sou · GUB355 · 2007-01-01 00:00:00 — Dessutom finns ett antal regler som syftar till att skydda minori- tetsaktieägare i bolaget. Det finns inga stora delägare i ömsesidiga försäkringsbolag. Varje delägare har en röst på bolagsstämman oavsett hur stor del av riskkapitalet den enskilde försäkringstagaren har bidragit med. Risken för försäkringstagaren är dock naturligtvis relaterad till riskkapitalbidraget. Förhållandet medför att delägarskapet i större ömsesidiga försäkringsbolag är uppdelat på många små röstsvaga ägarintressen. Även om delägarna skulle ha direktinflytande över bolagets angelägenheter eller ha andra kontrollmöjligheter kan incitamenten till engagemang i verksamheten vara svaga. En möjlig förklaring till att försäkringstagarna själva inte har krävt ökade möjligheter till inflytande och kontroll i ömsesidiga försäk- ringsbolag kan vara brist på relevant och tydlig information från bolagets sida. En investerare är vanligtvis medveten om vilka rättig- heter och risker köp av en aktie medför. Det kan sägas vara en förutsättning för att en god bolagsstyrning skall kunna uppnås att alla intressenter är medvetna om sina roller och rättigheter. Det är emellertid inte troligt att en större del av försäkringstagarna i ett ömsesidigt försäkringsbolag vet om att de är delägare i bolaget. Försäkringstagare kan förmodligen antas vara medvetna om att värdet av en traditionell livförsäkring kan fluktuera på samma sätt som finansiella tillgångar kan variera i värde, men de kanske inte är medvetna om att de även står riskerna för att ledningen tar felaktiga operativa beslut. Även om försäkrings- tagarna har vissa möjligheter till inflytande, t.ex. genom att delta i bolagsstämman, kan de vara ovetande om sina delägarrättigheter. Huvudproblemen med nuvarande ordning i livförsäkringsbolag 5.5Begränsade möjligheter att attrahera externt kapital De ömsesidigt bedrivna försäkringsbolagen har av naturliga skäl svårt att attrahera nytt externt riskkapital. De är dock, liksom alla försäkringsföretag, skyldiga att inneha en kapitalbuffert som återspeglar att försäkringsbolagets tillgångar med en viss marginal överstiger avsättningarna för avtalsbestämda åtaganden gentemot försäkringstagarna. I denna kapitalbas får ingå framförallt vissa poster under eget kapital, obeskattade reserver samt i begränsad utsträckning lån som är efterställda försäkringstagarnas fordringar. I utredningens direktiv nämns att frågan om svårigheterna att anskaffa externt riskkapital bör analyseras och att utredaren bör föreslå lämpliga former för anskaffning av externt riskkapital i ömsesidiga försäkringsbolag. Det buffertkapital som står till förfogande för de ömsesidiga försäkringsbolagen är framförallt internt ackumulerat kapital, dvs. kapital som genererats av avkast- ning på försäkringstagarnas premieinbetalningar. Situationen är en konsekvens av att det inte finns någon annan intressent än försäk- ringstagarna som har ett vinstintresse i försäkringsbolaget och som är beroende av det egna kapitalets utveckling. I ömsesidiga försäkringsbolag finns visserligen de legala möjlig- heterna till externt finansierat egenkapital, garantikapital, men flera omständigheter medför ändå att möjligheten för ett bolag att få tillskott är begränsad. Några av bolagen har bildats av en eller flera organisationer utan vinstintresse, exempelvis arbetstagar- eller arbetsgivarföreningar. Dessa organisationer har som intresse att gagna den egna organisationens medlemmar, som blir försäkrings- tagare och därmed delägare i det ömsesidiga försäkringsbolaget. Den initierande organisationen kan därför för medlemsnyttan ha anledning att inledningsvis ställa upp med garantikapital för att regler om kapitalbas skall uppfyllas och verksamhetstillstånd meddelas. Garantikapitalet skall sedan betalas tillbaka när det ömsesidiga försäkringsbolaget klarar kapitalkraven. Så har i allmän- het också skett i de svenska ömsesidiga livförsäkringsbolagen. När verksamheten sedan är igång har dessa företag ofta svårt att skaffa ytterligare externt kapital. Möjligheterna att få avkastning på garantikapitalet är begränsade och det finns inte någon andra- handsmarknad för garantikapital, så garanten måste vara beredd på att låsa sitt kapital . För att någon skall vara villig att skjuta till kapital under sådana omständigheter kan det nästan Huvudproblemen med nuvarande ordning i livförsäkringsbolag förutsättas att det måste vara någon som liksom de som ursprung- ligen bildade bolaget har ett eget intresse av att verksamheten bedrivs. Utbudet på garantikapital är således mycket begränsat. Även icke-vinstutdelande livförsäkringsaktiebolag kan ha begränsade möjligheter att skaffa externt riskkapital. Även här finns legala möjligheter till kapitaltillskott, genom nyemission, men eftersom ägarna inte kan få avkastning genom vinstutdelning är incitamenten att skjuta till ytterligare kapital svaga. Trots det har kapitaltillskott skett i vissa icke-vinstutdelande livförsäkringsaktie- bolag som har haft behov av nytt kapital. Det har då kommit från kapitalstarka ägare som sannolikt har föredragit att skjuta till medel i stället för att leva med den förtroendeförlust som kan förväntas uppstå om en etablerad ägare låter ett dotterbolag försättas i konkurs eller gå i likvidation. Andra förklaringar kan vara att ägaren trots allt ser kapitaltillskottet som en investering som kan ge avkastning efter en eventuell framtida ombildning till vinstut- delande aktiebolag, eller att ägaren ser ett mervärde för den övriga verksamheten att äga ett livskraftigt livförsäkringsbolag. En annan möjlighet för icke-vinstutdelande livförsäkringsbolag och ömsesidiga försäkringsbolag att öka kapitalbasen är att ge ut lån som är efterställda försäkringstagarnas avtalsgrundade fordringar, s.k. förlagslån. Det innebär att lånefordran vid likvida- tion till såväl kapital som ränta betalas tillbaka först sedan alla andra fordringsägare fått betalt. Förlagslån kan således användas som en buffert för att skydda försäkringsbolagets avtalsgrundade förpliktelser. Kretsen av tänkbara finansiärer är här större än i de fall som berörts ovan, eftersom ränta kan betalas av försäkrings- bolaget. För ett försäkringsbolag är dock denna finansieringskälla inte fullt ut jämförbar med nytt egenkapital. Visserligen kan förlagslån skrivas ned för att undgå en likvidation men det belopp som skall återbetalas jämte räntor är nominellt bestämt och inte beroende av försäkringsbolagets finansiella ställning. Förlagslån används inte heller för att löpande täcka förluster som belastar verksamheten. Finansieringsformen kan således inte betraktas som rent riskkapital. Av det ovan sagda följer att förlagslån inte kan inräknas i kapi- talbasen utan begränsningar. tillstånd krävs och vid tillståndprövningen måste EG:s försäkringsdirektiv beaktas. Generellt gäller att högst av solvenskravet får motsvaras av förlagslån. Om lånet är tidsbegränsat får förlagslån utgöra högst av solvenskravet. Huvudproblemen med nuvarande ordning i livförsäkringsbolag Tabell 1 visar hur buffertkapitalet i kapitalbasen är fördelat på olika poster och finansieringskällor . En konsekvens av vinstutdelningsförbudet och den ömsesidiga bolagsformen är att kapitalbasen i dessa bolag i stort sett uteslutande utgörs av internt ackumulerade medel. Visserligen finns ett aktiekapital i försäk- ringsaktiebolagen, men detta kapital har kommit att utgöra en mycket begränsad del av kapitalbasen, ca en halv procent. De ömse- sidiga livförsäkringsbolagen har betalat tillbaka garantikapitalet och har inte tagit upp förlagslån vilket innebär att kommer ifrån försäkringstagarna. Procentsatserna anger de enskilda posternas andel av kapitalbasen. Bristen på externa finansieringsalternativ i de ömsesidigt bedrivna försäkringsbolagen är ett problem. Buffertar som finansierats av interna medel tar vanligen att bygga upp, vilket innebär att de ömsesidigt bedrivna bolagen riskerar att inte ha tillräcklig finansiell flexibilitet. Ett företag som inte kan bedömas klara sina åtaganden eller ett företag som har tappat en så stor andel av sitt kapital att förutsätt- ningarna för att driva verksamheten kraftigt har försämrats, kan ibland räddas genom ett kapitaltillskott och en rekonstruktion av verksamheten. Det kan i många fall vara en lämplig lösning på den uppkomna situationen. Företag som har fungerande rutiner och en kundkrets kan ofta ha värden som kan realiseras om företaget fortlever. I andra fall kan det bästa alternativet för försäkrings- tagarna vara en konkurs med avveckling som följd. Bedömningen av vilket alternativ som är mest lämpligt sker i första hand av intressenter som kan tänkas vara villiga att satsa kapital i verksam- heten. Oavsett hur en kris i verksamheten i slutändan bör hanteras är det alltid en fördel ur försäkringstagarnas synvinkel om möjlig- heten till kapitaltillskott står till buds. Å andra sidan innebär ett Huvudproblemen med nuvarande ordning i livförsäkringsbolag skydd mot plötsliga krissituationer genom tillgång till extern finan- siering att försäkringstagarna behöver avstå viss avkastning till investerare. Det torde även ur ett samhällsekonomiskt perspektiv vara en nackdel för försäkringsmarknadens utveckling att ömsesidigt bedrivna bolag har begränsad tillgång till externt riskkapital efter- som riskvilligt kapital inte allokeras till områden där det förväntas ge avkastning. Det riskerar i slutändan att drabba försäkrings- tagarna. 5.6Särskilt om vinstutdelande livförsäkringsbolag I det följande diskuteras de vinstutdelande bolagens uppbyggnad och förhållandet mellan aktieägarna och försäkringstagarna i dessa bolag. På en del punkter är de vinstutdelande bolagen principiellt åtskilda från ömsesidigt bedrivna bolag, men det finns också en del likheter. En för konsumentskyddet mycket viktig skillnad mellan vinstutdelande och icke-vinstutdelande livförsäkringsaktiebolag gäller i hur stor utsträckning försäkringstagarnas anspråk omfattas av särskilda skyddsregler. I ett vinstutdelande livförsäkrings- aktiebolag skall avsättningar göras för bolagets samtliga åtaganden gentemot försäkringstagarna. Det innebär att även åtaganden för villkorad återbäring, som försäkringstagarna bär risken för, skall skuldtäckas med tillgångar som är lämpliga med hänsyn till utformningen av försäkringsavtalet, registerföras samt ligga till grund för försäkringstagarnas förmånsrätt. Försäkringstagarnas totala anspråk i vinstutdelande livförsäkringsaktiebolag omfattas således – till skillnad från de i ömsesidigt bedrivna bolag – i sin helhet av nämnda skyddsregler. Betydelsen av denna skillnad kan inte nog betonas när man beaktar att den avtalsenliga rätten till överskott i ömsesidigt bedrivna livförsäkringsbolag har varit lika omfattande som den i avtalet garanterade ersättningen (se avsnitt 4.3). I ett vinstutdelande livförsäkringsaktiebolag är det aktieägarna som står för riskkapitalet. Försäkringstagarna kan visserligen bära försäkringsrisk och finansiell risk genom villkorad återbäring, men eftersom avgifter för drifts- och riskkostnader enligt gällande informationskrav skall specificeras i förhand är det aktieägarna och inte försäkringstagarna som står risken för att de verkliga kostna- Huvudproblemen med nuvarande ordning i livförsäkringsbolag derna överstiger avgiftsuttaget. Ersättningen som utgår är genom avtalsvillkoren kopplad till olika mätbara utfall i försäkrings- rörelsen som skall vara möjliga att identifiera och kontrollera men återbäringen får inte villkoras på årets resultat. Försäkringstagarnas medel får således inte användas till allmän förlusttäckning. Som i allmänna bolag träffas det fria egna kapitalet av förluster som uppstår i rörelsen och försäkringstagarna har inte anspråk på detta kapital. Inflytande från försäkringstagarna i de vinstutdelande bolagen är därför inte relevant. Inte heller finns det strukturella effektivitetsproblem i bolagsstyrningen eftersom över- skottet i sin helhet tillfaller aktieägaren. Förutsättningarna för de vinstutdelande bolagen att skaffa externt kapital är inte sämre än för allmänna aktiebolag. De som satsar kapital i verksamheten kan få avkastning på det enligt de bestämmelser som finns i bolagsordningen. Aktieägarna i de vinstutdelande bolagen förfogar helt enkelt över årsvinsten. Det finns emellertid förhållanden även i de vinstutdelande bolagen som gör att försäkringstagarnas intressen kan åsidosättas. De vinstutdelande bolagen förfogar naturligtvis över de tillgångar som täcker skulderna till försäkringstagarna, vilket gör att tillgångar även i dessa bolag kan användas för att gynna närstående. Ett exempel på detta är att affärer relaterade till kapitalförvalt- ningen kan göras med närstående bolag på villkor som är sämre än vad en extern part skulle kunna erbjuda i konkurrens med andra parter. Problemen med nämnda typ av transaktioner är inte unika för livförsäkringssektorn utan är en del av de intressemotsättningar som finns inom finansiella företag och koncerner (se t.ex. Finans- inspektionens , Fi 2004:8). Riskerna för sådana transaktioner som sker enligt andra än mark- nadsmässiga villkor finns alltid när förvaltningen av kapital överlåts till någon annan. Mot att sådan avsiktlig värdeöverföring till närstående bolag skall förekomma talar konkurrensen på marknaden. Transaktioner som inte är marknadsmässiga och som påverkar värdeutvecklingen av det förvaltade kapitalet kan leda till att bolaget tappar marknads- andelar vilket har en disciplinerande verkan på ledning och ägare. Konkurrenstrycket är dock som nämnts ovan begränsat i livförsäkringsverksamhet eftersom det i vissa fall kan vara svårt för kunden att jämföra olika livförsäkringsprodukters värdeutveckling. I t.ex. ett vanligt fondsparande kan kunden lättare jämföra fonder med samma placeringsinriktning och risknivå samt vanligen relatera Huvudproblemen med nuvarande ordning i livförsäkringsbolag avkastningen med ett jämförelseindex. Problemen med värdeöver- föringar till närstående bolag kan därför vara särskilt framträdande på livförsäkringsområdet. Produkter som erbjuds av vinstutdelande livförsäkringsbolag är emellertid lättare för kunderna att värdera och jämföra än de livför- säkringsprodukter som ömsesidigt bedrivna livförsäkringsbolag tillhandahåller. Den komplicerade återbäringstekniken i ömsesidigt bedrivna livförsäkringsbolag samt det förhållandet att villkoren för den samlade ersättningen skall finnas nedtecknade i försäkrings- avtal som meddelas av vinstutdelande livförsäkringsbolag talar för en sådan uppfattning. Vidare kan villkorad återbäring i ett vinstutdelande livförsäk- ringsbolag vara utformad så att avgifterna som framgår av avtalet är heltäckande. Gäller det återbäring som är villkorad på värdeut- vecklingen av vissa tillgångar kan denna beräknas före avdrag för alla kostnader för tillgångsförvaltningen. Eventuella värdeöver- föringar genom transaktioner med närliggande bolag skulle i sådana fall inte påverka försäkringstagarnas medel utan endast eget kapital. Det torde ha varit lagstiftarens intention bakom försäkringsrörelse- reformen att skapa en sådan ordning. I ett icke-vinstutdelande livförsäkringsbolag är liknande konstruktioner inte möjliga då samtliga kostnader som uppstår i verksamheten i slutändan bärs av försäkringstagarkollektivet oavsett vilka avgifter som framgår av försäkringsavtalet. Ett annat mer svårgenomlyst förhållande i vinstutdelande liv- försäkringsbolag är att återbäringen kan villkoras på ett sådant sätt att den ur ägarens synvinkel kan betraktas som ett skydd för det egna kapitalet. Tillgångarna motsvarande villkorad återbäring kan därför avsiktligt placeras med mycket begränsad risk så att de med låg sannolikhet sjunker till en nivå där det egna kapitalet äventyras. Om återbäringen är villkorad av värdet på vissa tillgångar kan sådana placeringar i så fall ske på bekostnad av värdet av försäkringstagarnas försäkringsersättningar, som annars blir högre ju högre avkastning som uppnås. Även sådana tendenser kan i någon utsträckning motverkas av marknadskrafterna. Ägarna kan dessutom ha intresse av hög avkastning om de får en procentuell andel av värdeökningen. Det skulle till och med kunna hävdas att lösningar där en andel av försäkringens värdeutveckling tillfaller bolaget riskerar att leda till en högre risknivå i tillgångsplaceringen än vad försäkringstagarna önskar. Inte heller detta förhållande Huvudproblemen med nuvarande ordning i livförsäkringsbolag skiljer sig på ett avgörande sätt ifrån annan tillgångsförvaltning i finansiella företag där avgifter baseras på förvaltningsresultat. Sammanfattningsvis är de huvudproblem i ömsesidigt bedrivna livförsäkringsbolag som beskrivits ovan inte lika framträdande i vinstutdelande livförsäkringsaktiebolag. Dessa bolag är mer att jämföra med andra aktiebolag som säljer finansiella tjänster till konsumenter med syfte att tjäna pengar på verksamheten. I bolag där ägare kan investera kapital och få avkastning på detta finns starka incitament att bedriva verksamheten kostnadseffektivt. Vidare är det i vinstutdelande livförsäkringsbolag en tydlig åtskill- nad mellan medel som försäkringstagarna har anspråk på och bolagets riskkapital. Försäkringstagarnas totala anspråk skyddas med skuldtäckningstillgångar i vilka försäkringstagarna har förmånsrätt. Incitamenten fungerar i rätt riktning och kunderna kan utifrån bestämmelserna i försäkringsavtalet ställa relevanta krav på bolagen. De problem med vinstutdelande livförsäkrings- aktiebolag som nämnts ovan skiljer sig inte på ett avgörande sätt från liknande företeelser inom andra delar av den finansiella sektorn. Den avreglering som har skett av försäkringssektorn har i grunden förändrat förutsättningarna för att bedriva försäkringsverksamhet. Regleringen har anpassats till de marknadsekonomiska principer som i övrigt gäller i den finansiella sektorn. Företagen förväntas konkurrera på en fri marknad utan pris- och produktreglering. verkar de ömsesidigt bedrivna livförsäkringsbolagen på samma sätt som före avregleringen. Försäkringstagarna i dessa bolag bidrar med huvuddelen av riskkapitalet och står den första och yttersta risken. Samtliga kostnader som belastar ett ömsesidigt bedrivet livförsäkringsbolag bärs av försäkringstagarkollektivet. Därtill utgör en viss ospecificerad andel i bolagets överskott alltjämt en betydande del av den förväntade försäkringsersätt- ningen för enskilda livförsäkringstagare utan att denna del omfattas av placeringsregler och förmånsrätt. Dessa förhållanden gör att försäkringstagarna har en utsatt position i ömsesidigt bedrivna livförsäkringsbolag. Så länge som sektorn var detaljreglerad med pris- och produkt- reglering och en skälighetsprincip, fanns det förutsättningar för Huvudproblemen med nuvarande ordning i livförsäkringsbolag staten att genom reglering och tillsyn bevaka försäkringstagarnas intressen i det egna kapitalet. Efter avregleringen är skyddet för försäkringstagarna när det gäller deras riskkapitalbidrag begränsat. Ett annat huvudproblem med nuvarande ordning är kopplat till bolagsstyrningen i ömsesidigt bedrivna livförsäkringsbolag. Det finns uppenbara bolagsstyrningsbrister i ett system som innebär att försäkringstagarna svarar för riskkapitalet utan att de har någon reell möjlighet till inflytande och kontroll. I både icke-vinstut- delande livförsäkringsaktiebolag och ömsesidiga försäkringsbolag har bolagsledningen i praktiken ett stort diskretionärt utrymme att agera på ett sätt som inte nödvändigtvis gynnar försäkringstagarna. I icke-vinstutdelande livförsäkringsaktiebolag saknas grund- läggande incitament för en effektiv ägarstyrning eftersom ägarna inte kan få avkastning på satsat kapital. Av detta kapitel framgår det att de ömsesidigt bedrivna bolagen också har en gemensam nackdel genom att de i princip saknar tillgång till extern finansiering. Det minskar deras möjligheter – i förhållande till vinstutdelande bolag – att fullfölja sina åtaganden om de hamnar i en krissituation. Det kan ur ett konsumentskydds- perspektiv ifrågasättas om det är lämpligt med bolag som ställer ut garantier, men saknar möjligheter till extern finansiering. Vidare kan det vara en nackdel från effektivitetssynpunkt att de ömsesidigt bedrivna bolagen är utestängda från kapitalmarkna- derna. En fråga som måste ställas i detta sammanhang är vilken betydelse problemen i ömsesidigt bedrivna livförsäkringsbolag som beskrivits ovan har i praktiken. Försäkringstagarna har fått sina avtalsgrundade ersättningar – i många fall med belopp som vida överstiger det garanterade belopp de en gång tecknade sig för. En allmänt utbredd uppfattning är att de ömsesidigt bedrivna bolagen har levererat god avkastning till låga avgifter. Bolagen har överlag visat sig livskraftiga då inga bolag i modern tid har försatts i konkurs trots kraftiga nedgångar på de finansiella marknaderna. En skillnad måste dock göras mellan de bolag som funnits och som genom betryggande antaganden vid premiesätt- ningen har byggt upp stora kapitalbuffertar och de förhållandevis nystartade bolag som inte hunnit bygga upp motsvarande reserver. I den senare kategorin har risken för fallissemang varit påtaglig om inte ägarna vidtagit åtgärder. Vidare måste en fullständig bedöm- ning av om avkastningen i ömsesidigt bedrivna bolag har varit god ställas i relation till den risk som försäkringstagarnas medel har Huvudproblemen med nuvarande ordning i livförsäkringsbolag utsatts för (jfr diagram 2 i avsnitt 4.4). Som har konstaterat i en nyligen utgiven rapport (Livbolagens avgifter, Fi 2005:5) behöver inte avgifterna i ömsesidigt bedrivna försäkringsbolag spegla de verkliga kostnaderna, vilket försvårar en bedömning om huruvida bolagens kostnader varit låga. I slutändan ligger de verkliga kostnaderna på försäkringstagarna oavsett vilka avgiftsnivåer de ömsesidigt bedrivna livförsäkringsbolagen har informerat försäkringstagarna om. Redan vid försäkringsrörelsereform identifierade regeringen vissa brister i regleringen av livförsäkringsverksamhet och förordade en tydligare uppdelning mellan försäkringstagarnas fordringsrätt och deras anspråk i eget kapital. De reformer som då genomfördes fick dock inte avsedd effekt eftersom det saknades verkliga drivkrafter att göra en sådan uppdelning. Få bolag har ombildats eftersom det med dagens regler krävs stora kapitalin- satser för att övergå till vinstutdelande verksamhet (se vidare 8.4 nedan) och de bolag som har fortsatt att bedriva ömsesidig verk- samhet har inte gottskrivit försäkringstagarna en större del av överskottet. Även menade att det bör göras en tydlig åtskillnad mellan försäkringstagarnas fordringsrätt och riskkapitalet (se SOU 2003:14 s. 36 ff. och SOU 2003:84 s. 161). föreslog i samband med sin rapport konflikter i livbolagen (2003:2) att regeringen i samband med en översyn av de associationsrättsliga reglerna för försäkringsbolag undersöker möjligheterna till förändringar som på olika sätt stärker försäkringstagarnas ställning i livförsäkringsbolagen. De förslag som hade kom senare att i stora delar genom- föras genom lagstiftning som syftade till att återupprätta förtroen- det för livförsäkringsbolagen i väntan på denna utrednings förslag (se prop. 2003/04:109). Det kan här även nämnas att Förtro- endekommissionen uttalade att det associationsrättsliga upplägget i ett icke-vinstutdelande livförsäkringsaktiebolag är en anomali och att detta upplägg oundvikligen leder till intressekonflikter (se SOU 2004:47 s. 301). De problem i ömsesidigt bedrivna livförsäkringsbolag som utredningen och andra har identifierat riskerar att på olika sätt hota försäkringstagarnas intressen och visar på behovet av fullföljd reformering av lagstiftningen för livförsäkringsbolagen. Att skydda försäkringstagarna genom att återgå till den detaljreglering av produktutformningen som tidigare rådde är naturligtvis inte en framkomlig väg. Ett sådant ingrepp löser inte de bolagsstyrnings- Huvudproblemen med nuvarande ordning i livförsäkringsbolag