sou · GUB3111 · 2007-01-01 00:00:00 — Tabell 5.5 Kostnader vid etablerandet av en SÅP i ett alternativ där administratio- nen av den allmänna ålderspensionen överförs från och (mnkr priser, prognos ) avrundade till hela femtal. PPM bedömer att den totala kostnaden för administrationen av den allmänna pensionen i genomsnitt kommer att minska med ca vilket motsvarar en total kostnadsminskning med ca 5,4 mdr kronor. Kostnadsminskningarna förklaras främst av att en SÅP har en hög automatiseringsgrad i ärendehandläggningen och ett högt utnyttjande av och styrning mot självbetjäningskanaler. En SÅP har dessutom inte några lokalkontor eller en länsorganisation med tillhörande kostnader samt att en jämförelsevis liten administrativ överbyggnad. Kostnaderna för personal, lokaler m.m. minskar därmed och verksamheten koncentreras till tre platser: , och . Kostnadsminskningen förstärks över tiden. Under etableringsfasen har PPM antagit att personalbehovet minskar från ca 500–550 årsarbetare till 450–500 årsarbetare . Detta motsvarar kostnadsbesparingar i storleks- ordningen 25–på årsbasis. har perso- nalbehovet om 475 årsarbetskrafter antagits vara oförändrat . PPM har beräknat att räntekostnaderna uppgår till ca under etableringsfasen och beloppet förklaras av Alternativa lösningar på pensionsadministrationen de investeringarna som krävs samt att SÅP tar över PPM:s skulder från inrättandet av PPM. Investeringarna har av PPM beräknats till ca varav ca avser övertagande av FK:s IT- system. beräknas investeringarna uppgå till 40 miljoner . Dessa investeringar omfattar bl.a. den systemutveckling som bedöms nödvändig och inve- steringsnivån bedöms vara tillräcklig för att klara de livstids- förlängningsinsatser som krävs . Dock inkluderar dessa investeringar inte några utbyten av större system. PPM konstaterar att kostnadsberäkningarna för upprättandet av en SÅP innehåller ett stort mått av osäkerhet, främst beroende på den långa beräkningsperioden. Som redan nämnts är en viktig anmärkning från Försäkrings- kassan att om ålderspensionsadministrationen bryts ut ur myndig- heten så kommer samkostnader om att finnas kvar ofinansierade inom . Dessa bör enligt För- säkringskassan vägas in när man tar ställning till ett huvudalternativ med en SÅP. 5.4.3 Renodling till inkomstgrundad pension PPM har i anslutning till redovisningen av huvudalternativet enligt ovan ombetts att redovisa ett underalternativ där endast den inkomstgrundade pensionen handläggs av en SÅP. Ett sådant underalternativ skulle innebära att administrationen av garanti- pensionen ligger kvar på . En SÅP skulle enligt en sådan uppdelning svara för informationsverksamheten, kund- kontakter och handläggning avseende den inkomstgrundade pen- sionen medan skulle svara för motsvarande upp- gifter avseende garantipensionen och åldersrelaterade socialförsäk- ringsförmåner i övrigt. Ett sådant underalternativ skulle, enligt utredningen, hypo- tetiskt kunna innebära vissa fördelar. Härvid skulle finansierings- principerna för de inkomstgrundade pensionsslagen och garanti- pensionen återspegla sig i ansvarsuppdelningen mellan en SÅP och . Risken för korssubventionering mellan anslags- finansierad verksamhet (garantipension eller andra socialförsäk- ringsförmåner) och de inkomstgrundade pensionsslagen som är skilda från statsbudgeten skulle kunna minska ytterligare. Alternativa lösningar på pensionsadministrationen Informationsverksamheten, som i viktiga delar torde ha olika innehåll för de inkomstgrundade pensionsslagen och garanti- pensionen, skulle kunna renodlas. Dessutom skulle en SÅP i ett sådant underalternativ endast handlägga den ur kundkontakts- och handläggningssynpunkt likartade och relativt enkelt automatiser- bara och centraliserbara inkomstgrundade pensionen. PPM ser en rad nackdelar med underalternativet: ur ett kund- perspektiv, ur ett administrativt perspektiv och ur ett kostnads- perspektiv. Myndighetens slutsats är att alternativet inte bidrar till ökad kundnytta och kommer att förutsätta omfattande samverkan mellan en SÅP och kring information och IT. Underalternativet blir därutöver troligen dyrare än det redovisade huvudalternativet p.g.a. det i vissa fall krävs dubblerad kompetens, ärendehantering och IT-stöd. Utredningen har även erfarit att För- säkringskassan anser att underalternativitet har stora nackdelar av administrativ karaktär som inte uppvägs av eventuella fördelar. 5.5Genomgång av kostnadsberäkningar i respektive huvudalternativ Utredningen har låtit revisions- och konsultföretaget (E&Y) granska de underlag som myndigheterna har lämnat till utredningen. Granskningen har bl.a. omfattat underlagens full- ständighet, konsekvensenlighet samt risken för under- respektive överskattningar i antaganden och beräkningar. Vad gäller framtagandet av kalkyler konstaterar E&Y bl.a. att det avseende PPM:s kalkyl för en SÅP finns en detaljerad kalkyl där det är lätt att härleda varje kostnadsberäkning. Exempelvis är det lätt att följa hur många anställda som antas arbeta med handlägg- ning, IT, ledning, information samt vilken lönekostnad som är antagen för respektive kategori, d.v.s. att enskilda kostnadsposter beräknas som summan av samma kostnadspost för olika tänkta avdelningar i en SÅP. Beräkningar görs på årsbasis i SÅP-kalkylen. Motsvarande beräkningsunderlag saknas för huvudalternativ då myndigheten inte har byggt upp sina beräk- ningar på samma sätt som PPM. Svårigheten att följa Försäkrings- kassans kalkyl beror till stor del på att det finns ett stort inslag av indirekta kostnader, d.v.s. kostnader för t.ex. personal som arbetar Alternativa lösningar på pensionsadministrationen centralt inom och där den totala kostnaden för samma personal fördelas schablonmässigt på olika avdelningar. Det är därmed svårt att få en samlad bild av antalet årsarbetare som indirekt arbetar med pension. Samma sak gäller också för IT-kost- nader som till viss del belastar pensionsavdelningen direkt och till viss del indirekt via centrala overheadkostnader som fördelas ut. Enligt E&Y är det därmed inte sagt att kalkyl genererar ett sämre resultat. Problemet är snarare att det är svårt att få en rättvisande helhetsbild av pensionsadministrationen och därmed svårare att verifiera rimligheten i beräkningarna. Sammantaget anser E&Y att det ur ett kalkylperspektiv bör bely- sas att kalkyl av naturliga skäl är svårare att verifiera med tanke på det stora inslaget av fördelade overhead- kostnader. Konsekvensen av detta är att E&Y bedömer att risken för felbedömning av kostnader är större i fall än i en SÅP. Detta innebär dock inte något ställningstagande till de effektiviseringsantaganden som gjorts avseende en SÅP, vilka i sig innebär en risk för missbedömning, utan bara pekar på det faktum att kostnader i inte går att härleda på samma tydliga sätt i kalkyl som i kalkylen för en SÅP. E&Y anser sig inte kunna bedöma rimligheten de olika effektivi- seringsantaganden som förutsätts i en SÅP. Skillnader i antaget personalbehov respektive i antagen lönekostnad utgör enligt E&Y en viktig förklaring till olikheterna i respektive kalkyl. finansierar i sitt huvudalternativ en stor mängd personal som bidrar till socialförsäkringens administration, men vars arbete ofta inte kan hänföras till en enskild förmån. Dessa samkostnader motsvarar ca 335 årsarbetare. De totala personalkostnaderna i alternativ motsvarar därmed sammanlagt ca 795 årsarbetare medan en SÅP motsvarar ca 475 årsarbetare. har i en skrivelse till utredningen pekat på skillnaderna i den personella dimensioneringen i de bägge huvud- alternativen, och satt i fråga huruvida det är möjligt för en ålders- pensionsmyndighet att bedriva verksamheten med så få anställda som angivits. Främst gäller detta antalet handläggare som är avsedda att direkt arbeta med pensionsadministration. Alternativa lösningar på pensionsadministrationen ringskassan anser att det finns risk för att personalbehovet under- skattats i huvudalternativet med en SÅP, främst genom att PPM gjort beräkningar avseende en verksamhet som PPM inte har erfa- renhet av. PPM har till utredningen uppgivit att kostnadsberäkningen för en ålderspensionsmyndighet avser en administrativt sett självför- sörjande myndighet där avvikelserna mot alternativ främst förklaras med mer kvalificerat IT-stöd samt en begränsad och behovsanpassad overhead. PPM anser för sin del att det finns en risk för att underskattat personalbehovet i huvudalternativet där ansvarar för all ålderspensionsadministration. Tillräcklig hänsyn har enligt PPM inte tagits till behov av särskild kompetens i försäkrings- matematik, försäkringsredovisning, kontohållning, försäkrings- juridik samt kunskaper om de IT-system som stödjer försäkrings- verksamheten. Beträffande respektive myndighets personalantaganden konsta- terar E&Y bl.a. att storleken på eventuella felbedömningar är svåra att kvantifiera. För att säkerställa rimligheten i ovanstående skillna- der föreslår E&Y att frågan om personalbehov totalt sett utreds vidare. Det implicita totala personalbehovet är väldigt mycket större i än i en SÅP. E&Y ställer frågan om detta återspeglar ett reellt behov av personal eller endast är en kon- sekvens av totala verksamhet och de overhead- kostnader som är förknippade med denna. Om svaret på frågan är att det faktiskt rör sig om ett reellt behov för pensionsadministra- tionen kan det indikera en överdimensionering av overheadkostna- der, alternativt en felaktig fördelning av dessa kostnader. Bägge huvudalternativen har antagit omställningskostnader för IT- system för att integrera nuvarande separata system med varandra. Utöver omställningskostnader har båda alternativen också antagit IT-investeringar på samma nivå, så när som på en initial investering i fallet med en SÅP om . E&Y tar dock inte ställning till huruvida denna investering är tillräcklig för att åstadkomma den högre grad av automatisering (istället för i Försäkrings- kassans fall) som förutsätts i en SÅP. Alternativa lösningar på pensionsadministrationen E&Y har uppskattat de totala årliga IT-relaterade kostnaderna i respektive kalkyl till ca för en SÅP och ca för , dock med reservation för att någon jämförbar- het på kostnadsslagsnivå inte går att få då kost- nader inte kunnat brytas ned på personalkostnader och övriga kostnader, t.ex. licensavgifter. Den översiktliga uppskattningen visar dock att IT-kostnaderna ligger på ungefär samma nivå i båda alternativen. 5.5.4Ofinansierade samkostnader i om ålderspensionen bryts ut och överförs till en SÅP Ålderspensionssystemets finansiering av totala samkostnader var enligt myndigheten eller knappt . bedömer att de kvarvarande ofinansi- erade samkostnaderna som finns om pensionsadministrationen bryts ur myndigheten uppgår till ca över kalkyl- perioden –2018, givet att kostnadsbilden inte förändras. har redovisat en ny pro- gnos för bedömt kostnadsutfall . Prognosen har medfört att alla belopp som ingår i de tabeller som utredningen redovisar i detta betänkande räknats om me hänsyn till detta. Innan bedömdes de kvarvarande ofinansierade samkostnaderna uppgå till ca . Skälet till att kost- nadsbilden ändrats i den senaste prognosen är enligt uppgift bl.a. att antalet IT-konsulter vid utvecklingsavdel- ning minskar. Vidare har de direkta kostnaderna för pensionsadmi- nistrationen, som utgör en av fördelningsnycklarna för de indirekta kostnaderna, sjunkit. Summerat över tidsperioden –2025 uppgår de ofinansierade samkostnaderna enligt nuvarande prognos till , vilket till två tredjedelar motsvarar skillnaden i den sam- mantagna kostnadsuppskattningen mellan de bägge huvudalterna- tiven. Konsekvensen av detta resonemang, allt annat lika, blir att även om ålderspensionssystemet kommer att belastas med mindre kostnader i ett huvudalternativ med en SÅP, så kommer två tredje- delar av kostnaderna eller 2 mdr över tiden –2025 betalas via statsbudgeten. Enligt detta resonemang blir de bägge huvudalter- nativen till största del neutrala i kostnadshänseenden, om man även tar hänsyn till effekter på statsbudgeten. Detta i synnerhet om man Alternativa lösningar på pensionsadministrationen tar hänsyn till den inbyggda osäkerheten i den långa kalkylhori- sonten. De i huvudsak personella resurser som de kvarvarande ofinansi- erade samkostnaderna motsvarar kan, enligt vad E&Y erfarit, enligt inte frigöras för andra arbetsuppgifter. Uppdelat i tre huvudsakliga komponenter består beloppet om årli- gen avTPF2FPT: 1.18 mnkr som till hälften avser inköpta tjänster för elektronisk dokumenthantering, bl.a. skanning av levnadsintyg. Resterande del avser i huvudsak lönekostnader hänförliga till s.k. kravs- tällan på IT-personal vid utvecklingsenhet. De verksamheter som kostnaderna avser rubriceras verksam- hetsstöd/dokumenthantering, utvärdering samt gemensamma ärendehanteringssystem, bokföring, tidrapportering etc. Det rör sig m.a.o. i dessa fall om lönekostnader för personal som arbetar med gemensamma rutiner för i princip alla förmåner inom . 2.44 mnkr som avser lönekostnader uppkomna på IT-avdel- ningen men föranledda av aktiviteter som rör drift, utveckling samt körning av IT-system (ej kravställan enligt punkt 1 ovan). Det rör bl.a. det gemensamma IT-baserade handläggnings- platsen som omfattar flertalet förmåner inom myndigheten, data- och statistikproduktion samt gemensamma kostnader för IT-avdelningen (utvecklingsenheten). 3.47 mnkr som avser indirekta overheadkostnader av sedvanlig karaktär som lönekostnader för personal inom ekonomistab, personalstab, juridik, lokalkostnader, intern service m.m. Dessa kostnader uppgår till , men bedöms kunna minska till om pensionsadministrationen bryts ut ur Försäk- ringskassan respektive korrigering sker för tidigare feldebite- ring. 2TP PT för E&Y:s granskning uppgick detta belopp till summa fördelat på komponenterna 1, 2 och 3 med beloppen 25, 62 respektive . Det är även dessa belopp som tidigare redovisats till . Som en följd av reviderade prognos per har myndigheten antagit att summan borde minska med för IT-anknutna kostnader (25+62 mnkr) samt att de indirekta kostnaderna i övrigt () borde minskas med p.g.a. tidigare feldebitering. I detta fall handlar det om en kostnad för betaltjänster som dubbelt belastat pensionsadministrationen, dels i form av direkt kostnad, dels som ingående post i underlaget för fördelade indirekta kostnader. Felet har förekommit bakåt i tiden. Alternativa lösningar på pensionsadministrationen E&Y anser i sin rapport att det är svårt att motivera att de kvar- varande kostnader som har i form av ofinansi- erade samkostnader (och som vid E&Y:s rapporttillfälle den 8 no- vember 2006 bedömdes uppgå till ca ) skulle bestå på samma nivå över hela kalkylperioden. Vissa kostnader borde enligt E&Y rimligen minska. Inom ramen för de enligt ovan gäller detta skanning av levnadsintyg, statistikproduktion m.m. Beträffande IT-verksamheten om borde enligt E&Y datakörningar som är direkt kopplade till pensionsområdet försvinna från och därmed frigöra arbetstid. Det förhållande att en verksamhet som drar i fördelade kostnader , i huvudsak för personal, skulle kunna föras från utan att detta inte skulle frigöra arbetstid, ger enligt E&Y en indikation om att dimensioneringen alternativt effektiviteten inom IT-avdelningen borde kunna ses över. Detta resonemang gäller enligt E&Y även de för ledning och administration som enligt E&Y är än svå- rare att härleda eftersom de nycklats ut som en totalsumma och inte delats upp på kostnadsposter. 5.6Statskontorets bedömning av konsekvenser på IT- system Alternativa lösningar på pensionsadministrationen Alternativa lösningar på pensionsadministrationen 5.6.2 Särskilt om IT-kostnader För att värdera de redovisade strukturalternativen med utgångs- punkt i förväntade kostnader och finansieringsbehov krävs en helt annan precision i underlagen än de och redovisat för utredningen. På kort sikt borde kostnader redovisas utifrån ett marginalkostnadsresonemang med inriktning på de åtgärder som oundvikligen krävs inom IT-området för att pen- sionsadministrationen skall kunna svara upp mot fastställda mål- sättningar och utgångspunkter. Det rör dels nödvändiga anpass- ningar av befintliga system, dels ny- och vidareutveckling av olika slags e-tjänster. I ett längre perspektiv bör en ny huvudman få som en av sina uppgifter att långsiktigt analysera kostnaderna, nyttan och genomförbarheten av en mer långtgående migrering och integ- ration av befintliga system samt dessutom bedöma behovet av vida- reutveckling av dessa. Angående vad som redovisar som kvarstående kostnader vid en överföring av pensionsadministrationen till utred- ningen är det enligt Statskontorets mening svårt att följa Försäk- ringskassans argumentation för att kostnader kvarstår för verksam- heter och uppgifter som i realiteten överförs till en ny myndighet. Alternativa lösningar på pensionsadministrationen Konsekvenserna måste i stället rimligen bli att de kostnader som är förenade med kvarvarande pensionsrelaterade uppgifter inom För- säkringskassan i ett sådant fall fullt ut belastar den nya pensions- myndigheten. Kostnaderna för kvarvarande system måste då fördelas mellan myndighetens interna kostnads- ställen såsom dessa kan definieras efter bildandet av en ny pen- sionsmyndighet. De system som kan finansieras via AP- fondsmedel måste vid en sådan lösning självfallet belasta Försäk- ringskassans anslag. Förutsättningarna för en utvecklad kostnads- uppföljning skulle därtill förbättras genom att nuvarande scha- blonfördelningar ersätts med en modell där myndigheterna i ökad utsträckning köper nödvändiga tjänster av varandra. De kostnadskalkyler som redovisats av såväl som PPM har karaktären av mer eller mindre kvalificerade upp- skattningar och rymmer därmed ett betydande mått av osäkerhet, vilket förstärks av den långa kalkylhorisonten som löper . Utredningens bedömning: Utgångspunkterna för den framtida pensionsadministrationen bör vara att: främja förtroendet för den allmänna ålderspensionen, förbättra styrning och uppföljning, handläggning av pensioner sker rättssäkert och transparent, den enskilde får en helhetsbild över sin framtida pension, individen, utifrån sina behov, får lättillgänglig service och infor- mation, beslutsfattare, opinionsbildare och medborgare får tillgång till allsidig information om pensionssystemet samt främja långsiktighet och stabilitet i pensionssystemet. En bedömning av vilken organisatorisk lösning som bör väljas för den framtida pensionsadministrationen måste utgå från gemen- samma kriterier. För att kunna jämföra alternativen men också bedöma om en organisationsförändring alls är nödvändig eller lämplig, har utredningen satt upp ett antal utgångspunkter. Dessa uttrycker var och en sådana kvaliteter som bör karaktärisera den framtida pensionsadministrationen. Vissa utgångspunkter motsva- rar uppställda mål enligt myndigheternas instruktioner och regleringsbrev, andra är en tillämpning av allmänna förvalt- ningspolitiska mål. Några är mer specifika och kan behöva en något mer utförlig beskrivning. Utgångspunkterna gör inte anspråk på att vara skarpt avgrän- sade, utan överlappar i vissa fall varandra och kan därtill vara svåra att kombinera helt och fullt. Främja förtroendet för den allmänna ålderspensionen Allmänhetens förtroende för den allmänna ålderspensionen beror på ett flertal faktorer. För många påverkas förtroendet sannolikt främst av systemets förmåga att betala ut tillräckligt höga pen- sioner i förhållande till uppställda förväntningar. I denna mening handlar förtroendet i första hand om pensionssystemets materiella innehåll, snarare än dess administration. Man kan dock inte bortse från att problem och ofullkomligheter som rör handläggning, kundkontakter och information kan påverka förtroendet för pen- sionssystemet. Som framgått av undersökningarna som redovisats i kapitel 4 kan individens kunskap om pensionssystemet också ha betydelse för dennes förtroende för systemet. Myndigheterna har uppdrag som syftar till att öka medborgarnas kunskap om socialförsäkringssystemet och den nya ålderspensionen. En brist är dock att uppdragen enbart rör den allmänna pensionen. Det handlar snarare om ett myndighets- perspektiv på ålderspensionen än ett medborgarperspektiv. Bris- tande förtroende för den allmänna ålderspensionen kan bidra till att medborgarna fattar mindre väl avvägda beslut beträffande konsum- tion och sparande. Om oro för framtida pension leder till ett för högt sparande, kan det leda till välfärdsförluster för enskilde och i ogynnsamma fall även negativa effekter för samhällsekonomin. Liksom för lågt sparande kan leda till dito negativa effekter. Reducera administrationskostnaderna för den allmänna pensionen Utformningen av den inkomstgrundade pensionen som ett auto- nomt system vid sidan av statsbudgeten innebär att det finns en direkt koppling mellan administrationskostnaderna och nivån på de framtida pensionerna, allt annat lika. En reduktion av administra- tionskostnaderna leder till högre pensioner. Härutöver är det även ur allmänna statsfinansiella skäl önskvärt att administrationskost- naderna för den anslagsfinansierade garantipensionen kan begrän- sas. I en så omfattande verksamhet som pensionssystemet utgör kan en liten extra styckkostnad sammantaget utgöra ett betydande belopp. Vidare kan det finnas skalfördelar som möjliggör en för- delning av vissa gemensamma kostnadsslag på flera kostnadsställen med lägre styckkostnader som följd. kan det finnas svå- righeter att fördela gemensamma kostnader med precision, avgränsa resultatområden samt skapa incitament för kostnads- kontroll. Kostnaderna för det allmänna pensionssystemets administration kan även kopplas till förtroendefrågan enligt ovan. Höga kostnader kan, sett för sig, upplevas som oskäliga och därmed minska förtro- endet för pensionssystemet och dess långsiktiga politiska stabilitet. Kostnader bör dock vägas mot sammanhängande kvalitativa aspekter på administrationen och värdet för olika grupper av vissa typer av lösningar. Förbättra styrning och uppföljning En till ovan angränsande fråga rör möjligheterna till att förbättra styrning och uppföljning inom pensionssystemet, inklusive eko- nomistyrning och kostnadskontroll. Som nämnts bör bl.a. hög kostnadseffektivitet prägla pensionsadministrationen. Den inkomstgrundande pensionens autonomi från statsbudgeten med- för att den löpande prövning som myndighetsverksamhet i allmän- het genomgår i samband med budgetprocessen m.m. inte sker i samma utsträckning för pensionsadministrationen. Alternativa sätt för att säkerställa att en motsvarande kontroll görs bör sökas. En annan fråga är vad som är lättast för regeringen att styra – en liten eller en stor myndighet. Regeringens styrning kan på ett sätt gynnas av färre men större myndigheter med ett tydligt sektors- ansvar. Därmed slipper regeringen lösa samordningsproblem mel- lan myndigheter inom samma sektor. Å andra sidan kan stora myndigheter vara svåra att analysera och styra inte minst mot bak- grund av att det föredragande statsrådet oftast har betydligt färre resurser för analys och styrning än myndigheten. Handläggning av pensioner sker rättssäkert och transparent Rättssäkerhet är en av de tre grundläggande värdena på vilken för- valtningspolitiken skall bygga. Ur den enskildes synpunkt är det centralt att handläggningen av pensionsärenden sker rättssäkert och transparent. Som ovan påtalats innebär rättssäkerhet att mate- riellt riktiga beslut fattas på grundval av gällande författningar. Att handläggningen håller en hög kvalitet utgör grunden för att uppnå Den enskilde ska kunna vara säker på att de uppgifter som ligger till grund för beräkningen av både den inkomstgrundade pensionen och, när så är fallet, garantipensionen är korrekta. Det bör även vara möjligt för den enskilde att själv kunna följa och stämma av pensionsberäkningar. Förändringar i organisationsform för den allmänna ålderspensionen bör alltså syfta till att ytterligare stärka dessa aspekter.