sou · GUB3113 · 2007-01-01 00:00:00 — 6TP PT Enligt sin instruktion (1996:81) skall SWEDAC bl.a. främja och utveckla systemen för tek- nisk kontroll, bedömning av överensstämmelse i övrigt, och det nationella systemet för ackreditering. Som mål för verksamheten gäller också bl.a., enligt regleringsbrev, att SWEDAC skall nationellt utveckla och i samråd med berörda myndigheter upprätthålla kost- nadseffektiva kontrollordningar i öppna system (under konkurrens) som dels ger en tillfreds- ställande säkerhet vad gäller liv, hälsa och miljö, dels står i överensstämmelse med principerna inom EU och även i övrigt godtas internationellt. Utvärdering av det befintliga öppna systemet Tabell 3.2 Användning av öppna system enligt myndighetsenkät (avrund- ningsfel förekommer) anger att öppna system skall användas (andel av svarande myndigheter) Andra EG-rättsakter än nya metoden- direktiv (8 svarande) Nationella regler för produkter innan de sätts på marknaden (13 svarande) Nationella regler för återkommande kontroll (13 svarande) Som framgår av tabellen tycks öppna system vara den klart van- ligaste modellen när myndigheter föreskriver om provning och teknisk kontroll, inom såväl det harmoniserade som det icke- harmoniserade området. Att döma av tabellen är det dock heller inte ovanligt att öppna system inte tillämpas. Detta är dock knappast förvånande, med hänsyn bl.a. till att statsmakterna själva har beslutat om flera betydande undantag från den av beslutade huvudregeln. De motiv som i enkäten angivits för att inte tillämpa öppna system, i de fall då myndigheten avgivit ett sådant svar, överens- stämmer i hög grad med vad som framkom i SWEDAC:s under- sökning (se avsnitt 3.2.2). Således var följande två typer av förklaringar vanligast förekommande i utredningens enkät: Det saknas lagliga möjligheter att införa öppna system. Sådana svar har bl.a. avgivits av vissa myndigheter vars reglering styrs av EG-direktiv som harmoniserar krav på produkter med hjälp av den gamla metoden och som inte bygger på öppna system. Som kommentar har en myndighet i enkäten framhållit att om önskar skapa ett öppet system inom sådana områden så måste detta drivas fram genom internationell påverkan, i första hand inom ramen för EU-systemet. Den svenska marknaden för vissa produkter/tillämpningar är så pass liten att öppna system av praktiska skäl inte har kunnat in- föras. De myndigheter som har angivit detta motiv i enkäten förefaller i allmänhet vara positiva till öppna system som sådana, att döma av vad de i övrigt har svarat i enkäten, men har just i dessa enskilda fall funnit att ett öppet system av praktiska Utvärdering av det befintliga öppna systemet skäl ännu inte gått att införa. I dessa fall finns skäl att tro att öppna system kommer att införas om/när marknadsförutsätt- ningarna förändrats. I enkätundersökningen ombads myndigheterna också att redovisa hur kompetensprövning kan ske i de fall då öppna system tilläm- pas. Flera myndigheter svarade i detta fall att deras föreskrifter anger att endast organ som ackrediterats av SWEDAC kan komma i fråga för (åtminstone vissa av) de kontrolluppdrag myndigheten föreskriver om. Detta svarade 3 av 6 myndigheter beträffande kon- troll baserad på andra EG-rättsakter än nya metoden-direktiv, 5 av 12 myndigheter beträffande kontroll baserad på nationella regler för produkter innan de sätts på marknaden, samt 3 av 10 myndig- heter beträffande kontroll baserad på nationella regler för återkom- mande kontroll. I de fall då myndigheterna däremot angav att kompetenspröv- ningen kan ske även på annat sätt än genom ackreditering av SWEDAC, så var ett vanligt förekommande svar att det i före- skriften görs någon form av hänvisning till ackrediteringsorgan i andra (oftast EU/EES-) länder. Används öppna system för att avlasta sektoriella tillsyns- myndigheter? Enligt utredningsdirektiven bör utredningen undersöka om det öppna systemet använts för att avlasta sektoriella tillsynsmyndig- heter, och i så fall hur. Beträffande detta vill utredningen särskilt uppmärksamma att tillsynsmyndigheter tycks fästa litet avseende vid om de organisa- tioner som omfattas av tillsynen har låtit certifiera sina lednings- system för exempelvis aspekterna kvalitet, arbetsmiljöarbete eller miljö. Sådan certifiering, som syftar till att säkerställa att verksamheten bedrivs på rätt sätt i det avseende som certifieringen tar sikte på, är ofta inte föreskriven utan sker i allmänhet på frivillig väg. Däremot görs den i vissa fall mot en norm som framtagits av en tillsyns- myndighet (ett exempel är att organisationer kan låta certifiera sina ledningssystem mot föreskrifter om systema- tiskt arbetsmiljöarbete, AFS 2001:1) eller under allmän tillskyndan av en sådan myndighet. Ett exempel på det senare är att hälso- och Utvärdering av det befintliga öppna systemet sjukvårdsaktörer som låter kvalitetscertifiera sina ledningssystem kan sägas göra detta i andan av föreskrifter om ledningssystem för kvalitet och patientsäkerhet i hälso- och sjuk- vården (SOSFS 2005:12). Att döma av vad som framkommit i utredningsarbetet tycks till- synsobjekt som låtit certifiera sitt ledningssystem för exempelvis aspekterna kvalitet, arbetsmiljöarbete eller miljö sällan bli föremål för en mindre omfattande myndighetstillsyn än tillsynsobjekt som inte genomgått sådan certifiering. Detta har även framkommit i andra sammanhang, t.ex. visade i ett del- betänkande att insatserna från tillsynsmyndigheterna inte är mindre vid företag med miljöledningssystem (ISO 14001 och EMAS) än vid andra företag.TPF7FPT Enligt utredningens mening får de enskilda tillsynsmyndigheter- na visserligen förutsättas vara bäst lämpade att avgöra vilka till- synsbehov som föreligger inom sina respektive områden. Men utredningen kan ändå se en risk för att myndigheterna underskattar betydelsen för tillsynen av att organisationer under tillsyn frivilligt låter certifiera sina ledningssystem i olika avseenden. Utredningen har dock inte haft möjlighet att mer i detalj undersöka vilken betydelse sådana certifieringar spelar inom olika sektorer, och vilken betydelse de eventuellt skulle kunna spela . Brist på samordning av myndigheters krav I samband med att genomförandet av det öppna systemet disku- teras, vill utredningen också uppmärksamma att myndigheters krav på provning och teknisk kontroll i vissa fall förefaller vara otill- räckligt samordnade. Detta tycks i synnerhet gälla beträffande krav på återkommande kontroller av olika slag. I utförs sådana kontroller av ackre- diterade kontrollorgan m.fl. utifrån krav som formuleras i respek- tive sektorsansvarig myndighets föreskrifter, t.ex. Arbetsmiljö- verket, , och . Dessa besiktningar, som sker eller med annat intervall, avser t.ex. tryckkärl, olika typer av kranar, grävmaskiner, hissar och andra 7TP PT Det bör dock påpekas att i det aktuella delbetänkandet (under utveckling, ett principbetänkande, SOU 2002:50) ansåg att insatserna heller inte borde vara mindre vid företag med miljöledningssystem än vid andra företag. EMAS, som står för Scheme, är EU:s frivilliga miljöstyrnings- och miljörevisions- ordning. Utvärdering av det befintliga öppna systemet lyftanordningar m.m. Med den sektorsindelade ansvarsfördelning som råder mellan olika föreskrivande myndigheter gäller att varje myndighet i huvudsak självständigt formulerar sina krav på prov- ning och teknisk kontroll utifrån de behov myndigheten finner befogade inom det område den ansvarar för. Att döma av vad som framkommit vid utredningens samtal med olika intressenter, bl.a. företag som utför provning och teknisk kontroll, finns dock skäl att tro att samordningen av olika myndig- heters krav sannolikt skulle kunna förbättras. Liknande synpunkter har också framförts av bl.a. SWEDAC i olika sammanhang, t.ex. konstaterades i årsredovisningen för att de nationella kontrollordningar som införts av olika myndigheter inom ramen för det öppna systemet har stora inbördes variationer och olik- heter. Som exempel nämndes där att en fastighetsägare kan utsättas för en rad besiktningar enligt föreskrifter från olika myndigheter, t.ex. avseende hissar, motordrivna portar, kylanläggningar, olje- tankar eller ventilationssystem. Möjligheter till förbättrad samordning av myndighetsföreskrifter torde såvitt utredningen kan bedöma t.ex. föreligga beträffande sådant som: regler för formulering av besiktningsresultat, i syfte att skapa större enhetlighet och enklare jämförelser, utformning av besiktningsintervall, i syfte att underlätta för anläggningsägare att få olika besiktningar utförda vid ett och samma tillfälle, samt kompetenskrav för att utföra föreskriven provning och teknisk kontroll, i syfte att säkerställa att likvärdiga krav ställs för lik- värdiga besiktningsuppgifter. Det bör påpekas att samordningsproblem av detta slag i och för sig inte primärt beror på att öppna system har införts, utan snarare till stor del är en följd av den sektoriserade organiseringen av den svenska förvaltningen. Därmed fanns samordningsproblem också i allmänhet redan innan det öppna systemet infördes. Detta hindrar dock inte att genomförandet av det öppna systemet sannolikt skulle förbättras om myndigheternas krav samordnades i högre grad, t.ex. torde tydligare och enhetligare regler underlätta kon- trollföretagens möjligheter att agera på marknaden, vilket i sin tur också torde öka konkurrensen och kundernas valmöjligheter. Utredningen har dock inte haft möjlighet att på mer konkret nivå Utvärdering av det befintliga öppna systemet bedöma om, och i sådana fall hur, berörda myndigheters före- skrifter ytterligare kan samordnas. I sammanhanget bör också påpekas att flera av de myndigheter utredningen varit i kontakt med har menat att den här typen av samordningsproblem har minskat sedan införandet av det öppna systemet. Framför allt sägs förutsättningarna för samord- ning ha förbättrats genom att nya samverkansarenor har tillskapats. Därvid har i synnerhet nämnts . Kompetensprövning genom ackreditering eller certifiering? Beträffande genomförandet av det öppna systemet vill utredningen också uppmärksamma att det förefaller saknas entydiga prin- ciper för när kompetensprövning avseende en viss tjänst bör ske genom ackreditering respektive genom certifiering. Som framgått av kapitel 2 förekommer ackreditering inom ett stort antal branscher och för ett stort antal olika tillämpningar. Långtifrån all ackreditering avser områden där myndigheter före- skriver om kontrollkrav, utan ofta införs ackrediteringsförfarandet på helt frivillig grund inom en bransch e.d. Det finns heller ingen av samhället angiven norm för vad som är relevanta ackrediterings- områden, utan det är upp till de föreskrivande myndigheterna eller berörda branscher att avgöra i vilka fall man anser att ackredite- ringsförfarandet bör införas. Om ackreditering införs inom ett område så kan den bygga på att SWEDAC antingen direkt kompetensprövar och ackrediterar de organ som skall utföra den berörda tjänsten eller ackrediterar certifieringsorgan som i sin tur kompetensprövar och certifierar de organ som skall utföra tjänsten i fråga. SWEDAC har i kontakter med utredningen pekat på några om- ständigheter som kan tala för att en viss tjänst bör kompetens- prövas genom ackreditering respektive genom certifiering. Ackre- ditering kan sägas innebära ett kortare avstånd mellan det offentliga och det kompetensprövade organet – ett led, medan certifiering utförd av ackrediterat certifieringsorgan innebär två. I verksam- heter där det bedöms vara relativt sett viktigare för det offentliga att lätt kunna lägga sig i kan därför ackreditering vara att föredra framför certifiering. Omständigheter som å andra sidan kan tala för att kedjan ackreditering–certifiering bör användas är t.ex. om det är ett stort antal organ som skall kompetensprövas eller om de organ Utvärdering av det befintliga öppna systemet som skall kompetensprövas är relativt resurssvaga, eftersom certi- fiering är mindre resurskrävande för organen. I praktiken tycks dock valet mellan ackreditering och certifiering inte följa ett helt konsekvent mönster i enlighet med ovanstående. Ett exempel är att SWEDAC direkt kompetensprövar laboratorier, vilka oftast inte utför offentligrättsligt reglerade tjänster och som det också finns relativt många av. Ett annat exempel är att vissa offentligrättsligt reglerade tjänster kompetensprövas genom certi- fiering av ackrediterade certifieringsorgan, alltså i två led. Detta gäller t.ex. för personer som certifieras för att utföra obligatorisk ventilationskontroll. tycks det således saknas tydliga, övergripande principer för att avgöra vilken metod för kompetensprövning som bör användas i olika situationer, dvs. om kompetensprövning av de organ som skall utföra en viss tjänst t.ex. bör ske direkt genom ackreditering eller genom certifiering som utförs av ackrediterade certifierings- organ. Enligt utredningens mening borde dock det öppna systemet rimligen bli mer transparent och välfungerande om det formulera- des sådana principer – baserat på enhetliga, sektorsövergripande kriterier. 3.3.2Anmälda och ackrediterade organ Anmälda organ är sådana som av en medlemsstat bedömts kom- petenta att utföra provning, kontroll eller certifiering under ett visst produktdirektiv och av medlemsstaten anmälts till EU för sådana uppgifter. Som framgått av kapitel 2 finns för samtliga nya metoden-direktiv totalt inom EU/EES närmare 2 000 anmälda organ. I finns ca 50 anmälda organ under nya metoden- direktiv, fördelat på ca 20 olika företag som är anmälda organ under ett eller flera direktiv vardera.TPF8FPT Det bör dock noteras att antalet organ som är anmälda varierar mellan olika direktiv. För flertalet nya metoden-direktiv finns t.ex. endast 1 2 svenska anmälda organ, och för några enstaka nya metoden-direktiv saknas svenska anmälda organ. Flest svenska anmälda organ under nya metoden- direktiv (ca 6 7 stycken) finns avseende direktiven för byggpro- 8TP PT Därtill finns svenska organ anmälda under direktiv utformade enligt den gamla metoden och andra direktiv, t.ex. finns ett trettiotal svenska organ som är anmälda under Rådets direktiv /36/EG av om transportabla tryckbärande anordningar. Uppgifter om anmälda organ framgår av kommissionens hemsida (). SOU 2006:113 Utvärdering av det befintliga öppna systemet dukter (89/106/EEG), hissar (95/16/EG), tryckbärande anord- ningar (97/23/EG) och maskiner (98/37/EG). Ackrediterade organ är sådana som av ett ackrediteringsorgan givits ett formellt erkännande att de är kompetenta att utföra exempelvis provning, certifiering eller kontroll. Provning och tek- nisk kontroll som utförs av ackrediterade organ kan ske inom såväl tvingande som frivilliga områden. Ackrediterade organ som verkar i kan ha ackrediterats av SWEDAC eller av utländska ackre- diteringsorgan. Såvitt utredningen kunnat utröna sker dock i dags- läget nationellt reglerad provning och teknisk kontroll i , vilket främst handlar om återkommande kontroll, till helt domine- rande del av organ som ackrediterats av SWEDAC. Vid utgången av fanns drygt 2 600 organ med giltig ackreditering från SWEDAC. Som framgått av kapitel 2 utgörs den svenska företagsstrukturen beträffande organ som utför offentligrättsligt reglerad provning och teknisk kontroll grovt sett av en liten grupp riktigt stora före- tag (som i flera fall har sitt ursprung i de tidigare riksprovplatser- na), en större grupp medelstora företag samt ett stort antal små- /fåmansföretag. De riktigt små företagen arbetar i allmänhet med olika typer av återkommande besiktningar. Vidare har det i , och många andra europeiska länder, tra- ditionellt funnits en uppdelning mellan å ena sidan organ som främst arbetar med provning, dvs. en verksamhet som kräver till- gång till laboratorier och ofta har FoU-anknytning, och å andra sidan organ som främst arbetar med kontroll, som mer kan be- skrivas som en konsultverksamhet som utförs av praktiker. I viss mån består denna uppdelning alltjämt. I utredningsarbetet har framkommit att det för viss provning och teknisk kontroll finns få, i enstaka fall inga, organ att tillgå i . För att få vissa provnings- och kontrolltjänster under EG- direktiv utförda, kan tillverkande företag (motsvarande) således tvingas vända sig till utländska anmälda organ. Utredningen har emellertid inte stött på något fall där en i verksam till- verkare eller anläggningsägare helt saknar möjligheter att få före- skriven provning och teknisk kontroll utförd. Utvärdering av det befintliga öppna systemet Att den svenska marknaden i vissa fall är tunn har sällan lyfts fram som ett problem i de samtal utredningen haft med organ som kan sägas representera kundintresset. Däremot har flera myndig- heter i utredningens enkät gjort bedömningen att det inom vissa av myndighetens provnings- och kontrollområden finns alltför få aktörer, och att detta är negativt i bl.a. konkurrenshänseende. Således angav 5 av 9 svarande myndigheter att det inte finns tillräckligt många anmälda organ inom samtliga myndighetens provnings- och kontrollområden, och 5 av 13 svarande myndig- heter att motsvarande gäller beträffande ackrediterade organ. Utredningen har också sökt få en bild av hur konkurrensen upp- levs av företag som erbjuder provnings-, certifierings- eller kon- trolltjänster. I utredningens enkät ombads företagen således att ange inom vilka produktområden (motsvarande) de verkar samt att bedöma konkurrensförhållandena (konkurrensens styrka och kon- kurrenternas hemvist) inom dessa områden. De företag som svarade på enkäten angav som svar på detta ett stort antal olika produktområden. Få av svaren avsåg explicit samma typer av tjänster. Mot denna bakgrund är det svårt att av enkätsvaren utläsa någon tydlig bild av konkurrensförhållandena inom enskilda produktområden. Om däremot samtliga svar läggs samman, utan hänsyn till att de avser olika produktområden, pekar dock enkäten på att konkur- rensförhållandena i viss mån varierar mellan gemenskapsrättsligt reglerade och nationellt reglerade områden. Som framgår av tabellen nedan tycks konkurrensen således vara något större inom det gemenskapsrättsligt än det nationellt reglerade området. Den samlade bilden av enkäten är också att företagen upplever konkurrensen som förhållandevis stark. Beträffande konkurrenter- nas hemvist förefaller, föga förvånande, konkurrenterna i högre grad komma från inom det nationellt än det gemenskaps- rättsligt reglerade området. SOU 2006:113 Utvärdering av det befintliga öppna systemet Bedömning av konkurrensförhållanden enligt företagsenkät (13 svarande) Hur stark är konkurrensen? (Totalt antal avgivna svar) (Totalt antal avgivna svar) Sammantaget kan alltså sägas att den svenska marknaden inom vissa provnings- och kontrollområden har få aktörer. Marknaden måste dock ses i ett europeiskt perspektiv, och utredningen har som framgått inte stött på något fall där en i verksam till- verkare eller anläggningsägare helt saknar möjligheter att få före- skriven provning och teknisk kontroll utförd. I den mån en tunn svensk marknad skulle upplevas som ett problem bör också sägas att dessa förhållanden är svåra att söka förändra genom offentliga ingripanden. Då öppna system bygger på fri konkurrens mellan de organ som utför provning och teknisk kontroll, så får man allmänt sett förlita sig på att marknaden kan hantera eventuella brist- situationer. Kvalitetsproblem som påtalats för utredningen Från olika intressenter, bl.a. branschorgan inom tillverknings- industri och ett flertal myndigheter, har till utredningen framförts att det finns vissa kvalitetsproblem kopplade till anmälda och ackrediterade organ. Den klart vanligast förekommande kritiken i detta avseende är att kvaliteten på anmälda organ sägs variera mellan olika europeiska länder. Ett flertal av de intressenter som utredningen har mött har framfört att har relativt hårda – men av de flesta ansedda som rimliga – kvalificeringskrav för de organ som önskar bli anmälda. Andra europeiska länder anses där- emot i vissa fall ha alltför lågt ställda kvalificeringskrav. Som kommer att framgå närmare av kapitel 5 är frågan om att inom gemenskapen söka skapa tydligare och mer enhetliga krav för utnämnande av anmälda organ en av de viktigaste frågorna i den Utvärdering av det befintliga öppna systemet översyn av nya metoden som pågår inom EU. Såvitt utredningen kan bedöma torde EU-översynen leda till att de pro- blem som påtalats i utredningsarbetet kommer att minska. 3.3.3Förfaranden för samråd, information och erfarenhetsutbyte Inom respektive föreskrivande myndighets sektor är de aktörer som i första hand arbetar inom det öppna systemet för provning och teknisk kontroll den föreskrivande myndigheten, aktuella anmälda och ackrediterade organ, SWEDAC samt eventuell till- synsmyndighet om annan än den föreskrivande myndigheten. Mellan de olika aktörerna kan finnas behov av samråd, informa- tionsutbyte och erfarenhetsåterföring. Motsvarande behov kan också finnas mellan olika sektorer. Som framgått av kapitel 2 är vanligt förekommande förfaranden av detta slag inom olika sektorer bl.a. referens- eller samrådsgrupp, som inrättats av den föreskrivande myndigheten och där SWEDAC och ackrediterade organ deltar, samt olika organ och aktiviteter initierade av SWEDAC. Det senare handlar främst om tekniska kommittéer med representanter från såväl föreskrivande myndig- heter som ackrediterade organ, bedömarmöten samt erfarenhets- dagar. Hur förfarandena för samråd, informationsutbyte och erfarenhetsåterföring har utformats varierar dock i viss mån mellan olika sektorer och mellan olika typer av organ. I utredningens direktiv anges att det kan finnas behov av att förbättra informationskanalerna och skapa en närmare och mer enhetlig kontakt mellan ansvariga myndigheter och de anmälda och ackrediterade organen. Enligt direktiven skall utredningen därför analysera denna fråga. De erfarenheter som utredningen gjort i sitt arbete talar emeller- tid för att det knappast finns ett stort eller generellt problem kopplat till frågan om samråd, informationsutbyte och erfarenhets- återföring inom det öppna systemet. För detta talar bl.a. vad som framkommit vid utredningens bilaterala möten och i enkätunder- sökningarna: Vid de bilaterala mötena har flera myndigheter uttryckt att nödvändiga samråd fungerar väl, eller åtminstone nöjaktigt, och att myndigheterna samarbetar bra i de fall det finns behov därav. Några myndigheter har också betonat att fungerande Utvärdering av det befintliga öppna systemet samverkan mellan sektorer/myndigheter kräver att det finns någon form av verksamhetsmässigt samband – att endast skapa en form för sakens skull sägs inte vara meningsfullt. Vidare har flera myndigheter framhållit att SWEDAC:s marknadskontroll- råd är – eller i varje fall kan utvecklas till – en fungerande samverkansarena. Även vid utredningens bilaterala möten med företag som erbjuder provnings-, certifierings- eller kontroll- tjänster har i allmänhet framhållits att dagens förfaranden för samråd, information och erfarenhetsutbyte i det stora hela är tillräckligt välfungerande. I utredningens enkätundersökning bland myndigheter ombads myndigheterna att bedöma om rutinerna för samråd och erfarenhetsåterföring o.d. mellan myndigheten, SWEDAC och provnings- och kontrollorganen (ackrediterade organ, anmälda organ e.d.) är tillräckligt väl fungerande . Vad beträffar kontakter inom myndighetens egen sektor svarade 12 myndig- heter att dessa rutiner är tillräckligt väl fungerande, medan 4 myndigheter svarade att de inte är det. Vad beträffar kontak- ter mellan olika sektorer svarade 11 myndigheter att dessa rutiner är tillräckligt väl fungerande, medan 2 myndigheter svarade att de inte är det. I utredningens enkätundersökning bland företag som erbjuder provnings-, certifierings- eller kontrolltjänster ombads före- tagen att ange vilka föreskrivande myndigheter företaget har kontakt med, om dessa kontakter bedöms vara tillräckliga och hur de fungerar.