sou · GUB316 · 2007-01-01 00:00:00 — har emellertid kommunerna tillgång till polisregisteruppgifter i vissa fall, t.ex. vid beslut om anställning i vissa fall och i ärenden om serverings- tillstånd enligt alkohollagen (1994:1738) (11 § första stycket 5 och 12 förordningen [1999:1134] om belastningsregister och 4 § 7 förordningen [1999:1135] om misstankeregister). Mot bakgrund av det ovan redovisade bör det enligt utredningens uppfattning inte föreligga något hinder att låta kommunen få tillgång till register- uppgifter. Som en allmän utgångspunkt vid en reglering från statens sida, som innebär skyldigheter eller ålägganden för kommuner, gäller att principen om självstyrelse skall beaktas. Principen som finns uttryckt i regeringsformen och kommunallagen (1991:900), innebär bl.a. att kommunerna själva ombesörjer sina angelägenheter utan styrning från statens sida. Vissa inskränkningar kan dock vara befogade när det gäller viktiga nationella intressen som uppgiften att värna om människors liv och hälsa. Staten har också ett över- gripande ansvar för att se till att medborgarna behandlas likvärdigt oavsett var de bor. Principerna för den rättsliga regleringen av kommunernas verksamhet och principen om självstyrelse skall själv- fallet också vara en utgångspunkt vid den reformering av lagstift- ningen som denna utredning har att lämna förslag till. Hänsyn skall således bl.a. tas till att en reglering i fråga om kommunens ansvar för brandfarliga och eventuellt explosiva varor tar sikte på behovet av att gemensamma samhälliga mål uppnås och att ett för hela landet likvärdigt skydd upprätthålls, men att det i övrigt lämnas åt kommunerna att med hänsyn till de lokala förhållandena själva bevaka att skyddsprinciperna upprätthålls. Omfattande skydds- och säkerhetsbestämmelser finns avseende explosiva varor. Det kan därför ifrågasättas om en överföring av dessa tillståndsärenden skulle innebära en meningsfull förbättring av kommunernas självstyrelseförmåga. Det är möjligt att så är fallet eftersom kommunerna handlägger tillståndsärenden vad gäller brandfarliga varor. Vidare har kommunerna ansvar för rädd- ningstjänsten (med vissa undantag) enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Kommunerna har även ett övergripande ansvar enligt (1987:10). Att låta kommunerna hand- lägga tillståndsärenden vad gäller explosiva varor kan därför inne- bära en förbättring av kommunernas självstyrelseförmåga eftersom kommunerna då får ett helhetsansvar inom ramen för närliggande och i vissa fall överlappande skyddsprinciper. En hantering kan ge tillståndspliktig verksamhet en förbättrad service Under förutsättning att kommunen är tillståndsmyndighet för tillstånd som har beröringspunkter med lagen om brandfarliga och explosiva varor skulle en förbättrad service antas kunna ges om dessutom tillståndsmyndighet som huvudregel också är tillsyns- myndighet. En samordnad tillsyn kan då ske vilket givetvis stör verksamheter mindre. Kommunen som redan har en generell tillsynsplikt för alla risker för brand oavsett orsak samt risker för andra allvarliga olyckor enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor får då även tillsynsansvar för dessa specialrisker. Om tillståndsärendena avseende explosiva varor som hand- läggs av polismyndigheten förs över till kommunerna måste dock, såsom föreslagit, kommunerna även bli tillståndsmyndighet vid ansökan om sprängning (3 kap. 6 § ordningslagen [1993:1617]) och användning av pyrotekniska varor (3 kap. 7 § ordningslagen [1993:1617]). Detta beroende på att till- stånd annars kommer att behövas från fler myndigheter vid sådana verksamheter eftersom sökanden även hanterar explosiva varor. Det är en mindre god ordning att en verksamhet skall behöva vända sig till olika myndigheter för samma verksamhet. är även tillståndsmyndighet enligt vapenlagen (1996:67) vilket också har beröringspunkter med lagen om brand- farliga och explosiva varor. Detta bl.a. genom att vapenhandlare oftast även hanterar krut, tändhattar och ammunition som kräver tillstånd enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor. har inte föreslagit att tillstånds- ärenden enligt vapenlagen överförs till kommunen eftersom den tid som stått till deras förfogande inte medgett en analys av vilka oönskade konsekvenser en överflyttning av vapenärenden till kommunen skulle kunna medföra och hur en sådan ordning skulle passa in i helheten. I detta sammanhang finns anledning att framhålla att det inte är lämpligt att låta vapenlagen och lagen om brandfarliga och explo- siva varor kollidera vid tillståndsgivningen. En lösning på detta problem kan vara att undanta tillståndsplikt enligt lagen om brand- farliga och explosiva varor för de explosiva varor som har ett sam- band med ett vapentillstånd när tillstånd krävs enligt vapenlagen. Undantaget från tillståndsplikt enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor skall alltså bara träffa de explosiva varor som har samband och anknytning till vapnet som man har tillstånd till. Detta skulle kunna anses motiverat eftersom en noggrann kontroll redan är gjord vid tillståndsprövningen enligt vapenlagen. Att tillståndshandläggningen avseende vapen och ammunition ligger på polisen är motiverat då det övervägande syftet avseende tillstånds- plikten för dessa varor är att förebygga obehörigt förfarande med varorna. Genom det föreslagna förfarandet kommer inte tillstånd att krävas från fler myndigheter än för dessa verksamheter. Vid en sådan lösning måste det åligga polismyndigheten en sam- rådsskyldighet med kommunerna om inte omständigheterna i ärendet gör det onödigt. Detta för att framför allt brandrisken skall kunna utredas. Kan en höjning av avgifterna föranleda att tillstånd inte söks? I kapitel 11 kommer utredningen fram till att kostnaderna för tillståndsgivning och tillsyn skall täckas genom avgifter. Sådan avgift får tas ut för all tillståndshandläggning och tillsyn. Huvud- regeln skall vara att den som orsakar kostnader också betalar för dem. Detta innebär att om kommunerna övertar tillståndsgiv- ningen avseende explosiva varor som handläggs av polisen kommer kommunerna att få ta betalt för denna handläggning. Dagens avgifter i avgiftsförordningen täcker, enligt uppgifter från polismyndigheterna, inte den kostnad (tid) som läggs ner för handläggningen. Då kommunerna föreslås få full kostnadstäckning för de uppgifter som påförs dem kommer kostnaderna med stor sannolikhet att öka för den som söker tillstånd. Det har framförts argument om att det finns risk för att tillstånd inte söks om ansökningsavgiften är för hög. Frågan uppstår då om denna kostnadsökning kommer att innebära att tillståndspliktig hantering avseende explosiva varor som föreslås handläggas av kommunerna kommer att ske trots att tillstånd saknas. I avsnitt 11 om avgifter redovisar utredningen att den nuvarande avgiftsbeläggningen inte föranlett några större problem på så sätt att hanteringen sker trots att tillstånd saknas. I två fall har dock problemet uppmärksammats. I det ena fallet var det fråga om jord- brukare som inte hade sökt tillstånd för förvaring i mindre för- brukningsförråd av explosiva varor. Detta föranledde att avgifts- klasserna sattes lägre och att tillståndet på så sätt blev billigare. Det andra fallet har uppmärksammats när det gäller tillstånd till handladdning för överlåtelse. Detta har föranlett att Statens rädd- ningsverk ofta sätter ner denna avgift vilket de har rätt att göra. När det gäller brandfarliga varor har kommunerna varit tillståndsmyndighet. När det gäller dessa tillstånd och dess avgifter har det inte framkommit uppgifter om att det funnits några problem i fråga om underlåtenhet att söka tillstånd. Utredningen förutsätter att kommunerna hanterar avgifterna för explosiva varor på motsvarande sett som för brandfarliga varor. Mot denna bak- grund anser utredningen att det heller inte finns någon större risk för att en ökad kostnad för tillståndserhållandet kommer att inne- bära att tillståndspliktig hantering av explosiva varor sker trots att tillstånd saknas. Enligt utredningen begränsas även risken för att hantering sker utan tillstånd av de överlåtelse- och straffbestämmelser som gäller enligt den föreslagna lagen om brandfarliga och explosiva varor. Dels föreslås otillåten hantering vara straffsanktionerad med böter eller fängelse, dels får explosiv vara endast överlåtas till den som har rätt att hantera explosiva varor av de slag och i den mängd som överlåtelsen avser. Även överträdelse av överlåtelsekravet föreslås straffsanktionerat. Detta innebär att det åligger tillverkare, importör och leverantör att kontrollera att det finns tillstånd innan överlåtelse får ske. Finns inget tillstånd får överlåtelse inte ske och hanteringen kan på så sätt inte påbörjas utan tillstånd. Med hänsyn till det överlåtelsekrav som utredningen föreslagit skall gälla mini- meras risken för att hantering sker trots att tillstånd saknas. Utredningens slutsatser av de anförda argumenten Kommunerna har ett övergripande ansvar genom lagen om skydd mot olyckor, och även lagen om brandfarliga och explosiva varor när det gäller brandfarliga varor. Några övervägande negativa konsekvenser har utredningen inte funnit skulle uppkomma om kommunerna övertar det ansvars- område som ligger på polismyndigheten vad gäller explosiva varor enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor. Tvärt om anser utredningen att positiva konsekvenser kommer att uppstå. Detta främst genom stor samordningsfördel om kommunerna får ansvaret även för explosiva varor. På grund härav föreslår utred- ningen att tillståndshanteringen avseende explosiva varor som ligger på polismyndigheten flyttas över till kommunerna. bör kommunerna bli tillståndsmyndighet vid ansökan om sprängning och användning av pyrotekniska varor enligt föreslagen 3 kap. 6 § ordningslagen. När det gäller explosiva varor som har ett samband med ett vapentillstånd bör dessa undantas från tillståndsplikt enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor. En reglering bör införas i vapenförordningen (1996:70) där polis- myndigheten åläggs en samrådsskyldighet med kommunen vid tillståndsgivningen enligt vapenlagen när prövning sker avseende rätt att inneha ammunition, om inte omständigheterna i ärendet gör det onödigt. Vidare anser utredningen att det i lagen bör införas en reglering som tydliggör vad en tillståndsprövning skall innehålla. Ett tillägg bör även ske i förordningen (1999:1134) om belastningsregister och i förordningen (1999:1135) om misstankeregister som ger och kommunerna vid lämplighetsprövning avseende föreståndare rätt att få ut uppgifter från dessa register. Kommunerna skall även vid lämplighetsprövning vid övervägande i fråga om tillstånd få rätt att få ut uppgifter från dessa register. I likhet med vad anfört i sitt del- betänkande (SOU 2002:70 s. 118) anser utredningen att det i undantagsfall kan finnas behov av kvalificerat polisiärt ordnings- och säkerhetstänkande vid bedömningen av ett tillståndsärende gällande handhavande av explosiva varor. Av denna anledning bör kommunen åläggas skyldighet att informera polismyndigheten när ett tillståndsärende anhängiggörs. Någon skillnad när det gäller behovet av kvalificerat polisiärt ordnings- och säkerhetstänkande bör inte finnas i förhållande till Statens räddningsverks prövningar avseende tillstånd till hantering av explosiva varor. Även bör därför åläggas en sådan informationsskyldighet. Utredningen anser inte att det bör föreligga någon skyldighet för polismyndigheten att yttra sig i varje enskilt fall utan endast i de fall polismyndigheten finner skäl till det. 6.4.3 Möjlighet till samverkan mellan kommunerna Av en av utredningen företagen enkätundersökning har det fram- kommit att det inom vissa polisdistrikt finns en låg ärendefrekvens vad avser explosiva varor. Med hänsyn härtill samt att det ibland kan vara nödvändigt att anlita särskild expertis för handläggningen av de tillståndsfrågor som handläggs av polisen finns det behov av en möjlighet för kommunerna att samverka i vissa frågor. En bestämmelse om rätt för en kommun att träffa avtal med en annan kommun om att helt eller delvis ombesörja kommunens uppgifter enligt lagen bör därför införas. Av samma skäl bör dess- utom införas en bestämmelse om att en kommun får delegera beslutanderätten i frågan till en anställd i en annan kommun. En sådan reglering skulle även harmonisera med den samverkans- möjlighet som kommunerna har genom 3 kap. 12 § lagen om skydd mot olyckor. En harmonisering här är positiv då lagen om brand- farliga och explosiva varor och lagen om skydd mot olyckor över- lappar varandra och det kan vara av stor vikt att närliggande uppgifter kan överlåtas tillsammans. Även föreslog att en sådan samverkansmöjlighet skulle införas. anförde även att det däremot inte kunde anses lämpligt att en kommun ges rätt att frånhända sig beslutsbefogenhet i frågan till en annan kommun. föreslog därför att varje enskild kommun således skulle behålla det politiska och rättsliga ansvaret för den verksamhet de enligt lag har att sköta även om de anlitar en person som är anställd i en annan kommun. Det handlade enligt inte om att flytta över det lagstadgade ansvaret från t.ex. en kommun till en annan. Syftet var i stället att anställda i andra kommuner vid behov skall kunna handlägga vissa ärenden eller ärendetyper och fatta de nödvändiga besluten i den delegerande kommunens namn. Utredningen delar uppfattning. Samma utgångspunkt har den reglering som finns i lagen om skydd mot olyckor. Kommunens ansvar för verksamheten kan inte över- låtas, utan endast själva utförandet. Det sagda utgör ett undantag från den kommunala lokaliseringsprincipen som annars begränsar en kommuns möjlighet att engagera sig utanför den egna kom- munens gränser. Undantaget innebär inte att ansvaret för verksam- heten förflyttas. Ansvaret skall alltjämt ligga kvar på den ansvariga nämnden i den delegerande kommunen i enlighet med 6 kap. 7 § kommunallagen. Enligt utredningen bör paragrafen utformas i enlighet med vad som anges i 3 kap. 12 § lagen om skydd mot olyckor för att uppnå största möjliga likformighet mellan de regelverk som gäller för den kommunala verksamheten på detta område. prövar frågor om tillstånd till såväl gräns- överskridande överföringar som överföringar inom landet av explosiva varor (23 § förordningen om brandfarliga och explosiva varor). Bestämmelserna om överföringstillstånd avseende explosiva varor är en del av införlivandet i svensk rätt av explosivvaru- direktivet. Vid ett möte (8:e mötet) med den stående kommittén under explosivvarudirektivet konstaterades att varje medlemsland har rätt att dokumentera tillstånd till överföring inom det egna landet (nationell överföring) på det sätt som passar landets behov bäst. Det ställs således inte något krav på att det ska vara en central myndighet som prövar nationella överföringstill- stånd och inte heller på att det måste utfärdas ett särskilt tillstånds- dokument för nationell överföring. Den som måste ha ett överföringstillstånd är varans mottagare. För att få ett överföringstillstånd krävs att varans mottagare visar att han eller hon har tillstånd att förvärva och inneha explosiva varor av det slag och i den mängd som överföringen avser (SÄIFS 1997:5 kap. 3.2.2). Den kontroll och prövning som gör vid tillståndsprövningen av överföringstillstånd begränsar sig således till att kontrollera att tillstånd finns från polisen för förvärv och innehav av explosiva varor. Finns dessa tillstånd anses det tillräck- ligt och överföringstillstånd ges utan ytterligare granskning och prövning. Som ovan anförts ställer EG-rätten inte några krav vid nationell överföring om att ett särskilt tillståndsdokument utfärdas. Den prövning gör avseende överförings- tillstånd är mycket begränsad. Vidare har utredningen funnit att den prövning som polisen gör för tillstånd avseende innehav och förvaring av explosiva varor väl täcker det behov som finns av att få den kontroll över explosiva varors förflyttning inom landet som ett nationellt överföringstillstånd ger. Med hänsyn till det ovan redovisade anser utredningen att det saknas anledning att tillståndsmyndigheten meddelar beslut i särskild ordning avseende nationella överföringstillstånd. Dessa överföringstillstånd bör i stället vara en del av beslutet om för- och försäljning. Med hänsyn till explosivvarudirektivet måste det dock av tillståndet framgå att tillståndsdokumentet skall medfölja de explosiva varorna tills de når mottagaren. Detta innebär att den myndighet som prövar frågor om tillstånd till innehav och förvaring av explosiva varor också skall pröva nationella överföringstillstånd. Genom ett sådant förfarande effektiviseras myndigheternas tillståndshantering. Vidare innebär det att den som söker tillstånd för förvärv, förvaring och försälj- ning av explosiva varor kommer att kunna få tillstånd att överföra den explosiva varan inom landet. Detta minskar den administrativa bördan för företag. Gränsöverskridande överföringstillstånd skall emellertid även fortsättningsvis prövas av . 6.4.5 Importtillstånd prövas av prövar frågor om tillstånd till import av explosiva varor som sker i anslutning till tillverkning, bearbetning, behandling, förstöring, underhåll och återvinning. Frågor om tillstånd till import i övriga fall prövas av polismyndigheten i det distrikt där verksamheten skall bedrivas. Importärenden är få till antalet och oftast komplicerade. För att uppnå effektivitet i tillståndshanteringen bör samtliga import- ärenden handläggas av en myndighet och då företrädelsevis som central myndighet. En sådan ordning skulle även vara bra för att uppnå syftet med lagstiftningen eftersom den centrala förvaltningsmyndigheten då får en helhetskontroll över vilka varor som finns på den svenska marknaden. En nackdel med ett sådant förslag är emellertid att importärendena oftast hänger ihop med handel. Skall sökanden begära tillstånd för import hos och därefter tillstånd för handel hos annan myndighet blir detta en försämring för företagen. Utredningen anser dock att det merarbete som kan uppstå för företagen i de få fall som tillstånd kommer att behövas hos två myndigheter måste accepteras. Detta då den positiva effekt som uppstår med förslaget, dvs. att får kontroll över och vetskap om vilka explosiva varor som finns på marknaden är viktigare än att i detta fall försöka underlätta för företagen. 6.4.6Särskilda frågor där är tillstånds- myndighet Utredningen har inte föreslagit någon ändring av den nuvarande reglering att skall pröva frågor om tillstånd till tillverkning, bearbetning, behandling, destruktion, underhåll och återvinning av explosiva varor samt annan hantering av explosiva varor som sker i anslutning till den uppräknade han- teringen. Regleringen finns i 23 § första stycket 1–2 förord- ningen om brandfarliga och explosiva varor. Det har dock fram- kommit att viss oklarhet råder om vad som avses med annan hantering som sker i anslutning till uppräknad hantering. Enligt utredningen avses här hantering som sker i en geografisk närhet. Vid en sådan tillståndsprövning skall och kommer pröv- ningen ske inom ramen för samma riskbedömning. Därför bör en och samma myndighet vara tillståndsmyndighet. Är det däremot fråga om tillståndsprövning av tillverkning och annan hantering t.ex. förvaring som en verksamhet vill ha på annan ort skall detta inte avse annan hantering som sker i anslutning till uppräknad hantering som skall pröva. Den andra hante- ringen, dvs. förvaringen, skall här prövas av kommunen på den ort där varorna skall förvaras. I denna prövning kommer nämligen en helt fristående riskbedömning att behöva göras och den bör ske av den kommun där varorna skall förvaras. Något samband i exemplet finns inte mellan tillverkningen och förvaringen. Därtill kommer att den tillsyn som sedan ska ske bör utföras av kommunen på den ort där i exemplet förvaringen skall ske. Enligt utredningens förslag skall tillsynsmyndighet som huvudregel vara densamma som till- ståndsmyndighet (se kap. 7). I lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor föreskrivs att utövar den centrala tillsynen över efter- levnaden av lagen samt de föreskrifter och villkor som meddelats med stöd av lagen. Den lokala tillsynen utövas, såvida inte rege- ringen bestämmer annat, i fråga om brandfarliga varor av den eller de kommunala nämnder som svarar för räddningstjänsten och i fråga om explosiva varor av polismyndigheten (16 §). I förordningen (1988:1145) om brandfarliga och explosiva varor föreskrivs vidare att utövar den lokala tillsynen över verkets hantering och import av brandfarliga och explosiva varor. Vidare utövar den lokala tillsynen över hanteringen och importen av brandfarliga och explosiva varor vid Försvarsmakten, och . Försvarsmakten får i samråd med i stället för verket utöva viss tillsyn över Försvarsmaktens, och hantering och import av sådana varor (37 a §). Det finns i lagen om brandfarliga och explosiva varor ingen reglering som direkt tar sikte på marknadskontroll och av lagtexten går det inte att direkt utläsa vem som har ansvaret över marknads- kontrollen i avseende varor som regleras i lagen. Att utövar marknadskontrollen framgår emellertid av förordningen (2005:893) om marknadskontroll av varor som trädde i kraft . Med marknadskontroll avses i den nämnda förordningen en myndighets åtgärd för att säkerställa att en vara som gjorts tillgänglig på marknaden uppfyller gällande krav. I detta kapitel kommer vanlig tillsyn och marknadskontroll som är en viss form av tillsyn att redovisas var för sig. innebär att när redovisning och övervägande görs avseende begreppet tillsyn avses inte marknadskontroll. Enligt EU:s regleringar kan medlemsstaterna som regel välja organisationsform för den nationella tillsynen i allmänhet under förutsättning att den utförda tillsynen uppfyller de krav som ställs. Trots detta ställs på vissa områden krav på samarbete och samord- ning mellan de nationella tillsynsmyndigheterna som kan återverka på lämpligheten av en viss organisering. Det allt mer långtgående samarbetet mellan EU-ländernas tillsynsmyndigheter kan i bli särskilt kännbart på de områden där kommunerna utför till- synen. Svenska tillsynsmyndigheter kan behöva agera snabbt som svar på begäran från andra medlemsstater, vilket i vissa fall kan vara svårt för kommunerna. Kraven kan också höjas på att kommunerna i sin tillsyn skall kunna tillämpa gällande EG-rätt och att hantera tillsyn på andra språk än svenska (SOU 2004:100 s. 68–69 och Statskontorets promemoria EU:s påverkan på svensk tillsyn 2004/361-5). På vissa områden kan det krävas en mer formell anpassning. Detta gäller de områden där EG-rätten ställer krav på att kontroll skall utföras av en central behörig myndighet eller av de myndig- heter som behörigheten har delegerats till. Detta har i vissa fall tolkats så att tillsyn och kontroll inte skulle kunna utföras av kommunerna. som har lämnat förslag om en tydligare och effektivare tillsyn konstaterar i sitt slutbetänkande (SOU 2004:100 s. 74) att under förutsättning att det är en tillsyns- ansvarig myndighet som delegerar uppgiften till kommunerna före- ligger inget hinder eftersom det i direktiv med detta krav inte anges vilken förvaltningsnivå myndigheterna som mottar delegationen skall finnas på. Om den lagliga grunden för kommunens tillsyn är direkt ålagd i speciallagstiftningen, dvs. någon central myndighet har inte delegerat behörigheten att utöva operativ tillsyn till kommunerna, föreligger en risk för att skulle anses inte helt ha införlivat ett sådant direktiv. har lagt fram ett förslag till en ny fristående tillsynslag (SOU 2004:100). Ett av huvudargumenten till förslaget för ny lag är att tydlighet och effektivitet talar för en allmän tillsynslag. Tillsynsbegreppet föreslås bli snävare och utgår från att tillsyn är granskning i efterhand. Detta resulterar i att man i tillsyns- uppdraget inte inkluderar rådgivning och information. Rådgivning och information måste ske vid sidan om tillsynen.