sou · GUB36d2 · 2007-01-01 00:00:00 — Flyktingstatus och alternativa skyddskategorier – en statistisk jämförelse och analys riga EU länder. Innan man kan vara säker på att de skillnader som framgår av analysen ovan inte kommer att minska effektiviteten av det europeiska asylsystemet kan det bli nödvändigt att även beakta faktorer som inte har med asylsystemet att göra. Ana- lysen nödvändiggör en komplex förklaringsansats. Eftersom stora skillnader uppvisas mellan och jämförbara länder skall en vidare analys göras i enlighet med utredningsuppdraget. Denna analys redovisas i avsnitt 21.2. 21.2Förklaringar till skillnaden mellan svensk och internationell praxis I uppdragets första led har det framkommit att betydande skillna- der föreligger mellan svensk praxis och andra länders praxis i pro- centandelen beviljade flyktingstatus respektive övriga former av skydd. Därmed blir det nödvändigt att analysera vad dessa skillna- der kan bero på. En möjlighet är att göra en multilateral jämförelse, där en grupp av lika länder väljs ut på grund av någon gemensam faktor och likheter samt skillnaderna dem emellan analyseras. Den- na analysmetod är dock olämplig i det här aktuella sammanhanget. Utfallet styrs givetvis av vilka faktor som styr urvalet av länder. Kvalitativa multilaterala jämförelser – som det här skulle vara frå- gan om – tenderar att blir svåra att redovisa och dra konkreta slut- satser av. För att undgå denna typ av problem har vi valt att låta förkla- ringsansatserna strukturera analysen och framställningen. I utred- ningsuppdraget föreslås förklaringsansatser såsom olika tolkning- ar av flyktingbegreppet, förekomsten eller avsaknaden av beviljande av status som skyddsbehövande i övrigt eller annan liknande status, olika asylprocesser, könsrelaterade orsaker samt skillnader i de skyddssökandes bakgrund. Vi har lagt till ytterligare ansatser, med ledning av diskussionen i den vetenskapliga litteraturen och valt att betrakta alla dessa som hypoteser som skall testas. Följande hypo- teser kommer att analyseras; kategorisering av skyddsbehov, tolk- ning av flyktingdefinitionen, den skyddssökandes profil, förutsäg- barheten av den statliga förpliktelsen, asylprocessens utformning samt politiska och andra samhälleliga styrfaktorer. Flyktingstatus och alternativa skyddskategorier – en statistisk jämförelse och analys 21.2.1Skillnader i kategorisering av skyddsbehov Skillnaden mellan svensk och utländsk praxis beror inte enbart på att det i svensk rätt finns ett väletablerat alternativ till flyk- tingstatus, medan detta alternativ saknas eller är svagare utfor- mat i andra länders rättssystem. Däremot har införandet av de facto-kategorin 1976 i den svenska utlänningslagen medfört en minskning av antalet beslut om flyktingstatus. Motsvarande nedgång i antalet beslut om flyktingstatus skedde inte i vid införandet av alternativ skyddsstatus . Den avgörande faktorn verkar ha varit att hade byggt upp en differentierad tolkning av flyktingdefinitionen vid införandet av alternativ skyddsstatus. En första hypotes är att i länder där någon form av alternativ status inte förekommer fattas oftare beslut om flyktingstatus än i länder där det finns alternativ skyddsstatus. Den bakomliggande teorin är att alternativ skyddsstatus framstår som arbetsekonomiskt attrak- tivt för beslutsfattaren. I regel behöver beslutsfattaren ta ställning till färre rekvisit. Bland annat behövs det inga förföljelsegrundande skäl för att besluta om alternativ status. Vidare bibehålls en större flexibilitet i förhållande till framtida praxis. används ofta i jämförelser kring denna hypotes. har länge prövat alla ärenden mot enbart flyktingstatus. har det även tillkommit vissa former av alternativ status som dock inte satt större spår i statistiken. har erkänt av alla asylsökande som flyktingar i första instans, medan motsvarande andel i är 2,7 procent.38 Hypotesen räcker dock inte långt. har en lägre andel flyktingstatus och en högre andel alternativ skyddsstatus än andra europeiska länder som tillhandahåller både flyktingstatus och alternativ skyddsstatus i former som är jämförbara med . För ligger andelen flyktingförklaringar på för 38 Båda siffror är baserade på beslut tagna på asylansökningar. Tillståndsärenden hos Migra- tionsverket faller följaktligen utanför. Det kanadensiska systemet medför en form av för- prövning innan det egentliga asylförfarandet vid första instans (Immigration and ) äger rum. Inom ramen av denna förprövning som företas av en tjänsteman för Cana- da Immigration Center kontrolleras det om sökanden inte redan blivit erkänt som flykting i en annan stat eller i , om sökanden kommer från ett s.k. säkert tredje land, om sökan- den har gjort sig skyldig till brott mot mänskliga rättigheter, utgör en fara för landets säker- het eller begått allvarliga brott, om sökanden tidigare fått avslag av Immigration and eller av Immigration Center, eller om sökanden tidigare återtagit eller anses återtagit sin ansökan. Vi anser det inte som sannolikt att denna förprövning påverkar den statistiska analysen på ett avgörande sätt. Flyktingstatus och alternativa skyddskategorier – en statistisk jämförelse och analys den nämnda perioden. och kan jämföras, efter- som och Dublinförordningen har haft jäm- förbara effekter i båda länderna. Bilden blir tydligare om man jämför med andra europeiska länder där alternativa skyddsformer är diskretionärt utformade och med- för relativt sett färre rättigheter för den skyddade än flyktingstatus. Fram till har tillämpat ett system där alternativa skyddsformer avgjorts av en annan myndighet än den som tar ställning till flyktingstatus.39 erkände 12,7 pro- cent av alla sökande som flyktingar i första instans –2003, medan alternativ skyddsstatus40 bara stod för 1,6 pro- cent av de gynnande besluten . Om man räknar in andrainstansbeslut, avtecknar sig en i stort sett liknande bild, domi- av flyktingstatus är slående. kan också tas till intäkt för hypotesen att en mindre gynnsam alternativ skyddsstatus och diskretionära beslutsformer medför en relativt sett högre andel flyktingförklaringar. av de sökande förklarades vara flyktingar i första instans –2003, medan er- höll alternativ skyddsstatus. En historisk tillbakablick kan vara klargörande. Införandet av alternativa skyddsformer (då ofta kallad B-status, de facto-status eller liknande) utlöste en nedgång i antalet flykting- förklaringar i berörda nordiska länder, däribland . Det är så- ledes inte nödvändigtvis existensen av alternativ skyddsstatus, utan snarare i vilket sammanhang de införts som verkar ha betydelse. införde formellt en kategori för personer med skyddsbehov som inte uppfyllde rekvisiten för flyktingskap (s.k. de facto-flyktingar). Otillräcklig trovärdighet nämndes uttryckligen bland skälen för att införa denna bevistekniskt mindre krävande kategori, som även omfattade personer vars skyddsbehov var flyk- tingliknande eller som var att betrakta som krigs- eller värnplikts- vägrare. Med tanke på att beviskraven är vaga inom både internatio- nell och inhemsk flyktingrätt, så ter sig de första två underkategori- erna i efterhand som något märkliga. Efter införandet av de facto- status konstaterades det från flera auktoritativa källor att det hade blivit svårare att erhålla flyktingstatus. 39Detta avviker från ordningen i , där båda skyddsformer beaktas av samma myndig- het. 40Dessa relaterade till de implicita refoulementförbuden i och åter- fanns i § 53 Ausländergesetz. 41Utlänningslagkommitténs betänkande, SOU 1979:64. Se även , De facto flyktingar i , i (utg.), Flykting i , , 1979, Flyktingstatus och alternativa skyddskategorier – en statistisk jämförelse och analys införde alternativ skyddsstatus i en situation där flyk- tingdefinitionens tolkning var väletablerad genom domstolars pre- judikat. Därmed torde risken minska att alternativ skyddsstatus på- verkar flyktingförklaringar på ett negativt sätt. Även i har flyktingstatus innehaft en dominant ställning inom både doktrin och praxis. Med skyddsgrundsdirektivet har EU:s medlemsstater enats om en gemensam definition av alternativ skyddsstatus och en gemen- sam uppsättning av minimirättigheter. Framöver förväntas den här behandlade hypotesen att minska i förklaringsvärde inom EU. Kontexten vid införandet av alternativa skyddsformer måste an- ses ha betydelse för skillnaden mellan svensk och utländsk praxis. Åberopandet av bevissvårigheter under flyktingkonventionen och avsaknaden av en klar doktrin om dess tolkning vid införandet av de facto-status i har med stor sannolikhet bidragit till en minskad användning av flyktingstatus. 21.2.2Skillnader i flyktingbegreppets tolkning Skillnaden mellan svensk och utländsk praxis kan inte hänföras till skillnader i tolkningen av flyktingbegreppet. Det är välkänt att flyktingbegreppet tolkas olika i de industrialise- rade mottagarländerna. försök att harmonisera tolkningen bland EU:s medlemsstater har inte avhjälpt skillnaderna. Fram tills nu har frågan om konventionsrelevant förföljelse behöver utgå från staten fått olika svar i olika europeiska asylsystem. Det framgår dock av kvantitativa studie att dessa skillnader saknar korrelat till ett asyllands övergripande eller ursprungslandsspecifik statuser- kännande.42 Denna slutsats bekräftas ytterligare i vår kontroll av andra områden där olikheter mellan staters tolkning av flykting- definitionen består. Vägran att fullgöra värnplikt respektive flyk- tingskap sur place bedöms olika bland ett antal industrialiserade asylländer, men statistiken uppvisar inga motsvarande skillnader. 44–52, s. 50, som understryker att lagändringen medförde att det blivit svårare att bli erkänd som flykting. Eftersom inte redovisar beslutsstatistik för åren , går det inte att få Weibos slutsats ytterligare bekräftad. 42Kate, s. 22 och Appendix D. 43Australien, och anses ha den mest restriktiva tolkning av Genèvekon- ventionens tillämpning på personer som vägrar fullgöra värnplikt respektive desertera. Om man utgår ifrån att dessa skillnader bestått till och med , kan UNHCR:s översikt Flyktingstatus och alternativa skyddskategorier – en statistisk jämförelse och analys En vansklig fråga är om olika föreställningar om bevisbörda och beviskrav kan vara en förklarande faktor. Mycket talar för att skill- nader i beviskulturer existerar och påverkar utfallet. Det går dock inte att kvantifiera dessa skillnader för att kunna utföra en metodo- logisk korrekt jämförelse. Även om man tar olikheterna i deras språkliga formulering som utgångspunkt (vilket vi anser vara otill- räckligt), går det inte att etablera statistiska mönster. Sammanfattningsvis kan det varken bekräftas eller vederläggas att skillnaderna beror på olika tolkningar av flyktingbegreppet. 21.2.3Skillnader i skyddssökandes profil Utredningsuppdraget nämner de skyddssökandes bakgrund bland faktorerna som kan förklara skillnader mellan svensk och utländsk praxis. Uttrycket bakgrund är mångtydigt: ett antal parametrar såsom nationalitet, etnicitet, placering i samhällelig hierarki och därtill relaterade faktorer, språkkunskaper och kommunikativa fär- digheter kan komma i fråga. Alla dessa faktorer är relevanta för asylförfarandets utfall. Det är dock endast sökandens nationalitet som mottagarstater och internationella organisationer använder för statistik. Kön och genus kan också diskuteras som faktorer. Här har vissa asylstater börjat samla statistik, men än så länge går det in- te att dra slutsatser om uppdragets frågeställning med ledning av denna, se nedan avsnitt 2.3.3. över flyktingstatuserkännande i första instans –2003 användas som sta- tistiskt underlag. Då visar det sig att och ligger under både det europeiska och det globala genomsnittet (: ; : , Europagenom- snitt: , globalt genomsnitt: ). Däremot ligger över det globala genomsnittet. avvikelse från det europeiska genomsnittet kan inte betraktas som tillräckligt betydligt för att konstatera en korrelation. Med avseende på flyktingskap sur place tolkade , och flyktingkonventionens till- lämplighet på ett sätt som framstår som snävare än många andra industrialiserade asylstater. Samtliga tre länder ligger under det europeiska genomsnittet när det gäller beviljandet av flyktingstatus i första instans –2003 (: , : , : ). Däremot kan man inte utgå ifrån att antalet ansökningar som rör flyktingskap sur place är så stort att de påverkar statistiken. Det måste också konsta- teras att beviljande av flyktingstatus inte ligger så långt från det europeiska genom- snittet att slutsatser om en särskild restriktivitet är befogad. 44 , s. 22, baserat på en jämförelse av , och . Flyktingstatus och alternativa skyddskategorier – en statistisk jämförelse och analys Skillnaden i svensk och utländsk praxis kan inte hänföras till skyddsökandes nationalitet. En viss nationalitet kan behandlas väldigt olika i olika mottagarländer. I kombination med faktorer såsom söktryck, storlek av flyktingpopulationen eller s.k. state failure kan dock nationalitet utgöra en relevant förklaring. Teoretiskt sett borde asylsökande från ett visst ursprungsland be- dömas någorlunda likartat i avancerade asylsystem. Flyktingkon- ventionens definition borde ha skapat en gemensam förståelse av begreppet flykting. Mänskliga rättigheter konstituerar en interna- tionell måttstock för tolkningen av förföljelsebegreppet. Källorna över förhållandena i ursprungsländerna är i stigande grad interna- tionaliserade. Inom EU har ett omfattande harmoniseringsarbete av styrande rättsliga normer påbörjats, som informations- utbytet mellan medlemsstaterna har ökat. Därmed borde skillnader i bifallsprocenten till största delen bero på att olika nationaliteter söker sig i olika utsträckning till de jämförda destinationsländerna. Som framgår nedan ser verkligheten annorlunda ut, och samma nationalitet kan bedömas på olika sätt i två jämförda stater. Nationalitet är en viktig faktor för utfallet i asylansökningar. Vissa länder formaliserar bedömningen av skyddsbehovet och an- vänder sig av länderrelaterade säkerhetspresumtioner (säkra ur- sprungsländer, där förföljelse normalt inte antas förekomma45). I andra länder finns det uppfattningar om förföljelse- och skaderis- ker som etableras i praxis under prejudikatliknande former. I det svenska asylsystemet är regeringens praxisbeslut av stor betydelse, som bland annat avser ärenden som får konsekvenser för större grupper (7 kap. 11§ andra stycket 3, UtlL). kvantitativa studie belägger dock att mänskliga rättigheter och ekonomiska förhållanden i ursprungslandet endast i mindre omfattning påverkar den sammanlagda andelen skyddsrelaterade uppehållstillstånd i mottagarländerna. Däremot uppvisar alternativa skyddsformer en starkare relation till kränkningar av mänskliga rät- tigheter än flyktingstatus.46 Totalt sett behöver man hjälphypoteser 45Det är logiskt tvivelaktigt att använda sig av beslutsstatistiken för att etablera vilka länder som skall anses säkra så länge asylrätten saknar en tydlig maktfördelning. Eftersom bifalls- procenten kan påverkas av politiska faktorer, och listan av säkra ursprungsländer bestäms på politisk väg, är påståendet att en låg bifallsprocent stödjer listningen av ett land inget annat än cirkulärt. 46Kate, s. 14–15. Flyktingstatus och alternativa skyddskategorier – en statistisk jämförelse och analys för att förklara praxisskillnader. Det går inte att enbart luta sig mot nationalitet som avgörande faktor. En jämförelse av beslut rörande asylsökande från i Kana- da respektive kan tjäna som illustration.47 I har av de somaliska sökande givits flyktingstatus . Alternativ skyddsstatus har införts , men inte börjat på- verka den statistiska bilden. av de sökande får avslag och meddelades andra beslut. I däremot fick av de somaliska sökandena flyktingstatus och en annan skyddsstatus . Det samlade antalet tillstånd står i bjärt kontrast mot de kanadensiska siffrorna. 70,8 av de sö- kande fick avslag i , medan meddelades andra beslut. Även om man justerar för den i högre andelen avslag som rör s.k. Dublinärenden kvarstår en betydande skillnad. är förvisso bundet av ett avtal med som i mångt och mycket liknar Dublinkonventionen48, men detta avtal trädde i kraft , och därmed efter den här granskade perioden. Det är slående att bedömningen av skyddsbehovet går isär så markant när det gäller denna nationalitet. Globalt resulterade av alla asylansökningar från somaliska medborgare i att någon form av skydd gavs i något av världens asylländer. Skillnaden mellan svenska och kanadensiska bifallsprocent skulle teoretiskt sett kunna förklaras med att de sökanden som vänder sig till uppvisar en annan profil än de som vänder sig till Kana- da. Gruppen somaliska asylsökande som kommer till skulle kunna ha skyddsbehov i lägre utsträckning, eller också äga sämre färdigheter att vinna framgång i asylprocessen. Det är omöjligt att avgöra om så är fallet inom ramen för denna studie. Det är dock fö- ga sannolikt att sådana skillnader inom gruppen av somaliska asyl- sökande helt skulle kunna förklara för det mycket olikartade utfal- let av gruppens asylansökningar i respektive . Alter- nativt finns det försvårande element i den svenska asylprocessen som saknas i . karakteriseras av ett common law-sys- tem där domstolar står för vägledning, medan har använt sig av ett myndighetsbaserat system . Flyktingdefinitionens tolkning har givits en förhållandevis stor pre- cision i kanadensisk domstolspraxis, som bygger på utförligt moti- 47Jämförelsen baseras på UNHCR:s Statistical Yearbook. 48Agreement between the Government of and the Government of the of for Cooperation in the Examination of Refugee Status Claims from Nationals of Third Countries. siffror enligt Statistical Yearbook. Flyktingstatus och alternativa skyddskategorier – en statistisk jämförelse och analys Vidare har instiftat riktlinjer (guide- lines) på ett stort antal områden. I motiveras besluten på ett jämförelsevis schematiskt sätt, och den doktrinära utvecklingen har inte på långa vägar uppvisat samma intensitet som i . Det kan inte heller uteslutas att , eller , gör omfattande felbedömningar av skyddsbehovet. Storleken av flyktingpopulationen från skulle kunna ge en viss ledning. 50 I har den somaliska flyktingpopulationen minskat från 71 000 personer till 43 000 personer . I har den somaliska flyktingpopulationens storlek minskat från 178 1994 till 51 2003. Mot bakgrund av att Kana- da har 30,8 miljoner innevånare , medan 8,8 miljoner perso- ner bodde i , så finns det en större population somalier i räknat per capita. Bilden blir något tydligare om man beaktar söktrycket från somaliska medborgare på respektive land. intar den nionde platsen bland länder som generera flest asylsökande i industrialiserade asylstater – 2003. I intog andra platsen bland asylsökandens ursprungsstater , medan inte ens kom bland de tio viktigaste ursprungsländer i det kanadensiska asylsystemet. Andra statistiska jämförelser illustrerar dock att högt söktryck inte alltid kan förklara olikheterna i skyddspraxis för en viss natio- nalitet. intog förstaplatsen bland de länder som genererar flest asylsökande globalt. ingår i en grupp av asyl- länder som uppvisar den lägsta andelen flyktingstatus för denna grupp i första instans (1,), medan er- känner av de ryska asylsökande som flyktingar samma år.51 I hamnade på fjärde plats bland huvudansö- karländerna, medan intog första platsen i den motsvaran- de österrikiska listan. 52 Sökanden från genererar också be- tydande skillnader bland industrialiserade mottagarstater. , och gav flyktingstatus åt 0,5, av turkiska sökande i första instans år 2004.53 befann sig 50Statistik hämtas från länderredovisningar i till Statistical Yearbook. 51UNCHR, 2003 Global Refugee Trends, , tabell 8, . Gruppen omfat- tar 22 industrialiserade länder som tog emot 100 eller fler asylansökningar från ryska med- borgare . Enbart , , , och hade lägre andel flyktingerkännanden än . 52Statistical Yearbook, s. 207 och , Inkomna asylansökningar 2003, . 53UNHCR, 2004 Global Refugee Trends, tabell 8, . Flyktingstatus och alternativa skyddskategorier – en statistisk jämförelse och analys på åttonde plats i lista över huvudansökarländer, på tionde plats i , medan landet inte hörde till de tio viktigaste ansökarländerna i . Tillgänglig statistik för alla andra EU- länder uppvisar högre procentandelar för flyktingstatus för turkis- ka asylsökande (i första instans från i till i Tyskland54, där intog första plats bland huvudansökarländerna). erkände av de sökande som flyktingar, medan återigen an- för listan , båda i första instans . Exemplet visar att högt söktryck från en viss nationalitet i viss utsträckning kan kasta ljus på varför ådagalägger rest- riktivitet i flyktingförklaring. Däremot bekräftas denna hypotes inte nödvändigtvis när bifallsprocenten för sökande från och undersöks. Här behöver man dra in hjälphypoteser. har fastslagit en positiv korrelation mellan state failure och användning av alternativ skyddsstatus. 56 praxis gentemot sökanden från skulle kunna förklaras med en sådan sekun- där hypotes.57 Den framtida utvecklingen av skyddsbehovet är sär- skilt svårpåverkbart, eftersom det saknas en statlig aktör som kan förmås att bättre skydda mänskliga rättigheter för att minska anta- let skyddsbehövande. Det finns inget tillräckligt statistiskt underlag som tillåter slut- satsen att skillnaden mellan svensk och utländsk praxis beror på könsrelaterade faktorer. Införandet av 3 kap. 3 § första stycket 3 i UtlL och tillämpande myndigheters tolkning av lagstiftningen har dock sannolikt minskat antalet fall där kvinnor och homo- sexuella har givits flyktingstatus i . Uppdraget att utreda om skillnaderna i en länderövergripande jäm- förelse av bifallsprocenten beror på könsrelaterade faktorer är mångtydigt. Kön kan påverka vem som förföljs och hur personen förföljs. Det kan också påverka migrationsprocessen. Vidare kan den sökandes kön påverka utredningssituationen och beslutsfatta- 54Enbart nya, tidigare oprövade ansökningar. 55Se not 53 ovan. 56Kate, s. 12. 57Det skall beaktas att inte hade andra skyddskategorier att välja på, varför korrela- tionen mellan state failure och alternativa skyddsformer inte är tillämplig på landet. Flyktingstatus och alternativa skyddskategorier – en statistisk jämförelse och analys rens strategier, reaktioner och beslut. I litteraturen har det påpekats hur beslutsfattandet kan påverkas av stereotypa könsföreställning- ar, som speglats till exempel i oförmågan att se förföljelsen av kvin- nor som politiskt motiverad. Denna ambivalens speglas också i litteraturen. Holzer, och konstaterar att kvinnor har fem gånger större chans att tillerkännas skyddsbehov än män och beskriver denna skillnad som diskriminerande.58 invänder att det kan finnas giltiga skäl för denna skillnad i utfall. Hon argumenterar att ekonomiska migran- ter som använder sig av asylsystemet med stor sannolikhet är män, vilket borde öka antalet avslag bland asylsökande män överlag.59 Det kan tilläggas att könsbundna migrationsmönster där mannen i familjen reser ensamt och ansöker om asyl för att därefter följas av övriga familjen kommer att påverka statistiken på ett sätt som ver- kar missgynna män. En länderjämförelse på detta område är i omöjlig, eftersom det saknas länderövergripande statistik som redovisar utfallet av asylförfarandet för män och kvinnor separat. Det är dock sannolikt att införandet av 3 kap. 3 § första stycket 3 UtlL minskat antalet flyktingförklaringar bland personer vars kön eller homosexualitet var relevant för förföljelserisken.60 UN kan ha tolkat lagstiftarens vilja på så sätt att bestämmelsen stängt dörren till att tillämpa 3 kap. 2 § UtlL på personer som förföljts på grund av kön eller homosexualitet. Kvar blev att välja på 3 kap. 3 § första stycket 1 eller 3 UtlL.