sou · GUB39 · 2007-01-01 00:00:00 — 5.3.1Den i lag reglerade samverkan mellan myndigheterna som arbetar med varukontroll vid inre gräns ansvarar, som nämnts ovan, för kontrollen av varor både vid yttre och vid inre gräns. Polisen och är skyl- diga, enligt bestämmelser i inregränslagen och tullagen, att med- verka i kontrollverksamheten. För det fall att personal från Polisen eller deltar i kontrollverksamheten enligt inre- gränslagen, har dessa tjänstemän samma befogenheter som personal från , när det gäller att anmana någon att stanna, begära 1 För en utförligare beskrivning av polisens organisation och arbete, se betänkandet Gräns- kontrollag – effektivare gränskontroll (SOU 2004:110 S. 231 ff.). att dessa lämnar de uppgifter och visar upp de handlingar, som be- hövs för att möjliggöra en kontroll enligt inregränslagen samt att utföra kontroller. har ett självständigt ansvar för gränskontrollen av sjötrafiken, avseende varor vid de yttre gränserna. Det självstän- diga ansvaret omfattar således endast varukontroll enligt tullagen av tredje landstrafiken. Vid införsel av varor direkt över sjögräns från ett annat land inom gemenskapen, kan däremot endast efter en begäran från vidta de selektiva kontroll- åtgärder, som är tillåtna enligt inregränslagen. tjänstemän har även i stort sett samma befo- genheter som tulltjänstemännen att ingripa mot och utreda brott enligt smugglingslagen. har emellertid inte befo- genhet att inleda förundersökning, angående de brott som omfattas av smugglingslagen. tjänstemän har vidare med stöd av lagen (1998:395) om medverkan vid po- lisiär övervakning vid brott mot en mängd olika författningar samma befogenhet, som polisman att ingripa genom att t.ex. hålla förhör, vidta vissa inledande utredningsåtgärder, gripa en misstänkt samt företa husrannsakan. Det finns få författningsreglerade skyldigheter för , Poli- sen och att underrätta varandra om iakttagelser, som myndigheterna gör i sin verksamhet. Bestämmelser vilka anger vissa ramar för informationsutbytet finns i sekretesslagen och i de olika registerförfattningarna, vilka gäller för de olika myndigheter- nas verksamheter. I övrigt är informationsutbytet mellan myndig- heterna oreglerat. Nedan anges de fall, där underrättelseskyldighet finns reglerad i lag. I tullagstiftningen finns en reglerad skyldighet för Polisen att underrätta för det fall att en polisman får kännedom om att ett luftfartyg landat trots att meddelat förbud mot en sådan ankomst. I ett sådant fall skall polismannen skyndsamt un- derrätta rikssambandscentral, närmaste tullkontor eller tulltjänsteman om det inträffade. Polisen skall också i ett sådant läge hålla kvar luftfartyget, om det kan ske utan olägenhet. Detta framgår av 63 § i tullförordningen. Av samma bestämmelse fram- går, att motsvarande gäller, om en polisman får kännedom om att en svensk eller utländsk tullförsegling skadats eller tagits bort vid transitering eller att ett fordon har använts i strid mot bestämmel- serna om temporär import. Av 6 kap. 19 § tullagen framgår, att den som på grund av nöd el- ler annat tvingande skäl avviker från vad som föreskrivs om tull- övervakning i tullagstiftningen, skall anmäla detta för när- maste tullkontor eller tulltjänsteman. Om ett transportmedel, som står under tullövervakning eller medför varor som står under tull- övervakning, förolyckas skall den som innehar någon handling som avser transportmedlet eller lasten lämna handlingen till närmaste tullkontor eller tulltjänsteman. En anmälan om att någon av nöd eller av annat tvingande skäl avviker från vad som föreskri- vits om tullövervakning kan också lämnas till en polisman i fråga om fordon och luftfartyg samt till tjänsteman vid i fråga om fartyg. En anmälan om att ett transportmedel, som står under tullövervakning eller medför varor som är under tullöver- vakning, förolyckats får om transportmedlet är ett fartyg överläm- nas till tjänsteman på . När en polisman eller en tjänsteman vid tagit emot en anmälan enligt 6 kap. 19 § tullagen, om att transportmedel som står under tullöver- vakning eller varor som medförts i transportmedlet, skall en anmä- lan angående detta överlämnas till enligt 64 § i tullför- ordningen. Någon motsvarighet till ovan nämnda bestämmelser i tullför- ordningen finns inte vad gäller trafiken över inre gräns. I den förordningen (2005:791) om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet, som trädde i kraft , finns bestämmelser som uppgiftsskyldighet. En- ligt dessa skall på begäran av , , polismyndigheterna, , Skatte- verket och lämna ut uppgifter ur tullbrotts- databasen (2 §). I inregränslagen finns, som nämnts ovan, bestämmelser om att Po- lisen och skall medverka vid kontrollerna. Några närmare bestämmelser för hur denna medverkan skall ske finns vare sig i lag eller förordning. och regeringen har i stället överlåtit åt myndigheterna själva att bestämma hur denna medver- kan skall gå till. Detta har skett bl.a. genom att , Kustbe- vakningen och Polisen träffat överenskommelser. Som exempel på en sådan överenskommelse kan nämnas, att Polisen sköter kon- trollen av varor vid flygplatserna i , och (se vidare avsnitt 9.3). hade enligt sina direktiv, att bl.a. klarlägga, hur samarbetet mellan och Polisen skulle or- ganiseras för att på ett effektivare sätt utnyttja båda myndigheter- nas resurser. Utredningen kom emellertid fram till att det inte fanns några särskilda problem i gränsdragningen mellan och Polisens uppgifter. I förarbetena till inregränslagen uttalar re- geringen, att den delade utredningens bedömning att fördelningen av arbetsuppgifter mellan tull och polis är lämplig. Regeringen an- såg att det främst var en fråga för den dåvarande Generaltullstyrel- sen och , att finna lämpliga former att vidareut- veckla samarbetet (prop. 1995/96:166 s. 75 f). 5.4Nationella register vilka används i den brottsbekämpande verksamheten Av stor betydelse för snabb tillgång till information är de olika re- gister vilka de gränskontrollerande myndigheterna har tillgång till i sitt brottsbekämpande arbete. Nedan följer en kort redogörelse för dessa register. Redogörelsens syfte är att ge en överblick över vil- ken information, som de gränskontrollerande myndigheterna ge- mensamt har tillgång till i sitt arbete med varukontroller2. Grundläggande bestämmelser för behandling av personuppgifter finns i personuppgiftslagen (1998:204). Syftet med personupp- giftslagen är att skydda enskilda mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter. Personuppgiftsla- gens bestämmelser är generellt tillämpliga på behandling av per- sonuppgifter, såväl i verksamhet som faller inom gemenskapsrät- ten, som nationell verksamhet. Emellertid behövs för de allra flesta myndigheter en särreglering för behandling av personuppgifter i myndighetens verksamhet. Vidare finns i 2 § personuppgiftslagen en bestämmelse, som stadgar att för det fall att det i annan lag eller förordning skulle finnas bestämmelser vilka avviker från person- uppgiftslagen, skall dessa gälla. 2 En utförlig beskrivning av regsiterlagstiftningen finns i be- tänkande (SOU 2004:110) avsnitt 4.11 verksamhet gäller lagen (2005:787) om be- handling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet (prop. 2004/05:164). Nämnda lag gäller i stället för personupp- giftslagen och innehåller hänvisningar till de bestämmelser i per- sonuppgiftslagen, som skall vara tillämpliga på brotts- bekämpande verksamhet. Vidare innehåller lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete bestämmelser om utbyte av informa- tion med andra stater och mellanstatliga organisationer. För Poli- sen gäller Polisdatalagen (1998:622). behandling av personuppgifter regleras i förordningen (2003:118) om behand- ling av personuppgifter inom . Flera av de nu nämnda författningarna är föremål för översyn. lämnades huvudbetänkandet Ny sek- retesslag (SOU 2003:99). Uppdraget gällde en allmän översyn av sekretesslagen, samverkan mellan och inom myndigheter, samar- betet mot ungdomsbrott, uppgiftslämnande vid misstanke om grova brott samt tystnadsplikter som bryter meddelarfriheten. Kommitténs förslag bereds inom . Även personuppgiftslagen har varit föremål för översyn. Utred- ningen överlämnade sitt betänkandet Översyn av personuppgiftsla- gen (SOU 2004:6) . Även detta förslag bereds inom . Polisdatalagen har setts över av , som i be- tänkandet Behandling av personuppgifter i Polisens verksamhet (SOU 2001:92) lämnade bl.a. ett förslag till en ny polisdatalag. Även detta förslag är föremål för beredning inom Regeringskans- liet. En del av förslaget har emellertid brutits ut. fick en utredare i uppdrag att biträda med en översyn av DNA-tekniken inom brottsbekämpningen (dnr Ju2003/9454/P). Uppdraget redovisades i promemorian Genetiska fingeravtryck (Ds 2004:35). I avvaktan på att regeringen tar slutlig ställning till polisdatautredningens förslag till en ny po- lisdatalag har vissa ändringar i och polisdatalagen, som rör användandet av DNA-tekniken inom brottsbekämp- ningen, trätt i kraft . Regeringen har vidare förordnat en särskild utredare, med upp- gift att göra en översyn av regleringen av behandling av personupp- gifter i verksamhet. Den särskilde utredaren skall även lämna förslag till en författningsreglering (dir. 2004:143). Uppdraget skall redovisas . 5.4.1Behandling av uppgifter i den brottsbekämpande verksamheten Uppgifter i brottsbekämpande verksamhet behandlas med stöd av den nya lagen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet. Uppgifter får behandlas för att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller beivra brott eller för att fullgöra det arbetet, som är skyldigt att utföra enligt lagen om internationellt tullsamarbete. skall enligt den nya lagen inrätta en s.k. tullbrottsda- tabas. Denna skall bestå i en samling uppgifter och handlingar, som med hjälp av automatiserad behandling används gemensamt i verk- samheten. Behandling av uppgifter för att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet (tidigare SPADI) ingår i tullbrottsdatabasen. Uppgifterna i SPADI syftar till att ta fram underlag för beslut om planering av kontrollverksamheten samt för att ta fram underlag för misstanke om konkret brott, i syfte att inleda en förundersök- ning. Registret innehåller bl.a. uppgifter om händelser, organisatio- ner samt personer, som skäligen kan misstänkas begå eller ha begått allvarlig brottslig verksamhet som det åligger att ingripa mot. Registret får också innehålla uppgifter om personer, som är inblandade i mindre allvarlig brottslig verksamhet, men som ingår i en organiserad verksamhet av systematisk karaktär. Vidare får upp- gifter om transportmedel eller varor, som kan antas ha samband med allvarlig brottslig verksamhet, samt uppgifter om hjälpmedel registreras, även om uppgifterna kan hänföras till en person som det inte finns någon misstanke mot, s.k. indirekta personuppgifter. Det skall i sådana fall framgå av uppgifterna i registret, att personen ifråga inte är misstänkt för något brott. Om inte ny information i ärendet kommer in, skall uppgifterna i underrättelseregistret gallras . kommer att ersättas av ett nytt ärendehanteringssystem – (integrerade brottsutredningssystem). , , polismyndigheterna, och får ha direktåtkomst till upp- gifter i tullbrottsdatabasen, som behandlas för att förhindra och upptäcka brottslig verksamhet. Uppgifter för att beivra visst brott (TMJ) är ett diarium för den brottsutredande verksamheten och ett register över gjorda beslag. Registret inne- håller uppgifter, om misstänkt gärningsman, aktuellt brott och platsen för detta, varor, beslag samt uppgifter om resultatet av den genomförda förundersökningen (dom eller beslut). TMJ används för registrering, uppföljning, komplettering och statuskontroll av beslagsregistret samt för viss utvinning av stati- stik. Dessutom används TMJ för överföring av uppgifter till strafföreläggandesystemet (EnVis) samt till det av Rikspolisstyrel- sen förda misstankeregistret och till Riksåklagarens ärendehanter- ingssystem (BRÅDIS). TMJ används således inte alls i den opera- tiva kontroll- eller analysverksamheten. TMJ kommer eller 2007 att ersättas av . BOW är en applikation i diarie- och dokumenthan- teringssystem W3D3. Applikationen, som är en övergångslösning, kommer att ersättas av eller 2007. BOW är ett elektroniskt ärendehanteringssystem för alla uppgifter och handlingar, som ingår i en förundersökning. TMJ och BOW ingår i tullbrottsdatabasen. , , och polismyndighe- terna får ha direktåtkomst till uppgifter i tullbrottsdatabasen, som behandlas för att utreda och beivra visst brott, och i förundersök- ningar, som leds av en åklagare vid eller Eko- brottsmyndigheten. Rutiner för strafföreläggande och ordningsbot Med stöd av förordningen (1997:902) om register över strafföre- läggande förs ett register för handläggning och indrivning av strafförelägganden (EnVis). EnVis har utvecklats av Åklagarmyn- digheten (tidigare Riksåklagaren) och består av en central och en lokal del. Den lokala delen, vilken har installerat, an- vänds för registrering och utfärdande av strafförelägganden. centrala för uppföljning, bl.a. registrering av godkännande av ett strafföreläggande. I enlighet med förordningen (1997:903) om register över före- lägganden av ordningsbot förs ett register för förelägganden av ordningsbot (RIOB). är ansvarig för RIOB. föreläggande av ordningsbot läggs in i registret av . Tullinformationssystemet (TIS) Den rättsliga grunden för EU:s tullinformationssystem består dels av rådets förordning (EG) nr 515/97 om ömsesidigt bistånd i tull- ärenden, dels konventionen om användning av informationstek- nologi för tulländamål (). Förordningen (1998:64) om tillämpning av Europeiska unionens tullinforma- tionssystem innehåller kompletterande bestämmelser till rådsför- ordningen avseende svenska myndigheters tillämpning och an- vändning av TIS. Uppgifter ur informationssystemet får användas av , svenska polismyndigheter, , och i den utsträckning myndigheterna har befogen- het att vidta åtgärder för att förebygga, utreda och beivra överträ- delser av EU:s tull- och jordbrukslagstiftning. , polis- myndigheter och får ha direktåtkomst till upp- gifter i samtliga kategorier i TIS. och Läkemedels- verket har direktåtkomst till viss information. Det är däremot bara , som har rätt att föra in uppgifter i systemet. är registeransvarigt för TIS i samt för de före- skrivna säkerhetsåtgärderna. är ett informationssystem, som är under uppbyggnad. Det kommer att i huvudsak bestå av tre delar, en funktion för registre- ring och överföring av uppgifter, ett ärendehanteringssystem som bygger på en elektronisk handläggning, samt ett statistik- och rap- porteringssystem. skall också kunna kommunicera med andra myndigheters system och register, såsom misstanke- och be- lastningsregistren (se nedan). innehåller även uppgifter om utförda och pågående ana- lyser, riktade mot det arbete som utförs inom processen effektiv handel. Analyserna är främst inriktade mot uppbörd (tullar, skatter och avgifter) samt in- och utförselrestriktioner. I registret finns det emellertid även information om analyser inom andra områden, så- som varumärkesintrång och handelsstatistik. analyserar trender och liknande, vad avser avvikelser från gällande regelverk i det kommersiella varuflödet. Syftet är att analyserna skall ligga till grund för en riskprofil. Som framgått ovan i avsnitt 5.2.2, har i uppdrag att samordna de civila behoven av sjöövervakning och sjöinforma- tion och att förmedla denna information till berörda myndigheter (sjöövervakningsuppdraget). Med anledning av detta uppdrag är ett nytt informationssystem (SJÖBASIS) under ut- veckling och uppbyggnad i samverkan med berörda myndigheter. Systemet kommer att baseras på uppgifter om fartyg och fartygsrö- relser, inhämtade från främst , , och . kommer även uppgifter från bl.a. Polisen och att ingå. SJÖBASIS kommer att innehålla både aktuell och historisk information, om bl.a. fartygs namn, position, kurs och fart, kompletterad med information om iakttagelser, jämte uppgifter från förhandsanmälningar och under- rättelser. Informationen kommer bl.a. att kunna presenteras som en kartbild över det aktuella och historiska sjöläget, men också vara sökbar efter ett flertal olika kriterier. Systemet beräknas, i en första version, att vara i drift /07. har även ett antal andra register såsom KIBS (informations- och beslutsstödsystem), rap- portdiarium, underrättelseregister och register för särskilda under- sökningar (SUR). ansvarar för kriminalunderrättelseregistret. Uppgifter ur kriminalunderrättelseregistret får lämnas ut till bl.a. , eller en skattemyndighet, om upp- gifterna kan antas ha särskild betydelse för en pågående undersök- ning i respektive myndighetens brottsutredande verksamhet, eller för andra brottsbekämpande åtgärder. Bestämmelser om kriminal- underrättelseregistret finns i polisdatalagen. för ett belastningsregister, till vilket Tullver- ket har direktåtkomst. Bestämmelser om registret finns i lag (1998:620) om belastningsregister. Syftet med detta register är bl.a. att ge information om sådana belastningsuppgifter, som behövs i verksamhet hos polis-, skatte- och tullmyndigheter för att före- bygga, upptäcka och utreda brott. I belastningsregistret finns bl.a. uppgifter om vilka personer som genom dom, beslut, strafföreläg- gande eller föreläggande av ordningsbot har ålagts påföljd för brott. skall även innehålla uppgifter om vissa ut- ländska domar och om dessa är meddelade av länder, vilka tillhör . har rätt att få ut personuppgifter ur detta re- gister när det behövs i myndighetens verksamhet för att förebygga, upptäcka och utreda brott. har även direktåtkomst till det av förda misstankeregistret, vilket regleras genom lag (1998:621) om misstankeregister. Registret innehåller uppgifter om personer, som är skäligen misstänkta för brott. förs i syfte att bl.a. underlätta tillgången till sådana uppgifter om skälig misstanke om brott, som behövs i verksamhet hos polis-, skatte- och tull- myndigheter för att samordna förundersökningar mot en person och för att förebygga, upptäcka och utreda brott. är ansvarig även för den svenska nationella enheten av SIS. SIS är ett efterlysnings- och spaningsregister, som är ett hjälpmedel för Schengenstaterna, avseende polisiära och rättsliga frågor samt frågor om inresa och uppehållstillstånd. Re- gistret innehåller framställningar bl.a. om omhändertagande av en person, som efterlysts för utlämning eller överlämning, om att en person nekats tillträde till en Schengenstat och om försvunna per- soner stulna fordon och föremål. I registret förekommer person- uppgifter om namn, om särskilda bestående fysiska kännetecken, om födelsedatum och födelseort, om kön, om medborgarskap, om personen är beväpnad, om personen kan tillgripa våld, om syftet med framställningen samt om begärd åtgärd (ang. SIS, se även av- snitt 4.4). I är det brottsbekämpande arbetet uppdelat mellan flera myndigheter – Polisen, , , Åklagarmyn- digheten, och skattebrotts- enheter. Gemensamt för dessa myndigheters verksamhet är att sek- retess enligt sekretesslagen gäller för flertalet av de uppgifter som behandlas. När uppgifter skall lämnas mellan de brottsbekämpande myndigheterna, måste hänsyn därför tas till sekretesslagstiftningen. Det finns ett antal bestämmelser, som innebär att sekretess i vissa fall inte utgör hinder för ett utbyte av uppgifter mellan myn- digheter. Av 1 kap. 5 § sekretesslagen framgår, att sekretessbelagda uppgifter får lämnas från en myndighet till en annan, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall kunna full- göra sin verksamhet. Bestämmelsen kan således aldrig tillämpas på den grunden, att den mottagande myndigheten behöver uppgif- terna. Den skall dessutom tillämpas restriktivt. Ytterligare sekre- tessbrytande bestämmelser finns i 14 kap. sekretesslagen. I 14 kap. 1 § anges bl.a., att sekretess inte hindrar ett utlämnande till en an- nan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förord- ning. När uppgifter behövs i bl.a. förundersökningar, kan de, med vissa undantag, lämnas ut enligt de särskilda bestämmelserna i 14 kap. 2 §. Slutligen finns i 14 kap. 3 § första stycket, den s.k. gene- ralklausulen, en bestämmelse som innebär att sekretessbelagda uppgifter får lämnas till en myndighet, om det är uppenbart att in- tresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Vissa undantag från generalklausu- lens område stadgas dock i paragrafens andra stycke. En avgörande betydelse har bestämmelsen i 15 kap. 5 § sekre- tesslagen, som säger att en myndighet på begäran av en annan myndighet skall lämna ut uppgifter i den mån hinder inte möter på grund av sekretess eller arbetets behöriga gång. Det innebär alltså, att om en myndighet begär en uppgift från en annan myndighet och någon av de ovan nämnda sekretessbrytande bestämmelserna är tillämplig, eller naturligtvis om uppgiften är offentlig, skall den lämnas ut. Sekretess och informationsutbyte i brottsutredningar För uppgifter, som hänför sig till förundersökningar och till åkla- garmyndighets, polismyndighets, , eller verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott, gäller sekretess med hänsyn både till skydd för verksamheten enligt 5 kap. 1 § första stycket 1–4 sekre- tesslagen och till skydd för enskilda enligt 9 kap. 17 § första stycket 1, 2, 4, 6, 8 och 10 samma lag. Enligt 5 kap. 1 § första stycket sekretesslagen gäller ett rakt ska- derekvisit, vilket innebär att en uppgift i en förundersökning m.m. är sekretessbelagd, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas, om uppgiften röjs. Presumtionen är således i detta fall för offentlighet. För sekretessen enligt 9 kap. 17 § gäller i stället ett omvänt skaderekvisit, vilket betyder att en uppgift i en förunder- sökning är sekretessbelagd, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men. Presumtionen är således i detta fall för sekretess. Sekretessen i 9 kap. 17 § första stycket är uppdelad så att punkterna 1, 2 och 4 avser sekretess i verksamhet med bl.a. brottsutredningar oavsett formen för behandling, medan punkterna 6, 8 och 10 avser sekretess endast för uppgifter som behandlas automatiserat i regis- ter eller på annat sätt, oavsett om det gäller brottsutredningar eller underrättelseverksamhet. I 14 kap. 2 § fjärde stycket sekretesslagen anges, att sekretess inte hindrar att uppgift som angår misstanke om brott lämnas till en brottsbekämpande myndighet. Det krävs dock både att fängelse är föreskrivet för brottet och att brottet kan antas föranleda annan påföljd än böter. Bestämmelsen är alltså inte tillämplig vid mindre allvarlig brottslighet. Vidare skall det brott, som misstanken avser, vara begånget (prop. 1981/82:186 s. 25 och prop. 1983/84:142 s. 31). Vissa uttryckliga begränsningar av bestämmelsens tillämpning görs också i 14 kap. 2 § femte stycket avseende uppgifter inom t.ex. sjukvården och . Det skall noteras, att det i lagtexten inte anges vilken grad av misstanke, som skall föreligga för att sekretessen skall brytas. Det framgår dock av prop. 1983/84:142 s. 31 f och prop. 2001/02:191 s. 46 f, att myndigheterna vid tillämpning av bestämmelsen själva får avgöra i vilka fall misstankarna är av sådan styrka att uppgift bör lämnas till andra myndigheter, samt att gällande reglering erbjuder myndigheterna relativt stora möjligheter att lämna ut uppgifter om misstänkt brottslighet när så anses befogat. Det betonas vidare i förarbetena, att avsikten inte är att myndigheterna skall vara passiva när det uppkommer misstankar om brott utan att det är önskvärt att myndigheterna utnyttjar de möjligheter att lämna ut uppgifter om brott som bestämmelsen innebär. Vidare skall en myndighet, när den har rätt att utlämna en uppgift, också lämna ut uppgiften om den begärs av en annan myndighet.