sou · GUB388 · 2007-01-01 00:00:00 — När det gäller prisregleringsskyldigheten konstaterade kammar- rätten att den av länsrätten upphävda preciseringen av vad som skall anses vara ett rättvist och skäligt pris fanns i skälen till PTS skyl- dighetsbeslut och således inte under rubriken och Telestyrel- sens avgörande i själva beslutet. Kammarrätten fann, till skillnad från länsrätten, att preciseringen i PTS beslutsskäl inte kan anses vara en del av den beslutade prisregleringen. Enligt kammarrätten utgjorde därför länsrättens dom ingen ändring av PTS beslut, och därför avvisades myndighetens överklagande. PTS överklagade kammarrättens avgörande vad gäller till Regeringsrätten, som dock inte meddelade något prövnings- tillstånd. När det gäller marknads- och skyldighetsbesluten på marknaden för bitströmstillträde fastställdes detta avgörande av länsrätten utan att det i domen angavs några särskilda invändningar mot PTS beslut. Kammarrätten beviljade, som påpekats tidigare, inte pröv- ningstillstånd. Domstolen var dock inte enig utan en ledamot ville bevilja prövningstillstånd. Den skiljaktige ledamoten anförde att han ansåg att utgångspunkten för beslutet om prövningstillstånd borde vara förhållandena för kammarrättens ställ- ningstagande – inte förhållandena för PTS beslut. Med beaktande av detta, och vad den klagande anfört, ansåg han att kammarrätten borde ha meddelat prövningstillstånd. Beslutet överklagades till Regeringsrätten som i ett beslut meddelade prövningstillstånd, och man förordnade även att länsrättens dom och PTS beslut inte får verkställas i avvaktan på att Regeringsrätten avgör målet eller beslutar annat. för detta betänkande hade Regeringsrätten ännu inte avgjort målet. Domstolsprövning av mål från PTS 6.6Översynen av på området för elektronisk kommunikation för upprättandet av detta betänkande pågår ett arbete med att se över det som ligger bakom lagstift- ningen på området för elektronisk kommunikation. Enligt tid- tabellen för översynen skall ett förslag till nya EG-direktiv presen- teras /2007. I en Communication med tänkbara förändringar i regelverket, vilken gick ut , pekade kommissionen på att om domstolar i ett land rutinmässigt inhibe- rar regleringsmyndighetens beslut i avvaktan på ett avgörande, så kan det skapa underlag för att använda överklagandeprocessen som ett sätt att förhala. Detta är något som kan hindra utvecklingen i riktning mot konkurrens på en viss marknad. Ett sätt att hantera detta är, enligt kommissionen, att det i ramdirektivets artikel 4 finns kriterier som säger att regleringsmyndighetens beslut skall kunna inhiberas endast när en irreparabel skada för den som över- klagar kan visas. Enligt kommissionen skulle detta kunna harmoni- sera kriterierna för inhibition samt leda till att antalet överklagan- den minskar betydligt. Av redogörelsen i avsnitt 6.2 framgår att länsrätten och kammar- rätten avsatt förhållandevis mycket resurser för att hantera målen från PTS. Detta gäller såväl antalet föredragande som domarresur- ser. Det senare manifesteras i länsrätten genom att två chefsrådmän utgör rätten i svårare mål – något som förefaller ha varit praxis . Flera av de tyngre mål som avgjorts i länsrätten har avgjorts efter att målen varit klara för avgörande. Det påpe- kas dock både från länsrättens och från kammarrättens sida att det är svårt att få parterna att slutföra sin talan, så att det går att komma till ett avslut. Utredningens uppfattning är att den långa tid det tar fram till ett slutligt beslut beror på målens komplexitet och på att det saknas möjligheter att driva på ett avgörande, snarare än på hur domsto- larna organiserat sitt arbete. Det märks att det saknas vägledande praxis vid hanteringen av inhibitionsfrågor, och därmed svårigheterna att bedöma den slut- Domstolsprövning av mål från PTS liga utgången i centrala frågor. Regeringsrätten konstaterar i de refererade domarna att bedömningen av den slutliga utgången i tvistlösningsmålet oundvikligen påverkas av frågornas mycket komplexa karaktär, medan kammarrätten konstaterar att PTS beräkningsmodell saknar motsvarighet enligt såväl nuvarande som tidigare lagstiftning och att varken föreskrifterna, modellen i sig eller dess tillämpning hade varit föremål för rättslig prövning i domstol. En av utredningens slutsatser är att antalet beslut om inhibition inom området för elektronisk kommunikation förmodligen kom- mer att minska när rättsläget klarnar i olika hänseenden. Det är dock tänkbart att helt nya frågor dyker upp som behö- ver hanteras av PTS, och att det även för dessa frågor kommer att saknas vägledande praxis. Som påpekats ovan saknas ännu definitiva domstolsavgöranden i SMP-besluten – de viktigaste frågor som PTS tillförts genom det nya regelverket. För två marknader har dock PTS beslut över- prövats av såväl länsrätt som kammarrätt, och man kan konstatera att PTS-besluten huvudsakligen står fast; det är ovanligt att det sker mer drastiska förändringar av myndighetens beslut. När PTS beslut ändras är det oftast frågan om relativt små förändringar, ibland utifrån yrkanden från myndigheten själv. När PTS beslut undanröjs hänvisas oftast till formella fel eller till att myndigheten i något avseende anses ha överskridit sina befo- genheter. Ett annat sätt att beskriva det senare kan vara att det finns olika gränsdragningsfrågor i LEK som behöver klarläggas av domstolarna. PTS stora, och för regleringen centrala, SMP-beslut har i huvudsak förblivit oförändrade i domstolsprövningen. Något som också bör noteras är att formella brister i PTS beslutsfattande och myndighetens sätt att utforma sina beslut lett till påpekanden från domstolarna. Det gäller t.ex. besluten på marknaden för terminering i det fasta nätet. Ytterligare något som bör noteras är att kammarrätten enbart beviljat prövningstillstånd i ett fåtal mål och att det vid den slutliga prövningen där endast skett mindre förändringar. Det är inte heller ovanligt att en part åter- kallar sitt överklagande och således i slutändan ändå accepterar PTS beslut. Utredningen har dock ingen kännedom om bevekelse- grunderna för att återkalla. I detta kapitel gör utredningen en internationell utblick för att jämföra med förhållandena i andra länder. Utredningen har valt att studera förhållandena i andra EU- och EES-länder. När det gäller myndighetsorganisationen har utredningen dels gjort en allmän utblick, dels särskilt studerat förhållandena i några länder som utredningen har bedömt har någorlunda jämförbara förhållanden med – , och samt , och . Den ländervisa genomgången av myndighetsorganisationen finns redovisad i bilaga 4. En samlad genomgång av myndighetsorganisationen redovisas i avsnitt 7.1. När det gäller överklagandeprocessen har utredningen gjort en allmän utblick inom EU och särskilt studerat vissa förhållanden i , , , , , och . Utredningen har valt att behandla tvistlösningen för sig, efter- som detta är ett självständigt institut som behandlas på litet olika sätt i olika länder. I detta fall har utredningen valt att jämföra med förhållandena i , , , och , eftersom dessa länder verkade mest intressanta från tvistlösningssynpunkt. inom området för elektronisk kommu- nikation är tämligen homogen inom EU:s 25 medlemsstater liksom inom EFTA:s medlemsstater. Om man utgår från för området, så har samtliga länder en regleringsmyndighet som handlägger de allra flesta uppgifter som rör regelverket. Dessutom finns en konkurrensmyndighet som handlägger allmänna konkur- rensrättsliga frågor. I flera fall är regleringsmyndigheten ansvarig för postfrågorna. I har man dock tagit ett bredare grepp och inrättat en samlad regleringsmyndighet, die Bundesnetzagentur, för el, gas, telekommunikation, post och järn- väg. De största avvikelserna vad gäller myndighetsorganisationen handlar om vilka beslut som fattas av ansvarigt departement/ regeringen respektive regleringsmyndigheten. Detta rör framför allt frågor om frekvensförvaltningen. I flera fall förekommer en samrådsskyldighet för reglerings- myndigheten i förhållande till konkurrensmyndigheten när man skall fastställa relevanta marknader enligt regelverket på området för elektronisk kommunikation. I fattar regleringsmyndig– heten beslut om att fastställa relevanta marknader och marknadsanalys om huruvida effektiv konkurrens föreligger på en fastställd marknad i samråd med konkurrensmyndigheten. I tillämpar regle– ringsmyndigheten på området för elek–tronisk kommunikation även den allmänna konkurrensrätten på samma område. I måste konkurrensmyndigheten godkänna regleringsmyndighetens beslut för att det skall gälla. Vanligast är dock att konkurrensmyndigheten enbart har en råd- givande funktion i samband med fastställande av relevant marknad och identifiering av företag med betydande inflytande på en fast- ställd marknad. Andra skillnader mellan länderna inom är konvergens- relaterade utifrån konvergensen mellan tele och medier. Skillnader förekommer t.ex. beträffande vem som beslutar om frekvens- tilldelning för ljudradio- och tv-sändningar till allmänheten. Det kan vara ansvarigt departement/regeringen eller regleringsmyndig- heten. I är ministeriet ansvarigt för allmän frekvenstilldelning, medan regleringsmyndigheten tilldelar frekvenser för mobila kommunikationstjänster i enskilda fall. I reglerar de lokala myndigheterna för audiovisuella tjänster frågor som gäller utsänd- ningar till allmänheten av ljudradio och tv. I är det mini- steriet som är ansvarigt för frekvensallokering och frekvenstilldelning för utsändningar till allmänheten. I handhas frekvensallokering och tilldelning av ministeriet, med undantag för frekvenser som används för mobiltelefoni då det är regleringsmyndigheten som handlägger ärendena. I handhas frekvensfrågor av ministeriet. I handlägger regleringsmyndigheten alla fre– kvensfrågor utom inbjudningsförfaranden, då i stället ministeriet är behörig myndighet. Skillnader förekommer också när det gäller vem som beslutar om must carry-skyldigheter – regleringsmyndigheten på området för elektronisk kommunikation, ansvarigt departement/regeringen eller en myndighet på medieområdet. I och beslu– tas must carry-skyldigheter inte på nationell nivå utan lokalt eller regionalt. När det gäller hur de nationella regleringsmyndigheterna har organiserats kan följande nämnas om uppdelning av normerande, verkställande och dömande uppgifter. I flertalet medlemsstater i EU förekommer inte någon organisatorisk åtskillnad för de olika uppgifter som den nationella regleringsmyndigheten/myndigheterna skall ha enligt på området för elektronisk kommuni– kation. Sådan organisatorisk uppdelning förekommer dock i vissa medlemsstater. I har tidigare förpliktande av skyldigheter, tillsyn och tvistlösning handlagts vid skilda avdelningar vid regleringsmyndig- heten. Denna funktionsuppdelning har dock övergetts med verkan . I finns däremot möjlighet för operatö- rerna att välja ett tvistlösningsförfarande utanför reglerings- myndigheten vid en särskild kommu- nikation. 7.2Överklagandeprocessen i andra länder Som framgår av artikel 4.1 i ramdirektivet ges inte någon närmare hänvisning på av hur överklaganden inom området för elektronisk kommunikation skall hanteras; det anges bara vissa miniminivåer som länderna måste uppfylla. Det mesta har således överlämnats till den nationella nivån. Processerna för att hantera överklaganden ser därför av naturliga skäl mycket olika ut i de länder som har att följa EG-direktiven. Det finns dock den likheten att den första instansen för över- prövningen oftast är en domstol, vanligtvis en förvaltningsdomstol. Några undantag utgör och där regleringsmyndig- heternas beslut kan överklagas till en särskild nämnd, samt där det är en särskild tribunal som hanterar överkla- gandena, Competition Appeal Tribunal (CTA). I prövas överklaganden av departementet för sakområdet, Samferdsel- departementet. I vissa länder överprövas regleringsmyndigheternas beslut först av en särskilt upprättad nämnd inom myndigheterna. Det finns tydliga skillnader mellan olika länder när det gäller till hur många instanser man kan överklaga regleringsmyndighetens beslut. I , och är det endast en instans som har att överpröva, medan det finns två instanser i , , , och . Det är endast i och som regleringsmyndigheternas samtliga beslut kan överklagas till (som mest) tre instanser. I ett antal länder beror antalet instanser på vilken typ av avgö- rande som överklagas. I kan alla regleringsmyndighetens beslut förutom tvistlösningsbeslut överklagas till Conseil d´Etat, medan beslut i tvistlösningsärenden kan överklagas till två andra instanser. I kan de flesta beslut bara överklagas till en instans, Berop voor het Bedrijfsleven (närmast motsvarande den svenska ). Ett undantag från den huvudregeln utgörs av regleringsmyndighetens beslut om att utdöma administ- rativa avgifter eller böter; sådana beslut överprövas först inom regleringsmyndigheten och kan därefter överklagas till ovan nämnda domstol. I överklagas bl.a. SMP-besluten till de administrativa domstolarna, medan andra beslut överklagas till en marknads- domstol. Besluten kan därefter överklagas till som mest ytterligare två instanser. De beslut som prövats av förvaltningsdomstolarna kan överklagas till den centrala förvaltningsdomstolen. I vissa sär- skilda fall kan mål föras direkt från en förvaltningsdomstol till den högsta förvaltningsdomstolen. I kan överprövning hanteras inom regleringsmyndighe- ten, med möjlighet till domstolsprövning i två instanser där den högsta domstolen är sista instans. Beslut som först överprövats av en domstol kan därefter överklagas vidare till den högsta dom- stolen. Av intresse är också i vilken mån domstolarna är bundna av vissa tidsfrister för överprövning samt om regleringsmyndighetens beslut gäller även efter ett överklagande. Det kan konstateras att i de flesta länderna gäller regleringsmyndighetens beslut även efter ett överklagande, men det finns möjlighet för domstolen att inhi- bera besluten. Möjligheterna att inhibera regleringsmyndighetens beslut i vissa länder beskrivs närmare nedan. I de flesta länderna finns inga bindande tidsfrister för när en domstol (eller annan instans) skall ha avgjort ett mål efter överkla- gande. Enligt de grekiska reglerna skall den förvaltningsdomstol som hanterar överklaganden från regleringsmyndigheten hålla ett sammanträde ; därefter skall beslut fattas . I skall OPTA:s kommis- sion (första instans) fattat beslut efter ett överkla- gande. I skall Comisión del Mercado de las Telecommunicaciones (CMT) ha prövat ett överklagande inom en månad. Utredningen har även upplysts om att det i lär finnas en regel som säger att ett överklagande skall vara avgjort . Det verkar dock inte som att det i något av de angivna länderna infaller några konsekvenser eller sanktioner om det inte går att hålla den stipulerade tidsfristen. Nedan beskrivs kortfattat hanteringen av överklaganden och inhibitionsfrågor i några utvalda länder. Ett överklagande innebär inte att regleringsmyndighetens beslut suspenderas, utom när det gäller beslut som gäller utdömande av böter. Inhibition kan meddelas om det finns risk för en allvarlig och oåterkallelig skada. Enligt den praxis som gäller i , Conseil d´Etat, tolkas reglerna mycket restriktivt. mellan överklagades 22 av 48 beslut. Enligt uppgift tar överklagandeprocessen normalt ett till . Den som vill att vidare verkställighet av regleringsmyndighetens beslut inte skall ske, skall begära detta i samband med överklagan- det till den s.k. överklagandenämnden. Beslut om inhibition skall endast meddelas om det finns övertygande skäl, som t.ex. risk för en oåterkallelig ekonomisk skada. Förfarandet att pröva en inhibi- tionsfråga är organiserat i enlighet med den generella förvaltnings- lagen. Ett relativt stort antal beslut har överklagats till överklagande- nämnden, medan endast ett mindre antal överklagas vidare till domstol. överklagades 8 beslut, varav 1 ändrades. var motsvarande siffror 6 överklagade och 1 ändrat beslut. De av regleringsmyndighetens beslut som kan överklagas till den högsta förvaltningsdomstolen inhiberas inte automatiskt vid ett överklagande. Inhibition kan endast beslutas om det vid ett första påseende uppfattas som att det finns en lagstridighet och att det finns behov av en så brådskande åtgärd för att hindra en irreparabel skada. Mellan har 6 beslut överkla- gats. Dessa mål har avgjorts av domstolen efter mellan 1 månad (efter summariskt förfarande) och 32 månader. beslut inhiberas inte automatiskt vid ett överklagande. Förvaltningsdomstolarnas praxis förefaller dock vara att inhibera beslut i avvaktan på slutlig prövning. Det uppskattas att mellan av regleringsmyndighetens beslut överklagas. Den allmänna uppfattningen är att det gamla statliga bolaget fortsätter att överklaga nästan alla beslut som berör bolaget, medan antalet fall som överklagas av konkurrenter minskar. Överklagandeprocessen tar enligt uppgift i genomsnitt mellan två och . Inhibition måste yrkas av part och kan endast beviljas om det är brådskande och det vid ett första påseende kan konstateras att det föreligger ett lagstridigt beslut. Avsikten är inte att dessa regler skall tillämpas generöst. Mellan av besluten mellan har överklagats. Tiden för överprövningen kan variera från 3 månader till . Mer än hälften av domstolsbesluten innebär att regleringsmyndighetens beslut undanröjs eller ändras. Ett beslut från regleringsmyndigheten suspenderas inte automa- tiskt vid ett överklagande. Beslut kan dock inhiberas efter överkla- gande om så begärs. För att en begäran om inhibition skall bifallas måste det påvisas att ett fullföljande av beslutet skulle kunna föror- saka en irreparabel skada och att det finns en rimlig möjlighet för undanröjande. Det finns inga siffror på hur många beslut som överklagas, men en generell uppfattning som framförs är att det gamla statliga tele- bolaget överklagar nästan varje beslut som berör bola- gets intressen. Vissa beslut kan överklagas till CMT medan andra kan överklagas till en högre förvaltningsdomstol, Audiencia Nacional. De senare besluten kan sedan överklagas vidare till , Tribunal Supremo. En sådan process kan enligt uppgift ta så som . Att ett beslut från Ofcom överklagas innebär inte med automatik att verkställigheten suspenderas, utan en överinstans måste fatta ett särskilt beslut om inhibition. Ofcoms beslut överklagas till Competition Appeal Tribunal (CAT) – en särskild juridisk enhet med ansvar över konkurrensen och regleringsfrågor. Om en ope- ratör överklagar ett beslut och vill att det skall inhiberas, men Ofcom motsätter sig detta, skall CAT besluta om inhibition utifrån generellt giltiga regler för sådana frågor. När CAT fattar ett beslut om inhibition måste tribunalen beakta hur brådskande ärendet är. Vidare skall man beakta effekten för den som begär åtgärden om beslutet blir att inte inhibera och om effekten för konkurrensen vid ett beslut om inhibition. Mellan har endast 5 beslut överkla- gats till CAT. I ett av fallen har överklagandet återkallats. Den genomsnittliga överklagandetiden är . 7.3Tvistlösning i några länder I andra länder inom EU är tvistlösningen vid den nationella regleringsmyndigheten i allmänhet ett alternativ till att få tvisten löst vid domstol. har också rätt att medla mellan parterna i tvisten. Fördelarna med att handlägga ärendena vid regleringsmyndigheten är framför allt i snabbheten och möjlig- heten att förlika parterna. Tvisterna gäller ofta samtrafik och andra tillträdesfrågor, men även tvister om tillhandahållande av abonnentupplysningsuppgifter förekommer. De rör vanligen förhållandet mellan en dominerande aktör och en mindre (s.k. alternativ) aktör. har utmärkt sig genom en tvistlösningsfunktion som underlättar samförståndslösningar mellan parterna . Först måste parterna förhandla. Om man inte når en överens- kommelse kan fallet tas upp av IT og- , som tar upp förhandlingar för att nå en förlikning. Medlingsperioden får inte överstiga totalt, och den får heller inte vara kortare än en månad. Om medlingen inte leder till någon överenskommelse får en part begära ett tvistlösningsbeslut av myndigheten. En viktig faktor vid tvistlösningen är möjligheten att förordna om vad som skall gälla fram till dess att myndigheten avgör ärendet slutligt (interimistiskt avgörande), om myndigheten inte får tillräcklig information av en förpliktad part. meddelade myndigheten 11 tvistlösningsbeslut. Den franska regleringsmyndigheten l'Autorité de Régulation des Communications Electroniques et des Postes (ARCEP) har en absolut tidsgräns för tvistlösningsärenden vid exceptionella förhållanden (exceptional circumstances) – normalt gäller att tvistlösningsärenden skall vara avgjorda inom fyra måna- der. Yrkanden och grunder kan ändras under ärendets gång, men parten måste i så fall visa att förhandlingar mellan parterna om saken har föregått tvistlösningsförfarandet. Parterna kan dock inte dra ut för ett avgörande genom sin processföring. Om det blir nödvändigt avgör myndigheten tvisten på befintligt material, och om en part vägrar förse myndigheten med information avgör SOU 2006:88 Internationell utblick ARCEP ärendet på det material som finns att tillgå. Myndigheten har möjlighet att pröva en tvist för tiden före ansökan om tvistlös- ning görs vid myndigheten, om en part kan visa att brott mot den aktuella skyldigheten skett eller att förhandlingar om saken dess- förinnan har misslyckats. Vid ett överklagande av tvistlösnings- beslutet är myndigheten inte part i målet, men den får yttra sig hos överklagandeinstansen. ARCEP meddelade sammanlagt 11 tvistlösningsbeslut beslut . Den brittiska regleringsmyndigheten får lösa tvister om olika frågor som regleras brittiska kommunikationslag (the Communications Act). För att en tvist skall tas upp till pröv- ning av Ofcom krävs att den sökande uttömt möjligheterna att lösa tvisten genom kommersiella förhandlingar. Detta skall intygas, helst av verkställande direktören i företaget. Ofcom får reglera sättet för att anhängiggöra en sådan tvist vid myndigheten. Ofcom prövar inte alla tvister utan man tar hänsyn till en rad omständigheter inför ett beslut om att ta upp en tvist till prövning. Om Ofcom bedömer alternativa tvistlösningsåtgärder som lämpli- gare, beslutar Ofcom att inte pröva tvisten. Innan Ofcom prövar en ansökan om tvistlösning översänds den till motparten för yttrande. Ett beslut om att ta upp en tvist till prövning skall normalt fattas från att en fullständig ansökan inkommit till myndigheten. Kravet på fullständighet innefattar att ansökan bl.a. skall innehålla relevant förhands- reglering, angivande av saken, yrkandena och skälen för dessa samt bevis om förhandlingsförsök med intyg från anställd vid företaget. Om det förekommer någon affärshemlig information i ansökan skall även ett exemplar utan denna information bifogas, vilket kan översändas till motparten. Gäller tvisten en ny tjänst måste sökan- den visa att det finns en affärsmässighet för tjänsten i fråga. Ofcoms beslut om att pröva en tvist utgör utgångspunkten för handläggningen vid myndigheten; den tidsfrist för prövning av tvisten som gäller räknas från detta beslut. Under exceptionella omständigheter får dock denna tidsfrist överskridas. Efter att Ofcom har beslutat att pröva en tvist anger man i ett utlåtande vad tvisten rör, och utlåtandet är sedan föremål för en öppen konsultation även för andra som kan beröras av tvisten. Ofcom har befogenhet att ålägga parter och andra att komma in med den information som behövs för att pröva tvisten. Det är straffsanktionerat att inte följa en sådan begäran. Ofcom sänder i dessa fall först ut ett utkast till föreläggande att lämna viss infor- mation till parterna, som får tillfälle att lämna synpunkter innan det slutliga föreläggandet sänds ut. Det är svårt att frångå det slutliga föreläggandet senare, t.ex. vad gäller tidsfrister. Efter vecka 13 får någon ny bevisning inte anföras.