sou · GUB389 · 2007-01-01 00:00:00 — Verkets fokus på att minska regionala skillnader, både i fråga om rättstillämpning och handläggningstider, har medfört att enskilda och företag hanteras alltmer enhetligt inom landet. Exempel på resultat av förenklingsarbetet är att i samverkan med nu driver en webbplats som möjliggör att en blivande företagare kan lämna en ansökan om F-skatt samt om registrering som arbetsgivare och mervärdesskattskyldig till som han eller hon ansöker om företagsregistrering hos . En ny gemensam blankett för självdeklaration för alla fysiska personer med ett gemensamt inlämningsdatum infördes . Blanketten, som innehåller vissa förtryckta uppgifter, skall användas även av näringsidkare. utökades också möjligheten att lämna en elektronisk självdeklaration. Ytterligare exempel är det förslag som skall göra det möjligt för de skattskyldiga att lämna skattedeklarationer genom ombud och som förelagts i propositionen Deklarationsombud m.m. (prop. 2005/06:31). Regeringens handlingsprogram för minskad administration för företagen m.m. Regeringen har i en skrivelse till (skr. 2004/05:48 Regeringens handlingsprogram för minskad administration för företagen m.m.) presenterat ett samlat handlingsprogram för en minskad administration för företagen. I skrivelsen beskrivs arbetet med att mäta den administrativa bördan för företag. Dessutom redovisas det arbete med regelförenkling för företagen som genom- förts och det förenklingsarbete som planeras under återstoden av innevarande mandatperiod. I skrivelsen redogörs också för på vilket sätt regeringen avser att sätta upp mål för regelförenklingsarbetet. Regeringen framhåller att ett effektivt, seriöst och resultatinriktat arbete för att minska företagens kostnader för administration till följd av regelverken tjänar på att det sätts upp tydliga, mätbara mål för hur mycket dessa kostnader bör minskas. Sådana mål kan nämligen i förhållande till vart och ett av de regelbeslutande organen, regering och riksdag inräknade, fungera som en viktig drivkraft i detta arbete. Som en del i arbetet med regelförenkling har regeringen gett Verket för näringslivsutveckling i uppdrag att färdigställa en metod för att genomföra mätningar av företagens administrativa börda. Verket har redovisat sitt uppdrag i huvudrapporten , organisationsförslag samt resursbedömning (Infonr 035-2004). har på uppdrag av regeringen mätt näringslivets kostnader för skatteområdet. I under- lagsrapporten och pilotmätning av mervärdes- skattelagen med standardkostnadsmodellen (Infonr 036-2004) redovisas en pilotmätning som genomförts på mervärdesskatte- området och den metod som använts vid mätningen. har därefter utfört ytterligare tre mätningar av näringslivets administra- tiva bördor på skatteområdet (R 2005:05 Inkomstskattelagen och angränsande lagstiftning, R 2005:06 Skattebetalningslagen och angränsande lagstiftning samt R 2005:07 Fyra punktskatter). Mät- ningarna sägs ge en uppfattning om den totala kostnaden för att följa lagar och regler inom ett område och göra det möjligt att följa kostnadernas utveckling över tiden. Mätningarna sägs också vara ett effektivt verktyg för regelförenklingsarbetet. Enligt regeringens skrivelse skall mätningarna utgöra ut- gångspunkt för upprättandet av kvantitativa mål för att minska företagens administrativa börda. Regeringen har i budgetpropo- sitionen uppställt ett mål för att minska företagens kostnader för att följa lagar och regler på skatteområdet som innebär att den administrativa bördan – skall minskas . Inom statsförvaltningen pågår ett moderniserings- och utveck- lingsarbete som bl.a. innefattar utvecklingen av en elektronisk för- valtning som går under benämningen 24-timmarsmyndigheten. I skrivelsen till Regeringens handlingsprogram för mins- kad administration för företagen m.m. beskrivs också detta arbete. Syftet med arbetet är att medborgare och företag på elektronisk väg skall kunna få information, lämna uppgifter samt uträtta andra ärenden på ett snabbt och enkelt sätt oberoende av tid och plats. Regeringen har som mål angett att alla myndighetstjänster som med bibehållen eller ökad kostnadseffektivitet kan tillhandahållas elektroniskt också skall tillhandahållas på detta sätt. De elek- troniska tjänsterna får dock inte utestänga grupper av medborgare. Genom medlemskap i unionen har samarbetet med skatteförvaltningarna i andra medlemsstater ökat och kommer att öka än mer. Det gäller kanske främst informationsutbytet mel- lan länderna men även själva förfarandet har harmoniserats i vissa avseenden. Genom praxis har det dessutom kommit att ställas nya krav på våra förfaranderegler. I fråga om redovisning och betalning av mervärdesskatt och punktskatter har samarbetet redan kommit långt och den materiella lagstiftningen inom dessa områden vilar i stora delar på EG- direktiv. Bestämmelser om detta finns bl.a. i rådets sjätte direktiv /388/EEG av om harmonisering av medlems- staternas lagstiftning rörande omsättningsskatter – Gemensamt system för mervärdeskatt: enhetlig beräkningsgrund (EGT L 145, , s. 1, Celex 31977L0388) och rådets direktiv /12/EEG av om allmänna regler för punktskattepliktiga varor och om innehav, flyttning och övervakning av sådana varor (EGT L 076, 23.3.1992, s. 1, Celex 31992L0012), det s.k. cirkulationsdirektivet. När det gäller området för den direkta beskattningen har framhållit (se bl.a. domstolens dom i mål C-39/04) att även om frågor avseende direkta skatter omfattas av medlemsstaternas behörighet, skall dessa icke desto mindre iaktta gemenskapsrätten när de utövar sin behörighet. har sålunda i flera domar, med hän- visning till arbetskraftens, varors och kapitals fria rörlighet över gränserna, riktat kritik mot olika nationella skattebestämmelser som ansetts lägga hinder i vägen för en sådan fri rörlighet. Någon dom som gäller de svenska förfarandereglerna på den direkta beskattningens område har domstolen dock inte meddelat. Däremot har riktat kritik mot det svenska förfarandet för omprövning och överklagande av beslut om skatte- tillägg. Processerna har i flera fall ansetts ta . Även utifrån en mer begränsad nationell synvinkel har det riktats kritik mot förfarandet. Det uppfattas i vissa avseenden som krångligt, omodernt och onödigt långsamt. Förfarandet har också i vissa avseenden ansetts vara rättsosäkert. Modern teknik utnyttjas vidare inte fullt ut och kraven på uppgiftslämnande från de skatt- skyldiga, främst företag, anses vara för omfattande och betungande. Att i regel skall ompröva ett överklagat beslut innan länsrätten kan behandla överklagandet kan leda till långa handlägg- ningstider eftersom det kan dröja innan omprövningen sker. De bestämmelser som styr förfarandet på skatteområdet är dessutom inte alltid så lätta att hitta och tolka. Systemet med skattenämnder vid skattekontoren har också ut- satts för kritik. Det har gjorts gällande att lekmännens medverkan vid beslutsfattandet genom skattenämnderna har spelat ut sin roll och att allmänhetens insyn därför bör tillgodoses i andra former. Mot denna bakgrund har i en framställning som kom in till (dnr Fi2004/2829) hemställt om en översyn av beskatt- ningsförfarandet och de skatteprocessuella reglerna. I en skrivelse som kom in till (dnr Fi2005/1687) föreslår också att det skatterättsliga regelsystemet skall ses över och anpassas till en fortsatt utveckling mot minskad administrativ börda för skatte- betalarna och ett effektivt resursutnyttjande för . Villkoren för företag och övrigt näringsliv i landet påverkas i hög grad av förfarandebestämmelserna inom beskattningsområdet. Om bestämmelserna kan göras enklare och lättare att hitta, minskas företagens administrativa börda och därmed deras kost- nader. Genom ändamålsenliga förfarandebestämmelser kan också kampen mot den ekonomiska brottsligheten underlättas. En effektiv ekobrottsbekämpning är ett skydd inte bara för de enskilda skattebetalarna utan också i hög grad för de seriösa företagen. Om svartarbete och annat skattefusk försvåras, skapas bättre förutsätt- ningar för företagen att konkurrera på lika villkor. De centrala bestämmelserna inom det skatteadministrativa området är utspridda på i huvudsak tre olika lagar som delvis överlappar varandra. Dessutom finns det administrativa bestämmelser av mer specifik natur i ett flertal andra lagar. Gränsdragningen mellan de olika lagarna på området har av bl.a. Lagrådet kritiserats för att vara oklar. En del av bestämmelserna är dessutom gamla och har kommit till då de administrativa förutsättningarna var helt annorlunda än de är . Mycket har hänt , inte minst när det gäller möjligheten att använda elektroniska dokument och att fatta beslut genom automatiserad databehandling. De lagar som innehåller förfaranderegler är dessutom så många och så omfattande att det till och med för den som arbetar med skattefrågor är svårt att överblicka området. Bestämmelser om de skattskyldigas deklarationsskyldighet och om arbetsgivares och andras skyldighet att lämna kontrolluppgifter till finns i lagen om självdeklarationer och kontroll- uppgifter (prop. 2001/02:25, bet. 2001/02:SkU10, rskr. 2001/02:124, SFS 2001:1227). Bestämmelser om fastställandet av underlaget för att ta ut skatt eller avgift finns i taxeringslagen (prop. 1989/90:74, bet. 1989/90:SkU32, rskr. 1989/90:217, SFS 1990:324). När det gäller bestämmande, debitering, redovisning samt betalning av skatter och avgifter finns regelsystemet i skattebe- Bilaga 1 SOU 2006:89 talningslagen (prop. 1996/97:100, bet. 1996/97:SkU23, rskr. 1996/97:276, SFS 1997:483). Skatteadministrativa bestämmelser finns också i flera andra lagar som reglerar mer specifika frågor, t.ex. frågor om förhandsbesked, betalningssäkring, särskilda tvångsåtgärder, indrivning, pre- skription samt ersättningar för kostnader i ärenden och mål om skatt. I lagarna om punktskatt och i mervärdesskattelagen finns dessutom skatteadministrativa bestämmelser som främst rör återbetalningsförfarandet. Förvaltningslagen (1986:223) och förvaltningsprocesslagen (1971:291) gäller även inom beskattningsområdet i den mån inte någon av skattelagarna innehåller avvikande bestämmelser. Dessutom finns administrativa bestämmelser i lagar som inte ses som skattelagar men som ändå direkt berör också beskattningsom- rådet, t.ex. lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension enligt vilken skall fatta besluten om pensionsgrundande inkomst på grundval av den taxerade inkomsten, sekretesslagen (1980:100) och lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatte- verkets beskattningsverksamhet. Till detta kommer ett stort antal förordningar som också innehåller förfarandebestämmelser. Ett mer rationellt och kostnadseffektivt förfarande Utredarens huvuduppgift är att föreslå reformerade förfarande- regler på såväl det direkta som det indirekta beskattningsområdet. Uppdraget omfattar dock inte sådan skatt som skall tas ut enligt mervärdesskattelagen vid import av varor eller punktskatt och som skall betalas till . Fastighetstaxeringen omfattas inte heller. Syftet med de nya förfarandereglerna skall vara att ge Skat- teverket möjlighet att bedriva sin beskattningsverksamhet mer rationellt och kostnadseffektivt samt att ge både företag och andra skattskyldiga bättre service. Målet är att skatt skall tas ut enligt gällande skatteförfattningar samt att skatteintäkter skall säkerställas på ett rättssäkert och effektivt sätt som enkelhet skall eftersträvas samt brottslighet och andra oegentligheter motarbetas. När det gäller roll i förfarandet bör resurs- krävande masshanteringsuppgifter effektiviseras för att ge utrym- me för ökad service och kontroll. En viktig uppgift för utredaren är att se vilka möjligheter det finns att öka användningen av elek- troniska dokument och beslutsfattande genom automatiserad databehandling. I de fall man med sådana hjälpmedel kan få till stånd ett snabbare och mer effektivt förfarande skall utredaren föreslå nödvändiga ändringar och kompletteringar i regelsystemet. En minskad administrativ börda för företag En utgångspunkt för utredarens arbete skall vara en fortsatt ut- veckling mot minskad administrativ börda för företag. Utredaren skall sålunda i sitt arbete eftersträva en minskning av företagens kostnader för att upprätta, lagra och överföra infor- mation och uppgifter som är nödvändiga för tillämpningen av skattebestämmelserna. Utredaren skall bedriva sitt arbete enligt de riktlinjer som regeringen dragit upp för förenklingsarbetet och i linje med de handlingsplaner för och som redovisats i den tidigare nämnda skrivelsen till (skr. 2004/05:48). Utvecklingen av 24-timmarsmyndigheten skall även fortsätt- ningsvis bygga på att varje myndighet har ett självständigt ansvar för sina tekniska system. Det är emellertid viktigt att utredaren beaktar behovet av att det utvecklas IT-system som är användbara och kommunikativa inom hela den offentliga förvaltningen. Det behövs därför insatser för att stärka samordningen mellan myn- digheter så att myndighetsgränserna inte utgör hinder för kom- munikationen mellan myndigheter eller försvårar utnyttjande av tjänster. I den mån utredaren upptäcker sådana hinder under sitt utredningsarbete skall utredaren lämna förslag på hur de skall kunna undanröjas. En utgångspunkt för detta arbete skall vara vad som sägs om utvecklingen av ett säkert och effektivt elektroniskt informationsutbyte inom den offentliga förvaltningen i 2 § förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte. En annan utgångspunkt skall vara det arbete som hitintills har bedrivits av . Slopad skyldighet att lämna självdeklaration i vissa fall En viktig fråga som utredaren skall överväga är om tiden nu är mogen att slopa skyldigheten att lämna självdeklaration för sådana fysiska personer som kan taxeras endast efter sådana uppgifter som har lämnats i form av kontrolluppgift eller som i övrigt finns tillgängliga hos och som förtrycks i deklarationsblan- ketten (s.k. tyst godkännande). När det gäller taxeringsförfarandet skall utredaren undersöka om tidsramarna för taxeringsarbetet kan göras mer flexibla. Om detta är möjligt och deklarationsskyldigheten kan slopas i de fall taxeringen kan ske uteslutande på grundval av lämnade kontrolluppgifter eller uppgifter som i övrigt finns tillgängliga hos , skulle taxeringsbesluten i enkla och okomplicerade fall kunna fattas tidigare än . Därmed skulle ges lite för övriga fall och en väg banas för en rullande taxering som medför en jämnare arbetsbelastning för . Utredaren skall lämna förslag till ett sådant förfarande. Ytterligare förenklingar skulle sannolikt kunna uppnås om vissa intäkter kunde taxeras redan under inkomståret. Detta gäller t.ex. vid försäljning av en fastighet. Med en sådan ordning skulle en realisationsvinst eller förlust kunna deklareras i nära anslutning till försäljningen, dvs. då den skattskyldige i regel har alla nödvändiga uppgifter aktuella och dessutom i många fall kan få hjälp av en mäklare med att upprätta deklarationen. Utredaren skall överväga även en sådan ordning. I samband med detta skall utredaren även undersöka om den ordning som gäller för betalning av fastighetsskatt, dvs. att säljaren och köparen betalar var sin del, är den optimala eller om det skulle medföra fördelar i administrativt hänseende om hela årets fastighetsskatt betalades av en av dem. Uppdraget begränsas i dessa delar till fysiska personers kapitalinkomster och fastighetsskatt. Ett snabbare förfarande för omprövning och överklagande för mänskliga rättigheter har i några fall fällt för vissa brister i förfarandet för omprövning och överklagande av beslut om skattetillägg. Processerna har då kritiserats för att vara för långsamma, särskilt om målen överklagas till kammarrätt och Regeringsrätten. Utredaren skall ge förslag till hur handläggningstiderna i samband med omprövning och överklagande skall kunna förkortas. En uppgift för utredaren blir också att se om lekmännens medverkan i verksamhet löses bäst genom nuvarande skattenämnder eller om det finns andra mer effektiva sätt för lekmännens insyn och medverkan. I detta arbete skall utredaren väga in de synpunkter som förs fram av i en analys av hur medborgarinflytandet genom skattenämnderna fungerar (promemoria , Medborgar- inflytande genom skattenämnder? En enklare och mer sammanhållen lagstiftning En viktig uppgift för utredaren är att, genom att förtydliga och förenkla lagstiftningen på området, reda ut de problem som är förenade med att förfarandebestämmelserna är spridda på flera olika lagar som delvis överlappar varandra. Givetvis skall utredaren i detta sammanhang också beakta EG-rätten inklusive de direktiv och förordningar som gäller inom EU på förfarandeområdet. En lösning kan vara att slå samman de tre centrala lagarna på det skatteadministrativa området till en. Utredaren är emellertid fri att föreslå någon annan lösning om han eller hon finner den vara bättre. En fråga i samband med detta arbete är om det i den svenska lagstiftningen bör införas särskilda lagregler om betalning eller återbetalning av skatt i sådana fall där tillämpat ett EG- direktiv felaktigt eller inte genomfört det på rätt sätt. Möjlighet till en effektiv kontroll Liksom de enskilda har ett berättigat krav på att kunna förutse skattekonsekvenserna av sitt handlande har de också intresse av att skatten fördelas dem emellan på det sätt som lagstiftningen avser. För att detta skall kunna ske måste kunna kontrollera efterlevnaden av de materiella skattereglerna. En viktig utgångspunkt i utredarens arbete är därför att vid utformandet av förfarandereglerna beakta kontrollintresset. Uppdraget mer i detalj Lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter Skyldigheten att lämna kontrolluppgifter och den allmänna deklarationsskyldigheten regleras i lagen (2001:1227) om själv- deklarationer och kontrolluppgifter (LSK). Fysiska personer och svenska dödsbon skall lämna en allmän självdeklaration. Investerings- fonder och andra juridiska personer än svenska dödsbon skall lämna en särskild självdeklaration. Kontrolluppgifter skall lämnas av bl.a. arbetsgivare och banker. Kontrolluppgifterna skall lämnas (14 kap. 1 § LSK) och självdeklarationerna under taxeringsåret (4 kap. 5 § LSK). Beskattningsåret för fysiska personer är kalenderåret före taxeringsåret (1 kap. 13 § inkomstskattelagen [1999:1229, IL]). Alla fysiska personer får en förtryckt blankett för själv- deklaration där uppgifter om bl.a. inkomst har förts in från arbetsgivares och andras kontrolluppgifter. Ett stort antal skatt- skyldiga, vid taxering, behöver inte komplet- tera deklarationen inför taxeringen, dvs. de förtryckta uppgifterna är kompletta och korrekta. En stor del av deklarationerna lämnas fortfarande in på papper även om de inte innehåller andra uppgifter än de förtryckta. var antalet inlämnade sådana deklarationer på papper drygt 1,8 miljoner. Detta medför att behöver avsätta resurser för mottagande, sortering, beredning, registrering och arkivering av dessa deklarationer. har undersökt deklaranternas allmänna inställning till ett passivt godkännande av de förtryckta uppgifterna och om deklaranterna skulle ändra sitt beteende om de förtryckta dekla- rationsblanketterna skulle kunna godkännas passivt. Undersökningen gav vid handen att av deklaranterna ansåg att förslaget om ett passivt godkännande var ett bra eller ett mycket bra förslag, hade ingen direkt åsikt och ansåg att det var ett dåligt eller mycket dåligt förslag. Deklaranterna svarade dessutom att de i större utsträckning än skulle stämma av sina förtryckta uppgifter om ett passivt godkännande infördes. En fråga som utredaren skall överväga är om tiden nu är mogen att slopa skyldigheten att lämna självdeklaration för sådana fysiska personer som kan taxeras efter endast förtryckta uppgifter i deklarationsblanketten (tyst godkännande). Utredaren bör särskilt analysera om ett tyst godkännande skulle skapa problem i fråga om straffrättsliga eller administrativa sanktioner. Ett tyst godkännande skulle underlätta för de skattskyldiga, frigöra administrativa resurser hos och minska miljöbelastningen. Det skulle också göra det enklare att införa en sådan s.k. rullande taxering som behandlas nedan under rubriken . Ytterligare förenklingar skulle sannolikt uppnås om försäljning av en fastighet kunde deklareras i nära anslutning till försäljningen, dvs. då den skattskyldige i regel har alla nödvändiga uppgifter aktuella och dessutom i många fall kan få hjälp av en mäklare med att upprätta deklarationen. En sådan ordning skulle dessutom göra det möjligt att debitera och kräva betalning av skatt på en realisationsvinst än . Enligt dagens regler skall exempelvis resultatet av en fastighets- försäljning som sker år 1 redovisas i självdeklarationen år 2. Taxeringsbeslutet fattas i många fall så sent som under och den ytterligare skatt som skall betalas på grund av försäljningen skall då inte betalas förrän år 3. Problemet med sen betalning kan gälla även skatt på vissa andra realisationsvinster, t.ex. vid försäljning av en bostadsrätt eller Andra situationer där det kan vara lämpligt att fatta ett taxeringsbeslut med åtföljande beskattningsbeslut redan under beskattningsåret kan vara då den skattskyldige hyrt ut bostad under endast en del av året eller då den skattskyldige flyttat utomlands eller avlidit. Utredaren skall, mot denna bakgrund, undersöka om det är möjligt att införa ett system som innebär att vissa taxeringsbeslut fattas redan under beskattningsåret och vilka beslut som kan komma i fråga samt vad som krävs för detta när det gäller t.ex. ändrad kontrolluppgifts- och deklarationsskyldighet. Utredaren skall också föreslå de lagregler som behövs. Juridiska personer skall lämna en särskild självdeklaration under taxeringsåret. För juridiska personer är beskattningsåret det räkenskapsår som slutat närmast före taxeringsåret (1 kap. 15 § IL). För juridiska personer med brutet räkenskapsår kan sålunda förflyta mellan räkenskapsårets utgång (t.ex. år 1) och tidpunkten för självdeklarationens avlämnande (år 2). Taxeringsbeslut skall fattas före utgången av november månad under taxeringsåret. Utredaren skall undersöka om det är möjligt att införa en regel som innebär att juridiska personer med brutet räkenskapsår skall lämna självdeklaration viss efter det att räkenskapsåret har gått till ända. En fördel med ett sådant system skulle – förutom att taxeringsbeslut kunde fattas i närmare anslutning till räken- skapsårets utgång – vara att det skulle bidra till en utjämning av arbetsflödet hos såväl som deklarationsmedhjälpare. I detta arbete skall utredaren ägna särskild uppmärksamhet åt de övergångsregler som kan behövas vid en tidigareläggning av såväl deklarationstidpunkten som taxeringen. När det gäller aktiebolag och andra juridiska personer som lämnar årsredovisningar till skulle ytterligare en möjlighet till förenklingar för både och de skatt- skyldiga kunna vara om det i självdeklarationen endast krävdes uppgift om nödvändiga skattemässiga justeringar medan övriga uppgifter hämtades elektroniskt från respektive myndighet. redaren skall överväga ett sådant förfarande och i sina över- väganden särskilt beakta det allmännas behov av en detaljerad och tillförlitlig taxeringsstatistik. Taxeringslagen (1990:324) Taxeringsförfarandet regleras i taxeringslagen (1990:324, TL). Den årliga taxeringen sker inom en för alla skattskyldiga gemensam tidsram. Både den allmänna och den särskilda självdeklarationen skall lämnas under taxeringsåret. Först därefter kan taxeringsarbetet börja. Taxeringsbesluten skall fattas före ut- gången av november månad (4 kap. 2 § TL). Om den skattskyldige inte är nöjd med beslutet kan han eller hon begära att det omprövas. En sådan begäran skall ha kommit in till före utgången av det femte året efter taxeringsåret. Om någon inte har fullgjort sin skyldighet att lämna självdeklaration, kan med stöd av 4 kap. 16 § första stycket 3 TL fatta ett eftertaxeringsbeslut inom den femåriga omprövningsfristen.