sou · GUB354 · 2007-01-01 00:00:00 — Handikapputrednings kartläggning av antalet tolkar som utförde vardagstolkning (SOU 1991:97 s. 76) visade att det fanns cirka 175 teckenspråks- och dövblindtolkar. Dessa var antingen anställda på heltid eller deltid av landstingen eller timanställda. uppskattade man att antalet tolkanvändare uppgick till cirka 5 000 och att detta antal skulle öka till cirka 10 000 till följd av att begreppet vardagstolkning utvidgades och möjligheterna att få tolk ökade. Tolkuppdragen låg vid denna tid- punkt på cirka 47 000 uppdrag . Den dåvarande relationen mellan tolk och tolkanvändare beräk- nades till cirka 1 tolk per 30 tolkanvändare vilket Handikapputred- ningen ansåg vara alltför lågt. Utredningen satte därför även upp målet att tillgången till tolk skulle vara 1 tolk per 12 tolkanvändare, dvs. /vecka och person respektive /vecka för personer med dövblindhet (s. 80 81). Måttet omfattade såväl vardags- tolkning som tolk i arbetslivet och inom utbildningen. För att uppnå detta mål behövdes ett ökat antal tolkar och därmed en ökad utbildning av tolkar. Målet skulle uppnås i etapper. Man räknade med att tolktätheten skulle öka till 1 tolk per 25 tolkanvändare , och 1 tolk per 17 tolkanvändare. När målet 1 tolk per 12 tolkanvändare skulle uppnås satte man ingen tidsangi- velse på. räknade man med att det skulle behövas cirka 1 000 tolkar totalt sett för vardagstolkning, tolkning i arbetslivet och i samhällslivet i övrigt. För att möta den förväntade ökningen av behoven som den utvidgade vardagstolkningen skulle leda till lade därför Handikapp- utredningen ett förslag om utökat antal utbildningsplatser vid tolkutbildningarna, vilket skulle innebära ett tillskott på 220 tolkar . Utredningens bedömning var att lands- tingen behövde denna kapacitetsökning för att kunna erbjuda en god tolktjänst. Merkostnaderna för denna service- och kapacitets- Statsbidraget till landstingens tolktjänst ökning mätt i antal tolkar beräknades till . Beloppet baserades på den förväntade kapacitetsökningen och antalet tolkar som behövdes för att möta ökningen. Under de för- sta fem åren utbetalades statsbidraget successivt, första erhöll landstingen , därefter ökade beloppet med till . Därefter har utbetalats. (SOU 1991:97, s. 87). Ersättningen för merkostnaden som uppstod vid utvidgningen av vardagstolkning förutsatte att landstingen i sin praktiska verk- samhet skulle ge vardagstolkning en sådan innebörd att döva m.fl. grupper verkligen kunde få sina grundläggande behov av tolktjänst tillgodosedda (prop. 1992/93 s. 157). Förväntad ökning av tolkanvändare och tolkuppdrag två antaganden som låg bakom införandet av statsbidraget var att antalet tolkanvändare och antalet tolk- uppdrag skulle öka framöver till följd av det utvidgade vardags- tolkningsbegreppet. uppgick antalet utförda tolkuppdrag till drygt 6 500. hade antalet genomförda uppdrag ökat till 47 000 (SOU 1991:97 s. 73). konstaterar att utvecklingen av tolkverksamheten inneburit en ökad efterfrågan, som utredningen noterar att denna efterfrågan inte kunnat tillgodoses. Andelen tolkuppdrag av de 47 000 uppdrag som utfördes som föll inom vardagstolkningen beräknades till (ibid. s. 48). Utvidgningen av vardagstolkningen skulle leda till en ökning av antalet uppdrag, men man räknade även med att tolk- uppdragen inom samtliga områden skulle öka. Det faktiska antalet beställda uppdrag uppgick till 52 000 (ibid.). De 5 000 uppdrag som inte genomfördes ansåg man berodde på tolkbrist. Detta var enligt ett mått som inte avspeglade det faktiska behovet och inte heller kunde ses som ett faktiskt mått på tolkbrist. Handikapputred- ningen lämnar två skäl till detta. Det första skälet är att det har visat sig att tolkbehövande avstår från att beställa tolk när de är medvetna om svårigheterna att få tolk. Det andra skälet som anges är ett dolt behov hos dem som inte är medvetna om tolktjänstens Statsbidraget till landstingens tolktjänst betydelse att bryta den personliga isolering som många lever i (ibid.). beräknade också att antalet tolkuppdrag skulle öka genom utvidgningen av vardagstolkningen. Någon exakt summa angav man inte utan antagandet grundade sig på målsätt- ningen om antalet tolkar per tolkanvändare och tolktimmar (jfr ovan). uppföljning av landstingens tolktjänstverksamhet har genomfört ett antal uppföljningar av landsting- ens tolktjänstverksamhet sedan handikappreformen. Den senaste rapporten gällde verksamheten . Därefter har det inte genomförts någon uppföljning. Enligt uppföljningarna ökade antalet utförda tolktjänstuppdrag från 57 178 uppdrag 1998 till 63 191 uppdrag . Antalet beställda uppdrag ökade från 73 439 till 77 270. då genomförde sin första mätning har antalet uppdrag ökat med 24 200, eller en genomsnittlig ökning med 2 200 uppdrag . För att få en uppfattning om utvecklingen av tolkuppdragen sedan sista uppföljning har jag sammanställt information om antalet beställda uppdrag och antalet utförda uppdrag –2005 (tabell 11.1). Uppgifterna har inhämtats från samt- liga tolkcentraler och gäller endast uppdrag inom vardags- tolkningen och omfattar döva, vuxendöva och dövblinda. Statsbidraget till landstingens tolktjänst SOU 2006:54 Tabell 11.1: Antalet beställda uppdrag samt antalet utförda uppdrag 2001–2005 Källa: Tolkcentralernas redovisning har antalet beställda uppdrag ökat med drygt Skillnaden mellan utförda och beställda uppdrag minskade med från 26,4 till 2005. Fler beställda uppdrag blir genomförda. Vi har här inte tagit hänsyn till s.k. avbokade/annullerade beställningar. För en utförligare redovisning av antalet tolkbeställningar, antal genomförda tolkningar, antal tolkanvändare samt kostnader förde- lade på län för , se tabell bilaga 4. Trots minskningen av utförda uppdrag kunde inte ett av fem beställda uppdrag effektueras . Orsakerna kan bl.a. vara tolkbrist vid hög efterfrågan, eller uppdrag på sena tider m.m. Vad sammanställningen tyvärr inte ger information om är vilka uppdrag som inte utförs – om det är en viss typ av uppdrag eller uppdrag . Troligen är det också så att tolkuppdragen har blivit mer omfat- tande och antalet tolkade timmar per person så att ett uppdrag tar mer tid i anspråk än 1989. Exempelvis redogörs i en rapport från att andelen långa tolkupp- drag ökat kontinuerligt från till 33,8 pro- cent (2002). Uppdrag som räk- nas som långa omfattar tolkning under mer än . Vid sådana uppdrag krävs två tolkar. Samma rapport pekar på bristsituationen när det gäller tolkning på kvällstid, exempelvis vid föräldramöten. uppgick bristandelen för denna kategori till strax av ca 1 330 ej utförda beställningar. För kategorin utbildning som faller Statsbidraget till landstingens tolktjänst under vardagstolkningen och oftast utförs på kvällstid var brist- andelen . Jag har även sett är att tolkning inom bl.a. högskola och arbetsliv ökat mycket. Siffror för tolkning inom högskolan redovisas under avsnittet Tolkar i utbildning. Utvecklingen av antalet tolkanvändare uppskattade handikapputredningen antalet tolkanvändare till cirka 5 000 och att det skulle öka till 10 000. Det har alltså skett en viss ökning. Enligt uppföljningar fanns omkring 6 700 tolkanvändare och 2000 7 300 tolkanvändare. fanns enligt min enkät 5 312 registrerade tolkanvändare vid landets olika tolkcentraler. Även om samtliga siffror visar en viss ökning är det alltså en stor skillnad mellan utredningens insamlade uppgifter för och uppgifter för år1998 och 2000 som även samtliga samlats in från tolkcentralerna. Det är känt att antalet tolkanvändare som registrerats vid tolk- centralerna knappast täcker in alla de som egentligen har behov eller är beroende av tolk. I den tidigare nämnda rapporten från (2002) pekar man på att det statistiskt sett borde finnas 2000 barndomsdöva i , men endast 993 personer utnyttjade tolktjänsten . Av de förväntade 200 dövblinda utnyttjade endast 51 personer tolk under . Flera myndigheter efterfrågar samma tolkar Landstingen är skyldiga att erbjuda personer som är döva, döv- blinda, vuxendöva eller hörselskadade tolktjänst för vardagstolk- ning. Vardagstolkning som tillhandahålls för personer folkbok- förda i annat landsting debiteras respektive hemlandsting. Vissa tolkcentraler förmedlar härutöver även tjänster till andra som t.ex. åt rättsväsendet, skolor, universitet och andra landsting. läns landstings tolkcentral har till exempel kontrakt med riksgym- nasierna och och kan svara upp på tolkbeställ- ningar gjorda av olika myndigheter och personer som reser till länet Statsbidraget till landstingens tolktjänst i olika ärenden. Detta sker efter överenskommelse med respektive myndighet. Det är tolkar som utför uppdragen. Ett problem med detta kan vara att man tidigt bokar upp tolkar för uppdrag inom exempelvis högskolan, vilket kan leda till att det uppstår en brist av tolkar för uppdrag som faller inom vardagstolkningen. Detta kan vara en möjlig orsak till att uppdrag inte blivit genom- förda. Att landstingen även säljer tolktjänster till andra myndig- heter kan det medföra att de kan ha fler tolkar anställda samt även på ett mer rationellt sätt utnyttja dem. Antal tolkar i landstingen enligt vår kartläggning Ett ökat antal uppdrag kräver ett ökat antal tolkar. Tillgång till tolk beror i huvudsak på två faktorer, att ett tillräckligt antal tolkar finns att tillgå och att medel för tolkverksamhet anvisas i en omfattning som svarar mot de behov tolktjänsten ska tillgodose. Då det gäller att bedöma och beräkna behovet av tolk är detta inte helt okomplicerat. Detta är en tendens om gäller många områ- den. Orsakerna är flera, men det visar sig att då tillgången till tolk utökas ökar också efterfrågan. fanns det totalt 187 personer anställda på 181 tjänster som teckenspråks/dövblindtolkar, 12 personer var anställda som enbart teckenspråkstolkar och 2 personer var anställda som enbart dövblindtolkar. Utöver dessa fanns 48,5 vuxendövtolkar fördelade på 45 tjänster. En tabell med redovisning per län finns i bilaga X. Flest tolkar hade , län, samt . Tillgången till tolk 2005 Den brist på tillgången till tolk som handikapputredning redovisade 1991 står sig även . Skälen härtill är flera. Ett skäl är att begreppet vardagstolkning utvidgats till att även omfatta tolk- tjänst vid fritidsaktiviteter, rekreation och i föreningslivet samt tolktjänst i arbetslivet. Ett annat skäl är att tolk används mer och mer i samband med studier och utbildning. Ett tredje skäl är att föräldrar till barn beroende av teckenspråk för sin kommunikation Statsbidraget till landstingens tolktjänst efterfrågar tolk dels för egen del, dels för sina barn i samband med att barnen deltar i olika slag av fritidsaktiviteter. I samtal som jag och sekretariatet fört med blivande tolkar, tol- kar och ansvariga för tolktjänsten har ibland framförts att det inte längre finns någon brist på tolkar med hänvisning till att det finns allt färre tolktjänster att söka. Hänvisningen som anförs ger anled- ning att fundera kring om den brist som de facto föreligger, är en brist på tolktjänster eller en brist på ekonomiska medel. Nyutbil- dade tolkar går dessutom arbetslösa enligt uppgifter från teckenspråkstolkars förenings tidning. Utöver de anställda tolkarna anlitar landstingen frilansande tolkar eller privata tolkförmedlingar för att kunna täcka behoven. Samt- liga landsting har avtal med en eller flera tolkar/tolkförmedlingar. I har man avtal med ett stort antal frilansande tolkar och även med tolkförmedlingar. Flera landsting har avtal med samma tolkförmedling, så har till exempel , i och avtal med Stockholmstolkarna – som också anlitas flitigt av . Den av förväntade ökningen av anställda tolkar vid landstingen har inte infriats. Men detta innebär inte att antalet tolkar minskat eller stagnerat utan det har skett en föränd- ring till att anlita frilansande tolkar eller privata tolkförmedlingar. 11.2Nuvarande modell för statsbidraget Anslaget disponeras av som fördelar statsbidraget till landsting och landstingsfri kommun på grundval av antalet invånare i respektive landsting/landstingsfri kommun året före bidragsåret. Bidraget betalas ut per kvartal i ef- terskott. Statsbidraget är öronmärkt för sitt ändamål, med syfte att sti- mulera till att utveckla tolktjänsten så att teckenspråkiga kan få sina grundläggande behov av tolktjänst tillgodosedda (prop. 1992/93: 159) och ska ses som ett tillskott i totala budget, men inte utgöra en totalfinansiering av verksamheten. Statsbidraget till landstingens tolktjänst 11.2.1Behoven ska styra fördelningen Enligt eller finansiera – En granskning av statsbidraget till tolktjänst för döva, dövblinda och hörselskadade, RRV 2002:16, var grundprincipen för fördelningen av statsbidraget att behoven skulle vara styrande. Då det saknades uppgifter om fördelningen av antalet personer som var döva, hör- selskadade och dövblinda per landsting fick befolkningsstorleken och antagandet att behoven var jämnt fördelade i befolkningen ligga till grund. En ändring gjordes i reglerna (1995) för läns landsting då antalet teckenspråkiga uppskattades vara betydligt större där än i övriga landsting. får därmed ett bidrag som är högre per invånare. Detta innebär att de övriga landstingen fick en minskning på vardera. 11.2.2Statsbidraget och landstingens kostnader Statsbidragets andel av totalkostnaderna har ökat över åren. I figur 1 visas hur stor andel av samtliga landstings totalkostnad för tolktjänsten som har finansierats genom statsbidraget . Redovisningen bygger dels på siffror från uppföljningar samt från sekretariatets egen enkät till landstingen för åren 2001–2005. Statsbidraget till landstingens tolktjänst Figur 11.1: Finansieringens utveckling för vardagstolkning åren 1989–2000 Från att ha haft en totalkostnad på ca ökade egenfinansiering något fram men sjönk egenfinansieringen till . låg statsbidragets andel på . steg statsbidragets andel av totalkostnaden markant från till för att i femårsperioden ligga på . Enligt RRV 2002 anger landstingen att den markanta minskningen av egenfinansieringen berodde på den då rådande tolkbristen, vilket ledde till att statsbidraget inte kunde förbrukas som förväntat (RRV s. 26). då utgick i statsbidrag lig- ger statsbidragets andel stadigt av totalkostnaden men en minskning sker . Statsbidraget till landstingens tolktjänst Figur 11.2: Finansieringens utveckling för vardagstolkning åren 2001–2005 Källa: –2005 utredningens enkät Siffrorna inom staplarna anger procent Siffrorna i figur 2 är hämtade från min enkät till tolkcentralerna. i har inte redovisat några uppgifter för åren 2001–2004, vilket gör att jämförelsen mellan åren är något miss- visande. Det har skett en positiv utveckling av egenfinansieringens andel av totalkostnaderna. Denna har ökat från och ligger på . Total- kostnaderna har stigit från till . Tolkcentralernas uppgifter om egenfinansieringen och statsbidraget redovisas i bilaga 4. Stora variationer mellan landsting Mellan de olika landstingen varierar dessutom statsbidragets andel stort. Se tabell 11.2 nedan. Det finns stora skillnader mellan lands- tingen, och även skillnader i utvecklingen för respektive landsting. För majoriteten av landstingen har statsbidragets andel av total- kostnaderna minskat , Undantagen är i , samt läns lands- Statsbidraget till landstingens tolktjänst ting där andelen ökat. Störst minskning har från till . Tabell 11.2: Statsbidragets andel av landstingens totala kostnader för vardagstolkningen 2001– 2005 för respektive landsting. Andel (%) Andel (%) Andel (%) Andel (%) Andel (%) (O, P, R) läns landsting (T) i (U) Tolkcentralernas redovisning till utredningen. I vissa landsting har statsbidraget –2005 finan- sierat kring av totalkostnaden, medan den endast legat kring i , och läns lands- ting. När det gäller ska man dessutom komma ihåg att har haft ett högre statsbidragsbelopp än övriga landsting. I några landsting har statsbidraget endast täckt en tredjedel eller mindre av egenfinansieringen. I förhållande till fördelningen av Statsbidraget till landstingens tolktjänst tolkanvändare i de olika landstingen visar det sig dessutom att i ett par av de landsting med en mycket hög andel tolkanvändare har bidraget inte legat i paritet med den genomsnittliga täcknings- andelen på , exempelvis i , läns landsting och . I de landsting där statsbidraget täckt av total- kostnaden har bidraget knappast fungerat som det ursprungligen var tänkt, en kompensation för de ökade merkostnaderna och som en stimulans för att utveckla verksamheten. Även () har på regeringens uppdrag utrett statsbidraget. I rapporten eller finansiera. En granskning av statsbidraget till tolktjänst för döva, dövblinda och hörselskadade (RRV 2002:16) uppmärksammar RRV följande: att graden av egenfinansiering varierar mellan landstingen. Vid en jämförelse mellan landstingen 2001 framgick att egenfinansieringen varierade mellan av de totala anvisade medlen och att enskilda landsting fort- farande har en egenfinansiering långt under den nivå de hade innan bidraget infördes. att det råder osäkerhet om vilka kostnader statsbidraget är avsett att kompensera för och att statsbidragets träffsäkerhet är begränsad. RRV påpekar även att vardagstolkningen ökar i volym, att behovet av tolktjänst inte är känt och därför svårmätt och att det fort- farande råder tolkbrist i vissa landsting (ibid. s. Den grund- fråga som rapporten tar upp men inte besvarar är om syftet med statsbidraget ska vara att stimulera utvecklingen av tolktjänsten eller om syftet ska vara att bidra till landstingens finansiering av denna. Trots fler tolkar kvarstår bristen Statsbidraget till landstingens tolktjänst Totalt sett har antalet tolkar ökat. Men det råder likväl brist på tol- kar. De medel som anvisar för vardagstolkning räcker dessutom inte till för att tillgodose behoven. Det statsbidrag som finns har kommit att uppfattas som ett stimulansbidrag och inte som ett riktat statsbidrag avsett att täcka de merkostnader som uppstod till följd av att begreppet vardagstolkning utvidgades. Landstingen skulle genom statsbidraget stimuleras till att bl.a. nyanställa teckenspråkstolkar för att möta behovet. Men utveck- lingen har inte gått i riktning mot ett högre antal anställda tolkar vid landstingen. Snarare är det så att antalet anställda tolkar mins- kar och att landstingen i allt högre grad anlitar frilansande tolkar eller lägger ut uppdragen på entreprenad. Om de tolkar som utför teckenspråkstolkuppdrag är anställda av landstingen eller om de köps in från en enskild firma alternativt frilansande tolk vill jag i detta sammanhang inte ha någon uppfattning om så länge som tolkcentralerna tar sitt ansvar och möter de faktiska behov som teckenspråkiga har. Mina uppgifter pekar på att så inte sker. Antalet tolkuppdrag har inte ökat som förväntat Tabell 11.1 visar också att den av förvän- tade ökningen av tolkuppdrag inte tycks ha infriats. Det samman- lagda antalet uppdrag inom vardagstolkningen för teckenspråk och dövblindtolkning uppgick till cirka 85 000 – en ökning från 49 000 med 36 000 uppdrag. Om målsättningen med tolktjänsten som den formulerades av (SOU 1991:97, s. 80) genomförts borde antalet uppdrag ligga kring minst 150 000 . Ett möjligt skäl till att ökningen inte varit större kan vara att kännedomen hos döva om tolkcentralernas prioritering av uppdrag har resulterat i att man inte anser det lönt att söka tolk för exem- pelvis fritidsaktiviteter. Känner man till problemen med att skaffa tolk på kvällstid kanske man väljer att inte delta i aktiviteterna. Som tolkanvändare är man med stor sannolikhet också medveten om att varken de ekonomiska eller personella resurserna vid tolkcentra- lerna räcker till för alla förfrågningar. Troligen är det också så att tolkuppdragen har blivit mer omfat- tande – antalet tolkade timmar har säkerligen ökat betydligt mer – ett uppdrag tar mer tid i anspråk än 1989. Exempelvis redogörs i rapporten från (2002) att andelen Statsbidraget till landstingens tolktjänst långa tolkuppdrag ökat kontinuerligt från 26,8 pro- cent till . Uppdrag som räknas som långa omfattar tolkning under mer än . Vid sådana uppdrag krävs två tolkar. Antalet tolkanvändare mindre än förväntat Den enkätundersökning som jag låtit genomföra visade att antalet tolkanvändare uppgick till 5 312. I de tidigare uppföljning- arna från redovisades drygt 7 000 tolkanvändare . Vari skillnaden ligger mellan vår enkät om tolkanvändare m.m. och uppföljningar är svårt att utröna. Det kan finnas brister i tolkcentralernas redovisningar, och det kan ha uppstått missförstånd i samband med att man lämnade uppgifterna. Trots detta har inte ökningen av tolkanvändare varit så stor som Handi- kapputredningen beräknade att den skulle vara. Försäljning av tolktjänster har både för- och nackdelar Tolkcentralerna tillhandahåller även tolkar för andra uppdrag än vardagstolkningen. Trots att antalet tolkar är under- dimensionerat – vilket leder till att alla uppdrag inte kan utföras – så finns det tolkcentraler som säljer tjänster till universitet m.m. Det är oklart hur pass omfattande denna verksamhet är och vilka konsekvenser den får, men om man tvingas neka en landstings- boende vardagstolkning enligt lagen på grund av att alla tolkar är upptagna med annan tolkning, exempelvis tolkning på universitet och högskolor, så är det förödande. Om däremot försäljningen av tolktjänster gör att man kan ha flera tolkar anställda och på ett mera rationellt sätt nyttja dessa så att det ger ökade möjligheter att få tillgång till vardagstolkning så, kan det vara ett förnuftigt tillvä- gagångssätt sätt organisera tolkcentralen så. Jag vill poängtera att hur tolkcentralerna prioriterar vardagstolkningen i förhållande till uppdragstolkningen behöver belysas framöver. Som visats i figur 11.1 och 11.2 tycks det grundläggande syftet med statsbidraget som ett riktat statsbidrag för att täcka merkost- naderna för den utvidgade vardagstolkningen ha förfelats. Statsbidraget till landstingens tolktjänst har det använts mer och mer för att finansiera landstingens grund- läggande kostnad. Det nya innehållet i begreppet vardagstolkning förväntades ge ett ökat åtagande och därmed ökade kostnader för landstingen, som därför fick ett extra statsbidrag om totalt . De målsättningar som följde av bedömningar har inte infriats, eftersom en förväntade ökningen av såväl tolkar som tolkanvändare ännu inte har visat sig. Det mest påfallande är att den genomsnittlige tolkanvändaren i landet får vardagstolkning endast cirka en gång enligt mina överslagsberäkningar baserade på de uppgifter som jag fått från tolkcentralerna (bilaga 4). Enligt den ursprungliga målsätt- ningen skulle varje tolkanvändare ha tillgång till tolk . Visserligen inkluderas här även tolkning i utbildnings- sammanhang och i arbetslivet men skillnaden är påtaglig. Jag bedömer det som helt otillfredsställande att det är cirka en femtedel av alla beställda tolkuppdragen som inte blir utförda. Min bedömning är att statsbidraget inte gett avsedd effekt. Insikten om hur det nya begreppet vardagstolkning ska tillämpas har inte slagit igenom. Den samlade bilden är att det saknas kun- skaper om teckenspråkiga behov och livssituationer. Denna kun- skap finns hos vissa personer på olika positioner i samhället men tendensen är att frågor som rör teckenspråkiga allt mer marginali- seras och fragmentiseras, mycket som en effekt av ökade antal pen- sionsavgångar bland de aktuella personalkategorierna. Därför bör statsbidraget behållas Möjligheten att helt ta bort det riktade statsbidraget och istället lägga in de i det allmänna bidraget anser jag är för tidigt att göra. Diskrepansen mellan utförda tolkuppdrag och beställda tolkuppdrag visar på att det behövs ett fortsatt bidrag med syfte att stimulera landstingen att bygga ut tolktjänsten i rikt- ning mot uppsatta mål om 1 tolk per 12 tolkanvändare och tolkning/vecka samt döv- blindtolkning . Landstingens sammanlagda genomsnittliga egenfinansiering av tolkkostnaderna har ökat och ligger nu på .