sou · GUB341 · 2007-01-01 00:00:00 — Regeringen hänvisade till det regelverk som EU hade antagit för att genomföra resolution (2000) och föreslog att FN vid listningsbeslut skulle tillämpa kriterier som motsvarade EU:s. Regeringen hjälpte också de listade svenskarna genom att förmedla deras egen begäran om avlistning till sanktions-kommittén. En första sådan begäran förmedlades och en andra . Samtliga svenska framställningar avslogs, regeringens med hänvisning till att inget nytt underlag framkommit och de listades eget yrkande eftersom enighet om att avlista dem inte kunde uppnås i sanktionskommittén.7 lyckades emellertid den i samarbete med de listade svenskarnas ombud komma överens med om att ge in en gemensam begäran till sanktionskommittén om att avlista två av svenskarna. 6KU:s granskningsärende 2001/02:25, 2001/02:KU20 s.115 och Bil. 7Händelseförloppet har beskrivits i bl.a. betänkande 2001/02:KU20, s. 115 ff. Riktade internationella sanktioner och rättsäkerhet för enskilda fattade sitt beslut om avlistning av Abdirisak och Abdi . görs diplomatiska ansträngningar för att komma överens med om en liknande lösning i fråga om den tredje svensken, , som , , är föremål för sanktioner. Vid sidan av det arbete som har inriktats på de listade svenskarna och deras situation har regeringen fortsatt det arbete som inleddes med Interlaken- och Bonn-Berlinprocesserna, se avsnitt 2.6. Den s.k. Stockholmsprocessen, ett internationellt projekt om riktade sanktioner som leddes av professor , initierades av regeringen i december 2001.8 Arbetet resulterade i en , genomförande och övervakning av riktade sanktioner. Regeringen uppdrog också åt professor att överväga hur rättssäkerheten i 1267-regimen kunde förbättras. redovisade sina överväganden i en rapport till regeringen i oktober 2002.10 En EU-gemensam aktion som hade initierats av den ledde till att 1267-kommittén antog nya riktlinjer för sitt arbete. De viktigaste förändringarna var att sanktionskommittén från tillämpar en avlistnings- procedur och från bl.a. bestämmelser om att ett förslag från en stat om att ett namn skall föras upp på sanktionslistan alltid skall åtföljas av ett underlag.11 Ytterligare ett resultat av förhandlingarna blev att säkerhetsrådet antog resolution (2002), som möjliggör undantag från sanktionerna. nämnda rapport om rättssäkerhets- problematiken vid riktade sanktioner har tjänat som underlag för svenska åtgärdsförslag för förbättrad rättssäkerhet vid riktade sanktioner, framförallt inom 1267-regimen. Ett dokument med dessa åtgärdsförslag presenterades vid ett av och arrangerat seminarium i . 8Peter är professor i freds- och konfliktforskning vid 9Iain är professor i folkrätt vid 10Report to the Swedish Foreign Office on Targeted sanctions and legal safeguards, October 2002. 11Dessa bestämmelser har sedermera tagits in i FN:s säkerhetsråds resolution (2004). Riktade internationella sanktioner och rättsäkerhet för enskilda innehöll bl.a. följande förslag till reformering av säkerhetsrådets sanktionssystem. 1.Kriterierna för listning skall göras tydligare för att skapa bättre möjligheter till om- eller överprövning på materiella grunder. Förslaget innebär också att det skall finnas vissa krav på bevisningen. 2.De individer och organisationer som listas skall ha rätt att få del av det beslutsunderlag som enligt sanktions- kommitténs riktlinjer numera skall åtfölja varje listnings- förslag, det s.k. statement of the case. De utpekade skall alltså få veta varför de har listats och vad de har att bemöta. 3.Frysningssanktioner i kampen mot terrorism skall kunna genomföras genom interimistiska beslut. På så sätt kan behovet av omedelbara åtgärder tillgodoses genom ett första snabbt beslut på grundval av relativt svag bevisning. För att beslutet inte skall upphöra att gälla måste sedan det förslagsställande landet komplettera sin begäran med mer substantiell bevisning inom en viss bestämd tidsperiod. 4.En expertpanel med oberoende jurister skall delta i listnings- och avlistningsprocedurerna och avlämna ett rådgivande yttrande till säkerhetsrådet eller sanktions- kommittén. Förslaget syftar till att kompensera det förhållandet att de som listas inte har rätt till en oberoende prövning av de omständigheter och bevis som åberopas mot dem. 5.Individer och organisationer som har listats på felaktiga grunder skall ha möjlighet att få ersättning av det inter- nationella samfundet. Den har presenterat dessa förslag och sökt stöd för dem vid bilaterala kontakter med andra stater, vid seminarier och i olika andra sammanhang. Det har dock varit mycket svårt att uppnå konsensus om att genomföra dem. har endast punkterna 1 och 2 genomförts i 1267-regimen, varav punkten 1 endast delvis, genom resolution (paragraferna 2 och 6). När det gäller punkten 1 kan noteras att säkerhetsrådet förvisso förtydligat vad som skall avses med begreppet samröre Riktade internationella sanktioner och rättsäkerhet för enskilda med, men inte i tillräcklig omfattning begränsat begreppet och inte knutit några beviskrav till det. Det av förslagen som från svenskt håll har ansetts vara mest intressant ur rättssäkerhetssynpunkt är förslaget under punkt 4 ovan, som närmar sig en modell för om- och överprövning av sanktionskommitténs beslut. Idén bakom detta förslag har fått starkt internationellt stöd, bl.a. i rapporten från den av FN:s generalsekreterare utsedda Högnivåpanelen, som presenterade sina förslag till förändringar i december 2004.12 Högnivåpanelen rekom- menderar där att de sanktionskommittéer som för listor över individer och organisationer skall anta procedurer för prövning av fall där enskilda hävdar att de blivit felaktigt listade. EU:s samtliga medlemsstater har ställt sig bakom denna rekommendation. Den har också lagt stor vikt vid rättssäker- hetsfrågor när EU:s medlemsstater –2005 har förhandlat om och antagit riktlinjer13 och bästa praxis14 för genomförandet av sanktioner. och EU har också verkat för att dessa riktlinjer och bästa praxis skall få internationellt genomslag. De svenska regeringstjänstemännen har intagit samma position i det löpande EU-arbetet med att genomföra de olika sanktionsregimerna. Inom ramen för arbetet med EU:s s.k. terroristlista (genomförandet av resolution (2001), bevakar de svenska företrädarna vid varje enskilt listningsbeslut att de föreskrivna kriterierna är uppfyllda. driver , tillsammans med och , ett projekt för att nå ut med och verkställa de gemensamma idéerna om krav på bättre rättssäkerhet vid riktade sanktioner. Projektet, som bedrivs i samarbete med vid , , kan betraktas som en uppföljning av det tidigare processerna om riktade sanktioner (Interlaken, /, ). har redovisat projektet i en rapport . 12A : Our Shared Responsibility, Report of the High-level Panel on Threats, Challenges and Change, UN Doc. A/59/565, 2 , para 178 ff. Riktade internationella sanktioner och rättsäkerhet för enskilda 6.6Något om den svenska debatten Den fulla räckvidden av 1267-regimens sanktionsbestämmelser kom som en överraskning inte bara för den utan även för folkrättsjurister och för den utrikespolitiskt intresse- rade allmänheten. Tidningarna hade bilder av Abdirisak framför bankomaten med sitt spärrade bankkort i handen på fram- trädande nyhetsplats. Sedan den första reaktionen på åtgärderna mot de tre svenskarna lagt sig har emellertid diskussionen om sanktionssystemet och dess konsekvenser huvudsakligen förts på en ganska hög juridisk och rättspolitisk nivå. Debatten har domine- rats av akademiska företrädare för den folkrättsliga disciplinen, men också andra har deltagit. Till och från har det också förekom- mit analyser och kommentarer i dagspress och etermedier. Det finns skäl att kort redovisa några av dessa beskrivningar av rättsläget och några förslag till lösningar som har förekommit. FN:s förre rättschef, ambassadören , har i otaliga sammanhang betonat vikten av att FN upprätthåller och tillämpar rättsstatliga principer. Han har konstaterat att inte utgör något hinder för att säkerhetsrådet fattar beslut i fråga om enskilda, men fastslagit att rådet för dessa fall måste tillhandahålla en ordning för beslut och överprövning som står i samklang med och FN:s internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter. En sådan ordning är etablerad för överprövning av de beslut som FN fattar i fråga om sina egna anställda. Tvister mellan organisationen och dess anställda prövas av United Nations Administrative Tribunal, en av FN upprättad domstol vars beslut är bindande för organisationen. I sin rapport till den betonar att säkerhetsrådets sanktioner mot enskilda utan anknytning till en regim innebär en avgörande förändring i rådets sanktionspolicy. Han visar på den obalans som uppstår av att en internationell mekanism som har skapats för att kunna utöva ett kraftfullt tryck på misshagliga stater istället används mot enskilda individer. finner att systemet med sanktioner mot enskilda innebär en kränkning av rätten till domstolsprövning i en tvist om civila rättigheter och pekar på att har betonat att staterna inte kan befria sig från sina förpliktelser enligt genom att överlåta beslutanderätt till en 15Targeted Sanctions and Legal Safeguards, Report to the Swedish Foreign Office Riktade internationella sanktioner och rättsäkerhet för enskilda Han redovisar olika strategier för att förbättra det rådande systemet, bl.a. inrättandet av ett slags överpröva sanktionskommittéernas beslut. För att komma till rätta med invändningen att en överprövningsinstans inte skulle kunna få del av det underrättelsematerial som ligger till grund för att en stat föreslår listning av en person föreslår han att denna skiljenämnd skulle bestå av domare med erfarenhet av att hantera sådant material genom t.ex., i , tjänstgöring i . Slutligen pekar han på möjligheten att säkerhets- rådet överger systemet med att lista enskilda misstänkta terrorister och överlåter åt medlemsstaterna eller regionala organisationer som EU att föra sina egna listor. skulle då ange vilka kriterier som skulle föranleda att en person eller grupp fördes upp på en sådan lista. Han hänvisar till resolution och till att en sådan ordning med ett omfattande mellanstatligt samarbete före- kommer när det gäller penningtvätt. Sanktionsregimen under resolution har emellertid också ifrågasatts. Per har anmärkt att det saknas en definition av terroristhandling och att det inte finns någon global samsyn i den frågan; den enes terrorist är den andres frihets- kämpe.16 Om varje enskild stat får ansvaret att definiera de subjekt som åtgärder skall riktas mot öppnas en möjlighet för stater att med ett mått av godtycke definiera misshagliga individer eller orga- nisationer som terrorister för att legitimt kunna vidta åtgärder mot dem. har svarat på frågan om vad som bör göras med att det gäller varken mer eller mindre än att tillämpa tre grundläggande principer:17 -Det skall föreligga en tillfredsställande bevisnivå för att åtgärder mot en misstänkt terrorist ska kunna vidtas -Det skall finnas en rätt för individen att få bli hörd och få försvara sig mot anklagelser, inklusive en rätt till rättsligt biträde -Den som anklagas skall ha tillgång till en domstol eller ett jämförligt oberoende rättsligt organ som kan överpröva be- 16Terrorismens återverkningar i Europarätten, Europarättslig nr 2002. Per är professor i internationell rätt vid . 17Financial and Economic Sanctions – From a Perspective of International and Human Rights, , Vol. är departementsråd på och har bl.a. ansvarat för förhandlingarna om de sanktionslistade svenskarna. Riktade internationella sanktioner och rättsäkerhet för enskilda slutet i dess helhet, dvs. även bevisningen och tidsbegräns- ningen. anför att medlemsstaternas regeringar måste utveckla meto- der för att skydda grundläggande mänskliga rättigheter i de fall där någon anklagas för att vara terrorist. Han pekar på risken att dom- stolar och allmänhet annars tar sig rätten att säkerställa dessa rät- tigheter. I dagspressen har det ofta ställts mer direkta krav på handling från den sida. På ledarsida har PM kritiserat den svenska passiviteten. Vad är det då som hindrar från att rädda folkrättens legitimitet och ta saken i egna händer? Varför kan inte förklara att mänskliga rättig- heter gäller i , att till och med svensk grundlag gäller i Sve- rige och att har rätt att få sin sak prövad inom rimlig tid och om detta inte kan ordnas gäller inte sanktionerna mot honom i Sve- rige? För att lojaliteten mot FN väger tyngre än mot de egna med- borgarna? Av brist på fantasi? Det är svårt att veta. Men vi vet att så länge befinner sig i sin nuvarande situ- ation har vi en svensk regering som inte orkar hävda svensk grund- lag på svensk mark och det beror knappast på FN.18 Det har redan konstaterats att den ordning för sanktionsbeslut mot enskilda som gäller har fundamentala brister när det gäller rättssäkerheten för de utpekade. Att detta också är den och hållning i frågan framgår redan av utrikesminister uttalanden i , av utskottets betänkande och av de diplomatiska och politiska insatserna på området därefter (se avsnitt 6.5). 6.7.1En sammanfattande beskrivning av rättssäkerhetsproblemen De sanktionsregimer som föreskriver frysning av tillgångar för enskilda personer, företag och grupper utan regimanknytning väcker betänkligheter framför allt när det gäller beslutsproceduren Riktade internationella sanktioner och rättsäkerhet för enskilda och avsaknaden av möjlighet till en reell överprövning av besluten. Beskrivningen i det följande är i allt väsentligt en repetition av vad som har sagts om sanktionssystemen i dessa avseenden tidigare i detta betänkande. Beslutsproceduren i de olika regimerna Enligt 1267-regimens resolutioner skall medlemsstaterna frysa alla tillgångar för talibanerna och samt för alla personer, grupper m.m. som har samröre med dem. , som består av företrädare för säkerhetsrådets samtliga medlems- stater, har etablerats för att genomföra sanktionsregimen och skall upprätta listor över dem som skall träffas av åtgärder. Listningen går till så att en stat sänder ut ett förslag om att föra upp någon på sanktionslistan till sanktionskommitténs medlems- stater i en s.k. silent procedure. En sådan procedur innebär helt enkelt att den föreslagna personen eller enheten sätts upp på listan om ingen av de andra staterna opponerar sig . Från början, t.ex. när de tre svenskarna fördes upp på listan, kunde namn läggas ut på förslag utan någon som helst information om bakgrunden till förslaget. Enligt resolution (2005) skall numera en stat som föreslår ett namn till listan bifoga ett statement of the case, dvs. en beskrivning av grunderna för förslaget. Det finns inga närmare anvisningar för hur en sådan beskrivning skall vara utformad och inga kvalitetskrav på informationen. Förfarandet är dolt för dem som berörs av beslutet; den utpekade får aldrig del av beskrivningen från sanktionskommittén. Kommittén kan på begäran använda informationen till att besvara frågor från det land där den utpekade är medborgare eller bosatt. Information kan också lämnas till andra länder, men bara om anmälarlandet inte invänder mot ett sådant utlämnande. För EU-ländernas del gäller att ett nytt namn på sanktionskommitténs lista direkt och utan materiell prövning överförs av till en förteckning under den EG- förordning som ministerrådet beslutat om för att genomföra resolutionen. I och med att namnet tas upp på förteckningen Riktade internationella sanktioner och rättsäkerhet för enskilda omfattas personen av EG:s sanktionsbeslut. Alla invånare och företag i EU:s medlemsstater måste då iaktta frysningsbeslutet. Förfarandet i andra sanktionsregimer med sanktionskommittéer som upprättar sanktionslistor liknar i allt väsentligt 1267-regimens. resolution (2001) bygger på en annan princip. Resolutionen ålägger varje medlemsstat att frysa alla tillgångar för dem som begår eller medverkar till terroristhandlingar. Medlems- staterna skall också förbjuda sina medborgare och andra som vistas på deras territorium att tillhandahålla sådana personer ekonomiska resurser eller tillgångar som kan omsättas i ekonomiska resurser. Den sanktionskommitté som har inrättats under 1373-regimen har inte ålagts att upprätta några listor över personer eller enheter som utpekas som terrorister. Resolutionen har alltså en generell utformning och överlåter åt medlemsstaterna själva att inom sina nationella system identifiera dem som svarar mot den generella beskrivningen i resolutionen och vidta åtgärder för att göra dem till föremål för frysningsbeslut. EU upprättar emellertid egna listor under 1373-regimen. Initiativet till att föra upp ett namn på en EU-lista kan komma från en medlemsstat eller från tredje land. För att någon skall föras upp på listan skall vissa krav vara uppfyllda. Ett viktigt sådant krav är att en behörig myndighet skall ha inlett något slag av rättsligt förfarande, såsom en förundersökning eller polisutredning, som är betingad av misstankar om terroristbrott mot personen i fråga. Ett EU-beslut att föra upp någon på en sanktionslista förbereds i en arbetsgrupp under ministerrådet där varje förslag diskuteras av tjänstemän från alla medlemsstater. För att ett förslag skall föras vidare till beslut i ministerrådet krävs i princip enighet i arbetsgruppen. Det råder naturligt nog ett betydande mått av sekretess kring arbetet i denna arbetsgrupp. Det är t.ex. inte möjligt för utomstående eller ens för dem beslutet gäller att få någon insikt i de överväganden som kan ha gjorts i fråga om den bevisning som ligger till grund för det rättsliga förfarande som åberopas, eller hur olika länder har ställt sig till ett förslag. Själva beslutet om listning fattas av utrikesministrarna i ministerrådet där enighet krävs för beslut. Arbetsgruppen behandlar förslag om både EU-externa och EU- interna terrorister. På grund av att det inte har gått att enas i frågan Riktade internationella sanktioner och rättsäkerhet för enskilda om EG:s behörighet när det gäller EU-interna terrorister är det bara de EU-externa terroristerna som förs upp på den förteckning som hör till den bindande EG-förordningen. När det gäller de EU-interna terroristerna ankommer det alltså på varje medlemsstat att införa regler för att uppfylla de folk- rättsliga förpliktelser som följer av resolution . Den lag om frysning som utredningen föreslår syftar till att tillgodose behov av sådana regler. Förslaget innebär att åklagare skall fatta beslut om frysning m.m. om det skäligen kan misstänkas att någon har begått, planerar att begå, försöker att begå, medverka till eller främja terroristbrott. Åklagarens beslut kan överklagas till domstol. Reella möjligheter till överprövning i domstol eller i något annat organ som är självständigt i förhållande till den organisation som har fattat beslutet saknas såväl inom FN- som inom EU-systemet.19 Inom 1267-regimen kommuniceras sanktionslistorna till sanktions- kommitténs medlemmar . har numera också en procedur för hantering av framställningar om avlistning. Denna procedur, som beskrivs i avsnitt 4.3, innebär i princip att den listades hemstat får förhandla med den stat som har lämnat förslaget. Lyckas staterna inte komma överens kan hemstaten ändå begära sanktionskommitténs beslut. Eftersom beslut i kommittén kräver enighet torde det emellertid saknas utsikter till framgång om förslaget har lämnats av en stat som är medlem i sanktionskommittén, vilket ofta är fallet. Av samma skäl framstår det då som mindre meningsfullt att begära att ärendet skall hänskjutas till säkerhetsrådet. Inom EU-systemet skall de sanktionslistor som har upprättats inom EU:s egen tillämpning av 1373-regimen ses över var sjätte månad. Någon reglerad procedur för avlistning som den listade eller hans hemstat kan använda finns inte. Framställningar om avlistning har t.ex. inkommit till ministerrådet och har sedan behandlats i RELEX eller den arbetsgrupp som bereder sanktionsbesluten. Enligt uppgift kan avlistning ske snabbt och smidigt i de fall där det är klart att fel har begåtts. 19Oavsett vad utfallet blir av prövning av talan om ogiltigförklaring av förordning (EG) 881/2002 kan en sådan möjlighet till laglighetsprövning inte anses tillräcklig som ett system för överprövning av de enskilda fallen. Riktade internationella sanktioner och rättsäkerhet för enskilda 6.7.2Tänkbara åtgärder för att förbättra rättssäkerheten i sanktionssystemen Terrorismen är ett hot mot internationell fred och säkerhet, mot demokratin och mot den sociala och ekonomiska utvecklingen. Den gör våld på alla rättsstatliga principer om lag, ordning och respekt för mänskliga rättigheter. Kampen mot terrorismen kräver ett omfattande internationellt samarbete och stora insatser från enskilda länder. Den kan emellertid bara bli effektiv om den också respekterar folkrättens och rättssamhällets krav. De regler och den organisation som finns för beslut om sanktioner, liksom om omprövning och överklagande av sådana beslut måste ta hänsyn till den brottslighet som sanktionerna avser att bekämpa men också till den inverkan sanktionerna kan ha om de träffar fel. En frysningssanktion är alltid är förenad med ett förbud för andra att tillhandahålla den utpekade resurser och vanligen med ett reseförbud. Frysningen innebär att den misstänktes egna medel inte får betalas ut till honom och att de inte heller får röras på annat sätt. Tillhandahållandeförbudet innebar att ingen får ge eller låna pengar eller andra tillgångar till den misstänkte. Ingen får heller betala ut lön och försäkringsersättningar till honom eller göra affärer med honom. Både frysningsbestämmelserna och tillhanda- hållandeförbudet är avsedda att vara heltäckande. Det innebär att den misstänkte berövas alla möjligheter att försörja sig och sin familj. Den ursprungliga varianten av säkerhetsrådets frysningsbeslut skulle uppenbarligen, om reglerna hade tillämpats fullt ut, ha lett till att den som blev föremål för sanktionerna skulle gå under. De nödvändiga möjligheter till undantag som sedermera har införts för att det skall gå att lösgöra eller tillhandahålla medel för den terrorutpekades livsuppehälle ändrar inte förhållandet att frys- ningen är långt mer ingripande än andra ekonomiska sanktioner eller säkerhetsåtgärder. Det är alltså en utomordentligt sträng åtgärd. Det är tveksamt om det i svensk rätt, vid sidan av långvariga frihetsstraff, före- kommer någon sanktion eller säkerhetsåtgärd som har lika långtgående effekter som en frysningssanktion, som kan pågå Riktade internationella sanktioner och rättsäkerhet för enskilda under lång och obestämd tid och slår också mot den misstänktes familj. Ändå skulle en frysningssanktion, om rimliga krav på rätts- säkerhet i övrigt kunde garanteras, kunna accepteras som en tillfällig säkerhetsåtgärd. Men i det nuvarande systemen förstärks verkningsgraden av åtgärden genom att det är svårt eller omöjligt att häva den och att den därför kan bli bestående i obestämd tid, kanske för alltid. Att sanktionsåtgärderna har så ingripande effekter för den enskilde ställer naturligtvis höga krav på det förfarande som leder till att någon förs upp på sanktionskommitténs lista och på den förteckning som förs under EG-förordningen. Proceduren för utpekande är emellertid behäftad med stora brister i rättssäkerhetshänseende och avviker påtagligt från de krav på en rättssäker hantering som annars ställs på myndighetsutövningen i civiliserade länder. Det gäller naturligtvis särskilt hanteringen i 1267-regimens sanktionskommitté med de sanktionslistor som EU tar över utan egen prövning. Den omständigheten att sanktionskommittén har ett så torftigt beslutsunderlag för sina listningsbeslut utgör en uppenbar risk för att respekten för säkerhetsrådet och FN – och i förlängningen också för de EU-organ som beslutar om sanktioner – inte kan upprätthållas.