sou · GUB387 · 2007-01-01 00:00:00 — Kommittén konstaterar att nuvarande system, i en internationell jämförelse, förefaller förhållandevis gynnsamt vad gäller villkoren att få uppehållstillstånd som näringsidkare. Regelverket bör kunna betraktas som en resurs att utnyttja i marknadsföringen av . För att uppnå en ökad invandring av näringsidkare bör informa- tionsinsatser stärkas om de villkor som gäller för att invandra till som näringsidkare. Informationen kan lämpligen kanalise- ras via de myndigheter som arbetar med att marknadsföra i utlandet så som t.ex. Invest in () och SOU 2006:87 Tillstånd för näringsidkare Sådan information bör utgöra en del av myndigheternas löpande verksamhet. 11.5Hjälp och stöd för invandrade näringsidkare En väsentlig fråga är vilken hjälp och vilket stöd en företagare från tredjeland kan få för att hantera de specifika svenska förhållandena. Det finns olika former av stöd att få för dem som vill starta ett företag i . Flera olika myndigheter finns som har som mål att underlätta för personer som avser starta företag i landet. Vi ser inga hinder för medborgare från tredje land som vill undersöka sina möjligheter att starta företag i att använda någon av dessa informationskanaler. Invest in () är en myndighet under Utrikes- departementet med uppgift att främja utländska direktinvesteringar till . Genom information och kontakter medverkar aktivt till att utländska företag i olika former investerar eller sam- verkar med svenska företag för att få till stånd investeringar i . tillhandahåller tjänster och informationsmaterial kost- nadsfritt, besvarar förfrågningar från utländska investerare och företag som planerar att etablera sig eller expandera i samt hjälper till att etablera kontakt med myndigheter, kommuner eller privata aktörer. Information finns elektroniskt på hemsidan på sex språk.12 Verket för näringslivsutveckling () är nationella myndighet för frågor som rör näringslivets utveckling och har en bred kunskap inom området. skall bidra till fler nya företag, fler växande företag och fler starka regioner och därmed främja en hållbar ekonomisk tillväxt i hela landet. Verket erbjuder rådgivning och stöd på telefon och genom företagets elektroniska entrepre- nörsguide. Information på hemsidan finns på svenska och engelska. rådgivningscentrum erbjuder informa- tion, råd och stöd för att stimulera till företagande och stärka kompetensen hos invandrargrupper. Syftet med verksamheten är att hjälpa invandrare att starta och utveckla företag i . 12Svenska, tyska, franska, engelska, japanska och kinesiska. 13Insamlingsstiftelsen rådgivningscentrum startade som en ideell förening i under namnet i . Idén med att starta upp verksamheten var att hjälpa invandrare att starta egna företag i det nya landet. Det unika med idén var att rådgivarna i organisationen skulle verka med sina språkkunskaper, sin kulturella kompetens och med kunskap i de branscher där de flesta invandrare startade företag. företagsrådgivare skall motverka de svårigheter invandrare kan ha gällande språk samt lagar och regler i det svenska samhället. IFS finns på 15 platser i landet och ger rådgivning på 28 olika språk. Informationen finns elektroniskt på hemsidan på 11 olika språk.14 Kommittén har övervägt om ytterligare stödfunktioner bör inrättas som ett led i att göra mer attraktivt för närings- idkare från tredjeland. Sådana åtgärder måste noga övervägas så att inte en diskriminerande effekt uppnås som ger konkurrensfördelar för just denna grupp. 14 Dessa språk är svenska, engelska, arabiska, franska, persiska, spanska, ryska, serbiska, kroatiska, bosniska och turkiska. Enligt kommittédirektiven skall kommittén studera sambandet mellan regelverket för arbetskraftsinvandring och det för asyl och skyddsbehövande i övrigt. Detta skall göras med utgångspunkten att asylrätten inte får urholkas. Kommittén har i uppdrag att utvärdera systemet med asylsökandes undantag från kravet på arbetstillstånd och överväga eventuella förändringar. 12.1Utvärdering av systemet med undantag för vissa asylsökande från skyldigheten att ha arbetstillstånd Asylsökande kan undantas från skyldigheten att ha arbetstillstånd i de fall bedömer att beslut i ärendet inte kommer att kunna fattas från ansökan. I normalfallet skall den sökande ha fyllt vid beslutstillfället. Den sökande behöver inte själv agera för att få undantaget från att ha arbets- tillstånd, ett s.k. AT-UND, genom att till exempel ansöka eller visa upp ett arbetserbjudande. fattar inget förvalt- ningsrättligt beslut i egentlig mening utan utfärdar endast ett bevis som visar att den sökande är undantagen från skyldigheten att inneha arbetstillstånd.1 Som grund för sin bedömning använder de genomsnittliga handläggningstiderna vid till- fället i fråga för personer med samma medborgarskap. Om Migra- tionsverket har bedömt att handläggningstiden skulle understiga men det visar sig att den faktiska handläggningstiden blir längre, görs en omprövning och bevis om AT-UND utfärdas, även i detta fall utan att den sökande själv begär det. Undantaget från arbetstillstånd gäller fram till dess att beslut i asylärendet vun- 1 Att en asylsökande har rätt att arbeta skall framgå av en textsträng på det plastkort () som alla asylsökande som omfattas av lagen om mottagande av asylsökande (LMA) får. Kortets giltighetstid kan variera mellan tre, fyra och . nit laga kraft. Om ett beslut om avvisning eller utvisning bedöms inte kunna verkställas med tvång på grund av förhållandena i mot- tagarlandet, gäller undantaget dock fram till dess att utlänningen lämnar landet.2 var det inte möjligt för asylsökande att arbeta på den reguljära arbetsmarknaden. Ett direktiv till en utredning om asyl- sökandes möjligheter att arbeta utfärdades . Uppdraget var att pröva under vilka förutsättningar, och på vilka villkor, asylsökande borde få arbeta medan de väntar på beslut om uppehållstillstånd. Resultatet av den särskilde utredarens arbete3 inväntades emellertid inte, utan regeringen beslöt att frågan skulle utredas inom med förtur. Detta resulterade i att regeringen beslutade att ändra utlänningsförord- ningen för att göra det möjligt för asylsökande att arbeta, om handläggningstiden beräknades överstiga . Motivet till ändringen var att det ansågs destruktivt för den enskilde individen att tvingas till passivitet om väntetiden blev lång. En lång väntetid befarades medföra att det blev svårare för de asyl- sökande att komma in på arbetsmarknaden, om deras ansökan om uppehållstillstånd beviljades. Ett annat motiv var att möjliggöra för de asylsökande att bidra till sin egen försörjning. Dessutom fanns farhågan att många sysslolösa asylsökande riskerade att ge den svenska allmänheten en negativ bild av asylsökande i allmänhet.4 Regeringen menade dock att en generell rätt för alla asylsökande att börja arbeta sedan asylansökan gjorts skulle kunna leda till en inte obetydlig ökning av antalet asylsökande. Det skulle för en del personer utan egentliga asylskäl kunna framstå som ett lockande alternativ att ansöka om asyl i och därmed få rätt att arbeta här . Skälen till att söka asyl skulle därmed vara relaterade till arbetsmarknaden istället för behovet av skydd. En ökning av antalet asylsökande utan asylskäl skulle genom detta bidra till att urholka asylrätten. En sådan negativ utveckling ansågs dock vara möjlig att undvika, om rätten att arbeta begränsa- des till asylsökande med långa väntetider. 25 kap. 4 § UtlF. 4Ku92/1296/R. skäl skulle i och med detta inte få någon rätt att arbeta, eftersom deras ansökningar bedömdes kunna handläggas väsentligt snabbare än ansökningarna från personer med mer svårbedömda skäl. asylsökande med långa väntetider haft rätt att arbeta med stöd av AT-UND har stora förändringar skett när det gäller omfattningen av antalet asylsökande till och hur deras skäl för asyl har kunnat prövas. 12.1.2Antalet asylsökande med AT-UND som rätten för asylsökande att arbeta infördes intensifie- rades oroligheterna i det . Konsekvensen av detta var att det genomsnittliga antalet asylsökande i ökade kraf- tigt, från ca 30 1991 till över 80 1992.5 Därefter sjönk antalet och nådde sin lägsta nivå då 6 000 personer sökte asyl. Antalet ökade sedan igen och nådde en ny kulmen med 33 000 asylsökande. har ursprungsländerna för asyl- sökande, och därmed skälen som anförs för asyl, förändrats över tiden. har antalet asylsökande minskat och uppgick antalet till 17 500. Antalet personer som har kommit hit för att söka asyl har alltså varierat stort över tiden. Orsakerna bakom detta är att hänföra såväl till utveckling och för- hållanden i ursprungsländerna som till förändringar i mottagar- ländernas asylpolitik. Kommitténs arbete med att utvärdera systemet med AT-UND har försvårats i och med att inte fört någon löpande statistik över antalet personer som beviljats AT-UND eller hur många asylsökande som faktiskt arbetar med stöd av detta undantag. Det finns en del uppgifter , men ingen samlad dataserie som är nödvändig för att kunna följa utvecklingen över tiden och utvärdera eventuella samband med asylrätten. medgavs 4 045 personer AT-UND, vilket ut- gjorde av alla nya asylsökande i förvärvsarbetande åldrar.6 Det fanns 6 005 inskrivna asylsökande med AT-UND vid slutet av . När det gäller statistik om hur många av de asylsökande som arbetar med stöd av AT-UND finns inga helt 5Se figur i bilaga 8. 6Detta gäller ärenden för personer 16–exklusive avvisade och avvisade enligt . I samband med en uppföljning som Migra- tionsverket har gjort av den s.k. organiserade verksamheten, vid vilken en genomgång görs av de asylsökandes deltagande i olika aktiviteter, uppskattades att antalet personer som hade eget arbete på öppna arbetsmarknaden uppgick till 715 perso- ner.7 Dessa uppgifter pekar på att i storleksordningen drygt en tiondel av de asylsökande med AT-UND hade arbete under slutet av detta år.8 Det skall betonas att detta är mycket ungefärliga upp- gifter. Det finns andra uppgifter som kan ge antydningar om konse- kvenserna av systemet med AT-UND. Som tidigare påtalats var tanken att ge rätten att arbeta endast till asylsökande med långa väntetider. Detta för att motverka att asylrätten skulle missbrukas. Centralt i sammanhanget blir därför handläggningstidernas utveck- ling. Det är inte bara de genomsnittliga tiderna som bör beaktas, utan även andelen av de asylsökande som hade en handläggningstid som var kortare än , eftersom detta har ett direkt samband med tidsgränsen för att ges AT-UND. Handläggningstiderna är till viss del beroende av antalet asyl- sökande eftersom de ekonomiska och personella tillskott som de handläggande myndigheterna behöver när antalet asylsökande ökar sker med viss eftersläpning i tiden. Av uppgifter rörande framgår att tiderna ökade kraftigt i och med att antalet asylsökande ökade kraftigt.9 Hand- läggningstiderna sjönk –1996 då antalet nya asylsökande också var som lägst. Därefter har de ökat relativt kraftigt och har –2005 legat på en hög nivå. Handläggningstiderna är betydligt längre än när systemet med AT-UND infördes. Den genomsnittliga handläggningstiden för är avvikande efter- som den är relativt hög. Detta förhållande förklaras av att Migra- tionsverket fick extra medel för att avgöra gamla ärenden samt att äldre ärenden prioriterades inom den ordinarie verksamheten.10 När 7Migrationsverkets årsredovisning 2005, s. 15. har dessa uppgifter erhållits från ett datasystem där mottagningshandläggarna registrerar uppgifter om de asylsökande. 8Under gavs AT-UND till 9 539 personer, vilket utgjorde av alla nya asylsökande i åldrarna 16–(exklusive avvisade och avvisade enligt Dublin- konventionen). hade 666 av dem arbete enligt årsredo- visning 2004, s. 25. gjordes denna undersökning med hjälp av en enkätundersök- ning riktad till mottagningshandläggarna. 9Se tabell i bilaga 8. 10Migrationsverkets årsredovisning 2004. dessa äldre ärenden avslutades ökade den genomsnittliga handlägg- ningstiden. Hur många asylsökande som får AT-UND beror på hur stor andel av de asylsökande som beräknas få en handläggningstid som överstiger . finns uppgifter över andelen avgjorda asylärenden i första instans.11 Även dessa uppgifter gäller för personer i förvärvsarbetande åldrar (16–). Andelen asylärenden med korta handläggningstider har varierat mellan åren, men tenderar över lag att bli längre. var det dock en större andel ärenden som tog än vad som var fallet innan. vidtog sär- skilda åtgärder för att korta handläggningstiderna av alla ärenden kunde avgöras inom fyra månader.12 Ett problem som blivit allt vanligare och som kan riskera att förlänga handläggningstiderna är frånvaro av identitetsdokument. var det av de asylsökande, exklusive avvisade, i åldrarna 16–som inte hade pass eller andra identitetshandlingar.13 var andelen . Handläggningen av dessa ärenden är mycket resurskrävande och påverkar i hög grad handläggningstiderna. Avsaknaden av identi- tetshandlingar kan antas spela störst roll för den långa handlägg- ningstiden för de ärenden som annars skulle gå snabbt att hand- lägga. Utredningen om översyn av regler och praxis vid verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut (SOU 2003:25) har föreslagit att asylsökande som saknar identitetshandlingar och som inte sam- arbetar när det gäller att fastställa sin identitet eller för att få nya resehandlingar, inte fullt ut skall få samma förmåner som andra grupper som söker asyl. Utredningens förslag är att denna grupp inte skall kunna undantas från skyldigheten att ha arbetstillstånd. Den första motiveringen till förslaget är att det kan finnas ett sam- band mellan den ökade asylinströmningen och möjligheten för asylsökande att arbeta. Utredningen pekar på att förhållandena ser annorlunda ut nu jämfört med när de asylsökande gavs denna rät- tighet. Inströmningen av asylsökande har ökat betydligt, liksom andelen dokumentlösa. Om personen inte har några identitets- handlingar är det svårt att fatta snabba beslut, framför allt om det 11Se tabell i bilaga 8 12Detta gäller ärenden för personer 16–exklusive avvisade och avvisade enligt . 13Se tabell i bilaga 8. även är oklart vilket land som är den sökandes hemland. Det skulle även ge viktiga signaleffekter om asylsökande som inte samarbetar inte ges samma förmåner som andra asylsökande. En viss indikation på om asylrätten urholkas, genom att fler utan egentliga asylskäl har sökt asyl, är andelen avslag av antalet beslut. Osäkerheten ligger i att denna andel även kan påverkas av föränd- ringar i regelverket för asyl eller hur myndigheterna tolkar regel- verket. Det finns en trendmässig ökning av andelen avslag, vilket skulle kunna tyda på att fler personer än förut lämnar in ogrundade asylansökningar. Detta skulle hypotetiskt kunna vara resultatet av att fler kommer till lockade av möjligheten inom den formella eller den svarta arbetsmarknaden. En annan orsak skulle kunna vara att de asylsökande i större utsträckning har svaga asylskäl. Ytterligare en orsak skulle kunna vara att myndig- heterna har förändrat sin praxis. Andelen avslagsbeslut som över- klagas har ökat. Ett överklagande innebär att ärendet går vidare till andra instans, tidigare och från sista Migrationsdomstolen och därmed tar det innan ett slutligt avgörande är fattat.14 Kommittén har inte utifrån det material vi haft tillgängligt kun- nat klargöra om det förekommer att människor som egentligen vill invandra av arbetsmarknadsskäl söker asyl, och i så fall i hur stor uträckning. Det är emellertid inte omöjligt att en bidragande orsak till den ökade asylinströmningen kan vara att det spridits kunskap om att det går att arbeta här under asylprocessen. Dock torde möjligheten att arbeta inom den svarta sektorn vara en minst lika stor attraherande faktor. Möjligheterna för asylsökande att arbeta inom den svarta sektorn är inte direkt beroende av rätten till AT-UND. För vissa innebär säkert möjlig- heten till AT-UND att svartarbete kan undvikas eftersom de asyl- sökande får en rätt att arbeta på den reguljära arbetsmarknaden. Det kan för andra dock vara så att ett intyg om undantaget från kravet på arbetstillstånd kan stimulera den asylsökande att försöka få tag i ett arbete också vid sidan om den vanliga arbetsmarknaden. Hur stor del av de asylsökande som arbetar svart är inte känt. Det är möjligt att rätten för vissa asylsökande att arbeta kan ge en möjlighet att kombinera reguljärt arbete och svartarbete hos en arbetsgivare. Möjligheten för vissa asylsökande att arbeta kan göra att det skapas en koppling mellan asylsystemet och arbetsmarkna- 14 Se tabell i bilaga 8. den som gör att förekomsten av svarta arbeten blir svårare att kontrollera. 12.1.3Erfarenheter av asylsökandes rätt att arbeta Att ge asylsökande möjlighet att arbeta riskerar attrahera personer att söka asyl trots att deras egentliga önskemål är att invandra av arbetsmarknadsskäl. Detta förmodade orsakssamband uppges vara en orsak till varför de flesta andra länder inte ger asylsökande möjlighet att förvärvsarbeta. Det finns dock ett EG-direktiv som säger att om beslut i första instans inte har fattats efter det att ansökan lämnats in, och denna försening inte kan tillskrivas den sökande, skall medlemsstaterna besluta på vilka villkor sökanden kan beviljas tillträde till arbets- marknaden.15 Genom systemet med AT-UND uppfyller detta direktiv. Enligt en rapport från IGC16 kan asylsökande arbeta under hand- läggningstiden i , , och . I och dras rätten till arbete in vid ett eventuellt avslag och de asylsökande måste lämna landet. Personerna har möjlighet att söka arbetstillstånd efter utresa ur landet. I däremot kan de asylsökande i exceptionella fall byta status efter ett avslags- beslut, om myndigheterna efter en arbetsmarknadsprövning ger sitt godkännande. Faktorer som vägs in vid beslutet om statusbyte är bl.a. hur länge den sökande har väntat på beslut i sitt asylärende och humanitära skäl. I har asylsökande inte rätt att arbeta, men vid ett avslagsbeslut har i vissa fall asylsökande med särskilda kvalifikationer rätt att ansöka om arbetstillstånd, enligt rapporten från . LO har i ett skriftligt svar på frågor som kommittén har ställt klargjort att deras åsikt är att asylsökande bör få arbeta om väntetiden blir lång. Argumentet för detta är det stora värdet av att ha ett arbete och en meningsfull vardag. LO ser emellertid också problem med dagens system för AT-UND och menar att många asylsökande arbetar utan att anmäla inkomst till . Man befarar även att rätten att arbeta kan underlätta svartarbete genom att en tim- eller visstidsanställning 15Rådets direktiv /9/EG, av , om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna. L 31/18. 16Inter-Governmental Consultations on Asylum, Refugee and Migration Policies med sekretariat i . legitimerar närvaron på en arbetsplats och att övrig arbetsinsats kan ske genom svartarbete. LO efterlyser åtgärder för att komma till rätta med problematiken med svartarbete. Som tidigare framförts försvåras utvärderingen av att det inte finns helt tillförlitliga uppgifter över antalet som arbetar med AT- UND. Än mindre finns uppgifter om de asylsökandes arbets- förhållanden. För att kunna bedöma omfattningen av asylsökande personers arbete och klargöra vilken typ av anställningsförhållan- den det handlar om, i vilka branscher/yrken dessa personer finns och om de har arbeten som motsvarar deras kompetens, skulle en mer omfattande studie behöva göras. Kommittén har bedömt att det ligger utanför dess möjligheter att utföra en sådan studie. Viss information om de asylsökandes arbetsförhållanden har kommittén dock kunnat få genom svar på direkta frågor som tillsändes Migra- tionsverket, , samt ett urval arbetsförmedlingar. Kommittén ställde likalydande frågor till tjugo arbetsförmed- lingar som kunde tänkas ha erfarenhet av asylsökande som arbets- sökande. När det gällde de tre storstäderna , och togs i beaktande vilka förorter eller stadsdelar som har en hög andel invandrare. För övriga städer togs dels närheten till mottagningsenheter med i bedömningen, dels att urvalet skulle ha en geografisk spridning. Sjutton arbetsförmedlingar har besvarat frågorna. De flesta av dessa arbetsförmedlingar hade en viss erfarenhet av att hjälpa asyl- sökande med stöd, rådgivning och hjälp med att söka arbete. De olika arbetsförmedlingarna uppskattade att mellan 8–150 asyl- sökande hade tagit kontakt med dem. De flesta arbets- förmedlingar uppgav att endast få av dessa fick ett arbete, men hos ett par förmedlingar hade nästan hälften lyckats erhålla arbete. Osäkerheten om vilken typ av arbete de asylsökande fick var stor, men de allra flesta arbetsförmedlingarna uppgav att det framför allt handlade om arbeten utan krav på yrkesutbildning t.ex. inom restaurang, lokalvård, tidnings- och reklamutdelning, lager, vård- och omsorg. Det angavs att det är ovanligt att de asylsökande får arbete inom sitt yrkesområde. Anledningen till detta uppgavs vara att deras utbildningar från hemlandet ofta inte är validerade i och att bristande kunskaper i svenska utgör hinder för vissa arbeten. får de asylsökande tillfälligt arbete eller timanställ- ning enligt arbetsförmedlingarna. Kommitténs förfrågan till , totalt 16 stycken, gav svar från sju förbund. Dessa hade liten eller ingen erfarenhet av asylsökande med AT-UND som hade arbetat inom förbundets yrkesområde. Tre förbund angav att man hade kännedom om en eller ett par sådana personer.17 Fackförbundens ringa erfarenhet av asylsökande kan bero på att eventuella kontakter mellan asyl- sökande och fackförbund sker på lokal nivå. Inom vissa branscher finns krav på utbildning med godkända prov eller certifiering innan anställning kan bli aktuell, vilket troligen minskar möjligheterna för asylsökande att få arbete inom dessa områden. uppgav att ett fyrtiotal företag hade kontak- tat dem när de hade haft en asylsökande med AT- UND som fått ett avslag på asylansökan. fram- höll att de troligtvis får vetskap endast om en liten del av de aktu- ella ärendena. Deras erfarenhet av vilka yrkesområden det handlar om är att det ofta rör sig om yrkesarbetare inom branscher där det, särskilt i glesbygd, är svårt att rekrytera yrkeskunnig personal. Det kan handla om träindustri (finsnickeri och liknande), textilindustri (textil och läderarbete), betongindustri, glasbruksarbete och verk- stadsindustri (CNC-operatörer). Vidare kan det gälla arbeten inom vård- och serviceyrken, restaurang, lokalvård samt arbeten inom jord- och skogsbruk. Svenskt Näringslivs uppfattning är att dessa asylsökande har ett arbete inom eller nära sitt kompetensområde. I de fall företagen har vänt sig till är det vanligast att de asylsökande arbetar heltid. uppger att av de 715 asylsökande med AT- UND som hade arbete i den mätning gjorde var 102 kvinnor (). Det fanns uppgift om typ av arbete för drygt hälften (400 personer) av dem med till- stånd. Omkring 100 personer uppgav att de arbetade inom kök och restaurang, drygt 100 lokalvård, ca 15 personer vård och omsorg och lika många uppgav serviceyrken. Därutöver fanns uppgifter att några asylsökande arbetat i pizzerior, fabriker och butiker m.m. Av denna grupp uppgav ingen att de hade ett kvalificerat arbete. Arbetstiden och anställningarnas längd varierade kraftigt för dessa asylsökande. Sammantaget ger inte de myndigheter och organisationer som kommittén har varit i kontakt med en tydlig och samstämmig bild av sysselsättningsmönstret för asylsökande med AT-UND. 17 Ett problem som ett av förbunden tog upp var att asylsökande har haft svårt att kombinera arbetstiderna med som har bedrivits 2–. 12.1.4Reducerat försörjningsstöd som en följd av AT-UND Asylsökande har under ärendets handläggningstid rätt till ekono- miskt bistånd som lämnas i form av logi, bostadsersättning, dager- sättning och särskilt bidrag.18 Bostadsersättning blir aktuellt i de fall den sökande har ordnat sitt boende på egen hand och inte har logi på en förläggning. Bostadsersättning lämnas med /mån för ensamstående och /mån för en familj.