sou · GUB3110 · 2007-01-01 00:00:00 — Detta stycke tillkom efter förslag av socialutskottetTPF12FPT med anled- ning av en motion. I motionen föreslogs att en generell bestäm- melse infördes om att förvaltningsdomstol också skulle kunna besluta i frågor som gällde omhändertagande, då detta skulle kunna förhindra avbrott i vården, t.ex. i det fall då länsrätten avslår nämndens ansökan om vård. anförde i saken bl.a. följande (s 101 ff). Utskottet delar motionärernas principiella uppfattning att lagtexten inte bör utformas på ett sådant sätt att det kan tillskapas situationer där såväl socialnämnden som den domstol som handlägger målet är formellt förhindrade att agera på det sätt de anser lämpligast för barnet. Enligt utskottets mening bör de regler som rör förfarandet utformas främst med hänsyn till att de skall möjliggöra en smidig och effektiv tillämpning av lagens grundläggande bestämmelser. Om omhändertagande i vissa fall inte skulle kunna ske av formella skäl ehuru de yttre betingelserna för åtgärden i övrigt förelåg, skulle detta motverka LVU:s syfte att utgöra ett skydd för barn i sär- skilt utsatta situationer. När ett mål om vård enligt LVU är anhängigt hos domstol är det vidare denna domstol som får anses bäst skickad att bedöma i vad mån ett omhändertagande bör fortsätta eller avbrytas med hänsyn till samt- liga omständigheter i målet. Att en lägre instans inte funnit tillräckliga skäl för vård bör inte heller inskränka den högre instansens handlings- frihet. Utskottet anser därför i likhet med motionärerna att den dom- stol som har att pröva ett mål om vård enligt LVU också bör ges behörighet att besluta om omhändertagande. Domstolen bör även kunna besluta om upphörande av ett av socialnämnden beslutat omhändertagande. Regeln bör av lagtekniska skäl utformas lika för alla förvaltningsdomstolar. Av intresse i sammanhanget är även ett avgörande från Regerings- rättenTPF13FPT. I detta mål, som gällde ett omhändertagande enligt LVU, hade länsrätten beslutat att inte fastställa socialnämn- dens beslut. Sedan socialnämnden hade överklagat länsrättens beslut beslutade kammarrätten med stöd av 28 § FPL att den unge skulle omhändertas. Regeringsrätten fastställde, efter att ha meddelat prövningstillstånd, kammarrättens beslut. 12TP PT SoU 1979/80:44. 13TP PT RÅ 83 2:40. Utredning, beslut och överklagande mot var emellertid skiljaktig och anförde bl.a. följande. Sedan läns- rätt vägrat fastställelse av ett omhändertagande, äger kammarrätten efter besvär av socialnämnden meddela beslut om fastställelse, om rätten på den föreliggande utredningen finner att den unge sannolikt behöver beredas vård och att även övriga förut- sättningar för ett omhändertagande föreligger. Såvitt avser mål om vård utgjorde ett av skälen för att även rätten med stöd av 6 § tredje stycket skulle äga förordna om ett omhändertagande bl.a. att kammarrätten därigenom skulle äga besluta att den unge skulle vara omhändertagen till dess kammarrätten prövat målet i fall när omhändertagande annars hade förfallit, t.ex. sedan länsrätten lämnat ansökningen om vård utan bifall (SOU 1979/80:44 s. 115). Detta talar för att 28 § FPL inte ansetts tillämplig vid kammar- rättens handläggning och prövning. har kommenterat avgörande och har anfört bl.a. följandeTPF14FPT. Rättsfallet är inte helt lättolkat. Förmodligen såg kammarrätten och Regeringsrätten på regeln i 28 § FPL som en basregel som ska tilläm- pas vid prövning efter överklagande också av interimistiska beslut, om avvikande regel inte finns i den tillämpliga specialförfattningen, i detta fall LVU. Regeln om att vägrad fastställelse av ett omhändertagande kan överklagas kunde då inte ses som en från 28 § FPL avvikande regel vilken enligt 2 § FPL skulle äga företräde. Ett sådant betraktelsesätt synes dock onödigt tillkrånglat och ett över- klagande av ett interimistiskt beslut i ett mål som är anhängigt i lägre instans borde som den skiljaktige ledamoten ansåg kunna prövas utan hinder av att man sneglar på 28 § FPL och på att frågan gäller interi- mistiskt beslut i ett ansökningsmål. När det gäller möjligheten att låsa en dörr för någon föreslår jag att socialnämnden ska kunna meddela ett tillfälligt beslut om att denna åtgärd ska få vidtas. Enligt vad jag redogjort för ovan gäller 28 § FPL inte i första domstolsinstans i ansökningsmål. Detta innebär att länsrätten inte kan meddela ett tillfälligt beslut om att åtgärden ska få användas. Detta är givetvis inte tillfredsställande och det motverkar också lagens syfte att förhindra eller att begränsa risken för att den enskilde skadar sig. Mot den bak- grunden anser jag att länsrätten bör ha en möjlighet att meddela ett sådant beslut efter det att nämnden har ansökt om att åtgärden ska få användas. Denna situation kommer antagligen inte att bli särskilt vanlig, då det normala, som jag anfört i föregående avsnitt, torde 14TP PT , s. 264. Utredning, beslut och överklagande vara att socialnämnden har meddelat ett tillfälligt beslut innan ansökan görs. Det finns i och för sig också en möjlighet att ett tidi- gare meddelat tillfälligt beslut efter överklagande har upphävts. Som framgår i avsnitt 12.3.2 anser jag inte att socialnämnden bör kunna meddela ett tillfälligt beslut om att någon mot sin vilja ska flytta till ett särskilt boende. När socialnämnden väl har ansökt om att någon ska flytta till ett sådant boende kommer länsrätten att ha tillgång till en fullständig utredning i ärendet. Givetvis kan nya omständigheter komma fram vid en muntlig förhandling i dom- stolen som faktiskt kan leda till att förhållandena i ärendet föränd- ras på ett genomgripande sätt. I de fall då nämnden ansöker om att någon ska flyttas till ett särskilt boende torde, med hänsyn till de stränga kriterier som uppställs för att åtgärden ska få vidtas, behovet av en flyttning normalt att vara mycket brådskande. Som framgår av avsnitt 12.12.3 anser jag att rättens beslut om att någon ska flyttas till ett särskilt boende normalt också bör gälla omedel- bart. Med hänsyn till det anförda anser jag vid en samlad bedöm- ning att länsrätten - även om det här rör sig om den enligt min mening mest ingripande åtgärden som ska vara möjlig att tillgripa enligt lagen - bör ha en möjlighet att meddela ett tillfälligt beslut gällande denna åtgärd. Givetvis bör också en högre instansTPF15FPT, även om en lägre instans vid sin slutliga prövning inte har funnit skäl att åtgärden ska få vidtas, ha en möjlighet att meddela ett tillfälligt beslut. Detta gäller inte bara åtgärderna att flytta någon till ett särskilt boende eller möjligheten att låsa en dörr för någon, utan även de övriga tvångs- och begränsningsåtgärderna som enligt mitt förslag ska vara möj- liga att tillgripa. Med hänsyn till det avgörande från Regerings- rätten som jag redogjort för torde som jag har förstått saken i och för sig en särskild bestämmelse om detta inte behöva införas då en högre rätt redan med stöd av 28 § FPL kan meddela ett sådant tillfälligt beslut. Trots detta anser jag att en bestämmelse som behandlar domstols möjlighet att meddela ett tillfälligt beslut bör utformas med 6 § tredje stycket LVU som förebild, detta bl.a. med hänsyn till att det här rör sig om liknande lagstiftning gällande tvång inom område. En motsvarande bestämmelse med samma utformning som den i 6 § tredje stycket LVU finns för övrigt även i LVMTPF16FPT. 15TP PT Jfr socialutskottets betänkande SoU 1979/80:44, s. 102. 16TP PT 13 § tredje stycket. Utredning, beslut och överklagande En bestämmelse som ger domstol behörighet att meddela ett tillfälligt beslut ger domstolen möjlighet att fatta ett snabbt beslut om det vid domstolens handläggning skulle framkomma nya upp- gifter som visar att det är påkallat med ett snabbt ingripande för att skydda den enskilde. Denna möjlighet bör dock utnyttjas med stor försiktighet. När det gäller frågan om att flytta den enskilde till ett särskilt boende bör ett sådant beslut endast komma i fråga om åtgärden framstår som mycket brådskande och att omständig- heterna i ärendet är sådana att det är uppenbart att den enskilde behöver flyttas till ett särskilt boende. För övriga tvångs- och begränsningsåtgärder bör ett sådant beslut framför allt komma i fråga i de situationer där det är påkallat för att undvika ett avbrott i möjligheten att använda åtgärden. 12.3.6Genomförande av en beslutad åtgärd Ett beslut om att en tvångs- eller begränsningsåtgärd får användas utgör som tidigare anförts myndighetsutövning. Ett sådant beslut ska, enligt vad jag föreslår, endast kunna fattas av socialnämnden eller, efter ansökan från nämnden, av domstol. Detta beslut innebär i praktiken, utom när det gäller åtgärden flyttning till ett särskilt boende, en tillåtelse att vidta den ifrågavarande tvångs- eller begränsningsåtgärden när behov uppstår. Även om det självfallet förhåller sig på det sättet att den personal som ansvarar för vården och omsorgen om den enskilde varje gång måste göra en självständig bedömning av om det är nödvändigt att använda sig av en tvångs- eller begränsningsåtgärd, får detta ses som ett verkställande av socialnämndens eller domstolens beslut. Det är således när det gäller genomförandet av en sådan åtgärd inte fråga om myndighetsutövning. Detta innebär att en beslutad tvångs- eller begränsningsåtgärd kan genomföras inom såväl en som enskilt bedriven verksamhet. Utredning, beslut och överklagande 12.4Överklagande av ett beslut gällande tvångs- och begränsningsåtgärder Mina förslag och bedömningar: Slutliga och tillfälliga beslut av socialnämnden om använ- dande av tvångs- och begränsningsåtgärder ska kunna över- klagas. Överklagande ska göras hos länsrätten. Behörig att överklaga ett beslut gällande en tvångs- eller begränsningsåtgärd är den enskilde själv. Enligt förvalt- ningsprocesslagen kan också socialnämnden överklaga en förvaltningsdomstols beslut om detta har gått nämnden emot. Även beslut av förvaltningsdomstol gällande användande av en tvångs- eller begränsningsåtgärd ska kunna överklagas. Bestämmelser om överklagande av allmän förvaltnings- domstols beslut finns i förvaltningsprocesslagen (1971:291). Behov av särskilda bestämmelser i den av mig föreslagna lagen saknas därför. Prövningstillstånd ska inte krävas vid överklagande till kam- marrätten. I avsnitt 12.3 redogör jag för vem som ska fatta beslut om tvångs- och begränsningsåtgärder som faller inom område. Jag föreslår där att det, vad gäller slutliga beslut, antingen ska vara socialnämnden eller länsrätten som är behörig beslutsfattare i första instans. Vad sedan gäller tillfälliga beslut föreslår jag att social- nämnden ska kunna meddela sådana beslut för samtliga åtgärder utom att flytta någon till ett särskilt boende. Beträffande den sist- nämnda åtgärden föreslår jag emellertid att domstol – efter det att nämnden har ansökt om att åtgärden ska få vidtas – ska kunna meddela ett sådant beslut. Enligt 22 § förvaltningslagen får ett beslut överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot och beslutet kan över- klagas. Beslut som en myndighet fattar under beredningen av ett ärende kan i regel inte överklagas annat än i samband med det slutliga beslutet i ärendet. Det gäller t.ex. beslut att avslå en begäran om muntlig handläggning eller att inhämta ett yttrande från en annan Utredning, beslut och överklagande Vissa beslut under beredningsstadiet anses dock kunna överklagas särskilt, dvs. innan ärendet avgörs slutligt. Den reglering av frågan som för förvaltningsprocessens del skett i 34 § FPL kan i detta hänseende tjäna till ledning också när det gäller att bedöma överklagbarheten av förvaltningsmyndigheternas beslut i mot- svarande fall. Någon tvekan råder därvid inte om att tillfälliga beslut i allmänhet kan överklagas särskiltTPF17FPT. Beslut om användande av en tvångs- eller begränsningsåtgärd ska givetvis kunna överprövas. Detta ska gälla samtliga åtgärder som enligt förslaget kan komma att användas. Överklagande ska kunna ske av såväl slutliga som tillfälliga beslut. Jag behandlar under följande avsnitt inledningsvis vem som ska kunna överklaga ett beslut. Under de därefter följande avsnitten behandlas till vilken instans beslut enligt lagen överklagas. 12.4.2Vem ska ha rätt att överklaga ett beslut? En förutsättning för att lagen ska vara tillämplig är att den saken gäller till följd av en demenssjukdom har nedsatt beslutsförmåga. Enligt 22 § förvaltningslagen (1986:223) får ett beslut överklagas av den som beslutet angår, om beslutet har gått honom emot och beslutet kan överklagas. En motsvarande bestämmelse vid över- klagande av beslut av förvaltningsdomstol finns i 33 § andra stycket FPL. När det gäller frågan om en åtgärd enligt lagen ska få vidtas eller fortsatt ska få användas torde det i praktiken förhålla sig så att den som åtgärden riktar sig mot rent faktiskt inte har förmåga att själv överklaga ett beslut enligt lagen. Mot den bakgrunden måste det, för att överklaganderätten inte endast ska bli teoretisk, finnas någon, som kan biträda den enskilde med att överklaga ett beslut. Den enskilde ska i ett ärende/mål enligt lagen företrädas av en god man enligt 11 kap. 4 § (se avsnitt 12.14). Det åligger därför denne att vara den enskilde behjälplig vid ett överklagande. Det kan diskuteras om även en närstående till den berörde ska ha möjlighet att överklaga beslut enligt lagen. I de situationer då det övervägs att tillämpa lagen torde det i de flesta fall i praktiken bli så att det är en nära anhörig som kommer att förordnas till god man. Detta ter sig också i dessa situationer naturligt då det här rör sig 17TP PT och , Förvaltningslagen, 2003, s. 258 och där gjorda hänvisningar. Utredning, beslut och överklagande om personliga frågor och att det därför är av mycket stor betydelse att den som förordnas till god man känner den berörde väl. Undantag från denna huvudregel torde främst bli aktuellt då den saken gäller saknar en anhörig eller den anhörige bor långt bort och det därför av praktiska skäl kan vara svårt för honom eller henne att företräda den berörde. Det kan också förhålla sig på det sättet att anhöriga har olika åsikter om saken och det därför inte kan anses lämpligt att en anhörig förordnas till god man. Enligt min uppfatt- ning är det i en situation där en god man har utsetts i anledning av att det finns intressemotsättningar mellan anhöriga inte önskvärt att det finns en möjlighet för dem att överklaga ett beslut enligt lagen. Om en sådan möjlighet skulle finnas kunde exempelvis den situationen uppkomma där en anhörig överklagar ett beslut medan en annan anhörig motsätter sig överklagandet. En överklaganderätt för anhöriga i en sådan situation torde enligt min uppfattning också kunna leda till svårigheter för den gode mannen att fullgöra sitt uppdrag. Med hänsyn till det anförda anser jag vid en samlad bedömning att ett beslut enligt lagen endast ska kunna överklagas av den enskilde själv, vilket i praktiken som framgår ovan normalt kommer att innebära att det är hans eller hennes gode man som rent faktiskt överklagar ett beslut. En närstående som anser att ett beslut enligt lagen är felaktigt och därför bör överklagas har med hänsyn till vad jag föreslår att vända sig till den gode mannen och diskutera saken med honom eller henne eller att ta upp saken med socialnämnden, som har en skyldighet att agera om den får kännedom om sådana omständig- heter att det kan finnas skäl till någon förändring i det enskilda ärendet. Jag har givetvis förståelse för att det som jag föreslår kan leda till att närstående i vissa situationer kan känna sig utanför i och med att de inte av egen kraft kan få till stånd en prövning. Dessa situationer torde dock framför allt uppstå i ärenden där det bland närstående råder olika uppfattning om vad som är bäst för den berörde, varför en överklaganderätt för varje närstående med stor sannolikhet inte är till sin fördel för den det gäller. Som fram- går av det jag anför under avsnitt 12.5.4 är dock en närstående oförhindrad att hos socialnämnden framföra sina argument för en omprövning av ett beslut. Enligt 7 a § FPL, är, om en enskild överklagar en förvaltnings- myndighets beslut, den myndighet som först beslutade i saken den enskildes motpart sedan handlingarna i ärendet har överlämnats till domstolen. Av detta och med hänsyn till vad som anges i 33 § andra Utredning, beslut och överklagande stycket FPL följer att den myndigheten har rätt att överklaga länsrätts och kammarrätts beslut om detta går myndigheten emot. 12.4.3Överklagande av ett slutligt beslut av socialnämnden Enligt vad jag föreslår ankommer det på socialnämnden att besluta om medgivande att använda brickbord, bälten, sänggrindar och liknande anordningar, olika typer av larm, om fasthållande och bortförande till ett annat rum samt vidtagande av nödvändiga omvårdnadsinsatser och att besluta i fråga om en tvångs- eller begränsningsåtgärd ska upphävas eller inte. Den instans som kan komma ifråga att pröva ett överklagande av ett sådant beslut är givetvis allmän förvaltningsdomstol. Med allmän förvaltnings- domstol avses länsrättenTPF18FPT. 12.4.4Överklagande av ett tillfälligt beslut av socialnämnden Lagen innehåller en möjlighet för socialnämnden att besluta om att vissa av de åtgärder som ska kunna få användas ska få vidtas tillfäl- ligt i avvaktan på att saken avgörs slutligt av nämnden själv eller av länsrätten efter ansökan från nämnden. En överprövning av ett sådant beslut kan komma till stånd genom att det ska åligga nämnden att inom en viss bestämd tid underställa länsrätten sitt beslut. När en sådan underställning har skett ska det ankomma på länsrätten att, också det inom en särskilt föreskriven tid, pröva om nämndens beslut ska fastställas eller inte. En annan möjlighet är att nämndens beslut måste överklagas för att en överprövning ska komma till stånd. En kombination av dessa alternativ är också möjlig. Om båda dessa förfaranden skulle till- lämpas faller det sig naturligt att underställningsförfarandet skulle förbehållas de mer ingripande åtgärderna som det ankommer på länsrätten att, efter ansökan från socialnämnden, ta ställning till. Det skulle, då jag inte föreslår att det ska vara möjligt för social- nämnden att meddela ett tillfälligt beslut om att någon ska flyttas till ett särskilt boende, innebära att underställningsförfarandet skulle gälla för åtgärden låsning av dörr. En stor fördel med ett underställningsförfarande jämfört med överklagandealternativet är att beslutet automatiskt kommer att bli 18TP PT 14 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Utredning, beslut och överklagande föremål för domstolsprövning. Ett system med underställning skulle också med stor sannolikhet medföra en snabbare handlägg- ning av saken. Antalet tillfälliga beslut torde dock med hänsyn till den person- krets som mitt betänkande omfattar komma att bli betydande. Mot den bakgrunden tror jag inte att det är praktiskt genomförbart att låta ett underställningsförfarande gälla för samtliga åtgärder där socialnämnden ska kunna meddela ett tillfälligt beslut. Fråga uppkommer därför om olika förfaranderegler, beroende på vilken åtgärd det rör sig om, bör gälla vid en överprövning av ett tillfälligt beslut eller om, vilket skulle förenkla lagstiftningen, ett enhetligt system för samtliga åtgärder ska gälla. Av det anförda följer att om överprövningsförfarandet av ett tillfälligt beslut ska vara enhetligt för samtliga tvångs- och begränsnings- åtgärder som kan komma i fråga, måste det bli fråga om ett över- klagandeförfarande. Att införa ett särskilt förfarande för tillfälliga beslut om att låsa en dörr ställer jag mig tveksam till. Jag tror inte heller att den omständigheten att det, för att ett tillfälligt beslut om inlåsning ska bli föremål för länsrättens ställningstagande, ska krävas ett över- klagande medför någon betydande försämring vad gäller rätts- säkerheten för den enskilde. Det som dock kan befaras är att ett överklagande kan fördröjas om en god man inte kan till- sättas tillräckligt snabbt. Med en bestämmelse som ger överför- myndaren rätt att i brådskande fall tillfälligt utse en god man torde ett eventuellt överklagande av ett tillfälligt beslut dock kunna ske inom en rimlig tid (se avsnitt 12.14.4). Med beaktande av detta anser jag att det för den enskildes rätts- säkerhet är tillfyllest att en överprövning av ett tillfälligt beslut om inlåsning kan komma till stånd genom att saken överklagas på samma sätt som för andra tillfälliga beslut av socialnämnden enligt lagen. 12.4.5Överklagande av förvaltningsdomstols beslut Bestämmelser om överklagande av allmän förvaltningsdomstols beslut finns i FPL. Enligt 33 § FPL överklagas länsrätts beslut hos kammarrätten. Kammarrättens beslut överklagas hos Regerings- rätten. Enligt 34 § FPL får talan mot beslut, som ej innebär att målet avgörs, som huvudregel endast föras i samband med talan Utredning, beslut och överklagande mot beslut i själva målet. I tredje punkten i bestämmelsens första stycke föreskrivs dock att talan mot beslut får föras särskilt när rätten har förordnat rörande saken i avvaktan på målets avgörande. Några särskilda bestämmelser avseende överklagande av dom- stols beslut gällande möjligheten att få använda i lagen angivna tvångs- och begränsningsåtgärder eller om en sådan åtgärd även ska få användas fortsättningsvis är därför inte nödvändiga. I 34 a § FPL regleras de centrala och grundläggande bestämmel- serna om prövningstillstånd i kammarrätten. Bl.a. anges de grunder på vilka prövningstillstånd ska kunna meddelas, dvs. ändrings- dispens, prejudikatdispens och extraordinär dispens. I lagrummet anges emellertid inte vilka mål eller målgrupper som omfattas av krav på prövningstillstånd. Sådana bestämmelser ska i stället finnas i de materiella författningarna. Prövningstillstånd är tänkt främst för mål som prövats av en förvaltningsmyndighet, innan det har prövats av länsrätt. Det har dock inte uteslutits att det kan finnas måltyper som lämpar sig för ett system med pröv- ningstillstånd, även om det inte har prövats av en förvaltnings- myndighet innan det når länsrättTPF19FPT. Som skäl för införandet av prövningstillstånd anfördesTPF20FPT bl.a. följande. Generellt är instanskedjorna längre hos förvaltningsdomstolarna än hos de allmänna domstolarna. Detta beror på att förvaltningsdom- stolarnas uppgift i de flesta fall är att överpröva förvaltningsmyndig- heters beslut. Nedflyttningen av måltyper till länsrätt kommer att leda till att denna funktion förstärks och att instanskedjorna därigenom kommer att förlängas. Långa instanskedjor kan medföra att det dröjer länge innan det finns ett slutligt avgörande i de mål som överklagas. För både samhället och de enskilda är det en fördel att handläggningen av målen inte drar ut för mycket . Detta talar för att ett dispenssystem införs även i kammarrätt. Vidare är det otvivelaktigt så att ett dispenssystem även i kammarrätt skapar möjligheter att bättre och mer effektivt utnyttja de resurser som finns. Krav på prövningstillstånd till kammarrätten gäller numera i de flesta förvaltningsrättsliga författningarnaTPF21FPT. 19TP PT Prop. 1993/94:133 s. 34. 20TP PT A. prop. 21TP PT , Förvaltningsprocesslagen m.m., 5 uppl. 2006, s 357. Utredning, beslut och överklagande utgör dock t.ex. mål om inkomsttaxering. Inom den sociala tvångs- vården uppställs beträffande vissa beslut ett krav på prövnings- tillståndTPF22FPT. Det gäller beslut där har meddelat det grundläggande beslutet. Det gäller bl.a. beslut om vård i enskildhet och avskildhet, inskränkningar i rätten att telefo- nera och ta emot besök samt beslut om överflyttning till ett annat LVM-hem eller begäran om utskrivning från ett sådant hem. Av intresse i sammanhanget är enligt min uppfattning också hur frågan har hanterats på den allmänna domstolssidan vid överklagande till hovrätt. I (RB) finns förutom de grundläggande bestämmelserna om prövningstillstånd även bestämmelser om i vilka fall det ställs krav på prövningstillstånd i tvistemål och brott- mål.