sou · GUB3108 · 2007-01-01 00:00:00 — SIDA skulle medverka med bedömning för krediter till programländer. Krediterna skulle försäkras genom EKNs ordinarie garantisystem, men länder med särskilt låg kreditvärdighet skulle i enstaka fall kunna erhålla garantier utanför kredit- och garantibestånd under En möjlighet gavs också att en viss del av garanti- premien skulle kunna finansieras med biståndsmedel.TPF32FPT U-kreditsystemet var, även om det i grunden tillkommit av andra skäl än i biståndssyften, ett nytänkande genom att det började utnyttja kommersiella krediter i samband med bistånd. Detta inne- bar inte endast en uppväxlingseffekt, utan drog även andra mer kommersiella aktörer som EKN och SEK i biståndet. 3.6.5Modifiering av u-kreditsystemet 1983 tillsattes en utredning av UD för att utvärdera det nya u-kreditsystemet och för att utreda om detta borde modi- fieras. Utredningen, som leddes av riksbanksdirektören , lade fram förslaget U-krediter – en del av vårt utvecklingssamarbete (Ds UD 1983:2). Utredningen konsta- terade ett det existerande systemet fungerat och att detta var en alltför för att entydigt bedöma dess resultat. Dock menade man att u-kreditsystemet i stort motsvarade för- väntningarna, och att ett instrument av detta slag, som både var till gagn för svensk export och för biståndet, borde permanentas. Utredningen föreslog dock förändringar mot en större tonvikt på biståndsaspekten och nedtoning av exportfrämjandet. Utredningen föreslog också en förenklad process för beslut och administration. Det existerande u-kreditsystemet kritiserades för att vara admi- nistrativt tungrott med långa beslutstider. Det fanns också en kritik av att vara alltför inriktad mot programländer som van- ligen hade låg kreditvärdighet, vilket gjort att det varit svårt att nå avtal. Ländervalet borde vidgas till kommersiellt mer intressanta länder i en era när utrikespolitik vidgades mot ett större antal länder. Som ett sätt att öka biståndsaspekten föreslog utred- ningen att gåvoelementet skulle utgöra i genomsnitt. För att minska problemet med den snedvridning av internationell konkurrens som u-krediterna innebär, föreslogs att u-krediter endast skulle användas när sådan snedvridning redan existerade, så kallad defensiv matchning.TPF33FPT 32TP PT : U-krediter – en del av vårt u-landssamarbete, Ds UD 1983: 2. 33TP PT Utredningen föreslog också en organisatorisk förändring för att hantera u-krediterna. Den innebar att , BITS och IMPOD skulle föras samman till en stiftelse kallad for Economic Co-operation with Developing Countries, , var syfte skulle vara att administrera u-krediterna, hittillsvarande verksamhet, BITS tekniska samarbete, samt IMPODs verksamhet. Ett argument var att samtliga dessa organ kredit- och garantibestånd under Utredningen låg till grund för proposition 1983/84:100 av den nytillträdda socialdemokratiska regeringen. Det kan noteras att den nya regeringen som vunnit valet inte förkastade det u-kredit- system som tillkommit under en borglig regering, utan blott sökte modifiera det så att u-krediternas utvecklingspolitiska dimension skulle förstärkas. Propositionen föreslog också att krediterna fort- sättningsvis skulle få en smidigare hantering, och att de inte skulle beslutas av EKN utan av BITS, samt att u-krediterna skulle garanteras mot biståndsanslaget. godkände proposi- tionen, och regeringen utfärdade en ny förordning om u-krediter (SFS 1984:1132) som trädde i kraft . Det är denna förordning, med mindre justeringar, som gäller också . Efter u-krediternas tillkomst 1981 och verksamheten byggts ut, beviljades andra hälft ca 20 krediter med en genomsnittlig årlig kreditvolym på en till vilket innebar en biståndsdel av i genomsnitt . skulle u-krediterna, dvs. biståndselementet i dem, uppgå till av hela den svenska bilaterala bistånds- budgeten, dock med stora variationer år . () skulle drygt 150 krediter beviljas och leda till avtal i ett trettiotal länder. Två länder skulle dominera i kreditgivningen. var den i allt väsentligt största mottagaren följt av , men även var en stor mottagare. Tabell 3.1 redovisar de största mottagarna av u-krediter 1991: var för små för en rationell hantering av sina uppgifter. Detta förslag accepterades dock inte av regeringen. kredit- och garantibestånd under SOU 2006:108 Tabell 3.1 Svenska u-krediter 1981–1991 Kraft (vattenkraftverket mfl. Telekommunikation, industri, avlopp, gruvor Kraft (Kiambere vattenkraft)) Kraft (transmission) Kraft (transmission), industri U-krediterna hade som tidigare nämnts en explicit målsättning att vid sidan av traditionella programländer, vidga antalet u- länder som inte var de absolut fattigaste som samarbetade med genom nya former av samarbete. Detta skedde också: Flertalet av de länder som blev föremål för u-kredgivning under det första årtiondet var med terminologi lägre medelinkomst- länderTPF34FPT. Bortsett från , och , var de svenska programländerna relativt marginella i kreditgivningen. Särskilt men också , , och blev genom krediterna nya samarbetsländer för . Det kreditsystem som hade införts syntes uppfylla de mål- sättningar som ställts upp. Det blev en inte obetydlig del av det svenska biståndet och upplevdes särskilt av det svenska näringslivet som ett effektivt sätt för etablering på nya marknader och gav där- med likartad konkurrenssituation med som för företag från andra . U-krediterna vidgade antalet länder som samarbetade med, och skapade därmed kontakter med länder som i många fall skulle utvecklas till betydelsefulla emerging markets. En väsentlig del av u-krediternas framgång hängde samman med att de sköttes av en organisation som skapats för 34TP PT 1991 definierade som en BNP per capitai intervallet . kredit- och garantibestånd under ändamålet, BITS. Denna organisation saknas med nostalgi av många inom näringslivet. BITS fungerade smidigt, var i stor utsträckning anpassat till det svenska näringslivets arbetssätt, och kunde dessutom skapa fördelar genom de utbildningsinsatser som BITS också ansvarade för. 3.7.1Kapitalismens seger och globalisering kollaps 1991, och därmed sammanbrottet av plan- hushållningens doktrin och slutet på det , innebar en rad förändringar i den internationella biståndsmiljön: En helt ny typ av biståndsländer uppstod i och med Sovjet- unionens kollaps, där biståndssamfundet mobiliserade resurser för att stödja övergången dels till marknadsekonomier, dels till demokratiskt styrelseskick. Marknadsekonomi och integrering i den globala ekonomin blev den allt förhärskande doktrinen inom utvecklingsländerna och biståndssamfundet. Importsubstitution som modell upphörde i princip, och utvecklingsländerna inledde en stark konkurrens om det internationella investeringskapitalet. Biståndet styrdes i ökande grad över till att stimulera utveckling av öppna mark- nadsekonomier och den privata sektorns roll i detta. Trenden mot avregleringar, privatisering med mera som inletts strukturanpassning fortsatte. Privata investeringar växte som den allt förhärskande formen av kapitalöverföring till utvecklingsländerna, medan det inter- nationella offentliga biståndet stagnerade eller gick tillbaka. Det fanns en stark tro på att den privata sektorn inte bara skulle dominera näringslivet, utan också skulle ta över mycket av tidi- gare offentliga investeringar i infrastruktur i utvecklings- länderna. Organisationer som drog sig i mycket tillbaka från dessa sektorer, och fokuserade på att skapa lämp- ligt klimat för dessa privata investeringar genom policyarbete och institutionella strukturer. Intresset för handel och investeringar i utvecklingsländerna (emerging markets) ökade. Särskilt den snabbt växande kinesiska ekonomin tilldrog sig intresse. kredit- och garantibestånd under inom för att stävja osund konkurrens på dessa marknaden vilket kulminerade i som starkt reducerade möjligheterna att tillämpa bistånds- subventionering i bundna exportkrediter. blev skuldfrågan i många utvecklingsländer allt mer akut. I mitten på decenniet inleddes HIPC-initiativet genom starka påtryckningar av frivilligorganisationer, men också många biståndsländer, däribland . Den första vågen av strukturanpassningsprogram i Consensus anda skulle modifieras i ljuset av dess tillkorta- kommanden till att inbegripa dimensioner som good gover- nance, fattigdomsorientering, effektiva institutioner, med mera, men också att mottagarländernas aktiva ägarskap var en förut- sättning för framgång. Poverty Reduction Strategies blev en modell initierad av som biståndssamfundet mer allmänt skulle ställa sig bakom. Det svenska biståndet generellt, och kreditbiståndet specifikt, anpassades till den ändrade miljön på samma sätt som skedde inom biståndssamfundet i stort. och dess satelliter i Öst- blev stora mottagare av svenskt bistånd, i huvudsak i form av gåvor, men även som krediter och exportkreditgarantier. Eko- nomisk tillväxt betraktades i allt högre grad som en nödvändig för- utsättning för fattigdomsbekämpning, och nya former för att stödja privatsektorutveckling tog form. SwedeCorp etablerades specifikt för detta ändamål 1991 av den borgliga regeringen och inom SwedeCorps ram utvecklades bland annat villkorskrediterna som ett sätt att stödja privata investeringar i en form av riskdelning. 1994 fattade den nytillträdda socialdemokratiska regeringen beslut om att den organisatoriska strukturen för det svenska biståndet skulle ändras genom en sammanslagning av de olika organen SIDA, BITS och SwedeCorp. Den nygamla" organisa- tionen fick namnet arbete, Sida, som formellt började sin verksamhet . Sida fick därmed också överta ansvaret för u-krediterna, bistånds- krediterna samt de villkorslån som SwedeCorp förmedlat under sin korta livslängd. Däremot förblev självständigt 1991 kredit- och garantibestånd under ombildat till ett helägt statligt bolag, och fortsatte med de (mark- nadsmässiga) krediter och garantier till investerande företag i u- länderna som fonden hade börjat med . Vad som kan ses som en anomali i det svenska biståndet var återkomsten av mjuka och biståndsfinansierade krediter, närmast identiska med dem som hade lagts ned 1979. Det nya instrumentet, som baserades på en utredning inom UDTPF35FPT, ledde from till en proposition av den dåvarande borgliga regeringen under om att på försök införa ett biståndskreditsystem för länder med svag betalningsförmågaTPF36FPT. Krediterna avsåg att vara kompletterande instrument för finansiering av främst infrastruktur, och skulle företrädesvis lämnas till sektorer där svenskt näringsliv var konkurrenskraftigt. Biståndskrediterna skulle bygga på 80 pro- cents gåvoelement och krediterna skulle ges på IDA-villkor dvs utan ränta, men en administrationsavgift på . Krediterna skulle vara obundna och icke-garanterade eftersom de helt finansierades genom biståndsanslaget. Syftet med bistånds- krediterna var enligt propositionen att de skulle öka flexibiliteten i det svenska biståndet, som ett alternativ dels till u-krediterna, dels till gåvobiståndet. De skulle framförallt riktas till låginkomst- länder med liten eller medelstor skuldbörda. BITS fick ansvar för hanteringen men skulle samråda med SIDA när det gällde programländerna. Biståndskrediterna började tillämpas som en tvåårig försöksverksamhet. Biståndskrediterna skulle dock få en trög start. hade inga krediter kommit till, försöks- verksamheten fortsatte, och den första biståndskrediten om för vägar på landsbygden i beviljades först . Som tidigare nämnts blev aldrig biståndskrediterna något reellt alternativ i det svenska biståndet. De har levt en undanskymd tillvaro under större delen av de tretton åren de har existerat. 35TP PT UD: Biståndskrediter som komplement till gåvobistånd. 36TP PT Regeringens proposition 1993/94: 100. kredit- och garantibestånd under När Sida skapades 1995 gav regeringen i uppdrag att: analysera krediters roll för utveckling och dra konse- kvenser härav för det svenska biståndets del. Häri ingår att Sida skall analysera och redovisa erfarenheterna av u-kreditgivningen och för- söksverksamheten med biståndskrediterTPF37FPT Regeringens utredningsuppdrag genomfördes av en intern arbets- grupp inom Sida som leddes av , Sidas dåvarande chef för och tidigare chef för . Utredningen lade fram sin rapport , (Bistånd på kredit). Utredning- ens slutsats var att erfarenheterna av u-krediterna var övervägande positiva genom att med en relativt begränsad belastning på biståndsanslaget har stora finansiella resurser ställts till förfogande för genomförande av infrastrukturinvesteringar i ett trettiotal u-länder.TPF38FPT Effektiviteten i genomförandet hade genomgående varit hög. Ute- blivna återbetalningar var av utlånade medel vilket mer än väl täcktes av de reserver som byggts upp med garanti- premiebetalningar från låntagarna.TPF39FPT Utredningens syn på u-krediternas effekter byggde på fyra större utvärderingar av u-krediter som genomförts av BITS . Tillsammans representerade dessa utvärderingar ca 50 projekt, eller en tredjedel av alla u-kreditfinansierade projekt som genomförts under u-kreditsystemets första . En första utvärdering avsåg energisamarbetet i , som konstaterades överlag ha varit framgångsrikt (tre projekt för transmission av elkraft genom ABB). Utvärderingen fann att alla parter ansåg att projekten hade varit ett lyckosamt samarbete som inneburit ökat och förbättrat energiutbud i landet, klara regionala utvecklings- effekter, ett byte av kol som energikälla mot gas och vattenkraft, samt ökade intäkter för energimyndigheten direkt relaterade till u- krediterna. En andra utvärdering gällde samtliga u-krediter inom tele- kommunikation, ett 40-tal projekt varav i genomförda av . Också denna utvärdering fann att dessa projekt hade genomförts effektivt och framgångsrikt. De hade lett till en expansion med ca två miljoner nya linjer, vilka inneburit 37TP PT Regeringens regleringsbrev till Sida 1995/96. 38TP PT Sida (1996): Bistånd på kredit. En rapport från Sidas kreditutredning. , sid. 33. 39TP PT Sida (1996) sid 34. kredit- och garantibestånd under avsevärt förbättrade telekommunikationer för 10 20 miljoner människor. Investeringarna hade sannolikt också medverkat till förbättrad ekonomisk tillväxt. En tredje utvärdering avsåg fyra u- krediter för avloppsrening i genomförda av det medel- stora svenska företaget . Också dessa ansågs ha varit fram- gångsrika, ha genomförts effektivt, haft hög standard, och med- verkat till att uppnått en för hög avloppsstandard. En fjärde refererad utvärderingen avsåg en u-kre- ditportfölj i om sju projekt i olika sektorer. Också denna utvärdering var mycket positiv. Samtliga projekt hade genomförts i effektivt och framgångsrikt och, i utredningen ord de positiva resultaten, i jämförelse med annat bistånd, är anmärk- ningsvärda.TPF40FPT Sidas arbetsgrupp konstaterade således att erfarenheten av u- krediterna varit positiva och att de visat de stora fördelar som ett kontraktsfinansierat system innebär, vilket utgår från kvalificerade beställare och kvalificerade utförareTPF41FPT. Särskilt de större infrastrukturprojekten inom energi och telekommunikation fram- stod som framgångsrika, effektiva och problemfria. Man menade att orsakerna till framgången var att stora och kontraktsfinan- sierade projekt av den natur som särskilt u-krediter för infra- struktur byggde på var noggrant förberedda, vanligen genomfördes av de mest kompetenta och resursstarka organisationerna och myndigheterna i mottagarländerna (besluten om krediterna hade tagits på högsta nivå i landet) samt att leverantörerna var stora, sofistikerade och finansiellt starka internationella företag såsom ABB och . Avseende det andra syftet med u-krediterna – stöd för svensk exportindustri – fann utredningen att huvuddelen av projekten genomförts av ett fåtal svenska multinationella företag som hade kapacitet att genomföra specialiserad projektexport på global nivå. I vissa fall hade u-krediterna banat väg för dessa företags starka position på en ny marknad. första stora stationsprojekt i var ett sådant exempel; u-krediterna hade fungerat som spjut- spets för svensk teknologi som sedan följts av andra leveranser på kommersiella villkor.TPF42FPT Även om endast ett fåtal företag svarade för majoriteten av leveranser vid givna u-krediter hade dessa i sin tur 40TP PT Sida (1996) sid. 37 41TP PT Sida (1996) sid. 33 42TP PT Sida (1996) sid. 40 kredit- och garantibestånd under använt flera tusen underleverantörer i med omfattande sys- selsättning som resultat. En av utredningens slutsatser var att över tiden hade ett antal olika varianter av u-kreditsystemet utvecklats med anpassade lös- ningar till specifika situationer. Detta var en flexibilitet som utred- ningen förordade att u-kreditsystemet skulle vidare- utveckla. Några exempel på dessa varianter var: u-krediter till nationella utvecklingsbanker, kallade ramkrediter, där dessa banker lånade medlen vidare på marknadsvillkor till mindre projekt bundet till svenska leverantörer; ett 50-tal mindre projekt hade finansierats i länder som , , och där ett antal svenska företag som annars inte tagit del av u-krediterna medverkat; dessa u-krediter byggde på ett undantag i där mindre projekt undantas från konsensusreglerna. så kallade bundna projektramkrediter i samband med samfinan- siering med multilaterala organisationer som ; har därvid gjort utfästelser tidigt i en projektcykel vill- korad till svensk leverans. u-krediter i samband med rent gåvobistånd och kommersiella exportkrediter till mycket stora projekt – vattenkraftverket i med en sammanlagd svensk finansiering av ca 3 miljar- der kr. u-krediter för finansiering av delvis lokala kostnader med inslag av garantier som skulle bli en pionjär till de fristående garantier som utredningen rekommenderade och som regeringen sedan gjorde till försöksverksamhet. Utredningen föreslog i princip en fortsättning av de olika kredit- former som existerade, med öppning mot större flexibilitet, inklu- sive större grad av obundenhet. Därutöver föreslog utredningen att fristående garantier skall kunna ges av Sida för risktäckning av marknadsfinansierade krediter avseende privata projekt med svenska intressen, och med lokal upplåning. Därutöver föreslog man så kallat avalbistånd där skulle låna ut sin egen kre- ditvärdighet till biståndsländer. Regeringen tillstyrkte i princip Sida utredningens förslag, förutom det föreslagna avalbiståndet. Reger- ingen gav i uppdrag åt Sida att inleda en försöksverksamhet med fristående garantier i samarbete med EKN. kredit- och garantibestånd under Det kan i efterhand konstateras att Sidas kreditutredning som tillkom som biståndssamfundet började planera för de omfattande skuldavskrivningarna vilket skulle bli HIPC initiativet, och som u-krediterna trappades av efter Helsingfors- avtalet, tog ett djärvt grepp och slog ett slag för ett fortsatt och mer flexibelt kreditsystem. I en mening kanske kreditutredningen underskattade den organisatoriska effekt som sammanslagningen av de tre tidigare biståndsorganen skulle få. Särskilt BITS organisa- tionskultur, där krediter var den naturliga formen, skulle i hög grad elimineras i det nya Sida. 3.7.5Försök med fristående garantier Idén om fristående garantier som Sidas kreditutredning hade före- slagit blev föremål för en regeringsproposition som god- kände om en försöksverksamhet. Regeringen bad därefter Sida och EKN att tillsammans utarbeta detaljerna för denna försöksverksamhet. Baserad på detta gav regeringen Sida i uppdrag att genomföra fristående garantier som en för- söksverksamhet . En högsta beloppsgräns för utställda garantier angavs till och med en säkerhets- reserv av för att täcka eventuella förluster. Målet med de fristående garantierna var enligt regeringen att med relativt begränsade offentliga medel och risktagande mobili- sera kommersiella resurser som annars inte skulle varit tillgängliga för projekt om har hög prioritet ur ett utvecklingsperspektiv.TPF43FPT Garantier skulle endast avse projekt och endast ges när risker inte kunde täckas av kommersiella institutioner på grund av t.ex. den upplevda risken i projektet, eller de underliggande krediternas längd. Direktiven förutsatte att garantierna skulle lämnas i enlighet med de målsättningar som gäller för svenskt bistånd, och att det skulle finnas ett svenskt intresse för kommersiella relationer, eller att det skedde i ett land med biståndsrelationer. Däremot var krediterna inte bundna till svenska leveranser. Garantierna skulle lämnas mot en riskavspeglande premie, och de skulle bygga på riskdelning, dock utan att utesluta att 100 procents risktäckning kunde förekomma. Regeringen skulle indikera i dess landstrategier när länder var öppna eller inte öppna för garantier. Regeringen såg också de fristående garantierna som ett komplement till de garan- 43TP PT UD (1999): Försöksverksamhet med fristående garantigivning, . kredit- och garantibestånd under tier som EKN utfärdar i de fall EKN inte kunde lämna garanti. Garantierna skulle beslutas av Sida, men administrativt skötas av EKN i form av premieinbetalningar, skadefall, hantering av risk- reserven. EKN skulle också göra en analys av risken i de utestående garantierna och bedöma dessa i förhållande till risk- reserven. Garantipremierna skulle tillföras säkerhetsreserven. Det regelverk som regeringen skapade för de fristående garantierna, som en last resort, men på marknadsmässig grund, skulle visa sig starkt begränsande för tillämpningen av detta instrument. 3.8.1Milleniemål, harmonisering och globala problem Vid det nya seklets inledning antog det internationella bistånds- samfundet milleniemålen som alltsedan dess har utövat en kraftig styrning av biståndet. Dessa mål, som har en stark fattigdomsprägel och som i mycket stor utsträckning liknar de som eta- blerade , är epokgörande i meningen att de ställt upp specifika och kvantitativa målsättningar om vad som skall åstadkommas avseende antalet absolut fattiga i världen: barnadödlighet, tillgång till rent vatten etc. De kan därmed följas upp, vilket sker systematiskt av organisationer som FN och VärldsbankenTPF44FPT. Milleniemålen, och den ökade beto- ning som finns på bistånd och utvecklingsfrågor, har också manifesterats i olika åtaganden från världen avseende biståndets omfattning och finansiering, t.ex. Monterreyöverenskommelsen 2002 där biståndsländerna gjorde utfästelser om kraftigt ökat bistånd. Den negativa trenden av biståndsanslagen har också bru- tits. har biståndssamfundet i ökande utsträckning sökt korrigera de dysfunktionella aspekter av biståndet som blivit allt- mer uppenbart under . Det gäller vem som äger utvecklingsagendan: biståndsberoendet bland de fattigaste länderna; effekten av konkurrensen från tusentals projekt genom- förda av ett ökande antal biståndsorgan på de regeringar och organ som skall administrera och genomföra dessa projekt i form av 44TP PT Däremot är det omöjligt att avgöra de kausala sambanden. Är det biståndets förtjänst om målen uppfylls, eller dess fel om de inte uppnås? Några försök att bedöma sådana kausalsamband är ej heller del av uppföljningen. kredit- och garantibestånd under fragmentering av resurser etc. Nya biståndsformer som budget- stöd, SWAPs (sector wide approach) etc. helst med gemensam finansiering av biståndsorganen har kommit upp på agendan, manifesterade i t.ex. Romdeklarationen och Parisdeklara- tionen 2005. Konsekvenserna av dessa förändringar på krediter som biståndsform är i huvudsak negativa. Direkt fattigdomsbekämp- ning, kraftigt ökande offentligt bistånd, och gemensam finansiering av budgetstöd med mera, talar för gåvor, inte krediter. första år har HIPC-initiativet burit frukt för utvecklingsländerna genom de mycket omfattande skuldavskriv- ningar för de fattiga och svårt skuldtyngda länder som genomgått HIPC-processen. Den processen har haft stort inflytande på kre- diter som biståndsform. För det första: De länder som genomgick de nödvändiga reformer för att nå skuldavskrivning var i princip stängda för kreditbistånd under processen gång.