sou · GUB3109 · 2007-01-01 00:00:00 — I likhet med motsvarande företeelse inom betalningsförelägganderutinen kan invändning mot före- läggandet lämpligen kallas bestridande. Övervägande skäl talar för att ett bestridande inte bör få stoppa det vidare förfarandet. Redan själva parkeringsanmärkningen kan anses vara ett gott stöd för Några tidigare utredningar av intresse antagande att en felparkering skett och skyldighet för fordons- ägaren att betala avgiften således föreligger. Med hänsyn till att avgiften är förhållandevis liten kan skyldigheten att betala oavsett bestridande inte anses utgöra ett alltför allvarligt ingrepp mot fordonsägaren. En sådan regel ansågs också vara ett starkt verkande medel i strävan att bygga upp ett system där inte fordonsägarna genom obefogade bestridanden skall kunna rubba effektiviteten. Om en begäran om rättelse bifalls ansågs det inte finnas behov för en myndighet att göra eller kräva överprövning till nackdel för bilisten. Vid vägrad rättelse menade man att det var tillräckligt med möjligheten att kräva polismyndighetens beslut efter bestridande av parkeringsanmärkningen. Det borde vidare finnas någon som tillvaratar det allmännas intressen när överklagande skett, så att en partställning uppstår. Mot denna bakgrund föreslogs allmän åklagare kunna fungera som den enskildes motpart. Det konstaterades vidare att övervägande skäl talade för att allmän underrätt borde vara överprövningsmyndighet. Tingsrätts beslut skulle kunna överklagas i hovrätt, som föreslogs vara sista instans. För att prövning skulle få ske föreslogs att bevis om betalning av avgiften skulle biläggas besvärshandlingarna. I promemorian anfördes att utformningen av de administrativa rutinerna – samordningen med polismyndighetens verksamhet och formen för indrivning – innebar att sanktionen i dessa avseenden närmast skulle behandlas som ett bötesstraff. Slutligen påpekades att det kunde övervägas om avgiften i något skede borde höjas för att motverka ogrundade invändningar och stimulera till tidigare betalning. Förslagen i departementspromemorian lades till grund för LFP (prop. 1975/76:106). hade i uppdrag att utreda frågor om parkeringsöverträdelser på tomtmark m.m. Utredningen hade i huvudsak två uppgifter, väl avgränsade från varandra. Den ena var att lämna förslag om hur felparkering på tomtmark skulle beivras. Utredningens andra uppgift gällde möjligheterna att reservera parkeringsplatser på gatumark för boende inom särskilda områden. Före ikraftträdandet av LKOP saknades i princip särskilda lagbestämmelser om tomtmarksparkering i svensk rätt. Några tidigare utredningar av intresse parkera ansågs bilisten acceptera de villkor som markägaren anslagit på platsen. Eftersom en avtalssituation mellan markägaren och fordonsföraren ansågs uppkomma var avtalslagen tillämplig. Som påföljd vid felparkering användes vanligen en avtalsrättslig tilläggsavgift, s.k. kontrollavgift. I (dir. 1978:90) anfördes bl.a. att utvecklingen hade lett till ökad efterfrågan på parkerings- platser på tomtmark och i parkeringshus samt en ökad utbyggnad av sådana parkeringsplatser. Det ansågs inte realistiskt att räkna med ökade parkeringsmöjligheter på gatumark. När det gällde parkeringsöverträdelser på allmän väg och gatumark påpekade föredragande statsrådet att det hade införts ett rationellt system. Vid olovlig tomtmarksparkering var det däremot enligt dåvarande ordning svårt att med rimliga insatser driva in kontrollavgifter. Han ansåg det bl.a. av dessa skäl angeläget att frågorna om parkeringsöverträdelser på tomtmark och i parkeringsgarage etc. skulle ses över. Vidare anfördes bl.a. att systemet med felparkeringsavgift bygger på omedelbar betalningsskyldighet med möjlighet till rättelse i efterhand. När det gäller tomtmarksparkeringen kunde det i och för sig hävdas att man, med hänsyn till den måttliga avgift det rör sig om, kan tillämpa samma system som vid gatumarksparkering. Vid tomtmarksparkering blir det emellertid fråga om en reglering med starka civilrättsliga inslag. Det fick ankomma på utredaren att med beaktande av det sagda överväga om det vid tomtmarks- parkering borde väljas en modell som avviker från motsvarande reglering i systemet med felparkeringsavgift. delbetänkande Felparkering på tomtmark (Ds K 1980:14) låg till grund för genomförandet av LKOP. I sina överväganden i delbetänkandet anförde Tomt- parkeringsutredningen inledningsvis att också parkeringen på tomtmark omfattades i vissa fall av VTK och kunde regleras genom lokala trafikföreskrifter. Detta gällde då marken är så allmänt trafikerad att den kan hänföras till begreppet väg i VTK:s mening. Även i dessa fall blir sanktionen vid felparkering böter eller felparkeringsavgift. Även tomtmarksparkeringen är i sådant fall offentligrättsligt reglerad. I de flesta fall regleras emellertid parkeringen på tomtmark inte genom lokala trafikföreskrifter utan genom bestämmelser och anvisningar som fastighetsägaren meddelar utan medverkan av myndighet. I den mån marken upplåts Några tidigare utredningar av intresse för parkering betraktas förhållandet mellan markägaren och bilisten som rent privaträttsligt. I promemorian konstaterade utredningen också att utvecklingen inte gått i den riktning som förutspått, dvs. att den offentligrättsliga regleringen av tomtmark skulle öka. Tendensen var, särskilt i de större städerna, att man i takt med att kommunala parkeringsbolag inrättades, överförde parkeringen på tomtmark från offentligrättslig till civilrättslig reglering. Utredningen konstaterade att de två parkeringssystemen skiljer sig väsentligt från varandra. För den bilist som följer gällande parkeringsbestämmelser spelar skillnaden knappast någon roll. Skillnaden blir märkbar först vid ingripande mot felparkering. Utredningen såg det som sin huvuduppgift att så långt som möjligt undanröja olikheterna mellan de båda parkeringssystemen. Flera principiella invändningar kunde riktas mot systemet med avtalsgrundade kontrollavgifter. Bl.a. menade man att ofta var en fiktion att avtal ingåtts, bilisten kan exempelvis ha velat trotsa parkeringsföreskrifterna och visat att han inte accepterar villkoren genom att inte betala parkeringsavgift. Det skulle också vara olämpligt, menade utredningen, om ett system med ensidigt uppställda straffavgifter fick breda ut sig i samhället utan lagstiftarens kontroll. De invändningar som kunde riktas mot det dåvarande kontrollavgiftssystemet skulle undanröjas, menade utredningen, om påföljden reglerades i lag, något som skulle bli fallet om LFP gjordes tillämplig på tomtmark. Utredningens arbete inriktades också till en början på att undersöka om LFP kunde göras tillämplig på tomtmark, utan att man för den skull lade lokala trafikföreskrifter på tomtmarken. Det ansågs naturligt att de då införda centralt administrerade och ADB-baserade förfarandet för inkassering och indrivning av felparkeringsavgifter fick ersätta det oreglerade kontrollavgiftssystemet. Utredningen fann emellertid vissa olägenheter med att utsträcka LFP till tomtmark. En praktisk nackdel var att antalet allmänna mål hos kronofogdemyndigheterna i så fall kunde befaras öka så mycket att myndigheterna inte skulle klara av arbetsbördan utan betydande personalförstärkningar. Framför allt menade man dock att det var principiellt betänkligt att låta enskilda borgenärers fordringar indrivas såsom allmänna mål, som ju annars avser fordringar som tillkommer staten eller kommun. Flera företrädare för dåvarande hade därför motsatt sig en omläggning av Några tidigare utredningar av intresse utsökningen från enskilda mål till allmänna. Företrädare för de kommunala parkeringsbolagen hade också menat att det civil- rättsliga systemet var att föredra, dels på grund av att betalnings- resultatet ansetts bättre, dels på grund av att beroendet av statliga myndigheter blir mindre. Dessa och andra skäl ledde till att utredningen i sak accepterade det gällande systemet med kontroll- avgifter och inriktade sitt arbete på att lagreglera detta och försöka utjämna en del av skillnaderna mellan de två sanktionssystemen. Genom att domstolsförfarandet bibehölls behövde utredningen inte ta ställning till hur ett rättelseförfarande skulle organiseras och inte heller menade man att det fanns anledning att ställa upp några särskilda restriktioner för övervakningen. Utredningen pekade också på att man genom att ge den föreslagna lagen om kontrollavgift en vidsträckt tillämpning undvek man en vissa avgränsningsproblem. Nyheten med lagförslaget var att det inte längre förutsattes att ett avtal ingåtts för att markägaren skulle få ta ut en kontrollavgift. Avgiften skulle istället utgå när parkeringen skedde i strid mot markägarens bestämmelser, oavsett om bilisten kunde anses ha accepterat dessa. Det blev genom förslaget onödigt att upprätthålla den kritiserade avtalsfiktionen. Utredningen ville att den föreslagna lagen skulle ges en vidsträckt tillämpning och därigenom öppna möjlighet för mark- ägaren att använda kontrollavgiftssystemet på i princip all mark som han kan förfoga över genom privaträttsliga avtal. Sådan mark ville utredningen kalla tomtmark. Till tomtmark skulle inte räknas mark för allmänt begagnande som kommunen inte kan disponera över genom privaträttsliga avtal. Parkering på sådan mark måste enligt utredningen regleras genom lokala trafikföreskrifter och det ansågs tydligt att det inte fanns något utrymme för att ta ut kontrollavgifter. Utredningen föreslog att den föreslagna lagen skulle vara tillämplig på tomtmark och att med tomtmark skulle förstås sådan mark som inte är väg, gata, torg eller annan allmän plats och inte heller omfattas av lokala trafikföreskrifter rörande stannande eller parkering. Vad beträffar inkasseringsförfarandet hade utredningen fört diskussioner med företrädare för om möjligheten att låta en utfärdad parkeringsanmärkning avseende överträdelse på tomtmark utgöra exekutionstitel och därmed i likhet med felparkeringsavgifterna handläggas som allmänna mål. Verket mot- satte sig en sådan möjlighet främst med hänsyn till att detta skulle Några tidigare utredningar av intresse rubba de grundläggande principerna i den exekutionsrättsliga lag- stiftningen. Krav på kontrollavgifter är inte en offentligrättslig fordran. Om sådana fordringar skulle drivas in som allmänna mål, skulle visserligen de enskilda målen minska men de allmänna målen skulle sannolikt öka än mer beroende på att exekutionsavgift inte tas ut i allmänna mål. Borgenärerna, menade man, kunde därför förväntas överlämna samtliga obetalda kontrollavgifter för indrivning utan soliditetskontroll. Utredningen anförde vidare bl.a. att en omläggning från enskilda till allmänna mål inte skulle innebära någon vinst ur personalbesparingssynpunkt och att den skulle öka arbetsbelastningen för polisen, åklagarmyndigheten och domstolarna genom flera ansökningar om rättelse respektive befrielse av betalningsskyldigheten. Sammanfattningsvis ansåg utredningen främst att det skulle fordras principiella förändringar i den exekutionsrättsliga lagstiftningen som då inte var genomförbara om enskilda borgenärers fordringar på kontrollavgifter skulle kunna indrivas som allmänna mål hos kronofogdemyndigheten. Utredningens förslag till lag om kontrollavgift gjordes så lik LFP som möjligt. De stora olikheter som ändå fanns berodde enligt utredningen huvudsakligen på att felparkeringsavgiften är omedel- bart indrivningsbar, medan kontrollavgiften kan utsökas först efter domstolsförfarande. I propositionen 1983/84:104 anfördes att det vid tomtmarks- parkering inte sällan tas ut en ny kontrollavgift för varje påbörjat kalenderdygn som en olovlig parkering pågår men att LFP inte gav något stöd för att ta ut mer än en avgift oavsett hur länge en parkeringsförseelse pågått. Departementschefen ansåg att det borde finnas möjligheter att ta ut flera kontrollavgifter respektive felparkeringsavgifter i de fall en olovlig parkering sträcker sig över . Med hänsyn till parkeringsbestämmelsernas utformning och till övervakningsmöjligheterna torde dock en sådan möjlighet ha störst betydelse vid den privaträttsliga parkeringen, menade departementschefen. På gatumarken gäller ju ofta olika bestämmelser . Upphör avgifts- plikten eller är parkering tillåten vissa tider av dygnet upphör ju den olovliga parkeringen. Departementschefen ansåg dock att det möjligheten borde finnas att ta ut nya avgifter även på gatumark när förhållandena medger det. Detta kom till uttryck i ett förslag till ändring i 5 § LFP, i vilket angavs att en ny parkerings- anmärkning får meddelas för varje påbörjat kalenderdygn som Några tidigare utredningar av intresse överträdelsen pågår, att minst dock måste förflyta från det att en parkeringsanmärkning meddelats till dess att en ny får meddelas och att högst fem parkeringsanmärkningar får meddelas för samma överträdelse. En motsvarande bestämmelse föreslogs i förslaget till lag om kontrollavgift, 5 §. Överväganden angående andra huvuduppgift redovisades i slutbetänkandet Boendeparkering på gatumark (Ds K 1984:1). I betänkandet föreslog utredningen att det i vägtrafikkungörelsen (1972:603) och skulle slås fast att kommunerna får bereda boende inom vissa områden särskilda förmåner att parkera på gatumark inom området. Parkeringsplatser på gatumark skulle enligt förslaget få reserveras för dem som bor inom en boendezon. Åklagarutredningen-90 hade i uppdrag att utreda åklagar- verksamheten och förundersökningsreglerna. Utgångspunkten och målsättningen för utredningens överväganden var bl.a. att åklagar- verksamheten skall präglas av effektivitet och rättssäkerhet och att åklagarna inte skall syssla med annat än sådant som kräver åklagarkompetens. När det gällde ärenden angående felparkeringsavgifter kon- staterade utredningen inledningsvis att det finns tre olika förfaranden för att beivra olika former av felparkeringar. Det är dels fråga om förfarandet enligt dåvarande vägtrafikkungörelsen (1972:603) som omfattade de typer av parkeringar som framstår som trafikfarliga, samt dels två icke straffrättsliga förfaranden: förfarandet enligt LFP som omfattar de s.k. offentligrättsliga parkeringarna, dvs. parkering på gatumark, och förfarandet enligt LKOP som omfattar den s.k. tomtmarksparkeringen. Utredningen pekade på att reglerna om felparkeringsavgifter och kontrollavgifter till vissa delar är mycket likartade. Detta gäller särskilt reglerna om avgifternas storlek och om förfarandet då krav på avgift först framställs. Det konstaterades dock också att de båda förfarandena skiljer sig åt i följande avseenden. Beträffande felparkeringsavgifterna har polismyndigheten både en prövnings- och utredningsfunktion och åklagaren för de allmännas talan om saken kommer till domstol. Kontrollavgifterna däremot handläggs helt enligt civilrättsliga regler då saken prövas i domstol. Några tidigare utredningar av intresse Utredningen konstaterade att inte oväsentliga resurser inom åklagar- och polisväsendet tas i anspråk för handläggningen av ärenden enligt LFP. Såväl principiella som praktiska skäl ansågs tala starkt för att åklagarväsendet avlastas det arbete som är förenat med hanteringen av ärendena angående felparkeringsavgifter. Också polisens befattning med dessa ärenden borde enligt utredningens mening upphöra. Starka skäl ansågs tala för att införa ett enhetligt sanktions- system. Dagens regler ansågs svårförståeliga för allmänheten. Utredningen anförde att distinktionen mellan gatumark och tomtmark inte alltid framstår som klar och att motivet för skilda sanktionsformer säkert är obegriplig för de flesta som drabbas av avgifterna. Enligt vad utredningen erfarit förekommer vidare inte så sällan gränsdragningsproblem mellan de olika sanktions- formerna. Om ett gemensamt system gällde skulle sådana problem upphöra, parkeringspersonalen skulle kunna utnyttjas mer rationellt och gemensamma rutiner skulle kunna skapas, menade utredningen. Enligt utredningen talade övervägande skäl för att kommunerna fortsättningsvis skulle ta över handläggningen av felparkerings- ärenden. Utredningen menade att det då vore en fördel om reglerna angående handläggningen av ärenden om felparkeringsavgifter så långt möjligt utformades på ett sätt som överensstämmer med de regler som gäller ärenden angående kontrollavgifter, vilka kom- munerna redan handlägger självständigt. Saken borde enligt utredningen kunna lösas så att sanktions- systemet görs gemensamt för gatumarks- och tomtmarksparkering, med kontrollavgiftssystemet som förebild. Sanktioner även för överträdelser som benämns offentligrättslig parkering skulle därmed komma att vila på civilrättslig grund. Åklagarna och polismyndigheterna skulle således befrias från uppgiften att utreda och besluta om bestridda parkeringsanmärkningar. Kommunerna skulle därför vara hänvisade till att driva in avgifterna med hjälp av betalningsföreläggande i de fall betalning inte sker på frivillig väg. I specialmotiveringen uttalade utredningen att den nya regleringen inte innebar att den rättsliga åtskillnaden mellan parkering på gatumark och tomtmark försvinner. Uttaget av avgifter kommer således även fortsättningsvis att vila på olika rättsliga grunder. Utredningen föreslog att sanktionerna skulle regleras i en gemensam lag. LFP, LKOP och LKP föreslogs upphävas och ersättas med en lag om avgift för olovlig parkering. Några tidigare utredningar av intresse innebar i huvudsak att frågor om gatumarksparkering tekniskt skulle arbetas in i LKOP. Utredningen pekade också på att ett genomförande skulle innebära krav på vissa förordningsändringar och föreskrifter beträffande den närmare tillämpningen. Utredningen konstaterade också att ett ärende angående felparkeringsavgift i första instans kommer att handläggas hos kronofogdemyndigheten om den lösning som utredningen föreslagit skulle väljas. Detta innebär att om svaranden – dvs. den påstådde felparkeraren – bestrider ansökningen om betalningsföre- läggande i rätt tid kan kommunen om den vidhåller sitt yrkande begära att målet skall överlämnas till tingsrätten. Om någon sådan begäran inte görs kommer målet att avskrivas. Utredningen kunde inte se några olägenheter ur t.ex. rättssäkerhetssynpunkt med en sådan ordning. Tvärtom menade utredningen att den enskildes ställning stärktes genom förslaget. Utredningen menade även att svårigheten för mindre kommuner att kunna hantera parkeringsfrågorna inte skulle överdrivas. I vart fall när det gäller parkeringsbestämmelser som inte är betingade av rena trafiksäkerhetsskäl borde kommunernas parkeringsföreskrifter kunna utformas så att systemet blir ekonomiskt självbärande. I sin konsekvensanalys över förslaget bedömde utredningen att den stora effekten skulle visa sig på polissidan. Av erfarenheterna avseende hanteringen av kontrollavgifter vid olovlig parkering drogs slutsatsen att det föreslagna systemet inte borde medföra några ökade kostnader för kommunerna. I propositionen Ett effektivare brottmålsförfarande (prop. 1994/95:23) anfördes att förslag hade stats- finansiella konsekvenser som inte blivit belysta under beredningen. Regeringen menade därför att förslagen i den rådande ekonomiska situationen krävde ytterligare överväganden. Regeringen anförde dock att man hade för avsikt att ta upp frågan i lämpligt samman- hang (a. prop. s 41). hade som huvuduppgift att utreda om polisens trafikövervakning kan göras effektivare. Utredningen skulle också undersöka i vilken mån en effektivisering kan uppnås genom att annan än polisutbildad personal biträder polisen i trafikövervakningsarbetet. En annan uppgift var att undersöka Några tidigare utredningar av intresse förutsättningarna för en bättre samverkan mellan polisen och andra myndigheter som berörs av polisens trafikövervakning. Utredningen redovisade sina förslag i betänkandet Trafikpolisen mer än dubbelt så bättre (SOU 1992:81). föreslog bl.a. att en försöksverksamhet i skulle genomföras för samverkan mellan de kommunala parkerings- vakterna och polisen i trafikövervakningen (a.a. s. 177 f). Bakgrunden till förslaget var att det i olika sammanhang framförts kritik mot att de kommunala parkeringsvakterna övervakar enbart stillastående fordon och att det hävdats att de skulle kunna göra större nytta genom att övervaka trafiken. Utredningens grund- inställning var dock att polismans befogenhet bör förbehållas den som är polis och ingen annan. anförde också att man för den föreslagna försöksverksamheten kunde räkna med att polisens befattning med parkerings- anmärkningar utfärdade av de kommunala parkeringsvakterna skulle upphöra i enlighet med förslag. Därigenom menade utredningen att samarbetet mellan polisen och de kommunala parkeringsvakterna helt skulle kunna inriktas på andra trafikövervakande uppgifter av det slag som försöksverksam- heten skulle gälla. för försöksverksamheten borde enligt utredningen få behålla även den del av felparkeringsavgiften på som enligt de gällande reglerna till- fördes statsverket. Det förutsattes också att var beredd att tillämpa ett system där felparkering på gatumark jämställs med olovlig parkering på tomtmark och där polisen då inte längre skall ha någon befattning med parkerings- anmärkningar utfärdade av de kommunala parkeringsvakterna. Enligt utredningens mening kunde det ifrågasättas om polismän skall bindas vid att mer eller mindre på heltid pröva parkeringsanmärkningar utfärdade av kommunala parkeringsvakter. Utredningen menade att dessa administrativa resurser i stället borde sättas in i polisens aktivt trafikövervakande verksamhet. Mot denna bakgrund hade utredningen övervägt att föreslå att det inte längre skulle vara möjligt att begära överprövning av de kommunala parkeringsvakternas parkeringsanmärkningar hos polisen. En sådan åtgärd skulle innebära att man jämställde felparkering på gatumark m.m. med olovlig parkering på tomtmark. Utredningen ansåg att ett skäl för att helt överlåta handhavandet av parkerings- anmärkningarna till kommunerna var att det är fråga om en avgift, i princip jämförbar med andra kommunala Några tidigare utredningar av intresse Eftersom hade lagt fram sitt förslag menade utredningen dock att syftet med utredningens prövning av frågan var uppnått. förordade därför att den föreslagna nya lagstiftningen skulle genomföras möjligt. Därigenom skulle resurser lösgöras inom polisväsendet som i stället kunde användas i polisens aktivt trafikövervakande verksamhet. Utredningen anförde också att förslag skapade bättre klarhet än enligt gällande ordning i det förhållandet att det vid parkerings- anmärkningar inte är fråga om böter utan om avgifter som tas ut av vederbörande kommun. 3.6Vägverkets rapport med förslag till nya parkeringsbestämmelser I regleringsbrevet för 1997 fick i uppdrag att redovisa förslag till enklare och mer enhetliga parkerings- bestämmelser. I uppdraget ingick bl.a. att föreslå mer lättförståeliga regler om skyltning. Vid sin redovisning av uppdraget delade verket in arbetet i åtta områden; system, föreskrifter/beslut, utmärkning, parkerings- avgifter, felparkerings- och kontrollavgifter, övervakning, över- klagande och betalning/indrivning (N 1999/296/RS). uttalade i sin rapport att ett enda gemensamt system för reglering av stannande och parkering är en mycket stor och komplicerad fråga som inte rymdes inom uppdraget. Verket valde därför att inte närmare behandla denna fråga. bedömning var dessutom att övervägande skäl talar för att de två systemen bibehålls. Ett av de viktigaste skälen var enligt verket att reglering av stannande och parkering på gator och allmänna platser inte handlar om att tillåta eller inte tillåta parkering utan har ett vidare syfte genom att den skall tillgodose ett allmänt intresse av säkerhet, framkomlighet och allmän ordning. Sådana allmänna krav borde, menade verket, ges genom föreskrifter och hanteras av det allmänna. Mot detta kunde invändas att många villkor för parkering på gatumark tillgodoser andra intressen än de nämnda och skulle därför kunna ges på annat sätt än genom normer.