sou · GUB396 · 2007-01-01 00:00:00 — Efter förslag av Medie- grundlagsutredningen (MGU) utvidgades den s.k. databasregeln i 1 kap. 9 § YGL från till att utöver vanlig data- basverksamhet även omfatta print on demand-framställning av tekniska upptagningar, skrifter eller bilder ur en databas samt viss användning av push-teknik. I samma lagstiftningsärende gjordes också ett tillägg av en ny andra mening i 1 kap. 6 § första stycket YGL för att klargöra att direktsändningar via Internet och upp- spelningar via Internet som startar på tider som sändaren bestämmer omfattas av regeln. och påpekade att det var viktigt att följa utvecklingen noggrant. MGU angav att man bör ha en beredskap att utreda olika frågor på yttrandefrihetsområdet och att detta skulle kunna åstadkommas genom inrättande av en stående bered- ning som har till uppgift att följa utvecklingen och utreda och lämna förslag till lösningar av olika problem på yttrandefrihetens område. Vid remissbehandlingen av MGU:s betänkande var många remissinstanser positiva till förslaget att inrätta en stående bered- ning. tillkallades så Tryck- och yttrandefrihetsbered- ningen med uppgift att följa utvecklingen på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området samt utreda och lämna förslag till lösningar av olika problem på detta område. Sedan beredningen lämnat sitt första delbetänkande SOU 2004:114 om internationellt rättsligt bistånd, brottskatalogen och målhandlägg- ningsfrågor m.m. har beredningen främst arbetat med frågan om ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten. Som ett steg i behandlingen av denna fråga lämnas detta debattbetänkande. Som bakgrund till uppdraget att arbeta med frågan om ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten sägs bl.a. följande i beredningens direktiv: Utvecklingen på informationsteknikens område har gått fort sedan tillkomsten av YGL. De medier som omfattas av YGL har fortlöpande utvecklats. Nya bärare av information har tillkommit och tillkommer alltjämt. Möjligheterna att snabbt och enkelt få tillgång till informa- tion har ökat drastiskt. De nya medieformerna innebär ökade möjligheter till interaktivitet vilket kan få till följd att avgräns- ningen mellan masskommunikation och privat kommunikation blir mindre tydlig. Utvecklingen har också inneburit att gränserna mellan tidigare relativt klart avgränsade tele-, data- och mediesektorer blivit mer otydliga. Gränserna mellan olika medier har därför blivit allt svårare att dra. Härigenom torde det bli svårare och svårare att avgöra om yttranden faller inom eller utanför grundlagsskyddet. Av naturliga skäl är det svårt att göra några förutsägelser om hur den massmediala framtiden kommer att se ut. Men det är inte omöjligt att de traditionella massmedierna där innehållet är fixerat, såsom är fallet med tryckta skrifter, radio och TV, på kommer att ersättas av individuellt anpassade upptagningar och sändningar. En sådan ut- veckling kräver förmodligen en grundläggande förändring av grund- lagsskyddet. Det är också tänkbart att skrifter kan komma att stå utan grundlagsskydd på grund av att de framställs med hjälp av en teknik som inte är att beteckna som tryckpress En omdebatterad fråga är om det är praktiskt möjligt att i längden behålla den nu rådande teknikberoende regleringen av tryck- och yttrandefriheten. Redan under det lagstiftningsarbete som föregick YGL diskuterades frågan om en teknikberoende eller teknikoberoende grundlag för yttrandefriheten. Det lades också fram förslag om att samla skyddet för tryck- och yttrandefriheten i en gemensam grund- lag. Något sådant förslag genomfördes emellertid aldrig, bl.a. på grund av den risk som ansågs föreligga för att skyddet för tryckta skrifter skulle kunna komma att försvagas med en sådan lösning. Diskussionen i dessa frågor har därefter fortsatt, bl.a. i betänk- ande Grundlagsskydd för nya medier (SOU 1997:49). I det lagstift- ningsarbete som följde det betänkandet uttalade Lagrådet att det synes ändamålsenligt att ju förr dess hellre inrikta lagstiftningsarbetet på en samlad grundlag omfattande såväl tryckfrihet som annan yttrande- frihet (prop. 1997/98:43 s. 312). Även i det lagstiftningsarbete baserat på betänkande Yttrandefrihetsgrundlagen och Internet (SOU 2001:28) som har slutförts har från olika håll den synpunkten framförts att tiden nu är mogen för en genomgripande förändring av skyddet för yttrandefriheten. Regeringen anför därefter att det sagda visar att det är nödvändigt att kontinuerligt bevaka den tekniska och mediala utvecklingen och att det måste finnas en hög beredskap för att kunna anpassa grund- lagsskyddet till de förhållanden som råder i samhället så att skyddet inte urholkas. Avslutningsvis anför regeringen under rubriken grund att den ökande internationaliseringen har inneburit att det blir svårare att upprätthålla den unika svenska tryck- och yttrande- frihetsregleringen, att EG-rätten och EU-samarbetet i övrigt kan på vissa områden ha eller få ett innehåll som synes vara svårt att alltid förena med bestämmelserna i och YGL och att vårt tryck- och yttrandefrihetsrättsliga system vållar problem också i annat internationellt samarbete, framför allt när det gäller internationell brottsbekämpning. Under rubriken i stort anges att beredningen tillkallas med uppgift att följa utvecklingen på det tryck- och yttrande- frihetsrättsliga området samt utreda och lämna förslag till lösningar på de olika problem som uppkommer på detta område samt att utgångspunkten skall vara att grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten inte försvagas. Det sägs vidare att en viktig uppgift blir att följa den tekniska och mediala utvecklingen på yttrande- frihetsområdet och att beredningen skall lämna förslag till hur de problem ur tryck- och yttrandefrihetsrättslig synpunkt som där- med uppstår bör lösas. Beredningen bör vid sina överväganden eftersträva att tekniken inte skall vara av avgörande betydelse för mediernas grundlagsskydd. I be- redningens uppdrag ligger således att överväga frågan om det mot bak- grund av den tekniska och mediala utvecklingen är möjligt att i läng- den behålla en teknikberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten i medierna och om det finns anledning att slå samman TF och YGL till en grundlag omfattande såväl tryckfrihet som annan yttrande- frihet. Regeringen anger också att det i beredningens uppdrag ingår att identifiera och lämna förslag till lösningar även av andra problem än sådana som är att hänföra till den tekniska utvecklingen. Det kan t.ex. röra sig om att ge förslag på hur konflikter mellan grundlag- arna och EG-rätten kan lösas. Därefter anges i direktiven några frågor som beredningen särskilt skall uppmärksamma i sitt arbete. Av dessa frågor återstår nu sedan delbetänkandet SOU 2004:114 lämnats endast frågan om ny teknik för framställning av skrifter och tekniska upptagningar omfattas av grundlagarna och frågan om integritetsaspekter på det frivilliga grundlagsskyddet. Frågan om ny teknik för framställning av skrifter och tekniska upptagningar om- fattas av grundlagarna sammanhänger med frågan om grundlagar- nas teknikberoende och behandlas därför i detta debattbetänkande i avsnitt 5.1.4.5 och 5.2.2.1, jfr även avsnitt 5.2.3. Det kan redan här förutskickas att beredningens slutsats är att ny teknik för fram- ställning av skrifter och tekniska upptagningar omfattas av gällande grundlagsregler och att någon ändring inte nu behövs för att bereda ny teknik för framställning av skrifter och tekniska upptagningar grundlagsskydd. Det kan vidare noteras att av de frågor som preci- seras i direktiven är det, som nämnts ovan, nu endast frågan om integritetsaspekter på det frivilliga grundlagsskyddet enligt databas- regeln som beredningen inte har behandlat i det föregående del- betänkandet eller tar upp i detta betänkande. Som framgått av redovisningen ovan har beredningen fått om- fattande uppgifter. När det gäller frågan om ett nytt grundlags- skydd för yttrandefriheten kan uttalandena i direktiven synas oklara i viss mån. Det anges ju bl.a. att beredningen bör eftersträva att tekniken inte skall vara av avgörande betydelse för mediernas grundlagsskydd. En medie-anknuten yttrandefrihet måste emel- lertid avse yttranden som förmedlas i någon särskild form. Ett visst mått av teknik-beroende kan därför ses som en förutsättning för ett särskilt grundlagsskydd för yttrandefriheten i medierna. Det anges också i direktiven att beredningen skall överväga frågan om det mot bakgrund av den tekniska och mediala utvecklingen är möjligt att i längden behålla en teknikberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten i medierna och att beredningen skall överväga om det finns anledning att slå samman TF och YGL till en grundlag omfattande såväl tryckfrihet som annan yttrandefrihet. Beredningen tolkar sitt uppdrag i denna del så att beredningen skall överväga om det finns anledning att överge det nu gällande grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten och hur ett nytt skydd skulle kunna utformas om man anser att det finns sådan an- ledning. Beredningen uppfattar uppdraget så att det står bered- ningen fritt att överväga vilka regleringsmodeller som helst, men att en fråga som skall besvaras särskilt är om det finns anledning att slå samman TF och YGL till en grundlag omfattande såväl tryck- frihet som annan yttrandefrihet. Beredningen har valt att börja behandlingen av frågan om ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten genom att lämna detta debattbetänkande. Betänkandet är avsett att tjäna som underlag för en bred diskussion om huruvida ett nytt grundlags- skydd för tryck- och yttrandefriheten behövs i och hur detta i så fall bör utformas. Beredningen tar inte ställning för den ena eller andra lösningen utan har inriktat sig på att redovisa för- och nackdelar med olika synsätt. Förhoppningen är att detta skall stimulera till en öppen och konstruktiv debatt om för- och nack- delar med TF och YGL och andra regleringsmodeller och om hur grundlagsskyddet för yttrandefriheten bör se ut . Bered- ningen avser sedan att fortsätta sitt arbete med denna fråga med ledning av vad som kommit fram under diskussionen. En första fråga som uppdraget ger anledning att ställa är natur- ligtvis hur det nu gällande grundlagsskyddet enligt TF och YGL närmare är utformat. Detta behandlas i kapitel 2 i betänkandet. För förståelsen av grundlagsskyddet för yttrandefriheten i och inställningen till detta är det viktigt att ha klart för sig att TF har en lång historia och att YGL är utformad med TF som förebild. I kapitel 2 finns därför också en historik. Här framgår även i vad mån den tekniska och mediala utvecklingen har föranlett ändringar i TF och YGL. Kapitel 2 innefattar avslutningsvis också ett avsnitt om mediernas självsanering och annan efterhandsgranskning av inne- håll. Anledningen till att detta behandlas är att verksamheterna i viss mån kan ses som en förutsättning för grundlagsreglernas nu- varande utformning. Om verksamheterna inte hade funnits hade grundlagsregleringen kanske varit mera omfattande, t.ex. beträf- fande integritetsskyddet. Man kan därför inte bortse från dessa verksamheter när man diskuterar skyddet för tryck- och yttrande- friheten. En annan viktig fråga är hur den tekniska och mediala utveck- lingen ser ut. Detta behandlas i kapitel 3 där ny teknik och nya medieformer för kommunikation till allmänheten beskrivs. Bered- ningen har också ansett det väsentligt att studera hur yttrandefri- hetsskyddet ser ut i andra länder. En redovisning avseende , , , , och har därför på beredningens uppdrag skrivits av , docent i offent- lig rätt vid . Redovisningen finns i bilaga 8 och en sammanfattning av redovisningen finns i kapitel 4. Kapitel 5 behandlar beredningens utgångspunkter för den fort- satta diskussionen. I avsnitt 5.1 behandlas frågan om teknikbero- ende. Här besvaras bl.a. frågor under rubrikerna Vad menas med teknikberoende?, I vad mån är nu gällande reglering teknikbero- ende?, Omfattas de nya teknikerna av nu gällande grundlags- reglering av yttrandefriheten? och I vad mån bygger nu gällande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principer på mediebundenhet?. Avsnitt 5.2 handlar om problem med det nu gällande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet. Här redovisas vilka problem som föreligger med det nu gällande systemet, vilka problem bered- ningen anser att det är mest angeläget att försöka lösa och hur detta kan tänkas ske inom ramen för det nu gällande tryck- och yttrande- frihetsrättsliga systemet, om detta behålls i sina huvuddrag. Förhållandet till EU och dess medlemsländer är betydelsefullt när det handlar om modellen för det svenska grundlagsskyddet för yttrandefriheten. I kapitel 6 behandlas därför frågan hur EU-med- lemskapet påverkar TF och YGL. Kapitel 7 behandlar skälen för ett särskilt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten. I kapitel 8 behandlas slutligen frågan hur ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten skulle kunna utformas. I inled- ningen tas vissa principiella frågor upp. Därefter presenteras tre huvudalternativ till nytt skydd för yttrandefriheten; ett minimi- alternativ, ett mellanting och ett maximialternativ. De presenteras i löpande text i kapitel 8 och i form av lagtextskisser i bilaga 1–3. Författningskommentar till lagtexterna finns i bilaga 5. Det kan tänkas att diskussionen om ett nytt grundlagsskydd för yttrandefriheten utmynnar i att man inte skall vidta några genom- gripande förändringar i grundlagsskyddet utan nöja sig med att åtgärda vissa problem inom det gällande regelverket (jfr avsnitt 5.2). Beredningen har kallat detta status quo-lösningen. Till betänkandet fogas i bilaga 4 lagtext även till en sådan lösning. Beredningen är medveten om att det finns en del upprepningar i betänkandet. Dessa har gjorts för att underlätta läsningen. Avslutningsvis kan anmärkas att det finns frågor som aktuali- seras när man överväger det framtida grundlagsskyddet för ytt- randefriheten, t.ex. den principiella frågan om skydd för yttrande- friheten i förhållandet mellan enskilda, men som inte tas upp till närmare behandling i detta betänkande. Det är möjligt att bered- ningen får anledning att överväga sådana frågor längre fram. Slut- ligen bör det anmärkas att det kan finnas anledning att återkomma till redan behandlade frågor med hänsyn till utveckling på medie- området som inte överblickas. 2Det nu gällande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och allmän och lika rösträtt (1 kap. 1 § andra stycket RF). Den fria åsikts- bildningen förutsätter bl.a. yttrande- och informationsfrihet och dessa friheter tillförsäkras också medborgarna i 2 kap. 1 § första stycket RF. Tryckfriheten skyddas emellertid särskilt i TF och motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television och vissa lik- nande överföringar samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar skyddas särskilt i YGL, jfr 2 kap. 1 § andra stycket RF. TF och YGL kompletteras av lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihets- grundlagens områden (tillämpningslagen). YGL tillkom efter förebild av TF och bygger på samma grund- läggande principer, nämligen –förbud mot censur och hindrande åtgärder, –ensamansvar med meddelarskydd, –särskild brottskatalog och –särskild rättegångsordning. I 1 kap. 3 § TF och 1 kap. 4 § YGL föreskrivs att ingripanden på grund av missbruk av tryck- eller yttrandefriheten inte får göras i annan ordning eller i annat fall än de som anges i TF och YGL. Denna princip kallas exklusivitetsprincipen och är grundvalen för TF:s och YGL:s ställning som exklusiv straff- och processlag i fråga om missbruk av tryck- och yttrandefriheten. Principen innebär att ingripanden på grund av missbruk av tryck- eller yttrandefriheten inte får göras på annat sätt eller i andra fall än de som TF och YGL anger. Förutom straffrättsliga ingripanden anses principen förbjuda även sådana sanktioner som uppsägning, avskedande och disciplinära Det nu gällande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet åtgärder samt skadeståndsskyldighet som inte grundas på tryck- eller yttrandefrihetsbrott eller på arbetsrättsliga avtal om brott mot tystnadsplikt i förhållandet mellan enskilda eller på liknande åtaganden. Det skydd TF och YGL ger de olika medierna överensstämmer till stora delar men det finns också skillnader i skyddet som beror på mediernas särdrag. Så finns t.ex. beträffande radioprogram som sänds på annat sätt än genom tråd (genom etern) undantag från principen om etableringsfrihet och beträffande filmer som skall visas offentligt finns undantag från förbudet mot censur. Det detaljerade skydd för yttrandefriheten på grundlagsnivå som TF och YGL ger är i sin utförlighet unikt internationellt sett. Det ger yttrandefriheten, till den del den utövas i medier som omfattas av TF eller YGL, ett stabilt skydd eftersom ändring av reglerna kräver två likalydande beslut med riksdagsval emellan. För yttrande- friheten till den del den inte omfattas av TF eller YGL, t.ex. när yttrandet sprids via en webbsida som inte tillhandahålls av ett massmedieföretag och för vilken inte heller något utgivningsbevis gäller, är skyddet inte lika stabilt och detaljerat på grundlagsnivå. Till skydd för yttrandefriheten i den delen gäller endast de mera allmänna reglerna i RF och den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Regleringen i RF liknar mer än den i TF och YGL hur yttrandefrihetsskyddet är utformat i andra länders konstitutioner. RF:s garanti för yttrande- och informationsfriheten (2 kap. 1 § första stycket 1 och 2) innebär att varje medborgare gentemot det allmänna är tillförsäkrad –yttrandefrihet, dvs. frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor, och –informationsfrihet, dvs. frihet att inhämta och mottaga upplys- ningar samt att i övrigt taga del av andras yttranden. Dessa friheter får emellertid inskränkas genom lag. Efter bemyn- digande i lag får de också i vissa fall begränsas genom annan för- fattning (2 kap. 12 § första stycket RF). Detta gäller också bl.a. mötesfriheten och demonstrationsfriheten. Begränsningar får emellertid inte göras för vilka ändamål eller i vilken omfattning som helst. I 2 kap. 12 § andra stycket RF anges Det nu gällande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet att begränsning endast får göras för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle och att begränsningen aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den samt att begränsningen inte heller får sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen som en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsning får inte heller göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Enligt 2 kap. 13 § RF gäller särskilt för begränsning av yttrande- och informationsfriheten att sådan får ske med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskilds anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet eller beivrandet av brott. Friheten att yttra sig i näringsverksamhet får också begrän- sas. I övrigt får yttrande- och informationsfriheten begränsas en- dast om särskilt viktiga skäl föranleder det. I paragrafen anges också att vid bedömandet av vilka begränsningar som får ske skall särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrande- och informa- tionsfrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kultu- rella angelägenheter. Slutligen anges att meddelande av föreskrifter som utan avseende på yttrandes innehåll närmare reglerar visst sätt att sprida eller mottaga yttranden (s.k. ordningsföreskrifter) inte anses som begränsning av yttrande- eller informationsfriheten. Till skydd mot begränsningar av de grundlagsskyddade rättig- heterna innehåller 2 kap. 12 § RF även regler om att förslag till lag rörande begränsning av rättigheterna skall vila från det att det första utskottsyttrandet anmäldes, om minst tio av riksdagsledamöterna begär det. Om minst fem sjättedelar av de röstande röstar för att anta förslaget är det dock an- taget. Om t.ex. en lag stiftas vilken kan inkräkta på yttrandefriheten aktualiseras frågan om lagprövning enligt 11 kap. 14 § RF. Där föreskrivs att om domstol eller annat offentligt organ finner att en föreskrift står i strid med grundlag eller annan överordnad för- fattning eller att stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid dess tillkomst, får föreskriften inte tillämpas. Om eller regeringen har beslutat föreskriften skall tillämp- ning dock underlåtas endast om felet är uppenbart. Det har i för- arbetena till 11 kap. 14 § RF ansetts att ovan angivna materiella begränsningsramar inte är särdeles tjänliga som underlag för lag- prövning (SOU 1978:34 s. 109). Det nu gällande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet gäller , med de ändringar och tillägg som gjorts genom tilläggsprotokoll, som lag här i landet och enligt 2 kap. 23 § RF får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med åtaganden på grund av kon- ventionen. Konventionen innehåller i artikel 10 regler till skydd för yttrande- friheten. Enligt artikeln skall envar äga rätt till yttrandefrihet. Rätten sägs innefatta åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. Det anges i artikeln att eftersom utövandet av de nämnda friheterna medför ansvar och skyldigheter får det underkastas sådana formföreskrifter, villkor, inskränkningar eller straffpåföljder som är föreskrivna i lag och som i ett demokra- tiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet, till den territoriella integriteten eller den allmänna säkerheten, till före- byggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller för annans goda namn och rykte eller rättigheter, för att för- hindra att förtroliga underrättelser sprids eller för att upprätthålla domstolars auktoritet och opartiskhet. Artikeln hindrar inte en stat att kräva tillstånd för radio-, TV- eller biografföretag. Innebörden av artikel 10 framgår närmare i den praxis som i har utformat. Också om en lag stiftas som kan anses strida mot artikel 10 kan lagprövning enligt 11 kap. 14 § RF vara aktuell. Dessutom kan det bli fråga om s.k. konventionsenlig lag- tolkning eller -tillämpning (se NJA 2005 s. 805). utgör också en del av EG-rätten. Enligt artikel 6 i skall EU nämligen som allmänna principer för gemenskapsrätten respektera de grundläggande rättig- heterna så som de garanteras i och så som de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella tradi- tioner. På EG-rättens område kan en svensk lag komma att inte tillämpas på grund av att den strider mot denna rättsordnings skydd för yttrandefriheten (se prop. 1993/94:114 s. 19). Vid regeringskonferensen i antog EU en egen sär- skild stadga om skydd för de grundläggande rättigheterna som del- vis bygger på . Stadgan är inte juridiskt bindande men högtidligt proklamerad av , rådet, kommis- sionen och medlemsstaterna. I kapitel II om friheter finns bl.a. bestämmelser om skydd av personuppgifter (artikel 8) och om ytt- randefrihet och informationsfrihet (artikel 11). Rättighetsstadgan riktar sig till EU:s institutioner och till medlemsstaterna till den del Det nu gällande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet dessas domstolar och andra organ tillämpar EG-rätt eller annan unionsrätt. Flertalet av artiklarna i stadgan grundar sig antingen på och dess tilläggsprotokoll eller på EG-för- draget. Skyddsnivån enligt skall alltid iakttas enligt stadgan. I fråga om sociala och ekonomiska rättigheter utgår artiklarna till stor del från den europeiska sociala stadgan. EU:s stadga om skydd för de grundläggande rättigheterna ingår som en del i förslaget till nytt konstitutionellt fördrag.