sou · GUB387 · 2007-01-01 00:00:00 — Dagersättningen skall, förutom löpande levnadsomkostnader, även som huvudregel täcka utgifter för hälso- och sjukvård, tandvård samt läkemedel. Dagersättningen uppgår till för ensam- stående och per person för sammanboende. För varje barn lämnas också en viss ersättning. När fri mat ingår i inkvarteringen lämnas en reducerad dagersättning. För en ensamstående uppgår då beloppet till och för sammanboende till per person och dag. Särskilt bidrag lämnas för kostnader som uppstår på grund av särskilda behov. Det särskilda bidraget får avse kostnader som är nödvändiga för en dräglig livsföring, t.ex. kostnader för vinter- kläder, glasögon och spädbarnsutrustning. I vissa fall kan det sär- skilda bidraget även ges för avgifter för sjukvård, läkemedel och tandvård. Alla asylsökande som får ekonomiskt bistånd är skyldiga att meddela eventuella förvärvsinkomster och tillgångar i form av egna medel till eftersom bistånd endast utgår om egna medel saknas.19 Vid det så kallade inskrivningssamtalet informeras de som söker bistånd om att samtliga inkomster och tillgångar skall anmälas till . Vid egen inkomst reduceras dag- bidraget eller dras in helt beroende på inkomstens storlek. Den som har inkomst från förvärvsarbete och som har logi på en för- läggning skall betala ett skäligt belopp till för boende och även för kost om sådan ges.20 Det kan även förekomma att en asylsökande arbetar svart. I och med att detta sker utan myndigheternas vetskap påverkar det inte dagbidraget. gjorde en uppföljning av undantaget för asylsökande från skyldigheten att ha arbetstillstånd.21 Enligt rapporten fanns ett stort antal asylsökande som avsiktligt eller oav- 18Lag (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA). 19LMA och anslutande förordning (1994:361). 2015 § LMA. 21Migrationsverket (2003). siktligt uppbar dag- och boendeersättning som de hade inkomst. Detta innebar att ekonomiskt bistånd felaktigt utbetala- des till personer med inkomst. Att asylsökande inte meddelar ändrade inkomstförhållanden beror i vissa fall på att de haft sin inkomst och inte hunnit göra en anmälan. Det kan också bero på att sökande missuppfattat den information verket lämnat och således inte förstått att han eller hon är skyldig att anmäla sin inkomst. Inte sällan finns det enligt rapporten emellertid omständigheter som tyder på att sökande avsiktligt underlåtit att meddela hela eller delar av sin inkomst. Trots att vissa personer uppbär försörjningsstöd som de har en arbetsinkomst innebär möjligheterna att arbeta med AT- UND sammantaget en ekonomisk besparing för samhället i och med det reducerade försörjningsstödet. Asylsökande som arbetar bidrar dessutom med skatteintäkter till statskassan. Med anledning av det lilla antalet som arbetar är emellertid denna medfinansiering ytterst marginell. Enligt det svar kommittén har fått från på de tidigare nämnda frågorna får alla asylsökande en allmän informa- tion om svensk arbetsmarknad och villkoren för arbete. De får också information om sin skyldighet att anmäla egen inkomst. För de asylsökande som deltar i svenskundervisning ges också information inom ramen för den samhällsorientering som ingår i SFI-undervisningen. I samband med att en person ges AT-UND ges också, både muntligt och skriftligt, information om vad detta innebär. När en person med AT-UND skall anmäla att han eller hon har en inkomst tar normalt sett den asylsökande kontakt med sin handläggare som gör en bedömning om försörjningsstödet ska omprövas. Samma procedur sker när den asylsökande inte längre har egen inkomst. 12.1.5Asylsökande som en del av utbudet på arbetsmarknaden Personer som ges rätt att arbeta med stöd av AT-UND blir en del av utbudet på arbetsmarknaden även om de tidigare inte har någon erfarenhet av svensk arbetsmarknad. Detta kan ha vissa konse- kvenser som bör beaktas. Det kan exempelvis finnas en risk att asylsökande som arbetar med stöd av AT-UND är i ett sämre för- handlingsläge än andra grupper. Ett problem är att de inte alltid har kännedom om sina rättigheter på arbetsmarknaden. De kan även antas acceptera låga löner eftersom alla inkomster över Migrations- verkets dagbidrag innebär ett positivt alternativ. Det finns därför en risk att asylsökande kan arbeta med sämre löne- och anställ- ningsvillkor än som normalt gäller. Kritik har ibland riktats, som tidigare påpekats, mot AT-UND eftersom det sägs skapa en koppling mellan asylsystemet och arbetsmarknaden som underlättar för den svarta sektorn. I och med att många asylsökande har intyg om AT-UND blir det svårare att urskilja asylsökande som arbetar inom den svarta sektorn. Enligt LO försvåras detta ytterligare om asylsökande är formellt anställda på deltid hos en arbetsgivare men arbetar upp till heltid hos samma arbetsgivare svart. I så fall kan arbetsgivaren visa upp att arbets- givaravgifter har betalats för personen i fråga och det är mycket svårt för myndigheterna att kontrollera omfattningen av arbetet. Det har också förekommit att det säljs organiserade resor till där asylsystemet används som en kanal för personer som vill komma hit och arbeta. Omfattningen är inte känd, men även om den är ringa så är det ett problem. Att asylsökande inte känner till sina rättigheter och kan tänkas arbeta för låga löner skulle också kunna drabba andra grupper som riskerar att bli undanträngda på grund av lönekostnad eller andra skäl. Antalet personer som arbetar med stöd av AT-UND är emel- lertid så pass litet att eventuella konsekvenser på arbetsmarknaden inte är särskilt omfattande. Till detta kommer dock svartarbetet vars omfattning är okänd. Andra konsekvenser på arbetsmarknaden kan vara att arbets- givarna kan drabbas negativt, om de har lagt ner resurser på upp- lärning av en person som sedan inte får stanna i . har på en förfrågan från kommittén framhållit att orga- nisationen har haft kontakt med ett antal företagare som anställt asylsökande med AT-UND vilka blivit viktiga medarbetare i före- taget. Enligt förekommer det att asylsökande blir oersättliga nyckelpersoner, vilket innebär att de även får bety- delse för andra arbetstagares anställningstrygghet. Konsekvenserna på arbetsmarknaden torde dock sammantaget vara marginella på grund av att den aktuella gruppen, asylsökande i nyckelpositioner som fått avslagsbeslut, är mycket liten. Även i svaren på kommitténs frågor ställda till arbetsförmed- lingarna framgick att arbetsgivarna, och även medarbetarna, ofta reagerar negativt om en asylsökande efter avslagsbeslut på asyl- ansökan måste lämna sitt arbete. Den allmänna osäkerheten kring den asylsökandes framtid kan leda till att vissa arbetsgivare tvekar att erbjuda en anställning. När det gäller de asylsökande själva kan det vara svårt att förstå att arbetet i sig inte är en fördel när det gäller beslut avseende uppehållstillstånd. För individen upplevs det troligtvis som ett större bakslag att få ett avslag på en asylansökan när man genom sitt arbete har fått en starkare förankring i . 12.1.6Integrationen och asylsökandes rätt att arbeta Två av målen för integrationspolitiken är att sysselsättningsgraden för utrikes födda skall öka och närma sig den för hela befolkningen, samt att nyanlända vuxna invandrares möjligheter till en snabb eta- blering skall öka. En asylsökande blir invandrare i lagens mening, och därmed en angelägenhet för kommunen först i och med ett positivt svar på asylansökan. Kommunerna ansvarar för att en nyanländ invandrare får introduktion i det svenska samhället. I samråd med den nyanlände skall en individuell plan för introduktionen formuleras som bör innehålla svenskundervisning, kompletterande utbild- ningar, arbetsmarknadskontakter samt samhällsinformation utifrån den enskildes behov. Fokus på introduktionen av nyanlända invandrare håller på att skifta från socialt omhändertagande till en inriktning på bland annat arbetsmarknad, där den nyanlände ses som en resurs för samhället.22 Att nyanlända asylsökande med stöd av AT-UND har möjlighet att arbeta på den reguljära arbetsmarknaden möjliggör att dessa, deras asylärende utreds, får kontakt med arbetsmarknaden och därigenom relevanta erfarenheter från arbetslivet. Detta är naturligtvis en stor fördel för en snabb integration på arbetsmarknaden för de personer som får ett arbete och senare får sin ansökan om uppehållstillstånd beviljad. Detta framhålls också av de flesta arbetsförmedlingar som kommittén har varit i kontakt med. De anger att de asylsökande ofta stannar kvar hos samma arbetsgivare. Om inte, har möjligheterna till annat arbete förbättrats avsevärt eftersom man har skaffat sig erfaren- heter, referenser och språkkunskaper från svenskt arbetsliv. Även och LO framhåller att systemet med AT-UND 2005/06:1, utgiftsområde 8, s. 27–29. underlättar integrationen för dem som senare får ett positivt beslut på sin asylansökan. Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att asylsökande fort- satt skall kunna arbeta med undantag från skyldigheten att ha arbetstillstånd om väntetiden i asylärendet beräknas överstiga . AT-UND skall inte ges till asylsökande som sak- nar identitetshandlingar, om personen inte gjort vad som skäli- gen kan krävas för att fastställa sin identitet. Arbetsgivare skall vara skyldiga att rapportera till när de anställer en asylsökande med AT-UND. uppgift skall vara att registrera dessa anmälningar och väga in upplysningarna i bedömningen av om försörjningsstödet skall omprövas. skall ges i uppdrag att löpande föra statistik över asylsökande som beviljas AT-UND och asylsökande som arbetar med stöd av AT-UND. Kommitténs bedömning: Kommittén rekommenderar att en ny utvärdering av systemet med AT-UND görs , när ett bättre kvantitativt underlag finns för att belysa fråge- ställningarna. I avvägningen mellan de problem som finns med att ge vissa asyl- sökande rätt att arbeta och de positiva effekterna av detta system anser kommittén att fördelarna dominerar. Möjligheten för de asyl- sökande att arbeta med undantag från kravet på arbetstillstånd bör därför vara kvar. De problem som finns kan delvis motverkas genom de åtgärder som kommittén föreslår. Kommittén understryker att asylsökandes möjlighet att arbeta med stöd av AT-UND innebär att en del asylsökande kan försörja sig själva helt eller delvis. Vi menar att ett förvärvsarbete innebär ett stort steg i integrationsprocessen genom en naturlig förankring i det svenska samhället. Där ges tillfällen att bygga relationer med arbetskamrater och på så sätt få ökad kunskap om det svenska samhället och den svenska kulturen samt större förutsättningar att lära sig det svenska språket. Allmänhetens syn på de asylsökande kan förväntas bli mer positiv om de kan bidra till sin egen försörj- ning. Vid ett eventuellt positivt beslut på ansökan om uppehålls- tillstånd, har personer som förvärvsarbetat skaffat sig bättre förut- sättningar för en bra start i . Att få ett avslagsbeslut när man har ett arbete här kan dock göra att motgången i form av ett avslag upplevs än mer negativt. Att ha haft ett arbete under handlägg- ningstiden kan emellertid ändå ha varit positivt för dessa personers psykiska och fysiska hälsa. Detta gäller både för dem som får stanna och dem som blir avvisade. Kommittén har inte utifrån det material vi haft tillgängligt kun- nat klargöra om det förekommer att människor som egentligen vill invandra av arbetsmarknadsskäl söker asyl, och i så fall i hur stor utsträckning. Det som talar emot att personer kommer hit med syftet att arbeta under asylprocessen är att arbetsmarknadssituatio- nen är sådan att det är svårt för asylsökande att få ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden i . Enligt uppskattningar av som redovisas ovan var det endast en tiondel av de asylsökande med AT-UND som hade arbete på den öppna arbetsmarknaden och antalsmässigt handlar det om få personer. Det är emellertid inte omöjligt att en bidragande orsak till den ökade asylinströmningen är att det spridits kunskap om att det går att arbeta här under asyl- processen. Handläggningstiderna för asylärenden har blivit längre, även om det finns en tendens att utvecklingen gått mot kortare tider. Ett problem som blivit allt vanligare är frånvaron av identitetsdokument. Kommittén anser, i linje med förslaget i Utredningen om översyn av regler och praxis vid verk- ställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut (SOU 2003:25), att asylsökande som saknar identitetshandlingar och som inte gjort vad som skäligen kan krävas för att fastställa sin identitet inte skall kunna beviljas AT-UND. Kommittén anser att det främst är den svarta sektorn som riske- rar dra till sig personer med ogrundade asylansökningar och inte möjligheten att arbeta med stöd av AT-UND. bör det framhållas att svartarbete är en företeelse som i stor utsträckning berör andra än just asylsökande. Ända sedan systemet med AT-UND infördes har tidsgränsen för vad som skall betraktas som en lång handläggningstid varit . Stora förändringar har emellertid skett när det gäller bland annat handläggningstidernas längd och omfattningen av antalet asylsökande. Kommittén har övervägt om det skulle kunna finnas skäl att höja tidsgränsen. Fyra månaders handlägg- ningstid kan numera inte anses vara en särskilt , vare sig i eller i jämförbara länder. Regeringen har satt som mål att beslut om uppehållstillstånd eller avvisning skall fattas efter det att asylansökan inkommit till . Även om det vore logiskt att följa denna tidsangivelse anser kom- mittén att är en så pass att det inte finns till- räckligt vägande skäl för att förändra tidsgränsen. Kommittén har också övervägt om tidsgränsen skulle kunna tas bort, så att alla asylsökande utom de som avvisas direkt skulle få rätt att arbeta med AT-UND. Det kan dock inte uteslutas att detta skulle kunna leda till en ökad risk att asylsökande utan asylskäl söker sig till landet för att arbeta under asylprocessen. Kommittén anser därför att tidsgränsen bör vara kvar. Det finns farhågor att asylsökande kan vara mer utsatta på arbetsmarknaden eftersom de ofta har mindre kunskaper om sina rättigheter. De kan också antas acceptera lägre löner eftersom dagersättningen från är låg. Kommittén under- stryker att det är viktigt att även fortsättningsvis lägger resurser på att informera de asylsökande om deras rättig- heter på arbetsmarknaden. Det kan förekomma att vissa asylsökande uppbär för- sörjningsstöd trots att de har inkomst från arbete. Att det före- kommer att asylsökande både har inkomst och försörjningsstöd är ett förhållande som kan och bör kontrolleras på olika sätt. Kom- mittén föreslår att arbetsgivarna skall vara skyldiga att rapportera till när de anställer en asylsökande. Kommittén betonar vikten av att även fortsättningsvis infor- merar arbetsgivare och asylsökande om vad som gäller vid ett eventuellt avslag i de fall en asylsökande ges rätt att arbeta med AT- UND. För att kunna följa utvecklingen av AT-UND och konse- kvenserna av de föreslagna regelförändringar föreslår kommittén att skall ges i uppdrag att föra löpande statistik över hur många som beviljas AT-UND, hur många som arbetar med stöd av AT-UND, uppgifter om yrke/bransch samt arbetets omfattning och varaktighet. Kommittén rekommenderar att en ny utvärdering av systemet med AT-UND görs när ett bättre kvantitativt underlag finns för att belysa frågeställningarna. 12.2Möjlighet att efter avslagen asylansökan ansöka om arbetstillstånd Kommitténs bedömning: Någon ändring bör inte göras av nuvarande regler som innebär att en asylsökande som arbetat med stöd av AT-UND och som fått avslag på sin asylansökan inte kan få en ansökan om arbetstillstånd prövad utan att först ha lämnat landet. I föregående avsnitt har vi föreslagit att en asylsökande liksom skall kunna undantas från skyldigheten att ha arbetstillstånd, om bedömer att beslut i ärendet inte kommer att kunna fattas från ansökan. Ett sådant undantag gäller som huvudregel fram till dess att det finns ett lagakraft- vunnet beslut i ärendet men om ett beslut om avvisning eller utvis- ning bedöms inte kunna verkställas med tvång på grund av för- hållandena i mottagarlandet, gäller undantaget till dess att utlän- ningen lämnar landet. En asylsökande som arbetar här med stöd av AT-UND kan såle- des under vissa förutsättningar arbeta kvar så länge han eller hon finns här i landet. Däremot kan en asylsökande i regel inte få en ansökan om uppehållstillstånd av arbetsmarknadsskäl prövad. Huvudregeln är som nämnts i kapitel 7 att en ansökan om uppe- hållstillstånd eller arbetstillstånd skall sökas och beviljas före inresan i . En person som har ansökt om asyl kan därför inte få en ansökan om uppehållstillstånd av arbetsmarknadsskäl prövad utan att först lämna landet. Från huvudregeln att uppehållstillstånd av arbetsmarknadsskäl skall ha beviljats före inresan finns dock en rad undantag. Undantagen gäller bl.a. om ansökan avser förlängning av ett tids- begränsat tillstånd och om sökanden har stark anknytning hit. Ansökan får också bifallas efter inresan om det annars finns syn- nerliga skäl.23 Begreppet synnerliga skäl har i praxis främst kom- mit att avse fall där det finns mycket starka humanitära skäl avseende sökanden eller någon närstående. Kommittén har övervägt om det härutöver skulle finnas skäl att i vissa fall tillåta att en asylsökande får en ansökan om uppehålls- tillstånd av arbetsmarknadsskäl prövad här i landet. 23 5 kap. 18 § UtlL. exempelvis kunna handla om fall där det med hänsyn till den asyl- sökandes speciella sakkunskap, erfarenhet eller annan kompetens skulle innebära ett väsentligt avbräck i arbetsgivarens verksamhet om den anställde utlänningen tvingades lämna anställningen. Det skulle också kunna handla om personer som eljest kommit att arbeta med stöd av AT-UND. Principen att hålla isär asylrätten och arbetskraftsinvandringen är emellertid av största vikt för att inte asylrätten skall urholkas. Kommittén anser därför att huvudregeln skall bestå och att en asyl- sökande inte, vare sig under asylprocessen eller efter avslagen asyl- ansökan, skall kunna ansöka om uppehålls- och arbetstillstånd inifrån . Vi är dock medvetna om att det i några speciella fall, där det finns starka humanitära skäl, bör vara möjligt att till- lämpa den ovan nämnda undantagsbestämmelsen som innebär att en ansökan kan prövas efter inresan om det annars finns syn- nerliga skäl. Ett särskilt problem som kommittén uppmärksammat är de fall där en asylsökande kommit att vistas här efter laga- kraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning utan att beslutet kunnat verkställas. Det är ett problem som statsmakterna försökt komma till rätta med genom ett par av de nya bestämmelserna i den utlänningslag som trädde i kraft . Den nya lagen innebär en inskränkning i möjligheterna att få ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning omprövat. Den tidigare möjlig- heten att genom institutet med s.k. ny ansökan få ett lagakraft- vunnet beslut omprövat med lång tidsutdräkt som följd har ersatts med en möjlighet till ny prövning om det finns bestående hinder mot verkställighet. Det krävs då också att utlän- ningen inte kunnat åberopa dessa omständigheter tidigare eller kan visa giltig ursäkt för att inte ha åberopat omständigheterna tidigare. har fått möjlighet att på eget initiativ upphäva ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning, bl.a. om det finns anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen. Den möjlig- heten har även då beslutet fattats av högre instans, migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen. De nämnda lagändringarna är ägnade att minska antalet fall med lång väntan på verkställighet efter lagakraftvunnet beslut. Det finns därför även av denna anledning enligt kommitténs mening inte skäl att föreslå någon ändring i möjligheterna för dem med lång väntan att få en ansökan om uppehållstillstånd av arbets- marknadsskäl prövad efter inresan. 12.2.2Riksdagens behandling av frågan Riksdagen24 har behandlat frågan om asylsökande, som förvärvs- arbetar med undantag från skyldigheten att ha arbetstillstånd, vid ett avslag på asylansökan skall kunna ansöka om uppehållstillstånd inifrån . tillkännagav som sin mening för regeringen att: Vidare anser vi att en asylsökande som fått avslag på sin asylansökan och som har ett arbete som han eller hon kan försörja sig på skall kunna få ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd utan att behöva åka till hemlandet för att därifrån söka uppehållstillstånd. I ett svar på en skriftlig riksdagsfråga25 har ansvarigt statsråd framfört att regeringen avser att behandla frågan som tillkänna- givandet väcker i samband med beredningen av kommitténs slut- betänkande. 24Socialförsäkringsutskottets betänkande 2005/06:SfU10 och debatt om Migration och asyl- politik , med votering . 25Fråga 2005/06:1968 av () till statsrådet (). Enligt direktiven skall kommittén analysera det svenska regelverket för arbetskraftsinvandring i relation till pågående förhandlingar inom ramen för WTO:s allmänna tjänstehandelsavtal (GATS – General on Trade in Services) och föreslå de författ- ningsändringar som kan komma att behövas. Kommittén skall även undersöka möjligheten, och konsekvenserna av, att införa ett s.k. GATS-visum. antog () medlemsländer vid ministerkonferensen i , , den s.k. Doha-agendan för utveckling. Dohadeklarationen sätter ramarna för den pågående förhandlingsrundan om handelsliberaliseringar i WTO. Dohadeklarationen genomsyras av en ambition att bidra till utveckling i låginkomstländerna, vilket bl.a. illustreras av att utvecklingsaspekter tas upp inom i princip samtliga förhandlings- områden. Det är inom dessa ramar som förhandlingarna inom GATS nu pågår. GATS (Allmänna tjänstehandelsavtalet) ingår i WTO:s regel- verk. Dess regler styr den internationella handeln med tjänster och antogs . Det bör i sammanhanget noteras att tjänstehandels- avtalet inte rör arbetskraftsinvandring i gängse mening utan endast behandlar tillfällig personrörlighet av tjänsteleverantörer, dvs. då personer tillfälligt vistas i ett annat land för att utföra en tjänst. En allmän begränsning är att avtalet endast reglerar tjänstehandel där privata aktörer tillåts leverera tjänster. I GATS har man kategoriserat tjänster i 12 sektorer; affärs- tjänster, kommunikation, byggverksamhet och ingenjörstjänster, distribution, utbildning, miljö, finansiella tjänster, hälso- och sociala tjänster, turism, sport och kulturtjänster, transport och övriga tjänster. Under dessa sektorer finns sammanlagt ca 160 del- sektorer. Tjänster kan enligt GATS handlas internationellt på fyra olika sätt (s.k. leveranssätt): 1.Gränsöverskridande handel: Tjänsten levereras från ett med- lemsland till ett annat (t.ex. via sjötransport eller via Internet). 2.Konsumtion utomlands: Ett lands konsumenter åker till ett annat medlemsland för att konsumera tjänsten (t.ex. turism). 3.Lokal etablering: Tjänsten levereras genom att leverantören etablerar sig i ett annat medlemsland (t.ex. etablering av dotter- bolag). 4.Tillfällig personrörlighet: Leverans sker genom att en fysisk person tillfälligt levererar en tjänst på plats i ett annat med- lemsland (t.ex. tillfälligt besök av expert). Tillfällig personrörlighet berör situationer då personer från tredje länder tillfälligt kommer till ett annat land för att tillhandahålla tjänster. En viktig begränsning är att GATS endast berör just till- fällig personrörlighet och inte arbetskraftsmigration och/eller till- träde till den ordinarie arbetsmarknaden. Personer som omfattas av leveranssätt 4, dvs. tillfällig personrörlighet, definieras anting- en som rörlighet inom företag, affärsresenärer, kontraktsanställda eller egenföretagare.1 En ytterligare begränsning är att personer inom dessa kategorier i praktiken har kommit att omfatta endast universitetsutbildade eller motsvarande. Det är i dessa fall av tillfällig personrörlighet som det diskuterats ett införande av speci- ellt visum för ändamålet, ett s.k. GATS-visum. GATS bygger på principen om frivillighet.