sou · GUB396 · 2007-01-01 00:00:00 — Ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten?, del 1 för tryck- och yttrandefriheten? Tryck- och yttrandefrihetsberedningen inbjuder till debatt av Tryck- och yttrandefrihetsberedningen SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Till Statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en beredning med uppgift att följa utvecklingen på det tryck- och yttrandefri- hetsrättsliga området samt att utreda och lämna förslag till lös- ningar av olika problem på detta område. förordnade chefen för justitierådet att, fr.o.m. , som ordförande ingå i en beredning på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga om- rådet. förordnade chefen för tementet professorn , nuvarande rätts- chefen , verksjuristen , hovrätts- assessorn , kanslirådet , jur.kand. , jur. kand. , direktören , nuvarande kanslirådet , nuvarande ämnesrådet , byråchefen , nuvarande chefsjuristen , nuvarande rådmannen , kanslichefen , nuvarande riks- åklagaren och förbundsjuristen att, fr.o.m. , som experter biträda beredningen. förordnade chefen för riks- dagsledamöterna , f.d. riksdags- ledamoten och fil.dr., f.d. chefredaktören att, fr.o.m. , ingå i en samrådsgrupp till bered- ningen. Genom beslut entledigades fr.o.m. . entledigades och förordnades rättssakkunniga att som expert biträda beredningen, båda besluten med verkan fr.o.m. . ersattes av överåklagaren . ent- ledigades från sitt uppdrag som expert, med verkan fr.o.m. . av nuvarande kanslirådet . för- ordnades byråchefen att som expert bi- träda beredningen. entledigades och från sina uppdrag som experter. ersattes av departementssekrete- raren . ersattes av riksdagsledamoten . ersattes av numera rådmannen och entledigades från sitt uppdrag som expert. ersattes av jur. kand. . Som sekreterare åt beredningen har hovrättsassessorn tjänstgjort. Beredningen har antagit namnet Tryck- och yttrandefrihetsbe- redningen (Ju 2003:04). Beredningen överlämnade delbetänkandet Vissa tryck- och yttrandefrihetsrättsliga frågor. Internationellt rättsligt bistånd, brottskatalogen, målhandläggningsfrågor m.m., SOU 2004:114. Beredningen överlämnar härmed delbetänkandet Ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten? Tryck- och yttrandefrihetsberedningen inbjuder till debatt. I förevarande debattbetänkande behandlar beredningen frågan om ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten och frågan om ny teknik för framställning av skrifter och tekniska upp- tagningar omfattas av grundlagarna. Som underlag för en diskus- sion om ett nytt grundlagsskydd presenteras bl.a. tre lagtextalter- nativ. Alternativen, liksom betänkandet i övrigt, har tillkommit efter diskussioner med deltagarna i den parlamentariska samrådsgruppen och med experterna. Presentationen av alternativen innebär inte att beredningen, samrådsgruppen eller experterna tagit ställning i frågan om ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten bör skapas och hur det i så fall skall vara utformat, utan de alter- nativ som presenteras är de huvudvarianter som beredningen anser är mest illustrativa för en diskussion om en ny reglering till skydd för tryck- och yttrandefriheten . Därvid utgör den nu- varande utformningen av skyddet, eventuellt med vissa justeringar, också ett huvudalternativ. Beredningen fortsätter nu sitt arbete bl.a. med frågan om integri- tetsaspekter på det frivilliga grundlagsskyddet i databasregeln (1 kap. 9 § yttrandefrihetsgrundlagen). att fortsätta arbetet med frågan om ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten efter det att remissyttranden lämnats. Det nu gällande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga De tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna................ 2.2.2 Förbud mot censur och hindrande åtgärder ............... Ensamansvar med meddelarskydd............................... Särskild brottskatalog m.m. ......................................... Särskild rättegångsordning m.m. ................................. Förutsättningarna för TF:s och YGL:s tillämplighet ............ 2.3.2.2 Uttryckliga undantag i TF och YGL ........... 2.3.2.3 Undantag utifrån tolkning av syftet med TF och YGL................................................... 2.3.2.4 diskussion av om det materiella tillämpningsområdet kan anges klarare i 2.4 TF:s och YGL:s historik .......................................................... 2.4.3 Utvecklingen fram till YGL:s 2.4.4 Utvecklingen efter YGL:s ikraftträdande.................... 2.5Självsanering och särskild granskning av radio och TV 2.5.2 och TV...................... Särskilt om Internet ...................................................... Ny teknik och nya medieformer för kommunikation till 3.2.5 Särskilt om digital bio och annan offentlig uppspelning ur en databas ............................................ 3.2.6 Särskilt om e-böcker och e-tidningar......................... 4.2Sammanfattning av kapitel 8 En sammanfattande skiss 4.3Sammanfattning av kapitel 9 Jämförande analys av likheter och skillnader i studie..................... Regleringen och dess syften 4.3.2.1 Regleringen och dess syften ....................... 4.3.3 I förhållande till ............................................. Beredningens utgångspunkter för den fortsatta 5.1.2 Vad menas ..............................med teknikberoende? 5.1.3 Hittillsvarande diskussion i lagstiftningsarbetet kring frågan ...............................om teknikberoende 5.1.3.2 ............Den diskussion som föregick YGL 5.1.3.3 ..........Diskussionen efter YGL:s tillkomst 5.1.4 I vad mån är nu gällande reglering teknik- 5.1.4.4 Omfattas de nya teknikerna av nu gällande grundlagsreglering av yttrande - 5.1.5 I vad mån bygger nu gällande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principer på medie- 5.1.5.2 Förbud mot censur och hindrande 5.2Problem med det nu gällande tryck- och yttrande- 5.2.2 Vilka problem föreligger med det nu gällande 5.2.2.1 Svårigheter att avgöra om grundlagarna 5.2.2.3 Problem i förhållande till andra länder 5.2.3 Vilka problem är det mest angeläget att försöka 5.2.4 Förslag till tänkbara lösningar inom ramen för det nu gällande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga Hur påverkar EU-medlemskapet TF och YGL? Kort om EG-rätten ................................................................ De tre pelarna ......................................................................... Den första pelaren....................................................... Den tredje pelaren....................................................... 6.4Särskilt om EG-rättens förhållande till svensk lag och Utvecklingen inom EU m.m. ................................................ Det konstitutionella fördraget ................................... 6.5.2 Pågående arbete på vissa rättsområden...................... Varför särskild grundlagsreglering av tryck- och 8Hur skulle ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten kunna utformas? Lagtext till avsnitt 8.2.1 Lagtext till avsnitt 8.2.2 Lagtext till avsnitt 8.2.3 Lagtext till Status quo-lösningen....................................... Reglering av yttrandefrihet – en kartläggning och jämförelse av , docent i offentlig rätt vid () om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna lagen (1991:1559) med före- I Tryck- och yttrandefrihetsberedningens uppdrag ingår att över- väga frågan om det mot bakgrund av den tekniska och mediala ut- vecklingen är möjligt att i längden behålla en teknikberoende grund- lagsreglering av yttrandefriheten i medierna och om det finns anledning att slå samman TF och YGL till en grundlag omfattande såväl tryckfrihet som annan yttrandefrihet. Beredningen tolkar sitt uppdrag i denna del så att beredningen skall överväga om det finns anledning att överge det nu gällande grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten och hur ett nytt skydd skulle kunna utformas om man anser att det finns sådan anledning. Beredningen uppfattar uppdraget så att det står bered- ningen fritt att överväga vilka regleringsmodeller som helst, men att en fråga som skall besvaras särskilt är om det finns anledning att slå samman TF och YGL till en grundlag omfattande såväl tryckfri- het som annan yttrandefrihet. Beredningen har valt att börja behandlingen av frågan om ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten genom att lämna detta debattbetänkande. Det är avsett att tjäna som underlag för en bred diskussion om huruvida ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten behövs i och hur detta i så fall bör utformas. Beredningen tar inte ställning för den ena eller andra lösningen utan har inriktat sig på att redovisa för- och nackdelar med olika synsätt. Förhoppningen är att detta skall stimulera till en öppen och konstruktiv debatt om för- och nackdelar med TF och YGL och andra regleringsmodeller och om hur grundlagsskyddet för yttrandefriheten bör se ut . 2Det nu gällande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet Friheten att yttra sig i tryckt skrift och skrift som mångfaldigats genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande skyddas i TF medan friheten att yttra sig genom ljudradio, televi- sion och vissa liknande överföringar, t.ex. databaser, samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar skyddas i YGL. Regelverken utgör vid en internationell jämförelse en unikt detaljerad reglering på grundlagsnivå. De bygger på prin- ciperna om etableringsfrihet, förbud mot censur och hindrande åt- gärder, ensamansvar med meddelarskydd, särskild brottskatalog och särskild rättegångsordning. För att TF och YGL skall vara tillämpliga måste vissa formella, materiella och territoriella krav vara uppfyllda. De formella kraven avser den använda kommunikationstekniken och spridningen till allmänheten, med bortseende från innehållet. Det är de krav som avser kommunikationstekniken som kan sägas göra grundlagsskyddet teknikberoende (se närmare nedan). De materiella kraven tar sikte på om innehållet i yttrandet kan anses ha med yttrandefriheten att göra eller inte. Bedrägeri och liknande anses t.ex. inte falla in under grundlagsskyddet. De territoriella kraven avser anknytningen till . Grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten har en lång historia och stark förankring i . Den första tryckfrihetsför- ordningen trädde i kraft . Flera av de principer som ligger till grund för det nu gällande tryck- och yttrandefrihets- rättsliga systemet infördes då. Regleringen har därefter ändrats vid ett stort antal tillfällen och den nu gällande tryckfrihetsförord- ningen trädde 1950. YGL tillkom med TF som förebild och trädde 1992. Den efterhandsgranskning av innehåll som sker genom press- branschens självsaneringsorgan PO och och genom för radio och TV är i viss mån en förutsättning för TF:s och YGL:s nuvarande lydelse. Det finns också en viss själv- saneringsverksamhet i fråga om Internet. Om verksamheterna inte hade funnits hade grundlagsreglerna kanske varit mera omfattande, t.ex. beträffande integritetsskyddet. 3Ny teknik och nya medieformer för kommunikation till allmänheten I kapitel 3 beskrivs utvecklingen avseende tekniker och mediefor- mer för kommunikation till allmänheten. Utvecklingen beskrivs i fråga om fysiska databärare, dvs. föremål som används för att över- föra information mellan människor genom förflyttning av före- målet, t.ex. videoband och dvd-skivor, och i fråga om TV, ljud- radio, Internet, digital bio och annan offentlig uppspelning ur en databas samt s.k. e-böcker och e-tidningar. Beredningen har funnit att av de nya teknikerna för kommunikation med allmänheten är det enbart digital bio och annan offentlig uppspelning ur en databas som klart faller utanför nu gällande grundlagsskydd. Beredningen har också funnit att övervägande skäl talar för att även e-böcker och e-tidningar som levereras med innehåll faller utanför grund- lagsskyddet såvitt avser det innehållet. Beredningen har låtit göra en studie av utformningen av skyddet för yttrandefriheten i , , , , och . Studien finns i sin helhet i bilaga 8 till detta betänkande och beredningens sammanfattning av studiens kapitel 8 En sammanfattande skiss och kapitel 9 Jämförande analys av likheter och skillnader finns i kapitel 4 i detta betänkande. I de studerade länderna är det vanligast att skyddet för yttrande- friheten finns i grundlag men att det också finns för området central reglering i vanlig lag, t.ex. vad gäller olika tekniska former för yttranden. Inget av de studerade länderna har ens en tillnär- melsevis lika detaljerad grundlagsreglering av yttrandefriheten som – någon enstaka grundlagsparagraf vars närmare innehåll framgår av praxis är det vanliga. Det är vanligen inte så att det kon- stitutionella regelverket direkt anknutits till vissa medier eller for- mer för yttranden, men i de flesta av länderna betonas i grundlagen den betydelse som massmedia har i yttrandefrihetssammanhang på ett eller annat sätt. Flera av de principer vi känner igen från svensk rätt på detta om- råde återfinns också i utländsk rätt. Mest märkbart torde detta vara när det gäller förbud mot censur och hindrande åtgärder. Etable- ringsfrihet är en indirekt följd av att staten inte får hindra eller inskränka yttranden i de flesta av de studerade systemen. Ensam- ansvar är däremot helt okänt i de studerade länderna. De flesta rätts- ordningar godtar ingrepp mot flera medverkande och inte sällan i alla led som ett offentliggörande kan innefatta. Någon form av skydd för meddelare och andra källor är vanligt förekommande. Det svenska systemet med särskilda regler för offentligt anställda enligt vilka dessa ansvarsfritt kan avslöja annars sekretessbelagd information är dock helt unikt, även om våra nor- diska grannländer inte har alltför avvikande system på detta område. Någon typ av konstitutionellt stadgad brottskatalog som den i svensk rätt förekommer inte i något av de studerade länderna. Flera länder har olika särlösningar för rättegångar i yttrande- frihetsfrågor. Det kan gälla rätt till jury, särskilda bevisregler eller presumtioner, begränsningar i möjligheterna att få skadestånd m.m. Även koncentration av allmän åtalsrätt till en institution, liknande det svenska systemet med JK som exklusiv åklagare, finns det exempel på bland de studerade länderna. När det gäller regleringen av yttrandefrihetens gränser kan note- ras att har en internationellt sett tämligen liberal reglering av sexuellt explicit material och att lagstiftning mot hetsbrott av olika slag förekommer i alla de studerade länderna utom i . De grupper som skyddas av sådan lagstiftning skiljer sig dock åt mellan länderna. Frågan huruvida kommersiella yttranden som reklam om- fattas av yttrandefriheten behandlas också olika i de studerade län- derna. , och har alltjämt regler om straff för blasfemiska yttranden. De flesta av de studerade länderna tillåter processer om förtal mot juridiska personer. I de flesta av de studerade länderna går skyddet för privatlivet längre än i och det synes också vara på frammarsch i flera av länderna, inte minst genom reglering av bildanvändning och skydd mot paparazzi- fotografer. 5Beredningens utgångspunkter för den fortsatta diskussionen TF och YGL omfattar masskommunikation som sker med hjälp av något av de medier eller någon av de tekniker som anges i grund- lagarna. Med termen teknikberoende (eller medieberoende) i fråga om skyddet för tryck- och yttrandefriheten avses i detta be- tänkande att regler för sin tillämplighet ställer krav på att viss teknik används för att föra ut yttrandet till allmänheten. I databas- regeln (1 kap. 9 § YGL) ställs t.ex. krav på att tillhandahållandet skall ske med hjälp av elektromagnetiska vågor, ur en databas, att mottagaren skall starta överföringen och att innehållet skall kunna ändras endast av den som driver verksamheten. Frågan om teknikberoende diskuterades under det mångåriga ut- rednings- och lagstiftningsarbete som föregick YGL. Den har också diskuterats därefter i samband med ändringar i grundlagen. I avsnitt 5.1.3 finns en översikt över den hittillsvarande diskussionen i lagstiftningsarbetet kring frågan om teknikberoende. I avsnitt 5.1.4 behandlas frågan i vad mån nu gällande reglering är teknikberoende och i vad mån det i så fall är detta och inte andra karaktäristika hos regleringen som medför problem. En fråga som berörs är också om teknikberoende kan innebära fördelar. Dessa aspekter saknas ofta vid diskussion av frågan om teknikberoende. Regleringen i TF innebär att inte någon teknik för maskinell framställning av skrifter utesluts från grundlagsskydd. Begreppet tryckpress omfattar alla traditionella trycktekniker, bl.a. offsetpress som alltjämt är och bedöms förbli den dominerande trycktekniken för stora upplagor. Även många nya tekniker, som den s.k. indigopressen, omfattas av begreppet. Alla andra tekniker för framställning av skrifter kan falla in under grundlagsskyddet enligt TF om utgivningsbevis gäller för skriften eller den förses med uppgift om vem som mångfaldigat skriften samt om ort och år för detta. Skyddet i YGL gäller dels för yttranden i tekniska upptagningar, dels för viss kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor, t.ex. TV och ljudradio. Definitionen av begreppet teknisk upptag- ning är generell och innebär att alla fysiska databärare som kräver ett tekniskt hjälpmedel för att kunna uppfattas omfattas av begrep- pet. Även begreppet elektromagnetiska vågor är generellt och torde täcka alla tänkbara former av medierad kommunikation som sker utan användande av en fysisk databärare. Reglerna om elektromag- netiska vågor (1 kap. 6 och 9 §§ YGL) täcker tillsammans in de sätt på vilka sådan kommunikation kan ske, dvs. såväl överföringar som startas av mottagaren som av avsändaren täcks in. De problem teknikberoendet medför är att det finns en risk att masskommunikation med ny teknik kan falla utanför grundlags- skyddet på grund av att tekniken inte omfattas av reglerna, att grundlagsregleringen blir komplicerad och att gränsdragningspro- blem kan uppkomma. Avgränsnings- och tillämpningsproblem är dock inte unika för TF och YGL utan torde föreligga i fråga om mycken lagstiftning. Teknikberoendet innebär också viktiga fördelar. En fördel är att grundlagsskyddet genom teknikberoende som utgångspunkt är oberoende av yttrandets innehåll. Ett grundlagsskydd som i stället knyts till innehållet, t.ex. genom formuleringar som grundlagen omfattar alla yttranden som är riktade till allmänheten och är av betydelse för ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande öppnar för avsevärt godtycke vid bedömningen av om grundlagsskydd föreligger. I ett s.k. skym- ningsläge skulle myndigheterna ha större möjlighet att inskränka yttrandefriheten skönsmässigt. Även i lugna tider skulle en sådan reglering vara mycket problematisk eftersom uppfattningarna om vilka yttranden som är av sådan betydelse som sägs i regeln säkert är många. Huruvida grundlagsskydd föreligger skulle troligen bli mycket oklart. En annan fördel med ett teknikberoende eller medieberoende skydd för tryck- och yttrandefriheten är att det medger att man har kvar de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna för i princip alla yttranden som faller under regleringen. Flera av principerna bygger nämligen för sin tillämplighet på mediebundenhet. Detta gäller för principen om ensamansvar och meddelarfrihet och principen om särskild rättegångsordning. Mediebundenhet är inte ett absolut krav för tillämpning av principerna om etableringsfrihet, förbud mot censur och hindrande åtgärder och särskild brottskatalog men är av betydelse även för dem. Även ett grundlagsskydd som skulle omfatta alla yttranden som riktas till allmänheten oavsett innehåll skulle alltså vara problematiskt. I de fall då yttrandet inte varit knutet till ett medium skulle ett sådant grundlagsskydd innebära svårigheter att i efterhand avgöra om yttrandet varit riktat till all- mänheten och vilket innehåll det haft. Principen om ensamansvar och meddelarfrihet skulle inte kunna gälla i sådana fall och knap- past heller principen om särskild rättegångsordning. Även förut- sättningarna för att upprätthålla de övriga tryck- och yttrandefri- hetsrättsliga principerna skulle vara sämre än med ett teknikbero- ende skydd. Beredningens slutsats beträffande teknikberoendet är att TF och YGL lämnar stort utrymme för nya tekniker att falla in under grund- lagsskyddet och att risken för att medierad masskommunikation med ny teknik faller utanför skyddet just på grund av tekniken inte är särskilt stor. Digital bio och annan offentlig uppspelning ur en databas är dock en sådan medierad masskommunikation som faller utanför grundlagsskyddet på grund av tekniken. Övervägande skäl talar också för att e-böcker och e-tidningar som levereras med innehåll faller utanför grundlagsskyddet. Ny teknik för framställ- ning av skrifter och tekniska upptagningar omfattas av grundlagarna. Teknikberoendet kan inte nu anses utgöra något verkligt stort pro- blem och kan inte heller förväntas bli det under en överblickbar framtid. Svårigheterna när det gäller grundlagarnas grundläggande krav på spridning till allmänheten framstår som betydigt större än de problem teknikberoendet medför. Problem med det nu gällande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet I redovisningen av vilka problem som föreligger med det nu gällande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet tar beredningen upp alla förhållanden som utgör eller kan uppfattas som problem med nu gällande system. Även sådana förhållanden som har med teknik- beroendet att göra tas upp. Förhållandena delas in i fyra kategorier; Svårigheter att avgöra om grundlagarna är tillämpliga, Underliga effekter, Problem i förhållande till andra länder och Andra problem. De problem som beredningen anser det mest angeläget att för- söka lösa är dels svårigheterna att avgöra om grundlagsskydd före- ligger eller inte i de fall då tekniska upptagningar saknar ursprungs- uppgifter och därmed sammanhängande problem att fastställa vilken upplaga en teknisk upptagning hör till, dels frågan om grundlags- skydd för digital bio och annan offentlig uppspelning ur en databas. Om man anser att det är ett stort problem med att avgöra om YGL är tillämplig på tekniska upptagningar finns det anledning att på nytt överväga frågan om en stencilregel för tekniska upptagningar. Beredningen lämnar i bilaga 4 förslag till hur en sådan regel skulle kunna utformas. Beredningen lämnar där också förslag till en regel som ger grundlagsskydd åt digital bio och annan offentlig uppspel- ning ur en databas. Det bör klargöras att även redaktioner för stencilerade eller på liknande sätt framställda periodiska skrifter omfattas av det auto- matiska grundlagsskyddet enligt databasregeln. Även förslag till hur detta skulle kunna ske lämnas i bilaga 4. Om man skulle stanna för att skyddet för tryck- och yttrande- friheten inte skall ändras i grunden utan att det gällande systemet skall vara kvar anser beredningen att man även bör överväga att genomföra det förslag som beredningen lagt fram i sitt delbetänk- ande SOU 2004:114 för att klargöra gränsen mellan webbsänd- ningsregeln i 1 kap. 6 § första stycket andra meningen YGL och databasregeln i 1 kap. 9 § YGL. Om man vill öka möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd bör man också genomföra förslagen angående detta i delbetänkandet. 6 Hur påverkar EU-medlemskapet TF och YGL?