sou · GUB379 · 2007-01-01 00:00:00 — Agenda för jämlikhet och social sammanhållning Slutbetänkande av Utredningen om makt, integration och strukturell diskriminering SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Regeringen bemyndigade statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda strukturell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet och dess konsekvenser för makt och inflytande (Dir. 2004:54). Med stöd av bemyndigandet förordnades professor som särskild utredare. anställdes som sekreterare teol. . anställdes som sekreterare fil. mag. Adrián Groglopo. anställdes som sekreterare fil. anställdes som sekreterare fil. anställdes som sekreterare jur. kand. Till experter i utredningen förordnades , departementssekreterare vid , , kansliråd vid , , kansliråd vid , , ämnessakkunnig vid , kansliråd vid , , kansliråd vid , , kansliråd vid . entledigades på egen begä- ran. förordnades , departements- sekreterare vid . entledigades på egen begäran. förordnades , departementssekreterare vid . entledigades på egen begäran. förordnades , polisintendent vid . Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv (Dir. 2006:67). Enligt detta direktiv förlängdes utredningstiden. Utred- ningen skall redovisa betänkandet . Utredningen om makt, integration och strukturell diskrimine- ring får härmed överlämna sitt betänkande. Uppdraget är härmed avslutat. Utredningens uppdrag och arbete ................................ 2.3Från integrationsidéerna till en agenda för jämlikhet och Det koloniala arvet................................................................... Ett europeiskt dilemma ........................................................... Integration, makt och diskriminering..................................... Integrationstänkandet och integrationspolitiken .................. Det kulturella åtskiljandet ....................................................... Från invandrarpolitik till integrationspolitik ......................... Rasism och integration ............................................................ Självsegregering som en reaktion på diskriminering Integration, makt, diskriminering och rasism ........................ Behovet av en ny politik för social sammanhållning Sammanfattande slutsatser av utredningens rapporter ....89 Erfarenheter i marginalen ........................................................ Strukturell diskriminering och makt i politiken................... 3.3Mediernas Vi och Dom. Mediernas betydelse för den 3.6Välfärd, (o)jämlikhet och den strukturella Hälsa och hälsovård ............................................................... Utredningens förslag och rekommendationer ............... En ny politik ........................................................................... 5.2Nedläggning och omorganisering av befintlig integrations- och mångfaldsenhet.............................. 5.3Behov av institutionella förutsättningar för en ny politik för lika möjligheter, likvärdiga utfall och social 5.3.1 Ny myndighet för främjande av lika möjligheter och likvärdiga utfall..................................................... 5.3.2 med fokus på strukturell/institutionell diskriminering................... 5.4.1 Förtur till offentliga arbeten ...................................... 5.4.2 Rekryteringsmål för statliga myndigheter ................ Rätt till tillsvidareanställning ..................................... 5.4.4 Skärpning av lag om allmän platsanmälan ................. 5.4.5 Obligatoriska kravprofiler vid rekrytering................ 5.4.6 Facklig insyn vid rekrytering ..................................... Ändringar i diskrimineringslagstiftningen ........................... 5.5.1 Kriminalisering av instruktion att diskriminera........ 5.5.2 Diskrimineringsförbud vid medlemskap i 5.5.3 Privatpersoner ska kunna stämmas för Vidareutbildning för rättsväsendet............................ 5.6.2 Inskränkning av patrullerande polisers utrymme för godtyckliga ingripanden....................................... 5.7.2 Tillåt aktiva åtgärder mot negativ särbehandling i 5.7.3 Motivering av överklagandenämndens beslut........... Utbildning för grindvakter..................................... Revidering av värdegrunden....................................... 5.7.6 Diskrimineringskontaktperson i varje skola............. 5.8 Krav på ideella organisationer ............................................... 5.8.1 Stödet till villkoras.................. 5.8.2 Antidiskrimineringsvillkor i statliga bidrag till Krav på kommuner ................................................................ 5.9.1 Förslag om kommuners skyldighet för integrationsprojekt riktade till icke- marginaliserade och icke-stigmatiserade förorter..... Hälso- och sjukvård för irreguljära immigranter.................. 5.10.1 Bättre villkor i hälso- och sjukvård för irreguljära Kostnads- och konsekvensanalys ................................ Ny myndighet för lika möjligheter och likvärdiga utfall samt introduktionsmyndighet.......................... Förtur till offentliga arbeten ...................................... Skärpning av lag om allmän platsanmälan och obligatoriska kravprofiler vid rekrytering ................. Ändringar i diskrimineringslagstiftningen ................ Åtgärder för rättsväsendet.......................................... Diskrimineringskontaktpersoner i skolan................. Kommuners skyldighet för integrationsprojekt ....... 6.1.12 Hälso- och sjukvård för irreguljära immigranter ...... Konsekvenser för det kommunala självstyret ........... Konsekvenser för brottsligheten................................ Konsekvenser för jämställdheten............................... Konsekvenser för integrationspolitiken .................... Konsekvenser för den personliga integriteten .......... Konsekvenser för små företag.................................... Utredningens uppdrag och arbete Utredningen om makt, integration och strukturell diskriminering tillsattes av regeringen . I uppdraget ingick att identifiera strukturell diskriminering på grund av etnisk eller reli- giös tillhörighet och analysera mekanismerna bakom den och dess konsekvenser för makt och inflytande samt allmänt dess konse- kvenser i förhållande till de integrationspolitiska målen. I uppdra- get ingick också att föreslå åtgärder för att motverka strukturell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet och för att öka möjligheterna till inflytande och makt för dem som främst riskerar att utsättas för sådan diskriminering. Utredningens arbete har haft sin utgångspunkt i direktivets defini- tion av strukturell diskriminering, nämligen: regler, normer, ruti- ner, vedertagna förhållningssätt och beteenden i institutioner och andra samhällsstrukturer som utgör hinder för att i praktiken uppnå lika rättigheter och möjligheter oavsett etnisk eller religiös tillhörighet. Sådan diskriminering kan vara synlig eller dold och den kan ske avsiktligt eller oavsiktligt (dir 2004:54). Utredningens fokus har således varit på att belysa hur den strukturella diskrimi- neringen ser ut inom olika samhällsområden samt på de omstän- digheter som gör denna diskriminering möjlig. Integrationspolitiken har kommit till en återvändsgränd efter- som den endast kan förverkligas genom att ständigt återskapa upp- delningen mellan vi och dem. Vi svenskar som är integre- rade, och de invandrarna som ska integreras i vårt samhälle och därför behöver integrationspolitik. Denna utrednings tillkomst ska ses i ljuset av kritiska röster inom forskarvärlden och i den offentliga debatten, som utmanat integrationstänkandet med krav på att skifta fokus från svårigheterna att integrera de andra, till diskriminerande strukturella och institutionella sammanhang i det svenska samhället. En röd tråd i utredningens arbete har varit att vända på den diskri- minerande ordningens diskursiva makt och att skapa utrymme för en kritisk granskning av eliternas tolkningsföreträde i diskrimine- ringsfrågor. Detta innebär i första hand ett arbetssätt där männi- skors kunskaper och egna erfarenheter av diskriminering står i fokus. Som ett led i detta arbete inbjöd utredningen till fyra hea- rings i , och . För att kunna presentera ett underlag som empiriskt och teore- tiskt kan adressera såväl förekomsten av diskrimineringen som dess olika manifestationer och effekter i olika sammanhang har utred- ningen haft förmånen att samarbeta med ca 100 forskare från en mängd olika discipliner och akademiska miljöer. Från integrationsidéerna till en agenda för jämlikhet och social sammanhållning. Integrationsidéerna har sitt ursprung i industrialismens genom- brott och de samhällskonflikter detta skapade. Dessa förändringar gav upphov till frågeställningar inom samhällsvetenskaperna hur det var möjligt att hålla ihop ett sådant samhälle i ständig föränd- ring och där klyftorna mellan olika grupper ökade. En av de domi- nerande tankegångarna i det europeiska politiska och intellektuella sfärerna kretsade kring skapandet av ett samhälle där motsättningar mellan olika grupper skulle minskas med fredliga medel. En grupp samhällsvetare hävdade att någon form av mjuk kapitalism eller vad som kom att betecknas välfärdsstat skulle kunna skapa ett integrerat samhälle. Den franske sociologen var den främste förespråkaren av detta synsätt. Grundargumenten var att om samhället lämnas i händerna på en oreglerad marknad kommer konflikterna att skapa disintegration och anomi. Alla mänskliga samhällens existens har varit och är beroende av någon form av social solidaritet som samvarierar med en gemensam förståelse av världen vilken kallar för ett kollektivt medvetande som delas av alla samhällsmedlemmar. Föreställningen om existen- sen av ett kollektivt medvetande som har varit vägledande för andra teoretiska diskussioner om integration är dock problematisk och illa anpassad till den europeiska historien och samhällsorgani- seringen. Korståg, kolonialism och slaveri utgjorde grogrunden för en strukturell och institutionell andrafiering som än genom- syrar många europeiska och utvidgade europeiska länders sam- hällen. Rasism och diskriminering har varit en integrerad del av den euro- peiska modernitetens historia. En kort sammanfattning av relevant forskning om diskrimineringen i visar den utbredda rasis- men och diskrimineringen mot de andra, nämligen de icke-euro- peiska grupper och etniska minoriteter som lever här. Det finns ett dilemma i det svenska och även i det europeiska integrationstänkandet och integrationspolitiken. De officiella deklarationerna om allas lika värde, ett samhälle för alla och lika- behandlingsprincipen, motverkas ständigt av den struktu- rell/institutionella diskrimineringen som på vardaglig basis fördelar människor i väsenskilda kategorier och tilldelar dem olika värden, bryter mot likabehandlingsprincipen genom att diskriminera vissa grupper och undergräver därmed social sammanhållning och exi- stensen av ett integrerat samhälle. 1975 antog invandrarpolitiken. Ett problem med invandrarpolitiken var att den delade människor bosatta i i två olika läger, en grupp som kallades invandrarna och en annan grupp som benämndes svenskar. Svenskarna föreställdes vara integrerade och inte behöva någon integrationspolitik medan invandrarna däremot betraktades som en grupp som inte är inte- grerad och måste bli det genom insatser från svenskar. Ett annat problem var begränsningen av jämlikhetsprincipen till att enbart gälla lika rättigheter. På så sätt ignorerade man frågor om lika möj- ligheter och likvärdigt utfall i relation till meriter och arbetsinsats. Samhällets strukturella och institutionella sammanhang och roll för integration belystes endast undantagsvis. Det förekom inte något tal om diskriminering av personer med invandrarbakgrund på grund av deras hudfärg, födelseland och religion. Det kulturella inslag som kom att genomsyra både integrationstän- kandet och integrationspolitiken började ta form . Den dominerande föreställningen var att invandrarna kommer från kulturer som på ett väsentligt sätt skiljer sig från den svenska kulturen. Att de skulle bevara sin särart och inte bli som oss skulle underlätta ett återvändande till hemlandet. En bak- grund till detta är att den invandrade befolkningen i i första hand bestod av arbetskraftsinvandrare som förväntades återvända till sina hemländer . En rad satsningar gjordes för att bevara invandrarkulturer och vad som kom att benämnas som invandrarnas kulturella särart. Det kulturella särartstänkan- det kom farligt nära det biologiska särartstänkandet som var domi- nerande i många europeiska kolonialländer inklusive . Kul- turen kom att bli ett redskap för beskrivningen samt förklaringen av skillnaderna. Även socioekonomiska ojämlikheter förklarades av inneboende och essentiella kulturella skillnader. Att tillhöra andra kulturer blev likställt med att ha underskott som måste åtgärdas innan en individ kunde bli integrerad. Detta tankesätt kom att dominera integrationstänkandet och integrationsfältet, vilket är högst närvarande i dagens idéer om (kulturell) mångfald och ett mångkulturellt samhälle. Från invandrarpolitik till integrationspolitik i och med den tilltagande politiska rasis- men på den svenska politiska scenen har invandrarfrågan och invandrarnas integration hamnat i fokus. Debatten om den misslyckade integrationen tvingade regeringen att 1993 tillsätta en ny kommitté för översyn av invandrarpolitiken under namnet Invandrar- och flyktingkommittén (IFK). Enligt direktivet (Dir. 1994:130) skulle kommittén utvärdera nuvarande invandrarpoli- tik[en] och överväga målen för politiken. En stor del av ledamö- terna i IFK talade i många fall på samma sätt som den negativa och i många fall rasistiska offentliga debatten under senare delen av 1980- och . Invandrarnas bidragsberoende gjordes till en viktig orsak till arbetslösheten hos personer med invandrarbakgrund. Det slogs fast att en del invandrare blir bidragsberoende och vänjer sig med bidrag. Kommittén i vilken representanter från alla politiska partier deltog slog fast att arbets- lösheten bland invandrarna beror på dem själva och brister hos dem. Man menade att det fanns ett behov av att ställa krav på invandrarna och utöva kontroll för att underlätta deras integra- tion. Trots att kommittén relativt tidigt i slutbetänkandet slog fast att man inte bör göra invandrare till objekt genom att använda uttryck som integrera invandrare eller integrationen av invand- rare (SOU 1996:55, s. 73), och att en ny politik måste sträva efter att bryta upp gränsen mellan vi och dom och mellan svens- kar och invandrare (ibid. s. 311), förmådde inte kommittén att förverkliga dessa visioner och presenterade i stället en politik som paradoxalt nog förstärkte dessa gränser. Behovet av en ny politik för social sammanhållning Integrationstänkandet och integrationspolitiken har varit national- staternas svar på moderniseringens stratifiering och segregerande tendens. Socialpolitiken och socialförsäkringssystemet har varit de viktigaste instrumenten för att främja social sammanhållning i det moderna samhället. Integrationstänkandet och integrationspoliti- ken har dock inte tagit hänsyn till de historiska processer som har påverkat den moderna samhällsorganiseringen. Kolonialismen, sla- veriet, rasismen och storskaliga krig har i allra högsta grad påverkat vår syn på oss själva och på de andra. Vi har blivit en integre- rad grupp i förhållande till dem som på grund av sitt under- skott är icke-integrerade och i behov av integrationsinsatser. Den generella välfärdspolitiken saknar viktiga medel för att mot- verka etnisk segregation, diskriminering och rasism. Säråtgärder i form av integrationspolitik har också visat sig ineffektiva och inte främjat social sammanhållning. Forskningen visar att både den generella välfärdspolitiken och den etniska integrationspolitiken har motverkat sitt syfte och förstärkt segregationen. Båda dessa politiska system måste förändras. behöver en ny politik vars främsta mål måste vara att skapa lika möjligheter och utfall för alla oavsett etnicitet, kön, klasstillhörighet, sexuell läggning och andra andrafierande orsaker. Dessutom måste den nya politiken inkludera ett globalt perspektiv. Skapandet av ett integrerat samhälle eller social sammanhållning är oskiljbart från kampen mot den struktu- rella/institutionella diskrimineringen både på nationell och på internationell nivå. Sammanfattande slutsatser av utredningens rapporter Utredningen har lagt stor vikt vid situationen i de marginaliserade och stigmatiserade bostadsområdena i . Syftet med rappor- ten inifrån (SOU 2005:69) är att ta människors erfarenhe- ter på allvar och ta vara på den kunskap som dessa besitter om dis- kriminering. Människor från marginaliserande områden i , och bildade därför fokusgrupper som omtalade den diskriminerande praktik som de utsätts för. De teman som avhandlades var: politik, medier, boende, arbetsmark- nad och arbetsliv, skola och utbildning, polis- och rättsväsende och slutligen välfärdstjänster. Deltagande kunde vittna om en omfat- tande diskriminering på dessa områden, påståenden som senare kunnat bekräftas genom utredningen många forskningsrapporter. Bland annat i rapporten Den segregerande integrationen. Om social sammanhållning och dess hinder (SOU 2006:73), som fokuserar på situationen i de marginaliserade och stigmatiserade områdena, och spänner över flera områden som integrationspolitik, mediebilder av stigmatiserade och rasifierade områden, både i , och . Den visar på processer som urskiljer och sorterar ut människor från samhällets rätts- och trygghetssystem utifrån etniska och rasifierade principer. Inom utredningen har flera politiska processer och organisationer studerats: partiers nominering av kandidater till kommunfullmäk- tige, valrörelser, kommunalpolitik, regionalpolitik, facklig verk- samhet samt folkbildningsorganisationer och andra medborgerliga sammanslutningar. En metod har varit att i första hand vända blicken mot hur processer och organisationer fungerar, studerade med forskarens blick. En annan har varit att lyfta fram perspektiven från dem som kan tänkas vara diskriminerade i de politiska sam- manhangen. Exempelvis har människor i marginaliserade och stig- matiserade områden, oftast invandrade till , tillfrågats om hur de ser på svensk politik. Personer aktiva i organisationer bil- dade på etnisk grund, liksom fackligt aktiva invandrade personer, har också ombetts berätta om sina politiska erfarenheter. I Demokrati på svenska? Om strukturell diskriminering och poli- tiskt deltagande (SOU 2005:112) studerar forskarna det politiska deltagandet i ett perspektiv som är bredare än det gängse. Politik bedrivs inte bara inom de parlamentariska institutionerna, utan även i folkrörelser på gräsrotsnivå. Forskarna finner att en ute- stängning av personer med utländsk bakgrund går som en röd tråd genom alla dessa olika institutioner på samhällets olika nivåer. Exkluderingens mekanismer – etnicitet och representation (SOU 2006:53) studeras partiorganisationerna på gräsrotsnivå, med fokus på nomineringen till högre poster. Fors- karna konstaterar en exkluderande praxis gentemot personer med utländsk bakgrund som inte sällan samexisterar med rasistiska före- ställningar. En studie av svenska valkrörelser 1988–2002 (SOU 2006:52) behandlar samtliga riksdagspartiers retorik rörande personer med utländsk bakgrund, rasism och integration m.m. genom fem valrörelser. Ett återkom- mande drag i alla valrörelser är uppdelningen i svenskar och invandrare. Den senare gruppen framställs ofta som problematisk och underlägsen den förra. Det går dock att se skiljelinjer både mellan olika partier och mellan olika val. Rapporten och Dom (SOU 2006:21) har fokus på diskriminerande processer i medierna, och synliggör hur texter och bilder framställer och skapar händelser som pekar ut den Andra. Medierna anger både direkt och indirekt hur en händelse ska för- stås och i rapportens analys återkommer författarna till att identifi- kationen till nationen och det nationella såväl reflekteras som ska- pas i mediernas texter. Det vill säga att läsargemenskapen skapas med föreställningen om att Vi/nationen/svenskar är en homogen enhet. Genom media sprids bilden av invandraren som den Andra, och som problematisk, som en belastning, kriminell, bidragsberoende och hedersmördande. Detta gäller såväl dagstid- ningar som kvällspress och rör såväl ledarsidor som vanlig nyhets- rapportering, reportage, sport- eller krigsjournalistisk. Därtill visar en studie att medierna även reproducerar den globala rasismen genom att inkludera och i vi-et vid skildringar av dessa staters respektive krig mot, och ockupationer av, stater i . Rapporten innehåller även en studie som visar hur journalister med utländsk bakgrund utestängs från, och diskrimine- ras på, mediernas redaktioner. Demokratiska ideal och andrafi- erande praxis (SOU 2006:40) syftar till att belysa och studera den strukturella och institutionella diskrimineringens mekanismer inom utbildningssystemet. Den moderna utbildningen har en viktig roll i skapandet av en vi-känsla och tillhörigheten till en nation med en gemensam historia, ett gemensamt språk, en gemensam kultur, och ibland till och med en gemensam religion. Forsk- ningsresultaten visar på en omfattande diskriminering vad gäller såväl lärares som syokonsulenters ageranden som rasistiska läro- medel. Studien visar också på diskriminerande praxis vid tjänstetill- sättning på universiteten och i lans hantering av överklaganden där den klagande har diskrimine- rats. Rapporten visar hur tystnaden kring frågor om rasism och ojämlika maktrelationer i utbildningssystemet måste brytas och fokus måste flyttas från elevernas föreställda underskott till dis- kriminerande föreställningar och praxis i utbildningssystemet och dess institutioner. Utredningen har utgivit rapporterna Arbetslivets (o)synliga murar (SOU 2006:59) samt På tröskeln till lönearbete. Diskriminering, exkludering och underordning av personer med utländsk bakgrund (SOU 2006:60). Rapporterna visar att diskriminering förekommer inom alla sektorer i arbetslivet och på arbetsmarknaden. Dessa resultat går mot föreställningen om att rasism och diskriminering är kopplade till illvilliga människors maktutövning. De visar i stället att det är genom vardagliga handlingar, utförda av vanliga männi- skor, som diskriminering, exkludering och underordning skapas och vidmakthålls. Internaliserade uppfattningar om den andra som annorlunda och bärare av essentiella egenskaper är en viktig beståndsdel i hur arbetet organiseras, och markerar därmed både individernas position i arbetslivet och hans eller hennes möjligheter på arbetsmarknaden. Ojämlika anställningsvillkor, rasism på arbetsplatsen, utestängning från arbetslivet, inlåsning i lågkvalifice- rade och dåligt betalda arbeten, föreställningar om bristande kom- petens, osynliggörande, stigmatisering och nedvärdering är alla komponenter i en etnisk (rang)ordning som möjliggör diskrimine- ring, underordning och exkludering. Diskriminering är således inget undantag i arbetslivssamman- hang utan en grundläggande princip för hur arbetet ska organiseras, fördelas och belönas. I en situation där krav på anpassning, flexibi- litet och lojalitet styr rekrytering och karriärvägar är de anställdas etniska och könsmässiga egenskaper viktiga utsorteringskriterier. Hudfärg, efternamn och klädval är avgörande i rekryteringssitua- tioner, men de är även viktiga när det gäller vilka arbetsuppgifter man blir tilldelad och var på arbetsplatserna man förväntas vara.