sou · GUB361 · 2007-01-01 00:00:00 — Om en miljödomstol i sin prövning av t.ex. en tillståndsfråga för en verksamhet finner att verksamheten kräver regeringens tillåtelse, skall domstolen enligt 21 kap. 7 § MB överlämna frågan till regeringen för avgörande. Regeringen beslutar i frågan om den aktuella verksamhetens tillåtlighet, men det är domstolen som därefter meddelar det formella beslutet om tillstånd. Domstolen är genom bestämmelsernas konstruktion bunden av regeringens beslut att tillåta eller inte tillåta verksamheten. Har regeringen tillåtit verksamheten under vissa villkor krävs dock, för att domstolen skall lämna det begärda tillståndet, att domstolen vid sin återupptagna prövning av målet finner att villkoren är uppfyllda. Domstolen kan vidare förena tillståndet med ytterligare villkor. Regeringen kan således inte direkt instruera domstolen i tillståndsfrågan – något som skulle ha kommit i konflikt med 11 kap. 2 § RF – men kan naturligtvis omöjliggöra ett tillstånd genom att inte tillåta verksamheten. I fråga om förfarandet i säkerhetsärenden skulle man lagtekniskt kunna skapa en liknande lösning som ger regeringen ett avgörande inflytande, såvitt gäller de eventuella säkerhetsrisker som kan förhindra att uppehållstillstånd beviljas. Man måste emellertid beakta en grundläggande skillnad mellan de beslut som regeringen kan fatta enligt MB och de beslut som skulle kunna komma i fråga i säkerhetsärenden. Regeringens beslutanderätt enligt MB avser främst verksamheter som utgör viktiga samhällsintressen som de riskerar att skada människors hälsa, medför stor omgivningspåverkan eller stora ingrepp i miljön och tar i anspråk värdefulla naturresurser. Vidare rymmer prövningen i dessa fall inte sällan samhällsfrågor som bör lösas utifrån ett nationellt perspektiv och de bedömningar som skall göras omfattar ytterst politiska ställningstaganden16. Sådana regeringsbeslut torde därför kännetecknas av att de framför allt bygger på mer renodlade lämplighetsbedömningar och ofta berör samhällsplaneringen i stort. De nu diskuterade bedömningarna i säkerhetsärenden skulle knappast vara lämplighetsbedömningar av det slaget utan avse frågor av helt annan art; t.ex. bevisvärdering och riskbedömning. Det ligger nära till hands att sådana bedömningar skall utföras av domstolar. Till detta kommer att det nu diskuterade alternativet skulle innebära att en avgörande del av bedömningen i asylfrågan inte skulle tillkomma domstolen. Även om domstolen skulle ha ensam behörighet att bedöma frågor om flyktingskap och verkställighetshinder, samt att meddela det formella beslutet avseende uppehållstillstånd m.m., skulle en väsentlig del av prövningen göras av regeringen. Av det skälet skulle ett sådant förfarande kunna komma i konflikt med artikel 39. Genom ändring av rättsprövningslagen tillgodoses kravet på tillgång till domstolsprövning av regeringens beslut i säkerhetsärenden. Som nämnts i avsnitt 7.6.3 har det tidigare föreslagits att rätts- prövningslagens tillämpningsområde skall utökas så att rätts- prövning blir möjlig även beträffande sådana regeringsbeslut som avser utlänningars vistelse i riket. Det förslaget grundades på att annars riskerade att bryta mot artikel 13 i EKMR, en artikel som föreskriver tillgång till ett effektivt rättsmedel; dock inte nödvändigtvis genom domstolsprövning. Enligt den lag (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltnings- beslut som gäller t.o.m. skall domstol (kammar- 1997/98:45, s. 436 f. rätt eller Regeringsrätten), på ansökan av enskild part i vissa förvaltningsärenden pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Sökanden kan dock inte, såsom genom ordinära rättsmedel, uppnå att det angripna beslutet ändras utan endast att det upphävs. Om beslutet upphävs skall den prövande domstolen vid behov återförvisa ärendet till den beslutande myndigheten. De ärenden som enligt lagen kan bli aktuella för rättsprövning är sådana som rör något förhållande som avses i 8 kap. 2 § eller 3 § regeringsformen. Dessa bestämmelser i regeringsformen berör enskildas personliga ställning eller personliga eller ekonomiska förhållanden, samt förhållandet mellan enskilda och det allmänna såvitt det gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. En ytterligare förutsättning för rättsprövning är att det angripna avgörandet annars inte skulle kunna ha prövats på annat sätt än genom resning. Genom uttryckligt undantag kan beslut bl.a. om utlännings vistelse i riket inte rättsprövas. Ett regeringsbeslut att vägra uppehållstillstånd i ett säkerhetsärende kan således varken överklagas eller bli föremål för rättsprövning. Rättsprövningslagen tillkom för att säkerställa att uppfyllde kravet på tillgång till domstolsprövning enligt artikel 6.1 i EKMR. Lagens konstruktion med hänvisningen till 8 kap. 2 § och 3 § regeringsformen har emellertid kritiserats på den grunden att lagens tillämpningsområde därigenom inte överensstämmer med artikel 6.1. Regeringen föreslog därför i propositionen 2005/06:56, En moderniserad rättsprövning, m.m., en ny rättsprövningslag. Propositionen har antagits av och den nya lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut träder i kraft . Enligt propositionen (s. 12) måste det numera anses klart att rättsprövningslagens hänvisning till regerings- formens bestämmelserinnebär en i formellt hänseende alltför snäv avgränsning av begreppet civila rättigheter och skyldigheter. Hänvisningen till regeringsformen kommer därför att utgå. Lagens tillämpningsområde avgränsas i stället, enligt 1 §, så att den avser sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i EKMR. Genom en sådan avgränsning av tillämpningsområdet anses det vidare onödigt att som särskilt undanta vissa slags beslut, eftersom dessa ändå inte kan anses röra civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i EKMR. Under förutsättning att rätten till domstols- prövning enligt artikel 6.1 även i fortsättningen inte anses gälla frågor om utlännings vistelse i landet, kan således beslut i sådana frågor inte rättsprövas enligt den nya rättsprövningslagen. Med den nya rättsprövningslagen följer inte bara den ovan nämnda justeringen av rättsprövningsområdet, utan även en faktisk utökning. Ändringen i den delen utgår från de krav som ställs i FN:s s.k. Århuskonvention, som avser bl.a. tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. Vissa tillståndsbeslut på miljöområdet kan fattas endast av regeringen, varvid det saknas möjlighet att överklaga beslutet. Enligt artikel 9.2 i Århuskonventionen måste dock även sådana beslut kunna bli föremål för domstolsprövning efter talan av miljöorganisationer. I frågan om hur en sådan domstolsprövning bäst kan anordnas anförde regeringen (a. prop. s. 17): Systemet med rättsprövning har visserligen en gång tillkommit för att tillgodose krav, varför [rättsprövning av de nu aktuella besluten på miljöområdet] skulle innebära en utvidgning av tillämpningsområdet för rättsprövning som inte var avsedd när systemet infördes. Vid en samlad bedömning framstår det dock ändå som mest ändamålsenligt att i ett sammanhang reglera möjligheterna till överprövning av regeringsbeslut i annan ordning än genom resning. Den rätt till domstolsprövning av sådana beslut som följer av Århuskonventionen bör därför hanteras inom ramen för systemet med rättsprövning. Enligt 2 § i den nya rättsprövningslagen får således vissa miljö- organisationer ansöka om rättsprövning av sådana tillståndbeslut av regeringen som omfattas av artikel 9.2 i Århuskonventionen. Rättsprövning är inte endast en ren laglighetsprövning, utan kan omfatta även faktabedömning och bevisvärdering. Frågan om vilka bedömningar som kan göras inom ramen för rättsprövningen är dock inte alltid lätt att besvara. Regeringsrätten har i den frågan anfört bl.a. att om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlings- friheten. Det står vidare klart att rättsprövningen inte skall avse politiska lämplighetsfrågor. Regeringsrätten har dock inom rättsprövningsförfarandet prövat sakomständigheter i målet gentemot relativt vaga begrepp i författningstexter, såsom oskäligt, och därvid ansett sig behörig att göra bedömningar som avviker från beslutsmyndighetens. En förutsättning för att rättsprövning över huvud taget skall diskuteras som ett möjligt alternativ när det gäller kravet på domstolsprövning i artikel 39 i asylprocedurdirektivet, är att förfarandet kan sägas vara ett effektivt rättsmedel för den asylsökande. Som nämnts ovan är de centrala frågorna i ett säkerhetsärende rörande en asylsökandes uppehållstillstånd dels huruvida sökanden skall anses vara flykting, dels huruvida det föreligger synnerliga skäl att trots flyktingskapet vägra uppehålls- tillstånd. Det är vår bedömning att rättsprövningsförfarandet kan innefatta en tillräckligt ingående prövning av frågan om flyktingskapet i sig. Frågan om det mot ett beviljande av uppehållstillstånd föreligger synnerliga skäl bör också kunna falla inom rättsprövningsområdet. Även med de begränsningar som finns i rättsprövningsförfarandet torde det ankomma på domstolen att bedöma vilka sakomständigheter som visats i den delen och dessutom att pröva om dessa omständigheter utgör synnerliga skäl i UtlL:s mening. I det perspektivet kan man således hävda att rättsprövning kan utgöra ett effektivt rättsmedel. Mot detta alternativ kan dock invändas att artikel 39 avser tillgången till ett överklagandeförfarande. Rättsprövning är inte i egentlig mening ett sådant förfarande, eftersom det kan användas för att angripa endast sådana beslut som inte kan överklagas. Å andra sidan leder en ansökan om rättsprövning, under förutsättning att sökanden iakttagit vissa formella bestämmelser, alltid till att en fullständig rättsprövning sker. Det finns således inga krav på att prövningstillstånd eller resning först beviljas. Det är därför inte uteslutet att rättsprövning kan anses vara ett överklagande- förfarande i artikelns mening. Den särskilda instansordningen för säkerhetsärenden ändras så att den liknar eller blir densamma som instansordningen för asylärenden i allmänhet. En långt gången anpassning av säkerhetsärendena till ordningen för asylärenden i allmänhet skulle kunna innebära att ett beslut av i ett sådant ärende kan överklagas till en migrationsdomstol och vidare till Migrationsöverdomstolen, vars avgörande inte kan överklagas. Skillnaden mellan en sådan ordning och den nu gällande är främst att domstol skulle få en beslutande i stället för en endast beredande funktion, som regeringen inte längre skulle ha kvar sin roll som överprövningsinstans. Direktivet ställer inte upp något hinder mot att en myndighet som Säkerhetspolisen initierar ärendet hos eller annars förordar sådana åtgärder som anges i 1 kap. 7 § UtlL. Därför är en sådan ordning lika förenlig med direktivet som ordningen för asylärenden i allmänhet. Ur regeringens perspektiv skulle naturligtvis den mest betydande förändringen bli att regeringen helt förlorar inflytandet över utgången i de enskilda säkerhetsärendena. Som skäl för att beslutanderätten i säkerhetsärenden skall tillkomma regeringen har anförts bl.a. att det i sådana ärenden kan behöva göras känsliga utrikespolitiska bedömningar och att det i ärendena kan förekomma hemliga uppgifter som lämnats med förbehåll om begränsad spridning. Som utredningen förstått det avses med sådana utrikespolitiska bedömningar närmast frågor om förhållandet i det land som utlänningens asylskäl är hänförliga till. Dessa bedömningar kan i ett asylärende ha betydelse dels för frågan om flyktingskapet, dels för frågan om eventuella verkställighets- hinder. Bedömningarna kan förvisso vara känsliga och dessutom bygga på uppgifter som är hemliga enligt 2 kap. 1 § SekrL (utrikessekretess). Sådana bedömningar torde dock inte före- komma endast i säkerhetsärenden. Dessutom är det – sedan den nya UtlL trädde i kraft – alltid som beslutar som första instans även i säkerhetsärenden. Migrations- verkets fackkunskaper om internationella förhållanden, vilka kunskaper verket tillämpar i övriga utlänningsärenden, måste således tillämpas även i säkerhetsärenden. Enligt de upplysningar som inhämtats från Säkerhetspolisen är det vidare den myndighetens avsikt att man redan i första instans skall tillföra ärendet tillräckligt med uppgifter, även hemliga, för att man skall kunna uppnå syftet med sin talan. Dessutom måste förvaltnings- domstolar – helt utan hinder av eventuella förbehåll från utländska underrättelseorgan – som regel ta del av sådana uppgifter som ett led i överprövning av Säkerhetspolisens beslut att inte lämna ut hemliga handlingar. Även om det kan hävdas att regeringen är särskilt väl skickad att göra de för säkerhetsärendena speciella bedömningarna och att hantera den aktuella informa- tionen från Säkerhetspolisen, måste detta numera göras även av . Regeringens beslutanderätt i dessa ärenden är vidare villkorad av att beslut överklagas. Att så alltid sker kan inte tas för givet. Redan den nu gällande ordningen tillåter således att en asylsökande t.ex. kan få uppehållstillstånd i strid mot Säkerhetspolisens uppfattning, utan att regeringen med nödvändighet får möjlighet att överpröva beslutet. Det kan således konstateras att de skäl som har motiverat den särskilda instansordningen i säkerhetsärenden har tappat i betydelse i flera avseenden. Eftersom säkerhetsärendena oftast innefattar känsliga uppgifter som bör spridas till en så begränsad krets som möjligt, kan ett mindre långtgående alternativ övervägas. För att uppfylla asyl- procedurdirektivets krav är det inte nödvändigt att den asylsökande har tillgång till domstolsprövning i mer än en instans. Det är därför inte heller nödvändigt att överklagande av beslut måste göras till en migrationsdomstol med möjlighet att därefter överklaga till Migrationsöverdomstolen. I stället kan instans- ordningen i säkerhetsärenden bli att överklagande av Migrations- verkets beslut skall göras direkt till Migrationsöverdomstolen, utan att det i den domstolen ställs krav på prövningstillstånd. Detta skulle innebära ett två-instansförfarande med en domstol som andra och sista instans, vilket tveklöst skulle uppfylla direktivets krav. Med en sådan ordning skulle inte fler eller andra myndigheter handlägga säkerhetsärendena än enligt den nu gällande ordningen. En betydande skillnad skulle givetvis vara att Migrationsöverdom- stolens handläggning inte endast skulle bli beredande, utan utmynna i ett slutligt avgörande i målets alla delar. 7.8.3Asylärenden; överväganden och förslag Utredningens förslag och bedömning: Instansordningen för säkerhetsärenden enligt UtlL, såvitt gäller asylsökande, ändras så att den i stor utsträckning liknar ordningen för asylärenden i allmänhet. beslut i fråga om uppehålls- tillstånd, avvisning eller utvisning i ett säkerhetsärende skall kunna överklagas till Migrationsöverdomstolen, utan krav på prövningstillstånd. Regeringen skall inte längre vara över- prövningsinstans i dessa ärenden. Artikel 16.1 i asylprocedurdirektivet föranleder inte några ändringar i SekrL eller annan författning. Som framgått tidigare i detta avsnitt är det vår uppfattning att den svenska instansordningen för asylärenden i allmänhet i stort uppfyller kraven i artikel 39. I det avseendet finns inte anledning till författningsändringar. Den nu gällande ordningen för säkerhetsärenden enligt UtlL är ett avsteg från den ordning som gäller i övrigt. När det gäller dessa ärenden måste man konstatera att den nya instansordningen är mer förenlig med internationella åtaganden på området än den ordning som gällde enligt ÄUtlL. I och med artikel 39 tillkommer emellertid ytterligare och tydligare krav. Det är vår uppfattning att det nuvarande förfarandet med Migrationsöverdomstolen som ett slags beredningsorgan – om än med viss beslutanderätt i verkställighetsfrågor – inte uppfyller kravet på domstolsprövning enligt den artikeln. Som en tänkbar lösning på detta problem kan man i och för sig diskutera möjligheten att tillåta rättsprövning av regeringens beslut i säkerhetsärenden enligt UtlL. Enligt vår uppfattning passar dock rättsprövningsförfarandet mindre bra i detta sammanhang. För det första skulle rättsprövning innebära att utlänningens sak kan prövas i ytterligare en instans, efter Migrationsöverdomstolens handlägg- ning och regeringens prövning. Detta skulle i sig medföra att åtgick fram till dess frågan om uppehållstillstånd och avvisning eller utvisning var definitivt avgjord. För det andra skulle Regeringsrätten inom rättsprövningsförfarandet inte kunna bevilja det uppehållstillstånd som utlänningen sökt eller på annat sätt ändra regeringens beslut. Den förmånligaste utgången för en utlänning i ett rättsprövningsärende skulle bli att Regeringsrätten upphäver ett beslut om avlägsnande och, högst sannolikt, åter- förvisar ärendet till regeringen för ny prövning. Tidsutdräkten skulle därmed kunna bli ännu större. Den lösning som ligger närmast till hands och som tydligast är förenlig med artikel 39 är i stället att utnyttja det instanssystem som redan finns tillgängligt för vanliga ärenden enligt UtlL. Med en anpassning till det systemet kan man införa möjlighet att överklaga beslut i ett säkerhetsärende till domstol, med Migrationsöverdomstolen som sista instans. Införandet av en sådan domstolsprövning i säkerhetsärenden skulle innebära en brytning med den principiella särordning som motiverats med dessa ärendens speciella karaktär. De tidigare anförda skälen mot att behandla även säkerhetsärenden så har dock, enligt vår uppfattning, gradvis försvagats eller har av andra skäl mindre vikt: –Beslutanderätten i säkerhetsärenden tillkommer inte endast regeringen utan även, som första instans, . Det är vidare Säkerhetspolisens avsikt att lägga fram all den åberopade underrättelseinformationen redan i första instans – i vart fall om det är praktiskt möjligt – och inte att innehålla den fram till regeringens prövning. Redan den nu gällande ordningen bygger således på att även en annan myndighet än regeringen – Migrations- verket – måste ha kunskap om t.ex. internationell terrorism, kunna göra de för säkerhetsärendena speciella bedömningarna samt kunna hantera särskilt känsliga uppgifter. Regeringen får numera behörighet i dessa ärenden först om underinstansens avgörande överklagas. Den nuvarande ordningen utgår således från förutsätt- ningen att inte endast regeringen har den faktiska kompetens som krävs för att hantera säkerhetsärenden. –Enligt gällande rätt kan Migrationsöverdomstolen, med för regeringen bindande verkan, komma till slutsatsen att verkställig- hetshinder föreligger i ett säkerhetsärende. Av regeringens behörighet i verkställighetsfrågor återstår numera endast att regeringen kan, till fördel för utlänningen, anse att verkställighets- hinder föreligger även om Migrationsöverdomstolen inte gjort det. Regeringen har således, genom den nya UtlL:s bestämmelse om Migrationsöverdomstolens yttrande avseende verkställighets- hinder, redan avhänt sig ett bedömningsmoment som är helt avgörande för utlänningens möjlighet att få stanna i landet. En annan aspekt är, som har framgått i avsnitt 7.3.4, att Migrationsöverdomstolens ställningstagande om verkställighets- hinder i vissa fall kan innefatta en bedömning av vilken risk för rikets säkerhet det skulle innebära om utlänningen får stanna kvar i landet. Migrationsöverdomstolens nuvarande behörighet kan på det sättet sägas omfatta bedömningar som ligger nära de som och regeringen har att göra. –Regeringen har förvisso det övergripande och yttersta ansvaret för rikets säkerhet. Ett sådant ansvarstagande kräver dock inte i sig att regeringen beslutar i de enskilda ärendena enligt UtlL, lika litet som ansvarstagandet kräver att regeringen bör kunna påverka utgången i t.ex. ett brottmål rörande rikets säkerhet. Ansvaret för rikets säkerhet kan alltid tas på ett mer generellt plan, bl.a. genom att regeringen medverkar till en effektiv lagstiftning och att de tillämpande myndigheterna ges goda förutsättningar för sin Regeringens intresse av att kunna utöva det yttersta ansvaret även i de enskilda fallen torde bygga på viljan att kunna säkerställa att utlänningar som utgör säkerhetsrisker – t.ex. misstänkta terrorister – inte ges möjlighet att vistas i . För det fall regeringen befarar att domstolarna skulle tolka de materiella bestämmelserna i alltför generöst, till men för ordningen och säkerheten, har regeringen naturligtvis möjlighet att inom ramen för internationella förpliktelser initiera preciseringar eller t.o.m. skärpningar i UtlL:s bestämmelser. Behovet att värna svensk säkerhet bör mötas främst genom materiellt ändamålsenliga regler, snarare än genom långtgående undantagskonstruktioner i processuellt hänseende. Dessutom har, som anförts ovan, ett avgörande inslag i förfarandet redan överförts till Migrations- överdomstolen, som med för regeringen bindande verkan kan anse att verkställighetshinder föreligger. Regeringens ansvarstagande i de enskilda fallen kan på det sättet sägas redan vara beskuret i den allra mest betydelsefulla delen. –Tidsåtgången i ett säkerhetsärende är delvis beroende av antalet tillgängliga instanser. Enligt den nu gällande ordningen skall alltid göra en fullständig beredning av ärendet och därefter fatta eget beslut. Efter ett eventuellt överklagande skall ärendet först överlämnas till Migrationsöverdomstolen – som skall hålla förhandling och sedan avge yttrande – varefter den slutliga beredningen och prövningen i regeringen tar vid. Som kommer att beröras nedan kan en ordning som möjliggör en fullständig och slutgiltig domstolsprövning innebära att färre myndigheter handlägger ärendet och att tidsåtgången därigenom minskas. Säkerhetsärendenas brådskande natur behöver därför inte vara ett skäl att behålla den nuvarande ordningen. –De särskilt känsliga uppgifter som kan förekomma i säkerhets- ärendena hanteras av och därigenom – vid ett överklagande av verkets beslut – även av Migrations- överdomstolen. En övergång till en fullständig domstolsprövning i säkerhetsärendena torde inte innebära någon förändring i fråga om sekretess och rätten till partsinsyn (se avsnitt 7.5.1). Domstols- prövning även i säkerhetsärenden bör därför i princip inte öka risken för att hemliga uppgifter röjs. Mot denna bakgrund – jämte de krav artikel 39 ställer – finns det enligt vår uppfattning inte längre bärande skäl att handlägga säkerhetsärenden enligt en ordning som i sådan grad som den nuvarande skiljer sig principiellt från ordningen för övriga Utredningens förslag är därför att beslut i säkerhetsärenden enligt UtlL skall kunna överklagas till domstol och att regeringen inte längre skall ha någon överprövningsuppgift. Som har berörts ovan finns det skäl att inte helt anpassa instansordningen för säkerhetsärenden till ordningen i övrigt. Det måste beaktas att det i dessa ärenden regelmässigt förekommer känsliga uppgifter och att Säkerhetspolisen ofta är beroende av utländska uppgiftslämnares medgivanden för att kunna använda uppgifterna. Man kan anta att möjligheten att få sådana medgivanden ökar, om kretsen av de svenska myndigheter som skall behandla uppgifterna hålls begränsad. Till detta kommer att säkerhetsärendena, såsom har anförts särskilt i utrednings- direktiven, ofta är brådskande. Tidsutdräkten fram till ett lagakraftvunnet avgörande minskar naturligtvis om färre pröv- ningsinstanser förekommer. Asylprocedurdirektivet ställer inte heller något krav på överklagandemöjligheter till domstol i mer än en instans. Vi föreslår därför att överklagande av beslut i ett säkerhetsärende skall göras direkt till Migrations- överdomstolen, inte till en migrationsdomstol.