sou · GUB38 · 2007-01-01 00:00:00 — Den bedömning som kommittén gör är att driftsstödet är en väsenlig förutsättning för ett flertal tidningsföretag att upp- rätthålla sin tidningsutgivning. Utan ett driftsstöd skulle sannolikt ett antal dagstidningar försvinna från marknaden, vilket vore till nackdel för mångfalden och en vital opinionsbildning. En fråga som diskuterats i kommittén är fördelningen av drifts- stöd mellan driftsstödsberättigade storstadstidningar och övriga driftsstödsberättigade dagstidningar. Kommittén har med hänsyn till skillnaden i konkurrenssituation för tidningar som ges ut i storstäder jämfört med landsorter föreslagit att det särskilda stödet till storstadstidningar bibehålls. föreslås emellertid trappas ned. Se avsnitt 3.4.2. I övrigt har kommittén bl.a. föreslagit en höjning av driftsstödet för hög- och medelfrekventa dagstidningar som inte är storstadstidningar samt påtalat vikten av att storleken på driftsstödet följer kostnads- utvecklingen. Sammanfattningsvis har några andra förslag som berör hög- och medelfrekventa dagstidningar än de som presen- terats under avsnitt 3.4.2 inte bedömts erforderliga. Utgångspunkter för stöd till lågfrekventa dagstidningar Kommitténs förslag: För en endagstidning med en abonnerad upplaga överstigande 1 500 exemplar bör det årliga driftsstödet uppgå till av det årliga stöd som lämnas till en låg- frekvent dagstidning enligt nuvarande 2 kap. 6 § presstödsför- ordningen (1990:524). För en tvådagarstidning med en abonnerad upplaga överstigande 1 500 exemplar bör det årliga driftsstödet uppgå till ett belopp som motsvarar av det driftsstöd som bör lämnas till en endagstidning enligt första stycket. Att etablera en hög- eller medelfrekvent dagstidning är förenat med höga kostnader. Beroende på utgångsläge, tillgång till teknisk utrustning m.m., måste det finnas tillgång till ett start- kapital på i storleksordningen fem tio mnkr för att nyetablera en tredagarstidning. innebär rådande konkurrensläge på reklam- och publikmarknaden att det ekonomiska risktagandet med att nyetablera hög- och medelfrekventa dagstidningar är betydande. Angivna förhållanden leder till att etableringshindren för tidningar med hög- och medelfrekvent periodicitet är avsevärda. Kommittén bedömer att det inom ramen för presspolitiken inte är möjligt att frigöra resurser som i någon mera betydande grad kan minska etableringshindren för hög- eller medelfrekventa dagstid- ningar. Enligt kommitténs mening bör i stället andra vägar prövas som kan leda till att nya dagstidningar med högre periodi- citet etableras. Ett näraliggande alternativ är att skapa förutsätt- ningar för nyetableringar av hög- och medelfrekventa dagstidningar via lågfrekventa tidningar som successivt ökar sin periodicitet. Regelverket inom presstödsområdet bör enligt kommitténs mening utformas för att skapa större utrymme för tidningar att genomgå en sådan utveckling. Ett problem som kommittén identifierat med dagens regelverk är att det inte finns några egentliga incitament för en endagstidning som inte är riksspridd att öka sin periodicitet till tvådagarsutgiv- ning. som inte är riksspridda berättigar till samma stödbelopp oavsett om de ges ut en eller . torde övergången från endagsutgiv- ning till tvådagarsutgivning i allmänhet inte generera ökade reklam- och abonnemangsintäkter i den omfattning som krävs för att täcka de ökade kostnader som periodicitetshöjningen medför. Vidare ter sig steget att gå från endagsutgivning till tredagarsutgivning som alltför stort utifrån rådande konkurrensförhållanden på reklam- och publikmarknaden. Ett annat problem som kommittén identifierat är att det ur driftsstödssynpunkt inte finns något incitament för endagstid- ningar utan riksspridning att öka sin upplaga. En endagstidning utan riksspridning får enligt gällande regelverk samma driftsstöd oavsett upplagans storlek. Därvidlag skiljer sig driftsstödssystemet för endagstidningar utan riksspridning i förhållande till hög- och medelfrekventa dagstidningar samt riksspridda fådagarstidningar, eftersom samtliga sistnämnda tidningskategorier berättigar till högre driftsstöd vid större upplagor. En granskning av de driftsstödsberättigade lågfrekventa dagstid- ningarna utan riksspridning visar att flertalet har mindre upplagor och endagsutgivning. Endast en driftsstödsberättigad lågfrekvent dagstidning utan riksspridning har tvådagarsutgivning. Det är , som uppbär särskilt driftsstöd och som därmed inte faller in under kravet på högsta hushållstäckning som villkor för driftsstöd. Kommitténs bedömning är att det behövs ytterligare steg i stödtrappan mellan endagsutgivning och tredagarsutgivning. Kom- mittén anser därför att det bör införas ett särskilt stöd för två- dagarstidningar utan riksspridning. En endagstidning utan riks- spridning som vill öka sin periodicitet får härigenom bättre ekonomiska möjligheter att övergå till tvådagarsutgivning. Stöd- nivån bör anpassas till de ökade kostnader tvådagarsutgivning medför i förhållande till endagsutgivning. Det rör här huvudsak- ligen ökade kostnader för tryckning och distribution. Även de redaktionella kostnaderna kan antas öka i viss omfattning. tidigt bör hänsyn tas till att en tidning som ökar sin periodicitet också kommer att öka sina reklam- och abonnemangsintäkter. Vidare anser kommittén att även lågfrekventa dagstidningar utan riksspridning bör kunna berättiga till ökat driftsstöd vid ökade upplagor på motsvarande sätt som riksspridda lågfrekventa dags- tidningar, jfr nästföljande avsnitt. Sammantaget innebär detta att kommittén förordar att det införs samma principiella bidrags- system för lågfrekventa dagstidningar utan riksspridning som för lågfrekventa dagstidningar med riksspridning. Med hänsyn härtill och då kommittén bedömer att skillnaderna mellan riksspridda och icke riksspridda dagstidningar inte är så stora att det motiverar två parallella bidragssystem, föreslår kommittén att det i driftsstöds- hänseende inte längre skall göras åtskillnad mellan olika låg- frekventa dagstidningar baserat på tidningarnas geografiska sprid- ningsområden. Enligt gällande regelverk berättigar lågfrekventa dagstidningar utan riksspridning till allmänt driftsstöd med ett belopp på , oavsett om tidningen har endagsutgivning eller tvådagarsutgivning. Kommittén anser att nyssnämnda belopp bör tas som utgångspunkt för ett framtida årligt stöd för endags- tidningar. Som framgått ovan har kommittén föreslagit att gränsen för storleken på den abonnerade upplaga en dagstidning måste uppnå för att berättiga till driftsstöd bör sänkas från 2 000 exem- plar till 1 500 exemplar, dvs. Som en konsekvens härav föreslår kommittén att driftsstödet för en endagstidning med en abonnerad upplaga överstigande 1 500 exem- plar skall uppgå till av . Vid en helhetsbedömning uppskattar kommittén att ett rimligt stödbelopp till tvådagarstidningar bör uppgå till av det belopp som bör lämnas till endagstidningar. Det bör i detta samman- hang nämnas att kommittén förslagit att de nuvarande stöden för lågfrekventa dagstidningar bör höjas, se ovan under . Den höjning av driftsstödet som där föreslås har inte beaktats i detta avsnitt. Kommittén föreslår också att lågfrekventa dagstidningar skall berättiga till ökat driftsstöd enligt en trappstegsmodell som baseras på storleken av tidningens abon- nerade upplaga, se följande avsnitt. Ökat driftsstöd för lågfrekventa dagstidningar vid större upplagor Kommitténs förslag: Driftsstödet för lågfrekventa dagstidningar bör höjas successivt vid abonnerade upplagor överstigande 2 000, 3 000, 5 000, 7 000, 8 000 och 9 000 exemplar. För en endagstidning med en abonnerad upplaga överstigande 2 000 exemplar bör driftsstödet höjas med en tredjedel av det belopp en endagstidning med en upplaga understigande 2 000 exemplar berättigar till. Vid var och en av de två nästföljande upplagenivåerna, 3 000 respektive 5 000 exemplar, bör stödet höjas av det belopp en endagstidning med en abonnerad upplaga understigande 2 000 exemplar berättigar till. Vid var och en av de tre nästföljande upplagenivåerna, 7 000, 8 000 respektive 9 000 exemplar, bör driftsstödet höjas med en tredjedel av det driftsstöd som en endagstidning med en upplaga understigande 2 000 exemplar berättigar till. För tvådagarstidningar bör driftsstödet höjas enligt samma modell som för endagstidningar. Vid varje given upplagenivå bör stödet för en tvådagarstidning vara högre än stödet för en endagstidning. För lågfrekventa dagstidningar som inte har riksspridning gäller att driftsstöd lämnas med samma belopp oavsett upplagans storlek eller tidningens periodicitet. har en lågfrekvent dagstidning svårt att fullt ut kompensera sig med abonnemangs- och reklamintäkter för de ökade kostnader en upplage- eller periodicitetsökning innebär. För lågfrekventa dagstidningar utan riksspridning med mindre upplagor och låg hushållstäckning fram- står det därför ur ett företagsekonomiskt perspektiv inte som självklart att öka sina upplagor. De ekonomiska förhållanden under vilka lågfrekventa dagstidningar verkar kan således komma i konflikt med det publicistiska intresset av högre periodicitet och större upplagor. Enligt kommitténs bedömning kan lågfrekventa dagstidningar fungera som avstamp för att nyetablera hög- och medelfrekventa dagstidningar. Ur ett presspolitiskt perspektiv framstår det därför som värdefullt om det finns tydliga ekonomiska incitament för endagstidningar att sträva efter högre periodicitet. I linje härmed har kommittén förslagit att det i driftsstödshänseende inte längre skall göras åtskillnad mellan lågfrekventa dagstidningar med eller utan riksspridning, se föregående avsnitt. Det innebär att även en lågfrekvent dagstidning utan riksspridning kommer att kunna berättiga till ökat driftsstöd vid en periodicitetshöjning från endagsutgivning till tvådagarsutgivning. Det framstår också som värdefullt om det finns tydliga ekonomiska incitament för samtliga lågfrekventa dagstidningar att öka sina upplagor. I linje härmed föreslår kommittén att det införs en gemensam bidragstrappa för samtliga lågfrekventa dagstidningar. För lågfrekventa dagstidningar med riksspridning finns det en trappa som innebär att driftsstödet ökar vid större upplagor, se 2 kap. 4 och 5 §§ presstödsförordningen (1990:524). Kommittén föreslår att denna trappa tas som utgångspunkt för en gemensam trappa för samtliga lågfrekventa dagstidningar. föreslår kommittén att det införs ytterligare och förändrade upplagenivåer. Kommitténs förslag innebär att driftsstödet för lågfrekventa dagstidningar bör höjas successivt vid abonnerade upplagor överstigande 2 000, 3 000, 5 000, 7 000, 8 000 och 9 000 exemplar. För en endagstidning med en abonnerad upplaga överstigande 2 000 exemplar föreslår kommittén att driftsstödet bör höjas med en tredjedel av det belopp en endagstidning med en upplaga understigande 2 000 exemplar berättigar till. Vid var och en av de två nästföljande upplagenivåerna, 3 000 respektive 5 000 exemplar, bör driftsstödet höjas av det belopp en endags- tidning med en abonnerad upplaga understigande 2 000 exemplar berättigar till. Vid var och en av de tre nästföljande upplage- nivåerna, 7 000, 8 000 respektive 9 000 exemplar, bör driftsstödet höjas med en tredjedel av det driftsstöd som en endagstidning med en upplaga understigande 2 000 exemplar berättigar till. För tvådagarstidningar bör driftsstödet enligt kommitténs mening höjas enligt samma modell som för endagstidningar. Vid varje given upplagenivå bör stödet för en tvådagarstidning vara högre än stödet för en endagstidning. Till skillnad från gällande ordning som innebär att driftsstödet för riksspridda driftsstödsberättigade lågfrekventa dagstidningar höjs först vid upplagor överstigande 7 000 exemplar, leder kom- mitténs förslag till att stödet höjs också vid upplagor överstigande 2 000, 3 000 och 5 000 exemplar. innebär förslaget om att ta bort upplagenivån 10 000 exemplar att en riksspridd lågfrekvent dagstidning berättigar till högsta driftsstöd vid upplagor över- stigande 9 000 exemplar. Kommitténs förslag: Högsta täckningsgrad för att en lågfrekvent dagstidning skall berättiga till allmänt driftsstöd bör bestämmas till . Av 1 kap. 6 § presstödsförordningen framgår att med täcknings- grad avses en tidnings genomsnittliga procentuella spridning bland hushållen på utgivningsorten . Enligt bestämmelsen får bestämma att en tidnings täckningsgrad skall beräknas för en del av utgivningsorten eller för ett annat område än utgivningsorten, om det med hänsyn till verksamhetens inriktning är uppenbart att utgivningsorten inte är tidningens egentliga spridningsområde. Uppstår ett decimaltal när täckningsgraden beräknas, skall detta avrundas till närmaste hela tal. Täckningstalsgränserna för lågfrekventa dagstidningar har i presstödssammanhang alltid satts lägre än för hög- och medel- frekventa dagstidningar. Skillnaden mellan de olika tidningskate- gorierna har motiverats av företagsekonomiska skäl. press- utredning anförde i sitt slutbetänkande (SOU 1975:79, s. 307 f.) att täckningstalsgränserna borde vara annorlunda eftersom de kritiska gränserna för lokal- och förortstidningar bedömdes ligga lägre än för flerdagarstidningar. Förklaringarna var enligt utred- ningen den lokala spridningen, karaktären av komplementtidning, andra annonspriser, samt avsaknaden av reella alternativ för lokala annonsörer. Utredningen bedömde att en lokaltidning täckning kunde vara och ofta var ett attraktivt annons- organ. Även diskuterade frågan om täck- ningstalsgränserna för lågfrekventa dagstidningar (SOU 1988:48 s. 170 f.). Kommittén anförde att motsvarande bestämmelse för flerdagarstidningar medger ett betydligt högre täckningstal utan att möjligheten till produktionsbidrag upphör samt att motivet för att anknyta kvalifikationsvillkoret till ett bestämt täckningstal emeller- tid i båda fallen var detsamma: när hushållstäckningen överstiger en viss nivå får en tidning erfarenhetsmässigt så goda rörelseintäkter från annonsförsäljningen att något statligt driftsbidrag inte är påkallat. Kommittén ansåg att det dåvarande täckningstalet för lågfrekventa dagstidningar, , skulle höjas till . Enligt kommittén var det mycket få tidningar som berördes av ändringen, men ändringen bedömdes i någon mån kunna medverka till att etablering av nya endagstidningar underlättades. Enligt nu gällande regelverk gäller att lågfrekventa dagstidningar får ha en hushållstäckning på högst för att bli berätti- gade till allmänt driftsstöd, se 2 kap. 3 § presstödsförordningen. Täckningstalet för lågfrekventa dagstidningar är således alltjämt lägre än för hög- och medelfrekventa dagstidningar, vilka i enlighet med 2 kap. 1 § presstödsförordningen får ha en hushållstäckning på högst . möter de lågfrekventa dagstidningarna emellertid liksom övriga dagstidningsföretag en helt annan kon- kurrenssituation på reklam- och publikmarknaden än vad som var fallet framför allt . Själva annonsmarknaden har också gått mot en centralisering, i så motto att alltfler lokala företag numera ingår i större kedjor som sköter reklamkampanjerna. Därmed har det blivit svårare för dagstidningsföretagen att sälja reklamutrymme genom lokala kontakter. En genomgång av de presstödsberättigade lågfrekventa dags- tidningarnas ekonomi visar att dessa i allmänhet verkar i ett svårt ekonomiskt läge. Enligt bedömare i branschen krävs det att lågfrekventa dagstidningar har en hushållstäckning på mellan för att kunna finansiera utgivningen enbart med abonnemangs- och reklamintäkter. är driftsbidraget till lågfrekventa dagstidningar med en hushållstäckning på högst inte tillräckligt högt för att kompensera de lägre annonsintäkter som tidningens lägre hushållstäckning medför. Kommittén bedömer därför att det numera inte finns något skäl att ha en lägre täckningstalsgräns för lågfrekventa dagstidningar än för hög- och medelfrekventa dagstidningar. Kommittén föreslår således i fråga om hushållstäckning att en lågfrekvent dagstidning skall berättiga till allmänt driftsstöd om den har en täckningsgrad som understiger . Genom att höja täckningstalsgränsen för de lågfrekventa dags- tidningarna skapas ett utrymme för dessa tidningar att med bibehållet driftsstöd höja sin hushållstäckning. Därmed förbättras också deras möjligheter att höja sina annonsintäkter. Förslaget bedöms också underlätta förutsättningarna för att etablera låg- frekventa dagstidningar samt skapa större utrymme för en konti- nuerlig drift av lågfrekventa dagstidningar och underlätta för lågfrekventa dagstidningar att övergå till att bli helt abonnemangs- och reklamfinansierade. Utökade möjligheter för marknadsföringskampanjer Kommitténs förslag: I presstödsförordningen (1990:524) bör det föreskrivas att på ansökan från ett tidnings- företag som ger ut en lågfrekvent dagstidning skall bevilja företaget att undanta ett nummer av dagstidningen från bestämmelsen i 2 kap. 3 § presstödsförordningen (1990:524) i den del som före- skriver att en lågfrekvent dagstidnings totalupplaga skall till över- vägande del vara abonnerad om utgivningen av numret är ett väsentligt led för att etablera eller utveckla en abonnerad låg- frekvent dagstidning. För en och samma tidningstitel får sådant undantag beviljas högst fem gånger under ett och samma kalender- år. bör i sina föreskrifter meddela vilka uppgifter en ansökan enligt första stycket skall innehålla samt vilka kriterier som beaktar vid sin prövning. Företag som ger ut lågfrekventa dagstidningar är, liksom andra företag, beroende av effektiva marknadsföringskampanjer för att nå framgångar med sin produkt. Möjligheterna att effektivt marknads- föra sig är för lågfrekventa dagstidningar ett viktigt led för att de skall kunna öka sin upplaga och därmed också öka sina reklam- och abonnemangsintäkter. En möjlighet som lågfrekventa dagstid- ningar kan använda sig av i marknadsföringssyfte är gratis- utskick av tidningar till hushållen inom utgivningsområdet. Utrym- met för sådana kampanjer är emellertid begränsat både med hänsyn till bestämmelserna inom ramen för det nuvarande regelverket och lågfrekventa dagstidningars ekonomiska förhållanden. I 2 kap. 3 § presstödsförordningen (1990:524) och 13 § Press- stödsnämndens föreskrifter (KRFS 1997:13) föreskrivs det att en lågfrekvent dagstidnings totalupplaga till skall vara abonnerad. Med totalupplaga avses därvid enligt 1 kap. 6 § presstödsförordningen i förening med 7 § föreskrifter en tidnings totala distribuerade upplaga (den upplaga som skickas ut från tidningshuset eller tryckeriet) med avdrag för lösnummerreturer (exemplar som av återförsäljaren redovisats som osålda) och fasta arbetsexemplar (de exemplar som inte skickas ut från tidningshuset eller tryckeriet). För t.ex. en endagstidning som har en abonnerad upplaga på 2 500 exemplar innebär bestämmelserna att tidningen inte får distribuera en större upplaga än totalt cirka 5 000 exemplar . Tidningen kan därmed utan hinder genom riktade mark- nadsföringskampanjer gratisdistribuera tidningsexem- plar motsvarande ungefär den abonnerade upplagan. Sådana åtgärder har emellertid ett begränsat värde för tidningen, eftersom kostnaderna för tryck och distribution ökar som tid- ningsföretaget har begränsade möjligheter att finansiera utskicket genom ökade reklamintäkter. Av större värde för tidningsföretagen är i stället att kunna genomföra totalutskick inom utgivnings- området. För att mildra effekterna av bestämmelserna och tillgodose låg- frekventa dagstidningars behov av marknadsföringsinsatser genom totalutskick har möjlighet att efter ansökan från ett tidningsföretag ge dispens från ifrågavarande bestämmelser. Enligt Presstödsnämndens praxis beviljas sådan dispens högst en gång och tidningstitel. De exemplar som tidningsföretaget distribuerar med stöd av beslut om dispens ingår inte i underlaget för beräkningar huruvida en lågfrekvent dagstidnings totalupplaga till övervägande del är abonnerad. Det kan diskuteras om det är tillräckligt att en lågfrekvent dags- tidning kan erhålla dispens högst en gång för totalutskick inom utgivningsområdet. Företrädare för tidningsföretag som ger ut lågfrekventa dagstidningar och som kommittén varit i kontakt med menar att goda möjligheter till marknadsföringskampanjer är den enskilt viktigaste faktorn för att sänka etableringskostnaderna och utveckla tidningsutgivningen i gynnsam riktning. Kommittén har i och för sig förståelse för dessa synpunkter men konstaterar att skälen bakom ifrågavarande bestämmelser är att presstödet inte skall kunna användas för att finansiera tidningar som i praktiken kan jämställas med reklamfinansierade gratis- tidningar eller att underlätta etableringen av reklamfinansierade gratistidningar. För det fall begränsningsreglerna tas bort bedömer kommittén att det finns en betydande risk för att presstödet till lågfrekventa dagstidningar kan komma att användas på ett sätt som strider mot de presspolitiska utgångspunkterna. anser kommittén att det finns utrymme att något lätta på Presstöds- nämndens praxis. Kommittén föreslår således att på ansökan från ett tidningsföretag som ger ut en lågfrekvent dagstidning skall bevilja företaget att undanta ett num- mer av dagstidningen från bestämmelsen i 2 kap. 3 § presstödsför- ordningen (1990:524) i den del som föreskriver att en lågfrekvent dagstidnings totalupplaga skall till övervägande del vara abonnerad om utgivningen av numret är ett väsentligt led för att etablera eller utveckla en abonnerad lågfrekvent dagstidning. Sådant undantag bör för en och samma tidningstitel få beviljas högst fem gånger under ett och samma kalenderår. Av kommitténs förslag följer att ett dagstidningsföretag för en och samma tidningstitel högst fem gånger per kalenderår bör kunna erhålla dispens från reglerna som begränsar möjligheterna till marknadsföringskampanjer. På grund av betydelsen för ett tid- ningsföretag att kunna erhålla ifrågavarande dispens föreslår kom- mittén att det i presstödsförordningen tas in en föreskrift härom. Härutöver bör i sina föreskrifter meddela vilka uppgifter en ansökan skall innehålla samt vilka kriterier som beaktar vid sin prövning. Driftsstöd till lågfrekventa dagstidningar med en abonnerad upplaga som understiger 1 500 exemplar Kommitténs förslag: En lågfrekvent dagstidning bör inte ha rätt till driftsstöd enligt en bestämmelse motsvarande 2 kap. 6 a § presstödsförordningen (1990:524). I avsnitt 3.2.10 återfinns en redogörelse avseende Presstöds- nämndens begäran om ändring av 2 kap. 6 a § första stycket press- stödsförordningen (1990:524). anfört kan en nyetablerad lågfrekvent dagstidning redan första året berättiga till driftsstöd med drygt två mnkr trots att tidningen uppfyllt förordningens grundkrav på en abonnerad upplaga på 2 000 exemplar endast . Under de två påföljande åren är det därefter möjligt att tidningen med stöd av 2 kap. 6 a § första stycket presstödsförordningen berättigar till totalt drygt fyra mnkr i driftsstöd, förutsatt att tidningens abon- nerade upplaga inte understiger 1 500 exemplar . Slutligen kan tidningen för de därpå följande två åren med stöd av 2 kap. 15 § presstödsförordningen berättiga till totalt cirka två mnkr i driftsstöd, oavsett hur många exemplar upplagan under- stiger förordningens grundkrav på 2 000 abonnerade exemplar. Kommittén finner att bestämmelserna är ägnade att uppmuntra nyetableringar av lågfrekventa dagstidningar samt underlätta för dagstidningar att återigen kvalificera sig för driftsstöd vid en mera tillfällig nedgång i upplagan. bedömer kommittén att det finns en beaktansvärd risk för att bestämmelsernas nuvarande utformning leder till att presstöd lämnas till tidningsföretag som inte har en långsiktig ambition med sin tidningsutgivning.