sou · GUB381 · 2007-01-01 00:00:00 — Vidare framhöll regeringen att skogens betydelse för naturupplevelser och friluftsliv bör ses som ett värde som skogen producerar och att metoder som syftar till att ytterligare anpassa skogsbruket till friluftslivets intressen bör utvecklas och tillämpas. 2001/02:173. SOU 2006:81 Skogens sociala värden 309 19.5 Skogens sociala värden i dagens skogspolitik 19.5.1 Skogspolitikens miljömål och Levande skogar Skogspolitikens miljömål säger bl.a. att Skogens kulturmiljövärden samt dess estetiska och sociala värden skall värnas. I miljökvalitetsmålet Levande skogar anges att Skogen och skogsmarkens värde för biologisk produktion skall skyddas som den biologiska mångfalden bevaras samt kulturmiljövärden och sociala värden värnas. genomfördes en fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålet Levande skogar. Utvärderingen utmynnade bl.a. i ett antal förslag från i syfte att förbättra måluppfyllelsen. I den skrivelse som Skogstyrelsen sedermera överlämnade till konstaterades det att några av dessa förslag ej eller endast delvis hade genomförts.10 Bland dessa märktes ambitionen att utveckla och initiera insatser för att lyfta fram skogens sociala värden. angav vidare att man hade för avsikt att lämna ytterligare förslag till åtgärder på detta område . 19.5.2 De skogliga sektorsmålen Som redan har beskrivits i kapitel 4 har utöver de övergripande skogspolitiska målen tagit fram ett antal skogliga sektorsmål i samråd med olika skogliga intressenter. I sektormålens övergripande målbild anges bl.a. att skogsbruket tar hänsyn till människors olika former av nyttjande av skogen inom ramen för allemansrätten och medverkar till att tillgängligheten för människors vistelse i skogen är god. Skogen inbjuder, enligt målbilden, till besök och socialt nyttjande av skilda slag för såväl närboende som långväga gäster. Genom att skogslandskapets skönhetsvärden och dess tillgänglighet för friluftsliv och turism värnas, ges allemansrätten, enligt målbilden, ett stort värde och skogens potentiella betydelse för människors välbefinnande tas tillvara. 10 , Redovisning av åtgärder för att nå miljömålet Levande skogar till , . Skogens sociala värden SOU 2006:81 310 Kortsiktiga mål med social inriktning Totalt innehåller sektorsmålen tretton kortsiktiga mål som har delats in i tre grupper. I gruppen mångbruk och sociala värden finns två kortsiktiga mål med inriktning mot skogens sociala värden. Båda avser tätortsnära skogar: har skogsvårdsstyrelserna tecknat samarbetsdokument av kommunerna rörande tätorter med minst 10 000 innevånare. Dokumentet uttrycker de gemensamma långsiktiga ambitionerna rörande nyttjandet av de tätortsnära skogarna för att bättre tillgodose människors behov av rekreation. har skogssektorn genomfört ett rikstäckande utbildningsprogram om särskild hänsyn till skogens sociala värden i tätortsnära skogar. Programmet riktas till skogsägare av tätortsnära skogar (enskilda, kommunala, statliga, skogsbolag) och till berörda tjänstemän och organisationsföreträdare. Ett utbildningsprogram ska finnas framtaget 2006. I anslutning till den första målpunkten betonas att de tätortsnära skogarna är av stor strategisk betydelse för medborgarnas rekreation och hälsa och att kommunernas egna skogar är en särskilt värdefull tillgång i det avseendet. Vidare framhålls att skogarna bör skötas enligt mångbruksmodellen där rekreationsaspekterna tillmäts stor vikt och kan tillåtas dominera. Vid utformningen av samarbetsdokumentet bör stor öppenhet eftersträvas där frivilligorganisationer, skogsbrukets företrädare, andra berörda myndigheter och representanter för de närboende inbjuds att delta. Samarbetet ska resultera i en förstärkt och löpande dialog med markägarna, ett ökat behov av rekreationsanpassade skogsbruksplaner, nya medel för planering och skötsel av skogarna samt behov av ny kompetens för skötseln av skogarna och för information till allmänheten. När det gäller den andra målpunkten framhålls det bl.a. att skogens sociala värden, särskilt i tätortsnära skogar, kommer att öka i betydelse och att det därför är viktigt att stärka skogssektorns kompetens på detta område. Det utbildningsprogram som ska tas fram ska öka kunskapen om rekreation och om den hänsyn till friluftsliv som kan och bör tas i de tätortsnära skogarna samt att öka förståelsen mellan olika intressenter, särskilt på det lokala SOU 2006:81 Skogens sociala värden 311 planet. Även skötselmetoder, planinstrument och informationsteknik kommer att ingå i utbildningsprogrammet. 19.5.3 Miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö Miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö innebär i ett generationsperspektiv bl.a. att natur- och grönområden med närhet till bebyggelsen och med god tillgänglighet värnas så att behovet av lek, rekreation, lokal odling samt ett hälsosamt lokalklimat kan tillgodoses. I ett av miljökvalitetsmålets sju delmål anges det att fysisk planering och samhällsbyggande ska grundas på program och strategier för hur grön- och vattenområden i tätorter och tätortsnära områden ska bevaras, vårdas och utvecklas för såväl natur- och kulturmiljö- som friluftsändamål, samt hur andelen hårdgjord yta i dessa miljöer fortsatt begränsas. I miljömålspropositionen gjorde regeringen bedömningen att det krävs fortsatta åtgärder för att nå delmålet.11 En viktig åtgärd är, enligt regeringen, att uppmuntra fler kommuner att ta fram heltäckande kommunala naturvårdsprogram, som också innefattar friluftslivets intressen. 19.5.4 Regeringens skrivelse om skogspolitiken I den senaste skrivelsen om skogspolitiken konstaterade regeringen att skogspolitik utgår från ovan refererade ställningstaganden som gjordes vid om miljö och utveckling i om hållbar utveckling.12 Regeringens betonade också att ett antal samhällsfaktorer gör att det finns skäl att uppmärksamma skogens sociala betydelse mer än i genomförandet av skogspolitiken. 2004/05:150. 2003/04:39. Skogens sociala värden SOU 2006:81 312 Skogens betydelse för folkhälsa och välbefinnande Regeringen betonade att skogsmiljön bidrar till att minska stress, lugna oro och öka det mentala välbefinnandet. Regeringen ansåg därför att skogens roll som en plats för hälsobefrämjande motion och rekreation bör tas bättre tillvara. Vidare konstaterade regeringen att många saknar en naturlig kontakt med skog och natur eller har svårt för att komma ut i skogen. Detta kan t.ex. gälla funktionshindrade eller invandrare. Regeringen menade också att många barn kommer allt längre bort från en naturlig miljö. Detta uppfattades som negativt för barnens förståelse för natur och skog och medvetenhet om dess betydelse. Den tätortsnära skogens betydelse Regeringen betonade att det är i de tätortsnära skogsområdena som mer än hälften av alla skogsbesök sker och att dessa områden har stor betydelse för friluftsliv och naturkontakt. De tätortsnära områdena kan, enligt regeringen, kräva anpassningar av skogsskötselmetoder och modeller för att hantera olika intressen. Då drygt hälften av den tätortsnära skogsmarksarealen är kommunägd har kommuner och landsting, enligt regeringen, ett stort ansvar för att ta hänsyn till friluftslivets behov i sin skogsbruksplanering. Satsning på lokal och naturvård I budgetpropositionen föreslog regeringen en satsning på lokal och naturvård i form av ett särskilt program. Genom programmet kan projekt ges högst i statsbidrag till de bidragsberättigade delarna av projektet. Åtgärder för att förbättra förutsättningarna för friluftsliv i skogsmiljöer bör, enligt regeringen, passa väl in i ett sådant program. Programmet gäller och omfattar totalt . beslutade länsstyrelserna om bidrag till närmare tusen olika projekt. Drygt 400 av dessa hade anknytning till friluftsliv.13 13 Skr. 2005/06:205. SOU 2006:81 Skogens sociala värden 313 Naturturism som inkomstkälla I skrivelsen om skogspolitiken konstaterade regeringen att turismen är en av de näringar i som bedöms ha störst utvecklingspotential. Naturturism den form av turism där natur och kulturmiljön är en förutsättning för verksamheten kan, enligt regeringen, bredda inkomstbasen för markägarna eller entreprenören. Detta kan i sin tur förbättra förutsättningarna att bo och verka i glesbygd. De sociala värdena och skyddade områden Regeringen framhöll att det är bra om flera intressen kan tillgodoses vid områdesskydd. Skogens sociala dimension, de skyddade områdenas betydelse för friluftslivet och det ökande behovet av att bevara tätortsnära natur bör därför, enligt regeringens uppfattning väga tungt när ett områdes skyddsvärde ska bedömas. Statens skogar Enligt vad regeringen anförde i skrivelsen ska statens skogar förvaltas på ett föredömligt sätt bl.a. när det gäller hänsyn sociala värden. Regeringen framhöll att förvaltningen av statens skogar kan ha stor betydelse för att utveckla den lokala turistnäringen liksom natur- och kulturturism. 19.5.5 Satsning på besöksnäringen presenterade regeringen en kommande satsning på besöksnäringen.14 Regeringen angav att den har för avsikt att intensifiera satsningarna på som turistland, tillsammans med näringens olika intressenter. Tanken var att bjuda in besöksnäringen till att delta i arbetet med att ta fram ett strategiprogram för branschen. I regeringens underlag till satsningen konstateras bl.a. att antalet anställda i besöksnäringen växer som sysselsättnings14 , Regeringen satsar på besöksnäringen, pressmeddelande . Skogens sociala värden SOU 2006:81 314 graden inom bl.a. skogsbruket minskar.15 sker denna utveckling på samma ort och ställe. Regeringen anger att mot den bakgrunden kan besöksnäringen spela en viktig roll för utvecklingen i hela . Bland de frågor som regeringen anser vara viktiga att lyfta in i samtalen med besöksnäringen ekoturism. Regeringen konstaterar att ligger i frontlinjen när det gäller hållbar utveckling vilket anses vara en konkurrensfördel som ska utnyttjas även i besöksnäringen. Regeringen framhåller också att allemansrätten gör det svenska utbudet på ekoturismområde unikt. 19.6 Skogsvårdslagen och andra rättsliga styrmedel Av SVL:s portalparagraf (1 §) framgår att Skogen är en nationell tillgång som skall skötas så att den ger god avkastning som den biologiska mångfalden behålls. Vid skötseln skall hänsyn tas även till andra allmänna intressen. Enligt tolkas formuleringen god avkastning som avkastning i form av virkesproduktion.16 Med dagens utveckling av exempelvis natur- och jaktturism anser att är det tänkbart att även avkastningar från sådan verksamhet ska kunna inräknas i tolkningen av uttrycket god avkastning. I den analys som gjordes av skogens sociala värden i samband med genomförandet av 2001 konstaterades det att formuleringarna i SVL:s portalparagraf innebär en tydlig prioritering bland skogens olika värden. Skogens sociala värden har, enligt vad som anförs i rapporten, en mycket svagare ställning i skogsvårdslagstiftningen än skogsproduktionsvärdet och värdet av biologisk mångfald.17 Vidare konstaterades det att de sociala värdena till viss del tillgodoses i SVL:s hänsynsparagraf (30 §), och ligger delvis bakom motiven till bevarandet av ädellövskog (2228 §). Skogens sociala värden påverkas dock även indirekt av andra bestämmelser i skogsvårdslagstiftningen. Det gäller exempelvis krav på avverkning. När det gäller hänsynsparagrafen (30 § SVL) anges i föreskrifter att stigar ska rensas från avverkningsrester och lagas när det behövs för framkomligheten. Vidare framgår det i 15 , Regeringens program för besöksnäringen, . 16 , Frågor och svar om skogens sociala värden, skrivelse, . 17 , , Skogens sociala värden, (8J), 2001. SOU 2006:81 Skogens sociala värden 315 allmänna råd att framkomligheten på allmänt nyttjade stigar, stigar av kulturhistoriskt intresse samt permanenta spår och leder inte får försvåras genom körskador eller lämnade avverkningsrester. Markberedning och plantering får inte utföras på sådana stigar eller leder. I föreskrifter och allmänna råd räknas exempel på värdefulla kulturmiljöer och biotoper upp. Någon motsvarande uppräkning finns inte när det gäller områden av betydelse för skogens sociala värden. Detta kan möjligen förklaras av att begreppet hänsyn till naturvården i rubriken till nämnd bestämmelse i SVL har givits en tolkning som främst handlar om bevarande av biologisk mångfald. Noterbart är också att det inte ställs några krav i 14 § SVL på att hänsyn till sociala värden ska redovisas i samband med avverkningsanmälan. 19.6.1 Rekreationsanpassad skötsel och skogsvårdslagen I det underlag som låg till grund för arbetet med de skogliga sektorsmål som antogs framhålls det att skogsvårdslagen formellt, genom hänsynsparagrafen (30 §), bara ger möjlighet till en mindre och generell inskränkning i skogsbruket i ett tätortsnära område.18 Å andra sidan har markägarna stora möjligheter att anpassa skötseln på frivillig grund. Det anges vidare att frågan om hur långt en markägare kan gå i ambitionen att rekreationsanpassa sitt skogsbruk utan att hamna i konflikt med lagen till stor del beror på omständigheterna. Det konstateras exempelvis att SVL tillämpas mindre strikt i ett skogsområde som utnyttjas intensivt för rekreationsändamål. Förlängda omloppstider anges normalt inte vara något problem i lagens mening. Vidare framhålls det att SVL ger skogsägaren förhållandevis stora marginaler när det gäller gallring och blädningsliknande avverkningsformer. Kommunerna kan ofta med stöd av annan lagstiftning än SVL och med olika planinstrument hålla en hög ambitionsnivå rörande den anpassade skötseln. Här anges exempelvis att 3 § SVL om att skog kan tas i anspråk för annat ändamål än virkesproduktion sannolikt gör det möjligt med mer långtgående skötselåtgärder för att exempelvis gynna friluftslivet. 18 Sollander, , , och , Skogliga sektorsmål - förutsättningar och bakgrundsmaterial, (, rapport 11/2005). Skogens sociala värden SOU 2006:81 316 Rekreationsanpassad skötsel av tätortsnära skog kan dock riskera att hamna i konflikt med SVL på privatägd mark. Störst anges risken vara att den rekreationsanpassade skötseln står i strid med SVL:s krav på föryngring. Gläntor kan vara önskvärt i den tätortsnära skogen liksom sådana trädslag som normalt inte kan räknas som huvudplantor. Trädslagsvalet styrs då inte av produktionsförmåga utan snarare främst av dess skönhetsvärde. Gläntor eller annan luckighet kan innebära att krav på anläggning av skog inträder. Alternativa föryngringsmetoder som blädning, luckhuggning, två- och flerskiktade huggningsformer kan också vara intressanta i tätortsnära områden. Sådana alternativa brukningsformer och dess förhållande till SVL behandlas närmare i betänkandets kapitel 9. 19.6.2 Allemansrätten, och PBL Skogens sociala värden påverkas även av annan lagstiftning än SVL. En grundläggande förutsättning för det stora flertalets nyttjande av skogen är allemansrätten. är allemansrätten inskriven i grundlagen. I regeringsformens stadgas det att Alla ska ha tillgång till naturen enligt allemansrätten. Allemansrätten innebär en begränsad rätt för var och en att färdas över annans mark och tillfälligt uppehålla sig där. Med rätten följer krav på hänsyn och varsamhet; mot natur och djurliv, mot markägare och mot andra människor ute i naturen.19 Även berör dessa frågor. De allmänna hänsynsregler som gäller för alla som nyttjar naturen och allemansrätten återfinns i 2 och 7 kap. I 3 kap. 6 § framgår det att mark- och vattenområden samt fysisk miljö i övrigt som har betydelse från allmän synpunkt med hänsyn till friluftslivet ska skyddas så långt möjligt mot åtgärder som påtagligt kan skada natur- eller kulturmiljön. Behovet av grönområden i tätorter och i närheten av tätorter ska särskilt beaktas. Är områdena av riksintresse för exempelvis friluftslivet ska de skyddas mot åtgärder. I 4 kap. 2 § räknas ett antal områden upp inom vilka turismens och friluftslivets, främst det rörliga friluftslivets, intressen särskilt ska beaktas vid bedömningen av tillåtligheten av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön. Utöver dessa områden svarar i samarbete med bl.a. länsstyrel19 SOU 2006:81 Skogens sociala värden 317 serna för ytterligare urval av områden som anges vara av riksintresse för friluftslivet.20 I finns också regler för områdesskydd som kan användas för att säkerställa skogsområden som är viktiga för friluftslivet. Flera kommuner använder exempelvis naturreservat som ett medel att säkerställa skogs- och kulturmarksområden som anses vara värdefulla för friluftslivet. Det viktigaste rättsliga instrumentet i den fysiska planeringen är annars (PBL). Enligt PBL ska all planläggning beakta natur- och kulturvärden. PBL ger kommunerna stora frihetsgrader att påverka den tätortsnära skogens användning liksom tillgången till naturmark för friluftutnyttjande. I varje kommun ska det, enligt 1 kap. 3 § PBL finnas en översiktsplan. Översiktsplanen ska bl.a. ge vägledning för beslut om användningen av mark- och vattenområden. I planen ska riksintressen enligt 3 eller 4 kap. anges särskilt och det ska framgå hur kommunen avser att tillgodose dessa riksintressen. 19.6.3 Avtal för att värna skogens sociala värden Utöver möjligheterna att värna skogens sociala värden genom att använda vissa i angivna formella former för skydd av skogsmark torde avtalsformen vara ett alternativ när en kommun vill säkerställa att ett skogsområde inte brukas på ett sådant att det rörliga friluftslivets intressen hotas. Enligt uppgift från är det emellertid svårt att använda det befintliga naturvårdsavtalsinstrumentet för detta ändamål.21 linje är att naturvårdsavtal ska användas så att de tydligt avser biologiska värden med utgångspunkt i Levande skogars delmål 1. har försökt lansera andra typer av avtal för värnande bl.a. av sociala värden. Dessa alternativ beskrivs ytterligare i detta betänkandes kapitel 14. 20 Enligt () har 215 områden på detta sätt utsetts som riksintressanta för friluftslivet. 21 , Frågor och svar om skogens sociala värden, skrivelse till , . Skogens sociala värden SOU 2006:81 318 19.6.4 Strategin för formellt skydd av skogsmark I regeringens proposition Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier framhölls det att de skyddade områdenas betydelse för friluftslivet och det ökade behovet av att bevara tätortsnära natur bör väga tungt när ett områdes skyddsvärde ska bedömas. 22 Bevarandevärdena för friluftslivets intressen, tätortsnära miljö, skogens kulturmiljöer m.m. ska i möjligaste mån samordnas med skyddet av biologisk mångfald i skogslandskapet för att uppnå synergieffekter. Skogens sociala värden berörs också i den nationella strategi för skydd av skogsmark som togs fram i samarbete mellan och och som presenterades . 23 Strategin slår fast att det i arbetet med formellt skydd ska eftersträvas lösningar som innebär att målet för skydd och vård kan uppnås utan inskränkningar som är mer ingripande än vad som krävs för att uppnå ett preciserat syfte. Skogsområden som är värdefulla för friluftsliv och kulturmiljövård men som saknar skogsbiologiska värdekärnor bedöms i många fall kunna skötas med förstärkt naturhänsyn utan större inskränkningar i pågående markanvändning. Vidare framhölls behovet av att skydda de områden som redovisats inom ramen för regeringsuppdrag om tätortsnära natur i och i . Bevarandevärden för friluftsliv och kulturmiljö vägs också in i den prioriteringsmodell som förordas i strategin. Skogar med höga naturvärden och som har värden för rekreation, friluftsliv och folkbildning ges hög prioritet, i synnerhet om de ligger tätortsnära. 19.7 arbete med skogens sociala värden 19.7.1 Uppdrag att se över skogens sociala värden I regleringsbrevet för gav regeringen i uppdrag att redovisa hur skogens värden bättre kan tas tillvara för att främja den sociala dimensionen av hållbar utveckling samt hur skogsvårdsstyrelserna genom sin verksamhet kan bidra till detta. 2000/01:130. 23 och , Nationell strategi för formellt skydd av skogsmark, . SOU 2006:81 Skogens sociala värden 319 Uppdraget redovisades och ska, enligt , ses som en första avsiktsförklaring angående myndighetens syn på arbetet med skogens sociala värden.24 Av redovisningen framgår att (numera ) har som mål att bli bästa myndighet i frågor rörande skogens sociala värden. Myndigheten menade att skogens sociala värden framför allt kan värnas och utvecklas om den tätortsnära naturen skyddas från utarmning av rekreationsvärden och från att exploateras för annat ändamål. Rekreation bör, enligt vad som anförs i rapporten, vara det överordnade målet för skötsel och användning av den tätortsnära skogen. Mot den bakgrunden framhölls även att ökad kunskap om planering och skötsel bör eftersträvas hos såväl skogliga aktörer som stadsplanerare. Vidare betonades att den tätortsnära skogen är en lämplig arena för aktiviteter som ökar allmänhetens kunskap och engagemang om skogens olika värden men även för åtgärder som motverkar ohälsan i samhället. Även naturturism och regional utveckling kan, enligt , ses som aktiviteter som stärker den sociala dimensionen för hållbar utveckling i skogen. angav att barn och ungdomar, människor i behov av rehabilitering samt nya svenskar kommer att vara prioriterade målgrupper för myndighetens arbete för att stärka den sociala dimensionen . Enligt vad som också anförs i rapporten [rymmer] en större satsning på skogens sociala värden en tillväxtpotential för SVO. De verksamheter som kommer att prioriteras av myndigheten är enligt rapporten: att bevara och utveckla den tätortsnära skogens rekreationsvärden, att initiera rehabiliteringsprojekt samt att stimulera landsbygdsutveckling - naturturism. 19.7.2 Myndighetens instruktion och regleringsbrev I instruktion omnämns inte uttryckligen skogens sociala värden i den uppräkning av frågor som myndigheten ska ägna särskild uppmärksamhet (2 §).25 24 , Skogens sociala värden (Meddelande 2004:3). 25 Förordning (2005:1160) med instruktion för . Skogens sociala värden SOU 2006:81 320 Enligt regleringsbrev för ska myndighetens arbete med skogens sociala värden och särskilt arbetet med kommunerna om tätortsnära skogar redovisas.26 I regleringsbrevet för finns en något modifierad skrivning där det anges att även arbetet om tätortsnära skogar med andra, inom respektive kommun betydelsefulla aktörer ska redovisas.27 19.7.3 Myndighetens verksamhetsmål Myndigheten har satt upp ett långsiktigt verksamhetsmål för de tätortsnära skogarna i linje med det ovan refererade kortsiktiga sektorsmålet. Verksamhetsmålet lyder: har i samarbete med kommuner (med tätorter med fler än 20 000 invånare) och andra inom respektive kommun betydelsefulla aktörer tagit fram ett samarbetsdokument. Detta dokument uttrycker de långsiktiga gemensamma ambitionerna beträffande nyttjandet av de tätortsnära skogarna. I en redovisning till anger att det fanns 510 färdiga samarbetsdokument.28 Arbetet med att upprätta samarbetsdokument hade, enligt , inneburit svårigheter av flera slag. Kommuner och Landsting hade inte prioriterat frågan och kommuner är organiserade på så olika sätt att det hade varit svårt att teckna samarbetsdokument efter en enhetlig modell. Flera kommuner hade välkomnat samarbetsinvit medan andra har haft svårt att se mervärdet med ett samarbetsdokument. 19.7.4 Myndighetens årsredovisningar I årsredovisning för angavs att SVO:s arbete med miljökvalitetsmålet Levande skogar går in i ett nytt och intensivt skede där skogens sociala värden och arbete med de tätortsnära skogarna kommer att få fortsatt hög prioritet. 26 , Regleringsbrev för avseende inom utgiftsområde 23 Jord- och skogsbruk, fiske med anslutande näringar, . 27 , Regleringsbrev för avseende inom utgiftsområde 23 Jord- och skogsbruk, fiske med anslutande näringar, . 28 , Frågor och svar om skogens sociala värden, skrivelse, . SOU 2006:81 Skogens sociala värden 321 angavs det att myndigheten befann sig i en utvecklingsfas när det gäller skogens sociala värden. Detta innebar bl.a. att man höll på att ta fram strategier och arbetssätt för att utöka kontakterna med allmänheten.