sou · GUB3114 · 2007-01-01 00:00:00 — Regeringen bemyndigade statsrådet att tillkalla en nationell samordnare för barn i asyl- processen med uppgivenhetssymtom. Den nationella samordnaren ska, enligt direktiv 2004:115, kartlägga och analysera förekomsten av asylsökande barn med svåra stressreaktioner som uppgivenhet, avskärmning och regression. Även internationella erfarenheter ska beaktas. Vidare ska den nationella samordnaren tillsammans med berörda myndigheter utveckla metoder för att tidigt upptäcka och möta barn i riskzonen och genom förebyggande insatser förhindra att barn utvecklar svåra stressreaktioner. I samspel med berörda aktörer ska den nationella samordnaren stimulera till utveckling av samarbetsformer och främja utbyte av kunskap och erfarenheter. Den nationella samordnaren ska fortlöpande informera regeringen om arbetet och kan därvid lyfta fram eventuella förslag på ytter- ligare åtgärder som bör vidtas i asylprocessen. Med stöd i bemyndigandet förordnades som nationell samordnare leg. psykolog . Som sekreterare förordnades pol. mag. dr. i sociologi, docent som forskningsledare med ett särskilt upp- drag. Assistent har varit kanslisekreterare (t.o.m. novem- ber 2006) och kanslisekreterare (fr.o.m. ). Som sakkunniga inom det forskningsprojekt som påbörjades förordnades 15 till överläkare och leg. psykolog . I referensgruppen till den första stu- dien inom forskningsprojektet ingick professor , överläkare och professor . Till fördjupningsstudie inom samma forskningsprojekt förordnades fil. dr. leg. psykolog , till leg. psykolog , till statsvetare och till fil. I referensgruppen som knöts till fördjupningsstudien ingick dr. polit. , professor , professor och överläkare . En samrådsgrupp tillkallades för att följa upp- draget . Följande verksamhetsföreträdare har ingått i gruppen; samordnaren , Röda Korset, utredaren , Kommuner och Landsting (t.o.m. ), juristen , (), leg. psykolog , , utbildningsrådet , Myndigheten för skolutveckling, verksjuristen , (t.o.m. ), generaldirektören , (t.o.m. ), medi- cinalrådet , , juristen , Skol- verket ( ), verksamhetschefen , , utredaren , Kommuner och Landsting samt juristen , (t.o.m. ). Som experter med särskilda uppgifter i seminarieserien Case Finding knöts leg. psykolog , professor , överläkare , jurist samt leg. psykolog . Som experter i framtagandet av skrift till skolan deltog utbild- ningsrådet , Myndigheten för skolutveckling, undervis- ningsrådet , , undervisningsrådet , , utredaren , Kom- muner och Landsting, utbildningsrådet , Myndig- heten för skolutveckling, enhetschefen , Utbildnings- förvaltningen , samt juristen , Skol- verket. Sist men inte minst har personal vid landets barn- och ungdoms- psykiatriska verksamheter bidragit med underlag i uppdragets kartläggningar. Utifrån resultaten i de genomförda kartläggningarna, kunskaps- genomgången och fördjupningsstudien har nya angelägna fråge- ställningar aktualiserats. En nationell kartläggning visade att antalet asylsökande barn med uppgivenhetssymtom minskat dramatiskt. Detta aktualiserade behovet av en förlängning av uppdraget för att kunna genomföra analyser av situationen . Flera externa omständigheter har förorsakat hinder igenom- förandet av arbetet på det sätt som varit önskvärt. I denna slut- rapport sammanfattas det arbete som bedrivits inom det nationella samordningsuppdraget. En ny nationell statistisk uppföljning redo- visas. Inga nya slutsatser dras. Vi lägger inte fram några förslag. Emellertid lyfts angelägna frågor till fortsatt forskning fram. Med överlämnandet av denna slutrapport har den nationella samordnaren för barn i asylprocessen med uppgivenhetssymtom slutfört sitt uppdrag. /, sekreterare , forskningsledare Ett nationellt samordningsuppdrag ................................................. Seminarier för information, kunskapsspridning och Samverkan med myndigheter och aktörer: Deltagande i utbildningsdagar, seminarier och konferenser............ Skrift till landets skolor ........................................................... Kontakter med experter i andra länder................................... Samhällelig och politisk kontext ...................................................... Engagemang i samhället........................................................... Andra myndigheters insatser............................................................ Samordningsuppdrag i en komplicerad och politiskt laddad Sammanfattning av forskningsresultat samt viktiga frågor för fortsatt forskning .......................................... Hur var läget när vi började?............................................................. Den första studien – en kunskapsöversikt och kartläggning.......... Avgränsa och identifiera problemet ........................................ Problemets omfattning i ............................................. Lärdomar från den första rapporten........................................ Den andra rapporten – en kvalitativ fördjupningsstudie ................ Slutsatser från den första kvalitativa delstudien ..................... Slutsatser från den andra kvalitativa delstudien...................... Slutsatser från den tredje kvalitativa delstudien ..................... Vad har vi dragit för slutsatser av de två genomförda Förändringar av antalet asylsökande barn med Situationen för barnen .......................................... Sammanfattning och blick mot framtiden ....................................... Stöd till asylsökande barn: förebyggande strategier Myndigheters olika uppdrag ur ett förebyggande- och Kommunen – Skola och socialtjänst ....................................... Hälso- och sjukvården ............................................................. Ett utvecklingsekologiskt synsätt..................................................... Exempel på förebyggande strategier och samverkan....................... Struktur och etablerade kontakter i ........................... Projekt: Barn i väntan .............................................................. Samverkan och helhetstänkande i ............... Levande samverkansprocess i ......................... Ett brett perspektiv på samverkan i ............................. Särskilda förutsättningar för stöd till utsatta asylsökande barn Bilaga 1 Kommittédirektiv................................................................ Bilaga 2 Workshop rapport: Asylum-seeking Children with Servere Withdrawal Behaviour ........................................... Bilaga 3 Anmälningar till ........................... Bilaga 4 Instrument för att mäta funktionsnedsättningar hos asylsökande barn med uppgivenhetssymtom.................. En bred aktionsinriktad strategi valdes för genomförandet av det nationella samordningsuppdraget. Följande strategier har använts: forskning, nationell samrådsgrupp, Case Finding-semi- narier, deltagande i seminarier för information, kunskapssprid- ning och erfarenhetsutbyte, webbinformation, samverkan med myndigheter och andra aktörer, skrift till landets skolor och kontakter med experter i andra länder. Allmänhetens, vårdprofessionens och politikernas intresse och engagemang för de asylsökande barnen har varit mycket stort uppdraget pågått. Även myndigheternas insatser på en övergripande nivå har varit omfattande. Den nationella samordnaren har, med sitt uppdrag att analysera och verka i utvecklingsprocesser, befunnit sig i skärningspunkten mellan allmänheten, berörda inom olika professioner, intresseföre- ningar och politiker. Den mediala bevakningen har varit intensiv och omfattande. Att ett stort antal barn, som befinner sig i asylprocessen i och som har sitt ursprung i huvudsakligen tre bestämda geografiska områden i världen, på ett epidemiliknande sätt och utvecklat allvarliga symtom av uppgivenhet, har inte någon dokumenterade motsvarighet tidi- gare i eller annorstädes. Fenomenet kan därför beteck- nas som svenskt. Det har ännu inte gått att finna vetenskapligt beprövade för- klaringar till förekomsten av det ovannämnda fenomenet. I våra undersökningar har vi uteslutit några hypoteser (bl.a. trauma- tisering och svensk asylprocess som generella förklarings- modeller och huvudorsaker). Vi kan konstatera att det för när- varande inte finns någon tydlig kunskap om vad som skapade den synnerligen allvarliga situationen med drygt 400 barn som visade olika former av uppgivenhetssymtom i . Det krävs fortsatta analyser och forskning för att nå förståelse och förklaringar. Det första fallet uppmärksammades . Problemet nådde sin kulmen åren 2004 (182) och 2005 (188). Totalt registrerade landets barn- och ungdomspsykiatriska enheter 424 fall av asyl- sökande barn med uppgivenhetssymtom –2005 (maj). har antalet asylsökande barn med upp- givenhetssymtom minskat drastiskt (från 82 till 21 ). Erfarenheterna talar för att förebyggande strategier och tidig upptäckt av asylsökande barn som riskerar att utveckla upp- givenhetssymtom förutsätter samverkan mellan olika berörda samhällsinstanser. Samverkan är också en strategi för att ge stöd, vård och omsorg när asylsökande barn utvecklat upp- givenhetssymtom. Detta har varit utgångspunkten i den del av det nationella samordningsuppdraget som handlat om före- byggande insatser, metoder för tidig upptäckt av barn i risk- zonen och utveckling av samarbetsformer. Samhället har samma ansvar att förebygga psykisk ohälsa och att samverka kring utsatta asylsökande barn som för barn som är bofasta i landet. De praktiska förutsättningarna för detta är emellertid annorlunda utifrån barnens och föräldrarnas status som asylsökande. Ett konstruktivt samverkansarbete i ett tidigt skede förefaller ha en stor betydelse för förekomsten av barn med uppgiven- hetssymtom. I flera delar av landet har man byggt upp struk- turen på ett likartat sätt. I första ledet finns de myndigheter som samtliga asylsökande barn kommer i kontakt med – migrationsverket, vårdcentralen (ofta en specialiserad asyl- hälsovårdsmottagning) och förskolan/skolan. I nästa skede, om det finns anledning att oroa sig för barnets hälsa eller situ- ationen i övrigt, finns rutiner för hur andra stödjande verksam- heter, som t.ex. barn- och ungdomspsykiatrin och social- tjänsten, kan kopplas in i arbetet. började man iaktta en svår problematik bland barn som var asylsökande i . En del av barnen utvecklade all- varliga psykiska symtom och stressreaktioner med stark uppgiven- het, avskärmning och regression. Ofta visade sig stressreaktionerna genom att barnet slutade tala, skärmade av i kontakten, slutade äta och dricka för att sedan bli sängliggande. Problemet uppmärksammades inom barn- och ungdomspsyki- atrin vid en nationell konferens . Man kunde då kon- statera att asylsökande barn med denna problematik fanns i stort sett i hela landet. presenterades en sammanställning som visade att 130 barn med denna problematik vårdats inom barn- och ungdomspsykiatrin i . I samma samman- ställning benämnde man barnens tillstånd som generellt uppgiven- hetssyndrom (2004). fanns andra uppgifter som tydde på att det fanns anledning att oroa sig över asylsökande barns hälsotillstånd. Stati- stiken visade att asylsökande barn var överrepresenterade inom den barn- och ungdomspsykiatriska vården. var det genom- snittliga antalet vårddagar inom sluten psykiatrisk vård 0,98 för asyl- sökande barn i åldern 7–, vilket kan jämföras med för samliga barn i samma åldersgrupp (Landstingsför- bundet 2004). Asylsökande barns tillgång till hälso- och sjukvård uppmärk- sammades av i två utredningar i början av 2000- talet. Bland annat konstaterades brister när det gällde hälsovård och hälsoundersökningar, som i första hand ansågs bero på dålig känne- dom om asylsökande barn i verksamheternas upptagningsområde. Behovet av metodutveckling kring tidiga insatser för asylsökande barn med psykosociala problem och riktlinjer för omhändertagande av asylsökande skolbarn inom skolhälsovården lyftes också fram. Social- styrelsen ansåg det angeläget att vidta åtgärder för att asylsökande barn i större utsträckning skulle kunna erbjudas hälsosamtal (Social- styrelsen 2000 samt 2001). För asylsökande barn som befinner sig i är det många faktorer som påverkar den psykiska hälsan och situationen i all- mänhet, t.ex. handläggningstiden i asylärendet, boendet, stöd- insatser, skolan och fritidsaktiviteter. Flera aktörer har delat ansvar för insatser som gäller de asylsökande barnen i asyl- processen. Enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. har staten ett huvudansvar för mottagandet av asylsökande, och kommuner och landsting är viktiga aktörer med ansvar för genomförandet av vissa insatser inom mottagandet. Mot bakgrund av bl.a. detta gjorde regeringen bedömningen att frågan om barn i asylprocessen med uppgivenhetssymtom skulle hanteras särskilt. En nationell samordnare tillkallades för att, med en aktionsinriktad ansats, ta fram kunskap och samordna insatserna för att förbättra situationen för de utsatta asylsökande barnen (se kommittédirektiv 2004:115, bilaga 1). Den nationella samordnarens uppdrag syftade till en förstärkning med särskilt fokus på pro- blemet utifrån en övergripande samordnande funktion. Att särskilt uppmärksamma asylsökande barn som riskerade att drabbas av all- varliga former av stressreaktioner och uppgivenhet lyftes fram som en viktig utgångspunkt, liksom att asylprocessen inte skulle bidra till att försämra barnens situation. Kunskapen om problemområdet var mycket begränsad när upp- draget formulerades. Samordnaren skulle därför kontinuerligt rap- portera till regeringen allteftersom ny kunskap togs fram. Detta innebar att nya frågor kunde uppstå och påverka arbetsplaneringen under uppdragets gång. Av dessa skäl valdes en bred, aktions- inriktad strategi för uppdragets genomförande. Grundläggande i uppdraget var att betrakta barn som individer, med ett eget värde och egna rättigheter, dvs. att ett tydligt barnperspektiv skulle genomsyra arbetet. De strategier som använts i genomförandet av uppdraget kan sammanfattas enligt följande: Forskning (kartläggningar och kunskapsfördjupning) Deltagande i seminarier för information, kunskapsspridning och erfarenhetsutbyte Samverkan med myndigheter och andra aktörer Skrift till landets skolor Kontakter med experter i andra länder Att snabbt få en uppfattning om problemets omfattning och karak- tär var i början av uppdraget mycket angeläget. Utvecklingen av antalet barn med uppgivenhetssymtom har följts och redovisats i ett flertal rapporter.TPF1FPT För att genomföra denna del av uppdraget anlitades docent . En studie genomfördes i två steg. Den första delstudien syftade till att skapa en bild av den nationella och internationella kunskapsnivån samt av problematikens omfatt- ning och de drabbade barnens psykosociala tillstånd. I ett andra steg genomfördes en fördjupningsstudie utifrån de frågor som framkom i den första delstudien. Studiernas upplägg, resultat och analyser redovisas i kapitel 3. En samrådsgrupp med myndigheter och frivilligorganisationer på nationell övergripande nivå tillkallades som ett forum för ömse- sidigt kunskaps- och erfarenhetsutbyte. Gruppen har diskuterat övergripande strategier i det förebyggande arbetet och när det gäller samverkan. I samrådsgruppen deltog representanter för Barn- ombudsmannen, , Myndigheten för skolutveck- ling, , , Kommuner och Lands- ting, , Röda Korset och (t.o.m. myndighetens upphörande ). Samrådsgruppen har träffats kontinuerligt . 1TP PT Asylsökande barn med uppgivenhetssymtom – kunskapsöversikt och kartläggning, rapporter 2005:1–2. SOU 2006:49 Asylsökande barn med uppgivenhetssymtom – trauma, kultur, asylprocess. Nationell uppföljning av situationen för asylsökande barn med upp- givenhetssymtom, , dnr UD2004:06/2006/53. Syftet med denna seminarieserie var att utifrån enskilda avslutade och avidentifierade fall reflektera, diskutera och formulera fråge- ställningar. En grupp med experter från barnpsykiatrin, asylsjuk- vården, och tillkallades. Gruppen sammanträdde vid sex tillfällen i halvdagsseminarier . Erfarenheterna inte- grerades i diskussioner vid seminarier runt om i landet med berörda myndigheter och frågor formulerades till forskningen. Seminarier för information, kunskapsspridning och samverkan I uppdraget har ingått att stimulera till utveckling av samarbets- former och rutiner för samverkan mellan myndigheter och andra aktörer. Samordnaren har deltagit i seminariedagar i olika delar av landet (sammanlagt ) som fokuserat asylsökande barn med uppgivenhetssymtom och vikten av samverkan. Syftet har varit att tillsammans med seminariearrangörerna initiera sam- verkan alternativt stödja befintlig samverkan i nätverk. För att sprida kunskaper och erfarenheter har en webbplats utveck- lats. Rapporter, artiklar och annat relevant material som belyst arbetsmetoder m.m. har kontinuerligt länkats på webbplatsen, lik- som samordnarens egna rapporter och informationsmaterial. Samverkan med myndigheter och aktörer: Deltagande i utbildningsdagar, seminarier och konferenser Samordnaren har fortlöpande samverkat med , Myndigheten för skolutveckling, , och Kommuner och Landsting. Samordnaren har även samrått med den nationella psykiatrisamordnaren samt deltagit i migrations- minister (f.d.) råd för migrations- och asylpolitiska barnfrågor. Diskussioner och samråd har genomförts med barnläkar- föreningens arbetsgrupp för flyktingbarn, samt med FOSIF (Frivillig- organisationernas samverkansorgan i flyktingfrågor). ordnaren deltagit i utbildningsdagar, seminarier och konferenser i olika delar av samt i och . Skrift till landets skolor Skolan identifierades tidigt som en nyckelverksamhet i det före- byggande arbetet. För att ge stöd till de som möter och arbetar med asylsökande barn och unga inom förskola, skola och gymnasieskolan togs en informationsskrift fram tillsammans med Myndighetens för skolutveckling, och Kommuner och Landsting. Skriften Skolan är det bästa jag har! lyfter fram de asylsökande barnens situation, deras rätt till skola och skolans viktiga roll när det gäller att främja barns hälsa och förebygga att asylsökande barn utvecklar allvarlig psykisk ohälsa. Skriften har tryckts i sammanlagt 18 000 exemplar och distribuerats till landets kommuner och skolor. Kontakter med experter i andra länder Samordnaren har kontinuerligt haft kontakter med experter i andra länder, både inom ramen för forskningen (se vidare i kapitel 3 angående enkät till europeiska länder samt studiebesök och inter- vjuer i , och /Kosovo) och i det över- gripande arbetet. Bl.a. har samordnaren haft kontakt med experter från i samband med Case Finding-seminarier samt vid andra seminarier. Samordnaren har genom information från Utrikesdeparte- mentet, andra myndigheter och enskilda vårdföreträdare kunnat följa upp erfarenheter av asylsökande barn med uppgivenhetssymtom i andra länder. För att bredda perspektiven och öka förståelsen för situationen i kring asylsökande barn med uppgivenhetssymtom arrange- rade samordnaren en internationell workshop med representanter från myndigheter, frivilligorganisationer och intresse- föreningar från olika delar av . inbjöds barn- experter från några av de drabbade barnens hemländer samt experter från , och . Diskussionen dokumenterades i rapporten with Severe Withdrawal Behaviour – Report from (se bilaga 2). Kapitel 2 innehåller en omvärldsanalys av det sammanhang som samordnaren har verkat inom. Den samhälleliga och politiska kon- texten beskrivs, liksom andra myndigheters insatser på en över- gripande nivå. I en sammanfattande kommentar reflekteras över sammanhanget och samordnarens uppdrag. I kapitel 3 redovisas resultaten inom forskningen. Förslag på angelägna frågeställningar för fortsatt forskning lyfts fram. I kapitel 4 sammanfattas erfarenheterna när det gäller stöd till asylsökande familjer, förebyggande strategier och samverkan. Myndigheternas uppdrag i detta avseende redogörs för och ett utvecklingsekologiskt perspektiv anläggs på situationen för de asylsökande barnen med uppgivenhetssymtom i . Det kon- kreta arbetet med förebyggande strategier och samverkan beskrivs i fem exempel från olika delar av landet. Kapitlet avslutas med en sammanfattande kommentar. Kapitel 5 innehåller en slutdiskussion utifrån de samlade erfaren- heterna. Detta kapitel syftar till att ge en översiktlig beskrivning av det sammanhang som samordnaren verkat inom. Beskrivningarna inklu- derar framförallt sådant som haft direkt betydelse för arbetet i upp- draget eller för frågan generellt. Andra myndigheters insatser beskrivs också övergripande. I en avslutande kommentar diskuteras samman- hanget i förhållande till samordnarens uppdrag och frågan i allmänhet. Samhällelig och politisk kontext Engagemanget bland allmänheten, religiösa sammanslutningar, organisationer och politiska partier för asylsökande i allmänhet, och för asylsökande barn i synnerhet, har varit mycket stort som samordningsuppdraget pågått. Kristna Råd inledde, med utgångspunkten i temat Amnesti för barnens skull, det s.k. Påskuppropet som pågick . Uppropet fick mycket stort genomslag och kom att samla mer än 150 000 namnunderskrifter och 64 olika organisatio- ner. pågick 2005 som arbe- tade för en generell flyktingamnesti i samband med att skulle läggas ner . Engagemanget för barnen med uppgivenhetssymtom har även varit stort bland de professionella inom vården. Den intensiva diskussionen, som bland annat har förts i ett mycket stort antal artiklar i , , i dagspressen och i ett flertal TV-inslag/program, har delvis präglats av meningsmotsätt- ningar mellan olika professioner och mellan olika läkare. Innehållet i den vetenskapliga medicinska diskussionen redogörs för i kapitel 3. Ytterligare ett uttryck för engagemanget över professionsgränser är det öppna brev som ett flertal politiker, kristna företrädare, barnläkare och intresseorganisationer skrev till kammaråklagaren i . Brevet skrevs med anledning av de förundersökningar som pågick i några ärenden utifrån misstankar om att brott begåtts mot några asylsökande barn med uppgiven- hetssymtom av föräldrarna. Avsändarna undrar bl.a. varför det tagit så att besluta i ärendet, och om det handlade om myndig- hetsmissbruk mot utsatta människor.TPF1FPT Barnen med uppgivenhetssymtom har följaktligen varit en högst aktuell fråga inom inrikespolitiken i . Även FN:s speciella rapportör om rätten till hälsa har uppmärksammat problematiken med asylsökande barn med uppgivenhetssymtom. Vid sitt besök i meddelade den specielle rapportören att rapporten från besöket, som i skrivande stund inte över- lämnats till regeringen, kommer att innehålla yttranden om barnen i asylprocessen med uppgivenhetssymtom (UN Special Rapporteur 2006).TP F2FPT Frågan om de asylsökande barnen med uppgivenhetssymtom var aktuell i . avslog emellertid ett antal motioner där man yrkade på uppehållstillstånd för alla asylsökande barn med uppgivenhetssym- tom (socialförsäkringsutskott ). överlämnade ett enskilt ärende som rörde ett barn med uppgivenhetssymtom till regeringen för avgörande. beslutade regeringen att ge barnet och barnets familj permanent uppehållstillstånd utifrån barnets ohälsotillstånd. Regeringen framhöll i sitt beslut vikten av att i bedömningen av humanitära skäl i ärenden som rör barn beakta i vilken grad barnet kan antas få bestående skada i sin psykosociala utveckling av att flytta tillbaka till hemlandet. 1TP PT Förundersökningarna lades sedan ner då brott inte kunde styrkas. 2TP PT I ett nyhetsinslag i SVT:s Aktuellt gjorde flera yttranden i frågan med hänvisning till vad han blivit rådgiven (I have been advised). Han uppgav också att fenomenet inte enbart finns i , utan att fenomenet finns i andra länder. Samordnaren hade tillfälle att möta och dennes grupp. Detta möte genomfördes emellertid efter presskonferensen och intervjun i Aktuellt. I en efterföljande brevväxling mellan samordnaren och framkom inga förtydliganden angående påståendet att fenomenet förekommer i andra länder (handlingar med diarienummer UD2004:06/2006/6).