sou · GUB385 · 2007-01-01 00:00:00 — Även när det gäller de totalförsvarspliktigas situation i allmänhet är det väsentligt att de utbildas i en drogfri miljö. Den som genomgår totalförsvarsplikt befinner sig i vad som närmast kan liknas vid en beroendeställning gentemot det allmänna. Total- försvarsplikten bygger på plikt och inte på frivillighet. Under utbildningen utsätts de totalförsvarspliktiga för risker de i annat fall inte skulle ha utsatts för. Den som gör totalförsvarsplikten har därför rätt att ställa krav på att få vistas och genomföra sin utbildning i en säker miljö där alkohol som inverkar på arbetet, narkotika, eller andra otillåtna substanser inte förekommer. Det bör särskilt vad gäller den säkerhetsmässiga aspekten framhållas att en drogpåverkad människas syn- och reaktions- förmåga påverkas negativt. Som redogjorts för ovan får drogpåverkade oftast sämre koordination och uppmärksamheten försämras. Som exempel kan ges att i en studie framkom att sannolikheten för att en rattfull förare i orsakar en dödsolycka i trafiken är ca 225 gånger högre än för nyktra förare (2005:72 s. 52). Vissa droger såsom hasch och marijuana påverkar reaktion, vakenhetsgrad och koncentration inte bara under det aktiva ruset utan ibland efter intag. Vid bruk av anabola steroider uppkommer biverkningar såsom aggression och omnipotens, dvs. en känsla av osårbarhet. Denna typ av negativ påverkan på reaktionsförmåga m.m. kan naturligtvis innebära påtaglig risk för allvarliga olyckor i en verksamhet som innehåller mycket tekniskt avancerad utrustning, vapen och farliga arbetsuppgifter såsom t.ex. klättring på höga höjder och arbete med starkströmsledningar. Det ökade inslaget av avancerad teknik inom Försvarsmakten innebär att effekterna av drogpåverkan och drogmissbruk får allt större betydelse som svårhanterliga riskfaktorer. Med hänsyn till den påverkan droger har när det gäller säkerheten för de totalförsvarspliktiga, de anställda och även tredje man är det av allra största vikt att en drogfri miljö gäller. Det kan inte anses acceptabelt ur ett säkerhets- och skyddsintresse att det förekommer alkoholförtäring som inverkar på arbetet, narkotika och andra otillåtna substanser inom totalförsvaret. 9.3.3Hur kan en drogfri miljö uppnås? Erfarenheter från preventionsprogram för en drogfri arbetsmiljö har visat att en kombination av flera åtgärder erfordras för ett framgångsrikt genomförande. Exempel på åtgärder är en skriven policy, information och utbildning till all personal, utbildning och träning av arbetsledare och chefer, tester och rehabilitering. Både inom den vetenskapliga litteraturen och den allmänna diskussionen i massmedia finns ibland tendenser till att skapa motsättningar mellan de olika åtgärderna och insatsnivåerna. Det är inte ovanligt att vissa aktörer framhåller att just information och utbildning är det mest effektiva, andra framhåller rehabilitering och någon testning (En utvärdering av Försvarsmaktens drogpreventiva program, s. 14 samt där gjorda hänvisningar). I likhet med vad erfarenheterna visar anser utredningen att det är av stor vikt att en kombination av flera åtgärder vidtas för att uppnå en drogfri miljö. Som redogjorts för i avsnitt 4 har Försvarsmakten, och drogpreventiva program där flera åtgärder ingår. under avsnitt 9.3.1 är detta emellertid inte tillräckligt för att uppnå en drogfri miljö. Problem föreligger då både alkoholförtäring som inverkar på arbetet och användning av narkotika samt anabola steroider förekommer i inte obetydlig omfattning. Av de studier som finns avseende alkohol och andra droger så kan information och utbildning påverka människors attityder som dock inte är detsamma som beteendeförändring. Att via informa- tion och utbildning som enskild insats påverka alkohol och narkotikavanor har visat sig ha en mycket begränsad effekt (Enligt uppgifter från Med. För att uppnå en drogfri miljö behöver flera åtgärder vidtas vilket också sker inom totalförsvaret och måste fortgå. Förutom de åtgärder som redan vidtas finns enligt utredningen ett starkt intresse för att genomföra ytterligare drogförebyggande åtgärder för att därmed skapa en drogfri miljö. Slumpmässiga drogtester och stickprovskontroller torde ha en preventiv effekt på så sätt att flertalet av dem som riskerar att drabbas av en testning avhåller sig från droger i vart fall i den utsträckning de skulle riskera att visa positivt provresultat vid en test. Slumpmässiga drogtester och stickprovskontroller torde därför vara ett led i arbetet att skapa en drogfri miljö som främjar bl.a. en säker arbetsmiljö. Poängteras skall dock här att om reglering genomförs avseende tillåtande av utvidgad möjlighet till drogtestning såsom slumpmässig testning och stickprovskontroller är det givetvis av allra största vikt att användandet av testningen inte missbrukas. 9.3.4Argument för och emot utvidgade möjligheter till drogtester Som redogjorts för ovan kan drogtester företas vid mönstring med stöd av 2 kap. 3 § lagen om totalförsvarsplikt. Därtill finns det möjlighet att genomföra medicinsk undersökning, inklusive viss drogtestning, av totalförsvarspliktiga som fullgör värnplikt eller civilplikt. Bedömningen av när detta får ske måste dock göras i det enskilda fallet och med hänsyn tagen till den totalförsvarspliktiges befattning och det verksamhetsställe där han eller hon skall tjänstgöra. Provtagningen får endast ske i syfte att utreda den total- försvarspliktiges möjligheter att tjänstgöra i just den befattning som han eller hon skall upprätthålla inom totalförsvaret. Tester vid misstanke om drogpåverkan är därmed tillåtet. emellertid ingen möjlighet att företa slumpmässiga drogtester på samtliga totalförsvarspliktiga eller företa stickprovskontroller. För att kunna ta ställning till om en reglering avseende tillåtande av utvidgade möjligheter till drogtester såsom slumpmässiga tester och stickprovskontroller bör införas måste argument för och emot en sådan reglering ställas upp. Därefter, med beaktande av proportionalitets- och behovsprincipen, kan ett ställningstagande göras. Inledningsvis bör konstateras att det råder en betydelsefull skillnad mellan å ena sidan ett anställningsförhållande (ett civilrättsligt avtalsförhållande med frivillighet som grund) och å andra sidan totalförsvarsplikten (en lagstadgad och nödvändig inskränkning av den enskildes grundlagsfästa fri- och rättigheter). De totalförsvarspliktiga har inte på samma sätt som en arbetstagare eller en arbetstagarorganisation möjlighet att själva påverka utsträckningen av sina skyldigheter, utan är i stället hänvisade till att följa de regler som fastställs genom lagstiftning eller andra föreskrifter. Det är därför inte alltid givet att likadana regler skall gälla för de totalförsvarspliktiga som för de anställda. När det gäller tillåtande av drogtestning anser dock utredningen att det har betydelse för det drogförebyggande arbetet att likadana regler gäller om det inte finns tydliga skäl till olika reglering. Det som främst talar mot utvidgade möjligheter till drogtester på totalförsvarspliktiga är att det innebär ökade inskränkningar i integritetsskyddet. Självklart ligger det ett intresse i att integritetskänsliga åtgärder inte genomförs, speciellt inte med beaktande av att totalförsvarsplikten bygger på plikt och inte på frivillighet. Därtill kommer att ett eventuellt utökat användande av drogtester får direkta ekonomiska konsekvenser (se mer härom i avsnitt 10, Konsekvenser). Det som talar för ett tillåtande av utvidgade möjligheter är att det är av allra största vikt att alkohol som inverkar på arbetet, narkotika och andra droger inte förekommer inom totalförsvaret. Som redogjorts för i avsnitt 9.3.2 finns det både ett allmänt intresse och ett säkerhets- och skyddsintresse att droger inte förekommer. Sett utifrån ett allmänt intresse driver totalförsvaret en verksamhet av sådan art att det måste vara en given utgångspunkt att det finns ett starkt intresse av att inga är påverkade av eller använder alkohol som kan inverka på arbetet eller andra droger. Det finns ett behov av att det i totalförsvaret finns utbildad personal som under höjd beredskap kan fullgöra sina arbetsuppgifter på allra bästa sätt och vars pålitlighet inte kan ifrågasättas till följd av alkohol- eller drogproblematik. Med hänsyn till ett säkerhets- och skyddsintresse finns behov av att värna om allmänhetens och tredje mans säkerhet eftersom verksamheterna måste kräva att sådan säkerhet tillgodoses. Detta gäller framförallt Försvarsmaktens verksamhet men även verksamhet där man kan fullgöra civilplikt. Säkerhets- och skyddsintresset är även viktigt såväl för den enskilde totalförsvars- pliktige som för övriga totalförsvarspliktiga och samtliga anställda. I detta sammanhang skall även poängteras att Försvarsmakten, och de verksamheter där man kan fullgöra civilplikt, såsom arbetsgivare har en lagstadgad skyldighet att värna om säkerheten (2 kap. arbetsmiljölagen som anger allmänna bestämmelser om arbetsmiljöns beskaffenhet och 3 kap. 2 § som anger att en arbetsgivare skall vidtaga alla åtgärder som behövs för att förebygga att arbetstagare utsätts för ohälsa och olycksfall). Även för de totalförsvarspliktiga själva finns ett intresse av att deras kamrater i totalförsvaret genomgår drogtester. Kan den totalförsvarspliktige orsaka sina kamrater skada under utbildningen genom sin användning av alkohol eller andra droger, ligger det i allas intresse att drogtester genomförs på den totalförsvarspliktige. Påpekas skall här även att de utbildningsansvariga myndigheterna har ett särskilt ansvar för de totalförsvarspliktiga eftersom de pliktiga tjänstgör under plikt och nästan uteslutande är unga människor. Det skulle kunna anföras att det borde räcka med att endast reglera att de totalförsvarspliktiga som har uppgifter av säkerhets- karaktär skulle vara skyldiga att genomgå slumpmässiga drogtester och stickprovskontroller. Som utredningen redogjort för i avsnitt 2.4 och 2.5 är dock en sådan uppdelning i det närmaste omöjlig att genomföra. Såsom dagens utbildningar är utformade har samtliga som fullgör värnplikt och även civilplikt fortlöpande arbets- uppgifter som medför risk för liv, personlig säkerhet och hälsa. Utredningen finner det inte vara troligt att det kommer att inträffa några större förändringar avseende arbetsuppgifternas karaktär på så sätt att det skulle bli fråga om uppgifter av mindre eller ingen säkerhetskaraktär. Även det allmänna intresset av drogfrihet inom totalförsvaret med hänsyn till verksamhetens art talar mot att endast viss kategori av totalföresvarspliktiga skulle kunna omfattas av en skyldighet att genomgå slumpmässiga drogtester och stickprovskontroller. I sammanhanget skall också beaktas att även om ett tillåtande av utvidgade möjligheter till drogtestning införs måste myndigheter innan beslut om sådan åtgärd fattas, ta hänsyn till proportionalitets- och behovsprincipen. Mot att bara tillåta slumpmässig test och stickprovskontroller av vissa kategorier talar även det förhållandet att de totalförsvars- pliktiga ofta umgås med varandra oavsett vilka uppgifter de har och det är därför av stor vikt att nolltolerans råder. En risk finns annars att de som inte slumpmässigt drogtestas inte avhåller sig från droger. Detta resulterar i att de som möjligtvis skulle kunna anföras ha uppgifter av särskild eller speciell säkerhetskaraktär kan bli frestade eller påverkade att använda droger i en miljö där sådana förekommer. Man riskerar då att den preventiva effekt som eftersträvas inte kommer att uppnås. Målsättningen måste vara att det för totalförsvaret skapas en miljö där alkohol som inverkar på arbetet och andra droger överhuvudtaget inte förekommer. Med beaktande av det anförda anser utredningen att övervägande skäl talar för ett tillåtande av utvidgade möjligheter till drogtester. De argument och de intressen som finns för att tillskapa en säker och drogfri miljö är så tungt vägande att inskränkningar i integritetsskyddet och det obehag som den enskilde kan uppleva med att behöva genomgå olika kontroller av drogfrihet måste accepteras. För att genomföra en lagreglering om tillåtande av utvidgade möjligheter till drogtestning såsom slumpmässiga drogtester och stickprovskontroller måste dock även proportionalitets- och behovsprincipen beaktas. Enligt utredningen står de nackdelar i form av inskränkningar i den personliga integriteten i rimlig proportion till vad som kan vinnas med ett tillåtande av slumpmässig drogtestning och stickprovskontroller, vilket är en drogfri miljö och höjd säkerhet. En drogfri miljö och en höjd säkerhet kan därigenom bidra till ett för samhället bättre totalförsvar. I detta sammanhang vill utredningen även poängtera att om testerna sker på rätt sätt t.ex. genom utandningsprov eller urinprovstagning enskilt på toalett kan detta inte anses som speciellt integritetskränkande (jfr AD 2001 nr 3, AD 1991 nr 45 och SOU 1996:63 s. 165 där det anges att ett urinprov i sig anses innebära endast ett mindre ingrepp i den personliga integriteten). Som redogjorts för ovan framkommer det av de undersökningar som är gjorda avseende droger inom totalförsvaret att det drog- preventiva programmet som genomförs inte är tillräckligt. En utveckling av programmet måste därför ske. den information och utbildning som finns avseende droger torde inte ge ett tillfredsställande resultat. Detta bl.a. med hänsyn till de studier som finns avseende alkohol och andra droger som visar att information och utbildning påverkar människors attityder som dock inte är detsamma som beteendeförändring. Att via information och utbildning som enskild insats påverka alkohol och andra drogvanor har visat sig ha en mycket begränsad effekt. En kombination av preventionsprogram där slumpmässiga drogtester och stickprovskontroller utgör en del torde behövas för att uppnå en drogfri miljö och höjd säkerhet. Sammanfattningsvis anser utredningen i enlighet med vad som anförts ovan att även med beaktande av proportionalitets- och behovsprincipen talar övervägande skäl för ett tillåtande av utvidgade möjligheter till drogtestning. 9.4Utredningens förslag om författningsreglering Överväganden och förslag: Totalförsvaret är en verksamhet av mycket speciell karaktär och art. Med hänsyn därtill finns ett starkt allmänt intresse av att drogfrihet råder. Även med beaktande av ett säkerhets- och skyddsintresse för de total- försvarspliktiga, de anställda och även tredje man finns ett starkt intresse av drogfrihet. De undersökningar som är gjorda angående de totalförsvars- pliktigas användning av alkohol och andra droger visar att det föreligger ett problem inom totalförsvaret. Att via information och utbildning som enskild insatts påverka alkohol- och narkotikavanor har visat sig ha en mycket begränsad effekt. Det finns starka intressen för att genomföra ytterligare drogförebyggande åtgärder. Slumpmässiga drogtester och stickprovskontroller torde vara ett led i arbetet att skapa en drogfri miljö. En bestämmelse föreslås utformas i lagen om totalförsvarsplikt där utvidgade möjligheter till drogtestning införs. Tester skall kunna ske vid misstanke om drogpåverkan och såsom stickprovskontroller och slumpmässiga kontroller. I bestämmelsen skall preciseras vilka provtagningar som skall få företas, nämligen urin-, utandnings-, saliv-, svett- och hårprov. skall ha huvudansvaret för besluten om drogtester med rätt att delegera beslutanderätten till andra statliga myndigheter. Med hänsyn till vad utredningen anfört ovan föreslår utredningen att det utformas en bestämmelse i lagen om totalförsvarsplikt där utvidgade möjligheter till drogtestning införs. I denna reglering skall det klart framgå att de som fullgör värnplikt eller civilplikt får drogtestas för att kontrollera att de inte är påverkade av eller använder några droger. Tester enligt denna reglering är avsedda att ge möjlighet till stickprovskontroller och slumpmässiga kontroller. Tester skall även kunna ske vid misstanke om drogpåverkan. Med hänsyn till de sanktioner som kan inträda vid vägran att genomgå test (se mer härom under avsnitt 9.5.5) bör det i regleringen framgå att undantag får göras för de fall den pliktige av medicinska eller liknande skäl inte kan lämna ett prov av aktuellt slag. Syftet med testerna skall som ovan anförts vara att kontrollera att de totalförsvarspliktiga inte är påverkade av eller använder droger såsom t.ex. alkohol, narkotika och dopningsmedel. Som redogjorts för i avsnitt 7 är den vanligaste metoden vid genomförande av tester att prov tas från utandningsluft och urin. Även blodprov förekommer men är dock inte vanligt förekommande såsom drogtest i arbetslivet. Utvecklingen på området är dock snabb och kan drogtester även genomföras genom analyser av saliv-, svett- och hårprov. Enligt utredningen är det viktigt att varje slag av provtagning blir föremål för noggrant övervägande där får möjlighet att ta ställning till om och i så fall under vilka förutsättningar det skall vara ett tillåtet ingrepp i en persons integritet. Med denna utgångspunkt är det nödvändigt att i lag precisera vilka slags provtagningar som skall få ske. Som redogjorts för ovan är utvecklingen på teknikområdet avseende drogtester snabb. Testerna blir mer och mer tillförlitliga och olika fördelar finns med olika prover. Det är därför viktigt att vid en precisering i lagtext om vilka provtagningar som skall få ske anpassa lagregleringen till utvecklingen så långt som möjligt. Detta görs enligt utredningen lämpligast på så sätt att preciseringen i lagtexten upptar så många olika typer av provtagningar som möjligt som kan accepteras ur ett integritetsperspektiv. Enligt utredningen är det av stor vikt att de provtagningar som tillåts kränker provlämnarens integritet så lite som möjligt. Blodprov torde anses som mer integritetskränkande för den enskilde än urin-, utandnings-, saliv-, svett- och hårprov. Därtill kommer att blodprov nästan aldrig används för de drogtester som förekommer i arbetslivet. Utredningen anser på grund härav att blodprovstagning inte skall få företas med stöd av denna reglering om drogtest genomförs. När det gäller övriga uppräknade provtagningar ovan anser utredningen att dessa bör accepteras ur ett integritetsperspektiv. I detta sammanhang vill dock utredningen uppmärksamma att skillnader i tillförlitlighet mellan olika prov- tagningsteknik, t.ex. hårprov i förhållande till annan provtagning, har diskuterats. Givetvis är det av allra största vikt att analys- resultaten av drogtesterna är tillförlitliga. Med hänsyn till den snabba teknikutvecklingen och att det finns olika fördelar med olika tester på området anser dock utredningen att samtliga av de uppräknade provtagningarna dvs. urin-, utandnings-, saliv-, svett-, och hårprov bör anges i lagtexten. Som anförts under 9.2.2 kan drogtester vid misstanke om drogpåverkan genomföras redan genom nuvarande reglering med stöd av 5 kap. 1 § andra stycket. Enligt denna reglering är det eller efter verkets bestämmande annan statlig myndighet som kan fatta beslut om detta. Utredningen har inte funnit skäl att bryta denna beslutsstruktur. I den föreslagna regleringen om utvidgade möjligheter till drogtest föreslås därför att även här har ett huvudansvar för beslut i dessa frågor. Verket skall dock, i likhet med vad som gäller enligt 5 kap. 1 § andra stycket, kunna delegera beslutanderätten till andra statliga myndigheter. I detta sammanhang vill utredningen återigen poängtera att även om en utvidgad möjlighet till drogtestning införs måste berörda myndigheter ta hänsyn till proportionalitets- och behovsprincipen innan beslut fattas om drogtestning. Som redogjorts för i avsnitt 8.4 har myndigheter en allmän skyldighet att i sin myndighetsutövning tillämpa de båda principerna. Utredningen har under sitt arbete övervägt om principerna skall tas med som en bestämmelse i lagen. Med beaktande av att principerna är tillämpliga utan att de läggs fast i lagen har dock utredningen funnit att detta inte är erforderligt. Med hänsyn till utredningens ovan redovisade förslag har frågan uppkommit om även regleringen i 2 kap. 3 § lagen om total- försvarsplikt bör ändras eller förtydligas. I regleringen anges att mönstringen skall ske i den totalförsvarspliktiges personliga Därtill anges att den skall omfatta medicinska och psykologiska undersökningar samt annan utredning av hans personliga förhållanden. Genom denna bestämmelse kan drogtester företas vid mönstring. Någon specificering avseende vilka slag av provtagningar som avses enligt bestämmelsen finns inte. Det kan även ifrågasättas om det skulle vara möjligt med hänsyn till alla de olika slags undersökningar som kan komma ifråga. I vart fall kan någon generell specificering avseende provtagningar vid samtliga undersökningar som företas vid mönstring inte föreslås av utredningen. Detta med hänsyn till att utredningen inte haft till uppgift att och inte tid till att se över vad en sådan specificering skulle innebära för de andra undersökningar som företas vid mönstringen. Att i regleringen införa en specificering endast vad gäller drogtestning anser utredningen inte lämpligt. Utredningen har därför kommit fram till att ett sådant förslag inte skall läggas. Behovet av en sådan specificering här kan även ifrågasättas dels beroende på att vad som utredningen föreslår är en speciell form av testning som innebär en slumpmässig testning och stickprovs- kontroll, dels beroende på att myndigheterna i sin verksamhet alltid har att ta hänsyn till proportionalitetsprincipen. Därtill kommer att om regleringen införs om utvidgade möjligheter till drogtester på de totalförsvarspliktiga med specificering av provtagningar torde en sådan regel även vara, i vart fall, vägledande för samma sorts provtagningar vid mönstring. I detta sammanhang vill utredningen påpeka att den föreslagna regleringen inte innebär någon förändring avseende de tester som går att genomföra med stöd av 5 kap. 1 § andra stycket lagen om totalförsvarsplikt. I direktiven anges att utredningen även skall redovisa följande i fråga om drogtestning av totalförsvarspliktiga: den lämpliga omfattningen av en eventuell drogtestning, vilka metoder som bör användas vid drogtestningen, om testerna bör genomföras slumpmässigt, vilken personal som bör utföra provtagning, vilka åtgärder som bör vidtas vid positiva resultat, vilka åtgärder som bör vidtas vid vägran att genomgå test, vilka åtgärder som är nödvändiga för att skydda den enskildes personliga integritet, t.ex. i fråga om sekretess, på vilket sätt och i vilken omfattning totalförsvarspliktiga bör ges information om drogtestning och uppskattade kostnader . Nedan följer denna redovisning med undantag av uppskattade kostnader som redovisas i avsnitt 10, Konsekvenser. 9.5.1Den lämpliga omfattningen av en eventuell drogtestning Överväganden förslag: Samtliga som fullgör värnplikt och civilplikt kommer att omfattas av förslaget om möjlighet till slumpmässig drogtestning och stickprovskontroller. För att testningen skall ge resultat och få en preventiv effekt måste ett så stort antal testas så att det finns risk för att de pliktiga kan bli inkallade till en testning samt att de totalförsvarspliktiga känner till detta. En testning av 20–av de totalförsvarspliktiga bedöms innebära en rimligt hög upptäcksrisk. Som anförts tidigare skall tillåtande av slumpmässig drogtestning och stickprovskontroller av de totalförsvarspliktiga ses som en av flera åtgärder för att förebygga och upptäcka drogmissbruk och på så sätt höja säkerheten och förbättra arbetsmiljön. Den föreslagna regleringen föreslås omfatta alla som fullgör värnplikt och civil- plikt. Med hänsyn till de pliktigas arbetsuppgifter och utbildning går någon uppdelning inte att göra avseende de som har uppgifter av säkerhetskaraktär och de som inte har det. Samtliga som fullgör värnplikt och även civilplikt har fortlöpande arbetsuppgifter som medför risk för liv, personlig säkerhet och hälsa.