sou · GUB353 · 2007-01-01 00:00:00 — Men slutenheten kan också beskrivas utifrån ett ökat behov av kvalitetskontroll. Gidlund och pekar på att det kan ha blivit allt viktigare att kontrollera om medlemsaspiranterna har de har de rätta värderingarna och ett gott omdöme (Gidlund och 1999). Författarna menar att det möjliga inslaget av karriärmotiv i partierna särskilt riskerar att medföra slutenhet i form av misstänksamhet mot mindre etablerade medlemmar. Denna misstänksamhet kan tänkas ha ökat i och med att färre engagerar sig i partierna, vilket minskar partiernas möjlighet till kvalitetskontroll och kan leda till att fler olämpliga personer hamnar som förtroendevalda. När fler mindre etablerade medlemmar ska ges förtroendeuppdrag genom det bristande medlemsunderlaget, krävs en snabbare och mer aktiv granskning av lokalavdelningarna. Den minskade gruppen av medlemmar att välja bland kan tänkas medföra sämre kontroll, och även att fler lycksökare söker sig till partierna, vilket kan resultera i en minskning i förtroende för den samlade politikerkåren (Gidlund och 1999). I ett organisationsteoretiskt perspektiv kan vi säga att partierna därmed ställs inför samma problem som alla de organisationer som tappar i popularitet får tampas med. När attraktionskraften minskar så riskerar man också att därigenom bli mer sårbar i sin rekryteringsprocess, vilket lätt leder till en ond cirkel. Det är svårt att veta vilka faktiska effekter den potentiellt noggrannare kontrollen får för partiorganisationerna och i vilken utsträckning den existerande underrepresentationen av yngre personer, kvinnor och personer med invandrarbakgrund i politiken kan tänkas försvåras med anledning av detta. Den starkare betoningen på att kandidaterna har de rätta värderingarna och ett gott omdöme, kan dock hypotetiskt antas höja inträdes- tröskeln för alla som av någon anledning tros avvika från den något obestämda kvalitet som går under benämningen rätt värderingar. En fråga är i vilken mån partiernas kvalitets- och lämplighets- bedömningar av enskilda medlems- och kandidataspiranter kan inbegripa inslag av fördomar och stereotypa bilder och attityder. I tidigare undersökningar ges en blandad bild av hur partiernas organisationskultur påverkar möjligheterna för personer med invandrarbakgrund att komma i fråga för förtroendeuppdrag. Det framgår av och intervjuundersökningar att de partipolitiskt aktiva med invandrar- bakgrund visserligen anser sig ha upplevt diskriminering och rasism av både mer dolt och öppet slag, men inte inom politiken (2000; Lukkarinen 2001). anser dock partiföreträdare i undersökning att det finns ett mått av misstänksamhet och ett motstånd mot en ökad etnisk mångfald, och detta i synnerhet bland äldre medlem- mar (Lukkarinen 2001). Något tydligare beskrivningar av fördomar ges av de kommunpolitiker med invandrarbakgrund som blev intervjuade i Kalms undersökning (Kalm 2003). En rimlig slutsats bör därmed vara att partiernas kvalitets- och lämplighetsbedömningar av enskilda medlems- och kandidat- aspiranter inte görs utan påverkan från den skepsis som förefaller vanlig i partiorganisationerna. Återigen är frågan mer komplicerad än att det skulle handla om avsiktlig diskriminering av en presumtiv medlem eller kandidat med invandrarbakgrund till förtroende- uppdrag. Tvärtom kan det vara så att dessa individer blir ytterst väl bemötta. Snarare är det rimligt att tro att det handlar om mindre synliga former av negativ särbehandling; en särbehandling som kan få genomslag genom att rutiner och kriterier i samband med kvalitetsbedömningen oreflekterat genomsyras av element av miss- tänksamhet och fördomar. Det kan till och med vara så att en viss hälsosam misstänksamhet mot etnisk mångfald är någonting man i partiorganisationer räknar in i de rätta värderingar som en kandidat bör omfamna. Det finns två sätt komma till rätta med den här typen av insti- tutionell diskriminering. Det ena handlar om att enskilda individer kan passera dylika hinder när de på olika sätt kompenserar för den inbyggda misstänksamheten genom att framstå som duktigare än genomsnittskandidaten. Detta löser dock inte problemet med snedrekrytering på organisationsnivå. Det andra sättet att komma till rätta med problemet är att man i stället gör en systematisk undersökning av de rutiner och kriterier, såväl formella som informella, som tillämpas i rekryteringen, och granskar dessa med avseende på deras effekter i ett mångfaldshänseende. Partiorga- nisationerna är ingalunda ensamma om problemet med inbyggd skevhet i sina rekryteringsrutiner. Inom både den privata och den offentliga sektorn är det allt vanligare att man vidtar aktiva åtgärder för att mångfaldssäkra sin organisation mot icke avsedd etnisk särbehandling och exkludering. görs detta för att uppnå verksamhetsmässiga vinster, ekonomiska och andra. I andra fall kan motivet vara lagstiftningens krav på lika behandling. Vi menar att dessa olika argument borde kunna vara av intresse för partiorganisationerna. Partiorganisationerna har vidtagit en rad åtgärder i syfte att komma till rätta med sina problem (Gidlund och 1999, 1999). Enligt har partierna gjort flera medvetna försök att förändra sina organisationer i syfte att öka sin attraktionskraft och värva nya medlemmar. Enligt hans bedömning har dock dessa ansträngningar inte varit framgångsrika (1999). Vi ska nedan försöka ge en överblick över en del av de förslag till som lagts fram, bland annat i olika statliga utredningar, och diskutera vilka särskilda effekter som vi tror att dessa kan tänkas få ur ett lika-rättighetsperspektiv, när det gäller underrepresentationen av personer med invandrarbakgrund i partierna. En central fråga som diskuterats, och som är av särskilt intresse i denna studie, är vad man kan göra konkret för att öka repre- sentativiteten bland de förtroendevalda. Exempelvis framhöll regeringen i sin proposition Demokrati för det nya seklet (prop. 2001/02:80) att ett särskilt viktigt mål är att underrepresenterade grupper, som unga och personer med utländsk bakgrund, i större omfattning får förtroendeuppdrag. Av den anledningen har man försökt identifiera flera möjliga strategier för att förbättra den sociala representativiteten bland de förtroendevalda i kommuner och landsting. En sådan strategi som även har diskuterats i andra kontexter är att öka antalet förtroendevalda i kommuner och landsting. Att politikerkårens representativitet minskade till följd av nedgången av antalet fritidspolitiker var inte oväntat. De flesta av de som hade kvar i sina förtroendeuppdrag tillhörde den redan etablerade kategorin av förtroendevalda, med en längre tids erfarenhet bakom sig och en relativt stark position inom partiet. Däremot kan man fråga sig om det är lika självklart att ett ökat antal förtroendeuppdrag skulle förbättra representativiteten. I vilken omfattning kan de nya posterna tänkas gå till personer från underrepresenterade grupper, ungdomar, kvinnor och personer med invandrarbakgrund? För det första skulle en ökad repre- sentativitet förutsätta att de underrepresenterades andel var relativt sett högre i rekryteringsbasen, det vill säga bland partimed- lemmarna, än bland de förtroendevalda. Då skulle ett ökat antal uppdrag, med lika rekrytering i de olika kategorierna och allt annat lika, leda till förbättrad representativitet. Det är dock troligt att de underrepresenterades relativa andel är minst lika låg om inte ännu lägre i rekryteringsunderlaget, det vill säga i partiets medlemskår. Utan särskilda åtgärder för att kompensera för detta löser inte ett ökat antal uppdrag problemet med underrepresentation. I stället får de problem som uppstått i medlemsrekryteringen återverkningar på den interna rekryteringen till förtroendeuppdrag. En förutsättning för att en ökning av antalet förtroendeuppdrag skulle förmå avhjälpa den bristande representativiteten, är således att någon form av positiv särbehandling tillämpades gentemot kandidater från de underrepresenterade grupperna. Detta är också vad de flesta partierna gör , exempelvis när de tillämpar principen om varannan damernas i nomineringsprocessen och härvidlag utgår från gruppens andel av väljarkåren. Den centrala frågan här handlar om i vilken utsträckning som partierna på ett motsvarande sätt använder proportionalitets- principen, eller andra liknande instrument för att motverka invandrares underrepresentation bland förtroendevalda. En viktig följdfråga handlar om i vilken utsträckning de informella och for- mella regler som styr nomineringsprocessen försvårar, alternativt underlättar, för partierna att använda positiv särbehandling i syfte att motverka underrepresentationen av personer med invandrar- bakgrund. Denna fråga återkommer vi till i den empiriska granskningen av partiernas nomineringsprocesser. Ett sätt att komma förbi problemet med skevheten i rekryteringsbasen är att låta den omfatta en vidare krets än de som redan är aktiva i partiet. Detta är ett annat förslag som presen- terades i regeringens demokratiproposition (2001/02:80). Sett ur ett historiskt perspektiv kan förslaget anses vara ganska radikalt, eftersom man därigenom skulle minska kravet på att kandidaten är kunnig om och förtrogen med partiets ideologiska grund och dess linje i olika sakpolitiska frågor. Dessutom skulle, vilket kanske är ännu viktigare, en tids troget partiarbete inte längre framstå som en avgörande merit i sammanhanget. Detta vore naturligtvis en viktig institutionell förändring i svensk politik, där partiförankringen traditionellt har varit överordnad kandidatens personegenskaper. Att vidga kretsen för dem som kan rekryteras till förtro- endeuppdrag bortom det formella partimedlemskapet kan som bäst vitalisera politiken och minska den sociala underrepresentationen. kan dock detta leda till att partimedlemskapet får mins- kad betydelse. På samma sätt som kvotering och positiv sär- behandling av kandidater från underrepresenterade grupper kan upplevas som provocerande, kan även det att man som partimedlem blir förbigången av en icke-medlem i vissa fall uppfattas som en svår fråga. I vilken mån detta instrument används för att öka andelen förtroendevalda med invandrarbakgrund eller personer från andra grupper som är underrepresenterade, är en empirisk fråga. I tidigare forskning framhålls ofta externa förklaringsfaktorer, som en mer kritisk inställning till partier som kollektiva rörelser och en ökad vilja att utveckla egna livsprojekt, som förklaringar till parti- väsendets problem. Även om dessa faktorer kan vara av betydelse vill vi i stället lyfta frågan om i vilken mån partiernas sätt att organisera sitt arbete kan vara en förklaring till de ökade problemen i partierna. Vi har argumenterat för en syn på partierna vars handlande åtminstone i någon mån påverkas av hur de som professionella organisationer på bästa sätt söker genomföra sitt uppdrag. Till exempel kan uppsökande verksamhet, mobilisering och rekrytering av nya medlemmar liksom allmän socialisations- verksamhet framstå som kostsamma, mätt och i pengar. Effekterna kan dessutom vara ovissa och ger i bästa fall utdelning först . Resultaten av sådana aktiviteter ställs mot nyttan av att man i stället förlitar sig på informationssatsningar, vars effekter går att avläsa i kommande opinionsundersökningar. Trots partiernas särkaraktär utgör de sannolikt inte ett undantag från det inflytande som de senaste decenniernas organisationsutveckling haft på offentliga organisationer. Värden som effektivitet, kundori- entering och marknadsanpassning har stått i fokus, liksom att strategiskt prioritera kärnverksamheten och överlåta åt andra aktörer sådant som inte kan räknas dit. Kostnadseffektivitet innebär också idealiskt en professionell och effektiv administration av verksamheten. Frågan är i vad mån partierna förmår att uppfylla sin viktiga uppgift gentemot väljare med invandrarbakgrund, att förmedla deras intressen i den politiska processen. Vi har argumenterat för att partiernas minskade medlemstal, de tilltagande problemen med social representativitet, tillsammans med den ökade professio- naliseringen och den nya snabba politiken, får negativa kon- sekvenser för möjligheterna för personer med invandrarbakgrund att delta i partierna. Som väljare har de, i likhet med den övriga väljarkåren, att ta ställning till de olika partiernas alternativ till kommande politik och att använda sin rösträtt för att utkräva ansvar. Som beställare av politiken utvärderar de resultaten av den genomförda politiken och röstar fram en ny. Ett aktivt deltagande i ett partis arbete ger dock väsentligt annorlunda möjligheter till inflytande. Därigenom kan man näm- ligen påverka vilka frågor som tas upp på dagordningen – och vilka som hålls borta därifrån – och dessutom utöva inflytande över hur aktuella problem formuleras, med deras koppling till olika grupp- intressen i samhället. Det framstår som särskilt viktigt att invandrare deltar i de processer där deras intressen formuleras och varigenom även deras offentliga identiteter utmejslas. Deltagandet i partierna i allmänhet, och som förtroendevald i synnerhet, ger inflytande över politiken, över dagordningen och över att benämna offentligt definierade intressen och motsättningar. Det ger också en möjlighet att skaffa sig en identitet som politisk aktör. Som partiorganisationerna har utvecklats kan aktivt deltagande dock anses ha blivit allt svårare, och därmed även möjligheten att genomföra substantiella lika politiska rättigheter för personer med invandrarbakgrund. Att partierna har överlämnat socialisationsuppgiften åt andra aktörer i samhället kan få särskilt negativa effekter för personer med invandrarbakgrund. Socialisationsuppgiften, kan man argu- mentera, är speciellt viktig i ett integrationspolitiskt perspektiv. Historiskt har partiernas mobiliserings- och socialisationsuppgift varit ett värdefullt instrument för att komma åt industrisamhällets politiska ojämlikhet till följd av dåtida klassklyftor. kunde partiernas insatser fylla en viktig funktion för att komma åt den samtida politiska ojämlikheten och exkluderingen av personer med invandrarbakgrund från politiken. Sådana krav på integrations- politiska åtgärder ställs automatiskt på de många offentliga verksamheter vars finansiering vilar på statsbidrag. En viktig förut- sättning är då att man undanröjer sådana hinder som finns in- byggda i själva arbetssättet, att de omprövar och mångfaldssäkrar sina formella och informella regler för rekryteringsprocesser och skapar en organisationsidentitet och organisationskultur präglad av mångfald. 2 Intervjuer och kommuner Den studie som är föremål för denna rapport syftar till att ge en bild av möjligheter och hinder för personer med invandrarbak- grund att vara aktiva i partierna. I avsikt att undersöka detta har vi framför allt riktat sökarljuset mot partiernas allmänna organisa- tionsstrategier och rutiner och hur dessa kan relateras just till frågan om lika möjligheter för personer med invandrarbakgrund i partierna. Vi ställer frågor om vilka effekter som dessa får ur ett integrations- och mångfaldsperspektiv, och detta i synnerhet när det gäller rekryterings- och nomineringspolicys. I kapitel ett har vi med hjälp av tidigare undersökningar diskuterat hur hinder för mångfald i partierna uppstår på grund av en rad orsaker. Vi har bland annat sett generella problem i form av att personer med invandrarbakgrund som kategori verkar vara numerärt för liten för att vara intressant som en särskild väljar- och medlemsgrupp att satsa på. Vi har också diskuterat att man ofta både i forskningen och i samhällsdebatten utgått från olika former av resursförklaringar till underrepresentationen bland personer med invandrarbakgrund, vilket försvårat för partierna att öka sin medvetenhet om hur de egna rutinerna kan bidra till exkludering. Vidare har vi pekat på de negativa effekter som partiernas identitet, politikens professionalisering och en eventuell ökad slutenhet kan få för personer med invandrarbakgrund. Att partierna, trots en kraftig minskning av antalet medlemmar, inte har satsat omfattande resurser på den rekryteringsorienterade sociala verksamheten, i form av mobilisering av medlemmar och andra sociala aktiviteter, får störst negativa effekter för personer med invandrarbakgrund, liksom för personer från andra underrepresenterade grupper, som av olika skäl kan tänkas uppleva ett större avstånd till partierna. I de kommande kapitlena kommer vi att med hjälp av en inter- vjuundersökning närmare granska processer kring extern rekry- tering – det vill säga medlemsrekrytering – och kring intern rekrytering – rekrytering till förtroendeuppdrag. Vi beskriver i nästa kapitel hur partiernas verksamhet ter sig i utlandsfödda och infödda nya medlemmars ögon, för att därefter presentera partiernas verksamhet och handlingslinjer såsom de beskrivs av de partiföreträdare som ansvarar för rekrytering till förtroendeupp- drag. Det empiriska underlaget består av intervjuer med ledamöter, i de flesta fall ordföranden, i riksdagspartiernas valberedningar års val till kommunfullmäktige i och i . Vi har för intervjuerna med nya medlemmar begränsat undersökningen till sju intervjuer med medlemmar i fyra partiorganisationer: moderat- erna, , socialdemokraterna och i . 2.2Från ett medlemsperspektiv – rekrytering av medlemmar I den första delen av vår studie intervjuas nya medlemmar, både infödda och utlandsfödda, om hur man upplever mottagandet och sin första tid i partiet. Intervjuerna syftar inte till att ge heltäckande beskrivningar av de faktiska förhållandena i partiorganisationerna. De berättar i stället om de nya partimedlemmars personliga erfar- enheter av de första kontakterna med partierna. kan de första intrycken av partiernas bemötande vara av avgörande bety- delse för de nya medlemmarnas intresse för att fortsätta engagera sig i partierna. Valet att intervjua helt nya partimedlemmar syftar till att få kunskap om de erfarenheter, positiva och negativa, som man kan göra under sin första tid i partiet. Nya medlemmar är intressanta av två skäl. Det ena är att de sannolikt har goda minnesbilder av sina första möten med parti- erna, som de fortfarande ser på partierna med en ny- komlings ögon. Det andra är att en viss andel av partiernas nya medlemmar av olika skäl kanske inte stannar kvar så länge i partierna, och att förstahandsuppgifter om sådana skäl inte kan ges av mer etablerade medlemmar. För att de nya medlemmarna dock ska ha någon erfarenhet alls att tala om har vi ställt kravet att de ska ha varit aktiva på minst tre möten. Intervjuerna har främst handlat om hur de nya medlemmarna upplevt partiernas mottagandeverksamhet och deras erfarenheter av att sedan ta det första steget mot att delta aktivt i arbetet i partiföreningarna. Huvudteman har brutits ned i ett frågebatteri i form av en intervjuguide, vilken finns beskriven i appendix. Nya medlemmar – en grupp med särskilda erfarenheter? Tidigare undersökningar av partiernas arbete har ofta fokuserat på partiernas riksorganisationers arbete och relationer till medlem- marna. Undersökningar som fokuserar på medlemmar på lokal nivå förekommer (1992, Gidlund och 1999) men denna aspekt av partiernas verksamhet har spelat en mer undan- skymd roll i tidigare forskning kring partierna. Hur partiorgani- sationerna fungerar på lokal nivå, på basplanet, bör dock kunna ha en central del i de allmänna svårigheter partierna möter och även vara del i partiernas möjligheter till förändring. Det är partiorga- nisationerna på basplanet som har det yttersta ansvaret för medlemsrekryteringen, det är härifrån medborgarnas åsikter för- väntas kanaliseras vidare, uppåt, i partierna och det är här med- borgarna möter partiernas företrädare ansikte mot ansikte (Gidlund och 1999). Intervjuundersökningar med fokus på helt nya medlemmar har vi inte kunnat finna alls i tidigare forskning och detsamma gäller för- stås även nya medlemmar med invandrarbakgrund. Vi har i vår studie valt att intervjua både infödda medlemmar och medlemmar med invandrarbakgrund. Genom denna ansats bör möjligheterna öka för att vi närmare ska kunna belysa vad som kan vara erfaren- heter specifikt kopplade till invandrarbakgrunden, och vad som är mer generella erfarenheter som nya medlemmar i allmänhet ten- derar att få. Mot bakgrund av att det saknas tidigare forskning om nya medlemmar kan våra intervjuer, även om de utgör ett begränsat antal, tillföra värdefull kunskap. Det finns dock behov av att gå vidare med mer omfattande undersökningar på detta område. För att komplettera det empiriska materialet kring medlems- undersökningens första fråga – om partiernas mottagande och introduktionsverksamhet – har även kortare upplysningar från partiernas ombudsmän inhämtats. Dessa frågor har behandlat introduktionens omfattning, inriktning och en kort beskrivning av dess syfte. 2.3Ur partiers perspektiv – rekrytering till förtroendeuppdrag I den andra delen i vår studie intresserar vi oss för hur de som leder partiernas valberedningar inför valet till kommunfullmäktige beskriver hur kandidater väljs ut. Syftet med denna del i undersökningen är att få reda på vilka formella och informella förutsättningar och krav som gäller för kandidater för att bli nominerade, och i vilken utsträckning dessa förutsättningar påverkar utlandsfödda respektive infödda kandidaters möjligheter att bli nominerade. Vi har behandlat frågeställningar som rör nomineringsprocessernas utformning, när det bland annat gäller vilka effekter användandet av medlemsomröstning i rangordningen av kandidater kan tänkas få ur ett likabehandlingsperspektiv. Vi tar även upp frågor kring vilken betydelse kandidatens grupptillhörighet har för att bli nominerad och vilka konsekvenser nätverksrekrytering får för representationen bland personer med invandrarbakgrund. Vi uppmärksammar även de olika säråtgärder som man i partierna kan vidta för att främja mångfalden bland de förtroendevalda. som intervjufrågorna i mycket handlar om hur man generellt resonerar kring effekter av nominerings- processerna, ger de också viktig information om vilken med- vetenhet som finns i partierna om dessa effekter i förhållande till underrepresentationen bland personer med invandrarbakgrund. Intervjufrågorna beskrivs mer utförligt i appendix. Den tidigare forskningen kring partiernas nomineringsprocesser är begränsad. Större undersökningar inom detta område begränsar sig sig till blir man riksdagsledamot? (1999). En jämförande studie av övriga nordiska länder har dock genomförts (Narud m.fl. 2002). De svenska studier av partiernas nomineringsprocesser som gjorts har företrädesvis fokuserat den nationella nivån i olika avse- enden (1958; 1972; 1986; ) medan den senaste större undersökningen av nomineringar till kommunfullmäktige gjordes av Kommunalforskningsgruppen (Barkfeldt m.fl. 1971). I samtliga dessa studier av partiernas nomineringsprocesser saknas i princip helt fokus på betydelsen av etnicitet. Vi har i vår undersökning kring partiernas nomineringsprocesser valt att lägga fokus på de nomi- neringsprocesser som leder fram till partiernas listor för kommun- fullmäktigevalen. Även om varje enskild plats har större betydelse i fråga om än kommunfullmäktige kan också nomine- ringarna till , genom det begränsade antalet platser, betraktas som relativt särpräglade. En fördel med att platserna i respektive valkrets för varje parti är betydligt fler i kommunfull- mäktigevalet är att undersökningen därmed kan bli mindre person- beroende och påverkad av tillfälligheter. Den verksamhet som för- knippas med kommunfullmäktige kan också betraktas som mer införlivad i den lokala partiorganisationens reguljära verksamhet och här finns också betydligt fler uppdrag än i landsting och riksdag. Nomineringsprocesserna inför kommunfullmäktigevalen kan därmed förhoppningsvis bidra med större möjligheter till in- blick i partiernas praktiker och verksamhet överlag.