sou · GUB3113 · 2007-01-01 00:00:00 — Utredningen kan heller inte se några betydande nackdelar med att använda öppna system. Till exempel visar erfarenheten från de områden där öppna system har införts att säkerheten inom berörda produktområden allmänt sett inte har påverkats negativt av detta. Mot denna bakgrund anser utredningen att öppna system som huvudregel bör användas i all kontrollverksamhet där så är möjligt. Som framgått av kapitel 6 menar utredningen att det är möjligt att definiera den norm som krävs – och således använda öppna system – i alla situationer där kontroller sker mot en definierad kravmassa, dvs. i princip som en del i alla typer av tillsyn, oavsett sakområde. Om öppna system skall användas som ett redskap i offentlig till- syn är det dock väsentligt att påpeka att en sådan ordning i nor- malfallet bör bygga på att de oberoende tredjepartsorganen endast utför själva kontrollerna, medan myndighetsutövningen – t.ex. att fatta beslut om sanktioner som en följd av att brister uppdagats vid en kontroll – alltjämt bör vara en myndighetsuppgift. Behov av situationsanpassade analyser Att slå fast en regel om att öppna system alltid skall användas vore dock inte lämpligt enligt utredningens mening. I ett enskilt fall kan det nämligen förekomma olika typer av omständigheter som vid en sammanvägd bedömning leder till slutsatsen att öppna system inte bör användas. En omständighet som kan tala emot att använda öppna system är att det inom det berörda området inte bedöms sannolikt att en rimligt välfungerande marknad av oberoende tredje- partsorgan kan etableras. Andra omständigheter som kan tala emot att använda öppna system kan t.ex. vara att det inom det berörda området råder stränga sekretesskrav och dessa bedöms vara svåra att värna i ett öppet system. Det måste också beaktas att det inom vissa områden gjorts ett aktivt ställningstagande från statsmakterna och/eller inom EU att inte använda öppna system. Ett framträdande exempel är periodisk Överväganden och förslag om vidareutveckling av det öppna systemet fordonskontroll, där beslutat att AB skall ha monopol. Vidare bygger kontrollordningarna inom vissa produktområden, som inom EU harmoniserats med den gamla metoden, på att medlemsstaterna för respektive direktiv skall anmäla särskilt utsedda kontrollorgan. Detta innebär dock inte att öppna system per definition skulle vara omöjliga att använda inom dessa produktområden, men däremot att de med dagens ordning inte är avsedda för öppna system. För att bedöma om det i ett enskilt fall är lämpligt att använda ett öppet system krävs mot denna bakgrund en djupgående situa- tionsanpassad analys. Med det övergripande perspektiv som gällt för uppdraget, har utredningen inte haft möjlighet att göra sådana djupgående situationsanpassade analyser av förutsättningarna för att införa öppna system inom enskilda sektorer. Således har utred- ningens utvärdering av det befintliga, svenska öppna systemets genomförande och funktion i första hand utgått från systemnivå, och inte enskilda områden. Sannolikt finns dock områden där öppna system inte tillämpas, men skulle kunna införas. För detta talar t.ex. att några myndigheter i utredningens enkätundersökning har gjort bedöm- ningen att det inom myndighetens eget område finns provnings- och kontrollområden där öppna system inte används, men där så skulle kunna ske. Flera av de omnämnda områdena är sådana där öppna system är/kan vara på gång att införas, t.ex. genom att ett EG-direktiv med sådan inriktning är nära förestående, medan vissa andra är helt nya. Dagens huvudregel bör befästas och förtydligas Mot bakgrund av ovanstående anser utredningen att den huvud- regel om öppna system som slogs fast av inför EES- avtalet bör befästas och förtydligas. Utgångspunkten för detta bör enligt utredningens mening vara att öppna system som huvudregel bör användas som metod för att organisera kontrollen i all tillsyn som inkluderar kontroller mot en definierad kravmassa. Enligt utredningens mening bör som en konsekvens av detta ett allmänt krav ställas på såväl statliga myndigheter som offentliga utredningar om att de skall överväga öppna system som metod för tillsynsverksamhet. Utredningen anser att en presumtion därvid bör finnas om att öppna system skall användas, dvs. i de fall då en Överväganden och förslag om vidareutveckling av det öppna systemet myndighet eller offentlig utredning anser att öppna system inte kan eller bör användas, bör det i princip ankomma på myndig- heten/utredningen att visa varför så inte bör ske. Utredningen anser att ett förtydligande av dagens huvudregel – med ovanstående inriktning – lämpligen bör ske genom ett principuttalande från sida. Skäl finns att byta namn på lagen om teknisk kontroll Avslutningsvis vill utredningen framhålla att det – i syfte att för- tydliga omfånget av den huvudregel som utredningen anser bör gälla – även finns skäl att byta namn på lagen om teknisk kontroll. Som framgått av kapitel 3 synes det inte finnas någon helt entydig definition av begreppet teknisk kontroll. I huvudsak tycks det dock handla om författningsreglerad kontroll av tekniska egenskapskrav hos fysiska föremål (produkter, anläggningar eller motsvarande). När regeringen diskuterade provning och teknisk kontroll i den proposition som föregick beslut inför var det också aktiviteter med sikte på tekniska egen- skapskrav hos fysiska föremål som stod i fokus.TPF5FPT har dock bedömning av överensstämmelse som utförs i öppna system kommit att användas även avseende annat än ren- odlad provning och kontroll av tekniska egenskapskrav hos fysiska föremål, t.ex. ledningssystem för kvalitet, arbetsmiljö m.m. Denna utveckling speglas i lagen om teknisk kontroll bl.a. på så vis att de aktiviteter som utförs av organ som omfattas av lagen i 2 § benämns bedömning av överensstämmelse och annan teknisk kontroll. Enligt utredningens mening bör lagens titel avspegla den utveck- ling som de facto har skett, och även den förstärkta huvudregel som föreslås ovan. Utredningen föreslår därför att titeln ändras till Lag (1992:1119) om bedömning av överensstämmelse och annan teknisk kontroll. 5TP PT Prop. 1991/92:170, bil. 11, s. 38-83, bet. 1992/93:EU1, rskr. 1992/93:18. I detta kapitel redovisas utredningens konsekvensbeskrivningar. Först behandlas samhällsekonomiska konsekvenser m.m. (8.1). Därefter behandlas konsekvenser med avseende på små företags villkor, vilket utredningen enligt direktiven särskilt skall belysa (8.2). Slutligen behandlas övriga konsekvenser (8.3). Utredningens utvärdering av det befintliga, svenska öppna syste- mets genomförande och funktion har i första hand utgått från systemnivå, och inte enskilda områden. Detta innebär också att de förslag som redovisas i betänkandet till stor del är av principkarak- tär och håller sig på en övergripande nivå. Enligt utredningens mening är förslagen därmed inte av sådan karaktär att det vore meningsfullt att i kvantitativa termer söka beräkna kostnads- och intäktseffekter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda. Som framgått av avsnitt 7.2 menar utredningen att djup- gående situationsanpassade analyser av förutsättningar m.m. måste göras när man överväger att införa öppna system inom enskilda sektorer. Att närmare söka kvantifiera kostnadseffekter av att införa öppna system blir relevant först i sådana situationer. Därvid måste bl.a. beaktas att det är förenat med kostnader att övergå till ett öppet system, exempelvis kan det vara en tid- och resurs- krävande process att formulera den norm mot vilken de organ som utför kontrollen skall genomföra bedömningen av överensstäm- melse. Det öppna systemet måste därför förväntas ge fördelar som överstiger omställningskostnaderna. Beträffande enskilda aktörers kostnader bör i sammanhanget också sägas att det vid införandet av öppna system inom en enskild sektor kan ha betydelse vilken metod som väljs för kompetens- prövning av de organ som önskar konkurrera om berörda kon- Om ackreditering införs inom ett område så kan den bygga på att SWEDAC antingen direkt kompetensprövar och ackrediterar de organ som skall utföra den berörda tjänsten eller ackrediterar certifieringsorgan som i sin tur kompetensprövar och certifierar de organ som skall utföra tjänsten i fråga. I vissa fall förekommer också kombinationer av detta. Som framgått av kapi- tel 3 kan ackreditering sägas innebära ett kortare avstånd mellan det offentliga och det kompetensprövade organet – ett led, medan certifiering utförd av ackrediterat certifieringsorgan innebär två. I verksamheter där det bedöms vara relativt sett viktigare för det offentliga att lätt kunna lägga sig i kan därför ackreditering vara att föredra framför certifiering. Omständigheter som å andra sidan kan tala för att kedjan ackreditering–certifiering bör användas är t.ex. om det är ett stort antal organ som skall kompetensprövas eller om de organ som skall kompetensprövas är relativt resurs- svaga, eftersom certifiering är mindre resurskrävande för organen. Att en ökad användning av öppna system – dvs. en utveckling som utredningen ser som önskvärd – allmänt sett skulle medföra samhällsekonomiska effekter är givet. Utredningen bedömer att flertalet av de förväntade effekterna är positiva. Eftersom öppna system bygger på konkurrens mellan oberoende kontrollorgan kan de t.ex. förutsättas vara effektivitetsbefrämjande. Genom att öppna system som regel är mer transparenta än icke-öppna system underlättar de också för berörda aktörer att förstå vilka krav som faktiskt gäller. Därtill torde en ökad samordning mellan olika före- skrivande myndigheters krav – vilket utredningen förordar – också medföra positiva samhällsekonomiska effekter. En eventuellt negativ samhällsekonomisk effekt av ökad använd- ning av öppna system kan vara att berörda myndigheters kostnader möjligen ökar något. Beträffande kostnader för provning och tek- nisk kontroll tycks således berörda myndigheters kostnader i vissa fall ha ökat något som en följd av att öppna system har införts – flera myndigheter har för utredningen förklarat detta med att kon- trollverksamheten och myndighetens regelarbete har ökat i sam- band med införandet av öppna system. Som framgått av kapitel 3 är bilden dock inte entydig, utan det finns även myndigheter som menar att kostnaderna snarare har minskat efter att öppna system har införts. Vilka de samhällsekonomiska effekterna skulle bli med avseende på myndigheters kostnader är därför svårt att säga med säkerhet. 8.2Konsekvenser för små företags villkor Två typer av företag berörs i första hand av de frågeställningar utredningen har att behandla, dels företag som köper provnings- och kontrolltjänster, dels företag som utför sådana tjänster. Den första kategorin omfattar ett mycket stort antal företag, av varie- rande storlek. Det kan handla om tillverkande företag, handelsföre- tag, företag som äger olika typer av anläggningar etc. För att ge en bild av omfattningen av de företag som erbjuder provnings-, certifierings- eller kontrolltjänster, kan sägas att det i finns ca 50 anmälda organ under nya metoden-direktiv, fördelat på ca 20 olika företag som är anmälda organ under ett eller flera direktiv vardera, samt att det vid utgången av fanns drygt 2 600 organ med giltig ackreditering från SWEDAC. Som framgått av kapitel 2 utgörs den svenska företagsstrukturen be- träffande organ som utför offentligrättsligt reglerad provning och teknisk kontroll grovt sett av en liten grupp riktigt stora företag (som i flera fall har sitt ursprung i de tidigare riksprovplatserna), en större grupp medelstora företag samt ett stort antal små-/fåmans- företag. De riktigt små företagen arbetar i allmänhet med olika typer av återkommande besiktningar. Som framgått av avsnitt 7.2 anser utredningen att öppna system är en rationell metod för att organisera kontrollverksamhet, och att öppna system som huvudregel bör användas i all kontrollverksam- het där så är möjligt. En utveckling mot ökad användning av öppna system torde allmänt sett, oavsett företagsstorlek, vara positiv för både köpare och utförare av provnings- och kontrolltjänster. För detta talar bl.a. det faktum att öppna system är transparenta och underlättar för berörda aktörer att förstå vilka krav som faktiskt gäller. Genom att öppna system bygger på konkurrens mellan oberoende kontrollorgan ger de också bättre valmöjligheter för köpare av provnings- och kontrolltjänster och även ökade möjlig- heter för utförare av sådana tjänster att marknadsföra sig. Även i övrigt bedömer utredningen att de överväganden och förslag som redovisats i kapitel 7 i huvudsak är ägnade att förbättra villkoren för såväl små som stora företag. Således bör en ökad samordning av föreskrivande myndigheters krav på provning och teknisk kontroll förenkla tillvaron för i synnerhet köpare av prov- nings- och kontrolltjänster, vilket torde vara fördelaktigt för alla typer av företag men i synnerhet för småföretag. Vidare bör vill- koren förbättras för i första hand köpare av certifieringstjänster om tillsynsmyndigheter fäster ökad vikt vid att de organisationer som omfattas av tillsynen har låtit certifiera sitt ledningssystem för exempelvis aspekterna kvalitet, arbetsmiljöarbete eller miljö, och i ökad utsträckning differentierar tillsynens inriktning och omfatt- ning med hänsyn till detta. Köpare av provnings- och kontroll- tjänster torde också få större valmöjligheter om det – där så inte redan är fallet – i alla berörda föreskrifter införs klausuler om ömsesidigt erkännande. Vidare torde villkoren för utförare av prov- nings- och kontrolltjänster förbättras om det införs möjligheter att överklaga såväl avslag av ansökan om att utses till anmält organ som återkallande av anmälan till EU. Slutligen skapas förutsättningar för mer rättvisa konkurrensvillkor om det införs en sanktionsavgift i syfte att hantera problemet med olovligt åberopande av ackredite- ring och av ställning som anmält organ. Därmed torde arbetsvillko- ren förbättras för den helt dominerande majoritet av provnings- och kontrollföretagen som arbetar med tillåtna medel. Beträffande den föreslagna sanktionsavgiften kan i och för sig sägas att det i de – relativt få – fall som förekommer av att företag olovligt åberopar ackreditering eller ställning som anmält organ ofta är små företag som begår dessa överträdelser, och därmed kommer att påföras sanktionsavgiften. Men att påföras en sank- tionsavgift när man bryter mot regelverket – och därmed de facto på ett otillåtet sätt bidrar till att försämra marknadens funktion – kan rimligen inte ses som en försämring av små företags arbets- villkor. Tvärtom förbättras ju villkoren för de små företag som inte bryter mot reglerna. Risken för att någon på ett orättmätigt sätt skulle drabbas av sanktionsavgiften får också bedömas som liten, med hänsyn till att utredningen föreslår att befrielse från sank- tionsavgiften bör kunna ges om överträdelsen framstår som ursäkt- lig. Härigenom kan en rad olika situationer täckas in, såsom ålder, sjukdom, oerfarenhet med flera omständigheter av subjektiv karaktär. Utredningen föreslår också att befrielse från avgiften skall kunna medges helt eller delvis. Genom möjligheten till delvis be- frielse säkras t.ex. avgiftens proportionalitet i förhållande till över- trädelsen. Utöver konsekvenser för små företags villkor, anges också i kom- mittéförordningen (1998:1474) att en utredning skall beskriva kon- sekvenser av sina förslag i ett antal andra dimensioner, förutsatt att utredningen bedömer att förslagen har betydelse i dessa avseenden. Det handlar om konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för syssel- sättning och offentlig service i olika delar av landet, för jämställd- heten mellan kvinnor och män, respektive för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Utredningen bedömer att de förslag som redovisas i betänkandet i huvudsak saknar betydelse i dessa avseenden. Dock kan beträff- ande brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet sägas att den sanktionsavgift som utredningen föreslår – i syfte att hantera problem med olovligt åberopande av ackreditering och av ställning som anmält organ – bör medföra att de överträdelser som begåtts kan åtgärdas och även ha preventiv verkan. 9.1Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1119) om teknisk kontroll Ändring av lagens namn Inför tillträdande av beslutade att provning och teknisk kontroll som huvud- regel skall bedrivas i öppna system. Kontrollordningar som bygger på öppna system innebär att oberoende och självständiga organ utför bedömning av överensstämmelse i konkurrens. har bedömning av överensstämmelse som utförs i öppna system kom- mit att användas även avseende annat än renodlad provning och teknisk kontroll. Mot bakgrund härav, och då utredningen anser att öppna system är en rationell metod för att organisera kontrollverk- samhet, föreslås i avsnitt 7.2 att öppna system som huvudregel bör användas som metod för att organisera kontrollen i all tillsyn som inkluderar kontroller mot en definierad kravmassa. Ändringen av lagens namn, till lagen om bedömning av överensstämmelse och annan teknisk kontroll, syftar till att förtydliga att omfånget av dagens huvudregel om öppna system skulle utvidgas med utred- ningens förslag. Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC) ansvarar , efter bemyndigande i förordningen (2005:894) om teknisk kontroll, för att utse de organ som skall anmälas till Euro- peiska Unionen för uppgifter i samband med bedömning av överensstämmelse enligt bestämmelser som gäller inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (anmälda organ). Den föreslagna ändringen syftar till att möjliggöra att SWEDAC på motsvarande sätt även skall bemyndigas att återkalla anmälan för organ som inte längre uppfyller de krav som gäller för uppgiften. Eftersom utred- ningen föreslår (se 28 §) att beslut om anmälan respektive åter- kallelse skall få överklagas till allmän förvaltningsdomstol, bör det redan av lagen framgå att beslut i sådana ärenden fattas av SWEDAC. Förslaget redovisas i avsnitt 7.1.7 och bakgrund och motiv mer utförligt i avsnitt 4.2.3. Bestämmelsen om återkallelse av anmälan har flyttats till ett nytt stycke i 3 §. Som utvecklas närmare i avsnitt 7.1.1 anser utredningen att det bör göras ett förtydligande av att SWEDAC handhar sådan ackredite- ring som omfattas av lagen avseende såväl obligatorisk som frivillig provning och teknisk kontroll. Genom den föreslagna ändringen regleras detta. Av avsnitten 4.2.1 4.2.2 framgår att det är oklart om beslut om avslag på en ansökan om ackreditering får överklagas. Änd- ringen syftar till att tydliggöra att sådana beslut är överklagbara (se 28 §). Rätten att överklaga beslut rörande ackreditering är emeller- tid vidare än så och omfattar samtliga beslut om ackreditering som gått den sökande emot (jfr 22 § förvaltningslagen [1986:223]). Även sådana beslut som t.ex. gäller tidsbegränsning, inskränkande villkor och återkallelse får alltså överklagas. Utredningen anser att en sanktionsavgift bör införas för att hantera problem med olovligt åberopande av ackreditering och av ställning som anmält organ. Förslaget redovisas i avsnitt 7.1.5 och bakgrund och motiv mer utförligt i avsnitt 4.1. Bestämmelserna om sank- tionsavgift regleras genom de föreslagna fem nya paragraferna 23 27 §§. Utgångspunkten för utredningens förslag är att ett system med sanktionsavgift skall vara snabbt, effektivt och proportionerligt och leda till ett upphörande av eller avhållande från ett olovligt åberopande. För att sanktionsavgift skall påföras är det därför tillräckligt med att det rent objektivt kan konstateras att en överträdelse skett. Det är, enligt utredningens uppfattning, däremot inte nödvändigt att den enskilde t.ex. använt sig av SWEDAC:s ackrediteringsmärke. Även sådana situationer där den enskilde agerat på ett sådant sätt att det framstår som om han eller hon är ackrediterad eller ett anmält organ, utan att vara det, omfattas av sanktionsmöjligheten. Sanktionsavgiften omfattar såväl områden där ackreditering är föreskriven som det frivilliga området. De situationer i vilka olovligt åberopande av ackreditering eller ställning som anmält organ kan förekomma kan variera starkt, lik- som omfattningen av åberopandet, den enskildes förtjänst till följd härav och dennes ekonomiska förmåga i övrigt. Sanktionsavgiften skall därför i det enskilda fallet bestämmas efter en helhetsbedöm- ning, vilket ställer stora krav på beslutsmyndighetens utredning och beslutsmotivering. I dessa avseenden skall i princip förvalt- ningslagens bestämmelser tillämpas. Med hänsyn till att påförande av sanktionsavgift till sin natur ligger nära straffskipning uppställs dock som ett ytterligare krav för påförande av avgift att den en- skilde formellt delgivits ett övervägande om avgift. Vidare föreslås en preskriptionstid , vilket innebär att ett övervägande måste ha delgivits den enskilde från den tidpunkt då överträdelsen skedde. Om överträdelsen sker löpande eller räknas preskriptionstiden från det att över- trädelsen upphörde. Vid fastställandet av sanktionsavgiftens storlek får dock endast beaktas sådana överträdelser som skett inom fem- årsfristen. Utredningens förslag ger såväl den beslutande myndigheten som överprövande domstolar möjlighet att beakta samtliga omständig- heter vid fastställande av sanktionsavgiftens storlek. Så långt möj- ligt måste dock gälla att lika fall skall bedömas på ett likartat sätt. I första hand kan det därför endast komma på fråga att beakta om- ständigheter av objektiv art. Det får ankomma på rättspraxis att närmare utveckla vilka omständigheter som skall beaktas i bedöm- ningen och behovet av eventuella schabloner. Det ovan sagda kan medföra att det kan förekomma situationer då sanktionsavgiften som sådan framstår som rimlig, men där överträdelsen i slutändan ändå kan framstå som mindre allvarlig eller avgiften för hög. För sådana situationer bör finnas möjlighet till hel eller delvis befrielse. I denna bedömning kan omständig- heter av subjektiv natur beaktas. Då sanktionsavgift enligt förslaget skall påföras oberoende av uppsåt kan t.ex. det förhållandet att överträdelsen skett av oaktsamhet vara en sådan omständighet som kan medföra delvis befrielse. Däremot kan rent slarv eller okunnig- het om regelverket inte åberopas som grund för befrielse. Andra exempel på befrielsegrundande omständigheter är t.ex. allvarlig sjukdom. Det får ankomma på rättspraxis att även utveckla grund- erna för befrielse. I sakens natur ligger att en prövning av befriel- segrunder skall göras utan särskilt yrkande med utgångspunkt från vad som framgår av utredningen. Enligt utredningens förslag uppnås kravet på snabb handläggning bäst om beslut om sanktionsavgift fattas av SWEDAC. Besluten skall kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol (se 28 §), vilket bedöms motsvara krav. Utredningen anser att det bör införas en uttrycklig möjlighet att överklaga beslut rörande utnämnande av anmälda organ respektive att överklaga beslut om återkallelse av sådan anmälan till allmän förvaltningsdomstol. Vidare bör, för att undanröja eventuella oklarheter, möjligheten att överklaga sådana beslut rörande ackre- ditering också regleras i lagen. Dessa förslag redovisas i avsnitten 7.1.6 respektive 7.1.7 och bakgrund och motiv mer utförligt i avsnitten 4.2.1 4.2.2 respektive 4.2.3. Även beslut om påförande av sanktionsavgift är sådana beslut som skall kunna överklagas till domstol. Förslaget om sanktionsavgift redovisas i avsnitt 7.1.5 och bakgrund och motiv mer utförligt i avsnitt 4.1. Genom ändringarna i första stycket regleras dessa överklagandemöjligheter. Vid ett överklagande blir SWEDAC den enskildes motpart i domstolen (7 a § förvaltningsprocesslagen [1971:291]). Det inne- bär att SWEDAC har möjlighet att överklaga domstolarnas av- göranden om de gått SWEDAC emot.