sou · GUB3107 · 2007-01-01 00:00:00 — måste ha beredskap för att agera utifrån de uppgifter som finns i planen och då det inte är obehövligt kalla till ett avstämningsmöte . Hälso- och sjukvården måste leverera medicinska underlag som kan ligga till grund för planering för de insatser en individ behöver. Effektiva evidensbaserade behandlingsprogram för olika diagnoser måste tas fram och den sjukskrivne erbjudas nödvändiga rehabiliteringsinsatser utan alltför lång väntetid osv. 24.2Allmänt om förseningsavgifter. I HpH utredningenTPF1FPT utvecklades frågan kring avgifter som påtryckningsmedel. Vi väljer att nedan återge den redovisning som gjordes i HpH utredningen kring förseningsavgifter i allmänhetTPF FPT: Beträffande användningen av avgifter såsom sanktioner kan följande infördes i en ny för- verkandebestämmelse som angav att om det med anledning av ett brott begånget i utövningen av näringsverksamhet uppkommit en otillbörlig förtjänst eller besparing, får värdet därav förklaras förverkat. tionenTPF FPT angavs att den nya bestämmelsen på vissa områden kunde behöva kompletteras med sanktionsavgifter riktade mot företag. Utan att lägga något lagförslag angavs i propositionen vissa rikt- linjer som skulle gälla för ett sådant avgiftssystem. mentschefen skulle detta kunna användas på områden där regelöverträ- delser var särskilt frekventa eller speciella svårigheter förelåg att beräkna storleken av den vinst eller besparing som uppnås i det Vidare angavs att avgifter endast borde få förekomma inom speciella klart avgränsade rättsområden, att det skulle vara möj- ligt att förutse hur stor avgiften skulle bli i det enskilda fallet, att ett strikt ansvar förutsatte att överträdelser på område inte kunde ske på annat sätt än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet, att något hinder inte skulle föreligga att låta de straffrättsliga bestämmelserna vara kvar vid sidan om samt att man i viss utsträckning skulle kunna överlämna åt de administrativa myndigheter som var verksamma på området att Departementschefen betonade också vikten av att avgiftssystem på nya områden infördes först efter noggranna överväganden om behov föreligger. Sanktionsavgifter har införts i lagstiftningen på flera områden. Exempel härpå är miljöskyddsavgift enligt (1998:808), PT Handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet, HpH, SOU 2002:5. PT A. utredning s. 410-412. 1981/82:142 s. 77. överlastavgift enligt lagen (1972:345) om överlastavgift, byggnads- avgift och tilläggsavgift enligt (1987:10) och skattetillägg enligt taxeringslagen (1990:324). Från det arbetsrättsliga området kan nämnas övertidsavgift enligt arbetstidslagen (1982:673). Arbetsgivare som inte iakttar gällande bestämmelser beträffande över- tid kan tvingas att betala en avgift som beräknas utifrån hur mycket otillåten övertid som tagits ut. Frågor om övertidsavgift prövas av all- män domstol efter ansökan av allmän åklagare. Vidare förekommer sanktionsavgifter i Arbetsmiljölagen (1977:1160) AML. Enligt 8 kap. 5 § AML får regeringen eller, efter regeringens bestäm- mande, föreskriva att en särskild avgift ska betalas, om överträdelse har skett av en föreskrift som har meddelats med stöd av ett bemyndigande som anges i arbetsmiljölagen. Avgiften ska betalas även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Frågor om påförande av sanktionsavgift prövas enligt 7 § av länsrätten efter ansökan av . Avsikten är att genom föreskrifter efter hand ska pröva om det är lämpligt att införa sanktionsavgifter på angivna områden. I 9 § ges även viss möjlighet att ålägga avgift genom avgiftsföreläggande som utfärdas av Arbets- miljöverket. Har ett sådant föreläggande godkänts av den det riktar sig till, gäller det som domstols lagakraftvunna avgörande varigenom avgift påförts – har i 9 kap. 2 § föreskrifter om tryckkärl och andra tryckbärande anordningar (AFS 1999:6) infört bestämmelser om sanktionsavgift. Dessa bestämmelser innebär att den som använder en tryckbärande anordning utan att denna genomgått föreskriven besiktning ska betala sanktionsavgift. Vi har övervägt tre alternativa sanktionssystem: 1.Förseningsavgift som tas ut av 2.Vite/sanktionsavgift som ut av 3.Förhöjd medfinansiering av kostnader för sjukpenning Nedan kommer dessa att behandlas var för sig. 24.3.1Förseningsavgift som tas ut av Arbetsgivaren ska betala en förseningsavgift då denne inte i rätt tid lämnar in plan för åtgärder på arbetsplatsen. Inte bara i HpH utredningen utan även i en tidigare utredning, AGRA-utredningenTPF4FPT övervägdes möjligheten att införa sanktioner mot arbetsgivare som 4TP ArbetsgivarensPT rehabiliteringsansvar SOU 1998:104. inte lever upp till sitt rehabiliteringsansvar. I ansåg man dock att det fanns flera skäl som talade mot att införa sanktionsavgifter på den allmänna försäkringens område. Försäk- ringskassan är ett utpräglat serviceorgan vilket enligt utredningen gjorde det svårt att också uppträda som en repressiv instans. Man konstaterade också att riskerade att förlora det goda samarbete som samverkan med arbetsgivarna förutsätter. I HpH utredningen föreslogs att en förseningsavgift på skulle tas ut av arbetsgivaren om rehabiliteringsunderlag inte kommit in till i föreskriven tid. 2002/03:89 behandlades frågan om förseningsavgift. Regeringen var inte beredd att föreslå att arbetsgivare som inte har lämnat rehabiliteringsutredning till För- säkringskassan inom föreskriven tid ska betala en förseningsavgift med . Bland annat på grund av de invändningar som inkommit från remissinstanserna. Invändningarna gällde att en enhetlig förseningsavgift drabbar små och stora företag mycket olika samt att förslaget medför en inte obetydligt ökad administra- tiv börda. Ett antal remissinstanser påpekade också att Försäkrings- kassan i sitt arbete med rehabilitering alltför sällan använder de rehabiliteringsutredningar som faktiskt kommer in. resurser för rehabiliteringsarbetet har för- stärkts väsentligt . Avsikten är att kassorna ska använda resurserna bl.a. för att se till att rehabiliteringsutred- ningar kommer in från arbetsgivarna och att kassan aktivt använder dessa utredningar i sitt arbete. Skulle det visa sig att effekten inte blir den avsedda var regeringen beredd att återkomma med ett för- slag om någon form av sanktion mot de arbetsgivare som inte fullgör sina skyldigheter att upprätta en rehabiliteringsutredning. Vi anser att förseningsavgift skulle kunna vara en förhållandevis lättadministrerad form av sanktion. Den kan utformas på olika sätt: 1.En fast avgift, lika för alla, då en plan för åtgärder på arbets- platsen inte kommit in . 2.En avgift som ökar för eller vecka som förseningen består. 3.Avgiftens storlek ställs i relation till företagets totala löne- summa. 1) Det första alternativet med en fast avgift är allra enklast att administrera men har nackdelen att då förseningen väl inträtt och avgiften tagits ut så finns det inget ekonomiskt incitament för arbetsgivaren att upprätta planen. Avgiften måste därför sättas så hög att den upplevs som avskräckande. Ska regeln tillämpas på ett enkelt sätt måste avgiften tas ut även vid enstaka dagars fördröjning och då kan en hög avgift upplevas orimlig. 2)Det andra alternativet, med en förseningsavgift som ökar ju det dröjer innan arbetsgivaren kommer in med planen ger arbetsgivaren en drivkraft att upprätta planen även efter dag 90 som avgiften kan hållas på en låg nivå och en kortare försening inte behöver bli särskilt kostsam. Däremot blir en sådan variant av sanktioner mer administrativt kostsam. HpH utredningen övervägde att föreslå en förseningsavgift som hade konstruktionen av en dagavgift men kom fram till att det inte var en bra lösningTPF5FPT. Anledningen till detta var att man befarade att för- seningsavgiften kunde ackumuleras till avsevärda belopp innan För- säkringskassan upptäckte att ett underlag inte lämnats in. Man menade dock att om en fast förseningsavgift inte gav avsedd effekt kunde systemet förfinas genom att införa en avgift som stod i pro- portion till förseningen. 3)Det är i och för sig möjligt att göra som i alternativ tre, fast- ställa avgiften i relation till företagets totala lönesumma. Detta kräver dock en större administrativ insats från eftersom man måste fastställa lönesumman för att kunna beräkna avgiften. Detta alternativ skulle till skillnad mot en enhetlig för- seningsavgift ta hänsyn till de små företagen. Vi anser dock att en sanktion i form av förseningsavgift slår lika hårt mot stora och små arbetsgivare eftersom det inte finns något som säger att risken att inkomma med en plan efter fastställt datum är kopplat till företa- gets storlek. Till skillnad från den särskilda sjukförsäkringsavgiften som tas ut då en anställd är helt sjukskrivenTPF6FPT är föreningsavgift en kostnad som arbetsgivaren kan undgå helt genom att uppfylla lagens krav. För att nå ut med information om att en plan för åtgärder på arbetsplatsen ska upprättas och senast vid dag 90 lämnas till För- säkringskassan kan man tänka sig att införa en rutin att varje sjuk- anmälan från arbetsgivaren med automatik besvarades med ett underlag till plan för åtgärder på arbetsplatsen. Praktiska frågor av denna typ bör man dock enligt vår mening överlåta på Försäkrings- kassan att lösa. 5TP PT SOU 2002:5 s. 413. 6TP PT Lag (2004:1237) om särskild sjukförsäkringsavgift. Om en arbetsgivare trots information och förseningsavgift inte kommer in med en plan till måste Försäkrings- kassan på något sätt förhålla sig till detta. Det finns flera alternativ. kan konstatera att det inte går att ta ställ- ning till den anställdes rätt till fortsatt ersättning från sjukför- säkringen och meddela att man således överväger att avsluta sjukfallet. Detta sätter press både på den anställde och på dennes arbetsgivare, vilket i sig kan vara bra. Men eftersom den anställde inte kan upprätta planen själv, så är det inte rimligt att det blir denne som får ta konsekvensen av arbetsgivarens för- sumlighet. kan på arbetsgivarens bekostnad upphandla en plan från exempelvis företagshälsovård eller annan lämplig aktör. kan kalla till ett avstämningsmöte och i sam- band därmed upprätta planen. Detta är i enlighet med gällande regler i AFL som säger att ska överta ansva- ret för rehabiliteringsutredningen om det finns skäl till detTPF7FPT. 24.3.2Vite eller sanktionsavgift som tas ut av Arbetsmiljölagen (1977:1160) (AML) har redan ett system för sanktioner. Av 7 kap. AML framgår att vite kan dömas ut om arbetsgivaren inte uppfyller bestämmelserna i ett meddelat föreläggande/förbud. Vitet träder in i stället för straff. ansöker hos länsrätten om utdömande av vitet. Det går att utdöma löpande viten. Enligt 8 kap. AML får regeringen eller, efter regeringens bestäm- mande, föreskriva att en särskild avgift ska betalas om överträdelse har skett av en föreskrift som har med- delats med stöd av ett bemyndigande. Sanktionsavgiftens storlek måste bestämmas i förväg, och inte som vitet sättas i relation till arbetsgivarens förhållanden. Avgiften ska betalas även om över- trädelsen inte skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Avgiftsbelop- pet ska kunna fastställas direkt med ledning av en angiven beräk- ningsgrund. Avgiften ska vara lägst 1 000 och högst . 7TP PT 22 kap. 3 § AFL. Om vi vidhåller att planen ska sändas till och att en utebliven plan alltid ska medföra en sanktion innebär det att i varje enskilt ärende ska göra en anmälan till då arbetsgivarens plan inte inkommit. skulle behöva tilldelas resurser för att hantera viten/sanktionsavgifter i en helt annan omfattning än . Viten dömdes till exempel ut . Antalet uteblivna rehabiliteringsutredningar, som är det vi har att jämföra med, var under mer än 200 000. Om arbetsgivaren trots sanktionen inte kommer in med en plan ska avgiften/vitet höjas. Detta kräver att håller informerat om när planen kommer in. Endera genom uppföljningar eller genom att personal får tillgång till handläggningssystem för att själv följa upp om planen kommit in. 24.3.3Förhöjd medfinansiering av kostnader för sjukpenning Ett tredje alternativ för att öka möjligheten för lagstiftningens efterlevnad skulle kunna vara att arbetsgivarens underlåtenhet att lämna in en plan för åtgärder på arbetsplatsen till Försäkrings- kassan kopplas till medfinansieringen på så sätt att medfinansie- ringen ökas med en viss angiven procentsats från och med dag 91. Vi anser att detta är i och för sig är ett enkelt och tydligt system som genom sin konstruktion har stora möjligheter att ge effekt. Med tanke på att regeringen i budgetpropositionen för aviserat att medfinansieringen ska upphöra vid utgången av är detta alternativ dock inte längre aktuellt. 24.4.1Vilket av de tre alternativa sanktionssystemen är det mest lämpliga? Vår slutsats är att det i och för sig skulle vara möjligt att inom AML reglera sanktioner gentemot arbetsgivare som brustit i att komma in med en plan , men att det skulle vara en alltför admi- nistrativt omständlig väg att gå. Det skulle också kräva ett avsevärt resurstillskott till . Ett skäl till att lägga ansvaret för att hantera sanktionssystemet på och inte på är att Försäk- ringskassan då måste bygga upp rutiner för att bevaka att planerna kommer in. Detta bör i sin tur göra att man också bygger upp rutiner för att kalla till avstämningsmöten, som är Försäkrings- kassans främsta verktyg inom samordningsuppdraget. Vi anser att medfinansieringen i och för sig är en enkel form för sanktioner vid utebliven plan för åtgärder på arbetsplatsen. Syste- met finns redan och administrationen av detta fungerar bra. Det är också en sanktion, som i motsats till en förseningsavgift, fortsätter att kosta arbetsgivaren pengar ända till en plan har lämnats in. Med tanke på regeringens aviserat att medfinansieringen ska upphöra är detta inte längre ett tänkbart alternativ. Att utfärda en förseningsavgift, lika för alla vid överträdelse, är ett enkelt förfarande. Om man bedömer att detta skulle slå orätt- vist hårt mot ett litet företag skulle ett alternativ kunna vara att ha förseningsavgifter som är fastställda i relation till företagets löne- summa eller liknande. Detta kräver dock en mer omfattande insats från för att beräkna avgiftens storlek. För att en arbetsgivare som underlåtit att lämna in en plan till ska motiveras att upprätta en plan är ett alternativ att avgiften är konstruerad på så sätt att den ökar för som planen uteblir. Detta kompliceras dock av att har det övergripande ansvaret för att individens behov av insatser blir utredda. Ska gå in och utföra arbetsgivarens uppgift att upprätta en plan och därmed också befria denne från fortsatt förseningsavgift eller avvakta, vilket kan få tillföljd att sjukskrivningen blir längre än nödvändigt? En annan fråga som i det fallet blir svår att hantera är som ska gå in och agera. Ska man bestämma att det ska ske eller ska de var upp till För- säkringskassans bedömning? I så fall kan det ge upphov till stora skillnader i hanteringen. Vi menar därför att alternativet med en förseningsavgift i form av en engångsavgift är att föredra framför alternativet med en avgift . Sammanfattningsvis har vi har för att sanktionssystemet ska vara enkelt, tydligt och inte kräva alltför omfattande administrativa insatser på stannat för förslaget med en fast för- seningsavgift. 24.4.2Vårt förslag om en fast förseningsavgift Som vi nämnt tidigare finns det starka skäl för att införa en för- seningsavgift. Rättsområdet är klart avgränsat och en försenings- avgift kan då vara en lämplig åtgärd. Enligt vår bedömning ska arbetsgivaren ha ett strikt ansvar för att planen för åtgärder på arbetsplatsen ges in. Någon bedömning om det föreligger uppsåt eller oaktsamhet från arbetsgivarens sida ska således inte göras. Om en arbetsgivare underlåter att komma in med en plan för åtgärder på arbetsplatsen ska fatta beslut om förseningsavgift. ska innan ett beslut om för- seningsavgift fattas ha konstaterat att det föreligger en skyldighet för arbetsgivaren att ge in en plan, att planen inte har lämnats i rätt tid och att det inte föreligger synnerliga skäl för att planen inte har getts in i rätt tid. ska ansvara för tillsynen av om planen inkom- mit i rätt tid. För att göra sanktionsregeln enkel att tillämpa anser vi att , inte ska göra något ställningstagande till om planens innehåll är tillräckligt omfattande. Någon prövning av planens kvalitet ska således inte göras. Eftersom bedömningen om arbetsgivaren ska betala en förseningsavgift endast kommer att vara en formell granskning anser vi att uppgiften kan ligga på Försäk- ringskassan. Har en plan lämnats inom föreskriven tid ska någon sanktion inte utgå. Givetvis måste en ofullständig plan komplette- ras men det är ingen förutsättning för att slippa den föreslagna sanktionen. Vi är medvetna om att detta skulle kunna leda till att arbetsgivare för att undgå sanktioner skickar in planer som är högst bristfälliga. Vi tror dock att risken för detta är liten eftersom de allra flesta arbetsgivare tar sitt arbetsgivaransvar på stort allvar. Vi tror också att en facklig medverkan vid de möten då planen ska upprättas kommer att innebära att kvaliteten i planerna upprätt- hålls. För att undvika oskäliga konsekvenser föreslår vi att det vid syn- nerliga skäl ska finnas en möjlighet att underlåta att påföra en för- seningsavgift trots att planen inte har kommit in i rätt tid. Förhål- landen som exempelvis att planen har varit av särskilt komplicerad beskaffenhet eller om uppgifter saknas på grund av att arbetstaga- ren inte har velat medverka ska dock inte betraktas som synnerliga skäl. Vid sådant förhållande ska arbetsgivaren lämna de uppgifter som finns att tillgå samt en upplysning om varför det saknas vissa uppgifter. HpH utredningen föreslog en avgift på . Vi anser dock att det är en alltför låg summa och föreslår att avgiften ska sättas till åtminstone det dubbla, alltså . Om arbetsgivaren, trots påminnelse, inte inkommer med plan ska anmäla detta förhållande till , som i sin tur får besluta om eventuella åtgärder. Ett beslut om förseningsavgift ska kunna överklagas till läns- rätten. För prövning i kammarrätten ska, liksom gäller för försäkringsbeslut enligt AFL, krävas prövningstillstånd. Efter det att avgiftsbeslutet meddelats ska arbetsgivaren vara skyldig att betala avgiften som tillfaller staten. Avgiften ska betalas till som redan är betalningsmot- tagare för t.ex. sanktionsavgifter enligt arbetsmiljölagen. Det skulle innebära en onödig administration om skulle tvingas bygga upp en organisation för att ta emot dessa försenings- avgifter. Om eller den anställde begär att en plan för åtgärder på arbetsplatsen ska upprättas före dag 90 så ska arbets- givaren ges skälig tid för detta. Vi föreslår i kapitel 22 att skälig tid är . Frågan är om en sanktionsregel ska finnas i dessa fall eller om sanktionen ska vara knuten till dag 90, lika för alla. Efter- som det kan antas att det endast undantagsvis blir aktuellt att tidigare än vid dag 60 (med 30 dagars utred- ningstid för arbetsgivaren) begär in en plan anser vi inte att det behövs någon särlösning med förseningsavgift vid en tidigare tid- punkt i dessa fall. Vi anser inte heller att det i fall där den anställde begär en plan är lämpligt med en särlösning. För att Försäk- ringskassan i dessa fall skulle ha ett underlag för att fatta beslut skulle den anställde behöva anmäla detta till vilket skulle medföra en ökad administration. Vidare skulle det kunna uppstå bevisfrågor om huruvida arbetsgivaren har fått en begäran av den anställde eller inte. Förseningsavgift ska enligt vårt förslag således endast utgå om inte en plan för åtgärder på arbetsplatsen har inkommit till senast dag 90, oavsett på vems begäran planen har upprättats. De särskilda medel, som anvisats till för aktiva åtgärder och medel för försäkringsmedicinska och andra utredningar avvecklas. Dessa medel bör istället utnyttjas som förstärkning av statsbi- draget till hälso- och sjukvården för att utveckla sjukskrivnings- processen och ta fram de beslutsunderlag behöver. bör få i uppdrag att ta fram riktlinjer för rehabilitering och att utforma evidensbaserade program för behandling av framförallt de stora multidisciplinära diagnos- grupperna. En rehabiliteringsgaranti bör införas inom ramen för vård- garantin. Arbetsgivarens ansvar bör begränsas till åtgärder på arbets- platsen med syfte att den anställde ska återgå i arbete hos nuva- rande arbetsgivare. Se över möjligheter att, inom ramen för sitt sam- ordningsansvar, bidra till finansieringen av arbetslivsinriktad rehabilitering för försäkrade där målet med rehabiliteringen är återgång i arbete hos nuvarande arbetsgivare samt i detta sammanhang dels beakta syftet att ge den försäkrade lämplig rehabilitering, dels särskilt beakta mindre arbetsgivares möjligheter att finansiera sådana åtgärder. har beviljats särskilda medel som bland annat kan användas till köp av utredningar och aktiva rehabi- literingsåtgärder. utgör de särskilda medlen användes till utredningar och aktiva åtgärder, inklusive bidrag till arbets- hjälpmedel. För en fylligare redovisning av användning av de särskilda medlen hänvisar vi till kapitel 13. När medlen infördes betonades att de inte skulle användas till finansiering av medicinska insatser, och inte heller till att förminska arbetsgivarens ansvar. har fått utökade möjligheter att köpa vissa utredningar och utlåtanden av sjukvårdsproducenter. fick möjlighet att köpa försäkringsmedicinska utredningar och särskilda läkarutlåtanden, SLU. Huvudregeln är dock fortfarande att den allmänna hälso- och sjukvården har ansvar för de medicinska utredningar och utlåtan- den som behövs för att socialförsäkringssystemet ska fungera på avsett sätt. möjlighet att köpa utredningar innebär inte någon ändring av sjukvårdshuvudmännens ansvar att tillhandahålla de beslutsunderlag som efter- frågarTPF1FPT. Gränsen mellan olika typer av rehabiliteringsåtgärder och där- med mellan olika aktörers ansvar för dessa insatser är dock inte självklar. möjlighet att köpa aktiva åtgärder och utredningar av olika slag har dessutom bidragit till att göra ansvars- fördelningen mellan hälso- och sjukvården, arbetsgivaren och För- säkringskassan otydlig. Vi anser därför att det är mycket viktigt att inte bara arbetsgivarens utan även hälso- och sjukvårdens ansvar förtydligas. betalar som regel inte ersättning för läkarintyg. För de läkare som arbetar hos sjukvårdshuvudman – antingen genom anställning hos landsting, genom vårdavtal eller läkarvårds- ersättning – ingår kostnaden för utfärdande av läkarintyg i ersätt- ningen från sjukvårdshuvudmannen. Utfärdandet betraktas som en del av ett läkarbesök. Privatläkare anses bli kompenserade för utfär- dandet av läkarintyg genom den avgift patienten betalar för läkar- 1TP PT Prop. 1998/99:76. besöket, eftersom utfärdandet betraktas som en del av läkarbesö- I vissa fall ska betala ut ersättning till läkaren för läkarutlåtanden som begärts in. Av förordningen (1975:1157) om ersättning för vissa läkarutlåtanden m.m. framgår att det endast är läkarutlåtanden som utfärdats av annan än sjukvårdshuvudman som kan ersättas. Hur ska ersätta medicinska utlåtanden och med vilka belopp regleras i före- skrifterTPF3FPT. 25.2.2Särskilt läkarutlåtande, SLU ska, enligt gällande regelverk, om det inte bedöms obehövligt, kalla till ett avstämningsmöte från det en rehabiliteringsutredning inkommit. möjlighet att begära in ett SLU är i första hand tänkt som ett kom- plement till ett avstämningsmöte. Det gäller till exempel om avstämningsmötet inte ger ett tillräckligt underlag för ett beslut i ett ärende. Det kan även finnas situationer när ett avstämningsmöte av olika skäl inte kan genomföras. SLU ska i första hand utfärdas av en läkare med fördjupad utbildning i försäkringsmedicin. Arvodet till de utbildade läkarna vid utfärdande av SLU är samt för varje timme som överstiger 3 timmars arbete. Dessa regler om ersättning för SLU gäller från .