sou · GUB324 · 2007-01-01 00:00:00 — I vissa boenden, t.ex. för personer med fysiska handikapp, utvecklingsstörning och psykisk sjukdom, är det inte kommunen utan amtskommunen som ansvarar för hemhjälp m.m. (81 § 1 st.). Särskilda avgiftsregler kan gälla i sådant boende (83 §). Huvudregeln är att hemhjälp är kostnadsfri för den enskilde. Enligt 82 § 2 stycket serviceloven tas nämligen inte betalt för per- sonalkostnader för varaktig hemhjälp. Från huvudregeln finns det dock ett par undantag. För det första ska den enskilde betala för hjälp som endast är tillfällig (t.ex. efter en operation eller på grund av sjukdom). För tillfällig hemhjälp är reglerat en högsta timtaxa i förhållande till den enskildes inkomst och kommunen kan också i särskilda fall sätta ned eller höja den enskildes avgift med hänsyn till dennes ekonomiska förhållanden (4 § bekendtgørelse om be- taling for generelle tilbud og for tilbud om personlig og praktisk hjælp m.v., nr 26 af 14. januar 1998). Vidare kan kommunerna ta betalt för matservice även såvitt avser personalkostnader (82 § 3 st. serviceloven). Sådan avgift omfattar såväl den tillagade maten som distribution härav och kan inte sättas ned med hänsyn till den enskildes betalningsförmåga. I äldreboenden betalas som regel en månadsavgift omfattande all kost som serveras. Begreppet matservice avser sådan ordning där maten tillreds utanför den enskildes hem. Den enskilde får antingen maten hem- levererad eller äter den t.ex. på det lokala äldrecentret (matservice med respektive utan utbärning). Matservice är alltså en del av den praktiska hemhjälpen och tillhandhålls således den enskilde efter bedömning av hans eller hennes behov. Även beträffande mat är tanken att det ska finnas reella valmöjligheter för den enskilde. Kommunen ska efter offentlig upphandling ingå avtal med minst två leverantörer av matservice, men kan också välja att godkänna och ingå avtal med samtliga leverantörer, som uppfyller kom- munens fastställda kvalitets- och priskrav (3–4 §§ bekendtgørelse om kvalitetsstandarder og frit valg af leverandør af personlig og praktisk hjælp m.v. nr 903 af 31. 2004). området kan kommunen fastställa krav beträffande bl.a. näring, hygien och servering, men det kan inte fastställas något krav på att alla leverantörer ska utnyttja samma produktionsform (9 § 5 st. nr 903 af 31/08/2004). Som exempel på olika matservice- former kan nämnas att färdiglagad mat levereras till den enskilde, att den lokala slaktaren levererar veckopaket eller en ordning där brukaren kan gå till den lokala restaurangen och äta sin måltid. Dock erbjuder endast en minoritet av kommunerna () fritt leverantörsval beträffande matservice. Som nämnts har kommunen möjlighet att, till skillnad från vad som gäller för annan varaktig hemhjälp, kräva betalning för kost- naderna för matservice. För hemhjälpsinsatser kan kommunen inte ta mer betalt än vad som utgör kommunens sammanlagda utgifter för att producera tjänsten (1 § nr 26 af 14/01/1998). För leverantörer av sådana insatser ska som huvudregel kommunen fastställa priskrav utifrån en beräkning av de genomsnittliga lång- siktiga kostnaderna (direkta och indirekta) vid den kommunala leverantörsverksamheten av personlig och praktisk hjälp. Alla leve- rantörer som kontrakteras för att tillhandahålla matservice ska kunna erbjuda en måltid i enlighet med kommunens priskrav. Kommunen kan dock besluta om ett fast tillskott till matservice, vilket de flesta kommunerna valt att göra, så att egenbetalningen bara täcker en del av kostnaderna. Den enskilde betalar då för en eventuell differens mellan tillskottet och priset på den valda mål- tiden (18 § 3 st. nr 903 af 31/08/2004). Detta betyder att alla godkända leverantörer ska kunna erbjuda minst en måltid där mot- tagarens egenbetalning motsvarar egenbetalningen vid val av den kommunala leverantörens erbjudande, så att alla mottagare oavsett val av leverantör erbjuds en måltid till samma kostnad för honom eller henne själv. har alla leverantörer möjlighet att er- bjuda andra måltider. För sådana är det kommunala tillskottet oförändrat, men kan aldrig vara större än leverantörens pris för den av den enskilde valda måltiden (12 § 4 st.). kostar det i att få levererat en varm huvudrätt tillsammans med dagens förrätt eller dessert. Det är dock stora skillnader mellan kommunernas avgiftsuttag för matservice. Bl.a. denna omständighet och den låga frekvensen av fritt leveran- törsval är bakgrunden till att man inom har påbörjat en undersökning beträffande matservice och ser över behovet av t.ex. ett nytt regelverk eller ytterligare information kring sådan service. Enligt 5 § socialvårdslagen (710/82) ansvarar kommunen för plane- ring och verkställande av socialvården. Såsom till socialvården hörande uppgifter ska kommunen enligt 13 § bl.a. sörja för att socialservice anordnas för kommunens invånare och former av socialservice som ska anordnas är enligt 17 § bl.a. hemservice, boendeservice och anstaltsvård. Med hemservice avses fullgörande av eller bistånd vid fullgör- andet av uppgifter eller funktioner som hör till boende, personlig skötsel och omvårdnad, vård och uppfostran av barn samt till annan normal och invand livsföring. Sådan service tillhandahålls dem som på grund av nedsatt prestationsförmåga, familjeförhållanden, an- strängning, sjukdom, barnsbörd eller invaliditet eller av annan mot- svarande orsak är i behov av hjälp för att klara nämnda uppgifter och funktioner (20–21 §§). Enligt 9 § socialvårdsförordningen (607/83) ordnas hemservice i form av dels hjälp i hemmet med arbete, personlig omvårdnad och stöd, vilken ges av hemvårdare eller hemhjälpare, dels stödservice, såsom måltids-, klädvårds-, bad-, städ-, transport- eller följeslagarservice och tjänster som främjar socialt umgänge. Kommunen kan bestämma att matlagning i hemmet åt klienter ingår som hemvårdaruppgifter och detta är fortfarande ganska vanligt förekommande framförallt i mindre kommuner. Det vanligaste är dock, framförallt i större kommuner, att man i stället har lagt mathållningen som en stödtjänst, dvs. till- handahåller färdiglagad mat. Med boendeservice avses anordnande av service- och stödboende och sådan service tillhandahålls person som av särskild orsak be- höver hjälp eller stöd vid ordnandet av bostad eller boendeför- hållanden (22–23 §§ socialvårdslagen). Enligt 10 § socialvårdsför- ordningen anordnas boendeservice i servicebostäder och i bostäder som har reserverats för stödboende, där vederbörandes självstän- diga boende stöds genom socialarbete och annan social service. Med anstaltsvård avses anordnande av vård, uppehälle och reha- biliterande verksamhet i sådan verksamhetsenhet inom socialvården som lämnar fortlöpande vård. Sådan vård ges den som är i behov av hjälp, vård eller annan omvårdnad som inte kan ordnas eller som det inte är ändamålsenligt att ordna i hans eget hem eller genom ut- nyttjande av någon annan socialservice (24 § socialvårdslagen), dvs. det är inte tillräckligt med hjälp genom hemservice eller boende i en servicebostad. Enligt 11 § socialvårdsförordningen ska vid anstalts- vård ges sådan behövlig rehabilitering, vård och omsorg som är nödvändig med tanke på klientens ålder och tillstånd och anordnas för äldre i åldringshem. I denna vård ingår, utöver själva vården, fullt uppehälle såsom mat, läkemedel, hygien, kläder och tjänster som främjar socialt välbefinnande. Enligt 1 § lagen om klientavgifter inom social- och hälsovården (734/92) kan för kommunala social- och hälsovårdstjänster en avgift uppbäras hos den som använder servicen, om inte något annat stadgas genom lag. Avgiften får uppbäras enligt användarens betalningsförmåga. Den avgift som tas ut för servicen får vara högst lika stor som kostnaderna för serviceproduktionen (2 §). Enligt 3 § förordningen om klientavgifter inom social- och hälso- vården (912/92) kan för hemservice som inte utgör stödservice uppbäras en skälig månadsavgift som bestäms enligt servicens art och omfattning, klientens betalningsförmåga och familjens storlek. Förordningen stadgar inte något absolut högsta tak för aktuella avgifter, men reglerar högsta månadsavgift så att den får uppgå till högst en viss andel av de månadsinkomster som överskrider i förordningen angivna inkomstgränser. För en ensamstående person är inkomstgränsen och betalningsprocenten 35. Enligt 27 § ska som månadsinkomster beaktas skattepliktiga för- värvs- och kapitalinkomster samt skattefria inkomster för klienten och den som lever med honom i gemensamt hushåll i äktenskap eller i äktenskapsliknande förhållanden. Såsom inkomster beaktas inte t.ex. bostadsbidrag (29 §). Den enskildes egendom inverkar inte på avgiftens storlek. Kommunerna fastställer grunderna för månadsavgiften inom de gränser som klientavgiftsförordningen föreskriver. För tillfällig hemservice kan tas ut en skälig avgift som kommunen bestämmer. När en person flyttar till ett åldringshem ingås ett långvårdsavtal och fattas beslut om vårdavgift. Vård- avgiften bestäms enligt den enskildes betalningsförmåga och kan för en ensamstående person uppgå till högst av hans eller hennes nettoinkomster . Egendom beaktas inte och den påverkar inte vårdavgiftens storlek. Avgiften får inte vara högre än att den enskilde månatligen till förfogande för sitt personliga bruk lämnas (7 c § klientavgiftslagen). Avgifter för stödtjänster, t.ex. måltidsservice, har inte reglerats närmare. Kommunerna kan således själva bestämma hur mycket sådan service ska kosta för den enskilde, men avgifterna får inte överstiga kostnaden för produktionen av denna. Vidare är en kommun enligt 11 § klientavgiftslagen skyldig att sätta ned eller efterskänka en avgift för socialvårdsservice till den del förut- sättningarna för personens eller familjens försörjning eller förverk- ligandet av personens lagstadgade försörjningsplikt äventyras av att avgiften tas ut. Detta gäller således även avgifter för stödtjänster som t.ex. måltidsservice. kostar i stad en portion varm eller kall mat samt efterrätt . Därtill kommer en distributionskostnad på per distributionstillfälle. I en på Social- och hälsovårdsministeriets uppdrag genomförd utredning har bl.a. föreslagits att sådana arbetsuppgifter som har åtskilts som stödtjänster ska omfattas av samma avgiftsregler som annan hemservice, dock inte bl.a. måltidsservice. Enligt 4 § lagen om planering av och statsandel för social- och hälsovården (733/92) kan en kommun ordna de uppgifter som hör till social- och hälsovården genom att sköta verksamheten själv, genom avtal tillsammans med en annan kommun eller andra kom- muner, genom att vara medlem i en samkommun som sköter verk- samheten, genom att anskaffa service från staten, en annan kommun, en samkommun eller någon annan offentlig eller privat service- producent, eller genom att serviceanvändaren ges en servicesedel, med vilken kommunen förbinder sig att, upp till det värde som fastställts för sedel enligt kommunens beslut, betala de tjänster som serviceanvändaren köper av en privat serviceproducent som kom- munen godkänt. Systemet med servicesedel trädde i kraft och regleras närmare i socialvårdslagen. Systemet innebär att en kommun, som beslutat att använda detta, godkänner producenter av socialvårdsservice vars tjänster får köpas med kom- munens servicesedel. Detta kan ske antingen genom anbudstävlan inom ramen för lagen om offentlig upphandling eller genom att utan sådan konkurrensutsättning godkänna alla serviceproducenter som uppfyller kriterierna för godkännande. Kommunen kan sedan, grundat på en bedömning av den enskildes servicebehov, ge den en- skilde en servicesedel med visst värde för att anskaffa hemservice. Serviceproducenten fakturerar kommunen och klienten betalar som en självriskandel skillnaden mellan sedelns värde och tjäns- tens pris till serviceproducenten. Om en kommun ordnar service som köpta tjänster, ska den som använder servicen betala samma avgifter och ersättningar som när motsvarande service ordnas av kommunen. Om tjänster ordnas med hjälp av servicesedel får klientavgift inte tas ut hos den som använder tjänsten. Den självriskandel som serviceanvändaren ska betala får inte överstiga den klientavgift som kommunen kunde ta ut för sina egna tjänster, om inte något annat bestäms särskilt om fastställandet av servicesedelns värde. När självriskandelens storlek bestäms beaktas också det som i klientavgiftslagen föreskrivs om efterskänkande eller nedsättning av avgift (12 § klientavgiftslagen). Enligt 2 kap. 1 § lov 13. desember 1991 nr 81 om sosiale tjenester m.v. (sosialtjenesteloven) är kommunen ansvarig för alla uppgifter inom enligt lagen som inte lagts på något statligt organ. De sociala tjänsterna ska bl.a. omfatta praktiskt bistånd samt plats på institution eller boende med heldygnsomsorg till dem som har särskilt hjälpbehov på grund av sjukdom, funktionshinder, ålder eller av andra orsaker. Den som inte kan dra försorg om sig själv eller som är helt beroende av praktisk eller personlig hjälp för att klara vardagslivets göromål har efter individuell bedömning rätt till sådan hjälp (4 kap. 2–3 §§). Praktiskt bistånd är en gemensam beteckning för hemhjälp och annan hjälpverksamhet för bl.a. äldre och funktionshindrade. Typiska hemhjälpstjänster är t.ex. städning, tvätt, matlagning och annat praktiskt hushållsarbete som snöskottning och vedhuggning. Hemhjälpen omfattar också annan praktisk hjälp till den enskilde som t.ex. hjälp med inköp och bank- och postärenden. Hemhjälpen omfattar även personlig omvårdnad, såsom hjälp att stiga i och ur sängen, personlig hygien, att klä av och på sig, att äta och liknande grundläggande behov. Kommunerna har det ekonomiska ansvaret för nämnda insatser (11 kap. 1 §), men kan ålägga den som erhåller sådan tjänst att helt eller delvis täcka kostnaderna härför. kan dock inte tas betalt av den enskilde för bl.a. personlig omvårdnad (8 kap. 2 § 2 forskrift 4. desember 1992 nr 915 til lov om sosiale tjenester m.v.). För övriga tjänster fastställer kommunen själv regler för betalning. Dock gäller en självkostnadsprincip så att den enskildes vederlag inte får överstiga kommunens egna kostnader för vederbörande tjänst. Självkostnaden beräknas utifrån en genom- snittlig timlön för den tjänst som utförs, med tillägg för sociala kost- nader samt för administrationskostnader utgörande av timlönen och de sociala kostnaderna. Avgifter kan tas ut endast inom ramen för den enskildes intäkter – inte i dennes förmögenhet – och på så sätt att den enskilde förbehålls tillräckliga medel för att täcka egna behov (11 kap. 2 § sosialtjenesteloven och 8 kap. 3 § forskrift till lov om sosiale tjenester). Härmed avses att den en- skilde ska ha en tillfredsställande levnadsstandard, dvs. ha möjlighet att bestrida vanliga utgifter han eller hon har även utöver de helt nödvändiga. Förordningen innehåller också en bestämmelse om avgiftstak för dem med de lägsta inkomsterna, f.n. om hushållets samlade nettoinkomster understiger två gånger grundbeloppet (f.n. är ett grundbelopp ) samt även regler om beräkning av avgiftsunderlag, som kommunerna har att tillämpa när de fastställer sina taxor (8 kap. 4 §). Tillhandahållande av färdiglagad mat (matombringning) är inte ut- tryckligt reglerat i sosialtjenesteloven och omfattas inte av avgifts- bestämmelserna i förordningen. Kommunerna bestämmer således själva vad de ska ta betalt härför. Avgiftsuttaget för sådan service begränsas dock av självkostnadsprincipen och av att den enskilde ska förbehållas tillräckligt mycket av sina inkomster för att täcka sina personliga behov och sitt ansvar som försörjare (11 kap. 2 § sosialtjenesteloven). kostar en portion varm mat i kommun (bydel ) . För institutionsboende, t.ex. ålderdomshem, ska den enskilde betala avgift som täcker kost och logi m.m. beroende på vilka inkomster han eller hon har. Ersättningen får inte överstiga de reella kostnaderna för uppehället, vilka fastställs för var . Av inkomster upp till ett grundbelopp, med avdrag för ett fribelopp på f.n. , kan kommunen ta betalt . Av inkomster över ett grundbelopp betalas av inkomsterna . Någon nominell max- avgift är inte bestämd i författning. Den enskilde ska vidare för eget bruk förbehållas ett belopp motsvarande av grund- beloppet (3 § forskrift 26. nr 392 om vederlag for opphold i institusjon m.v.). Avdrag görs i beräkningsunderlaget för den som har kvarboende make eller maka eller är försörjningsskyldig mot barn. Det pågår i Hälso- och omsorgsdepartementet arbete beträf- fande likställande av avgiftsreglerna i institutionsboende respek- tive eget boende. 4 Beräkningar och prognos 4.1Hur många gäller det och hur ser gruppen ut? 4.1.1Något inledande om statistiken Utredningen har låtit ta fram uppgifter om dem vars förbehållsbe- lopp inskränks då de betalar kommunala avgifter för färdiglagad mat. Detta dels för att mer detaljerat kunna beskriva problematiken, dels för att beräkna kostnaderna av ett lagförslag. Underlaget för utredningens arbete har härvid utgjorts av statis- tiska data insamlade av SCB. En begränsning i det underliggande materialet är att det i relevanta avseenden saknas tillräckliga uppgifter beträffande yngre personer. Enligt uppgift från SCB har man i senare insamlat material lyckats få ett något större urval i denna grupp, men dessa uppgifter har inte varit tillgängliga för utredningen för bearbetning. Utgångspunkten har därför varit uppgifter beträffande personer . Det är också i denna grupp som de flesta brukarna av aktuella former av social service och omsorg återfinns. Utred- ningen har låtit göra en specialbearbetning av uppgifter inhämtade av SCB i en undersökning omfattande ursprungligen 20 000 slumpmäs- sigt utvalda individer.1 Beträffande personer skicka- des ut ett frågeformulär till kommunerna med frågor om personen erhåller insats inom äldre- eller handikappomsorgen och i så fall om och med vilket belopp personen betalar avgift för måltider. Frågorna gällde i ordinärt boende matlåda eller motsvarande som distribueras till personens bostad och i särskilt boende matlåda, måltid i ge- mensam matsal eller motsvarande. Måltider i korttidsboende och dagverksamhet avsågs inte. Urvalet i utredningens bearbetning är samtliga personer bosatta i ordinärt boende eller permanent bosatta i särskilt boende, som har insats inom äldre- eller handikappomsorgen samt betalar matavgift. 1 SCB, Hushållens ekonomi (HEK) 2003. Uppgifterna har räknats fram . om 115 228 personer (479 i urvalet), varav 47 656 personer i ordi- närt boende och 67 572 i särskilt boende. erhöll ca 132 000 personer hemtjänst i ordinärt boende och ca 105 000 personer var permanent bosatta i särskilt bo- ende. Även beträffande de äldre finns det dock begränsningar i det underliggande materialet. Det är fråga om ett ganska litet statistiskt urval. Ett visst bortfall ligger i att det inte är en hundraprocentig svarsfrekvens. Vidare saknas det uppgifter i det underliggande mate- rialet så till vida att kommunerna i sina svar i vissa fall har fyllt i for- mulären på ett ofullständigt sätt beträffande dem som bor i särskilt boende. I några fall har kommunerna svarat ja på frågan om den en- skilde erhåller måltider men inte uppgett någon kostnad samt i vissa fall inte uppgett om den enskilde erhåller måltider eller ej (motsva- rande ca 13 000 personer). Det är alltså fråga om ett partiellt bortfall. I vissa fall har kommunerna svarat att den enskilde inte erhåller några måltider (motsvarande ca 12 000 personer), vilket kan gälla personer bosatta i , där den enskilde ofta sköter sin kost- hållning på egen hand. En osäkerhet i uppgifterna ligger också i antaganden som utred- ningen har gjort. var mediankostnaden för ett färdiglagat huvudmål i ordi- närt boende . motsvarade den schabloniserade livsmedelskostnaden för ett huvudmål ca . Merkostnaden för den som erhöll huvudmålet färdiglagat motsvarade då ca . Mediankostnaden för helkost i särskilt boende var och den schabloniserade livsmedelskostnaden var . Mer- kostnaden för den som erhöll helkost motsvarade således ca . Utifrån respektive avgiftsutrymme (avgiftsgrundande inkomst överstigande stadgat minimibelopp plus boendekostnad) har grup- pen med matavgift delats in i intervallen <0 kr, 0–, 750–samt >1 182 kr. Utifrån gjorda antaganden skulle följande kunna utläsas: –I gruppen avgiftsutrymme <0 kr finns de som har ett negativt avgiftsutrymme redan innan någon merkostnad för mat beaktats. Matavgiften medför således fullt ut att det negativa avgifts- utrymmet ökar och att del av förbehållsbeloppet tas i anspråk. Det rör sig om ca 16 000 personer, dvs. av samt- liga med matavgift. –I gruppen avgiftsutrymme 0–finns, såvitt avser såväl ordi- närt som särskilt boende, de som om de inte hade haft mer- kostnad för mat hade haft sitt förbehållsbelopp i behåll, men som på grund av matavgiften får detta inskränkt. Till denna kate- gori hänförs också, såvitt avser särskilt boende, de i avgiftsut- rymmesgruppen 750–. Sammantaget rör det sig om ca 31 000 personer, dvs. av samtliga med matavgift. –I gruppen avgiftsutrymme 750–klarar de i ordinärt bo- ende att med sitt förbehållsbelopp i behåll betala matavgift och i gruppen avgiftsutrymme >1 182 kr kan samtliga i såväl ordi- närt som särskilt boende betala matavgift utan att denna inkräktar på förbehållsbeloppet. Dessa grupper omfattar ca 68 000 perso- ner, dvs. av samtliga med matavgift. För samtliga grupper har tagits fram uppgifter om bl.a. disponibel inkomst2, vissa inkomstprövade stöd, boendekostnad, faktisk mat- avgift och förmögenhet. Beträffande gjorda antaganden om merkostnad för färdiglagad mat kan följande anmärkas. De genomsnittliga faktiska matavgif- terna är genomgående lägre än enligt utredningens antagande. I den sammantagna gruppen med matavgift är avgiften i ordinärt boende och i särskilt boende (jfr an- tagandet om respektive ). Förklaringen torde inte stå att finna i avvikelser mellan de använda medianvärdena och medel- värden, då dessa i princip stämmer överens. Vägda medeltal för är för ett färdiglagat huvudmål respektive för helkost.3 Beträffande ordinärt boende torde den huvudsakliga förklaringen till differensen vara att alla som erhåller färdiglagad mat genom kom- munens försorg inte gör det , vilket har varit utgångspunk- ten för beräkningarna. Beträffande särskilt boende är sannolikt en 2Disponibel inkomst per konsumtionsenhet; ett inkomstmått som visar summan av alla slags inkomster (inklusive olika bidrag, t.ex. BTP) minus skatter, med hänsyn tagen till hus- hållets sammansättning (antal personer och deras ålder) och hur detta påverkar hushållets konsumtionsbehov. 3Beräkningar gjorda av . Beträffande ordinärt boende är det ett visst bortfall, då det saknas redovisning för , och . förklaring att avgiften i vissa fall satts ned, eftersom genomsnittlig faktisk matavgift är lägst bland dem med avgiftsutrymme <0 kr. En liten inverkan kan det också ha att vissa bosatta i särskilt boende som betalar matavgift enligt kommunernas svar inte har helkost (mot- svarande ca 4 000 personer), men de har inte i beräkningarna skiljts ut från övriga i särskilt boende. Utifrån framtagna uppgifter ges nedan en beskrivning av de olika grupperna. Mot bakgrund av vad som ovan framförts, är det i det föl- jande underförstått att det inte rör sig om exakta värden och belopp. 4.1.3Hela gruppen med matavgift Av hela gruppen med matavgift är kvinnor och 30 pro- cent är män, vilket överensstämmer med könsfördelningen bland samtliga äldre med hemtjänst. Vad gäller familjetyp är ensamboende och är sammanboende. Åldersmässigt är gruppen fördelad enligt följande. 9 000 perso- ner är 65–, 42 000 personer är 75–och 64 000 personer är eller äldre. är alltså och tillhör den högsta åldersgruppen. Genomsnittlig disponibel inkomst är , dvs. , vilket inte skiljer sig nämnvärt från motsvarande siffra för samtliga äldre med hemtjänst (). Lägst disponibel inkomst har de i den äldsta åldersgruppen.