sou · GUB393 · 2007-01-01 00:00:00 — Därmed uppställs ett krav på en likabehandling i fråga om erkännande av utbildningsbevis i samhället i stort, eftersom medföljande familjemedlemmar i princip kan vara verksamma i vilket yrke som helst eller ha önskemål om att genomföra en utbildning under sin vistelse här. Grunderna för bedömningen av en utländsk examen gäller oavsett om den åberopas av en tredjelandsmedborgare eller en svensk medborgare. Utredningen anser därför att kravet på likabehandling när det gäller erkännande av utbildningsbevis m.m. för gästforskare och deras familjemedlemmar inte kräver någon författningsändring. 6.6.3Sjuk- och aktivitetsersättning i form av garantiersättning Förslag: Gästforskare och deras familjemedlemmar med uppehållstillstånd skall, när det gäller beräkning av försäkrings- tid för sjuk- och aktivitetsersättning i form av garantiersättning enligt 9 kap. 7 § lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL), likställas med svenska medborgare. Enligt artikel 12 c) i gästforskardirektivet skall gästforskare och deras familjemedlemmar åtnjuta likabehandling i fråga om social- försäkrings-, arbetslöshets- och hälso- och sjukvårdsförmåner.13 I och med inträde i EES och EU har en anpassning till EG-rätten skett på så sätt att lagstiftningen numera är neutral i förhållande till medborgarskap. På ett område görs det emellertid 13 Avser de grenar av social trygghet som anges i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen. fortfarande en åtskillnad på svenska och utländska medborgare i socialförsäkringslagstiftningen. Det gäller en undantagsregel för beräkning av försäkringstid för rätt till sjuk- och aktivitets- ersättning i form av garantiersättning för dem vars försäkringsfall inträffat innan det år de fyllde (9 kap. 7 § AFL). Sjuk- och aktivitetsersättning infördes och ingår i sjukförsäkringen. Förmånerna ersatte förtidspension och sjuk- bidrag som var en del av pensionssystemet innan det reformerades. Sjukersättningen lämnas till försäkrade i åldrarna 30–, medan aktivitetsersättningen ges till försäkrade . Förmånen består av dels en inkomstrelaterad del (arbetsbaserad försäkring, se 3 kap. 4 § SofL), dels en garantidel (bosättnings- baserad försäkring, 3 kap. 1 § SofL). Garantidelen (sjuk- eller aktivitetsersättning i form av garantiersättning) utges till försäkrade som saknar eller har låg inkomstrelaterad sjuk- eller aktivitetsersättning. Rätten till garantiersättning och dess storlek är beroende av försäkringstid. Det krävs försäkring i . Den som har kortare försäkringstid än får förmånen utbetald i förhållande till antalet försäkringsår. För att en person skall ha rätt till sjuk- eller aktivitetsersättning i form av garantiersättning fordras normalt att personen både skall vara försäkrad vid försäkringsfallet och senare (7 kap. 1 § AFL och 3 kap. 1 § SofL). Personer som bosätter sig i efter det att de blivit arbetsoförmögna på grund av sjukdom eller funktionshinder har alltså inte rätt till garantiersättning. Undantag från kravet på att vara försäkrad vid försäkringsfallet görs dock för personer vars försäkringsfall har inträffat innan det år de fyllde (9 kap. 7 § AFL).14 Anledningen till att en särskild beräkningsmetod används för denna grupp är att grundregeln annars skulle innebära för stora begränsningar för dessa personer att tillgodoräkna sig försäkringstid. Undantaget gäller dock olika för svenska och utländska medborgare. För att undantagsregeln skall tillämpas på utländska medborgare, måste de ha varit bosatta i (9 kap. 7 § tredje stycket AFL). Regeringen har bedömt att kravet på likabehandling inte kan uppfyllas när det gäller tredjelandsmedborgare med ställning som varaktigt bosatt och som inte uppfyller kravet om fem års bosättning enligt AFL eller som omfattas av förordningen 1408/71 av om samordning av systemen för social trygghet 1992/93:7 s. 45 f., prop. 2000/01:96 s. 108 ff. och prop. 2001/02:119 s. 55 och 60. när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen.15 För att lösa detta har en ändring av 9 kap. 7 § AFL genomförts som innebär att en utländsk medborgare med ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat med uppehållstillstånd i skall likställas med en svensk medborgare när det gäller försäkringstid för garantiersättning när försäkringsfallet har inträffat innan det år de fyllde . Denna ändring täcker inte upp nu aktuellt krav på samma behandling av gästforskare och deras familjemedlemmar som svenska medborgare när det gäller socialförsäkringsförmåner. Lagtekniskt sett skulle man med fördel kunna lösa den här frågan genom att slopa medborgarskapskravet helt. En sådan lösning skulle medföra enklare regeltillämpning för och stämma bättre överens med den medborgar- skapsneutralitet som finns i den svenska socialförsäkrings- lagstiftningen. Ändringen skulle innebära att fler än de personer som omfattas av gästforskardirektivet kan komma att omfattas av undantagsregeln. I vad mån en sådan ändring får negativa ekonomiska konsekvenser, eller om dessa personer ändå beviljas ersättning genom andra försäkringsförmåner, har inte till fullo klarlagts av utredningen, eftersom frågan får anses gå utöver vårt uppdrag (jfr avsnitt 7.1.3). Eftersom en justering i lagen tidigare gjorts av hänsyn till personer som omfattas av gemenskapsrätten skulle man också kunna tänka sig att formulera en generell bestämmelse som utvisar att personer med rätt till förmåner enligt EG-rätten skall ha samma behandling som svenska medborgare. För att genomföra gästforskardirektivet är det dock tillräckligt att bestämmelser tas in endast för de personer som omfattas av direktivet. En ändring motsvarande den som införts för kategorin varaktigt bosatta föreslås således för gästforskare och deras familjemedlemmar. Ändringen bör tas in i 9 kap. 7 § AFL. 2005/06:159 s. 29 ff. Förslag: Gästforskare och deras familjemedlemmar skall behandlas på samma sätt som svenska medborgare vad gäller rätten till studiehjälp i form av studiebidrag och extra tillägg. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter i anslutning till bestämmelserna. Föreslagna ändringar tas in i studiestödslagen (1999:1395). Enligt artikel 12 c) i gästforskardirektivet har innehavaren av ett uppehållstillstånd rätt till samma behandling som landets medborgare när det gäller de grenar av social trygghet som anges i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egen- företagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen. Bestämmelsen får anses omfatta såväl gästforskare som medföljande familjemedlemmar. I artikel 4.1 h) förordning 1408/71 räknas familjeförmåner upp som en av grenarna av social trygghet. Likabehandling i fråga om rätten till familjeförmåner skall följaktligen beaktas vid genomförandet av gästforskardirektivet. I artikel 1 u) förordning 1408/71 definieras familjeförmåner som alla vård- eller kontantförmåner, som är avsedda att täcka en familjs utgifter enligt den lagstiftning som anges i artikel 4.1 h. Undantagna är vissa särskilda bidrag som lämnas vid barns födelse. I slutbetänkandet Social trygghet och EES (SOU 1993:115, s. 507 f.) föreslogs att studiehjälp i form av studiebidrag och extra tillägg skulle anses utgöra sådana familjeförmåner som omfattades av förordning 1408/71. Inackorderingstillägget och reskostnads- ersättningen skulle däremot falla utanför förmånsslaget familje- förmåner och övriga grenar av social trygghet. Efter anslutningen till EU har avgett en förklaring som närmare anger den nationella lagstiftning och de system som avses bl.a. i förordningens artikel 4.1. Enligt första bilagan i förklaringen skall bl.a. 3 kap. studiestödslagen (1973:349, omtryckt 1987:303) omfattas såvitt gäller studiebidrag och extra tillägg.16 Studiestödslagen (1973:349) ersattes med en ny studiestödslag (1999:1395) . 16 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde , dnr S97/3351/RS, Förklaring om tillämpningsområdet i för förordning (EEG) nr 1408/71 av om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen, m.m. studiehjälp flyttades då till 2 kap., men motsvarar i allt väsentligt 3 kap. i den gamla studiestödslagen (prop. 1999/2000:10 s. 136). Någon ändring i fråga om vilka former av studiehjälp som skall anses utgöra en familjeförmån enligt förordning 1408/71 kan inte anses vara avsedd i och med denna redaktionella ändring. Personkretsen som omfattas av gästforskardirektivet skall alltså ha möjlighet att bli beviljade studiebidrag och extra tillägg på samma villkor som svenska medborgare. För annat studiestöd gäller samma villkor som för utländska medborgare i övrigt. Vissa utlänningar skall likabehandlas med svenska medborgare om de kan härleda rättigheter i fråga om sociala förmåner från EG- rätten, eller gemenskapens och medlemsstaternas avtal med . Bruket av uttrycket sociala förmåner kommer från EG-rätten och avser rätt till samma behandling som landets medborgare både när det gäller studiemedel och delar av studie- hjälpen.17 Likabehandling när det gäller familjeförmåner omfattar, enligt vad som redovisats ovan, endast delar av studiestödet. Uttrycket sociala förmåner kan därför inte användas i lagtexten för att jämställa utländska medborgare med uppehållstillstånd för forskning och deras familjemedlemmar med svenska medborgare. Istället bör det EG-rättsliga uttrycket familjeförmåner hämtas från förordning 1408/71 för att särskilja att omfattningen av rätten till likabehandling endast avser studiehjälp i form av studiebidrag och extra tillägg. Bestämmelsen kommer i praktiken att tillämpas på forskarens familjemedlemmar. Gästforskaren föreslås ändå vara angiven i bestämmelsen för att klart kunna avgränsa vilken personkrets som avses med bestämmelsen. I tidigare överväganden om studiestödslagen har samtliga bestämmelser om likabehandling av utländska medborgare reglerats i de inledande bestämmelserna i studiestödslagen. Motivet är att uppnå en enhetlig lagstiftning på studiestödsområdet. 2005/26:134 s. 28). Normalt får även regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter till den här arten av bestämmelser. Utredningen föreslår att ändringarna tas in i studiestödslagen. 17 Se 1 kap. 4–6 §§ studiestödslagen, mål 39/86 , mot och artikel 7.2 rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen; jfr även omfattningen av rätten till studie- stöd för personer med uppehållsrätt i artikel 24.2 i det s.k. rörlighetsdirektivet (2004/38/EG) och för varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare i artikel 11.1 b) rådets direktiv /109/EG av om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning. 6.6.5Skatteförmåner, arbetsvillkor, tillgång till varor och tjänster, m.m. Bedömning: Det krävs inte någon författningsändring för att direktivets bestämmelser om likabehandling i fråga om skatte- förmåner, arbetsvillkor, tillgång till varor och tjänster, m.m. skall vara uppfyllda. Utredningen har inte funnit några skatteförmåner som inte kommer tredjelandsmedborgare till del på samma sätt som svenska medborgare. Samma bedömning görs även när det gäller likabehandling i fråga arbetsvillkor, tillgång till varor och tjänster och leveranser av allmänt tillgängliga varor. Utöver de familje- förmåner som behandlas i avsnitt 6.6.4 om studiestöd bör det inte heller krävas någon författningsändring i fråga om likabehandling avseende de grenar av social trygghet som anges i förordning 1408/71. Förslag: Gästforskare med uppehållstillstånd för forskare utfärdat i annan EU-stat skall ingå nytt mottagningsavtal med det svenska forskningsorganet och ansöka om uppehållstillstånd här om vistelsen överstiger eller avses överstiga . Gästforskare och deras medföljande familjemedlemmar skall i ett sådant fall få ansöka om uppehållstillstånd, samt få denna ansökan prövad, även om de redan befinner sig här i landet. Reglerna om gästforskares rörlighet får anses utgöra en central del av direktivet. Syftet med bestämmelserna är att göra det lättare för forskare som avslutar ett forskningsprojekt att påbörja ett annat som bedrivs i samma eller i en annan EU-stat. Om det behövs skall det också finnas möjlighet att utföra delar av ett forskningsprojekt i andra EU-stater än det land där gästforskaren beviljats det ursprungliga uppehållstillståndet. Utformningen av gästforskardirektivets bestämmelser om forskares rölighet ger anledning att göra åtskillnad på kortare vistelser och vistelser som överstiger . Detta är föranlett av den fakultativa bestämmelse i artikel 13.3 som ger en medlemsstat möjlighet att begära ett nytt mottagningsavtal för forskning i den medlemsstaten. En tredjelandsmedborgare som beviljats uppehållstillstånd som forskare i ett medlemsland har rätt till inresa och vistelse inom hela gemenskapen för att utföra en del av sin forskning här. Möjligheten att röra sig mellan medlemsländerna på detta sätt inkluderar även eventuella medföljande familje- medlemmar. Gästforskardirektivets artikel 13.1, 2 och 4 medger i dessa fall att en medlemsstat får kräva visering eller uppehållstillstånd om det krävs enligt den nationella lagstiftningen. Krav får också ställas på att forskaren har tillräckliga medel för sin försörjning och att han eller hon inte utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet eller folkhälsan. Vad gäller visering för sådan vistelse får, enligt gällande rätt, en utlänning med giltigt resedokument och ett uppehållstillstånd utfärdat av en Schengenstat medges att resa in och vistas i om resevillkoren enligt artikel 21 i är uppfyllda (4 kap. 6 § UtlF). Dessa personer är undantagna kravet på visering (3 kap. 1 § p. 12 UtlF). Hur uppehållstillståndsfri tid beräknas framgår av 4 kap. 1–2 §§ UtlF. Tredjelandsmedborgare med uppehållstillstånd för forskare, samt deras familjemedlemmar, kommer att omfattas av undantaget från visering om uppehållstillståndet för forskning är utfärdat av en Schengenstat. För inresa och vistelse från medlemsstater som inte är anslutna till krävs normalt att en tredjelands- medborgare ansöker om och beviljas visering före inresan till . Detta krav kommer således att gälla gästforskare och deras medföljande familjemedlemmar. Något behov av att ändra aktuella regler om visering för genom- förandet av gästforskardirektivet bör inte föreligga i denna del. Om gästforskarens vistelse i ett annat medlemsland överstiger eller avser att överstiga , ger artikel 13.3 i gästforskar- direktivet möjligheten för det medlemslandet att kräva att ett nytt mottagningsavtal ingås med det nationella forskningsorganet och att villkoren för uppehållstillstånd i övrigt är uppfyllda. Möjlighet finns alltså i dessa fall att föreskriva ett krav på att gästforskaren får ansöka om ett nytt uppehållstillstånd för forskare här i landet, även om han eller hon redan har beviljats ett sådant i en annan EU-stat. Om en vistelse i forskningssyfte här överstiger anser utredningen att kopplingen till och det arbete som faktiskt bedrivs här generellt kan antas vara så stark att det är väl motiverat att gästforskaren får ansöka om uppehållstillstånd här. För detta fordras att gästforskaren och det svenska forskningsorganet ingår ett mottagningsavtal och att forskaren i övrigt uppfyller villkoren för uppehållstillstånd i . Bl.a. kan det finnas skäl att tillse att forskaren har ett fullgott sjukförsäkringsskydd och att han eller hon klarar sin försörjning under vistelsen här. Utredningen förslår därför att gästforskare i nu berörda fall skall ingå mottagningsavtal med det svenska forskningsorganet, samt i övrigt uppfylla villkoren för uppehållstillstånd, om vistelsen här överstiger eller avses överstiga i de fall inresa sker från en annan EU-stat där gästforskaren vistas med stöd av uppehållstillstånd för forskare utfärdat i den EU-staten. Beträffande förfarandet för att ansöka om uppehållstillstånd skall en utlänning normalt ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet hos någon av de svenska utlandsmyndig- heterna (se avsnitt 6.4.6). En situation då detta förfarande blir tillämpligt även efter inresa kan uppkomma då en gästforskare och eventuella medföljande familjemedlemmar ansöker om uppehållstillstånd då gästforskaren vistas här för att utföra en del av sin forskning . Uppstår en sådan situation föreskriver gästforskardirektivets artikel 13.5 att medlemsstaterna inte får kräva att forskaren lämnar territoriet för att lämna in ansökningar om visering eller uppehålls- tillstånd. Enligt utredningens bedömning bör artikel 13.5 uppfattas så att en ansökan i dessa fall skall kunna både lämnas in och prövas utan att gästforskaren skall behöva lämna landet. Detta framstår som fullt naturligt sett till syftet med bestämmelsen, eftersom ett krav på att lämna landet för att pröva en ansökan kan anses utgöra ett hinder för gästforskares rörlighet. Det framstår inte heller som praktiskt motiverat att en gästforskare skall behöva lämna landet under pågående forskningsarbete för att få sin ansökan om uppehållstillstånd prövad. Ett undantag från huvudregeln i 5 kap. 18 § UtlL som säger att uppehållstillstånd inte får bifallas efter inresa föreslås därför för gästforskare som vistas här med stöd av ett uppehållstillstånd för forskare utfärdat i en annan EU-stat. uppehållstillstånd i dessa fall skall även inkludera gästforskarens medföljande familjemedlemmar. Undantag av den här arten för att säkerställa rörligheten mellan medlemsländer finns redan för vissa utlänningar och deras familjemedlemmar i 4 kap. 17 § UtlF. Aktuellt förslag bör tas in som ett tillägg i denna paragraf. En sådan lösning fordrar ett bemyndigande till regeringen. Enligt utredningens förslag bör detta tas in i 5 kap. 23 § UtlL. Bedömning: beslut om uppehållstillstånd för forskare och deras medföljande familjemedlemmar får överklagas till Migrationsdomstolen. Det krävs inte någon författningsändring för att direktivets bestämmelser om rättssäkerhetsgarantier skall vara uppfyllda. beslut om att avslå en ansökan om uppehållstillstånd eller återkalla tillståndet får överklagas till en Migrationsdomstol, 14 kap. 3 § UtlL. Migrationsdomstolens beslut kan i sin tur överklagas till Migrationsöverdomstolen, 16 kap. 9 § UtlL. Möjligheten för den enskilde att överklaga beslut i fråga om uppehållstillstånd som utfärdats enligt gästforskardirektivet kommer att omfattas av dessa bestämmelser. Någon ändring av bestämmelserna om överklagande fordras således inte för att tillgodose kravet på rätt till rättslig prövning enligt direktivets artikel 15.4. Gästforskardirektivet anger att delgivningsförfarandet får ske enligt nationell lagstiftning. De krav på rättssäkerhetsgarantier som anges i övrigt i artikel 15.1 och 2 (om tid för avgörande, påskyndade beslut och myndighets skyldighet att underrätta sökanden om vilka kompletterande uppgifter som behövs) bör fullt ut vara tillgodosedda genom förvaltningslagen (1986:223). Några för- fattningsändringar bör därför inte vara påkallade i dessa delar. Genomförandet av gästforskardirektivet, och då främst ackredite- ringsförfarandet, medför en marginellt ökad arbetsbelastning hos forskningsorganen för att de skall kunna anlita gästforskare i sin verksamhet. De uppgifter som forskningsorganen skall kontrollera innan de utfärdar ett mottagningsavtal bör vara uppgifter som normalt behandlas inom ramen för ett anställningsförfarande. Sammantaget bör det nya förfarandet med ackreditering, utfärd- ande av mottagningsavtal och gästforskarens ansökan om uppe- hållstillstånd inte medföra någon större förändring för forskningsorganen jämfört med nuvarande regler. En offentlig lista på ackrediterade forskningsorgan kommer att hållas tillgänglig av . När kännedomen om detta verktyg för arbetssökande ökar internationellt kommer sannolikt antalet utländska arbetssökande att tillta. Det ändrade kravet på relevant utbildning för gästforskare kan också medföra ett ökat utbud av arbetssökande. Genomförandet innebär bl.a. att kretsen av behöriga gästforskare kommer att utvidgas. Fler personer blir alltså kvalificerade att komma hit för forsknings- och utvecklingsarbete. har en hög aktivitet när det gäller forsknings- och utvecklingsarbete och bör vara attraktivt för många utländska forskare att vara verk- samma i. kan man förvänta sig att fler högskoleutbildade utlänningar aktivt söker arbete i jämfört med . Detta förutsätter dock att det finns en efterfrågan av sådana tjänster på En sannolik effekt är att den svenska arbets- marknaden inom FoU-sektorerna blir mer konkurrensutsatt än . Det går bara att spekulera i vilken omfattning förslaget kommer att medföra en ökad närvaro av utländska gäst- forskare och deras medföljande familjemedlemmar i landet. beviljas nya uppehållstillstånd till cirka 400 gästforskare . Fördelar man rent matematiskt gemenskapens målsättning med antalet medlemsländer som antagit direktivet talar man om en ökning för del med drygt 30 000 gästforskare. Fördelar man det på andel av befolkningen inom EU handlar det om ökning med 13 000 gästforskare. En så stor ökad närvaro bedöms inte som sannolik. Givet en normal efterfrågan på arbetskraft på den svenska arbetsmarknaden är en långsam, gradvis ökning av närvaro rimlig att anta. Fler gästforskare innebär också en ökad närvaro av medföljande familjemedlemmar. Detta accentuerar behovet av åtgärder för att införliva dem i samhällslivet. Det ställer t.ex. krav på att upprätt- hålla en god nivå på vuxenutbildning i svenska. Än viktigare är att arbetsmarknaden kan ta tillvara den kompetens som familje- medlemmarna har att tillföra. Genomförandet av direktivet bedöms innebära en långsam och gradvis ökad närvaro av gästforskare och medföljande familje- medlemmar. Eftersom gästforskarna både arbetar och vistas här kommer de att bidra till den offentliga sektorn genom intäkter i form av direkta och indirekta skatter, samt socialförsäkrings- avgifter. Gästforskarna och deras familjemedlemmar är i stor utsträckning berättigade till samma förmåner som personer som redan är bosatta här. Deras närvaro kommer således att föranleda offentliga utgifter av vitt skilda slag. De samlade statsfinansiella effekterna av denna närvaro är mycket svåra uppskatta, eftersom ett flertal parametrar påverkar utfallet. Utredningen har tagit fram en beräkning som visar vilka lönenivåer som medför att de offentliga kostnaderna täcks av de inkomster som vissa skatter och avgifter genererar. Underlaget för dessa beräkningar är av den karaktären att resultatet mer skall betraktas som räkneexempel än som ekonomiska konsekvens- beräkningar i egentlig mening. Beräkningen kan förhoppningsvis utgöra ett underlag för vidare beredning. Beräkningen framgår av bilaga 4. bedöms förslaget inte medföra någon väsentligt förändrad migration av utländska gästforskare jämfört med . Genomförandet av direktivet i det kortare perspektivet bör således inte medföra annat än ytterst marginella statsfinansiella effekter. Det nya ackrediteringsförfarandet innebär att en ny måltyp införlivas i förvaltningsdomstolarnas verksamhet. Utredningen bedömer att mål av den här arten kommer att bli sällan före- kommande. Kostnader som kan förväntas uppkomma är så begränsade att förvaltningsdomstolarna bör kunna hantera dessa inom ramen för befintliga resurser. Beslut om uppehållstillstånd får överklagas till Migrationsdomstolarna. Detta förslag medför inte någon för- ändring som motiverar ökade anslag för migrationsdomstolarnas verksamhet. Forskningsorganens ökade ansvar att kontrollera uppgifterna i mottagningsavtalet bör leda till att handläggningen hos Migrations- verket och de svenska utlandsmyndigheterna blir enklare och går snabbare. finns det en ambition och en förväntan inom EU att fler gästforskare kommer att söka sig hit.