sou · GUB383 · 2007-01-01 00:00:00 — SOU 2006:83 Radio och TV i allmänhetens tjänst Överlåtelse av rättigheter till offentligt framförande Betänkande av Utredningen om överlåtelse av rättigheter till offentligt framförande 2006 SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Tryckt av 2006 ISSN 0375-250X Till statsrådet och chefen för och Genom regeringsbeslut bemyndigade regeringen chefen för och att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att bl.a. analysera och klargöra vilka möjligheter främst , men även och , bör ha att vidaresälja rättigheter till offentligt framförande samt lägga fram de förslag till författningsändringar som analysen kan ge anledning till. Med stöd av bemyndigandet förordnades förste vice ordföranden och avtalssekreteraren som särskild utredare fr.o.m. . Som sekreterare i utredningen förordnades hovrättsassessorn . Som experter i utredningen förordnades departementssekreteraren , kanslirådet och rättssakkunnige . förordnades som expert i utredningen. Utredaren överlämnar härmed betänkandet Radio och TV i allmänhetens tjänst – Överlåtelse av rättigheter till offentligt framförande (SOU 2006:83). Utredaren har härmed slutfört sitt uppdrag. 5 Innehåll Sammanfattning ................................................................. 7 Författningsförslag ............................................................ 13 Förslag till lag om ändring i lag om ändring i lagen (1989:41) om TV-avgift ........................................................................... 13 1 Inledning .................................................................. 15 1.1 Bakgrund ................................................................................. 15 1.2 Utredningsuppdraget och dess bedrivande ........................... 16 2 Radio och TV i allmänhetens tjänst ............................. 19 2.1 Allmänna principer och riktlinjer för verksamheten ............ 19 2.2 Kärnverksamhet, kompletterande verksamhet och sidoverksamhet ........................................................................ 20 3 Gällande rätt ............................................................. 23 3.1 Lagen om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk ....................................................................................... 23 3.2 Radio- och TV-lagen ............................................................... 30 3.3 Lagen om TV-avgift ................................................................ 32 3.4 Radio och TV i allmänhetens tjänst inom EU ...................... 33 Innehåll SOU 2006:83 6 4 Utgångspunkter beträffande programföretagens förfogande över överlåtelse av rättigheter till offentligt framförande ..............................................................35 5 Synpunkter från SVT, SR och UR ................................41 5.1 ............................................................41 5.2 ...................................................................43 5.3 ................................................44 6 Överväganden och förslag ...........................................47 7 Konsekvenser ............................................................53 Bilaga Kommittédirektiv 2006:73 ................................................................55 7 Sammanfattning Uppdraget Utredaren har fått i uppdrag att analysera och klargöra vilka möjligheter (), men även () och () (programföretagen), bör ha att vidaresälja rättigheter till offentligt framförande med hänsyn till den grundläggande principen att sändningarna skall vara tillgängliga för allmänheten utan villkor om särskild betalning utöver erlagd TV-avgift. I sammanhanget skall utredaren vidare belysa gränsdragningen mellan programföretagens kärnverksamhet och kompletterande verksamhet å ena sidan och sidoverksamhet å andra sidan samt de rättigheter för programföretagen som följer av bestämmelserna i upphovsrättslagen (1960:729). Utredaren skall vidare värdera och väga de komplikationer i rättighetshänseende som kan bli följden om SVT inte kan begära ersättning för offentligt framförande av TV-sändningar mot den principiella utgångspunkten för finansieringen av programföretagen. Bakgrund Programföretagen har ett uppdrag att bedriva radio och TV i allmänhetens tjänst. Som ersättning för att utföra detta uppdrag erhåller programföretagen TV-avgiftsmedel. De verksamhetsområden som skall finansieras med TV-avgiftsmedel benämns kärnverksamhet och kompletterande verksamhet. Programföretagen har därutöver möjlighet, att i begränsad utsträckning, bedriva viss sidoverksamhet. Sidoverksamheten skall täcka sina egna kostnader och bedrivas på ett konkurrensneutralt sätt i förhållande till andra företag som tillhandahåller motsvarande tjänster. Utifrån bestämmelserna i radio- och TV-lagen (1996:844) har programföretagen fått sändningstillstånd för sin verksamhet. Sammanfattning SOU 2006:83 8 anges de villkor som gäller för uppdraget och som har godtagits av programföretagen. Genom de s.k. anslagsvillkoren får programföretagen tilldelat sig medel från staten mot att de, utöver villkoren i sändningstillstånden, följer de ytterligare villkor som preciseras häri. Finansieringen genom TV-avgiftsmedel ger programföretagen den förmånen att de är garanterade en medelstilldelning med visst belopp . Den för utredningen aktuella problematiken har sin grund i de rättigheter som programföretagen kan ha enligt lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk (URL). Det kan konstateras att en del av programföretagens program innehåller upphovsrättsligt skyddat material enligt 1 § URL. Programmen kan vara inköpta eller egenproducerade. Enligt 2 § URL har programföretagen, som upphovsmän eller rättighetshavare, ensamrätt till ett antal upphovsrättsliga förfoganden. Ett av dessa förfoganden är offentligt framförande. Offentligt framförande innebär att ett verk görs tillgängligt för allmänheten på samma plats där allmänheten kan ta del av verket. Detta kan ske genom ett levande framförande eller föregås av en överföring (sändning) och ske med ett tekniskt hjälpmedel. Som exempel kan anges att SVT sänder ut ett program, vilket är ett upphovsrättsligt förfogande, som tas emot av enskilda personer genom en TV-mottagare. Om exempelvis en restaurang, som tar emot sändningen, väljer att göra sändningen tillgänglig för allmänheten är det fråga om ett nytt upphovsrättsligt förfogande, ett offentligt framförande. Det offentliga framförandet kan ske med eller efter själva utsändningen. Ensamrätten innebär att programföretagen har möjlighet att ge tillstånd till annan, exempelvis en restaurang, att offentligt framföra programföretagets sändningar. Härigenom kan programföretagen förhandla om eventuell ersättning. I 2 kap. URL finns uppräknat de inskränkningar som förfoganderätten enligt 2 § samma lag är underkastad. Vidare finns i 3 kap. URL bestämmelser om upphovsrättens övergång. Dessa innebär bl.a. att kontraherande parter har full avtalsfrihet när det gäller deras upphovsrätt, med undantag för den ideella rätten. Programföretagen har dessutom en till upphovsrätten närstående rättighet, den s.k. signalrätten, enligt 48 § URL, vilken avser all radio- och TV-utsändning. Denna innebär bl.a. en ensamrätt att förfoga över en sändning genom att tillåta återutsändning eller återgivning för allmänheten på platser där allmänheten har tillträde mot inträdesavgift. Här kan nämnas att upphovsrätten har en stark internationell prägel och att det både när det gäller upphovsrätten och de närstående rättigheterna, i vilka SOU 2006:83 Sammanfattning 9 signalrätten ingår, finns ett system av internationella konventioner, som anslutit sig till och som således är införlivade i svensk rätt. Det internationella regelverket innehåller bl.a. bestämmelser som begränsar möjligheterna att införa inskränkningar i nationell upphovsrätt. Frågan hur man skall se på programföretagens, såsom utövare av radio och TV i allmänhetens tjänst, möjlighet att ta betalt av annan som vill utföra ett upphovsrättsligt förfogande, ett offentligt framförande, har inte tidigare beaktats från lagstiftarens sida i samband med radio- och TV-lagstiftningen. En uppgift för denna utredning är därför att ta ställning till hur finansieringen bör ske av den verksamhet som avser rättigheter till offentligt framförande, d.v.s. om programföretagen skall finansiera sådana kostnader med TV-avgiftsmedel och därmed inte ta betalt vid överlåtelse till annan eller om verksamheten skall bära sina egna kostnader. Överväganden och förslag Utredaren föreslår att när innehållet i programföretagens sändningar görs tillgängligt för allmänheten genom offentligt framförande som sker med utsändningen skall programföretagen inte begära ersättning av anordnaren om allmänheten har tillträde till framförandet utan att betala inträdesavgift. Eventuella tillkommande kostnader på grund av sådana framföranden får bekostas med TV-avgifter. Utredaren anser att i de fall då det offentliga framförandet sker med utsändningen så är det fråga om sådan verksamhet som direkt anknyter till radio och TV i allmänhetens tjänst. Detta är emellertid inte fallet när det är fråga om offentliga framföranden som görs efter själva utsändningen. Vid bedömningen av vilka offentliga framföranden som skall finansieras med TV-avgifter kan även beaktas om den som utför det offentliga framförandet har ett kommersiellt intresse eller inte. Jag föreslår emellertid, för att skapa en klar och tydlig gräns, att programföretagen enbart skall kunna ta betalt av arrangören när denne tar ut en inträdesavgift. Programföretagen skall även eftersträva att de rättigheter som programföretagen förvärvar också omfattar rätten till offentligt framförande utan krav på betalning. Även om möjligheten att ta betalt av vissa anordnare tas bort så består programföretagens rätt att kontrollera när och var programföretagens sändningar offentligt framförs. Sammanfattning SOU 2006:83 10 Mitt förslag innebär att jag valt att precisera när verksamhet avseende överlåtelse av rättigheter till offentligt framförande skall finansieras med TV-avgiftsmedel. Detta har jag gjort i stället för att inordna hela verksamheten i något av begreppen kärnverksamhet, kompletterande verksamhet eller sidoverksamhet, eftersom den aktuella verksamheten inte naturligen går att inordna under något av dessa begrepp. Genom dagens system – med sändningstillstånd inkluderande villkor som godkänts av programföretagen samt anslagsvillkor som ytterligare specificerar villkoren för medelstilldelning – har staten och programföretagen ett avtalsliknande förhållande där programföretagen tilldelas medel mot att de utför ett uppdrag i allmänhetens tjänst. Mitt förslag innebär att programföretagens uppdrag att bedriva radio och TV i allmänhetens tjänst ytterligare preciseras. Programföretagen får härigenom, inom ramen för det förhållande som råder med staten, avstå från att i ett visst hänseende använda sin upphovsrätt för att ta betalt av annan. Utifrån den avtalsfrihet som råder på det upphovsrättsliga området anser jag att den princip som framgår av förslaget bör anges i anslagsvillkoren och därmed ingå som en del i beskrivningen av förhållandet mellan staten och programföretagen. Bl.a. av systematiska skäl bör även principen att programföretagens sändningar riktade till skall vara tillgängliga för allmänheten utan villkor om särskild betalning utöver erlagd TV-avgift placeras i anslagsvillkoren. Genom att principerna för programföretagens uppdrag ingår i anslagsvillkoren, som gäller i taget, skapas en viss flexibilitet. Detta är viktigt på grund av den marknadsmässiga och tekniska utveckling som råder på medieområdet. Jag anser att, om det visar sig att den föreslagna gränssättningen lägger onödiga hinder för programföretagen i deras verksamhet så bör denna på ett enkelt sätt ånyo kunna övervägas. Detta är ytterligare en anledning till att principerna bör upptas i anslagsvillkoren. Jag föreslår därför att 1 § andra stycket lagen (1989:41) om TV-avgift i dess lydelse enligt lagen (2006:798) om ändring i nämnda lag bör upphöra att gälla. SOU 2006:83 Sammanfattning 11 Konsekvenser Jag kan inte se att det blir några större konsekvenser vare sig för SVT, SR och UR eller för exempelvis hotell- och restaurangbranschen. Detta beror på att den lösning som jag föreslagit i praktiken inte innebär några förändringar mot hur programföretagen har agerat. 13 Författningsförslag Förslag till lag om ändring i lag om ändring i lagen (1989:41) om TV-avgift Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1989:41) om TV-avgift i stället för dess lydelse enligt lagen (2006:798) om ändring i nämnda lag skall ha följande lydelse. Lydelse enligt SFS 2006:798 Föreslagen lydelse 1 § Radio- och TV-verksamhet i allmänhetens tjänst och verksamhet som är direkt anknuten till den skall finansieras med en TV-avgift enligt denna lag under förutsättning dels att sändningstillstånd enligt 2 kap. 2 § första stycket radio- och TV-lagen (1996:844) har meddelats den som bedriver sändningsverksamheten, dels att tillståndet innehåller ett förbud mot att sända reklam. Sändningar av radio och TV som avses i första stycket och som är riktade till skall vara tillgängliga för allmänheten utan villkor om annan betalning än TV-avgiften. 15 1 Inledning 1.1 Bakgrund överlämnade kommittén om radio och TV i allmänhetens tjänst betänkandet Radio och TV i allmänhetens tjänst – riktlinjer för en ny tillståndsperiod (SOU 2005:1) till regeringen. Regeringen har i propositionen Viktigare än någonsin! Radio och TV i allmänhetens tjänst 2007–2012 (prop. 2005/06:112) lagt fram förslag till villkor och riktlinjer som skall gälla under kommande tillståndsperiod för den radio- och TV-verksamhet i allmänhetens tjänst som bedrivs av (), () och () (programföretagen) som skall gälla från . har beslutat i enlighet med regeringens förslag (bet. 2005/06:KrU28, rskr. 2005/06:323). Enligt regeringsbeslut, senast fattat , fick SVT tillstånd att sända television, SR tillstånd att sända ljudradio och UR tillstånd att sända ljudradio och television. Sändningstillstånden är förenade med vissa villkor vilka godtagits av programföretagen. Villkoren för programföretagens verksamhet preciseras vidare i de s.k. anslagsvillkoren. Av dessa framgår bl.a. att programföretagens kärnverksamhet och kompletterande verksamhet skall finansieras med TV-avgiftsmedel. Enligt punkten 8 i nu gällande anslagsvillkor för SVT ska företagets sändningar riktade till vara tillgängliga för allmänheten utan villkor om särskild betalning utöver erlagd TV-avgift. Motsvarande bestämmelser finns i SR:s och UR:s anslagsvillkor. Regeringen har i prop. 2005/06:112 föreslagit att denna grundläggande princip i fortsättningen skall fastslås i lag och att en ny 1 § i nuvarande lagen (1989:41) om TV-avgift ska ha ett innehåll av bl.a. denna innebörd. I samband med att kulturutskottet behandlade regeringens förslag i propositionen behandlade utskottet även en skrivelse från SVT som var ställd till utskottet. I denna pekade SVT på oklarheter av tolkningen av punkten 8 i de nu gällande anslagsvillkoren samt efterlyste Inledning SOU 2006:83 16 klargörande om vilka riktlinjer som skall anses gälla för den del av SVT:s verksamhet som består i att sälja rättigheter till offentligt framförande. Frågan aktualiserades efter en diskussion om SVT får ta betalt av exempelvis restauranger vid överlåtelse av rätten till offentligt framförande av sändningarna, i detta fall, från . Utskottet fann det motiverat att regeringen närmare skulle analysera SVT:s verksamhet med överlåtelse av rättigheter till offentliga framföranden och hur denna verksamhet förhåller sig till den grundläggande principen att SVT:s sändningar skall vara tillgängliga för allmänheten utan krav på särskild betalning utöver erlagd TV-avgift. Utskottet framhöll vidare vikten av att regelverket inte lägger onödiga hinder i vägen för SVT när det gäller företagets ställningstagande i upphovsrättsliga frågor. Utskottet ansåg också att frågan om gränsdragningen mellan kärnverksamhet och kompletterande verksamhet å ena sidan och sidoverksamhet å andra sidan bör belysas. har som sin mening gett till känna för regeringen vad kulturutskottet anfört om en skyndsam översyn av vilka villkor som skall gälla för SVT m.fl. (bet. 2005/06:KrU28, rskr. 2005/06:323). 1.2 Utredningsuppdraget och dess bedrivande Utredarens direktiv fastställdes genom beslut vid regeringssammanträde (dir. 2006:73). Enligt direktiven skall utredaren bl.a. analysera och klargöra vilka möjligheter främst SVT bör ha att vidaresälja rättigheter till offentligt framförande med hänsyn till den grundläggande principen att sändningarna skall vara tillgängliga för allmänheten utan villkor om särskild betalning utöver erlagd TV-avgift. SR och UR skall omfattas av analysen i den mån det är befogat. Vidare skall de komplikationer i rättighetshänseende som kan bli följden om SVT exempelvis inte kan begära ersättning för offentligt framförande av TV-sändningar i restauranger, kaféer o.dyl., värderas och vägas mot den principiella utgångspunkten för finansieringen av programföretagen. Gränsdragningen mellan främst SVT:s, men även SR:s och UR:s, kärnverksamhet och kompletterande verksamhet å ena sidan och sidoverksamhet å andra sidan skall belysas i sammanhanget, liksom de rättigheter för programföretagen som följer av bestämmelserna i upphovsrättslagen (1960:729). Enligt direktiven skall utredaren, om gällande bestämmelser behöver förtydligas eller ändras, lägga fram de förslag till författningsändringar SOU 2006:83 Inledning 17 som analysen kan ge anledning till. Regeringens direktiv återges i dess helhet i bifogad bilaga. Utredaren och sekreteraren har besökt SVT samt SR och UR . Syftet med dessa besök har bl.a. varit att få insikt i och kunskap om hur programföretagens verksamhet fungerar samt hur företagen skulle påverkas av att i vissa fall inte kunna ta betalt vid överlåtelse till annan av rättigheter till offentligt framförande. Utredaren har besökt företagare (). SHR har till utredaren gett in synpunkter på programföretagens möjlighet att ta betalt vid överlåtelse av rättigheter till offentligt framförande. Utredaren, sekreteraren och experterna har sammanträtt . Utredaren har inhämtat ett rättsutlåtande avseende vissa upphovsrättsliga frågor från professor . 19 2 Radio och TV i allmänhetens tjänst 2.1 Allmänna principer och riktlinjer för verksamheten1 Programföretagen har en särställning genom uppdraget att sända radio och TV till hela landet och göra programmen tillgängliga för hela befolkning, som företagen finansieras genom den s.k. TV-avgiften. Programföretagens uppgift är alltså inte att skapa vinst åt sin ägare, för , och , utan att uppfylla ett uppdrag i allmänhetens tjänst innebärande bl.a. att tillgodose publikens skiftande behov. En i uppdraget är att programverksamheten skall bedrivas självständigt i förhållande till såväl staten som olika ekonomiska, politiska och andra intressen och maktsfärer. Ingen utomstående skall kunna påverka innehållet i enskilda program. En förutsättning för detta är att de riktlinjer som beslutas för programverksamheten är tydliga utan att inskränka programföretagens integritet. Riksdag och regering har ett ansvar för att ange vissa grundläggande riktlinjer för verksamheten samt att tillse att verksamheten har en effektiv och ändamålsenlig organisation så att uppdraget kan utföras på bästa sätt och att det sker med en god hushållning med TV-avgiftsmedlen. Radio- och TV-lagen, sändningstillstånd och anslagsvillkor ger riksdag och regering möjlighet att ange vilka villkor och riktlinjer som skall gälla för verksamheten. Regeringens möjligheter att precisera verksamheten genom anslagsvillkoren är mer omfattande än genom sändningstillstånden, för vilka det i radio- och TV-lagen regleras vilka villkor som får ställas. Programföretagen har en förmån att få bedriva radio- och TVverksamhet finansierad genom tv-avgiftsmedel. Finansieringen ger nämligen programföretagen en garanterad medelstilldelning med visst belopp . Genom att i princip vara garanterade en 1 För en närmare redogörelse se SOU 2005:1. Radio och TV i allmänhetens tjänst SOU 2006:83 20 viss på förhand känd tillförsel av medel har företagen en fördel framför kommersiell radio och TV genom att inte vara beroende av att maximera antalet tittare och lyssnare för att generera intäkter. För att programföretagen skall få sig tilldelat dessa medel krävs dock exempelvis att de inte använder reklam samt att de tillser att några tekniska eller geografiska hinder inte står i vägen för att hela programutbudet skall komma alla till del. Genom anslagsvillkoren får de tilldelat sig medel från staten mot att de, utöver villkoren i sändningstillstånden, följer de villkor som vidare preciseras häri. De riktlinjer som har gällt för programföretagen innebär bl.a. att programverksamheten skall präglas av oberoende och stark integritet, bedrivas självständigt samt att programföretagen skall erbjuda ett varierat utbud av hög kvalitet som speglar hela landet. Vidare skall programutbudet vara tillgängligt för hela publiken så att också de som inte kan eller vill betala för betalkanalernas programinnehåll på framtidens digitala plattformer kan få tillgång till ett varierat utbud av hög kvalitet, utan andra kostnader vid sidan av TV-avgiften. Den sistnämnda grundläggande principen har angetts i programföretagens anslagsvillkor. Enligt beslut skall denna princip efter anges i lag (prop. 2005/06:112, bet. 2005/06:KrU28, rskr. 2005/06:323). 2.2 Kärnverksamhet, kompletterande verksamhet och sidoverksamhet2 I SVT:s anslagsvillkor anges beträffande ekonomiska förutsättningar följande under punkten 2. Medlen skall användas för företagets kärnverksamhet, dvs. TV-verksamhet i allmänhetens tjänst. Medlen skall också användas till verksamhet som syftar till att komplettera och stärka kärnverksamheten, exempelvis verksamhet på Internet. och under punkten 3 följande. Sidoverksamheter till SVT:s sändningsverksamhet skall bära sina kostnader och i övrigt bedrivas på ett konkurrensneutralt sätt i förhållande till andra företag som tillhandahåller motsvarande tjänster. Sidoverksamheter skall redovisas som egna resultatområden. Det skall finnas en 2 Kapitlet grundar sig på material i kapitel 16 i SOU 2000:55, kapitel 13 i prop. 2000/01:94, kapitel 7 i SOU 2005:1 och kapitel 7.2 i prop. 2005/06:112. SOU 2006:83 Radio och TV i allmänhetens tjänst 21 resultaträkning och, om god redovisningssed så kräver, en balansräkning för dessa verksamheter. Redovisningen skall ingå som en del av årsredovisningen som granskats av bolagets revisorer. Villkoren är utformade med samma innebörd för och UR. Det är svårt att dra några absoluta gränser mellan vad som skall anses som programföretagens kärnverksamhet och kompletterande verksamhet å ena sidan och sidoverksamhet å andra sidan eller, uttryckt på annat sätt, vilken verksamhet som skall finansieras med TVavgiftsmedel respektive på annat sätt. Av tidigare förarbeten framgår beträffande denna gränsdragning bl.a. följande. Programföretagens kärnverksamhet är att producera och sända radio- och TV-program till hela den svenska publiken på lika villkor. Det är till denna verksamhet som de medel programföretagen får via TV-avgiften skall användas. I detta inkluderas i huvudsak produktion och inköp av radio- och TV-program, administrationskostnader m.m., samt kostnader för distribution. Den kompletterande verksamheten skall också finansieras med TV-avgiftsmedel. Avsikten är att ge programföretagen möjlighet att stärka kärnverksamheten genom verksamhet som direkt kompletterar denna.