sou · GUB322 · 2007-01-01 00:00:00 — a)Införande av särskilda villkor för tillträde till anställning och till yrkesutbildning, anställnings- och arbetsvillkor, inbegripet vill- kor för avskedande och löner, för ungdomar och äldre arbetstagare samt underhållsskyldiga personer i syfte att främja deras anställbar- het eller att skydda dem, b)Fastställande av minimivillkor avseende ålder, yrkeserfarenhet eller anställningstid för tillträde till anställningen eller för vissa för- måner förknippade med anställningen, c)Fastställande av en högsta åldersgräns för rekrytering, grundat på den utbildning som krävs för tjänsten i fråga eller på att det krävs en rimligt lång anställningsperiod innan personen i fråga skall pensioneras. Arbetslivsdirektivet tillkom på förslag av kommissionen som lade fram förslag i två omgångar. I sina kommentarerna till det första förslaget anförde kommissionen att artikel 6.1 innehåller en icke- uttömmande lista på sådan särbehandling på grund av ålder som inte bör betraktas som diskriminering om den kan motiveras på ett Medlemsstaterna kan därför enligt kommissionen tillåta annan särbehandling på grund av ålder än den som förtecknas i artikeln i överensstämmelse med sina rättsliga traditioner och po- litiska prioriteringar, under förutsättning att denna är lämplig och nödvändig för att uppnå ett berättigat mål.2 Särbehandling oavsett motivering i det enskilda fallet Av artikel 6.2 framgår att medlemsstaterna får föreskriva att följan- de inte utgör diskriminering på grund av ålder: fastställande av ål- dersgräns för att, när det gäller företags- och yrkesbaserade system för social trygghet, komma i fråga för pensions- eller invaliditets- förmåner, inbegripet fastställande av olika åldersgränser för arbets- tagare eller grupper eller kategorier av arbetstagare och för tillämp- ningen inom ramen för dessa system av ålderskriterier för försäk- ringstekniska beräkningar, under förutsättning att detta inte leder till diskriminering på grund av kön. Begreppet social trygghet m.m. I artikel 6.2 används begreppen företags- och yrkesbaserade sy- stem för social trygghet och pensions- eller invaliditetsförmå- ner. Samtliga dessa begrepp saknar definition i direktivet. I direk- tivets engelska lydelse kallas dessa begrepp occupational social security schemes och retirement or invalidity benefits. Motsva- rande begrepp i direktivets franska lydelse är les régimes profes- sionnels de sécurité sociale och prestations de retraite. För begreppet social trygghet finns inte någon enhetlig, interna- tionellt vedertagen definition. I den mån definitioner finns, varierar de från regelverk till regelverk. Varje land har sin egen nationella rätt på området och inte heller i den internationella socialförsäk- ringsrätten kan man hitta någon enhetlig definition av begreppet. Traditionellt har en gräns dragits mellan å ena sidan förmåner som utgör lagfästa, subjektiva rättigheter som utgår utan egentlig be- hovsprövning samt, å andra sidan, förmåner som utgår på grund av konkreta behov och som syftar till att ge dem som är i behov av hjälp en minimistandard. Medan den förra typen av förmåner kan hänföras till social trygghet, hänförs den senare till social (eller me- dicinsk) hjälp. Gränsen är emellertid inte klar.3 2KOM (1999) 565 slutlig s. 10. 3Jfr SOU 1997:72 s. 177–178. Åtaganden i fråga om social trygghet i förhållande till andra länder har vanligen reglerats genom olika former av konventioner. Euro- parådet tog 1949 initiativ till slutande av två provisoriska europeis- ka överenskommelser om social trygghet (SÖ 1955 nr 31–32). Till- sammans omfattar dessa båda överenskommelser vad som ofta brukar förstås med begreppet social trygghet, nämligen: Hälso- och sjukvård, kontantförmåner vid sjukdom, förmåner vid arbetslöshet, förmåner vid ålderdom, förmåner vid yrkesskada, familjeförmåner, förmåner vid havandeskap och barnsbörd, förmåner vid invaliditet och förmåner till efterlevande. Samma indelning av förmåner för social trygghet har följts även i bl.a. (nr 102) angående minimistandard för social trygghet. EG:s befogenheter inom det sociala området utvidgades genom att fatta beslut om gemensamma, harmonise- rade bestämmelser i sociala frågor. Artikel 137.3 i EG-fördraget ger rådet befogenhet att enhälligt fatta beslut om direktiv med minimi- bestämmelser i fråga om social trygghet och socialt skydd för ar- betstagare. Före tillkomsten av hade rådet en- bart befogenheter som framgår av artiklarna 39 och 40 om arbets- kraftens fria rörlighet och artikel 42 om samordningsregler för medlemsstaternas sociala trygghetssystem för att förhindra att ar- betstagare ställs utanför de nationella socialförsäkringssystemen. Med stöd av tidigare motsvarigheter till dessa artiklar (48,49 och 51) har två förordningar som fått grundläggande betydelse på om- rådet antagits. Den ena är rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av om arbetskraftens fria rörlighet inom gemen- skapen och den andra rådets förordning (EEG) nr 1408/71 om till- lämpningen av system för social trygghet när anställda, egenföreta- gare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen. I förordning 1612/68 finns ett förbud mot diskriminering på grund av nationalitet i fråga om sociala förmåner och i förordning 1408/71 ett motsvarande förbud i fråga om social trygghet. Ytterli- gare diskrimineringsförbud på det sociala området finns i direktivet om social trygghet 79/7/EEG och direktivet mot etnisk diskrimi- nering 2000/43/EG (artiklarna 3.1 e och f). Sociala förmåner enligt förordningen 1612/68 innefattar fler förmåner än social trygghet enligt förordningen 1408/71 och är därmed ett mycket vidare be- Med social trygghet avses vissa inom EG-rätten bestämda socialförsäkringsförmåner. Social trygghet används i både förord- ningen 1408/71 om social trygghet för migrerande arbetstagare och i direktivet om social trygghet 79/7/EEG. Båda rättsakterna defini- erar social trygghet som lagreglerade system som ger skydd vid ett uppräknat antal risker såsom sjukdom, invaliditet och arbetslöshet. I artikel 4.1 förordningen 1408/71 anges de sakområden som förordningen omfattar. Förordningen gäller för följande grenar av systemet för social trygghet: a)förmåner vid sjukdom och moderskap, b)förmåner vid invaliditet, även sådana som är avsedda att beva- ra eller förbättra förvärvsförmågan, c)förmåner vid ålderdom, d)förmåner till efterlevande, e)förmåner i anledning av olycksfall i arbetet och arbetssjukdo- f)dödsfallsersättningar, g)förmåner vid arbetslöshet, h)familjeförmåner. I artikel 4.2, samma förordning, anges att denna är tillämplig på alla allmänna och särskilda legala system för social trygghet, oavsett om de bygger på avgiftsplikt eller inte. Eftersom förordningen även reglerar avgifter till finansiering av olika system för social trygghet, innebär artikel 4.2 att även avgiftsskyldigheten omfattas av arti- kelns tillämpningsområde. I det svenska samhällssystemet får begreppet social trygghet en annan betydelse. Begreppet social förmån i den svenska rätten sva- rar närmast mot vad som inom EG-rätten betecknas som social trygghet. Däremot när man i diskuterar socialförsäkring utifrån ett internationellt perspektiv används begreppet social trygghet som mer eller mindre synonymt med socialförsäkring. När man annars talar om social trygghet i vårt land uppfattas det emellertid i allmänhet som ett något vidare begrepp än socialför- säkring. Så kan t.ex. omsorger inom såsom äldreom- sorg och bistånd räknas till social trygghet. Studiestöd, arbetar- skydd och arbetsmarknadspolitiska insatser utgör exempel på andra förmåner som kan sägas ligga i gränsområdet för socialförsäkring. De socialförsäkringsförmåner som finns i och som omfat- tas av är bl.a.: a)sjukpenning/sjuklön d)ersättning vid arbetsskada g)sjukersättning/aktivitetsersättning j)ersättning vid arbetslöshet Begreppet social trygghet är i EG-rättsliga sammanhang ett vida- re begrepp än vad som omfattas av den svenska socialförsäkringen. Hur begreppet skall avgränsas är dock oklart. I litteraturen definie- ras begreppet som solidaritet mellan medborgarna vid förlust av inkomster eller täckning av vissa kostnader genom skatter eller av- gifter. Det har även uttryckts som en obligatorisk solidaritet i situ- ationer som brukar kallas sociala risker. För att genomföra detta finns olika system som allmänna (general, ), särskilda (ca- tegorical) eller yrkesanknutna (professional) system. De i direktivet förekommande begreppen får enligt vår bedöm- ning definieras på följande sätt. Förmåner utgår på grund av avtal och inte i något lagreglerat system. Pensions- eller invaliditets för- måner är de två typer av förmåner som är aktuella. Dessa förmåner kan utgöras av bl.a. periodiskt ekonomiskt bistånd eller rehabiliter- ingsstöd. I skäl 13 till arbetslivsdirektivet anges bl.a. att direktivet inte gäller system för social trygghet och socialt skydd vilkas för- måner inte jämställs med lön i den betydelse denna term ges vid tillämpningen av artikel 141 i EG-fördraget. Förmånerna är knutna till anställningen och finansieras inte genom skatter. De innebär ett åtagande från arbetsgivarens sida i förhållande till arbetstagaren. För att ytterligare identifiera utrymmet för de s.k. yrkesbaserade pensionsförmånerna bör något även nämnas om den allmänna ål- derspensionen som omfattas av socialförsäkringen. Alla som är bosatta eller förvärvsarbetar i har rätt till all- män ålderspension. beslutade om ett nytt system för den allmänna ålderspensionen. Det nya pensionssystemet har trätt i kraft gradvis men gäller i alla delar . Den allmänna pensionen består av tre delar – inkomstpension, premie- pension och för vissa personer garantipension. är ett fördelningssystem. Varje pensionssparare, dvs. den som om- fattas av den svenska socialförsäkringslagstiftningen, betalar en pensionsavgift som registreras som en pensionsrätt motsva- rande debiterade avgifter. De samlade pensionsrätterna kallas pen- sionsbehållning och de räknas upp mot den allmänna in- komstutvecklingen. för pensionering är behållning- en den sammanlagda uppräknade pensionsrätten från fördelnings- systemet. En viss del av den debiterade pensionsavgiften sätts in på ett individuellt premiepensionskonto, den s.k. premiepensionen. Pensionsspararen kan själv välja i vilka fonder dessa pengar skall placeras i. Garantipension är en utfyllnad för den pensionssparare som inte har arbetat ihop tillräcklig pension. Grundprincipen för det nya pensionssystemet är att hela livstidsinkomsten ligger till grund för hur mycket som utbetalas i pension. Den allmänna pen- sionens storlek påverkas av hur länge man arbetar, hur mycket man tjänar och utvecklingen för de fonder som man placerat premiepen- sionspengarna i. Avtalspension och individuellt pensionssparande Utöver den allmänna pensionen omfattas de flesta arbetstagare också av tjänste- eller avtalspension. Enligt uppgift från Riksförsäk- ringsverket får av alla löntagare tjänstepen- sion från sin arbetsgivare. Vidare är det många människor som kompletterar detta med ett privat pensionssparande som inte om- fattas av det aktuella åldersdiskrimineringsförbudet. Bland privata försäkringar kan särskilt nämnas s.k. gruppavtal som innebär att försäkringar från privata försäkringsgivare förmedlas till medlem- mar i fackförening. Försäkringarna är frivilliga och fackföreningen har förhandlat fram förmånliga villkor. Tjänstepension och privat pensionssparande är olika former av pensionsförsäkringar. Ur skatterättsligt hänseende definieras pen- sionsförsäkringar som en försäkring som har meddelats i en försäk- ringsrörelse som bedrivs i och från vilken inga andra för- säkringsbelopp kan falla ut än ålders-, efterlevande- eller invalid- pension. Med tjänstepensionsförsäkring avses en pensionsförsäk- ring som har samband med tjänst och som den försäkrades arbets- givare åtagit sig att betala samtliga för (58 kap. 7 § in- komstskattelagen (1999:1229) [IL]). Huvudregeln beträffande ål- derspension är att den inte får betalas innan den försäkrade fyller (58 kap. 10 § IL). De allmänna pensionsutfästelserna genom socialförsäkringen kompletteras av arbetsgivaren gjorda pensionsutfästelser, en s.k. allmän pensionsplan. Tjänste- eller avtalspensioner regleras, liksom andra tjänsteförmåner avseende social trygghet, främst i kollektiv- avtal. De största avtalsområdena inom tjänstepensioner är Avtals- pension SAF-LO för privatanställda arbetare, för privatanställ- da tjänstemän, PA 03 för statsanställda och PFA 98 för anställda i kommun och landsting. På den privata arbetsmarknaden finns två skilda för- säkringssystem, ett för arbetare och ett för tjänstemän. De båda försäkringssystemen skiljer sig åt i många avseenden i fråga om uppbyggnad och förmåner. För privattjänstemännen finns avtalet om ITP (Industrins och handelns tilläggspension), som ger rätt till sjukpension, ålderspen- sion, kompletterande ålderspension (ITPK) och familjepension. Försäkringsavtal sluts med Collectum och försäkringsfallen handläggs av . I fråga om ålderspension finns möjligheten för företagen att i stället för att teckna en försäkring göra utfästelser genom skuldföring eller avsättning till pensionsstiftelse. I dessa fall ska företaget teckna en särskild kreditförsäkring. Ålderspensionen i är en förmånsbestämd pension. Detta betyder att pensionens storlek är beroende av slutlönen. ITPK är däremot en avgiftsbestämd pension där pensionens storlek baseras på inbetald premie. Pensionsåldern är , såvida inte ar- betsgivaren och arbetstagaren kommer överens om en lägre pen- sionsålder. gäller från det att tjänstemannen fyllt avseende sjukpension och från avseende ålderspension, ITPK och fa- miljepension. Vidare finns tjänstegrupplivförsäkringen (TGL), som ger rätt till ersättning vid dödsfall, och trygghetsförsäkring vid arbetsskada (TFA), som ger ersättning vid arbetsskada. Försäkringsavtal avse- ende TGL kan tecknas i ett av flera olika försäkringsbolag. TFA tecknas hos . I kollektivavtalen om allmänna anställningsvillkor finns vidare regler om sjuklön och i många fall också regler om föräldralön. Avtalspension SAF–LO kompletterar den allmänna ålderspen- sionen. Pensionsavgiften börjar tjänas in och så länge man är kvar inom avtalsområdet fram till . pension från Avtalspension SAF–LO får tas ut tidigast . Avtalspension SAF–LO är en avgiftsbestämd pension där pensionens storlek baseras på inbetald premie. Efterlevandeskydd i Avtalspension SAF-LO tecknas frivilligt. Detta skydd kan bestå i återbetalningsskydd och familjeskydd eller endera. Premiebefrielseförsäkring, om man är sjuk, arbetsskadad eller hemma med nyfött barn är det premiebefrielseförsäkringen som övertar arbetsgivarens premieinbetalning. Vidare finns en försäkring, AGS som kompletterar sjukpenning och sjukersättning. Vid arbetsskada finns TFA som är likvärdig med försäkringen inom kommun/landsting. Vid dödsfall finns en TGL försäkring som ger rätt till ersättning. Försäkringsavtal tecknas hos för försäkringarna och försäkringsavtal sluts i och med att arbetsgiva- ren fått försäkringsbekräftelse från FORA. Försäkringarna admini- streras av olika försäkringsbolag. Samtliga statligt anställda omfattas av tjänstepensionsavtalet PA 03, som ger rätt till ålderspension, sjukpension och efterlevandepen- sion. Ålderspensionen består av två avgiftsbestämda delar, där arbets- givaren betalar in på hela lönen. De avgiftsbestämda pen- sionerna kompletteras av en förmånsbestämd pension för lönedelar som överstiger 7,5 inkomstbasbelopp. De avgiftsbestämda pensio- nernas storlek är beroende av livslönen och premiernas värdeut- veckling, medan den förmånsbestämda delen baseras på ett genom- snitt av årslönerna i slutet av arbetslivet. En av de avgiftsbestämda delarna börjar tjänas in från ål- der. Den andra, samt den förmånsbestämda delen, tjänas in . Ålderspension kan tjänas in till . är den normala ordinarie pensionsåldern i PA 03, men det förekommer grupper med en ordinarie pensionsålder som är lägre än (Flygledare och yrkesofficerare har pensionsålder ). Enligt anställningsskyddslagen (32 a §) föreligger dock en rätt för alla anställda att arbeta fram till om de så önskar. Ål- derspensionen kan tidigast tas ut . Reglerna om sjukpension och efterlevandepension i PA 03 om- fattar arbetstagare anställda i staten . Liksom inom övriga sektorer finns också avtal om tjänstegrupp- livförsäkring (TGL-S) som ger rätt till ersättning vid dödsfall, och avtal om ersättning vid personskada (PSA) som ger ersättning vid arbetsskada. Alla arbetstagare omfattas av försäkringarna. I kollektivavtalet om allmänna anställningsvillkor (ALFA) finns vidare regler om sjuklön och föräldralön. Anställda i kommuner och landsting/regioner Anställda i kommuner och landsting/regioner omfattas av tjänste- pensionsavtalet PFA, som ger rätt till ålderspension och efterle- vandepension. Ålderspensionen består av en avgiftsbestämd del, där arbetsgiva- ren betalar en premie på hela lönen, samt av en kompletterande förmånsbestämd del för lönedelar som överstiger 7,5 inkomstbas- belopp. Den avgiftsbestämda pensionens storlek är beroende av livslönen och premiernas värdeutveckling, medan den förmånsbe- stämda delen baseras på ett genomsnitt av årslönerna i slutet av arbetslivet. Tjänstemän anställda i kommuner börjar tjäna in den avgiftsbe- stämda delen av ålderspensionen . Övriga arbetsta- gare anställda i kommuner och landsting/regioner börjar tjäna in avgiftsbestämd pension . Det är möjligt att tjäna in avgiftsbestämd pension till . Den förmånsbestämda de- len av ålderspensionen tjänas in . Pensionsåldern i PFA är flexibel. Tidigaste tidpunkt för pen- sionsavgång är , och senaste tidpunkt är . Arbetstagare anställda i kommuner och landsting/regioner om- fattas av om efterlevandepension . Ett avtal om gruppsjukförsäkring (AGS-KL) ger ersättning som kompletterar den lagstadgade sjukpenningen/sjukersättningen vid långvarig sjukdom. Tjänstegrupplivförsäkringen (TGL-KL) ger ersättning vid dödsfall, och trygghetsförsäkringen vid arbetsskada (TFA-KL) vid arbetsskada. Alla arbetstagare omfattas av försäk- ringarna. För AGS-KL gäller dock att försäkringsskyddet inträder först efter en anställningstid . I kollektivavtalet om allmänna bestämmelser (AB) finns vidare regler om sjuklön och föräldralön. Skälen för vårt förslag Innebörden av diskrimineringsförbudet som gäller ålder är ett prin- cipiellt förbud för arbetsgivare att beakta ålder hos arbetssökande och arbetstagare, i frågor såsom anställning, anställningsvillkor, arbetsledning och villkoren för att anställningar upphör. Den fak- tiska verkan av förbudet blir dock klar först när huvudregeln – dis- krimineringsförbudet – ställs mot de undantag från förbudet som den nationella lagstiftningen anger inom ramen för vad direktivet medger. I själva verket är frågan om undantagens utformning cen- tral för diskrimineringsförbudets praktiska funktion. Diskrimineringsförbuden i arbetslivsdirektivet är inte utan un- dantag. Direktivet medger i själva verket medlemsstaterna ett stör- re utrymme för undantag i fråga om ålder jämfört med de andra diskrimineringsgrunderna. Vi anser också att det sakliga behovet för undantag i är större beträffande ålder än för de andra grunderna. Att denna utgångspunkt är förenlig med direktivet framgår redan av ordalydelsen i artikel 6, som får anses vara högst allmänt hållen och lämna ett stort utrymme till medlemsstaterna för nationell anpassning och hänsyn till respektive lands särskilda intressen och behov. Flera andra medlemsländer som redan genom- fört arbetslivsdirektivet vad gäller förbud mot åldersdiskriminering har gjort samma bedömning beträffande behovet av undantag. Även i , som i egenskap av medlemsland i EES valt att genomföra arbetslivsdirektivet, har lagstiftningen avseende förbu- det mot åldersdiskriminering utformats med ett undantag. Vår bedömning är alltså att särskilda undantag behövs för ålder och att direktivets utrymme för att införa nationella undantag från diskrimineringsförbudet bör utnyttjas. Berättigade och skyddsvärda mål Vårt ställningstagande bygger för det första på det faktum att används åldersgränser utifrån mål som är berät- tigade och skyddsvärda i sig. Sådana mål kan avse behovet av skydd eller stöd för vissa åldersgrupper. Det gäller t.ex. intresset att skyd- da barn och ungdomar eller äldre inom arbetslivet och en strävan att främja yngre eller äldre personers möjligheter att få en anställ- ning. Dessa utgångspunkter stämmer väl överens med punkterna a)–c) i artikel 6.1 andra stycket som anger exempel på när undantag från förbudet mot åldersdiskriminering kan vara möjligt. Det övergripande syftet med ett förbud mot åldersdiskrimine- ring är att uppnå likabehandling. Det finns dock vissa åldersgrupper som bör anses som mera skyddsvärda inom arbetslivet, t.ex. äldre arbetstagare. Ett förbud mot användning av åldersgränser skulle typiskt sett försvåra äldres möjligheter att få eller behålla en an- ställning (jfr reglerna om turordning vid uppsägning på grund av arbetsbrist och reglerna som tillämpas när flera arbetstagare har rätt till återanställning eller företrädesrätt till en anställning med högre sysselsättningsgrad). Utöver detta kan det finnas behov av undantag som gör det tillå- tet för en arbetsgivare att i olika sammanhang beakta arbetssökan- des eller arbetstagares ålder. Det är rimligt t.ex. att arbetsgivare nå- gon gång skall kunna ta ställning till arbetssökandes ålder när det gäller att se till att det bland de anställda finns olika åldersgrupper. En åldersmässigt alltför homogen arbetstagargrupp kan göra ar- betsgivaren sårbar t.ex. inför pensionsavgångar. Oavsett EG-direktivets oprecisa eller öppna utformning är en ut- gångspunkt att undantagsregler inte bör utformas – eller tolkas – på ett alltför omfattande sätt. Skydd mot diskriminering är i grun- den en fråga om mänskliga rättigheter såsom detta begrepp kommit till uttryck i olika nationella och internationella instrument. Det finns en risk att begreppet diskriminering urvattnas om undantag i lag formuleras på ett alltför vitt sätt. Detta gäller även åldersdiskriminering. är de situatio- ner där det är rimligt och motiverat att beakta en arbetssökandes eller arbetstagare ålder både talrika och av mångskiftande karaktär. Det är inte önskvärt att undantagsreglerna utformas på ett alltför detaljerat eller kasuistiskt sätt. Sådana bestämmelser skulle bli omfattande och svåröverskådliga och sannolikt ändå inte omfatta alla de fall där undantag bör kunna komma i fråga. Det är inte heller önskvärt, eller nödvändigt som vi ser det, att vid utformningen använda de ganska omständliga formuleringar som används i EG-direktivet. Dessa avviker från uttryckssätt som är vanliga i kollektivavtal och andra svenska arbetsrättsliga sam- manhang och som kan antas lätt förstås av både arbetsgivare, ar- betstagare och rättstillämpare. Det är en annan sak att direktivets krav materiellt måste uppfyllas. Vi anser inte att förhållandena inom försvarsmakten påkallar ett särskilt undantag från förbudet mot åldersdiskriminering. De un- dantag vi föreslår får anses omfatta även de behov av hänsynstagan- de till ålder som kan finnas hos Försvarsmakten i dess roll som ar- betsgivare. Dessa skall naturligtvis kunna åberopas av Försvarsmak- ten på samma sätt som andra arbetsgivare. Undantag för pensions- och invaliditetsförmåner Artikel 6.2 arbetslivsdirektivet ger som framgått ovan medlemssta- terna utrymme att om det behövs föreskriva ett undantag från dis- krimineringsförbudet som ger möjlighet att fastställa åldersgränser för att, när det gäller företags- och yrkesbaserade system för social trygghet, komma i fråga för pensions- eller invaliditetsförmåner. Medlemsstaterna kan föreskriva sådana undantag oavsett om till- lämpningen av undantaget i det enskilda fallet skulle uppfylla den typ av intresseavvägning som föreskrivs i artikel 6.1.