sou · GUB38 · 2007-01-01 00:00:00 — Följaktligen anser kommittén att staten genom indirekta och direkta stödåtgärder alltjämt bör underlätta en yttre och en inre mångfald på dags- pressmarknaden. Merparten av de resurser som staten kan avsätta för presstöd bör enligt kommitténs mening liksom tidigare inriktas för att stödja dagstidningar med regional eller nationell täckning. Dessa tidningar har stora upplagor och bra förutsättningar för att i praktiken genomföra de uppgifter som motiverar det statliga engagemanget på dagspressmarknaden. Inte minst stödet till storstadstidningarna spelar här en viktig roll för mångfald och opinionsbildning. Även lågfrekventa dagstidningar är enligt kommittén en be- tydelsefull grupp tidningar. Dessa tidningar fullgör viktiga upp- gifter ur ett konstitutionellt perspektiv, både lokalt och nationellt, och tidningskategorien kan på ett förtjänstfullt sätt skapa dynamik i dagstidningsbranschen. Kostnaderna för att etablera en låg- frekvent dagstidning är betydligt lägre än etableringskostnaderna för tidningar med högre periodicitet. I detta avseende kan låg- frekventa dagstidningar alltså fungera som ett instrument för att lättare tillgodose behov i samhället av att fånga upp och spegla nyheter och åsikter på ett annat sätt än redan befintliga mass- medier. kan också fungera som en bas för att etablera hög- och medelfrekventa dagstidningar. Kommittén anser således att det finns flera goda skäl som talar för att etable- ring och kontinuerlig drift av dagstidningar inom denna tid- ningskategori bör främjas. Konstitutionellt sett kan statens uppgift endast bestå av att skapa goda förutsättningar för livskraftiga massmedier, inre och yttre mångfald samt en vital opinionsbildning. har staten ett ansvar för att de resurser som kan avsättas för presstöd utnyttjas i linje med sitt ändamål, dvs. att resurserna bidrar till att statsskicket förstärks och fördjupas. Inriktningen på presstödet bör därför vara att stödja livskraftiga tidningar som når en större grupp abon- nenter. Det kan i detta sammanhang konstateras att det alltsedan presstödet infördes funnits ett grundläggande krav på visst antal betalande abonnenter för att en tidning skall berättiga till presstöd. Kravet på betalande abonnenter får ses som ett mått på om en tidning är intressant och värdefull. Om en tidning når en förhållandevis stor grupp medborgare får det förut- sättas att tidningen på ett positivt sätt bidrar till bl.a. en vital opinionsbildning. Enligt kommitténs mening får kravet på visst antal abonnenter som en förutsättning för presstöd däremot inte innebära att hindren för att etablera nya tidningar blir alltför svåröverstigliga. En särskild fråga som kommittén fäster stort avseende vid är nivåerna för det allmänna driftsstödet. har de berörda dagstidningsföretagen fått vidkännas ytterligare kostnadsökningar, utan att kunna öka intäkterna i motsvarande mån. Det är också uppenbart att de omfattande rationaliseringar och strukturförändringar som skett och alltjämt sker inom dagstidningsbranschen är direkt hänförliga till ett försämrat ekonomiskt läge bland de svagare tidnings- företagen. Om driftsstödet urholkas ytterligare bedömer kommittén att det ofrånkomligen leder till växande ekonomiska problem för ett flertal driftsstödsberättigade dagstidningar. De ekonomiska förutsättningarna skiljer sig åt mellan de olika driftsstödsberättigade tidningskategorierna. Både storstadstid- ningar och regionala flerdagarstidningar har klarat sig förhållande- vis väl. Däremot har lågfrekventa dagstidningar i allmänhet ett kärvt ekonomiskt läge. Den senare tidningskategorin har relativt låga annonsintäkter och av deras inkomster utgör driftsstödet en högre procentuell andel än för de andra tidningskategorierna. Generellt sett anser kommittén att driftsstödet behöver räknas upp för samtliga tidningskategorier, men att det till följd av de be- gränsade ekonomiska resurser som kommittén bedömer kan avsättas för stödet är nödvändigt med en viss prioritering mellan de olika tidningskategorierna. Som redan antytts anser kommittén att det är särskilt viktigt att villkoren för nyetableringar på tidningsmarknaden är rimliga. För det fall det uppstår ett behov hos medborgare av dagstidningar som kan fånga upp och spegla nyheter och åsikter på ett annat sätt än redan befintliga massmedier får etableringshindren inte vara så pass höga att verksamheten inte kan inledas. Här kan det konstateras att etableringshindren är betydande för att starta även en mindre papperstidning. Stora investeringar krävs redaktionellt, men också för lokaler, tryckning och distribution. har allmänna nyhetstidningar svårt att locka till sig annonsörer. I och med Internet har etableringshindren i viss mån minskat, eftersom en tidning som ges ut i elektronisk form slipper kostnader för bl.a. papper, tryck och distribution. Marknaden för betalda abonnerade dagstidningar på Internet är emellertid i princip obefintlig, efter- som Internetanvändarna kan ta del av sådant mate- rial kostnadsfritt. En viktig förutsättning för en dagstidning att kunna etablera sig och ha förmåga att bedriva en långsiktig tidningsutgivning är fort- löpande marknadsföring gentemot läsare och annonsörer. Kom- mittén anser därför att bestämmelserna avseende marknadsförings- insatser bör vara så generösa som möjligt. Bestämmelserna får emellertid inte vara så utformade att den nuvarande gränsdrag- ningen mot gratistidningar eller annonsblad försvinner. En särskild fråga som tagits upp i kommitténs direktiv avser den s.k. medieskuggan i storstädernas kommuner och förortsområden. I direktivet sägs i anslutning härtill att mediemarknaden domineras av riksmedier, som i princip upphört med sina förortsbilagor, samt gratisutdelade regionala tidningar som bara i begränsad utsträck- ning uppmärksammar lokala händelser. På kommitténs uppdrag har analyserat frågan i sin promemoria, se bi- laga 6, avsnitt 5.4, med hänvisningar. Kommittén anser att problematiken kring den s.k. medieskuggan är mångfasetterad. Enligt kan människor i förorter bara ta del av en femtedel eller sjättedel så många kommunala nyheter som de som bor i en medelsvensk kommun, även om både de lokala gratistidningarna och de regionala mediernas bevakning räknas och han anför att den samlade bevakningen av lokal politik och kommunens verksamhet är mindre undersökande och mer okritisk i än i resten av landet (Skilda medievärldar. Lokal offentlighet och lokala medier i , s. 231 275 med hänvisningar, Symposion, /, 2005). gör kommittén bedömningen att de gratisutdelade lokaltidningarna i storstadsområdena fyller viktiga uppgifter för människors möjlig- heter att informera sig om vad som händer i närområdet. Härtill kommer att viktigare händelser i storstädernas kommuner och förortsområden uppmärksammas av storstadstidningarna. Vad gäller fyller genom sin editionering en viktig funktion för bevakningen av kranskommunerna. Tidningens redaktionella bevakning i nämnda områden kan anses motsvara den som utförs av regionala tidningar i områden utanför storstäderna. Även om den redaktionella bevakningen generellt sett är sämre i storstädernas kommuner och förortsområden än i andra befolk- ningstäta områden kan det därför enligt kommitténs bedömning inte anses föreligga någon medieskugga i betydelsen avsaknad av massmedial bevakning i dessa områden. En annan aspekt avseende problematiken kring medieskugga rör det förhållande som pekar på i sin rapport, se bilaga 6, avsnitt 5.4, att befolkningsunderlaget i storstädernas kom- muner och förortsområden i många fall överstiger det som i lands- orten brukar ge underlag för välmående dagstidningar. befolkningsunderlaget inte etableras nya tidningar i storstadskom- muner och förorter med liknande redaktionella resurser som abon- nerade landsortstidningar hänger enligt kommitténs bedömning samman med de begränsade möjligheter som finns för nyetablerade dagstidningar att erhålla reklam- och abonnemangsintäkter. Svårig- heter för nyetablerade dagstidningar att erhålla reklam- och abon- nemangsintäkter bedöms emellertid vara ett generellt problem över hela landet. Mot bakgrund av att kommittén anser att bestämmelserna i presstödsförordningen i möjligaste mån bör ha en generell utform- ning och att särbestämmelser bör undvikas har kommittén vid närmare överväganden valt att inte presentera några förslag som är specifikt inriktade på problematiken kring den s.k. medieskuggan. Däremot bör det här framhållas att kommittén föreslår vissa förändringar av presstödssystemet som bedöms underlätta etable- ringen av dagstidningar även i storstädernas kommuner och för- orter. En sådan förändring är att gränsen för storleken på den abonnerade upplaga en dagstidning måste uppnå för att berättiga till driftsstöd föreslås sänkt från 2 000 exemplar till 1 500 exemplar. Kommittén anser slutligen att staten bör ha det yttersta ansvaret för att skapa goda förutsättningar på andra områden som mera indirekt påverkar möjligheterna till mångfald och en vital opinions- bildning på tidningsmarknaden. Exempel härpå kan vara åtgärder för att stimulera kvalitativa utbildningar och fortbildningar av journalister, samt att subventionera tidningsprenumerationer i skolorna för att ge skolungdomar möjlighet att läsa dagstidningar och tidigt skaffa sig vanor att läsa informativt, granskande och debatterande redaktionellt material. Förslag om sådana åtgärder ligger dock utanför kommitténs uppdrag. Driftsstöd i förhållande till samverkande och sammanslagna tidnings- företag Kommitténs bedömning: Det har inte framkommit något avgörande skäl som talar för att en dagstidning inte skall kunna berättiga till allmänt driftsstöd enbart av den anledningen att dagstidningen ägs av ett företag eller ingår i en koncern som har ägarintresse också i annan dagstidningsutgivning på samma utgivningsort. Kommitténs förslag: En allmän förutsättning för att en dags- tidning som ägs av ett företag eller ingår i en koncern som har ägarintresse också i annan dagstidningsutgivning på samma utgivningsort skall berättiga till driftsstöd bör vara att dags- tidningen har ett eget redaktionellt innehåll som utgör av dess totala redaktionella innehåll. Som framgått under avsnitt 3.4.1 har en åtgärd för dagstidnings- företagen att möta den nya konkurrenssituationen på reklam- och publikmarknaden varit att inleda olika former av samarbeten. Vidare har samgåenden mellan tidningsföretag i samma utgivnings- område blivit relativt vanligt förekommande sedan mitten av 1990- talet. Det har också förekommit att tidningsföretag förvärvat konkurrerande tidningsföretag både inom och utom utgivnings- området för den egna tidningen. Som framgår av kommitténs direktiv har den ökande graden av samverkan och sammanslagning lett till en debatt om mångfalden i innehåll och ägande av dags- tidningar. Även presstödets roll i strukturaffärerna har uppmärk- sammats. De strukturaffärer och sammanslagningar som skett på två- tidningsorter sedan tiden för -94 framgår av bilaga 7, avsnitt 5.2. På de aktuella tvåtidningsorterna har konkur- rensen avseende reklamintäkter neutraliserats mellan tidningarna ur ett ägarperspektiv, eftersom tidningarna har gemensam ägare. finns i de flesta fall en konkurrens om reklam- intäkterna mellan tidningarna. I bilaga 7, avsnitt 5.1, ges en struk- turklassificering av olika former av samordningar mellan dagstid- ningar. Enligt kommittén bör det redan inledningsvis framhållas, vilket också framgår av avsnitt 3.2.3, att driftsstödet infördes för att kompensera andratidningar för ett konkurrensmässigt under- läge på reklammarknaden. Med en andratidning avsågs därvid en dagstidning som på sin utgivningsort hade mindre upplaga än annan tidning samt att dess abonnerade upplaga uppgick till minst 2 000 exemplar och att annonsandelen var . övergavs emellertid begreppet andratidning på förslag av pressutredning, eftersom det ansågs att det var tidningens hushållstäckning – dvs. hur stor andel av hushållen tidningen når på utgivningsorten – och inte tidningens totalupplaga som var grundläggande för ett tidningsföretags ekonomi, se avsnitt 3.2.4. har således kriteriet huruvida en tidning är berättigad till driftsstöd eller inte utgått från den hushållstäckning tidningen haft på utgivningsorten. En tidning har i princip kunnat erhålla driftsstöd även utan en konkurrerande tidning inom utgivningsområdet. Att det funnits en konkurrerande tidningstitel på utgivningsorten har således endast haft en indirekt betydelse vid beslut om driftsstöd till en tidning med låg hushållstäckning. Det bör också beaktas att frågan huruvida driftsstöd bör lämnas till samverkande och sammanslagna tidningsföretag är inte ny och att den har varit föremål för överväganden och förslag även tidigare. ansåg t.ex. att det presspolitiskt centrala i mångfaldsbegreppet var antalet självständiga redaktionella produkter i betydelsen publicistisk och redaktionell mångfald samt att en tidnings namn i presstödssammanhang skulle avgöra dess identitet, se avsnitt 3.2.7. Enligt kommitténs förslag borde drifts- bidraget kunna reduceras i vissa fall när två tidningar hade ett så nära samarbete redaktionellt och produktionsmässigt att den ena var att betrakta som avläggare och den andra som huvudtidning. Det var enligt kommittén rimligt att reducera bidraget i de fall då det förelåg ett odiskutabelt förhållande huvudtidning-avläggare, vilket karaktäriserades av gemensamt ägarskap, samordnad produk- tion och till stor del gemensamt innehåll, och då huvudtidningen hade en avsevärt större upplaga än avläggaren. Kommitténs förslag innebar att om avläggarens upplaga var mindre än en fjärdedel av huvudtidningen skulle driftsstöd till avläggaren beviljas endast för det fall att även huvudtidningen var berättigad att uppbära sådant stöd. förslag ledde emellertid inte till att någon regel infördes i denna del. Regeringen ansåg att två editioner av samma tidning kunde betraktas som två separata tidningar om innehållet i tillräcklig omfattning skiljde dem åt och enligt rege- ringens förslag, som biträddes av , var ett gränsvärde på eget redaktionellt material tills vidare tillräckligt. Vidare diskuterade -94 frågan om det borde införas regler som förhindrade att det lämnades driftsstöd till tidningar med mycket nära produktionstekniskt och administrativt samarbete, se avsnitt 3.2.8. Utgångspunkten för utredningens över- väganden härvidlag var lågfrekventa dagstidningar och mera specifikt risken för att tvådagarstidningar delades upp enbart i syfte att erhålla dubbelt driftsstöd. Utredningens ståndpunkt var emel- lertid, med hänvisning till tidigare utredningar, att det var angeläget med samverkan mellan tidningar i syfte att rationalisera tidnings- verksamhet på andra områden än det rent redaktionella samt att det av detta skäl och med hänsyn till de gränsdragningssvårigheter som annars skulle uppstå inte borde införas regler som förhindrade att det lämnades driftsstöd till två endagstidningar med mycket nära produktionstekniskt och administrativt samarbete. I den proposition som följde på utredningens arbete (prop. 1996/97:3, se avsnitt 3.2.8) föreslog regeringen att det skulle in- föras en bestämmelse som innebar att två publikationer i vissa fall skulle kunna betraktas som en publikation för att kunna undvika ett kringgående av presstödsreglerna. I sammanhanget anförde regeringen att det i vissa fall hade uppstått tvekan huruvida en publikation hade varit att anse som självständig gente- mot en annan existerande publikation, trots att publikationerna hade skilda namn och en andel eget redaktionellt innehåll som uppfyllde kravet i presstödsförordningen. Förslaget godtogs av och den angivna bestämmelsen återfinns i 1 kap. 7 § presstödsförordningen (1990:524). Bestämmelsen i 1 kap. 7 § presstödsförordningen föreskriver att om det är uppenbart att flera publikationer är att anse som en och samma publikation, trots att de uppfyller kravet på minst 51 pro- cent eget redaktionellt innehåll samt kommer ut under olika namn, skall vid tillämpningen av presstödsförord- ningen betrakta publikationen som en. Bestämmelsen begränsar således utrymmet för en driftsstödsberättigad dagstidning att ha ett nära samarbete med en annan tidning och som framgår av dess ordalydelse är den generellt tillämplig på samtliga driftsstöds- berättigade dagstidningar oavsett periodicitet. De yttre ramarna för om en tidning i presstödssammanhang skall anses som en självständig publikation ges alltså av 1 kap. 7 § press- stödsförordningen. Enligt vad kommittén erfarit har det inte varit aktuellt att tillämpa bestämmelsen på tidningar som ges ut av tidningsföretag som deltagit i strukturaffärer och sammanslag- ningar på tvåtidningsorter . En slutsats som kan dras är därmed att de tidningar som berät- tigar till driftsstöd och som omfattas av genomförda struktur- affärer eller sammanslagningar inte påverkats av dessa förändringar i sådan mening att de fallit in under tillämpningsområdet för 1 kap. 7 § presstödsförordningen. Den fråga kommittén inledningsvis har att ta ställning till blir därmed om tillämpningsområdet för nyss- nämnda bestämmelse bör utökas. Vid överväganden om hur regel- verket i nu aktuellt hänseende bör vara utformat anser kommittén att ett övergripande mål måste vara att de resurser som avsätts för presstöd skall användas på ett sätt som står i överensstämmelse med de presspolitiska målen. Kommitténs principiella utgångs- punkt är därvid att när samma ägare på en utgivningsort utger flera tidningar skall endast redaktionellt självständiga dagstidningar kunna komma ifråga för driftsstöd. Enligt kommittén är det inte tillräckligt att tidningen uppfyller kraven på eget redaktionellt innehåll och kommer ut under eget namn. Tidningen skall ha en egen ansvarig utgivare och från andra dagstidningar oberoende redaktion med ett självständigt handlingsutrymme. Något sam- arbete mellan konkurrerande tidningstitlar på samma utgivningsort avseende kravet i presstödsförordningen på eget redaktionellt innehåll bör således enligt kommittén inte kunna komma ifråga. I följd härav får det anses självklart att en tidningstitel skall ha från konkurrerande tidningstitlar på samma utgivningsort självständiga redaktionella resurser som är dimensionerade för att kunna upp- fylla kravet på eget redaktionellt innehåll. För det fall en dags- tidning inte har sådana resurser bedömer kommittén att det redan utifrån det nuvarande tillämpningsområdet för 1 kap. 7 § press- stödsförordningen är uppenbart att den inte kan anses som en självständig publikation. Det bedöms därför inte erforderligt att föreslå någon ändring av 1 kap. 7 § presstödsförordningen. Den fråga kommittén härefter har att ta ställning till är vilka krav som bör ställas på redaktionellt självständiga publikationer för att de skall berättiga till driftsstöd enligt presstödsförordningen. Att en tidning vid sidan av kravet i presstödsförordningen på eget redaktionellt innehåll har ett omfattande samarbete med andra tidningar saknar enligt kommitténs mening betydelse för frågan om tidningen bör kunna berättiga till driftsstöd. Det direkta press- stödet har i flera avseenden på andra områden än det rent redak- syftat till att uppmuntra samarbeten mellan konkurrerande dagstidningsföretag. Syftet har varit att mångfalden på dagspress- marknaden inte skall begränsas av konkurrens på områden såsom distribution, annonser och tryckning och att tidningarna enbart skall konkurrera om det redaktionella innehållet. Vissa bedömare anser t.ex. att tidningen skulle ha funnits kvar på tid- ningsmarknaden om tidningen kunnat konkurrera endast med det redaktionella materialet. Visserligen kan det antas ha varit helt otänkbart att tidningsföretag på samma utgivningsort och med utgivning av tidningar med skilda politiska hemvister skulle fusio- neras och ingå i samma tidningskoncern. Ingen torde för några decennier sedan ha kunnat föreställa sig den strukturomvandling i tidningsbranschen som skett . Ändock innebär tendensen till större företagsenheter på dagstid- ningsmarknaden att samarbetande och fusionerade tidningsföretag numera kan konkurrera helt eller huvudsakligen med det redak- materialet, medan övriga konkurrensmedel har neutrali- serats. Så länge samarbete inte sker avseende det redaktionella arbetet gör kommittén således bedömningen att samarbete mellan olika tidningar är positivt och att det bidrar till att bevara en mångfald tidningstitlar på dagspressmarknaden. Vid diskussioner om redaktionellt självständiga tidningstitlar spelar naturligtvis ägandet en viktig roll. Att ett tidningsföretag fusionerats med ett annat tidningsföretag på samma utgivningsort är en omständighet som kan påverka en tidnings redaktionella oberoende. Hitintills har emellertid ägarfrågan inte utgjort ett kriterium vid prövningen om en dagstidning är berättigad till driftsstöd. Enligt kommitténs bedömning bör ägarförhållandena heller inte direkt diskvalificera en tidning från möjligheten att erhålla driftsstöd. Enbart det faktum att ett tidningsföretag fusionerats med ett annat tidningsföretag på samma utgivningsort, att tidningarna är samägda eller i övrigt har ett långtgående samarbete innebär inte enligt kommittén att tidningarna per automatik saknar utrymme att upprätthålla en redaktionell självständighet gentemot varandra. Snarare har kommittén under sitt arbete fått del av uppgifter från driftsstödsberättigade tidningar i , , och som talar för att två tidningstitlar på samma utgivning- sort mycket väl kan upprätthålla en redaktionell självständighet trots att de är samägda. Personalen på gotlandstidningarna har uppgett att de båda tidningarna har exakt samma resurser till sitt förfogande, att konkurrensen mellan tidningarna är lika hård nu som före strukturaffären samt att det inte sker något samarbete mellan tidningsredaktionerna. Samma bild över konkurrens- situationen har kommittén fått vid sina kontakter med personalen på de driftsstödsberättigade tidningarna i , och . Kommitténs slutsats är att frågan om en tidnings redaktionella självständighet bör prövas från fall till fall. Att en driftsstödsberättigad tidning ägs av ett företag eller ingår i en koncern som har ägarintresse också i annan dagstidningsutgivning på samma utgivningsort utgör därvid en omständighet som bör föranleda en särskild granskning huruvida tidningen uppfyller kraven på redaktionell självständighet. Frågan om redaktionellt samarbete mellan dagstidningar på samma utgivningsort kan accepteras i presstödssammanhang bör enligt kommittén utmynna i en avvägning mellan värdet av flera tidningstitlar på en utgivningsort och det konkurrensläge dagstid- ningarna möter på reklam- och publikmarknaden. Ur ett mång- faldsperspektiv finns det enligt kommitténs mening ett värde i flera tidningstitlar med självständiga redaktioner på en utgivningsort. När en tidning läggs ned på en ort går visserligen ett antal abon- nenter över till den kvarvarande tidningen, men erfarenhetsmässigt minskar dagstidningsläsningen på orten. Två tidningstitlar på en ort befrämjar också opinionsbildningen och ökar förutsättningarna för livaktig samhällsbevakning. Värdet av flera tidningstitlar minskar emellertid i takt med att de inleder ett ökat redaktionellt samarbete. brottas driftsstödsberättigade dagstidningar i allmän- het med dålig lönsamhet. Som redovisats ovan under kommitténs allmänna utgångspunkter står det klart att de sammanslagningar och den strukturutveckling som skett betingats av en dålig ekonomisk utveckling för ett flertal drifts- stödsberättigade dagstidningar. Företrädare för de driftsstöds- berättigade tidningar som kommittén varit i kontakt med i Eskils- tuna, och har uppgett att fusionerna varit nödvändiga för upprätthållandet av en i princip oförändrad tid- ningsutgivning. Alternativet till ägarförändringarna har uppgetts vara konkurs eller kraftigt neddragen verksamhet. Genom de senaste årens strukturaffärer har flera tidningstitlar således kunnat räddas kvar.