sou · GUB341 · 2007-01-01 00:00:00 — Enligt förstainstansrättens bedömning får ministerrådet med stöd av EG- fördragets bestämmelser och inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken besluta om sanktionsåtgärder mot enskilda, utan att det behöver visas att det finns ett samband med ett visst tredje lands territorium eller regim. EG-förordning 881/2002 innehåller utförliga definitioner av vad som menas med penningmedel, ekonomiska resurser, frysning av penningmedel och frysning av ekonomiska resurser. Artiklarna 1 och 2 i denna förordning har följande lydelse: I denna förordning används följande beteckningar med de betydelser som här anges: Penningmedel: finansiella tillgångar och ekonomiska förmåner av alla slag inbegripet men inte begränsat till kontanter, checkar, penning- fordringar, växlar, postanvisningar och andra betalningsinstrument; inlåning hos finansinstitut eller andra enheter, kontotillgodohavanden, skuldebrev och skuldförbindelser, börsnoterade och onoterade värde- papper och skuldinstrument, inbegripet aktier och andelar, certifikat för värdepapper, obligationer, växlar, optioner, förlagsbevis, derivat- kontrakt; räntor, utdelningar eller annan inkomst från eller värde som härrör från eller skapas genom tillgångar, krediter, kvittningsrätter, ga- rantiförbindelser, fullgörandegarantier eller andra finansiella åtagan- den; remburser, fraktsedlar, pantförskrivningar samt sådana dokument som utgör bevis på andelar i penningmedel eller finansiella medel och varje annat exportfinansieringsinstrument. Riktade sanktioner som åtgärder i kampen mot terrorism 2.Ekonomiska resurser: tillgångar av alla slag, både materiella och immateriella, lösa och fasta, som inte är penningmedel men som kan användas till att erhålla penningmedel, varor eller tjänster. 3.Frysning av penningmedel: förhindrande av varje flyttning, överfö- ring, förändring, användning eller hantering av penningmedel på ett sätt som skulle leda till en förändring av volym, belopp, belägenhet, ägandeförhållanden, innehav, art eller bestämmelse eller till annan för- ändring som skulle göra det möjligt att utnyttja penningmedlen, inbe- gripet portföljförvaltning. 4.Frysning av ekonomiska resurser: förhindrande av att de på något sätt används för att erhålla penningmedel, varor eller tjänster, inbegripet men inte begränsat till försäljning, uthyrning eller inteckning av dem. 1.Alla de penningmedel och ekonomiska resurser som tillhör eller in- nehas av en fysisk eller juridisk person, en grupp eller en enhet som har angivits av sanktionskommittén och förtecknas i bilaga I skall fry- sas. 2.Inga penningmedel får direkt eller indirekt göras tillgängliga för eller till förmån för en fysisk eller juridisk person, en grupp eller en enhet som har angivits av sanktionskommittén och förtecknas i bilaga I. 3.Inga ekonomiska resurser får direkt eller indirekt göras tillgängliga för eller till förmån för en fysisk eller juridisk person, en grupp eller en enhet som har angivits av sanktionskommittén och förtecknas i bilaga I, så att det därigenom blir möjligt för en sådan person, grupp eller en- het att erhålla penningmedel, varor eller tjänster. Efter det att antagit resolution antog mi- nisterrådet den gemensamma ståndpunkten 2003/140/GUSP om undantag från de restriktiva åtgärder som införts genom gemensam ståndpunkt 2002/402/GUSP. antog ministerrådet, med stöd av artiklarna 60.1, 301 och 308 i EG- fördraget, EG-förordning 561/2003 om ändring av EG-förordning 881/2002, när det gäller undantag från frysning av penningmedel och ekonomiska resurser. Artikel 1 i EG-förordning 561/2003 har följande lydelse: Följande artikel skall införas i förordning (EG) nr 881/2002: Artikel 2a Artikel 2 skall inte vara tillämplig på penningmedel eller ekonomiska resurser om a)någon av medlemsstaternas behöriga myndigheter enligt förteckningen i bilaga II på begäran av en berörd fysisk eller juridisk person har fast- ställt att dessa penningmedel eller ekonomiska resurser Riktade sanktioner som åtgärder i kampen mot terrorism i)är nödvändiga för att täcka grundläggande utgifter, inbegripet betal- ning av livsmedel, hyra, amorteringar och räntor på bostadskrediter, mediciner och läkarvård, skatter, försäkringspremier och avgifter för samhällstjänster, ii)endast är avsedda för betalning av rimliga arvoden och ersättning av utgifter i samband med tillhandahållande av juridiska tjänster, iii)endast är avsedda för betalning av avgifter eller serviceavgifter för rutinmässig hantering eller förvaltning av frysta penningmedel eller frysta ekonomiska resurser, eller iv)är nödvändiga för extraordinära kostnader, och b)ett sådant fastställande har meddelats sanktionskommittén, och c)i) när det gäller ett fastställande enligt punkt a i, a ii eller a iii ovan, sanktionskommittén inte har framfört några invändningar mot fast- ställandet efter det att meddelandet lämnats, eller ii)när det gäller ett fastställande enligt punkt a iv ovan, sanktions- kommittén har godkänt fastställandet. Varje person som önskar utnyttja de bestämmelser som anges i punkt 1 skall rikta sin begäran till den relevanta behöriga myndigheten i medlemsstaten enligt förteckningen i bilaga II. Den behöriga myndigheten enligt förteckningen i bilaga II skall skyndsamt skriftligen meddela den person som framställt begäran samt varje person, organ eller enhet som veterligen berörs direkt huru- vida begäran har beviljats. Den behöriga myndigheten skall också informera andra medlemsstater huruvida begäran om ett sådant undantag har beviljats. I är den behöriga myndighet som avses i artikel 2a. Resolution antogs av efter terro- ristattackerna i . Till skillnad mot re- solution och därtill hörande resolutioner riktas resolution mot terrorism och terrorister i allmänhet. Den sanktions- kommitté som inrättades genom resolutionen - CTC - har inte fått i uppdrag att föra någon sanktionslista. Med anledning av resolution antog ministerrådet de gemensamma ståndpunkterna 2001/930/GUSP om bekämpande av terrorism och 2001/931/GUSP om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism. Den gemen- samma ståndpunkten 2001/931GUSP lades till grund för EG- Riktade sanktioner som åtgärder i kampen mot terrorism förordning 2580/2001 om särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism, som antogs . Den gemensamma ståndpunkten 2001/930/GUSP upprepar in- nehållet i resolution . Artiklarna 1-3 har följande lydelse: Varje form av tillhandahållande eller insamling av kapital som sker av- siktligen, såväl direkt som indirekt, och som utförs av medborgare i Europeiska unionens medlemsstater eller inom dessa staters territo- rium i avsikt att, eller med vetskap om att, kapitalet skall användas i syfte att genomföra terroristhandlingar skall straffbeläggas. Kapital och andra ekonomiska tillgångar eller resurser från -personer som begår eller försöker begå terroristhandlingar eller som deltar i eller underlättar genomförandet av terroristhand- lingar, -enheter som direkt eller indirekt ägs eller kontrolleras av sådana personer, och -personer eller enheter som verkar på sådana personers och enhe- ters vägnar eller under deras ledning, -inklusive kapital som härrör från eller uppstår genom egendom som ägs eller kontrolleras direkt eller indirekt av sådana personer och av associerade personer och enheter skall frysas. Kapital, ekonomiska tillgångar eller resurser eller finansiella eller andra besläktade tjänster skall varken direkt eller indirekt göras tillgängliga till förmån för -personer som begår eller försöker begå terroristhandlingar eller som deltar i eller underlättar genomförandet av terroristhand- lingar, -enheter som ägs eller kontrolleras direkt eller indirekt av sådana personer, och -personer och enheter som verkar på sådana personers eller enhe- ters vägnar eller under deras ledning. Också den gemensamma ståndpunkten 2001/931/GUSP innehåller föreskrifter om frysning av tillgångar. Till den ståndpunkten har fogats en lista med namn över personer, grupper och enheter vilkas ekonomiska tillgångar skall frysas. Detta är EU:s egen terroristlista, grundad på FN:s säkerhetsråds resolution . Listan omfattar personer och organisationer både inom och utanför EU:s territo- rium. I artikel 1 i den gemensamma ståndpunkten 2001/931/GUSP finns en definition av begreppet terroristhandling och där anges Riktade sanktioner som åtgärder i kampen mot terrorism även vad som avses med personer, grupper och enheter som deltar i terroristhandlingar. I denna gemensamma ståndpunkt avses med personer, grupper och enheter som deltar i terroristhandlingar: -personer som begår eller försöker begå terroristhandlingar eller som deltar i eller underlättar genomförandet av terroristhand- lingar, -grupper och enheter som ägs eller kontrolleras direkt eller indirekt av sådana personer och personer, grupper eller enheter som agerar på sådana personers, gruppers eller enheters vägnar eller under deras ledning, inklusive kapital som härrör från eller uppstår genom egendom som direkt eller indirekt ägs eller kontrolleras av sådana personer och av associerade personer, grupper och enheter. I denna gemensamma ståndpunkt avses med terroristhandling: en av följande avsiktliga handlingar som på grund av sin art eller sitt sam- manhang allvarligt kan skada ett land eller en internationell organisa- tion och som definieras som ett brott enligt nationell lagstiftning och begås i syfte att i) injaga allvarlig fruktan hos en befolkning, ii) otill- börligen tvinga ett offentligt organ eller en internationell organisation att utföra eller att avstå från att utföra en viss handling, eller iii) allvar- ligt destabilisera eller förstöra de grundläggande politiska, konstitutio- nella, ekonomiska eller sociala strukturerna i ett land eller i en interna- tionell organisation: olika gärningar uppräknade under punkterna a- k, bl.a. angrepp mot en persons liv som kan leda till döden, allvarliga angrepp på en persons fysiska integritet, människorov och tagande av gisslan och förorsakande av omfattande förstörelse av en regeringsan- läggning eller offentlig anläggning, transportsystem, infrastruktur m.m. I artikel 1 i den gemensamma ståndpunkten 2001/931/GUSP finns också regler för hur sanktionslistan skall upprättas och vilka krite- rier som skall tillämpas vid ett beslut att föra upp en person eller enhet på listan. I artikel 1.4 föreskrivs följande: Förteckningen i bilagan skall upprättas på grundval av exakta uppgifter eller fakta i det relevanta ärendet som visar att ett beslut har fattats av en behörig myndighet beträffande de personer, grupper eller enheter som avses, oavsett om det gäller inledande av undersökningar eller rättsliga åtgärder i fråga om en terroristhandling, försök att begå, del- taga i eller underlätta en sådan handling, grundat på bevis eller allvar- liga och trovärdiga indicier eller en dom för sådana handlingar. Perso- ner, grupper och enheter som enligt är knutna till Riktade sanktioner som åtgärder i kampen mot terrorism terrorism eller mot vilka säkerhetsrådet har utfärdat sanktioner kan ingå i förteckningen. I artikel 1.6 föreskrivs att namnen på de personer och enheter som finns i förteckningen i bilagan skall ses över med jämna mellanrum och minst en gång var sjätte månad för att säkerställa att det är be- rättigat att behålla dem i förteckningen. EG-förordning 2580/2001 antogs med stöd av artiklarna 60.1, 301 och 308 i EG-fördraget. I förordningen föreskrivs att rådet en- hälligt skall upprätta, revidera och ändra förteckningen över perso- ner, grupper och enheter, på vilka denna förordning skall tillämpas i enlighet med bestämmelserna i den gemensamma ståndpunkten 2001/931/GUSP. Vidare föreskrivs att alla penningmedel, andra finansiella tillgångar och ekonomiska resurser som tillhör eller in- nehas av en fysisk eller juridisk person, en grupp eller en enhet som finns i förteckningen skall frysas. Inga sådana tillgångar eller resur- ser får direkt eller indirekt ställas till förfogande för eller göras till- gängliga till förmån för en sådan person, grupp eller enhet. Det skall också vara förbjudet att tillhandahålla dem finansiella tjänster eller att tillhandahålla sådana tjänster till förmån för dem. Förteck- ningen skall enligt artikel 2.3 ta upp i)fysiska personer som begår eller försöker begå, deltar i eller underlättar genomförandet av terroristhandlingar, ii)juridiska personer, grupper eller enheter som begår eller försöker begå, deltar i eller underlättar genomförandet av ter- roristhandlingar, iii)juridiska personer, grupper eller enheter som ägs eller kontrolleras av en eller flera sådana fysiska eller juridiska per- soner, grupper eller enheter som avses i leden i och ii, eller iv)fysiska eller juridiska personer, grupper eller enheter som age- rar för eller under ledning av en eller flera sådana fysiska eller juridiska personer, grupper eller enheter som avses i leden i och ii ovan. Enligt artiklarna 5 och 6 i EG-förordning 2580/2001 får medlems- staternas behöriga myndigheter på vissa villkor bevilja särskilda till- stånd för användning av frysta penningmedel m.m. Artikel 5 avser undantag av humanitära skäl. Den behöriga myndigheten i är även i detta fall . EG-förordningar och beslut kan överklagas på sätt som anges i artikel 230 i EG-fördraget, se vidare kap. 5.4.5. Riktade sanktioner som åtgärder i kampen mot terrorism I EG-förordning 2580/2001 anges om förordningens tillämpnings- område att sanktionslistan får omfatta personer och enheter för- knippade eller förbundna med tredje länder eller som på annat sätt står i fokus för GUSP-aspekterna i den gemensamma ståndpunkten 931/2001/GUSP. Det framgår också av förordningen att EG redan har genomfört resolutionerna och 1333 genom förordning 467/2001 (ersatt av 881/2002 på grund av resolution ), genom vilken vissa personers och gruppers tillgångar fryses. Därför om- fattas inte dessa personer och grupper, dvs. , nät- verket och talibanerna samt personer och enheter med anknytning till dem, av EG-förordning 2580/2001. Sanktionslistan har sedan antagits och reviderats genom särskilda beslut av ministerrådet. Sanktionslistan till förordningen omfattar emellertid endast personer, grupper och enheter med anknytning till tredje länder i den meningen att deras terroristiska verksamhet riktas mot länder utanför EU. Det har funnits delade meningar bland medlemsstaterna i vad mån EG har behörighet att besluta om sanktioner när det gäller personer, grupper och enheter vilkas ter- roristiska verksamhet har sina rötter, huvudsakliga aktiviteter och mål inom EU, s.k. EU-interna terrorister. Bakgrunden är att det i artiklarna 60.1 och 301 i EG-fördraget endast talas om åtgärder mot tredje länder och att internationella sanktioner är att hänföra till unionens yttre åtgärder. Det har i och för sig inte hindrat rådet att, med stöd av artikel 308 i EG-fördraget som kompletterande rättslig grund, besluta om ekonomiska sanktioner mot enskilda personer som saknat ett direkt samband med ett tredje lands regim eller territorium, även om de har sitt hemvist i ett EU-land. Rådet har emellertid inte ansetts kunna fatta sådana beslut mot EU-in- terna terrorister. Någon närmare definition av vad som avses med EU-interna terrorister finns inte. Avgörande för gränsdragningen tycks vara om den terroristiska verksamheten har sina rötter, hu- vudsakliga aktiviteter och mål inom eller utanför EU:s territorium. Att en terrorist lever eller uppehåller sig på gemenskapens territo- rium eller t.o.m. är medborgare i ett EU-land behöver inte betyda att han räknas som en EU-intern terrorist; i 1267-regimen har EG genomfört sanktioner mot sådana personer, t.ex. mot tre svenska medborgare . För att genomföra sanktioner har det, som sagts, inte heller krävts något bevisat samband med ett tredje lands territorium eller regim. Riktade sanktioner som åtgärder i kampen mot terrorism som, när det gäller den terroristiska verksamheten, har sina rötter, huvudsakliga aktiviteter och mål inom EU är ETA och . Det främsta exemplet på motsatsen är , som inte har sina rötter inom EU och inte har sina huvudsakliga aktiviteter och mål inom EU. Eftersom EG, på grund av den osäkerhet3 som rådde om gemen- skapens behörighet på området vid genomförandet av resolution inte kunde genomföra 1373-regimen när det gäller frysnings- åtgärder mot EU-interna terrorister, ankommer det på medlems- staterna att göra detta. Att medlemsstaterna kan vidta sådana na- åtgärder har stöd bl.a. i EU:s bästa praxis för effektivt ge- nomförande av restriktiva åtgärder, dok. 15115/05, punkten 20. har ännu inte vidtagit några åtgärder mot EU-interna terro- rister på det sätt som avses i FN:s säkerhetsråds resolution eller i de aktuella rättsakterna från EU och EG. I bilaga 3 redovisas en kartläggning av några andra länders lagstiftningsåtgärder på om- rådet. Vidare lämnas förslag till svensk lagstiftning. 4.4.5Tidsutdräkten vid EG:s genomförande av säkerhetsrådets resolutioner När det gäller att genomföra FN:s säkerhetsråds resolutioner är det viktigt att EU och EG agerar så snabbt som möjligt. Genomfö- rande utan dröjsmål är särskilt viktigt i fråga om frysning av till- gångar, eftersom bankmedel och liknande tillgångar snabbt kan flyttas. Problemet aktualiseras framförallt i 1267-regimen. Enligt ministerrådets riktlinjer för genomförande och utvärde- ring av restriktiva åtgärder bör EU eftersträva att utan dröjsmål och senast efter det att FN:s säkerhetsråds resolution har an- tagits införa den lagstiftning som är nödvändig för tillämpningen. I de fall då kommissionen har fått mandat att uppdatera de förteck- ningar över utpekade personer eller enheter som bifogas minister- rådets förordningar, bör den sträva efter att anta respektive kom- missionsförordningar efter det att de uppdaterade FN-förteckningarna har antagits. Det brukar gå mellan att 1267-kommittén listar någon till dess EG agerar, vilket beror på arbetet med översätt- ningar. Denna tidsutdräkt är ett problem. 3 Denna tveksamhet framstår som berättigad efter förstainstansrättens bedömning i mål T- 306/01 (jfr avsnitt 3.2.2) Riktade sanktioner som åtgärder i kampen mot terrorism nämnda riktlinjer framgår att varje medlemsstat i en sådan situation kan överväga möjligheten av tillfälliga nationella åtgärder med avse- ende på finansiella åtgärder enligt artikel 60.2 i EG-fördraget. Arti- kel 60.2 är en undantagsbestämmelse som ger medlemsstaterna rätt att i vissa fall vidta ensidiga nationella åtgärder mot ett tredje land beträffande kapitalrörelser och betalningar.4 I kap. 7 lämnas förslag på lämpliga lagstiftningsåtgärder. 4.5Skillnader mellan 1267- och 1373- regimerna Den som på ett avgörande sätt skiljer 1267-regimen från 1373-re- gimen är naturligtvis det uppdrag som givits åt 1267-kommittén att lista namn på fysiska och juridiska personer, grupper och enheter, som har anknytning till talibanerna, och . Förslag till listning kan lämnas av medlemsstater eller av regionala organisationer och skall numera åtföljas av en beskrivning av grun- derna för förslaget, dvs. Listningen kan inte över- klagas och den som blir listad har ingen rätt till information om vad som föranleder misstankarna. får dock an- vända det statement of the case som den förslagsställande staten har lämnat för att besvara frågor från stater vars medborgare, invå- nare eller enheter har blivit listade. En listning är inte tids- begränsad, men listorna skall kommuniceras med medlemsstaterna i FN minst . Liknande regler gäller för listning i flera andra av de sanktionsregimer som har redovisats i avsnitt 2.3. Genom listningen uppkommer en folkrättslig förpliktelse för medlemsstaterna att frysa alla tillgångar som tillhör de listade och hindra att andra resurser görs tillgängliga för dem. EU har förord- nat om frysning av tillgångar för de personer m.m. som finns på 1267-kommitténs listor. I 1373-regimen förekommer ingen listning från säkerhetsrådets sida. De resolutioner som denna sanktionsregim omfattar ålägger i stället FN:s medlemsstater att kriminalisera uppsåtlig finansiering av terroristhandlingar. Medlemsstaterna skall också frysa tillgångar som ägs eller kontrolleras av personer som begår, deltar i eller un- derlättar terroristhandlingar och hindra att resurser ställs till förfo- gande för sådana personer. Genom dessa resolutioner uppkom så- ledes en folkrättslig förpliktelse för FN:s medlemsstater att införa 4 Bestämmelserna analyseras i kap. 3, som behandlar kompetensfördelningen mellan EU/EG och medlemsstaterna. Riktade sanktioner som åtgärder i kampen mot terrorism lagstiftning som gjorde det möjligt att vidta de föreskrivna åtgär- derna där kriterierna för det ansågs uppfyllda. När det gäller medlemsstaterna i EU har unionen emellertid in- rättat en egen arbetsgrupp som upprättar listor över EU-externa och EU-interna terrorister och terroristgrupper. Kraven för att ta upp någon på en lista är högre och tydligare än 1267-kommitténs. Beslut om att upprätta och ändra listan kräver enhällighet i minis- terrådet. Listan skall ses över med jämna mellanrum och minst var sjätte månad. Någon ordning som tillåter den som har förts upp på listan att överklaga beslutet och få till stånd en överprövning av detta finns emellertid inte. Det är uppenbart att detta listningsförfarande på flera sätt kommer i konflikt med rättsstatliga principer som vi har tagit för självklara i det moderna samhället, som respekten för grund- läggande fri- och rättigheter, rätten till domstolsprövning m.m. Dessa frågor diskuteras närmare i kapitel 6. 5Genomförandet i av FN:s säkerhetsråds resolution antog resolution om åtgärder mot finansiering och förberedelse av terroristhand- lingar. Syftet med resolutionen är att komplettera det internatio- nella samarbetet genom ytterligare åtgärder för att förhindra och motverka finansiering och förberedelse av terroristhandlingar. Till skillnad mot resolution och de resolutioner som hör till den sanktionsregimen riktas resolution mot terrorism och terro- rister i allmänhet. Sedan tillkomsten av resolution har det därför talats om två sanktionsregimer i kampen mot terrorismen, dels 1267-regimen som gäller åtgärder mot talibanerna, , samt personer och enheter med anknytning till dem, dels den generella 1373-regimen.1 Med anledning av resolution antog EU de gemensamma ståndpunkterna 2001/930/GUSP om be- kämpande av terrorism och 2001/931/GUSP om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism. Den gemensamma ståndpunkten 2001/931/GUSP lades till grund för EG-förordning 2580/2001 om särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism, som antogs samma dag.2 under resolution – Counter Terro- rism Committee eller CTC - har till skillnad mot 1267-kommittén inte i uppdrag att föra någon sanktionslista. Den uppgiften har i stället överlåtits till FN:s medlemsstater. EU har emellertid sedan tillkomsten av gemensam ståndpunkt 2001/931/GUSP fört egna listor med namn på personer, grupper och enheter som har ansetts vara inblandade i terrorism. På en lista som hör till den gemen- samma ståndpunkten finns såväl personer, grupper och enheter med anknytning till ett tredje land som sådana som anses bedriva 1Se kap. 4 för en utförlig beskrivning av de två sanktionsregimerna 2Innehållet i rättsakterna redovisas utförligare i avsnitten 4.2.3 och 4.4.3 Genomförandet i av FN:s säkerhetsråds resolution en terroristisk verksamhet med rötter, huvudsakliga aktiviteter och mål inom EU:s territorium. Listan omfattar alltså både vad man kallar EU-externa och EU-interna namn. De EU-interna perso- nerna, grupperna och enheterna är markerade med asterisk. Som framgår av redovisningen i avsnitt 4.4.4 har det emellertid inte gått att uppnå enighet i frågan om EG har behörighet att genomföra ekonomiska sanktioner mot EU-interna personer och organisatio- ner. I den lista som hör till EG-förordning 2580/2001 finns därför bara de EU-externa namnen med.