sou · GUB361 · 2007-01-01 00:00:00 — För att den asylsökande skall vara tillförsäkrad möjlighet till domstolsprövning kan det inte gälla något krav på prövningstillstånd i dessa ärenden. Migrationsöverdomstolens avgörande skall inte kunna överklagas. Eftersom säkerhetsärendena utgör en mycket liten del av alla utlänningsärenden är det vår bedömning att den föreslagna ordningen inte kommer att utgöra en alltför tung tillkommande belastning på Migrationsöverdomstolen, även om alla över- klaganden i säkerhetsärenden kommer att leda till prövning i sak i domstolen. Den nu föreslagna ordningen torde inte, jämförd med den nu gällande ordningen, kräva längre tidsåtgång för handläggningen fram till lagakraftvunnet avgörande. Snarare bör tiden kunna bli kortare, eftersom det efter Migrations- överdomstolens prövning inte skall förekomma handläggning i någon ytterligare instans. Enligt vår uppfattning kan den föreslagna ändringen av instansordningen enklast ske genom att det i 14 kap. 11 § UtlL föreskrivs att överklagande i säkerhetsärenden skall göras till Migrationsöverdomstolen, inte till regeringen. De särskilda förfaranderegler som anges i 12 § samma kap. avser vad som åligger Migrationsöverdomstolen innan regeringens prövning tar vid. 12 § kan upphävas i sin helhet, varvid rättegången i Migrations- överdomstolen i stort kommer att styras av de bestämmelser som gäller för utlänningsmål i allmänhet i den domstolen. Vissa följd- ändringar är dock nödvändiga, se närmare om dessa i avsnitt 7.9. Som utvecklas i avsnitt 7.8.4 föreslår vi att den ändrade instans- ordningen kommer att gälla samtliga säkerhetsärenden enligt UtlL och inte endast dem som avser asylsökande utlänningar. Som framgår av artikel 16.1 (se avsnitt 7.2.1) skall som huvud- regel den asylsökandes ombud eller biträde ha tillgång till relevanta uppgifter som kan komma att grunda domstolens avgörande. Artikeln tillåter emellertid att vissa uppgifter inte kommuniceras, antingen av säkerhetsskäl eller för att inte äventyra vissa utred- ningar eller internationella relationer. De svenska bestämmelserna om sekretess i förhållande till partsinsyn finns, såsom har redogjorts i avsnitt 7.5.1, i 14 kap. 5 § SekrL. Till skillnad från artikel 16.1 avser de svenska reglerna i detta avseende inte sekretesskydd för endast vissa intressen, t.ex. skyddet för en uppgiftslämnares säkerhet. Undantagsreglerna i 14 kap. 5 § första stycket SekrL bygger i stället på att det kan vara av synnerlig vikt att vissa uppgifter inte röjs, oavsett vilket intresse som skyddas genom sekretessen. Svensk sekretess enligt 2 kap. SekrL (utrikes- och försvars- sekretess) torde falla under artikelns undantagsbestämmelser såvitt gäller internationella relationer och nationell säkerhet. En uppgift som är skyddad från partsinsyn enligt 2 kap. i förening med 14 kap. 5 § SekrL, torde därför även enligt direktivet kunna hållas hemlig för den asylsökande. Alla känsliga uppgifter i ett säkerhetsärende måste dock inte vara av sådan beskaffenhet att deras röjande kan hota nationell säkerhet eller internationella relationer eller medföra säkerhetsrisker för uppgiftslämnare eller andra berörda personer. Det kan t.ex. tänkas att det i ett säkerhets- ärende förekommer sekretess enligt 5 kap. 1 § SekrL (förundersök- ningssekretess) och att 14 kap. 5 § första stycket SekrL ger stöd för att hålla uppgifterna hemliga även för part. Enligt artikel 16.1 får undantag göras från skyldigheten att hålla uppgifterna tillgängliga om det annars skulle äventyra utredningar i samband med behandlingen av asylansökningar. Enligt vår uppfattning bör denna lokution förstås så, att den aktuella utredningen inte måste ha skett i själva asylärendet. Uppgifter som kommit fram t.ex. i Säkerhetspolisens verksamhet och som har relevans för en asylsökandes möjligheter att få stanna i landet bör även enligt artikel 16.1 kunna undantas från partsinsynen. För att så skall kunna ske krävs naturligtvis i det enskilda fallet att undantaget i 14 kap. 5 § första stycket SekrL också är tillämpligt. Sammanfattningsvis är det vår bedömning att de svenska bestämmelserna om sekretess och partsinsyn är förenliga med artikel 16.1. Lagen om särskild utlänningskontroll Utredningens bedömning och förslag: Asylprocedurdirektivet ger inte anledning till ändring av instansordningen i ärenden enligt LSU. Således skall även i fortsättningen beslut kunna överklagas till regeringen. Dock bör en uttrycklig regel klargöra att utvisning enligt den lagen inte skall ske av en utlänning som är part i ett öppet ärende eller mål om asyl. Alltsedan tillkomsten av LSU har det förutsatts att en fråga om avlägsnande av en utlänning i första hand skall prövas enligt UtlL. Svensk rätt hindrar dock inte – i vart fall inte i formell mening – att en asylsökande blir föremål för utvisning enligt LSU. Inom ramen för den lagen kan inte en asylansökan prövas; det kan ske endast med tillämpning av UtlL. Enligt vår bedömning kan en ansökan från Säkerhetspolisen att en utlänning skall utvisas enligt LSU inte hindra att utlänningen, om denne har sökt asyl, får asylfrågan prövad i enlighet med UtlL:s bestämmelser. De invändningar som Säkerhetspolisen kan ha mot utlänningens vistelse i landet kan prövas i asylärendet och det framstår inte som behövligt att invändningarna skall kunna prövas i ett parallellt ärende enligt LSU. Till detta kommer att ett sådant parallellt förfarande – med samma myndigheter inblandade i båda ärendena – möjligen skulle kunna uppfattas som ett kringgående av de bestämmelser i som föranletts av asylprocedurdirektivet och som inte kan införas i LSU, som avser något helt annat än asylfrågor. Sammantaget framstår det som både obehövligt och olämpligt att LSU kan tillämpas mot en utlänning som har ett öppet asylärende vid eller domstol. Vi anser att frågan bör regleras med en uttrycklig bestämmelse som hindrar en sådan tillämpning av LSU. Det saknas därigenom anledning att på grund av asylprocedurdirektivet överväga någon ändring av instansordningen enligt LSU. I 5 § LSU görs en rad hänvisningar till bestämmelser i . Vi föreslår att vissa av dessa bestämmelser ändras, varvid det uppkommer fråga om de ändrade lydelserna kan gälla även i förhållande till LSU. Denna fråga återkommer vi till i avsnitt 7.9.7. De i andra sammanhang anförda skälen för att regeringen skall vara beslutsinstans i säkerhetsärenden enligt UtlL har tappat i betydelse. Härvid märks särskilt att regeringen redan avhänt sig bedömningen i frågor om verkställighetshinder till Migrationsöverdomstolen, med följden att det kan vara domstolen, inte regeringen, som faktiskt avgör om en utlänning i ett säkerhetsärende skall få stanna i . Med beaktande av detta och de krav artikel 39 i asylprocedurdirektivet ställer, bör inte regeringen längre vara överprövningsinstans i dessa ärenden. Genom förslaget får samtliga asylsökande, även sådana utlänningar som förekommer i säkerhetsärenden, tillgång till fullständig domstolsprövning av beslut avseende uppehållstillstånd, avvisning eller utvisning. Regeringens ställning som överprövningsinstans i ärenden enligt LSU påverkas dock inte av asylprocedurdirektivet. Utredningen föreslår därför ingen ändring i den delen. Visserligen bör en kompletterande regel införas, med syftet att klargöra att ett eventuellt förfarande enligt LSU måste anstå till dess en asylsökande fått sin sak slutligt prövad enligt UtlL. Har utlänningen i det förfarandet fått rätt att stanna i landet, står det emellertid Säkerhetspolisen fritt att ansöka om utvisning enligt LSU. Som har nämnts kan regeringen kvarstå som överprövningsinstans i sådana ärenden. Regeringen kan därmed, liksom , utöva det yttersta ansvaret för rikets säkerhet även i de enskilda fallen. Regeringens möjlighet att fullgöra sitt ansvar för rikets säkerhet blir därmed säkerställd, som asylprocedurdirektivets krav på ett effektivt rättsmedel även i säkerhetsärenden uppfylls. 7.8.4Ärenden avseende unionsmedborgare m.fl.; överväganden och förslag Utredningens förslag: På samma sätt som angetts för säker- hetsärenden med asylsökande utlänningar, bör instansordningen för alla övriga säkerhetsärenden enligt UtlL ändras så att den i stor utsträckning liknar ordningen för utlänningsärenden i allmänhet. Därigenom kommer en enda instansordning att finnas för säkerhetsärenden. beslut i fråga om avvisning eller utvisning i ett säkerhetsärende skall kunna överklagas till Migrationsöverdomstolen, utan krav på prövningstillstånd. Regeringen skall inte längre vara överpröv- ningsinstans. Det kan inledningsvis påpekas att unionsmedborgare är oförhindrade att söka asyl i , vilket också förekommer. Möjligheten för en medborgare i en medlemsstat att påvisa sådana omständigheter att han eller hon kan anses som flykting i UtlL:s mening, torde dock i praktiken vara försvinnande liten. Asyl- procedurdirektivets bestämmelser gäller f.ö. inte heller asyl- ansökningar som görs av unionsmedborgare (se artikel 2 b). För unionsmedborgares familjemedlemmar är läget ett annat. Det är inte uteslutet att de även i praktiken kan komma i fråga för asyl i , som de i många fall kan stödja sig på rörlighetsdirektivets och UtlL:s bestämmelser om uppehållsrätt. UtlL:s bestämmelser om uppehållsrätt avser f.ö. inte endast unionsmedborgare och deras familjemedlemmar, utan den något större kretsen EES-medborgare och deras familjemedlemmar. Sådana utlänningar kan således, om de söker asyl, komma att få sin sak bedömd enligt två materiella regelsystem inom UtlL. Såvitt gäller de utlänningsärenden enligt UtlL som berör EES- medborgare och deras familjemedlemmar gäller i allmänhet den ordinära instansordningen, som ger fullgod tillgång till domstols- prövning. Artikel 31 i rörlighetsdirektivet föranleder därför ingen ändring av UtlL i detta avseende. Återigen är situationen en annan när det gäller säkerhets- ärendena. Både EES-medborgare och deras familjemedlemmar kan bli aktuella i sådana ärenden. Den instansordning som gäller för sådana utlänningars säkerhetsärenden måste således vara förenlig med artikel 31 i rörlighetsdirektivet. Som nämnts i avsnitt 7.2.2 kan artikeln av språkliga skäl tolkas något olika i frågan om vilket slags överprövning som artikeln föreskriver. I remissvaren på betänk- andet Unionsmedborgares fria rörlighet inom EU delade flera remissinstanser den utredningens tveksamhet i frågan om LSU och den nya UtlL:s bestämmelser om säkerhetsärenden kunde anses uppfylla rörlighetsdirektivets krav i det avseendet. Det har under denna utrednings arbete inte framkommit något som pekar i annan riktning. Stödet för uppfattningen att det i dessa fall skulle förslå med tillgång till rättslig prövning, vilken inte nödvändigtvis behöver ske i domstol, bygger på att vissa språkversioner av artikeln synes ge sådant utrymme. Detta stöd är inte i sig särskilt övertygande. Dessutom bör beaktas vad som anförts om EU- stadgan om de grundläggande rättigheterna (se avsnitt 7.2.3), vars föreskrifter uttryckligen förklarat sig acceptera. Rätten till fri rörlighet inom unionen måste anses vara en av de unions- rättsligt garanterade fri- och rättigheter som avses i stadgans artikel 47. Som följer av artikeln skall den enskilde, när fråga är om en sådan frihet eller rättighet, ha rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol. Visserligen har stadgan beskrivits som ännu icke rättsligt bindande, men den ger ändock en klar anvisning om att utvecklingen rör sig i riktning mot allt tydligare krav på enskildas tillgång till domstolsprövning inom gemenskapsrättens område. Enligt vår uppfattning bör artikel 31 i rörlighetsdirektivet tolkas mot den bakgrunden och det är därvid inte sannolikt att det är tillräckligt med en överprövning utanför domstol, även om en sådan prövning kan innefatta rättsliga bedömningar. Den nuvarande instansordningen för säkerhetsärenden, ställd mot bl.a. artikel 31, kan därför sättas i fråga i sådan grad att det finns skäl att överväga en ändring av nu gällande rätt. Som har angetts i utredningsdirektiven finns det anledning att i utredningen av ordningen för säkerhetsärenden ta ställning till även hur denna artikel skall genomföras. Som har framgått av det föregående avsnittet föreslår vi, såvitt gäller asylsökande utlänningar, en delvis anpassning av instansordningen för säkerhetsärenden till ordningen för övriga ärenden. finns det två olika instansordningar inom ramen för samma lag. För att göra UtlL någorlunda lättillgänglig bör ytterligare varianter undvikas så långt som möjligt. Dessutom kan förekomsten av flera olika instansordningar i vissa fall bli närmast omöjlig att hantera, vilket följande exempel kan illustrera. Antag att en kvinna från ett asiatiskt land reser till Hon är gift med en EES-medborgare som arbetar här i landet. Kvinnan söker asyl. För sin rätt att stanna i åberopar hon dessutom sitt familjeband till EES-medborgaren. Antag vidare att Säkerhetspolisen anser kvinnan vara en säkerhetsrisk och att man därför förordar att hon skall avlägsnas från landet. Således föreligger ett säkerhetsärende. Detta ärende kan inte rimligen delas upp i en asylfråga och en fråga om fri rörlighet för EES- medborgares familjemedlemmar, på det sättet att det för de olika delarna skall gälla två olika instansordningar. Den hanterbara lösningen är i stället att för en sådan utlänning måste en enda instansordning gälla. Mot den bakgrunden står det klart att instans- ordningen för säkerhetsärenden med asylsökande måste gälla även för säkerhetsärenden med utlänningar som åberopar uppehållsrätt såsom EES-medborgare eller familjmedlemmar. Därutöver finns det anledning att fråga sig om den nu gällande instansordningen för säkerhetsärenden bör behållas för sådana utlänningar som varken söker asyl eller är EES-medborgare eller sådan utlännings familjemedlem. Som har nämnts finns det allmängiltiga skäl att begränsa antalet instansordningar i UtlL. Det är vidare fullt möjligt att en utlänning, som vid ett säkerhetsärendes inledning inte omfattas av asylprocedurdirektivet eller rörlighets- direktivet, under pågående handläggning i överinstans inger en asylansökan eller åberopar t.ex. ett ingått äktenskap med en EES-medborgare i landet. Sådana förändringar under ett ärendes gång torde bli lättare att hantera om samma instansordning gäller för samtliga säkerhetsärenden. Enligt vår uppfattning finns det inte anledning att vid sidan av den ordinarie instansordningen och den ordning för säkerhetsärenden som skall gälla för asylsökande och EES-medborgare m.fl. behålla den nuvarande varianten för säkerhetsärenden, vilken skulle kunna tillämpas endast på de utlänningar som inte söker asyl och inte heller åberopar någon EES-anknytning. Utredningens förslag är därför att samtliga säkerhetsärenden enligt UtlL skall handläggas enligt en och samma ordning. beslut om uppehållstillstånd, avvisning och utvisning i ett säkerhetsärende skall således kunna överklagas till Migrationsöverdomstolen, utan krav på prövningstillstånd. Regeringen skall inte i något säkerhetsärende enligt UtlL vara överprövningsinstans. Lagen om särskild utlänningskontroll Utredningens förslag: Även beträffande EES-medborgare och deras familjemedlemmar skall den nu gällande instansordningen enligt LSU kvarstå. Regeringens utvisningsbeslut avseende sådana utlänningar skall dock kunna prövas enligt rätts- prövningslagen. Inledningsvis bör det upprepas att asylprocedurdirektivet inte torde kunna komma i konflikt med , särskilt om man i enlighet med vårt förslag uttryckligen hindrar utvisning enligt den lagen av en utlänning som är part i ett öppet asylärende. EES-medborgare och deras familjemedlemmar, som inte söker asyl, kan dock komma att bli föremål för utvisning enligt LSU. Därvid gäller kraven i artikel 31 i rörlighetsdirektivet om möjligheten till överprövning av beslutet. Som har anförts ovan finns det, även med beaktande av vissa skillnader i olika språkversioner av direktivet, skäl att utgå från att en ordning med regeringen som sista möjliga instans inte uppfyller artikelns krav. Enligt vår uppfattning bör därför tillgång till någon form av domstolsprövning införas för de EES-medborgare m.fl. som blir aktuella i ärenden enligt LSU. När det gäller instansordningen för säkerhetsärenden enligt UtlL föreslår utredningen, som framgår ovan, en ändring som innebär en delvis anpassning till den ordning som utgör huvudregeln för utlänningsärenden enligt den lagen. Även när man överväger ändringar i LSU för den grupp utlänningar som berörs av artikel 31, kan det vara lämpligt att beakta möjligheterna att införa en instansordning som inte avviker alltför mycket från den ordning som kommer att gälla för övriga utlänningar. Den senare ordningen kommer alltjämt att ange som beslutsfattare i första instans och regeringen som beslutsfattare i andra instans. Inför regeringens beslut kommer Migrationsöverdomstolen att hålla förhandling och att yttra sig till regeringen. Enligt vår bedömning kan man, utan att införa någon väsentligt annorlunda ordning, uppfylla rörlighetsdirektivets krav genom att möjliggöra rättsprövning av regeringens avgörande. Detta gäller särskilt med beaktande av att det förutom själva rättsprövningen i Regerings- rätten alltid skall förekomma en beredande handläggning i Migrationsöverdomstolen inför regeringens beslut. Rättsprövning av beslut avseende utlänningars vistelse i landet var visserligen inte avsedd vid införandet av rättsprövningslagen, men det kan konstateras att lagstiftaren numera anser det lämpligt att genom rättsprövning möjliggöra domstolsprövning på ett annat område som inte heller var avsett från början (se avsnitt 7.8.2). Att rättsprövningsområdet utvidgas för att skall uppfylla andra internationella åtaganden än EKMR är således inte något nytt. Antalet ärenden enligt LSU är vidare avsevärt färre än antalet säkerhetsärenden enligt UtlL, varför rättsprövning i LSU-ärenden torde utgöra en mycket liten tillkommande arbetsuppgift för Regeringsrätten. Vi menar sammanfattningsvis att rättsprövning av utvisningsbeslut enligt LSU är ett godtagbart och förhållandevis okomplicerat sätt att möjliggöra domstolsprövning på sådant sätt som uppfyller kraven i artikel 31 i rörlighetsdirektivet. Möjligheten att få ett regeringsbeslut om utvisning rättsprövat behöver stå till buds endast för EES-medborgare och deras familjemedlemmar. Som nämnts ovan omfattar rättsprövningsområdet inte frågor om utlännings vistelse i riket. Inte heller med den nya lydelsen av rättsprövningslagen är avsikten att sådana frågor skall omfattas. Det i lagtexten angivna tillämpningsområdet måste således utökas. Avslutningsvis bör nämnas att för det fall rättsprövning inte införs i detta avseende, kan man som alternativ överväga att – på samma sätt som vi föreslår för säkerhetsärenden enligt UtlL – låta ett överklagande av beslut prövas av Migrations- överdomstolen i stället för av regeringen. Regeringen skulle då emellertid inte kunna utöva det yttersta ansvaret för rikets säkerhet i dessa – visserligen sannolikt ytterst sällsynta – enskilda fall. De hänsyn till kravet på domstolsprövning som föranlett förslagen beträffande instansordningen i säkerhetsärenden, är aktuella även i vissa angränsande frågor. Dessutom uppstår vissa följdfrågor med anledning av de ändringar som föreslås beträffande instans- ordningen. 7.9.2Regeringskansliets behörighet att besluta om uppehållstillstånd Utredningens förslag: behörighet enligt 5 kap. 20 § UtlL att besluta om uppehållstillstånd bör inte avse asylsökande utlänningar. har möjlighet att enligt 5 kap. 20 § UtlL besluta om uppehållstillstånd. Det gäller här inte regeringens behörighet som överprövningsinstans i vissa utlänningsärenden, utan en särskild behörighet för som första och enda instans. Bestämmelsen motsvarar delvis 2 kap. 7 § ÄUtlL, enligt vilken det var som kunde besluta om uppe- hållstillstånd. Enligt bestämmelsens lydelse har behörighet att besluta om, dvs. att såväl bevilja som neka uppehålls- tillstånd. Behörigheten är inte begränsad till vissa slags ärenden utan gäller generellt, t.ex. i fråga om asylsökande utlänningar. Visserligen har, enligt 8 kap. 4 § UtlL, endast behörighet att som första instans besluta om avvisning av en utlänning som söker asyl, men detta hindrar i formell mening inte att beslutar om uppehållstillstånd för en sådan utlänning. Avsikten är emellertid inte att ett beslut av skall föregripa eller ersätta en sådan prövning som skall göras vid . Syftet är i stället att vid behov skall kunna meddela uppehållstillstånd för vissa utländska statstjänstemän17. Det torde knappast före- komma att i ett sådant sammanhang tar upp en fråga om uppehållstillstånd för att sedan besluta att inte meddela tillstånd. Enligt 7 kap. 8 § UtlL får endast återkalla ett uppehållstillstånd som beviljats av denna myndighet. Som bestämmelsen är avfattad ges laglig möjlighet för att, i vilket utlänningsärende som helst, besluta att uppehållstillstånd inte skall beviljas. Om ett sådant beslut fattades skulle det inte kunna överklagas. Det framstår som onödigt att UtlL innefattar behörighetsregler som, om de skulle tillämpas på ett oväntat sätt, skulle leda till att en asylsökande får ett negativt beslut om uppehållstillstånd och är berövad möjlighet att överklaga. Vi föreslår därför att 5 kap. 20 § UtlL 17 Se Utlänningslagen med kommentarer, Wikrén/Sandesjö, 7 uppl., s. 117. ändras så att den från behörighet undantar uppehållstillstånd för de utlänningar som söker asyl. Det kan påpekas att artiklarna 15 och 31 i rörlighetsdirektivet inte påverkar denna fråga. Dessa artiklar kräver tillgång till domstolsprövning av alla beslut som begränsar unionsmedborgares m.fl. fria rörlighet. Visserligen kan man hävda att ett beslut att inte bevilja uppehållstillstånd är en begränsning av en utlännings rörlighet, men inte av den fria rörlighet som avses i direktivet. Fri rörlighet i direktivets mening är nämligen den som, på de närmare villkor som anges i direktivet, alla unionsmedborgare m.fl. skall ha utan krav på uppehållstillstånd. Frågor huruvida en unions- medborgare skall beviljas uppehållstillstånd eller inte och vilket förfarande som skall tillämpas faller således utanför direktivets tillämpningsområde. Det ovan berörda ändringsförslaget behöver således avse endast asylsökande utlänningar. 7.9.3Migrationsverkets och regeringens behörighet att i vissa fall ge tillstånd till kort besök i landet Utredningens bedömning: Det finns inte anledning att införa domstolsprövning av beslut avseende särskilt tillstånd för utlänningar, som har återvändandeförbud, att göra ett kort besök i landet. Av 8 kap. 19 och 20 §§ UtlL följer att en utlänning som avvisas eller utvisas kan förbjudas att återvända till utan att först ha fått särskilt tillstånd av eller, om förbudet har meddelats i ett säkerhetsärende, av regeringen. Genom en hänvisning i LSU gäller detsamma för utlänningar som utvisats enligt den lagen. Av 14 kap. UtlL följer motsatsvis att ett beslut om sådant särskilt tillstånd inte kan överklagas. Varken artikel 39 i asylprocedurdirektivet eller artikel 31 i rörlighetsdirektivet hindrar den nu gällande ordningen för sådana tillståndsfrågor. Tillståndsfrågan kan nämligen bli aktuell endast om det fattats ett beslut om avlägsnande. I det tidigare förfarandet skall utlänningen ha haft tillgång till domstolsprövning. Kravet på domstolsprövning kan inte rimligen avse alla eventuellt efterföljande förfaranden som kan innebära en lättnad eller annan ändring av det tidigare meddelade beslutet. Även om direktiven inte kräver det, kan man i och för sig överväga att anpassa det nu aktuella tillståndsförfarandet till den föreslagna instansordningen i övrigt. Utredningen ser dock ingen särskild fördel med en sådan anpassning. Såväl som regeringen bör därför behålla sin respektive behörighet att som enda instans besluta i dessa tillståndsfrågor. 7.9.4Utlänningar som har utvisats p.g.a. brott men som eventuellt bör få uppehållstillstånd