sou · GUB3107 · 2007-01-01 00:00:00 — den anställde är kvar på arbetsplatsen, slipper sluta och börja om igen på en annan arbetsplats för att få lönebidrag, samma arbetskamrater och sociala miljö, lättare att få anpassad arbetstid och arbetsuppgifter, trygghetsfaktor för andra anställda, förhindrar arbetslöshet och utslagning från arbetsmarknaden, trygghet för den anställde att arbetsgivaren fortsätter att ta ansvar, att Arbetsförmedlingen kan marknadsföra nyanställningar vid förhandling av redan anställda och arbetsgivaren kan se det positiva med att ha en anställd med funktionshinder och even- tuellt anställa fler personer med arbetshinder, skapar löneutrymme för att nyanställa ytterligare en person med arbetshandikapp, bra rent samhällsekonomiskt att arbeta i stället för att finnas i en åtgärd utanför arbetslivet, skapar mjukare arbetsklimat, förståelse för olikheter individer emellan, rörlighet på arbetsmarknaden, arbete i stället för arbetslöshet, kommer inte till Arbetsförmedlingen, man kan behålla jobbet efter skada, allvarlig sjukdom etc., minska antalet sjukskrivningar och minska antalet förtidspensionärer. arbetsgivaren kan utnyttja systemet för att få bidrag, svårigheter om Arbetsförmedlingen har brist på pengar, risk för särskild lönestat i t.ex. kommuner, risk för sämre löneutveckling, risk för sämre utveckling av arbetsuppgifterna, ett uppdämt behov kan bli följden, ekonomiskt kännbart för samhället, 4-årsgränsen kan vara svår att tillämpa på en redan anställd, stoppar inflödet, när man marknadsför nya kanske arbetsgivaren vill titta på de redan anställda, höga krav på utredning innan anställda kan få lönebidrag, svårt för en enskild handläggare att hinna med hela utredningen, kan utnyttjas på ett felaktigt sätt, det är kanske inte lämpligt för individen att återgå till samma arbetsplats, efterfrågan på eller behovet av åtgärden blir större än tillgången, att arbetsgivaren fjärmar sig från arbetsmiljöansvaret, risk för att arbetsgivarens rehabiliteringsansvar urholkas. Hur stort behovet bedömdes vara Det konstaterades att det generellt var svårt att bedöma behovet av en möjlighet att bevilja lönebidrag under pågående anställning. De försök till uppskattningar som ändå gjordes var allt ifrån att beho- vet inte är så väldigt stort och vi får inte många förfrågningar till att det fanns ett mycket stort uppdämt behov av en sådan åtgärd. Behovet bedömdes även kunna öka om möjligheten infördes. Några av dem som bedömde att behovet sannolikt är mycket stort relaterade detta till de stora sjukskrivnings- och ohälsotalen. Vid vilka situationer skulle ett eventuellt lönebidrag för redan anställda behövas? Det konstaterades att lönebidrag behövs när och arbetsgivaren har vidtagit alla åtgärder inom respektive ansvarsom- råden och alla möjligheter till omplacering har prövats. Det ska fin- nas ett utlåtande från den fackliga organisationen att den anställde står inför risken att bli uppsagd på grund av funktionshindret. Syftet ska vara att motverka att individen sägs upp från sin anställning. Vilka avgränsningsproblem som skulle kunna uppstå De flesta var överens om att det kunde uppstå avgränsningspro- blem gentemot andra politikområden och regelverk. Man menade att reglerna behövde bli tydligare beträffande vad som är arbetsgi- varens ansvar och vad som är ansvar i dessa frå- gor. Det händer att läkare och bedömer indivi- dens arbetsförmåga på ett annat sätt än Arbetsförmedlingen och relaterar till en arbetsmarknad som, enligt flera medarbetare, inte var realistisk eller som inte ens fanns. En fråga som ställdes var vid vilken situation eller tidpunkt Arbetsförmedlingen ska ta över. Även rättviseaspekten lyftes fram – på vilka grunder ska ett företag få bifall till en sådan åtgärd och ett annat avslag? Ska det finnas olika regelverk för stora respektive små företag? Vilka undanträngningseffekter kan ett lönebidrag för redan anställda ge upphov till? De flesta ansåg också att det är viktigt med tätare sam- verkan mellan Arbetsförmedlingen och andra aktörer för att vars och ens ansvarsområde ska bli tydligare. Vilka villkor som skulle gälla Det ansågs att villkoret för att bevilja ett lönebidrag för redan anställda var att individen var färdigutredd. Arbetsgivaren ska ha uttömt alla andra möjligheter och kunna erbjuda individen ett sär- skilt anpassat arbete. Det är mycket viktigt att kontrollera att arbetsgivaren har gjort det som ligger inom arbetsgivarens eget ansvar. Några ansåg att det borde genomföras en opartisk rehabili- teringsutredning. Hos större arbetsgivare ska den anställde först ha prövat flera olika arbetsuppgifter. Några menade att bidraget, lik- som för lönebidrag rent generellt, ska lämnas i relation till funk- tionshindret och arbetsuppgifterna. Men vissa tycktes mena att villkoret för att bevilja lönebidrag för redan anställda borde vara att arbetsgivaren nyanställer en annan person som är arbetslös. Flera talade för att det borde finnas något krav på någon motprestation om lönebidrag skulle lämnas för en redan anställd. Det framfördes även att det borde finnas ett tak för insatsen, både antalsmässigt och procentuellt. Åtagandet ska vara tidsbegränsat och genomföras i samverkan med arbetsgivaren, företagshälsovården och fackliga organisationer m.fl. Det ansågs även angeläget att i första hand använda en sådan insats för de individer som har en realistisk chans att komma tillbaka i arbete. föreslog att regeringen skulle ge AMS i uppdrag att genomföra en försöksverksamhet med möjlighet att bevilja lönebidrag under en pågående anställning enligt samma reg- ler som för andra lönebidrag och att försöksverksamheten skulle utvärderas . Utredningen anförde till stöd för detta förslag i huvudsak föl- jande. Under förutsättning att alternativet annars är uppsägning och arbetslöshet finns det i många fall uppenbara fördelar med att öppna för en möjlighet att bevilja lönebidrag till en person som har en anställning. Om regelverket, som , medför att individer blir satta i arbetslöshet bara för att därefter kunna bli anvisade en ny anställning med lönebidrag finns det anledning att fundera över konsekvenserna av en sådan regel. Men det finns även nackdelar. Många framhåller risken med att arbetsgivarens ansvar trots allt skulle kunna komma att urholkas. Andra nackdelar är sådana som är förknippade med anställningar med lönebidrag i ett generellt perspektiv, såsom inlåsningseffekter och sämre utvecklingsmöjligheter i arbete. Det finns skäl som talar för att ett lönebidrag för redan anställda bör prövas . Möjligheten till att lämna lönebi- drag under en pågående anställning får dock inte leda till att vissa arbetsgivare kan undandra sig sitt ansvar enligt exempelvis lagen om anställningsskydd och arbetsmiljölagen. De fackliga organisa- tionerna måste här spela en aktiv roll. Det betyder att alla andra insatser som olika aktörer redan har ett uttalat ansvar för ska ha prövats innan ett lönebidrag övervägs och beslutas av Arbetsförmedlingen. Berörd facklig organisation ska bekräfta att alla dessa insatser har prövats och att uppsägning blir resultatet om inte lönebidrag beviljas. Under en försöks- verksamhet ska i övrigt samma regler för lönebidraget gälla som för alla andra anställningar med lönebidrag. Galaxen är en verksamhet inom byggbranschen som har vissa beröringspunkter med frågan om ett eventuellt lönebidrag för redan anställda och som inte ska byta arbetsgivare. Verksamheten bygger på att branschens parter har tagit ett särskilt ansvar för att byggnadsarbetare som fått ett funktionshinder ska rehabiliteras genom arbete. Personer med funktionshinder som är arbetslösa eller riskerar att bli arbetslösa och som har dokumenterad anknyt- ning till bygg-, anläggnings-, väg- och bygghantverkssektorerna ges möjlighet till rehabilitering genom arbete via en anställning med lönebidrag i ett regionalt Galaxenbolag. Galaxen har verksamhet i hela landet och i samtliga län finns en länsgrupp för anpassningsfrågor inom byggnadsverksamheten. I denna grupp ingår parterna på den lokala byggarbetsmarknaden och /Arbetsförmedlingen. Representanter för företagshälsovården och kan kallas in vid behov. De som lämnar verksamheten för en heltidsanställning utan lönebidrag har i medeltal varit anställda i Galaxen i mellan 2,5 och . Totalt 507 personer lämnade verksamheten . Av dessa gick 150 personer till ordinarie osubventionerad anställning i bran- schen och 34 personer till en ordinarie osubventionerad anställning utanför byggbranschen. Övriga som lämnade Galaxen påbörjade utbildning, blev långtidssjukskrivna eller fick ålderspen- sion, sjukpension, sjukbidrag m.m. 149 personer lämnade Galaxen i brist på anpassat arbeteTPTF4FTPT . 4P P Uppgifterna som inhämtats från avser . 18Varför har den arbetslivsinriktade rehabiliteringen inte fungerat? Lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) anger detaljerat hur rehabiliteringsprocessen ska gå till: Arbetsgivaren ska i samverkan med den anställde upprätta en rehabiliteringsutredning senast efter fyra veckors sjukfrånvaro. Utredningen ska lämnas till senast . ska, om det inte är obehövligt, kalla till ett avstämningsmöte senast . Senast efter att rehabiliteringsutredningen inkommit eller senast efter avstämningsmötet ska upprätta en rehabiliteringsplan om den anställde behöver insatser som ger rätt till rehabiliteringsersättning. I kapitel 7 har vi redovisat i vilken utsträckning som lagstift- ningen följs. Den statistik vi tagit fram visar att det finns stora brister i lagens tillämpning: får en rehabiliteringsutredning inom föreskriven tid, mindre än en procent får ett avstämnings- möte och ungefär lika få får en rehabiliteringsplan i rätt tid. 60 pro- cent får en rehabiliteringsutredning . Det drö- jer närmare innan reagerar på en rehabili- teringsutredning genom att kalla till ett avstämningsmöte. Ovanstående resultat ger anledning att fundera över vad det är som gör att rehabiliteringsprocessen inte fungerar som lagen avsett. Vi har under utredningens gång funnit bland annat följande för- klaringar. 18.1Lagstiftningens krav uppfattas som svåra eller meningslösa att leva upp till De allra flesta sjukskrivna återgår i arbete utan några andra åtgärder än medicinsk behandling och de avslutar sjukskrivningen inom någon/. Av de sjukfall som pågått , dvs. Varför har den arbetslivsinriktade rehabiliteringen inte fungerat? passerar den tidpunkt då en rehabiliteringsutredning enligt lagen ska påbörjas, är av sjukfallen avslutade inom tre måna- der. Trots det ska arbetsgivaren alltid påbörja en rehabiliteringsutredning vilket kan upplevas som onödigt och fyr- kantigt och minska respekten för lagens krav. I de fall arbetsgivaren upprättar en rehabiliteringsutredning innehåller den i ungefär vartannat fall ingen annan information än att man avvaktar medicinsk läkning/behandling. Det är ingen information som har någon nytta av i den fort- satta handläggningen. Från arbetsgivarhåll framhålls inte sällan att de frågor som ställs i den av framtagna blanket- ten för rehabiliteringsutredning inte går att besvara så tidigt i sjuk- fallet. 18.2Brist på ekonomiska drivkrafter för individen Den enskildes motivation att vilja avsluta sjukskrivningen och återgå i arbete är av avgörande betydelse för en lyckosam rehabili- tering. För den enskilde saknas i många fall ekonomiska drivkrafter för att förkorta sjukskrivningstiden. Ett flertal utredningar, bland annat LångtidsutredningenTPTF1FTPT visar att skillnaden i disponibel inkomst om man är sjukskriven eller arbetar är mindre än 10 pro- cent för var tredje individ. I utredningen görs en jämförelse mellan och några andra europeiska länder (, , , , och ). Ersättnings- graden vid sjukpenning är i ungefär som i övriga länder medan ersättningen vid förtidspension (numera sjuk – eller aktivi- tetsersättning) är högre än i , , och vid låg inkomst jämfört med arbete.TPTF2FTPT ska utöva tillsyn över arbetsgivarens rehabili- teringsarbete, men AFL innehåller inga möjligheter till sanktioner. Den möjlighet som står till buds för är att aktu- alisera försumliga arbetsgivare hos . Försäkrings- kassan har utvecklat sitt samarbete med Arbets- 1P P /04 SOU 2004:2 s. 9. 2P P A.a. s. 14. Varför har den arbetslivsinriktade rehabiliteringen inte fungerat? miljöverket kring bland annat uteblivna rehabiliteringsutredningar. ska enligt en överenskommelse mellan myndig- heterna anmäla till då en arbetsgivare trots påminnelse underlåtit att komma in med en rehabiliteringsutred- ning. Enligt den statistik som finns tillgänglig ledde Försäkringskas- sans anmälningar till 1 868 inspektionsmeddelanden från . Med tanke på att ungefär 335 000 sjukfall pågick och att av rehabiliteringsutredningarna kommer in är det uppenbart att i de allra flesta fall händer ingenting om arbetsgivaren inte upp- fyller lagens krav på rehabiliteringsutredning. Det är inte bara arbetsgivaren som inte gör vad denne ska enligt lagstiftningen, utan i ännu högre grad . En bety- dande del av de sjukskrivna saknar arbetsgivare. Det har varit svårt att få fram en exakt uppgift om gruppens storlek men olika upp- följningar visar att mellan av de sjukskrivna sak- nar arbetsgivare och för dem har ansvaret att upprätta en rehabiliteringsutredning. Den statistik vi har tillgång till visar att endast i av sjukfallen som rör arbetslösa gjort en rehabiliteringsutredning inom föreskriven tid och att får en utredning . Det är givetvis ett problem när statens aktör inte förmår leva upp till statens krav. Den enda sanktionsmöjlighet som finns är den som kan riktas mot individen själv. Den som är sjukskriven är skyldig att lämna de upplysningar som behövs för att klarlägga hans eller hennes behov av rehabilitering och efter bästa förmåga aktivt medverka i rehabi- literingenTPTF3FTPT. kan annars dra in eller sätta ner ersättningen till individenTPTF4FTPT. Individen riskerar i detta fall också sin anställning. I praktiken torde det dock var rätt sällan som sanktio- ner mot den enskilde blir aktuellt. av företagen i , enmansföretagen inräknade, har färre än 10 anställda och av totalt 267 myndigheter är det 86 dvs. som har färre än 50 anställda. Vår bild av det som 3P P 22 kap. 4 § AFL. 4P P 20 kap. 3 § AFL. Varför har den arbetslivsinriktade rehabiliteringen inte fungerat? brukar beskrivas som passivitet eller underlåtenhet från arbetsgi- varnas sida är att det inte beror i första hand på ovilja att följa lagen. Snarare är det ett uttryck för oförmåga att hitta lösningar på ett komplicerat problem. För en liten arbetsgivare kan det vara långt mellan varje tillfälle då man har någon anställd som är sjukskriven och det är därför förklarligt om arbetsgivaren kan vara osäker på vad som förväntas av denne vad gäller rehabiliterings- utredning och arbetslivsinriktade rehabiliteringsåtgärder. Det kan också finnas en osäkerhet kring vilka åtgärder som är effektiva. Vi vill dock betona att detta inte är liktydigt med att den anställde inte får stöd och insatser från arbetsgivaren för att kunna återgå i arbete. I många sammanhang påpekas att de alltmer nedbantade organisa- tionerna i sig är en grund till den ökade sjukfrånvaron. Fler ska göra mer. Ett annat problem som de slimmade organisationerna lett till är att enklare arbetsuppgifter har försvunnit och det ställs därför högre krav på prestation hos den som ska vara i arbete. Arbetsgivarens möjlighet att erbjuda lämpligt arbete har minskat. Enkla arbetsuppgifter har försvunnit genom ny teknik och nya sätt att organisera arbetet. Även en långt gången delegation av arbetsuppgifter och budget har bidragit till de problem som kan uppstå med att finna nya arbetsuppgifter. Förlust av medverkan från strategisk ledningsper- sonal och indragning av nödvändiga ekonomiska resurser och omplaceringsbemyndiganden för arbetsgivarens rehabiliteringsan- svariga är ett problem. hade stora arbetsgivare ofta möjlighet att inrätta s.k. per- sonliga befattningar för personer som inte längre kunde arbeta fullt ut i det egna yrket, men som ändå ville vara kvar i arbetslivet. Man hade råd med det. I dagens strama budgetläge tillåter inte ekono- min detta, utan man får hålla sig till de befattningar som finns. Trenden är snarare att man drar in befattningar än utökar. Enklare arbetsuppgifter finns inkilade mellan tyngre uppgifter, vil- ket i sig också är det bästa ur arbetsmiljösynpunkt, men för den som endast klarar av de enklare uppgifterna är det ett problem. Varför har den arbetslivsinriktade rehabiliteringen inte fungerat? Det är svårt att få fram uppgifter på vilken betydelse resursbrister inom vården har på sjuktalen. Det är dock givet att väntetider på återbesök för att få nytt läkarintyg påverkar sjukskrivningstidens längd. Det händer att läkarintygen, omfattar , ibland . Detta på grund av att läkare vill undvika besök som endast är påkallade av behovet av förlängning av läkarintyget. Den nya vårdgarantin bör rimligen göra att problemet med vän- tetider till vård och behandling minskar, även om den innebär att man kan få vänta på att få komma till en specialist och på behandling. Kommunikationen mellan läkare och arbetsgivare är viktig. Från arbetsgivarhåll framhålls inte sällan svårigheten att få till stånd ett möte eller samtal med den sjukskrivande läkaren som ett problem. Utan att ha en klar bild av vilka medicinska hinder som finns för att den anställde ska kunna återgå i arbete är det svårt att planera. En väl utvecklad och väl använd företagshälsovård torde kunna göra stor skillnad i detta sammanhang. 18.7Bristande kunskap om effekterna av rehabiliteringsåtgärder Det finns brister inom hälso – och sjukvården kring handläggning av patienters sjukskrivning. I en rapport av m.fl.TPTF5FTPT pekar man på tre grundläggande problem. Det saknas kunskap om konsekvensen av sjukfrånvaro och om optimal sjukskrivningstid. Det saknas kunskap om behandling och rehabilitering vid de stora diagnosgrupperna bakom sjukfrånvaron. Begreppet arbetsförmåga är inte klart definierat. Det har gjorts ett antal försök att studera effekten av olika typer av rehabiliteringsinsatser, men med mycket liten framgång. Det finns ett ökat antal individer med en komplex diagnos och det råder brist på evidensbaserade behandlingsmetoder. konstaterar i sin uppföljning av Försäkringskas- sans samordningsuppdragTPTF6FTPT att det inte är möjligt att särskilja 5P P Problem inom hälso- och sjukvården kring handläggning av patienters sjukskrivning, m.fl. 2005 s. 19 ff. Varför har den arbetslivsinriktade rehabiliteringen inte fungerat? resultatet av åtgärder från andra aktörers. Det går inte heller att klarlägga vilka andra omständigheter som påver- kar resultatet. En utförligare beskrivning av gjorda uppföljningar återfinns i kapitel 14. 18.8Osäkerhet om vilka åtgärder som ska finansieras av arbetsgivaren respektive När de särskilda medlen för köp av tjänster infördes i samband med rehabiliteringsreformen slogs det fast att arbetsgivaren bör stå för de insatser som behövs på eller i nära anslutning till arbetsplatsen för att den anställde ska kunna återgå i arbete. Det har sedan påpekats i den ena utredningen och rapporten efter den andra. De särskilda medlen skulle kunna användas då ansvaret inte åvilade någon annan men detta har aldrig reglerats i lag och det är fortfarande otydligt vad som ska gälla. Det finns inte heller några regler för vad som ska gälla när arbetsgivaren inte kan eller vill betala för en insats. Ska individen då inte få någon? För- säkringskassan har hamnat i en svår förhandlingsroll och har med individens bästa för ögonen gått in och betalat om det visat sig svårt att få arbetsgivaren att ta en kostnad. Detta har defi- nitivt inte bidragit till att göra rehabiliteringsansvaret tydligare, även om det varit bra i det pågående ärendet. För ytterligare belys- ning av frågan kring kostnadsansvaret vid rehabiliteringsinsatser hänvisar vi till kapitel 13. 18.9Brist på resurser och kompetens på Från har i olika sammanhang framförts att det är otillräckliga resurser som är anledningen till de brister i administ- rationen som redovisats ovan. Den stora ökningen av sjukskriv- ningarna som ägde rum motsvarades inte av en motsvarande ökning av resurser för ohälsoarbete inom Försäk- ringskassan. Organisationen var inte förberedd för denna snabba förändring. Ett särskilt program för att vända utvecklingen startades . Programmet innehöll en samlad satsning på hela området i form av 6P P Samordnad rehabilitering 2000:6, . Varför har den arbetslivsinriktade rehabiliteringen inte fungerat? nya resurser (från regeringen), nya metoder, kompetenssatsningar, utbildning av läkare, mer samverkansinsatser m.m. Satsningarna har medfört förbättrade resultat. Det finns dock fortfarande kvar bris- ter inom administrationen som yttrar sig i form av en långsam utveckling av t.ex. antalet avstämningsmöten och andra mått inom rehabiliteringsområdet. De uppföljningssystem som Försäkrings- kassan på riksnivå har för att följa upp sitt samordningsuppdrag inom rehabiliteringsområdet har också stora brister. Vår uppfattning är att tillkortakommande till stor del är en lednings/styrnings- och organisationsfråga. 18.10Brister i arbetsgivarnas stödsystem Enligt en rapport från ArbetslivsinstitutetTPTF7FTPT är en av huvud- förklaringarna till den kraftiga ökningen av långa sjukfall att de anpassningsgrupper som fanns i kommunerna kollapsade. Det saknas en övergripande strategiskt pla- nering av rehabiliteringssituationen på arbetsplatsen i samråd mel- lan bemyndigade företrädare för arbetsgivaren, de anställda, För- säkringskassan och Arbetsförmedlingen. I anpassningsgrupperna deltog företrädare för kommunledningen, arbetsgivare och styrel- seledamöter i de fackliga organisationerna samt som regel även , företagshälsovård, Arbetsförmedlingen samt berörda individer. Den finansiellt relativt oberoende företagshälso- vården fungerade som ett opartiskt expertstöd till parternas samråd i anpassningsgrupps- och skyddskommittéverksamheten. Ungefär som rehabiliteringsreformen infördes för- svann det statliga stödet till företagshälsovården. Statsbidraget avvecklades och därmed ändrades företagshälsovårdens förutsättningar i grunden. Detta bidrog också i sin tur till att underminera fundamentet för anpassningsgrupperna. Det samord- ningsansvar som har i det enskilda sjukfallet har enligt rapporten inte kunnat ersätta den strategiska samordningen på aggregerad nivå som anpassninsgrupperna tidigare ansvarade för. En kompetent företagshälsovård har avsevärt bättre möjligheter än primär- eller sjukhusvården att bedöma den enskildes arbets- förmåga eller rehabiliteringsbehov. I detta ligger en stark potential för minskad ohälsa och minskad sjukfrånvaro. 7P P Den galopperande sjukfrånvaron, RAR:s forskningsrapport nr 1, 2005. Varför har den arbetslivsinriktade rehabiliteringen inte fungerat? Det är en tendens att allt färre har tillgång till företagshälsovård. har andelen anställda med tillgång till företagshälsovård minskat . Enligt Arbetsmiljö 2003 har mellan av de anställda till- gång till företagshälsovårdTPTF8FTPT. Vissa rapporter hävdar att det är ännu färreTPTF9FTPT. Kvinnor, som står för en högre andel av sjukskrivningarna har i mindre omfattning tillgång till företagshälsovård. 18.11Oklara begrepp inom rehabiliteringsområdet Rehabilitering i vid mening omfattar medicinsk, social och yrkesin- riktad rehabilitering. Medicinsk rehabilitering avser närmast att återställa grundläggande funktioner. Till social rehabilitering kan man räkna åtgärder som service, råd, upplysning och bistånd i per- sonliga angelägenheter. Den yrkesinriktade rehabiliteringen vänder sig till människor som av medicinska, sociala eller liknande skäl har svårt att erhålla och behålla ett arbete. Den skall hjälpa dessa att stärka sin ställning på arbetsmarknadenTPTF10FTPT. Gränserna mellan olika former av rehabilitering är oklar vilket självklart återspeglar sig i de olika aktörernas ansvar. Inte minst gäller det gränsen mellan medi- cinsk och arbetslivsinriktad rehabilitering.