sou · GUB341 · 2007-01-01 00:00:00 — Regeringsformen bygger i denna del på en distinktion mel- lan generella föreskrifter och beslut i enskilda fall. Lagar och för- ordningar får inte uttryckligen anges avse endast ett visst konkret fall. Enligt förarbetena till regeringsformen får en lag anses uppfylla kravet på generell tillämpbarhet om den exempelvis avser situatio- ner av ett visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller om den riktar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets av personer. Dessa kännetecken på en generell norm är lättast att tillämpa på handlingsregler. En generell handlingsregel riktar sig till en i allmänna termer bestämd krets av personer. Dess adressater är alla som under givna förutsättningar har att företa den enligt regeln påbjudna handlingen eller underlåta den handling som regeln förbjuder. Det väsentliga är att kretsen av adressater i en ge- nerell handlingsregel är abstrakt angiven.6 Det har satts i fråga om en lag som avser frysning av ett antal namngivna personers och gruppers tillgångar uppfyller kravet på allmän giltighet. Den frågan skulle t.ex. kunna aktualiseras om en svensk lagstiftning utformades på samma sätt som den tyska, dvs. så att personer etc. som var upptagna på en av EU upprättad lista blev föremål för frysningsbeslut. Frågan kom upp i mål T-306/01 i Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt, där sökandena anförde att en EG-förordning som påbjuder sanktionsåtgärder mot namngivna individer saknar allmän giltighet och strider mot artikel 249 i EG-fördraget. Förstainstans- rättens bedömning var emellertid att den omtvistade förordningen har allmän giltighet, eftersom den innehåller ett förbud för alla och 6 , a.a., s. 34 ff Genomförandet i av FN:s säkerhetsråds resolution envar att ställa penningmedel och andra ekonomiska resurser till de utpekade personernas förfogande. Om svenska föreskrifter om frysning av tillgångar utformades så att de innehåller handlingsregler som riktas mot en abstrakt angi- ven krets av adressater kommer således kravet på allmän giltighet att vara uppfyllt oavsett hur kretsen av dem som skulle träffas av ett frysningsbeslut definieras. Den omständigheten att handlings- regelns adressater skall agera på ett angivet sätt mot ett fåtal namn- givna personer hindrar alltså inte att regeln anses vara allmängiltig. EG-rättsakter om frysning av tillgångar för personer som miss- tänkts för att ha bidragit till finansieringen av den internationella terrorismen har blivit föremål för prövning i förstainstansrätten genom att personer som fått sina tillgångar frysta väckt ogiltig- hetstalan. I mål T-306/01 anförde sökandena som grund för sin talan bl.a. att EG-förordning 881/2002 (1267-regimen) åsidosätter deras grundläggande rättigheter, särskilt deras rätt att förfoga över sin egendom och rätten till försvar enligt artikel 6 i Europakonven- tionen. Sökandena hävdade att de drabbats av sanktionsåtgärder av både civilrättslig och straffrättslig karaktär utan att först ha getts tillfälle att yttra sig eller försvara sig och utan att rättsakten hade underkastats någon domstolsprövning. Artikel 6 i handlar om rätten till en rättvis rättegång. Artikeln föreskriver att var och en, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott, skall vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. För brottmål uppställs vissa minimirättigheter, bl.a. rätten att få veta innebörden av och grun- den för anklagelsen om brottet, rätten att få försvara sig personli- gen eller genom rättegångsbiträde och rätten att få höra vittnen. I det nämnda målet konstaterade förstainstansrätten följande. Den omtvistade EG-förordningen är endast ett genomförande på gemenskapsnivå av FN:s säkerhetsråds beslut. Dessa beslut är i princip inte underkastade förstainstansrättens prövning. Förstain- stansrätten har inte behörighet att ifrågasätta beslutens lagenlighet på grundval av gemenskapsrätten eller de grundläggande rättighe- terna, såsom de erkänns i gemenskapens rättsordning. Genomförandet i av FN:s säkerhetsråds resolution ska därför begränsas till hur den omtvistade förordningen förhåller sig till de överordnade tvingande rättsliga normer inom den all- männa folkrätten som ingår i jus cogens. Den frysning av pen- ningmedel som föreskrivs i förordningen innebär inte ett åsidosät- tande av sökandenas grundläggande rättigheter enligt jus cogens. Målet i förstainstansrätten handlade om sanktioner som beslu- tats i 1267-regimen. Åtgärder på EU-nivå och nationell nivå för att uppfylla folkrättsliga åtaganden i 1373-regimen utgör inte ett ge- nomförande av FN:s säkerhetsråds beslut på samma sätt som i 1267-regimen. CTC – 1373-regimens sanktionskommitté - har inte fastställt någon sanktionslista och föreskrifterna är mer allmänt hållna. När det gäller sanktioner i 1373-regimen finns det därför utrymme att beakta bl.a. bestämmelser om grundläggande processuella garantier i den nationella lagstift- ningen. En fråga som uppkommer då är om ett sanktionsbeslut kan anses beröra den utpekades civila rättigheter och skyldigheter eller om det kan jämställas med en anklagelse för brott. Enligt praxis omfattas tvister om egendom av begreppet civila rättigheter. Eftersom ett beslut om frysning av all egendom därför måste anses beröra en persons civila rättigheter har den person som beslutet riktas mot rätt till prövning av beslu- tet i domstol eller ett domstolsliknande organ enligt artikel 6 i Eu- ropakonventionen. Mindre uppenbart är svaret på frågan om ett frysningsbeslut kan anses utgöra en anklagelse för brott i Europa- konventionens mening. Trots att ett frysningsbeslut baseras på en misstanke om terrorism har de EU-länder som infört lag- stiftning för att genomföra resolution valt att hantera sank- tionerna som administrativa åtgärder. 5.4.3Regler om beslutsunderlag, upphävande och undantag i EU har antagit riktlinjer för genomförande och utvärde- ring av restriktiva åtgärder (sanktioner) inom ramen för EU:s ge- mensamma utrikes- och säkerhetspolitik, GUSP. I dessa riktlinjer säger rådet att införandet och genomförandet av sådana åtgärder alltid skall vara i överensstämmelse med internationell rätt och principerna om frihet, demokrati, respekt för de mänskliga rättig- Genomförandet i av FN:s säkerhetsråds resolution heterna och de grundläggande friheterna samt rättsstatsprincipen. Det innebär i synnerhet att tillbörlig uppmärksamhet skall ägnas åt skydd och efterlevnad av vederbörliga processuella rättigheter för de personer som förs upp på förteckningen. Det är viktigt även av det skälet att riktade restriktiva åtgärder vidtas genom rättsliga in- strument som kan bli föremål för laglighetsprövning enligt artikel 230 i EG-fördraget. Krav på beslutsunderlag m.m. För att rådet skall kunna besluta att en person eller enhet skall omfattas av restriktiva åtgärder säger riktlinjerna att det krävs tyd- liga kriterier, anpassade efter varje specifikt fall, för att fastställa vilka personer och enheter som kan föras upp på förteckningen. Ett sådant krav på tydliga kriterier också bör gälla för strykning från förteckningen. Dessa tydliga kriterier skall anges i GUSP:s rättsliga instrument, vilket i synnerhet sägs gälla finansiella åtgärder, såväl när personer påförs förteckningen inom ramen för åtgärder mot ett eller flera tredje länder som när åtgärder riktas direkt mot enskilda personer och enheter. Riktlinjerna slår fast att information som gör det möjligt att identifiera personer och enheter är avgörande för att säkerställa att åtgärderna inte drabbar andra än de utpekade, i synnerhet som stöd till den privata sektorn vid genomförande av riktade restriktiva åt- gärder. När det gäller upphörande och översyn av restriktiva åtgär- der skall rådet, med beaktande av varje åtgärds specifika mål och alla andra relevanta överväganden, hålla läget under uppsikt och planera för en specifik granskning när de politiska förutsättning- arna har ändrats. För att restriktiva åtgärder skall vara effektiva sä- ger riktlinjerna att de bör upphävas när målet med dem har upp- nåtts, och att tidsfrister inte bör vara avgörande. Den gemensamma ståndpunkten 2001/931/GUSP anger vilka kriterier som skall vara uppfyllda för att en person eller enhet skall föras upp på sanktionslistan och vad som skall iakttas därefter. Ar- tikel 1.4 föreskriver sålunda att sanktionslistan skall upprättas på grundval av exakta uppgifter eller fakta som visar att en behörig myndighet har fattat beslut i fråga om var och en av de personer, grupper eller enheter som avses. Med behörig myndighet avses en rättslig myndighet eller en likvärdig myndighet som är behörig på området. Det kan vara fråga om beslut att inleda en förundersök- Genomförandet i av FN:s säkerhetsråds resolution ning eller någon annan liknande rättslig åtgärd i fråga om en terro- risthandling. Beslutet skall vara grundat på bevis eller allvarliga och trovärdiga indicier för eller en dom som avser sådana handlingar. Uppgifterna om de personer och enheter som finns på sanktions- listan skall ses över med jämna mellanrum, minst en gång var sjätte månad, för att säkerställa att det är berättigat att behålla dem i för- teckningen. Enligt ministerrådets riktlinjer är det viktigt att rättsliga instrument om finansiella restriktioner m.m. gör det möjligt att av humanitära skäl göra undantag med hänsyn till de utpekade personernas grundläggande behov. De behöriga myndigheterna bör pröva frågor om undantag från fall till fall, så att alla relevanta intressen kan be- dömas, och införa villkor för att säkerställa att undantagen inte omintetgör eller gör det möjligt att kringgå målet för den restrik- tiva åtgärden. Artiklarna 5 och 6 i EG-förordning 2580/2001 innehåller be- stämmelser om undantag i fråga om frysning av tillgångar enligt artikel 2 i förordningen. Artikel 5.2 avser undantag av humanitära skäl och har följande lydelse. Medlemsstaternas behöriga myndigheter enligt förteckningen i bilagan får, på villkor som de anser ändamålsenliga för att förhindra finansie- ringen av terroristhandlingar, bevilja särskilda tillstånd för 1.användning av frysta penningmedel för att tillgodose grundläg- gande mänskliga behov avseende en fysisk person som finns i den förteckning som avses i artikel 2.3 eller dennes familjemedlemmar, inbegripet bland annat användning för betalning av livsmedel, lä- kemedel, ränta eller amortering avseende familjens bostad samt ar- voden och avgifter för sådan läkarvård av familjen som utförs inom gemenskapen, 2.betalning med medel från frysta konton av a)skatter, obligatoriska försäkringspremier samt avgifter för allmän- nyttiga tjänster som gas, vatten, el och telekommunikation som betalas inom gemenskapen, b)betalning av kontoavgifter till ett finansinstitut i gemenskapen. Ansökan om tillstånd att göra undantag skall inges till den behöriga myndigheten i den medlemsstat på vars territorium penningmedlen, Genomförandet i av FN:s säkerhetsråds resolution de andra finansiella tillgångarna eller de andra ekonomiska resurserna har frysts. I är behörig myndighet enligt artikel 5 och enligt artikel 6. Artikel 6 gör det möjligt att bevilja tillstånd för att frigöra frysta ekonomiska resurser eller tillhandahålla finansiella tjänster till listade personer även i andra fall än som avses i artikel 5. skall anmäla sitt förslag till beslut till de behöriga myndigheterna i övriga EU-länder, rådet och kommissionen samt ta vederbörlig hänsyn till de kommentarer som dessa gör . FATF (Financial Action Task Force) är ett organ under (Organization for Economic Cooperation and Development). FATF har till uppgift att utarbeta riktlinjer för åtgärder på natio- nell och internationell nivå mot penningtvätt och finansiering av terrorism. FATF har utfärdat rekommendationer i frågan om pen- ningtvätt och särskilda rekommendationer i frågan om finansiering av terrorism.7 FN, och m.fl. har ställt sig bakom dessa rekommendationer och FN:s säker- hetsråd har i resolution (2005) uppmanat medlemsstaterna att implementera dem. De särskilda rekommendationerna om finansiering av terrorism antogs av FATF . Rekommendationerna beskriver ett antal åtgärder som syftar till att bekämpa finansiering av terro- risthandlingar och terroristorganisationer. 3, med rubriken och förverkande av terroristers tillgångar, har följande lydelse: Varje land skall vidta åtgärder för att utan dröjsmål frysa konton eller andra tillgångar som tillhör terrorister, de som finansierar terrorism och terroristorganisationer i enlighet med FN:s resolutioner angående bekämpning av finansiering av terroristhandlingar. Varje land skall också anta och införa åtgärder, inklusive lagstiftnings- åtgärder, som gör det möjligt för de behöriga myndigheterna att be- slagta och förverka egendom som härrör från, eller används till, eller är avsedd att användas till eller allokerad för finansiering av terrorism, terroristhandlingar eller terroristorganisationer. 7FATF: on Terrorist ; , och 40 Recommendations, senast uppdaterad . Genomförandet i av FN:s säkerhetsråds resolution FATF har fogat en tolkningsnot till rekommendationen som avser både 1267-regimen och 1373-regimen. Enligt tolkningsnoten be- handlar rekommendationen två skyldigheter för staterna. För det första skall varje jurisdiktion ha regler som gör det möjligt att utan dröjsmål frysa eller beslagta terroristrelaterade konton eller andra tillgångar i enlighet med de ifrågavarande FN-resolutionerna. För det andra skall staterna ha regler som tillåter rättsväsendet att be- slagta eller förverka terroristers konton eller andra tillgångar på grundval av ett beslut som meddelats av en behörig myndighet eller domstol. Målet med det första kravet är att frysa terroristrelaterade kon- ton eller andra tillgångar när det finns rimliga skäl (reasonable grounds) för att misstänka eller tro att sådana konton eller andra tillgångar kan användas till att finansiera terroristhandlingar. Syftet med dessa åtgärder är preventivt. Målet med det andra kravet är att beröva terroristerna deras tillgodohavanden på dessa konton eller andra tillgångar om och när ett adekvat samband har etablerats mellan kontona eller tillgångarna och terrorister eller terrorist- handlingar. Syftet med dessa åtgärder är i huvudsak preventivt men också repressivt. Det uppges vara nödvändigt att tillgodose båda kraven för att beröva terrorister och terroristnätverk möjlighet att utföra framtida terroristhandlingar. När det gäller hur reglerna om frysning bör utformas anvisar tolkningsnoten två alternativ. Det ena alternativet är att bemyndiga eller utse en behörig myndighet eller domstol att utfärda, admini- strera och genomföra frysningsåtgärder enligt ett visst förfarande. Det andra alternativet är att genom lagstiftning ålägga de personer eller enheter som ansvarar för kontona eller tillgångarna – banker och liknande - att frysa dessa tillgångar och att bestraffa de ansva- riga om de inte uppfyller sina ålägganden. De personer vilkas till- gångar skall frysas skall identifieras av en behörig myndighet eller domstol. Möjligheten att frysa konton eller andra tillgångar skall även omfatta konton eller andra tillgångar som härrör från eller har genererats från konton samt andra tillgångar som ägs eller kon- trolleras direkt eller indirekt av terrorister, de som finansierar ter- rorism, eller terroristorganisationer. Oavsett vilket alternativ som väljs skall det finnas klart utpekade myndigheter som har ansvaret för att genomföra åtgärderna. Vidare skall staterna se till att det är förbjudet för deras medbor- gare eller andra personer eller enheter inom deras territorier att göra konton eller andra tillgångar, ekonomiska resurser eller finan- Genomförandet i av FN:s säkerhetsråds resolution siella eller andra relaterade tjänster direkt eller indirekt tillgängliga för terrorister och de som finansierar terrorism. Förbudet skall också gälla tillhandahållande av resurser till terroristorganisationer, enheter som direkt eller indirekt ägs eller kontrolleras av sådana personer eller enheter samt till sådana som handlar på deras vägnar eller på order av dem. När det gäller förfarandet för frysning anger rekommendatio- nerna att varje land skall utveckla och införa procedurer för att – utan dröjsmål och utan förvarning till de personer eller enheter som åtgärderna gäller – frysa de konton eller andra tillgångar som avses. Rekommendationerna understryker att ett dröjsmål mellan mottagandet av information som motiverar ett beslut om frysning och den faktiska frysningen av konton eller andra tillgångar un- derminerar åtgärdernas effektivitet genom att ge de utpekade per- sonerna tid att flytta pengarna eller tillgångarna. Därför måste för- farandet garantera en snabb bedömning av huruvida det föreligger rimliga skäl (reasonable grounds) för att vidta en frysningsåtgärd och därefter, utan dröjsmål, ett på sådana skäl grundat beslut om frysning av konton eller andra tillgångar. Effektiva system skall ut- vecklas för att informera den finansiella sektorn i sam- band med att frysningsåtgärder vidtas. Det skall finnas klar vägled- ning till framför allt finansiella institutioner och andra som ansva- rar för frysta konton eller andra tillgångar. Vidare skall varje land enligt rekommendationerna utveckla och införa förfaranden för att pröva yrkanden om avlistning enligt vissa bestämda kriterier som överensstämmer med internationella åta- ganden och tillämpliga rättsprinciper, och upphäva frysningen av tillgångar för avlistade personer. För personer och enheter som är listade under 1267-regimen gäller att förfaranden och kriterier skall stämma överens med dem som har antagits av 1267-kommittén. Varje land skall dessutom göra det möjligt att frigöra frysta till- gångar som är nödvändiga för att tillgodose grundläggande mänsk- liga behov i enlighet med FN:s säkerhetsråds resolution (2002), vars innehåll i stort liknar de undantag som gäller en- ligt EG-rätten. Det skall också vara möjligt för en person som fått sina tillgångar frysta att få beslutet överprövat och ändrat av en be- hörig myndighet eller domstol. Varje land skall slutligen vidta lämpliga åtgärder för att effektivt övervaka efterlevnaden av lagstiftningen. Bristande efterlevnad av sådan lagstiftning skall föranleda civilrättsliga, förvaltningsrättsliga eller straffrättsliga sanktioner. Genomförandet i av FN:s säkerhetsråds resolution 5.4.5Möjligheter till domstolsprövning av ett frysningsbeslut Enligt artikel 230 i EG-fördraget skall granska lag- enligheten av de rättsakter som antas av bl.a. rådet och kommissio- nen och som inte är rekommendationer och yttranden. För detta ändamål skall domstolen vara behörig att pröva en talan som väcks av en medlemsstat, av , av rådet eller av kom- missionen. Talan kan grundas på bristande behörighet, åsidosät- tande av väsentliga formföreskrifter, åsidosättande av EG-fördraget eller av någon rättsregel som gäller dess tillämpning eller på makt- missbruk. Varje fysisk eller juridisk person får på samma villkor väcka talan mot ett beslut som är riktat till honom eller mot ett be- slut som, även om det utfärdats i form av en förordning eller ett beslut riktat till en annan person, direkt och personligen berör ho- nom. Talan skall väckas från den dag då åtgärden offentliggjordes eller delgavs klaganden eller, om så inte skett, från den dag då denne fick kännedom om åtgärden, allt efter omstän- digheterna. Om talan är välgrundad, skall domstolen enligt artikel 231 i EG-fördraget förklara den berörda rättsakten ogiltig. Enligt EG-fördraget är förstainstansrätten behörig att som första instans pröva och avgöra bl.a. de ärenden som anges i artikel 230. Förstainstansrättens avgöranden kan sedan överklagas till EG- domstolen, dock endast i rättsfrågor, i enlighet med de villkor och begränsningar som fastställs i domstolens stadga. Ett beslut genom vilket en persons tillgångar blir frysta berör honom direkt och personligen. Även om beslutet har utfärdats i form av en förordning har han alltså talerätt enligt artikel 230 i EG- fördraget på de grunder som anges där. Förstainstansrätten har också tagit upp sådana klagomål. I sammanhanget kan nämnas att gemenskapen enligt artikel 288 andra stycket i EG-fördraget skall ersätta skada som har orsakats av dess institutioner eller av dess anställda under tjänsteutövning. är enligt artikel 235 i EG-fördraget behörig att avgöra tvister om sådant skadestånd, med förstainstansrätten som första instans. Varje fysisk och juri- disk person som har ett rättsligt intresse av det kan föra talan om skadeståndsansvar mot någon av EG:s institutioner. En sådan talan kan t.ex. grundas på att en utfärdad EG-rättsakt strider mot EG- fördraget och att den enskilde lidit skada av detta. Genomförandet i av FN:s säkerhetsråds resolution En EG-förordning som innehåller ett beslut om frysning av till- gångar är direkt tillämplig och bindande för alla personer och myn- digheter i medlemsstaterna. Frysningsbeslutet skall efterlevas av banker och andra som har de utpekade personernas pengar och andra tillgångar i sin besittning. I kan en banks vägran att betala ut pengar eller en myndighets beslut att inte bevilja ett visst bidrag prövas i domstol. Den som har fått sina tillgångar frysta kan väcka en civilrättslig talan i allmän domstol med yrkande t.ex. att banken skall förpliktas betala ut pengarna eller en förvaltnings- rättslig talan i allmän förvaltningsdomstol för att överklaga myn- dighetens beslut. Som grund för en sådan talan kan t.ex. åberopas att EG-rättsakten är ogiltig. En nationell domstol kan emellertid inte på egen hand förklara en EG-rättsakt ogiltig. Enligt artikel 234 i EG-fördraget är behörig att meddela förhandsav- göranden om bl.a. tolkningen av EG-fördraget och om giltigheten och tolkningen av rättsakter som beslutas av gemenskapens insti- tutioner. När en sådan fråga uppkommer vid en domstol i en med- lemsstat får den domstolen, om den anser att ett beslut i frågan är nödvändigt för att döma i saken, begära att medde- lar ett förhandsavgörande. Om det enligt nationell lagstiftning inte finns något rättsmedel mot den nationella domstolens avgörande, skall denna domstol föra frågan vidare till . Det in- nebär för svenskt vidkommande att Regeringsrätten, Högsta dom- stolen, Arbetsdomstolen och är skyldiga att begära ett förhandsavgörande från om en sådan fråga uppkommer. har dock fastslagit att den natio- nella domstolen inte behöver fråga om frågan är irrelevant för målet, om tolkningen av gemenskapsrätten är uppen- bar (acte clair) och om frågan redan har besvarats av (acte éclairé) Med ett förhandsavgörande som stöd kan sedan den svenska domstolen döma i målet. Vid sidan av och de nationella domstolarna är Eu- ropadomstolen ett tänkbart forum för överprövning av ett frys- ningsbeslut. Enligt artikel 34 i får Europa- domstolen ta emot klagomål från en enskild person som är riktat Genomförandet i av FN:s säkerhetsråds resolution mot en konventionsstat med påstående om att denna stat har kränkt någon av hans rättigheter enligt eller dess protokoll. Prövning i förutsätter emellertid att alla nationella rättsmedel har uttömts i enlighet med den inter- nationella rättens allmänt erkända regler. Att en sådan talan endast kan riktas mot konventionsstater innebär att åtgärder av FN och EU inte kan prövas av domstolen. behörighet framgår av artikel 32 i Europa- konventionen, som anger att domstolen är behörig i alla frågor som rör tolkningen och tillämpningen av och protokollen till denna. Domstolens behörighet i fråga om tolkning och tillämpning av konventionen innebär att den kan fastställa att en kränkning av konventionen har förekommit, men inte ogiltig- förklara eller upphäva nationell rätt eller EG-rätt.