sou · GUB341 · 2007-01-01 00:00:00 — Till ansvar skall inte heller dömas för anstiftan av eller med- hjälp till en gärning som avses i denna paragraf. 10 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om vilka åklagare som är behöriga att hand- lägga ärenden enligt denna lag. 11 § utövar inom sitt ansvarsområde tillsyn över att denna lag följs. 1 Kommitténs uppdrag och arbete tillsattes med uppgift att se över sanktionslagen, främst i syfte att anpassa den till det interna- regelverket på området. Enligt direktiven skall utredaren utreda möjligheterna till och i förekommande fall föreslå anpass- ningar, förenklingar och förbättringar i fråga om lagens tillämp- ningsområde, procedurregler, definitioner, straffstadgande och kopplingar till befintlig och framtida EU-rätt. I uppdraget ligger att utreda ett antal delfrågor, bl.a. att analysera den behörighetsfördelning som råder mellan och på sanktionsområdet. Utredaren skall också analysera hur uppfyller sina folkrättsliga åtaganden på sanktionsområdet när det gäller åtgärder mot terrorister och terroristorganisationer och lämna förslag på erforderliga lagändringar i sanktionslagen eller, om det bedöms lämpligare, i en särskild författning. Vid utformningen av sina förslag skall utredaren beakta vikten av att förfarandet vid användning av sanktioner som riktar sig mot enskilda tillgodoser högt ställda krav på rättssäkerhet och särskilt pröva i vilken ut- sträckning det kan förenas med en rätt till domstolsprövning. Enligt direktiven skall utredaren lägga fram lagförslag som har som utgångspunkt att det konstitutionella fördraget träder i kraft . Därutöver skall även ett alternativt förslag läggas fram, baserat på det nuvarande EG-rättsliga regelverket. Utredningens direktiv bifogas i sin helhet som bilaga 1. Kommitténs uppdrag och arbete Utredaren har biträtts av två experter och en sekreterare. har fjorton sammanträden hållits i och en omfattande elektronisk korrespondens förekommit. Utredaren arbetade inledningsvis under förutsättningen att det konstitutionella fördraget skulle träda i kraft , vilket skulle ha krävt ett delbetänkande från utredningen . Sedan de franska och holländska folken i folkomröstningar och röstat nej till fördraget stod det klart att detta inte kommer att träda i kraft . Mot bakgrund av den osäkerhet som råder i fråga om fördragets framtid har utredaren avstått från att lägga fram lagförslag som utgår ifrån att det skall träda i kraft . Utredaren och sekreteraren har samman- träffat med personer som representerar en särskild kompetens i de frågor som angått utredningen. Möten har hållits med bl.a. förre rättschefen i FN, ambassadören , riksåklagaren , professorerna samt med chefsjurist . Utredningen har på detta sätt fått värdefulla synpunkter i frågor av stor vikt för utredningen. 2 Sanktionssystemet - en översikt Behovet av en ny översyn av sanktionslagstiftningen är enligt ut- redningsdirektiven1 betingat av att förhållanden som har betydelse för dessa bestämmelser har förändrats på ett sätt som inte kunde förutses när den nu gällande lagstiftningen kom till. Förändring- arna berör huvudsakligen tre områden. För det första har genom sitt medlemskap i fått en praktisk erfarenhet av hur sanktioner genomförs inom unionen, en erfarenhet som saknades vid den nu gällande sanktionslagens tillkomst. Vidare har de senaste årens utveckling inneburit att generella sanktioner mot stater har blivit mindre vanliga och ersatts med s.k. riktade eller smarta sank- tioner mot medlemmar av en regim eller mot personer och grupper som kan misstänkas för inblandning i terroristhandlingar. Slutligen förväntades, för beslutet om direktiven, att det nya konstitutionella fördraget för Europeiska Unionen skulle träda i kraft . Förslaget om ett nytt fördrag – med bl.a. ändrade rättsliga grunder för sanktionsåtgärder – föranledde an- passningsändringar i den svenska sanktionslagen. Enligt direktiven skall utredningen också analysera vilka slag av sanktioner som och EU kan tänkas komma att fatta beslut om och särskilt beakta dem som tillkommer under utredningens gång. Förslagen skall syfta till en flexibel och framåtblickande sanktionslagstiftning. Mot bakgrund av uppdragets utformning finns det skäl att inled- ningsvis redovisa de olika aktörerna och regelsystemen på sank- tionsområdet samt hur sanktionernas innehåll och genomförandet av dem har utvecklats. Detta kapitel innehåller en sådan översikt. 1 Dir. 2005:34, se bilaga 1. Sanktionssystemet - en översikt 2.1Allmänt om internationella sanktioner Med internationella sanktioner avses här sanktioner som inte inne- fattar bruk av vapenmakt och som beslutas av enligt artikel 41 i , motsvarande åtgärder som beslutas av EU enligt avsnittet om en gemensam utrikes- och säkerhetspo- litik i samt de åtgärder som beslutas av EG och medlemsstaterna för att genomföra FN- och EU-besluten. Inter- nationella sanktioner riktades tidigare enbart mot stater men ut- vecklingen på området har medfört att sanktioner huvudsakli- gen riktas mot medlemmar av regimen i en stat eller mot organisa- tioner och enskilda som misstänks ägna sig åt terroristisk verksam- het. De senare behöver inte ha någon direkt anknytning till en stat. Internationella sanktioner kan huvudsakligen delas in i ekono- miska och icke-ekonomiska sanktioner. Ekonomiska sanktioner kan i sin tur indelas i handelssanktioner och finansiella sanktioner. Handelssanktioner blockerar import och export av varor till och från en stat. Finansiella sanktioner kan avse frysning av ekono- miska tillgångar och förbud mot penningtransaktioner, gåvor och kreditgivning. Icke-ekonomiska sanktioner kan innebära att diplo- matiska förbindelser avbryts eller att resande och transporter, tele- kommunikationer och annan informationsöverföring, sport- och kulturutövning hindras eller begränsas. Internationella sanktioner som riktas mot regimen i en stat syf- tar till att påverka regimens handlande och förmå den att respektera en internationell norm eller ett beslut som fattats före eller samti- digt med sanktionsbeslutet. När internationella sanktioner riktas mot organisationer och enskilda som anses ägna sig åt terroristisk verksamhet är syftet i första hand att förhindra terroristhandlingar. För handlar det i båda fallen om att upprätthålla internationell fred och säkerhet. Enligt artikel 24.1 i har FN:s medlemsstater överläm- nat huvudansvaret för upprätthållande av internationell fred och säkerhet till säkerhetsrådet. Av artikel 24.2 framgår att de särskilda befogenheter som säkerhetsrådet har för att fullgöra sina uppgifter återfinns i bl.a. kap. VII i stadgan, som har rubriken i händelse av hot mot freden, fredsbrott och angreppshandlingar. Sanktionssystemet - en översikt Bestämmelserna i kap. VII ger säkerhetsrådet mandat att vidta tvångsåtgärder för att upprätthålla internationell fred och säkerhet. I den inledande artikeln i kapitlet, artikel 39, beskrivs rådets man- dat i sådana situationer enligt följande: fastställer förefintligheten av hot mot freden, freds- brott eller angreppshandling och framlägger förslag eller fattar beslut om vilka åtgärder som skall vidtas i överensstämmelse med artiklarna 41 och 42 i syfte att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. Artikel 41 ger säkerhetsrådet rätt att besluta om internationella sanktioner av det slag som beskrivits ovan i avsnitt 2.1 mot den som hotar freden eller redan har gjort sig skyldig till fredsbrott. Det är alltså fråga om icke-militära sanktioner. I artikel 41 anges att åtgärderna kan innefatta fullständigt eller partiellt avbrytande av ekonomiska förbindelser, järnvägs-, sjö-, luft-, post-, telegraf-, och radioförbindelser samt annan samfärdsel liksom också avbrytande av diplomatiska förbindelser. Uppräkningen av åtgärder som kan komma ifråga är inte uttömmande utan en exemplifiering. Alla slags sanktioner som inte innefattar vapenmakt anses falla under denna artikel. Först om säkerhetsrådet finner att åtgärder enligt artikel 41 skulle bli eller redan har visat sig vara otillräckliga kan rådet besluta om militära sanktioner under artikel 42. Det generella våldsförbudet i artikel 2.4 är grundläggande i FN- stadgan. Bortsett från den individuella och kollektiva självförsvars- rätt som tillerkänns medlemsstaterna i artikel 51 är det endast som kan besluta om undantag från förbudet mot att bruka våld. anger inte vem som kan bli föremål för internatio- nella sanktioner. En given utgångspunkt vid dess tillkomst var att sanktioner skulle användas mot stater vilkas handlande utgjorde hot mot freden, fredsbrott eller angreppshandlingar. De första sanktionerna av icke-militär natur som beslutades av säkerhetsrådet riktades också mot stater och hade karak- tären av handels- och vapenembargon. , framför allt i samband med sanktionerna mot , uppmärksammades det att generella sanktioner mot en stat kan drabba civilbefolk- ningen hårt genom försämrade levnadsvillkor medan de ansvariga politiska ledarna inte påverkas nämnvärt av åtgärderna. Mot den bakgrunden utvecklades en ny strategi som innebar att sanktio- nerna i stället riktades mot medlemmarna av regimen i en stat, bl.a. Sanktionssystemet - en översikt genom att de ålades reserestriktioner och att deras tillgångar frys- tes. En vanlig beteckning för sådana riktade sanktioner är smarta sanktioner. Det är sådana sanktioner som sedan också har kommit att användas mot misstänkta terrorister och terroristorganisationer. Av artikel 27 i framgår att det krävs en majoritet av nio av rådets femton medlemmar, däribland alla de fem ständiga rådsmedlemmarna, för att säkerhetsrådet skall kunna fatta beslut om sanktioner. beslut är folkrättsligt bindande för medlemsstaterna enligt artikel 25. I artikel 48.2 i stadgan föreskrivs att säkerhetsrådets beslut för upprätthållande av internationell fred och säkerhet skall verkställas av medlemsstaterna både direkt och genom deras verksamhet inom de internationella organ som de är anslutna till. Av artikel 103 framgår slutligen att medlemsstaternas förpliktelser enligt går före deras förpliktelser enligt andra internationella överenskommelser. Med den syn på folkrättsliga förpliktelser som råder i vårt land gäller att ett beslut av säkerhetsrådet är bindande för som stat, men att det inte direkt kan grunda rättigheter och skyldigheter för enskilda fysiska eller juridiska personer. Detta är den s.k. dua- listiska principen, som alltså innebär att det krävs särskilda natio- nella föreskrifter för att säkerhetsrådets beslut skall gälla mot en- skilda i vårt land. När beslutar om internationella sanktioner till- sätter rådet ofta en sanktionskommitté med uppgift att övervaka hur medlemsstaterna genomför sanktionerna. Andra uppgifter för en sanktionskommitté kan vara att svara för relevant information och utfärda riktlinjer för genomförandet av sanktionerna, att ut- värdera sanktionernas effektivitet samt att rapportera till säkerhets- rådet. Om det är fråga om riktade sanktioner kan en viktig uppgift för sanktionskommittén också vara att föra en kontinuerligt upp- daterad lista med namn på personer, grupper och enheter som skall vara föremål för sanktioner. Det finns elva aktiva sanktionskommittéer under säkerhetsrådet. Sex av dessa kommittéer har till uppgift att föra listor över personer, grupper och enheter som skall vara föremål för sanktioner. I samtliga fall handlar det bl.a. om att frysa ekonomiska Sanktionssystemet - en översikt tillgångar och resurser för de listade personerna, grupperna och en- heterna. Följande sanktionskommittéer är nu aktiva under säkerhetsrådet: enligt resolution 751 (1992) rörande . Sanktionsregimen innehåller föreskrifter om ett vapenembargo. enligt resolution 918 (1994) rörande . Sanktionsregimen innehåller före- skrifter om ett vapenembargo mot non-governmental forces. enligt resolution (1997) rörande . Sanktionsregimen innehåller före- skrifter om ett vapenembargo och reserestriktioner för non- governmental forces samt förbud mot import av rådiamanter. enligt resolution (1999) rörande och talibanerna samt associerade indi- vider och enheter. Sanktionsregimen innehåller föreskrifter om reserestriktioner, frysning av tillgångar och förbud att tillhan- dahålla vapen, teknisk assistans och träning i fråga om militär verksamhet. Kommittén har till uppgift att föra en sanktions- lista avseende , medlemmar av , tali- banerna samt andra individer, grupper, verksamheter och en- heter som har samröre med dem. enligt resolution (2001) rörande counter-terrorism. Sanktionsregimen inne- håller föreskrifter om åtgärder mot finansiering och förbere- delse av terroristhandlingar och är riktad mot terrorism och terrorister i allmänhet. enligt resolution (2003) rörande . Sanktionsregimen innehåller föreskrifter om ekonomiska sanktioner mot medlemmar av den f.d. . Kommittén har till uppgift att identifiera in- divider och enheter ur den tidigare regimen som har ekono- miska tillgångar utanför eller som har flyttat ekonomiska tillgångar från . Medlemsstaterna skall frysa sådana ekono- miska tillgångar och överföra dem till en särskilt inrättad fond, the for . Sanktionssystemet - en översikt enligt resolution (2003) rörande . Sanktionsregimen innehåller föreskrif- ter om importförbud för vapen, diamanter och timmer samt om reserestriktioner och frysning av tillgångar för m.fl. personer som listas av kommittén. Kommittén har till uppgift att föra en sanktionslista. enligt resolution (2004) rörande . Sanktionsre- gimen innehåller föreskrifter om förbud mot försäljning av va- pen och vapenrelaterad materiel till vissa kongolesiska väpnade grupper samt om frysning av tillgångar och reserestriktioner för individer som listas av kommittén. Kommittén har till upp- gift att föra en sanktionslista. enligt resolution (2004) rörande . Sanktionsregimen innehåller föreskrifter om ett vapenembargo samt reserestriktioner och frysning av tillgångar för personer som listas av kommittén. Kommittén har till uppgift att föra en sanktionslista. enligt resolution (2005) rörande . Sanktionsregimen innehåller föreskrifter om ett vapenembargo samt om reserestriktioner och frysning av tillgångar för personer som listas av kommittén. Kommittén har till uppgift att föra en sanktionslista. enligt resolution (2005) rörande . Sanktionsregimen, som främst riktar sig mot dem som misstänks vara inblandade i mordet på f.d. premiärminister , innehåller före- skrifter om reserestriktioner och frysning av tillgångar mot dem som registrerats av sanktionskommittén efter anmälan av en särskild eller av reger- ing. har till uppgift att föra en sanktions- lista. 2.4Sanktioner beslutade av EU och EG EU kan besluta om internationella sanktioner med anledning av ett beslut eller en rekommendation av eller själv- ständigt, dvs. utan föregående FN-beslut. Sanktionssystemet - en översikt räknas till unionens yttre åtgärder och faller under den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, som regleras i avdelning V i EU- fördraget. Det finns inte några bestämmelser i som direkt handlar om internationella sanktioner. Artikel 11.1 i EU- fördraget, som anger EU:s målsättningar för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, har följande lydelse: Unionen skall fastställa och genomföra en gemensam utrikes- och sä- kerhetspolitik som omfattar alla områden inom utrikes- och säker- hetspolitiken och som skall ha som mål att skydda unionens gemensamma värden, grundläggande intressen, oavhängighet och integritet i överensstämmelse med grundsat- serna i , på alla sätt stärka unionens säkerhet, bevara freden och stärka den internationella säkerheten i enlighet med grundsatserna i samt i enlighet med principerna i slutakt och målen i Parisstadgan, inbegripet de som gäller yttre gränser, främja det internationella samarbetet, utveckla och befästa demokratin och rättsstatsprincipen samt re- spekten för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri- heterna. När EU beslutar om internationella sanktioner skall syftet vara att uppfylla någon av de i artikeln angivna målsättningarna. Det behö- ver alltså inte nödvändigtvis vara fråga om att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet utan kan primärt handla om något annat i artikeln angivet intresse. Enligt artikel 12 i EU- fördraget skall unionen sträva efter att förverkliga de mål som an- ges i artikel 11 genom att bl.a. besluta om gemensamma strategier, besluta om gemensamma åtgärder och anta gemensamma stånd- punkter. Det är fast praxis att EU beslutar om internationella sanktioner genom att anta gemensamma ståndpunkter. Artikel 15 i föreskriver att det är Europeiska unionens råd, mi- nisterrådet, som skall besluta att anta en gemensam ståndpunkt. Medlemsstaterna skall se till att deras nationella politik överens- stämmer med de gemensamma ståndpunkterna. be- slut att anta en gemensam ståndpunkt skall enligt artikel 23 vara enhälligt. har EU liksom FN börjat tillämpa riktade eller smarta sanktioner. har antagit vissa riktlinjer Sanktionssystemet - en översikt för genomförande av sådana sanktioner.2 Enligt dessa riktlinjer är det önskvärt att åtgärderna riktas så precist som möjligt mot dem som är ansvariga för den politik eller de åtgärder som har föranlett EU:s beslut om att införa sanktioner. När det gäller åtgärder för att genomföra resolutioner som har beslutat fram- går det av riktlinjerna att EU:s rättsliga instrument måste hålla sig strikt till dessa resolutioner. Enligt riktlinjerna förutsätts dock att EU får besluta om att tillämpa åtgärder som är mer restriktiva. I den mån innehållet i en gemensam ståndpunkt faller under EG:s kompetensområde, vilket är fallet med flertalet ekonomiska sanktioner, är det gemenskapen som svarar för genomförande av sanktionerna. Gemenskapens beslut tas i huvudsak i form av EG- förordningar som är direkt tillämpliga i medlemsstaterna. Det sker med stöd av artiklarna 60.1 och 301 i EG-fördraget samt, i före- kommande fall, med stöd av dessa artiklar i förening med artikel 308 i samma fördrag. Artiklarna 60.1 och 301 har följande lydelse: Om åtgärder från gemenskapens sida anses nödvändiga i ett sådant fall som avses i artikel 301, får rådet enligt förfarandet i artikel 301 vidta nödvändiga brådskande åtgärder gentemot berörda tredje länder vad gäller kapitalrörelser och betalningar. Om en gemensam ståndpunkt eller en gemensam åtgärd som har be- slutats enligt bestämmelserna om en gemensam utrikes- och säker- hetspolitik i förutsätter ett handlande från gemenska- pens sida som helt eller delvis avbryter eller begränsar de ekonomiska förbindelserna med ett eller flera tredje länder, skall rådet besluta om de brådskande åtgärder som är nödvändiga. Rådet skall besluta med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen. Den begränsning som ligger i begreppet tredje land har inte hind- rat ministerrådet att med stöd av artiklarna 60.1 och 301 besluta om sanktionsåtgärder mot dem som har kontrollerat statsapparaten i ett tredje land samt mot personer, oavsett var de befunnit sig, som har haft anknytning till dessa regimföreträdare och som har gett dem ekonomiskt stöd. Artikel 308 i EG-fördraget, den s.k. flexibilitetsklausulen, är en kompletterande rättslig grund som har använts tillsammans med artiklarna 60.1 och 301 vid beslut om en sanktionsåtgärd som inte 2 Riktlinjer för genomförande och utvärdering av restriktiva åtgärder (sanktioner) inom ramen för EU:s gemensamma utrikes och säkerhetspolitik, dok. nr: 15114/05 PESC 1084 FIN 475. Sanktionssystemet - en översikt har tillräckligt stöd i någon av de rättsliga grunderna i dessa artik- lar. Artikeln har följande lydelse: Om en åtgärd från gemenskapens sida skulle visa sig nödvändig för att inom den gemensamma marknadens ram förverkliga något av gemen- skapens mål och om detta fördrag inte innehåller de nödvändiga befo- genheterna, skall rådet genom enhälligt beslut på förslag från kommis- sionen och efter att ha hört vidta de åtgärder som behövs. Förutsättningen för att artikel 308 skall kunna användas är att det rör sig om en åtgärd som är nödvändig för att förverkliga något av gemenskapens mål inom den gemensamma marknadens ram. Det krävs enhällighet samt hörande av om en rätts- akt ska antas med artikel 308 som kompletterande rättslig grund. har med stöd av artiklarna 60.1, 301 och 308 beslutat om ekonomiska sanktionsåtgärder mot enskilda utan att något di- rekt samband förelegat mellan dessa personer och ett tredje lands territorium eller styrande regim. Det har också inträffat att vissa av dem som har träffats av sank- tionerna har varit medborgare i ett EU-land och befunnit sig på EU:s territorium. Det har i dessa fall främst varit fråga om frysning av penningmedel för personer som misstänkts för samröre med al- Qaida. Giltigheten av sådana åtgärder har prövats av Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt i en dom (mål T-306/01), som gällde sanktionerna mot den svenske med- borgaren och organisationen national Foundation. I fråga om den rättsliga grunden för åtgär- derna gjorde förstainstansrätten bl.a. bedömningen att hänsyn skall tas till den länk som finns mellan EG:s genomförande av sank- tionsåtgärder med stöd av artiklarna 60.1 och 301 i EG-fördraget och utrikespolitiska mål i artikel 11.1 (p 159 i do- men). Kampen mot den internationella terrorismen och finansie- ringen av den är enligt rätten hänförlig till EU:s mål inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, som de anges i artikel 11.1 i . Därför var det motiverat att i detta fall besluta om sanktionsåtgärder med artikel 60.1, 301 och 308 i EG- fördraget som rättslig grund. Domen har överklagats till EG-dom- stolen. Sanktionssystemet - en översikt Rättigheter och förpliktelser som följer av avtal mellan å ena si- dan en eller flera medlemsstater och å andra sidan ett eller flera tredje länder, som ingåtts före eller, för stater som ansluter sig senare, före tidpunkten för deras anslutning, ska enligt artikel 307 i EG-fördraget inte påverkas av fördragets be- stämmelser. Samtliga medlemsstater i EU har varit medlemmar i innan de blev medlemmar i eller EU. Artikel 307 bekräftar att de skyldigheter EU:s medlemsstater har enligt går före de skyldigheter som åvilar dem enligt EG-fördraget. Enligt förstainstansrättens ovan nämnda dom skall EG, trots att gemen- skapen inte själv är medlem i FN, på grund av EG-fördraget anses vara bunden av skyldigheterna enligt på samma sätt som medlemsstaterna. EG får varken åsidosätta de skyldigheter som åligger medlemsstaterna enligt eller hindra fullgö- randet av dessa. EG är skyldig att anta de bestämmelser som är nödvändiga för att medlemsstaterna skall kunna fullgöra dessa skyldigheter. Sanktionslagen (1996:95) har två huvudsakliga funktioner. Den innehåller dels en fullmakt för regeringen att snabbt, utan det sed- vanliga lagstiftningsförfarandet, genomföra FN:s och EU:s beslut om internationella sanktioner, dels en bestämmelse som straffbe- lägger brott mot förbud som regeringen har meddelat enligt lagen och förbud i om ekonomiska sanktioner. Sank- tionslagen innehåller också vissa bestämmelser om förverkande, avvisning och tvångsmedel. Av 3 § sanktionslagen framgår under vilka omständigheter re- geringen får meddela beslut om sanktioner. Enligt lagrummets för- sta stycke får det ske med anledning av ett beslut eller en rekom- mendation som avses i 1 § första stycket. Det gäller alltså dels in- ternationella sanktioner som har beslutats eller rekommenderats av i överensstämmelse med FN:s stadga, dels så- dana som har beslutats i överensstämmelse med bestämmelserna om en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik i och som syftar till att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. Förfarandet består formellt av två led. Regeringen förordnar att sanktioner enligt lagen skall genomföras och meddelar Sanktionssystemet - en översikt närmare föreskrifter om tillämpningen av sanktionerna. Förord- nandet skall överlämnas till för godkännande.