sou · GUB364 · 2007-01-01 00:00:00 — Analysen omfattar en mängd s.k. hotande företeelser som skulle kunna uppträda kring verksamhet av detta slag och bygger delvis på erfarenheter från det då redan etablerade kasinot i och i andra länder, främst . Enligt uppfattning torde få tvivla på att det spelas med mycket pengar som härrör från olovlig verksamhet, men frågan är om det går att utnyttja kasinot för regelrätt penningtvätt? uppfattning är att det faktum att sannolikheten för förlust är större än sannolikheten för vinst gör spelandet till en osäker metod för den som vill tvätta pengar. Vad penningtvättaren vill komma över är ett vinstkvitto så att skattemyndighetens och polisens eventuella frågor om var pengarna kommer ifrån kan bemötas. Men Casino Cosmopol betalar inte ut några checkar och lämnar heller inga kvitton på spelvinster. Teoretiskt sett skulle penningtvätt kunna ske genom att en vinnare genom hot eller liknande lämnar över vinstmarker till annan person som sätter in vinsten på ett visst konto, men den risken bedöms som liten eftersom personalen håller ett extra öga på den som gjort en storvinst. Enligt varierar de konkreta brottstyper som kan kopplas till tvätt av pengar. Om själva penningtransaktionen rubriceras är det fråga om penninghäleri, men enligt Finanspolisen är det främst de bakomliggande brotten – de som lett till ekonomisk – som utreds vid misstanke om penningtvätt. SOU 2006:64 Utvärdering slutsats är att även om penningtvätt skulle äga rum på kasinot har det bakomliggande brottet ingen direkt koppling till kasinot. Liknande bedömning görs av i som på motsvarande sätt gjort en riskanalys av kasinot i och som utredningen tagit del av. I analysen konstateras att även om möjlighet finns att penningtvätt förekommer eller kan tänkas förekomma på kasinot använder de kriminella grupperingar eller enskilda aktörer som finns i regionen andra mer lukrativa och lättillgängliga kanaler. Exempelvis genom att man bygger hus och hotell i andra länder, växlar pengar till andra valutor, köper lyxiga kapitalvaror eller investerar i t.ex. restauranger. Den särskilda samarbetsgruppen i bildades i en särskild polisär arbetsgrupp för att följa upp kasinot i – gruppen tillkom i samband med länspolisens särskilda rapport om brottligheten vid Stockholmskasinot som nämnts inledningsvis i detta avsnitt. Syftet var bl.a. att ge polisen möjligheter till en bättre uppföljning av verksamheten vid kasinot, varför ledningen för kasinot i getts möjlighet att delta i arbetsgruppens möten . Kasinoutvärderingen har tagit del av de protokoll som upprättas i samband med överläggningarna i gruppen. Av protokollen framgår att samtliga enheter (dvs. förutom Casino Cosmopol, Finanspolisen, , och Länskriminalpolisen) som representerats vid mötena anser att samarbetet med kasinot i operativa ärenden fungerar utmärkt. Några problemområden som ändå identifierats är: Ordningsfrågor i form av stök i entrén. Man kan misstänka att det förekommer penningtvätt på kasinot. Kriminella personer spelar för illegalt åtkomna pengar. Utvärdering SOU 2006:64 Det förefaller också som om det på kasinot inte förekommer Organiserad prostitution. Utbredd problematik med alkohol som riskerar kasinots alkoholtillstånd. Diskussionerna har också visat på områden där samarbete eller faktiska förhållanden kan förbättras. Det går sannolikt att öka kasinopersonalens förmåga att upptäcka misstänkt penningtvätt. Till exempel kan Finanspolisen ta på sig uppgiften att utbilda kasinopersonalen i penningtvättsfrågor. Om kasinot blir bättre på att upptäcka penningtvätt kommer troligen antalet anmälningar om misstänkt penningtvätt att öka, vilket i förlängningen gör att massan av underrättelseinformation ökar – som i sin tur ger en ökad möjlighet att upptäcka mönster i eventuell organiserad penningtvätt. Av protokollen framgår att utbildning av nyckelpersoner i fråga om penningtvätt skall genomföras . Frågan om penningtvätt har utgjort en viktig del av diskussionerna, vilket antagligen till en del kan förklaras av att kasinona omfattas av penningtvättslagen. Enligt finanspolisens rapporter till samarbetsgruppen är Casino Cosmopol generellt sett bra på att agera mot penningtvätt. De anmälningar om misstänkt penningtvätt som har ursprung i statliga kasinon uppges ofta ha hög kvalitet. Finanspolisen meddelar en positiv utveckling avseende antalet rapporteringar om misstänkt penningtvätt. I jämförelse mellan har antalet penningvättsincidenter fördubblats (från 23 till 51). Enligt polisen är en trolig förklaring att kompetensnivån och uppmärksamheten hos personalen ökat. Om ökningen hänger samman med en faktisk ökning av penningtvätt eller om det förklaras av ökad rapportering, framgår dock inte. Finanspolisen, som ingår i den nationella kommissionen mot värdetransportrån, har uppmärksammat att kända rånare ibland besöker kasinot i . Enligt polisen kan ökad rapportering om misstänkt penningtvätt ge ytterligare tillgång till viktig information. Vid det senaste mötet () konstaterades ånyo att organiserad prostitution, utbredd narkotikaanvändning eller utbredd problematik med alkohol inte utgör hot mot kasinots alko74 SOU 2006:64 Utvärdering holtillstånd. Allmänt sett rapporteras samarbetet och samverkan mellan polisen och kasinot vara god. Arbetsgruppens verksamhet har, såvitt utredningen kunnat finna, lett till en ökad ömsesidig förståelse mellan polisen och Stockholmskasinot när det gäller behovet av samarbete kring ordningsfrågor och säkerhet. Kasinot har numera en utpekad kontaktperson på , vilket antas underlätta kommunikationen mellan parterna. Finanspolisens uppgifter Finanspolisen har på utredningens begäran gjort en sammanställning av penningtvättsärenden vid kasinona. Av den framgår att det gjordes 51 anmälningar (31, 12, 6 samt 2) från landets olika kasinon. Anmälningarna resulterade i 15 underrättelseuppslag till KUT-enheter (KUT står för kriminalunderrättelsetjänsten), samt (). rörde anmälningarna växling av sedlar från lägre till högre valörer. En inväxling av sedlar som två besökare ämnade göra avbröts då de anmodades legitimera sig. Anmälningar har gjorts då besökarna avlägsnat sig från kasinot efter växlingen eller enbart gett sken av att spela. Två anmälningar rör storspelare som omsatt resp. på kasinot. Det förstnämnda fallet rörde sig om en malaysier (ej boende i landet). har kasinot i mottagit färgade 20-pundsedlar. En besökare ville även växla in en check utställd av maltesisk bank till ett belopp på . En storspelare har rapporterats . Vid samtliga tillfällen hade personen med sig amerikanska dollarsedlar. De var helt nya (ocirkulerade) och vid ett annat tillfälle i nummerföljd. Spelaren har växlat in mellan 20–per besök. Totalt har 38 personer med svenskt personnummer rapporterats. Tretton av dessa finns med i belastningsregistret samt några även i det allmänna spaningsregistret. Ytterligare sju personer finns med i belastningsregistret med enbart domar om penningböter. Utländska medborgare som rapporterats kommer från (3), , , samt . En persons nationalitet är okänd. Utvärdering SOU 2006:64 Finanspolisen rapporterar vidare till utredningen att av anmälningarna rör växling av sedlar till högre valörer. Något fall av färgade sedlar (som enligt finanspolisen inte är att betrakta som penningtvätt i egentlig mening) har förekommit samt tre storspelare som växlat in stora summor vid varje speltillfälle. Ingen enskild anmälan konstituerade en konkret brottsmisstanke. I en tredjedel av fallen sändes uppgifterna i anmälningar till polismyndigheter där de rapporterade personerna är boende. Anmälningarna är värdefulla på underrättelsebasis. I vissa fall råder stor disproportionalitet mellan de summor vissa spelare rör sig med och vad de enligt en kontantberäkning rimligen borde ha att disponera. I fall personen ifråga är inblandad i någon form av brott som avser tillgrepp av kontanter utgör en penningtvättsanmälan ett starkt indicium, enligt finanspolisen. 7.3.5 FATF:s iakttagelser Som nämnts i avsnitt 5.7.2 har det internationella granskningsorganet Financial Action Task Force on Money Laundering (FATF) i en utvärdering bedömt implementering av organisationens rekommendationer om penningtvätt mm. Bedömningen omfattade även de svenska kasinon som omfattas av kasinolagen. Rapporten finns tillgänglig på FATF:s webbplats (). Bland FATF:s iakttagelser kan nämnas att de svenska kasinona enligt gruppen väl synes uppfylla kraven på rapportering till finanspolisen om transaktioner som kan tyda på penningtvätt. Detta bedöms hänga samman med ett nära samarbete mellan finanspolisen och Casino Cosmopol. Man har noterat att antalet anmälningar ökat över tiden och tillskriver detta dels ett ökat antal kasinon, dels ökad insikt om regelverket inom kasinona. Gruppen noterar att Casino Cosmopol utarbetat egna interna föreskrifter för granskning och rapportering enligt penningtvättslagen och att dessa accepterats av Lotteriinspektionen. noterar man att det gränsvärde för granskning och rapportering som finns intaget i dessa bestämmelser, nämligen , skiljer sig från FATF:s rekommendation om gränsvärden för kasinon, vilket är (FATF interpretative Note to Recommendation 12). SOU 2006:64 Utvärdering Den ursprungliga penningtvättslagen gällde endast finansiella institutioner, vilka alla omfattas av () tillsyn och av dess föreskrifter och allmänna råd. tillkom ett antal nya områden, däribland kasinona. Dessa omfattas dock inte av FI:s föreskrifter och råd, och ej heller av dess tillsyn. FATF ser detta som en brist, låt vara att man noterar att kasinona och andra aktörer inom dessa områden har deltagit i FI:s utbildningar inom penningtvättsområdet. Varken eller Lotteriinspektionen har lagstöd för att utöva tillsyn i penningtvättsfrågor vid kasinona. Genom detta saknas möjligheter att ingripa med administrativa sanktioner (förelägganden m.m.) mot aktörer som inte efterlever bestämmelserna. Penningtvättslagen innehåller bestämmelser om identitetskontroll. För kasinoverksamhetens del gäller istället kasinolagens bestämmelser om generell identitetskontroll. FATF konstaterar att detta visserligen medger en fullständig identifikation av samtliga besökare men att systemet inte på ett tillfredsställande sätt kopplar ihop besökarna med relevanta transaktioner. FATF rekommenderar att kasinoverksamheten skall omfattas av den samlade regleringen för penningtvätt. Det innebär att myndighetsföreskrifter och allmänna råd inom området också skall gälla för kasinoverksamheten. En möjlighet vore att vidga tillämpningen av föreskrifter och allmänna råd. På så sätt skulle man få en konsistent tillämpning av hela regelverket för alla aktörer som omfattas av penningtvättslagen. Man föreslår också att kasinona bör åläggas att identifiera personer som genomför transaktioner (istället för som ) och att identifikationen därvid tydligare bör ta fasta på just dessa besökare än vad som följer av den allmänna identitetskontroll som sker vid inträdet. Slutligen föreslår FATF att en myndighet ges behörighet att utöva tillsyn över de nya områdena i penningtvättslagen, däribland kasinoverksamheten. Denna bör ges möjlighet att ingripa med sanktioner för att tillförsäkra efterlevnad av lag och anslutande föreskrifter. Utvärdering SOU 2006:64 7.3.6 Utredningens bedömning Utredningen har i samtal med allmänheten inte sällan mött uppfattningen att det förekommer penningtvätt på kasinona och spel med stora insatser som antas härröra från olaglig verksamhet. Också medieuppgifter förekommer om omfattande spel med höga insatser som antas finansierade med pengar från skatteflykt eller annan olaglig verksamhet. Dessa farhågor förtjänar att tas på allvar och utredningen har därför vidtagit två skilda åtgärder för att pröva om de har grund och – om så är fallet – lämna förslag till vad som skulle kunna göras för att förbättra situationen. En åtgärd har bestått i att söka empiriska uppgifter om spelandet och spelarna. Det har skett genom att dels ta del av polisens erfarenheter och uppfattningar, dels initiera en statistisk studie om besökarnas eventuella koppling till brottslighet mm. Den studien har genomförts av Brå och redovisas utförligt senare i betänkandet. Den andra åtgärden har varit att granska de rutiner som Casino Cosmopol använder för att förhindra penningtvätt och bedöma behovet av eventuella ytterligare administrativa arrangemang för att upprätthålla efterlevnaden av de interna och externa regelverken om penningtvätt. Utredningen har värderat om det förekommer penningtvätt i meningen tvätta svarta pengar vita, dvs. om rutinerna på kasinona t.ex. kan medge att medtagna kontanter kan sättas in på ett eget konto mot kvitto och därmed ge sken av att pengarna förvärvats genom spelvinster. Utredningens bedömning, baserad på underlag från polisen och granskning av Casino Cosmopols interna rutiner, är att detta knappast kan ske. Penningtvätt har ofta i allmänt språkbruk betydelsen konsumtion med olagligt förvärvade pengar, vilket är en vidare betydelse än lagens definition. Med denna tolkning blir utvärderingen mer osäker. Det kan knappast uteslutas att vissa besökare spelar med svarta pengar, ibland med stora belopp. Det kan gälla pengar som undanhållits från beskattning eller pengar från stölder, rån, narkotikaaffärer eller annan kriminalitet. ger en fördjupad bild av denna problematik. Det är känt att pengar som förvärvats genom brott ofta används för lyxkonsumtion. Det kan gälla restaurangbesök, resor eller inköp av dyra varor som smycken och bilar. Även kasinospel med höga insatser kan ses som en form av lyxkonsumtion. Från samhällssynpunkt är det enligt utredningens mening lika allvarligt att 78 SOU 2006:64 Utvärdering olagligt förvärvade pengar omsätts i lyxvaror och restaurangbesök som att man spelar med dem på kasinon eller andra spelinrättningar. Det huvudsakliga problemet ligger i den bakomliggande kriminaliteten eller undandragandet av beskattning. De aktörer (juridiska eller fysiska personer) som kan befaras riskera bli föremål för sådana transaktioner måste emellertid enligt utredningen behandlas enhetligt, med anpassning till förhållandena i varje särskilt fall. Insatser mot penningtvätt på kasinona bör därför följa samma principer som gäller i andra sammanhang där penningtvätt kan misstänkas. Kraven på kasinona bör vara likvärdiga med kraven på andra aktörer som omfattas av regelverken om penningtvätt. sätt att implementera de internationella reglerna mot penningtvätt har granskats av FATF (se avsnitt 7.3.5). Som redovisats befanns de svenska kasinona ha ett gott samarbete med finanspolisen. Casino Cosmopols interna rutiner – påbjudna i penningtvättslagen – är granskade och accepterade av Lotteriinspektionen. Utredningen har också kunnat konstatera att de, med hänsyn tagen till de speciella förhållandena på ett kasino, väl ansluter till principerna i föreskrifter och allmänna råd. FATF:s huvudsakliga invändning bestod i att kasinoverksamheten inte är underställd den statliga tillsynen i penningtvättsfrågor. Det finns heller ingen myndighet som kan utfärda bindande föreskrifter eller allmänna råd riktade till kasinona i penningtvättsfrågor. Utredningen finner arbetsgruppens påpekanden relevanta och delar slutsatsen att kasinoverksamheten bör bli föremål för statlig tillsyn av i princip samma slag som gäller de finansiella institutionerna . – eller annan lämplig myndighet – bör dessutom få utfärda föreskrifter eller allmänna råd i penningtvättsärenden riktade till kasinoverksamheten. Utredningen har övervägt lämplig tillsynsmyndighet, men har avstått från ett slutligt förslag, bl.a. eftersom regeringen tillkallat en särskild utredare med uppdrag att se över frågor som rör vilka åtgärder som behöver vidtas för att ytterligare effektivisera bekämpningen av penningtvätt och terrorfinansiering. Den utredaren skall bl.a. beakta vad som framförs i FATF:s nämnda utvärderingsrapport. Enligt direktiven (2006:17) skall utredaren överväga och analysera vilka åtgärder som krävs för att verksamheter som faller utanför den finansiella sektorn, men som omfattas av EG-direktivet om penningtvätt, skall ställas under tillräcklig tillsyn för att uppfylla direktivets krav. I samband med det 79 Utvärdering SOU 2006:64 skall utredaren också överväga vilka myndigheter som skall ges föreskriftsrätt för dessa aktörer. Denna utredning vill självfallet inte föregripa den sittande utredningen om penningtvätt men vill ändå redovisa några iakttagelser som gjorts under utredningsarbetet och som kan vara av betydelse för valet av den eller de myndigheter som skall ges föreskriftsrätt respektive tillsynsansvar i penningtvättsärenden i kasinoverksamhet. Utredningen har antagit att valet kommer att stå mellan Lotteriinspektionen och . har tillsynsansvar i penningtvättsärenden för de finansiella institutionerna och därmed kompetens i penningtvättsärenden. har också på regeringens uppdrag utfärdat föreskrifter och allmänna råd inom området. Även om kasinoverksamheten skiljer sig från andra sammanhang där penningtvätt kan befaras, bör erfarenheterna kunna komma till nytta också i tillsyn av penningtvättsärenden vid kasinoverksamhet. Lotteriinspektionen har tillsynsansvar för andra frågor i kasinonas verksamhet och därmed god insikt om förhållandena vid kasinona. Lotteriinspektionen har möjlighet att meddela närmare villkor i de frågor som omfattas av regeringens tillståndsbeslut. Eftersom frågor om penningtvätt inte längre regleras i regeringens tillstånd till kan dock Lotteriinspektionen inte med nuvarande mandat utfärda närmare villkor i denna del (och ej heller svara för tillsyn inom området). har möjlighet att utfärda föreskrifter inom sitt ansvarsområde (enligt vad regeringen bestämmer) medan Lotteriinspektionen inte i någon fråga har möjlighet att utfärda föreskrifter. De båda myndigheterna har också tillgång till olika ingripandeformer (sanktioner) vid överträdelser. Lotteriinspektionen kan vad gäller kasinon endast utfärda anvisningar (lotterilagen medger andra ingripandeformer för andra typer av lotterier eller spel, t.ex. förelägganden med vite). kan enligt lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse i förhållande till ett kreditinstitut ingripa genom utfärdande av föreläggande att vidta en viss åtgärd inom (beslutet kan förenas med ett beslut om vite), genom förbud att verkställa ett beslut, eller genom anmärkning. Om överträdelsen är allvarlig skall kreditinstitutets tillstånd återkallas, eller om det är tillräckligt, varning meddelas. Anmärkning och varning kan förenas med ett beslut om straffavgift. SOU 2006:64 Utvärdering I sina överväganden i anledning av , vari Lotteriinspektionens bristande befogenheter påpekas, har utredningen sökt efter andra fall där flera myndigheter har föreskrifts- eller tillsynsansvar inom ett och samma eller närliggande områden. Sådana exempel finns och de visar att det kan finnas behov av att berörda myndigheter på ett mer formaliserat sätt samarbetar eller på annat sätt samordnar sin verksamhet. Inom område finns ett tillsyns- och föreskriftsråd som berör de myndigheter som har uppdrag att utfärda föreskrifter eller svara för tillsyn inom område. Rådet är ett organ för samråd och samverkan för myndigheternas arbete i frågor som rör tillsyn och föreskrifter enligt . Det skall föra ett register över samtliga förordningar och föreskrifter som är utfärdade med stöd av samt över de allmänna råd inom miljöbalksområdet som är utfärdade av de centrala myndigheterna. Rådet regleras genom förordningen (2001:1096) med instruktion för . Inom området marknadskontroll av varor finns enligt förordningen (2005:893) om marknadskontroll av varor ett marknadskontrollråd inrättat som samordningsorgan för de myndigheter som ansvarar för marknadskontroll. SWEDAC ansvarar för sekretariatsfunktionen och dess generaldirektör är rådets ordförande. Dessa exempel visar att det inte finns några principiella hinder för ett delat tillsynsansvar. Inte heller finns det principiella hinder för en lösning som innebär att en myndighet, i detta fall , erhåller föreskriftsrätt, som till viss del berör kasinonas verksamhet, medan Lotteriinspektionen utövar tillsynen på området. 7.4 Kasinoverksamheten och illegalt spel samt annan brottslig verksamhet 7.4.1 Farhågor och förhoppningar Regeringen anförde i prop. 1998/99:80 Kasinospel i m.m. att erfarenheterna utomlands av kasinospel medför att det illegala spel som förekommer minskar i omfattning. Den särskilda arbetsgrupp inom , som arbetade fram regeringens slutliga förslag till kasinospel i , hade vid sina kontakter med departement och kasinoanordnare i t.ex. , och 81 Utvärdering SOU 2006:64 inte kunnat finna några påtagliga negativa effekter av kasinoverksamheten i dessa länder. De flesta remissinstanser var positiva till eller hade inget att invända mot att kasinospel skulle få anordnas i . (Brå) avstyrkte dock förslaget, bl.a. med motiveringen att en legalisering av en farlig spelform kunde leda till illegalt spel eftersom den som vant sig vid kasinospel kunde komma att söka sig till mer spännande (illegala) alternativ. I propositionen anfördes, å andra sidan, att dåvarande ansett att en introduktion av internationellt kasinospel i skulle kanalisera okontrollerat illegalt spel till ett legalt, kontrollerat alternativ, och att den illegala spelmarknaden därmed skulle saneras. Regeringen ansåg att detta var ett väl optimistiskt antagande, men att betydande effekter i gynnsam riktning borde kunna uppnås genom att en legal spelmöjlighet erbjöds. Man menade att nyrekryteringen till illegalt spel borde kunna minska och att många av de mer eller mindre erfarna spelarna på den illegala marknaden borde påverkas om nya möjligheter öppnades. Som skäl för denna uppfattning hänvisades till erfarenheterna i både och att det illegala spelet där minskat sedan kasinospel i kontrollerade former tillåtits. I regeringens proposition 1998/99:80 Kasinospel i m.m. anfördes vidare att omsättningen av pengar i ett kasino kan uppgå till betydande belopp och att denna förekomst av pengar kan fresta till brott av olika slag. I propositionen angavs att det finns flera metoder att försöka förebygga och avslöja sådana brott som kan begås på ett kasino. Registrering är en sådan metod och kameraövervakning en annan. En kombination av dessa metoder ansågs som önskvärd. Med dessa konstateranden som grund, och med ledning av erfarenheterna från kasinon i andra länder, föreslog regeringen att de svenska kasinona skulle använda sig av såväl registrering av besökarna som kameraövervakning. Vidare skulle besökarna fotograferas och kasinona skulle dessutom kunna spara information om besökarna med hjälp av automatiserad behandling. Registreringen antogs i första hand fungera som brottsförebyggande i det att den kunde avhålla brottsbenägna personer från att besöka kasinot, men det framhölls också att ett register över besökarna även kan vara till hjälp för polisen att klara upp eventuella brott som har begåtts på kasinot. SOU 2006:64 Utvärdering 7.4.2 Utredningens underlag för att bedöma brottlighet i samband med kasinon För att bedöma frågan om kasinoverksamhetens inverkan på det illegala spelet i och på annan kasinoanknuten brottslighet har utredningen intervjuat berörda polismyndigheter både centralt och lokalt, företrädare för Lotteriinspektionen och Brå, inhämtat senare års erfarenheter från såväl som och därutöver också studerat den forskning på området som finns företrädesvis i andra länder utanför den nordiska kretsen. Utredningen har även uppdragit åt Brå att göra en statistisk undersökning av kasinobesökarnas brottsbelastning m.m. 7.4.3 Polisens erfarenheter av brottslighet knuten till kasinoverksamhet Illegalt spel De illegala spelformerna kan i huvudsak sägas utgöras av kortspel, tärningsspel, roulett, , automatspel, vadhållning etc. Utredningen har främst studerat effekterna på den illegala spelautomatmarknaden och de illegala kasinon (spelklubbar etc.) som tidigare funnits som enda alternativ för dem som velat utöva kasinospel i .