sou · GUB363 · 2007-01-01 00:00:00 — Som chef för den nya myndigheten bör utses en generaldirektör. Med hänsyn till myndighetens storlek bör dessutom utses en över- direktör som generaldirektörens ställföreträdare. Om lednings- formen styrelse med fullt ansvar väljs bör generaldirektören ingå i styrelsen. Generaldirektören och den övriga ledningen för myndig- heten bör vara placerad i , där den största delen av verksamheten kommer att bedrivas. Detta gäller särskilt i och med 7 Från verksförordning till myndighetsförordning (SOU 2004:23) s. 119 utredningens förslag (se nästa kapitel) om att föra över drift- ansvaret för den rättspsykiatriska verksamheten till sjukvårds- huvudmännen. Under sådana förhållanden kommer av den personal som arbetar i den operativa verksamheten att vara stationerad i . I övrigt bör den nya myndigheten bestå av ledning och stab samt en administrativ avdelning. Den närmare utformningen av dessa funktioner lämpar sig bäst för en organisationskommitté att ta ställning till. Utredningen föreslår därför att regeringen tillsätter en organisationskommitté att närmare se över hur myndigheten bör organiseras. Kommittén bör om möjligt ledas av generaldirektören. Med hänsyn till att en organisationskommitté bör tillsättas lämnar utredningen inte något förslag om hur den nya myndigheten bör organiseras internt. Här presenteras dock en skiss på hur orga- nisationen skulle kunna utformas. Till en kriminalteknisk avdelning kan föras samtliga de uppgifter som kemi- och teknikenheten samt dokument- och informations- teknikenheten vid SKL har. Avdelningen kan delas in i tre enheter, där man vid kemienheten bedriver den verksamhet som ligger på kemigruppen samt gruppen för brandkemi, miljö och olja. Teknikenhetens undersökningar blir dem som utförs vid gruppen för spår och teknisk brand, fingeravtrycksgruppen samt vapengruppen. Dokument- och informationsteknikenheten motsvarar dagens enhet vid SKL med samma namn. Samtliga enheter kan behöva delas upp i sektioner. En kriminalteknisk avdelning av detta snitt kommer att bestå av cirka 80 medarbetare. Den rättsmedicinska verksamheten kan organiseras som , med sex avdelningar. Ett alternativ kan vara att lägga samman den rättsmedicinska verksamheten till en avdelning, bestående av sex rättsmedicinska enheter på de orter där verksamheten bedrivs . Med en sådan lösning kan man inrätta en funktion på myndighets- övergripande nivå, med ansvar för bl.a. planering, koordinering, strategisk kompetensförsörjning och verksamhetsutveckling inom det rättsmedicinska området. I det operativa arbetet bör i sådant fall var och en av de sex enheterna ledas av en enhetschef. En sammanslagen rättsmedicinsk avdelning kommer att ha cirka 100 anställda. En biologisk avdelning kan vara uppdelad i två enheter. Den rätts- genetiska enheten kommer då att motsvara dagens rättsgenetiska verksamhet inom RMV. De uppgifter som utförs av biologi- enheten vid SKL kan ankomma på enheten för biologiska spår, som i sin tur kan delas in i ett antal sektioner. Vid den biologiska avdel- ningen kommer med denna lösning cirka 90 personer att arbeta. Även vid en eventuell avdelning för droganalys kan finnas två enheter, där toxikologiska enheten motsvarar dagens rättskemiska verksamhet vid RMV och droganalysenheten den verksamhet som SKL:s enhet med samma namn bedriver. Det finns antagligen behov av att dela in båda dessa enheter i ett antal sektioner. Avdel- ningen för droganalys kommer under dessa förhållanden att ha cirka 120 anställda. Om utredningens förslag att föra över driftansvaret för den rättspsykiatriska undersökningsverksamheten till sjukvårdshuvud- männen (se nästa kapitel) inte vinner gehör bör dessutom till- komma två rättspsykiatriska avdelningar eller, alternativt, en orga- nisatoriskt sammanslagen avdelning med två enheter i och . I det fall all rättspsykiatrisk undersöknings- verksamhet kommer att bedrivas av sjukvårdshuvudmännen, med den nya myndigheten som huvudman, kan i stället inrättas en sammanhållande funktion vid myndigheten, med det övergripande ansvaret för verksamheten. Denna funktion bör vara knuten till ledningen och staben. Det är vidare naturligt att det i den nya myndigheten – i likhet med vid SKL – inrättas en funktion med uttalat ansvar för FoU- verksamheten. När det gäller benämningen på den nya myndigheten anser utredningen att den inte bör döpas efter endast den rätts- medicinska eller den kriminaltekniska verksamheten. Detta skulle ge en allt för snäv bild av dess arbetsuppgifter och verksam- hetsområden. Utredningen har för de verksamheter som bedrivs inom RMV och SKL använt det sammanfattande begreppet forensisk verksamhet. Såvitt utredningen har kunnat utröna finns inte något annat passande begrepp. Forensic science är den allmänt använda engelska termen och i vart fall inom branschen måste dess svenska motsvarighet anses vara vedertagen och väl etablerad. I (upplaga 13, 2006) förklaras ordet forensisk med rättslig eller rättegångs-. I version på Internet sägs att ordet används i fackspråk och är föga brukat. I och med de kriminaltekniska och rättsmedicinska verksamheternas utveckling och allt större betydelse i det brotts- utredande arbetet finns det dock ett ökat behov av ett samman- fattande begrepp för samtliga nu aktuella discipliner. Mycket talar dessutom för att användningen av ordet forensisk är på uppgång, bl.a. beroende på sin engelska motsvarighet och den fokusering på forensisk verksamhet som finns i media och i ett antal populära amerikanska och brittiska TV-serier. genererade en sökning på ordet forensisk på webbplatsen cirka 10 000 träffar, vilket ger vid handen att begreppet har en tämligen utbredd användning. Mot bakgrund av det anförda föreslår utredningen i första hand benämningen (). Utredningen kan alternativt tänka sig benämningarna Statens rättsmedicinska och kriminaltekniska institut eller Statens rättslaboratorium. Enligt direktiven skall frågor som rör bl.a. säkerhetsrutiner, strate- gisk kompetensförsörjning samt kontroll och tillsyn över verksam- heten i en ny myndighet analyseras. Frågan om tillsyn kommer utredningen att ta upp i slutbetänkandet. Den forensiska verksamhetens säkerhetsrutiner är en fråga av stor betydelse. Inte minst med anledning av att myndigheterna hanterar viktigt bevismaterial måste höga krav på säkerhet råda. Inget har dock framkommit som ger vid handen att de rutiner som tillämpas vid RMV och SKL är otillräckliga eller bristfälliga. I myndigheternas redovisning av samverkansuppdraget (se bilaga 2) har man emellertid konstaterat att varken SKL eller RMV har egen ständig bevakning eller nattpersonal och att upphandling av extern bevakning bör ske på ett samordnat vis. har för sina nya lokaler valt samma typ av passer- och larmsystem som finns bl.a. vid SKL. Enligt RMV och SKL ger detta en grund för ett gemensamt säkerhetstänkande. Att kontinuerligt se över och utveckla den nya myndighetens säkerhetsrutiner blir en central uppgift för myndighetsledningen. Sammanläggningen i sig aktualiserar nya rutiner främst såvitt avser hanteringen av material och instrument i verksamheten med drog- analyser (se avsnitt 10.3). Den forensiska verksamheten är generellt sett i expansion och denna utveckling kan förväntas fortsätta även . Verk- samheten är dessutom utpräglat kunskapsintensiv. Inte minst mot denna bakgrund är frågan om den nya myndighetens kompetens- försörjning mycket viktig. Som tidigare nämnts (se avsnitt 12.4) finns nu vid en utbildning i forensisk vetenskap. Det finns vidare ett stort allmänt intresse för forensisk verksamhet, vilket en ny myndighetsledning på ett strategiskt sätt bör utnyttja för att flytta fram myndighetens position i detta avseende. Genom den förstärkning av den forensiska funktionen i allmänhet, och den forensiska FoU-verksamheten i synnerhet, som skapandet av en gemensam myndighet kommer att innebära, bör det finnas mycket goda förutsättningar för den nya myndigheten att kunna rekrytera personal med rätt kompetens. Den verksamhet som förmodligen har det mest påtagliga proble- met med att rekrytera personal med rätt kompetens är den rätts- medicinska. Här har dock RMV upprättat en strategi för rekrytering av rättsläkare (se avsnitt 3.8). Verkets strategi visar vilken inriktning som bör gälla för det fortsatta arbetet i denna fråga. Den enskilt viktigaste faktorn för att nå framgång när det gäller rekrytering av rättsläkare är enligt utredningens bedömning att den nya myndigheten kan erbjuda ett ökat utrymme för forsknings- och utvecklingsarbete. Som tidigare nämnts är detta ett av de viktigaste skälen för en sammanläggning av SKL och RMV. 14Driftansvaret för den rättspsykiatriska undersökningsverksamheten I kapitel 5 har utredningen redogjort för hur den rättspsykiatriska undersökningsverksamheten är organiserad . Som där framgår är staten genom () huvudman för verk- samheten. RMV har två rättspsykiatriska avdelningar, i () och . Därutöver bedrivs undersökningsverk- samhet på entreprenad vid i och i . Även för denna verk- samhet är RMV huvudman. Det är emellertid sjukvårdshuvud- männen som är driftansvariga. Den del av den rättspsykiatriska verksamheten som RMV svarar för är alltså de rättspsykiatriska undersökningarna (inkluderat de s.k. § 7-intygen). RMV bedriver dock inte rättspsykiatrisk vård. För denna svarar i stället sjukvårdshuvudmännen, vanligen lands- tingen. De rättspsykiatriska undersökningarna utgör en väsentlig del av RMV:s verksamhet. De svarar för av verkets totala kostnader och av RMV:s anställda arbetar i verksamheten. Det rättspsykiatriska området har dock inte ett alldeles uppenbart samband med verkets övriga uppgifter. Om RMV och SKL läggs samman riskerar rättspsykiatrins artskildhet inom den forensiska myndigheten att ytterligare accentueras. Till detta kommer att de uttalanden som gjordes 1991 (se nästa avsnitt), som innebar att driften av den utredande rättspsykiatrin i allt större omfattning bör överföras till sjukvårds- huvudmännen, inte har följts upp. Utredningen anser det därför vara angeläget att organisations- frågan ges en långsiktig lösning som svarar mot såväl verksam- hetens funktion och uppdrag inom rättsväsendet som dess nära släktskap med den psykiatriska vården. Bland annat mot denna Driftansvaret för den rättspsykiatriska undersökningsverksamheten bakgrund finns det anledning att närmare överväga den utredande rättspsykiatrins position i en ny forensisk myndighet. 14.2Hur RMV blev huvudman för den rättspsykiatriska undersökningsverksamheten I bilaga 2 redogörs för hur det gick till när RMV blev huvudman för den rättspsykiatriska undersökningsverksamheten den 1 okto- ber 1991. Organisationen av det rättspsykiatriska undersöknings- väsendet byggde fortfarande i allt väsentligt på riktlinjer . var chefsmyndig- het för de rättspsykiatriska klinikerna i , , och samt de rättspsykiatriska stationerna i och . En förändring av organisationen hade dock varit aktuell . hade fått i uppdrag att för- handla om ett överförande av undersökningsverksamheten till sjuk- vårdshuvudmännen. Förhandlingarna avbröts 1988, men redan året därpå gavs ett departementsråd vid ett nytt uppdrag. Avtal hade då träffats med tre sjukvårdshuvudmän; och samt kommun. Tillsammans hade de åtagit sig att utföra 170 rättspsykiatriska undersökningar. I redovisningen av uppdraget konstaterades att det för tillfället inte var möjligt att nå överenskommelser med landstingen i en omfattning som gjorde det möjligt att överföra driftansvaret i sin helhet till sjukvårdshuvudmännen. Vid sidan av den landstings- kommunala verksamheten föreslogs därför att staten även fort- sättningsvis skulle utföra undersökningar, under ledning av det nyinrättade RMV. I rapporten angavs dock att den statliga verk- samheten borde kunna föras över till sjukvårdshuvud- männen. Regeringen delade denna uppfattning. 1990/91:120 föreslog man att sjukvårdshuvudmännen skulle ges möjligheter att utföra rättspsykiatriska undersökningar enligt avtal som bemyndigar regeringen att godkänna. Enligt regeringen borde den framtida inriktningen vara att undersökningsverksamheten så långt möjligt läggs ut på entreprenad. Man föreslog att RMV skulle ta över ansvaret för verksamheten från . Skälet till detta var inte att de rättspsykiatriska Driftansvaret för den rättspsykiatriska undersökningsverksamheten undersökningarna ansågs ha en nära anknytning till den verksamhet RMV skulle bedriva i övrigt. Det föredragande statsrådet kon- staterade i stället att den rättspsykiatriska undersökningsverksam- heten och RMV:s övriga verksamhet var för sig skulle ge underlag endast för mycket små myndigheter. Han ansåg att en samman- hållen ledning gav ett vidare underlag för en mer kraftfull lednings- funktion. gick på regeringens linje (bet. 1990/91:SoU13, rskr. 1990/91:329). I likhet med regeringen anförde socialutskottet att de rättspsykiatriska undersökningarna så långt möjligt bör utföras inom hälso- och sjukvården. Trots regeringens och socialutskottens uttalanden i denna del har det inte gjorts några nya försök att förhandla om att överföra en större del av driftansvaret till sjukvårdshuvudmännen. Entreprenadverksamheten i upphörde . 14.3Den utredande rättspsykiatrins tillhörighet Det var således inte sambandet mellan den rättspsykiatriska under- sökningsverksamheten och verkets övriga uppgifter som gjorde att huvudmannaskapet lades på RMV. I stället var motivet att myndig- heten borde få ett större verksamhetsunderlag. Om RMV och SKL läggs samman måste dock den nya forensiska myndighetens verk- samhet anses ge ett tillräckligt omfattande underlag även utan den utredande rättspsykiatrin. Denna omständighet väger därför inte längre lika tungt. Den utredande rättspsykiatrins samband med RMV:s andra verksamheter och egentliga kärnområde är inte uppenbart. Vid en sammanläggning av RMV och SKL kan rättspsykiatrins artskildhet inom den nya forensiska myndigheten bli mer markant. I en myndighet där tyngdpunkten i än större utsträckning ligger på laborativt arbete, med polis och åklagare i ett förundersöknings- skede som dominerande uppdragsgivare, finns en risk för att rättspsykiatrin marginaliseras. Det föredragande statsrådet ansåg (prop. 1990/91:120 s. 20 f.) att den rättspsykiatriska undersökningsverksamheten kan sägas vara nära anknuten till rättsväsendet. Han konstaterade dock att undersökningarna är en medicinskt diagnostisk verksamhet, där den rättsliga bedömningen skall vara baserad på kvalificerade medicinska överväganden. Han poängterade att undersökningarna Driftansvaret för den rättspsykiatriska undersökningsverksamheten utförs av hälso- och sjukvårdspersonal och att verksamheten har en markerad medicinsk karaktär. Med hänsyn till undersöknings- väsendets starka kopplingar till det straffrättsliga området för- ordades dock ett fortsatt statligt huvudmannaskap. Utredningen delar uppfattningen att den rättspsykiatriska under- sökningsverksamheten har en stark anknytning till rättsväsendet. Undersökningsväsendets enda operativa uppgift är att inom det aktuella området tillgodose rättsväsendets behov av medicinsk sakkunskap. Undersökningarna har som huvudsaklig funktion att besvara frågan om huruvida det föreligger en allvarlig psykisk störning eller inte. Som tidigare nämnts (se avsnitt 5.2.4) är detta ett rättsligt och inte ett medicinskt begrepp, även om det naturligt- vis är medicinska kriterier och bedömningar som fyller begreppet med innehåll. Det bör vidare framhållas att cirka hälften av de personer som blir föremål för en rättspsykiatrisk undersökning inte bedöms lida av en allvarlig psykisk störning. Dessa personer över- lämnas inte till rättspsykiatrisk vård, utan omhändertas i stället vanligen av Kriminalvården. Kopplingen till rättsväsendet understryks ytterligare genom att den rättspsykiatriska undersökningsverksamheten kommer att anförtros uppgiften att utreda risken för återfall i brott i anledning av omvandling av livstidsstraff i det system som inrättas (prop. 2005/06:35 s. 51). Även Häktesutred- ningens förslag om att den nya häkteslagen skall gälla för de rätts- psykiatriska avdelningarna förstärker anknytningen till rätts- väsendet. Verksamheten har således sett till sin funktion en stark an- knytning till rättsväsendet. Innehållet i verksamheten är dock närmare besläktat med psykiatrin inom hälso- och sjukvården. Med hänsyn till detta framstår ordningen med entreprenadverksamhet i och som logisk, ur såväl praktisk som principiell synvinkel. RMV:s huvudmannaskap tydliggör kopplingen till rättsväsendet och säkerställer att undersökningsfunktionen är före- mål för statlig styrning. Detta som verksamheten operativt är knuten till sjukvårdshuvudmännen, som har större erfarenhet av och kan antas vara bättre lämpade att driva verk- samheter som ligger inom den medicinska sfären. Driftansvaret för den rättspsykiatriska undersökningsverksamheten 14.4Ökad samordning mellan vårdande och undersökande verksamhet När den nuvarande undersökningsorganisationen skapades hade man den uttalade ambitionen att överföra allt mer av driftansvaret till sjukvårdshuvudmännen. Ett viktigt skäl till detta var att man såg klara fördelar med en bättre integrering mellan den rättspsykiatriska undersökningsverksamheten och den psykiatriska vården. Det önskvärda i en ökad samordning var något som även tidigare hade framhållits. Den s.k. (se bilaga 2) ansåg att huvudmanna- skapet för verksamheten borde ligga kvar på staten, men drift- ansvaret föras över till landstingen. Enligt kommittén var tiden ännu inte mogen för en överföring av huvudmannaskapet. Man bedömde att många fördelar ändå kunde uppnås genom en över- föring endast av driften, som t.ex. ett mer rationellt utnyttjande av lokaler och ett förenklat förfarande vid förflyttning av patienter till eller från den vanliga sjukvårdsorganisationen. Vidare framhölls att det borde bli enklare att rekrytera personal. Även det föredragande statsrådet ansåg i prop. 1979/80:6 att starka skäl talade för en bättre integrering av rättspsykiatrin med den allmänpsykiatriska vården. Statsrådet menade dock att detta bäst uppnås genom att huvudmannaskapet för rättspsykiatrin i sin helhet läggs över på landstingen. ASV-gruppen (se bilaga 2) bedömde också att det vore bäst med ett sammanhållet huvud- mannaskap för den rättspsykiatriska undersökningsverksamheten och den psykiatriska vården av vissa patienter. I redovisningen av det tidigare nämnda förhandlingsuppdraget (se prop. 1990/91:120 s. 35) framhölls att en överföring av drift- ansvaret för den rättspsykiatriska undersökningsverksamheten skapar förutsättningar för att samordna verksamheten med den allmänna psykiatriska vården. Detta ansågs innebära bl.a. ett ökat utbyte av erfarenheter och kunskaper mellan rättspsykiatri och övrig psykiatri, vilket skulle gagna utvecklingen av den rätts- psykiatriska verksamheten. Vid förhandlingarna mellan staten och de tre sjukvårdshuvudmännen antecknades (se prop. 1990/91:120, Driftansvaret för den rättspsykiatriska undersökningsverksamheten bilaga 2, 4 och 5) att parterna var överens om att rättspsykiatriska undersökningar är en angelägenhet för rättsväsendet, men att upp- giften att utföra undersökningarna bäst främjas genom att verk- samheten samordnas med allmänpsykiatrin. Det föredragande statsrådet uppgav (s. 14 f.) att det rättspsykiat- riska undersökningsväsendet ända sedan sin tillkomst präglats av en problematisk verksamhetssituation. Han hänvisade till förarbetena till riksdagsbeslut om riktlinjer för organisationen, där en orsak till problemen angavs vara den dåvarande organisationens isolering i förhållande till den allmänna psykiatriska vården. Statsrådet konstaterade att problembeskrivningen i allt väsentligt gällde fortfarande. Problemen var bl.a. långa vänte- och handläggningstider samt ojämn kvalitet på undersökningarna. Dessutom framhölls att personalen inte hade kunnat erbjudas vidareutbildning i samma ut- sträckning som inom allmänpsykiatrin och att det varit svårt att rekrytera specialistläkare till verksamheten. Härutöver nämndes svårigheter i fråga om styrning och ledning samt kvalitetssäkring. Det föredragande statsrådet anförde att samtliga utredningar om det rättspsykiatriska undersökningsväsendet hade förordat ett när- mande mellan verksamheten och angränsande delar av hälso- och sjukvården. En sådan utveckling hade ansetts vara väsentlig för en förbättrad utredningsverksamhet. Han nämnde att de rättspsykiat- riska klinikerna och stationerna sedan tillkomsten visserligen var lokaliserade till sjukhusområden eller i omedelbar anslutning till sådana. Detta hade emellertid inte medfört att intentionerna om en ökad samverkan mellan den rättspsykiatriska undersökningsverk- samheten och den allmänna psykiatriska verksamheten i annat än undantagsfall hade kommit till stånd. I sitt av godkända betänkande (1990/91:SoU13) anförde socialutskottet att möjligheten att samordna psykiatrisk vård och rättspsykiatriska undersökningar borde ge både verksam- hetsmässiga och resursmässiga fördelar. Undersökningsväsendet kunde dra nytta av det kunnande som finns inom den psykiatriska vården. Även vården av psykiskt störda lagöverträdare borde gagnas av en bättre integrering. Därutöver framhölls att hälso- och sjukvården med sin mer flexibla organisation hade större möjlig- heter att anpassa sin verksamhet efter behoven än en statlig institution som endast har till uppgift att utföra rättspsykiatriska undersökningar. Driftansvaret för den rättspsykiatriska undersökningsverksamheten En ökad samordning är fortfarande önskvärd Den rättspsykiatriska undersökningsverksamheten fungerar av allt att döma tämligen väl. Detta gäller vid såväl RMV:s avdelningar i och som utredningsenheterna i och . I de kontakter som utredningen tagit har inte annat fram- kommit än att kvaliteten på de utredningar som genomförs är förhållandevis jämn och hög. Den allmänna uppfattningen är att verksamheten generellt sett fungerar avsevärt än , när RMV tog över huvudmannaskapet. Inte minst har handläggningstiderna blivit kortare. Trots att problemen blivit mindre är utredningen av uppfatt- ningen att det är angeläget med en bättre integrering mellan den rättspsykiatriska undersökningsverksamheten och den psykiatriska vården. De skäl som tidigare åberopats för att de rätts- psykiatriska undersökningarna bör utföras inom hälso- och sjuk- vården är i stor utsträckning fortfarande aktuella. Många av dem som utredningen har varit i kontakt med har påtalat att en nackdel med den bristande samordningen mellan utredande och vårdande verksamhet är att den statliga utrednings- verksamheten i någon mån drabbas av förpuppning. Den har i viss utsträckning avskärmats från den psykiatriska vården, vilket bl.a. har gjort att det har bildats dubbla kulturer; en för den vårdande verksamheten och en annan för den utredande. Utredningen bedömer att detta är till nackdel för såväl utred- ningsväsendet som den psykiatriska vården. Även om den rätts- psykiatriska undersökningsverksamheten i fråga om funktion och uppdrag har en minst lika stark anknytning till rättsväsendet som till den psykiatriska vården, är verksamhetens innehåll närmare besläktat med uppgifterna inom hälso- och sjukvården (se före- gående avsnitt). Som socialutskottet uttalade är det angeläget att under- sökningsväsendet kan utnyttja den kunskap som finns inom den psykiatriska vården. På motsvarande sätt är det naturligtvis viktigt att kompetensen i den undersökande verksamheten tas tillvara inom den psykiatriska vården. Den korsbefruktning som blir följden av en ökad integrering bör främja båda dessa verksamheter. Man bör därför undanröja eventuella hinder av organisatorisk natur mot att utbyte av idéer, information och forskningsrön sker mellan utredningsväsendet och vården i en utsträckning som är tillräcklig och tillfredsställande. De erfarenheter man gör inom den Driftansvaret för den rättspsykiatriska undersökningsverksamheten kliniska verksamheten bör komma även den utredande rätts- psykiatrin till godo.