sou · GUB388 · 2007-01-01 00:00:00 — Om klagomål från ett flertal konsumenter ger PTS anledning att misstänka att det finns generella problem på marknaden, eller att ett bolag bryter mot bestämmelserna i lagen, kan klagomålen leda till tillsynsåtgärder från PTS sida. PTS tillsynsarbete i integritetsfrågor har huvudsakligen varit inriktat på att se till att de krav och villkor som föreskrivs i lagstiftningen uppfylls av tillynsobjekten, dvs. de som tillhanda- håller en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst, ett allmänt kommunikationsnät, nummerpresentation, en allmänt till- gänglig telefonitjänst samt den som bedriver abonnentupplysning, de som lagrar eller bereder sig tillgång till information som är lag- rad i en användares terminalutrustning genom kakor (cookies), spionprogram m.m., samt de som i vissa fall avlyssnar ett radio- befordrat telemeddelande. PTS arbetar utifrån en s.k. behovstrappa, där de lägre stegen är mindre ingripande. De minst ingripande åtgärderna skall i första hand användas för att tillse att lagens krav efterlevs. Om PTS t.ex. kan komma till rätta med ett problem genom analyser och infor- mation, så skall normalt inga åtgärder vidtas utifrån högre trapp- steg. Om det finns tillräckligt med information, exempelvis i form av en rapport, för att ett problem skall uppmärksammas och åtgär- das, så är detta den metod som i första hand skall användas. Till grund för rapporten kan då PTS arbete med beskrivning och analys ligga. Är detta däremot otillräckligt, får en mer ingripande metod användas. Tillsyn är ett av stegen i denna trappa. Exakt var gränsen går för när en tillsynsåtgärd övergår till att bli av mer informativ karaktär är dock svårt att ange enligt PTS. Enheten Tillsyn och utredningar handlägger cirka 60 konsu- mentklagomål och konsumentfrågor . Dessa kommer till enheten via en särskild funktionsbrevlåda, via registrator eller via telefonsamtal. Vid enheten mottogs 106 förfrågningar och kla- gomål om integritetsskydd . Under gjordes 50 tillsynsinsatser avseende integritetsskyddsfrågor vid enheten. Några av dessa riktades mot flera tillsynsobjekt. En stor del av tillsynsärendena gällde hanteringen av s.k. kakor (cookies), som reglerades först i och med LEK:s tillkomst och som till en början ledde till vissa tillämpningsproblem. Andra vanliga tillsynsärenden gällde abonnentupplysningsuppgifter och trafik- uppgifter. Samarbetet mellan PTS och Datainspektionen PTS och Datainspektionen håller återkommande avstämnings- möten. har samråden intensifierats, och har myndigheterna hållit samrådsmöten ca en gång per kvartal. Därutöver förekommer möten om uppkomna frågor. Möten har även ägt rum mellan generaldirektörerna och mellan informationscheferna vid respektive myndighet med anledning av integritetsskyddsfrågorna. Det formaliserade samrådet tillkom på PTS initiativ i anslutning till att LEK började gälla. Mötena har hjälpt till att skapa upparbe- tade kanaler mellan tjänstemännen på de båda myndigheterna. Mötena har varit inriktade på tillsynsmyndigheternas hantering av klagomål och annan tillsynsverksamhet. På mötena har man bl.a. stämt av överlämnade ärenden. Samrådsmötena syftar enligt PTS bl.a. till att enas kring en sam- lad bild gentemot marknadens aktörer i samband med seminarier och liknande sammankomster. Det handlar, enligt myndigheten, om att åstadkomma en samsyn kring verkligheten, för att man på bästa sätt skall uppfylla de olika lagarnas mål och därmed skapa förutsättningar för operatörerna att på bästa sätt tillhandahålla sina tjänster. PTS och Datainspektionen informerar också varandra om arbetet i internationella forum, såsom enligt data- skyddsdirektivet och COCOM enligt ramdirektivet. Även inför möten i sådana kommittéer sker kontakter i beredningssyfte mellan myndigheterna. PTS och Datainspektionens uppfattning om ansvarsfördelningen Såväl PTS som Datainspektionen anser att ansvarsfördelningen på området har fungerat väl. De gränsdragningsproblem som har upp- kommit har gått att lösa. Allmänheten har vid behov hänvisats till rätt myndighet, och vanligtvis har myndigheterna också underrättat i sådana fall varandra om saken. Några problem med att allmänhe- ten hänvisats fram och tillbaka mellan myndigheterna har inte förekommit, enligt myndigheterna själva. Sammanfattning av erfarenheterna av handläggningen av integritets- skyddsfrågor Det är utredningens uppfattning att handläggningen av ärenden om integritetsskydd på området elektronisk kommunikation fungerar väl med ett gott samarbete mellan berörda myndigheter. Några skäl för en ändrad ansvarsfördelning mellan myndigheterna har inte framkommit. Radio- och tv-marknaden består av flera olika produktions- och distributionsled. Det som kännetecknar marknaden är att det är fråga om masskommunikation och att det i allmänhet är fråga om distribution av upphovsrättsskyddat material. Den som sänder måste därför normalt ha kontroll över vilket täckningsområde sändningarna har och vilka som kan ta del av dessa. har ansvaret för och uppgiftsfördelningen på radio- och tv- området varit tämligen klar och oproblematisk. Radio- och tv- marknaden har varit en egen avgränsad marknad som huvudsakli- gen har styrts utifrån mediepolitiska aspekter. Konvergensen gör dock att det inte längre alltid är så lätt att skilja mellan överfö- ringen av ljudradio och tv och andra elektroniska kommunika- tionstjänster. När det gäller myndighetsansvaret går en gräns mellan å ena sidan produktionen av innehållstjänster, dvs. sändningar av pro- gram som regleras i särskilda lagar för ljudradio- och tv-sändningar riktade till allmänheten (bl.a. radio- och TV-lagen) och å andra sidan distribution eller överföring. Nät som används för distribu- tion av ljudradio och tv, samt överföringstjänster för sådan kom- munikation, utgör elektroniska kommunikationsnät och elektro- niska kommunikationstjänster enligt LEK. PTS utövar tillsyn enligt LEK över sådan överföring och beviljar tillstånd att använda radiosändare, dvs. PTS tillsynsansvar är dock begränsat till verksamhet som enbart består i att överföra ljudradio och tv eller annat som anges i 1 kap. 1 § tredje stycket yttrandefrihetsgrundlagen. sådan verksamhet inte anmälas till PTS, och sådana bestämmelser som äger tillämpning på anmälningspliktig verksamhet enligt LEK gäller därmed inte för verksamheten. Därutöver omfattas radio- och tv-området naturligtvis av allmän lagstiftning, t.ex. av konkurrens- och konsumentlagstiftningen. Det särskiljande för verksamheten är dock att den i allmänhet är grundlagsskyddad. Till följd av bl.a. bestämmelser om den fria åsiktsbildningen och etableringsfrihet finns t.ex. starka begräns- ningar av vilka åtgärder som får vidtas som inskränker rätten att sända ljudradio eller tv. För att sända ljudradio- eller tv-program med hjälp av radiovågor på frekvens under 3 gigahertz krävs till- stånd enligt 2 kap. 1 § radio- och TV-lagen (1996:844). Myndigheternas ansvar på området för ljudradio och tv tar sikte på innehållet i sändningarna, och det är i huvudsak fördelat enligt följande. Regeringen meddelar tillstånd att sända tv-program och ljud- radioprogram till hela landet eller till utlandet. Radio- och () ger sändningstillstånd för lokal- och närradio samt lokala och för tillfälliga radio- och tv-sänd- ningar. Verket bereder också ansökningar och föreslår för regeringen hur tillstånd för rikstäckande reguljära tv-sänd- ningar i marknätet för digital tv skall fördelas. och TV granskar i efterhand huruvida sända program stått i överensstämmelse med radio- och TV-lagen och de villkor som kan gälla för sändningarna. PTS ger tillstånd för radioanvändning, dvs. tillstånd att använda radiosändare. Beredning och prövning av ärenden om sändningstillstånd handlar t.ex. om att pröva om sändningsföretagen uppfyller lagens regler om finansiell ställning, teknik och ägarstruktur samt i vilken mån sändningarna motsvarar lagens kriterier om mångfald i utbudet. I tillsynen över sändningsstandarder i tv-apparater arbetar RTVV företrädesvis via branschföreningar och genom förebyggande information till branschen. Tillsyn i tillståndsverksamheten handlar främst om att följa upp efterlevnaden av tillståndsvillkor om t.ex. teknisk samordning, ägande eller programutbud. Uppföljningen sker huvudsakligen i samband med övrig tillståndshandlägg- ning och genom löpande kontakter samt genom information från och TV. Ny överföringsteknik förändrar, tillsammans med den avvecklingen av de analoga marksändningarna som beslutats av , förut- sättningarna för sändningsverksamheten för tv i marknät på ett avgörande sätt. En viktig faktor är att den digitala tekniken ökar sändningsutrymmet och ger plats för fler samtida sändningar. Det behöver därför klargöras hur det tillgängliga sändningsutrymmet i det digitala nätet skall användas och fördelas, efter vilka principer tillståndsgivning skall ske, tillståndspliktens omfattning och vem som skall tilldela tillstånd. Radio- och lämnade i sitt delbetänkande Nytt regelverk för marksänd digital-TV (SOU 2004:39), som över- lämnades till regeringen , förslag på hur det framtida tillståndssystemet bör se ut. Enligt förslaget skall tillstånd för sändningar i marknätet för digital tv ges dels till operatörsföretag som tillhandahåller överföringstjänster, dels till alla programföretag som sänder i nätet. Tillstånden för programföretag delas in i två kategorier – fri-tv och betal-tv. Tillstånd för public service-sändningar skall, liksom , meddelas av regeringen. Däremot föreslår utredningen att RTVV skall ta över ansvaret för att fatta beslut om övriga sänd- ningstillstånd i det rikstäckande digitala marknätet. Det utrymme som regeringen beslutar avsätta för betal-tv skall disponeras av ett eller flera operatörsföretag. Ett tillstånd för sändning av betal-tv innebär därmed endast rätt att sända om det finns sändningsut- rymme och om programföretaget har träffat avtal om upplåtelse av sådant med operatörsföretaget. I sitt förslag framför Radio- och att tillstånd till att börja med endast skall ges till ett (1) operatörsföretag, vilket innebär att företaget får monopol på att tillhandahålla betal-tv i marknätet . Förslaget utgår från en bedömning av nuvarande förhållanden. menar dock att det kan finnas utrymme för flera operatörs- företag. Med hänvisning till vad Utredningen om elektronisk kommunikation (SOU 2002:60) anfört konstaterar också att det finns ett särskilt intresse av att skapa konkurrens när det gäller själva överföringen av tv-sändningar. Det gäller både överföringen i marknät och i kabel-tv-näten. Tillståndsförfarandet skall, enligt förslaget i delbetänkandet, regleras i radio- och TV-lagen. RTVV skall pröva tillstånd utifrån sakliga grunder, t.ex. vilka programtjänster som erbjuds, täcknings- grad, teknisk kapacitet och kvalitet samt sökandens oberoende. Som ett led i tillståndsprövningen föreslås ett auktionsförfarande, där det pris som en sökande är villig att betala för tillståndet skall vara utslagsgivande i valet mellan olika sökanden. RTVV skall också besluta om hur många tillstånd som maximalt kan meddelas till programföretag som sänder betal-tv. Antalet skall grundas på intresset att främja största möjliga yttrandefrihet, informationsfrihet och mångfald samt på de kommersiella förut- sättningarna att bedriva verksamheten. Radio- och konstaterar vidare att det finns en oklarhet i fördelningen av tillsynsansvaret mellan berörda myn- digheter. Det är bl.a. oklart huruvida det är RTVV eller för radio och TV som skall utöva tillsyn över icke programrelaterade villkor, t.ex. skyldighet att samverka i tekniska frågor. Utredningen föreslår därför att och TV får det direkta ansvaret för tillsynen över efterlevnaden av bestämmelserna i radio- och TV-lagen samt över samtliga till- ståndsvillkor som meddelats med stöd av lagen, som inte Justitie- kanslern eller har specifik tillsyn över. Utöver villkor om programinnehåll, sändningstider och ägarförhållanden omfattar tillsynsansvaret enligt förslaget också villkor om icke-dis- kriminerande tillgång till operatörsföretagets nätkapacitet. Förutom att gränsdragningen mellan de båda myndigheterna blir klarare, skulle detta innebära att tillsynen förläggs fristående från den myndighet som meddelar tillstånd. Detta är positivt, enligt Radio- och . Det är osäkert om, och i så fall hur, Radio- och TV- lagsutredningens förslag kommer att genomföras. I sitt remissvar har RTVV tillstyrkt förslaget om att lägga tillståndsgivningen på verket, men man har avstyrkt förslaget om att flytta hela tillsynsan- svaret till och TV. RTVV menar att de regler som tar sikte på sändningarnas innehåll även fortsätt- ningsvis bör övervakas av . RTVV anser att verket bör utöva sådan tillsyn som inte har med sändningarnas Erfarenheter av myndighetsorganisationen 2006:88 innehåll att göra. Beredning av utredningens förslag pågår i . Intern organisationsöversyn i RTVV De förändrade arbetsuppgifterna har enligt RTVV ska- pat ett behov av att se över den interna organisationen och sättet att arbeta. Inom RTVV pågår därför en omorganisation som bl.a. syftar till att skilja verkets föreskriftsarbete och tillsynsarbete åt. I korthet innebär omorganisationen att verket skiljer mellan arbetet med tillståndsgivning, föreskrifter och tillsyn. Frågor om före- skrifter och tillsyn kommer alltså, när omorganisationen är genomförd, att handläggas på skilda avdelningar. Samarbetet mellan myndigheterna på radio- och tv-området Samråd och samarbete i radio- och tv-frågor har inte varit särskilt omfattande mellan berörda myndigheter; det samarbete som sker bygger än så länge mest på informell grund. Samarbetet mellan PTS och RTVV är tämligen informellt och RTVV lämnar inga formella yttranden över ärenden hos PTS. Samarbetet omfattar både marknadsbevakning och ärendehantering och sker i flera olika sammanhang. RTVV deltar bl.a. i en referens- grupp för bredbandsfrågor och en samrådsgrupp för frekvensplane- ring. RTVV ingår också i en referensgrupp för marknadsbedöm- ningar, vilken bistår PTS i arbetet att bedöma vilka företag som kan anses ha betydande inflytande på marknaden. Genom sitt uppdrag att löpande följa och rapportera om medieutvecklingen kan RTVV bidra med fakta och underlag om förhållanden på marknaden. Samarbetet mellan PTS och RTVV inom ramen för LEK har hit- tills varit aktuellt i samband med att PTS fastställt marknaden för överföring av radio- och tv-tjänster. Inom den marknaden beslu- tade PTS att tre olika delmarknader skall avgränsas och pekas ut som marknader som behöver förhandsregleras. Dessa tre markna- der är: marknaden för analoga radiosändningar i marknätet marknaden för analoga tv-sändningar i marknätet marknaden för digitala tv-sändningar i marknätet. På samtliga tre delmarknader har utsetts som SMP- aktör. PTS har haft möten med RTVV där beslutsutkasten diskuterats. RTVV:s synpunkter har i vissa fall lett till smärre ändringar eller tillägg till texten. För ett kunna nyttja ett tillstånd för ljudradio- eller tv-sänd- ningar krävs tillgång till ett visst frekvensutrymme. Frekvenstill- ståndet (egentligen tillståndet att använda radiosändare) meddelas av PTS med stöd av LEK, och enligt 3 kap. 6 § LEK gäller att till- stånd att använda radiosändare för utsändningar som kräver till- stånd enligt annan lag eller enligt bestämmelser meddelade med stöd av annan lag endast får meddelas om det finns ett sådant annat tillstånd. RTVV och PTS samarbetar under handläggningen av ett tillståndsärende. Då diskuteras sändningsområdets omfattning och ledigt sändningsutrymme samt andra tekniska förutsättningar för den sökta sändningsrätten. Vanligen har det sökande företaget också kontaktat PTS för att höra sig för om det finns lediga fre- kvenser, innan man ansöker om sändningstillstånd hos regeringen eller RTVV. Även när det gäller tv-standarder har RTVV anledning att samarbeta med andra myndigheter. Det är RTVV som har att tillämpa lagen (1998:31) om standarder för sändning av TV-signa- ler, men man samråder regelbundet med PTS i dessa frågor. finns samrådsskyldigheten reglerad i RTVV:s instruktion. I praktiken sker samråd om standardfrågorna genom att RTVV och PTS träffas och diskuterar utkast till föreskrifter om sändnings- standarder. När det gäller förelägganden enligt TV-standardslagen skall RTVV samråda med . Det har emellertid inte varit aktuellt att utfärda några sådana förelägganden. I frågor om sändningsstandarder har RTVV mycket kontakter med branschföreträdare. Bland annat har man remitterat utkast till föreskrifter, där företagen haft möjlighet att lämna synpunkter. När det gäller sändningsstandarder arbetar RTVV helst förebyg- gande. Tillsynsarbetet i dessa frågor bygger därför i stor utsträck- ning på att informera och diskutera med branschen på ett tidigt stadium, i stället för att använda repressiva åtgärder i efterhand. RTVV har bl.a. kontakter med ett s.k. branschkansli som samlar olika branschorganisationer på området för elektronisk kommuni- kation, t.ex. hemelektronikföretag och kabel-tv-företag. Myndigheternas och marknadsaktörernas synpunkter på nuvarande organisation PTS och RTVV är överens om att samarbetet inom ramen för LEK har varit värdefullt. RTVV ser inte avsaknaden av formella samar- betsformer som ett problem, utan man menar att samarbetet är så pass inarbetat att sådana inte behövs. PTS menar att samarbetet har möjliggjort en extra kvalitetsgranskning, framför allt i sak- förhållanden snarare än i själva konkurrensanalysen. RTVV är – även om man i och för sig varit med och påverkat besluten – dock tveksamt till den indelning av delmarknaderna för överföring av radio- och tv-tjänster som PTS gjort. RTVV menar att om mark- nadsanalysen inte hade avgränsats till enbart en grossistmarknad för distribution av tv, hade bestämningen av marknaden kunnat bli en annan. RTVV bedömer det inte vara möjligt att samordna tillsynsåtgär- derna med PTS eller vad gäller tv-standarder ytterligare, eftersom tillsyn över sändningsstandarder mer är en teknisk fråga än den tillsyn som de båda andra myndigheterna bedriver. Ingen av de ansvariga myndigheterna har framfört önskemål om en ändrad ansvarsfördelning. Tvärtom anser både PTS och RTVV att nuvarande ansvarsfördelning är bra. Inte heller har berörda marknadsaktörer framfört några synpunkter i denna fråga. Icke desto mindre har RTVV, PTS och samt- liga pekat på behovet av en närmare konkurrensanalys i tillstånds- frågor – eventuellt i form av ett ökat samarbete . Mot bakgrund av tillståndsgivningens betydelse för konkurrenssituatio- nen på marknaden har PTS dessutom efterfrågat en bättre insyn i tillståndsprocessen enligt radio- och TV-lagen. Sammanfattning av erfarenheterna av myndighetsorganisationen på medieområdet Ansvarsfördelningen mellan PTS och RTVV innebär i princip att PTS ansvarar för frekvenstilldelning och överföring av kommuni- kation, medan RTVV ansvarar för innehållet i sändningar av ljud- radio och tv. Men i några avseenden stämmer inte denna uppdel- ning, och det gäller frågor där det visserligen är fråga om överföring av kommunikationen men där denna specifikt tar sikte på medie- Detta avser tv-standarder, tillgång till system för villkorad tillgång och vidaresändningsplikt (must carry). Konvergensutvecklingen börjar leda till nya tillämpningar som tangerar de traditionella gränserna mellan telefoni, data och medier, men utvecklingen föranleder ännu inga direkta tillämpningsproblem som nuvarande organisation inte kan bemästra. I och med LEK har behovet av samarbete mellan myndigheterna blivit tydligare, och i takt med konvergensutvecklingen på området kan detta behov bli allt mer uttalat. Utredningen har dock inte fått några särskilda synpunkter i dessa frågor från vare sig myndighe- terna eller marknaden. En tolkning av detta kan vara att den gäl- lande ordningen fungerar bra. Men det kan också ha sin förklaring i att främst den konkurrensutsatta delen av tv-marknaden, dvs. den del som avser överföringstjänster, alltjämt är ung och under utveckling. Några skäl att ändra nu gällande ansvarsfördelning mellan PTS och RTVV har inte framkommit, men utvecklingen på området bör följas. Om det visar sig att förhållandena ändras till följd av kon- vergensen bör ansvarsfördelningen mellan RTVV och PTS utredas på nytt. 4.2Kompetensen vid PTS och I utredningens uppdrag till Statskontoret har ingått att kartlägga och jämföra den juridiska och ekonomiska kompetens som finns hos PTS och beträffande konkurrensfrågor. Utredningen har via uppdraget till Statskontoret tagit fram upp- gifter om vilken formell kompetens och bakgrund de personer har som arbetar med frågor som omfattas av LEK. Statskontoret har också tagit in uppgifter om vilka relevanta vidareutbildningar dessa personer har. Därutöver har PTS upplyst om hur man arbetar med kompetensförsörjning. Inledningsvis redogörs för vilket kompetensbehov som finns vad gäller det konkurrensfrämjande arbetet enligt LEK. Arbetet med att främja konkurrensen sker via SMP-förfarandet, tillsynsarbete och tvistlösning. För detta krävs en rad olika kom- petenser: 1.Bransch- och marknadskännedom. SMP-förfarandet förutsätter god och grundläggande kännedom om marknaden och för- ståelse för hur marknaden fungerar. Detta kräv er i sin tur kun- skap om marknadens strukturer vad gäller teknik, produkter, företag och konsumenter. Branschkännedom förutsätter också att det finns möjlighet att samla in statistik, bl.a. om företags- förhållanden och marknadsförhållanden i övrigt. 2.Juridik – förvaltningsrätt, konkurrensrätt, domstolserfarenhet. Eftersom det är fråga om betungande förvaltningsbeslut är den juridiska kompetensen avgörande, såväl förvaltningsrättsligt som konkurrensrättsligt. Avgränsningen av relevanta markna- der görs enligt konkurrensrättsliga principer, där marknadsde- finitionen är ett verktyg som används för att fastställa grän- serna. Avgörande vid en konkurrensrättslig bedömning är bl.a. bestämningen av den relevanta geografiska marknaden och den relevanta produkt- eller tjänstemarknaden. Eftersom den myn- dighet som fattar beslut enligt LEK även kan bli part i mål vid domstol vid överklagande, är det viktigt att en del av myndig- hetens jurister har domstolserfarenhet. Tillämpningen av LEK bygger på konkurrens- rättsliga principer, men till skillnad från vad som gäller i de flesta fall enligt konkurrensrätten utgår tillämpningen av LEK inte från konstaterade överträdelser av konkurrenslagstiftning- ens bestämmelser, t.ex. rörande förbudet mot missbruk av dominerande ställning på marknaden. I stället ger LEK en möj- lighet att genom förhandsreglering föregripa och åtgärda kon- staterade konkurrensproblem för att härigenom påverka mark- nadens struktur. Att reglera en marknad på förhand är dock en grannlaga uppgift, eftersom regleringarna lätt riskerar att inverka menligt på konkurrensen. Det är därför viktigt att den myndighet som tillämpar LEK har goda kunskaper i regleringsteori, som är en särskild gren av nationalekonomin. 4.Ekonomisk teori i övrigt. Analys av marknaden och dess utveck- ling kräver kompetens om marknaders funktionssätt och mekanismer liksom förmåga på att kunna analysera företags- och ägarstrukturer. Vidare är det även viktigt att myndigheten besitter kunskaper om annat som styr företagens sätt att agera, t.ex. finansieringsstrategier och incitamentsstrukturer i sam- band med investeringar. Införandet av LEK innebar en stor förändring för PTS, och skedde en omorganisation vid myndigheten för att anpassa verksamheten till de uppgifter som följde av den nya lagen. Mellan har antalet anställda vid myndigheten ökat från 229 till 268 personer. Den största orsaken till denna ökning är de nya uppgifter som följt av den nya lagen. PTS har en tydlig teknisk profil, som sektorsmyndighet på området för elektronisk kommunikation och genom uppgifterna att förvalta radiospektrum och ha tillsynsansvar i frågor om radioutrustning och nätsäkerhet.