sou · GUB311d2 · 2007-01-01 00:00:00 — Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden Det är väsentligen ekonomiska hänsyn som talar för att serviceföretagen skall kunna få lotteritillstånd i eget namn. Framför allt är det skatterättsliga skäl som gör sig gällande. Det är tydligt att en ordning, med serviceföretagen som tillståndshavare, skulle medföra ekonomiska fördelar för de ideella föreningarna. Denna fråga bör emellertid enligt utredningens uppfattning, om det lämpligen kan ske, lösas i skattelagstiftningen och inte i lotteri- lagstiftningen. Några ytterligare omständigheter som visar att verksamheten bedrivs mer ändamålsenligt om serviceföretaget innehar tillståndet har inte framkommit. Utredningen finner därför inte tillräckliga skäl föreligga för ändringar i detta avseende. Vid denna bedömning skulle det kunna övervägas att ändå i författning – exempelvis inom ramen för en utvidgad delegering av föreskriftsrätten till regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer (jfr avsnitt 13.2) – reglera den verksamhet som service- företagen bedriver på uppdrag av tillståndshavaren, den ideella föreningen. Utredningen har emellertid inte tillräckligt underlag att föreslå en sådan reglering. Det bör dock påpekas att det finns utrymme att i tillståndet föreskriva villkor i dessa avseenden, vilka dock inte kan rikta sig direkt till serviceföretaget utan till den som innehar tillståndet. Sådana villkor kan t.ex. innehålla att serviceföretagets del av lotterimedlen får uppgå till högst en viss andel av intäkterna från faktiskt försålda lotter, samt att skriftligt avtal skall finnas och skall granskas av tillståndsmyndigheten. Genom sådana villkor kan det beaktas att lotteriet verkligen kan antas ge sökanden skälig avkastning. Den föreslagna ordningen medför alltså att det kan ges tillstånd till serviceföretag, ens med stöd av undantags- bestämmelsen i nuvarande 15 § andra stycket lotterilagen. Eftersom de tillstånd som redan meddelats serviceföretag att anordna spel och lotterier är tidsbegränsade torde inte krävas någon övergångs- reglering. Förslag: Kraven på den som ansöker om tillstånd att anordna roulett-, kort- eller tärningsspel skärps genom att 1. den krets som omfattas av lämplighetsprövningen när sökanden är en juridisk person utvidgas till att avse samtliga som har ett bestämmande inflytande över verksamheten, och Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden 2. sökanden måste visa att han eller hon, med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt är lämplig att utöva verksamheten. Det finns inte anledning att överväga förändringar i fråga om vilka subjekt som bör kunna få möjlighet att anordna roulett-, kort- eller tärningsspel, s.k. restaurangkasinon. Denna möjlighet bör således även i fortsättningen vara öppen för var och en som uppfyller de lämplighetskriterier som följer av lagstiftningen. Det har till utredningen framställts önskemål om att de krav som kan ställas på anordnaren vid lämplighetsprövningen enligt 32 § fjärde punkten lotterilagen bör skärpas i syfte att motverka oseriös näringsverksamhet på området. Utredningen har upplysts om att det förekommer misstankar om anordnare som underlåter att betala skatter och sociala avgifter för sin personal, vilket snedvrider konkurrensen på marknaden. Att det verkligen förhåller sig så är emellertid inte bekräftat, och förhållandet är inte unikt för denna marknad. Lagstiftningen bör dock motverka att oseriösa anordnare förekommer på marknaden. I 33 § andra stycket lotterilagen anges den personkrets som lämplighetsprövningen skall avse, när en juridisk person är sökande. Avsikten har varit att den som har det bestämmande inflytandet över verksamheten skall omfattas av lämplighets- prövningen, likaså styrelseledamöter eller styrelsesuppleanter som har ett ekonomiskt intresse i den juridiska personen. Aktieägare och annan med rösträtt i den juridiska personen omfattas emellertid inte av prövningen om inte denne genom en ledande ställning har ett bestämmande inflytande över verksamheten eller är styrelseledamot eller styrelsesuppleant. Om sålunda en person äger samtliga aktier i ett aktiebolag men inte ingår i styrelsen eller är verkställande direktör omfattas inte aktieägaren av tillståndsmyndighetens lämplighetsprövning. Enligt utredningens bedömning bör även den som på annat sätt än genom en ledande ställning har ett bestämmande inflytande över verksamheten omfattas av prövningen. I regeringens regleringsbrev 2003 gavs Lotteriinspektionen ett uppdrag att utreda och lämna förslag till utformning av särskilda krav på erfarenhet och kunskap för anordnare av restaurang- kasinoverksamhet. Bedömningen av sökandens kunskaper enligt 32 § fjärde punkten och 33 § lotterilagen grundas på intyg som utfärdats av andra anordnare som tidigare bedömts lämpliga. Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden Särskilda krav på utbildning eller erfarenhetens omfång saknas. I sin redovisning av uppdraget uttalade Lotteriinspektionen samman- fattningsvis bland annat (dnr 421/2003): Samråd med intressenter inom restaurang- och restaurangkasino- branschen visar att det finns behov av särskilda objektivt fastställda kunskapskrav för anordnare av restaurangkasino, att kunskap lämpligen bör prövas genom examination vid Lotteriinspektionen och att tydliga anvisningar om vilken utbildning som bör föregå examinationen är önskvärt. Inom andra reglerade branscher finns särskilt uttalade krav på utbildning eller erfarenhet för den som önskar ägna sig åt verksamheten. En jämförelse visar att utbildning sker av andra än tillståndsmyndigheten och att om examination förekommer, denna utförs av tillstånds- eller tillsynsmyndighet. Större restaurangkasino- företag har erfarenhet av att utbilda och det finns särskilda utbildningsföretag verksamma inom andra liknande kunskapsområden. Utbildning kan därför ske genom det privata näringslivet och examination bör ske hos Lotteriinspektionen. Kravet på kunskap bör omfatta lotterilagstiftningens syfte och innehåll, Lotteriinspektionens villkor och spelregler, andra lagar och bestämmelser av betydelse samt frågor om spelberoende. Det krävs olika kunskap beroende på hur nära den prövade befinner sig den löpande verksamheten. Den krets av personer som skall besitta kunskaper och ha erfarenhet kan behöva differentieras. Detta kräver ändring av lotterilagen. Om istället kraven differentieras, beroende på vem i den prövade kretsen som avses, bör ändring i lotteri- förordningen vara tillräcklig. De behövliga kunskapskraven är detaljerade och kan kontinuerligt behöva ändras. Kraven bör lämpligen fastställas av Lotteriinspektionen, varför inspektionen bör ges före- skriftsrätt på området. Införande av såväl särskilda krav på kunskap och erfarenhet som examination medför således behov av författnings- ändringar. Enligt Lotteriinspektionen är inte dagens krav på kunskap och erfarenhet tillräckligt tydliga för att inspektionen skall kunna beakta dessa omständigheter i syfte att tillräckligt tillgodose lotterilagens syften. Lotteriinspektionen har i redovisningen av uppdraget enligt regleringsbrevet bland annat gjort jämförelser med andra områden där särskilda kunskapskrav ställts upp, nämligen vid serveringstillstånd enligt alkohollagen (1994:1738), registrering enligt fastighetsmäklarlagen (1995:400) och trafiktillstånd enligt yrkestrafiklagen (1998:490). Enligt Lotteriinspektionens redovisning skulle det bästa sättet för att upprätthålla en lägsta standard som alla anordnare måste uppnå för att bedriva verksamheten vara ett krav på utbildning och Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden examination av anordnarna. Utbildningskraven borde omfatta i första hand lagstiftningens syfte och innehåll på restaurang- kasinoområdet, Lotteriinspektionens villkor och spelregler för restaurangkasinospel, andra lagar och bestämmelser av betydelse för den som vill anordna restaurangkasinon samt spelberoende- problem. Samtliga i den personkrets som skall bedömas vid prövningen enligt 33 § andra stycket lotterilagen borde omfattas av utbildnings- och examinationskraven. En differentiering av dessa krav borde dock kunna göras beroende på om personen i fråga ingår i företagets ledning eller i spelverksamhetens ledning. Utbildningen skulle kunna ombesörjas i offentlig regi eller genom särskilda utbildningsföretag, alternativt av någon av de ledande anordnarna av restaurangkasinospel, medan examinationen borde utföras av Lotteriinspektionen. Lotteriinspektionens redovisning har remissbehandlats. Flertalet remissinstanser tillstyrkte förslagen eller lämnade dessa utan erinran. Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning avstyrkte förslaget att tillskapa en läroplansstyrd utbildningsform inom restaurangkasinoområdet utifrån de principiella överväganden som Lotteriinspektionen gör i förslaget. Myndigheten ansåg att en tydligare statlig reglering bör fokusera på kunskapskrav som prövas och bedöms på lämpligt sätt, inte på hur dessa kunskaper faktiskt inhämtas. Utredningen finner att Lotteriinspektionens förslag framstår som välbetänkt. Även anordnare av restaurangkasinospel har framfört önskemål till utredningen om någon form av certifiering av anordnarna. I sammanhanget måste dock beaktas att det inte finns någon utbildning tillgänglig för envar . Utredningen har inte inom uppdragets tidsramar haft möjlighet att närmare utreda förutsättningarna för en sådan utbildning och kan således inte lämna något förslag om examination. Frågan bör dock övervägas vidare. Det finns ändå anledning att skärpa kraven för anordnarna. Det skulle t.ex. kunna krävas att den som ansöker om tillstånd måste visa att han eller hon med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt är lämplig att utöva verksamheten. Detta skulle, i likhet med vad som gäller för serveringstillstånd enligt alkohollagen, innebära att sökanden i princip måste förete erforderlig dokumentation som visar att lämplighetskravet är uppfyllt. Det vore också möjligt för Lotteriinspektionen att kräva att sökanden företer dokumentation som visar att denne tillgodogjort sig de kunskaper som anses vara Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden nödvändiga, t.ex. genom bevis på att sökanden genomgått utbildning på området med godkänt resultat. Lotteriinspektionen skulle även redan vid misstankar om ekonomiska oegentligheter eller brottslig verksamhet kunna vägra tillstånd, och det måste då ankomma på sökanden att förete den utredning som behövs för att undanröja misstanken. Utredningen har funnit att bestämmelsen lämpligen bör utformas med 7 kap. 7 § första stycket första meningen alkohollagen (1994:1738) som förebild. Bedömning: Inga ändringar föreslås i fråga om folkrörelsernas tillträde till spel- och lotterimarknaden. I avsnitt 3.2–3.3 har beskrivits spelformer och anordnare av spel och lotterier på den svenska marknaden. Ursprungligen förefaller avsikten med regleringen ha varit att staten, hästsporten och föreningslivet skulle svara för vardera en tredjedel av marknaden. är förhållandet ett annat. Staten genom har en marknadsandel, beräknad utifrån och folkrörelsernas till , vilket omfattar såväl riksomfattande som lokalt eller regionalt anordnade lotterier. Om statsmakternas intentioner är att föreningslivet skall så långt som möjligt själv finansiera sin verksamhet med intäkter från spel och lotterier har marknadsutvecklingen motverkat detta syfte. Representanter för olika folkrörelseägda spelanordnare har till utredningen inskärpt allvaret i den rådande situationen. Utredningen har mottagit önskemål om att en större jämvikt måste uppnås på den svenska marknaden och att folkrörelserna skall ha samma förutsättningar att anordna spel och lotterier som, framför allt, . Vad dessa önskemål konkret särskilt avser är att folkrörelserna vill ha tillgång till spelmarknaden på samma sätt som och . I de avseenden folkrörelserna verkar på samma marknad som finns det enligt utredningen ingen anledning att olika villkor skall gälla. När det däremot handlar om frågan huruvida folkrörelserna skall ha tillträde till den del av spelmarknaden där och har monopol, dvs. Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden konstaterar utredningen att regeringen i prop. 2002/03:93 s. 33 f. funnit att den produktfördelning som råder mellan folkrörelserna och bör bestå. Utredningen utgår därför ifrån att det inte ingår i uppdraget att föreslå någon förändrad produkt- fördelning. Som framkommit tidigare (avsnitt 9.1.5) har det inom utredningen diskuterats möjligheterna att öppna upp en del av marknaden för konkurrens, exempelvis genom ett licenssystem avseende vadhållning, eftersom det kan hävdas att ett sådant system i varje fall i förlängningen är mest ändamålsenligt med hänsyn till den tekniska och marknadsmässiga utvecklingen. I ett sådant system skulle även folkrörelserna få tillträde till den marknaden på samma villkor som , ATG och även kommersiella aktörer. Enligt det alternativ som vi nu behandlar är det svårt att se att den marknadsmässiga eller tekniska utvecklingen kräver en omfördelning av den svenska spel- och lotterimarknaden. För det fall folkrörelserna skall få möjlighet att, jämte eller ATG, erbjuda t.ex. vadhållning kräver detta alltså enligt vår mening ett politiskt ställningstagande. 9.5Anordnare utan svenskt tillstånd Som utredningen tidigare funnit (se bl.a. avsnitt 9.2.2) bör spel och lotterier få anordnas i endast efter tillstånd. Bara i vissa undantagsfall bör det vara tillåtet att utan tillstånd eller registrering anordna lotterier. Det sagda har giltighet oavsett vilka anordnare som kan få tillstånd till spel och lotterier på den svenska marknaden. Även vid en marknadsöppning, då svenska eller utlandsbaserade anordnare med kommersiella intressen kunde få tillträde till den svenska marknaden, är det enligt utredningens bedömning nödvändigt att samtliga anordnare här skall ha svenskt tillstånd och stå under tillsyn i . Endast under förutsättning av mellanstatliga överenskommelser eller av harmoniserande gemenskapsrättslig lagstiftning på området skulle ett annat förhållande kunna gälla. I avsaknad av överenskommelser mellan och annan stat om ömsesidigt erkännande av spel och lotterier eller harmoni- serande lagstiftning på området inom Europeiska unionen, bygger därför det fortsatta resonemanget på att spel och lotterier kräver Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden Vad som sägs i det följande förutsätter dock inte att privata vinstintressen är uteslutna från spel- och lotteri- marknaden. Slutligen gäller att i den mån lagstiftningen accepterar att lotterier i begränsad omfattning får anordnas utan tillstånd, sådana lotterier i det följande jämställs med lotterier som har tillstånd. Ett tillståndskrav och ett mot detta svarande förbud måste nödvändigtvis förenas med sanktioner vid överträdelser om tillståndskravet skall fylla den förväntade funktionen. Detta gäller och bör enligt utredningens mening gälla i fortsättningen. Utredningens fortsatta resonemang i detta avsnitt är därför inriktat på sanktionssystemet. Vad som sägs i det följande gäller både lotterier som anordnas i utan tillstånd och sådana som anordnas utom riket men är tillgängliga här. Vad gäller de senare kan det dock ifrågasättas i vilken mån verksamheten omfattas av svensk lagstiftning. Om rent faktiska åtgärder vidtagits här i landet finns det givetvis möjligheter att ingripa här. Om däremot verksamheten endast görs tillgänglig här, t.ex. genom att svenskar kan delta i spelverksamhet över t.ex. Internet utan att några särskilda åtgärder vidtagits i , kan man ifrågasätta om det finns möjligheter till verkningsfulla sanktioner här. I det följande kommer därför möjligheterna att genom svensk lagstiftning reglera gränsöverskridande spel att ägnas ett särskilt intresse. Det finns skäl att ta ställning till vilken räckvidd den svenska lotterilagstiftningen har men även möjligheterna att genom svenska lagstiftningsåtgärder begränsa tillgängligheten av sådana speltjänster som anordnas utan tillstånd här. Detta gäller väsentligen sådan verksamhet vars enda anknytning till är att spelare här kan delta i den över Internet, eventuellt efter förmedling av betalning genom svenska banker eller andra finansinstitut eller genom att spelaren anlitar en svensk Internetleverantör. I avsnitt 9.5.2 kommer därför att redovisas det gällande förbuds- och sanktionssystemet för spel och lotterier medan avsnitt 9.5.3 behandlar den svenska lagstiftningens räckvidd. Utredningens överväganden redovisas i avsnitt 9.5.4. Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden I 9 § lotterilagen stadgas att lotterier bara får anordnas efter till- stånd, om något annat inte följer av lagen. Enligt 17 § lotterilagen får lotterier i vissa fall anordnas efter endast registrering. 19–21 §§ lotterilagen innehåller en uttömmande reglering av när lotterier får anordnas utan tillstånd. Det är därmed inte tillåtet att i annan ordning anordna lotterier utan tillstånd i . Ett lotteri som med eller utan tillstånd anordnats utom riket omfattas inte av förbudet, såvida lotteriet inte jämväl kan anses anordnat här. Anordnandebegreppet enligt gällande rätt har behandlats i avsnitt 8.1.3. Ett vidare förbud mot befattning med lotterier som saknar svenskt tillstånd följer av det s.k. främjandeförbudet i 38 § första stycket lotterilagen. Enligt detta stadgande är det, såvitt är av intresse här, inte tillåtet att i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte främja deltagandet i ett inom landet anordnat lotteri som inte är tillåtet eller ett utom landet anordnat lotteri. Med att främja deltagande i lotteri förstås t.ex. att utbjuda, avyttra eller tillhandahålla lotter eller delaktighetsbevis i lotterier, genom att uppbära eller förmedla insatser, genom att förmedla vinster och genom att sprida inbjudan, plan, vinstförteckning, dragningslista eller liknande meddelanden beträffande lotterier (prop. 1993/94:182 s. 78). I rättspraxis har det även ansetts att länkning i form av en s.k. banner på en hemsida till ett utländskt spelbolags spelsida utgjort sådan annonsering som är att anse som ett främjande enligt bestämmelsen (RÅ 2004 ref. 96). Däremot anses normala betalningsuppdrag som bl.a. banker utför inte vara otillåtna enligt bestämmelsen (prop. 1993/94:182 s.78). Främjandeförbudet i 38 § lotterilagen avser enligt ordalydelsen två olika slags situationer, nämligen främjande dels av lotteri som olovligen anordnats i , dels av lotterier som anordnats utomlands. I det sistnämnda fallet är det utan betydelse huruvida lotteriet har tillstånd i annat land. Den praktiska betydelsen av bestämmelsen är dock att det inte är tillåtet att främja lotterier som saknar svenskt tillstånd och som inte får anordnas utan sådant tillstånd. Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer kan enligt 38 § andra stycket under vissa förutsättningar medge Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden undantag från förbudet mot att främja deltagandet i ett utom landet anordnat lotteri. Det krävs då att lotteriet anordnas som ett led i ett internationellt samarbete på lotteriområdet med svenskt deltagande och att den utländska lotterianordnaren har rätt enligt det egna landets regler att anordna lotteri eller vadhållning samt att samarbeta internationellt. Det nämnda undantaget infördes i syfte att stärka svenska aktörers konkurrenskraft genom att ge dessa möjligheter att samarbeta med utländska systerorganisationer (prop. 2002/03:93 s. 19). Varken enligt lotterilagen eller annan lagstiftning är det förbjudet att delta i lotterier som anordnats olovligen i eller som anordnats utomlands. Enligt 48 § lotterilagen har Lotteriinspektionen den centrala tillsynen över att lagen och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen följs. Lotteriinspektionen utövar också den närmare tillsynen över sådana lotterier som anordnas efter tillstånd av inspektionen eller regeringen medan tillstånds- eller registrerings- myndighet eller utövar den närmare tillsynen över lotterier som får anordnas efter tillstånd eller registrering hos respektive myndighet. Om lotterilagens bestämmelser, eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, överträds ger lotterilagen tillsynsmyndigheten en möjlighet att i förvaltningsrättslig ordning meddela beslut om sanktioner. Om den som har tillstånd att anordna lotteri inte följer föreskrifterna i lagen eller föreskrifter, villkor eller bestämmelser som meddelats med stöd av lagen får enligt 51 § första stycket lotterilagen den myndighet som lämnat tillståndet meddela varning eller återkalla tillståndet. Avsikten är att tillsynsmyndigheten i första hand bör försöka nå rättelse på frivillig väg innan tvångsåtgärder vidtas (prop. 1993/94:182 s. 83). När det i stället handlar om att någon anordnat eller på annat sätt främjat spel eller lotteri som saknar vederbörligt tillstånd finns enligt lotterilagen dels en möjlighet för tillsynsmyndigheten att i förvaltningsrättslig ordning meddela förelägganden eller förbud som vid behov kan förenas med vite, dels straffrättsliga sanktioner. Enligt lotterilag hade tillsynsmyndigheten inte möjlig- heter att ingripa på annat sätt än genom att meddela tillstånds- Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden havaren varning eller att återkalla dennes tillstånd. Tillsyns- myndigheten saknade således kompetens att meddela förelägg- anden eller förbud i andra fall, såsom när lotterier anordnades utan tillstånd. Å andra sidan var samtliga överträdelser av lotterilagens bestämmelser eller föreskrifter med stöd av lagen straffbelagda. Enligt lotterilag har tillsynsmyndigheten en generell möjlighet att meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lagen och föreskrifter eller villkor som har meddelats med stöd av lagen skall följas, och sådana förelägganden och förbud får förenas med vite. I enlighet med dessa bestämmelser har alltså tillsynsmyndig- heten, vilken när det handlar om lotterier som anordnas olovligen i första hand är Lotteriinspektionen, möjligheter att förelägga anordnaren att upphöra med den olagliga verksamheten. Även den som utan att anordna lotteriet främjar detsamma på sätt som avses i 38 § lotterilagen kan föreläggas att upphöra med den verksamheten. Den sistnämnda möjligheten står till buds inte bara när lotteriet olovligen anordnats här i riket utan även när anordnandet inte omfattas av svensk jurisdiktion men främjandet skett här. Olovligt anordnande av lotteri är vidare enligt 54 § första stycket första punkten lotterilagen straffbelagt. Detsamma gäller innehav av vissa spelautomater, vilket dock saknar intresse i detta samman- hang. Vid tillkomsten av gällande lotterilag avkriminaliserades ett stort antal överträdelser av lotterilagstiftningen med hänvisning till att endast få ärenden förekommit och då det i många fall torde vara tillräckligt med ett vitesföreläggande för att nå det önskade resultatet (prop. 1993/94:182 s. 86). Kriminaliseringen av att olovligen anordna lotterier behölls emellertid, som den generella möjligheten för tillsynsmyndigheten att meddela vites- förelägganden eller vitesförbud infördes. Straffansvar är således inte uteslutet på den grunden att anordnaren vid äventyr av vite kan föreläggas att upphöra med den förbjudna verksamheten. Den som har överträtt ett vitesföreläggande eller ett vitesförbud enligt lotterilagen får dock inte, enligt 55 §, dömas till straff enligt 54 § för en gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet. Enligt 54 § lotterilagen döms den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet olovligen anordnar lotteri till böter eller fängelse högst . I ringa fall döms inte till ansvar. Om brottet är grovt döms till fängelse i högst . Bestämmelserna om medverkan i 23 kap. är enligt 56 § lotterilagen tillämpliga. Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden Olovligt anordnande av lotteri är dessutom straffbelagt genom bestämmelser om dobbleri.