sou · GUB348 · 2007-01-01 00:00:00 — Enligt kommittén har den obligatoriska anmälningsskyldigheten haft den positiva effekten att överträdelser kommer till polisens och åklagarnas kännedom i en betydligt större omfattning än tidi- gare. Kommittén menar vidare att det är angeläget att de straff- rättsliga bedömningarna inledningsvis görs av dessa myndigheter och inte av tillsynsmyndigheterna. Mot bakgrund härav har kom- mittén inte föreslagit någon ändring av tillsynsmyndigheternas anmälningsplikt enligt 26 kap. 2 § miljöbalken.6 I 17 § skattebrottslagen åläggs förvaltningsmyndigheter som handlägger frågor om skatter eller avgifter att anmäla till åklagare så snart det finns anledning att anta att ett brott enligt skatte- brottslagen har begåtts. Anmälan behöver dock inte göras om det kan antas att brottet inte kommer att medföra påföljd enligt skat- tebrottslagen eller om anmälan av annat skäl inte behövs. Det först angivna undantaget från anmälningsskyldigheten gäller om det misstänkta skattebrottet är av sådan beskaffenhet att man kan utgå från att det kommer att beivras bara genom skattetillägg och att förundersökning eller åtal alltså inte blir aktuellt. Med att anmälan av annat skäl inte behövs avses bl.a. de fall där anmälan redan har skett eller åklagaren av annan anledning redan har känne- dom om saken.7 Bestämmelsen om anmälningsskyldighet för myndigheter inom skatteområdet infördes tillsammans med andra bestämmelser med det övergripandet syftet att få snabbare avgöranden i skattebrott- mål. Bakgrunden var att det i många fall tog från det att ett skattebrott begicks till dess en allmän domstol kunde döma den som begått brottet till ansvar. Detta ansågs medföra betydande olä- genheter för både samhället och för de enskilda.8 Ytterligare bestämmelser om anmälningsskyldighet vid brotts- misstanke finns för bl.a. revisorer i 9 kap. 42–44 §§ aktiebolags- lagen (2005:551) samt för bl.a. värdepappersföretag och kredit- 6SOU 2004:37 s. 56 ff. 7NJA II 1983 s. 517. 8NJA II 1983 s. 509. institut i 10 § lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument. Utredningens bedömning: En obligatorisk anmälningsskyldig- het bör inte införas. Utredningen delar uppfattningen att det är viktigt att myndig- heterna polisanmäler misstänkta brott. Sannolikt har det en lika stor preventiv effekt som straffbestämmelserna i sig. Om det är så att polisanmälningar inte sker i alla de fall där brottsmisstanke uppstår kan detta således tala för införandet av en obligatorisk anmälningsskyldighet. Antalet polisanmälningar som rör misstänkta brott mot trygg- hetssystemen har ökat . polisanmälde För- säkringskassan 270 ärenden och 212 (2001), 398 (2002), 410 (2003) och 930 (2004) ärenden.9 Även från CSN har antalet polisanmälningar ökat. ökade antalet anmälningar från 3 till 17. gjordes 55 polisanmälningar.10 Motsvarande utveckling kan ses hos arbetslöshetskassorna. gjorde arbetslöshetskassorna 185 polisanmälningar. hade denna siffra mer än fördubblats till 415 polisanmälningar. Någon samlad statistik avseende polisanmälningar från kommunerna och finns inte att tillgå. Sett mot bakgrund av den förmodade omfattningen av brott mot trygghetssystemen är antalet polisanmälningar få. Som framgått av redovisningen av de undersökningar som gjorts kring förekomsten av brott är emellertid dessa undersökningar i allt väsentligt baserade på riktade kontrollinsatser som innefattat särskilda åtgärder i syfte att upptäcka oegentligheter. Den skillnad som finns mellan det uppskattade antalet brott och antalet polisanmälningar kan därför inte läggas till grund för en slutsats om att brottsmisstankar inte föranleder anmälan till polis eller åklagare. Det ökande antalet polisanmälningar skulle kunna tala för att brottsmisstankar, i vart fall tidigare, inte alltid lett till polisanmälan. För del kan här den organisatoriska förändring 9Försäkringskassan; Redovisning av arbete med att motverka fusk 2004. 10CSN; Fusk i studiestödsärenden – beviljning. som trädde i kraft , då blev en enda myn- dighet, i kombination med den interna anvisningen om att allt misstänkt fusk skall polisanmälas ha betydelse. Emellertid kan ökningen av antalet polisanmälningar också ha andra orsaker. Antalet anmälningar har sannolikt påverkats av ökade utbildnings- och kontrollinsatser. Till detta kommer att det finns ett större fokus på och en större medvetenhet kring denna typ av brott i all- mänhet. Sammantaget är det således svårt att utifrån statistiken dra någon slutsats om att uppkomna brottsmisstankar i någon utsträckning inte leder till polisanmälan. Genom de intervjuer som genomförts inom ramen för utredningen står det också klart att myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor tar brott mot trygghetssyste- men på allvar. Utbildnings- och kontrollinsatserna ökar och man lägger också ner mycket arbete på utredningar i fall av misstänkta brott. Bakom den obligatoriska anmälningsskyldigheten på miljöområ- det låg kritik mot att myndigheterna lät bli att anmäla även grun- dade misstankar om lagöverträdelser. Inget har emellertid fram- kommit här som ger anledning att tro något annat än att de fall där det finns en befogad misstanke om brott också blir polisanmälda. Även om en obligatorisk anmälningsskyldighet skulle kunna med- föra att ytterligare ett antal misstänkta brott blev polisanmälda kan man mot denna bakgrund ifrågasätta om en uttrycklig anmälnings- plikt egentligen behövs. En fördel med en obligatorisk anmälningsskyldighet kan vara att den skulle kunna främja förutsättningarna för att straffrättsligt lik- värdiga fall behandlas på samma sätt. Förmånerna inom trygghets- systemen handläggs ju av ett stort antal olika myndigheter. Som tidigare redovisats finns visserligen ofta interna riktlinjer eller anvisningar avseende anmälan vid brottsmisstanke. Emellertid skiftar utformningen av dessa och redan detta medför att miss- tänkta brott mot olika delar av trygghetssystemen riskerar att behandlas på olika sätt. I avsaknad av en obligatorisk anmälnings- skyldighet ökar också utrymmet för skönsmässiga bedömningar inför eventuella beslut om anmälan. För att en obligatorisk anmälningsskyldighet skall kunna fungera på ett tillfredsställande sätt och främja en likformig hantering är det emellertid principiellt viktigt att myndigheternas bedömning i princip begränsas till objektiva omständigheter och att bedöm- ningen av subjektiva omständigheter, dvs. om uppsåt eller grov oaktsamhet förelegat, i huvudsak lämnas till polis och åklagare, alltså på samma sätt som gäller vid miljöbrott. En sådan tillämpning blir dock problematisk med hänsyn till det stora antalet felaktiga uppgifter och fall av underlåtenhet att anmäla ändrade förhållanden från förmånstagare som föranleder återkrav inom trygghetssystemen. En obligatorisk anmälningsskyldighet skulle med hänsyn härtill kunna få till följd att en mycket stor del av de fall där beslut fattats om återkrav också blev anmälnings- pliktiga. En obligatorisk anmälningsskyldighet skulle således kunna innebära att de myndigheter och organ som handlägger förmåner liksom polis och åklagare skulle belastas av ytterligare utredningar i en stor mängd ärenden, där huvuddelen kan förmodas inte utgöra brott. En sådan effekt är naturligtvis inte önskvärd. Ett alternativ skulle vara att låta anmälande myndigheter och organ göra en preliminär bedömning även av subjektiva omständig- heter i syfte att sålla bort helt klara fall där brott inte har begåtts. En sådan prövning skulle å andra sidan motverka syftet att åstad- komma en likformig hantering av dessa ärenden. Och egentligen kan man inte gärna lägga gränsen på annat sätt än att varje miss- tanke om brott skall anmälas – lika fall skall ju behandlas lika. Det skulle emellertid få till följd att polis och åklagare skulle få ett mas- sivt inflöde av nya ärenden. Det är inte troligt att ökningen skulle kunna hanteras inom ramen för befintliga resurser. Det är inte hel- ler rimligt att dessa ärenden annat än undantagsvis skulle kunna prioriteras på bekostnad av sådan kriminalitet som t.ex. våldsbrott eller narkotikabrott. Till detta kommer att det är av stor vikt att de utredningar som ligger till grund för anmälningar även i fortsättningen håller en god standard. En kraftigt ökad belastning skulle riskera att få en negativ inverkan på det sättet att det inte längre skulle finnas något incita- ment för myndigheterna eller arbetslöshetskassorna att utreda lika noggrant som – varje misstanke skall ju anmälas. När det gäller miljöbrott finns till skillnad från bidragsbrotten en administrativ sanktion, miljösanktionsavgift. Det gör att det går att balansera tillsynsmyndigheternas anmälningsskyldighet med en särskild åtalsprövningsregel i vissa fall, om det är möjligt att i stället ta ut en miljösanktionsavgift. Sammanfattningsvis bedömer vi att vad som framkommit om hanteringen av brottsmisstankar inom välfärdssystemen inte tyder på något annat än att anmälningar faktiskt sker i de fall där en befogad brottsmisstanke uppstår. skyldighet skulle visserligen kunna främja en mer likformig han- tering av misstänkta brott. Förhållandena inom trygghetssystemen skulle emellertid riskera att medföra att ett mycket stort antal ärenden blev anmälningspliktiga, varav det i de flesta fallen sanno- likt inte varit fråga om brott. Men det avgörande är framför allt att inget annat har framkommit än att myndigheterna hanterar anmälningarna på ett anmärkningsfritt sätt. På grund av det anförda och med hänsyn till de negativa konse- kvenser det skulle kunna medföra har utredningen kommit till slut- satsen att en obligatorisk anmälningsskyldighet inte bör införas. Om man ändå bestämmer sig för en anmälningsskyldighet skall införas, bör denna knyta an till de riktlinjer och anvisningar som redan finns hos handläggande myndigheter och organ med det huvudsakliga syftet att utgöra ett användbart stöd för en enhetlig anmälningspraxis. För att motverka ett inflöde av ärenden som sedan skulle komma att skrivas av på grund av bristande subjektiv täckning, bör en anmälningsskyldighet utformas så att de anmä- lande myndigheterna har att göra en värdering av om uppsåt eller grov oaktsamhet föreligger, även om det är en skillnad i förhållande till miljöbrotten. Ett alternativ är att begränsa anmälningsskyldig- heten till brott där det exempelvis kan antas att påföljden blir annan än böter.11 11 Jfr 22 § lagen (1994:260) om offentlig anställning. Det straffrättsliga ansvaret för fall av underlåtenhet att anmäla änd- rade förhållanden har i utredningens förslag av rättssäkerhetsskäl knutits till en författningsreglerad anmälningsskyldighet. För de flesta ekonomiska förmåner finns en författningsreglerad anmäl- ningsskyldighet där det kan bli aktuellt med ändrade förhållanden. Det kan dock undantagsvis förekomma fall där ändrade förhål- lande kan uppstå som påverkar rätten till förmånen men där det saknas en formell anmälningsskyldighet. I dessa fall uppstår visser- ligen som regel återbetalningsskyldighet under förutsättning att förmånstagaren skäligen borde ha insett att förmånen utgått på fel- aktiga grunder. Med den utformning utredningens förslag har kan underlåtenheten emellertid inte leda till straffansvar. Ett sådant exempel är ekonomiskt bistånd enligt socialtjänst- lagen. Som huvudregel betalas sådant bistånd ut , men i vissa fall kan besluta om större utbetalningar för att täcka särskilda kommande kostnader. För det fall kostnaderna sedermera inte uppkommer uppstår normalt en återbetalningsskyl- dighet. Dock saknas en författningsenlig anmälningsskyldighet och därmed förutsättningar för en tillämpning av de föreslagna straff- rättsliga bestämmelserna vid underlåten anmälan av ändrade för- hållanden. Sammantaget är det dock utredningens bedömning att det endast i undantagsfall kan uppstå situationer där ändrade förhållanden kan påverka rätten till en förmån men där en formell anmälnings- skyldighet saknas. Det kan i sammanhanget noteras att det i försla- get till ny Socialförsäkringsbalk (SOU 2005:114) föreslås en gene- rell bestämmelse om anmälningsskyldighet vid ändrade förhållan- den. Bestämmelsen kompletteras med exempel på sådana situatio- ner som kan ge en försäkrad anledning att anmäla ändrade för- hållanden till Försäkringskassan.1 Hänvisningar till bidragsbrottslagen bör lämpligen tas in i 5 § lagen (2004:115) om självbetjäningstjänster inom socialförsäkringens administration samt i 8 kap. 11 § andra stycket lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring. 1 SOU 2005:114, del 2, s. 774 ff. Lagen bör kunna träda ikraft . Vid ikraftträdandet gäller enligt 5 § lagen (1964:163) om in- förande av att gärningar som begåtts före ikraft- trädandet skall bedömas enligt äldre bestämmelser. Endast om de nya bestämmelserna skulle leda till en mildare bedömning, gäller dessa för tidigare förövade brott. Det skulle möjligen kunna vara fallet när det gäller den nya bestämmelsen om ringa brott i förhål- lande till bedrägligt beteende. Några särskilda övergångsbestämmelser bedömer vi inte som behövliga. Utredningens bedömning: Genom ökad samverkan och speci- alisering bör berörda myndigheter och arbetslöshetskassor samt rättsväsendets myndigheter kunna hantera det ökade antalet ärenden inom ramen för tilldelade resurser. Utredningen har tidigare konstaterat att brott mot trygghets- systemen inte har varit ett prioriterat område hos polis och åklagare och att alla anmälda misstänkta brott inte blir utredda. Med utredningens förslag till ny lagstiftning och en utvidgad kri- minalisering för grovt oaktsamma beteenden är det sannolikt att antalet anmälningar kommer att öka i viss utsträckning liksom antalet lagföringar. Det anförda leder till frågan om det på grund av förslagen uppkommer ett behov av ytterligare resurser hos myn- digheter och organ inom trygghetssystemen samt inom rättsväsen- det, främst polis och åklagare. För det fall myndigheterna inte förmår att hantera de ärenden som upptäcks och anmäls riskerar de föreslagna bestämmelserna att bli utan verkan. finns det inte anledning att utgå från annat än att den nya lagstiftningen kommer att medföra en för- hållandevis måttlig ärendeökning. Det är också troligt att många fall kommer att kunna avgöras genom utfärdande av strafföre- läggande. Det kan t.o.m. antas att den föreslagna lagstiftningen gör det möjligt för åklagarna att i större utsträckning än använda strafföreläggande i stället för att väcka åtal vid domstol. Som redovisats i avsnitt 12.4.8 har på vissa håll, bl.a. i Västman- lands län, inletts en samverkan mellan myndigheterna inom trygg- hetssystemen och polis och åklagare i kombination med en specia- lisering bland vissa poliser och åklagare för denna typ av ärenden. Denna typ av samverkan bör kunna leda till förhållandevis stora effektivitetsförbättringar. Sammantaget bedömer utredningen att det inte är nödvändigt med ytterligare resurstilldelning enbart på grund av utredningens förslag. Utredningen har i denna bedömning inte beaktat de ökade resurser som bl.a. tillförts i syfte att förbättra kontrollverksamheten. Om en anmälningsskyldighet införs, är det däremot troligt att det kommer att bli fråga om en betydligt större ökning av antalet ärenden. Det kommer att göra det nödvändigt att tillföra myndig- heterna inom rättsväsendet ökade resurser eller föranstalta om andra prioriteringar än . I direktiven anges att utredningen särskilt skall uppmärksamma förslagens betydelse för jämställdheten mellan kvinnor och män. Vi bedömer att förslagen inte får några sådana konsekvenser. Utöver vad som redovisats bedöms utredningens förslag inte få några sådana konsekvenser som enligt 14 och 15 §§ kommitté- förordningen (1998:1474) skall anges särskilt. Bestämmelsen avgränsar lagens tillämpningsområde till eko- nomiska förmåner för personligt ändamål som beslutas av de myn- digheter som anges i bestämmelsen samt av kommuner och arbetslöshetskassor. Skälen för avgränsningen av lagens tillämp- ningsområde har behandlats i den allmänna motiveringen i avsnitt 13.1 och 13.2. Hur lagens bestämmelser skall tillämpas i kon- kurrenssituationer behandlas närmare under kommentaren till 2 §. Genom att lagens tillämpningsområde är begränsat till beslut om ekonomiska förmåner faller sådant socialpolitiskt stöd utanför tillämpningsområdet som i och för sig medför en kostnad för det allmänna men som tillhandahålls på annat sätt än genom utbetal- ningar till enskilda personer. Detta gäller exempelvis stöd som det allmänna tillhandahåller genom att bedriva eller subventionera viss verksamhet. Samtliga förmåner som omfattas av lagen har beskrivits över- siktligt i avsnitt 5.1 och 5.2. Det bör framhållas att, av de förmåner som redovisats, lagen inte omfattar sådana som administreras av Kammarkollegiet och landstingen eller sådana försvarspolitiska förmåner som beslutas av andra myndigheter än . Lagen omfattar inte heller bidrag vid korttidsstudier. Att de förmåner som omfattas av lagen skall avse personligt ändamål innebär att förmånerna betalas ut för enskilda personers privata bruk. Därmed utesluts förmåner som i och för sig kan betalas ut till enskilda personer men som har andra ändamål, exem- pelvis att främja närings- eller föreningsverksamhet. I bestämmelsen återfinns det centrala brottet i den nya lagen. Brottet har fått beteckningen bidragsbrott. Skälen för bestämmel- sens konstruktion har behandlats i den allmänna motiveringen i avsnitt 13.4.1. Det handlingsrekvisit som anges i bestämmelsen är att någon lämnar en oriktig eller ofullständig uppgift. Vilka uppgifter som skall lämnas och vad som är en oriktig eller ofullständig uppgift får avgöras med ledning av den materiella författning som reglerar varje förmån. Sättet för uppgiftslämnandet har ingen betydelse för bestämmel- sens tillämplighet. Bestämmelsen omfattar således såväl skriftligt som muntligt lämnande av uppgifter. Även felaktiga uppgifter som lämnas elektroniskt över exempelvis Internet eller genom service- telefon kan medföra straffansvar. Bestämmelsens tillämplighet förutsätter inte att uppgiften läm- nas till den myndighet eller det organ som beslutar om förmånen. Exempelvis kan en felaktig uppgift avseende folkbokföringen som lämnas till medföra straffansvar om felaktigheten leder till fara för att en socialförsäkringsförmån betalas ut felaktig eller med ett för högt belopp, förutsatt att detta omfattas av gär- ningsmannens uppsåt. Utöver att straffansvar kan följa om någon lämnar en oriktig uppgift omfattar bestämmelsen fall av åsidosatt anmälnings- skyldighet, dvs. när en förmånstagare låter bli att göra en anmälan om ändrade förhållanden som påverkar rätten till en förmån eller förmånens storlek. Det krävs här att anmälningsskyldigheten är föreskriven i lag eller förordning. När det finns en skyldighet att anmäla ändrade förhållanden måste det finnas ett begränsat tidsmässigt utrymme för den enskilde att handla innan straffansvar kan inträda och skyldigheten kan anses ha blivit åsidosatt. Generellt bör inte mer än vad som varit en nödvändig tidsåtgång för anmälan godtas. Hur långt detta utrymme skall sträcka sig i det enskilda fallet får avgöras i rättstillämpningen med ledning av de bestämmelser om anmäl- ningsskyldighet som är aktuella. Brottet är konstruerat med ett farerekvisit. Det innebär att brottet fullbordas redan när den oriktiga uppgiften lämnas till en myndighet eller när en anmälningsskyldighet åsidosätts under för- utsättning att det medför den fara som krävs. Här finns dock en möjlighet till frivillig rättelse, se 6 §. Som framgår av lagtexten kan den fara som förutsätts för straffansvar avse olika situationer. Faran kan avse en utbetalning som inte alls borde ha gjorts, dvs. i situationer där det över huvud taget inte finns någon rätt till förmånen. Vidare kan avses en ut- betalning med ett för högt belopp, dvs. där det i och för sig finns en grundläggande rätt till förmånen men med ett mindre belopp. Faran kan emellertid också avse återkravssituationer. Ett exempel på detta är att förmånstagarens förhållanden efter en utbetalning har ändrats på ett sådant sätt att det påverkar rätten till förmånen men att han eller hon inte anmäler ändringen. Vidare är det tänkbart att en förmånstagare lämnar felaktiga uppgifter om ekonomiska eller andra förhållanden som påverkar rätten till en förmån i ett ärende om återbetalningsskyldighet. Även sådana fall omfattas av bestämmelsen. Däremot omfattas inte fall av oriktigt uppgiftslämnande efter misstagsutbetalningar, eftersom det i sådana fall inte blir fråga om ett återkravsärende i förvalt- ningsrättslig mening. Här gäller det ju inte rätten till eller storleken av förmånsbeloppen utan om skyldigheten att betala tillbaka pengar, t.ex. på grund av reglerna om condictio indebiti. Eventuellt straffrättsligt ansvar i de sistnämnda fallen får således bedömas enligt andra bestämmelser. Den fara som skall föreligga måste vara konkret. Subjektiva omständigheter som vad gärningsmannen trott eller insett om faran har ingen betydelse för denna bedömning. Sådana omständigheter kan däremot få betydelse för uppsåtsbedömningen. Konkret fara får normalt anses föreligga om den oriktiga uppgiften alternativt avsaknaden av en uppgift om ändrade förhållanden sannolikt inte skulle upptäckas vid den normala rutinmässiga kontroll som myndigheten, kommunen eller arbetslöshetskassan utför. Det finns alltså i allmänhet inte någon konkret fara om felaktigheten avser en uppgift som en myndighet, kommun eller arbetslöshetskassa regelmässigt kontrollerar. De fall som i första hand är avsedda att träffas är när förmåns- tagaren själv lämnar en oriktig uppgift eller åsidosätter en anmäl- ningsskyldighet. Bestämmelsen omfattar emellertid även sådana fall där en person, exempelvis en arbetsgivare, medvetet lämnar en oriktig uppgift, som leder till fara för en felaktig utbetalning till någon annan. För det fall det inte är fråga om gärningsmannaskap kan i sådana fall bestämmelserna om medverkan i 23 kap. brotts- balken bli tillämpliga. För straffansvar skall samtliga objektiva brottsförutsättningar täckas av uppsåt. Det innebär att såväl den oriktiga uppgiften alter- nativt anmälningsskyldigheten liksom faran för en felaktig utbetal- ning m.m. måste vara täckt av någon av de uppsåtsformer som beskrivits i avsnitt 9.1.2. I fråga om uppsåt till en oriktig uppgift bör det här i praktiken få stor betydelse att den blankett eller det formulär som förmånstagaren fyllt i på ett tydligt sätt anger vilka uppgifter som skall lämnas. Påföljden är fängelse i högst , dvs. samma straffskala som gäller för bedrägeri enligt 9 kap. 1 § . Det är inte avsikten att förändra påföljdsvalet eller straffmätningen i förhål- lande till vad som gäller vid bedrägeri. I många fall kommer därför påföljden att bli villkorlig dom i förening med böter, i varje fall om det inte är fråga om återfall. Det hindrar inte att det i påföljdshän- seende kan finnas skäl att uppmärksamma om för- farandet präglas av särskild förslagenhet och om de rätta förhållan- dena har varit särskilt svårkontrollerade. Det kan i sammanhanget noteras att angreppen mot bidragssystemen inte sällan görs i mer organiserade eller förslagna former än tidigare, t.ex. genom arran- gerade olyckshändelser eller för att användas som en till det yttre legal fasad för att dölja kriminell verksamhet. I konkurrenshänseende har bestämmelsen genom de speciella brottsförutsättningar som ställs upp företräde framför bedrägeri- bestämmelsen (grundsatsen om lex specialis). Om den nya lagen är tillämplig, skall alltså bedrägeribestämmelsen inte tillämpas. I förhållande till andra brottsbalksbrott bör samma principer gälla som vid bedrägeri. För det fall ett bidragsbrott begåtts genom användande av en falsk handling och trots detta inte är att rubricera som grovt bidragsbrott döms i konkurrens för både bidragsbrott och exempelvis urkundsförfalskning enligt 14 kap. 1 § brotts- balken. Ett bidragsbrott konsumerar ett efterföljande olovligt för- fogande enligt 10 kap. 4 § .