sou · GUB31 · 2007-01-01 00:00:00 — Sett ur elevernas perspektiv har entreprenader kunnat bidra till att ge sådant stöd åt elever med särskilda behov. Här kan det dock konstateras att den nuvarande regleringen utgör ett hinder eftersom varken undervisning i kärnämnen eller karak- tärsämnen utan yrkesteknisk eller estetisk inriktning kan läggas ut. I det avseendet finns ett tydligt behov av och önskemål om att vidga utrymmet för entreprenader, så att man får en ökad flexibilitet för individuella lösningar för de elever som är i särskilt behov av såda- na. Detta gör att ökade entreprenadmöjligheter ligger väl i linje med regeringens arbete för att höja kvaliteten på de individuella program- men. I förlängningen kan utredningen också se att vidgade entrepre- nadmöjligheter kan bidra till att göra det lättare att skapa lärlings- platser eller andra liknande lösningar, t.ex. inom ramen för APU och . Möjligheterna till detta ser olika ut mellan olika branscher. Inom vissa sektorer går praktiserande elever in i verksamheten och bidrar till dess utförande i sådan omfattning att praktikföretaget ersätter kommunen för det arbete som praktikanterna utför. Det förekommer t.ex. inom byggbranschen. Inom andra sektorer är det svårt att finna praktikplatser och det kan ibland krävas att kommu- nen betalar ersättning för att en arbetsgivare ska vara villig att ta emot praktikanter. Mellan dessa två ytterlighetsfall finns naturligt- vis också möjligheten att finna praktikplatser som inte innefattar ersättningskrav från någondera sidan. I det följande kommer entreprenadernas betydelse för samverkan mellan skola och arbetsliv att belysas ytterligare. Redan nu finns det anledning att peka på att i de fall då undervisning har lagts ut på entreprenad har det lett till en närmare koppling mellan skolan och arbetslivet. Därigenom skapas bättre möjligheter för skolan att för- bereda eleverna för det kommande yrkeslivet. En brist är dock att denna möjlighet inte finns ifråga om offentliga arbetsgivare. Stat och kommun sysselsätter många människor och åtskilliga elever kommer att arbeta inom den offentliga sektorn. Behovet av en utökad möjlighet till närmare samverkan mellan skolan och även denna sektor är därför stort. Sett ur ett elevperspektiv finns det alltså främst fördelar med entre- prenader. Det kan också konstateras att den nuvarande regleringen i flera olika avseenden hindrar arbetsformer och samverkan som skulle kunna bidra till att höja kvaliteten i gymnasieskolan. Utvidgade möjligheter till entreprenad? gäller detta undervisning på individuella program, där utrymmet för entreprenader är påtagligt begränsat. Men även när det gäller de nationella programmen, särskilt de yrkesinriktade, kan regleringen utgöra ett hinder för undervisningsformer som innebär sam- arbete över gränsen mellan kärnämnen och karaktärsämnen. Även om det således finns starka skäl som talar för en utvidgning av de nuvarande möjligheterna till entreprenader, finns det också många frågor som måste lösas för att säkerställa att den undervis- ning som läggs ut på entreprenad minst håller samma kvalitet som den undervisning som kommunen själv svarar för. Syftet är ju – som tidigare framhållits – att en entreprenad ska utgöra ett tillskott och höja kvaliteten i den kommunala skolverksamheten. Det är lätt att enbart se den undervisning som köps in på entre- prenad som ett sätt för den kommunala skolan att skaffa specialin- riktad undervisning. Det är visserligen en central uppgift för skolan att ge eleverna goda specialistkunskaper, men skolan ska i första hand ge eleverna en bred kunskapsbas. Den undervisning som sker i form av entreprenad måste sättas in i ett större perspektiv och bidra till att eleverna får en generell kompetens som ger bredare möjligheter till etablering på arbetsmarknaden och till fortsatt ut- bildning och lärande. Det är också av största betydelse att reglerna får en utformning som på alla sätt ger ett skydd för elevernas rättigheter. Det är även angeläget att det finns en ordning som gör det möjligt för kommu- nerna att kontrollera att den undervisning som sker på entreprenad uppfyller alla kvalitetskrav. Under förutsättning att dessa krav är uppfyllda kan entreprenader leda till att kvaliteten höjs i gymnasie- utbildningen. I kapitel 1.1 tecknades en översiktlig bild av ungdomar och av sam- hällets utveckling, krav och behov av arbetskraft . Det konstaterades att har haft och troligen även fortsättningsvis kommer att få se en snabb teknisk utveckling som ställer höga krav på kunskap och kompetens hos medborgarna. Denna tendens gäller även internationellt. Bland annat kommer den till uttryck i de mål- sättningar som har satts upp av såväl som EU att vara ledande kunskapsekonomier. Dessa mål ställer stora krav på utbild- ningsväsendet. Inte minst gymnasieskolan måste utvecklas för att Utvidgade möjligheter till entreprenad? kunna leva upp till de ökade krav som ställs på kompetens och kvalitet i utbildningen. Samhällsutvecklingen i vårt land präglas också av demografiska för- ändringar. Medan vissa kommuner och regioner tappar elevunderlag får andra se kraftiga ökningar. Sådana förändringar påverkar möjlig- heterna att tillhandahålla ett varierat utbud av gymnasieutbildning- ar. Det medför också att utbildningsbehoven ser olika ut i olika regioner. Denna utveckling leder till att de lokala och regionala skill- nader som man kan se kommer att bli större. Behovet av att hitta lösningar som utgör alternativ till de traditionella formerna för gymnasieutbildning ökar i takt med detta. Det skapar också incitament att, genom samverkan eller på andra sätt, finna nya utbildningsformer. Under kartläggningen har utredningen sett många exempel på hur kommuner samverkar med varandra eller med enskilda företag för att skapa attraktiva utbildningar av hög kvalitet. I det sammanhanget kan större möjligheter till entreprenader ge ut- rymme för ökad flexibilitet och därmed underlätta en fortsatt positiv utveckling på detta område. I propositionen Kunskap och kvalitet talar regeringen särskilt om att höja kvaliteten på de yrkesinriktade programmen. I sam- band med det betonas behovet av att stärka kopplingen mellan skola och arbetsliv. För det ändamålet inrättades bl.a. en särskild yrkesutbildningsdelegation . Genom denna och på andra sätt vidtas olika åtgärder för att stödja kvalitetsutveckling- en inom de gymnasiala yrkesutbildningarna. Utredningen har kunnat se att samarbetet mellan skolan och arbetslivet har utvecklats . Två huvudtendenser kan urskiljas. Den första är att det finns ett aktivt intresse från kommu- nala företrädare att i ökad omfattning se till att kurser kan genom- föras ute på arbetsplatser. Näringslivets svar på dessa propåer har ofta varit beroende av vilka branscher man har verkat inom. Det positiva intresset finns framför allt i de branscher där man är hän- visad till lokal rekrytering av arbetskraft, exempelvis bygg- branschen som servar lokala kunder och alltså inte kan flytta verk- samheten. Där finns exempel på att stora delar av en utbildning har förlagts till arbetsplatser inom ramen för utvidgat arbets- platsförlagd utbildning (APU) och lärande i arbetslivet (). Det finns också exempel på lokala bil- och transportföretag som har tagit initiativ till samarbete med kommunen. Däremot tycks intresset hos stora, internationella industriföretag vara mindre. Det kan bero på en svagare anknytning till den lokala arbetsmarknaden, Utvidgade möjligheter till entreprenad? men en förklaring kan också vara att företag av det slaget i stället väljer andra former för sina utbildningsinsatser. Det finns exempel- vis större företag som startat fristående skolor som erbjuder utbildningar som är särskilt utformade efter företagets behov. Även i sådana fall förekommer det dock att företaget samverkar med kommunen i någon form. Lärlingsutbildning ska bli ett valbart alternativ inom de yrkesinrik- tade nationella programmen. Detta är ett sätt att öka attraktiviteten hos dessa program och komplettera de nuvarande alternativen till skolförlagd utbildning. Jämsides behålls möjligheten till lärlingsut- bildning inom ramen för individuella program. I samband med dis- kussioner om motivationsproblem och skoltrötthet framhålls ofta lärlingsutbildning som en form som är lämplig för teoretiskt svaga elever. I praktiken är dock lärlingsutbildning en avancerad skolform där stora krav ställs på elevernas förmåga till självständigt lärande. För den nya lärlingsutbildningen framhålls särskilt att samma kun- skapsmål ska gälla som för skolförlagd utbildning. Detta visar sig också, om man jämför med och , som har mer utpräg- lade lärlingsutbildningar än , att företagen där söker lärlingar bland de elever som är mest motiverade och har de bästa förkunska- perna för en yrkesutbildning. De elever som är mindre motiverade hänvisas i stället till skolförlagd utbildning. Såväl i och som i har det visat sig svårt att finna företag som är villiga och har möjlighet att ta emot lärlingar. Till en del kan det bero på olika syn rörande vilka elever som är lämpade för denna typ av utbildning, men det finns också tecken på att det råder delvis olika uppfattning mellan skola och arbetsliv om omfattningen av skolans respektive arbetslivets ansvar för yrkesutbildningen. I den delen kan entreprenadlösningar ses som ett sätt att överbrygga olik- heter i synsätten och öka flexibiliteten. Därmed kan individuellt an- passade lösningar lättare åstadkommas. En andra utvecklingstendens är att fler och fler regionala utbild- ningscentra, med intressenter från flera kommuner och regionalt näringsliv, börjar växa fram. Fordonsbranschen är ett exempel på detta. Många verkstäder är små och kan inte ta emot stora elevgrup- per. behöver de lokalt förankrad arbetskraft. Kommuner- na har svårt att klara kraven på kompetens och modern utrustning i dessa utbildningar. Resultatet har blivit att många olika samarbets- former har skapats både kommuner emellan och där kommuner och arbetsliv verkar tillsammans. En del av dessa grundar sig på utvidgat lärande i arbetet och insatser inom ramen för den arbetsplatsför- Utvidgade möjligheter till entreprenad? lagda utbildningen; andra visar upp olika typer av ägandemodeller. Den senare frågan kommer att behandlas i den andra delen av detta betänkande. Redan nu kan det dock konstateras att även i detta av- seende kan ökade möjligheter att anlita externa utbildningsresurser på entreprenadbasis underlätta ett effektivt samarbete mellan skola och arbetsliv. Det är inte bara inom yrkesutbildningarna som entreprenadlös- ningar kan vara av värde för utbildningens kvalitet. Även när det gäller individuella program med andra inriktningar och i övrigt för elever som är i behov av särskilt stöd, har det visat sig att externa utbildningsanordnare kan erbjuda undervisning i former som den kommunala skolan inte har möjlighet till. Folkhögskolor, andra organisationer inom folkbildningen och idéburna organisationer har visat sig kunna bidra med arbetssätt och tankegångar som kan tillföra nya kompetenser och arbetssätt till den offentliga skolan. Allt detta har i många fall skapat en fördjupning och kvalitetshöj- ning av undervisningen. Erfarenheter från framför allt vuxenutbild- ningen, där undervisning i regi av folkbildning och utbildningsföre- tag varit vanligast, är överlag positiva och visar att det finns åtskilliga områden där utbildare av detta slag kan bidra till höjd kvalitet också i gymnasieskolan. Inte minst gäller det inom ramen för arbetet med att inom individuella program skapa flexibla och mer individanpas- sade utbildningar. Detta är en utveckling som ligger väl i linje med de strävanden som kommer till uttryck i gymnasiepropositionen. Där poängteras bl.a. kravet på utveckling av de individuella programmen. Inte minst betonas vikten av den kommunala uppföljningsverksamheten (se närmare i kap. 1). Även om den ungdomspolitiska propositionen (prop. 2004/05:2) inte innebär något ökat ansvar för kommunerna i förhållande till vad som gäller, så görs det allmänt bedömningen att det kommer att krävas ökade satsningar på individanpassade lös- ningar för att de mål som sätts upp för ungdomspolitiken i allmän- het och gymnasieskolan speciellt, ska kunna uppnås. Här kan lär- lingsutbildningar och entreprenader bidra till att målsättningarna kan förverkligas. Utredningen anser att vidgade möjligheter att hitta utbildnings- lösningar i form av entreprenader ytterligare kan bidra till en fort- satt positiv utveckling. Den beskrivna samhällsutvecklingen gör att det blir allt mer angeläget att finna sådana för att kunna bibehålla och utveckla kvaliteten i gymnasieskolan. Det är också värdefullt om förutsättningar skapas för att skolan kan tillföras yrkeskunskaper Utvidgade möjligheter till entreprenad? och annan kompetens som ligger i framkant av den tekniska ut- vecklingen. Motsatt är det en viktig faktor för ett framgångsrikt näringsliv att skolan håller så god kvalitet att behoven av kvalifice- rad arbetskraft kan tillgodoses. I förlängningen är det av avgörande betydelse för fortsatt tillväxt att näringslivets kompetensförsörj- ning och utveckling kan tryggas. Utredningen bedömer att det är nödvändigt med en stark och långtgående samverkan mellan skola och arbetsliv för att detta ska kunna uppnås. Entreprenader kan bidra till en sådan utveckling. Den tredje av de aspekter som nämndes inledningsvis ser entrepre- nadfrågan ur kommunernas och regionernas synvinkel. Denna hänger naturligtvis nära samman med de två tidigare perspektiven. Kom- munernas och regionernas viktiga roll som nav i samhällsutveck- lingen och som huvudansvariga för att utbildningsmålen förverkligas gör att det finns skäl att särskilt betrakta entreprenadfrågan ur detta perspektiv. För tydlighet skull ska det sägas att med regioner avses inte några juridiska organisationsformer, utan endast sådana samverkansformer som uppkommer på grund av kommuners geo- grafiska närhet till varandra. Utredningens kartläggning visar att även kommunernas erfaren- heter av entreprenader huvudsakligen varit positiva. har varit en viktig källa, både när det gäller att tillföra allmänna kunskaper och mer specialinriktad kompetens. Externt utförd under- visning har upplevts som ett tillskott till den egna verksamheten och som ett sätt att höja kvaliteten i denna. Som nämnts har det i de flesta fall varit utbildningsmoment som inte kunde genom- föras i den egna verksamheten som har lagts ut på entreprenad. Det har alltså breddat utbudet och fört in nya inslag i den kommunala vuxenutbildningen i form av t.ex. ny pedagogik och nya under- visningsformer. är det främsta exemplet på det. Ur ett kommunalt perspektiv bör det också påpekas att de entreprenader som har förekommit ofta har bidragit till att stärka samverkan mellan kommunen och det lokala näringslivet. Detta bör ha en positiv betydelse för tillväxten på lokal nivå, vilket gynnar både samhället och näringslivet i kommunen/regionen. I det sam- manhanget finns det skäl att nämna de goda erfarenheterna av den kvalificerade yrkesutbildningen (KY), (se även avsnitt 3.4). Utvidgade möjligheter till entreprenad? Att lägga ut undervisning på entreprenad innebär att det kommu- nala huvudmannaskapet och därmed ansvaret för eleverna kvarstår. Som närmare redovisas i kap. 5 bibehålls då medborgarnas möjlighet till insyn och kontroll över skolverksamheten. I flera kommuner har förekomsten av tydliga avtalsförhållanden uppfattats som posi- tivt ur kontroll och uppföljningssynpunkt. Avtalen har även setts som ett styrmedel för den kommunala verksamheten. En annan positiv effekt har varit förbättrade möjligheter för kommunerna att bedöma och dimensionera sin verksamhet. Det finns också uppfatt- ningar bland kommunerna om att de möjligheter till kontroll som avtalen ger har lett till att även systemen för kontroll av den egna utbildningsverksamheten har utvecklats och förbättrats. Detta har i sin tur främjat effektiviteten i den kommunala verksamheten genom ett mer flexibelt resursutnyttjande och en tydligare styrningsmöjlig- het. En förutsättning för sådana effekter är att kommunen lyckas i sin roll som upphandlare. Upphandlingen är kommunens främsta medel för att säkerställa att den undervisning som läggs ut på en extern utförare har hög kvalitet. Den avgör också vilka möjligheter kommunen har att senare ställa krav på entreprenören beträffande undervisningen. Utredningen har pekat på ett antal positiva erfarenheter av entre- prenadförlagd undervisning. Även negativa erfarenheter finns liksom svårigheter av olika slag. Som framgått av den tidigare redovisningen av och annan entreprenadverksamhet, har det visat sig att kommunernas bristande upphandlingskompetens, särskilt under de inledande åren, gav upphov till problem. innebar att utbildningsvolymen skulle öka kraftigt . Efter- som ökningen endast i begränsad omfattning kunde tillgodoses inom ramen för den egna verksamheten kom den, fram för allt i storstads- kommunerna, att till stor del få tas om hand genom att undervisning handlades upp externt. Detta, tillsammans med ovana och bristande kunskaper om gällande upphandlingsregler, gjorde att många upp- handlingar blev mindre lyckade. Som exempel kan nämnas felbe- dömningar av elevunderlag som gjort att kommunen fått betala för outnyttjade utbildningsplatser. Andra misstag har rört kontroll och uppföljning av kvaliteten på den undervisning som lagts ut på entreprenad. I flera fall har det senare visat sig att undervisningen varit bristfällig eller undermålig. Denna typ av upphandlingsproblem var vanligast under första år. Kommunernas kom- petens som upphandlare av undervisningstjänster blev därefter allt bättre i takt med att upphandlingsvanan ökade. Utvidgade möjligheter till entreprenad? betraktats som mycket framgångsrikt. Det gäller inte minst den pedagogiska utveckling som samverkan mellan kom- munala och externa utförare ofta bidrog till. Utredningen har tidigare beskrivit vissa hinder som orsakas av de nuvarande begränsade möjligheterna att lägga ut undervisning på entreprenad. För kommunernas och landstingens vidkommande till- kommer att det gällande regelverket gör det omöjligt att anlita en annan kommun eller offentligt organ som undervisningsentreprenör. samverkan är hänvisad till de möjligheter som ges i kommunallagen och skollagen i form av kommunalförbund, gemen- samma nämnder eller samverkansavtal. Dessa former är främst läm- pade för mer omfattande och långsiktigt samarbete. Här ser utred- ningen entreprenader som ett mer praktiskt och smidigare sätt för att samverka över kommungränserna i mindre långsiktiga frågor. Att det finns ett behov av nya former för samverkan framgår också av redogörelsen för den samverkan som sker i bolags- form och liknande. Utredningen kommer därför att senare ta upp frågan om det finns anledning att föreslå förändringar när det gäller kommunernas möjlighet att träffa entreprenadavtal om gymnasie- undervisning med andra offentligrättsliga organ. Behovet av nya arbetsformer – där entreprenader kan vara en lösning – har också uppkommit till följd av de planeringsproblem som ett varierande elevunderlag medför för kommunen. Med entre- prenader och andra samverkansformer kan en flexiblare organisa- tion skapas. På så vis kan också beredskapen för demografiska för- ändringar och andra omständigheter som påverkar elevantalet bli bättre. Detta kan underlätta kommunens planering och bidra till ett effektivare resursutnyttjande. Genomlysningen av entreprenadfrågan ur de tre perspektiv som har valts visar på ett antal faktorer som, i olika avseenden, talar för att möjligheterna till entreprenad inom gymnasieskolan bör utökas. För vart och ett av de tre perspektiven kan fördelarna sammanfattas i följande huvudpunkter. Utvidgade möjligheter till entreprenad? Större valfrihet och ökat utbildningsutbud, Ökad tillgång till kompetens och utrustning, Närmare anknytning mellan eleverna och arbetslivet, Flexibla, individuella lösningar samt Utveckling av formerna för arbete, lärande och undervisning. Stärkt samarbete skola-arbetsliv, Främjande av målen för ungdomspolitiken. Tillskott till den egna verksamheten, Stärkt samverkan skola-arbetsliv på lokal/regional nivå, Ökad flexibilitet och samverkan samt underlättad planering. Som framgår av redovisningen ovan är det utredningens uppfattning att entreprenader på många sätt kan bidra till att höja kvaliteten i gymnasieskolan. Först och främst kan de komma eleverna till godo i form av en höjd utbildningskvalitet. Eleverna kan få fler och bättre möjligheter till utbildning av sådant slag som inte hade kunnat er- bjudas i den egna kommunala verksamheten. Till det kommer att entreprenader kan ge ett ökat utrymme för individuella åtgärder för elever med särskilda önskemål och behov. Sammantaget gör det att gymnasieskolan får ett större inslag av flexibilitet. Det stimulerar utvecklingen av en bättre skola för alla elever. Samarbete med externa utbildningsanordnare – oavsett om det sker i form av entreprenad eller på annat sätt – kan också bidra till att skapa en närmare kontakt mellan skolan och arbetslivet. Det både ökar elevernas anknytning till arbetslivet och stärker samverkan skola-arbetsliv, såväl på lokal som på riksomfattande nivå. Till detta kommer de positiva erfarenheter som ökade externa utbildnings- inslag har haft för den pedagogiska utvecklingen i skolan. Det finns tydliga tecken på entreprenadernas positiva betydelse för samhället i stort. Det gäller också för kommunernas verksamhet och utrymmet för regional samverkan. Utifrån samhällsperspektivet har utredningen pekat på de positiva effekter som ett ömsesidigt Utvidgade möjligheter till entreprenad? utbyte mellan skolan och arbetslivet har för samhällsutvecklingen. Som en del av detta har det också framhållits hur stärkta kontakter mellan skolan och resten av samhället kan bidra till att målen för ungdomspolitiken kan nås. Gymnasieskolan har en viktig roll som en skola för alla ungdomar. Den ökade flexibilitet som följer med möjligheterna att anlita exter- na utbildare ger utrymme för att kunna ta större individuella hän- syn vid utformningen av gymnasieutbildningen. Därigenom skapas bättre förutsättningar för att motivera ungdomar som annars har en negativ inställning till eller bristfälliga kunskaper för fortsatt skol- gång efter årskurs nio. Den underlättar även kommunernas strävan att skapa goda, stimulerande och trivsamma skolförhållanden. Det ger också bättre förutsättningar för den kommunala planeringen. Särskild betydelse får detta sett mot bakgrund av de demografiska förändringar som samhället står inför. Entreprenader kan därför vara ett sätt att effektivisera den kommunala skolverksamheten. Utredningens slutsats är att de övervägande positiva erfarenheter som finns av den verksamhet som drivs på entreprenad och de skäl som har anförts för att den nuvarande regleringen begränsar en fortsatt kvalitetshöjning av gymnasieskolan gör att utrymmet för kommunerna att anlita externa anordnare för undervisning i gym- nasieskolan bör ökas. Några egentliga skäl mot en sådan utökning har inte framkommit. Däremot är det viktigt att återigen framhålla att det finns åtskilliga frågor som måste lösas för att säkerställa att undervisning i extern regi minst håller samma kvalitet som den verk- samhet som kommunerna själv bedriver. Det väsentliga är att valet av en entreprenadlösning tillför den kommunala verksamheten ytter- ligare värden. Utredningen kommer därför att i de följande avsnitten noga gå igenom frågor om t.ex. elevernas rättssäkerhet, behöriga lärare, rektorns roll, myndighetsutövning samt kommunernas och statens möjlighet till insyn, uppföljning och kontroll. 5.1I vilken omfattning ska entreprenader kunna före- komma? I kap. 4 anges flera skäl för att de nuvarande möjligheterna att lägga ut gymnasieundervisning på entreprenad bör vidgas. I detta kapitel presenteras överväganden om hur och i vilken omfattning detta ska ske.