sou · GUB393 · 2007-01-01 00:00:00 — I det tredje och sista steget i förfarandet prövas forskarens ansökan om uppehållstillstånd. När ansökan godkänts utfärdas ett uppehålls- tillstånd som ger forskaren rätt till såväl inresa och vistelse som viss rätt till att arbeta. I sker denna prövning av Migrations- verket. Villkoren för gästforskares uppehållstillstånd tas upp i avsnitt 6.4. I avsnitten därefter behandlas övriga överväganden föranledda av genomförandet av detta direktiv. Förslag: För att kunna ta emot en gästforskare skall forsknings- organet vara ackrediterat. Förslaget innebär att ett nytt ansökningsförfarande införs för de forskningsorgan som vill ta emot en tredjelandsmedborgare för forsknings- och utvecklingsarbete. Utredningen föreslår att ackrediterings- förfarandet införs genom en ny lag. Enligt gästforskardirektivets artikel 5 skall ett forskningsorgan som vill ta emot en forskare ha förhandsgodkänts av medlemsstaten i enlighet med dess nationella lagstiftning. Det ankommer på medlemsstaten att själv bestämma hur ett system med förhands- godkännande skall utformas. Något ackrediteringsförfarande finns inte i . är den myndighet som i huvudsak hanterar frågor rörande gästforskares inresa och vistelse i . Utredningen har inte funnit någon lämplig gällande lagstiftning att inordna dessa bestämmelser i. Därför föreslås att ackrediterings- förfarandet genomförs i en ny lag. 6.2.2Beslutande myndighet vid ackreditering av forskningsorgan Förslag: Verket för innovationssystem () skall vara den myndighet som handlägger ärenden om ackreditering av forskningsorgan. Uppdraget inbegriper bl.a. en skyldighet att offentliggöra och regelbundet uppdatera förteckningar över de forskningsorgan som ackrediterats, samt lämna rapporter om denna hantering till kommissionen. Förslaget medför att förordningen (2000:1132) med instruktion för Verket för innovationssystem behöver ändras. Av gästforskardirektivet följer att skall ackreditera forskningsorgan, föra offentliga register och rapportera statistik till kommissionen om forskningsorgan. är den myndighet som i huvudsak hanterar frågor rörande gästforskares inresa och vistelse i . Utredningen bedömer att det ligger utanför kompetensområde att pröva och i övrigt hantera frågor om forskningsorgans verksamhet. Vid inrättandet av ett ackrediteringsförfarande är det lämpligt att den behöriga myndigheten sköter dessa åtaganden. Frågan om vilken myndighet som är mest lämpad för att hantera ärenden om ackreditering av forskningsorgan har utretts i samråd med , och . Efter en genomgång av de olika myndigheternas kompetenser råder dem emellan en samstämmig uppfattning om att är den myndighet som är bäst lämpad att hantera ärenden om ackredit- ering av forskningsorgan. Utredningen delar denna bedömning. är följaktligen utredningens förslag på ackrediterande myndighet. har ett omfattande ansvar för engagemang i det internationella samarbetet om forskning och utveckling. För att nämna endast ett par uppgifter har myndigheten ansvar för bl.a. EU:s ramprogram för forskning och utveckling samt Eureka som är ett paneuropeiskt samarbete mellan bl.a. 37 fullvärdiga medlems- stater och EU som skapats för att främja samarbete mellan företag och forskare i när det gäller marknadsnära teknisk och industriell forskning och utveckling. har också ansvar för fördelningen av en betydande del av de offentliga anslag som lämnas till forskningsaktiviteter. Myndigheten har således rutiner och kompetens för att kunna bedöma innehållet och kvaliteten i forskningsprojekt. har vidsträckta kontakter med nationella institutionella och privata forskningsorgan samt med berörda EU-institutioner i sin dagliga verksamhet. Inom ramen för uppdraget skall offentliggöra och regelbundet uppdatera en förteckning över de forskningsorgan som ackrediterats. Uppgifterna bör hållas tillgängliga på Internet så att utländska forskare har möjlighet att söka forskningsuppdrag, se gästforskardirektivets artikel 5.5 och ingressen punkten 10. I uppdraget ingår också att rapportera om denna hantering till kommissionen. Dessa uppgifter kan införas i förordningen (2000:1132) med instruktion för Verket för innovationssystem istället för att införa en separat förordning till den föreslagna lagen (2007:000) om ackreditering av vissa forskningsorgan, m.m. Förslaget medför att får nya arbetsuppgifter. Även denna omständighet medför att instruktion behöver ändras. 6.2.3Vem kan bli ackrediterad? Förslag: Varje form av offentlig eller privat organisation som bedriver forsknings- och utvecklingsverksamhet skall ha möjlighet att bli ackrediterad. Ackreditering kan beviljas efter ansökan hos . Förslaget är inte avsett att medföra någon ändring jämfört med vilka forskningsorgan som har möjlighet att anlita gästforskare för arbete med forskning och utveckling (FoU) i . Enligt artikel 2 i gästforskardirektivet är definitionen av forskningsorgan varje form av offentlig eller privat organisation som bedriver forskning, och som enligt gästforskardirektivet har godkänts av en medlemsstat i enlighet med den medlemsstatens lagstiftning eller administrativa praxis. Definitionen innebär således att enbart organ som är ackrediterade utgör forskningsorgan i direktivets mening. I det följande använder vi dock begreppet forskningsorgan i en mer allmän betydelse, dvs. även på sådana forskningsinstitutioner som ännu inte blivit ackrediterade. Det krävs alltså att ett forskningsorgan bedriver forskning för att kunna bli ackrediterat. I gästforskardirektivet definieras forskning som skapande arbete som bedrivs systematiskt för att höja den totala kunskapsnivån, bl.a. kunskap om människan, kulturen och samhället, samt användning av dessa kunskaper för nya tillämpningar. Definitionen är direkt hämtad från internationella standard för begreppet FoU.1 Begreppet FoU är således synonymt med definitionen av forskning i gästforskar- direktivet. All verksamhet som kan anses falla inom samlings- begreppet FoU enligt internationella standard bör därmed utgöra grund för ackreditering av forskningsorgan. FoU är också ett allmänt vedertaget samlingsbegrepp som används i den nationella regleringen i övrigt. Utredningen förordar att denna terminologi används istället för begreppet forskning. Begreppet FoU kan dock ha en något annorlunda innebörd i annan äldre lagstiftning än den som avses. 1 Research and experimental development (R&D) comprise creative work undertaken on a systematic basis in order to increase the stock of knowledge, including knowledge of man, culture and society, and the use of this stock of knowledge to devise new applications. 2002 – Proposed Standards Practice for Surveys on Research and Experimental Development, 2002, s. 30. Frågan om vilka kriterier som skall beaktas vid en förnyad ansökan om ackreditering efter beslut om återkallelse av eller vägran att förlänga ackrediteringen behandlas i avsnitt 6.2.6. har alla institutioner, företag m.fl. som bedriver FoU- verksamhet i , oavsett om de är statliga, kommunala eller privata, möjlighet att ta emot gästforskare. Detta, i kombination med övrig reglering på området, får anses innebära att just nu har en mer generös gästforskarpolitik än genomsnittslandet i EU. I exempelvis är kretsen av redan ackrediterade institutioner begränsad. Det huvudsakliga motivet för en begränsning är att därigenom göra det lättare för de myndigheter som ansvarar för invandringsfrågor att kontrollera om forskningsprojektet är trovärdigt, i synnerhet när det gäller de finansiella villkoren, och om personen i fråga har den förmåga som krävs för att slutföra projektet. Efter en ackreditering anförtros forskningsorganen denna uppgift och de anses därmed spela en mycket betydelsefull roll i förfarandet. Någon ändring av svensk rätt i fråga om kretsen av forskningsorgan som kan ta hit gästforskare från tredje land är inte avsedd i och med genomförandet av direktivet. Alla forskningsorgan som bedriver FoU-verksamhet skall således ha möjlighet att bli ackrediterade. Under utredningens gång har övervägts om inte vissa forskningsorgan kan beviljas ackreditering utan att först behöva lämna in en ansökan. Gästforskardirektivet utgör inget hinder mot ett sådant förfarande. Det finns t.ex. flera myndigheter, universitet, högskolor och andra institutioner som skall bedriva forskningsverksamhet enligt sina instruktioner eller enligt avtal med regeringen. Att dessa organ skulle behöva ansöka om en ackreditering synes obehövligt. Det har också framförts att institutioner med examensrätt för forskarutbildning borde vara undantagna ett ansökningsförfarande. Enligt utredningens bedömning utgör emellertid examensrätt inte i sig ett avgörande moment för att kunna konstatera att forskning faktiskt bedrivs. Vid bedömningen av om vissa organisationer kan ackrediteras utan föregående ansökan måste vägas in att en ackreditering i grunden är frivillig. Den leder till att myndigheten, institutet eller företaget tas upp på en officiell lista så att forskare i utlandet lättare skall kunna söka forskningsuppdrag. Det kan inte förutsättas vara önskvärt att med automatik finnas med på en sådan lista. Utredningen har undersökt vilka forskningsorgan som enligt sina instruktioner eller avtal med regeringen skulle kunna bli ackrediterade utan föregående ansökan. Resultatet visar att vissa myndigheter skulle beviljas ackreditering där det är tveksamt huruvida det förekommer annat än högst temporära forskningsaktiviteter. Det krav på precision som bör ställas för att göra en uttömmande och korrekt värdering av vilka organ som borde komma i fråga för en sådan automatisk ackreditering skulle därmed kunna ifrågasättas. Resultatet visar också att enstaka rörelsedrivande bolag med statligt inslag i ägandet, t.ex. och , skulle ges ackrediteringar. Även om en ansökan om ackreditering kräver ringa insatser från ett forskningsaktivt företag är det ur ett principiellt perspektiv tveksamt att medge enstaka bolag på en konkurrensutsatt marknad förmånen att bli automatiskt ackrediterade. Även offentliga organ – eller organ med anknytning till offentlig verksamhet – skulle i detta avseende bli mer förmånligt behandlade än en del privata företag. Ett annat problem med automatisk ackreditering är att gästforskardirektivet föreskriver att det skall vara möjligt att återkalla och att vägra förlänga en ackreditering. Även om detta framstår som en rent teoretisk möjlighet beträffande de organ vi nu diskuterar, är det svårt att förena en regel om automatisk ackreditering med sådana bestämmelser. Det finns således både nackdelar och svåra avgränsningsfrågor som är förenade med en möjlighet att bevilja ackreditering utan föregående ansökan. Utredningen föreslår mot denna bakgrund ett förfarande där samtliga forskningsorgan får ansöka om en ackreditering. De förslag som presenteras i betänkandet bör dock leda till ett enkelt och smidigt ansökningsförfarande. Uppgifterna som skall lämnas av ett forskningsorgan behöver inte vara alltför omfattande, särskilt inte i de mer självklara fallen. Det bör emellertid ankomma på att närmare ange vilka uppgifter som skall lämnas i en ansökan. Forskning utförs ofta på uppdrag där en extern part finansierar forskningen, s.k. uppdragsforskning. I normalfallet är en gästforskare anställd eller anlitad av den organisation som utför forskningen. Vid uppdragsforskning bör det organ som utför forskningen, alltså uppdragstagaren och inte uppdragsgivaren, vara det forskningsorgan som skall ansöka om ackreditering och ingå mottagningsavtal med gästforskaren. Förslag: En ackreditering av forskningsorgan skall gälla tills vidare, om eller den som ansökan avser. Enligt artikel 5 i gästforskardirektivet finns en minimiregel om att forskningsorgan skall godkännas . I undantagsfall får godkännande ges för . Forskning bedrivs ofta långsiktigt. Normalt behöver en omprövning av ett forskningsorgans ackreditering därför inte ske med alltför täta intervaller. Något behov bedöms t.ex. inte finnas alls av att regelbundet ompröva ackrediteringen för de forsknings- organ som bedriver forskning enligt lag, förordning eller avtal med regeringen. Sådana forskningsorgans ackreditering föreslås därför gälla tills vidare. Detsamma bör gälla även kommuner, landsting och privata väletablerade forskningsinstitut och företag. För nybildade eller mindre institut och företag där längden på forskningsaktiviteterna är svårare att förutse kan ackreditering istället medges för en bestämd tid om . Det ankommer här på att göra en nyanserad bedömning i det enskilda fallet huruvida ackrediteringen skall gälla eller tills vidare. I det fall en ansökan om ackreditering avser ett specifikt forskningsprojekt kan ackreditering även beviljas endast för den tid som projektet avser. Förslag: skall kunna vägra att förlänga och även återkalla en ackreditering av ett forskningsorgan om det inte längre uppfyller villkoren för ackreditering, om ackrediteringen erhållits på falska grunder eller om forskningsorganet ingått ett mottagningsavtal med en tredjelandsmedborgare på ett bedrägligt eller försumligt sätt. Avsaknad av ett ekonomiskt åtagande från forskningsorgan att svara för offentliga kostnader föranledda av gästforskares olagliga vistelse i landet bör inte utgöra grund för återkallelse. Inte heller avsaknad av ett forskningsorgans bekräftelse på att arbete bedrivits inom forskningsprojekt för vilka ett mottagningsavtal har undertecknats bör utgöra grund för återkallelse. Precis som med all annan tillståndspliktig verksamhet skall kunna ha möjlighet att återkalla en ackreditering om det finns skäl för det. Förutsättningarna för återkallelse föreslås i stort överensstämma med återkallelsegrunderna i artikel 5 p. 6 i gästforskardirektivet. får därmed vägra att förlänga eller besluta att återkalla godkännandet av ett forskningsorgan som kan styrka att de bedriver någon forskningsverksamhet. Ackrediteringen får också återkallas om den har erhållits på falska grunder, eller om forskningsorganet har ingått ett mottagningsavtal med en tredjelandsmedborgare på ett bedrägligt eller försumligt sätt. Utredningen förespråkar att det inte bör finnas något ekonomiskt åtagande för forskningsorgan att svara för offentliga kostnader föranledda av gästforskares olagliga vistelse i landet, se avsnitt 6.3.4. Det skall inte heller införas en skyldighet att bekräfta att arbete bedrivits inom forskningsprojekt för vilka ett mottagningsavtal har undertecknats, se avsnitt 6.3.3. Följaktligen finns inte behov av bestämmelser om återkallelse vid underlåtelse att ingå eller för att svara för ett sådant ekonomiskt åtagande eller vid underlåtelse att bekräfta om ett forskningsprojekts genomförande. 6.2.6Förbud mot att ansöka om ackreditering efter återkallelse m.m. Förslag: Det bör inte införas en möjlighet att besluta om förbud för forskningsorgan att ansöka om en ny ackreditering efter ett beslut om att inte förlänga eller återkalla ackrediteringen. Istället får förnyad ackreditering vägras om skälen för återkallelse eller en vägrad förlängning alltjämt består. För att komma tillrätta med ackrediterade forskningsorgan som missbrukar sin förtroendeställning ger gästforskardirektivet möjligheten att införa bestämmelser som förbjuder ett forsknings- organ att ansöka om ett nytt godkännande från det att beslutet om att återkalla eller inte förlänga godkännandet offentliggjordes. Den här typen av förbud är sällan förekommande i svensk rätt. Mer normalt är att den enskilde på nytt har möjlighet att ansöka om ett tillstånd och att omständigheterna som legat till grund för tidigare beslut vägs in vid den nya prövningen. Det kan konstateras att det är nödvändigt med någon form av bestämmelse som ger möjlighet att vägra ackreditering efter en återkallelse om skälen för återkallelsen alltjämt består. I annat fall skulle det saknas möjlighet att komma tillrätta med forsknings- organ som i och för sig bedriver forskning, och som därmed är berättigade till ackreditering på nytt, men som t.ex. missbrukar sin ackreditering genom att ta hit tredjelandsmedborgare för andra ändamål än forskningsarbete. Gästforskardirektivets regler är konstruerade så att förbudet om att ansöka på nytt om ackreditering är det enda möjliga alternativ att vägra ackreditering av ett forskningsorgan som alltjämt uppfyller villkoren härför, men som av någon anledning tidigare fått sin ackreditering återkallad. En sådan regel som slår till med automatik kan emellertid bli ett trubbigt instrument. Istället föreslår utredningen en bestämmelse som kompletterar villkoren för att beviljas ackreditering som aktualiseras först efter det att ackrediteringen av någon anledning gått förlorad. Bestämmelsen ger möjlighet för forskningsorgan att på nytt ansöka om ackreditering och att få omständigheterna i det enskilda fallet beaktade. Detta medför att nationell rätt i viss mån kommer att avvika från direktivets fakultativa bestämmelse. Utredningens bedömning är emellertid att det lämnade förslaget innebär att forskningsorganen behandlas mer förmånligt när de kan få en ny ansökan om ackreditering prövad istället för att omfattas av regler om ansökningsförbud. Med hänsyn till att gästforskardirektivet medger förbud att på nytt ansöka om ackreditering, bör det inte förekomma att skälen för en återkallelse eller vägrad förlängning beaktas längre än så vid en förnyad ansökan. Förslag: Beslut i fråga om ackreditering skall kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. För prövning i kammarrätten fordras prövningstillstånd. Vid behov får förvaltnings- domstolarna inhämta yttrande från myndigheter med särskild kompetens. Förslaget innebär att en ny måltyp införlivas i förvaltningsdomstolarnas verksamhet. Ett beslut i fråga om ackreditering som går forskningsorganet emot skall kunna gå att överklaga. Utredningen bedömer att de allmänna förvaltningsdomstolarna är bäst lämpade att avgöra dessa ärenden. Förfarandet föreslås följa vad som är allmänt föreskrivet om förvaltningsdomstolarna och rättsskipningen i dessa. Detta innebär bl.a. att , i egenskap av beslutande myndighet, kommer att utgöra klagandens motpart hos förvaltningsdomstolarna. För prövning i kammarrätten skall det fordras prövningstillstånd. till de villkor som krävs för att bevilja en ackreditering är en generös tillämpning av sannolik. Det är också sannolikt att förhållandevis få antal ärenden kommer att finnas hos den hand- läggande myndigheten (rör det sig om cirka tio privata forskningsorgan som tar hit gästforskare). Det är därför troligt att dessa ärenden kommer att bli sällan före- kommande i domstolarna. Detta kan få till följd att praxis på området kommer att vara begränsad. Förvaltningsdomstolarna bör därför, vid behov, inhämta särskilt yttrande från en myndighet eller ett forskningsråd med särskild kompetens i t.ex. gränsdragnings- frågor huruvida forskningsverksamhet bedrivs eller inte. Exempelvis kan yttrande inhämtas från , för arbetsliv och socialvetenskap (FAS) och för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas). Några regler om mottagningsavtal finns inte i . Genomförandet av direktivet i denna del får i huvudsak anses vara obligatorisk. Som namnet antyder är mottagningsavtalet en rättshandling av avtalsnatur, varigenom forskningsorganet åtar sig att ta emot forskaren och forskaren åtar sig att genomföra forskningsprojektet i enlighet med föreskrivna villkor och under förutsättning att utfärdar uppehållstillstånd. Det är viktigt att notera att avtalet inte avgör forskarens ställning i förhållande till forskningsorganet. Detta förhållande regleras genom en annan rättshandling och kan beroende på omständigheterna exempelvis vara ett anställningsavtal, stipendieavtal eller ett kontrakt med egenföretagare. Ett utfärdat mottagningsavtal har alltså närmast karaktären av utfästelse gentemot behöriga myndigheter. Detta bekräftas av ogiltighetsgrunderna. Ett mottagningsavtal upphör nämligen automatiskt att gälla om forskaren inte beviljas rätt till inresa och vistelse eller om rättsförhållandet mellan forskaren och forskningsorganet upphör. 6.3.2Innehåll och utformning av mottagningsavtalet Förslag: Forskningsorgan och gästforskare skall ingå ett mottagningsavtal som utgör underlag för forskarens ansökan om uppehållstillstånd. Uppgifterna i mottagningsavtalet som forskningsorganet är skyldigt att kontrollera innan mottagningsavtalet utfärdas skall framgå av lag. Bestämmelserna om mottagningsavtal genomförs i den föreslagna lagen (2007:000) om ackreditering av vissa forskningsorgan, m.m. Beträffande innehållet i mottagningsavtalet ankommer det på forskningsorganet att kontrollera att samtliga kriterier är uppfyllda innan avtalet får ingås med gästforskaren. Detta framgår av gästforskardirektivets artikel 6.2 a). I mottagningsavtalet skall personuppgifter anges. Att kraven som ställs på forskaren är uppfyllda styrks genom bilagor på examensbevis, anställningsavtal eller motsvarande handling, och vid behov en gällande sjuk- Av mottagningsavtalet eller dess bilagor skall framgå vilka inkomster gästforskaren får. Denna uppgift behövs för att kontrollera att forskaren klarar sina levnadskostnader under vistelsen här, samt kostnaderna för att återresa. Kravet på att forskaren åtar sig att slutföra forskningsprojektet, dvs. fullgöra överenskommet arbete, får enligt utredningens mening anses framgå av det bifogade anställningsavtalet eller motsvarande handling. Forskningsorganet skall också kunna definiera syftet med den planerade forskningen, forskningsprojektets längd och tillgången till dess finansiering. Att gästforskaren har de kvalifika- tioner som krävs i förhållande till forskningens syfte kommer därmed att styrkas av bl.a. examensbeviset. Utöver kravet på relevant examensbevis är det i princip upp till forskningsorganet att självt bestämma vilka kvalifikationskrav man ställer på den personal man vill rekrytera till sina forsknings- och utvecklingsprojekt. Kommissionen har uttalat en ambition att det helst skall finnas en enhetlig modell för mottagningsavtalen som kan accepteras och användas av samtliga medlemsstater och att en enhetlig modell kan komma att föreslås av kommissionen. Härvidlag refereras till en fransk version av mottagningsavtal (protocole daccueil – Fondation Nationale ).2 I denna version anges i princip endast parternas personuppgifter. Från franskt håll har man deklarerat att man kommer att ändra utformningen av mottagningsavtalet. Det förslag som kommis- sionen refererar till kommer sannolikt inte att användas när gästforskardirektivet genomförts i . Något som kan tyckas vara en egenhet med det nuvarande franska mottagningsavtalet är att det endast är undertecknat av forskningsorganet. Detta har förmodligen att göra med att mottagningsavtalet egentligen bör ses mer som ett bevis på att det ackrediterade forskningsorganet godkänner forskarens vistelse i landet gentemot de franska myndigheterna än att ett regelrätt avtal upprättats mellan parterna. Vid en utformning med endast forskningsorganet som undertecknare framgår forskarens åtaganden emellertid ändå, som beskrivits ovan, av den övriga dokumentationen som skall medfölja mottagningsavtalet. En fördel med att endast forskningsorganet undertecknar mottagningsavtalet är att parterna slipper skicka dokumentet till 2 Implementation of the EU instruments on admission of third country researchers + short- term visas (Researchers visa) version of 13/10/2005 – icke bindande information utfärdat av Generaldirektoratet för forskning. varandra för underskrifter, vilket sparar tid. Det minskar också risken för att gästforskaren felaktigt uppfattar mottagningsavtalet som ett anställningskontrakt. Utredningen bedömer det som lämpligt att uppgifterna som måste kontrolleras av forskningsorganet skall finnas uttryckligen angivna i mottagningsavtalet. Parterna blir därmed uppmärk- sammade på vad de har att uppfylla innan ett mottagningsavtal kan utfärdas. Enligt utredningens bedömning framgår forskarens partsavsikt även utan egenhändig underskrift.