sou · GUB350 · 2007-01-01 00:00:00 — som lagen om särskild tillsyn över finansiella konglomerat träder i kraft – om beslutar i enlighet med regeringens förslag – ändras också överklagandebestämmelserna i lagen om värdepappersrörelse, lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kredit- institut samt lagen (2002:149) om utgivning av elektroniska pengar. Detta innebär att kommer sannolikt lagen om värdepappersrörelse jämte flera andra lagar på det finan- siella området att innehålla en överklagandebestämmelse som inne- bär att första domstolsinstans är länsrätt. I börs- och clearinglagen kommer dock fortfarande vissa beslut att överklagas direkt till kammarrätt. Enligt utredningens mening är det lämpligt att i samband med att lagen om värdepappersrörelse och börs- och clearinglagen slås ihop till en ny lag ändra även instansordningen när det gäller beslut rörande börser och clearingorganisationer så att denna kommer att stå i överensstämmelse med vad som gäller för beslut rörande värdepappersinstitut, banker m.fl. Detta innebär att samtliga beslut av som får överklagas enligt den nya lagen ska överklagas hos länsrätt som första instans och prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten. Av 7 kap. 1 § lagen om värdepappersrörelse framgår att beslut som avses i 20 § första stycket 5 förvaltningslagen – dvs. ärenden som gäller meddelande av föreskrifter som avses i 8 kap. regerings- formen – inte får överklagas till länsrätt. Sådana beslut får i stället enligt 35 § verksförordningen (1995:1322) överklagas till rege- ringen. Någon liknande begränsning finns inte i börs- och clearing- lagen. Vid en sammanslagning av de båda lagarna är det lämpligt att överklagandebestämmelserna utformas på ett enhetligt sätt. Enligt vad som föreslagits av regeringen kommer överklagandebestäm- melserna i ett flertal olika lagar på det finansiella området att få samma utformning som den som finns i lagen om värdepappersrörelse (se prop. 2005/06:45). Utred- ningen föreslår därför att även överklagandebestämmelsen i börs- och clearinglagen utformas på samma sätt. 16.2Hantering av klagomål och tvistlösning 16.2.1Överklagande i konsumenternas1 intresse Enligt artikel 52.2 ska medlemsstaterna föreskriva att ett eller flera av vissa i direktivet uppräknade typer av organ ska kunna vidta åtgärder vid domstol eller behörig administrativ myndighet för att säkerställa att de nationella bestämmelserna för genomförandet av direktivet tillämpas. De uppräknade organen är a)offentliga organ eller dessas företrädare, b)konsumentorganisationer som har ett legitimt intresse av att skydda konsumenterna, c)yrkesorganisationer som har ett legitimt intresse av att agera för att skydda sina medlemmar. I marknadsföringslagen (1995:450) finns bestämmelser som syftar till att motverka marknadsföring som är otillbörlig mot konsumen- ter. I 14 § finns en bestämmelse om att en näringsidkare vars marknadsföring strider mot god affärssed eller på något annat sätt är otillbörlig mot konsumenter får förbjudas att fortsätta med marknadsföringen eller att vidta någon annan, liknande åtgärd. 1 Angående förhållandet mellan begreppet konsument och icke-professionella kunder, se avsnitt 7.2.4. Detsamma gäller en anställd eller någon annan som handlar på näringsidkarens vägnar samt var och en som väsentligt har bidragit till marknadsföringen. Av 15 § framgår att en näringsidkare som vid sin marknadsföring låter bli att lämna sådan information som är av särskild betydelse från konsumentsynpunkt får åläggas att lämna informationen. Ett förbud enligt 14 § och ett åläggande enligt 15 § ska förenas med vite, om det inte av särskilda skäl är obehövligt (se 19 §). Talan om förbud enligt 14 § eller åläggande enligt 15 § väcks vid (se 38 §). En sådan talan får väckas av bl.a. och en sammanslutning av konsumenter, näringsidkare eller löntagare. En konsument har naturligtvis även möjlighet att direkt vända sig till . Om inspektionen finner att det finns substans i en sådan anmälan från en konsument kan detta leda till att inspektionen utför en närmare kontroll för att utröna om ett institut brutit mot någon av de regler som gäller för institutet. I sammanhanget bör även nämnas lagen (2002:599) om grupp- rättegång och lagen (1997:379) om försöksverksamhet avseende medverkan av i vissa tvister.2 Dessa rör emellertid civilrättsliga tvister och innefattas därmed inte av arti- kel 52.2 som får anses endast innebära närings- och marknads- rättsliga krav gentemot institut m.m. 16.2.2Bestämmelser om hantering av klagomål i MiFID Enligt artikel 53.1 ska medlemsstaterna, där så är lämpligt genom att använda befintliga organ, uppmuntra inrättandet av effektiva och ändamålsenliga klagomåls- och överprövningsförfaranden så att konsumenttvister rörande värdepappersföretags tillhandahållan- de av investerings- och sidotjänster kan handläggas utanför dom- stol. I skäl 61 i ingressen till direktivet betonas att sådana organ ska beakta kommissionens rekommendation 98/257/EG om principer som ska tillämpas på de instanser som är ansvariga för förfaranden för reglering av konsumenttvister utanför domstol. 2 Lagen gäller t.o.m. . 16.2.3Hur hanteringen av klagomål sker hade tidigare en ganska omfattande hantering av klagomål mot finansiella institut. I principiellt viktiga fall prövade inspektionen klagomålet sedan det berörda institutet hade fått tillfälle att yttra sig. I andra fall skickade utan någon föregående prövning vidare klagomålet till institutet som sedan återrapporterade till inspektionen. avslutas alla klagomålsärenden direkt i förhållande till kunden. Alla klagomål registreras dock fortfarande och används av inspektionen inom ramen för dess tillsyn. Klagomål av principiell eller övergripande natur utreds i särskild ordning. har som målsättning att de finansiella insti- tuten själva ska hantera klagomål från sina kunder. Inspektionen gav därför ut allmänna råd om klagomålshantering avseende finansiella tjänster till konsumenter Dessa har därefter omarbetats 2002 (allmänna råd om klagomåls- hantering avseende finansiell tjänster till konsumenter). Råden är tillämpliga på alla institut som står under tillsyn. Enligt råden bör varje institut ha en policy och en instruk- tion för klagomålshantering samt utse en eller flera klagomåls- ansvariga personer som missnöjda kunder kan hänvisas till. Han- teringen innebär en form av tvistlösning inom institutet och med- för oftast ytterligare handläggning och prövning av ett klagomål som inte gått att lösa mellan parterna. En konsument har möjlighet att vända sig till . är en statlig myndighet som har till huvuduppgift att på ett opartiskt sätt pröva tvister mellan konsumenter och näringsidkare som rör en vara eller tjänst som tillhandahållits huvudsakligen för enskilt bruk. Nämndens prövning är kostnadsfri och utmynnar i en rekom- mendation om hur tvisten bör lösas.3 Nämnden prövar inte bara tvister mellan en enskild konsument och en näringsidkare utan får också pröva tvister mellan en grupp konsumenter och en närings- idkare. Tvister av det senare slaget tas upp till prövning efter 3 Se närmare förordningen (1988:1583) med instruktion för Allmänna reklamations- nämnden. anmälan av eller, om Konsument- ombudsmannen för ett visst fall har beslutat att inte göra någon anmälan, av en sammanslutning av konsumenter eller löntagare. medverkar i olika för instanser som vid sidan av domstolar prövar tvister mellan konsumenter och näringsidkare, bl.a. nätverket för prövning av finansiella tvister (FINNET). Något bör även sägas om konsumenternas bank- och , trots att den inte i någon formell mening hanterar klagomål eller fungerar som tvistlösningsorgan, men dit konsumenterna kan vända sig för att få information och vägledning. Inom ramen för vägledningen kan det uppstå en form av indirekt klagomåls- hantering i och med att information lämnas och praxis klargörs. Konsumenternas bank- och startades . Verksam- heten drivs i stiftelseform. Huvudmän i stiftelsen är Finansinspek- tionen och samt , och . Stiftelsen drivs av en styrelse som består av representanter för huvudmännen. Byråns verksamhet bekostas av branschen. Byrån är ett självständigt organ som lämnar avgiftsfri information och vägledning till i första hand konsumenter i frågor som rör finan- siella tjänster på bank och värdepappersområdet. Byrån lämnar information och vägledning såväl före som efter köp av en finansiell tjänst. Byrån har också till uppgift att fånga upp och vidarebefordra konsumentsynpunkter till sina huvudmän. Alla för- frågningar registreras och besvaras. Branschen får regelbundna rapporter från byrån om hur många klagomål som har kommit in och vad de avsett etc. 16.2.6Genomförande i svensk rätt Bedömning: Bestämmelserna i om hantering av klago- mål, tvistlösning utanför domstol och överklagande i kon- sumenternas intresse medför ingen ändring i lag. En bestämmelse som i princip motsvar artikel 52.2 i MiFID finns i och rådets direktiv /65/EG om distans- försäljning av finansiella tjänster till konsumenter (artikel 13). I samma direktiv finns en bestämmelse som i princip även motsvarar artikel 53.1 i MiFID (artikel 14). Direktivet har införlivats i svensk rätt genom distans- och hemförsäljningslagen (2005:59). I för- arbetena till denna lag anför regeringen efter att bl.a. ha hänvisat till marknadsföringslagen och att kraven i artikel 13 och 14 får anses uppfyllda (prop. 2004/05:13 s. 75 ff). En bestämmelse som i huvudsak motsvarar artikel 53 i MiFID finns även i och rådets direktiv /92/EG om försäkringsförmedling (artikel 11). Detta direktiv har införlivats genom lagen (2005:405) om försäkringsförmedling. I förarbetena till lagen redogörs för de organ som nämnts ovan och man gör därefter bedömningen att det kommer att finnas lämpliga och effektiva förfaranden och organ för klagomål mot för- säkringsförmedlare och för tvistlösning utanför domstol avseende tvister mellan försäkringsförmedlare och deras kunder (prop. 2004/05:133, s. 134 ff). Man bedömde även i propositionen att det finns organ som samarbetar med andra för att lösa gränsöver- skridande tvister. Utredningen gör samma bedömningar som har gjort i för- arbetena och förslagen till införlivande av de båda ovannämnda direktiven. Kraven i artiklarna 52.2 och 53 i MiFID får alltså anses tillgodosedda genom de regelverk och de organisationer som redan finns på plats. Någon ändring i lag behöver därför inte göras. 17 Ekonomiska konsekvenser m.m. Harmoniseringen av reglerna för handeln på värdepappersmark- naderna kommer sannolikt att innebära bättre förutsättningar för gränsöverskridande konkurrens om finansiella tjänster i stort, bättre genomlysning av den finansiella handeln samt ett i allmänhet förbättrat skydd för investerare i finansiella instrument, vilket sammantaget torde ha positiva effekter på de finansiella marknader- nas effektivitet. Effektivare finansiella marknader kan generellt sett förväntas leda till lägre finansieringskostnader för små och medelstora företag, effektivare riskhantering och ett större utbud av finansiella tjänster, något som i sin tur torde ha positiva effekter på samhällsekonomin som helhet i form av bland annat ökad till- växt. En effektivare marknad för finansiella tjänster har därför setts som ett viktigt led i att förverkliga den s.k. Lissabonagendan. Det nya regelverket kommer emellertid även att innebära avse- värda omställningskostnader. Bland annat kommer det nya regelverket att ta betydande resurser i anspråk för investeringar i och löpande drift av nya tekniska och administrativa system och rutiner. I första hand är det värdepappersinstituten som direkt berörs av detta, men även och investerarkollek- tivet påverkas. Förutom kraven på transaktionsrapportering, kommer även exempelvis de nya kraven på bästa möjliga utförande, genom- lysning före och efter handeln och kategorisering av kunder m.m. att innebära resurskrävande omställningar av system och rutiner. Därutöver uppstår betydande kostnader till följd av administrativt och legalt merarbete. Detta sker för övrigt som en stor mängd annan finansiell omreglering genomförs inom EU, inte minst nya regler för kapitaltäckning och nya redovisningsstandarder för finansiella företag, som i sin tur förväntas ge upphov till resurskrävande omställningar för många institut. Det faktum att en så stor mängd omställningar behöver genomföras inom en så relativt snäv tidsram, kan ge anledning till farhågor om ökade operativa risker hos insti- tuten, vilket i sin tur kan ha en negativ inverkan på stabiliteten i det finansiella systemet som helhet. Även om omställningskostnaderna i första ledet drabbar insti- tuten, kommer de i andra ledet givetvis även att drabba investe- rarna, som i slutändan åtminstone till en del påförs dem i form av ökade kostnader för utnyttjande av olika slags finansiella tjänster. Såväl de ökade kostnaderna som regelverkets mer direkt styrande effekter påverkar således både utbud och efterfrågan på enskilda finansiella tjänster på ett sätt som sannolikt kommer att leda till en viss anpassning av institutens affärsinriktning. Det kan inte ute- slutas att vissa tjänster, som varit tillgängliga för en stor mängd investerare, helt eller delvis kommer att undandras från marknadens utbud, eller kommer att anses för dyra att utnyttja av många investerarkategorier. kan omställningen leda till att nya affärsmöjligheter uppstår. Om emellertid nettoresultatet blir ett minskat utbud av finansiella tjänster så att marknaden för finansiella tjänster därmed blir mindre komplett än tidigare – och därigenom mindre effektiv – kan det indirekt uppstå en välfärds- förlust i ekonomin. Huruvida de långsiktiga samhällsekonomiska fördelarna med det nya regelverket totalt sett kommer att överväga dess direkta och indirekta kostnader är svårt att avgöra – inte minst mot bakgrund av den stora osäkerhet som alltjämt råder beträffande ett eventuellt transaktionsrapporteringssystems utformning. I det följande görs ett försök att schematiskt sammanställa de viktigaste konsekvenserna för , instituten, marknadsplatserna, investerarna, samt för värdepappersmarknader- nas funktion och det brottsförebyggande arbetet. Det nya regelverket ställer inför ökade och delvis nya krav på att utföra kontroll av genomlysning, hantering av intressekonflikter, bästa möjliga utförande av order m.m. Där- utöver ökar kraven på samarbete med tillsynsmyndigheter i andra länder. Detta medför ett ökat resursbehov för inspektionen. Till de mest resurskrävande av inspektionens uppgifter hör emellertid hanteringen av institutens utökade transaktionsrapportering, varför denna får en mer ingående behandling nedan. De ökade kraven för instituten att rapportera information om transaktioner till innebär delvis nya krav för inspektionen vad gäller hantering av rapportflödet. De närmare minimibestämmelserna för transaktionsrapporteringen anges i genomförandeförordningen. Därutöver öppnar direktivet och genomförandeförordningen möjligheten för medlemsstaterna att under vissa förutsättningar anta mer långtgående rapporterings- krav. Utredningen har i det avseendet föreslagit att Finansinspek- tionen inom ramarna för dessa förutsättningar bör ges föreskrifts- rätt att närmare utforma dessa rapporteringskrav. Utredningen har emellertid även påpekat vikten av att det i utformningen görs en ansvarsfull avvägning av rapporteringskravens kostnader för såväl värdepappersinstituten och inspektionen samt praktiska kon- sekvenser mot deras förväntade nytta i tillsynsarbetet. Utredningen har därför föreslagit att inspektionen så långt möjligt utformar rapporteringskraven i dialog med branschen så att kostnader och praktiska aspekter kan beaktas på lämpligaste sätt. Även behovet av flexibilitet har påpekats. Som utvecklats i kapitel 11 innebär bestämmelserna i , såvitt utredningen kan bedöma, att någon form av nytt trans- aktionsrapporteringssystem kommer att behöva inrättas, vilket kommer att bidra till mer eller mindre ökade kostnader för inspektionen. har gjort preliminära beräk- ningar av kostnaderna för dels ett transaktionssystem som inte går utöver direktivets minimikrav (TRS-), dels ett system som om- fattar en informationsmängd som är utökad i förhållande till dessa minimikrav (TRS+). Genom jämförelser med erfarenheter i Öster- rike och beräkningar i har gjort be- dömningen att den initiala investeringen för ett TRS+ skulle uppgå till , fördelat på förstudier och kon- sultationer (15–), datainsamlingssystem (), samt databas och analysverktyg (ca 65–). Enligt preliminära bedömningar, som utredningen tagit del av, skulle kostnaden för analysverktyg uppgå till ungefärligen lika mycket för ett TRS- som för ett TRS+. beror enligt inspektionen på att handeln måste kunna analyseras på ett adekvat sätt oavsett val av system. Ett TRS- skulle till och med sannolikt kräva kraftfullare analysverktyg eftersom det initialt inte ger tillgång till samma mängd information som ett TRS+. Båda alternativen kräver stora lagringsutrymmen för databas- hantering. förutser inte några större kostnads- skillnader mellan de olika alternativen avseende detta. Utöver den initiala investeringen tillkommer löpande kostnader för drift och underhåll. I uppgår den årliga kostnaden för användarstöd, underhåll, utveckling och uppdateringar till ca . Totalt tar det österrikiska systemet nio års- arbetskrafter i anspråk.1 har fem personer anställda på mark- nadsövervakningen som skulle använda systemet samt en person från IT-avdelningen. Därutöver skulle det enligt inspektionens uppskattning, oavsett vilket TRS som väljs, åtminstone komma att behöva anställas ytterligare två personer för en s.k. help desk samt eventuellt ytterligare en person på IT-sidan. Dessa personer skulle bl.a. ta hand om felrapporter, systembuggar, frågor om rapportering etc. Därutöver skulle inspektionen behöva anställa en eller två personer på användarsidan med uppgift att utveckla och ta fram statistik och rapporter ur systemet. Enligt Finansinspek- tionen skulle ett TRS- kräva ytterligare två eller tre personer som kan undersöka företagens uppförande i handeln eftersom inspek- tionen inte har resurser att utföra sådana undersökningar. verksamhet finansieras via dels anslag på statsbudgeten, dels avgifter för prövning av ansökningar och anmälningar som inspektionen får behålla. De företag som står under tillsyn av inspektionen betalar visserligen en avgift till inspektionen som i allt väsentligt är proportionell mot de kost- nader som inspektionen haft för tillsynen i respektive företags- kategori. Dessa avgifter går emellertid in i statsbudgeten och inspektionen måste äska medel från staten för att kunna täcka sitt resursbehov. Även om det i praktiken är instituten som via ökade avgifter – och i förlängningen investerarna – som i slutändan drabbas av ökade kostnader, kommer de 1Av dessa kommer 1,5 årsarbetskrafter att arbeta med disclosure requirements for issuers, 2årsarbetskrafter med surveillance transaction reporting obligations, 2 årsarbetskrafter med routine market surveillance och 3,5 årsarbetskrafter med investigations regarding market abuse. således även få statsfinansiella konsekvenser i så måtto att krav ställs på mer resurser inom statsbudgeten. MiFID innebär en lång rad nya krav på värdepappersinstituten. Den närmare utformningen av dessa krav är starkt beroende av detaljkraven i de ännu inte fastlagda genomförandeåtgärderna. Att med någon precision uppskatta kostnader för exempelvis nya system är ytterst komplicerat, särskilt i ett läge då förutsätt- ningarna ännu inte är fullt kända. Vanligtvis krävs att tämligen utförliga specifikationskrav finns på plats innan det är meningsfullt att göra detaljerade beräkningar på institutnivå. Det ska också påpekas att själva kalkylarbetet i sig är resurskrävande för insti- tuten. Av dessa skäl är de kostnadsuppskattningar som anges i de nedanstående underavsnitten, och som huvudsakligen inkommit från , behäftade med stor osäker- het. Som nämndes inledningsvis medför inte minst de nya rapporte- ringskraven betydande omställningskostnader för värdepappers- instituten. Hur omfattande investeringar som behöver göras för anpassning av institutens system beror såväl på den slutliga utformningen av nivå två-bestämmelserna som på den praktiska tillämpningen av dem, dvs. vilket alternativ som i dialog med branschen i slutändan föreskriver, liksom givetvis på förutsätt- ningarna i respektive institut, som kan variera avsevärt. Svårig- heterna att bedöma kostnaderna har även understrukits av i ett svar på en skrivelse om TRS från Finans- inspektionen. har emellertid gjort den preliminära bedömningen att ett rapporteringssystem med utökade infor- mationskrav av det slag som en arbetsgrupp inom Finansinspek- tionen föreslagit skulle ge upphov till merkostnader om eller mer per institut, möjligen något mindre för de små instituten. Även högre siffror har nämnts i samman- hanget. Den totala kostnaden för instituten skulle därmed kunna uppgå till flera . Utöver den initiala investeringen i system tillkommer kostnader för drift, administra- tion och underhåll samt indirekta kostnader som följer av att rapporteringen inkräktar på annan verksamhet. Väljs istället att utnyttja den befintliga rapporteringsstrukturen som är länkad till Stockholmsbörsen, skulle investerings- behoven sannolikt att bli begränsade. Som angavs i föregående avsnitt finansieras såväl direkt som indirekt av institutens avgifter. Därmed kommer även ökade resursbehov för hantering av transaktionsrapporteringen indirekt bidra till ökade kostnader för instituten i form av högre avgifter till inspektionen. Kraven på genomlysning före handeln Kraven på genomlysning före handeln kan, som utvecklas i av- snittet nedan, påverka lönsamheten för internhandel och kan därmed påverka utbudet av tjänsten och därmed leda till ett inkomstbortfall för instituten. De bidrar även till vissa kostnader för anpassning av system och administrativa rutiner. Kraven på bästa möjliga utförande Krav på värdepappersföretagens uppförande gentemot kund finns redan, därför bedöms effekterna inte behöva bli omfattande, även om vissa anpassningar av de administrativa rutinerna blir nöd- vändiga. En förutsättning är dock att uppförandekrav, som främst är avsedda som skydd för kunder i detaljistledet, inte onödigtvis utsträcks till att gälla relationen mellan professionella aktörer, så att det stör exempelvis den professionella räntehandeln. Det nya regelverket som helhet medför även betydande kostnader till följd av ökat administrativt och legalt arbete för att bland annat klassificera kunder, gå igenom och eventuellt omförhandla kund- avtal samt utarbeta interna riktlinjer på en mängd områden. kostnader kan också uppstå i den utsträckning som det nya regel- verket innebär att institut behöver ansöka om nya verksamhets- tillstånd från . Därutöver kommer sannolikt betydande utbildningsinsatser för den personal som berörs att behövas. Från har gjorts en överslags- beräkning enligt vilken dessa administrativa merkostnader skulle uppgå till . De sammanlagda omställningskostnaderna för branschen, in- klusive inrättande av transaktionsrapporteringssystem, omläggning av en mängd övriga system samt övriga administrativa mer- kostnader, torde, enligt uppskattningar, därmed kunna uppgå till miljardbelopp. Totalt sett skulle dock branschens kostnader kunna minskas något ju mer likformigt kraven utformas inom . 17.4Konsekvenser för värdepappersmarknadernas funktion Ett mer harmoniserat regelverk för finansiella marknadsplatser och värdepappersföretag torde ha en rad positiva effekter på värde- pappersmarknadernas funktion i allmänhet i form av förbättrad likviditet och prisbildning samt förbättrade möjligheter till gräns- överskridande verksamhet. Ökad harmonisering leder normalt till bättre konkurrens och därmed en effektivare marknad och en effektivare resursallokering i ekonomin.