sou · GUB338 · 2007-01-01 00:00:00 — bereder och beslutar om fördel- ningen av statsbidrag för grundläggande vuxenutbildning, gymna- sial vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning till kommuner och CFL. CFL fördelar utvecklingsmedel till kommuner och folkbildning. Att fastställa kursplaner, betygskriterier och att utfärda före- skrifter och allmänna råd är en strategisk och omfattande uppgift för . Förslaget att reglera vuxenutbildningen i en egen lag och att eventuellt fastställa en egen läroplan för de delar som omfattas av vuxenutbildningslagen innebär inte vad jag förstår att det också kommer att vara olika kursplaner och betygskriterier för gymnasieskolan och den gymnasiala vuxenutbildningen eller för gymnasiesärskolan och gymnasial särvux. Jag utgår från att innehållet i kurserna och kraven för betyg kommer att vara desamma för gymnasieskolan/gymnasiesärskolan och för den gymnasiala vuxenutbildningen/gymnasial särvux. Det är ytterst angeläget att likvärdigheten mellan ungdomsutbildningen och vuxenutbildningen bevaras eftersom målen för kurserna kommer att vara desamma, medan det är läroplanen som kommer att skilja ungdomsutbildningen och vuxenutbildningen åt. Min uppfattning är att endast en myndighet ska ha ansvaret för sådana kursplaner och betygskriterier som är gemensamma för flera skolformer. Jag ser därför ingen anledning till att föreslå en förändring av uppdraget som har i den delen. ska ha ansvar för de föreskrifter och allmänna råd som hör till kursplaner och betygskriterier inom gymnasial vuxenutbildning. Detsamma ska gälla inom gymnasial särvux. ska samråda med den nya myndigheten i dessa fall. Med avseende på påbyggnadsutbildningar, svenskundervisning för invandrare, särvux motsvarande obligatoriska särskolan och grundläggande vuxenutbildning så finns det däremot inget skäl för att inte den nya myndigheten ska ha befogenheter att fastställa kursplaner, betygskriterier och att utfärda föreskrifter och allmänna råd. Uppgiften att utfärda kursplaner avseende svenska för invandrare föreslår jag överförs från regeringen till den nya myndigheten. Myndigheten bör också få rätt att utfärda föreskrifter och allmänna råd som avser andra delar av området än de som avser kursplaner och betygskriterier. Det kan t.ex. avse områdena vägledning och validering. Fyra av de berörda myndigheterna bereder, beslutar och betalar ut statsbidrag för kärnverksamhet och för att främja utveck- lingen av vuxnas lärande. Det finns stora fördelar med att föra samman den uppgiften i en myndighet för att kunna utveckla arbetssätt och rutiner kring ansökningsförfarandet från kommuner, utbildningsanordnare och eventuella andra aktörer. De rent ekonomiadministrativa rutinerna kan också utvecklas och effektivi- seras. Det innebär även att de utvecklingsmedel som CFL förfogar över och som fördelas till folkbildningen ska hanteras av den nya myndigheten. Det är viktigt att myndigheten får ett brett ansvar för vuxnas lärande och att utvecklingen av det flexibla lärandet fortsätter inom både det reguljära utbildningsväsendet och inom folkbildningen. I det perspektivet anser jag att de berörings- punkter och de samverkansorgan som redan finns inte ska avvecklas utan snarare utvecklas ytterligare. Förslag: Jag föreslår att den nya myndigheten ansvarar för den nationella uppföljningen av verksamhetsområdet lärande. och har ansvar för den nationella uppföljningen av sina respektive verksamhetsområden. Det nationella uppföljningssystemet för Vuxnas lärande bör innehålla statistisk information som beskriver verksamheten, men som också speglar måluppfyllelsen. Uppföljningen ska visa de olika verksamhetsområdenas särart. Det är viktigt att det statliga ansvaret för statistikinsamling bygger på enhetliga register, en helhetssyn på statistiken samt ett samlat ansvarstagande och reglering inom området. En myndighet för vuxnas lärande innebär en större fokusering på vuxenutbildningsområdet, på de eftergym- nasiala yrkesutbildningarna och på övriga områden inom Vuxnas lärande. Arbetet med statistikproduktion kräver dels stor sakkun- skap om verksamhetsområdet, dels nära samverkan med verksam- hetskunniga som arbetar med inspektion och styrmedel. Jag har tidigare föreslagit att utbildningsinspektionen i den del som avser vuxnas lärande ska föras över till den nya myndigheten och att delar av ansvarsområdet styrmedel också ska överföras. Kvar på är vissa delar som avser kursplaner och betygskriterier. När jag övervägt placeringen av den nationella uppföljningen har argumenten för att hålla samman verksamhetsområdet inom den nya myndigheten övervägt. Det är angeläget att myndigheten har ett helhetsansvar för verksamhetsområdet och för att utveckla uppföljningen i riktning mot lärande och de mål som finns för området. Den gedigna sakkompetensen på området kommer att finnas inom myndigheten. Om ansvaret fortsättningsvis skulle vara kvar på finns det en risk att vuxnas lärande inte redovisas i alla dess delar. Den nya myndighetens uppdrag blir att utveckla uppföljningen av Vuxnas lärande så att det finns relevant data och publikationer som beskriver och ger information om verksamhetsområdet. Det uppdrag som redovisat till regeringen kan eventuellt behöva omprövas av den nya myndigheten.2 Förslag: Jag föreslår att den nya myndigheten ansvarar för att verksamhetsområdet lärande utvärderas. Den utvärdering som görs inom området Vuxnas lärande behöver förstärkas. har i sin instruktion uppdrag att genomföra nationell utvärdering inom skolområdet som också omfattar Vuxnas lärande. Andra myndigheter har också speciella uppdrag och anslag för att kunna genomföra olika utvärderings- projekt inom verksamhetsområdet. har i rapporten, Vuxenutbildning Kunskapsläge och roll (2004-08- 27), gjort en tematisk sammanställning av de utvärderingar som gjorts inom vuxenutbildningen och Vuxnas lärande. Den syftar till att tydliggöra vilken kunskap som finns och vilken kunskap som eventuellt saknas. Av direktiven framgår att utredningen ska överväga hur kvalitetsgranskning, tillsyn och utvärdering kan ges en oberoende ställning i förhållande till myndighetens främjande uppgifter. Jag har redogjort för min inställning till kvalitetsgranskning och tillsyn, de är viktiga ansvarsområden för den nya myndigheten. Det finns starka beröringspunkter mellan tillsynen, kvalitets- granskningen samt de främjande och utvecklande uppdragen. beskriver t.ex. att syftet med utbildningsinspektionen är att den ska bidra till kvalitetsförbättringar genom att bedöma hur verksamheten arbetar i riktning mot de nationella målen. KY- myndigheten framhåller också det värdefulla i att kunna arbeta med utvecklings- och förbättringsarbete som ett resultat av tillsyn och kvalitetsgranskning. Min uppfattning är att det går att organisera en granskande och en stödjande verksamhet inom samma myndighet utan att det ska behöva uppstå jävsituationer. Kritik bör kunna följas av feedback och en förbättringsdiskussion. Jag anser därför att den nya myndigheten i samma organisation kan ha ansvar för dels utbildningsinspektion, dels främjande utvecklingsuppdrag. 2 Redovisning av uppdrag om reformering av den nationella uppföljningen av det offentliga skolväsendet för vuxna, Dnr 70-2005:1193, . Jag anser att det är samma förhållande med uppdraget att utvärdera verksamheten. Det är starka beröringspunkter med utvärderingen och övriga uppgifter som den nya myndigheten ska hantera. Det är värdefullt med ett gediget verksamhetskunnande för att kunna ta fram relevanta frågeställningar för att kunna ge en tydlig bild av utvecklingen och förutsättningarna för vuxnas lärande. Min uppfattning är att den nya myndigheten också ska ansvara för utvärderingen av verksamhetsområdet. När det gäller mer omfat- tande utvärderingar finns särskilt starka krav på objektivitet. Jag återkommer i avsnitt 4 med förslag på hur detta ska organiseras. 3.2.5Utvecklingsstöd, stödjande och främjande uppgifter till huvudmän och till verksamhetsformer Förslag: Jag föreslår att den nya myndigheten genom olika utvecklingsstöd ska främja Vuxnas lärande. Utvecklingsstödet omfattar också de uppgifter som utförs av Validerings- delegationen. Myndigheten för skolutveckling genomför såväl riktade som generella insatser för utveckling av vuxnas lärande med inriktning mot de nationella målen för vuxnas lärande, däribland stödjande uppföljningsdialoger med kommuner, mötesplatser och seminarier för utbyte av erfarenhet mm samt kompetensutveckling för lärare inom vuxenutbildningen. Insatserna är inriktade på kommunernas arbete med vuxna med kort eller ofullständig utbildning, jämställdhet och kvalitet. Verksamhetsområdet är CFL:s kärnverksamhet. Myndigheten stödjer kompetensutveckling, kunskapsbildning, metoder och arbetssätt med inriktning mot distansutbildning och flexibelt lärande. Valideringsdelegationen främjar kvalitet, likvärdighet och legiti- mitet i fråga om validering av vuxnas kunskaper och kompetens i frågor utanför högskolans verksamhetsområde. främjar vuxnas lärande genom rådgivning till kommuner i frågor som avser vuxna deltagare med funktionshinder. har i uppdrag att utveckla den kvalificerade yrkesutbildningen och att utveckla de flexibla studieformerna. De resurser som stat och kommun kan avsätta för att utveckla och stödja vuxnas lärande måste användas effektivt i samverkan med enskilda medborgare och parterna på arbetsmarknaden. Staten eftersträvar en fördelningspolitisk profil och de metoder och verksamheter som stödjer det livslånga lärandet behöver utvecklas och kvalitetsgranskas. Uppsökande verksamhet, rekrytering, vägledning, ändamåls- enliga lärmiljöer, validering, vuxenpedagogik etc. är fokusområden som är aktuella. Tillgängligheten till lärande kräver en fortsatt utveckling, för att kunna möta kraven hos människor med olika behov och för att undanröja de hinder som finns i olika situationer. Det utvecklingsstöd som ges och det uppdrag som CFL, Myndigheten för skolutveckling, Vld och har för att stödja och främja utvecklingen av vuxnas lärande, för att utveckla metoder och läromedel, för att verka konsultativt gente- mot kommuner och andra utbildningsaktörer och för att stödja dem i arbetet att skapa flexibilitet och individanpassning, kommer i en gemensam organisation att bli tydligare och effektivare än det som erbjuds av flera myndigheter . En viktig del i uppdraget är att fortsätta utvecklingen av Kurs- navet som gör att lokalt producerade material blir tillgängliga för alla, samt att fortsätta arbetet med att utveckla Netvux, för att skapa nationell tillgång till lokalt arrangerade distanskurser. Ett nationellt utbud av resurser för lärande är angeläget eftersom kommuner och andra aktörer inte har förutsättningar att var och en utveckla utifrån de behov som ett flexibelt lärande förutsätter. Uppgiften att utveckla läromedel på teckenspråk, anpassade för flexibelt lärande övergår också till den nya myndigheten i väntan på att utredningen S 2003:12 Översyn av teckenspråkets ställning, lägger sitt förslag. Jag har övervägt att föreslå att den del av Specialpedagogiska institutets uppdrag som avser att ge kommunerna stöd för att undanröja hindren för de funktionshindrades möjligheter att delta i aktiviteter inom vuxnas lärande, också ska överföras till den nya myndigheten. Jag anser det särskilt angeläget att staten genom bl.a. rådgivning till huvudmännen bidrar till att tillgången till utbildning för de funktionshindrade blir bättre. SIT har en starkt decentra- liserad verksamhet med 160 rådgivare där kommunerna är uppdragsgivare. Myndigheten ger råd och kompetensutveckling till kommunerna för att öka förutsättningarna för tillgänglighet för barn, ungdomar och vuxna till utbildning och lärande. gedigen och grundläggande kompetens om funktionshinder inom myndigheten. Jag föreslår därför ingen förändring när det gäller SIT:s verksamhetsområde, då jag bedömer att det bättre gagnar de funktionshindrade om rådgivningen till kommunerna hålls ihop i en myndighet som dessutom har bättre möjligheter till lokalt arbetssätt än vad den nya myndigheten kommer att ha. För att vuxna med funktionshinder ska kunna delta i vuxen- utbildning och lärande krävs att generella och individuella hinder undanröjs eller kompenseras. Det kan vara hinder i den fysiska miljön, hinder i tillgång till information, kommunikation och läromedel, men även brister i bemötande och attityder. Varje sektor i samhället ska utforma och bedriva sin verksamhet så att den blir tillgänglig för alla medborgare inklusive personer med funktions- hinder. Kostnaden för nödvändiga anpassningar ska finansieras inom ramen för den ordinarie verksamheten. När det gäller vuxenutbildning och vuxnas lärande finns det ett antal statliga myndigheter, CFL, SIT m.fl. som har uppdrag att både främja, ge råd och förmedla anslag för att öka tillgängligheten till utbildning. Utredningen har också uppmärksammat att det finns två myndig- heter som har uppdrag att utveckla läromedel på teckenspråk för vuxenstuderande, vilket inte kan uppfattas som rationellt. Det pågår också en utredning om teckenspråkets ställning3 som ska lämna sitt betänkande till regeringen. Jag har inte haft förutsättningar att närmare analysera området, därför föreslår jag inga förändringar i ansvar för olika myndigheter. Det anslag som CFL fördelar till utveckling av läromedel på teckenspråk för vuxna föreslår jag därför nu förs över till den nya myndigheten. Min uppfattning är ändå att det är ett område som skulle kunna effektiviseras om ansvaret organiserades på ett annat sätt. Förslag: Jag föreslår att den nya myndigheten ansvarar för att sprida information och kunskap om Vuxnas lärande. Samtliga aktuella myndigheter har väl utvecklade webbplatser för både internt och externt bruk, med information, marknadsförings- produkter och olika tjänster utvecklade för att stödja respektive myndighets uppdrag. Dessutom utges ett stort antal rapporter, 3 Översyn av teckenspråkets ställning S2003:12. Överväganden och förslag SOU 2006:38 som inspirationsdagar och symposium arrangeras på temat vuxnas lärande. Att utveckla och sprida kunskap och forskningsresultat till aktörerna inom verksamhetsområdet är ett angeläget uppdrag för myndigheten. En gemensam myndighet kan effektivisera området, planera aktiviteterna utifrån verksamhetens förutsättningar och strukturera informationsflödet så att det förenklar och förtydligar för mottagarna och avsändarna. 4 En oberoende utvärdering Förslag: Jag föreslår att en särskild delegation tillsätts inom den nya myndigheten, för att säkerställa att verksamheten utvärderas på ett objektivt sätt. Delegationen bör disponera egna medel och resurser för sitt uppdrag. När det gäller de mer omfattande utvärderingarna av verksam- hetsområdet eller ett visst utbildningsområde är det angeläget att resultat inte ska kunna ifrågasättas pga. bristande objektivitet. genomförs få studier och kunskapen om resultat och målupp- fyllelse av verksamhetsområdet är inte tillräcklig. Det krävs fördjupade kunskaper för att få svar på de mer omfattande systemfrågorna och för en kritisk granskning av verksamheten. Uppdragen bör planeras, beslutas och i stor utsträckning genom- föras av en oberoende instans. Jag föreslår därför att en särskild delegation utses av regeringen. Delegationens uppdrag ska vara att besluta om en plan för utvärde- ring av verksamhetsområdet och utbildningsformerna. Delega- tionen ska disponera egna medel och resurser för sitt uppdrag. Samverkan ska ske med den nya myndigheten men arbetet torde i stor utsträckning genomföras av utomstående expertis. Jag anser dessutom att det finns skäl att överväga om inte delegationen även ska få ansvar för att utvärderingsplanen också ska omfatta andra utbildningsformers verksamhet i den del som avser Vuxnas lärande enligt den definition som jag har gjort. Jag lämnar emellertid inget förslag i just den frågan. Det finns beröringspunkter mellan den utvärderande verksam- heten och övriga uppgifter som den nya myndigheten ska hantera. Det är värdefullt med ett gediget verksamhetskunnande för att kunna ta fram relevanta frågeställningar. Därför är det lämpligt att myndighetens och delegationens uppgifter organiseras gemensamt. 5Samverkan med andra myndigheter och organisationer Vuxenutbildningen och vuxnas lärande är en del av det livslånga och livsvida lärandet. Mitt förslag att inrätta en ny central myndighet för vuxnas lärande ger förutsättningar för en nationell samordning inom området. Såväl arbetsmarknadens som individens behov och önskemål ska prägla verksamheten. För att nå framgång krävs samverkan med andra myndigheter och organisationer, men också samverkan över politikområden. Jag tänker bl.a. på arbetsmarknadsmyndigheterna och det regionala och lokala arbetslivet. Av direktiven till utredningen framgår att myndighetens behov av samverkan och sambanden med andra myndigheter ska analyseras. Jag har tittat på fyra områden. Den första delen avser sambanden med Myndigheten för nätverk och samarbete inom högre utbildning (NSHU). Den andra delen avser behovet av samverkan med högskolan och arbetsmarknadsutbildningen för den eftergymnasiala yrkesutbildningen. Den tredje delen beskriver samverkan med övriga myndigheter inom samma verksamhets- område och den fjärde hur samverkan konkret ska ske med för att främja utvecklingen av verksamhetsområdet inspektion, styrmedel och uppföljning. 5.1Myndigheten för nätverk och samarbete inom högre utbildning NSHU har i uppdrag att bidra till att kvaliteten och den internationella konkurrenskraften ökar inom högre utbildning och forskning. Dess verksamhetsområde är Högskoleverksamhet. Fler människor, oberoende av tid och plats, ska få möjlighet att studera. Behovet av livslångt lärande ska uppfyllas. Verksamhetsgrenarna är breddad rekrytering, pedagogisk utveckling och IT-stödd distansutbildning. Samverkan med andra myndigheter och organisationer för att utveckla, förbättra och informera om IT-stödd distans- utbildning, tillsammans och i samverkan med universitet och högskolor. Myndigheten har sedan starten bidragit till att utveckla förutsättningarna för distansutbildning via Internet, och har också bl.a. drivit utvecklingen av nationella tjänster för studievägledning och jourhavande bibliotekarie. har granskat NSHU och i kapitlet Breddad rekrytering1 framgår att många nya studenter har tillkommit som i viss utsträckning har annan bakgrund än den traditionella studenten. De studerande är betydligt äldre både inom NSHU och inom traditionell distansutbildning, jämfört med studerande inom campusutbildning. NSHU:s studenter rekryteras i större utsträckning från arbetarhem än vad campusstudenterna gör. Det är också betydligt vanligare att bland NSHU:s nybörjare vara förälder och att förvärvsarbeta som studierna bedrivs. NSHU:s och CFL:s uppdrag är lika i stora delar. Båda myndigheterna ska stödja utvecklingen av distansutbildning, IT- användning och andra former av flexibelt lärande. NSHU:s verk- samhetsområde är högskoleverksamhet medan CFL:s verksam- hetsområde är den kommunala vuxenutbildningen och folkbild- ningen. Myndigheterna samverkar kring flera frågor och verksam- hetsområden. På mässor och konferenser medverkar myndig- heterna tillsammans i montrar, på seminarier deltar man gemen- samt. I utvecklingen av flexibel vägledning och olika informa- tionsaktiviteter har myndigheterna samverkat. De har också arbetat gemensamt på operativ nivå med en rad frågor för att bl. a skapa infrastruktur för att öka tillgänglighet till digitala lärresurser och för en mer tillgänglig webb-information. 5.1.1Samverkan med den nya myndigheten Min bedömning är att det krävs en formaliserad strategisk samverkan mellan Myndigheten för nätverk och samarbete inom högre utbildning och den nya myndigheten för vuxnas lärande. Förslaget att inrätta en myndighet för vuxnas lärande innebär ingen förändring i fördelningen av uppdragen som avser att bredda 1 Uppföljning av , Slutrapport 2, Rapport 2005:49 R. Samverkan med andra myndigheter och organisationer rekryteringen och att främja tillgången till distansutbildning och andra former av flexibelt lärande. Det kommer fortsättningsvis också att finnas två myndigheter med i stort sett lika uppdrag, bortsett från utbildningsformen. Det kommer att krävas både en organiserad och en informell samverkan på nationell nivå för att en samverkande myndighets- styrning ska uppnås. Min uppfattning är att det uppdrag som NSHU har med fördel skulle kunna tillföras den nya myndigheten. Det ingår emellertid inte i mitt uppdrag att lämna ett sådant förslag. Jag nöjer mig därför med att redovisa min uppfatt- ning. Ett väl fungerande samarbete måste därför planeras och genomföras med det gemensamma verksamhetsområdet i fokus. Staten förutsätter att samverkan sker över myndighets-, sektors- och organisationsgränser på och regionalnivå. Det är då enligt min mening självklart att det av statens styrning ska framgå att staten har en helhetssyn på utbildning och vuxnas lärande. De studerande och studenterna, studerar under sin studietid på olika nivåer och i olika utbildningsformer. För dem är det angeläget att rekrytering, information, studievägledning, metoder för flexibelt lärande, kursutbud, lärmiljöer, metoder för vuxenpedagogik etc. hänger ihop och att man som studerande/student ser och upplever ett samband och samspel mellan alla aktörer. Det kommer att krävas en strategisk samverkan för att myndigheterna övergripande ska samordna sina respektive uppdrag för att styrningen och uppdragen till huvudmän och organisationer präglas av ett gemensamt synsätt på förutsättningarna för utbildning och Vuxnas lärande. Med det avser jag också den utbildningsverksamhet som avser universitet och högskolor. Mitt förslag att ledningen ska placeras i kommer att underlätta den samverkan. På taktisk och operativ nivå kommer fler projekt att behöva planeras och genomföras tillsammans av de båda myndigheterna. 5.2Samverkan inom eftergymnasial yrkesutbildning Min bedömning är att det krävs en formaliserad strategisk samverkan mellan , och den nya myndigheten. Samverkan mellan den eftergymnasiala yrkesutbildningen och högskolans yrkesutbildningar respektive Samverkan med andra myndigheter och organisationer arbetsmarknadsutbildningar är en angelägen fråga med en stor utvecklingspotential och som berör såväl myndigheter, utbildnings- anordnare som de studerande. Det är svårt för den studerande att överblicka olika utbildnings- alternativ inom den eftergymnasiala yrkesutbildningen, trots att utbildningsformen formellt sett är relativt tydligt beskriven i olika myndigheters författningar2. I många fall är utbildningsalternativen mer eller mindre överlappande och kan leda till i det närmaste identiska yrkesroller, men som regel skiljer sig yrkesrollerna åt i något avseende. Exempel på överlappande utbildningar finns bl.a. inom den expanderande upplevelseindustrin. konstaterar i sin rapport och bungyjump – Upplevelse- industrin och behovet av konstnärligt utbildade3, att de kvalifi- cerade yrkesutbildningarna finns på samma arena som de ofta snarlika högskoleutbildningarna som utvecklats . Utbildningar som syftar inte bara mot samma yrkesområden utan mot samma faktiska yrken. Exemplet ovan om överlappande utbildningar beskriver förmod- ligen den allra viktigaste samverkansfrågan mellan eftergymnasial yrkesutbildning, högskolan och arbetsmarknadsutbildningar. För att konkretisera samverkansbehovet mellan myndigheterna görs detta nedan uppdelat i tre faser – innan, under och efter en utbildning. 5.2.1Samverkan innan en utbildning startar För att på bästa sätt ta tillvara de samlade resurser som samhället avsätter för eftergymnasial yrkesutbildning krävs en initial samverkan på såväl nationell nivå som regional nivå. Detta gäller myndigheter emellan, mellan myndigheter och arbetsmarknadens parter, branschföreträdare m.fl., men även mellan utbildnings- anordnare och andra aktörer.