sou · GUB365 · 2007-01-01 00:00:00 — Det är i allra högsta grad också en fråga om ett effektivt resursutnytt- jande. Viss samordning sker redan på vissa ställen; det finns en rad goda exempel. Vi har dock också sett exempel på när samarbetet mellan kommuner kring de våldsutsatta kvinnorna och deras barn inte fungerar tillfredsställande. Av flera skäl menar vi således att det är viktigt att arbetet kring våld mot kvinnor och deras barn sam- ordnas i högre utsträckning. Vi kan i detta urskilja samordning dels vad det gäller insatser, dels samordning vad gäller områden. Exempel på insatser är skyddat boende och gruppverksamheter. Exempel på områden är kartlägg- ningar (framför allt som planeringsunderlag) och kompetensut- veckling. Områdena understödjer insatserna. Insatserna samordnas bäst av kommunerna, och områdena av länsstyrelserna. I våra sam- tal med kommuner har en del varit skeptiska till att länsstyrelserna ges ett sådant uppdrag. Vi anser dock att funktionen behövs. De vinster som kan göras är värdefulla både resurs- och effektivitets- mässigt och torde även gagna kommunerna. I våra förslag förtydli- gar vi dessutom kraven på kommunerna. Men vi menar också att staten bör bära en del av ansvaret. Så kan ske genom att länsstyrel- serna ges ett samordningsansvar för vissa områden. Länsstyrelser- nas engagemang och kunskaper synes dock skifta, precis som i kommunerna. En del länsstyrelser kan behöva stärka sina kunska- per – generellt gäller att länsstyrelserna, i likhet med kommunerna, behöver tillföras resurser för detta arbete. Länsstyrelserna har även ett omfattande ansvar inom det sociala området, såväl genom kunskapsuppbyggnad, uppföljningar och ut- värderingar, som genom stöd och samordning. Länsstyrelserna har också – enligt förordning (2002:864) med länsstyrelseinstruktion – till uppgift att bidra till jämställdhet mellan män och kvinnor ge- nom samverkan och samordning; som tidigare berörts är mäns våld mot kvinnor i grund och botten ett jämställdhetsproblem. Att mäns våld mot kvinnor ska upphöra föreslås också bli ett delmål i jämställdhetspolitiken.TPTF2FTPT Samordning av insatser mellan kommuner Nedan följer några exempel på insatser där vi anser att samordning är nödvändigt och/eller där samordningsvinster skulle kunna göras i form av ett effektivt resursutnyttjande. Vi har sett hur kommuner kan ha svårt att få igång gruppverksam- het för kvinnor och barn (och män). Befolkningsunderlaget i den egna kommunen kan vara för litet – barn kan exempelvis få vänta väldigt länge innan det finns tillräckligt många barn som åldersmäs- sigt och av andra skäl passar för en grupp. Bristande resurser, otill- räckliga kunskaper m.m. kan vara andra skäl till att denna typ av stöd kan vara svårt att få till stånd. Vi har också sett exempel på hur man löst denna situation genom samverkansverksamheter, där olika aktörer samverkar och där flera kommuner gått samman. Givetvis är samordning kring denna typ av insatser avhängig en viss geografisk närhet. En del kommuner kan också ha svårt att bistå våldsutsatta kvinnor med skyddat boende. Återigen kan befolkningsunderlaget vara för litet och kvinnans skyddsbehov kan göra det olämpligt för henne att vistats i den egna kommunen. Det kan med andra ord vara så att det skyddade boendet bäst sker på annan ort. Det är också en fråga om resurser. Att landets samtliga 290 kommuner ska ha skyddat boende i egen regi, eller att det ska finnas en kvinnojour i alla dessa kommuner, ter sig av flera skäl inte rimligt att kräva. Däremot ska våldsutsatta kvinnor i landets alla 290 kommuner som har behov av ett skyddat boende ha rätt till ett sådant – oavsett kommunernas 2P P Prop. 2005/06:155. storlek eller andra förutsättningar. Vi har också sett hur kommu- nerna använder sig av grannkommuner/andra kommuner för att kunna bistå med ett skyddat boende. Även kvinnojourerna använ- der sig av andra jourer vid platsbrist eller med anledning av kvin- nans skyddsbehov. Det har påtalats att kommunernas samarbete skulle behöva stärkas, förbättras och utvecklas. Vi har sett exempel på hur vistelsebegreppet kan ställa till det, inte bara i relation till det skyddade boendet utan också för kvinnans behov av ett långsiktigt, permanent boende. Flera aktörer, inte minst kom- munerna själva, har uttryckt ett önskemål om en bättre samordning av kommunerna när det gäller dessa typer av insatser. Skyddat boende för vissa grupper Våldsutsatta kvinnor med missbruksproblem samt med funktions- hinder har svårt att få stöd, i synnerhet saknas skyddade boenden som anpassats till dessa målgrupper. Kvinnojourerna kan, av skäl som tidigare redovisats, sällan ta emot dessa kvinnor. Det är också vår uppfattning att kommunerna bättre måste ta sitt ansvar när det gäller dessa kvinnor, än vad man gjort. Precis som ovan be- skrivits när det gäller våldsutsatta kvinnor generellt, kan det dock vara svårt för landets samtliga 290 kommuner att inom den egna kommunen tillhandahålla särskilda skyddade boenden för dessa två grupper. Det krävs ett visst befolkningsunderlag. De resurser, inte minst i fråga om utbildad personal som krävs, är inte rimliga för många av landets mindre kommuner att bära. Om kommunerna däremot skulle samordna sina insatser – och resurser – på dessa områden, bedömer vi att förutsättningarna ökar för att kunna till- handahålla skyddat boende också för dessa kvinnor, i de former man finner bäst lämpliga. En sådan samordning kan exempelvis ske på länsnivå. Man kan jämföra med det länsvisa arbete som sker i exempelvis och i södra län, där kommu- ner just samordnar sina resurser för att bättre garantera våldsutsatta kvinnor ett adekvat stöd och skyddat boende. En parallell kan också dras till insatserna för flickor och kvinnor som utsatts för hedersrelaterat våld. I en rapport från länsstyrelserna 2004, drar man slutsatsen att behovet av skyddat boende är för litet i de flesta län, varför nya former av skyddat boende bör tillskapas regionalt och att det sker en samordning.TPTF3FTPT Det kommunerna av olika skäl 3P P Länsstyrelserna i , och i län (2004). inte kan göra på egen hand, kan man göra tillsammans. När det gäller skyddat boende just för personer som utsatts för hedersrela- terat våld, pågår som tidigare nämnts ett arbete med att skapa till- gång till sådant efter de behovsinventeringar som gjorts. I vårt uppdrag ingår det inte att närmare beakta männen som ut- övar våld. Flera vi talat med lyfter dock fram detta som det kanske allra viktigaste utvecklingsområdet när det gäller mäns våld mot kvinnor. Dessutom är männen inte sällan pappor – barn som upp- lever denna typ av våld ska vi enligt direktiven uppmärksamma. Man skulle också kunna uttrycka det som så, att det främsta skyd- det våldsutsatta kvinnor och deras barn kan få, är att männen som utövar våld upphör med detta. Det finns dock endast ett fåtal verk- samheter i som arbetar med män som utövar våld i nära re- lationer. Som tidigare beskrivits synes det också finnas en viss osä- kerhet inom hur man ska möta dessa män. Ytterli- gare ett område vi finner det viktigt att utveckla och att samordna sig kring är därför insatser och verksamheter för männen. Länsstyrelsernas samordning av vissa områden Nedan följer några exempel på områden där vi anser att länssty- relserna kan ges ett tydligt samordningsansvar. De har i sitt till- synsansvar bl.a. till uppgift att bedriva ett främjande och förebyg- gande arbete. Länsstyrelserna har också ett ansvar att göra helhets- bedömningar, att tillhandahålla planeringsunderlag och göra regio- nala analyser. De områden vi föreslår nedan, faller inom dessa upp- Vi har tidigare framfört vikten av statistik över mö- ten och insatser för våldsutsatta kvinnor. Andra aktörer menar också att kommunernas arbete och handlingsplaner måste baseras på kartläggningar av omfattningen av mäns våld mot kvinnor i den 4P P Länsstyrelserna (2005). Vi delar denna uppfattning. Enligt 3 kap. 1 § SoL hör det bl.a. till socialnämndens uppgifter att göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommuner samt att medverka i sam- hällsplaneringen och i samarbete med andra samhällsorgan, organi- sationer, föreningar och enskilda främja goda miljöer i kommunen. Av flera skäl är det således inte bara statistik över våldsutsatta kvinnor som aktualiseras inom som är viktig. Genom samarbete med andra aktörer, exempelvis polis och frivilligorgani- sationer kan man skaffa sig en uppfattning om omfattningen av våldsutsatta kvinnor för att kunna arbeta förebyggande, planera mer övergripande insatser m.m. Länsstyrelserna skulle kunna sti- mulera och vara behjälpliga till att sådana kartläggningar görs i kommunerna. Sammanställningar av kommunvisa kartläggningar till länsvisa kartläggningar ger förutsättningar för att på länsnivå – inte bara kommunnivå – anpassa insatserna efter de behov som finns. Det gäller inte minst de särskilda målgrupper och insatser som omtalas ovan. Behoven av skyddade boenden generellt men kanske särskilt för kvinnor med missbruksproblem respektive med funktionshin- der behöver närmare utredas länsvis/regionvis enligt ovan resone- mang. Behoven av gruppverksamheter och andra särskilda insatser kan också analyseras på detta sätt. Länsstyrelserna har sedan tidi- gare en viktig grund att stå på för ett sådant arbete. De har exem- pelvis fördelat utvecklingsmedel till kommunerna för alkohol och narkotikaförebyggande insatser och bidrag till ungdomsvård och missbrukarvård m.m. (s.k. STUV-pengar), där barn som upplevt våld mellan närstående vuxna har varit en målgrupp. fördelades till 94 projekt/verksamheter rörande barn och ungdom, varav 35 stycken fokuserade på barn som upp- levt våld. fördelades till insatser för våldsutsatta kvinnor med missbruksproblem. Under innevarande år ska länssty- relserna fördela till förebyggande åtgärder och insatser för barn till föräldrar med missbruksproblem eller psykisk ohälsa och till barn i familjer där våld och övergrepp mellan vuxna förekommer samt för missbrukande kvinnor som utsätts för våld. Länsstyrelserna ansvarar även för fördelningen av de som öronmärkts för att stärka stödet till vålds- utsatta kvinnor och deras barn. I regeringens beslut angående för- delningen av dessa medel uppmärksammas kvinnor med utländsk bakgrund, funktionshinder eller missbruk. Man anser det vara vik- tigt att kommunerna aktivt verkar för att förbättra möjligheten att ta emot dessa särskilt utsatta kvinnor. Med utgångspunkt i dessa exempel på hur länsstyrelserna fördelat medel till insatser inom området, torde de redan nu ha en relativt god överblick av insatser och behov och i vilka avseenden insatserna i respektive län behöver förstärkas ytterligare. Ett annat exempel på områden där behov av samordning finns är olika fortbildningsinsatser och arrangemang för att upprätthålla kunskapen. Den finns en stark efterfrågan på kompetensutveckling och fortbildning. För många kommuner kan det vara svårt att på egen hand upprätthålla och utveckla nödvändig kompetens. Det kan exempelvis vara långt mellan utbildningstillfällen (exempelvis konferenser) och det kan vara geografiskt långt till dessa utbild- ningstillfällen. Länsstyrelserna skulle enligt vår mening ha en viktig funktion att fylla avseende detta. Det kan röra sig om att regelbun- det organisera kommungemensamma studiecirklar, erfarenhetsut- byte eller med gemensamma krafter tillse att det ordnas länsvisa utbildningstillfällen, konferenser, m.m. I en del kommuner finns också särskilda handläggartjänster med ansvar för våld mot kvin- nor, eller andra personer med specialistkompetens som kan vara behjälpliga i arbetet. Ytterligare ett område där samordning kan vara av nytta är infor- mationsmaterial till våldsutsatta kvinnor om vilken hjälp de kan få och har rätt till, samt var denna hjälp kan sökas. En del kommuner har tagit fram sådant material, men långt ifrån alla. Det tycks också råda stor brist på informationsmaterial till särskilda grupper av våldsutsatta kvinnor; kvinnor med utländsk bakgrund, kvinnor med missbruksproblem och kvinnor med funktionshinder. Kom- munerna/länen kan vid behov gå samman om att arbeta fram sådant material, även om informationen kan behöva anpassas till respek- tive kommun. Länsstyrelserna kan utgöra en sammanhållande kraft i detta arbete. Det samma kan sägas om handlingsplaner. Som tidigare framhål- lits har den absoluta merparten av kommunerna sådana planer, även om det inte är en skyldighet. Dessa är dock av mycket skif- tande kvalitet och en del är av äldre datum. Vi har också sett att det kan vara svårt att hålla planerna levande. I den mån man tar fram nya planer – eller reviderar gamla – skulle detta vid behov kunna göras i samarbete med andra kommuner, även om vissa delar av in- nehållet kan behövas anpassas till respektive kommun. I dessa pla- ner skulle också verksamheter som går över kommungränserna kunna beskrivas (exempelvis skyddade boenden för särskilda grup- per). Processen med att samverka kring handlingsplaner kan vara väl så viktig, inte minst för att hålla planerna levande. Detta arbete kan också stärka samarbetet kommunerna emellan, där så behövs. Vi vill inte ge förslag på hur kommunerna och länsstyrelserna i praktiken tar sig an den här föreslagna samordningen – vi överlåter detta på aktörerna utifrån de behov och regionala förutsättningar som råder. Vi har också beskrivit ett par konkreta exempel, exem- pelvis Utvägsverksamheten, aktiviteterna i och arbetet i södra län. Vi vill dock nämna några aspekter som vianser vara värda att beakta. I ett tidigare avsnitt har vi nämnt erfarenheten att en god sam- verkan oftast baseras på eldsjälar som drivande kraft, vilket i sin tur gör att samverkan blir ohållbar som strategi. Det kan därför vara viktigt att den typ av samordning vi här talar om, får en motor som uppfattas som legitim, med mandat och med ett tydligt upp- drag att fungera som sådan. Detta för att arbetet blir håll- bart och långsiktigt. När det gäller de föreslagna områdena är läns- styrelsen motorn. En nära dialog med kommunerna är givetvis an- gelägen i ett sådant arbete. När det gäller insatser finns det andra alternativ om en motor skulle behövas – i en del län finns exempel- vis kommunala samverkansorgan. Där sådana saknas, kan en kom- mun axla denna roll (i Utvägsverksamheten har man valt en sådan lösning). I flera län finns redan länsgrupper eller regionala samverkans- grupper. Dessa grupper kan enligt vår mening även fortsättningsvis vara behjälpliga i det arbete vi här föreslår. Likaså kan kommuner- nas regionala förbund samt FoU-verksamheter vara viktiga samar- betspartners, inte minst när det gäller kunskaps- och kompetensut- veckling. Ideella organisationer, inte minst kvinnojourerna, är också en viktig samarbetspartner. Lokala brottsförebyggande råd samt lokala folkhälsoråd är ytterligare instanser att nämna. Gene- rellt ser vi det som viktigt att se över vilka resurser som finns i länet och tillvarata dessa. Kommuner och Landsting samt läns- styrelserna ingår också i Nationell myndighetssamverkan för kvin- nofrid, som förutom dessa består av , Brottsfö- rebyggande rådet, , , Han- dikappombudsmannen, , Kriminal- vården, , Myndigheten för skolutveckling, Riks- polisstyrelsen, Riksåklagaren, , Socialstyrel- sen, och . Vi antar att den planerade också kommer att ingå i detta sammanhang. Bredden i denna samverkansgrupp gör att den kan utgöra ett forum för att diskutera olika frågor, problem etc. Nationell myndighetssamverkan för kvinnofrid driver också Kvin- nofridsportalen – ett Internet-baserat faktacentrum om mäns våld mot kvinnor. Denna portal kan vara behjälplig för kommunerna och länen att sprida sina olika positiva erfarenheter, verksamheter, m.m. i än större utsträckning än vad som görs . Rikskvinno- centrum, som omvandlas till ett nationellt , kan också utgöra ett stöd. Vi anser det också vara viktigt att samordningen av insatser och områden följs upp. Eventuellt kan en samlad utvärdering göras ef- ter . De exempel på insatser och områden för samordning som ovan angivits är angelägna exempel/förslag från vår sida utifrån de pro- blem vi identifierat. Det utesluter inte att det kan finnas fler områ- den som kommunerna och länen finner det värt eller ser behov av att ta sig an – inte minst mot bakgrund av skiftande regionala för- utsättningar. Det yttersta målet är, som tidigare nämnts, att säkra ett gott och rättssäkert stöd för våldsutsatta kvinnor och deras barn. Länsstyrelserna föreslås att i samarbete med ut- arbeta relevanta bedömningskriterier för tillsynen över social- tjänstens arbete med våldsutsatta kvinnor och deras barn. Länsstyrelserna föreslås också, med utgångspunkt i dessa be- dömningskriterier, att öka tydligheten i tillsynen beträffande detta område. Länsstyrelserna granskar och bedömer . I detta arbete utgår länsstyrelserna från de krav som ställs i lagar, förordningar, förarbeten och rättspraxis. Tillsynen avslutas som regel med ett beslut där anger om man funnit brister i verksamhe- ten, eller inte. Om länsstyrelserna finner brister kan man uttala kritik, i vissa fall allvarlig kritik. I det förebyggande och främjande arbetet får länsstyrelserna en annorlunda roll. Här gäller det att stärka och stimulera utveckling mot bättre rättssä- kerhet för den enskilde och högre kvalitet i verksamheten.TPTF5FTPT Länsstyrelserna tillsynar, jämte en rad andra verksamheter inom , också kommunernas stöd till våldsutsatta kvinnor. Faktorer som tas upp i verksamhetstillsynen över social- tjänstens arbete med våldsutsatta kvinnor är exempelvis huruvida det finns handlingsplaner eller ej, om det finns informationsmate- rial som vänder sig till kvinnorna, om det finns samverkan med andra och vilka insatser som erbjuds kvinnorna och deras barn. Även utbildnings- och kompetensfrågor kan tas upp, likaså eventu- ella insatser för männen, m.m. Det kan sägas vara relativt övergri- pande frågor som är mer av en inventerande karaktär – vad som finns respektive inte finns – och verkar till delar skilja sig något från tillsynen över andra områden och de granskningsområden som där är i fokus. En förklaring till detta kan vara en viss oklarhet be- träffande vad man ska eller kan tillsyna. Vilka krav man kan ställa beträffande insatser för dessa kvinnor har ju hitin- tills inte varit helt självklara. Ett annat problem är att tillsynen kan ha svårt att hitta insatserna för våldsutsatta kvinnor, då ju dessa insatser sällan statistikförs/dokumenteras som sådana. Med vårt förslag om att dessa insatser ska bli en del av den officiella social- tjänststatistiken, förbättras också denna grund för tillsynen. 5P P och länsstyrelserna (2005b). Som ovan nämnts utgår länsstyrelserna från lagar, förordningar, förarbeten och rättspraxis i sin tillsyn. Den här föreslagna änd- ringen av socialtjänstlagens 5 kap. 11 § innebär att ansvaret tydlig- görs. kan i och med detta utfärda föreskrifter och allmänna råd som, tillsammans med de kunskapsbaserade riktlinjer som också föreslås, kan utgöra grunder för mer enhetliga bedöm- ningskriterier för tillsynen. Annat som kan användas när bedöm- ningskriterier tas fram är och länsstyrelsernas in- ventering av handlingsplaner. Här ges några exempel på vad en handlingsplan kan innehålla för att vara ett verkningsfullt redskap. Bedömningskriterier utarbetas lämpligast av länsstyrelserna till- sammans med inom ramen för Nationellt program för tillsyn över socialtjänsten.TPTF6FTPT Den främjande och förebyggande tillsynen bör i detta arbete också beaktas. Med ovan beskrivna bedömningskriterier, tillsammans med en förändrad lagstiftning, följer även ett tydligare tillsynsansvar. Detta föreslogs också av Utredningen om kvinnofridsuppdragen.TPTF7FTPT Även om den organisatoriska placeringen som där föreslogs inte ansågs lämplig av den absoluta lejonparten av remissinstanserna, ställde sig det stora flertalet positiva till en skärpt tillsyn på området, inte minst länsstyrelserna. Utredningen föreslår att dödsfallsutredningar görs i de fall kvinnor mister livet på grund av våld i nära relationer. Utred- ningen föreslår därför att regeringen låter utreda förutsättning- arna för att sådana dödsfallsutredningar ska kunna genomföras. Regeringen gav i uppdrag att utreda och analysera förutsättningar för att utforma ett system för dödsfallsut- redningar när barn skadats svårt eller avlidit på grund av mord, dråp eller misshandel. I vissa länder finns system för att göra ingående analyser av vad som egentligen hänt när ett barn har dött. Huvudfrågan är: Vad kan vi lära oss av den här tragiska händelsen för att öka våra kunskaper 6P P och länsstyrelserna har tagit fram ett nationellt program för social tillsyn. Målet är att stärka tillsynen genom att utveckla samverkan mellan nationella tillsyn och länsstyrelsernas regionala tillsyn över . 7P P SOU 2004:121. och därmed förbättra och utveckla arbetet med barn och familjer i utsatta situationer? Dödsfallsutredningar görs för att utifrån ett helhetsperspektiv försöka förstå vad som inträffat och hur det kunde ske. Huvudsyftet är att urskilja mönster, såväl i familjen som i samhället, som kan antas ha varit av betydelse för dödsfallet. Dödsfallsutredningar ger information om hur samhällets skyddsnät fungerar för de barn som far mest illa och utifrån detta kan slutsat- ser dras om vilka förändringar som behöver vidtas. Det kan handla om lagändringar, metodutveckling, bättre och tydligare samverkan, forskning och utbildning.TPTF8FTPT I avrapportering av uppdraget kallar man dödsfallsutredningar för ett extraordinärt förfarande med en extraordinär tillsynsfunktion.TPTF9FTPT Dylika utredningar ersätter inte vedertagna kontrollsystem. Det är inte utredningens uppgift att hitta gärningsmän eller bevis. Utredningen fokuserar på systemfel för att man ska kunna generalisera och rekommendera åtgärder för att förebygga och förhindra liknande händelser. I avlider ett antal kvinnor av det våld de utsätts för i nära relationer. Av samma skäl som ovan beskrivits angående barn, kan det vara högst relevant att också låta göra dödsfallsutred- ningar gällande de kvinnor som här är i fokus. Sådana utredningar görs i en del andra länder, exempelvis . Hur kunde det ske, på vilka sätt har samhällets skyddsnät brustit, vad behöver förändras är frågor som kan besvaras genom sådana utredningar. Detta gäller naturligtvis inte bara insatser utan även polis och övriga rättsväsendet, hälso- och sjukvården och andra aktörer med beröring på kvinnans liv. Beredningen av ärendet om döds- och skadefallsutredningar gäl- lande barn pågår inom . Vi före- slår att regeringen även utreder förutsättningarna för att dödsfalls- utredningar ska kunna göras i de fall kvinnor mister livet på grund av våld i nära relationer. 8P P Prop. 2002/03:53. 9P P (2004i). De förslag vi lägger kräver resurstillskott, inte minst till kommuner och länsstyrelser. Beräkningarna är dock mycket svåra att göra, framför allt vad gäller vissa insatser och områden. En stor osäker- het gäller skyddat boende. Vi föreslår att de kvinnor som har behov av ett skyddat boende, ska ha rätt till detta. Detta behöver dock inte alla gånger innebära skyddat boende i den egna kommunen. Vi föreslår också att kvin- nor med funktionshinder och kvinnor med missbruksproblem ska ha en större tillgång till skyddat boende, än vad som är fallet . Arbetet med att etablera skyddat boende för ungdomar som utsatts för hedersrelaterat våld pågår redan, med de medel regeringen öronmärkt för perioden –2007. Kommunerna kan, enligt vårt förslag, behöva gå samman länsvis eller i andra grupperingar för att lösa situationen med skyddat boende, på samma sätt som gjorts beträffande ungdomar som utsatts för hedersrelaterat våld. Ett problem som uppstår då vi ska beräkna kostnaderna för en ökad tillgång till skyddat boende generellt och inte minst i förhål- lande till kvinnor med missbruksproblem och kvinnor med funk- tionshinder är att det är svårt att bedöma behovet.