sou · GUB314 · 2007-01-01 00:00:00 — Betänkande av för renskötselområdet SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Renhjord på vinterbete omkring 1880. Kritteckning av den samiske konstnären (1938). Kungliga brevet med första renbeteslag. Bilaga till statsrådsprotokoll i ärenden . Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade (Dir. 2002:7) att tillsätta en särskild utredare för att klarlägga vilka marker som den samiska befolkningen enligt () konvention nr 169 traditionellt innehar respektive traditionellt utnyttjar tillsammans med andra. I uppdraget ingick även att fast- ställa den yttre gränsen för de områden som får användas för renskötsel. förordnades lagmannen till särskild utredare. utsågs som sakkunniga professorn , fastighetsrådet och enhetschefen . Att som experter biträda utredningen utsågs departementsrådet (), lantmätaren (skogsindustrin), marknadschefen (), departements- sekreteraren (), gymnasieläraren () och f.d. departements- rådet (). Till sekreterare förordnades numera råd- mannen , f.d. landsarkivarien och numera kammarrättsfiskalen . Genom tilläggsdirektiv, beslutade (Dir. 2004:141), förlängdes utredningstiden till utgången av 2005. Docenten har utformat avsnitt 5.1-4. Utredningen har antagit namnet för renskötselområdet (hädanefter ). Härmed överlämnar utredningen sitt betänkande Samernas sedvane- marker. Arbetet har bedrivits i nära samråd med berörda sakkunniga och experter. Betänkandet är därför skrivet i vi-form. särskilda yttranden som fogas till betänkandet finns dock avvik- ande uppfattningar. Enskilda och företrädare för organisationer har skriftligen och muntligen hört av sig och framfört sina synpunkter. De frågor som sålunda ställts anses besvarade genom betänkandet. Utredningens uppdrag är slutfört. Samerna – ett ursprungsfolk i .................................... Kort om rennäringen i ................................................ konvention nr 169......................................................... – betänkandet 1999.................................... Rennäringens och samhällets förändringar .................... 4.3.1 Från fångstkultur till rennomadism ............................ 4.3.2 Intensiv och extensiv renskötsel.................................. 4.3.3 Skötesrenar och koncessionsrenskötsel ...................... Renskötseln och samhället..................................................... Gränsspärrningar och dislokationer .......................... 4.4.2 Jordbrukets och skogsbrukets inverkan .................... Rennäringens historiska gränslinjer ............................ 5.1Lappskattelandens historia i Norr- och Ointressets tid (till cirka 1655).................................. Otvetydighetens tid (1655–1673).............................. Obeslutsamhetens tid (1673–1696)........................... Oenighetens tid (1696–1800)..................................... Oredans tid (1800–1898)............................................ Omvandlingens tid (1898–1928) ............................... Anarki och allmän oreda ......................................... 5.1.10 Döda innehavare.......................................................... Oreda i kustbygden..................................................... 5.2.2 Svenskt folk i ....................................... 5.2.4 Färre konflikter i norr................................................. Odlingsgränsen och avvittringen .......................................... En ny skogspolitik ...................................................... Den definitiva gränsen................................................ Nybyggen ovan odlingsgränsen ................................. Lagstiftarna och odlingsgränsen ................................ 5.4 Vinterbetesrätten nedanför lappmarksgränsen .... Tiggare och vallhjon.................................................... Vinterbete i kustlandet............................................... Uppgifter i domböcker .............................................. Avvittring i kustlandet ............................................... Sommar och vinter...................................................... Lappmarker och renbetesfjäll i och ... 5.5.2 Avvittringen i och ................... Stridigheter om vinterbetesrätten.............................. Behovet av en nationell renbeteslag...................................... Oreda i författningarna .............................................. Mycket framstående kommittéledamöter................. 6.3.1 jämtländska förslag ...................................... Lagens slutliga utformning ........................................ Lagens slutliga utformning ........................................ Källorna rörande samernas vinterbetesmarker.............. Den statliga förvaltningen ..................................................... De centrala instanserna .............................................. 7.1.2 Lokala och regionala myndigheter............................. Den kyrkliga förvaltningen ........................................ Samebyarna och deras förändringar ...................................... De tryckta källorna................................................................. Det äldre trycket ......................................................... Det offentliga trycket ................................................. Undersökningarna 1912–1916. Renskötseln i den fysiska riksplaneringen. Statens planverks karta 1978. 7.6.10 Svensk-norska renbeteskonventionerna.................... Kartor över renskötselområdet ............................................. Topografisk redovisning av uppgifter om Betänkanden och utredningar .................... Redovisning efter lappmarker eller socknar.............. Sakägarnas medverkan och uppfattning i vissa frågor ......... Jämförelse med besittning ......................... Historisk bakgrund till rättsfiguren urminnes hävd............ 10.3.1 Romersk rätt ............................................................... 10.3.2 Svensk rätt................................................................... 10.3.3 Kort om vissa utländska rättsystem .......................... Grundläggande förutsättningar för urminnes hävd enligt 10.4.1 Laga fång eller endast presumtion? 10.4.2 Sammanfattning av kriterier....................................... 10.4.3 Långvarigt nyttjande. Krav på 90-årig hävd? 10.4.4 Nyttjande utan invändningar ..................................... 10.4.5 Kravet på god tro ........................................................ 10.4.6 Hävd som ensam grund för anspråk.......................... Urminnes hävd till renskötsel. 10.5.1 Renskötselrättens allmänna karaktär......................... 10.5.3 Urminnes hävd till renskötsel och sedvanan ............ 10.5.4 Renskötselrätten är en civil rättighet......................... 10.5.5 Sedvanan måste ha anknytning till tamrenskötseln för att vara relevant .......................... 10.5.6En tolkning helt i enlighet med äldre jordabalken kan leda till felsyn (dilemmat med 10.5.7 Lång tids nyttjande bör vara omkring .............. 10.5.8 Kravet på god tro gäller även för urminnes hävd 10.5.9 När kan urminnes hävd till renskötsel uppstå? 10.5.10 Upphörande av renskötselrätten? av luckor i brukandet............................................. 10.5.11 Betydelsen av markägares protester..................... 10.5.12 Traktbegreppet ger upphov till 10.5.13 Bevisning om urminnes hävd till 10.5.14 Frågor om rättskraft. Avgjorda och pågående mål om 10.5.16 Renskötselrätt på annan grund än urminnes Den yttre gränsen för renbetet.................................... 11.2.2 Betesområde 1 A inom i övrigt.............. 11.2.3 Betesområdena 2 A, 2 B, 3 A och 4 A........................ 11.2.4 Betesområde 2 C ......................................................... 11.3.1 Betesområde 1 A inom ........................ 11.3.2 Betesområde 2 D......................................................... 11.3.3 Bjuröhalvön (Område 5 A) ........................................ , och norra ................ 11.4.1 Betesområde 1 A inom ...................... 11.4.2 (Område 5 B)......................................... 11.4.3 Betesområdena 2 F, 2 G och 3B................................. Den inre gränsen ...................................................... och dess konvention nr 169 .......................................... 12.1.1 Konventionens bakgrund och innehåll...................... 12.1.2 Konventionens syfte................................................... 12.2.1 Regering och riksdag avvisar ratificering .................. 12.3.1 Allmänt om tolkning av konventionen ..................... 12.3.2 De berörda folkens äganderätt och 12.3.3 Traditionellt innehav .................................................. 12.3.4 Traditionellt nyttjande tillsammans med andra ........ 12.4.1 Allmänt om rennäringen och dess 12.4.2 Markanvändning inom renskötselns 12.4.3 slutsatser i korthet ...................... 12.4.4 Synpunkter på slutsatser ............ Den inre gränsen – mark som samerna traditionellt 12.5.1 som samerna innehar med formell 12.5.2 Statligt ägd mark som exklusivt nyttjas av 12.5.3 Statligt ägd mark på vilken rättigheter av olika slag upplåtits till andra än samerna ............................ 12.5.4 Statligt ägd mark på vilken kommersiellt skogsbruk eller annan verksamhet bedrivs................ 12.5.5 Privat ägd mark inom åretruntområdet..................... 12.5.6 artikel 7.1 .................................. Ursprungsfolks markrättigheter i andra länder ............. Nordiska länder: och .................................... Tre anglosaxiska länder: , och Nya Sammanfattande komparativ analys ...................................... Förslag om medling vid konflikt om renskötselrätt ........ Behövs ett alternativ till konfliktlösning genom Prövning av markrättighetsanspråk i vissa andra länder Vi föreslår att man överväger ett svenskt utrednings- Avtalslösningar förutsätter en ändrad lagstiftning............... Andra frågor för ett utrednings- och medlingsinstitut........ Hur skall ett utrednings- och medlingsinstitut Käll- och litteraturförteckning............................................ Aboriginal and Torres Strait on the Application of Inter-American Commission on Human Rights Luossavaara, Kiirunavaara AktieBolag Nytt Juridiskt Arkiv avdelning I Office of Treaty Settlements Program for Endorsement of Utredningsuppdraget har huvudsakligen gått ut på att med ledning av främst arkivmaterial avgränsa de områden som samerna enligt rennäringslagen får använda för renbete oktober–april (vinterbetesmarker). Denna del av uppdraget har benämnts för sökandet efter den yttre gränsen. Uppdraget har även haft en annan sida. Det har också gällt att överföra de termer som finns i artikel 14 i konvention nr 169 av () till svenska förhållanden. Den aktuella artikeln handlar om mark som ursprungsfolk traditionellt innehar (traditionally occupy) respektive traditionellt nyttjar tillsammans med andra (which they have traditionally had access for their subsistence and traditional acti- vities). Gränsen mellan dessa båda kategorier av mark har vi benämnt den inre gränsen. Vårt arbete kan ses som en fortsättning på det arbete som gjor- des av en tidigare utredning, nämligen den s.k. som leddes av f.d. landshövdingen . Den utred- ningen hade till syfte att undersöka vilka åtgärder som krävs för att skall kunna uppfylla de krav som konventionen nr 169 ställer på de stater som anslutit sig till den (vilket ännu inte har gjort). lämnade sitt betänkande 1999 (SOU 1999:25). I betänkandet föreslogs att en särskild gränsdragnings- kommission skulle inrättas. Det finns anledning att redan inledningsvis förklara att kommis- sionens uppdrag är begränsat i vissa avseenden. Vi har således inte till uppdrag att föreslå lagändringar utan är hänvisade till att göra våra bedömningar mot bakgrund av gällande rätt. Detta innebär bl.a. att vi är bundna av de domstolsavgöranden som förekommit samt att våra uttalanden om samernas sedvanemarker kommer att sakna formell rättskraft. Vidare ligger det utanför vårt uppdrag att mot bakgrund av dagens förhållanden göra näringspolitiska avväg- ningar mellan rennäringens och andra näringars intressen och vårt uppdrag avser inte heller innehållet i renskötselrätten eller frågan om vem som är berättigad att utöva denna. Slutligen bör också anmärkas att vårt arbete begränsats av den tid och de resurser som stått till vårt förfogande. Det är således inte uteslutet att man vid mera djuplodande undersökningar av begrän- sade områden kan finna historiska belägg för vinterbeten i sådant material som vi saknat möjlighet att ta del av, såsom domböcker, tidningsnotiser m.m. Det är också möjligt att vi med tillgång till sakkunskap på området genom en mera genomgripande analys av andra rättssystem än den som vi gjort skulle ha kunnat anlägga i vart fall de lege ferenda – synpunkter av betydelse för bedömningen av såväl den yttre som den inre gränsen. Eftersom någon sådan analys inte gjorts i samband domstolsavgöranden skulle den dock knappast kunna läggas till grund för sådana uttalanden de lege lata som ligger inom vårt uppdrag. Rennäringen och samhällets förändringar Rennäringen har under århundradenas lopp påverkats av såväl ex- terna som interna förändringar. Inom själva var samerna så gott som allenarådande. förvandlades de genom jordbrukets och skogsbru- kets expansion till en minoritet. I och Norrbottens kustbygder och i och ägde en kraf- tig befolkningsökning rum. var andel av befolkning medan den , då den var som störst, var . Den renskötande samiska befolk- ningen ökade däremot inte utan stagnerade och minskade . Majoriteten av samerna fick efterhand söka sig sin utkomst utanför rennäringen. Från början byggde den samiska kulturen huvudsakligen på jakt och fiske och en familj hade då bara ett fåtal tamrenar. Under 1600- talet skedde en övergång till storskalig rennomadism med renhjor- dar som främsta försörjningsbas. Driftsformen var länge intensiv vilket innebar att hjordarna var relativt små med bara något hund- ratal djur. och växte en extensiv renskötsel fram med större hjordar och mindre tät be- Denna utveckling motarbetades länge av myndigheterna, men efter har den extensiva renskötseln setts som en naturlig modernisering motsvarande den som ägde rum inom jordbruket. Den har under seklets tre sista decen- nier, särskilt i och , medfört en påtaglig ökning av renantalet, vilken dock legat inom de av myndigheterna godkända ramarna. Det kan emellertid inte uteslutas att utveck- lingen inneburit påfrestningar på relationerna mellan rennäringen och samhället i övrigt. Å andra sidan har storskogsbrukets fram- växt, kommunikationernas förändringar, vattenkraftsutbyggnaden, turismen m.m. inneburit påfrestningar på rennäringen. Så länge det inre av var väglöst land var ren och ackja det enda möjliga transportmedlet. Staten ansåg det därför vara an- geläget att värna om de samiska näringarna och förhindra att samer flyttade över till . Denna ambition har regering och riksdag behållit in i modern tid vilket bl.a. kommit till uttryck renbeteslag och dess efterföljare. Hänsynen till samerna har emel- lertid ofta fått vika för det ännu starkare intresset av att stödja det övriga näringslivets utveckling. Denna konflikt mellan olika intres- sen har gett anledning till många egendomliga, ibland rent rasis- tiska, förhållningssätt och myndighetsbeslut. Det är dock angeläget att understryka att relationen samer – bofasta inte enbart får ses i ett konfliktperspektiv. I många fall, särskilt i äldre tid, har det rört sig om ett fruktbart samarbete. Rennäringslagstiftningen arbetar med ett antal begrepp som man måste känna bakgrunden till för att förstå. De viktigaste av dessa begrepp är lappskattelanden, lappmarksgränsen, odlingsgränsen och renbetesfjällen i . Lappskattelanden var områden som enskilda samefamiljer i äldre tid disponerade för underhållet av sina renhjordar under vår, som- mar och höst. sökte man bete för sina renar utanför sina egna land. Så långt man kan se i det historiska materialet be- handlades lappskattelanden i rättspraxis och av myndigheterna i övrigt på ett sätt som motsvarade de svenska skatteböndernas marker. och första ifrågasatte emellertid kronan såväl skattebön- dernas som samernas rätt till sin jord. Genom en kunglig försäkran 1789 garanterades dock skattebönderna äganderätten till denna. Detsamma kom inte att gälla samernas rätt till sina lappskatteland. Dessa behandlades i stället fortsättningsvis som kronojord. Denna utarrenderades av länsstyrelserna mot en viss lappskatt och blev inte som tidigare lagfaren vid domstolarna. Efterhand kom hela sy- stemet med lappskatteland under inre press och förändrades. En av anledningarna var utvecklingen inom rennäringen själv. De enskilda lappskattelanden blev för små för de stora renägare som växte fram . Lappskatten och lappskattelanden avskaffades slutgiltigt . Lappmarksgränsen i och drogs . Den hade till främsta syfte att stimulera jord- brukskolonisationen. Kustbönderna förbjöds att, som tidigare, be- driva fiske i vattendragen inom och därmed konkurrera med därvarande samer och nybyggare. Nybyggarna i beviljades vissa skattefriheter som inte fanns i kustsocknarna och de fritogs från knektutskrivning. Någon konflikt med samerna räknade man till en början inte med. I en kungörelse 1749 under- ströks att nybyggarna inte fick förfördela någon annans näring, dvs. de samiska näringarna. I kungörelserna om lappmarksgränsen finns inga bestämmelser som talar om att den skulle utgöra en gräns för de samiska vinter- flyttningarna. Den har heller inte i praktiken fungerat som sådan. Olika källor , inte minst kyrkliga, vittnar om att samer ofta flyttade med sina renar ned till kust- socknarna, ibland ända ned till Bottenhavskusten och öarna där utanför. Kungörelser som utfärdades om bönders skyldighet att inhägna sina hässjor för att skydda dem mot renar gällde även i kustsocknarna i och och på landsbygden i . Detta visar att regeringen tillskrev samerna rätt att låta renarna beta där . Enskilda landshövdingar fattade visserligen beslut i motsatt riktning, men vid prövning i högre instans förklarades dessa lokala beslut ogiltiga. I och fanns ingen med fastställda gränser som i de två nordliga länen. Undersökningen visar emeller- tid att lappmarker var ett etablerat begrepp. Området sträckte sig längs fjällkedjan från i norr till i söder. Samerna i dessa lappmarker drabbades mycket hårt av den avvittring av kronans ägor till privat ägande som genomfördes . Samerna hade fri betesrätt på kronans marker, men då dessa nu kraftigt inskränktes uppstod stora pro- De s.k. renbetesfjäll som avsattes för samernas behov var helt otillräckliga. försökte staten rätta till de värsta misstagen genom att inköpa s.k. utvidg- ningshemman. De därigenom utvidgade renbetesfjällen var dock aldrig, det framgår tydligt av utredningarna och riksdagsbehand- lingen, avsedda att täcka samernas behov av betesmark även . Odlingsgränsen tillkom genom att 1867 beslutade att det skulle dras en provisionell gräns mellan lappmarkernas kultur- land och fjällbygd. Landet ovanför denna gränslinje skulle i prin- cip vara samernas land och inga fler nybyggen skulle få anläggas där. Mångåriga diskussioner fördes emellertid om var gränsen skulle dras, vilket bl.a. medförde att odlingens expansion in i lapp- markerna kunde fortsätta och att formuleringarna om gränslinjen blev luddiga i den första renbeteslagen. Odlingsgränsens läge fast- slogs definitivt 1890 och beskrivningen av den kunde därigenom göras betydligt klarare renbeteslag. har enligt denna och alla senare lagar rätt att vistas med sina renar året om ovanför odlingsgränsen i och och på renbetesfjällen i . Avvittringen genomfördes tidigast i . I övriga norrlandslän sattes den i verket i långsammare tempo och . blev den aktuell i områdena ovanför lappmarksgränsen. För samernas del blev avvittringsstad- gan för och lappmarker 1873 en vänd- punkt. I den stadgades att samerna fritt fick utnyttja renbete på kronans mark året om. På de enskilda marker som skulle komma att avvittras inom lappmarkerna fick de dessutom utan någon in- skränkning göra det då renens föda endast var renlav och några större skador för jordbruk och skogsbruk därför inte ansågs kunna uppstå. Denna stadga och den diskussion kring begreppet sedvanerätt som förekom kring den förebådade den för- sta renbeteslagen. rådde svåra motsättningar i beträf- fande samernas rätt att föra sina renar på bete utanför renbetesfjäl- len. Motsättningarna blev riksbekanta under namnet kulturkam- pen. Under denna blev det tydligt att det rådde kaos i lagstift- hade författningar utfärdats som fallit i glömska eller ersatts av nya av diametralt motsatt innehåll. Ofta härrörde de senare från lokala beslut fattade av olika landshöv- dingar. Bestämmelserna om hägnadsskyldigheten var ett mycket belysande exempel på detta. Som statsrådet framhöll i propositionen till en renbeteslag fanns det ett påtagligt behov av att till ett överskådligt helt samla alla bestämmelser. Den lappkommitté som tillsattes 1882 för att undersöka saken kom med sitt betänkande. Det innehöll förslaget till vår första samlade renbeteslag. Den första paragrafen i denna skulle lyda: Lapparna är berättigade att, under iakttagande av de i denna lag med- delade föreskrifter, uppehålla sig med sina renar icke allenast inom och lappmarker och på de för dem inom avsatta land, utan även på de trakter i övrigt, vilka de ef- ter gammal sedvana hitintills besökt, och att där betjäna sig av land och vatten till underhåll för sig och sina renar. På enskildas ägor, belägna utom och läns lappmarker eller inom de delar av dessa lappmarker, som vid redan förrättad eller ske- ende avvittring förklarats tjänliga till odling, må dock lapparna utan vederbörande jordägares eller brukares samtycke uppehålla sig endast , november, december, januari, februari, månader, där ej sådana ägor vid avvittringen bibehållits jämväl såsom renbetesland, eller ovanliga väderförhållanden utgör hinder för flytt- ningen. Trots motstånd huvudsakligen från representanterna från Jämt- lands län antogs förslaget av 1886. Lagen har senare mo- difierats i olika avseenden genom rennäringslagar 1898, 1928 och 1971. Bestämmelserna om sedvanerätten har dock behållits även om den språkliga utformningen ändrats. I själva lagtexterna har det inte preciserats var gränserna för sedvanerätten går. Samtliga kom- mittéer som förarbetade lagarna gjorde dock omfattande under- sökningar för att utröna var gränserna kunde tänkas gå. I dessa fö- rarbeten finns ett rikt material till närmare belysning av frågan om sedvanerättens geografiska utsträckning. Enligt direktiven skall i sitt arbete främst gå igenom material som finns hos olika myndigheter. Efter- som det rör sig om historiska frågeställningar har det nästan ute- slutande blivit frågan om forskningar i upphörda myndigheters ar- kiv, i många fall av mycket gammalt datum. Dessa arkiv finns till helt övervägande delen i de statliga arkivinstitutionerna, framför allt i och landsarkiven i (för ) och i (för övriga ). I en del fall finns de dock fortfarande förvarade hos existerande myndigheter och insti- tutioner. Det arkivmaterial som stått till förfogande är synnerligen om- fattande. För att inte drunkna i det har vissa strategier fått använ- das. Arkeologiska undersökningar har av flera skäl utelämnats. Ett tungt vägande sådant är att vår undersökning inte gäller perioder då jakt och fiske var samernas huvudsakliga näringsfång. Vår under- sökning gäller endast tiden efter att storskalig rennomadism blev en huvudnäring, dvs.