sou · GUB316 · 2007-01-01 00:00:00 — Skatter skall beslutas av vilket innebär att grunderna för finansieringen måste regleras i lag. Att driva in intäkter genom en ny lag som reglerar skatt på brandfarliga och explosiva varor medför stora kostnader. Enligt utredningen kommer kostnaden för att ta in skatten inte att vara försvarbar i förhållande till vad staten kommer att få in på denna skatt. Utredningen anser därför att en ny lag som reglerar skatt på brandfarliga och explosiva varor inte bör införas. Huvud- regeln att den som utnyttjar myndigheternas verksamhet också ska stå för kostnaderna får för dessa kostnader därför frångås. Kostnaderna får täckas av allmänna medel. Utredningen anser dock att avgiften som tas ut som projekt- avgift är att ses som en avgift och några oklarheter gentemot skattebegreppet föreligger inte. Utredningen menar därför att avgift för projekt (projektavgift) skall tas ut även framledes. 11.2.5Hur ska avgiftsfinansieringen gå till? För att en statlig debitering skall vara att anse som en avgift krävs att det sker en motprestation från det allmännas sida. Avgiften bör uppvisa ett kostnadssamband med den verksamhet som samhället tillhandahåller de betalande. Ju större avvikelsen är från kostnads- sambandet mellan avgiften och samhällelig prestation, desto angelägnare är det att anger grunderna för avgiftsuttaget. Skälet härför är att avgifter med svagt kostnadssamband ligger nära skattebegreppet som är en exklusiv fråga för . har anfört att avgiftskonstruktioner när det gäller tillsynsavgifter, och de avgifter som blir följden i det enskilda fallet, bör ha samma mål och uppfylla samtliga nedanstående krav (SOU 2004:100 s. 99). statsrättsligt acceptabla och ha stöd i lag. i enlighet med internationella åtaganden. Ha principen om full kostnadstäckning som ekonomiskt mål. Motsvaras av en tydlig motprestation från tillsynsorganets sida. Stödja syftet med tillsynen och ge incitament till avsedda beteenden hos tillsynsorgan och objektansvariga. konkurrensneutral och upplevas som rimligt rättvis av betalarna. Inte på andra sätt oavsiktligt vara hämmande för tillsedd verksamhet i fråga. enkel, lättbegriplig och förutsebar för de objektansvariga. Innebära låga kostnader för tillsynsorganets administration. Beakta avgiftskonstruktioner för närliggande områden. Vidare anger att den kommunala tillsynen bör följa samma principer för skatte- respektive avgiftsfinansiering som de som utövas av statliga myndigheter. ser det som angeläget att avgiftsfinansieringens andel av den kommunala tillsynen ökar. Detta bör i första hand ske genom att avgifts- konstruktionen baseras på principen om full kostnadstäckning. Vidare bör avgifterna inom ett och samma tillsynsområde vara enhetliga i alla delar av landet. Mot bakgrund av detta föreslår att staten ges rätten att fastställa avgifter som skall gälla i den kommunala tillsynen. Kommunerna bör dock även fortsättningsvis fastställa avgifterna för varje enskilt tillsynsobjekt. Utredningen anser att för det fall föreslagen tillsynslag träder i kraft skall regleringen avseende tillsynsavgift aktiveras (34–35 §§ föreslagen tillsynslag). I förordningen om brandfarliga och explosiva varor bör regeringen bemyndiga och i lagen om brandfarliga och explosiva varor bör bemyndiga kommunen att meddela föreskrifter om avgifternas storlek. I avvaktan på att en tillsynslag träder i kraft anser utredningen att det i lagen om brandfarliga och explosiva varor skall fastställas att tillsynen enligt lagen får avgiftsfinansieras. Därefter bör regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om fastställande av avgifternas storlek för tillsynen. Regeringen bör i förordningen bemyndiga att meddela föreskrifter om tillsyns- avgifternas storlek för Statens räddningsverks tillsyn. Vidare bör kommunen i lagen om brandfarliga och explosiva varor bemyndigas att meddela föreskrifter för tillsynsavgifternas storlek för den kommunala tillsynsverksamheten. Genom ett sådant förfarande blir det lika behandling avseende tillsynen enligt lagen på så sätt att all tillsyn får och troligtvis kommer att avgiftsbeläggs. Avgiftens storlek för tillsynen kan nog komma att variera i landet. Detta speciellt då varje kommun bemyndigas att själva fastställa avgifterna. Detta är givetvis inte bra men med hänsyn till kommunernas självbestämmanderätt och då kommunerna bör få full kostnadstäckning för den verksamhet som staten pålagt dem anser dock utredningen att viss avgiftsskillnad måste accepteras. När det gäller avgifter för tillståndsprövning anser utredningen att i stort sett samma resonemang som ovan förts när det gäller avgifter för tillsyn bör föras. Detta resulterar i att det i lagen om brand- farliga och explosiva varor bör anges att tillståndsprövning får avgiftsbeläggas. Vidare bör regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att föreskriva om avgiftens storlek. Kommunen bör bemyndigas att meddela föreskrifter om tillståndsavgifternas storlek för den kommunala tillstånds- verksamheten. 11.2.6Ytterligare ändringar som krävs Utredningen har föreslagit att tillståndsverksamheten samt tillsyns- verksamheten avseende explosiva varor skall övergå från polismyn- digheterna till kommunerna. Vidare har utredningen i samband med detta förslag föreslagit att även tillståndsgivningen avseende användande av pyrotekniska varor enligt 3 kap. 7 § ordningslagen skall övergå till kommunerna. Vid en sådan övergång krävs även ändring i förordningen (1993:1631) om avgifter för vissa ärenden enligt ordningslagen (1993:1617). Ändringen bör ske på så sätt att 2 § 6 utgår. När det gäller finansieringen av marknadskontrollen kan de utgångspunkter som utredningen redovisat ovan beträffande av- gifter för tillsyn ifrågasättas. Marknadskontrollen avviker från övrig tillsyn på så sätt att den avser tillsyn som en tillsynsmyndighet utför stickprovsvis av produkter som släpps ut på marknaden, i syfte att säkerställa att produkten uppfyller ställda krav. En helt avgiftsfinansierad marknadskontroll kommer, enligt utredningen, med stor sannolikhet inte att upplevas som rimligt rättvis. Vidare kommer den inte att vara förutsebar för de objektansvariga. Detta talar mot en helt avgiftsfinansierad marknadskontroll. Marknadskontrollens syfte är att säkerställa att endast varor som uppfyller gällande krav görs tillgängliga på marknaden. Detta syfte ligger nära det syfte produktsäkerhetslagen (2004:451) har. Produktsäkerhetslagen syftar till att säkerställa att varor och tjänster som tillhandahålls konsumenter inte orsakar skada på person. Produktsäkerhetslagen skall tillämpas på samtliga konsumentvaror och konsumenttjänster, i den utsträckning en motsvarande bestämmelse med samma syfte inte finns i annan lagstiftning om produktsäkerhet. När det gäller bestämmelser som inte är av gemenskapsrättsligt ursprung skall detta dock gälla om den nationella bestämmelsen uppfyller direktivets krav (prop. 2003/04:121 s. 191). Detta innebär att om lagen om brandfarliga och explosiva varor med tillhörande förordning och föreskrifter innehåller bestämmelser som motsvarar produktsäkerhetslagens bestämmelser skall lagen om brandfarliga och explosiva varors regler med tillhörande förordning och föreskrifter tillämpas. Saknas däremot bestämmelser här som finns i produktsäkerhets- lagen skall produktsäkerhetslagen tillämpas. I produktsäkerhetslagen med dess förordning finns bestäm- melser om att en näringsidkare som tillhandahåller eller har tillhandahållit varor skall ersätta tillsynsmyndigheten kostnader för provtagning och undersökning av prover om varan vid undersök- ningen visar sig vara farlig (11 § produktsäkerhetsförordningen [2004:469]). Med hänsyn till att marknadskontrollens och produktsäkerhets- lagens syfte sammanfaller och att produktsäkerhetslagen kan komma att användas på brandfarliga och explosiva varor finns det, enligt utredningen, en fördel om likadana bestämmelser finns vid uttagande av avgifter vid tillsynen. Utredningen föreslår därför att finansieringen avseende marknadskontrollen skall harmonisera med produktsäkerhetslagens bestämmelser på så sätt att vid marknads- kontroll får avgift för tillsynen och kostnader för provtagning och undersökning av prover endast tas ut om det vid undersökningen visar sig att varan inte uppfyller gällande krav. En sådan bestämmelse kan också ge en positiv påverkan på en effektiv styrning av marknadskontrollen genom att marknadskontroll- myndigheten vid tillsynen ges incitament att kontrollera de varor som kan tänkas inte uppfylla gällande krav. Genom den föreslagna bestämmelsen kommer en viss del av kostnaden för marknadskontroll att finansieras genom ersättning från näringsidkare medan en viss del kommer att få finansieras genom anslag. Vissa handlingar är kriminaliserade i lagen (1988:868) om brand- farliga och explosiva varor. Enligt 21 § första stycket i lagen döms den som med uppsåt, oaktsamhet eller grov oaktsamhet bryter mot vissa angivna regler till böter eller fängelse i högst . Den nu nämnda straffbestämmelsen gäller för den som 1.med uppsåt eller av grov oaktsamhet bryter mot försiktighets- regeln i 7 §, 2.med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot tillståndsregeln i 11 § eller mot föreskrift eller förbud som har meddelats med stöd av 6–12 eller 14 §§ dvs. föreskrifter som meddelats om skydds- och säkerhetskrav i fråga om byggnader och anlägg- ningar, krav på kontroll genom teknisk provning m.m. i samband med användningen av varorna (6 §), försiktighetsmått vid hanteringen av brandfarliga och explosiva varor (7 §), kompetenskrav i samband med en yrkesmässig hantering av de farliga varorna (8 §), utredningsskyldighet (9 §), varuinforma- tion (10 §), tillstånd och generella villkor (11 §), förbud mot viss hantering och import (12 §) samt villkor som meddelats i ett tillståndsärende (14 §), 3.med uppsåt eller oaktsamhet underlåter att efterkomma en begäran enligt 17 §, dvs. en begäran av tillsynsmyndigheten att få de handlingar eller upplysningar som behövs för tillsynen. I ringa fall döms inte till ansvar. Till ansvar, enligt ovan, döms inte heller om ansvar för gärningen kan ådömas enligt eller enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling. infördes även en ansvarsregel för grova brott avseende explosiva varor. Därvid föreskrevs att den som med uppsåt bryter mot tillståndsplikten i 11 § i fråga om explosiva varor den som hanterar eller importerar explosiva varor skall ha tillstånd till det) döms, om brottet är grovt, till fängelse i lägst och högst . Vid ansvar för grova brott gäller inte subsidiaritetsregeln, dvs. att ansvar för brott mot lagen om brand- farliga och explosiva varor inte skall utdömas om ansvar för gärningen kan ådömas enligt eller enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Regeln framgår av 21 § tredje stycket lagen om brandfarlig och explosiva varor. Vidare finns straffbestämmelser angående lämnande av oriktiga uppgifter. Av 23 § lagen om brandfarliga och explosiva varor framgår att den som med uppsåt eller av oaktsamhet lämnar oriktig uppgift om förhållande av betydelse i en ansökan eller annan handling som avges enligt lagen eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen döms till böter. Som tidigare nämnts bereds inom regerings- kansliet en promemoria i vilken det föreslås att bör tillträda konventionen av om märkning av plastiska sprängämnen i detekteringssyfte. Enligt promemorian bör lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor kompletteras med en reglering som anger att explosiva varor som består av plastiska sprängämnen, inklusive sprängämnen i flexibel eller elastisk bladform, får föras in i eller ut ur landet eller annars hanteras eller importeras endast om sprängämnena är märkta med spårämnen i syfte att kunna detekteras. Vidare föreslås i promemorian att den som med uppsåt eller oaktsamhet bryter mot den nämnda regle- ringen döms till böter. I ringa fall döms inte till ansvar. Inte heller skall ansvar utdömas om ansvar för gärningen kan ådömas enligt eller enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling. 12.2Grova brott mot tillståndsplikten avseende explosiva varor Ansvarsregeln för grova brott infördes för att harmonisera straff- skalorna mellan vapenlagen och lagen om brandfarliga och explosiva varor. I förarbetena till lagändringen konstaterades att ett flertal allvarliga våldsbrott med anknytning till mc-klubbar inträffat. I många fall hade skjutvapen och sprängämnen kommit till användning. Beslagen av handgranater, minor, dynamit och andra sprängmedel m.m. i de studerade kriminella miljöerna tycktes ha ökat i omfattning. Vidare ansåg man att otillåtet innehav av t.ex. handgranater och minor kan vara en väl så farlig och straffvärd gärning som de allvarliga fallen av otillåtna innehav av skjutvapen. Kommittén om straffansvar för organiserad brottslighet m.m. föreslog att ett grovt brott med samma straffskala som den som gäller vid grovt vapenbrott skulle införas för uppsåtliga brott mot tillståndsplikten avseende explosiva varor och brandfarliga varor. Kommittén anförde i sitt betänkande att det nog kunde finnas skäl att låta bestämmelsen gälla generellt, dvs. även i andra fall än åsidosättande av tillståndsplikten. Ett exempel angavs såsom då någon grovt åsidosätter föreskrifter om förvaring av sprängämnen. Kommittén ansåg sig emellertid inte ha utrymme för att bedöma den frågan inom ramen för sitt arbete, varvid förslaget stannade vid att avse grova brott mot tillståndsplikten (SOU 2000:88 s. 269–270). Regeringen angav i propositionen att kommitténs övervägande om strängare straff synes ta sikte på explosiva varor. Motsvarande skäl att låta den nya straffskalan avse även grova brott mot till- ståndskravet avseende brandfarliga varor hade inte framkommit i lagstiftningsärendet. Vidare angav regeringen att den inte ville ute- sluta att lagens straffskalor, åtminstone såvitt avser vissa uppsåtliga brott, kunde behöva ses över i lämpligt sammanhang. Regeringen föreslog, att ett grovt brott med samma straffskala som den som gäller vid grovt vapenbrott, dvs. fängelse i lägst och högst , skulle införas för uppsåtliga brott mot tillstånds- plikten avseende explosiva varor. godtog regeringens förslag. Vidare angav regeringen att vid bedömningen av om brottet skall anses som grovt bör samma typ av omständigheter kunna beaktas som vid motsvarande bedömning enligt vapenlagen. En viktig omständighet vid bedömningen bör därför vara om det har funnits en konkret risk för att de explosiva varorna skall komma till brottslig användning. Andra viktiga omständigheter bör vara de aktuella varornas grad av farlighet och omfattningen av det olagliga innehavet. Det sagda innebär att t.ex. den som utan tillstånd innehar handgranater eller sprängmedel i större omfattning eller i situationer då en betydande risk för brottslig användning föreligger, på motsvarande sätt som gäller vid liknande olovliga innehav av vapen enligt vapenlagen, kan dömas till fängelse i lägst och högst (prop. 2001/02:59 s. 53–54). Utöver straffansvarsbestämmelserna finns, som angetts i kap. 8, i nuvarande lagstiftning ytterligare en sanktion som tar sikte på uppfyllelse av lagens syfte nämligen återkallelse av tillstånd. I 15 § lagen om brandfarliga och explosiva varor anges att ett tillstånd får återkallas, om 1.bestämmelse i lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av denna eller villkor som uppställts med stöd av 14 § i något väsentligt avseende inte iakttas, eller 2.det i annat fall är av väsentlig betydelse från brand- eller explo- sionssynpunkt. Förslag: Det förfarande som i nuvarande lagstiftning straff- beläggs medverkar väl till att lagens syfte uppfylls. Samma förfarande straffbeläggs i den föreslagna lagen. Straffskalorna föreslås modifierade på så sätt att straffet för brott mot till- ståndsplikten samt brott mot aktsamhetskravet även fortsätt- ningsvis skall vara böter eller fängelse i högst medan straffet för övriga brott skall vara böter. I fråga om grovt brott föreslås i förtydligande syfte anges vilka omständigheter som skall beaktas vid bedömningen av om brottet är grovt. Förverkandereglerna föreslås ändrade på så sätt att förverk- ande får ske endast om det finns fängelse i straffskalan. I direktiven anges att utredningen särskilt skall se över straff- skalorna för uppsåtliga brott i lagen om brandfarliga och explosiva varor. Vidare ställs frågan i direktiven om en straffskala för grovt brott bör gälla för alla typer av brott mot lagen. Direktiven anger även att det särskilt skall uppmärksammas om skillnader vad gäller straff i lagen om brandfarliga och explosiva varor och bestämmelser om kemikaliehantering är ändamålsenliga. Efter det att direktiven för utredningen beslutades har meddelat en dom avseende blankettstraffstadganden (NJA 2005 s. 33). I domen slår fast att det står i strid med regeringsformen att straffsanktionera föreskrifter på lägre nivå än lag eller förordning genom straffstadganden såvitt det ingår fängelse i straffskalan. Detta har föranlett utredningen att se över hela straffansvaret. 12.4.2Allmänna utgångspunkter vid övervägande av straffansvar Syftet med all kriminalisering är ytterst att människor skall avhålla sig från det straffsanktionerade beteendet. Klarar inte rättsväsendet att göra allvar av straffhotet kan hela det straffrättsliga reaktions- systemet hotas. Vid varje kriminalisering bör därför övervägas om rättsväsendet förmår göra allvar av straffhotet. Kriminalisering måste även präglas av legalitet och förutsebarhet. Straffbestämmelserna måste ges ett sådant innehåll att det blir möjligt för den enskilde att undvika att göra sig skyldig till straff- bara gärningar och att påföljden vid en överträdelse i någon mån går att förutse. För att ett straffansvar skall uppfattas som befogat bör därmed i princip krävas att gärningsmannen gjort sig skyldig till medvetet risktagande eller att vårdslösheten framstår som särskilt klandervärd i något annat avseende. Det skall alltså ha varit möjligt för gärningsmannen att genom positivt och rationellt handlande sett utifrån hans egen kapacitet undvika den straffbara händelsen. Lagstiftaren har framhållit att all kriminalisering skall användas med försiktighet. Det har ansetts att följande förutsättningar skall användas för att kriminalisering skall vara befogad (prop. 2004/05:69 s. 20 och prop. 1994/95:23 s. 55): 1.beteendet kan föranleda påtaglig skada eller fara, 2.alternativa sanktioner står inte till buds, skulle inte vara rationella eller kräva oproportionerligt höga kostnader, 3.straffsanktion krävs med hänsyn till gärningens allvar, 4.straffsanktionen skall utgör ett effektivt medel för att motverka det icke önskvärda beteendet, 5.rättsväsendet skall ha resurser att klara av den eventuellt ytterligare belastning som kriminaliseringen innebär. Ett övervägande avseende straffansvaret i lagen om brandfarliga och explosiva varor bör ske med utgångspunkt i de ovan angivna punkterna. 12.4.3Vem ska straffansvaret drabba? Den som hanterar explosiva varor och den som hanterar större mängd brandfarliga varor gör detta oftast i en verksamhet. En verksamhet kan bedrivas i olika former. Om verksamheten bedrivs i bolagsform är det företrädarna för bolaget som ansvarar för verksamheten. Den som avser att starta en verksamhet eller driver en verksamhet måste självklart vara beredd att underkasta sig de regler som samhället ställer upp för sådan verksamhet. Samhället å sin sida bör eftersträva att ställa upp endast nödvändiga materiella bestämmelser. Från principiell synpunkt bör nämligen inte i lag eller annan författning givna föreskrifter lämnas osanktionerade (jfr prop. 1994/95:23 s. 56). Utredningen anser att straffansvaret i första hand skall riktas mot den eller de som driver verksamheten. Det är denne eller dessa som måste se till och ha ansvaret för att uppställda regler följs. Därutöver skall straffansvaret riktas mot den eller de som fått befogenhet att ansvara för hanteringen, vilket kan vara t.ex. föreståndaren. Om föreståndaren inte följer det som åligger honom eller henne skall han eller hon drabbas av straffansvar. Den omdiskuterade ansvarsregleringen gäller även enligt nu- varande ordning. Utredningen har dock uppfattat att ansvarsregle- ringens uppbyggnad inte har följts i många fall. I stället för att i första hand rikta ansvaret mot den eller de som driver verksam- heten har ansvar utkrävts av föreståndaren. För att tydliggöra ansvarsfördelningen föreslår utredningen att bestämmelsen ut- formas på så sätt att det framgår att föreståndarens ansvar ligger under verksamhetsledningens ansvar. Därtill bör föreståndarkravet som är ett grundläggande krav vid tillståndspliktig hantering föras över till lagen. 12.4.4Vilka gärningar skall straffbeläggas? Lagen om brandfarliga och explosiva varors bestämmelser har ställts upp i syfte att i första hand vara skadeförebyggande och olycksförebyggande. Härtill kommer ett brottsförebyggande syfte. Lagstiftningen är en skydds- och säkerhetslagstiftning och genom bestämmelserna har lagstiftaren försökt undvika att skador och olyckor uppstår i samband med hanteringen av brandfarliga och explosiva varor. De förfarande som i nuvarande lagstiftning straffbeläggs med- verkar väl till att lagens syfte uppfylls. De alternativa sanktioner som står till buds är enligt utredningens mening inte en tillräckligt ingripande sanktion med hänsyn till den påtagliga fara och skada som kan uppkomma om skyldigheter vid hanteringen av brand- farliga och explosiva varor inte följs. Vidare anser utredningen att det är rimligt att den som faktiskt orsakar allvarliga risker, vilka kan bli förödande, blir straffade för detta. Genom straffbeläggningen visar lagstiftningen allvaret i avvikelser för de krav som har uppställts. Straffansvaret som tar sikte på tillståndsplikten är dock, enligt utredningen, den viktigaste sanktionen. När tillstånd ges sker en viss kontroll av de övriga krav som uppställs i lagen. Vidare är iakttagandet av tillståndsplikten en förutsättning för att en fungerande tillsyn skall kunna ske. Dessutom skall som huvudregel ett tillstånd återkallas om bestämmelse i lagen eller föreskrift som meddelats med stöd av denna eller villkor som uppställts i något väsentligt avseende inte iakttas. Om tillståndet återkallas får hantering och i vissa fall överföring eller import inte ske och den som fortsätter med detta kan då straffas på grund av att tillstånd saknas. 12.4.5Bör utökat straffansvar för grova brott införas? I lagen om brandfarliga och explosiva varor finns det en ansvars- regel som tar sikte på grova brott och den bestämmelsen drabbar dem som uppsåtligen bryter mot tillståndsplikten såvitt avser explosiva varor (11 § första stycket). Enligt utredningen bör även fortsättningsvis det straffbara området avseende grova brott förbehållas brott som begåtts uppsåtligen. Frågan är dock om straffskärpning bör ske så att straffansvar för grova brott bör omfattar alla typer av uppsåtliga brott mot lagen. När straffansvaret infördes för grova brott motiverades ansvars- regeln med att man skulle komma till rätta med hoten från kriminella gäng. Regeringen anförde i propositionen (prop. 2001/02:59) att motsvarande skäl för att låta den nya straffskalan avse även grova brott mot tillståndskravet avseende brandfarliga varor inte framkommit i lagstiftningsärendet. Utredningen delar denna uppfattning och har på förfrågan från bl.a. företrädare från och roteln för särskilda objekt inom polisen fått information om att det inte finns något aktuellt hot från kriminella gäng när det gäller brandfarliga varor. Emellertid kan konsekvenserna av felaktig hantering avseende brandfarliga varor bli förödande. Även här är det därför viktigt att de som hanterar brandfarliga varor har tillstånd till det när det krävs och följer de regler som uppställs för hanteringen. Tillståndsplikten i 11 § lagen om brandfarliga och explosiva varor avseende brandfarliga varor är kriminaliserad, dock inte som grovt brott.