sou · GUB39 · 2007-01-01 00:00:00 — Dessa ramar återfinns såväl i lagstiftningen som i statsbudgeten och i reglerings- brev. Ramarna anger också de prioriteringar, som skall råda för myndigheternas verksamhet. Varje myndighet måste själv ta ställ- ning till i vilken mån ett uppdrag är förenligt med de ramar, som gäller för just den myndigheten. Övrigt angående förordningen om införsel av levande djur m.m. Utredningens uppfattning är, att generella befo- genhet i 3 § första stycket förordningen om införsel av levande djur m.m. att meddela föreskrifter om krav på särskilt tillstånd och om andra villkor för införsel av djur, produkter av djur, m.m. vad gäller handel med annat EU-land, inte är i överensstämmelse med EG- rätten. Området, som bestämmelsen avser är harmoniserat inom EU. Vissa tilläggsgarantier har visserligen medgetts . Emel- lertid kan det skyddsbehov, som därigenom är legitimt enligt ut- redningens bedömning, tillvaratas genom det säkerhetssystem in- nebärande kontroll i ursprungslandet, som finns inom EU (se vi- dare avsnitt 8.2.11). Utredningens bedömning är, att förordningen om införsel av le- vande djur, m.m. samt motsvarande förordning om utförsel av le- vande djur är i behov av en översyn, i syfte att kontrollera tillämp- lighet och överensstämmelse med EG-rätten. Utredningen anser emellertid, att detta bör ske i ett annat sammanhang. Utredningens bedömning: Utredningens förslag om närmare samverkan, klarare författningstext och bättre verktyg för varu- kontrollen vid inre gräns och i gränsnära område, bör inte ha några negativa kostnadsmässiga konsekvenser för det allmänna. Det finns anledning, att inom budgetprocessen fördela anslagen mellan , Kustbevakning och Polisen även i förhållande till myndigheternas arbete med varukontroll vid inre gräns. , som har ansvaret för varukontrollen, bör tillföras tillräckliga resurser för att ha möjlighet att bedriva varukontrol- len effektivt. Även och Polisen skall tillförsäk- ras tillräckliga resurser för att ha möjlighet att effektivt med- verka i varukontrollen. Utredningens förslag innebär, att samverkan mellan myndigheterna skall stärkas, att författningstexten skall bli klarare och att lagen skall ge bättre och klarare befogenheter i syfte att varukontrollen skall bedrivas så effektivt som möjligt med så lite intrång i den le- gala handeln som möjligt. Förslagen bör i sig inte medföra någon kostnadsökning för det allmänna. Effektiviseringen i detta hänse- ende bör i stället leda till samhällsekonomiska vinster. Utredningens förslag syftar till att få till stånd än mer effektiv varukontroll vid inre gräns. Detta i syfte att bekämpa smuggling av de varor vilka omfattas av den föreslagna lagen. I detta ingår, att skydda mot bl.a. spridning av rabies och dvärgbandmask. har varit besparat från dessa sjukdomar, men de förekom- mer i viss utsträckning inom andra EU-länder. Vidare är syftet med lagstiftningen, att nå en bättre samordning mellan myndigheterna för att ha möjlighet att på ett effektivt sätt hantera situ- ationer där människors eller djurs liv och hälsa hotas av t.ex. smitt- samma sjukdomar eller ett mot riktat terroristhot. Resul- tatet av lagförslaget borde bli samhällsekonomiska besparingar. Det finns anledning att inom budgetprocessen fördela anslagen mellan , och Polisen även i förhållande till myndigheternas arbete med varukontroll vid inre gräns. Som utredningen påpekat i kapitel 7, har brister i omfattningen av varukontrollen delvis sina förklaringar i en brist på resurser. behöver resurser både till den operativa kontrollverk- samheten och till det utredningsarbete som följer på en effektiv varukontroll. Vidare är det av betydelse, att även övriga myndighe- ter som medverkar i varukontrollen tillförs tillräckliga resurser för att ha möjlighet att på ett effektivt sätt medverka i varukontrollen. Resurser behövs också för att myndigheterna gemensamt skall kunna arbeta med underrättelser och riskanalyser. Vidare föreligger behov av utbildning och vidareutbildning av personal inom och mellan de myndigheter, som deltar i varukontrollen. Enligt utred- ningens bedömning är gemensamt arbete med underrättelser och riskanalyser samt utbildning mellan myndigheterna nödvändigt för att uppnå närmare samverkan mellan dessa. Dessa kostnader bör kunna täckas genom att en omfördelning inom ramen för statsbud- geten vidtas och att det på detta sätt skapas utrymme för de önsk- värda tillskotten. Förslaget borde inte heller medföra några större ökade kostnader för företagen, som skall medverka till varukontrollen. I förslaget har visserligen även broföretaget och kurirföretag ålagts skyldighet att lämna vissa uppgifter till . Emellertid är det inte fråga om att ålägga företagen att införa nya rutiner. Endast de uppgifter, som företagen redan har tillgång till, kan bli aktuella att lämna ut till . Detta kan i och för sig innebära en ökning av de administrativa kostnaderna. Utredningen bedömer emellertid att denna kostnadsökning kommer att vara liten. De generella direktiven i övrigt Utredningens förslag torde i övrigt inte medföra sådana konse- kvenser som avses i 15 § kommittéförordningen. Någon närmare redovisning i detta hänseende är därför inte aktuell. Utredningens förslag: Beträffande förslaget till lag om kontroll av varor vid inre gräns bör inregränslagen upphöra vid den nya lagens ikraftträdande. Emellertid bör inregränslagen fortfarande gälla beträffande de varor som kontrollerats före den nya lagens ikraftträdande. Förslagen bör träda i kraft . Den nuvarande inregränslagen bör upphöra att gälla i och med den nya lagens ikraftträdande. Bestämmelserna i den nu gällande inre- gränslagen bör emellertid gälla, även efter den nya lagens ikraftträ- dande, beträffande åtgärder som vidtas med varor vilka blivit före- mål för kontroll före den nya lagens ikraftträdande. Ett smugglingsbrott, som begicks före den nya lagens ikraftträ- dande, bör emellertid bedömas enligt de bestämmelser som gällde när brottet begicks. Utredningens förslag torde inte kräva några omfattande förbere- delser inför ikraftträdandet. Den nya lagen bör träda i kraft . De allmänna skälen för de av utredningen föreslagna bestämmel- serna har redovisats i föregående avsnitt i betänkandet. I det föl- jande hänvisas i förekommande fall till det avsnitt, där visst förslag behandlas. Överväganden beträffande ikraftträdande och över- gångsbestämmelser finns i avsnitt 15.2. 16.1Förslaget till lag (2007:xxx) om kontroll av varor vid inre gräns Paragrafen anger lagens tillämpningsområde. Av paragrafen framgår, att lagen innehåller bestämmelser om kontroll av varor vilka anges i 2 kap. 1 och 6 §§ i samband med in- försel till eller utförsel från i trafiken med annat EU-land. Vidare anges, att lagen innehåller bestämmelser om tillfälligt för- stärkt kontroll i samband med sådan införsel eller utförsel. Här åsyftas bestämmelserna i 2 kap. 7 och 8 §§, av vilka i huvudsak framgår att regeringen i vissa situationer kan besluta om tillfälligt förstärkt kontroll i nämnda trafik. I paragrafen anges också, att lagen innehåller bestämmelser om åtgärder som får vidtas i sam- band med kontroll. Med detta avses bl.a. bestämmelserna om befo- genhet för tjänstemän vid att i vissa angivna situationer begära legitimation från den person som är föremål för varukon- trollen ( 2 kap. 10 §). Paragrafen innehåller definitioner av begrepp, som senare används i förslaget till lag om kontroll av varor vid inre gräns. I första punkten anges, att med inre gräns avses land- gräns eller territorialhavsgräns mot ett EU-land. Andra punkten anger, att med gränsnära område avses trakterna invid territorialhavsgräns eller landgräns mot ett annat EU-land, eller kuster, eller kustvatten, eller i närheten av eller inom flygplats eller hamn eller annat område, som har direkt trafikför- bindelse med ett annat EU-land. Av definitionen framgår, att även kustvatten skall anses ingå i det gränsnära området. Detta är av betydelse för arbete med varukontroller. Med brev förstås enligt tredje punkten försändelser i kuvert, vars totala vikt inte överstiger ett kilo. Här avviker således utredningen från den definition av brev, som finns i 2 § postlagen (1993:1684). Av nämnda paragraf i postlagen framgår, att med brev avses adres- serade försändelser som är inneslutna i kuvert eller annat omslag och som väger högst . Anledningen till att utredningen väljer att föreslå en annan definition av brev är att syftet med bestämmel- serna om kontroll av brev är, att skydda konfidentiella meddelan- den. Utredningens intention är att bestämmelserna om kontroll av brev, som innebär en inskränkning av kontrollrätten, skall träffa endast försändelser som sannolikt innehåller förtroliga meddelan- den. Se vidare avsnitt 12.2. I fjärde punkten anges att med kurirföretag avses ett annat före- tag än postföretag vars verksamhet till en inte oväsentlig del består i att transportera brev eller andra försändelser som sannolikt inne- håller förtroliga meddelanden, se vidare avsnitt 12.2. I denna paragraf anges syftet med varukontrollen. Syftet med varu- kontrollen är enligt förslaget att förhindra, att varor som omfattas av lagen förs in i eller ut ur landet i strid med införsel- eller utför- selrestriktioner. Avsikten är således, att kontrollen av varor även i fortsättningen skall vara en administrativ kontroll av att de restrik- tioner som gäller beträffande den aktuella varan är uppfyllda. Se vidare avsnitt 9.2. I paragrafens första mening anges, att lagen skall tillämpas så att den fria rörligheten för varor inte begränsas mer än nödvändigt. Härmed avses, att ingreppet i den fri rörligheten för varor inte får vara större än vad som är nödvändigt för att kontrollen skall kunna genomföras. I andra meningen anges att de kontroller som företas inte får gå utöver vad som är nödvändigt för ändamålet. Med detta avses, att kravet på proportionalitet skall vara styrande för varukontrollen. Proportionalitetsbedömning mellan mål och medel är i rättspraxis grundläggande, bland annat när det gäller att avgöra om en med- lemsstat har tillräckligt angelägna skäl för att upprätthålla en åtgärd som verkar handelshindrande för införseln från andra länder inom EU. Principen utgör även en viktig faktor vid bedömningen i övrigt av nationella begränsningar av de fria rörligheterna. Se vidare av- snitten 7.2 och 11.3.2. I paragrafen anges, att var och en som befinner sig vid inre gräns eller inom det gränsnära området är skyldig att stanna på anmaning av tulltjänsteman eller tjänsteman vid Kustbevakning eller polis- man. Bestämmelsen innehåller således en skyldighet för resande, förare, besättningsmän, m.fl. att inom de angivna områdena stanna på anmaning av en tjänsteman vid nämnda myndigheter eller en polisman. Indirekt innebär bestämmelsen att en person endast kan anmanas att stanna inom de nämnda områdena. Utredningen anser inte, att varukontroller som innebär att någon hejdas för kontroll skall få göras inne i landet, se avsnitt 11.2.3, då detta skulle inkräkta alltför mycket på de grundläggande fri- och rättigheterna. I paragrafen anges, att efter särskild överenskommelse med transportföretag får företa varukontroller av gods inne i lan- det. Sådana kontroller avser således endast kommersiellt gods, som transporteras av transportföretag. Meningen är, att kontrollen skall kunna ske t.ex. i samband med avlastning eller omlastning av sådant gods. Detta för att underlätta både för transportören och Tullver- Eftersom bestämmelsen inte innebär att en enskild person hej- das och kontrolleras, anser utredningen att den inte innebär någon inskränkning i de grundläggande fri- och rättigheterna. Bestämmelsen reglerar den användning av våld eller tvång, som får förekomma vid en varukontroll enligt lagen. I paragrafen anges att en tulltjänsteman får använda våld eller tvång för att genomföra kontrollåtgärd enligt denna lag, i den mån andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omständighe- terna är försvarligt. Våld mot person får dock brukas endast, om tjänstemannen möter motstånd, och i den mån det med hänsyn till åtgärdernas ändamål är försvarligt. Den nu gällande inregränslagen innehåller inte någon motsva- rande bestämmelse. Emellertid finns en sådan bestämmelse i 6 kap. 2 § tullagen. Enligt utredningens bedömning föreligger inte skäl för att något annat skulle gälla i detta avseende vid inre gräns, jämfört med yttre. Det skall emellertid påpekas, att avsikten med bestäm- melsen är mer att begränsa den våldsanvändning, som kan anses erforderlig, än att legitimera våldsanvändning. Vidare skall också betonas, att den helt övervägande delen av det våld som kan bli aktuellt vid en varukontroll riktar sig mot föremål, som låsta res- väskor, och inte mot personer. Se vidare avsnitt 11.7. Paragrafen innehåller bestämmelser angående ansvar för varukon- troll och medverkan av och Polisen. Första stycket i paragrafen anger, att skall ha huvudan- svaret för varukontrollen vid inre gräns. Detta innebär inte någon förändring, jämfört med vad som gäller . Av andra stycket framgår att skall medverka i kontrollverksamhet genom att utöva varukontroll till sjöss och i anslutning till sjötrafiken. skall även på begäran bistå i viss åtgärd för varukontroll. Enligt bestämmelsen skall , på samma sätt som gäller vid yttre gräns, ansvara för att företa varukontroller till sjöss. Enligt bestämmelsen får företa sådana varukon- troller till sjöss och i anslutning till sjötrafiken. Se vidare 9.3.1. I tredje stycket anges att Polisen på begäran skall medverka i kontrollverksamhet genom att på plats, som bestämmer, utföra varukontroll. Polisen skall även i öv- rigt på begäran bistå i viss åtgärd för varu- kontroll. skall tillsammans med när- mare specificera Polisens medverkan vid varukontroll. skall, som nämnts ovan, alltjämt ha huvudansvaret för varukontrollen. Det bör därför ankomma på att begära Polisens medverkan genom att Polisen på plats, som be- stämmer, skall utföra varukontroller. Sådana överenskommelser finns tillbaka (se avsnitt 9.3). Även om det ankommer på att framställa en sådan begäran, är det underförstått, att en överenskommelse skall träffas i samförstånd med Polisen. är tanken, att utbytet av tjänster, genom vilket Polisen svarar för varukontrollen på vissa orter och svarar för person- kontrollen på andra orter, skall orsaka i stort lika stora kostnader för båda myndigheterna. kan situationen emellertid vara en annan, och det lämnade biståndet kan utgöra en aspekt i budgetprocessen vid bedömningen av myndigheternas anslag. Tull- verket skall även ha möjlighet att begära att Polisen bistår vid en viss kontrollåtgärd. I fjärde stycket anges, att skyldighet för och Polisen att medverka i varukontroller föreligger endast om ett del- tagande inte medför allvarliga men för eller Poli- sens övriga verksamhet. Se vidare avsnitt 9.3.1. I paragrafen anges, vilka befogenheter och Poli- sen skall ha när dessa utför varukontroller eller medverkar i Tull- verkets varukontroller. I första stycket i paragrafen anges, att när eller Polisen medverkar i varukontroller eller utför varu- kontroller har tjänstemän vid dessa myndigheter samma befogen- heter som en tjänsteman vid . Nämnda befogenheter be- står i rätten att i vissa fall och under vissa omständigheter bruka våld, 7 §, samt rätten att företa de varukontroller och åtgärder vid varukontroller, som anges i 2 kap. Se vidare avsnitt 9.4. Av andra stycket framgår att och Polisen också har samma befogenheter som att ta hand om varor enligt 5 kap. 1 §. Detta kan behövas t.ex. för att genomföra en varukon- troll, eller om varan inte får tas in i landet tillföljd av ett införsel- förbud. Om en vara tas om hand av eller Polisen, skall varan omgående överlämnas till för fortsatt han- tering. Detta innebär att det ankommer på att ta emot varan för vidare hantering. I paragrafen anges, att får preja, borda och in- bringa fartyg invid inre gräns eller inom det gränsnära området om det behövs för att möjliggöra den varukontroll, som Kustbevak- ningens skall utföra enligt lagen. Syftet med bestämmelsen är att ge befogenheter, som gör det möjligt för dess tjänstemän att fullgöra varukontrollen. 6 kap. 6 § tullagen innehåller en bestämmelse angående befogen- heter till sjöss. Utredningen föreslår emellertid inte någon ändring av denna paragraf, utan menar att den bör bli föremål för översyn i ett senare sammanhang. I paragrafen anges, att en tulltjänsteman får anmana någon att stanna vid inre gräns eller inom det gränsnära området för att kon- trollera om vissa i bestämmelsen angivna varor medförs i strid med införsel- eller utförselrestriktioner. De varor, som omfattas av be- stämmelsen, anges. Enligt utredningens bedömning finns det enligt EG-rätten möjlighet att företa varukontroll vid inre gräns av dessa varuslag. Detta är motiverat antingen av artikel 30 eller artikel 296.1 b i EG-fördraget eller med anledning av undantag, som er- höll vid medlemskapsförhandlingarna. Enligt utredningens upp- fattning finns inte heller kompensatoriska åtgärder, som möjliggör att kontrollerna kan utföras på annat sätt. Det finns inte heller några mindre ingripande åtgärder än kontroll vid inre gräns, som skulle kunna tillgodose behovet av kontroll av nämnda varor (se vidare avsnitt 8.2). Angående materiella bestämmelser för respek- tive varuslag, se avsnitt 3.3.2. Dessa varor är: 1.narkotika som avses i narkotikastrafflagen (1968:64), dop- ningsmedel som avses i lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel, varor som avses i lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor samt injektionssprutor och kanyler, se vidare avsnitten 8.2.3–8.2.5 och 8.2.15, 2.krigsmateriel som avses i lagen (1992:1300) om krigsmate- riel, och produkter som avses i lagen (2000:1064) om kon- troll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd, se vidare avsnitten 8.2.1 och 8.2.2, 3.vapen och ammunition som avses i vapenlagen (1996:67), samt springstiletter, springknivar, knogjärn, kaststjärnor, riv- eller nithandskar, batonger, karatepinnar, blydaggar, spikklubbor och liknande, se vidare avsnitten 8.2.6 och 8.2.7, 4.spritdrycker, vin och starköl enligt alkohollagen (1994:1738), teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat en- ligt lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit m.m., tobaksvaror vid kontroll av åldersgränsen i 13 § tobakslagen (1993:581) samt varor som omfattas av förordningen (1994:1266) om förbud mot export av snus, se vidare av- snitten 8.2.10, 8.2.16 och 8.3.1, 5.varor som skall beskattas enligt lagen (2004:228) om be- skattning av viss privatinförsel av tobaksvaror, se vidare av- snitt 8.2.17, 6.barnpornografi enligt lagen (1998:1443) om förbud mot in- försel och utförsel av barnpornografi, se vidare avsnitt 8.2.14, 7.kulturföremål som avses i 5 kap. lagen (1988:950) om kul- turminnen m.m., se vidare avsnitt 8.2.8, 8.reptiler för kommersiella ändamål, se vidare avsnitt 8.2.12, och 9.andra djur och produkter av djur om det finns anledning att misstänka att de villkor som gäller för införseln eller utför- seln inte är uppfyllda, se vidare avsnitt 8.2.13. I bestämmelsen anges, att kontroll av de varor vilka anges ovan, inte får utformas på sådant sätt att urvalet av vad och vem som skall kontrolleras sker slumpmässigt. I paragrafen betonas, att kontrol- len enligt lagen inte får ske i form av slumpvisa kontroller. Enligt EG-rätten är s.k. stickprovskontroller eller systematiska kontroller inte tillåtna vid inre gräns. Enbart det förhållandet, att någon passe- rar en inre gräns, är alltså inte tillräckligt för att hejda en person för kontroll. Av bestämmelsen följer motsatsvis, att selektiva kontroller är tillåtna. Enligt bestämmelsen om tillfälligt förstärkt kontroll kan emellertid regeringen i vissa fall besluta om kontroller på annan grund. Angående selektiv kontroll se avsnitt 11.3.2. I paragrafen anges, att den som anmanas att stanna på begäran skall lämna de uppgifter och visa upp de handlingar som behövs för kontroll. I bestämmelsen regleras således uppgiftsskyldigheten för den, som anmanats att stanna. En bestämmelse med motsvarande innehåll finns i den nu gäl- lande inregränslagen (6 §). Denna bestämmelse har bl.a. givits den innebörden, att en person som anmanats att stanna är skyldig att visa upp bl.a. resehandlingarna, om detta behövs för kontrollen. Paragrafen innehåller bestämmelser om den undersökning, som får göras vid en varukontroll. I bestämmelsen anges, att en tjänsteman vid i samband med att någon anmanats att stanna får undersöka transportmedel, containrar, lådor och andra utrymmen där varor kan förvaras, bagage, såsom resväskor, portföljer, hand- väskor och liknande, som medförs av en resande. Befogenheten, som bestämmelsen medger, motsvarar den rätt till undersökning, som en tjänsteman vid har enligt 7 § inregränslagen och vid yttre gräns enligt 6 kap. 10 § tullagen. Syftet med undersökningen skall alltid vara att leta efter varor, som omfattas av lagen, och för vilka erforderligt tillstånd till inför- sel eller utförsel inte föreligger. Bestämmelser om kroppsvisitation och kroppsbesiktning finns i smugglingslagen. I paragrafen anges, att får göra kontrollbesök hos den som för ut krigsmateriel, produkter med dubbla användningsområ- den och kulturföremål. Vid sådana kontrollbesök får räkenskaps- materiel och andra handlingar som rör verksamheten granskas, så- vida de inte skall undantas enligt 6 kap. 34 § tullagen. 18 § inregränslagen innehåller en bestämmelse, som ger Tullver- ket befogenhet att utföra motsvarande kontrollbesök. Enligt denna bestämmelse har även befogenhet att företa revisioner hos sådana företag. Utredningen anser emellertid, att det i detta fall bör vara fullt tillräckligt att ges befogenhet att granska räkenskapshandlingar och andra handlingar som rör verksamheten, i syfte att avgöra om det aktuella utförseltillståndet är riktigt. Syf- tet med en revision enligt tullagen är att fastställa rätt underlag för uppbörd av tull och andra avgifter, vilket inte är aktuellt i detta sammanhang. Kontroll av hundar, katter och illrar Paragrafen innehåller bestämmelser angående kontroll av hundar, katter och illrar i syfte att fastställa, att det för dessa finns pass som innehåller uppgifter om att erforderlig vaccination och avmaskning företagits. I paragrafens första stycke anges, att den som för med sig eller kan antas föra med sig hund, katt eller iller, får anmanas att stanna för kontroll av att giltigt djurpass medförs. Sådana kontroller får även ske för det fall att hund, katt eller iller fraktas med godstrafik. För kontroller av de i paragrafen angivna djuren gäller, att samt- liga djurpass får kontrolleras. Bakgrunden till detta är bestämmel- serna i rådets förordning (EG) nr 998/2003. I nämnda EG-förord- ning framgår, att hundar, katter och illrar som hålls som sällskaps- djur skall var identifierbara och försedda med pass, vilket visar bl.a. vaccination mot rabies samt avmaskning mot dvärgbandmask. direktiv /425/EEG framgår, att motsvarande gäller även för nämnda djur som fraktas för kommersiella ändamål. Syftet med kontrollen är således att skydda landet mot bl.a. ra- bies och dvärgbandmask, vilka sjukdomar i stort varit be- friat från, men som förekommer i större utsträckning i andra med- lemsländer. Se vidare avsnitten 8.2.9 och 8.3.2. Av andra stycket framgår, att inte heller dessa kontroller får ut- formas slumpmässigt samt att bestämmelserna om uppgiftsskyl- dighet och varuundersökning (2–4 §§) gäller även vid kontroll av hundar, katter och illrar. I paragrafen regleras möjligheten att fatta beslut om tillfälligt för- stärkt kontroll. I paragrafens första stycke anges, att regeringen får, om det är nödvändigt för att förhindra allvarlig risk för människors eller djurs liv och hälsa, besluta om kontroller som omfattar även andra varor än sådana som annars omfattas av lagen, eller som är mer omfat- tande än vad som annars gäller. Ett sådant beslut får endast gälla .