sou · GUB343 · 2007-01-01 00:00:00 — Utan någon form av samverkan innebär alltså det nuvarande systemet ingen garanti för att det finns en heltäckande organisation som griper in och tar sig an skaderegleringen. 10.5.1Försäkringsgivaren ansvarar för skaderegleringen I flera stater, däribland och , har staten och för- säkringsbranschen skriftligen kommit överens om eller på annat sätt avtalat att skaderegleringen skall utföras av försäkringsbranschen. För svenskt vidkommande skulle ett sådant system för framtiden innebära att försäkringsgivaren, genom reglering i författning eller avtal, ansvarar för skaderegleringen även utöver den nivå som kan 36 Förordningen (1986:690) om ersättning för fällda älgar med för höga halter av radio- aktivitet, utfärdad och upphävd . System för hantering av ersättningsanspråk och skadereglering täckas av ansvarsförsäkring, dvs. Generellt kan det främsta skälet för en sådan lösning sägas vara att skaderegleringen redan är en naturlig del av försäkringsgivarens åtaganden och uppgifter. Därmed finns det också en upparbetad kunskap om frågorna inom försäkringsbranschen. Med tanke på det stora antalet skadelidande, eventuellt från flera olika stater, som kan tänkas framställa ersättningskrav efter en atomolycka kan det också komma att krävas ett samarbete över nationsgränserna. En sådan beredskap finns inom ramen för det europeiska pool- samarbetet på atomansvarsområdet. Ett sådant system kan vidare sägas vara konsekvent med hänsyn till att försäkringsgivaren naturligt ansvarar för en stor del av skade- regleringen. Också anläggningsinnehavarnas ansvar kan sägas bli tyd- ligare om ansvaret inte faller tillbaka på staten. Att samma kriterier används för skaderegleringen i dess helhet, och inte delas upp mellan olika subjekt för en mer rättvis fördelning. För det fall försäkringsbranschen skall ombesörja skaderegleringen även i de delar de medel som skall fördelas härrör från staten krävs någon form av reglering. En sådan reglering kan ske i författning eller genom avtal mellan parterna. Den förra tyska regeringen deltog aktivt i upprättandet av ett utkast till skaderegleringsavtal med den tyska staten och dess förbunds- stater, tyska anläggningsinnehavare och den tyska atomförsäkrings- poolen (Deutsche Kernreaktor Versicherungs Gemeinschaft, DKVG) som avtalsparter. Detta avtal har emellertid av politiska skäl aldrig kommit att träda i kraft. Det kan trots detta, eftersom avtalsinne- hållet som sådant aldrig ifrågasatts, finnas skäl att redovisa det huvudsakliga avtalsinnehållet. I avtalet uppdras åt DKVG att i händelse av en atomolycka han- tera regleringen av skador . Det ankommer på DKVG att också fördela de medel som eventuellt ställs till de skadelidandes förfogande genom det gemensamma statsansvar som följer av tilläggskonventionen. De beslut angående utbetalning av ersättning och de uppgörelser DKVG träffar med enskilda skade- lidande binder också staten och den ansvariga anläggningsinne- havaren . System för hantering av ersättningsanspråk och skadereglering Bestämmelserna i avtalet gäller för reglering av sådana skador som omfattas av den nationella atomansvarsregleringen, och som bygger på motsvarande bestämmelser, samt omfattar vidare de situationer när en tysk anläggningsinnehavare är ansvarig och annan konventionsstats lag är tillämplig. Avtalet om- fattar även statens sekundära ersättningsansvar. Om ersättningsnivåerna höjs skall avtalet genast omförhandlas. För att närmare reglera de villkor som skall gälla för skadereg- leringen sammankallas efter en atomolycka en grupp bestående av en representant från vardera (motsvarigheten till) och , förbundsstaten där den ansvariga anläggningsinnehavaren finns, ägaren till den aktuella atomanläggningen och den ledande försäkringsgivaren i DKVG. Det första sammanträdet skall äga rum inom efter atom- olyckan. Beslut fattas med enkel majoritet. Varje representant har en röst. På det första sammanträdet skall diskuteras om utbetal- ningar av statliga medel kan aktualiseras. Vidare skall ställning tas till om allmänheten bör informeras om denna möjlighet till ersätt- Det åligger DKVG att efter en atomolycka upprätta en förteckning över de skadelidande och deras ersättningsanspråk samt den ersättning som preliminärt kan aktualiseras och att tillhandahålla Finans- och denna förteckning. Förteckningen skall därefter uppdateras en gång . Vid behov åligger det staten att bistå DKVG med nödvändiga uppgifter i sak. I de fall ersättning skall betalas efter ett domstolsavgörande svarar staten för utbetalningen av ersättningen. Staten är skyldig att ersätta DKVG för kostnaderna för den skade- reglering som sker på grundval av detta avtal. Denna skyldighet om- fattar bl.a. lönekostnader enligt en indexuppräknad löneutveckling, kontorskostnader, resekostnader och eventuella ombuds- och rätte- gångskostnader utöver vad som utgår till följd av försäkring. Den slutliga avräkningen görs först sedan skaderegleringen har avslutats. Ett skaderegleringsavtal har ingåtts mellan å ena sidan Bundesamt für Energiewirtschaft och Finanzverwaltung samt å andra sidan den schweiziska kärnförsäkringspoolen37. Parterna har kommit överens 37 Schweizer Pool für die (SPN). System för hantering av ersättningsanspråk och skadereglering om att den privata försäkringsgivaren, dvs. den schweiziska kärnför- säkringspoolen, i de i avtalet uppräknade situationerna skall ombesörja skaderegleringen även för statens räkning. Ansvarig för skadereg- lering är till följd härav, bortsett från i vissa transitsituationer, den privata försäkringsgivaren. Detta innebär att den schweiziska kärn- försäkringspoolen ansvarar för skaderegleringen även såvitt avser den ersättning som hänför sig till statens försäkring och som kan utgå vid omfattande skador (gross schaden). Staten har inte rätt att ge några anvisningar i fråga om hur skaderegleringen skall hanteras, men denna skall enligt avtalet på bästa sätt också tillvarata statens intressen. Om det är aktuellt att överväga att väcka talan vid dom- stol skall den för skaderegleringen ansvarige försäkringsgivaren rådgöra med Bundesamt für Energiewirtschaft. Sådant samråd skall också ske för det fall försäkringsgivaren överväger att avvika från de allmänna riktlinjer som gäller för utbetalning av försäkringsersätt- ningen. Även möjligheten att göra förskottsutbetalningar är inskränkt i de situationer statliga medel aktualiseras. Försäkringsgivaren skall underrätta Bundesamt für Energiewirtschaft om storleken på ut- betalda belopp och skicka kopior på alla utbetalningar som görs. Kostnaderna för skaderegleringen ersätts av federationen enligt vissa villkor som regleras närmare i skaderegleringsavtalet. 10.5.2Staten ansvarar för skaderegleringen Ett system där staten ansvarar för skaderegleringen innebär att staten, genom någon av sina myndigheter, beslutar om ersättning till de skadelidande åtminstone vad beträffar den del av ersättningen som härrör från statsmedel. Det torde krävas att någon form av särskild verksamhet kan inrättas vid behov eller att det redan på förhand är känt att viss befintlig verksamhet kan utnyttjas. En sådan statlig verksamhet bör dessutom avgiftsbeläggas. Ett argument som talar för att staten skulle hantera skaderegle- ringen är att staten redan spelar en viktig roll vid t.ex. personska- dor. Personskador kan förväntas ersättas också till stor del med stöd av den allmänna försäkringen. Vid bestämmande av ersättning enligt atomansvarighetslagen får därför de allmänna reglerna i skade- ståndslagen som gäller avräkning av olika ersättningar på skadestånd förutsättas bli tillämpliga38. Utredningen återkommer till dessa frågor i avsnitt 10.6.1. 38 Se 5 kap. 3 § skadeståndslagen. System för hantering av ersättningsanspråk och skadereglering För försäkringsgivarna kan en skaderegleringsverksamhet i statlig regi sägas ha den fördelen att försäkringsgivaren eller försäkrings- givarna inte behöver avsätta personal särskilt för skadereglering. Vidare kan försäkringsgivaren undgå eventuell kritik från allmän- heten i fråga om skaderegleringen eller för att ersättningsnivåerna är alltför låga39. Ett system där staten ansvarar för skaderegleringen innebär att det är särskilt viktigt att det redan på förhand är känt försäkringsgivaren skall föra över skadeersättningen till ansvarig statlig myndighet. Det måste givetvis också skapas ett lagligt stöd för en sådan ordning. En möjlighet är att en sådan överföring sker efter atomolyckan. En annan är att föra över ersättnings- medlen i omgångar efterhand som det blir aktuellt för staten att betala ut ersättning till de skadelidande. Mot denna lösning talar att försäkringsgivaren kanske av olika anledningar upphört med sin verksamhet när väl ersättning för s.k. sena skador skall betalas ut av staten. Detta förefaller vara svårare att skydda sig mot om utbetal- ningar av ersättningsmedlen görs i flera omgångar. Främst av detta skäl kan det när ett sådant system tillämpas finnas anledning att låta försäkringsgivaren föra över skadeersättningen till den ansvariga statliga myndigheten redan i samband med att skade- regleringsförfarandet inleds. Detta kan dock i sin tur vara förenat med stora svårigheter eftersom storleken på ersättningen initialt inte är känd. Detta kan möjligen lösas genom olika administrations- och rapporteringsrutiner. 10.5.2.1Systemet i – ett exempel på skadereglering i offentlig regi Utredningen har i avsnitt 3.10 beskrivit holländsk lagstiftning i rele- vanta delar. Enligt den holländska atomansvarighetsregleringen är domstolen i exklusivt behörig att som första instans pröva ersättningsanspråk som grundar sig på atomansvarighetslagen. Som huvudregel gäller att ersättningsanspråk i anledning av en atomskada behandlas på samma sätt som andra ersättningsanspråk i enlighet med allmänna civil- och processrättsliga regler. Om domstolen emellertid bedömer att ersättningsanspråken överstiger anläggningsinnehavarens maximala ersättningsnivå kan 39 , Claims Settlement Procedures and Costs, /, Reform of Civil Nuclear Liability, Symposium 1999, s. 373. System för hantering av ersättningsanspråk och skadereglering domstolen på begäran av en part och efter att ha samrått med Finans- departementet inhibera alla fortsatta utbetalningar av ersättning och utse en eller flera undersökningsdomare. Undersökningsdomarna fördelar ersättning när krav framställs. Domstolen kan också utse en särskild kommitté inför vilken alla skadeståndsanspråk skall presenteras och godkännas. Anläggnings- innehavaren, försäkringsgivaren och skall underrättas om domstolens beslut att inrätta en särskild kommitté. Beslutet skall också kungöras. Utbetalningar som görs därefter är ogiltiga. Kommittén har en samordnande funktion mellan de skadelidande och försäkringsgivaren. Kommittén kan också utse och konsultera experter och hålla allmänna sammanträden. På grundval av den doku- mentation som erhållits sammanställer kommittén en förteckning över alla skadeståndsanspråk. Förteckningen skall offentliggöras och anslås innan den kan godkännas. På sam- manträdet ges alla försäkringsgivare eller annan som ställt säkerhet, eventuella ersättningsskyldiga och kommittén möjlighet att bestrida kraven. De krav som inte visar sig vara tvistiga bedöms av under- sökningsdomaren vara rättmätiga och godkänns. I de fall kraven bestrids blir de föremål för domstolsprövning. Den som framställt ett krav men inte närvarar vid domstolsprövningen anses ha tagit tillbaka sitt anspråk på ersättning. 10.6Frågor rörande skadereglering efter en atomolycka som bör uppmärksammas särskilt I detta avsnitt behandlar utredningen bl.a. frågor rörande skadereg- lering som blivit uppmärksammade vid de nationella och interna- övningsseminarier som redovisats ovan. För att få ett full- gott underlag för bedömningen av hur en framtida skadereglering bör se ut finns det skäl att särskilt uppmärksamma ett antal frågor. En skadelidande kan efter en atomolycka ha rätt till skadestånd som han har rätt till andra förmåner med anledning av skadan. Detta aktualiserar frågor om samordning av de olika ersätt- ningsförmånerna och om staten har rätt att återkräva den ersättning som eventuellt betalats av offentliga medel när skadestånd fast- ställts (regressrätt). Hur man ser på olika ersättningsförmåner och deras samverkan med skadestånd får vidare betydelse för om det kan finnas skäl att sätta av medel för framtida behov om s.k. sena skade- System för hantering av ersättningsanspråk och skadereglering fall skulle aktualiseras. Den senare frågan får särskild betydelse vid införandet av reglerna i den reviderade eftersom preskriptionstiden för personskador sträcks ut från till . 10.6.1Regler om prioritering av vissa typer av ersättning Om de tillgängliga medlen inte räcker till för att kompensera de skadelidande kan man överväga att införa prioriteringsregler som innebär att en viss typ av skada skall ersättas före andra skador (s.k. priority of claims). I anglosachsiska länder sker skadereglering efter en first come first serve princip som närmast går ut på att tillgängliga medel delas ut till dem som först anmäler sig. Systemet innebär att skyddet för s.k. sena skador i praktiken kan bli obefintligt och förutsätter att staten är beredd att ersätta sådana skador. Under arbetet med att revidera diskuterades frågan om särskilda prioriteringsregler inom ramen för råd- givande organ för atomenergifrågor40. Redan inledningsvis framfördes synpunkter på att personskador skulle ges företräde framför andra skadetyper. Mot detta anfördes att personskador också kan ersättas inom ramen för socialförsäk- ringssystemet. Ett förslag presenterades som innebar att två tredjedelar av det totala ersättningsbelopp som fanns tillgängligt för ersättning skulle fördelas på de anspråk som var att hänföra till personskador. Medlen i övrigt skulle fördelas proportionellt mellan övriga skadestånds- anspråk41. Även andra förslag förekom, bl.a. sådana som innebar att särskilda regler skulle gälla i de situationer personskador ersätts med stöd av olika socialförsäkringsförmåner. Under det fortsatta revisionsarbetet kom det att presenteras tre olika lösningar i fråga om hur de skadelidande skulle prioriteras vid fördelningen av ersättning42. En lösning innebar att frågor rörande prioritering skulle överlämnas åt respektive stat att reglera i sin natio- nella rättsordning. Enligt den andra lösningen skulle staterna genom åläggas att prioritera personskador, men de när- mare villkoren för detta skulle överlämnas åt varje stat att bestämma nationellt. Slutligen var ett alternativ att personskador skulle priori- 40Standing for Nuclear Damage. 41Standing for Nuclear Damage, Third Session, SCNL/3/INF.2. Se även for Nuclear Damage, Fifth Session, SCNL/5/INF.4. 42NEA//DOC(92)3 p. System för hantering av ersättningsanspråk och skadereglering teras och de närmare villkoren för detta prioriteringssystem regleras i Wienkonventionen43. Diskussionerna utmynnade i ett tillägg till artikel 8 i Wienkonven- tionen44. Enligt bestämmelsen gäller nu att ersättning för personska- dor skall regleras med företräde framför andra typer av ersättnings- anspråk i händelse av att de skadelidandes anspråk på ersättning överskrider eller är på väg att överskrida anläggningsinnehavarens ersättningsansvar enligt artikel 7 i konventionen. Den närmare ut- formningen av en sådan prioriteringsregel och hur stor del av ersätt- ningsbeloppet som måste avsättas till personskador har dock lämnats till nationell rätt att avgöra. Ett annat exempel på prioriteringssystem är det som regleras internationella konvention om ansvarighet och ersättning för skada i samband med sjötransport av farliga och skadliga ämnen () . Enligt artikel 11 i konventionen har anspråk med anledning av personskada företräde framför andra anspråk såvida inte summan av sådana anspråk överstiger två tredje- delar av den totala ersättningssumman. Konventionen har ännu inte trätt i kraft. Ytterligare ett exempel är de detaljerade regler om prioritering av vissa anspråk som tillämpas i (se beträffande skadereg- leringssystemet i även avsnitt 3.10). Ersättningssyste- met, som endast tillämpas i händelse av en omfattande atomolycka, innehåller särskilda fördelningsregler som träder in i de situationer kraven på ersättning överstiger ersättningsnivån enligt tilläggs- konventionen samt de belopp som kan tillhandahållas av staten. Om kraven endast är att hänföra till personskador skall de reduceras proportionellt. Är kraven i stället att hänföra enbart till sakskador sker en motsvarande reducering. I de fall anspråken på ersättning hänför sig till både person- och sakskador gäller att två tredjedelar av det totala ersättningsbeloppet skall avsättas till enbart personskador och att resterande medel skall fördelas mellan person- och sakskador om personskador annars inte skulle täckas genom den tillgängliga ersättningen. För s.k. sena per- sonskador, som visar sig först senare än efter olyckstillfället, skall dessutom av ersättningsbeloppet tillhanda- hållas av staten. 43IAEA, The 1997 Convention on Civil Liability for Nuclear Damage and the 1997 Convention on Supplementary Compensation for Nuclear Damage – Explanatory Texts 2004, s. 53. 44Se artikel 10 punkten 2 i ändringsprotokollet. System för hantering av ersättningsanspråk och skadereglering I svensk rätt finns en prioriteringsregel i 14 § första stycket trafik- skadelagen (1975:1410) som innebär att ersättning för personskada prioriteras före sakskada i de fall ersättningen inte räcker till samtliga ersättningsberättigade. För det fall ersättningsbeloppet inte förslår fullt ut till alla ersättningsberättigade skall en proportionering efter kvotdelar göras. Denna typ av prioriteringssystem lär i övrigt inte vara vanligt före- kommande45. I den allmänna svenska skadeståndsrättsliga regleringen förekommer inga sådana särskilda prioriteringsordningar. har emellertid i rättspraxis skadestånd på grund av personskada prioriterats vid konkurrens med regresskrav46. I första betänkande med förslag till provisorisk lagstiftning på atomansvarsområdet47 diskuterades vilka åtgärder som skulle vidtas, om en olycka inträffar som är av så stor omfattning att maximibeloppet för ersättningen sannolikt inte räcker till för att kompensera alla skadelidande fullt ut. Atomskadeutred- ningen konstaterade att i princip två lösningar var möjliga. Antingen kunde den tillgängliga ersättningen fördelas efter vad som med hän- syn till olyckans omfattning och övriga omständigheter i det sär- skilda fallet bedömdes vara mest rättvist och ändamålsenligt. Med ett sådant betraktelsesätt kan t.ex. personskador ersättas före sak- skador. I atomansvarighetslagen skulle med en sådan regel anges att, vid en olycka av stor omfattning, någon skadereglering inte fick ske förrän det genom särskild reglering bestämts hur tillgängligt belopp skall fördelas. Den alternativa lösningen skulle innebära följande. Genom atomansvarighetslagen regleras ett visst område av skade- ståndsrätten. Vid olyckor av stor omfattning måste med nödvän- dighet en begränsning av ansvarigheten äga rum. Hur man fördelar eventuella statsmedel är en sak för sig, men skadeståndsrätten skall utformas enligt i förväg kända, allmänt tillämpade principer och inte göras beroende av bestämmelser i en framtida lag. Den sistnämnda ståndpunkten kom att förordas. Denna innebar en lösning där ersättningen med stöd av allmänna skadeståndsrättsliga grundsatser sätts ned med samma kvotdel. I och för sig skulle det också vara möjligt att införa ett system genom vilket personskador prioriteras på ett i författning angivet sätt för det fall ersättning inte räcker till för att kompensera alla Reitsma, An Equitable Distribution of Compensation: Realistic or Wishful Thinking, /Symposium 1999, s. 347 ff. 46NJA 1946 s. 576 och NJA 1950 s. 523. Se även , Försäkringsrätt 2 uppl., av- snitt 18.5.1. 47Atomansvarighet I, SOU 1959:34 s. 46 ff. System för hantering av ersättningsanspråk och skadereglering skadelidande fullt ut. Med en sådan lösning uppkommer frågor kring en regressrätt avseende socialförsäkringen, dvs. om staten skall ha möjlighet att återkräva vad som kan ha betalats ut från det offentliga bidragssystemet som olika sociala förmåner, t.ex. sjukpenning, arbets- skadeersättning, sjukbidrag, förtidspension och efterlevandepension. Det kan därvid konstateras att det inte är förenligt med svenska skade- ståndsrättsliga traditioner att staten via socialförsäkringssystemet har regressrätt mot skadevållare48. I betän- kande från 200249 framhålls att de allmänna resonemang som fördes i förarbetena till lagen om allmän försäkring och som ledde till att möjligheterna till regress för den allmänna försäkringen avskaffades har bärkraft även i det aktuella samman- hanget. Enligt kan det därför med visst fog hävdas att kollektivet bör bära kostnaderna för ett visst grundläggande skydd i form av sjukpenning m.m. även vid händel- ser där det finns en ansvarig skadevållare. Med beaktande av att en allmän regressrätt inte införts i svensk rätt torde det inte heller finnas skäl att införa en sådan rätt för staten på atomansvarsområdet. Att införa särskilda regler om att vissa skador skall prioriteras fram- för andra, t.ex. så att personskador premieras framför andra skade- typer, skulle inte stå helt i strid med svenska lagstiftningstraditioner och bl.a. på trafikskadeområdet förekommer såsom också redovisats ovan ett sådant prioriteringssystem50. Frågan nu är emellertid om det finns skäl att införa sådana prio- riteringsregler på atomansvarsområdet. Det kan konstateras att s.k. sena skador som i och för sig skulle kunna anses motivera detta av- steg i stor uträckning täcks av socialförsäkringsförmåner och ersätts vid sidan av ersättningsreglerna till följd av en atomskada51. 48Se bl.a. SOU 2002:1, Samordning och regress – Ersättning vid personskada, betänkande av . SOU s. 149. 5014 § trafikskadelagen(1975:1410). 51Ersättningsförmåner enligt det svenska socialförsäkringssystemet regleras genom social- försäkringslagen (1999:799). I princip grundas rätten till en viss förmån på bosättning eller förvärvsarbete i . Rätten till förmåner vid sjukdom och invaliditet bestäms bl.a. i lagen (1962:381) om allmän försäkring. Den allmänna försäkringen består av sjukförsäkring, folk- pension och försäkring för tilläggspension och ger ersättning för bl.a. inkomstförlust vid sjukdom och förlust av försörjare. Vid sjukdom som sätter ned arbetsförmågan med minst en fjärdedel har den sjuke rätt till sjukpenning enligt vissa närmare riktlinjer. När sjukfallet beräknas bli bestående () byts sjukpenningen ut mot sjuk- bidrag eller förtidspension. Sjukförsäkringen ger också ersättning för sjukvård i form av sjukhusvård, läkarvård, läkemedel m.m. Vissa delar betalar emellertid den sjuke själv genom t.ex. patientavgifter. För en försäkrad som inte fyllt kan enligt vissa kriterier rätt till förtidspension föreligga om arbetsförmågan är nedsatt på grund av sjukdom eller annan System för hantering av ersättningsanspråk och skadereglering Att samma skada inte skall ersättas mer än fullt ut anses följa av allmänna skadeståndsrättsliga principer och gäller även utan uttryck- ligt stöd i lag52. Vidare är regress mot skadevållaren med anledning av de offentliga utgifterna normalt sett utesluten i svensk rätt som en följd av allmänna skadeståndsrättsliga regler. För den ersättning som utgått ur den allmänna försäkringen saknar staten möjlighet att framställa regresskrav mot en skadevållare. Detta följer av bestäm- melsen i 20 kap. 7 § lagen om allmän försäkring. Detsamma gäller bl.a. arbetsskadeförsäkringen53. Vanligen torde ersättningen avräknas på det sätt som också gäller med stöd av 5 kap. 3 § skadeståndslagen (nettometoden).