sou · GUB311d2 · 2007-01-01 00:00:00 — Det är sannolikt att spelmöjligheterna är färre i ett system med licenser än i ett system utan licenser. Slutligen uppgav ministern att De inte erbjöd spel till utlänningar eftersom endast personer med en adress och ett bankkonto i kan delta i spel hos De . meddelade distriktsdomstolen i dom i målet mellan De och . 10 Domstolen fann, trots sina tidigare tvivel, att den holländska regleringen överens- stämmer med EG-rätten. Domstolen ålade i linje med avgörandena i den summariska processen, att upphöra att ta emot vad från invånare i . Domen kommer med största sannolikhet att överklagas. Utredningen har fått besked av den holländska tillsynsmyndigheten att har vidtagit åtgärder för att hindra holländska spelare att spela hos dem. Spelmarknaden i skiljer sig från marknaden i de flesta andra europeiska länder genom att privata företag tillåts att anordna spel och vadhållning. Det finns inte heller bestämmelser om att överskott från sådan verksamhet skall tillfalla vissa ändamål. Vadhållning har en lång tradition i och definieras inte som lotteri utan som näringsverksamhet. Till skillnad från vad som gäller för spel och vadhållning skall överskott från lotterier däremot tillfalla välgörande och allmännyttiga ändamål. Liksom i andra europeiska länder krävs tillstånd för att få anordna spel och spelanordnarna beskattas och kontrolleras av staten. De privata aktörerna beskattas genom punktskatt om på omsättningen (gross profits) och på den avgift (commission) som vadhållningsbyrån tar. 10 Uppgift från advokat , attorneys, . finns en statskontrollerad spelanordnare där överskottet styrs till förutbestämda ändamål, nämligen the National Lottery. Spel- och lotterimarknadens omsättning för /uppgick till (vadhållning inkluderat)11. I har man arbetat med att reformera spelområdet. antogs the Gambling Act 2005 (the Act). Lagen kommer att införas i etapper och man beräknar att den kommer att ha trätt ikraft helt . The Act omfattar vadhållning, bingo, kasinon spelautomater och spel över Internet (den omfattar inte the National Lottery) och kommer att ersätta the Betting, Gaming and Lotteries Act, the Gaming Act och the Lotteries and Amusements Act. En ny tillsynsmyndighet, the Gambling Commission, som kommer att vara fristående från regeringen bildas. The Gambling Commission ersätter och blir en central myndighet för spelfrågor omfattande tillståndsgivning och över- vakning. Viss tillståndsgivning kommer att delegeras till licensing authorities. The Gambling Commission kommer inte att övervaka the National Lottery. Beslut av the Gambling Commission kommer att kunna överklagas till Gaming Appeals Tribunal. The Gambling Act har successivt börjat införas men fortfarande gäller äldre lagar stora delar av spelmarknaden. I detta avsnitt kommer huvuddragen i den nya lagen att presenteras. I något fall kommer särskilt att pekas på skillnader respektive likheter mellan gamla och nya regler. Såväl enligt nuvarande som framtida regelsystem är det otillåtet att anordna spel utan tillstånd eller licens som beviljats med stöd i lag. I nuvarande lag regleras inte spel över elektroniska kanaler särskilt men i the Act regleras remote gambling särskilt och man har strävat efter att skapa ett licensieringssystem som kan hantera spelmöjligheter som man inte kan förutse. The Act definierar olika speltyper, licensing authorities samt preciserar the Gambling Commissions befogenheter. Licensieringsförfar- andet regleras detaljerat. Genom lagen införs en ny tillstånds- ordning med olika nivåer av reglering beroende på speltyp, hur spelen genomförs, vem som anordnar spelet och till vem spelet riktas. Tillåtelse att anordna spel kan grundas på licens, tillstånd, registrering eller ett undantag från the Act. Tillstånd beviljas av the 11 Uppgift från the Gambling Commission. Gambling Commission och lokala myndigheter, s.k. licensing authorities. The Gambling Act anger tre centrala huvudsyften som skall prägla the Gambling Commission och tillståndsmyndigheternas verksamhet, nämligen att skydda barn och andra sårbara personer från att ta skada av spel, garantera att spel sker på ett rättvist och öppet sätt. Vid en licensansökan måste anges vilket spel som avses samt om det är fråga om remote gambling eller landbaserat spel. Det har ännu inte helt preciserats slutligt hur ansökningsförfarandet kommer att gå till, men det är i vart fall klart att den sökande måste uppge vilken typ av spelaktivitet som avses, ange en adress i till vilken skrivelser kan expedieras och ange om han, eller om det är fråga om ett företag, någon företrädare för företaget, har dömts för brott. The Gambling Commission kommer att bedöma den sökandes lämplighet att bedriva uppgiven verksamhet, bl.a. de tekniska möjligheterna härför. Man kommer också att beakta den sökandes ekonomiska förutsättningar samt dennes kvalifikationer att bedriva verksamheten i enlighet med lagens huvudsyften. The Gambling Commission kommer att ha befogenhet att när som helst komplettera en licens med ytterligare villkor, tilldela innehavaren en varning, eller återkalla licensen. I the Act definieras remote gambling som spel där spelaren deltar genom att använda remote communication, med vilket avses Internet, telefoner, TV, radio eller annan elektronisk eller teknisk utrustning som förmedlar kommunikation. I lagen intas också en bestämmelse enligt vilken regeringen har möjlighet att klassificera ett system eller en metod för kommunikation som remote communication. För att erhålla licens till interaktivt spel, remote licence krävs att någon del av spelutrustningen, databas, server eller liknande, faktiskt är placerad i . För att ett bolag skall få en sådan licens krävs vidare att en fysisk person erhåller en personlig licens. Det är the Gambling Commission som slutligt bestämmer vem som behöver en personlig licens, men det blir sannolikt fråga om verkställande direktörer och liknande företrädare för bolag. Spelanordnare som bedriver verksamhet med tillstånd och övervakning av länder inom EU och EFTA kommer att tillåtas att marknadsföra sina speltjänster i . Dessutom har regeringen möjlighet att besluta att en viss nation kan omfattas av ovanstående tillstånd till marknadsföring genom att nationen förs upp på en s.k. . Men det kommer fortfarande att vara förbjudet att marknadsföra andra utländska spel utan tillstånd samt att tillhandahålla faciliteter eller lokaler för spel utan tillstånd. Det finns inte, och kommer inte heller enligt the Act att finnas, några förbud eller sanktioner gentemot utländska spelanordnare utan erforderliga tillstånd som riktar spel till brittiska invånare. Det är inte heller förbjudet för invånare i att spela på en online site etablerad utanför . Lottery är en oberoende organisation som skapades av parlamentet 1993 för att genom lotteriverksamhet samla in pengar till välgörenhet. Verksamheten regleras i the National Lottery Act, 1993, och kommer inte att omfattas av the Gambling Act. Departementschefen utser en person till generaldirektör. Denne har en skyldighet att följa direktiv ifrån parlamentet. Lottery tillhandahåller lotter, skrap- lotter och lotto. Försäljningen sker hos återförsäljare, online samt via interaktiv TV och mobiltelefon. Lottery anordnar inte vadhållning, bingo och inte heller kasino, poker och liknande spel på nätet. Lottery drivs efter licens av en operatör, vars främsta uppgift är att på det mest effektiva och ansvarsfulla sättet skapa ett så stort överskott till välgörande ändamål som möjligt. Operatören sköter lotteriets infrastruktur, utvecklar nya spel, tillhandahåller service för spelare samt organiserar och administrerar återförsäljarna. Det är general- direktören för the National Lottery i samarbete med the National Lottery Commission som, efter en anbudstävling, utser vem som skall erhålla licensen som gäller . Förutsättningarna för licensen är utförligt reglerade i lagen. Vid de senaste två anbudsförfarandena erhöll Camelot, som är ett (icke stats- kontrollerat) företag som består av fem delägare, att driva the National Lottery. av överskottet tillfaller operatören som vinst. drygt 4,7 miljarder pund.12 Fördelningen av överskottet sköts av the som administreras av the Departement of Culture, Media and Sport. över the National Lottery är the National Lottery Commission. The Responsibility in Gambling Trust (RIGT) är en oberoende sammanslutning som bildades för att forska kring och motverka spelproblem. Verksamheten finansieras genom frivilliga bidrag från spelindustrin. 12 , Annual report and financial statements, 2005. Lotterilagens tillämpningsområde bestäms i 1 §. Enligt första stycket i den bestämmelsen skall lagen tillämpas på lotterier som anordnas för allmänheten. I 1 § andra stycket anges att ett lotteri skall anses anordnat för allmänheten även när det som villkor för deltagande krävs medlemskap i en viss sammanslutning, om denna väsentligen har till uppgift att anordna lotterier eller när lotteriet annars med hänsyn till omfattningen eller till villkoren för deltagande är att jämställa med ett lotteri som är anordnat för allmänheten. Enligt 1 § tredje stycket skall lagen tillämpas också på vissa lotterier som inte anordnas för allmänheten om spelet anordnas i förvärvssyfte, nämligen bingospel, automatspel, roulettspel, tärningsspel och kortspel. I 2 § anges vissa verksamheter som inte skall omfattas av lagen, trots att de i och för sig enligt 1 § faller under lagens tillämpnings- område. Det rör sig om svenska statens premieobligationslån (första stycket), automatspel som inte ger vinst eller ger vinst bara i form av frispel (andra stycket) och spel enligt kasinolagen (tredje stycket). De verksamheter som skall anses vara lotterier definieras i 3 §. Här behandlas i tur och ordning lotteribegreppet (avsnitt 8.1.2), anordnandebegreppet (8.1.3), uttrycken allmänheten (8.1.4) och förvärvssyfte (8.1.5). Lotterilagen ställer inte som krav att insats skall erläggas. Skälen för detta behandlas nedan (8.1.6). Slutligen behandlas verksamheter av lotterikaraktär som ändå faller utanför lagstiftningen (8.1.7). Definitionen av lotteri i 3 § lotterilagen utgör den närmare bestäm- ningen av vilka slags verksamheter som faller under regleringen. Denna bestämmelse lyder: Med lotteri avses i denna lag en verksamhet där en eller flera deltagare, med eller utan insats, kan få en vinst till ett högre värde än vad var och en av de övriga deltagarna kan få. 1.lottning, gissning, vadhållning eller liknande förfaranden, 2.marknads- och tivolinöjen, 3.bingospel, automatspel, roulettspel, tärningsspel, kortspel, kedje- brevsspel och liknande spel. Vid bedömningen av om en verksamhet är ett lotteri skall hänsyn tas till verksamhetens allmänna karaktär och inte endast till den större eller mindre grad av slump som finns i det enskilda fallet. Med vinst avses i denna lag även rätt till fortsatt spel. Den allmänna definitionen av ett lotteri är alltså en verksamhet där en eller flera deltagare, med eller utan insats, kan få en vinst till ett högre värde än vad var och en av de övriga deltagarna kan få. Det förutsätts därmed att vinst skall utgå och att alla deltagare inte vinner lika mycket. Denna definition är emellertid inte tillräcklig för att avgöra vad som är lotteri eller annan verksamhet. I definitionen ryms nämligen även ett antal företeelser där vinst utgår men som ändå inte avsetts vara lotterier, t.ex. idrottstävlingar och möjligen vissa finansiella transaktioner. lotterilag angavs att vinstmöjligheterna helt eller delvis skulle bero på slumpen genom lottning, gissning, vadhållning eller liknande förfaranden för att ett lotteri skulle föreligga. Förfaranden som borde omfattas av lotteribegreppet men där slumpmomentet inte var avgörande utpekades särskilt. Det gällde t.ex. marknads- och tivolinöjen där utgången ofta beror på spelarens skicklighet. I förarbetena till lotterilag ansåg regeringen att slumpen visserligen skall beaktas vid bedömningen av om en verksamhet är ett lotteri men att hänsyn dock i första hand bör tas till verksamhetens allmänna karaktär och inte endast till slumpen (prop. 1993/94:182 s. 52). Ursprungligen innehöll 3 § lotterilag en allmän definition av lotteri motsvarande det nuvarande första stycket, men verksamheten skulle dessutom ske genom något av de i nuvarande andra stycket uppräknade förfarandena. verksamhetens allmänna karaktär genom en bestämmelse motsvarande nuvarande tredje stycket. Efter ikraftträdandet av lotterilag uppmärksammades att det fanns verksamheter, som i och för sig borde anses vara lotterier, som inte med säkerhet kunde inordnas under uppräkningen i punkterna 1–3. Därför ändrades 3 § på så sätt att den nödvändiga kopplingen mellan den allmänna definitionen av lotteri i första stycket och uppräkningen i nuvarande andra stycket togs bort. Enligt 3 § i dess nuvarande lydelse är det således inte nödvändigt att en verksamhet kan inordnas under någon av punkterna i andra stycket för att anses vara ett lotteri utan det avgörande är i stället rekvisiten i första stycket i förening med verksamhetens allmänna karaktär. För att avgöra denna allmänna karaktär kan dock de verksamheter som anges i andra stycket tjäna som vägledning. De verksamheter som anges i andra stycket skall dock anses vara lotterier. Även lotterier där insats inte tas ut för deltagande omfattas av lotteridefinitionen. behandlade lotteridefinitionen i betänk- andet Från tombola till Internet (SOU 2000:50 s. 115 ff.). Man föreslog att det åter borde införas en hänvisning till ett slumpmoment, vilket ansågs vara av avgörande betydelse för att överhuvudtaget kunna tala om ett lotteri. föreslog att bestämmelsen skulle ha följande lydelse (avvikelser i förhållande till nuvarande 3 § lotterilagen är kursiverade): Med lotteri avses en verksamhet som innebär att en eller flera deltagare, med eller utan insats, kan få en vinst till ett högre värde än vad var och en av de övriga deltagarna kan få och i vilken vinstmöjligheterna helt eller delvis beror på slumpen till följd av lottning, gissning, vadhållning eller därmed jämförliga förfaranden. Vid bedöm- ningen av om en verksamhet är ett lotteri skall hänsyn tas inte endast till den grad av slump som finns i det enskilda fallet utan också till verksamhetens allmänna karaktär. Automatspel räknas som lotteri även om förutsättningarna enligt första stycket inte är uppfyllda. -tivoli- och marknadsnöjen och -kedjebrevsspel och liknande spel. förslag i denna del har inte lett till lag- stiftning. Frågan om vad som krävs för att ett lotteri skall anses anordnat har inte närmare behandlats i förarbetena till lagstiftningen. Det är dock klart att faktiska åtgärder för att sätta lotteriet i verket måste ha vidtagits och att lotteriet gjorts tillgängligt för spelarna. I förarbetena till lotterilag uttalades att ett lotteri får anses anordnat så snart som detta marknadsförs till allmänheten (prop. 1981/82:170 s. 128). Anordnandebegreppet har betydelse för möjligheterna att ingripa med förvaltningsrättsliga eller straffrättsliga sanktioner om ett lotteri anordnas olovligen. Ansvar för dobbleri enligt 16 kap. 14 § förutsätter att någon anordnat ett lotteri. Detsamma gäller enligt 54 § första stycket första punkten lotterilagen, som stadgar ansvar för den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet olovligen anordnar lotteri. Befattning med ett olovligt lotteri utan att det för den skull kan anses vara ett anordnande faller därmed utanför straffbestämmelserna. I och för sig är även visst annat främjande av otillåtna lotterier straffbelagt enligt 54 § andra stycket lotterilagen, men det stadgandet förutsätter dels att det rör sig om ett utom landet anordnat lotteri, dels att främjandet skett i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte. I de flesta fallen torde det vara lätt att avgöra om ett lotteri anordnats eller ej. Den som inom riket organiserar ett lotteri och gör detta tillgängligt för deltagare här har regelmässigt anordnat detta lotteri. Det är de rent faktiska åtgärderna som är av betydelse för om ett lotteri är anordnat eller ej, och det är alltså inte avgörande huruvida tillstånd erhållits. För att ett lotteri skall komma till stånd krävs att ett flertal åtgärder genomförs. Det kan röra sig om att sälja lotter, ta emot insatser, förmedla vinster, marknadsföra lotteriet m.m. Varje sådan åtgärd torde emellertid inte nödvändigtvis ensam innebära ett anordnande av lotteriet. Om alla dessa åtgärder företagits här i landet är det nog sällan av betydelse att kunna fastställa vilken eller vilka åtgärder som utgör ett anordnande. När ett lotteri anordnats i utlandet, men det ges möjligheter att spela även i , är det däremot inte givet att lotteriet kan anses anordnat även här. Frågan huruvida vissa åtgärder i rörande ett brittiskt lotteri medförde att lotteriet skulle anses anordnat även här har prövats av allmän domstol (, dom den i mål B 2482-97). Sedan ett brittiskt spelbolag ansökt om tillstånd att anordna vadhållning i och regeringen avslagit ansökan etablerade bolaget verksamhet här genom att i en lokal ta emot vad. I lokalen fanns en terminal i form av en kommunikationsapparat som närmast fungerade som en telefax. En lista över matcher och spelkuponger tillhandahölls och spelarna kunde fylla i kupongerna och lämna dessa till en företrädare för bolaget. Denne förmedlade uppgifterna till en centraldator i . Sedan spelet godtagits i fick spelarna kvitto, förmedlat från , av företrädare i mot erläggande av insats. Bolaget hade vederbörlig licens i och var registrerat där och i vissa andra länder inom Europeiska unionen. Åtal för att olovligen ha anordnat lotteri väcktes dels mot den person som iordningställt lokalen för vad- hållning, tagit emot insatser samt förmedlat vaden, dels mot en företrädare för det brittiska bolaget. fann åtalet styrkt. ogillade emellertid åtalet eftersom åtgärderna var att bedöma som främjande av utländskt lotteri – vilket inte var straffbelagt – och inte som anordnande av lotteri. Hovrätten, som fäste avseende vid att bolaget var registrerat i och där bedrev tillåten verksamhet samt att bolagets centraldator var belägen i , fann efter en helhetsbedömning att den verksamhet som faktiskt ägt rum i inte var av tillräcklig omfattning för att anses vara ett anordnande av lotteri. Lotterilagen tillämpas på lotterier som anordnas för allmänheten. Vad som skall krävas för att ett lotteri skall anses anordnat för allmänheten är inte närmare definierat. I förarbetena till lotterilag anförde också departementschefen att några mer detaljerade anvisningar knappast kunde ges med hänsyn till de skiftande förhållanden som kan föreligga (prop. 1981/82:170 s. 28). Ledning kunde dock finnas i hur begreppet allmänheten tolkats i annan lagstiftning. Det hänvisades därvid till m.fl. Kommentar till II, 4 uppl. s. 222 i fråga om brottet uppvigling (16 kap. 5 § ), vari uttalades att det, för att ett meddelande skall anses riktat till allmänheten ej fordras att vem som helst beretts tillfälle att ta del därav utan blott att det inte är riktat till en liten sluten krets; kretsen får inte vara på en gång liten och sluten. Att ett lotteri anordnats för en relativt liten (135 personer) och sluten (supporterklubb till en idrottsförening) krets vilka haft en påvisbar gemenskap med varandra har i rättspraxis ansetts innebära att lotteriet inte anordnats för allmänheten (NJA 1986 s. 35). Om lotteriet anordnas inom en sluten personkrets men det inte är fråga om en privat tillställning eller föreningsfest, t.ex. lotterier för anställda i ett visst företag, krävs att personkretsen är relativt liten för att inte lotteriet skall anses som anordnat för allmänheten (prop. 1993/94:182 s. 51). Enligt 1 § andra stycket lotterilagen skall ett lotteri dock anses vara anordnat för allmänheten om det för deltagande krävs medlemskap i en viss sammanslutning, om denna väsentligen har till uppgift att anordna lotterier eller när lotteriet annars med hänsyn till omfattningen eller till villkoren för deltagande är att jämställa med ett lotteri som är anordnat för allmänheten. Så snart den krets av personer som i praktiken haft möjlighet att delta i lotteriet inte utgjort en i verklig mening sluten och liten krets skall lotteriet anses anordnat för allmänheten (prop. 1981/82:170 s. 29). För lotterier av visst slag är det inte en förutsättning att dessa anordnas för allmänheten för att de skall omfattas av lotteri- lagstiftningen. Enligt 1 § tredje stycket lotterilagen skall lagen tillämpas också på bingospel, automatspel, roulettspel, tärningsspel och kortspel – vilka samtliga omfattas av lotteribegreppet enligt 3 § – som inte anordnas för allmänheten om spelet anordnas i förvärvs- syfte. Utvidgningen av tillämpningsområdet för dessa spel gjordes 1972 i anslutning till att spelskatt infördes på automat- och roulettspel och då åtskilliga tolkningsproblem hade förelegat beträffande innebörden av begreppet allmänheten (se prop. 1972:128 s. 27 och 1981/82:170 s. 25). Med förvärvssyfte menas att verksamheten är avsedd att på ett eller annat sätt inbringa inkomster. Om spelverksamhet anordnas av en ideell förening i syfte att finansiera föreningsverksamheten föreligger förvärvssyfte. Det samma anses gälla om gratisspel anordnas i syfte att locka kunder till annan förvärvsverksamhet (prop. 1993/94:182 s. 51). Det bör påpekas att spelverksamhet i de angivna spelformerna som anordnas för allmänheten givetvis omfattas av lotterilagstiftningen, även om förvärvssyfte inte skulle föreligga. Nuvarande lotterilag, liksom lotteriförordning och lotterilag, omfattar både lotterier som kräver insats och sådana som inte gör det. Det framstår inte som självklart att lotterier utan insats verkligen skall regleras i en lotterilagstiftning. Den mest bärande invändningen mot att insatsfria lotterier omfattas är att dessa inte, till skillnad från lotterier med insats, innebär något risktagande för spelaren. Om en lotterianordnare erbjuder någon att delta i en lotteriliknande verksamhet utan att ta emot insats för detta är det svårt att säga att denna verksamhet måste underkastas en reglering, motsvarande lotterilagen, för att tvingande allmänhänsyn (motverka brott, motverka sociala och ekonomiska skadeverkningar etc.) skall tillgodoses. Att lotteriförordning borde omfatta lotterier såväl med som utan insats motiverades i SOU 1938:17, vilka uttalanden departementschefen inte fann anledning att avvika från, på följande sätt: Sakkunniga hade övervägt att från förbudsbestämmelserna undantaga sådana företag, vid vilka icke fordrades ekonomisk insats. Anledningen till undantag för dylika fall skulle givetvis vara, att deltagarna där ej riskerade någon ekonomisk förlust. De vanligaste företagen av denna art torde vara lotterier i en eller annan form, anordnade av varuhus i reklamsyfte, samt vissa lotterier i samband med tryckalster, dvs. Insatsbefrielsen vore dock merendels mera skenbar än verklig. Deltagarna i ett tidningslotteri t.ex. köpte i allmänhet tidningen samt betalade på det sättet insats i företaget. Och även om icke insatser direkt eller indirekt erlades, torde som regel deltagandet i nu omförmälda slag av lotterier ej kunna ske utan ekonomiskt utlägg i någon form, åtminstone för porto eller papper. I varje fall föranledde det besvär och tidsutdräkt. I beaktande av vad sålunda anförts hade sakkunniga stannat för att den omständigheten allenast, att för deltagande i ett lotteri ej fordrades insats, icke borde föranleda att lotteriet bleve tillåtet. Sammanfattningsvis torde dessa uttalanden läsas så att det avgörande var att någon form av insats, ekonomisk eller på annat sätt, i princip alltid krävdes för deltagande i en lotteriliknande Någon närmare analys av behovet att reglera insatsfria lotterier i lotterilagstiftningen framgår inte av förarbetena till respektive lotterilag. behandlade däremot frågan om insats skulle krävas för att en verksamhet skulle omfattas av lotteri- lagstiftningen (SOU 2000:50 s. 116 ff.).