sou · GUB343 · 2007-01-01 00:00:00 — har bl.a. föreslagit att kärnkraftsindustrins ansvar skall vidgas. Detta föreslås ske genom att avgiftsskyldigheten förlängs. Enligt nuvarande regler upphör avgiftsskyldigheten när el- leveranserna upphör. Utredningen föreslår att avgiftsskyldigheten skall förlängas till dess att slutförvaren försluts. Industrins ansvar för kostnaderna skall vidare enligt utredningen formaliseras genom att avgiftsskyldigheten, förutom att tillkomma reaktorinnehavaren, också skall gälla ett eller flera ägarbolag i respektive koncern. Syftet enligt utredningen är att ett sekundärt betalningsansvar skall åligga det bolag i en koncern som kan bedömas ha bäst förmåga att stå för betalningarna. Med detta avser utredningen att det företag i respek- tive koncern som är bäst ägnat att bära betalningsansvaret också tar på sig ansvaret, dvs. i första hand det högsta koncernbolaget. Mot denna bakgrund föreslår att reaktor- innehavaren skall vara skyldig att lämna förslag på ägarbolag som i andra hand tar på sig ansvar för avgiftsbetalningarna. Om det sekun- dära betalningsansvaret tas av ett ägarbolag med en betalningsför- måga som inte står i paritet med den betalningsförmåga som ett 46Kärnavfallsfondens årsredovisning 2004. 47Betänkandet Betalningsansvaret för kärnavfallet, (SOU 2004:125), se direktiv 2003:41 och tilläggsdirektiv 2003:150 samt 2003:63. En inventering av finansiella och rättsliga lösningar annat ägarbolag i samma koncern, enligt statens bedömning, kan uppbringa, föreslår utredningen att den ekonomiska risk som detta medför för staten skall avgiftsbeläggas48. Ett ytterligare exempel på en fondlösning är den Fjärrvärmefond som en statlig utredning, , föreslagit skall bildas i syfte att finansiera fortsatt produktion och distribution av fjärrvärme till kunder även i händelse av att ett fjärrvärmeföretag går i konkurs49. Fondlösningen föreslås bli reglerad i en egen lag. Fonden skall finansieras genom avgifter som, med undantag för den som bedriver verksamhet i förvaltningsform, skall betalas av den som bedriver fjärrvärmeverksamhet. Avgift skall betalas med av omsättningen i fjärrvärmeverksamheten, om inte behållningen i fonden uppgår till . Fondens medel föreslås bli förvaltade av Kammarkollegiet och betalning erläggas till Energimyndigheten50. 8.5.3Riskspridning genom poolsamarbete eller bilaterala avtal Ett sätt att öka de tillgängliga ersättningsbeloppen för de skadeli- dande kan vara att inrätta ett nationellt poolsamarbete inom kärn- kraftsindustrin där industrin gemensamt svarar för riskerna. Det kan något förenklat sägas handla om att utnyttja de fria marknadskrafterna och söka upp en lämplig samarbetspartner som uppfyller säkerhets- kraven. Ett poolsystem diskuterades inom som en åtgärd för att höja de tillgängliga ersättningsbeloppen i händelse av en allvarlig atomolycka samt har därefter också diskuterats inom motsvarande atomenergi- organ NEA51. Som också framgått av utredningens redovisning av innehållet i utländsk rätt i avsnitt 3 finns sådana poolsystem i och . Poolsamarbetet utgår närmast från en solidaritet mellan anläggningsinnehavarna och används för att öka finansieringsmöj- ligheterna och därmed också komplettera statens sekundära ansvar. I träder de tyska atomanläggningsinnehavarnas poolsam- arbete in som en andra nivå för att skapa finansiell täckning för an- 48SOU 2004:125 s. 135 ff. 49Tryggare leveranser – Fjärrvärme efter konkurs, SOU 2005:63. SOU s. 106 ff. 51Se bl.a. Report of for Nuclear Damage, SCNL/1/INF.4, . En inventering av finansiella och rättsliga lösningar Enligt det första steget i detta tyska system har respektive anläggningsinnehavare en skyldighet att teckna ansvarsförsäkring . Som ett andra steg – i intervallet mellan nivån på den obligatoriska ansvarsförsäkringen och – har samtliga fyra tyska anläggningsinne- havare52 slutit ett civilrättsligt avtal, Solidarvereinbarung, med stöd av vilket de tecknat ett försäkringsavtal med ledande tyska försäk- ringsbolag för att få ytterligare försäkringstäckning. Enligt avtals- villkoren skall varje anläggningsinnehavare betala årliga som beräknas utifrån kapaciteten på respektive anläggningsinnehavares reaktorer. Det finns vidare ett krav på att ställa finansiell säkerhet upp till detta belopp. Tillståndsmyndigheterna ansvarar för att fast- ställa formen för, och omfattningen av, den särskilda säkerheten. Om ersättningskraven överstiger nivån för den finansiella säkerheten eller om säkerheten i övrigt inte går att ta i anspråk träder den tyska staten in och gottgör anläggningsinnehavaren – ersättningskravet skall alltid riktas mot denne – intill ett sammanlagt belopp om . Den tyska staten ansva- rar sammantaget för skador upp till 5 miljarder euro53. Enligt det amerikanska systemet (som utredningen närmare beskri- vit i avsnitt 3.9) finns en gräns för anläggningsinnehavarens försäk- ringsnivå som bestäms av den tillgängliga kapaciteten på marknaden för ansvarsförsäkring, (Primary Financial Protection). Anläggningsinnehavarna är därutöver skyldiga att för skador som överstiger den första nivån delta i ett särskilt ersätt- ningsprogram (Secondary Financial Protection Program). Ersätt- ningen finansieras genom en riskdelning inom kärnkraftsindustrin. Varje anläggningsinnehavare skall svara för en andel upp till 98,5 mil- joner dollar per olycka. Därutöver kan tillkomma för att ersätta eventuella rättegångs- kostnader. Genom de första och andra nivåerna finns sammanlagt tillgängligt för ersättning för atomskada. Detta belopp utgör taket på ersättningen. Om beloppet är otillräckligt för att ersätta uppkommen skada kan kongressen besluta om ytterli- gare ersättning54. 52Energie , , och . 53Posser m.fl., Atomgesetz Kommentar zur Novelle 2002, Heymanns Taschenkommentare s. 225 ff. och s. 334 f., prop. 2000/01:43 s. 12. 54Omer and , , Memorandum for Inter- national on Nuclear Liability (INLEX), January 2004. En inventering av finansiella och rättsliga lösningar Även inom andra riskområden förekommer samarbeten för en för- delning av ersättningsansvar. I fråga om rätten till ersättning för skador som orsakats av oljeutsläpp från tankfartyg finns en inter- nationell reglering som är bunden av55. Enligt det ansvars- och ersättningssystem som finns för oljeskador har en fartygsägare ett strikt men begränsat ansvar för skador orsa- kade av oljeutsläpp från hans fartyg. Denna reglering grundar sig på den s.k. ansvarighetskonventionen56. För att kunna ge de skadelidande ett tillräckligt skadeståndsrättsligt skydd har det också utarbetats en fondkonvention57. Genom fondkonventionen har en internationell fond (Internationella oljeskadefonden eller ) upprättats som ger de skadelidande ytterligare ersättning för oljeskador, om den ersättning som erhålls enligt ansvarighetskonventionen är otillräcklig.58 Sammanlagt finns det tre internationella oljeskadefonder: internationella olje- skadefond59, internationella oljeskadefond60 och internationella kompletterande oljeskadefond61. Oljeskadefondernas verksamhet finansieras genom avgifter som läggs på sjötransporte- rad råolja eller tjock eldningsolja (s.k. avgiftspliktig olja). Avgift till fonderna betalas av var och en – fysisk eller juridisk person – som i en fondstat under ett kalenderår har tagit emot olja. Behovet av avgifter bestäms framförallt av inträffade olyckor. Av- gifter tas ut först sedan en olycka har inträffat och det blir aktuellt för oljeskadefonden att betala kompletterande ersättning. I finns ett nationellt poolsamarbete beträffande naturska- dor genom Norsk Naturskadepool. Den rättsliga regleringen åter- 55Sådana ersättningsfrågor regleras i lagen (1973:1198) om ansvarighet för oljeskada till sjöss och i lagen (1973:1199) om ersättning från den internationella oljeskadefonden. Lagarna bygger på bestämmelserna i två internationella konventioner. Den ena konventionen är inter- nationella konvention om ansvarighet för skada orsakad av förorening genom olja (ansvarig- hetskonventionen). Den andra konventionen är internationella konvention om upprättande av en internationell fond för ersättning av skada orsakad av förorening genom olja (fondkonventionen). ersattes lag av lagen (2005:253) om ersättning från de internationella oljeskadefonderna. Genom lagen fyrfaldigas den samman- lagda ersättning som kan betalas vid oljeskador som orsakas av utsläpp från tankfartyg. Ersättningen betalas av fartygsägare och, till största delen, av de internationella oljeskadefon- derna som har sitt säte i . internationella konvention om ansvarighet för skada orsakad av förorening genom olja, publicerad i prop. 1973:140 s. 201 f. och SÖ 1975:43. internationella konvention om upprättande av en internationell fond för ersätt- ning av skada orsakad av förorening genom olja. Publicerad i prop. 1973:140 s. 201 f. och SÖ 1975:46. 1994/95:169 s. 34 f. 59Upprättad genom fondkonvention. 60Fonden har tillkommit genom ett protokoll till fondkonvention. 61Fonden har tillkommit genom ett protokoll till fondkonvention. En inventering av finansiella och rättsliga lösningar finns i loven om naturskadeforsikring62. Naturskadeförsäkringen är obligatorisk i så måtto att den knutits till brandskadeförsäkringen. Försäkringen omfattar naturskada på egendom i om skadan inte täcks av annan försäkring63. Med naturskada förstås skada som orsakats direkt av skred, storm, översvämning, stormflod, jordskalv eller vulkanutbrott. Alla försäkringsbolag som tillhandahåller dylika försäkringar är skyldiga att vara medlemmar i pool64. Försäkringsbolagen har ett samlat ansvar vid en enskild naturkata- strof som bestäms av den norska regeringen. Det samlade ansvaret inom poolsamarbetet uppgår till NKR 10 000 000 00065. Premieinsatsen är densamma för alla, oavsett risk, och fastställs så att den täcker Naturskadepoolens och de enskilda försäkringsbola- gens ersättningsbelopp och kostnader för administration. Premien har uppgått till av försäkrings- summorna avseende brandförsäkringen66. Poolsamarbetet innebär att de enskilda försäkringsbolagen tecknar avtal med försäkringstagarna och utfärdar försäkringsbrev samt har den direkta kontakten med kunderna. Naturskadepoolen administre- rar ordningen med den enhetliga naturskadeförsäkringen i förhål- lande till försäkringsbolagen och fastställer naturskadeersättningen mellan försäkringsbolagen samt säkerställer återförsäkringsskyddet. Naturskadepoolen fungerar som en länk mellan de försäkringsbolag som ingår i poolsamarbetet och Statens naturskadefond67. Ett annat system som skulle kunna tillhandahålla kompletterande ekonomisk täckning vid stora katastrofer är s.k. katastrofobliga- tioner. 62Lov nr 70, senast ändrad genom lag nr 98. 63För en noggrann genomgång av försäkringen, se i Nordisk Försäkrings- tidskrift, nr 1994 s. 169 ff. 64§ 3 och § 4 i lov (nr 70) om naturskadeforsikring. 65Norsk Naturskadepool, Årsrapport . 66Norsk Naturskadepool, Årsrapport . 67Instruktion för Norsk Naturskadepool fastställd av kungen och senast ändrad av justisdepartementet . En inventering av finansiella och rättsliga lösningar I ett forskningsprojekt har kärnkraftens och andra riskindustri- ers skadeståndsansvar i behandlats68 och en redo- visning gjorts av hur nya finansiella marknader kan utvecklas för att hantera industriella topprisker utan att staten tar på sig ansvaret. Uppgifterna i detta avsnitt är till största delen hämtade ur detta forskningsmaterial. Syftet med s.k. katastrofobligationer är att komma ifrån de offent- liga subventionerna och att överföra de industriella toppriskerna till en privat marknad. Det konstateras att försäkringssektorns begränsade kapitalbas utgör ett viktigt skäl till att riskindustriernas topprisker inte kan hanteras med hjälp av traditionell försäkring. Utgångspunkten för systemet med katastrofobligationer är att atomanläggnings- innehavare skall använda sig av försäkring och riskdelning för att på egen hand garantera skadeberäkningar , på samma sätt som är fallet i (se avsnitt 3). Beräkningar pekar på att de totala skadekostnaderna vid en större kärnkraftsolycka upp- går till mellan några miljarder och några , vilka belopp avsevärt kan komma att variera beroende främst på platsen för olyckan. En extremt hög siffra på har cite- rats. Den topprisk som då kräver behandling i särskild ordning, för vilken inte anläggningsinnehavarna svarar, avser emellertid endast skadeståndsanspråk vid sådana exceptionella katastrofer där skadan överstiger . Det föreslås att kärnkraftsindustrin själv, eller dess försäkringsbolag, eller ett särskilt upprättat internationellt organ, skall emittera s.k. katastrofobligationer till ett totalt belopp på drygt 90 miljarder dollar69. De pengar som flyter in skall placeras i statspapper. Om kostnaderna vid en katastrof överstiger skall en del av dessa statspapper säljas för att ersätta skadorna. Innehavarna av katastrofobligationerna skulle då göra en kapitalför- lust motsvarande de ersättningar som betalas ut, men skulle också uppbära en ränta som skulle överstiga den riskfria obligationsräntan. Kärnkraftsindustrin skulle betala skillnaden i ränta mellan vanliga statspapper och katastrofobligationer (den s.k. merräntan) som ett 68Marcus Radetzki och , Ansvar och ersättning för industriella katastrofer, Ekonomisk Debatt 1998, årg 26, nr 4; och , Private Arrange- ments to Cover Large-scale Liabilities Caused by Nuclear and Other Industrial Cata- strophes, stencil, SNS Energy; , Limitation of Third Party Nuclear Liability: Causes, Implications and Future Possibilities, NLB 63 page 7 ff.; and , Liability of Nuclear and for Large Scale Accident Damage, , årg 15, nr 4. 69Marcus Radetzki och , Ansvar och ersättning för industriella katastrofer, Ekonomisk Debatt, 1998, årg. 26 nr 4, s. 280. En inventering av finansiella och rättsliga lösningar Nivån på merräntan skulle bestämmas av kapitalmarknaden. Katastrofobligationerna beskrivs också som aktier i ett mycket speciellt försäkringsbolag skapat enkom för att garantera skadebetal- ningar efter en industriell katastrof. Normalt generar bolaget vinst (merränta) för aktieägarna, men vid utbetalningar för katastrofskada blir det förlust som kan föranleda nedskrivning av aktiekapitalet70. 8.6Utredningens sammanfattande bedömningar av andra typer av finansieringslösningar än försäkring Bedömning: Utöver den del av anläggningsinnehavarens ansvar som kan täckas av privat försäkring, och som upp- går till , finns det inga sådana finansieringslös- ningar på den privata marknaden som kan anses utgöra ett full- gott alternativ till försäkring. Som tidigare framgått kan regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer befria en anläggningsinnehavare från dennes försäkrings- skyldighet under förutsättning att anläggningsinnehavaren ställer säkerhet för sina förpliktelser och sörjer för skaderegleringen. I praktiken är dock ansvarsförsäkring den typ av ekonomisk garanti som har använts för att säkerställa anläggningsinnehavarnas åtagan- den enligt atomansvarighetslagen71. De följande övervägandena tar sin utgångspunkt i den försäkrings- kapacitet som finns inom ramen för Nordiska Kärn- försäkringspoolen. Denna kapacitet är som redovisats i avsnitt 8.4.5 begränsad till . Som en följd av de folk- rättsliga förpliktelser som följer av krävs därför att ansvarsbeloppet täcks av annan ekonomisk säkerhet upp till det referensbelopp för anläggningsinnehavarnas ansvar om som föreskriver. Dessutom är det också av betydelse att konstatera om, och i vilken mån, anläggningsinnehavar- nas obegränsade ansvar därutöver kan täckas finansiellt genom att utnyttja andra typer av finansieringslösningar. 70Marcus Radetzki och , a.a., s. 280. 71Jfr utredningens direktiv, dir. 2004:160. En inventering av finansiella och rättsliga lösningar Det är i och för sig möjligt att utnyttja säkerhetsrätter så att de kan ligga till grund för andra finansiella tillskott och på det sättet också bidra till att ytterligare säkerställa anläggningsinnehavarens ekono- miska ansvar. Pant och borgen är två välkända säkerheter som godtas på många områden. I förarbetena till atomansvarighetslagen nämns också borgensåtaganden och deposition av värdehandlingar som exempel på sådana säkerheter som kan utgöra alternativ till anlägg- ningsinnehavarens försäkringsplikt. I första hand skulle alltså anlägg- ningsinnehavarens ansvar täckas in. Denna form av ekonomiskt skydd regleras normalt sett i avtal och styrs av innehållet i avtalet mellan avtalsparterna. En mer detaljerad reglering i lag eller annan författning kan emellertid också övervägas. Ett sådant reglerat krav på säkerhet finns t.ex. i resegarantilagen (1972:204). Den som är arrangör eller återförsäljare av paketresor m.m. skall, innan denne marknadsför en paketresa eller transport som sker tillsammans med en paketresa, ställa säkerhet hos Kammar- kollegiet. Av lagen följer vidare att en sådan säkerhet, om Kammar- kollegiet inte medger annat, skall bestå av en av bank, kreditmark- nadsföretag eller försäkringsbolag utfärdad betalningsutfästelse, som fullgörs vid anfordran. En lösning som innebär att säkerhetsrätter utnyttjas som ett komplement till ansvarsförsäkring upp till referensbeloppet i Paris- konventionen om skulle närmast kunna utformas så att anläggningsinnehavarens koncernmoderbolag ställer ut en be- talningsgaranti i form av borgen. Om en sådan säkerhetsrätt skall stå i överensstämmelse med de åtaganden som följer av Pariskonven- tionen torde krävas att borgensförbindelsen är tidsmässigt obegrän- sad. Ett borgensåtagande som inte är tidsmässigt begränsat kan hävdas vara svårt att hantera redovisningsmässigt. Inte minst om åtagandet avser stora belopp framstår det som föga realistiskt att det skulle finnas en vilja att påta sig ett sådant ansvar som borgens- man. Koncernens kreditvärdighet skulle riskeras. Ett begränsat borgensåtagande skulle däremot möjligen kunna aktualiseras som ett komplement till en ansvarsförsäkring i inter- vallet mellan den högsta kapacitet som finns att tillgå på den privata försäkringsmarknaden, , och upp till referensbelop- pet . Ett sådant åtagande skulle visserligen belasta moderbolagets balansräkning, men med hänsyn till det begränsade beloppet knappast mer påtagligt påverka bolagets officiella rating En inventering av finansiella och rättsliga lösningar Med beaktande av det tämligen begränsade beloppet, , framstår detta som en lösning som är möjlig att få till stånd. Däremot ter det sig mycket tveksamt om ett sådant tids- mässigt obegränsat borgensåtagande skulle vara en realistisk finansie- ringslösning intill högre nivåer. Lösningen är avhängig moderbolagets vilja och förmåga att gå i borgen. Att utnyttja en borgensförbindelse som en lösning för att nå ännu högre ersättningsnivåer, utöver , bedömer ut- redningen inte vara realistiskt. Att sätta av medel så att de täcker flera skadehändelser, och i värsta fall det scenariot att samtliga reak- torer orsakar en olycka, skulle emellertid kunna hävdas kräva högre borgensåtaganden. En möjlighet vore också att ställa ut en gemensam borgen per anläggning mellan ägarbolagen så att ägarna delar på borgensåtagan- det beroende på bolagens respektive ägarandel. Genom de uppgifter som representanter för kärnkraftsindustrin lämnat till utredningen skulle en borgen motsvarande cirka 1,5 miljar- der kronor () inte innebära annat än marginella kostnader för bolagen. Däremot skulle ett sådant borgensåtagande riskera att påverka konkurrenssituationen för svenska bolag på den avreglerade elmarknaden och på detta sätt generellt höja prisnivån på energimarknaden. En sådan lösning framstår emellertid, som utredningen också ut- vecklar i avsnitt 9, som något osäker. En faktor som måste beaktas är att ägarförhållandena inom kärnkraftsindustrin varit föremål för återkommande förändringar. Denna omständighet kan påverka det reella värdet på den säkerhet som borgensåtagandet utgör. Vidare kan den situationen inte uteslutas att en allvarlig atom- olycka får sådana ekonomiska återverkningar att borgensåtagandet – beroende på ägarstrukturen – riskerar att bli värdelöst. I det sam- manhanget måste också beaktas att bolagens tillgångar knappast skulle utnyttjas fullt ut eftersom en obeståndssituation bör undvikas. När det gäller bankgarantier, och frågan om bankgarantier skulle kunna utgöra ett komplement till ansvarsförsäkring för att skapa högre ersättningsnivåer, är det inte realistiskt att tro att denna finan- sieringsform skulle kunna användas för att finna finansiell täckning. Bankgarantin har en affärsmässig prägel genom att banken uppbär en 72 En officiell rating kan köpas av särskilda internationella ratingföretag., t.ex. FitchRaings, och Standard & Poors. Ratingen uttrycks vanligen som ett kredit- betyg och olika betygsskalor används. Ratingföretagens bedömningar omfattar bl.a. kvanti- tativa variabler där styrkan i företagets balansräkning och intjäningsförmåga utvärderas (se SOU 2005:16 s. En inventering av finansiella och rättsliga lösningar premie för sitt åtagande och gör en sedvanlig kreditprövning innan bankgarantin beviljas. Om bankgarantin alls skulle beviljas kan kost- naderna för anläggningsinnehavarna förväntas bli så höga att inga ytterligare medel skulle frigöras. En annan typ av säkerhet är pantavtal. Ett pantavtal kan t.ex. vara utformat så att medel särskilt avsatta på visst konto används som säkerhet för eventuella skadeståndsfordringar. Redan av det skälet att denna lösning sannolikt inte kan generera annat än mycket små belopp förefaller det inte rimligt att pantavtal skulle kunna utnyttjas som komplement till ansvarsförsäkringen eller utnyttjas för att nå högre ersättningsnivåer. En annan möjlighet skulle kunna vara att anläggningsinnehavarna deponerar värdepapper som innebär att ytterligare privata eller stat- liga medel frigörs till täckande av anläggningsinnehavarnas skade- ståndsansvar. Det är emellertid högst osäkert intill vilka nivåer detta skulle vara möjligt. Efter denna genomgång av de säkerhetsrätter som förekommer konstaterar utredningen att det inte går att förlita sig på denna finansieringsform som ett komplement till ansvarsförsäk- ring. En extern fondering har vissa beröringspunkter med en försäkrings- verksamhet. I båda fallen betalas in och förvaltas för att säkerställa försäkringsgivarens förmåga att ersätta de skadelidande om en atomolycka inträffat. Till grund för försäkringspremien ligger en riskbedömning av att en skadehändelse inträffar. Fondavgiften bestäms till en viss nivå i förhållande till en viss omständighet, t.ex. kapaciteten på den ansvarige atomanläggningsinnehavarens anlägg- ning. Ett system där ersättningsmedlen fonderas kan konstateras ha den fördelen att det redan på kärnteknikområdet finns ett väl fungerade fonderingssystem genom Kärnavfallsfonden. Även om finansieringsformen kan betraktas som väl inarbetad finns det emellertid vissa grundläggande skillnader som innebär att fonderingssystemet framstår som mindre lämpligt när det gäller an- läggningsinnehavarnas ansvarighet för atomskador. En svårighet är att det skulle ta tid att bygga upp ett system med fonder som uppgår till så höga belopp att de skulle kunna garantera En inventering av finansiella och rättsliga lösningar Det tämligen stora kapital som Kärn- avfallsfonden kunnat generera inom loppet av förslår inte till att täcka storleken på den finansiella säkerhet som krävs på atom- ansvarsområdet (jfr avsnitt 8.5.2). Någon form av kompletterande finansieringslösning skulle därför behövas under en inte obetydlig tidsperiod. En annan särskild omständighet att beakta är att bestämmelserna i atomansvarighetslagen, som bygger på reg- lering, förutsätter att säkerheten efter ett eventuellt ianspråktagande åter bringas upp till ursprunglig nivå73. För det fall en allvarlig olycka skulle inträffa, och fondens medel behöver tas i anspråk, måste alltså den finansiella säkerheten efter ianspråktagandet åter bringas upp till i vart fall . Detta särdrag måste också beaktas när ett system med fonder över- vägs på atomansvarsområdet.