sou · GUB38 · 2007-01-01 00:00:00 — Tidningsföretag torde nämligen ha svårare att kompensera ökade distributionskostnader för den över- spridda upplagan med ökade reklamintäkter. Den åtgärd tidnings- företagen måste vidta för att kompensera höjda distributions- kostnader är därmed att höja abonnemangspriset för abonnenter utanför tidningens utgivningsort, vilket i sin tur resulterar i att den överspridda upplagan minskar ytterligare. Det har bland distributionsbolagen utvecklats en praxis där likaprisprincipen framförallt i fråga om överspridda tidningar endast tillämpas på den distributionstjänst som avser lokala tran- sporter och detaljdistribution, dvs. slutledet av distributionskedjan när tidningsbuden distribuerar tidningarna till abonnenterna. Som framgår av 4 kap. 5 § presstödsförordningen kan distributions- bolagen göra ett pristillägg på om tidningarna för- anleder väsentliga kostnadsförändringar. I fråga om de andra leden i distributionkedjan, packning (sampackning) samt regionala tran- sporter, tillämpas inte likaprisprincipen. Här tillämpas i stället en fri prissättning. För det fall ett distributionsbolag skulle stå utanför det press- stödsberättigade samdistributionssystemet, skulle distributions- bolaget inte vara skyldigt att tillämpa principen om likapris. För den överspridda upplagan skulle distributionsbolaget därmed kunna tillämpa en fri prissättning även beträffande lokala transpor- ter och detaljdistribution. Redan inom det presstödsberättigade samdistributionssystemet har emellertid distributionsbolagen möj- lighet att för denna tjänst differentiera priset . Om ett distributionsbolag som står utanför det presstödsberättigade samdistributionssystemet skulle tillämpa en prissättning som står sig i fri konkurrens kan det därmed antas att prissättningen för distribution av överspridda tidningar inte skulle skilja sig nämnvärt gentemot . Kopplingen mellan distributionsstödet och prin- cipen om likapris, eller med andra ord relationen mellan distri- butionsstödet och principen att upplagans storlek i distributions- området inte skall ha någon inverkan på distributionspriset, framstår därmed inte längre som tydlig. Kommittén bedömer att det finns en fara med att kopplingen mellan distributionsstödet och principen om likapris vid samdistri- bution av dagstidningar försvagas och att distributionsstödet allt- mer uppfattas som ett allmänt branschstöd för att sänka distribu- tionskostnaderna i ett redan befintligt samdistributionssystem. Skälet är att det med ett sådant synsätt inte längre finns någon anledning att tillämpa en likartad prissättning för tidningar med små och stora upplagor, särskilt i ett läge där konkurrensen på distributionsmarknaden försvagas och huvudtidningarna inom olika distributionsområden i allt större utsträckning äger distri- butionsbolagen. Det har också förekommit farhågor om att distributionsbolagen utnyttjar sin fria prissättning vad gäller packning och regionala transporter för att på så sätt kringgå likaprisprincipen. Ärenden hos , bl.a. 153/2003, kan ses som ett tecken härpå. För att undanröja eventuella tveksamheter om kopplingen mellan distributionsstödet och principen om likapris inom ramen för den presstödsberättigade samdistributionen anser kommittén att det finns ett värde med att likaprisprincipen får genomslag i hela distributionskedjan i ett distributionsbolag. Härigenom uppnås den fördelen att eventuella tveksamheter om att bl.a. överspridda tidningar missgynnas vid distributionsbolagens pris- sättning undanröjs. Systemet måste å andra sidan vara tillräckligt flexibelt för att inom ramen för de begränsade resurser som kan avsättas för distributionsstöd alltjämt ge tidningar med stora upplagor inom distributionsområdena ekonomiska motiv att delta i det distributionsstödsberättigade samdistributionssystemet. I de delar som inte omfattas av principen om likapris konstaterar kommittén att kostnaden för lokala respektive regionala transporter i princip är fasta. Transporterna förutsätter tillgång till fordon och chaufförer och distributionsbolagets kost- nader i dessa delar kan antas vara desamma även om överspridda tidningar tas med på transporterna. När det sedan gäller den del av distributionskedjan som avser packning (sampackning) föranleder överspridda tidningar extra kostnader jämfört med övriga tid- ningar. Vid en helhetsbedömning av hela distributionskedjan torde det framförallt vara packning (sampackning) och administrativa kost- nader samt i viss mån detaljdistribution som föranleder extra kostnader vid distributionen av överspridda tidningsexemplar. Att distributionskostnaderna för framförallt överspridda tidningstitlar i dessa delar är dyrare än för övriga tidningsexemplar borde emeller- tid enligt kommitténs bedömning kunna hanteras redan enligt nuvarande regelverk. Skälet är att distributionsbolaget kan tillämpa en differentierad prissättning på mellan den minst och den mest kostnadskrävande tidningen. Vidare erhåller tidningsföretagen kompensation i form av distributionsstöd. Här- till skall läggas att det största tidningsföretaget inom distributions- området drar fördel av att tidningsföretag med överspridd tidnings- upplaga är med och delar på distributionskostnaderna. Även om tillämpningsområdet för principen om likapris utvidgas bedömer kommittén alltså att tidningsföretag med stora upplagor inom ett distributionsområde ges tillräckliga incitament för att alltjämt delta i en presstödsberättigad samdistribution. Kommittén föreslår således att det i 4 kap. 5 § presstödsför- ordningen (1990:524) föreskrivs att prissättningen för distribu- tionstjänsten inom ett distributionsområde, innefattande packning (sampackning), regionala transporter samt lokala transporter och detaljdistribution, inte får vara sådan att priset för distributionen av ett exemplar av den mest kostnadskrävande tidningen blir högre än priset för distribution av ett exemplar av den minst kostnadskrävande tidningen. I denna del vill kommittén avslutningsvis peka på den stora betydelsen av tidningsdistributionen som förutsättning för den höga tidningsläsningen i . Det är angeläget att utvecklingen på distributionsmarknaden följs upp och att distributions- stödet räknas upp i takt med kostnadsutvecklingen för att sam- distributionssystemet med principen om likapris skall kunna hållas ihop. Minskade tidningsupplagor får ett tydligt genomslag i distri- butionskostnaderna. I förlängningen leder detta till höjda abonne- mangspriser med åtföljande minskning av upplagan. Att kostnader- na för tidningsdistributionen inte minst av den överspridda upplagan kan hållas på en rimlig nivå utgör ett väsenligt led för att bibehålla mångfald och goda förutsättningar för en vital opinions- bildning. Ett problem på distributionsmarknaden är den försvagade kon- kurrenssituationen som inträtt . Problemet är välkänt och har uppmärksammats av bl.a. . Möjligheterna att genom ett generellt distributionsstöd ge tidningsföretag, som har den största tidningsupplagan inom ett distributionsområde och som äger det distributionsbolag som distribuerar företagets tid- ningar, incitament att delta i en samdistribution vars prissättning bygger på principen om likapris kan med anledning härav vara begränsade. Företag med en dominerande ställning inom ett distri- butionsområde kan komma att ställa krav som är mera långtgående än företag som verkar i fri konkurrens. Utifrån rådande förut- sättningar på distributionsmarknaden finns det alltså en risk för att det inte utan en kraftig uppräkning av distributionsstödet eller en försvagning av principen om likapris inte går att hålla ihop ett presstödsberättigat samdistributionssystem. Om sådana tendenser uppstår förordar kommittén att distributionsstödet förändras i grunden. En tänkbar lösning skulle kunna vara att fördela de medel som avsatts för det nuvarande distributionsstödet till att stödja distributionen av överspridda tidningar och dagstidningar som berättigar till driftsstöd. Härigenom kan en bred spridning av sådana tidningar möjliggöras även . Eventuella problem som kan uppstå till följd av den bristande konkurrensen på distributionsmarknaden, t.ex. att ett distributionsbolag missbrukar sin dominerande ställning genom att tillämpa överprissättning, bedöms av kommittén kunna hanteras inom ramen för gällande konkurrenslagstiftning, närmast 6 och 19 §§ konkurrenslagen (1993:20). Kommitténs förslag: Om ett eller flera tidningsföretag lämnar samdistributionssystemet och de kvarvarande tidningsföretagen i samdistributionen i distributionsområdet därmed drabbas av väsentliga kostnadsökningar skall de få extra distributionsstöd kostnadsökningarna består. Det extra stödet till de kvarvarande tidningsföretagen får sammanlagt inte vara högre än det belopp som betalats ut till den eller de tidningar som lämnat samdistributionssystemet. Det extra stödet skall fördelas till de kvarvarande tidningsföretagen efter deras årliga andel av distribuerade tidningsexemplar. Som framgått under avsnitt 4.2.2 infördes möjligheten för att fördela ett extra distributionsstöd för det fall ett eller flera tidningsföretag lämnar samdistributionssystemet och de kvarvarande tidningsföretagen i samdistributionen i distri- butionsområdet därmed drabbas av väsentliga kostnadsökningar. Det extra distributionsstödet regleras i 4 kap. 10 § presstödsförord- ningen (1990:524). Att det extra distributionsstödet kan fördelas för av är ägnat att ge kvarvarande tidningsföretag i samdistributionen möjligheter att vidta åtgärder för att hantera kostnadsökningarna. Bestämmelsen syftar således till att främja en fortsatt bred tidningsdistribution till för tidningsföre- tagen rimliga kostnader trots att något tidningsföretag upphör att delta i presstödsberättigad samdistribution av dagstidningar. Störst genomslag på distributionskostnaderna blir det om det eller de tidningsföretag som har störst upplaga inom ett distri- butionsområde väljer att lämna samdistributionen. I praktiken har därför det extra distributionsstödet betydelse för att överspridda tidningstitlar och mindre tidningstitlar skall kunna distribueras till en fortsatt låg kostnad inom ett distributionsområde. Möjlig- heterna för dessa att kompensera sig för väsentliga kostnads- ökningar för distributionen på annat sätt än genom höjda abonne- mangspriser är begränsade. visar forskning att höjda abonnemangspriser leder till en minskning av den abonnerade upplagan. Detta upplever kommittén som negativt utifrån över- väganden om mångfald och dagstidningarnas betydelse för en vital opinionsbildning. Kommittén bedömer att det presstödsberättigade samdistribu- tionssystemet är robust och av de uppgifter som kommittén tagit del av från branschföreträdare finns det inte något som tyder på att tidningsföretag planerar att lämna samdistributionssystemet. Kommittén anser ändock att det inte finns skäl att tidsbegränsa möjligheten för tidningsföretag att komma i åtnjutande av ett extra distributionsstöd. Så länge som väsentliga kostnadsökningar kvar- står på grund av att ett eller flera tidningsföretag lämnat samdistri- butionssystemet bör kvarvarande tidningsföretag kunna erhålla ett extra distributionsstöd enligt de grunder som gäller för sådant stöd . Kommittén föreslår att det extra distributionsstödet kan fördelas kostnadsökningarna består. Det är tveksamt om det extra distributionsstödet som behandlats i det föregående förmår täcka de kostnadsökningar som uppstår för det fall ett tidningsföretag stängs ute från möjligheterna till presstödsberättigad samdistribution med den eller de tidningar som har störst upplaga inom ett distributionsområde. För att ett tid- ningsföretag i en sådan situation inte skall tvingas upphöra med sin tidningsdistribution skulle kunna ges möjlighet att fördela ytterligare ett extra distributionsstöd. Kommittén har emellertid valt att inte föreslå någon sådan modell mot bakgrund av bedömningen att det presstödsberättigade samdistributionssyste- met är robust. uppföljning av distributionskostnader m.m. Kommitténs förslag: bör följa upp och redovisa utvecklingen av kostnaderna för tidningsdistribution och distributionsbolagens ekonomiska förhållanden. Distributionskostnaderna har stor betydelse för tidningsföretagens möjligheter att marknadsföra sin tidning. I linje härmed fyller den presstödsberättigade samdistributionen med dess princip om lika- pris en viktig funktion, inte minst för den överspridda tidnings- upplagan. Genom nämnda samdistribution kan tidningsföretagen göra samordningsvinster som får betydelse för tidningsföretagens prissättning på tidningsabonnemang. I och med en presstödsbe- rättigad samdistribution kan prisutvecklingen för tidningsabonne- mang dämpas och upplageminskningen inom tidningsbranschen hejdas. har den senare tidens utveckling med minskad kon- kurrens på distributionsmarknaden och tidningsföretagens alltmer utbredda ägarintresse i distributionsbolagen medfört en risk för att det presstödsberättigade samdistributionssystemet inte kommer att fungera enligt de ursprungliga intentionerna. Tidnings- företagens ägarintresse i distributionsbolagens resultat kan t.ex. hamna i konflikt med principen om likapris. Det är också tänkbart att den försämrade konkurrenssituationen på distributionsmark- naden kan leda till en prissättning i distributionsbolagen som medför att både drifts- och distributionsstöd indirekt omför- delas till andra företag än de som stöden i förstone avser att befrämja. En sådan utveckling bedöms av kommittén få negativa effekter för mångfalden och dess betydelse för att åstadkomma en vital opinionsbildning. För att det även skall kunna vara möjligt för staten att på ett kostnadseffektivt sätt genom direkta stöd stimulera en samdistribution med tillämpning av likaprisprincip och på så sätt gynna en bred spridning av dagstidningar är det viktigt att för- hållandena inom distributionsbranschen regelbundet följs upp och redovisas. För det första är det nödvändigt att det presstöds- berättigade samdistributionssystemet alltjämt är konstruerat på ett sådant sätt att det ger incitament för tidningsföretagen att även fortsättningsvis delta i systemet. Faktorer av betydelse i denna del gäller bl.a. nivån på distributionsstödet och flexibiliteten vid tillämpningen av regelverket. För det andra är det av vikt att regelbundet följa upp prissättningen inom distributionsbolagen för att kunna upptäcka eventuella tendenser till kostnadsstegringar som kan resultera i att befintliga direkta stödformer urholkas. I denna del bör det närmast kontrolleras att distributionsbolagens vinster inte används på ett sätt som strider mot 4 kap. 11 § presstödsförordningen, dvs. att ett tidningsföretag får vinst av tidningsdistributionen på ett sätt som uppenbarligen innebär ett kringgående av föreskrifterna om prissättning enligt 4 kap. 5 § 2 presstödsförordningen. Kommitténs bedömning är att har erforderlig kompetens för att följa upp och redovisa utvecklingen inom distributionsbranschen enligt de utgångspunkter som skisserats i det föregående stycket. Mot bakgrund härav föreslår kommittén att bör följa upp och redovisa utvecklingen av kostnaderna för tidningsdistribution och distributionsbolagens ekonomiska förhållanden. De närmare uppgifterna som skall ingå i uppföljning och formerna för redovisningen bör anges i regleringsbrev för . Samdistribution av oadresserade tidningar och tidskrifter och adresserade försändelser Kommitténs bedömning: Staten bör genom förändringar i regel- verk och på andra sätt skapa goda förutsättningar för aktörer på distributionsmarknaden att hitta samdistributionslösningar av oadresserade tidningar och tidskrifter och adresserade försändelser. I kommitténs delbetänkande redovisades uppgifter om dagstid- ningsföretagens distributionskostnader, allmänna uppgifter om tidningsdistributionen, effektiviseringsarbeten inom tidnings- distributionen, alternativa lösningar för distribution av dags- tidningar i gles- och landsbygdsområden samt förutsättningar att hitta samdistributionslösningar i gles- och landsbygdsområden, m.m. (se SOU 2005:13 Lördagsdistribution av dagstidningar, av- snitt 2.2 2.2.3). Där framgår det att dagstidningsdistributionen i omfattar totalt omkring 50 000 körda mil , om- fattande både bud- och postutdelade tidningar, samt att tidnings- företagens distributionskostnader uppgick till cirka 2,6 mdr kr och att distributionskostnadernas andel av de totala kostnaderna utgjorde i snitt för storstads- morgontidningarna och för landsortstidningarna. En möjlighet som kommittén pekade på skulle sänka distribu- tionskostnaderna vore samdistribution av oadresserade tidningar och tidskrifter och adresserade försändelser. För det fall tidnings- företagen och skulle hitta sätt att samdistribuera försän- delserna skulle kostnaderna för tidningsdistributionen minska. Det vore positivt bl.a. för att dämpa prishöjningar i fråga om abonne- mang för dagstidningar. Även positiva effekter i form av minskad miljöpåverkan skulle uppnås. Post- och kassaserviceutredningen hade i uppdrag att beskriva och analysera möjligheterna till samdistribution av oadresserade tidningar och tidskrifter och adresserade försändelser. Utredningen överlämnade sitt slutbetänkande , se SOU 2005:5 Postmarknad i förändring. Sammanfattningsvis angav utredningen två principiella huvudalternativ till hur dagstidningar och adresse- rade försändelser skulle kunna samdistribueras. Det ena alternativet var att tidningsbud även distribuerar adresserade försändelser . Det andra alternativet var att tidningar delas ut av lantbrevbärare tillsammans med adresserade försändelser under för- eller eftermiddagen. Utredningen lämnade emellertid inte något förslag som skulle kunna underlätta för företagen på distributions- marknaden att träffa samdistributionslösningar. Skälet som utred- ningen anförde var att det för utredningens del bara kunde bli aktuellt att genom ändringar i kraven på befordringstider under- lätta för berörda parter att själva finna kostnadseffektiva lösningar genom frivilliga överenskommelser. måste det enligt utredningen ur regionalpolitisk synvinkel säkerställas att någon del av landet inte eftersätts genom att ges en sämre kvalitet på postservicen än andra delar av landet. Utredningen hade försökt men inte lyckats få fram uppgifter om vilka konsekvenserna skulle bli av att slopa kravet på att kvalitetsnivåerna när det gäller befordringstider skall gälla oavsett var i landet ett brev lämnas in. Utredningen avstod därför från att lämna några förslag som innebär ändringar i kraven på befordringstider. Problemen med att hitta samdistributionslösningar hänger sam- man med att det varit svårt att hitta lösningar som till- fredsställer både tidningsföretagens och Posten AB:s servicekrav. Tidningsföretagen ställer krav på att tidningarna delas ut till abonnenterna , medan bl.a. har krav på sig att av de brev som lämnats in för övernatts- befordran före en viss angiven senaste inlämningstid skall, oavsett var i landet försändelserna lämnats in, ha delats ut inom landet påföljande arbetsdag. Om adresserade försändelser skulle delas ut med tidningsbud hävdar att de krav som ställs på företaget inte kan uppfyllas eftersom tiden för sortering m.m. skulle bli för knapp. Om i stället tidningarna skulle delas ut av skulle tidningsföretagens servicekrav inte kunna uppfyllas, eftersom tidningarna då skulle delas ut under för- eller eftermiddagen. Ett ytterligare hinder för samdistributions- lösningar hänger samman med andra uppgifter som utför. Lantbrevbärarna tillhandahåller kassaservice, rek- och värde- kvittering, försäljning av frimärken, paketinlämning och paketut- lämning, dagskassehantering, tömningsturer av brevlådor samt social service i form av t.ex. matutlämning. Dessa uppgifter måste utföras när folk är tillgängliga för servicen. Även om adresserade försändelser delas ut av tidningsbud skulle därför behöva en extra tur för att utföra nyssnämnda uppgifter. Inom distributionsbranschen råder det samstämmighet om de stora värden som skulle kunna uppnås om det gick att åstadkomma samdistributionlösningar. sammanträffade kom- mitténs sekretariat med företrädare för och Tidnings- tjänst AB och den bedömning som gjordes från Posten AB:s sida var att det skulle kunna gå att åstadkomma samdistribution lokalt inom vissa delar av landet, särskilt om kravet på övernattsbefordran lättas upp. Även vid kommitténs kontakter med Tidningsutgivarna har det framförts att samdistributionslösningar vore värdefullt för att åstadkomma en sänkning av distributionskostnaderna, vilket också framgår av Tidningsutgivarnas remissvar på kommitténs delbetänkande, se avsnitt 4.3.2. Kommittén är medveten om de ansträngningar som gjorts från branschens sida att hitta samdistributionslösningar. Svårigheterna att åstadkomma samdistributionslösningar är också välkända. Det kan därför te sig som överflödigt att kommittén här ytterligare betonar vikten av att berörda aktörer fortsätter sitt arbete i oför- minskad takt för att nå samdistributionslösningar. Kommitténs utgångspunkt är emellertid att spridningen av dagstidningar i så stor utsträckning som möjligt bör främjas med hänsyn till dagstidningarnas viktiga funktion för statskicket. Alla samarbeten som sänker kostnaderna för tidningsdistributionen bör därför prövas. Kommittén bedömer det som utomordentligt angeläget att och något eller några distributionsbolag kan enas om att bedriva samarbete. Att dela på kostnaderna för fordon skulle kunna prövas i ett initialskede. Härutöver skulle olika försök kunna bedrivas lokalt eller regionalt, t.ex. att under någon eller begränsar sin lantbrevbärarservice, medan tidningsföretagen på motsvarande sätt skulle kunna pröva effekten av att tidningarna delas ut genom någon eller . Även staten bör tillsammans med berörda myndigheter, närmast PTS, ytterligare intensifiera sitt arbete för att underlätta för aktörerna på distributionsmarknaden att hitta samdistributionslösningar. Ett regelverk bör åstadkommas som i största möjliga mån skapar utrymme för samdistributionslösningar. Att mildra Posten AB:s krav på övernattsbefordran i linje med vad Post- och kassaserviceutredningen diskuterat skulle därvid kunna vara ett framkomligt alternativ. Kommittén överlämnade sitt delbetänkande SOU 2005:13 Lördagsdistribution av dagstidningar som behandlar det särskilda distributionsstödet. Av delbetänkandet framgår att kommittén bedömde att det behövs ett särskilt distributionsstöd för att distributionen av dagstidningar i gles- och landsbygdsområden skall kunna bibehållas på nuvarande nivå. Kommittén föreslog därför att det särskilda distributionsstödet skulle bibehållas till vidare. fann kommittén att frågan om det särskilda distributionsstödet borde utredas vidare. Ett skäl var att kommittén hade identifierat tillämpningsproblem med för- ordningen. Vidare ansåg kommittén att det kunde bli aktuellt att justera beloppsnivåerna i förordningen samt att det borde prövas om det särskilda distributionsstödet borde utsträckas till att också omfatta tidningsdistribution och på helgdagsaftnar som inte infaller . I föreliggande avsnitt presenterar kommittén sina slutliga över- väganden och förslag avseende det särskilda distributionsstödet. För en kompletterande bakgrund avseende det särskilda distribu- tionsstödet hänvisas till kommitténs delbetänkande. Nuvarande bestämmelser om det särskilda distributionsstödet återfinns i förordningen (2001:898) om särskilt distributionsstöd, se bilaga 3. 4.3.2Remissinstansernas synpunkter på kommitténs delbetänkande Delbetänkandet skickades på remiss av Utbildnings- och kultur- departementet till ett flertal remissinstanser. I de remissvar som inkom till departementet framfördes bl.a. följande. Statskontoret anser att utredning av effek- terna av stödet visat att stödet inte givit avsedd effekt. Enligt Statskontorets mening kan det offentliga åtagandet vad gäller boende i glesbygd inte innebära att servicenivån skall vara lika hög som i mer tätbebyggda områden.