sou · GUB38 · 2007-01-01 00:00:00 — menar bedömare att under- sökande journalistiskt material som en redaktion själv tagit fram kommer att kunna avgiftsbeläggas. En aspekt i sammanhanget är att abonnemangsintäkterna för tryckta dagstidningar i princip täcker tidningsföretagets kostnader för papper, tryckning och distribution. Det skulle kunna tala för att elektroniskt distribue- rade dagstidningar inte kommer att vara finansierade med abonne- mangsavgifter . Som framgått av det föregående bedömer kommittén att etabler- ingshindren för elektroniskt distribuerade dagstidningar består i svårigheter att erhålla reklam- och abonnemangsintäkter. Bedöm- ningen är vidare att svårigheterna att erhålla direkt presstöd är hänförliga till kraven i regelverket på en viss abonnerad upplaga och ett visst lägsta abonnemangspris. Även dagstidningsdefinitionen i regelverket kan antas försvåra etableringsmöjligheterna. Genom att ta bort kraven på en visst lägsta abonnemangspris skulle elektroniskt distribuerade dagstidningar ges bättre möjlig- heter att erhålla presstöd. I stället för abonnerad upplaga skulle det kunna ställas krav på registrerade användare eller unika träffar. Härigenom skulle vissa garantier kunna uppnås för att presstödet används i linje med de presspolitiska målsättningarna. Att i praktiken slopa kraven på en abonnerad upplaga skulle emellertid också kunna leda till att driftsstöd lämnas till tidningar som inte fyller de presspolitiska målen. Ett bibehållande av abonnemangs- kravet utgör en viss garanti för att en dagstidning bidrar till värdefulla presspolitiska mål och leder till en ökad mångfald. Ett förändrat dagstidningsbegrepp skulle också kunna vara en väg att underlätta för elektroniskt distribuerade dagstidningar att erhålla presstöd. Som tidigare framgått leder detta emellertid till svåra gränsdragningsfrågor gentemot sådana massmedier som inte omfattas av presspolitiken. Det kan också leda till att de resurser som avsätts för presstöd kommer att användas på ett sätt som inte befrämjar de syften som presspolitiken avser att stimulera. Kommitténs bedömning är att det sett utifrån den nuvarande marknadssituationen och inom ramen för det nuvarande presstöds- systemet finns små möjligheter att stimulera etableringen av elektroniskt utgivna dagstidningar. Kommittén har som en åtgärd för att förbättra etableringsmöjligheterna på dagspressmarknaden föreslagit att gränsen för storleken på den abonnerade upplaga en dagstidning måste uppnå för att berättiga till driftsstöd bör sänkas från 2 000 exemplar till 1 500 exemplar. Nyssnämnda förslag bedöms underlätta etableringen också av elektroniskt distribuerade dagstidningar, men det är naturligtvis svårt att förutse vilken effekt en sådan sänkning skulle medföra. Hitintills har det inte funnits någon betalningsvilja för redaktionellt innehåll som distribueras elektroniskt och det är tänkbart att förhållandena härvidlag inte kommer att förändras . när teknikutvecklingen i samhället nått dithän att massmedierna huvudsakligen är avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel kan det emellertid enligt kommitténs bedömning bli aktuellt att ompröva presstödet i dess nuvarande utformning. En tänkbar väg kan då vara att införa ett slags redaktionsstöd. För att stimulera tidningsföretagen att inleda försöksverksamhet att distribuera dagstidningar elektroniskt som ett alternativ till distribution av tryckta dagstidningar har kom- mittén föreslagit ett tillfälligt distributionsstöd, se avsnitt 5.8. 7.6.8Behov av ytterligare utredningsåtgärder Kommitténs bedömning: Under något av bör det tillsättas en utredning som tar sikte på att utreda de medie- politiska konsekvenserna av ett teknikskifte från distribution av tryckta dagstidningar till elektronisk distribution av dagstidningar. Kommittén ser positivt på utvecklingen med ökad elektronisk distribution av massmedier. Bland fördelarna som uppnås med en sådan distributionsmetod kan nämnas att kostnaderna för papper, tryckning och distribution minskar, att problemet med höga distributionskostnader i glesbefolkade landsdelar kommer att minska samt att medborgarnas tillgänglighet till redaktionellt material kommer att öka. Det problem som kommittén framför allt identifierar med utvecklingen av nya metoder för distribution av dagstidningar är svårigheterna att utifrån rådande system jämka samman mass- medier som är avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel med massmedier som inte är avsedda att tas emot med tekniska hjälp- medel. Det är svårt att utifrån dagens regelverk åstadkomma ett system där dagstidningar ges likvärdiga förutsättningar oavsett om de distribueras elektroniskt eller trycks på papper. är det otillfredsställande att dagstidningar som är avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel inte enligt kommitténs bedömning kan tillåtas att inom ramen för presstödssystemet utnyttja de möjlig- heter till andra presentationsalternativ som är möjliga, t.ex. ljud och rörliga bilder. Kommittén skulle ha kunnat presentera förslag som i grunden förändrar det nuvarande regelverket för presstöd. Förslag skulle också ha kunnat lämnas som innebär att tryckta dagstidningar ges andra förutsättningar än elektroniskt distribuerade dagstidningar. Utifrån nuvarande dagstidningsbegrepp har kommittén emellertid ansett att det inte finns skäl att främja vare sig det ena eller andra distributionssättet. Konkurrensförutsättningarna bör vara likvär- diga mellan massmedier som uppfyller dagstidningsdefinitionen i presstödsförordningen oavsett om de är avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel eller inte. gör kommittén bedöm- ningen att tryckta papperstidningar kommer att ha en mycket stark ställning på massmediemarknaden framöver. Med hänsyn härtill är tiden enligt kommitténs mening inte mogen för att lämna några mera genomgripande förslag på förändringar av presstödssystemet. Presstödet bör som tidigare framgått behållas alltjämt. Kommitténs mening är därför att det inte bör läggas fram några särlösningar för elektroniskt distribuerade dagstidningar. I stället föreslår kommittén att det under något av tillsätts en ny utredning som ges i uppdrag att utreda konsekvens- erna av ett teknikskifte ur ett mediepolitiskt perspektiv. Utgångs- punkten kan här vara att massmedierna kommer att vara avsedda för att tas emot med tekniska hjälpmedel och utredningen kan exempelvis ta sikte på hur det statliga engage- manget på massmediemarknaden under sådana förutsättningar bör vara utformat. 8Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar I kommitténs direktiv uttalas att kommittén särskilt skall ta hänsyn till vad som anges i 14 och 15 §§ kommittéförordningen (1998:1474) om kostnadsberäkningar och andra konsekvens- beskrivningar, se bilaga 1. Om kommitténs förslag har betydelse för jämställdheten mellan kvinnor och män skall detta enligt direktivet beaktas. I 14 § kommittéförordningen anges att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kom- muner, landsting, företag eller andra enskilda skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet, och om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt skall även dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting skall kommittén föreslå en finansiering. I 15 § kommittéförordningen föreskrivs att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggandet arbetet, för sysselsättningen och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsätt- ningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. I detta avsnitt behandlas kostnadsberäkningar enligt 14 § och andra konsekvensbeskrivningar enligt 15 § kommittéförordningen. Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar 8.2Värdet av fortsatta direkta och indirekta stöd Kommitténs skall enligt direktivet föreslå åtgärder som innebär att det statliga presstödet även i fortsättningen bidrar till mångfald vad gäller innehåll och ägande samt till bred spridning av dagstidningar i såväl storstadsområden som andra delar av landet. I likhet med -94 anser kommittén att målet för den statliga presspolitiken är att fördjupa och förstärka demokratin i . Utan direkta och indirekta stödåtgärder från statens sida till dagstidningsföretagen bedömer kommittén att mångfalden på dagspressmarknaden skulle minska. Ett flertal tidningsföretag skulle tvingas att avveckla eller kraftigt förändra sin verksamhet för det fall de direkta stödåtgärderna skulle avskaffas. Det gäller här främst företag som ger ut tidningar med lägre hushållstäckning. Även en höjning av mervärdesskatten till en normalskattesats för tillhandahållet av dagstidningar får negativa effekter för dagstid- ningsföretagen, också för de företag som ger ut icke driftsstöds- berättigade dagstidningar. En effekt av den förda presspolitiken är de kostnader som stöden för med sig för staten. Utifrån gällande regelverk kan kostnaderna för de direkta stöden beräknas till drygt . Även det indirekta statliga stödet till dagspressen uppgår till betydande belopp. Statens skatteintäkter kan beräknas öka med 1,2 mdr kr netto om tidningsföretagen skulle erlägga mervärdeskatt enligt en normalskattesats och omsättningen av dagstidningar skulle bibehållas oförändrad. En annan effekt av presstödet är att det påverkar konkurrens- förhållandena mellan olika företag, företrädesvis på massmedie- marknaden. Vissa bedömare menar att presstödet bidrar till att bevara rådande strukturer inom dagspressmarknaden och mot- verkar nödvändiga anpassningar hos tidningsföretagen för att möta den nya konkurrenssituationen på massmedie- och publikmark- naden. Vid en sammanvägd bedömning anser kommittén att fördelarna med de direkta och indirekta stödåtgärderna klart överväger de nackdelar som kan uppstå till följd av stödåtgärderna. En väl funge- rande representativ demokrati förutsätter en mångfald redaktionellt självständiga massmedier som kan informera, granska och till- handahålla utrymme för en vital opinionsbildning. Utan direkta och indirekta statliga stödåtgärder på dagstidningsmarknaden finns det en påtaglig risk för att antalet tidningstitlar skulle minska Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar Kommittén delar därvid -94:s bedöm- ning att ett ekonomiskt stöd till dagstidningsföretagen är ett oundgängligt medel för att värna om mångfald och fri åsikts- bildning. Med utgångspunkt från de dagstidningar som gavs ut leder kommitténs förslag om en generell höjning av driftsstödet för samtliga driftsstödsberättigade tidningar utom för storstadstid- ningarna till kostnadsökningar på totalt . Drygt tio mnkr av dessa kostnader fördelar sig på lågfrekventa dagstidningar och resterande kostnader på hög- och medelfrekventa dagstid- ningar som inte är storstadstidningar. Kommitténs förslag om en ny driftsstödstrappa för lågfrekventa dagstidningar bedöms leda till kostnadsökningar på 10 . Ett annat förslag som innebär direkt ökade kostnader för staten är förslaget om särskilt distributionsstöd. Kostnaderna för detta stöd kan beräknas uppgå till högst tio mnkr , under förutsättning av att föreslagna beloppsgränser justeras i takt med prishöjningarna inom tidnings- distributionen. Vid beräkningen av nu redovisade kostnader har hänsyn tagits till de av kommitténs förslag som bedöms leda till kostnadsbesparingar för staten, närmast förslaget om begränsning av tillämpningsområdet för avvecklingsstöd, samt förslaget om att avskaffa rätten till tidsbegränsat driftsstöd vid sjunkande upplagor för lågfrekventa dagstidningar. En målsättning med kommitténs förslag är att presstödssystemet i ännu högre utsträckning skall stimulera mångfalden på dags- pressmarknaden och bidra till att dagstidningsföretagen bibehåller eller ökar räckvidden av sina dagstidningar hos befolkningen. De förslag som kommittén bedömer har störst betydelse för stimu- lerandet av nyetableringar på dagspressmarknaden är, vid sidan av de förslag som omnämnts i föregående stycke, förslaget om sänkt gräns för abonnerad upplaga från 2 000 exemplar till 1 500 exem- plar, förslaget om höjd gräns för hushållstäckning för lågfrekventa dagstidningar, förslaget om utökade möjligheter till marknads- föringskampanjer för lågfrekventa dagstidningar samt förslagen som rör stöd till dagstidningar som inte i huvudsak är skrivna på svenska. Som framgår är förslagen främst inriktade på lågfrekventa dagstidningar. De kostnader förslagen kan föra med sig är därför Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar framförallt hänförliga till ökat stöd för dagstidningar inom denna tidningskategori. Förslagen bedöms emellertid bidra till att tidningsföretagen i större utsträckning stimuleras att öka sina dagstidningars upplaga och periodicitet och att det kan etableras nya hög- och medelfrekventa dagstidningar. Förslagen bedöms också leda till att dagstidningsföretag får större möjlig- heter att göra sig oberoende av driftsstöd. Sistnämnda möjliga effekter av förslagen torde visa sig först , varför det är svårt att förutse konsekvenserna i dessa avseenden. Inom överblickbar tid bedöms förslagen leda till kostnadsökningar på högst fem-tio mnkr netto jämfört med . Kommitténs förslag om tillfälligt distributionsstöd syftar till att tidningsföretag skall stimuleras att inleda försöksverksamhet med elektroniskt distribution av dagstidningar som ett alternativ till distribution av tryckta dagstidningar. Vid fullt utnyttjande av stödet kommer kostnaden utifrån kommitténs förslag att uppgå till fem mnkr 2010. Av 14 § kommittéförordningen följer att kommittén skall föreslå en finansiering av de föreslag som bedöms innebära en kostnads- höjning för staten. I denna del konstaterar kommittén att statens kostnader för driftsstödet minskade . De minskade kost- naderna möjliggjorde inrättandet av ett tillfälligt utvecklingsstöd uppgående till 2004 samt finan- siering av ett teknikskifte inom taltidningsverksamheten med som ett engångsbelopp. Dessutom har det avsatts 10 för ett särskilt distributionsstöd. Enligt kommitténs uppfattning bör det utrymme som frigjordes genom att kostnaderna för driftsstöd detta år minskade användas för att finansiera kommitténs förslag. Vidare har kom- mittén föreslagit att det sammanlagda årliga allmänna driftsstöd en storstadstidning som högst kan berättiga till sänks med 4,5 mnkr. Sänkningen föreslås ske stegvis med 1,5 mnkr och inledas . Även den kostnadsbesparing för staten som sistnämnda förslag innebär (sett utifrån situationen på dagspressmarknaden ) bidrar till att täcka de ökade kostnader som kommitténs förslag kan komma att leda till men som är svåra att förutse. Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar Kommitténs uppdrag utmynnar till stor del i frågor om hur mång- falden på dagspressmarknaden skall kunna stimuleras och hur dagstidningsläsningen i skall kunna främjas. I praktiken hänger frågorna samman med varandra, eftersom det ur ett press- politiskt perspektiv är eftersträvansvärt med både mångfald på dagspressmarknaden och en hög dagstidningsläsning bland befolk- ningen. En mångfald redaktionellt självständiga dagstidningar kan också antas öka dagstidningsläsningen. Ur ett jämställdhetsper- spektiv kan det emellertid vara fruktbart att se på frågorna som isolerade från varandra. Kommittén har tagit del av studier som visar att kvinnor och män läser dagstidningar i ungefär samma utsträckning (se t.ex. Mediebarometer 2004, , , Nr 1, 2005). Presspolitiska åtgärder som leder till att dagstidningsläsningen i främjas bedöms mot bakgrund härav som neutrala ur ett jämställdhetsperspektiv. I fråga om presspolitiska åtgärder som syftar till att stimulera mångfalden på dagspressmarknaden ingår förslag om att främja nyetablering, drift och utveckling av redaktionellt självständiga tidningsföretag. I detta sammanhang kan det konstateras att kvin- nor generellt sett är klart underrepresenterade på ledande befatt- ningar inom tidningsföretagen. Någon väsentlig ändring härvidlag har inte skett sedan -94 presenterade sitt be- tänkande , jfr SOU 1995:37 s. 198. Att inom ramen för den statliga presspolitiken vidta åtgärder för att stimulera en jämnare könsfördelning på de ledande befatt- ningarna inom tidningsföretagen bedöms av kommittén som problematiskt. Vid utformningen av kommitténs förslag har väg- ledande principer varit att regelverket bör vara automatiskt och generellt verkande samt att bestämmelserna om när allmänt driftsstöd skall beviljas endast skall ta sikte på hushållstäckning och utgivningsfrekvens. Skälet till dessa utgångspunkter är att regel- verket i annat fall riskerar att hamna i konflikt med dagspressens grundlagsskyddade ställning. Inom ramen för presstödssystemet bör det inte finnas utrymme att på något sätt styra tidnings- företagens interna angelägenheter, såsom personalsammansättning och redaktionellt innehåll. Kommitténs slutsats är att det inom ramen för presstöds- systemet inte är lämpligt att utforma regler som direkt påverkar Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar könsfördelningen inom tidningsföretagen. Beslut som leder till en jämnare könsfördelning inom tidningsföretagen måste därför fattas av tidningsföretagen själva. En åtgärd som kan underlätta tidnings- företagens arbete i detta avseende är tydliggörande och spridande av information om den könsfördelning som råder inom tidnings- företagen. Tidningsföretagens egen branschorganisation torde ha resurser att iordningställa och belysa sådant material. Vidare skulle eller annan lämplig myndighet kunna ges i upp- drag att redovisa en sammanställning av den könsmässiga fördelningen bland ledande befattningshavare hos samtliga de företag som ger ut dagstidningar. Redovisningen bör omfatta styrelser, verkställande direktörer och ansvariga utgivare. Förekomsten av statliga direkta och indirekta stöd på dagspress- marknaden leder bl.a. till att utgivningen av flera tidningstitlar kan bibehållas på många utgivningsorter. Kommittén bedömer att de förslag som presenterats också kan leda till nyetableringar av tidningar, inledningsvis lågfrekventa dagstidningar, men också tidningar med högre utgivningsfrekvens. Kommittén be- dömer således att förslagen har en positiv effekt på sysselsättningen samt på små företags arbetsförutsättningar och konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags. Reservationer och särskilda yttranden Av ledamöterna () och () Det selektiva direktstödet till svensk dagspress bör av principiella skäl avvecklas. Det kan ske genom en successiv nedtrappning av driftsstödet under kommande mandatperiod, som reklamskatten avskaffas. Det är inte statens uppgift att med cirka en halv miljard av skattemedel gynna vissa privata medieföretag på andras bekostnad. Att täcka kostnaderna för privatägd medieproduktion bör på en högkommersiell konkurrensmarknad vara en angelägenhet mellan producent och konsument. I en medievärld med en allt snabbare förändringstakt har de ursprungliga motiven för detta snedvridande producentstöd passe- rats; det som skulle fungera som hjälp till självhjälp för omställning har istället blivit ett permanent för- lusttäckningsbidrag som ändå inte kunnat hindra nedläggning av tidningar som saknat marknadsförutsättningar. Det var heller inte den ursprungliga avsikten med stödet när det skapades. Även mångfaldsargumentet kan i takt med medieexplosionen anses överspelat. Det råder ingen brist på mångfald i åsiktsbild- ningen i svensk samhällsdebatt i stort, vilket denna utredning också slår fast (s. 140): Mot bakgrund av datoriseringen i samhället och den ökande räck- vidden av Internet framstår numera kostnaderna för en enskild att publicera och distribuera information elektroniskt som överkomliga. Ur ett kostnadsperspektiv torde det därför inte längre finnas några egentliga hinder för enskilda att komma till tals och nå ut till ett stort antal människor. Reservationer och särskilda yttranden Professionaliseringen av medierna innebär också att dagens verklig- het är en annan än då stödverksamheten inleddes. utgår nyhetsarbetet från andra värderingar än då framförallt socialdemokratiska tidningar var partipolitiskt orien- terade. Den dokumenterade vänsterdominansen i journalistkåren och den politiska korrekthetens konformism är i detta avseende ett större mångfaldsproblem än ägandeförhållandena. Till detta kommer att de statliga subventionerna numera, efter de senaste årens väsentliga ägarförändringar i en rad understödsföre- tag, i allt högre utsträckning tillfaller vinstrika mediekoncerner. Vi menar att det inte är en ansvarsfull användning av skattebetalarnas pengar. Vi vill också lyfta fram det utrymme för prishöjningar som på marknadsmässiga villkor skulle kunna förstärka stödtidningarnas ekonomi. Professor bedömer att pris- känsligheten är låg, se bilaga 6, avsnitt 4.4. Priset tycks alltså inte vara det avgörande för huruvida ett hushåll håller sig med en prenumeration eller inte, skriver (PM från Dagspresskollegiet, 2003). Vi vill även uppmärksamma den snedvridning av marknaden för civiltryck som Grafiska företagens förbund i en skrivelse till ut- redningen () hävdar har uppkommit i och med att stöd- tidningar med civiltryck inte konkurrerar på samma villkor som tryckerier utan stöd. Att döma av direktiven till denna utredning har det inte varit regeringens avsikt att låta granska presstödet förutsättningslöst. Det hade varit subventionering med och med erfarenheter sedan före- gående pressutredning. Det dominerande perspektivet är tillbaka- blickande och den fortsatta stödverksamheten synes som bärande princip ha en konservering av befintlig struktur i hopp om att förlänga stödtagarnas överlevnad. Det är desto mer förvånande som utredningen uttrycker en insikt om riskerna med stöd till tidningar utan utvecklingspotential (s. 161). gör samma bedömning om presstödet i stort (Konkurrens och samarbete inom medierna, 2003): Stödet har knappast uppfyllt sitt ursprungliga syfte att bevara ett stort utbud av olika dagstidningar på de lokala marknaderna. De modeller för tidningssamgåenden som vuxit fram tillförsäkrar köparen driftsstöd fastän förvärvet leder till en ökad ägarkoncentra- Reservationer och särskilda yttranden Reglerna för stödet kan antas försvåra etableringen av nya tid- ningar och kan ha haft en konserverande effekt på tidningsmarknaden. Vad gäller distributionsstödet menar vi att denna generella sub- vention har nått målet att stimulera tidningsföretagen till sam- verkan och därför borde kunna upphöra, särskilt som de största bidragen går till tidningar som och . Vi noterar även på denna punkt be- dömning, med förord för en genomgripande ändring eller avveck- ling av stödet: Stödstrukturens utformning kan således ha hindrat utvecklingen mot en mer rationell tidningsdistribution och bidragit till att företagen i ökad utsträckning anpassat sig efter stödformerna. Erfarenheterna av det särskilda distributionsstödet är heller inte positiva. Statskontoret hävdar i sitt remissvar (2005- 06-07) att stödet inte givit avsedd effekt. I skrivelse till regeringen () konstateras att inte någon abonnent vars lördagsutdelning tidigare upphört har på grund av stödet åter börjat få utdelning . Följande år redovisar nämnden () att endast ett fåtal, ca 250 abonnenter, genom stödet återfått sin lördagsutdelning. Det är ett magert utfall i förhållande till kostnaden, cirka 10 mil- joner kronor , särskilt som nämnden också deklarerar att den inte kan bedöma hur många abonnenter som skulle bli utan lördagsutdelning om stödet upphörde. Vidare noterar nämnden att endast ett mindre antal tidningar anser att konstruktionen av stödet är rätt utformat.