sou · GUB369 · 2007-01-01 00:00:00 — SOU 2006:69 Uppföljning av kostnadsutjämningen för kommunernas LSS-verksamhet Delbetänkande av 2006 SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Omslagsfoto: av 2006 ISSN 0375-250X Till statsrådet beslutade att tillkalla en särskild utredare (dir. 2006:15) för att följa upp och se över det nationella kostnadsutjämningssystemet för verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Om utredaren anser att det finns behov av justeringar i systemet inför bidrags- och , skulle sådana förslag redovisas till regeringen . Resterande delar av uppdraget skall redovisas . Som särskild utredare förordnades generaldirektören vid , , fr.o.m. . förordnades som sakkunniga att biträda utredningen departementsrådet , departementssekreteraren samt ekonomen . Som experter förordnades samma datum enhetschef , departementssekreteraren , avdelningsdirektör , rättssakkunnige Axel Taliercio samt statistiker . Sekreterare har varit ämnesrådet . Utredningen har antagit namnet . Härmed överlämnar utredningen delbetänkandet Uppföljning av kostnadsutjämningen för kommunernas LSS-verksamhet (SOU 2006:69). 5 Innehåll Sammanfattning .................................................................. 9 Förkortningar..................................................................... 13 1 Inledning................................................................... 15 1.1 Utredningsuppdraget............................................................... 15 1.2 Utredningsarbetets inriktning och uppläggning.................... 16 2 Bakgrund .................................................................. 19 2.1 Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) ....................................................................................... 19 2.2 Lagen (1993:389) om assistansersättning – ................. 21 2.3 Huvudmannaskapsförändring, ekonomiska regleringar och länsvisa mellankommunala kostnadsutjämningar........... 22 2.4 utredningar om kostnadsutjämning för LSSverksamhet ............................................................................... 24 2.4.1 ...................................... 24 2.4.2 Landstingsekonomiska utredningen............................ 24 2.4.3 Statsbidragsberedningen .............................................. 25 2.4.4 Arbetsgrupp inom ..................... 25 2.4.5 Kommunala utjämningsutredningen........................... 26 2.4.6 Arbetsgrupp med uppdrag att ta fram förslag till ett statsbidrag för utjämning mellan kommuner av kostnader för verksamhet enligt LSS ...................... 26 2.4.7 Kommittén Utjämning av LSS-kostnader................... 27 2.5 Statliga bidrag för utjämning av kostnadsskillnader .............. 28 Innehåll SOU 2006:69 6 2.6 Nationell kostnadsutjämning för verksamhet enligt LSS införs ........................................................................................29 2.7 Systemet för kommunalekonomisk utjämning ......................30 3 Kostnadsutjämningssystemet för verksamhet enligt LSS...........................................................................35 3.1 Systemets uppbyggnad.............................................................35 3.2 Underlaget för beräkningarna .................................................35 3.3 Antalet LSS-insatser.................................................................36 3.3.1 Kommunernas räkenskapssammandrag.......................36 3.3.2 Genomsnittskostnader för olika LSS-insatser ............37 3.3.3 Grundläggande standardkostnad .................................38 3.3.4 Koncentrations- och personalkostnadsindex..............39 3.3.5 Slutlig standardkostnad, bidrag och avgift ..................40 3.3.6 Införanderegler..............................................................40 3.4 Möjligheter att ändra i kommunernas underlag .....................41 4 Uppföljning av kostnadsutjämningen för LSS 2004– 2006 ........................................................................43 4.1 Inledning...................................................................................43 4.2 Kostnadsutvecklingen och kostnadsskillnader mellan kommuner.................................................................................43 4.3 Skillnader i LSS-insatser mellan kommuner ...........................49 4.4 Hur skillnader i insatser och kostnader beaktas i utjämningen ..............................................................................50 4.5 Resultat av uppföljningen ........................................................53 4.5.1 Förändringar i kostnadsutjämningen till följd av årliga uppdateringar ......................................................53 4.5.2 Träffsäkerheten – jämförelser mellan kostnadsutjämningen och redovisade kostnader ........54 4.5.3 Kostnadsutjämningen och stabiliteten ........................62 4.5.4 Jämförelser med systemet för kommunalekonomisk utjämning .................................63 Innehåll SOU 2006:69 7 4.6 Köp och försäljning av verksamhet och dess påverkan på personalkostnadsindexet ......................................................... 65 4.7 Begäran om rättningar i beräkningsunderlaget och överklaganden .......................................................................... 66 5 Överväganden och förslag års kostnadsutjämning för LSS ...................................................... 69 5.1 Utgångspunkter ....................................................................... 69 5.2 Överväganden och förslag....................................................... 70 5.2.1 Förslaget........................................................................ 70 5.2.2 Påverkbarheten på underlaget för beräkningarna ....... 72 5.2.3 Förändringar i insatsstatistiken ................................... 73 5.2.4 Vissa ekonomiska effekter för kostnadsutjämningen ................................................... 74 5.2.5 Särskilt bidrag till vissa kommuner.............................. 76 6 Det fortsatta arbetet ................................................... 79 6.1 Utgångspunkter för det fortsatta arbetet............................... 79 6.2 Pågående arbete och uppdrag.................................................. 80 6.3 Det fortsatta arbetet ................................................................ 81 Bilaga 1 Kommittédirektiv ................................................. 83 9 har regeringens uppdrag att utreda vissa frågor rörande kostnadsutjämningssystemet för kommunernas LSS-verksamhet och vid behov föreslå förändringar på såväl kort som lång sikt. I detta delbetänkande föreslås vissa förändringar på kort sikt. Förändringarna föreslås införas . I direktiven anges två redovisningstidpunkter. Utredningsarbetet har därför delats upp i två delar, där del 1 redovisas i detta delbetänkande. Utredningsarbetet har i huvudsak inriktats mot de förslag till förändringar som enligt vår bedömning skall genomföras . Del 1 omfattar bl.a. att frågan om och hur personalkostnads- och koncentrationsindex skall uppdateras . Dessa index skall ta hänsyn till hur kostnaderna påverkas stödets omfattning och s.k. stordriftsfördelar i verksamheten. Uppläggningen av utredningsuppdraget beskrivs i kapitel 1.2. Arbetet har inletts med en genomgång av kostnadsutjämningsmodellen för LSS-verksamhet, vilket omfattat analyser av beräkningar och utfall för enskilda kommuner och grupper av kommuner. Delar av beräknings- och analysarbetet har genomförts av . Analyser av modellens träffsäkerhet har gjorts genom att jämföra beräknade standardkostnader med faktiska kostnader för enskilda kommuner. Analys av hur personalkostnads- och koncentrationsindex påverkar resultatet har gjorts som underlag för förslag om vilka uppdateringar som kan behöva göras av dessa index. En hearing med företrädare för ett tiotal kommuner har genomförts för att ge underlag för det fortsatta arbetet att bedöma systemets måluppfyllelse, upplevda träffsäkerhet, påverkbarhet och brister samt för att få fram förslag till förbättringar av systemet. I bakgrundskapitlen 2 och 3 beskrivs kortfattat lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), huvudmannaskapsförändringar och ekonomiska regleringar i samband med Sammanfattning SOU 2006:69 10 dessa samt hur problemen med de ojämnt fördelade kostnaderna mellan kommuner för LSS-verksamheten hanterats av tidigare utredningar och i statsbidragssystem. Vidare redovisas uppbyggnaden av det nuvarande kostnadsutjämningssystemet för verksamhet enligt LSS och det underlag som används vid de årliga beräkningarna. Den uppföljning av kostnadsutjämningen för åren 2004–2006, som redovisas i kapitel 4, visar på betydande skillnader mellan kommuner i antalet insatser och i nettokostnader per invånare. Intervallet kring riksgenomsnittet var 2004 mellan -2 400 och ca +3 600 kronor per invånare. Skillnaden motsvarar ett skatteuttag på () vid en riksgenomsnittlig skattekraft. har antalet kommuner med höga kostnader ökat och antalet med låga har minskat, men kostnadsskillnaderna mellan kommunerna har snarare ökat än minskat. För det stora flertalet kommuner ligger den årliga kostnadsförändringen i förhållande till den riksgenomsnittliga förändringen inom intervallet +/- per invånare. ligger i intervallet +/- per invånare. För ett fåtal kommuner har dock förändringen varit ca per invånare eller mer. En väsentlig förklaring till detta är förändringar i kostnadsavtal mellan kommuner, bl.a. i samband med att länsvisa utjämningssystem avvecklats eller omförhandlats. har fått tilläggsuppdrag att se över LSS och skall bl.a. analysera orsakerna till kostnadsutvecklingen. Det är enligt direktiven (dir. 2006:68) viktigt att få belyst varför kostnaderna ökar i den utsträckning som sker och varför skillnaderna är så stora mellan kommuner. De årliga förändringarna i kostnadsutjämningen för LSS-verksamhet beror på att underlaget för beräkningarna uppdateras. Såväl antalet insatser av olika typ som genomsnittskostnader för de olika insatserna och den riksgenomsnittliga kostnaden för LSS-verksamhet har uppdaterats . Koncentrations- och personalkostnadsindex har uppdaterats en gång, 2006. Någon tendens till minskad spridning mellan kommunerna i bidrag och avgift kan inte utläsas. Antalet kommuner som får bidrag har minskat och de som betalar avgift har ökat i antal. Antalet kommuner med stora avgifter och stora bidrag har ökat något i antal som antalet kommuner med lägre bidrag och avgifter minskat sedan 2004 års utjämning. Kostnadsutjämningens träffsäkerhet, dvs. överensstämmelsen mellan i modellen beräknade standardkostnader och redovisade nettokostnader för verksamheten , försämrades mel SOU 2006:69 Sammanfattning 11 lan 2004 och 2005. Genom en delvis uppdateringen av koncentrations- och personalkostnadsindex förbättrades träffsäkerheten 2006, men träffbilden mätt utifrån kostnader hade blivit ännu bättre om en full uppdatering av index till nivå gjorts. En full uppdatering medför en större följsamhet mellan standardkostnader och de redovisade nettokostnaderna om jämförelser ske sker mot det kostnadsår som väljs för utjämningen, men genom att personalkostnadsskillnaderna endast utjämnas till genom personalkostnadsindex finns en tendens till att kommuner med låga kostnader för LSS-verksamhet blir överkompenserade i förhållande till sina kostnader. Flera kommuner med höga kostnader blir av samma orsak underkompenserade i förhållande till sina kostnader. För de som LSS-utjämningen tillämpats är antalet kommuner med större avvikelser mellan standardkostnad och nettokostnad högst 2005 då ingen uppdatering av indexen gjordes och lägst 2004 då en uppdatering till årsvärde på dessa index gjordes. Antalet kommuner i olika bidrags-/avgiftsintervall har varierat mellan åren. Mellan två tredjedelar och tre fjärdedelar av kommunerna ligger i intervallet +/- per invånare i årlig förändring i bidrag/avgift. Jämfört med var och en av de verksamheter som ingår i det kommunalekonomiska utjämningssystemet är det betydligt fler kommuner som har stora förändringar i LSS-utjämningen, trots att de verksamheter som ingår i den kommunalekonomiska kostnadsutjämningen vanligtvis har avsevärt högre kostnader. Om man jämför den sammantagna nettoförändringen över alla verksamheter i den kommunalekonomiska kostnadsutjämningen är variationsvidden mindre i LSS-utjämningen och förändringarna mer koncentrerad till intervallen +/ 200 och +/- per invånare. Stabiliteten är dock betydligt lägre i LSS-utjämningen jämfört med den kommunalekonomiska kostnadsutjämningen, där förändringar i de olika verksamheterna i en kommun i stor utsträckning går åt olika håll och i viss mån tar ut varandra. I LSS-utjämningen omfördelas mellan kommuner på en verksamhet vars nettokostnader är . Nettoomfördelningen över kärnverksamheterna i den kommunalekonomiska kostnadsutjämningen är för kommunerna på verksamheter som sammantaget kostar ca . Om man räknar varje Sammanfattning SOU 2006:69 12 verksamhet för sig omfördelas dock avsevärt mer, ca . För landstingen omfördelas på en verksamhet som kostar ca . Mot bakgrund av det underlag som tagits fram och analyserats i uppföljningsarbetet anser vi att utjämningssystemet för LSS-kostnader så långt det är möjligt bör avspegla hur verksamheten ser ut genom att använda så aktuella statistiska uppgifter som möjligt. Utgångspunkten är därför att tidseftersläpningen av förändringar av verksamheten bör vara så kort som möjligt både vad gäller antalet LSS-insatser och basår för indexen som påverkbarheten på underlaget skall vara så låg som möjligt. Inför bidrags- och föreslår vi att personalkostnads- och koncentrationsindex uppdateras till nivå (se avsnitt 5). Vi bedömer vidare att kommuner vars bidrag eller avgift, till följd av indexuppdateringen, försämras med mer än ett belopp som motsvarar bör ges möjlighet att söka statsbidrag från regeringen. 13 Förkortningar HVB Hem för vård och boende dir. Kommittédirektiv (1993:389) om assistansersättning LSS Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade K-IX Koncentrationsindex PK-IX Personalkostnadsindex prop. Regeringens proposition RS Räkenskapssammandraget SCB SoL Socialtjänstlagen (2001:453) SOU 15 1 Inledning 1.1 Utredningsuppdraget Utredarens uppdrag enligt direktiven (dir. 2006:15) är att följa upp och se över kostnadsutjämningssystemet för LSS-verksamhet och vid behov föreslå förändringar. Uppdraget gäller i korthet att bedöma om målet med systemet uppnåtts och hur tidseftersläpningen och påverkbarheten på beräkningsunderlaget samt kvalitén i kommunernas uppgiftslämnande inverkar på resultatet. Vidare ingår att undersöka förenklingsmöjligheter i systemet, om utjämningssystemet påverkar LSS-verksamheten samt om oklarheter i regelverket för LSS har inverkan på kostnadsutjämningen. Sammanfattningsvis skall utredaren enligt direktiven svara för en uppföljning och utvärdering av det nationella kostnadsutjämningssystemet för verksamhet enligt LSS och vid behov föreslå förändringar på såväl kort som lång sikt, bedöma i vilken utsträckning målet med systemet uppnåtts och om systemets utformning ger resultat som kan betraktas som rättvisa, undersöka effekterna av tidseftersläpningen i underlaget för utjämningsberäkningarna samt stabiliteten i utfallet mellan åren och om systemet, trots viss eftersläpning, ger ett rättvisande resultat, följa upp och vid behov se över de genomsnittskostnader för olika LSS-insatser som skall användas i beräkningarna av standardkostnaderna, undersöka om, hur och i vilken omfattning påverkbarheten på underlaget för beräkningarna kan ha inverkat på utfallet i LSS-utjämningen och vid behov föreslå åtgärder som kan vidtas för att begränsa påverkbarheten, samt undersöka om det finns samband mellan utjämningssystemet och förändringar inom kommunens LSS-verksamhet. Inledning SOU 2006:69 16 Eftersom underlaget för LSS-utjämningen i stor utsträckning utgörs av beslut om insatser som kommunerna själva fattat är systemet påverkbart. Dessutom baseras beräkningen av varje kommuns personalkostnadsindex bl.a. på de kostnader för verksamheten som kommunen redovisat i sitt räkenskapssammandrag. Utredaren skall därför undersöka om och i så fall hur och i vilken omfattning denna påverkbarhet kan ha inverkat på utfallet i LSS-utjämningen. I uppdraget ingår att granska de statistiska uppgifter som kommunerna lämnar till statistikansvariga myndigheter. Utredaren skall därvid se över möjligheterna att öka kvaliteten i uppgiftslämnandet och formerna för detta. Utredaren skall också överväga om det går att ge kommunerna bättre planeringsförutsättningar genom att tidigarelägga den tidpunkt då () skall lämna preliminära uppgifter om bidrag och avgifter till kommunerna året före bidrags-/avgiftsåret. Mot bakgrund av den påverkbarhet som finns ingår i uppdraget att pröva om stora skillnader i verksamhetskostnader som beror på mycket kvalificerade stödinsatser kan beaktas på annat sätt än genom personalkostnads- och koncentrationsindex. Utredaren bör bl.a. pröva lösningar som innebär att systemet kan förenklas och att påverkbarheten minskas. Om en förenkling kan komma att leda till att systemet ger en sämre träffsäkerhet bör utredaren föreslå hur denna kan förbättras. Utgångspunkten för förslagen på lång sikt skall dock i första hand vara ett utjämningssystem med faktorer som uppfyller kriteriet att vara opåverkbara för den enskilda kommunen. Direktiven redovisas i bilaga 1. 1.2 Utredningsarbetets inriktning och uppläggning I direktiven anges två redovisningstidpunkter till regeringen. Utredningsarbetet har därför delats upp i två delar, etapper, där del 1 avser den del av uppdraget som skall redovisas . Utredningsarbetet /våren har därför inriktas mot de förslag till förändringar som enligt utredarens bedömning skall genomföras . Förslag måste i del 1 begränsas till SOU 2006:69 Inledning 17 möjliga förändringar av LSS-utjämningsförordningen.1 Några förändringar av LSS-utjämningslagarna2 har nämligen inte bedömts möjliga att genomföra på den korta tid som står till buds. Del 1 omfattar bl.a. att ta ställning till och föreslå om och hur personalkostnads- och koncentrationsindex skall uppdateras inför i första hand . Del 1 omfattar enligt utredningens arbetsplan i huvudsak delar av de fyra första punkterna i direktiven, men även vissa frågor som huvudsakligen avses bli behandlade i del 2 har av tidsskäl påbörjats redan innan denna första avrapportering till regeringen. Arbetet har inletts med en genomgång av kostnadsutjämningsmodellen för LSS-verksamhet, vilket omfattat analyser av beräkningar och utfall för enskilda kommuner och grupper av kommuner samt jämförelser med de kostnader kommunerna redovisat för verksamheten. Delar av beräknings- och analysarbetet m.m. har lagts ut som uppdrag till SCB. Analyser av modellens träffsäkerhet har gjorts genom att jämföra beräknade standardkostnader med faktiska kostnader för olika kommungrupper och enskilda kommuner. Träffsäkerheten har bl.a. bedömts med hjälp av statistiska metoder. Analys av hur personalkostnads- och koncentrationsindex påverkar resultatet har gjorts som underlag för förslag om vilka uppdateringar som kan behöva göras av dessa index. I arbetet används relevant material från tidigare gjorda utredningar som underlag. Vidare utnyttjas och kompletteras det underlag som SCB tagit fram i samband med uppdraget att föreslå lämplig metod för att öka stabiliteten i kostnadsutjämningen. En hearing med företrädare för ett drygt tiotal kommuner har genomförts med syftet att ge underlag för det fortsatta arbetet att bedöma systemets måluppfyllelse, upplevda träffsäkerhet, påverkbarhet och brister samt för att få fram förslag till förbättringar. Vid hearingen diskuterades även förutsättningarna att genom fältstudier i ett urval kommuner dels undersöka påverkbarheten, dels undersöka om det finns samband mellan utjämningssystemet och förändringar inom kommunens LSS-verksamhet. En 1 Förordningen (2004:9) om utjämningsbidrag till och utjämningsavgift för kommuner för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. 2 Lagen (2003:886) om utjämningsavgift för kommuner för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade och lagen (2003:887) om utjämningsbidrag till kommuner för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Inledning SOU 2006:69 18 konsult har anlitats för att genomföra dessa fältstudier i samarbete med de berörda kommunerna. Som underlag för arbetet har utredaren och sekreteraren sammanträffat med olika kommunföreträdare. De genomsnittskostnader som används i utjämningsberäkningarna är för flertalet LSS-insatser schablonmässigt beräknade. Ett arbete har påbörjats för att följa upp dessa kostnader och även undersöka om vissa insatser i utjämningsberäkningarna kan behöva omdefinieras. En arbetsplan för del 2 av utredningsarbetet är under utformning. 19 2 Bakgrund 2.1 Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) trädde lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) i kraft. I samband med detta upphörde omsorgslagen (1985:568) att gälla. Omsorgslagen gav främst personer med utvecklingsstörning rätt till stöd- och hjälpinsatser. Ansvaret för insatserna enligt omsorgslagen åvilade landstingen. LSS utgör en väsentlig del av den handikappreform som beslutat om 1993. Syftet med LSS är i första hand att ge personer med omfattande funktionshinder en starkare ställning i samhället. Enligt 1 § kan insatser beviljas till personer med 1. utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd, 2. betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder efter hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom, 3. andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd och service. De personer som tillhör de tre personkretsgrupperna har enligt 7 § rätt till stöd och service om de behöver sådan hjälp i sin livsföring och om detta behov inte tillgodoses på annat sätt. Rätten till en insats enligt LSS innebär inte att den enskilde med automatik har rätt till andra insatser enligt lagen. Insatserna skall enligt 5 § främja människors jämlikhet i levnadsvillkoren och fulla delaktighet i samhällslivet. Målet skall vara att personer med funktionshinder skall få möjlighet att leva som andra. Insatserna skall vara varaktiga och samordnade samt anpassas till det individuella behov som personer med funktionshinder har. Bakgrund SOU 2006:69 20 enskilde skall i största möjliga utsträckning ges inflytande och medbestämmande över insatser som ges. Att en person får insatser enligt LSS innebär inte att personens möjligheter att få insatser enligt andra lagar, framför allt socialtjänstlagen (2001:453), begränsas.