sou · GUB34 · 2007-01-01 00:00:00 — Det finns utsagor som tydligt härrör från politiker som lyfter fram det positiva med självstyrelseorgan och andra, som säkert kommer från statligt anställda tjänstemän, som framhåller betydelsen av profes- sionalism och politisk obundenhet. Man märker också näringslivets röst när det klagas på att många i partnerskapet inte förstår företa- gandets villkor eller jämställdhetsföreträdare som menar att fördel- ningen mellan män och kvinnor i olika grupperingar är ojämn. Det ska dock sägas att antalet uttalanden av detta lätt förutsäg- bara slag inte är störande många. De flesta verkar ha avstått från tydligt positionsrelaterade utsagor. Det är i sig ett vittnesbörd om att revirkamp och aspektbevakning inte är så dominerande i de stu- derade partnerskapen. Politikernas makt och beslutsorientering slår igenom Några av enkätens frågor avsåg att fånga upp i vilken utsträckning olika deltagare i partnerskapen ser dessa som ett redskap för att främja egna intressen (frågorna var inte fullt så explicit formule- rade, men sökte fånga den andemeningen). Här syntes en tydlig skillnad mellan tjänstemannaprofilen (särskilt på regional nivå) och politikerprofilen. Tjänstemännen lägger liten vikt vid denna aspekt, medan politikerna och företrädare för arbetsmarknadens parter lägger större vikt vid den. Den kritiska bilden av den revirhävdande och maktorienterade tjänstemannen besannas inte. Traditionella tjänstemannaideal att arbeta för saken och det gemensamma bästa snarare än egenintresset lever . Relation mellan partnerskap och ansvarig myndighet gnisslar ibland Ett annat tema som inte återfinns i enkäten men som kom upp i en del av de fria svaren var relationen mellan ansvarig förvaltnings- myndighet och partnerskapet. Flera svar gick ut på att partnerska- pets handlingsfrihet och beslutsbefogenheter begränsas för mycket genom den ansvariga myndighetens agerande. De flesta kommenta- rer av detta slag gäller inom Mål 3-området där samspelet mellan och de regionala partnerskapen samt mellan och tydligen inte alltid uppfattas fungera helt gnisselfritt. 1.7Sambanden mellan RTP- och EU-partnerskap inte särskilt klara De som deltar både i något EU-partnerskap och i RTP ombads i öppen form kommentera sambanden mellan dessa. Här fanns hela skalan företrädd från tydliga samband till inga som helst sam- band. Mycket tyder på att svaren beror på olika insikt eller åsikt hos de svarande snarare än på att mönstret är olika inom olika part- nerskap. Det kan också vara så att man inom vissa program eller inom vissa regioner arbetat mer intensivt med att tydliggöra sam- band mellan de olika programmen. Uppenbart är dock att det har varit bristande synkronisering mellan olika programarbeten. Först gjordes programdokument och ekonomiska ramar för strukturfondsprogram avseende 1995 till 1999. Drygt halvvägs in i den programperioden startade RTA-ar- betet. När dessa program var lagda startade en ny omgång sturk- turfondsprogram. Om RTA/RTP var styrande för strukturfonds- programmen – vilket de enligt officiella modeller antas vara – eller om strukturfondsprogrammen med sina tydliga ekonomiska ramar och åtaganden i själva verket utgör förutsättnignar för RTP är inte helt lätt att genomskåda. I ett avslutande kapitel formuleras ett antal lärdomar inför framti- den. Dessa baseras inte bara på den här genomförda enkäten utan också på annat erfarenhetsunderlag om samverkan inom området regional utveckling. En rekommendation är att i första hand använda andra begrepp än partnerskap. Dessa begrepp bör tydligare ange respektive grupps uppgift, mandat och roll, såsom styrgrupp, rådgivande grupp, programkommitté m.m. Möjligen kan hela sam- verkanssystemet som består av flera olika sådana grupper kallas för ett partnerskap. En annan rekommendation är att ta till vara de positiva erfaren- heterna av LAG-grupperna och strukturfondsdelegationerna och se till att vissa av grupperna i detta samverkanssystem får tydliga be- slutsbefogenheter. Detta kan ske genom att stora program delas in i mindre delprogram, programområden eller ramprojekt. Hanter- ingen av dessa kan i nästa steg delegeras antingen till existerande samverkansorgan – sådana finns redan många även om de inte kal- las för partnerskap – eller till de linjeorganisationer som redan finns. Dessa kan i sin tur själva ansvara för att rimligt samråd säker- ställs. Behovet av samarbete får inte leda till att värdet av special- kunskap och kontinuitet glöms bort. Syftet med denna rapport är att ge en både bred och inträngande beskrivning av hur arbete i s.k. partnerskap fungerar i . Begreppet partnerskap är ett inlån från EU och täcker vissa sådana samverkanskonstellationer som tidigare (och för den skulle även ) går under beteckningar som samrådsgrupp, styrgrupp, sam- verkanskommitté. En bärande tanke med partnerskap är att de deltagande parterna ska komma från olika samhällssegment, från offentlig sektor, från parterna på arbetsmarknaden, från privat sektor och från den s.k. sociala ekonomin där olika mer eller mindre ideella organisationer är verksamma. Studien har utförts på uppdrag av för regional tillväxt som har till uppdrag att föreslå organisation för genomförande av EU:s sammanhållningspolitik, m.m. 2.1Om partnerskap i allmänhet Kort om partnerskapens uppgifter Eftersom begreppet partnerskap har hämtats från EU kan det vara rimligt att först gå till källorna. I den nu gällande förordningen för strukturfonderna1 sägs under rubriken komplementaritet och part- nerskap följande: Gemenskapsåtgärderna skall komplettera eller främja motsva- rande nationella åtgärder. De skall fastställas i nära samråd, i det följande benämnt partnerskapet, mellan kommissionen, med- lemsstaten och de myndigheter och organ som utses av med- lemsstaten inom ramen för dess nationella regler och gällande praxis, bl.a. 1 Förordning 1260/1999 regionala, lokala och andra behöriga offentliga myndigheter arbetsmarknadens parter och näringslivets organisationer alla andra relevanta organ i detta sammanhang. Partnerskapet skall genomföras i full överensstämmelse med parternas institutionella, juridiska och finansiella befogenheter enligt ovan. När medlemsstaten utser de parter som är mest representativa på nationell, regional, lokal eller annan nivå, skall den skapa en bred och effektiv sammanslutning av alla relevanta organ, enligt nationella regler och nationell praxis, med beaktande av behovet av att främja jämställdhet mellan kvinnor och män och en håll- bar utveckling genom integrering av kraven på miljöskydd och miljöförbättring. Alla parter som utses, i det följande benämnda parter, skall ingå ett partnerskap som eftersträvar ett gemensamt mål. Partnerskapet skall omfatta förberedelse, finansiering, över- vakning och utvärdering av stödåtgärderna. Medlemsstaterna skall säkerställa att samtliga relevanta parter deltar i de olika sta- dierna av programplaneringen, med hänsyn tagen till tidsfristen för varje etapp. Begreppet partnerskap används i de strukturfondsprogram som syftar till att stimulera näringslivsutvecklingen i vissa utsatta regio- ner och landsbygdsområden, för del Mål 1 och Mål 22. Be- greppet används också inom de program som berör hela landet, i det här fallet Växtkraft Mål 3 med inriktning på arbetsmarknads- frågor och kompetensutveckling. I en rapport som utgavs av Statskontoret år 20013 gjordes en litteraturbaserad studie av partnerskap. Där summerades den gjorda genomgången på följande sätt. 2Mål 1 (och ), Mål 1 Södra skogslänen (och samt delar av , och ), Mål 2 Norra (delar av , och ), Mål 2 Västra (delar av , och ), Mål 2 Öarna (och delar av 14 andra län). 3 Samverkan 6.1. Partnerskap – nytt inslag i svensk samhällsorganisation eller snarare uppgraderad samverkan. Begreppet partnerskap används i många olika sammanhang och ibland med så vid innebörd att det nästan tappar all mening. En möjlighet är då att helt enkelt säga att partnerskap är ett annat ord för samverkanskonstellation. Det finns dock en viss skillnad som återfinns i de flesta beskrivningar och som också kan sägas ligga i själva ordet, nämligen att partnerskapet förväntas bestå . En tillfällig samverkansgrupp utgör inget partnerskap. Begreppet partnerskap betonar också att de samverkande parterna är jämställda. Ett partnerskap är därmed en permanent samverkans- grupp där deltagarna samverkar på likvärdiga villkor. Väljer vi i stället att avgränsa begreppet till den typ av samverkan som förts in i genom och som används inom regionalpolitiken bör begreppet definieras ungefär på nedan- stående sätt. samarbetet avser ett territorium och syftar till att utveckla detta territorium i första hand handlar det om att stimulera tillväxtskapande faktorer inom detta territorium både offentliga och privata parter deltar de offentliga parterna är både statliga och kommunala och kan representeras av såväl tjänstemän som politiker till de privata parterna hör både näringslivet, arbetsmarknadens parter och den informella sektorn de deltagande parterna är alla villiga att sätta in egna resurser i program och projekt som växer fram inom ramen för samarbe- tet samarbetet är varaktigt och avser både planering, genomförande och uppföljning samarbetet kan organiseras i flera nivåer och funktioner partnerskapet i sig utgör ingen ny associationsform och är inte en juridiskt formaliserad samarbetsstruktur samarbetet är dock kodifierat i en avsiktsförklaring, avtal eller strategiskt dokument som undertecknande parter känner sig moraliskt bundna till samarbetet lämnar övriga deltagande parters organisation och befogenheter opåverkade i sina huvuddrag Parterna är jämnställda. Inom ramen för Equal-programmet pågår ett utvecklingsarbete om arbete i partnerskap. Där betonas den sista punkten särskilt. Det kan preciseras som att partnerna har ett gemnesamt ansvar på lik- värdig basis. Det finns alltså inte någon partnerskapsledare på samma sätt som det inom ett projekt det finns en projektledare även om flera parter deltar.4 Partnerskap i vanligt språkbruk Begreppet partnerskap såsom det definieras ovan och används i denna rapport förekommer i vanligt språkbruk. Det kan också noteras att ordet partnerskap inte finns i någon svensk för- ordningstext annat än avseende registrerat partnerskap samt part- nerskap för fred. I de förordningar som reglerar vissa partnerskap används vanligen begreppen delegation, kommitté eller råd. En sökning på Googles svenska sidor ger i första hand hänvis- ning till begreppet partnerskap som en samlevnadsform mellan två personer av samma kön. Därutöver finns partnerskap inom många varierande områden. Här finner man t.ex. ett riskkapitalföretag och en Internetsökmotor som säger sig vara bra på att koppla ihop af- färspartners. har ett partnerskap som syftar till att skapa möten mellan akademin och näringslivet. FN:s flykting- kommissariat söker samarbete med företag – donationer, frivilligt arbete, manifestationer m.m. SIDA arbetar i partnerskap med mottagarländer. Det första EU-partnerskap som dyker upp är Interregsamarbetet på plats nummer 30. Bland de första 100 referenserna finns tre regionala partnerskap mot slutet av listan – , och – samt en referens till VinnVäxt. Begreppet PPP – Private Public Partnership finns också med ganska tidigt genom en referens till en grönbok från EU5. Dessa partnerskap är mer operativa än de som beskrivits i den här rap- porten. Det avser en form av samarbete mellan offentliga myndig- heter och näringslivet om finansiering, genomförande, modernise- ring, förvaltning eller underhåll av en infrastruktur eller tillhanda- hållande av tjänster. Offentlig-privata partnerskap finns inom sek- torerna transport, folkhälsa, utbildning, säkerhet, avfallshantering, 4Mab m.fl. Om konsten att utveckla parternskap. 5Grönbok om offentlig-privata partnerskap och EG-rätten om offentlig upp- handling och koncessioner KOM(2004) 327 vatten- och energiförsörjning. Särskilt i har PPP fått stor omfattning. På finns ett särskilt PPP - sekretariat inom . Går vi till de engelskspråkiga sidorna av Googles lyser också partnerskapen för regional utveckling med sin frånvaro. Här domi- nerar partnerskap med inriktning på socialt arbete, ungdomar, ut- bildning och biståndsarbete. Dessa partnerskap torde i de flesta fall mer kunna ses som stora intresseföreningar eller ideella organisa- tioner. I vissa fall finner man lokalt eller regionalt verksamma fö- retag som slagit sig samman för att främja verksamheten i det egna närområdet. Svenska paralleller kan vara allt ifrån spannet Handels- kammare till handlarna på och omkring . Det dominerande intrycket är att i vart fall de första hundra träffarna domineras av idealistiskt baserade sammanslutningar eller initiativ, typ Partnerskap för fred. Grundtanken bakom partnerskapsideologin (the partnership way) kan ändå på en mycket principiell nivå vara densamma – att det är bättre att samarbete än att motarbeta varandra. Den uttrycks på ett för smickrande sätt av sociologen på det här viset har partnerskapstanken funnits i den svenska poli- tiska kulturen långt innan EU introducerade regionala partnerskap. War isnt in our genes, its in our cultures, points out. Cul- tures such as and pioneered the worlds first peace ; their social policies respect and honor women and children. describes partnership cultures that are very different from dominator cultureswhere peace is a priority, where caregiving is re- warded, womens work is valued, children are well fed, and where there is less fear, poverty, and crime. Det kan vara värt att notera att den traditionella svenska samför- ståndsandan som kodifierades i och gick vidare genom att olika parter bereddes plats i statliga myndigheters styrel- ser hade tunnats ut väsentligt när gick med i EU. De cen- trala avtalen mellan parterna ersattes av decentraliserade förhand- lingar, SAF beslutade att lämna alla sina platser i statliga myn- dighetsstyrelser och regeringen beslutade strax därefter att avskaffa intressegruppernas representation i verksstyrelser7. 7Frida L Winnerstig. Makten och härligheten i Mål 4-partnerskapen. D-uppsats vid statsvetenskapliga institutionen, 2001 gav en puff i en korporativistisk riktning som delvis var på väg att överges. 2.2Om de studerade partnerskapen Eftersom partnerskap i olika former utgjort ett viktigt inslag i EU-arbetet, främst på regional nivå, har det bedömts som angelä- get att presentera en samlad beskrivning av de hittillsvarande erfa- renheterna av arbete i partnerskap. Här avses dock inte enbart de partnerskap som är kopplade till strukturfondsprogram utan även svenska samverkansformer som inspirerats av dessa. Följande grupper betraktas i föreliggande rapport som partnerskap. De gränsöverskridande partnerskapen inom t.ex. Interregprogrammen, har uteslutits. Strukturfondsdelegationer till Mål 1 och 2 Stora partnerskap kopplade till vissa strukturfondprogram (i det här fallet länsbaserade grupper inom Mål 2 Södra) Regionala partnerskap till Växtkraft Mål 3 Lokala aktionsgrupper (LAG-grupper) inom programmet Lea- der + Partnerskap kopplade till Regionala tillväxtprogram (RTP) För varje program finns en s.k. övervakningskommitté (monitoring committee) som kan ses som överordnade partnerskap var i även företrädare för deltar som observatörer. ÖK ska följa utveck- lingen inom programmen och ska ta ställning om vissa justeringar av program och finansiering ska kunna accepteras under program- perioden. ÖK:s kanslifunktion ligger inom de olika myndigheter som närmast är berörda av programmet – för Mål 1 och 2, för Leader+ samt för Mål 3. Övervak- ningskommittéerna utses av regeringen. Strukturfondsdelegationerna är program- och beslutsorgan knutna till vissa länsstyrelser. De regleras enligt länsstyrelseinstruktionen (2002:864)enligt följande. 30 § Vid länsstyrelserna i , , , Norr- bottens och län skall det inrättas strukturfondsdelegationer som inom ramen för ett fastställt programdokument skall pröva frågor om stöd från . 31 § En strukturfondsdelegation skall bestå av högst tretton ledamöter. För var och en av dessa skall det finnas en ersättare. Delegationen skall bestå av företrädare för länsstyrelser, regionala självstyrelseorgan, samverkansorgan, länsarbetsnämnder, kommuner och landsting . Landshövdingen vid den länsstyrelse som utgör förvaltningsmyndighet skall vara delegationens ordförande... 32 § En strukturfondsdelegation skall på lämpligt sätt samråda med företrädare för berörda myndigheter, institutioner, regionala utveck- lingsbolag, näringslivsorganisationer, arbetsmarknadens parter och andra intresseorganisationer. 36 § Ledamöter och ersättare i en strukturfondsdelegation utses av för bestämd tid. Strukturfondsprogrammen sträcker sig över flera län även om själva delegationen är kopplad till en viss länsstyrelse. I många fall har berörda länsmyndigheter valt att vidga kretsen av deltagare i strukturfondsarbetet genom att etablera s.k. stora partnerskap som kan ses som ett slags länsvisa referensgrupper till struktur- fondsprogrammen och delegationerna. I denna studie ingår delta- gare i sådana stora partnerskap kopplade till Mål 2 Södra. Vid de länsstyrelser som ansvarar för vissa gemenskapsinitiativ (Interreg) ska det finnas s.k. styrkommittéer som inom ramen för ett fastställt programdokument ska ge utlåtanden om olika projekts lämplighet och om deras finansiering. Programmet Växtkraft Mål 3 har till uppgift att stärka individens ställning på arbetsmarknaden genom bl.a. kompetensutveckling. Programmet riktar sig särskilt till anställda i mindre och medelstora företag och förvaltningar. En annan målgrupp är personer med en svag ställning på arbetsmarknaden såsom invandrare och handikap- pade. är nationell myndighet för programmet och det finns ett regionalt partnerskap i varje län. Rent förvaltningsmässigt har landet delats in i ett färre antal regioner. I de nordligaste länen utgör detta program en delmängd av Mål 1. De regionala partnerskapen utarbetar program och följer aktivt arbetet vid de regionala ESF-kontoren. De konkreta projektbeslu- ten tas av regionala förvaltning men ofta efter samråd med partnerskapet eller ett arbetsutskott. Det finns en historisk förklaring till detta eftersom dåvarande SAF vägrade att ingå i en styrelse som fattar myndighetsbeslut. Trots detta var SAF på regi- onal nivå mycket aktiv i både program och genomförandeskedet, bl.a. genom att besätta flera ordförandeposter i det dåvarande Mål 4. De regionala partnerskapen har växt fram genom självorganise- ring där någon eller några av de berörda parterna tagit initiativ till att etablera gruppen. De nuvarande partnerskapen består vanligtvis av ungefär samma parter som fanns under tidigare programperiod avseende Mål 4 (kompetensutveckling för anställda i småföretag) och Mål 3 (arbetsmarknadåtgärder). I det senare fallet hade länsar- betsnämnderna en självklar roll som organisatör. I det förra var processerna mer ostrukturerade där vanligtvis länsstyrelse eller parterna på arbetsmarknaden tog initiativ. Leader+ är EU:s program för landsbygdsutveckling. Glesbygds- verket är nationell samordnade myndighet. De lokala aktionsgrup- perna LAG-grupperna omfattar i allmänhet ett antal kommuner. Det finns tolv sådana grupper i landet varav fem inom det område som omfattas av denna undersökning. LAG-grupperna är både programutformare och genomförare. Gruppen tar emot och förde- lar både de offentliga och privata medlen som finansierar genomfö- randet av utvecklingsplanen. LAG-grupperna definierade sig själva i samband med att de sökte medel från . De som beviljades medel etablerade en fast associationsform antingen som ett aktiebolag eller en eko- nomisk förening. Det innebär att de kom in under ett regelsystem som gör det möjligt för dem att sluta avtal, anställa personal m.m. Bland de studerade partnerskapen är det LAG-grupperna som starkast betonar att det handlar om ett samarbete mellan tre parter – offentliga organ, privat näringsliv och den ideella sektorn. Det är också klart uttalat att den ideella och privata sektorn ska utgöra av partnerskapet. Trepartnerskapet arbetar alltså i gränssnittet mellan offentligt, privat och ideellt. Partnerskap till regionala tillväxtprogram (RTP) Regionala tillväxtprogram (RTP) och regionala kompetensråd lan- serades i den regionalpolitiska proposition (prop 1997/98:62).8 Bakgrunden var det ökade intresset för den s.k. stora regionalpolitiken som växte fram i kombination med erfarenheterna från arbetet inom . I en första omgång användes begreppet till- växtavtal, men har bytts ut till program. RTA blev RTP.9 Också begreppet RUP – regionalt utvecklingsprogram bör nämnas. Detta är ett mer övergripande programdokument och därmed överordnat RTP och de programdokument som styr olika strukturfondspro- 8En utförlig beskrivning av hur regionalpolitik och praktiskt regionalpolitiskt arbete har utvecklats ges i Gorpe, P m.fl. Regionalpolitiken i praktiken – ett länsperspektiv. Bilaga 7 till den regionalpolitiska utredningen 9Formerna för och den allmänna inriktningen av RTP regleras i SFS 2003:595 gram – ett paraplydokument. I praktiken är det inte alltid så lätt att se skillnaden mellan olika typer av programdokument eftersom de till stora delar behandlar samma frågor och ofta på ett tämligen övergripande plan. Det regionala tillväxtprogrammet som utarbetas i varje län ska ses som en överordnad och långsiktig struktur för olika åtgärder och projekt med inriktning på regional tillväxt. Tanken är att man genom programmen (och de tidigare avtalen) ska uppnå en bättre samverkan och helhetssyn mellan de olika organ som arbetar med tillväxt- och sysselsättningsfrämjande åtgärder. Programmen upp- rättas av ett partnerskap på regional nivå. Exakt vilka parter som ingår bestäms regionalt. Normalt ingår företrädare för länets kom- muner, länsmyndigheter, arbetsmarknadens parter och närings- livsföreträdare. har fler företrädare för den s.k. sociala ekonomin beretts plats i partnerskapen. Dit hör bl.a. olika ideella organisationer. Kanslierna för RTP finns antingen hos läns- styrelse, regionalt självstyrelseorgan eller kommunalt samord- ningsorgan. Alla län har något slags partnerskap som utarbetar och följer RTP. Ofta finns det partnerskapet på olika nivåer såsom en styrgrupp på politisk nivå och en arbetsgrupp på tjänstemannanivå. Det är också vanligt med en yttre och en inre krets – det stora och det lilla partnerskapet. De regionala tillväxtprogrammen avslutas med en indikativ fi- nansieringstablå som visar hur parterna har tänkt sig att olika grup- per av åtgärder ska finansieras. Det är dock viktigt att påpeka att själva partnerskapet inte förfogar över dessa medel. Det handlar inte om att parterna har avstått en del av sina medel till en gemen- sam pott. De ska mer ses som avsiktsdeklaration från respektive grupp av parter att medel i den angivna storleksordningen kan komma att anvisas. De regionala kompetensrådens uppgift är att utifrån en analys av de regionala utvecklingsbehoven ge förslag på åtgärder utifrån arbets- livets behov. De ska också sprida information och kunskaper om kompetens och kompetensförsörjningsfrågor. De ska verka för att olika aktörer samordnar sina insatser och ses som en arena för sam- verkan mellan offentliga organ och arbetsmarknadens parter. Länsarbetsnämnderna svarar för rådens kanslifunktion. för arbetet i kompetensråden varierar över landet. I vissa fall be- skrivs dessa som insomnade medan de i andra fall spelar en viktig roll inom sitt område. Det finns inget regelverk för att utse leda- möter i kompetensråden. De konstituerar sig själva ofta med en start i länsarbetsnämnd och länsstyrelse. Detta begrepp används inte på ett entydigt sätt. Ofta finns det stora och små partnerskap inom RTP där det stora partnerskapet utgörs av ett betydligt större antal intressenter än de primära finan- siärerna, det lilla partnerskapet, som ses som partnerskapets mer operativa ledning.