sou · GUB348 · 2007-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för beslutade regeringen att tillkalla en utredare med uppdrag att utreda behovet av en förändrad straffrättslig reglering i fråga om olika oegentligheter vid utbetalningar från trygghets- systemen (dir. 2005:51). förordnades överåklagaren som särskild utredare. Som sakkunniga i utredningen förordnades dåvarande ämnessakkunnige, numera vice chefsåklagaren och dåvarande rättssakkunniga, numera rådmannen . Med entledigande av förordnades rättssakkunnige Axel Taliercio som sakkunnig i utredningen. Som experter i utredningen förordnades profes- sorn (), handläggaren (Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen), utveck- lingschefen () och försäkringsdirektören () samt docenten (), vice överåklagaren () och utredaren (Kommuner och Landsting). förordnades hovrättsassessorn som utredningens sekreterare. Utredningen – som antagit namnet – överlämnar betänkandet Bidragsbrott. Betänkandet har skrivits i vi- form. Det betyder dock inte att full enighet rått i alla avseenden. Ett särskilt yttrande av experten har fogats till betänkandet. Uppdraget är härmed slutfört. Rättsligt samarbete inom EU.................................................. Ekonomiska förmåner inom trygghetssystemen .............. Förmåner utanför socialförsäkringen ..................................... 5.2.3 Ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen............... 5.2.4 Migrationspolitiska bidrag och ersättningar ............... 5.2.5 Andra ekonomiska förmåner utanför Social trygghet inom EU m.m................................................. Ansökningsförfarande och handläggning ....................... Handläggning av socialförsäkringsförmåner............... Handläggning av arbetslöshetsersättning.................... Ansökan om arbetslöshetsersättning........................... Handläggning av studiestöd ......................................... Ansökan om studiestöd................................................ Ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen .......................... 6.4.1 Handläggning av ekonomiskt bistånd ......................... 6.4.2 Ansökan om ekonomiskt bistånd ................................ Kontroller av ansökningar m.m..................................... kontroller vid ekonomiskt bistånd ................ Omfattningen av brott mot trygghetssystemen................ Undersökningar om brott mot trygghetssystemen ............... Brottsanmälningar och lagföring............................................. Närmare om brottsförutsättningarna.......................... 9.2.3 Osann och vårdslös försäkran, m.m............................ Skattebrott och vårdslös skatteuppgift .......................... Skatterättsliga administrativa sanktioner................................ 11.1.1 Socialrättslig reglering .................................................. 11.1.2 Straffrättslig reglering................................................... 11.2.1 Socialrättslig reglering .................................................. 11.2.2 Straffrättslig reglering................................................... 11.3.1 Socialrättslig reglering .................................................. 11.3.2 Straffrättslig reglering................................................... 11.4.1 Socialrättslig reglering .................................................. 11.4.2 Straffrättslig reglering................................................... Behovet av en straffrättslig reform - överväganden ......... Straffansvar för underlåtenhet................................................. Myndigheternas upplysningsskyldighet m.m. ....................... Straffansvar vid grov oaktsamhet ............................................ 12.4.1 Om lagföringen vid brott mot trygghetssystemen..... 12.4.2 Utredningens iakttagelser av lagföringen.................... 12.4.3 Om uppsåtsbrist och bevissvårigheter....................... 12.4.4 Allmänt om straffansvar vid oaktsamhet................... 12.4.5 Är grovt oaktsamt missbruk av 12.4.6 Några fall från verkligheten........................................ 12.4.7 Alternativa straffbestämmelser .................................. 12.4.8 Alternativ till en straffrättslig utvidgning.................. 12.4.9 Är en straffrättslig utvidgning befogad?.................... En ny straffrättslig reglering –förslag........................... Den lagtekniska avgränsningen av regleringens En särskild lag......................................................................... 13.4.1 Den lagtekniska konstruktionen................................ 13.4.2 Bidragsbrott – en ny brottsbeteckning...................... 13.4.3 Straffskalor och påföljdsval ........................................ 13.4.5 Grovt bidragsbrott...................................................... 13.4.6 Vårdslöst bidragsbrott ................................................ Anmälningar vid brott mot trygghetssystemen ................... Lagreglerad anmälningsskyldighet inom andra områden .... Om författningsreglerad anmälningsskyldighet................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................ Förslaget till bidragsbrottslag ............................................... 18.2Förslaget till lag om ändring i lagen (2004:115) om självbetjäningstjänster via Internet inom 18.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (1976:380) om Blankett Begäran om sjukpenning ......................... Blankett Begäran om tillfällig föräldrapenning...... Blankett Ansökan om studiemedel ........................ Blankett Ansökan om ekonomiskt bistånd ........... Lag (1962:381) om allmän försäkring mannen) eller Justitieombudsmännens äm- Nytt juridiskt arkiv, avdelning I Nytt juridiskt arkiv, avdelning II Socialförsäkringslag (1999:799) Socialtjänstlag (2001:453) Det är en omdiskuterad fråga i vilken utsträckning det förekommer att enskilda genom brott skaffar sig bidrag och ersättningar från de offentliga trygghetssystemen och hur stora kostnader det vållar samhället. Ett antal undersökningar har genomförts, huvudsakligen rörande förmåner som ingår i socialförsäkringen. Flera av under- sökningarna har visat att brott och missbruk förekommer i viss utsträckning om än i relativt begränsad omfattning. Med hänsyn till den mycket stora mängd ärenden och utbetalningar som hanteras inom välfärdssystemen kan emellertid även ett mindre omfattande missbruk slutligt få stora konsekvenser för systemens förmåga att bevara den sociala tryggheten. Statsmakterna har vidtagit olika åtgärder för att förebygga och beivra missbruk av trygghetssystemen. har utredningsuppdrag lämnats bl.a. om återkravsfrågor och informa- tionsutbyte mellan myndigheter. I syfte att stärka kontrollarbetet har resurser tillförts myndigheter och organ som handlägger och betalar ut ekonomiska förmåner inom välfärdssystemen. Till de åtgärder som vidtagits hör också denna utredning. Vårt uppdrag har gällt frågor om straffrättsliga åtgärder mot brott mot trygg- hetssystemen. Med utgångspunkt från tidigare genomförda undersökningar rörande omfattningen av oegentligheter vid utbetalningar av för- måner inom trygghetssystemen betonas i utredningsdirektiven vikten av att bidrag och ersättningar kommer just de personer till del som har rätt till sådant stöd, att oegentligheter uppdagas och att straffvärda gärningar kan mötas med straff. Det anförs att det är viktigt att straffrättslagstiftningen är modern och ändamålsenlig och att bestämmelserna är anpassade till de särskilda förhållanden som gäller för trygghetssystemen, särskilt i fråga om regleringens tydlighet och lättillgänglighet. Det straffbara området måste vara utformat på ett sådant sätt att straffvärda beteenden är kriminali- serade och det är av stor vikt att berörda myndigheter och organ polisanmäler misstänkta brott. Utredningsuppdraget har därför kommit att omfatta två huvuddelar. Den första och mest omfattande delen av uppdraget är renodlat straffrättslig. I denna del har ingått att överväga lämpligheten av att införa särskilda straffbestämmelser på området. Här har också ingått att överväga behovet och lämpligheten av att göra det straff- rättsliga ansvaret tydligt även när det gäller underlåtenhet att lämna uppgifter. Utredningen har också haft att utreda behovet och lämpligheten av en kriminalisering av grovt oaktsamma beteenden. Vid sidan av frågorna om en modern och ändamålsenlig straff- rättslig reglering har uppdragets andra del bestått i att överväga om det finns skäl att införa en anmälningsskyldighet för berörda myn- digheter och organ vid misstanke om brott rörande ersättningar och bidrag. Behovet av en förändrad strafflagstiftning Det socialrättsliga regelsystemet har genom samhällsutvecklingen byggts ut stegvis och omfattar numera ett mycket stort antal olika ekonomiska stödformer som regleras i en mängd författningar. Huvuddelen av förmånerna ingår i socialförsäkringen, som admini- streras av och (). Här återfinns förmåner till stöd för barn och familjer samt förmåner som betalas ut vid sjukdom, handikapp och ålderdom. Bland de mer betydelsefulla förmåner som regleras utanför social- försäkringen återfinns arbetslöshetsersättning som handläggs av självständiga arbetslöshetskassor och studiestödsförmåner som hanteras av (). Även kommu- nerna administrerar ett flertal olika socialpolitiska ekonomiska förmåner. Viktigast av dessa är ekonomiskt bistånd enligt social- tjänstlagen (2001:453). Flyktingar omfattas i viss mån av trygghets- systemen genom ekonomiska förmåner som i huvudsak admini- streras av . De kontroller som utförs inför beslut om utbetalningar av eko- nomiska förmåner och under löpande ersättningsperioder skiftar mellan olika förmånsslag och skiljer sig åt mellan de myndigheter och organ som handlägger förmånerna. Som regel utförs en grund- läggande kontroll mot uppgifter som man har tillgång till. Vissa rutiner finns för samkörning av register och i vissa fall vidtas särskilda kontroller och utredningsåtgärder. Felaktiga utbetalningar av ekonomiska förmåner kan normalt återkrävas enligt bestämmelser i förmånsförfattningarna. Beslut om återkrav kan aktualiseras dels när förmånstagaren genom felaktiga uppgifter eller underlåtenhet att anmäla ändrade förhållanden orsa- kar den felaktiga utbetalningen, dels i andra fall där förmånstagaren skäligen borde ha insett att förmånen betalats ut felaktigt. Antalet återkrav är mycket stort och omfattar stora belopp. Den vanligaste brottsrubriceringen vid brott rörande bidrag och ersättningar inom trygghetssystemen är bedrägeri enligt bestäm- melserna i 9 kap. 1–3 §§ . Bedrägeri är ett brott som kan bestraffas bara om det finns ett vilseledandeuppsåt. Till skillnad från många andra situationer då ansvar för bedrägeri kan före- komma är förhållandena vid utbetalningar av förmåner från trygg- hetssystemen speciella i flera avseenden. Ett framträdande drag vid utbetalningar av ekonomiska förmåner är att de ofta förutsätter att ett visst förhållande skall bestå eller att något skall inträffa . Det är därför angeläget att grän- serna för straffansvaret i fall av underlåtenhet att anmäla ändrade förhållanden är tydligt och att straffbestämmelsernas utformning ger praktiska förutsättningar för tillämpningen i dessa fall. Utred- ningen har kommit fram till att bedrägeribestämmelsen i detta avseende är språkligt svårtillgänglig och framför allt att det är oklart hur långt kriminaliseringen sträcker sig. Detta är också av betydelse för myndigheternas upplysningsskyldighet och för beho- vet av att enskilda förmånstagare har klart för sig de straffrättsliga konsekvenserna av att lämna felaktiga uppgifter eller av under- låtenhet att anmäla ändrade förhållanden. Inom trygghetssystemen hanteras ett mycket stort antal ären- den. För att förmånerna skall kunna fylla avsedd funktion är det också nödvändigt att handläggningen av ärendena är effektiv och smidig. Masshanteringen och kravet på effektivitet och smidighet medför att det är svårt att göra mer ingående individuella bedöm- ningar i varje ärende och det begränsar möjligheterna till kontroll. I handläggningen är myndigheterna också i stor utsträckning hän- visade till uppgifter som lämnas av förmånstagarna. För att trygg- hetssystemen långsiktigt skall kunna fungera på detta sätt är det nödvändigt att förmånstagarna visar lojalitet och aktsamhet i sam- band med ansökningar och utbetalningar från trygghetssystemen. Utredningen har granskat ett större antal nedlagda förundersök- ningar och domar. I flera av dessa ärenden finns exempel på för- faranden som på ett mer påtagligt sätt avviker från det aktsamhets- krav som bör kunnas ställas på den enskilde i samband med ansök- ningar och utbetalningar av förmåner inom trygghetssystemen. Grov oaktsamhet kan i vissa fall bestraffas redan enligt gällande rätt. I syfte att åstadkomma en sammanhållen lagstiftning och för att komma åt alla straffvärda beteenden har emellertid utredningen bedömt att det finns anledning att utvidga det straffbara området för grovt oaktsamma fall. Det finns naturligtvis ett flertal andra åtgärder än straffrättsliga som kan vidtas som kan förväntas förebygga missbruk och under- lätta att brott upptäcks och beivras. Det är emellertid inte sannolikt att sådana förändringar kan genomföras så att utrymmet för den typ av grovt oaktsamma beteenden som utredningen bedömt som straffvärda kommer att försvinna. En utvidgad kriminalisering av grovt oaktsamma beteenden framstår också som befogad med utgångspunkt från de principer för kriminalisering som lagts fast i propositionen Ett effektivare brottmålsförfarande (prop. 1994/95:23 s. 52 ff., bet. 1994/95:JuU2, rskr. 1994/95:40). Sammantaget har utredningen kommit till slutsatsen att det finns anledning att införa en mer ändamålsenlig och tydlig straffrättslig reglering för brott mot trygghetssystemen och att en sådan regler- ing bör innefatta en bestämmelse om straffansvar för grov oakt- samhet. En ny straffrättslig reglering Vid en genomgång av hur brott mot trygghetssystemen hanteras straffrättsligt i , , och har utred- ningen bedömt att inte något av dessa länder har en lösning som passar för svenska förhållanden. Utredningen föreslår en ny straffrättslig reglering som omfattar alla de ekonomiska förmåner som hanteras inom de centrala delarna av trygghetssystemen. Detta innebär att de förmåner som redovisas i betänkandet och som hanteras av , , , , länsarbetsnämnderna, kommunerna och arbetslöshetskassorna omfattas av bestämmelserna. Straff- bestämmelserna föreslås bilda en särskild lag. Uppsåtligt brott enligt den nya lagen förekommer i tre svårhets- grader. Huvudbrottet benämns bidragsbrott. Vidare finns ett ringa brott samt ett grovt brott som betecknas grovt bidragsbrott. Här- utöver finns en särskild straffbestämmelse för grovt oaktsamma fall, vårdslöst bidragsbrott. Efter mönster från skattebrottslagen konstrueras brotten med ett farerekvisit som här innebär ett krav på konkret fara för en fel- aktig utbetalning eller för att en utbetalning inte återkrävs. Straffansvaret för underlåtenhet att anmäla ändrade förhållanden kommer till direkt uttryck i lagtexten. Straffansvar blir i dessa fall beroende av att det finns en anmälningsskyldighet som är reglerad i lag eller förordning. Sådana bestämmelser finns i de allra flesta fall där ändrade förhållanden kan påverka rätten till en förmån. De objektiva brottsförutsättningarna för brott som begås av grov oaktsamhet är desamma som för uppsåtliga brott. Kriminali- seringen av grov oaktsamhet omfattar således såväl lämnande av oriktiga uppgifter som underlåtenhet att anmäla ändrade förhållan- den. Straffrihet föreslås för mindre allvarliga fall av grov oaktsam- het. Utredningens avsikt har varit att den påföljdspraxis som finns på området inte skall påverkas av den nya lagstiftningen. Straffvärdet för huvudbrottet är detsamma som för ett motsvarande bedrägeri- brott. Straffskalorna anknyter i huvudsak till de straffskalor som finns i bestämmelserna om bedrägeri. En bestämmelse om frivillig rättelse tas in i lagen. Vid en frivillig rättelse döms inte till ansvar enligt lagen. Straffrihet förutsätter att rättelsen görs före utbetalningen av en förmån eller, om rättelsen avser oriktiga uppgifter som lämnats i ett återkravsärende, före ett beslut om återkrav. Det finns inte någon författningsenlig skyldighet för handläggande myndigheter eller arbetslöshetskassor att polisanmäla misstänkta brott i samband med ansökningar och utbetalningar av ekonomiska förmåner. Däremot finns hos vissa myndigheter interna instruk- tioner och anvisningar om att misstänkta brott skall anmälas. Antalet polisanmälningar om misstänkta brott i samband med utbetalningar av ekonomiska förmåner inom välfärdssystemen är begränsat i förhållande till mängden återkrav på grund av felaktiga En förhållandevis kraftig ökning av antalet anmälningar har emellertid ägt rum . För efterlevnaden av de regler som gäller för olika förmåner är det betydelsefullt att alla misstänkta brott mot trygghetssystemen anmäls. Under utredningen har det emellertid inte framkommit något som ger anledning att tro annat än att de fall där det finns en befo- gad misstanke om brott också blir polisanmälda. Ett annat skäl för en obligatorisk anmälningsskyldighet skulle vara att det främjar förutsättningarna för att straffrättsligt likvär- diga fall behandlas på samma sätt. För att kunna bidra till en lik- formig hantering är det emellertid viktigt att myndigheternas, kommunernas och arbetslöshetskassornas bedömningar i princip kan begränsas till objektiva omständigheter och att bedömningen av subjektiva omständigheter, dvs. om uppsåt eller grov oaktsamhet förelegat, i huvudsak lämnas till polis och åklagare. En obligatorisk anmälningsskyldighet skulle därför kunna få till följd att en mycket stor del av de ärenden där beslut fattats om återkrav också blev anmälningspliktiga, varav många fall där det sannolikt inte förelegat vare sig uppsåt eller grov oaktsamhet. En sådan effekt är inte önsk- värd. Mot bakgrund av det anförda har utredningen kommit fram till att det varken behövs eller är lämpligt att införa en obligatorisk anmälningsskyldighet. Utredningens förslag om en utvidgad kriminalisering av grovt oaktsamma förfaranden kommer sannolikt att medföra en viss ökning av antalet anmälda misstänkta brott liksom av antalet lag- föringar för brott mot trygghetssystemen. Genom ökad samverkan och specialisering bör emellertid berörda kommuner, arbets- löshetskassor och myndigheter, inklusive rättsväsendets myndig- heter, kunna hantera det ökade antalet ärenden inom ramen för tilldelade resurser. Härigenom föreskrivs följande. 1 § Denna lag gäller i fråga om offentliga bidrag, ersättningar och lån för personligt ändamål (ekonomiska förmåner) som enligt lag eller förordning beslutas av , Premiepensions- myndigheten, , , länsarbetsnämnderna, kommunerna eller arbetslöshetskassorna. 2 § Den som med uppsåt lämnar oriktiga eller ofullständiga upp- gifter eller underlåter att i enlighet med lag eller förordning anmäla ändring i förhållanden som påverkar rätten till eller storleken av en ekonomisk förmån, och därigenom ger upphov till fara för att en ekonomisk förmån felaktigt betalas ut eller betalas ut med ett för högt belopp eller inte återkrävs eller återkrävs med ett för lågt belopp, döms för bidragsbrott till fängelse i högst . 3 § Om brott som avses i 2 § är att anse som ringa döms till böter. 4 § Om brott som avses i 2 § är att anse som grovt döms för grovt bidragsbrott till fängelse, lägst och högst . Vid bedömandet om brottet är grovt skall särskilt beaktas om det rört betydande belopp, om gärningsmannen använt falsk hand- ling, om förfarandet ingått i en brottslighet som utövats syste- matiskt eller i större omfattning eller annars varit av särskilt farlig art. 5 § Den som begår gärning som avses i 2 § av grov oaktsamhet döms för vårdslöst bidragsbrott till böter eller fängelse i högst . Om gärningen med hänsyn till beloppet och övriga omständig- heter är av mindre allvarlig art skall inte dömas till ansvar enligt första stycket. 6 § Den som före utbetalning av en ekonomisk förmån frivilligt vidtar åtgärd som leder till att ett korrekt beslut om förmånen kan fattas döms inte till ansvar enligt 2–5 §§. Detsamma skall gälla den som före beslut i ett ärende om återbetalningsskyldighet frivilligt vidtar åtgärd avseende en oriktig eller ofullständig uppgift som lämnats i ett sådant ärende och åtgärden leder till att ett korrekt beslut om återbetalningsskyldighet kan fattas. Denna lag träder i kraft . lag om ändring i lagen (2004:115) om självbetjäningstjänster via Internet inom socialförsäkringens administration Härigenom föreskrivs att 5 § lagen (2004:115) om självbetjä- ningstjänster via Internet inom socialförsäkringens administration skall ha följande lydelse. Den som, vid användning av självbetjäningstjänster som avses i 1 §, uppsåtligen eller av grov oaktsamhet lämnar oriktig uppgift eller förtiger sanningen, döms, om uppgifterna lämnas på heder och samvete enligt bestämmelse i författning och åtgärden innebär fara i bevis- hänseende, till böter eller fäng- else . Om gärningen är belagd med straff i skall inte dömas till ansvar enligt denna lag. Den som, vid användning av självbetjäningstjänster som avses i 1 §, uppsåtligen eller av grov oaktsamhet lämnar oriktig uppgift eller förtiger sanningen, döms, om uppgifterna lämnas på heder och samvete enligt bestämmelse i författning och åtgärden innebär fara i bevis- hänseende, till böter eller fäng- else . Om gärningen är belagd med straff i eller i bidrags- brottslagen (2007:000) skall inte dömas till ansvar enligt denna lag. Denna lag träder i kraft . Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet lämnar oriktigt meddelande i uppgift som skall lämnas enligt denna lag dömes till böter, om ej gärningen är belagd med straff i eller i bidragsbrottslagen (2007:000). lag om ändring i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring Härigenom föreskrivs att 8 kap. 11 § lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring skall ha följande lydelse. Den som underlåter att fullgöra anmälningsskyldighet enligt 1 § andra stycket första meningen dömes till böter. Till samma straff dömes arbetsgivare och uppdragsgivare som underlåter att fullgöra uppgiftsskyldighet enligt 7 §. Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet lämnar oriktigt meddelande i uppgift som skall lämnas enligt denna lag dömes till böter, om ej gärningen är belagd med straff i . Denna lag träder i kraft . Det moderna välfärdssamhället lämnar stöd till enskilda på flera olika sätt i syfte att värna social trygghet. Det sker inte minst genom att det allmänna bedriver, bekostar och subventionerar olika verksamheter. Av stor betydelse är också stöd som lämnas genom utbetalningar av bidrag och ersättningar till enskilda. Genom sam- hällsutvecklingen har det socialpolitiska ekonomiska förmåns- systemet efter hand kommit att omfatta de flesta situationer då enskilda behöver ekonomiskt stöd. Som sammanfattande benäm- ningar för de olika ekonomiska förmåner som förekommer används ofta begreppen trygghets- eller välfärdssystemen. Någon bestämd definition av vad detta är finns emellertid inte. används begreppen synonymt med socialförsäkringen. I en mera vid bemärkelse kan emellertid begreppen trygghets- eller väl- färdssystemen sägas omfatta även andra ekonomiska förmåner inom området för social trygghet, såsom arbetsmarknadspolitiskt stöd, studiestöd och ekonomiskt bistånd inom . I det följande kommer begreppen välfärds- och trygghetssystemen att användas i denna vidare mening. uppgick statens samlade inkomster till cirka 745 miljar- der kronor och utgifterna till cirka 731 miljarder kronor.1 Huvud- delen av utgifterna består av ersättningar och bidrag. Socialförsäk- ringen är det ur samhällsekonomisk synvinkel mest betydelsefulla området. I socialförsäkringen ingår pensioner, ersättningar för inkomstbortfall och olika slag av behovsprövade bidrag och andra ersättningar. uppgick den sammanlagda kostnaden för socialförsäkringen till .