sou · GUB343 · 2007-01-01 00:00:00 — Det kan konstateras att det finns situationer när atomolyckan har inträffat i exklusiva ekonomiska zon där nuvarande regler om domstols behörighet skulle innebära, att en annan stats domstolar blir behöriga på grund av regeln att en olycka som har inträffat på det fria havet regleras av anläggningsstatens lag. Så kan t.ex. vara fallet under transporter i en situation när den utländska anläggnings- innehavaren är ansvarig och olyckan sker i den svenska exklusiva ekonomiska zonen. För att svensk rätt skall stå i överensstämmelse med den utökade jurisdiktionsbestämmelsen i den reviderade krävs därför att den nuvarande bestämmelsen i 36 § atomansvarighets- lagen ändras. 94 Artiklarna 13 (d) och 17 i . Lagändringar att överväga vid ett svenskt tillträde Vad gäller det utökade området för jurisdiktion kan konstateras att har en ekonomisk zon etablerad fr.o.m. genom lagen (1992:1140) om ekonomiska zon. Enligt denna lag omfattar ekonomiska zon det havsområde utanför territorialgränsen som regeringen föreskriver. Zonen får emellertid inte sträckas ut över en avgränsningslinje som överenskommits med annan stat eller, om en sådan överenskommelse inte ingåtts, över mittlinjen i förhållande till den andra staten. Som huvudregel gäller mittlinjeprincipen i förhållande till grannländer. Ett särskilt avgränsningsavtal finns dock med beträffande området mot och med i fråga om vissa avsnitt i . För att uppfylla villkoren i krävs att i samband med att ändringsprotokollet tillträds anmäler omfattningen av sin ekonomiska zon till konventionens depositarie. 6.8.2Endast en behörig domstol i varje stat Enligt 37 § första stycket atomansvarighetslagen skall en skade- ståndstalan i anledning av en atomolycka väckas vid rätten i den ort där atomolyckan inträffade. Det anges vidare att om två eller flera domstolar är behöriga, t.ex. vid läckage som inträffar inom skilda domkretsar eller om ett vattendrag förorenats av radioaktiva produk- ter från flera anläggningar, skall talan väckas vid någon av dessa dom- stolar95. För det fall det inte finns någon behörig domstol enligt första stycket följer av andra stycket i samma lagrum att talan skall väckas vid . Bestämmelsen utgör alltså en särreglering i förhållande till vad en tillämpning av forumreglerna i skulle innebära96. Om forumreglerna i i stället hade tillämpats skulle en skadelidande kunna väcka talan vid anläggningsinnehavarens hem- vistforum eller beträffande bolag vid den ort där styrelsen har sitt säte97. Beträffande en utländsk anläggningsinnehavare skulle talan kunna väckas där honom tillhörig egendom finns98. 95Exemplen är hämtade ur prop. 1968:25 s. 174. 1968:25 s. 173. 9710 kap. 1 § . 9810 kap. 3 § . Lagändringar att överväga vid ett svenskt tillträde den ort där olyckan inträffat eller skadan uppkommit skulle kunna vara behörig99. Genom ändringsprotokollet100 införs en skyldighet för konventions- staterna att peka ut endast en domstol som är behörig att pröva ersättningsanspråk i anledning av en atomolycka (a single competent court). Den nya bestämmelsen överensstämmer med en rekom- mendation som styrkommittén för har avgett101. Vilken domstol i den stat där olyckan ägt rum som skall vara behörig skall avgöras med stöd av nationella regler102. Skälen till att bestämmelsen införts är också att underlätta möjlig- heterna att kontrollera att nivån på anläggningsinnehavarens ansvars- belopp inte överskrids och för att bättre kunna hantera skadereg- leringen103. Förslag: skall vara behörig domstol i första instans att pröva talan om ersättning som får väckas i . Att endast en domstol i varje konventionsstat är behörig att pröva skadeståndsmål i anledning av en atomolycka är väsentligt inte minst mot bakgrund av de olika ersättningssteg som kan aktualiseras och som kan omfatta såväl anläggningsinnehavaren, den egna staten och samtliga konventionsstater (jfr redogörelse i avsnitt 1.3). Ett sådant system är också av central betydelse för skaderegleringen och främst för möjligheten att övervaka storleken på de skadeståndskrav som framställts och hur dessa förhåller sig till tillgängliga medel. Konven- tionsregleringen avseende exklusivt forum inverkar emellertid inte på den instansordning som gäller i de olika konventionsstaterna. 9910 kap. 8 § . 100Artikel 13 i den reviderade konventionen. 101Rekommendation av styrkommittén för () [NE/M(90)2]. 102a.a., paragraph 93 och styrkommitténs rekommendation [NE/M(90)2]. 103Exposé des Motifs, paragraph 92. Lagändringar att överväga vid ett svenskt tillträde Den nuvarande regleringen i atomansvarighetslagen uppfyller inte den reviderade krav på att endast en domstol i varje stat skall vara behörig att pröva en skadeståndstalan i anled- ning av en atomolycka (a single competent court). De skäl för att anvisa en exklusivt behörig domstol i varje stat som har angetts ovan ter sig mycket starka. När det gäller frågan om vilken domstol som skall anförtros uppgiften att pröva talan om ersättning som grundas på atomansvarighetslagen kan det finnas skäl att beakta att den dom- stol som pekas ut som behörig måste ha en stor organisation som snabbt kan administrera och handlägga anspråk från ett mycket stort antal skadelidande. Vidare bör hänsyn tas till att det i redan finns en ordning med sjörättsdomstolar som är exklusivt behöriga att pröva vissa sjörättsliga mål. Regeringen har föreskrivit104 att , , , , , och tingsrätter skall vara sjörättsdomstolar. På grund av de delvis gemensamma dragen i lagstiftningen, och att det finns betydande likheter mellan regelsystemen, kan det före- falla lämpligt att anvisa endera av dessa domstolar som behörig domstol i första instans. Regeringen har vidare i annat sammanhang uttalat att det som ett led i fördelningen av uppgifter inom domstolsväsendet bör efter- strävas en regional balans mellan domstolarna. Detta skulle tala för ett annat alternativ än . Som tidigare nämnts kan emellertid antalet mål bli omfattande och ställa krav på att en betydande arbetskapacitet snabbt kan fri- göras. Att en domstolsprövning efter en atomolycka skulle komma att aktualiseras kan inte helt uteslutas. Detta skulle trots allt tala för att uppgiften anförtros någon av de större domstolarna. Mot denna bakgrund anser utredningen att det framstår som lämpligast att an- förtro uppgiften åt Stockholms-, Göteborgs- eller . Om man dessutom väger in den geografiska placeringen av de kärn- tekniska anläggningarna i kan det te sig mest naturligt att anförtros uppgiften att pröva atomansvarsmål som skall prövas vid svensk domstol. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att skall vara behörig domstol i första instans att pröva talan om ersättning som grundar sig på den svenska atomansvarsregleringen. 104 Förordningen (1975:931) om sjörättsdomstolar. Lagändringar att överväga vid ett svenskt tillträde 6.8.3Bestämmelser angående talerätt m.m. I ändringsprotokollet till införs en ny bestäm- melse, som anger att det i den behöriga domstolsstaten skall finnas en laglig möjlighet för en annan stat, att med den skadelidandes sam- tycke, företräda sina medborgare inför domstol eller att företräda personer som har hemvist i eller är varaktigt bosatta i staten. Det skall vidare vara möjligt för en stat att väcka skadeståndstalan vid domstol i en annan stat105. En stat är vidare skyldig att tillse att det finns en laglig rätt för den som har övertagit en skadelidandes rättigheter, eller om den skade- lidandes rättigheter har överlåtits på denna person, att framställa ett skadeståndsanspråk vid domstol som grundar sig på den skade- lidandes rättigheter (s.k. subrogation)106. Bedömning: Det krävs ingen ny reglering i atomansvarighetslagen med anledning av vad ändringsprotokollet föreskriver i fråga om att staten skall ha rätt att företräda sina medborgare vid utländsk domstol och att staten skall ha en laglig rätt att framställa skade- ståndsanspråk som grundar sig på den skadelidandes rättigheter. Det föreligger inga hinder i svensk rätt mot att en främmande stat uppträder vid en domstol här i landet med ett civilrättsligt grundat krav. En utländsk stat kan uppträda vid en svensk domstol dels som part på grund av egna anspråk på ersättning eller någon annan rättsföljd, dels som part efter att ha övertagit de skadelidandes anspråk genom subrogation, dels i egenskap av ombud för de egna medborgarna. En situation när den utländska staten kan komma att uppträda som part i eget namn vid svensk domstol är när den utländska staten haft kostnader för att återställa miljöskador, t.ex. för att plantera nya träd i en förorenad skog. Ett annat exempel är om staten har haft kostnader för evakueringsinsatser. 105Ändringsprotokollet punkten M (g) (i) och artikel 13 (g) (i) i den reviderade Pariskonven- tionen. 106Ändringsprotokollet M (g) (ii) och artikel 13 (g) (ii) i den reviderade . Lagändringar att överväga vid ett svenskt tillträde Den situationen att staten uppträder som part efter att ha över- tagit de skadelidande medborgarnas anspråk genom subrogation kan aktualiseras om staten betalar ut förskott till skadelidande i den egna staten och därför har ett regresskrav att rikta mot anläggningsinne- havaren i . Staten kan också uppträda som ombud för de skadelidande vid svensk domstol. Det torde då närmast röra sig om en s.k. grupp- talan. Det torde i dessa fall inte bli aktuellt för staten som ombud att förete fullmakt. Enligt förarbetena till lagen (2002:599) om grupp- rättegång107 avses med grupptalan att någon utan rättegångsfullmakt för talan för medlemmarna i en grupp. Gruppmedlemmarna är inte parter i rättegången och behöver inte medverka aktivt. Inte i någon av de redovisade situationerna föreligger det enligt utredningens mening hinder mot att en utländsk stat väcker talan vid svensk domstol. Någon särskild immunitetsfråga aktualiseras inte om en stat stämmer i en civilrättslig tvist. har visser- ligen undertecknat FN:s konvention om statsimmunitet från 2004,108 men denna konvention har ännu inte trätt i kraft. har inte någon stat anslutit sig till konventionen109. Så långt utredningen kan bedöma omfattas staten inte av immunitet om den ingått ett interna- tionellt avtal som rör frågan om möjligheten för en stat att uppträda vid en domstol i annan stat110. När det gäller möjligheterna att uppträda genom ombud finns det en särskild reglering i 12 kap. 2 § andra stycket rättegångs- balken enligt vilken ett ombud skall ha hemvist i , i en annan stat inom EES eller i . Även annan får dock användas som ombud om rätten med hänsyn till omständigheterna finner att det lämpligen kan ske. Denna reglering innebär sålunda att det kan finnas enstaka situationer när en utländsk stat inte kan uppträda genom att ställa ett ombud från den egna staten för de skadelidande utan att den berörda domstolen gjort en särskild prövning av frågan. Det får framhållas att den främmande staten regelmässigt kommer att låta sig företrädas av ett ombud som utan vidare kan accepteras. 2001/02:107, Lag om grupprättegång. 108United Nations Convention on Jurisdictional Immunities of States and Their Property, antagen av i . Konventionen har under- tecknats av 17 stater, däribland av . 109Konventionen träder i kraft när den trettionde staten deponerar sitt instrument för ratifi- kation, godtagande, godkännande eller anslutning (artikel 30). 110Jfr artikel 7 i konventionen. Lagändringar att överväga vid ett svenskt tillträde Under de angivna förutsättningarna får den allmänna processrätts- liga regleringen alltså anses stå i överensstämmelse med de åtagan- den som följer av den reviderade krav. 6.9Regler om tillämplig lag Enligt gällande konvention skall den behöriga domstolen i alla frå- gor som inte regleras av konventionen tillämpa national law and national legislation, dvs. nationella materiella och processuella reg- ler. Därmed kan även aktualiseras en tillämpning av domstolslan- dets internationellt privat- och processrättsliga regler. Den behöriga domstolen måste tillämpa bestämmelserna utan diskriminering med hänsyn till nationalitet, hemvist eller uppehållsort111. Diskrimine- ringsförbudet gäller även i förhållande till den nationella rätt som tillämpas i fråga om processuella eller andra frågor. Genom ändringsprotokollet112 undantas uttryckligen lagvalsregler från tillämpningen av nationell lag och nationell lagstiftning. Skälen för detta är att det annars finns risk för att olika rättsord- ningar kan bli tillämpliga om olika nationers intressen är drabbade av en atomolycka113. Det bör vidare framhållas att endast sådana internationellt privat- och processrättsliga regler som berörs av tillämpningsområde omfattas av bestämmelsen. Detta innebär t.ex. att äganderättsfrågor inte omfattas av denna särskilda bestämmelse och att den behöriga domstolen kan komma att få tillämpa främ- mande lands lag, allt efter vad tillämpliga internationellt privaträtts- liga regler föreskriver. 111Artikel 14 i . 112Ändringsprotokollet punkten N och artikel 14 b) i den reviderade . 113Exposé des Motifs, Draft # 1, paragraph 103. Lagändringar att överväga vid ett svenskt tillträde Bedömning: Ändringsprotokollets bestämmelse i fråga om till- lämplig lag föranleder inga nya eller ändrade bestämmelser i den svenska lagen. och atomansvarighetslagen bygger på att den behöriga domstolen tillämpar nationell rätt. Av artikel 14 (b) fram- går att begreppet nationell rätt utesluter nationella lagvalsregler. För en svensk anläggningsinnehavare kan utländsk rätt tillämpas på ansvarsfrågan om domstolen i en annan konventionsstat är behörig och ersättningsfrågan prövas i det landet. En sådan dom skall också verkställas i . Mot denna bakgrund bedömer utredningen att ändringen, som står i full överensstämmelse med konventionens syften, inte aktualiserar någon särskild lagvalsregel i den svenska lagen. Enligt artikel 17 i kan ett särskilt förfarande aktua- liseras för att lösa tvister som rör tillämpningen eller tolkningen av . Bestämmelsen ändras i mindre mån genom punkten Q i ändrings- protokollet till . Om tvist uppstår mellan två eller flera fördragsslutande parter rörande tolkningen eller tillämpningen av , så skall försök först göras att lösa tvistefrågan direkt mellan de tvistande staterna i stället för av styrkommittén (). Om enighet inte kunnat nås förs tvistefrågan därefter vidare till ett gemensamt sammanträde mellan de fördragsslutande parterna. Om tvisten inte heller kunnat lösas i detta forum och förflutit skall tvisten hänskju- tas till den domstol som har inrättats genom konventionen om upprättande av säkerhetskontroll på atom- energins område; Energy Tribunal (Europeiska energi- tribunalen). För att tvistefrågan skall komma under Tribunalens bedömning är det tillräckligt att en av staterna begär att tvisten skall hänskjutas till domstolen. Den andra staten behöver alltså inte Lagändringar att överväga vid ett svenskt tillträde Tribunalens rättskipningsområde är begränsat till att lösa meningsskiljaktigheter när det gäller tolkning och tillämpning av och tilläggskonventionen. Tribunalens beslut är bindande. har även tillträtt konventionen om upprättande av säkerhetskontroll på atomenergins område. Även om i artikel 17 d föreskriver att den inte är tillämplig på tvister om gränsdragning i havsområden så ankom- mer det enligt artikel 13 d på Tribunalen att bedöma vilken stat som har domsrätt om en olycka inträffar i ett havsområde beträf- fande vilket område det tvistas om gränsdragningen. Tribunalens bedömningar skall göras på grundval av vem av parterna som har den närmaste anknytningen till olyckan och som är mest drabbad av olyckans verkningar. 6.10.1.2 Överväganden och bedömning Bedömning: Den reviderade bestämmelser i artiklarna 13 och 17 för att lösa tvister som rör tillämpningen eller tolkningen av innebär att en rättskip- ningsuppgift överlåts till det särskilda organet Europeiska energi- tribunalen (Energy Tribunal). Någon särskild beslutsordning i krävs inte enligt 10 kap. 5 § fjärde stycket regeringsformen, utan ratificeringen av konventionen och antagandet av den nya lagen kan ske genom ett sedvanligt riksdagsbeslut med enkel majoritet. En följd av reglering i artiklarna 13 och 17 är att de enskilda staterna överlåter till tribunalen att avgöra bl.a. domsrättsfrågan i de fall det råder oklarhet om vilken domstol som är behörig när olyckan inträffar i ett havsområde och parterna tvistar om den närmare gränsdragningen. Bestämmelsen innebär alltså att en rättskipningsuppgift överlåts till tribunalen, dvs. ett mellanfolk- ligt organ. Detta betyder för svenskt vidkommande att bestämmel- sen i 10 kap. 5 § fjärde stycket regeringsformen aktualiseras. I 10 kap. 5 § fjärde stycket regeringsformen finns bl.a. bestämmelser om vilka beslutsformer som skall tillämpas när en rättskipningsupp- gift överlåtits till ett mellanfolkligt organ. För att en rättskipnings- eller förvaltningsuppgift skall få över- låtas till ett internationellt organ förutsätts alltid ett beslut av riks- Lagändringar att överväga vid ett svenskt tillträde Eftersom reglering i nu berörda delar får anses innebära att en rättskipnings- eller förvaltningsuppgift överlåts till det särskilda organet Europeiska energitribunalen (Energy Tribunal) så förutsätts ett beslut av . har dock rätt att i lag bemyndiga regeringen eller annan myndighet att i särskilda fall besluta om överlåtelse. Den aktuella bestämmelsen i regeringsformen innebär vidare att om den uppgift som överlåts innefattar myndighetsutövning skall förordnande ske genom ett beslut som minst tre fjärde- delar av de röstande förenar sig om. I annat fall skall beslut fattas med enkel majoritet. Begreppet myndighetsutövning har alltså använts som urvalskriterium. Den särskilda beslutsordningen har reserverats för delegation av uppgifter, vars utövande på ett ingripande sätt på- verkar svenska – allmänna eller enskilda – intressen och som därför ur suveränitetssynpunkt i princip bör förbehållas svenska organ. Den uppgift som tillkommer tribunalen kan enligt utredningens mening inte anses innefatta myndighetsutövning. Det kvalificerade beslutsförfarande som föreskrivs i fråga om överlåtelse av uppgifter som innefattar myndighetsutövning aktualiseras därmed inte (beslut som minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig om). Överlå- telsebeslutet kan därför fattas genom ett sedvanligt riksdagsbeslut med enkel majoritet. Enligt nuvarande artikel 22 (c) i kan en konferens sammankallas när som helst på begäran av en konventionsstat om det behövs för att diskutera frågor av gemensamt intresse. Det förut- sätts emellertid inte ske någon regelbunden uppföljning av de frågor som konventionen kan ge upphov till. Genom ändringsprotokollet114 fogas till en be- stämmelse som anger att konventionsstaterna regelbundet, , skall samråda sinsemellan om alla problem av gemensamt intresse som tillämpningen av gett upphov till. Konven- tionsstaterna skall särskilt samråda i frågan om de belopp avseende ansvarighet och ekonomisk säkerhet som fastställs i konventionen bör höjas. 114 Ändringsprotokollet punkten V och artikel 22 c) i den reviderade . Lagändringar att överväga vid ett svenskt tillträde 6.10.2.2 Överväganden och bedömning Bedömning: Ändringsprotokollets bestämmelse i fråga om kon- sultationer ger inte upphov till nya eller ändrade bestämmelser i svensk rätt. I fråga om kravet på att de frågor som konventionen ger upphov till skall följas upp regelbundet skiljer sig ändringsprotokollet något åt i förhållande till vad som gäller. Eftersom bestämmelsen är av mellanstatlig karaktär kräver den emellertid ingen särskild nationell reglering i lag. 7Ansvars- och försäkringsnivåer efter ett svenskt tillträde till ändringsprotokoll I föregående avsnitt (avsnitt 6) har utredningen redogjort för följ- derna av ett svenskt tillträde till ändringsprotokoll, men valt att särskilt, och först i detta avsnitt, behandla den centrala frågan om anläggningsinnehavarens ansvarighet och säkerställandet av detta ansvar samt vidare skyldigheten att ta och vidmakthålla försäkring eller att ställa annan godtagbar säkerhet. Bland annat när det gäller frågan om ersättningsnivåer och hur ersättningsmedlen skall garanteras ger den reviderade Pariskonven- tionen staterna en möjlighet att, så länge vissa grundläggande prin- ciper och en grundläggande reglering beaktas, införliva konventions- regleringen genom alternativa nationella lösningar. I detta avsnitt behandlas inledningsvis ansvarsregleringen. Ut- redningen ger i avsnitt 7.2 en allmän bakgrund till hur ansvarsbe- loppen utvecklats . I avsnitt 7.3 redovisar utredningen den nuvarande ersättningsordningen. Avsnitt 7.4 upptar en redogörelse för hur ändringsprotokoll påverkar ansvarsnivåerna. Med utgångspunkt i att utredningens uppdrag utgår från ett obegränsat skadeståndsansvar för anläggningsinnehavarna, vilket beskrivs i av- snitt 7.5, följer i avsnitt 7.6 utredningens överväganden och förslag avseende omfattningen av ersättningsansvaret för svenska anlägg- ningsinnehavare. I avsnitten 7.7 och 7.8 behandlar utredningen reci- procitetsprincipen. Utredningen övergår därefter till frågor avseende försäkringsplikten och till ändringsprotokollens inverkan på försäk- ringsplikten för vissa typer av anläggningar som kan anses mindre riskfyllda och för transporter (avsnitten 7.9–7.12). Ansvars- och försäkringsnivåer efter ett svenskt tillträde 7.2Den successiva utvecklingen av ansvarsbeloppen En förstärkning av de eventuella skadelidandes ställning, bl.a. när det gäller de belopp som enligt gäller för anläggnings- innehavarens ansvarighet efter en allvarlig atomolycka, har skett i flera omgångar sedan tillkomst. När tillträdde tillämpades en ordning som innebar att det riktgivande ansvarsbeloppet i var fastställt till 15 miljoner betalningsenheter (ca ). Det var emellertid möjligt för en konventionsstat att fastställa ett högre eller lägre belopp om försäkringstäckning fanns med den be- gränsningen att ansvarsbeloppet aldrig fick understiga 5 miljoner betalningsenheter (vilket motsvarades av ). I atomansvarighetslagen fastställdes en svensk anläggningsinne- havares ansvarsbelopp till . För s.k. lågriskanlägg- ningar och transporter kunde dock ett lägre belopp, som inte fick underskrida , fastställas.1 infördes en ny betalningsenhet i genom att den särskilda dragningsrätt som används av () antogs. Storleken på ansvarsbeloppen i Paris- konventionen förändrades emellertid inte. Ansvarsbeloppen fast- ställdes till 15 miljoner SDR respektive 5 miljoner SDR. Även om ansvarsbelopp inte höjdes i sam- band med införandet av den nya betalningsenheten fann den skäl att höja ansvarsbeloppen avsevärt. Detta motiverades bl.a. med att ansvarigheten för atomskador i första hand borde bäras av kärnkraftsindustrin2. höjdes därför ansvarsbeloppet . Sedan trädde i kraft har anläggningsinnehavar- nas ersättningsansvar kommit att variera kraftigt mellan de stater som är parter till . Vissa stater har höjt nivåerna med betydande belopp medan ansvarsbeloppen i andra stater har kommit att ligga kvar i närheten av de miniminivåer som anges i konventionen. För att åstadkomma en bättre överensstämmelse mellan konven- tionsstaternas lagstiftning i detta hänseende och för att tillförsäkra eventuella skadelidande fullgod ersättning har atomenergi- organ () 1990 rekommenderat konven- tionsstaterna att sträva efter, att i sina nationella lagstiftningar, höja 1968:25, s. 304 f. 1981/82:163 s. Ansvars- och försäkringsnivåer efter ett svenskt tillträde anläggningsinnehavarnas ersättningsansvar till 150 miljoner SDR (vilket motsvarade )3. Bland annat mot bakgrund av den utformning av den framtida energipoli- tiken som den s.k. Partiledaröverenskommelsen om energipolitiken4 lett fram till fann den att det fanns skäl att 1992 höja ansvarsbeloppet från till 1 200 miljoner kr5.