sou · GUB322 · 2007-01-01 00:00:00 — Om det vid en individuell prövning kan fastställas att t.ex. en man som ne- kas behandling för missbruksproblem som bara erbjuds kvinnor har samma behov som en kvinna av sådan särskilt utformad be- handling, och även i övrigt kan jämföras på ett rättvisande sätt, kan det vara fråga om en jämförbar situation. Kan inte mannen erbjudas motsvarande behandling kan han anses missgynnad och förfarandet kan då enligt vår mening innebära könsdiskriminering. Att olika insatser eller behandlingsmetoder erbjuds kvinnor respektive män kan alltså i enskilda fall komma i konflikt med likabehandlingsprin- cipen. Ett annat exempel på en möjlig konflikt mellan diskrimineringsför- budet och rimlig särbehandling av kvinnor och män skulle kunna vara skyddade boenden och andra insatser som av t.ex. kom- muner tillhandahålls kvinnor som utsatts för våld i nära relationer. Det exemplet visar att det finns situationer när en strikt tillämp- ning av ett förbud mot könsdiskriminering utan undantag, skulle kunna leda till att kvinnors rättigheter och möjligheter i praktiken försämras. Vi anser att det från allmänna utgångspunkter är önsk- värt att det i situationer som kan medföra sådana effekter uttryck- ligen anges i lagen att en insats kan erbjuds personer av det ena kö- net utan att detta skall kunna ifrågasättas i förhållande till diskrimi- neringsförbudet. Det behövs alltså ett undantag från förbudet mot könsdiskrimi- nering. Här kan knytas an till den diskussion som förekom när dis- krimineringsgrunden kön lades till i diskrimineringsförbudet som rör varor, tjänster och bostäder lag. Regeringen anförde då bl.a. följande (prop. 2004/05:147 s. 86). Det är enligt regeringens mening ofrånkomligt att även förbudet mot könsdiskriminering som gäller varor, tjänster och bostäder måste för- ses med undantag. Här kan erinras om att rekvisiten missgynnande, jämförbar situation och orsakssamband skall vara uppfyllda för att ett visst handlingssätt över huvud taget skall kunna bedömas som diskri- minering (jfr prop. 2002/03:65 s. 87 f). Det finns emellertid även med dessa utgångspunkter ett antal faktiska situationer som på grund av diskrimineringsbegreppets lagtekniska konstruktion kan nämnas som exempel på diskriminering i lagarnas mening, men i vilka det ändå kan diskuteras om det från allmänna utgångspunkter är önskvärt att de omfattas av lagens huvudregel, dvs. Ett tyd- ligt exempel på något som i teknisk mening är diskriminerande, men ändå inte bör omfattas av diskrimineringsförbudet, är skyddade boen- den för kvinnor som utsatts för fysiskt eller psykiskt våld av män. Om en man nekas inträde eller bostad där missgynnas han på grund av sitt kön, men det missgynnandet har goda skäl för sig och bör inte förbju- das. Det vore, som JämO anfört, orimligt att tvinga misshandlade kvinnor att dela bostad med män. Deras rehabilitering kan kräva ett boende fritt från män, åtminstone under en övergångsfas. En avväg- ning av de olika intressena utfaller alltså i det fallet på så sätt att lika- behandlingsprincipen får stå tillbaka för att tillgodose ett annat intres- se. Exemplet visar att ett diskrimineringsförbud utan undantag skulle kunna bli alltför omfattande på så sätt att det ledde till en de facto för- sämring av kvinnors rättigheter och möjligheter. Sådana effekter av diskrimineringslagstiftningen är inte önskvärda. Vi kan konstatera att våld mot kvinnor är ett allvarligt samhälls- problem. Det är ytterst angeläget att våldsutsatta kvinnor får det stöd och den hjälp de behöver från samhället. är en viktig aktör i dessa situationer. har i olika sammanhang påtalats brister i kommunernas arbete med våldsutsatta kvinnor. Rapporter visar emellertid att det- ta arbete utvecklas i positiv riktning. Denna positiva utveckling bör inte försvåras eller hindras av ett förbud mot diskriminering på grund av kön. Enligt vår mening bör det i linje med regeringens överväganden som redovisats ovan om undantaget från diskrimine- ringsförbudet lag för tjänster och bostäder, införas ett motsvarande undantag i fråga om . Våld förkommer också i samkönade relationer och även mot män. Enligt läggning och bemö- tande i , (2004 s. 25) är våld i samkönade förhållan- den lika vanligt förekommande som i heterosexuella förhållanden. Undantaget från diskrimineringsförbudet bör således omfatta även skyddat boende och andra insatser som riktar sig till män som ut- sätts för våld i nära relationer. Det kan förekomma andra insatser inom som rik- tar sig till ena könet där det från allmänna synpunkter kan anses önskvärt att de inte omfattas av diskrimineringsförbudet. Ett ex- empel kan vara särskilda boenden eller andra särskilt utformade insatser som erbjuds hemlösa kvinnor med missbruksproblem. Undantaget bör avse insatser inom den egentliga . Något behov att låta undantaget omfatta stöd i form av färdtjänst eller riksfärdtjänst eller bostadsanpassningsbidrag har vi inte funnit. Undantaget från könsdiskrimineringsförbudet i fråga om yrkes- mässigt tillhandahållande av tjänster och bostäder lag har vad som kallats en generell utformning. Förbudet gäller inte till- handahållande av tjänster eller bostäder, om olika behandling av kvinnor och män kan motiveras av ett berättigat mål och de medel som används för att uppnå målet är lämpliga och nödvändiga. Undantaget på område bör få motsvarande gene- rella utformning. Ett generellt och könsneutralt undantag har som framhållits i propositionen 2004/05:147 flera fördelar; det låser inte rättstillämpningen till vissa angivna situationer och det strider inte mot förbudet mot könsdiskriminerande normgivning i 2 kap. 16 § regeringsformen. När det så gäller undantagsregelns närmare innebörd kan även här hämtas ledning från förarbetena till bestämmelsen om förbud mot diskriminering på grund av kön vid yrkesmässigt tillhandahål- lande av varor, tjänster och bostäder (se a. prop. s. 87 f.). Där an- gavs följande utgångspunkter. En faktor som är av avgörande betydelse är till en början att ett miss- gynnande för att kunna undantas från diskrimineringsförbudet måste framstå som godtagbart i den meningen att det inte uppfattas som stö- tande eller orättvist eller oskäligt eller liknande. Detta är dock inte till- räckligt. En utgångspunkt för tillämpningen av undantagsregeln måste vara att utrymmet för avsteg från likabehandlingsprincipen är litet. Diskrimineringsförbudet syftar i princip till att undanröja eller i allt fall motverka särbehandling mellan kvinnor och män. Av det följer att lagens möjlighet till avsteg från diskrimineringsförbudet skall ses som en undantagsbestämmelse och att utrymmet för särbehandling i prin- cip skall tolkas och tillämpas snävt. För tillämpningen av undantagsregeln kan en jämförelse med det mönster som gäller för den s.k. intresseavvägningen vid indirekt dis- kriminering vara av intresse. Intresseavvägningen innebär följande. För att ett handlingssätt eller villkor som har negativa effekter för kvinnor eller män skall vara tillåtet måste två krav vara uppfyllda. För det första måste syftet (målet) vara objektivt sett godtagbart. När det är fastställt att antingen kvinnor eller män missgynnas är frågan om den som till- lämpar villkoret eftersträvar ett viktigt mål. Detta mål skall vara värt att skydda i sig och vara tillräckligt viktigt för att motivera att det ges företräde framför principen om icke-diskriminering. För det andra måste åtgärden (det medel som används för att nå målet) vara lämplig och nödvändig. Om det finns andra, icke diskriminerande handlingsal- ternativ eller medel för att nå ett i sig godtagbart mål utgör missgyn- nandet i princip diskriminering i strid med lagen (jfr prop. 2002/03:65 s. 94). Avslutningsvis kan i anslutning till diskussionen om behov av un- dantag från diskrimineringsförbudet noteras att bestämmelsen i 5 kap. 11 § andra punkten socialtjänstlagen, SoL, inte är könsneu- tral. Där stadgas att socialnämnden särskilt bör beakta att kvinnor som är eller har varit utsatta för våld eller andra övergrepp i hem- met kan vara i behov av stöd och hjälp för att förändra sin situa- tion. Vår mening är att bestämmelsen i sig inte strider mot diskri- mineringsförbudet. Bestämmelsen kan inte – oavsett att den tar sikte på kvinnors behov av stöd och hjälp – anses missgynna män. Till socialnämndens uppgifter hör enligt 3 kap. 1 § SoL bl.a. att svara för omsorg och service, upplysningar, råd, stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det. I 5 kap. SoL finns särskilda bestämmelser för olika grupper. Bland annat finns en bestämmelse som tar sikte på brotts- Enligt 5 kap. 11 § första punkten skall socialnämnden verka för att den som utsatts för brott och dennes anhöriga får stöd och hjälp. Kommunens ansvar såvitt gäller brottsoffer förtydligas alltså i en särskild bestämmelse. Att kommunens ansvar beträffande en viss grupp av brottsoffer – våldsutsatta kvinnor – även klargörs i en egen bestämmelse kan enligt vår mening inte i sig innebära att män missgynnas. Något behov av att undanta denna bestämmelse från det könsdiskrimineringsförbud som föreslås kan därför inte an- ses föreligga. Något skydd för könsidentitet finns inte i diskrimineringsförbudet som gäller inom m.m. Det erfordras inte heller på grund av EG-rätten. För att göra skyddet så lika som möjligt oav- sett diskrimineringsgrund bör emellertid diskrimineringsförbudet i den nya lagen omfatta även könsidentitet. Att tillämpningsområdet utökas på detta sätt kan inte antas med- föra några särskilda svårigheter, vare sig för de som är verksamma inom eller i rättstillämpningen. Det erfordras enligt vår bedömning inte heller några särskilda anvisningar eller uttalan- den om hur diskrimineringsförbudet skall tillämpas just i fråga om könsidentitet. Det finns inte skydd mot diskriminering på grund av funk- tionshinder inom eller i fråga om färdtjänst, riksfärd- tjänst eller bostadsanpassningsbidrag. För att diskrimineringsskyd- det skall bli så lika som möjligt oavsett diskrimineringsgrund bör även personer med funktionshinder erhålla skydd mot diskrimine- ring på detta område. Här bör även erinras om åtaganden enligt om delaktighet och jämlikhet för män- niskor med funktionsnedsättning. Det kan dock uppstå särskilda frågor vid tillämpning av diskri- mineringsförbudet till skydd för personer med funktionshinder. Det finns därför skäl att vi något utvecklar vår syn på diskrimine- ringsbedömningen i här aktuella fall. Inom förekommer ekonomisk hjälp och annat bi- stånd till familjer och enskilda som behöver det, familjerådgivning, insatser för barn och unga, vård för missbrukare etc. Det finns där- utöver insatser som endast personer med funktionshinder kan ta del av. Som exempel kan anföras särskilda insatser för funktions- hindrade enligt socialtjänstlagen (2001:453; SoL) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS. Andra exempel på bestämmelser av sådant slag finns i fråga om bo- stadsanpassningsbidrag, färdtjänst samt parkeringstillstånd för rö- relsehindrade. Det finns även insatser enligt SoL som riktar sig mot anhöriga till funktionshindrade. Hänsyn till någons funktionshinder kan vidare tas vid social- nämndens medverkan vid ärenden enligt , t.ex. vid nämndens utredning av förutsättningarna för en person med funk- tionshinder att anta adoptivbarn. Ett annat exempel är att före- komsten av t.ex. psykiska funktionshinder hos föräldrar kan ligga till grund för en socialnämnds beslut att ansöka om att barn bereds vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) eller att ett barn skall omhändertas med stöd av lagen. I här angivna fall kan förekomsten av ett funktions- hinder i praktiken innebära att en ansökan om adoption inte vinner bifall eller att tvångsåtgärder mot den enskilde vidtas eller initieras av socialnämnden. Om någon anser sig ha missgynnats vid tillämpning av t.ex. dessa bestämmelser kan saken bli föremål för prövning mot diskrimine- ringsförbudet. En fråga som uppmärksammats vid vårt utrednings- arbete är hur diskrimineringsförbudet bör tillämpas i förhållande till bestämmelser som på detta sätt uttryckligen tar sikte på funk- tionshinder. Missgynnande kan uppkomma om en person som beviljats en in- sats får vänta obefogat länge på att få ta del av insatsen. Ett exempel som särskilt kan belysas är om en huvudman som skall svara för boende i servicebostad enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, dröjer oskäligt länge med att fullgöra sina skyldigheter enligt en dom där rätten till denna insats fastslås (s.k. domstolstrots). Detta visar att missgynnande kan följa även under- låtenhet att agera. Det bör påpekas att det kan vara fråga om ett missgynnande oavsett att domen sedermera verkställs om den funktionshindrade drabbats av skada eller obehag som kan hänföras till tidsutdräkten. Relevanta jämförelser kan göras t.ex. mellan funktionshindrade och icke-funktionshindrade eller mellan personer med samma art av funktionshinder eller med olika funktionshinder. Om en person med funktionshinder erbjuds sämre villkor än icke-funktionshin- drade kan det alltså utgöra behandling som kan anses diskrimine- rande. Detsamma gäller om en person med funktionshinder erhåller sämre behandling än personer med samma eller annat funktions- hinder. Även i fråga om närstående kan behandling av exempelvis föräldrar till funktionshindrade barn som kan anses sämre än be- handling som andra föräldrar erhåller anses diskriminerande. Prövningen får här som i andra fall i första hand ta sikte på det individuella och aktuella behovet av stöd. Den som inte har behov av sådant stöd befinner sig inte i en jämförbar situation med de personer som anses ha behovet och som av det skälet erbjuds insat- ser av visst slag. För att illustrera det anförda kan som tydliga exempel anföras att den som visserligen har ett rörelsehinder, men som kan förflytta sig på egen hand och kan anlita allmänna kommunikationer, inte kan anses ha behov av färdtjänst eller att den som kan klara sin person- liga hygien, måltider och dagliga livsföring i övrigt inte har behov av insatser som tar sikte på sådant stöd. Dessa exempel är mycket förenklade – i det enskilda fallet kan en rad hänsynstaganden av olika art få betydelse. Men de visar ändå hur vård- eller stödbehovet kan avgöra om någon missgynnats på ett för diskrimineringsbegreppet relevant sätt. Den som anser sig missgynnad på grund av att han eller hon inte fått ta del av t.ex. en insats kan å andra sidan anses ha lika behov av sådant stöd som de som beviljas insatsen. Det kan i sådana fall vara fråga om en jämförbar situation och det nödvändiga orsakssamban- det får vidare prövas. Att ett beslut som påstås vara missgynnande i förekommande fall kan bygga på en felbedömning av den funk- tionshindrades behov av insatsen har ingen betydelse så länge be- slutet kan anses medföra en diskriminerande effekt. Det skall erinras att kriteriet jämförbar situation i grunden utgår ifrån att de sakliga förutsättningarna för att en insats eller visst stöd skall komma till stånd är uppfyllda innan en behovsprövning behö- ver övervägas. Ett exempel på sakliga krav är de kriterier som upp- ställs för att få ta del av insatser inom ramen för lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS. Om den som anser sig missgynnad på grund av att han eller hon nekats en sådan insats inte uppfyller krav av sådant slag saknas en avgörande förut- sättning för att diskriminering skall kunna konstateras. Det kan med detta synsätt inte heller vara fråga om diskrimine- ring när individuella och i sammanhanget sakliga skäl beaktas vid socialnämndens handläggning av ärenden som rör t.ex. relationer mellan föräldrar och barn enligt eller internationell adoption enligt SoL. Krav på en förälder som tar sikte på t.ex. häl- sotillstånd skall således vara uppfyllda för att någon skall kunna anses diskriminerad vid sådan handläggning. Sakliga skäl bör få betydelse på detta sätt även i situationer där tvång kan förekomma mot den enskilde av skäl som har samband med någons funktionshinder och frågan om missgynnade därför kan uppkomma. Med en sådan utgångspunkt bör en bedömning av barnets behov av vård få betydelse vid prövningen om en förälder kan sägas ha missgynnats vid socialnämndens handläggning av ett ärende enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU. Som exempel kan anföras situationen där förälderns funk- tionshinder – till exempel ett begåvningsmässigt funktionshinder – åberopas som grund för en ansökan av nämnden att bereda barnet vård med stöd av lagen. Det bör betonas att en utgångspunkt vid socialnämndens hand- läggning av ärenden som berörts ovan är att barnets bästa alltid skall komma i främsta rummet. Det faktum att det finns insatser som riktar sig endast mot per- soner med funktionshinder eller anhöriga till funktionshindrade innebär inte att en person utan funktionshinder eller anknytning till en funktionshindrad som inte erbjuds sådana insatser kan anses diskriminerad. Det nödvändiga orsakssambandet föreligger inte mellan missgynnande och diskrimineringsgrunden funktionshinder i förhållande till en sådan person. Vi vill även peka på att det förekommer situationer där funk- tionshindrade eller deras anhöriga kan sägas ha missgynnats vid handläggning av ett ärende inom men då det kan ifrågasättas om det nödvändiga sambandet med funktionshinder föreligger i det enskilda fallet. Det kan i sådana fall vara fråga om behandling som av detta skäl inte omfattas av skyddet mot diskri- minering. För att återkomma till de tidigare anförda exemplen kan en åt- gärd som vidtas av socialnämnden eller att nämnden underlåter att agera eller dröjer med att agera i ett ärende ha grund i formella eller praktiska skäl som inte till någon del kan anses ha anknytning till någons funktionshinder. Detsamma kan gälla när olika avgifter för likvärdiga insatser tillämpas av olika huvudmän eller när en insats upplevs vara av sämre kvalitet än insatser som erbjuds andra. I an- slutning till detta vill vi understryka att behandling som innebär att olika avgifter för likvärdiga insatser tillämpas inom olika kommu- ner inte i sig kan anses strida mot diskrimineringsförbudet. I såda- na och liknande fall är särbehandlingen en följd av krav på vistelse i en kommun varför det nödvändiga orsakssambandet med funk- tionshinder saknas. Som framgår av det anförda kan sakliga förutsättningar få bety- delse såväl i senast angiven mening som vid bedömningen av krite- riet jämförbar situation. Oavsett hur man väljer att se på den saken saknas en avgörande förutsättning för diskriminering i dessa fall. Diskrimineringsbedömningen såvitt avser funktionshinder är alltså densamma som i andra fall av diskriminering på det sociala området. En förutsättning för att diskriminering skall kunna kon- stateras är alltså att formella eller andra sakliga förutsättningar för att erhålla t.ex. en insats eller viss behandling vid handläggning av ett ärende är uppfyllda. Det finns enligt vår mening inte anledning att anta att tillämpningen av ett diskrimineringsförbud som ger skydd för funktionshinder skall medföra oönskade konsekvenser i förhållande till lagstiftningen på område. Det finns därför inget behov av att överväga undantag från diskriminerings- förbudet såvitt avser funktionshinder. Inom tillämpningsområdet för diskrimineringsförbudet som avser m.m. finns åldersgränser angivna i socialtjänstlagen, SoL (2001:453) och viss anslutande lagstiftning. Nedan ges exem- pel på bestämmelser där hänsyn tas till åldern hos enskilda. Enligt SoL skall när åtgärder rör barn särskilt beaktas vad hänsyn till barnet kräver. Med barn avses varje människa under (1 kap. 2 §). SoL innehåller en rad bestämmelser som på olika sätt tar sikte på bl.a. socialnämndens skyldigheter såvitt avser barn eller unga. Det finns särskilda bestämmelser om barn t.ex. i fråga om mottagande för stadigvarande vård och fostran och internationella adoptioner. Har ett barn fyllt får kontaktperson utses endast om barnet begär eller samtyckt till det (3 kap. 6 §). ning av mål och ärenden enligt SoL har barn som har fyllt rätt att själva föra sin talan (11 kap. 10 §). I SoL finns också bestämmelser som rör socialnämndens verk- samhet såvitt avser äldre människor (5 kap. 4–6 §§). Några ålders- gränser finns inte angivna i detta avseende. Vad avser rätten till bistånd får socialnämnden begära att den som inte fyllt och uppbär försörjningsstöd skall delta i av nämnden anvisad t.ex. praktik om den enskilde inte kun- nat beredas lämplig arbetsmarknadspolitisk åtgärd (4 kap. 4 §). Av 2 kap. 1 § socialtjänstförordningen (2001:937) framgår att riksnormen för beräkning av skäliga levnadskostnader enligt 4 kap. 3 § SoL grundar sig på bl.a. olika åldersintervaller hos barn eller ungdom. Enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) skall den som är beredas vård med stöd av lagen om vissa i lagen närmare situationer föreligger och det kan antas att behövlig vård inte kan ges med samtycke av vårdnadshava- re och, när den unge fyllt , av henne eller honom själv (1 § andra stycket). Vård får även under vissa förutsättningar beredas den som fyllt men inte (1 § tredje stycket). Vård som angetts ovan skall upphöra senast när den unge fyller respek- tive (21 § andra stycket och tredje stycket). LVU innehåller vidare regler om tvångsomhändertagande av den som är (6 §) och om förebyggande insatser avseende den som är (22 §). Den som fyllt har rätt att föra sin talan i mål och ärenden enligt lagen (36 §). I lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshind- rade (LSS) stadgas att insatser enligt lagen kan begäras bl.a. av vård- nadshavare om den enskilde är (8 §). Rätten till insat- sen biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans begränsas enligt LSS på olika sätt i förhållande till åldersgränsen hos den insatsberättigade (9 b §). Vid socialnämndens handläggning av ärenden enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. stadgas att de som är och saknar uppehållstillstånd och som inte vistas på en förläggning inte omfattas av lagens bestämmelser om bistånd om de bor hos vårdnadshavare som har uppehållstillstånd (1 §). Dagersättning enligt lagen får sättas ned för den som fyllt om han eller hon bl.a. utan giltigt skäl vägrar att delta i viss verksamhet som anordnas enligt lagen (10 §). Den som fyllt får själv föra talan enligt lagen (20 §). Skälen för vår bedömning Som framgått av genomgången ovan förekommer det åldersgränser inom och anslutande verksamhet. Dessa åldersgrän- ser syftar ofta till att på olika sätt ge skydd för barn eller unga. Ål- dersgränsen bygger på . Det förekommer även andra åldersgränser som tar sikte på barns rättighet att själv föra talan i mål och ärenden som berör dem själva. Det finns även åldersgränser som tar sikte på rätten till bistånd eller insatser. Såda- na åldersgränser kan harmonisera med rätten till annat stöd, t.ex. i fråga om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. På grundval av den översiktliga kartläggning vi gjort går det inte att uttala sig om ett behov av förbud mot åldersdiskriminering på detta område. I likhet med andra områden kan det här förekomma osakliga ålderskrav eller annan behandling där det tas diskrimine- rande hänsyn till någons ålder. För att skapa ett enhetligt skydd mot diskriminering kan det finnas skäl att genomföra en mer utför- lig översyn av och anslutande verksamheter. Vi föreslår således inte att diskrimineringsgrunden ålder skall er- hålla skydd inom m.m. Vi nöjer oss med att konsta- tera att det bör genomföras en fördjupad undersökning för att kunna bedöma i vilken utsträckning behov av sådant skydd finns. Det befintliga diskrimineringsförbudet lag gäller enligt sin lydelse bl.a. tillstånd till färdtjänst och riksfärdtjänst (10 § punkten 2).