sou · GUB379 · 2007-01-01 00:00:00 — Förslag om kommuners skyldighet för integrationsprojekt riktade till icke-marginaliserade och icke-stigmatiserade förorter Vi föreslår att kommuner åläggs att genomföra integrationsprojekt riktade till icke-marginaliserade och icke-stigmatiserade bostads- områden för att höja kunskapen om segregationens mekanismer och konsekvenser för hela samhället. Hälso- och sjukvård för irreguljära immigranter Bättre villkor i hälso- och sjukvård för irreguljära immigranter Vi föreslår att irreguljära immigranter ges tillgång till subventione- rad vård och mediciner i samma utsträckning och på samma villkor som asylsökande. Bl.a. innebär det att staten med ett schablon- belopp ersätter vårdinrättningar som behandlat irreguljära immi- granter. Vi föreslår också tydligare regler för sjukvårdspersonal att inte uppge irreguljära immigranters närvaro vid vårdinrättningar. 1Utredningens uppdrag och arbete Utredningen om makt, integration och strukturell diskriminering tillsattes av regeringen som den Integ- rationspolitiska maktutredningen lades ner1. Bakgrunden till beslu- tet var den gamla utredningens legitimitetsförlust som aktualisera- des efter det att kritik mot utredningens perspektiv, fokus, arbets- sätt och resultat blev offentlig. Kritiken kulminerade med att två medlemmar från utredningens expertgrupp, de los , docent i ekonomisk historia och , professor i socialt arbete, avsade sig sina uppdrag i brev till departementet och till utredaren daterat den 31/03/03.2 de los och hade fört en diskussion med utredaren, docent angå- ende dessa problem. Den ensidiga fokusering på en kartläggning av olikheter, avsaknaden av ett könsperspektiv på integrationsfrågor och det oförklarliga förbiseende av den forskarkompetens som fanns inom fältet var några av de problem som togs upp. Synpunk- ter och förslag framfördes både i expertgruppsmöten och i enskilda möten med utredaren och utredningssekreteraren. Förslagen syf- tade för det första till att avhjälpa den snäva fokuseringen på in- vandrarna och på skillnader mellan svenskar och invandrare som präglade merparten av planerade projekt. I stället riktades uppmärksamheten mot de samhälleliga strukturer och processer som skapar olikhet och sätter upp villkoren för integra- 1 Ett pressmeddelande från informerar att regeringen beslutat låta beskriva och analysera fördelningen av makt och inflytande inom olika delar av det svenska samhället ur ett integrationspolitiskt perspektiv. Uppdraget har anförtrotts enmansutredaren , vid universitets statsvetenskapliga institution. Av utredningsdirektiven framgår att utredaren bland annat skall söka utveckla och pröva hypoteser om vad som påverkar invandrares och olika invandrargruppers makt och inflytande. Utredningens slutrapport skulle presenteras . 2 En omarbetad version av detta brev publicerades i en debattartikel i den 6/04/03. Utredningens uppdrag och arbete För det andra var förslagen avsedda att vidga de teoretiska och tematiska ramarna för analysen av integration och makt. Kamali och de los var medlemmar i expertgrupp hölls endast två expertgruppsmöten. Kamali deltog i det första och de los i båda. Kamali fram- förde dock ytterligare synpunkter i ett enskilt möte med och utredningssekreteraren . Kamali hade ytterligare tre möten med och hans sekreterare och diskuterade de teoretiska och empiriska problem som Kamali ansåg fanns med ut- redningens sätt att utreda integration och makt. En av de väsentli- gaste synpunkterna och likaledes skillnader i synsätt handlade om frågan om strukturell och institutionell diskriminering. Både de los argumenterade för att forskningen om strukturell/institutionell diskriminering skulle ges större utrymme inom utredningen och efterlyste en principiell diskussion om hur den ojämlikhet som finns mellan olika grupper kan förkla- ras teoretiskt. De menade att det inte räckte med att kartlägga skillnader mellan grupper och att fastställa att det finns olikheter. En teoretisk diskussion var nödvändigt för att få en djupare insikt om varför den etniska ojämlikheten består och för att identifiera vilka insatser som kan behövas inom olika områden. Olikhet, integration och makt är omtvistade begrepp med påtagliga politiska konnotationer. Att utredningen skulle ta avstamp i en grundlig analys av skilda teoretiska positioner inom fältet var inte bara ett vetenskapligt krav utan även en politisk nödvändighet. Avhoppet från utredningen motiverade således av djupa meningsskiljaktigheter beträffande utredningens arbetssätt, pro- blembeskrivning och val av forskningsfrågor. Men det fanns även invändningar av etisk karaktär. Det som formellt definierades som en statlig utredning visade sig i praktiken fungera som utredarens eget forskningsprojekt. Merparten av budgeten gick till att finansi- era egen undersökning (som för övrigt inte har redovi- sats ännu) och bara en bråkdel avsattes för att redovisa annan forskning. för avhoppet, , hade fått till stånd en förlängning (beslut om för- längning togs ). hade utredningen endast hunnit publicera en rapport som dessutom producerats utanför utredningen. En annan invändning var den marginaliseringen av forskare med invandrarbakgrund som blev uppenbar när utredning- ens planerade rapporter blev känd. I ett forskningsfält där forskare med utländsk bakgrund är överrepresenterade hade ingen anför- Utredningens uppdrag och arbete trotts redaktörskapet för någon av utredningens rapporter eller bli- vit erbjuden att stå som ensamförfattare för en monografi. Kritiken till integrationsmaktutredningen lyfte fram en rad omständigheter och problem som sammantaget utgjorde ett skol- exempel på hur den institutionella diskrimineringen ser ut. Det handlade inte bara om att osynliggöra ett forskningsfält och margi- nalisera forskare utan även om att sätta igång en utredning under ledning av en forskare som saknar kunskap om forskningsläget. Varken kunskapsproduktionen eller den akademiska praktiken sker i en glaskupa bortom samhällets maktstrukturer eller ideologiska motsättningar. Icke desto mindre finns tydliga regler och krav för att säkerställa den akademiska verksamhetens kvalité. Till dessa hör t.ex. kravet på saklighet och empirisk förankring. Därtill förväntas forskningen bygga på tidigare kunskap och utvecklas i dialog med vetenskapssamhället i övrigt. Tydliga premisser och ett transparent tillvägagångssätt är förutsättningar för en fruktbar dialog. Forskare kan förvisso tvista om teoretiska perspektiv, tolkningar och meto- der och det finns många olika uppfattningar om vad som är god (och relevant) forskning. Men en god akademisk praxis förutsätter att frågor om vad som är relevanta forskningsuppgifter och vilka metoder som är lämpligast kan dryftas öppet och diskuteras i en pluralistisk anda. Detta är knappast fallet när kritiska synpunkter uppfattas som angrepp och den egna positionen som så upphöjd att den inte ger anledning att bemöta kritiken i sak (15/04/2003). Det var inte första gången och förmodligen inte heller den sista som en utredning, särskilt en maktutredning, väcker debatt och motstånd.3 I såväl direktivens utformning som valet av utredare inryms en kamp om tolkningsföreträde där konkurrerande kun- skapssyner kan stå mot varandra inte bara när det gäller definitio- nen av problemet utan också beträffande vad som ska göras åt det. Makten över kunskapen och i synnerhet den auktoritativa kunska- pen är och har alltid varit en politisk fråga. Det handlar ju om vil- ken bild av verkligheten som ska gälla och om vilka åtgärder som behövs för att uppnå politiska mål. I ett land som , den soci- 3 Ett näraliggande exempel är den debatt som väcktes när statsvetaren utsågs till utredare för kvinnomaktutredningen. En utnämning som väckte stort motstånd bland genusvetare i landet och som sedermera togs tillbaka. Det finns debattörer som fortfarande försöker att göra gällande att kritiken handlade om könstillhörighet. På detta sätt undviker dessa debattörer att befatta sig med ett betydligt viktigare spörsmål, nämligen utredarens kompetens i det sakområde som ska utredas och osynliggörandet av det faktiska kompetens inom fältet Utredningens uppdrag och arbete ala ingenjörskonstens hemland, har expertväldet åtnjutit en stor legitimitet men detta gör inte den akademiska verksamheten mindre politisk. Tvärtom; forskarpositionen innebär en maktposi- tion och just därför finns en demokratisk skyldighet att se till att den makten sprids. Tillkomsten av utredningen om makt, integration och strukturell diskriminering har väckt blandade och delvis oväntade reaktioner. Många välkomnade ett perspektivskifte och en tydlig fokus på förekomsten av diskriminering. Andra gladdes åt en problemdefi- nition som kullkastade stigmatiserande föreställningar om utlandsfödda och deras barn. Men det fanns också en opposition som såg kritiken som obefogad och fruktade en otillbörlig politi- sering av den forskning som utredningen bygger på. Ett nytt och oroande drag i debatten var dock att personangrepp och beskyll- ningar dominerat över en sakdiskussion. Utnämningen av öppnade för allehanda påhopp, ifrågasättande och insinua- tioner. I mail-listor som cirkulerade vid landets universitet och högskolor utmanades forskarsamhället att välja sida i en konflikt som konstrueras utifrån dunkla nationalistiska förtecken.4 Oron för det svenska utredningsväsendets neutralitet och den akade- miska forskningens självständighet är återkommande teman i dessa debattinlägg och upprepas även i brevet där expertgruppen för den nedlagda integrationsmaktutredningen uttrycker sin kritik mot det de kallar politisering av forskningen (DN 040120). Dessa reaktioner kan ses som en logisk följd av maktutövningen i samhället och inom den akademiska världen. Intressant är att de forskare som postulerar det svenska utredningsväsendets neutra- litet inte har reagerat på den ensidighet och brist på fokus som varit ett kännetecken för den integrationspolitiska maktutred- ningen. De har inte heller funnit någon anledning till oro i det faktum att en forskare som saknar kompetens i sakfrågorna anför- trotts uppdraget att leda en statlig utredning. Även den svaga för- ankringen i forskningsfältet ignoreras. För försvararna av det svenska utredningsväsendets neutralitet är det inte dessa missför- hållanden som utgör problemet utan de kritiska röster som påtalar dem. 4 I mail som inkommit till framställs problematiken som ett val mellan två forskare, där den ena utnämns till en av svensk statsvetenskaps starkast lysande stjärnor och den andra utmålas som en representant för en kultur av mycket märkliga framgångsvägar inom det normalt så högtstående svenska utredningsväsendet. Utredningens uppdrag och arbete Mot den bakgrunden är uttalanden om diskriminering synnerli- gen intressanta. Att den gamla integrationsmaktutredningen skulle utgöra ett exempel på institutionell diskriminering avfärdas utan att diskuteras. Svensk och internationell forskning definierar den et- niska diskrimineringen som ett system av privilegier och nackdelar baserade på föreställningar om ras, etnicitet och kultur som genomsyrar såväl institutioners som individernas handlingar. Men i egenskap av neutralitetens försvarare anser sig professorerna och experter stå över ett sådant system. Än mer, de tar sig rätten att avgöra om och när diskriminering förekommer och tycks även kunna gå i god för att vissa personer aldrig skulle kunna göra sig skyldiga till diskriminering. Lärdomarna från den havererade integrationsmaktutredningen visar att den tid är förbi då en självutnämnd majoritet tar sig rätten att sätta upp villkoren för hur en föreställd minoritet ska definie- ras, tolereras eller åtgärdas. Arbetet mot etnisk diskriminering och rasism kan bara äga rum i ett öppet samtal som sätter jämlikhet och människovärdet i centrum och som involverar alla demokra- tiska krafter i samhället. Det har därför varit oerhört lärorikt och roligt för oss som jobbat i utredningen, att under dessa år samar- beta med närmare 100 forskare, praktiker och i dialog med andra engagerade samtalspartners. Det skulle inte ha varit möjligt att genomföra utredningen utan deras engagemang, stöd, kompetens och kunskap. Det stöd utredningen har fått och de attackerna den har utsätts för visar att det inte finns ett vi och ett dem, utan att dessa skapas av den strukturella/institutionella diskrimine- ringen. Regeringen beslutade (Dir. 2004:54) att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att identifiera strukturell diskri- minering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet och analysera mekanismerna bakom den och dess konsekvenser för makt och inflytande samt allmänt dess konsekvenser i förhållande till de integrationspolitiska målen. Utredaren skall identifiera och analy- sera i vilken mån det finns skillnader i hur flickor och pojkar respektive kvinnor och män drabbas av strukturell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet. Utredningens uppdrag och arbete I uppdraget ingick också att föreslå åtgärder (dock ej författ- ningsändringar) för att motverka strukturell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet och för att öka möjlighe- terna till inflytande och makt för dem som främst riskerar att utsättas för sådan diskriminering. Utredaren skall slutredovisa uppdraget . Enligt beslut vid regeringssammanträde om tilläggsdirektiv (Dir. 2006:67) förlängs utredningstiden. Utredaren skall redovisa uppdraget . I regeringsbeslut bemyndigades statsrådet att tillkalla en särskild utredare. förordna- des professor i socialt arbete . förordnades som sekreterare och entledigades . förordnades som sekreterare och entledigades . Adrián Groglopo förordnades som sekreterare , förordnades som sekreterare och förordnades som sekreterare . I detta slutbetänkande refereras till utredningen och vi. Dessa benäm- ningar syftar på den särskilda utredaren och sekre- terarna Adrián Groglopo, och . Den av regeringen utsedda expertgruppen eller de tidigare sekrete- rarna omfattas således inte av detta vi. Enligt direktiven skall utredningen bedrivas i nära kontakt med Utredningen om strukturell diskriminering, och Ombudsmannen mot etnisk diskriminering. Enskilda möten har ägt rum med dessa samt med () och för arbetsliv och socialvetenskap (FAS). Direktivens breda ansats ställer krav på omfattande forskning och åtgärder vilket kräver prioriteringar och avgränsningar. För att bidra till dessa har utredningen genomfört hearings i stigmatiserade och marginaliserade områden i , och Utredningens uppdrag och arbete för att få en uppfattning av vilka behov och problem som männi- skor som bor i dessa områden har. Utredningen har också haft omfattande kontakter med forskare. Utredningen har haft möten med två referensgrupper, en med svenska forskare (bilaga 3) och en dialoggrupp bestående av repre- sentanter från olika intresseorganisationer (bilaga 4). En expertgrupp om 7 personer förordnades av regeringen , med vilken utredningen haft återkommande möten. Under arbetets gång har utredningen fått ovärderlig hjälp av de los , , och . Vi vill också rikta ett varmt tack till Feazeh Khalaji, , , , och . Kapitel 1 redogör för utredningens uppdrag och bakgrund. Kapitel 2 innehåller utredningens teoretiska utgångspunkter, begreppsdefi- nitioner och avgränsningar. Kapitel 3 redovisar resultaten från utredningens 13 forskningsrapporter. Kapitel 4 innehåller de över- gripande slutsatserna från forskningsrapporterna. Kapitel 5 är utredningens åtgärdsförslag och rekommendationer. I kapitel 6 görs en konsekvensanalys av åtgärderna. Därefter följer bilagor. Utredningens uppdrag har varit att identifiera strukturell diskrimi- nering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet och att analysera mekanismerna bakom denna diskriminering. I uppdraget ingick också att analysera diskrimineringens effekter på individernas makt och inflytande samt på de integrationspolitiska målen. Utredning- ens arbete har haft sin utgångspunkt i direktivets definition av strukturell diskriminering, nämligen: regler, normer, rutiner, vedertagna förhållningssätt och beteenden i institutioner och andra samhällsstrukturer som utgör hinder för att i praktiken uppnå lika rättigheter och möjligheter oavsett etnisk eller religiös tillhörighet. Sådan diskriminering kan vara synlig eller dold och den kan ske avsiktligt eller oavsiktligt (Dir. 2004:54). Utredningen har alltså fokuserat på att belysa hur den strukturella diskrimineringen ser ut inom olika samhällsområden samt på de omständigheter som gör denna diskriminering möjlig. Det har varit särskilt angeläget att lyfta fram relationen mellan diskursiva och symboliska särskiljan- deformer och dess materiella konsekvenser på resurser, makt och inflytande. I detta sammanhang uppmärksammas särskilt hur dis- krimineringen samspelar med andra maktrelationer, både globalt och intersektionellt. Det problemområde som adresseras i denna utredning har först blivit en politisk fråga. Traditionellt har den etniska ojämlikheten i betraktats som en oundviklig kom- ponent i en integrationsprocess som involverar invandrade perso- ner och deras barn. För den del av befolkningen som har sina rötter i länderna utanför är de etniska klyftorna bestående, och varken hög utbildning, arbetslivserfarenhet, språkkunskaper eller vistelsetid i innebär förbättrade levnadsvillkor. Detta är indikationer på djupa integrationshinder. Även ungdomar som är födda och uppväxta i betraktas som främlingar, och invand- rarskap har blivit ett kännetecken på avvikelser och problem. för är det att på allvar ifrågasätta premisserna för integrations- politiken, och inte minst integrationstänkandets inneboende para- doxer. Integrationspolitiken sätter upp ett mål om lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla människor oavsett etnisk och kulturell bakgrund, som den vilar på antaganden om människors inneboende olikheter. Särskiljandet mellan de som integrerar och de som ska integreras etablerar även en hierarkisk ordning. Integrationens skapande av skillnad berör inte bara etniska minoriteter och personer med invandrarbakgrund, utan även formeringen av ett föreställt majoritetssamhälle. Denna pola- riserade verklighetsuppfattning är i sin tur beroende av den ano- nymisering och homogenisering som döljer sig bakom använd- ningen av kategorierna svenskar och invandrare, det vill säga att individer och grupper definieras och ses i första hand utifrån den uppsättning egenskaper som kan associeras med tillhörigheten i någon av dessa grupper. En sådan definition innebär att andra tillhörigheter, identiteter, egenskaper, preferenser och erfa- renheter ignoreras eller nedvärderas. Homogeniseringen av katego- rierna svenskar och invandrare och cementeringen av dessa gruppers differentiering är två sidor av samma mynt. Gränsdrag- ningen mellan dessa kategorier är inte bara inbyggd i premisserna för integrationstänkandet, utan den återskapas och naturaliseras i den praktiska integrationspolitiken. Det vill säga i policyformule- ringar, i kunskapsproduktionen och i symboliska handlingar som används för att tillämpa, kartlägga, följa upp och utvärdera idén om integrationen, om att de ska skaffa sig den kompetens som behövs för att kunna leva bland oss. Integrationspolitiken har kommit till en återvändsgränd eftersom den endast kan förverkligas genom att ständigt återskapa uppdelningen mellan vi och dem (SOU 2005:41). Integrationspolitikens fokus på individernas position i samhället utifrån rollen som arbetskraft, utgår från att det finns ett oproble- matiskt och välfungerande samhälle – särskilt när det gäller möjlig- heter till sysselsättning. Krympande sysselsättning, den könssegre- gerade arbetsmarknaden och ojämlika villkor för kvinnor och män är till exempel problem som sällan berörs i relation till invandrade personers möjligheter att skaffa egen försörjning. Samhällets kon- flikter, motsättningar och exkluderande mekanismer ges inte utrymme i diskussioner om integrationspolitiken. Invandrade kvinnor och män antas kunna integreras i ett samhälle där t.ex. klassmotsättningar, homofobi, rasism och sexism inte förekommer. Den problematiska andra konstrueras som ett avvikande inslag i ett annars harmoniskt samhälle. Integrationspolitiken blir en poli- tik för de andra som den etniska ojämlikheten fortsätter att vara en frånvarande dimension inom andra politikområden. Denna utrednings tillkomst ska ses i ljuset av kritiska röster inom forskarvärlden och i den offentliga debatten, som utmanat integrationstänkandet med krav på att skifta fokus från svårighe- terna att inkorporera de andra, till diskriminerande strukturella och institutionella sammanhang i det svenska samhället. Argu- menten för ett sådant perspektivskifte är många och motiveras inte bara av misslyckanden i integrationspolitiken eller brister i dess genomförande. Kritiken riktas även mot den verklighetsbild som integrationstänkandet vilar på, och den avspelar en uppdämd fru- stration över den tystnad som omger diskriminering och vardagsra- sism i det officiella . Att diskrimineringen nu finns på den politiska agendan ska dock inte tolkas som att det finns en konsen- sus om vad diskriminering är och hur den ska bekämpas. I den pågående kampen om problemdefinitioner finns det emellertid ett nytt inslag; nämligen att de människor som utsätts för diskrimine- ring nu har fått en subjektsposition i debatten. En röd tråd i utredningens arbete har varit att vända på den diskri- minerande ordningens diskursiva makt och att skapa utrymme för en kritisk granskning av eliternas tolkningsföreträde i diskrimine- ringsfrågor (, 2005; , 2005). Detta innebär i första hand ett arbetssätt där människors kunskaper och egna erfarenhe- ter av diskriminering står i fokus. Som ett led i detta arbete inbjöd utredningen till fyra hearingar i , och . Deltagarna i dessa fick tillfälle att ta del av utredningens arbete som de kunde förmedla sina synpunkter, kunskaper och erfarenheter i fokusgruppsdiskussioner som behandlade utredning- ens huvudteman. Rösterna från dessa möten som redovisas i rap- porten inifrån (SOU 2005:69) berättar om en verklighet som sällan hörsammats i den offentliga debatten. Dessa röster gör den strukturella diskrimineringen till något högst kon- kret och vardagligt. De visar också hur sociala praktiker, välvilliga insatser och vardagsutryck som upplevs som normala för somliga upplevs som kränkande av andra. Möten med människor som öppet och generöst delar med sig av sina erfarenheter, strategier och förhoppningar har tillfört utred- ningen ovärderliga kunskaper. Det har också varit en viktig inspi- rationskälla och inte minst utgjort en ständig påminnelse om nöd- vändigheten av att formulera en politik för jämlikhet och samman- hållning, och mot diskriminering. Ett viktigt steg i denna riktning är att kunna presentera ett underlag som empiriskt och teoretiskt kan adressera såväl före- komsten av diskrimineringen som dess olika manifestationer och effekter i olika sammanhang. I detta syfte har utredningen haft förmånen att samarbeta med ca 100 forskare verksamma i , , , , , , och . Dessa forskare besitter en spetskompetens inom fältet och bidrar utifrån sina respektive ämnesområden med unik kunskap. Den strukturella diskrimineringen är närvarande i sam- hällets olika arenor och kan därmed påverka människors levnads- villkor i livets olika stadier. En viktig förutsättning för att fånga denna komplexitet har varit den ämneskompetens som samlats bland de forskare som medverkat i utredningen. Social- antropologer, jurister, ekonomer, sociologer, idéhistoriker, etnolo- ger, kulturgeografer, medievetare, pedagoger, ekonomhistoriker och statsvetare har inte bara tillfört sina specifika ämneskunskaper utan också bidragit till fruktbara tvärvetenskapliga analyser. De forskare som medverkat i utredningen har sin hemvist i olika discipliner och är verksamma i olika akademiska miljöer.