sou · GUB322d3 · 2007-01-01 00:00:00 — I värsta fall kunde direktiven tolkas som att regeringens försökte skjuta de svå- ra diskrimineringsfrågorna till andra sidan valet . Genom regeringens senfärdighet var inte kommittén i gång med sitt arbete förrän . Oron för tidtabellen växte och fick kommittén tilläggsdirektiv. I formell mening avsågs hur EU:s likabehandlingsdirektiv skulle hanteras. I verklig- heten innebar det en utökad tidsram till . Tilläggsdirektiven fick emellertid till konsekvens att kommittén lade arbetet med huvuddirektiven åt sidan. I sitt delbe- tänkande Ett utvidgat skydd mot könsdiskriminering redovisade kommittén inte oväntat att likabehandlingsdirektivet inte innebar några svårigheter för svensk lag. Däremot invecklade sig kommittén därutöver i ett snårigt och illa genomtänkt förslag om förbud mot diskriminering med avse- ende på varor, tjänster och bostäder. Man föreslog förbud mot t.ex. tjejtaxi och begärde undantag för kvinnojourer, utan att kommittén var tvungen att pressa fram detta på detta stadium. Den otillfreds- ställande beredningen av dessa förslag gjorde, att jag överhuvudta- get inte kunde ställa mig bakom kommitténs delbetänkande. Detta redovisades dock aldrig i betänkandet. Parallellt med att kommitténs arbete leddes in på dessa sidospår, visade regeringen på en allt annat än samlad syn på diskriminerings- frågorna. En rad ensamutredare utan varje spår av parlamentarisk medverkan tillsattes till synes helt planlöst av olika statsråd. Redan därigenom omöjliggjordes i praktiken ett samlat förslag från för diskrimineringsfrågor- na. Till detta kom sedan tillsättningen av utredningen om struktu- rell diskriminering på grund av etnisk och religiös tillhörighet i ok- tober 2003, utredningen om en översyn av jämställdhetspolitiken samt utredningen om makt, integration och struktu- rell diskriminering . Översynen av jämställdhetspoliti- ken presenterades medan de två övriga utredning- arna tycks helt inriktade på ideologiproduktion för den rödgröna regeringsalliansen. Sedan kommittén avlämnat sitt delbetänkande fram- stod tidtabellen för kommittén mycket snart som än mer omöjlig. På förlängdes tidsfristen för kommittén genom ett nytt tilläggsdirektiv till . När kommittén nu till slut avlämnar sitt slutbetänkande står det därför helt klart att någon proposition från regeringen inte är möj- lig före detta riksdagsval heller. Det skulle givetvis vara möjligt att lägga ansvaret för frånvaron av prioriteringar och rimlig upplägg- ning av arbetet på kommitténs ledning, men det framstår som helt uppenbart att detta i allt väsentligt faller tillbaka på vad regeringen haft för ambition med kommitténs arbete. För att kunna presentera en samlad syn på och förslag till en re- formerad diskrimineringslagstiftning krävs en grundläggande ana- lys av vad diskriminering är och vad den beror på. Inte minst är detta en förutsättning, då de nuvarande lagarna tillkommit och under olika omständigheter. Någon sådan analys har inte under kommitténs arbete gjorts, trots att önskemål härom framfördes redan i arbetets inledning. I stället har kommittén i allt väsentligt ägnat sig åt olika tekniska detaljer av diskrimineringslag- stiftningen. Frånvaron av analys av diskrimineringsbegreppet ledde därför kommittén t.ex. till befängda förslag mot tjejtaxi och för undantag från diskrimineringsförbud för kvinnojourer. Svensk diskrimineringslagstiftning bygger på ett antal utpekade diskrimineringsgrunder som kön, etnisk tillhörighet, funktionshin- der osv. Det har inte varit något väsentligt principiellt problem att vi haft en lagstiftning mot diskriminering p.g.a. kön, en annan mot diskriminering p.g.a. etnisk tillhörighet osv. Men, det uppstår ett principiellt mycket allvarligt problem, när man som kommittén fö- reslår en samlad diskrimineringslagstiftning, där diskriminering uteslutande definieras som diskriminering p.g.a. någon av dessa ut- pekade kollektiva diskrimineringsgrunder. Diskriminering av en enskild individ utan kollektiv tillhörighet till någon av dessa dis- krimineringsgrunder utesluts därmed effektivt från skydd mot dis- kriminering. I de internationella konventioner som svensk diskriminerings- lagstiftning bygger på nämns förvisso dessa diskrimineringsgrun- der, men det sker då som exempel på orsak till diskriminering. Där är definitionen på diskriminering inte exkluderande, vilket däremot kommitténs förslag till lagstiftning är. I ges Du inte skydd mot diskriminering annat än som tillhörande ett kollektiv, en utpe- kad kollektiv diskrimineringsgrund. Hur fel detta leder framgår av kommitténs förslag att inte föra frågor om mobbing till diskrimineringslagstiftningen. Kommitténs uppdrag har varit att överväga hur de olika lagarna mot diskrimine- ring skulle kunna sammanföras i en lag. När det gäller den av antagna lagen om förbud mot diskriminering och an- nan kränkande behandling av barn och elever gör kommitténs ma- joritet emellertid halt. Mobbing hör inte hemma i en lag mot dis- kriminering som uttryckligen definierar trakasserier och kränk- ningar som diskriminering. Här rör det sig nämligen oftast inte om att någon utsätts för kränkande behandling på grund av grupptillhörighet. Visserligen anser kommittén att diskriminering är en fråga om mänskliga rät- tigheter, men det gäller enligt kommittén inte enskilda individer. Att definiera mobbing av enskilda individer som diskriminering skulle enligt kommittén innebära att kränkningarna av mänskliga rättigheter trivialiseras (min kursiv.). Kommittén fortsätter Dis- krimineringens särart bör alltså inte osynliggöras. Det är således från MR-synpunkt tydligen mycket allvarligare att inte släppas in på en innekrog på Stureplan p.g.a. en kollektiv diskriminerings- grund än att tonåringar hetsas till självmord i svenska skolor. I själva verket handlar det om en oförmåga att se det egna ansva- ret. Mobbing av enskilda är en daglig företeelse – inte bara i skolor utan också på väldigt många arbetsplatser. Mobbing är inte diskri- minering av en annan människa för att vederbörande tillhör en an- nan grupp än majoriteten eller de makthavande. Mobbing är oftast uttryck för diskriminering av en enskild människa för att vederbö- rande uppfattas inte passa in i eller uppföra sig som den grupp hon/han tillhör. Det är politiskt lättare att acceptera att man inte får diskriminera den som tillhör en annan grupp, men svårare att acceptera att man inte får diskriminera den som avviker från den egna gruppen. Det senare är ett ännu större hot mot gruppens sammanhållning. Det är ju inte ovanligt att lärare som uppmärk- sammas på mobbing, uppmanar den mobbade att inte avvika i onö- dan. Signifikativt nog anser kommitténs majoritet – med stöd av de fackliga organisationerna – att en arbetstagare som mobbas av sina arbetskamrater ska kunna ställa sin arbetsgivare till rättsligt ansvar, men inte sina mobbande arbetskamrater. Då skulle man nämligen ge sig in på ett ytterst känsligt område för det svenska majoritets- samhället och dess politiska företrädare. Sandemoses Jantelag är järnhård. Dessa mekanismer sitter djupt i folksjälen och får sina återspeg- lingar också i politiken. När , , och med darr på stämman går upp i talarsto- len och angriper en meningsmotståndare för att mäla sig ut ur ge- menskapen, så handlar det inte om en argumentation i sak. Det handlar om att vädja till folksjälen mot den som vågar vara sig själv. Det är mekanismen bakom mobbing, både i skolan och på arbets- platsen. Men mänskliga rättigheter har man enligt kommitténs ma- joritet bara som medlem av en grupp. Regeringen tycks nu ha funnit en välkommen ny förklaringsgrund till diskriminering – den strukturella diskrimineringen eller rentav strukturella rasismen. För socialister av olika slag är det en bekväm förklaring till samhällsproblem att de är strukturella, dvs. ligger utanför den enskildes ansvar. Och visst finns det strukturer i sam- hället, som också har bäring på diskriminering. Men, det är långt ifrån den enda orsaken. För kommitténs majoritet är det dock en huvudlinje att inte undergräva synen på diskriminering som enbart strukturella samhällsproblem. Den främsta orsaken till att integrationen i blivit ett to- talt misslyckande är frånvaron av jobb. Genom att föra en politik som missgynnar och försvårar företagande, tillkommer mycket fär- re jobb. Därigenom försvåras möjligheten till integration i samhäl- let. De som ställs utanför är i högre utsträckning invandrare, ung- domar, kvinnor, funktionshindrade. Genom att de arbetsrättsliga och socialförsäkringssystemen mycket vällovligt utformats för att stärka de som befinner sig inne i systemen, blir en ofrånkomlig ef- fekt att de som står utanför får allt svårare att ta sig in, när de nya jobben uteblir. Den förda politiken förstärker utanförskapet. Den både stänger ute dem som står utanför och låser in dem som är in- nanför. Detta är alldeles för känsligt för särskilt socialdemokratin att ta itu med. Då är det så mycket enklare att rabbla utantillram- sorna om den strukturella diskrimineringen/rasismen. Den är ju någon annan skyldig till. En av de mest avgörande faktorerna bakom många småföretaga- res rädsla för att utvidga och skapa fler arbetstillfällen är den lavin- artat växande floden av regler och ålägganden utöver det rent före- tagande som svensk företagsamhet utsätts för. Det avgörande är då inte om varje enskilt åläggande är vare sig rimligt eller krångligt. Den sammantagna effekten är det avgörande, och den förhindrar många, många nya jobb och utgör därmed en avgörande orsak till utanförskap. Okunnigheten och ointresset för dessa frågor illustreras mycket tydligt i kommitténs s.k. Kostnads- och konsekvensanalys. I den- na ska kommittén enligt sina direktiv redovisa eventuella konse- kvenser av sina förslag för små företags villkor. Trots att kommit- tén helt okritiskt utvidgar mångfalden av de krav på företagen som lagen ställer på främjandeåtgärder, färdigställdes denna analys först efter det att kommitténs arbete slutförts och utan att kom- mittén en enda gång diskuterat analysen. utredande och en lång rad av nya ålägganden för företagen, konstaterar kom- mitténs majoritet på en dryg sida i kommittérapportens avslutning översiktligt att dess förslag inte kommer att påverka företagen mer än marginellt. Tydligare än så kan ointresset från kommit- téns majoritet inte uttryckas. Kap 3 En sammanhållen diskrimineringslagstiftning har begärt att regeringen ska återkomma med förslag om en sammanhållen diskrimineringslagstiftning. Det är enligt min uppfattning hög tid att så sker. Jag kan därför bara beklaga, att kommittén under sina inte orkat med mer än att rent tekniskt sammanföra befintliga lagar i en sammanhållen lag. Där de nuvarande lagarna särskilt pekar ut diskriminering på vissa diskrimineringsgrunder utan att utesluta andra, innebär kommit- téns förslag att lagstiftningen i fortsättningen skulle exkludera dis- kriminering som inte har att göra med kollektiva diskriminerings- grunder. Detta är ett exkluderande synsätt som saknar grund i de internationella åtaganden har. om medborgerliga och politiska rät- tigheter framhålls att de gäller utan åtskillnad av något slag, såsom på grund av ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationell eller social härkomst, egendom, börd eller ställning i övrigt. Samma formulering återfinns i konvention angående skydd för de mänskliga rättighe- terna och de grundläggande friheterna. I EU:s stadga fö- reskrivs att all diskriminering skall vara förbjuden på grund av bland annat kön, ras, hudfärg... I de internationella konventio- nerna framgår att de kollektiva diskrimineringsgrunderna är exem- pel på diskriminering men inte någon uttömmande sådan, som t.ex. skulle exkludera diskriminering av annat än kollektiva diskrimine- ringsgrunder. I den långa kampen för att hävda mänskliga rättigheter har olika kollektiva grupper, som förföljts, diskriminerats eller osynliggjorts genom sina sammanslutningar gjort ovärderliga insatser för att syn- liggöra den behandling de utsatts/utsätts för. har det handlat om att till slut vinna ett erkännande, att bli synliggjord och accepterad som likaberättigad. Men, detta får inte leda till att andra orsaker till diskriminering och kränkande behandling definieras bort av rädsla för att förlora något av det erkännande som dessa grupper äntligen vunnit eller är på väg att vinna. Det går inte att vinna respekt för mänskliga rättigheter på bekostnad av någon an- nans mänskliga rättigheter. Jag önskar en sammanhållen lagstiftning på diskrimineringsom- rådet, men kommitténs förslag är enligt min mening ett principiellt väsentligt steg tillbaka. Det är oacceptabelt för den som ser den enskilda människan i centrum för sina politiska strävanden. Ett mi- nimikrav hade varit att formulera diskrimineringsförbudet som ett förbud mot all diskriminering såsom t.ex. på grund av ., var- igenom en kongruens skulle uppnås i förhållande till exempelvis s.k. öppna lista. Jag anser dessutom att lagen om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever i sin helhet ska in- arbetas i en ny sammanhållen lag mot diskriminering och uttryckli- gen också omfatta mobbing inom alla samhällsområden. Kommittén anser i sitt betänkande inte att straffbestämmelsen om olaga diskriminering ska avskaffas, trots att goda skäl framförts i andra sammanhang för att den spelat ut sin roll. Jag kan i detta läge inte ha någon avvikande uppfattning, men vill understryka att det främst beror på att frågan aldrig tillfredsställande behandlats av kommittén under dess av arbete. Ställningstagandet gjordes under tidsbrist vid arbetets avslutning i kommittén. Även här kon- staterar kommittén att den diskriminerande handlingen skall ha företagits på grund av en persons grupptillhörighet. Det är såle- des allvarligare att nekas tillträde till en krog på grund av kollektiva än individuella diskrimineringsskäl. Avslutningsvis skulle jag gärna se en översyn av huruvida lagen mot diskriminering skulle kunna renodlas till att dels vara en lag mot diskriminering och dels en lag om främjandeåtgärder. Förbud mot diskriminering bör vara en tydlig, i alla lägen tvingande, lag- stiftning, där beivrande skall vara tvingande. En lag om främjande- åtgärder kommer alltid mer att handla om avvägning i tillämpning- en. Det kan aldrig vara tillåtet att diskriminera en person t.ex. på grund av kön. Främjandeåtgärder kopplas däremot t.ex. till storlek på arbetsplats. Det blir enligt min mening en otydlighet i lagstift- ningen att blanda dessa två företeelser i en sammanhållen lagstift- ning. Jag delar kommitténs överväganden om förändringar av diskrimi- neringsgrunderna så att t.ex. såväl ålder som könsidentitet ska ut- göra uttryckliga diskrimineringsgrunder i diskrimineringslagen. Trots att frågan om diskriminering p.g.a. ålder är ett av de verkligt nya inslagen i en ny sammanhållen lagstiftning, behandlas ålders- diskriminering mycket översiktligt av kommittén. En viktig orsak till detta är säkerligen att denna grupp till skillnad från övriga be- rörda grupper inte alls varit företrädd på expertnivå i kommitténs arbete. Diskriminering p.g.a. ålder får nog ses som en diskriminerings- form som drabbar förhållandevis många människor i vårt samhälle. Till det kommer givetvis att diskriminering p.g.a. ålder i särskilt hög utsträckning kan kombineras med diskriminering p.g.a. övriga Också i diskrimineringshänseende drabbas äldre förmodligen oftare av en komplex diskriminering. Äldre är en mer svår definierbar grupp som dock bara blir större både absolut och relativt. Diskriminering på arbetsmarknaden p.g.a. ålder förefaller drabba många människor redan med svårigheter att kunna hålla sig kvar på arbetsmarknaden långt innan de uppnått den formella pensionsåldern. Äldre människor drabbas av både kränkande behandling och diskriminering, när de p.g.a. sjukdom och/eller ålder får svårare att klara sig själva och be- höver samhällets vård och omsorg. Alldeles för ofta förväntas människor dra sig tillbaka från alla sidor av samhällslivet vid upp- nådd pensionsålder. Däremot vänder jag mig mot kommitténs förslag att införa ett för- bud mot diskriminering av juridiska personer. En diskriminerings- lagstiftning som tar sin utgångspunkt i individens mänskliga rättig- heter ska fokusera på den enskilda människan. Mänskliga rättighe- ter avser inte företag, föreningar eller idrottsklubbar. Även här vänder jag mig emot kommitténs förslag om att definiera diskriminering som uteslutande något som drabbar en individ som medlem av ett kollektiv. Det är antagligen belysande för detta synsätt att kommittén i detta kapitel också ansluter sig till regeringens och LO:s synsätt, att det är en främmande tanke att arbetskamrater vid domstol skall driva tvister mot varandra. Facket har tydliga och rättmätiga upp- gifter som företrädare för arbetstagarkollektivet. Att det då kan komma till en konflikt, när en enskild arbetstagare utsätts för mobbing av hela eller delar av kollektivet arbetskamrater blir då inte enkelt för facket att ta ställning till. Även här vänder jag mig emot att föra in skydd för juridiska perso- ner i en lag mot diskriminering med sin utgångspunkt i mänskliga rättigheter. - varor, tjänster och bostäder Redan i kommitténs delbetänkande Ett utvidgat skydd mot köns- diskriminering framstod bristen på analys och definition av dis- krimineringsbegreppet väldigt tydligt. Trots detta väljer kommittén att gå vidare i samma anda och ta bort begreppet yrkesmässigt, när det gäller förbud mot diskriminering vid tillhandahållande av varor, tjänster och bostäder. Svagheten i resonemanget framgår tydligt, när kommittén även ser sig nödgad att införa ett undantag med avseende på skyddet av privatlivet enligt Europa- konventionen. En diskrimineringslagstiftning ska enligt min me- ning vara ren till sin konstruktion. Att införa undantag från för- bud mot diskriminering underminerar lagens tyngd. Även diskri- mineringslagstiftningen måste göra halt vid tröskeln mellan det of- fentliga och det privata rummet. Jag anser i likhet med mitt ställ- ningstagande i kommitténs delbetänkande Ett utvidgat skydd mot könsdiskriminering att dess förslag inte bör överföras i en ny sammanhållen lagstiftning mot diskriminering. Även här vänder jag mig emot kommitténs förslag att införa ett skydd mot diskriminering av juridiska personer. Kap 7 Positiv särbehandling På inget område är kommittén så otydlig som när det gäller positiv särbehandling. Bara i ett avseende kan jag instämma med kommit- téns bedömning – positiv särbehandling är ett undantag från lika- behandlingsprincipen. Det är otvetydigt och en avgörande invänd- ning mot tanken på positiv särbehandling. Det handlar om att inte behandla människor lika. Positiv särbehandling handlar inte heller om att skydda en given individ mot diskriminering, utan som kommittén skriver om att ge företräde, fördelar eller förmåner åt en grupp som är underrepre- senterad. De individer, som kommer i åtnjutande av dessa fördelar i strid med likabehandlingsprincipen, gör det på bekostnad av andra individer, som inte behandlas lika. Och de kommer i åtnjutande av dessa fördelar, inte för att de själva är diskriminerade, utan för att de av någon instans bedöms tillhöra en grupp som är underrepre- senterad. Hur dessa underrepresenterade grupper ska definieras, så att rätt medlemmar av denna grupp kan ges dessa fördelar, framgår inte. Det ger betydande utrymme för godtycklighet. Det har under kommitténs arbete t.o.m. förekommit resonemang om, att positiv särbehandling borde kunna innebära att ge fördelar inte bara till en företrädare för en underrepresenterad grupp som har nästan likvärdiga meriter, utan rent av till den som bara uppfyller minimikraven. Restriktionen är enligt kommittén, att den positiva särbehand- lingen bara ska tillämpas så länge det finns behov av den. Även här skapas ett betydande utrymme för godtycke, men det väljer kom- mittén att hänvisa till en avlägsen framtid, när någon annan får ta ställning till vad som behövs. Med de institutioner och regelverk som skapas runt positiv särbehandling skapas goda förutsättningar för att intressenterna av rent egenintresse kommer att driva be- hovsfrågan mycket längre än vad som behövs. Trots dessa mycket tungt vägande principiella invändningar vill jag inte helt utesluta, att det skulle kunna finnas utrymme för posi- tiv särbehandling i något läge. Det förutsätter emellertid att detta allvarliga avsteg från likabehandlingsprincipen skulle kunna ses som både effektivt och proportionellt. Kommittén har emellertid inte i något avseende lyckats belägga med empirisk erfarenhet från de länder som tillämpat positiv särbehandling, att detta skulle fungera och få avsedd effekt med stor träffsäkerhet i . Positiv särbehandling framstår därför som ett ytterst trubbigt in- strument för att uppnå ett i sig vällovligt syfte – inte på något sätt unikt i politik, där symbol ofta tycks viktigare än resultat. För kommittén är förslaget om att tillåta positiv särbehandling bara ett uttryck för den stora frustrationen över att integrationen går så långsamt. Men positiv särbehandling förändrar inte avsaknaden av en politik som främjar fler företag och fler jobb, så att fler männi- skor kan bryta sitt utanförskap. Att kommittén inte på något sätt försökt belysa effekten av po- sitiv särbehandling, gör att det inte heller funnits utrymme att ut- värdera effekterna av den positiva särbehandling som är tillåten beträffande kön. Detta har inte ingått i kommitténs direk- tiv. Däremot skriver kommittén om denna positiva särbehandling som funnits att: Det är oklart i vilken utsträckning lan- dets arbetsgivare utnyttjar möjligheten, men oavsett den saken an- ser vi att möjligheten att denna väg söka uppväga de nackdelar kvinnor kan möta på arbetsmarknaden är en viktig del av jämställd- hetslagstiftningen. Inte ett ord om avvägningen av proportionali- teten i förhållande till avsteget från likabehandlingsprincipen. Mot bakgrund av ovanstående resonemang kring positiv särbe- handling skulle mycket väl frågan kunna ställas om positiv särbe- handling beträffande kön, efter att ha varit tillåten , kan uppvisa en sådan effektivitet och träffsäkerhet att detta avsteg från likabehandlingsprincipen är motiverat. Den prövningen får emellertid göras i annat sammanhang. Positiv särbehandling är således uttryck för en sammanblandning av syfte och instrument. Här finns en påtaglig släktskap med tradi- tionell folkfrontsstrategi, där så många som möjligt ska vinnas för en otydlig idé med hjälp av ett i sina grunder ofta vällovligt all- mänt engagemang mot samhälleliga brister. Alla, som inte är emot oss, är med oss. Hur sedan instrumentet tillämpas eller i vilken ut- sträckning syftet uppnås spelar inte så stor roll. Syftet var ju gott. Kap 8 Aktiva åtgärder Beträffande aktiva åtgärder finns det inte anledning till samma principiella invändningar mot bakgrund av likabehandlingsprinci- pen. Det finns ändå anledning att ifrågasätta omfattningen av kommitténs förslag och grunderna för dessa. Jag har redan inledningsvis redogjort för min syn på effekterna för företagande och tillkomst av nya jobb, som den ständigt växan- de floden av regler och åligganden för företagen innebär. Det är inget avgörande skäl mot aktiva åtgärder, men väl en grund för en mycket stark prioritering till ett litet antal verkligt effektiva aktiva åtgärder. När det gäller aktiva åtgärder enligt jämställdhetslagen, kan t.ex. löneskillnadskartläggningar nog ses som ett viktigt och effektivt instrument. Kommittén har inte gjort någon som helst utvärdering av effek- tivitet och träffsäkerhet i befintliga aktiva åtgärder för flera diskri- mineringsgrunder. är dock redan mycket omfattande. Med kommitténs förslag vidgas denna i väsentlig omfattning. Förslagen läggs mer för att det ska vara lika för alla diskrimineringsgrunder, än för att de visat sig vara ändamålsenliga och stå i proportion till de åligganden de innebär för företagen.