sou · GUB398 · 2007-01-01 00:00:00 — I ett land underrättas bara den som misstänkts för brottet, men inte den som innehar teleadressen, om att avlyssning av telefonen har skett. I ett annat land är det tvärtom. Inte i något land tycks man ha en så vid underrättelseskyldighet att alla som har berörts av användningen av det hemliga tvångsmedlet skall underrättas. Det görs inte något undantag härifrån ens för det fall dessa personer enkelt kan identifieras. Vid det samrådmöte jag hållit uttalades allmänt att det från principiella utgångspunkter är en naturlig tanke att alla de personer som omfattas av användningen av ett tvångsmedel bör underrättas om detta. Men det framhölls också att en regel i enlighet med en sådan princip skulle, när det gäller de hemliga tvångsmedlen, innebära betydande problem. Till en början kommer åtskilliga för brottsutredningen helt ovidkommande personer som omfattats av en avlyssning eller övervakning inte att kunna identifieras, i vart fall inte utan att stora utredningsresurser läggs ned på detta. Exempelvis kan hemlig kameraövervakning användas för att övervaka en gömma som används för att utbyta narkotika e.d. mot pengar. Om gömman utgörs av ett utrymme bakom en lös sten i en mur i stadspark kan bildupptagningen givetvis komma att omfatta ett stort antal personer som passerar den aktuella platsen och som inte har någon som helst anknytning till vare sig brottet eller någon misstänkt person. Dessutom kommer i många fall en underrättelse inte att kunna lämnas utan att detta får till följd att sekretessbelagda uppgifter i pågående eller avslutade utredningar röjs. Det är naturligtvis redan i sig betänkligt att röja uppgifter som lagstiftaren ansett skall vara belagda med sekretess. Vid det samrådsmöte jag hållit har det också framkommit att risken för att ett sådant röjande kan ske kan få den oönskade konsekvensen att det avhåller de brottsbekämpande myndigheterna från att använda hemliga tvångsmedel trots att detta bör ske. Som exempel har nämnts att i fall där hemlig teleavlyssning har satts in på grundval av uppgifter som lämnats av en polisman som uppträder under kvalificerad skyddsidentitet eller av en informatör eller annan källa så skulle en underrättelse om avlyssningen inte sällan kunna innebära att polismannen eller Mina överväganden och förslag informatören eller källan pekas ut och deras säkerhet allvarligt äventyras. Detta skulle i sin tur självfallet inte utgöra incitament för personer som har upplysningar som är värdefulla för de brottsbekämpande myndigheterna att samarbeta med myndig- heterna. Mot den nu angivna bakgrunden bör det enligt min mening göras en viss avgränsning av vilka personer som skall omfattas av den särskilda underrättelseskyldigheten avseende användning av hemliga tvångsmedel. Den som är eller har varit misstänkt men inte åtalas I bl.a. har man ansett att för brott misstänka mot vilka hemliga tvångsmedel används inte i allmänhet skall omfattas av den särskilda underrättelseskyldigheten. Det är innehavaren av den avlyssnade eller övervakade teleadressen eller platsen som träffas av den danska underrättelseskyldigheten. Endast om innehavaren tillika har varit misstänkt i utredningen skall han eller hon upplysas om tvångsmedelsanvändningen. Enligt min mening bör dock just de personer som är eller har varit misstänkta för brott ha ett i sammanhanget alldeles särskilt intresse av att kunna få kännedom om åtgärden för att kunna bevaka sin rätt. Eftersom det är misstänka personer som är huvud- föremål för hemliga tvångsmedelsåtgärder har de ett objektivt sett klart intresse av att kunna kontrollera eller få kontrollerat om åtgärderna varit korrekta eller inte och hur de upplysningar som framkommit genom åtgärderna har använts. Personer som är eller har varit misstänkta men inte åtalas, och därför inte kan använda rätten till partsinsyn i utrednings- materialet, bör alltså enligt min mening omfattas av den särskilda underrättelseskyldigheten. Innehavaren av en avlyssnad eller övervakad teleadress Också den person vars telefon eller annan teleadress har avlyssnats utan att han eller hon har varit misstänkt har ett typiskt sett befogat intresse av att få kännedom om tvångsmedels- användningen. Alla samtal till och från innehavarens teleadress har ju kunnat avlyssnas och det har kunnat ske även om det bara varit ett fåtal av dessa samtal i vilka den person mot vilken avlyssningen Mina överväganden och förslag riktats har deltagit. Här finns det alltså ett betydande intrång i integriteten och objektivt sett ett klart intresse för innehavaren av teleadressen att ha en möjlighet att kunna kontrollera eller få kontrollerat om verkställigheten och hanteringen av bl.a. överskottsinformation har varit författningsenlig. Personer som innehar en avlyssnad eller övervakad teleadress bör alltså enligt min mening omfattas av den särskilda underrättelse- skyldigheten. Innehavaren av en avlyssnad eller övervakad plats Hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning kommer inte sällan att avse platser som innehas av någon annan än den som åtgärden riktas mot. Särskilt bostäder har ett starkt integritets- skydd. Detta gäller bostäder i byggnader men även andra bostäder, t.ex. en husvagn eller en husbåt. Enligt min mening förtjänar även arbetslokaler ett särskilt skydd. Det gäller enligt min mening inte bara arbetslokaler där särskilt integritetsbehövande arbete utförs, t.ex. advokatkontor och läkarmottagningar, utan även arbetslokaler i allmänhet i vilka kolleger och arbetskamrater utvecklar personliga relationer och förväntar sig kunna samtala fritt om allehanda ämnen. Såväl bostadsinnehavaren som arbetslokalsinnehavaren har därför enligt min mening objektivt sett ett klart intresse av att få kännedom om en genomförd kameraövervakning eller rums- avlyssning för att kunna bedöma integritetsintrånget och kunna vidta åtgärder, t.ex. kontrollera eller få kontrollerat om tvångs- medelsanvändningen och hanteringen av inhämtade uppgifter har varit författningsenlig. När det gäller hemlig kameraövervakning och hemlig rums- avlyssning kommer även andra utrymmen eller platser än bostäder och arbetslokaler att kunna bli föremål för tvångsmedelsåtgärden. Det kan t.ex. bli fråga om andra slag av byggnader, bilar och platser i naturen som man kan förvänta sig att den misstänkte kommer att besöka, t.ex. en plats där ett narkotikaparti är gömt. Integritets- intresset för ägaren eller innehavaren av platser av detta slag är av skiftande grad. Ofta är det fråga om ett litet integritetsintresse, särskilt om marken i fråga omfattas av allemansrätten eller i övrigt är tillgänglig för allmänheten. kan dock integritetsintresset vara större. Beträffande bilar, båtar och luftfartyg finns typiskt sett ett mer betydande skyddsintresse. Mina överväganden och förslag En iakttagelse jag gjort är att det ibland kan vara svårt att på förhand mer exakt fastställa vilken grad av integritetsintresse som innehavaren av den avlyssnade eller övervakade platsen har. T.ex. kan det i fråga om byggnader vara svårt att avgränsa arbetslokaler från andra utrymmen i en byggnad. Vidare skulle tvekan kunna uppstå om vissa typer av byggnader är arbetslokaler eller inte. Jag har därför kommit till slutsatsen att det är nödvändigt att låta alla slag av byggnader och andra platser omfattas av den särskilda underrättelseskyldigheten, trots att en underrättelse till innehavaren av platsen från integritetssynpunkt kanske inte alltid skulle behövas. När det gäller allmänna transportmedel, t.ex. spårvagnar, bussar och tåg samt flygplan i allmän samfärdsel, finns det däremot knappast något nämnvärt sådant intresse för innehavaren och sådana transportmedel bör alltså undantas från en underrättelse- skyldighet. Detsamma gäller om avlyssningen eller övervakningen avser en allmän eller allmänt tillgänglig plats, t.ex. ett torg eller en park eller platser ute i naturen som omfattas av allemansrätten. Också i övrigt skulle det enligt min mening föra för långt om underrättelseskyldigheten skulle omfatta platser till vilka allmänheten har tillträde. Syftet med underrättelseskyldigheten bör istället vara att värna det som sägs eller görs i sådana utrymmen eller på sådana platser där den enskilde kan förvänta sig att allmänheten inte kan höra eller iaktta det. Sammanfattningsvis bör enligt min mening underrättelse om hemlig kameraövervakning eller hemlig rumsavlyssning lämnas till innehavare av bostad, lokal, byggnad eller transportmedel eller annan plats som varit föremål för tvångsmedelsåtgärden, dock med undantag för offentliga byggnader, transportmedel i allmän samfärdsel och andra allmänna eller på annat sätt allmänt tillgängliga platser. Personer som tvångsmedlet inte riktats mot Jag har ovan funnit att utöver misstänkta personer skall även innehavare av avlyssnade eller övervakade teleadresser eller platser omfattas av den särskilda underrättelseskyldigheten. Det skulle dock enligt min mening föra för långt att underrätta samtliga personer som innehar teleadresser som har utbytt telemeddelanden med en teleadress som är föremål för hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning eller som har befunnit sig på en plats som Mina överväganden och förslag är föremål för hemlig kameraövervakning eller hemlig rumsavlyssning. Som jag redan varit inne på är det helt naturligt att även personer som är ovidkommande för brottsutredningen kommer att omfattas av användningen av hemliga tvångsmedel. I vad mån bör personer av detta slag omfattas av den särskilda underrättelseskyldigheten? När det gäller hemlig teleövervakning menar jag till en början att behovet av underrättelser till andra än misstänkta och innehavare av de teleadresser som övervakas inte väger särskilt tungt överlag. Integritetsintrånget är vid sådan övervakning begränsat. Det är endast uppgifter om med vilka teleadresser den övervakade teleadressen har varit i förbindelse som inhämtas. Även om också detta utgör ett ingrepp i skyddet för telehemligheten tar dock myndigheterna inte del av innehållet i t.ex. ett telefonsamtal, ett telefax eller en e-post. Jag menar att den särskilda underrättelseskyldigheten inte bör omfatta innehavare av teleadresser som utbytt telemeddelanden med en avlyssnad eller övervakad teleadress. Även användning av hemlig teleavlyssning, hemlig kamera- övervakning och hemlig rumsavlyssning, tvångsmedel som i sig innebär ett betydande integritetsintrång, kan komma att beröra många andra personer än de som är misstänkta för brott eller är innehavare av teleadresser eller platser som avlyssnas eller övervakas. Inte sällan är sådana personer ovidkommande för den aktuella utredningen. Det kan som exempel gälla en telefon- försäljare som ringer till en avlyssnad telefon i syfte att sälja en tidningsprenumeration. Det kan vara fråga om en konsument som handlar i en affär eller som besöker en klubb som är föremål för kameraövervakning. Det kan gälla en representant för en frivillig- organisation som under en insamling knackar på och inleder ett samtal med en person som befinner sig i en bostadslägenhet som är föremål rumsavlyssning. Jag vill också erinra om att hemlig teleavlyssning även omfattar kommunikation med användning av Internet. Under någon timmes s.k. surfande kan en avlyssnad teleadress komma att utbyta information med ett mycket stort antal andra teleadresser bestående av s.k. IP-nummer, vilket t.ex. kan utgöras av en vanlig dagstidnings Internet-upplaga. Enligt min mening skulle det föra alldeles för långt att införa en skyldighet att underrätta alla personer av detta slag vilka mer av en tillfällighet kommer att omfattas av ett hemligt tvångsmedel. Att låta den särskilda underrättelseskyldigheten omfatta samtliga personer som på ett sådant sätt mer slumpmässigt och utan betydelse för Mina överväganden och förslag utredningen har kommit att omfattas av en upptagning vid avlyssning eller övervakning skulle medföra betydande problem och innebära ett omfattande och kostsamt administrations- och identifieringsarbete. En så vidsträckt underrättelseskyldighet står inte i någon som helst rimlig proportion till vinsten och har som jag redan har nämnt inte införts i något av de länder vars lagstiftning på detta område jag har studerat. En möjlighet skulle förstås kunna vara att låta den särskilda underrättelseskyldigheten omfatta andra personer än misstänkta och innehavare av teleadresser och platser i de fall där personen kan identifieras relativt enkelt. Om en person kan identifieras vid t.ex. hemlig kameraövervakning kommer emellertid att bero dels på mer slumpmässiga faktorer och dels på hur stora resurser som läggs ner på identifieringsarbetet. Enligt min uppfattning är det inte lämpligt att utforma en underrättelseskyldighet så att den blir beroende av slumpmässiga faktorer eller att stora kriminaltekniska och andra utredningsresurser används för att identifiera personer av nu aktuellt slag. Jag avvisar därför tanken att underrättelse- skyldigheten skall bero på om en inte misstänkt person har kunnat identifieras eller inte. Ett sådant identifieringsarbete skulle för övrigt kräva att myndigheterna noga tar del av vad upptagningarna utvisar med avseende på för utredningen ovidkommande personer istället för att enligt nu gällande regler om överskottsinformation förstöra materialet så snart möjligt. Det säger sig självt att integritetsintrånget skulle typiskt sett öka och inte minska med en sådan ordning. Avslutningsvis är frågan om den särskilda underrättelse- skyldigheten bör i någon utsträckning omfatta anhöriga, kolleger eller andra personer med vilka den för brott misstänkte har avhandlat ämnen av mer integritetskänsligt slag. Den tanken kan i förstone te sig sympatisk. Jag menar dock att även beträffande dessa personer så inrymmer en underrättelseskyldighet stora tillämpningsproblem. Även i dessa fall skall den aktuella personen identifieras. Det kommer dessutom att krävas ytterligare resurser för att fastställa huruvida den aktuella personen har en sådan närmare relation till den misstänkte att underrättelseskyldigheten slår till. Det skulle även i dessa fall alltså krävas att myndigheterna ännu mera noga tar del av upptagningarna även när de aktuella uppgifterna är utan betydelse för utredningen, något som innebär att integritetsintrånget typiskt sett ökar och inte minskar för den aktuella personen. Mina överväganden och förslag Sammanfattningsvis bör enligt min mening den särskilda underrättelseskyldigheten inte avse ytterligare personer än de som är eller har varit misstänkta eller innehar en teleadress eller plats som omfattas av avlyssningen eller övervakningen. Skulle t.ex. en anhörig eller kollega vara innehavare av den teleadress eller plats som avlyssnas eller övervakas omfattas han eller hon således i den egenskapen av den särskilda underrättelseskyldigheten. Redan med den avgränsning av underrättelseskyldigheten som jag nu föreslår skulle svensk rätt i detta avseende få en mer vidsträckt underrättelseskyldighet än i andra jämförbara länder. Även detta tyder på att det inte är rimligt att gå längre än så. I avsnitt 4.3 behandlar jag frågan om att åstadkomma en särskild tillsyn av att de hemliga tvångsmedlen används på ett riktigt sätt. Jag vill redan här förutskicka att varje enskild person – alltså även sådana personer jag nu har bedömt inte bör omfattas av den särskilda underrättelseskyldigheten – skall kunna begära en kontroll av användningen av hemliga tvångsmedel med avseende på honom eller henne. Vidare är det självklart att kontrollorganet, om ett sådant inrättas, vid sin granskning av tvångsmedels- användningen kommer att uppmärksamma hur användningen i det enskilda fallet har rört alla berörda personers integritet, således också integriteten för sådana personer som faller utanför den krets som enligt vad jag föreslår skall omfattas av underrättelse- skyldigheten. Endast fysiska personer kan i vårt land lagföras för brott. Den särskida underrättelseskyldigheten i fråga om misstänkta kan därför endast omfatta fysiska personer. Emellertid kan även juridiska personer vara innehavare av teleadresser eller platser som avlyssnas eller övervakas. Den särskilda underrättelseskyldigheten såvitt avser innehavare skall enligt min mening omfatta även juridiska personer. Det kan exempelvis handla om att ett tranportbolags telefon har avlyssnats på grund av att en vid bolaget anställd förare har misstänkts för delaktighet i smuggling av ett parti narkotika eller om att hemlig kameraövervakning har företagits i företagets lagerlokaler, t.ex. för att ta reda på vem som skulle hämta upp det insmugglade narkotikapartiet. Med användning av begreppet person i författningstext omfattas såväl fysiska som juridiska personer varför någon särskild lagreglering i denna fråga inte är Mina överväganden och förslag Underrättelsen får i förekommande fall skickas till behörig företrädare för den juridiska personen, t.ex. verkställande direktör i ett aktiebolag. Fall då underrättelse uppenbart saknar betydelse Även med en särskild underrättelseskyldighet som omfattar personer som är eller har varit misstänkta eller innehar en teleadress eller plats som omfattas av avlyssningen eller övervak- ningen kommer det att finnas fall där det är uppenbart att någon underrättelse om att ett hemligt tvångsmedel har använts inte behövs. Så är fallet om en brottsmisstänkt person redan innan underrättelseskyldigheten har inträtt har fått kännedom om att tvångsmedlet har använts och de övriga uppgifter om denna användning som den särskilda underrättelsen skall innehålla. Det tydligaste fallet är att han eller hon redan har fått del av uppgifterna enligt bestämmelserna i 23 kap. 18 § . En misstänkt kan även vid förhör ha konfronterats med det förhållandet att tvångsmedlet har använts och att för honom eller henne besvärande uppgifter har framkommit vid avlyssningen. Det kan också på andra sätt stå klart att den misstänkte redan känner till att tvångsmedlet har använts och när och hur det skett. Uppgifterna kan exempelvis ha lämnats i en rättegång mot en annan person i vilken den misstänkte har hörts upplysningsvis eller som vittne eller målsägande. Även när det gäller en person som innehar en teleadress eller plats som omfattas av avlyssning eller övervakning kan förhållandena vara sådana att det är uppenbart att någon särskild underrättelse inte behöver lämnas. Ett exempel är att innehavaren av teleadressen eller platsen samarbetar med de brottsbekämpande myndigheterna, som målsägande eller av annan orsak. Exempelvis kan det ovan nämnda transportbolaget samarbeta med de brottsbekämpande myndigheterna för att det med användning av hemlig kameraövervakning skall kunna avslöjas vem som är mottagare av narkotikapartiet. Ett annat exempel är när hemlig teleavlyssning avser en teleoperatörs telefonautomat som används av den misstänkte. Att skicka en särskild underrättelse till teleoperatören, som ju redan känner till avlyssningen genom sitt biträde vid verkställigheten av avlyssningen, fyller naturligtvis inget syfte. Mina överväganden och förslag Sammanfattningsvis bör en bestämmelse om särskild underrättelseskyldighet innehålla ett undantag av innebörd att en underrättelse inte behöver lämnas till en misstänkt om denne redan enligt 23 kap. 18 § eller på annat sätt har fått del av uppgifterna eller om en underrättelse med hänsyn till omständigheterna är i övrigt uppenbart utan betydelse. Betydelsen av att inrätta ett oberoende tillsynsorgan När jag har bedömt vilka personer som bör omfattas av den särskilda underrättelseskyldigheten har jag genomgående tagit hänsyn till att jag menar att det bör inrättas ett kontrollsystem bestående av ett oberoende organ som på anmälan av vilken enskild person som helst skall företa en kontroll av om hemlig tvångsmedelsanvändning har förekommit mot denne och om förekommande användning har gått rätt till, inbegripet bl.a. hanteringen av överskottinformation. Samma organ bör ha till uppgift att bedriva en löpande särskild tillsyn av användningen av hemliga tvångsmedel. Jag återkommer i avsnitt 4.3 till organet och dess uppgifter. Det bör dock redan här sägas att den särskilda tillsyn som organet bör ansvara för inte är av samma slag som den tillsyn som och Justitiekanslern bedriver. Den nya särskilda tillsynen bör bedrivas kontinuerligt och vara heltäckande, en uppgift som de extraordinära tillsynsorganen inte är utformade för. Skulle det genom den särskilda tillsynen t.ex. uppdagas att det har förekommit sådan användning av hemligt tvångsmedel som utgör brott eller som bör föranleda disciplinära åtgärder kan det vara aktuellt för det särskilda tillsynsorganet att anmäla sina iakttagelser till de extraordinära tillsynsorganen eller till för bedömning av om sådana åtgärder bör vidtas. I avsnitt 4.2.11 återkommer jag till frågor av detta slag. Mina överväganden och förslag 4.2.4Vad bör underrättelsen innehålla? Mitt förslag: En underrättelse skall ange vilket hemligt tvångsmedel som använts samt innehålla uppgift om vilken teleadress eller plats som avlyssningen eller övervakningen har avsett och vilken tid som tvångsmedlet omfattade den som underrättelsen avser. Är eller har den underrättade varit misstänkt för brott i samband med avlyssningen eller övervakningen skall han eller hon upplysas om detta. När jag överväger vilka uppgifter som bör lämnas i en underrättelse skall jag enligt mina direktiv ta särskild hänsyn till risken för att de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet kan skadas av underrättelsen. Vid det samrådsmöte jag hållit framfördes att om en underrättelse skall vara meningsfull för den underrättade så bör den som ett minimum innehålla uppgift om vilket tvångsmedel som har använts, vilken brottsmisstanke som legat till grund för tillståndet att använda tvångsmedlet samt tid och teleadress eller plats för avlyssningen eller övervakningen. Det framhölls också vid samrådsmötet att om ytterligare uppgifter lämnas så kommer det att göra det möjligt för den organiserade eller annars kvalificerade brottsligheten – som av naturliga skäl hemliga tvångsmedel särskilt ofta angår – att använda sig av lämnade underrättelser för att kartlägga polisens och de övriga brottsbekämpande myndig- heternas inriktningar och arbetsmetoder. Redan en underrättelse med sådana nämnda uppgifter kommer dock att ge de kriminella kretsarna kunskap om vilka teleadresser och platser som har avlyssnats och övervakats och varför detta har skett. De kommer därmed också att få kunskap om vilka andra av de teleadresser och platser som de använder som sannolikt inte har blivit föremål för avlyssning eller övervakning. Jag delar uppfattningen att de uppgifter som lämnas i en särskild underrättelse måste ha en viss omfattning för att underrättelsen skall vara meningsfull. Även en på så sätt begränsad underrättelse kan dock som anförts allvarligt skada möjligheterna till fortsatt brottsbekämpning m.m. I avsnitten 4.2.5 och 4.2.6 återkommer jag till frågan om vilka möjligheter det bör finnas att i sådana fall skjuta upp eller underlåta en underrättelse. I fråga om en underrättelses uppgiftsinnehåll gör jag följande bedömning. Den särskilda underrättelseskyldigheten bör enligt vad jag har föreslagit i avsnitt 4.2.3 omfatta personer som är eller har Mina överväganden och förslag varit misstänkta för brott samt innehavare av den teleadress eller plats som avlyssningen eller övervakningen har avsett. Beträffande bägge dessa kategorier av personer menar jag att en underrättelse bör innehålla uppgift om vilket hemligt tvångsmedel som har använts och vilken teleadress eller plats som åtgärden avsåg. Dessutom bör det anges vid vilken tid tvångsmedlet omfattade den underrättade. Underrättelsen bör alltså inte innehålla uppgift om i vad mån tvångsmedlet har omfattat andra personer än den underrättade själv.