sou · GUB346 · 2007-01-01 00:00:00 — Den statistik över hot och våld mot vissa grupper som är tillgänglig utgörs av redovisning av anmälda arbetsskador under 1994 och 1995.1 Av de undersökningarna kan man sluta sig till att en del yrkesgrupper, såsom polis och anställda inom vården, är mer utsatta än andra grupper. I vilken omfattning så är fallet och hur detta överensstämmer med de förtroendevaldas situation är emel- lertid inte möjligt att uttala sig om med stöd av dessa undersök- ningar. BRÅ presenterade en undersökning där det redovisades att av de anställda inom kontroll- och rättskedjan utsatts för våld hot eller allvarliga trakasserier om . Den mest utsatta av dessa yrkes- grupper var kronofogdeinspektörer, av vilka utsatts för de gärningar som efterfrågades i BRÅ:s enkätundersökningar. 1 Se Våld och hot i arbetet. Statistik över anmälda arbetsskador, utsatthet och besvär, H, , , enheten för arbetsskadestatistik, 1998 Ett förstärkt straffrättsligt skydd för rätten att utöva förtroendeuppdrag Oavsett hur kommitténs enkätundersökning förhåller sig till an- nan liknande statistik måste vissa av resultaten betecknas som an- märkningsvärda. Vad exempelvis gäller förtroendevalda verksamma i har mer än hälften uppgett att de utsatts för olaga hot efter valet . har uppgett att de utsatts för sådana hot . Än allvarligare är att av de förtroendevalda i utsatts för våld och att fler än en riksdagsledamot uppgett att detta skett . Bland de förtroendevalda i kommun och landsting har en procent uppgett att de utsatts för våld. Här bör också framhållas att förtro- endevalda i mycket stor utsträckning utsätts för andra handlingar som ur ett straffrättsligt perspektiv kan betecknas som mindre all- varliga, men som för den som utsatts inneburit en stor kränkning och medfört stor oro. Att enskilda förtroendevalda enligt vår bedömning på ett oac- ceptabelt sätt utsätts för, eller löper risk att utsättas för, brott in- nebär emellertid inte i sig att det finns ett behov av ett förstärkt straffrättsligt skydd. Redan nu finns en omfattande straffrättslig reglering för enskilda som utsätts för den typ av brottslighet som enkätundersökningen visar på. I allmänhet torde de gällande be- stämmelserna och de för gärningarna stadgade straffskalorna vara tillräckliga för att tillgodose behovet av ett straffrättsligt skydd för individen. Resultaten visar emellertid på en problematik av ett annat slag. Den omständigheten att förtroendevalda utsätts för brott i den omfattning som faktiskt sker kränker nämligen inte bara den en- skilda individens intresse. Omfattningen av brottsligheten hotar också det demokratiska system som de förtroendevalda utgör en del av. Av resultaten från enkätundersökningen framgår sålunda att uppgett att de övervägt att avsäga sig förtroen- deuppdrag på grund av förekomsten av trakasserier, hot och våld. Denna bild stöds av våra samtal med förtroendevalda. Därtill kommer att uppgett att förekomsten av trakas- serier, hot och våld inneburit att de känt oro inför sin egen och/eller sina anhörigas säkerhet. I anledning av de resultat som framkommit i kommitténs undersökning har Kommuner och Landsting gett i uppdrag att genom- föra en undersökning som rörde frågor om hot mot förtroende- valda inom kommuner och landsting. Undersökningen genomför- des och omfattade 1 025 personer . Av resultaten från undersökningen framgår att av de tillfrå- Ett förstärkt straffrättsligt skydd för rätten att utöva förtroendeuppdrag gade uppgett att det är ett stort samhällsproblem att kommun- och landstingspolitiker utsätts för hot. På frågan om vad som föranle- der att förtroendevalda på lokal nivå hotas har angett det allmänt hårdare klimatet i samhället som en bidragande orsak och att enskilda är missnöjda med beslut som politiker fattade.2 Konsekvenserna kan bland annat bli att allt färre väljer att enga- gera sig politiskt och åtar sig förtroendeuppdrag. Därtill kommer risken att redan aktiva förtroendevalda lämnar sina uppdrag. Pro- blematiken rör emellertid inte bara förtroendeuppdraget i sig. Den rådande situationen kan också komma att påverka medborgarnas förtroende för förtroendevalda. Detta eftersom allmänheten måste kunna lita på att de demokratiska uppdragen utövas på bästa sätt, utan att de förtroendevalda påverkas genom att utsätts för, eller riskerar att utsättas för, brott. Rätten att utöva ett förtroendeuppdrag utgör ett så skyddsvärt intresse att detta motiverar ett förstärkt straffrättsligt skydd för rätten att utöva förtroendeuppdrag. Enligt kommitténs uppfattning bör det dock så långt som möjligt undvikas att skapa en bestäm- melse som skapar ett förhöjt straffrättsligt skydd för förtroende- valda som enskilda individer. 8.2Bör det kriminaliserade området utvidgas? Bedömning: Det finns inte tillräckliga skäl för att utvidga det kriminaliserade området i syfte att stärka skyddet för det repre- sentativa inslaget i demokratin. De frågor som ställts till förtroendevalda i enkätundersökningen har avsett handlingar som är straffbelagda i . I vilken omfattning det förekommer handlingar som visserligen kan sägas vara trakasserier, men som inte utgör brott har vi alltså inte kartlagt i undersökningen. De förtroendevalda som kommittén har träffat har emellertid berättat att de utsatts för andra trakasserande och kränkande handlingar som de inte själva bedömt som brottsliga, men som lett till att de känt stor rädsla och oro inför sin egen och sina anhörigas säkerhet. Också företrädare för de polismyndigheter som vi varit i kontakt med har uppgett att förtroendevalda för dem 2 Allmänheten om politiker, hot och mediernas roll, , T-111739 Ett förstärkt straffrättsligt skydd för rätten att utöva förtroendeuppdrag berättat att de utsatts för handlingar som upplevts som kränkande, men som enligt polisen inte varit att bedöma som brott. Den övervägande delen av de förtroendevalda som vi talat med har beskrivit att trakasserierna varit ett resultat av diskussioner rö- rande en viss sakfråga, där tonläget successivt trappats upp för att slutligen gå över styr. Vissa förtroendevalda har exempelvis beskri- vit förekomsten av brev och e-post meddelanden som innehållit generella beskrivningar av eller hänvisningar till obehagliga händel- ser, dock utan att händelserna kopplats till den förtroendevalde el- ler någon annan enskild. Andra typer av handlingar som förtroen- devalda och polisen lämnat som exempel är när enskilda via e-post eller SMS uppvisat kontrollerande beteende gentemot den förtro- endevalde. Detta kan exempelvis ha skett genom att en enskild skickat meddelanden som visat på att avsändaren har stor kunskap om den förtroendevaldes person. Vi har också tagit del av berättelser från förtroendevalda som förföljts av enskilda. Detta har bland annat skett genom att förföl- jaren dykt upp på en rad olika platser, dock utan att ta kontakt med den förtroendevalde. Förföljaren kan exempelvis ha deltagit i alla torgmöten eller alla andra offentliga arrangemang där den förtro- endevalde medverkat och cyklat förbi den förtroendevaldes bostad eller vid ett stort antal tillfällen sökt upp den förtroendevalde på arbetsplatsen. Den typen av handlingar som beskrivs här utgör exempel på händelser som var för sig i många fall inte kan bedömas som brottsliga, men som kan uppfattas som mycket obehagliga och skrämmande. Många av de handlingar som beskrivs av de förtroen- devalda utgör exempel på stalkning. De berättelser som vi har fått ta del av har varit av mycket olika karaktär. En omständighet som vid samtalen varit återkommande är emellertid beskrivningarna av känslan av kränkning och frustration. Detta dels på grund av att handlingarna i sig skapat rädsla och oro, dels på grund av att det inte varit möjligt att få stöd från rättsväsendet. Handlingar av detta slag kan få samma konsekvenser som om den förtroendevalde ut- satts för brott, såsom att vederbörande överväger att lämna sitt förtroendeuppdrag. Den brottslighet som beskrivits av de förtroendevalda liksom uppgifterna om ej brottsliga trakasserier leder till att det bör över- vägas om ett förstärkt straffrättsligt skydd skall innebära ytterligare kriminaliseringar. Ett förstärkt straffrättsligt skydd för rätten att utöva förtroendeuppdrag Att utvidga det kriminaliserade området genom att belägga yt- terligare handlingar med straff kräver naturligtvis ingående övervä- ganden. Vid en diskussion kring sådana lagstiftningsåtgärder måste beaktas hur åtgärden förhåller sig till de grundläggande fri- och rättigheterna i regeringsformen och samt till andra grundläggande principer inom det straffrättsliga området. För kriminalisera nya gärningar krävs därtill dels att det rör sig om handlingar som typiskt sett framstår som så straffvärda att det finns behov av en kriminalisering, dels att en sådan åtgärd medför att de oönskade handlingarna någorlunda effektivt kan motverkas. Att utvidga det kriminaliserade området för att förstärka skyddet för förtroendevalda riskerar dock att påverka den politiska yttran- defriheten negativt. Det svenska folkstyret bygger enligt 1 kap. 1 § andra stycket RF bland annat på fri åsiktsbildning. Den fria åsikts- bildningen förutsätter bland annat yttrande-, informations-, mötes- , demonstrations- och föreningsfrihet. Begränsningar i de grundlagsfästa friheterna får inte ske för vil- ket ändamål eller i vilken omfattning som helst. Begränsning får bara ske för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demo- kratiskt samhälle och att begränsningen aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den. Begränsningen får inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen som en av folkstyrelsens grund- valar. Enligt 2 kap. 13 § RF får begränsning av yttrande- och informa- tionsfriheten ske bland annat för beivrandet av brott. Vid bedö- mandet av vilka begränsningar som får ske skall särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet i politiska, religiösa, fackliga och vetenskapliga och kulturella ange- lägenheter. Även i återfinns regler till skydd för ytt- randefriheten. gäller som lag i och skall också beaktas vid utformningen av all lagstiftning. Behovet av en inskränkning av yttrandefriheten måste ställas mot andra intressen. Det är av stor vikt att det straffbara området inte utsträcks till att på något vis inskränka diskussionen om eller kritiken av frågor som förs inom den politiska debatten. Att så skall vara fallet kan naturligtvis te sig som självklart. Det bör emel- lertid framhållas att också kriminalisering av gärningar som ligger i utkanten av vad som bör vara tillåtet i debatten och i kontakten mellan förtroendevalda och medborgare, kan utgöra ett hinder mot Ett förstärkt straffrättsligt skydd för rätten att utöva förtroendeuppdrag den fria åsiktsbildningen. Även denna kategori av diskussionsinlägg och meningsutbyten bör rymmas inom det demokratiska systemet och bemöts och tillrättaläggs alltså bäst i en fri och öppen debatt. Den nu redovisade utgångspunkten bör gälla också i de situationer där förhållningssättet mellan förtroendevalda och medborgare kan uppfattas som hårt, och i vissa fall kränkande. De redovisade talar med styrka emot att inskränka någon av de grundläggande frihe- terna i regeringsformen genom en utökad kriminalisering. Kommittén anser mot bakgrund av det förda resonemanget att det inte finns tillräckliga skäl för att utvidga det kriminaliserade området i syfte att styrka skyddet för det representativa inslaget i demokratin. 8.2.1Alternativa sätt att utforma ett förhöjt straffrättsligt skydd Förslag: En särskild straffskärpningsgrund bör införas i 29 kap. 2 § för brott som begås mot en förtroendevald på grund av förtroendeuppdraget. Även brott som begås mot en närstående till en förtroendevald på grund av förtroendeuppdra- get bör omfattas av straffskärpningsbestämmelsen. Resonemanget i förra avsnittet väcker frågan om ett förstärkt straffrättsligt skydd för förtroendevalda som utsätts för brott i an- ledning av att de utövar sitt förtroendeuppdrag i stället bör resul- tera i att sådana gärningar bedöms som mer straffvärda än vad som är fallet. Redan nu finns bestämmelsen om brott mot medborgerlig frihet som ger högre straff för vissa fall av olaga tvång eller olaga hot som sätter yttrande-, församlings- eller föreningsfriheten i fara. Ett för- höjt straffrättsligt skydd för brott mot förtroendevalda skulle kunna skapas genom ändringar eller tillägg i den nu nämnda be- stämmelsen. I förarbetena till bestämmelsen om medborgerlig frihet uttalas att denna är avsedd att komplettera bestämmelserna i 18 kap. 1 § BrB om uppror och 19 kap. 1 § BrB om högförräderi, med ett sär- skilt skydd för yttrande-, församlings- och föreningsfriheten. An- ledningen till denna lagtekniska konstruktion är att det tidigare vi- sat sig att det vid planering av uppror eller högförräderi på ett tidigt stadium ingått angrepp mot den fria pressen, organisationer eller Ett förstärkt straffrättsligt skydd för rätten att utöva förtroendeuppdrag yrkes- eller näringssammanslutningar. Det anmärks vidare i förar- betena att det är av stor vikt att kunna ingripa mot angrepp gent- emot de i bestämmelsen angivna fri- och rättigheterna redan innan situationen utvecklats till uppror eller högförräderi.3 Bestämmelsen om medborgerlig frihet har tillämpats vid få till- fällen sedan den infördes. Detta kan förklaras av att den tar sikte på mycket allvarlig brottslighet som begås under speciella förhållan- den, vilka är sällan förekommande. De förhållanden som motiverade införandet av brott mot med- borgerlig frihet överensstämmer inte med skälen som motiverar ett förhöjt straffrättsligt skydd för rätten att utöva ett förtroendeupp- drag. Bestämmelsen om medborgerlig frihet tar inte heller sikte på den kategori av handlingar av lindrigare trakasserande karaktär som de förtroendevalda enligt kommitténs enkätundersökning främst blivit utsatta för. Det skulle därför krävas relativt stora föränd- ringar av lydelsen av brott mot medborgerlig frihet för att denna bestämmelse också skulle omfatta de förhållanden som enligt vår mening motiverar lagstiftningsåtgärder. En ändring av utform- ningen skulle därför i praktiken medföra att det införs en ny be- stämmelse inom ramen för brottsrubriceringen om brott mot med- borgerlig frihet. Ett annat alternativ för att skapa ett förhöjt straff- rättsligt skydd skulle kunna vara att föra in en ny motsvarande be- stämmelse i som tar sikte på brott mot förtroende- valda i anledning av att de utövar förtroendeuppdrag. En sådan be- stämmelse skulle kunna utformas med förebild i andra bestämmel- ser i som garanterar ett särskilt straffrättsligt skydd genom en strängare straffskala, såsom den nämnda brott mot medborgerlig frihet, förgripelse mot konungen eller våld eller hot mot tjänsteman. En sådan lösning skulle ge ett förstärkt straffrättsligt skydd utan att det kriminaliserade området utvidgas. Det skulle dessutom in- nebära en tydlig markering av allvaret i de gärningar som riktar sig mot det representativa system som utgör en av grundförutsättning- arna för demokratin. Att i en särskild bestämmelse föreskriva en strängare straffskala skulle också innebära att preskriptionstiden för vissa brott, såsom ärekränkningsbrotten och olaga hot, för- längs. Mot de nu redovisade fördelarna måste emellertid vägas vissa nackdelar. Dessa är hänförliga både till bestämmelsens utformning 3 Se NJA II 1962 s. 274 f. Ett förstärkt straffrättsligt skydd för rätten att utöva förtroendeuppdrag och hur en sådan bestämmelse skulle fungera i den nu gällande straffrättsliga systematiken. i betänkandet har fokuserats på vissa brott, såsom ofre- dande, ärekränkningsbrotten, olaga hot och misshandel. Anled- ningen till att diskussionerna kommit att inriktas på förekomsten av just dessa brott är att såväl tidigare enkätundersökningar som kommitténs enkätundersökning visat att de brotten är vanligt före- kommande mot förtroendevalda. Om kommittén skulle välja att införa en särskild bestämmelse om brott mot förtroendevalda skulle det emellertid vara svårmotiverat att inskränka bestämmel- sens tillämplighet till att bara avse dessa gärningar. En sådan be- stämmelse skulle omfatta gärningar med straffskalor som varierar stort. Bestämmelsen skulle därmed lagtekniskt skilja sig från den systematik som använts vid utformningen av motsva- rande brott. En bestämmelse om brott mot förtroendevalda skulle tillhöra kategorin av brott som riktas mot staten och allmänheten, vilka brott med mycket få undantag lyder under allmänt åtal. Så skulle också med nödvändighet vara fallet för ett särskilt brott som riktar sig mot rätten att utöva ett förtroendeuppdrag. En sådan bestäm- melse skulle emellertid få negativa konsekvenser. Detta gäller inte minst på grund av att vissa brott, såsom ärekränkningsbrotten, som vanligtvis är utpräglade målsägandebrott i och med införandet av en särskild bestämmelse skulle komma att lyda under allmänt åtal. Den praktiska handläggningen av polis och åklagare under förun- dersökningen av ett brott utformat på detta sätt skulle kunna visa sig vara problematisk. Om ärekränkningsbrotten riktade mot för- troendevalda hamnar under allmänt åtal skulle detta även riskera att hämma den politiska debatten. Vid en diskussion kring införandet av en särskild bestämmelse i bör också uppmärksammas reglerna om konkurrens mellan brott. Reglerna innebär att brott med en generellt strängare straffskala normalt inte kommer att omfattas av den nya bestäm- melsen. För att en särskild bestämmelse om brott mot förtroende- vald skall få genomslag på avsett sätt skulle straffskalan behöva vara relativt sträng. Ett riktmärke torde därmed vara att straffskalan i vart fall bör överstiga vad som stadgas för misshandel i 3 kap. 5 § BrB, som stadgar ett straffmaximum . Frågan är emeller- tid om det är motiverat att införa en bestämmelse som för de lind- rigare brotten skulle innehålla en straffskala som markant avviker från vad som stadgas i de straffbestämmelser som tillämpas. Ett förstärkt straffrättsligt skydd för rätten att utöva förtroendeuppdrag Nackdelarna med en sådan lösning är enligt vår mening så stora att den inte bör väljas. För att åstadkomma en straffskärpning är ett alternativ att före- slå ett tillägg i 29 kap. 2 § BrB, där det föreskrivs att vissa omstän- digheter skall beaktas som försvårande vid en bedömning av straff- värdet. I bestämmelsen nämns genomgående omständigheter som är hänförliga till den konkreta gärningen och avsikten är att upp- räkningen i bestämmelsen skall innehålla de vanligaste och mest betydelsefulla omständigheterna som brukar åberopas som särskilt försvårande. Efter det att den ursprungliga bestämmelsen, som in- nehöll sex punkter, infördes har bestämmelsen kompletterats med ytterligare två punkter. Att komplettera bestämmelsen i 29 kap. 2 § BrB med ett tillägg som tar sikte på den demokratiska rättigheten att utöva förtroendeuppdrag, och därigenom också på att skydda det representativa systemet, torde åstadkomma en lösning som är både smidigare och tekniskt enklare och dessutom mer ändamåls- enlig än de som tidigare diskuterats. torde finnas vissa möjligheter att vid straffmät- ningen beakta omständigheten att en förtroendevald utsätts för brott i anledning av sitt förtroendeuppdrag. Enligt straffmätningsregler i 29 kap. 1 § skall nämligen vid bedömningen av straffvärdet beaktas den skada, kränkning eller fara som gär- ningen inneburit, vad den tilltalade insett eller borde ha insett om detta samt de avsikter eller motiv som han haft. Inom bestämmel- sens ordalydelse torde i vissa fall brott som begås mot en förtroen- kunna inrymmas. Bestämmelsen är emellertid allmänt hållen och omfattar mycket varierande förhållanden. I förarbetena till de ändringar i 29 kap. 2 § BrB som tillkommit har framhållits att de ifrågavarande försvårande omständigheterna också torde ha om- fattats av 29 kap. 1 §, men att det har funnits ett behov av att tyd- liggöra att de är försvårande vid bedömningen av straffvärdet vid sidan av vad som gäller för varje brottstyp. Genom att försvårande omständigheter uttryckligen framgår av lagtexten ges också större incitament att de uppmärksammas vid bestämmandet av straffvär- det. Det har under kommitténs arbete i många sammanhang fram- förts, att omständigheten att brottet riktat sig mot en förtroende- vald i anledning av att han eller hon utövat sitt förtroendeuppdrag inte uppmärksammats under handläggningen inom rättsväsendet. En straffskärpningsgrund för brott mot förtroendevalda torde inte bara innebära en reell straffskärpning avseende sådana brott. Det skulle även innebära en tydlig markering av att samhället ser sär- Ett förstärkt straffrättsligt skydd för rätten att utöva förtroendeuppdrag skilt allvarligt på sådan brottslighet eftersom den hotar det repre- sentativa inslaget i demokratin. Dessutom innebär en straffskärp- ningsbestämmelse en tydlig markering om att rättsväsendet skall prioritera sådan brottslighet. En tydlig målsättning med utformningen av straffskärpnings- grunden måste vara att bestämmelsen skall stärka skyddet för det demokratiska intresset och inte ett intresse knutet till individen. Att utforma en bestämmelse som uttryckligen innehåller rekvisit av det slaget skulle medföra att den kommer att vara av mycket gene- rell karaktär, vilket i sin tur kan leda till att den blir svår att av- gränsa juridiskt. En bestämmelse som uttryckligen tar sikte på att förstärka skyddet för det demokratiska intresset skulle dessutom förmodligen behöva formuleras på ett sätt som gör det svårt att mer specifikt ange vad som egentligen omfattas. Mot bakgrund av de krav på förutsebarhet och enhetlighet som måste kunna ställas inom straffrätten kan en bestämmelse som utformas på det sättet inte anses tillfredsställande. Därtill kommer att en sådan utform- ning av bestämmelsen förmodligen skulle leda till stora bevissvå- righeter vid en praktisk tillämpning. Beträffande utformningen av de punkter som räknas upp som särskilt försvårande i 29 kap. 2 § BrB sägs visserligen i förarbetena att uppräkningen i flera fall med- vetet getts en allmänt hållen utformning. Syftet med bestämmel- sens utformning i de delarna har varit att de vanligast förekom- mande omständigheterna skall kunna hänföras till någon av de upp- räknade omständigheterna. Frågan är emellertid om inte en punkt vars ordalydelse tar sikte på att beskriva det demokratiska intresse tenderar att bli alltför allmänt hållen också vid en jämförelse med övriga punkter i bestämmelsen. Ett bättre alternativ är att låta straffskärpningsgrunden omfatta brott som begås mot förtroendevalda. Även om vi tidigare slagit fast att det inte är de förtroendevalda som individer som förtjänar ett förstärkt skydd så är dessa de yttersta företrädarna för det re- presentativa systemet i demokratin. En sådan lösning blir lättare att tillämpa som den träffar de situationer som riskerar att hota det representativa systemet och ytterst demokratin. Dessutom skulle bestämmelsen vara utformad efter ungefär samma systematik som övriga punkter i 29 kap. 2 § BrB. En sådan bestämmelse bör dock inte träffa brott som begås mot en person som visserligen är förtroendevald men där brottet inte har begått på grund av uppdra- get. Om en förtroendevald exempelvis får sin cykel stulen utan att det finns ett samband med förtroendeuppdraget skall den före- Ett förstärkt straffrättsligt skydd för rätten att utöva förtroendeuppdrag slagna bestämmelsen naturligtvis inte tillämpas. Det bör därför en- ligt vår uppfattning för straffskärpning krävas att ett brott begåtts mot en förtroendevald på grund av förtroendeuppdraget. Att ett brott begåtts på grund av förtroendeuppdraget torde innebära att det uppställs ett högre krav på gärningsmannens avsikt med brot- tet.