sou · GUB3110 · 2007-01-01 00:00:00 — Mot den bakgrunden anser jag att det ska ankomma på länsrätten som första instans att – efter ansökan från socialnämnden – besluta om de mest ingripande åtgärderna. De åtgärder där detta förfarande ska gälla omfattar inlåsning (kvarhållning och återförande) samt flyttning till ett sär- skilt boende. Den sistnämnda åtgärden torde i praktiken vara den mest ingripande åtgärden som jag föreslår ska få tillgripas. Den skiljer sig också från de övriga åtgärderna då den är av definitiv karaktär, eftersom det i princip aldrig torde vara möjligt att flytta tillbaka till en tidigare bostad. Som framgår av kommunallagens bestämmelserTPF6FPT kan den för verksamheten ansvariga nämnden delegera sin beslutanderätt till ett utskott eller till en inom kommunen anställd person. Beslut om tvångs- och begränsningsåtgärder är som jag framhållit ovan ingripande och integritetskränkande. Mot den bakgrunden och då det rör sig om personer som saknar förmåga att ta ställning till en viss åtgärd som bedöms nödvändig uppkommer frågan om det bör införas någon begränsning i nämndens delegationsmöjligheter. Frågan är av betydelse såväl beträffande de beslut nämnden själv kan fatta enligt förslaget som när det gäller de åtgärder där det ankommer på nämnden att inge en ansökan till länsrätten om att en viss åtgärd ska få användas. 4TP PT 18 § förordning (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m. 5TP PT 17 § förordningen om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m. 6TP PT 6 kap. 33-38 §§. Utredning, beslut och överklagande Begränsningar i socialnämndens möjligheter att delegera sin beslutanderätt finns bl.a. i 10 kap. 4 § SoL. I den paragrafen anges bl.a. att en ansökan till länsrätten om att någon ska beredas vård enligt LVU eller LVM endast får delegeras till en särskild avdel- ning som består av ledamöter eller ersättare i nämnden, dvs. De åtgärder som det enligt vad jag föreslår ska ankomma på läns- rätten att efter ansökan från nämnden ta ställning till är av så ingripande karaktär att nämndens delegationsrätt bör begränsas. En lämplig avvägning i detta hänseende är enligt min mening att rätten att delegera inskränks på samma sätt som föreskrivs i 10 kap. 4 § SoL. När det sedan gäller de åtgärder som nämnden själv ska kunna besluta om är det, även om det i förväg inte närmare går att förutse hur många beslut det kan tänkas bli fråga om, rimligt att anta att det kommer att röra sig om ett relativt stort antal beslut. Det kan därför vara nödvändigt att beslutanderätten ska kunna delegeras till någon nära eller i själva verksamheten. Då nämndens beslutanderätt inte heller omfattar de mest ingripande åtgärderna anser jag vid en sammantagen bedömning att det inte finns skäl att införa en bestämmelse som generellt begränsar nämndens möjlighet att – inom ramen för sin rätt att själv bestämma hur dess verksamhet ska organiseras och bedrivas – delegera beslutanderätten. Allvaret i besluten och deras stora betydelse för den enskilde manar ändock till eftertanke och det bör självfallet göras noggranna överväganden om hur delegationsmöjligheten ska utnyttjas och i så fall till vem beslutanderätten ska delegeras. Självfallet kan dock, då beslutande- rätten ska ankomma på det allmänna, delegation inte ske till en verksamhet som bedrivs i enskild regi eller till någon, t.ex. en före- ståndare för ett särskilt boende, som arbetar inom en sådan verk- samhet. Den enskilde ska i ett mål eller ärende enligt lagen företrädas av en god man. Det ska ankomma på socialnämnden att, när ett ärende enligt lagen inleds, anmäla till överförmyndaren att den enskilde behöver företrädas av en god man (se avsnitt 12.14). Med hänsyn till den enskildes rättssäkerhet och möjligheter att över- klaga ett beslut gällande en tvångs- eller begränsningsåtgärd anser jag att ett slutligt beslut inte ska få meddelas eller en ansökan göras innan en god man har förordnats för den enskilde. Däremot före- slås att en god man inte behöver var förordnad innan nämnden fattar ett tillfälligt beslut (se avsnitt 12.3.2). Utredning, beslut och överklagande 12.3.2Beslutsfattare vid tillfälliga beslut På grund av förändringar i den enskildes hälsotillstånd eller i miljön runt omkring honom eller henne kommer det med all säkerhet att relativt ofta uppstå ett behov av att med kort varsel kunna tillgripa en viss åtgärd för att ge den berörde erforderlig vård och omsorg eller undvika en överhängande risk för att han eller hon kommer till allvarlig skada eller skadar någon annan. I dessa situationer torde det vanligaste vara att det inte finnas någon färdigställd utredning som kan ligga till grund för antingen ett beslut av nämnden eller en ansökan till länsrätten från nämnden om att en viss åtgärd ska få användas. Det finns givetvis också en möjlighet att, sedan en utredning har avslutats, sådana förhållanden uppkommer som påkallar ett ställningstagande och att det därför inte är möjligt att avvakta ett slutligt beslut i saken. Det måste därför finnas en möjlighet att fatta ett tillfälligt beslut om att en åtgärd får användas i avvaktan på att ett slutligt beslut kan med- delas. Behov av att meddela ett sådant tillfälligt beslut kommer att föreligga såväl beträffande de åtgärder som nämnden själv kan besluta om som de åtgärder det ankommer på länsrätten att efter ansökan från nämnden ta ställning till. Möjlighet att meddela ett tillfälligt beslut bör enligt min uppfattning finnas för samtliga tvångs- och begränsningsåtgärder som enligt mitt förslag vid behov ska kunna få användas. Då ett tillfälligt beslut måste fattas om att en viss åtgärd ska få vidtas, krävs det av naturliga skäl att ett ställningstagande till detta kan ske . Beslutanderätten bör mot den bak- grunden ligga på socialnämnden såvitt avser samtliga tvångs- och begränsningsåtgärder utom flyttning till ett särskilt boende. Den sistnämnda åtgärden torde som jag tidigare anfört (12.3.1) vara den mest ingripande av de åtgärder som kan tillgripas. Med hänsyn till detta och då den är av definitiv karaktär anser jag att den åtgärden måste grunda sig på en så fullständig utredning som är möjligt. Mot den bakgrunden bör därför enligt min uppfattning socialnämnden inte kunna meddela ett tillfälligt beslut beträffande denna åtgärd. Domstolens möjlighet att meddela tillfälliga beslut behandlar jag i avsnitt 12.3.4. Vid ett tillfälligt beslut av socialnämnden kan inte samma utred- ningskrav ställas upp på att lagens förutsättningar för att en viss åtgärd ska få tillgripas är uppfyllda som vid ett slutligt beslut. Utredning, beslut och överklagande Skälet till detta är, som jag anfört ovan att det i många fall inte kommer att finnas någon eller i vart fall inte någon fullständig utredning att luta sig emot när ett beslut måste tas. Bedömningen måste därför i stället grundas på en sannolikhetsbedömning. Det- samma gäller för övrigt för beslut om omedelbara omhänder- taganden enligt LVU och LVM. Även om ett tillfälligt beslut måste grundas på en sannolikhetsbedömning måste det dock finnas starka skäl för att den tänkta åtgärden verkligen är nödvändig, att den berörde har nedsatt beslutsförmåga och att orsaken till detta är en demenssjukdom. Vidare måste det framgå att ett slutligt beslut inte kan avvaktas med hänsyn till behovet av att kunna ge nödvändig vård och omsorg eller förhindra eller begränsa en uppenbar risk för att den enskilde allvarligt ska skada sig själv eller någon annan. Som framgår av föregående avsnitt måste en god man vara utsedd för den enskilde innan socialnämnden fattar ett slutligt beslut om en tvångs- eller begränsningsåtgärd eller hos länsrätten ansöker om att en åtgärd ska få vidtas. När det gäller tillfälliga beslut är det inte i praktiken möjligt att upprätthålla detta krav. Jag är självfallet medveten om att detta utgör ett avsteg från kravet på rättssäkerhet för den enskilde. Det är här dock fråga om beslut som är bråds- kande. Det är därför inte möjligt att i denna situation uppställa ett krav på att god man ska ha förordnats innan ett tillfällig beslut meddelas. Självfallet ska dock de åtgärder vidtas som är möjliga att vidta för att en god man ska hinna utses innan ett tillfälligt beslut meddelas. Eftersom ett tillfälligt beslut om en tvångs- eller begränsnings- åtgärd i normalfallet kommer att fattas på en utredning som inte är fullständig anser jag att beslutanderätten bör ligga på politisk nivå. Nämndens möjlighet att delegera beslutanderätten måste därför begränsas. Jag föreslår (se avsnitt 12.3.1) att nämndens möjlighet att delegera beslutanderätten när det gäller att ansöka om att få låsa en dörr för någon eller att flytta någon till ett särskilt boende begränsas på det sätt som föreskrivs i 10 kap. 4 § SoL. Enligt min uppfattning är detta också en lämplig avvägning när det gäller möj- ligheten att delegera beslutanderätten beträffande tillfälliga beslut. När frågan om att fatta ett tillfälligt beslut uppkommer torde det, som jag påtalat ovan, mycket ofta förhålla sig på det sättet att ett beslut måste tas med mycket kort varsel. Det kommer därför i praktiken i de flesta fall inte vara möjligt att sammankalla nämnden eller utskottet för att fatta beslut i saken. För dessa situationer krävs det således att någon annan än nämnden eller utskottet har Utredning, beslut och överklagande behörighet att besluta i frågan. Denna uppgift bör ankomma på ordföranden eller någon annan ledamot som nämnden har förord- nat att fatta beslut i dess ställe. I 6 kap. 36 § kommunallagen (1991:900), KL, finns en generellt utformad bestämmelse som ger möjlighet till delegering när ett beslut behöver fattas snabbt. Enligt paragrafen får en nämnd, utöver vad som gäller enligt 6 kap. 33 § KL, i ärenden som är så brådskande att nämndens avgörande inte kan avvaktas uppdra åt ordföranden eller annan ledamot som nämnden har utsett att besluta på nämndens vägnar. Vilka beslut som kan delegeras och om det finns några begräns- ningar i delegationsrätten framgår inte av lagtexten. Fråga upp- kommer mot den bakgrunden om delegation enligt lagrummet kan ske i sådana fall där ärendet gäller myndighetsutövning mot enskilda, om de är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt eller när delegationsrätten är begränsad i särskilda föreskrifterTPF7FPT. En sådan särskild föreskrift finns t.ex. i 10 kap. 4 § SoL. I den bestämmelsen stadgas bl.a. att uppdrag att fatta beslut på socialnämndens vägnar när det gäller beslut om omedelbara omhändertaganden enligt LVU och LVM endast får ges åt en särskild avdelning som består av ledamöter eller ersättare i nämnden. I förarbetenaTPF8FPT till 6 kap. 36 § KL uttalas att Någon begränsning av möjligheterna att delegera enligt denna bestämmelse med hänsyn till ärendenas art finns inte. Frågan om hur 6 kap. 36 § KL bör tolkas i detta hänseende har belysts av JO i ett beslutTPF9FPT. I ärendet, som gällde omprövning enligt 13 § tredje stycket LVU av vård enligt 3 § LVU, hade socialnämn- den med stöd av 6 kap. 36 § KL delegerat till nämndens ordförande eller – vid förfall för denne – nämndens vice ordförande att fatta beslut i ärenden som var så brådskande att nämndens avgörande inte kunde avvaktas. Delegation i sådana ärenden kan enligt 10 kap. 4 § SoL endast ske till ett s.k. utskott. Med stöd av delegations- ordningen hade nämndens ordförande fattat beslut i frågan om fortsatt vård. JO konstaterade att det kan diskuteras om delegation enligt 6 kap. 36 § KL kan ske i sådana fall som faller under 6 kap. 34 § 3 7TP PT Jfr 6 kap. 34 § p. 3 och 4 KL. 8TP PT Prop. 1990/91:117 s. 205. 9TP PT JO 2005/06 s. 251. Utredning, beslut och överklagande och 4 KL. JO fann dock inte något direkt stöd för att detta inte skulle vara möjligt. JO uttalade vidare att det därför torde finnas utrymme för att tolka de aktuella bestämmelserna på det sättet att det är möjligt att med tillämpning av 6 kap. 36 § KL delegera beslutanderätten till nämndens ordförande även när delegation inte är tillåten enligt 10 kap. 4 § SoL, dvs. en sådan särskild föreskrift som avses i 6 kap. 34 § 4 KL. Oavsett hur det förhöll sig med den saken ansåg JO att det måste vara i princip uteslutet att nämndens ordförande kan fatta beslut när det – som i det angivna fallet – handlade om regelbundna omprövningar som ska äga rum enligt 13 § tredje stycket LVU, då dessa ärenden ska handläggas på ett sådant sätt att nämnden inte ska kunna hamna i tidsnöd. I beslutet konstaterade JO avslutningsvis följande. Jag har behandlat frågan om hur man ska se på tillämpningen av bestämmelsen i 6 kap. 36 § KL när förutsättningarna för delegation har begränsats enligt 10 kap. 4 § SoL. Hur regelverket ska tolkas har diskuterats även i andra sammanhang. Jag kan konstatera att det råder betydande osäkerhet om rättsläget (se bl.a. Clevesköld m.fl., Hand- läggning inom , nionde uppl., 2005 s. 174 , , Intern kompetensfördelning, 2000 s 298 f. och Svenska Kom- munförbundets cirkulär nr 2001:138 s. 6). Mot den bakgrunden finner jag skäl att tillställa (och ) en kopia av detta beslut. Som framgår av det jag anfört ovan föreslår jag att tillfälliga beslut om tvångs- och begränsningsåtgärder i de fall då nämndens avgörande inte kan avvaktas ska kunna fattas av ordföranden eller någon annan ledamot som nämnden har förordnat. Fråga upp- kommer därför om 6 kap. 36 § KL med hänsyn till det anförda är tillämplig i dessa situationer eller om det behövs en särskild bestämmelse som reglerar detta. JO har uttalat, i vilken bedömning jag instämmer, att 6 kap. 36 § KL torde vara tillämplig när det gäller de beslut som anges i 10 kap. 4 § SoL. Samma bedömning bör enligt min mening kunna göras såvitt avser tillfälliga beslut enligt mitt förslag. JO har emellertid konstaterat att det råder en bety- dande osäkerhet om rättsläget i den nu berörda frågan och har mot den bakgrunden funnit skäl att tillställa en kopia av beslutet. I detta sammanhang vill jag också nämna att det, mot bakgrund av 10 kap. 4 § SoL, finns särskilda bestämmelser i och LVM om rätt för ordföranden eller annan ledamot som nämnden har förordnat att fatta beslut i nämndens ställe i de fall ett beslut från Utredning, beslut och överklagande nämnden inte kan avvaktas. Det är här fråga om s.k. komplet- terande beslutanderätt och inte om delegation i egentlig mening. Som exempel på sådana bestämmelser kan nämnas beslut om omedelbara omhändertaganden enligt 6 § LVU och 13 § LVM. Även med beaktande av vad JO har uttalat i det angivna beslutet, får det anses råda osäkerhet om huruvida 6 kap. 36 § KL kan till- lämpas när det finns bestämmelser som föreskriver begränsningar i möjligheten att delegera nämndens beslutanderätt. Mot den bak- grunden anser jag att det i mitt förslag ska införas en särskild bestämmelse som reglerar saken. I den bestämmelsen ska anges att ordföranden eller någon annan ledamot som nämnden har för- ordnat får fatta tillfälliga beslut i de fall nämndens beslut inte kan avvaktas. Ett sådant beslut kan självfallet inte ändras av nämnden. För att ge nämnden en insyn i hur dessa ärenden handläggs bör det också införas en skyldighet att anmäla ett beslut av ordföranden eller någon annan ledamot till socialnämnden vid nämndens näst- kommande sammanträde. Denna anmälningsplikt motsvarar vad som föreskrivs vid omhändertagande enligt LVU och LVM. 12.3.3Beslutsfattare i akuta situationer Som jag redovisat i föregående avsnitt föreslår jag att det i bråds- kande fall ska finnas en möjlighet för socialnämnden att, utom när det gäller att flytta någon till ett särskilt boende, meddela ett till- fälligt beslut om att en tvångs- eller begränsningsåtgärd enligt lagen ska få användas. I de situationer nämndens beslut inte kan avvaktas ska ordföranden eller någon annan ledamot som nämnden har för- ordnat kunna meddela ett sådant beslut. Jag är fullt medveten om att det kan uppstå situationer där behovet av att använda en tvångs- eller begränsningsåtgärd är så brådskande att det inte finns tid för att kontakta socialnämnden eller nämndens ordförande för ställningstagande till om det finns grund för ett tillfälligt beslut om att en åtgärd ska få användas. Det ankommer i en sådan situation på den personal som har det faktiska ansvaret för vården och omsorgen av den enskilde att ta ställning till om situationen är så brådskande att den aktuella tvångs- eller begränsningsåtgärden får användas tillfälligt med stöd av bestämmelserna om nöd i i avvaktan på att ett till- fälligt beslut kan meddelas. Bestämmelserna om nöd kan dock Utredning, beslut och överklagande endast användas i en situation som uppstår plötsligt. Att med stöd av nödregler använda sig av en tvångs- eller begräns- ningsåtgärd har var och en rätt att besluta om, således även perso- nal i enskilt bedriven verksamhet. För att det inte ska råda någon tveksamhet om hur personalen ska agera i en eventuell nödsituation är det mycket viktigt att det finns utarbetade rutiner för hur saken ska hanteras. När det gäller verksamhet får det ankomma på socialnämnden att se till att sådana rutiner finns och för enskilt bedriven verksamhet ligger detta ansvar på ledningen för den verksamheten. Efter det att personal med stöd av nödreglerna har använt en tvångs- eller begränsningsåtgärd ligger det i sakens natur, om det inte är uppenbart att det är fråga om en engångsföreteelse, att socialnämnden underrättas om att åtgärden har vidtagits, detta med hänsyn till att nämnden enligt vad jag föreslår (se avsnitt 12.1.1) ska inleda en utredning när det kan finnas skäl för att använda en tvångs- eller begränsningsåtgärd. Härefter får nämnden avgöra om det finns anledning att inleda en utredning gällande frågan om det finns skäl för att vid behov kunna använda sig av någon av de åtgär- der som jag föreslår ska få användas. 12.3.4Begränsningar i socialnämndens möjlighet att meddela ett tillfälligt beslut ska enligt vad jag föreslår ha möjlighet att – för- utom när det gäller åtgärden att flytta någon till ett särskilt boende – kunna meddela ett tillfälligt beslut om att en åtgärd får vidtas. Så torde, med hänsyn till åtgärdernas karaktär och syfte, också i prak- tiken regelbundet komma att ske när ett ärende om användande av en åtgärd övervägs, då saken av naturliga skäl kommer att vara av akut karaktär. När det gäller de åtgärder som nämnden själv kan meddela ett slutligt beslut om att de får användas föreslår jag (se avsnitt 12.12.3) att de ska gälla om inte annat förord- nas. Av samma skäl som angivits kommer så också regel- mässigt att bli fallet, dvs. nämnden kommer inte att förordna att ett beslut inte ska gälla . Det finns en möjlighet, vilken med hänsyn till vad jag sagt dock inte förefaller sannolik, att nämnden utan att tidigare ha med- delat ett tillfälligt beslut ansöker om att en dörr ska få låsas för en viss person eller meddelar ett slutligt beslut om att någon annan Utredning, beslut och överklagande åtgärd får användas och i det beslutet förordnar att det inte ska gälla . Om nämnden efter någon av de angivna tid- punkterna anser att det behövs ett tillfälligt beslut och då också har möjlighet att meddela ett sådant beslut, kan den situationen uppstå att ett överklagande av detta tillfälliga beslut ska prövas i länsrätten, medan den slutliga prövningen av om åtgärden ska få användas möjligen är föremål för kammarrättens prövning. Det kan också förhålla sig på det sättet att den domstol där ett mål om tillåtande av en åtgärd är anhängigt har en annan uppfattning i frågan och upphäver det tillfälliga beslut som nämnden har med- delat. Att någon av de nu beskrivna situationerna ska kunna uppstå förutsätter också antingen att domstolen inte tillfälligt har beslutat om att åtgärden får vidtas eller att domstolen – om ansökan har bifallits eller beträffande någon annan åtgärd ett överklagande om att en åtgärd ska få tillgripas har avslagits – har förordnat att beslutet inte ska gälla . Det kan beträffande dessa situationer – som i praktiken är mycket osannolika - diskuteras om det bör införas en bestämmelse som förhindrar att de kan uppstå. En sådan bestämmelse skulle i så fall föreskriva att socialnämnden – efter det att den har ansökt om att en dörr ska få låsas alternativt ett slutligt beslut angående någon annan åtgärd har överklagats – inte ska få meddela ett tillfälligt beslut om att den aktuella åtgärden ska få användas. Om en sådan bestämmelse införs måste nämnden vid behov av ett tillfälligt beslut vända sig till den domstol där målet är anhängigt och begära att ett sådant beslut meddelas. Enligt vad jag föreslår ska en dom- stol kunna meddela ett tillfälligt beslut (se avsnitt 12.3.5). I sam- manhanget vill jag för tydlighetens skull framhålla att motsvarande situation inte kan uppstå när det gäller åtgärden flyttning till ett särskilt boende eftersom socialnämnden inte föreslås kunna med- dela ett tillfälligt beslut beträffande denna åtgärd. En bestämmelse med nu beskrivet innehåll skulle i praktiken medföra en viss tids- fördröjning eftersom beslutet skulle meddelas av domstolen. Nämnden skulle därför under denna tidsutdräkt få försöka lösa situationen genom t.ex. ökad tillsyn av den enskilde eller ytterst genom tillämpande av bestämmelserna om nöd i . Som jag redan påpekat torde ifrågavarande situationer inte utgöra ett praktiskt problem utan de är närmast av teoretisk karaktär eftersom socialnämnden – till följd av åtgärdernas akuta karaktär – normalt kommer att ha meddelat ett tillfälligt beslut om Utredning, beslut och överklagande att en dörr får låsas innan en ansökan görs respektive i ett slutligt beslut inte förordna att beslutet inte gäller . I annat fall förefaller det enligt min uppfattning tveksamt om det finns ett behov av att få använda åtgärden. Vid en samlad bedömning anser jag inte, detta då situationerna inte utgör ett praktiskt problem, att det finns skäl att införa en bestämmelse av nu beskrivet slag. Skulle situationen ändock mot förmodan komma att uppstå ligger det i sakens natur att nämnden vänder sig till den domstol där saken är föremål för prövning och begär ett tillfälligt beslut. Som jag tidigare redovisat föreslår jag att mitt förslag ska utvärderas . Vid denna utvärdering kan om det skulle visa sig att det föreligger ett verkligt behov av en sådan bestämmelse som diskuteras, en sådan införas då. 12.3.5Tillfälliga beslut av domstolen I 28 § förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL, föreskrivs att domstol, som har att pröva besvär, kan förordna att det över- klagade beslutet, om det eljest skulle lända till efterrättelse, tills vidare inte ska gälla och även i övrigt förordna rörande saken. Som framgår av 2 § FPL är lagen subsidiär i förhållande till annan lag eller förordning. 28 § FPL gäller därför i den mån annan lag eller förordning inte innehåller någon bestämmelse som avviker från vad som föreskrivs där. Det första ledet i bestämmelsen handlar om verkställighets- förbud (inhibition), medan det andra ledet gäller tillfälliga beslut i allmänhet. Paragrafen handlar endast om mål i vilka rätten har att pröva ett överklagande och är således inte tillämplig i första dom- stolsinstans i ansöknings- eller underställningsmålTPF10FPT. I förarbetenaTPF11FPT till bestämmelsen anfördes bl.a. följande. I ett remissyttrande har föreslagits att paragrafen utformas så att den kommer att omfatta inte bara besvärs- utan även underställnings- och ansökningsmål. Frågan om interimistiska förordnanden skall få med- delas i mål av sistnämnda slag lämpar sig emellertid enligt min mening knappast för en generell reglering utan bör lösas i specialförfattning. 10TP PT , Förvaltningsprocesslagen m.m., 5 uppl. 2006, s. 263 (Cit ), Karnov, 2003/04, s. 3189, not 47. 11TP PT Prop. 1971:30, s. 576. Utredning, beslut och överklagande Som exempel på när en sådan bestämmelse har införts i en special- författning kan nämnas 6 § tredje stycket LVU. I den bestäm- melsen föreskrivs att rätten, när socialnämnden har ansökt om vård med stöd av lagen, får besluta att den unge ska omhändertas .