sou · GUB386 · 2007-01-01 00:00:00 — Genom att alla har anledning att intressera sig för innehållet i de gemensamma syste- men för egen del uppstår den sociala väv i samhället som ger inne- håll åt medborgarskap och den samhörighet som bygger på att dina villkor också är mina villkor. Ett uttryck för att allmänna försäkringar binder samman sam- hällen kan vara att det tycks vanligare att den miniminivå som garanteras dem som saknar förmåga att försörja sig själva blir högre om garantin inkluderas i generösa obligatoriska inkomstrelaterade trygghetssystem.TPF27FPT Inlevelsen i hur det vore att leva på miniminivån blir starkare. Den östeuropeiska frigörelsen och olika förmåga att fånga globaliseringens nya möjligheter till ekonomisk utveckling har dessutom tydliggjort hur väsentlig den sociala tilliten och inne- hållet i samhällets oskrivna kontrakt är också för ekonomisk effek- tivitet. har präglat mycket av diskussio- nen om det sociala kapitalets betydelse för ekonomins effektivitet. Efter studier av och jämförelser mellan norra och södra fann han att den sociala väven av förbindelser mellan människor organi- serade i föreningar och sammanslutningar av olika slag i det civila samhället var av en avgörande betydelse. I var kon- takterna horisontella och demokratiska. Banden mellan olika nät- verk var relativt svaga, men samhörigheten fanns och skapade ett överbryggande socialt kapital av tillit mellan människor i allmänhet. Det var i sin tur en viktig förklaring till en företagsam och blomst- rande företagskultur till skillnad från i det stagnerande södra 27TP PT och (1998) och (2003). , som i stället präglades av starka vertikala sociala bindningar men liten tillit i umgänget mellan de olika grupperna.TPF28FPT och applicerar teorier på socialförsäkringar och ser de svenska socialförsäkringarna som exempel på det kallar bridging, dvs. den typ av socialt kapital som knyter samman breda segment av samhället men med relativt lösa band. Det skapar i sin tur ett inkluderande sätt att tänka. Alla har rättigheter och de sociala systemen blir ett kitt i samhället. När alla behandlas lika bygger det under föreställningen om allas lika värde. Det visar sig också att den allmänna tilliten mellan människor ofta är större i samhällen som präglas av brid- ging än av bonding, som betyder starkare band mellan färre och större misstänksamhet mot de andra.TPF29FPT Å andra sidan kan den starka solidariteten i den mindre gruppen tillsammans med förutsättningarna att mobilisera mot världen utanför skapa en stark känsla av tillhörighet och ett mycket starkt försvar av gruppens rättigheter. På gott och ont har avtalsbaserade försäkringar också visat sig stabilare än allmänna försäkringar i statens regi. Stabila villkor är i sig ett värde. Å andra sidan har det visat sig svårt att i partsförvaltade system, som t.ex. det tyska, göra även nödvändiga och önskvärda förändringar. Arbetsmarknadsförsäkringar tenderar att i det svenska systemet spela en allt viktigare roll som komplement till allmänna försäk- ringar. Det kan ses som en förskjutning av balanspunkten mellan den allmänna, något svalare, men allmänt tillitsskapande solidarite- ten och den starkare, men mera avgränsade solidaritet som tillhörigheten till ett mera avgränsat kollektiv innebär. Människor rör sig i världen på nya sätt. Det blir allt mera naturligt att studera inte bara på en annan ort i landet, utan i ett annat land. Dubbel bosättning, också i flera länder, blir allt vanli- gare. EU-reglerna gör att tandvård och sjukvård kan sökas i annat land. Barn och barnbarn kanske bor utomlands och lockar till långa utlandsvistelser. Människor hör inte lika självklart längre till en plats. 28TP PT (1994). 29TP PT och (2005). För socialförsäkringarna är det både en utmaning och en kompa- rativ fördel jämfört med andra sätt att organisera välfärden. Den komparativa fördelen ligger i att försäkringens rättigheter är knutna till individen och kan följa med när individen rör på sig. Därmed passar den väl till en rörligare tillvaro än det traditionella liv, där de sociala rättigheterna mera självklart var knutna till en viss plats. Ett tankeexperiment kan få illustrera skillnaden mellan traditio- nella sociala tjänster i offentlig regi och socialförsäkringar. I t.ex. och har man valt att organisera det offent- liga äldreomsorgsstödet i socialförsäkringens form. Individen har rätt att få sitt omsorgsbehov bedömt av den offentliga försäkrings- givaren. I mån av behov betalar försäkringen ersättning till den som ger omsorgen eller till individen själv. Premien betalas, liksom när sjukvård organiserats i socialförsäkringens form, som en andel av inkomsten, även när rättigheterna är enhetliga i olika inkomstskikt. Den solidariska finansieringen är alltså likvärdig med vad som gäller vid skattefinansiering i . Solidariteten blir rent av bredare, eftersom finansieringen blir nationell och inte knuten till en kommun eller region med dess ekonomiska förutsättningar. Inför en situation där många kommuner kan förutse att de kommer att få en åldersstruktur med ett starkt utgiftstryck, som de kommer att ha svårt att klara, skulle den nationella finansieringen om vi tänker oss en svensk äldreomsorgsförsäkring kunna ses som en stor fördel. Den viktigaste skillnaden skulle emellertid inträffa för de gamla själva. Deras rätt till stöd skulle vara oberoende av den egna kommunens ekonomi och de skulle inte heller bli en belastning på hemkommunens ekonomi. Rättigheterna skulle vara desamma i hela landet och kunna överklagas i en rättssäker process. Skulle de vilja flytta tar de med sig sin finansiering. Skulle de vilja komma närmare sina barn är de inte utlämnade till den nya kommunens nåde. De kommer med egna försäkringspengar i handen och kommer alltså att ha en starkare ställning. Därmed är man också inne på den nya tidens utmaningar för socialförsäkringarna. Vem är egentligen försäkrad? Får man ta med sig försäkringsrättigheterna utomlands? I så fall, hur länge? Hur kan man kontrollera en sjukskrivning eller det aktiva arbetssökan- det utomlands? När platsen kan spela samma roll för definitionen av rättigheter och skyldigheter blir inträde, utträde, tidsgränser och kontrollfrågor av ny och strategisk betydelse. Vem som tillhör försäkringen måste vara helt klart, liksom när rättigheten till ersättning upphör. En grundregel för försäkringar är att ett redan inträffat försäkringsfall inte bedöms enligt nya regler mitt i fallet. Att ha mycket långa eller obegränsade ersättningsperi- oder blir därför tveksamt om den försäkrade försvinner ur landet och kontrollfrågorna därmed försvåras. Överhoppningsbara tider kan bli mycket komplicerade när andra länders system, som inom EU, ska behandlas på samma sätt som de egna.TPF30FPT En annan typ av rörlighet än den geografiska är den mellan olika arbeten, anställningsformer och företagsformer. I den moderna tjänstebaserade ekonomin arbetar alltfler i oregelbundna former och tillfälliga arbeten. Relationen mellan arbetsgivare och arbets- tagare blir ofta svårdefinierad. Vad gäller t.ex. för den som är tim- anställd och kallas in vid behov? Eller för den som får betalt för ett uppdrag som kan utföras när som helst? Allmänna socialförsäkringar har allmänna fördelar genom att de är fullt ut flyttbara mellan olika arbeten och inte avhängiga kvalifi- kationstider hos den enskilde arbetsgivaren eller inom avtalsom- rådet. De behöver heller inte bli olika beroende på anställnings- /uppdragsform. Däremot kvarstår också i den allmänna försäk- ringen problemet att avgöra hur ersättningsberättigad inkomst, förlorad arbetsinkomst och tid ska kopplas ihop när inkomsterna och arbetstiden är mycket ojämn. Vad bör t.ex. den som brukar arbeta mycket långa pass i genomsnitt hos olika arbetsgivare få för ersättning vid fem dagars frånvaro, varav han kanske normalt skulle ha arbetat ?TPF31FPT Att individen kan röra sig fritt utan att förlora sina sociala rättigheter tillhör socialförsäkringarnas fördelar, men innebär alltså att regelverken kan behöva anpassas bl.a. av kontrollskäl. 2.7Arbetslinjen i den globaliserade världen En grundläggande tanke bakom det svenska välfärdssamhället är att alla ska arbeta efter förmåga och bidra till den gemensamma finan- 30TP PT Se PM nr 5 EU och socialförsäkringarna. 31TP PT För en grundligare diskussion av problemet, se PM nr 12 Timanställdas ersättning vid sjukdom. Vill man ta del av välfärden måste man vara med och betala. Att de flesta arbetar är en förutsättning för att upprätthålla välfärdssamhället och i definitionen av arbetslinjen ligger sam- hällets krav på individer att sträva efter arbete. Men arbetslinjen handlar också om självförsörjning och arbetets värde. Arbetet spe- lar en avgörande roll i människans liv, ger henne identitet och känsla av sammanhang. Långvarig frånvaro från arbete skapar utanförskap och en rad studier har påvisat långtgående negativa konsekvenser för människors psykiska och fysiska hälsa, själv- känsla och framtida produktivitet. Arbetslinjen har en mycket stark ställning i den svenska histo- rien och debatten. Alla är för den. Men begreppet är mångtydigt och innebörden delvis motstridig. Arbetslinjen har alltid innehållit starka spänningar, t.ex. mellan arbetsmoral och arbetet som rättig- het, men det tycks mera vara tiden än ideologiernas styrka som avgjort vilka tolkningar som dominerat.TPF32FPT De olika dimensionerna och spänningarna i arbetslinjen framgår av figur 2.3. Figur 2.3 Perspektiv och spänningar i debatten om Arbetslinjen Arbetslinjen innehåller fyra perspektiv: Självhjälp, Disciplin, Rätt till arbete och Politikens självförtroende. Vart och ett av perspek- tiven innefattar ett spänningsfält mellan en mera positiv och en mera negativ tolkning. Dessutom kan de olika perspektiven sägas vara parvis knutna till varandra i en individuell och en samhällelig aspekt utefter samma tanketråd. Diskussionen i varje perspektiv kan hämtas ur historien. Men det finns också en modern och aktu- ell debatt där alla traditionella begrepp och värderingar har sin plats. kunde den som inte arbetade bli satt i tvångs- arbete för att väcka arbetslusten. Tanken att arbete fostrar goda arbetsamma samhällsmedborgare har all- tid funnits och motiverat såväl tvång som mera positiva insatser för arbete som hjälp till självhjälp. En positiv sida av saken har varit och är – inte minst medvetandegjort genom kvinnors krav på eget arbete – att eget arbete och försörjning ger unika förutsättningar för självbestämmande och möjligheten att själv forma sitt liv. Om samhället har moraliska krav på människors arbete uppstår frågan vilka skyldigheterna är för samhället att tillhandahålla rätten till arbete. Över tiden har statens direkta insatser för efterfrågan på arbete förflyttat sig från tvångsarbete på arbetshus till nödhjälps- arbeten och till beredskapsarbeten med avtalsenlig lön. På utbudssidan har arbetsmarknadspolitiken genom aktiva insatser velat rusta människor för den efterfrågan som finns. I vissa sammanhang har arbetslinjen rent av gjorts liktydig med aktiva insatser snarare än passivt bistånd. Under stora delar av efterkrigs- tiden var den ekonomiska politikens viktigaste mål full sysselsätt- ning. Under andra perioder – inte bara – har före- ställningen varit stark att statliga insatser bara fördröjer ekonomins anpassning och därmed motverkar den fulla sysselsättningen. Bara under korta perioder med full och expanderande sysselsättning har rätten till ett gott arbete varit ett självklart inslag i debatten. Vilken sorts arbete individen är skyldig att ta och till vilken lön är en evig diskussion. Kontroll och disciplin är också nödvändiga komplement till sociala ersättningar till den som inte arbetar. Den positiva varianten av arbetsdisciplinen upprätthåller individen själv genom sin vilja att arbeta och göra väl ifrån sig. En del av individens 32TP PT För en grundligare genomgång av arbetslinjen i ett historiskt perspektiv se Samtal om Socialförsäkring nr 4 (2005) Vad är arbetslinjen? beslut sammanhänger med hur drivkrafterna att välja arbete fram- för ersättningar är utformade inom socialförsäkringssystemen. Men också på många andra sätt skickas signaler om arbetets betydelse som påverkar individens inställning till arbete.TPF33FPT Diskussionen om kontroll och starka drivkrafter tycks vara omvänt proportionell mot politikens eget självförtroende när det gäller hur stor roll samhällsinsatserna kan spela för den fulla syssel- sättningen. Med lågt självförtroende i politiken växer kraven på starka drivkrafter och på kontroll. När sysselsättningen växer och arbetslösheten minskar tenderar tilliten till politiska insatser att bli större, oavsett om de eller andra faktorer bär fram expansionen. Då minskar också i allmänhet kraven på kontroll och drivkrafter till förmån för mera positiva insatser för att individen ska finna ett arbete som passar honom eller henne. Alla de fyra perspektiven är inbördes beroende. De kan därför illustreras som ett spindelnät, där de fyra perspektiven utgör hörn- punkterna. Poängen med bilden är att det inte handlar om antingen eller, utan om att utvidga nätet åt alla håll. Ju mera av de positiva dimensionerna, desto bättre. De olika perspektiven balanserar snarare än utesluter varandra. Nätet kan och bör därför utvidgas åt alla håll . Ju större nät, desto starkare arbetslinje. Men risken är att om nätet förminskas i någon del så utvecklas också övriga dimensioner åt det negativa hållet. Hur ser då förutsättningarna för arbetslinjen ut i den utbyggda välfärdsstaten i den globaliserade värld vi lever i? Vi kan utgå ifrån att spänningsfälten ser ut ungefär som de alltid har gjort, liksom att balanspunkten i arbetslinjen kommer att ligga olika . En utgångspunkt är dock att en stark, för att inte säga sträng, arbetslinje är en förutsättning för generösa socialförsäkringsersätt- ningar. Det är ingalunda givet att den allmänna, genomsnittliga, arbets- moralen och föreställningen om det självklara i att om möjligt för- sörja sig själv blir svagare när välfärdsprogrammen utvidgas så som t.ex. i de nordiska länderna. Mycket talar faktiskt för motsatsen. Men genomsnitt är genomsnitt. Det är också sant att människor är olika och reagerar olika på påfrestningar av olika slag. Kring genomsnitt finns spridning. När de sociala välfärdssystemen är generösa och lätt åtkomliga är det också troligt, och delvis visat, att 33TP PT Se Samtal om Socialförsäkring nr 9 (2006) Vad säger ekonomerna? och nr 12 (2006) Trygg och arbetsskygg? fler följer minsta motståndets lag. Om man inte trivs på arbetet, om det börjar kännas tungt och motigt i slitna leder, om man inte vill utbilda sig, flytta eller byta arbete eller acceptera obekväma arbetstider kan det kännas som en utväg att bli sjukskriven eller acceptera arbetslöshet. Det kan också vara lättare att bli kvar än att utsätta sig för den omställning som krävs för att hitta en mera varaktig lösning. En del kommer alltid att kämpa med näbbar och klor och uppbådande av alla krafter för att komma tillbaka till arbete. Men inte alla. Efter inte allt för långa tider i sjukskrivning eller arbetslöshet minskar också sannolikheten att alls komma till- baka drastiskt. sågs länge som ett arbetslinjens under, när den öppna arbetslösheten nästan aldrig översteg och förtidspen- sionerna var betydligt lägre än . Andelen sysselsatta av den vuxna befolkningen var med bred marginal den högsta i världen. 2005 låg arbetslösheten på ungefär genomsnittlig EU/OECD- nivå och förtidspensionerna/sjukersättningarna hade ökat med motsvarande 160 000 heltidsarbetande . Sysselsätt- ningstalen var fortfarande bland de högsta i världen, men inte alls lika höga som 1990.TPF34FPT Den successiva ökningen av förtidspensionerna har pågått och motsvaras inte av en motsvarande försäm- ring av hälsoläget. Arbetslinjen är inte lika stark i sjukförsäkringen som . Krämpor som man tidigare accepterade och arbetade vidare med – eller fick utrymme på arbetsmarknaden att arbeta vidare med – leder till frånvaro och totalt utträde från arbetsmarknaden. Det kan synas sannolikt att ett olyckligt samspel kommit till stånd mellan individer, samhällsappa- rat och arbetsmarknad när det gäller att dölja anpassningsproblem på arbetsmarknaden i sjukförsäkringen. För att generösa ersättningsnivåer i socialförsäkringarna ska vara hållbara är det nödvändigt att arbetslinjen skärps och utvecklingen av förtidspensioner/sjukersättning bryts. Det är desto mera nöd- vändigt som den demografiska utvecklingen kommer att kraftigt skärpa försörjningsproblemet. präglas vår tid av att jättar som , och integreras i världsekonomin. Det skapar stora chanser, men också starka krav på omställning. Etablerad kompetens kommer att bli föråldrad och ny kommer att efterfrågas. 34TP PT Se PM nr 4 Faktiskt arbetade timmar i och andra länder. I kombination med att vi kommer att leva i ett starkt omvand- lingstryck finns inte utrymme för någon ytterligare glidning i före- ställningarna om när det är rimligt att se sig själv eller andra som alltför sjuka för att klara en omställning. Det måste bli mera självklart att också den som har vissa problem med hälsa, kompetens eller tillgänglighet måste finna sin plats på arbetsmark- naden. Det förutsätter en grundläggande motivation hos individen. Men det förutsätter också ett omgivande samhälle och en arbetsmarknad som tar sin del av ansvaret. Plats måste, med eller utan samhälls- stöd, göras på arbetsmarknaden även för dem som inte kan prestera på topp . Attityden hos arbetsledningar, arbetskamrater och fackliga organisationer måste också präglas av föreställningen att alla har rätt att få utrymme för sin förmåga. Arbetslinjen är inte bara en moralfråga för individen, utan också för individens omgiv- ning. Arbetslinjen behöver skärpas i socialförsäkringarna. Men om inte motsvarande skärpningar och tillräckliga satsningar sker också utanför socialförsäkringarna i arbetsmarknadspolitik, utbildnings- politik, sjukvård och på arbetsplatser kommer upplevelsen att vara att samhället har hårdnat och blivit snålare. Om å andra sidan politiken med gott självförtroende griper sig verket an att rusta människor för den nya tiden kan mycket göras. Med tillräckliga satsningar på barn och ungdomar och deras utbild- ning, vidareutbildning, stöd att byta arbete, lönebidrag om det krävs och annat som underlättar för människor att finna sig själva och sin utvecklingspotential, så kommer ingenting att bli sämre och mycket att bli bättre. Fler kommer att känna arbetsglädje och den självkänsla som egen försörjning ger. Fler kommer att känna att de hamnat på rätt plats i livet. Och arbetslinjen kommer att förankras starkare som en självklar positiv del av välfärdssamhället. Ett bidrag till den positiva spiralen kan också bli de stora resur- ser som skulle frigöras om den samlade frånvaron på grund av sjukdom och arbetslöshet minskade. Att frigöra flera tiotals miljarder , som skulle kunna användas på mycket mera väl- färdsskapande sätt, är alls ingen omöjlighet. De räcker både till en förbättring för alla och till att finansiera de insatser som krävs för att inte de sköraste i samhället ska få betala priset för en skärpt arbetslinje. Vad som krävs är att ge ett till den moderna tiden anpassat inne- håll åt det som en gång kallade för vingarnas trygg- Genom en stark och positiv arbetslinje i kombination med ett starkt socialt skyddsnät kan samhället formas så att människorna djärvt och utan rädsla tar tag i nya möjligheter till utveckling. 3 Behovet av reform Historiskt har förenat omfattande socialförsäkringar med en hög sysselsättningsgrad och en relativt framgångsrikt hävdad arbetslinje. Historien är dock ingen garanti för framtiden. Början av var dramatiskt för deltagandet i arbetslivet. Arbets- lösheten nådde nivåer som inte förekommit i sedan 1930- talet och antalet personer som fick sin försörjning från något trygghetssystem ökade kraftigt. Vad som kunde ha varit över- gående förefaller nu vara på väg att bli ett permanent tillstånd. Ännu är läget påtagligt sämre än det var före nittiotalskrisen. Som framgår av diagram 3.1 är det fortfarande av den vuxna befolkningen som lever på sjukpenning, sjuk- och aktivitetsersättning, arbetslöshetsersättning eller socialbidrag. Diagram 3.1 Andel i befolkningen 20–som får sin försörjning från sjukförsäkring (sjuklön, sjukpenning och sjuk-/aktivitetsersätt- ning), arbetslöshetsersättning eller från socialbidrag. Helårsekvivalenter 1970–2005 Källa: , , , och egna bearbetningar. Utvecklingen beskriver en samhällsmiljö som omfattar mycket mera än socialförsäkringar men naturligen hamnar socialförsäkring- arna och deras funktion i fokus. Finns det reformer som skulle kunna bidra till att stärka arbetslinjen så att fler människor därmed kommer i arbete? Behovet av en stark arbetslinje blir än mer tydligt i ljuset av den demografiska utveckling som väntar. Med en åldrande befolkning ökar nödvändigheten av att få så många som möjligt att delta i arbetslivet. skärps kampen om skatteutrymmet. Även i detta perspektiv spelar socialförsäkringarna en viktig roll. Hur kan försäkringarna fås att fungera på ett sådant sätt att de genererar en vilja att betala för dem? De övergripande uppgifterna för en socialförsäkringsreform är att minska utslagningen från arbetsmarknaden och att få nöjda för- säkrade som är villiga att betala för en bra försäkring. Fokus i betänkandet ligger i enlighet med direktiven på sjukför- säkringen och där ser vi också de största problemen. Det allvar- ligaste är den mängd människor som genom försäkringen passerar ut ur arbetskraften till sjukersättning. är det svårt att behandla sjukförsäkringen utan att också diskutera dess samspel med arbetslöshetsförsäkringen. Ska arbetslinjen fungera väl måste samspelet mellan de två försäkringarna förbättras. Vi behandlar därför arbetslöshetsförsäkringen i de delar där dess regelverk har betydelse för sjukförsäkringens funktion. Den största socialförsäk- ringen, pensionssystemet, är däremot redan reformerad på ett sätt som understödjer arbetslinjen. Vid sidan av de tre stora finns också arbetsskadeförsäkringen. Den rymmer i stor utsträckning samma typ av problem som sjukförsäkringen men är av så speciell karaktär att vi har valt att behandla den separat. Det centrala problemet med sjukförsäkringen är att den är för mjuk. Andra faktorer än arbetsoförmåga till följd av sjukdom har tillåtits påverka vem som fått rätt till ersättning. Att försäkringen är mjuk kommer till uttryck på flera olika sätt; skillnader och glidningar i tillämpningen av lagar och regler, varia- tioner i utnyttjandet och i rummet och en allmän acceptans av att försäkringen fått en roll den inte är tänkt att spela. Försäk- ringen fungerar inte som den ska. Uttryck för en mjuk försäkring De kraftiga svängningarna utgör mjukhetens mest tydliga uttryck. Den svenska sjukfrånvaron halverades från slutet av 1980- talet till mitten av för att sedan öka kraftigt mellan åren 1997–2002.TPF35FPT har sjuktalen återigen minskat betyd- ligt. Förändringar av sjukfrånvaron kan ha fullt legitima orsaker. De två vanligaste är förändringar i sjuklighet och demografi. Särskilt starka belägg finns inte för att någon av dessa faktorer har spelat en avgörande roll för upp- och nedgångarna i de svenska sjuktalen.TPF36FPT Demografin har i viss mån bidragit till fler förtidspensionärer under den senaste uppgångsfasen och det finns tecken på att främst den lättare psykiska ohälsan har ökat . Förändringarna räcker dock inte särskilt långt för att förklara de enorma i sjukfrånvaron. Det normala i de flesta andra länder är att sjukfrånvaron ligger tämligen över tid.TPF37FPT En jämförelse med illustrerar skillnaden mellan en väl fungerande och en dåligt fungerande för- säkring (diagram 3.2). Diagram 3.2 Sjukfrånvaro bland anställda i åldern 20–1989–2002 Källa: Ds 2003:63 35TP PT För en diskussion om sjukfrånvarons utveckling se Samtal om Socialförsäkring nr 2 (2005) Sjukfrånvaro och rum. 36TP PT Se t.ex. SOU 2002:62.