sou · GUB3113 · 2007-01-01 00:00:00 — Om en sådan modell används torde bl.a. olika myndigheters krav på kon- troller av ett och samma tillsynsobjekt lättare kunna utföras av ett och samma kontrollorgan, vilket bör vara till fördel för den som utsätts för kontrollerna (t.ex. en fastighetsägare). Samordnings- möjligheterna ökar också ytterligare om berörda myndigheter sam- ordnar sina besiktningsintervall för tillsynsobjektet i fråga. Utred- ningen har erfarit att SWEDAC bedriver ett visst arbete med att söka utveckla en samordningsmetod av ovan- Överväganden och förslag om vidareutveckling av det öppna systemet stående slag, och även med flera myndigheter har diskuterat möj- ligheterna att anpassa föreskrivna krav till metoden. Enligt utredningens mening är det väsentligt att de initiativ som tagits förstärks, och att en samordningsmetod av ovanstå- ende slag fortsatt utvecklas och implementeras inom olika områ- den. Ansvaret för att bedriva ett sådant utvecklingsarbete bör lämpligen ligga hos SWEDAC. Men arbetet måste ske i nära dialog och samarbete med berörda föreskrivande myndigheter. Att på mer konkret nivå bedöma om, och i sådana fall hur, berörda myndig- heters föreskrifter ytterligare kan samordnas är nämligen en bedömning som i första hand myndigheterna själva kan göra. Utredningen har mot denna bakgrund inte sett det som sin uppgift att bedriva utvecklingsarbete av det slag som det här är fråga om, utan anser att det lämpligen bör hanteras av SWEDAC i samarbete med berörda myndigheter. Som utgångspunkt för arbetet med att söka underlätta ökad samordning mellan olika föreskrivande myndigheters krav – och för den fortsatta utvecklingen av det öppna systemet – menar utredningen att det även finns behov av att ta fram övergripande generella principer för vilken metod för kompetensprövning som bör tillämpas i olika situationer. Enligt utredningens mening borde det öppna systemet rimligen bli mer transparent och välfungerande om sådana principer formulerades. Med stöd i sådana principer – vilka bör baseras på enhetliga, sektorsövergripande kriterier – torde det också bli lättare att avgöra i vilka konkreta fall föreskrivande myndigheters krav kan samordnas bättre. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att regeringen ger SWEDAC i uppdrag att ta fram förslag till övergripande generella principer för val av kompetensprövningsmetod, dvs. i vilka situa- tioner kompetensprövning av de organ som skall utföra en viss tjänst exempelvis bör ske direkt genom ackreditering respektive genom certifiering som utförs av ackrediterade certifieringsorgan. I ett sådant uppdrag bör bl.a. ingå att kartlägga vilka kompetens- prövningsmetoder som används inom olika sektorer, vilka motiv som angivits för dessa och vilka effekter de kan antas ha, samt att analysera lämpliga kriterier för val av kompetenspröv- ningsmetoder. I ett sådant uppdrag bör även ingå att – utifrån kartläggningen av vilka kompetensprövningsmetoder som används – identifiera konkreta områden inom vilka föreskrivande myndigheters krav ytterligare kan samordnas, samt att med berörda myndigheter därefter uppta diskussioner om detta. Överväganden och förslag om vidareutveckling av det öppna systemet 7.1.3Certifieringars betydelse för myndighetstillsyn Företag, myndigheter m.fl. kan låta certifiera sina ledningssystem för exempelvis aspekterna kvalitet, arbetsmiljöarbete eller miljö. Detta syftar till att säkerställa att verksamheten bedrivs på rätt sätt i det avseende som certifieringen tar sikte på. Sådan certifiering baseras sällan på offentligrättsliga krav, utan sker i allmänhet på frivillig väg. Däremot görs den i vissa fall mot en norm som framtagits av en tillsynsmyndighet eller under allmän tillskyndan av en sådan myndighet. Att döma av vad som framkommit i utredningsarbetet tycks till- synsmyndigheter fästa litet avseende vid om de organisationer som omfattas av tillsynen har låtit certifiera sitt ledningssystem för exempelvis aspekterna kvalitet, arbetsmiljöarbete eller miljö. Så- ledes tycks tillsynsobjekt som genomgått sådan certifiering sällan bli föremål för en mindre omfattande myndighetstillsyn än tillsyns- objekt som inte genomgått sådan certifiering. Visserligen får de enskilda tillsynsmyndigheterna förutsättas vara bäst lämpade att avgöra vilka tillsynsbehov som föreligger inom sina respektive områden. Men utredningen kan ändå se en risk för att myndigheterna underskattar betydelsen av att organisationer under tillsyn frivilligt låter certifiera sina ledningssystem i olika avseenden. Därmed tillvaratas eventuellt inte de möjligheter att differentiera tillsynens inriktning och omfattning som sådana certifieringar enligt utredningens bedömning torde medföra. Utredningen har inte haft möjlighet att mer i detalj kartlägga i vilken utsträckning frivilliga certifieringar av ledningssystem för exempelvis aspekterna kvalitet, arbetsmiljöarbete eller miljö förekommer inom olika sektorer och vilken vikt de tillmäts av enskilda tillsynsmyndigheter. Enligt utredningens mening finns därför skäl för regeringen att låta utreda dessa frågor i särskild ordning. I ett sådant utredningsarbete bör även ingå att analysera vilken betydelse för myndighetstillsyn sådana certifieringar kan och bör spela , med avseende på exempelvis möjligheterna att differentiera tillsynens inriktning och omfattning. Överväganden och förslag om vidareutveckling av det öppna systemet 7.1.4Explicita klausuler underlättar ömsesidigt erkännande Enligt direktiven skall utredningen analysera vilket stöd öppna system ger för möjligheten till ömsesidigt erkännande på det icke- harmoniserade området. Beträffande detta har utredningen inte funnit något som talar annat än för att öppna system förbättrar denna möjlighet. Förutsättningarna för ömsesidigt erkännande kommer sannolikt också att förbättras som en följd av det arbete som pågår inom EU med att se över förutsättningarna för bättre genomförande av den nya metoden för teknisk harmonise- ring respektive av principen om ömsesidigt erkännande. Således förväntas detta arbete leda till att ackrediteringen – som är en god grund för att införa öppna system – får en tydligare och förstärkt roll inom EU/EES. Förändringen innebär bl.a. att ackreditering skall vara ett stöd för bedömning av överensstämmelse inom såväl det harmoniserade som det icke-harmoniserade området, avseende såväl obligatorisk som frivillig provning och kontroll. Vidare för- väntas översynsarbetet leda till att en mer rutinmässigt fungerande metod för ömsesidiga erkännanden kommer att införas, till skillnad från då det handlar om ett stort antal enskilda bedömningar från fall till fall. Inom EU/EES är det således tänkt att det skall fastställas vissa procedurkrav som nationella myndigheter måste följa när de har invändningar mot att en produkt skall få mark- nadstillträde. Utredningen vill dock uppmärksamma ett problem kopplat till frågan om ömsesidigt erkännande, nämligen att det före- kommer att föreskrivande myndigheter, som i och för sig tillämpar öppna system, i sina föreskrifter inte explicit anger att ömsesidigt erkännande gäller. Istället anger myndigheternas föreskrifter i dessa fall vanligen att endast organ som ackrediterats av SWEDAC kan komma ifråga för (åtminstone vissa av) de kontrolluppdrag myn- digheten föreskriver om. I dessa fall framgår således inte av föreskrifterna att uppdragen även – i enlighet med principen om ömsesidigt erkännande – skulle kunna utföras av kompetenta organ från andra EU/EES-länder. Detta är olyckligt enligt utredningens mening. Det skall visserligen sägas att principen om ömsesidigt erkännande i de fall då öppna system har införts torde gälla oinskränkt, oavsett om den inskrivits i myndigheters föreskrifter eller ej, och att det heller inte finns något gemenskapsrättsligt krav på att klausuler om ömsesidigt Överväganden och förslag om vidareutveckling av det öppna systemet erkännande explicit skall formuleras. Men enligt utredningens me- ning bör explicit formulerade ömsesidighetsklausuler rimligen ändå underlätta tillämpningen av principen om ömsesidigt erkännande. För detta talar flera skäl. Dels visar myndigheten därmed att den faktiskt är medveten om att ömsesidigt erkännande gäller. Dels får berörda kunder till kontrollorganen bättre information om att ömsesidigt erkännande gäller, vilket torde öka deras valmöjligheter. Behovet av införande av ömsesidighetsklausuler har uppmärk- sammats av vid ett flertal tillfällen, genom olika informationsinsatser. Vidare har förordningen (1994:2029) om tek- niska regler ändrats och har inkluderats i den paragraf som behandlar behovet av ömsesidigt erkännande. Det viktigaste arbetet äger dock rum hos och i deras dag- liga verksamhet rörande reglers utformning. Trots genom- förda åtgärder synes dock ytterligare åtgärder behöva vidtas. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att regeringen uppdrar åt respektive föreskrivande myndighet att i sina föreskrifter införa explicita klausuler om ömsesidigt erkännande, i de fall sådana klausuler saknas. 7.1.5Sanktionsavgift vid olovligt åberopande av ackreditering m.m. I det regelverk som styr ackrediteringsverksamheten, dvs. i första hand lagen och förordningen om teknisk kontroll samt SWEDAC:s föreskrifter, saknas effektiva möjligheter till sanktioner mot någon som olovligen utger sig för att vara ackredi- terad. I de – relativt få – fall som förekommer av att någon olov- ligen utger sig för att vara ackrediterad, är det visserligen vanligt att den felande parten frivilligt rättar sig efter ett påpekande från SWEDAC. Men i de fall då en frivillig rättelse däremot inte sker, har de åtgärder som SWEDAC vidtagit – framför allt att lämna ärendena till åklagare – inte kunnat lösa problemet. Ären- dena synes således ha fått låg prioritet hos åklagare och polis och frågan har aldrig nått en domstols bedömning. Mot denna bakgrund finns det enligt utredningens mening behov av att införa någon form av sanktionsåtgärd i syfte att han- tera problemet med olovligt åberopande av ackreditering. En sådan åtgärd bör även kunna hantera fall där någon felaktigt utger sig för att vara anmält organ. Såvitt utredningen kan bedöma är dock för- Överväganden och förslag om vidareutveckling av det öppna systemet utsättningarna och de möjliga lösningarna i praktiken desamma för fall som avser olovligt åberopande av ackreditering respektive av ställning som anmält organ. De överväganden om möjliga lösningar som görs i betänkandet har därför förutsatts gälla lika för båda dessa fall. Enligt utredningen skulle det innebära en i sammanhanget för snäv avgränsning att – som direktiven anger – endast överväga vite som tänkbar sanktionsåtgärd. Utredningen har därför analyserat följande tänkbara sanktionsåtgärder för att hantera problemet med olovligt åberopande av ackreditering: sanktion till följd av varumärkesintrång, sanktioner i speciallagstiftning, Utredningen har identifierat ett antal kriterier som en i samman- hanget lämplig sanktionsåtgärd bör svara upp emot. Enligt utred- ningens mening bör den således vara heltäckande, effektiv och pro- portionerlig. Som närmare framgått av kapitel 4 bedömer utred- ningen att samtliga ovanstående sanktionsåtgärder sannolikt skulle vara effektiva i betydelsen att de med hög sannolikhet kan antas leda till att den felaktighet som begåtts faktiskt åtgärdas, dvs. att det olovliga åberopandet upphör. Flera av åtgärderna uppfyller även någon eller flera av utredningens övriga kriterier. Av de analyserade, tänkbara åtgärderna är det dock endast sank- tionsavgiften som uppfyller samtliga kriterier, dvs. att vara heltäck- ande, effektiv (både i så måtto att åtgärden med hög sannolikhet kan leda till att den felaktighet som begåtts faktiskt åtgärdas, och snabbt kan genomföras) och proportionerlig. Mot denna bakgrund anser utredningen att en sanktionsavgift bör införas i syfte att hantera problemet med olovligt åberopande av ackreditering och av ställning som anmält organ. Avgiften bör tillämpas mot överträdel- ser såväl inom de områden där ackreditering är föreskriven som inom det frivilliga området. Utredningen föreslår därför att det i lagen om teknisk kontroll införs en sanktionsavgift i syfte att hantera problemet med olovligt åberopande av ackreditering och av ställning som anmält organ. Närmare överväganden om sanktionsavgiftens utformning har redo- Överväganden och förslag om vidareutveckling av det öppna systemet visats i avsnitt 4.1.4. Sammanfattningsvis anser utredningen att sanktionsavgiften bör utformas på följande sätt: Sanktionsavgiften bör bygga på ett strikt ansvar. Ansvaret för att påföra sanktionsavgiften bör läggas på SWEDAC. Sanktionsavgiften bör fastställas med hänsyn till överträdelsens art och omfattning, vad som är känt om (den fysiska eller juri- diska) personens ekonomi, samt omständigheterna i övrigt. Befrielse från avgift bör kunna ske om överträdelsen framstår som ursäktlig. Befrielse bör kunna medges helt eller delvis. SWEDAC:s beslut om sanktionsavgift bör kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Vid behandlingen i domstol bör den felande parten ha rätt till muntlig förhandling. Sanktionsavgift bör inte kunna påföras om det redan påförts sanktionsavgift för överträdelsen enligt annan lagstiftning. 7.1.6Överklagande av beslut om utnämnande av anmält organ I utredningens direktiv förutsätts att beslut rörande utnämnande av anmälda organ inte kan överklagas. Som närmare har framgått av kapitel 4 har utredningsarbetet dock visat att rättsläget är något oklart beträffande frågan om beslut rörande utnämnande av anmälda organ kan över- klagas eller ej. Genom en gjord ändring i förvaltningslagen, som trädde i kraft , torde sannolikheten också ha ökat för att beslut om utnämnande av anmält organ redan är möjliga att överklaga – med tillämpning av artikel 6 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () eller 22 och 22 a §§ förvaltningslagen. Således har en ändring gjorts av 3 § i förvaltningslagen, som innebär att lagens överklagandebestämmel- ser alltid skall vara tillämpliga om det behövs för att tillgodose rätten till domstolsprövning av civila rättigheter eller skyldigheter enligt artikel 6.1 i . Överväganden och förslag om vidareutveckling av det öppna systemet regeringen att detta även skall gälla när det finns ett överklagande- förbud i annan lag eller förordning.TPF2FPT Även om sannolikheten för att ett överklagande kan ske på se- nare tid har ökat, talar enligt utredningens mening ändå flera skäl för att det i lagen om teknisk kontroll bör införas en regel om att beslut om utnämnande av anmälda organ får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Det främsta skälet är att den ovisshet som råder därmed skulle undanröjas och förutsebarheten i systemet öka. Vidare skulle en uttrycklig överklagandemöjlighet utgöra en säkerhetsventil för att komma till rätta med eventuella felaktiga beslut. Detta skulle vara till gagn för allmänheten och motivera SWEDAC till att fatta välgrundade och välformulerade beslut. skulle därmed också på ett tydligt sätt följa krav. En uttrycklig regel om att beslut om utnämnande av anmälda or- gan kan överklagas skulle också skapa likformiga villkor i detta hänseende för beslut om anmälda och ackrediterade organ. Detta ser utredningen som en fördel. Ofta är de företag som är anmälda organ även ackrediterade, och en anmälan bygger i många fall på en ackreditering. Att då ha olika sätt att ta tillvara sina rättigheter när beslut går en emot är ägnat att skapa förvirring. Utredningen kan heller inte se några nackdelar med att i lagen om teknisk kontroll införa en uttrycklig regel om att beslut om utnämnande av anmälda organ får överklagas. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att det i lagen om teknisk kontroll införs en uttrycklig regel om att beslut om utnäm- nande av anmälda organ får överklagas till allmän förvaltnings- domstol. För att en sådan regel skall kunna införas torde även krävas att SWEDAC i lagen om teknisk kontroll direkt utpekas som ansvarig för att besluta om utnämnande av anmälda organ, istället för att som detta beslut åvilar regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Detta då ett regeringsbeslut konstitutionellt sett inte kan överprövas av en domstol inom ramen för den ordi- nära förvaltningsbesvärsprocessen. SWEDAC har dock detta ansvar, genom den precisering som görs i förordningen om teknisk kontroll. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att SWEDAC:s ansvar regleras direkt i lagen, såsom för övrigt redan sker för ackreditering. 2TP PT Se prop. 2005/06:56, En moderniserad rättsprövning, m.m. Överväganden och förslag om vidareutveckling av det öppna systemet I syfte att säkerställa att likformiga möjligheter skapas för över- klagande av beslut om anmälda och ackrediterade organ, finns enligt utredningens mening också skäl att göra vissa förtydliganden beträffande möjligheterna att överklaga beslut om utnämnande av ackrediterat organ. I utredningsarbetet har nämligen framkommit att det inte helt kan uteslutas att lagen om teknisk kontroll i nu- varande utformning inte ger en sådan möjlighet. Att beslut om avslag på en ansökan om ackreditering är tänkta att kunna över- klagas råder inga tvivel om – regeringen har t.ex. i utredningens direktiv förutsatt att denna möjlighet redan finns. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att en smärre redaktionell ändring görs i 15 § lagen om teknisk kontroll för att tydliggöra att över- klagandemöjligheten även avser avslagsbeslut. Beträffande regler om överklaganden bör en smärre redaktionell ändring också göras i 23 § lagen om teknisk kontroll. Genom lag (1997:1235) om ändring i lagen (1992:1119) om teknisk kontroll upphävdes 6 10 §§, vilka angav regler för riksprovplatser. Enligt förarbetenaTPF3FPT borde dessa bestämmelser upphävas eftersom de sista riksprovplatserna hade avskaffats. I 23 § andra stycket finns dock fortfarande en hänvisning till 9 §, som utredningen föreslår tas bort. 7.1.7Överklagande av återkallande av anmälan till EU SWEDAC beslutar om utnämnande av både anmälda och ackrediterade organ. Däremot skiljer sig reglerna åt beträffande beslut om återkallande av anmälan till EU respektive av ackre- ditering, och möjligheterna att överklaga sådana beslut, enligt följande: Anmälan till EU: I 4 § lagen om teknisk kontroll anges att om ett anmält organ inte längre uppfyller de krav som gäller för uppgiften, skall anmälan återkallas. Beslut om återkallande fattas av regeringen. SWEDAC:s roll i detta är enligt förord- ningen om teknisk kontroll (6 §) att om SWEDAC, efter sam- råd med berörda sektorsmyndigheter, finner att en anmälan bör återkallas så skall myndigheten anmäla detta till regeringen. Lagen säger ingenting om möjligheter att överklaga ett beslut om återkallelse av anmälan. 3TP PT Prop. 1997/98:1 utg.omr. 24, bet. 1997/98:NU1, rskr. 1997/98:130. Överväganden och förslag om vidareutveckling av det öppna systemet Ackreditering: I 15 § lagen om teknisk kontroll anges att SWEDAC får återkalla en ackreditering, om det ackrediterade organet inte längre uppfyller fordringarna för ackreditering eller i något väsentligt hänseende bryter mot de villkor som gäller för verksamheten. Detta beslut ingår bland dem som kan överklagas enligt lagens 23 §. När det öppna systemet för provning och teknisk kontroll infördes i , dvs. i samband med , bedömde regeringen att beslut om att återkalla anmälningarna för organ som inte längre uppfyller kompetenskraven bör förbehållas regeringen.TPF4FPT Några återkallelser till följd av bristande kompetenskrav har dock ännu inte skett i . De återkallelser av anmälningar till EU som har förekommit har endast skett på det anmälda organets egen begäran. Sådana ärenden har inte ansetts lämpliga att hand- lägga eller besluta på regeringsnivå, utan SWEDAC har givits man- dat att fatta dessa administrativa beslut. Enligt utredningens mening talar dock bl.a. behovet av en skynd- sam handläggning av återkallandeärendena för att SWEDAC borde anförtros uppgiften att återkalla anmälningar även i de fall då ett anmält organ inte längre uppfyller de krav som gäller för uppgiften. En medlemsstat skall återkalla en anmälan av ett organ som inte längre uppfyller erforderliga kompetenskrav. Enligt utred- ningens mening bör det rimligen vara lättare att uppfylla detta om möjligheten att återkalla en anmälan inte ligger hos regeringen utan hos den som utövar tillsyn, dvs. Om SWEDAC gavs ansvaret för att besluta om återkallande av anmälningar till EU skulle även vissa andra fördelar kunna uppnås. Framför allt skulle det då vara naturligt att införa samma över- klagandemöjlighet beträffande dessa beslut som finns beträff- ande återkallelse av ackreditering. Härmed skulle likformiga villkor skapas mellan anmälda och ackrediterade organ både vad gäller själva beslutet om återkallelse och möjligheterna att överklaga. Som utredningen framförde i föregående avsnitt är det knappast lämp- ligt att för dessa olika typer av organ ha olika sätt att ta tillvara sina rättigheter när beslut går en emot. Detta med hänsyn till att företag som är anmälda organ ofta även är ackrediterade, och att en an- mälan i många fall bygger på en ackreditering. 4TP PT Prop. 1991/92:170, bilaga 11, s. 55. Överväganden och förslag om vidareutveckling av det öppna systemet Att ge ansvaret för att återkalla anmälningar till SWEDAC, och att införa en möjlighet att överklaga sådana beslut, möter såvitt utredningen kan bedöma inte några gemenskapsrättsliga hinder. Detta bl.a. med hänsyn till att utnämnande av anmälda organ är en nationell behörighet. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att lagen om teknisk kontroll i vissa avseenden ändras i syfte att ge ackrediterade och anmälda organ en mer enhetlig behandling. Dels bör SWEDAC ges ansvar för att återkalla anmälningar i de fall då organ inte längre uppfyller förutsättningarna för anmälan. Därvid bör också fastslås att SWEDAC får besluta att återkallelsen skall gälla med omedelbar verkan. Dels bör i lagen införas en möjlighet att överklaga beslut om återkallande. I likhet med vad som sades i föregående avsnitt bör av konstitutionella skäl SWEDAC:s ansvar anges direkt i lagen. 7.2Öppna system inom ytterligare områden I detta avsnitt redovisar utredningen sina överväganden och förslag om hur öppna system bör användas inom ytterligare områden. Kriterier och tillämpliga situationer Kontrollordningar som bygger på öppna system innebär att obe- roende och självständiga organ utför bedömning av överensstäm- melse i konkurrens. Teoretiskt sett behöver enligt utredningens mening endast ett kriterium vara uppfyllt för att ett öppet system skall kunna tilläm- pas för kontrollordningen inom ett visst område, nämligen att det går att definiera en norm mot vilken den som utför kontrollen skall genomföra bedömningen av överensstämmelse. Denna norm måste vara så precist formulerad att av varandra oberoende bedömare kan använda den och komma till samma resultat. För att en sådan norm skall kunna tas fram måste de krav som ställs verbaliseras, tydlig- göras och dokumenteras. Detta sker enklast genom hänvisning till standard, men kan också ske på andra sätt. Som framgått av tidigare kapitel talar flera omständigheter för att öppna system är en rationell metod för att organisera kontroll- verksamhet. Dels bygger öppna system på konkurrens mellan oberoende kontrollorgan och kan därmed förutsättas vara effekti- Överväganden och förslag om vidareutveckling av det öppna systemet Dels bygger öppna system på att de krav som ställs verbaliseras, tydliggörs och dokumenteras, och är därmed mer transparenta än icke-öppna system. Härigenom får berörda aktö- rer lättare att förstå vilka krav som faktiskt gäller. Vidare synes gällande svenska förvaltningspolitiska riktlinjer och gemenskaps- rättsliga regler avseende provning och teknisk kontroll tala för att öppna system bör användas i ökad utsträckning.