sou · GUB33 · 2007-01-01 00:00:00 — Ett huvudsyfte med den regionala utvecklingspolitiken bör, enligt vår uppfattning, vara att ge alla regioner likvärdiga chanser att bestämma innehållet i ett utvecklingsarbete som kan bidra till starka tillväxtprofiler, goda förutsättningar för företagande, attrak- tiva livsmiljöer m.m. Olika regioners utveckling beror på utveck- lingen inom praktiskt taget alla samhällssektorer, men beslut inom de olika sektorerna får varierande betydelse över landet, beroende på vilka de regionala förutsättningarna är. Åtgärder som är centralt planerade och beslutade får inte sällan helt andra effekter i glesbygder än i storstadsregionerna. Strand- skyddet är ett känt och belysande exempel. Vi vill visa på vilket sätt vi anser att inflytande och ansvar bör fördelas mellan olika parter, framför allt genom att tillväxt och utvecklingsfrågorna blir ännu tyngre än på de kommunala och regionala arenorna. Vi anser att utvecklingsarbete ska vara anpassat till de varierande förutsättningarna runt om i landet. Annars får varken regionerna eller landet som helhet bästa chans till utveckling. Utvecklings- processer måste starta lokalt i kommunerna. Många kommuner har problem med att avsätta resurser för utvecklingsarbetet. Problemet bör diskuteras både nationellt och regionalt. 2.9Geografisk avgränsning av målprogram Enligt direktiven till utredningen ska eventuell geografisk avgräns- ning föreslås för strukturfondsmålet Regional konkurrenskraft och sysselsättning. EU kräver att det operativa programmet för ESF respektive för ERUF för målet upprättas på s.k. NUTS 1-nivå eller lägst på NUTS 2-nivå.10 Vår grundlinje är att innehållet i strategier och program ska base- ras på innehållet i utvecklingsprocesser underifrån. Administrativt konstruerade regionindelningar ska inte få styra sakinnehållet. Däremot behövs administrativa indelningar för den offentliga 10 NUTS 1 är hela , NUTS 2 utgörs av samt ytterligare sju regioner omfattande två eller flera län. Se vidare om NUTS-regioner i avsnitt 4.2 Administrativ och funktionell organisering. De länsvisa RUP och RTP ser vi som dokumenterade synteser av utvecklingsprocesserna. Trots att RUP/RTP alltså avser län som är rikets administrativt avgränsade regioner, kan de i bästa fall utgöra underlag för att fånga gränsöver- skridande, tematiska insatsområden. Länsvisa strategi- och plane- ringsdokument har funnits och systemet med RUP/RTP är etablerat. Vi föreslår inget ingrepp i detta utan ser RTP som det viktigaste programmet på länsplanet. RTP bör dock redovisa finansierings- lösningar bättre än , vilket bör vara möjligt om program- arbetet läggs upp kring strategiska men konkreta insatsområden som engagerar berörda parter. Vi anser också att länen i högre grad än bör söka strategiskt samarbete i större områden än länet och att processerna bakom RUP och RTP bör vara inriktade på detta. – Ett fingerat exempel på hur sådant samarbete kan arrange- ras kring tematiska insatsområden finns i bilaga 3. Vi rekommenderar inga program och processer eller fördelning av statliga budgetanslag för andra administrativt avgränsade regio- ner än län, dvs. ingen anpassning till NUTS 2-regioner inför nästa programperiod. Vi anser att statliga resurser ska fördelas på grund- val av potentialen för måluppfyllelse hos strategiska insatser och projekt. Vi föreslår att de strukturfondsprogram som EU kräver, ska utarbetas nationellt i samråd med länen, alltså på NUTS 1- nivån. Särskilda delprogram som redovisar användningen av struk- turfonder måste dock sannolikt utarbetas för de fyra nordligaste länen. Det blir konsekvensen av att EU-förhandlingarna förefaller möjliggöra mer generöst stöd till regioner med nackdelar av stora avstånd, gleshet m.m. Programmen kan antingen upprättas för och som är en NUTS 2-region, samt och som utgör en annan sådan region, eller för alla fyra länen tillsammans. Programkatalogen avseende strukturfonderna borde trots detta kunna minska något. Vi föreslår att strukturfondsprogram inför nästa programperiod ska utarbetas på NUTS 1-nivå, alltså avse hela riket. Delprogram som är avgränsade till NUTS 2-regioner, kan behöva utarbetas för de fyra nordligaste länen som förefaller få möjlighet till mer gene- rösa stöd. Partnerskapsbegreppet används för en rad olika samverkansformer, men någon entydig definition av begreppet finns inte. Genomgå- ende syftar man på ett mer eller mindre formaliserat samarbete mellan privata och offentliga aktörer. Begreppet har hämtats från EU och regionala partnerskap etablerades i inom den regi- onala utvecklingspolitiken när arbetet med inleddes. Samverkan i liknande former som partnerskap har dock förekommit vid olika typer av regionala utvecklings- planer, flerpartssamverkan vid regionala strukturkriser och tvär- sektoriell projektverksamhet.1 Initialt har man i EU-sammanhang sett partnerskapet som en vertikal samverkan mellan EU och medlemsstaterna, där de vikti- gaste samrådsparterna var kommissionen, medlemsstaterna och de berörda regionerna. I många europeiska länder har regionerna en starkare politisk och administrativ ställning än i . Gradvis har en förskjutning ägt rum mot en mer horisontell samverkan mellan en mängd aktörer och intressenter på regional nivå. I en studie som Statkontoret låtit genomföra gjordes en genomgång av partnerskap. 2 Där konstaterades att begreppet partnerskap används i många olika sammanhang och ibland med så vid betydelse att det nästan tappar all innebörd. Ett partnerskap är inte heller någon ny associationsform som hålls samman av ett visst regelverk. Det sammanbindande är en avsiktsförklaring, vanligen utformad som ett program som de deltagande organisationerna ställer sig bakom. Partnerskap är då ett annat ord för samverkans- konstellation. I själva ordet partnerskap ligger att det förväntas 1 se Regionalpolitiken som tillväxtpolitik, Retorik och substans i den regionala utvecklingspolitiken, , ITPS, A2005:011 2 Samverkan 6.1 Partnerskap – nytt inslag i svensk samhällsorganisation eller snarare uppgraderad samverkan, Statkontoret 2001:01 En tillfällig samverkansgrupp utgör där- med inget partnerskap. I begreppet ligger också att de samverkande parterna är jämställda. Ett partnerskap är därmed en permanent samverkansgrupp där delta- garna samverkar på likvärdiga villkor. Avgränsat till den typ av samverkan som förts in i genom och som används inom regionalpolitiken bör begreppet enligt författaren definieras ungefär på nedanstående sätt. Samarbetet avser ett territorium och syftar till att utveckla detta territorium i första hand genom att stimulera tillväxtska- pande faktorer inom territoriet. Både offentliga och privata aktörer deltar. De offentliga par- terna är både statliga och kommunala och kan representeras av såväl tjänstemän som politiker. Till de privata parterna hör både näringslivet, arbetsmarknadens parter och den informella sek- torn. De deltagande parterna är alla villiga att sätta in egna resurser i program och projekt som växer fram inom ramen för samarbe- tet. Samarbetet är långsiktigt och avser både planering, genom- förande och uppföljning. Samarbetet är frivilligt och organiseras i allmänhet i flera nivåer och funktioner. Partnerskapet i sig utgör ingen ny associationsform och är inte en juridiskt formaliserad samarbetsstruktur. Samarbetet är dock kodifierat i en avsiktsförklaring, avtal eller strategiskt dokument som undertecknande parter känner sig moraliskt bundna till. Samarbetet lämnar övriga deltagande parters organisation och befogenheter opåverkade i sina huvuddrag. De positiva effekterna av det svenska partnerskapet inom struk- turfonderna, som det bl.a. anges i halvtidsutvärderingarna av strukturfondsprogrammen, är att det stimulerat till samverkan mellan parter som inte samarbetat. Det har bidragit till att förnya och fördjupa redan befintliga relationer och nya parter som inte var involverade i det regionala utvecklingsarbetet har Representanter för partnerskapet har varit värdefulla kanaler för att sprida kunskap om programmet. Aktörer från det breda partnerskapet framträder ofta som viktiga projektägare och medfinansiärer. Vidare har det fört ansträngningarna att samarbeta över sektor- och organisationsgränser framåt. I diskussioner om partnerskapets roll framträder även en del kri- tik. Bl.a. anförs att det har fått en nominell status trots att det genomgående saknar formella beslutsbefogenheter och är inte rättsligt reglerade. Den konstitutionella betydelsen är dåligt utredd, än mindre reglerad. Detta kan förklaras av att det är under utveck- ling men också av att partnerskapets åtaganden i program och andra gemensamma beslutsdokument inte är juridiskt bindande. Ytterligare en fråga rör den demokratiska dimensionen. Det finns en risk för att partnerskapet, i likhet med alla informella samråds- och beslutsforum, undandrar makt och möjlighet till ansvarsut- krävande från de formella beslutsorganen. Andra exempel på prin- cipiella invändningar rör bl.a. bristen på insyn och möjlighet för utomstående att delta. 3.2Partnerskapet i RTA och RTP I den regionalpolitiska propositionen - En politik för tillväxt och livskraft i hela landet3 – angav regeringen att partnerskap som arbetsform skapar goda förutsättningar för utvecklingsarbete. Allt fler beslut växer fram i nätverk där aktörer från olika samhällsnivåer deltar. Partnerskap ska ses som en av arenorna för att utveckla en samsyn och samverkan kring gemensamma frågor, där deltagarna accepterar att verka för vissa gemensamma mål men med bibehållna individuella mål. Erfarenheterna från både strukturfondsarbetet och RTA-arbetet angavs överlag vara positiva och arbetsformen bör vidareutvecklas som ett instrument för samverkan och samråd. De tveksamheter som kunde riktas mot arbetsformen rörde i likhet med vad som framförts i andra sammanhang, dvs. svårigheten för nya aktörer att delta och behovet av överskådlighet utifrån ett demokratiskt perspektiv. Regeringen bedömde att förslaget om ändrad ansvarsfördelning på regional nivå, som bl.a. innebär att rollerna tydliggörs, skulle underlätta ett nätverksorienterat arbets- sätt. Partnerskapets huvudsakliga roll bör vara att 2001/02:4, En politik för tillväxt och livskraft i hela landet fungera som en arena för samverkan och samråd kring innehållet i gemensamt prioriterade insatser för regional utveckling. Partnerskapens sammansättning och bredd angavs vara en nyckel- fråga för att uppnå dynamik och kreativitet i partnerskapen. Kom- petens när det gäller miljö, jämställdhet och integration och mång- fald är viktigt för att i högre grad integrera dessa perspektiv. Av regeringens relativt detaljerade riktlinjer för uppdraget till arbetet med RTP4 framgår att de regionala partnerskapen är cen- trala för arbetet med RTP och ska aktivt delta i tillväxtprogram- mens samtliga faser. Sammansättningen ska spegla olika gruppe- ringar som arbetar aktivt med hållbara tillväxtfrågor. En viktig upp- gift för partnerskapen är att tydligt definiera framtida hållbara till- växtförutsättningar utifrån ett näringslivsperspektiv och i pro- grammet prioritera de insatser som bäst bidrar till att uppfylla dessa, oavsett administrativa områden. Medverkande kan ha olika roller såsom idégivare, organisatör, finansiär och genomförare. En viktig funktion för partnerskapen ska vara att kontinuerligt följa hur genomförandet av programmen fortlöper. Av riktlinjerna framgår att i partnerskapen ska företrädare för privat, offentlig (inklusive statliga myndigheter) och ideell sektor ingå. Inriktningen mot att förbättra förutsättningarna för en håll- bar tillväxt utifrån ett näringslivsperspektiv förutsätter en dialog med företagare och arbetstagare och deras företrädare. Det är vik- tigt att andelen kvinnor ökar för att nå en jämn könsfördelning. Den kommunala nivåns medverkan bör utvecklas för att åstad- komma ett fördjupat lokalt perspektiv i näringslivsfrågor. Aktörer engagerade i lokal utveckling och inom den sociala ekonomin, t.ex. kooperativa utvecklingscentra och företrädare för s.k. lokala utvecklingsgrupper ska vara representerade. Detta gäller även stat- ligt finansierade organ som har en regional representation, exem- pelvis universitet och högskolor, länsarbetsnämnd och de regionala ESF-råden. Vidare anges att i de fall kommunala samverkansorgan eller regi- onala självstyrelseorgan ansvarar för RTP-arbetet, ska länsstyrel- serna vara representerade. De regionala Almibolagen har viktig kompetens avseende utveckling av små- och medelstora företag som bör tas tillvara i programarbetet. Som ett komplement till de formella partnerskapen kan det vara värdefullt att använda sig av mer löst sammansatta forum och processer där man vinnlägger sig 4 Bilaga 1 till regeringsbeslut nr II 12 om att upprätta dialog med viktiga aktörer eller grupper av aktörer som har en stark påverkan på regionens framtid. Hur olika aktörer avses delta i programmens genomförande ska framgå av program- men. Statskontoret har på regeringens uppdrag kartlagt och analyserat genomförda och planerade uppföljningar och utvärderingar av RTA.5 När det gäller partnerskapet konstateras att dess deltagare förväntas ta ett gemensamt ansvar för innehållet i RTA, som de inte är en aktör i juridisk mening. Partnerskapet kan inte överta formellt ansvar för beslut och genomförande. Snarare handlar det om ett moraliskt ansvar grundat på en stark öns- kan från statsmakternas sida om att knyta samman aktörerna på regio- nal nivå. Därför är partnerskapen att betrakta som nätverk, dvs. en svagt sammanlänkad organisationsform. Vidare konstateras att partnerskapet i vissa län fungerar som en samlande aktör medan man i andra län ser det mer som ett infor- mationsforum. Inom ett län kan det även finnas flera arbets- grupper. Därmed är det oklart vilken som ska ses som det centrala partnerskapet. De myndigheter som deltar i partnerskapen gör det i huvudsak inom sina ordinarie regelverk och med sina ordinarie anslag. Trots att regeringen uppmanar till samverkan kvarstår huvudprincipen att myndigheterna tillhör olika sektorer och styrs via olika anslag och olika departement. Enligt Statskontoret medför det att myndighe- terna på länsnivå har lojalitetsband både inom sin sektor och gent- emot medlemmarna i partnerskapet. hanterar sektorin- delningen den demokratiska frågan om inflytande och möjligheter att utkräva ansvar. Om principen frångås måste rimligen partnerskapen få en tydligare demokratisk förankring än . Enligt kritikerna är partnerskapen ett uttryck för tilltagande tjänstemannamakt över politiken. Dock är situationen till en del annorlunda i de län där samordnarrollen utövas av regionen (f.d. ) eller ett kommunalt samverkansorgan. I en rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () gjordes en analys och jämförelse av partnerskapsmodellen i tillväxtarbetet i två län; län och län.6 I studien 5Statskontoret, 2004:5, Det regionalpolitiska experimentet – Lärande närverk för regional utveckling? 6Mycket väsen för lite ull –en om partnerskapen i de regionala tillväxtavtalen, Ds 2001:59 framförs en rad problem förknippade med partnerskapsmodellen, bl.a. möjligheten att utkräva ansvar. I en jämförelse mellan länen är den viktigaste slutsatsen dock att det fanns en stor skillnad i demo- kratisk legitimitet och förankring. Modellen har fungerat bättre i län, där arbetet letts av ett regionförbund, än i där en statlig tjänstemannaorganisation, , lett arbetet. Författaren konstaterade att partnerskapen och hela till- växtprocessen i hade en svag legitimitet bland länens förtroendevalda och att förankringen bland kommunerna var dålig. I län hade däremot partnerskapet och tillväxtprocessen ett starkt förtroende. RTA var väl förankrat genom den starka legiti- mitet som regionförbundet har bland länets förtroendevalda. har genomfört en enkät till deltagare i RTP-partnerskap. Frågan om partnerskapets demokratiska legiti- mitet har inte explicit undersökts. Däremot fångades upp hur arbetet totalt sett fungerat genom frågor som hur bedömer du att samverkan mellan aktörer i ditt läns RTP generellt sett har fungerat ? och bedömer du att din organisations deltagande i RTP-processen givit ett mervärde för er verksamhet?. Av svaren framgår att partnerskapet i län även här ger ett positivt omdöme men även i flera andra län där är RTP- samordnare, ges positiva svar. Det gäller främst och samt . I bedrivs RTP-arbetet i ett nära som samarbete mellan Region och . I , och , där utvecklingsarbetet leds av kommunala samverkansorgan respektive självstyrelseorgan, ges också många positiva omdömen. Inför innevarande strukturfondsperiod slog fast att inrättandet av decentraliserade, effektiva och breda partnerskap är en avgörande faktor för att strukturfondsprogrammen ska vara framgångsrika. Partnerskap ses som en viktig del av genomförandet och finns inskriven i såväl förordning som i de samlade program- dokumenten (SPD). I praktiken varierar samverkan mellan parterna stort mellan olika medlemsstater. Utmärkande för svenska partnerskap är att de involverar ett stort antal av de offentliga, lokala och regionala par- terna i genomförandet av programmen samt att privata företag involverats mera övergripande och aktivt än i andra medlemsstater. Gemensamt för samtliga partnerskap är att de har uppgifter i utformning och genomförande av program samt administration och kontroll av programmen. Vissa av partnerskapen i struktur- fondsorganisationen fattar även beslut. Av EG:s gällande bestämmelser för strukturfonderna7 framgår att gemenskapsåtgärderna ska fastställas i nära samråd - i partner- skap - mellan kommissionen, medlemsstaten och bl.a. regionala, lokala och andra behöriga offentliga myndigheter, arbetsmarkna- dens parter och näringslivets organisationer samt i sammanhanget alla andra relevanta organ. Det vilar på medlemsstaten att välja ut och utse de myndigheter och organ som ska medverka inom ramen för nationella regler och gällande praxis. Partnerskapet ska arbeta i full överensstämmelse med parternas institutionella, juridiska och finansiella befogenheter. När med- lemsstaten utser de parter som är representativa på olika sam- hällsnivåer ska den skapa en bred och effektiv sammanslutning av alla relevanta organ, enligt nationella regler och nationell praxis med beaktande av behovet av att främja jämställdhet mellan kvinnor och män och en hållbar utveckling genom integrering av kraven på miljöskydd och miljö- förbättring. Alla parter som utses ska ingå ett partnerskap som eftersträvar ett gemensamt mål. Partnerskapet ska omfatta föreberedelse, finansie- ring, övervakning och utvärdering av stödåtgärderna. Förslaget till förordning8 inför kommande strukturfondsperiod överensstämmer i stort med gällande bestämmelser när det gäller partnerskapets roll och sammansättning. I förslaget kan dock en viss uppmjukning av kraven på medlemsstaten skönjas eftersom medlemsstaten föreslås att vid behov och i överensstämmelse med gällande nationella regler och praxis upprätta ett partnerskap med myndigheter och organ som till exempel består av behöriga regio- nala, lokala, kommunala och andra offentliga myndigheter, arbets- marknadens parter och näringslivets organisationer samt andra lämpliga organ. I likhet med gällande förordning, föreslås varje 7Rådets förordning (EG) nr 1260/1999, Artikel 8 8Council of Union, 11548/05, Artikel 10 medlemsstat utse de parter9 som är mest representativa på natio- nell, regional och lokal nivå på arbetsmarknaden eller inom när- ingslivet eller andra områden, utifrån nationella regler och praxis. Hänsyn ska tas till behovet av att främja jämställdhet mellan kvinnor och män samt hållbar utveckling genom integrering av krav på miljöskydd och förbättrad miljö. Vidare föreslås att partnerska- pet ska arbeta (be conducted) i full överensstämmelse med respek- tive parts institutionella, rättsliga och finansiella befogenheter. Partnerskapet ska omfatta utformning (preparation), genomfö- rande (implementation) och övervakning och utvärdering (monito- ring) av de operativa programmen. Vid behov föreslås medlems- staten se till att relevanta parter, särskilt på regional nivå, aktivt del- tar i de olika etapperna av programplaneringen, inom tidsfristen för respektive etapp. Av kommissionens förordningsförslag för Europeiska socialfon- den10 (ESF) understryks att ESF ska främja god förvaltning och goda partnerskap. Stödet från fonden skall utformas och genomföras på rätt avpassad regional nivå med särskild uppmärksamhet riktad mot regionala och lokala nivåer i enlighet med de institutionella förhållandena i de respektive medlemsstaterna. Vidare anges att medelsstaterna och förvaltningsmyndigheten för vart och ett av de operativa programmen ska säkerställa att arbets- marknadens parter deltar och att icke-statliga intressenter rådfrågas på lämpligt sätt och på lämplig regional nivå när program med ESF- stöd utarbetas, genomförs och övervakas. Förvaltnings- myndigheterna ska även verka för att arbetsmarknadens parter deltar på lämpligt sätt och har tillgång till verksamheter som finan- sieras genom ESF. Inför nuvarande strukturfondsperiod gav regeringen berörda länsstyrelser i uppgift att utarbeta förslag till utvecklingsplan för målregionerna. Av exempelvis uppdraget till Mål 1 Södra framgår följande. Arbetet skulle organiseras med utgångspunkt i dels de regionala partnerskap som bildats för arbetet med RTA och de par- ter som medverkat i genomförandet av dåvarande strukturfonds- program genom ÖK, dels de regionala partnerskap som verkat för genomförandet av de tidigare Mål 3 och 4. Betydelsen av när- ingslivets medverkan underströks. 9I förordningsförslaget används begreppet partner 10KOM(2004) 493, Artikel 5 Mot bakgrund av att medfinansieringen från EG:s struktur- fonder relateras till den svenska offentliga finansieringen betonades vikten av en bred samverkan med kommuner, landsting, universitet och högskolor, infrastrukturverk m.fl. offentliga aktörer. Vid utar- betandet av programmet angavs att ett så brett partnerskap som möjligt skulle eftersträvas bl.a. med deltagande av företrädare för lokala utvecklingsgrupper, föreningar, kooperativ och liknande. Berörda centrala och regionala myndigheter skulle inom sina respektive ansvarsområden, medverka i arbetet genom att ta fram erforderligt underlag, analyser m.m. 3.4En kartläggning och analys En viktig del i utredningen är att kartlägga och analysera partners- kapens roll och funktion i olika skeden av programarbetet. Det gäller såväl medverkan i utarbetande av program som beredning av projektansökningar. Med partnerskap avses även strukturfonds- delegationer och övervakningskommittéer. Hänsyn ska tas till de regionala skillnader i beslutsstruktur som finns som finns mellan de regionala partnerskapen för de regionala tillväxtprogrammen. Sär- skilt ska de principiella skillnader som finns mellan län med enbart länsstyrelse och län med samverkansorgan eller regionala självsty- relseorgan beaktas. Utifrån uppdraget har vi låtit genomföra en kartläggning och analys av ett urval av nuvarande partnerskap.11 Här avses inte enbart de partnerskap som är kopplade till strukturfondsprogram utan även andra samverkansformer som kan sägas inspirerats av dessa. Kartläggningen har därmed omfattat partnerskap som är kopplade till målprogram och regionala tillväxtprogram, regionala kompe- tensråd, lokala aktionsgrupper (LAG-grupper) inom Leader+ samt även övervakningskommittéer (ÖK). En totalundersökning har genomförts dock med en geografisk avgränsning.12 Drygt 50 partnerskap identifierades med sammanlagt 1 500 deltagare. Många av dessa deltar i flera olika partnerskap. Insamlingen av listor över deltagare visade sig vara ett mödosamt arbete. Alla deltagarlistor var inte uppdaterade. 11Studien har genomförts av och redovisas i en fristående rapport, Svenska partnerskap – en översikt, SOU 2006:4. 12Följande geografiska områden valdes ut: Mål 1 Norra, Mål 2 Västra, Växtkraft Mål 3 sydöstra regionen