sou · GUB322 · 2007-01-01 00:00:00 — I sådan särbehandling kan enligt artikel 6.1 inbegripas i synnerhet bl.a. införande av särskilda villkor för tillträde yrkesutbildning. Vi har i avsnittet 6.3.2 beträffande arbetslivet redovisat våra ut- gångspunkter rörande dels behovet av särskilda undantag, dels be- rättigade mål och utgångspunkter vid utformningen av undantag från förbudet mot åldersdiskriminering på arbetslivsområdet. Des- sa utgångspunkter kan anses gälla även på utbildningsområdet. Vi anser således att även på utbildningsområdet är det sakliga behovet av ett undantag större beträffande ålder än för de andra diskrimine- ringsgrunderna. De redovisade åldersgränserna återfinns i olika författningar. Ål- dersgränserna vad gäller gymnasieskolan bygger på att gymnasieut- bildning normalt tar vid efter fullgjord skolplikt. Kommunens vux- enutbildningen vänder sig till vuxna och avser bl.a. att ge grundläg- gande utbildning eller utbildning som motsvarar den utbildning som gymnasieskolan skall ge. Åldersgränserna för rätt att ta del av vuxenutbildningen måste – med hänsyn till syftet med utbildningen och det förhållande att den i stor utsträckning skall utgöra kom- plement till sådan utbildning som ges till ungdomar - anses vara befogade. Någon kritik kan inte heller riktas mot de redovisade åldersgränserna i fråga om annan utbildningsverksamhet. Ålders- gränser av ifrågavarande slag måste även fortsättningsvis kunna gäl- la. Diskrimineringsförbudet måste därför förses med ett undantag. Vi föreslår ett generellt hållet undantag från diskrimineringsför- budet. Det bör utformas så att förbudet inte gäller om hänsyn till åldern hos den som deltar i eller söker till en utbildning eller verk- samhet kan motiveras av ett berättigat mål och de medel som valts för att uppnå målet är lämpliga och nödvändiga. På motsvarande sätt som gäller det generella undantaget från förbudet mot ålders- diskriminering i arbetslivet (jfr avsnitt 6.3.2) bör utgångspunkten för regelns tillämpning vara följande. För att undantaget skall kun- na tillämpas måste tre krav vara uppfyllda. För det första måste syf- tet (målet) vara objektivt sett godtagbart; objektivt berättigat enligt artikel 6.1. Detta mål skall vara värt att skydda i sig och vara tillräckligt viktigt för att motivera att det ges företräde framför principen om icke-diskriminering. För det andra måste åtgärden (t.ex. användande av en åldersgräns) vara lämplig för att uppnå må- let. Slutligen måste åtgärden vara nödvändig för att uppnå målet. Om det finns andra, mindre ingripande, icke diskriminerande handlingsalternativ eller medel för att nå ett i sig godtagbart mål utgör tillämpning av undantaget i princip diskriminering i strid med lagen. Denna utgångspunkt är densamma som gäller för in- tresseavvägningen i fråga om indirekt diskriminering (jfr t.ex. prop. 2002/03:65 s. 95). Vårt förslag: I den nya lagen om förbud och andra åtgärder mot diskriminering skall följande gälla. Diskriminering som har samband med kön, könsidentitet, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder, är förbjuden 1.vid förmedling av arbete hos den offentliga arbetsförmedling- en eller annan som bedriver arbetsförmedling, och 2.i fråga om andra insatser inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Diskrimineringsförbudet innebär dock inte hinder mot tillämp- ning av bestämmelser som syftar till att stärka den enskildes möj- ligheter att få eller behålla ett arbete oavsett ålder. Därtill kommer – enligt vad som föreslås i avsnitt 7.6 – att diskri- mineringsförbudet inte skall innebära hinder mot –insatser som är ett led i strävanden att främja jämställdhet mel- lan kvinnor och män, eller –tillämpning av bestämmelser som är ett led i strävanden att främja lika möjligheter oavsett etnisk tillhörighet. Diskrimineringsförbudet i fråga om andra insatser inom den ar- betsmarknadspolitiska verksamheten gäller också till skydd för ju- ridiska personer. Enligt likabehandlingsdirektivet, direktivet mot etnisk diskrimine- ring och arbetslivsdirektivet är diskriminering förbjuden i fråga om villkor för tillträde till anställning, villkor för tillträde till verksam- het som egenföretagare, tillträde till alla typer och alla nivåer av yr- kesvägledning, yrkesutbildning, högre yrkesutbildning och om- skolning, inklusive yrkespraktik. Bestämmelserna har, såvitt avser diskrimineringsgrunderna kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktions- hinder och sexuell läggning, genomförts bl.a. genom bestämmelsen i 5 § lagen om förbud mot diskriminering. Enligt artikel 6 arbetslivsdirektivet är viss särbehandling på grund av ålder befogad. Av artikel 6.1 framgår att medlemsstaterna får föreskriva att särbehandling på grund av ålder inte skall utgöra diskriminering om särbehandlingen på ett objektivt och rimligt sätt inom ramen för nationell rätt kan motiveras av ett berättigat mål som rör särskilt sysselsättningspolitik, arbetsmarknad och yrkesut- bildning, och sätten för att genomföra detta syfte är lämpliga och nödvändiga. I sådan särbehandling kan enligt artikel 6.1 a) i synnerhet följan- de inbegripas. Införande av särskilda villkor för tillträde till an- ställning och till yrkesutbildning, anställnings- och arbetsvillkor, inbegripet villkor för avskedande och löner, för ungdomar och äld- re arbetstagare samt underhållsskyldiga personer i syfte att främja deras anställbarhet eller att skydda dem. Lagen om förbud mot diskriminering Enligt 5 § lagen om förbud mot diskriminering är diskriminering som har samband med kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning eller funktionshinder av arbetssö- kande eller arbetstagare förbjuden 1.vid förmedling av arbete hos den offentliga arbetsförmedlingen eller annan som bedriver arbetsförmedling, och 2.i fråga om andra insatser inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Enligt förarbetena till bestämmelsen avses med förmedling av arbete arbetsförmedlingens urval bland arbetssökande och andra åtgärder hos arbetsförmedlingen som kan ha betydelse för om en arbetssö- kande skall få ett arbete. I detta ingår det som ofta kallas match- ning, dvs. förmedlingens arbete med att finna arbetssökande som motsvarar arbetsgivares önskemål och arbeten som de arbetssökan- de kan vara intresserade av. Platsförmedling är i de arbetsmark- nadspolitiska författningarna den gängse termen för arbetsförmed- ling. brukar avses att den enskilde arbetssö- kande får information och erbjudanden om lediga arbeten och att arbetsgivare får hjälp med att finna lämpliga arbetssökande till ledi- ga platser. Diskrimineringsförbudet kan åberopas endast av den enskilde som söker arbete, inte av en arbetsgivare som via arbets- förmedlingen söker personal. Även privat arbetsförmedling – dvs. arbetsförmedling som bedrivs av någon annan än den offentliga arbetsförmedlingen – omfattas av diskrimineringsförbudet. Med andra insatser inom den inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten avses enligt förarbetena all handläggning hos arbets- förmedlingen av ärenden om vägledning, anvisningar till arbets- marknadspolitiska program eller andra insatser i den arbetsmark- nadspolitiska verksamheten. Även hanteringen av frågor om aktivi- tetsstöd och andra ekonomiska arbetsmarknadspolitiskt betingade stöd såsom rese- och logiersättning, flyttningsbidrag och stöd till utbildning av anställda omfattas. Också kommuners och privata subjekts (utförare) medverkan i arbetsmarknadspolitisk verk- samhet omfattas. Detta gäller de arbetsmarknadspolitiska program som handhas av kommuner och de insatser som anordnas av privata subjekt, t.ex. programmet arbetspraktik. Diskrimineringsförbudet omfattar enligt förarbetena sådan be- handling som kan ha betydelse för en arbetssökandes eller arbetsta- gares möjligheter att ta del av arbetsmarknadsservicen. Här innefat- tas obehöriga hänsyn till någon av diskrimineringsgrunderna vid beslutsfattande, all formell och informell handläggning av ärenden – inklusive underlåtenhet att agera eller omotiverat förhalande av beslut eller åtgärder – och trakasserande bemötanden.11 Åldersgränser i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten Den enskildes möjligheter att ta del av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten styrs till stor del av åldersgränser som framgår av de arbetsmarknadspolitiska författningarna. Det finns i regelverket både minimigränser – som anger den lägsta ålder någon skall ha för att få ta del av en insats – och i några fall maximigränser, dvs. som anger högsta möjliga ålder. Härutöver gäller att anvisningar gene- rellt skall göras endast när det är arbetsmarknadspolitiskt motive- rat. Vi återkommer strax till innebörden av det uttrycket. Bestämmelserna med åldersgränser riktar sig till länsarbets- nämnden. De är alltså tekniskt sett handlingsregler som definierar handlingsutrymmet för tjänstemännen vid arbetsförmedlingarna när dessa anvisar arbetssökande till olika arbetsmarknadspolitiska insatser, men reglernas praktiska verkan är att den enskilde som 11 Jfr prop. 2002/03:65 s. 204 f och prop. 2004/05:147 s. 142 f. inte uppnått viss ålder, eller som överskridit viss ålder, är utesluten från att ta del av de arbetsmarknadspolitiska insatser som Arbets- marknadsverket tillhandahåller. För fullständighetens skull kan nämnas att det även finns delar av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten som inte har ålders- gränser angivna. Det handlar om åtgärder som är mer av allmän servicekaraktär, som vägledning och platsförmedling. Dessa är allt- så i princip tillgängliga för alla oavsett ålder (jfr förordningen [2000:628] om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten). Den mest förekommande minimiåldern är . Huvudregeln för arbetsmarknadspolitiska program är att en anvisning får göras för en person som är (och som dessutom uppfyller ett an- tal andra villkor av skiftande art). Regeln finns i 8 § förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program. För några speciella situationer närmast av undantagskaraktär gäller särskilda regler om lägsta möjliga ålder. I tre fall får anvis- ningar göras även för personer som inte fyllt (9 § förordning- en om arbetsmarknadspolitiska program). Detta gäller till en början alla arbetsmarknadspolitiska program om anvisningen gäller unga handikappade. Unga med funktionshinder (tidigare Unga handi- kappade) är en inom arbetsmarknadspolitiken före- kommande verksamhet som omfattar personer med funktionshin- der som medför nedsatt arbetsförmåga (eller arbetshandikapp) upp till högst ; termen förekommer i flera förordningar men någon egentlig definition finns inte. För de s.k. kommunala ungdomspro- grammen (KUP) gäller ingen angiven lägsta åldersgräns; däremot gäller som högsta tillåtna ålder. De kommunala ungdomspro- grammen innebär arbetsmarknadspolitiska insatser av allehanda slag som anordnas av kommuner som särskilt åtagit ett sådant an- svar. Enligt lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program får kommuner anordna praktik eller annan verksamhet på heltid för arbetslösa ungdomar som inte fyllt . Insatsen kan ses som ett undantag från huvudprincipen om att den arbetsmarknadspolitiska verksamheten är ett statligt ansvar. Praktik och annan verksamhet enligt programmet är att se som ett alternativ till utbildning för de unga. Det tredje undantaget från 20-årsgränsen rör personer som får dagpenning i form av inkomstrelaterad ersättning enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring. Inte heller för dessa personer gäller 20 år Den personkrets som här avses är personer som trots sin ungdom haft arbete och kvalificerat sig för inkomstrelate- rad ersättning enligt arbetslöshetsförsäkringen (jfr närmare lagen [1997:238] om arbetslöshetsförsäkring). De har alltså trots att de inte fyllt redan lämnat utbildningsskedet bakom sig och gått vidare in i arbetslivet. Det arbetsmarknadspolitiska programmet förberedande insatser består av individuellt anpassade arbetsmarknadspolitiska insatser av vägledande, rehabiliterande eller orienterande karaktär för den som särskilt behöver förbereda sig för ett annat arbetsmarknadspolitiskt program eller arbete (jfr 30 § förordningen om arbetsmarknadspo- litiska program). En av de förberedande insatser som kan före- komma är utbildning på grundskole- och gymnasienivå. Inom ra- men för det arbetsmarknadspolitiska programmet aktivitetsgaran- tin får den som är anvisas sådana studier. En förutsätt- ning för att anvisas aktivitetsgarantin är att personen i fråga är eller riskerar att bli långtidsinskriven som arbetssökande vid den offent- liga arbetsförmedlingen. 50-årsgränsen får ses mot bakgrund av att anvisningar till aktivitetsgarantin normalt görs främst för något äldre personer eller i vart fall personer med en hel del erfarenhet från arbetsmarknaden eller de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna bakom sig. Förordningen (2000:630) om särskilda insatser för personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga innehåller be- stämmelser om stöd och andra insatser som syftar till att kompen- sera den nedsättning i arbetsförmågan som finns hos personer med arbetshandikapp och att stärka dessa personers möjligheter att få eller behålla ett arbete. Även i detta program är minimiåldern . Unga med funktionshinder och den som tar del av praktisk arbets- livsorientering behöver dock inte vara för att kunna få del av en insats. Ett annat av de arbetsmarknadspolitiska programmen är anställ- ningsstöd enligt förordningen (1997:1275) om anställningsstöd. Det finns – per – fyra former av anställnings- stöd; formerna för och antalet stödformer skiftar dock ofta. En person måste vara för att få anvisas en anställning med allmänt anställningsstöd eller förstärkt anställningsstöd. En an- ställning med särskilt anställningsstöd får anvisas en person som är och som tar del av aktivitetsgarantin. finns också s.k. plusjobb som en form av särskilt anställningsstöd. Minimiåldern för att kunna anvisas en sådan anställning är . Här bortses från andra villkor som måste vara uppfyllda för att en anvisning till en anställning med anställningsstöd skall få göras. Även vid sidan av de arbetsmarknadspolitiska programmen finns vissa åldersgränser inskrivna i de arbetsmarknadspolitiska förord- ningarna. Aktivitetsstöd är ekonomiskt stöd till försörjning och lämnas till den som tar del av de flesta av de arbetsmarknadspolitiska pro- grammen (jfr förordningen (1996:1100) om aktivitetsstöd). Aktivi- tetsstödet som sådant är åldersneutralt, men för vissa andra ar- betsmarknadspolitiskt betingade ersättningar som regleras i för- ordningen kan 20-årsgränsen underskridas. Till elever med funk- tionshinder, som genomgår utbildning i 7 eller gymnasieskolan eller motsvarande och inte fyllt och som efter beslut av länsarbetsnämnden tar del av vägledning, kan ersättning för resekostnader och styrkta kostnader för kost och logi lämnas. Flyttningsbidrag enligt förordningen (1999:594) om flyttnings- bidrag är bidrag till flyttning som sker av arbetsmarknadspolitiska skäl. Bidrag lämnas i form av respenning, starthjälp och pendlings- stöd till den som har fyllt och uppfyller vissa krav när det gäller bl.a. arbetslöshet. Om det finns särskilda skäl får flyttnings- bidrag även lämnas personer som är ; nämligen till den som har fyllt eller till den som har genomgått treårig gymna- sieskola. Interpraktikstipendier är stipendier till arbetslösa ungdomar för praktik på arbetsplatser utanför (jfr förordningen [2000:634] om arbetsmarknadspolitiska program). Stipendier kan beviljas ungdomar som är eller riskerar att bli långtidsarbetslösa och är mellan 20 och . För de kommunala ungdomsprogrammen (KUP) gäller som högsta tillåtna ålder. För ungdomar som fyllt 20 men inte gäller ungdomsgarantin. Dessa två arbetsmarknadspolitiska insatser avlöser varandra åldersmässigt och bygger båda på frivilliga kom- munala åtaganden. De utgör tillsammans det arbetsmarknadspoli- tiska programmet ungdomsinsatser (jfr förordningen om arbets- marknadspolitiska program). I propositionen 2000/01:78 – som främst behandlade ändringar i anställningsskyddslagen av innebörd att arbetstagare ges rätt att arbeta till – redovisade regeringen sin ståndpunkt i frå- ga om åldersgränser för arbetsförmedlingsservice, arbetsmarknads- politiska program, anställningsstöd och lönebidrag. Gemensamt för dessa insatser är att det inte finns någon formell övre åldersgräns. Regeringen redovisade i propositionen sin bedömning av möjlig- heterna för personer att komma i fråga för dessa insatser. Allmän arbetsförmedlingsservice skulle enligt propositionen kunna lämnas även efter fyllda . Vad avser arbetsmarknadspolitiska program ansåg regeringen att det knappast kan anses arbetsmark- nadspolitiskt motiverat med t.ex. arbetsmarknadsutbildning eller arbetspraktik efter fyllda eftersom programmen syftar till en återgång i reguljärt arbete. I fråga om anställningsstöd konstatera- des att anställningar med allmänt och förstärkt anställningsstöd omfattas av anställningsskyddslagen, vilket skulle kunna tala för att sådant stöd borde kunna utges till om det ansågs ar- betsmarknadspolitiskt motiverat. Enligt propositionen borde å andra sidan alla arbetsmarknadspolitiska insatser ges upp till samma ålder. Till det kommer att den som har fyllt har sin försörj- ning tryggad genom garantipension. Enligt regeringen kunde det dessutom ifrågasättas om en arbetstagare skall kunna höja sitt in- tjänandeunderlag genom en statlig subvention. Proposi- tionens slutsats blev att inte heller anställningsstöd skall kunna ut- ges upp till . Motsvarande resonemang som i fråga om anställ- ningsstöd fördes om lönebidragen. Regeringen ansåg således att det inte finns skäl att lönebidrag skall kunna utges . Enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring upphör rätten till ersätt- ning då den arbetslöse fyller . Regeringen fann inte skäl att ändra denna reglering med motiveringen att den arbetslöse ändå har sin försörjning tryggad genom rätten till garantipension. Utskottet anförde i sin behandling av regeringens förslag följan- de (bet. 2000/01:AU10 s. 24). Enligt 6 § förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska pro- gram skall en anvisning vara arbetsmarknadspolitiskt motiverad. Det betyder att den skall framstå som lämplig både för den enskilde och ur ett övergripande arbetsmarknadspolitiskt perspektiv. Motsvarande gäller enligt 9 § förordningen (2000:630) om särskilda insatser för per- soner med arbetshandikapp. Enligt utskottets mening kan den höjda åldern för rätt att stå kvar i an- ställningen till inte få medföra att personer i olika arbets- marknadspolitiska program eller i olika former av subventionerade an- ställningar generellt skall ha motsvarande rätt att delta till den högre åldern. Skäligheten måste prövas mot de allmänna förutsättningarna som gäller för de olika programmen, vilket i allmänhet bör leda till slutsatsen att en insats inte är arbetsmarknadspolitiskt motiverad ur ett övergripande perspektiv. Med tanke på att den som fyllt har sin försörjning tryggad genom garantipension är en anvisning i regel inte heller motiverad av hänsyn till individen. Utskottet vill emellertid inte utesluta att bedömningen i något fall kan bli den motsatta. Till exem- pel skall man kunna låta en lönebidragsanställning för en funktions- hindrad person fortsätta även om han eller hon fyllt om detta är befogat. Detta kräver inte någon ändring i nu gällande regler. Utskottet delar alltså regeringens bedömning att några ändringar inte bör göras vad gäller möjligheten att delta i arbetsmarknadspolitiska program, men anser att detta inte får innebära något absolut hinder mot att en person som är deltar. har behandlat frågan om åldersgränsen för deltagande i arbetsmarknadspolitiska program igen . Arbetsmark- nadsutskottet anförde i sitt betänkande att man vidhåller sin upp- fattning från ärendet 2000/01 om att en lönebidragsanställning bör kunna fortsätta även efter fyllda om detta är befogat. Att de tankar som ligger bakom ändringen i LAS bör få ett tydligt genom- slag vid bedömningen av om fortsatt lönebidrag skall lämnas till- kännagavs regeringen som mening (bet. 2005/06:AU1, s. 84, rskr. 2005/06:109). Skälen för vårt förslag Det befintliga diskrimineringsförbudet lag bör flyttas över till den nya lagen. Detta kan göras utan ändringar i sak. Något skydd för könsidentitet finns inte i diskrimineringsförbudet som gäller inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Det erfordras inte heller på grund av EG-rätten. För att göra skyddet så lika som möjligt oavsett diskrimineringsgrund bör emellertid dis- krimineringsförbudet i den nya lagen omfatta även könsidentitet. Att tillämpningsområdet utökas på detta sätt kan inte antas med- föra några särskilda svårigheter. Det erfordras enligt vår bedömning inte heller några särskilda anvisningar eller uttalanden om hur dis- krimineringsförbudet skall tillämpas just i fråga om könsidentitet. Det saknas uttryckliga förbud mot åldersdiskriminering vid arbets- förmedling och annan arbetsmarknadspolitisk verksamhet i de för- fattningar som gäller den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Den allmänna objektivitetsprincipen i 1 kap. 9 § regeringsformen (RF) om att bl.a. förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet skall beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet, kan visserligen ge visst skydd mot diskriminering. Bestämmelsen är dock inte tillräcklig för att arbetslivsdirektivet skall anses genom- fört; bl.a. saknas sanktioner som kan riktas mot den som diskrimi- nerar någon på grund av ålder. Diskrimineringsförbud saknas även i fråga om privat arbetsförmedling. Ett uttryckligt diskrimineringsförbud i fråga om arbetsförmed- ling och annan arbetsmarknadspolitisk verksamhet finns numera för diskrimineringsgrunderna kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning och funktionshinder i 5 § lagen om förbud mot diskriminering. För att genomföra arbetslivs- direktivet i svensk rätt och för att skapa ett likadant skydd oavsett diskrimineringsgrund bör motsvarande skydd införas även för dis- krimineringsgrunden ålder. Skyddet bör utformas på samma sätt som i lagen om förbud mot diskriminering, dvs. diskriminering som har samband med ålder skall vara förbjuden dels vid förmed- ling av arbete hos den offentliga arbetsförmedlingen eller annan som bedriver arbetsförmedling, dels i fråga om andra insatser inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Innebörden av diskri- mineringsförbudet skall vara densamma som enligt lagen om för- bud mot diskriminering. Undantag från förbudet mot åldersdiskriminering Diskrimineringsförbuden i arbetslivsdirektivet är inte utan undan- tag. Artikel 6 i direktivet medger i själva verket medlemsstaterna ett större utrymme för undantag i fråga om ålder jämfört med de andra diskrimineringsgrunderna. Vi anser också – på samma sätt som ovan beträffande diskrimineringsförbudet i arbetslivet – att det sakliga behovet för undantag i är större beträffande ål- der än för de andra grunderna. Att denna utgångspunkt är förenlig med direktivet framgår redan av ordalydelsen i artikel 6 som får anses vara högst allmänt hållen och lämna ett stort utrymme till medlemsstaterna för nationell anpassning och hänsyn till respektive lands särskilda intressen och behov. De arbetsmarknadspolitiska programmen är insatser som syftar till att stärka den enskildes möjligheter att få eller behålla ett arbete (4 § förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska pro- gram). Allmänt sett får de åldersgränser som finns inom den ar- betsmarknadspolitiska verksamheten ses mot den bakgrunden. De- ras syfte får anses vara att främja äldre och yngres anställbarhet. Den vanligaste minimigränsen – – tycks vara vald för att markera i en ung människas liv skola och annan icke post-gymnasial utbildning typiskt sett avslutas och arbetslivet tar vid. När en person fyller 20 kan han eller hon sägas träda in i vuxen- och yrkeslivet.