sou · GUB351 · 2007-01-01 00:00:00 — Programtjänster som tillhör Nivå Ett skall fullt ut uppfylla textningskraven i tabell 1 ovan, medan programtjänster i Nivå Två och Nivå Tre skall upp- fylla textningskraven till . Programföre- tagen är ålagda att uppnå den högsta nivå som de klarar av genom att avsätta en procent av sin årliga omsättning (qualifying revenue) för tillgänglighetstjänsterna. Om en procent av omsättningen inte räcker för att ett programföretag skall nå upp till Nivå Tre, kan pro- gramföretagets programtjänster undantas helt från tillgänglighets- kraven. För att Ofcom skall ha möjlighet att besluta vilka programföre- tag och programtjänster som skall omfattas av tillgänglighetskraven TV-programmens tillgänglighet för personer med funktionshinder och vilken nivå de skall upprätthålla, går man igenom rap- porter från programföretagen som utvisar hur många tittare som har följt sändningarna och hur stor omsättning programföretagen har haft. Om denna genomgång utvisar att en programtjänst som inte har omfattats av tillgänglighetskraven kommer att åläggas att följa dem , att en programtjänst kommer att förflyttas till en annan nivå eller att en programtjänst inte längre kommer att omfattas av tillgänglighetskraven , underrättar Ofcom det aktuella programföretaget om detta. Ofcom har också möjlighet att sänka eller helt bortse från tillgänglighetskraven för ett programföretag som kan visa att fortsatta åtgärder för tillgänglighet skulle hota programtjänstens existens. Ofcom ställer inte bara krav på i vilken utsträckning program- tjänsterna skall göras tillgängliga för personer med hörsel- och syn- nedsättningar, utan utarbetar även s.k. standarder för kvaliteten på textning, syntolkning och teckentolkning som programföretagen är ålagda att följa. De nuvarande standarderna, vilka har utarbetats av ITC, är föremål för översyn. Av standarden för textning framgår bl.a. vilket typsnitt som skall användas, valet av färg på text och textremsa, hur ljudeffekter bör textas, var på skärmen texten skall placeras, hur många textrader som får finnas på skärmen samt hur och när texten lämpligen bör brytas. Standarden för syntolkning behandlar t.ex. vilka program som är lämpliga för syntolkning, reducering av bakgrundsljud som synintryck beskrivs, hur syntolkningen bör spelas in, val av tempus och hur man prioriterar vid valet av vad som skall beskrivas så att tittaren får god och tillräcklig information om vad som hän- der i bild. Standarden för teckenspråkstolkning omfattar exempel- vis kompetenskrav för den som tolkar, synkronisering av tal och tolkning, hur stor del av tolken som skall synas i bild samt tolkens klädval och lämplig bakgrundsfärg. Enligt artikel 303 i Communications Act skall Ofcoms före- skrifter innehålla bestämmelser som säkerställer att programföre- tagen ser till att de som kan ha användning för tillgänglighets- tjänsterna får adekvat information om hur de får tillgång till dem. Enligt Ofcoms föreskrifter skall information om tjänsterna för- medlas genom att programföretag som tillhandahåller elektroniska programguider markerar vilka program som görs tillgängliga för personer med funktionshinder med S för textat (subtitling), AD för syntolkat (audio description) och SL för teckenspråk (sign TV-programmens tillgänglighet för personer med funktionshinder Ofcom uppmanar även programföretagen att på sina websidor upplysa om vilka program som tillhandahålls med text, syntolkning eller teckenspråk. Ofcom ställer inte några krav på vilka program som skall göras tillgängliga för hörsel- och synskadade, men anför i föreskrifterna att man förväntar sig att majoriteten av de textade och syntolkade programmen sänds under bästa sändningstid för respektive pro- gramtjänst. Då teckentolkning endast kan tillhanda- hållas i öppet format, dvs. synligt för samtliga tittare, anses det acceptabelt att teckentolkade program i viss mån sänds utanför bästa sändningstid. I föreskrifterna uppmanar Ofcom programföre- tagen att samråda med handikapporganisationerna om hur man skall gå tillväga för att de hörsel- och synskadade skall ges så stort utbyte av tjänsterna som möjligt. Programföretagen uppmanas också att inte uppfylla de krav de ålagts i föreskrifterna genom att sända samma program i repris vid ett flertal tillfällen. De programföretag som inte följer föreskrifterna tilldelas i första hand en varning, där de erinras om att de är skyldiga att upprätt- hålla de krav som ställts upp. Om inte varningen ger effekt kan programföretaget åläggas att betala en avgift. Som yttersta åtgärd kan sändningstillståndet återkallas. Programföretagen är skyldiga att avge kvartalsrapporter till Ofcom, där de anger hur väl de uppfyller kraven. Ofcom har också möjlighet att begära listor från programföretagen över vilka program som sänts och i vilken mån de har försetts med tillgänglighetstjänster. Sedan listorna översänts kan Ofcom begära inspelningar från vissa av programmen och på så sätt kontrollera att uppgifterna i listorna är korrekta. Det finns en handfull företag i som tillhandahåller textning och syntolkning. Erfarenheterna är att de ökade tillgäng- lighetskraven har inneburit att marknaden för dessa företag har blivit mer attraktiv, vilket fått till följd att priserna på deras tjänster har sjunkit – för textning ända ner till halva priset. har textningen utförts huvudsakligen av stenografer inom rättsväsen- det. Produktionskostnaderna har kunnat sänkas genom anlitande av stenografer i utlandet, som dels är billigare, dels på grund av tidsskillnaden kan utföra arbetet på obekväma arbetstider. Bristen på skickliga stenografer har emellertid inneburit att de brittiska programföretagen och de företag som tillhandahåller textning i allt större utsträckning både direkttextar och textar förinspelade pro- gram med tal-till-text-teknik. TV-programmens tillgänglighet för personer med funktionshinder Den irländska televisionsverksamheten regleras i Broadcasting Act 2001. Enligt lagen skall en kommission, Broadcasting Commission of (BCI), utfärda föreskrifter som ålägger varje program- företag att ta specifika steg för att öka förståelsen för och nöjet med de program som förmedlas i företagets programtjänster för personer som är döva, hörselskadade, blinda eller synskadade. Av lagen framgår att föreskrifterna skall ålägga programföretagen att tillse att en viss andel av de program som sänds i deras program- tjänster görs tillgängliga för de funktionshindrade grupperna. BCI:s föreskrifter, som trädde i kraft , gäller för samtliga programföretag, både public service-bolag och kommer- siella programföretag, som förmedlar marksänd television och som lyder under irländsk jurisdiktion samt för alla som sänder TV-pro- gram via satellit från . innebär det att före- skrifterna är tillämpliga på de marksända programtjänsterna RTÉ 1, RTÉ 2, TG4 och TV3. Föreskrifterna innefattar tioåriga mål för textning enligt följande. Procenttalen avser andelen textade program under en sändningsdag som sträcker sig till . Föreskrifterna ställer inte några krav på att de textade programmen skall programläggas vid någon särskild tidpunkt under sändningsdagen, men program- företagen åläggs att med jämna mellanrum, och inte mer sällan än en gång , rådgöra med de grupper som använder tjänsten om vilka program de föredrar att titta på. RTÉ 1 och RTÉ 2 skall under föreskrifternas första tecken- språkstolka en procent av de program som sänds mellan och 24.00. ställs inga krav på teckenspråkstolkning för TG4 och TV3. TV-programmens tillgänglighet för personer med funktionshinder För syntolkning gäller samma regler som för teckenspråkstolk- ning. RTÉ 1 och RTÉ 2 skall således under föreskrifternas första syntolka en procent av sina sändningar, medan det inte ställs några krav på syntolkning för TG4 och TV3. Programföretagen skall genomföra textningen, teckenspråks- tolkningen och syntolkningen i enlighet med de särskilda riktlinjer som BCI har utfärdat. Enligt föreskrifterna skall programföretagen tillse att de program som textas, teckenspråktolkas eller syntolkas markeras genom särskilda symboler och att tillgänglighetstjänsterna tydliggörs i så många tablåer som möjligt. Programföretagen skall dessutom regel- bundet i sina sändningar redogöra för att tillgänglighetstjänsterna finns och hur de kan användas. 8.9.1Skärpt lagstiftning för ökad tillgänglighet Vår bedömning: Vi bedömer att det finns anledning att ställa högre krav på programföretagen att tillse att TV-pro- grammen görs tillgängliga för personer med funktionshinder. Radio- och TV-lagen innehåller inte några generellt tillämpliga be- stämmelser om TV-programmens tillgänglighet för personer med funktionshinder, utan föreskriver endast att sändningstillstånd som meddelas av regeringen får förenas med villkor om skyldighet för tillståndshavaren att utforma sändningarna på ett sådant sätt att de blir tillgängliga för funktionshindrade. Sådana villkor finns i sänd- ningstillstånden för SVT, UR och TV4 men saknas i övriga till- stånd. Kraven på SVT, UR och TV4 har skärpts , för TV4:s del i sådan utsträckning att programföretaget numera för- pliktas att texta alla icke direktsända svenska program. Tillstånds- villkoren får emellertid fortfarande anses vara tämligen allmänt hållna. För de programtjänster som förmedlas i kabelnät eller via satellit finns över huvud taget inte några krav på att funktions- hindrade personer skall kunna tillgodogöra sig sändningarna. Televisionen är en betydelsefull källa till information och underhållning. Genom en ökad tillgänglighet till TV-mediet ges per- soner med funktionshinder större möjligheter att delta i samhälls- livet på samma villkor som de som inte är funktionshindrade. TV-programmens tillgänglighet för personer med funktionshinder den nationella planen för handikappolitiken skall skapandet av ett tillgängligt samhälle prioriteras inom den svenska handikappolitiken. I och med övergången från analog till digital utsändningsteknik ökar möjligheterna att göra TV-programmen tillgängliga för per- soner med funktionshinder. Den dolda textningen behöver inte längre anpassas till text-TV-systemets begränsningar och den digi- tala tekniken möjliggör nya metoder för direkttextning. Förut- sättningarna för att skapa tillgänglighet för synskadade tittare för- bättras genom möjligheterna till syntolkning och uppläst textremsa. De ökade tekniska möjligheterna att utforma tillgängliga TV- program i kombination med betydelsen av att personer med funk- tionshinder ges största möjliga tillgång till innehållet i de program som sänds i televisionen innebär enligt vår bedömning att det finns anledning att ställa högre krav på att programföretagen gör sina sändningar tillgängliga för personer med funktionshinder än vad som är fallet . Vår bedömning: Med hänsyn till yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser om sändning av radioprogram genom tråd är det inte utan grundlagsändring möjligt att införa bestämmelser i radio- och TV-lagen som ålägger den som sänder TV-program genom tråd att utforma sändningarna på sådant sätt att de blir tillgängliga för personer med funktionshinder. Enligt vår be- dömning finns det inte några sakliga skäl att undanta TV-pro- gram som förmedlas genom tråd från krav på tillgänglighet och vi anser därför att det finns anledning att överväga en ändring av yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser om möjligheten att be- gränsa etableringsfriheten för trådsändningar. Denna fråga kan lämpligen behandlas inom ramen för Tryck- och yttrandefri- hetsberedningens (Ju 2003:04) arbete. När det gäller TV-program som sänds på annat sätt än genom tråd anser vi att tillgänglighet är ett så angeläget ändamål att det finns anledning att införa skärpta bestämmelser om skyldighet att utforma sändningarna på ett sätt så att programmen blir tillgängliga för personer med funktionshinder. TV-programmens tillgänglighet för personer med funktionshinder Enligt 3 kap. 1 § YGL har varje svensk medborgare och svensk juri- disk person rätt att sända radioprogram genom tråd. Etablerings- friheten för trådsändningar får begränsas endast under vissa i lag- rummet särskilt angivna förhållanden. Rätten att sända radio- program på annat sätt än genom tråd får däremot enligt 3 kap. 2 § YGL regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända. Sådana föreskrifter finns i radio- och TV- lagen. Bestämmelserna i 3 kap. 1 och 2 §§ YGL kompletteras med 3 kap. 4 § YGL, enligt vilken den som sänder radioprogram har rätt att självständigt avgöra vad som skall förekomma i programmen. Denna bestämmelse har sitt ursprung i radiolagen, som reglerade rundradiosändningar före radio- och TV-lagens tillkomst. Före yttrandefrihetsgrundlagens tillkomst krävdes enligt 5 § radiolagen regeringens tillstånd inte bara för att sända radioprogram i rund- radiosändning, utan även för att sända radioprogram i trådsändning om sändningen nåddes av fler än 100 bostäder. Vidare föreskrevs i 5 § radiolagen att varje tillståndshavare ensam avgjorde vad som skulle förekomma i en sändning som anordnades med stöd av till- ståndet. Självbestämmanderätten begränsades dock av att tillstånds- havaren hade att beakta dels bestämmelserna om opartiskhet och saklighet, förbudet mot otillbörligt gynnande av kommersiella intressen, skyldigheten att låta programverksamheten som helhet präglas av det demokratiska statsskickets grundidéer samt prin- cipen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet, som enligt 6 § radiolagen gällde för alla till- ståndspliktiga sändningar, dels sådana villkor om att sända genmä- len och beriktiganden, att i programverksamheten respektera den enskildes privatliv, att sända ett mångsidigt programutbud, att ta hänsyn till ljudradions och televisionens särskilda genomslagskraft när det gäller programmens ämnen och utformning samt tiden för sändning av programmen och att på begäran av myndighet sända meddelande till allmänheten, som enligt 7 § radiolagen kunde tas in i avtal mellan tillståndshavaren och regeringen. I och med yttrandefrihetsgrundlagens tillkomst infördes etable- ringsfrihet för sändning av radioprogram genom tråd, vilket med- förde att trådsändningarna inte längre omfattades av vare sig till- ståndsplikten i 5 § eller bestämmelserna i 6 och 7 §§ radiolagen. Etableringsfriheten begränsades ursprungligen endast av att det enligt den dåvarande lydelsen av 3 kap. 1 § YGL i lag fick meddelas föreskrifter i fråga om skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme TV-programmens tillgänglighet för personer med funktionshinder för vissa program i den utsträckning det behövs med hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning (nuvarande 3 kap. 1 § andra stycket 1 YGL) eller om ingripanden mot fortsatt sändning av ett utbud som inriktas på våldsframställningar, porno- grafiska bilder eller hets mot folkgrupp (nuvarande 3 kap. 1 § andra stycket 4 YGL). Begränsningarna var föranledda av att det ansågs att den befintliga möjligheten att föreskriva skyldighet att vidare- befordra rundradiosändningar i trådnätet (s.k. must carry-skyldighet, nuvarande 8 kap. 1 § RTVL) och att kost- nadsfritt tillhandahålla en kanal för lokala egensändningar (nu- varande 8 kap. 2 § RTVL) borde kunna upprätthållas även fortsätt- ningsvis samt att det för att skulle kunna ansluta sig till TV- konventionen måste finnas möjligheter att lagstifta om ingripa mot programtjänster som inriktat sitt utbud på våldsskildringar, porno- grafi eller rasistiska program (prop. 1990/91:64 s. 115f.). Den i 3 kap. 4 § YGL föreskrivna rätten att bestämma vad som skall före- komma i programmen kom, till skillnad från radiolagens bestäm- melse om självbestämmanderätt, att gälla alla typer av radiosänd- ningar, oavsett om de bedrivs med stöd av tillstånd eller inte. Möjligheterna att begränsa etableringsfriheten för trådsändning- ar utökades , då det infördes möjligheter att det lag meddela föreskrifter i fråga om skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för överföringar i den utsträckning det behövs med hänsyn till intresset av konkurrens beträffande sådana överföringar i nätet eller allmänhetens intresse av tillgång till sådana överföringar (3 kap. 1 § andra stycket 2 YGL) samt att vidta åtgärder för att tillförsäkra mottagarkretsen inflytande över programvalet (3 kap. 1 § andra stycket 3 YGL). Begränsningarna avsåg att täcka de bestämmelser om tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunika- tionsnät som finns i lagen om elektronisk kommunikation samt även ge möjlighet att införa bestämmelser som ger mottagar- kretsen ett inflytande över programutbudet i kabelnäten (prop. 2001/02:74 s. Avgörande för huruvida den som sänder TV-program genom tråd kan åläggas skyldighet att göra sändningarna tillgängliga för personer med funktionshinder är huruvida sådana krav kan anses innebära en begränsning i rätten att självständigt avgöra vad som skall förekomma i programmen. Som anförts i avsnitt 8.2.2 har vi i delbetänkandet Nytt regelverk för marksänd digital-TV (SOU 2004:39) föreslagit att ett tillstånd att sända television i marknätet skall få förenas med villkor avseende annat än sändningarnas inne- TV-programmens tillgänglighet för personer med funktionshinder håll utan krav på att sökanden har godtagit villkoret, och därvid gjort gällande att villkor om tillgänglighet för personer med funktionshinder inte avser innehållet i sändningarna. Som vi kommer att finna i följande avsnitt bör bestämmelser om tillgäng- lighet i första hand omfatta krav på programföretagen att tillhanda- hålla textning, teckenspråkstolkning, syntolkning och uppläst text- remsa. Sådana tillgänglighetstjänster måste, även i den utsträckning de kan sändas dolt och därmed inte blir synliga eller hörbara för samtliga personer som följer sändningarna, anses utgöra en del av vad som förekommer i det program som distribueras. Även om nämnda tjänster inte anses angå sändningarnas innehåll såvitt gäller frågor om tillståndsvillkor, får bestämmelser som föreskriver skyl- dighet för programföretagen att i större eller mindre utsträckning förse sina program med tjänsterna anses innebära en begränsning i den sändandes grundlagsskyddade rätt att självständigt avgöra vad som skall förekomma i programmen. Ingen av de möjligheter att i lag begränsa rätten att sända radio- program genom tråd som föreskrivs i 3 kap. 1 § YGL kan anses omfatta bestämmelser om skyldighet att göra sändningarna till- gängliga för personer med funktionshinder. Vår bedömning är där- för att det med hänsyn till bestämmelserna i 3 kap. 1 § och 4 § YGL saknas möjlighet att utan föregående grundlagsändring ålägga den som sänder TV-program genom tråd att utforma sina sändningar på ett sådant sätt att de blir tillgängliga för en eller flera grupper av funktionshindrade. Rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd, dvs. program som förmedlas i marknätet eller via satellit, kan däremot enligt 3 kap. 2 § YGL begränsas genom bestämmelser i lag. Sådana begränsningar måste vara förenliga med bestämmelserna i 2 kap. 12 § andra–femte styckena och 13 § RF. Syftet med en reglering som utökar programföretagens skyldighet att tillse att de TV-program de distribuerar är tillgängliga för personer med funktionshinder är att öka möjligheterna för människor med funktionshinder att bli delaktiga i samhällslivet. Detta ändamål är så angeläget att det får anses finnas tillräckliga skäl att begränsa sändningsrätten för den som sänder TV-program på annat sätt än genom tråd. Vi vill i detta sammanhang påpeka att det inte finns några sakliga skäl som motiverar att TV-program som förmedlas genom tråd undantas från skyldigheten att tillse att sändningarna görs till- gängliga för personer med funktionshinder. Vi anser därför att det finns anledning att överväga en ändring av yttrandefrihetsgrund- TV-programmens tillgänglighet för personer med funktionshinder lagens bestämmelser om möjligheten att begränsa etableringsfri- heten för trådsändningar. Denna fråga kan lämpligen behandlas inom ramen för Tryck- och yttrandefrihetsberedningens (Ju 2003:04) arbete. Våra förslag: Vi föreslår att det införs en bestämmelse i radio- och TV-lagen som ålägger den som sänder TV-program på annat sätt än genom tråd att utforma sändningarna på ett sådant sätt att programmen blir tillgängliga för personer med funktions- hinder i den omfattning som regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriver. Vidare föreslår vi att regeringen eller den av regeringen utsedda myndigheten vid be- stämmande av på vilket sätt och i vilken omfattning program- men skall göras tillgängliga för personer med funktionshinder skall beakta programföretagens finansiella förutsättningar, den tekniska utvecklingen av tillgänglighetstjänster inom TV-området och antalet tittare som följer den enskilda programtjänsten. Vår bedömning: Vi anser att det alltjämt bör finnas en möjlighet att förena sändningstillstånd med villkor om skyldighet att utforma sändningarna så att de blir tillgängliga för personer med funktionshinder, då sådana villkor kan ta sikte på andra frågor än vad den föreslagna bestämmelsen och de föreskrifter som meddelas med stöd av bestämmelsen omfattar. Att de program som sänds i televisionen görs tillgängliga för per- soner med funktionshinder är, som nämnts i tidigare avsnitt, av väsenligt betydelse. Kommittén om radio och TV i allmänhetens tjänst har i sitt betänkande Radio och TV i allmänhetens tjänst (SOU 2005:1) anfört att målet på bör vara att hela det ut- bud som sänds av de s.k. public service-företagen i möjligaste mån görs tillgängligt för alla medborgare. Denna målsättning bör gälla även för de kommersiella programtjänsterna. Behovet av tillgängliga TV-program måste emellertid vägas mot de finansiella och tekniska förutsättningarna hos den som sänder. TV-programmens tillgänglighet för personer med funktionshinder Kraven på tillgänglighet kan inte rimligen ställas så högt att pro- gramföretag med små resurser riskerar att slås ut från marknaden. Det bör därför finnas möjlighet att ställa högre krav på program- företag med goda ekonomiska förutsättningar att tillse att pro- grammen blir tillgängliga för personer med funktionshinder än på små programföretag, vars ekonomi är begränsad. I vart fall inled- ningsvis, , kan det också finnas anled- ning att ställa högre krav på programföretag som redan har tillgång till den teknik som krävs för exempelvis effektiv textning av direktsända program eller uppläst textremsa än på programföretag som ännu inte har samma tekniska förutsättningar. Det kan också finnas anledning att göra skillnad mellan public service-företag och kommersiella programföretag samt mellan programföretag vars sändningar följs av många tittare och de som har begränsade tittar- siffror. Av det anförda framgår att de bestämmelser som reglerar pro- gramföretagens skyldighet att tillse att TV-programmen görs till- gängliga för personer med funktionshinder bör vara flexibla, så att det ges möjlighet att ta hänsyn till programföretagens olika tek- niska och finansiella förutsättningar. Kraven bör även kunna ändras från tid till annan, dels om det enskilda programföretagets förut- sättningar förändras, men också om den tekniska utvecklingen ger anledning att ändra kraven eller att ställa upp nya krav. som det behövs en flexibilitet i regelsystemet måste de bestämmelser som föreskrivs vara så klara och tydliga att det står klart för varje person eller företag som sänder TV-program vilka krav just han eller hon har att nå upp till. En reglering som är både klar och tydlig men flexibel är svår att skapa genom bestämmelser i lag. Att, som är fallet , förena sändningstillstånd med villkor om skyldighet att utforma sändningarna så att de blir tillgängliga för funktionshindrade ger visserligen möjlighet att ta hänsyn till den enskilde tillståndshava- rens förutsättningar.