sou · GUB381 · 2007-01-01 00:00:00 — En förklaring till detta är de förhållandevis höga kostnaderna för jordbrukets fasta biobränslen.52 Enligt en underlagsrapport till utvärderingen av styrmedel i klimatpolitiken är den största begränsningen för energiskogsodling att den kräver lång planeringshorisont. 53 I sammanhanget bör det också nämnas att regeringen tillsatte en utredare med uppgift att analysera det svenska jordbrukets förutsättningar som producent av bioenergi.54 Utredaren ska redovisa sitt uppdrag . 7.10 Skogen som kolsänka och som källa för utsläpp av växthusgaser Användning av biomassa från skogen som substitut för fossila bränslen eller andra icke förnybara produkter är bara en del av den svenska skogens roll i klimatsammanhang. Skogens roll som kolsänka eller som källa för utsläpp av växthusgaser får härvidlag inte förglömmas. En sänka får man då kolförråden ökar i biomassan 50 Uppgift från dir. 2005:85. 51 SOU 1992:90. 52 Uppgift från dir. 2005:85. 53 Utvärdering av styrmedel i klimatpolitiken Delrapport 2 i och underlag till Kontrollstation 2004. 54 Dir. 2005:85. SOU 2006:81 Skog, energi och klimat 119 och/eller marken. En sådan ökning kan bero på skötselmetod, men också på kvävenedfall och andra miljöförändringar. Globalt skattar man att skogar ökar sitt lager med kol/år, vilket motsvarar mer än en tredjedel av de totala emissionerna av koldioxid från fossila bränslen.55 uppgår den globala avskogningen till kol/år, vilket innebär att nettolagringen begränsas till kol/år. I beräknades kol bindas i skogen , vilket motsvarade av koldioxidutsläppen från förbränning. En stor del av kolsänkan anses finnas i det norra halvklotets boreala och tempererade skogar. I och flera andra industriländer ökar förrådet av biomassa i skogen, vilket medför inbindning av koldioxid. Det sker också en viss lagerökning i mängden humus i skogsmarken. Inom vissa gränser är det möjligt att påverka sänkans storlek, som det finns risken att kolförråd i exempelvis skogsbiomassa kan frigöras till atmosfären. 7.10.1 och sänkor omfattar vissa rättigheter att utnyttja s.k. sänkor i skog i stället för klara hela åtagandet att minska växthusgasutsläppen genom en lägre förbrukning av fossila bränslen. Vid beräkning av storleken på minskningen av växthusgaser får förväntad förrådsökning i skogen fram tillgodoräknas. behöver ha en lagerökning för att kunna tillgodoräkna sig hela det tilldelade sänkutrymmet. beslutade regeringen att överlämna en rapport om tilldelade utsläppsmängd till Europeiska kommissionen. Rapporten ingår i den svenska redovisningen till Kyotoprotokollet om vårt utsläppsutrymme för åtagandeperioden 20082012. Beslutet innebar bl.a. att i sin redovisning valde att tillämpa artikel 3.4 i Kyotoprotokollet när det gäller upptag av växthusgaser i kolsänkor i skog och skogsmark, men ej i åker- och betesmark samt ny vegetation. 55 Denna lagerökning är beräknad som en restpost i den globala kolbalansen (lagerökning i terrestra ekosystem (ej tropiska) = utsläpp från förbränning + skattade utsläpp från avskogning minus skattat upptag i havet minus ökning i atmosfären), vilket innebär att den är osäker (Uppgift från , ). Skog, energi och klimat SOU 2006:81 120 I den proposition om nationell klimatpolitik i global samverkan som regeringen lämnade till konstaterades att det för att öka upptaget av koldioxid i, och minska avgången av andra växthusgaser från, kolsänkor krävs att strategier för markanvändningen inom de areella näringarna integreras i berörda politikområden.56 Enligt regeringen bör detta bl.a. ske för skogsnäringen. Hänsyn bör härvid tas till andra samhällsintressen, inte minst till skogsägarnas intressen och skogsindustrins framtida behov av råvaror. Regeringen anser att det behövs ett bättre och säkrare vetenskapligt underlag rörande kolsänkor. Regeringen ansåg också att en mer aktiv skötsel av kolsänkor, framför allt skogssänkorna, kan komma att bli betydelsefull . Man menade att det ligger i linje med grundläggande principer för det internationella klimatarbetet att det i Kyotoprotokollet fastställda värdet för upptag av växthusgaser i skog och skogsmark i läggs till den svenska tilldelade mängden. Beslutet att räkna in skogsbrukets kolsänka innebär ett långsiktigt åtagande om ett uthålligt utnyttjande av skog och skogsmark då denna rapportering måste fortsätta även efter 2012. Beslutet ska även ses som en signal att ser ökad tillväxt i skogen som en betydelsefull åtgärd för att minska nettoutsläppen av växthusgaser.57 Att växande skog tar upp och innehåller stora volymer kol ska däremot inte ses som ett argument för minskade avverkningar. En ökad tillväxt kan, enligt regeringen, antingen bevaras som en kolsänka i skogen, förädlas till kollagrande träprodukter eller användas som bränsle för att ersätta fossila bränslen. 7.10.2 Kolsänkor och målkonflikter I regeringens förslag till klimatstrategi framhölls att åtgärder för att öka eller vidmakthålla kolupptaget i sänkor kan stå i konflikt med natur- och kulturmiljövårdsintressen.58 Några remissinstanser hade berört denna problematik. konstaterade exempelvis att en omfattande intensivodling av skog och plantering av skog på kan vara åtgärder som ökar kolsänkan, men att den samlade miljönyttan är mer tveksam. påpekade att många åtgärder för att öka kollagret medför återkommande 56 Prop. 2005/06:172. 57 LUSTRA, Årsrapport . 2001/02:55. SOU 2006:81 Skog, energi och klimat 121 kostnader eller uteblivna intäkter för att kolet inte ska släppas ut i atmosfären. anförde vidare att kostnaden för de åtgärder som minskar användningen av fossila bränslen däremot betalas direkt, varför sådana åtgärder normalt blir billigare i det långa loppet. ansåg att kolsänkor inte borde ligga till grund för svensk klimatpolitik då kunskapsläget ansågs vara för osäkert. Främjande av kolsänkor kan även påverka andra viktiga samhällsintressen, såsom exempelvis skogsnäringens konkurrenskraft och utvecklingen av biobränslen. I klimatpolicy framhålls att åtgärder vars primära syfte är att som en engångshändelse öka kolförråden i skog kan låsa in virke och/eller påverka virkesutbudet negativt.59 Detta kan i sin tur resultera i ett mindre utbud av trädbränslen. anser att användningen av trädbränslen på lång sikt kan minska koldioxidtillskottet till atmosfären betydligt mer än den kolsänka som kan åstadkommas med en förrådsökning. Även forskningsprogrammet är tydliga i sin uppfattning om att det är en betydligt effektivare klimatåtgärd att använda skogsbiomassa för att ersätta fossila bränslen, än att spara biomassan som kolsänka och i stället fortsätta att använda fossila bränslen. 7.11 Skogen och skogsbrukets påverkan på klimatet Skogsbrukets metoder påverkar på olika sätt lagring av kol i biomassa och skogsmark samt utsläpp av sådana växthusgaser som exempelvis lustgas (dikväveoxid; N2O).60 Exempel på aktiviteter som kan påverka utsläppen av växthusgaser är avskogning, uppdämning, markavvattning och kvävegödsling. I detta avsnitt beskrivs några av dessa aktiviteter och klimatrelaterade effekter. 7.11.1 Dikning Dikning medför vanligen ökad koldioxidavgång från vissa marker och i en del fall även lustgastavgång. Å andra sidan minskar metanavgången. Variationen i nettoeffekt är stor och delvis känd, men svår att skala upp. Forskningen är dyr och arbetskrävande. 59 , Klimatpolicy för (), Cirkulär 2003:D2, . 60 Lustgas är 296 gånger mer effektiv som växthusgas än koldioxid. Skog, energi och klimat SOU 2006:81 122 En förändring av dåvarande Naturvårdslagen innebar att det numera sällan ges tillstånd till avvattning av skogsmark. Då bidraget till sådan dikning dessutom togs bort i samband med införandet av den nya skogspolitiken 1994, har den koldioxidavgång som dikningen orsakar reducerats. Dikesrensning och skyddsdikning kan dock bidra till ökad växthusgasavgång på vissa marker. 7.11.2 Gödsling I begränsas skogens tillväxt ofta av tillgången på kväve. De skärpta restriktionerna kring kvävegödsling som infördes av 1991 minskade gödslingen vilket i sin tur ledde till en utebliven inbindning av koldioxid i marken . minskade emellertid risken för utsläpp av lustgas från kvävebelastade områden i södra resultat från forskningsprogrammet (se vidare nedan) medför kvävetillförsel genom gödsling att uppbyggnaden av kol i både biomassa (genom ökad tillväxt) och i mark (genom ökad förnatillförsel och genom hämmad nedbrytning) ökar.62 Med skogsgödsling riskerar man dock att kväve dels läcker ut till sjöar och vattendrag, dels avgår som lustgas till atmosfären.63 Motsvarande resultat har redovisats av forskningsprogrammet . När skogen tillförs kväve genom gödsling kan man förvänta sig att avgången av lustgas ökar, framför allt från dikad skogsmark. Lustgasbildningen gynnas på marker där grundvattennivån är relativt hög och varierande. Ökad kvävetillförsel till skogsekosystem ökar sannolikheten för lustgasavgång. I den senaste miljömålspropositionen aviserade regeringen att man hade för avsikt att uppdra åt att utreda behovet av och möjligheterna att införa ett nytt delmål om kväveupplagring och kväveläckage i skogsmark.64 fick sedan detta uppdrag i regleringsbrevet . Uppdraget ska redovisas till . 61 Utvärdering av styrmedel i klimatpolitiken Delrapport 2 i och underlag till Kontrollstation 2004. 62 Modellstudier har indikerat att långvarig kvävetillförsel kan medföra en fördubbling av kolförrådet i markens humuslager under en skogsgeneration. Av ökningen beror på hämmad nedbrytning och resten på ökad förnaproduktion. 63 LUSTRA, Årsrapport . 2004/05:150. SOU 2006:81 Skog, energi och klimat 123 7.12 Forskning kring skogens roll i klimatsammanhang Klimatproblematiken har fått stor uppmärksamhet inom forskarvärlden . Flera större forskningsprogram med anknytning till skog- och klimat helt eller delvis finansierats av staten bl.a. via . Några resultat från dessa program har redan refererats ovan. Enligt Energimyndigheten är framstående när det gäller FoU kring bioenergins miljö och kretslopp, askåterföring, ekologiska och tekniska restriktioner för skogsbränslepotentialen samt miljömässiga och ekonomiska förutsättningar för energiproduktion i intensivodlad skog. Även FoU om bioenergins inverkan på biologisk mångfald förekommer. Satsningar på biobränslen görs även inom flera av EU:s program liksom på att utveckla kunskaper om rening av aska från tungmetaller och om kolbalanser i olika skogsekosystem. Nedan beskrivs kortfattat några forskningsprogram med koppling till arbete. 7.12.1 Forskningsprogrammet –drevs ett forskningsprogram med det övergripande målet att ta fram sådan kunskap om skogens kolbalanser som möjliggör att skogssektorn kan användas som ett effektivt medel för att minska koldioxidhalten i atmosfären.65 Insatserna inriktades i första hand mot att ta fram fördjupad kunskap om kollagring, kolflöden och kolbalanser i skogsekosystem baserat på svenska ekologiska förhållanden samt med hänsyn tagen till svensk skogsskötselpraxis. Vidare var ambitionen att bygga upp en sammanhängande svensk kompetens kring skogens kolbalanser och kolsänkor som bl.a. möjliggör konsekvensanalyser av förslag som läggs fram inom ramen för det globala klimatarbetet. En annan avsikt med programmet var att ta fram underlag för ett skogsnyttjande som på ett kostnadseffektivt sätt kan minska koldioxidhalten i atmosfären. Här inkluderas bl.a. minskning genom skogsbränsleproduktion och användning av skogsprodukter.66 65 Programmets budget uppgick till och finansierades i sin helhet av . 66 Forskningsprogrammet har inte prioriterat studier av effekterna av olika skogsskötselåtgärder, då detta är en huvudfråga för forskningen inom ett annat forskningsprogram, LUSTRA (se nedan). De resultat som framkommit på detta område är därför främst en Skog, energi och klimat SOU 2006:81 124 Av programmets syntesrapport framgår bl.a. att det saknas bra metoder att regelbundet mäta och rapportera växthusgasbalanser för dikad skogklädd torvmark. Vidare slås det fast att den största koluppbyggnaden i skogsekosystemet sker då primärproduktionen är som störst dvs. när träden är . Normalt utgör skogen dock en sänka även i ett hundraårigt bestånd. När det gäller igenplantering av gammal med skog fann man att det då ofta sker en koluppbyggnad i systemet, dels i den ovanjordiska biomassan, dels i markens humusskikt. På marker som har haft hög tillförsel av kvävegödsel ökar inte markens kollager så mycket efter beskogning.67 Gödsling, dikning och klimatet En annan slutsats var att det saknas en bra metodik för att mäta och rapportera förändringar i nettoflödet av växthusgaser från dikad skogsmark. Resultaten visar dock att dessa skogstyper utgör en betydande källa för växthusgaser till atmosfären i jämförelse med odikat tillstånd. De av dikningen orsakade ökade nettoutsläppen beräknas uppgå till cirka en tiondel av de totala utsläppen från förbränning av fossilt kol i . Resultaten från programmet tyder också på att ökad temperatur och ökad koldioxidhalt leder till ökad kolupplagring i skogsekosystemen, så länge vattentillgången inte är begränsande. Denna slutsats står i motsats till den ofta framförda synpunkten att ökad temperatur skulle leda till att kolförråden skulle minska kraftigt vid en klimatförändring, till följd av den ökade nedbrytningshastigheten. Träbyggnadssektorn har liten betydelse som kolsänka I forskningsprogrammets syntesrapport slås det även fast att tillgängliga uppskattningar tyder på att ett ökat trähusbyggande i har relativt liten betydelse för växthusgasbalans, effekt av studier som gjorts med annat syfte (som regel för att förstå processer), men där skötselåtgärder ingått som en variabel. 67 Som redan har nämnts har forskningen inom programmet kommit fram till att kvävetillförsel (gödsling) ökar uppbyggnaden av kol i både biomassa (genom ökad tillväxt) och i mark (genom ökad förnatillförsel och genom hämmad nedbrytning). SOU 2006:81 Skog, energi och klimat 125 men att användning av den svenska skogen bidrar till att minska koldioxidflödet internationellt. 7.12.2 Forskningsprogrammet och miljön –drevs ett forskningsprogram bestående av de två delprogrammen Uthållig produktion av skogsbränslen respektive Bioenergi och biologisk mångfald. Programmet finansierades i sin helhet av Energimyndigheten.68 Uthållig produktion av skogsbränslen Det övergripande målet för detta delprogram var att skapa underlag för långsiktigt uthållig produktion av skogsbränsle, med hänsyn taget till ekologiska, ekonomiska och tekniska möjligheter och restriktioner. Programmet omfattade skogliga/ekologiska frågor om helträdsuttag, näringskompensation inklusive askåterföring, samt nya skogsskötselsystem som kan leda till högre bränsleproduktion. Bioenergi och biologisk mångfald Syftet med detta program var att ta fram kunskap om hur ett praktiskt och ekonomiskt fungerande system för produktion av primära biobränslen från skogs- och jordbruksmark ska utformas för att ge minsta möjliga negativa påverkan på natur och biologisk mångfald, som det ger största möjliga miljönytta och bästa resursanvändning i ett långsiktigt perspektiv. 68 Programmets budget uppgick till , fördelad på för Uthållig produktion av skogsbränslen och för Bioenergi och biologisk mångfald. En rapport som redovisar de samlade resultaten av forskningsprogram med klimatanknytning kommer att publiceras . Skog, energi och klimat SOU 2006:81 126 7.12.3 Etanolproduktion från skogsråvara - ett program för utveckling av etanol som drivmedel Ett omfattande sjuårigt program med fokus på utveckling av etanol som drivmedel genomfördes under perioden 19982004.69 Etanolprogrammet har lett till en avsevärd uppbyggnad av teknisk kunskap och kompetens för etanolprocessens alla delar och den totala processutformningen. Inom ramen för projektet har bl.a. en pilotanläggning projekterats, byggts och tagits i drift i . Enligt uppgift på ska en slutrapport som sammanfattar forskningsprogrammet komma ut . 70 7.12.4 LUSTRA Till skillnad från det ovan beskrivna forskningsprogrammet har forskningsprogrammet haft effekterna av olika skogsskötselåtgärder som huvudfråga för forskningen.71 Syftet med LUSTRA är att föreslå strategier för hur den svenska markanvändningen kan anpassas så att nettotillförseln av växthusgaser till atmosfären minskar. Programmet är inriktat på flödet av växthusgaserna koldioxid, lustgas (dikväveoxid) och metan och på hur man genom lämplig skogsskötsel kan styra flödena. Några resultat från LUSTRA Det totala förrådet av kol i den svenska skogsmarken uppgår till vilket är nära dubbelt så mycket som det kol som är bundet i träden. Förråden av kol i marken är större i södra än i norra . En huvudorsak till denna skillnad är den högre kvävetillgången i söder. Kväve ökar inte bara trädens tillväxt och därmed tillförseln av kol till marken utan minskar också nedbrytningshastigheten för organiskt material. Därigenom går nedbryt69 Programmets budget uppgick till och finansierades i sin helhet av . 71 LUSTRA finansieras av , . Akronymen LUSTRA står för Land Use Strategies for reducing greenhouse gas emissions. Programmet startade och har beviljats finansiering t.o.m. innevarande år. SOU 2006:81 Skog, energi och klimat 127 ningen i norra minst lika fort som i trots lägre temperatur. har också funnit att det i landet som helhet inte sker betydande signifikanta förändringar av kolförrådet i fastmark. Däremot finns regionala förändringar. I innebär att kllimatändringar med stigande temperaturer att kolförråden ökar i skogsekosystemen men att ökningen främst beror på ökad trädtillväxt. Utvecklingen av kolförråden i marken påverkas, enligt Lustra, endast marginellt. Lustra har även funnit att blöta och fuktiga marker håller stora kolförråd, ofta i form av torv. Grundvattenytans nivå styr här kolmängden i marken. Ju ytligare grundvattenyta desto mer kol. Marken i dikad skog släpper ut stora mängder växthusgaser, koldioxid och lustgas. Denna mängd motsvarar av de nationella utsläppen från fossila bränslen. Om man tar hänsyn till både skogens upptag och markens avgång av växthusgaser är dikade skogsmarker dock en mindre källa för växthusgaser. Skogsmarken som helhet (fast- och torvmark) är, enligt LUSTRA:s beräkningar en källa för växthusgaser. Klimatändringar kommer inte att ändra på detta. För att öka kolförråden i marken krävs ändrad skogsskötsel, t.ex. utökad kvävegödsling, val av snabbväxande trädslag samt en minskning av arealen dikad skogsmark. Byte från tall till gran eller björk kan, enligt bedömningar av LUSTRA öka kolförrådet i marken . LUSTRA har dock visat att de åtgärder som bäst bidrar till minskade nettoutsläpp av växthusgaser från samhället är att använda skogsråvaran för att ersätta olja, betong eller produkter som för sin framställning kräver olja. 7.12.5 Satsningar på bioenergiforskning har på regeringens uppdrag i två steg redovisat hur en fokusering av insatserna för forskning, utveckling och demonstration på energiområdet konkret bör ske.72 I budgetpropositionen för föreslog regeringen sedermera en förstärkning av insatserna kring forskning, utveckling och demonstra72 , FOKUS – Prioritering och fokusering av satsningar på forskning, utveckling och demonstration på energiområdet (ER 29:2004) samt , FOKUS II Mål för forskning, utveckling, demonstration och kommersialisering inom energiområdet, kriterier för prioritering, förslag till prioriterad verksamhet samt indikatorer för att mäta måluppfyllelse, ER 2005:38. Skog, energi och klimat SOU 2006:81 128 tion på energiområdet med , samt med under 2008.73 överlämnade regeringen propositionen Forskning och ny teknik för framtidens energisystem till riksdagen.74 I propositionen betonades att uthållig användning av biomassa för energiändamål är av stor betydelse för omställningen av energisystemet liksom forskning, utveckling och demonstration med inriktning mot att utnyttja stora skogs- och jordbruksarealer för detta ändamål. Regeringen ansåg vidare att de av föreslagna visionerna och målen är en ändamålsenlig grund för att främja en uthållig bränslebaserad tillförsel och användning av energi. Bland de prioriterade insatserna kring bränsleförsörjning återfinns bl.a. verksamhet som syftar till effektiv och uthållig skogsskötsel och tekniksystem för starkt ökande produktion av bränslen från skogsmark. Inom området energiomvandling prioriteras bl.a. insatser för att öka kunskap och förståelse av energimarknader och exempelvis sambandet mellan tillgång och efterfrågan på biobränslen och dess beroende av skogsindustrin. Med hänvisning till tidigare ställningstaganden i budgetpropositionen framhöll regeringen även att förgasning av biomassa är ett område av stort intresse. 7.13 Konsekvenser av helträdsutnyttjande redovisade en vetenskaplig rapport om de konsekvenser som helträdsutnyttjande kan ha på klimat och biologisk mångfald.75 I rapporten dras bl.a. slutsatsen att uttag av avverkningsrester () har begränsad inverkan på kolbudgeten i det svenska produktionsskogslandskapet. Verksamheten förefaller i det närmast vara koldioxidneutral. Effekterna av uttag av stubbar på det produktiva skogslandskapets kolbudget har inte kunnat bedömas. Vidare konstateras det att skogsbränslehantering tycks har begränsade effekter på den skogliga biologiska mångfalden jämfört med stamvedsuttag. För att uppnå miljömålen om skogens biologiska 73 Av dessa medel öronmärktes för att främja utvecklings- och demonstrationsprojekt inom området produktion av biodrivmedel och förgasning av biomassa, svartlut eller avfall. 2005/06:127. 75 , Helträdsutnyttjande – konsekvenser för klimat och biologisk mångfald (nr 5562, ). SOU 2006:81 Skog, energi och klimat 129 mångfald bedöms insatser för att öka förekomsten av grov död ved, gamla träd samt biologiskt värdefulla skogshabitat vara av större betydelse än att avstå från att ta ut avverkningsrester. 7.14 EU:s klimat- och energipolitik 7.14.1 om energi EU:s gemensamma energipolitik har bl.a. som mål att främja hållbar utveckling.76 Ett medel för att nå detta mål är att utveckla förnybar energi, från bl.a. biomassa. antog Rådet ett direktiv i syfte att öka andelen el från förnybara energikällor på den inre marknaden.77 antog EU:s energiministrar slutsatser om en ny energipolitik för . I slutsatserna anges ett antal grundläggande principer för en europeisk energipolitik däribland miljömässig hållbarhet. I anslutning till detta diskuterade energiministrarna även om energi som antogs . 78 I grönboken sägs att en mer samordnad energipolitik bl.a. ska leda till miljömässig hållbarhet. Kommissionen pekade ut sex prioriterade områden i grönboken, däribland förnybara energikällor. I regeringens faktapromemoria om grönboken konstaterades att den omfattar åtgärder inom mycket vitt skilda politikområden. Att grönboken inte innehåller några skarpa förslag, gör det enligt regeringens faktapromemoria, dock svårt att uppskatta de eventuella åtgärdernas effekter för Sverige.79 är nu ute på samråd. Samrådet ligger till grund för en mer detaljerad s.k. vitbok om energipolitiken. Kommissionen har för avsikt att presentera en sådan . En övergripande strategi ska sedan tas fram till den strategiska energiöversyn som Kommissionen ämnar presentera inför toppmötet . 76 Enligt gällande EG-fördrag är energi inte en gemenskapskompetens och man kan därför inte i egentlig mening tala om en gemensam energipolitik. Öppen samordning i form av den strategiska översyn av EU:s energipolitik som Kommissionen föreslår i grönboken kräver dock i sig ingen rättslig grund. 77 78 KOM(2006) 105. 79 , om den europeiska energipolitiken, Faktapromemoria 2005/06:FPM83. Skog, energi och klimat SOU 2006:81 130 7.14.2 Handlingsplan för biomassa presenterade Kommissionen en handlingsplan för biomassa.80 Handlingsplanen syftar till att fördubbla användningen av bioenergi eller därefter och innehåller bl.a. åtgärder för att främja användningen av biomassa för uppvärmning, elproduktion och transporter samt åtgärder som påverkar tillgången på biomassa. Vissa av dessa åtgärder är relaterade till skogsbruk.