sou · GUB348 · 2007-01-01 00:00:00 — isolerat kan visserligen kostnaden för om en person missbrukar systemen spridas ut på kollektivet som helhet. Ett mer allmänt fortgående missbruk av systemen kan å andra sidan få till följd att dessa i förlängningen inte kan fullgöra sina syften. Miss- bruk som inte leder till någon sanktion kan också få till följd att systemen inte längre framstår som legitima och att medborgarna Behovet av en straffrättslig reform - överväganden tappar tilltro till systemens förmåga att fylla sin funktion. får således missbruket allvarliga negativa konsekvenser för dem som är mest beroende av att det finns ett fungerande socialt skyddsnät. I det föregående (avsnitt 12.1) har noterats att bidragsbedräge- rier uppvisar olika drag som skiljer dem från de flesta andra typer av bedrägerier. Ett sådant särdrag är att det inom trygghetssyste- men hanteras en mycket stor mängd ärenden. Hanteringen bygger i stor utsträckning på ett samspel mellan myndigheterna och för- månstagarna där uppgifter från de senare har stor betydelse. Det är vidare viktigt att handläggningen av förmånsärenden är smidig, effektiv och flexibel och inte uppfattas som byråkratisk och krång- lig. Som tidigare redovisats genomförs kontroller i större eller mindre utsträckning av ansökningar och pågående ärenden. Kon- trollerna är emellertid inte på något sätt heltäckande och kan knap- past heller bli det, eftersom ett alltför långtgående kontrollsystem med all säkerhet skulle ha en negativ inverkan på den smidighet och flexibilitet som är nödvändig. Det anförda innebär att det för systemens funktion förutsätts ett inte obetydligt mått av lojalitet och aktsamhet hos förmånstagare i samband med ansökningar och utbetalningar från trygghetssystemen. I förhållande till andra situ- ationer där bedrägeri kan förekomma öppnar därmed trygghets- systemens sätt att fungera i viss mån för missbruk. Mot bakgrund av det anförda har vi funnit anledning att närmare överväga en kriminalisering av åtminstone mer kvalificerade oakt- samma beteenden vid ansökningar och utbetalningar av förmåner inom trygghetssystemen. 12.4.6Några fall från verkligheten I enlighet med vad som redovisats har utredningen vid genomgången av ärenden funnit ett relativt stort antal fall, som, på grund av brister i uppsåtet, inte lett till lagföring. Fallen är här av intresse såtillvida att de kan tjäna som en praktisk utgångspunkt för en diskussion om en utvidgning av det straffbara området. Här följer en sammanfattande redovisning av några sådana ärenden. Behovet av en straffrättslig reform - överväganden Tillfällig föräldrapenning (TFP) Förundersökning inleddes med anledning av misstänkt bedrägeri mot som gällde TFP. B hade vid tre olika till- fällen begärt och fått TFP trots att hon enligt arbetsgivaren delvis arbetat eller haft lediga dagar. I den första försäkran begärde hon TFP för den 2 till och med och uppgav att hon avstått från arbete . Försäkran är undertecknad . Arbetsgivaren uppgav att B avstått från arbete den 2 till och med och att var en ledig dag. I den andra försäkran begärde B TFP för till och med och uppgav att hon avstått helt från arbete. Försäkran är undertecknad . Arbetsgivaren uppgav att B hade lediga dagar den 24–25 och samt att hon arbetade heltid . I den tredje för- säkran begärde B TFP för till och med . Försäkran är undertecknad . Arbetsgivaren uppgav att B hade lediga dagar den 3–och att hon arbetade heltid . I polisförhör förnekade B att hon haft uppsåt att vilseleda . Hon uppgav att hon varit mycket slarvig med papper och att hon därför fyllt i de dagar hon trott att hon skulle arbeta. Beslut fattades om att åtal inte skulle väckas med moti- veringen att brott inte kunde styrkas. beslutade om återkrav med . Förundersökning inleddes med anledning av misstänkt bedrägeri mot som avsåg sjukpenning. B var sjukskriven och uppbar hel sjukpenning . Den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI) var baserad på en årsinkomst på . lämnade B in en ny inkomstuppgift där han uppgav en års- inkomst på , vilket godtogs av . Ny SGI fastställdes och sjukpenning enligt denna betalades ut fram till och med . utredning visade att B hade varit provanställd fram till och med med en månadslön på motsvarande en årsinkomst på . Provanställningen övergick inte i fast anställning. Inkomsten under provanställningen skulle rätteligen ha Behovet av en straffrättslig reform - överväganden legat till grund för SGI:n. I polisförhör bestred B att han haft upp- såt att vilseleda . Han förklarade att han, utöver grundlönen vid provanställningen, hade lagt till jourtillägg, helg- tillägg, kalkylerad övertid m.m. och på så sätt uppskattat den års- inkomst han skulle ha om han hade fått fortsätta sin anställning. Beslut fattades om att åtal inte skulle väckas med motiveringen att brott inte kunde styrkas. beslutade om återkrav med . J åtalades för försök till bedrägeri. Enligt åtalet hade J till Försäk- ringskassan skickat in ett intyg och gjort gällande att det var en kopia av ett arbetsgivarintyg om hans inkomstförhållanden. I själva verket hade han själv framställt intyget genom att i dator ändra en kopia av ett tidigare upprättat intyg. J vitsordade de faktiska omständigheterna med bestred ansvar för försök till bedrägeri. Vid förhandlingen i brottmålet uppgav J följande. Han hade varit sjukskriven . I samband med en lönerevision fick han ett intyg från arbetsgivaren, för att även sjuk- penningen skulle räknas upp. Vid nästa revisionstillfälle var han inte längre anställd och arbetsgivaren vägrade att utfärda något intyg. Han fick av en före detta anställd höra att lönen stigit på visst sätt och att även ersättningen för obekväm arbetstid hade ökat. Han såg inget annat sätt att få sin rätt än att själv skriva ett intyg om vilken lön han skulle ha haft. Han scannade in det gamla intyget i datorn och gjorde ändringar i det, skrev ut intyget och skickade det till . Han hade uppfattningen att det var korrekta uppgifter i intyget och hade inte för avsikt att vilseleda . En handläggare på hördes som vittne och uppgav att J skulle ha fått för mycket i sjukpenning om intyget hade godkänts. Tingsrätten fann att det inte var visat att J haft någon annan uppfattning än att de inlämnade uppgifterna var korrekta och att hans avsikt var att få rätt sjukpenning. Åtalet för försök till bedrä- geri ogillades därför. Behovet av en straffrättslig reform - överväganden Förundersökning inleddes med anledning av misstänkt bedrägeri mot en socialförvaltning avseende ekonomiskt bistånd. Makarna uppbar försörjningsstöd . redovisade den ena maken sina inkomster i biståndsansökningarna, medan den andra maken inte redovisade några alls. Vid senare kontroll visade det sig emellertid att hon hade arbetat och uppburit lön med , respektive . I polisförhör uppgav den misstänkta att hon varken kunde erkänna eller förneka brott. Hon uppgav bl.a. att hon inte förstod att hon inte fick jobba extra som timanställd som hon fick bidrag och att hon aldrig fick någon information om detta. Förundersökningen lades ned med motiveringen att brott inte kunde styrkas. beslutade om återkrav med . Förundersökning inleddes med anledning av misstänkt bedrägeri mot en arbetslöshetskassa avseende arbetslöshetsersättning. S hade till och med upp- burit hel sjukpenning från som hon fått arbetslöshetsersättning. I de kassakort som skickats in per post alternativt över Internet hade S deklarerat att hon var arbetslös och försäkrat att hon velat och kunnat ta arbete samt att hon inte erhållit någon annan form av ersättning. Hon hade inte i något fall deklarerat att hon uppbar sjukpenning. Till arbetslöshetskassan uppgav S att hon handlat i tro om att detta var helt i sin ordning eftersom hon betalade skatt för pengarna. Förundersökningen lades ned. Arbetslöshetskassan beslutade att utesluta den miss- tänkta som medlem samt att återkräva . Någon närmare bedömning av om de personer som stått under brottsmisstanke i de angivna fallen kan anses ha varit grovt oakt- samma (personlig culpa) är svår att göra med utgångspunkt från de uppgifter som finns i materialet. För att göra denna bedömning på ett rättvisande sätt krävs ytterligare uppgifter kring omständig- Behovet av en straffrättslig reform - överväganden heterna i det enskilda fallet. Däremot kan de tjäna som utgångs- punkt för en mer principiell diskussion. I några av de redovisade fallen kan det diskuteras varför de upp- gifter som lämnats alls har godtagits. De omständigheter som redovisas tyder på att det kan ha varit fråga om uppsåtliga brott och ärendena borde möjligen ha lett till lagföring. Det tillgängliga mate- rialet ger emellertid endast ett begränsat underlag för en sådan bedömning. Inte minst i avsaknad av det intryck som förmedlas vid en personlig kontakt är det svårt att närmare bedöma grunderna för de beslut som fattats om att förundersökningarna skulle läggas ned eller bedömningen att åtalet skulle ogillas. Någon grund för att kritisera åklagarnas/polisens eller domstolens bedömningar finns därför inte. Men fallen utgör i alla händelser exempel på beteenden som åtminstone under vissa förhållanden på ett mer påtagligt sätt avvi- ker från det aktsamhetskrav som bör kunna ställas i samband med ansökningar och utbetalningar av förmåner inom trygghets- systemen. I det första fallet rör det sig om upprepade felaktiga uppgifter av avgörande betydelse för rätten till förmånen. Uppgifterna har läm- nats i omedelbar anslutning till frånvaroperioderna. Om det inte rör sig om ett uppsåtligt handlande, förefaller uppgifterna vara lämnade utan minsta eftertanke. Om det är så, måste man ställa sig frågan om förfarandet, kanske inte i det enskilda fallet men om det förekommer mera allmänt, är något som systemen i längden kan tåla. I fall två och tre har lämnats kraftigt felaktiga inkomstuppgifter som blivit avgörande för förmånens storlek och medfört felaktiga utbetalningar med stora belopp. Sökandena har inte längre innehaft någon anställning. I stället har de räknat upp sina inkomster som om de haft anställningarna kvar med olika tillägg av ganska osäkert slag jämte på egen hand beräknat påslag vid lönerevision. Frågan borde ha inställt sig om detta verkligen kunde vara i sin ordning. I den utsträckning man lämnat uppgifterna med rimligt tvivel om förfarandets tillåtlighet, är det i alla händelser fråga om en medveten chansning och ett orimligt överutnyttjande av systemet. I fall fyra och fem har förmånstagarna fått ersättning i kombina- tion med annan inkomst respektive ersättningar från två olika delar av trygghetssystemen på ett sätt som strider mot de grundläggande förutsättningarna för dessa förmåner. Även i dessa fall borde man rimligen ställa sig frågan om detta kunde vara riktigt. Behovet av en straffrättslig reform - överväganden gärna accepteras att man inte tar några kontakter alls för att kon- trollera saken innan man ansöker om förmåner som i praktiken innebär att man uppbär dubbla inkomster eller ersättningar. Det bör kunna krävas att en förmånstagare i samband med en ansökan eller utbetalning tar del av information som lämnas, att man åtminstone läser igenom blanketterna innan man fyller i dem och kontaktar en handläggare om det är något som man inte förstår eller som ter sig oklart. Trots det upplysnings- och utredningskrav som myndigheterna har måste således en stor del av ansvaret för att en blankett fylls i på rätt sätt m.m. ligga på den enskilde förmåns- tagaren. Vi har som sagt inte någon anledning att kritisera de bedöm- ningar som gjordes när utredningarna lades ned eller bedömningen i den dom där åtalet ogillades. Begränsningarna i den nuvarande lagstiftningen framstår däremot i rätt tydlig dager. Oavsett de när- mare omständigheterna i de anförda exemplen, visar de i alla hän- delser på situationer där ett straffansvar för grov oaktsamhet under vissa betingelser måste betraktas som fullt rimligt och befogat. I vissa av de beskrivna fallen är det tänkbart att förfarandena skulle ha kunnat bestraffas enligt gällande rätt med stöd av bestämmelsen om vårdslös försäkran i 15 kap. 10 § andra stycket eller enligt 5 § lagen (2004:115) om självbetjäningstjänster via Internet inom socialförsäkringens administration. Vi har noterat att de nu angivna bestämmelserna endast mycket sällan används i samband med brott mot trygghetssystemen. Vad detta beror på är oklart. Möjligen är det så att bestämmelserna är rätt ovanliga att hantera för polis och åklagare. Det talar också för behovet av en tydligare och mer lättillgänglig lagstiftning. Det kan emellertid också konstateras att båda dessa bestämmel- ser förutsätter att utsagorna enligt lag eller författning avges under edlig förpliktelse eller på heder och samvete eller under någon annan liknande försäkran.13 Att uppgifter skall lämnas på heder och samvete gäller generellt för exempelvis socialförsäkringsförmåner enligt 20 kap. 8 § andra stycket AFL, för ansökningar om studie- stöd enligt 29 och 36 §§ studiestödsförordningen (2000:655) samt för dagersättning m.m. till asylsökande enligt 8 § förordningen 13 Se NJA 1976 s. 233. Behovet av en straffrättslig reform - överväganden (1994:361) om mottagande av asylsökande m.fl. Motsvarande bestämmelser om formen för en ansökan saknas emellertid för bl.a. ersättning från arbetslöshetskassa liksom när det gäller ekonomiskt bistånd från . Att uppgifternas riktighet i vissa fall skall intygas på heder och samvete och i andra fall inte, medför att straffrättsligt likvärdiga beteenden behandlas på olika sätt. Ett sätt att komma till rätta med denna situation skulle vara att införa motsvarande formkrav även på andra områden inom trygghetssystemen. Eftersom formkravet i princip förutsätter skriftliga utsagor utesluts emellertid sådana grovt oaktsamma fall där muntliga uppgifter lett till felaktiga ut- betalningar. Sådana bestämmelser kan inte heller omfatta fall av underlåtenhet att anmäla ändrade förhållanden. Visserligen skulle man kunna överväga att alla uppgifter lämnas skriftligen och undertecknas med en försäkran och att man av- kräver en skriftlig försäkran om att inga förändringar ägt rum i fråga om tidigare lämnade uppgifter. Det finns emellertid en klar risk att ett system av det slaget blir onödigt krångligt. Det kan också ifrågasättas om det är rimligt att på ett sådant sätt byråkrati- sera förfarandet till nackdel för dem som är lojala mot systemet. Alternativet att formalisera ansökningsförfarandena förefaller där- för inte särskilt tilltalande. Sammantaget talar det anförda för att det finns anledning att utvidga det straffbara området för att därigenom åstadkomma en mer sammanhållen lagstiftning som kan komma åt alla straffvärda handlingar. 12.4.8Alternativ till en straffrättslig utvidgning Det skall betonas att en sådan utvidgning av det straffbara området som diskuteras här är begränsad och inte innebär någon fullständig nykriminalisering av grovt oaktsamma beteenden på området. En sådan reglering finns ju som har framgått i det föregående avsnittet vid vårdslös försäkran enligt 15 kap. 10 § . Alldeles oavsett detta måste man ha klart för sig att även en utvidgad straffrätt har sina begränsningar och att den måste kompletteras med annat för att brott skall kunna förebyggas och förhindras. Till de förebyggande åtgärder som kan diskuteras hör en förenk- ling av regelsystemen inklusive blanketter och ansökningsför- farande. Eftersom trygghetssystemen är uppbyggda för att ge ett Behovet av en straffrättslig reform - överväganden ekonomiskt skydd i olika situationer och under olika skeden av livet, måste det emellertid finnas en flexibilitet i dessa, vilket påver- kar såväl blanketter som ansökningsförfarandets utformning. Detta talar emot att det skulle vara möjligt att genomföra någon mer genomgripande förenkling. Det är inte heller givet att förenklade system minskar risken för missbruk utan i stället kan effekten till och med bli den motsatta. Däremot kan det finnas anledning att så långt det går söka anpassa det förmånsrättsliga regelsystemet till de kontrollmöjligheter som finns. En sådan anpassning kan avse nya förmåner men också redan existerande förmåner där det finns svå- righeter att upprätthålla en tillräcklig kontroll. Att införa nya regler som man i praktiken inte kan kontrollera öppnar för missbruk och överutnyttjande. Blanketternas utformning kan möjligen också utvecklas i syfte att underlätta straffrättsliga bedömningar. Av betydelse för att förhindra och upptäcka brott mot trygg- hetssystemen är förstås förbättrade kontrollmöjligheter, vilket inbegriper ett ökat informationsutbyte mellan myndigheterna. Hos flertalet myndigheter och organ som administrerar förmåner pågår ett arbete i syfte att förbättra kontrollsystemet. När det gäller utökade kontroller måste man dock fråga sig i vilken grad en sådan utveckling är önskvärd. Utökade kontroller kan, utöver att det förmodligen kräver betydande resurser, leda till att handläggningen blir mer tidsödande, vilket är till nackdel för den enskilde som är betjänt av en någorlunda smidig och enkel hantering. Till detta kommer att vissa typer av uppgifter, oavsett samkörning av register m.m., förmodligen kommer att vara svårkontrollerade även i fram- tiden. För brottsbekämpningen kan förmodligen utbildningsinsatser på området hos såväl de myndigheter som administrerar förmåner som hos polis och åklagare ha en positiv effekt. En förbättrad sam- verkan mellan myndigheterna inom trygghetssystemen och polis och åklagare är tveklöst också ett viktigt medel för en förbättrad brottsbekämpning. En modell för detta finns redan i där åklagare och polis samarbetar nära med handläggare vid . Inom ramen för samarbetet har man utarbetat rutiner för anmälningar och utredningar om misstänkta brott. Sär- skilda handläggare hos hanterar anmälningar om misstänkta brott och särskilt utsedda poliser och åklagare hanterar utredningen av ärendena, allt med syftet att fler misstänkta brott skall lagföras och att detta skall ske snabbare. Denna modell för samverkan har även tagits upp på flera andra håll i landet. Behovet av en straffrättslig reform - överväganden lingsarbetet drivs vidare inom i samarbete med . Högre prioritering inom rättsväsendet skulle möjligen också kunna bidra till förbättrade förutsättningar för att beivra denna typ av brott. Här måste man dock ställa sig frågan om det ur ett bre- dare samhällsperspektiv är rimligt och möjligt att denna typ av brott prioriteras högre än på bekostnad av exempel- vis våldsbrott och narkotikabrott. Sammantaget finns således ett flertal åtgärder som kan vidtas och som kan förväntas förebygga fel och missbruk och underlätta att brott upptäcks och beivras. Att uteslutande förlita sig på kontroll är av hänsyn till det samlade kollektivet inte rimligt eller lämpligt. Andra åtgärder kan och bör förverkligas. Det är emellertid inte sannolikt att sådana förändringar kommer att genomföras så att utrymmet för den typ av beteenden som utredningen bedömt som straffvärda kommer att försvinna. 12.4.9Är en straffrättslig utvidgning befogad? Enligt direktiven skall utredningen beakta principerna för krimina- lisering som lagts fast i propositionen Ett effektivare brottmålsför- farande (prop. 1994/95:23 s. 52 ff., bet. 1994/95:JuU2, rskr. 1994/95:40). Genom denna proposition har statsmakterna ställt sig bakom de principer som enligt –90 (Ett refor- merat åklagarväsende, SOU 1992:61) bör ligga till grund för en ny eller utvidgad kriminalisering. De faktorer som bör finnas för att en kriminalisering skall framstå som befogad anges på följande sätt. 1.Ett beteende kan föranleda påtaglig skada eller fara. 2.Alternativa sanktioner står inte till buds, skulle inte vara ratio- nella eller skulle kräva oproportionerligt höga kostnader. 3.Straffsanktion krävs med hänsyn till gärningens allvar. 4.Straffsanktion skall utgöra ett effektivt medel för att motverka det icke önskvärda beteendet. 5.Rättsväsendet skall ha resurser att klara av den eventuellt ytter- ligare belastning som kriminaliseringen innebär. Behovet av en straffrättslig reform - överväganden Den fråga man har att ställa sig är om det vi vet om missbruk av och brott mot välfärdssystemen är tillräckligt för att en utvidgad kriminalisering skall vara befogad med hänsyn till dessa principer. Finns risk för påtaglig skada och krävs straffsanktion med hänsyn till gärningarnas allvar (punkt 1 och 3)? Som tidigare angivits består huvuddelen av statens samlade utgifter av olika former av ersättningar och bidrag. Även för kommunerna innebär utbetalningar av ekonomiska förmåner en stor kostnad. Ett överutnyttjande av trygghetssystemen kan få till följd att systemen i ett längre perspektiv inte förmår att betala ut ersättningar och bidrag på det sätt som är tänkt. Detta drabbar främst de förmåns- tagare som behöver ett fungerande ekonomiskt skyddsnät. Ur den enskildes perspektiv kan detta bli särskilt bekymmersamt i de fall det inte finns något annat alternativ som på ett rimligt sätt kan värna den sociala tryggheten. Till detta kommer att missbruk som inte beivras kan få till följd att medborgarna tappar tilltron till systemen och att dessa förlorar sin legitimitet. Det är därför utredningens bedömning att missbruk av systemen kan föranleda en påtaglig skada för samhället. Miss- bruk av trygghetssystemen har därför det allvar som motiverar straffrättsliga sanktioner. Finns alternativa sanktionsmöjligheter (punkt 2)? En alternativ sanktionsmöjlighet i stället för en nykriminalisering skulle kunna vara s.k. depenalisering. Detta innebär, till skillnad från avkriminalisering, att straffet ersätts av en annan sanktions- form. En teoretisk möjlighet skulle vara att här, liksom på skatte- området, införa sanktionsavgifter i syfte att förbättra standarden på ansökningar m.m. inom trygghetssystemen. Det ingår inte i utredningens uppdrag att överväga införandet av ett sådant system. I korthet kan dock återges vad Åklagarutred- ningen–90 anfört om införandet av administrativa sanktionsavgifter (SOU 1992:61, del A, s. 112 ff.). []Ofta fodrar sådana åtgärder[] ingående överväganden. Vid en straffrättslig reglering finns ett effektivt och väl fungerande system för Behovet av en straffrättslig reform - överväganden fastställande av sanktionen, överklagande, uppbörd osv. Om man för att kunna utdöma en i administrativ ordning fastställd sanktion måste bygga upp helt nya och tidigare oprövade rutiner kan detta inte sällan medföra att sanktionssystemet totalt sett kostar mer . Det får inte framstå som ett självändamål att byta sanktionsform. För att ett ersättande av straffet med avgifter i det enskilda fallet skall framstå som motiverat torde normalt erfordras att avgifterna kan inordnas i och naturligt anknytas till ett redan fungerande administrativt system och att den myndighet som skall ta ut avgiften har någon form av till- synsansvar över den verksamhet som omfattas av avgifterna eller på annat sätt har god insyn i denna. Även rättssäkerhetsaspekter bör naturligtvis beaktas vid en pröv- ning av om ett avgiftssystem skall införas. Tillämpningen av ett sådant system blir ofta statisk och onyanserad. I regel saknas möjlighet att ta hänsyn till subjektiva moment i gärningen, vilket för övrigt ofta inte heller är avsett. Detta ställer särskilda krav på de förfaranden som skall omfattas av systemet och utformningen av avgifterna. Något redan existerande ekonomiskt sanktionssystem finns inte inom trygghetssystemen även om det är tänkbart att knyta ett sanktionssystem till förfarandet vid återkrav. För att undvika en dubbelbestraffning skulle emellertid införandet av administrativa sanktioner förmodligen förutsätta en avkriminalisering av gärningar som bestraffas. Det reser i sin tur frågan om en motsvarande avkriminalisering bör göras även på andra områden. Vidare kan man konstatera att subjektiva moment är och bör vara av stor betydelse för bedömningen av de handlingar som är aktuella här, vilket talar mot lämpligheten av ett administrativt sanktionssystem.