sou · GUB355 · 2007-01-01 00:00:00 — Konkurrensen om nysparandet begränsar utrymmet för sådant agerande, men, som vi framhåller ovan, samma konkurrens- mekanismer påverkar även de icke vinstutdelande bolagen. Det är först om ett vinstutdelande livbolag garanterar en avkast- ning som någorlunda motsvarar den förväntade avkastningen på de tillgångar som bolaget faktiskt tänks förvalta som det uppstår någon stor skillnad jämfört med ett icke vinstutdelande livbolag. Då måste ägarna göra en reell kapitalinsats för att täcka risken att den realiserade avkastningen blir lägre än den garanterade. Då har de också anledning att beakta vilka kostnader som läggs på livbolaget, liksom att undvika ett överdrivet risktagande, genom att detta ökar risken att avkastningen faller under den garanterade. Men för att nå dithän måste uppenbarligen den garanterade avkast- ningen i avtalen förändras i samband med ombildningen, vilket inte ligger i utredningens förslag. På nytt kan vi alltså konstatera att det inte finns någon rent associationsrättslig väg att lösa de problem som nuvarande avtal skapar. I sammanhanget vill vi peka på det märkliga i att de genomförda ändringarna av reglerna för styrelserna i livbolag inne- bär att försäkringstagarna inte längre har rätt att utse representan- ter i vinstutdelande livbolag (se prop. 2003/04:109). Motivet anges vara att försäkringstagarna inte bidrar med riskkapital. Enligt vår uppfattning bygger detta på en överbetoning av icke-finansiella rörelserisker. Dessa har i normalfallet liten betydelse för utfallet av en försäkring. Vi ser inte styrelserepresentation som en särskilt effektiv metod att tillvarata försäkringstagarnas intressen, men en förändring som innebär att försäkringstagarna förlorar även detta inflytande över bolagens finansiella hantering måste uppfattas som ett steg i fel riktning. Villkorad återbäring har ändå vissa fördelar jämfört med en fordran på konsolideringsfonden, bl.a. genom att kunden fort- löpande får information om värdet på sin fordran och att dess utveckling styrs av en formel i avtalet. I så måtto kan ett avtal med villkorad återbäring sägas vara tydligare och enklare att förstå än ett traditionellt avtal. Att parametrarna i återbäringsformeln är låsta har dock mindre betydelse om den faktor som formeln ska tillämpas på, nämligen avkastningsresultatet, är påverkad av beslut som försäkringsbolaget kan fatta ensidigt. Motsvarande kan sägas om fördelen att tillgångar motsvarande den villkorade återbäringen omfattas av särskild förmånsrätt i konkurs. Med hänsyn till att tillgångsförvaltningen, av ovan nämnda skäl, kan vara förknippad med så stora oklarheter är därför dessa aspekter, enligt vår mening, inte av avgörande betydelse vid en bedömning av om ombildning till vinstutdelande bolag är i försäkringstagarnas intresse. Ombildning till ömsesidigt livbolag Alternativet att ombilda ett icke vinstutdelande livaktiebolag till ett renodlat ömsesidigt bolag är mindre genomgripande. I vissa hänseende fungerar ju ett icke vinstutdelande bolag enligt ömse- sidiga principer. I princip kan det också antas att intresse- konflikterna i ett ömsesidigt bolag är mindre, eftersom utomstå- ende ägare saknas. Å andra sidan kan det vara svårt att ordna styrningen av ett bolag som drivs i ömsesidiga former. Genom att ägandet är så utspritt får företagsledningen ofta en stark ställning gentemot ägarna. Företagsledningens motiv att tillvarata försäk- ringstagarnas intressen kan inte generellt antas vara starkare än de som vägleder ett livaktiebolag där ägaren har skäl att långsiktigt bevara bolagets goda namn och rykte för att inte urholka den framtida intäktsström som ett stort, och helst växande, förvalt- ningskapital ger. Noterbart är att utredningen föreslår att en mekanism som eventuellt kan motverka alltför starka företagsled- ningar i vissa bolag, nämligen inflytande från intresseorganisationer i stället för direkt inflytande från försäkringstagarnas (eller de försäkrades) sida, försvagas. Även på andra sätt kan en sådan ombildning tänkas försvaga försäkringstagarnas ställning. Livaktiebolag som ingår i en större finansiell koncern har i praktiken i många fall ett informellt buffertkapital kopplat till att moderbolaget av finansiella och/eller ryktesmässiga skäl är obenäget att låta livbolaget gå omkull. En ombildning till fristående ömsesidigt bolag kan göra att denna latenta buffert bortfaller. Till detta kommer att tillsynen av att försäkringstagarnas intresse tillvaratas i praktiken är lika svår som i annan livförsäkringsverksamhet. Tillsynens roll och möjligheter Utredningen sätter sin tillit till att ska garantera att omvandlingarna görs på ett sådant sätt att försäk- ringstagarnas ställning inte försämras. Utredningen nämner en rad faktorer som ska beaktas, men lämnar liten vägledning för hur en sådan prövning ska gå till i praktiken. Vi menar att detta både principiellt och praktiskt är en vansklig uppgift för inspektionen. A priori kan det tänkas att det inte existe- rar en övergångslösning som gör att försäkringstagarnas ställning inte försämras, i synnerhet om man inte förutsätter att nuvarande ägare kan avtvingas ett kapitaltillskott. I så fall utmynnar processen i att bolaget måste avvecklas, vilket mycket väl kan försätta försäk- ringstagarna i en sämre ställning än om de fått fortsätta att ha avtal med ett icke vinstutdelande bolag. Vid sin granskning av bolagens ombildningsförslag måste ta ställning till en rad svåra frågor. Bolagens ägare lämnas stort utrymme när det gäller hur ombildningen ska gå till. Det gäller därmed för inspektionen att bedöma hur lösningar som innefattar aktier med eller utan rösträtt, med eller utan överlåtelseförebehåll, med eller utan försäkringstagarföreningar etc. påverkar försäkringstagarnas ställning. Dessa val torde påverka hur styrningen av det ombildade bolaget fungerar, vilket är väsentligt för hur försäkringstagarnas intressen kan antas tillgodoses i det nya bolaget. Men att mer precist bedöma hur försäkringstagarnas ställ- ning påverkas är uppenbart svårt. Det framstår närmast som omöjligt för inspektionen att, i ett formellt myndighetsförfarande, använda i praktiken så skönsmässiga bedömningar för att avvisa ett ombildningsförslag. Frågan är därmed med vilken kraft Finans- inspektionen kan förväntas agera för att tillvarata försäkringstagar- nas intressen i samband med ombildningen. Vidare måste inspektionen kunna ta ställning till metoderna för fastställande av inlösenpriset på aktier utan marknadsnotering i samband med att bolagsordningen godkänns. Utredningen anvisar inga metoder för hur detta ska gå till utan konstaterar endast att godtycket är lika stort i nuvarande icke utdelande bolag. Vi menar att det här ändå finns en skillnad i så måtto att inspektionen enligt utredningens förslag tvingas ta ställning en gång för alla. I en löpande tillsynsprocess kan man åtminstone i princip uppmärk- samma och i bästa fall korrigera eventuella fel. Därmed kan man hoppas att mindre summor påverkas än vid en engångstilldelning. Prövningen av ombildningen ska avse hur den påverkar försäk- ringstagarna som grupp. Någon garanti för att många enskilda försäkringstagare inte får en försämrad ställning kan inte lämnas och inspektionen skulle knappast ens ha rätt att avvisa ett ombild- ningsförslag på den grunden. De enskilda ska, enligt förslaget, heller inte ha den begränsade talan via omröstning som finns i nuvarande regler för ombildning till vinstutdelande bolag. Vi finner det motsägelsefullt att försäkringstagare som antas kunna ta ett ansvar som aktieägare när ombildningen väl är genomförd inte ges rätt att yttra sig om ombildningen. Vi finner att utredningen även i sin syn på tillsynens roll och möjligheter har en tendens att använda skilda måttstockar för nuvarande och föreslagna system. Den delar Försäkringstillsyns- utredningens uppfattning att tillsyn av att konsolideringsmedel hanteras på rätt sätt är en omöjlig uppgift. är följden av utredningens förslag att vid beslut om att godkänna förslag till ombildning måste ta ställning till just den frågan, samt ett antal ytterligare som framstår som minst lika svåra. Och efter ombildningen står inför uppgiften att bedriva tillsyn över hur den villkorade återbäringen hanteras, vilket i allt väsentligt är lika komplicerat som att bevaka hanteringen av konsolideringsfonden. Sammantaget gör detta att vi anser att det är tveksamt om kan åta sig att garantera att de krav som ställs för ombildning verkligen är uppfyllda. Det kan invändas att gällande regler för ombildning till vinstut- delande bolag är lika svåra för att tillämpa och att ombildningar ändå genomförts. Vi menar emellertid att detta inte kan tas till intäkt för att tvångsvis tillämpa likartade regler på ännu fler företag och på ännu större förmögenhetsmassor. Snarare talar detta för att ompröva de gällande reglerna för ombildning. Sammanfattningsvis menar vi att utredningens förslag inte lever upp till de mål som ställs upp i direktiven (och som t.ex. samman- fattas i inledningen till kapitel 8). Utredningen har inte tillräcklig grund för att hävda att omvandling av icke vinstutdelande livaktie- bolag till vinstutdelande otvetydigt stärker försäkringstagarnas ställning. Vidare anser vi att vinstutdelande bolag med villkorad återbäring inte generellt kännetecknas av en tydlig åtskillnad mellan försäkringstagarnas medel och bolagets riskkapital, annat i den relativt oviktiga del som rör den icke-finansiella delen av rörelsen. Det är också osäkert om omvandlingen vare sig på kort eller på lång sikt leder till att försäkringstagarna får inflytande över bolagets styrning som motsvarar deras bidrag med riskkapital. På kort sikt beror det på huruvida de tilldelas aktier med (fullt) röstvärde eller ej och på i vad mån den ursprunglige ägaren löser in utestående försäkringstagaraktier. Därmed är det inte givet att de kan tillvarata sina intressen bättre än i nuvarande icke utdelande livbolag. Vi bedömer dessutom att det är tveksamt att beteckna en reform som innebär att enskilda försäkringstagare ska förstå hur och varför de tilldelas aktier i ett försäkringsbolag som tydlig. Till detta kommer att ombildningarna i många fall skulle vara kostsamma och att dessa kostnader i huvudsak torde komma att bäras av försäkringstagarna. Om de genom förändringarna hamnade i en tydligt bättre situation, kunde möjligen detta accepteras. Men givet att deras ställning i vinstutdelande bolag i viktiga avseenden är lika svag som före ombildningen, kan en av lagstiftaren framtvingad åtgärd inte heller på den grunden anses rättfärdigad. Mot denna bakgrund avstryker vi utredningens förslag att fram- tvinga ombildning av icke vinstutdelande livaktiebolag. Vi vänder oss särskilt mot förslaget att de ska omvandlas till vinstutdelande bolag. Givet de avtal som bolagen hanterar hamnar försäkrings- tagarna i en minst lika utsatt ställning i dessa bolag. Omvandling till renodlat ömsesidiga bolag får mindre genomgripande effekter, men även här är osäkerheten om huruvida detta skulle gynna för- säkringstagarna så stor att ett så drastiskt ingrepp inte kan anses motiverat. Vi vill än en gång betona att försäkringsmarknaden präglas av brister och att försäkringstagarskyddet i viktiga delar är otillräck- ligt. Detta kan leda till slutsatsen att något måste göras. Ett sådant synsätt karaktäriserar också utredningens direktiv. Om ingreppet är litet, t.ex. avser styrelserepresentationen i bolagen, kan detta möjligen vara acceptabelt. Men det som utredningen nu föreslår kan på intet sätt ses som ett litet ingrepp. Det handlar om att förändra befintliga avtal som rör förvaltningen av några av de största kapitalmassorna i . Dessa avtal – och de bolag som tillhandahåller dem – har märkliga egenskaper och man kan önska att de skulle se annorlunda ut. Icke desto mindre är det fråga om ingångna avtal mellan enskilda försäkringstagare och försäkrings- bolag. Enligt vår uppfattning krävs det mycket starka skäl, byggda på en övertygande och allsidig analys, för att lagstiftaren ska kliva in och underkänna dessa avtal. Genom att Försäkringsföretags- utredningen av sina direktiv varit hänvisad till att arbeta med rent associationsrättsliga lösningar har den inte kunnat presentera sådana skäl och en sådan analys. Vi menar att problemen i nuvarande system i första hand står att finna i de avtalsvillkor som allmänt tillämpas på den svenska livför- säkringsmarknaden. Lagstiftaren kan inte smita undan sitt ansvar för att sådana avtal ingåtts, men den kan heller inte ta sig rätten att på vaga grunder och med oklara effekter för de enskilda försäk- ringstagarna riva upp dessa avtal. Här står lagstiftaren inför ett svårt dilemma. Ett framgångsrikt reformarbete på livförsäkringsområdet måste ta sin utgångspunkt i en förutsättningslös analys av försäkrings- marknadens uppgifter och vilka avtalsformer, bolagskonstruktioner etc. som bäst löser dessa uppgifter. Vi vet inte vart en sådan grund- lig analys av dessa komplexa frågor skulle föra. Vi måste dock tyvärr konstatera att förslag i denna del inte fört försäkringstagarna så mycket närmare en tillfredsställande lösning. Ny associationsrätt för försäkringsföretag Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare skall göra en kartläggning av regleringen av olika associationsformer på försäkringsområdet – inbegripet tjänstepensionsmarknaden – i några med jämförbara länder och utvärdera denna reglering göra en genomgripande översyn av nu gällande bestämmelser med inriktning på att skapa en modern och tydlig associations- rättslig reglering av försäkringsverksamhet och då särskilt granska de för- och nackdelar som finns med olika associa- tionsformer och i det sammanhanget särskilt analysera för- utsättningarna för en effektiv ägarstyrning analysera frågor om fördelning av överskott mellan olika grupper som bidrar med riskkapital i de olika associations- överväga hur försäkringstagarna kan ges ett ökat inflytande över styrningen i företag där de bidrar med riskkapital och i vilka former ett sådant inflytande bör utövas beakta följande vägledande principer en tydlig gränsdragning mellan försäkringstagarnas och en effektiv ägarstyrning som minskar risken för intresse- konflikter lämna förslag på en framtida reglering av rörelsereglerna för understödsföreningar genomföra en författningsteknisk översyn och föreslå en ny försäkringsrörelselag, omfattande såväl bestämmelser om för- säkringsrörelsens bedrivande som sådana associationsrättsliga särregler som skall finnas i förhållande till den allmänna lag- stiftningen på det associationsrättsliga området analysera behovet av en särreglering för små ömsesidiga försäk- ringsbolag och små understödsföreningar och lämna förslag på en framtida reglering lämna förslag på hur och rådets direktiv /41/EG av om verksamhet i och tillsyn över tjänstepensionsinstitut bör genomföras i svensk lagstiftning. Försäkringsverksamhet i olika associationsformer Försäkringsrörelse kan i bedrivas i försäkringsbolag och försäkringsföreningar (understödsföreningar). Försäkringsbolag kan associationsrättsligt vara av två slag, försäkringsaktiebolag och ömsesidiga försäkringsbolag. I ett försäkringsaktiebolag är aktieägarna inte personligen ansva- riga för bolagets åtaganden och förpliktelser. Aktiekapitalet till- sammans med övrigt eget kapital fungerar, på samma sätt som i ett allmänt aktiebolag, som en garanti för borgenärsintressena. Försäk- ringsaktiebolag kan bedrivas antingen som vinstutdelande bolag eller enligt ömsesidiga principer. Reglerna för ett vinstutdelande försäkringsaktiebolag innebär att aktieägarna – enligt allmänna bolagsrättsliga principer – svarar för riskkapitalet i bolaget. I dessa bolag finns en tydlig gränsdragning mellan försäkringstagarnas medel och aktieägarnas kapital eftersom det av bolagsordningen skall framgå hur vinst och förlust skall för- delas mellan dem. De livförsäkringsaktiebolag som drivs enligt ömsesidiga princi- per kan dock inte jämställas med aktiebolag i vanlig mening. Ömse- sidighetsprincipen innebär nämligen att det överskott som uppstår i rörelsen skall tillfalla försäkringstagarna. Att aktieägarna därmed inte kan förvänta sig någon avkastning på sitt aktiekapital, får till konsekvens att det i huvudsak är försäkringstagarna som bidrar med riskkapitalet. Trots detta har aktieägarna i praktiken ett i det närmaste oinskränkt inflytande över hur verksamheten bedrivs. Grunden för företagsformen ömsesidiga försäkringsbolag och dess struktur är delägarnas, dvs. Försäkringstagarna är både delägare och fordringsägare i bolaget. De har möjlighet att styra bolaget antingen genom direkt utövande av rösträtt på bolagsstämma eller genom de delegerade, om sådana valts på lokala stämmor. Under vissa förutsättningar kan försäk- ringstagarna i ett ömsesidigt skadeförsäkringsbolag bli ansvariga för bolagets förpliktelser. Ett sådant bolag kan nämligen i bolags- ordningen föreskriva att en delägare skall täcka skulder, avsätt- ningar och förluster genom att göra kapitaltillskott till bolaget (s.k. uttaxering). Ett ömsesidigt försäkringsbolag är, i likhet med en förening, en sammanslutning av ett inte på förhand bestämt antal personer. Dess medlemsantal kan således variera utan att avtalet mellan delägarna, dvs. bolagsordningen, behöver ändras. En understödsförening är i princip uppbyggd som en ekonomisk förening. Föreningarna skall som huvudregel vara slutna i den bemärkelsen att de huvudsakligen är avsedda för anställda i ett visst eller vissa företag, personer tillhörande en viss yrkesgrupp eller liknande. En understödsförening kan – utan vinstintresse – meddela pensionsförsäkring, kapitalförsäkring eller sjukförsäkring. Under- stödsföreningar indelas vanligen i pensionskassor, sjukkassor, begravningskassor samt sjuk- och begravningskassor. I gruppen pensionskassor ingår tjänstepensionskassor, vilkas verksamhet huvudsakligen avser pensionsförsäkringar på grund av anställning. Vid utgången av 2002 fanns det ungefär 450 försäkringsbolag etablerade på den svenska marknaden – en marknad som dock domineras av ett fåtal stora aktörer. Utländska försäkringsbolags verksamhet är generellt av begränsad omfattning. Det är främst genom uppköp av svenska försäkringsbolag som utländska aktörer etablerat sig här i landet. Försäkringsmarknaden indelas vanligtvis i marknaderna för liv- respektive skadeförsäkring. Livförsäkringsmarknaden består av fondförsäkring och traditionell livförsäkring. Fondförsäkring bedrivs uteslutande i vinstutdelande aktiebolag – traditionell livförsäkring däremot i form av vinstutdelande aktiebolag, aktiebolag som drivs enligt ömsesidiga principer, ömsesidiga bolag och understödsföreningar. Förutom ett par stora ömsesidiga bolag domineras marknaden för traditionell livförsäkring av aktiebolag som drivs enligt ömsesidiga principer. Understödsföreningarna har en liten del av den totala livförsäkringsmarknaden. Tjänstepensionskassorna intar dock en särställning och är den grupp av föreningar som har den största betydelsen från såväl allmän som enskild synpunkt. Skadeförsäkringsmarknaden består av en mängd olika delmark- nader och graden av koncentration skiljer sig åt mellan dem. I huvudsak domineras dock de olika marknaderna av ett litet antal stora försäkringsbolag som antingen drivs i form av vinstutdelande aktiebolag eller ömsesidiga bolag. På denna marknad finns även ett flertal större och mindre lokala ömsesidiga bolag. Allmänt om regleringen av försäkringsverksamhet De svenska försäkringsbolagens verksamhet regleras i försäkrings- rörelselagen (1982:713, FRL). Lagen innehåller både associations- rättsliga och näringsrättsliga regler för bolagen. De associationsrättsliga reglerna har utformats med bestämmel- serna i aktiebolagslagen (1975:1385, ABL) som förebild. Reglerna har dock modifierats med hänsyn till den verksamhet försäkrings- bolagen bedriver och till de ömsesidiga försäkringsbolagens karaktär. ABL har genomgått en omfattande omarbetning med grund i arbete – en kommitté som avlämnade sitt slutbetänkande Ny Aktiebolagslag (SOU 2001:1) . Motsvarande regler i FRL har endast delvis reformerats. Under nästkommande år avser regeringen att lämna förslag till en lagtekniskt helt ny, komplett ABL, där även hänsyn skall tas till resterande förslag från kommittén. Detta inne- bär ändringar i regleringen av bl.a. bolagsbildning, ökning och ned- sättning av aktiekapitalet, vinstutdelning, tvångsinlösen av minori- tetsaktier och ansvarsfrågor. De näringsrättsliga reglerna för försäkringsbolag har relativt moderniserats. Tyngdpunkten för reformen är lagd på bestämmelserna om livförsäkringsbolag. att ge större frihet åt försäkringstagarna och försäkringsbolagen att själva komma överens om försäkringsavtalens villkor och där- igenom underlätta produktutveckling och stimulera konkurrens. Genom reformen stärktes även försäkringstagarnas ställning genom hårdare krav på information och en tydligare gränsdragning mellan aktieägarnas och försäkringstagarnas kapital. Lagstiftningen trädde i kraft (se prop. 1998/99:87). Parallellt med denna reform påbörjades en översyn av den associationsrättsliga lagstiftningen för försäkringsbolag och bank- aktiebolag. I en promemoria om ny associationsrätt för bankaktie- bolag och försäkringsbolag (dnr Fi 98/476) föreslås ändringar i den associationsrättsliga regleringen för dessa bolag. Promemorian har resulterat i ny lagstiftning för bankaktiebolag (prop. 1997/98:166) innebärande att bankaktiebolagslagen avskaffades och att ABL i stället utgör den associationsrättsliga grunden för bankaktiebola- gen. Bankrörelselagen innehåller dock vissa särbestämmelser för bankaktiebolag. Den verksamhet som bedrivs i understödsföreningar omfattas av lagen (1972:262) om understödsföreningar (UFL). De associa- tionsrättsliga bestämmelserna i bygger i stor utsträckning på regelverket i den numera ersatta lag om ekonomiska före- ningar. UFL innehåller också näringsrättsliga regler. Även lagstiftningen för understödsföreningar har varit föremål för utredning . betänkande Försäkringsföreningar (SOU 1990:101) har följts av ett betänkande från , Försäkringsföreningar – ett reformerat regelsystem (SOU 1998:82). Det sistnämnda betänkan- det innehåller såväl en översyn av de associationsrättsliga som de näringsrättsliga reglerna för understödsföreningar. Inte något av betänkandena har lett till lagstiftning. De utländska försäkringsbolagens verksamhet regleras i lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares verksamhet i . I lagen finns bestämmelser som är gemensamma för alla utländska försäkringsgivare med verksamhet här i landet, men även regler som varierar beroende på om försäkringsgivaren finns inom eller utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, EES. Redovisningsregler för såväl försäkringsbolag som understöds- föreningar finns i lagen (1995:1560) om årsredovisning i försäk- ringsföretag. De civilrättsliga bestämmelserna om avtalsförhållandet mellan försäkringsgivare och försäkringstagare finns i lagen (1927:77) om försäkringsavtal och i konsumentförsäkringslagen (1980:38). beslutade regeringen en lagrådsremiss om ny försäkrings- avtalslag. Remissen innehåller förslag till en ny lag som omfattar hela försäkringsavtalsrätten. Både nationellt (betänkanden SOU 2003:14 och SOU 2003:84) och inom EU (det s.k. solvens II- projektet) pågår arbeten som syftar till att reformera nuvarande tillsynsregler för försäkringsföretag. Till detta kommer det inom EU bedrivna arbetet med inriktning på att införa nya redovisnings- standarder. Resultatet av dessa översyner kommer sannolikt att innebära en avsevärt förändrad och mer europeiskt harmoniserad reglering av försäkringsföretagens rörelse och redovisning. Försäkringsdirektiven och direktivet om tjänstepensionsinstitut EG-arbetet med att genomföra etablerings- och tjänstefrihet avse- ende direkt försäkringsverksamhet har skett i etapper.