sou · GUB399 · 2007-01-01 00:00:00 — En sådan behövlig åtgärd kan vara att försegla företagslo- kaler m.m. när handräckning lämnas enligt lag och under- sökningen inte kan slutföras under en dag.TPF175FPT Enligt vår mening saknas därför skäl att utvidga Kronofogde- myndighetens befogenheter utöver vad som följer av hänvis- ningen till 16 kap. 10 § utsökningsbalken lag. Sammanfattningsvis kan vi inte finna annat än att gällande lag- stiftning om svenska myndigheters hjälp till kommissionen vid dennas inspektioner i är tillfyllest. Den enda ändring som är påkallad till följd av den nya koncentrationsförordningen är därför att upphäva 3 § andra stycket lag. Däremot bör, som ett led i vårt arbete med konkurrenslagens struktur och disposition, de kvarvarande bestämmelserna lag som rör tillämpningen av arbetas in i konkurrenslagen. 10.4.11 Förbud i väntan på slutlig prövning Vi har i vårt arbete med att se över konkurrenslagen uppmärksam- mat att lagen är utformad på så sätt att endast i mål om företagskoncentration får förbjuda parterna och andra medverkande i koncentrationen att vidta någon åtgärd för att full- följa företagskoncentrationen.TPF176FPT 174TP PT I våra kontakter med har vi också fått veta att verket anser att de befogenheter som verket har är tillräckliga. 175TP PT Prop. 2003/04:80 s 116 f 176TP PT 41 § första stycket konkurrenslagen Även bör i ett pågående mål om företags- koncentration kunna förbjuda parterna och andra medverkande i koncentrationen att vidta någon åtgärd för att fullfölja före- tagskoncentrationen. Det framstår som rimligt att även i ett pågå- ende mål om företagskoncentration skall kunna förbjuda parterna och andra medverkande i koncentrationen att vidta någon åtgärd för att fullfölja företagskoncentrationen. Konkurrenslagen bör därför ändras på så sätt att även får meddela förbud i väntan på slutlig prövning. Lagtekniskt bör detta lösas på så sätt att orden ersätts av ordet rätten. 11Avgift för anmälan om företagskoncentration Enligt våra direktiv skall vi bedöma om bör få möjlighet att ta ut en avgift för anmälan om företagskoncentration. Vi skall pröva de principiella och praktiska aspekterna på avgifts- frågan. Om vi finner att verket bör få möjlighet att ta ut en anmäl- ningsavgift, skall även avgiftens storlek övervägas. Det är som hos har väckt frågan om verket bör få möjlighet att avgiftsfinansiera ären- den om företagskoncentrationer.TPF1FPT har som skäl för detta anfört bl.a. att koncentrationsärenden är komplicerade och kräver stora resurser. Verket har vidare anfört att de ändrade reglerna om att hänskjuta företagskoncentrationer mellan kom- missionen och medlemsstaternas konkurrensmyndigheter förväntas ställa ökade krav på handläggning av dessa ärenden. Bl.a. mot denna bakgrund anser sig verket behöva en finansieringsform som gör det möjligt för att anpassa sig till förändrade arbetsuppgifter och till ändrade omvärldsförhållanden. 11.2.1Allmänt om den rättsliga grunden för myndigheter att ta ut avgifter Av regeringsformen framgår att skall besluta om före- skrifter som innebär ingrepp i den enskildes personliga och ekonomiska förhållanden.TPF2FPT Enligt förarbetena till regeringsformen 1TP PT skrift i ärende med dnr 726/2002 2TP PT 8 kap. 3 § regeringsformen Avgift för anmälan om företagskoncentration innebär skatter och vissa typer av avgifter ingrepp i den enskildes ekonomiska förhållanden.TPF3FPT Den principiella skillnaden mellan avgifter och skatter består i om någon motprestation är kopplad till avgiften eller inte. En avgift förutsätter en motprestation som har samband med den erlagda avgiften. En skatt å andra sidan kännetecknas av att den är ett tvångsbidrag till staten utan någon direkt motprestation. Om där- för ingen motprestation finns, är det, oavsett bidragets benämning, i rättslig mening fråga om en skatt som skall beslutas av . Detsamma gäller en avgift som syftar till intäkter som klart över- stiger statens kostnader. kan aldrig delegera beslut om skatter.TPF4FPT När det gäller avgifter bör, enligt regeringsformens motiv, graden av tvång avgöra när skall besluta om dem. Om den som betalar avgiften befinner sig i en sådan situation att denne rättsligt eller praktiskt kan anses tvingad att betala den, bör riksda- gen besluta om avgiften.TPF5FPT Till lagområdet hör därför både skatter och s.k. tvingande avgifter. Efter bemyndigande från kan emellertid regeringen eller en kommun meddela sådana föreskrifter om avgifter som annars skall meddelas av riksdagen.TPF6FPT kan även medge att regeringen överlåter åt en förvaltningsmyndig- het eller en kommun att meddela föreskrifter i ämnet.TPF7FPT Det är vanligt att ger regeringen ett sådant bemyndigande i fråga om tvingande avgifter. Det finns inget generellt kriterium för när en avgift är tvingande. Enligt motiven till regeringsformen får graden av tvång avgöras från fall till fall efter en helhetsbedömning. Exempel på avgifter som har bedömts vara tvingande är avgifter för pass och körkort. Den som t.ex. vill ha ett körkort måste betala en avgift för detta, och det är bara som kan tillhandahålla körkortet. Annorlunda uttryckt kan motprestationen i ett sådant fall sägas ha ett värde endast i relation till en tvingande reglering, varför också avgiften kan anses vara tvingande.TPF8FPT sågs de offentligrättsliga avgifterna främst som en inkomstkälla för staten, och avgifternas storlek fastställdes ofta oberoende av kostnaderna i verksamheten. 3TP PT Prop. 1973:90 s 301 f 4TP PT A a s 201 ff och 301 f 5TP PT A a s 218 ff 6TP PT 8 kap. 9 § andra stycket regeringsformen 7TP PT 8 kap. 11 § regeringsformen 8TP PT Jfr prop. Avgift för anmälan om företagskoncentration numera har beslutat gäller emellertid full kostnadstäckning som ekonomiskt mål.TPF9FPT 11.2.2Allmänt om myndigheters rätt att disponera avgiftsintäkter En myndighets intäkter från tvingande avgifter kan hanteras på två olika sätt. Ett sätt är att avgifterna redovisas på statsbudgetens inkomstsida. Alla intäkter skall då betalas in till statskassan. Det innebär att förfogar över dem på samma sätt som skatteinkomster. Myndighetens avgiftsbelagda verksamhet finansi- eras i så fall genom anslag. Det andra sättet är att myndigheten själv får förfoga över intäkterna för att täcka sina kostnader för verk- samheten. Om verksamheten går med överskott, får myndigheten använda överskottet i den egna verksamheten. För det fall verk- samheten går med underskott, skall underskottet täckas av avgiftsintäkter. Myndigheternas rätt att disponera avgiftsintäkter regleras i lagen (1996:1059) om statsbudgeten. Enligt lagen är huvudregeln att statens inkomster och utgifter skall budgeteras och redovisas brutto på statsbudgeten. Huvudprincipen är således att myndighe- ter som tar ut avgifter inte får förfoga över intäkterna.TPF10FPT Undantagen från huvudprincipen är emellertid flera. För det för- sta skall intäkter från avgifter inte redovisas på statsbudgeten i det fall myndigheten är helt avgiftsfinansierad.TPF11FPT Myndigheter som endast bedriver avgiftsfinansierad verksamhet får alltså förfoga över sina intäkter. Exempel på en sådan myndighet är . Vidare kan en myndighet få disponera sina intäkter under förut- sättning att intäkterna endast skall bidra till att täcka kostnaderna, dvs. när full kostnadstäckning inte gäller som mål. Avgiftsintäkt- erna läggs då samman med myndighetens anslag och utgör den ekonomiska ramen för myndighetens verksamhet.TPF12FPT Även före tillkomsten av lagen om statsbudgeten gällde som huvudprincip att tvingande avgifter skulle redovisas brutto på statsbudgeten. uttalade emellertid att undantag bör 9TP PT Prop. 1991/92:100 s 53, bet. 1991/92:FiU20 och rskr. 1991/92:128. Se även 5 § första stycket avgiftsförordningen (1992:191) 10TP PT 17 § lagen om statsbudgeten 11TP PT 18 § lagen om statsbudgeten – statens uttag av tvingande avgifter (RiR 2004:17) s 31 f Avgift för anmälan om företagskoncentration kunna göras från principen om bruttoredovisning för det fall en myndighets verksamhetsvolym varierar så mycket över tiden att finansiering av verksamheten över anslag framstår som mindre ändamålsenlig.TPF13FPT har granskat regeringens och myndigheternas hantering av offentligrättsliga avgifter. publicerades resultatet av granskningen.TPF14FPT Av granskningsrapporten framgår bl.a. att drygt 100 myndigheter tar ut tvingande avgifter. Intäkterna uppgick till . Vidare framgår att, trots att har uttalat att bruttoredovisning skall vara huvud- princip, utvecklingen och framåt visar att myndighe- terna kommit att få disponera en allt större del av sina intäkter från tvingande avgifter. disponerade myndigheterna av intäkterna. hade den siffran stigit till . Dess- utom förfogar myndigheterna över i princip samtliga avgiftsintäk- ter inom uppdragsverksamheten. I realiteten är det därför numera endast en mindre del av de totala avgiftsintäkterna, , som redovisas brutto på statsbudgeten.TPF15FPT 11.3En kortfattad internationell utblickTPF16FPT Det är inte ovanligt att konkurrensmyndigheter i andra länder tar ut avgifter för att pröva företagskoncentrationer. Enligt uppgift från är t.ex. den amerikanska konkurrens- myndigheten helt och hållet finansierad med avgifter från förvärvsprövningen. Även inom EU förekommer sådana avgifter i flera länder, t.ex. , , och . Det är å andra sidan flera länder som, liksom , inte tar ut några avgifter alls för prövning av företagskoncentratio- ner, t.ex. , och . Vad beträffar våra nordiska grannländer kan det konstateras att varken , , eller tar ut några anmäl- ningsavgifter. om koncentrationskontroll innefattar inte heller någon rätt för kommissionen att ta ut avgifter för att pröva före- 13TP PT Prop. 1991/92:100, Bil. 1, s 54, bet. 1991/92:FiU20 och rskr. 1991/92:128 och 129 14TP PT (RiR 2004:17) 15TP PT rapporter 1999:12 och 2005:17 om avgiftsbelagd verksamhet i staten 16TP PT Detta avsnitt bygger om inte annat anges på uppgifter från The Networks webbplats Avgift för anmälan om företagskoncentration tagskoncentrationer med gemenskapsdimension. Kommissionen föreslog själv att den skulle få befogenhet att besluta om att ta ut sådana avgifter enligt den nya koncentrationsförordningen.TPF17FPT Någon sådan bestämmelse infördes emellertid inte i förordning nr 139/2004. I detta sammanhang bör också nämnas att utredningen vid kontakter med medarbetare från har inhämtat att organisa- tionen generellt sett är negativ till att länder tar ut avgifter för prövning av företagskoncentrationer. Man menar att det föreligger en risk för att myndigheter som tar ut avgifter får felaktiga driv- krafter. Om avgifterna t.ex. tillfaller de administrerande myndig- heterna direkt, blir det intressant för dem att få in så många anmäl- ningar som möjligt. I länder med anmälningsavgift rättfärdigas uttaget av avgift ofta med att det säkerställer att det är parterna i företagskoncentratio- nen som bär kostnaderna för den kontroll som koncentrationen medför. Det finns två huvudsakliga alternativ för hur anmälnings- avgifter införs. Antingen tas avgifterna ut med ett fast belopp för varje anmälan eller så står avgiften i proportion till hur komplex den anmälda företagskoncentrationen är. Kommissionen har uttalat att, oavsett vilket alternativ ett land väljer, så bör en grundprincip för att undvika jävsituationer vara att avgifterna inte tillfaller konkurrensmyndigheten.TPF18FPT Nivån på avgifterna i de länder där man tar ut sådana skiljer sig kraftigt åt. I vissa länder tar man endast ut motsvarande några få kronor i symbolisk avgift, medan man i andra länder tar ut bety- dande belopp motsvarande många baserat på t.ex. de inblandade företagens storlek eller på vilka resurser konkurrensmyndigheten måste lägga ner för att pröva koncentra- tionerna. 17TP PT Artikel 23.1 e i kommissionens Förslag till rådets förordning om kontroll av företags- koncentrationer KOM (2002) 711 slutlig – 2002/0296 (CNS) (2003/C 20/06) 18TP PT Punkt 228 i kommissionens grönbok om översynen av rådets förordning (EEG) nr 4064/89 KOM(2001) 745 slutlig Avgift för anmälan om företagskoncentration 11.4Konkurrensverkets förslag att avgiftsbelägga ärenden om företagskoncentrationer har föreslagit att ärenden om företagskoncentra- tioner skall avgiftsbeläggas och att avgifterna skall tillfalla verket.TPF19FPT Enligt kan det sättas i fråga om skattebetalarna i gemen skall bära verkets samtliga kostnader för hanteringen av dessa ärenden. Det är rimligt att berörda företag bekostar denna del av myndighetens verksamhet. har vidare moti- verat sitt förslag med att det förekommer stora variationer i ärendeströmmarna, vilket ställer krav på verkets organisation. –2002 har antalet koncentrationsärenden varierat från 124 till 71. Enligt är det omvärlds- faktorer som konjunkturläget och nya regelverk internationellt och i som påverkar denna utveckling. Vidare har verket anfört att framför allt hänskjutande av komplexa koncentrationsärenden från kommissionen till kan förväntas medföra såväl ökade volymer som ökade krav på verkets handläggning av ärenden. För att kunna svara upp mot de ökade kraven krävs god framförhållning vad gäller planering och insatser av handläggande personal. Enligt behövs därför en finansierings- form som gör en snabbare anpassning till förändrade förhållanden möjlig. har gjort gällande att en fördel med avgifts- finansiering är att en avgift skulle ge verket ett välbehövligt bud- gettillskott. Finansieringen uppges bli effektivare genom en avgiftsfinansiering dels på grund av att avgifterna belastar de före- tag som orsakar kostnaderna, dels på grund av att finansieringen blir flexiblare. Nackdelen med avgiftsfinansiering är, enligt , att det är en osäker inkomstkälla på grund av att antalet anmälda företagskoncentrationer varierar så kraftigt över tiden. En kraftig minskning av antalet koncentrationsärenden får då till följd att ver- ket tvingas anpassa sina personalkostnader efter de minskade inkomsterna. Med hänvisning till handledning i prissättning och kalkylering för statliga myndigheterTPF20FPT har anfört att avgiften skall sättas så att den långsik- 19TP PT skrift i ärende med dnr 726/2002 20TP PT publikation Sätt rätt pris! – En handledning i prissättning och kalkylering för statliga myndigheter (ESV 2001:11) Avgift för anmälan om företagskoncentration tiga självkostnaden täcks vid en normalvolym. Syftet är att undvika att behöva ändra avgiften vid volymändringar. Det måste också finnas en viss säkerhetsmarginal för att garantera att de totala intäkterna täcker de totala kostnaderna. Enligt verkets beräkningar bör därmed bestämmas en avgift om för varje anmälningspliktig koncentration. Det skulle ge Konkurrens- verket ett budgettillskott på beroende på antalet ärenden. Detta belopp motsvarar av verkets årliga anslag. För att skall kunna hantera variationer i antal ärenden bör verkets anslagskredit också höjas med 500 000 kronor.TPF21FPT Det föreligger inte tillräckliga skäl för att skall få ta ut en avgift för anmälan om företagskoncentration. En myndighets prövning av ärenden måste finansieras på ett eller annat sätt. Om prövningen är avgiftsbelagd, finansieras den helt eller delvis av avgifterna. Är prövningen avgiftsfri, är den i stället anslagsfinansierad. Enligt har avgiftsbeläggning i statlig verksamhet normalt två huvudsyften: att ersätta skattefinansiering eller att påverka efterfrågan.TPF22FPT De tre vanligast förekommande argumenten för att införa en ansökningsavgift är enligt attTPF23FPT det är rimligt att den som ansöker om tillstånd eller liknande också får betala för det, man kan uppnå en statsfinansiell effekt genom att ersätta skattefinansiering med avgiftsfinansiering, eller det är önskvärt att ansökningar om tillstånd m.m. inte görs i onödan. 21TP PT Enligt uppgift vidhåller verket att skulle vara ett lämpligt belopp för en avgift även . Om antalet ärenden som går till fördjupad undersökning ökar, så krävs dock ett högre belopp. 22TP PT publikation Avgifter för prövning av ärenden – En handledning för , kommittéer och särskilda utredare (2003:29) s 2 23TP PT A st Avgift för anmälan om företagskoncentration Det första argumentet utgår från uppfattningen att det är fel att skattebetalarkollektivet skall bekosta en verksamhet som främst rör en viss grupp. Detta argument skulle kunna åberopas också för att införa anmälningsavgift, och har i sitt förslag till avgiftsbeläggning anfört att det är rimligt att berörda företag bekostar denna del av verkets arbete. Mot detta kan då invändas att det inte är för att ta till vara de berörda företagens intressen som företagskoncentrationer av en viss storlek skall anmälas till . Myndigheten har att verka för en effektiv konkurrens i samhället vilket i slutänden är till nytta för konsumenterna. Verkets prövning av en koncentration har till syfte att utröna om företagskoncentrationen leder till att konkurrenstrycket minskar och särskilt om den på lång sikt kan medföra mer påtagligt skadliga effekter för samhällsekonomin och konsumenterna. I sin roll som kontrollorgan skiljer sig i och för sig inte Kon- kurrensverket på något väsentligt sätt från andra statliga myndig- heter med kontrollfunktioner. Exempel på myndigheter som utövar kontrollmakt och tar ut avgifter av företag som är under- kastade kontrollen är och Livsmedelsverket.TPF24FPT Inte heller i dessa fall är det de berörda företagens intressen som motiverar kontrollen. Argumentet att man kan uppnå en statsfinansiell effekt genom att ersätta skattefinansiering med avgiftsfinansiering har varit van- ligt förekommande när myndigheter har getts rätt att ta ut avgifter. Avgörande för frågan om avgiftsbeläggning har således i många fall varit myndigheternas ekonomi och inte några mer uttalat principiella överväganden. Uppfattningen att det är rimligt att de som närmast berörs av en myndighets verksamhet också skall bekosta den har väl då ansetts närmast självklar och varit underförstådd. Med avgiftsfinansiering uppnås för det första naturligtvis förstärkta statliga finanser. Det extra tillskottet kan t.ex. användas för att bekosta verksamhet hos den myndighet som tar ut avgiften, antingen genom ökat anslag eller genom att myn- digheten tillåts själv förfoga över avgiftsintäkterna. För det andra kan emellertid också en statsfinansiell effekt uppnås genom att statens utgifter kan öka utan att utgiftstaket riskerar att överskri- das. Detta förutsätter dock att myndigheten som tar ut avgiften själv tillåts förfoga över intäkterna. 24TP PT (RiR 2004:17) s 14 Avgift för anmälan om företagskoncentration Behöver då finanser förstärkas? Verket har menat att den föreslagna avgiften skulle ge ett välbehövligt budgettillskott. Myndigheten har framför allt påtalat att utvecklingen inom EU, med överflyttningar av ärenden från kommis- sionen till de nationella konkurrensmyndigheterna, kommer att ställa större krav på verket. Det skall i detta sammanhang också noteras att Konkurrens- verket i budgetunderlaget till regeringen för åren 2007–2009 har begärt en förstärkning av anslaget. För att bibehålla verksamheten och svara upp mot de krav som ställs menar verket att det behöver en ramhöjning av anslaget med . Om Kon- kurrensverket dessutom skall öka sin kapacitet att upptäcka, ingripa mot och beivra allvarliga överträdelser av konkurrens- reglerna, behövs, enligt verkets beräkningar, en ramhöjning med 11 miljoner kronor.TPF25FPT Enligt vår uppfattning kan det, trots allt, inte anses handla om så stora belopp som budget enligt verkets egna beräkningar behöver förstärkas med. I vart fall bör det kunna vara möjligt – och principiellt mest tilltalande – att finansiera tillskott i denna storleksordning över statsbudgeten. Anmälningar om företagskoncentrationer skall i första hand göras när det föreligger anmälningsskyldighet enligt konkurrens- lagen. Det finns emellertid också en möjlighet för en part i en kon- centration att under vissa förutsättningar frivilligt anmäla företags- koncentrationen. I den mån argumentet om att det är önskvärt att ansökningar om tillstånd m.m. inte görs i onödan skulle ha någon relevans för anmälningar om företagskoncentrationer, så vore det i förhållande till dessa frivilliga anmälningar. Enligt vår bedömning skulle emellertid en måttlig avgift knappast komma att ha någon betydelse för mängden frivilliga anmälningar till . Det kan också uppstå negativa effekter av en avgiftsbeläggning. Enligt kan sådana effekter exempelvis vara följande.TPF26FPT Antalet ansökningar eller anmälningar kan komma att minska mer än vad som är önskvärt. Det kan då finnas en risk att syftet med myndighetens verksamhet inte uppnås, om t.ex. verksam- het ändå bedrivs trots att tillstånd saknas. 25TP PT Budgetunderlag för budgetåren 2007, 2008 och 2009, dnr 192/2006 26TP PT publikation (ESV 2003:29) s 2 Avgift för anmälan om företagskoncentration En utebliven ansökan eller anmälan kan få till följd att verksam- heten blir föremål varken för prövning eller eventuell tillsyn. De administrativa kostnaderna för att ta ut avgiften kan bli så höga att det inte lönar sig att ta ut avgiften. Vi har svårt att se att det skulle föreligga någon risk för att en eventuell förstärkning av finanser skulle gå om intet på grund av att de administrativa kostnaderna för att ta ut avgiften skulle bli för höga. I vart fall om avgiften, i enlighet med verkets förslag, skulle tas ut som ett fast belopp för varje anmälan, torde de administrativa kostnaderna för att ta ut avgiften bli försumbara. De övriga negativa effekter av en avgiftsbeläggning som Ekono- mistyrningsverket lyfter fram är, enligt verket, exempel på effekter som i vissa fall kan uppstå. Enligt vår bedömning torde risken för sådana effekter på konkurrensrättens område emellertid vara obe- fintlig. För vår bedömning är det i stället andra omständigheter som talar mot att införa avgifter. Den första är att om koncentrationskontroll inte innefattar någon rätt för kommissionen att ta ut avgift för att pröva företagskoncentrationer. Kommissionen har dock drivit att en sådan avgift skall införas, framför allt som en finansieringskälla.TPF27FPT Även om kommissionen inte har en rätt att ta ut anmälningsavgift, kan utvecklingen mycket väl komma att gå i den riktningen. EG-rätten kan då förväntas bli normbildande för med- lemsstaterna. I vårt tidigare arbete har vi identifierat en rad skäl som talar för att det bör råda likhet mellan konkurrenslagen och EG-rätten avseende de regler som styr förfarandet för koncentra- tionsprövningen. Det kan hävdas att detsamma bör gälla avgifts- beläggning. Det nu anförda kan tala för att inte införa anmälnings- avgift i svensk rätt utan i stället avvakta den EG-rättsliga utveck- lingen på området. Ett annat skäl mot att införa ett avgiftssystem är att utredningen i olika sammanhang erfarit att frågan om en modifierad svensk koncentrationskontroll, genom att anmälningsskyldigheten tas bort alternativt tröskelvärdena ändras, är aktuell och diskuteras. Syftet med en sådan ändring skulle vara att höja effekti- viteten hos genom att verket i större utsträck- 27TP PT Se kommissionens grönbok om översynen av rådets förordning (EEG) nr 4064/89 KOM(2001) 745 slutlig Avgift för anmälan om företagskoncentration ning än skulle handlägga endast ärenden som kan antas vara av betydelse från konkurrenssynpunkt. Vår bestämda uppfattning är att avgift för anmälan om företagskoncentration förutsätter, eller i vart fall i praktiken innebär, ett klart ställningstagande för att anmälningsskyldigheten i dess nuvarande form skall bestå . Detta talar för att det är olämpligt att införa en avgift. Som framgått av det anförda talar behov av förstärkta resurser för att införa en anmälningsavgift. Även om en sådan avgift inte skulle tillfalla verket direkt, skulle den kunna användas för att finansiera reformer som syftar till att förstärka bl.a. verkets resurser. Sammantaget anser vi dock att detta skäl inte har sådan tyngd att det kan väga upp de skäl som talar mot en avgiftsbeläggning. I vart fall bör en sådan reform inte genomföras .