sou · GUB386 · 2007-01-01 00:00:00 — Det finns därför skäl att överväga att harmonisera vissa villkor och att förändra organisationen. En harmonisering av villkoren skulle ge försäkringstagarna och dem som har i uppgift att stödja en återgång i arbete större möjlig- heter att ägna sig åt rätt saker. skulle det bli enklare för försäkringstagarna att lära sig villkoren. En harmonisering måste dock alltid respektera det faktum att de olika försäkringarna också har sina alldeles egna särdrag. Vi menar att fler sjukskrivna än bör fås att lämna den upp- levda, men ofta falska, trygghet som en anställning innebär. Men ur den försäkrades synvinkel finns mycket som talar emot att göra så. Hon eller han ställs inför en mycket obehaglig valsituation. Ersättningsreglerna i arbetslöshetsförsäkringen är för många avse- värt mindre förmånliga än i sjukförsäkringen. En sjukskriven som trots viss sjukdom bedöms klara andra på arbetsmarknaden nor- malt förekommande arbeten mister den trygghet det enligt las- reglerna innebär att ha en anställning.TPF120FPT För den som blir uppsagd på grund av personlig arbetsbrist väntar en karensperiod innan arbetslöshetsersättning kan betalas ut. kommer arbetslöshetsförsäkringen att kräva att den tidigare sjukskrivne söker arbeten med lägre lön än vad hon eller han tidigare fick. Ett annat krav kommer vara att söka arbeten på andra orter i . Sannolikheten att få aktivt och personligt stöd att hitta rätt arbete är i många fall liten. För den som är arbetslös efter 300, eller som mest 600, ersättningsdagar tar aktivitetsgaran- tin över och då krävs daglig närvaro och aktivitet. Till detta kan adderas att arbetslöshetsersättning i mångas ögon är en mindre socialt accepterad försörjningskälla. Många har också anledning att tveka inför att bli utlämnade till en arbetsmarknad som i allt högre utsträckning bara nöjer sig med högpresterande arbetskraft. Åtminstone en del av de ekonomiska försämringarna bör kunna elimineras i syfte att få fler att ta steget. Men framför allt gäller det att skapa ett system som faktiskt kan och vill hjälpa alla dem som väljer eller tvingas att börja om på nytt. Det ska naturligtvis inte vara så att försäkrade kan välja försäk- ring men med tanke på att det i hög grad handlar om både sjukdom och arbetslöshet, många faktorer som inte är mätbara och att mycket hänger på den försäkrades medverkan och motivation, går det knappast att komma till rätta med problemen enbart genom att försöka förmå portvakterna att göra striktare bedömningar. Det händer att olika portvakter gör olika bedömningar i likadana fall och att bedömningarna skiljer sig åt och rum. Men åtminstone en del av skillnaderna beror på dåliga förutsättningar. Oklara regel- verk, utrymme för egna tolkningar och en press från andra intres- senter att inte följa regelverket till punkt och pricka gör det svårt för portvakter att fatta beslut som de försäkrade är negativa till.TPF121FPT Personer som både saknar ett arbete och arbetsförmåga till följd av sjukdom ska enligt regelverket få ersättning från sjukförsäk- ringen. Många människor arbetar ändå trots besvärliga sjukdomar eftersom de har lyckats få tag på rätt arbete. Ju bättre arbets- marknaden fungerar desto vanligare kommer det att vara att perso- ner får möjlighet att arbeta trots att de är sjuka. I väntan på den perfekta arbetsmarknaden bör vi inrikta oss på att få de allmänna 120TP PT Lag (1982:80) om anställningsskydd. 121TP PT Se PM nr 13 Enhetlig regeltillämpning i socialförsäkringarna. försäkringarna att fungera bättre var för sig och tillsammans. Potentialen att få fler sjuka att hitta rätt arbete är sannolikt stor. Inkomstbegrep, arbetskrav och ersättningsgrad En harmonisering av inkomstbegreppet skulle minska risken för felaktiga drivkrafter. Det skulle också göra det enklare för försäk- ringstagarna att förstå vilket försäkringsskydd de har. Hur lämpligt eller olämpligt det blir att harmonisera arbetslöshetsförsäkringens inkomstbegrepp beror på vilket inkomstbegrepp som används i sjukförsäkringen . En fråga med koppling till inkomstbegreppet är vilka krav för- säkringarna ställer på tidigare arbete. I arbetslöshetsförsäkringen måste man arbeta för att kvalificera sig för arbetslöshetsersättning, medan det för sjukpenning räcker att den försäkrade har en anställning (eller eget företag) och avsikt att arbeta även framöver. Den som är ny på arbetsmarknaden och riskerar att bli av med sitt arbete kan lätt finna skäl att fokusera på eventuella sjukdomar. En harmonisering på sjukförsäkringens vill- kor är dock inte självklar. Att slopa arbetsvillkoret i arbetslöshets- försäkringen skulle göra det mycket svårt för försäkringen att avgöra vilka som faktiskt har för avsikt att arbeta. Arbetsvillkoret behövs för att kontrollen ska kunna fungera. Om sjukförsäkringen förändras så att tidigare inkomster läggs till grund för sjukpenningen kan arbetskravet bli mer likt eller rent av identiskt med kraven i arbetslöshetsförsäkringen. Ersättningsgraden uttryckt i procent är redan lika hög i de all- männa försäkringarna vid arbetslöshet och sjukskrivning, men de avtalsbaserade tilläggen gör att ersättningsgraden ofta är högre vid sjukskrivning. Vid sjuk- eller aktivitetsersättning är ersättnings- graden i den allmänna sjukförsäkringen lägre men för den som får tillägg blir den ungefär lika hög som vid arbetslöshet. Det finns i praktiken två sätt att harmonisera ersättningsgraden för dem som får tillägg; antingen höjs den i den allmänna arbets- löshetsförsäkringen eller också skärps begränsningsregeln i sjuk- försäkringen. Det senare ger dock en lägre ersättningsgrad än vad de flesta försäkringarna uppenbarligen vill ha och är villiga att betala för. En annan förändring som kan övervägas är att harmonisera taken. Till följd av att taken i de allmänna försäkringarna skiljer sig åt ger högsta möjliga sjukpenning högre ersättning än högsta möjliga arbetslöshetsersättning. Vid inkomster under arbetslöshetsförsäkringens tak blir ersättningarna dock i princip lika stora. För den som får avtalsbaserade tillägg kan skillnaden bli såväl större som mindre eftersom villkoren skiljer sig mellan avtalsområdena. Genom ett kraftigt höjt tak i den allmänna arbetslöshetsförsäk- ringen skulle skillnaden mellan att vara arbetslös och sjukskriven minskas. Det är dock problematiskt att betala ut arbetslöshetsersättningar som överstiger lönen i många yrken. Ju som går, desto större måste därför kraven bli på att acceptera lägre lön, annan typ av arbete eller annan bostadsort. Efter tre, eller som mest , bör därför ett, i förhållande till , höjt tak i arbetslöshetsförsäkringen trappas ned för att hamna på en nivå som motsvarar dagens tak på ca sex prisbasbelopp. Signaleffekten av en tydligt nedtrappad ersättnings- nivå kan i praktiken vara väl så stark som ett lågt satt tak . Vi ser stora fördelar med en, åtminstone initialt, höjd ersättning i den allmänna arbetslöshetsförsäkringen. Man behöver inte vara särskilt högavlönad för att drabbas av betydande inkomst- bortfall vid arbetslöshet. Om vi vill att en anställd som till följd av sjukdom inte kan arbeta på sin arbetsplats ska våga klippa banden med sin arbetsgivare för att försöka hitta rätt arbete, är det oklokt att den försäkring som ibland är nödvändig att luta sig mot på vägen dit ger så dålig inkomsttrygghet. Så länge ersättningen vid arbetslöshet är betydligt lägre än vid sjukfrånvaro kommer många att klamra sig fast vid sjukskrivning och nuvarande anställning i stället för att rikta in sig på att hitta ett arbete som går att kombi- nera med sjukdomen. Med en nedtrappning av ersättningen i arbetslöshetsförsäk- ringen, men inte i sjukpenningen, uppstår ett gap mellan försäk- ringarnas ersättningsnivåer när frånvaron drar ut . Nack- delen om långtidsarbetslösa får högre inkomster än vissa personer som arbetar överväger dock värdet av att harmonisera ersättning- arna fullt ut under hela frånvaron. Om man väljer att tolka de kollektivavtalsbaserade tilläggen som vad människor vill ha och tycker är rimligt, kan också konstateras att tilläggen är generösare vid långvarig sjukfrånvaro än vid lång- varig arbetslöshet och att skillnaden ökar när frånvaron drar ut . Skillnaden i karenstid – i sjukförsäkringen och i arbetslöshetsförsäkringen – är inte lika betydelsefull som de olika taken. En enkel åtgärd som skulle underlätta rörlighet från sjukför- säkring till arbetslöshetsförsäkring vore ändå att sjukskrivna som inte bedöms kunna återvända till tidigare arbetsgivare slipper karensen vid en övergång till arbetslöshetsförsäkringen. En fråga som infinner sig är vad som ska hända när en arbetslös blir så sjuk att det inte är möjligt att söka eller klara ett arbete. Utgångspunkten bör vara att det ska vara enkelt att förstå hur eko- nomi och krav förändras när arbetslöshet går över i sjukskrivning. Ersättningen bör absolut inte bli högre. Det naturliga är att ersätt- ningen förblir på arbetslöshetsersättningens nivå (efter en karens- dag) men att ersättningsdagarna i arbetslöshetsförsäkringen inte minskas . Sjukskrivningsperioden bör som beskrivits begränsas till högst . Kravet att söka och ta erbjudna arbeten bör upphöra under sjukskrivningen men sam- tidigt finns ett krav på att medverka till rehabilitering. Frågan om vem som ska avgöra om en arbetslös uppfyller vill- koren för sjukskrivning har två möjliga svar. Det ena är Försäk- ringskassan, och då bör också sjukförsäkringen stå för finansie- ringen, även om premien för att arbetslösa är sjukförsäkrade bör tas från arbetslöshetsförsäkringen. Det andra är arbetsförmedlingen och då bör arbetslöshetsförsäkringen betala ersättningen. Den som är portvakt bör inte kunna skicka räkningen till någon annan när sjukfallet väl inträffat. För den arbetslöse som blir sjuk är det vikti- gaste att hon eller han får sin ersättning och att det är tydligt vilka villkor som gäller. Fördelen med att låta arbetsförmedlingarna och arbetslöshets- kassorna behålla ansvaret för arbetslösa som sjukskrivs är att det långsiktiga ansvaret blir tydligare. blir det lätt så att personer betraktas som nya försäkringsfall varje gång de dyker upp i arbets- löshetsförsäkringen. Om arbetslöshetsförsäkringen ska stå för bedömningen av rätten till ersättning vid arbetslösas sjukdom, ligger det nära till hands att den, parallellt med vad vi diskuterar för de anställda, upphandlar en företagshälsovård för arbetslösa som agerar portvakt och ansvarar för den rehabilitering som försäkringen eller regering och riksdag anser behövas. En särskild fråga är vad en arbetslös ska vara oförmögen att göra för att bli sjukskriven. Naturligtvis måste hon eller han vara sjuk, men är det oförmåga att söka arbete eller ta ett arbete som ger rätt till sjukskrivning? Och gäller det i så fall alla arbeten eller bara vissa? Enligt nuvarande regler ska bevilja sjuk- penning till arbetslösa endast om det saknas arbetsförmåga i för- hållande till arbeten som är normalt förekommande på arbetsmark- naden. Även om det inte alltid fungerar så i verkligheten är det svårt att se att någon annan sjukskrivningsgrund skulle vara bättre. Om arbetsförmedlingen ska ansvara för sjukskrivningsbesluten öppnar sig möjligheten att beakta vilka krav som gällde innan sjuk- skrivningen. Om en arbetslös exempelvis inte behöver söka andra arbeten än sådana hon eller han arbetat med tidigare, skulle arbetsförmågan kunna bedömas i förhållande till just det arbetet. Om kravet i stället är att söka i princip alla typer av arbeten anpas- sas kraven för att beviljas sjukskrivning. Omställning till ett nytt arbete är ofta den bästa vägen såväl att undvika sjukskrivning som att komma ur en sjukskrivning. Omställningen kan ske vid tre olika tillfällen; innan en sjukskriv- ning inträffat, under sjukskrivning och i arbetslöshet efter sjuk- skrivning. Sjukförsäkringens samspel med arbetslöshetsförsäk- ringen berör främst hur hindren kan minska för att människor ska våga ta klivet från sjukskrivning till arbetslöshet. Omställning till nytt arbete som en väg att förena hälsoproblem med arbete rymmer dock fler dimensioner. Den omställning som har bäst förutsättningar att bli framgångs- rik är den som sker innan sjukdomsproblem alls har lett till sjuk- skrivning. är det nog få som just när arbetet börjar ta emot och ohälsobesvären börjar ta över, vågar och orkar ge sig på jakt efter ett nytt arbete. Insikten om behovet av omställning kommer ofta först när problemen redan resulterat i en längre sjuk- Och kan steget till det nya arbetet både vara längre och svårare att våga sig på. Även när insikten finns har det ett pris att söka sig vidare. Det finns inga garantier att ett nytt arbete kommer att fungera bättre och den gamla anställningen kan upplevas som en livlina tillbaka till arbete eftersom arbetsgivaren har ett rehabiliteringsansvar och lagen om anställningsskydd omfattar också den som är sjukskriven. Att lämna en säker plats på turordningslistan kan vara ett offer som känns för stort att göra. Förändringar i sjukförsäkringen med en ettårsgräns och en stramare mer förutsägbar prövning av rätten till sjuk- eller aktivi- tetsersättning bidrar till att skapa tydligare ramar för sjukskrivning och kommunicerar att det i normalfallet handlar om att återgå till någon form av arbete. Tidsgränsen sätter ett bäst-före-datum på anställningstryggheten, men får tidsgränsen inte leda till att sjukskrivning blir en enkel väg för arbetsgivare att bli av med sitt ansvar för de anställda. Utmaningen är att hitta lösningar som skapar rörlighet utan att för den skull lämna den som har problem med sjukdom utan rättigheter och stöd att ta sig vidare. Hur lösningarna kan se ut påverkas av hur balansen mellan stat och parter utformas i ansvaret för sjukförsäkringen och i vilken grad en självständig försäkring tillåts använda sina resurser som ett komplement till de sek- torsansvariga myndigheter som redan finns. Inom ramen för ett ökat partsansvar kan den nya företagshälso- vård vi skissat bli en viktig aktör. Den nära kontakten med arbets- platserna och primärvårdsansvaret för de anställda skapar förut- sättningar för att tidigt upptäcka problem. Samtal om framtiden kan komma till stånd innan en lång sjukskrivning har hunnit bli ett faktum. Som en aktör med sammanhållande ansvar för sjukskriv- ningsärenden kan företagshälsovården också bli den som relativt tidigt i ett sjukfall kommer fram till att omställning är det rimliga målet vid en sjukskrivning. Finns en omställningsförsäkring – inom eller utom sjukförsäk- ringen – blir företagshälsovården en naturlig kontaktpunkt. Före- tagshälsovården kan också initiera samtal med arbetsgivarna om direkta insatser för att hjälpa en anställd vidare. Även med en väl utvecklad företagshälsovård och aktiva arbets- marknadsparter måste det offentliga systemet bättre än klara att möta alla dem som saknar företagshälsovård men har behov av omställning till nytt arbete. Arbetsmarknadspolitiken behöver präglas av arbetslinjen i dess vidare betydelse. Det räcker inte med att ha som ambition att matcha dem som vill arbeta med dem som vill anställa. Arbets- marknadspolitiken måste också ha ett uppdrag att mobilisera arbetskraft och arbetsförmåga som döljs inom sjukförsäk- ringen (och på annat håll). Det behövs vägar även för den som inte för stunden är mogen att söka ett arbete eller som inte kan se vilket arbete som alls skulle vara möjligt att utföra. Det är anmärknings- värt att det inte finns någon myndighet eller annan aktör som har till uppgift att arbeta för att så många som möjligt som över huvud taget kan arbeta kommer i arbete. Mobilisering ingår inte i åliggande. För dem som är sjukskrivna men skulle vilja söka sig ett nytt arbete finns problemet att arbetsförmedlingen inte haft rätt att arbeta med denna grupp. Även om nu begränsningen formellt är borttagen förefaller arbetsförmedlingarna inte särskilt intresserade av uppgiften. Så får det inte vara – alla som söker arbete måste väl- komnas. En viktig grundregel bör vara att det är sjukförsäkringen som definierar vem som på grund av sjukdom saknar arbetsförmåga och inte arbetsförmedlingen. Den som hos arbetsförmedlingen ställer sig till arbetsmarknadens förfogande är arbetslös. bör inte kunna förutsätta att individen inte är beredd att arbeta förrän det verkligen visat sig att så är fallet, något som – åtminstone anekdotiskt – relativt ofta lär förekomma. Arbetsmark- nadspolitiken bör koncentrera sig på att på bästa sätt stödja alla som söker sig mot arbete även om vägen till fast anställning eller annan försörjning kan förefalla lång. Oavsett vilken aktör som identifierar behovet av omställning och, tillsammans med den försäkrade, bidrar till att skapa en för- väntan om att detta är vägen att gå väcks frågan om hur det stöd ser ut som kan hjälpa den som söker en ny väg till arbete. Ofta kommer det att handla om åtgärder för att höja motivatio- nen och öka självförtroendet hos dem som själva har svårt att se hur en omställning skulle kunna se ut. Här kan exempelvis anlags- tester och yrkesvägledning bidra. Det är möjligt att nuvarande aktörer, i första hand arbetsför- medlingen, kan ges ett nytt och vidare uppdrag. Men med tanke på att det rör sig om uppgifter som den har visat sig ha svårt att lösa väcks frågan om inte någon form av ny aktör skulle behövas. Det kan handla om en ny frontmyndighet som organiseras som en så kallad one-stop-shop. En sådan skulle vara första kontakt för alla som av olika skäl inte arbetar eller inte anser sig kunna arbeta. Den första uppgiften blir att avgöra vem som är sjuk och vem som är arbetslös. Myndighetens kärnuppgift blir att göra omsorgsfulla individuella planer för återgång i arbete och, om det behövs, arbeta med stöd och motivation. En sådan myndighet kan också tänkas upphandla specialiserade aktörer med uppgift att hjälpa människor in på arbetsmarknaden.TPF122FPT De nya aktörerna bör få i uppgift att mobilisera så mycket arbetsutbud som bara är möjligt och de bör i första hand belönas utifrån hur de lyckas med att få människor i varaktigt arbete. En sådan myndighet kan bli en tillgång också för en företags- hälsovård med ansvar för sjukskrivningsprocessen. Företagshälso- vården bör kunna anlita den nya myndigheten och de upphandlade arbetsförmedlingarna när de finner det lämpligt. På så sätt kan rent av en stimulerande konkurrens uppstå eftersom även sjukskrivna med tillgång till en företagshälsovård med helhetsansvar på eget initiativ bör kunna välja att vända sig till det offentliga alternativet. Även kommuner bör kunna gå genom myndigheten för att klara sin uppgift gentemot socialbidragstagare som behöver omställning. I genomförs en förändring som bygger på tanken om en one-stop-shop. Syftet är att få en snabb och korrekt första bedömning inklusive en utredning om individens framtids- utsikter så att eventuella ersättningar betalas från rätt försäkring och att parallella åtgärder sätts in snabbt. De båda försäkringarna blandar inte sina pengar men samarbetar genom att ha samma frontorganisation. Alla som anser sig drabbade av arbetslöshet eller arbetsoförmåga till följd av sjukdom, eller som behöver försörj- ningsstöd från kommunen, ska vända sig till det Arbeids- og velferdskontor som, när systemet är fullt utbyggt, ska finnas i varje kommun. Kontoren ersätter de norska motsvarigheterna till arbetsförmedling, försäkringskassa och socialkontor. Den norska reformen motiveras med att försäkringstagarna tidi- gare bollades fram och tillbaka mellan försäkringarna, ramlade mellan stolarna eller fastnade i fel försäkring. Följden blev en onödig utslagning från arbetslivet. Norrmännens förhoppningar är att det ska bli enklare för en gemensam portvakt att identifiera och 122TP PT Inspiration till en sådan lösning kan hämtas från där drygt hundra aktörer valts ut bland tusentalet ansökningar för att förmedla arbeten till personer som ansvarig myndighet beviljat arbetslöshetsunderstöd. Förmedlarna belönas nästan enbart utifrån hur många klienter som får ett varaktigt arbete. sortera problemen, betala ut ersättning och ta initiativ till andra åtgärder.TPF123FPT Det är för tidigt att bedöma om de norska förväntningarna kommer att infrias, men att smälta samman arbetsförmedlingarna och försäkringskassorna på lokal nivå är ett av de alternativ som kan diskuteras även i . och Arbetsmark- nadsstyrelsen skulle kunna utveckla kontrakt kring portvakts- frågorna med den frontmyndighet som diskuterats ovan. I förhandlingsprocessen mellan de tre myndigheterna kan reell samverkan mellan försäkringarna etableras, utvärderas och utvecklas. Oavsett hur organisationen ser ut bör, åtminstone en självständig försäkring, utifrån strikta försäkringsekonomiska kalkyler kunna skapa egna omställningsstöd. Dessutom kan arbetsmarknadens parter skapa omställningsförsäkringar som kan finansiera omställningsinsatser utöver vad försäkringarna kan. Så kan det bli om parterna är medvetna om att det i slutändan är deras förhandlingsutrymme som drabbas om människor fastnar i arbets- löshet eller sjukfrånvaro. Slutligen är det naturligtvis möjligt att via statliga bidrag eller subventioner uppmuntra människor att studera eller pröva på annat arbete. Till exempel kan studiestödssystemet göras mer generöst och det kan bli enklare att få vara tjänstledig för att få pröva annat arbete. En annan idé för att uppmuntra studier mitt i livet är att öronmärka pengar åt alla anställda som endast får tas ut för att finansiera vidareutbildning, så kallade kompetenskonton. Den första lagen på arbetsskadeområdet kom till och handlade om ersättning för skada till följd av olycksfall i arbete inom industrin. Försäkringen utvidgades därefter genom nya lagar under seklets första decennier. Arbetsskadeförsäkringen var vår första allmänna socialförsäkring och från början utgjorde försäk- ringen den huvudsakliga tryggheten mot förlorad förmåga att tjäna sitt uppehälle genom arbete. Efter hand som den allmänna sjukför- säkringen byggdes ut kom dock arbetsskadeförsäkringen mer och mer att bli ett komplement till sjukförsäkringen och dess viktigaste funktion numera är att eliminera behovet att driva skadeståndspro- cesser i domstol. Sjukdom och andra medicinska problem som sätter ned arbets- förmågan orsakas ibland av själva arbetet. Sådan arbetsoförmåga utmärks av att en eller flera arbetsgivare kan avkrävas ett ekono- miskt ansvar. Det är ingen orimlig tanke att det är det arbetsliv som orsakar utslagning från arbetslivet som bör stå för full kompensa- tion till dem som drabbas. Skador som beror på arbetet kan delas in i arbetsolyckor och arbetssjukdomar. Ett problem som man måste förhålla sig till är att det ofta är svårt att identifiera och avgränsa vilka sjukdomar som orsakats av arbetet. Vid en arbetsskada kompenserar den allmänna arbetsska- deförsäkringen allt inkomstbortfall upp till 7,5 prisbasbelopp . Det motsvarar en månadsinkomst på ca . Om en arbetsskada leder till ersättning från sjukförsäkringen (i form av sjukpenning, sjukersättning eller aktivitetsersättning) samordnas utbetalningarna. Sjukförsäkringens ersättning betalas ut först och arbetsskadelivräntan betalas på toppen.TPF124FPT I det allmänna systemet kompenseras ekonomiska avbräck till följd av arbetsskador bättre än andra orsaker till arbetsoförmåga, 124TP PT Av de ca 87 000 personer som får arbetsskadelivränta får ca 54 000 sjuk- eller aktivitets- ersättning som samordnas med livräntan. åtminstone upp till 7,5 prisbasbelopp. Det är dock möjligt att få lägre ersättning från de allmänna försäkringarna när arbetsskadeliv- ränta beviljas eftersom sjukpenningen kompenserar 10 prisbasbe-