sou · GUB38 · 2007-01-01 00:00:00 — Det skall i detta sammanhang också nämnas att kommittén lagt ut två uppdrag som berör driftsstödet. har kartlagt utvecklingen på dagspressmarknaden och resultatet av hans arbete återfinns i bilaga 6. har kartlagt de samarbeten och sammanslagningar som ägt rum på dagspressmarknaden sedan förra pressutredningen och hans rapport återfinns i bilaga 7. Nuvarande bestämmelser om driftsstöd återfinns i presstöds- förordningen (1990:524), bilaga 2 och före- skrifter (KRFS 1997:13 och 2002:1), bilaga 4 och 5. Fördelningen av driftsstöd 2005 framgår av bilaga 12. 3.2Utvecklingen av produktionsbidrag/driftsstöd Syftet med föreliggande avsnitt är att ge en bakgrundsbeskrivning av hur bestämmelserna om driftsstöd utvecklats inom ramen för det svenska presstödssystemet. Redogörelsen har koncentrerats på huvuddragen i systemet, såsom ändamålen bakom regelverket samt de delar av regelsystemet som bedömts som särskilt centrala, t.ex. dagstidningsbegreppet samt krav på hushållstäckning och redak- tionellt material. I avsnittet behandlas inte driftsstöd till tidningar på andra språk än svenska. Inte heller behandlas bestämmelser om särskilt eller begränsat driftsstöd eller praxis. utredning hade i uppdrag att utföra en undersökning av tidningspressens ekonomiska förutsättningar, m.m. I sitt betän- kande SOU 1965:22 Dagstidningarnas ekonomiska villkor uttryckte utredningen farhågor om främst möjligheterna att på något bibehålla konkurrensen på tidningsmarknaden och en för den demokratiska åsiktsbildningen nödvändig mångsidighet i pressens politiska sammansättning. Utredningen fäste uppmärksamheten på att den konkurrensposition som tidningarna befunnit sig i syntes ha haft långt mera avgörande betydelse för tidningsföretagens eko- nomiska förhållanden än företagsstorleken. Enligt utredningen hade den helt övervägande delen av de nedlagda tidningarna be- funnit sig i konkurrensmässigt underläge. Utredningen anförde att det syntes vara högst önskvärt att större och mera bärkraftiga företagsenheter skapades för att ut- nyttja de stordriftsfördelar som fanns att uppnå också inom tidningsbranschen. Det i sammanhanget betydelsefulla var enligt utredningen att gränslinjen mellan lönsamma och inte lönsamma företag inte gick mellan stora och små tidningar utan mellan tid- ningar med ur konkurrenssynpunkt fördelaktiga positioner och tidningar i konkurrensmässigt underläge. I tidningsmarknadens natur låg enligt utredningen att den var uppsplittrad på många delmarknader med lokal förankring och att möjligheterna att skapa större marknadsunderlag sålunda var mindre inom tidnings- branschen än i andra branscher. Det framhölls att det var svårt att skapa tillräckligt sammansatta produkter som kunde tillgodose de skiftande behoven hos tidningskonsumenter i olika områden och att stora kostnader dessutom i allmänhet var förenade med geo- grafisk spridning av tidningar. Utredningen fann det därför ofrån- komligt att tidningsmarknaden – i varje fall med de då rådande tekniska och demografiska förutsättningarna – skulle sammansättas av många företag och att dessa företag skulle vara förhållandevis små. Utredningen poängterade att jämsides med företagskoncentra- tionen hade en utveckling mot större marknader för tidnings- pressen kunnat iakttas. Därmed avsågs den ökade överspridningen mellan olika konkurrensområden för s.k. provinstidningar samt den snabba ökningen av vissa storstadstidningars riksspridning. Såvitt utredningen hade kunnat konstatera hade emellertid denna utveckling inte på något avgörande sätt påverkat de lokala kon- kurrensförhållandena eller inneburit att konsumenternas valfrihet ökat i den meningen att till deras förfogande stod flera tidningar som utgjorde någorlunda likartade produkter. Enligt utredningen hade den ökade spridningen mellan tidningsområdena inte annat än undantagsvis ökat antalet konkurrerande tidningar inom regionen, eftersom en mera betydande spridning av tidningar från andra utgivningsorter ofta sammanfallit med nedläggning av lokala tid- ningar. Utredningen anförde att överspridningen därigenom i stort sett endast ersatt bortfallet av lokal konkurrens. Den ökade kon- kurrensen mellan tidningsområdena syntes inte heller enligt utred- ningen ha betytt att en konkurrens på regional basis ersatt den lokala konkurrensen. Utredningen underströk att den för sin del inte betraktade det som realistiskt att vänta sig att konkurrens mellan flera tidningar med lokal anknytning skulle kunna skapas på ett stort antal orter där endast en tidning utgavs. Detta var enligt utredningen heller inte huvudproblemet ur strukturell synpunkt eftersom dessa tid- ningar i allmänhet syntes vara ekonomiskt bärkraftiga till följd av sin skyddade konkurrensposition. Å andra sidan hade utredningen inte funnit att strukturutvecklingen på tidningsmarknaden innehöll tendenser som pekade mot förstärkt konkurrens och ökad valfrihet för konsumenterna. Mot bakgrund av det förda resonemanget framhöll utredningen att det väsentliga syftet med en statlig tidningspolitik måste vara att skapa förutsättningar för ett ökat antal ekonomiskt bärkraftiga tidningsföretag i inbördes konkurrens. Därvid borde man utgå från att ekonomisk bärkraft inte skulle kunna säkerställas utan att större marknader uppstod för de konkurrerande tidningarna. Stödet måste enligt utredningen i första hand ta sikte på att bibehålla och förstärka den konkurrens som förekom på riksplanet samt mellan tidningar med regional spridning (s.k. länstidningar). Dessa tid- ningar borde enligt utredningen ges resurser att nå ett förbättrat ekonomiskt underlag genom att utvidga sina marknader. Den strukturutveckling på tidningsmarknaden, som skulle möjliggöra valfrihet för konsumenterna och mångsidighet i opinionsbild- ningen, var därför enligt utredningens mening tvungen att ta form av en ökad konkurrens på regional basis mellan tidningarna. Någon generell formel kunde utredningen inte ge för den marknadsstorlek som i det enskilda fallet tedde sig optimal, men utredningen ansåg att de dåvarande spridningsområdena i allmänhet var för små. Enligt utredningen kunde uppgiften för tidningsstödet inte vara att bibehålla den rådande strukturen på tidningsmarknaden och att säkerställa existensen av varje utgiven tidning oberoende av dess storlek och marknadsmässiga förutsättningar. I stället borde en strukturrationalisering komma till stånd som ökade antalet bär- kraftiga tidningsföretag inom varje konkurrensområde. Tidnings- stödet skulle skapa förutsättningar för en ökad konkurrens. Vidare ansåg utredningen att det måste vara ett vitalt intresse för det demokratiska samhället att rätten till fri opinionsbildning och rätten för olika meningsriktningar att sprida sina åsikter inte gjordes illusorisk genom ekonomiska hinder att utnyttja tryck- friheten. Enligt utredningen hade de ekonomiska förhållanden som rådde på tidningsmarknaden skapat ett läge där dessa rättigheter hotades. Utredningen anförde att det avgörande var att inga tecken kunde spåras som tydde på att de i denna riktning verkande krafter- na skulle avta och att någon form av balans skulle uppstå. De utförda undersökningarna visade enligt utredningen att de i kon- kurrenshänseende underlägsna tidningarna inte av egen kraft kunde häva sitt underläge och att en fortsatt tidningsdöd syntes oundvik- lig om inga åtgärder vidtogs. Utredningen anförde att vissa invändningar gjorts gentemot uppfattningen att samhället genom direkt stöd borde ingripa i tidningsbranschens ekonomi. Enligt utredningen avsåg invänd- ningarna främst att ett sådant stöd kunde vara selektivt, dvs. att det inte var helt neutralt med avseende på tidningsföretagens inbördes förhållanden och konkurrensläge. Utredningen framhöll i denna del att ingen stödform är helt neutral i dessa avseenden och att varje existerande eller diskuterad form för statens tidnings- stöd hade konsekvenser i en eller annat riktning för företagens inbördes läge. Utredningen identifierade två argument mot ett direkt statligt stöd. Det ena var att subventioner skulle vara gagnlösa därför att en rad företag nedlagts trots att de erhållit subventioner i form av bidrag från sympatiserande organisationer. Det andra var att stat- liga subventioner skulle vara farliga därför att de skulle ha kraftiga effekter på företagens inbördes läge och snedvrida konkurrensen till den grad att bärkraftiga företag skulle komma att gå under om de mötte konkurrens från subventionerade företag. Utredningen prövade argumenten och fann att de innehöll kraftiga överdrifter. Om bidrag till dagstidningarna skulle administreras och delas ut direkt av statliga organ menade utredningen att ett ofrånkomligt krav torde vara att bidragens fördelning mellan de enskilda före- tagen inte skulle ske efter en diskretionär prövning i varje särskilt fall. Den enklaste fördelningsnormen som utredningen pekade på var att bidragen skulle lämnas med samma belopp till varje tid- ningsföretag eller huvudtidning. Förslaget att vissa former av statlig annonsering skall ske i samtliga dagstidningar var enligt ut- redningen att betrakta som ett försök att konstruera en sådan fördelningsnorm. Enligt utredningen led dock av svag- heten att den endast i mycket begränsad utsträckning kunde tillgodose kravet på ett stöd som skulle kunna påverka strukturen på tidningsmarknaden. En betydande del av den totala bidrags- summan skulle således komma att gå till företag som det enligt utredningen tedde sig obefogat att stödja. Om bidragen skulle kunna göra andratidningarna utvecklingsbara och konkurrens- kraftiga måste de dessutom enligt utredningen uppgå till en inte alltför blygsam storlek. Utredningen fann att totalkostnaden så- ledes skulle bli betydande i förhållande till effekten som de minsta tidningarna skulle få en ytterligt gynnad ställning. Det skulle enligt utredningen kunna innebära hinder för en önskvärd utveckling mot större tidningsområden och ett förbättrat mark- nadsunderlag för de medelstora landsortstidningarna. En tänkbar metod vore enligt utredningen att fördela bidragen efter företagens ekonomiska resultat, t.ex. så att bidragen täckte företagens förluster. Denna metod var dock enligt utredningen förenad med väsentliga svagheter. Utredningen anförde att den offentligt redovisade nettoförlusten torde vara den enda använd- bara mätaren på företagens ekonomiska resultat, eftersom an- vändandet av något slags bruttovinstbegrepp skulle innebära, till följd av detta begrepps karaktär av företagshemlighet, att även bidragens storlek måste hemlighållas, vilket ur rättsäkerhetssyn- punkt knappast kunde accepteras. Bidrag motsvarande nettoför- lusten skulle enligt utredningen å andra sidan innebära att bidragets storlek påverkades av en rad godtyckliga faktorer, där den mest besvärande var att förluster på birörelser, bl.a. civiltryckerier, också måste subventioneras. En annan metod som utredningen diskuterade var att fördela stödet efter något yttre fysiskt kriterium, vilket då borde dels kunna entydigt definieras, dels utgöra ett mått på företagets eko- nomiska situation. Utredningen ansåg därvid att tidningarnas upp- lagor var lättillgängligast. Stödet skulle då kunna uppgå till belopp som varierade omvänt med upplagans storlek. Det anfördes emellertid att såvida inte en undre upplagegräns infördes skulle denna metod medföra att de största bidragen lämnades till de minsta tidningarna. Utredningen framhöll att det från strukturell synpunkt tedde sig mindre önskvärt att tyngdpunkten för tid- ningsstödet förlades till dessa tidningar. Det andra fysiska kriteriet som utredningen diskuterade var tidningarnas annonsvolym, varvid bidragen även i detta fall skulle variera i omvänd proportion till denna storhet. Utredningen an- förde att undersökningar visat att mängden annonstext i stort sett växer med upplagan, varför denna fördelningsnorm skulle kunna antas ge ungefär samma resultat som bidrag fördelade omvänt mot upplagans storlek. Emellertid fann utredningen att eftersom detta samband mellan annonsvolym och upplagestorlek främst gällde de medelstora tidningarna, medan både de minsta och de största tidningarnas annonsvolym stod i ett annat förhållande till upplagan, skulle en bidragsfördelning i omvänd proportion till annons- volymen inte medföra en lika stor subvention till de minsta tid- ningarna. Vidare anförde utredningen att det för båda de nämnda fördelningsnormerna å andra sidan gällde att konstruktionen av bidragsskalan måste bli en komplicerad process där det skulle bli svårt att undvika ett inslag av godtycke, vilket också befarades skulle öka om man ville nå en viss strukturell effekt genom att särskilt gynna tidningar i sämre konkurrensläge. Dessutom borde det enligt utredningen observeras att bidrag av det angivna slaget skulle kunna bli en återhållande faktor i tidningsföretagens an- strängningar att genom ökade resursinsatser öka upplaga eller annonsvolym, eftersom framgångar i detta avseende skulle innebära att de statliga bidragen minskade. En tredje princip för fördelningen av de statliga bidragen vore enligt utredningen att ersätta tidningar för vissa kostnader. Ett sådant stöd kunde enligt utredningen sägas redan existera i form av icke kostnadstäckande postbefordringsavgifter, och enligt utred- ningen syntes bidrag till papperskostnaden tilldra sig det största intresset. För bidrag för papperskostnaden granskade utredningen tre olika modeller. Den ena innebar att tidningarna skulle erhålla bidrag för att täcka kostnaden för en viss mängd papper. Enligt den andra modellen skulle staten bidra med kostnaden för den pappers- mängd som åtgick för att trycka ett visst antal exemplar per ut- givningsdag. Den tredje modellen innebar att papperskostnaden skulle täckas för den del av tidningens totala upplageinnehåll som innehöll annan text än annonser. Efter en genomgång fann utred- ningen att det inte fanns någon egentlig fördel med bidrag för papperskostnaderna jämfört med andra modeller. Mot bidrag till kostnaden för en given pappersmängd skulle i stort sett samma invändningar kunna riktas som tidigare framförts gentemot ett för samtliga dagstidningar enhetligt bidragsbelopp. De två övriga för- delningsmetoderna skulle innebära att bidragens storlek i princip växer med upplagan – en effekt som var mest uttalad i det fall bidraget gällde papperskostnaden för tryckning av annan text än annonser och utgick oberoende av upplagans storlek. Utredningen anförde att en sådan bidragsprincip inte skulle – annat än i enstaka fall – lösa de strukturproblem på tidningsmarknaden som enligt utredningens mening främst borde bli föremål för uppmärksamhet. I sina förslag uttalade utredningen att den enda åtgärd som mera direkt skulle kunna påverka marknadsstrukturen och utjämna skill- naderna i konkurrensbetingelser, syntes vara en annonsskatt, men att dess verkningar ändå skulle vara osäkra som den skulle erbjuda mycket stora svårigheter att realisera. Utifrån det huvudkrav som inledningsvis ställdes på tidningspolitikens medel att konkurrensen och den differentierade opinionsbildningen skulle bevaras på tidningsmarknaden vore den mest effektiva stödformen enligt utredningen en metod som dels fördelade stödet efter behov, dels genom koncentrerade insatser till vissa tidningar möjliggjorde en fortsatt rationalisering och utbyggnad av tidningsföretagen. En sådan politik sades inte kunna bedrivas av någon statlig myndighet, varför det var nödvändigt för utredningen att finna ett mellanled som skulle kunna sköta fördelning av bidrag utan risk för statlig påverkan och dirigering av de enskilda tidningarnas förhållanden. Utredningen övervägde också möjligheterna att fördela stödet via ett särskilt tillskapat organ över vars utdelning av medel stats- makterna inte hade något inflytande. Utredningen fann dock inte någon modell för att konstruera ett sådant organ utan att det endast skulle bli en omväg för att fördela stödet efter intresse- grupperingar. Därför ansåg utredningen att den enda möjliga vägen att överföra ett statligt tidningsstöd till de enskilda tidningsföre- tagen var att gå över de politiska partierna. Utredningen menade att partiernas ekonomiska resurser och deras möjligheter att bedriva politisk upplysningsverksamhet måste betraktas som en viktig förutsättning för en bevarad och förstärkt demokratisk åsiktsbild- ning i vårt land. Ett allmänt stöd till de politiska partiernas verk- samhet kunde därför enligt utredningen i och för sig anses vara förenligt med de syften, som utredningen enligt sitt uppdrag hade att söka tillgodose. Därmed menade utredningen att även garantier skapades för en förstärkt ekonomi hos tidningarna. Utredningen föreslog således ett direkt tidningsstöd förmedlat av de politiska riksdagspartierna. Bidraget skulle förbindas med villkoret att medlen användes för stöd – i valfri form – till tidningar och att tidningsstödet skulle ske genom för ändamålet särskilt till- skapade och från partierna organisatoriskt fristående organ. Bidragen skulle inte få förbindas med politiska villkor eller krav på statligt inflytande över partiernas verksamhet. Förslaget specifice- rades närmare, bl.a. vad gällde kontroll och fondering av medel. Vad gällde stödets omfattning föreslog utredningen att det skulle uppgå till . Avslutningsvis betonade utredningen att förslaget syftade till att skapa ett initialstöd som skulle möjliggöra en konsolidering av ekonomin och en upprustning av mindre bärkraftiga tidningsföretag och att avvägningen av stödets storlek hade skett från dessa utgångspunkter. När en konsolidering kunnat ske och den nödvändiga utbyggnaden av tidningsföretagen mot effektivare enheter i konkurrens på större marknader genomförts borde bidragets storlek enligt utredningen omprövas mot bakgrund av vunna erfarenheter. Utredningens förslag skickades på remiss till ett flertal remiss- instanser. Många av dessa riktade kritik både mot utredningens utgångspunkter för förslagen och mot utredningens förslag som sådana, och utredningens förslag realiserades aldrig. I stället be- slutade om statsbidrag till de politiska partiernas opi- nionsbildande verksamhet (KU 44 och SU 192, rskr. 452 och 453). I propositionen som låg till grund för beslut (prop. 1965:174) lämnades emellertid en kort redogörelse för innehållet i utredningens betänkande jämte uppgifter lämnade av olika remiss- instanser. Den utredning som följde utredning var pressutredning. Utredningen hade till uppgift att utreda dags- pressens ekonomiska villkor och att överväga huruvida särskilda åtgärder borde vidtas för att vidmakthålla en fri opinionsbildning och en mångsidig debatt. Utredningens resultat presenterades i SOU 1968:48 Dagspressens situation. Vid en jämförelse mellan förhållandena på tidningsmarknaden och fann utredningen bl.a. att andratidningarna gick med förlust och , att annonsintäkterna för andra- tidningarna minskat och att likviditetsställ- ningen var dålig för andratidningarna. Enligt utredningen var utvecklingen i riktning mot större, inte konkurrerande tidnings- enheter otillfredsställande med hänvisning till dagspressens viktiga uppgifter i ett demokratiskt samhälle. Utredningen bedömde det som angeläget att speciellt studera distributionsproblem för abonnerade dagstidningar i syfte att få fram förslag till åtgärder som innebar en rationalisering och främ- jade tidningskonsumenternas valfrihet. Ett av utredningens förslag var att införa en samdistributionsrabatt för att stimulera en samdistribution av dagstidningar. Vidare fann utredningen att dagstidningarnas ekonomiska situa- tion generellt sett var otillfredsställande främst när det gällde de s.k. andratidningarna. Enligt utredningen föreföll det emellertid uppenbart att dessa i vissa fall – som regel efter en ekonomisk sanering – kunde överleva i konkurrens. Mot denna bakgrund uttalade utredningen att det var uppenbart att staten på olika vägar borde verka för att skapa existensbetingelser för en allsidig press och ett mångsidigt tidningsurval för den lokala konsumenten. Den dittillsvarande utvecklingen, kännetecknad av en stark koncentra- tionstendens, ansåg utredningen det också angeläget att mildra. Det skulle enligt utredningen kunna ske genom företagens egna åtgär- der, genom lämpliga anpassningar till den föreliggande marknads- situationen samt genom rationaliseringar av driften, antingen i sam- verkan mellan redaktionellt självständiga företag eller i det enskilda Utredningen anförde att sådana satsningar ut- gjordes av investeringar i fastigheter och maskiner men även av andra åtgärder som satte företaget i stånd att på ett tekniskt och ekonomiskt effektivt sätt bedriva sin verksamhet. Då det inte fanns några lämpliga kreditvägar för åtskilliga av dessa åtgärder borde företagen enligt utredningen erbjudas statliga lån. Det andra förslag som utredningen presenterade var således ett förslag om att inrätta en lånefond, Pressens lånefond. Beträffande driftsstöd presenterade utredning inte något förslag. Både utredning och utredning låg emellertid till grund för statsmakternas beslut om att införa ett driftsstöd i form av ett produktionsbidrag till andratidningar. Produktionsbidraget infördes genom Kungl. Maj:ts kungörelse (1971:492) om statligt stöd till dagstidningar med verkan (prop. 1971:27, KU 1971:32, rskr. 1971:27 utvecklades skälen till införandet av ett pro- duktionsbidrag. Den omfattande nedläggningen av andratidningar beskrevs och det uttalades att det hade skett en kraftig reduktion av dessa kvarvarande andra- tidningars upplageandel. Vidare hänvisades det till de analyser som gjorts av dagstidningarnas ekonomiska situation som visat att de ekonomiska svårigheter som fanns inom dagstidningsbranschen var koncentrerade till andratidningarna och att dessa svårigheter accentuerats . Anledningen till nedläggningarna av tidningar utan lokal kon- kurrens tillskrevs i huvudsak efterkrigstidens allmänna struktur- omvandling med åtföljande koncentration av det kommersiella livet till större handelsorter och större regionala eller riksomfattande affärsföretag, vilket för små lokaltidningar ofta betydde att annons- underlaget minskade. Beträffande nedläggningarna av s.k. andratid- ningar hänvisades det till teorin om den s.k. upplagespiralen, och det uttalades att denna strukturomvandling inte främst var hän- förlig till att läsarna valde bort sämre tidningar. I stället angavs orsaken vara hänförlig till annonsörerna. I propositionen uttalade regeringen att det rådde allmän enighet om att koncentrationsprocessen på tidningsmarknaden innebar risker för att nyhetsförmedling och åsiktsbildning skulle mono- poliseras och att den därmed hotade demokratins funktionsduglig- het samt att det mot bakgrund av de utredningar som gjorts inte var möjligt att bestrida att koncentrationsprocessen var en följd av marknadskrafternas spel, där förstatidningarnas övertag på annons- marknaden var helt utslagsgivande. Regeringen ansåg det därför erforderligt med ett ingripande för att om möjligt förhindra ytter- ligare nedläggningar av dagstidningar och uttalade att detta in- gripande måste, för att få avsedd effekt, ges formen av ett selektivt stöd, som kanaliserades direkt till de tidningar som typiskt sett behövde det för att fortleva, dvs. Stödet borde enligt förslaget utformas som ett direkt bidrag till tidnings- företagens löpande produktion. Hur länge stödet behövde utgå fick enligt regeringen bedömas fortlöpande med beaktande av resultaten av andra stödformer och utvecklingen inom andra massmedier. Av kungörelsen (1971:492) om statligt stöd till dagstidningar framgick att statligt stöd till dagstidningsföretag i kunde lämnas i form av produktionsbidrag samt att bidragen prövades av . Det föreskrevs också att vid prövning av fråga om produktionsbidrag inte fick ta hänsyn till sökande tidningsföretags politiska inställning eller ställningstagan- de i särskilda frågor. För att ett dagstidningsföretag skulle kunna erhålla produktions- bidrag krävdes att företaget gav ut en andratidning, dvs.