sou · GUB384 · 2007-01-01 00:00:00 — I uppgiften ingår exempelvis att bevaka och be- döma om propositioner inom verksamhetsområden som kom- muner och landsting ansvarar för innebär förändringar i kom- munernas eller landstingens verksamhet som kan aktualisera behov av förändringar i den kommunalekonomiska utjämningen. Följa behovet av uppdateringar av kostnadsutjämningens olika delar samt vid behov lämna förslag till uppdateringar och se till att det tas fram underlag för uppdateringarna. Analysera om det finns behov av att förändra olika delar av sy- stemet eller olika delmodeller i kostnadsutjämningen och vid behov lämna förslag till förändringar till regeringen. Analysera om det finns strukturella kostnadsskillnader som inte beaktas i utjämningssystemet samt vid behov lämna förslag till regeringen på hur dessa skillnader kan beaktas i systemet. Grunduppdraget för den nya permanenta organisationen att lö- pande följa upp utjämningssystemet inrymmer alltså att ta fram underlag till både uppdatering och utveckling av den kommunal- ekonomiska utjämningen. Det bör dock påpekas att i det praktiska arbetet finns det inte några bestämda gränser mellan de olika delarna Förslag till organisation för administration Det är naturligt att uppdraget ges en närmare preci- sering inom ramen för budgetdialogen mellan myndigheten och departementet. Det kan exempelvis vara lämpligt att myndigheten i budgetunderlaget redovisar en flerårsplan över arbetet, där det bl.a. framgår myndighetens förslag till när och med vilken frekvens de olika delarna av systemet ska följas upp. Det bör också etableras former för löpande kontakter mellan kommunalekonomiska enhet och uppföljningsorganisationen. Särskilda uppdrag för uppföljningsorganisationen Den nya organisationen ska kunna användas av regeringen för sär- skilda utredningsuppdrag rörande utjämningssystemet som ges via regleringsbrev eller via särskilda regeringsbeslut. De särskilda upp- dragen kan exempelvis föranledas av att regeringen uppmärksam- mat att det kan finnas specifika strukturella kostnadsskillnader som inte beaktas i systemet. För att inte de särskilda utredningsuppdra- gen från regeringen ska inkräkta på det stående uppdraget krävs att dessa finansieras i särskild ordning. Den myndighet som får uppdraget att löpande följa upp utjäm- ningssystemet ska också på eget initiativ kunna bestämma att sär- skilda uppdrag ska utföras inom ramen för den permanenta organi- sationen, alternativt i samband med budgetdialogen eller i annat sammanhang föreslå regeringen att lägga ett specifikt uppdrag på myndigheten. Den nya uppföljningsorganisationen ska även kunna stödja parlamentariska kommittéer som behandlar den kommunal- ekonomiska utjämningen med sekreterar- eller expertmedverkan. Återrapportering av uppföljningsorganisationens arbete Den nya permanenta uppföljningsorganisationen bör redo- visa resultatet av sina analyser och eventuella förslag till regeringen. Givetvis ska organisationen även ha möjlighet att redovisa delre- sultat av sitt arbete mellan de årliga redovisningarna. Eventuella särskilda uppdrag avrapporteras som regeringen anger. Förslag till organisation för administration Uppdraget att löpande följa upp utjämningssystemet ska läggas på Statskontoret Mitt arbete med att föreslå en lämplig organisation för att löpande följa upp utjämningssystemet inleddes med att jag ställde upp ett antal kriterier: Organisationen bör vara underställd . Organisationens grunduppdrag bör vara av den karaktären att uppföljning av den kommunalekonomiska utjämningen inte blir ett främmande inslag. Organisationen bör ha sakkompetens inom områden som har relevans för den kommunalekonomiska uppföljningen Eftersom är ansvarigt departement för de kommunalekonomiska frågorna är det en fördel om den nya orga- nisationen för uppföljning av den kommunalekonomiska utjäm- ningen läggs på en myndighet som sorterar under Finansdeparte- mentet. Organisationen bör vidare ha ett grunduppdrag och en kultur som medger att uppföljningen av den kommunalekonomiska ut- jämningen på ett naturligt sätt kan fasas in. Exempelvis bör organi- sationen ha vana att producera beslutsunderlag till , och inom organisationen bör finnas kännedom om den kommunala självstyrelsen, allmänt kunnande om verksamheten i kommuner och landsting samt helst även upparbetade kontakter i kommun- sektorn. Organisationen bör också förfoga över sakkompetens i specifika frågor som har relevans för den kommunalekonomiska uppfölj- ningen, så att uppföljningen enkelt kan smälta in och dra nytta av myndighetens ledningsresurser och kompetens i övrigt. Inom or- ganisationen bör exempelvis finnas beräkningsteknisk och grund- läggande statistisk kompetens, utredningskunnande samt kunska- per om ekonomi. Med utgångspunkt från de uppställda kriterierna har jag inför valet av myndighet för den permanenta uppföljningen övervägt flera myndigheter under . Jag har slutligen blivit övertygad om att Statskontoret är den myndighet som bäst svarar mot de uppställda kriterierna. Här följer motiveringen till mitt val. Förslag till organisation för administration Statskontoret får som ett resultat av den genomförda översynen av regeringens stabsmyndigheter fr.o.m. årsskiftet 2005/2006 en renodlad roll. I budgetpropositionen (prop. 2005/06:1, UO 2, sid. 35) skriver regeringen om Statskontorets nya uppdrag: En utgångspunkt för regeringen i budgetpropositionen var att stabsmyndigheterna ska ha tydliga ansvarsområden och därmed stärka den förvaltningspolitiska utvecklingen. Regeringen anser att Statskontoret ska ha ett renodlat utrednings-, uppföljnings- och ut- värderingsuppdrag. Statskontoret ska vidare på regeringens uppdrag biträda med underlag för omprövning, effektivisering och styrning av statlig verksamhet. Statskontoret är underställt och har ett upp- drag i övrigt av den karaktären att uppföljning av den kommunal- ekonomiska utjämningen inte blir ett främmande inslag. Myndig- heten har även sakkompetens inom områden som har relevans för den kommunalekonomiska uppföljningen. Statskontoret som myndighet och utredningsorgan är även tillräckligt stort för att medge en viss flexibilitet i resursanvändningen och för att undvika den sårbarhet som kan uppstå om kompetensen i den kommunal- ekonomiska utjämningen finns hos alltför få personer. Statskontoret har dock lika lite som någon annan förvaltnings- myndighet ett kommunalt verksamhetskunnande som spänner över hela den kommunala sektorn. Statskontoret måste därför vid full- görandet av uppgiften utbyta information med företrädare för kommunsektorn och med flera andra myndigheter och departe- ment. Statskontoret bör också ha en konsultbudget till sitt förfo- gande, som medger köp av tjänster inom områden där Statskonto- ret saknar kompetens eller resurser. Mitt slutliga val har stått mellan Statskontoret och SCB. Avgö- rande för valet av Statskontoret har varit att myndigheten är stabs- myndighet med ett renodlat utrednings-, uppföljnings- och utvär- deringsuppdrag, och att Statskontoret därmed är en myndighet vars arbetsprocesser och slutprodukter inte är olika kommittéväsendets. SCB ska ha kvar samtliga av de uppgifter som myndigheten utför inom ramen för den kommunalekonomiska utjämningen. Valet av Statskontoret gör också att sårbarheten blir mindre i och med att SCB:s löpande administration respektive den löpande uppföljningen delas upp på två myndigheter. Därmed skapas natur- ligen också incitament för en dialog mellan två kompetenta Förslag till organisation för administration myndigheter underhand och en viss ömsesidig kvalitetskontroll av beräkningar och annat underlag. Ett särskilt beslutsorgan inom Statskontoret ska besluta om inriktningen och prioriteringarna för uppföljningen Ett av regeringen utsett särskilt beslutsorgan inom Statskontoret ska besluta om inriktningen och prioriteringarna för myndighetens löpande uppföljning av utjämningssystemet och fatta beslut om de rapporter som ska överlämnas till regeringen. I beslutsorganet ska ingå företrädare för kommunsektorn och i övrigt personer med goda insikter i utjämningssystemet eller i kommunalekonomiska frågor. De berörda departementen ska bereda de rapporter som organet fattar beslut om och tillställer regeringen, varför det ter sig natur- ligt att departementen inte är företrädda i beslutsorganet. Reger- ingen kan besluta att beslutsorganets ordförande ska vara Stats- kontorets generaldirektör, alternativt utse en extern ordförande. Det särskilda beslutsorganet är viktigt för systemets legitimitet. Utjämningssystemet omfördelar medel mellan kommuner och mellan landsting, och det är därför angeläget att kommunsektorns företrädare ges inflytande över det utredningsarbete som ska ligga till grund för fördelningen. Att kommunsektorns företrädare finns med vid framtagandet av beslutsunderlag till regeringen i utjäm- ningsfrågor medför att beslutsunderlaget får förankring i sektorn och är därmed också ämnat att underlätta den fortsätta bered- ningen av frågorna i . Kommunsektorns företrädare liksom även personer med särskild kompetens utanför kommunsektorn kan också via det särskilda beslutsorganet tillföra kunskaper till uppföljningsorganisationen i frågor av betydelse för utjämningen. Det kan nämnas att flertalet av de större myndigheterna inom sig har flera olika typer av självständigt beslutande organ. Exempel på sådana myndigheter är , , , , , och . Jag har övervägt flera alternativ för att tillgodose intressenternas inflytande över uppföljningsorganisationens arbete. Ett alternativ är att inrätta en särskild nämndmyndighet, kopplad till en värd- myndighet som står för nämndens kansligöromål. I detta fall skulle nämnden motsvara det ovan föreslagna beslutsorganet, och Stats- Förslag till organisation för administration kontoret skulle mycket väl kunna vara värdmyndighet för nämn- dens kansli: Alternativen har således i praktiken stora likheter. Jag har dock sett det som en fördel att mitt förslag inte nödvändiggör inrättandet av en ny myndighet. Den kommunalekonomiska utjämningen avser centrala verk- samhetsområden i kommuner och landsting. Det är därför viktigt att uppföljningen och utvecklingen av systemet vilar på ett kun- nande om dels ekonomi, dels de verksamheter som av- ses. Särskilt uppföljningen och utvecklingen av de olika delmodel- lerna inom kostnadsutjämningen förutsätter kunskaper inom de områden som är berörda. Det betyder att kunskaper och erfaren- heter bl.a. från skola, vård och omsorg kommer att krävas. Det är också viktigt att olika kompetenser kan komma in tidigt i uppfölj- ningsarbetet, och även kan bidra till att initiera de olika uppfölj- nings- och utvecklingsinsatser, som ska utföras av uppföljningsor- ganisationen. Jag anser därför att den nya uppföljningsorganisatio- nen inom Statskontoret bör knyta en referensgrupp till arbetet med uppföljningen, bestående av företrädare för , berörda fackdepartement och myndigheter samt Kommuner och Landsting. Dimensioneringen och finansieringen samt tidpunkten för inrättande av den permanenta uppföljningsorganisationen I storleksordningen tre årsarbetskrafter är en rimlig dimensione- ring för Statskontorets stående uppdrag att löpande följa upp ut- jämningssystemet. Därtill ska finnas vissa konsultmedel till Stats- kontorets förfogande. Den löpande uppföljningen av utjämnings- systemet ska vara statligt finansierad. Större uppföljnings- eller ut- vecklingsinsatser bör finansieras i särskild ordning. Det är lämpligt att den nya uppföljningsorganisationen tar vid när min utredning avslutas, för att en viss kontinuitet i uppfölj- ningsarbetet ska kunna upprätthållas. Den nya organisationen bör därför träda i funktion . En rimlig basnivå för budgeten för konsulter för den nya upp- följningsorganisationen är . Konsultbudgeten ska bl.a. medge framtagande av dataset och beräkningar i samband med att underlag produceras till uppdateringar av olika delmodeller i kostnadsutjämningen. Förslag till organisation för administration Sammantaget kan det årliga resursbehovet för Statskontorets uppdrag att löpande följa upp utjämningssystemet inklusive kon- sultmedel bedömas uppgå till uttryckt prisnivå. Den kommunalekonomiska utjämningen är ett statligt system och även uppföljningen av systemet bör naturligen vara statligt fi- nansierad. Min utredning har enligt direktiven det explicita uppdra- get att föreslå en organisatorisk lösning för en permanent uppfölj- ning av utjämningssystemet, utan att utredningen har förutsätt- ningar att föreslå var medlen ska tas. Det kan konstateras att de arbetsuppgifter som jag föreslår ska ligga på Statskontoret har utförts av kommittéer och således finansierats av staten via kommittéanslaget. 3.4Konsekvenser av en övergång till en löpande uppföljning av den kommunalekonomiska utjämningen I det följande redovisas min bedömning av konsekvenserna av en övergång till löpande uppföljning av den kommunalekonomiska uppföljningen. Jag menar att löpande uppföljning i flera avseenden förbättrar den kommunalekonomiska utjämningen, men även att en löpande uppföljning ställer nya krav på aktörerna i systemet. Med en löpande uppföljning kommer regeringen att kontinuer- ligt tillföras ett underlag som ger förutsättningar att oftare än hit- tills genomföra uppdateringar och justeringar av olika faktorer i utjämningssystemet. Det bör leda till en ökad kvalitet i den kom- munalekonomiska utjämningen. Mer frekventa uppdateringar ger en bättre överensstämmelse mellan kommunernas struktu- rella kostnader och standardkostnader, och de ger möj- lighet att på ett systematiskt sätt validera och vid behov förbättra och förfina samtliga av de faktorer och parametrar som används vid utjämningen. En permanent organisation för den kommunalekonomiska upp- följningen bör dessutom ha goda förutsättningar att förbättra do- kumentationen av systemet och att säkerställa databaser och annat material. Det bör även bli enklare att vidmakthålla kompetensen i utjämningsfrågorna och kontinuiteten i övrigt. En löpande uppföljning av den kommunalekonomiska utjäm- ningen med åtföljande tätare återrapportering till Finansdeparte- Förslag till organisation för administration mentet medför förändrade krav på beredning av utjämningsfrågorna. Förslag om förändringar i olika delmodeller i utjämningssystemet kommer att behöva beredas i regerings- kansliet. De enskilda utjämningsfrågor som behandlas bör i gengäld som regel leda till mindre omfördelningar mellan kommuner eller mellan landsting, och därmed som enskild fråga bli av mindre betydelse. I vissa fall kommer dock sannolikt den lö- pande uppföljningen att generera förslag som trots att endast delar av systemet berörs ändå leder till relativt stora omfördelningar. Min utredning kan ses som den första med löpande uppföljning som grunduppdrag; och avrapporteringen i höstens delbetänkande ger underlag till uppdateringar eller förändringar av delar av syste- met, där exempelvis en reviderad delmodell för utjämning av bygg- kostnader ger upphov till relativt stora omfördelningar mellan en- skilda kommuner respektive enskilda landsting. En förutsättning för att det ska vara möjligt att implementera uppdateringar och mindre förändringar av utjämningssystemet mera frekvent än vad som varit fallet är sannolikt att infö- randeregler i stor utsträckning kan undvikas. En ordning med täta och överlappande införanderegler skulle antagligen snabbt göra sy- stemet ohanterligt. I kapitlet behandlas frågeställningen om strukturella löneskillnader inom kommunsektorn. Först beskrivs uppdraget och frågans tidi- gare behandling. Därefter redogörs för lönenivåerna i samtliga landsting och kommuner samt hur de utvecklats över tiden fram . I det efterföljande avsnittet analyseras om de löneskillnader som finns mellan kommuner och mellan landsting är strukturellt betingade eller om det är andra orsaker som ligger bakom dessa skillnader. I det avslutande avsnittet presenteras mitt förslag till två nya utjämningsmodeller för utjämning av strukturellt betingade löneskillnader, en för kommuner och en för landsting. Mitt förslag: Två nya delmodeller införs i kostnadsutjämningen för utjämning av strukturellt betingade lönekostnadsskillnader i kom- munsektorn, en för kommunerna och en för landstingen. I delmo- dellen för kommunerna beräknas de strukturella löneskillnaderna utifrån variabler som avspeglar konkurrensen på närliggande ar- betsmarknader, boendekostnaderna på orten och det allmänna ar- betsmarknadsläget. I delmodellen för landstingen beräknas de strukturella löneskillnaderna utifrån en variabel som avspeglar kon- kurrensen på närliggande arbetsmarknader. Uppdateringar av del- modellerna bör lämpligen ske . De nya delmodellerna bör tillämpas . 4.1Uppdraget samt frågans tidigare behandling Jag har i uppdrag att analysera skillnader i lönenivåer mellan kom- muner och mellan landsting i syfte att fastställa om och i vilken grad dessa skillnader är strukturellt betingade. Om skillnaderna i lönenivåer bedöms vara strukturellt betingade ska ett förslag läm- nas på hur dessa skillnader kan beaktas i utjämningssystemet på ett för enskilda kommuner och landsting opåverkbart sätt. Frågan om strukturellt betingade löneskillnader har tidigare be- handlats av som ansåg att skillnader i löne- nivåer inte skulle beaktas i kostnadsutjämningen. Gemensamt finansierad utjämning i kommunsektorn (SOU 2003:88) konstaterade kommittén att det fanns skillnader i lönenivåer mellan olika regioner men att man inte kunde veta i hur stor utsträckning de höga lönenivåerna, i bland annat flera stockholmskommuner, berodde på hård konkurrens om personal eller om nivåerna var självvalda. Kommittén ansåg det inte heller självklart att skillna- derna i lönenivåer mellan regioner skulle bestå över tiden. Flera remissinstanser angav i sina remissyttranden över Utjäm- ningskommitténs betänkande att skillnader i lönenivåer borde be- aktas i utjämningssystemet medan bl.a. Svenska Kommunförbun- det och ansåg att tillräcklig kunskap saknades för att ta ställning till i vilken utsträckning som löneskillnaderna kunde förklaras av strukturen på arbetsmarknaden, konjunkturen eller andra orsaker. Regeringen angav i propositionen Ändringar i det kommunala utjämningssystemet (prop. 2003/04:155) att det saknades tillräcklig kunskap för att ta ställning till om löneskillnaderna kunde förklaras av strukturen på arbetsmarknaden och att det var viktigt att en eventuell kompensation för höga löner utgår från opåverkbara strukturella faktorer. Regeringen ansåg därför att frågan skulle bli föremål för fortsatt utredning. 4.2Hur stora är löneskillnaderna mellan landstingen? Nedan behandlas löneskillnaderna mellan landstingen. Landstingen avhandlas före kommunerna eftersom den metod som utredningen använt är lättare att beskriva utifrån landstingsdata. De lönedata som ligger till grund för utredningens beräkningar har tagits fram av Kommuner och Landsting. Skillnader i lönekostnader totalt samt per årsarbetare Högst månadslön per årsarbetare har och i län vars medellöner uppgick till ca 26 100 respektive . Lägsta löner per årsar- betare har landstingen i och vars medellöner understeg . Skillnaden i genomsnittlig månadslön mellan årsarbetare i och i uppgår därmed till ca . Den genomsnittliga lönen i riket för landstingssektorn uppgick till lite per årsarbetare. Totalt hade alla landsting utom , och en medellön som understeg genomsnittet i riket. Anledningen till att riksgenomsnittet är så högt är att de högre lö- nerna i landstingen i och drar upp medellönen i riket då de tillsammans har över en femtedel av alla årsarbetare inom landstingen. Till en del förklaras löneskillnaderna av att landstingen har olika personalsammansättning. Exempelvis får ett landsting med en stor andel läkare en högre medellön per årsarbetare än om läkarandelen hade varit den för riket genomsnittliga, eftersom läkare har jämfö- relsevis hög lön. I den utsträckning skillnaderna i personalsammansättning beror på skilda vårdbehov i befolkningen, så sker en utjämning för dessa skillnader inom ramen för kostnadsutjämningen. Exempelvis be- hövs en större andel läkare och vissa andra högspecialiserade perso- nalkategorier i ett landsting med fler individer per tusen invånare i behov av slutenvård. På motsvarande sätt sker även mellan kom- munerna en utjämning av strukturellt betingade skillnader. Den genomsnittliga lönen per årsarbetare är som framgår av detta avsnitt inte ett idealiskt mått om man vill studera lönenivå- erna i landstingen. En standardisering av lönerna möjliggör en rättvis jämförelse För att en jämförelse ska bli rättvis och säkerställa att exempelvis läkarlöner i ett landsting jämförs med just läkarlöner i ett annat landsting och inte med löner för andra personalkategorier måste skillnader i personalsammansättning elimineras. Detta möjliggörs genom att lönerna standardiseras. Följden av en standardisering blir att alla landsting får samma andel av respektive yrkeskategori. En standardisering har även gjorts för personalens ålder. Detta för att undvika att äldre, mer erfaren och därmed högre avlönad personal jämförs med yngre, mindre erfaren och lägre avlönad personal inom samma yrkeskategori. De löneskillnader som därefter kvar- står kan således inte förklaras med att ett landsting har en högre andel specialiserad personal eller att man anställt mer erfaren per- sonal än andra landsting. Ett medelvärde ökar tillförlitligheten i jämförelsen Vid en jämförelse baserad på data från enbart ett specifikt år finns alltid risken att siffrorna inte är helt jämförbara på grund av exem- pelvis retroaktiva utbetalningar eller olika avtalsperioder. Genom att i stället beräkna medelvärdet för minskar detta problem. Utredningen har studerat lönenivåerna . Valet av år har gjorts i samarbete med företrädare för Kommuner och Landsting. Den studerade perioden har delats in i två fyraårsperioder; 1997-2000 samt 2002-2005. Standardiseringen leder till att skillnaderna mellan landstingen minskar Skillnaden i lönenivåer mellan landstingen blir mindre genom stan- dardiseringen. Det landsting som hade den högsta standardiserade lönenivån var lands- ting med en medellön på , vilket är mer än medelvärdet för det landsting som hade lägst medellön. Diagram 4:1 Medellöner i landsting för , ej standardise- rade samt standardiserade för genomsnittlig personal- och åldersstruktur. Ri- ket= index 100 Källa: Egen bearbetning och Kommuner och Landsting Standardiseringen har gjorts genom att landstingens personal har delats in i 13 yrkesgrupper som i sin tur är fördelade på 11 ålders- kategorier. Den genomsnittliga lönen för respektive yrkes- och ål- dersgrupp i respektive landsting har sedan multiplicerats med den genomsnittliga andelen personer per yrkes- och åldersgrupp för samtliga landsting. På detta sätt får samtliga landsting en identisk personalstruktur och blir därmed direkt jämförbara. I de fall obser- vationer saknas, exempelvis om ett landsting inte har en distrikts- läkare i har medellönen i riket för distriktslä- kare i den aktuella åldern använts.1 De genomsnittliga månadslönerna i landstingen, efter genom- förda standardiseringar, var 1 Utredningen har förutom de genomförda standardiseringarna även övervägt att göra ytterligare standardiseringar, främst gällande personalens utbildningsnivå. Det finns dock mycket som tyder på att indelningen i yrkeskategorier till stor del fångar upp skillnader i utbildningsnivå vilket skulle göra standardiseringen överflödig. Att utöver de redan gjorda standardiseringarna införa ytterligare standardiseringar skulle dessutom försvaga materialet avsevärt. Detta gäller inte minst för kommuner då det i många små kommuner skulle saknas alldeles för många observationer.