sou · GUB346 · 2007-01-01 00:00:00 — furthermore urges the political parties to review their media strategies and to consider how different forms of media exposure of elected representatives may lead to the risk that crimes may be committed against them that is beyond what can be consi- dered necessary for the fulfilment of their democratic mandate. The media strategies should include an assessment on the handling of potentially controversial political issues with regard to the invol- vement of mass media. The strategies should also address the ques- tion to what extent it may be considered appropriate or not to make use of mass media in situations when crimes occur against elected representatives. In brief on considerations with regard to criminal related issues that the Committee was asked to review The prevalence of crime against elected representatives committed due to the fulfilment of the representatives public functions is so high that it may be seen as a threat against the system of political representation as such. This should be counteracted by a streng- thening of the criminal protection of the democratic right to perform such political functions. Considering that it is essential that the criminalized area does not infringe on the discussion or critical views expressed on issues argued within the political debate, there should be no increase in the type of acts that are criminalized. The strengthening of the criminal protection should instead be achieved through an amendment or an addendum to the Penal Code. would in this regard like to suggest that, from a legal technical perspective, the solution that will best reflect the aim of such a provision, i.e. the protection of the system of po- litical representation, should be formulated through an addendum to the Penal Code, Chapter 29, § 2. To the quoted provision should be added as a justified ground for an increase in the severity of the penalty that a crime is committed against an elected representative. Increased possibilities for support and protection of elected representatives Elected representatives subjected to crime or at risk of falling vic- tims to crime today receive the same support and assistance thro- ugh the criminal system as victims of crime in general. In order for preventive work and follow-up measures to be functional, however, action plans for the handling of these issues need to be developed by the political parties, the municipalities, the county administration, the Parliament, the civilian and the Prosecu- tion Authority. Measures to be undertaken should not be justified solely thro- ugh reference to the interest of the individual crime victim, but also through reference to overall interests of more of a democratic cha- racter. Against the background of the last-mentioned end, the go- vernment should appoint a delegation tasked with following the longer term developments concerning the implications of this type of crime to democracy. The assignment should among other issues include assuring that the work carried out in this area by and in co- operation between interested parties is undertaken in a functional systematic . It should further be included to investigate the need for increased knowledge about the democratic implications and to facilitate additional research on this issue. For the purpose of continuing the discussion on the issue of crimes perpetrated against elected representatives and in order to keep track of deve- lopments should be tasked in the appro- priation notice with a duty to report back on these questions. In order to facilitate the continuous coverage of issues related to crime against elected representatives a new criminal code designa- tion should be introduced. To make it possible to consider interests of a more individual nature, organisations concerned should introduce organisational routines. Within each political party, the municipalities, the coun- ties, the and the Prosecution Authority there shall be at least one contact person carrying the overall responsibility for questions concerning crimes against elected representatives, committed due to their political assignments. The responsibilities of the contact persons shall include both preventive measures, such as education, the of action plans with regard to the questions at hand and follow-up measures, such as the dissemination of information, curative support and contacts with other interested organisations and public authorities. Each political party, municipality, county and authority should establish plans of action on the handling of issues related to crimes against elected representatives. In order to indicate that the issues in question are taken seriously and are given priority, the plans of action should be introduced on the initiative of the men- tioned actors. The plans of action should indicate that elected representatives are entitled to the following support and assistance measures: Elected representatives shall be entitled to curative support. The responsibility therefore should rest with the respective po- litical party. Such measures should among other things include providing professional help to the victims and others affected, to facilitate networking and to promote other types of social assistance. Elected representatives shall be guaranteed a safe environment in the exercise of their assignments. The political parties, the counties, the municipalities and the shall maintain their current level of responsibility for the localities and sites where elected representatives perform their functions. Routines shall be established within each political party, muni- cipality, county, and authority for the handling of inci- dents that have occurred, internally as well as externally. The routines should be both of a preventive and a follow-up cha- racter. The political parties, municipalities, counties and autho- rities shall establish routines for the dissemination of informa- tion, internally as well as externally. Between the political parties that have appointed elected represen- tatives with assignments within municipalities or counties and the municipalities, counties and authorities, plans of action sho- uld be established that indicate the following: jointly established routines for the handling of contacts bet- ween the different actors and information on the persons re- sponsible for the proper functioning of these. It should also hear be the responsibility of the municipalities and the counties to undertake the first contacts that are to lead to the initiation of the work on the plans of action. The shall as a rule undertake a threat and risk assessment at the occasion of reports by elected representatives on a crime committed against them due to their assignments. The assessment should amongst other serve as the basis for the provision of rele- vant measures to support the crime victim and to indicate the risk of repeated criminality. The entitlement to receive support and assistance for elected re- presentatives should not be expressed through the adoption of laws. Criminal investigations into offences committed against elected representatives should be led by a prosecutor. Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs att 29 kap. 2 § skall ha föl- jande lydelse. Såsom försvårande omständigheter vid bedömningen av straff- värdet skall, vid sidan av vad som gäller för varje brottstyp, särskilt beaktas 1.om den tilltalade avsett att brottet skulle få betydligt allvarli- gare följder än det faktiskt fått, 2.om den tilltalade visat särskild hänsynslöshet, 3.om den tilltalade utnyttjat någon annans skyddslösa ställning eller särskilda svårigheter att värja sig, 4.om den tilltalade grovt utnyttjat sin ställning eller i övrigt missbrukat ett särskilt förtroende, 5.om den tilltalade förmått någon annan att medverka till brot- tet genom allvarligt tvång, svek eller missbruk av dennes ungdom, oförstånd eller beroende ställning, 6.om brottet utgjort ett led i en brottslig verksamhet som varit särskilt noggrant planlagd eller bedrivits i stor omfattning och i vil- ken den tilltalade spelat en betydanderoll, 7.om ett motiv för brottet varit att kränka en person, en folkgrupp eller en annan sådan grupp av personer på grund av ras, hudfärg, nationellt eller et- niskt ursprung, trosbekännelse, sexuell läggning eller annan lik- nande omständighet, eller 8.om brottet varit ägnat att skada tryggheten och tilliten hos ett barn i dess förhållande till en närstående person. 9. om brottet begåtts mot en förtroendevald eller dennes när- stående på grund av förtroende- uppdraget. Denna lag träder ikraft . Uppdraget och dess genomförande Vårt uppdrag kan delas in i två huvuddelar: att kartlägga och analysera förekomsten av brott mot för- troendevalda på grund av förtroendeuppdrag i stat, kommun och landsting samt lämna förslag till åtgärder som motverkar och förebygger sådana brott. att genom information och utbildning öka medvetenheten och beredskapen på statlig, och landstingskommunal nivå vad gäller frågor som rör brott mot förtroendevalda. Bakgrunden till den del av kommittéuppdraget som avser kartlägg- ningen av förekomsten av brott mot förtroendevalda är bland annat de kartläggningar som genomfördes av kommuner och landsting 2000–2001 och 2004. Sammanfattningsvis visade de båda kartläggningarna bland annat att hot och våld mot förtroendevalda totalt sett inte hade ökat, men att någon minskning inte heller har skett. Utsattheten för de förtroendevalda som besitter ledande po- sitioner hade emellertid ökat markant. Av den senare kartlägg- ningen framgick också att en större andel landstingspolitiker än kommunalpolitiker uppgav att de själva, eller någon dem närstå- ende, hade utsatts för hot eller våld på grund av det politiska upp- draget. Av de båda kartläggningarna framgick också att en stor del av förtroendevalda som utsatts för hot och våld övervägt att sluta sitt uppdrag. Mot bakgrund av de uppgifter om och erfarenheter av förekomsten av brott mot förtroendevalda på kommunal- och landstingsnivå har vårt uppdrag i denna del varit att kartlägga före- komsten av sådana brott mot förtroendevalda på statlig nivå och att analysera framkomna uppgifter. Detta med syfte att få en samlad information om hur situationen ser ut och hur den har förändrats . Såväl kartläggningen som analysen har innefattat en genomgång av bakgrunden till hoten, vilka kate- gorier av personer som hotar och hotens karaktär. Uppdraget och dess genomförande beskrivna kartläggningen och analysen har utgjort underlag för den närmare analys som vi utfört av om någon särskild åtgärd bör vidtas för att underlätta för fortsatt samverkan mellan bland annat polis, kommuner och landsting när det gäller att förebygga och motverka brott mot förtroendevalda. I denna uppgift har slutligen också ingått att identifiera eventuella hinder, rättsliga och andra, som för- svårar en effektiv myndighetssamverkan när det gäller frågor som rör såväl förövare som offer. När det gäller kommitténs andra huvuduppgift har vi haft att in- hämta information, kunskap och erfarenhet om brott mot förtro- endevalda i stat, kommun och landsting och mot bakgrund av det tagit fram informations- och utbildningsstrategier riktade till exempelvis förtroendevalda, tjänstemän och säkerhetsansvariga. Detta med syfte att öka medvetenheten och beredskapen när det gäller denna typ av brott. Slutligen har kommittén haft att undersöka olika former av dia- log mellan de förtroendevalda och medborgarna samt möjliggöra att informationen om sådana former kan spridas med syfte att politiska beslut bättre skall kunna förankras bland medborgarna. Direktiven i sin helhet framgår av bilaga 1 till detta betänkande. Vi påbörjade vårt arbete och vi har hållit tio kommittésammanträden, varav två internatsammanträden. Vad gäller de straffrättsliga övervägandena har fyra experter och sekre- tariatet hållit två särskilda sammanträden. Kommitténs ordförande och sekretariatet har också haft ett antal arbetsmöten. Kommitténs ordförande och sekreterarna har i olika samman- hang informerat om utredningens arbete och inhämtat synpunkter på detta. uppdrog vi åt att utföra en enkätundersökning som riktade sig till förtroendevalda i stat, kommun och landsting. Vi har också uppdragit åt fil. att utföra en litteraturöversikt i frågor som rör politiskt våld. Också denna redovisades för kommittén . Vi har samrått med , Säkerhetspolisen, Riks- åklagaren, och , Brottsoffermyndig- heten, , , Uppdraget och dess genomförande akademikers centralorganisation och Tjänstemännens centralorga- nisation. Kommittén har tillsatt tre olika fokusgrupper som har haft att behandla olika frågor. En av fokusgrupperna har diskuterat medi- ernas roll och ansvar i frågor som rör brott mot förtroendevalda. Gruppens arbete redovisades i antologin, I mediernas våld?, som publicerades av kommittén . I anledning av anto- login anordnades också ett öppet seminarium där frågorna diskuterades. Den andra fokusgruppen har dis- kuterat frågor som varit inriktade på de gärningsmän som begår brott mot förtroendevalda. Slutligen har den tredje gruppen disku- terat brottsofferrelaterade frågor. Kommittén har deltagit i och bidragit till två projekt i syfte att främja kunskapen om villkoren för förtroendevalda och de demo- kratiska arbetssätten. Det första projektet har drivits tillsammans med partinätverket, Nätverket mot politiskt våld, i och har resulterat i en film med tillhörande utbildningsmaterial. Det andra projektet har drivits av – Kunskap synlig- gjord, och resulterat i att bolaget tagit fram en metod för arbete om demokratiskt beslutsfattande avsett för att användas som utbild- ningsmaterial inom gymnasieskolor. Frågor om definitioner och avgränsningar I vårt uppdrag ingår att diskutera frågor om brott mot förtroende- valda. I direktiven nämns därvid två olika typer av brott, nämligen förfaranden som innefattar hot och våld. Utgångspunkten för kommitténs arbete har emellertid varit att generellt kartlägga, ana- lysera och diskutera förekomsten av handlingar som är straffbe- lagda enligt mot förtroendevalda. Denna ståndpunkt har också gällt för oss när vi utformat den enkätundersökning som kommittén låtit utföra. Vi har också i våra förslag diskuterat före- komsten av alla typer av brott och lämnat förslag som inte bara är begränsade till gärningar som innefattar hot och våld. Under det att vi genomfört vårt uppdrag har vi vid ett flertal tillfällen fått påpekanden om att den problematik som vi pekar på också gör sig gällande för en rad olika andra yrkesgrupper, såsom journalister, personal inom hälso- och sjukvård och personal inom rättsväsendet, med flera. Vårt uppdrag är emellertid utformat på ett sätt som gör att vi bara kan beakta de förtroendevaldas situation Uppdraget och dess genomförande och lämna förslag för hur den skall kunna förbättras. De förtroen- devaldas utsatthet får emellertid inte ses som en företeelse som bör diskuteras isolerad. För att inte skapa en föreställning om att en- skilda som åtagit sig uppdrag som förtroendevalda tillhör en avgränsad grupp för vilken det gäller särskilda rutiner och bestäm- melser, bör de frågor som vi diskuterar fortsätta att diskuteras i ett större sammanhang som rör alla grundläggande demokratiska strukturer. Den nu beskrivna problematiken har i vissa delar påver- kat vårt arbete i de delar som skulle kunna komma till uttryck i lag- stiftning. Eftersom många frågor är av generell karaktär bör förtro- endevalda inte pekas ut särskilt som en grupp som i sådana sam- manhang ges ett förhöjt skydd i lagstiftning. Detta gäller ökade möjligheter till stöd och skydd samt frågor om personförföljelse eller så kallad stalkning. Också BRÅ har i en rapport som rör det sistnämnda problemområdet stött på och redovisat samma proble- matik1. I kommitténs direktiv sägs att vårt uppdrag omfattar förtroen- devalda i stat, kommun och landsting. För att underlätta språkbru- ket i betänkandet kommer vi fortsättningsvis att använda oss av begreppet förtroendevald. Innebörden av begreppet överensstäm- mer emellertid med definitionen i kommitténs direktiv.2 I kommittédirektiven talas om förtroendevalda i kommun, landsting och region. I 1 kap. 7 § regeringsformen nämns emeller- tid bara primärkommuner och landstingskommuner. Vi har därför valt att i betänkandet tala om kommuner och landsting. Betänkandets innehåll och disposition Betänkandet är i det följande disponerat så att i de följande fyra kapitlen redovisas den kartläggning som kommittén genomfört av problemområdet, och som sedan utgör grunden för de slutsatser och förslag som kommittén kommer fram till. I kapitel 1 redovisas ett antal fallstudier, som bygger på riktiga fall men – för att skydda identiteten på de personer som är berörda – har skrivits om till berättelser. Syftet med kapitlet är att ge levande bilder av de pro- blem som kommittén behandlar. I kapitel 2 redogörs för tidigare undersökningar och projekt som olika aktörer tidigare genomfört 1 Dovelius, , , , (2006) Stalkning i . Omfattning och åtgärder. 2 Se bilaga 1. Uppdraget och dess genomförande kring ämnet hot och våld mot förtroendevalda. I kapitel 3 redovisas resultaten från den enkät om trakasserier, hot och våld som kom- mittén genomförde bland nästan 2 000 förtroendevalda . I kapitel 4 redogörs för gällande lagstiftning kring de frågor som är av intresse i sammanhanget hot och våld mot förtroende- valda. I de följande fem kapitlen redovisas sedan vilka slutsatser och förslag kommittén kommit fram till. I kapitel 5 redovisas en sam- manfattande analys och slutsatser av enkätundersökningen. I kapi- tel 6 diskuteras hur vi genom att stärka demokratin och måna om sättet att agera i politiken, kan bidra till att motverka förekomsten av övergrepp mot förtroendevalda. Kapitlet avslutas med en för- slagsdel som innehåller dels uppmaningar till förtroendevalda och partierna, dels en redogörelse för de underlag för utbildning kring övergrepp mot förtroendevalda som kommittén varit med om att ta fram. I kapitel 7 sammanfattas de insikter och överväganden som kommittén gjort i sina diskussioner om mediernas roll i samman- hang där förtroendevalda utsätts för övergrepp. Även här avslutas kapitlet med uppmaningar till förtroendevalda och partier och även till medierna om vad kommittén tror att de kan bidra med för att motverka övergrepp i demokratin. Kapitel 8 innehåller en ingående redogörelse för de överväganden som ligger till grund för kommit- téns förslag om förstärkt straffrättsligt skydd för rätten att utöva förtroendeuppdrag. Kapitel 9 innehåller en redogörelse för kom- mitténs förslag om en systematisk struktur och organisation av stöd och hjälp till förtroendevalda som utsätts för övergrepp. För- slagen berör såväl de politiska partierna som kommuner, landsting, Polisen och . Betänkandet avslutas med en författningskommentar och en kostnadskonsekvensanalys, samt med en litteratur- och källförteckning. I bilagorna återfinns först kommitténs direktiv. Därefter finns den litteraturöversikt om politiskt våld och missnöje i ur ett historiskt perspektiv, som kommittén låtit utföra. Efter den re- dovisas överenskommelsen om gemensamma riktlinjer för arbetet med att motverka hot och våld mot förtroendevalda som – på kommitténs initiativ – slöts mellan partier i inledningen av . Bilaga 4 I bilaga 7 återfinns ett studiematerial med frågor och förslag till aktiviteter för utbildning om övergrepp mot förtroendevalda. Som grund för utbildning kan stora delar av betänkandet användas och även den film och den antologi om medierna, som kommittén varit med om att framställa. Uppdraget och dess genomförande saklig målgrupp för utbildning är naturligtvis förtroendevalda, men materialet kan även användas av andra aktörer med intresse och ansvar för dessa frågor. Bilaga 5 innehåller det tekniska rapporten från om enkät- undersökningen. 1Fallstudier – förtroendevalda som utsatts för trakasserier, hot och våld För att illustrera vad som händer när en förtroendevald utsätts för brott har vi valt att i detta avsnitt presentera sex uppdiktade histo- rier. I avsnittet får läsaren stifta bekantskap inte bara med förtro- endevalda som utsatts för brott, utan också med andra personer som arbetar med säkerhetsfrågor som rör förtroendevalda. Avsik- ten är att peka på den komplexa problembild som inte kommer till uttryck i enkätsvaren och som skapas av de förtroendevaldas sär- skilda förhållanden. De personer som presenteras i fallstudierna existerar inte, men det som beskrivs bygger på verkliga händelser. är kommunalpolitiker på heltid i en medel- stor kommun. Han och hans familj är väletablerade i staden, där hustrun, , jobbar som bibliotekarie och barnen går i skolan. syns mycket i den offentliga debatten och förekommer mycket ofta i de lokala tidningarna. ställer så gott som undantagslöst upp och diskuterar med enskilda som söker upp ho- nom. Detta gäller både de som söker upp honom i och de som söker upp honom i hans bostad och hel- ger. Han tycker att det ingår i hans förtroendeuppdrag att möta enskilda som vill diskutera med honom, oavsett plats eller tid- punkt. får ganska ofta hotfulla brev. Han polisanmäler inte hoten. anmäler inte heller hoten till kommunens sä- kerhetsansvarige. Anledningen till att han valt detta förhållnings- sätt är att han inte vill låta sig påverkas. En konsekvens av att låta sig påverkas är enligt mening att han då också låter hoten påverka demokratin. Vissa av hotbreven som är konkretise- rade eller går utöver det vanliga lämnar han vidare till polisen. Fallstudier – förtroendevalda som utsatts för trakasserier, hot och våld För sedan sökte en man, , upp i kom- munhuset. ville diskutera en fråga om nedläggningen av en skola. Han hade själv barnbarn som gick i den nedlägg- ningshotade skolan och som alltså skulle komma att beröras. Dis- kussionen var saklig och förklarade bakgrunden till nedläggningen. framhöll barnbarnens situation och hur det skulle påverka dem att byta till en annan skola som låg en bit längre bort. Sedan de diskuterat och kommit fram till att de inte såg på problemet på samma sätt lämnade . sökte åter upp för att fort- sätta diskussionen. var nu mer envis i sin argumentation och diskussionen slutade med att förklarade att de inte hade mer att säga varandra. sökte upp på kommun- huset ytterligare en gång. var upptagen i ett möte och ombads att återkomma . gick då till och sökte upp för att diskutera det riktiga i att lägga ned den aktuella kommunala skolan. lyssnade på , men försökte att förklara att hon inte hade med saken att göra. Samtalet kom först att röra nedläggningen av skolan och hur oförstående tyckte att politikerna agerade, men avslutades med att pratade om sina barnbarn och sin egen situation. fortsatte att kontakta både i och på . Diskussionerna med var nu hätska och kom mer och mer att röra person. Samtalen med var av mer kurativ karaktär och förklarade hur dåligt han mådde emellanåt. Efter någon månad förklarade för att han var förälskad i henne. förklarade vänligt, men bestämt, att känslorna var obesvarade. Både och började nu uppfatta kontakterna med som både påträngande och obehagliga, vilket de också markerade tydligt gentemot honom. Detta ledde till att blev än mer påträngande och, främst mot , aggressiv. Han dök nu ofta upp utanför och bostad för att söka kontakt med dem. Efter ytterligare övergick kontakter till trakasse- rier riktade mot hela familjen. De vaknade ett flertal nätter av att någon oavbrutet ringde på dörrklockan. När kom ut på trappan upptäckte han att någon tejpat över ringklockan Det gick aldrig att koppla incidenterna till , men och Fallstudier – förtroendevalda som utsatts för trakasserier, hot och våld hade starka misstankar om att det var han som uppehöll sig utanför deras bostad . Ett tag senare hotade brevledes med att ta sitt liv och lade skulden för detta på .