sou · GUB322d2 · 2007-01-01 00:00:00 — Lagen gäller i arbetslivet i vid mening samt i fråga om varor, tjänster och bostäder m.m. I Act ställs krav på särskilda åtgärder för att komma till rätta med diskriminering i arbetslivet mot kvinnor, aboriginal peoples (urinvånare; indianer, innuiter och mestiser), personer med funk- tionshinder och medlemmar av vissa etniska minoriteter, nämligen s.k. synliga minoriteter (members of visible minorities). Med synliga minoriteter avses enligt lagen personer som inte är en del av aboriginal peoples men som är av icke-kaukasisk ras eller inte har vit hudfärg. Lagen gäller för större privata och offentliga ar- betsgivare. Arbetsgivare är bl.a. skyldiga att enligt lagen upprätta employment equity plans (ungefär mångfaldsplaner). Kommissionen skall bestå av en ordförande (), en vice ordförande () och minst tre men högst sex andra ledamöter. Ordföranden och vice ordfö- randen arbetar på heltid åt kommissionen medan resterande leda- möter kan arbeta antingen på heltid eller på deltid åt kommissio- nen. Ordföranden och vice ordföranden utses för en period om längst . Övriga ledamöter utses för en period om längst . Ledamöterna kan bli omvalda. På CHRC arbetar ca 200 personer, dels på huvudkontoret i , dels på regionala kontor på sex andra orter. En Secretary General utgör kommissionens executive officer (verkställer arbetet). Kommissionen är indelad i olika av- delningar inte efter diskrimineringsgrunder men efter funktion. Det finns en Branch, en Alternative Dispute Resolu- tions Branch, en Branch etc. CHRC prövar klagomål från enskilda, medlar mellan parter och övervakar till- lämpningen av Act. Kommissionen har också en utbildande och informerande roll. Human Rights Commission (HRC) inrättades 1977. HRC utövar tillsyn över Human Rights Act som gäller för diskriminerings- grunderna kön (inklusive graviditet och barnafödande), äktenskap- lig status, familjestatus, hudfärg, ras, etniskt eller nationellt ur- sprung (inklusive nationalitet och medborgarskap), religious belief (ungefär religion och annan trosuppfattning), ethical belief (dvs. avsaknad av religious belief), funktionshinder, sexuell läggning, ål- der, politisk åsikt och employment status (dvs. den som är arbets- lös eller får någon form av arbetslöshetsunderstöd). Lagen gäller bl.a. i arbetslivet, i fråga om utbildning och i fråga om varor, tjäns- ter och bostäder. HRC skall bestå av en ordförande (), en le- damot (Commissioner) som skall vara Race Relations Commissio- ner, en ledamot () som skall vara Equal Opportuni- ties Commissioner samt fem andra ledamöter (). Ledamöterna utses av Governor-General efter rekommendation från Justitieministern. Ledamöterna utses för högst . De kan väljas om. HRC prövar klagomål från enskilda. HRC har också en utbildande, informerande och opinionsbildande roll. 13.3.9Två studier av tillsynen i andra länder Specialised bodies to promote equality and/or combat discrimination Rapporten bodies to promote equality and/or combat dis- crimination () är utarbetad av på uppdrag av inom ramen för European Community Action Programme to combat discrimination 2001– 2006. Rapporten bygger på en undersökning av 21 organ som arbe- tar för likabehandling och/eller mot diskriminering i olika EU- länder. Till de undersökta organen/länderna hör bl.a. Equal Oppor- tunities Commission, Commission for Racial Equality och Disabi- lity Rights Commission i , Equality Commission på , Equality Authority på , Commissie Gelijke Be- handeling i , och DO, HO, och HomO i . Fem myndigheter har specialstuderats bl.a. Equality Authority på , Commissie Gelijke Behandeling i och HomO i . I rapporten undersöks bl.a. hur de olika organen är uppbyggda och sammansatta. I rapporten rekommenderas att styrelsen eller ledningen är sammansatt på ett sådant sätt att olika grupper är re- presenterade och så att man tillgodoser kompetens och oberoende. Vidare rekommenderas att det interna arbetet organiseras på ett sådant sätt att man möjliggör att erfarenheter för en diskrimine- ringsgrund kommer andra diskrimineringsgrunder till godo. Det påpekas också att om man inför en samlad myndighet för olika dis- krimineringsgrunder är det viktigt att behålla fokus på och special- kunskaper för olika diskrimineringsgrunder. I rapporten konstateras att det finns en tydlig tendens att gå mot samlade myndigheter. Där sägs vidare. The integrated approach is seen as advantageous in its potential for en- suring legal coherence, consistency and clarity concerning rights. An- other benefit is that of effectiveness and giving the bodies the neces- sary influence to have an impact. Horizontal integration may also lessen any perceived hierarchy of the different grounds of discrimina- tion. There are also voices of concern. In particular, it is reported that some of the older, better established institutions worry that an integrated approach could mean that the types of rights they are promoting would lose political impact, public attention or resources if they were amalgamated with other grounds of discrimination. The experience in , which has a fully integrated approach, is that a single institution dealing with nine integrated grounds of dis- crimination is all the stronger, and that in addition to the value of the mutual exchange of experiences, the work done with one ground of discrimination can be applied to the others in a mutually reinforcing way. According to the interviews conducted in the institutions working with or towards an integrated approach, it is crucial to deliberately en- sure that the work done with all the various grounds of discrimination within a single institution is visible. A Single Equality Body - Lessons from abroad Rapporten - Lessons from abroad () är utarbetad av Colm O´Cinneide, don, på uppdrag av Equal Opportunities Commission, Commis- sion for Racial Equality och Disability Rights Commission. Syftet med rapporten är att undersöka hur existerande samlade myndighe- ter fungerar och se vad man kan dra för lärdom av det inom ramen för förhållandena i . I rapporten undersöks Equality Commission for Northern , Equality Authority på , Human Rights and Equal Opportunity Commission i , Canadian Human Rights Commission, Human Rights Commis- sion på och Equal Employment Opportunity Com- mission i . I rapporten konstateras bl.a. följande angående uppbyggnad och sammansättning The structure of a single commission needs to reflect the core values of diversity and openness, while also delivering in terms of effective- ness and credibility. There are two distinct groups of commissions: those with functional structures and those with mixed functional and specialist units, with specialist-strand commissioners (p.30). Functional structures prevent duplication of resources, permit the de- velopment of a cross-strand agenda and prevent the development of strand-specific closed approaches. However, the UK has become ac- customed to specialist units with a high degree of strand-specific ex- pertise, and stakeholders will need reassurance that functional units can deliver the same quality of service. Also, functional structures carry with them the possibility of a dilution of focus on specific needs, with disability being a particular area of concern. Strand-specialist units ensure that a focus is kept on the core concerns of each strand and act as very effective points of access and contact for stakeholder groups. However, their effectiveness can be very depend- ent on the personality and strengths of individual specialist commis- sioners. They can also institutionalise separate approaches between strands and potentially lead to damaging competition between the spe- cialist units. A single commission needs both functional, cross-strand expertise and a degree of strand-specific focus. However, which forms the structural pillars of a commission or the cross-layered beams is not important. What is crucial is good leadership, a clear chain of command and effec- tive co-ordination (p. Slutsatsen i rapporten är följande (s. 55). Single commissions have the potential to deliver an effective cross- strand agenda emphasising the core principle of equality, but certain conditions have to be in place. These include: a clear set of values; awareness of the needs of its component strands; flexible enforcement and promotion powers; an awareness of the implications of devolu- tion; a clear understanding of its relationship with the broader human rights spectrum; a strong emphasis on independence; and a clear tran- sitional agenda that will not poison the process of its birth. If done well, comparative experience shows that a single commission can de- liver a mutually reinforcing equality agenda. If done badly, then a con- siderable opportunity will have been lost. 13.4En ny, sammanslagen ombudsmannamyndighet Vårt förslag: JämO, DO, HO och HomO slås samman till en myndighet – Ombudsmannen mot diskriminering. Den nya om- budsmannen har tillsyn över diskriminering som har samband med kön, könsidentitet, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosupp- fattning, funktionshinder, sexuell läggning och ålder. Frågan om en sammanslagning av ombudsmännen har tidigare kommenterats i några olika utredningar även om utredningarna i fråga inte haft till uppgift att särskilt utreda denna fråga. Betänkandet framtida förutsättningar och arbetsuppgifter tillkallades en särskild utredare med uppgift att se över och utvärdera verksamhet (dir. 1997:131). Enligt direktiven skulle utredaren bl.a. kartlägga likheter och olik- heter mellan HO:s verksamhet och den verksamhet som bedrivs av andra ombudsmän och om det fanns några oklarheter i fördelning- en av arbetsuppgifter mellan HO och de andra ombudsmännen. Utredaren presenterade sina slutsatser i betänkandet framtida förutsättningar och arbetsupp- gifter (SOU 1999:73). Utredaren konstaterade att det fanns stora likheter mellan ombudsmännens arbete (JämO, DO och HO; HomO fanns ännu inte eller hade just tillkommit) och reste frågan om ombudsmännen inte borde slås ihop till en myndighet. Svaret på den frågan blev emellertid nekande inte minst mot bakgrund av att de dåvarande ombudsmännen ställde sig avvisande till tanken. Utredaren pekade på risken att specialkunskaper kunde gå förlora- de vid en sammanslagning och att det gemensamma skulle betonas på bekostnad av det speciella i varje funktion. Utredaren ville i stäl- let ha en lokalmässig samordning. På så sätt skulle enligt utredaren dels skapas möjlighet till ett utökat samarbete på handläggarnivå, dels göras effektivitetsvinster genom att man kunde ha gemensam administration i fråga om t.ex. vaktmästeri, telefoni och personal- frågor (jfr bet. s. 152 f.). Betänkandet – företrädare för barn och ungdomar tillkallades en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av verksamhet (dir. 1998:21). Utre- daren överlämnade betänkandet – företrädare för barn och ungdomar (SOU 1999:65). I utredarens uppdrag ingick inte att överväga en sammanslagning eller samord- ning av ombudsmännen (HomO fanns ännu inte eller hade just tillkommit). Frågan om en sammanslagning kommenteras emellertid i betänkandet. Av betänkandet framgår att de arbetslivsinriktade ombudsmännen (dvs. JämO, DO och HO) ansåg att en sammanslagning kunde vara en fördel i ett längre per- spektiv. En förutsättning för detta var dock enligt ombudsmännen att den lagstiftning som reglerade deras uppdrag harmoniserades. Utredaren, som alltså inte hade i uppdrag att särskilt ta ställning i frågan, pekade på att man redan genom en samlokalisering av om- budsmännen kunde vinna fördelar (jfr bet. s. 174 f.). 13.4.2Förutsättningar och utgångspunkter för en sammanslagning Förutsättningarna för en sammanslagning har ändrats över tiden då de ovan nämnda betänkandena avlämnades fanns det diskrimineringslagar bara i arbetslivet; jämställdhetslagen (1991:433) och lagen (1994:134) mot etnisk diskriminering. Av ombudsmännen var JämO, DO och HO verksamma. Först , som betänkandena överlämnades, tillkom arbetsrättsliga diskrimineringslagar och den nya ombudsmannen . Dessutom hade ännu inte den översyn av jämställdhetsla- gen gjorts som ledde till att lagen harmoniserades med la- gar. Översynen gjordes först och ändringarna i jämställdhets- lagen trädde i kraft . har lagen (2001:1286) om lika- behandling av studenter i högskolan, lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering och lagen (2006:000) om förbud mot diskrimi- nering och annan kränkande behandling av barn och elever till- kommit. EG-rättsligt har diskrimineringsgrunden ålder tillkommit; och de andra medlemsstaterna skall ha genomfört det dis- krimineringsförbudet senast . Förutsättningarna för en sammanslagning eller samordning av ombudsmännen är så- ledes helt annorlunda än 1999 såtillvida att diskriminerings- förbud gäller på fler samhällsområden än tidigare, att nya diskrimi- neringsgrunder tillkommit och att myndighetsstrukturen föränd- rats. Harmoniserad lagstiftning och samma tillsyn Dagens diskrimineringslagstiftning är i stort sett harmoniserad. Lagarna bygger på EG-rätten, de är uppbyggda på samma sätt med samma diskrimineringsbegrepp, samma sorts påföljder, samma be- visregler och samma tillsyn genom ombudsmännen. Det materiella skyddet är i stort sett likadant oavsett diskrimineringsgrund och om kommitténs förslag genomförs blir likheterna än mer påtagliga, även t.ex. i fråga om aktiva åtgärder. Ombudsmännens huvuduppgift är att utöva tillsyn över de olika diskrimineringslagarna (se närmare avsnitt 13.2). har ombudsmännen gemensam tillsyn över tre lagar; lagen om likabe- handling av studenter i högskolan, lagen om förbud mot diskrimi- nering och lagen om förbud mot diskriminering och annan krän- kande behandling av barn och elever. Tillsynen över de arbetsrätts- liga lagarna är inte gemensam men den är beträffande själva diskri- mineringsförbudet likadant utformad enligt de olika lagarna. Även i övrigt är ombudsmännens uppgifter likadant utformade. Om- budsmännens roller kan sägas bestå av att de ger råd och stöd, för talan i domstol, utbildar och informerar, deltar i opinionsbildning, föreslår åtgärder och verkar internationellt. Genom rådgivning och på andra sätt medverkar ombudsmännen till att de som utsatts för diskriminering på grund av kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder respektive sexuell läggning kan ta till vara sina rättigheter. Ombudsmännen skall i första hand försöka uppnå att den som diskriminerats får upprättelse genom frivilliga överenskommelser. Om detta inte går kan ombudsmän- nen, under förutsättning att den enskilde går med på det, väcka ta- lan i domstol för den enskildes räkning. Ombudsmännen tar initia- tiv till och medverkar i olika typer av utbildnings- och informa- tionsinsatser. De ger vidare ut broschyrer, handböcker och rappor- ter. Mycket information och material finns samlat på ombudsmän- nens egna hemsidor , , och . Ombudsmännen deltar i opinionsbildningen i samhället. De föreslår regeringen lagstiftning och andra åtgärder som kan motverka diskriminering. Vanliga uppgifter för ombuds- männen är vidare att svara på remisser och att delta i utredningsar- bete. Ombudsmännen deltar i och följer det internationella arbetet. De likheter som finns dels mellan lagstiftningen, dels mellan ombudsmännens ansvarsområden och uppgifter talar för en sam- manslagning. Ombudsmännen är vana att samarbeta med varandra Mellan ombudsmännen finns samarbete i olika frågor. Beträffande HO och HomO anges det särskilt i instruktionerna att de i sin verksamhet skall upprätthålla kontakter med övriga diskri- mineringsombudsmän. JämO, DO, HO och HomO träffas regel- bundet för att diskutera och samordna gemensamma frågor. Dis- krimineringsombudsmännens informationsansvariga har överlägg- ningar ungefär en gång . Man diskuterar och samordnar frågor som gemensam annonsering, gemensamma presskonferenser eller debattartiklar i frågor som berör flera av diskrimineringsgrun- derna samt medverkan i konferenser och mässor dit inbjudningar kommer till samtliga ombudsmän. De jurister hos ombudsmännen som bl.a. handlägger enskilda diskrimineringsanmälningar träffas fyra till och diskuterar principiellt intressanta frågor, t.ex. erfarenheterna från aktuella ärenden i Arbetsdomsto- len. Försök till samordning av tillsynen över aktiva åtgärder enligt lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan har gjorts, men inte lett till någon permanent sådan samordning. Om- budsmännen har vidare gemensamma utbildnings- och informa- tionsinsatser m.m. Några exempel är följande. Under både 2003 och 2004 hade ombudsmännen en gemensam utbildningsinsats i EG-rätt för de anställda hos myndigheterna. genom- förde ombudsmännen en gemensam nätverkskonferens avseende lagen om likabehandling av studenter i högskolan. tierade och inledde DO, HO och HomO ett målgruppsinriktat arbete med att informera och utbilda om lagen om förbud mot dis- kriminering som trädde i kraft . ingick JämO, DO, HO och HomO en överenskommelse med Arbets- marknadsstyrelsen (AMS) för att förebygga och motverka diskri- minering i verksamhet. Syftet med över- enskommelsen var att stärka ett enhetligt, rättssäkert och effektivt integrations-, antidiskriminerings-, och mångfaldsarbete. AMS skulle enligt överenskommelsen i samverkan med ombudsmännen bl.a. genomföra kompetenshöjande insatser. hade om- budsmännen tillsammans med bl.a. , Myndighe- ten för skolutveckling, , , i och Elevråd/en gemen- sam konferens om barns arbetsmiljö med fokus på diskriminerings- frågor. Det faktum att ombudsmännen samarbetar i många frågor talar för en sammanslagning. DO har dessutom vana att arbeta med flera diskrimineringsgrunder, etnisk tillhörig- het och religion eller annan trosuppfattning. HO:s roll har renodlats Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att föreslå en samlad statlig organisation som på ett effektivt och slagkraftigt sätt kan bistå regeringen och övriga aktö- rer i arbetet med att genomföra den nationella handlingsplanen för handikappolitiken (dir. 2003:94, S 2003:08). Utredningen, som an- tog namnet Handisam – utredningen om handikappolitisk samord- ning, överlämnade sitt betänkande Handikappolitisk samordning – organisation för strategi och genomförande (SOU 2004:54). I betänkandet föreslås bl.a. att tillgänglighetscentret skall föras från HO. I betänkandet anförs under rubriken ser för HO (s. 16). När den nya strukturen börjar verka upphör tillgänglighetscentret vid HO. I och med att tillgänglighetscentret förs från HO till den nya organisationen förändras HO:s roll. Även samordningen av sektorsmyndigheterna förs från HO och likaså de övergripande uppföljningarna av utvecklingen i perspekti- vet av den nationella handlingsplanen och . HO:s roll blir då än mer koncentrerad till övervakning av diskrimi- neringslagarna samt till uppdrag i enlighet med lagen om Handi- Regeringen överlämnade skrivelsen 2004/05:86 Statlig organisation för handikappolitisk sam- ordning till . Skrivelsen bygger på en överenskommelse mellan regeringen, och de Gröna. I skrivelsen redogör regeringen för sina intentioner avseende en för- ändrad organisation för samordningen av arbetet inom det handi- kappolitiska området. Fr.o.m. har en ny myn- dighet för handikappolitisk samordning (Handisam) inrättats. Myndigheten skall ha ansvar för den övergripande samordningen av genomförandet av handikappolitiken. Tillgänglighetscentret, som varit en del av HO , har avvecklats vid HO och över- förts till den nya myndigheten. Det faktum att tillgänglighetscent- ret förts bort från HO innebär att HO:s ombudsmannaroll renod- lats och att verksamheten blir koncentrerad till tillsyn över diskri- mineringslagstiftningen samt till de uppgifter som anges i lagen om HO. Detta underlättar en sammanslagning av HO med de övriga ombudsmännen. Jämställdhetspolitiska utredningens förslag att inrätta en ny jämställd- hetspolitisk myndighet kan komma att innebära att JämO:s roll ren- odlas Regeringen beslutade att en särskild utredare skulle göra en översyn över jämställdhetspolitikens mål, inriktning, organisation och effektivitet (dir. 2004:18, N 2004:07). överväga vilka mål som bör gälla för den framtida jämställd- hetspolitiken samt lämna förslag till mål och resultatindikatorer för dessa, grunda sina förslag på en analys av vilket ansvar och åtagande som det offentliga, i form av stat och kommun, bör ha, och analysera hur den nuvarande organisationen för jämställdhets- politiken fungerar och lämna förslag till hur den skall kunna förbättras och effektiviseras. Utredaren skulle samråda med . Till särskild utredare utsågs . fick Statskontoret på uppdrag av Jämställdhetspoli- tiska utredningen i uppdrag att granska organisation och resultat- styrning inom den statliga jämställdhetspolitiken och att lämna för- slag på hur organisation och resultatstyrning borde utformas. Statskontoret redovisade uppdraget i rapporten En effektivare jämställdhetspolitik (2005:1). Statskontorets förslag var bl.a. att den nuvarande organisationen bör bibehållas, att någon ny myndighet för jämställdhetspolitiken inte bör bildas och att inte heller JämO:s uppdrag bör vidgas. Statskontoret gjorde iakttagel- sen att JämO:s uppgifter i praktiken tenderar att i större utsträck- ning innefatta ett externt jämställdhetsperspektiv. Statskontoret konstaterade att JämO har till uppgift att verka för att jämställd- hetslagen och lagen om likabehandling av studenter i högskolan följs och att JämO:s roll därmed innefattar enbart det interna jäm- ställdhetsarbetet. Det finns dock enligt Statskontoret indikationer på att JämO:s roll i praktiken även kommit att relateras till det ex- terna jämställdhetsarbetet i större utsträckning. Detta stöds också enligt Statskontoret av den sammankoppling som görs mellan det interna och det externa jämställdhetsarbetet. Statskontoret definierar internt och externt jämställdhetsarbete på följande sätt (rapporten s. 10). Med det interna jämställdhets- arbetet avses myndigheternas arbetsgivarpolitiska ansvar som bl.a. regleras i jämställdhetslagen och verksförordningen och som syftar till att ta tillvara både mäns och kvinnors rättigheter och möjlighe- ter som arbetstagare. Åtgärderna kan relateras till organisationens utformning och handlar uteslutande om relationen mellan arbetsta- gare och arbetsgivare. Jämställdhetslagen omfattar samtliga privata och offentliga arbetsgivare. Till det interna jämställdhetsarbetet räknar vi också lagen om likabehandling för studenter, då denna i stor utsträckning påminner om jämställdhetslagen. Med det externa jämställdhetsarbetet avses det verksamhetsmässiga ansvaret. Åtgär- derna kan relateras till verksamhetens innehåll, d.v.s. att jämställd- hetsmässiga aspekter på olika sätt ska ligga till grund för genomfö- rande av verksamheten. Åtgärderna handlar uteslutande om rela- tionen mellan myndighetens prestationer, resultat och effekter i samhället. Det verksamhetsmässiga ansvaret för jämställdhetsarbete regleras på olika sätt för olika verksamheter. Mål och återrapporte- ringskrav bestäms också på olika sätt. Motivet till att utgå från denna indelning är att skilja på offentliga aktörers olika ansvar, vil- ket underlättar en analys och diskussion om hur resultatstyrning och organisation lämpligen ska utformas. Detta är också en upp- delning som gjorts tidigare, bl.a. i granskning . Uppdelningen i internt och externt görs också inom i en handledning om generella frågor. lagt sju generella krav kan, enligt denna handledning, en uppdelning göras i en extern och intern dimension. Det externa jämställdhets- arbetet avser såväl som statlig förvaltning. Tonvikten i denna rapport ligger på statlig förvaltning. Statskontoret anförde under rubriken av JämO:s roll? följande (rapporten s. 78 f.). Uppgifterna för JämO är med utgångspunkt i lag, instruktion och re- gleringsbrev tydliga. Det handlar om att förebygga, beivra brott mot gällande lagar och främja jämställdhet i arbetslivet.