sou · GUB351 · 2007-01-01 00:00:00 — Då radio- och TV-lagen endast föreskriver till- ståndsplikt för sändningar i marknätet kan sådana villkor emellertid inte föreskrivas för den som sänder TV-program via satellit eller för andra trådlösa sändningar som äger rum på frekvenser överstigande 3 gigahertz. Nuvarande reglering är således inte tillräcklig för att krav på tillgänglighet skall kunna föreskrivas för alla som sänder TV-program på annat sätt än genom tråd. Dessutom innebär en reglering genom tillståndsvillkor att det saknas möjlighet att ändra tillståndshavarnas skyldigheter under en pågående tillståndsperiod. SOU 2006:51 TV-programmens tillgänglighet för personer med funktionshinder Den i och valda lagstiftningsmodellen där en särskild myndighet har fått i uppgift att utfärda närmare före- skrifter om hur TV-programmen skall göras tillgängliga för per- soner med funktionshinder ger goda möjligheter att skapa tydliga regler som tar hänsyn till programföretagens olika förut- sättningar och resurser. I skulle motsvarande föreskrifter lämpligen kunna meddelas av Radio- och . En reglering som innebär att det överlämnas åt en myndighet att bestämma de närmare förutsättningarna för hur tillgänglighet skall uppnås måste dock stå i överensstämmelse med regeringsformens och yttrande- frihetsgrundlagens regler om normgivning. Rätten att sända TV- program kan begränsas endast genom lag. Regeringsformen ger inte någon möjlighet att genom bemyndigande i lag överlämna åt regeringen att meddela föreskrifter som inverkar på rätten att sända radioprogram. Regeringen har dock möjlighet att med stöd av 8 kap. 13 § första stycket 1 RF i förordning besluta om föreskrifter om verkställighet av lag. Av 8 kap. 13 § tredje stycket RF framgår att regeringen i en sådan förordning får överlåta åt myndighet under regeringen att meddela bestämmelser i ämnet. Som vi har funnit tidigare innebär en skyldighet för programföretagen att tillse att de program de sänder blir tillgängliga för personer med funk- tionshinder en begränsning i rätten att självständigt avgöra vad som skall förekomma i programmen. Det grundläggande kravet på till- gänglighet måste därför med hänsyn till regeringsformens och ytt- randefrihetsgrundlagens bestämmelser framgå av radio- och TV- lagen. Föreskrifter om verkställighet av en bestämmelse som inne- bär krav på tillgänglighet får däremot beslutas av regeringen eller av en myndighet som regeringen bestämmer. Vi anser att föreskrifter som reglerar på vilket sätt och i vilken utsträckning tillgänglighet för personer med funktionshinder skall uppnås ryms inom ramen för vad regeringen eller den myndighet som regeringen beslutar har rätt att utfärda verkställighetsföreskrifter om. Rätten att meddela verkställighetsföreskrifter följer direkt av 8 kap. 13 § RF, vilket innebär att det inte krävs något bemyndigan- de i lag. Trots detta förekommer det ibland att lagstiftaren i lagtext upplyser om att verkställighetsföreskrifter kan meddelas. Lagrådet har i yttrande över förslaget till lag om elektronisk kommunikation anfört att ordningen med upplysningar i lagtext om att verkställig- hetsföreskrifter avses utfärdas bör reserveras för de fall där det finns ett verkligt behov av en upplysning om att regleringen i lagen inte är fullständig, t.ex. då det är fråga om verkställighetsföreskrif- TV-programmens tillgänglighet för personer med funktionshinder ter av civillag eller när lagtexten är sådan att den är omöjlig att tillämpa om den inte kompletteras med ytterligare föreskrifter (prop. 2002/03:110s. 594f.). I förevarande fall anser vi att de bestämmelser som kan komma att meddelas i verkställighetsföreskrifter är av sådan karaktär att det finns anledning att i lagtexten erinra om att lagen kommer att kompletteras med sådana föreskrifter. I syfte att skapa förutsättningar för ett flexibelt regelsystem som kan omfatta samtliga programföretag som sänder TV-program på annat sätt än genom tråd föreslår vi därför att det införs en bestäm- melse i radio- och TV-lagen som ålägger den som sänder TV-pro- gram på annat sätt än genom tråd att utforma sändningarna på ett sådant sätt att programmen blir tillgängliga för personer med funk- tionshinder i den omfattning som regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriver. Vidare föreslår vi att det i lagen föreskrivs att regeringen eller den av regeringen utsedda myn- digheten vid bestämmande av på vilket sätt och i vilken omfattning programmen skall göras tillgängliga för personer med funktions- hinder skall beakta programföretagens finansiella förutsättningar, den tekniska utvecklingen av tillgänglighetstjänster inom TV-om- rådet och antalet tittare som följer den enskilda programtjänsten. Den föreslagna regleringen gör det möjligt för regeringen att i förordning antingen själv meddela föreskrifter om tillgänglighet eller besluta att exempelvis Radio- och skall utfärda sådana föreskrifter. Ett annat möjligt alternativ är att regeringen i förordning föreskriver generella kriterier för hur programföretagen skall göra TV-programmen tillgängliga för personer med funk- tionshinder och därutöver överlåter åt Radio- och att fastställa vilka mål som skall gälla för varje enskild programtjänst. För att inte i alltför stor utsträckning begränsa programföre- tagens rätt att självständigt avgöra vad programmen skall innehålla bör föreskrifterna inte innehålla bestämmelser om att programföre- tagen skall vara skyldiga att sända program där programinnehållet är specialanpassat för personer med funktionshinder, som t.ex. nyhetssändningar som har anpassats för personer med lättare för- ståndshandikapp. Sådana skyldigheter bör i stället alltjämt kunna föreskrivas i tillståndsvillkor. Den nuvarande möjligheten att för- ena sändningstillstånd med villkor om skyldighet att utforma sänd- ningarna så att de blir tillgängliga för funktionshindrade bör därför bibehållas. TV-programmens tillgänglighet för personer med funktionshinder Även om det enligt vad vi har föreslagit i det föregående är reger- ingen eller en av regeringen utvald myndighet som har till uppgift att meddela närmare föreskrifter om hur och i vilken utsträckning tillgänglighet för personer med funktionshinder skall uppnås, läm- nar vi i det följande ett antal riktlinjer utifrån vilka vi anser att före- skrifterna bör utformas. Begreppet funktionshinder är svårt att definiera och omfattar såväl fysiska som psykiska funktionsnedsättningar. En reglering som innebär att samtliga grupper av funktionshindrade skall kunna till- godogöra sig de program som sänds i televisionen på samma villkor är, i vart fall , i det närmaste omöjlig att genomföra. har krav på tillgänglighet för personer med funktions- hinder huvudsakligen omfattat åtgärder som förbättrat möjligheten att tillgodogöra sig programmen för framför allt hörselskadade, men även synskadade, personer. Det är också för dessa båda grupper som de tillgänglighetstjänster som finns , såsom textning, teckenspråkstolkning, syntolkning och uppläst textremsa, har utvecklats. De organisationer för olika grupper av funktionshindrade som utredningen har varit i kontakt med har framför allt framställt önskemål om att kommande lagstiftning skall innehålla krav på text- ning, syntolkning och uppläst textremsa. Härutöver har gjort gällande att det bör ställas krav på teckenspråkstolkning. Det kan härvid framhållas att framför allt textning, men även uppläst textremsa, är tjänster som underlättar tillgängligheten inte bara för hörselskadade respektive synskadade tittare, utan även för andra grupper av funktionshindrade, som t.ex. personer med läs- och skrivsvårigheter eller lättare förståndshandi- kapp. Textning av program i vilka det talas svenska ger också ett stöd i språkförståelsen för personer som har svenska som andra- språk, och ger även större möjlighet att tillgodogöra sig dialogen vid störande bakgrundsljud eller om TV-apparaten är placerad i en bullrig miljö, något som kan komma även fullt hörande personer till godo. Då såväl textning som syntolkning och uppläst textremsa TV-programmens tillgänglighet för personer med funktionshinder kan sändas i dold form behöver inte tjänsterna innebära något stör- ningsmoment för den som inte vill ta del av dem. Mot bakgrund av det anförda anser vi att föreskrifterna om till- gänglighet i första hand bör ålägga programföretagen att förse en viss andel av TV-programmen med textning, syntolkning och upp- läst textremsa. Med hänsyn till att det finns döva och hörselskadade personer som endast behärskar teckenspråk samt att barn med hörselskador som ännu inte har lärt sig att läsa är beroende av teckenspråk för att kunna ta del av TV-program anser vi att pro- gramföretagen även bör åläggas att teckenspråktolka i vart fall en mindre andel av sina program. Kraven när det gäller tillgänglighetstjänsterna kan, på samma sätt som i den brittiska och irländska lagstiftningen, utformas på så sätt att det dels fastställs hur stor andel av programmen som skall vara tillgängliga genom textning, teckenspråktolkning, syntolkning res- pektive uppläst textremsa inom en viss , dels sätts upp årliga delmål. Målen bör inte understiga de krav som de pro- gramföretag som sänder med stöd av tillstånd har att uppnå enligt sina sändningstillstånd. Såväl Handikappförbundens samarbetsorgan som har framställt önskemål om att en framtida lagstift- ning om tillgänglighet skall innebära skyldighet för samtliga pro- gramföretag att texta alla program. Det kan emellertid ifrågasättas om det är rimligt att kräva att alla program, oavsett om de sänds direkt eller i efterhand och utan hänsyn till vilket språk som talas i programmet, skall textas. Med den teknik och de resurser som finns hos programföretagen är det inte möjligt att texta alla direktsända program, och det framstår som osäkert om textning av alla TV-program kan komma att uppnås ens på . Med hänsyn till den utsträckning i vilken programföretagen textar sina program , anser vi det rimligt att föreskriva att de programtjänster som inte av ekonomiska eller tekniska skäl undan- tas från kraven på tillgänglighet eller medges mindre omfattande krav skall texta av sina sändningar från . Därutöver bör det ställas upp årliga delmål. Kravet på textning bör omfatta alla programtyper som inte sär- skilt undantas, oavsett om det är fråga om förstasändningar eller TV-programmens tillgänglighet för personer med funktionshinder repriser, direktsändningar eller förinspelade program och oavsett vilket språk som talas i programmen. Teckenspråkstolkning kan ännu inte sändas i dold form, utan tolken måste synas i bild. Detta kan upplevas som störande för de tittare som inte behöver tolkning. Tekniken för teckenspråkstolkning av TV-program är också relativt dyr. En stor andel döva och hörsel- skadade kan läsa skriven text. För dem skapas tillgänglighet till TV- mediet genom att programmen textas. Utan att förringa behovet av teckenspråkstolkning för döva och hörselskadade personer, anser vi att de tekniska svårigheter som tolkningen är förknippade med i kombination med det begränsade antal tittare som har behov av tjänsten i jämförelse med vad som är fallet när det gäller textning, att kraven på teckenspråkstolkning även i ett längre perspektiv bör sättas relativt lågt. SVT sände TV-program på tecken- språk i programtjänsterna SVT1 och SVT2 – innefattande såväl program där det talades teckenspråk som program som tolkades till teckenspråk. Detta innebar en minskning jämfört med , då det sändes program på teckenspråk. SVT:s tecken- språksutbud i de båda programtjänsterna uppgick därmed till ca , eller knappt en procent av den totala sändningstiden. Mot denna bakgrund anser vi det rimligt att kräva att de programtjänster som omfattas fullt ut av kraven på tillgänglighet på sänder av sina program på teckenspråk. Som alternativ kan det tänkas att föreskrifterna ställer krav på att det skall sändas ett visst minsta antal timmar teckenspråk , varvid de programföretag som har tillräckliga resurser och som sänder TV-program under större delen av dygnet som slutligt mål rimligen bör kunna åläggas att sända i vart fall program på teckenspråk . Det av dessa mål som väljs bör kunna uppnås från . Därutöver bör det ställas upp årliga delmål. Kravet på teckenspråk bör kunna tillgodoses både genom sänd- ning av program där dialogen hålls på teckenspråk och genom att program tolkas till teckenspråk med dold eller öppen teknik. Även om det bör ankomma på programföretagen att avgöra vilka program som skall förses med olika tillgänglighetstjänster finns det TV-programmens tillgänglighet för personer med funktionshinder anledning att påpeka att program för barn i förskoleåldern bör prioriteras vid bestämmandet av vilka program som skall sändas på teckenspråk. Syntolkning tillhandahålls ännu inte i . Tjänsten finns emel- lertid i andra länder och det har inte framkommit någon anledning till att det inte rent tekniskt skulle gå att få den att fungera även här. De programföretag som utredningen har varit i kontakt med har som skäl för att tjänsten inte erbjuds framför allt anfört att tekniken är dyr att utveckla. Mot detta måste vägas att tjänsten i många fall kan vara av avgörande betydelse för att synskadade personer skall kunna tillgodogöra sig ett TV-program. Vi anser att de föreskrifter som meddelas bör innehålla krav på syntolkning och att det, trots att tjänsten är obeprövad i , som slutmål bör kunna ställas samma krav här som i exempelvis , nämligen att av de TV-program som inte särskilt undantas skall syntolkas. Med hänsyn till att tjänsten ännu inte finns i anser vi det rimligt att slutmålet nås från . Därutöver bör det ställas upp årliga delmål. Uppläst textremsa är en relativt ny tillgänglighetstjänst, som ökar tillgängligheten till utländska program för synskadade tittare. Tjäns- ten tillhandahålls av SVT, som sänder uppläst text- remsa framför allt i förinspelade program men har för avsikt att erbjuda tjänsten även i nyhetssändningar. Vi kan inte se några tekniska begränsningar som innebär att övriga programföre- tag som sänder TV-program i inte skulle kunna sända upp- läst textremsa. Enligt vår bedömning förefaller det rimligt att kräva att de pro- gramföretag som inte undantas från tillgänglighetskraven skall till- handahålla av de program i vilka det talas andra språk än svenska med uppläst textremsa från . Därutöver bör det ställas upp årliga delmål. Kravet på uppläst text- TV-programmens tillgänglighet för personer med funktionshinder remsa bör omfatta såväl direktsända som förinspelade program och även utländska inslag i svenska program. För att synskadade personer skall kunna tillgodogöra sig vissa ut- ländska program, såsom långfilmer och dokumentärprogram, på bästa möjliga sätt krävs det att programmen syntolkas och förses med uppläst textremsa. Föreskrifterna bör därför kunna innehålla bestämmelser om att sådana programtyper skall tillhanda- hållas genom att de båda tillgänglighetstjänsterna kombineras. Som redogjorts för ovan bör föreskrifterna kunna innehålla undan- tag från kraven på textning, teckenspråk, syntolkning eller uppläst textremsa, eller under vissa omständigheter ställa lägre krav på tillgänglighet. Bedömningen av om en programtjänst skall undantas från kraven eller medges reducerade krav bör framför allt grundas på de finansiella eller tekniska förutsättningarna hos det program- företag som sänder programtjänsten. Det kan också finnas anled- ning att undanta eller ställa upp reducerade krav för programtjäns- ter vars sändningar följs av ett mycket litet antal tittare. Ett sätt att ta hänsyn till programföretagens olika förutsättningar är att före- skriva tillgänglighetskrav i olika nivåer beroende på exempelvis finansiella förutsättningar, teknisk kapacitet och tittarunderlag. Vilken nivå en viss programtjänst tillhör kan skifta alltefter hur programföretagets förutsättningar ändras. Det kan också finnas tekniska skäl att undanta vissa program- typer från tillgänglighetskraven, på det sätt som man har gjort i när det gäller syntolkning av musikprogram och rena nyhetsprogram. Förutom de föreslagna kraven när det gäller textning, tecken- språk, syntolkning och uppläst textremsa kan det i föreskrifterna ställas andra krav på tillgänglighet för personer med funktions- hinder. Sådana krav skulle exempelvis kunna omfatta skyldighet att presentera även programguider och andra tilläggstjänster i uppläst form eller skyldighet för programföretagen att informera om att tillgänglighetstjänster finns att tillgå och hur de aktiveras. Syftet med den föreslagna regleringen är att personer med funktionshinder skall få bättre tillgång till TV-programmen. Den myndighet som ges i uppgift att utfärda föreskrifter om tillgänglig- het bör därför samråda med såväl programföretag som berörda TV-programmens tillgänglighet för personer med funktionshinder handikapporganisationer innan föreskrifterna meddelas och inför eventuella revideringar av föreskrifterna. Vår bedömning: Frågan om TV-programs tillgänglighet för personer med funktionshinder omfattas inte av TV-direktivet, vilket innebär att bestämmelserna om tillgänglighet gäller i förhållande till alla programföretag som sänder på annat sätt än genom tråd, dvs. även för dem som är etablerade i andra stater som är bundna av det s.k. , om deras sändningar kan tas emot i . Inom ramen för TV-direktivet gäller den s.k. sändarlandsprincipen. Denna princip innebär att alla TV-sändningar inom EU skall följa lagen i den medlemsstat från vilka sändningarna härrör. Direktivet förhindrar att en medlemsstat tillämpar bestämmelser i sin egen nationella lagstiftning inom ett område som omfattas av direktivet på en sändning som härrör från en annan medlemsstat. En med- lemsstat kan inte heller motsätta sig att sändningar från ett pro- gramföretag som faller under en annan medlemsstats jurisdiktion sänds ut över det egna territoriet. Sändarlandsprincipen innebär så- ledes att det är både nödvändigt och tillräckligt att en TV-sändning följer lagen i den medlemsstat varifrån den härrör. TV-direktivets kriterier för huruvida ett programföretag är etablerat i en viss med- lemsstat framgår av artikel 2 i direktivet (se bilaga 9). I 1 kap. 2 § RTVL anges vilka TV-sändningar som faller under radio- och TV-lagen. Av bestämmelsen, som är anpassad till TV- direktivet och således bygger på sändarlandsprincipen, följer att lagen är tillämplig på sändningar av TV-program, om sändningen kan tas emot i någon stat som är bunden av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES-stat) och den som bedriver verksamheten är etablerad i enligt artikel 2.3 i TV-direk- tivet. Är den som bedriver verksamhet varken etablerad i eller i någon annan EES-stat gäller radio- och TV-lagen om den som bedriver sändningsverksamheten använder sig av en frekvens som upplåtits i . Om den som bedriver sändningsverksam- heten inte använder sig av en frekvens som upplåtits här i landet eller i någon annan EES-stat lyder företaget under svensk jurisdik- tion om det använder sig av en satellitkapacitet som tillhör . TV-programmens tillgänglighet för personer med funktionshinder Detta gäller också om programföretaget varken använder sig av en satellitkapacitet som tillhör eller någon annan EES-stat, men använder sig av en satellitupplänk belägen i . Slutligen gäller radio- och TV-lagen om inte den som bedriver sändnings- verksamheten uppfyller något av ovanstående kriterier och inte heller använder sig av en satellitupplänk i någon annan EES-stat, men är etablerad i enligt artikel 52 och följande i EG-för- draget. Enligt andra stycket i 1 kap. 2 § RTVL skall den som, efter att ha varit etablerad i , etablerar sig i en annan EES-stat i syfte att kringgå svensk lagstiftning när verksamheten huvudsakligen riktar sig till vid tillämpningen av radio- och TV-lagen anses etablerad här. Vi har i delbetänkandet Nytt regelverk för marksänd digital-TV (SOU 2004:39) föreslagit att 1 kap. 2 § RTVL ändras i två av- seenden; för det första har vi föreslagit att det i bestämmelsens första stycke uttryckligen skall anges att bestämmelsen endast gäller såvitt avser frågor som regleras i TV-direktivet och för det andra har vi föreslagit att undantagsbestämmelsen i andra stycket inte skall begränsas till situationer där det programföretag som etablerat sig i ett annat EES-land i syfte att kringgå svensk lag- stiftning först har varit etablerat här i landet10. Som redogjorts för i avsnitt 8.2.4 ligger frågan om TV-programs tillgänglighet för personer med funktionshinder utanför ramen för TV-direktivet. Frågan har inte heller reglerats i det förslag till revi- dering av TV-direktivet som kommissionen lämnade . Avsaknaden av reglering i TV-direktivet innebär att den föreslagna bestämmelsen i radio- och TV-lagen och de föreskrifter som med- delas med stöd av denna bestämmelse gäller även i förhållande till programföretag som är etablerade i andra stater inom EES när de riktar sina sändningar till . Detta innebär att har full behörighet att granska sändningarna och att ingripa med sanktioner mot de programföretag som inte följer bestämmel- sen eller föreskrifterna samt att Radio- och har möjlighet att återkalla sändningstillståndet för programföretag som sänder från andra EES-stater med stöd av svenskt tillstånd. En annan fråga är att andra sanktioner än återkallelse av sänd- ningstillstånd kan bli svåra att verkställa mot programföretag som sänder från andra länder än . 10 För en mer utförlig redogörelse för sändarlandsprincipen och frågan om svensk juris- diktion hänvisas till nämnda delbetänkande, s. 107ff., 192 ff. och 254f. TV-programmens tillgänglighet för personer med funktionshinder Sändarlandsprincipen gäller även inom ramen för TV-konven- tionen gentemot de stater som har anslutit sig till konventionen11. Ett svenskt tillträde till konventionen, som behandlas närmare i kapitel 11, innebär emellertid ingen skillnad när det gäller bestäm- melser om tillgänglighet för personer med funktionshinder, då inte heller konventionen behandlar denna fråga. Våra förslag: Vi föreslår att och TV skall kunna förelägga den som åsidosätter den föreslagna bestämmelsen eller föreskrifterna om skyldighet att tillse att TV-programmen görs tillgängliga för personer med funktions- hinder att följa bestämmelsen eller föreskrifterna. Ett sådant föreläggande skall kunna förenas med vite. Vi föreslår också att sändningstillståndet skall kunna åter- kallas om ett programföretag som sänder med stöd av tillstånd på ett väsentligt sätt har åsidosatt bestämmelsen eller före- skrifterna om tillgänglighet. Vår bedömning: Vi gör bedömningen att ett åsidosättande av bestämmelsen eller föreskrifterna om tillgänglighet bör kunna beaktas om ett programföretag ansöker om nytt eller fortsatt tillstånd att sända television i marknätet. Den föreslagna bestämmelsen om skyldighet för den som sänder TV-program på annat sätt än genom tråd att utforma sändningarna så att programmen blir tillgängliga för personer med funktions- hinder och de föreskrifter som meddelas med stöd av bestämmel- sen är inte som sådana tillräckliga för att säkerställa att de krav som ställs upp efterlevs. Det bör därför finnas möjligheter att ålägga de programföretag som åsidosätter bestämmelsen eller föreskrifterna någon form av sanktion. De sanktioner som används vid överträdelser inom radio- och TV-området är offentliggörande av fällande beslut, föreläggande vid vite, påförande av särskild avgift och återkallelse av sändningstillstånd. I enlighet med vad vi anfört i kapitel 2 anser vi att återkallelse av sändningstillstånd, liksom är 11 Se närmare i kapitel 11 och bilaga 10. TV-programmens tillgänglighet för personer med funktionshinder fallet , endast bör kunna komma ifråga som yttersta åtgärd, när alla andra möjligheter är uttömda eller en överträdelse är så allvarlig att återkallelse framstår som den enda rimliga åtgärden. Återkallelse kan dessutom inte användas som sanktion mot den som sänder på annat sätt än med stöd av tillstånd.