sou · GUB33 · 2007-01-01 00:00:00 — En övergripande EU-strategi som är inriktad på unionens priori- teringar för sammanhållningspolitiken, ska antas. Strategin ska omfatta tydliga prioriteringar för medlemsstaterna och regionerna. Det strategiska förhållningssättet bör vägleda politikens genomfö- rande och åstadkomma bättre överensstämmelse mellan olika poli- tikområden. En nationell strategisk referensram, en nationell strategi, ska utarbetas av varje medlemsland. Detta policydokument ska disku- teras med Kommissionen och utgöra stomme när tematiska och regionala program utarbetas. Varje medlemsland ska därefter upp- rätta operativa program som underlag för genomförandet. I försla- get till riktlinjer sägs att dessa program bör avse aggregerad nivå eller prioriteringsnivå och endast behandla de viktigaste åtgärderna. Ett program ska upprättas per fond och geografiskt område för vart och ett av de tre nya målen. Ett operativt program är ett dokument som läggs fram av med- lemsstaten och godkänns av Kommissionen som en del av den nationella strategin. I programmet fastställs en utvecklingsstrategi på grundval av sammanhängande prioriteringar som man kan söka stöd till från en fond. De operativa programmmen ska baseras på analyser av regionens starka och svaga sidor. Programmen ska visa den strategi som ska gälla för de valda åtgärderna. Enligt förslaget till förordning ska ett program omfatta prioriteringar som kan motiveras med hänsyn till EU:s strategiska riktlinjer och den nationella strategin. Priorite- ringarna ska innehålla uppgift om specifika mål som ska kvantifie- ras med hjälp av indikatorer för genomförande, resultat och effekt. Kommissionen definierar några av de viktigaste begreppen enligt följande. Prioritering är ett område som lyfts fram i strategin för ett ope- rativt program och omfattar en grupp av insatser som är förbundna med varandra och har specifika mätbara mål. Insats är ett projekt eller en grupp projekt som genomförs av en eller flera stödmottagare, varigenom målen för den prioritering som insatsen relaterar till kan förverkligas. Stödmottagare är en aktör, ett organ eller ett företag, offentligt eller privat, som ansvarar för att sätta igång eller genomföra insat- serna. 2.5Program i det regionala utvecklingsarbetet i Medlemskapet i EU har bidragit till att förstärka programorienter- ingen i det regionala utvecklingsarbetet i . Programmen ska utarbetas i processer och i partnerskap – företeelser som därmed också anammats i det svenska regionala utvecklingsarbetet. Läns- styrelserna och de regionala självstyrelseorganen antog 1998 regeringens erbjudande om att utarbeta regionala tillväxtavtal, RTA, som var program för avseende länens utveckling. Regeringen ville övervinna den ineffektiva resursan- vändning som det starka sektorstänkandet inom politiken leder till. Ett avtal skulle, enligt regeringens anvisningar, innehålla analyser av regionens styrkor och svagheter, ett program med mål, prioriterade insatsområden och åtgärder för varje område samt beskrivning av hur olika berörda aktörer avsåg att medfinansiera insatsområden och åtgärder. Partnerskapet skulle ses som ett nätverk för tvärsek- toriella överläggningar, bl.a. om innehållet i RTA. meddelade regeringen riktlinjer till alla län för arbetet med regionala tillväxtprogram, RTP, som skulle efterträda RTA och avse perioden –2007.7 Regeringen ville förstärka och förbättra det programorienterade arbetssättet. En bred utvecklings- strategi för hållbar utveckling skulle utarbetas till grund för olika delprogram, bl.a. RTP. Följande struktur preciserades för RTP. Ett övergripande mål för regionens hållbara tillväxt utifrån ett näringslivsperspektiv för att ange inriktningen av programmen. Inriktningen angiven i form av insatsområden som utgör preciseringar av det övergripande målet. Insatsområdena ska i sin tur ha konkreta, tidsatta och utvärderingsbara mål. En kon- centration kring ett fåtal insatsområden ska eftersträvas. Ett handlingsprogram för varje enskilt insatsområde. För varje handlingsprogram bör utses en aktör eller grupp av aktörer som 7 Bilaga 1 till regeringsbeslut , nr. är huvudansvarig för att säkerställa genomförandet. Dessa pro- gram ska innehålla en hållbarhetsstrategi. Insatser förklaras som de resurser, t.ex. pengar och personer, som avsätts för att nå uppsatta mål. Aktiviteter ska relateras till händel- ser som sker i direkt anslutning till insatsen, t.ex. ett antal projekt som ska genomföras. Riktlinjedokumentet gav anvisningar om statliga anslag som finansieringskällor och pekade också på andra offentliga källor och privat finansiering för genomförandet av RTP. Medel inom politikområdet regional utvecklingspolitik och struk- turfonderna framhölls som viktiga för finansiering av programmen. Den nationella strategin ska enligt en aktuell tidsplan föreläggas Kommissionen . I förberedelserna för den natio- nella strategin har tjänstemän i diskuterat sam- ordning av EU:s sammanhållningspolitik och den regionala utveck- lingspolitiken med ansvariga för utvecklingsfrågor ute i landet. Syftet har varit att lyfta fram några av de frågor som strategin ska omfatta. Den ska anpassas till tre övergripande prioriteringar som utgår ifrån Lissabonstrategin, nämligen att göra och dess regioner mer attraktiva att investera och arbeta i, att skapa tillväxt genom förbättrad kunskap och innovation, fler och bättre jobb. Länsvisa regionala utvecklingsprogram (RUP) ska på regionalt plan vara motsvarighet till den nationella strategin och vara riktningsgivare för operativa program, t.ex. strukturfondsprogram och RTP. Den nationella strategin sägs bli länk i en logisk kedja från den lokala översiktsplaneringen, regionala utvecklingsprogram, nationella och europeiska strategier för sammanhållningspolitik och regional utvecklingspolitik. En ambition inför nästa struktur- fondsperiod är att fokusera och koncentrera insatser mer än och att åstadkomma en mer utvecklad samordning av insatser inom och mellan programmen. Den nationella strategin för regional utvecklingspolitik har många andra strategier att förhålla sig till. Bland dessa är den natio- nella innovationsstrategin och strategin för hållbar utveckling samt den nationella landsbygdsstrategi som ska löpa som ett led i den europeiska landsbygdsstrategin. Det blir viktigt att avgränsa de insatser som görs till följd av landsbygdsstrategin respektive den nationella strategin för regional utveckling och även att klargöra hur ett samlat genomförande ska uppnås. Ett antal tematiska frågor, bl.a. arbetskrafts- och kompetens- försörjning, hållbar regionförstoring, innovationskapacitet och förutsättningar för företagsamhet, har härletts ur RUP, RTP och strukturfondsprogram och har diskuterats mellan företrädare för regional nivå, nationella myndigheter och . Ett territoriellt perspektiv som också diskuterats, avser hur olika plat- ser och regioner kan skapa gemensamma utvecklingsmöjligheter. 2.6Våra synpunkter i anslutning till program gäller nationella och regionala strukturfonds- program för vissa regioner parallellt med länsvisa RUP och RTP. Programmens geografiska omfattning varierar alltså och vissa program överlappar varandra, också i fråga om tidshorisont. Vi anser att programorienteringen bidrar till att skärpa inriktningen på angelägna utvecklingsinsatser och till att markera behovet av sektorssamordning och minskat stuprörstänkande. Men redan i delbetänkandet berörde vi att mängden av strategier och program samt hierarkin av begrepp för insatser, åtgärder och projekt som förekommer på olika nivåer i EU- och det nationella systemet, är förvirrande.8 En syntes av de begrepp som förekommer i olika stra- tegi- och programdokument för att rubricera vad som ska genom- föras, är följande, i steg från övergripande till mer operativt inrik- tat: Prioriterade insatsområden - Insatser - Projekt eller Aktiviteter Vi utgår ifrån att insatser och projekt/aktiviteter kommer att preci- seras i de operativa programmen. Begreppet projekt för tanken till en konkret, avgränsad verksamhet som genomförs . Men projekt kan också avse en åtgärd som i sig inrymmer en mängd olika delprojekt eller aktiviteter. I så fall talar vi om ramprogram eller storprojekt. Begreppet ramprogram förekommer i strukturfondssamman- hang. Vanligtvis står det för att den förvaltningsansvariga myndig- 8 Se SOU 2005:93 Stärkt konkurrenskraft och sysselsättning, t.ex. sid. 40-46, 52-56 heten delegerar genomförandet av en viss insats inom ett operativt program till en intermediär eller mellanhand. Insatsen eller åtgärden blir med sina ingående delar ett ramprogram som ska överensstämma med det operativa programmet. Storprojekt innebär att en offentlig eller privat organisation tar på sig rollen som projektägare och upprättar en handlingsplan för en insats. I ett storprojekt planerar och organiserar projektägaren uppläggningen av de underprojekt som ingår samt svarar för bl.a. upphandling av underentreprenörer. Strategier och program på olika plan i kan med vår tolk- ning av hur de beskrivs i olika sammanhang, återges i följande hie- rarki. Nationell strategisk referensram – den nationella strategin Regionala utvecklingsprogram, RUP Kommunala översiktsplaner, ev. kommunala/lokala strategier Nationella strukturfondsprogram, t.ex. nuvarande ESF-pro- gram, Mål 2 Öarna, LBU samt i nästa period, program enligt regeringens beslut Regionala program: RTP, ev. geografiskt avgränsade struktur- fondsprogram i nästa period Ev. kommunala utvecklings- eller handlingsplaner, lokala utvecklingsavtal i storstadspolitiken Strategier och program för regional utveckling på länsplanet bör kunna begränsas till RUP och RTP. Det bör, enligt vår uppfatt- ning, vara möjligt att utläsa av RUP och RTP vilka insatsområden, insatser och projekt som är prioriterade i länet, även när det finns separata sektorsvisa strategier och program för olika politik- områden. RTP bör utvisa alla relevanta insatser och projekt, oberoende av finansieringskällor, vare sig det är statliga länsanslag, anslag till fackmyndigheters verksamhet, landsbygdsmedel och strukturfonder eller andra offentliga eller privata källor. Program för t.ex. länstrafik, miljö- och kulturinsatser kommer då, som vi ser det, att fungera som handlingsplaner som preciserar insatser och projekt enligt RTP. Kommunala översiktsplaner anges ibland som kommunernas strategi- eller programdokument. Översiktsplaner är av kommun- fullmäktige antagna planer för kommunens användning av mark och vatten samt utgör underlag för kommunens detaljplanering av mark- och vattenområden. En översiktplan är relativt långsiktig och har drag av strategidokument, men fungerar knappast som strategi eller program motsvarande RUP och RTP. De kommuner som upprättar utvecklingsplaner och genomförandeplaner har tro- ligen dokument som till karaktären är mer direkta paralleller till RUP och RTP. Det är angeläget att så långt möjligt förenkla programkomplexet. Det gäller såväl antalet program som strukturen och den åtgärds- hierarki som ingår. RUP och RTP bör vara länens huvuddokument för strategier och program för regional utveckling. Mängden av olika benämningar och begrepp i programsamman- hanget kan tyckas utgöra ett trivialt problem. Men olika begrepp används redan nu över landet och riskerar att skapa förvirring. Eftersom arbetet ska vara både geografiskt och tematiskt gräns- överskridande i nästa programperiod kommer aktörer dessutom att mötas i fler nya konstellationer. Det är viktigt att det finns en enhetlig begreppsapparat utarbetad och lanserad, så att miss- förstånd undviks i samtal och samarbete mellan människor ur olika kulturer. Eventuellt är problemet så stort att särskild språk- expertis bör engageras. Enhetliga begrepp behöver etableras och programmens tidshori- sonter samordnas. Detta bör ske möjligt inför nästa programperiod och i ett så auktoritativt sammanhang att de helst får genomslag i både EU-anknutna, nationella, regionala och kom- munala program. 2.7Processer i regionalt utvecklingsarbete Utvecklingsprocesser under innevarande programperiod I regeringens riktlinjer för arbetet med RTP för 2004-2007 fram- hölls att lärdomar från det tidigare RTA-arbetet skulle tillvaratas. Erfarenheterna var att det finns ett stort intresse hos många aktörer att mobilisera gemensamma krafter för den egna regionens utveck- ling och en stor uppslutning kring frågor om hållbar tillväxt och förutsättningar för näringslivet. De olika faserna analys, pro- gramutformning och genomförande av RTA hade dock präglats av ett statiskt förhållningssätt. Varje fas betraktades i alltför hög grad åtskild från de övriga. RTP-arbetet borde därför vara mer utpräglat processorienterat. I riktlinjerna lyftes analysen fram som det vikti- gaste momentet i utformningen av programmen. Analysens bety- delse under genomförandefasen betonades också. De olika faserna ska vara kommunicerande delar under hela programperioden. Vidare framhölls att funktionella regioner i liten utsträckning hade använts som utgångspunkt för analysarbete och programutform- ning i RTA. Avgränsningen till län innebar att viktiga samband som är väsentliga vid analys eller utformning av strategier för hållbar tillväxt, inte blivit fullt ut synliga. Enligt riktlinjedokumentet blev, genom att fokus ligger på länet som administrativt område även de enskilda kommunerna i alltför liten utsträckning involverade i arbetet med att utveckla den egna funktionella regionens förutsätt- ningar till samarbete och en hållbar regional tillväxt. RTP ska alltså präglas av en process- och resultatorienterad arbetsform, där analys, utformning, planering samt uppföljning och utvärdering ses som kontinuerliga inslag . Programmet ska utgå ifrån en analys av regionens relativa styrkor, svagheter, möjligheter och hot med fokus på hållbar till- växt ur ett näringslivsperspektiv. En sådan SWOT-analys kan ge en bra översikt över regionens utvecklingspotential. Analyser som tidigare hade gjorts för RTA behövde kompletteras med näringslivsperspektivet – inte bara befintliga strukturer och förutsättningar utan också förväntad framtida utveckling, jämförelser med andra regioner inom och utanför landet, hållbarhetsperspektivet – analyserna ska spegla ekonomiska, sociala och miljömässiga förutsättningar som drivkrafter för hållbar tillväxt, en övergripande regionanalys till grund för mer djupgående studier av särskilda områden som kopplas specifikt till pro- gramarbetet. Arbetskraftsförsörjning, entreprenörskap, företagande och före- tagsklimat samt innovationssystem och kluster angavs om viktiga teman i analysen. Vidare framhölls att väl fungerande funktionella regioner och nätverk av sådana regioner är viktiga förutsättningar för hållbar tillväxt. Funktionella indelningar gör i många fall kom- munernas roll för ett framgångsrikt utvecklingsarbete tydlig. Kommunerna skulle därför erbjudas att delta aktivt i analysarbetet. Den kommunala nivåns medverkan borde utvecklas för att uppnå ett fördjupat lokalt perspektiv i näringslivsfrågor. De regionala partnerskapen angavs som kärnorna i RTP-arbetet med roller som både idégivare, organisatör, finansiär och genomfö- rare. Partnerskapen ska kontinuerligt följa hur programmen genomförs samt ha en påverkande och granskande funktion. Före- trädare för privat och offentlig sektor, inklusive statliga myndig- heter, samt ideell sektor ska ingå i partnerskapet. Samarbete ska utvecklas mellan de regionala partnerskapen och de regionala kompetensråden som finns i varje län. Råden bör arbeta med arbetskrafts- och kompetensförsörjningsfrågor inom ramen för RTP. Analyser, uppföljning och utvärdering avseende dessa frågor bör ingå i programmet. Som komplement till formella partnerskap bör även mer löst sammansatta forum och processer användas i arbetet. När detta sker bör man lägga sig vinn om att upprätta dialog med viktiga aktörer eller grupper av aktörer som har en stark påverkan på regionens framtid. Riktlinjer för processen med SPD De samlade programdokumenten (SPD) som krävs för att få del av strukturfondsmedlen, utarbetades inför , dvs. i stort sett parallellt med arbetet med RTA. Rikt- linjerna i EU:s förordning med bestämmelser om bl.a. mål- programmen var knapphändiga i fråga om programarbetet men utförliga om vad programmen skulle innehålla. Regeringen uppdrog åt berörda länsstyrelser att i samverkan både inbördes och med ett regionalt partnerskap utarbeta ett för- slag till utvecklingsplan för respektive geografiskt målområde. Eftersom målområdena omfattar både hela och delar av län och kommuner för ERUF och målet är nationellt för ESF, var förutsättningarna för processerna andra än länsvisa. Utvecklings- planen skulle bygga på underlag som tagits fram för RTA. Partnerskapen i de berörda länens RTA-arbete, partnerskapen för genomförandet av de tidigare målprogrammen och parterna i strukturfondernas övervakningskommittéer skulle engageras. De olika intressen som borde vara representerade räknades upp. Näringslivets medverkan angavs som angelägen och betydelsefull. Vidare uppräknades ett 20-tal sektorsmyndigheter som på olika sätt skulle medverka i programarbetet. De länsstyrelser som senare skulle bli värdar för förvaltnings- och de utbetalande myndigheterna för ERUF utpekades som huvudansvariga för programarbetet med SPD i respektive målom- råde. Utvecklingsplanerna kompletterades med beskrivningar av hur förvaltningen av programmen skulle arrangeras. Planerna granskades i varefter Kommissionen beslutade att fastställa programmet. Efter vissa tillägg i så kallade program- komplement var programdokumenten klara. Programmet Växtkraft Mål 3 avser hela landet utom Mål 1- områdena, där målen integreras i Mål 1-programmen. En särskild utredare fick i två omgångar uppdrag av regeringen att utarbeta för- slag till program för Växtkraft Mål 3. Det slutliga förslaget bered- des i , bl.a. vid en hearing med parterna på arbetsmarknaden samt berörda organisationer. Kommissionen beslutade programmet. Både under utredningen och i den bered- ning som följde efter hearingen var kontakterna och samrådet med parterna omfattande. Inom Mål 1-områdena skulle insatser inom ramen för Mål 3 i utvecklingsplanerna samordnas med program- arbetet enligt den särskilde utredarens uppdrag. Processer inför kommande programperiod I förslaget till förordning med allmänna bestämmelser för den kommande strukturfondsperioden berörs processer i program- arbetet bara indirekt. Där anges dock att varje operativt program ska utformas av medlemsstaten, eller av en myndighet som utses av medlemsstaten, i nära samarbete med parter. Varje medlemsland ska utse de partner som är mest representativa på nationell, regio- nal och lokal nivå på arbetsmarknaden, inom näringslivet eller andra områden. Partnerskapet ska bl.a. omfatta utformning, genomförande, övervakning och utvärdering av de operativa pro- Medlemsstaterna ska se till att lämpliga parter, särskilt på regional nivå, aktivt deltar i de olika etapperna av programarbetet.9 Under rubriken innehåll föreskrivs vad opera- tiva program som anknyter till målen Konvergens och Regional konkurrenskraft och sysselsättning ska innehålla. Där anges bl.a. en analys av regionens starka och svaga sidor, den strategi som valts samt motiv, mål för prioriterade insatser, finansieringsplan och bestämmelser avseende genomförandet av programmet. I förordningsförslagen om ERUF respektive ESF behandlas målen och vilka insatsområden som fonderna kan stödja. Där finns också föreskrifter om förvaltning, utbetalningar, övervakning m.fl. administrativa moment i genomförandet av program men inga sär- skilda påbud om processer för programarbetet eller det operativa genomförandet. 2.8Våra synpunkter på utvecklingsprocesserna I många sammanhang understyrks att utvecklingsprocessen och processorienteringen är särskilt viktig i utvecklingsarbetet. Genom arbetet med bl.a. RTA, RTP och målprogram för strukturfonderna finns stor vana i länen vid SWOT, omvärldsanalyser, samråd i större och mindre grupper av intressenter m.fl. moment i utveck- lingsprocesser. Framför allt på länsplanet har man numera byggt upp omfattande och mycket värdefulla erfarenheter och kompe- tens. I riktlinjerna för RTP-arbetet lyfts dock inte kommunnivån fram särskilt tydligt. Vi menar att det är nödvändigt att engagera aktörer på kommunnivån – framför allt för att komma åt verkliga möjligheter och behov i näringslivet och på arbetsmarknaden. En av den regionala utvecklingsprocessens viktigaste uppgifter är att ta fram det konkreta innehållet i utvecklingsarbetet. Vi anser att det kommunala och regionala politiska inflytandet och förank- ringen av strategier och program för den regionala utvecklingen är avgörande om utvecklingsarbetet ska lyckas. Tillväxtdelegationen hade regeringens uppdrag att samarbeta i utvecklingsfrågor med 28 kommuner i delar av Bergslagen, och . Delegationen diskuterade bl.a. behovet av utvecklingsprocesser i kommuner direkt med kommunledningarna. Ett starkt intryck var att kommunledningen behöver framförhåll- 9 Förordningstexten definierar inte parter resp. partner. ning och beredskap för att kunna fatta beslut om insatser som är väl underbyggda och ger bra resultat på lång sikt. Det är i kommu- nerna som positiva eller negativa händelser i näringslivet och på arbetsmarknaden yttrar sig mest konkret. Kriser i näringslivet kan undvikas eller lindras om ledningen bedriver en framsynt utveck- lingsprocess. Ansvaret för att leda processer i kommunen kan knappast läggas på andra aktörer än företrädare för den politiska ledningen. Utmärkande för att processen ska lyckas är, enligt delegationen, att den bedrivs demokratiskt och med stöd av den politiska ledningen. Slutsatser i delegationens arbete är bl.a. följande. Analyser av villkoren för företag och arbetskraft måste börja lokalt, i kommuner, där människor kan redogöra för verkliga förhållanden. SWOT avseende administrativt avgränsade regio- ner avslöjar inte behov och möjligheter som är funktionellt ori- enterade. Kommuner samarbetar mycket ofta i konstellationer som base- rar sig på funktionella behov och möjligheter. Många kommuner behöver få tillskott av utvecklingspengar och expertkompetens, eftersom de annars har svårt att avdela resurser till kvalificerade utvecklingsprocesser. Den process som syftar till att utkristallisera vad som ska utvecklas och att lägga fast vem som ska göra vad, är i första hand ett regio- nalt och kommunalt/lokalt ansvar. Vi anser att processer kring utvecklingsprogram måste starta på kommunplanet hos dem som faktiskt står för utvecklingen, dvs. den politiska ledningen i dialog med företagare och anställda, kommunala servicegivare och invån- are. Med den utgångspunkten blir det möjligt att sortera fram vilka åtgärder som bör tas om hand i kommunen, av kommuner i sam- verkan, av organ på länsnivån etc. samt utkristallisera vad som ska prioriteras som regionens strategiska insatsområden. Vi anser att de regionala processerna ska bygga på att alla kom- muners möjligheter har inventerats. Inte sällan beror det genom- slag som utvecklingsfrågor på kommunnivån får i regionala pro- gram, mer på ledarnas synlighet och position på den regionala nivån än på faktiska potentialer hos näringslivet och arbetskraften i kommunerna. Vår uppfattning är att det fortfarande finns mycket att göra för att förädla processerna i kommunalt och regionalt Många kommuners knappa resurser för process- arbete är ett problem som behöver lyftas fram och diskuteras mellan parterna på både nationellt och regionalt plan.