sou · GUB379 · 2007-01-01 00:00:00 — När det handlar om makt och privile- gier så vill ingen avstå frivilligt. Det kan t.ex. den svenska arbetar- rörelsen och kvinnorörelsen samt medborgarrättsrörelsen i vittna om. Vi föreslår därför att personer med låga inkomster boende i marginaliserade och stigmatiserade områden genom obli- gatorisk positiv särbehandling ges förtur till samtliga offentliga arbeten. Detta är en aktiv och tillfällig åtgärd för att bekämpa kon- sekvenserna av den strukturella/institutionella diskrimineringen och öka de marginaliserade och stigmatiserade gruppernas makt och inflytande. Jämställdhetslagens möjlighet att gynna det underrepresenterade könet vid rekrytering till arbeten och utbildning används inte i någon större utsträckning. av offentliga arbetsgi- vare uppgav i en enkät att de tillämpar positiv särbehandling för människor som tillhör på arbetsplatsen underrepresenterat kön, och av offentliga arbetsgivare tycker att positiv sär- behandling borde tillämpas på sin arbetsplats (JämO, 1999:19). I en senare undersökning uppgav av de tillfrågade myndig- heterna att de hade genomfört åtgärder för en jämnare könsfördelning i samband med extern rekrytering. av dessa hade använt positiv särbehandling, dvs. av de svarande (JämO, 2005:27–29)18. 18 Det är också sannolikt att de som svarade på enkäten () i större utsträckning än de som inte svarade hade genomfört någon typ av jämställdhetsarbete, vilket Utredningens förslag och rekommendationer inte möjligt att veta om svaren syftar på att det förekommit rekry- tering där man faktiskt positivt särbehandlat någon eller om man bara haft en policy som uppmuntrar sådan rekrytering. Det finns heller inga utvärderingar av vilken effekt positiv särbehandling på grund av kön har haft i arbetslivet.19 Vad gäller positiv särbehand- ling inom högskolan finns dock några utvärderingar. Dessa tycks visa att positiv särbehandling huvudsakligen använts för att få in män på utbildningar som dominerats av kvinnor, samt att positiv särbehandling använts i förhållandevis liten utsträckning. När den använts har den dock varit tämligen effektiv. Så ökade exempelvis en högskola andelen män från av studenterna (, 2003:31-32; , 2006). En trolig orsak till att positiv särbehandling används i så liten utsträckning är för att det är tillåtet, men inte obligatoriskt. Genom att skapa ett sådant obligatorium tror vi att förtur till offentliga arbeten kommer att få en avsevärt större effekt än vad den frivilliga möjligheten i jämställdhetslagen fått. Förslaget innebär att aktiva åtgärder mot negativ särbehandling (s.k. positiv särbehandling) används vid all tillsättning av offentliga arbeten där det finns kvalificerade sökanden med låg inkomst från marginaliserade bostadsområden. Vilka områden som avses bestäms av regeringen (se nedan). De personer som har en låg inkomst20 vid anställningstillfället och är bosatta i detta område har rätt till förtur. Den sökande styrker sin rätt att få förtur till arbete genom att vid ansökningsförfarandet lämna en kopia på inkomst- deklaration samt personbevis där det framgår var man bor (är mantalsskriven). I all annonsering om offentliga lediga jobb ska information om detta förfarande finnas. Endast den som åberopar denna procedur behöver skicka in handlingar om detta. kan innebära att andelen av totalpopulationen som använt positiv särbehandling är något färre. 19Enligt samtal med , enhetschef på och ansvarig för den refererade rapporten . 20Vad gränsen för hur mycket man får ha i inkomst för att komma ifråga för åtgärden får avgöras när förslaget utreds närmare, det bör lämpligen relateras till basbeloppet. Generellt kan dock sägas att gränsen bör ligga någonstans kring . Utredningens förslag och rekommendationer Den förtursberättigade måste ha åtminstone nästan likvärdiga meriter som den annars bäst meriterade bland de sökande för att få förtur till anställningen, dvs. enligt samma praxis som utvecklats vad gäller positiv särbehandling enligt jämställdhetslagen (se vidare nedan). Reglerna om förtur ska vara rättsligt tvingande för alla offentliga arbetsgivare, dvs. så fort det finns en sökande som är berättigad till förtur ska förtur ges. Enda undantaget från denna regel är om arbetsgivaren i stället vill använda en annan form av tillåten positiv särbehandling (dvs. enligt jämställdhetslagen eller en eventuell framtida lag om positiv särbehandling på etnisk eller religiös grund). Sanktionerna om någon arbetsgivare åsidosätter förturs- rätten ska vara desamma som vid brott mot den arbetsrättsliga dis- krimineringslagstiftningen, dvs. ogiltighet och skadestånd. Talan mot en arbetsgivare angående brott mot förturslagen ska behandlas i AD. Liknande regler som gäller för rättegången vad gäller brott mot Lagen (1999:130) om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning bör även gälla för brott mot förtursregeln (se 36–42 §§ SFS 1999:130). Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) ska få föra talan för en enskild arbetssökande, om den enskilde går med på det. Om den som ansett sig ha varit berättigad till förtur men ändå inte anställts på en sökt tjänst visar omständigheter som ger anledning att anta att hon eller han varit berättigad till förtur, är det arbetsgivaren som ska visa att rätt till förtur inte förelegat, dvs. att någon skyldighet att ge personen företräde till anställningen inte funnits (jfr 36 a § SFS 1999:130). Förtur ska enbart vara obligatorisk för offentliga arbetsgivare så länge människor från marginaliserade områden inom arbetsgivarens län är underrepresenterade på arbetsgivarens arbetsplats. Eftersom andelen personer boende i sådana områden varierar efter tid och rum bör regeringen se till att ständigt ha aktuell information angå- ende hur stor andel personer i olika län som bor i marginaliserade områden. Samtliga offentliga arbetsgivare måste undersöka personalsam- mansättningen på arbetsplatsen för att se om en skyldighet att tillämpa förturen vid nyanställning föreligger. Därför ska varje berörd arbetsgivare vara skyldig att upprätta ett register över sina anställda, var de bor och deras deklarerade inkomst. Arbetsgivaren vet visserligen hur mycket varje arbetstagare får i lön från arbetsgi- Utredningens förslag och rekommendationer varen, men den deklarerade årsinkomsten ger fylligare information, exempelvis angående sidoinkomster. En viss socioekonomisk segregering finns i de flesta områden i hela landet. Segregationen är dock som mest omfattande i de större stä- derna och det är främst större städer som har en etnisk boendeseg- regation. Ett lämpligt sätt att definiera område är den indelning som redan existerar utifrån postnummer (jfr DN . Vilka postnummerområden och vid vilken inkomstnivå förtur ska ges måste utredas närmare, samt var detta ska regleras. Regeringen har , inom ramen för bl.a. storstadssatsningen, iden- tifierat 24 s.k. utsatta områden. Detta baseras på var personer med låg inkomst (och i vissa fall med låg grad av sysselsättning) bor. Dessa indelningar kan dock problematiseras och konkretiseras ytterligare. En modell för införandet av förtur är att börja försöket i de mest marginaliserade områdena i några storstäder. I ett senare skede, efter att effekterna utvärderats och funnits positiva, bör alla stora och mellanstora städer omfattas, förslagsvis kommuner med invånarantal på över 80 000.21 kan inte indelningen göras enbart efter sådana objektiva grunder. Exempelvis är det uppenbart att marginaliserade områden i är en del av . har dock ett invånar- antal på 75 000 invånare varför om man följde gränsen på 80 000 invånare strikt så skulle inte invånare i de marginaliserade områ- dena i kunna komma ifråga för åtgärden. På samma sätt är det möjligt att någon av de 19 kommuner som har över 80 000 invånare faktiskt inte har några större segregationsproblem. Vissa subjektiva bedömningar blir alltså nödvändiga. Så har också reger- ingen vid identifieringen av de 24 s.k. utsatta områdena delvis gjort liknande subjektiva bedömningar, exempelvis genom att be kommuner ange vilka områden de upplevt som mest utsatta.22 Precis hur många områden som skulle avses och hur stort antal personer som skulle kunna komma ifråga för förtur är alltså inte möjligt att säga på detta stadium. Det kan dock nämnas att enligt så bodde av 21Följande 21 kommuner har över 80 000 invånare: , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , . 22Enligt samtal med , analytiker på (). Utredningens förslag och rekommendationer befolkning, av och av invånare i de ekonomiskt mycket resurssvaga områ- dena i respektive region (, 2006:204). Regeringen bör upprätta en förteckning över vilka områden som är aktuella för förtur. Förslagsvis bör dessa anges i förordnings- form så att nya områden kan läggas till eller andra tas bort, utan att detta innebär en alltför omständlig procedur. Hinder i gällande rätt? Vårt förslag ligger nära det som brukar benämnas positiv särbe- handling (se vidare SOU 2006:22 del 1 s. 599 ff). De främsta skill- naderna är dock att målgruppen inte definieras utifrån kön eller etnicitet utan från bostadsort och inkomst, att regleringen bara gäller offentliga arbetsgivare samt att den positiva särbehandlingen inte är frivillig utan obligatorisk. Utrymmet för positiv särbehandling begränsas av EG-rätten (jfr SOU 2006:22 del 1 s. 631 ff). Inom EG-rätten finns bl.a. direktiv om likabehandling (76/207/EEG) som gäller för diskriminerings- grunden kön, direktivet mot etnisk diskriminering (2000/43/EG) och arbetslivsdirektivet (2000/78/EG) som gäller för diskrimine- ringsgrunderna religion eller övertygelse, funktionshinder, sexuell läggning och ålder vid bl.a. villkor för tillträde till anställning och yrkesutbildning. har ansett att diskrimineringsför- buden inom EG-rätten sätter gränser för hur långtgående positiv särbehandling kan vara. Enligt den så kallade Tham-förordningen, dvs. Förordning (1995:936) om vissa anställningar som professor och forskarassi- stent i jämställdhetssyfte, skulle en sökande av underrepresenterat kön med tillräckliga sådana kvalifikationer som avses i 4 kap 15 § första och tredje styckena högskoleförordningen, utses framför en sökande av motsatt kön som annars skulle ha utsetts (positiv sär- behandling), om det behövs för att en sökande av det underrepre- senterade könet skulle utses. Positiv särbehandling skulle dock inte tillämpas om skillnaden mellan sökandenas kvalifikationer är så stor att tillämpningen skulle stå i strid med kravet på saklighet vid anställningen (3 § SFS 1995:936). Denna förordning upphävdes dock 2005 då i det s.k. Abrahamsson-målet (mål c-407/98 domstolens dom ) ansåg att förordningen bröt mot artikel 2.1 och 2.4 i likabehandlingsdirektivet samt artikel Utredningens förslag och rekommendationer Domstolen ansåg dock att en nationell för- valtningspraxis om att en sökande som tillhör underrepresenterat kön får ges företräde framför en medsökande av motsatt kön, för- utsatt att de sökande i merithänseende kan anses jämbördiga eller i det närmaste jämbördiga, om det görs en objektiv bedömning av ansökningarna med beaktande av samtliga sökandes personliga för- hållanden. I vårt förslag finns också kravet på att den förtursberättigade måste ha åtminstone nästan likvärdiga (vilket har samma betydelse som närmast jämbördiga) meriter. innebär vårt förslag, liksom Tham-förordningen, ett obligatorium att positivt särbe- handla. Det är alltså möjligt att vårt förslag skulle strida mot EG- rätten om rätten till förtur grundades på kön eller etnicitet. Vi vill i vårt förslag dock ge förtur till boende i ett visst område med en viss inkomst och några diskrimineringsförbud på grund av bostadsort eller inkomst finns inte i EG-rätten varför vårt förslag inte är begränsat av de ramar EG-rätten satt upp vad gäller positiv särbe- handling utifrån etnicitet eller kön. En viktig begränsning för positiv särbehandling vad gäller offentliga sektorn är dock 11 kap 9 § Regeringsformen där det stadgas att vid tillsättning av statlig tjänst ska avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Upp- räkningen är dock inte uttömmande. Enligt bestämmelsens förar- beten (prop. 1973:90 s. 406) har man velat öppna för möjligheten att ta hänsyn också till bl.a. arbetsmarknadspolitiska skäl. Inför godkännande förutsattes att den möjligheten skulle utnyttjas så att det inte kunde uppkomma några faror för den enskildes rättssäkerhet (KU 1973:26 s. 72). Enligt 4 § lagen (1994:260) om offentlig anställning ska vid anställning avseende fästas bara vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Skickligheten ska sättas främst om det inte finns särskilda skäl för annat. I lagens förarbeten (prop. 1993/94:65 s. 122) hänvisas till vad som enligt 11 kap. 9 § RF gäller i fråga om sakliga grunder vid anställning hos statliga myndigheter. Regeringen har tidigare uttalat att strävanden att främja jämlikhet är en saklig grund i regeringsformens mening, men att föreskriften i 11 kap 9 § torde innebära att det finns en gräns för hur stor skillnaden i kvalifikation får vara vid positiv särbehandling (prop. 1994/95:164 s. 36). I 11 kap. 14 § Regeringsformen stadgas att om en domstol eller annat offentligt organ finner att en föreskrift står i strid med Utredningens förslag och rekommendationer bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning eller att stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid dess tillkomst, så får föreskriften inte tillämpas. Har eller regeringen beslutat föreskriften, ska tillämpning dock underlåtas endast om felet är uppenbart. Hur stor skillnaden i merithänseende mellan den som positivt särbehandlas och någon annan sökande tillåts vara enligt 11 kap 9 § Regeringsformen är osäkert. Som tidigare nämnts har regeringen ansett att stadgandet torde innebära att det finns en gräns för hur stor skillnaden får vara. I doktrinen har uttryckts åsikten att man torde kunna hävda att beaktande av jämställdhetsaspekten som saklig grund förutsätter att sökandenas meriter är någorlunda lik- värdiga (se hänvisning i SOU 2006:22 del 1 s. 606). Vi gör bedömningen att nästan likvärdiga meriter är tillräckligt liten skillnad för att stadgandet i 11 kap. 9 § Regeringformen inte ska vara något hinder. Enligt den praxis som utvecklats vad gäller jämställdhetslagens möjligheter till positiv särbehandling så har positiv särbehandling varit tillåten vid nästan likvärdiga meriter (SOU 2006:22 del 1 s. 632). Det har inte ansetts att sådan positiv särbehandling som jämställdhetslagen tillåter skulle strida mot grundlagen om den tillämpas i den offentliga sektorn. Vidare så måste som tidigare nämnts en lag uppenbart strida mot grundlag för att lagen inte ska tillämpas. Det måste under alla omständighe- ter stå klart att vårt förslag inte gör detta. Som tidigare nämnts ska varje berörd arbetsgivare vara skyldig att upprätta ett register över sina anställda, var de bor och deras deklarerade inkomst. Sådana register regleras bland annat av Per- sonuppgiftslagen (PUL) (1988:204). Denna lag är till för att skydda människor mot kränkning av den personliga integriteten genom behandling av personuppgifter. En arbetsgivare är enligt PUL förhindrad att göra sammanställningar av känsliga uppgifter (jfr 13 §) bl.a. uppgift som avslöjar ras eller etniskt ursprung. Förbudet enligt PUL gäller inte för sådana uppgifter som bostads- ort och deklarerad inkomst. Uppgift om var en anställd bor, finns i dennes tjänstematrikel. Uppgift om bostadsorten finns också i folkbokföringsregistret som ansvarar för. Skattekontoren sköter registreringen av folkbokföringsuppgifter i lokala ADB-register. Uppgifterna inom folkbokföringsverksamheten är i regel offentliga och en arbetsgi- vare bör således inte ha några problem att ta del av dessa uppgifter. Utredningens förslag och rekommendationer Det finns heller ingen sekretess för beslut varigenom skatt eller pensionsgrundande inkomst bestäms eller underlag för bestäm- mande av skatt fastställs om det inte är fråga om förhandsbesked i taxerings- eller skattefråga. Uppgifter om taxerade inkomster är därför offentliga och finns tillgängliga för alla och envar vid allmänhetens terminal hos . En arbetsgivare bör alltså inte heller ha några problem att ta del av dessa uppgifter. Arbetsgivaren känner till den anställdes bostadsadress. Arbetsgi- varen vet vad den anställde tjänar hos honom/henne men får bara indirekt reda på en anställds eventuella sidoinkomster genom jämkningsbeslut som tillämpas när preliminärskatt ska betalas. Ett sådant register hos arbetsgivaren som föreslås kommer att innehålla en samlad information om den anställde som inte fanns direkt till- gänglig tidigare. Ett sökbart register hos arbetsgivaren som sammanställer adressuppgifterna med uppgifter om taxerad inkomst borde kunna konstrueras. I och med att det görs till en rättslig skyldighet för arbetsgivaren att samla uppgifterna behövs inget samtycke från de enskilda arbetstagarna, annars krävs samtycke (5 § andra stycket och 10 § PUL). Om det mot förmodan skulle upptäckas att PUL utgör hinder för upprättandet av ett sådant register vi föreslår finns också möjlighet att genom lag eller genom förordning besluta om bestämmelser som kan gälla i stället för PUL eftersom lagen är sub- sidiär (SOU 2006:22 s. 658 f). Praktiska och etiska hinder? reses invändningar mot aktiva åtgärder mot negativ särbe- handling av personer med invandrarbakgrund eller s.k. positiv sär- behandling på grund av etnisk tillhörighet för att det anses svårt att definiera vilka som ska komma i fråga. Man bör också ställa sig frå- gan om etnicitet finns. I ett socialkonstruktivistiskt perspektiv är svaret givetvis nej. Liksom att det inte finns människoraser finns inte heller etniciteter. Att skapa ett mått som på ett praktiskt genomförbart sätt exakt mäter vilka som ska särbehandlas brukar därför anses som svårt (jfr SOU 2006:22 del 1 s. 654 ff). Dessutom finns bland flera myndigheter stora tveksamheter kring att göra s.k. etnisk statistik tillgänglig för arbetsgivare (, ). finns också invändningar som går ut på att välbemedlade personer med utländsk bakgrund gynnas av ett SOU 2006:79 Utredningens förslag och rekommendationer sådant system, vilket missgynnar fattiga i allmänhet. Med vår modell finns inget av dessa problem. Mot förslaget skulle kunna invändas att de boende i de redan marginaliserade och stigmatiserade områdena ytterligare stigmati- seras genom att man särskilt pekar ut dem som berättigade till förtur. Det är möjligt att en sådan effekt kan uppkomma men vi anser att de fördelar förslaget innebär för dessa områden överväger denna nackdel. Det kan påpekas att liknande invändningar kan resas mot alla åtgärder som syftar till att skydda eller ge fördelar åt vissa definierade grupper. Det framstår som ofrånkomligt att vissa orättvisor kommer att uppstå vad gäller gränsdragningen för vilka områden som är berät- tigade till förtur och ej. Den ekonomiska fördelningen av resurser och arbetslösheten kan inte förväntas följa postnummergränserna exakt. Vissa personer kan komma att bo mycket nära där gränsen mellan ett område, som är berättigat förtur och ett som inte är det, kommer att gå, och kan då uppleva det som en godtycklig bedöm- ning på vilken sida av gränsen de hamnar. saknas anledning att tro att dessa problem kommer att bli särskilt omfat- tande. Gränsdragningsproblematik uppkommer vid många åtgär- der, exempelvis vad gäller de som har en inkomst precis över grän- sen för att erhålla visst bidrag, och är knappast något skäl att avstå från att genomföra åtgärden så länge fördelarna med åtgärden över- väger. Det ska heller inte förnekas att deklarationen kan vara ett trub- bigt instrument för att mäta ekonomisk marginalisering. Deklara- tionen avser ekonomiska förhållanden som ligger åtminstone ett till , och mäter endast inkomsten . Vidare mäter den bara inkomsten hos en individ i ett hushåll där andra individers inkomster kan vara annorlunda. Deklarationen säger heller ingenting om personen i fråga har stora extrautgifter, exempelvis barn att försörja. Det är möjligt att man efter en periods tillämpning av förturen kan skapa ett mer exakt mått för ekono- misk marginalisering, men inledningsvis föreslår vi ändå att dekla- rationen används som utgångspunkt då den är relativt enkel att använda. Även om detta kan medföra vissa problem saknas anled- ning att tro att dessa kommer att bli stora. Om exempelvis en boende i ett marginaliserat område har haft ett högavlönat jobb men är arbetslös så kommer denne inte att omfattas av förturen. Detta framstår dock inte som något större problem då personen ifråga kommer att göra det efter nästföljande Utredningens förslag och rekommendationer Den omvända situationen, där en boende i ett marginaliserat område haft låga inkomster (vilket är vad som syns i deklarationen och därmed berättigar till förtur) men har höga inkomster, kan också förekomma, men antalet fall där sådana personer byter arbete kan antas vara få. Personer som inte haft några större inkomster tidigare men ändå kommer från mer välbeställda förhållanden kommer att vara berät- tigade till förtur, men då denna grupp till största del säkerligen kommer att utgöras av studenter är detta inte ett särskilt stort pro- blem då det snarare är viktigt att få in unga i marginaliserade områ- den på arbetsmarknaden. Överhuvudtaget kommer andelen hushåll med hög inkomst i de områden där de boende är berättigade till förtur vara litet då låg andel hushåll med hög inkomst är en del av definitionen på marginaliserade områden. Problemet med personer som deklarerat låga inkomster men ändå kommer från ett hushåll där någon annan drar in höga inkomster i dessa områden kan alltså förväntas vara mycket litet. Dessutom bör åtgärder mot marginali- sering ha som grundidé att varje individ ska ha ett visst ekonomiskt oberoende. Att vara beroende av en partner som har hög inkomst, gynnar inte en sådan princip. Man kan tänka sig att vissa problem kan uppstå vid genomfö- rande av förslaget, exempelvis genom att personer flyttar till mar- ginaliserade och stigmatiserade områden för att kunna omfattas av förturen men sedan flyttar därifrån när de erhållit ett arbete. Samti- digt är det inte nödvändigtvis negativt att en viss rotation före- kommer bland de boende. Man kan också tänka sig att personer skriver sig som boende i ett förtursberättigat område medan perso- nen egentligen bor någon annanstans. Det kan dock förmodas att så kommer att ske i förhållandevis liten utsträckning. Likväl är det nödvändigt att noga följa upp och kontinuerligt utvärdera genom- förandet av förslaget. Utredningens förslag och rekommendationer Vilka arbeten avses? Vi föreslår att förtur till offentliga arbeten ska omfatta offentliga arbeten i vid bemärkelse. Förturen ska omfatta och dess myndigheter och myndigheterna under regeringen. Därtill ska förturen omfatta samtliga arbeten hos kommuner, landsting och kommunalförbund samt offentligt ägda verksamheter (t.ex. statliga bolag) och offentlig service i privat regi, t.ex. sjukvård på entrepre- nad. Det är möjligt att vissa tjänster bör undantas från förturen (se exempelvis 3 § Lag om offentlig anställning (1994:260)), det bör dock röra sig om ett förhållandevis litet antal tjänster där det vore olämpligt att använda förturen. Vilka tjänster dessa bör vara bör lämpligen avgöras när förslaget bereds av ansvarigt departement. Vi föreslår att förslaget bereds på departementet och att man där utformar de författningsändringar som blir nödvändiga. Åtgärden skulle vara mer effektiv om alla arbeten skulle omfattas, dvs. Det skulle också ha mer effekt om det räckte med att den förtursberättigade uppfyllde meritkraven för anställningen för att anställas, dvs. oberoende av övriga sökandes meriter, s.k. kvotering. Detta kräver dock omfattande ändringar av gällande rätt och vi tror att den politiska viljan saknas.