sou · GUB399 · 2007-01-01 00:00:00 — Med anledning av inkomna yttranden kan verket behöva justera sin talan. I denna del får anses vara oförhindrat att såväl höja som sänka beloppet. I de fall verket gör betydande ändringar av sin talan, bör myndigheten översända justerat utkast till stämningsansökan för yttrande. 25TP PT Wetter m.fl. s 839 26TP PT Bensin- och asfaltmålet 27TP PT Se avsnitt 7.4.4 och domstolarnas handläggning av konkurrensmål Som nämnts har infört ett muntligt förfarande i ärendehandläggningen. För att öka såväl förutsebar- heten i verkets handläggning som förtroendet för myndigheten är det viktigt att det muntliga förfarandet formaliseras. Att ett munt- ligt förfarande skall äga rum kan endast part begära. Vid kommis- sionens hearing deltar emellertid även t.ex. klaganden. I syfte att kvalitetssäkra verkets utredningar bör som huvudregel även andra som berörs av preliminära ställningstagande få delta i det muntliga förfarandet. Om verket finner att endast part bör delta i det muntliga förfarandet, då det exempelvis vid mötet kan förekomma företagshemligheter, bör andra som berörs beredas tillfälle att på annat sätt få lämna synpunkter. Sammantaget anser vi att det i instruktion bör införas en bestämmelse om att part skall beredas tillfälle att vid ett muntligt förfarande yttra sig över preliminära ställningstagande avseende talan om konkurrensskadeavgift, talan angående en före- tagskoncentration eller beslut om åläggande. Om part begär att ett muntligt förfarande skall äga rum, bör i regel även andra som berörs av verkets preliminära ställningstagande beredas tillfälle att närvara. Även i denna del bör det finnas en ventil som innebär att , i brådskande fall eller om det står klart att ett muntligt förfarande inte skulle förbättra verkets beslutsunderlag, kan underlåta att hålla ett muntligt förfarande. Detsamma bör gälla möjligheten att bereda annan än part tillfälle att närvara eller på annat sätt lämna synpunkter. Som nämnts kan också den omstän- digheten att det vid mötet kan förekomma företagshemligheter innebära att annan än part inte bör närvara vid det muntliga förfa- randet utan i stället ges möjlighet att på annat sätt muntligen eller skriftligen framföra sina synpunkter. Vidare bör i lämplig form närmare redogöra för det muntliga förfarandet. Härvid torde kommissionens tillkännagivande m.m. kunna tjäna som förebild. Som vi tidigare framhållit ger vår genomgång av domstolarnas akter och våra samtal med intressenter inte underlag för slutsatsen att mål om konkurrensskadeavgift har anmärkningsvärt långa hand- och domstolarnas handläggning av konkurrensmål läggningstider i domstol. Däremot har vi genom detta arbete kunnat identifiera ett antal områden där det torde finnas utrymme att åstadkomma ett mer effektivt, ändamålsenligt och rättssäkert förfarande i domstol när det framför allt gäller mål om konkurrens- skadeavgift. har betonat vikten av en snabb rätt- skipning i mål om konkurrensskadeavgift. Vi delar självklart denna uppfattning, dock med den reflektionen att den inte torde vara vare sig kontroversiell eller unik för just konkurrensrättens område. Vi vill dock framhålla att när man, likt , diskuterar tidsåtgången i enskilda rättsliga processer så måste man ha klart för sig att sådana förfaranden innehåller vissa moment som inte går att påverka i någon större utsträckning. I en rättsstat måste de processuella regelverken garantera part en rätt att i rimlig utsträckning få lägga fram sin sak inför domstol. Vår genomgång av domstolarnas akter i mål om konkurrensskade- avgift och våra samtal med intressenter ger ett tydligt stöd för slut- satsen att dessa mål regelmässigt är förhållandevis resurskrävande. Målen är ofta omfattande, och materialet tenderar att bli svåröver- skådligt och komplext. Dessutom innebär den omständigheten att målen kan involvera ett förhållandevis stort antal svarandeparter att det ställs särskilt stora krav på domstolarnas processledning och logistiska förmåga. En bidragande orsak till att målen blir svåröverskådliga och komplexa torde vara att bedömningen av de rättsliga rekvisiten i konkurrenslagens materiella bestämmelser i större eller mindre omfattning är beroende av ekonomiska bedömningar. För bevis- värderingen i målen innebär detta att det inte är till- räckligt att fastställa vad som rent faktiskt har skett, utan detta skeende måste sättas in i sitt ekonomiska sammanhang för att man skall kunna avgöra om en överträdelse ägt rum. Konkurrenslags- utredningen uttalade visserligen att de ekonomiska bedömningarna i mål om konkurrensskadeavgift torde vara relativt klara i de fall denna allvarliga sanktionsform aktualiseras.TPF28FPT Från 28TP PT SOU 1997:20 s 212 och domstolarnas handläggning av konkurrensmål teoretiska utgångspunkter kan det finnas anledning att instämma i detta uttalande, men senare erfarenheter visar att även i sådana mål förhållandevis stort utrymme ägnas åt ekonomiska bedömningar och rena marknadsfrågor.TPF29FPT Ett skäl till det förefaller vara den policy att yrka höga konkurrensskadeavgifter som Konkurrens- verket började tillämpa år 2000.TPF30FPT Genom moderniseringsreformen har svenska domstolar att tillämpa artiklarna 81 och 82 i EG-fördraget, om handeln mellan medlemsstaterna kan påverkas (samhandelskriteriet). Om så inte är fallet, skall EG-rätten ändå vara vägledande vid tillämpningen av de materiella reglerna i konkurrenslagen.TPF31FPT I motiven till de ändringar av konkurrenslagen som föranleddes av moderniseringsreformen har regeringen betonat värdet av att den nationella rätten ansluter så nära som möjligt till EG-rätten, även på det område där den tillämpas ensam därför att samhandeln inte är berörd. För domstolarnas vidkommande innebär detta att man i EG- rätten har tillgång till en förhållandevis väl utvecklad rättskälla för de konkurrensrättsliga bedömningar som domstolarna skall göra. Å andra sidan ställer konvergenskravet i förordning nr 1/2003 stora krav på de nationella domstolarna.TPF32FPT Därtill kommer att EG-rätten kan ge upphov till särskilda tillämpningsproblem. Ett sådant område kan vara EG-rättens betydelse vid tolkningen av andra bestämmelser än konkurrenslagens materiella förbudsbestämmelser eller andra relevanta bestämmelser för förfarandet. Domstolarnas befintliga resurser synes vara tillräckliga för att hantera ärenden och mål enligt konkurrens- lagen. Däremot bör det inom ramen för det pågående förändrings- arbetet avseende domstolarnas inre organisation finnas goda möjligheter att skapa en organisation som bättre förmår utnyttja de tillgängliga resurserna. 29TP PT T.ex. MD 2005:7 30TP PT uppdragsforskningsserie 2005:2 s 108 ff 31TP PT T.ex. MD 2005:7 32TP PT Artikel 3 i förordning nr 1/2003 och domstolarnas handläggning av konkurrensmål Vårt arbete har gett oss en bild av att problemen för domstolarnas del, framför allt avseende , snarare varit hän- förliga till bristande resurser än det befintliga regelverket för förfa- randet. Det förändrade lottningssystemet vid tingsrätten innebär dock i praktiken en betydande resursförstärkning för konkurrens- målens vidkommande. Den omdisposition av tingsrättens resurser som följer av det nya lottningssystemet bör, i vart fall , medföra att behovet av resursförstärkning tillgodoses. Mot denna bakgrund kan vi inte se att är i behov av ytterligare resurser för att hantera ärenden och mål enligt konkurrenslagen. En annan sak är att det kan finnas anledning för tingsrätten att fram till dess att effekterna av det nya lottningssystemet slagit igenom förstärka den berörda avdelningen. När det gäller den kvalitativa sidan av resursproblematiken kan den tidigare ordningen vid där rotelinneha- varen själv beredde de konkurrensrättsliga ärendena och målen sättas i fråga. En sådan ordning rimmar illa med det pågående förändringsarbetet avseende domstolarnas inre organisation. Viktiga faktorer i detta arbete är en tydlig beslutsdelegering och ett ökat lagarbete i form av t.ex. storrotlar eller rotelgrupper. Tanken bakom detta arbete är att skapa bättre möjligheter att nyttja resur- serna effektivt och till ökad flexibilitet.TPF33FPT tillämpar dock även den avdelning vid som handlägger ärenden och mål enligt konkurrenslagen en form av storrotelorganisation. Vidare är domarna mindre belastade av beredningen av ärendena och målen . Från våra utgångs- punkter förefaller en sådan organisation kunna ge möjlighet att utnyttja resurserna effektivare. Inte minst talar det ryckiga resurs- behovet för en sådan slutsats. Över huvud taget förefaller den rådande ordningen vara lämplig från resurssynpunkt. Därtill kommer att , i egenskap av en förhållandevis stor domstol, torde ha goda möjlig- heter att parera det ryckiga resursbehovet.TPF34FPT Det är dock viktigt att det inom den nuvarande ordningen ges goda möjligheter till specialisering för de domare och övriga medarbetare som hanterar ärenden och mål enligt konkurrenslagen. 33TP PT T.ex. generaldirektörens förord till årsredovisning för s 5 och budgetunderlag för åren 2006–2008 s 24 ff 34TP PT Denna slutsats torde äga sin giltighet även efter det att den planerade förändringen av tingsrättsorganisationen i län genomförts. och domstolarnas handläggning av konkurrensmål När det gäller hantering av enskilda ären- den och mål är det domstolens uttalade målsättning att dessa skall kunna avgöras inom loppet av , om inte särskilda skäl lägger hinder i vägen. För att uppnå detta mål diskuteras fortlöpande frågor om ändrade rutiner inom domstolen. Resultatet av detta arbete är bl.a. att domstolen numera tillämpar tidsplaner i så gott som samtliga ärenden och mål och i betydligt större utsträckning än tidigare håller muntliga förberedelser i de ärenden och mål som domstolen prövar i första instans. Såvitt vi kunnat utröna förefaller domstolen förhållandevis väl leva upp till sin målsättning om att inkomna ärenden och mål skall avgöras inom ett år.TPF35FPT Vid kontakter med företrädare för har inte heller påtalats att domstolen är i behov av ökade resurser för att hantera ärenden och mål enligt konkurrenslagen. Däremot har påpekat att, om antalet inkomna mål enligt konkurrenslagen som ofta är förhållandevis komplicerade ökar över tiden, det dock kan krävas att domstolens vice ordförande arbetar heltid i domstolen. Till skillnad från torde det inte gå att skapa en ordning där själv kan hantera och parera det ryckiga resursbehovet avseende ärenden och mål enligt konkurrenslagen. I likhet med vad som var fallet vid domstolens avgörande av bensinmålet torde så omfångsrika mål alltid kräva att domstolen erhåller engångsvisa tillskott utöver det normala ansla- get.TPF36FPT Värt att notera i detta sammanhang är att i lagen (1970:417) om marknadsdomstol m.m. anges att för vice ordföranden och var och en av de ordinarie ledamöterna i skall finnas en eller flera ersättare. Tanken med att inte ange exakta antalet ersättare är att antalet skall bestämmas med hänsyn till rådande arbetsbelastning i domstolen.TPF37FPT 35TP PT Se bl.a. årsredovisning för s 3 f, av vilken framgår att de genomsnittliga handläggningstiderna för ärenden och mål enligt konkurrens- och marknadsföringslagen utvecklats enligt följande. 36TP PT Prop. 2005/06:1, Utgiftsområde 24, s 124, av vilken framgår att erhöll ett engångsvist tillskott om för hanteringen av detta mål. Se även avsnitt 6.4.3 37TP PT s 36 och domstolarnas handläggning av konkurrensmål 6.4.3Vilka domstolar bör handlägga målen? Vid våra kontakter med intressenter har framförts synpunkter på att instansordningen i mål om konkurrensskadeavgift bör ändras. En vanlig uppfattning är att ärenden och mål enligt konkurrens- lagen bör handläggas av de allmänna domstolarna, dvs. att tingsrätts beslut och domar skall få överklagas till och, i sista hand, till . görs gäl- lande att den ordningen bör gälla i vart fall för mål om konkurrens- skadeavgift. Enligt en annan uppfattning bör i stället utgå ur instansordningen i mål om konkurrensskadeavgift. Målen skulle då i stället prövas av i första instans och kunna överklagas till Högsta domstolen.TPF38FPT Vi har under utredningsarbetet ställt oss frågan varför den nuva- rande ordningen har valts och om inte en annan ordning borde övervägas. Mål om konkurrensskadeavgift och företagskoncentration prövas alltså i första instans av . Även frågor om kvar- stad för att säkerställa anspråk på konkurrensskadeavgift, beslut om undersökning vid utredningar om överträ- delser av konkurrensreglerna och vissa därmed sammanhängande frågor samt vissa övriga frågor rörande företagskoncentrationer prövas av . I samtliga dessa fall kan tings- rättens beslut och domar överklagas till . I de fall har beslutanderätt, dvs. åläggan- den för företag att upphöra med en överträdelse samt ålägganden för parter och andra att fullgöra vissa saker under verkets utred- ningar m.m., överklagas besluten direkt till . Däremot är det som, på talan av Konkurrens- verket, prövar om ett åtagande som lämnats av ett företag skall förenas med vite. När det gäller civilrättsliga frågor om skadestånd och ogiltighet samt talan om att döma ut vite som förelagts med stöd av konkurrenslagen prövas dessa frågor på sedvanligt sätt av de all- 38TP PT SOU 2004:47 s 366 f, jfr SOU 1991:59, Del 2, s 235 ff och domstolarnas handläggning av konkurrensmål männa domstolarna; dock finns särskilda forumregler som gör att alltid är behörig att pröva mål om skadestånd och mål om att döma ut vite. Allmänt om specialdomstolar och om specialisering för domare tillkom flera specialdomstolar, däribland Marknadsdomstolen.TPF39FPT Ett genomgående motiv för att bygga upp ett system med specialdomstolar var att skapa garantier för att det inom domstolen fanns tillräcklig sakkunskap på det materiella rättsområdet som dömandet inom specialdomstolen skulle omfatta och att skapa en snabb process för dessa grupper av mål. Ett annat skäl var att man i vissa fall ville ge avtalsslutande parter inom ett visst rättsområde ett reellt inflytande på rättskipningen genom att intresseledamöter skulle delta i dömandet.TPF40FPT har dock flera specialdomstolar och nämnder avskaffats, och målen har förts över till allmän dom- stol eller allmän förvaltningsdomstol. T.ex. har Bostadsdomstolen, försäkringsrätterna, Försäkringsöverdomstolen och den mellan- kommunala skatterätten avskaffats.TPF41FPT har lagts ner och nämndens uppgifter förts över till tre länsrätter och en kammarrätt. Det finns också förslag om att föra över Patentbesvärsrättens mål till och om att ombilda flera hyres- och arrendenämnder till domstolar som knyts till de allmänna domstolarna på motsvarande sätt som fastighets- och miljödomstolar.TPF42FPT I detta sammanhang bör noteras att presenterade ett förslag avseende specialdomstolarna som bl.a. innebar att skulle avskaffas och i stället inordnas som en specialfunktion i hovrätt.TPF43FPT Förslaget fick ett blandat mottagande, och 39TP PT Som framgår av avsnitt 2.4.3 har konkurrensärenden och konkurrensmål avgjorts av ett särskilt beslutsorgan. 40TP PT Intresseledamöter förekom tidigare i i mål enligt bl.a. konkurrensbegränsningslag och konkurrenslag. Systemet med intresseledamöter avskaffades när den nuvarande konkurrenslagen infördes, se prop. 1992/93:56 s 58. 41TP PT En sammanfattning av utvecklingen och diskussionen om specialdomstolar och specialise- ring för domare återfinns i förstudie i samarbete med , 2003:3. 42TP PT SOU 2001:33 och förslag från , dnr 971-2001 43TP PT Ds 1993:34 s 57 ff och domstolarnas handläggning av konkurrensmål departementet har inte återkommit med några konkreta förslag beträffande Marknadsdomstolen.TPF44FPT Bakgrunden till förslaget torde främst ha varit att domstols- väsendet hade svårt att rekrytera och behålla personal. Tanken på att avskaffa specialdomstolar och i stället inordna målen i de all- männa domstolarna eller de allmänna förvaltningsdomstolarna är också i linje med en pågående reformering av dom- stolsväsendet som ytterst syftar till att de resurser som ställs till dess förfogande skall allokeras och användas på ett optimalt sätt och att tillgängligheten skall vara god. Andra viktiga inslag i arbetet med att reformera domstolsväsendet är att renodla domstolarna och domarnas arbete till dömande verksamhet och att förbättra rekryteringen. Tyngdpunkten i den dömande verksamheten skall ligga i första instans och på olika sätt, bl.a. genom att öka möjlig- heterna för domare i de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna att specialisera sig, skall kvaliteten säker- ställas och hög kompetens i allt dömande garanteras. Det är två huvudargument som har lyfts fram för att föra över mål från specialdomstolar till de allmänna domstolarna eller de all- männa förvaltningsdomstolarna. För det första kan en sådan ord- ning innebära bättre förutsättningar för att samordna resurserna och åstadkomma flexibilitet. För det andra kan man uppnå sådana organisatoriska fördelar att det blir lättare att upprätthålla och vidareutveckla domstolarnas generella kompetens.TPF45FPT När det gäller resursfrågorna har regeringen särskilt pekat på att merparten av specialdomstolarna är små, och att kostnaderna för administrationen är relativt höga. Vidare har påtalats att organisa- tionen är sårbar och att den saknar flexibilitet. Därtill kommer att det funnits problem med att rekrytera personal till specialdomsto- larna, framför allt föredragande. Möjligheterna att samordna resur- serna påverkas också av att specialdomstolarna inte hör till ett och samma departements ansvarsområde. Beträffande frågan om hur domstolarnas kompetens bäst skall upprätthållas är den nu rådande uppfattningen att detta lämpligen bör ske genom ökade möjligheter till specialisering för domare i de 44TP PT En knapp majoritet av remissinstanserna var positiva, dock menade några att den prejudikatbildande funktionen borde ankomma på . Av dem som var negativa till förslaget framhöll de flesta vikten av snabba avgöranden på marknadsrättens område och att prejudikatbildande funktion borde bibehållas. I ett par remissvar påpekades att en del målgrupper hos närmast är sådana som hör hemma i de allmänna förvaltningsdomstolarna (Ds 1994:17 s 166 ff). 45TP PT Prop. 1993/94:200 s 29 ff och domstolarnas handläggning av konkurrensmål allmänna domstolarna och förvaltningsdomstolarna. Om det behövs, kan också tekniska experter medverka. Med sådana åtgär- der anser man även att snabbheten i förfarandet bör kunna bibe- hållas.TPF46FPT Sammanfattningsvis är det således en allomfattad princip för det pågående arbetet med att reformera domstolsväsendet att special- domstolar bör undvikas. Stor samstämmighet råder om att en lösning liknande den med fastighetsdomstolar eller miljödomstolar inom de allmänna domstolarna i normalfallet är ett betydligt bättre alternativ än den med specialdomstolar. har emellertid också framhållits att det kan finnas mål som bäst hanteras i en specialdomstol.TPF47FPT Våra direktiv får tolkas så att det ligger utanför uppdraget att föra in i någon av de ordinära instansord- ningarna. Den nuvarande domstolsordningen kan också utan större olägenheter tills vidare i huvudsak bestå, dvs. – eller bara i de fall beslut meddelade av överklagas. Våra förslag bör emellertid göra en framtida förändring av instans- ordningen möjlig och enkel. I motiven till konkurrenslagen uttalades att borde behålla sin ställning som prejudikatinstans på konkurrens- rättens område. Som skäl anfördes bl.a. att syftet med en anpass- ning till EG:s konkurrensrätt krävde en likformig och konsekvent rättstillämpning och att detta säkrast skulle kunna uppnås om behöll sin centrala roll för prejudikatbild- ningen på konkurrensrättens område. När det gäller underinstan- sen ansågs det vidare lämpligt att kompetensen på området samla- des hos en domstol. Med patentmålen som förebild föll valet på tingsrätt.TPF48FPT 46TP PT Frågan om ökad specialisering diskuteras ingående i 2003:3. En diskussion om specialisering för skattemålens vidkommande finns i hanteringen vid länsrätterna och i kammarrätterna, 2004:4 s 47 ff. 47TP PT Se Regeringens skrivelser 1999/00:106 s 58 och 2000/01:112 s 54 48TP PT Prop. 1992/93:56 s 36 f och domstolarnas handläggning av konkurrensmål De flesta intressenter har betonat vikten av att det finns en viss grad av specialisering hos de domstolar som handlägger ärenden och mål enligt konkurrenslagen. Även om svårigheterna inom konkurrensrätten inte skall dramatiseras, finner vi inte anledning att sätta i fråga denna bedömning. Tvärtom förefaller en viss specialisering vara en förutsättning för att effektivt kunna utnyttja domstolarnas resurser. Som redan torde ha framgått förutsätter dock inte specialisering en ordning med specialdomstolar. Tvärtom är utgångspunkten att kraven på specialisering bör till- godoses främst inom ramen för de allmänna domstolarnas eller allmänna förvaltningsdomstolarnas verksamhet. Så sker också. När det gäller de tankar på att förändra instansordningen som framförts från vissa intressenter är vårt intryck att dessa framför allt grundar sig på uppfattningen att konkurrensmålen visserligen har särdrag, men att detta gäller mål på många olika rättsområden. Också på sådana måste allmän juridisk kultur göra sig gällande, och stark nischning bör undvikas, bl.a. av rekryteringsskäl. I en liten domstol med ett fåtal kategorier av mål – har f.n. endast åtta fast anställda – riskerar dessutom arbetsbelast- ningen att bli ojämn och ryckig. Det gäller inte minst på konkurrensrättens område med relativt sett få mål varav en del är mycket omfattande. Det kan leda till att resurserna utnyttjas irrationellt. Sammantaget skulle detta göra att en annan ordning än den nuvarande skulle innebära en mera kompetent och effektiv handläggning, särskilt . Vi kan instämma i den bedömningen. Det kan också med fog hävdas att mål om konkurrensskade- avgift har stora likheter med brottmål, som ärenden om ålägganden att upphöra med en överträdelse av förbudsbestämmel- serna i konkurrenslagen och i EG-fördraget och mål om företags- koncentration har förvaltningsrättsliga inslag. Det kan också sättas i fråga om inte processen i de mål i Marknadsdomsto- len där enskilda parter utnyttjar sin särskilda talerätt i vissa hänseenden påminner om dispositiva tvistemål. En sådan talan förs ju i regel inte med utgångspunkt i konkurrens- och konsument- intresset, utan får primärt antas syfta till att påverka företagets egen position på marknaden. Däremot är det svårt att se hur det förhållandet att konkurrens- rätten rymmer ärenden och mål som sinsemellan har olika särdrag skulle ge någon entydig lösning för frågan om instansordningen. En logisk konsekvens av en sådan argumentation kunde ju vara att man bör fördela de olika typerna av ärenden och mål på de och domstolarnas handläggning av konkurrensmål allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Även om man, i likhet med vad som gäller för konkurrens- målen, skulle välja ut endast en tingsrätt och en länsrätt som behö- rig att ta upp målen, torde antalet ärenden och mål i de olika dom- stolarna bli så litet att det skulle bli svårt att organisera verksam- heten rationellt och på sådant sätt att de domare som skall hand- lägga målen blir specialiserade på konkurrensrätt. Samma problem skulle uppstå när målen skall överprövas i hovrätt och kammarrätt. Dessutom blir ett system där olika ärende- och måltyper på ett och samma rättsområde skall handläggas av olika domstolar svåröver- skådligt, och det finns risk för att domstolarnas avgöranden skulle bli motstridiga. Dessa förhållanden talar för att man vid en eventuell förändring finge välja antingen allmän domstol eller förvaltningsdomstol för alla konkurrensmål. Ett annat sätt att se på det förhållandet att konkurrensrätten rymmer ärende- och måltyper med olika särdrag kan vara att hävda att detta innebär att konkurrensrätten är ett rättsområde som är så speciellt att målen måste handläggas av specialdomstolar.