sou · GUB311 · 2007-01-01 00:00:00 — Spel i en föränderlig värld SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på 1.Skola & Samhälle. 2.Omprövning av medborgarskap. 3.Stärkt konkurrenskraft och sysselsätt- ning i hela landet. 4.Svenska partnerskap – en översikt. Rapport 1 till Organisations- utredningen för regional tillväxt. 5.Organisering av regional utvecklings- politik – balansera utveckling och förvaltning. Rapport 2 till Organisations- utredningen för regional tillväxt. 6.Skyddsgrundsdirektivet och svensk rätt. En anpassning av svensk lagstiftning till EG-direktiv /83/EG angående flyktingar och andra skyddsbehövande. 7.Studieavgifter i högskolan. 8.Mångfald och räckvidd. 9.Kontroll av varor vid inre gräns. 10.Ett förnyat programkontor. 11.Spel i en föränderlig värld. Omprövning av medborgarskap. Skyddsgrundsdirektivet och svensk rätt. En anpassning av svensk lagstiftning till EG-direktiv /83/EG angående flyktingar och andra skyddsbehövande. Kontroll av varor vid inre gräns. Spel i en föränderlig värld. Skola & Samhälle. Studieavgifter i högskolan. Mångfald och räckvidd. Ett förnyat programkontor. Stärkt konkurrenskraft och sysselsättning i hela landet. Svenska partnerskap – en översikt. Rapport 1 till för regional tillväxt. Organisering av regional utvecklingspolitik – balansera utveckling och förvaltning. Rapport 2 till för regional tillväxt. Regeringen beslutade vid sitt sammanträde att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över lagstiftningen inom spel- och lotteriområdet (dir. 2004:76). Statsrådet förordnade f.d. kammar- rättspresidenten som särskild utredare för detta uppdrag. Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. nuvarande kanslirådet , rättssakkunnige (utnämnde rådmannen) , ämnesrådet , rättssakkunniga , planeringsledaren (entledigad fr.o.m. ) och chefsjuristen (entledigad fr.o.m. ), fr.o.m. departementssekreteraren (entledigad fr.o.m. ), fr.o.m. departementssekreteraren . , fr.o.m. enhetschefen samt fr.o.m. kammarrättsassessorn . Som sekreterare i utredningen förordnades hovrättsassessorerna fr.o.m. och fr.o.m. . Utredningen har antagit namnet . Från har följande ärenden överlämnats till utredningen för fortsatt behandling. Skrivelse från m.fl. angående höjd vinståter- betalning samt begränsning av betalningsströmmarna till utländska spelbolag (Fi 2003/5788). Skrivelse från m.fl. angående kopplingen mellan vissa spelformer och bidragen till ungdoms- verksamhet (Fi 2003/4385). Skrivelser från och angående sänkning av lotteriskatten samt höjning av vinståterbetalningen (Fi2004/3138, Fi2003/3792, Fi2004/1641 och Fi2005/4162). Promemoria angående beskattning av vinst i utländska lotterier (Fi2004/2095). Ärendena får anses behandlade genom detta betänkande. Utredningen har överlämnat delbetänkandet Vinstandelar (SOU 2005:21). Härmed överlämnas utredningens slutbetänkande Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11). Uppdraget skulle enligt direktiven redovisas till regeringen . Redan vid utredningens tillkomst framstod den utmätta tiden som alltför kort och utvecklingen har gått i ett accelererande tempo såväl marknadsmässigt som när det gäller EG-rättens krav. Förhållanden som gällde när utredningen kom till har förändrats i åtskilliga hänseenden. I skrivelse till regeringen begärde utredningen förlängd tid för uppdragets slutförande till mot bakgrund av att ett inte obetydligt antal frågor återstod att behandla. Genom beslut avslog regeringen framställningen. Utredningen har därför inte kunnat fullgöra uppdraget enligt direktiven och göra en fullständig översyn och anpassning av lagstiftningen med hänsyn tagen till den marknadsmässiga och tekniska utvecklingen samt till utvecklingen av EG-rätten. Detta slutbetänkande måste ses mot denna bakgrund. Utredningen presenterar således inte några fullständiga lagförslag, t.ex. inte något förslag till ny lotterilag. Av de punkter som direktiven nämner är det bl.a. frågan om gränsdragningen mellan marknadsföringsåtgärder och kedjebrevsspel samt reglerna om ålderskontroll vid spel, särskilt på automater, som utredningen inte behandlat. Därutöver finns åtskilliga ytterligare frågor som bör omfattas av en lagöversyn och som inte kunnat behandlas i detta betänkande. Dessa frågor redovisas särskilt i avsnitt 13.7. Utredningens uppdrag är härmed avslutat. Förslag till lag om ändring i lotterilagen (1994:1000) ........... Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m................ 3.Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)............................................................................... Bakgrunden till utredningsuppdraget..................................... De senaste årens lagändringar ................................................. Den marknadsmässiga och tekniska utvecklingen på spel- och lotterimarknaden.......................................... Spel och spelformer.................................................................. Vadhållning och sportspel ............................................ De svenska anordnarna av spel och lotterier .......................... Den internationella spelmarknaden ........................................ Spel över Internet.......................................................... Spelmarknaden på Internet........................................... 3.4.4 Spel över Internet i ........................................... Närmare om Internet etc......................................................... 3.5.2 Mobiltelefoni och interaktiv TV .................................. Svenska spelmarknadens utveckling........................................ 3.6.1 Den reglerade marknadens utveckling......................... 3.6.2 Förhållandet till den internationella Hur definieras spelberoende? Forskning kring omfattningen av spelproblem...................... Omfattningen av spelproblem................................................. Internationellt, särskilt ................................... Spel och kön .................................................................. Invandrare och spel....................................................... 4.4.3 Vad kännetecknar personer med spelproblem? Ungdomar och spel.................................................................. Riskfaktorer för utvecklande av spelberoende....................... Särskilt om spelautomater och Internetspel......................... Åtgärder mot spelproblem .................................................... Behandling av spelproblem.................................................... Finansiering av åtgärder mot spelproblem ........................... Allmänt om syften och ändamål ........................................... Närmare om syftena i lotterilagen ........................................ 5.4.2 Motverka sociala och ekonomiska Styrning av överskottet .............................................. 5.5.2 Vilka intressen bör ligga till grund för en 5.5.3 Funktioner som en reglering skall fylla ..................... 6.1.1 Europeiska unionen och EG-rätten ........................... 6.1.2 Särskilt om spel och lotterier...................................... EG-fördraget och sekundärrätten ......................................... 6.2.2 Fri rörlighet för varor ................................................. 6.2.4 Fri rörlighet för tjänster ............................................. 6.2.7 Pågående arbeten inom Europeiska unionen ............ Spel och lotterier i EG-rätten ................................................ 6.3.1 Behandlingen av spel och lotterier i EG-rätten......... Utredningens kommentarer och överväganden ................... 6.4.3 Begränsning av spelverksamheten och minskning 8.1.7 Verksamheter som faller utanför 8.1.8 Lotteribegreppet i annan lagstiftning ........................ Allmänt om tillämpningsområdet.............................. Tillämpningsområdets närmare avgränsning ............ Regleringen av spel- och lotterimarknaden Den svenska spelpolitiken.......................................... 9.1.2 Utgångspunkter för den framtida regleringen.......... 9.1.4 Betydelsen av den internationella utvecklingen........ Val av modell............................................................... 9.1.6 Lagstiftningens förenlighet med EG-rätten.............. Det första alternativet – allmän beskrivning ........................ 9.2.1 Den framtida spel- och lotterimarknaden................. 9.2.2 Författningsstöd, tillstånd och tillsyn....................... En enhetlig lagstiftning .............................................. Anordnare och ändamål......................................................... Staten och hästsporten ................................................ 9.3.1.4 Restaurangkasinon m.m. ............................................. Andra verksamheter enligt lotterilagen ...................... Staten och hästsporten................................................. Anordnare utan svenskt tillstånd .......................................... 9.5.2.3 Närmare om främjandeförbudets räckvidd ................ Svensk lags tillämplighet............................................. 9.5.4.1 Förbud mot anordnande och främjande i vissa fall m.m. ........................................................... Spel och lotterier över Internet m.m. från utlandet – allmänt............................................... Förbud riktat mot spelarna.......................................... 9.5.4.4 Förbud riktat mot anordnarna .................................... 9.5.4.6 Förbud riktat mot förmedlare..................................... Skillnader i förutsättningar......................................... 9.6.3 Generella förutsättningar att föreslå 9.6.6 Särskilt om folkrörelsernas lotterier .......................... En reglerad marknad .............................................................. Närmare om förutsättningar för licens................................. Möjliga konsekvenser av ett licenssystem ............................ Marknadsföring av spel och lotterier ........................... 11.2.3 Spelanordnare utan svenskt tillstånd ......................... Regler om marknadsföring.................................................... 11.4.1 Marknadsföring i förhållande till 11.4.3 TV-direktivet samt direktivet om vilseledande 11.4.4 Grundregler för reklam .............................................. 11.4.5 Näringslivets etiska nämnd för 11.4.6 Marknadsetiska Rådet ................................................ 11.4.7 Näringslivets Etiska Råd mot Reglering av särskilda former av marknadsföring................ 11.5.1 Radio- och TV-lagen .................................................. 11.5.3 Distans- och hemförsäljningslag................................ 11.6.1 Spelbranschens etiska regler....................................... 11.6.3 Övriga åtgärder ........................................................... Sanktioner och tillsyn ............................................................ 11.7.4 Statens styrning........................................................... Spelreklam och spelproblem.................................................. Behov av ytterligare reglering................................................ 11.9.1 Sociala skadeverkningar .............................................. 11.9.2 Förenlighet med EG-rätten........................................ 11.9.3 Skäl emot en reglering ................................................ 11.10.1 Behov av en reglering............................................ 11.10.2 Hur bör man reglera?............................................ 11.10.3 En reglering för alla............................................... 12.2.3 Lagen om skatt på vinstsparande m.m....................... Vinster i utländska lotterier................................................... 12.4.1 ATG:s och STC:s begäran.......................................... Skatt på radio- eller TV-lotterier........................................... Den lagtekniska lösningen..................................................... Allmänna förutsättningar för lotterier ................................. 13.3.1 Gällande rätt................................................................ Närmare om registreringslotterier........................................ 13.4.1 Gällande rätt................................................................ Närmare om tillståndsfria lotterier....................................... 13.5.1 Gällande rätt................................................................ 13.6.2 Gällande rätt................................................................ 13.6.4 Samordning av polisiära insatser m.m. ...................... 13.7.2 Ytterligare frågor om automatspel ............................ Förslag till lag om ändring i lotterilagen (1994:1000) ......... Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m. ........................................................... Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)............................................................................. Överväganden och förslag ur promemorian Beskattning av vinst på utländskt lotteri (Fi2004/2095) .................................................................. Utredningens huvuduppgift har varit att, mot bakgrund av den av och regeringen fastställda spelpolitiken och med hänsyn tagen till den aktuella utvecklingen, lämna de förslag som kan behövas för att anpassa regleringen inom området till den marknadsmässiga och tekniska utvecklingen samt till utvecklingen av EG-rätten. I denna huvuduppgift har även ingått att beakta utvecklingens och förslagens inverkan på folkhälsan och de sociala skyddshänsynen. Uppdraget skulle enligt direktiven redovisas till regeringen . Sedan utredningen ansökt om förlängning av tiden för uppdragets slutförande till , med hänvisning till bl.a. att ett inte obetydligt antal frågor återstod att behandla, avslog emellertid regeringen framställningen. Innehållet i slutbetänkandet måste ses mot bakgrund av att en fullständig översyn av lotterilagstiftningen sålunda inte kunnat ske. Utredningen har belyst den marknadsmässiga och tekniska utvecklingen på lotterimarknaden och även behandlat frågor kring spelberoende. En översiktlig redogörelse för lotterilagstiftningen i ett antal länder har lämnats. Uppdraget har krävt en analys av vilka ändamål som bör ligga till grund för den framtida lotteriregleringen och hur dessa på bästa sätt kan tillvaratas. Eftersom den svenska regleringen av lotterimarknaden innebär ett hinder mot den fria rörligheten av tjänster inom Europeiska unionen och etableringsfriheten har en bedömning av den svenska lagstiftningens förenlighet med EG- rätten företagits. Utredningen har där sammanfattningsvis funnit att det finns sådana oklarheter, såväl i fråga om lagstiftningens syften som vid den praktiska tillämpningen, att lagstiftningens förenlighet med EG-rätten kan ifrågasättas. Med hänsyn till att tiden inte medgett någon fördjupad utredning av alternativ till den nuvarande regleringen, och med beaktande av att utgångspunkten enligt direktiven skall vara den fastställda spelpolitiken, har emellertid utredningens förslag grundats på det nuvarande regel- systemet. Skälet till detta har varit att man därmed har kunnat utgå ifrån ett någorlunda sammanhållet, beprövat lagkomplex, i vilket man kan vidta de ändringar som aktualiserats vid tillämpningen av nuvarande bestämmelser. Ett antal förändringar har föreslagits. Utredningen har övervägt möjligheterna att genom lagstiftning försvåra möjligheterna att erbjuda spel från utlandet i , över Internet och på liknande sätt, men har funnit att någon reell möjlighet härtill saknas. Uppdraget har innefattat en bedömning av hur de svenska anordnarnas ställning gentemot den internationella konkurrensen på spelmarknaden kan stärkas. Mot bakgrund av bedömningen i fråga om lagstiftningens förenlighet med EG-rätten har utredningen funnit att endast enstaka förstärkningar av de svenska anordnarnas konkurrenskraft kunnat föreslås. Med hänsyn till att den nuvarande regleringen inte bedömts vara långsiktigt ändamålsenlig för att upprätthålla en tillräcklig kontroll över spelandet i , och därigenom säkra de sociala skydds- hänsynen och intäkterna från spel och lotterier, har utredningen skisserat ett alternativ till den nuvarande regleringen. Utgångspunkten har varit att vissa spel och lotterier bör få anordnas i efter licens, som skulle kunna erhållas av envar som uppfyller de krav som uppställs i lagstiftningen. Någon mera detaljerad utredning av hur ett sådant licenssystem bör utformas har av tidsskäl inte gjorts. Utredningens uppdrag har emellertid även innefattat en fullständig översyn av lotterilagstiftningen. Utredningen har därför lämnat en del förslag till ändringar i det nuvarande regelsystemet men har tvingats lämna ett antal frågor obehandlade. De närmare övervägandena och förslagen redovisas i korthet i det följande. Den svenska lotterilagstiftningen bör även i fortsättningen syfta till att tillgodose olika tvingande allmänhänsyn, såsom att motverka kriminalitet, motverka sociala och ekonomiska skadeverkningar samt att tillvarata konsumentskyddsintressen. dessa avseenden i förhållande till gällande rätt föreslås inte. Lagstiftningen bör även möjliggöra att överskottet så långt möjligt kan styras till allmänna eller allmännyttiga ändamål, men denna strävan får inte sträckas så långt att lagstiftningen kommer i konflikt med EG-rätten. Enligt praxis är nämligen en begränsning av de fria rörligheterna tillåten endast om den verkligen tjänar syftet att verkligen minska spelmöjligheterna och om finansieringen av sociala aktiviteter genom ett uttag på intäkterna från tillåtna spel endast utgör en accessorisk positiv konsekvens och inte det verkliga syftet med den restriktiva politik som förs. Utredningen har funnit att lagstiftningens tillämpningsområde väsentligen inte bör förändras. Inga ändringar har därför föreslagits av lotteribegreppet eller i fråga om att lagstiftningen som huvud- regel endast bör omfatta lotterier som anordnas för allmänheten. De undantag från den huvudregeln som gäller bör bestå. Utredningen har däremot funnit att lotterilagen måste vara tillämplig på alla lotterier som anordnas i , även om dessa inte riktar sig till den svenska allmänheten. Det har framkommit tveksamheter om att den svenska lagstiftningen inte kan tillämpas på lotterier som anordnas endast för deltagare utom landet, även om anordnandet sker i . Utredningen har därför föreslagit en bestämmelse som klargör att det inte är tillåtet att från anordna spel utan tillstånd t.ex. över Internet, även om ett svenskt deltagande är uteslutet. Regleringen av spel- och lotterimarknaden Utredningen har funnit att den svenska spel- och lotterimarknaden måste vara reglerad även . Det är otänkbart att denna marknad skulle lämnas oreglerad. Utredningen har som ett första alternativ – vilket också legat till grund för de förslag till författningsändringar som utredningen lämnat – valt att utgå från den nuvarande regleringen och inte föreslagit några väsentliga ändringar i denna. Således har utredningen här föreslagit att den svenska lotterimarknaden även skall vara förbehållen staten, hästsporten och förenings- livet och att privata vinstintressen endast i undantag kan accepteras. Ett väsentligt skäl till varför denna modell valts är emellertid att tiden inte medgett att något mera fullständigt förslag utifrån andra utgångspunkter kunnat utredas. I viss mån har även direktivens betoning av den av riksdag och regering fastställda spelpolitiken såsom utgångspunkt bidragit. Utredningen har nämligen bedömt, att den nuvarande regleringen inte är ändamålsenlig för att möta den internationella konkurrensen, särskilt över Internet. Det finns tillräckliga möjligheter att upprätthålla en spelmarknad där nationsgränserna utgör verkliga begränsningar för spel och lotterier. Tvingande allmänhänsyn kan inte tillräckligt beaktas genom nationell lagstiftning, exempelvis genom att söka dämpa konkurrenstrycket, begränsa spelmöjlighet- erna och minska spelandet, om en stor del av spelandet sker utanför statens kontroll. Eftersom det enligt utredningens bedömning saknas verkningsfulla medel för att hindra det gränsöverskridande spelet torde det endast vara möjligt att behålla spelandet under svensk kontroll genom att kanalisera spelandet hit. Detta skulle kunna ske genom att de svenska anordnarna tilläts anordna spel och lotterier på i princip samma villkor som de utlands- baserade konkurrenterna. En sådan tillämpning av den svenska lagstiftningen riskerar emellertid att komma i konflikt med de förutsättningar som ställt upp för att en medlems- stat skall kunna upprätthålla en reglering som inskränker den fria rörligheten. Särskilt gäller detta kraven att lagstiftningen skall begränsa spelandet och minska spelmöjligheterna och att ekonomiska hänsyn inte får utgöra det verkliga skälet för den restriktiva regleringen. Utredningen har bedömt huruvida den nuvarande regleringen är förenlig med EG-rätten. Sammanfattningsvis har utredningen funnit att det såväl i fråga om de syften som legat till grund för lagstiftningen – där ekonomiska hänsyn stundom enligt utredningen fått en oproportionerligt stor betydelse i lagstiftnings- arbetet – som vid den praktiska tillämpningen finns oklarheter som gör att förenligheten med EG-rätten kan ifrågasättas. Sedan erhållit tillstånd att anordna poker över Internet kan det enligt utredningen befaras att man överträtt en gräns då den svenska lagstiftningen kan anses förenlig med EG-rätten. Även om den nuvarande regleringen kan antas ha varit ändamålsenlig för att t.ex. motverka brottslighet och sociala eller ekonomiska skadeverkningar när nationsgränserna utgjorde verkliga begränsningar av spelverksamheten är det enligt utredningen numera förenat med betydande svårigheter att upprätthålla erforderlig kontroll över spelandet. Detta har föranlett utredningen att även redovisa en alternativ modell till den nuvarande regleringen (se nedan). De författningsförslag utredningen lämnat har emellertid tagit den nuvarande regleringen som utgångspunkt. Utredningen har då funnit att även statens och hästsportens tillträde till lotteri- marknaden, samt den lotteriverksamhet som anordnas med stöd av regeringens särskilda tillstånd, bör vara reglerad i författning. Några författningsförslag i dessa delar har utredningen inte hunnit utarbeta. Utredningen föreslår att kravet på att anordnaren skall vara en svensk juridisk person när det gäller föreningslivets lotterier tas bort. Enligt huvudregeln – med undantag av de statskontrollerade bolagens verksamhet – skall endast ideella föreningar som har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål inom landet kunna få lotteritillstånd. Om det finns särskilda skäl skall tillstånd även kunna ges till annan juridisk person än en ideell förening, som har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål inom landet, eller till en juridisk person som har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål utom landet. Däremot skall inte en juridisk person som inte har sådant allmännyttigt syfte kunna få lotteritillstånd, annat än i de särskilda situationer som regleras särskilt, t.ex. restaurangkasinon. Utredningen föreslår att lämplighetsprövningen av anordnare av restaurangkasinon skall skärpas, bl.a. genom att sökanden måste visa sin lämplighet. Utredningen har utförligt behandlat möjligheterna att sanktionera anordnande och annan befattning med lotterier som anordnats utan stöd i lagen.