sou · GUB379 · 2007-01-01 00:00:00 — I: SOU 2006:40 Utbildningens dilemma – Demokratiska ideal och andrafierande praxis. Kamali, (2006b) Den segregerande integrationen. I: SOU 2006:73 Den segregerande integrationen. Om social sammanhållning och dess hinder. Kamali, (red.) Kammarkollegiet (2005) Verksamhetsberättelse 2005. Kammarkolle- giets kapitalförvaltning. Lithman, (2004) When Researchers Disagree: Epistemo- logy, Multiculturalism, Universities and the State. I: Ethni- cities 4(2): 155-184. (2002/2003) Främja och förklara – kan Integra- tionsverket förändra? (2002/03:16). , (1997) Orientalism. Schierup, , , , (2006) Migration, Citizenship, and Welfare State: A European Dilemma. SOU 2005:56 Det blågula – strukturell diskriminering i . Betänkande från Utredningen om strukturell diskri- minering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet. SOU 2006:40 Utbildningens dilemma – demokratiska ideal och andrafierande praxis. Sawyer, , (red.). Tesli, (2001) Norsk invandringsforskning i perioden – 2001. En forskningsstrategisk kartlegging og vurdering med vekt på forskningsråds IMER-program. , (2003) Genusforskning – Frågor, villkor och utmaningar. Utredningens förslag och rekommendationer Vi föreslår att icke partipolitiska medborgarråd upprättas i mar- ginaliserade områden. ska ha inflytande i kom- munala nämnder angående beslut som exklusivt rör medborgar- rådets geografiska område, dessutom ska samtliga statliga myn- digheter ha en skyldighet att förhandla med medborgarrådet om medborgarrådet uttrycker en sådan önskan. Ett nationellt organ föreslås även bildas av medborgarråden, som ska bli ett reellt samrådsorgan till regeringen och myndigheter inom specifika sakområden samt för att utbyta erfarenheter medborgarråden emellan. Den forskning som bedrivits inom ramen för utredningen har påvi- sat en omfattande diskriminering mot personer med utländsk bak- grund inom politiken. Detta gäller inte minst de politiska partierna (SOU 2005:112; SOU 2005:69; SOU 2006:52; SOU 2006:53). Denna utestängning leder därmed till att dessa personer vänder sig bort från de traditionella, av majoritetssamhället dominerade, poli- tiska organen. saknas inte viljan till politiskt engagemang hos dessa människor. Engagemang och vilja till förändring finns, om än inte alltid där fors- kare och politiker vanligen förlägger sina blickar – mot den formella politiken och kanaler för politisk handling. Politik bedrivs även på andra arenor och platser, och i andra former. Det stora problemet är därför inte att det saknas kunniga och informerade medborgare, med vilja och engagemang att ta del i och ta ansvar för samhällets utveck- ling, utan snarare att de röster och den politiska kraft som redan finns inte tillåts komma fram (SOU 2005:112 s. 287). I de hearingar utredningen genomfört bland boende i marginalise- rade och stigmatiserade områden i , och uttryckte deltagarna stor frustration inte bara över att ständigt utsättas för kränkande särbehandling utan också över avsaknaden av möjligheter till infly- tande och av att inte kunna påverka sina levnadsvillkor i . Många manifesterade också en stark misstro mot myndigheters, poli- tiska partiers och andra institutioners faktiska vilja att förändra de dis- kriminerande omständigheterna i samhället (SOU 2005: 69 s. 143). Utredningens förslag och rekommendationer Trots detta fanns uttryck för en stark vilja att ta ansvar och att aktivt delta i utformandet av nya modeller, organisationer och praktiker som effektivt kan motverka diskrimineringen och margi- naliseringen (Ibid.). Vårt förslag syftar till att underlätta detta folkliga engagemang som faktiskt finns. Att försöka underlätta för dessa utestängda grupper att få politiskt inflytande. Svenska och internationella exempel Det så kallade invandrarrådet inrättades 1975 och efterföljdes 1997 av Rådet för etnisk jämlikhet och integration. Syftena med råden var att hitta olika former för samråd med företrädare för invandrarorganisationer och andra organisationer. Representan- terna hade alltså ingen formell makt att påverka. En gjord utvärdering har visat att rådet i själva verket fungerade som en ensidig informationskanal snarare än ett samrådsorgan. De flesta frågorna som diskuterades var redan avgjorda, vilket också rådets medlemmar vid upprepade tillfällen uttryckte besvikelse över (Aytar, 2004). 2003 upphörde rådet och ersattes med en modell där integrationsministern inbjuder till dialogmöten på aktuella teman - och där inbjudna deltagare utväljs ut mot bak- grund av varje särskilt tema. Något verkligt inflytande över beslut rör det sig alltså inte om. I finns , en icke parti- politisk nämnd i byn som väljs genom nominering av enskilda individer i bygden, vilka sedan väljs i ett val. Nämnden, som får sin budget av kommun, har ansvar för skola, äldreomsorg och kultur. Genom ett enigt beslut i kommunfull- mäktige i initierades försöket 1996 och 2002 togs beslut om att permanenta det. är ett glesbygdsområde, men liksom de områ- den vi föreslår att medborgarråd ska inrättas i, brottas med grundläggande försörjningsproblem, sviktande samhällsservice och ett sorts demokratiskt och partipolitiskt underskott. Två utvärderingar har gjorts, en 1996 och en mer omfattande 2001, vilka sammanfattas i (2002). Deras slutsats är att de stora klyftorna mellan centrum och periferi i svensk politik samt den regionala ekonomiska ojämlikheten och partipolitikens försvagning, motiverar flera försök med sublokala Utredningens förslag och rekommendationer i byn ansågs som ett lyckat försök beror bl.a. på att initiativet till stor del kom underifrån. Författarna tror emellertid att en del misstänksamhet kan finnas hos ledande kommunalpolitiker som liksom Demokratiutred- ningen kan uttrycka farhågor om att den här typen av verksamhet kan hota det partipolitiska monopolet. De menar dock att rädslan är obefogad och drar slutsatsen att exempel som snarare utgör ett komplement till partipolitiken och på lång sikt, i stället för att urholka partipolitiken, bidrar till en politisk mobili- sering av medborgarna som bör komma partierna till del. I () finns något som kallas citizen jury, där guvernören väljer representanter till återkommande samtal. Detta organ har emellertid inga reella befogenheter. Det finns också lik- nande varianter i och . De flesta medbe- stämmandeorganen i denna anda har präglats av att godtyckliga representanter väljs utifrån lika godtyckliga intressegrupper. I finns så kallade medborgarpaneler i vissa kommuner som består av ett slumpmässigt urval av medborgare som deltar i en form av samråd innan de lämnar sina åsikter. Flera kommuner har även anordnat olika slags medborgarråd16 där deltagare kan diskutera olika aspekter av den kommunala verksamheten. Dessa organ saknar dock några formella möjligheter att påverka beslut. Dessa olika varianter illustrerar vikten av att dels ha en demo- kratisk förankring, vilket vi tror bäst kan uppnås genom direktval av representanter, dels ha faktiska maktbefogenheter och inte bara bli en maktlös diskussionspartner. Medborgarråd ska upprättas i marginaliserade områden. I de områ- den där de boende anses berättigade till förtur till offentliga arbeten (se avsnitt 5.4.1 om förtur) ska medborgarråd upprättas. Råden ska bestå av personer som är bosatta i dessa områden och som inte har uppdrag i politiska partier. 15Två tredjedelar av de tillfrågade i byn ansåg att verksamheten var så lyckad att den borde spridas till andra platser. 16Vårt förslag om medborgarråd har få gemensamma nämnare med dessa redan existerande medborgarråd, men vi har ändå valt begreppet medborgarråd för vårt förslag. Det är möjligt att medborgarråden kommer gå under ett annat namn när förslaget genomförs i praktiken, men vi använder oss av begrepp medborgarråd. När vi använder detta begrepp syftar vi, om inte annat nämns, på sådana råd som vi föreslår och inte de redan existerande medborgarråden i olika kommuner. Utredningens förslag och rekommendationer råden ska utses genom direktval. De boende i ett marginaliserat område väljer representanter bland boende i samma område. Vid det första valet varigenom medborgarrådet upprättas ska kommunen ansvara för att utse en valberedning. Vid därpå följande val kan medborgarrådet förväntas utse valberedning och admini- strera valet. Valberedningens uppdrag blir att ta emot nomineringar till kandidater och undersöka om de nominerade bor i området samt inte innehar politiska uppdrag. Om kandidaterna uppfyller dessa krav ska kandidaterna registreras som kandidater och finnas med på den lista över kandidater som valberedningen ska sända ut till samtliga röstberättigade i området. Det exakta antalet ledamöter i medborgarrådet får varje medbor- garråd avgöra själv. Dock måste givetvis ett antal sättas vid det för- sta valet. Förslagsvis bör rådet då bestå av ca femton ledamöter. Ledamöterna väljs i taget. Minst var sjätte månad måste rådet hålla en öppen hearing med de boende, för att garantera den folkliga förankringen. Ledamöterna bör få viss ersättning för förlo- rad arbetsinkomst, men ingen ersättning därutöver. bör även ha en lokal och ett kansli med ett par anställda för att sköta administration och den löpande verksamhe- ten. Staten ska garantera en budget för detta med ca och medborgarråd. Medborgarråden väljs visserligen genom direktval, men det är ändå önskvärt att eftersträva en jämlik fördelning mellan kvinnor och män samt mellan olika åldersgrupper och etniska grupper. Val- beredningen ska aktivt verka för att få personer ur underrepresen- terade grupper att kandidera. När medborgarrådet bedömer nödvändigt bör, förutom valda ledamöter, representanter för religiösa och etniska grupperingar samt andra experter vara närvarande vid rådets sammanträden. kan vara en bra samarbetspartner för med- borgarrådet. Den stora utmaningen för medborgarrådet är att ha en verkligt folklig förankring bland boende i marginaliserade och stigmatiserade områden. Förutom de demokratiska valen, kan en av de viktigaste metoderna i detta sammanhang vara återkommande hearingar med boende. Utredningens förslag och rekommendationer är tänkt att intressera sig för och få inflytande över de myndighetsbeslut som rör regional utveckling, välfärdsorganise- ring, arbetsmarknad, boende, utbildning, brottsbekämpning m.m. i området. kommer att ha två huvudsakliga makt- befogenheter. Representationer i kommunala nämnder och för- handlingsrättighet. Representation i kommunala nämnder Många viktiga beslut fattas i kommunala nämnder. Nämndindel- ningen ser olika ut i de olika kommunerna. Vissa kommuner är indelade i stadsdelsnämnder. Andra saknar en sådan indelning och har i stället olika nämnder för olika frågor, exempelvis social- nämnd, fritidsnämnd, utbildningsnämnd etc. I dessa nämnder sitter förtroendevalda. Vi föreslår att medborgarrådet ska ha represen- tanter i kommunala nämnder och ha rösträtt i frågor som exklusivt rör det geografiska område medborgarrådet representerar. I sådana frågor ska medborgarrådets representanter ha av rös- terna. Nämndens ordförande kommer i praktiken att avgöra vilka frågor detta är, men detta beslut ska kunna överklagas till förvalt- ningsdomstol. Om det finns flera medborgarråd inom en kommun (eller stadsdel, om stadsdelsnämnder finns) får dessa dela på de av rösterna som medborgarråden (gemensamt) är berätti- gade till. föreslås få rätten att kunna kalla till förhandling gentemot kommunala och statliga myndigheter. Denna förhand- lingsrätt kan liknas vid den rätt arbetstagarorganisation har till för- handling med arbetsgivare enligt 10 § Lagen (1976:580) om medbe- stämmande i arbetslivet (MBL). ska ha sådan för- handlingsrätt i alla frågor som rör förhållandet mellan medborgar- rådet eller person som medborgarrådet representerar och myndig- heten. Om exempelvis någon boende i medborgarrådets område anser sig ha blivit illa behandlad av polis så kan personen gå till medborgarrådet. Om medborgarrådet då önskar kan medborgarrå- det gå vidare till den lokala polismyndigheten och kräva förhand- Utredningens förslag och rekommendationer ling om frågan. Myndigheterna har efter förhandling ingen skyl- dighet att ta hänsyn till medborgarrådets åsikter. Därmed har med- borgarrådet inget verkligt inflytande över myndighetens agerande i frågan, men kan fungera som en megafon för de boende i områ- det gentemot de olika myndigheterna. Därtill föreslås också myndigheterna få en skyldighet liknande den arbetsgivare har i 11 § MBL, nämligen att på eget initiativ för- handla med facket innan ingripande förändringar i verksamheten. Vi föreslår att samtliga myndigheter får en skyldighet att på eget initiativ kalla till förhandling med medborgarrådet vid ingripande förändringar i myndighetens verksamhet i området. Om exempel- vis en myndighet planerar att lägga ner en verksamhet i området där medborgarrådet finns så måste myndigheten innan beslutet fattas på eget initiativ kalla till förhandling med medborgarrådet. Myndigheterna kommer inte att ha någon skyldighet att ta hänsyn till medborgarrådets åsikter i frågan, men genom denna förhand- lingsskyldighet får dels medborgarrådet information om viktiga kommande förändringar i området, och dels garanteras att myndig- heten informeras om vad medborgarrådet anser om dessa. Hur det ska införas Medborgarrådsreformen kommer innebära omfattande ändringar i olika kommuners verksamhet. Rent praktiskt måste en ny lag infö- ras som reglerar detta. Därtill kommer ändringar i andra lagar, exempelvis kommunallagen. Dessa författningar kan utarbetas när förslaget bereds på departement. De olika lokala medborgarråden bör bilda ett nationellt medborgar- råd. Varje lokalt medborgarråd utser representant/representanter till detta nationella medborgarråd. Det nationella medborgarrådet ska sköta samarbete mellan de olika lokala medborgarråden. Därtill ska det nationella medborgarrådet fungera som en kunskapsbank, exempelvis vad gäller den internationella arbetsmarknaden (vilka många av de boende i marginaliserade områden har erfarenhet av) eller situationen i de marginaliserade och stigmatiserade områdena. Det nationella medborgarrådet ska också fungera som en samar- Utredningens förslag och rekommendationer betspartner och påtryckningsgrupp gentemot till exempel reger- ingen eller andra myndigheter, arbetsgivar- och arbetstagarorgani- sationer eller hyresgästföreningen. Budget för det nationella medborgarrådet kommer från statliga medel. Vissa offentliga organs särskilda skyldighet gentemot medborgarrådet Samtliga myndigheter ska som ovan nämnts ha en förhandlings- skyldighet gentemot medborgarrådet under vissa omständigheter. Därtill ska vissa övriga skyldigheter gälla för vissa myndigheter, och vissa andra institutioner rörande samarbete med medborgarrå- det. Det ska framgå av myndigheternas och alla offentligt ägda bolags årsredovisning/verksamhetsberättelse deras kontakter med med- borgarrådet. Det kan redovisas i form av en progressiv rapport innehållande förslag till eventuella förbättringar av samarbetet, uppföljning av överenskommelser och redovisning av resultat. måste följa upp myndigheternas samarbete med medborgarrådet. Som villkor för det statliga och kommunala föreningsstödet till stora föreningar måste ställas krav på gott samarbete med medbor- garrådet. Polisen måste införa kontinuerligt samråd med medborgarrådet angående insatser i marginaliserade och stigmatiserade områden. Arbetsförmedlingen, skolan, vården och omsorgen, barnomsor- gen och socialnämnden måste i sina strukturella insatser i de mar- ginaliserade och stigmatiserade områdena ha ett nära samarbete med medborgarrådet. Media rekommenderas att utveckla rutiner för kontinuerligt samråd med medborgarrådet avseende rapportering om dessa områden och om personer med invandrarbakgrund. Utredningens förslag och rekommendationer Aytar, (2004) Kommunikation på olika villkor. , , (2002) Representativ demokrati utan partier: Vad kan vi lära från Svågadalsnämn- den? SOU 2005:69 inifrån – röster om etnisk diskriminering. SOU 2005:112 Demokrati på svenska? – om strukturell diskrimine- ring och politiskt deltagande. , , (red.). SOU 2006:52 Diskrimineringens retorik – en studie av svenska valrörelser 1988–2002. SOU 2006:53 Partierna nominerar. Exkluderingens mekanismer – etnicitet och representation. Utredningens förslag och rekommendationer 5.4.1Förtur till offentliga arbeten Vi föreslår att personer med låg inkomst boende i marginalise- rade områden ges förtur vid offentliga nyanställningar. Förturen innebär en skyldighet för offentliga arbetsgivare att vid nyan- ställning anställa en person med låg inkomst från ett marginali- serat område om någon sådan person finns bland de sökande. Ett krav för förtur är dock att den sökande uppfyller de formella meritkraven för anställningen samt att den sökande har högre, likvärdiga eller nästan likvärdiga meriter som någon annan sökande. Sanktionerna om någon arbetsgivare åsidosätter för- tursrätten ska vara desamma som vid brott mot den arbetsrätts- liga diskrimineringslagstiftningen, dvs. ogiltighet och skades- tånd. Utredningen har i två rapporter särskilt uppmärksammat situatio- nen i de marginaliserade och stigmatiserade bostadsområdena i Sve- rige, inifrån (SOU 2005:69) samt Den segregerande integra- tionen (SOU 2006:73). Dessa marginaliserade och stigmatiserade områden är en konsekvens av den socioekonomiska segregationen och den etniska boendesegregationen. Segregation mellan olika grupper i har en lång historia. Den socioekonomiska segre- gationen har dock ändrat karaktär och fått en etnisk prägel . Den etniska och religiösa segregationen är långt ifrån begränsad till boende, utan återfinns också i andra delar av samhällslivet, delvis på grund av boendesegregationen, som till exempel i arbetslivet, tillgång till samhällsservice, kommunikation och i sociala relationer. Vissa områden stigmatiseras som platser för de andra vilka demoniseras och skildras som väsensskilda i för- hållande till det övriga samhällets invånare (2005:69, förord; , , 2002, Barinaga, 2006). Segregation grundad i individernas och gruppernas socioekonomiska positioner i samhället har dock inte upphört. Vad som hänt är att personer med utländsk bakgrund koncentrerats till de områden som är mest socioekonomiskt marginaliserade. Utredningens förslag och rekommendationer Segregationen har etnifierats och därigenom har stigmatiseringen av dessa områden ytterligare förstärkts. Enligt har det –2002 skett en markant ökning av den etniska boendesegregationen men inte av den ekonomiska. Ande- len fattiga har dock ökat avsevärt i de mycket resurssvaga områdena . I och har t.ex. andelen fattiga fördubblats i dessa områden (, 2006:186). Den etniska boendesegregationen och den socioekonomiska segre- gationen är värst i storstäder, men även i mellanstora städer är pro- blemet stort (, 2006:188f). Däremot är segrega- tionen mycket liten på mindre orter.17 Det sociala stigmat av att bo i dessa s.k. invandrarförorter drabbar inte bara de som positioneras som invandrare utan även boende i dessa områden som positioneras som svenskar. Därtill kommer de så kallade områdeseffekterna. Områdeseffekterna innebär kortfattat en negativ inverkan på livssituationen om man bor i ett område med andra låginkomsttagare, särkilt om området också är stigmatiserat. Bland annat har, med den franska sociologen ord, det sociala kapitalet (t.ex. nätverk) en stor betydelse för tillgång till både arbete och bostad. Att bo i margina- liserade och stigmatiserade områden förstärker denna stratifie- ringseffekt. har konstaterat att människors möjlig- heter vad gäller försörjning och arbete påverkas av att bo i olika delar av staden. Ungdomar som bor i de marginaliserade områdena har svårare att ta sig ut ur försörjningssvårigheter än ungdomar i andra typer av områden. När det gäller att komma tillbaka till en försörjning genom eget arbete efter arbetslöshet har vuxna i margi- naliserade områden svårare att göra detta än personer i andra områ- den. Intressant är också att dessa svårigheter inte tycks bero på konjunkturläget (, 2006:186 f). Diskriminering i arbetslivet, på boendeområden och ojämnt för- delade samhällsresurser är bland de viktigaste orsakerna till ett ständigt pågående särskiljande mellan vi och dom. Därför kan inte segregationen bekämpas genom åtgärder riktade mot de boende i de marginaliserade och stigmatiserade områdena, dvs. Krafttag måste i stället riktas mot de mekanismer och aktörer som diskriminerar. Så har också oftast politiska åtgär- der fokuserat på brister hos dem som utsätts för detta och syftat till att förbättra anställningsbarheten hos dessa människor, men 17 Enligt samtal med , analytiker på (060510) Utredningens förslag och rekommendationer det har saknats reella satsningar mot strukturell och institutionell negativ särbehandling av boende i dessa områden (, 2002; , 2002a). Diskrimineringen på arbetsmarknaden är särskilt viktig i detta avseende. Arbetsmarknad och arbetsliv är centrala områden för människors deltagande i samhällslivet, men också för möjligheter att förverkliga individuella drömmar och önskemål. Under utred- ningens fokusgruppstudier i marginaliserade och stigmatiserade områden blev det uppenbart att hindren för att få fotfäste i arbets- livet väckte stor frustration, ilska och uppgivenhet (SOU 2005:69 s. 25-51). Som rapporten tröskeln till lönearbete. Diskriminering, exkludering och underordning av personer med utländsk bakgrund (SOU 2006:60) om arbetsmarknad visat (liksom annan forskning, se SOU 2005:56 för en sammanställning) finns en utbredd och systematisk diskriminering av personer som uppfattas som invandrare i anställningsprocesser, vilket gynnar de som uppfattas som svenskar. Likaså finns en diskriminerande arbetsdelning och branschsegregering av arbetskraften med utländsk bakgrund till lågbetalda och slitsamma arbeten med dålig arbetsmiljö (SOU 2006:59; SOU 2005:56, s. 254-261) Även om detta drabbar personer som uppfattas som invand- rare i hela samhället är situationen värst i de marginaliserade och stigmatiserade förorterna. Enligt har andelen perso- ner med ekonomiskt bistånd i de redan mest resurssvaga områdena ökat trots att den minskat i landet som helhet. Dessutom har andelen personer som kan försörja sig på egen arbetsinkomst minskat i de mycket resurssvaga områdena i de tre storstadsregio- nerna. Av boende i dessa områden är det knappt en tredjedel av befolkningen i förvärvsarbetande ålder som försörjer sig på inkomst av arbete (, 2006:186). Motiv för vår reglering Trots forskning som visar på en omfattande diskriminering på arbetsmarknaden har antalet fällande domar varit ytterst få. Detta visar att diskrimineringslagstiftningen i sig inte är tillräcklig för att åtgärda det stora problemet med arbetslöshet i de marginaliserade och stigmatiserade bostadsområdena. En generell tillväxtska- pande politik är heller inte tillräcklig för att få bort problemen. Exempelvis rådde en större arbetslöshet bland utrikes födda även Utredningens förslag och rekommendationer under de år det rådde högkonjunktur i (, 2006:32). Den socioekonomiska och den etniska boendesegregationen har existerat och kan förmodas komma att existera oavsett hur ekonomin utvecklas i samhället i övrigt. Utredningens rapporter visar att det behövs reella och kraftfulla åtgärder mot negativ särbehandling som används under en begrän- sad tid för att börja förändra detta. De personer som drabbas har inte tid att vänta ett helt liv och vi vet att tiden i sig inte löser några problem. Detta går att läsa av den europeiska historien. Problemet med integration ligger i ett historiskt vi-och-dom-tänkande och samhällsbygge som har institutionaliserat ett system av etniska pri- vilegier och underordning. Utredningen har i sina rapporter och genom genomgång av internationell och nationell forskning visat att problemet med integration inte i första hand kan hittas hos de andrafierade. Problemet är inbyggt i våra sociala institutioner och maktstrukturer i samhället.