sou · GUB343 · 2007-01-01 00:00:00 — Den kinesiska regeringen var i stället av den uppfattningen att det var fråga om ett speciellt arrangemang rörande mellan å ena sidan de sta- ter som är parter i och å andra sidan . Syftet angavs vara att återskapa den ordning som gällde för före . Efter ingående överläggningar beslutade samtliga konventionsstater anslutna till att och begäran skulle accepteras. En internationell deklaration angående konventio- nens tillämpning på utfärdades1. Deklarationen slår fast att , vid tillämpningen av , skall be- handlas som om den särskilda administrativa regionen vore en del av territoriet till en stat ansluten till . I deklarationen anges vidare att om någon lider skada till följd av en olycka som uppkommer i så skall den skadelidande vara berättigad till ersättning på samma villkor som om olyckan ägt rum på territo- riet till en stat ansluten till . Det anges dessutom bl.a. att domstol i är behörig att pröva talan om ersätt- ning för atomskada om atomolyckan inträffat i samt vidare att de ansvarsbelopp skall tillämpas som gäller enligt den ansvarige anläggningsinnehavarens nationella rätt. 1 /, Declaration on the Application of the Convention on Third Party Lia- bility in the Field of Nuclear Energy to the Special Administrative Region (C(2000)183). Förslag: I den svenska lagen skall tas in en bestämmelse som inte bara föreskriver att en stat, utan också en del av en stat, skall kunna likställas med en konventionsstat. Bestämmelsen skall där- utöver kompletteras med en särskild reglering i förordning. Härav följer att regeringen kan förordna att (the Special Administrative Region of the Peoples Republic of ) skall likställas med en konventionsstat vid tillämpningen av lagen. Att på visst sätt skall tillämpas också i förhållande till är, som också framgått ovan, inte en omständighet som är föranledd av tillträde till ändringsprotokollet till . Det finns emellertid trots detta skäl för utred- ningen att i samband med den översyn av atomansvarighetslagen som följer av tillträdet till de reviderade versionerna av Paris- och tilläggskonventionen – och inte minst den allmänna översyn av atomansvarighetslagen som utredningen enligt direktiven skall göra –att också bedöma om det krävs några lagändringar för att skall uppfylla sina folkrättsliga åtaganden. Frågan om tillämpning i är av begränsad praktisk betydelse för svensk del och bör inte kunna få några statsfinansiella konsekvenser. är geografiskt sett avlägset och saknar dessutom atomanläggningar på sitt territorium. Atomansvarsregleringen kan därför aktualiseras enbart i transport- fallen. har emellertid i princip inte några transporter, vare sig till sjöss eller i luften, till eller från . Sannolikheten för att atomansvarighetslagen skulle bli tillämplig, dvs. att en svensk anläggningsinnehavare skulle hållas ansvarig för en atomolycka som orsakat en atomskada i , är därmed ytterst liten. Där- emot skulle svenska medborgare som befinner sig i kunna drabbas av en atomskada. Ett möjligt scenario är att en atomolycka sker ombord på ett fartyg som färdas i och att denna olycka förorsakar atomskada i . Om trots allt en atomolycka som aktualiserar atomansvarighets- lagens reglering skulle inträffa så gör utredningen den bedömningen att det – för att den svenska lagen skall kunna tillämpas i –i utredningens förslag till ny lag bör finnas en bestämmelse som går något längre än den nuvarande regleringen i atomansvarighets- lagen. Av 4 § atomansvarighetslagen i dess nuvarande lydelse följer att regeringen kan förordna att en icke-konventionsstat skall likställas med en konventionsstat vid tillämpning av atomansvarighetslagen. Beträffande rör det sig emellertid om en del av en stat, en särskild administrativ region. Den nya bestämmelsen måste där- för, utöver en reglering motsvarande den i 4 § atomansvarighets- lagen, utvidgas till att också avse en del av en stat. En sådan lösning står också i allt väsentligt i överensstämmelse med hur frågan om tillämpning i lösts i och . Lösningen torde också vara att föredra framför t.ex. att utvidga definitionen av konventionsstat till att också omfatta . Utredningens förslag innebär visserligen inte att lagen görs gene- rellt tillämplig i förhållande till . Regeringen ges emeller- tid en möjlighet att förordna om en utsträckt tillämplighet av lagen. Bestämmelsen måste vidare ses mot bakgrund av att de faktiska om- ständigheterna, för vilka utredningen redogjort ovan, är sådana att det är mycket osannolikt att svenska regler över huvud taget skulle komma att aktualiseras eller att svenska skadelidande skulle finnas i . Utredningen gör alltså bedömningen att de folkrättsliga åtagan- dena bäst uppfylls om den nuvarande regleringen i 4 § atomansva- righetslagen överförs till utredningens författningsförslag med det tillägget att bestämmelsen, utöver en stat, även omfattar en del av en stat. Bestämmelsen bör vidare kompletteras med en reglering i förord- ning, genom vilken regeringen förordnar att (the Special Administrative Region of the Peoples Republic of ) skall likställas med en konventionsstat vid tillämpning av lagen. 2 SOU 1962:14 s. 43 f. och prop. 1968:25 s. 90. 12 Förslaget till en ny lag Enligt direktiven ingår det i utredningens uppdrag att göra en all- män översyn av atomansvarighetslagen. Atomansvarighetslagen tillkom 1968 och bygger på Paris- och tilläggskonventionen. I förarbetena till lagen konstaterades att de bakomliggande konventionsbestämmelserna på flera punkter är in- vecklade och svårtillgängliga1. I detta lagstiftningsarbete, som resulterar i flera påtagliga föränd- ringar i materiellt hänseende, finns det skäl att försöka modernisera regleringen. Utredningen föreslår en helt ny lag som reglerar skadeståndsan- svaret för innehavare av kärntekniska anläggningar vid radiologiska olyckor (atomolyckor). I flera fall innebär den nya regleringen enbart att de enskilda be- stämmelserna i den nuvarande lagen ändras redaktionellt och struk- tureras om för att anpassas till en modernare lagstiftningsteknik och ett mer tidsenligt språk. I andra avseenden – bl.a. när det gäller de centrala frågorna om anläggningsinnehavarens ansvar och skyldighe- ten att ha ansvarsförsäkring eller att på annat sätt säkerställa ansvaret – krävs sakliga ändringar. 12.2Utformningen av den nya lagen Den nya lagen är uppbyggd så att huvudprinciperna i lagen i så stor utsträckning som möjligt har samlats och presenteras i ett tidigt skede. För att göra den nya lagen mer överskådlig har bestämmelserna i större utsträckning än vad som är fallet grupperats så, att bestäm- melser med ett i allt väsentligt överensstämmande sakligt innehåll placerats efter varandra. Vidare har ett flertal nya rubriker införts. 1968:25 s. 29. Förslaget till en ny lag När det gäller det obegränsade ansvaret samt de finansierings- lösningar som följer av Paris- och tilläggskonventionen inne- bär utredningens förslag att ett stort antal centrala bestämmelser kring ersättningsansvaret måste ändras i sak. I strävandena efter att åstadkomma en så tydlig lag som möjligt har även sådana principer som inte kräver någon särskild reglering, t.ex. att anläggningsinne- havarens ansvar är obegränsat, tagits in i lagen. I samband med tillkomsten av lag framhölls att det fanns speciella skäl att i redaktionellt hänseende söka få så stor internationell rättslikhet som möjligt och att nära ansluta texten till konventio- nerna trots att detta skulle medföra att lagen avvek från de krav som vanligen ställs på textutformningen. Särskilt lagens bestämmelser om statsansvar enligt tilläggskonventionen ansågs något svårlästa, men detta var oundvikligt eftersom regelsystemets uppbyggnad i konven- tionen är invecklad. Att t.ex. ersätta de många paragrafhänvisningar- na med uttryckliga regler var inget som förordades eftersom lagen då skulle bli än mer omfattande2. I det lagförslag som läggs fram har strävan varit att gå ifrån den för svensk lagstiftningsteknik något främmande uppbyggnaden av de enskilda bestämmelserna som används i konventionerna och att minska antalet hänvisningar mellan de enskilda bestämmelserna i lagen. Behovet av att skapa lämpliga svenska termer på atomansvarsom- rådet berördes redan i samband med tillkomsten av den provisoriska atomansvarighetsregleringen 19603. Synpunkter fördes fram om att sammansättningsledet kärn, eller möjligen ordet nukleär skulle användas i stället för atom. Bland annat föreslogs att termerna nukleär produkt, nukleär substans, nukleär anläggning, nukleär olycka, nukleär skada samt, i stället för radioisotop, radionuklid skulle an- vändas4. Förslaget vann inte gillande. Atom- skadeutredningen framhöll i sitt slutbetänkande5 att uttrycket nukle- är anknyter till engelskt och franskt språkbruk och för tanken till 3Proposition 1960:140 s. 28. 4SOU 1962:14 s. 28, Atomansvarighet II. 5a SOU s. 28. Förslaget till en ny lag de i sammanhanget väsentliga speciella egenskaperna hos atomens kärna. Enligt utredningen var ordet främmande för svenskt språk- bruk och konstaterades närmast på svenska motsvaras av uttrycket kärn-. Detta ansågs av rent språkliga skäl vara mindre lyckat. lagstiftningsärende diskuterades terminologin på nytt6. Det konstaterades att man under de nordiska överläggningarna stan- nat för uttrycket atom- och att det var angeläget att upprätthålla enhetliga begrepp. Även om det från tekniska utgångspunkter kunde anföras starka argument för ett ändrat språkbruk fanns det inte till- räckliga skäl att revidera ett använt språkbruk7. Även i samband med lagstiftningsärende framförde någon remissinstans synpunkter på att atomansvarighetslagens nomen- klatur var föråldrad och borde ses över så att den i möjligaste mån ansluter sig till vedertaget tekniskt-vetenskapligt språkbruk. I pro- positionen konstaterades emellertid att det i det lagstiftningsärendet inte ansågs behövligt att se över nomenklaturen samt att denna nära följer den nomenklatur som används i Pariskonventionen8. Även under denna utrednings arbete har framförts synpunkter från , , kärnkrafts- industrin och Nordiska Kärnförsäkringspoolen om att lagens defi- nitioner behöver ses över. Förslag: För att anpassa begreppen atomolycka och atomskada till modernt språkbruk skall definitionerna ändras till radiologisk olycka och radiologisk skada. Vidare skall begreppen atombränsle, radioaktiv produkt och atomsubstans ändras för att stå i bättre överensstämmelse med nuvarande svenska termer. Detta innebär att begreppet atombränsle och det första ledet i definitionen av atomsubstans ersätts med begreppet kärnämne och att dess andra led samt begreppet radioaktiv produkt ersätts med begreppet kärnavfall. I övrigt skall atomanläggning ersättas av begreppet kärnteknisk anläggning och förstavelsen atom- ersättas med kärn- i begreppet atomreaktor (kärnreaktor). 1968:25 s. 72. 1981/82:163 s. 55. Förslaget till en ny lag Med utgångspunkt i de ovan redovisade förhållandena har utred- ningen övervägt om det kan finnas skäl att på nytt se över lagens terminologi. Det förefaller råda stor enighet om att förstavelsen atom- upplevs som otidsenlig och bör bytas ut. En anpassning av atomansvarighetslagens nuvarande begrepp skulle kunna ske så att förstavelsen atom- byts ut till kärn- och att begreppen atom- skada och atomolycka ersätts med begreppen radiologisk skada och radiologisk olycka. Med en sådan lösning skulle den nya författ- ningen bl.a. uppta definitionerna kärnteknisk anläggning, kärnbränsle, radioaktiv produkt, kärnsubstans och kärnreaktor. Därutöver skulle begreppet atomskada bytas ut mot begreppet radiologisk skada. Det föreslagna begreppet radiologisk skada används bl.a. av Statens strål- skyddsinstitut, SSI och , . Vi- dare skulle begreppet atomolycka ersättas av begreppet radiologisk olycka som används i Statens kärnkraftinspektions föreskrifter (2004:1) om säkerhet i kärntekniska anläggningar. Utredningen har intill ett sent skede av sitt arbete utgått från att en sådan lösning skulle vara att föredra. Denna lösning har emeller- tid i vissa delar visat sig leda till praktiska tillämpningssvårigheter. Detta gäller framförallt om begreppet atomsubstans skulle bytas ut mot kärnsubstans. Som exempel kan nämnas att begreppet kärnsub- stans innefattar de motsvarande begreppen kärnbränsle och kärnav- fall enligt kärntekniklagen. Begreppet radioaktiv produkt innefattar det motsvarande begreppet kärnavfall enligt kärntekniklagen. Utredningen har också funnit anledning att gå ett steg längre och överväga om lagens definitioner i sin helhet, och inte bara förleden atom-, borde anpassas till de begrepp som förekommer i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen). Experter, som varit knutna till utredningen och som har särskild kunskap i frågorna, har förordat en lösning som innebär att atomansvarighets- lagens begrepp ändras för att stå i överensstämmelse med kärntek- niklagens begrepp. Detta kan ske så att begreppen atomanläggning, atombränsle, atomsubstans och radioaktiv produkt anpassas till kärn- tekniklagens motsvarande begrepp9 enligt följande. Atomansvarighetslagens definition av atombränsle och delar av begreppet atomsubstans ersätts av kärntekniklagens motsvarande begrepp kärnämne med undantag för torium eller annat ämne som är ägnat att omvandlas till kärnbränsle eller förening i vilket sådant ämne ingår10. 92 § kärntekniklagen (1984:3). 10Jfr 2 § 2 b. Förslaget till en ny lag Atomansvarighetslagens definition av radioaktiv produkt och delar av begreppet atomsubstans skall ersättas av kärntekniklagens mot- svarande begrepp kärnavfall. Atomansvarighetslagens definition av atomanläggning anpassas till begreppet kärnteknisk anläggning. Med kärnämne avses klyvbara ämnen som används som kärn- bränsle, varav de viktigaste i kärnkraftsammanhang är uran och plu- tonium. I begreppet ingår också naturligt eller utarmat uran. Till kärnämne hänförs vidare kemiska föreningar och legeringar, även när ämnets isotopsammansättning är sådan att en kritisk kedjereaktion inte kan åstadkommas med den utan anrikning. Till begreppet kärn- ämne hänförs också använt kärnbränsle från fissionsreaktor efter- som detta innehåller uran eller plutonium. Kärnavfall innefattar fyra typer av avfall. Använt kärnbränsle upp- hör enligt definitionen att vara kärnämne när det placerats i slutförvar. Det skall därefter betraktas som kärnavfall. Vidare skall radioaktivt ämne som bildats i en kärnteknisk anläggning anses som kärnavfall. Undantag i detta avseende görs för ämnen som har framställts eller tagits ur anläggningen för att användas i undervisnings- eller forsk- ningssyfte eller för medicinska, jordbrukstekniska eller kommer- siella ändamål. Därmed undantas särskilt framställda strålkällor från lagens tillämpningsområde, i den mån de inte utgör kärnämnen. Begreppet kärnavfall omfattar alla former av material, föremål m.m. som blivit radioaktivt förorenade i kärntekniska anläggningar. Som en förutsättning för att det skall vara kärnavfall gäller att mate- rialet eller föremålet skall ha tillhört en kärnteknisk anläggning och inte längre skall användas i en sådan anläggning. Kontaminerade delar av en kärnteknisk anläggning som avvecklas är också kärnavfall. Det kan konstateras att kärntekniklagens begrepp ligger väldigt nära atomansvarighetslagens motsvarande begrepp och att endast små avvikelser förekommer. Utredningen har gjort bedömningen att den föreslagna anpassningen till kärntekniklagen vid införlivandet i svensk rätt av vissa begrepp i den reviderade i huvudsak överensstämmer med definitioner. En skillnad föreligger emellertid i definitionen av kärnämne. I den före- slagna definitionen, och i kärntekniklagen, undantas inte naturligt eller utarmat uran. En sådan distinktion är av betydelse eftersom skada genom naturligt eller utarmat uran endast omfattas av Paris- konventionen och atomansvarighetslagen när ämnet befinner sig i en atomanläggning och inte vid transporter till eller från en anlägg- ning. Detta är emellertid möjligt att komma till rätta med genom Förslaget till en ny lag att i förslaget till en ny lag särskilt undanta naturligt uran och ut- armat uran från transportansvarsregleringen. Vidare föreligger en mindre skillnad mellan begreppen atomanlägg- ning och kärnteknisk anläggning. De skiljer sig åt i fråga om synen på atomreaktor som infogats i fartyg eller annat transportmedel för att användas som kraftkälla. Begreppet kärnteknisk anläggning som upptas i atomansvarsregleringen måste alltså utformas så att även en sådan kraftkälla omfattas. Dessutom krävs, för att nå full överens- stämmelse med , att ett tillägg görs så att begrep- pet även omfattar annan anläggning, som regeringen bestämmer, i vilken finns kärnämne eller kärnavfall. Därutöver bör också framhållas att det nu redovisade förslaget i något fall leder till att termer och den svenska motsvarande definitionen vid en översättning till engelska motsva- ras av samma engelska termer som dock har olika innebörd. Så är fallet beträffande termen nuclear substances. Den som har att tillämpa bestämmelsen kan dock finna ledning i författningstexten och motiven till bestämmelsen. Problemet bedöms därför inte vara av någon större vikt. Vad vidare gäller kärnfysiska och andra mer tekniskt-vetenskap- liga aspekter på definitionerna måste utredningens sekretariat till en mycket stor del förlita sig på den sakkunskap som framför allt () besitter. Vid den noggranna genomgång som SKI har gjort har hävdats att den föreslagna terminologin står i överenskommelse med den reviderade termer, vilka också ligger till grund för tilläggskonventionen. Några formella hinder mot en ny begreppsordning har alltså inte framkommit. Mot denna bakgrund konstaterar utredningen att det finns klara fördelar med ett nationellt system med enhetliga defini- tioner enligt vad som redovisats. Sådana omständigheter som sär- skilt talar för en enhetlig terminologi är bl.a. att tillstånd till kärn- teknisk verksamhet, bl.a. rätten att inneha och driva kärntekniska anläggningar, prövas enligt kärntekniklagen och vidare att detta är av betydelse för utformningen av ansvarsförsäkringen. Under alla förhållanden kan det dessutom vara rationellt och konsekvent att begränsa terminologin inom samma rättsområde. är det emellertid viktigt att bära i minnet att atoman- svarighetslagens nuvarande definitioner utformats så att de nära an- knyter till den nomenklatur som används i och de officiella engelska och franska översättningarna. lag- stiftningsärende framhölls också att det fanns anledning att försöka Förslaget till en ny lag få så stor internationell rättslikhet som möjligt och att försöka upprätthålla enhetliga begrepp. Att anpassa de nuvarande begreppen i atomansvarighetslagen till motsvarande definitioner i kärntekniklagen innebär som har konstaterats ett avsteg från Paris- och tilläggskonventionens begreppsordning. Begreppen ligger till grund för ett internationellt ersättningssystem och styr bl.a. i vilken omfattning ersättning skall betalas av gemensamma statsmedel. Det är därför av största vikt att det i den svenska regleringen inte införs begrepp som är vidare, och inte heller mer begränsade, än motsvarande ter- mer. En ytterligare omständighet som talar mot ett alltför stort av- steg från struktur är att det kan vara av värde, i händelse av en olycka som involverar skadelidande från olika stater, att de nationella ordningarna som ligger till grund för ersättnings- systemet i stort överensstämmer. Även intresset av en nordisk rätts- likhet kan lyftas fram som ett argument som talar mot att införa en delvis ny begreppsordning. Mot detta står de nationella behoven att inom det kärntekniska rättsområdet ha en gemensam terminologi. Med en i huvudsak en- hetlig terminologi minskar risken för missförstånd när den nationella lagstiftningen tillämpas. Den av utredningen förordade terminolo- gin stämmer också bättre överens med de kärntekniska begrepp som används internationellt, bl.a. inom EU. Utredningen finner med hänsyn till det anförda att det samman- taget kan finnas skäl att föreslå en anpassning av definitionerna i atomansvarighetslagen till kärntekniklagens motsvarande definitioner i enlighet med vad som närmare framgår av författningsförslaget. Utredningens förslag bör emellertid på grund av frågornas komplexi- tet bli föremål för ytterligare överväganden under det fortsatta lag- stiftningsarbetet, dels i samband med att remissinstanserna bereds tillfälle att lämna sina synpunkter, dels vid den fortsatta beredning- en av frågan i departementet. I det sammanhanget bör också kontakter tas med /och dess tekniska kommittéer för att få deras syn på om utredningens förslag i någon del i sak bedöms avvika från motsvarande begrepp i den reviderade på ett sådant sätt att de kan anses stå i strid med konventionens krav. En sådan kontakt har av tidsskäl inte varit möjlig att ta inom ramen för detta utredningsuppdrag. När frågorna underställts /analys kan det också vara intressant att behandla dessa vid nordiska överläggningar. Förslaget till en ny lag Sammanfattningsvis föreslår utredningen således – utöver att be- greppen atomolycka och atomskada ändras till radiologisk olycka och radiologisk skada – att begreppet atombränsle och det första ledet i definitionen av atomsubstans ersätts med begreppet kärnämne och att dess andra led samt begreppet radioaktiv produkt ersätts av begreppet kärnavfall. 12.4Övrig reglering i den nya lagen De enskilda bestämmelserna i lagen redovisas i författningskom- mentaren i avsnitt 15. En närmare sammanställning av atomansvarighetslagens gällande bestämmelser med de bestämmelser som föreslås och hur dessa regler förhåller sig till Paris- och tilläggskonventionen finns intagen i bilaga 3. Förslag: Den nya lagen och de lagändringar som i övrigt föreslås skall träda i kraft den dag då ändringsprotokoll träder i kraft för . Regeringen skall bemyndigas att bestämma dagen för ikraftträdandet. Genom den nya lagen upphävs atomansvarig- hetslagen (1968:45). För att skall fullgöra sina skyldigheter enligt de reviderade konventionerna måste den nationella lagstiftning som grundas på dessa träda i kraft som konventionerna gör det. Av arti- kel 20 i följer att ändringar i konventionen skall antas genom överenskommelse mellan samtliga konventionsstater och träder i kraft när två tredjedelar av medlemsstaterna har ratificerat, godtagit eller godkänt ändringarna. Ändringarna i tilläggskonven- tionen träder däremot i kraft först när samtliga konventionsstater har ratificerat, godtagit eller godkänt ändringarna1. Eftersom ändringsprotokollet till bl.a. reglerar frågor som omfattas av EG:s exklusiva behörighet kan medlemssta- terna inte utan vidare tillträda ändringsprotokollet. Inte heller kan ändringsprotokollet tillträdas av regionala organisationer. EG:s behö- righet måste därför utövas genom medlemsstaterna. För att möjliggöra medlemsstaternas tillträde till ändrings- protokoll till har Europeiska unionens råd, som utredningen närmare har redogjort för i avsnitt 3, bl.a. bemyndigat medlemsstaterna att i EG:s intresse tillträda ändringsprotokollet till Pariskonventionen2. Beslutet innebär vidare att medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som krävs för att inom rimlig tid, och om 1Artikel 21 i tilläggskonventionen. 2Rådets beslut /294/EG av om bemyndigande för de medlemsstater som är fördragsslutande parter i av om skadeståndsansvar på atomenergins område att i Europeiska gemenskapens intresse ratificera eller ansluta sig till protokollet om ändring av konventionen. Det bör observeras att beslutet inte omfattar . möjligt före , deponera sina anslut- ningsinstrument. Före skall dessutom var och en av medlemsstaterna underrätta kommissionen om de kan förväntas godkänna de åtgärder avseende ratificering eller tillträde som krävs för att staten skall bli bunden av den reviderade . På grundval av de uppgifter som staterna lämnar per kommer ett datum att fastställas för den tidpunkt då anslutningsinstrumenten kan deponeras hos general- sekreterare.