sou · GUB335 · 2007-01-01 00:00:00 — Kommissionen har lagt fram ett direktivförslag som förlänger den tid som medlemsstaterna har på sig att genom- föra MiFID. De nationella bestämmelser som grundar sig på direktivet skall enligt kommissionens förslag börja tillämpas . Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över frågor som rör lagstiftningen för värdepappersinstitut, börser och auktoriserade marknadsplatser. Utredningens huvuduppgift är att analysera vilka lagändringar som krävs för att genomföra MiFID i svensk rätt (se dir. 2004:90). Utredningen skall redovisa sitt uppdrag . 6Ett utökat kontrolluppgiftslämnande avseende värdepapper Antalet personer i som äger aktier och andra värdepapper ökade kraftigt . Med anledning av detta framfördes önskemål om att det borde införas en kontrolluppgiftsskyldighet om vinster och förluster vid avyttring av värdepapper. I samband med skattereform uttalade regeringen att en strävan var att vinstberäkningen vid avyttring av aktier m.m. skulle kunna göras automatiskt och inom ramen för det förenklade dekla- rationsförfarandet (prop. 1989/90:110 s. 426 och 455 f.). konstaterade regeringen att det var av väsentlig vikt att någon form av uppgiftsskyldighet infördes beträffande försälj- ningar av värdepapper, främst med hänsyn till kontrollbehovet men också till det informationsvärde en sådan uppgift har för deklaran- terna (prop. 1992/93:86 s. 45 f.). 6.2Skattekontrollutredningens betänkande (SOU 1997:27) tillkallade regeringen en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter (dir. 1995:12). Utredaren fick också i uppdrag att utforma en obligatorisk kontrolluppgiftsskyldighet om vinster och förluster vid försäljning av aktier och andra finansiella instrument. Bakgrunden angavs vara just den omständigheten att antalet personer i som ägde aktier och andra värdepapper hade ökat kraftigt. Det ansågs finnas ett betydande kontrollbehov från skattemyndigheternas sida vid försäljning av värdepapper. Även de skattskyldiga ansågs – med hänsyn till de ofta komplicerade vinst- beräkningsreglerna – ha behov av att få information om vinster och förluster. Utredaren skulle i första hand undersöka möjligheten att Ett utökat kontrolluppgiftslämnande avseende värdepapper få till stånd en uppgiftsskyldighet om försäljningar som byggde på genomsnittsmetoden. För det fall detta inte skulle visa sig vara en framkomlig väg skulle utredaren utforma en kontrolluppgifts- skyldighet som tog sikte på schablonmetoden eller en kombination av metoderna. Om det därvid skulle visa sig nödvändigt att ändra gällande vinstberäkningsregler skulle utredaren lämna förslag om lämpliga regeländringar. Utredningen, som antog namnet Skatte- kontrollutredningen, redovisade sina förslag i delbetänkandet Kontroll Reavinst Värdepapper (SOU 1997:27). utgick i sina överväganden från att genomsnittsmetoden skulle behållas. Detta ställningstagande grundade sig på att det under arbetet med skattereform hade utretts ett antal alternativ till genomsnittsmetoden vilka samtliga hade avfärdats. Utredningen fann därför att det under en överblickbar framtid inte var något alternativ att utgå från någon annan typ av vinstberäkning än genomsnittsmetoden. Utredningen föreslog ett system som innebar att skattemyndig- heten beräknade vinster och förluster vid fysiska personers och dödsbons avyttring av marknadsnoterade aktier. Därutöver hade utredningen undersökt om det var möjligt att för ett uppgifts- lämnande utnyttja det kontobaserade värdepapperssystem – VP- systemet – som administrerades av dåvarande Värdepappers- centralen (). Om uppgifter om anskaffningsvärden m.m. registrerades i VP-systemet kunde enligt utredningen en modell vara att VPC lämnade kontrolluppgift om vinst och förlust vid avyttring av aktier. En annan modell kunde vara att kontroll- uppgift lämnades av VPC om det var fråga om aktier som var registrerade på eget vp-konto och av förvaltaren om det var fråga om förvaltarregistrerade aktier. En tredje modell kunde vara att kontrolluppgift lämnades av det värdepappersinstitut som upp- rättade avräkningsnota. Under utredningsarbetet hade framkommit att såväl VPC som värdepappersinstituten var starkt kritiska mot en sådan lösning, bl.a. från sekretessynpunkt. Utredningen ansåg därför att ingen av dessa lösningar borde väljas. Ett alternativ till nämnda modeller kunde enligt utredningen vara att VPC respektive förvaltaren gjorde en genomsnittsberäkning baserad endast på de aktier som aktieägaren hade registrerade på vp-konto respektive i depå hos förvaltaren. En sådan lösning skulle dock innebära att kontrolluppgiften inte skulle innehålla en korrekt uppgift i de fall den skattskyldige hade aktier av samma slag och sort registrerade Ett utökat kontrolluppgiftslämnande avseende värdepapper hos någon annan än uppgiftslämnaren. Utredningen ansåg därför att inte heller en sådan lösning kunde förordas. föreslog alltså ett system där skatte- myndigheten beräknade vinst och förlust vid fysiska personers och dödsbons avyttring av marknadsnoterade aktier. Den beräknade vinsten eller förlusten skulle förtryckas på deklarationsblanketten. beräkning skulle i första hand göras utifrån kontrolluppgifter om förvärv och avyttring av aktier. Sådana upp- gifter skulle lämnas av det värdepappersinstitut som med anledning av transaktionen skulle upprätta en avräkningsnota. Kontrollupp- giften skulle ta upp den ersättning som överenskommits vid för- värvet respektive avyttringen, antalet omsatta aktier, slag och sort samt tidpunkten för transaktionen. För att underlätta hanteringen skulle kontrolluppgifter lämnas löpande under beskattningsåret och senast efter det att transaktionen hade ägt rum. Systemet innebar att det skulle komma att byggas upp ett register hos skatteförvaltningen om fysiska personers och dödsbons inne- hav av aktier där bl.a. anskaffningsvärden registrerades. När systemet satts i gång skulle skattemyndigheten löpande få in upp- gifter om anskaffningsvärden för de aktier som registrerades i systemet. Med stöd av dessa uppgifter skulle det bli möjligt att fastställa uppkommen vinst eller förlust vid en avyttring. När det gällde aktier som de skattskyldiga innehade när systemet trädde i kraft skulle skattemyndigheten inte ha tillgång till några uppgifter om anskaffningsvärdet. För att det skulle vara möjligt att göra en vinstberäkning vid avyttring av sådana aktier föreslog utredningen att ett schablonmässigt anskaffningsvärde, ett s.k. stickvärde, skulle tillämpas. Anskaffningsvärdet för marknads- noterade aktier som förvärvats före ikraftträdandet av de nya be- stämmelserna skulle utgöra av aktiens marknadsvärde dagen före ikraftträdandet. Den skattskyldige skulle ha möjlighet att i stället för stickvärdet redovisa det verkliga anskaffningsvärdet. För obligationer och liknande fordringar föreslog utredningen samma lösning som för aktier. Beträffande marknadsnoterade fordringar som den skattskyldige innehade för systemets start föreslogs ett stickvärde för s.k. nollkupongare, dvs. obligationer som löper utan årlig eller på annat sätt förekommande ränta och som ges ut till ett pris som understiger det nominella beloppet. Som stickvärde skulle kursen för de först utgivna fordringarna i lånet tas upp. Även här skulle den skattskyldige ha möjlighet att redovisa det verkliga anskaffningsvärdet. Ett utökat kontrolluppgiftslämnande avseende värdepapper Beträffande optioner och terminer föreslog utredningen att i de fall en optionsaffär avslutades med kvittning, kontantavräkning eller förfall skulle kontrolluppgift lämnas om skattepliktig vinst eller avdragsgill förlust. Detsamma skulle gälla om en terminsaffär avslutades med kontantavräkning. Uppgiften skulle lämnas av det värdepappersinstitut hos vilket optionen eller terminen kontoförts eller av det institut som annars medverkat vid avslutningen av affären. Om options- eller terminsaffären avslutats med lösen eller leverans av den underliggande egendomen, skulle ingen kontroll- uppgift lämnas om vinst eller förlust. I stället skulle uppgift lämnas enligt de regler som föreslagits beträffande förvärv och avyttring av aktier och fordringar. Utredningen behandlade även frågan om det var möjligt att införa en skyldighet att innehålla preliminär skatt på vinster och gjorde därvid bedömningen att någon sådan skyldighet inte borde införas. Bedömningen grundades på att den valda lösningen för kontrolluppgiftslämnande avseende aktier och fordringar – vilken innebar att ingen uppgiftslämnare själv kunde beräkna vinsten – omöjliggjorde för utbetalaren att beräkna skatteavdraget. Ett särskilt yttrande som fogades till betänkandet avgavs av experterna . De ställde sig inte bakom förslaget och anförde bl.a. följande skäl. De samhälls- ekonomiska kostnaderna var större än de ökade skatteintäkterna och statens kostnadsminskningar. Den enskilde skulle hamna i ett underläge och rättssäkerheten urholkas om skattemyndigheterna skulle tolka kapitalbeskattningsreglerna utan att de skattskyldiga fått möjlighet att framföra sina synpunkter. Sekretesskyddet för den enskildes ekonomiska förhållanden kunde inte garanteras om register över medborgarnas latenta värdepappersvinster skulle finnas i ett nätverk åtkomligt för alla skattemyndigheter. De skulle missgynnas i förhållande till utländska institut. Många remissinstanser var negativt inställda till de förslag som lagt fram. Bl.a. påtalades att förslaget hade brister i fråga om rättssäkerhets- och integritetsaspekterna. Utredningen kritiserades också för att ha gjort en bristfällig analys av de samhällsekonomiska effekter som förslaget skulle medföra, Ett utökat kontrolluppgiftslämnande avseende värdepapper bl.a. hade utredningen inte beräknat kostnaderna för aktörerna på marknaden. Vidare påpekades att kontrolluppgiftsskyldigheten inte borde utvidgas ytterligare innan det hade gjorts en utvärdering av den kontrolluppgiftsskyldighet vid avyttring av finansiella instrument som tillämpats års taxering. Flera remissinstanser ansåg att det skulle vara ett avsevärt ingrepp i den personliga integriteten om skatteförvaltningen byggde upp ett register över alla medborgares innehav av aktier och andra värdepapper med uppgifter om anskaffningsvärden, latenta vinster och gjorda försäljningar. Somliga påpekade att det inte finns någon självklar rätt för det allmänna att ha uppgifter om vilka vinster en skattskyldig har möjlighet att ta fram innan denne ens har sålt sina värdepapper. Flera remissinstanser anförde också att förslaget skulle innebära att det infördes en ordning där skattemyndigheten tolkade skatte- lagarna och föreslog den skattskyldige vilka vinster eller förluster som skulle tas upp. Enligt kritiken skulle detta innebära att skatte- myndigheten gavs ett tolkningsföreträde framför den skattskyldige i taxeringsprocessen. Endast vissa delar av förslagen i be- tänkande har lett till lagstiftning. Det gäller bl.a. skyldigheten att lämna kontrolluppgift om utfärdande av optioner och slutförande av options- och terminsaffärer även i de fall då avräkningsnota inte skall upprättas. 6.3Skatteverkets kartläggning av skattefel vid aktieförsäljningar (SKV Rapport 2004:1) har gjort en kartläggning av skattefel m.m. i samband med fysiska personers redovisning av aktieförsäljningar vid taxering (SKV Rapport 2004:1). Med skattefel avsågs både redovisningsfel som de skattskyldiga hade gjort uppsåtligen och fel som hade gjorts av misstag till den skattskyldiges fördel eller nack- del. Kartläggningen omfattar i första hand försäljning av mark- nadsnoterade aktier. Enligt kartläggning äger ca 2 miljoner individer i marknadsnoterade aktier. Mellan 600 000 och 800 000 per- soner säljer aktier . Under det år kartläggningen avsåg uppgick antalet aktieaffärer till omkring 2,8 miljoner. Kartlägg- ningen visade att mellan av de personer som Ett utökat kontrolluppgiftslämnande avseende värdepapper hade sålt marknadsnoterade aktier m.m. gjorde fel vid sin redovis- ning av vinster eller förluster. Enligt bedömning har åtminstone hälften av de personer som gjort fel inte haft för avsikt att felredovisa. Av de skattskyldiga utelämnade affärer helt och redovisade affärer felaktigt. Vidare framgick att gjorde fel till sin egen nackdel. Andelen felaktigt redo- visade affärer uppgick till mellan . Av felen beräknas vara till fördel och till nackdel för de skattskyldiga. Skattefelet uttryckt i uträknad skatt uppskattades till brutto. Av beloppet beräknades avse underbeskattning och över- beskattning. Skattebortfallet på grund av felen beräknades således uppgå till ca . En del av felen åtgärdas dock vid den reguljära granskningen av deklarationerna. har med hänsyn härtill bedömt att en eliminering av skattefelet vid avyttring av marknadsnoterade aktier skulle innebära ökade skatteintäkter med ca . har dock påpekat att beräkningen av det beloppsmässiga skattefelet var behäftad med stor osäkerhet. Den population som undersökts hade en mycket sned fördelning där en liten andel personer svarade för en mycket stor del av det samlade försäljningsvärdet och vinsterna. Beroende på hur slumpen hade påverkat urvalet kunde det ha kommit med för mycket eller för litet av det beloppsmässiga felet för att det skulle vara representativt för hur det såg ut i total- populationen. bedömde att det inte var möjligt att uttala sig om i vilken riktning osäkerheten gick. Enligt granskning hade av de personer som gjort fel helt underlåtit att redovisa affärer. Intrycket hos deklarationsgranskare var att det här var fråga om misstag. Vidare har det funnits problem med hanteringen av splitar, emissioner och avknoppningar. Vissa deklaranter hade använt fel metod vid vinstberäkningen, dvs. varken genomsnittsmetoden eller schablonmetoden. Vidare förekom räknefel, felsummeringar och felskrivningar. Under vårt utredningsarbete har gjort en uppskatt- ning av de vanligaste typerna av fel som förekommer vid redovis- ningen av värdepapper. Där har framkommit att de fel som görs varierar beroende på vilka händelser som har ägt rum i de största aktiebolagen. Det vanligaste felet uppges dock vara att genomsnittsmetoden tillämpats felaktigt på så sätt att samtliga köp Ett utökat kontrolluppgiftslämnande avseende värdepapper och försäljningar inte har beaktats eller att någon genomsnitts- beräkning inte alls har gjorts. Det kan också vara fråga om att aktier av samma slag och sort som är registrerade i en annan depå inte har beaktats. Vad gäller bolagshändelser är det mycket vanligt att omkostnadsbeloppet redovisas fel då det förekommit en skattefri utdelning enligt lex ASEA. Vidare är det vanligt att inlösen- och återköpsförfaranden samt inköpserbjudanden orsakar problem vid redovisningen. 6.4Utgångspunkter för vårt arbete Som framgått av vår redogörelse skall kontrolluppgift lämnas när fysiska personer och dödsbon avyttrar aktier och andra värdepapper. Kontrolluppgiften innehåller upp- gifter om ersättningen, antalet avyttrade delägarrätter eller fordringsrätter samt deras slag och sort. Uppgifter om avyttrade värdepapper och ersättningen finns angivna på den specifikation över inkomna kontrolluppgifter som skickar ut till de skattskyldiga tillsammans med deklarationsblanketten. Däremot förtrycks inte några uppgifter om avyttringen på deklarationsblan- ketterna. De skattskyldiga skall på egen hand beräkna och redovisa kapitalvinster och kapitalförluster. Den kontrolluppgiftsskyldighet som föreligger innebär således att har en möjlighet att kontrollera om den skattskyldige har redovisat avyttringen. Däremot kan inte utifrån erhållen kontrolluppgift avgöra om kapitalvinsten eller kapitalförlusten är riktigt redovisad eftersom kontrolluppgiften inte innehåller uppgifter om det genomsnittliga omkostnads- beloppet för de avyttrade värdepapperen. Kontrolluppgiften fungerar alltså i första hand som en signal om att en avyttring har skett. Enligt kartläggning som redogjorts för ovan (SKV Rapport 2004:1) var det vid taxering ett stort antal personer som gjorde fel vid redovisningen av aktieaffärer. Pro- blemet med felaktiga redovisningar kvarstår således även efter det att en kontrolluppgiftsskyldighet om ersättningen vid avyttring av värdepapper infördes . De felaktiga redovisningarna innebär både att enskilda gör rättsförluster och att staten går miste om skatteintäkter. Detta måste anses vara ett i längden inte acceptabelt förhållande. Ett utökat kontrolluppgiftslämnande avseende värdepapper SOU 2006:35 Regeringen har i direktiven för vår utredning (dir. 2004:105 s. 10) uttalat att de problem som uppmärksammades i direktiven till kvarstår och gör sig gällande i än högre grad . Aktieomsättningen på Stockholmsbörsen har mer än tiodubblats . Allt fler enskilda äger aktier som möjligheterna att snabbt och enkelt göra affärer har ökat, inte minst genom Internethandeln. Därtill kommer att förutsättning- arna för att handla med värdepapper via utländska börser och marknadsplatser har förenklats. Mot denna bakgrund har rege- ringen funnit att det finns skäl att återigen utreda frågan om kontrolluppgifter om kapitalvinster och kapitalförluster. Den nuvarande metoden för vinstberäkning (genomsnitts- metoden) har kritiserats, bl.a. för de många och komplexa beräk- ningar som måste göras. Ett sätt att komma till rätta med det stora antalet felredovisningar av värdepappersavyttringar är som vi ser det att förenkla beskattningsreglerna så att redovisningen lättare kan hanteras av de skattskyldiga själva. Vårt uppdrag är emellertid inte att i förenklingssyfte göra en översyn av kapitalbeskattnings- reglerna. I stället består uppdraget i att utforma bestämmelser som gör det möjligt att med hjälp av kontrolluppgifter beräkna kapital- vinster och kapitalförluster vid avyttring av aktier och andra värde- papper. Först om det är nödvändigt för att möjliggöra att kontroll- uppgifter kan lämnas om kapitalvinster och kapitalförluster eller för att förenkla ett uppgiftslämnande, ingår det i vårt uppdrag att lämna förslag till ändringar av bestämmelserna om vinstberäkning. Vi anser också att en förutsättning för en mer genomgripande för- ändring av beskattningsreglerna är att det görs en bredare översyn utifrån ett större perspektiv än vad som är möjligt i förevarande utredning, som har till uppgift att konstruera ett system för kontrolluppgiftslämnande. En utgångspunkt för vårt arbete är därför att genomsnittsmetoden skall behållas. Emellertid har vi möjlighet att t.ex. föreslå modifieringar av metoden i syfte att för- enkla kontrolluppgiftslämnandet. Syftet med ett system med en utökad kontrolluppgiftsskyldighet beträffande värdepapper är bl.a. att underlätta redovisningen för de skattskyldiga samt att underlätta deklarationsgranskningen för . Det föreligger också en allmän strävan att kunna för- trycka så många uppgifter som möjligt i självdeklarationerna för fysiska personer och dödsbon. För att ett system med en utökad kontrolluppgiftsskyldighet med möjlighet till förtryckning på deklarationsblanketten av kapitalvinster och kapitalförluster skall Ett utökat kontrolluppgiftslämnande avseende värdepapper kunna fungera effektivt krävs emellertid att de kontrolluppgifter som lämnas till är av hög kvalitet. Även från rätts- säkerhetssynpunkt är det viktigt att kontrolluppgifterna är korrekta. En aspekt som måste beaktas vid utformningen av kontrolluppgiftssystemet är således att riskerna för att det lämnas felaktiga kontrolluppgifter minimeras så långt som det är möjligt. När det gäller att konstruera ett nytt system för att lämna kontrolluppgifter beträffande värdepapper finns det två möjliga vägar. Den ena är att uppgifter om anskaffningsutgifter lagras av de privata aktörerna (central värdepappersförvarare och/eller värde- pappersinstitut). Vid en avyttring utför de privata aktörerna vinst- beräkningar samt lämnar kontrolluppgifter som innehåller upp- gifter om kapitalvinster och kapitalförluster. Den andra vägen är en utökad kontrolluppgiftsskyldighet där de privata aktörerna lämnar sådana kontrolluppgifter som medför att kan erhålla korrekta uppgifter om anskaffningsutgifter. Vårt uppdrag – som det beskrivs i direktiven – är att i första hand undersöka om det är möjligt att införa ett system som innebär att de privata aktörerna lämnar kontrolluppgifter som omfattar uträknade kapitalvinster och kapitalförluster. Om införandet av ett sådant system är förenat med alltför stora svårigheter, skall vi enligt direktiven lämna förslag till en utökad kontrolluppgiftsskyldighet som dels innebär att uppgiftsskyldigheten för deklaranterna för- enklas, dels medför att kan erhålla korrekta uppgifter om anskaffningsutgifter. 7Fyra modeller där kontrolluppgifter lämnas om kapitalvinster Vårt uppdrag har i första hand bestått i att undersöka om det kan införas en skyldighet att lämna kontrolluppgifter om kapitalvinster och kapitalförluster då fysiska personer och dödsbon avyttrar aktier och andra värdepapper. Vi har därför utformat fyra olika modeller som innebär att de privata aktörerna på finansmarknaden lämnar kontrolluppgifter till om kapitalvinster och kapitalförluster. Kontrolluppgifterna skall sedan kunna förtryckas på deklarationsblanketterna. För att tydliggöra de olika modeller- nas särdrag har vi utformat modellerna uteslutande med sikte på aktier. De privata aktörer som i modellerna är skyldiga att lämna kontrolluppgifter varierar. En aktör är de värdepappersinstitut (kreditinstitut, t.ex. en bank, och värdepappersbolag) som handlar med finansiella instrument och som upprättar avräkningsnotor vid avyttringar. En annan aktör är de bolag som är registrerade som förvaltare av finansiella instrument enligt lagen (1998:1479) om kontoföring av finansiella instrument (kontoföringslagen). Även här är det framför allt fråga om banker och värdepappersbolag. En tredje aktör är de företag som enligt kontoföringslagen erhållit auktorisation som central värdepappersförvarare. Eftersom det endast finns en central värdepappersförvarare – VPC – kommer vi ibland att av praktiska skäl utgå från hur VPC har valt att organi- sera sin verksamhet och även i övrigt redogöra för förhållanden som avser VPC. Det är dock nödvändigt att de modeller där VPC är en av aktörerna ges en sådan generell utformning att reglerna också kan tillämpas beträffande andra centrala värdepappers- förvarare. Det är framför allt två omständigheter som komplicerar kon- struktionen av ett fungerande system där kontrolluppgifter lämnas om kapitalvinster och kapitalförluster vid avyttring av aktier. Fyra modeller där kontrolluppgifter lämnas om kapitalvinster det första kan en aktieägare ha aktier av samma slag och sort regi- strerade hos flera olika aktörer. Aktieägaren kan ha aktier konto- förda i sitt eget namn på ett eller flera vp-konton hos VPC. Därut- över kan aktieägaren ha aktier av samma slag och sort registrerade i depåsystemet hos en eller flera förvaltare. Detta betyder att om en av aktierna avyttras måste den som skall lämna kontrolluppgift om kapitalvinst eller kapitalförlust inhämta information om anskaff- ningsutgifterna för de aktier av samma slag och sort som är regi- strerade hos andra aktörer. Det är annars inte möjligt att göra en riktig vinstberäkning enligt genomsnittsmetoden. För det andra är det så att värdepappersinstituten enbart i vissa fall har anledning att registrera uppgifter om anskaffnings- utgifter för de olika aktieinnehaven i depåsystemet. Vp-kontona hos VPC innehåller inte några uppgifter alls om anskaffnings- utgifter. Eftersom det är så många olika omständigheter som kan påverka anskaffningsutgiften (t.ex. olika bolagshändelser som emissioner och utdelningar av värdepapper samt benefika förvärv) är det också i praktiken svårt för aktörerna att erhålla korrekta uppgifter i dessa avseenden.