sou · GUB3108 · 2007-01-01 00:00:00 — Detta kräver att riskavspeglande skall tillämpas, att en säkerhetsreserv skall etableras för täckande av framtida skador, samt att de sammantagna riskerna i utställda garantier skall värderas i riskbokslut. som är lägre än riskavspegling kan dock ske om mellanskillnaden täcks från biståndsanslaget och tillförs säker- hetsreserven. Det finns förslag om att staten utformar ett enhetligt system för hantering av statens låneformer. För Sidas räkning är ett sådant system relevant för villkorslånen (däremot inte utvecklings- krediterna där lånedelen hanteras av fristående organisationer). Anpassning till detta får ske när beslut fattats om ett sådant system. Sida har kritiserats för att bryta mot kapitalförsörjnings- förordningen (SFS 1996:1148). Det gäller bestämmelsen som innebär att det är otillåtet för myndigheter att bilda bolag, stiftelser, föreningar eller liknande rättssubjekt, om inte beviljat undantag. Villkorslånen ligger i farozonen för detta, särskilt de när Sidas lån innebär ett delägande av t.ex. riskkapitalfonder. För att undvika detta föreslås att Sida vid utfärdandet av villkorslån avskriver dessa i sina böcker och överför lånet till eller annan aktör i de fall inte ett undantag från kapi- talförsörjningsförordningen har beviljats av . De föreslagna kredit- och garantisystemen måste i alla situa- tioner uppfylla förpliktelser enligt WTO, och rätt. Genom att krediterna föreslås bli obundna, krävs ingen anpassning till OECDs konsensusavtal. Däremot måste subven- tioner i garantisystemen följa gällande regelverk. Sidas upphandlingsregler, som bygger på dels lagen om offentlig upphandling, dels internationella regelverk, skall styra kredit- och garantibistånd på samma sätt som för Sidas hela verksamhet. Sida bör dock få undantag från detta regelverk för att kunna bedriva ett närmare samarbete med , det svenska bilaterala biståndets andra arm, som bedriver verksamhet i bolagsform. Utredningens slutsatser och förslag 8.2.3Minimera risken för ökad skuldbörda genom svenskt bistånd Den främsta risken som är förknippade med kredit- och garanti- bistånd, och som det svenska biståndet måste undvika, är en ökning av länders skuldbörda så att denna blir svårbemästrad eller på annat sätt skapar mindre utrymme för utveckling och fattigdoms- bekämpning i mottagarlandet. , som har varit starkt på- drivande för skuldavskrivningar, måste också säkerställa att ett svenskt bistånd inte bidrar till en ny våg av sådana avskrivningar och den urholkning av de finansiella finansmarknaderna som detta medför. Detta gäller krediter och garantier till den offentliga sek- torn eller i varje situation där krediten kan riskera att hamna i regeringars ansvar. Svenskt bilateralt kredit- och garantibistånd ska: inta en mycket restriktiv hållning avseende krediter eller garan- tier riktade till regeringar eller offentliga organ i länder som har en svår skuldsituation, eller länder som har haft en sådan och fått skulderna avskrivna; utredningen föreslår att i detta har en mer restriktiv hållning än t.ex. , särskilt vad gäller kredit- eller garantibistånd till den offentliga sektorn i svårt skuldtyngda länder eller länder som genomgått HIPC- processen eller fått skulder avskrivna i ; defini- tionen på svårt skuldtyngda länder kan följa klassificering; bidrag till den snabbt ökande skulduppbyggna- den som sker i vissa HIPC-länder måste undvikas i det svenska biståndet; söka lämna krediter i lokal valuta och skapa möjligheter för upplåning i lokal valuta för att därmed undvika extern skuld- börda och valutarisker för mottagarländerna. Huvuddelen av den verksamhet som biståndet medverkar i finansieringen av inom den offentliga sektorn, har endera låg eller ingen egen direkt intjäningsförmåga (t.ex. skolundervisning), eller intjä- ningen är i lokal valuta (t.ex. elkraft och distribution, vatten och avlopp), vilket innebär att krediter i utländsk valuta van- ligen är förknippade med en valutarisk för mottagaren och därmed potentiellt ökad extern skuldbörda. En utveckling av kreditbistånd i lokal valuta med den kommersiella delen upp- handlad på lokala marknader och med biståndsgaranti är en ny, ännu outvecklad form, av bistånd internationellt. Utredningens slutsatser och förslag detta spela en dynamisk och innovativ roll inom det internatio- nella biståndet. Dock måste i detta hänsyn tas till risken för intern skuldbörda respektive den lokala finansmarknadens kapacitet; betona den privata sektorn i kredit- och garantibiståndet och i större utsträckning bli mindre nationsbaserat i biståndet och mer inriktat på globala fattigdomsproblem. 8.2.4En pro-poor, dynamisk och additionell profil bedriver ett mycket begränsat kredit- och garanti- bistånd som motsvarar mindre än en halv promille av det totala internationella biståndet till de fattiga länderna. Även efter en före- slagen betydande uppskalning, kommer detta bistånd ändå i ett större perspektiv vara mycket ringa. Detta både motiverar och ska- par möjlighet för att formar detta bistånd så att det i ett internationellt perspektiv får en klar additionalitet (i meningen söka göra det som inte andra aktörer gör), och blir innovativt (i meningen pröva nya vägar som kan fungera som demonstration för andra och därmed få en katalytisk effekt som vida överstiger biståndets ringa omfattning). Denna additionalitet inom bistånds- samfundet föreslås ske bl.a. genom att Sida agerar enligt följande: Söker utveckla ett decentraliserat bistånd som komplement till dagens centraliserade. Detta kan ske genom att förmedla kre- diter och garantier med subnationella enheter som kommuner som mottagare, och ett kredit- och garantibistånd direkt riktat till offentliga affärsdrivande verk. Strävar efter att ställa ut krediter och garantier i lokal valuta, och med upphandling på lokala kreditmarknader. Sådant kre- dit- och garantibistånd bör kopplas till tekniskt gåvobistånd för att medverka till utvecklingen av dessa marknader. Arbetar för att utveckla former för output based aid med garan- tier som instrument, dvs. där garantin utfaller om vissa resultat uppnås. Stimulerar forskning och innovation för att lösa problemen kring en uthållig tillväxt och för ny teknik, system, produkter och tjänster som är av betydande vikt för fattigdomens minsk- Utredningens slutsatser och förslag ning och de fattigas välfärd samt söker mobilisera företag och innovatörer i i-länder och fattiga länder till detta. Har en klar pro-poor growthprofil i allt kredit- och garanti- bistånd. Pro-poor kan i detta sammanhang definieras som inve- steringar i: länder med mycket utbredd fattigdom, t.ex. definierade som länder med av befolkningen i extrem fattig- dom, som kännetecknas av god samhällsstyrning (t.ex. defini- erat genom CPAI-index); regioner med utpräglad fattigdom; verksamheter som särskilt gagnar de fattiga, t.ex. i infrastruktur av särskilt betydelse för fattigas välfärd och sysselsättning; nya teknologier och system som är direkt inriktade på fattigas välfärd och produktionssystem; system som är genuint hållbara i Brundtlandtrapportens anda. 8.2.5Formell avbindning av krediterna Den formella bundenheten i dagens svenska u-kreditsystem skapar en rad negativa aspekter av både bistånds- och handelspolitisk natur vilket varken gagnar biståndet, svensk projektexport eller det svenska näringslivet. Det finns därmed en rad förhållanden som talar för att avsluta detta bundna bistånd, och göra kredit- formen formellt obundet: OECDs arbete att stävja de biståndssubventionerade bundna exportkrediterna har kraftigt minskat utrymmet och tillämp- barheten för dessa. Det skapar låsningar i hur och när krediter kan användas, t.ex. vilken typ av projekt som är öppna för bundna krediter, krav på notifiering i , krav på minsta förmånsgrad etc. Det finns ingen anledning att tro att ansträngningarna mot än starkare restriktioner av de bundna blandade exportkrediterna inte kommer att fortsätta inom OECDs ram och därmed än mer reducera kreditformens användbarhet. En avbindning eliminerar dessa restriktioner. Få svenska företag har överhuvud tillämpat de svenska u-kredi- terna över tiden, och de som främst använt dem – multinationella svenska företag såsom ABB, , Utredningens slutsatser och förslag och – är knappast beroende av dessa bundna kre- diter för sin globala verksamhet. Företag som gör sig beroende av marknader skyddade från internationell konkurrens genom bistånd riskerar att förlora sin konkurrenskraft, och dessa skydd kan därmed bli ett kontraproduktivt instrument inom näringspolitiken. Subventionerade bundna exportkrediter har ett generellt dåligt rykte både i bistånds- och handelsvärlden, och innebär en stark kompromiss med svensk traditionell frihandels- och bistånds- politik. Bundna subventionerade exportkrediter blir dessutom lätt föremål för kritik av utomstående, inte minst de aktiva fri- villigorganisationerna som söker bekräftelse på att Nord fort- sätter exploateringen av Syd. Denna kritik ger därmed biståndet ett onödigt dåligt rykte. Svenska argument för att fortsätta bundna u-krediter brukar moti- veras med att så länge andra gör det, så, ett motiv som Sidas kreditutredning kallade kålsuparmotivet. Avbindning skall således enligt gällande svenskt politik ske i takt med, men inte snabbare , det som sker inom . Som framgår av kapitel 5 är OECD-bilden mycket blandad . Fler mycket viktiga indu- strinationer har aldrig tillämpat detta system eller upphört med dem. Det gäller samtliga anglosaxiska länder, dvs. , Storbritan- nien, , , och . har upp- hört med bundna blandade krediter, och i många , däribland men också t.ex. och , har dessa bundna kreditsystem fått en sådan begränsad omfattning att de saknar all praktiskt betydelse för både bistånd och export- främjande. Blott ett fåtal av driver ett aktivt exportfrämjande med hjälp av subventioner av exportkrediter, där , och tillhör en grupp för sig. Det danska systemet är dock ihåligt genom att det inte har några som helst garantier för att dessa krediter leder till något danskt export- främjande eller några sysselsättningseffekter i . Denna utredning föreslår en avbindning av samtliga former av kredit- och garantiinstrument som föreslås tillämpas inom bistån- det. Utredningens slutsatser och förslag 8.2.6Samarbetet med det svenska näringslivet inom ramen för kredit- och garantibiståndet Samarbetet mellan svenskt bistånd och svenskt näringsliv har, sedan den mycket nära kopplingen som fanns när biståndet tog form , utvecklats till det närmast obefintliga sam- arbetet . Det finns ett flertal skäl till detta: I biståndets vagga fanns en föreställning om att handel och investeringar, och generellt kommersiella relationer mellan län- der, var den viktigaste drivkraften för utveckling i de fattiga länderna. Denna föreställning ändrades i hög grad inom biståndet där snarare intressekonflikter betonades. Bi- stånd blev alltmer en offentlig angelägenhet med en speciali- serad biståndsmyndighet som drivande kraft. Denna föreställ- ningsram har i hög grad följt med . Biståndets allt starkare fokus på former som budgetstöd, sektorprogram, PRS-processer (Poverty Reduction Strategy), landstrategier och harmonisering mellan givare har skapat vad som kan kallas en centralplanering inom biståndet. De marknadsstyrda investeringarna som uppstår genom kommer- siella relationer mellan kunder och leverantörer hamnar därför alltmer utanför biståndet. Det saknas helt enkelt budget eller resurser för att ta hand om dessa. Biståndets inriktning mot mjuka sektorer som utbildning, hälsa eller mot områden som är cross-cutting, såsom samhälls- styrning, demokrati, jämlikhet, humanitärt bistånd, med mera saknar naturliga kommersiella aktörer på ett helt annat sätt än mer traditionell investeringsverksamhet. En avbindning av de existerande u-krediterna innebär till synes ett försvagande av den återstående direkta länken mellan biståndet och näringslivet. Detta står i strid emot rådande biståndspolitik, det bredare intresse som finns i samhället om en koppling, och också utredarens övertygelse att svenskt näringsliv har en mycket viktig roll att fylla för att skapa ekonomisk utveckling i de fattiga län- derna och att bidra till att utvecklingen blir hållbar. Utredningen är dock av den uppfattningen att ett fortsatt bundet och bistånds- subventionerat kreditsystem är en återvändsgränd som gagnar var- ken näringslivet eller biståndet. Istället kan ett reformerat, obundet Utredningens slutsatser och förslag kredit- och garantisystem skapa ett närmare och betydligt mer omfattande samarbete med det svenska näringslivet. Den svenska resursbasen och svenskt näringsliv utnyttjas bättre inom kredit- och garantisystemet genom följande förslag: Det svenska biståndet fortsätter inom, och förstärker koncentrationen på, de områden av relevans för fattigdoms- minskning där har ledande kompetens och där svenska företag kan leverera system, kunnande, produkter och tjänster som är bland de bästa som kan erbjudas globalt, med hänsyn också taget till långsiktighet, hållbarhet, socialt ansvar och etik, dvs. har stor möjlighet att vinna internationella konkurrens- upphandlingar. Det svenska näringslivet ges möjlighet till genuin medverkan i samarbetsstrategiprocessen för att svenska företag: 1) skall kunna ge sina synpunkter på områden där svenska näringsliv kan bidra och som därmed påverkar det svenska biståndets inriktning inom ramen för övergripande biståndets målsätt- ningar och åtaganden, och 2) skall få tidig kännedom om sekto- rer där biståndsfinansierade investeringar kommer att äga rum, inte minst kreditfinansierade infrastrukturella investeringar, vilket kan förbereda företag för framtida upphandlingar. De verksamheter som är gåvofinansierade utökas med kre- ditelement som innebär att leveranser av system, produkter, teknik och tjänster blir delar av biståndet. Detta skapar natur- liga områden för svenska företag att medverka i internationell konkurrensupphandling. Detta innebär att Sida systematiskt bör granska möjligheten till kreditelement inom olika sektorer. Detta ligger inom ramen för det föreslagna kredit- och garanti- systemets inriktning att bli ett mer aktivt biståndsinstrument där krediter systematiskt prövas mot gåvor för de länder som krediter lämpar sig för. Sida, vid medverkan i utformningen av specifikationer i konkurrensupphandling, tar stor hänsyn till centrala svenska värden för utveckling såsom företagsetik, miljöhänsyn, socialt ansvar, långsiktigt ansvar för leveranser, utbildning och kapa- citetsbyggande, demokratisk företagskultur, anti-korruption och systemtänkande – värden som svensk industri också betraktar som sin styrka. Utredningens slutsatser och förslag 8.2.7Koncentration till vad är bäst på med relevans för uthållig fattigdomsbekämpning En rad skäl kan anföras att bör koncentrera kredit- och garantibistånd mot det som är bäst på: Krav på koncentration av det svenska biståndet har uttalats av den svenska . Sida som organisation har behov av koncentration för att kunna leverera effektivt bistånd. Det svenska kredit- och garantibiståndet, även vid en kraftig ökning, kommer inte att utgöra mer en högst någon promille av de totala biståndsflödena. Orienteringen mot den svenska kompetensen vid en koncentra- tionsprocess är naturlig av följande skäl. För det första är det san- nolikt att det bistånd som därigenom genereras är mer effektivt för utveckling, än om biståndet inriktas på sådant där den inhemska kunskapen och institutionella kompetensen är låg. Bistånd byggt på svenska kompetensområden kan dra på stora resurser inom företag, organisationer, arbetsmarknad och forskning, och mottagar- länderna får därmed del av bland det bästa världen kan erbjuda. För det andra har fokus på svensk kompetens större sannolikhet att skapa självgående processer efter, eller utanför, det direkta bistån- det genom de egenintressen som svenska organisationer och före- tag har. Bistånd kan aldrig vara mer än en temporär, ofta marginell insats, och bestående bilaterala relationer bygger på kommersiella och andra intressen. För det tredje har en sådan koncentration större sannolikhet att generera mervärden i som både är av nytta för svensk ekonomi och för svensk sysselsättning, samt i sin tur ger effekter i en global värld genom synergiska processer. Utredningen föreslår att det svenska bilaterala kredit- och garantibiståndet koncentreras till områden som uppfyller både kra- vet att det är av hög prioritet för fattigdomens utrotande och ska- pande av en hållbar global utveckling i vid mening, och att det finns en klar svensk kompetens av världsklass inom dessa områden (eller att det är sannolikt att sådan kompetens kommer att etableras med begränsade resurser). Detta kan illustreras med följande modell: Utredningens slutsatser och förslag Definition av kredit- och garantibiståndets ämnesfokus Centrala områden för fattigdomens utrotande och skapandet av en hållbar global utveckling kompetens i ett Fokus globalt perspektiv (3) Modellen bygger på att det finns viktiga problem och områden för att eliminera världens fattigdom där knappast kan anses ha spetskompetens i någon bredare mening och där både centrala institutioner, företag och teknisk kompetens saknas eller är magert företrädda. Det kan t.ex. gälla tropiskt jordbruk (delområde 1 i figur 8.1). Det finns också områden där är världsledande, men vilka knappast har hög angelägenhetsgrad för världens fattiga eller för att skapa en hållbar global utveckling. Detta kan gälla medicinsk teknologi för hjärttransplantationer (delområde 3). Slutligen finns områden med en klar överlappning (delområde 2). Det är i detta sammanhang viktigt att se utvecklingen dynamiskt, som en riktning snarare än som ett statiskt förhållande. Fattig- domens problem, och framför allt en uthållig utveckling, förändras och omdefinieras över tiden, och särskilt den svenska kompetensen är i stark förändring i en konkurrensutsatt värld. Denna utredning avser inte att söka kartlägga detta utan blott ge några exempel. Det finns således ett antal kompetensområden som av tradition är bra på och där svenska företag blivit världsledande och som också i stor utsträckning redan är koncentrationsområden i svenskt bistånd, inte minst genom de bundna u-krediterna. Dessa gäller t.ex. vattenkraft och elkraftsöverföring, telekommunikation, vat- ten- och avloppsrening, samt miljö i en vidare bemärkelse. Ett dy- namiskt utvecklingsperspektiv skulle kunna innebära t.ex. följande områden (denna beskrivning begränsas till områden med naturlig koppling till investeringar med krediter och garantier): Utredningens slutsatser och förslag Inom energiområdet har den framförallt gällt vatten- kraft och eldistribution, men det finns starka krafter i som arbetar för teknikutveckling mot andra förnyelsebara och rena energikällor. Här borde finnas en betydande intresse- gemenskap mellan svenskt näringsliv, forskning, institutioner och den svenska resursbasen i en vidare mening å ena sidan, och biståndet å andra. Energiproblematiken delas i stor utsträck- ning av de rika länderna och de fattiga, och utvecklas alltmer till världens övergripande ödesfråga. Dator- och informationsteknologi är ett område där är världsledande, i både systemutveckling och produktteknologi. Inom telekommunikation har den mobila tekniken fått en för något decennium sedan oanad tillämpning i utvecklingsländer, och kanske framför allt i de fattigaste länderna, genom att denna teknik gör ett systemhopp över dyrbara investeringar i fast telefoni. Mobil telefoni är redan en fattigdomsinriktad strategi som drivs av marknadskrafterna, men det finns nya, ännu relativt oexploaterade områden med specifik koppling till fattiga länder, t.ex. i form av mobil banking, kopplad t.ex. till mikrokrediter. Datorteknologin är ännu i sin linda i att skapa appliceringar för fattiga länder och fattiga människor genom Internet. Här finns, eller borde finnas, gemensamma intressen mellan näringsliv, forskning och bistånd. Det är teknologier som kan få mycket starka effekter på områden som demokrati- utveckling. Informationsteknologi är också ett område som den nya svenska utvecklingspolitiken explicit önskar förstärka.TPF1FPT utveckling, och specifikt transporter, är ett område där svensk kompetens får anses världsledande, och som blir ett allt större problemområde i utvecklingsländerna genom den mycket snabba urbaniseringen. Bistånd och näringsliv skulle gemensamt kunna skapa applikationer med fokus på de fattigas behov som både är av högsta relevans för de fattiga och innebär stora potentiella marknader för svenska företag och organisationer. Initiativ har redan tagits av näringslivet i detta avseende kring konceptet sustainable city. Miljösektorn är en väletablerad teknologi med stora beröringspunkter mellan svensk resursbas, företag och bistån- det, t.ex. inom avloppsrening. teknik inom energisektorn kan förväntas inte bara vara av avgörande betydelse för den 1TP PT PGU, sid 50–51. Utredningens slutsatser och förslag globala utvecklingen och världens hållbarhet i stort, utan även bli en enorm marknad i fattiga länder, särskilt i . Den utbyggnad som förväntas av tusentals kolkraftverk i t.ex. och är en gigantisk utma- ning för världen. Vatten är en i ökande utsträckning begränsad resurs för värl- den, och ett område där svensk kompetens är betydande, inte minst inom forskningen. Vattenrening är ett etablerat område för svensk näringsliv, men rening i den lilla skalan, på hushålls- nivå, skulle om lämplig och billig teknologi fanns tillgänglig, både skapa enorma hälsovinster för de fattiga och vara en gigantisk kommersiell marknad. Biståndet skulle star- kare kunna samagera och skapa incitament för en sådan utveckling. Svensk kompetens handlar inte bara om klassiska teknologier. Den byggs i allt större utsträckning på tjänster och inte minst på systemtänkande. som vuxit under är sådana som och Hennes & . Tetra är ett tidigare nämnt exempel. Nyckelfaktorer för fram- gång är bland annat förpackning, distribution och design i system. En koppling mellan bistånd och denna typ av svensk kompetens kan förbättra och förbilliga tillgången på basvaror för de fattiga. Tetra är ett exempel på ett framgångsrikt sådant samarbete. Det finns områden där har ett systemkunnande som måste anses världsledande, men som i mindre utsträckning utveck- lats till varor eller tjänster som etablerats på världsmarknader. Detta gäller t.ex. förebyggande sjukvård. Skälen till den begränsade exponeringen i dessa fall beror på att de väsentligen drivs i offentlig regi och är skattefinansierade. Incitamenten för etablering utom- lands och anpassning av teknik och system till kraven i fattiga län- der blir därmed låg. är svensk medicinsk teknologi en global spetskompetens. Även om biståndet i stor utsträckning har dragit på den svenska kompetensen inom hälsovård, har detta i ringa grad lett till självgående processer. Det är för- vånande att så lite samarbete har funnits mellan svensk forskning, svensk medicinsk teknologi och farmakologi å ena sidan, och biståndet å den andra, för utveckling av terapier för de vanligaste sjukdomarna i de fattiga länderna och bland de fattiga. Läke- medelsindustrins obenägenhet att lägga ned betydande forsknings- Utredningens slutsatser och förslag resurser på sjukdomar som är mindre vanliga i industrivärlden sammanhänger med en osäkerhet om framtida marknader, ett för- hållande som biståndet i viss grad skulle kunna överbrygga genom att skapa marknadsincitament i form av garantier. Framgången inom läkemedelsindustrin och teknologin sammanhänger i hög grad med samspelet mellan företag och landsting, en relation som biståndet i viss mån skulle kunna kopiera.TPF2FPT Utredningen föreslår att Sida i samarbete med inleder en diskussion med svenskt näringsliv och med andra intressenter inom den svenska resursbasen för att identifiera delområde 2 ovan, och att det svenska biståndet vad avser kredit- och garanti- instrumenten styrs mot dessa identifierade områden.