sou · GUB3108 · 2007-01-01 00:00:00 — Andra företag som vunnit kontrakt av större omfattning genom u-kreditsystemet är (transport), (hälsoprojekt). Purac (vatten- och avlopps- rening;) och (telekom). De företag som registrerats i u- kreditsystemet som leverantörer under beviljade krediter –2005 framgår av tabell 4.2 (endast med ett u-kredit- belopp överstigande 100 miljoner krmiljoner kr). Fördelning av u-krediter 1996–2006 på levererande företag Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet Sida saknar systematisk information om de utvärderingar som skett av u-krediter eller biståndskrediter. Access till de utvärderingar som skett bygger därmed i mycket på handläggares minne och erfarenhet. Detta är i sig ett förhållande som bör rättas till, så att Sida för systematisk och lättillgänglig bok över genom- förda utvärderingar av sina kreditprojekt.TPF10FPT 4.3.2Slutsatserna av sju utvärderingar Som ett underlag för denna utredning har ett antal fristående utvärderingar av Sidas u-krediter som gjorts konsulterats. Dessa utvärderingar är de som ställts till utredarens förfogande av Sida och är sannolikt inte en fullständig lista av dem som faktiskt har gjorts. Följande utvärderingar ingår i den genom- gången: Konsulterade utvärderingar av u-kreditprojekt Nio projekt för vatten och Särskilt en av dessa utvärderingar, den avseende de så kallade SCADA-projekten, har skapat stor kontrovers kring u-kredit- biståndet. Resultatet av dessa utvärderingar refereras till nedan.TPF11FPT 10TP PT Sannolikt gäller samma sak för Sidas verksamhet i stort, men detta har inte utretts av denna utredning. 11TP PT Faktamaterialet beträffande projekten är hämtade från dessa utvärderingar. Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet största u-kredit tills dags dato är utan jämförelse vatten- kraftverket i norra . Kraftverket, på 480 MW, är beläget i den konfliktdrabbade provinsen nära stilleståndslinjen med . Projektet som har rötter , började plane- ras mer i detalj av de indiska myndigheterna. kom tidigt in i bilden och kontaktade 1983 svenska ambas- saden i för att söka utverka en bunden u-kredit för projektet. Efter en positiv respons från den bildade tillsammans med NCC, ABB, och brittiska företag ett konsortium för projektet. 1988 genomfördes en begränsad upp- handling där tre företagsgrupper deltog. Det svensk-brittiska kon- sortiet vann anbudet och byggstart var 1989. Den svenska finan- sieringen av projektet uppgick till 3,4 milarder kr, genom en kom- bination av gåvobistånd genom SIDA, u-kredit genom BITS och kommersiell exportkredit genom SEK. Biståndsandelen av detta var , eller cirka 1,3 milarder kr. Den svenska finansieringen svarade för av det totala kontraktsbeloppet. Övriga finansiärer var brittiska , Nordiska Investeringsbanken (NIB) och indiska staten.TPF12FPT Kraftverket togs i drift 1997 och har fungerat . Den stora jordbävningen som inträffade i området 2005 hade sitt epicentrum nära kraftverket, men detta klarade sig med mycket begränsade skador. En utvärdering av genomfördes av ett brittiskt konsultteam.TPF13FPT Huvudsyftet med utvärderingen var att bedöma i vilken grad projektet hade uppfyllt målsättningen, effektiviteten i användningen av det svenska biståndet samt projektets funktion och bärkraftighet. Utvärderingen konstaterade att projektet hade genomförts på ett mycket tillfredsställande sätt och än liknande kraftverksbyggen i andra delar av trots de säkerhetsproblem som präglat området (bland annat med kidnapp- ning av en svensk anställd och dennes familj, samt dödsskjutningar av indisk personal). Utvärderingen ansåg att det svensk-brittiska konsortiet, under ledning av Skanska-NCC, hade gjort ett mycket 12TP PT Betydande lokala kostnader för projektet såsom mark, evakueringskostnader för flyttade familjer, överföringslinjer m.m., var inte en del av den formella projektkostnaden, utan togs av den . 13TP PT (2005): Hydro-Electrical project, . Evaluation of the Swedish support, Sida. Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet Kraftverkat hade efter att det tagits i bruk väsentligen uppfyllt målsättningen i form av försörjning av kraft, men genom att perioden –2005 hade varit ovanligt torr var produktionen blott av den planerade. Kraftverket hade medverkat till att elförsörjningen i norra väsentligen hade förbättrats med ökad säkerhet och tillförlitlighet i systemet. Den tekniska kompe- inom (), som var ansvarig för projektet och driften, hade förbätt- rats tack vare projektet genom tekniköverföring och träning. Utvärderingen ansåg även att kraftverket hade positiva miljöeffek- ter genom att kolkraft och andra miljönegativa energikällor ersattes med ren vattenkraft, men att kritik kunde riktas mot hur projektet hade hanterat effekterna av bygget på vattensystemet i Jhelum- floden – särskilt fisksituationen. Projektkostnaden hade dock i indiska termer blivit avsevärt högre än projekterat, eller nära dub- belt så hög. Detta berodde i allt väsentligt på att den indiska valutan genomgick en betydande devalvering under projektets gång. Utvärderingen innehöll ingen finansiell- eller ekonomisk ex postanalys och gjorde ingen bedömning av den som genomförts vid projektets tillkomst. Utvärderingen ägnade knappast någon analys av i vilken grad genom väsentligt ändrade förhållanden i form av lägre produktion, fördröjningar, kraftigt ökad investerings- kostnad (för den ), ökad sårbarhet genom konflikten, etc., hade påverkat projektets lönsamhet eller dess samhällseko- nomiska avkastning. Ej heller analyserade utvärderingen den bundna kreditens konsekvenser, t.ex. i form av högre pris (det noterades att den upphandling som skedde aldrig var ämnad som ett alternativ till det svensk-brittiska konsortiet, utan mer syftade till att förbättra förhandlingsposition), eller på vilket sätt subventionselementet i krediten användes. Några expli- cita krav på denna typ av analys förekom ej heller i Sidas uppdrags- beskrivning. Vatten- och avloppsrening i anlitade Sida ett dansk konsultföretag för att utvärdera svenska u-krediter för vatten- och avloppsrening i Kina.TPF14FPT Samman- 14TP PT PEM Consult (2000): Evaluation of water and sewage treatment plants in financed with Swedish concenssionary credits, Sida and MOF. Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet lagt nio krediter hade förmedlats till olika provinser och av dessa ingick åtta i utvärderingen. Sex avsåg vatten- reningsprojekt och två avloppsrening. Den totala kreditvolymen för de åtta projekten var , och förmånsgraden . Huvuddelen av projekten hade beslutats och hanterats av BITS innan nya Sida etablerades 1995. Utvärderingen konstaterade att i sex av de åtta projekten hade genomförandet fungerat väl, medan två visade på problem. Bortsett från dessa problem funge- rade dock anläggningarna väl och bedömdes ha hög hållbarhet genom att teknologin var väl beprövad och de kinesiska organisa- tionerna kompetenta. Dock konstaterade utvärderingen att pro- jekten byggde på avsevärt högre efterfrågan på vatten än vad som blev det faktiska utfallet i fyra av de sex vattenreningsverken. Utvärderingen ifrågasatte därmed om åtminstone några av dessa verk verkligen behövdes och var relevanta. Avseende avlopps- reningsverken fanns det en bättre överensstämmelse med efter- frågan och behov. Utvärderingen gjorde ingen egen samhälls- ekonomisk ex postkalkyl, men antog att särskilt vattenreningens samhällsekonomiska internränta var avsevärt lägre än förväntat. Någon bedömning av effekterna av att krediterna var bundna, t.ex. om och i så fall i vilken utsträckning de kinesiska myndigheterna hade betalt ett högre pris för utrustning och service än vad en internationell upphandling skulle ha givit, gjordes inte. Däremot konstaterade utvärderingen att krediterna hade varit avgörande för företagen (Purac och ) som genomfört leveranserna att etablera sig på den kinesiska marknaden. I fallet Purac förväntades denna etablering leda till fortsatt närvaro även utan subventione- rade krediter, medan i fall företaget inte hade resurser att fortsatta utanför ett bundet kreditsystem. En ny utvärdering gjordes av krediter för reningsverk i , med fokus på nya u-kreditfinansierade avloppsrenings- verk. Sida hade beviljat u-krediter motsvarande för byggandet av tre reningsverk i , och ännu en u-kredit motsvarande 130 miljoner för ett fjärde reningsverk. Den totala projektkostnaden för de tre första renings- verken uppskattas till ca och huvudparten av inve- Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet steringarna gjordes med lokala resurser (obligationer, mottagar- organisationernas egna medel och kommunala fonder). U-kredi- terna var bundna till svenska leveranser och hade ett subventions- element av . De svenska leverantörerna av utrustning var för två av reningsverken Purac och i ett fall . Val av leverantör skedde genom upphandling i där tre företag lämnade anbud. De tre u-krediterna utvärderades av en utomstående konsult.TPF15FPT I samtliga fall synes genomförandet ha gjorts väl och utan komplikationer, och efter konstruktionen fungerade renings- verken tillfredsställande. Utvärderingen ansåg att projekten hade inneburit ett inte obetydligt element av kapacitetsbyggande genom träningsinsatser, och att i samtliga tre projekt kvaliteten i vatten- systemen förbättrats avsevärt. Den menade, i huvudsak genom referenser till av studerade reningsverksprojekt, att de svenskfinansierade reningsverken i ett längre perspektiv skulle uppfylla de målsättningar som ställts upp avseende förbättrad miljö, förbättrad hälsostandard och ekonomiska förbättringar. Projektens långsiktiga bärkraft bedömdes som god eftersom hade utvecklat den tekniska kompetensen att konstruera och underhålla dessa anläggningar (och dessutom i allt större grad till- verkade de mesta komponenterna). Utvärderingen kom till slut- satsen att de finansiella kalkyler som legat till grund för invester- ingar mer eller mindre gällde också ex post. Några självständiga kalkyler av projektens finansiella eller samhällsekonomiska avkast- ning gjordes inte av utvärderingen, förutom att referera till lik- nande Världsbanks- och ADB-finansierade projekt. Utvärderingen konstaterade att de svenska u-kreditfinansierade reningsverken drog nytta av parallella Världsbanks- eller ADB- finansierade projekt. För det första hade reningsverken som finan- sierades av och betydligt mer explicita villkor, t.ex. avseende sektorreform, tariffer, institutionella förhållanden, etc. än de svenska projekten som saknade sådana explicita villkor. För det andra genomförde och vanligen mer omfattande ekonomiska, finansiella och miljömässiga analyser, som också svenskprojekten drog nytta av som referensobjekt. Som en konsekvens av detta hade de svenska u-krediterna enligt utred- 15TP PT Goppers, K. (2005) Three sewage plants in (Qinghe, Yiyang and Liuzhou) financed by Swedish concessionary credits. An in-depth review. Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet ningen konkurrensfördelar gentemot de multilaterala finansinsti- tuten då de kinesiska myndigheterna kunde erhålla de svenska lånen mycket snabbare och med mindre krångel än de genom och . Enligt utvärderingen ställde Sida lägre krav, krävde färre studier och accepterade i princip de kinesiska myndigheternas system för upphandling. (Det kan tilläggas att de svenska u-krediterna, med sina 35-procentiga subventionselement, också har betydligt större förmånsgrad än och , som ges till på marknadsvillkor.) Sida initierade 2005 en oberoende utvärdering av två u-krediter för som beslutats . I båda fallen avsåg krediterna energi- sektorn. Krediterna skulle via namibiska staten vidareutlånas till det statliga kraftbolaget för delfinansiering av ett större kraftöverföringsprojekt från . Projektets syfte var att öka importen av kraft till landet för att kunna tillfredsställa framtida efterfrågan, och också förbättra tillförlitligheten i kraftnätet. Pro- jektet utgjorde i detta avseende en del av en framtida integration av kraftproduktion och överföring längs den i södra . Projektet i dess helhet finansierades tillsammans med (), (AfDB), franska regeringen samt bolaget självt. Den ena av de svenska krediterna motsvarande avsåg leverans av så kallade Static (U SVAC)U från ABB, en teknik som har som syfte att motverka kraftförluster i hög- spänningsledningar. Den andra krediten, motsvarande , med en subvention finansierad av biståndet motsvarande , avsåg en garanti för att Nampower skulle kunna utfärda långa obligationer på den lokala marknaden som ett sätt att del- finansiera projektet. Denna kredit hade även ett annat syfte, näm- ligen att utveckla lokala finansmarknad. En förutsättning för de subventionerade krediterna var att skulle använda subventionselementet för finansiering av landsbygdselektrifiering, ett kraftigt underförsörjt område. Krediten för ABBs leveranser utnyttjades , medan krediten för att underlätta för Nampower att utfärda obligationer aldrig kom till användning. I det senare fallet fann Nampower att mobili- Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet sering av kapital genom obligationer på den lokala marknaden inte var lönsam på grund av en kraftigt förhöjd räntenivå i landet. Utvärderingen, genomförd av en konsult 2006, fanns att kraft- överföringsprojektet i dess helhet och den svenska u-krediten för ABB-utrustningen i alla avseenden var framgångsrik.TPF16FPT Projektet hade genomförts under budget, och uppfyllt de målsättningar som uppställts. De svenska leveranserna, som var specialdesignade för kraftnät i samarbete ned Nampower personal, överträffade i funktion även högt ställda förväntningar och hade förbättrat driftsäkerheten i nätet med minskade över- föringsförluster. Projektet bidrog enligt utvärderaren till ekonomiska tillväxt genom att den kunde tillfredsställa den ökande efterfrågan på elkraft i landet, och också genom att Nampower kunde leverera denna el mer effektivt med färre kraftförluster. Även landsbygdselektrifieringen genomfördes väl av Nampower, dock med förseningar. Det fanns även ett element av institutions- utveckling genom det samarbete som skett mellan ABB och Nam- power med omfattande utbildning och samarbete i . U-krediten hade givits för ett projekt som inte skulle ha accep- terats under om den hade varit bunden, dels därför att den gavs med 25-procentig snarare än 35-procentig gåvo- element, dels och viktigare därför att projektet hade goda förut- sättningar att vara finansiellt lönsamt, och därmed sannolikt inte hade accepterats i OECDs notifieringsprocedur. Sida valde därför en obunden kredit enligt utvärderingen i vetskap om att ABB med största sannolikhet skulle vinna ordern för SVAC-utrustningen i kraft av sin världsledande position med den tekniken. Upphandling skedde även i internationell konkurrens, och ABBs bud ansågs vara det enda som tillfredsställde samtliga tekniska specifikationer, men var dock inte billigast. Ett av de viktigaste skälen till projektets framgång enligt utred- ningen var att Nampower är ett mycket välskött, tekniskt kompe- tent och även lönsamt och finansiellt solitt företag. Det fanns för övrigt kritik i att biståndet subventionerade projektet trots Nampowers finansiella styrka och eko- nomi. Sida hade i en tidig propå till Nampower även föreslagit att 16TP PT Goppers, K (2006). The Auas high-voltage transmission line in supported by a Swedish concessionary credit. Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet projektet skulle finansieras till marknadspris, en propå som enligt utvärderingen ledde till en ganska skarp reaktion från Nampower, vilken tydligen fick Sida att byta åsikt Utvärderingen kom också till slutsatsen att den svenska krediten saknade additionalitet i mening att den inte var avgörande för projektet som helhet eller för finansieringen av SVC-utrustningen. Dels hade Nampower kapa- citet att självfinansiera en större del, dels hade African Develop- ment Bank (AfDB) redan gjort utfästelser om att finansiera också SVC-utrustningen innan Sidas erbjudande om u-kredit gavs. Net- toeffekten för del blev en billigare finansiering än om AfDB svarat för den svenska delen. Medan utvärderingen lov- ordade projektets utförande och de medverkande parterna, fram- förde den en inte ringa kritik av finansiärerna (inklusive Sida) på grund av deras brist på samordning av projektet som sådant, av landsbygdselektrifieringsprojektet, av bristen på intresse att följa upp projektet och av att dela den begränsade uppföljning som ändå skett. En svensk u-kredit på beviljades av Sida 1997 för finansiering av sex transformatorstationer i södra . En andra kredit beviljades 2000 för ytterligare sex transformatorsta- tioner, på 80 miljoner. Syftet med krediterna var att förbättra tillgången på elkraft på landsbygden. Krediterna, som hade formen av kreditlinjer att användas för upphandling i del- projekt, lämnades till för vidareförmedling till det statliga kraftbolaget (). Båda kre- diterna innehöll 35 procents biståndssubvention. Utöver detta finansierade Sida premien för kreditgarantin som lämnades av EKN. Krediterna var bundna till svensk leverantör och ABB sva- rade för utrustningen. Företaget, som är världsledande för denna typ av utrustning var redan väletablerat i med tillverkning i en egen fabrik i , och med en marknadsandel av cirka en tredjedel av existerande stationer i landet. Ingen internationell upphandling tillämpades på grund av de relativt små delbeloppen, men rimligheten i ABBs anbud bedömdes av Sidaanlitad expertis. Om prisnivån i vart och ett av underprojekten inte var acceptabel skulle detta lämnas ut för internationell upphandling. Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet svensk leverans var i den första krediten av beloppet, som sänktes till i den andra. Eftersom u-krediterna var bundna krävde de i princip notifiering i . Sida hävdade att projekten var acceptabla genom valet av transformatorstationer som inte var kommersiellt (men dock samhällsekonomiskt) lön- samma på grund av deras lokalisering i fattigare områden på lands- bygden.TPF17FPT Krediternas konstruktion som kreditlinjer gjorde också att vart och ett av delprojekten underskred OECDs limit av två miljoner i särskilda dragningsrätter (SDR) för notifiering. Kredi- terna ledde inte till några invändningar i . Eftersom den vietnamesiska regeringen förväntades vidare- förmedla krediterna på mindre förmånliga villkor till EVN än de som regeringen erhöll betraktades subventionen som en form av budgetstöd till . Vidareutlåningen var därför föremål för specifikt avtal med syftet från Sida att skapa mer marknadsliknande villkor för EVN, dvs. stimulera eltaxor som bättre avspeglar EVNs produktions- och distributionskostnader. Dock kunde inte göra några större anspråk på reformer eller konditionalitet inom energisektorn, ett område som drev med mångfalt större resurser men med blandade resultat. genomförde en utomstående konsult en utvärdering av u-kreditprojekten för Sidas räkning.TPF18FPT Enligt utvärderingen hade projekten genomförts tillfredsställande och enligt plan, dock med viss försening. Projekten byggde på välkänd teknik och EVN var en välfungerande organisation som genomfört ett större antal inve- steringar av liknande natur i landets elnät, vilket bidrog till en i princip problemfri implementering. Av de stationer som hade byggts och utrustats fungerade dock flertalet långt under kapacitet när utvärdering genomfördes. Skälen till detta var enligt studien endera beroende på tillgången av el från huvudnätet eller brist på efterfrågan av el. Trots detta ansåg utvärderingen, med referens till ett Världsbanksprojekt, att projektets samhällsekonomiska lön- samhet sannolikt var hög, samt att projekten uppfyllt de socioeko- 17TP PT Stationer som är kopplade till landets kraftnätverk betraktas normalt som finansiellt lönsamma, och accepteras därför inte av OECDs konsensusregler för bundna biståndskrediter. Men enligt Sidas formella förklaring till kan stationer i isolerade områden med litet befolkningsunderlag under vissa omständigheter betraktas som icke finansiellt bärkraftiga och därmed accepteras enligt reglerna. 18TP PT Goppers, K (2003). : Swedish concessionary credits for transformer sub-stations in Southern : An in-depth review, Sida, . Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet nomiska målsättningar som gällt för dem. Huruvida krediterna var avgörande för ABB att vinna orderna, eller deras effekt på ABBs exportkompetens, diskuterades inte i utvärderingen. Däremot menade utvärderingen att något överpris sannolikt inte förekommit eftersom EVN hade god kunskap om den internationella mark- naden för dessa produkter. En utvärdering genomfördes för Sidas räk- ning av svenskt bistånd till nio länder för så kallade SCADA- system (Supervisory Control and Data Acquisition). Dessa system har som syfte att förbättra effektiviteten i elkraftssystem genom reduktion av kraftbortfall, ökad säkerhet i nätet samt minskat behov av personal genom datorbaserad automatisering. Det är en välprövad teknik och tillämpas i princip av alla kraftbolag i den industrialiserade världen och även i många utveck- lingsländer.TPF19FPT Det svenska stödet som utvärderades, motsvarade och hade förmedlats till projekt i , , , , , , och Zim- babwe –1999. I sju av fallen bestod finansie- ringen av bundna u-krediter, i fallen och av gåvo- bistånd. SCADA-utrustningen levererades i samtliga länder av ABB, ett världsledande företag inom denna teknik, och viss kom- pletterande programvara av svenska konsulter som Swedpower, och . De slutliga mottagarna av krediterna och bistån- det var de nio ländernas nationella eller regionala kraftbolag. Sub- ventionen i de svenska u-krediterna var i genomsnitt och biståndsdelen av u-krediterna uppgick till . Den totala projektkostnaden i de nio länderna var 150 mil- joner dollar, finansierad av, förutom , länderna själva samt andra givare. Denna utvärdering, som gjordes av en grupp konsulter från norska Norplan och Swedish Development Advisers under ledning av (en före detta Världsbanksekonom och en 19TP PT Königsson, L. et al. (2002): Aid finance for nine Swedish Hi-Tech projects. An evaluation of aims and outcomes of SCADA projects in nine countries., Swedish Development Advisers, . Faktamaterial, liksom slutsatser är i sammanfattningen ovan hämtade från denna rapport. Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet flitligt anlitad konsult av Sida), skulle skapa stor kontrovers. Utvärderingen konstaterade inledningsvis att projekten i samtliga fall hade implementerats mycket effektivt och att systemen funge- rade väl, i några av fallen under mer än ett decenniums drift. Dess- utom hade projekten inneburit inte oväsentlig kunskapstransfere- ring och utbildning. Utvärderingen menade dock att den finansiella avkastningen av SCADA-investeringarna var negativ och den sam- hällsekonomiska lönsamheten låg eller negativ. Skälet till att den väletablerade SCADA-tekniken gav så magert resultat var, enligt utvärderingen, att SCADA-systemen är skapat för industriella höglöneländer där de stora vinsterna av systemen framförallt är ar- betskraftbesparing. Dessutom är kostnaderna för avbrott höga (t.ex. beroende på mycket stort beroende inom industrin för till- förlitliga leveranser). I gäller inte dessa förhållanden med innebörd att vinsterna av SCADA är avsevärt mindre, medan inve- steringskostnaderna är lika eller till och med högre. Utvärderingen menade dessutom att det fanns alternativ teknik till SCADA som skulle ha löst mottagarländernas problem betydligt mer kostnads- effektivt, lösningar som inte studerats, eftersom projekten i mycket drivits av leverantörerna och deras konsulter i syfte att sälja syste- men. Utvärderingen hävdade att som exportfrämjande instrument hade u-krediterna haft blandad framgång.