sou · GUB386 · 2007-01-01 00:00:00 — Den som omfattas av en kollektivavtalad tilläggsförsäkring får en 100-procentig kompensation för inkomstbortfall även ovanför 7,5 prisbasbelopp och kan dessutom få kompensation för så kallad ideell skada (sveda och värk, lyte och men samt olägenheter i övrigt).TPF126FPT Även om också sjukskrivna och förtidspensionerade ofta får kompletterande ersättningar via tilläggsförsäkringar så blir kompensationen aldrig lika hög som vid arbetsskada.TPF127FPT Full kompensation för inkomstbortfall vid arbetsskada från en obligatorisk försäkring tar bort behovet att driva skadeståndskrav mot arbetsgivare. Häri ligger också huvudargumentet för en särskilt generös ersättning just vid arbetsskada och arbetsmarkna- dens parter har mycket riktigt förbundit sig att inte driva ska- deståndsärenden till domstol. Ett annat argument för full kompen- sation som tappat i styrka sedan den första arbetsskadeförsäkringen kom till men som ändå bör nämnas, är att arbetstagaren kan anses ha svårare att påverka olycksfallsrisken under arbetstid än under fritid. Det finns ett beroendeförhållande som ibland används som argument för ett särskilt generöst skydd vid arbetsskador. Det finns dock inga självklara argument för att det måste vara den allmänna sjukförsäkringen som ska se till att arbetsskador kompenseras fullt ut. är det som sagt den statliga arbetsska- deförsäkringen som kompenserar upp till ett tak, men ovanför taket är det frivilligt framförhandlade kollektivavtalsförsäkringar som står för skyddet. Man kan också argumentera för att den allmänna försäkringen ska ersätta alla lika oavsett om skadan beror på arbetet eller på att man handlat, städat eller lämnat barn på dagis medan arbetsgivaren borde stå för den extra ersättningen för arbetsskada. Risken att drabbas av en arbetsskada skiljer sig kraftigt mellan olika yrken. Jämfört med genomsnittet för alla yrken drabbades kriminalvårdare drygt fem gånger så ofta av arbetsolyckor . 125TP PT av 10 prisbasbelopp i sjukpenning blir av 7,5 prisbasbelopp i arbetsskadelivränta. 126TP PT Se och (2005) för en närmare beskrivning av kompletterande ersättningar vid arbetsskada. 127TP PT I sjukförsäkringen finns en begränsningsregel som säger att om kompletterande ersättningar leder till att ersättningen överstiger av den sjukpenninggrundande inkomsten ska ersättningen från den allmänna sjukförsäkringen minskas tills ersättningen kommer ner till . Läkare, som var den minst drabbade yrkeskåren, löpte däremot en risk som motsvarar en knapp femtedel av genomsnittet. Risken för en kriminalvårdare att få en arbetsolycka godkänd var 31 gånger högre än för en läkare.TPF128FPT En sak som skiljer arbetsskador från sjukskrivning och sjuker- sättning är att det är fler män än kvinnor som beviljas ersättning. Det gäller både arbetsolyckor och arbetssjukdomar.TPF129FPT Den enda allmänna försäkring som ersätter av inkomstförlusten – om än bara upp till 7,5 prisbasbelopp – betalar alltså betydligt oftare ut ersättning till män än till kvinnor. 6.1Problem med nuvarande system Det finns argument som talar för att skyddet mot arbetsskador kan behöva reformeras. Många av de brister vi ser i nuvarande arbets- skadeförsäkring liknar dem vi ser i den allmänna sjukförsäkringen. En brist är att arbetsskadeförsäkringen i likhet med den allmänna sjukförsäkringen inte är självständig. Inte ens stora variationer över tiden i beviljade arbetsskadelivräntor påverkar arbetsmarknadens parter när de sitter ned för att förhandla om exempelvis löner. Det enklaste sättet att åtgärda detta är att justerar arbetsskadeavgiften så att utgifter blir lika med inkomster och avgiftsändringar tillåts slå igenom på arbetsgivares och egenföre- tagares totala utgifter. Beviskraven och villkoren blev restriktivare 1993 för att återigen göras mer generösa 2002. Det är inget problem att villkor ändras under förutsättning att det är resultatet av att försäkringstagarna och arbetsmarknadens parter vägt försäkringsskyddet mot utgif- terna och kommit fram till att det finns en obalans. De föränd- ringar som gjordes handlade dock snarare om att statens finanser var ansträngda (1993) respektive goda (2002). Vi påstår inte att villkorsändringarna inte hade gjorts även om arbetsskadeförsäk- ringen varit självständig. Vi vill dock påpeka att statens finanser spelade en avgörande roll och så skulle det inte ha varit om försäk- ringen varit självständig. Risken är att det bara är en tidsfråga innan utgifterna skjuter i höjden till följd av regeländringarna 2002 och att vi då snart står inför nya krav på restriktivare villkor. 128TP PT (2006). 129TP PT Enligt statistik stod männen för av de godkända arbetsolyckorna och av de godkända arbetssjukdomarna. De variationer i antalet godkända arbetsskador som vi sett kan alltså vara ett tecken på att staten som försäkringsgivare för en i praktiken skattefinansierad arbetsskadeförsäkring, tar andra hänsyn än försäkringsmässiga. Att det är så är i och för sig inte konstigt med nuvarande ordning, men resultatet riskerar bli att försäkringen inte förmår skapa en tillräcklig professionalism i sin skadehantering och att det blir otydligt vad som gäller, vilket gör att en del av den trygghet som försäkringen är tänkt att skapa går om intet. Det är otillfredsställande om möjligheten att få en skada klassad som arbetsskada beror på när den råkar inträffa. Arbetsskadeförsäkringen har problem med att försäkrings- tagarna inte vet att de är försäkringstagare, inte vet vad de betalar för och inte vet vilka risker de är skyddade mot, och att försäk- ringen inte i tillräcklig utsträckning företräder försäkringstagarnas dubbla egenintresse av en bra försäkring till en låg kostnad. Till det kommer att administrationen av arbetsskadeförsäkringen både är komplicerad och långsam, vilket leder till olika behandling och bidrar till utslagningsprocessen. Genom att besvara följande fem frågor tar man ställning till de väg- val som måste göras om man vill reformera arbetsskadeskyddet. 1.Bör staten se till att skyddet vid arbetsskada är bättre än vid andra orsaker till arbetsoförmåga? Ska det i så fall komma till uttryck inom ramen för den allmänna sjukförsäkringen eller inom ramen för en särskild arbetsskadeförsäkring? Eller ska det vara upp till arbetsmarknadens parter att skapa försäkringslös- ningar om de vill undvika att tvister hamnar i domstol? 2.Ska en särskild arbetsskadeförsäkring stå för all kompensation eller ska den komplettera det skydd som den allmänna sjukför- säkringen ger? 3.Om man ska ha en särskild arbetsskadeförsäkring, vem ska då vara försäkringsgivare: staten, arbetsmarknadens parter eller privata försäkringsbolag? Och vem avgör vilka som uppfyller kriterierna för arbetsskada? 4.Ska arbetssjukdomarna ingå i samma försäkring som arbets- olyckorna, ska de hanteras i en särskild försäkring eller ska de inte omfattas av skyddet över huvud taget? 5.Ska man ge försäkringen möjlighet att differentiera premien med avseende på risken att arbetsskada uppkommer? Innan vi går in på hur man kan tänka kring vägvalen kan det vara bra med en referensram i form av hur man gör i några andra länder.TPF130FPT I är det obligatoriskt för arbetsgivare att försäkra sina anställda mot arbetsskador och försäkringen är primär.TPF131FPT Försäkringsgivare är dels arbetsmarknadens parter (arbetssjuk- dom), dels privata försäkringsbolag (arbetsolyckor). En statlig myndighet avgör om en skada är en arbetsskada. Arbetsolyckor försäkras i valfritt försäkringsbolag medan arbetssjukdomar försäkras hos ett monopolbolag som kan liknas vid Afa.TPF132FPT Premierna varierar utifrån risk och differentieringen bygger i första hand på typ av arbete (kontorsarbete, arbete inom vård och omsorg eller produktionsinriktade verksamheter), skadehistorik, ålder och kön. Även i är det obligatoriskt för arbetsgivare att försäkra sina anställda. Den allmänna sjukförsäkringen står för en grunder- sättning också vid arbetsskador och den obligatoriska arbetsska- deförsäkringen står för resterande ersättning. Den allmänna sjuk- försäkringen och privata försäkringsbolag är tillsammans för- säkringsgivare för arbetsskadeförsäkringen. De bedömer var för sig och oberoende av varandra vilka skador som är arbetsskador. Det är dock mycket sällan som försäkringsbolagen gör en annan bedömning än Trygden. De privata försäkringsbolagens differentieras utifrån risk. Arbetsskadeförsäkringen i är också den obligatorisk för alla arbetsgivare och den är primär, dvs. står för all inkomstersättning. Till skillnad mot de länder som beskrivs här ska försäkringen dessutom finansiera sjukvårdsutgifter i samband med arbetsskada. De privata försäkringsbolagen är försäkringsgivare och de konkurrerar om kunderna samt avgör vilka skador som är arbetsskador. Försäkringsbolagen kan riskdifferentiera premien men möjligheten inskränks genom lagstiftning vilket säkerställer en viss riskgruppsutjämning. 130TP PT Beskrivningen bygger på (2005). 131TP PT En primär försäkring står för ersättningen från första kronan. En sekundär arbetsskade- försäkring fungerar i stället som ett komplement till sjukförsäkringen. 132TP PT ägs gemensamt av , LO och TCO. Den danska motsvarigheten heter AES. är det enda av våra exempelländer som inte har en obligatorisk arbetsskadeförsäkring. De låter i stället den obli- gatoriska sjukförsäkringen stå för ersättningen också när arbetsoförmågan orsakats av en arbetsolycka eller arbetssjukdom. Att de flesta arbetsgivare har tecknat privata försäkringar för att skydda sig mot utgifter bl.a. vid arbetsskador beror sannolikt på att arbetsgivarna enligt lag måste betala sjuklön till en anställd som av medicinska skäl inte kan arbeta. För att få ersättning vid arbetsskada utöver sjuklönen kan den drabbade behöva vända sig till domstol. I tabell 6.1 sammanfattas de vägval som och övriga fyra länder har gjort. Tabell 6.1 Arbetsskadeförsäkringen i , , , Neder- länderna och Källa: (2005). Ett viktigt tema i betänkandet är att försäkringar ibland har fördelar jämfört med bidrag. När det handlar om arbetsskador finns dock ett tredje alternativ. Eftersom det vid arbetsskador är arbetet som orsakat arbetsoförmågan skulle man, i stället för att kräva ersättning från försäkringen, kunna vända sig till arbetsgivaren. Kommer inte arbetstagare och arbetsgivare överens återstår för arbetstagaren att försöka få ett domstolsbeslut som tvingar arbetsgivaren att betala. För att undvika risken att behöva kompensera arbetsskadade från egen ficka kan arbetsgivarna vilja försäkra sig mot eventuella krav. I , som saknar en obligatorisk arbetsskadeförsäkring, har flertalet arbetsgivare tecknat frivilliga försäkringar som gäller när anställda drabbas av exempelvis arbetsskada. Vi ser fördelar med en försäkringslösning. Att de som drabbas av arbetsskada ska behöva driva skadeståndsmål i domstol för att eventuellt kunna få ekonomisk kompensation är en otrygg lösning som dessutom riskerar att bli samhällsekonomiskt dyr. Arbetsgiva- ren kan ha gått i konkurs och domstolskostnaderna vid en eventu- ell förlust kan avskräcka många från att kräva ersättning. Det kan vara minst lika otryggt för arbetsgivare att sakna försäkring. Arbetsgivare föredrar sannolikt låga och förutsägbara utgifter framför risken att helt själv behöva kompensera en anställd som blivit arbetsskadad. Om vi utgår från att en försäkring är den samhällsekonomiskt mest effektiva lösningen bör man i nästa steg ställa sig frågan om det är givet att det är staten som ska säkerställa att en sådan finns. Vad skulle hända om staten nöjde sig med att säkerställa en generös och effektiv allmän sjukförsäkring som skyddar alla som inte kan arbeta av medicinska skäl? Som vi beskrivit har både arbetsgivare och arbetstagare ett intresse av att undvika dyra, uppslitande och ovissa tvister mellan arbetstagare och arbetsgivare när skador som eventuellt orsakats av arbetet inträffar. Drivkraften är därför stark för båda parter att skapa en försäkring som ger trygghet. Dock skulle inte alla arbetsplatser komma att omfattas av sådana frivilliga lösningar. Det är som kan tvinga in alla i en försäkring. De som arbetar hos en arbetsgivare som står utan kollektivavtalat för- säkringsskydd skulle kunna bli tvungna att gå domstolsvägen. Antagligen skulle fackföreningarna vara intresserade av att hjälpa sina medlemmar vid sådana tvister, men alla är inte med i facket och även bland fackmedlemmar skulle en och annan anställd välja eller tvingas ta striden ensam. Det vi vill peka på är att det inte är givet att det behöver vara ett statligt åtagande att säkerställa att arbetsskadade, till skillnad från exempelvis sjukfrånvarande och arbetslösa, ska få en 100-procentig kompensation. Att de flesta som har en inkomst över taket i den allmänna arbetsskadeförsäkringen (7,5 prisbasbelopp) ändå har ett 100-procentigt skydd tack vara kollektivavtalade försäkringar visar att det finns starka drivkrafter att ordna den saken när inte staten gör det. Om alla skulle omfattas skulle dock sannolikt krävas ett lagstiftat obligatorium av samma slag som trafikförsäkringen. Givet att arbetsskador även i fortsättningen kommer att kompense- ras extra och givet att det är en försäkringslösning som ska använ- das så uppkommer frågan om det behövs en särskild arbetsskade- försäkring eller om det extra arbetsskadeskyddet ska ingå som en del i sjukförsäkringen. Det är lätt att se ett antal potentiella fördelar med att låta arbetsskadorna hanteras av samma försäkringsgivare som hanterar sjukfrånvaron. Ju större inslag av förebyggande och rehabilitering i sjukförsäkringen, desto rimligare blir det att samordna skydden. Förebyggande insatser mot sjukfrånvaro förebygger sannolikt även många arbetsskador, och att två olika försäkringar skulle rehabili- tera samma person för att bli kvitt samma arbetsoförmåga innebär dubbelarbete. En annan fördel är de administrativa besparingar som skulle kunna göras och att försäkringstagarna får en försäkring mindre att hålla sig informerad om. Om parterna ansvarar för arbetsskadeförsäkringen som en statlig myndighet ska ansvara för sjukförsäkringen, går det naturligtvis inte att smälta ihop de två. Då måste skydden mot sjukfrånvaro och arbetsskada även i fortsättningen hållas isär i två separata försäkringar, men då skulle i stället ett samarbete mellan försäkringarna kunna växa fram. Primär eller sekundär arbetsskadeförsäkring beviljas den som råkat ut för en arbetsskada som varaktigt sätter ned arbetsförmågan sjuk- eller aktivitetsersättning och därutöver får den drabbade ersättning från arbetsskade- försäkringen. Därmed är arbetsskadeförsäkringen sekundär. En alternativ lösning skulle kunna vara att arbetsskadeförsäk- ringen står för all ersättning (och eventuell annan hjälp) till den som drabbats av en arbetsskada. En sådan primär arbetsskadeför- säkring har man i och i . Ett argument för en sekundär arbetsskadeförsäkring är att det är önskvärt att sjukförsäkringen gäller lika för alla oavsett orsaken till den medicinskt orsakade arbetsoförmågan. Om de som drabbas av arbetsoförmåga till följd av arbetsskada får hela skyddet tillgodo- sett från arbetsskadeförsäkringen blir sjukförsäkringen mindre generell. Om även andra orsaker till arbetsoförmåga försäkras på annat sätt riskerar sjukförsäkringen i förlängningen att förvandlas till en försäkring som tar hand om dem som blir över. Det är naturligtvis tänkbart att låta trafikförsäkringen stå för all trygghet vid trafikolyckor, en ny och obligatorisk liftkortsförsäkring ta hand om skidolyckorna och en ny och obligatorisk reseförsäkring ta hand om sjukdomar och olyckor i samband med resor. Men ju fler risksituationer som försäkras av andra försäkringar, desto mindre kommer drivkraften att betala till och engagera sig i den allmänna sjukförsäkringen att bli och desto mindre blir riskgruppsutjäm- ningen. Argumentet för att bryta ut skadesituationer från sjukförsäk- ringen är att det kan minska antalet skadefall. Försäkringstagare vill ha så låga som möjligt givet försäkringens innehåll. Ju större del av utgifterna som arbetsskadeförsäkringen finansierar med riskdifferentierade desto starkare blir drivkraften att förebygga och rehabilitera arbetsskador, men blir arbetsgivarnas drivkraft att neka personer med hög risk anställning starkare. Det handlar om en avvägning mellan två olika intressen. Å ena sidan är det önskvärt att hålla ihop sjukförsäkringen så att den omfattar alla till samma premie och med samma förmåner för alla. Å andra sidan kan en utbruten, primär arbetsskadeförsäkring bearbeta arbetsgivare och branscher med hög risk i syfte att minska försäkringens utgifter. är arbetsskadeförsäkringen sekundär och vår uppfattning är att det inte finns någon större anledning att överge den linjen. Fördelarna med en sammanhållen sjukförsäkring väger tungt och att försvaga den allmänna sjukförsäkringen innebär stora risker även om det kan vara frestande ur ett preventionsperspektiv. Den kompletterande arbetsskadeförsäkringens huvudsyfte är att undvika skadeståndsprocesser. Argumentet att alla ska betala lika mycket för sin försäkring (som andel av den försäkrade inkomsten) har därför inte samma giltighet för den kompletterande arbetsska- deförsäkringen som för den allmänna sjukförsäkringen. Statlig, privat eller partsägd försäkringsgivare Statens styrka ligger inte i att riskgruppsdifferentiera premier.TPF133FPT En (sekundär) arbetsskadeförsäkring som får använda premien som ett verktyg för att föra avgifterna dit utgifterna uppstår bör alltså inte skötas av staten. Om riskgruppsdifferentiering tillåts kan statens uppgift begränsas till att lagstifta om att det ska vara obligatoriskt för alla arbetsgivare att försäkra sina anställda i en arbetsskadeförsäkring. Lagen kan i så fall också definiera vad arbetsskada är och reglera ersättningsnivån. Om staten nöjer sig med att ange ramarna för en obligatorisk arbetsskadeförsäkring blir det naturligt att antingen arbetsmarknadens parter eller den privata försäkringsmarknaden blir försäkringsgivare. Om en marknadslösning väljs kommer arbetsskadeförsäkringen att likna dagens trafikförsäkring som är obligatorisk för bilisterna och där försäkringsbolagen konkurrerar om kunderna bl.a. genom riskdifferentierade . Hur individualiserad premiesättningen blir med en sådan lösning beror helt på marknaden. En farhåga kring en marknadslösning i en sekundär arbetsskadeförsäkring är att marknaden blir för liten för att motivera företagens administra- tionskostnader och att riskdifferentierade inte kommer att spela någon mätbar roll eftersom det ändå handlar om en så liten del av arbetsgivarens totala kostnader.TPF134FPT Det kan inte uteslutas att det ligger något i denna farhåga, men vi kan konstatera att mark- 133TP PT Se Samtal om Socialförsäkring nr 5 (2005) Riskgruppsutjämning - viktigare än progressi- vitet. 134TP PT Se SOU 1996:113. naden för en sekundär arbetsskadeförsäkring kommer att vara ungefär lika stor som dagens marknad för trafikskadeförsäkringar. Arbetsmarknadens parter har ett starkt intresse av en väl funge- rande arbetsskadeförsäkring. Parterna har ett delansvar för skyddet vid arbetsskada eftersom handlägger de ersättningar som styrs av kollektivavtal. Mot den bakgrunden kan vi inte se några skäl emot att parterna skulle kunna ta över ansvaret för den inkomstrelaterade arbetsskadeersättning som Försäkrings- kassan betalar ut på inkomster upp till taket. Den skillnad som skulle kunna uppkomma jämfört med är möjligheten att riskdifferentiera premierna. Om det skulle visa sig att arbetsmarknadens parter av något skäl inte vill eller kan ta ansvar för arbetsskadeförsäkringen via kollek- tivavtal, och om det inte anses önskvärt att ha en tra- fikförsäkringslösning så återstår i praktiken för staten att behålla ansvaret för arbetsskadeförsäkringen. I så fall bör dock staten göra arbetsskadeförsäkringen självständig enligt samma principer som bör gälla för sjukförsäkringen. Arbetsskadeavgiften görs till en riktig försäkringspremie som måste täcka arbetsskadeförsäkringens samtliga utgifter, och om premien (eller villkoren i försäkringen) förändras är det endast försäkringstagarna som påverkas. Det är som agerar portvakt och avgör vilka skador som uppfyller villkoren för arbetsskadelivränta. Om försäk- ringstagaren får avslag kan hon eller han överklaga beslutet till för- valtningsdomstol. Vill man i stället gå till domstol för att få ersätt- ning direkt från arbetsgivaren spelar det roll om arbetsplatsen omfattas av kollektivavtal eller inte. På arbetsplatser som via kol- lektivavtal eller så kallat hängavtal omfattas av den tilläggsförsäk- ring som administrerar, är det mycket svårt att stämma sin arbetsgivare eftersom avtalet reglerar att man inte ska göra det. I enstaka fall händer det att missnöjda försäkringstagare i stället stämmer . Saknas kollektivavtal eller hängavtal är det fullt möj- ligt att stämma sin arbetsgivare men det är ett högriskprojekt efter- som den kompensation man kan få via en stämning är relativt låg i och om man förlorar får man själv stå för rättegångskost- naderna. Oavsett om man väljer att låta en myndighet, ett partsägt för- säkringsbolag eller privata försäkringsbolag utgöra första instans så måste rättssäkerheten säkras så att missnöjda försäkringstagare får möjlighet till en andra bedömning utan att det är förknippat med höga kostnader för den enskilde eller långa väntetider. I och är det myndigheter som utgör första instans och i är det de privata försäkringsbolagen. I beslutar myndigheter och privata försäkringsbolag om sina respektive delar. Arbetsskador består av två olika sorters skador, nämligen arbets- olyckor respektive arbetssjukdomar. Arbetssjukdomar beskrivs i regelverken som annan skadlig inverkan och det handlar om inverkan av varje faktor i arbetsmiljön som kan påverka den fysiska och psykiska hälsan ogynnsamt.TPF135FPT Arbetsolyckorna är mindre problematiska eftersom det är relativt enkelt att fastställa om och när en sådan inträffat. Det är ofta svårt att avgöra om en sjukdom orsakats av arbetet och därför är arbetssjukdomar också svåra att hantera i en försäkring. Eftersom arbetsoförmågan kan visa sig långt efter den skadliga inverkan kan det vara svårt att koppla sjukdomen till en viss arbetsgivare och det är också svårt att utesluta att arbetsoförmågan beror på händelser utanför arbetet. Diagnoser som inte ansågs vara orsakade av arbete, eller ens var kända, kan plötsligt ge upphov till ett stort antal arbetssjukdomar vilket gör det svårt för försäkringen att förutse sina utgifter. Arbetsskadeförsäkringen bör dock också i fortsättningen omfatta arbetssjukdomar. En variant är att, som i , parterna tar gemensamt ansvar för sjuk- domarna medan premiedifferentiering tillämpas på olyckorna. Det är bara i som man inte har en förteckning över sjukdomar som anses kunna vara orsakade av arbete. Men om en sådan lista används med förnuft, uppdateras i takt med nya forskningsrön och det finns vissa möjligheter att bevilja arbets- skadelivränta även om sjukdomen inte är med på listan, finns fördelar. En självständig försäkring med ansvar för arbetsskade- hanteringen bör få upprätta en sådan lista om den anser att det skulle underlätta hanteringen. 135TP PT (2003). I allmänhet anser vi att socialförsäkringstagare bör betala samma andel av arbetsinkomsten i premie oavsett risken att drabbas. Skälet är att motsatsen – riskdifferentierade – leder till att de som löper högst risk att drabbas kommer att behöva betala oacceptabelt höga . En annan nackdel med riskdifferentierade är att det blir svårt för arbetssökande som arbetsgivare kan uppfatta som skade- benägna att få en anställning om det är arbetsgivaren som betalar premien. Men just vid arbetsskador kan det inte uteslutas att det är bra om personer som av någon anledning löper särskilt hög risk att drabbas nekas anställning.