sou · GUB355 · 2007-01-01 00:00:00 — Det gäller när försäkringstagarna finns i en avgränsad krets med även annan samhörighet, såsom i vissa sjöför- säkringsbolag, s.k. P&I-klubbar, eller i små lokala bolag. Det per- sonliga ansvaret kan dock betraktas som en chimär, eftersom en uttaxering troligen har en mycket negativ inverkan på försäkringstagarnas inställning till försäkringsbolaget. I flertalet försäkringsbolag med personligt delägaransvar känner försäkrings- tagarna antagligen inte till bolagets uttaxeringsmöjlighet. Att under sådana förhållanden genomföra en uttaxering skulle säkerligen leda till att många försäkringstagare tappar förtroendet för sitt försäk- ringsbolag. Om ändå möjligheten att föreskriva personligt delägar- ansvar bör behållas kan den möjligheten tillförsäkras genom sär- regler oavsett vilken associationsrättslig bas som väljs. Slutligen bör här pekas på det förhållandet att lagstiftningen på aktiebolagsrättens område har moderniserats men att någon motsvarande reform ännu inte har gjorts på föreningssidan. Såsom vid tidigare större reformer av aktiebolagsrätten kommer emellertid föreningslagstiftningen att underkastas en generell över- syn i syfte att anpassa den till ABL. En sådan översyn kommer tro- ligen att påbörjas under nästa mandatperiod (se regeringens skri- velse 2004/05:48 Regeringens handlingsprogram för minskad administration för företagen m.m. s. 29 f.). De skillnader i fråga om anpassning till moderna förhållanden som råder mellan de båda stora associationsrättsliga lagarna kan följaktligen antas vara av övergående natur. Utredningen vill ändå framhålla att vikten av en modernisering av FL ökar när inte bara allmänna ekonomiska före- ningar utan också ömsesidiga försäkringsbolag och understöds- föreningar skall tillämpa den lagen. Av det föregående har framgått att den ömsesidiga associations- formen såväl i som i många andra länder har betydande lik- heter med den kooperativa ekonomiska föreningen och att det också av flera andra skäl är naturligt och ändamålsenligt att låta de Utgångspunkter för associationsrättslig reglering för försäkringsföretag ömsesidiga försäkringsbolagen vila på föreningslagstiftningen. Utredningen finner således klart övervägande skäl för att FL skall väljas som associationsrättslig bas för ömsesidiga försäkringsbolag. 7.5Utgångspunkter för associationsrättslig särreglering för försäkringsföretag Utredningens bedömning: Avvikelser från allmänna associa- tionsrättsliga regler skall förekomma endast om de är motive- rade av verksamheten försäkring, företagsformens särart, skyd- det för försäkringstagarna och andra ersättningsberättigade på grund av försäkringar eller EG:s krav. Den associationsrättsliga översyn på försäkringsområdet som skall utföras skall enligt utredningsdirektiven omfatta samtliga associationsrättsliga bestämmelser i och UFL. I översynen bör ingå att jämföra dessa bestämmelser med regleringen i den allmänna associationsrätten och för varje bestämmelse bedöma behovet av associationsrättslig särreglering för de olika formerna av försäk- ringsföretag. Det kan i sammanhanget erinras om att det inte ligger inom ramen för detta arbete att föreslå ändringar i de allmänna lagarna på associationsrättens område. Inför den angivna jämförelsen är det angeläget att bestämma de kriterier som skall vara avgörande för om det kan anses föreligga behov av särskilda regler för försäkringsföretagen. Sådana kriterier har slagits fast redan vid den ovan angivna försäkringsrörelse- reformen (se prop. 1998/99:87 s. 152 f.) och de sammanfattas i utredningsdirektiven. Vid nämnda reform angav regeringen som en grundläggande princip att allmänna associationsrättsliga regler bör gälla även för försäkringsbolag, om inte avvikelser är befogade med hänsyn till försäkringsbolagens särart. Särskilda regler kan till en början undantagsvis vara motiverade redan genom att verksam- heten avser meddelande av försäkringar. Det gäller t.ex. redo- visningsregler som kan behöva anpassas med hänsyn till försäk- ringsspecifika förhållanden. Avvikelser kan även vara befogade för ömsesidiga försäkringsbolag, men det bör i så fall vara fråga om avvikelser som är motiverade av de särdrag som kännetecknar denna företagsform. Vidare kan särregler vara motiverade av hän- syn till skyddet för försäkringstagarna och andra ersättnings- berättigade. Det kan enligt regeringen slutligen vara befogat med Utgångspunkter för associationsrättslig reglering för försäkringsföretag särskilda verksamhetsregler för att genomföra tvingande bestäm- melser i EG:s direktiv för försäkringsbolag. I utredningsdirektiven uttalas att motsvarande resonemang i princip bör omfatta nya asso- ciationsrättsliga regler för understödsföreningar. Avvikelser från allmän associationsrätt skall i en framtida försäk- ringsrörelselag alltså få finnas endast om de kan motiveras av sådana särskilda skäl som nämnts. I enlighet med vad som uttalades vid bankreform bör särbestämmelser så långt möjligt undvikas och endast mycket väl motiverade sådana bestämmelser få förekomma (se prop. 1997/98:166 s. 55). Det sagda innebär bl.a. att det förhållandet att det för försäkringsföre- tagen ibland saknas tydliga behov av att tillämpa vissa allmänna associationsrättsliga regler inte utgör skäl till undantag. Det kan här framhållas att nämnda restriktivitet vid prövningen av behovet av associationsrättsliga särregler ligger väl i linje med inställningen i åtskilliga andra länder. Utomlands är nämligen de associationsrättsliga särbestämmelserna ofta ganska lätträknade. Av betydelse i sammanhanget är naturligtvis också den i avsnitt 7.2 uttalade ambitionen att övergå till en funktionellt in- riktad lagstiftning på det finansiella området. I den mån skydds- behovet i funktionellt sett näraliggande verksamheter inom det området är i huvudsak detsamma bör också regleringen stämma överens. Följaktligen finns det ofta skäl att göra likartade bedöm- ningar när man prövar behovet av särbestämmelser för banker och försäkringsföretag. Funktionen i bank- och försäkringsverksamhet är ju i stort sett densamma och i båda verksamheterna är önske- målet om konsumentskydd starkt framträdande. Härvid måste dock uppmärksammas den skillnaden mellan nämnda verksamheter att systemstabilitet inte utgör skäl till särreglering av försäkrings- företag. Beträffande bankaktiebolagen har som framgått av det föregående en ingående granskning av tidigare associationsrättslig särreglering lett till lagstiftning. Bedömningarna i det lagstiftnings- ärendet bör i flera fall kunna tillmätas stor betydelse vid utredning- ens prövning av motsvarande särregler på försäkringssidan. Med en för bank- och försäkringsrörelse gemensam tillsynsmyndighet är det naturligtvis en stor fördel om regleringarna så långt möjligt är likartade. En sådan uppfattning gör sig gällande även i andra länder. Här kan nämnas att regleringen av försäkringsrörelse i finns i en för finansiell verksamhet gemensam lag, lov om finansiell virksomhed. Utgångspunkter för associationsrättslig reglering för försäkringsföretag I följande kapitel kommer de associationsrättsliga bestämmelser som gäller för försäkringsaktiebolag, ömsesidiga försäkringsbolag och understödsföreningar att granskas och jämföras med allmän bolagsrätt respektive föreningsrätt. De särregler som vid denna granskning visar sig vara nödvändiga får som redan nämnts tas in i en ny lag om försäkringsrörelse. Det bör här framhållas att det är svårt att dra en tydlig gräns mellan associationsrätt och näringsrätt. I den mån en sådan gräns kan dras skall i det fort- satta de näringsrättsliga bestämmelserna med några undantag helt lämnas åt sidan. Åtskilliga regler i FRL kommer alltså inte att behandlas, bland dem det stora flertalet föreskrifter i 2 a, 7, 7 a, 15 och 19 kap. FRL. Närmast följer dock utredningens överväganden i anledning av de för livförsäkringsverksamhet speciella förhållandena. 8 Särskilt om livförsäkring Förutsättningarna för att bedriva försäkringsverksamhet har förändrats . Avregleringen av försäk- ringssektorn genom harmoniseringen av rörelsereglerna till det europeiska regelverket och försäkringsrörelsereform samt utvecklingen på de finansiella marknaderna är några faktorer som bidragit till detta. Denna utveckling har synliggjort grundläggande brister och problem i regelverken för de olika associationsformer som bedriver livförsäkringsverksamhet. Som beskrivits i kapitel 5 kan dessa brister leda till allvarliga bolagsstyrningsproblem i icke-vinstutdelande livförsäkringsaktie- bolag och ömsesidiga livförsäkringsbolag. Bristerna i regleringen återspeglas i att det i vissa fall saknas incitament till en effektiv styrning, att gränsdragningen mellan försäkringstagarnas och aktie- ägarnas intressen är otydlig samt att tillgången till externt risk- kapital är begränsad. Dessa problem – som accentueras av att livförsäkringsavtal ofta är komplicerade avtal som sträcker sig över – riskerar att på olika sätt hota försäkringstagarnas intres- sen. Enligt utredningens direktiv bör de nya associationsrättsliga reglerna bidra till att försäkringstagarnas ställning stärks antingen genom att det görs en tydlig åtskillnad mellan försäkringstagarnas medel och bolagets riskkapital eller genom att de intressenter som bidrar med rörelsekapital får inflytande över bolagets styrning. Regleringen får enligt direktiven inte vara sådan att associationens åtaganden upplevs som osäkra eller otydliga. Reglerna bör vidare främja en aktiv styrning från bolagets ägare samt ge goda förutsätt- ningar till kapitalförsörjning. En allmän strävan i utredningsarbetet bör vara att minimera särregleringen av livförsäkringsaktiebolag jämfört med allmänna aktiebolag. Regleringen av de ömsesidiga försäkringsbolagen bör på motsvarande sätt så långt möjligt överensstämma med allmän föreningslagstiftning. Ett system där försäkringstagarna bidrar med i stort sett , men har begränsade möjligheter till insyn i och inflytande över styrningen av verksamheten, riskerar att leda till allvarliga bolagsstyrningsproblem både i icke-vinstutdelande livför- säkringsaktiebolag och i ömsesidiga livförsäkringsbolag. När över- väganden nu skall göras om möjligheter att stärka försäkringstagar- nas ställning skall visserligen utgångspunkten vara att regleringen skall vara funktionellt inriktad, så att verksamhet som har samma funktion regleras likartat. Som utredningen lyft fram i det föregå- ende måste man dock också beakta de olika associationsformernas särarter. Det finns därför anledning att redan inledningsvis analy- sera huruvida de skilda egenarterna förhindrar att man löser problemen på samma sätt för icke-vinstutdelande försäkringsaktie- bolag och ömsesidiga försäkringsbolag. I avsnitt 8.2 redogörs för överväganden i denna fråga. Därefter följer i avsnitt 8.3 och 8.4 diskussioner om hur försäkringstagarnas ställning skall kunna stärkas i ömsesidiga bolag respektive i icke-vinstutdelande aktie- bolag. Understödsföreningarna kommer att behandlas i kapitel 11. 8.2Associationsformens betydelse för hur försäkringstagarnas ställning skall stärkas Utredningens bedömning: I ömsesidiga livförsäkringsbolag skall försäkringstagarnas ställning stärkas genom regler som tillförsäkrar dem möjlighet till reellt inflytande över bolagets styrning. Sådana regler är däremot inte lämpliga i livförsäkrings- aktiebolag. Även om problemen med försäkringstagarnas bristande inflytande över det riskkapital de bidragit med kan tyckas likartade i ömse- sidiga försäkringsbolag och i icke-vinstutdelande försäkringsaktie- bolag kan det finnas principiella skäl mot att lösa problemen på samma sätt. Det beror på att man har att göra med två skilda associationsformer som till såväl syfte som form är i grunden olika. De ömsesidiga försäkringsbolagen ägs av försäkringstagarna, ibland tillsammans med de försäkrade, och ändamålet med den ömsesidiga verksamheten är följaktligen att tillgodose dessa perso- ners intressen. Som framhållits i kapitel 7 hänförs de ömsesidiga bolagen till ekonomiska föreningar av kooperativ natur. Ett obligatoriskt inslag i sådana föreningar är att medlemmarna, delägarna, bidrar med insatser, vilka utgör bundet eget kapital och därmed riskkapital i föreningen. I ömsesidiga livförsäkringsbolag finns visserligen inte någon skyldighet att göra särskilda delägar- insatser, men detta beror på att delägarna bidrar till bolagets egna kapital genom betalning av som fastställts betryggande och som därför normalt föranleder betydande överskott. Som en följd av önskemålet om oberoende från utomstående intressenter gäller rent av en princip om självfinansiering, vilken innebär att behovet av riskkapital i rörelsen skall tillgodoses genom inbetalning av och fondering av överskottsmedel, dock att i begränsad utsträckning riskkapital i form av garantikapital kan tillskjutas av utomstående personer. En annan nödvändig beståndsdel i en kooperation är självfallet att delägarna har inflytande över hur kooperationens egendom disponeras och hur verksamheten bedrivs. Detta inflytande utövas genom tillträde, direkt eller indirekt, till stämman. Utgångspunkten är att besluten fattas av delägarna enligt principen en delägare – en röst. Idén bakom ömsesidiga försäkringsbolag rymmer alltså en skyldighet för försäkringstagaren, delägaren, att bidra med risk- kapital och en motsvarande rättighet för denne att vid stämman besluta om hur detta kapital skall användas. Denna för kooperativa företag i allmänhet gällande princip bör naturligtvis inte frångås vid en reformering som syftar till tillnärmning mot generella associa- tionsrättsliga regler. Det gäller särskilt när nämnda grundsats tillämpas för ömsesidiga försäkringsföretag i många jämför- bara länder. Bärande tankar bakom ömsesidigheten talar därmed emot ett krav på en åtskillnad mellan försäkringstagarnas medel och försäk- ringsbolagets riskkapital för att uppnå ett bättre skydd för försäk- ringstagarna. Det är för övrigt inte ens meningsfullt att kräva en separation av nämnt slag i ett bolag där det inte finns några andra ägarintressenter än försäkringstagare och försäkrade. En sådan uppfattning kom till uttryck även vid försäkringsrörelse- reform vid behandlingen av frågan om villkor för vinstutdelning till garanter (se prop. 1998/99:87 s. 368). De ovan beskrivna bristerna i möjligheterna för delägare i ömsesidiga bolag att utöva påverkan bör följaktligen angripas med förstärkta regler för delägarnas inflytande över bolagets styrning. Försäkringstagarna, och i före- kommande fall de försäkrade, bör genom det associationsrättsliga regelverket tillförsäkras möjligheter till reellt inflytande i det organ där ägare eller medlemmar i associationer i allmänhet kan göra sin röst hörd, nämligen stämman. Hur dessa önskemål skall tillgodoses återkommer utredningen till i avsnitt 8.3 nedan. Det skall redan nu anmärkas att även åtgärder utanför det associationsrättsliga området är erforderliga för att främja möjligheterna till inflytande. Dit hör skärpta krav på information till försäkringstagare i ömse- sidiga bolag. Inom ramen för de ömsesidiga principerna och med hjälp av bl.a. god information bör man sålunda kunna uppfylla kraven på en för- stärkt ställning för försäkringstagarna och en mera aktiv styrning från bolagets ägare. Enligt utredningens utgångspunkter bör ett framtida regelverk även förbättra förutsättningarna för god kapi- talförsörjning. Som utvecklats närmare i avsnitt 5.5 innebär dock den för ömsesidigheten grundläggande regeln om självfinansiering, vilken ju syftar till att hävda bolagets oberoende, avsevärda begränsningar i möjligheterna att skaffa externt kapital. Även om självfinansieringsprincipen verkar hämmande för de ömsesidiga bolagen bör inte heller denna internationellt vedertagna princip nu överges. Frågan blir därför hur man inom ramen för oberoende- kravet skall kunna tillgodose de ömsesidiga livförsäkringsbolagens behov av externt riskkapital. Också denna fråga kommer att behandlas i avsnitt 8.3. Ordningen i ett aktiebolag är av helt annat slag. Där tillskjuts riskkapitalet av aktieägarna och det är följaktligen de som vid stämman beslutar i bolagets angelägenheter. Andra intressenter, såsom bolagets kunder eller borgenärer, har inte tillträde till bolagsstämman. Det är stämman, dvs. aktieägarna, som utser bolagets styrelse, låt vara att det i bolagsordningen får föreskrivas att en eller flera styrelseledamöter skall utses på annat sätt. Till detta kommer visserligen att det genom den arbetsrättsliga lagstift- ningen införts krav på arbetstagarrepresentation i styrelsen, men det kravet gäller också andra associationer. Med ett system med inflytande för kunder i ett aktiebolags beslutande organ, bolagsstämman, skulle man göra ett kraftigt avsteg från grundläggande aktiebolagsrättsliga regler. Det gäller även om kunderna bidrar till bolagets försörjning av riskkapital. För ett sådant avsteg krävs enligt utredningens utgångspunkter mycket starka skäl, såsom att det skulle vara nödvändigt eller åtminstone lämpligt av hänsyn till skyddet för försäkringstagarna. Dessa skäl måste innehålla att försäkringstagarnas intressen i deras egenskap av riskkapitalförsörjare helt tillgodoses. Som framgått av det föregående har ansträngningar i den riktningen redan gjorts inom svensk livförsäkring. Här bör framhållas den modell för bolagsstyrning med försäkringstagarinflytande som förekommer i Gamla. I det bolaget har bolagsledningen att svara inför de representanter som försäkringstagarna har röstat fram (se avsnitt 5.4.3). Även om ett system med försäkringstagarinflytande på stämman i ett aktiebolag kan ha vissa förtjänster, talar vägande skäl emot en sådan lösning. I livförsäkringsaktiebolag finns ju, utöver de intres- sen försäkringstagarna har som bidragsgivare av riskkapital, även aktieägarnas intressen. Styrelsen i ett aktiebolag har normalt som huvudsaklig uppgift att verka för att aktieägarnas intresse tillgodo- ses genom att maximera vinsten. Utan ett sådant väldefinierat syfte riskerar separationen av styrning från ägande att ge svåra bolags- styrningsproblem. Om försäkringstagarna ges inflytande på bolags- stämman skulle styrelsens uppdrag inte enbart vara att maximera vinsten utan också att tillvarata försäkringstagarnas intressen, vilka inte nödvändigtvis sammanfaller med aktieägarnas. Ett system med försäkringstagarinflytande på bolagsstämman i ett aktiebolag riske- rar därför att försämra möjligheterna till en aktiv ägarstyrning och kontroll av ledningen samt att ge upphov till låsningar i bolagets beslutsprocesser. I ett ömsesidigt försäkringsbolag uppkommer inte dessa problem med en lagändring som innebär att försäkrings- tagarnas inflytande över bolagets styrning förstärks. I ömsesidiga bolag finns ju inga andra ägarintressen än de som försäkrings- tagarna, och i förekommande fall de försäkrade, har som kollektiv. Det kan inte anses lämpligt att vid en associationsrättslig reform som syftar till konkurrensneutralitet och produktfrihet fastställa en ordning som är skräddarsydd för livförsäkringsaktiebolag. Det standardkontrakt med en funktionsuppdelning mellan olika bolagsorgan som associationsrätten tillhandahåller bör inte inne- hålla särlagstiftning som skapar ett regelverk enbart för ett fåtal institut verksamma inom den finansiella sektorn. Utredningen menar att nuvarande försäkringstagares intressen i eget kapital kan skyddas bättre med alternativa metoder inom ramen för grundläg- gande associationsrättsliga bestämmelser. Därmed åstadkommer man att även livförsäkringsverksamhet kan fungera i enlighet med samma principer som vilken annan verksamhet som helst inom den finansiella sektorn driven i aktiebolagsform. Enligt nu gällande regler har försäkringstagarna visst inflytande genom representation i styrelsen. Även de reglerna är oförenliga med utredningens utgångspunkt att allmän aktiebolagsrätt skall gälla på försäkringsområdet. Visserligen kan även aktiebolag verk- samma inom andra branscher genom bestämmelser i bolagsord- ningen ge andra än stämman rätt att utse styrelseledamöter. Det skulle kunna utnyttjas för att ge kunder styrelserepresentation. Erfarenheterna av nu gällande regler om försäkringstagarrepresen- tation i styrelser ger dock knappast stöd för att ett fortsatt krav därom ens i vidgad omfattning skulle leda till ett så reellt inflytande att det i någon nämnvärd utsträckning ger ett stärkt skydd för försäkringstagarna. Utökad styrelserepresentation för försäkrings- tagare skulle i stället kunna försämra förutsättningarna för en god ägarstyrning. Rätten att utse och avsätta styrelsens ledamöter måste nämligen anses vara en viktig del i aktieägarnas maktutövande i bolaget. Det skall här nämnas att det från tillsynshåll redan före- slagits att ordningen med försäkringstagarrepresentanter i bolags- styrelsen avskaffas (se flikter i livbolagen 2003:2). Av betydelse i sammanhanget är även att i andra europeiska länder försäkringstagare inte har inflytande över besluten i försäk- ringsaktiebolag. Trots att det också utomlands förekommer livförsäkringsavtal som ger försäkringstagarna rätt till del i ett aktiebolags överskott har man alltså där inte gjort de nu diskute- rade avstegen från allmänna regler om beslutanderätten i ett aktie- bolag. Med hänsyn till anförda omständigheter anser utredningen att en ordning med vidgat försäkringstagarinflytande, som inte är baserad på ett formellt ägande, inte är den väg som bör väljas för försäk- ringsaktiebolag som inte får dela ut vinst. Således måste andra lösningar eftersträvas för att stärka försäkringstagarnas ställning och uppnå en god ägarstyrning och kapitalförsörjning i sådana bolag. Utredningens redovisade synsätt kan visserligen sägas i någon mån gå emot de reformer som gjordes för att förstärka skyddet för försäkringstagare i livförsäkringsbolag. Genom de reformerna behölls och renodlades ju försäkrings- tagarrepresentationen i icke-vinstutdelande försäkringsaktiebolag. De åtgärderna vidtogs emellertid endast i ett kortare perspektiv för att stärka försäkringstagarnas ställning och återställa förtroendet för livförsäkringsmarknaden efter den utdragna och kraftiga börs- nedgång som drabbat försäkringsbolagen hårt. I lagstiftnings- ärendet förutskickades att andra reformer kunde komma att aktua- liseras i ett längre perspektiv (se prop. 2003/04:109 s. 29 ff.). 8.3Ökat inflytande för delägare i ömsesidiga försäkringsbolag Delägare i ett ömsesidigt försäkringsbolag är, som redan fram- hållits, försäkringstagarna, dock att återförsäkringstagare inte på grund av återförsäkringen anses som delägare. Delägarkretsen kan i någon mån vidgas genom bestämmelser i bolagsordningen. Där får nämligen föreskrivas att också de försäkrade skall vara delägare, även om de inte är försäkringstagare, för en försäkring som tecknas av en arbetsgivare för att ge försäkringsskydd åt anställda och grundas på kollektivavtal. Delägarnas rätt att besluta i försäkringsbolagets angelägenheter utövas vid bolagsstämman, en rätt som får brukas genom ombud med skriftlig, dagtecknad fullmakt. Nämnda bestämmelser ger uttryck för den bakomliggande tanken att ett ömsesidigt försäkringsbolag ägs och drivs av försäk- ringstagarna själva och för deras räkning. Denna tanke är emellertid fullt ut genomförbar endast när bolagets verksamhet är mera begränsad och delägarna därmed är få. När verksamheten har en större omfattning är ett direkt engagemang i bolagets angelägen- heter från samtliga delägare inte längre praktiskt genomförbart. Många års erfarenheter visar också att försäkringstagarna endast i undantagsfall utövar sin rösträtt vid bolagsstämman när bolaget har mer än ett fåtal delägare. Direkt rösträtt för delägarna på stämman har följaktligen ansetts lämplig främst i mindre lokala bolag och i riksbolag som har ett speciellt, begränsat försäkringsklientel, vilket kan antas i stor utsträckning ha möjlighet och intresse av att infinna sig på bolagsstämma.