sou · GUB363 · 2007-01-01 00:00:00 — En gemensam forensisk myndighet direkt under regeringen kommer vidare att förenkla och främja mål- och resultatstyrningen av verksamheten. I stället för att som i praktiken vara delad mellan RPS och regeringen kommer styrningen att utövas endast från ett håll. Statsmakten får en bättre överblick över den forensiska verksamheten och därmed bättre förutsättningar att använda de verktyg man har för att styra den. Detta skapar större möjligheter att använda den forensiska verksamheten som en strategisk resurs när det gäller att klara upp brott, vilket Riks- revisionen i sin tidigare nämnda rapport har framhållit som angeläget. 12.3Administrationen av den forensiska verksamheten effektiviseras RMV och SKL har parallella administrativa funktioner. Det finns inte någon samordning myndigheterna emellan i fråga om t.ex. ekonomi- och personaladministration eller IT-stöd. SKL är i stället anknutet till det inrättade PAC (Polisens admi- nistrativa center) i . PAC är en intern stödfunktion inom ekonomi- och personaladministration. Centret erbjuder tjänster som bl.a. kundfakturering och upprättande av bokslut. SKL arbetar också i stor utsträckning med polisens gemensamma IT-stöd. RMV:s centrala administration sköts av ledningskansliet, där man bl.a. handlägger personalärenden samt hanterar löneutbetal- ningar och fakturor. Ledningskansliet är dock av relativt begränsad storlek. Många administrativa uppgifter ligger i stället på de operativa avdelningarna. Dessa har en egen budget och rekryterar personal på egen hand. RMV:s IT-system är konstruerat av en extern entreprenör, som även har hand om drift, support och utveckling av systemet i enlighet med RMV:s önskemål. SKL:s administration har redan effektiviserats genom att labo- ratoriet är anknutet till PAC. Den decentraliserade admini- strationen inom RMV kommer dessutom sannolikt att i viss utsträckning behöva bevaras även i en sammanslagen myndighet. Trots detta gör utredningen bedömningen att bildandet av en gemensam forensisk myndighet kommer att leda till lägre administrativa kostnader, utan att det administrativa stödet blir mindre kraftfullt. Parallellt har RMV och SKL ett flertal interna, administrativa funktioner som kan göras gemensamma vid En sammanläggning i ett styrnings- och administrationsperspektiv På detta sätt kommer inrättandet av en samlad forensisk myndighet att innebära en effektivare administration med bibehållen eller t.o.m. utökad bärkraft. De resurser som frigörs på administrativ nivå bör användas i kärnverksamheten, främst i det forensiska forsknings- och utvecklingsarbetet. SKL har framhållit att man sätter stort värde på det admini- strativa stödet genom PAC. I detta sammanhang bör därför framhållas att en sammanläggning – även om den nya myndigheten placeras utanför polisväsendet – inte behöver betyda att SKL:s verksamheter kopplas ifrån PAC. Även för en gemensam forensisk myndighet kan det finnas anledning att överväga användandet av s.k. shared service centers, som t.ex. PAC. Detta kommer att innebära ytterligare stordriftsfördelar3. Som beskrivs i bilaga 2 har RPS och RMV med anledning av ett regeringsuppdrag redovisat vilka samverkansmöjligheter som finns mellan SKL och RMV. I fråga om myndighetsövergripande funktioner och administration i en vidare mening har RPS och RMV beskrivit verksamhetsmässiga och ekonomiska fördelar med samordning av bl.a. bibliotek, IT, upphandling, säkerhetssystem, hantering av farligt gods, utbildning och lokalvård. En del av dessa samordningsvinster är snarare beroende av en samlokalisering än en myndighetssammanslagning. flyttade in i lokaler belägna i an- slutning till SKL. Möjligheterna för en fördjupad samverkan mellan har därmed utökats. För att för- verkliga alla de samordningsfördelar som finns i fråga om myndighetsövergripande funktioner krävs dock en samman- läggning av RMV och SKL. Även om SKL och RMV är ackrediterade enligt samma standard skiljer sig deras kvalitets- och ackrediteringssystem delvis åt. Med beaktande inte minst av den centrala betydelse som kvalitetsfrågan har inom den forensiska verksamheten finns det även i detta avseende ett värde i att skapa en bättre samstämmighet mellan myndigheterna. En samordning i kvalitets- och ackrediterings- hänseende blir en naturlig följd av en sammanläggning. Myndig- heterna har emellertid påtalat att det innebär ett omfattande arbete att koordinera de båda systemen. En sådan sammanjämkning kan dock göras på olika sätt. Vilka delar av systemet som bör vara gemensamma och vilka som bör vara specifika för respektive 3 , Effektivare statlig administration (Dnr 12-1266/2005) s. 23 En sammanläggning i ett styrnings- och administrationsperspektiv verksamhet blir en viktig fråga för en ny myndighetsledning att ta ställning till. 12.4Förutsättningarna för den forensiska FoU- verksamheten förbättras Både SKL och RMV framhåller FoU-arbetet som centralt för deras respektive verksamhet. Utredningen delar uppfattningen att den forensiska verksamheten behöver en tydlig akademisk förankring. Ett tillräckligt omfattande FoU-arbete är angeläget bl.a. för att inhämta nya kunskaper och att utveckla nya metoder som kan användas i den operativa undersökningsverksamheten. Det skapar dessutom mer stimulerande och utvecklande arbetsförhållanden för de anställda. Eftersom kompetensförsörjning är en viktig fråga för framtiden – inte minst inom det rättsmedicinska området – bör därtill FoU-verksamhetens positiva betydelse för framtida rekryteringar särskilt understrykas. Effekterna av en sammanläggning för den forensiska forsknings- och utvecklingsverksamheten har tidigare berörts beträffande de rättsbiologiska och droganalytiska områdena (se avsnitt 9.4 och 10.5). De fördelar som där redovisats gör sig i hög grad gällande för den forensiska FoU-verksamheten i sin helhet. För FoU-arbetet är det önskvärt med ett så nära samarbete och ett så omfattande kunskapsutbyte som möjligt mellan de forensiska sakområdena. Inrättandet av en gemensam myndighet innebär att man skapar gynnsamma organisatoriska förhållanden för ett sådant samarbete. Såväl SKL som RMV har påtalat att en ökande tillströmning av ärenden och en allmänt pressad arbetssituation i den operativa verksamheten har gjort det svårt att avsätta tillräckligt mycket tid till forsknings- och utvecklingsarbete. En sammanläggning garan- terar i sig naturligtvis inte ett utökat utrymme för FoU- verksamhet. En gemensam forensisk myndighet kommer inte att ha färre operativa ärenden eller en större personalstyrka att handlägga dem. Som nämndes i föregående avsnitt bör dock större delen av de resurser som frigörs vid en sammanläggning användas just till forsknings- och utvecklingsarbete. På detta sätt kommer bildandet av en gemensam myndighet att skapa ytterligare ut- rymme för FoU-verksamheten. Genom verksamhetsinterna effektiviseringar kan en samman- läggning således skapa mer resurser för FoU-arbete. En sammanläggning i ett styrnings- och administrationsperspektiv en gemensam myndighet kommer därtill att höja verksamhetens profil, inte minst på FoU-området. Även i övrigt blir en ny myndighet en tydligare samtals- och samarbetspartner, såväl nationellt som internationellt. Detta bör underlätta t.ex. när man skall ansöka om forskningsanslag. Det är inte endast i resurshänseende som inrättandet av en samlad myndighet ger positiva effekter för FoU-arbetet. Den generella utvecklingen när det gäller forskning med natur- vetenskaplig/medicinsk inriktning går mot större och bredare projekt. Det forensiska forsknings- och utvecklingsarbetet kommer mot denna bakgrund att stå sig bättre i konkurrensen om verksamheten är samlad i en myndighet, med kompetens inom fler områden. Utan en sammanläggning bedömer utredningen att det i ett längre perspektiv blir svårt för den forensiska FoU-verk- samheten att nå tillräckliga framgångar. Den svenska FoU-verksamheten inom det forensiska området bedrivs i stor utsträckning inom eller med anknytning till RMV och SKL. Att den trots allt relativt begränsade volym som den samlade verksamheten har är uppdelad på två myndigheter gör att det forensiska FoU-arbetet riskerar att i viss mån bli splittrat och utan en tillfredsställande samordning. I en gemensam myndighet blir volymen större samt överblicken över och koordinationen av FoU-arbetet bättre. Att FoU-arbetet bedrivs inom vidare ramar bör dessutom påverka rekryteringsmöjligheterna i positiv riktning. Allmänt sett finns det ett stort intresse för forensisk kunskap och vetenskap. Vid finns nu t.ex. en ny ettårig utbildning, där den som har en filosofie eller teknologie kandidatexamen i biologi, kemi eller maskinteknik kan fördjupa sig i forensisk vetenskap. Efter kurser i kvalitetssäkring, resultat- värdering och grundläggande juridik kan man fördjupa sig inom olika forensiska discipliner. Kurserna är indelade i ett kemispår, ett biologispår och ett teknikspår. Man planerar att utöka utbildningen till . Även i en gemensam forensisk myndighet bör verksamhets- nyttan tjäna som ledning för vilken slags FoU-verksamhet som främst bör bedrivas. Den självklara utgångspunkten måste vara att FoU-resursen i princip endast skall användas till projekt som kan förväntas ha en positiv inverkan på den operativa verksamheten. 13.1En ny forensisk myndighet inrättas Som angavs i kapitel 8 har utredningen kommit till slutsatsen att SKL och RMV bör läggas samman. De två bakomliggande fak- torerna är att de båda myndigheterna utför flera typer av under- sökningar som är av likartad karaktär och att deras roller som forensiska expertorgan inom rättsväsendet i princip är identiska. Genom utvecklingen på det forensiska området har dessutom deras verksamheter innehållsmässigt närmat sig varandra. Om man skulle bygga upp en forensisk organisation från början, bedömer utredningen mot denna bakgrund att det aldrig hade blivit fråga om att dela upp verksamheten på två myndigheter. Utredningen har inte funnit något som talar för att det i sak är lämpligt att hålla RMV:s och SKL:s verksamheter organisatoriskt åtskilda. Fördelarna med att inrätta en gemensam myndighet kan därför inte vägas mot några egentliga nackdelar. Man måste dock ta hänsyn till dels det omställningsarbete som en omorganisation föranleder och de påfrestningar som detta innebär för personalen, dels att RMV och SKL av allt att döma bedriver en väl fungerande verksamhet (se avsnitt 8.5). Som tidigare berörts bör dock inte negativa effekter av tillfällig karaktär tillmätas avgörande betydelse när man överväger att inrätta en ny och långsiktigt mer ändamålsenlig organisation. Att de båda myndigheternas undersökningar och övergripande uppdrag är liknande gör att utredningen kan se flera fördelar med en sammanläggning. I avsnitt 8.6 och kapitel 9–12 har dessa redovisats. De främsta skälen för att inrätta en samlad forensisk myndighet är att den statliga forensiska funktionen förstärks, den forensiska verksamhetens oberoende understryks, förutsättningarna för det forensiska FoU-arbetet förbättras, ledningen och styrningen blir mer enhetlig och verkningsfull, den forensiska delen av brottsutredningsarbetet underlättas, den rättsbiologiska verksamheten kan samordnas, verksamheten med droganalyser kan samordnas, administrationen effektiviseras, och verksamhetens allmänna samhällsnytta kan tas bättre tillvara. Strikt utifrån den egna verksamhetens perspektiv delar sannolikt de berörda myndigheterna inte utredningens uppfattning om samtliga av de nu angivna fördelarna. Utredningens utgångspunkt måste emellertid vara de positiva effekterna dels för den samlade foren- siska verksamheten, dels för det övriga rättsväsendet och samhället i stort. Var för sig är visserligen ingen av de faktorer som tagits upp i kapitel 8–12 tillräckligt tungt vägande för att ändra den orga- nisation som gäller. Sammantagna talar dock de angivna för- delarna med sådan tyngd för inrättandet av en gemensam myndig- het att det är motiverat att föreslå en sammanläggning av RMV och SKL. Mot bakgrund av det sagda bör den forensiska verksamheten bedrivas inom en och samma myndighet. Utredningen förordar att det bildas en helt ny myndighet. Det bör inte bli fråga om att lägga ned den ena myndigheten och överföra dess verksamhet till den andra. 13.2Den nya myndighetens förhållande till polisväsendet 13.2.1Bör myndigheten vara en del av polisväsendet? RMV:s och SKL:s uppfattning SKL är en del av polisväsendet, med () som chefsmyndighet. RMV är däremot organiserat direkt under Justitie- departementet (tidigare ). En sammanläggning aktualiserar därför frågan huruvida den nya myndighet bör vara en del av polisväsendet eller en helt självständig myndighet. RMV har betonat att verksamheten bör vara fristående från polisen. En annan ordning kan enligt verket medföra att verksam- hetens oberoende, opartiskhet och objektivitet sätts i fråga. SKL har å sin sida understrukit att den kriminaltekniska verksamheten även fortsättningsvis bör vara en del av polisväsendet. detta har främst framhållits verksamhetens täta kontakter och nära samverkan med polisen. Enligt SKL finns en risk för att samarbetet försämras om verksamheten förs från polisväsendet. Man har också pekat på fördelen av att det är SKL:s största uppdragsgivare som avgör verksamhetens ekonomiska ramar. RMV och SKL har således olika utgångspunkter för önskemålet att till den nya myndigheten ta med sig sitt organisatoriska för- hållande till polisväsendet. För SKL rör det sig främst om praktiska skäl, medan RMV:s ståndpunkt baseras på principiella övervägan- den. Vad har tidigare utredningar sagt om kopplingen till polisen? års polisutredning uttalade sig om den kriminal- tekniska laboratorieverksamhetens förhållande till polisväsendet1. Man påpekade att () utförde undersökningar även åt andra myndigheter än polisen samt åt enskilda och att SKA redan på grund av detta i viss mån hade en fristående ställning i förhållande till polisväsendet. Vidare menade man att det från brottsutredningens synpunkt måste vara en fördel att anstaltens objektivitet inte kan ifrågasättas ens på formella grunder. Att placera SKA under dåvarande Polisstyrelsen kunde möjligen ge sken av att anstalten i sin verksamhet inte var helt självständig. Utredningen intog därför ståndpunkten att SKA borde behålla sin fristående ställning. polisutredning diskuterade frågan om att föra över anstaltens andra uppgifter än de rent kriminaltekniska (se bilaga 2) till en nyinrättad rikspolisstyrelse2. Detta bl.a. på grund av att anstalten i samband med dessa uppgifter stod i nära kontakt med polismyndigheterna och att det förelåg en risk för att man blev alltför aktivt engagerad i brottsutredningar. Utredningen ansåg vidare att SKA:s objektivitet kunde komma att äventyras i allmän- hetens, myndigheters och domstolars ögon om verksamheten på det tekniska området kom att gå utanför den rent vetenskapliga ramen. polisutredning3 såg det som angeläget att den kriminal- tekniska undersökningsverksamheten bedrevs under sådana för- 1Betänkande med förslag till förstatligande av polisväsendet i riket och åklagarväsendet i rikets städer (SOU 1944:53) s. 204 2Betänkande angående polis- och åklagarväsendets organisation (SOU 1951:8) s. 114 ff. 3Huvudmannaskapet för polisväsendet m.m. (SOU 1961:34) hållanden att objektiviteten hos de lämnade utlåtandena inte ens kunde ifrågasättas. betänkande om (se bilaga 2) angavs att det inte torde kunna bestridas att en an- slutning av SKA:s laboratorieavdelning till RPS bl.a. från psykologiska synpunkter tedde sig tveksam. Utredningen bedömde att avdelningens verksamhet för allmänheten och för många inom rättsväsendet i sådant fall kunde komma att uppfattas såsom icke fullt opartisk. Man påpekade att det vid SKA:s tillkomst hade framförts sådana motiv för att göra SKA fristående från polisväsendet. SKL inrättades trots detta som en myndighet under RPS. reste (se bilaga 2) inga principiella in- vändningar mot att föra även de rättskemiska och rättsmedicinska verksamheterna till polisväsendet. Utredningen föreslog att RPS skulle bli chefsmyndighet för det sammanslagna Statens rätts- tekniska laboratorium. Utredningen ansåg att det fanns fördelar med en lösning där den nya myndigheten placerades direkt under regeringen. Inte minst skulle ansvarsförhållandena bli klara och beslutsvägarna korta. Myndigheten skulle vidare självständigt och på ett smidigt sätt kunna anpassa verksamheten till statsmaktens och uppdrags- givarnas krav. En helt fristående myndighet innebar dock be- gränsade möjligheter för RPS att påverka verksamheten, vilket inte ansågs önskvärt. Med förslaget om RPS som chefsmyndighet framhöll utredningen dock att det var väsentligt från rätts- säkerhetssynpunkt att laboratoriets integritet och objektivitet i förhållande till polisen och andra rättsvårdande instanser säker- ställdes. I samband med att RMV bildades diskuterades inte närmare möjligheten att placera verksamheten inom ramen för polis- väsendet. Den forensiska verksamhetens oberoende Ingen som är insatt i verksamheten ifrågasätter på allvar SKL:s opartiskhet och objektivitet. Att polismyndigheterna på grund av SKL:s organisatoriska ställning skulle ha ens en indirekt möjlighet att påverka utfallet av analyser och undersökningar saknar helt förankring i verkligheten. Att SKL är knutet till polisen är således i praktiken inte något problem. Utredningen anser ändå att RMV:s ståndpunkt har fog för sig. SKL är en del av polisväsendet, med RPS som chefsmyndighet. Om än opartiskt och objektivt kan laboratoriet därför inte anses vara i alla avseenden oberoende. Som tidigare utredningar har tagit upp kan det därför finnas i vart fall en teoretisk risk för att allmänheten uppfattar SKL som inte helt opartiskt. Det finns ett värde i att organisera den forensiska expertverksamheten på ett sådant sätt att objektiviteten inte ens kan ifrågasättas och därmed en poäng i att placera en ny myndighet utanför polisväsendet. I och med den tekniska bevisningens allt större betydelse blir frågan om objektivitet och oberoende dessutom allt viktigare. Att säkerställa kvaliteten i undersökningsverksamheten är en angelägen fråga för framtiden. Med kvalitet bör inte avses endast att man utför analyser på ett korrekt och vetenskapligt sätt. Viktigt är även hur verksamheten uppfattas av uppdragsgivare och – inte minst – andra som påverkas av det forensiska arbetet. Det är rimligt att räkna med att de forensiska undersökningarna i större utsträckning kommer att ifrågasättas . Advokaternas kunskap på området kan förväntas öka i takt med att denna typ av bevisning blir vanligare och tillmäts större betydelse. Ett oberoende från polisväsendet är då av värde i största allmänhet, och i synnerhet när den forensiska verksamheten i ett enskilt fall blir särskilt hårt ansatt och ifrågasatt. Utredningen inser att frågan om värdet i att hålla den forensiska verksamheten oberoende från polisen är komplicerad. Som ett par remissinstanser uttalade i fråga om 1963 års betänkande kan en strikt tillämpad objektivitetsprincip i förlängningen få till konse- kvens att även de tekniska rotlarnas arbete och brottsplats- undersökningar bör föras från polisväsendet. Detta är av lätt insedda skäl inte aktuellt. Man kan dock förespråka att en del av det forensiska arbetet utförs fristående från polisen utan att strikt tillämpa en princip om oberoende eller ens skapa en sådan princip. Oberoendet kan vara av värde utan att det är av helt avgörande betydelse. Utredningen anser att det finns starka skäl för att särskilt de mer avancerade analyser och undersökningar som SKL och RMV svarar för utförs av en fristående myndighet. RPS styrning av den forensiska verksamheten motiv för att föreslå en forensisk myndighet inom polisen var bl.a. att en annan modell begränsar RPS möjlig- heter att påverka verksamheten. Formellt sett är detta naturligtvis riktigt. Utredningen ser dock inte detta som ett starkt skäl mot en från polisen oberoende forensisk myndighet. För det första är den polisiära styrningen av SKL inte särskilt påtaglig (se avsnitt 12.2.2). Med en fristående myndighet kan i stället regeringen – som styr polisens verksamhet – i högre grad utöva styrning även över den forensiska verksamheten. Det bör i detta sammanhang påpekas att det är angeläget med en samlad, processinriktad styrning av rättsväsendet i sin helhet. Naturligtvis är det av central betydelse att den nya myndighetens regleringsbrev stämmer väl överens med motsvarande styrdokument för polis- och åklagarväsendena. För det andra måste man utgå från att den nya myndigheten är mycket lyhörd för krav och önskemål från sin överlägset största uppdragsgivare. Polisväsendet bör vidare vara representerat i den nya myndighetens insynsråd (se avsnitt 13.5). Härigenom kommer polisväsendet även att ha ett mycket starkt inflytande över den forensiska verksamhetens inriktning. Konsekvenser för samarbetet mellan polisen och SKL Med hänsyn till värdet av en oberoende forensisk verksamhet är det lämpligt att den nya myndigheten ställs utanför polisväsendet. Ett villkor är dock att en sådan lösning inte i något centralt hänseende påverkar förhållandet mellan polisen och den kriminaltekniska laboratorieverksamheten i negativ riktning. SKL har förklarat att det är angeläget att verksamheten inte förlorar sin koppling till brottsplatsen. Utredningen delar denna uppfattning. Samarbetet mellan polisen och de verksamheter som bedrivs vid SKL måste därför även med en ny myndighetsstruktur vara nära. Den kriminaltekniska verksamheten bör vara aktivt engagerad i det brottsutredande arbetet. Enligt utredningens mening är uttalandet års polisutredning i detta avseende överspelat. Det finns mot denna bakgrund all anledning att överväga om en fristående forensisk myndighet innebär ett försämrat förhållande mellan polisen och den kriminaltekniska verksamheten. Enligt utredningens bedömning saknas dock belägg för att så behöver bli Det nära samarbetet mellan polisen och SKL kan inte i första hand bero på att SKL är en del av polisväsendet, utan på att polisen är beroende av laboratoriets unika kompetens i frågor av såväl operativ som strategisk art. Med hänsyn till den forensiska verksamhetens allt större betydelse för brottsutredningsarbetet kommer det även mellan polisen och den nya forensiska myndigheten finnas ett sådant starkt behov av goda relationer att man kan bortse från risken att dessa kommer att försämras endast p.g.a. organisationstillhörig- heten. Båda organisationerna måste anses ha en sådan hög grad av professionalism att förändrade myndighetsgränser inte kan för- väntas påverka samarbetet negativt. Såvitt utredningen har kunnat utröna saknas det legala hinder för ett fortsatt utvecklande av samarbetet mellan polisen och SKL, även i en organisation av det slag som här föreslås. RMV är en myndighet utanför polisen och av allt att döma fungerar polisens samverkan med RMV på ett föredömligt sätt. Även RMV har i flera avseenden en klar koppling till brottsplatsen, genom att rättsläkare ofta medverkar vid brottsplatsunder- sökningar. SKL:s arbete sker dock relativt sällan med särskilt stark anknytning till brottsplatsen. Detta är något som kan utvecklas och utredningen bedömer inte att förutsättningarna för detta försämras i och med att SKL förs från polisväsendet. Det bör vidare påpekas att polisen och SKL å ena sidan, och åklagarväsendet å den andra, inte heller finns i samma organisation. Inget tyder på att detta innebär ett hinder för ett väl fungerande samarbete. Det bör också framhållas att rättsväsendets samverkan över myndighetsgränserna överlag har blivit bättre . Den svårighet som finns i samarbetet mellan RMV och polisen är att man inte kan kommunicera elektroniskt utan att göra detta över Internet. Detta är dock på väg att lösas och kommer inte att utgöra ett problem , oavsett myndighetsstruktur.