sou · GUB3111 · 2007-01-01 00:00:00 — Utredningens bedömning: Vid val av framtida myndighets- struktur bör största möjliga minskning av administrations- kostnaderna eftersträvas. Detta kan ske främst genom en automatisering, koncentrering av organisationen, styrning mot självbetjäningskanaler samt en anpassning av overhead och IT- kostnader. Utredningen kan konstatera att prognoserna för både en oföränd- rad administrationsstruktur (nollalternativet) och de bägge huvud- alternativen innebär märkbart sjunkande kostnader för pensions- administrationen. bedömer Försäkringskas- san och PPM att kostnadsnivån i nollalternativet i fasta priser kommer att sjunka med i jämförelse med den kostnadsnivå som prognostiseras . Motsvarande kostnadsminskning i det huvudalternativ där tar över administratio- nen av premiepensionen bedöms av myndigheten bli . Kost- nadsminskningen vid bildandet av den nya ålderspensionsmyndig- heten bedöms av PPM uppgå till . Några större kostnadsminskningar bedömer utredningen dock inte kunna uppstå . Inledningsvis kommer det att finnas omstrukturerings- och avvecklingskostnader och det tar tid innan rationaliseringspotentialen fullt ut kan identifieras och tillvaratas, inte minst på IT-området. Större kostnadsminskningarna bedöms i bägge alternativen först infalla fyra till efter att den nya verksamheten påbörjats. Totalt beräknar PPM att kostnadsminsk- ningen för den föreslagna myndigheten kommer att uppgå till ca 5,1 miljarder . Till detta bör dock enligt För- säkringskassans syn läggas ett bortfall av finansiering av kvarva- rande samkostnader i form av lönekostnader för IT-administration och overhead vid myndigheten om ca /eller totalt ca 2 miljarder 2025. Därmed blir kostnadsbe- sparingen med en ålderspensionsmyndighet, med Försäkringskas- sans synsätt, ca . Detta nettobelopp bör då jämföras med motsvarande kostnadsminskning för Försäkringskassealternativet om 2,1 miljarder. I likhet med de flesta kalkyler med en lång tidshorisont är de nu föreliggande kalkylerna behäftade med osäkerheter. Det finns t.ex. risk för att omställnings- och avvecklingskostnader underskattas samt att möjligheterna till rationaliseringar överskattas. gäller möjligheterna till rationaliseringar inom ramen för Försäk- ringskassans ENSA-projekt och de rationaliseringar som PPM här- utöver förutsatt. Det senare gälles både möjligheterna till rationali- seringar inom ramen för ENSA-projekt och de rationaliseringar som PPM härutöver förutsatt. Kostnader för IT- projekt är inte sällan svåra att uppskatta. I rapporten från den granskning av IT-aspekterna i de bägge huvudalternativen som Statskontoret utfört på utredningens uppdrag, anser Statskontoret att det inte går att uttala sig närmare om IT-kostnaderna i de bägge alternativen. Detta i brist på att det i förslagen från myndigheterna inte finns några specificerade systemlösningar att kostnadsberäkna. Å andra sidan anser Statskontoret att de nuvarande IT-systemen, oavsett vilken organisatorisk lösning man väljer, ändå måste vara i drift efter en ändring av myndighets- ansvaret. Även om kostnadsuppskattningar bör ske med försiktighet bör man enligt utredningen inte heller utesluta risken för överskatt- ningar eller för höga ambitioner vid bildandet av en ny verksamhet. Exempelvis innebar etableringen av kundtjänsten för PPM att be- manningen inledningsvis var avsevärt större än vad som senare vi- sade sig behövas. Den bedömda kostnadsnivån bör enligt utred- ningen i de två huvudalternativen därför ses som indikativ, och bör inte ensamt ses som ett främsta eller avgörande kriterium för val av alternativ. Givet den strävan om automatisering, koncentrering och därmed sammanhängande effektivisering samt en begränsad och behovsan- passad administrativ överbyggnad, anser utredningen att bildandet av en ny åldersmyndighet innebär goda förutsättningarna att bidra med kostnadsminskningar inom pensionsadministrationen till nytta för pensionärerna och pensionsspararna. Även om man fullt ut skulle godta att de ofinansierade samkost- naderna i ligger kvar oförändrade , skulle utifrån det underlag som utredningen haft till- gång till ett alternativ med en ålderspensionsmyndighet inte blir mer kostsamt än att lägga in all pensionsadministration i Försäk- ringskassan. Utredningen har förståelse för att samkostnaderna i är svåra att i någon större utsträckning påverka från till ett annat. På den kalkylhorisont det här är fråga om bör man enlig utredningen dock förutsätta att det finns möjligheter att påverka dessa kostnader så att de minskar. Den beräknade stor- leken på de ofinansierade samkostnaderna, ca , utgör un- gefär en procent av totala förvaltningskostna- der. Utredningen anser därmed att det i inte är orimligt att anta att detta har hanterats inom ramen för löpande effektivisering. Utredningens bedömning: Det finns samband i de administra- tiva förutsättningarna och handläggningen mellan olika social- försäkringar. Utredningens bedömning är dock att skillnaderna, främst vad gäller de inkomstgrundande pensionsslagen men även garantipensionen, är större än likheterna om man jämför med övriga socialförsäkringar. Den allmänna ålderspensionen gynnas därmed av en administrativ renodling innebärande att ål- derspensionsärenden - som saknar inslag av prövning – kan hänföras till en särskild myndighet. En följdeffekt blir att ärenden med olika typer av bedöm- ningsinslag samlas i . Myndigheten kan där- med i ökad utsträckning koncentrera sina resurser på de områ- den som framgent är högt prioriterade och kräver en mer kvali- ficerad handläggning, t.ex. inom ohälsoområdet. Detta bör en- ligt utredningen ses som en fördel då administrativa system och rutiner, informationsverksamhet, overhead m.m. kan utformas utifrån detta. Det finns olika former av administrativa samband inom socialför- säkringen som avspeglas i organisation. Dessa har byggts upp successivt utifrån att uppgifter påförts Försäkrings- kassan och dess föregångare. Som ovan nämnts finns samband mellan olika IT-system. Andra exempel avser gemensamma funk- tioner inom huvudkontoret och länsorganisationen som nyttiggörs av olika delar av verksamheten inklusive ålderspensionen. Inom länsorganisationen har man historiskt organiserat sig på olika sätt, men ska rutiner göras enhetliga och ef- fektiva inom ramen för befintlig organisatorisk och IT-mässig struktur. Slutligen har lokalkontoren setts som en gemensam näm- nare för socialförsäkringen gentemot medborgarna på den lokala nivån, där samband i kundtjänst och handläggning kan utnyttjas. I kontrast till att det finns omfattande interna administrativa samband att ta tillvara inom socialförsäkringen står argumentet om att den allmänna ålderspensionen och dess ärendeslag även admi- nistrativt är skilda från andra socialförsäkringsförmåner. Det man här pekar på är att den inkomstgrundade ålderspensionen innebär ett årligt intjänade av det pensionsgrundade belopp som kontoförs och ackumuleras hos den enskilde medborgaren under ett yrkesliv. Den inkomstgrundade ålderspensionen har till sin konstruktion, och därav följande administration, större likheter med ett individu- ellt sparande än med andra socialförsäkringar. Ålderspensionen in- nehåller, förutom garantipensionen i viss mån, inga inslag av pröv- ning av inkomst-, behovs- eller skälighetskaraktär. Ålderspensio- nen ansöker man om (uttagsnivå m.m. är dock möj- liga att ändra även därefter) medan BTP och äldreförsörjningsstöd måste man ansöka om och få en prövning av . En annan skillnad som ibland lyfts fram är den höga förutsäg- barheten vad avser individens behov av ålderspensionen i det en- skilda fallet i jämförelse med de flesta andra socialförsäkringar. Flertalet medborgare måste planera för sin ålderdom, medan stora delar av socialförsäkringen utgör skyddsnät om medborgaren av en händelse råkar ut för skador eller sjukdom. Beträffande lokalkontorens särskilda betydelse i sammanhanget kan man hävda att ålderspensionsärendena är särskilt lämpade för en geografisk koncentrering. De innehåller inte aspekter som stäl- ler särskilda krav på lokal kännedom eller kontakt med arbetsgivare och vårdinstanser. Detta till skillnad mot vissa andra socialförsäk- ringsärenden, t.ex. inom ohälsoområdet. Det har sannolikt funnits goda skäl för att bygga upp administ- rativa samband mellan olika ärendeslag inom . Utredningen anser dock att dessa samband bör ses i perspektivet av att ärenden historiskt påförts myndigheten och dess föregångare med gradvisa anpassningar som följd. Det är m.a.o. inte säkert att motsvarande administrativa samband skulle uppstå om man fick börja om från grunden och konstruera administrationen på nytt. Det som varit historiskt lämpligt behöver inte nödvändigtvis vara det som skall styra framtidens utformning. Utredningen menar här, som ovan påpekats, att det finns flera viktiga karaktäristika som skiljer ålderspensionsärendena från socialförsäkringsärendena i all- mänhet, vilka bör kunna användas för att skapa en effektivare ål- derspensionsadministration. Dessa bör utnyttjas till pensionsspa- rarnas och pensionärernas fördel och bör enligt utredningen inte ses som ett problem utan som en möjlighet och stimulans för att renodla och effektivisera socialförsäkringsadministrationen i stort. Bildandet av en särskild ålderspensionsmyndighet skulle inne- bära en ökad renodling av ärendetyper mellan och denna. Därmed ligger det stora flertalet socialförsäkringsären- den kvar hos vilka till stor del, åtminstone sett till nedlagd handläggningstid, karaktäriseras av inkomst- eller behovsprövning. Ålderspensionsärendena, som är särskilt lämpliga för automatisering och som innehåller få eller inga bedömningsin- slag, förs över till en egen myndighet vars organisation och eko- nomi skräddarsys efter detta. Administrationen, inklusive overhead och stödfunktioner kan avpassas för dem specifika verksamheten och volymmässiga omfattning. Förutsättningarna för överblick samt möjlighet till styrning och uppföljning torde förbättras och risken för prioriterings- och resurskonflikter bör minska. Utredningens bedömning: I statsförvaltningen är det ofrån- komligt att gränsdragningar behöver göras både mellan och inom myndigheter. Eventuella problem som uppstår därutav måste överbryggas genom samverkan mellan myndigheter och kan knappast elimineras med mindre än att mycket stora och svåröverskådliga myndighetskomplex skapas, om ens då. Med utredningens förslag kommer de flesta medborgare – till skill- nad från - endast behöva ha kontakt med en myndighet i ålderspensionsärenden under intjänande- och sparandefasen, be- slutsfasen och utbetalningsfasen. Dagens ålderspensionärer som även har andra socialförsäkringsförmåner berörs i praktiken en- dast i ringa utsträckning av utredningens förslag. Dessa kommer även fortsättningsvis att ha kontakt med vid prövning av socialförsäkringsförmåner enligt tidigare rutiner. Den föreslagna myndigheten medför att medborgarna vad gäller den allmänna ålderspensionen kommer att ha kontakt med en och samma myndighet. Nästan alla ålderspensionärer kommer emeller- tid att ha kontakt med flera instanser för den sammanlagda ålders- pensionen p.g.a. att de därutöver har tjänstepension från yrkeslivet. För många kommer detta att utgöra en stor del av den totala ål- derspensionen. De medborgare som kommer att ansöka om både allmän ålderspension och andra socialförsäkringsförmåner som BTP i anslutning till tidpunkten när de går i ålderspension (f.n. ), kommer att ha behov av kontakt med två myndigheter. Hän- visningar på respektive myndighets hemsida samt den tidigare be- skrivna servicemöjligheten vid lokala kontor (eller i annan form) gör att utredningen anser att eventuella olägen- heter p.g.a. denna uppdelning bör vara begränsade och uppvägas av fördelarna med förslaget. Det kan tilläggas att utredningens förslag i detta hänseende knappast påverkar de som är ålderspensio- närer och uppbär BTP eller andra socialförsäkringsförmåner. Totalt rör detta enligt bedömning om ca 500 000 per- soner. Emellertid kommer dessa grupper inte behöva ha någon sär- skild kontakt med den nya myndigheten, med hänsyn till att den som redan uppbär allmän ålderspension inte behöver göra en för- nyad ansökan om detta. Omräkningar etc. sker med automatik. Däremot måste dessa grupper ha årliga kontakter med Försäk- ringskassan i den mån de uppbär förmåner som ska omprö- vas, t.ex. BTP. Slutligen finns det en aspekt som rör att bildandet av en ålders- pensionsmyndighet skulle medföra ett fortsatt behov av samarbete mellan två myndigheter vilket kan ses som problematiskt. Enligt detta synsätt kommer den s.k. gränsdragningsproblematiken att finnas kvar, om än i en ny skepnad. Utredningen har tidigare i be- tänkandet redogjort för varför gränssnittet, enligt den föreslagna uppdelningen mellan den nya myndigheten och , hamnat där det gör. Utredningens uppfattning är att det inte behöver vara så att det formella gränssnittet mellan två myndigheter med automatik skulle vara problematiskt medan det informella samarbetet inom en myn- dighet skulle vara oproblematiskt. Exempel kan finnas på både det ena och det andra. Även inom en stor myndighet med en och samma verksamledning kan uppdelningen i verksamhetsområden, avdelningar o.s.v. innebära väl så goda möjligheter till intressearti- kulation och skilda resursanspråk, som mellan två formellt sett skilda myndigheter. innebär oundvikligen till sin natur att gränser sätts mellan myndigheter. Även i detta samman- hang handlar det således om att väga olika typer av för- och nack- delar mot varandra vid gränsdragningar inom och mellan myndig- heter. Utredningen vill också erinra om att det sker en omfattande samverkan mellan olika myndigheter vad avser pen- sionsadministrationen, t.ex. mellan och Försäkrings- kassan. till det livscykelperspektiv som utredningen skisserat i före- gående kapitel kan frågan om en eller två myndigheter även sättas i relation till detta. Enligt utredningens förslag kommer den blivande ålderspensionären ha kontakt med en myndighet. behöver denne likaså endast ha kontakt med en myndighet för allmän ålderspension. För de allra flesta blivande ålderspensionärer blir detta en engångskontakt i samband med ansökan. behöver där- utöver inga kontakter tas med den enskilde om inte denne aktuali- serar detta på eget initiativ, t.ex. för att byta sammansättning på premiepensionsfonder eller ändra skatteavdrag. Om man därutöver önskar ansöka om BTP eller andra socialförsäkringsförmåner be- höver den enskilde ha kontakt med ytterligare en myndighet, men utredningen anser inte att svårigheterna med ett sådant arrange- mang är större än att de kan överbryggas. I synnerhet inte med ett väl utbyggt system av elektroniska tjänster som gör att den bli- vande ålderspensionären från en och samma geografiska plats kan skaffa sig full överblick. Då BTP och andra socialförsäkringsför- måner innebär olika former av årlig prövning kommer dock kon- takterna mellan och den enskilde i dessa fall sannolikt vara mer frekventa än i fallet med ålderspensionsärenden och den föreslagna myndigheten. vill utredningen understryka att oavsett antalet myndig- heter så kommer framtidens ålderspensionärer i åtminstone nio fall av tio att behöva ha kontakt med ett eller flera tjänstepensionsin- stitut och s.k. valcentraler, och i många fall även med den som ad- ministrerar det privata pensionssparandet. För det stora flertalet av ålderspensionärerna kommer helheten av dessa olika komponenter bestämma nivån för den totala ålderspensionen. Detta understryker vikten av att lösningar som pensionsportalen kan leverera en sådan helhetsbeskrivning. 7.1.10Etableringen av en ny organisation Utredningens bedömning: Bildandet av en separat myndighet för pensionsadministration bör göra genomförandet av en orga- nisatorisk förändring säkrare och snabbare än om premiepen- sionsadministrationen integreras i en stor socialförsäkrings- myndighet under omstrukturering. Den nya myndigheten bör dra största möjliga nytta av den kompetens som finns inom och . Den nya myndigheten bör upprättas . En organisationskommitté bör bildas i samband med att re- geringen beslutar om inrättandet av en ålderspensionsmyndig- het. Om verksamheten kan byggas upp genom skapandet av en ny myndighet innebär detta enligt utredningen särskilt gynnsamma förutsättningar för pensionsadministrationen. Organisationsför- ändringen kan därmed enligt utredningens bedömning göras på ett sätt som ger högre säkerhet och ett snabbare genomförande, än om samma process skulle göras inom ramen för en större myndighets omstrukturering. I fall sammanhänger en sådan omstrukturering i tiden, förutom med de åtgärder som föranleds av förstatligandet av försäkringskassorna och åtföljande ENSA-pro- cesser, dessutom med att prioriterade aktiviteter inom områden som ohälsa respektive tandvård ska genomföras. En ny myndighet kommer att vara i behov av att ta vara på PPM:s erfarenheter, kompetens- och systemmässigt, som enligt utredningen är av stor vikt för att bygga en verksamhet som bygger på en hög grad av automatiserad administration av den allmänna ålderspensionen. Även har erfarenheter av au- tomatisering och koncentrering av andra ärendeslag än ålderspen- sion, vilka kan vara värdefulla i sammanhanget. Likaså kommer den föreslagna myndigheten vara i behov av den kompetens om ålders- pensionssystemet och dess delar som finns vid pensionsavdel- ningen och andra delar vid . Här- utöver behövs och omfattas både personal från och enligt de arbetsrättsliga regler som finns och det behov som kommer att föreligga. Funktioner som behöver byggas vid den nya myndigheten kan ges en ändamålsenlig utformning utan att bära på eventuella organisatoriska begränsningar ärvda från någon av myndigheterna. Den nya myndigheten bör således dra största möjliga nytta av den kompetens som finns inom och . Utredningen föreslår därför att verksamhetsställen i , och behålls. I finns PPM:s kundtjänst och i finns handläggning av utlandsärenden. Huvuddelen av PPM finns i lik- som centrala funktioner hos beträffande expert- kompetens, analys m.m. Det bör överlåtas till myndigheten att be- sluta om hur de handläggande resurserna fördelas mellan dessa or- ter. Då myndigheten kommer att ha ca 500 anställda bör ytterligare uppsplittring på kontor undvikas. Eftersom geografiskt ligger i mitten av de tre verksamhetsorterna talar det för att huvud- kontoret placeras där. Det är viktigt att beredningen av utredningens förslag genomförs skyndsamt bl.a. med hänsyn tagen till personalen i berörda myn- digheter. Utredningen bedömer att den föreslagna förändringen kan ske . En organisationskommitté bör upprättas för att utredningens förslag ska kunna genomföras så fort som möjligt. bör bl.a. få i uppdrag att be- stämma den nya myndighetens interna organisation och uppdrag samt utifrån detta utarbeta ett förslag till myndighetsinstruktion. Andra frågor som kommittén bör utreda är hur informationsutby- tet mellan ålderspensionsmyndigheten och övriga berörda myndig- heter ska säkerställas samt upprätta en plan för vilka IT-system – utifrån ekonomiska praktiska och tekniska utgångspunkter – som ska migreras respektive integreras med den nya myndighetens IT- plattform. 7.1.11Myndighetsrollen vid beaktande av samband inom olika politikområden Utredningens bedömning: I fråga om att göra avvägningar mellan olika delar av socialförsäkringen och beakta övergripande samband inom och mellan socialförsäkringen och arbetslös- hetsförsäkring m.m., utgår utredningen från att detta i första hand är frågor för och regeringen. Myndigheter med uppgifter inom socialförsäkringsadministrationen förutsätts som expertorgan lämna underlag för och verkställa statsmakter- nas beslut. Den föreslagna ålderspensionsmyndigheten bör ha rollen som expertmyndighet och statistikansvarig myndighet i frågor som rör den allmänna ålderspensionen. Utredningen anser sig behöva nämna frågan om myndighetsrollen vid beaktande av olika samband inom politikområden mot bak- grund av att aktualiserar frågan i sin redovisning till utredningen. I myndighetens beskrivning av en samlad social- försäkringsadministration påtalas det övergripande samband som finns mellan olika delar av socialförsäkringssystemet, där förmå- nernas sammantagna effekt snarare än deras enskilda betydelse be- tonas. Ett i detta sammanhang viktigt samband är mellan ålders- pensionssystemet, andra socialförsäkringar och arbetskraftsutbu- det. Generellt råder en strävan om att öka arbetskraftsdeltagandet i högre åldrar vilket, förutom av ålderspensionssystemet, bestäms av hur angränsade socialförsäkringar och andra försäkringar utformas – sjukpenning, sjukersättning, arbetslöshetsförsäkring och bo- stadstillägg. anser därmed att det är naturligt att ge ansvaret för att administrera även premiepen- sionen. Utredningen instämmer i att det finns övergripande samband mellan olika slag av socialförsäkringar, inklusive ålderspensionen och näraliggande områden som arbetslöshetsförsäkringen. Utred- ningen utgår emellertid från att den typ av samband som det här är fråga om i första hand är upp till och regeringen att över- väga och fatta beslut om, i förekommande fall på underlag från bl.a. ansvariga myndigheter och efter beredning i och dess olika departement. I det ovan refererade sambandet omfattas flera departement och myndigheter. Även om utredningen delar uppfattningen att det finns övergripande samband mellan olika slag av socialförsäkring och angränsande försäkringar och förmåner, följer inte att det av mer övergripande eller principiella skäl skulle vara nödvändigt eller påfallande lämpligt att administrera dem i en gemensam stor myndighet. Den föreslagna myndigheten bör ha den roll som expertmyndig- het och statistikansvarig myndighet på ålderspensionsområdet gentemot regeringen och andra intressenter som tidigare haft vad gäller ålderspensionssaprandet. 7.1.12Nuvarande IT-administrativa rutiner bör inte vara styrande för pensionsadministrationens framtida utformning Utredningens bedömning: Interna samband inom Försäk- ringskassans IT-administration bör inte vara styrande för val av organisatorisk lösning. Emellertid kan vissa administrativa tjänster tills vidare utföras av om fördjupade analyser tyder på att lämplighetsaspekter (tekniska och prak- tiska) och kostnadseffektivitet i det enskilda fallet skulle tala för detta. Ansvaret för styrning och uppföljning av sådana arrange- mang, vilka specifika tjänster som bör köpas samt finansieringen av de kostnader som sammanhänger med detta bör åligga den nya ålderspensionsmyndigheten. Flera av IT-administrativa rutiner spänner över flera ärendeslag inklusive allmän ålderspension. Det gäller främst intyg för förmånstagare, levnadsintyg, fastställande av pensions- rätter, felaktig utbetalning vid dödsfall samt aviseringsrutiner till externa parter (kommuner, tjänstepensionsinsitut och Skatte- verket). Att bryta ut dessa rutiner skulle enligt leda till att medborgarna skulle få en mer komplicerad myndighetsstruktur att leva med och staten och administrationen skulle gå miste om betydande samordnings- och skalfördelar. Utredningen finner det vara naturligt att olika administrativa samband uppstått och utnyttjats inom med tanke på den verksamhet som myndigheten bedriver och de ären- deslag myndigheten handhar. Vissa samband har uppstått succes- sivt. Stordriftsfördelar och kostnadseffektiviseringar har bl.a. upp- nåtts genom att vissa tjänster kunnat nyttiggöras inom flera ären- deslag. En del av förklaringen till de administrativa samband som finns inom kan sannolikt sökas i myndighetens (och dess föregångares) historia. Allt eftersom nya uppgifter tillkommit har IT-system och handläggningsrutiner tillkommit och anpassats. Vad utredningen erfarit har därvid visat prov på att man trots ibland initiala svårigheter alltid kunnat realisera de beslut som statsmakterna ålagt myndigheten.