sou · GUB337 · 2007-01-01 00:00:00 — Men begreppet undantag har också en annan, djupare innebörd och därför anknyter till den politiske filosofen definition av undan- tagstillståndet som: ett lagens tillstånd där å ena sidan förblir giltig men inte tillämpas (den har ingen kraft), å andra sidan handlingar som inte har värdet av lag likväl erhåller dess kraft Undantagstillståndet är ett anomiskt rum, där vad som står på spel är en laga kraft utan lag (Agamben 2005:63). Begreppet undantag beskriver en situation där individen blir undantagen sina medborgerliga rättigheter. Men att befinna sig utanför lagen innebär inte en möjlighet eller rätt att undgå lagen utan snarare att vara rättslös. Undantagstillstånd betyder att indivi- den befinner sig inom genom att vara utanför men också att det som var tänkt som ett tillfälligt upphävande av den rättsliga ord- ningen permanentas och normaliseras. I Agambens filosofi finner en teoretisk ram för att analysera diskriminerade människors möte med polisen. Kapit- let utgår från djupintervjuer med personer som på olika sätt har varit i kontakt med polisen och tyckt sig bli kränkta och/eller dis- kriminerade. Belägringen är sättet att normalisera ett undantagstill- stånd, menar , och den möjliggörs av praktiker som t.ex. ett (oftast kränkande) tilltal som markerar individens position som icke-vit, icke-svensk; och därmed utanför lagen. Andra sådana praktiker är bruk av våld samt övervakning av platser eller av krop- pen genom omotiverade visitationer, uppmaning till tystnad, miss- tänkliggörande, berövande av hopp, misstroende och hot. Diskri- mineringen innebär att undantas från den lagstadgade rätten samti- digt som man kan drabbas av den makt som legitimeras genom lagen. Därför är Agambens metafor om att befinna sig utanför och innanför mycket träffande. Undantaget möjliggör en polisiär prak- tik där ingen hänsyn behöver tas till individens rättigheter. Välfärd, medborgarskap och diskriminering pen om att vara undantagna lagen hade enligt förpassat undersökningens informanter till ett rum av osäkerhet, obestäm- barhet och hopplöshet. Under utredningens hearings i , och kopplades polisens övervakning och kontroll till sökandet efter gömda flyktingar (SOU 2005:69). Svenska medborgare behöver inte ha sina identitetshandlingar med sig på offentliga platser, men detta tycks inte gälla medborgare som utseendemässigt skiljer sig från en svensk stereotyp. Nationens gränskontroll förvandlas på så sätt till en intern kontrollverksamhet som inte bara riktas mot irre- guljära immigranter, med begrepp, utan mot alla som kan misstänkas sakna rätt att uppehålla sig i (SOU 2004:110). Genom dessa kontroller påminns även andra om att ens utseende kan göra att ens medborgarskap ifrågasätts eller villkoras av just dem som har till uppgift att garantera medborgarnas trygg- het. Kontrollerna utgör en markering om att de irreguljära immi- granternas närvaro uppfattas som en överträdelse, och i viss mån ett hot, i det nationella rummet. Men när övervakningen omfattar alla som har ett visst utseende, oavsett medborgarskap, uppenbaras den rasistiska ordning som gör att vissa personer automatiskt kan behandlas som brottslingar. Rasismens iscensättning gör därmed att de formella skillnaderna mellan medborgare och icke medbor- gare, eller reguljära och irreguljära, blir otydliga, situationsberoende och underställda någon annans rätt till godtyckliga misstankar. kapitel i denna bok visar upp en bild av irre- guljära immigranter som komplicerar såväl de nationella gränsernas förmåga att skapa (il)legalitet som den ordning som binder männi- skors rättigheter till territorium och medborgarskap. Khosravi har i likhet med sin teoretiska utgångspunkt i Agambens arbete. Hans undersökningsområde är emellertid illegaliteten som social och politisk position och som uttryck för vad Agamben har kallat det nakna livet, det vill säga ett avpolitiserat tillstånd bortom de nationalstatliga regleringspro- cesser genom vilka mänskligheten och vad det innebär att vara människa politiseras. Khosravi menar att irreguljära immigranter är vår tids homo sacer, en avpolitiserad kropp som skiljer sig från de politiserade livsformer som förkroppsligas i medborgaren. Irregul- jära immigranter är inte exkluderade utan har undantagits. De kan därför övervakas, inspärras och utvisas i syfte att skydda välfärden och samhället, men också för att värna om nationens etiska värde- ringar och normer. Genom att tillämpa Agambens tankar i ett fält Välfärd, medborgarskap och diskriminering av migration och illegalitet i dagens visar Khosravi hur mänskliga rättigheter territorialiseras och därmed reduceras till medborgerliga rättigheter. Vad skrev om statslösa flyktingar under gäller för dagens irreguljära immigranter: de är berövade rätten att ha rättigheter. Irreguljära immigranter är undantagna sociala och politiska rät- tigheter. De saknar ofta tillgång till de mest basala rättigheter och befinner sig där den generella välfärden slutar. Enligt en rapport från Läkare utan gränser3 är gömda flyktingar och andra irregul- jära immigranter en mycket sårbar och marginaliserad grupp som diskrimineras och stigmatiseras inom vården. Avsaknaden av rikt- linjer om hur denna patientgrupp ska bemötas har lett till att de är så gott som utestängda från primärvård och specialistvård som inte är akut (s. 20). Även FN:s speciella sändebud (2006-01- 19) noterar i en preliminär rapport att den diskriminering av asyl- sökande, av den samiska befolkningen och av mentalsjuka som förekommer inom svensk hälsovård strider mot principen om rätt till hälsa som en mänsklig rättighet. Men metaforen om uteslutande inneslutning visar att irregulariteten även innebär en inneslutning som foglig och billig arbetskraft. Khosravis informanter hade näs- tan alla ett arbete, men med betydligt lägre lön än reguljära arbe- tare. De irreguljära immigranterna är också närvarande i den poli- tiska och offentliga debatten, men utan att kunna föra sin egen talan. Khosravi noterar att migration alltmer har kommit att analy- seras utifrån ett perspektiv som betonar nationalstaternas säkerhet och förespråkar en ökad och effektiviserad inre utlänningskon- troll. Irregulariteten skapar inte bara avpolitiserade kroppar utan även villkorade medborgare. Det lagförslag (SOU 2006:2) som kan göra det möjligt att återkalla medborgarskapet for- maliserar indelningen mellan olika sorters medborgarskap; det som kan erhållas via blodsband och inte kan återkallas och det villkorade som kan återkallas. Den föreslagna lagändringen kan få långtgående konsekvenser för såväl individer som har kommit till som för medborgarskapets innehåll. 3 Rapporten är baserad på en enkätundersökning som genomfördes . Den kan laddas ner från Läkare utan gränsers hemsida: . Välfärd, medborgarskap och diskriminering Välfärdens gränser och det villkorade medborgarskapet Förekomsten av diskriminering är inte bara relaterad till policy- formulering på strukturell nivå och till politiska beslut inom väl- färdsområdet. Den uppstår också som ett resultat av det regelverk som tillämpas inom välfärdsinstitutioner och reproduceras genom kontextspecifika diskurser och praktiker. Bidragen till denna anto- logi ger olika exempel på att den strukturella diskrimineringen inte är en statisk ordning utan aktiveras i och genom rutiner, vardagliga praktiker och institutionaliserade normer inom samhällets olika områden. Den svenska välfärdsstatens byråkratiska organisering skapar en rad institutionella miljöer där individernas sociala rättig- heter ska förverkligas. Men som artiklarna i denna bok visar är det i dessa miljöer och i mötet med välfärdens institutioner som det sociala medborgarskapet kan ifrågasättas, villkoras och sättas ur spel. Vem får lov att tillhöra nationen? Vilka är berättigade till natio- nens resurser? Det finns än så länge inget givet svar på dessa frågor. Däremot kan den forskning som presenteras i denna bok ge underlag för en diskussion om hur välfärdens gränser skapas och vidmakthålls. En sådan diskussion bör med nödvändighet proble- matisera den ofta förgivettagna relationen mellan välfärd, medbor- garskap och nation, för att därigenom kunna utforska de gräns- dragningar som organiserar skillnader och naturaliserar o(jäm)likhet. Den diskriminering som förekommer inom välfärds- området reser också viktiga frågor om medborgarskapets föränder- liga betydelser. Utifrån de praktiker som i olika sammanhang ifrå- gasätter, undantar och/eller villkorar de rättigheter som borde betraktas som självklara för nationens medborgare är det möjligt att ställa frågan om vilka maktrelationer som definierar medborgar- skapets innehåll. De processer som visar att det finns fundamentala skillnader beträffande de rättigheter och praktiker som är associerade till olika sorters medborgare indikerar att med- borgarskapets betydelse i skapandet av ett vi och ett dem förflykti- gas. På ett övergripande plan pekar bidragen i denna bok på rasis- mens centrala betydelse i förståelsen av processer som genom att särskilja, stigmatisera, misstänkliggöra och kriminalisera etniska minoriteter och personer med invandrarbakgrund legitimerar gränsdragningar mellan o(jäm)lika identiteter, rättigheter och till- hörigheter. Detta har en stor betydelse för hur berättigandet till Välfärd, medborgarskap och diskriminering samhällsresurser definieras och tolkas inom välfärdens institutio- ner. Utifrån bidragens resultat är det möjligt att än en gång kon- statera den rasistiska ordningens instabila karaktär. I avsaknad av givna skiljelinjer måste den markeras, upprepas och asso- cieras till imaginära gemenskaper, ursprungliga identiteter, mm. Välfärdsområdet erbjuder, som författarna i denna antologi har visat, en rad olika möjligheter att skapa skillnad, inte minst mellan de (sociala) rättigheter som följer av medborgarskapet och de rät- tigheter som utgår från identitetsbaserade tillskrivningar. Det for- mella medborgarskapet väger lätt för den som på grund av hudfärg, uttal, klädval, mm. inte identifieras som svensk. Medborgarska- pet, och de rättigheter som följer därav, kan när som helst och av vem som helst villkoras och/eller ifrågasättas. Förslaget om att den europeiska sociala agendan måste inkludera invandrare och/eller ta integrationsfrågan på allvar förbiser att invandrarskap utgör förutsättningen för en selektiv till- lämpning av den generella välfärden (se t.ex. Färm 2006). Denna selektivitet, eller diskriminering, genomsyrar såväl den sociala poli- tikens utformning som policybeslut, institutionella regelverk och normativa uppfattningar om identitet och sociala rättigheter. Invandrare är en del av den sociala agendan, på samma sätt som andra som redan definierats som avvikande är med och konstruerar den normala medborgaren, den svenska nationen och den europeiska identiteten. Det är därför paradoxalt att just den europeiska identiteten åberopas som en enande kraft i det europe- iska projektet och att välfärdsstaten ges en framträdande roll i berättelsen om . När Habermas och (2003) uppma- nar européerna att formulera en alternativ världsordning, grundad i bl.a. de landvinningar som förkroppsligas i den europeiska välfärds- staten, förnekas inte bara den europeiska samtidshistorien utan också koloniala förflutna. Det framtida förverkligandet av idén om det goda samhället fordrar andra berättelser om välfärd och andra visioner om människors rättigheter. Välfärd, medborgarskap och diskriminering Agamben, (2005) Undantagstillståndet. Site edi- tion 1. , (2003) Mellan tillväxt och trygghet. Idélinjer i socialdemokratisk social politik . , (1996) Lapphemmen i i Socialme- dicinsk tidskrift 1996. , (2003) Den gränslösa välfärdsstaten. Agoras års- bok 2003. Bulmer, , (1996) Citinzenship Today. The Contemporay Relevance of HT . , (2004) Changing Welfare, Changing States. New Direccions in Social Policy. de los , (2005) Intersektionalitet, makt och struktu- rell diskriminering i de los Kamali Bortom vi och dom. Teoretiska reflektioner om makt, integra- tion och strukturell diskriminering. , (1994) Jämlikhet, effektivitet och makt i Per Thullberg & (red.) Den svenska modellen. Essed, (1991) Understanding Everyday Racism. An Interdisciplinary Theory. (2005) Särbehandlad och kränkt – en rapport om sambanden mellan diskriminering och hälsa. Färm, (2006) Ett europeiskt socialt medborgarskap? Gonäs, , , (1999) Den köns- uppdelade arbetsmarknaden – ett europeiskt perspektiv. , (2000), Europeans only? Essays on identity politics and Union. , (1994) Kvinnorna i välfärdstaten i Thullberg, Per & (red.) Den svenska modellen. Välfärd, medborgarskap och diskriminering Remissvar till Betänkandet Samhällets insatser mot hiv/STI – att möta förändring (SOU 2004:13) 2004-10- 13. , (2000) Genusstrukturer och lokala välfärdsmo- deller. Fyra kommuner möter omvandlingen av den offentliga sektorn, i , . Junestav, (2004) Arbetslinjer i svensk socialpolitisk debatt och lagstifning 1930–2001. Kamali, (1997) Distorted Integration. Clientization of Immigrants in . , (2000) Race, Gender, Social Welfare. Encounters in a . , (1999) Välfärdens idéer. Globaliseringen, elitism och välfärdstaternas framtid. , (2000) Att sätta gränser. Organisationer och refor- mer i arbetsrehabilitering. Utestängda från hälso- och sjukvård. , , Bo (2004) A European Social Citizen- ship?Preconditions for futures Policies from a Historical Per- spective. SOU 2001:79 Välfärdsbokslut för 1990-talet. Slutbetänkande från Kommittén Välfärdsbokslut. SOU 2004:13 Samhällets insatser mot hiv/STI – att möta förändring. Betänkande från Hiv/aidsutredningen. SOU 2004:110 Gränskontrollag – effektivare gränskontroll. SOU 2005:41 Bortom Vi och Dom. Teoretiska reflektioner om makt, integration och strukturell diskriminering. Rapport från utred- ningen om Makt, integration och strukturell diskriminering. SOU 2005:66 Makt att forma samhället och sitt eget liv. Jämställd- hetspolitiken mot nya mål. Slutbetänkande av Jämställdhets- politiska utredningen. SOU 2005:69 inifrån. Röster om etnisk diskriminering. Rapport från utredningen om Makt, integration och struk- SOU 2006:37 Välfärd, medborgarskap och diskriminering SOU 2006:2 Omprövning av medborgarskap. Utredningen om omprövning av medborgarskap. Soysal, (2004) Postnational Citizenship: Reconfiguring the Familiar Terrain. Utrikesfödda och svenskfödda föräldrars föräldrapenninganvändande Föräldraförsäkringen syftar till att alla vuxna individer i ska kunna kombinera arbete och barn. Detta ska främst uppnås genom en generös föräldrapenning ämnad åt båda föräldrarna. Målet stöds även av arbetsrättslig lagstiftning vilken garanterar föräldrar rätten att vara föräldralediga från anställning. Alla föräldrar som är bosatta i har rätt till föräldrapenning men ersättningen blir avsevärt högre för de föräldrar som förvärvsarbetar. Föräldrar som förvärvs- arbetar kompenseras för inkomstbortfall medan föräldrar utan arbete ersätts på en väsentligt lägre grundnivå. Det finns för alla även stor flexibilitet i hur ersättningsdagar kan användas men en högre ersättning ger naturligtvis större möjlighet att använda denna flexibilitet. En fast anställning med större möjlighet att använda föräldraledighet ökar också denna flexibilitet. Det finns därför skäl att fråga sig om föräldraförsäkringen innebär likvärdiga möjligheter för hela befolkningen och om betald ledighet med barn är lika till- gänglig för utrikesfödda som för svenskfödda föräldrar. Det främsta skälet att ställa frågan om användningen av föräldra- penningen ser annorlunda ut är att arbetsmarknadssituationen ofta är sämre för utlandsfödda föräldrar än för svenskfödda föräldrar. Utrikesfödda personer har exempelvis oftare tillfälliga anställ- ningar, är oftare arbetslösa och har i genomsnitt även lägre lön än svenskfödda (, 2005; SCB, 2005). Frågan är om dessa skilda arbetslivsvillkor skapar andra förutsättningar att använda föräldrapenningen. 1 bidrag till denna antologi är ett resultat av samarbetet mellan och Utredningen om makt, integration och strukturell diskriminering. Utrikesfödda och svenskfödda föräldrars föräldrapenninganvändande Eftersom ersättningsbeloppet i föräldrapenningen är beroende av inkomst innan föräldraledighet finns det en inbyggd uppmuntran att förvärvsarbeta innan man skaffar barn. Föräldraledighetslagen (1995:584) gör det också möjligt att återgå till samma arbete efter en föräldraledighet, vilket ger förstärkt trygghet för familjens fort- satta försörjning. De flesta föräldrar följer mönstret att först för- värvsarbeta och sedan få barn (, 2001) och de flesta småbarnsföräldrar fortsätter att förvärvsarbeta efter föräld- raledigheten (, 2005a). Föräldrapenning som uppmuntrar förvärvsarbete är en grundläggande orsak till att i internationell jämförelse har mycket låg barnfattigdom (Ferrarini, 2003). Men på grund av föräldrapenningens konstruk- tion hamnar de föräldrar som inte följer mönstret att förvärvsar- beta innan de får barn, eller som har otrygg anställningsform, utanför en stor del av familjernas trygghetssystem. Detta kan ha ekonomiska (och andra) konsekvenser både under barnets första tid och senare under barndomen. Vidare är utrikesfödda föräldrars användning av föräldrapen- ningen intressant ur ett jämställdhetsperspektiv. Föräldraförsäk- ringen infördes bland annat för att öka den reella jämställdheten i arbetslivet och i hemmen genom att ge båda föräldrarna rätt att använda föräldraledighet. Föräldraförsäkringen bygger även på den grundläggande principen att båda föräldrarna har ansvar för barnets uppfostran och utveckling. I regeringens proposition (2000/01:44) om föräldraförsäkring och föräldraledighet poängteras att det för barnets bästa är av stor vikt att båda föräldrarna tidigt etablerar en god kontakt med barnet. Att undersöka könsfördelningen av för- äldrapenninganvändande för olika grupper av föräldrar är ett sätt att undersöka hur väl avsikten med föräldraförsäkringen överens- stämmer med utfallet. En anledning som av föräldrarna själva ofta nämns till icke jämställt uttag är att de ekonomiska marginalerna inte tillåter ett jämställt uttag mellan föräldrarna (Riksförsäkrings- verket, 2003a). Även om det finns forskning som visar att ekono- miska faktorer inte är det enda skälet till ett icke jämställt uttag, bör föräldrarnas uttag delvis kopplas till den ekonomiska situatio- nen och föräldrarnas arbetsmarknadssituation. Frågan om skillnader i nyttjande av föräldrapenning är viktig ur barnets perspektiv, och har betydelse för barnets levnadsförhållan- den. När det gäller exempelvis barns ekonomiska trygghet är den direkt beroende av föräldrarnas situation. Har båda föräldrarna fasta anställningar med acceptabla lönenivåer så ökar barnets eko- Utrikesfödda och svenskfödda föräldrars föräldrapenninganvändande Skillnader i möjlig- heten att använda föräldrapenning speglar inte enbart föräldrarnas arbetsmarknadsanknytning utan ger även en bild av barnens eko- nomiska uppväxtvillkor. Det finns relativt få tidigare studier om utrikesfödda föräldrars föräldrapenninganvändande och knappast någon som redovisar för- äldrar med olika ursprung. De rapporter som tagit upp föräldrars ursprung visar bland annat att det är en betydligt större andel utri- kesfödda pappor som inte tar föräldrapenning jämfört med svenskfödda pappor (, 2002a), som utrikesfödda pappor tar fler föräldrapenningdagar i genomsnitt jämfört med svenskfödda pappor (, 1993). Det bör dock betonas att dessa siffror kan vara svåra att jämföra med varandra och med dagsläget då föräldrapenninganvändandet förändras . Vidare genomförde en intervjuundersökning om föräldrars kunskap om föräldra- penning och föräldraledighet. I undersökningen var bortfallet av utrikesfödda föräldrar stort. Bland de utrikesfödda föräldrar som svarade, men som på grund av det stora bortfallet inte kan antas vara representativa, framkom att de hade mindre kunskaper än de svarande svenskfödda föräldrarna (, 2003b). Denna studie syftar till att ge en bild av hur utrikesfödda föräld- rar använder föräldrapenningen och vad som påverkar nyttjandet av försäkringen. Studien är en del av ett påbörjat arbete på Försäk- ringskassan att kartlägga socialförsäkringsanvändande bland grup- per med olika ursprung, bland annat beskrivet i Socialförsäkrings- boken 2005 (, 2005b). Studien är beskrivande och syftar till att ge ett underlag för vidare forskning och analys. I bakgrunden ges, utöver en beskrivning av föräldrapenningen, ett resonemang kring olika möjliga anledningar till variationen i föräld- rapenninganvändandet. Därefter beskrivs tillvägagångssätt och datamaterial varefter resultaten presenteras. I den följande texten kommer vi främst att använda begreppet utri- kesfödd person. Detta begrepp används oftast i registerstudier för att beteckna en person som är född i annat land än . I denna studie är födelseländer grupperade till regioner. kommer vi att använda begreppet invandrare i samma betydelse, dvs. Utrikesfödda och svenskfödda föräldrars föräldrapenninganvändande som under sin livstid har invandrat till . Detta begrepp har emellertid i andra sammanhang kopplats till föräldrars födelseland. I denna studie görs inte några sådana tolkningar av begreppet. Den som är en svenskfödd person, är född i oberoende av föräld- rarnas ursprung. Föräldraförsäkring – kort genomgång Föräldraförsäkringen omfattar förmånerna föräldrapenning vid barns födelse, tillfällig föräldrapenning och havandeskapspen- ning. Alla föräldrar bosatta i har rätt till föräldrapenning som kan användas till och med att barnet är . Som förälder har man alltid rätt att vara ledig från sitt arbete för att använda sina för- äldrapenningdagar. När föräldraförsäkringen infördes inne- höll den sex månaders föräldrapenning i samband med barns födelse vilket fritt kunde fördelas mellan föräldrarna. Därefter har antalet föräldrapenningdagar utökats i omgångar och föräldrapen- ningen var . reserverades en månad för vardera föräldern, en s.k. pappamånad och en s.k. mammamånad. Införandet av gjorde att andelen pappor som nyttjar föräldrapenningdagarna ökade, men antalet nyttjade dagar per pappa sjönk (Riksförsäk- ringsverket, 2003a). Att antalet dagar per pappa sjönk kan ha att göra med att fler mindre motiverade pappor använder försäkringen (och , 2002) eller att en norm om att pappor ska använda en månads ledighet skapats (, 2002a). infördes ytterligare en pappamånad och en mam- mamånad som föräldrapenningen förlängdes med en månad till att omfatta totalt 16 månader. är ersättningsnivån av den tidigare inkomsten.2 Taket för den inkomstrelaterade ersättningen är 7,5 basbelopp (2005). Eftersom lönespridningen ökat (, 2001) har ett ökande antal föräldrar en inkomst som gör att de i praktiken får lägre ersättning från föräldrapenningen än av inkomsten. Detta gäller till största del män som generellt har högre 2 sänktes ersättningsnivån från , för att kort därefter höjas till . Utrikesfödda och svenskfödda föräldrars föräldrapenninganvändande lön än kvinnor. Däremot är föräldrapenningen inte alltid den enda ersättningen vid föräldraledighet. En stor del av de förvärvsarbe- tande föräldrarna har enligt avtal från sin arbetsgivare olika former av ersättning, utöver den de har från (Försäk- ringskassan, 2005c). De föräldrar som inte förvärvsarbetat innan barnet föds har inte rätt till inkomstbaserad föräldrapenningersättning. De får i stället ersättning på grundnivå (tidigare garantinivå), som () är per dag. var denna ersättning . Skillnaden i ersättningsnivå mellan av inkomsten och grundnivån innebär en stark drivkraft att arbeta innan man väljer att skaffa barn. Varför skulle föräldrar med olika ursprung använda föräldrapenning på olika sätt? Det finns flera möjliga anledningar till att utrikesfödda föräldrar kan tänkas använda föräldrapenningen på ett annat sätt än svensk- födda föräldrar. Nedan nämner vi de mest uppenbara utifrån kun- skapen som finns .