sou · GUB390 · 2007-01-01 00:00:00 — På väg mot en enhetlig mervärdesskatt På väg mot en enhetlig mervärdesskatt SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Till Statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av reglerna om reducerade mer- värdesskattesatser m.m. Regeringen förordnade numera regeringsrådet att vara särskild utredare. Som experter förordnades departementsrådet , , ämnesrådet , , departementsrådet , , departementssekreteraren , , ämnesrådet , Ut- bildnings- och , kanslirådet , , konkurrenssakkunnige , , docenten i nationalekonomi , , sakkunniga , , utredaren , och rättsliga experten , . Till expert förordnades departementssekre- teraren , . entledigades och från och med förordnades departementssekreteraren , . Som sekreterare förordnades dåvarande kanslirådet och från och med den Han förordnades till expert och entledigades från det uppdraget den 1 novem- ber 2005. kammarrättsrådet entledigades från uppdraget som sekreterare och för- ordnades till expert i utredningen. förordnades som sekreterare från till och med och ånyo . för- ordnades som sekreterare rättsliga experten . Utredningen har antagit namnet Mervärdesskattesatsutred- ningen. överlämnade utredningen delbetänkandet En- hetlig eller differentierad mervärdesskatt? (SOU 2005:57) till chefen för . Utredningen överlämnar härmed slutbetänkandet På väg mot en enhetlig mervärdesskatt (SOU 2006:90). Delbetänkandets innehåll och rekommendation ................... Arbetet med slutbetänkandet.................................................. Utgångspunkter för utredningens arbete med Remissbehandlingen av delbetänkandet ................................. Utredningens slutsatser av remissbehandlingen .................... Ett utvidgat beslutsunderlag för regeringen, m.m. ................ Mervärdesskatten på livsmedel..................................... Nuvarande regler m.m. ............................................................ 3.1.1 Bakgrund och motiv för nuvarande ordning, m.m................................................................. 3.3Utgångspunkter för utredningens fortsatta analys 3.3.2Inkomstutveckling, inkomstspridning och instrument för fördelningspolitisk omfördel- 3.4Mervärdesskatt och fördelningspolitik i teori och 3.5 Skatteincidens och skillnader i konsumtionsmönster............ för livsmedel i ................................................... 3.6 Matmomsens fördelningspolitiska effekter.......................... 3.6.2 Fördelningspolitisk utvärdering av nuvarande nedsättning av livsmedelsmomsen ............................. 3.6.3Fördelningspolitiska effekter vid ett slopande av den reducerade skattesatsen för livsmedel kombinerat med en budgetneutral sänkning av 3.6.4 Fördelningseffekter med en dynamisk 3.7 Utredningens överväganden om livsmedelsmomsen ........... Vissa gränsdragningsfrågor inom nuvarande 4.2Utövande konstnärer och överlåtelser och upplåtelser Bakgrund till reglerna ................................................. 4.2.4 Skatteplikten för utövande konstnärers fram- 4.2.5 Föreställningar som tillhandahålls av produk- 4.3 Arkiv, museum m.m. ............................................................. Bakgrund till reglerna ................................................. 4.3.8 Undantaget från skatteplikt avseende musei- 4.4 Danstillställningar, nöjesparker, betal-TV m.m................... Bakgrund till reglerna ................................................. Tillträde till danstillställningar................................... 4.5 Konstverk, samlarföremål och antikviteter .......................... Bakgrund till reglerna ................................................. 4.5.4 Omsättning av konstverk som ägs av upphovs- mannen eller dennes dödsbo samt import av konstverk, samlarföremål och antikviteter................ 4.5.5 Skattesats vid galleriers försäljning ............................ Definitionen av konstverk.......................................... 4.5.8 Konst på byggnader m.m............................................ Droit de suite .............................................................. Transport i skidliftar .............................................................. Nuvarande regler m.m. ............................................... 4.6.4 Den föreslagna ändringen mer i detalj....................... Nuvarande regler, m.m. .............................................. Bestämmelser om läkemedel ...................................... Gravöppning och gravskötsel ................................................ Nuvarande regler m.m. ............................................... Konsekvenser för de offentliga finanserna ........................... 5.2.1 Utövande konstnärers framförande av verk.............. 5.2.2 Konstverk, samlarföremål och antikviteter ............... Konsekvenser för företagen................................................... Administrativa kostnader för myndigheter .......................... Bilaga 1 Kommittédirektiv.......................................................... Bilaga 2 Möten och andra ärenden ............................................. Bilaga 3 Skatteincidens på marknader i imperfekt konkurrens, med särskild vikt på livsmedelssektorn Bilaga 4 Konsumtionsmönster över tiden Bearbetning av HUT 1995, 1996, 2003, 2004 och 2005 avseende livsmedel inklusive alkoholfria drycker samt totala Bilaga 5 Möjligheter till stöd och omfördelning genom sänkt mervärdesskatt för livsmedel en illustra- tion i siffror med hjälp av några schematiska Bilaga 6 Moms och inkomstfördelning ........ Med begreppet avses företagens kostnader för att upprätta, lagra eller överföra information eller uppgifter som föranletts av krav i lagar, förordningar och myndigheternas föreskrifter, anvisningar eller allmänna råd. rapport, StandardKostnadsModellen Under- lagsrapport: Metodutveckling och pilotmätning Rätten att dra av ingående moms på förvärv eller import för verksamhet som medför skatt- Den utgående mervärdesskatten beräknas på Det utgör normalt er- sättningen för den vara eller tjänst som säljs. Särskilda regler för vad som utgör beskattnings- underlag finns för uttag, överföring mellan EG- länder och förvärvsbeskattning. När ett företag säljer både varor/tjänster som är undantagna från skatteplikt och varor/tjänster som omfattas av skatteplikt. skattskyldig för vissa försäljningar men inte för andra, dvs. de som avser varor eller tjänster som inte omfattas av skatteplikt. I en blandad verk- samhet har företaget inte rätt till avdrag för sådan moms på inköp som avser de försälj- ningar som är undantagna från skatteplikt. Momsen på inköpen kan därför endast delvis dras av och det är nödvändigt att göra en för- delning av momsen mellan sådan som kan dras av och sådan som inte kan dras av. Mervärdesskatt som ingår i producentpriset på en sådan vara eller tjänst som är undantagen från skatteplikt, men där mervärdesskatte- belagda varor och tjänster använts i produk- tionen och där producenten inte fått dra av den ingående skatten hänförlig till dessa. lativ effekt nedan. Ett mått som beräknas för varje individ i ett hushåll genom att hushållets disponibla in- komster delas med hänsyn till antalet barn och vuxna i hushållet. I beräkningen beaktas att det finns vissa stordriftsfördelar med parhushåll jämfört med ensamhushåll samt att kostnaderna för barn inte är lika höga som för vuxna. ensamhushåll blir den ekonomiska standarden densamma som den individuella disponibla in- komsten, för övriga hushåll blir den ekono- miska standarden i kronor lika stor för varje De kostnader som företagen har för att fullgöra sina skyldigheter enligt gällande skattelagstift- skattebetalarna är detta bl.a. kostnader för att ta reda på vilka regler som gäller, tid för att fylla i deklarationer och ta reda på och organisera och spara den information som behövs för att kunna fylla i deklarationerna, kostnader för att besöka skattejurist eller skattemyndighet. Ekonomiskt utfall för hushåll med olika eko- nomisk standard alternativt hushåll av olika Fördelningseffekter kan dels mätas relativt, dvs. som procentuell förändring av ekonomisk standard, dels absolut, dvs. Kostnader till följd av icke-avsedda styreffekter till följd av ett visst styrmedel, i detta fall en skattebortfall, i procent eller i absolutbelopp, skattenedsättning som tillfaller icke-priorite- rade konsumentgrupper, t.ex. höginkomst- Sådan mervärdesskatt som en näringsidkare betalar vid inköp av varor och tjänster som används i verksamheten. verksamhet består i att omsätta skattepliktiga varor och tjänster, har han normalt rätt att dra av den ingående momsen mot den utgående Se ingående moms. Hur stor del av hushållens utgifter som utgörs av en viss vara/tjänst eller varugrupp/tjänste- Hur hushållens utgifter fördelar sig på olika varor och tjänster. sig vanligen åt i hushåll med olika ekonomisk standard och mellan hushåll av olika familjetyp. Med kumulativ effekt menas i mervärdesskatte- sammanhang att en näringsidkare inte kan dra av den skatt som belastar hans inköp av varor ning, efter förädling, ingår skatten som en kost- nadskomponent vid bestämmandet av priset. Detta medför att det pris näringsidkaren måste ta ut exklusive skatt blir högre och att även skattebeloppet därvid räknas på detta högre En sådan kumulation kan uppkomma i Även kallat 0-skattesats eller teknisk skatt- Säljaren tar inte ut någon moms (tar ut moms ) vid försäljningen, men har ändå avdragsrätt för den ingående moms han betalat vid inköp. Vid omsättning av begagnade varor, konstverk, samlarföremål och antikviteter kan mervärdes- skatten beräknas på säljarens vinstmarginal. Mervärdesskattelagen (1994:200). Synonymt begrepp för mervärdesskatt enligt lagen (1994:200) om mervärdesskatt. Den skattesats för mervärdesskatten som till- lämpas vid omsättningen av flertalet varor och tjänster, nämligen . uttrycket standardskattesats för samma sak (motsvarande det engelska uttrycket standard Motsatsen till normalskattesatsen är reducerade skattesatser, som kan vara antingen eller . Att vara överlåts mot ersättning eller tas i anspråk genom uttag. Se normalskattesats ovan. Rådets sjätte direktiv /388/EEG av den 17 om harmonisering av medlemsstater- nas lagstiftning rörande omsättningsskatt. konsoliderad svensk text finns i Författningar om mervärdesskatt. Med skattebas menas det som kan beskattas med en viss skatt. Transaktioner som av någon anledning inte skall beskattas med moms ingår således inte i momsens skattebas. Fördelning av skattebörda/skattelättnad mellan producenter och konsumenter. sen beror på hur stor del av skattebördan/skatte- lättnaden som slår igenom i konsumentpriser- Skatteincidensen kan vara olika på kort och lång sikt och även påverkas av vilka marknads- förhållanden som råder. Se normalskattesats ovan. Allt som kan tillhandahållas i yrkesmässig verk- samhet och som inte anses utgöra en vara. Här avses hur väl en nedsatt mervärdesskatt är inriktad mot det eller de mål som formulerats för skattenedsättningen, t.ex. påverkan på pro- duktion och/eller konsumtion inom ett visst område eller förstärkning av svaga gruppers Säljaren tar inte ut moms när han säljer en vara eller tillhandahåller en tjänst. En effekt av att någon utför undantagna transaktioner är att han inte har avdragsrätt för den ingående moms som belastar de inköp han gör. Säljaren skall inte ta ut moms vid försäljning av en viss vara eller viss tjänst när varan eller tjänsten är undantagen från skatteplikt. Den mervärdesskatt som en näringsidkare skall redovisa på sin skattepliktiga omsättning. gående moms minskat med avdragsgill ingående moms är den nettobetalning som näringsidka- ren skall göra till staten. Se utgående moms. Med vara avses materiella ting (se vidare 1 kap. 6 § ML). Beskattning sker enbart av marginalen. gående moms redovisas på skillnaden mellan försäljningspriset och inköpspriset, vinstmargi- nalen, minskad med den moms som är hänförlig Återförsäljaren har vid redo- visning enligt metoden ingen rätt till avdrag för inom resebyråbranschen och vid försäljning av begagnade varor men också vid vissa försälj- ningar av konstverk, samlarföremål och antik- Enligt huvudregeln är en verksamhet yrkes- mässig om den utgör näringsverksamhet enligt Vid den stora skattereform som genomfördes i 1990-1991 var ett av målen att förstärka mervärdesskattens roll som finan- sieringskälla för statliga åtaganden. Detta uppnåddes bl.a. genom att en enhetlig skattesats infördes, lika för alla beskattade varor och tjänster. har emellertid riktade reduceringar av mer- värdesskatten successivt införts inom olika politikområden, så att vi tillämpar tre olika skattesatser, 25, . Denna differentiering av mervärdesskattesatserna har fört med sig olika problem. uppdrag innefattar att göra en kartläggning av de avgränsningsproblem som differentie- ringen medför. Rättsliga, administrativa, ekonomiska, fördelnings- politiska och statsfinansiella aspekter på differentieringen skall också analyseras, liksom mervärdesskattesatsernas betydelse för konkurrensen mellan olika företag och för internationell kon- kurrens. Utredningen har att överväga olika alternativ till dagens skattesatsstruktur, inklusive alternativet att återgå till en enda enhetlig mervärdesskattesats. Rekommendation om en enhetlig mervärdesskatt Den kartläggning och analys som utredningen genomfört redo- visades i delbetänkandet Enhetlig eller differentierad mervärdesskatt? (SOU 2005:57). Utredningens slutsats var att den nuvarande skattesatsdifferentieringen leder till betydande gräns- dragningsproblem inom flertalet av de konsumtionsområden där lägre mervärdesskatt tillämpas. Dessa problem löses bäst genom att enhetliga regler införs. En enhetlig mervärdesskatt skulle också vara till fördel på flera andra sätt, bl.a. genom att förbättra kon- kurrensneutraliteten, förenkla för företag och myndigheter, med- verka till finansieringen av en lägre generell mervärdesskattenivå och bidra till en ur statsfinansiell synpunkt stabilare skattebas. Mot denna bakgrund rekommenderades i delbetänkandet en övergång till en enda skattesats, där slopandet av de lägre skattesatserna används för att finansiera en sänkning av den generella nivån (normalskattesatsen) från dagens till . Delbetänkandet har remissbehandlats, varvid drygt ett hundratal remissinstanser har yttrat sig. Sammanfattningsvis kan sägas att flertalet remissinstanser instämmer i bedömningen att nuvarande system har brister. Uppfattningarna är dock delade när det gäller rekommendationen om en enhetlig mervärdesskattesats. Olika önskemål har framförts om fördjupade konsekvensanalyser och överväganden om kompensationsåtgärder. Enligt utredningens direktiv skall det slutbetänkande som skall utarbetas, och som här- med läggs fram, grundas på analyserna i delbetänkandet och sam- tidigt skall remissinstansernas synpunkter beaktas. De reducerade mervärdesskattesatserna bör helt slopas efter viss ytterligare beredning Även med beaktande av de synpunkter som framförts under remissbehandlingen har utredningen funnit att införandet av en enhetlig mervärdesskatt är det klart bästa alternativet för att kom- ma till rätta med de problem som utredningen satts att lösa. Utred- ningen anser således att det förslag som innefattas i rekommenda- tionen i delbetänkandet bör genomföras. Remissbehandlingen får dock anses utvisa att det i vissa fall kan erfordras en ytterligare beredning. Det gäller de reducerade mervärdesskatter som införts som styrmedel inom vissa politikområden för att påverka kon- sumtion och produktion, t.ex. inom kultur- och turismområdet. I de delarna har remissinstanserna framhållit stödens betydelse för att olika samhällsmål skall kunna uppnås. Det har också hävdats att alternativa stödformer behöver övervägas om det mervärdesskatte- anknutna stödet helt skulle bortfalla. Överväganden om behovet av och utformningen av stödåtgärder utanför mervärdesskattesyste- met faller emellertid inte inom mervärdesskattesatsutredningens uppdrag, och har därför inte behandlats i detta slutbetänkande. Dessa frågor bör lämpligen beredas i särskild ordning. Utredningen anser också att ett slutligt genomförande av en enhetlig mer- värdesskatt lämpligen bör samordnas med genomförandet av de förslag som tidigare lämnats av , vars betänkande (SOU 2002:74) skall bli föremål för ytterligare bered- ning. Utredningen har mot denna bakgrund valt att inrikta slutbetän- kandet på vissa områden, där det bedöms att lagstiftningsåtgärder nu kan vidtas utan avvaktande av ytterligare utredningsinsatser. Förslagen rör livsmedelsmomsen och ett antal korrigeringar av gränsdragningar m.m. inom ramen för dagens differentierade skattesatser. Som en följd av dessa förslag möjliggörs också förslag om en sänkning av normalskattesatsen. Utredningen konstaterar att den reducerade mervärdesskatten för livsmedel, , leder till avgränsnings- och konkurrens- problem. Det är framför allt skillnaden gentemot serveringstjänster av olika slag (restauranger m.m.) som är problematisk, eftersom normalskattesatsen skall tillämpas vid servering. Dessa slags varor och tjänster hanteras av ett stort antal skattskyldiga. Om samma skattesats skall kunna införas inom hela området krävs dock, bl.a. av EG-rättsliga skäl, att det är livsmedelsmomsen som höjs. Ett skäl till att överväga slopande av skattesatsreduktionen för livsmedel är att reduktionen är statsfinansiellt kostsam. Ca 17,7 av de totalt 29,1 miljarderna i kostnad för reducerade momssatser kan hänföras till livsmedlen (2005). Detta innebär också att en slopad livsmedelsmoms beräknas ge utrymme för att sänka normalskatte- satsen till från dagens . Det innebär i sin tur att priset på nästan alla övriga varor och tjänster kan sänkas. Den sänkta livsmedelsmomsen har införts som ett allmänt stöd för hushållen, och särskilt då för resurssvaga hushåll. Livsmedels- momsen är således motiverad av fördelningspolitiska skäl. Däremot är avsikten inte att påverka konsumtionen av livsmedel eller att stödja livsmedelsbranschen. Någon ytterligare utredning om branschstöd kan således inte erfordras på detta område. Däremot har det varit viktigt att närmare analysera i vad mån sänkt livs- medelsmoms numera kan anses vara ett adekvat fördelnings- politiskt instrument. Utredningen har därvid först analyserat frågan i vad mån den reducerade livsmedelsmomsen kan antas ha slagit igenom i livs- Slutsatsen är att prisgenomslaget inte entydigt kan bestämmas på teoretisk grund, utan beror av hur efterfrågan och marknad är beskaffad. En ökad konkurrens inom området stärker dock förutsättningarna för ett fullständigt prisgenomslag på lång sikt, något som utredningen valt att utgå ifrån i sina beräkningar av de fördelningspolitiska effekterna. För att en sänkt livsmedelsmoms överhuvudtaget skall fungera som fördelningspolitiskt instrument krävs vidare att hushåll med låg standard använder en större andel av sina inkomster för livs- medelsinköp än vad mer välbeställda hushåll gör. De siffror som utredningen tagit fram visar att hushållens utgifter för livsmedel sjunkit som andel av de totala utgifterna, och dess- utom att skillnaderna mellan hushåll med olika ekonomi håller på att utjämnas. Även om det är så att framför allt barn- familjer och vissa pensionärsgrupper har en relativt sett något större livsmedelskonsumtion än övriga grupper, är skillnaderna numera förhållandevis små. Detta innebär också att det stöd som momssänkningen innebär är relativt jämnt fördelat mellan olika hushållstyper och mellan hushåll med olika ekonomisk standard. Räknat i absoluta tal är det till och med så att stödet ökar med ökande hushållsinkomst. Hushåll med de lägsta inkomsterna erhåller således genom den sänkta livsmedelsmomsen ett stöd som motsvarar ca per hushållsmedlem och år, medan motsvarande siffra för hushållen med de högsta inkomsterna är ca per hushållsmedlem och år. Gruppen ensamstående med barn erhåller sammanlagt av det totala stödet (som beräknas uppgå till ) och gruppen ensamstående ålderspensionärer , medan gruppen höginkomsthushåll (decilgrupp 10) erhåller av stödet. Sänkt normalskattesats och slopad reducering av livsmedelsmomsen Om reduceringen av skattesatsen på livsmedel tas bort beräknas skatten på de varor och tjänster som beskattas kunna sänkas till . Höjningen av livsmedelsmomsen till kompenseras då för hushållen totalt sett fullständigt av momssänkningen på övriga varor och tjänster. Utredningens beräkningar visar emellertid också att en omläggning av detta slag får mycket små totala effekter ur fördelningspolitisk synpunkt. De grupper som i någon mån framstår som förlorare är ensamstående med barn samt pensionärer. Dessa grupper förlorar ca per hushållsmedlem och år på omläggningen. Utredningen konstaterar att dessa kvarstående fördelnings- effekter kan utjämnas genom kompenserande åtgärder, exempelvis genom en smärre höjning av bostadsbidragen och bostadstilläggen till pensionärer. De statsfinansiella kostnaderna för att på så sätt utjämna fördelningseffekterna av en borttagen livsmedelsmoms kan beräknas till . Mot denna bakgrund drar utredningen slutsatsen att den sänkta livsmedels- momsen åtminstone numera inte kan betraktas som en effektiv åtgärd för att stödja resurssvaga hushåll. Det saknas skäl att behålla sänkningen, varför utredningen föreslår en sänkt normalskattesats i utbyte mot en slopad livsmedelsmoms. Utövande konstnärer och omsättning av konstverk, m.m. Inom stora delar av kulturområdet tillämpas skattesatsen . Utredningen föreslår, i avvaktan på ett slutligt genom- förande av en enda enhetlig skattesats, att utövande konstnärers framförande av litterära och konstnärliga verk inte längre skall vara undantagna från skatteplikt utan i stället omfattas av skattesatsen . Detta innebär mer enhetliga regler och förenklingar genom att olika gränsdragningsproblem bortfaller. Skattesatsen för omsättning av konstverk samt för import av konstverk, samlarföremål och antikviteter, som är , föreslås av förenklingsskäl anpassas till den nivå som i övrigt väsentligen tillämpas inom kulturområdet, dvs. Utredningen gör i slutbetänkande en analys av en rad förslag till utvidgad användning av lägre mervärdesskatter inom kultur- området, men finner att ett genomförande av förslagen inte skulle vara till fördel ur de synpunkter utredningen haft att beakta. De områden som analyserats innefattar arkiv, museum, science centers, , danstillställningar, nöjesparker och betal-TV. Utredningen föreslår att den särskilda skattesatsbestämmelse som anger att mervärdesskatten för transport i skidliftar skall vara tas bort. Motivet för denna ändring är att tjänster inom sport- och idrottsområdet och inom transportområdet beskattas , och att det inte finns skäl för en särskild reglering för skidliftarna. För läkemedel tillämpas antingen normalskattesatsen 25 pro- cent eller en s.k. 0-skatt. Det sistnämnda innebär att ingen mervärdesskatt tas ut på omsättningen, medan full avdragsrätt föreligger för den som säljer läkemedlet. 0-skatten tillämpas för läkemedel som lämnas ut på recept. Utredningen konstaterar att reglerna är komplicerade och att de också i vissa fall kan vara tveksamma ur konkurrensneutralitetssynpunkt. Med hänsyn därtill och särskilt med tanke på pågående utredningsarbete om apoteks- monopolets omfattning föreslås att mervärdesskatten på läkemedel blir föremål för en särskild utredning. Utredningen tar också upp vissa frågor om konkurrensneutra- litet när det gäller tjänster avseende gravöppning och gravskötsel, och föreslår att dessa övervägs i samband med annat aviserat utredningsarbete.