sou · GUB31 · 2007-01-01 00:00:00 — framhålls det att reglerna om överlämnande av driften av sjukhus till en privat entreprenör bör övervägas på nytt i samband med att regeringen tagit ställning till Utredningens om icke vinstutdelande aktiebolag förslag om nya bolagsformer. Reger- ingen avser därför att tillsätta en utredning för att se över dessa frågor. Liksom t.ex. hälso- och sjukvård är skolan ett område som i direktiven till Utredningen om icke vinstutdelande aktiebolag särskilt framhölls som mindre lämpligt för drift av kommersiella intressen.13 Ståndpunkten går bl.a. tillbaka på regeringens uttalande i prop. 2001/02:35, Fristående skolor, där det restes farhågor för kommande intressekonflikter mellan skolväsendets mål och för- väntade vinster. Regeringen såg en risk i att vinstintressen kan mot- verka den pedagogiska utvecklingen och bidra till att förstärka 12Lagutskottets betänkande 2005/06:LU4 samt rskr 2005/06:32 Nya driftformer i den kommunala gymnasieskolan ekonomiska och sociala klyftor. Det ansågs också finnas en risk för allt för kortsiktiga engagemang.14 Förslaget att tillåta bolagsbildningar inom ramen för det offent- liga skolväsendet är en samarbetsform som vilar på andra grunder än marknadsmässighet, eftersom det är fråga om kommunala bolag, om än med inslag av privat ägande. Dessa bolag ska vara en del av det kommunala utbildningsutbudet och ska – frånsett organisa- tionsformen – följa de regler som gäller för gymnasieskolor med offentlig huvudman. Det är därför mycket angeläget att den kommunala självkostnadsprincipen gäller för denna verksamhet på samma sätt som för den del av den kommunala skolan som drivs i förvaltningsform. Kommunallagens regler om kommunala företag är inriktade på att ge kommuner och landsting instrument för inflytande och kontroll över företag där de har något slags andelsintresse. Det gäller i alla de fall då kommuner använder sig av ett enskilt rätts- subjekt för att fullgöra en uppgift.15 Lagen gör skillnad mellan hel- och delägda företag. För de helägda företagen ställs särskilda krav på att fullmäktige bl.a. ska fastställa det kommunala ändamålet för verksamheten, utse styrelseledamöter och ta ställ- ning till beslut som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. Detta framgår av 3 kap. 17 § kommunallagen. I samarbetssituationer, när det är fråga om delägda företag, ställs inte lika omfattande krav. I stället är fullmäktiges uppgift att se till att ett delägt kommunalt företag i rimlig omfattning blir bundet av kraven i 17 §. Avgörande för i vilken utsträckning det sker ska t.ex. vara andelsförhållandena i företaget, arten av den verksamhet som bedrivs och övriga omständigheter (18 §). Även när en kommun bedriver verksamhet i företagsform gäller grundläggande kommunala principer. För det första ska verksam- heten i företaget ligga inom ramen för den kommunala kompeten- sen. Kommunen får inte driva verksamhet i företagsform som den inte hade kunna bedriva inom ramen för den egna förvaltningen. Verksamheten ska också följa de begränsningsprinciper som finns för den kommunala kompetensen. En av dessa – självkostnadsprincipen – är av särskilt intresse här. De kommunala företag som får bedriva gymnasieutbildning ska ingå i det kommunala utbildningsutbudet och ses som en del av den kommunala gymnasieskolan. Det är därför att största betydelse att 2001/02:35 s. 31 1990/91:117 s. 52 Nya driftformer i den kommunala gymnasieskolan självkostnadsprincipen gäller i dessa företag, oavsett hur stor eller liten andel kommunen har i företaget. Självkostnadsprincipen innebär i korthet att verksam- het inte får drivas i vinstsyfte. Det betyder att kommunen inte får ta ut högre avgift än vad som motsvarar kostnaderna för de tjänster och nyttigheter som kommunen tillhandahåller. Självkostnadsprin- cipen har tillämpats i verksamhet , men för- des in i kommunallagen (8 kap. 3 c §) först . I förarbetena till den bestämmelsen anges att principen är tänkt att gälla i all verksamhet. Viss osäkerhet kring verksamhet som ut- förs i kommunala företag finns dock. För det första framhålls det i förarbetena till lagen att tillämpningen av självkostnadsprincipen behöver regleras i avtal, bolagsordning eller liknande när ett kom- munalt företag eller en entreprenör utför en uppgift.16 För det andra medger, som redovisades, 3 kap. 18 § kommunal- lagen viss flexibilitet, eftersom kravet på att kommunfullmäktige bl.a. ska fastställa det kommunala ändamålet för ett företags verk- samhet endast gäller i den omfattning som än rimlig med hänsyn till bl.a. ägarförhållandena. När man talar om verksamhetens mål är det därför en central princip i dessa överväganden. Till följd av kommunallagens reglering finns det alltså en osäker- het om självkostnadsprincipen alltid gäller i kommunala företag när kommunen endast har en andel i detta. Den möjlighet att bilda kommunala företag som föreslås här gäller endast delägda företag. Med nuvarande reglering medför det att det inte med säkerhet går att på förhand säga i vilka fall principen kommer att gälla. För att säkerställa kravet på att självkostnadsprincipen alltid ska gälla i den typ av kommunala företag som det här öppnas möjlighet för, krävs en hänvisning i skollagen som klargör detta. Utredningen föreslås därför en sådan bestämmelse som anger att självkostnadsprincipen i 8 kap. 3 c § kommunallagen alltid ska gälla i dessa företag. I anslutning till resonemangen om självkostnadsprincipen väcks frågan om behovet av särskilda regler om vinstbegränsning. Enligt utredningens uppfattning finns det en tydlig skillnad mellan den typ av kommunala företag inom gymnasieskolan som här föreslås och när offentligt finansierad verksamhet läggs ut i privat drift, eftersom det i det senare fallet är det fråga om en verksamhet på en konkurrensutsatt marknad. Så är t.ex. fallet när privata företag driver sjukvård som är offentligt finansierad. De bolag som har rätt att 1993/94:188 s. 82 Nya driftformer i den kommunala gymnasieskolan driva gymnasieskolverksamhet är av annat slag. De verkar inte på någon marknad och är inte föremål för konkurrens eftersom det är fråga om kommunala bolag utan rätt att drivas i vinstsyfte. Det sak- nas därför anledning att för dessa bolag föreslå särskilda regler om vinstbegränsningar. Att de kommunala bolagen inte får drivas i vinstsyfte hindrar emellertid inte att mindre överskott ändå kan uppkomma. I sådana fall bör dessa få användas för att utveckla verksamheten. Entreprenader i kommunala företag En fråga som uppkommer med anledning av utredningens förslag om vidgade möjligheter till entreprenader är om även de kommu- nala företagen inom gymnasieskolan ska ha rätt att – liksom kom- munen annars – köpa in undervisning och andra tjänster, t.ex. på entreprenad? Utredningens ståndpunkt har varit att det kommunala företag som tillåts inom gymnasieskolan endast ska förekomma i vissa undantagsfall, när en samverkan mellan skola och privata intressen endast är möjlig om det kan ske i en särskilt bildad, gemensam juridisk person. För att behålla denna restriktiva inställning till den kommunala företagen i skolan bör det ställas höga krav på en ut- bildning som dessa kan erbjuda och att skolorna har tillräckliga resurser för att på egen hand kunna tillhandahålla all den under- visning som krävs. Utredningen anser därför att det inte ska vara möjligt för de kommunala företag som bedriver gymnasieutbild- ning att lägga ut delar av sin verksamhet på entreprenad. 6.2.4Elevernas ställning – ansvaret för skolverksamheten I de föregående avsnitten har behandlats ett antal olika aspekter av att tillåta kommunala företag att bedriva gymnasieutbildning. I många avseenden rör de direkt eleverna. Det handlar t.ex. om förutsättningarna för antagningen, rätten att fullfölja en utbildning och, framförallt kvaliteten på den utbildning som ges. I det här avsnittet sammanfattas de tidigare förslagen för att ur ett elev- perspektiv belysa dess innebörd. Några särskilda förslag läggs däremot inte fram i detta avsnitt. Nya driftformer i den kommunala gymnasieskolan Ett kommunalt företag som bedriver gymnasieutbildning är huvud- man för utbildningen. Det innebär att det är till företrädare för företaget som eleven ska vända sig i frågor som rör utbildningens genomförande. Lärare och rektor finns hos företaget och har det ansvar som följer av skollagstiftningen. Ansökning, mottagande och antagning Ansökningsförfarandet, mottagning och antagning handhas av kommunen. Det kommunala företaget har ingen uppgift i den delen utan tar över ansvaret för verksamheten först i och med att utbildningen ska påbörjas. Undervisning, skolledning, betygssättning Det är utförandet av undervisningen som sker hos företaget. Det innefattar också planering och uppföljning av undervisningen i den utsträckning som åligger lärare och rektor. Kommunen har emeller- tid det övergripande ansvaret för det kommunala utbildnings- utbudet. I det ingår även de kommunala företagens utbildningar. Kommunen får därför ett avgörande inflytande över hur företaget utformar sina utbildningar. Kommunen måste skapa rutiner och organisation för att kunna följa upp utbildningsverksamheten hos företaget och för att kunna säkerställa att den uppfyller de kvalitetskrav som ställs. Lärare och rektor finns hos företaget. Bestämmelserna i skol- lagen med tillhörande författningar gäller för dem utan avvikelser. Rektorn har därmed det ansvar som pedagogisk ledare med till- hörande uppgifter som följer av i första hand avsnitt 5.6 i läro- planen. För lärarna gäller på motsvarande sätt skollagens krav på behörighet samt ansvar för undervisningen. Lärarna svarar därmed också för betygssättningen och annan myndighetsutövning som har samband med undervisningen. Flera kommuner – samverkansavtal Om flera kommuner ingår i ett kommunalt företag som driver gymnasieutbildning krävs ett samverkansavtal för att reglera gemen- samma frågor om t.ex. förfarandet vid ansökning, mottagning och antagning. Eleverna i de samverkande kommunerna söker, inom ramen för det kommunala antagningssystemet, till den utbildning som kommunen erbjuder i företaget. Frisöksprinciperna ger även eleverna i en kommun som inte ingår i samverkansområdet Nya driftformer i den kommunala gymnasieskolan möjlighet att tas in till utbildning hos företaget. Skollagens regler om interkommunal ersättning blir då tillämpliga. I ett samverkansavtal är det också lämpligt att reglera frågor om ersättning och andra gemensamma angelägenheter. Bestämmelser om lärares och rektors befogenheter att tillrättaföra elever finns i 6 kap. 21–25 §§ gymnasieförordningen. De innebär i huvudsak följande. En lärare får uppmana en elev att ändra sitt uppförande eller visa ut eleven från undervisningslokalen. Vid upp- repade eller allvarligare förseelser övertar rektorn ansvaret. Rektorn ska utreda orsakerna till beteendet och kan dela ut en skriftlig varning. Om det inte hjälper eller om elevens uppförande bedöms vara skadligt för andra elever får eleven stängas av från under- visningen . I yttersta fall får eleven förvisas från skolan under högst tre terminer. Beslut om avstängning och förvisning fattas av styrelsen för utbildningen. I avvaktan på att styrelsen kan fatta beslut får rektor besluta om avstängning med omedelbar verkan. I förslaget till ny skollag har dessa bestämmelser tagits in i skol- lagen (12 kap. 23–27 §§ förslaget till ny skollag). Den enda sakliga ändringen är att befogenheterna för styrelsen för utbildningen har, i enlighet med förslaget om ett gemensamt skolväsende, ersatts av motsvarande befogenheter för huvudmannen. Förslaget om kommunala företag inom gymnasieskolan innebär att företaget är huvudman för undervisningen. Lärare och rektor är anställda hos det företaget och har, inom ramen för företagets verksamhet, rätt att vidta de disciplinåtgärder som gymnasieför- ordningen (och förslaget till ny skollag) ger dem befogenhet att vidta. Blir det däremot fråga om avstängning eller förvisning, ska beslut om detta fattas av styrelsen för utbildningen, alltså den an- svariga kommunala nämnden. Genomförs förslaget till ny skollag är det kommunen, i egenskap av huvudman för den övergripande verksamheten och ansvarig för ungdomars studier och sysselsätt- ning, som ska fatta det beslutet. Detta kräver en anmälan från rektorn hos det kommunala företaget. Rätt att fullfölja utbildning Kommunen ska svara för antagning och mottagande av elever till de utbildningar som anordnas hos ett kommunalt företag. Sådana ut- bildningar ingår i det kommunala utbildningsutbudet. Nya driftformer i den kommunala gymnasieskolan ska därför också tillgodose elevernas rätt att fullfölja sin utbildning. Bestämmelserna i 5 kap. 16–20 §§ skollagen ska därför tillämpas även för utbildning som sker hos ett kommunalt företag. Kom- munen får bära ansvaret för att de praktiska svårigheter som detta kan medföra löses. 6.2.5Myndighetsutövning – särskilt betygssättning Utredningens förslag: Ett kommunalt företag som bedriver gymnasieutbildning ska anförtros den myndighetsutövning som krävs för fullgörandet av skolverksamheten. Utredningen har tidigare angett att de kommunala bolag som har rätt att driva gymnasieskola i alla avseenden ska likställas med övriga skolor inom den delen av skolväsendet som har allmän huvudman. Enda undantaget gäller alltså möjligheten att organisera skolverksamheten i form av ett kommunalt företag. Det betyder att reglerna om gymnasieutbildning i skollagen och tillhörande författ- ningar ska gälla även de skolor som drivs av ett kommunalt företag. Några speciella regler för vilka myndighetsutövande uppgifter som ska kunna utföras behöver därför inte finnas. Däremot är det nödvändigt med ett särskilt bemyndigande i lag för att dessa regler ska bli tillämpliga också i skolor som inte drivs i förvaltningsform. Utredningens förslag: En gymnasieutbildning som tillhanda- hålls av ett kommunalt företag ska ha en ansvarig rektor. Rektorn är den person som har det huvudsakliga ansvaret för myndighetsutövande uppgifter i skolan. Som angavs i förra av- snittet avses inga förändringar i det avseendet i de skolor som drivs av ett kommunalt företag. Även i övriga avseenden eftersträvas en rektorsroll som är likadan som i skolväsendet i övrigt. Den organi- satoriska skillnaden mellan de skolor som drivs av kommunala företag och övriga kommunala skolor innebär att det inte är möjligt att låta en kommunalt anställd rektor även svara för rektorsfunk- tionen i den företagsdrivna skolan. Eftersom det är fråga om olika Nya driftformer i den kommunala gymnasieskolan huvudmän för verksamheten är det, som framgått, nödvändigt med en särskild rektor för dessa. Offentlighet och sekretess i bolagen Utredningens förslag: Tryckfrihetsförordningens bestämmel- ser om allmänna handlingars offentlighet ska gälla för samtliga de bolag, föreningar och stiftelser som driver gymnasieutbild- ning med stöd av de nu föreslagna reglerna i 16 kap. 11–14 §§ skollagen. Därmed kommer även sekretesslagen att gälla för denna skolverksamhet. Det innebär att skyddet för känsliga uppgifter kommer att gälla såväl i fråga om utlämnande av all- männa handlingar som när det gäller tystnadsplikten för per- sonal som är anställd vid dessa skolor. En följdändring görs också i arkivlagen. För att tillgodose allmänhetens krav på insyn i den kommunala verksamheten finns i 1 kap. 9 § sekretesslagen en bestämmelse som utsträcker rätten att ta del av allmänna handlingar hos myndighet till att också omfatta kommunala företag. Bestämmelsen innefattar även kommunalförbund. Handlingsoffentligheten gäller i sådana företag där kommuner eller landsting, ensamma eller tillsammans, har ett rättsligt bestämmande inflytande. Med det menas bl.a. aktiebolag där kommunen eller har mer än hälften av rösterna i bolaget eller har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av styrelseledamöterna. Är det bolag där flera kommuner eller landsting är ägare är det alltså det samlade offentligrättsliga ägandet som avgör om ett rättslig bestämmande inflytande föreligger. I sådana delägda företag där kommunen inte har ett så stort inflytande att det betraktas som rättsligt bestämmande anges det i 3 kap. 18 § KL att fullmäktige ska verka för att allmänheten ändå ges möjlighet till insyn. Någon lagstadgad insynsmöjlighet finns inte då, utan i dessa fall är insynen beroende av att avtal som garan- terar detta träffas i varje enskilt fall. Förutom den nämnda paragrafen om insyn i kommunala företag finns i 1 kap. 8 § sekretesslagen en bestämmelse som i offentlighets- och sekretesshänseende jämställer särskilt angiven verksamhet hos vissa organ med vad som i detta avseende gäller hos Nya driftformer i den kommunala gymnasieskolan Detta sker genom att organet och verksamheten ifråga förs in i den bilaga som finns till sekretesslagen. Som exem- pel kan nämnas att rätten att hos myndighet ta del av allmänna handlingar enligt tryckfrihetsförordningen också ska gälla hos arbetslöshetskassor enligt lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor i den verksamhet som avser prövning av ärenden om arbetslöshets- ersättning. På motsvarande sätt gäller offentlighetsprincipen hos ifråga om fördelning av statsbidrag mellan folk- högskolor och studieförbund (SFS 1976:1046). På så sätt blir, med stöd av 1 kap. 8 § andra st. sekretesslagen, tryckfrihetsförordning- ens regler om allmänna handlingars offentlighet tillämpliga även på denna verksamhet. Som en följd av det anges i samma stycke att de organ som tagits upp i bilagan också ska jämställas med myndighet när det gäller sekretesslagens tillämplighet. Även sekretesslagen gäller alltså för den verksamhet som anges i bilagan. Offentlighetsprincipen gäller i full utsträckning för all verksam- het inom den del av skolväsendet som handhas av det allmänna. Den möjlighet till företagsbildningar som föreslås ska, som tidigare framhållits, inte innebära annat än ett organisatoriskt alter- nativ till verksamhet som drivs av nämnd. Det är an- geläget att förslaget inte minskar möjligheterna till insyn i den offentliga skolverksamheten. För att bibehålla full insyn i gymna- sieskolan krävs särskild reglering eftersom rätten till insyn i kommunala företag i 1 kap. 9 § sekretesslagen inte har tillräcklig omfattning. Det sätt som utredningen bedömer som lämpligast är att de bolag, föreningar och stiftelser som här föreslås få bedriva gymnasieutbildning tas upp i bilagan till sekretesslagen. De kommer därmed – med stöd av 1 kap. 8 § sekretesslagen – att jämställas med myndigheter på det sättet att tryckfrihetsförordningens regler om allmänna handlingars offentlighet gäller. Som en följd av det blir även sekretesslagens bestämmelser tillämpliga. Sammanfattningsvis föreslår alltså utredningen att all verksamhet hos de bolag, föreningar och stiftelser som bedriver gymnasieverk- samhet med stöd av 16 kap. 11 § skollagen ska föras in i sekretess- lagens bilaga. Med hänvisning till 1 kap. 8 § andra st. sekretesslagen kommer de då att omfattas av tryckfrihetsförordningens regler om handlingsoffentlighet. Vidare kommer sekretesslagen att gälla för verksamheten. Det betyder inte bara att sekretess kan gälla för upp- gifter i allmänna handlingar utan också att personalen som är an- ställd vid dessa skolor ska iaktta den tystnadsplikt som enligt 7 kap. 9 § sekretesslagen gäller i övriga skolor med allmän huvudman. Nya driftformer i den kommunala gymnasieskolan En följd av att principen om handlingsoffentlighet gäller för verksamheten i de kommunala företagen som driver gymnasieskola är att företagen också är skyldiga att arkivera de handlingar som kommer in eller upprättas i verksamheten. Arkivlagen (1990:782) blir därmed tillämplig för dessa företag. Bestämmelserna om kom- munala myndigheters arkivering omfattar, enligt 2a § arkivlagen, förutom kommunala myndigheter, endast sådana kommunala före- tag som avses i 1 kap. 9 § sekretesslagen. De gäller alltså endast företag där kommunen har ett rättsligt bestämmande inflytande. För de organ och verksamheter som avses i 1 kap. 8 § sekretess- lagen gäller i stället arkivlagens regler om arkivering hos statliga myndigheter (2 § arkivlagen). För att arkivlagens bestämmelser om kommunala arkiv ska gälla för de här kommunala företagen föreslås därför ett tillägg i 2a § arkivlagen. Utredningens bedömning: Några särskilda regler för tillsyn och kontroll av verksamheten i de bolag som bedriver gymnasie- utbildning är inte påkallade. tillsynsverksamhet sker med stöd av förordningen (2002:1160) med instruktion för . Av den framgår bl.a. att genom utbildningsinspektion ska granska kvali- teten i skolväsendet samt följa upp och utvärdera skolväsendet (2 §). Tillsynen omfattar både offentliga och fristående gymnasie- skolor. Enligt det remitterade förslaget till ny skollag ska ha tillsyn över skolväsendet för barn och ungdomar, där bl.a. gym- nasieskolan ingår. För det ändamålet föreslås också få rätt att inspektera den verksamhet som står under dess tillsyn. Med det följer en rätt att ta del av handlingar och annat material som behövs för tillsynen. En skillnad gentemot är att de föreslagna reglerna om tillsyn m.m. förs in i skollagen (19 kap. i förslaget till ny skollag). Skolor som drivs av de nu föreslagna kommunala företagen ingår i den del av skolväsendet som drivs av det allmänna. De omfattas därför av de regler om tillsyn som gäller . De kommer också att omfattas av den mer detaljerade reglering som föreslås i den nya skollagen. Utredningens bedömning är att det inte krävs några Nya driftformer i den kommunala gymnasieskolan ytterligare, särskilda regler för kontroll och tillsyn av den verksam- hetsform som föreslås. Utredningens bedömning: Förslaget till övergångsbestämmelse i 33 § i remissen med bl.a. förslag till lag om införande av ny skollag bör tilllämpas för de fristående skolor med inslag av kommunalt ägande som av före den nya skollagens ikraftträdande har förklarats berättigade till bidrag. I remissen med förslag till ny skollag föreslås vissa övergångs- bestämmelser för de fristående skolor med delägare som tidigare förklarats berättigade till bidrag. Enligt det förslaget (16 § förslag till lag om införande av skollagen 2006:000) ska dessa skolor anses som godkända enligt den nya skollagen. I 33 § samma lag varar detta godkännande fram till . Bestämmel- serna har tillkommit i avvaktan på denna utrednings förslag i frågan om kommuners rätt att anordna gymnasieutbildning i annan form än ett direkt huvudmannaskap. Utredningens förslag om inrättande av en särskild form av kom- munala företag för bedrivande av gymnasieutbildning har till stor del sin bakgrund i de fristående skolor med delägare som finns . Avsikten är därför att dessa ska övergå till den organisationsform som förslaget innebär. Den övergångsreglering som föreslås i remissen med förslag till ny skollag ger dessa skolor möjlighet att fortsätta sin verksamhet på ett sätt som ger tillfälle till en sådan omstrukturering. Utredningen ansluter sig därför till remissens förslag i denna del. 7.1Förslaget till lag om ändring i skollagen (2006:XXX) I ett nytt tredje stycke lämnas upplysning om att kommuner även får lämna över utförande av gymnasieutbildning till ett sådant kom- munalt företag som avses i 3 kap. 16 § kommunallagen. De närmare förutsättningarna för ett sådant överlämnande framgår av de före- slagna bestämmelserna i 16 kap. 11–14 §§. I ett nytt, tredje stycke har ett tillägg motsvarande det för kommuner enligt 1 §, gjorts beträffande landstingen. I paragrafen finns bestämmelser om ansökan till gymnasieutbildning. För ansökan avseende utbildning som anordnas av ett kommunalt företag finns särskilda regler i 16 kap. 12 §. En hänvisning till den be- stämmelsen har tagits in i ett nytt, andra stycke. Huvudregeln är att det är den huvudman som anordnar utbildningen som ska pröva frågor om mottagande. Detta framgår av första stycket. I ett nytt, tredje stycke anges att särskilda regler ska gälla för ut- bildningar som anordnas av ett kommunalt företag.