sou · GUB39 · 2007-01-01 00:00:00 — Gränsen mot och de baltiska länderna kommer således ännu att utgöra yttre gräns sett från Schengensamar- betets synvinkel, där personkontrollen också är obligatorisk. Såsom medlemmar i gäller dock undantagsbestämmelserna om kravet på pass (dock skall passfriheten kunna styrkas), uppehållstillstånd, visum och arbetstillstånd. Detta innebär att personkontrollen, så- vitt avser de EU-medlemmar som passerar dessa gränser, är mindre till sin omfattning. Alla EU-länderna utom och deltar således numera i . har bitvis tagit över be- stämmelser. Genom Amsterdamfördraget, som trädde i kraft , förändrades strukturen för samarbetet inom EU. I sam- band med Amsterdamfördragets ikraftträdande har Schengensam- arbetet införlivats i EU. Detta har skett i enlighet med de bestäm- melser vilka anges i det s.k. Schengenprotokollet som finns fogat till Amsterdamfördraget. De frågor, som fördes över från tredje till första pelaren, är bl.a. bestämmelser om yttre gränskontroll, fri rörlighet för personer, asyl och invandring. Kvar i tredje pelaren är straffrättsligt samarbetet och polissamarbete för förebyggande och bekämpning av brott. Inom ramen för tredjepelararbetet skall EU:s medlemsstater också förebygga och bekämpa rasism och främ- lingsfientlighet. Detta innebär att Schengensamarbete nu ingår i den vanliga EU- strukturen, dvs. under medverkan av alla EU:s institutioner enligt de regler som gäller för den första pelaren; för frågor om asyl, in- vandring och gränskontroll gäller gemenskapsrättsliga regler. Tek- niskt införlivas med EU därigenom att proto- kollet medger att de nuvarande Schengenstaterna fortsätter sitt samarbete på de områden, som omfattar i form av ett s.k. närmare samarbete inom EU:s institutionella och rättsliga ramar. Europeiska unionens råd (nedan kallat rådet), be- stående av representanter för EU:s, inklusive de nya medlemssta- terna, och övriga Schengenstaters regeringar, ersätter den tidigare . Det är alltså denna rådskonstellation, som enhälligt beslutar om när en medlemsstat fullt ut skall få delta i det operativa samarbetet. Rådet beslutar också om var inom EU:s rättsliga struktur olika delar av hör hemma, dvs. vilka bestämmelser i som skall hänföras till första, respektive tredje pelaren. Vid dessa beslut deltar även och , som inte deltar i . och medverkar inte i dessa beslut men är med och bereder dem. innefattar två grundtankar. Den först är den fria rörligheten för personer i den betydelsen att personkontrol- lerna vid nationsgränserna mellan Schengenstater – inre gräns – skall upphöra. Den andra är följande. För att den fria rörligheten för personer inte, som en oönskad bieffekt skall bli till hjälp för den internationella brottsligheten, innefattar ett antal olika s.k. kompensatoriska åtgärder i form av yttre gräns- kontroll samt polisiärt och rättsligt samarbete. Ett hjälpmedel i dessa sammanhang är dataregistret (se vidare avsnitt 4.4). Yttre gränser i mening är alla Schengen- staters land- och sjögränser samt flygplatser och hamnar, som en- ligt konventionen inte räknas som inre gräns. De yttre gränserna får i princip passeras endast vid särskilda gränsövergångsställen och under fastställda öppettider. Schengenstaterna har åtagit sig att in- föra påföljder mot otillåtet passerade av yttre gräns. Vid yttre gräns skall vissa kontroller genomföras, både vid inresa och vid utresa. Därutöver skall Schengenstaterna bevaka de yttre gränserna mellan gränsövergångsställena med rörliga enheter, vilket för svenskt vid- kommande alltså till stor del blir till sjöss. Kontrollen vid yttre gränser har tre huvudinriktningar. Den för- sta är den traditionella gränskontrollen, dvs. kontroll av att den in- resande har erforderliga handlingar och uppfyller övriga villkor för inresa i Schengenområdet. Den andra är kontrollen att den inre- sande inte är brottsling eller efterlyst för brott. Slutligen har den yttre gränskontrollen till syfte att vara ett verktyg för att avvärja hot mot allmän ordning och säkerhet. Vid utresa skall nödvändig kontroll ske för att fånga upp t.ex. efterlysta personer. Utresekon- trollen, som också är obligatorisk, skall genomföras för spanings- ändamål och med syfte att förhindra hot mot den inre säkerheten och den allmänna ordningen. Meningen är, att efterspanade brotts- lingar, oavsett medborgarskap, som försöker lämna området skall stoppas vid en sådan kontroll. Utresekontrollen skall också ske i syfte att fånga upp efterlyst egendom. Vid inre gräns skall någon gränskontroll enligt huvudregeln inte ske. Med inre gräns avses Schengenstaternas gemensamma land- gränser samt deras flygplatser, respektive hamnar för reguljära fär- jeförbindelser, när det sker trafik till och från andra Schengenlän- der. För annan sjötrafik är havsgränsen yttre gräns. För såväl med- borgare i Schengenstaterna och övriga EU-stater, som för tredje- landsmedborgare gäller, att de, väl inne på Schengenstaternas ter- ritorium, fritt kan röra sig inom Schengenområdet. För en tredje- landsmedborgare, dvs. en icke EU- eller Schengenmedborgare, in- nebär det rätt att röra sig fritt inom Schengenområdet eller, om veder- börande är viseringspliktig, hans eller hennes visering gäller. behandlar inte frågor, som rör möj- ligheterna för en medborgare i en Schengenstat eller en annan stat att bosätta sig och arbeta. Inom dessa områden gäller EG-rätten, och nationella bestämmelser. Om det behövs för den allmänna ordningen eller säkerheten, får dock en medlemsstat besluta om att kontroll skall ske även vid inre gräns , dvs. en inre gräns blir yttre gräns. Ett beslut om sådan tillfällig kontroll får fattas först efter samråd med övriga stater. Om ett ingripande krävs, får dock nödvändiga åtgärder vidtas. Övriga medlemsstater skall underrättas därom. 4.4Kompensatoriska åtgärder och samarbete För att förhindra att människosmuggling och annan gränsöverskri- dande brottslighet underlättas av den fria rörligheten innefattar en rätt för medlemsstaterna att utöva poli- siära befogenheter inom hela det egna territoriet. Avskaffandet av de inre gränskontrollerna hindrar alltså inte varje enskild medlems- stat att förhindra och bekämpa brott med tillämpning av den in- hemska lagstiftningen. Snarare ställs krav på att denna skall bli mer effektiv. Detta kallas för kompensatoriska åtgärder och innefattar bl.a. inre utlänningskontroll. ger också möjlighet att ha föreskrifter om skyldighet att inneha, medföra och visa upp av Schengenstaten föreskrivna handlingar, att föreskriva anmälningsskyldighet för utlänningar, och att ha en skyldighet att utföra hotellkontroll. Hotellkontroll innebär att hotellinnehavare, pensionatsinnehavare och innehavare av campingplatser, skall se till att alla utländska gäster – även EU-medborgare – fyller i ett regi- streringskort och styrker sin identitet. Registreringskorten skall kunna överlämnas till behörig myndigheter, när det behövs för bl.a. brottsutredningar eller för att spåra efterlysta eller försvunna per- soner. innebär också, att medlemsstaterna åtagit sig att se till att en utlänning, som inte uppfyller villkoren för vis- telse inom Schengenområdet, lämnar området eller landet. Polisiärt och rättsligt samarbete Även det polisiära och rättsliga samarbetet är en del av de kompen- satoriska åtgärderna. Samarbetet har emellertid också ett egenvärde, i det att samarbetet mellan medlemsländernas myndigheter fördju- pas och förstärks. bestämmelser om polis- samarbetet är inriktat på att förebygga och utreda brott och avser såväl informationsutbyte, som operativ samverkan. I förbinder sig staterna att låta sina po- lismyndigheter bistå varandra i syfte att förhindra och upptäcka brott. Informationsutbytet skall, som huvudregel ske mellan cen- trala organ. I brådskande fall finns möjlighet till direktkontakt mellan myndigheter. Vad härefter gäller det operativa polissamar- betet finns regler om fortsatt övervakning och fortsatt förföljande över landgräns. All övervakning eller förföljande på annan stats ter- ritorium skall ske med iakttagande av den statens lagar och de öv- riga villkor, som den staten ställt upp. Enligt bestämmelser i skall den transpor- tör, som ombesörjt sjö-, luft- eller landtransport fram till den yttre gränsen för en utländsk medborgare, vilken nekats inresa, vara skyldig att utan dröjsmål återta ansvaret för utlänningen. SIS – Schengens informationssystem SIS är ett dataregister och ett hjälpmedel vid gränskontrollen och i kampen mot internationell kriminalitet och illegal invandring. Re- gistret är uppbyggt som ett efterlysnings- och spaningsregister. SIS består av en nationell enhet för varje Schengenstat och en central, teknisk stödfunktion, som är gemensam för . En medverkan i kräver således att det byggs upp en nationell enhet i Schengens informationssystem. Lagen (2000:344) om Schengens informationssystem innehåller regler om behandling av personuppgifter i den svenska enheten. Här kan emellertid nämnas, att det nuvarande SIS anses förlegat och att ett nytt SIS II på väg att utvecklas. Se även avsnitten 5.4.3 och 5.7. hade enligt sina direktiv i uppdrag, att undersöka behovet av förändringar avseende de myndigheter vilka kontrollerar gränserna – Polisen, och – och nämnda myndigheters befogenheter att använda tvångsmedel i samband med personkontroll vid yttre gräns. Enligt direktiven skulle utredningen även undersöka utresekontrollen betydelse för att upptäcka och förebygga brott. I uppdraget ingick även att un- dersöka informationsutbytet inom och mellan myndigheterna, som deltog i gränskontrollen, och . I detta ingick också att undersöka integreringen av underrättelseverksamheten med personkontrollen. Vidare uttalade direktiven, att utredaren även skulle överväga förändrade regler för den inre utlänningskontrol- len, varvid även frågan om inrättande av s.k. gränsnära zoner skulle behandlas. 4.5.2Resultat av utredningens undersökningar Utredningen fann flera brister i personkontrollen. En av utred- ningens iakttagelser var, att avskaffandet av den inre gränskontrol- len i samband med anslutningen till Schengen på sina håll felaktigt uppfattats, som att detta inneburit att också rätten och skyldighe- ten till sedvanlig brottsbekämpning vid de inre gränserna upphävts. Vidare konstaterade utredningen, att den nuvarande regleringen i fråga om förutsättningarna för en inre utlänningskontroll, är otyd- lig vilket orsakat en osäkerhet vid tillämpningen på sina håll inom Polisen. Andra brister i personkontrollen, som utredningen påvi- sade var, att regelverket och riktlinjerna för ansvarsfördelningen och samverkan mellan de brottsbekämpande myndigheterna var oklara, vilket resulterat i ett mindre effektivt samarbetet. Ett sam- arbete som till stora delar enbart regleras genom olika former av överenskommelser. En annan slutsats som utredningen kom fram till var, att informationsförsörjningen inom och mellan myndighe- terna var otillräcklig, även såvitt avser underrättelseverksamheten. Den huvudsakliga förklaringen härtill var emellertid utformningen av vår sekretesslagstiftning och de många registerförfattningarna. Utredningen konstaterade, att behovet av en bättre utvecklad och effektiv personkontroll inte minskat efter inträde i det operativa . I stället visade utredningens under- sökningar att omfattningen av den gränsöverskridande brottslig- heten ökat. Vidare framgick, att viss del av denna brottslighet begås av utländska medborgare, som inte är bosatta i eller har an- nan anknytning hit. Utredningens undersökningar visade även, att omfattningen av människosmuggling har ökat och att många av de personer vilka organiserar den verksamheten är utländska medbor- gare. De gränskontrollerande myndigheternas kontrollansvar och befogenheter vid kontroll Utredningen föreslog, att det i författning tydligt skulle framgå att Polisen har huvudansvaret för personkontrollen, och att Kustbe- vakningen har ett självständigt ansvar för personkontrollen till sjöss. Vidare föreslog utredningen, att och Kustbevak- ningen skulle ges ett ökat ansvar för personkontrollen. Rikspolis- styrelsen, såsom den ytterst ansvariga myndigheten, skulle enligt föreslaget få behörighet att bestämma om ansvarsfördelningen och samverkan i övrigt. Som en samlad beteckning för Polisen, Tullver- ket och , föreslog utredningen definitionen gränskontrollmyndigheter. Enligt utredningens förslag bör Tull- verket och , när de utgör gränskontrollmyndig- heter, ha samma befogenheter som Polisen. Även skulle på sätt, som regeringen närmare bestämmer, medverka i per- sonkontrollen, men då med begränsade befogenheter i jämförelse med gränskontrollmyndigheterna. Enligt utredningens förslag skall med personkontroll förstås kontroll av att en person uppfyller alla de olika krav – formella och materiella –, som enligt utlänningslagstiftningen och passlagstift- ningen ställs för inresa, utresa och vistelse i , samt av att denne inte kan misstänkas för begångna brott som hör under all- mänt åtal. Såvitt avser personkontroll i samband med inre utlän- ningskontroll avses endast brott mot utlänningslagen och männi- skohandel enligt . Syftet med personkontrollen skall enligt förslaget uttryckligen vara att förhindra, att utlänningar reser in i, ut ur eller vistas i i strid med utlänningslagens bestämmelser samt att före- bygga och bekämpa brott mot utlänningslagstiftningen och annan gränsöverskridande brottslighet. Personkontrollen skall bedrivas på hela det svenska territoriet, dvs. både vid inre och yttre gräns. Inre utlänningskontroll skall bedrivas överallt i landet. Alla personer, oavsett medborgarskap, skall omfattas av personkontrollen. Enligt förslaget skall personkontrollen, på samma sätt som gäller , vara obligatorisk i samband med inresa och utresa över yttre gräns. Vid inre gräns – och även vid yttre gräns – skall personkon- troll ske, när det finns anledning att anta, att ett brott som hör un- der allmänt åtal har begåtts. Alla brott skall omfattas. skall anges de omständigheter, som anger nivån för när graden av misstanke nått upp till anledning att anta, vilket även i andra fall är den lägsta graden för straffprocessuellt ingripande vid brott. I övrigt skall personkontroll inte ske i samband med inresa eller ut- resa över inre gräns, såvida inte beslut om tillfällig gränskontroll fattas. För det fall att ett sådant beslut fattas, skall den kontroll, som normalt görs vid inresa eller utresa över yttre gräns, även göras vid inresa eller utresa över inre gräns. Utredningen konstaterade, att har emellertid beslut om sådan kontroll endast fattats , nämligen i samband med EU-toppmöten i Köpen- hamn och . förslag innehåller inte något förslag om inrättande av gränsnära zoner, eftersom utredningen inte ansåg att sådana skulle medföra en effektivare personkontroll. Utred- ningens förslag innebär inte heller, att de gränskontrollerande myndigheterna skulle ges utökade befogenheter att använda kon- troll- och tvångsåtgärder i personkontrollen. Inte heller skall miss- tankenivån för när straffprocessuella tvångsmedel får användas sän- kas i förhållande till vad som gäller. Emellertid skall de gräns- kontrollmyndigheterna, i samband med personkontrollen, få an- vända de administrativa kontroll- och tvångsåtgärder, som finns i utlänningslagen med vissa förtydliganden och tillägg. Någon för- ändring i en utländsk medborgares skyldighet, att uppvisa pass eller annan godkänd resehandling och att lämna uppgifter m.m. för att bedöma dennes rätt att resa in i och vistas i föreslogs inte. Vid personkontroll i ett brottsbekämpande syfte skall de i rätte- gångsbalken reglerade straffprocessuella tvångsmedlen användas. Utredningen föreslog, att det i författning anges, att i samband med personkontroll skall en sökning och i nationella register ske. Detta i syfte att kontrollera invandringen och kon- trollera att kriminella personer inte kan röra sig fritt mellan och andra Schengenländer. En sådan sökning skall också ske för att förhindra att egendom, som åtkommits genom brott förs ut ur . föreslår nya regler för utresekontroll. Dessa innebär, att när en person reser ut ur över en yttre gräns, skall samma kontrollåtgärder som görs vid inresa över yttre gräns vidtas, såsom kontroll av pass eller därmed likställd identi- tetshandling och sökning i SIS och nationella register. Om det i samband med att en person reser ut ur , såväl över yttre som över inre gräns, finns anledning att anta att personen har begått ett brott som hör under allmänt åtal, skall bestämmelserna om förun- dersökning och om tvångsmedel i tillämpas vid personkontrollen. förslag innebär inte heller att den nivå på misstanke som krävs för att kontroll- och tvångsåtgärder skall få användas sänks. Effektivare regler och metoder för inre utlänningskontroll Vad beträffar den inre utlänningskontrollen föreslår utredningen, att Polisen skall ha huvudansvaret också för denna. Kustbevak- ningen skall emellertid ha ett självständigt ansvar för den inre ut- länningskontrollen till sjöss. Enligt förslaget skall Kustbevak- ningen, och i övrigt på ett mer tydligt sätt medverka i kontrollen. Enligt utredningens förslag, skall syftet med personkontroll i form av en inre utlänningskontroll utvidgas, såtillvida att kontrol- len skall inriktas på att förhindra och bekämpa alla överträdelser och brott mot utlänningslagens bestämmelser. Således skall den omfatta även svenska medborgare. Enligt förslaget skall även brot- tet människohandel omfattas av den inre gränskontrollen. Utred- ningens förslag vad gäller inre utlänningskontroll syftar till att stärka rättsäkerheten och förhindra diskriminering. Utredningen förslår, att det i författning tydligt skall anges, när en misstankeba- serad inre utlänningskontroll skall få vidtas. Förutsättningarna för en sådan kontroll skall här vara desamma som gäller för annan per- sonkontroll, som sker i ett brottsbekämpande perspektiv. Förslaget innebär således, att en inre utlänningskontroll får ske endast när det med hänsyn till vissa angivna villkor finns anledning att anta att någon har gjort sig skyldig till brott mot utlänningslagen eller människohandel. föreslår vidare, att en nationell under- rättelseverksamhet inom Polisen inrättas. Vidare skall enligt försla- get en, för alla gränskontrollerande myndigheter gemensam under- rättelsefunktion, inrättas. Även ett för hela gemensamt un- derrättelseregister och brottsanmälans- eller spaningsregister skall upprättas. Utredningen förslår, att en författningsreglerad upp- giftsskyldighet inom och mellan gränskontrollerandemyndigheter samt mellan dessa myndigheter och införs. Här- igenom skulle det nuvarande främsta hindret i sekretesslagen och registerförfattningarna för informationsutbyte mellan myndighe- terna falla bort. Med anledning av det omfattande arbetet med översyn av de berörda registerförfattningarna, som pågår, lämnar utredningen emellertid inte något detaljerat förslag, om i vilken omfattning eller på vilket sätt myndigheterna bör ges åtkomst till varandras registeruppgifter. Enligt utredningens upp- fattning bör emellertid de gränskontrollerande myndigheterna ges s.k. direktåtkomst till varandras registeruppgifter, såvitt avser uppgifter vilka har betydelse för personkontrollen. Gränskontrollmyndigheterna bör också ges direktåtkomst till Mi- grationsverkets registeruppgifter, avseende uppgifter som är av betydelse för personkontrollen. Enligt förslaget skall och , när dessa inte medverkar i eller ansvarar för personkontrollen, genast under- rätta Polisen, om de får anledning att misstänka att en person inte uppfyller kraven för inresa eller vistelse i eller annars gör sig skyldig till brott. När , eller Migra- tionsverket underrättat Polisen om att en person gjort sig skyldig till brott, skall myndigheterna få fatta beslut om att hålla kvar ut- länningen, till dess en polisman kommer till plats. Härvid skall och ha rätt att använda tvång och våld. Utredningens undersökningar visar, att utlänningslagens specialbe- stämmelser vid tillämpningen efter Schengeninträdet skapat en osäkerhet om framförallt Polisens roll i personkontrollen, såväl vid gräns som inne landet. Även den otydliga regleringen om ansvars- fördelning mellan och inom myndigheterna medför olika hinder för en effektiv verksamhet. Utredningen föreslår därför att be- stämmelserna om personkontroll bryts ut ur utlänningslagen och tillsammans med andra bestämmelser förs in i en för alla berörda myndigheter gemensam lag – Gränskontrollagen. Som framgår av avsnitt 3.1, har huvudansvaret för varu- kontrollen både vid yttre och vid inre gräns. Enligt såväl inregräns- lagen, som tullagen är och Polisen skyldiga att medverka vid kontrollverksamhet. Enligt tullagen har emellertid ett självständigt ansvar för varukontroller till sjöss. Något sådan självständigt ansvar har inte vid inre gräns. Nedan följer en beskrivning av de ovan nämnda myndigheternas organisation och verksamhet (avsnitt 5.2). Därefter följer en redo- görelse för samverkan mellan , och Polisen (avsnitt 5.2). Efter detta kommer en redovisning av natio- nella register, vilka används i den brottsbekämpande verksamheten (avsnitt 5.3) och en kort redogörelse för de sekretessbestämmelser, som gäller mellan myndigheterna (avsnitt 5.4). Avslutningsvis finns en kort redogörelse för samarbetet mellan tullmyndigheterna (av- snitt 5.5). 5.2Myndigheternas ansvarsområden och organisation Före bestod av och tolv regionala tullmyndigheter. Dessa olika delar av var självständiga myndigheter med som chefs- myndighet. genomfördes en omorganisation, som bl.a. inne- bar att blev en myndighet. Myndigheten organiserades med ett huvudkontor och sex regioner. Huvudkontoret ålades det övergripande strategiska verksamhetsansvaret, medan regionerna ansvarade för de operativa arbetsuppgifterna. Omorganisationen var ett led i en större förändring, inom ramen för vilken myndig- heten införde en ny processorienterad verksamhetsindelning. har efter en intern utredning funnit det lämpligt att frångå indelningen i regioner och införa en organisation, som en- bart är baserad på processer. Processerna delas upp i olika ansvars- områden. Det operativa ansvaret för ett antal specifika ansvarsom- råden bärs av ett kompetenscenter för hela landet. Huvudkontoret, bestående av processledningarna (verksledningen) och dess staber, skall ha det sammanhållande ansvaret för ledning och styrning av verksamheten. Den nya utformningen av organisation trädde i kraft . pågår arbete med vissa justeringar av verksamheten i syfte att nå en förändring inom vissa områden. Grundläggande bestämmelser om organisation finns i förordningen (1991:1524) med instruktion för . huvudsakliga ansvarsområde består av att fastställa och uppbära tull och importskatter (främst mervärdesskatt) samt av- gifter, så att en korrekt uppbörd kan säkerställas. Verksamheten består även i att övervaka och kontrollera trafiken till och från ut- landet, så att bestämmelser om in- och utförsel av varor efterlevs. Vidare bedriver viss utrednings- och åklagarverksamhet. verksamhet delas in i två verksamhetsgrenar, uppbörd respektive in- och utförselrestriktioner. Inom är arbetet emellertid processorienterat. Verksamheten i den nya organisatio- nen är indelad i tre olika processer, ledningsprocesser, huvudpro- cesser och stödprocesser. Verkets kärnverksamhet utgörs av de två huvudprocesserna, Effektiv handel och Brottsbekämpning, vilka i allt väsentligt motsvarar de båda verksamhetsgrenarna i reglerings- brevet. Kärnverksamheten kan även förenklat beskrivas som uppdelad i fiskal verksamhet och brottsbekämpande verksamhet. Denna upp- delning motsvarar i princip de två huvudprocesserna. Uppdel- ningen används bl.a. inom lagstiftningen för att definiera tillämp- ningsområden, t.ex. avseende behandling av uppgifter. Uppdel- ningen är emellertid teoretisk. På grund av verksamhetens karaktär, är det svårt att göra klara gränsdragningar mellan de olika verksam-