sou · GUB389 · 2007-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå reformerade förfaranderegler på såväl det direkta som det indirekta beskattningsområdet (dir. 2005:129). förordnades regeringsrådet som särskild utredare. Som experter förordnades från departe- mentssekreteraren , departementsrådet , språkexperten , docenten , ämnesrådet , skattejuristen , skattedirektören och projektledaren . Hovrättsassessorn förordnades som expert från . Som sekreterare anställdes från kammarrätts- assessorn , från kammarrätts- assessorn och från kanslirådet . Utredningen har antagit namnet . Härmed överlämnar utredningen sitt delbetänkande Tyst god- kännande – ett nytt sätt att deklarera. Ett särskilt yttrande har fogats till betänkandet. Uppdraget är i denna del härmed slutfört. Vårt uppdrag och arbete.............................................. Huvuddragen i utredningsuppdraget .......................... 1.1.2 Uppdraget att slopa skyldigheten att lämna självdeklaration i vissa fall ............................................ Bestämmelser om inkomsttaxering och beskattning............. 2.1.2 Blankett för allmän självdeklaration med Ändringar och tillägg.................................................... Inlämnande av deklarationen ....................................... Taxering och beskattning............................................. Deklarationsskyldigheten vid fastighetstaxeringen ............... Deklarationssystemen i och ................ Systemens likheter och skillnader ........................................... Bakgrund till vårt förslag ............................................. 4.2Kontrolluppgifternas betydelse för en korrekt taxering 4.3Införandet av en förtryckt förenklad 4.4Tidigare överväganden av frågan om att slopa 4.4.2 Överväganden vid införandet av lagen om självdeklarationer och kontrolluppgifter..................... 4.4.3 Något om övervägandena vid slopad skyldighet att lämna allmän fastighetsdeklaration ........................ Dagens deklarationsförfarande i praktiken............................. 4.5.1 Antalet deklarationer som lämnas elektroniskt .......... 4.5.2 Deklaranternas inställning till förfarandet .................. Ett förenklat deklarationssystem................................... Förutsättningar för taxeringsbeslut ........................................ 5.4Deklarationsskyldiga som inte fått någon förtryckt Vårt val av begrepp ................................................................... Den närmare utformningen av ett förenklat 6.2Tyst godkännande i förhållande till beslutsförfarandet i Tyst godkännande i förhållande till särskilda avgifter ........... 6.3.1 Tyst godkännande och förseningsavgift ..................... 6.3.2 Tyst godkännande och skattetillägg ............................ En ny deklarationsregel ........................................................... Deklarationsregeln och skönstaxering ........................ 6.4.4 Deklarationsregeln och särskilda avgifter ................... 6.4.5 Sammanfattande slutsatser kring motiven för den Förfarandet i övrigt.................................................................. 6.5.2 Taxerings- och beskattningsbeslut kan fattas Ansvar enligt skattebrottslagen .................................... Reglerna i skattebrottslagen.................................................... Något om legalitetsprincipen....................................... deklarationsskyldigheten och straffansvar.................. Våra överväganden om ansvar enligt skattebrottslagen......... Konsekvenser av förslaget ........................................... Konsekvenser för de offentliga finanserna............................. Konsekvenser för de deklarationsskyldiga ............................. Konsekvenser i övrigt............................................................... Förslaget till lag om ändring i taxeringslagen (1990:324).... Förslaget till lag om ändring i lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter .............................. Bilaga 1 Kommittédirektiv................................................. följande sida/-or förordningen (2001:1244) om självdeklarationer lagen (2001:1227) om självdeklarationer och Nytt juridiskt arkiv, avdelning I skattebetalningslagen (1997:483) (teknik för utväxling av textmeddelanden mellan mobiltelefoner) taxeringslagen (1990:324) skickar ut förtryckta blanketter för allmän själv- deklaration till alla fysiska personer som kan antas vara skyldiga att lämna en sådan deklaration. De uppgifter som förtrycks i blanket- ten grundar sig på arbetsgivares och andras kontrolluppgifter samt de uppgifter i övrigt som finns tillgängliga hos . För en betydande del av de deklarationsskyldiga är de förtryckta uppgif- terna de enda uppgifter som behövs för att bestämma en riktig taxering samt besluta om pensionsgrundande inkomst och debite- ring av skatter och avgifter. De deklarationsskyldiga som kan taxe- ras endast efter de förtryckta uppgifterna behöver således inte lämna några kompletterande uppgifter till deklarationen. Formerna för att deklarera har ändrat karaktär. De deklarationsskyldiga som inte behöver göra några ändringar i eller tillägg till de förtryckta uppgifterna i deklarationsblanketten kan, i stället för att skriva under blanketten och skicka in den, god- känna uppgifterna via Internet, telefon eller SMS. För de deklarationsskyldiga som inte skall göra några ändringar i eller tillägg till de förtryckta uppgifterna kan dagens deklarations- skyldighet sammanfattningsvis sägas bestå i att kontrollera de för- tryckta uppgifterna och på ett eller annat sätt aktivt bekräfta dem. Trots att förfarandet blivit enklare med möjligheter att deklarera på elektronisk väg lämnas en stor del av deklarationerna fortfarande in på papper, även om de inte innehåller andra uppgifter än de för- tryckta. Dessutom är det alltjämt en beaktansvärd del av de dekla- rationsskyldiga som inte deklarerar alls. Mot denna bakgrund har vi haft att överväga om tiden nu är mogen att slopa skyldigheten att lämna självdeklaration för sådana fysiska personer som kan taxeras endast efter de uppgifter som förtrycks i deklarationsblanketten (s.k. tyst godkännande). Syftet med ett tyst godkännande skulle vara att underlätta för de skatt- skyldiga, frigöra administrativa resurser hos och minska miljöbelastningen. Tyst godkännande med en deklarationsregel Även om deklarationssystemet har förenklats för fysiska personer lämnas fortfarande en omotiverat stor del av deklarationerna i pap- persform. För innebär det en betydande och kostsam hantering av pappersdeklarationer. Det är också många fysiska per- soner som inte deklarerar alls, trots att de borde. Det innebär arbete för med att hantera påminnelser och föreläg- ganden samt att besluta om skönstaxering och förseningsavgift. De skattskyldiga å sin sida drabbas av dessa åtgärder trots att Skatte- verket i de flesta fallen har tillgång till de uppgifter som behövs för taxeringen. Det finns därför enligt vår mening skäl för att ytterli- gare förenkla deklarationssystemet. Den grupp för vilken möjligheterna till ytterligare förenklingar är mest framträdande är fysiska personer som kan taxeras efter de förtryckta uppgifterna i den blankett för allmän självdeklaration som sänt ut. Vi föreslår en förenkling för denna grupp genom att de som inte skall göra någon ändring i eller något tillägg till de förtryckta uppgifterna inte skall återsända blanketten till eller på annat sätt aktivt bekräfta uppgifterna i den (tyst godkännande). Däremot skall den deklarationsskyldige precis som vara skyldig att kontrollera att uppgifterna är korrekta och tillräckliga för en riktig taxering. Vi föreslår med andra ord att deklarationsskyldigheten behålls men att dagens krav på en aktiv bekräftelse ersätts med en möjlig- het att tyst godkänna de förtryckta uppgifterna. Är uppgifterna inte korrekta och fullständiga skall den deklarationsskyldige dekla- rera på samma sätt som , dvs. göra den ändring eller det tillägg som behövs och återsända blanketten till eller göra motsvarande på webbplats. Härtill föreslår vi att de deklarationsskyldiga som sänt en förtryckt deklara- tionsblankett till men som inte fått den, själva skall vara skyldiga att ta reda på om uppgifter förtryckts. Vidare föreslår vi att det tysta godkännandet kompletteras med en regel om att den som har sänt en förtryckt dekla- rationsblankett till och som inte inom föreskriven tid lämnar en självdeklaration som avviker från den utsända blanketten, skall anses ha lämnat en deklaration med de förtryckta uppgifterna i rätt tid (en s.k. deklarationsregel). Det innebär att de fysiska personer som har sänt en förtryckt deklarationsblankett till kommer att ha deklarerat. Skönstaxering i avsaknad av deklaration kommer därmed inte att bli aktuell för denna grupp. Den som skall redovisa inkomst av näringsverksamhet eller lämna fåmansföretagsuppgifter skall undantas från tyst god- kännande och även i fortsättningen deklarera på samma sätt som . En näringsidkare kan inte taxeras endast efter förtryckta upp- gifter eftersom uppgifterna om näringsinkomsten alltid måste läm- nas av näringsidkaren. Motsvarande gäller fåmansföretagsuppgifter. Deklarationsskyldiga som inte sänder någon för- tryckt blankett till omfattas inte av förslaget utan de skall deklarera på samma sätt som . Särskilda avgifter i systemet med tyst godkännande De deklarationsskyldiga som har sänt en förtryckt deklarationsblankett till och som omfattats av tyst godkännande kommer med vårt förslag att deklarera i rätt tid. Förseningsavgift kommer därmed inte att bli aktuell för denna grupp. Genom deklarationsregeln kommer en deklarationsskyldig, som felaktigt tyst godkänner de förtryckta uppgifterna, att anses ha lämnat en deklaration med de förtryckta uppgifterna. En deklaration anses därmed lämnad även i den mening som avses i bestämmelsen om skattetillägg för oriktig uppgift (5 kap. 1 § första stycket TL). Den deklarationsskyldige har således genom att utelämna föreskrivna uppgifter lämnat en oriktig uppgift. Skattetillägg kan då komma i fråga. Vi föreslår att bestämmelsen om skattetillägg vid oriktig uppgift förtydligas så att det uttryckligen framgår att den är tillämplig vid deklaration genom tyst godkännande. Förslaget innebär en skärpt tillämpning av skattetilläggsreglerna. I ett system där deklarations- skyldigheten kommer att kunna fullgöras utan aktiv bekräftelse av deklarationen är detta, med hänsyn till risken för skatteundan- dragande, enligt vår bedömning motiverat. Eftersom en deklaration skall anses ha lämnats kommer skönstaxering och skattetillägg i avsaknad av deklaration inte att komma i fråga. Reglerna om skönstaxering och skattetillägg vid avvikelse från deklaration kommer däremot att kunna tillämpas under samma förutsättningar som . Deklarationsskyldigheten skall även med vårt förslag fullgöras . För att systemet med tyst godkännande skall fungera smidigt föreslår vi att även de deklarationsskyldiga som är bosatta utom- lands eller stadigvarande vistas utomlands skall fullgöra deklarationsskyldigheten senast det datumet, vilket innebär en förkortning av deklarationsfristen för denna grupp. De kan lämna deklaration . För denna grupp deklaranter föreslår vi därför en justering av bestämmelserna om försenings- avgift, nämligen att förseningsavgift skall tas ut först om deklara- tionen inte har kommit in under taxeringsåret eller vid annan senare föreskriven tidpunkt. Förseningsavgift kommer, liksom för dem som är bosatta i , inte att bli aktuellt för dem som omfattas av reglerna om tyst godkännande. Med deklaration genom tyst godkännande bör den årliga taxe- ringen av fysiska personer som kan taxeras endast efter förtryckta uppgifter kunna göras mer flexibel. Beslut om taxering avseende dem som inte uppmärksammas i någon kontroll eller av annan anledning behöver utredas vidare bör kunna fattas och besked om slutlig skatt i dessa fall kunna sändas ut senast . Systemet med tyst godkännande medför enligt vår uppfattning inte något behov av att ändra bestämmelserna i skattebrottslagen. Med hänsyn till legalitetsprincipens krav på utformningen av de straff- rättsliga bestämmelserna kommer, såvitt vi kan bedöma, den före- slagna deklarationsregeln sannolikt inte att få genomslag för frågan om straffansvar. De som felaktigt tyst godkänner den utsända blanketten kommer således inte att anses ha lämnat en deklaration i straffrättsligt avseende. Ansvar för aktivt skattebrott kan därmed sannolikt inte komma i fråga. Den som underlåter att lämna änd- rings- eller tilläggsuppgifter kommer i stället att riskera att göra sig skyldig till passivt skattebrott. Vid passivt skattebrott är inte oakt- sam underlåtenhet straffsanktionerad. Vi kan dock inte se att detta skulle ha någon större praktisk betydelse eftersom skattetillägg kan påföras i dessa situationer. Vi föreslår att de nya bestämmelserna skall träda i kraft och tillämpas första gången vid taxering. Vi beräknar att förslaget kommer att innebära att statens inkomster av förseningsavgifter och skattetillägg som tas ut i avsaknad av deklaration kommer att minska med . Under ideala förhållanden skulle inga skattetillägg eller för- seningsavgifter behöva tas ut och inga intäkter från avgifterna upp- komma. Det inkomstbortfall för staten som beräknas bli följden av ett minskat antal förseningsavgifter och skattetillägg kräver därför inte någon finansiering. För del innebär den förenklade ärendehanteringen en kostnadsminskning med ca och därefter ca . Kostnadsminskningen är hänförlig till att med förslaget kommer att hantera minst 3,3 miljoner färre deklarationer . Att kostnads- minskningen blir mindre beror på att inledningsvis kommer att ha kostnader för att förändra IT-stödet samt för utbildning och information. I det föreslagna förenklade deklarationssystemet skall deklara- tionsskyldigheten fullgöras på olika sätt beroende på om de för- tryckta uppgifterna behöver kompletteras eller inte. Det kommer därför att bli ännu viktigare än att genom infor- mation till de deklarationsskyldiga hjälper dem att göra rätt. Efter- som de föreslagna förändringarna berör en betydande del av de deklarationsskyldiga kommer det att krävas stora informations- insatser av . 1.Förslag till lag om ändring i taxeringslagen (1990:324) Härigenom föreskrivs att 5 kap. 1 och 9 §§ taxeringslagen (1990:324) skall ha följande lydelse. Om den skattskyldige på något annat sätt än muntligen under förfarandet har lämnat en oriktig uppgift till ledning för taxeringen, skall en särskild avgift (skattetillägg) tas ut. Detsamma gäller om den skattskyldige har lämnat en sådan uppgift i ett mål om taxering och uppgiften inte har godtagits efter prövning i sak. En uppgift skall anses vara oriktig om det klart framgår att en uppgift som den skattskyldige har lämnat är felaktig eller att den skattskyldige har utelämnat en uppgift till ledning för taxeringen som han varit skyldig att lämna. En uppgift skall dock inte anses vara oriktig om uppgiften tillsammans med övriga lämnade upp- gifter utgör tillräckligt underlag för ett riktigt beslut. En uppgift skall inte heller anses vara oriktig om uppgiften är så orimlig att den uppenbart inte kan läggas till grund för ett beslut. Första och andra styckena gäller även i det fall som avses i 4 kap. 8 § lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontroll- uppgifter. 1 Senaste lydelse 2003:211. Om den som är skyldig att lämna en självdeklaration inte har kommit in med en sådan inom föreskriven tid, skall en särskild avgift (förseningsavgift) tas ut. För en fysisk person som under taxeringsåret är bosatt utomlands eller som då stadig- varande vistas utomlands, skall förseningsavgift tas ut först om självdeklarationen inte har kommit in under taxeringsåret eller vid en annan föreskriven senare tidpunkt. En självdeklaration skall inte anses ha kommit in om innehållet är så bristfälligt att den uppenbarligen inte kan läggas till grund för taxering Denna lag träder i kraft och tillämpas första gången vid taxering. 2 Senaste lydelse 2003:211. 2.Förslag till lag om ändring i lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2001:1227) om själv- deklarationer och kontrolluppgifter dels att 3 kap. 3 § och 4 kap. 5 § samt rubriken närmast före 3 kap. 3 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas tre nya paragrafer, 4 kap. 7–9 §§, samt närmast före 4 kap. 7 § en ny rubrik av följande lydelse. Ändringar och tillägg i Kontroll av uppgifter som förtryckts i blankett för allmän Om någon uppgift på en sådan förtryckt blankett för allmän självdeklaration som avses i 4 kap. 2 § är felaktig eller saknas, skall den skattskyldige göra den ändring eller det tillägg som behövs. En deklarationsskyldig fysisk person som fått en blankett för allmän självdeklaration skall kontrollera att de förtryckta upp- gifterna är korrekta och tillräck- liga. Om någon uppgift som för- tryckts är felaktig eller om någon uppgift saknas, skall den dekla- rationsskyldige göra den ändring eller det tillägg som behövs. Den som inte fått en blankett för allmän självdeklaration skall ta reda på om uppgifter förtryckts. Om uppgifter förtryckts, gäller första stycket. Självdeklarationen skall lämnas under taxerings- året. Fysiska personer som är bo- satta utomlands eller som stadig- varande vistas utomlands får dock lämna själv- deklaration under taxeringsåret. Tyst godkännande av för- tryckta uppgifter En fysisk person som inte skall göra någon ändring i eller något tillägg till blanketten enligt 3 kap. 3 § skall inte återsända blankett- en till eller på annat sätt bekräfta uppgifterna i den (tyst godkännande). Om en fysisk person, som har sänt en förtryckt deklarationsblankett till, inte inom föreskriven tid lämnar en själv– deklaration som avviker från den utsända blanketten, skall han eller hon anses ha lämnat en deklaration med de förtryckta uppgifterna i rätt tid. Bestämmelserna i 7 och 8 §§ gäller inte deklarationsskyldiga som skall redovisa inkomst av näringsverksamhet eller som skall lämna uppgifter enligt 3 kap. 21 §. Denna lag träder i kraft och tillämpas första gången vid taxering. 1 Vårt uppdrag och arbete Enligt direktiven (Reformerade förfaranderegler på beskattningsom- rådet, dir. 2005:129) är vår huvuduppgift att föreslå reformerade förfaranderegler på såväl det direkta som det indirekta beskatt- ningsområdet. Uppdraget omfattar dock inte sådan skatt som skall tas ut enligt mervärdesskattelagen (1994:200) vid import av varor eller punktskatt och som skall betalas till . Fastighets- taxeringen omfattas inte heller. Syftet med de nya förfarandereglerna skall vara att ge Skattever- ket möjlighet att bedriva beskattningsverksamheten mer rationellt och kostnadseffektivt samt att ge både företag och andra skattskyl- diga bättre service. Målet är att skatt skall tas ut enligt gällande skatteförfattningar samt att skatteintäkter skall säkerställas på ett rättssäkert och effektivt sätt som enkelhet skall eftersträ- vas samt brottslighet och andra oegentligheter motarbetas. En utgångspunkt för arbetet skall vara en fortsatt utveckling av att minska den administrativa bördan för de skattskyldiga. Uppdra- get utgör i denna del ett led i den ansträngning att minska företa- gens kostnader för att följa lagar och regler på skatteområdet, som har ställts upp i budgetpropositionen (prop. 2005/06:1 volym 1 s. 151 f.). En viktig uppgift är att reda ut de problem som är förenade med att förfarandebestämmelserna på skatteområdet är spridda på flera olika lagar som delvis överlappar varandra. Problemet skall lösas genom att vi förtydligar och förenklar den aktuella lagstiftningen. I direktiven anförs också bl.a. att om tidsramarna för taxeringen skulle kunna göras mer flexibla och deklarationsskyldigheten slo- pas i de fall taxeringen kan ske uteslutande på grundval av lämnade kontrolluppgifter eller uppgifter som i övrigt finns tillgängliga hos Vårt uppdrag och arbete , skulle taxeringsbesluten i enkla och okomplicerade fall kunna fattas tidigare än . 1.1.2Uppdraget att slopa skyldigheten att lämna självdeklaration i vissa fall I det här delbetänkandet överväger vi den del av vårt uppdrag som gäller frågan om tiden nu är mogen att slopa skyldigheten att lämna självdeklaration för sådana fysiska personer som kan taxeras på grundval av enbart kontrolluppgifter och uppgifter som i övrigt finns tillgängliga hos och som förtrycks i deklarationsblanketten (s.k. tyst godkännande). I direktiven påpekas att alla fysiska personer får en för- tryckt blankett för självdeklaration där uppgifter om bl.a. inkomst har förts in från arbetsgivares och andras kontrolluppgifter. Vidare anges att ett stort antal skattskyldiga, inte behöver komplettera deklarationen inför taxeringen. Det anges också att en stor del av deklarationerna lämnas in på papper även om de inte innehåller andra uppgifter än de förtryckta. Detta medför att be- höver avsätta resurser för mottagande, sortering, beredning, regi- strering och arkivering av dessa deklarationer. Ett tyst godkän- nande skulle enligt direktiven bl.a. underlätta för de skattskyldiga, frigöra administrativa resurser hos och minska miljö- belastningen. Vi bör enligt direktiven särskilt analysera om ett tyst godkän- nande skulle skapa problem i fråga om straffrättsliga eller administ- rativa sanktioner. Utredningen inledde sitt arbete och har antagit namnet . I arbetet med delbetänkandet har utredningen haft sju sammanträden. Arbetet har skett i nära samarbete mellan utredaren och experterna. Vi har därför valt att skriva betänkandet i vi-form även om fullständig enighet inte rått i alla frågor. Utredaren och sekretariatet har gjort studiebesök på Skattever- ket. Information om relevant lagstiftning i och har inhämtats genom enkäter. 2.1Bestämmelser om inkomsttaxering och beskattning Kontrolluppgifter för ett kalenderår skall lämnas till närmast följande kalenderår (14 kap. 1 § lagen [2001:1227] om självdeklarationer och kontrolluppgifter, LSK). Den absolut största delen av kontrolluppgifterna lämnas om intäkter och kostnader i inkomstslagen tjänst och kapital men även vissa uppgifter om intäkter i inkomstslaget näringsverksamhet lämnas som kontrolluppgift. Skyldigheten att lämna kontrollupp- gifter är inte sanktionerad med skattetillägg eller förseningsavgift. får dock förelägga den som inte har lämnat kontroll- uppgift att göra det (17 kap. 1 § LSK). Ett föreläggande kan i vissa fall förenas med vite (17 kap. 8 och 9 §§ LSK). Skyldigheten att lämna kontrolluppgifter är straffsanktionerad genom bestämmel- serna i skattebrottslagen (1971:69). Dessutom är den som inte har gjort ett föreskrivet skatteavdrag betalningsskyldig för det skatte- belopp som borde ha innehållits (12 kap. 1 § skattebetalningslagen [1997:483, SBL]). 2.1.2Blankett för allmän självdeklaration med förtryckta uppgifter skall före under taxeringsåret sända en blankett för allmän självdeklaration med vissa förtryckta uppgifter till de fysiska personer och dödsbon som kan antas vara skyldiga att lämna en sådan deklaration (4 kap. 2 § LSK och 3 kap. 2 § förordningen [2001:1244] om självdeklarationer och kontrollupp- gifter, FSK). Även till de fysiska personer som bedriver närings- verksamhet skall det således sändas ut en förtryckt allmän själv- deklarationsblankett. sänder ut drygt 7 miljoner förtryckta blanketter. med blanketten sänder ut en specifikation över inkomna kontrolluppgifter och andra uppgifter som har tillgång till (t.ex. uppgift om fastighetsinnehav), en preliminär skatteuträkning samt – mot bakgrund av de uppgifter har tillgång till om t.ex. fastighetsinnehav eller avyttringar av fastighet, aktier o.dyl. – upp- lysningar om vilka uppgifter den skattskyldige själv skall redovisa i deklarationen och på vilken bilaga uppgifterna skall lämnas.