sou · GUB343 · 2007-01-01 00:00:00 — Med beaktande av vad som gäller i fråga om fördelningen av an- läggningsbolagens tillgångar i händelse av en konkurs och de knappa tillgångar som finns i anläggningsbolagen kan man sluta sig till att ett konkursförfarande knappast skulle säkra de skadelidandes rätt till ersättning. Troligare är att det skulle verka i motsatt riktning och minska de skadelidandes möjligheter att få ersättning i form av 2002/03:49 s. 60 f. 27Hur anläggningsinnehavarens medel skall fördelas i händelse av en konkurs styrs av reg- lerna om förmånsrätt i förmånsrättslagen (1970:979) och av utsökningsbalken. Utgångspunk- ten är att alla fordringar mot gäldenären har lika rätt. Förmånsrätterna utgör emellertid ett undantag från denna regel om likabehandling och innehåller en uppräkning av de fordringar som har bättre rätt än andra samt anger vilken ordning som gäller mellan dessa prioriterade fordringar. Detta innebär att fordringsägare med särskilda förmånsrätter, t.ex. med panträtt i viss bestämd egendom och banker med eventuella inteckningar i kärnkraftsanläggningen först skall få betalt för sina fordringar. Vidare följer allmän förmånsrätt bl.a. med vissa kost- nader som har samband med inledandet av en konkurs samt i viss omfattning för arbets- tagares fordran på lön och pension. Däremot gäller inte längre någon förmånsrätt för staten för skatter och avgifter. Utredningens förslag till finansieringslösning skadestånd direkt av anläggningsinnehavarna. Med ett sådant system skulle också utbetalningar av statliga medel få anstå till dess att an- läggningsinnehavaren blivit försatt i konkurs. De skadelidande skulle alltså behöva invänta utfallet från ett troligen utsträckt konkurs- förfarande innan utbetalningar skulle kunna göras. Att enbart konstatera att ett obegränsat ansvar motsvaras av anläggningsinnehavarens samtliga tillgångar och förlita sig på ett kon- kursförfarande anser utredningen vara att stanna för en alltför enkel och praktiskt ogenomförbar lösning. Efter ett konkursförfarande skulle det inte finnas mer att hämta och staten skulle under alla för- hållanden få träda in och betala ut ersättning åt de skadelidande. Om regelverket till följd av införandet av ett obegränsat ansvar skulle utformas så att anläggningsinnehavarens samtliga tillgångar måste tas i anspråk innan staten träder in – och följden alltså troligen bli att anläggningsinnehavaren försätts i konkurs – skulle också ett stort bortfall av elproduktion kunna följa. Konsekvenserna för allmän- heten och inte minst industrin skulle i vart fall med stor sannolikhet bli påtagliga. Det kan erinras om att under ett normalår så utgör kärnkraft nästan hälften av totala elproduktion28. Mot den skisserade bakgrunden skulle det framstå som mindre ändamålsenligt att anläggningsinnehavarnas obegränsade ansvar skulle tas i anspråk på det sättet att den ansva- riga anläggningsinnehavaren vore tvungen att svara med samtliga sina tillgångar och i en obeståndssituation en konkurs tvingas fram innan andra ersättningsmedel skulle kunna tas i anspråk. Staten träder in med regressrätt (regressalternativet) Ett annat alternativ är det som utredningen benämner regressalter- nativet. Såvida inte systemet inom ramen för den statliga garantimo- dellen utformas så att det avser mer än (intervallet 550–) kan en allvarlig olycka med stor områdes- påverkan innebära att staten får träda in tidigare än vad som är fallet enligt alternativet ovan och betala ut ersättning så snart ansvars- nivån överstiger de tre ersättningsstegen i tilläggskonventionen, dvs. På så sätt kan undvikas att anläggningsinne- havaren, i vart fall i detta skede, hamnar i en obeståndssituation. Den ersättning som staten betalar ut med allmänna medel kan staten därefter kräva åter av anläggningsinnehavaren (regressrätt). 28 vid , Energimarknad 2005, s. 13. Utredningens förslag till finansieringslösning sådan regressrätt för staten övertar staten trots allt inte det reella ansvaret på det sätt som är fallet med dagens system. Den fråga som inställer sig är emellertid vilken faktisk möjlighet staten har att återfå sina utbetalda medel under åberopande av sin regressrätt mot anläggningsinnehavaren. De begränsade möjligheterna att driva det olycksdrabbade kärnkraftverket vidare och den därmed minskade elförsäljningen innebär att anläggningsinnehavarens ekonomiska resurser begränsas. Vidare är anläggningsinnehavarens ekonomiska tillgångar, utöver själva anläggningen, starkt begränsade. I huvudsak finns de ekonomiska tillgångarna i moderbolaget. Som konstaterats i avsnitt 8.3 är det emellertid inte rättsligt möjligt att förlita sig på bestämmelserna om ansvarsgenombrott. Det finns därmed en uppenbar risk för att staten aldrig får tillbaka den ut- betalade ersättningen. Ett fortsatt åtagande för staten Bilden skulle kunna bli en annan än den ovan skisserade om anlägg- ningsinnehavaren kan driva verksamheten vidare och statens åtagan- den träder in igen efter det s.k. tredje steget enligt tilläggskonven- tionen, dvs. Det finns egentligen inga bärande skäl för att statens åtaganden skulle upphöra efter det andra steget i tilläggskonventionen och stanna vid just . Det är emellertid omöjligt att sätta en precis översta gräns för statens åtaganden. I princip finns ingen sådan ekonomiskt betingad gräns. I stället styrs den översta gränsen för statens inblandning närmast av kostnaderna för åtagandena och hur höga kostnader kärnkrafts- industrin kan bära utan en alltför påtaglig konkurrenspåverkan. Det kan erinras om att statens garantiåtaganden uppgick till . Ett skäl att stanna vid de ersättningsnivåer som gäller enligt den reviderade Paris- och tilläggskonventionen är att konventionssta- terna under revisionsarbetet noggrant övervägde vilka nivåer som torde kunna krävas för att tillförsäkra skadelidande ersättning även efter en olycka med katastrofala följder. Nivån bedömdes vara en realistisk nivå. Mot denna bakgrund kan det tyckas svårt att motivera att industrin skulle betala för att finansiera eko- nomisk säkerhet intill högre nivåer. Gränsen för finansieringen styrs också i hög grad av politiska beslut och bör sättas i ett större sammanhang. Utredningens förslag till finansieringslösning kärnkraftsindustrin kommer att betala för det obegränsade ansvaret innebär under alla förhållanden självfallet en kostnad för industrin. Avgifterna för statens ekonomiska förpliktelser kan emellertid inte ses isolerade från energi- och övriga skatter, den s.k. gröna skatte- växlingen. Även skatterna måste vägas in i bedömningen av hur kärnkraftsindustrins ökade pålagor påverkar bolagens kostnader och möjligheter att konkurrera och verka på de avreglerade elmarknader- na. Bilden kompliceras av att den gemensamma nordiska elmarknaden () innebär att en prispåverkan i också får åter- verkningar i , och . Visserligen leder högre kostnader för den svenska industrin inte till högre elpriser enbart på den svenska marknaden eftersom prissättningen är enhetlig. Där- emot kan vinsterna för elbolag i och öka, som de svenska bolagen alltså ensamma får stå för de högre kost- naderna. El producerad i kärnkraftverk har beskattats . Skatten var från början en produktionsskatt. omformades den till en effektskatt som uppgår till per MW av den termiska reaktoreffekten. Den motsvarar i genomsnitt per kWh. Genom den senaste budgetpropositionen29 står det också klart att skatten höjs , vilket motsvarar /kWh. För kärnkraftsproducerad el tas också ut en avgift om per kWh enligt lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. (den s.k. Studsvikslagen). För att finan- siera framtida kostnader för använt kärnbränsle tas individuella av- gifter ut för varje anläggning enligt lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (den s.k. finansie- ringslagen). Avgiften motsvarar ett vägt genomsnitt för svensk kärnkraft på per kWh. Dessutom är reaktorinnehavarna skyldiga att avsätta kapital för att kunna ta hand om kärn- avfall och rivning av kärnkraftverk30. Avgörande för nivån på de statliga åtagandena måste alltså vara vilka kostnader det är rimligt att ålägga kärnkraftsindustrin att bära om det också skall finnas en reell möjlighet för kärnkraftsindustrin att kunna konkurrera på lika villkor med övriga länder på de olika elmarknaderna. Detta låter sig inte göras om kostnaderna blir allt- för höga. Det är därför enligt utredningens mening viktigt att finna 29Budgetpropositionen , prop. 2004/05:1. 30Se huvudsakligen 1 och 2 § § lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (finansieringslagen) Se också information publicerad av Energi- marknadsinspektionen vid , Energimarknad 2005, s. 14 f. Utredningens förslag till finansieringslösning en balans mellan å ena sidan nivåerna på de statliga åtagandena och kostnadseffekterna för anläggningsinnehavarna samt å andra sidan att de skadelidande ges ett anständigt skydd. Statsmakterna förfogar över de medel som behövs för att åstadkomma en sådan väl avvägd balanspunkt. En rimlig övre gräns för kärnkraftsindustrins skyldigheter att finan- siera det obegränsade ansvaret kan därmed sättas med beaktande av dels de nivåer som Paris- och tilläggskonventionen föreskriver, dels industrins sammanlagda pålagor. Det skulle kunna finnas skäl att gå längre och låta anläggningsinnehavarens skyldighet att finansiera en ekonomisk täckning av det obegränsade skadeståndsansvaret sträcka sig även utöver så att detta ansvar träder in igen efter . Mot detta talar emellertid sammanfatt- ningsvis – i enlighet med vad som utvecklats ovan – de negativa kon- kurrensaspekterna för industrin och det faktum att konventions- staterna till stannat vid efter noggranna överväganden i fråga om å ena sidan risker och kostnader förbundna med en olycka samt å andra sidan den låga sannolik- heten för en olycka. Ytterligare ett skäl som talar mot ett högre finansieringskrav är att det är ytterst osannolikt att en kärnkrafts- olycka med så allvarliga konsekvenser inträffar och att det därför är främmande att ålägga bolagen ett kostnadsansvar som går längre. En annan viktig omständighet att beakta är att ett på förhand avgränsat belopp kan vara möjligt att finna försäkring för på den privata marknaden, medan ett obegränsat ansvar inte är möjligt att finansiera. Ett avgränsat belopp är vidare nödvändigt för ett statsåtagande eftersom det annars skulle vara omöjligt att beräkna åtagandet. Ytterst bör man dessutom beakta att ytterligare ersättning – utöver de ersättningsnivåer som följer av Paris- och tilläggskonventionen enligt den nuvarande regleringen – kan betalas efter särskilt riks- dagsbeslut med stöd av 33 § atomansvarighetslagen. Någon särskild ersättningsnivå garanteras inte med stöd av bestämmelsen och här anges inte heller när bestämmelsen skall träda in. Med stöd av en bibehållen sådan reglering ges staten en möjlighet att tillhandahålla ersättning redan innan anläggningsinnehavarens samtliga tillgångar har tagits i anspråk för det fall detta skulle bedömas vara mest ända- målsenligt. kan i särskild lag avgränsa rätten till ersätt- ning och i övrigt ange de närmare villkoren för ersättning. Genom en sådan ordning skapas enligt utredningens mening ett flexibelt system där anläggningsinnehavarens obegränsade ansvar kan vägas Utredningens förslag till finansieringslösning av mot de skadelidandes behov av ytterligare ersättningsmedel och samhällets intresse av möjligheten till en fortsatt produktion av kärn- kraftsel. 9.4Prissättningen av statliga åtaganden på atomansvarsområdet Bedömning: Utgångspunkten är att den nuvarande premiesätt- ningen som gäller för försäkringar på den privata marknaden, och som ligger till grund för de ansvarsförsäkringar som finns på atomansvarsområdet, bör tjäna som ett underlag för att be- räkna den riskavspeglande avgift som skall tas ut för de statliga åtagandena. Det är emellertid inte möjligt att redan på förhand närmare bedöma avgiftsnivån. Sådana överväganden ankommer det på att göra när det blir aktuellt med stat- liga åtaganden. Det avgiftssystem som införs måste utformas så att kärnkraftsin- dustrin ges ett reellt kostnadsansvar. är det av stor bety- delse att avgifterna som åläggs den svenska kärnkraftsindustrin inte blir så höga att kostnaderna för detta starkt försvårar eller hämmar svenska elproducenters förmåga att konkurrera på de avreglerade konkurrensutsatta nordiska och europeiska elmarknaderna. Att finna en fungerande ordning för prissättning ställer alltså krav på balans mellan å ena sidan det förhållandet att ett obegränsat an- svar innebär att pålagorna för industrin naturligt ökar och å andra sidan att finansieringssystemet utformas så att det inte mer påtag- ligt hämmar konkurrensen. En lösning för att skapa ett mer konkurrensneutralt garantisystem är att i viss mån subventionera avgifterna för statens åtaganden. Storleken på avgifterna måste emellertid bestämmas så att de ger kompensation för förväntade infrianden samt för systemets administrationskostnader. En sådan subventionering får emellertid inte hamna i konflikt med om statsstöd i artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget. Storleken på det exponerade beloppet uppgår för samtliga fyra svenska anläggningsinnehavare till sammanlagt , dvs. intervallet , 650 mil- joner euro, vilket motsvaras av per anläggningsinnehavare. Det exponerade beloppet är alltså tämligen Utredningens förslag till finansieringslösning I realiteten förutsätts också, för att hela beloppet skall tas i anspråk, att det extremt osannolika scenariot inträffar att samtliga fyra anläggningsinnehavare skulle drabbas av en atomolycka. Därtill kommer den låga sannolikheten i sig för att en reaktorolycka skulle inträffa. Beträffande prissättningen av statens åtaganden har företrädare för under hand upplyst utredningen om att för det fall skulle få i uppdrag att ställa ut och därmed också prissätta ett statligt åtagande inom ramen för den statliga garanti- modellen skulle sannolikt, som en del av prissättningen, uppgifter hämtas in angående hur försäkringsbranschen prissätter försäkring . Den nuvarande premiesättningen på den privata marknaden, och som ligger till grund för de ansvarsförsäk- ringar som Nordiska Kärnförsäkringspoolen meddelar, skulle alltså kunna tjäna som ett underlag för att beräkna premierna. Med ett system där staten finansierar per anläggnings- innehavare genom – företrädesvis – ett återförsäkringsåtagande som prissätts på samma sätt som om försäkring skulle stå att finna i detta intervall på den privata återförsäkringsmarknaden, torde kost- naderna för industrin inte bli så höga att garantierna riskerar att bli konkurrenshämmande. Eftersom en försäkringspremie inte följer en linjär utveckling, utan i stället sätts så att kurvan flackar ut, blir premien lägre ju högre upp försäkringsbeloppen når. Med en sådan prissättning skulle också risken för att en modell med statliga åtagan- den skulle försvåra och hindra utvecklingen på den privata markna- den minimeras. måste detta emellertid balanseras mot att de avgifter som tas ut inte får verka hämmande på utvecklingen av de privata finansieringslösningarna. Med hänsyn till att det även framöver i första hand kan förväntas bli aktuellt med olika typer av försäkringslösningar, som inkluderar ett stort antal försäkrings- och återförsäkringsgivare och spänner över mer än den svenska markna- den, är det enligt utredningens mening inte sannolikt att prissätt- ningen skulle verka hämmande på marknaden. Enligt utredningens mening bör prissättningen, som naturligtvis skall vara riskavspeglande och också täcka eventuella administrativa kostnader, i görligaste mån följa premiesättningen på den privata försäkringsmarknaden. Utredningens förslag till finansieringslösning 9.5En sammanfattande stegmodell av utredningens förslag och bedömningar i finansieringsfrågan Utredningens förslag och bedömningar i fråga om finansieringen av anläggningsinnehavarens obegränsade ansvar kan sammanfattnings- vis illustreras med följande stegmodell. 1 200 milj. euro kan fastställa ev. kompletterande ersättning efter särskilt beslut (nuvarande 33 § atomansvarig- hetslagen) om anläggningsinnehavarens samtliga till- gångar inte förslår att täcka skadorna. Anläggningsinnehavaren svarar med sina tillgångar. I och för sig möjligt med fortsatt finan- siell täckning, mot avgift, i form av statliga åtaganden eftersom det inte finns någon annan övre gräns för statens garantiåtaganden än hur långt avgifterna kan bäras av industrin utan att det får alltför stora negativa effekter på konkurrenssituationen. Ett obegränsat stat- ligt åtagande skulle dock inte vara möjligt att beräkna. Tredje steget i tilläggskonventionen. Det gemensamma statsansvaret, , träder in när kostna- derna överstigit 1 200 milj. euro oavsett ett obegränsat ansvar. Andra steget i tilläggskonventionen. Finansiell täckning, mot avgift, i form av statliga åta- ganden inom ramen för den statliga garantimodellen. Staten åtar sig betalningsansvaret mot avgift från . (Anläggningsinnehavaren ansvarar under alla förhållanden enligt upp till denna nivå och är skyldig att ha försäkring eller annan ekonomisk säkerhet. Staten har med utgångs- punkt i ett subsidiärt ansvar för detta belopp.) Nivån på det belopp som det går att finna försäkringstäckning för på den privata försäk- ringsmarknaden. 10System för hantering av ersättningsanspråk och skadereglering I atomansvarighetslagen saknas i stort sett, precis som i de flesta andra konventionsstaters rättsordningar, särskilda regler om hur ska- dor efter en allvarlig atomolycka skall regleras. Vad beror det på? Har de enskilda staterna helt enkelt slagit sig till ro med förhopp- ningen att skaderegleringen kan förväntas fungera i händelse av en olycka? Trots allt måste det finnas en beredskap för att kunna hantera ett omfattande skaderegleringsförfarande. Förhållandena på atomansvars- området är särpräglade såtillvida att en enda olycka kan generera ett mycket stort antal ersättningsanspråk. Detta förhållande kan i någon mån åskådliggöras med det exemplet att enbart de tyska myndighe- terna efter olyckan i kärnkraftverket i Tjernobyl i dåvarande Sovjet- unionen fick hantera cirka 300 000 skadefall, vilka i de flesta fall rörde sak- och förmögenhetsskador till följd av radioaktivt nedfall på egendom, trädgårdsprodukter m.m.1 Det saknas enhetliga uppgifter om vilka de ekonomiska följderna av är. I en FN- rapport2 uppges att kostnaderna enbart i av efter olyckan beräknas ha uppgått till 235 miljarder US- dollar. Den ukrainska regeringen har uppskattat kostnaderna efter olyckan mellan åren 1986–2000 till 148 miljarder US-dollar3. Det bör dock understrykas att en olycka av den omfattningen inte kan in- träffa i där reaktorerna är försedda med reaktorinneslutningar och filteranläggningar som är avsedda att förhindra utsläpp av radio- aktiva partiklar i omgivningen. 1Dirk Harbrücker, Claims Settlement Procedures and Costs, /, Reform of Civil Nuclear Liability, Symposium 1999, s. 375. 2UNDP/, The Human Consequences of the Chernobyl Nuclear Accident, A Strategy for Recovery, Chernobyl Report-Final-240102, 25 January 2002. System för hantering av ersättningsanspråk och skadereglering Även om en olycka som den i Tjernobyl inte kan inträffa i den typ av anläggningar som finns här kan det inte uteslutas att även en mer begränsad olycka i en sådan anläggning kan ge upphov till om- fattande skaderegleringskrav. För att belysa vilka kostnader som kan vara förknippade med en atomolycka kan nämnas olyckan 1979 vid den amerikanska atomanläggningen . Trots att olyckan knappast hade någon påverkan utanför själva anläggningen ledde den till ersättningskrav från 10 000-tals personer4 och kostna- derna uppgick till sammanlagt cirka 100 miljoner USD5. Till stor del var kostnaderna dock att hänföra till ersättning åt försvarare och till andra ombudskostnader. För att kunna hantera krav på ersättning från ett mycket stort antal skadelidande krävs att det finns klara riktlinjer och en väl fun- gerande organisation för hantering av skadeärendena. Det skall vara möjligt att utreda om skadeståndsskyldighet föreligger och att för- handla med de skadelidande samt fatta beslut om ersättning inom rimlig tid även om hundratusentals krav från skadelidande kommer in. Vidare måste det finnas utrymme för att hantera vissa av dessa er- sättningsanspråk i domstol. Ett särdrag inom atomansvarsområdet som påverkar skadereg- leringsprocessen och ställer krav på samordning är vidare den om- ständigheten att de medel som ställs till förfogande för att reglera atomskador kommer från olika källor. Anläggningsinnehavaren, för- säkringsgivaren, den som eventuellt ställer annan säkerhet och staten kan alla komma att involveras. Även om anläggningsinnehavarens ansvar är obegränsat följer av den reviderade tilläggskonventionen att samtliga stater anslutna till denna konvention tillsammans skall bidra med ersättning . Därutöver kan statliga medel som härrör från anläggningsstaten komma att aktualiseras. En omfattande atomolycka kan dessutom riskera att leda till att skador uppstår i flera olika länder och att delvis olika rättssystem därmed aktualiseras. Detta ställer särskilt högra krav på fungerande rutiner för att kunna samordna den stora mängd skadeståndskrav som kan komma från skadelidande i de olika berörda staterna. Skade- regleringsförfarandet kräver också att den berörda försäkringsgiva- ren kan samverka med myndigheterna i den ansvariga staten. I vissa fall kan t.ex. försäkringsgivaren behöva få tillträde till det förorenade 4Svenska Atomförsäkringspoolen (numera Nordiska Kärnförsäkringspoolen), Handlingsplan för Svenska Atomförsäkringspoolen i händelse av en större kärnkraftsolycka. 5John L. Quattrocchi, in the : An Insurer´s Perspective, /Symposium 1999, s. 392. System för hantering av ersättningsanspråk och skadereglering området, ta del av sjukhusjournaler eller kanske få del av eventuella inspelningar från övervakningskameror eller liknande för att kunna verifiera skadorna. 10.2Bestämmelser i gällande rätt av betydelse för skaderegleringen vid en atomolycka Enligt allmänna skadeståndsrättsliga regler skall en skadelidande i första hand vända sig direkt till skadevållaren med sitt krav på er- sättning. I händelse av en atomolycka skulle detta innebära att den skadelidande har att vända sig till anläggningsinnehavaren. I 24 § atomansvarighetslagen finns det emellertid en särregel som bygger på och som ger en ersättningsberättigad skadelidande en möjlighet att få ut ersättningen direkt av försäk- ringsgivaren (s.k. direkt talan). Det avgörande skälet till att en bestämmelse om direkt talan inför- des i svensk rätt har i förarbetena framhållits vara att den skadelidan- de därigenom får möjlighet att direkt få en dom som kan verkställas mot försäkringsgivaren, även om denne är utländsk6. Bestämmelsen har formulerats så, att förhållandet mellan anläggningsinnehavaren och försäkringsgivaren inte berörs. När det gäller den situationen att anläggningsinnehavarens ansvar säkerställs genom ekonomisk garanti av annan art än ansvarsförsäk- ring, vilket är möjligt enligt 27 § andra stycket atomansvarighets- lagen, bör det framhållas att den skadelidande kan vända sig direkt också mot den som gentemot anläggningsinnehavaren har förbundit sig att tillhandahålla en säkerhet eller på något annat sätt svara för anläggningsinnehavarens skyldigheter att betala skadestånd. Regeln om direkt talan gäller alltså inte enbart i förhållande till en försäk- ringsgivare. Detta följer av 27 § tredje stycket atomansvarighets- lagen. Enligt denna bestämmelse skall vad som föreskrivs i lagen om försäkring också gälla sådan säkerhet som ställs för ansvaret enligt lagen7. Med stöd av kan de enskilda staterna före- skriva en möjlighet till s.k. direkt talan. Bestämmelsen har påverkat utformningen av artikel 6 (a) i som reglerar mot vem anspråk på skadestånd kan göras gällande.