sou · GVB386 · 2007-01-01 00:00:00 — Ska en veterinär medverka vid tävlingen och vad är i så fall hans uppgifter? Vi anser som tidigare anförts att dagens system där ban- och täv- lingsveterinärer anställs av staten är byråkratiskt och resurskrävande. Vi vill förenkla detta system så långt som möjligt. Ett kontroll- system byggt på egentillsyn framstår dock också som om det skulle ta en hel del resurser i anspråk. Exempelvis skulle det vara fråga om att varje djurorganisation som anordnar tävlingar med djur skulle behöva utarbeta styrdokument, som sedan skulle behöva granskas och godkännas. Det skulle vidare övervakas av . Vi anser att även det alternativet i praktiken skulle bli onödigt byråkratiskt. Vår slutsats är därmed att det framstår som alltför komplicerat att bygga upp ett nytt kontrollsystem med egentillsyn för veterinär närvaro vid tävlingar. Ett sådant kontrollsystem framstår som över- dimensionerat i förhållande till problemet. Vidare är vi även av andra skäl tveksamma till ett sådant system. Flera utredningar har analyserat den offentliga tillsynen på ett antal områden i . föreslog att tillsyn borde vara en statlig angelägenhet. (SOU 2007:10) () anslöt sig till denna uppfattning och menade att all till- syn borde samlas hos staten. I stället förordar vi ett tudelat system. Vi anser när det gäller frågan om den veterinära medverkan vid tävling med djur att upp- giften i många fall helt och hållet kan överlåtas till de organisationer som anordnar tävlingen utan att myndigheter behöver avsätta sär- skilda resurser för att utöva denna kontroll. För flertalet sporter föreslår vi alltså en fullständig avreglering. För vissa tävlingsgrenar som exempelvis trav, galopp och tävlingar på högre nivåer inom rid- sporten anser vi att detta inte är möjligt. För dessa måste systemet tillhandahålla myndighetskontroll. Eftersom det dock bara är ett fåtal sporter som kräver myndighetskontroll framstår det som onödigt och ineffektivt att bygga upp ett nytt kontrollsystem för samtliga. Som tidigare anförts anser vi också att det av lagstiftningen klart ska följa vid vilka tävlingar det ska finnas ett myndighetsbaserat krav om veterinär medverkan. Som har anförts har detta saknats, vilket lett till oklarhet och förvirring. Det skissade kontrollsystemet med egentillsyn skulle innebära att den (o)ordningen skulle bestå. Vi anser alltså att det för i vart fall trav, galopp, de mer avancerade ridtävlingarna inom ridsportens område samt weight-pull för hund- ar finns skäl för ett lagreglerat krav om veterinär närvaro. Samma gäller för de krävande disciplinerna tornerspel och vissa grenar inom westernridningen samt renkapplöpning. Därmed vill vi övergå vi till ett mer riskbaserat system för ban- och tävlingsveterinärer. Från många veterinärer har förts fram att systemet fungerade ganska bra tidigare när ban- och tävlingsveterinärer fortfarande för- ordnades. hade ban- och tävlingsveterinärerna en yrkes- roll och auktoritet att fatta beslut. Den auktoriteten urholkades dock då ban- och tävlingsveterinärer anställdes av myndigheterna och besluten skulle kunna överklagas. Som redovisats under 2.2.2 var skälet för att börja anställa ban- och tävlingsveterinärer endast att kommit fram till att det saknades lagstöd för att för- ordna dem. upptäckte 1996 en brist i djurskydds- lagen. Det saknades en bestämmelse som möjliggjorde att veterinär- erna kunde utöva myndighet. Som redan framgått av kapitel 2 delar vi bedömning om att det ingår myndighetsutöv- ning i ban- och tävlingsveterinärernas uppgifter. Deras mandat är grundat på lag och det är obligatorisk kontrollverksamhet. Enligt regeringsformens 11 kap. 6 § krävs därmed lagstöd för att kunna överlämna sådan myndighetsutövning till enskilda. kunde därmed ha åtgärdat problemet genom lagstiftning, vilket en- dast kan ske genom proposition och beslut i . Jordbruks- verket valde i stället att försöka lösa problemet genom att anställa veterinärerna hos myndigheten. Innebörden blev dock därefter att det inte längre var veterinärerna som fattade beslut i eget namn utan att det var myndigheten som fattade besluten. Detta har i sin tur lett till flera allvarliga problem. Ett är att tillämpningen inte helt är i överensstämmelse med lagen, i djurskyddsförordningen står fortfaran- de att veterinären förordnas och att det är veterinären som fattar be- slut, inte att det är myndigheten som fattar beslut. En annan oönskad konsekvens av förändringen 1996 blev att besluten blev möjliga att överklaga. Enligt djurskyddslagen gäller att beslut som en statlig myndighet meddelar är möjliga att överklaga. Vi menar att dessa för- ändringar kraftigt minskat veterinärens auktoritet. Ett tydligt tecken på detta är att ordningen har medfört att veterinären undviker att fatta beslut om startförbud genom att informellt föra över besluts- funktionen till arrangören. Uteblivna beslut från veterinärernas sida har i sin tur fått till följd att det inte finns någon tillförlitlig bild av vilka ingripanden som sker eftersom dokumentation saknas. Hård- draget skulle man kunna dra den slutsatsen att myndigheternas detalj- reglering försämrat förhållandena för ban- och tävlingsveterinärer- na. Det vi nu i stället eftersträvar är att denna detaljstyrning upphör. I stället menar vi att de som är bäst lämpade ska ha mandat att på eget ansvar fatta besluten. Vi föreslår att ban- och tävlingsveterinärernas tidigare ställning återupprättas. Deras uppgifter är myndighetsutövning. För att kunna utöva myndighet måste de ha en självständig roll. Vi anser att vete- rinärens auktoritet bäst grundläggs om ban- och tävlingsveterinärer får en veterinär förtroendeställning. Det betyder att det skulle vara den enskilde veterinären som skulle utöva myndighet. Ban- och tävlingsveterinärer skulle alltså förordnas för sitt uppdrag. Därmed skulle man återgå till att det är den enskilde ban- eller tävlingsveteri- nären som fattar beslut, inte att det är veterinären som fattar beslut för eller räkning. Vi an- ser att det stärker ban- eller tävlingsveterinärens yrkesroll. Denna förändring kräver en ändring av djurskyddslagen så att det klart framgår att myndighetsutövningen får överlämnas till enskilda veteri- närer. Genom vårt förslag skulle deras auktoritet återupprättas. Därtill kommer att med våra förslag skulle tillämpningen åter förenas med lagstiftningen. Vi menar att starka formella skäl där- med talar för vår lösning. Den lösning vi därmed förordar är alltså samma som Jordbruks- verket föreslog i sin rapport , jämför kapitel 2, avsnitt 2.4.1. Det kan noteras att denna ordning bör förutsätta en F-skattesedel för veterinärerna. En fråga skulle vara om även distriktsveterinärerna kan vara ban- eller tävlingsveterinärer. Distriktsveterinärerna är anställda av . Det finns 330 statliga distrikts- veterinärer i . Ca hälften av alla som verkar som ban- veterinärer är även distriktsveterinärer. Från har påpekats att det inte skulle vara möjligt att förordna distrikts- veterinärer som ban- och tävlingsveterinärer. Skälet skulle vara det inte skulle vara förenligt med bestämmelser om bisysslor. Utredningen anser att det är av stor vikt att även distriktsveteri- närerna kan förordnas som ban- eller tävlingsveterinärer, eftersom tillgången på veterinärer annars skulle minska. Vi föreslår att i sina bestämmelser om bisysslor tillåter distrikts- veterinärer att förordnas som ban- och tävlingsveterinärer. Verket måste även medge att distriktsveterinärerna för detta syfte innehar en F-skattesedel. Vi anser att tillgången på lämpliga ban- och täv- lingsveterinärer är av stor betydelse för djurskyddet. Ett alternativ skulle kunna vara att enbart distriktsveterinärerna skulle vara fortsatt anställda av även i sin egenskap av ban- eller tävlingsveterinärer. När tidigare lade fram det förslag som även vi för fram menade verket att statligt anställda distriktsveterinärer måste liksom tidigare ta upp detta som en förrättning inom ramen för sin anställning vid , jämför 2.4.1. Det framstår dock som omöjligt att en andel av ban- och tävlingsveterinärer skulle vara anställda, medan övriga förordnas. Det finns flera skäl till det. För det första skulle två separata system enligt vår mening innebära en risk för fortsatt onödig byråkrati. Vidare förordar vi ju av skäl som presenterats ovan att ban- och täv- lingsveterinären har en självständig roll. Därtill skulle komma for- mella invändningar. Som ovan framgår menar vi att anställda ban- och tävlingsveterinärer inte är förenligt med lagstiftningen i dess nuvarande lydelse. Det ska vidare noteras att i sitt betänkande Veterinär fältverksamhet i nya former, SOU 2007:24 föreslagit att den statliga distriktsveterinärorganisationen privatiseras i djurtäta delar av landet. Däremot skulle den statliga distriktsveterinärorganisa- tionen behållas i t.ex. och , sid. 492– 493. Om förslaget realiseras innebär det att frågan om distrikts- veterinärers medverkan i tävlingssammanhang skulle marginaliseras. Som tidigare påpekats i kapitel 2.3.2 är de beslut som veterinärerna fattar i eget namn inte överklagbara. Att besluten kunnat överklagas har berott på att veterinärerna varit anställda hos /och att det därmed varit myndigheten som fattat beslutet. För förordnade veterinärer som utövar myndighet gäller inte heller förvaltningslagen. Enligt vår uppfattning är det bra att veterinärernas beslut inte kan överklagas. Besluten veterinärerna fattar måste meddelas snabbt och det finns en risk för att underlaget för beslutet är bristfälligt. Be- sluten är till sin natur sådana att det inte framstår som ändamåls- mässigt att dessa ska överlämnas skriftligt och att de ska kunna överklagas. Beslutet är enligt vår mening inte heller sådant att Europa- konventionen kan ställa krav på en domstolsprövning. (Enligt arti- kel 6 i följer att envar, när det gäller prövning av hans civila rättigheter och skyldigheter, ska vara berättigad till en opartisk och offentlig rättegång. Våra frågor kan dock inte anses utgöra civila rättigheter (Jämför SOU 1994:117 sid. 85–96 och , Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis: En kom- mentar till om de mänskliga rättigheterna, 3 uppl., 2007, sid. 138–151. Detta betyder dock inte att ägaren/tränaren ska vara rättslös i förhållande till ban- eller tävlingsveterinärens beslut. När en enskild individ utför ett förvaltningsuppdrag innebär det att den enskilde står under JO:s och JK:s tillsyn. Individen kan också bli ansvarig för tjänstefel enligt bestämmelser. (Enligt , Allmän förvaltningsrätt, tjugotredje upplagan 2006, sid. 30 ff.). Slutligen kan också staten bli skadeståndsskyldig för de fel eller försummelser som den enskilde veterinären orsakar genom myndig- hetsutövningen. Eftersom det är fråga om myndighetsutövning har staten enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) även ett ansvar för fel vid myndighetsutövning som staten anförtrott enskilda. Är det fråga om myndighetsutövning är det likgiltigt vem som faktiskt står för utövningen; det allmänna ska inte komma ifrån sitt ansvar genom delegation, enligt , Det allmännas ansvar, 1990, sid. 45. Det som därutöver bör tillskapas är bestämmelser om jäv. Detta på grund av lagtekniska skäl. Eftersom förvaltningslagen inte är gällande för förordnade veterinärer som utövar myndighet omfattas inte dessa automatiskt av jävsbestämmelser. Det bör därför i regel- systemet om djurskydd vid tävlingar införas att för förordnade veterinärer gäller jävsbestämmelserna i förvaltningslagen. Detta innebär dock ingen förändring från vad som gäller . gäller förvaltningslagen för ban- och tävlingsveteri- närer, eftersom de är anställda. Därmed omfattas de av jävs- bestämmelserna. Det ska vara en myndighet som förordnar och kontrollerar ban- och tävlingsveterinärer, inte som att ansvaret delas mellan olika myndigheter. Därmed blir det en enda myndighet som fullt ut an- svarar för veterinärens lämplighet. Frågan blir då om denna uppgift ska ligga på länsstyrelserna eller på . Av intresse kan vara vilken kontroll som ska göras. När det gäller banveterinärer bör endast veterinärer med lång klinisk erfarenhet av häst komma i fråga. För tävlingsveterinärer kan kraven minskas något. Likväl bör tävlingsveterinärer vid hästtävlingar ha goda kun- skaper om häst och tävlingsveterinärer vid hundtävlingar motsva- rande kunskaper om hund. Det skulle betyda att den kontroll som skulle behöva göras före ett förordnande är att undersöka om veterinären har tillräcklig er- farenhet av det djurslag han ska övervaka i en tävling. Vi anser sam- mantaget att länsstyrelserna är lämpligast för denna uppgift. För länsstyrelserna är det lättare att skaffa sig lokal kännedom än vad det är för . Därtill kommer att det är som utövar tillsyn över den veterinära verksamheten i länet. Vidare är den myndighet som samlar in statistik och rapporterar till . Länsstyrelserna ska även fort- sättningsvis genom rapporter från ban- och tävlingsveterinärer få in statistiskt underlag. Dessa uppgifter måste dock länsstyrelserna även analysera. Syftet är att få fram ett underlag för en riskbedömning av de olika sporterna så att myndigheterna tillsam- mans med de ansvariga förbunden ska kunna minska eller helst elimi- nera riskerna för djuren. Om exempelvis ovanligt många galoppörer skulle skadas på en bana på grund av dåligt underlag måste detta dokumenteras och myndigheterna kunna agera snabbt. Det är genom sitt tillsynsansvar länsstyrelsernas uppgift att länsvis analysera och uppmärksamma behovet av åtgärder. På nationell nivå är det Jord- bruksverkets uppgift att utföra motsvarande analys. I sammanhanget kan också noteras att den principiella fördel- ningen av tillsynen mellan myndigheter senast utretts av i SOU 2007:11, Staten och kommunerna uppgifter, struktur och relation. Bl.a. framgår att dagens tillsyn i stor utsträck- ning är sektoriserad. Många verksamheter är föremål för tillsyn av flera myndigheter, men samordningen är oftast bristfällig (sid. 263). Detta stämmer väl överens med våra slutsatser i denna utredning om att tillsynen av banveterinärer/tävlingsveterinärer är delad mellan och länsstyrelserna utan att det klargjorts vem som har ansvar för vad. föreslår att läns- styrelsernas tillsynsuppdrag utvidgas. Ett utvidgat tillsynsuppdrag skulle utgöra en viktig del i länsstyrelsernas nya uppdrag så som det har diskuterats i kommittén och öka förutsättningar för samord- ning (a.a. sid. 264–265). Det kan alltså konstateras att vår slutsats om länsstyrelserna ligger i linje med tankar. Vi anser att förordnande av ban- och tävlingsveterinärer ska ske på ett effektivt sätt. Syftet ska vara att själva det administrativa förordnandet ska ta minimalt med resurser i anspråk. När det gäller banveterinärer är dessa kopplade till en särskild bana. Så bör det även vara . Vi anser att banveterinärer ska förordnas för en särskild bana. Det bör till skillnad från nu dock stå en ban- veterinär som är förordnad att verka på en bana fritt att även mer tillfälligt hjälpa till på en annan bana. När det gäller tävlingsveterinärer eftersträvar vi en kraftig för- enkling av det administrativa förfarandet. Tävlingsveterinärer anställs särskilt för enstaka tävlingar, som oftast bara sträcker sig över . Vi anser att i stället förordnar ett tillräckligt stort antal veterinärer som tävlingsveteri- närer för hund eller för häst. Dessa veterinärer listas. Ett krav skulle dock vara att samtliga förordnade veterinärer uppfyller tidigare an- givet krav. Arrangörerna kan sedan inför varje tävling välja en för- ordnad veterinär till sin tävling. Det skulle betyda att myndigheten aktivt måste undersöka vilka veterinärer som står till förfogande. Arbetet bör lämpligen drivas i samarbete med de relevanta förbun- den som anordnar djurtävlingar. Därutöver bör självfallet en veteri- när vid vilken tid som helst kunna ansöka om att bli förordnad. Denna lista måste länsstyrelserna ständigt hålla uppdaterad. Läns- styrelserna ska också kunna entlediga ban- och tävlingsveterinärer om skäl för det uppkommer. Sådana skäl skulle kunna vara att veterinären visat bristande kompetens eller omdöme. När det gäller betalning till veterinärerna är det liksom tidigare arrangörerna av tävlingen som ska stå för kostnaderna. Vi anser att myndigheten inte behöver bli inblandad i den administrativa hante- ringen av utbetalning av ersättningen. I stället blir det en sak mellan veterinären och arrangören. I grunden ska det dock finnas en taxa över vad veterinärerna ska ha i ersättning. Denna bör förhandlas fram mellan och de förbund som anord- nar djurtävlingar, dvs. , , osv. Det ska dock i fram- tiden återigen vara möjligt för veterinärerna att avstå från ersättning och i stället arbeta gratis för en klubb under förutsättning att vete- rinären är förordnad. har påpekat att hästtävlingar i stort bygger på ideellt arbete hos klubbmedlemmar. Det är därför fel att förhindra att även tävlingsveterinärer kan avstå från ersättning om de så önskar. Det har framförts farhågor om ideellt arbete inte är förenligt myndighetsutövning. Vi anser inte så vara fallet. För en veterinär som förordnas som tävlingsveterinär gäller som för alla som utövar myndighet ett regelverk. Som ovan redovisats anser vi att jävsbestämmelserna i förvaltningslagen ska gälla för dessa förordnade veterinärer. Det innebär bl.a. att tävlings- veterinären inte får besluta om saken angår honom själv eller hans make, föräldrar, barn eller syskon eller någon annan närstående. Vidare står den förordnade veterinären under Jo:s och JK:s tillsyn. Regelverket gäller förstås oavsett om veterinären får betalt eller inte. Vi kan inte se att frågan om betalning har någon avgörande bety- delse för jävsfrågan. Det kan inte vara rimligt att det skulle saknas möjlighet för veterinären att kunna avstå från ersättning. En viktig fråga för djurskyddet är utbildningen av ban- och tävlingsveterinärer. Det har framkommit att det tidigare an- ordnades utbildningsdagar för banveterinärer. Kostnaden för detta delades mellan lantbruksstyrelsen och . Utbildningen uppfattades som värdefull av banveterinär- erna. Denna utbildning har dock upphört. Vi anser det angeläget att såväl banveterinärer som tävlingsveterinärer fortlöpande vidare- utbildas. Vi anser att det kan vara naturligt att lantbruks- universitet inom ramen för sitt utökade ansvar för djurskyddsfrågor arrangerar lämplig utbildning. Vi kommer att konkretisera detta i kapitel 6. Som ovan anförts anser vi att det är länsstyrelserna som har ansvaret för att förordna veterinärer. Under 4.1 har vi anfört att skaderisken för djuren i huvudsak bör styra närvaron av veterinär vid tävlingar. Att helt klarlägga denna risk är dock omöjligt, eftersom tillräckligt statistiskt underlag saknas. Enligt vår uppfatt- ning bör det som tidigare framförts ankomma på länsstyrelserna att se till att det finns ett fungerande återrapportering från varje tävling. Skadefrekvensen måste länsvis analyseras av länsstyrelserna och på nationell nivå av . Genom att den administrativa hanteringen av anställning och löneutbetalning av veterinärer kom- mer att försvinna från /innebär det att kostnader försvinner. Vi kommer att i kapitel 6 i sam- band med konsekvensanalysen redovisa vilka summor det rör sig om. En del av dessa besparingar ska användas för utbildning. Vi föreslår att det ska finnas lagreglerade krav om veterinär närvaro vid följande djurtävlingar: a.trav, utom vid ponnytrav där totalisatorspel inte förekommer, b.galopp utom vid ponnygalopp, c.fälttävlan, utom vid dressyrprovet d.nationella och internationella hopptävlingar samt vid andra hopptävlingar om hinderhöjden överstiger för hästar eller om svårighetsgraden motsvarar minst lätt A för ponny. f.körning utom vid dressyr- och precisionskörning g.tornerspel och vid westernridningens tids- och boskapsgrenar samt vid reining. Vi föreslår att ban- och tävlingsveterinärer för dessa sporter för- ordnas av . Veterinärens uppgifter och befogenheter ska framgå av djurskyddslagen och inte av djurskyddsförordning- en. Veterinären ska när skäl finns även kunna entledigas av läns- styrelsen. Ban- och tävlingsveterinärens uppgift är att förhindra att ska- dade eller sjuka djur deltar i en tävling, att minimera risken för skador på djuren under tävlingen samt att ge hjälp till akut ska- Veterinären ska liksom tidigare före tävlingen besiktiga tävlingsområdet och de deltagande djuren. För veterinären ska förvaltningslagens bestämmelser om jäv gälla. Veterinären får förbjuda tävlingen eller att ett visst djur del- tar i tävlingen om det finns tecken på att djuret har utsatts för skada eller lidande under träning eller kan antas bli utsatt för skada eller lidande under tävlingen. Vi föreslår också att veterinären alltid ska kunna ställa krav om ett veterinärt friskintyg inför ny tävling . Ersättning till veterinären ska utges av den som anordnar täv- lingen. Som vi har angett i kapitel 2 och 4.3 anser vi att dagens organisation av djurskyddskontroll vid tävling har flera brister. Det är oklart vem som egentligen svarar för kontrollen av veterinärens lämplig- het. Den kontroll som görs av veterinärerna är också begränsad till i huvudsak en kontroll om legitimation. har veterinärernas auktoritet försvagats. Skälet är att veterinärer- na inte längre förordnas utan är anställda av Djurskyddsmyndig- heten/. Som en följd av det måste deras beslut över- lämnas skriftligt och kunna överklagas. Detta system har medfört att banveterinärerna undviker att fatta beslut. Trots att kon- trollen av veterinärerna i huvudsak är inriktad på legitimationen är myndigheternas administration tungrodd, byråkratisk och resurs- krävande. Vår målsättning är att finna ett system som innebär att endast lämpliga och särskilt kunniga veterinärer ska kunna komma i fråga som ban- eller tävlingsveterinärer. Vidare måste detta system kunna garantera veterinärernas självständighet och integritet. Myndig- heterna ska inte längre detaljstyra veterinärerna. Ordningen ska inte vara onödigt resurskrävande. De resurser som finns ska användas för att förbättra djurskyddet i stället för att upprätthålla en omfattande och onödig byråkrati hos myndigheterna. Som framgår av avsnitt 4.3 har vi övervägt om det är möjligt att utveckla ett kontrollsystem som bygger på egentillsyn. Vår slutsats är att även sådana kontrollsystem skulle vara onödigt byråkratiska. I stället förordar vi ett delat system. Vi anser när det gäller frågan om den veterinära medverkan vid tävling med djur att uppgiften i många fall helt och hållet kan överlåtas till de organisationer som anordnar tävlingen utan att myndigheterna behöver avsätta särskilda resurser för att utöva kontroll. För flertalet sporter föreslår vi alltså en fullständig avreglering. För vissa tävlingsgrenar som exempelvis trav, galopp och elittävlingar inom ridsporten anser vi att detta inte är möjligt. För dessa måste systemet tillhandahålla myndighets- kontroll. Skälet för detta är – som vi utvecklat under 4.3 – att all- mänhetens tilltro till ett bra djurskydd kräver en övervakning av en oberoende instans. Vi föreslår att ban- och tävlingsveterinärerna för de tävlingar som kräver myndighetsövervakning åter förordnas och får en veterinär förtroendeställning. Eftersom det är fråga om myndighetsutövning gäller enligt regeringsformens 11 kap. 6 § att uppgiften endast får överlämnas till enskild med stöd av lag. Vi föreslår därför att veteri- närernas uppgifter och befogenheter framöver flyttas till djurskydds- lagen och inte som tidigare framgår av djurskyddsförordningen. Vi föreslår att det är som förordnar ban- eller täv- lingsveterinären. Vi har utvecklat skälen för det i 4.3. Som banveteri- närer bör endast veterinärer med lång klinisk erfarenhet av häst kunna komma i fråga. För tävlingsveterinärer kan kraven minskas något. Likväl bör tävlingsveterinärer vid hästtävlingar ha goda kunskaper om häst och tävlingsveterinärer vid weight-pulltävlingar ha goda kun- skaper om hund. Förordnandet ska ske på ett effektivt sätt. Ban- veterinärer ska även vara kopplade till en viss bana.