sou · GUB31 · 2007-01-01 00:00:00 — Med de nya målsättningar som hade satts upp ökade flexibiliteten i verksamheten. Det fick betydelse för hur kommunerna valde att organisera sin vuxenutbildning. I det här avsnittet ges en beskriv- ning av dels hur vuxenutbildningen utvecklats i några kommuner efter , dels hur regeringen och tagit till vara erfarenheterna från . Utredningen har under sitt arbete haft kontakt med företrädare för vuxenutbildningen i ett antal kommuner och med andra personer med erfarenhet av denna utbildningsform. Detta har gett en bild av vuxenutbildningens utveckling efter . Den komplet- teras av upplysningar hämtade från olika rapporter och utvärder- ingar. Olika modeller för vuxenutbildningens organisation Vuxenutbildningen karaktäriseras av två huvudmodeller. Den första utgår från att ett särskilt beställarcentrum medan den andra har låtit komvux fungera som beställare. Modellerna framträdde redan vid början, när den traditionella komvux- modellen började brytas upp. Valet av modell har ofta koppling till kommunens generella organisation. I de kommuner som har eller har haft en beställar-utförarorganisation skapades ofta en särskild beställarenhet för upphandling av vuxenutbildning på entreprenad. På motsvarande sätt kan man i kommuner med en traditionell för- valtningsorganisation se att vuxenutbildningen ofta administreras av komvux. De flesta kommuner som har behållit verksamheten i huvudsak- ligen egen regi ställs, såvitt avser entreprenader, inför uppgiften att bibehålla kontinuiteten och värna kvaliteten. I många fall har det lett till att dessa kommuner har tillsatt en särskild rektor med an- svar just för entreprenaderna. I vissa mindre kommuner har vuxenutbildningen samlats i sär- skilda gemensamma lokaler, s.k. lärcentra, där både den egna verk- samheten och den som drivs av en entreprenör sker. I vissa fall har man inom vuxenutbildningen blandat entreprena- der. har köpt in kärnämnen från den kom- munala verksamheten eller anlitat underleverantörer. Detta har ökat flexibiliteten och lett till ett bättre resursutnyttjande. har inrättat en kundvalsmodell med vuxpeng som innebär att de anordnare som vill delta i vuxenutbildningen lämnar anbud varefter individen kan välja anordnare. Kurser avropas när de är fulltecknade. Anbudsutvärdering, certifiering och ramavtal ligger till grund för val av anordnare. Fördelarna med detta system upp- fattas vara att individen ges stor valfrihet och själv får göra jäm- förelser ifråga om kvalitet. Nackdelarna visade sig i början på så sätt att flera anordnare slogs ut av ekonomiska skäl. Vikande elev- underlag medförde den att flera utbildningar ställdes in. Eleverna togs i stället om hand av kommunala anordnare. I början hade den egna kommunala verksamheten också problem med övertalighet ifråga om såväl personal som lokaler. kunde problem av det slaget förutses och det blev då möjligt att planera verksamheten så att de kunde undvikas. har av tradition haft en stor verksamhet på vuxenutbild- ningsområdet. Mot slutet av utformade kommunen en strategi för att lägga ut all vuxenutbildning på entreprenad. Ett kommunalt bolag, , skapades för att ersätta den kommu- nala komvuxverksamheten i nämndform. Studium skulle verka under konkurrens på samma villkor som gällde för de privata ut- förare som tog hand om större delen av utbudet. Studium fick finansiella problem som till slut ledde till att tving- ades att gå in och överta kostnadsansvaret för bolaget. kopplades stadsrevisionen in för att granska be- redning och beslutsgång.7 Det framträdde då brister av olika slag i förberedelserna för organisationsförändringen. Stadsrevisionen kon- staterade att kommunen hade levt upp till de formella kraven på beredning men att beredningsunderlaget inte var fullgott. Däremot gjordes ingen granskning av vilka konsekvenser som uppstod genom att av utbildningsutbudet fördes över på privata anordnare. har gått tillbaka till att i större utsträck- ning anordna vuxenutbildningen i egen regi. Inom den del som allt- jämt läggs ut på entreprenad är och de dominerande aktörerna. har valt en medelväg mellan vuxenutbildning i egen regi respektive på entreprenad.8 Komvux sköter större delen av den grundläggande utbildningen och den studieförberedande gymnasiala utbildningen medan yrkesutbildningarna lagts ut på entreprenad. Orsaken till detta uppges vara att kommunen vill behålla en stark ställning som anordnare som man vill utnyttja de yrkes- utbildande företagens kompetenser genom entreprenadlösningar. Ett särskilt vuxenutbildningscentrum svarar för utbildningsplanering 8P&J, konsulter: 2002 06 03, 2002 09 21 och beställning samt samordnar valideringsverksamheten, som an- ses mycket viktig för att placera in sökande på rätt nivå. Kommunen fäster stor vikt vid kvalitetsgranskning av de externa utbildarna och har lagt ner stor möda på att arbeta fram bra upp- handlingsunderlag, med som erfarenhetsgrund. har en likartad intern organisation som , där är det organ som bland annat svarar för att handla upp utbildning. Svenska för invandrare (Sfi) har tidigare handlats upp men kommunen återgick i mitten av 1990- talet till att anordna sfi i egen regi, för att eleverna lättare skulle kunna kombinera sfi med studier inom komvux. Samma bedöm- ning gjordes i , då sfi återfördes från studieförbunden till komvux. För vissa grupper med särskilda be- hov handlar dock fortfarande båda kommunerna upp utbildning av extern anordnare. Inom den gymnasiala vuxenutbildningen handlar upp av utbildningen. Resultatet har av kommunen själv bedömts vara gott. De huvudsakliga skälen för det anses vara strategisk planering och god upphandlingskom- petens.9 I har alla centrala funktioner, däribland rollen som be- ställare av utbildning, koncentrerats till komvux, som alltså både svarar för genomförandet av utbildningen och för att köpa in undervisning på entreprenad vid behov. Bibehållandet av den tradi- vuxenutbildningsorganisationen anses borga för att vuxen- utbildningen ska fungera väl. Erfarenheter av intresse för gymnasieskolan Utredningen har, som angetts tidigare, sammanträffat med företrädare för vuxenutbildningsanordnare i ett antal kommuner. Diskussionen har då rört frågor som har anknytning även till ungdomsutbild- ningen och dess behov och nytta av entreprenader och andra sam- verkansformer. Vuxenutbildningen har i och med och genom upp- dragsutbildning inom ramen för t.ex. arbetsmarknadsutbildningar skaffat sig stor erfarenhet av utbildningsprojekt som riktar sig till vissa grupper. utnyttjar gymnasieskolan dessa erfaren- heter från vuxenutbildningen för vissa enskilda ungdomar. 9 : Entreprenadlösningar i utbildningssystemet i Rapport till 10 04 förekommer t.ex. att elever på individuella program deltar i under- visning hos komvux eller att överenskommelser träffas om enstaka utbildningsplatser på folkhögskolor. Medelstora och större kommuner arbetar mera med grupplös- ningar och större projekt där ungdomsskolan, vuxenutbildningen och arbetsförmedlingen samarbetar. När det gäller samarbetet med utbildningsföretag har kommu- nerna många samarbetspartners av olika storlekar. Privata företag, folkhögskolor och studieförbund anlitas. Generellt redovisas goda erfarenheter men de utvärderingar som gjorts visar att upphand- lingsunderlaget är avgörande för kvaliteten hos den utbildning som sker externt. Det är inte bara förfrågningsunderlaget som är viktigt. Det finns också skillnader mellan olika anbudsgivares förmåga att beskriva sin produkt. Generellt sett är de stora utbildningsföretagen ruti- nerade när det gäller att lämna anbud. Det visar sig i klara och tyd- liga anbud. Mindre utbildningsanordnare lämnar ofta anbud som inte motsvarar kraven i förfrågningsunderlaget, trots att den ut- bildning som kan ges håller god kvalitet. Jämförbarhet när det gäller pris och innehåll, klart definierade avtalsperioder och kon- troll av systemkunskapen anses vara väsentliga faktorer i anbuds- underlagen. De problem som har konstaterats i vuxenutbildningens entrepre- nader hänger i hög grad samman med systemkunskap. Det gäller speciellt betygssättning, där kunskapen i vissa fall är dålig. Den rektor som för kommunens räkning ansvarar för entreprenaderna har ett stort ansvar för att bedöma kvalitet och informera om skolans mål och styrdokument. Vissa kommuner genomför åt- gärder för att informera de entreprenörer som anlitas om detta. Rektorn har sedan ett stort ansvar för att kontrollera och sörja för kvalitetskontrollen. Detta ansvarstagande har utvecklats med de förutsättningar som gäller för entreprenader. Den dagliga ledningen av verksamheten finns hos entreprenörerna, men den kommunalt anställde rektorn har det övergripande ansvaret för undervisningens kvalitet. Det förekommer att rektorn besöker kurser med jämna mellanrum för att med eleverna stämma av kurs- innehåll och undervisning. Enkätundersökningar kan ske i mitten av kurserna, vid kursslutet och efter kursslut för att kon- trollera genomförande och utfall av entreprenaden. Återkoppling bör ske i ett tidigt skede till ledningen för entreprenadföretaget med eventuella krav på justeringar av kurserna. Utbildningsköp och samarbete med högskolan ses som angelägna för den framtida utvecklingen av utbildningen. En variant av det är önskemål från små kommuner om att det bör finnas möjlighet att även på entreprenadbasis samläsa i grupper ungdomar – vuxna i ämnen och kurser som samlar små undervisningsgrupper. 3.3.2Förslaget till ny vuxenutbildningslag De regler som styr vuxenutbildningen finns i ett antal olika lagar. Enligt en skrivelse från Utbildnings- och kulturdepartemen- tet ska dessa samlas i en särskild vuxenutbildningslag (Ds 2005:33). Utgångspunkten är en lagstiftning som nära överensstämmer med utformningen av en ny skollag. De ska vila på samma grundprin- ciper om ett målstyrt system och gällande ansvarsfördelning mellan stat och kommun. Promemorian har remissbehandlats och bereds inom . 3.4Den kvalificerade yrkesutbildningen (KY) KY kom som försöksverksamhet 1996 och permanentades . Den kvalificerade yrkesutbildningen är en egen myndighet och omfattar cirka 12 000 utbildningsplatser. Ut- bildningsformen kompletterar högskolan och yrkeshögskoleförsöket och kommer till största delen att ersätta de nuvarande, nationellt finansierade påbyggnadsutbildningarna. KY är eftergymnasial och bedrivs inte på entreprenad, men kopp- lingen till arbetslivet gör att det finns anledning att studera utbild- ningen lite närmare. KY har tre ur utredningens synpunkt intressanta karaktäristika: Arbetslivet ska stå för 25–av utbildningen i form av lärande i arbetslivet (), KY-utbildningarna styrs av en ledningsgrupp med majoritet från arbetslivet som tar över rektorsfunktionen som saknas i förordningen, samt starttillstånd ges varefter utbildningen omprövas. Ovanstående punkter visar att arbetslivet spelar en aktiv roll i ut- bildningen. Initiativet till en KY-utbildning väntas också komma från arbetslivet, som kan vidtala en anordnare, privat eller offentlig, att genomföra utbildningen. Aktualiteten prövas genom det tids- bundna tillståndet. Dessutom förutsätts att pedagogiken är prak- tiskt inriktad och problemorienterad. KY har visat sig vara en effektiv utbildningsform, speciellt när det gäller frekvensen av erhållet arbete efter utbildningen. Utvärder- ingar visar att av dem som genomgått en KY-utbildning får arbete eller är egna företagare efter utbildnings- tiden.10 Dessa siffror är men anses motsvara situationen även . Den kvalificerade yrkesutbildningens led- ningsgrupper, med majoritet från arbetslivet, har stått modell för flera samarbetsprojekt inom yrkesutbildningen. Samarbetet mellan det regionala och lokala näringslivet inom branscher som har behov av utbildad personal och de utbildnings- anordnare som anlitats för kvalificerad yrkesutbildning har varit fruktbart. I många fall har det lett till en utveckling framför allt av en pedagogik som är problembaserad och praktiskt orienterad mot en reell arbetssituation. Den organisatoriska utformningen av KY och resterande del av vuxenutbildningen är under utredning. En särskild ut- redare ska redovisa förslag om inrättande av en central myndighet för vuxnas lärande, där bl.a. KY-utbildningarna ska ingå.11 10SOU 1999:119 Utvärderingen av KY 4Utvidgade möjligheter till entreprenad? Utredningens bedömning: Utifrån såväl ett elev-, samhälls- som kommunperspektiv finns starka skäl för att utöka möjligheterna till entreprenader inom gymnasieskolan. De kan bidra till att stärka samverkan mellan skolan och arbetslivet och skapa ökad flexibilitet i skolverksamheten. För eleverna kan entreprenader också leda till större valfrihet och ökad tillgång till kompetens och modern utrustning. De kan även underlätta individuella utbildningslösningar och bidra till att utveckla arbets- och undervisningsformerna i skolan. Sett ur ett samhällsperspektiv kan entreprenader främja målen för ungdoms- och skolpolitiken. På det kommunala planet kan de utgöra tillskott till den egna verksamheten. De kan också underlätta den kommunala planeringen och på så sätt bidra till att skapa en effektivare verksamhet. Utredningens uppdrag är att se över bestämmelserna om entrepre- nader i gymnasieskolan och överväga om det finns skäl att vidga de möjligheter som finns . De förslag som lämnas ska grunda sig på en analys av de former för samverkan som finns mellan skola och arbetsliv och i vilken utsträckning entreprenader kan vara en bra lösning i förhållande till andra samverkansformer. I propositionen Kunskap och kvalitet – elva steg för utvecklingen av gymnasieskolan (prop. 2003/04:140) redovisar regeringen i elva punkter hur gymnasieskolan ska kunna utvecklas och kvaliteten höjas. I avsnitt 1.2.5 redogörs närmare för dessa förslag. Huvud- tanken är att utveckla och förbättra gymnasieskolan, så att förut- sättningar skapas för fler elever att nå de gemensamma målen. Utvidgade möjligheter till entreprenad? korthet innebär det att skolan ska förmedla de kunskaper som krävs för elevernas personliga utveckling, aktiva deltagande i samhällslivet, tillgång till ett utvecklande arbetsliv, vidare studier och livslånga lärande. Av de elva punkterna i propositionen är det fyra där utredningen ser en särskild koppling till frågan om entreprenader i gymnasie- skolan. Dessa kommer att tjäna som en utgångspunkt när värdet av entreprenader för den kommunala gymnasieskolan diskuteras. Av- sikten är att klarlägga om entreprenader kan vara ett sätt att lättare nå de uppsatta målen; nämligen att: de yrkesinriktade programmen ska förstärkas, framför allt med förbättrade samarbetsmöjligheter med arbetslivet, integrera kärnämnena i yrkesutbildningarna för att nå större acceptans och måluppfyllelse bland eleverna, öka kvaliteten på de individuella programmen samt skapa en lärlingsutbildning som komplement till den skolför- lagda utbildningen. Tankarna i gymnasiepropositionen utgör grunden för våra övervä- ganden. De förslag utredningen lämnar ska kunna relateras och bidra till att uppnå de övergripande målen för gymnasieskolan. Det är då viktigt att se att gymnasieskolan ska förmedla såväl breda kun- skaper som olika grader av specialisering. Frågan om och hur entre- prenader kan vara ett medel för att höja kvaliteten i gymnasieskolan ska ses mot bakgrund av denna dubbla uppgift. Utredningen har valt att se frågan om en eventuell utvidgning av kommunernas möjligheter att välja entreprenadlösningar inom ramen för gymnasieskolan ur tre olika perspektiv. Det första utgår från elevernas intressen. I den delen tas också upp frågor som rör ut- bildningskvalitet i stort. Det andra ser frågan från ett övergripande samhälls- och arbetslivsperspektiv, medan det tredje tar sikte på för- hållanden som har anknytning till den kommunala och regionala verksamheten. Utgångspunkten för de tre perspektiven är gymnasieskolans många och skiftande uppgifter. Gymnasieskolan verkar i en brytningstid för eleverna. Det är då ungdomar tar ett viktigt steg för att välja väg i livet. Skolans uppgift är att på olika sätt förbereda och ge eleverna verktyg för framtiden. Två av gymnasieskolans största upp- gifter är därför att kvalificera eleverna för att de ska kunna leva upp till de krav som arbetslivet ställer och att ge en utbildning som för- Utvidgade möjligheter till entreprenad? bereder dem för vidare studier. De två uppgifterna hör ihop med uppdraget att vara en del av och stimulera till ett livslångt lärande, där skolan kan bidra till elevernas personliga utveckling och fostran till ett aktivt medborgarskap. För att skolan ska kunna leva upp till dessa åtaganden är det viktigt att skapa en skolsituation som ger eleverna motivation för sina gymnasiestudier. Detta ställer höga krav på gymnasieskolan. Här kommer ett reso- nemang att föras om skolan har tillgång till de kompetenser och ut- bildningsresurser som krävs för att kunna nå de mål som satts upp. Med det i åtanke diskuteras sedan om entreprenader kan bidra till att målen lättare kan nås. I tidigare avsnitt har samhällsutvecklingen kort beskrivits. Utredningen påminner om det som sades där och tror att de utvecklingstendenser som redovisades kommer att fort- sätta. Det betyder i så fall att kraven på gymnasieskolan ökar ytter- ligare; något som i sin tur ger anledning till att fundera över hur de uppställda målen bäst ska kunna nås. Innan de olika perspektiven närmare behandlas finns det anled- ning att påminna om redovisningen i avsnitt 1.3, där kvalitetsbegrep- pet diskuteras. Där finns bl.a. en redogörelse för hur kraven på god utbildningskvalitet ska följas upp och hur organisationen för tillsyn och kontroll i dessa avseenden ser ut. Begreppet kvalitet är centralt; både när det gäller skola och annan verksamhet. I förslagen till den reformerade gymnasieskolan talas det på många ställen om kvalitet och det görs ofta jämförelser mellan olika organisations- eller drift- former just när det gäller skillnader i kvalitet. Det kan t.ex. gälla när undervisning i regi ställs mot externa former. Innan några slutsatser dras i de frågor som har samband med det här upp- draget är det angeläget att reflektera över vad som sagts om kvalitet för att sedan kunna sätta det i relation till undervisning som läggs ut på entreprenad. 4.2Tre perspektiv på entreprenader i gymnasieskolan Det är naturligtvis av avgörande intresse att studera vilken betydel- se det haft för eleverna att viss undervisning har skett på entrepre- nad. Utredningen har visserligen kunnat konstatera att entreprena- dernas omfattning varit stor inom vuxenutbildningen – främst till följd av – medan den varit relativt liten i gymnasie- Utvidgade möjligheter till entreprenad? I de fall utredningen har kunnat se att det förekommer, är dock den generella bilden att entreprenader har inneburit ett till- skott till det ordinarie utbudet av undervisning. De har gett elever- na möjlighet att välja utbildningar eller utbildningsmoment som de inte hade kunnat erbjudas inom ramen för den undervisning som skett i den kommunala skolans egen regi. Det kan också innebära ett tillfälle för elever att på sin hemort få utbildningar som de annars inte hade haft möjlighet till. Bland de kommuner utredningen har varit i kontakt med har just möjligheten att skaffa sig tillgång till kunskap, kompetens och utrustning som inte funnits och inte hade gått att uppbringa inom ramen för den kommunala gymnasieskolan varit det vanligaste skälet till att man har valt entreprenadlösningar. Elevernas erfarenheter av den undervisning som har tillhandahållits av externa utförare varierar. I många fall har samarbetet mellan olika lärare fungerat smidigt och eleverna har inte reflekterat närmare över om det är en eller annan lärare som svarar för under- visningen. Det finns också, såväl från elever som lärare och annan skolpersonal, flera exempel på att samarbete mellan kommunala och externa lärare har uppfattats som utvecklande för undervisningen. På många håll har det bildats gemensamma arbetslag, där lärare från både kommunen och en entreprenör samarbetar. Även om under- visningen sköts av varje lärare för sig förekommer samarbete kring planering och utförande av utbildningen och dess olika moment. Detta har inte bara ökat samhörigheten mellan lärarna utan också upplevts som både stimulerande och kompetenshöjande, när lärare med olika bakgrund har mötts och kunnat utbyta erfarenheter på ett sätt som annars inte hade skett. Entreprenader har också varit positiva för den pedagogiska utveck- lingen, eftersom de har stimulerat framväxten av nya arbetsformer. Särskilt erfarenheterna från visar detta. Exempelvis har undervisning i flera ämnen kunnat integreras, s.k. infärgning. På så sätt har undervisning i t.ex. kärnämnen som svenska och engelska kunnat knytas ihop med undervisning i yrkestekniska ämnen. Den begränsade möjligheten att i gymnasieskolan lägga ut undervisning i kärnämnen på entreprenad försvårar infärgning. Det krävs i så fall att det sker i samverkan mellan en och en extern lärare. Detta står i motsats till regeringens önskan att kärnämnena i högre grad ska präglas av utbildningens inriktning. En ändring som minskar denna begränsning skulle kunna bidra till en ökad integrering av kärnämnena i yrkesutbildningarna. Utvidgade möjligheter till entreprenad? I anslutning till vad vi nu har talat om finns det skäl att nämna lärande i arbete (), arbetsplatsförlagd utbildning (APU) och problembaserat lärande som exempel på pedagogisk utveckling som har vuxit fram ur olika sammanhang och tider. En gemensam näm- nare är att detta är företeelser som kräver undervisning över ämnesgränserna. Som regeringen har angett i gymnasiepropo- sitionen bör undervisningen i kärnämnen i högre grad präglas av den utbildning som eleven har valt. En ökad samverkan ifråga om undervisning i kärn- och karaktärsämnen ställer ökade krav på nya organisatoriska former. Det ger också nya möjligheter för en anpass- ning av den gymnasiala utbildningen till det moderna samhällets krav på utbildning. Därmed ökar kopplingen mellan skola och arbetsliv. Det underlättar även en anpassning av utbudet av utbildning till samhällets behov på . finns det anledning att påminna om skollagens krav på kommunen att erbjuda ett allsidigt urval av nationella program, liksom att antalet platser på de olika programmen ska anpassas med hänsyn till elevernas önskemål. En annan positiv effekt vid entreprenader är det fortsatta kom- munala huvudmannaskapet för verksamheten. Det innebär att kom- munen fortfarande har ansvar för eleverna. För elevernas del bidrar det också till att de får en sammanhållen utbildning, där den del av undervisningen som sker på entreprenad på ett tydligt sätt kan in- tegreras i den övriga undervisningen. Det skapar även garantier för allmänhetens insyn i verksamheten. Dessa aspekter utvecklas närmare i kapitel 5. Det finns också exempel på situationer där entreprenader har medfört vissa olägenheter för eleverna. Det förekommer inte sällan att de tvingas förflytta sig längre sträckor mellan olika undervis- ningslokaler; ibland . Elever har också klagat på bristande samordning mellan den del av undervisningen som skötts av en entreprenör och den del där kommunen själv svarat för under- visningen. Synpunkterna har gällt såväl undervisningens planering som innehållet och betygsättningen. Även om det alltså finns både positiva och negativa omdömen om den undervisning som sker på entreprenad är det utredningens uppfattning att den samlade bilden i allt väsentligt är positiv. Gymnasieskolan har under de förändrats från en skola som rymde ett urval av ungdomar till en skola som ska ge plats för alla ungdomar. Detta har lett till att antalet elever har ökat kraftigt och till att elevgruppen har blivit mer heterogen. Förut- sättningarna för gymnasieskolan ser därför väsentligt annorlunda ut Utvidgade möjligheter till entreprenad? och skolan står inför delvis andra uppgifter . Med det har följt ett ökat behov av att kunna ge stöd och hjälp åt elever på individuell basis.