sou · GUB38 · 2007-01-01 00:00:00 — Kommittén menade att fådagarstidningar särskilt under en etable- rings- eller relanseringsfas genom sin redaktionella aktivitet kunde åstadkomma en onormalt stor lösnummerförsäljning. För att fådagarstidningar skulle kunna marknads- föra sig på sådant sätt utan att produktionsbidraget äventyrades, ansåg kommittén att regelsystemet borde kompletteras så att det för fådagarstidningar räckte att upplagan var abonnerad till över- vägande del, dvs. Gällande villkor var att tidningens totalupplaga i huvudsak skulle vara abonnerad enligt praxis av exemplaren. Vidare ansåg kommittén att villkoret om högsta annonsandel i tidningen borde skärpas för fådagarstid- ningar, från högst till högst . Syftet som kommittén angav var att ytterligare markera att stödet avsåg s.k. redaktionella komplementtidningar. I fråga om kravet att tid- ningens abonnemangspris inte fick stå i uppenbart missförhållande till abonnemangspris för liknande tidningar menade kommittén att utgångspunkten skulle vara det genomsnittliga priset för alla tid- ningar i samma kategori, dvs. med samma utgivningsfrekvens och liknande spridnings- och konkurrensförhållanden. Skälet var att kommittén befarade att bestämmelsen blev uddlös om jämförelse- gruppen gjordes väldigt liten. Slutligen föreslog kommittén att skulle ges möjlighet att beräkna täckningstalet för annan kommun än den där huvudredaktionen fanns, om det var rimligt med hänsyn till verksamhetens inriktning. Det borde enligt kommittén inte vara möjligt för tidningsföretag att få produktions- bidrag genom taktisk placering av huvudredaktionen i en större kommun än den verksamheten egentligen avsåg, t.ex. med hänsyn till tidningens innehåll. När det gällde bestämmelserna som avsåg produktionsbidrag till fådagarstidningar hade kommittén i sitt delbetänkande Ds B 1978:10 Översyn av presstödet föreslagit att fådagarstidningar, vid sidan av ett förstärkt stöd, skulle innehålla redak- tionellt utrymme för att erhålla produktionsbidrag. Rege- ringen anslöt sig till kommitténs förslag, men vid riksdagsbehand- lingen ansågs det att förslaget om redaktionellt utrymme borde övervägas ytterligare. I slutbetänkandet anförde kommittén att den på nytt hade övervägt frågan och därvid kommit fram till att det var motiverat att ha ett krav på lägsta volym redaktionellt innehåll men att kravet kunde sättas något lägre än vad som tidigare föreslagits utan att det skulle leda till att produktionsbidrag skulle gå till tidningar med mycket liten redaktionell produktion. Kommittén föreslog således att en tidning skulle ha redaktionellt utrymme för att kunna komma i fråga för produktionsbidrag. I fråga om reglerna avseende produktionsbidrag till flerdagarstid- ningar ansåg kommittén att dessa var ändamålsenliga som sådana. Kommittén föreslog därför inga systematiska ändringar i denna del. I delbetänkandet hade kommittén emellertid föreslagit förstärk- ningar av bidragsbeloppen för tidningar inom denna kategori. I den proposition som följde på kommitténs arbete, (prop. 1980/81:137 om stödet till dagspressen), föreslog regeringen att dagstidningsbegreppet borde preciseras till att avse allmän ny- hetstidning och publikation av dagspresskaraktär med reguljär nyhetsförmedling och/eller allmän politisk opinionsbildning, vilket angavs stå i överensstämmelse med dåvarande praxis. Skälet till preciseringen var att minimera utrymmet för inte avsett utnytt- jande av presstödet och missbruk av reglerna. Vidare föreslog rege- ringen att produktionsbidrag till en självständig edition borde utgå i proportion till andelen unikt material, på så sätt att bidrag skulle börja utgå vid sådant material och stegvis ökas till fullt bidrag vid sådant material. Förslaget avsåg hindra spekulativa editionsstarter. Samma skäl anfördes till stöd för ett förslag om ändring av definitionen av rikstidning. Som rikstidning borde enligt regeringen räknas en tidning vars upplaga till över- vägande del avsattes utanför utgivningsregionen men i olika delar av landet och i minst hälften av A-regionerna, varvid spridning i en A-region borde anses föreligga när minst 50 exemplar avsattes i regionen. Kravet på en abonnerad upplaga på minst 10 000 exem- plar borde enligt regeringen kvarstå. När det gällde kommitténs förslag om ändringar i tilldelnings- reglerna med avseende på fådagarstidningar fann regeringen att förslagen var väl ägnade att främja de presspolitiska ambitioner som var förenade med produktionsbidraget. Förslagen borde därför enligt regeringen genomföras. Likaså förordade regeringen att kommitténs förslag angående ändringar i villkoren för både få- och flerdagarstidningar borde genomföras. Härutöver lämnade rege- ringen förslag om bl.a. höjt stödbelopp för fådagarstidning med riksspridning. beslutade i enlighet med regeringens för- slag i denna del (rskr. 1980/81:289). Femte pressutredningen hade i uppdrag att utreda bl.a. frågan om företag som ger ut annonsblad skall kunna erhålla presstöd. Utredaren skulle göra en förutsättningslös analys av annons- bladssituationen. Bakgrunden till frågeställningen framgick av utredningens direktiv 1983:17: Dagspressen finansierar en betydande del av sin redaktionella verk- samhet med annonsintäkter, och tidningarnas livskraft beror på hur väl de lyckas hävda sig på annonsmarknaden. När därför utgivningen av annonsbladen snabbt ökade betraktades detta som ett hot mot dagstidningarnas möjligheter att finansiera nyhets- och opinionsförmedling och därmed som ett hot mot tidningarnas viktiga roll i ett demokratiskt samhälle. skedde ingen avmattning i annonsbladsverksamheten, varför frågan togs upp i dags- presskommitténs direktiv (B 1978:01). Under kommitténs arbete upp- märksammade regeringen om att ett företag med omfattande annonsbladsutgivning hade beviljats produktionsbidrag till en fådagarstidning. I budgetpropositionen för förordade rege- ringen som en temporär åtgärd att reglerna om statligt stöd till dagstidningar skulle kompletteras med en bestämmelse med inne- börden att stöd inte skulle kunna utgå till tidningsföretag som utger annonsblad i en i förhållande till tidningsutgivningen betydande om- fattning eller som står i nära förhållande till företag som utger annons- blad i sådan omfattning. godkände denna förändring i grunderna för statligt stöd till dagspressen (KU 1979/80:41, rskr. I sitt slutbetänkande ansåg att dagspress- branschen själv kunde förväntas lösa sitt annonsbladsproblem utan ingripanden från statsmakterna och ansåg att den nya bestämmelsen kunde avvaras. Som skäl angav kommittén att dagstidningarna kunde vidta marknadsföringsåtgärder mot annonsbladsutgivning och att hade antagit entydiga rekommen- dationer om återhållsamhet på området. Under den senare behand- lingen av kommitténs förslag ansåg emellertid både regering och riksdag att bestämmelsen skulle finnas kvar. informerade om att den inte ansett den nya bestämmelsen tillämplig på tidningsföretag som startar annonsblad. Nämnden tog också upp frågan om hur annonsblads- utgivning inom dagspressföretag kan komma att påverka de ekono- miska förutsättningarna för pressen samt hur stödet till dagspressen som en följd därav kan behöva ändras. Problemet som nämnden såg var att om en högtäckningstidning lyckades med utgivning av annonsblad skulle lågtäckningstidningens situation försvåras och dess behov av produktionsbidrag skulle öka. Sannolikt skulle också frågan om vid vilka täckningstal produktionsbidrag skulle utgå behöva om- prövas. Om däremot en lågtäckningstidning skulle lyckas med utgiv- ningen av ett totaltäckande annonsblad skulle den reguljära tidningens låga täckning enligt nämnden inte längre vara ett korrekt uttryck för dess marknadssituation och därmed inte heller för dess behov av produktionsbidrag. I samband med att utredningen presenterade en delrapport avseende dagstidningarnas utgivning av egna annonsblad blev regeringen uppmärksammad på frågan hur väl reglerna för reducerat produktionsbidrag återspeglade marknadsförhållandena. Utredningens undersökning hade visat att förstatidningarna i och hade ett överlägset grepp om annonsmark- naden på respektive utgivningsort, trots att täckningstalet för respektive tidning låg och de därmed hade rätt till reducerat produktionsbidrag. I tilläggsdirektiv (dir. 1984:38) gav därför regeringen utredningen i uppdrag att analysera verkningarna av ett reducerat produktionsbidrag för berörda tidningar och deras konkurrenter mot bakgrund av tidningarnas upplageförhållande, geografiska spridning, ekonomiska ställning och situation på annonsmarknaden. Regeringen uttalade att utredningen borde beakta att det statliga presstödet i form av produktionsbidrag fick betraktas som kompensation för uteblivna annonsintäkter och att särskild hänsyn borde tas till det statsfinansiella läget och den därav följande betydelsen av att noggrant pröva behovet av och effektiviteten i stödet. Utredningen anförde i sitt slutbetänkande (Ds U 1985:2 Effek- tivare presstöd), som överlämnades , att inte längre var emot att medlemmarna gav sig in på reklambladsmarknaden och att denna förändrade inställning öppnat vägen för de konkurrerande etableringar som dagstidningar gjort av regiontäckande gratis- och annonstidningar i och men också för några offensiva satsningar. Utredningen bedömde att utvecklingen gjorde det angeläget att skärpa regeln om att produktionsbidrag inte kunde ges till företag med en annons- bladsutgivning som intäktsmässigt översteg tidningsutgivningen: för det första skulle intäktsjämförelsen endast avse tidningsutgiv- ningens annonsintäkter, för det andra skulle annonsbladsutgiv- ningens annonsintäkter få uppgå till högst av tidnings- utgivningens annonsintäkter. andelen under det närmast föregående kalenderåret var högre, skulle tidningsföretaget förlora sin rätt att få bl.a. produktionsbidrag. Jämförelsebeloppen skulle enligt utredningen vara dels de annonsintäkter som belastades med det lägre, dels de annonsintäkter som belastades med det högre uttaget enligt reklamskatteförordningen. Utredningen menade att procenttalsgränsen borde kunna skilja defensiva och offensiva annonsbladsetableringar åt och genom anknytningen till reklam- skatteförordningen skulle alla slag av annons- och gratispubli- kationer komma med i jämförelseunderlaget utan att de behövde definieras närmare i presstödsförordningen. I övrigt ansåg utred- ningen att det inte fanns något behov av statliga åtgärder på om- rådet. Vid behandlingen av budgetpropositionen föreslog kon- stitutionsutskottet att det skulle tillsättas en parlamentariskt sam- mansatt utredning sedan massmediekommittén (U 1982:07) och femte pressutredningen hade fullgjort sitt arbete. anslöt sig till förslaget. I samband med att regeringen beslutade att till- kalla en sådan kommitté anfördes det att kommittén i sitt arbete borde väga in de överväganden och förslag som förts fram av femte pressutredningen (dir. 1985:52). Direktiven till (dir. 1985:52) beslutades vid regeringssammanträde . Uppdraget för kom- mittén var brett och huvudförutsättningen för dess arbete var att den statliga presspolitiken skulle ligga fast. Statliga stödinsatser till dagspressen skulle även fortsättningsvis syfta till att bevara mång- falden i nyhetsförmedling och opinionsbildning för att därmed stärka och slå vakt om dagspressens stora betydelse för medborgare i ett demokratiskt samhälle. Utgångspunkten för arbetet skulle vara en utvärdering av effekter och erfarenheter av det dåvarande presstödet. Utvecklingen borde beaktas liksom synpunkter och bedömningar som framförts i tidigare utredningsarbeten och i andra målinriktade sammanhang. överlämnade kommittén sitt betänkande SOU 1988:48 Reformerat presstöd. I avsnittet som rörde det direkta stödets inriktning och utformning diskuterade kommittén inled- ningsvis mångfaldsbegreppet. Kommitténs slutsatser var att den presspolitiskt eftersträvade mångfalden avsåg bredd i nyhetsförmed- ling och opinionsbildning. Dagspressen i sin helhet borde enligt kommittén omfatta så stor spännvidd som möjligt både i fråga om den rena nyhetsrapporteringen och de värderingar och idérelationer som hörde ihop med fortlöpande nyhetsförmedling. Medlet för att uppnå målet angavs vara största möjliga antal självständiga redak- produkter, som tillsammans representerade ett så brett åsiktsspektrum som möjligt. Med konkurrens avsåg kommittén valfrihet och konkurrens på läsarmarknaden och anförde att en tidning borde vara så utformad att den uppfattas som ett alternativ eller ett komplement för läsare av allmänna nyheter och samhällsdebatt för att den skall anses konkurrera på marknaden. Konkurrensaspekten ansågs inte bunden till lika periodicitet eller samma omfattning av de redaktionella ambitionerna. Vidare ansågs det att en tidning kunde betraktas som en konkurrent på läsarmarknaden, även om volymen redaktionellt material inte var direkt jämförbar med den ena eller andras kon- kurrent. Det presspolitiskt centrala i mångfaldsbegreppet var enligt kom- mittén antalet självständiga redaktionella produkter. Kommittén anförde att mångfalden som målbeskrivande term inom presspoli- tiken med denna tolkning inte hade något samband med det juri- diska eller företagsekonomiska företagsbegreppet, utan åsyftade en publicistisk och redaktionell mångfald. Enligt kommittén var företagsformer och ägareförhållanden sålunda i detta sammanhang av mindre intresse, och i första hand av betydelse när det gällde att avgöra den enskilda tidningsrörelsens verkliga behov av statligt stöd för sin utgivning. När det gällde dagstidningsbegreppet framförde kommittén att det inte hade framkommit skäl att förorda någon principiell för- ändring i fråga om avgränsningen totalt sett av de kategorier tid- ningar som skulle kunna få del av statligt presstöd i den mån de uppfyllde vissa kriterier, och kommittén ansåg att den större delen av de medel staten ställde till förfogande liksom dittills borde utgå selektivt, dvs. riktas till tidningar som vid en prövning utifrån givna normer visade sig ha ett angeläget behov av stöd för att trygga sin fortsatta utgivning. Kommittén ansåg att det allmänna presstödet i princip borde vara tillgängligt för pressorgan som inbördes uppvisade stora olik- heter i fråga om utgivningsfrekvens, omfång, m.m. Det begrepp kommittén förordade skulle användas för pressorgan som kunde komma ifråga för presstöd var allmän nyhetstidning, inbegripande även publikationer som utkom med ett nummer och som bedrev löpande allmän nyhetsförmedling eller fullgjorde opinions- bildande uppgifter motsvarande den traditionella dagspressen. Det kunde enligt kommittén diskuteras om det behövdes någon ytterligare beskrivning av hur begreppet allmän nyhetstidning skulle uppfattas i presstödssammanhang. Kommittén angav dock att den ansåg att en allmän nyhetstidning i dess mest renodlade form uppfyllde tre kriterier: 1) tidningen har en bred nyhetsbevak- ning, 2) tidningen deltar fortlöpande i den politiska opinionsbild- ningen även på annat sätt än genom nyhetsrapportering från det politiska fältet samt 3) tidningen granskar kritiskt den verksamhet som utövas av de inflytelserika i samhället. Kommittén utvecklade närmare vad som avsågs med de tre kriterierna och uttalade att det borde anses vara tillräckligt om en tidning motsvarade två av de tre angivna kriterierna för att falla in under begreppet allmän nyhets- tidning. Härutöver anförde kommittén att det som en komplettering av de anförda positiva kriterierna lämpligen borde tillfogas ytterligare distinktioner i syfte att markera en avsedd begränsning. Det rörde bl.a. utgivningsfrekvens, redaktionell inriktning, målgrupp och spridningsområde. Sammanfattningsvis ansåg kommittén att en tidning måste utkomma med minst ett nummer , ha en redaktionell bevakning som till övervägande del inte var begränsad till ett enstaka eller några få intresseområden eller segment i samhällslivet. Vidare borde tidningen vända sig till allmänheten och i huvudsak distribueras i landet. Slutligen ansåg kommittén att begreppet allmän nyhetstidning inte var tillämpligt på publikationer som utges i statlig regi. När det gällde bedömningen av avläggare och editioner ansåg kommittén att det fanns skäl att i presstödssammanhang godta uppfattningen att en tidnings titel konstituerar dess identitet. Vidare förordade kommittén som generell princip att staten även i samband med presstödsärenden fullt ut godtar den identitet som en viss tidning tilldelats av sin utgivare genom valet av publikationens namn. Kommittén uttalade att om en tidningsledning ansåg någon del av sin upplaga så avvikande till innehållet att den marknads- mässigt kunde lanseras under en egen titel borde detta i konsekvens med nämnda princip primärt godtas även som utgångspunkt för beräkning av presstöd. För att förhindra sådana utpräglade skenkonstruktioner som i enstaka fall trots allt skulle kunna tillgripas i syfte att ge en viss effekt i presstödshänseende föreslog kommittén att det skulle byggas in en spärr. Denna spärr innebar enligt föreslaget att vid sin prövning av stödärenden skulle åläggas att särskilt beakta om det i ett visst fall genomförts en uppsplittring på flera titlar av en tidning som förut utgivits under en enhetlig beteckning och där utgåvorna alltjämt hade ett klart administrativt, produktionstekniskt och redaktionellt samband. Om detta var fallet och det inte kunde påvisas andra motiv för den formella kon- struktionen än möjligheten att bidragstilldelningen skulle kunna öka skulle en framställning inte beviljas i vidare mån än som skulle ha skett med det gemensamma tidningsnamnet bevarat. Å andra sidan föreslog kommittén en särskild regel som skulle göra det möjligt att för ett litet fåtal tidningar beräkna presstödet efter samma grunder som dittills skett, dvs. att presstöd skulle kunna utgå till editioner med relativt långt driven differentiering av innehållet och med marknadsföring och distribuering inom skilda geografiska områden men med användande av det inarbetade gemensamma namnet för samtliga editioner. Detta borde dock gälla endast under tre förutsättningar: 1) den ifrågavarande del- upplagan (editionen) skulle innehållsmässigt i betydande grad skilja sig från övriga delar av upplagan (cirka två tredjedelar eget material i förhållande till varje annat edition av samma tidning), 2) den skulle tillhandahållas på en marknad som var klart avgränsad från det geografiska område där tidningen i övrigt hade sin huvudsakliga spridning samt 3) editionen skulle även enligt de tidigare reglerna ha fått presstöd beräknat separat, dvs. den skulle med tillämpning av det äldre synsättet ha klassificerats som en särskild dagstid- ning trots att den i praktiken utgjort endast en av två eller flera delupplagor. Med hänsyn till tidningarnas mycket skiftande storlek, mark- nadsambitioner och ekonomiska förutsättningar fann kommittén att det inte var möjligt att utforma villkor och beräkningsgrunder för driftsstöd som skulle bli tillämpliga för samtliga kategorier, utan att normerna i viss mån måste differentieras med hänsyn till de skiftande förutsättningarna i olika tidningsgrupper. När det gällde de närmare bestämmelserna om driftsstöd hade kommittén ambitionen att åstadkomma ett regelverk med så få separata beräk- ningsklasser och särbestämmelser som möjligt. Den indelnings- grund som kommittén ansåg vara sakligt relevant och enkel att tillämpa byggde på tidningarnas olika utgivningsfrekvens, och kommittén föreslog en gruppering i högfrekventa (sex-sju nummer ), medelfrekventa (tre fem nummer ) och lågfrekventa (ett två nummer ) nyhetstidningar. För hög- och medelfrekventa dagstidningar ansåg kommittén att driftsstöd skulle kunna lämnas endast om tidningen hade en abon- nerad upplaga på minst 2 000 exemplar, tidningens totala upplaga i huvudsak var abonnerad samt att tidningens abonnemangspris inte var uppenbart lägre än vad som i allmänhet tillämpades av tidningar i motsvarande kategori. Kriterierna motsvarade vad som dittills gällt som generell norm. Däremot ansåg kommittén att bestämmel- sen om att tidningsföretagen inte med driftsstöd fick ge ut annonsblad av en viss omfattning skulle slopas, eftersom kom- mittén menade att bestämmelsen i vissa fall kunde få en negativ inverkan på konkurrensmöjligheterna för dagstidningar med svag ekonomi. Beträffande täckningstalet ansåg kommittén att ett täckningstal på högst , beräknat som ett genomsnitt för den vid an- sökningstillfället föregående treårsperioden, i fortsättningen borde vara förutsättning för att kunna komma i fråga för driftsstöd när det gällde hög- och medelfrekventa nyhetstidningar, oavsett om upplagan låg över eller under 10 000 exemplar. Av praktiska skäl ansåg kommittén att man liksom dittills som huvudregel i princip skulle likställa utgivningsorten med den kommun där tidningens huvudredaktion fanns, med möjlighet för att, med stöd av en undantagsregel, beräkna täckningstalet efter sprid- ningen inom ett annat område än den kommun där huvudredak- tionen låg. Liksom femte pressutredningen föreslog kommittén att den bestämmelse genom vilken tillämpning högtäckningstidningar kun- nat uppbära produktionsstöd skulle upphöra. Kommittén anförde inledningsvis att bestämmelsen inte hade samma berättigande sedan andratidningsbegreppet övergetts till förmån för hushållstäckning som kvalifikationsgrund. Härutöver anförde kommittén att för- slaget om en absolut gräns vid i hushållstäckning för rätt till driftsstöd gjorde att det redan av systemtekniska skäl skulle bli än mera inkonsekvent att behålla undantagsregeln. Kommittén bedömde också att samtliga de tidningar som dragit fördel av bestämmelsen utgavs av ekonomiskt stabila företag vilkas mate- riella behov av subventionering för den löpande driften måste anses obefintligt. Kommittén föreslog vidare att det för hög- och medelfrekventa dagstidningar inte skulle finnas någon regel om en viss högsta procentandel annonser i det kommande regelverket för driftsstöd. Skälen var bl.a. att kommittén bedömde att tidningar med ett täckningstal på lägre än generellt sett skulle ha synner- ligen små möjligheter att komma i närheten av en annonsandel på av totalutrymmet. Kommittén befarade vidare att en sådan bestämmelse indirekt skulle kunna medverka till kostnads- höjningar i tidningsproduktionen inte endast för vederbörande stödmottagare utan även på marknaden i stort. Vidare förordade kommittén som princip för avveckling av tidigare uppburet driftsstöd att en tidning som förlorat sin rätt till stöd inte skulle få hela stödet indraget . I stället skulle stödet avtrappas . I fråga om beräkningen av stödet föreslog kommittén en ny beräkningsmetod, under åberopande av att kopplingen till ett företags pappersförbrukning inte ens från början tillkom för att ge ett mått på dess papperskostnader och att bidragsnivåns ökning urholkat varje samband mellan stödbelopp och faktiska kostnader. Andra skäl som angavs var att den dittills använda metoden krävde en tämligen omständlig beräknings- procedur och att metoden troligen ledde till en onödigt frikostig papperskonsumtion. Utgångspunkten för den nya beräkningsmetod kommittén förordade var den aktuella tidningens veckovolym (tidningens upp- laga multiplicerad med antalet utgivna nummer ). Vecko- volymen, uttryckt i tusental exemplar, skulle sedan multipliceras med en generellt gällande bidragssats, vars storlek i kronor bestämdes av statsmakterna. Tidningens driftsstöd skulle bli lika med det belopp som erhölls genom multiplikationen, såvitt inte en på förhand bestämd maximinivå överskreds. För att en lågfrekvent nyhetstidning skulle kunna få driftsstöd föreslog kommittén, i linje med vad som också tidigare gällt, att den skulle ha en abonnerad upplaga på minst 2 000 exemplar. Vidare föreslog kommittén att bestämmelsen om att tidningsföre- tagen inte fick ge ut annonsblad i en viss omfattning borde kunna slopas även för de lågfrekventa tidningarna. Motive- ringen var densamma som för övriga tidningskategorier.