sou · GUB388 · 2007-01-01 00:00:00 — att dessa omständigheter inte skall beaktas vid avgö- randet av ärendet. Enligt förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen är bestämmelser om preklusion ovanliga. Med preklusion avses här att omständigheter eller bevis som åberopas för sent inte skall beaktas av den beslutande myndigheten eller domstolen. Enligt 37 § för- valtningsprocesslagen får i mål där prövningstillstånd krävs omständigheter eller bevis som klaganden åberopar först i Regeringsrätten beaktas endast om det föreligger särskilda skäl. Bestämmelsen hänger samman med att Regeringsrätten är en pre- judikatsinstans som skall pröva fall som är till ledning för rättstillämpningen. Värdet av en sådan prövning skulle delvis gå förlorat, om nya omständigheter eller bevis kom att fälla avgöran- det. I övrigt finns inga hinder mot att föra fram nya omständigheter eller bevis i förvaltningsförfarandet eller förvaltningsprocessen, vil- ket hänger samman med att det är fråga om en officialprövning. Det är myndighetens och förvaltningsdomstolarnas ansvar att utgången blir den rätta, och de skall därför bevaka den enskildes intressen i dessa avseenden. Ett bristfälligt agerande från den enskilde, t.ex. i ett tidigt skede, skall inte medföra att denne lider några rättsförluster, om de rätta förhållandena senare kommer fram. Det är också en grundtanke att den enskilde normalt sett skall kunna företräda sig själv inför myndighet eller förvaltningsdom- stol. Det är i allmänhet endast när tvångsingripanden mot den enskilde förekommer, som man utser ett offentligt biträde för att biträda den enskilde inom förvaltningsförfarandet och förvalt- ningsprocessen. Av utredningen om genomströmningen av tvistlösningsärendena vid PTS som redovisas i kapitel 5 framgår att det bara är en mindre andel ärenden som inte av inom utsatt tid. Med hänsyn till detta, och till att officialprincipen tillämpas i förvaltningsförfaran- det, anser utredningen att det inte är lämpligt att införa en bestämd tidsfrist eller utsatt tid (fatalietid) för rätten att föra fram nya omständigheter eller bevis vid PTS. PTS kan även utan särskilt lagstöd under handläggningen av ett ärende meddela parterna att dessa har tillfälle att före en viss dag anföra allt det ytterligare som de vill anföra rörande saken och att PTS avser att efter den dagen företa ärendet till prövning. För de allmänna domstolarnas del brukar ett sådant förfaringssätt beteck- nas som att rätten meddelar slutförelägganden (se t.ex. 50 kap. 14 § ). PTS kan visserligen lika lite som en allmän domstol bortse från relevanta uppgifter som kommer in först efter den utsatta dagen, men faktiskt erbjuder detta förhållande sällan några problem i allmän domstol. Det finns ingen anledning befara att problemen skulle bli frekventare hos PTS. I sammanhanget bör för övrigt beaktas att en förvaltningsmyndighet sådan som PTS har en möjlighet som inte står de allmänna domstolarna till buds, näm- ligen att avstå från kommunicering av ett för sent inkommet mate- rial. Bestämmelser som ger stöd för att underlåta kommunicering finns i 17 § förvaltningslagen och innebär att kommunicering kan underlåtas bl.a. om avgörandet inte går parten emot, om uppgiften saknar betydelse eller om åtgärderna av någon annan anledning är uppenbart obehövliga. Kommunicering kan vidare underlåtas när avgörandet inte kan uppskjutas, något som kan vara fallet i t.ex. ett tvistlösningsärende. PTS har förordat att myndigheten skall få möjlighet att meddela interimistiska förordnanden om slutligt beslut inte kan meddelas . Myndigheten menar att såväl tvistefrågan som utgången är klar redan på ett mycket tidigt stadium i vissa ärenden. Det kan t.ex. gälla tvister om samtrafikavgifter, där PTS genom ett föreläggande i ett tillsynsärende redan har klargjort sin inställning i frågan. I sådana ärenden kan det, enligt myndigheten, finnas skäl för PTS att meddela ett interimistiskt beslut vid utgången av fyra- månadersfristen, om handläggningen av någon anledning skulle dra ut . Myndigheten anser dock att möjligheten att meddela interimistiska beslut får mindre betydelse om PTS får möjlighet att utfärda slutföreläggande i tvistlösningsärenden. Utredningen anser att frågan om interimistiska beslut i ärenden som handlar om att pröva förhållanden som omfattar motstående enskilda intressen är svår, med hänsyn till den avvägning som måste göras mellan ett snabbt och effektivt förfarande och kravet på rättssäkerhet. Med interimistiska beslut föreligger dessutom risken för att man får två processkedjor i länsrätt i stället för en. De fall PTS omnämner är ju också klara fall, där ett slutligt beslut bör kunna fattas relativt snabbt. Utredningen menar att det för närva- rande inte bör införas någon möjlighet att meddela interimistiska beslut i tvistlösningsärenden enligt LEK, med hänsyn till att pro- blemet med utdragen tvistlösning har varit begränsat, de befintliga möjligheter att använda slutföreläggande som utred- ningen redogjort för och vad som i övrigt anförts. 10.2.9Rätt för tillsynsmyndigheten att inhämta upplysningar m.m. Om det behövs för utredningen av ett ärende om prövning av en tvist, får tillsynsmyndigheten förelägga en part att tillhandahålla myndigheten upplysningar och handlingar som avser allmänna skyldigheter enligt LEK, villkor som meddelats med stöd av lagen eller skyldigheter som ålagts enligt 4 och 5 kap. Föreläggandet får förenas med vite. Föreläggandet skall inte få överklagas. Fråga om utdömande av vite skall prövas av länsrätt på ansökan av tillsynsmyndighe- ten. Vid prövning av ansökan om utdömande av vite får även vitets lämplighet bedömas. Beslut om att döma ut vite skall inte gälla . Ett särskilt problem uppstår, enligt utredningen, i de fall då det är nödvändigt för tillsynsmyndigheten att få in specifika uppgifter från en part för att kunna fatta beslut i ett tvistlösningsärende. LEK innehåller två bestämmelser som ger tillsynsmyndigheten rätt att kräva in handlingar och upplysningar från näringsutövare som är verksam inom det reglerade området. Enligt 7 kap. 3 § första stycket LEK har tillsynsmyndigheten rätt att genom ett föreläggande kräva in sådana upplysningar och hand- lingar som behövs för tillsynen. Ett sådant föreläggande får förenas med vite. Enligt denna bestämmelse får tillsynsmyndigheten före- lägga den som bedriver verksamhet som omfattas av lagen att till- handahålla myndigheten upplysningar och handlingar som behövs för kontroll av 1.betalning av avgift, 2.efterlevnaden av de allmänna skyldigheter som gäller enligt lagen, 3.efterlevnaden av villkor som meddelats med stöd av lagen, och 4.efterlevnaden av de skyldigheter som ålagts enligt 4 och 5 kap. I 8 kap. 1 § LEK behandlas vilken information en myndighet har rätt att få tillgång till, utöver den som tillsynsmyndigheten kan kräva in enligt 7 kap. 3 § samma lag, från den som bedriver verk- samhet som omfattas av lagen. Enligt 8 kap. 1 § första stycket LEK är den som bedriver verk- samhet som omfattas av lagen skyldig att på begäran tillhandahålla en myndighet de upplysningar och handlingar som behövs för 1.förfaranden för eller bedömning av framställningar om beviljande av tillstånd eller medgivande enligt 3 kap. 1, 19 och 23 §§, 2.offentliggörande av jämförande kvalitets- och prisöversik- ter över tjänster till gagn för konsumenterna enligt 5 kap., 3.klart definierade statistiska ändamål, 4.marknadsanalys enligt 8 kap. 5 och 6 §§, eller 5.beslut om skyldigheter enligt 4 och 5 kap. Enligt författningskommentaren (prop. 2002/03:110, s. 398) har bestämmelsen i 7 kap. 3 § LEK stöd i artikel 10.1 och 10.4 i aukto- risationsdirektivet (2002/20/EG), medan bestämmelsen i 8 kap. 1 § LEK genomför artikel 5.1 i ramdirektivet (2002/21/EG) och artikel 11.1 c–f i auktorisationsdirektivet. Utredningen anser att varken bestämmelsen i 7 kap. 3 § LEK eller den i 8 kap. 1 § LEK ger tillsynsmyndigheten befogenhet att begära in de upplysningar och handlingar som behövs för att pröva ett tvistlösningsärende. Enligt utredningen är det dock nödvändigt att tillsynsmyndigheten har möjlighet att förelägga en part att till- handahålla myndigheten sådana upplysningar och andra handlingar som kan ha betydelse för prövningen av ett tvistlösningsärende enligt LEK. När det gäller valet av påföljd för att ett sådant föreläggande inte följs kan det inte anses vara tillräckligt att ett föreläggande kan meddelas med förbehållet att ärendet annars kommer att avgöras på befintligt material, eftersom en part kan ha intresse av att upplys- ningar och handlingar som talar mot den egna argumentationen inte läggs fram i ärendet. Eftersom de efterfrågade uppgifterna är nödvändiga för att myndigheten skall kunna fatta ett korrekt beslut i enlighet med officialprincipen, bör i stället tillsynsmyndigheten ges möjlighet att förelägga en part att lämna de begärda upplys- ningarna eller handlingarna vid vite. Med hänsyn till bestämmelserna i de bakomliggande EG-direkti- ven – särskilt artikel 10.4 i auktorisationsdirektivet om möjligheter att införa ekonomiska sanktioner mot företag som underlåter att lämna begärd information – verkar det ligga närmast till hands att i en särskild bestämmelse för tvistlösning ge motsvarande möjlighe- ter för tillsynsmyndigheten som vid tillsyn att få tillgång till upp- lysningar och handlingar i sådana avseenden som kan aktualiseras vid tvistlösning. En sådan bestämmelse bör ha sin förebild i 7 kap. 3 § LEK. Utredningen föreslår därför att en särskild bestämmelse införs för tvistlösningen som anger att tillsynsmyndigheten får förelägga en part att tillhandahålla myndigheten upplysningar och handlingar som avser allmänna skyldigheter enligt LEK, villkor som meddelats med stöd av lagen eller skyldigheter som ålagts enligt 4 och 5 kap. LEK, om det behövs för utredningen av ett ärende om prövning av en tvist. Föreläggandet skall få förenas med vite. Överklagande av föreläggande och utdömande av vite Föreläggandet skall inte få överklagas. Fråga om utdömande av vite skall prövas av länsrätt på ansökan av tillsynsmyndigheten. Vid prövning av ansökan om utdömande av vite får, förutom före- läggandets laglighet, även dess lämplighet bedömas. Att ett vites- föreläggande inte får överklagas kompenseras därmed av att före- läggandet i hela dess vidd får prövas i mål om utdömande av vitet. Beslut enligt LEK gäller , om inte annat bestäms. Eftersom dessa förelägganden att tillhandahålla myndig- heten upplysningar och handlingar inte skall gå att överklaga kom- mer de också att gälla omdelbart. Detta bör däremot inte gälla beslut om att döma ut vite. Om uppbörd och indrivning av vite finns bestämmelser i bötesverkställighetslagen (1979:189) och i utsökningsbalken (3 kap. 23 §). Enligt sistnämnda lagrum gäller att dom genom vilken någon har dömts att utge vite inte får verkställas förrän domen har vunnit laga kraft. I övrigt gäller bestämmelserna i lagen (1985:206) om viten för sådana viten som här föreslås. Bestämmelserna i 27 och 28 §§ förvaltningslagen (1986:223) om omprövning av beslut skall inte tillämpas när tillsynsmyndig- heten avgör en tvist. Om en myndighet finner att ett beslut som den har meddelat som första instans är uppenbart oriktigt pga. nya omständigheter eller av någon annan anledning, skall myndigheten enligt 27 § förvalt- ningslagen ändra beslutet om det kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Skyldigheten gäller även om beslutet överklagas, såvida inte klaganden begär att beslutet tills vidare inte skall gälla (inhibition). Skyldigheten gäller däremot inte om myndigheten har överlämnat handlingarna i ären- det till en högre instans, eller om det i annat fall finns särskilda skäl mot att myndigheten ändrar beslutet. Ett överklagande av en myndighets beslut förfaller enligt 28 § förvaltningslagen, om myndigheten själv ändrar beslutet så som klaganden begär. I dessa fall tillämpas inte bestämmelserna i 24– 25 §§ förvaltningslagen om rättidsprövning och om överlämnande av fullföljdsinlaga m.m. till högre instans. Ändrar myndigheten beslutet på annat sätt än så som klaganden begär, skall överklagan- det anses gälla det nya beslutet om inte avvisning skall ske enligt bestämmelserna i 24 § förvaltningslagen om rättidsprövning. Bestämmelserna i 27–28 §§ förvaltningslagen gäller myndighe- ternas plikt att ompröva beslut som blivit uppenbart oriktiga. Myndigheterna har i viss utsträckning möjlighet att ompröva beslut även i andra fall. Denna möjlighet hänger samman med förvalt- ningsbeslutens rättskraft. Som huvudprincip gäller att gynnande beslut i princip inte kan återkallas, medan betungande beslut och avslagsbeslut under vissa förutsättningar kan ändras i efterhand av myndigheten. En förutsättning för omprövning enligt 27 § förvaltningslagen är att ändringen kan ske utan att den är till nackdel för någon enskild part. Detta innebär att det inte finns någon skyldighet att ändra ett beslut i ett flerpartsärende även om beslutet är uppenbart oriktigt, om ändringen skulle innebära att någon part får sin rättsställning försämrad.6 Förvaltningslagen innehåller däremot inget förbud mot 6 m.fl., Förvaltningslagen, 2003, s. 322. att vidta en sådan ändring till någon parts nackdel. Allmän praxis för att ompröva beslut som gäller myndighetsutövning mot enskild blir därför tillämplig vid de tvistlösningsbeslut som myndigheten fattar. I allmänhet torde en ändring av ett tvistlösningsbeslut leda till en fördel för någon part och till motsvarande nackdel för den andra parten. Det borde innebära att utrymmet för att ändra ett tvistlös- ningsbeslut med stöd av bestämmelserna om omprövning i 27 § förvaltningslagen blir försumbart. Förfarandet innebär därför inte någon förenkling av förfarandet för detta slag av beslut utan tvärtom en onödig omgång. Utredningen anser därför att såväl effektivitetsaspekter som rättssäkerhetsaspekter talar för att bestämmelserna i förvaltnings- lagen om skyldighet att ompröva förvaltningsbeslut som är uppen- bart oriktiga inte skall tillämpas på beslut om prövning av tvister enligt LEK. Däremot skall bestämmelserna om rättelse och skrivfel i 26 § förvaltningslagen alltjämt gälla även för beslut i tvistlösnings- ärenden. Utredningen föreslår att det förs in en bestämmelse i LEK om att bestämmelserna i 27–28 §§ förvaltningslagen om omprövning av beslut inte skall tillämpas på tillsynsmyndighetens avgörande av en tvist. Utgångspunkten för utredningens uppdrag när det gäller överkla- gandeprocessen är att det tar för förvaltningsdomsto- larna att handlägga och avgöra mål från PTS och att det behövs åtgärder för att snabba upp processen. Innan utredningen lämnar sina förslag finns det dock anledning att närmare belysa problemet och varför det kräver åtgärder. Först måste konstateras om överklagandeprocessen verkligen tar . Utredningen konstaterade i kapitel 6 att flera av de viktigaste besluten på området för elektronisk kommunikation tagit att hantera i de allmänna förvaltningsdomstolarna och att många frågor ännu inte har avgjorts slutligt. Exempel på det sistnämnda är utpekandet av TeliaSonera som SMP-aktör vad gäller bredbands- tillträde från , vilket ligger för prövning i Regeringsrätten. Där skall den högsta förvaltnings- domstolen ta ställning till huruvida kammarrättens beslut att inte bevilja prövningstillstånd var riktigt. Ändras beslutet om pröv- ningstillstånd får kammarrätten sedan ta upp målet till prövning i sak. Fastställs däremot beslutet innebär det att PTS beslut och läns- rättens dom vinner laga kraft. Det är en rimlig bedömning att ett slutligt avgörande, oavsett utfallet i Regeringsrätten, inte kommer att finnas . PTS beslut om bitströmstillträde har dessutom varit inhiberat mellan och ; därefter har Regeringsrätten åter inhiberat beslutet . SMP-beslut om terminering i det fasta telenätet som fattades av PTS vann laga kraft först under somma- ren 2006 vad gäller två av de aktörer som hade överklagat beslutet till domstol. PTS beslut vad gäller den tredje aktören har undan- röjts av kammarrätten och återförvisats till myndigheten. SMP- beslutet på marknaden för terminering i mobilnät som togs och som överklagats av samtliga utpekade har ännu inte avgjorts i länsrätten. Även de beslut i tillsyns- och tvist- lösningsärenden som PTS tagit efter att LEK infördes har i många fall överklagats till domstolarna (PTS tvistlösningsbeslut överkla- gas nästan undantagslöst); i ett antal fall har sådana beslut inhibe- rats. Mål som kom in till länsrätten handlades fortfarande där eller så har de överklagats vidare men ännu inte vunnit laga kraft. Ett exempel på tidsåtgången i ett tvistlösningsärende är de elva mål som gäller tvistlösning om villkor i samtrafikavtal mellan TeliaSonera och ett antal av bolagets kon- kurrenter. Här fattade PTS sina beslut , länsrätten avgjorde målen genom dom och kammarrätten beslutade att inte meddela prövningstillstånd. TeliaSonera har överklagat kammarrättens beslut och målen ligger i Regeringsrätten. Av figur 6.4 framgick att den genomsnittliga åldern på målen från PTS stadigt ökar i länsrätten; var av målen äldre än . Det kan således konstateras att det kan ta innan de viktigaste besluten från PTS vinner laga kraft. Syftet med PTS konkurrensfrämjande beslut är att genomföra den reglering som framgår av EG-direktiven på området och som införlivats i genom LEK. Enligt utredningen är det uppen- bart att de långa domstolsprocesserna är ett hinder för att genom- föra denna reglering effektivt. Ett beslut som PTS fattar vid en viss tidpunkt är tänkt att verka från just den tidpunkten, och det grun- dar sig på de förhållandena som då gällde. Om effekten av beslutet fördröjs genom att det överklagas och inhiberas kan det innebära att förhållandena ändras, bl.a. på grund av marknadens dynamik. Det är således uppenbart, enligt utredningen att de långa överkla- gandeprocesserna är ett reellt problem. pekade i sitt betänkande på att de många över- klagade besluten, och långa tiderna för ärendena att bli slutligt avgjorda i domstol, sammantaget innebär en reell risk för att den konkurrensskapande regleringen blir ineffektiv eller så fördröjd att det får konsekvenser på den långsiktiga utvecklingen på marknaden (SOU 2004:5, s. 617). Även PTS har pekat på problemet med de långa överklagandeprocesserna, t.ex. när det gäller förutsätt- ningarna för bredbandsutbyggnaden i . Den här utredningen har dragit liknande slutsatser i sin analys, och det är således uppen- bart att det finns ett behov av att skynda på överklagandeproces- serna. En viktig fråga är självklart varför domstolsprocesserna tar så . Utredningen drar slutsatsen att det är handläggningen och skriftväxlingen som drar ut , för när målen väl är färdiga för slutligt avgörande avgörs de relativt snabbt i domstolarna. Utred- ningens uppfattning är inte heller den att de resurser som förvalt- ningsdomstolarna avsatt för att hantera mål från PTS är bristfälliga. Det förefaller som om dessa mål i någon mån är priorite- rade i förhållande till andra mål som inte med stöd av lag skall hanteras med förtur. Detta gäller särskilt Länsrätten i och den där inrättade PTS-enheten. Det kan hävdas att tiden fram till ett slutligt avgörande för mål från PTS inte är anmärkningsvärt lång jämfört med tiden det tar att avgöra andra mål i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Även för parter i andra typer av mål kan det innebära problem att slutliga avgöranden dröjer, och det är därför rimligt att fråga sig varför målen från PTS skall särbehandlas genom särskilda åtgärder. Enligt utredningen utgör det dock ett särskilt problem att slut- liga avgöranden dröjer i mål från PTS. Här bör dock påpekas att detta endast gäller de beslut som fattats inom ramen för PTS kon- kurrensfrämjande uppgifter – inte beslut om t.ex. frekvenstilldel- ning; det har inte ens påståtts att det tar innan de senare besluten vinner laga kraft. I avsnitt 6.5 har dessutom konstaterats att sådana beslut vanligtvis fastställs i domstol. Utredningens fokus vid analysen har därför helt legat på de konkurrensfrämjande åtgär- derna och betydelsen av tidsfördröjningen i dessa fall. Som tidigare påpekats får fördröjningen av sådana beslut betydelse för möjlig- heterna att reglera marknaden och främja konkurrensen. Det är ostridigt så att marknaden för elektronisk kommunikation har stor betydelse för svensk ekonomi, och det är alltså av mer allmänt intresse att utdragna domstolsprocesser inte förhindrar genom- förandet av regleringen. Utredningens bedömning är att det krävs någon form av föränd- ringar för att snabba på domstolsprocessen. Utgångspunkten bör självklart vara att förslag på förändringar i första hand skall lämnas inom ramen för den nuvarande ordningen med överprövning i för- valtningsdomstolarna. Det finns dock anledning att föra ett mer principiellt resonemang om var och hur målen från PTS skall han- teras efter ett överklagande. Det kan då inledningsvis finnas anled- ning att redogöra för de skäl som förts fram för att målen från PTS skall hanteras i förvaltningsdomstolarna. 10.3.2Varför hanteras målen från PTS i förvaltningsdomstolarna? De beslut som PTS fattade med stöd av de numera upphävda tele- lagen (1993:597) och lagen (1993:599) om radiokommunikation gick att överklaga till de allmänna förvaltningsdomstolarna. När LEK infördes och PTS tillfördes de nya uppgifter som SMP-förfa- randet innebär ledde det inte till någon förändrad hantering av överprövningen. En avgörande skillnad mellan LEK och telelagen är dock att skyldigheter som tidigare framgick direkt av telelagen numera krä- ver att särskilda beslut meddelas av PTS. Förutom att detta ställer nya krav på myndigheten innebär det också nya och komplicerade frågor att hantera vid en eventuell domstolsprövning. I propositio- nen Lag om elektronisk kommunikation, m.m. (prop. 2002/03:110) redogörs inte för några närmare överväganden om varför överpröv- ningen av PTS beslut skall ligga kvar på de allmänna förvaltnings- domstolarna. Regeringen konstaterar bara kort att myndighetens beslut bör kunna överklagas till de allmänna förvaltningsdomsto- larna även enligt den föreslagna lagen (a. prop. s. 307). När det gäller skälen för domstolshanteringen får ledning därför i första hand sökas i den utredning som föregick LEK. delbetänkande Lag om elektronisk kommu- nikation (SOU 2002:60, s. 531) föreslog att överprövningen skulle ligga kvar hos de allmänna förvaltningsdomstolarna. I den frågan hänvisade man till de överväganden som hade gjorts i en tidigare upprättad departementspromemoria, Effektivare tvistlösning på tele- området (Ds 2000:56). I promemorian, som överlämnades till regeringen , behandlades vissa frågor om tvistlös- ning på området för elektronisk kommunikation. I övervägandena om vilka domstolar som skulle hantera tvistlösningsärenden kon- staterades i promemorian att skulle kunna komma i fråga, eftersom den har att pröva frågor som har vissa lik- heter med de ekonomiska frågeställningar som kan uppkomma i tvister på telemarknaden. har emellertid ingen särskild teknisk kompetens. I promemorian konstaterades även att de argument som tidigare anförts mot att införa en specialdomstol i detta sammanhang även gäller mot att anförtro nya målgrupper till befintliga specialdomstolar. Av dessa skäl var inte heller Marknads- domstolen aktuell som överklagandeinstans för mål enligt tele- lagen. I departementspromemorian övervägdes främst om de all- männa förvaltningsdomstolarna skulle hantera tvistlösningsären- dena även fortsättningsvis eller om dessa ärenden skulle övergå till de allmänna domstolarna. Slutsatsen blev att sådana ärenden även fortsättningsvis bör kunna överklagas till de allmänna förvaltnings- domstolarna. Utredningen kan konstatera att departementspromemorian verkar innehålla de enda förarbetsuttalanden som det hänvisa- des till när frågan om överklagandeprocessen hanterades i samband med att LEK infördes.