sou · GUB314d3 · 2007-01-01 00:00:00 — Även landshövding och jägmästare är i sina kommentarer till 1913 års Den yttre gränsen för renbetet undersökningar osäkra på områdets status. Områden söder och väster om har också svagt stöd i källmaterialet. Att vinter- beten förekommit där intygas av de ortsbor som intervjuades av , men det finns bara en uppgift från samerna () att det varit . Vår utredning har mot bakgrund av det anförda inte gett vid handen att de aktuella områdena söder om skulle ha uppkommit någon på urminnes hävd grundad sedvanerätt före det uppehåll i brukandet som förekommit fr.o.m. . Efter- som uppehållet varat längre än kan det med våra utgångs- punkter för bedömningen inte heller det nu etablerade vinterbetet läggas till grund för en sedvanerätt. Det aktuella området har där- med också hamnat i kategori 3. Från har vi angett renskötselområdet i en linje söderut mot Nyhem – Stavre och därifrån åter norrut till samt från via Bodsjö söderut runt sjön norrut till . Som framgår av kartredovisningen är sedvanerätten ifrågasatt inom mindre områden söder om och väster om samt väster och norr om . Dessa områden har därför undantagits och hänförts till kategori 2 (område 2 H). När det gäller området kring skall följande anmärkas. I de intervjuer som genomfördes av Staff 1921–1922 uppgav samerna i Handölsdalens sameby att de vissa år hade vinterbeten i trakterna av sjön . Manker 1945 har på sin karta egendomligt nog markerat en flyttled till detta område som upphörd. Enligt texten i hans bok existerade vinterbetesområdet dock fortfarande, även om han hänförde det till Sösjö sameby. I andra källor har det uppgetts att det var sameby som höll till här. utredning och protokollen från sammanträdena inför lappfogden –1971 visar att trakten varit och är ett viktigt renskötselområde. Sam- mantagna visar dessa uppgifter att området öster om är av sådan karaktär att det bör redovisas som en enklav med bevisad vinterbetesrätt. Området har på kartan åsatts beteckningen 1 B. Den yttre gränsen för renbetet gör på sin karta undantag för ett område som sträcker sig i en korridor från Månsåsen förbi och ned i höjd med hov. Denna redovisning av har fog för sig om man strikt ser på förekomsten av besök av ren för bete på viss plats som en förut- sättning för att sedvanerätt skall föreligga. Korridoren viker av runt område 1 B öster till väg E 14. Vi har därför anslutit oss till denna hans uppfattning och hänfört det aktuella området till kategori 3. Man måste dock vara medveten om att fritt strövande renar kan förflytta sig till ett angränsande betesområde till även andra platser än sådana där det finns goda betesmöjligheter. Trakterna runt och Vemdalsskalet har tidigare använts i viss utsträckning för vinterbeten, men det rådde delade meningar om huruvida dessa grundade sig på urminnes hävd. Oklarheten var en av anledningarna till att i ansökte om medel från Kungl. Maj:t att genomföra en grundlig undersökning av vinterbe- tena i länet. Resultatet blev undersökning 1959. karta visar att han räknade de båda fjällen till de områden där ren- skötselrätt förelåg. Frågan har numera avgjorts i en annan riktning genom dom av . Domen har inte vunnit laga kraft. Vi har på vår karta redovisat det område som berörts av tvisten som område 5 C. Rörande området väster om till Härjedalsgränsen säger 1896 att vinterbetning i söder går ned till Skålans by strax söder om älv. Öster går gränsen som längst till Häg- gensåsens och Möckelåsens skogar väster om . Alla senare källor utpekar trakterna runt Torsborg, Börtnan och Viggesågen som Centrala vinterbetesområden. Norr om har vinter- beten förekommit öster om mot Hallens kyrka ända in och uppgifter av senare datum ingår inte i under- Den yttre gränsen för renbetet Det nu aktuella området, beläget norr om land- skapet , bör därför hänföras till kategori 1. När det gäller västra och centrala är de äldsta källorna – främst och – ganska oprecisa. Såväl som lappkommitté konstaterade att det förekom vin- terbete söder om ända ned mot och . /kartor (av oss daterade till 1914) grundar sig på intervjuundersökningen i länet 1913. Kartorna är inte i alla avseenden tillförlitliga men visar flyttningsvägar som går ned mot samma område. Enligt Staafs undersökning 1921–1922 förekom vinterbete vid , Gräpplingen, Välliste, , Säll- sjö och sjön . Protokollen från de årliga mötena –1971 inför lappfogden visar att vinterbeten i detta område förekommit . utredning innehåller uppgifter från såväl samer som bofasta som visar att vinterbeten förekommit i området . Samma källor visar att områdena öster om mot besöktes av samer. Framför allt gäll- de det områdena norr om men även ett område söder om och Näskott. Övriga områden söder om och längs har varit mer glest besökta. Trakterna norr om mot , liksom de öster därom karta mar- kerade vinterbetesområden, var även enligt genomgångna äldre källor viktiga vinterbetesområden. Det har framförts att det skulle finnas en från renskötselrätt fri zon, en kil som ligger norr om och söder om och som går västerut från mot norska gränsen. Denna zon kan inte bekräftas av det historiska källmaterialet. Sammantaget bör det nu beskrivna området i västra och centrala hänföras till kategori 1. Huvuddelen av landskapet hör administrativt till Här- jedalens kommun. Utanför ligger i norr Storsjö som hör till kommun, vilken i övrigt ingår i landskapet . Den yttre gränsen för renbetet I finns, liksom i , renbetesfjäll som avsattes i samband med avvittringrarna. har senare utvidgats med mark som förvärvats av staten. Samerna har renskötselrätt året runt på de utvidgade renbetesfjällen. Dessa är belägna inom båda kommunerna och hör således till kategori 1 (områdena 1 C- F). De delar av landskapet som hör till kommun upptas till stor del av renbetesfjäll och gränsar i övrigt till den del av som vi hänfört till kategori 1. Vi anser därför att det före- ligger en mycket stor sannolikhet för vinterbetesrätt inom denna del av kommun. Eftersom vi inte närmare undersökt förhål- landena hänför vi dock detta område till kategori 2 (område 2 K). Frågan om samernas vinterbetesrätt utanför renbetesfjällen har i alltid varit kontroversiell. I Renbetesmålet har frågan varit föremål för prövning. I målet fördes talan av ägare till 571 fas- tigheter i samtliga socknar i kommun mot Handöls- dalens, Mittådalens, Tåssåsens, och nya samebyar. Genom hovrättens dom, som vann laga kraft sedan Högsta dom- stolen vägrat prövningstillstånd, erhöll kärandena förklaring att deras fastigheter inte var belastade med någon på urminnes hävd grun- dad renskötselrätt. saknar befogenhet att rubba det laga kraftvunna domslutet. Det gäller visserligen for- mellt enbart till förmån för ägarna till de fastigheter som berördes av tvisten men domskälen är sådana att de omfattar även andra fastigheter inom kommunen. Vår slutsats är därför att samebyarna saknar en på urminnes hävd grundad renskötselrätt i till vinter- betesmarker i hela kommun. Vi har därför valt att inordna dessa betesmarker i kategori 4 (område 4 B). Några avslutande synpunkter på vinterbetesmarkerna i Tillgången till vinterbete i är av stor betydelse för ren- näringens fortlevnad inom samebyarna och södra . Dessa har därför på en förmodligen avtalsrättslig grund fortfarande vinterbete på bl.a. bolagsmarken och förhandlingar om avtalslösningar med andra fastighetsägare pågår. Vi har under avsnitt 10.5.16 utvecklat vår åsikt om de rättsliga förutsättningarna för att åstadkomma stabila avtalslösningar. , på vilka renskötselrätten är lagfäst, åtskiljs på många håll av dalgångar där det antingen enligt domen inte finns någon betesrätt eller där denna annars är oklar. Den yttre gränsen för renbetet anledning vill vi som vår uppfattning uttala att samerna i vart fall har en på sedvanerätten grundad flyttningsrätt över sådana områden. nya sameby har sina genom lag fastställda åretruntmarker inom norra kronopark i (kategori 1). Genom domen i Renbetesmålet har det fastställts att samebyn inte har någon vin- terbetesrätt inom kommun (kategori 4). Genom en lagakraftvunnen tredskodom av har nya sameby förlorat rätten till vissa betesmarker inom kommun. De områden som är föremål för rätts- kraften i tredskodomen hör till kategori 4 (områdena 4 C-G). Fas- tigheterna inom områdena varierar i storlek och är utspridda. Vissa är så små att de inte ens går att markera på kartbilagan. Genom tredskodomen slog tingsrätten fast att fastigheterna inte belastas av avtal oberoende rätt till bete med ren till förmån för nya sameby. Några berörda fastigheter har avregistrerats efter treds- kodomen. Som framgår av kartan synes vissa fastigheter ligga inom nya samebys åretruntmarker. Det kan vara så att de fastigheter som är belägna där aldrig omfattats av den upplåtelse som skedde genom beslut av Kungl. Men det kan även för- hålla sig så att fastigheterna ligger inom åretruntmarkerna. I så fall kan det ifrågasättas om tredskodomen medfört att renskötselrätten upphört där. Denna fråga kräver en närmare undersökning på fas- tighetsnivå, vilket denna utredning saknar resurser till. Vi har inte närmare utrett sedvanerätten till nya samebys vinterbetesmarker i övrigt men utgår att dessa kan hänföras till kategori 2 (område 2 L). 12 Den inre gränsen I utredningens uppdrag ingår att fastställa de områden som, med hänsyn till vad som anges i : s konvention nr 169, skall betrak- tas som mark som samerna traditionellt innehar respektive tradi- tionellt nyttjar tillsammans med andra. Uppdraget har sitt ursprung i vad som stadgas i konventionens artikel 14 (2). I utredningsarbetet har fokus lagts på att identifiera mark som samerna traditionellt nyttjar tillsammans med andra. Detta har inom utredningen kallats för den yttre gränsen. Utgångspunkten har i det arbetet varit att mark som samerna traditionellt nyttjar tillsammans med andra sammanfaller med det område som faller innanför gränserna för samernas vinterbetesområde. Gränsen för den mark som samerna traditionellt nyttjar tillsammans med andra sammanfaller därmed med den yttre gränsen för renskötselområ- det. Vad som kvarstår av utredningens uppdrag är således att iden- tifiera den mark som samerna traditionellt innehar, dvs. den inre gränsen för renskötselområdet. I detta kapitel beskrivs kortfattat , dess konvention nr 169 och konventionens föregångare, : s konvention nr 107. Då frå- gan om en eventuell svensk ratificering av båda nämnda konventio- ner varit uppe tidigare, redogörs vidare för de argument för och emot ratificering som anförts i tidigare svenska ställningstaganden. Därefter görs en genomgång av artikel 14 i konventionen varvid de olika begreppen i artikeln analyseras och kommenteras utifrån till- gängligt material. Slutligen utreds hur artikel 14 kan tillämpas i Sve- rige och vilka konsekvenser detta får för svenska förhållanden. 12.1ILO och dess konvention nr 169 Som nämnts tidigare är () ett av FN: s s.k. fackorgan. arbetar med ursprungsfolks rättigheter och har i denna sin egenskap arbetat fram de enda internationella konventionerna till skydd för ursprungsfolks rättigheter, nämligen konvention nr 107 om skydd och integration av infödda och av andra i stammar levande folk- grupper och konvention nr 169 om ursprungsfolk och stamfolk i självstyrande länder. 12.1.1Konventionens bakgrund och innehåll : s konvention nr 169 föregicks av : s konvention nr 107 om skydd och integration av infödda och av andra i stammar levande folkgrupper. Konvention nr 107 ratificerades av 27 stater och den är fortfarande bindande för de stater som ratifice- rat den men inte konvention nr 169. Konventionen är dock inte längre öppen för ratifikation. ansågs konvention nr 107 förlegad, och efter att ha varit den enda juridiskt bindande internationella överenskommelsen angående ursprungs- folks rättigheter, beslutades om en revision av konventionen.1 Detta resulterade 1989 i antagandet av konvention nr 169 om ursprungs- folk och stamfolk i självstyrande länder. Mot konvention nr 107 anfördes framför allt att den fokuserade på integration och att den inte återspeglade den utveckling som skett vad gäller ursprungs- folks rättigheter.2 Den talar t.ex. om de folk som berörs som less advanced.3 Enligt : s konvention nr 107 var ett av kriterierna i definitio- nen av ursprungsfolk att de var medlemmar i stammar. Denna defi- nition finns dock inte kvar i : s konvention nr 169 och det råder ingen tvekan om att samerna är ett ursprungsfolk enligt konventionen. Vad gäller den fråga som är aktuell här, dvs. markfrågan, stadgas i : s konvention nr 107 bl.a. följande. 1För en redogörelse av diskussionerna kring en revision av konvention nr 107, se , Revision of Convention No. 107, tional , Vol. 81, No. 3 (Jul. 1987), s. 756–762. 2Art 2 (1) i konventionen lyder: Governments shall have the primary responsibility for developing co-ordinates and systematic action for the protection of the populations con- cerned and their progressive integration into the life of their respective countries. Se även t.ex. art. 5 och art. 7 (2). 3Se art. 1 (1) (a). Ursprungsfolkens äganderätt till mark som de traditionellt bebor skall erkännas och äganderätten kan organiseras antingen som en kollektiv äganderätt eller som en individuell äganderätt för med- lemmar av ursprungsfolket.4 De berörda ursprungsfolken skall inte kunna flyttas från sina marker utan samtycke utom i vissa uppräk- nade undantagsfall, t.ex. om det är i den nationella ekonomins intresse.5 Vad gäller frågan om ursprungsfolkens rättigheter till mark erkänner visserligen konvention nr 107 ursprungsfolks ägan- derätt till den mark de traditionellt innehar, men ger å andra sidan de anslutna staterna långtgående möjligheter att ingripa i rättighe- ten. : s konvention nr 169 tillämpas, såvitt här är i fråga, på folk som betraktas som ursprungsfolk på grund av att de härstammar från folkgrupper som bodde i landet eller i ett geografiskt område vid tiden för erövring eller kolonisation eller fastställandet av nuva- rande statsgränser samt har behållit en del av eller alla sina egna sociala, ekonomiska, kulturella och politiska institutioner. Som kriterium för att betraktas som stamfolk eller ursprungsfolk enligt konventionen är att man själv identifierar sig som ett sådant folk. Användandet av uttrycket folk i konventionen skall inte tolkas så att det ger upphov till rättigheter som kan vara förknippade med begreppet folk i folkrätten. Regeringarna skall se till att ursprungs- folkens och stamfolkens rättigheter skyddas och att deras integritet respekteras. Särskilda åtgärder skall vidtas för att skydda deras identitet, institutioner, egendom, arbete, kultur och miljö. De skall också ha samma möjligheter och rättigheter som tillkommer den övriga befolkningen. Ursprungsfolk och stamfolk skall utan hinder fullt ut åtnjuta mänskliga rättigheter och grundläggande friheter. Regeringarna skall samråda med folken vad gäller åtgärder som direkt kan beröra dem och skapa medel för dem att delta i beslutsfattandet i valda institutioner och andra organ. De skall ha rätt att besluta om sina egna prioriteringar vad gäller utvecklings- processen. Regeringarna har dock ett ansvar att skydda och bevara miljön i de områden där dessa folk bor. Ursprungsfolken skall ha rätt att behålla sina sedvänjor och institutioner där dessa inte är 4 Art. 11 har följande lydelse: The right of ownership, collective or individual, of the members of the populations concerned over the lands which these populations traditionally occupy shall be recognised. 5 Art. 12 (1) har följande lydelse: The populations concerned shall not be removed without their free consent from their habitual territories except in accordance with national laws and regulations for reasons relation to national security, or in the interest of national economic development or of the health of the said populations. oförenliga med det nationella rättsystemet eller internationellt erkända mänskliga rättigheter. Dessa folks äganderätt och besitt- ningsrätt till den mark som de traditionellt bebor skall erkännas. Åtgärder skall vidtas för att skydda deras rätt att nyttja mark som inte uteslutande bebos av dem. De berörda folkens rätt till natur- tillgångar, som hör till denna mark, skall särskilt skyddas. Ursprungs- folken skall ha rätt att delta i användningen, förvaltningen och bevarandet av dessa tillgångar. Ursprungsfolk och stamfolk får inte förflyttas från det område som de bebor. Om en förflyttning anses nödvändig som en undantagsåtgärd får den endast ske med deras medgivande eller, om ett sådant medgivande inte kan erhållas, endast i enlighet med i den nationella lagstiftningen fastställda förfaranden. Närhelst så är möjligt skall de ha rätt att återvända till sina traditionella landområden. Andra frågor som berörs i konven- tionen är anställnings- och arbetsvillkor, yrkesutbildning och hant- verk, social trygghet och hälso- och sjukvård, utbildning, språk och kommunikation samt kontakter och samarbete över riksgränser. Redan av ingressen till : s konvention nr 169 framgår att en ny syn på ursprungsfolken råder, och att denna nya syn gjort det lämpligt att anta nya internationella normer på området. Medan : s konvention nr 107 hade integration som målsättning, kan konvention nr 169 sägas ha som målsättning att ursprungsfolk skall ha rätt att bevara sin identitet som folkgrupp och att myndighe- terna har en skyldighet att aktivt stödja detta. Som ett led i den nya konventionens ambitioner har representanter från internationella organisationer för ursprungsfolk och stamfolk också medverkat i arbetet med att ta fram konventionen. ratificerade aldrig : s konvention nr 107 eftersom den enligt regering och riksdag saknade intresse för svenskt vidkommande. Enligt departementschefen torde det inte kunna ifrågakomma för vårt land att förverkliga konventionens innehåll genom lagstiftning eller på annat sätt.6 Frågan om en 1958:46 s. 20. svensk ratificering av konvention nr 107 har därefter inte prövats. Vid utarbetandet av konvention nr 169 deltog dock aktivt. 12.2.1Regering och riksdag avvisar ratificering Vad gäller frågan om eventuella ratificering av : s kon- vention n. 169, har den varit uppe vid ett flertal tillfällen. Genom en skrivelse till 1990 förelade dåvarande regeringen riksda- gen : s konvention nr 169 och anförde att inte borde tillträda konventionen . Som anledning till att det ansågs som olämpligt för att ratificera anfördes bl.a. att det rådde en bristande överensstämmelse mellan konventionens krav och de svenska förhållandena, framför allt avseende markrät- tigheter. Vidare framhölls att det i pågick ett omfattande utredningsarbete av bl.a. samerättsutred- ningen i olika samefrågor och att det var önskvärt med ett samlat grepp om samtliga samefrågor, inklusive en eventuell anslutning till konventionen. Av riksdagsskrivelsen framgår dock att en önskan fanns om en ratificering på sikt.7 Vid behandlingen i gjor- des inte något tillkännagivande med anledning av skrivelsen. Utri- kesutskottet framhävde dock vikten av att beredningen av same- rättsutredningens m.fl. förslag i samefrågorna inte onödvändigtvis försenar tillträde till den konvention som repre- sentanter varit aktiva i att utarbeta.8 En eventuell anslutning till konventionen behandlades senare i proposition 1992/93:32 Samerna och samisk kultur m.m., varvid konstaterades att artikel 14 om markrättigheter uppenbart inte var förenlig med svenska rättsför- hållanden varför det inte kunde bli aktuellt för att tillträda konventionen. Konventionen torde enligt propositionen ha som utgångspunkt helt andra förhållanden än de som gällt och gäller beträffande de svenska samerna. Frågan om ratificering av konventionen behandlades vid ytterligare tillfällen, /95 då åter uttalade att artikel 14 i konventionen utgjorde hinder för ett svenskt tillträde till konventionen. 1990/91:101. 1991/92: UU 7, Rskr. 1991/92:35. 1994/95: KU 37, Rskr. 1995/95: 244. Som tidigare redovisats tillsatte regeringen en särskild utre- dare med uppgift att utreda frågan om kunde ratificera : s konvention nr 169 och vilka åtgärder som krävdes för att skulle kunna efterleva bestämmelserna i konventionen. Uppdraget resulterade i betänkandet Samerna – ett ursprungsfolk i . Frågan om anslutning till : s konvention nr 169 (SOU 1999:25). I utredningen gjordes en genomgång av konven- tionens samtliga artiklar samt en analys av vilka åtgärder som i Sve- rige behövde vidtas för att nationell lagstiftning skulle vara förenlig med konventionens krav. En omfattande del av betänkandet rör just vilka krav konventionen ställer på ursprungsfolks rätt till mark. De slutsatser som dragits i vad gäller denna fråga behandlas längre fram. : s konvention nr 169 reglerar ursprungsfolks markrättigheter i dess artiklar 13–19. Av avgörande betydelse för utredningens arbete är artikel 14, som har följande lydelse. 1.De berörda folkens äganderätt och besittningsrätt till den mark som de traditionellt bebor skall erkännas. Därutöver skall åtgärder vidtas i lämpliga fall för att skydda de berörda folkens rätt att nyttja mark, som inte uteslutande bebos av dem, men till vilken de traditionellt haft tillträde för sin utkomst och tra- ditionella verksamhet. Särskild uppmärksamhet skall fästas vid nomadfolkens och de kringflyttande jordbrukarnas situation i detta hänseende. 2.Regeringarna skall vidta nödvändiga åtgärder för att identifiera den mark som de berörda folken traditionellt bebor och för att garantera effektivt skydd av deras äganderätt och besittnings- rätt. 3.Lämpliga förfaranden skall införas inom det nationella rättssy- stemet för att ta ställning till anspråk på mark från berörda folk. Konventionen behandlar alltså skydd för två huvudtyper av mark- rättigheter; äganderätt och besittningsrätt (rights of ownership and possession) till den mark som man traditionellt bebor (tra- ditionally occupy) respektive nyttjanderätt (right to use lands) till mark som man traditionellt nyttjar tillsammans med andra. Detta stadgas i artikel 14 (1). För att kunna identifiera den mark som samerna traditionellt bebor, dvs. fastställa den inre gränsen för renskötselområdet, måste utredas vad som i konventionen avses med mark som ursprungs- folken traditionellt bebor. Vidare utreds vad som i konventionen avses med mark som traditionellt nyttjas tillsammans med andra. 12.3.1Allmänt om tolkning av konventionen I den icke-officiella svenska översättningen av : s konvention nr 169 har traditionally occupy ersatts med traditionellt bebor. I ifrågasätts om denna översättning är den bästa, då det engelska uttrycket occupy innebär att ha kontroll över ett område eller att ha ett område i fysisk besittning. Uttrycket bebor ansågs av utredaren inte ge en heltäckande beskrivning av engelskans occupy varför en bättre översättning ansågs vara det svenska ordet innehar. Som argument anfördes att ett innehav av marken kan manifesteras genom bosättning men kan också manife- steras på annat sätt, exempelvis genom annat tillräckligt intensivt och av andra ostört brukande av marken. Det är således kontrollen av marken som är det viktiga för om någon skall anses inneha den. Det saknas i det följande anledning att frångå slutsatser, varför uttrycket inneha som översättning av engels- kans occupy kommer att användas även här. Vid en tolkning av konventionen används sedvanliga tolknings- regler såsom de kommer till uttryck i art 31–33 i Wienkonventio- nen om traktaträtten av 1969. Detta innebär bl.a. att utgångspunk- ten vid tolkning av konventionen skall tas i ordalydelsen satt i sitt sammanhang samt syftet med konventionen. Konventionstexten är dock ganska allmänt hållen som ett resultat av de vitt skilda förhål- landen som råder i de länder som kan komma att ansluta sig till konventionen, samt att den också är ett resultat av en kompromiss efter långa och svårlösta förhandlingar. Det fanns vid tiden för , och inte heller , någon slutgiltig tolkning av de olika bestämmelserna i konventionen.