sou · GUB396 · 2007-01-01 00:00:00 — ger alltså ett visst meddelarskydd men det är inte klart var gränserna går. Med förevarande regleringsalternativ kommer alltså ett visst med- Hur skulle ett nytt grundlagsskydd delarskydd, och därmed en viss begränsning i ansvaret för yttranden, att gälla men det blir betydligt mindre klart i vilken omfattning med- delare skyddas mot ingripanden och vem som kan bli ansvarig för ett yttrandes innehåll än med nuvarande reglering. Det kan noteras att källskyddet i andra länder huvudsakligen avser journalisters rätt att inte avslöja uppgiftslämnare och inte uppgiftslämnarnas frihet från ansvar (se t.ex. Barendt, Freedom of Speech, 2 ed. s.435 ff. samt sist i avsnitt 9.4.2 i redogörelse, bilaga 8). Grundlagsskyddet för principerna om särskild brottskatalog och särskild rättegångsordning faller bort helt med förevarande alter- nativ. Ett skydd av den typ som här skisserats torde ge avsevärt färre problem i förhållande till EG-rätten än nu gällande skydd eftersom det är så kortfattat och obestämt. I den mån det överensstämmer med skyddet enligt gäller det också redan enligt konventionen och EG-rätten. Det skydd som skisserats och som utgörs av ett tillägg till 2 kap. 13 § RF skulle också kunnas uppnås genom att regeln place- rades i 2 kap. 12 § RF eller som en fristående regel i en ny paragraf i 2 kap. RF. För att ge skydd också åt principerna om ensamansvar, särskild brottskatalog och särskild rättegångsordning skulle man även kunna formulera regeln enligt följande (tillägg till den diskuterade regeln är kursiverade): I fråga om yttranden som offentliggörs genom skrifter, tekniska upp- tagningar och elektroniska överföringar skall i synnerhet iakttas grund- satser om 1.frihet från censur och andra hindrande åtgärder före annat offentliggörande än visning av rörliga bilder, 2.etableringsfrihet för annat än etersändningar, 3.frihet att sprida yttranden till allmänheten, 4.rätt att lämna uppgifter för sådant offentliggörande, 5.ensamansvar för författare, utgivare och annan, 6.särskild beskrivning av vilka gärningar som får medföra straff- och skadeståndsansvar som yttrandefrihetsbrott samt 7.särskild rättegångsordning med Justitiekanslern som åklagare och med juryprövning av yttrandefrihetsbrott. Punkten 7 innebär då grundlagsskydd för principen om att JK är åklagare i mål som gäller yttrandefriheten och för principen att jury skall pröva yttrandefrihetsbrott. Punkterna 5 och 6 ger däremot Hur skulle ett nytt grundlagsskydd inte på samma sätt grundlagsskydd. De anger ju inte i sak vem som skall bära ensamansvaret i olika fall respektive vilka gärningar som utgör yttrandefrihetsbrott utan överlämnar detta att bestämmas i vanlig lag. Dessa principer får alltså ett sämre skydd med förevaran- de alternativ än med nu gällande skydd enligt TF och YGL. En utökad lagprövningsrätt kan dock kompensera en sådan försämring i större eller mindre mån. Detta alternativ innebär att TF och YGL upphävs och att tryck- och yttrandefriheten skyddas genom artikel 10 i , RF:s nu gällande allmänna regler om yttrandefriheten och ett nytt kapitel 3 i RF med rubriken i vissa medier. I detta kapitel anges de grundläggande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna på ett utförligare sätt än i den paragraf som diskuteras ovan i avsnitt 8.2.1. Detaljreglerna ges i en vanlig lag, här benämnd Massmedielagen. I RF anges också vilka medier som skall omfattas av den lagen, dock utan någon närmare definition av medierna. Eftersom förevarande alternativ innebär att TF och YGL upphävs och ersätts av ett nytt 3 kap. i RF måste hänvisningen till TF och YGL i det nu gällande andra stycket i 2 kap. 1 § RF ersättas med en hänvisning till 3 kap. RF beträffande friheten att yttra sig i skrifter, tekniska upptagningar, ljudradio, television och vissa liknande över- föringar. I paragrafens tredje stycke upphävs hänvisningen till 2 kap. TF om allmänna handlingars offentlighet. Reglerna om allmänna handlingar flyttas in i ett nytt 4 kap. i RF till vilket hänvisning i stället sker. Det nya 3 kap. har som nämnts rubriken i vissa medier. I 1 § anges att kapitlet gäller yttrandefriheten i skrifter, tek- niska upptagningar och ljudradio- och televisionsprogram som är avsedda för allmänheten med den närmare avgränsning som anges i en särskild lag (Massmedielagen). Det anges också att kapitlet även gäller för andra överföringar till allmänheten med hjälp av elektro- magnetiska vågor i den omfattning som närmare anges i den lagen. De följande 2–13 §§ ger grundlagsskydd åt de tryck- och yttrande- frihetsrättsliga principerna. I nu gällande TF och YGL läggs den närmare innebörden i principerna detaljerat fast i en mängd bestäm- melser. I det förevarande alternativet anges innebörden i principerna mindre exakt. För närmare precisering av innebörden hänvisar vissa Hur skulle ett nytt grundlagsskydd av grundlagsbestämmelserna i förevarande alternativ till vanlig lag. I 14 § anges också att föreskrifter i övrigt som angår friheten att yttra sig i skrifter, tekniska upptagningar och program meddelas i en särskild lag och av 15 § följer slutligen att den lag som det hänvisas till i vissa av de föregående paragraferna och som avses i 14 § (Massmedielagen) stiftas genom ett beslut varom minst tre fjärde- delar av de röstande förenar sig eller i samma ordning som grund- lag. I 2 § fastslås rätten att framställa och sprida skrifter och tekniska upptagningar. 3–4 §§ gäller etableringsfriheten för program och överensstämmer i sak med 3 kap. 1–2 §§ nu gällande YGL. Det an- ges i 3 § att med program avses innehållet i ljudradio, television och därmed jämställda överföringar med hjälp av elektromagnetiska vågor. I 5 § skyddas principen om förbud mot censur och hind- rande åtgärder. Eftersom förevarande alternativ innebär att skyddet för tryck- och yttrandefriheten inte längre regleras fullständigt i grundlagen kan den nu gällande exklusivitetsprincipen som kommer till uttryck i YGL genom lokutionen utan stöd i denna grundlag inte längre gälla. Den ersätts här av uttrycket utan stöd i den lag som avses i 14 §. Regeln i 6 § slår fast meddelar- och anskaffar- friheten och anger att i dessa rättigheter får begränsningar göras endast genom lag till skydd för rikets säkerhet eller till skydd mot uppsåtligt offentliggörande av uppgifter som omfattas av undantag från offentlighetsprincipen enligt 4 kap. I 7 § slås rätten till anony- mitet fast liksom tystnadsplikten och efterforskningsförbudet. I fråga om efterforskningsförbudet anges att efterforskning inte får ske i vidare mån än som erfordras för åtal eller annat ingripande som inte står i strid med den lag som avses i 14 §. I 8 § anges att straff och skadestånd inte får dömas ut på grund av innehållet i en skrift, en teknisk upptagning eller ett program i andra fall än när framställningen utgör ett sådant yttrandefrihetsbrott eller annan gärning som anges i den lag som avses i 14 §. Gränserna för vad som är tillåtet att yttra kan alltså ändras genom ändring av vanlig lag. I 15 § finns emellertid som nämnts en regel om att ett särskilt lagstiftningsförfarande gäller vid ändring av den lag som avses i 14 §. Till skillnad mot vad som gäller är grundlagstift- ningsförfarandet inte obligatoriskt. Bestämmelsen i 9 § ger grundlagsskydd åt principen om ensam- ansvar. I paragrafen anges att det för periodisk skrift, teknisk upp- tagning och program skall finnas en utgivare och att denne i första hand svarar för yttrandefrihetsbrott. Vidare anges att för skrift som Hur skulle ett nytt grundlagsskydd inte är periodisk svarar i första hand författaren. Sist i bestämmel- sen anges att om det inte finns någon sådan som kan hållas ansvarig svarar i stället den som anges i den lag som avses i 14 §. I 10 § ges grundlagsskydd åt de principer som gäller i fråga om skadestånd med den skillnaden att yttrandefrihetsbrotten inte anges i grund- lagen. Det anges att den som är ansvarig för yttrandefrihetsbrott i första hand svarar för skadestånd på grund av sådant brott. Det solidariska ansvaret för skadestånd för ägare till periodisk skrift, för- läggare, den som låtit framställa en teknisk upptagning respektive den som bedriver programverksamheten slås också fast. 11–13 §§ ger skydd åt principen om särskild rättegångsordning genom regler bl.a. om att JK är ensam åklagare i mål om yttrandefrihetsbrott och om att sådana mål där talan förs om ansvar skall avgöras med jury. Kapitlet avslutas med 14 och 15 §§. De handlar som redan nämnts om den lag som skall ange de mera detaljerade reglerna (Mass- medielagen) och om hur denna lag stiftas. Massmedielagen bör i vart fall innehålla regler om vilka medier som omfattas av lagen, dvs. en definition av tekniska upptagningar och angivande av vilka ljudradio- och TV-sänd- ningar och andra överföringar som omfattas av lagen vilka yttranden som med hänsyn till sitt innehåll inte omfattas av lagen och det nya 3 kap. RF även om de framförs i sådana medier som faller in under tillämpningsområdet, t.ex. mot- svarigheter till 1 kap. 8–10 §§ TF och 1 kap. 12–13 §§ YGL om bl.a. upphovsrätt, kommersiella annonser och barnpornografi vilka gärningar som utgör yttrandefrihetsbrott i vilka fall en meddelare kan fällas till ansvar undantag från tystnadsplikten och straffbestämmelser om brott mot tystnadsplikten vem som utser utgivare, vilka krav som ställs på utgivaren, vem som efter författaren/utgivaren svarar för yttrandefrihetsbrott i vilka fall JK får överlämna åklagaruppgiften till allmän åklagare utseende av jury och om rättegången i övrigt Eftersom närmare definitioner av de medier som omfattas av 3 kap. RF inte finns intagna i RF blir tillämpningsområdet för grundlags- Hur skulle ett nytt grundlagsskydd skyddet med förevarande alternativ mindre klart än . Det lämnas i större utsträckning än åt lagstiftaren och domstolarna att av- göra grundlagens tillämpningsområde. Huruvida tillämpningsom- rådet blir större eller mindre blir alltså beroende av utformningen av den lag som avses i den skisserade 3 kap. 14 § RF (Massmedie- lagen). Om definitionerna i Massmedielagen utformas helt i överens- stämmelse med nu gällande TF och YGL blir tillämpningsområdet för skyddet detsamma som . Hur tillämpningsområdet än bestäms i den lagen blir en skillnad mot att ändring av tillämp- ningsområdet för det detaljerade skyddet inte måste ske genom grundlagsändring, se den skisserade 3 kap. 15 § RF. Grundlagsskyddet kommer fortfarande att vara i viss mån tek- nikberoende eller mediebundet eftersom 3 kap. RF gäller för vissa medier. Teknikberoendet kan dock sägas bli mindre eftersom defi- nitioner av medierna inte finns i grundlagen. kommer de mera detaljerade reglerna i Massmedielagen dock att kräva närmare angivelse av tillämpningsområdet, t.ex. regler om vilka program och liknande överföringar som skall omfattas av skyddet, jfr 1 kap. 9 § i nu gällande YGL. När det gäller de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna kan konstateras att alla principer har erhållit något skydd genom reglerna i det skisserade 3 kap. RF men att den särskilda brotts- katalogen inte längre finns intagen i grundlagen. Principernas inne- håll är inte lika uttömmande beskrivet som i det nu gällande grund- lagsskyddet. En närmare beskrivning kan göras i Massmedielagen. Om den lagen utformas helt i överensstämmelse med nu gällande TF och YGL kommer de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga prin- ciperna att gälla i samma utsträckning som men skyddet blir inte lika stabilt eftersom ändring av skyddet inte måste ske genom grundlagsändring. En utökad lagprövningsrätt kan dock delvis kompensera detta. Genom regeln i 3 kap. 15 § RF blir skyddet mera stabilt än om Massmedielagen skulle kunna stiftas genom ett enkelt majoritets- beslut. Å andra sidan uppnår man knappast någon avsevärt större flexibilitet än vad som gäller med dagens skydd. För att uppnå likhet med den nu gällande principen om särskild brottskatalog inklusive principen om dubbel straffbarhet skulle brottskatalogen behöva tas in i RF. Den variant som valts här, för att hålla 3 kap. RF kort, innebär att det för ändring i brotts- katalogen, dvs. ändring beträffande gränserna för vad som är Hur skulle ett nytt grundlagsskydd tillåtet att yttra, är tillräckligt med ändring av Massmedielagen på det sätt som anges i 3 kap. 15 § RF. Man kan också tänka sig att ta in brottskatalogen i 3 kap. RF och därigenom få samma skydd i fråga om gränserna för vad som är tillåtet att yttra som . Huruvida problemen med nu gällande reglering, t.ex. svårighe- terna att fastställa om skyddet gäller eller inte, kommer att kvarstå beror på hur Massmedielagen utformas. Om den utformas helt i överensstämmelse med nu gällande TF och YGL blir effekten en- bart att nu gällande avgränsningsproblem m.m. flyttas från grundlag till vanlig lag, inte att de löses. Det blir dock lättare att anpassa skyddet till teknikutvecklingen. Även frågan huruvida det här diskuterade alternativet är lättare att förena med EG-rätten än nu gällande reglering beror av hur Massmedielagen utformas materiellt. Redan de i 3 kap. RF angivna principerna kan emellertid innebära konflikter med EG-rätten, t.ex. principerna om meddelarfrihet, rätt till anonymitet och efterforsk- ningsförbud. Det här diskuterade alternativet innebär alltså inte att risken för konflikter med EG-rätten helt undanröjs. Det torde dock inte framstå som så principiellt tveksamt om EG-rätt får ta över vanlig svensk lag som om den tar över svensk grundlag utan att detta kommer till uttryck i lagstiftningen. Nya EG-regler kan dessutom få ett snabbare genomslag i den svenska lagstiftningen. Frågan om ökat utrymme för lagprövning (eventuellt i en författ- ningsdomstol) aktualiseras även i detta alternativ. Detta alternativ innebär att TF och YGL läggs samman till en ny yttrandefrihetsgrundlag till skydd för både yttrandefriheten i tryckta skrifter, tekniska upptagningar samt radioprogram och andra lik- nande överföringar. Alternativet innebär också materiella ändringar i förhållande till vad som gäller i fyra avseenden. Ändringarna, som överensstämmer med vad som förs fram som tänkbara lösningar på de nuvarande största problemen i avsnitt 5.2, är följande: 1) en stencilregel för tekniska upptagningar införs (se 1 kap. 9 § nya YGL), 2) grundlagsskydd för e-bio och annan offentlig uppspelning ur en databas införs (se 1 kap. 13 § första stycket 3 nya YGL), 3) data- basregeln ändras för att klargöra att även verksamhet som drivs av en redaktion för stencilerade eller på liknande sätt framställda skrifter omfattas av det automatiska grundlagsskyddet (se 1 kap. Hur skulle ett nytt grundlagsskydd 13 § första stycket nya YGL) samt 4) förslaget i beredningens delbetänkande SOU 2004:114 angående ändring av 1 kap. 6 och 9 §§ YGL genomförs för att klargöra webbsändningsregeln i 1 kap. 6 § första stycket andra meningen YGL och gränsdragningen mot 1 kap. 9 § YGL (se 1 kap. 10 § och 13 § första stycket nya YGL). Vid genomförandet av sammanslagningen har utgångspunkten tagits i YGL och i den grundlagen har tillägg och justeringar gjorts för att täcka in . I de fall då YGL hänvisar till TF har förts in i den nya YGL. En språklig modernisering har också genomförts. Termen radioprogram har bytts ut mot pro- gram utan att någon materiell ändring mot vad som avses med radioprogram är avsedd. Eftersom den nya YGL är en sammanhållen grundlag för både tryck- och yttrandefriheten ersätts termen tryck- frihet med begreppet yttrandefrihet. Medierna behandlas i ordningen skrifter, tekniska upptagningar och program vilket innebär en änd- ring i förhållande till nu gällande YGL där radioprogram behandlas före tekniska upptagningar. Sammanslagningen resulterar i en ny yttrandefrihetsgrundlag med 13 kapitel där de materiella reglerna överensstämmer med dem som gäller utom på de fyra ovan nämnda punkterna där ändringar vidtagits. Genom stencilregeln för tekniska upptagningar minskar man det enligt beredningens mening största problemet med nu gällande reglering enligt TF och YGL nämligen svårigheten att avgöra om YGL är tillämplig på tekniska upptagningar. De övriga ändringarna innebär att gränsdragningsproblemen minskar och att digital bio och annan offentlig uppspelning ur en databas får grundlagsskydd. Vad som i avsnitt 8.1 konstaterats i fråga om en sammanslagning av utan några materiella ändringar gäller till stor del även i fråga om det här presenterade alternativet. Det är sålunda inte särskilt komplicerat att slå samman TF och YGL till en grundlag eftersom YGL är utformad med TF som förebild. Det är dock tvek- samt om den nuvarande uppdelningen av skyddet för yttrandefri- heten på två grundlagar egentligen innebär något problem i sig och om en sammanslagning av utgör någon förbättring, ens i pedagogiskt avseende. Den sammanslagna grundlagen skulle ju bli mycket omfattande och de specialregler som är motiverade av de olika mediernas särdrag skulle alltjämt finnas kvar. En samman- slagning innebär inte heller i sig att teknikberoendet minskar. En sammanslagning kan också väntas leda till samma invändningar om smittoeffekt, dvs. risk för uttunning av skyddet för tryckfriheten, Hur skulle ett nytt grundlagsskydd som framfördes i anledning av förslaget till en utbyggnad av TF med en andra avdelning om offentliga framställningar lagrådsremiss (prop. 1986/87:151). Vad först gäller en stencilregel för tekniska upptagningar kan det kanske hävdas att en meddelares ställning kan bli osäker om en sådan regel införs. En sådan invändning är dock inte särskilt tungt vägande eftersom ett påstående från en meddelare om att han trodde att grundlagsskydd förelåg bör godtas om det inte framstår som obe- fogat (jfr Axberger, Tryckfrihetens gränser s. 312). Införandet av en stencilregel innebär att ansvarsreglerna för spri- dare påverkas på så sätt att ansvar kan inträda när en utsatt uppgift är oriktig oavsett om spridaren känner till oriktigheten. Ansvar kan inte inträda när en uppgift saknas eftersom grundlagsskydd då inte föreligger. En stencilregel innebär också en förenkling av reglerna om tid för väckande av åtal i fråga om tekniska upptagningar efter- som det inte kommer att finnas några tekniska upptagningar utan ursprungsuppgifter som omfattas av grundlagen. Den särskilda regeln i 7 kap. 1 § andra stycket tredje meningen YGL kan därför utgå (jfr 8 kap. 3 § andra stycket sista meningen nya YGL). En stencilregel för tekniska upptagningar innebär vidare att skyd- det för utländska upptagningar enligt reglerna i 10 kap. YGL om tekniska upptagningar från utlandet påverkas. gäller som huvud- regel att om upptagningen ges ut här gäller svenskt grundlagsskydd. Eftersom utländska aktörer inte torde sätta ut ursprungsuppgifter enligt den svenska regeln på sina upptagningar i någon större ut- sträckning är det troligt att införande av en stencilregel skulle inne- bära att vissa utomlands framställda upptagningar som ges ut här och har grundlagsskydd skulle förlora skyddet. Detta skulle dock knappast komma att gälla tekniska upptagningar som är helt eller till stor del avsedda för den svenska marknaden. Sådana aktörer torde ju hålla sig informerade om vad som krävs för grundlags- skydd i . Man kan också fråga sig om det skulle vara en stor nackdel om upptagningar från utlandet som inte är helt eller till stor del avsedda för den svenska marknaden inte skulle få grund- lagsskydd. Det skulle ju inte finnas något hinder mot att sprida upptagningarna här. Avsaknaden av grundlagsskydd skulle därför troligen inte ha någon större negativ inverkan på yttrandefriheten i . Våra möjligheter att lämna rättsligt bistånd till andra länder skulle också öka i samma mån som upptagningar skulle falla utanför grundlagsskyddet. Det skulle då bli möjligt att t.ex. ta utländska tekniska upptagningar i i beslag. Hur skulle ett nytt grundlagsskydd När det gäller tillämpningsområdet för grundlagsskyddet i före- varande alternativ jämfört med det nu gällande skyddet kan följande sägas. Om en stencilregel införs för tekniska upptagningar kommer tillämpningsområdet för grundlagsskydd för sådana upptagningar att kunna vara detsamma som , bortsett från vissa utländska upptagningar. Tillämpningsområdet kommer att bero på i hur stor utsträckning aktörerna önskar falla in under reglerna. Om de önskar grundlagsskydd kommer de att sätta ut ursprungsuppgifter. Tek- niska upptagningar utan ursprungsuppgifter kommer att falla utan- för grundlagsskyddet. I fråga om överföringar med hjälp av elektro- magnetiska vågor sker en utvidgning av tillämpningsområdet genom den nya regeln om digital bio och annan offentlig uppspelning ur en databas. När det gäller teknikberoendet innebär förevarande lagtextalter- nativ (med stencilregel för tekniska upptagningar, grundlagsskydd för digital bio och annan offentlig uppspelning ur en databas, klar- görande av att databasverksamhet som drivs av redaktion för och på liknande sätt framställda skrifter faller in under det automatiska grundlagsskyddet enligt databasregeln och klargörande av webbsändningsregeln och gränsdragningen mot databasregeln) att vissa negativa effekter av grundlagsskyddets teknikberoende undanröjs. Skyddet kommer dock fortfarande att vara teknikbero- ende i samma mån som dagens grundlagsskydd. De tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna är med före- varande alternativ opåverkade och kommer att gälla i samma ut- sträckning som för de medier som faller in under grundlags- skyddet. Av problemen med det nu gällande grundlagsskyddet (se av- snitt 5.2) kommer det enligt beredningens mening viktigaste att minskas genom förevarande alternativ, nämligen problemet att avgöra om tekniska upptagningar faller in under grundlagsskyddet. Alternativet innebär också att digital bio och annan offentlig upp- spelning ur en databas, som faller utanför grundlagsskyddet, förs in under detta. Vidare klargörs att även en redaktion för skrift som framställs genom stencilering eller annat motsvarande för- farande har automatiskt grundlagsskydd för databasverksamhet en- ligt databasregelns första stycke (1 kap. 13 § nya YGL). Oklar- heterna i webbsändningsregeln (1 kap. 10 § första stycket andra meningen nya YGL) undanröjs också, liksom oklarheterna med gränsdragningen mellan den regeln och databasregeln. De övriga problem som föreligger med nu gällande system kvarstår dock. Hur skulle ett nytt grundlagsskydd Kompliceringsgraden i lagtexten minskar visserligen genom sammanslagningen av . Så t.ex. är 4 kap. i nya YGL en sammanslagning av 3 kap. YGL med de regler i 4, 5 och 6 kap. TF som rör framställning och spridning och i 12 kap. 8 § nya YGL behövs inte hänvisningarna till TF som finns i 10 kap. 1 § andra stycket YGL. Den särskilda regeln i 7 kap. 1 § andra stycket tredje meningen nu gällande YGL om tid för väckande av åtal i fråga om tekniska upptagningar som saknar någon ursprungsuppgift kan också utgå. Men, som redan nämnts, kan en sammanslagning också anses innebära en risk för smittoeffekt. Ett sådant grundlagsskydd som diskuteras här är knappast mera svårförenligt med EG-rätten och än det nu gällande skyddet utan mindre. Det är dock tänkbart att det skulle hävdas att stencilregeln för tekniska upptagningar gynnar svenska upptagningar och därmed strider mot EG-rätten. Det måste då note- ras att regeln skulle gälla för såväl svenska som utländska tekniska upptagningar. Det skulle alltså finnas möjligheter för utländska upp- tagningar att få samma grundlagsskydd som svenska. Det här disku- terade grundlagsskyddet torde innebära att det blir något färre konflikter mellan grundlagsskyddet å ena sidan och EG-rätten och å den andra eftersom det blir tydligare i vilka fall grundlagen gäller. Man kan också förvänta sig att en del aktörer som har grundlagsskydd väljer att inte sätta ut ursprungsupp- gifter, t.ex. den som kopierar små upplagor av skivor eller videoband, vilket också minskar antalet konflikter.