sou · GUB346 · 2007-01-01 00:00:00 — 5 Seminariet finns dokumenterat och kan ses i efterhand på Regeringens webbplats, Medierna har ett ansvar när det gäller förtroendevaldas utsatthet Bokens innehåll leder till slutsatsen att mediernas roll i samband med att förtroendevalda utsätts för trakasserier, hot eller våld kan variera väldigt mycket. Det finns inte grund för att hävda att det är mediernas fel att förtroendevalda blir utsatta, men finns det flera inslag i mediernas sätt att rapportera om politik och poli- tiker som direkt eller indirekt kan bidra till förtroendevaldas ut- satthet. De forskare som medverkar i boken lyfter särskilt fram tre drag som karaktäriserar den nutida journalistiken, som kan medverka till att förtroendevalda blir utsatta: att journalistiken bygger alltmer på strategin att utkräva ansvar av någon, att journalistiken präglas av att polarisera mellan olika åsikter, samt att journalistiken blivit alltmer personifierad.6 Om vi följer rapporteringen av politik tillbaka i historien, finner vi starka inslag av refererande journalistik, där det som hände i poli- tiska församlingar och den politik som de förtroendevalda drev, återgavs utan kommentarer eller kritisk granskning. Denna typ av journalistik finner vi väldigt lite av i dagens nyhetsrapportering. handlar den politiska journalistiken istället om att kritiskt granska vad förtroendevalda och politiska församlingar säger och beslutar. Ett negativt drag i detta är att journalistiken emellanåt bär prägeln av att misstro makthavare av princip. Detta medför att journalister frågar och rapporterar som om politiker aldrig säger vad de egentligen tycker eller alltid försöker dölja något när de för- svarar förslag och beslut, oavsett om så är fallet eller inte. polariseras åsikter i syfte att bidra till en för publiken mer intresse- fångande dramaturgi i journalistiken. Detta skapar grogrund för misstro mot förtroendevalda som kan bidra till att de utsätts för övergrepp.7 Personfokuseringen leder också in på en väg där politiker blir kändisar på samma sätt som musikidoler, idrottsstjärnor, eller andra personer som förekommer i medierna. Denna utveckling av politiker som kändisar, kan medverka till att publiken uppfattar 6Bengt från , diskuterar hur denna utveckling sett ut för rapporteringen av kommunpolitik. , , och , , tar i sina respektive inlägg särskilt upp personifieringen och dess konsekvenser. 7Johansson, (2005) Vems är ansvaret? Journalistiskt ansvarsutkrävande och dess konsekvenser, i , , red. I mediernas våld?, s. 25–35. Medierna har ett ansvar när det gäller förtroendevaldas utsatthet dem, inte som förtroendevalda genom ett parti eller innehavare av ett valt mandat från medborgarna och som upptagna med att till- sammans ta ansvar för samhälleliga problem och möjligheter, utan som någon som på oklara grunder är känd och har makt att få uppmärksamhet och inflytande. Det blir ett avstånd mellan kändi- sen och medborgaren som riskerar att leda till vanmakt – hur på- verkar man någon om man inte tydligt kan se dennes mandat och vem den företräder? Ur detta får misstron mot förtroendevalda näring.8 En forskare pekar även på hur medierna tränger in i politikers privata sfär bortom vad som kan motiveras av intresse för deras politiska åsikter och gärningar, och därmed begår våld på dem som privatpersoner9. Detta kan naturligtvis drabba människor som blir föremål för journalisters intresse oavsett om de är politiker eller något annat10. Kändisrollen sätter dessutom den förtroendevalde i en annan risksituation, den att bli utsatt för personlig förföljelse – så kallad stalkning – vilket drabbar många kända och även okända personer, i synnerhet kvinnor11. Även journalister som medverkar i boken lyfter fram problema- tiken bakom en mer hårdvinklad och personfokuserad journalis- tik12. Andra perspektiv som behandlas är huruvida journalisterna hamnat i publikens våld, genom att de förhåller sig alltför okritiska exempelvis till protesterande medborgare. De avkrävs inte ansvar för sina uppfattningar eller att svara på vilka konsekvenser deras förslag och handlingar kan få om de skulle förverkligas, utan jour- nalister hamnar lätt i fällan att ta medborgares åsikter för givna me- dan politikers ifrågasätts och kritiseras.13 Journalister visar här ett förakt för medborgarna, i den mening att de inte tror dem om att 8Eriksson, (2005) Göbber å kärringar, huk er i bänkera´ för nu ladder han ôm! Om TV, politiker som kändisar och en förändrad medborgarroll, i , , red. I mediernas våld?, s. 45–53. 9Widestedt, (2005) Mediers våld på offentliga personer, i , , red. I mediernas våld?, s. 63–73. 10Se till exempel den 2005 uppmärksammade historien då tidningen utan grund påstod att skådespelaren blivit akut intagen på ett be- handlingshem. Händelsen diskuterades flitigt inte minst i i artiklar av den 23/12 2005, den 24/12 2005 och Justitiekanslern den 30/12 2005. 11Dovelius, , , , (2006) Stalkning i . Omfattning och åtgärder; se även , (2005) Smygande hot – en bok om stalkning, : Nätnavet (andra upplagan). Se även kapitel 5 ovan. 12Brännström, Bertholof (2005) Demokratin måste försvaras med demokratiska medel, i , , red. I mediernas våld?, s. 37–44. 13Lindqvist, (2005) Inte bara makten behöver granskas, i , , red. I mediernas våld?, s. 17–23. Medierna har ett ansvar när det gäller förtroendevaldas utsatthet kunna dra förnuftiga slutsatser eller kunna argumentera och ta an- svar för sina åsikter. En annan aspekt som lyfts fram är risken att journalister, genom att inte förhålla sig tillräckligt kritiska, riskerar att bli utnyttjade av krafter som vill sprida rädsla eller misstro mot det etablerade sam- hället eller kanske med mediernas hjälp väcka stark opposition till förmån för vad som i realiteten är egna särintressen.14 Detta kan ske till exempel genom att blåsa upp rapporteringen kring extremis- tiska attentat, eller att just inte ifrågasätta vilka motiv de som pro- testerar mot politiska förslag och beslut egentligen har för sina handlingar, utan okritiskt ge demonstrationer och opinionsytt- ringar uppmärksamhet. En författare tar dock entydigt mediernas parti och argumenta- tionen är istället den att det är politiker som själva har ansvaret för vad som framkommer om dem i medierna. Medierna – i detta sammanhang särkskilt den lokala morgontidningen – har som sin uppgift att återge vad politiker säger och gör. Om deras åsikter och handlingar sedan leder till att de blir utsatta för övergrepp är inget som journalisterna kan ta ansvar för.15 Avslutningsvis dras även en parallell mellan förtroendevaldas och journalisters situation, med slutsatsen att detta är två grupper som bägge riskerar att bli utsatta för övergrepp på grund av sina ställningstaganden och handlingar16. 7.2Granskning av mediernas makt Bedömning: Massmedierna har en central roll att spela som arena för det politiska samtalet. Massmedierna har rollen som granskare av makthavare men har också själva möjligheter att påverka vad som händer i samhället. Någon måste med andra ord också granska granskarnas makt. Kommittén uppmanar massmedierna att ta de uppdrag de har att granska sin egen makt på allra största allvar, att ta en grundläggande diskussion om sina etiska regler och hur ansvaret för att följa dessa följs upp och kontrolleras, med beaktande av den ställning som medierna har i samhället. 14Engström, (2005) Demokratin lever farligt – hot och våld mot politiker i andra Europeiska länder, i , , red. I mediernas våld?, s. 55–62. 15Åbom, (2005) Politikerna har sig själva att skylla, eller som man bäddar, i , , red. I mediernas våld?, s. 75–81. 16Andersson, (2005) Journalister och politiker drabbas av samma våld, i , , red. I mediernas våld?, s. 83–89. Medierna har ett ansvar när det gäller förtroendevaldas utsatthet Medierna har inte bara en roll att granska andras makt, de är själva makthavare. Det fria ordet är sedan århundraden grundlagsskyddat, och detta är något som det finns all anledning att slå vakt om även . Detta innebär bland annat att staten bör vara synnerli- gen restriktiv med förslag som kan innebära censur av det fria or- det. Men det är viktigt att det finns en fungerande granskning även av medierna som maktaktör. De politiskt förtroendevalda slår vakt om det fria ordet genom att som lagstiftare värnar grundlagarna och dess inne- håll. Men slår också medierna vakt om demokratin som garant för det fria ordet genom att hantera denna frihet med respekt? Oetiskt handlande i tryck- och yttrandefrihetens namn hotar inte bara de individer som drabbas. Även demokratin – och i förlängningen därmed rätten till det fria ordet – sätts på spel av oseriös medierap- portering om politik och förtroendevalda. Traditionen i vårt land är att medierna i stor utsträckning utfor- mat sina egna regler och själva skapat och medverkat i de organ som granskar hur medierna följer dessa regler och förvaltar sin makt. Det är av stor betydelse att detta fungerar på ett i tiden an- passat sätt för att det öppna och demokratiska samhället ska kunna värnas. I den mån mediernas sätt att rapportera om politik och po- litiker direkt medverkar till att förtroendevalda utsätts för över- grepp där förövaren har som syfte att påverka tilltron till demokra- tin eller politiska frågor i sak, så brister medierna i detta ansvar. SNS Demokratiråd samlade några av landets framträdande me- dieforskare för en omfattande studie av hur de svenska medierna fungerar när det gäller regelverk, granskning och ansvarsutkrä- vande. Beträffande regelverk och granskning kunde Demokratirå- det konstatera att dagens svenska mediesystem kännetecknas av en paradoxal blandning av nytt och gammalt, och att regelverket vilar på förutsättningar som håller på att bli passé.17 be- skriver läget så här: Dagens medier styrs av lappverk av lagar och regler som byggts på med tiden. En i grunden frihetlig tryckfrihetslagstiftning har efter hand kompletterats med ett självsaneringssystem, som inte riktigt hänger samman. Publicitetsregler är exempelvis åtskilda från yrkesregler och ansvaret ligger på olika nivåer. Övervakningen av reglerna äger rum under förutsättningar som skiljer sig mellan olika medietyper. Re- gelverket har blivit föråldrat och fungerar inte tillfredsställande i da- 17 , , , , , , (2005) Mediernas integritet. Medierna har ett ansvar när det gäller förtroendevaldas utsatthet gens mediemiljö, där globalisering, internet och andra tekniska föränd- ringar suddar ut traditionella gränser.18 Medievärlden, och även statsmakterna, har ett stort ansvar i att dessa förhållanden ändras så att regelverk, former och organ för granskning utformas på ett i tiden anpassat sätt. Det är inte mediernas fel att förtroendevalda blir utsatta för trakas- serier, hot och våld, men mediernas sätt att rapportera om politiska företrädare och om politiska händelser kan likväl bidra till att för- troendevalda blir utsatta. Liksom hårdvinklad polariserande och personfixerad journalistik kan bidra till att även andra personer blir utsatta för övergrepp efter att de exponerats i mediernas ljus. En journalist måste vara känslig för vilka opinioner som finns, vilka frågor som publiken är intresserad av19. Men denna känslighet måste förenas med insiktsfullhet och gott omdöme, annars riskerar den att bli populistisk eller i värsta fall cynisk och nonchalant. Det kan få förödande konsekvenser i där mediernas genomslag och centrala roll som informationskanaler i samhället inte kan un- dervärderas. Yttrande- och tryckfrihet är centrala inslag i ett öppet och de- mokratiskt samhälle. Men med varje form av frihet följer också ett ansvar. Detta ansvar framhålls av vilken makt den som använder yttrande- och tryckfriheten har för att få genomslag för sina bud- skap. Ingen kan underskatta vilket genomslag medierna har i det moderna samhället, och hur detta blir allt starkare och allt mer all- omfattande varefter medietekniker och sammanlänkningen av värl- dens folk och länder fortsätter. Händelseutvecklingen efter det att en dansk tidning publicerat karikatyrer av profeten , med omfattande demonstrationer, hot och våld i fler länder som till och med lett till att människor dött, illustrerar med otäck tydlighet detta. Dåligt omdöme i yttrandefrihetens namn le- der inte längre till lokalt begränsade stormar i ett vattenglas. Utvecklingen ställer nya och skärpta krav på att journalister och mediernas aktörer verkligen har kunskap om och har reflekterat över mediernas egna etiska regler, och att de är noga med att ta 18Petersson, , , , , , (2005) Mediernas integritet. 19Hadenius, , (2005) Massmedier, s. 366. Medierna har ett ansvar när det gäller förtroendevaldas utsatthet ställning till hur dessa regler bör tillämpas i det löpande journalis- tiska arbetet. Kommittén anser att det är rimligt att kräva av medi- erna att de i stort sett alltid ska kunna ge genomtänkta motivatio- ner, med hänvisning till de etiska reglerna, om varför de valt att vinkla en nyhet på ett visst sätt eller varför de valt att peka ut en viss person i ett sammanhang, och så vidare. En självkritisk öd- mjukhet och utrymme för ursäkter från medierna när de gör miss- tag eller publicering leder till att människors grundläggande rättig- heter kränks, är också viktigt. Det är en oroande utveckling när journalister väljer att förhålla sig till politiskt förtroendevalda och andra makthavare, som om de alltid bör vara misstänkta för mygel eller oegentligheter per definition. En sådan hållning innebär dess- utom ett förakt mot medborgaren i allmänhet, som i journalistens ögon inte klarar av att själv ta ställning utifrån mer neutral och sak- lig information. Vi ser en kommersialisering av medierna som inte har en motsvarighet i historien. Här finns inte bara publicistiska utan även ekonomiska drivkrafter bakom att fånga publikens intresse. Med detta har följt en utveckling i vissa medier där budskapen anpassas och journalistiken görs lättsmält på saklighetens och eftertankens bekostnad. Studier av människors tillit till politiken visar att det finns ett samband mellan bristande tillit till politik och stor kon- sumtion av kommersiella medier bland befolkningen.20 Sambandet är komplicerat då det finns fler faktorer än konsumtion av kom- mersiella medier, som bidrar till att dessa människor har bristande tillit till politiken – inte minst låg utbildningsnivå. Men slutsatsen är trots det att det finns kommersiella medier som drar ett inte ovä- sentligt strå till stacken av misstro och i värsta fall förakt mot poli- tik och politiker. En annan oroande trend som berörs i samma forskningsartikel, med hänvisning till rapporter från flera forskare, är att även radio och TV inom det som kallas public service i uppvisar en trend att rapportera allt mer negativt om politik och politiker. Hela den svenska etermediepubliken utsätts enligt denna forskning med andra ord för rapportering om politik och politiker som får negativ påverkan på deras politiska tillit.21 Det är journalisters uppdrag att granska makten, och det är bra att maktmissbruk och oegentlighe- 20Holmberg, (1999) Down and Down We Go: Political Trust in , i , Pippa, red. Global Support for Democratic Governance, s. 21Holmberg, (1999) Down and Down We Go: Political Trust in , i , Pippa, red. Global Support for Democratic Governance, s. Medierna har ett ansvar när det gäller förtroendevaldas utsatthet Men när journalistiken domineras av förenklingar, en vilja att skapa konfrontationer, och dramatiseringar, blir medierna i sig ett demokratiproblem. Det är förödande för demokratin om politik snuttifieras och skandaliseras, om förtroendevalda systema- tiskt sätts på de anklagades bänk oavsett om det finns sakliga skäl till att göra det eller inte.22 Kommittén oroas över utvecklingen, då vi anser att de sätter både förtroendevalda som personer och de- mokratin som system under stora risker. Det ligger inte inom vårt uppdrag att komma med förslag om hur detta kan motverkas. Bedömning: Kommittén uppmanar de politiska partierna att se över sina mediestrategier och i dessa väga in bedömningar om hur olika former av medial exponering av förtroendevalda kan utsätta dem för risker att utsättas för övergrepp, som ligger ut- över vad som kan motiveras som nödvändigt för att utöva upp- draget i demokratin. I dessa mediestrategier bör dessutom fin- nas bedömningar av hur politiska frågor, som kan antas bli kontroversiella, kan hanteras i mediesammanhang. Det bör också finnas resonemang om i vilken mån det är lämpligt eller olämpligt att använda medierna som kanal i sammanhang där övergrepp mot förtroendevalda inträffar. Men även de politiska partierna, likväl som varje enskild politisk företrädare, har ett stort ansvar i detta sammanhang. Det är ound- gängligen så att kändisskap kan bidra till att en förtroendevald blir populär och att partier har röster att vinna på att ha populära före- trädare. Utvecklingen av ett system med personval bidrar till att förstärka detta fenomen. Men det finns anledning för partierna och de politiska företrädarna att tänka igenom om det är något särskilt med politiskt kändisskap. Ska politiska företrädare låta sig expone- ras i medierna i vilket sammanhang och under vilka omständigheter som helst? Vilka konsekvenser kan detta i så fall få för den politiska företrädarens säkerhet? Politiker som uppträder som underhållare, kan bidra till att ge medborgarna en ytlig och fördummande bild av politiken. 22 , (2000) Politikens meningslöshet. Om misstro, cynism och utanförskap, s. 190. Medierna har ett ansvar när det gäller förtroendevaldas utsatthet som inte stimulerar till reflektion och samtal23. Risken är också den, som vi redan tidigare varit inne på, att politiker riskerar att uppfat- tas som kändisar med makt på otydliga mandat. Härmed får många medborgare en väldigt snäv bild av vad en förtroendevald är. En kändis kan upplevas som ouppnåelig och distanserad. Den kom- munala nämndledamoten å andra sidan existerar inte i kändisvärl- den, och finns inte inom denna föreställningsram över huvud taget. Tidningar, radio och TV är och förblir viktiga kanaler mellan förtroendevalda och medborgare. Men de förtroendevalda och par- tierna måste också lägga ner möda på att nå kontakt med medbor- garna på andra ställen. Detta gäller såväl förtroendevalda med upp- drag på heltid, som alla förtroendevalda som har uppdragen som en fritidssyssla – och dessa är den stora majoriteten. Alla de som har förtroendeuppdrag i kommuner och landsting har till- gång till många mötesplatser i sin vardag. På vilket sätt används dessa? Vilket stöd får fritidspolitiker från sina partier att föra poli- tiska samtal i sin vardag? Internet öppnar efterhand nya kanaler för direktkontakt, och detta kan utvecklas. Även här behövs naturligt- vis en medveten hållning till mediets för- och nackdelar. Partierna och de förtroendevalda behöver också ha utarbetade strategier för hur de ska förhålla sig till medier, hur de i vissa fall medvetet kan använda medierna som kanal och när de bör undvika detta. Kan förtroendevalda på eget initiativ använda medierna som en kanal i föregripande syfte när man bedömer att en politisk fråga under uppsegling kommer att bli kontroversiell och väcka heta känslor hos dem som berörs? De förtroendevalda kan till exempel redan i ett mycket tidigt skede av behandlingen av sådana frågor, kalla till presskonferens och skapa uppmärksamhet kring vad som är på gång och varför. En annan metod är att använda pressmedde- landen där de förtroendevalda med egna ord sammanfattar och ger sin syn på de politiska frågor de behandlar. En annan viktig fråga är hur en förtroendevald som blir utsatt för ett övergrepp bör förhålla sig till medierna? Våra fallstudier visar på ett exempel – Per – där den utsatte genom medierna kunde markera avståndstagande från förövarna och få medborgare att bilda opinion mot det som skedde. Exemplet visar hur en förtroendevald väljer att inte finna sig i negativ publicitet i medierna och går ut via samma kanal med sin egen version, och hur detta kan påverka den utsattes situation och utvecklingens gång. 23 SOU 2000:1 En uthållig demokrati. slutbetänkande s. 86. Medierna har ett ansvar när det gäller förtroendevaldas utsatthet tegi är ett viktigt redskap för att bedöma om det kan vara positivt eller negativt med uppmärksamhet i medierna i en situation när förtroendevalda utsätts eller riskerar att utsättas för övergrepp. Även i detta sammanhang bör partierna, i samråd med säkerhetsan- svariga och polis, kunna ta ett stort ansvar. 8Ett förstärkt straffrättsligt skydd för rätten att utöva förtroendeuppdrag Av kommittédirektiven framgår att vi har att överväga om det finns behov av att förstärka det straffrättsliga skyddet för förtroende- valda som utövar förtroendeuppdrag. I avsnitt 4, Gällande lagstift- ning m.m., har vi redogjort för de bestämmelser som kan vara av betydelse vid en diskussion kring om sådana åtgärder bör genomfö- ras. Genomgången i det nu nämnda avsnittet utgör en grund för resonemangen kring behovet av en förändring av det straffrättliga skyddet för förtroendevalda och hur ett sådant skulle kunna ut- formas. För att göra resonemangen så lättillgängliga som möjligt hänvisas till avsnitt 4, i fråga om de nuvarande straffrättliga be- stämmelsernas utformning och tillämpningsområde. Bara i de fall där det förtydligar framställningen och underlättar förståelsen av resonemangen redogör vi i detta avsnitt för gällande rätt. En av de omständigheter som är av betydelse för våra övervägan- den är resultaten av den enkätundersökning rörande trakasserier, hot och våld mot förtroendevalda som kommittén har låtit utföra. Resultaten redovisas och analyseras i avsnitt 5, Utgångspunkter för överväganden och förslag. På samma sätt som vad gäller för den straffrättsliga regleringen redovisas här bara de frågeställningar i och resultat från enkätundersökningen som förtydligar framställ- ningen och som är av betydelse för de resonemang som leder fram till kommitténs förslag. 8.1Finns det behov av förstärkt straffrättsligt skydd för rätten att utöva förtroendeuppdrag? Bedömning: Brott mot förtroendevalda som begås i anledning av att de utövar de förtroendeuppdrag som anförtrotts dem fö- rekommer i sådan omfattning att det får anses utgöra ett hot mot det representativa systemet. Detta bör motverkas genom Ett förstärkt straffrättsligt skydd för rätten att utöva förtroendeuppdrag att det straffrättsliga skyddet för den demokratiska rättigheten att utöva sådana uppdrag förstärks. Av resultatet från kommitténs enkätundersökning framgår att en så stor andel som av de förtroendevalda i upp- gett att de utsatts för brottsliga handlingar av något slag. Motsva- rande andel för förtroendevalda i kommun och landsting uppgår till . Undersökningen omfattar händelser och . Av resultatet får anses framgå att förtroende- valda utgör en av de grupper som utsätts för brott i större omfatt- ning än vad som gäller för befolkningen i stort. Av de förtroendevalda i som i kommitténs enkätun- dersökningen uppgett att de utsatts för brott har angett att de polisanmält det inträffade. Motsvarande siffra för förtroen- devalda inom kommun och landsting uppgår till . Un- gefär av de förtroendevalda som valt att inte polisanmäla händelser som de utsatts för, har angett att detta huvudsakliga be- rott på att de inte uppfattat händelserna som tillräckligt allvarliga. I detta sammanhang bör framhållas att det från samtliga riksdags- partier framförts att de rekommenderar förtroendevalda som ut- satts för brott i anledning av att de utövat sitt förtroendeuppdrag att polisanmäla det inträffade, oavsett om händelsen uppfattats som allvarlig eller inte. För att kunna göra en bedömning av i vilken omfattning förtro- endevalda är mer utsatta måste resultaten av enkätundersökningen ses i jämförelse med annan sådan statistik.