sou · GUB3106 · 2007-01-01 00:00:00 — c)att EU-stödens utformning bidragit till att få med den lokala nivåns olika aktörer inklusive ideella organisationer i det lokala och regionala utvecklingsarbetet d)att IT-systemen blivit alltmer täckande när det gäller geografisk spridning, vilket bl.a. gynnat den privata tjänsteproduktionens utveckling i olika former av eftersatta regioner och stärkt många befintliga företags konkurrensmöjligheter e)att kunskapen om metoder för en mer genomtänkt regional utvecklingspolitik utvecklats och spridits till hela landet f)att vi fått en regionaliserad regional utvecklingspolitik genom att länen själva mer och mer kunnat programmera olika insatser för en mer positiv framtid. Vi har många exempel på hur regionala organ, lokala företag, ideella organisationer och kommuner i samverkan motverkat olika Regionalpolitik – säker väg till regional balans? kriser och genom mer utvecklade metoder kunnat ta sig ur skilda lokala kriser. Ett av de senare exemplen är där man efter nedläggningen av ortens största industriföretag, , med cirka 120 anställda skapat nya arbeten för över hälften av personalen. Många studerar för att kunna söka andra jobb eller yr- kesutbildar sig för att snabbare komma ut på en annorlunda ar- betsmarknad. Tack vare den yrkesskickliga personalen från det nedlagda större företaget har flera företag i för orten nya high- tech-branscher kunna starta. Andra kommuner som kunnat vända en svår lokal näringsutveckling till en betydligt ljusare framtid är bl.a. i , och i , i , i samt i län (6). Ny policy efter EU-inträdet – resultatlös? När gick med i EU 1995 fick vi kanske inte någon avgö- rande ny kvalitativ regional utvecklingspolicy via den europeiska samarbetsorganisationen eftersom och trots kritik och flera ofullkomligheter ändå tillhörde de mest aktiva i hela när det gäller att skapa en någorlunda regional balans. Däremot blev vi stimulerade att bättre värdera det vi gör via täta utvärderingar med syftet att ständigt och snabbare förbättra vår strategi för regional utveckling. ITPS har under sin korta tid som nytt statligt verk gjort flera ut- värderingar av såväl den EU-stödda politiken som mer traditionella svenska insatser för att minska regionala obalanser. I har man prövat ett annat grepp med bl.a. en forskarledd kommission. gav ITPS ut en skrift (7) där man i relativt kraftfulla formuleringar ifrågasatte många av de gjorda insatserna. Man säger om helheten att Utvärderingens huvudslutsats är att man inte kan spåra några effekter av EU:s geografiska målprogram på den totala regionala utvecklingen. har de re- gionala skillnaderna fördjupats än jämnats ut. Att uttrycka sig mer kritiskt om en väsentlig del av den regionala utvecklingspo- litiken är kanske inte möjligt. Frågan är vilka grunder ITPS hade för sina omdömen? ITPS kan se flera enstaka projekt inom EU:s strukturfondspoli- tik i vilka hållit måttet men helhetsbedömningen är ändå Regionalpolitik – säker väg till regional balans? Som grund för slutsatserna har man främst konsta- terat: a)att inkomsten per capita i landets kommuner –1999 inte konvergerat utan motsatsen – ökade inkomst- skillnader kan noteras b)att stödkommunerna haft en sämre utveckling vad gäller in- komster, sysselsättning och befolkningsutveckling än övriga kommuner c)att det inte går att påvisa något samband mellan de totala inve- steringarna via EU:s geografiska program och utvecklingen inom 15 viktiga effektindikatorer inom bl.a. närings- och före- tagsutveckling, utbildning och kompetensutveckling samt om- världsutveckling men också sysselsättning och befolkningsför- ändring. ITPS egna förklaringar till denna dystra effektanalys är bl.a. att de samlade investeringarna på 17,8 miljarder endast utgör mindre än en procent av de samlade fasta och immate- riella investeringarna i och att det kan vara svårt att mäta effekterna av brokiga EU-program. Dessutom menar utredarna att EU:s och stödstrategier förmodligen inte är tillräckligt väl utvecklade och att det funnits brister i implementeringen av pro- grammen. Min egen kommentar till den aktuella utvärderingen är att det finns andra förklaringar som behöver testas och att vi som vanligt inte vet vad som hade hänt i de svenska stödområdena utan EU- programmen. Kanske hade utvecklingen i det läget varit ännu värre i berörda regioner. En viktig orsak till analysresultatet kan vara att en mycket stor andel av medlen inklusive den inhemska finansieringen använts till alltför många smärre projekt utan inbördes samordning. Det har helt enkelt varit svårt att finna en genomtänkt strategi där man suc- cessivt byggt upp en allt starkare utvecklingsmiljö i varje berörd kommun och region. På lokal nivå har dock flera EU-finansierade projekt fram medfört flera viktiga lo- kala nyinvesteringar inom servicesektorn, inom utbildningsområ- det samt när det gäller nätverksbyggande och skapande av ett bättre entreprenörsklimat. På lokal nivå har många ideella föreningar varit mycket aktiva vilket bidragit till att utveckla flera strategier för att Regionalpolitik – säker väg till regional balans? lokalt ta tag i olika möjligheter och förebygga exempelvis en ut- slagning av offentlig service. Det finns även anledning att granska den centrala verksamheten i regering, Riksdag och centrala ämbetsverk och bolag. I den centrala statsapparaten har det av allt att döma funnits en alltför stor tilltro till att EU:s strukturmedel skulle lösa en stor del av den regionala problematiken trots att nästan ingen del av medlen använts till att bygga upp den grundläggande infrastrukturen i de regioner som fått stödet. Utan bra vägar, järnvägar, flygtrafik och exempelvis post- och telesystem är det ytterst svårt att få ut en bestående po- sitiv effekt av alla lokala satsningar inom exempelvis service- och nyföretagarprocesserna. Däremot har EU-medel kunnat användas till ökade IT-satsningar, vilket kommer att ge positiva bidrag till flera regioner i främst Mellan- och . Utvärderingen av den programperiod som avslutas blir av skälen ovan mycket intressant att ta del av. Blev det bättre efter 1999? har vi haft flera administrativa nysatsningar för att utveckla den regionala utvecklingspolitiken. Vi har haft tillväxt- avtal och tillväxtprogram, regionala utvecklingsplaner (RUP) samt tillväxtprogram (RTP). Dessutom har de självstyrande regionerna samt landsting och kommuner i samverkan på vissa håll andra typer av regionalt förankrade program i syfte att skapa en bättre funge- rande samhällsstruktur och om möjligt en större ekonomisk tillväxt och mer framtidsinriktad arbetsmarknad. Om vi ser till yttre indikatorer som befolkningsutveckling och grundläggande infrastruktur verkar det inte som om EU:s struk- turfonder skapat ett annorlunda läge in jäm- fört med . Det finns dock några utvärderingar som kan ge oss en bild av den regionala utvecklingspolitikens effektivitet och resultat . ITPS står bakom dem alla. Halvtidsutvärderingen av de regionala tillväxtprogrammen (RTP), som kom ((8), säger bl.a. att tillväxtorienteringen är starkare och mer fokuserad nu än (perioden –2003, min anm.). Tillväxtfrågornas legitimitet har ökat i det regionala utvecklingsarbetet, men har ut- tryckts starkare i programmen än i själva genomförandet. Detta indi- kerar att det finns svårigheter med att gå från ord till handling. Regionalpolitik – säker väg till regional balans? Författarna till rapporten ger positiva omdömen om de regionala processer som programmen satt igång och att de är starkare för- ankrade på ett bredare plan än tidigare program och planer. För- fattarna riktar dock kritik mot att direktiven till statliga myndig- heter är otydliga vilket försvårar sektorssamordning och konkreta resultat på fältet. Det finns även en kritik mot att det privata när- ingslivet inte deltar aktivt i RTP-processen annat än undantagsvis, vilket i ännu högre grad gällde perioden –2003. I övrigt kan man säga att det kanske är för tidigt att utvärdera effekterna av RTP-programmen som skall fullföljas . Om vi ser till befolkningsutveckling, sysselsättning, näringsstruk- tur, den statliga servicens utveckling m.m. landet över kan vi dock redan nu slå fast att de skilda regionala utvecklingsprogrammen fram till inte tycks ha åstadkommit ett brott i flera av de ned- åtgående trenderna för flera regioner i främst och . Inom ramen för detta allmänna omdöme finns dock flera lokala och regionala exempel på lyckade satsningar i län som Norr- botten, och . Delegationer för två problemområden Enligt regeringens proposition nr 2001/2:4 önskade man inrätta två stycken tillfälligt arbetande delegationer efter inspiration av den s.k. omställningsgruppen som arbetat med strukturomvandlingen inom försvaret. I delegationerna, där statliga företrädare tillsam- mans med kommunerna och andra aktörer i inland re- spektive Bergslagen med omgivningar ingick, skulle man försöka mobilisera den lokala utvecklingskraften för att lösa akuta närings- livs- och arbetsmarknadsproblem. Medlen var processinriktat arbete men man fick inte några sär- skilda medel med vars hjälp en ny näringsstruktur skulle börja byg- gas upp i de aktuella områdena. Kommunerna och de lokala företa- gen kunde inte heller beordras att delta på ett visst sätt eller med särskilda resurser. Utgångsläget för de båda delegationerna var därmed något tufft jämfört med exempelvis omställningsgruppen och Bergslagsdelegationen. ITPS säger i sin utvärdering (9) att målen med arbetet var otyd- ligt angivna och för spretiga. Man säger vidare att Uppdragen hade inte den konkretion som krävs för att kunna fungera som verk- samhetsmål eller operativa mål. Utvärderingsgruppen säger att de- Regionalpolitik – säker väg till regional balans? legationernas arbete egentligen inte går att utvärdera med tanke på de otydliga målen och att delegationerna skulle arbeta inom mycket stora geografiska områden över flera verksamhetsfält och politik- områden. Utvärderarna noterar dock att av delegationerna betalda om- världsanalyser uppskattades av aktuella kommuner i likhet med det nätverksbyggande som processen bl.a. ledde till. I andra fall menar utredarna att flera kommuner hade kommit längre i sitt framtidsar- bete och därmed såg nya omvärldsanalyser som onödiga. Det kunde t.o.m. bli ett hinder i de redan igångsatta lokala processerna för att bredda, förnya och stärka sitt näringsliv. Kritik riktas också mot att det privata näringslivet inte fanns med i processerna kärna annat än undantagsvis. ITPS utredare säger också att igångsättningsfaserna var alldeles för långa för att man skulle hinna med något konkret utvecklings- arbete på så som delegationerna hade till sitt förfogande. Trots den starka kritiken säger att 10–15 kommuner av de totalt 71 inblandade förändrat sitt sätt att bedriva utvecklingsar- bete. Dessa kommuner anger också att de har haft ett medvärde av utbytet med delegationerna. Andra kommuners företrädare har sagt att värdet av delegationernas arbete varit mindre eftersom varje kommuns miljö och kultur måste få styra de processer som skall skapa en mer uthållig situation i regioner som inlandet och Bergsla- gen. De senare har kommit längre i sitt lokala arbete och behöver kapital och entreprenörer som gör jobbet Delegationens brist på resurser skapade ett extra handikapp för hela denna insats från re- geringens sida. varnade i sitt remissvar (10) på den statliga utredning som föregick beslut att säga ja till delegationerna för att inrätta de . Det var ju de små kommunerna som samarbetar inom bl.a. SmåKom som delegatio- nerna riktades mot och organisationens tidigare erfarenheter av uppifrånstyrt processarbete var inte positivt. Bergslagen och dess många små kommuner hade haft sin egen statliga delegation under och trots att den hade några hundra miljoner till förfo- gande var resultaten ringa. Dessutom hindrades de lokala och regi- onala processer som var igång när delegationen inrättades att ut- vecklas efter de lokalt formade och förankrade processerna. Detta medförde att det lokala utvecklingsarbetet gick i stå och ytterst lite kunde fortsätta att utvecklas när delegationen rest hem. Regionalpolitik – säker väg till regional balans? SmåKoms argument för att vara skeptiskt inställd till nya statliga delegationer formulerades i ovan nämnda remissvar på följande sätt grundat på erfarenheterna av främst Bergslagsdelegationens arbete: –delegationens arbete bröt av spontant organiserade samarbete mellan drygt 20 bergslagskommuner, där dessa hade formulerat särskilda utvecklingsprogram för såväl lokal som regi- onal och nationell nivå och påbörjat ett praktiskt genomförande- arbete. När detta arbete återupptogs efter delegationens 3.5-åriga historia var luften redan ur den kommunala satsningen och det lokala engagemanget –delegationen skapade ett eget målprogram som i första hand hade formulerats av statliga tjänstemän på central nivå och som hade få anknytningspunkter till kommunernas egna program trots att ett par företrädare för kommunerna satt i delegationens lednings- grupp –det tillfälligt uppbyggda kansliet rekryterade folk utifrån utan större kännedom om de berörda kommunernas förhållanden, po- litiska och fackliga kraftfält och villkor i övrigt –de regionala statliga organen fick inte riktigt vara med annat än i undantagsfall, vilket skapade meningslösa motsättningar –de statliga företrädarna i delegationen visste bäst vad som skulle göras och det gjorde att få lokala politiker kände sig hemma i mål- program och konkreta handlingar –arbetet blev väldigt mycket av idéutkast, konsultinsatser o.d. och lite konkret handling. finns inget kommunalråd i området som kommer ihåg någon konkret insats som haft någon viktig be- tydelse för regionen –projektperioden var alldeles för liten och resurserna små i relation till behoven. Jämför med Norrbottenpaket på cirka 3 miljarder. Malmfältsdelegationen fungerade lite bättre beroende på att få kom- muner berördes och att respektive kommuner inte hade startat något större utvecklingsprogram själva innan delegationen skapades. Pro- jektledaren var i detta fall också mycket handlingsinriktad och ville visa upp goda resultat redan från början. LAN-insatserna var mer gedigna än i fallet Bergslagen. Av detta följer att en delegation för inland för att lyckas behöver struktureras mot: a) en lokalt sammansatt delegation som får en rejäl budget Regionalpolitik – säker väg till regional balans? b)att delegationen själv får välja vilka erfarenheter och kunskaper som skall köpas in utifrån c)att målen utgår från de mål som de berörda kommunerna formu- lerat inom ramen för gjorda regionala tillväxtavtal d)att den lokalt sammansatta delegationen – den kan ju själv adjun- gera personer utifrån till gruppen – får stöd av olika aktörer som aktiva företrädare för statliga organ, forskarsamhället, företagar- sektorn samt lokala utvecklingsgrupper i regionen. Detta externa stöd kan formeras i en parallell referensgrupp till delegationen e)att processen att välja personer, organisation och mål får ta eftersom ett utvecklingsarbete måste omfatta av för att bli meningsfullt. En delegation för Bergslagen, östra och känns mindre relevant med tanke på alltför få beröringspunkter mellan de skilda kulturerna och regionerna. Vi vill här föreslå att staten tillsam- mans med kommunförbundet och SmåKom initierar en diskussion där samtalen leder fram till en viss struktur på ett aktiverat utveck- lingsarbete. För SmåKom känns det mest meningsfullt att låta Dals- lands kommunalförbund får fortsätta sitt positivt inledda utvecklings- arbete. Formerna för en satsning i Bergslagen måste diskuteras med berörda kommuner eftersom det nu finns erfarenheter av fyra olika samarbetsformer . Från regionalpolitik till en politik för tillväxt Det har varit många debattinlägg under de år som gått då staten intensifierade sitt regionala engagemang med mer kost- samma och ambitiösa statliga satsningar. Ett av de mer intressanta och senare inläggen i denna långa debatt om formerna för statliga interveneringar i regionernas utveckling och inbördes styrkeför- hållanden har formulerats av på statistik- och utredningsbyrå i (12). Han kallar sin analys en övergripande granskning och är mest fokuserad vid de senaste tio årens politik, dock med en längre pe- riod i bakgrunden. Det som enligt försvårar en analys och utvärdering av den regionala utvecklingspolitiken är att den vill tillgodose många olika mål vilket knappast är konflikt- fritt. Den skall utöver att åstadkomma ökad ekonomisk tillväxt i Regionalpolitik – säker väg till regional balans? regionerna samt i landet som helhet även bidra till regional utjäm- ning och nationell sammanhållning. På regional nivå uppstår nya komplikationer med många aktörer inblandade och en svag koppling mellan politikens regionala styr- ning å ena sidan och den praktiska operativa nivån. Detta leder en- ligt till följande slutsats: Resultatet har blivit ett politik- område präglat av ständigt experimenterande och betydande osäkerhet om politikens egentliga ärende, vilka medel som leder till åsyftade ef- fekter och vilka aktörer som är mest lämpade att utforma, ansvara för och genomföra politiken. säger vidare att har aldrig utvecklat en poli- tisk tradition eller administrativ praxis som på ett tydligt sätt tar fasta på olikheterna i förutsättningarna för att arbeta med utvecklingsfrågor inom sektoriellt respektive territoriellt baserade politikområden. Därefter blir hans slutsats följande: Detta har medfört att ett sam- manhållet och operativt väl fungerande ansvar för de enskilda regio- nernas utveckling saknas, något som i sin tur påtagligt försämrat för- utsättningarna för en med avseende på målsättningar och deltagande aktörer tydligt utformad regional utvecklingspolitik. Hans egna slutsatser av denna sin kritik utmynnar i fem krav på den framtida regionala politiken, säkert ingalunda okontroversiella beroende på vilka värden man lägger in i denna i många regioner avgörande framtidspolitik. De fem kraven är: 2.Fokusera mot det territoriellt mest centrala i varje region 3.Ersätt partnerskapet med ett effektivt erfarenhetsutbyte mellan central beslutsnivå och regionala doers 4.Avveckla de selektiva regionala stöden som är kompensatoriska och inte som regel tillväxtbefrämjande 5.Begränsa antalet ansvariga aktörer. Det är svårt att avgöra i vilken mån denna särskilda strategi kan ge oss en mer fulländad regional utvecklingspolitik eller inte. De an- svariga centrala politikerna är ju alltid beroende av vad som görs och krävs i skilda delar av landet, av befolkningens engagemang och politiska värderingar. Oavsett detta är det viktigt med inlägg som eftersom han inte bara levererar kritik utan också kommer med en alternativt utformad handlingsstrategi. Om man ser hans inlägg och kritiken av regionalpolitiken utifrån de senaste hundra årens regionala utveckling i måste man ju medge att Regionalpolitik – säker väg till regional balans? de regionala olikheterna tycks ha många drag med dagens regionala . (Författad av 1998) Ideologier och perspektiv inom regionalpolitiken * Att få igång nationell ekonomi viktigast * Flytta arbetskraft till expansiva regioner * Kamp rörlig politik från centrum – aktiv regionalpolitik från ba- sen * Central styrning och ovanifrånperspektiv – kommunerna tar emot * Mer differentierad central regionalpolitik men industripolitik i stort * Lokal och lokal nivå får betydelse – helhetspolitik genom paket * Infrastruktur i centrum och underifrånperspektivet sanktioneras Regionalpolitikens historia i kortformat *och ville ha regional profil på statliga investeringar *Föga gehör för statlig regionalpolitik Regionalpolitik – säker väg till regional balans? *Arbetarrörelsens efterkrigsprogram – rörlig arbetsmarknadspol *AMS bildas för att underlätta en rörlig arb.m.pol. *fick ingen ny isbrytare – alltför stort stöd *AMS får lokaliseringsbyrå för rådgivning *Regeringskoalition – regionalpolitik i malpåse *Rehn-Meidners modell – stöd ek. expansion där den finns *Näslundska utredningen tillsätts *Lokaliseringsbidrag, lån, stödområde i norr på försök från 65 *Stora omflyttningar från norr till söder och från inland till kust *Strängs beslut om investeringsfonder i regionalpolitiken *Stark expansion av offentliga sektorn i hela landet *Krav på någon form av ortsprioritering i norr *Omflyttning av företag i centrum för regionalpolitiken *Stöd även till orter i söder som och – textilkri- sen *Lilla regionalpolitiken etablerad *Inre och yttre stödområde *och samt gråzon tillkommer *Små skolor i glesbygd får chans att överleva *Könskvotering nytt instrument för att gynna kvinnor *Stark expansion av offentlig sektor i hela landet – stora reg.pol. *Företagarföreningar blir Utvecklingsfonder (Uf) *Stöd till service i glesbygd *Beslut om nya högskolor *Länsstyrelserna görs om till planeringsorgan *Paketpolitiken introduceras i , , etc. *De lokala utvecklingsmedlen gör sitt intåg *, och i spetsen för en underifrånpolitik Regionalpolitik – säker väg till regional balans? *Projekt och kultur på lokal och regional nivå främjas *Stödområdena differentieras ännu mer *Kommunernas förslag blir viktigare som beslutsunderlag *Tillfälliga stödområden introduceras *Infrastruktursatsningar på vägar och järnvägar prioriteras i söder *Högskoleutbyggnaden sätter fart – tredje benet nytt grepp *Särskilda insatser i orter som , och Söder- hamn *De lokala utvecklingsgrupperna spelar en ny roll *Alla kommuner driver en aktiv utvecklingspolitik *EU-politiken introduceras – nya stödområden *Regionala tillväxtavtal lyfter lokalt/regionalt perspektiv Lyckade satsningar i regional- och utvecklingspolitiken *Utbyggnaden av de regionala högskolorna *De fria lokala utvecklingspengarna *Utbyggnaden av den offentliga sektorn *En del infrastruktursatsningar som Rymdcentrat i *De nya IUC-anläggningarna med start i *Flytt av tjänsteföretag *Paketpolitiken i stort *Omflyttning av stora företag 1.SOU 1963:58 Aktiv lokaliseringspolitik. Utredningen och tankarna bakom den har även refererats på ett utförligt sätt i boken – , , av och , 1972 Regionalpolitik – säker väg till regional balans? 4.SmåKoms remissvar , regionalpolitik be- hövs redan nu 5.PM från SmåKom inför uppvaktn. Kommittén , Från regionalpolitik till politik för regioner Utplåning eller pånyttfödelse av , utgiven av TCO 2004 7.ITPS rapport 2004:009, Effektutvärdering av de geografiska målprogrammen inom 8.ITPS rapport 2006:013, Halvtidsutvärdering av de regionala tillväxtprogrammen 9.ITPS rapport 2006:001, Tack för oss – En utvärdering av Inlands- och Tillväxtdelegationernas verksamhet 10.PM från SmåKom i , SmåKoms synpunkter på regio- nalpolitiska proppen. Se även SmåKoms remissvar på den stat- liga regionalpolitiska utredningen i , Kan vi undvara den statliga regionalpolitiken? 11.Se även Universitets analys Effekterna av Malmfälts- delegationens arbete, rapport nr 1987 12.ITPS rapport av , Regionalpoliti- ken som tillväxtpolitik – Retorik och substans i den regionala utvecklingspolitiken 4Trender i befolknings- utvecklingen har uppdragit åt att göra två alternativa framskrivningar (scenarier) av befolkningen med geografiska indelning som grund. Gles- bygdsverket har delat in i fyra områden, Skogslänens in- land, Skogslänen övrigt, Övriga och Storstadsregionerna. Inom varje område särskiljs tätorter, tätortsnära landsbygd och glesbygd. Sammantaget blir det därmed tolv prognosområden. Vi har valt att göra dessa framskrivningar för att få en bild av hur be- folkningsförändringarna blir om nuvarande trender består och även få ett perspektiv på vad som behöver ske för att ändra på denna ut- veckling. Alla prognoser och framskrivningar är behäftade med osäkerhe- ter. Med denna reservation är slutsatserna följande: –Folkmängden minskar i skogslänen, främst dess glesare delar. –Den negativa åldersstrukturen visavi riksgenomsnitten består i dessa områden. –Det krävs ett radikalt ändrat flyttningsmönster för att bryta utvecklingen. I båda alternativen har följande antaganden legat till grund för framskrivningen: