sou · GUB399 · 2007-01-01 00:00:00 — Frågan var i stället vilket system som var effektivast, straff- sanktioner eller administrativa avgifter. Vid tillkomsten av konkurrenslagen var det naturligt att blicka tillbaka på de straff- sanktioner som fanns i tidigare lagstiftning och som i praktiken visat sig i stort sett verkningslösa. Om det tidigare sanktionssyste- met var ineffektivt, behövde detta dock inte med nödvändighet tolkas som att straffsanktioner i sig är ett ineffektivt medel för att motverka samhällsskadliga förfaranden. Förhållandena borde i stället ses mot bakgrund av den allmänna inställningen till 12TP PT SOU 1997:20 13TP PT rapportserie 2000:1 s 283 ff 14TP PT 10 § andra stycket konkurrenslagen som upphävdes En kriminalisering på konkurrensrättens område konkurrensbegränsningar som rådde under tidigare lagstiftning. Verket pekade på att karteller då var en företeelse som offentligt registrerades i Statens pris- och kartellnämnds register och att det i företagens kontakter med myndigheterna, t.ex. i pris-, konsument- eller industripolitiska frågor, förutsattes ett gemensamt agerande från företag inom samma bransch. Enligt var det givetvis orealistiskt att vid sådana förhållanden räkna med att åkla- gare skulle ge hög prioritet åt överträdelser av konkurrensreglerna, eller att domstolar i sådana fall skulle döma ut kännbara fängelse- straff. Även 1993 innebar ett stort steg för att skärpa konkurrensreglerna och markera statsmaktens avståndsta- gande från konkurrensbegränsande förfaranden som skadar konsumentintresset, hade denna syn på konkurrensen enligt inte i tillräckligt hög grad befästs i de ekono- miska aktörernas medvetande. Bl.a. drog verket slutsatsen att den stora mängden anmälningar, klagomål och tips som kom in till gav en bild av ett näringsliv som på många områden satte lojaliteten med konkurrenter före respekten för konkurrensmodellen som sådan. framhöll vidare att konkurrensbegränsande förfaranden ytterst syftade till att ge företag möjlighet att tillämpa monopolprissättning. De ekonomiska vinsterna för dem som fram- gångsrikt lyckades sätta konkurrensen ur spel – särskilt om förfa- randet pågått – kunde vara mycket stora. Det kunde därför inte uteslutas att företag i vissa situationer medvetet vägde risken för upptäckt och storleken på en eventuell ekonomisk sank- tion mot den förväntade vinsten. Sådana kalkyler kunde sätta en gräns för konkurrensskadeavgiftens preventiva effekt. Annorlunda förhöll det sig med en straffsanktion eftersom denna riktade sig mot en fysisk person som med sin funktion i företaget genom beslut och åtgärder hade åstadkommit en överträdelse av konkurrenslagens förbudsbestämmelser. Risken för en straffsank- tion kunde inte på motsvarande sätt vägas upp av en vinst för före- taget. Dessutom ansåg verket att straffrättsliga sanktioner borde ha en mycket stark normbildande effekt genom att förövaren identifierades som brottsling. Mot denna bakgrund ansåg att det fanns tungt vägande skäl att, som ett komplement till konkurrens- skadeavgiften, överväga straffrättsliga sanktioner för allvarliga överträdelser av konkurrenslagens förbudsbestämmelser. En kriminalisering på konkurrensrättens område Enligt saknades det anledning att i straff- rättsligt hänseende göra skillnad mellan olika förbjudna kon- kurrensbegränsningar. Tvärtom talade såväl sakliga som syste- matiska skäl för att knyta straffansvaret till hela det av kon- kurrenslagen förbjudna området. Verket ansåg också att det inte framstod som motiverat att ändra reglerna om konkurrens- skadeavgift, utan att de båda sanktionssystemen borde kunna tillämpas parallellt. Straffsatserna borde återspegla en strikt hållning gentemot avtal och förfaranden som begränsade konkurrensen, och de skulle ge en signal till dem som beslutar i företag att är en fungerande marknadsekonomi som bygger på effektiv konkurrens. Kon- kurrensverket ansåg att de straffsatser som gällde enligt konkurrenslag borde kunna vara vägledande för att fastställa lämpliga straffsatser, och att det föreföll lämpligt att i olika straff- skalor skilja mellan ringa, normala och grova överträdelser. Som tidigare nämnts föreslog i samma rapport att konkurrenslagen skulle förtydligas på så sätt att det klart skulle framgå att företag som lämnar verket information om en överträ- delse av lagen eller i övrigt samarbetar med verket under utred- ningen helt kan undgå eller få nedsatt konkurrensskadeavgift, dvs. ett system med eftergift och nedsättning av konkurrensskadeavgift. En komplikation var dock, enligt , att en krimi- nalisering av otillåtna förfaranden kan innebära att kartellmedlem- mar avhåller sig från att bistå verket i dess utredningsarbete. Verket pekade på att en möjlig lösning på detta problem kunde vara att återgå till den ordning som gällde enligt konkurrenslag, varigenom åtal skulle kunna väckas endast efter medgivande från . På så sätt skulle verket ha möjlighet att för- hindra åtal gentemot kartellmedlemmar som bistått Konkurrens- verket och därmed kunna ge företag de nödvändiga motiven till att medverka på sådant sätt att ett system med eftergift och nedsätt- ning skulle kunna bli verkningsfullt. Med anledning av förslagen i fick en särskild utredare i uppdrag att bl.a. förutsättningslöst pröva om erfarenheterna i rättstillämpningen eller andra omstän- digheter föranledde ett annat ställningstagande i fråga om en En kriminalisering på konkurrensrättens område kriminalisering av konkurrenslagens förbudsbestämmelser än det som gjordes i samband med konkurrenslagens tillkomst. Utred- ningen hade även i uppdrag att pröva behovet av och förut- sättningarna för regler om bl.a. nedsättning av konkurrensskade- avgift för företag som avslöjar konkurrensbegränsningar.TPF15FPT I ett delbetänkande uttalade Kartellbekämpnings- utredningen att överträdelser av konkurrenslagens förbud kunde medföra allvarliga skador för konkurrenter, konsumenter och samhällsekonomin.TPF16FPT Enligt utredningen torde det inte heller vara omöjligt att identifiera överträdelser av så allvarlig art att de skulle kunna tillmätas ett så högt straffvärde att det kunde motivera rela- tivt långa fängelsestraff. Utredningen menade emellertid att det fanns ett flertal argument av skiftande karaktär som talade mot att överträdelser av konkurrenslagens förbudsbestämmelser kriminali- serades: Den nuvarande sanktionen, konkurrensskadeavgift, hade använts endast i ett begränsat antal fall. Erfarenheterna gav därmed inte underlag för slutsatsen att sanktionen är ineffektiv eller otillräcklig. Det framstod som tvivelaktigt att straff skulle vara ett effektivt medel för att motverka överträdelser, inte minst med tanke på de resurser som skulle behövas för utredning och lagföring. Det erbjöd stora svårigheter, om än inte oöverstigliga, att utforma en straffbestämmelse på ett sätt som var godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt, till följd varav kriminalisering inte framstod som en framkomlig väg för att skärpa sanktionerna mot konkurrensskadliga beteenden. Det kunde hävdas att det skulle stå i mindre god överensstäm- melse med principen om ne bis in idem (förbudet mot dubbel bestraffning) att införa straffansvar för överträdelser av konkurrensrättsliga förbud som redan är sanktionerade med konkurrensskadeavgift. Det kunde befaras att en kriminalisering skulle komplicera EU- samarbetet för del. I många fall skulle det rent av kunna bli omöjligt att döma ut fängelsestraff för allvarliga överträdelser. 15TP PT Dir. 2000:40 16TP PT SOU 2001:74 s 130 ff En kriminalisering på konkurrensrättens område Det borde inte komma i fråga att införa en straffsanktion vid sidan av det program för eftergift och nedsättning av konkurrens- skadeavgift som utredningen föreslog. Sammantaget ansåg utredningen att det inte fanns anledning att gå ifrån de bedömningar som gjorts när konkurrenslagen kom till. Utredningens slutsats blev således att överträdelser av lagens förbudsbestämmelser inte skulle beläggas med straff. I det fortsatta lagstiftningsarbetet lade regeringen fram förslag om ett program för eftergift och nedsättning av konkurrensskadeavgift som i stort sett stämde överens med förslag.TPF17FPT I kriminaliseringsfrågan konstaterade regeringen att utred- ningen avstått från att lämna något förslag. Det saknades därför underlag för lagstiftning. Regeringen, som ansåg det angeläget att pröva effekterna av det föreslagna programmet avseende eftergift och nedsättning av konkurrensskadeavgift, fann inte anledning att gå vidare med frågan utredningsvägen.TPF18FPT behandlade den pro- position vari regeringens ställningstagande i fråga om ett program för eftergift och nedsättning av konkurrensskadeavgift samt krimi- nalisering av konkurrensreglerna återfanns.TPF19FPT Utskottet ställde sig bakom regeringens förslag om att införa ett program för eftergift och nedsättning av konkurrensskadeavgift, och ett sådant system trädde i kraft . När det gällde frågan om krimi- nalisering fann utskottet att genom ett tillkännagivande borde anmoda regeringen att utreda denna fråga. Efter genomförd utredning skulle regeringen återkomma till i frågan. En sådan utredning borde också noga följa utvecklingen av program- met för eftergift och nedsättning av konkurrensskadeavgift och ta med dessa erfarenheter i sitt arbete. Utskottet ansåg att en kriminalisering kunde vara ett verksamt instrument i kampen mot kartellsamarbeten. Det fanns, enligt utskottet, en risk för att företagen kalkylerar med risk för upptäckt och eventuell konkurrensskadeavgift och ställer detta mot den 17TP PT Prop. 2001/02:167 s 26 ff 18TP PT A a s 59 f 2001/02:NU 16 En kriminalisering på konkurrensrättens område vinst som ett kartellsamarbete kan förväntas ge. Olagliga kartell- samarbeten borde jämställas med annan ekonomisk brottslighet, och straffbestämmelser på konkurrensrättens område finns i andra länder. Särskilt framhölls och . I sitt betänkande pekade utskottet också på att den ansvariga myndigheten, dvs. , var positiv till en kriminalisering. beslutade i enlighet med utskottets förslag. behandlade motioner som begärde att åter skulle anmoda regeringen att utreda frågan.TPF20FPT Utskottet avstyrkte motionerna och uttalade bl.a. att det förelåg problem med det begärda utredningsarbetet eftersom programmet för eftergift och nedsättning av konkurrensskadeavgift varit i kraft endast . En majoritet i beslu- tade emellertid att förnya begäran om utredning.TPF21FPT Med anledning av ställningstaganden fann regeringen att de fortsatta övervägandena i fråga om en kriminalisering skulle ta sin utgångspunkt i en konkret lagstiftningsmodell. Uppdraget gick till moderniseringsutredningen. I praktiken innebar detta att samme särskilde utredare som kommit fram till att konkurrensreglerna inte borde sanktioneras med straff nu fick till uppgift att överväga hur en kriminalisering inom konkurrensrätten skulle kunna se ut. Även om utredningen fullgjort sitt uppdrag utifrån de ramar som direktiven ställt upp, är det svårt att läsa utredningens övervägan- den på annat sätt än att den särskilde utredarens inställning till frågan om det är lämpligt att kriminalisera konkurrensreglerna inte hade förändrats. En mycket viktig begränsning i direktiven var att utgångspunkten skulle vara att ett system med s.k. kronvittnen, dvs. att den som underlättar utredningen av andras brott går fri 2002/03:NU 10 21TP PT Även i bet. 2003/04:NU 13 och 2004/05:NU 16 avstyrkte utskottet motionsyrkanden om kriminalisering av karteller. I det sist nämnda betänkandet framhöll utskottet att moder- niseringsutredningen i sitt slutbetänkande presenterat en konkret lagstiftningsmodell för en kriminalisering inom konkurrensrätten. Mot denna bakgrund fann utskottet inte anledning att föregripa frågans fortsatta beredning, utan valde att avvakta att regeringen återkom i saken. Dessutom avstyrket utskottet i bet. 2005/06:NU 16 motionsyrkanden om krimi- nalisering av karteller. Utskottet hänvisande därvid till vårt uppdrag. En kriminalisering på konkurrensrättens område från ansvar eller får en mildare påföljd, inte är aktuellt för svenskt vidkommande.TPF22FPT Mot den nu angivna bakgrunden gjorde moderniseringsutred- ningen den bedömningen att, om överträdelser av konkurrens- reglerna skall kriminaliseras, det straffbara området bör begränsas till horisontella karteller. Vertikala konkurrensbegränsningar och missbruk av dominerande ställning omfattas således inte av utred- ningens förslag. Om vissa överträdelser av konkurrensreglerna skall straffbeläggas, bör det enligt utredningen ske genom att ett nytt brott med följande lydelse införs. Den som ingår ett avtal som är förbjudet enligt 6 § konkurrenslagen eller artikel 81 i EG-fördraget och som innebär att företag i samma produktions- eller handelsled fastställer försäljningspriser, begränsar eller kontrollerar produktionen eller delar upp marknader döms, om avtalet varit ägnat att allvarligt hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen på marknaden, för konkurrensbrott till fängelse i högst . Detsamma gäller den som tillämpar ett sådant avtal. Är brottet grovt döms för grovt konkurrensbrott till fängelse i lägst och högst . Vid bedömningen av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om förfarandet haft betydande omfattning eller om gärningen annars varit av särskilt farlig art. Utredningen föreslog också en bestämmelse med innebörd att utbyte av konkurrensbrott skall kunna förklaras förverkat, om det inte är uppenbart oskäligt. Vid bedömningen av om det är uppen- bart oskäligt att förverka utbyte av konkurrensbrott skulle bl.a. beaktas om det finns anledning att anta att skadestånd kommer att åläggas eller annars fullgöras eller att konkurrensskadeavgift kommer att åläggas. Enligt utredningen borde vara ansvarig åklagarmyndighet för utredning och lagföring av konkurrens- brott. Förundersökning vid utredningen av konkurrensbrott skall beslutas och ledas av åklagare hos . Allmänna regler om förundersökning vid förhör, misstanke om brott, rätt att anlita försvarare, användande av tvångsmedel etc. skall tillämpas även beträffande utredning av konkurrensbrott. skall, enligt utredningen, anmäla till Eko- brottsmyndigheten om det finns misstanke om konkurrensbrott och biträda myndigheten i brottsutredningen. 22TP PT Se dir. 2003:175 där det beträffande kronvittnen hänvisas till SOU 1986:14, Del 2, s 452 f och prop. 1987/88:120 s 92 En kriminalisering på konkurrensrättens område alltjämt bedriva allmänt spaningsarbete och vidta första- handsåtgärder i fråga om efterlevnaden av konkurrenslag- stiftningen. Allmänna regler i om åtalsplikt skall gälla i fråga om konkurrensbrott. En utredning hos är enligt moderniserings- utredningen tänkt att kunna fortsätta parallellt med en brotts- utredning. Uppgifter hos som omfattas av förundersökningssekretess skall kunna överlämnas till verket. En pågående brottsutredning medför att de rättsskyddsgarantier som slås fast i måste beaktas till fördel för en misstänkt även i utredning. Enligt utredningen behövs inte någon särskild lagreglering om detta. Programmet för eftergift och nedsättning av konkurrensskade- avgifter för företagen kan enligt utredningen finnas kvar även om det införs en straffrättslig reglering av konkurrensbrott. Dock är utredningens bedömning att programmets funktion att avslöja karteller till stor del kommer att gå förlorad. Enligt utredningen är bäst skickat att fullgöra de skyldigheter som åligger svenska konkurrensmyndigheter inom ramen för samarbetet i nätverket . bör inte ges någon uppgift i det sammanhanget. När det gäller konsekvenserna av förslaget om en kriminalisering pekar utredningen på bl.a. följande förhållanden. Även om det straffbara området begränsas till de mest straff- värda fallen av horisontella karteller, kan den föreslagna straff- bestämmelsen medföra tillämpningsproblem i såväl rätts- som bevisfrågor. Programmet för eftergift och nedsättning av konkurrensskade- avgift kommer inte vara en verksam metod för att avslöja kar- , om överträdelser av konkurrensreglerna kriminaliseras. Det finns anledning att befara att den preventiva effekten av en kriminalisering inte skulle motsvara förhoppningarna. Det straffprocessuella regelsystemet, med dess särskilda rätts- säkerhetsgarantier, medför att brottsutredningarna i vissa situationer ofrånkomligen kommer att få företräde eller för- sämra förutsättningarna för administrativa utredningar. Parallella straffrättsliga och administrativa förfaranden kan för- väntas ta stora resurser i anspråk, och risken för motstridiga En kriminalisering på konkurrensrättens område avgöranden från de högsta instanserna, och , ökar. Om straffbestämmelser införs, ändras förutsättningarna för deltagande i nätverket . En kriminalisering medför ett ökat resursbehov, och utredningen uppskattade kostnadsökningen till . Med hänsyn till utredningsuppdragets karaktär ansåg sig utred- ningen inte behöva anvisa någon finansiering. Remissinstansernas synpunkter på moderniseringsutredningens förslag till lagstiftningsmodell kan sammanfattas på följande sätt. Några remissinstanser avstår från att yttra sig, eller lämnar i allt väsentligt utredningens förslag utan invändningar.TPF23FPT Tre remissinstanser tillstyrker utredningens förslag.TPF24FPT menar att en kriminalisering visar på att överträdelser av konkurrensreglerna är allvarliga och därför bör utgöra brott. framhåller vidare att en kriminalisering på konkurrensområdet kan komma att bredda perspektivet på vad som utgör ekobrott, från främst bokföringsbrott och skattebrott till många andra typer av överträdelser inom näringslivet. För att en kriminalisering inte skall stanna vid en markering och att något enstaka mål då och då skall selekteras fram närmast av misstag från gärningsmännens sida, menar att man måste överväga kontrollsystemens utformning. Enligt är upptäcktsrisken väl så viktig som att införa nya brott. Företagarna tillstyrker en kriminalisering av karteller men menar att det är viktigt att följa upp hur en kriminalisering påverkar programmet för eftergift och nedsättning av konkurrensskadeavgift, och att man eventuellt bör överväga ett motsvarande system när det gäller den straffrättsliga påföljden. 23TP PT Datainspektionen, , Justitiekanslern – som anser sig böra avstå från att yttra sig om en kriminalisering alls bör införas men som ändock pekar på ett antal frågor och konsekvenser som talar mot en kriminalisering, Kammarrätten i , Kriminalvårds- styrelsen, i , i , , och 24TP PT , och i Län En kriminalisering på konkurrensrättens område En stor majoritet av remissinstanserna antingen avstyrker försla- get eller anser att det inte bör läggas till grund för lagstiftning utan ytterligare överväganden.TPF25FPT Å ena sidan förefaller det råda en bred enighet om att karteller skall bekämpas med kraftfulla åtgärder. Å andra sidan pekar majoriteten av remissinstanserna, mer eller mindre utförligt, på att konsekvenserna av en kriminalisering torde bli att förutsättningarna för att upptäcka och ingripa mot konkurrensskadliga förfaranden försämras. De skäl som anförs för denna ståndpunkt är i stort sett desamma som moderniserings- utredningen pekat på. Några remissinstanser har också lämnat vissa synpunkter på den föreslagna lagstiftningsmodellen.TPF26FPT Att märka är att avstyrker förslaget och till sitt yttrande bifogar en skrivelse där kommissionens general- direktorat för konkurrens, , ger sin syn på hur utredningens förslag kan komma att påverka tillämpningen av förordning nr 1/2003, den enhetliga tillämpningen av artikel 81 i EG-fördraget samt verkets möjligheter att medverka i nätverket 25TP PT Advokatfirman , , , Föreningen , , , , , , , , , Länsstyrelserna i och , , , , , Riksåklagaren, , , , , , , Akademikers , Kommuner och Landsting samt . Även vi har avstyrkt förslaget. 26TP PT Dessa invändningar kan sammanfattas på följande sätt. Advokatfirman och pekar på att det kan uppfattas som inkonsekvent att inte kriminalisera missbruk av dominerande ställning. menar att det inte bör råda någon absolut åtalsplikt och att först i slutet av sin administrativa utredning avseende företagens agerande bör meddela åklagare misstanke om brott, varefter en för- undersökning mot en enskild person – med utredning som grund – bör inledas. Med detta tillvägagångssätt (som i mångt och mycket påminner om tankegångarna i det förslag som verket presenterade , se avsnitt 14.2.4 ovan) undviker man, enligt , i stor utsträckning de negativa konsekvenserna av en kriminalisering som utredningen pekat på. Advokatbyrå anser att en eventuell kriminalisering inte bör omfatta överträdelser av artikel 81 i EG-fördraget, eftersom detta skulle kunna innebära att förfaranden är straffsanktionerade under svensk lag utan att det uppstår någon effekt på konkurrensen på den svenska marknaden. och Riksåklagaren menar att straffbestämmelsen i flera avseenden är så oprecis att den brister i förutsebarhet på ett sätt som inte är acceptabelt inom straffrätten. Riksåklagaren pekar vidare på att om avsikten är att normalpåföljden för ett konkurrensbrott skall vara fängelse bör det tydliggöras i förarbetena att brottet är av sådan art att det föreligger en presumtion för fängelse. Eko- brottsmyndigheten pekar på att straffbestämmelsen innehåller flera öppna rekvisit och att det i betänkandet inte ges någon egentlig vägledning beträffande innebörden i dessa begrepp. Myndigheten befarar att det kommer att ta innan någon vägledande praxis utvecklas avseende det föreslagna konkurrensbrottet. Myndigheten ser vidare vissa fördelar från effektivitetssynpunkt med en kriminalisering avseende grovt oaktsamma förfaranden. synes mena att det kan uppfattas som inkonsekvent att inte hänföra de förfaranden som anges i den s.k. svarta listan i artikel 4 i EG:s gruppundantag för vertikala avtal till det straffbara området. En kriminalisering på konkurrensrättens område DG Competitions synpunkter bekräftar i stora delar de far- hågor som såväl moderniseringsutredningen som flera remiss- instanser framfört. Särskilt bör noteras att inte delar moderniseringsutredningens bedömning att förordning nr 1/2003 inte är tillämplig på det straffprocessuella förfarandet. Enligt kommer att omfattas av bl.a. förordningens krav på samarbete och kommuni- kation om förslaget genomförs. 14.3Överväganden om kriminalisering på andra rättsområden tillkallade dåvarande chefen för en kommitté som antog namnet . Kommittén hade i uppdrag att pröva bl.a. om det fanns alternativ till kriminali- sering för olika förseelser som hade ett lågt straffvärde och som av naturliga skäl inte kunde prioriteras särskilt högt i polisens och åklagarnas verksamhet.TPF27FPT I direktiven uttalade regeringen att det rimmade illa med det nutida synsättet på hur samhällets resurser för brottsbekämpning borde användas att belasta rättsväsendet med sådant som har ringa eller inget straffvärde. Kriminalisering var, enligt regeringen, inte det enda och inte alltid det mest effektiva medlet som samhället hade för att motverka oönskade beteenden. Kriminalisering är en metod som skall användas med sans och måtta. Frågan om ett förfarande borde vara kriminaliserat måste ses utifrån en avvägning mellan bl.a. straffvärde och resursinsatser. Utredningens genomgång skulle främst ta sikte på sådana förseel- ser där påföljden i allmänhet stannar vid böter, och en utgångs- punkt skulle vara att grövre överträdelser fortfarande borde beivras på straffrättslig väg.TPF28FPT Även om tog sikte på redan befintliga straffbestämmelser, fann kommittén anledning att diskutera kriminaliseringens betydelse ur ett något vidare perspek- tiv. Som en inledning till denna diskussion anförde kommittén föl- jande: 27TP PT Jfr Riksåklagarens rapporter Överträdelser i trafiken () och Avkriminalisering (oktober ) samt SOU 1988:7 28TP PT Dir. 1990:27 En kriminalisering på konkurrensrättens område Såsom nämnts har den straffrättsliga inflationen varit betydande.