sou · GUB333 · 2007-01-01 00:00:00 — Vid 50 procents anslagsfinansiering är motsvarande siffror 0,51 respektive SOU 2006:33 Vägtull på i ? Alternativet med motorväg hela sträckan och full avgiftsfinansiering resulterar i en avgift på /km inklusive moms för lätta fordon och /km exklusive moms för lastbilar. Vid 50 procents anslagsfinansiering är motsvarande siffror 0,58 respektive /km. Kostnaderna för avgiftssystemet beräknas till av intäkterna vid hel avgiftsfinansiering för de två alternativa utföran- dena. Scenariot med fyrfältsväg och 50 procents anslagsfinansiering innebär att kostnaderna för avgiftssystemet uppgår till av intäkterna. Motsvarande siffra för scenariot med motorväg och 50 procents avgiftsfinansiering är . De avgiftsnivåer som beräknats i den företagsekonomiska kalkylen används i den samhällsekonomiska kalkylen. En trafik- omfördelningsanalys med Sampers 1.511 visar på höga avlednings- effekter för scenarier med hel avgiftsfinansiering; för alternativet med fyrfältsväg (för lätt trafik och för tung trafik) och för alternativet med motorväg (för lätt trafik och för tung trafik). För scenariot med 50 procents anslagsfinansiering och fyrfältsväg uppgår den totala avledningseffekten till (för lätt trafik för tung trafik). motorväg och 50 procents anslagsfinansiering resulterar i en total avledningseffekt om (för lätt trafik och för tung trafik). Rapportens slutsats är att hel avgiftsfinansiering innebär alltför stor avledning för de olika scenarier som analyserats (22–28 pro- cent) och därmed stora negativa effekter på de transportpolitiska målen. För delfinansiering med avgifter anses avledningseffekterna (9–) däremot rimliga. Det anmärks dock särskilt att det ingår en hel del osäkra antaganden samt en lång amorteringstid (). Vidare konstateras att kostnaderna för systemet i förhållande till intäkterna i de delfinansierade alternativen ligger mellan . Kontentan av detta är enligt rapporten att E6 saknar de allra viktigaste faktorerna för att vara ett riktigt intressant objekt att avgiftsfinansiera. utredning har som framgår ovan genomförts i två steg. I det första steget har en företagsekonomisk kalkyl använts för att räkna fram avgiftsnivåer. 11 På grund av systematiska modellbrister har endast trafikomfördelning i form av ruttvals- effekter undersökts. Vägtull på i ? har härvid antagits. Nästa steg består av en samhällsekonomisk kalkyl där bl.a. avledningseffekterna beräknas. Om de beräknade avledningseffekterna avviker från de antagna kan en ny företags- ekonomisk kalkyl göras för att få fram nya avgiftsnivåer som i sin tur ligger till grund för en ny samhällsekonomisk kalkyl. har i rapporten inte gjort några sådana nya kalkyler. Det har resulterat i att intäkterna i den samhällsekonomiska kalkylen vid de givna avgiftsnivåerna blir högre än förutsatts när avgiftsnivåerna räknades fram.12 I alternativet med fyrfältsväg och 50 procents anslagsfinansiering blir intäkterna enligt den samhällsekonomiska kalkylen 124 miljoner kronor.13 Det är mer än de som krävs för finansieringen. En större andel än av investeringen skulle därmed kunna finansi- eras med avgifterna. En orsak till skillnaderna är att avlednings- nivåerna som beräknats i den samhällsekonomiska analysen skiljer sig från antagandet om som legat till grund för beräkningen av avgiftsnivån. I den samhällsekonomiska kalkylen är avledningen i de delfinansierade alternativen mycket låg för tung trafik, medan den är betydligt högre än för lätt trafik. Den tunga trafiken på den nya vägen utgör av trafiken och står för av intäkterna. 9.4Vilka fordon kan omfattas av vägtullar? Vår bedömning: Så länge vi deltar i vinjettsamarbetet och tar ut eurovinjett kan vi inte ta ut vägtull av tunga lastbilar för E6 delen –Hogdal. Det finns inte heller förutsättningar för att ta ut vägtull av tunga lastbilar för broar på sträckan. Utgångspunkten för vår analys måste därför vara att endast lätta fordon betalar för att använda vägen. 12Uppgift från Region . 13Se tabell 17 i rapporten, intäkterna i trafikantgrupp 1–9 är dock felaktigt angivna inklusive moms. Vägtull på i ? 9.4.1Lätta fordon på hela sträckan Vårt uppdrag gäller möjligheten att avgiftsbelägga viss sträcka. Det innebär att det EG-rättsligt blir fråga om en vägtull. Som framgår av avsnitt 7.5 kan vi så länge vi deltar i vinjettsamarbetet och tar ut eurovinjett inte ta ut vägtull av tunga lastbilar (totalvikt över enligt eurovinjettdirektivets nya lydelse). Begränsningen gäller vägar som omfattas av vinjettsamarbetet med undantag av broar, tunnlar och bergspass. Det är inte heller möjligt att undanta endast den aktuella sträckan från vinjettsamarbetet. Eurovinjetten innebär för intäkter om ca . Vägtull på en sträcka kan inte ersätta intäkterna från eurovinjetten. Vårt uppdrag är begränsat till E6 i . Vi kan inte föreslå en vägtull som förutsätter att vi lämnar eurovinjetten och ersätter delar av dessa intäkter med en mängd andra åtgärder som ligger helt utanför vårt uppdrag. När vi under- söker möjligheterna att ta ut vägtull på delen – Hogdal kan vi därför inte utgå från annat än att eurovinjetten kvarstår. I kapitel 10 diskuterar vi däremot översiktligt olika alternativ till eurovinjetten och hur dessa kan användas för att finansiera infrastruktur. Utgångspunkten är således att vi kvarstår i vinjettsamarbetet. Det innebär att vägtull för vägsträckan –Hogdal inte kan omfatta tunga lastbilar, utan i princip endast lätta fordon. Det är härutöver möjligt att ta ut vägtull av andra tunga fordon än lastbilar, exempelvis bussar och arbetsmaskiner. Eftersom sådana fordon i sammanhanget är av mindre betydelse bortser vi här från dem. I följande avsnitt undersöker vi om det finns förutsättningar att komplettera ett system med vägtull för lätta fordon med vägtull för tunga lastbilar avseende broarna på sträckan. 9.4.2Vägtull för tunga lastbilar på broar? Eurovinjettdirektivet tillåter att vi vid sidan av vinjetten också tar ut vägtull av tunga lastbilar för broar. På delen – Hogdal kommer det att krävas ett flertal broar. I tabellen nedan finns en sammanställning av antalet broar av olika storlek som planeras på sträckan med uppskattad kostnad. Med bro avses här en konstruktion med teoretisk spännvidd större än i största Vägtull på i ? Det är den tekniska definition som använder i sin verksamhet. Tabell 9.2 Broar på delen –Hogdal Kostnad (tkr) Rörbro > 2 m Brolängd 5–20 m Brolängd 20–50 m Brolängd 50–100 m Brolängd > 100 m Källa: Region . Anmärkning: Flera delsträckor är fortfarande på ett tidigt projekteringsstadium och uppgifterna är osäkra och kan komma att ändras. Broarna på sträckan är inte av sådan storlek att de var för sig är tillräckligt stora projekt för att vägtullsfinansiering skall vara ett realistiskt finansieringsalternativ. Kostnaderna för administration och avgiftsupptagning skulle bli alltför stora i förhållande till intäkterna. För att det överhuvudtaget skall vara intressant att överväga att ta ut vägtull av tunga lastbilar för broarna krävs dels att betalsystemet som används för den lätta trafiken på vägsträckan kan utnyttjas, dels att inte endast enstaka broar kan beaktas. Utgångspunkten är att den som betalar vägavgift (eurovinjett) skall ha rätt att använda det avgiftsbelagda vägnätet utan att dessutom behöva betala vägtull. Vägavgiften får inte heller överstiga en i eurovinjettdirektivet fastställd maximinivå. I ingressen till direktivet anges inga skäl till undantaget som tillåter vägtull utöver eurovinjetten för broar, tunnlar och bergspass. Undantaget får anses vara motiverat av kostnadsskäl; sådana projekt kan vara mycket dyra att genomföra och därmed motivera en tull utöver den generella vägavgiften. Någon definition av begreppet bro finns inte i eurovinjett- direktivet. Det ligger dock i sakens natur att alla konstruktioner som vi i tekniskt hänseende betraktar som en bro inte gärna kan omfattas av undantaget. Om ett enskilt projekt är så stort att en tullfinansiering är intressant får det däremot anses klart att det är fråga om en bro som omfattas av direktivets undantag. Är det däremot fråga om att ta ut en gemensam tull som omfattar ett antal Vägtull på i ? mindre broar på sträckan blir frågan betydligt mer svårbedömd. Risk finns att det skulle ses som ett kringgående av bestämmelserna om maximinivån på vägavgiften och förbudet mot att ta ut vägtull på sträcka där vägavgift tas ut. Det avgörande för om ett sådant system skulle accepteras är enligt vår bedömning huruvida merkostnaderna för broar på sträckan totalt sett är så stora att de inte kan anses täckta av den generella vägavgiften. Den uppskattade totalkostnaden för 53 broar på sträckan –Hogdal är ca . Totalkostnaden för vägen beräknas uppgå till ca . Kostnaden för broar utgör således av totalkostnaden. Det är svårt att ange vad som är normal kostnad för att bygga motorväg i eftersom kostnaden är starkt beroende av ett antal yttre faktorer som t.ex. markförhållanden, bebyggelse och önskad standard. Enligt uppgift från kan man räkna med att det kostar 40–att bygga en kilometer motorväg. Totalkostnaden för vägsträckan –Hogdal motsvarar en genomsnittlig kostnad per kilometer i den övre delen av detta kostnadsintervall, men vägbygget kan inte betecknas som extremt dyrt. Eurovinjetten bör därför täcka kostnaderna för i vart fall merparten av broarna. Vår slutsats är mot bakgrund härav att en vägtull för tunga lastbilar som omfattar ett antal mindre broar på sträckan sannolikt inte är förenlig med eurovinjettdirektivet. 9.5Bör vägtull för lätta fordon införas? Vårt förslag: En vägtull på delen –Hogdal som endast omfattar lätta fordon genererar inte tillräckliga intäkter för att motivera kostnaderna för systemet. En sådan vägtull skall därför inte införas. I detta avsnitt behandlas frågan om det är möjligt att lägga fram ett förslag om vägtull på delen –Hogdahl som bidrar till finansieringen utan att alltför stora negativa effekter uppkommer. En av förutsättningarna för analysen är som framgår ovan att endast lätta fordon kan omfattas. Först tar vi upp frågan om möjligheten att få acceptans för ett sådant förslag. Vägtull på i ? bedömer vi förutsättningarna ur samhällsekonomisk synvinkel. För en allmän beskrivning av vad som i trafikhänseende utmärker en väg som är lämplig att avgiftsfinansiera hänvisas till avsnitt 8.5. Som framgår i avsnitt 8.7 är acceptans hos trafikanterna en kritisk faktor för att vägtullprojekt skall vara framgångsrika. När det gäller E6 i norra bedömer vi att det är svårt att få acceptans för vägtullar. Företrädare för samtliga berörda kommuner och har framfört till utredningen att de anser att det finns beslut, finansiering och politiska löften om utbyggnaden som inte är villkorade med att vägtull skall införas. Vår uppfattning är att en diskussion om finansiering genom vägtull bör inledas i ett tidigt skede. När ett projekt har förts in i planen uppfattas det av många som att det är slutligt avgjort att vägen också kommer att byggas i enlighet med planen. I en sådan situation är det mycket svårt att få acceptans för finansiering med vägtullar. Berörda kommuner, företag och enskilda anser inte att de får något i utbyte mot den uppoffring som en vägtull innebär; löfte om vägen finns ju redan. Den omständigheten att vägtull inte kan tas ut av tung trafik riskerar att försvåra situationen. Visserligen betalar den tunga trafiken eurovinjett, men den omfattar så mycket mer än bara en del av . Förare av lätta fordon är i regel betydligt mer priskänsliga än tung trafik och risken är att de anser att systemet är orättvist. Västsvenska har föreslagit att avgifter skall tas ut på motorvägarna i regionen för att påskynda en utbyggnad av bl.a. E6. Handelskammaren ställer sig dock negativ till att avgiftsbelägga endast E6 med motiveringen att det inte vore konkurrensneutralt. Deras inställning är ett uttryck för att det är problematiskt att införa vägtullar på en enstaka väg. Med undantag för Svinesunds- och Öresundsförbindelserna är inga andra motorvägar i avgiftsbelagda. Det finns inte heller någon av beslutad generell strategi för hur avgiftsfinansiering bör hanteras. Med hänsyn härtill är det svårt att hitta några för allmänheten acceptabla skäl till varför de skall betala vägtull för just E6 delen –Hogdal. Vägtull på i ? 9.5.3Samhällsekonomi och transportpolitiska mål Sedan slutförde sin utredning om avgiftsfinansiering av delen –Hogdal har förutsättningarna ändrats i vissa avseenden. Kostnaden för sträckan beräknas uppgå till ca ,14 det vill säga något mer än det lägsta alternativet som utredningen byggde på. Utformningen blir motorväg hela sträckan, dock av låg standard och . Sex trafikplatser planeras. Vi bör kunna utgå från rapportens slut- satser i stora drag, med det undantaget att den tunga trafiken måste exkluderas. Hel finansiering genom vägtullar ansågs i innebära alltför stor avledning av trafik (22–). Den samhällsekonomiska kalkylen visar visserligen att avgiftsnivåerna som har legat till grund för beräkning av avledningen ger större intäkter än vad som krävs för full avgiftsfinansiering. Avgifts- nivåerna skulle alltså kunna sänkas vilket bör innebära mindre avledning. Om endast lätt trafik skall betala är hel finansiering genom vägtullar ändå enligt vår bedömning helt utesluten. När det gäller delfinansiering genom tullar kan konstateras att de tunga lastbilarna i samhällsekonomiska kalkyl utgör av trafiken och betalar så hög avgift som övriga fordon. Mer än hälften av intäkterna kommer från den tunga trafiken. När så stor andel av intäkterna försvinner försämras utfallet radikalt. Om avgiften höjs för den lätta trafiken i syfte att ersätta intäkter från tung trafik ökar avledningseffekten vilket i sin tur påverkar intäkterna negativt. En hög avledningseffekt innebär också sämre uppfyllelse av de transportpolitiska målen eftersom fler väljer en farligare och långsammare väg. Ur samhällsekonomisk synvinkel är det önskvärt att så många som möjligt väljer den nya och säkrare vägen. alternativ med fyrfältsväg (det alternativ som kostnadsmässigt ligger något under nu beräknade kostnader) och full avgiftsfinansiering innebär att den lätta trafiken genererar ett årligt 84 miljoner kronor.15 Det motsvarar kostnaderna för projektet. Avgiftsnivån för ett lätt fordon blir då /km. Vid denna avgiftsnivå väljer av de lätta fordonen annan väg. prisnivå inklusive produktionsstöd. 15Vi utgår här från den samhällsekonomiska kalkylen som ger högre intäkter än den företagsekonomiska. Vägtull på i ? Andra alternativ för att kompensera intäktsbortfallet från tunga lastbilar skulle kunna vara att förlänga amorteringstiden eller minska den del som finansieras med avgifter till en ännu mindre andel. Här bör anmärkas att den amorteringstid som utgått från, , är längre än de som skall vara vår utgångs- punkt enligt direktiven. Problemet med dessa två alternativa tillvägagångssätt är att kostnaden för systemet i förhållande till intäkterna blir hög. Det krävs ett fullt utvecklat avgiftssystem även om det endast är lätt trafik som omfattas av systemet. Kostnaderna för drift av systemet kan visserligen antas minska något på grund av att antalet fordon som betalar blir färre. Enligt utredning uppgår kostnaden för systemet till mellan av intäkterna vid 50 procents anslagsfinansiering. Om andelen avgiftsfinansiering sänks eller amorteringstiden förlängs annat än marginellt blir dessa relationer än mer besvärande. Sammanfattningsvis konstaterar vi att redan utredning, som utgår från att alla fordon skall betala, visar att förhållandena på den aktuella vägsträckan är sådana att det är svårt att få till stånd en finansiering med vägtullar med acceptabla avledningseffekter och en inte alltför hög kostnad för betal- systemet i förhållande till intäkterna. Det är enligt vår bedömning inte möjligt att kompensera intäktsbortfallet från tung trafik utan att de negativa effekterna blir oacceptabla. Vägtull som endast omfattar lätta fordon bör därför inte införas på sträckan. Som framgår i föregående avsnitt kan det dessutom förväntas bli problem att få acceptans för sådana vägtullar. Det understryker utredningens slutsats. Ett stort motstånd mot en vägtull kan också i sig innebära att avledningen ökar vilket i sin tur medför ytterligare intäktsminskning. 10.1Summering av utredningens slutsatser Vår grundinställning är att en ökad finansiering av vägar genom vägtullar eller vägavgifter (oavsett om dessa statsrättsligt är skatter eller avgifter) bör övervägas. Om möjligt bör ett generellt angreppssätt anläggas hellre än att söka lösningar för enstaka projekt. Som framgår av föregående kapitel bedömer vi att det inte finns förutsättningar för vägtullsfinansiering av i norra . En viktig utgångspunkt för vårt ställningstagande är de begränsningar som av juridiska skäl gäller för att ta betalt av tung trafik så länge vi deltar i vinjettsamarbetet. Förhållandena på den aktuella väg- sträckan är avgörande för vilka möjligheter det finns att införa vägtullar för lätt trafik. Vår slutsats om E6 skall därför inte förstås som att det generellt är omöjligt eller olämpligt att införa vägtullsystem som endast innefattar lätt trafik. behöver ett nytt system för att ta betalt av tung trafik. Mycket talar enligt vår mening för att eurovinjetten bör ersättas av en kilometerskatt för tunga lastbilar. Det skulle ge goda verktyg att styra trafiken. Vi har i kapitel 8 konstaterat att det inom ramen för ett kilometerskattesystem också finns utrymme för att finansiera infrastruktur. Huruvida en kilometerskatt skall införas eller inte är en politisk fråga. har regeringen tagit ställning för att kilometerskatt bör införas. Regeringens ställningstagande är dock villkorat av att fortsatta analyser inte visar på orimliga konsekvenser för regioner och näringar. Det är således inte slutligt avgjort att en kilometerskatt kommer att införas. Vi lämnar i detta kapitel en samlad bild av vilka olika möjligheter som finns att införa vägtullar och vägavgifter. Den eurovinjett som tas ut av tunga lastbilar med stöd av lagen (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon har stor betydelse för handlings- friheten. Vi beskriver därför handlingsutrymmet utifrån två huvudscenarier; med eller utan eurovinjett. Beskrivningen utgår från eurovinjettdirektivets nya lydelse som med all sannolikhet kommer att antas av rådet . 10.2Handlingsalternativ med bibehållen eurovinjett Eurovinjettdirektivet tillåter som huvudregel inte att avstånds- beroende vägtull och tidsbaserad vägavgift tas ut . kan därför inte ta ut vägtull av tunga lastbilar på de vägar där eurovinjett (gemensam vägavgift) tas ut. gäller den begränsningen hela vägnätet eftersom vi tar ut eurovinjett av svenska lastbilar för hela vägnätet. I avtalet som styr vinjett- samarbetet, vinjettavtalet, har vi förbundit oss att ta ut eurovinjett på motorvägarna. Vinjettsamarbetet förlorar sin betydelse om inte de viktigaste vägarna i de deltagande länderna omfattas. Det är därför inte sannolikt att vi kan få till stånd en ändring av avtalet så att det blir tillåtet att lyfta ut en motorväg från samarbetet och istället införa vägtull där. Så länge vi deltar i vinjettsamarbetet är möjligheterna att införa vägtullar för tunga lastbilar därför begränsade. För broar, tunnlar och bergspass är det enligt eurovinjett- direktivet tillåtet att ta ut vägtull och vägavgift . Det innebär att vi även i fortsättningen kan finansiera sådana projekt med vägtullar som omfattar tunga lastbilar och ta ut eurovinjett. Ändringen av eurovinjettdirektivet kommer att innebära att det finns utrymme för att utveckla vinjettsamarbetet i vissa avseenden. Direktivet tillåter att eurovinjett tas ut på hela vägnätet inte bara av lastbilar som är registrerade i utan även av utländska lastbilar. bör arbeta för en justering av vinjettavtalet så att denna möjlighet kan utnyttjas. På så vis skulle vi kunna avskaffa den nackdel som de svenska lastbilarna har genom att de får betala eurovinjett för hela vägnätet medan övriga lastbilar endast betalar för motorvägar och vissa andra vägar. Problem med att utländska lastbilar använder mindre vägar för att slippa att betala eurovinjett skulle därmed också kunna undvikas. Det skulle dessutom innebära ökade intäkter. kan också överväga om det är lämpligt att arbeta för en överenskommelse om att höja avgiftsnivåerna till de nya maximinivåerna enligt direktivet. En höjning av nivåerna skulle innebära en intäktsökning för staten (enligt preliminära beräkningar en intäktsökning om ), men också en kostnadsökning för åkerinäringen och i förlängningen för näringslivet som helhet. I eurovinjettdirektivet finns en bestämmelse som klargör att direktivet inte hindrar icke-diskriminerande tillämpning av särskilda avgifter för stadstrafik. Även icke-diskriminerande tillämpning av avgifter som är särskilt utformade för att motverka tids- och platsrelaterad trafiköverbelastning eller miljöeffekter är tillåtna. De får tillämpas även på väg som ingår i det trans- europeiska vägnätet under förutsättning att den korsar ett stadsområde. För andra fordon än tunga lastbilar kan nationella system med vägavgifter eller vägtullar införas. Hela eller delar av vägnätet kan omfattas. Analysen avseende E6 delen –Hogdal (se kapitel 9) visar att problem kan uppstå om en enstaka sträcka beläggs med vägtull. Trafikanterna kan välja alternativa vägar som är sämre ur trafiksäkerhets- eller miljösynpunkt. Betalsystemet kan också bli dyrt i förhållande till intäkterna. I detta sammanhang utmärks en väg som är lämplig för vägtullsfinansiering av att det är mycket trafik med lätta fordon. Vägen bör dessutom vara attraktiv i förhållande till alternativa vägar. Så är fallet t.ex. om alternativa vägar är längre, har lägre hastighetsbegränsning och är sämre ur trafiksäkerhetssynpunkt. I samtliga situationer som beskrivs ovan där vägtull eller vägavgift kan tas ut måste hänsyn också tas till den statsrättsliga gränsdragningen mellan skatter och avgifter. Är det fråga om en väg som har finansierats med anslag och redan har ställts till medborgarnas förfogande har vi statsrättsligt att göra med en skatt. Regleringen måste då införas genom skattelagstiftning som beslutas av . Det innebär begränsad flexibilitet och krav på en mer komplicerad administrativ procedur än vid ett avgiftssystem. Se vidare avsnitt 7.2 och 9.2.2. 10.3Handlingsalternativ om vi avstår från att ta ut eurovinjett Vill avskaffa eurovinjetten kan vi säga upp vinjettavtalet. En annan möjlighet är att vara kvar i samarbetet utan att ta ut eurovinjett. Även i det fallet krävs en underrättelse i förväg. Fördelarna med att vara kvar i samarbetet trots att eurovinjett inte tas ut är att insynen i samarbetet bibehålls och att möjligheten att börja ta ut eurovinjett igen inte försvinner. Om säger upp avtalet eller avstår från att ta ut eurovinjett får vi enligt avtalet inte införa en ny tidsberoende nationell vägavgift för tunga lastbilar.1 kan däremot ersätta eurovinjetten med avståndsberoende vägtull. Som framgår av avsnitt 8.10.2 anser utredningen att mycket talar för att eurovinjetten kommer att ersättas med kilometerskatt för tunga lastbilar på hela eller större delen av vägnätet. Förändringarna av eurovinjettdirektivet innebär att det kommer att bli möjligt att utforma ett system som är anpassat till förhållanden. Huvuddragen i principförslag om kilometerskatt kan tjäna som utgångspunkt för det fortsatta arbetet, men många frågor återstår att utreda. Om det skall vara möjligt att införa kilometerskatt inom överskådlig tid bör arbetet därför inledas . En kilometerskatt bör vara marginalkostnadsbaserad så att de som beslutar om transporter tvingas beakta även miljöpåverkan och liknande externa effekter av den aktuella transporten. Vi anser att ett kilometerskattesystem också bör kunna användas för finansi- ering av infrastruktur. Om det i en region finns betalningsvilja för att möjliggöra en viss investering bör det vara möjligt att göra en överenskommelse om att finansiera investeringen eller del av den med förhöjd kilometerskatt .