sou · GUB326 · 2007-01-01 00:00:00 — Ett ytterligare och avslutande argument emot denna lösning är att omvärlden ger möjligheter för internationella organisationer och dess anställda att verka under bl.a. skattemässigt gynnsamma betingelser. Utsatt för sådana konkurrensförhållanden torde det vara svårt för att finna internationella organisationer som har ett intresse att förlägga huvudparten av sin verksamhet under mindre gynnsamma ekonomiska förhållanden. Risk finns således att viss del av verksamheten kan komma att lokaliseras utomlands istället. Givet detta konstaterar utredningen att övervägande skäl talar emot en lösning att låta samtliga lokalanställda vara anslutna till det svenska socialförsäkringssystemet. De faktiska förhållanden som påtalats av organisationerna medför att man inte bör behålla nuvarande rättsordning. Avsak- naden av en enhetlig rättstillämpning för de olika organisationerna talar också för detta ställningstagande. I WMU:s överenskommelse är personalkategorin universitets- tjänstemän undantagna svensk socialförsäkring. Den kategorisering som förekommer, samt den uppdelning av försäkringstillhörighet som kategoriseringen medför, synes fungera väl. Till skillnad från WMU har de övriga organisationerna inte några specifika kate- gorier av tjänstemän som lämpligen kan definieras och som skulle utgöra den särskilda grupp av anställda som bör vara undantagna svenska socialförsäkringssystemet. En definition för att avgränsa personkretsen hos övriga organisationer skulle närmast bli av fiktiv karaktär och kan därför inte förespråkas som godtagbar lösning. En organisation har framfört synpunkten att tillhörighet till socialförsäkringssystemet skulle kunna kombineras med att återbetalade erlagda socialavgifter till organisationen på motsvar- ande sätt som sker med den inkomstskatt som erläggs av svenskar eller personer bosatta i . I ett helhetsperspektiv skulle en sådan modell innebära att staten rabatterar de förmåner som den enskilde erhåller och som denne principiellt skall bidra till efter förmåga. Mot denna bakgrund ställer sig utredningen tveksam till att föreslå en sådan lösning. I egenskap av medlem i en organisation finansierar dess verksamhet. En organisations kostnader för de anställdas anslutning till svensk socialförsäkring utgör därmed en post att beakta vid de övergripande överväganden som görs vid bestämmandet av bidrag till organisationen. Av de framförda argumenten för och emot olika lösningar som diskuterats ovan framgår att det är en komplex struktur av ekonomiska och rättsliga förhållanden att väga in i frågan om anställdas tillhörighet till det svenska socialförsäkringssystemet. Utredningens slutsats och förslag på lämplig lösning utifrån dessa förhållanden är att organisationerna skall beredas en möjlighet att anmäla att de anställda skall vara anslutna till det svenska socialförsäkringssystemet. Vid införandet av möjligheten för organisationerna att besluta om de anställdas tillhörighet till det svenska socialförsäkringssystemet ligger det möjligen närmast till hands att införa denna ordning endast för lokalanställda, dvs. svenskar eller personer bosatta i före anställningen. Svensk lagstiftning på socialförsäkringsområdet är dock neutral i förhållande till med- borgarskap och denna ordning bör om möjligt upprätthållas. I och med att regleringen inkorporeras i nationell rätt genom immunitetslagen skulle en begränsning av organisationens möjlig- heter att bestämma lämpligast försäkringslösning till endast lokal- anställda också kunna väcka betänkligheter i ett gemenskaps- rättsligt perspektiv. Detta eftersom en positiv särbehandling kan anses utgöra ett indirekt hinder för den fria rörligheten för arbetstagare. En positiv särbehandling av svenska medborgare eller personer bosatta i kan inte anses vara att föredra framför en modell som är i samklang med svenskt lagstiftning och som är neutral till medborgarskap. Slutsatsen blir därför den att regleringen skall omfatta samtliga anställda hos organisationerna. Därmed föreslås en modell där huvudregeln är att tjänstemän skall vara undantagna det svenska socialförsäkringssystemet, men att organisationen vid behov kan anmäla att en anställd istället skall vara ansluten till nämnda system. I gengäld får organisationen och den anställde avstå från privilegierna att vara undantagna socialavgifter. Svenskar och bosatta i före anställningen hos organisationen skall också betala allmän pensionsavgift. De kompenseras dock för denna avgift genom skattereduktion på inkomstskatten. Även om samtliga anställda hos organisationerna får möjlighet att ansluta sig till det svenska socialförsäkringssystemet torde det i princip till uteslutande del vara svenskar eller bosatta i som kommer att anslutas. Främsta skälet är att kostnaden för organisa- tionen väsentligt kommer att överstiga de egna försäkrings- lösningar som tillhandahålls. Som en jämförelse kan nämnas att en privat sjukförsäkring m.m. kostar cirka 15 000–per anställd och år jämfört med av lönen i socialavgifter. De förmåner som den anställde erhåller genom anslutningen till svensk socialförsäkring är mer förmånliga och försäkringsskyddet är således inte jämförbart. För organisationens del utgör dock de anställdas försäkringar först och främst en kostnad. Ur organisationens perspektiv är därför kostnaderna som sådana fullt jämförbara och sannolikt en avgörande faktor vid valet av den anställdes försäkringstillhörighet. Intresset för en utländsk person – som normalt är verksam i landet under – torde också vara relativt begränsat, då privata pensioner eller dylika lösningar sannolikt ger bättre ekono- miskt utfall än anslutning till svenska pensionssystemet. De som är anslutna till svensk socialförsäkring kommer att ha en pensionsgrundande inkomst i . Pensionsrätten finansieras i huvudsak genom socialavgifter som arbetsgivaren erlägger och allmän pensionsavgift som den anställde betalar. Oavsett om tjänstemannen är svensk eller utländsk föreslås att organisationen skall betala socialavgifter för dem som omfattas av det svenska förmånssystemet. Av 2 och 3 §§ lagen (1994:1744) om allmän pensionsavgift framgår att det endast är personer som är skattskyldiga för inkomster enligt inkomstskattelagen som skall erlägga allmän pensionsavgift. Detta innebär att utländska tjänstemän som omfattas av det svenska socialförsäkringssystemet kommer att vara undantagna, eller befriade ifrån, att betala allmän pensionsavgift. En ordning där den enskilde betalar relevanta avgifter för de förmåner han eller hon erhåller är naturlig att eftersträva. En skattskyldig i kompenseras emellertid med en skattereduktion för den allmänna pensionsavgift som betalas, 65 kap. 10 § inkomst- skattelagen. En utländsk tjänsteman skulle inte kompenseras på detta sätt, eftersom denne inte betalar inkomstskatt i . En ändring innebärande att utländska tjänstemän som omfattas av det svenska socialförsäkringssystemet betalar allmän pensionsavgift skulle fordra en översyn av bl.a. inkomstskattelagen och lagen om allmän pensionsavgift. Utredningens direktiv har uttryckligen undantagit frågan om beskattning av de anställdas löner och ersättningar från organisationerna. Utredningen nöjer sig därför med att konstatera att utländska tjänstemän inte skall betala allmän pensionsavgift vid en anslutning till det svenska socialförsäkrings- Det skall dock uppmärksammas att förslaget är formulerat så att en ändring av den nationella lagstiftningen kan medföra att även utländska tjänstemän kan komma att omfattas av skyldigheten att erlägga allmän pensionsavgift. Skulle en sådan ändring företas fordras en översyn av frågan om utländska tjänste- män skall erlägga allmän pensionsavgift och om de i så fall, i likhet med skattskyldiga i , bör kompenseras på något sätt. Svenskar eller bosatta i före anställningen hos organisationer erlägger inkomstskatt och kommer följaktligen att vara skyldiga att erlägga allmän pensionsavgift. är avgiften på av inkomsten upp till 8,07 gånger inkomstbasbeloppet, men kompenseras genom ovan nämnda reduktion av inkomstskatten. Familjemedlemmar till en utländsk tjänsteman föreslås, i enlighet med vad som är brukligt, att följa den reglering som tjänstemannen omfattas av. Detta innebär att om en tjänsteman tillhör det svenska socialförsäkringssystemet kommer hans eller hennes familje- medlemmar att omfattas av samma reglering. De kan därmed bli berättigade till bosättningsbaserade social- försäkringsförmåner, pensionsrätt, tandvård för vuxna och subven- tionerad hälso- och sjukvård, förutsatt att familjemedlemmarna själva uppfyller kriterierna för att anses vara bosatta i . Liksom har dessa familjemedlemmar möjlighet att kvalificera sig för arbetsbaserade socialförsäkringsförmåner genom eget arbete i . För att få en kontinuitet i tillämpningen för den anställde före- slås att anmälan om försäkringstillhörighet skall ske i samband med att anställningen påbörjas hos organisationen. Detta förtar också möjligheten att s.a.s. hoppa mellan de olika försäkringssystemen. För de som är anställda hos organisationerna kan en anmälan om anslutning till svensk socialförsäkring ske från och med att den föreslagna ändringen införs i organisationens överenskommelse med . Det framgår inte uttryckligen att möjligheten att anmäla om tillhörighet till svensk socialförsäkring omfattar även de som redan innehar en anställning hos organisationerna. Den föreslagna änd- ringen införs i överenskommelserna och utgör därmed en del av de folkrättsliga förpliktelser som har åtagit sig gentemot organisationerna. En ändring av överenskommelserna förutsätter samråd mellan och respektive organisation. Det får anses vara en tillräcklig åtgärd att parterna i samband härmed uttrycker en avsiktsförklaring att bestämmelsen avses omfatta även denna grupp. Någon övergångsbestämmelse för detta ändamål anses därför inte behövlig. En anmälan av en organisation om en anställds anslutning till det svenska socialförsäkringssystemet skall ske till sedan UD registrerat uppgiften. Enligt 4 § andra stycket förord- ningen (1994:1543) om personregister över främmande staters beskickningspersonal m.m. får UD registrera bl.a. uppgifter om att en anställd är registrerad hos . För att UD skall kunna fullgöra sina administrativa göromål med att meddela berörda myndigheter om tillhörigheten till svensk socialförsäkring m.m. skall denna bestämmelse kompletteras med att registret får innehålla en uppgift om att organisationen anmält att den nyanställde skall vara ansluten till det svenska socialförsäkrings- systemet. Genom att UD godtar en sådan registrering även för de befintliga anställda vidimeras avsiktsförklaring att de förslagna bestämmelserna omfattar även nämnda grupp. Sammanfattningsvis tillgodoser ett genomförande av förslaget organisationernas behov av ett vidare utrymme för olika anställningsvillkor, och en ökad möjlighet att låta anställda vara anslutna till svenska socialförsäkringssystemet. Bedömningen är också att det löser den besvärliga situation som uppkommit för vissa nuvarande anställda som har anställningsvillkor inbegripet svensk socialförsäkring m.m., men där det bedömts föreligga laga hinder för organisationen att fullfölja dessa anställningsavtal. Förslaget medger också ett utrymme för organisationerna att kunna anställa tjänstemän från på, för organisationerna, samma villkor som gäller för utländska tjänstemän. Förslaget inne- bär också att en i stort sett enhetlig tillämpning kan införas för de organisationer som inte har sådana egna interna försäkringssystem, vilket förekommer hos organisationer inom EU-samarbetet och hos vissa organisationer knutna till FN. Förslaget i detalj för respektive organisation GWPO och IDEA:s tjänstemän är undantagna svensk social- försäkring och hälso- och sjukvård. Regeringen föreslås initiera förhandlingar om att en kompletterande undantagsregel skall tas in i överenskommelserna. Undantagsregeln skall innebära att organisationerna får anmäla att en tjänsteman istället skall vara ansluten till det svenska socialförsäkringssystemet, vilket in- begriper pensionsrätt. För tjänsteman som omfattas av en sådan anmälan upphör organisationens privilegium att vara befriad från socialavgifter. Privilegiet att slippa allmän pensionsavgift finns inte heller för tjänsteman som omfattas av undantagsregeln och som inte är befriad från skatt på lön och ersättningar som betalas ut av organisationen. Svenskar och bosatta i före anställningen hos organisationen blir alltså skyldiga att betala allmän pensionsavgift vid anslutning till socialförsäkringssystemet. Överenskommelsen med saknar en bestämmelse som uttryckligen undantar tjänstemännen från det svenska socialförsäk- ringssystemet och från hälso- och sjukvård. Utredningen har dock bedömt att konsensus mellan parterna är att utländska tjänstemän är undantagna medan svenskar är anslutna till det svenska systemet. Förslaget innebär att regeringen initierar förhandling om att en huvudregel tas in i överenskommelsen om att samtliga tjänstemän skall vara undantagna svensk socialförsäkring samt hälso- och sjukvård. Denna bestämmelse bör kompletteras med en undantags- regel om att organisationen kan anmäla att en tjänsteman skall vara ansluten till det svenska socialförsäkringssystemet. För sådan tjänsteman erläggs socialavgifter. Allmän pensionsavgift skall betalas av tjänstemän som ansluts till socialförsäkringssystemet och som inte är befriade från skatt på lön och ersättningar som betalas ut av organisationen. Beträffande WMU finns alternativa lösningar till att införa föreslagen ändring. Den första lösningen är att föreslå att samma bestämmelser införs som för ovan nämnda organisationer. Vad som talar för denna lösning är att en enhetlig reglering införs för samtliga nu aktuella organisationer. Det andra alternativet är att bibehålla nuvarande reglering om anslutning till det svenska socialförsäkringssystemet för de som är lokalanställda. Organisa- tionen bör då ges möjlighet att anmäla att en universitetstjänste- man skall vara ansluten till det svensk socialförsäkring i stället för att WMU tillhandahåller en egen försäkringslösning för tjänste- mannen och dennes familjemedlemmar. Vad som talar för att nöja sig med denna lösning är att nuvarande reglering synes fungera väl och att den gjort så . Något uttryckligt intresse från WMU:s sida att ändra överenskommelsen såvitt avser lokalanställdas anslutning till de svenska förmånerna har inte heller gjorts gällande. Utredningen förespråkar därför det andra alternativet. 5.5.3Fortsatt uppdelning av tillhörighet till respektive försäkringssystem Utredningens bedömning: Anställda hos organisationerna bör även fortsättningsvis tillhöra antingen det svenska social- försäkringssystemet eller tillhandahållas försäkringslösningar av organisationen. Utöver frågan om vilka personkategorier som bör vara anslutna till det svenska förmånssystemet har önskemål framställts om att anställda skall få ta del av vissa förmåner inom det svenska förmånssystemet. Önskemål finns att få ta del av endast vissa av de bosättningsbaserade förmånerna, t.ex. barnbidrag, samt intjänandet av inkomstgrundad pension. I den mån de anställda önskar ta del av vissa svenska förmåner är det både rimligt och av principiell vikt att de även erlägger de avgifter som finansierar förmånerna. Om de skulle ta del av ett begränsat antal förmåner fordras en finansiering genom avgifter som åtminstone är i skälig nivå med motsvarande förmåner. Någon uppdelning görs inte av de socialavgifter en arbetsgivare betalar in till staten och som sedermera finansierar de arbets- baserade förmånerna. De bosättningsbaserade socialförsäkrings- förmånerna finansieras inte med arbetsgivaravgifter utan är skatte- finansierade. En uppdelning av förmåner och avgifter får anses olämplig. Det skulle vara administrativt betungande för organisa- tionerna att hantera flera olika differentierade avgifter. Det skulle också kräva att handläggande myndighet omarbetade sina rutiner för att kunna administrera sådana avgifter. En sådan ändring bedöms vara alltför omfattande i förhållande till den lilla grupp av anställda som avses. En uppdelning av förmånerna kan också medföra arbetsrättsliga problem. Om en person är anställd med ett kontrakt med internationella villkor riskerar dessa att stå i strid med de förmåner som tillkommer den anställde enligt svensk lag till följd av en begränsad anslutning till förmånssystemet. Som exempel kan nämnas att föräldraledigheten i vissa internationella kontrakt är , vilket får ställas mot den avsevärt längre föräldraledighet som utgår enligt svensk lag. förmåner som skulle kunna utkrävas enligt svensk lag till anställda med internationella kontrakt kan således leda till arbetsrättsliga konflikter som kan försvåra organisationernas verksam- heter. Sammantaget bedöms det som mest lämpligt att avgränsa rätten genom att låta en anställd till fullo vara ansluten eller helt frikopplad från det svenska socialförsäkringssystemet. 5.5.4Gränsdragningen för tillhörigheten till svensk social- försäkring för familjemedlemmar Utredningens bedömning: Någon ändring föreslås inte på kravet att familjemedlemmar skall vara bosatta i före anställningen hos organisationen för att vara berättigade till bosättningsbaserade socialförsäkringsförmåner. I flera överenskommelser undantas såväl svenskar som utländska anställda och deras familjemedlemmar från svensk socialförsäkring om de varit bosatta utomlands innan anställningen hos organisa- tionen. Utredningen har uppmärksammats på de effekter som drabbat familjemedlemmar då dessa undantagits tillhörighet till det svenska socialförsäkringssystemet med stöd av gällande gränsdrag- ning. Bl.a. förekommer det att barn till ensamstående föräldrar som är svenska medborgare står utan socialförsäkringsskydd. För att komma tillrätta med denna avgränsningsproblematik har en framställan lämnats om att familjemedlemmar som är svenska medborgare skall omfattas av svensk socialförsäkring, även i fall då de inte är bosatta i före tjänstemannens anställning hos organisationen. Nuvarande bestämmelse är konstruerad efter modellen att organisationens och den anställdes privilegier kompenserar att den anställde undantas vissa förmåner som annars kan förvärvas i samhället i övrigt. De bosättningsbaserade och arbetsbaserade socialförsäkringsförmånerna är exempel på sådana förmåner. att tillförsäkra att de anställda och dess familjemedlemmar ändå skall åtnjuta ett visst grundskydd regleras detta genom att organisationen skall ansvara för tillämpliga socialförsäkringar för denna personkrets. En bestämmelse som skulle särbehandla svenska medborgare positivt kan inte anses vara att föredra framför nuvarande modell som är neutral till medborgarskap. I och med att bestämmelsen inkorporeras i nationell rätt skulle en sådan särbehandling dessutom väcka betänkligheter i ett gemenskapsrättsligt perspektiv. Gällande kriterier för familjemedlemmar att kvalificera sig för bosättningsbaserade förmåner, dvs. att vara bosatta före tjänstemannens anställning, får anses vara relativt lågt ställt, och på en rimlig nivå. Utredningen har mot denna bakgrund inte kunnat finna skäl för att justera denna bestämmelse. Det ankommer således på organisationerna att även fortsätt- ningsvis vara uppmärksamma på och tillgodose behovet av kompletterande försäkringsskydd i de situationer där familje- medlemmar till nyanställda inte kommer att omfattas av nämnda förmåner till följd av den gränsdragning som alltjämt föreslås gälla. 5.6Rätt till barnbidrag vid kvalifikation till bosättningsbaserade förmåner Utredningens förslag: Familjemedlemmar till tjänstemän hos WMU och skall ha rätt till barnbidrag och flerbarnstillägg om de uppfyller kriterierna för rätt till bosättningsbaserade socialförsäkringsförmåner i . Utredningen föreslår att regeringen initierar sådana ändringar i respektive överens- kommelse. Utredningen har bedömt att det är mest lämpligt att en anställd antingen är ansluten till eller frikopplad från det svenska socialförsäkringssystemet. När en person väl har kvalificerat sig till socialförsäkringssystemet vore det olämpligt med en annan lösning än att denne erhåller samtliga förmåner som kvalifikationen normalt berättigar till. Något övertygande skäl att undanta viss förmån, och på så sätt diskriminera en person eller dennes familje- medlemmar, endast på grund av var personen arbetar kan inte anses föreligga. En sådan särreglering torde också vara besvärlig att praktiskt administrera för myndigheterna med ökad risk för en felaktig rättstillämpning som följd. Socialförsäkringssystemet är uppdelat på bosättnings- respektive arbetsbaserade förmåner. Sålunda skall exempelvis personer som kvalificerat sig för de bosättningsbaserade förmånerna vara berättigade till desamma, och inte undantas vissa försäkringsmoment. Utredningen föreslår att överenskommelserna med WMU och skall ändras avseende rätten till barnbidrag. Familje- medlemmar som är bosatta i före tjänste- mannens anställning skall fortsättningsvis inte undantas rätten till barnbidrag eller flerbarnstillägg. 5.7Sjukpenning efter anställningens upphörande (SGI-skydd) samt 240-dagars villkoret i föräldra- försäkringen Det finns exempel på när anställda varken är berättigade till ersättning från försäkringarna genom organisationen eller svensk socialförsäkring När en gravid slutade vid en av organisationerna miste hon stora delar av sitt försäkringsskydd då hon inte längre hade rätt till organisationens försäkring och endast rätt till grundförsäkring vid föräldraledighet i det svenska socialförsäk- ringssystemet. Exempel finns också på att en anställd drabbats av sjukdom i samband med att anställningen och organisationens försäkring upphörde och att sjukpenning nekats, eftersom anställningen hos organisationen inte kvalificerade för social- försäkringsförmåner. 5.7.2Gällande rätt – SGI-skydd Vid normalt arbete i har den anställde som huvudregel en efterskyddstid efter anställningens upphörande, 3 kap. 6 § SofL. Efterskyddstiden fungerar i princip som en karenstid där den anställde fortsätter att vara försäkrad för arbetsbaserade förmåner. Enligt huvudregeln har en person tre månaders efterskyddstid efter ett förvärvsavbrott. Rätten till sjukpenning är en arbetsbaserad förmån som beräknas på den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI). SGI kan fastställas för den som har inkomst av eget arbete. När en person drabbas av ett förvärvsavbrott och inte längre har någon inkomst får denne enligt huvudregeln inte behålla sin SGI. Från huvudregeln finns dock flera undantag som innebär att SGI kan behållas eller bli vilande under vissa förvärvsavbrott. Detta kallas SGI-skyddad tid. Bland de anställda hos internationella organisationer finns personalkategorier som undantas från varje socialförsäkringssystem som inrättats enligt svensk lag. Istället ankommer det på organisa- tionen att ansvara för lämpliga socialförsäkringsarrangemang . Dessa personer saknar följaktligen rätten till arbetsbaserade förmåner de är anställda. Denna grupp har inte heller någon rätt till efterskyddstid, eftersom arbetet hos organisationen inte kvalificerar till rätten till arbetsbaserade förmåner. Regleringen har i stort samma effekt som om personen har ett förvärvsavbrott och omfattar även personer som är bosatta i före anställningen hos organisationen. För att bli berättigad till arbetsbaserade förmåner efter anställningen hos organisationen fordras i regel att personen därefter kvalificerar sig genom arbete i . Anställningsformerna hos organisationerna där de anställda verkar under internationella avtal, och således inte är anslutna till det svenska förmånssystemet, utgörs i huvudsak av tidsbegränsade kontrakt. Den sammanlagda anställningstiden för en anställd är normalt två–hos de organisationer som utredningen har intervjuat. Undantaget är WMU där det knappt förekommer någon personalomsättning alls. 5.7.3Biståndsarbetares och deras familjemedlemmars rätt till SGI-skyddad tid