sou · GUB324 · 2007-01-01 00:00:00 — socialtjänstlagen (2001:453), per socialtjänstlagen (2001:453), per månad uppgå till högst en månad uppgå till högst en tolftedel av 0,48 gånger prisbas- tolftedel av X gånger prisbas- inte uppgå till så stort belopp att inte, tillsammans med avgift för den enskilde inte förbehålls till- matservice enligt 8 kap. 6 § social- räckliga medel av sitt avgifts- tjänstlagen, uppgå till så stort be- 2Senaste lydelse 2003:194. lopp att den enskilde inte för- behov och andra normala lev- behålls tillräckliga medel av sitt avgiftsunderlag för sina person- liga behov och andra normala skall kommunen dessutom för- säkra sig om att vårdtagarens make eller sambo inte drabbas skall kommunen dessutom för- av en oskäligt försämrad ekono- säkra sig om att vårdtagarens make eller sambo inte drabbas av en oskäligt försämrad ekono- Avgiftsunderlaget och förbehållsbeloppet skall beräknas med tillämpning av 8 kap. 3–8 §§ socialtjänstlagen. 1.Denna lag träder i kraft . 2.I fråga om beslut som meddelats före ikraftträdandet men som avser tid därefter, skall bestämmelserna i sin nya lydelse tillämpas med avseende efter ikraftträdandet. Utredningens uppdrag enligt direktiven Avgifter för färdiglagad mat inom kommunernas äldre- och handikappomsorg (dir. 2005:15) har varit att föreslå hur avgifter för färdiglagad mat inom kommunernas äldre- och handikappomsorg ska kunna hanteras på ett enklare och mer enhetligt sätt. Om utredningen fann det möjligt, borde beräk- ningen av avgiften för färdiglagad mat inklusive distribution och uppvärmning omfattas av ett och samma avgiftssystem. Utredning- en skulle vid förslagets utformning utgå från att den enskilde ska förbehållas tillräckliga medel för sina personliga behov. Utredningen skulle analysera om det finns behov av författningsändringar och i så fall lägga fram fullständiga förslag till sådana. Enligt tilläggs- direktiv till utredningen (dir. 2005:110) ska uppdraget redovisas . Utredningens uppdrag har sin bakgrund i att det för- ändringar av regelverket beträffande avgifter inom äldre- och handikappomsorg enligt socialtjänstlagen (2001:453), maxtaxe- reformen, har aktualiserats frågor kring möjligheten att på grund av en enskild omsorgstagares ekonomiska förhållanden sätta ned hans eller hennes avgift för färdiglagad mat. Utredningen har funnit som sin huvudsakliga uppgift att åstadkomma större enhetlighet och enkelhet genom att i nämnda regelverk klargöra i vilken mån sådan nedsättning av avgift kan eller ska äga rum. En viktig avgränsning av uppdraget följer direkt av direktiven; om de förslag till ändringar som utredningen lägger fram förväntas leda till kostnadsökningar eller intäktsbortfall för staten eller kom- munerna, ska dessa finansieras inom ramen för det högkostnads- skydd som gäller för avgifter inom äldre- och handikappomsorgen. Som framgår av utredningens överväganden gör vi bedömningen, att det inte är möjligt att följa direktiven fullt ut i detta avseende. Utredningen har vid möten med företrädare för handikapp- och pensionärsorganisationer efterfrågat erfarenheter av och synpunk- ter på problem kring avgifter för färdiglagad mat inom äldre- och handikappomsorgen. I dessa sammanhang har många olika frågor kommit upp. En del av dem ligger utanför utredningens uppdrag. Flera torde dock omfattas av andra pågående utredningars arbete. En fråga som väckts är i vilken utsträckning kommunerna har möjlighet att ta ut avgift för mat i boende med särskild service för vuxna och vid korttidsvistelse enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Detta mot bakgrund av att omvårdnad ingår i sådan insats och att insatsen inte kan avgifts- beläggas enligt denna lag. Vid nämnda möten har också framförts att möjligheten att erhålla insatser enligt LSS försämrats, vilket gör att möjligheten till stöd enligt socialtjänstlagens bestämmelser be- döms allt mer angelägen. Den stora gruppen människor med psy- kiska funktionshinder, som inte erhåller stöd enligt LSS bestäm- melser och som inte i någon större omfattning har hemtjänst- insatser, har särskilt lyfts fram. Det har också påtalats att äldre funktionshindrades ekonomiska situation ofta är svår, bl.a. då man inte har rätt till handikappersättning om funktionshindret upp- kommer efter och då den som har haft handi- kappersättning ofta får denna sänkt eller indragen vid pensionering. En annan fråga är hur kostnader för färdiglagad mat bör hanteras i samband med bedömning av rätt till handikappersättning. Vidare har under arbetets gång från olika håll framhållits vikten av en hög kvalitet på den mat som serveras i samband med hem- tjänst. Denna fråga har inte heller direkt legat inom utredningens uppdrag, även om ett samband naturligtvis finns mellan kostnader och kvalitet. På regeringens uppdrag pågår arbete med måltidskvaliteten i kommunernas äldreomsorg. fick i uppdrag att ge nationellt stöd för kvalitetsutveck- ling i måltids- och näringsfrågor inom äldreomsorgen. En del- rapport ska komma och uppdraget ska slut- redovisas . Av budgetpropositionen för framgår att regeringen, för att kunna erbjuda morgondagens äldre kvinnor och män en god vård och omsorg, prioriterar att åtgärda aktuella brister inom äldreomsorgen och att skapa förutsättningar för en äldreomsorg av god kvalitet. Genom den s.k. kompetensstegen har regeringen tagit initiativ till att i nära dialog med kommunerna stimulera till vidareutbildning av personalen inom äldreomsorgen genom ett verksamhetsnära lärande. Genom de satsningar som regeringen genomför inom detta område läggs även en stabilare grund för en framtida kvalitetsutveckling. Regeringen har också tagit initiativ till en nationell utvecklingsplan för äldreomsorgen. Utredningens uppdrag saknar inte betydelse i arbetet med att genomföra de mål som gäller inom äldrepolitiken. Att kunna välja näringsriktig färdiglagad mat från sin kommun, utan att ekonomin hos den enskilde lägger hinder i vägen, utgör en viktig del i en äldreomsorg med kvalitet. 1.3Utredningsarbetet och betänkandets uppläggning Utredningen har hållit sju sammanträden, varav ett i internatform. Under arbetets gång har samråd fortlöpande skett med Social- styrelsen och Kommuner och Landsting. Utredningen har för samråd anordnat särskilda möten med före- trädare för intresseorganisationer för äldre och funktionshindrade. Vid mötet med handikapporganisationerna deltog företrädare för (), och . Företrädare för Pensionärernas Riksorgani- sation (PRO), () och () deltog vid mötet med pensionärsorganisationerna. Utredningen har också haft kontakter med kommuner, läns- styrelser, domstolar och andra myndigheter för att inhämta infor- mation om och diskutera i uppdraget aktuella frågor. I samband med maxtaxereformen gav regeringen ett flerårigt uppdrag åt att följa upp och utvärdera de nya avgiftsbestäm- melserna och styrelsen har lämnat tre rapporter, vilka utred- ningen använt sig av i arbetet. Därutöver har ett drygt femtiotal kommunala taxor studerats närmare och gett utredningen ett underlag för arbetet. Beträffande förhållandena i andra nordiska länder har utred- ningen bl.a. haft kontakt med företrädare för ansvarigt departe- ment i , och , vilka också tagit del av texten rörande respektive land. Utredningen lägger i betänkandet fram förslag till ändringar i 8 kap. socialtjänstlagen och 26 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). I de inledande kapitlen 2 och 3 redovisas bakgrunden till upp- draget. Utredningen har studerat tankarna bakom och framväxten av dagens regelverk om stöd och service åt äldre och funktions- hindrade med inriktning mot avgifterna för hemtjänst och andra sociala tjänster. En översikt av samhällets ekonomiska grundskydd för äldre och funktionshindrade lämnas också. Detta redovisas i kapitel 2. I kapitel 3 redovisas kommunernas avgifter för färdig- lagad mat inom äldre- och handikappomsorgen ur olika aspekter för att ge bakgrunden till de problem som utredningen har i upp- drag att lösa. Här ges också allmänna utgångspunkter för våra över- väganden och förslag. De senare årens domar från läns- och kammarrätter som rör avgifter för mat har studerats och analyse- rats liksom innebörden av lagstiftningen på området. Utredningen har tagit del av och redovisar de senaste årens diskussioner och olika förslag till lösningar. Som en jämförelse redovisas här också hur frågorna kring mat och avgifter i äldre- och handikappom- sorgen hanteras i andra nordiska länder. Utredningen har valt att inte själv samla in material från kommu- nerna. har regeringens uppdrag att över en följd av år följa utvecklingen i landet med anledning av maxtaxereformen. () har uppgifter dels om avgifterna i kommunerna, vilka även omfattar avgifterna för mat, dels om omsorgstagares ekonomiska förhållanden. Vi har bedömt att det material som finns hos och bör kunna ligga till grund för vår redovisning av de faktiska förhållandena, för beräk- ningar och för utredningens slutsatser. Vi har uppdragit åt SCB att, med utgångspunkt i där tillgängligt material, utföra arbetet med beräkningar. har svarat för arbetet på SCB. Med hjälp av dessa specialbearbetningar av statistiska uppgifter beskriver vi hur många och vilka det är som har svårt att betala kommunens avgift för färdiglagad mat. Vidare redogör vi för kostnaderna för olika lösningar och för vad en finansiering inom ramen för hög- kostnadsskyddet skulle innebära. Detta redovisas huvudsakligen i kapitel 4. Kapitlet avslutas med en prognos om pensionärers fram- tida betalningsförmåga och om påverkan på kommunernas intäkter. Avsnitten 4.4.1–4.4.4 har författats av experten och avsnitt 4.4.5 har författats av sakkunnige . I kapitel 5 redovisas utredningens överväganden och förslag. Som ett underlag för den fortsatta beredningen av förslaget redovisas även alternativa lösningar samt tidigare presenterade beräkningar avseende finansiering. Sedan frågorna om ikraftträdande och övergångsbestämmelser behandlats (kapitel 6) redovisas avslutningsvis konsekvenser av förslagen (kapitel 7) och författningskommentarer (kapitel 8). Den expert som företräder Kommuner och Landsting, , har fått möjlighet att avge ett särskilt yttrande, vilket fogas till betänkandet. I bilagor till betänkandet redovisas utredningens direktiv. Utredningen har valt att använda begreppet omsorgstagare för den berörda gruppen, dvs. äldre och personer (som regel personer med funktionshinder) som har beviljats insats genom biståndsbeslut enligt socialtjänstlagen. Begreppet äldre avser, då inget annat anges, personer . 2.1Stöd och service åt äldre och funktionshindrade Samhällsstödet till äldre personer, personer med funktionshinder samt personer som på grund av sjukdom eller av annan anledning är i behov av hjälp regleras av en rad olika lagar och förordningar. Tre viktiga lagar i detta sammanhang är socialtjänstlagen (2001:453) (SoL), hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) (HSL) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Det stöd som utredningens arbete tar sikte på ges enligt socialtjänstlagen. Enligt socialtjänstlagens portalparagraf, 1 kap. 1 §, ska samhällets socialtjänst på demokratins och solidaritetens grund främja män- niskornas ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvill- kor och aktiva deltagande i samhällslivet. Varje kommun ansvarar för inom sitt område och kommunens uppgifter här- vidlag fullgörs av den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestämmer. När det i socialtjänstlagen talas om socialnämnd, gäller det den eller de nämnder som kommunen sålunda utsett. Till socialnämndens uppgifter hör bl.a. att genom uppsökande verksamhet och på annat sätt främja förutsättningarna för goda levnadsförhållan- den och att svara för omsorg och service, upplysningar, råd, stöd, vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det. Enligt 3 kap. 6 § bör socialnämnden genom hem- tjänst, dagverksamheter och annan liknande social tjänst underlätta för den enskilde att bo hemma och att ha kontakt med andra. Av 4 kap. 1 § framgår att den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Den enskilde ska genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå och biståndet ska utformas så att det stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett självständigt Med begreppet livsföring i övrigt avses alla de olika behov som den enskilde kan ha för att tillförsäkras en skälig levnadsnivå och som inte omfattas av försörjningsstödet. Däri inryms bistånd i form av sociala tjänster (prop. 2000/01:80 s. 92). Med stöd av 4 kap. 2 § kan socialnämnden, om det finns skäl för det, ge bistånd till enskilda personer även i de fall dessa inte har rätt härtill enligt 4 kap. 1 §. I 5 kap. 4–6 §§ finns allmänna regler om kommunernas skyldig- heter gentemot äldre. Enligt dessa ska socialnämnden verka för att äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt under trygga förhållanden och ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra. ska verka för att äldre män- niskor får goda bostäder och ska ge dem som behöver det stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service. Kommunen ska in- rätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor som behöver särskilt stöd. I huvudsak motsvarande regler gäller beträffande det kommunala ansvaret för personer med funk- tionshinder Enligt 5 kap. 7 § ska socialnämnden verka för att männi- skor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring får möjlighet att delta i samhällets gemen- skap och att leva som andra. ska medverka till att den enskilde får en meningsfull sysselsättning och får bo på ett sätt som är anpassat efter hans eller hennes behov av särskilt stöd. Kommu- nen ska inrätta bostäder med särskild service för dem som till följd av nämnda svårigheter behöver ett sådant boende. De övergripande målen för fastställs av statsmakt- erna, men inom de givna ramarna har kommunerna ett självständigt politiskt och ekonomiskt ansvar för verksamheten. Specifika insatser som nämnts tillhandahålls den enskilde efter be- dömning av hans eller hennes behov. Men i flera kommuner före- kommer det respektive överväger man att införa ett sådant system, att kommunen tillhandahåller servicetjänster generellt till personer över en viss ålder. Innehållet i servicen varierar mellan kommunerna Mot den bakgrunden har inom utarbetats ett förslag om att kommunerna ska kunna tillhandahålla hushållsnära tjänster åt äldre personer utan föregående individuell behovsprövning.1 I den bakomliggande promemorian anges att varken socialtjänstlagen eller någon annan lagstiftning medger att kommu- ner ger stöd åt enskilda utan föregående individuell behovsprövning, 1 , befogenhet att tillhandahålla hushållsnära tjänster åt äldre, Dnr S2005/8833/ST. men att det är lämpligt att ge kommunerna denna befogenhet be- träffande i princip de uppgifter av servicekaraktär som kan ingå i . Detta ska enligt förslaget regleras i en särskild lag om befogenhet att tillhandahålla hushållsnära tjänster till äldre. Förslaget bereds i . 2.1.2Särskilt boende, hemtjänst och dagverksamhet Sociala tjänster som kan bli aktuella för de omsorgstagare vi talar om är bl.a. särskilt boende, hemtjänst och dagverksamhet. Med särskilt boende avses bl.a. servicebostäder, gruppboende, ålderdomshem och sjukhem.2 Gemensamt för de särskilda boende- formerna är att de boende ska ha tillgång till personal dygnet runt. De bosatta har som regel ett stort vårdbehov. I t.ex. servicebostäder klarar dock de boende i högre utsträckning sig själva. Antalet platser i särskilt boende minskar , bl.a. på grund av omvandling av servicebostäder till seniorboende. Sådana bostäder håller därför på att utmönstras ur statistiken avseende särskilt bo- ende. Upplåtelse av bostad i särskilt boende sker ofta genom hyres- avtal. Om upplåtelsen utgör ett underordnat moment i vården eller servicen anses dock inte ett hyresförhållande enligt 12 kap. jorda- balken, den s.k. hyreslagen, föreligga. Så har i praxis ansetts vara fallet vid upplåtelse av del i rum; dvs. för boende i två- eller fler- bäddsrum (se prop. 2000/01:149 s. 25 för hänvisningar). För sådant boende kan kommunen i stället för hyra ta ut avgift enligt social- tjänstlagens bestämmelser. Korttidsvård eller korttidsboende är inte begrepp som nämns i socialtjänstlagstiftningen. I förarbetena till socialtjänstlagen (1980:620) nämns korttidsvistelse som något kommunerna bör erbjuda vid en särskild boendeform för att förbättra stödet i det egna boendet (prop. 1990/91:14 s. 54). Korttidsvård eller korttidsboende definie- ras i socialtjänststatistiken som tillfälligt boende i särskilda boende- former förenat med behandling, rehabilitering och/eller omvårdnad för bl.a. avlösning, växelvård och eftervård. I en undersökning av konstaterades att korttidsvården används för många olika ändamål såsom eftervård efter sjukhusvistelse, ut- redning och diagnostik, rehabilitering, avlösningsvård, vård i livets slutskede, akutplats, svikt- eller observationsplats samt planerings- 2 Beträffande begreppsanvändning m.m. vad gäller särskilt boende se bl.a. , Vad är särskilt i särskilt boende för äldre? eller väntboende.3 I betänkande Samman- hållen hemvård föreslås att korttidsplats införs som ett särskilt begrepp i 3 kap. 6 § SoL såsom en social tjänst som kommunen bör tillhandahålla för att underlätta för den enskilde att bo hemma och ha kontakt med andra. Som skäl anförs att den typ av insats det är fråga om inte kan jämställas med boende och att man därför bör markera att det i stället är fråga om en tillfällig placering i avvaktan på att den enskilde kan återgå till sitt ordinarie boende eller beredas boende i en eller enskild boendeform eller bostad (SOU 2004:68 s. 377). Betänkandet är under beredning i . Genom lagändringar ersattes det i socialtjänst- lagen (1980:620) använda uttrycket hjälp i hemmet, service och omvårdnad i förtydligande syfte med ordet hemtjänst, som var det etablerade begreppet för kommunens insatser i hemmet för äldre, funktionshindrade och andra som har behov av det. Detta innebar ingen förändring i sak och beträffande innebörden av begreppet hänvisades till tidigare förarbetsuttalanden (prop. 1997/98:113 s. 121). Vad som ska ingå i har behandlats i förarbetena. Av tidigare lagstiftningsärenden framgår således att traditionella innehåll allmänt sett kan in- delas i uppgifter av servicekaraktär och uppgifter som mer inriktas mot personlig omvårdnad. Med serviceuppgifter kan avses bl.a. praktisk hjälp med hemmets skötsel – såsom städning och tvätt – , hjälp med inköp, ärenden på post och bank och med tillredning av måltider eller distribution av färdiglagad mat. Med personlig om- vårdnad avses de insatser som därutöver behövs för att tillgodose fysiska, psykiska och sociala behov, vilket kan handla om hjälp för att kunna äta och dricka, klä sig och förflytta sig, sköta personlig hygien och i övrigt insatser för att bryta isolering och för att känna trygghet och säkerhet i det egna hemmet. Vidare ingår i hem- tjänstbegreppet viss ledsagning och avlösning av anhörig (prop. 1996/97:124 s. 88, bet. 1996/97:SoU18 s. 46. och prop. 2000/01:149 s. 23). De omvårdnads- och serviceinsatser som faller in under be- greppet hemtjänst kan den enskilde få såväl i ordinärt boende som i särskilt boende. Dagverksamheter är en samlingsbeteckning för verksamheter för sysselsättning, gemenskap och rehabilitering som bedrivs . I begreppet ingår dagcentraler och andra verksamheter för 3 , Särskilt boende för äldre s. 10 och s. 18 ff. sysselsättning, gemenskap och rehabilitering inom , somatisk dagsjukvård som har lokalt upptagningsområde, samt särskilda dagverksamheter för personer med åldersdemens och för personer som vårdats i den psykiatriska vården (prop. 1990/91:14 s. 47). Dagverksamhet utgör ett stöd för att äldre ska kunna bo kvar i den egna bostaden men kan också ges som en insats i särskilt boende. 2.1.3Behovet av stöd och service Av undersökningar utförda av SCB och framgår att de allra flesta äldre4 klarar sig själva och säger sig inte behöva hjälp med vare sig serviceuppgifter () eller personlig omsorg (). Hur man svarar på frågor om hjälp- behov är delvis avhängigt anspråk och förväntningar. Resultatet kan därför i viss mån sägas vara ett grovt mått på föreliggande hjälpbe- hov. Av samtliga äldre som svarat att de har behov av hjälp har ungefär hälften hemtjänst. av dem utan hemtjänst får hjälp av en närstående. Beträffande yngre med funktionshinder är det av dem som svarat att de har behov av hjälp som får hjälp av . uppger att de får hjälp av en närstående och uppger att de får hjälp av frivilligorganisationer, privata företag eller annat.5 Av socialtjänststatistiken framgår att av samt- liga hade hemtjänst i ordinärt boende och av samtliga var bosatta i särskilda boendeformer. Detta handlar om totalt drygt 237 100 personer och av dessa var eller äldre.6 var nära 16 400 personer bosatta i ordinärt boende beviljade hemtjänst och drygt 5 300 personer bodde permanent i särskilda boendeformer enligt social- tjänstlagen.7 4Undersökningarna omfattar i denna del endast hushåll där någon är eller äldre och endast äldre i ordinärt boende. 5Socialstyrelsen, Avgifter inom äldre- och handikappomsorg, Lägesbeskrivning 2004 s. 13 ff. och , Avgifter inom äldre- och handikappomsorg Lägesbeskrivning 2005 s. 18 f. 6Socialstyrelsen, Äldre – vård och omsorg , Kommunala insatser enligt socialtjänst- lagen samt hälso- och sjukvårdslagen (Socialtjänststatistiken 2005:2), varifrån även övriga statistiska uppgifter beträffande äldre i detta avsnitt är hämtade. 7Socialstyrelsen, Funktionshindrade personer , Kommunala insatser enligt social- tjänstlagen samt hälso- och sjukvårdslagen (Socialtjänststatistiken 2005:3), varifrån även övriga statistiska uppgifter beträffande yngre i detta avsnitt är hämtade. Tabell 2.1 Antal personer i ordinärt boende som var beviljade hemtjänst fördelade efter ålder och kön samt procent- andel av befolkningen i respektive åldersgrupp Källa: Socialtjänststatistiken 2005:2 och 2005:3. I uppgifterna ingår inte personer som enbart hade matdistribution, trygghetslarm och/eller snöröjning men ingen hemtjänst i övrigt. Tabell 2.2 Antal personer permanent boende i särskilda boendeformer en- ligt socialtjänstlagen fördelade efter ålder och kön samt procentandel av befolkningen i respektive ålders- grupp Källa: Socialtjänststatistiken 2005:2 och 2005:3. I uppgifterna ingår inte personer som enbart hade matdistribution, trygghetslarm och/eller snöröjning men ingen hemtjänst i övrigt. Det är alltså en klar övervikt av kvinnor som mottagare av äldreom- sorg. Kvinnor lever i genomsnitt längre än män. Vidare gifter sig kvinnor ofta med män som är äldre än de själva. Majoriteten av kvinnorna bor därför ensamma sina sista levnadsår medan majorite- ten av männen är sammanboende livet ut, vilket innebär att möjlig- heten att få hjälp av en livspartner ser olika ut mellan könen. Av samtliga personer som var beviljade hemtjänst var beviljade mellan 1 och 9 hjälp- timmar . Därefter var mellan 10 och 25 hjälp- timmar vanligast, vilket av omsorgstagarna beviljats. Cirka en procent hade 200 eller fler timmar. för personer är , och . erhöll ca 9 000 personer kort- tidsvård. Motsvarande siffra för personer var ca 900. Vad beträffar uppgifter om antal permanent boende i särskilda boendeformer respektive antal personer med korttidsvård, finns en viss risk för att personer har dubbelräknats. fick ca 12 500 äldre behovsprövad dagverk- samhet (s.k. öppna verksamheter, dvs. verksamheter i vilka per- soner kan delta utan ett individuellt beslut avses inte). Av dessa var drygt 10 900 personer bosatta i ordinärt boende. Drygt 1 500 per- soner var bosatta i särskilt boende.