sou · GUB343 · 2007-01-01 00:00:00 — Det ankommer på att ställa ut och förvalta statliga garantier i enlighet med garantiförordningen (1997:1006). –uppgick garantiåtaganden, enbart avseende garantier utställda av , till respektive . har åtagandena minskat till knappt 71 000 miljoner kr10. Statens garantiåtaganden och utfästelser uppgick per till totalt . har storleken på den statliga garantiportföljen legat kring . till och med ökade åtagandena tillfälligt på grund av utställ- da flyggarantiförsäkringar11. Ett praktiskt exempel på en situation när försäkringstäckning sak- nades på den privata marknaden och statliga garantier utfärdades är flygförsäkringsområdet. Efter terrorattackerna i bemyndi- gade regeringen att uppdra åt att ut- färda garantier för att återställa flygbranschens försäkringsskydd12. Upprinnelsen var att de internationella flygförsäkringsbolagen efter terrorattackerna beslutade att kraftigt minska sin täckning av sådana skador som drabbade tredje man och som förorsakats av krigshand- lingar, terrorattacker, kapningar m.m. mot flygplan. Den tidigare högsta ersättningsnivån sänktes i ett steg från maximalt 1 750 mil- joner US-dollar till . Ändringarna medförde att det inte längre blev möjligt att på den öppna marknaden teckna försäkringar som i tillräcklig grad täckte eventuella skador på tredje 1995/96:220 s. 39 f. 9Niclas och , prissättning av statliga garantier i praktiken, Riksgälds- kontoret: Statsupplåning – prognos och analys, , s. 18. 10Riksgäldskontoret, Statistik för garantier, . 11Riksgäldskontoret , Underlag till årsredovisning för staten 2004, Dnr 2005/102. 2001/02:TU5 och rskr. 2001/02:1. Utredningens förslag till finansieringslösning Garantiavtal slöts mellan svenska staten och flygförsäkrings- branschen. För utfärdade garantier debiterade en avgift för att täcka statens finansiella risk och administrativa kostnad. Försäkringstagarna erlade vidare en avgift, motsvarande av de avgifter som de betalade till staten, till den koordinator på för- säkringsmarknaden som samordnade försäkringarna. Som ett åskåd- liggörande exempel på de garantier som utfärdat till stöd för flygbranschen kan nämnas att från hade ett garanterat belopp som uppgick till 700 miljoner per skadetillfälle14. bemyndiganden av riks- dagen för regeringen att mot en riskavspeglande avgift (inklusive administrativa kostnader) ikläda staten ekonomiska förpliktelser i form av garantier till försäkringsbolag för att återställa försäkrings- skyddet till samma omfattning som tidigare vid skador för tredje man som följer av krig, terrorism och liknande förlängdes slutligen att gälla till och med . Därefter har det åter varit möjligt att på den vanliga marknaden teckna ansvarsförsäkring för flygfraktförarnas ansvar. 9.2.1.3Allmänt om prissättning av åtaganden enligt den statliga garantimodellen och I budgetlagen finns bestämmelser som bl.a. anger riktlinjer för den ekonomiska hanteringen och den ekonomiska kontrollen av statens garantier. När staten ställer ut formella garantier skall staten i enlig- het med budgetlagen värdera och finansiera åtagandena. Detta inne- bär att avgifter skall tas ut som motsvarar den ekonomiska risk som garantin innebär för staten och statens övriga kostnader för åtagandet. När värderar och prissätter garantiåtaganden används samma definition av ekonomisk risk som i förarbetena till budgetlagen16. Detta innebär att garantiåtagandets ekonomiska risk likställs med dess förväntade kostnad och bygger på en försäkrings- mässig självkostnadsprincip17. Avgifterna skall ha en sådan nivå att de täcker kostnaderna för såväl administration som infriade garan- tier sett över en längre tidsperiod. Influtna avgifter och i förekom- mande fall uppburna anslagsmedel förs till och 2001/02:23, bet. 2001/02:TU6 och 7 och rskr. 2001/02:12. 2001/02:23 s. 4. 2001/02:66 s. 5. 1995/96:220 s. 39 f. 17Niclas och , a.a., s. 18. Utredningens förslag till finansieringslösning redovisas där på ett särskilt räntebärande konto18. Garantin skall vara belopps- och tidsmässigt avgränsad. Statens garantigivning styrs inte bara av budgetlagen utan regleras också av i artiklarna 87–88 i EG-fördraget. Enligt artikel 87 i EG-fördraget är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, och som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlems- staterna. Från denna huvudregel görs vissa undantag som specificeras under två punkter. Eftersom statliga garantier enligt kommissionens tolkningar kan utgöra statsstöd skall alla nya åtaganden som kan vara att bedöma som statsstöd därför anmälas till kommissionen och godkännas innan utbetalningar kan påbörjas. Statsstödsreglerna innebär bl.a. att risk- täckande skall tas ut, att garantitagaren skall ha en sund finan- siell ställning, att åtagandet inte får vara obegränsat och belopp utan kopplat till viss finansiell transaktion och belopp samt att det garanterade beloppet inte skall motsvara garantitagarens hela finan- siella förpliktelse utan även garantitagaren skall bära viss risk19. I de fall är tillämpliga skall ett marknads- mässigt avkastningskrav användas. Till skillnad från när prissättning sker enbart med stöd av budgetlagen – dvs. den förväntade kost- naden prissätts enligt en försäkringsmässig självkostnadsprincip – innebär att en marknadsmässig premie skall åsättas garantierna. Självkostnadsprincipen kan leda till en lägre avgift än om i stället marknadskostnadsprincipen tillämpas. Detta beror främst på att en privat aktör skulle debitera en riskpremie för att ställa ut en garanti och därför kan de som marknaden tar ut bli högre. Risk- premien är helt enkelt den kompensation som investerare vill ha för att bära risken för att kostnaden skall bli högre än förväntat20. 18Finansutskottets yttrande 2001/02:fiU2y, Statliga garantier för att återställa försäkrings- skyddet för flygbolag m.fl. och , Statlig långivning, . 19Riksrevisionen, Den statliga garantimodellen, , Dnr 31-2003-0103, s. 20. 20Riksgäldskontoret: Statsupplåning – prognos och analys, s. 18. Utredningens förslag till finansieringslösning 9.2.2Utredningens bedömning av en finansieringslösning inom ramen för den statliga garantimodellen Förslag: skall med stöd av 9 kap. 10 § regeringsformen bemyndiga regeringen att mot en riskavspeglande avgift ikläda staten ekonomiska förpliktelser på atomansvarsområdet i form av återförsäkringsåtagande som hanteras inom ramen för den statliga garantimodellen. En finansieringslösning som involverar ett statligt åtagande inom ramen för den statliga garantimodellen innebär i realiteten närmast att de åtaganden som staten redan har med stöd av atomansvarighets- lagens nuvarande reglering blir tydligare och i första hand bekostas av anläggningsinnehavarna. Närmast kan man säga att statens uttryck- liga avgiftsfria åtaganden (jfr 29 – 31 §§ atomansvarighetslagen) eller dess indirekta åtaganden (jfr 31 a § och 33 §§ atomansvarig- hetslagen) nu i ett visst intervall omvandlas till ett avgiftsbelagt garantiåtagande. Det är viktigt att framhålla att en lösning med statsinblandning inom ramen för den statliga garantimodellen inte är tänkt som en permanent lösning. I stället bygger den på att statens åtaganden minskar successivt allt eftersom kapaciteten på den privata försäk- ringsmarknaden ökar eller andra finansieringsmöjligheter utvecklas. Att staten blir involverad i de finansiella metoder som används för att säkerställa anläggningsinnehavarens ansvar upp till betydande nivåer kan konstateras vara en redan beprövad ordning i vissa andra europeiska stater. Sådana modeller finns i och (se redovisningen av utländska förhållanden, avsnitten 3.8 och 3.10). I skall ett belopp om (vilket motsvarar ) täckas av en privat ansvarsför- säkring. Eftersom den samlade världskapaciteten inte når så högt när terroristhandlingar omfattas av ansvarsförsäkringen har den schweiziska staten gått in som garant och ansvarar för av detta belopp i händelse av en terroristhandling. För alla övriga risker motsvarar försäkringen av försäkringsbeloppet. Staten har dock alltid ett sekundärt ansvar för det fall privata för- säkringslösningar inte når upp till nivån (motsvarande ). I kan på statens vägnar och med staten som försäkringsgivare ingå avtal med anläggningsinne- Utredningens förslag till finansieringslösning havarna för att täcka de ansvarsnivåer som gäller enligt lag. Sådana försäkringsavtal aktualiseras om ställd säkerhet inte kan upprätthållas eller om säkerhet endast finns att tillgå till en orimlig kostnad. Statens åtaganden sträcker sig upp till sammanlagt per anläggning. I statens budget hanteras åtagandena som garantier. I tidigare lagstiftningsärenden21 har regeringen bl.a. uttalat att innehavare av atomanläggningar borde åläggas ett obegränsat ansvar som är garanterat av betryggande ekonomiska säkerheter. Inte minst mot denna bakgrund, men också med utgångspunkt i utredningens direktiv, ter det sig naturligt att nu sträcka sig längre än de folk- rättsliga åtaganden som följer av den reviderade och finna former för en finansiell lösning som kan säkerställa att det också – så långt möjligt – finns en finansiell täckning av ett obegränsat skadeståndsansvar för svenska anläggningsinnehavare. Hur den finansiella lösningen utformas och på vilket sätt staten hanterar de avgiftsbelagda ekonomiska åtagandena kan emellertid få betydelse i ett större sammanhang. Som utredningen återkommer till i det följande avsnittet, avsnitt 10, får en lösning där staten uppträder som återförsäkringsgivare stor betydelse för skaderegleringen. Om ett återförsäkringsavtal sluts mellan svenska staten och den poolsammanslutning som finns på atomansvarsområdet, Nordiska Kärnförsäkringspoolen, innebär detta att Nordiska Kärnförsäkringspoolen svarar också för den ersättning som staten garanterar. På detta sätt kan ersättningsmedlen i princip samlas hos en försäkringsgivare, vilket också underlättar för den skadelidande. En annan möjlighet, som kanske kan aktualiseras , är att staten tecknar ett återförsäkringsavtal med anläggningsinnehavar- nas egna försäkringsbolag, s.k. Captives. Staten kan också, på motsvarande sätt som skedde på flygförsäk- ringsområdet, sluta ett garantiavtal direkt med de enskilda anlägg- ningsinnehavarna och svara som direkt försäkringsgivare. Enligt företrädare för finns det inte några principiella hinder mot någon av de presenterade lösningarna. Möjligen skulle en lösning där staten garanterar medel direkt till anläggningsinnehavarna vara att föredra av det skälet att det då aldrig skulle kunna bli tal om att staten skulle frånhända sig kon- trollen över fördelning och utbetalning av de statliga medlen. Även med ett återförsäkringsåtagande kan emellertid denna kontroll över 21 Senast i prop. 2000/01:43 s. 13. Utredningens förslag till finansieringslösning de medel som omfattas av statens åtaganden tillgodoses genom villkoren i återförsäkringsavtalet. Om en lösning med återförsäkring väljs kan de eventuella föränd- ringarna i marknadsbilden enkelt tillgodoses genom de omförhand- lingar av återförsäkringsavtalet som naturligt sker . Vidare får avgiften för statens åtaganden sättas så att den motiverar anlägg- ningsinnehavarna att söka efter andra finansieringslösningar. Det finns alltså goda skäl för att föreslå en kompletterande finansiell lösning där staten primärt uppträder som återförsäkringsgivare för att höja försäkringskapaciteten hos den direkta försäkringsgivare som svarar för anläggningsinnehavarnas ansvarsförsäkring. Enligt utredningens mening finns det anledning att i de fortsatta övervägandena utgå från att statens finansieringsåtaganden i första hand skall utformas så att staten ingår avtal om återförsäkring med den direkta försäkringsgivaren. Oavsett hur statens åtaganden inom ramen för den statliga garanti- modellen utformas, innebär emellertid den förordade finansierings- modellen att behovet av en rättslig lösning för att säkra fler tillgångar hos anläggningsinnehavarna kraftigt minskar. Såsom utredningen har konstaterat i avsnitt 8.3 saknas rättsliga förutsättningar att genom de principer om ansvarsgenombrott som vuxit fram i rättspraxis säkra fler tillgångar hos anläggningsinnehavarna. Genom att anläggnings- innehavarnas ansvar är finansierat upp till betydande nivåer finns det knappast något reellt behov av en regel om ansvarsgenombrott. När det gäller skador orsakade av terrorhandlingar är det också en möjlighet att staten liksom för övriga skador går in och, mot av- gift, garanterar ansvaret för terrorhandlingar i de delar det inte står att finna en lösning på den privata marknaden upp till referensbe- loppet. Ett sådant åtagande skulle alltså motsvara per anläggning (intervallet 550–). Statens garantiansvar skulle sedan kunna fasas ut allteftersom kapa- citeten på den privata försäkringsmarknaden ökar. För den händelse nya terrordåd inträffar skulle på motsvarande sätt de statliga garanti- åtagandena tvingas öka. Ett sådant system där staten går in och täcker upp terroristrisken över en viss nivå finns i . An- svarsbeloppet i uppgår till GBP 140 miljoner. Efter- som det efter händelserna i i princip nästan helt saknats försäkringskapacitet för skador orsakade av ter- roristhandlingar har den engelska staten åtagit sig att försäkra vissa belopp. Statens åtaganden har dock minskat eftersom Utredningens förslag till finansieringslösning uppgick den engelska statens åtagande till GBP 57 miljoner. Åtagandena var GBP 100 mil- joner och GBP 137 miljoner22. Av betydelse för frågor rörande ansvaret för skador orsakade av terroristhandlingar är också avgränsningen av begreppet terrorist- handling. Detta begrepp förekommer i de försäkringskontrakt som tecknas. Inom har utarbetats en förteckning över kriterier som bör beaktas för att definiera begreppet terrorism i försäkrings- branschen, Check-List of Criteria to Define Terrorism for the Purpose of Compensation23. Förteckningen är inte avsedd att användas som en unik och uttömmande internationell definition av begreppet, utan skall närmast fungera som en för respektive stat ut- vecklande och vägledande sammanställning. Nordiska Kärnförsäkringspoolen har i sina avtal tagit in följande definition av begreppet terrorhandling: Med terrorhandling avses en skadebringande brottslig handling riktad mot allmänheten och det allmänna – t.ex. en våldshandling eller en farlig spridning av bio- logiska eller kemiska substanser – som framstår vara utförda i syfte att utöva inflytande på politiska, religiösa eller ideologiska organ eller injaga fruktan hos allmänheten. Definitionen är framtagen av . Någon allmän, internationellt vedertagen, de- finition av begreppet saknas emellertid. Det kan konstateras att det därmed kan uppstå komplicerade gränsdragningsproblem i förhållande till skador som är en direkt följd av krigshandling eller liknande handling under väpnad kon- flikt, inbördeskrig eller uppror. Atomolyckor som är en direkt följd av nu uppräknade handlingar har undantagits från anläggningsinne- havarens ansvar24. Något särskilt undantag görs däremot inte för atomolyckor som orsakats av terrorhandlingar. Med hänsyn till de gränsdragningsproblem som kan uppkomma kan det vara en fördel att låta staten inte bara svara för eventuella skador som är en direkt följd av krigshandling eller liknande handlingar, utan också för ska- dor till följd av terrorism som föranleder ersättningskrav översti- gande den försäkringsbara nivån på . Någon sär- lösning är dock inte aktuell. Till den del det saknas kapacitet på den privata marknaden får skador till följd av terrorism täckas av ett 22Uppgifter lämnade till utredningen av Nordiska Kärnförsäkringspoolen i handling daterad . 24Se 11 § atomansvarighetslagen, vilken bestämmelse bygger på artikel 9 i . Utredningens förslag till finansieringslösning statsåtagande inom ramen för den statliga garantimodellen och vilket bekostas av anläggningsinnehavarna. 9.3Hur långt är det möjligt att finna ekonomisk täckning som motsvarar anläggningsinnehavarens obegränsade ansvar? 9.3.1Utredningens bedömning av nivån på den finansiella täckningen av de höjda ersättningsstegen i Paris- och tilläggskonventionen Förslag och bedömning: Det skall finnas en finansiell täckning för anläggningsinnehavarens ansvar upp till . Från och upp till skall, i avvaktan på andra fungerande lösningar på den pri- vata marknaden, anläggningsinnehavarens obegränsade ansvar finansieras med avgiftsbelagda statliga åtaganden inom ramen för den statliga garantimodellen. Om ersättningskraven överstiger träder det s.k. gemensamma statsansvaret in enligt de folkrättsliga åtaganden som följer av tilläggskonven- tionen. Det gemensamma statsansvaret sträcker sig . Som framhållits inledningsvis i avsnitt 9 är det ytterst politiska över- väganden som måste ligga till grund för att fastställa nivån på den finansiella täckningen. För att bedöma till vilken nivå det kan vara aktuellt att söka finna finansiell täckning för anläggningsinnehavarens ansvar är det natur- ligt att utgå från de ansvarsnivåer som gäller enligt det system som Paris- och tilläggskonventionen tillsammans bildar. Det är emellertid också viktigt att inte skapa ett system som i alltför stor utsträckning tvingar anläggningsinnehavarna att binda upp medel för en händelse som bedöms mycket osannolik och med en uppskattad sannolikhet för härdhaveri som ligger i storleksordningen 10-5 per reaktorår (ett haveri per 100 000 reaktordriftår). Som en allmän utgångspunkt kan konstateras att ersättningssyste- met enligt den reviderade innebär att den svenska lagstiftningen måste utformas så att den ålägger en svensk anlägg- ningsinnehavare att ha en försäkring eller annan godtagbar säkerhet Utredningens förslag till finansieringslösning som minst uppgår till referensbeloppet om (). Som utredningen har belyst kan endast en viss del av detta belopp, , täckas genom an- svarsförsäkring på den privata marknaden. Försäkringskapaciteten förändras inte nämnvärt om terroristrisken undantas från försäk- ringsskyddet (se avsnitt 8.4.5). Anläggningsinnehavarens ansvar ut- över denna s.k. försäkringsbara nivå, dvs. från och upp till , måste under alla omständigheter täckas av annan finansiell säkerhet för att skall uppfylla sina folkrättsliga åtaganden. En sådan form av säkerhet som möjligen är realistisk i detta intervall är borgensåtaganden, företrädesvis utfor- made så att moderbolagen påtar sig ett ersättningsansvar i förhållande till de dotterbolag som är anläggningsinnehavare (se avsnitt 8.6). Om statliga åtaganden aktualiseras inom ramen för den statliga garantimodellen har företrädare för bedömt att det kan finnas skäl för staten att träda in redan vid , eftersom ett borgensåtagande kan bedömas som en så osäker finansieringslösning att staten trots allt i händelse av en olycka kan behöva träda in redan efter den nivå som täcks av anläggningsinne- havarens ansvarsförsäkring. Oavsett om staten träder in på nivån som ut- redningen föreslår eller om detta skulle ske först på nivån 700 mil- joner euro så ter det sig möjligt att – med ett system där staten uppträder med ett avgiftsbelagt ansvar inom ramen för den statliga garantimodellen – gå längre och även låta högre ersättningsnivåer täckas av en finansiell säkerhet. En naturlig ordning är att låta garan- tierna omfatta också de folkrättsliga åtaganden som följer av det s.k. andra steget i tilläggskonventionen och som innebär att som konventionsstat förbinder sig att ersätta skador i intervallet mellan och . Med en sådan ordning skulle skyldigheten för anläggningsstaten att garantera kom- pletterande ersättning i intervallet från referensbeloppet 700 miljo- ner euro ersättas av anläggningsinne- havarens ansvar och säkerställas genom en finansiell lösning som bekostas av anläggningsinnehavaren. Med utgångspunkt i Paris- och tilläggskonventionens ersättningssystem frigörs på detta sätt statliga medel med totalt . Med ett obegränsat ansvar som utgångspunkt framstår det som naturligt att låta anläggnings- innehavarna ansvara för denna nivå och – eftersom andra lösningar Utredningens förslag till finansieringslösning saknas på den privata marknaden – utnyttja ett statsåtagande inom ramen för den statliga garantimodellen. Under alla förhållanden innebär vidare regleringen i tilläggskon- ventionen att det gemensamma statsåtagandet, som efter ändrings- protokollets ikraftträdande uppgår till maximalt , träder in så snart kostnaderna överstigit 1 200 miljoner euro25. Detta betyder att det bör finnas ett utrymme att skapa en reell ekono- misk täckning upp till i vart fall . Efter det tredje steget, om de totala kraven på ersättning översti- ger , finns det anledning att ytterligare överväga var den yttersta gränsen för att finansiera ett obegränsat ansvar bör gå. När det gäller möjligheten för staten att träda in inom ramen för den statliga garantimodellen finns det knappast någon övre gräns att beakta i sammanhanget. Gränsen sätts i stället i första hand av nivån på de kostnader som industrin kan bära för att finansiera statens åtaganden och den konkurrenspåverkan finansieringsansvaret får. 9.3.2Utredningens bedömning av den yttersta gränsen för finansieringen av anläggningsinnehavarens obegränsade ansvar Förslag och bedömning: Den övre gränsen för anläggningsinne- havarens skyldighet att finansiera det obegränsade ansvaret skall stanna vid . Därefter svarar samtliga stater anslutna till tilläggskonventionen som en följd av det s.k. gemen- samma statsansvaret . Efter denna nivå följer naturligt av det obegränsade ansvaret att anläggningsinne- havaren svarar med sina tillgångar i den omfattning som staten finner lämpligt. möjlighet att fastställa eventuell kompletterande ersättning, som följer av 33 § atomansva- righetslagen, skall kvarstå. Med utgångspunkt i det ersättningssystem som beskrivits ovan kan i princip följande tre alternativ utgöra ett underlag för bedömningen av hur långt en garanterad finansiering av anläggningsinnehavarens ansvar bör sträcka sig. 25 Expose des Motifs of the Supplementary Convention (reviderad), Utkast # 1:10 2005, p. Utredningens förslag till finansieringslösning Anläggningsinnehavaren svarar med sina tillgångar (den s.k. konkurssituationen) Om en olycka skulle få så allvarliga konsekvenser att kraven på er- sättning överstiger kan ett alternativ vara att låta anläggningsinnehavarens skyldighet att finansiera sitt obegränsade ansvar sträcka sig så långt som denne kan svara med samtliga sina tillgångar. Genom att låta de skadelidande vända sig direkt mot den ansvarige anläggningsinnehavaren kommer med största sannolikhet följden bli att anläggningsinnehavaren försätts i konkurs och tvingas avträda all sin egendom. En konkurs innebär att anläggningsinnehavarens begränsade till- gångar fördelas mellan de borgenärer som har fordringar mot gäldenä- ren från tiden före konkursen (konkursfordringar). Innan tillgångarna fördelas skall emellertid dels egendom som tillhör annan än konkurs- gäldenären skiljas ut, dels konkurskostnader (främst kostnader för konkursförvaltningen) liksom andra skulder som konkursboet har ådragit sig (s.k. massaskulder) betalas26. Ett skadeståndsanspråk be- traktas normalt sett som en konkursfordran27. Endast om den skade- grundande handlingen inträffat efter obeståndet och konkursförval- taren valt att driva verksamheten vidare uppkommer en massafordran. Detta kan innebära att de skadelidande i andra situationer inte får betalt för sina lagligen grundade fordringar avseende skadestånd. Så kan vara fallet om skadorna är så stora att försäkringsbeloppet överskridits eller om anläggningsinnehavaren försummat sina avtals- enliga förpliktelser gentemot försäkringsgivaren.