sou · GUB39 · 2007-01-01 00:00:00 — Kontroll av varor vid inre gräns Kontroll av varor vid inre gräns Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utre- dare för att göra en översyn av lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen) och tillämpningen av lagen. Utredaren skulle enligt beslutet redovisa sitt uppdrag , en tidpunkt som genom tilläggsdirektiv sedermera ändrades till . Som särskild utredare förordnades riksdagsledamoten (). förordnades som experter i utredningen numera departementsrådet , , ämnessakkunnige , , kanslirådet Aase Tronestad, , kanslirådet , , chefsjuristen , , juris- ten , och kontroll- och brottsutred- ningschefen , . Den 1 novem- ber 2004 förordnades skattedirektören , , som expert i utredningen. Departementssekreteraren (kammarrättsassessorn) har tjänstgjort som sekreterare i ut- redningen. Utredningen har antagit namnet (Fi 2004:09). Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande (SOU 2006:9) Kontroll av varor vid inre gräns. Experten Per har avgivit särskilt yttrande. Utredningsuppdraget är härmed slutfört. Studiebesök och kontakter .......................................... De generella direktiven............................................................ Den EG-rättsliga bakgrunden ....................................... EG:s utveckling och rättssystem............................................. Inrättandet av en fri inre marknad .......................................... Relevanta bestämmelser i ................................. Undantag givna vid medlemskap.............................. 2.7.2 Exempel på kompensatorisk åtgärder ......................... 3.2Kort om var varukontroller skall ske och om varukontroller vid yttre gräns.................................................. Genomgång av de varuslag som lagen omfattar .......... Undersökningen av varor ........................................... Kontroll av postförsändelser ...................................... Omhändertagande av varor ........................................ 3.3.10 och Polisens medverkan.............. Lagen om straff för smuggling .............................................. 3.4.2 Särskild kontroll enligt bestämmelser i bakgrund och utveckling................... Kompensatoriska åtgärder och samarbete ............................ 4.5.2 Resultat av utredningens undersökningar ................. Myndigheternas ansvarsområden och organisation ............. 5.3Samverkan mellan , och 5.3.1Den i lag reglerade samverkan mellan myndigheterna som arbetar med varukontroll vid Samverkan i praktiken ................................................ 5.4Nationella register vilka används i den brotts- 5.4.1 Behandling av uppgifter i den brottsbekämpande Sekretess mellan myndigheterna........................................... Samarbetet mellan tullmyndigheter ...................................... 5.7EU-register vilka används i tullmyndigheternas Förhållanden i vissa andra EU-länder ......................... Allmänna utgångspunkter för en reform ...................... 7.2 Varukontroller vid inre gräns och EG-rätten 7.3EU:s utvidgning och andra förändringar i kontrollverk- samheten som kan förutses påverka brottsligheten ............. Kontrollansvar och förändrat arbetssätt ............................... Brister i den nuvarande gränskontrollen............................... Lagstiftningens utformning och omfattning ................. 8.1.3 Ramarna inom vilka kontroll av varor vid inre gräns kan tillåtas.......................................................... 8.2De varuslag som omfattas av den gällande Produkter med dubbla användningsområden ........... Injektionssprutor samt kanyler.................................. Vapen och ammunition .............................................. Springstiletter, springknivar, knogjärn, kast- stjärnor, riv- eller nithandskar, batonger, karate- pinnar, blydaggar, spikklubbor och liknande ............ Hundar och katter....................................................... 8.2.10 Spritdrycker, vin och starköl samt teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat ........................................ 8.2.11 Nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän och fisk ........ 8.2.13 Andra djur än sådana som anges ovan och produkter av djur, om det bl.a. finns särskild anledning att misstänka att smittsam sjukdom 8.2.14 Barnpornografi enligt lagen om förbud mot införsel och utförsel av barnpornografi..................... 8.2.15 Varor som avses i lagen om förbud mot vissa 8.2.16 Tobaksvaror vid kontroll av åldersgräns ................... 8.2.17 Varor som skall beskattas enligt lagen om beskattning av viss privatinförsel av tobaksvaror ..... Bör lagen även omfatta andra varor ...................................... CITES-djur och växter............................................... Syfte, ansvar och medverkan vid varukontroll .............. Syftet med varukontrollen..................................................... Kontrollansvaret och samverkan........................................... Utredningens bedömning och förslag....................... Befogenheter vid medverkan m.m. ....................................... Skyldighet att lämna uppgifter.............................................. Anmälningsskyldigheten och kopplingen till Anmälningsskyldigheten enligt inregränslagen ................... 10.2.1 Gällande rätt................................................................ 10.2.2 Bakgrunden till anmälningsskyldigheten .................. Anmälningsskyldigheten enligt 4 § andra stycket – den Smugglingslagen och inregränslagens koppling till 10.4.1 Gällande rätt................................................................ 10.4.2 Kopplingen till smugglingslagen – utredningens 10.5Hänvisning i smugglingslagen till lagen (1973:980) om transport, förvaring och förstöring av införselreglerade varor m.m. (transportlagen) .................................................. Området inom vilket kontroller kan företas ........................ 11.2.1 Nuvarande kontrollverksamhet enligt inre- 11.2.2 befogenhet att ingripa med stöd av 11.2.3 Utredningens bedömning........................................... för att anmana person eller transportmedel att 11.3.1 Gällande rätt ................................................................ 11.3.2 Utredningens förslag – på vilken grund någon kan anmanas att stanna ............................................... Tillfälligt förstärkt kontroll ................................................... 11.5.2 Utrymmet för förstärkta kontroller vid inre gräns... 11.5.3 Utredningens förslag .................................................. Kontroll av identitet............................................................... 11.6.1 Allmänt angående behov av att kunna kontrollera identiteten av den som är föremål för 11.6.2 Gällande rätt ................................................................ 11.6.3 Utredningens förslag .................................................. Tulltjänstemäns rätt att bruka våld eller tvång ..................... Kontroll av försändelser samt företagens skyldigheter ... Kontroll av brev och paketförsändelser ................................ 12.4.1 Skyldigheten att anmäla misstanke om narkotika- brott samt att överlämna försändelser....................... 12.4.2 Skyldigheten att ställa lokaler och anordningar 12.4.3 Skyldigheten att lämna uppgifter om ankommande och avgående transporter m.m. .......... 12.4.4 Företags lämnande av uppgifter................................. Befogenheten att ta hand om varor ............................ Befogenheten att ta hand om en vara.................................... Hantering av föremål som tagits om hand ........................... Samspelet mellan inregränslagen och materiella in- Lagar och förordningar som innehåller in- och föreskrifter om in- och Ikraftträdande och övergångsbestämmelser......................... Förslaget till lag (2007:xxx) om kontroll av varor vid Förslag till lag om ändring i tullagen (2000:1281) ............... Förslag till ändring i lag (1998:506) om punktskatte- kontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaks- varor och mineraloljeprodukter ............................................ 16.4 Förslag till lag om ändring i lagen (2000:1225) om straff Utredningens uppgift har varit att göra en översyn av lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen) och tillämp- ningen av lagen. I uppdraget ingick att bl.a. undersöka om det fanns behov av att ytterligare anpassa lagen till de EG-rättsliga grundprinciperna. Utredningens uppgift var också att beakta den utvidgning av EU som skett och andra förändringar i omvärlden som kan förutses påverka kontrollverksamheten. I detta sammanhang har utred- ningen haft till uppgift att, med beaktande av dessa förändringar, överväga, hur skall ha möjlighet att på ett effektivt sätt bedriva arbetet med att bekämpa smuggling av sådana varor som omfattas av inregränslagen. I uppdraget har även ingått att se över samspelet mellan de mate- riella bestämmelserna, om införselrestriktioner och inregränslagen och då undersöka om det fanns skäl att ändra formerna för sam- spelet och i sådana fall lämna förslag till sådana ändringar. I uppdraget ingick även att undersöka hur lagstiftningen på om- rådet ser ut i andra medlemsstater. Allmänna utgångspunkter för en reform Den europeiska enhetsakten tillkom och ge- nom denna arbetet med upprättandet av en inre marknad. Grund- valen för upprättandet av den inre marknaden var ett program, framlagt av kommissionen i vitboken om förverkligande av den inre marknaden, samt fördragsändringar som gjorde det möjligt för rådet att träffa beslut på området med kvalificerad majoritet i stället för, som tidigare, enhälligt. I vitboken framgår att kommissionens uppfattning var, att de tekniska och fiskala olikheterna mellan medlemsstaterna skulle avvecklas för att gränskontrollerna mellan medlemsstaterna skulle upphöra. Detta program skulle vara för- verkligat /93. Av EG-fördraget, artiklarna 28 och 29, framgår att kvantitativa import- och exportrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan är förbjudna. Av artikel 30 i samma fördrag framgår att vissa undantag emellertid är tillåtna, så länge de är motiverade av olika typer av hänsyn som räknas upp i artikeln. Detta område har varit föremål för åtskilliga avgöranden i . Klart är att va- rukontroller vid inre gräns inte får utformas slumpmässigt. Inte heller får den omständigheten, att en inre gräns passeras, ensamt utgöra grunden för en varukontroll. För det fall att varukontroller företas inne i landet, får samma varukontroller även göras vid inre gräns. Utvecklingen inom EU går mot en alltmer integrerad inre mark- nad. Detta sker genom att hälsoskyddsbestämmelser i de olika län- derna harmoniseras samt att varukontrollen tillgodoses på annat sätt än genom kontroller vid inre gräns. EU har emellertid inte nått fram till målet att nå en fullt integrerad inre marknad. De bestäm- melser som finns i artikel 30 och artikel 296.1 b i EG-fördraget, lämnar därmed ännu utrymme för viss kontroll av varor vid inre gräns. Vidare har vid medlemskapsförhandlingarna erhållit vissa undantag, som tillåter kontroll av vissa varor vid inre gräns. En förutsättning för att varukontroll vid inre gräns är i överens- stämmelse med EG-rätten är således, enligt utredningens bedöm- ning, att kontrollen avser ett ändamål som täcks av ett sådant un- dantag från den fria rörligheten för varor som avses i artikel 30 eller artikel 296.1 b i EG-fördraget eller som medgivits på annat sätt. Ytterligare förutsättningar för en sådan överensstämmelse, är att det inte finns kompensatoriska åtgärder eller andra sätt genom vil- ket ändamålet med kontrollen kan uppfyllas samt att ingreppet är proportionellt. Utredningen har även sett på hur lagstiftningen ser ut i vissa andra medlemsstater, varvid utredningen kunnat konstatera bl.a. följande. Varukontroller i områdena vid inre gräns företas i , , , och . I samtliga dessa länder, förutom , företas varukontroller på samma grund eller annan grund även inne i landet. företas kontrollerna av mobila kontrollgrupper. I vissa länder anges inte specifikt vilka varor som kan kontrolleras, medan det i andra länders lagstiftning framgår vilka varor som kontrollen skall avse. Kontrollen riktas mot bl.a. vapen och narkotika men även flera andra varugrupper omfattas. och andra förändringar i omvärlden, som kan förutses påverka brottsligheten En bedömning av det material, som redovisats av olika utredningar, samt undersökningar jämte bedömningar, som görs av erfarna handläggare inom , och leder till slutsatsen att vi i kan förutse en ökning av den gräns- överskridande brottsligheten. Denna slutsats ökar kraven på en ef- fektiv varukontroll vid inre gräns men också på en samordnad brottsbekämpning. Utredningen har lagt denna bedömning till grund som en viktig utgångspunkt för utredningens överväganden. Enligt utredningens uppfattning förstärker den ökade risk för brottslighet, som medför, kraven på ett arbetssätt inom vars fokus måste ligga på informationsinhämtning och underrättelsearbete. De varukontroller som görs skall vara väl underbyggda för att effektivitet skall nås. Av största vikt är därför, att myndigheterna samordnar sina underrättelseuppgifter. Detta möjliggörs endast genom ett närmare samarbete mellan myndig- heterna. Det har under utredningens arbete framkommit, att bestämmel- serna i inregränslagen i vissa fall inte ger tjänstemän vid och andra som arbetar med varukontrollen tillräckligt effektiva verktyg för att genomföra varukontrollerna. Utredningen har där- för även haft som utgångspunkt att föreslå bestämmelser, vilka möjliggör en så effektiv varukontroll som möjligt. Detta i syfte att så lite som möjligt störa den legala handeln och i stället träffa den illegala. Enligt utredningens uppfattning är kontroller vid inre gräns, under förutsättning att dessa uppfyller de ovan angivna kraven, i överens- stämmelse med EG-rätten. Utredningen föreslår emellertid, att en ny lag om kontroll av varor vid inre gräns ersätter den nu gällande inregränslagen. Den nya lagen skall vara klarare i författningstexten och innehålla bestämmelser, som underlättar för att fö- reta effektivare varukontroller vid inre gräns. Varor som kan kontrolleras vid inre gräns Utredningens uppfattning är, att det även fortsättningsvis av lag- texten skall framgå vilka varor som lagstiftningen skall omfatta. De stora flertalet av de varor, som omfattas av den nu gällande inre- gränslagen, skall även i fortsättningen omfattas av den nya lag som utredningen föreslår. Varor, som inte skall omfattas, är emellertid nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän, fisk samt reptiler som hålls som sällskapsdjur. Enligt utredningens uppfattning finns det be- träffande dessa kompensatoriska åtgärder, som tillgodoser behovet av kontroll på annat sätt än genom kontroll vid inre gräns. Dessa åtgärder består i den ordning med kontroll i ursprungsbesättningen som innebär samt möjligheten att följa leveran- ser genom . Emellertid bör även hundar och katter, som fraktas för kommer- siella ändamål, omfattas. Även illrar bör omfattas. Detta med an- ledning av de bestämmelser om pass, som finns i Europaparlamen- tets och rådets förordning (EG) nr 998/2003 av om djurhälsovillkor som skall tillämpas vid transporter av säll- skapsdjur utan kommersiellt syfte och om ändring av rådets direk- tiv 92/65/EEG, samt av rådets direktiv /65/EEG av om fastställande av djurhälsokrav i handeln inom och impor- ten till gemenskapen av djur, sperma, ägg (ova) och embryon, som inte faller under de krav som fastställs i de specifika gemenskaps- regler som avses i bilaga A.I till direktiv /425/EEG. Syftet med denna kontroll är att skydda mot bl.a. rabies och dvärg- bandmask. Utredningen bedömer att även snus, dvs. tobak för användning i munnen, skall omfattas av lagen om kontroll av varor vid inre gräns. har i anslutningsfördraget lämnat ett åtagande om att vidta nödvändiga åtgärder för att se till att snus inte släpps ut på marknaden. För att uppfylla detta åtagande bör ha befo- genhet att kontrollera utförsel av snus vid inre gräns. Samverkan mellan de myndigheter som deltar i varukontrollen Utredningens uppfattning, är att samverkan mellan , och i huvudsak fungerar bra beträffande varukontrollen. Det negativa som påtalats är att omorganisationen av lett till att tidigare upparbetade kontakter försvunnit. Polisen har även uppgett, att det ibland varit svårt att hitta rätt per- son för respektive fråga efter omorganisationen. Från sida har framförts att Polisen inte alltid finns närvarande i den ut- sträckning som hade varit önskvärd. Vidare är erfaren- het, att det ibland kan ta innan en polisman kommer vid begärd förstärkning. Utredningen föreslår inte några omfattande förändringar vad gäller kontrollansvaret. skall alltjämnt ha huvudansvaret för varukontrollerna. skall emellertid på samma sätt som vid yttre gräns ha befogenhet att självständigt företa varu- kontroller till sjöss. Vidare bör enligt utredningen författningstex- ten bli klarare, när den anger ramarna för samverkan. Utredningens uppfattning är att det även fortsättningsvis bör ankomma på myn- digheterna att inom de av lagen givna ramarna specificera vad sam- verkan skall bestå i. När och Polisen medverkar i varukontrollen eller självständigt utför varukontroller, bör dessa myndigheter ha samma befogenheter som . Samarbetet mellan , och Polisen bör förstärkas. Samhället bör dra nytta av det förhållande, att tjänste- män vid i viss utsträckning är närvarande vid de inre gränserna. Om det i samband med en varukontroll påträffas före- mål som medför att det finns anledning att anta att personen som kontrolleras gjort sig skyldig till brott mot vilket inte har befogenhet att ingripa, som hör under allmänt åtal och på vilket fängelse kan följa, skall den som utför varukontrollen rapportera detta till Polisen. När en sådan rapport gjorts, kan be- sluta om att hålla kvar personen och transportmedlet, till dess Polisen kommer till platsen. Om det i samband med varukontrollen i övrigt påträffas föremål eller omständighet framkommer som kan vara av betydelse för Polisens brottsbekämpande arbete, skall detta rapporteras till Polisen. Syftet med varukontroller, anmälningsskyldigheten och området för varukontroller Varukontrollen vid inre gräns skall alltjämt vara en administrativ kontroll. Varukontrollens syfte är att förhindra att varor vilka om- fattas av lagen förs in eller ut ur landet i strid med de in- och utför- selrestriktioner vilka gäller för respektive vara. Varukontrollerna skall utföras så att den fria rörligheten för varor inte begränsas mer än nödvändigt. De kontroller, som företas, får inte gå ut över vad som är nödvändigt för ändamålet. Anmälningsskyldigheten och kopplingen till smugglingslagen Den nya lagen om kontroll av varor skall inte innehålla bestämmel- ser, som föreskriver generell anmälningsskyldighet beträffande vissa varor. Enligt utredningens uppfattning kan denna anmäl- ningsskyldighet liknas vid systematisk kontroll, vilket inte är tillå- tet vid de inre gränserna enligt EG-rätten. Utredningen ifrågasätter även, om anmälningsskyldigheten, som inte är sanktionerad, fyller någon funktion. Den nya lagen om kontroll av varor skall inte heller innehålla be- stämmelser, som föreskriver skyldighet att anmäla till för det fall att en vara förs in eller ut ur landet i strid med gällande in- eller utförselrestriktioner. utgör denna anmälningsskyl- dighet kopplingen till lagen (2000:1225) om straff för smuggling (smugglingslagen). Detta innebär att för det fall att anmälan inte görs om att t.ex. narkotika förs in i landet i strid med införselför- bud, utgör denna underlåtenhet att anmäla varan egentligen den brottsliga gärningen enligt den bestämmelse i smugglingslagen, som hänvisar till inregränslagen. Utredningen, som anser att detta är en olämplig konstruktion, föreslår i stället att smugglingslagen ändras så att själva handlingen att föra in eller ut varan i strid med in- eller utförselrestriktionen blir den straffbara gärningen. Området, inom vilket varukontroller kan företas, och grunden för kontroll Utredningens uppfattning är att varukontroller alltjämt skall före- tas vid inre gräns och inom det gränsnära området. Emellertid bör ha befogenhet att företa varukontroller inne i landet, för det fall att träffar en överenskommelse angående detta med ett transportföretag. För att anmana någon att stanna vid inre gräns eller inom det gränsnära området skall krävas, att grund för selektiv kontroll före- ligger. Styrande för kontrollen är proportionalitetsprincipen. Detta innebär, att det som krävs för att grund för en selektiv kontroll skall anses föreligga varierar, bl.a. beroende på under vilka omstän- digheter en kontroll äger rum. En varukontroll uppfattas i regel som mindre ingripande om den företas i samband med att någon t.ex. stiger av en färja, jämfört med om en person anmanas att stanna inom ett gränsnära området. Det som är en tillräcklig grund för att anmana någon att stanna, när denne går av färjan, är inte all- tid tillräckligt för att anmana en person att stanna i det gränsnära området. Tillfälligt förstärkt kontroll och möjligheten att kontrollera identitet Situationer kan uppkomma, när införsel av andra varor än dem som omfattas av lagen om kontroll av varor vid inre gräns kan utgöra ett allvarligt hot mot människors eller djurs liv och hälsa. En sådan si- tuation kan t.ex. uppkomma, för det fall att ett konkret hot om ter- roraktioner skulle riktas mot . I ett sådant fall kan det vara motiverat för regeringen att besluta om införselkontroll vad gäller t.ex. strålkällor. Vidare kan situationer uppkomma där även syste- matisk kontroll kan vara motiverad. Utbrottet av mul- och klöv- sjuka var ett exempel på en sådan situation. Utredningen föreslår därför, att regeringen ges befogenhet att i vissa situationer besluta om tillfälligt förstärkt kontroll. för att besluta om en tillfälligt förstärkt kontroll föreligger, om det är nödvändigt för att förhindra allvarlig risk för människors och djurs liv och hälsa. En sådan kontroll skall kunna omfatta även andra va- ror än sådana som anges i lagen. En tillfälligt förstärkt kontroll skall kunna vara mer omfattande, än vad som annars är tillåtet. sådant beslut skall endast gälla . Om reger- inges beslut inte kan avvaktas, får chef fatta beslut om tillfälligt förstärkt kontroll. Ett sådant beslut skall emellertid ome- delbart underställas regeringens prövning huruvida beslutet skall bestå. I ett beslut om tillfälligt förstärkt kontroll skall anges på vilka grunder varuundersökning får göras, och vilka åtgärder som skall vidtas med de varor kontrollen avser. Utredningen föreslår att bestämmelsen om tillfälligt förstärkta kontroller även förs in i tullagen (2000:1281). Utredningen föreslår, att tjänsteman vid får begära att en person identifierar sig om det behövs som ett led i en utredning om ett misstänkt brott. En tjänsteman vid skall även en- ligt utredningens förslag få begära, att en person identifierar sig, om han eller hon kan antas vara identisk med en person mot vilken ingripande skall riktas och personen väntas med ett visst trans- portmedel. Kontroll av försändelser samt företagens skyldigheter Lagen om kontroll av varor vid inre gräns skall, enligt utredningens förslag, på samma sätt som inregränslagen , innehålla bestäm- melser med särskilda begränsningar, avseende befogenheter för att öppna brev och andra försändelser. Förslaget innebär emellertid förändringar i förhållande till vad som gäller i följande avseenden. De försändelser som skall omfattas av de särskilda bestämmelserna föreslås som huvudregel begränsas till vanliga brev, med vilket avses försändelser i kuvert vars totalvikt inte överstiger ett kilo.