sou · GUB381 · 2007-01-01 00:00:00 — 4 Avsnittet bygger till stor del på ett underlag från , doktorand vid statsvetenskapliga institutionen, som arbetar med en avhandling som har den preliminära ?. Internationell skogspolitik SOU 2006:81 160 antogs IFF:s slutsatser och förslag till åtgärder och som en följd av detta skapades ett internationellt arrangemang för skog. Detta arrangemang består dels av FN:s skogsforum (UNFF), dels av en samarbetsgrupp för FN-organisationer och andra relevanta internationella och regionala organisationer (CPF). UNFF och det internationella arrangemanget för skog behandlas ytterligare senare i detta kapitel. 30.4 Några globala konventioner och avtal med skoglig anknytning5 Mycket av det internationella arbetet med skogspolitisk anknytning grundar sig på internationella konventioner eller andra typer av internationella överenskommelser. Några av de mest centrala beskrivs kortfattat nedan. 30.4.1 Konventionen om biologisk mångfald (CBD) Denna konvention öppnades för undertecknande i samband med UNCED i . Konventionen har tre överordnade mål nämligen bevarande av biologisk mångfald, uthålligt nyttjande av biologisk mångfald samt rättvis fördelning av vinster från nyttjandet av genetiska resurser m.m. Konventionen innebär bl.a. att varje land har ansvar för att bevara biologisk mångfald på gen-, art och ekosystemnivå. Skogsfrågorna inom konventionen om biologisk mångfald CBD har en tydlig koppling till skogsmiljöer då av världens landlevande växt- och djurarter finns i skogsekosystem. Konventionen föreskriver bl.a. att berörda länder ska ta fram nationella planer och strategier för bevarande av biologisk mångfald. Dessa ska bygga på den s.k. ekosystemansatsen som är en av konventionens grundpelare. Denna ansats inkluderar ekologiska, ekonomiska, sociala och kulturella aspekter på ekosystemen samt på nyttjande och bevarande av dessa ekosystem. 5 Avsnittet bygger i huvudsak på uppgifter från den av och gemensamt utgivna , avtal och processer med koppling till skog, 2002. SOU 2006:81 Internationell skogspolitik 161 Det fortlöpande CBD-arbetet bygger främst på ett utvidgat och åtgärdsinriktat arbetsprogram . Detta dokument brukar betraktas som ett av de mest betydelsefulla skogsdokument som kommit fram i de internationella processerna. Arbetsprogrammet består av tre delar: 1. Bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald i skog samt rättvis fördelning av skogens resurser. Minskning av de underliggande orsakerna till förlust av biologisk mångfald i skog. Övervakning och utvärdering av den biologiska mångfaldens utveckling i skog över tiden. Varje delområde innefattar såväl mål som åtgärder. Antalet åtgärder uppgår till cirka 130. En teknisk expertgrupp följer och utvärderar genomförandet av arbetsprogrammet. och CBD ratificerade CBD . Under processen fram till antagandet av det utökade arbetsprogrammet har i förhandlingarna inom EU och som självständig röst framhållit den svenska modellen för uthålligt skogsbruk, dvs. att bevarande och nyttjande av biologisk mångfald är lika viktigt och att områdesskyddets omfattningen är beroende av hur framgångsrik den generella naturhänsynen inom skogsbruket är. har även markerat det olämpliga i att inom konventionen ha speciella synpunkter på certifiering av skogsbruk och de pågående processerna. anser att dessa bör vara en fråga för marknaden. har också lyft fram skogens kulturmiljövärden och att människans historiska roll i skogsekosystem även kan ha inneburit att biologisk mångfald har gynnats. En annan svensk ståndpunkt har varit att inte se skogsbrand enbart som ett miljöproblem utan som ett nödvändigt inslag i den naturliga dynamiken i vissa skogsekosystem. gav regeringen i uppdrag att utarbeta en nationell aktionsplan för biologisk mångfald och uthålligt skogsbruk. Därefter har regionala aktionsplaner tagits fram där mål och åtgärder har brutits ner och konkretiserats för olika geografiska Internationell skogspolitik SOU 2006:81 162 områden. Det ovan nämnda utvidgade arbetsprogrammet har även legat till grund för arbetet med miljökvalitetsmålet Levande skogar. har hanterat de skogliga CBD-frågorna. Enligt har haft begränsade möjlighet att koordinera denna process mot skogssektorn och har bl.a. mot den bakgrunden använt sitt Nationella sektorsråd för att sprida kunskap om processen inom sektorn. Vid det senaste s.k. partsmötet inom ramen för CBD var det på skogsområdet främst frågor om illegal skogshantering och handel som diskuterades samt den, enligt internationella enhet, mycket känsliga frågan om genetiskt modifierade träd (GMT).6 Flera parter krävde ett moratorium för användning av GMT, men frågan sköts upp till nästkommande partsmöte (COP9) i . De skogliga frågorna inom CBD växer nu i betydelse genom att man inom ramen för arbetsprogrammet för skog nu väntas besluta om Goals & Targets samt arbeta vidare med att ta fram indikatorer. Dessutom ska hela arbetsprogrammet för skog revideras vid partsmötet i . ser mot den bakgrunden ett behov av att öka myndighetens insatser i arbetet med CBD. 30.4.2 Klimatkonventionen och Kyotoprotokollet om klimatförändringar antogs vid UNCED i år 1992.7 Konventionen ålägger de industrialiserade länderna att ta ledningen i arbetet med att motverka klimatförändringar och målet är att stabilisera utsläppen av växthusgaser på en nivå som inte långsiktigt påverkar klimatet. I konventionen anges också att iländerna ska vara beredda att underlätta anpassningar till klimatförändringar i , särskilt för de fattigaste länderna. Klimatkonventionen innehåller inga bindande mål eller tidsramar. Sådana återfinns i stället i det mer konkreta handlingsprogrammet Kyotoprotokollet. Genom Kyotoprotokollet förbinder sig länder med åtagande att begränsa nettoutsläppen av växthusgaser. Kyotoprotokollet trädde i kraft sedan det hade raticifierats av . 6 Detta möte (COP8) genomfördes i . 7 Konventionens officiella namn är United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC). SOU 2006:81 Internationell skogspolitik 163 Kyotoprotokollet och dess konsekvenser för det svenska skogsbruket och skogsindustrin behandlas närmare i betänkandets kapitel 7 om skog, energi och klimat. 30.4.3 Ökenkonventionen (UNCCD) Skog bidrar till att minska sårbarheten i torra ekosystem. En av den s.k. ökenkonventionens målsättningar är därför att skydda skog. Trä och andra produkter från skogen är dessutom av stor socio ekonomisk betydelse för folk som bor i dessa områden. Konventionen har viss betydelse för det svenska biståndsarbetet. 30.4.4 Världsarvskonventionen Världsarvskonventionens syfte är att skydda jordens mest värdefulla kultur- och naturmiljöer mot förstörelse och förfall.8 Inriktningen är att etablera ett effektivt system för skydd av natur- och kulturområden och andra objekt, som anses vara av universellt värde och som därigenom kan betraktas som ett världsarv. anslöt sig till konventionen . har tillsammans med ett generellt uppdrag från regeringen att hantera och förbereda frågor som följer av att har ratificerat konventionen. Ett svenskt världsarvsområde med viss skoglig anknytning är . Regeringen har ansett att bör vara restriktivt med att nominera nya världsarv.9 30.4.5 Ramsarkonventionen Den s.k. Ramsarkonventionen syftar till att bevara våtmarker av internationell betydelse.10 I konventionens mening innefattar begreppet våtmarker bl.a. sumpskogar och vissa kustskogar. 8 Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage. Konventionen antogs vid för för utbildning, vetenskap och kultur () i . 2001/02:171. 10 Ramsar Convention on Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat. undertecknade konventionen 1974. ansvarar för konventionen inom . Internationell skogspolitik SOU 2006:81 164 har pekat 51 s.k. Ramsarområden.11 De flesta av dessa var redan skyddade när de upptogs på Ramsarlistan. har haft ambitionen att utöka antalet Ramsarområden i landet vilket också har skett. 30.4.6 Konventionen om ursprungsbefolkningar och stamfolk i självstyrande länder (Nr.169) Konventionen syftar till att stärka ursprungsbefolkningars socioekonomiska och kulturella rättigheter. De anslutna länderna åtar sig att vidta åtgärder som syftar till att skydda ursprungsbefolkningars rättigheter och till att respektera deras integritet. I konventionen fastställs bl.a. att ursprungsbefolkningars rättigheter till naturresurser knutna till deras mark speciellt ska säkras. Detta inkluderar också rätt att delta i brukande, skötsel och bevarande av dessa resurser. har ännu inte undertecknat och ratificerat konventionen. Ett skäl till detta är de åtgärder som måste vidtas för att klargöra frågan om samernas rättigheter till mark. Utredningen om ILOkonvention nr 169 gjorde bedömningen att för att ska uppfylla minimikraven om en starkt skyddad rätt till nyttjande och besittning av marken, så måste samerna få möjlighet att i förväg yttra sig över åtgärder, som kan innebära mer än ringa intrång i renskötselrätten och en rätt att få sådana åtgärder prövade av en opartisk instans med kunskaper om renskötseln och dess behov av mark.12 Vidare måste den mark som samerna enligt konventionen har rättigheter till identifieras. Av den anledningen tillsatte regeringen en kommission med uppdrag att utreda omfattningen av den mark där renskötselrätt föreligger.13 Denna s.k. överlämnade sitt betänkande till regeringen i februari 2006.14 Därtill tillsatte regeringen en särskild utredare med uppdrag klarlägga grunderna för och omfattningen av samebymedlemmars och markägares rätt till jakt och fiske inom lappmarkerna och renbetesfjällen (Jakt- och fiskerättsutredningen). Utredningen 11 (). 12 SOU 1999:25. 13 Dir. 2002:7 och dir. 2004:141. 14 SOU 2006:14. SOU 2006:81 Internationell skogspolitik 165 överlämnade sitt slutbetänkande till jordbruksministern . 15 har skickat såväl som Jakt- och fiskerättsutredningens betänkanden på remiss. Remisstiden går ut . 30.4.7 Internationellt avtal om tropiskt timmer () är en handelsöverenskommelse som syftar till att främja utveckling och handel med tropiskt timmer från uthålligt brukade skogar. beslutades om ett nytt avtal som jämställer de traditionella handelsmotiven med uthålligt brukande av den tropiska skogen inklusive illegalitet och miljötjänster. ITTO är en råvaruorganisation som samlar länder som producerar respektive konsumerar tropiskt timmer. deltar i ITTO:s två reguljära möten . Regeringen har i regleringsbrevet ålagt att sköta ITTA-processen. bemannar därför ITTO:s rådsmöten, ITTA-förhandlingarna i samt dess EU-förberedelser i . Inom ramen för ITTO arbetar för att främja hållbart tropiskt skogsbruk och handel med dess produkter, öka organisationens samarbete med andra organisationer, effektivisera organisationen och öka deltagandet från det civila samhället. 30.4.8 Konvention för reglering av handeln med utrotningshotade vilda djur och växter (CITES) Syftet med CITES är att skydda vissa utrotningshotade växt- och djurarter från överexploatering ur handelssynpunkt.16 Detta görs genom reglering av den internationella handeln via ett system av tillstånd för import och export. Ett stort antal av de arter som listas inom CITES lever i skogen. omfattas av EU:s CITES-förordningar . EU:s implementering av CITES innebär att skydd av vilda djur och växter ska säkerställas genom kontroll av handeln med dem. Kontrollen bygger på utfärdande av intyg vid handel inom EU och genom tillstånd vid handel med tredje land. 15 SOU 2005:116. 16 Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and . ratificerade konventionen 1974. Internationell skogspolitik SOU 2006:81 166 30.5 Andra globala överenskommelser och processer17 30.5.1 är ett icke legalt bindande handlingsprogram för globalt samarbete kring uthållig utveckling som antogs vid om miljö och utveckling i . I Agenda 21:s elfte kapitel behandlas skogsfrågor. Där återfinns bl.a. fyra programområden. Det första området avser att stödja mångbrukstanken i alla typer av skogar. Det andra programområdet syftar till att förbättra skydd, uthålligt brukande och bevarande av alla typer av skogar genom rehabilitering och återbeskogning. Inom det tredje programområdet är inriktningen att främja ett effektivt nyttjande och värdering för att återställa det fulla värdet av skogens tjänster. Avslutningsvis finns ett fjärde programområde som gäller etablerande och förstärkande av planering, skogsuppskattning och systematisk övervakning. 30.5.2 Skogsprinciperna Som redan har nämnts antogs de s.k. Skogsprinciperna vid i om miljö och utveckling . De icke-bindande Skogsprinciperna kan sägas ha blivit resultatet av att man inte lyckades enas kring en skogskonvention. Principerna är övergripande till sin karaktär och tillämpbara på alla typer av skogar. De slår fast att skogsfrågor måste behandlas i ett holistiskt perspektiv. Skogsprinciperna utgör tillsammans med kapitel 11 i en grund för diskussionerna inom FN:s skogsforum (UNFF). 30.5.3 UNFF och Det internationella arrangemanget för skog Som redan har nämnts tillskapades ett internationellt arrangemang för skog . Detta består dels av FN:s skogsforum (UNFF), dels av en samarbetsgrupp för FN-organisationer och andra relevanta internationella och regionala organisationer (CPF).18 Syftet med arrangemanget är att stödja skötsel, bevarande 17 Även detta avsnitt bygger i huvudsak på uppgifter från den av och gemensamt utgivna , avtal och processer med koppling till skog, 2002. 18 Förkortningarna står för on respektive Collaborative Partnership on . SOU 2006:81 Internationell skogspolitik 167 och uthålligt utveckling av alla typer av skogar och att stärka långsiktiga politiska åtaganden i den riktningen. Vid UNFF:s första session (UNFF1) beslutades om ett flerårsprogram som sträckte sig samt om en aktionsplan. Det allmänna diskussionsklimatet var kärvt och stora skogsländer upplevdes föga intresserade av att ens försöka nå kompromisser. Resultatet av detta blev att en betydande mängd viktiga frågor ska behandlas på varje session. Skogsforumets andra session (UNFF2) hölls i . Infekterad stämning kring finansiering och motstånd från bl.a. och i frågan om en skogskonvention bidrog till att en kompromiss aldrig kunde nås. UNFF har därefter fortsatt med ett möte . Mötet (UNFF5) slutade i sammanbrott då man inte kunde enas om en ministerdeklaration eller hur det internationella arrangemanget skulle gå vidare. Huvudförklaringen till detta var djupa motsättningar kring frågan om en global skogskonvention. Sessionens mest konkreta utfall var en överenskommelse om att hålla ett nytt möte år 2006.19 Vid UNFF6 kom man efter hårda förhandlingar fram till att ett frivilligt instrument skulle skapas och att ett arbetsprogram ska tas fram vid UNFF7 . Denna utdragna process har gjort att vissa länder, även inom EU, anser att en lösning i stället bör sökas utanför UNFF:s ram. Vad innebär UNFF för ? IPF/IFF:s förslag till åtgärder som bl.a. ligger till grund för UNFF:s arbete är allmänt hållna texter av kompromisskaraktär. När det gäller de stora frågorna om avskogning, uthålligt skogsbruk, förankrad skogspolitik, demokratiska beslutsprocesser m.m. har de inte haft någon nämnvärd betydelse för svenskt skogbruk. På ett mer idémässigt plan kan dock den diskussion om hållbar utveckling m.m. som kom till uttryck vid , i dess olika överenskommelser, och som bl.a. UNFF är en följd av, anses ha haft betydelse för utformningen av svensk skogs- och miljöpolitik. 19 , , Where is the on going?, , Vol 7(4), 2005. Internationell skogspolitik SOU 2006:81 168 Inom UNFF har hävdat FN-perspektivet och betonat det olämpliga i att etablera parallella strukturer till FAO:s skogsavdelning. har även ifrågasatt sådana initiativ som har syftat till att bryta ut skogsfrågan från FN till förmån för överenskommelser mellan likasinnade länder. har därvidlag sett förhandlingar utan de stora tropiska skogsländerna som ett sämre alternativ. har sedan UNFF:s tillkomst kompletterat som har haft begränsade möjligheter att bemanna förhandlingarna eftersom de ofta sker i flera olika arbetsgrupper. Vid UNFF-relaterade möten mellan sessionerna har på uppdrag ensamt representerat . 30.6 Regionala konventioner och processer 30.6.1 Konventionen för skydd av europeiska vilda djur och växter samt deras naturliga miljö Bernkonventionen20 Konventionen syftar till bevarandet av växt- och djurarter och deras livsmiljöer i . Ett antal arter har upptagits på listor över speciellt skyddsvärda arter. De länder som har ratificerat konventionen åtar sig ett särskilt ansvar för att skydda dessa arter. I arbetar man efter den s.k. Rödlistan som uppdateras av Artdatabanken vart . har legat till grund för EU:s art- och habitatdirektiv. Direktivet anses numera vara mer bindande för EU:s medlemsstater än själva konventionen. En grundpelare i direktivet är att medlemsstaterna ska skydda områden i ett gemensamt nätverk; Natura 2000. I har nära 4 100 områden valts ut till Natura 2000-nätverket.21 Majoriteten av dessa har redan någon form av skydd. 20 Convention on the Conservation of European Wildlife and Natural Habitat. 21 (). SOU 2006:81 Internationell skogspolitik 169 30.6.2 för skydd av skogar för skydd av skogar (MCPFE) är en pågående process för samarbete mellan drygt 40 europeiska länder.22 Inom ramen för MCPFE är syftet att föra diskussioner om gemensamma problem och möjligheter relaterade till skog och skogsbruk. Processen består av ett antal konferenser på ministernivå och av mekanismer för uppföljning bistår vid alla typer av möten inom MCPFEprocessen. Vid rena expertmöten representerar ensamt . Vid den första i antogs en generell deklaration och ett antal resolutioner rörande åtgärder. Bland dessa åtgärder kan nämnas ett europeiskt nätverk av permanenta provytor för övervakning av skogsekosystemen, bevarande av skogsgenetiska resurser samt ett europeiskt nätverk för forskning kring skogsekosystem. Vid den andra ministerkonferensen i lades särskild tyngdpunkt vid bevarande av biologisk mångfald och vid samarbete med länderna i . Resolutioner antogs med generella riktlinjer för uthålligt skogsbruk i och för bevarande av biologisk mångfald i skogar. Vidare antogs en resolution om strategier för en långsiktig anpassning av skogar till klimatförändringar. Man kom även överens om en gemensam definition av uthålligt skogsbruk för europeiska förhållanden med följande lydelse: Med uthålligt skogsbruk menas förvaltning och nyttjande av skog och skogsmark på ett sådant sätt, och i en sådan takt att dess biologiska mångfald, produktivitet, föryngringskapacitet , vitalitet och förmåga att både nu och fylla viktiga ekologiska, ekonomiska och sociala funktioner på lokal, nationell och global nivå bevaras, utan att andra ekosystem skadas. Vid den tredje ministerkonferensen i var ett mål att lyfta upp betydelsen av socio-ekonomiska aspekter på uthålligt skogsbruk på den politiska agendan. hölls den fjärde ministerkonferensen i där en ministerdeklaration och fem resolutioner antogs. Konferensen fokuserade på skyddet av den biologiska mångfalden, ökad kännedom om värdet av skogens olika produkter och tjänster och uppmuntran till marknadsföring av dessa produkter och tjänster. Vidare framhölls vikten av att förtydliga kulturvärdenas betydelse för skogen och skogsbruket. 22 for Protection of in Europe. Internationell skogspolitik SOU 2006:81 170 Även behovet av ökad förståelse och samarbete mellan skogssektorn och andra sektorer i samhället lyftes fram. Nästa ministerkonferens inom MCPFE kommer troligen att hållas i . Inför det mötet har bl.a. tryckt på behovet av bättre kunskaper om ökad bioenergianvändning med skogen som resursbas. Dessutom har framhållit skogens sociala värden, bl.a. när det gäller skogens roll för folkhälsan. MCPFE:s roll i förhållande till skogspolitiska överväganden på EU-nivå behandlas närmare i betänkandets kapitel 29. 30.6.3 Baltic 21 Baltic 21 bildades och är ett nätverk mellan stater, EU och organisationer som arbetar för att skapa en regional för hållbar utveckling inom Östersjöregionen.23 Arbetet syftar till att skapa förutsättningar för multilaterala projekt och att definiera lämpliga ämnesområden för nationella och internationella finansiärer. För del är arbetet inom Baltic 21 viktigt bl.a. av det skälet att det importeras betydande mängder virke från de baltiska länderna och från nordvästra . har på uppdrag av haft en ledande roll inom det svensk-lettiska ordförandeskapet för skogssektorn. I uppdraget ingår att via projektverksamhet verka för en miljövänlig och hållbar utveckling av skogsbruket i . Under ordförandeskapet har Baltic 21:s skogssektor antagit ett handlingsprogram för . Handlingsprogrammet identifierar prioriterade områden för samarbete. Här kan det även nämnas att representerade i CSO8-NB8 . Organet bildades och har i uppgift att identifiera prioriterade områden för nordiskt baltiskt samarbete inom skogsområdet. Dessa möten anordnas ofta i anslutning till Baltic 21 för att dra nytta av synergier mellan de två processerna. 23 De i nätverket ingående staterna (, , , , , , , , , och ) bildar det mellanstatliga of the Baltic Sea States (). SOU 2006:81 Internationell skogspolitik 171 30.6.4 bildades i syfte att främja det regionala samarbetet i de nordligaste delarna av , , och nordvästra . arrangerade ett stort internationellt expertmöte på temat Uthålligt skogsbruk i . Mötet och dess rapport bidrog till att skogsfrågorna kunde lyftas in i för den s.k. Nordliga Dimensionen (de norra delarna av EU). tillsatte en skoglig arbetsgrupp (Force) bestående av skogs- och miljöexperter. Denna grupp hade bl.a. som uppgift att utarbeta förslag till fortsatt samarbete kring skogsfrågor i . representerar i arbetsgruppen, i vilkens uppdrag bl.a. genomförandet av för den s.k. Nordliga Dimensionen ingår. I detta arbete är utveckling av modellskogskonceptet ett centralt inslag, och deltar med Model vars syfte är att finna lösningar för att integrera same- och skogsägarintressen . Enligt uppgift från har , beroende på begränsade resurser, emellertid hållit en låg profil i samarbetet . deltar med en representant i arbetsgruppen. 30.6.5 – Det nordiska samarbetet sker under Nordiska () gemensamma ministerråd för fiskeri, jordbruk, livsmedel och skogsbruk. Ett av Nordiska äldsta organ är Nordiska skogsbrukets frö och plantråd. har haft ordförandeskap samt ansvarat för sekretariatsfunktion för detta organ . representerar i SamNordisk Skogforskning (SNS). SNS är ett samarbetsorgan som finansieras av nordiska medel via vars överordnade målsättning är att främja forskning om skogens olika funktioner i ett hållbart skogbruk, samt att ge råd till i frågor angående skog och skogsforskning. har även deltagit i ett par större projekt inom ramen för Internationell skogspolitik SOU 2006:81 172 Nordiska handlingsprogram, som exempelvis ett på temat Naturvård i skogen och ett som handlade om lokalt deltagande. 30.7 internationella arbete24 Som redan har framgått ovan representerar de svenska intressena i flera internationella skogliga sammanhang. Av myndighetens instruktion framgår det bl.a. att ska verka för aktivt svenskt deltagande i internationellt skogssamarbete och medverka i internationell rapportering.25 I senaste regleringsbrev anges det att inom sitt ansvarsområde och i samverkan med ska ansvara för bevakning i EU-arbetet och övrigt internationellt arbete.26 Under rubriken uppdrag i regleringsbrevet slås det fast att under ska 2006 representera i det all-europeiska skogssamarbetet (MCPFE), skogssektorn inom Baltic 21 och , samt arbetet i Food and of the United Nations (FAO) och Economic Commission for Europe (ECE). Vidare ska bistå , inklusive representera på relevanta möten, i arbetet med råvaruavtalet för tropiskt timmer (). Därutöver har som uppgift att aktivt bidra till politik för global utveckling (se vidare kapitel 31 i detta betänkande). Några ytterligare institutioner och processer som deltar eller bevakar och som inte redan har nämnts ovan är: ().