sou · GUB364 · 2007-01-01 00:00:00 — En förklaring till detta, enligt de danska myndigheterna, är att kasinona samarbetar väl med polismyndigheterna och kommunerna och att spelarrangörerna kan ges 19 Internationella kasinon ur ett europeiskt perspektiv SOU 2006:64 såväl anmärkningar som viten i de fall de inte följer givna bestämmelser och – som en yttersta konsekvens – förlora tillståndet om myndigheterna anser det motiverat. Spelberoendeproblematiken, slutligen, har inte setts som något allvarligt problem i , i vart fall inte för kasinonas del. har denna fråga dock uppmärksammats mer och mer, även om den inte i första hand knyts till kasinonas verksamhet. Det finns för övrigt, enligt uppgift, ingen undersökning gjord i om kasinonas effekter på spelberoendet, varför spelberoendeproblematiken mer ses som ett generellt problem i samhället – inte minst genom det tilltagande Internetspelet och då särskilt så kallad nätpoker. Den finländska () bildades för att finansiera stödet till finländska hälso- och välfärdsorganisationer. Verksamheten var först inriktad på spelautomater men har därefter utvidgats till att omfatta även kasinospel i olika former. betecknas som en offentligrättslig förening, och har 98 olika allmännyttiga organisationer som medlemmar. Verksamheten leds av en styrelse med 14 personer, varav hälften utses av regeringen och övriga av medlemmarnas gemensamma organisation – det s.k. Föreningsmötet. har ca 16 500 automater uppställda på drygt 9 000 platser i . Föreningen bedriver också kasinospel med roulettspel, och på drygt 300 barer och pubar runt om i landet. Dessutom drivs i föreningens regi ett femtiotal s.k. spelsalar (Täyspotti, Potti och Club RAY-arkader) som kan ses som ett slags minikasinon. I finns enda kasino av internationellt slag, som öppnade men som givits en ny form och lokalisering i närheten av under namnet Grand Casino . Kasinot hade omkring 255 000 besök registrerade med i genomsnitt 3,6 besök per person. Grand Casino gav en vinst på , vilket är en ökning med jämfört med året innan. Vinsten motsvarade av Penningautomatföre20 SOU 2006:64 Internationella kasinon ur ett europeiskt perspektiv ningens totala omsättning, som uppgick till . Det illegala spelet i har enligt myndighetsföreträdare i i princip eliminerats. Förekomsten av illegalt spel i övrigt i är inte närmare kartlagt, men torde inte vara särskilt omfattande med hänsyn till de många legala spelmöjligheter som erbjuds. Allmän kasinorelaterad brottslighet uppges inte heller vara något problem, inte heller förekomsten av penningtvätt på Helsingforskasinot. Kasinot har interna regler för penningtvätt och rapporterades 13 misstänkta fall till polismyndigheten. Kasinoledningen hänvisar till den strikta besökskontrollen med identifiering och fotografering av besökarna som en faktor som är hämmande för kriminella aktiviteter på kasinot. Det kan för övrigt noteras att den finska lagstiftningen tillåter mer detaljerad information om besökarna i det IT-baserade besöksregistret än vad som tillåts enligt svensk lagstiftning. Denna möjlighet anses underlätta arbetet för kasinots ledning och anställda. I likhet med har ett ansvar för att också se till de sociala och hälsomässiga aspekterna av spelandet. Det sker genom att tillhandahålla informationsmaterial om spelandets faror, om hur hjälp kan fås mot spelberoende och genom stöd till forskning om överdrivet spelande och behandling av dem som hamnat i ett spelberoende. strävar inte efter att öka sitt överskott av spelverksamheten och har en återhållsamhet när det gäller såväl reklam som introduktion av nya spelformer. har trots det en dominerande ställning på den finska spelmarknaden. Man upplever emellertid att det ökande spelandet på Internet är en omständighet som kan ge en minskande andel av den befintliga spelmarknaden i . Övriga Beträffande de nordiska länderna i övrigt kan nämnas att i tillåts inte kasinon men däremot är automatspelet mycket utbrett. Automaterna kan placeras i princip var som helst och både kontant- och varuvinster är tillåtna. Automatverksamheten kan drivas av privata företag men det är alltid allmännyttiga organisationer som är tillståndshavare och överskottsmottagare. Spel på automater har vuxit kraftigt och svarat för en dominerande del 21 Internationella kasinon ur ett europeiskt perspektiv SOU 2006:64 av bruttoomsättningen på den norska legala spelmarknaden. har man strävat efter att minska antalet spelautomater av socialpolitiska skäl och /2004 fanns drygt 16 500 automater utplacerade, vilket är en halvering jämfört med slutet av . har den norska regeringen också beslutat att systemet med allmännyttiga organisationer som tillståndsinnehavare skall avvecklas och att endast det helstatliga företaget därefter skall ha rätt att bedriva verksamhet med spelautomater. har inte något kasino av internationellt slag. 3 Utvecklingen av internationella kasinon i 3.1 utredningar Frågan om att införa och legalisera internationella kasinon i har utretts , senast . tillsattes en parlamentarisk kommitté, som antog namnet , för att utreda lotterilagen. Syftet var att undersöka om folkrörelserna i högre grad än vad som då var fallet kunde finansiera sin verksamhet genom ökade intäkter från spel och lotterier. Frågan var om internationella kasinon skulle kunna vara ett sätt för folkrörelserna att finansiera sin verksamhet. I sin delrapport i folkrörelsernas tjänst? (SOU 1992:33) menade utredningen att det – vid en samlad bedömning – var försvarligt att överväga införandet av kasinospel av internationellt slag i . I sammanhanget borde även övervägas att upphäva förbudet mot utbetalningsautomater inom ramen för den internationella kasinoverksamheten. Utredningen ansåg också att folkrörelserna borde ges ensamrätt till hela det förväntade överskottet. Utredningens bedömning var att det fanns utrymme för tre kasinon i och att dessa skulle kunna generera ett årligt överskott om 200–, som borde fördelas enligt i lag angivna grunder. Utredningen tog inte ställning i huvudmannaskapsfrågan men resonerade kring olika alternativ; ett renodlat folkrörelsealternativ, ett statligt alternativ, ett renodlat privat alternativ samt en kompromisslösning . Utvecklingen av internationella kasinon i SOU 2006:64 förutsattes få en betydligt utvidgad roll och kasinoverksamheten borde regleras i lotterilagen och lotteriförordningen med detaljerade föreskrifter från ansvarig tillsynsmyndighet. Utredningen framhöll att kasinospel i vissa fall kan leda till spelberoende, varför begränsningar ansågs befogade när det gäller ålder, inträde, insatser och vinster m.m. Parallellt med detta utredningsarbete tillkallades en arbetsgrupp i med uppgift att kartlägga viss kasinoverksamhet i grannländer. överlämnades betänkandet (SOU 1992:28) Kartläggning av kasinospel – enligt internationella regler. Detta utredningsarbete följdes upp av en departementspromemoria (Ds 1992:118) Regelverk för kasinospel av internationellt slag i , som var koncentrerad till frågor rörande drift, reglering, kontroll och organisation. Som främsta argument för en legalisering anfördes att det illegala spelet kunde minskas som staten (eller ideella organisationer) kunde tillföras ytterligare inkomster. I promemorian fördes vidare ett resonemang om olika huvudmannaskapsalternativ och författarna ansåg att den samhälleliga målet med verksamheten borde vara avgörande för valet av huvudman. Ett näringslivsalternativ förordades. Den bedömningen grundade sig på övertygelsen att såväl svenska som utländska spelbolag i konkurrens om koncessionerna bäst skulle kunna utveckla både kasinospelet och sidoverksamheten. skulle enligt förslaget ansvara för kontroll och tillsyn. 3.2 Remiss- och riksdagsbehandlingen Vid remissbehandlingen av de olika kasinoutredningarna som gjordes fanns ett relativt starkt stöd bland remissinstanserna för att inrätta kasinospel under förutsättning att stor vikt lades vid att förhindra de negativa sociala konsekvenser som kan uppstå i verksamheten. I proposition 1993/94:243 Försäljning av AB Tipstjänst till svenskt föreningsliv m.m. gjorde emellertid regeringen bedömningen att det fanns skäl att avvakta med en legalisering och var inte beredd att lägga fram ett förslag. Regeringen ansåg vidare att om en uppföljning av värdeautomatprogrammet och av spelmark24 SOU 2006:64 Utvecklingen av internationella kasinon i nadens utveckling i övrigt föranledde det, samt om ombildningen av till en Lotteriinspektion föll väl ut, kunde det finnas skäl för regeringen att återkomma i frågan. 3.3 Aktualiseringen av kasinofrågan Frågan om internationella kasinon i fick förnyad aktualitet genom två motioner i som syftade till att kasinon av internationellt slag skulle tillåtas i . , som har beredningsansvar för spel- och lotterifrågor, bedömde att det utredningsarbete som tidigare gjorts av och på annat sätt – i förening med tillgängliga remissyttranden – borde vara tillräckligt för att regeringen på nytt skulle kunna ta ställning till frågan om kasinospel av internationellt slag borde kunna tillåtas i . Utskottet ansåg att regeringen utan dröjsmål borde pröva frågan och att det fanns starka skäl som talade för att internationellt kasinospel borde tillåtas i . Enligt utskottets mening hade dessa skäl betydligt större tyngd än de skäl som talade för att det dåvarande förbudet skulle behållas. Företrädarna i utskottet för , och reserverade sig och yrkade att motionerna skulle avslås. , som handlägger alla frågor som rör spel och lotterier, bildade en informell arbetsgrupp med representanter från departementet och Lotteriinspektionen för att uppdatera och bedöma kasinofrågan på nytt. Arbetsgruppens resultat presenterades i en promemoria (Fi PM ) Förslag om införande av kasinospel av internationellt slag i . Förslaget innebar i korthet följande. Regeringen begär bemyndigande att lämna tillstånd till fyra kasinon. Initialt öppnas två varefter utvärdering av verksamheten görs. Tillstånd kan endast lämnas till ett statligt spelförtag. AB föreslås vara huvudman för verksamheten. Verksamheten bör placeras i ett dotterbolag tillsammans med den nuvarande värdeautomatverksamheten. AB beslutar på kommersiella grunder om lokalisering av kasinoverksamheten. Professionella kasinooperatörer bör användas i åtminstone uppbyggnadsfasen. Utvecklingen av internationella kasinon i SOU 2006:64 En separat kasinolag tillskapas som reglerar tillåtna spel, åldersgränser, tillträdeskrav, kontroll, tillsyn m.m. Regelverket kompletteras med ett tillstånd från regeringen och villkor och föreskrifter från Lotteriinspektionen. Åtgärder skall vidtas för att förhindra penningtvätt och motverka spelberoende. I arbetsgruppens promemoria lämnades också ett förslag till lag om kasinospel. Efter att promemorian remissbehandlats lämnade regeringen en proposition (1998/99:80) Kasinospel i m.m., med förslag om en kasinolag som skulle tillåta internationella kasinon i . Förutom regleringen av kasinospel omfattade propositionen även vissa ändringar i lotterilagen (1994:1000) beträffande varuautomatspel och värdeautomatspel samt vissa ändringar i lagen (1972:820) om skatt på spel. kulturutskott beredde frågan och förslog bifall till propositionen och avslag på väckta motioner. beslöt att lämna bifall till utskottets hemställan. Riksdagsbeslutet innebar att kasinospel fick anordnas i fr.o.m. . Tillstånd till kasinospel skulle endast ges till statliga företag. Det skulle finnas högst sex kasinon. avsågs dock högts fyra kasinon öppnas. 3.4 Etableringen av internationella kasinon i Regeringen beslöt att det statligt ägda aktiebolaget får öppna ett kasino på envar av orterna , , och . För att bedriva kasinoverksamheten bildade AB ett helägt dotterbolag, . Verksamheten har successivt etablerats på de angivna orterna och var det första hela verksamhetsåret med samtliga fyra kasinon i drift. Regeringens tillstånd att för allmänheten anordna kasinospel inklusive penningautomatspel gällde till och med . I regeringsbeslut har tillståndet förlängts att gälla till och med . SOU 2006:64 Utvecklingen av internationella kasinon i 3.5 Farhågor och förhoppningar inför kasinostarten Som redan antytts i föregående avsnitt fanns såväl farhågor som förhoppningar inför etableringen av de svenska kasinona. Sådana synpunkter fördes fram såväl i de utredningar som föregick regeringens proposition, i de remissvar som lämnades i samband med den processen och under riksdagsbehandlingen. Regeringen anförde i prop. 1998/99:80 Kasinospel i m.m. att erfarenheterna utomlands var att ett lagligt kasinospel medför att det illegala spel som förekommer minskar i omfattning. Där spelet anordnas av privata anordnare ger spelet inkomster till staten i form av skatter medan statliga monopolföretag levererar överskottet från verksamheten till statskassan eller till andra allmännyttiga ändamål. I propositionen framhölls att det naturligtvis också finns negativa effekter av kasinospel. Visserligen hade kontakter med företrädare för departement och kasinoanordnare i t.ex. , och inte visat på några påtagliga negativa effekter av kasinoverksamheten i dessa länder, men man kunde ändå inte bortse från att kasinospel skulle kunna attrahera personer som har problem med sitt spelande eller bidra till att sådana problem uppkom. Inte heller kunde man bortse från att kasinospel skulle kunna utnyttjas av kriminella personer för penningtvätt eller annan brottslighet. De flesta av de ca 30 myndigheter och organisationer som yttrade sig över regeringens förslag att kasinospel skulle få anordnas i var positiva till förslaget eller hade inte något att invända. Bland de myndigheter som hade invändningar märktes främst (Brå), som avstyrkte förslaget. Brå ansåg att spelskulder är en av de viktigaste brottsalstrande faktorerna och menade att förslagna säkerhetsåtgärder inte garanterade att spelberoendet upptäcks . Brå ansåg vidare att en legalisering av en farlig spelform kan leda till illegalt spel eftersom den som vant sig vid kasinospel kan söka efter mer spännande (illegala) alternativ. ansåg att ett ökat utbud av spel skulle medföra ökade utgifter för konsumenterna och att man inte kunde bortse från risken för oönskade sociala konsekvenser med ökade kostnader för samhället som följd. framhöll för sin del att spelberoendet kunde komma att öka som en följd av kasinoetableringen. Utvecklingen av internationella kasinon i SOU 2006:64 I propositionen framhölls att dåvarande ansett att en introduktion av internationellt kasinospel i skulle kanalisera okontrollerat illegalt spel till ett legalt kontrollerat alternativ och att den illegala spelmarknaden därmed skulle saneras. Regeringen menade dock att detta var ett väl optimistiskt antagande, men att betydande effekter i gynnsam riktning borde kunna uppnås om en legal spelmöjlighet erbjöds. Först och främst borde, menade regeringen, nyrekryteringen till illegalt spel komma att minska. Många av de mer eller mindre erfarna spelarna på den illegala marknaden borde påverkas om nya möjligheter öppnas. Regeringen hänvisade till erfarenheterna i och som tydde på att det illegala spelet minskat där sedan kasinospel i kontrollerade former tillåtits. Vid sidan av farhågorna för ökad brottlighet av olika slag i samband med kasinoetableringen och förhoppningarna om att den skulle kunna påverka det illegala spelet i ett för samhället positiv riktning, uppmärksammades i propositionen de sociala komplikationer som en sådan etablering skulle kunna medföra. Regeringen framhöll i propositionen att snabba spel, dvs. spelformer där det löper mellan insats och utfall, anses öka risken för överdrivet spelande och angav kasinospel och spel på automater som exempel på denna typ av spel. Det framhölls också att det kan finnas ett samband mellan det totala spelutbudet och antalet personer som spelar över sina tillgångar. Av det skälet kunde ytterligare en spelform i samhället leda till att det blir fler spelare med svårigheter att hantera sin situation. Regeringen menade att detta problem måste mötas genom kontroll och väl genomtänkta förebyggande åtgärder och att den som i praktiken kommer att svara för verksamheten beaktade och aktivt arbetade för att motverka negativa konsekvenser av spelandet. Det bör för fullständighetens skull också nämnas i detta sammanhang att även andra förhoppningar fanns från regeringens sida när frågan om kasinoetableringen förelades . När det gäller de ekonomiska konsekvenserna menade regeringen att det stod klart att kasinospel kunde ge betydande inkomster till staten. I propositionen hänvisades till dåvarande som uppskattat att svensk kasinoverksamhet av internationellt slag kunde generera ett årligt överskott uppgående till ca 200–. Uppskattningen byggde på internationella jämförelser och med antagandet att det skulle inrättas tre stycken kasinon. Av stor betydelse för utfallet var, enligt Lotteriutred28 SOU 2006:64 Utvecklingen av internationella kasinon i ningen, sådana faktorer som tillåtna spelformer, lokalisering, kommunikationer, utformning och marknadsföring. Regeringen gjorde ingen annan bedömning i fråga om det beräknade överskottet. När det gäller sysselsättningsaspekten framhöll regeringen att kasinoverksamheten är mycket personalintensiv. Ett större kasino i skulle sysselsätta uppemot 200 personer, inklusive kringverksamheter som restaurang, bar och underhållning. En fullt utbyggd kasinoverksamhet – fem eller sex kasinon – borde totalt kunna skapa 600–700 arbetstillfällen i . Även aspekten om möjlig ökad turism på grund av kasinoetableringen fördes fram i propositionen. Regeringen framhöll att i många länder har en önskan om ökad turism varit det tyngsta argumentet för att införa kasinoverksamhet. I den utredning om kasinon som föregick propositionen menade man dock att kasinospel, som särskild attraktion betraktad, inte var tillräckligt för att locka turister och utländsk valuta. Däremot borde helhetsbilden av som turistland med ett brett utbud av aktiviteter förbättras på . Svenskarnas önskan att spela på kasino kunde också uppfyllas inom landet, vilket marginellt kunde förbättra turistnettot. biföll regeringens proposition – i den del som rörde förslaget till ny kasinolag – med 189 röster för och 89 röster mot. Av närvarande ledamöter avstod 8 från att rösta. I samband med riksdagsbehandlingen väcktes ett antal motioner som i vissa fall yrkade på avslag på regeringens förslag till kasinolag och i andra fall tillstyrkte förslaget, men på andra villkor. För ett avslag, menade berörda motionärer, talade dels de farhågor om ökad brottslighet och lockelse till illegalt spel som förslaget skulle kunna innebära, dels befarade ökade sociala problem, främst vad gäller problemspelande och spelberoende. Övriga motionärer berörde i huvudsak frågor om lokalisering, det föreslagna statliga monopolet och registreringsförfarandet. I samband med etableringen av de nya kasinona gjorde polismyndigheterna i de berörda städerna s.k. konsekvensanalyser, som beskriver olika företeelser av polisiärt intresse som etableringarna skulle kunna föra med sig. Analyserna omfattade exempelvis påverkan på nöjeslivs- och turismrelaterad brottslighet, riskerna för penningtvätt, ökat spelberoende som leder till kriminalitet, påverkan på illegal spelverksamhet, oseriös kreditgivning, prostitution, rån, särskilt spelrelaterade brott (bl.a. fuskspel), sabotage etc. 29 Utvecklingen av internationella kasinon i SOU 2006:64 De olika exemplen innefattade alla brottsrubriceringar som teoretiskt skulle kunna förekomma i eller kring verksamhet av detta slag och erfarenheter hämtades från polisiära företrädare i främst och samt från och . Polismyndigheterna i de fyra svenska kasinostäderna har därefter successivt följt upp det faktiska utfallet när det gäller de anteciperade brottsriskerna. Kasinoutvärderingen har tagit del av resultatet av dessa uppföljningar som redovisas i kapitel 7. 3.6 Kasinoverksamheten Kasinoverksamhet bedrivs på fyra orter i ; , , och . Omsättning Kasinoverksamheten omsatte (spelintäkter netto) , vilket motsvarar av koncernens spelomsättning. Verksamhetens resultat efter avräkning av kostnader m.m. uppgick till eller av koncernens resultat. Omsättningen på de olika kasinona framgår av följande tabell, hämtad från Svenska Spels årsredovisning : Casino Cosmopol Omsättning Förändring % 69 63 6 10 196 209 -13 -6 248 218 30 14 410 364 46 13 Totalt 922 853 69 8 Resultat 385 309 76 25 30 SOU 2006:64 Utvecklingen av internationella kasinon i Antal anställda Medelantalet anställda vid samtliga kasinon var 781 personer (2004). Andelen män var . Antal besökare respektive besök Antalet besökare på de svenska kasinona – uppgick till ca 250 000 personer. De flesta av besökarna var engångsbesökare, men vissa återkom mer eller mindre regelbundet som framgår av följande bild: 1 besök 2-3 besök 4-11 besök 12-26 besök 27-52 besök >52 besök 1 besök 2-3 besök 4-11 besök 12-26 besök 27-52 besök >52 besök I genomsnitt besökte en person Casino Cosmopols kasinon , men som framgår av bilden fanns ett mindre antal personer () som kan betraktas som stamgäster (27 besök ). Det totala antalet besök uppgick till knappt 950 000 st. Av besökarna var män och medelåldern låg runt . 4 Spelverksamheten i 4.1 Den svenska spelmarknaden Den avslutade gjorde en fyllig beskrivning av den svenska spelmarknaden. Slutbetänkandet Spel i en föränderlig värld (SOU2006:11) ger därmed en bakgrund som kan underlätta förståelsen av de internationella kasinona och det sammanhang i vilket de verkar. hade dock inte i uppdrag att behandla den del av det svenska spelandet som sker vid kasinona. 4.2 Kasinospelet i sitt sammanhang Casino Cosmopols omsättning redovisas netto till skillnad mot de flesta andra spelformer. Det beror på att den svenska kasinoverksamheten följer de redovisningsprinciper som internationellt gäller för detta slags verksamhet, vilket i sin tur hänger samman med att de traditionella kasinospelen – såsom bordsspel – innebär att vinstmedel satsas om igen under spelets gång. Principen är därför att enbart redovisa de medel som kasinobesökarna förlorar till kasinot varje speldag. Med nettoomsättningen som utgångspunkt svarade Casino Cosmopols svenska kasinon, inklusive de spelautomater som finns i kasinolokalerna, för av omsättningen på den legala svenska spelmarknaden . Det motsvarar ca . Som jämförelse kan nämnas att Svenska Spels produkt , dvs. de värdeautomater som företaget har rätt att placera i restaurangmiljö, under hade en nettoomsättning på ca och ATG ca . Spelverksamheten i SOU 2006:64 var det första hela verksamhetsåret med samtliga fyra kasinon i drift. Omsättningsökningen var , men ökningen måste ses mot bakgrund av att Casino Cosmopol i öppnade sin verksamhet i slutet av . Spelintäkterna netto för uppgick till , dvs. en ökning med i förhållande till 2004. Förändringen för andra spelformer visar på såväl ökad som minskad omsättning. Värdeautomatspelen, dvs. och , som drivs av uppvisade en ökning av omsättningen . V75 som marknadsförs av ökade och Oddset, som är en av Svenska Spels produkter, ökade . Bland de spelformer som tappat andelar märks främst Bingolotto med minus mellan de två åren. I övrigt är förändringarna små för övriga spel. växte den totala, legala spelomsättningen i med endast ungefär en procent. Grovt sett kan man således säga att de spelformer som förlorat andelar har förlorat lika mycket som övriga spelformer vunnit. har totalt sett ökat sin omsättning, ATG har stått kvar på samma nivå relativt sett, medan folkrörelsespelen – särskilt Bingolotto – minskat. Vilka spelformer som förlorat andelar till är svårt att säga. Möjligt är att Restaurangkasinona tappat omsättning till förmån för Casino Cosmopol, men det är i så fall endast marginellt. Hur mycket av det illegala spelet som förts över till kasinon är också svårt att beräkna. Det förefaller dock rimligt att anta, att etableringen av de svenska kasinona inte nämnvärt ökat spelomsättningen totalt på den svenska spelmarknaden.