sou · GUB387 · 2007-01-01 00:00:00 — I stort kan det antas att de positiva och negativa konsekvenser som uppstår när arbetskraft lämnar ett land även gäller när arbets- kraftsinvandrare som kommer till lämnar sitt hemland. I delbetänkandet diskuterade vi frågeställningar om migration och utveckling och i en särskild rapport3 redovisade vi även svaren på en förfrågan vi hade ställt till ambassader. Där framkom bl.a att flera utflyttningsländer upplever en kunskapsflykt som är negativ och bland dessa länder finns flera länder i södra och stora utflyttningsländer som . rapporteras från flera utflyttningsländer att man har börjat uppmärksamma det bidrag till utveckling av landet som hemvändande migranter utgör. Vi uppmärksammade i delbetänkandet också de stora summor pengar som migranter sänder hem till sina familjer i hemländerna. Dessa penningflöden är för flera stora utflyttningsländer av stor vikt för landets ekonomi. Från många utflyttningsländer rapporte- ras också om den roll ekonomiskt, politiskt och kulturellt som migranterna i utlandet spelar för ursprungslandets utveckling. I en studie4 beställd av UD görs en omfattande genomgång av olika internationella studier vilka behandlar komplexet migration och utveckling. I rapporten ges förslag på att sambanden mellan migration och utveckling skall lyftas fram i det svenska utveck- lingssamarbetet bl.a. genom att denna aspekt skall analyseras när regeringen och SIDA antar landstrategier för det bilaterala sam- arbetet. Av speciellt intresse för frågor om arbetskraftsinvandring är att flera studier uppmärksammar den potential för utveckling som återvändande migranter utgör. Flera studier framför att utvandringsländerna bör uppmuntra återvändande med stöd av olika politiska instrument som skattelättnader och gynnsammare regler för direktinvesteringar. Å andra sidan framhålls i flera rap- porter att även invandringsländerna har ett ansvar och att de bör underlätta för kvalificerad arbetskraft som vill återvända hem till sina hemländer temporärt eller permanent. 4Tamas, (2006). 15.3Migration och utveckling på den internationella agendan I och med att migration har blivit en alltmer kontroversiell fråga i många länder har den också diskuterats i allt större utsträckning även utifrån vilka positiva aspekter den kan föra med sig för såväl invandrings- som utvandringsländer. Allt fler organisationer och länder vill nu diskutera migration i ett större sammanhang än enbart det nationella. Globala kommissionen om internationell migration FN:s generalsekreterare har framfört att migration är ett av de politikområden inom vilket FN måste ta ett större ansvar. Ett sätt att förbereda detta föreslogs vara att inrätta en oberoende kommission som behandlar de svåra frågor som är förknippade med att finna en gemensam ordning för global migration. tog tillsammans med en ledande roll för att upprätta en sådan kommission. och delade på ordförandeskapet för kommissionen som antog namnet Den globala kommissionen om internationell migration (GCIM). Komissionens huvuduppgift var att föra upp migrationsfrågorna på den internationella dagordningen och analysera kopplingen mellan migration och andra frågor såsom utveckling, bistånd, mänskliga rättigheter, handel och säkerhet. Ett trettiotal länder som repre- senterade såväl invandrings- som utvandringsländer utgjorde en referens- och styrgrupp för kommissionen. Bakgrunden till engagemang var att i decem- ber 2003 fastlade en politik för global utveckling5 i vilken sades att aktivt skulle stödja det arbete kring migration och utveck- ling som initierats av FN:s generalsekreterare och aktivt delta i det globala samarbetet kring migrationsfrågor. GCIM överlämnade sin rapport6 till FN:s generalsekreterare . Rapporten, vilken innehåller en mängd rekommen- dationer på migrationspolitikens område, togs fram med underlag från fem stora regionala möten och ett stort antal möten med rele- vanta aktörer på området. Dessa utgjordes av t.ex. regeringar, frivilligorganisationer, media, näringslivet och diverse regionala 2002/03:122. 6GCIM (2005). sammanslutningar av länder som söker lösningar på migrations- politiska frågor i sin del av världen. Rapporten lyfter fram fem områden till vilka man menar att världssamfundet måste förhålla sig och söka finna ett gemensamt förhållningssätt till: Migration och dess roll i den globala ekonomin. En ökad migration ses som en av lösningarna för att upprätthålla ekonomisk tillväxt för samhällen som präglas av en åldrande befolkning. bidrar den till en lösning för fattiga länder vilka karakteriseras av en ung växande befolkning och brist på arbetstillfällen. Detta ömse- sidiga intresse hos länder med en åldrande befolkning och länder med en stor ung befolkning med hög arbetslöshet bör migrations- politiken kunna hantera. Migration kan ha en positiv effekt på utvecklingen i fattiga länder genom t.ex. remitteringar, diasporans handel med och investeringar i ursprungslandet samt s.k. cirkulär migration, vilket innebär att migranterna återvänder temporärt och delar med sig av den nya kunskap som de har fått under sin vistelse utomlands. Fenomenet olaglig invandring kan ses som ett hot mot en stats suveränitet och mot migranternas säkerhet. Kommissionen föreslår att ökade möjligheter ges att migrera legalt, vilket bör kunna minska den olagliga migrationen. Migration skall ske av fri vilja, inte av tvång. Det är angeläget att migranter effektivt integreras i invandrings- länderna. Detta ligger såväl i värdlandets som migranternas intresse och båda parter har en skyldighet att se till att detta sker. Den globala kommissionens slutsats är att det ramverk som finns i form av de sex grundläggande konventionerna om mänskliga rättigheter är tillräckligt för att garantera migranters mänskliga rättigheter. Ingen ny konvention behöver förhandlas fram. Av de 33 rekommendationer på global nivå som GCIM för fram har flera en direkt koppling till kommitténs utredningsuppdrag. GCIM rekommenderar bland annat att: fler länder måste ta fasta på att migrationen i världen ökar och anta eller förnya sin migrationspolitik länder måste vara mer flexibla i sin migrationspolitik och inse att migranter kan fylla speciella luckor på den internationella arbetsmarknaden fler länder bör inrätta program för temporär migration länder bör ta bort de hinder som finns för migration av hög- utbildade länder och intresseorganisationer bör stödja en objektiv debatt om de negativa konsekvenser som är förknippade med olaglig migration och om hur den kan motarbetas länder skall försöka lösa situationer med irreguljära migranter genom att stödja dem i ett återvändande eller genom att låta dem stanna med laglig status migranter som vistas lagligt i ett land måste kunna integreras fullt ut migranter som har ett temporärt tillstånd eller som vistas olag- ligt i ett land måste skyddas från att utnyttjas bilaterala avtal används när en migrationsfråga berör två länder. Migration och utveckling har behandlats i FN höll en s.k. högnivå- dialog om migration och utveckling. Det var första gången migra- tionsfrågor togs upp på hög nivå inom FN. Detta som en följd av att FN:s generalsekreterare betonat att internationell migration är ett område som i och med globaliseringen berör alla länder. Migra- tion är inte ett nollsummespel utan några vinner och andra förlorar. FN har inte behandlat dessa frågor i samlad form tidigare och gene- ralsekreteraren menade att FN nu borde ta ett första steg för att göra så. Detta steg har man nu tagit genom högnivådialogen i generalförsamlingen. Som grund för mötet låg dels den rapport som GCIM har lämnat till FN, dels en underlagsrapport7 som FN tagit fram. Denna senare rapport går i genom de frågeställningar och fakta som är för- knippade med migration och utveckling, vilka bör kunna utgöra grunden för hur staternas migrationspolitik utformas. Den som flyttar bryter inte alla band med familjen och hemlandet. Inte heller går flyttströmmarna enbart till några få rika länder utan flyttar ungefär en tredjedel av alla internationella migranter från ett utvecklingsland till ett annat utvecklingsland. Stater kan inte längre se sig själva enbart som in- eller utvandringsland. Allt fler stater tillhör båda kategorierna eller förändras i en transitionsprocess från ut- till invandringsland. Revolutionen inom transport- och kom- munikationssektorerna innebär att de som flyttat lättare kan åter- 7 FN (2006). vända hem för besök eller för kortare perioder av bosättning och hålla kontakt med familjen och andra i hemlandet via telefon och internet. räknas flyttarnas välstånd inte längre bara i monetära termer utan även i de personbundna kunskaper och erfarenheter som individen har och som han eller hon kan ta med sig hem vid en återflyttning. Men det finns även nya negativa företeelser. Flyttare av båda könen utsätts för och exploateras i allt större utsträckning av människosmugglare och utnyttjas genom handel med människor. Rapporten pläderar för samarbete om migrationsfrågor inom FN:s ram. Utvandring har för många länder haft en avgörande betydelse för att stärka utflyttningländernas ekonomier vilket även ett eventuellt återvändande av utvandrare i ett senare skede har gjort. När stater och organisationer formar en migrationspolitik måste man ta större hänsyn till resultat av forskning och de goda exempel som finns. Det är också i allas intresse att migration sker i ett lagligt, säkert och rättvist sammanhang och i samklang med internationella konventioner om de mänskliga rättigheterna. fördelas de kostnader och intäkter som uppstår i samband med migration ojämnt mellan såväl länder som sociala grupper av indivi- der, vilket är något som måste utjämnas. framhåller att migrationspolitik inte endast får baseras på ekonomiska över- väganden utan också väga in sociala, kulturella och politiska konse- kvenser av migration. lyfter också fram att migration inte kan hanteras enskilt av stater utan att det krävs olika former av internationellt samarbete. Förutsättningarna för ett lyckat internationellt sam- arbete ökar om alla inblandade har en något så när gemensam bild av olika aspekter på internationell migration. Flera FN-organisa- tioner arbetar med sambanden mellan migration och utveckling. För att öka samarbetet och uppnå ökad samstämmighet mellan aktörerna som arbetar med migrationsrelaterade frågor i FN- systemet samt inom IOM etablerades en i vilken deltagarna öppet kan diskutera på vilket sätt man bäst löser utmaningar och skapar en gemensam målsättning för det interna- samarbetet inom migrationsområdet. Högnivådialogen resulterade framför allt i att en majoritet av FN:s medlemsstater tillstyrkte skapandet av ett globalt forum i vilket dialogen om migration och utveckling skulle kunna fortsätta. Generalsekreteraren tillkännagav inrättandet av en s.k. trust fund som stöd för det globala forumets framtids verksamhet. erbjöd sig att anordna det första mötet i det globala forumet. Flera viktiga aktörer är engagerade i att utveckla sambanden mellan migration och utveckling arrangerade tillsammans med , Europeiska kommissionen och IOM en internatio- nell konferens om sambanden mellan migration och utveckling. har tidigare tagit en ledande roll internationellt i frågan om att studera och beskriva den utvecklingspotential som de stora summor pengar som migranterna sänder hem till sina familjer utgör. Vid konferensen lyftes tre områden fram vilka måste utveck- las ytterligare innan man kan utveckla politiken fullt ut: mer och bättre data från såväl sändar- som mottagarländer, mer forskning och studier om migrationens påverkan på utvecklingen i sändar- landet samt att hänsyn måste tas till effekter av migration och att dessa måste vara en del av alla landstrategier som internationella organisationer har satt upp som riktlinjer för sitt samarbete med enskilda utvecklingsländer. UNFPA () underströk att det finns ett strukturellt behov av lågutbildad arbetskraft i de rika länderna och att denna arbetskraft finns i de fattiga länderna. Problemet är att utbudet är större än efterfrågan. De menar att det måste skapas fler lagliga möjligheter för denna lågutbildade arbetskraft att arbeta i de rika länderna. UNFPA framförde vid konferensen att en möjlig politik kan vara att införa tidsbegränsade tillstånd där invandraren inte har rätt att ta med sig familjen. Fördelen med detta ansågs vara att invandraren får en legal status och risken för att han eller hon blir exploaterad minskar. Det skapar också bättre förutsättningar för ett återvändande till hemlandet. IOM (Den internationella migrationsorganisationen) lämnade förslag till hur kunskapsflykten från södra skulle kunna motverkas. De menar att gruppen av tidigare utvandrare från områ- det (diasporan) är en nyckel till att motverka effekterna av utflytt- ningen. De skall dels genom att själva temporärt eller mer perma- nent återvända, dels genom att ingå i bilaterala och internationella projekt för utveckling kunna motverka effekterna av kunskaps- flykten. Förebyggande åtgärder mot bakgrund av omfattande oreglerad migration diskuteras inom EU har migrationstrycket mot EU ökat. Allt fler flyttare önskar söka arbete på EU:s lagliga eller svarta arbets- marknad. Försöken att ta sig över gränsen tar sig allt mer drastiska uttryck. I många transitländer skapas problem när flyttare hejdas i sina försök att resa in i EU. Mot bakgrund av detta och den senaste tidens eskalerande strömmar av arbetssökande migranter över och till initierade och en dialog mellan sändar-, transit- och mottagarländer. Ett möte hölls i med deltagare på hög politisk nivå från 60 länder. Alla länder har ett intresse av att migrationen sker i ordnade former och mötet underströk behovet av samarbete baserat på partnerskap och en fortsatt dialog mellan och . Behovet av möjligheter för arbetstagare från utvecklingsländer att arbeta lagligt i EU var en röd tråd i många av utvecklingsländer- nas ståndpunkter. 15.4Migrationens påverkan på utvecklingen i utvandringsländerna En stor del av de samband mellan migration och utveckling som olika forskarrapporter och andra studier presenterar gäller alla former av migration oberoende av på vilka grunder man har migre- rat. Kommitténs uppdrag är att se hur den arbetskraftsinvandring som kommer att ske som en följd av det regelverk vi föreslår på- verkar utvecklingen i utvandringsländerna. En del faktorer som t.ex. att flyttare sänder hem pengar till sina familjer i hemlandet gäller för alla flyttare oberoende av vilka orsaker som ligger till grund för migrationen. Andra faktorer kan vara mer direkt koppla- de till migration av arbetskraft. Även när det gäller frågan om migration och utveckling är det framförallt vilken omfattning arbetskraftsinvandringen till får, och vilka länder och yrkessektorer som invandrarna kommer ifrån, som bestämmer vilken påverkan migrationen får på kun- skapsflykt från utvandringsländerna. Om ett antal läkare kommer spridda från ett antal länder och sjukhus eller om alla invandrade läkare kommer från ett land och ett sjukhus har naturligtvis bety- delse. I flera länder i och är kunskapsflykten ett stort problem och det exemplifieras ofta med utflyttningen av sjukskö- terskor. I en årsrapport8 från FN:s program för befolkningsfrågor (UNFPA) rapporteras att det flyttar 20 000 sjuksköterskor och läkare från vilket förvärrar en redan kritisk situation. Som exempel på länder där utflyttningen är ett problem kan nämnas där dubbelt så många sjuksköterskor flytta- de ur landet som nyutexaminerade började arbeta. Närmare 60 pro- cent av alla sjukskötersketjänster uppges vara vakanta. I Filippiner- na uppskattas av landets sjuksköterskor arbeta utom- lands. Utvecklingsländer försöker att tillsammans med samman- slutningar av sjuksköterskor finna lösningar som även tar hänsyn till individens frihet att emigrera. I anställer inte de stora sjukhusen en sjuksköterska från grannländerna om det inte finns ett speciellt avtal mellan länderna. I skriver många sjuksköterskor på ett avtal att man efter utbildningen skall arbeta innan man flyttar från landet. Utflyttningen är ett svar på de rika ländernas efterfrågan av sjuk- vårdspersonal. I har antalet läkare ökat med 25 000 och antalet sjuksköterskor med 250 000. I räknar myndigheterna med att till 2020 behöva ett tillskott på över en miljon sjuksköterskor. och räknar med en brist på 78 000 respektive 40 000 sjuksköterskor under de kommande fyra till fem åren. Centrala komponenter i komplexet migration och utveckling är dels de kapitalströmmar som går från flyttarna till familjen i hemlandet då han eller hon är utomlands, dels i vilken grad återflytt sker och nyttan av den utökade kompetens som åter- vändande flyttare besitter. Det finns ingen anledning att anta att arbetskraftsinvandrarna till i mindre utsträckning skulle sända hem delar av den lön man tjänar än vad andra grupper av invandrare gör. Tvärtom skulle man kunna anta att många av de bristyrken som arbetskrafts- invandrarna kommer att arbeta inom har ett sådant löneläge att man i större utsträckning skulle kunna sända hem pengar. Vi har också visat att arbetskraftsinvandringarna längre fram, i den mån de flyttar hem i den utsträckning andra arbetskraftsinvandrare har 8 UNFPA 2006. gjort, medför att betydande kapital kommer att betalas ut i pensio- ner till pensionerade arbetskraftsinvandrare som flyttat hem. Gemensamt för alla studier om migration och utveckling är att de lyfter fram att de nya personbundna kunskaper och erfarenheter som en utvandrare för med sig hem vid ett eventuellt återvändande till hemlandet kan ha stor betydelse för det landets utveckling. Historiskt har mycket av den innovationsspridning av produk- tionssätt, förädlingsmetoder etc. som skett över gränserna kanalise- rats genom återvändande utvandrare. En ytterligare dimension i utvecklingspotentialen vid återvänd- ande är om den återvändande migrantens nya kunskaper kan åt- följas av ett hemsänt kapital. En sådan kombination av kunskap och kapital kan vara en god grogrund för entreprenörskap i hemlandet som kan bidra till utveckling. Kommitténs bedömning: En arbetskraftinvandrare eller en gäststudent som återvänder till sitt hemland bär med sig ny kompetens som kan bidra till hemlandets utveckling. Inom politiken för global utveckling bör former utvecklas för att ytterligare stimulera återvändande, permanent eller för mer begränsade tid, av invandrare som kan bidra till sitt hemlands utveckling. I de fall invandrare från fattiga länder kommer att vistas länge eller bosätta sig permanent i vårt land medför detta en förlust av kompetens för sändarlandet. Kommittén konstaterar att en enskild utvandrare i det specifika fallet kan i olika hög grad påverka utvecklingen vad gäller kun- skapsflykt i sitt hemland beroende på vilken utbildning eller yrke han eller hon har. Vissa personer kan ha en nyckelposition och därmed lämna ett stort hålrum efter sig, för andra kan det mest handla om konsekvenser på individnivå. Kommittén delar uppfattningen att en invandrare som efter en tids förvärvsarbete eller studier i återvänder till sitt hemland bör ha goda förutsättningar att bidra till sitt hemlands utveckling. Denna förutsättning ökar om personen har intjänade pengar med sig hem. En positiv påverkan kan naturligtvis även ske när en person väljer att bosätta sig för gott i landet man har utvandrat till, men då sker den genom andra kanaler än en återflyttning till hem- landet. Det regelverk som vi föreslår skapar goda förutsättningar för återvändande. Arbetskraftsinvandrarna kommer redan från början till ett förvärvsarbete vilket gör att de, oberoende av när de väljer att återvända hem, har nya erfarenheter och kunskaper att ta med sig hem. Vårt föreslagna regelverk med inledande temporära arbetstillstånd som upphör om inte arbetet inom ett bristyrke kvar- står bidrar också till att en del arbetskraftsinvandrare kommer att återvända till sina hemländer av arbete i . Om en person har arbetat en period i och sedan återvänt till sitt hemland, bör hans eller hennes kvalifikationer för att kunna återkomma till för ytterligare någon eller några perioder för arbete ha stärkts. Erfarenheterna på den svenska arbetsmarknaden bör vara en merit om man åter söker sig till och innebära att man lättare kan få arbete. Ett sådant migrationsmönster kan skapa goda förutsättningar för en god påverkan på hemlandets utveckling genom den kunskapsöverföring som sker genom den individuella migranten. Kommittén menar dock att det kan finnas anledning att ytterli- gare stimulera till och understödja att invandrare med för sitt hem- lands utveckling eftertraktade kunskaper kan återvända permanent eller tillfälligt till sitt hemland. Detta ligger i linje med den svenska politiken för global utveckling och vi menar att det är inom denna politik som formerna för detta skall utvecklas. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) En visering för inresa och vistelse som beviljas med stöd av 1 § skall utfärdas som en enhetlig visering i enlighet med före- skrifterna i . En enhetlig visering är giltig vid inresa och vistelse i Schengenstaterna på sätt som framgår av viseringen. Om det vid en samlad bedömning framstår som sannolikt att avsikten med vistelsen är en annan än den uppgivna eller att utlänningen inte kommer att lämna eller Schengenstaternas territorium efter viseringstidens utgång, får en enhetlig visering inte beviljas. En utlänning som beviljats visering för att söka arbete behöver inte lämna eller Schengenstaternas territorium efter viseringstidens utgång, om han eller hon fått anställning som kan leda till uppehålls- och arbetstillstånd. Tredje stycket är nytt Av bestämmelsen framgår att kravet att den som beviljas visering skall ha för avsikt att lämna eller Schengenstaternas territorium efter viseringstidens utgång inte gäller en utlänning som beviljats visering för att här i landet söka arbete. Av förslaget till ny 3 kap. 3 a § UtlF framgår att en sådan visering får, om det finns särskilda skäl, utfärdas till en utlänning som önskar söka arbete här i landet. Som framgår av den allmänna motiveringen i avsnitt 8.3.3 skall visering för att söka arbete kunna utfärdas till personer som har särskilt efterfrågad kompetens eller kvalifikationer inom ett yrke. Närmare villkor för en sådan visering skall fastställas av i samråd med (5 kap. 12 a § UtlF). Enligt 9 § förord- ningen med instruktion för (2004:294) är det som skall besluta om riktlinjer för beslut i ärenden om visering. Ett permanent uppehållstillstånd får beviljas en utlänning som har er- bjudits en tillsvidareanställning i landet, om utlänningen har särskilda kvalifikationer och behovet av arbetskraft inte kan fyllas av arbetssökande inom landet eller genom rekrytering från annat land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller . Permanent uppe- hållstillstånd får också beviljas en utlänning som haft arbetstillstånd. Uppehållstillstånd får beviljas en utlänning som har sin försörjning ordnad på annat sätt än genom anställning. Om försörjningen skall ordnas genom att utlänningen bedriver näringsverksamhet, skall utlänningen kunna styrka sin förmåga att bedriva den avsedda verksamheten. Om utlänningen förvärvar en del av en befintlig näringsverksamhet, skall för- värvet avse minst hälften av verksamhetens tillgångar. I sådant fall krävs vidare att utlänningen själv skall vara sysselsatt i verksamheten i en ledande befattning. I första stycket har ett tillägg gjorts varav det framgår att permanent uppehållstillstånd också får beviljas den som haft arbetstillstånd. Ett arbetstillstånd har regelmäs- sigt enligt 6 kap. 3 § under hela varit knutet till visst slag av arbete och således inte gett tillgång till hela arbetsmarknaden. Bestämmelsen hindrar inte att permanent uppehållstillstånd beviljas tidigare än , om sökanden enligt första meningen i första stycket uppfyller kraven för ett sådant tillstånd.