sou · GUB381 · 2007-01-01 00:00:00 — Bakgrunden till satsningen anges vara ett stort behov av hållbara modeller för förvaltning av vilt och fisk anpassade till både de långsiktiga miljömålen och allmänhetens intressen för jakt och fiske. Inom ramen för programmet utarbetas modeller som kan användas inom skogs- och viltförvaltning för att strukturera problem och för att göra förutsägelser som kan testas mot empiriska data. Enligt programbeskrivningen kommer forskningsprogrammet att lägga grunden för framtidens svenska viltförvaltning. Forskningen genomförs i nära samarbete med markägare, jägare, fiskare och andra berörda. Dessa grupper, liksom tjänstemän på länsstyrelser och andra myndigheter, anges vara viktiga aktörer både i forskningen och i den framtida viltförvaltningen. Stor vikt kommer att läggas vid ekonomiska och statsvetenskapliga frågeställningar och forskningen kommer att ha en tydlig koppling mellan god grundforskning och tillämpad hållbar förvaltning. SOU 2006:81 Klövviltproblematiken 199 11.9 Kort om älgförvaltning i I vårt östra grannland ser klövviltsituationen delvis annorlunda ut än i . Skogsbrukets utveckling visar stora likheter med det svenska när det gäller trakthyggesbrukets dominans . De naturgivna förutsättningarna, bl.a. med små rovdjursstammar liknar också de svenska förhållandena. 11.9.1 Färre älgar i Trots liknande förutsättningar är älgtätheten betydligt mindre i än i . Målsättningen är tre älgar per tusen ha, vilket man på vissa håll inte når ner till. Trots den med svenska mått mätt låga älgtätheten förekommer det lokalt betydande älgskador även i de finska skogarna. Den totala omfattningen är dock endast hälften så stor som i Sverige.29 11.9.2 och älgskadeersättning I fördelas älgjaktslicenser efter areal. Hänsyn tas således inte till älgtätheten. I ersätter staten även till viss del de skador som älg orsakar skogsbruket. Skogsägaren står för en självrisk på medan skador och tillväxtförluster som överstiger detta belopp ersätts av staten. Under förutsättning att skadorna inte är så små att självrisken underskrids svarar den även för värderingskostnaderna. Älgskador som är äldre än ersätts inte. 29 Skogforsk anger andelen älgbetningsskador med allvarliga konsekvenser i till medan de i ligger på . Skogsforsk, Jämförelse av finskt och svenskt skogsbruk, (under publicering). 201 12 Utarmning av biologisk mångfald 12.1 Direktiv I regeringens direktiv till uppdras utredaren att belysa vilka eventuella ytterligare åtgärder som krävs inom den svenska skogssektorn för att 2010-målet om att hejda utarmningen av biologisk mångfald ska kunna uppfyllas. När det gäller biologisk mångfald ska utredaren utgå ifrån den definition som är fastlagd i FN:s konvention om biologisk mångfald och de riktlinjer om hållbart nyttjande som har beslutats inom ramen för konventionen. 12.2 Regeringen om utarmning av biologisk mångfald I regeringens skrivelse om skogspolitiken sades att ansträngningarna för att bevara biologisk mångfald samt skogens natur- och kulturmiljövärden måste fortsätta.1 Regeringen menade att miljöhänsynen i skogsbruket hade utvecklats men kunde fortfarande bli bättre. Regeringen ansåg vidare att det fanns omfattande kunskapsluckor som måste fyllas om de uppsatta målen ska nås. Till exempel bedömdes cirka 2 000 skogslevande arter tillhöra någon av kategorierna på den s.k. rödlistan över mer eller mindre hotade arter. Detta faktum utgör, enligt regeringen, en stor utmaning för skogssektorn,. Regeringen framhöll att pekat på möjligheten att genom röjningsinsatser bidra till en ökad lövträdsandel och därmed till miljökvalitetsmålet Levande skogar, delmålet om förstärkt biologisk mångfald. Skydd i olika former för att bevara biologisk mångfald och kulturmiljövärden i skogen och den generella hänsynen till natur och kulturmiljön utgör basen för bevarandet av biologisk mångfald 1 Skr.2003/04:39. Utarmning av biologisk mångfald SOU 2006:81 202 i skogslandskapet, skrev regeringen. Bevarande kan ske både på markägarens eget initiativ och genom myndighetsbeslut av olika slag, ansåg regeringen. Regeringen menade att en effektiv medelsanvändning innebär att såväl strategier som bevarandemodeller behöver utvecklas i takt med att kunskaperna om hur man mest effektivt bevarar biologisk mångfald utvecklas. Vid sidan av bevarandeåtgärder krävs att sektorer och näringar, som använder de stora arealerna av mark och vatten i , i samarbete med samhället i övrigt utvecklar ett hållbart nyttjande i linje med den definition av begreppet som är fastlagd i konventionen om biologisk mångfald. 12.3 Den skogspolitiska propositionen om utarmning av biologisk mångfald I den skogspolitiska propositionen från 19932 föreslog regeringen att skyddet av den biologiska mångfalden skulle stärkas genom att ytterligare skogsmark avsattes som reservat och att avsättningstakten höjdes i förhållande till den dåvarande takten. Förslaget överensstämde i sina grundläggande delar med det förslag som den skogspolitiska kommittén hade lämnat till regeringen tidigare under . Remissinstanserna var eniga om behovet av att öka reservatsavsättningarna i stora delar av landet men de flesta var kritiska till den föreslagna preciseringen av ett mål för reservatsavsättningar. Miljömål halverar reservatsbehov Underlag som en grupp forskare tog fram på uppdrag av den skogspolitiska kommittén visade att en förändring av skogspolitikens inriktning, bl.a. genom inrättandet av ett nytt miljömål och ändringar i skogsvårdslagstiftningen, skulle mer än halvera reservatsbehovet jämfört med om skogsbruket skulle fortsätta som . Regeringen ansåg vidare att man, vid bedömningen av behoven av avsatt areal reservat, också måste väga in andra åtgärder såsom den normala hänsyn som ska tas vid alla åtgärder i skogsbruket, hur biotopskyddet tillämpades, skyddet för våtmarker, 2 Prop. 1992/93:226. SOU 2006:81 Utarmning av biologisk mångfald 203 hänsynstagande i gränslandet mellan skogsmark och jordbruksmark samt frivilliga åtaganden. Den inställningen styrktes av flera remissinstanser. I propositionen framhöll regeringen också att arbetet för att bevara den biologiska mångfalden måste utgå från kunskaper om landskap, inte enskilda bestånd eller fastigheter. Bevarandearbetet måste också ges en tidsdimension genom att skydda vissa typer av områden under skilda tidsperioder genom t.ex. civilrättsliga avtal mellan markägare och staten. Nya resurser krävdes för miljömål I regeringens proposition avsågs alltså att miljömålet skulle tillgodoses genom en kombination av ökade reservatsavsättningar och skärpt tillämpning av naturvårdshänsynen. Regeringens förslag gick därmed längre i fråga om naturvårdshänsynen i det ordinarie skogsbruket än vad kommittén föreslagit och regeringen konstaterade att nya resurser behövde avsättas om den biologiska mångfalden skulle kunna värnas enligt den föreslagna inriktningen. Regeringen ansåg att de krav på hänsyn i skogsbruket som beslutades i och med skogspolitiska beslut inte hade tillgodosetts men även om så hade varit fallet så skulle det knappast ha räckt för att nå de övergripande miljövårds- och naturvårdspolitiska mål som gällde efter det miljöpolitiska beslutet 1991.3 12.4 Konventionen om biologisk mångfald Konventionen om biologisk mångfald (CBD) öppnades för undertecknande i samband med UNCED i . Konventionen innebär bl.a. att varje land har ansvar för att bevara biologisk mångfald på gennivå, artnivå och ekosystemnivå. Enligt direktiven till ska utredningen utgå från den definition av biologisk mångfald som anges i konventionen och som lyder enligt följande: variationsrikedomen bland levande organismer av alla ursprung, inklusive från bland annat landbaserade, och andra akvatiska ekosystem och de ekologiska komplex i vilka dessa organismer ingår; detta innefattar mångfald inom arter, mellan arter och av ekosystem 3 Prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30. Utarmning av biologisk mångfald SOU 2006:81 204 Konventionen har tre övergripande mål: Bevarande av biologisk mångfald. Hållbart nyttjande av mångfaldens beståndsdelar. Rättvis fördelning av den nytta som kan utvinnas ur genetiska resurser. Bevarande och hållbart nyttjande ska tillsammans garantera att den biologiska mångfalden långsiktigt upprätthålls. Det tredje av de övergripande målen berör framför allt förhållandet mellan länder som tillhandahåller genetiska resurser och länder som med hjälp av teknik och kunskaper utvecklar produkter ur dessa resurser och kan ses som ett incitament för de förra att avsätta resurser för naturvård. Nödvändiga åtaganden och åtgärder I konventionstexten pekas på en rad behov av nationella åtaganden och åtgärder. Bland dem kan nämnas Utveckling av nationella strategier, planer eller program för biologisk mångfald. Engagerande av relevanta samhällssektorer i arbetet med dessa strategier. Identifiering och övervakning av biologisk mångfald. Forskning, utbildning och allmän medvetenhet om biologisk mångfald. Konsekvensbedömning och minimering av skadliga effekter. Enligt forskningsorganisationen utgörs de största hoten mot biologisk mångfald, globalt sett, av habitatförändringar, klimatförändringar, invasioner av främmande arter, överexploatering och föroreningar. 12.5 Biologisk mångfald i den svenska skogspolitiken De mål för biologisk mångfald som ska uppfyllas inom den svenska skogspolitiken är i huvudsak det skogspolitiska miljömålet samt miljökvalitetsmålet Levande skogar. finns också ett SOU 2006:81 Utarmning av biologisk mångfald 205 sextonde miljökvalitetsmål, Ett rikt växt- och djurliv, som berör skogen i många avseenden. Det övergripande skogspolitiska miljömålet formuleras i det skogspolitiska beslutet från 19934 på följande sätt: Skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga skall bevaras. En biologisk mångfald och genetisk variation i skogen skall säkras. Skogen skall brukas så att växt- och djurarter som naturligt hör hemma i skogen ges förutsättningar att fortleva under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd. Hotade arter och naturtyper skall skyddas. Skogens kulturmiljövärden samt dess estetiska och sociala värden skall värnas. Det skogspolitiska miljömålet konkretiseras i ett antal nationella sektorsmål som har beslutats av efter samråd med centrala aktörer inom skogssektorn inom ramen för det s.k. Nationella sektorsrådet. De nu gällande skogliga sektorsmålen avser perioden 20052010. En del av de nationella skogliga sektorsmålen är desamma som delmålen till miljökvalitetsmålet Levande skogar (se nedan). Miljökvalitetsmålet Levande skogar beslutades av år 19995 och de därtill hörande delmålen beslutades . Miljökvalitetsmålet Levande skogar har följande lydelse: Skogens och skogsmarkens värde för biologisk produktion skall skyddas som den biologiska mångfalden bevaras samt kulturmiljövärden och sociala värden värnas. Inriktningen är att miljökvalitetsmålet ska nås inom en generation. De delmål som finns formulerade om långsiktigt skydd av skogsmark, förstärkt biologisk mångfald och skydd för kulturmiljövärden siktar alla på måluppfyllelse medan det fjärde delmålet om åtgärdsprogram för hotade arter skulle vara uppnått . 12.6 uppföljning av miljökvalitetsmålen Efter beslut av har 16 miljökvalitetsmål och 72 delmål.6 Miljökvalitetsmålen följs upp av vid . presenterade sin 4 Prop. 1992/93:226, bet. 1992/93:JoU15. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6. 2004/05:150, bet, 2005:06/MJU3. Utarmning av biologisk mångfald SOU 2006:81 206 femte årliga rapport om miljömålen till regeringen. I rapporten, Miljömålen på köpet, görs bedömningar av om miljökvalitetsmålen kommer att nås och om delmålen kommer att nås inom den tidsram som är uppsatt för vart och ett av dem. Bedömningarna speglar dock inte enbart det faktiska tillståndet i miljön, utan också möjligheten att nå de av satta målen och delmålen. 12.6.1 Miljökvalitetsmålet Levande skogar bedömning för Levande skogar är fortfarande att miljökvalitetsmålet sannolikt inte kommer att uppnås , främst för att många av de biologiska processerna tar . Forn- och kulturlämningar skadas fortfarande i hög grad. anser att arbetet med att skydda värdefulla skogsområden måste öka i förhållande till den nivå som sker och att skogens sociala värden beaktas i kommande skogsvårdslagstiftning. avverkas skogar med mycket höga naturvärden, vilket anser vara negativt för möjligheterna att nå målet. Vidare gör bedömningen att påtagliga förbättringar för den biologiska mångfalden inte lär bli synliga förrän tidigast . Delmål 1 nås inte För delmål 1, Långsiktigt skydd av skogsmark, bedömer att det blir svårt att nå målet för naturreservat . Med nuvarande medelstilldelning och prisnivåer på skog och skogsmark kommer målet att nås först . Formellt skydd, frivilliga avsättningar och en hög nivå på hänsyn och anpassningar i skogsbruket är viktiga delar för ett hållbart skogsbruk, skriver i sin rapport. har antagit ett nationellt långsiktigt förhållningssätt, uttryckt som . Det innebär dels en strävan mot en skoglig markanvändning där av skogen genom olika former av formellt skydd och frivilliga avsättningar är undantagen från skogsbruk, dels att brukas med s.k. förstärkt hänsyn, exempelvis genom att undvika kalhyggesbruk. SOU 2006:81 Utarmning av biologisk mångfald 207 Delmål 2 och 4 uppnås För delmål 2, Förstärkt biologisk mångfald, bedömer att möjligheterna är goda att uppnå målet. När det gäller mängden död ved bedöms målet nås . Målnivån för äldre lövrik skog har i princip redan uppnåtts och arealen gammal skog är redan högre än det uppsatta målet. Delmål 3 avser skydd för kulturmiljövärden och bedöms inte kunna nås inom den utsatta tiden. Enligt delmål 4 ska åtgärdsprogram för hotade arter finnas och ha inletts . Enligt fanns 23 åtgärdsprogram, som berörde 52 hotade arter, vid utgången av och miljömålet anses därmed vara uppfyllt. Åtgärder för att stärka den biologiska mångfalden I sin rapport skriver att en gemensam nationell strategi för formellt skydd av skog (delmål 1) har fastställts av och och att har beslutat om nationella skogliga sektorsmål. Pågående åtgärder med syfte att stärka den biologiska mångfalden är, enligt rapporten, bl.a. att: utveckla metoder för att identifiera och sköta kontinuitetsskogar () genomföra utvecklingsfasen av åtgärdsprogrammet mot markförsurning och för ett uthålligt brukande av skogsmarken () utarbeta regionala strategier för formellt skydd av skog. Strategierna baseras på den avrapporterade nationella strategin (länsstyrelserna samt ). 12.6.2 Ett rikt växt- och djurliv antog ett sextonde miljökvalitetsmål, Ett rikt växt- och djurliv. Målet är formulerat på följande sätt: Den biologiska mångfalden skall bevaras och nyttjas på ett hållbart sätt, för nuvarande och framtida generationer. Arternas livsmiljöer och ekosystemen samt deras funktioner och processer skall värnas. Utarmning av biologisk mångfald SOU 2006:81 208 skall kunna fortleva i långsiktigt livskraftiga bestånd med tillräcklig genetisk variation. Människor skall ha tillgång till en god natur- och kulturmiljö med rik biologisk mångfald, som grund för hälsa, livskvalitet och välfärd. Till det sextonde miljökvalitetsmålet hör tre delmål; 1. förlusten av biologisk mångfald. ska förlusten av biologisk mångfald inom vara hejdad. Minskad andel hotade arter. ska bevarandestatusen för hotade arter ha förbättrats så att andelen arter som klassificeras som hotade ha minskat med jämfört med , och utan att andelen försvunna arter har ökat. ska det finnas metoder för att följa upp att biologisk mångfald och biologiska resurser såväl på land som i vatten nyttjas på ett hållbart sätt. ska biologisk mångfald och biologiska resurser såväl på land som i vatten nyttjas på ett hållbart sätt så att biologisk mångfald upprätthålls på landskapsnivå. Det sextonde miljökvalitetsmålet nås inte Det sextonde miljökvalitetsmålet följs upp . bedömer att målet blir mycket svårt att nå inom tidsramen, givet den tid det tar att vända hotbilden för såväl vissa miljöer som arter. Arbetet behöver effektiviseras, fokuseras och koordineras ytterligare, anser . I kommentarer till delmålen skriver att för att klara delmål 1 förutsätts bl.a. att arbetet med åtgärdsprogram för hotade arter genomförs som planerat, att antalet skyddade områden ökar betydligt snabbare än , att reservat och Natura 2000områden sköts och att frivillig miljöhänsyn, naturvårdsåtgärder och riktat artskydd ökar inom de areella näringarna. Dessutom behöver ett antal åtgärder genomföras inom bl.a. Levande skogar, enligt . Det är osäkert om de beslutade åtgärderna är tillräckligt omfattande för att hejda förlusten av biologisk mångfald fram . En säkrare bedömning kommer att tas fram till den fördjupade utvärderingen , skriver i sin rapport. SOU 2006:81 Utarmning av biologisk mångfald 209 Delmål 2 bedömer vara möjligt att uppnå , förutsatt att åtgärdsprogrammen för hotade arter genomförs. pekar rådet på att antalet hotade arter inte har minskat . För delmål 3 skriver att metoder för att följa upp delmålet kommer att vara framtagna . Rådet bedömer det däremot som svårt att nå ett hållbart nyttjande av biologisk mångfald och biologiska resurser . Det beror, enligt , främst på att omställningar i bl.a. de areella näringarna tar tid att genomföra. 12.7 ArtDatabanken och ArtDatabanken arbetar med kunskapen om den biologiska mångfalden i och är en för och () gemensam arbetsenhet. ArtDatabankens primära uppgifter är att samla in, lagra, utvärdera och tillhandahålla information om hotade och sällsynta växter och djur. En grund i detta arbete är att bedöma arters hotsituation och status och att utarbeta och revidera s.k. rödlistor. ArtDatabanken tar också fram förslag till åtgärdsprogram för enskilda arter eller biotoper och deltar i utvärderingen av utförda program. För att leva upp till de krav som ställs i konventionen om biologisk mångfald, beslöt 1994 att bilda ett nationellt centrum för biologisk mångfald (CBM). Arbetet går ut på att initiera och samordna forskning, utbildning och information med sikte på att bevara, restaurera samt hållbart nyttja biologisk mångfald i . CBM deltar också i internationella samarbeten som syftar till att lösa problem inom biodiversitetsområdet. CBM är en centrumbildning gemensam för SLU och . 12.7.1 CBM och ArtDatabankens lägesbeskrivning till I ett material som presenterades för sammanfattar ArtDatabanken och CBM () sin syn på läget för den biologiska mångfalden i den svenska skogen i följande punkter: Utarmning av biologisk mångfald SOU 2006:81 210 Det tar att vända den negativa utvecklingen för biologisk mångfald i skog som 1900-talets utnyttjande av naturresurser lämnat i arv, men det går! En förutsättning är att se dagens situation som den är, trots omfattande insatser en fortsatt, om än inbromsad, negativ utveckling. Allt tydligare målsättningar för naturvård kommer att utvecklas framöver. Det blir då också tydligare vad som faktiskt behöver genomföras för att nå målen. Det kommer i sin tur att ställa tydligare krav på lagstiftning och andra styrmedel. Kraftfulla satsningar krävs för att nå målen Enligt ArtDatabanken och CBM pekar modern forskning på att av mängden lämpligt habitat bör finnas kvar på landskapsnivå, för att arter inte påtagligt ska påverkas av negativa fragmenteringseffekter. I är av produktiv skogsmark nedanför gränsen för fjällnära skog avsatt för naturvårdsändamål. diskuteras nivån , fördelad som juridiskt skyddad och frivilligt avsatt mark. En sådan strategi ställer mycket höga krav på såväl de frivilliga avsättningarna som på den hänsyn som tillämpas på övriga av arealen, menar och . Mot bakgrund av detta har man svårt att se att det svenska skogsbruket, som det praktiseras , leder till att nationella miljökvalitetsmål och internationella åtaganden nås. Kunskapsläget medger inte noggranna kvantifieringar av hur mycket som behöver göras, enligt ArtDatabanken och CBM, men det är helt klart att om ska nå nationella målsättningar för naturvård och biologisk mångfald måste nivån på områdesskydd, restaureringar och skötsel höjas betydligt, och ges en tydligare strategi. Detta är genomförbart men kräver fortsatta kraftfulla satsningar, enligt ArtDatabanken och CBM. Det nationella miljökvalitetsmålet Levande skogar innebär en hög ambitionsnivå. När dagens delmål har uppnåtts väntar en utvärdering av hur nya delmål ska formuleras för att det övergripande målet ska kunna nås. ArtDatabanken och CBM bedömer att det nya miljökvalitetsmålet för växt- och djurliv är än mer SOU 2006:81 Utarmning av biologisk mångfald 211 långtgående – målen för artbevarande är betydligt svårare att nå än t.ex. dagens delmål för lövandel i skog. EU ställer hårdare krav Enligt ArtDatabanken och CBM kommer EU att ställa allt hårdare krav på att som medlemsland redovisar hur man tänker säkerställa gynnsam bevarandestatus, dvs. biologiskt godtagbara nivåer på naturtypers utbredning, kvalitet m.m., samt arters populationsstorlek och -utveckling. Det här kan komma att få stor betydelse för de svenska målsättningarna, inte minst då EUdirektiven är juridiskt bindande, till skillnad från t.ex. våra nationella miljökvalitetsmål. Skogsvårdslagens intentioner om jämställda mål för produktion och naturhänsyn är goda, anser ArtDatabanken och CBM men menar att principen om frihet under ansvar har resulterat i att en lägstanivå när det gäller frivillig naturvårdshänsyn i stort sett saknas. Vad är egentligen en naturvårdshänsyn som är så låg att den är lagstridig frågar sig ArtDatabanken och CBM i presentationen till . Det är, enligt CBM och ArtDatabanken uppenbart att skogsvårdslagen inte styr näringen mot de mål som finns. I denna situation hade skogscertifieringen kunnat vara ett verksamt verktyg. Utvecklingen har dock visat att skogscertifieringen inte lyckats skapa en naturvårdshänsyn som på ett kraftfullt sätt förändrar läget, anser ArtDatabanken och CBM. I presentationen hänvisas till en rapport från () år 1999.7 RRV skriver i rapporten att Det går inte att utforma kravregler i SVL eller åtföljande föreskrifter eller förelägganden som innebär att portalparagrafens jämställande av miljömålen med produktionsmålen kan genomdrivas med hjälp av lagen. Medel till områdesskydd De medel som beslutats politiskt för inköp av skog till naturvårdsändamål har inneburit en betydande förstärkning, anser ArtDatabanken och CBM. Utan dessa beslut hade dagens situation sett betydligt mörkare ut. 7Riksrevisionsverket, arbete för att jämställa miljömålet med produktionsmålet, revisionsrapport 1999.31, 1999. Utarmning av biologisk mångfald SOU 2006:81 212 Åtgärder för att hindra utarmningen av biologisk mångfald I skrivelsen till pekar ArtDatabanken och CBM gemensamt ut ett antal åtgärder som de bedömer vara nödvändiga för att uppfylla 2010-målet om att hejda utarmningen av biologisk mångfald. Följande åtgärder behövs: Dramatiskt ökad tillgång till viktiga substrat, strukturer & funktioner. Hantering av utdöendeskulden – riktade restaureringsinsatser. Kontinuitetsskog: andra brukningsformer än trakthyggesbruk. Åtgärdsprogram för hotade arter. ArtDatabanken och CBM anser att man behöver arbeta på många plan för att hejda utarmningen av biologisk mångfald. Man anser bl.a. att det är nödvändigt att arbeta med strategier på landskapsnivå, liksom att arbeta med alla typer av skog, från urskogsreservat till hårt brukad produktionsskog. LEKO, som är arbetsmodell för att samordna arbetet med naturvård i ett småskaligt landskap med många markägare, förs fram som ett positivt exempel på hur man kan arbeta med att hejda utarmningen av biologisk mångfald på privatägd mark. ArtDatabanken och CBM anser också att möjligheterna att arbeta med arrondering behöver förstärkas väsentligt eftersom arronderingen ofta är en förutsättning för att kunna arbeta effektivt med naturvård. Satsningarna på juridiskt bundna och frivilliga avsättningar måste fortsätta. Det är dock mycket viktigt att det inte leder till att behoven av skötsel försummas.