sou · GUB361 · 2007-01-01 00:00:00 — Av 21 § andra stycket FL framgår att part skall underrättas om hur han eller hon kan överklaga beslutet om beslutet gått parten emot och kan överklagas. Enligt tredje stycket får myndigheten bestämma hur underrättelsen skall ske såvida inte parten begär att underrättelsen sker skriftligt. I praktiken är beslut alltid skriftliga. Det kan också nämnas att det enligt 31 § verksförordningen för varje beslut skall finnas en handling som visar dagen för beslutet, beslutets innehåll, vem som fattat beslutet, vem som har varit föredragande och vem som har varit med om den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet. Sammanfattningsvis gäller således att artiklarna 9.1 och 9.2 inte nödvändigtvis föranleder någon författningsändring. Det kan i och för sig anföras att skriftlighetskravet framgår tydligare i författ- ningar på andra områden. I exempelvis 17 kap. 7 § och 30 kap. 5 § finns bestämmelser som tydligt stadgar att domar skall avfattas skriftligen. Den svenska ordningen strider dock inte mot direktivet och några författningsändringar är därför inte påkallade. Enligt artikel 9.3 är det i vissa fall tillåtet att fatta ett beslut som omfattar flera personer. Det gäller det fall då asylsökande är beroende av en annan asylsökande för sin försörjning och ansökningarna grundar sig på samma skäl. Eftersom det svenska förfarandet förutsätter en individuell prövning saknas det anledning att överväga författningsändringar med anledning av den fakultativa regeln i artikel 9.3. Utredningens förslag: En bestämmelse införs i UtlF om att är skyldigt att informera utlänningar som söker uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt om det fortsatta förfarandet och om sökandens skyldig- heter och rättigheter. Om en sökande saknar offentligt biträde skall verket också informera om resultatet av det beslut som fattats om ansökan samt upplysa den som vill överklaga vad han eller hon har att iaktta. Informationen skall lämnas på ett språk som utlänningen kan förstå. En bestämmelse införs i UtlL om att tolk skall anlitas om det är nödvändigt. Artikel 10 behandlar centrala rättssäkerhetsfrågor. Artikeln går främst ut på att asylsökande skall ha rätt till viss information på ett i artikeln närmare angivet sätt. Enligt artikel 10.1 a skall sökandena upplysas på ett språk som de rimligen kan förväntas förstå om det förfarande som skall följas, om sina rättigheter och skyldigheter under detta förfarande samt om de tänkbara konsekvenserna av att inte uppfylla sina skyldig- heter och inte samarbeta med myndigheterna. De skall upplysas om den tidsram och de medel som står till deras förfogande för att uppfylla skyldigheten att lägga fram de fakta som avses i artikel 4 i skyddsgrundsdirektivet. Informationen skall tillhandahållas i så god tid att sökanden kan utöva de rättigheter som garanteras genom asylprocedurdirektivet och uppfylla de skyldigheter som anges i artikel 11. I avsnitt 4.1.3 har beskrivits de svenska reglerna om myndigheters allmänna serviceskyldighet. Därtill kan tilläggas att det även kan följa en viss underrättelseskyldighet av 7 § fjärde meningen FL. Enligt denna bestämmelse skall myndigheten även på andra sätt underlätta för den enskilde att ha med den att göra. Bland annat anses det innebära att myndigheten bör underrätta sökanden om hur handläggningen kan tänkas ta. Vidare finns i förordningen (1994:361) om mottagande av asylsökande m.fl. (FMA) en bestämmelse om viss informationsskyldighet för . Av 2 a § FMA följer att verket skall informera asylsökande om de förmåner som finns och om vad de skall göra för att beviljas dessa. Denna information skall lämnas och inte senare än efter det att ansökan om uppehållstillstånd har gjorts. Informationen skall ges skriftligen och, så långt möjligt, på ett språk som sökanden kan förväntas förstå. Bestämmelsen anger att informationen vid behov även kan lämnas muntligen. Av bestämmelsens tredje stycke framgår slutligen att sökande även skall informeras om förekomsten av organisationer m.m. som kan vara den sökande behjälpliga. Det följer även av praxis att asylsökande skall få information om asylförfarandet bland annat med hjälp av centralt framtaget informationsmaterial och att det är personalens ansvar att så långt det är möjligt säkerställa att den sökande fått och förstått informationen8. har i sitt betänkande9 föreslagit att en bestämmelse införs i UtlF om att är skyldigt att 8Utlänningshandboken 33.10 samt GDI 12/2004 och 8/2004. 9SOU 2006:6, Skyddsgrundsdirektivet och svensk rätt. informera flyktingar om de rättigheter och skyldigheter som är förbundna med beviljad status och att informationen skall, i den mån det är möjligt, lämnas på ett språk som flyktingen kan förstå10. De rättigheter som följer av artikel 10 tillhör de grundläggande principer och garantier som är centrala för asylprocedurdirektivet. Det saknas svenska regler som uttryckligen anger att asylsökande skall erhålla informationen på ett språk som utlänningen förstår. Det kan därför inte anses att svensk rätt uppfyller direktivets bestämmelser i denna del. Det är också värt att beakta att när det är fråga om centrala rättssäkerhetsgarantier är det särskilt viktigt att rättigheten kommer till tydligt uttryck. Även i de delar där praxis i och för sig uppfyller direktivets bestämmelser kan det alltså finnas anledning att ändå överväga författningsreglering. Därtill kan anföras att om skyddsgrunds- utredningens slutsats i motsvarande del leder till författnings- ändringar, ytterligare skäl talar för att även asylprocedurdirektivets bestämmelse införs i svensk rätt. Bestämmelsen bör lämpligen införas i anslutning till den av föreslagna regeln i UtlF. Med beaktande av utformningen av den nya UtlF synes 7 kap. i förordningen bäst lämpat för denna bestämmelse. Det är mindre lämpligt att införa bestämmelsen i FMA. Förordningen ger enligt 1 § föreskrifter i anslutning till lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Enligt lagens 1 § innehåller lagen bestämmelser om sysselsättning för och bistånd till bland andra asylsökande utlänningar. Den information som asylsökande skall ha enligt asylprocedurdirektivet inskränker sig inte bara till sådant som rör utlänningens sysselsättning och bistånd. Om vår föreslagna regel införs i FMA skulle Migrations- verkets informationsskyldighet kunna tolkas vara mindre omfattande än vad som avses i direktivet. Dessutom omfattar FMA även andra än asylsökande. Bestämmelsen bör därför istället införas i UtlF. Enligt artikeln skall den asylsökande informeras på ett språk som utlänningen rimligen kan förväntas förstå. Motsvarande informa- tionsskyldighet enligt förslag uppfylls genom att informationen lämnas på ett språk som utlänningen kan förstå, vilket är ett uttryck som följer skyddsgrundsdirektivets ordalydelse. Det finns inget sakligt skäl till varför de båda reglerna skall vara utformade på olika sätt. Det ligger nära till hands för 10 SOU 2006:6 s. 241 f. denna utredning att förslå den formulering som asylprocedur- direktivet har. anförde att rätten att få fullständig information på ett språk som den sökande förstår är en förutsättning för att garantera ett rättvist förfarande. Det strider inte mot asylprocedurdirektivet att istället använda skyddsgrunds- direktivets ordalydelse, eftersom det måste anses vara mer förmånligt för den enskilde att bli informerad på ett språk som han eller hon förstår istället för ett språk som utlänningen – tillspetsat uttryckt – antagligen förstår. Däremot bör inte den svenska bestämmelsen – i brist på motsvarande utformning av asyl- procedurdirektivets bestämmelse – utformas på sådant sätt att informationen skall tillhandahållas i den mån det är möjligt. Den svenska bestämmelsen bör alltså utformas på sådant sätt att åläggs en skyldighet att informera asylsökande om det fortsatta förfarandet och om sökandens skyldigheter och rättigheter samt att informationen skall lämnas på ett språk som utlänningen kan förstå. Det saknas anledning att i detta sammanhang behandla personer som endast söker uppehållstillstånd som skyddsbehövande i övrigt annorlunda än asylsökande. Bestämmelsen bör därför även omfatta sådana utlänningar. Asylprocedurdirektivet utgör inget hinder mot det. Enligt artikel 10.1 b skall sökandena när helst så är nödvändigt få hjälp av tolk som kan framföra deras argument till de behöriga myndigheterna. Artikeln anger att medlemsstaterna skall anse det nödvändigt åtminstone när den beslutande myndigheten kallar sökanden till intervju enligt artiklarna 12 och 13 och adekvat kommunikation inte kan säkerställas utan sådana tjänster. Av artikel 10 följer inte någon ovillkorlig rätt till tolk ens under den personliga intervjun, eftersom tolk inte måste vara närvarande om adekvat kommunikation under intervjun kan säkerställas utan sådana tjänster. Däremot följer i princip en sådan rätt av artikel 13.3 b, enligt vilken medlemsstaterna skall utse en tolk under den personliga intervjun. Det är inte nödvändigt att kommunikationen äger rum på det språk som sökanden föredrar om det finns något annat språk som han eller hon rimligen kan förväntas förstå och kan kommunicera på. Om tolk ansetts nödvändig och därför kallats in skall denne ersättas av allmänna medel enligt artikel 10.1 b. Av 8 § FL framgår att tolk vid behov bör anlitas när myndigheten har att göra med en person som inte behärskar svenska. Motsvarande bestämmelse finns i 50 § FPL, dock med den skillnaden att det vid behov skall anlitas tolk. Enligt 13 kap. 11 § UtlL har den som är tolk vid handläggningen av ett ärende rätt till ersättning av allmänna medel. Bestämmelsen i 8 § FL är i princip förenlig med direktivets bestämmelse. Man kan dock fråga sig om det uppfyller direktivet att tolk bör anlitas vid behov. Bestämmelsen ger intryck av att ge visst utrymme för myndigheten att välja att inte kalla in tolk trots att det i och för sig behövs. Den nuvarande formuleringen är en skärpning av en tidigare ordalydelse (bestämmelsen var tidigare utformad som en får-regel) och det framhålls i motiven till bestämmelsen att nuvarande regel inte ger något utrymme för en myndighet att låta bli att tillkalla tolk, om sådan behövs och finns att tillgå11. Det anförs att den som behöver tolk vid sina kontakter med myndigheterna bör få sådant bistånd i all rimlig utsträckning. Vid rimlighetsbedömningen får enligt motiven bland annat beaktas tillgången på tolkar. Sådant bedömningsutrymme saknas dock i artikel 10. Det finns därför skäl att överväga en författnings- ändring. Eftersom FL:s bestämmelse är en allmän regel med brett tillämpningsområde är det mindre lämpligt att ändra denna. Bättre är att införa en specialbestämmelse som uttryckligen anger att tolk skall anlitas i nu aktuella ärenden om det är nödvändigt. Det saknas anledning att i detta sammanhang behandla personer som endast söker uppehållstillstånd som skyddsbehövande i övrigt annorlunda än asylsökande. Bestämmelsen bör därför även omfatta sådana utlänningar. Asylprocedurdirektivet utgör inget hinder mot det. 4.5.3Rätten att meddela sig med UNHCR m.fl. Enligt artikel 10.1 c får sökandena inte nekas möjlighet att meddela sig med UNHCR eller någon annan organisation som verkar för flyktingkommissariatets räkning på medlemsstaternas territorium enligt avtal med denna medlemsstat. 1985/86:80 s. 27 med hänvisning till prop. 1978/79:111 bil. 1 s. 3. Det finns inte någon svensk regel som uttrycker den positiva rätten för en utlänning att kontakta UNHCR, eller någon annan liknande organisation för den delen. Det finns naturligtvis inte någon bestämmelse som uttrycker motsatsen heller. Den naturliga utgångspunkten i svensk rätt är att varje enskild har all rätt att ta kontakt med vilken person som helst, med vissa undantag för begränsningar som gäller när den enskilde är frihetsberövad, och att det inte finns något utrymme att beskära denna rätt inom ramen för asylförfarandet. Begränsningen av den enskildes frihet när han eller hon är tagen i förvar behandlas i andra avsnitt i direktivet. Övervägande skäl talar för att det är tillräckligt för att uppfylla direktivets bestämmelse att konstatera att det inte finns någon laglig möjlighet att förhindra utlänningar i att kontakta UNCHR eller någon annan organisation som verkar för flykting- kommissariatets räkning. Bestämmelsen bör således inte föranleda några författningsändringar. 4.5.4Rätten att underrättas om beslut Enligt artikel 10.1 d skall sökanden (eller dennes rådgivare) inom skälig tid underrättas om vilket beslut den beslutande myndigheten har fattat om sökandens asylansökan. Bestämmelsen innebär inte att sökanden behöver delges beslutet. Av FL och FPL följer att den beslutande domstolen eller myndigheten i domar och beslut skall redogöra för beslutet samt ange de skäl som har bestämt utgången. Normalt skall domar och beslut skriftligen tillhandahållas den enskilde, även i de fall att en domstol har avkunnat dom i samband med en muntlig förhandling. I praktiken är beslut alltid skriftliga. Generellt gäller dessutom enligt svensk rätt att den beslutsfattande myndigheten skall upplysa part om hur och inom vilken tid överklagande kan ske, om överklagande av avgörandet är möjligt. Se i övrigt vad som anförts i avsnitt 4.4. Artikel 10.1 d föranleder inte några författningsändringar. Vidare skall enligt artikel 10.1 e sökanden – på ett språk han eller hon rimligen kan förväntas förstå – informeras om resultatet av det beslut som fattats av den beslutande myndigheten, inklusive en fullföljdshänvisning. Detta gäller under förutsättning att sökanden inte biträds eller företräds av en juridisk rådgivare eller annan rådgivare och att kostnadsfritt rättsligt bistånd inte tillhandahålls. I avsnitt 4.4 har redogjorts för den informationsskyldighet som har i ett asylärende. I ett avseende uppfyller de svenska reglerna inte kraven i artikel 10.1 e: Det finns inte någon svensk regel som ålägger verket en skyldighet att informera på ett språk som utlänningen rimligen kan förväntas förstå. Av de skäl som anförts i avsnitt 4.5.1 bör även denna rätt till information författningsregleras. Bestämmelsen bör införas i anslutning till den i avsnitt 4.5.1 föreslagna bestämmelsen. Frågan är om bestämmelsen skall utformas som en rätt för alla asylsökande eller om endast de som inte får den hjälp som anges i artikel 10.1 e skall ha denna rätt. Det främsta skälet till att införa denna regel är att uppfylla skyldighet att genomföra asylprocedurdirektivet. Det finns i och för sig inte någon anledning att anta att det svenska förfarandet, vad gäller servicenivån, är bristfälligt i något avseende. anförde inte någon kritik mot artikel 10.1 e. Vi finner därför sammantaget att det saknas skäl att föreslå en rätt till information som är mer vidsträckt än den som anges i artikel 10.1 e. Dock bör regeln utformas på så sätt att endast de som har offentligt biträde undantas och inte även alla de som har något annat biträde eller ombud. Detta för att säkerställa att det enbart är de som har kostnadsfritt rättsligt bistånd som undantas från rätten att bli underrättad. Det har i avsnitt 4.5.1 påpekats att för en liknande informationsskyldighet har föreslagit att informa- tionen skall lämna på ett språk som utlänningen kan förstå, vilket inte är samma sak som ett språk som utlänningen rimligen kan förväntas förstå. Våra överväganden i avsnitt 4.5.1 angående det språk som skall användas gäller även för informationsskyldigheten enligt artikel 10.1 e. Även personer som endast söker uppehållstillstånd som skyddsbehövande i övrigt bör omfattas av bestämmelsen, jfr avsnitt 4.5.1. Av artikel 10.2 följer att en sökande – om ärendet överklagats till migrationsdomstolarna – skall ha kvar sin rätt enligt artikel 10.1 till tolk, till att meddela sig med UNHCR m.fl. samt till att underrättas om beslut. Rätten till tolk enligt artikel 13.3 b gäller dock endast i första instans. Enligt 50 § FPL skall tolk anlitas vid behov. Bestämmelsen uppfyller direktivet i denna del. Det som ovan sagts om rätten att under förfarandet i meddela sig med UNCHR m.fl. samt rätten att underrättas om beslut gäller även för förfarandet i överinstanserna. Rätten att i migrationsdomstolen informeras om beslut omfattar endast den rätt som följer av artikel 10.1 d men inte artikel 10.1 e. Det innebär att det av artikel 10.2 inte följer någon rätt för sökanden att i migrationsdomstol informeras på ett språk som han eller hon rimligen kan förväntas förstå. Bestämmelsen i 31 § FPL uppfyller direktivet väl i denna del. Det behövs alltså inte införas någon svensk regel med anledning av artikel 10.2. Utredningens bedömning: Artikel 11 föranleder inte några författningsändringar. Artikel 11 behandlar rätten för medlemsstaterna att ålägga asyl- sökande en samarbetsskyldighet. Begreppet är något motsägelse- fullt eftersom samarbete borde förutsätta en frivillighet, men det skall vara fråga om en skyldighet. Man bör nog inte tillmäta uttrycket samarbete någon större betydelse. Artikeln är en regel som behandlar myndigheters möjligheter att ålägga enskilda skyldigheter. I den engelska språkversionen används uttrycket obligations to cooperate. Huvudregeln finns i artikel 11.1. Enligt denna regel får medlemsstaterna ålägga de asylsökande skyldighet att samarbeta med de behöriga myndigheterna i den utsträckning behandlingen av ansökan kräver en sådan skyldighet. Det bör redan nu uppmärksammas att artikel 11.2 innehåller en uppräkning av vissa tillåtna åtgärder och att denna uppräkning knappast skall ses som uttömmande, utan skall ses som en exemplifiering av vad som är tillåtet att ålägga de asylsökande. Detta följer av att det i artikel 11.2 anges att medlemsstaterna särskilt får föreskriva om de uppräknade åtgärderna. I den engelska språkversionen används uttrycket in particular, vilket tyder på att det är fråga om en exemplifiering. Ett rimligt antagande är att artikel 11.2 tillkommit för att vissa medlemsstater velat försäkra sig om att just deras förfarande är förenligt med direktivet. Frågan är vad som avses i artikel 11.1 med att sökande får åläggas en samarbetsskyldighet i den utsträckning behandlingen av ansökan kräver. Det måste inte vara nödvändigt att åtgärden vidtas i syfte att skaffa tillräckligt beslutsunderlag, dvs. för att kunna pröva ansökan, vilket däremot är fallet vid tillämpningen av artikel 11.2 b där det talas om handlingar som är av betydelse för prövningen av asylansökan. I den engelska språkversionen står det the processing of the application i artikel 11.1 och i artikel 11.2 b the examination of the application. Förutsättningen är alltså att åtgärden skall vara nödvändig för ärendets handläggning. Enligt vår bedömning måste artikel 11 rimligen kunna läsas motsatsvis, dvs. artikeln skall förstås på det sättet att Migrations- verket inte har rätt att ålägga en enskild en samarbetsskyldighet som inte är nödvändig för behandlingen av ansökan. Det följer alltså av artikel 11.1 att i asylärendet har rätt att kräva samarbete av utlänningen endast i den utsträckning behandlingen av ansökan kräver det. Man kan fråga sig om det skall vara nödvändigt att införa regler med så självklart och allmänt hållet innehåll som att (lätt förenklat) en åtgärd skall få vidtas endast om den är nödvändig. Men artikel 11 bör nog snarare förstås på det sättet att det för varje regel om tvångsåtgärder eller samarbetsskyldigheter bör finnas ett uttryckligt angivet skäl för när åtgärden får vidtas och att den enda typen av skäl som är godtagbara enligt direktivet är de som syftar till att underlätta handläggningen av ärendet. Givetvis skall artikel 11 tolkas på det sättet att den avser skyldigheter som åläggs den asylsökande i asylförfarandet. I svensk rätt saknas tvångsåtgärder som särskilt tar sikte på asylförfarandet. Det kan inte strida mot direktivet att ha nationella bestämmelser om samarbetsskyldigheter och tvångsåtgärder vars syften är andra än de i artikel 11 angivna; exempelvis att den nationella utlännings- kontrollen upprätthålls. Det är först när de tillämpas mot asylsökande i asylförfarandet som åtgärderna omfattas av artikel 11. Alla kontroll- och tvångsåtgärder som kan drabba en asylsökande måste således inte vara i enlighet med artikel 11.1. En utlännings skyldighet enligt 9 kap. 9 § UtlL att på polismans uppmaning visa upp sitt pass är exempel på en sådan bestämmelse. Åtgärden måste vara godtagbar även om uppmaningen riktas mot en asylsökande men är föranledd av något annat än att behandla utlänningens ansökan; uppmaningen kan exempelvis bero på att polismannen vill kontrollera utlänningens rätt att vistas i . för åtgärder som vidtas i syfte att säkerställa verkställigheten av ett avlägsnandebeslut. Det bör alltså vara förenligt med direktivet att ha nationella bestämmelser som tillåter att asylsökande åläggs samarbetsskyldigheter som inte krävs för behandlingen av ansökan om åtgärden istället är nödvändig för ett efterföljande verkställighetsärende. De åtgärder i svensk rätt som närmast faller under tillämpnings- området för artikel 11 är de kontroll- och tvångsåtgärder som finns i kap. 9 UtlL. Enligt 9 kap. 1 § första stycket UtlL skall en utlänning visa upp sitt pass för polismyndigheten vid inresa eller utresa samt även i övrigt lämna upplysningar och visa handlingar. Bestämmelsen bör normalt inte ha något tillämpningsutrymme i asylförfarandet. Detsamma gäller bestämmelserna i 9 kap. 2 § UtlL. Dessa bestämmelser är ägnade att tillämpas i samband med inresa och utresa i syfte att upprätthålla den allmänna utlänningskontrollen i landet. Även om de skulle komma att tillämpas i asylförfarandet är bestämmelserna godtagbara enligt direktivet eftersom de innehåller nödvändighetsrekvisit som motsvarar regeln i artikel 11; kontrollerna får göras om det är av betydelse för bedömningen av utlänningens rätt att vistas i . Den kontrollskyldighet som åläggs transportörer i 9 kap. 3 § UtlL utgör inte en sådan samarbetsskyldighet som anges i artikel 11. Enligt 9 kap. 4 § UtlL får omhänderta en utlännings pass eller andra identitetshandlingar om denne ansöker om uppehållstillstånd. Handlingarna får omhändertas i väntan på att utlänningen får tillstånd att vistas här i landet eller lämnar det. Bestämmelsen infördes dels för att underlätta identifieringen, dels för att säkerställa verkställigheten av ett avlägsnandebeslut12. Det är förenligt med artikeln att vidta åtgärder av dessa skäl. Det bör för övrigt framhållas att artikel 11.2 b särskilt anger omhändertagande av pass som en godtagbar samarbetsskyldighet. Bestämmelsen är alltså förenligt med artikel 11. Detsamma gäller 9 kap. 5 § UtlL. Under vissa förutsättningar får enligt 9 kap. 6 § UtlL en utlännings biljett för resan från tas om hand i väntan på att 1985/86:133 s. 15. utlänningen får tillstånd att vistas här i landet eller lämnar det. Bestämmelsen synes inte behöva tillämpas i ett asylärende eftersom en asylsökande normalt sett inte bör ha för avsikt att lämna landet, men det kan inte uteslutas att en asylsökande har en biljett för resa från . Syftet med bestämmelsen är att underlätta verkställigheten av ett eventuellt avlägsnandebeslut. Som anförts i föregående stycke är ett sådant syfte förenligt med artikel 11. Det finns därför inte någon anledning att genomföra författnings- ändringar på grund av 9 kap. 6 § UtlL. Enligt 9 kap. 8 § 2 UtlL får fotografera en utlänning och, om utlänningen fyllt , ta hans eller hennes fingeravtryck om utlänningen söker asyl. Det framgår av artikel 11.2 e och Eurodacförordningen att fotografering respektive fingeravtryck är tillåtna samarbetsskyldigheter. Även i övrigt är 9 kap. 8 § UtlL förenlig med artikel 11. Bestämmelsen föranleder alltså inte några författningsändringar. Enligt 9 kap. 9 § första stycket UtlL är en utlänning som vistas i skyldig att på begäran av en polisman visa upp pass eller andra handlingar som visar att han eller hon har rätt att uppehålla sig i .