sou · GUB314 · 2007-01-01 00:00:00 — Ett annat intres- sant arkivmaterial som vi av tidsskäl fått avstå från att närmare be- arbeta är sådana omfattande lokala källserier som domböcker, kyrkböcker och dyl. Det material som varit av störst betydelse för utredningen har varit regeringens och de centrala verkens arkiv på . För äldre tid kan man särskilt framhålla Kungl. Maj:ts kanslis, Kam- markollegiets och Direktionens för ecklesiastikverks arkiv. Från departementalreformen 1840 och framåt har departe- mentens protokoll och konseljakter samt kommittéarkiven varit särskilt viktiga. Fjorton kommittéer har i större eller mindre ut- sträckning behandlat frågan om renbetesmarkernas geografiska ut- sträckning. Kommittéerna har i sin tur initierat lokala utredningar. De har också låtit utarbeta ett antal kartor som utgör stommen i den digitala kartsamling som gjort tillgänglig på i . I de regionala arkiven har arkiven från dom- kapitlet i , länsstyrelserna, kronofogdarna, lappfogdarna och lantbruksnämnderna varit av störst betydelse. Utöver arkivmaterialet har naturligtvis även tryckta källor använts. Självklart i det sammanhanget är det offentliga trycket i form av riks- dagsprotokoll, (SOU med föregångare), lagsamlingar m.m. Vissa reseskildringar och topografiska beskriv- ningar från äldre tid har också visat sig vara av stort värde. Den vetenskapliga och amatörvetenskapliga litteraturen om sa- mer är mycket omfattande. Åtskilligt av den har varit till nytta, men det är ändå slående hur mycket av den som kretsat kring reli- giösa, politiska, juridiska och frågeställningar och hur lite man intresserat sig för själva näringens villkor. Detta har gjort att arbete i stor utsträckning fått bygga på ren grundforskning i arkiv. I arbete har stor möda lagts ned på att analysera hur olika typer av källmaterial kommit till och vilken bakgrund det haft. Detta har setts som en nödvändig förutsättning för att man skall kunna bedöma källornas värde och förstå sam- manhangen bakom dem. Denna noggranna genomgång bildar un- derlag för en principiell diskussion om de källkritiska problemen som återfinns i kapitel 8. Några av de källkritiska frågeställningarna förtjänar att särskilt lyftas fram. I olika rättegångar har det ställts krav på att samerna, ofta i detalj, skall redogöra för var de vistats med sina renar under de som föregick renbeteslag. Kraven framstår vid närmare granskning som orimliga. Det existerade inte den registrering av samiska flyttningar som gör en sådan detaljre- dovisning möjlig. Vad man får arbeta med är sannolikheter byggda på flera faktorer; de grundliga undersökningar om flyttnings- mönster som gjordes , naturförhållanden, renens egenskaper, sporadiska samtida belägg, allmänna beskriv- ningar i det historiska källmaterialet samt retroaktiva intervjuer. Dessutom bör man beakta de remissvar som lämnades på olika lagförslag av kommuner och myndigheter i de berörda länen. De ger i många fall en bild av hur man i dessa uppfattade sedvaneområ- dets geografiska utsträckning. Svårigheter med luckor i beläggen för vinterbeten finns tyvärr även för 1900-talet. I gjorde visserligen myndighe- terna beaktansvärda försök att systematiskt dokumentera var dessa ägt rum, men i övriga län uppfattade varken samer, markägare eller myndigheter att det fanns behov av det, efter allt att döma därför att sedvanerätten genom rennäringslagarna och byordningarna för samebyarna ansågs fastställd ned till Bottenhavskusten. Utredningen pekar i övrigt bl.a. på de svårigheter som minnets tillkortakommanden åstadkommer. Områden som utpekats som normala vinterbetesområden har vid närmare granskning visat sig vara normala endast under en viss överblickbar tid, och har i många fall visat sig vara kortare än man kunnat förvänta. Dessutom måste man vara observant på de perspektivförskjut- ningar som tidsandan och enskilda uppgiftslämnares personliga uppfattningar ofta innebär. Topografisk redovisning av uppgifter om vinterbetesmarker Detta omfattande kapitel redogör ingående för de källuppgifter som finns om vinterbeten i olika områden från olika tider. Ambi- tionen har, så långt det varit möjligt för ett så stort område som renskötselområdet i dess helhet, varit att uppnå någotsånär samma detaljnivå som förekommit vid rättsprocesser. Det har naturligtvis medfört en stor textvolym. Den ger å andra sidan en större över- blick än det material som kommer fram i processer rörande regio- nalt mera begränsade områden. Det finns åtskilliga fallgropar i materialet. Kartor och andra handlingar utgår ofta från länsindelningen. Detta måste man vara observant på. Länsgränserna är i flera fall annorlunda än de var . Renen känner naturligtvis heller inte till admi- nistrativa indelningar. Därför har till stor del de gamla lappmar- kerna använts som indelningsgrund i redovisningen. De speglar bättre renarnas naturliga flyttningsmönster. Våra slutsatser av den omfattande dokumentationen redovisas i kapitel 11. Beträffande de två kartor som där refereras till kan näm- nas att landskamreraren karta 1959 bygger på en omfat- tande undersökning om vinterbetesmarkerna som han genomförde i . karta tillkom i samband med den fysiska riksplaneringen . Den bygger på inter- vjuer med samebyarna och därefter bearbetningar av berörda myn- digheter. Utöver de här nämnda kartorna finns flera andra intres- santa. Bland dem kan framhållas de som tillkom som ett resultat av den intervjuundersökning med 211 samer i hela renskötselområdet som genomfördes åren 1912–1913 (karta nr 7.7.1-5). I kapitel 10 beskrivs hur vi ser på begreppet urminnes hävd. Vår utgångspunkt är därvid gällande rätt, sådan denna har tolkats av oss. Det bör därvid anmärkas att tolkningen försvårats av att klar- görande lagförarbeten till stor del saknas och att rättspraxis är praktiskt taget obefintlig. Urminnes hävd är ett begrepp som har djupa historiska rötter. har det använts för att legitimera ren- skötselrätten. Urminnes hävd utmönstrades ur jordabalken 1972 men finns kvar i rennäringslagen. Renskötselrätten är en grundlags- skyddad rättighet som uppkommer genom ett långvarigt och av andra accepterat nyttjande av mark och vatten. Urminnes hävd till renskötselrätt avviker i många avseenden från urminnes hävd till andra rättigheter. I flera hänseenden saknar rekvisit för jordabal- kens urminnes hävd relevans när rättsfiguren skall tillämpas på ren- skötselrätten. Vi har därför ansett att urminnes hävd till renskötsel- rätt bör betraktas som ett särskilt rättsinstitut, vilket dock i tillämpliga delar bör tolkas i enlighet med vad som gällt enligt jor- dabalken. Frågan hur som ett nyttjande skall ha pågått för att ur- minnes hävd skall anses föreligga är i lagen inte bestämd på annat sätt än att det skall ha pågått så länge att ingen levande minns eller av sina anfäder hört när det påbörjades. Innebörden har inte fast- ställts i rättspraxis. Vi har ansett att det i klarhetens intresse bör finnas en bestämd tidsgräns och vi har i enlighet med uttalanden i doktrinen stannat . Om renskötselrätten inte utövas bör förlöpa för att en redan etablerad urminnes hävd skall anses förfallen. Om däremot en på urminnes hävd grundad ren- skötselrätt inte hunnit etableras ligger saken något annorlunda till. Dock kan det krav på intensitet i brukandet som gäller för upp- komsten av urminnes hävd i allmänhet inte tillämpas när det gäller urminnes hävd till renskötselrätt. Avgörandet bör i stället grundas på vad som framstår som rimligt sett ur rennäringens perspektiv. Man måste således bortse från sådana uppehåll i brukandet som är normala till följd av att man måste invänta återväxten av renlav inom ett avbetat område eller som har sin grund i att en trakt nytt- jas endast under s.k. flenår. Vi har som en huvudregel antagit att ett sammanhängande uppehåll i nyttjandet gör att tiden för uppkomst av urminnes hävd avbryts. Vid bedömningen av om urminnes hävd till renskötsel har upp- kommit skall enligt vår tolkning hänsyn tas till brukande som ägt rum såväl före som efter den äldsta renbeteslagen och till och med ända in . Den omständigheten att urminnes hävd togs bort från nya jordabalken saknar enligt vår mening betydelse för tillämpningen av urminnes hävd till renskötselrätt. Renskötselrätten är oberoende av fastighetsindelningen. När det skall klargöras inom vilket område renskötselrätt föreligger är man hänvisad till det svårdefinierade begreppet trakt. Vi har ansett att det måste avse ett större område som tillgodoser renens behov av att växla mellan olika marker beroende på betesförhållandena år . Vi resonerar också kring hur man värderar bevisning i mål om renskötselrättens bestånd. Eftersom det oftast gäller mycket gamla förhållanden ligger det i sakens natur att direkta vittnesuppgifter inte finns att tillgå och att de bevis som finns i allmänhet är skrift- liga. Men även andra sorters bevis kan åberopas. är bevisen sådana att de var för sig inte är tillräckligt starka men att de sammantagna kan få avsevärd styrka. Bevisbördan ligger i allmänhet på den som påstår att ett faktum existerar. I fråga om renskötsel- rätten innebär detta att samesidan har bevisbördan. Även om detta formellt sett är fallet ligger det i sakens natur att bevisbördan i praktiken går över till motsidan om samerna kan prestera bevisning av viss dignitet. I mål om renskötselrättens bestånd företräds samesidan av sa- mebyarna. Vi anser att en dom i ett sådant mål är bindande för hela renskötarkollektivet trots att endast en eller vissa samebyar deltagit i processen. Markägarsidan företräds i en sådan process av enskilda fastighetsägare. Det är dock vanligt att inte alla berörda fastighets- ägare är representerade i processen. I ett sådant fall får domstolens avgörande ingen formell rättskraft i fråga om dem som stått utan- för men det får enligt sakens natur en mycket stark bevisverkan i den mån som domstolen gjort en reell sakprövning. Renskötselrätt enligt rennäringslagstiftningen gäller oberoende av avtal mellan markägare och renägare. Det är dock inte ovanligt att man träffar avtal med varandra om det gemensamma markut- nyttjandet. Det kan också finnas ett intresse av att träffa avtal om renbetesrätt utanför det sedvanerättsligt bestämda renskötselområ- det eller inom områden där det är oklart om renskötselrätt förelig- ger eller ej. I slutet av kapitel 10 pekar vi på att dagens lagstiftning inte ger utrymme för stabila avtalslösningar. I kapitel 11 tar vi ställning till den yttre gränsen för renbetet. Det är viktigt att upprepa att vårt ställningstagande inte blir förenat med rättskraft. Ett rättskraftigt avgörande av frågan om ett mark- område är belastat med renskötselrätt eller inte kan endast erhållas genom ett domstolsavgörande. Detta innebär inte att vi betraktar vårt arbete som betydelselöst. Vi har haft ambitionen att ta fram så mycket som möjligt av sådant material som kan tjäna som ett rele- vant underlag för att avgöra var sedvanerätt föreligger och hoppas att vi genom de slutsatser vi dragit av detta kan bidra till att fram- tida processer till stor del blir onödiga. De källor vi använt oss har vi hämtat från arkiv, kartor, offentligt tryck, vetenskapliga verk samt uppgifter som vi fått från samer och markägare. Utifrån dessa uppgifter och med ledning av principer som kommit till uttryck tidigare i betänkandet har vi delat in ren- skötselområdet i olika kategorier, nämligen 2.enligt markägarnas mening inte bevisad men enligt vår uppfatt- ning övervägande sannolik renbetesrätt 3.av samerna påstådd men enligt vår bedömning inte bevisad eller mindre sannolik renbetesrätt Som en kategori 5 har vi redovisat områden som är föremål för domstolsprocesser. Sådana tvistiga områden är av kon- stitutionella skäl undantagna från vår bedömning. Våra slutsatser har åskådliggjorts på en karta, som fogas till be- tänkandet. Det skall därvid sägas att kommissionens beslut angå- ende renskötselområdets omfattning hänför sig till kategori 1 och 2. Helt kort kan indelningen beskrivas på följande sätt. Hela landskapet ligger enligt gällande lag inom ren- skötselområdet och redovisas på vår karta inom betesområdet 1. Flertalet fjällsamebyar och alla skogssamebyar har sina åretrunt- marker inom landskapet. Till kategori 1 hänför vi också koncessionsområdet i trots att den renskötsel som där bedrivs inte är uteslutande samisk. Vi har ansett att det ligger utanför vårt uppdrag att uttala oss om de tvister om markanvändningen som förkommer mellan å ena sidan fjäll- och skogssamebyar och å andra sidan koncessionsbyar. Beträffande i övrigt gör vi följande indelning. Inom renskötselområdet ligger ett område 2 A, vilket följer en ungefärlig linje – Gullträsk – – Vittjärv – . Ett annat som enligt vår bedömning inte med tillräcklig grad av sannolikhet kan hänföras till renskötselområdet och därför hör till kategori 3 (område 3 A) avgränsas med en ungefärlig linje –– Vittjärv – . Områdena 2 B och 4 A utgör enklaver inom om- råde 3 A. Området 2 B – inom renskötselområdet – kan beskrivas som Kallax-heden med omgivningar medan området 4A utgörs av ett område som till följd av en laga kraftvunnen dom 2002 inte be- lastas av renskötselrätt. Längre söder ut ligger vid kusten betesom- rådet 2 C; områdets avgränsning är ungefär – – – Jävre. Resten av landskapet ingår i kate- gori 1, vars område sträcker sig ut till kusten mellan Jävre och . När det gäller det inre av landskapet är sedvane- rätten odiskutabel. Bedömningen av området mot kusten är enligt markägarnas uppfattning inte alldeles okontroversiell. Vi har ansett att en linje som avgränsar de inre delarna (kategori 1) mot de yttre (kategori 2) kan dras mellan – – – – . Vår uppfattning är således att hela ligger inom renskötselområdet. Dock skall anmärkas att området 5 A, vilket utgörs av Bjurö-halvön, är föremål för en pågående pro- cess och därmed undantagen vår bedömning. Stora delar av har inte bara i historisk tid berörts av vinterbete utan detta har också skett kontinuerligt fram till . Trots detta är sedvanerätten mer eller mindre ifrågasatt inom större delen av landskapet. Det finns dock ett område i norr där rätten är odiskutabel. Detta har vi hänfört till kategori 1 och på kartan redo- visat inom betesområde 1 A. Området innefattar bl.a. de socknar som hör till . Till hör å andra sidan kommun, som med hänsyn till en pågående process av oss redovisats som kategori 5 B. I övrigt följer vi genom och in i i stora drag karta och linjen på en karta av (Huss-linjen). Detta innebär att större delen av landskapet ligger inom renskötselområdet och att det – då någon av- vikande uppfattning inte redovisats från markägarna beträffande särskilda trakter – skall redovisas som kategori 1. I sydöstra delen av har vi dock i vissa områden frångått Huss-linjen bero- ende på att vi inte kunnat göra troligt att renskötseln där bygger på Vi anser oss inte heller ha tillräckliga belägg för en på urminnes hävd grundad vinterbetesrätt vid kusten söder om vår linje. Det finns några områden som ligger mellan vår yttre linje och den som markägarna föreslagit. Dessa mellanliggande områden har vi i enlighet med de angivna principerna hänfört till kategori 2. I finns även ett område runt sjön som bör höra till kategori 1. Vidare finns ett område – 5 C – som är undantaget på grund av pågående process, nämligen det som ligger vid Klövsjö- . Alla åretruntmarker i landskapet hör självklart till kategori 1. Vinterbetesmarkerna i kommun inom landskapet dalen har vi hänfört till renskötselområdet, men i brist på tillräck- ligt tillförlitlig utredning lagt i kategori 2. När det gäller vinterbe- tesmarkerna i hela kommun, dvs. återstoden av land- skapet utom de i lagen definierade åretruntmarkerna, liksom vissa områden i kommun, har vi till följd av med- delade laga kraft vunna domar varit hänvisade till kategori 4. nya samebys vinterbetesområde måste vi hänföra till kategori 2 och byns åretruntmarker till kategori 1 i den mån de till följd av den meddelade domen inte hör till kategori 4. har också haft i uppdrag att i enlig- het med konvention nr 169 identifiera den mark som sa- merna innehar respektive nyttjar tillsammans med andra. Endast ett fåtal länder har ännu ratificerat konvention nr 169. Frågan om en eventuell svensk ratificering av konventionen har varit uppe vid ett flertal tillfällen. Det som hindrat ett svenskt tillträde till konventionen har framför allt varit frågan om ur- sprungsfolks rättigheter till mark. Konventionen ställer krav på att de berörda folkens äganderätt och besittningsrätt till den mark som de traditionellt innehar erkänns. Därutöver skall åtgärder vidtas i lämpliga fall för att skydda de berörda folkens rätt att nyttja sådan mark, som inte uteslutande bebos av dem, men till vilken de tradi- tionellt haft tillträde för sin utkomst och traditionella verksamhet. Konventionen kräver vidare att regeringarna skall vidta nödvändiga åtgärder för att identifiera den mark som de berörda folken tradi- tionellt innehar och för att garantera effektivt skydd av deras ägan- derätt och besittningsrätt. Vår analys av de krav som artikel 14 i upp- ställer leder fram till slutsatser som i väsentliga hänseenden skiljer sig från dem som drogs i den tidigare . Vi är dock ense med om att konventionen inte ställer krav på en formell äganderätt för att mark som brukas av ursprungsfol- ket skall hänföras till mark som detta traditionellt innehar. Det finns dock en miniminivå för de rättigheter som skall gälla. Vi anser att denna miniminivå inte är uppfylld med den renskötselrätt som samerna har enligt rennäringslagstiftningen. Detta innebär att vi inte delar uppfattning att all statligt förvaltad åretruntmark skall klassas som samernas innehavsmark enligt kon- ventionen. Det finns enligt vår på gällande rätt grundade uppfatt- ning inte något sammanhängande större område till vilket samerna har en sådan stark rätt som avses med konventionens krav på ägan- derätt och besittningsrätt. Det sagda innebär inte att vi vill utesluta att det kan finnas be- gränsade områden inom åretruntmarkerna där samernas nyttjande är såväl tillräckligt intensivt som exklusivt att de vid en svensk an- slutning till konventionen bör klassas som samernas innehavsmark. Det är lämpligt att samerna efter en identifikation av marken och en fastighetsbildning tillerkänns en formell äganderätt till den- samma. De får därmed en rätt att disponera över marken som är oberoende av rennäringslagstiftningen. Vi delar uppfattning om att den yttre gränsen för den mark som samerna nyttjar tillsammans med andra sam- manfaller med den yttre gränsen för renskötselområdet. Det kan uppfattas som en svaghet i svensk rätt i förhållande till konventionens krav att det saknas ett alternativ till domstolspröv- ning av frågor om markrättigheterna. Vi har i kapitel 14 skissat på ett förslag till ett sådant alternativ. Ett svenskt utrednings- och medlingsinstitut Det har förekommit flera processer om samernas markrättigheter. I de fall domstolarna gjort en sakprövning har denna föregåtts av en synnerligen långvarig handläggning och de utrednings- och rättegångskostnader som belastat parterna i målen har blivit betydande. I några fall har dock laga kraftägande dom- stolsavgöranden kommit till stånd utan att domstolen gjort någon prövning i sak, något som i samtliga fall berott på att man från sa- sida inte ansett sig ha ekonomiska möjligheter att ingå i svaromål. Vi tror att vi genom denna utredning har fullgjort vårt uppdrag att skaffa fram ett underlag som kan bidra till att lösa framtida konflikter om renskötselrätten, men vi är väl medvetna om att våra uttalanden, vilka saknar rättskraft, inte på ett invändningsfritt sätt kunnat undanröja de oklarheter som föreligger. Det finns därmed en påtaglig risk för att det också skall uppkomma kon- flikter om markrättigheterna. Konflikterna har i huvudsak sin grund i en oklar lagstiftning, som ger de berörda sakägarna underlag för skilda uppfattningar om vad som gäller. Lagens utformning är också skuld till att konflikt- lösningen förutsätter omfattande och kostnadskrävande utred- ningar. Ansvaret för lagregleringen ligger på staten. Vi menar där- för – i likhet med – att staten bör ta ett kostnads- ansvar för utredningarna. Det är inte tillfredsställande att någon part av ekonomiska skäl avstår från att få sin rätt prövad. I ett rättssamhälle ankommer konfliktlösning i sista hand på oberoende domstolar. Det är emellertid i de flesta sammanhang vanligt att domstolsprövningen föregås av försök till samför- ståndslösning. När det gäller renskötselrätten är dock möjlighe- terna till stabila avtalslösningar som alternativ till domstolsavgö- randen begränsade. Detta hänger till stor del samman med att den rättsliga regleringen av rennäringen har sin grund i då sa- merna ställdes under statligt förmynderskap. Samernas intressen skulle tas till vara av lappfogdarna och länsstyrelserna och det fanns därmed inte något behov av avtalsregleringar. Vi anser att konflikter om samernas markrättigheter i första hand bör lösas avtalsvägen i samförstånd mellan sakägarna. En vik- tig anledning till detta är att lagregleringen i många avseenden framstår som föråldrad och inte bidrar till en tillfredsställande ut- veckling av rennäringen. Gällande rätt hänför sig till historiska för- hållanden då såväl rennäringen som de andra näringar som konkur- rerar om markresurserna utövades under helt andra villkor . En konfliktlösning som strikt bygger på en tillämpning av gällande rätt ger därför inte alltid ett för parterna tillfredsställande och än- damålsenligt resultat. En samförståndslösning kan med bortseende från rättsliga överväganden ta sikte på vad som är ändamålsenligt och kan därmed begränsa behovet av en kostnadskrävande utred- ning om historiska förhållanden. I andra länder som är anslutna till eller som annars berörs av folkrättsliga regler om ursprungsfolks rättigheter har man inrättat särskilda organ för utredning och medling vid konflikter om markrättigheter. Vi menar att man också i bör inrätta ett sådant organ. Detta är också angeläget om man skall ansluta sig till konventionen och uppfylla de krav som denna stäl- ler. Det har inte legat inom kommissionens uppdrag att lämna ett förslag om ett utrednings- och medlingsorgan. Vi har därför nöjt oss med att peka på behovet av ett sådant. Dock har vi härjämte uttalat att det för att ett sådant organ skall kunna medverka till sta- bila avtalslösningar krävs lagändringar av såväl civilrättslig som pro- cessrättslig natur. The main remit of the Committee has been to delimit, primarily on the basis of archive material, the areas that the may use under the Reindeer Husbandry Act for reindeer grazing during the period October–April (grazing lands). This part of the remit has been called the search for the outer boundary. There has also been another side to the remit. This has been to transfer the terms set out in article 14 of () Con- vention No. 169 to Swedish conditions. This particular article deals with lands that indigenous peoples traditionally occupy and land to which they have traditionally had access for their subsistence and traditional activities. We have called the boundary between theses two categories of land the inner boundary. Our work can be seen as a continuation of the work done by an earlier inquiry, the Inquiry, which was led by former county governor . The purpose of that Inquiry was to de- termine what measures were required to enable to fulfil the requirements that Convention No. 169 places on the states that have acceded to it (which has not yet done). The In- quiry presented its report in 1999 (SOU 1999:25). The report pro- posed the of a special boundary delimitation com- mittee. It is worth explaining at the outset that the remit of this com- mittee is limited in certain respects. Thus we have not had the task of proposing legislative amendments and have instead been obliged to make our assessments in the light of the current law.