sou · GUB35 · 2007-01-01 00:00:00 — Det hör ju till bilden av policynätverk att aktörsuppsättningen är relativt stabil vilket betyder att nätverket blir en plattform för olika slags projekt. När det gäller styrningen av interaktionsprocesser kan fem olika typer av aktiviteter användas: Nätverksaktivering som handlar om vilka som ska delta i ett visst spel och vilka som inte ska vara med. Här talar man också om att mobilisera deltagarna. Arrangera interaktion – överenskommelser om regler för dialog, åtaganden, konfliktlösning mm Mäkleri: matchning av problem, lösningar och aktörer. Underlättande av interaktion genom processledning Tablå 6 Strategier för nätverksstyrning: en översikt Strategier som syftar till Utveckling av delat språk Sti- Strategier som syftar till att påverka interaktionen mellan aktörer Ta in/byt ut deltagare konfrontationer Utveckla procedurer Befrämja gränsgångeri, medling, mäkleri (De-) Aktivera nätverket Förändra spelregler och resurser / För samman spel Förändra den interna strukturen och deltagarnas positioner För- ändra relationer Organisering av regional utvecklingspolitik Bland forskarna är det vanligt att rekommendera återhållsamhet när det gäller att förändra nätverksstrukturen. Ett sätt att göra detta är att förmå offentliga policymakters att t. ex peka ut någon organisa- tion som ledare för nätverket. Inte bara relationer mellan delta- garna kan förändras genom policybeslut utan också regler som påverkar deltagande och interaktionsmönster. Ett annat begrepp i sammanhanget är reframing som betyder att söka påverka delta- garnas mentala bilder som fungerar som filter för hur de tolkar data. En viktig dimension i det här sammanhanget är risken för att existerande policynätverk blir vakthållare för en bestående ordning vilket inte är helt ovanligt. Att nätverk inte är innovativa om inte tendensen till slutenhet och klanbildning motverkas speglas i flera av de fem kärnproblem som Messner10 förknippar med nätverksstyrning, se tablå 7. Tablå 7 Nätverksorganiseringens fem kärnproblem enligt Dimensioner i vilka kärnproblem uppstår Beslut blockeras genom veto Beroende av antal deltagare. Strävan efter minsta gemensam nämnare. Strukturell och kollektiv konservatism. Tidsdimensionen i beslut. Institutionalisering av nätverk (Järntrianglar). Den smala linjen mellan konflikt och samarbete Nätverk har svårt att finna balanspunkten Tidsdimensionen i beslut. mellan för svaga länkar och för starka länkar. av nätverk (Järntrianglar). Svårigheter att hitta regler för hur resultaten Externalisering: övervältring av kostnader på Tidsdimensionen i beslut. hävdar att de här problemen med nätverksstyrning kan avhjälpas med en inblandning av administrativ /statlig styrning. Det första problemet som har att göra med att alla i ett nätverk i princip har vetorätt kan reduceras genom att staten ger stöd till svaga aktörer i nätverken. Staten kan också, och här för 10 (1997) – Economic Development and International Competitiveness as Problems of Social Governance Organisering av regional utvecklingspolitik fram samma budskap som de holländska forskarna, ta på sig upp- gifter som innebär medling och formulering av idéer som sätt att balansera asymmetrier mellan medlemmar i nätverk och att föra in beslutskriterier som gör beslutsfattandet mer öppet för insyn ut- ifrån11. Det är vidare möjligt enligt att staten som systemsättare kan påverka nätverks beteende. Att statliga aktörer uppträder med allmänintresset som ledstjärna gäller också i andra typer av interventioner. Det är ju inte ovanligt att staten lägger fast rambetingelser för nätverks självorganisering genom lagstiftning eller tillgång på finansiering. Staten har också enligt en viktig uppgift att motverka den övervältring av kostnader på tredje part som nätverkslogiken ibland leder till. På liknande sätt har sta- ten också i uppdrag att motverka de tendenser till slutenhet och exkludering som också ligger i nätverkslogikens åtskillnad mellan insiders och outsiders. När det gäller den senare punkten är det inte bara allmänintresset som betjänas utan det kan också vara nöd- vändigt för en nätverkskonstellation att inkludera outsiders för sin egen innovationsförmåga12. Mycket av det som talar om anknyter till en välkänd tankefigur om staten som korrigerande kraft i förhållande till sär- intressen av olika slag. Det är också den syn på nätverk i form av partnerskap som tecknas i den genomgång som gjorts för Ansvars- kommittén13. Liksom de holländska forskarna tillmäter dock även staten en annan roll, nämligen som hanterare av gräns- snitt och beroenden som uppenbart är en annan än den allomfat- tande kraften ( Leviathan enligt benämning) i den klassiska statsteorin. Att hantera gränssnitt och (system)beroenden innebär enligt att staten har uppgifter rörande koordinering, organisation och ledning (moderation), funktioner som innehåller medling mellan parter i konflikt för att stärka nätverks självorganiserande förmåga, uppföljning och kontroll i samband med delegering av uppgifter till icke statliga organ, 11Messner, avsnitt 4.7 sid 326 12Det finns belagt i forskningen om socialt kapital att producerande nätverk gynnas av den typ av socialt kapital som underlättar och förstärker bonding. Bonding har sin grund i upplevd likhet och starka länkar mellan deltagarna och bär därmed också fröet till avskärmning, tunnelseende och det stigberoende som innovationsforskare noterat. Innovativa och utvecklande nätverk är därför rikare på den typ av socialt kapital som beskrivs som överbryggning (bridging) mellan olika nätverk. 13Se bilaga 2 till delbetänkandet Utvecklingskraft för hållbar välfärd Organisering av regional utvecklingspolitik funktioner som innebär initiering,strategisk orientering och artikulering av den kollektiva uppgiften medlemmarna i nätverket tagit sig an, uppgiften att korrigera asymmetrier i nätverk som minskar deras självorganiserande förmåga. Med undantag för att de holländska forskarna gör den viktiga di- stinktionen mellan nätverket som helhet och spelomgångar, är lik- heterna stora mellan de refererade forskarna när det gäller uppgif- terna för nätverksstyrning. Det är viktigt att notera att forskarna också är överens om att det finns två infallsvinklar för hur inter- vention i nätverk kan riktas. Utgående från att nätverksprocesser består av interaktion mellan aktörer och ett utbyte av idéer kan in- tervention avse påverkan på mindsets eller på utbytet mellan ak- törerna. Denna tudelning gäller såväl för enskilda tilltag (games) som för nätverket som helhet. Likheter mellan nätverksstyrning och systemisk ledning Det som de holländska forskarna och kallar för nätverks- styrning går i andra sammanhang under benämningen systemisk ledning, ett begrepp som används i samband med innovationssy- stem och kluster som del av innovationssystem. Kluster och inno- vationssystem har fått allt större genomslag. Begreppen kan nu- mera betraktas som den dominerande tankefiguren i flertalet län- ders och regioners näringspolitik. Detta beror på att begreppen fångar ekonomiska aspekter av den nätverksorganisering som dis- kuterats här. Kluster består av företag som samverkar inom nätverk med andra företag, forskare och myndigheter. Kluster ger upphov till tillväxt genom en kombination av specialisering och förtätning. Flera kluster och relationerna och gränssnitten mellan dem bygger upp regionala innovationssystem. I en artikel14 pekar och på den suddighet - fuzziness - som kännetecknar innovationssystem. Med detta av- ses system med starkt sammanlänkade enheter med oklara gränser. Ansatsen känns igen från genomgången av komplexitet. Begreppet brukar användas i andra sammanhang som synonym till att beskriva 14 , R och Kuhlmann, S (2004) Organisering av regional utvecklingspolitik problem som komplexa, otämjda (wicked15) eller stökiga (mes- ses16). Kopplingen mellan systemansats och komplexitet är inte tillfällig. Det finns en del i litteraturen om innovationssystem som lånar delar av begreppsapparaten från teorier om komplexa sociala system. Det gäller t. ex. analyser av hur branscher/sektoriella inno- vationssystem utvecklas. Det gäller också betydelsen av självorga- nisering för analyser av koordinering och styrning. mann identifierar fem funktioner som betydelsefulla för innova- tionsprocesser nämligen (1) hanteringen av gränssnitt (2) (de-) konstruktion och organisering av innovationssystem (3) att vara en plattform för lärande och experimenterande (4) att upprätthålla en infrastruktur för strategisk information (5) att stimulera utveck- lingen av strategier och visioner samt artikulering av efterfrågan. Den första punkten handlar om att etablera gränsöverskridande perspektiv och motverka tunnelseende och anknyter till argumen- tet om innovation som en kollektiv och systemisk aktivitet. Den andra punkten och den femte syftar på förnyelsen av portföljen genom att underlätta korsbefruktning, nya kunskapskombinationer och gestaltning av nya idéer och innovationer. Hit hör även att den kollektiva naturen hos innovation förutsätter en förmåga att sam- ordna aktörer med olika drivkrafter och kulturer och transaktioner med väldigt olika egenskaper. a detta följer att systemisk po- licy måste ha förmågan att mobilisera och involvera aktörer i ett tidigt skede vilket betyder att policyprocessen blir en annan än vi är vana vid. Vad som ska göras, när det ska ske, vilka som gör vad och hur det görs måste diskuteras och förhandlas bland dem som potentiellt har resurser att bidra till att möjligheter kan realiseras. Den tredje punkten anknyter till att mångfald och experimente- rande är ett beprövat sätt att hantera risk och osäkerhet i samband med förändring. I den fjärde punkten betonas betydelsen av en infrastruktur för strategic intelligence. I detta ligger att det finns en beredskap för och förmåga till att genomföra omvärldsanalyser, foresights m.m. 15om wicked problems se J. Conklin: Wicked problems and Social Complexity, artikeln kan laddas ner från 16se t.ex R,. Organisering av regional utvecklingspolitik En mer handfast beskrivning av nätverksledning finns i en mono- grafi som anger vad det som i kallas för regional steward- ship handlar om. Detta är enkelt det uttryck som de tankar om samägda problem och kollektiva lösningar genom dialog och nät- verksorganisering tagit sig i när det gäller lokal ekonomisk utveckling. En av drivkrafterna har varit som är grundare av ett konsultföretag som heter . För en del år sedan skrev han tillsammans med ett par kollegor en bok med titeln där han beskrev hur civic entre- preneurs (samhällsentreprenörer) var nyckelaktörer för lokal eko- nomisk utveckling. Detta arbete ledde vidare till bildandet av det nätverk av städer som ingår i (). En av kärnpunkterna i de- ras analys är att samhällsentreprenörer är drivande som gränsgång- are mellan ekonomi, civilsamhälle och politik och att de därigenom har en speciell betydelse för att främja innovationsledd ekonomisk tillväxt. utarbetade de en rapport på detta tema för i . Om man söker sammanfatta de internationella erfarenheter som finns från regioner som tillämpar collaborative governance handlar det om att uppnå följande: En brett förankrad vision om regionens framtid tillkommet genom en process där alla inblandade parter deltar och där ar- betsmetoden bygger på konsensus. En organisation som förmår att lära sig genom att göra men som också förenar görandet med tänkandet. Både strategi och lågt hängande frukter. Förmåga att driva processer som resulterar i åtaganden från in- tressenterna. Förmåga att i regionen bilda task forces för problemlösning. Som en inte oväsentlig bieffekt innebär sådana att det uppstår ett interorganisatoriskt lärande. Sådant kan också uppnås om man liksom i har en större personalrörlighet mellan t.ex olika myndigheter. Kapacitet att mobilisera resurser för gemensamma åtaganden i form av partnerships. Partnerskapsmodellen används i främst Organisering av regional utvecklingspolitik och som ett sätt att genomföra enskilda projekt. I finns inte den tradition av utvecklingsorganisationer (non-profit corporations, ) med starkt näringslivsfokus som finns i andra länder/regioner. Dessa spelar ofta rollen som arenahållare, initiativtagare och processle- dare. Vi har i stället haft länsstyrelserna som arbetat med samhälls- planering och som haft fokus på utveckling av enskilda fö- retag. Vi har inte heller på samma sätt som i ett ut- rymme för de civic entrepreneurs (samhällsentreprenörer) som ofta på eget initiativ drar igång lokala utvecklingsprocesser genom att bilda nätverk och allianser. Här kanaliseras initiativ mer via myn- digheter och intresseorganisationer vilket har stor betydelse för att skapa trovärdighet för initiativ och för att få fram åtaganden av olika slag. För att påverka i nätverk är det avgörande att vara en in- sider. Den svenska förvaltningstraditionen och sektoriseringen tycks betyda att vi har svårare att etablera den typ av s.k. uppgifts- drivna organisationer och/eller task forces som är vanliga på annat håll. I detta ligger också att det kunskapsutbyte och ömsesidiga lä- rande mellan organisationer som sker genom personalrörlighet blir lägre här, vilket har sin betydelse när som i nätverksekonomin den delade idén/visionen/berättelsen är betydelsefull för att mobilisera nya aktörer och för att nå en samordning mellan dem. Delvis som en konsekvens av de tidigare bristerna förekommer en mycket långt gående projektifiering och fragmentering som un- der en period var positiv för att den mobiliserade kreativitet, delak- tighet och förnyelse men som gradvis kommit att framstå som alltmer problematisk i ljuset av det ökande behov av systemsyn och strukturella effekter som t.ex. anges i regeringens skrivningar om det nationella programmet för kluster och innovationssystem. Organisering av regional utvecklingspolitik Staten som systemsättare: styrning mindre lämplig för utveckling Den analys av policyproblem och komplexitet som redovisats i ti- digare avsnitt har konsekvenser för slutsatser om vad sorts styrning som är användbar. Liksom i många andra länder har vi i tillämpat mål- och resultatstyrning . En grundbult i denna styrningsmodell är att låna in element av marknadsstyrning. Fokusering på kärnverksamhet, tydliga mål, klara ansvarsförhållanden och mätning av resultat är centrala delar i denna modell. Det finns som framgått en del komplikationer med denna modell när policyproblem inte bara är komplicerade utan komplexa. översätter behoven av differentiering till vad han kallar the Palette of Governance Media, se figur 4 där han beskriver ett kontinuum från hård till mjuk styrning där hård styrning motsvarar tvång och direktiv och mjuk styrning är samarbete. Med dagens språk kan man säga att den Open Method of Coordination som tillämpas inom EU, t.ex. vad avser Lissabonprocessen, tydligt är mjuk styrning. Mjuk styrning hänger i det sammanhanget ihop med att EU sätter mål för unionen utan att koppla samman dessa med resurser på europeisk nivå. Genomförandet ska ske genom insatser nationellt. Mjuk styrning betyder konkret i detta samman- hang att har i uppdrag att genomföra utvärde- ringar och avstämningar för att de nationers regeringar som släpar efter ska ställas i skamvrån eller utsättas för ett tryck från de andra medlemsländerna. Organisering av regional utvecklingspolitik Figur 4 Instrument för hård respektive mjuk styrning. med industrin under hot Källa: Messn er D, sid Till den mjuka typen av åtgärder hör för det första förutom benchmarking också koordinering och organisering för att kunna lösa problem tillsammans med andra parter. För det andra ingår medling för att söka värna ett allmänintresse vid konflikter och för det tredje kontrolluppgifter som uppstår i samband med avregle- ring och privatisering. För det fjärde har staten definierat uppgifter som har att göra med att hantera kortsiktighet och externaliteter samt för det femte ingår stöd till självorganisering och självkon- troll. huvudpoäng är att mjuka former av styrning ökar i omfattning. En annan trend är att styrning sker genom att hårda och mjuka styrformer kombineras i överlagrande mönster. Den exakta blandningen mellan mjuk och hård styrning beror av egen- skaper hos enskilda policyområden, aktörssystemet och problemets natur. har utvecklat en liknande tanke som i en bok från med titeln for the 21st Century. Innovation som ledstjärna för politik relateras i artikeln till stram (tight) eller lös (loose) styrning. Enligt Tarschys står stram styr- Organisering av regional utvecklingspolitik ning för en uppsättning metoder baserade på klart definierade mål, omfattande instruktioner och noggrann uppföljning. Arketyper för denna styrningsmodell står att finna i organisationer som tillämpar tayloristiska principer och scientific management. Detta arv åter- kommer i de styrningsmetoder som grupperas under rubriken new public management och som tidigare diskuterats här som mål- och resultatstyrning. Inlåning och imitation av metoder från den privata sektorn ingår som en beståndsdel. I det som kommit att kallas neo-taylorism finns enligt Tarschys en betoning av kontroll genom ekonomisk och finansiell information, kostnadsuppskattningar av allt som produceras inom den offentliga sektorn, uppföljning av resultat och ett aktivt användande av belöningar och incitament. Det finns också en värderingsgrund för dessa metoder som Tarschys sam- manfattar på följande sätt: Om individer själva får bestämma kommer de att driva sina frågor och bortse från organisationens. Därför finns ett behov av strama ramverk, aktiva insatser för att stärka motivation och kraftfull övervakning. I kontrast till detta bygger obestämd styrning på en mindre misstänksam syn på den mänskliga naturen och på en mer erfaren- hetsbaserad och tvivlande inställning till valen av organisatoriska mål och medel. Lös styrning bygger på förtroende, subtila signaler och samarbetsinriktad omgivning. Den tenderar att lita till rekom- mendationer och soft law snarare än kommandon och direktiv. Innovation, anpassningsbarhet och lärande är nyckelbegrepp. Or- ganisationer bör vara platta försåvitt de inte helt kan ersättas med nätverk av sinsemellan beroende aktörer. Man kan sålunda säga att stram styrning sätter begrepp som ansvar, genomskinlighet och tydlighet i centrum och den sätter därmed fokus på relationen mellan operativt ansvarigt organ och dess uppdragsgivare (styrelse). Lös styrning utgår mera från relationen mellan organisationen och den uppgift som definierats. Både problem och lösningar definieras successivt i dialog med intressenter (stakeholders). Min slutsats är att den analys som redovisats i föregående avsnitt pekar på att lös eller mjuk styrning bäst motsvarar de egenskaper som utforskning och utveckling kännetecknas av, medan hård styr- ning är tillämpbar på produktion av beslut och tjänster. Min poäng går tillbaka på det som sagts om tvåhänta organisationer och om skillnaden mellan förvaltning (exploatering) och utveckling (utforskning) och om hur komplexa problem och lösningar genere- ras. Hård styrning förutsätter att problem och lösningar är kända. Organisering av regional utvecklingspolitik Hantering av komplexa problem sker genom ett kollektivt lärande där relevansen av känd kunskap prövas i sitt specifika sammanhang. Lös styrning borde ha betydande genomslag för policyområden som handlar om ekonomisk utveckling (regionalpolitik, tillväxtpo- litik, innovationspolitik) för vilka uppdraget inte huvudsakligen är att producera offentliga tjänster. Det är också policyområden för vilka en systemisk ansats bör ligga till grund enligt policyuttalan- den som gjorts av regering och riksdag. Stram styrning är mycket svår att förena med ett systemiskt perspektiv på policy. Som fram- gått är det dock stram styrning som tillämpas som styrningsmodell av och för statliga myndigheter. Man kan dra ett par slutsatser av den här analysen. Som läget är nu tillämpas samma styrningsmodell på all statlig verksamhet. Det betyder att blandverksamheter där myndighetsutövning är en liten del av den totala verksamheten, ur styrningssynpunkt behandlas på samma sätt som renodlade förvaltningsmyndigheter. Om någon tilltro ska sättas till de analyser som säger att experimenterande och innovativitet blir allt mer centrala för ekonomiers tillväxtförmåga, blir slutsatsen vid bibehållen enhetlig styrmodell att de myndighe- ter som har givits ett utvecklingsuppdrag sannolikt får allt svårare att behålla någon som helst leveransförmåga. Som följd därav förlorar de också legitimitet i förhållande till sina målgrupper. De- ras uppdrag är bokstavligt att administrera utveckling. Och fram- tida utvärderingar kommer med stor sannolikhet att visa på samma magra resultat som i bedriven verksamhet. Att fortsätta på denna väg är rimligt bara om avsikten är att avveckla denna sorts verksamhet eller om den analys som jag gjort inte accepteras. En annan slutsats av analysen som jag själv förordar, är att staten medverkar till att en nationellt omfattande och regionalt baserad utvecklingsorganisation kan etableras och att ledningsorganisa- tionen nationellt förstärks så att den balans och de avvägningar som måste göras mellan förvaltning och utveckling, mellan hård och mjuk styrning, kan ske. På ett analytiskt plan innebär en kraftfull betoning av mjuk styrning att nya metoder måste utveck- las för både policyutformning och utvärdering. Det har att göra med att infallsvinkeln är beroenden och gränssnitt i tillägg till kärnverksamhet och renodling. Det förutsätter bättre omvärlds- analys och utveckling av relevant strategisk informations- och kun- skapsförsörjning. Det gäller också att stimulera insatser för att ak- törer ska kunna se sin verksamhet i ett större sammanhang. Detta hänger ihop med att de problemlösande konstellationer som man Organisering av regional utvecklingspolitik söker mobilisera med mjuk styrning varierar med avseende på ak- törssammansättningen beroende på sammanhanget (problemet). Det beror också på att delaktighet som är central för den typ av processer som man söker initiera, är beroende av gemensamma er- farenheter och berättelser som ger mening. Delade målbilder mel- lan deltagarna i ett nätverk har en funktion som instrument för ko- ordinering som i sin tur är en förutsättning för den (system) integration som åsyftas med begrepp som helhetsgrepp, sam- ordning m.fl. Och det gäller slutligen att inse att de komplexa pro- blem som politiken inom många områden nu möter inte kan hante- ras som om de vore väl definierade och enkla. I den ekonomiska utvecklingspolitiken är inte bara problemen komplexa utan även lösningarna uppstår i ett komplext växelspel mellan många intres- senter på nationell, regional och lokal nivå. Då är det nödvändigt att kunna mobilisera åtaganden från ett stort antal andra intressen- ter än de specialiserade offentliga myndigheterna. Partnerskapsidén är ett uttryck för detta genom att partnerskap har potentialen att mobilisera problemlösningskoalitioner. Förutsättningen för att så ska ske är dock att det finns utrymme för nätverksstyrning med mjuka instrument. Vad vi sett i är att utvecklingsar- bete underordnats myndighetslogiken, vilket inneburit att det varit svårt att skapa åtaganden från andra än offentliga aktörer. Partnerskap som sätt att hantera minskad styrbarhet till följd av ökad komplexitet I det förslag till riktlinjer för sammanhållningspolitiken som f.n. (aug -05) diskuteras, betonas under rubriken kvalite- ten i partnerskapet mellan intressenter inom olika sektorer av sam- hället och på olika nivåer när det gäller förberedelse och genomfö- rande av program. Partnerskapstanken har varit framträdande i EU:s strukturpolitik som ett sätt att skapa konsen- sus kring de program och åtgärder som behöver genomföras. Organisering av regional utvecklingspolitik I EU-sammanhang har partnerskapstanken som framgår blivit ett sätt att hantera en rad olika styrningsproblem.