sou · GUB322d2 · 2007-01-01 00:00:00 — Om- budsmannen bör vidare ta aktiv del i debatt och samtal om frågor som har betydelse i sammanhanget, t.ex. föräldraförsäkringens ut- formning, föräldraledigas position på arbetsmarknaden och den rättsliga regleringen i föräldraledighetslagen (1995:584). Uppgiften bör komma till uttryck i regleringen på så sätt att den i lagen skiljs ut från den näraliggande uppgiften att verka för lika rättigheter och möjligheter oavsett kön som nämnts ovan. Förebygga och motverka rasism, främlingsfientlighet och homofobi Enligt 1 § första stycket förordningen med instruktion för HomO skall HomO, förutom de uppgifter som framgår av lag, lag och lag, verka för att diskriminering på grund av sexuell läggning inte förekommer i hela samhällslivet samt före- bygga och motverka homofobi. Med homofobi avses en ideologi, en uppfattning eller en medveten värdering hos en individ, en grupp eller ett samhälle och som ger uttryck för en starkt negativ syn på homosexualitet eller på homo- och bisexuella människor. En homofobisk hållning strider mot principen om alla människors lika värde och rättigheter. Man kan se homofobi utifrån både ett indi- vidperspektiv och ett strukturellt perspektiv. När en person miss- handlar en homosexuell man eller kvinna enbart på grund av dennes sexuella läggning brukar detta betraktas som ett homofobiskt brott. Den enskilde personen kan betecknas som homofob. I de- partementspromemorian Rasistiskt och främlingsfientligt våld (Ds 1998:35) framgår att det finns en klar koppling mellan homofobi, rasism och främlingsfientlighet (jfr t.ex. s. 83 f.).18 DO:s verksamhet är inriktad på diskriminering på grund av et- nisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning och myndig- heten har inte i lag eller förordning till uppgift att uttryckligen motverka rasism eller främlingsfientlighet. Enligt en överenskom- melse om arbetsfördelning och samarbete mellan DO och Integra- tionsverket arbetar DO med rasism och främlingsfientlighet endast när det är kopplat till arbetet att motverka etnisk diskriminering.19 Myndigheter eller institutioner som har ett särskilt ansvar för ar- betet mot rasism, homofobi och annan intolerans är Integrations- verket och Forum för levande historia. är central förvaltningsmyndighet för integra- tionsfrågor. Verket har ett övergripande ansvar för att integra- 18Jfr också resolution om homofobi i som antogs . Enligt resolutionen kan homofobi definieras som en irrationell rädsla för och motvilja mot homosexualitet och homo-, bi- och transsexuella personer (HBT-personer) och grundas på fördomar som kan jämföras med rasism, främlingsfientlighet och antisemitism. 19Ett centrum mot rasism och andra former av intolerans (Ds 2002:26) s. 17. tionspolitiska mål och synsätt får genomslag på olika samhällsom- råden och skall aktivt stimulera integrationsprocesserna i samhället. Enligt 2 § förordningen (1998:201) med instruktion för Integra- tionsverket skall särskilt bl.a. främja lika rättig- heter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kul- turell bakgrund, förebygga och motverka främlingsfientlighet, ra- sism och etnisk diskriminering i den mån dessa frågor inte skall handläggas av annan myndighet och främja etnisk och kulturell mångfald inom olika delar av samhällslivet. inrättades myndigheten för levande historia. Enligt 1 § förordningen (2002:795) med instruktion för Forum för levande historia skall det vara ett nationellt forum med uppdrag att främja arbete med demokrati, tolerans och mänskliga rättigheter med utgångspunkt i Förintelsen. Forumet skall ha som övergripande mål att stärka människors vilja att aktivt verka för människors lika värde. Myndigheten skall bedriva utåtriktad verk- samhet med inriktning på kunskap, kultur och utbildning. Verk- samheten skall bedrivas i nära kontakt med pågående forskning, andra kultur- och utbildningsinstitutioner samt myndigheter, or- ganisationer och föreningar vars verksamhet rör liknande frågor. Regeringen beslutade att tillkalla en par- lamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att göra en över- syn av integrationspolitikens mål, inriktning, organisation och ef- fektivitet (dir. 2005:94, Ju 2005:09). Kommittén skall bl.a. analyse- ra hur den nuvarande integrationspolitiken och dess organisation fungerar och föreslå hur den kan förbättras och effektiviseras. I kommitténs uppdrag ingår att överväga ansvarsfördelning och gränsdragning mellan myndigheter vad gäller bl.a. rasism och främ- lingsfientlighet. Kommittén skall redovisa sitt uppdrag . Skälen för vårt förslag Den nya ombudsmannen mot diskriminering bör liksom ålig- ger HomO förebygga och motverka homofobi. Det finns en tydlig koppling dels mellan diskriminering på grund av etnisk tillhörighet, rasism och främlingsfientlighet, dels mellan homofobi, rasism och främlingsfientlighet. Den nya ombudsman- nen bör därför även ha i uppgift att förebygga och motverka rasism och främlingsfientlighet. I den mån ombudsmannen uppdrag i des- sa frågor sammanfaller med särskilt uppgifter är det ingen skada därmed skedd. I stället bör det vara till fördel för arbetet att fler aktörer finns som kan komplettera varandra. På så sätt kan arbetet mot rasism och främlingsfientlighet förstärkas. JämO, DO, HO och HomO kan samtliga ge råd till enskilda. Det- ta är dock mer eller mindre detaljreglerat reglerat för de olika om- budsmännen. Enligt 3 § första stycket lagen om DO skall DO genom råd och på annat sätt medverka till att den som utsatts för diskriminering kan ta till vara sina rättigheter. Enligt förarbetena till bestämmelsen skall DO kunna ge personer som vänder sig dit råd och informa- tion om hur hon eller han skall kunna ta till vara sin rätt. DO skall kunna ge grundläggande upplysningar om de regler som saken gäll- er och om hur man får rättshjälp, kunna hänvisa till advokat, kon- sumentrådgivare etc. och även kunna informera om hur en polis- anmälan görs. Rådgivningen bör enligt förarbetena vara enkel och formlös men också aktiv. Hur rådgivningen närmare skall bedrivas och hur ingående den skall vara får enligt förarbetena bedömas från fall till fall (prop. 1985/86:98 s. 67 f.). Enligt 3 § andra stycket lagen om HO skall HO genom informa- tionsverksamhet och på annat liknande sätt verka för att ingen missgynnas eller på annat sätt utsätts för orättvis eller kränkande behandling på grund av funktionshinder. Enligt förarbetena till be- stämmelsen ligger däri bl.a. att ge personer som vänder sig till HO information och allmänna råd om hur hon eller han skall bevaka sina intressen (prop. 1993/94:219 s. 25). Enligt 1 § andra stycket förordningen med instruktion för HomO skall HomO genom rådgivning och på andra sätt medverka till att den som utsatts för diskriminering på grund av sexuell lägg- ning kan ta till vara sina rättigheter. Enligt 1 § förordningen med instruktion för JämO skall JämO i första hand genom rådgivning och upplysning, överläggningar med enskilda parter och organisationer eller genom andra lämpliga åt- gärder verka för att lagarnas föreskrifter frivilligt följs. Skälen för vårt förslag Den nya ombudsmannen skall genom råd och på annat sätt med- verka till att den som utsatts för diskriminering kan ta till vara sina rättigheter. En skillnad mellan ombudsmännen gäller frågan om skyldigheten att föreslå regeringen författningsändringar och andra åtgärder. Enligt 1 § andra stycket förordningen med instruktion för DO skall DO föreslå regeringen författningsändringar och andra åtgär- der som är ägnade att motverka diskriminering på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning. Enligt 2 § lagen om HO skall HO verka för att brister i lagar och andra författningar i fråga om personer med funktionshinder av- hjälps. Enligt 1 § tredje stycket förordningen med instruktion för HomO skall HomO föreslå regeringen författningsändringar och andra åtgärder som kan motverka diskriminering på grund av sexu- ell läggning. Motsvarande bestämmelse finns inte för JämO. Skälen för vårt förslag Det ligger i sakens natur att en ombudsman måste ha möjlighet att kunna föreslå regeringen författningsändringar och andra åtgärder som kan motverka diskriminering. Detta bör som gäller för DO och HO uttryckligen framgå av lag. För HomO finns be- stämmelsen i instruktionen och för JämO finns ingen sådan be- stämmelse alls. Bestämmelsen bör finnas i lagen om ombudsman- nen. Opinionsbildning, utbildning och information Enligt 3 § andra stycket lagen om DO skall DO genom opinions- bildning, information och på annat liknande sätt ta initiativ till åt- gärder mot diskriminering. I förarbetena till bestämmelsen anges att DO genom många olika medel på det generella planet kan få en bred kontaktyta i samhället. Opinionsbildning och informations- verksamhet är i det sammanhanget naturliga inslag. Dit hör t.ex. att delta i utbildning, konferenser, möten och i massmediasamman- hang. Öppenhet från ombudsmannens sida i förhållande till mass- media, folkrörelser, föreningslivet och utbildningsväsendets organ bör enligt förarbetena vara en av hörnstenarna i verksamheten (prop. 1985/86:98 s. 70). Enligt 2 § förordningen med instruktion för HO skall HO ge- nom upplysnings- och informationsverksamhet eller andra opini- onsbildande insatser förmedla den samlade kunskap ombudsman- nen får genom sitt bevaknings- och uppföljningsarbete Enligt 2 § förordningen med instruktion för HomO skall HomO ta initiativ till eller medverka i utbildnings- och informationsverk- samhet samt andra opinionsbildande insatser som rör homofobi och diskriminering på grund av sexuell läggning. Enligt 1 § förordningen med instruktion för JämO skall JämO i första hand genom rådgivning och upplysning, överläggningar med enskilda parter och organisationer eller genom andra lämpliga åt- gärder verka för att lagarnas föreskrifter frivilligt följs. Skälen för vårt förslag Den nya ombudsmannen skall inom sitt verksamhetsområde ge- nom opinionsbildning, utbildning, information och på andra sätt ta initiativ till åtgärder. Enligt 3 § andra stycket lagen om DO skall DO genom överlägg- ningar med myndigheter, företag och organisationer ta initiativ till åtgärder mot diskriminering. Enligt förarbetena till bestämmelsen kan överläggningarna tänkas ha flera olika funktioner. Som exem- pel anges erfarenhetsutbyte och insamling av fakta och andra upp- lysningar. De bör också kunna vara attitydbildande. Vid överlägg- ningar med organisationer av olika slag bör diskussionen ibland kunna gälla utvecklandet av uppförandekoder eller rekommende- rade program i olika frågor som kan befordra likvärdig behandling med beaktande av etnisk tillhörighet. Ombudsmannen bör t.ex. i diskussioner med fastighetsägarnas och hyresgästernas organisatio- ner kunna utarbeta rekommendationer i syfte att motverka etnisk diskriminering på bostadsmarknaden. Samverkan med arbetsmark- nadens parter bör enligt förarbetena självfallet också vara en väsent- lig uppgift för ombudsmannen (prop. 1985/86:98 s. 69 f.). Enligt 3 § första stycket lagen om HO skall HO när det behövs ta initiativ till överläggningar med myndigheter, företag, organisa- tioner och andra i syfte att motverka att personer missgynnas eller på annat sätt utsätts för orättvis eller kränkande behandling på grund av funktionshinder. Enligt förarbetena till bestämmelsen kan överläggningarna tänkas dels tjäna till erfarenhetsutbyte samt in- samling av fakta och andra upplysningar, dels ha en attitydbildande funktion (prop. 1993/94:219 s. 24). Vidare anges i 2 § förordningen med instruktion för HO att HO skall upprätthålla kontakter med funktionshindrade personer samt med organisationer, företag, uni- versitet, högskolor, landsting, kommuner, övriga ombudsmän mot diskriminering och organisationer på arbetsmarknaden samt med andra myndigheter och andra aktörer vars verksamhet rör personer med funktionshinder. Enligt 4 § lagen om HO skall myndigheter, landsting och kommuner som har skyldighet att fullgöra uppgifter som rör personer med funktionshinder, på HO:s uppmaning lämna uppgifter till ombudsmannen om sin verksamhet. De är också skyldiga att på ombudsmannens uppmaning komma till överlägg- ningar med denne. Detta gäller också den som enligt 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen anförtrotts förvaltningsuppgift som rör personer med funktionshinder eller som fått bidrag av staten, landsting eller kommun med skyldighet att främja funktionshind- rades intressen. Enligt 2 § förordningen med instruktion för HomO skall HomO i sin verksamhet upprätthålla kontakter med organisationer vars verksamhet rör frågor om sexuell läggning, övriga ombudsmän mot diskriminering, universitet, högskolor, och andra myndigheter samt med landsting, kommuner och orga- nisationer på arbetsmarknaden. Enligt 1 § förordningen med instruktion för JämO skall JämO i första hand genom rådgivning och upplysning, överläggningar med enskilda parter och organisationer eller genom andra lämpliga åt- gärder verka för att lagarnas föreskrifter frivilligt följs. Skälen för vårt förslag Den nya ombudsmannen skall inom sitt verksamhetsområde ge- nom överläggningar och andra kontakter med myndigheter, före- tag, enskilda och organisationer ta initiativ till åtgärder. Följa den internationella utvecklingen En annan skillnad mellan ombudsmännen gäller skyldigheten att följa den internationella utvecklingen. Enligt 2 § förordningen med instruktion för HO skall HO lång- siktigt följa den internationella utvecklingen inom ansvarsområdet. Enligt 2 § förordningen med instruktion för HomO skall HomO följa den internationella utvecklingen inom ansvarsområdet, sär- skilt utvecklingen inom Europeiska unionen. Motsvarande bestämmelser finns inte för JämO och DO inom respektive ansvarsområde. Skälen för vårt förslag Det ligger i sakens natur att en ombudsman för att kunna fullgöra de uppgifter som denne är ålagd sköta måste följa den internatio- nella utvecklingen inom verksamhetsområdet. Detta bör uttryckli- gen framgå av lagen om ombudsmannen. Följa forskning och utveckling En annan skillnad mellan ombudsmännen gäller skyldigheten att följa forskning och utveckling. Enligt 2 § förordningen med instruktion för HomO skall HomO följa forsknings- och utvecklingsarbete som avser diskriminering på grund av sexuell läggning och homofobi. Motsvarande bestämmelser finns inte för JämO, DO och HO inom respektive ansvarsområde. Skälen för vårt förslag Det ligger i sakens natur att en ombudsman för att kunna fullgöra de uppgifter som denne är ålagd sköta även måste följa forskning och utveckling inom verksamhetsområdet. Detta bör uttryckligen framgå av lagen om ombudsmannen. 13.6Huvudmannaskapet för den nya ombudsmannamyndigheten Vårt förslag: Ombudsmannen mot diskriminering skall till vidare vara en myndighet under regeringen. Regeringen bör iaktta stor återhållsamhet i regleringsbreven till ombudsmannen. Ombudsmannen ges självständig möjlighet att deltaga i regering- ens rapportering till för avskaffande av rasdiskri- minering, för mänskliga rättigheter, FN:s kommit- té för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter och för avskaffande av diskriminering av kvinnor samt möj- lighet att självständigt kommunicera med konventionsorganet. Frågan om en grundlagsreglering av ombudsmannens ställning liksom om vidare konstitutionella överväganden om huvudman- naskapet föreslås utredas i särskild ordning. Enligt kommittédirektiven (dir. 2002:11) skall kommittén överväga om den eller de framtida ombudsmannainstitutioner som föreslås skall vara underställda regeringen eller . I kommittédirek- tiven anges vidare att huvudmannaskapet för ombudsmännen, en- ligt regeringens mening, måste ses i ljuset av de uppgifter ombuds- männen tilldelas. I flera riksdagsmotioner har det framförts krav på att ombudsmän- nen skall slås samman till en ombudsmannainstitution som i stället för att lyda under regeringen skall lyda under . Flera så- dana motioner från de allmänna motionstiderna 1999 och 2000 be- handlades av (bet. 2000/01:KU3).20 Som skäl för en överflyttning av huvudmannaska- pet från regering till riksdag anfördes bl.a. att ombudsmannainsti- tutionen därigenom skulle bli mer oberoende och självständig vil- ket skulle stå i bättre överensstämmelse med de s.k. Parisprinciper- na. Med anledning av dessa motioner föreslog Konstitutionsut- skottet ett tillkännagivande till regeringen av innebörd att en ut- redning borde tillsättas med uppgift att undersöka om det finns förutsättningar för att slå samman några av eller samtliga ombuds- mannainstitutioner som är underställda regeringen till en institu- tion samt att frågan om huvudmannaskapet för ombudsmännen måste ses i ljuset av de uppgifter som ombudsmännen tilldelas. anslöt sig till utskottets mening (rskr. 2000/01:35). En resolution med principer om statusen för nationella institutio- ner med uppgift att bevaka frågor om mänskliga rättigheter, de s.k. Parisprinciperna, antogs av år 1993.21 Reso- lutionen är inte bindande för medlemsstaterna utan utgör en re- kommendation. Parisprinciperna anses dock vara ett huvuddoku- ment när det gäller nationella institutioner för mänskliga rättighe- ter och i diskussionerna om dessa institutioner hänvisas ofta till Parisprinciperna. I Parisprinciperna understryks vikten av en självständig ställning för nationella institutioner med uppgift att bevaka frågor om mänskliga rättigheter. Där rekommenderas bl.a. att en sådan natio- nell institution skall ges ett så brett mandat som möjligt, att man- 20Se även betänkande 1997/98:KU21. 21A/RES/48/134 National institutions for the promotion and protection of human rights. datet skall vara reglerat i grundlag eller annan författning och att författningen skall ange institutionens sammansättning och behö- righet. Vidare rekommenderas bl.a. att institutionen skall kunna lägga fram åsikter, rekommendationer, förslag och rapporter i frå- gor som rör mänskliga rättigheter till regeringen, och andra organ, att institutionen skall kunna främja och säkerställa harmoniseringen av nationell lagstiftning och praxis med de inter- nationella instrument om mänskliga rättigheter som landet är bun- det av och genomförandet av dessa instrument och att institutionen skall kunna bidra till de rapporter som stater skall lämna till och kommittéer och till regionala institutioner och, där så är nödvändigt, kunna uttrycka en åsikt i frågan. Vidare rekommende- ras bl.a. att institutionen skall kunna hjälpa till vid utformningen av program för undervisning och forskning om mänskliga rättigheter och ta del i dess genomförande i skolor, på universitet och bland professionella. Vidare rekommenderas bl.a. att institutionen skall kunna sprida kunskap om mänskliga rättigheter och om försök att bekämpa alla former av diskriminering, i synnerhet rasism, genom att öka allmänhetens medvetande, särskilt genom information och utbildning och genom att använda alla former av pressmedier. Vi- dare rekommenderas att institutionen skall finansieras på ett sådant sätt att den kan ha egen personal och egna lokaler för att kunna vara självständig i förhållande till regeringen och att den inte får vara föremål för sådan finansiell kontroll som kan påverka själv- ständigheten. Medlemmarna i den nationella institutionen skall ut- nämnas genom ett offentligt beslut för . Ett för- ordnande kan förnyas. Inom ramen för verksamheten skall den na- institutionen bl.a. fritt kunna överväga alla frågor som fal- ler inom dess behörighet, oavsett om de är väckta av regeringen eller har tagits upp av institutionen själv eller annan, kunna höra personer samt inhämta information och nödvändiga dokument för att bedöma situationer som faller inom institutionens behörighet, kunna rikta sig till den allmänna opinionen direkt eller genom pressorgan, särskilt för att sprida sina åsikter och rekommendatio- ner och hålla överläggningar med andra organ som arbetar med att främja och skydda mänskliga rättigheter. En nationell institution får enligt Parisprinciperna även bemyndigas att handlägga klagomål rörande individuella fall. Centret för mänskliga rättigheter i (numera en del av Högkommissariatet för mänskliga rättigheter) har gett ut en hand- bok som anger grundläggande krav när institutioner för mänskliga rättigheter skall inrättas.22 bygger på Parisprinciperna. I handboken beskrivs tre olika kategorier av nationella institutio- ner; kommissioner för mänskliga rättigheter, specialiserade institu- tioner och ombudsmän. I handboken framhålls vikten av självstän- dighet och oberoende för de nationella institutionerna. En nationell institution skall kunna agera självständigt och oberoende i förhål- lande till såväl regeringen, partipolitik och andra som kan tänkas vara i en sådan ställning att de kan påverka dess arbete. ECRI general policy recommendation No 2 antog European Commission against Racism and Intole- rance (ECRI) grundläggande principer för nationella institutioner som arbetar mot rasism, främlingsfientlighet, antisemitism och in- tolerans.23 Vid utarbetandet av principerna har bl.a. Parisprinci- perna beaktats. Av princip 1 framgår att Specialised bodies should be given terms of reference which are clearly set out in a constitu- tional or other legislative text. Av princip 5 framgår bl.a. att Spe- cialised bodies should be provided with sufficient funds to carry out their functions and responsibilities effectively, and the funding should be subject annually to the approval of parliament och att Specialised bodies should function without interference from the State and with all the guarantees necessary for their independence including the freedom to appoint their own staff, to manage their resources as they think fit and to express their views publicly. Direktivet mot etnisk diskriminering (2000/43/EG) och ändring- arna i likabehandlingsdirektivet (2002/73/EG) innehåller be- stämmelser om nationella organ för främjande av likabehandling. Enligt artikel 13 direktivet mot etnisk diskriminering skall med- lemsstaterna utse ett eller flera organ för främjande av likabehand- ling av alla personer utan åtskillnad på grund av ras eller etniskt ur- sprung. Dessa organ får utgöra en del av organ som på nationell 22National Human Rights Institutions – A Handbook on the and Strength- ening of National Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights (Profes- sional Training Series No. 23ECRI general policy recommendation No 2 Specialised bodies to combat racism, xeno- phobia, antisemitism and intolernace at national level. nivå har till uppgift att tillvarata de mänskliga rättigheterna eller att ta till vara enskildas rättigheter. Medlemsstaterna skall säkerställa att behörigheten för dessa or- gan omfattar följande: att på ett oberoende sätt bistå personer som utsatts för diskri- minering genom att driva klagomål om diskriminering, utan att det påverkar rättigheterna för personer som har blivit diskrimi- nerade eller för föreningar, organisationer eller andra rättsliga enheter som anges i artikel 7.2, att genomföra oberoende undersökningar om diskriminering, och att offentliggöra oberoende rapporter om och lämna rekom- mendationer i frågor som rör sådan diskriminering. gjorde i betänkandet Ett utvidgat skydd mot diskriminering (SOU 2002:43) bedömningen att DO uppfyller kraven på oberoende ställning och befogenhet i artikel 13 i direktivet mot etnisk diskriminering (bet. s. 415). Regeringen de- lade utredningens bedömning (prop. 2002/03:65 s. 162). hade ingen invändning (bet. 2002/03:AU7, rskr 2002/03:207). Enligt artikel 8a likabehandlingsdirektivet skall medlemsstaterna utse och genomföra de nödvändiga förberedelserna för ett eller fle- ra organ för främjande, analys och kontroll av samt till stöd för li- kabehandling av alla personer utan åtskillnad på grund av könstill- hörighet. Dessa organ får utgöra en del av de organ som på natio- nell nivå har till uppgift att tillvarata de mänskliga rättigheterna el- ler att ta till vara enskildas rättigheter.