sou · GUB3112 · 2007-01-01 00:00:00 — Utredningen för bevarande och hållbart nyttjande av havsmiljön har med utgångspunk i regeringens uppdrag att föreslå åtgärder för att öka samverkan mellan miljöövervakning och forsk- ning samt undersökningsverksamhet, att öka den tvärvetenskapliga ansatsen i den vattenrelaterade forskningens användning samt att effektivisera användningen av forskningsresultat i förvaltningen. Förslagen skall syfta till att förbättra kommunikationen av forsk- ningsresultat till förvaltning, nyttjare, allmänhet och andra aktörer, samt syfta till en mer kostnadseffektiv verksamhetsstruktur utan tillkommande av nya myndigheter. Utredningen inbegriper en rad olika ställningstaganden med tillhörande förslag till åtgärder varav frågorna om ett och de centrumen skall utredas med förtur. Utredningen föreslår att ett vetenskapligt havsmiljöinstitut etable- ras med verksamhet vid , , och och att de centrumen avvecklas i sin nuvarande form och blir en del av havs- miljöinstitutet. Förordningen (UHÄ-FS 1989:25) om centra för marin forskning upphävs. Ramarna för institutet läggs fast i en sär- skild förordning. Finansieringen av institutet består dels av en bas- finansiering som universiteten står för, dels en tilläggsfinansiering från Formas, (miljöövervakningsanslaget) och Därutöver bör institutet dra in externa medel i form av uppdrag och forskningsbidrag. Utredningens motiv är att ett vetenskapligt stöd till nationell och regional miljöövervakning behöver förstärkas, inte minst för att klara de nya krav som vattendirektivet ställer. Det behövs en verksamhet som gör kvalificerade analyser, synteser och utvärde- ringar till stöd för att ge underlag till förhandlingsarbete på den politiska nivån och utgöra ett rådgivande organ till regeringen i havsmiljöfrågor. Vidare behövs samordna använd- ningen av infrastruktur för marin forskning och miljöövervakning samt ha ett ansvar för informationsspridning om havens miljöpro- blem. Den övergripande strukturen är att de fyra lärosätena utgör noder och med i en samordnande roll där också analys- och syntesenheten placeras, även om samordningen av verksamheten formellt sett ligger på ett råd. place- ras med analys- och syntesenheten vid . Institutets verksamhet inkluderande noderna regleras genom en särskild förordning i vilken också antalet ledamöter och från vilka organisationer ledamöterna skall utses ges. Invändningar mot utredningens förslag I kommittédirektivet anges att utredaren skall lämna förslag på organisation och uppgifter för tillskapandet av ett internationellt . I förslaget skall anges var det skall förläggas, organisationstillhörighet, budget och hur verksamheten skall finan- sieras. Vidare skall utredaren föreslå ett alternativ till nuvarande särskilda reglering för de centrumen. Utredningen skall i sina förslag beakta universitetens självständighet, Naturvårdsver- kets generella ansvar för havsmiljöfrågor och sektorsmyndigheter- nas ansvar. Vidare skall utredaren beakta rådande principer för forskningspolitiken och nuvarande organisation för universitet och högskolor skall vara en utgångspunkt. Min övergripande kritik mot utredarens förslag är att kommitté- direktivet inte beaktats på ett adekvat sätt när det gäller föreslagen komplexa organisationsform för . Utreda- ren har som enda förslag valt en organisationsform för institutet som endast möjliggörs enligt högskolelagstiftningen enligt 3 kap. 8 § högskoleförordningen (1993:100). I förordningen anges möjlig- heten till att särskilda inrättningar kan skapas på universiteten i vilka regeringen i förekommande fall lägger fast ramar och inrikt- ning för samt anger hur verksamheten skall ledas t.ex. genom en extern styrelse. Utredaren påpekar själv att regeringen är mycket restriktiv i tillskapandet av dylika inrättningar. Trots påpekande från utredaren själv om regeringens stora ovilja till särskilda inrättningar vid universitet och högskolor samt skriv- ningarna i kommittédirektivet där det bl.a. poängteras att universi- tetens självständighet och rådande principer för forskningspoliti- ken skall beaktas i förslaget till organisationsform för ett är förslaget att möjligheten i högskolelagstift- ningen bör användas vid utformningen av institutets organisation. De är principiellt olämpligt att tillskapa nya beslutsfunktioner som begränsar lärosätenas möjligheter att besluta om den interna organisationen och medelsfördelningen. Tillskapandet av särskilda inrättningar medför att berörda fakultetsnämnders ansvar för prio- ritering mellan olika verksamheter lätt blir otydligt i förhållande till den särskilda inrättningen. Därav följer också en risk att forskning- ens frihet och lärosätenas självständighet inskränks. Det är angelä- get att förutsättningarna för att och bibehålla starka, självständiga lärosäten förbättras. Då innebär tillskapandet av en ny enhet med en förordningsstyrd ledning och verksamhet vid sidan om ordinarie högskoleorganisation, dessutom med en mängd externa intressen- ter i styrelsen, ett olämplig val av organisationsform. Förslaget från utredaren till organisationsform för ett går således helt emot de rådande forskningspolitiska principerna avseende organisationsform samt den basfinansiering som föreslås ske genom en omdisponering av de medel som redan användes inom ramen för de centrumen. Det bör i sammanhanget påpekas att de särskilda villkor som tidigare angavs för berörda anslagsposter upphävdes 1997. Dessa medel ingår i respektive universitets totala ramanslag för forskning och forskar- utbildning. En återgång till öronmärkning av delar av universite- tens ramanslag strider således mot den inriktning av utbildnings- och forskningspolitik som råder. Kommittédirektivet anger även att utredaren skall föreslå ett alternativ till nuvarande särskilda reglering av de centrumen. Enligt min uppfattning har detta inte beaktats utan nuvarande centra har istället döpts om till noder, samt utökats med en ytterligare aktör, är för övrigt identiskt reglering organisatoriskt sett men med en ny förordning som reglerar ansvar och uppgifter för institutet. I utredarens förslag anges att institutets viktigaste uppgifter är att ge vetenskapligt stöd till miljöövervakning och att göra kvalifi- cerade analyser, synteser och utvärderingar till stöd för myndighe- ternas och andras arbete med att förbättra havsmiljön. Universite- ten och högskolornas primära uppgifter är forskning och utbild- ning. Naturligtvis kan, och bör, den expertis som forskarna besitter användas för specifika uppdrag från. Detta sker ofta men lärosätena skall i största möjliga utsträckning själva avgöra organisationsfor- men utan styrning från regeringen. Utredaren har redovisat flera exempel på centrumbildningar där lärosätet självt valt organisa- tionsform. Denna typ av organisation kombinerat med regerings- uppdrag kan tjäna som utgångspunkt för fortsatta diskussioner om hur behovet av vetenskapligt stöd för havsmiljöarbetet ska organi- seras. har det övergripande ansvaret för att miljö- övervakningen i och kan genom olika uppdrag till univer- siteten engagera forskare för att förverkliga de miljömål som de har att beakta i sina instruktioner och regleringsbrev från regeringen. Det är således redan uttalat från regerings sida att skall organisera miljöövervakningens organisation och utförande. Även andra myndigheter (, , ) samt läns- styrelser och en rad andra aktörer utför miljöövervakning både på egen basis och genom uppdrag. Det är i sammanhanget positivt att notera att utredaren i sitt delbetänkande poängterar att han avser återkomma i slutbetänkandet avseende den komplexa situation inom organisation med tillhörande utförande, analys och syntes som råder inom miljöövervakningsparaplyet. Min samlade bedömning är att utredarens förslag till organisa- tionsform för ett strider mot instruktionerna i kommittédirektivet samt även mot gällande principer avseende regeringens övergripande forsknings- och utbildningspolitik. Kunskap för bevarande och hållbart En utredare skall utreda: hur den vattenrelaterade forskningen och utbildningen kan an- vändas för att lösa miljöproblemen i havet, hur samverkan mellan vattenrelaterad miljöövervakning samt forskning och undersökningsverksamhet kan utvecklas, hur en effektiviserad samordning av kunskapsuppbyggnaden kan ske, hur användningen av forskningsresultat i förvaltningen och tillämpningen av ekosystemansatsen kan effektiviseras, vilka satsningar inom forskning och utbildning, dels i fråga om mänskliga aktiviteters påverkan på den miljön och dess ekologiska processer, dels i fråga om frågeställningar kring be- varande av biologisk mångfald och hållbart nyttjande, som kan användas för att lösa miljöproblemen i havet, hur kan arbeta för att stärka det internationella forsk- ningssamarbetet, och förutsättningarna för ett internationellt forskningsinstitut för miljö. Speciellt bör förslag presenteras hur organisationen bör se ut för att arbetet med att restaurera och bevara havsmiljön kan bidra till att miljökvalitetsmålen Hav i balans och levande kust och skärgård, Ingen övergödning, Giftfri miljö och Ett rikt växt- och djurliv upp- nås. Förslagen skall syfta till att förbättra kommunikationen av forskningsresultat till förvaltning, nyttjare, allmänhet och andra aktörer. Nuvarande verksamhet för miljöövervakning, kunskapsupp- byggnad, insamling av data samt analys av struktur och funktion hos akvatiska ekosystem bör kartläggas. Fördelar och nackdelar med nuvarande organisation bör redovisas. Förslag bör ges på hur verksamheten kan effektiviseras och kvaliteten höjas samt hur samhällets arbete med åtgärder för att restaurera och bevara havet kan förbättras. Utredningens uppgift är att föreslå åtgärder som långsiktigt sä- kerställer behovet av effektiv och samordnad insamling och analys av kunskap rörande vattenfrågor i avsikt att säkerställa bevarande och hållbart nyttjande av havet. Målet för det miljöpolitiska arbetet är att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i är lösta. fattade beslut om 15 nationella miljö- kvalitetsmål (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183) och antog regeringens proposition Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36) i syfte att nå de antagna miljökvalitetsmålen. Härvid framkom att svårigheterna att nå mil- jökvalitetsmålen Hav i balans och levande kust och skärgård, Giftfri miljö och Ingen övergödning var betydande och att särskilda åtgär- der behövdes. Regeringen tillsatte därför en kommission (dir. 2002:102), som antog benämningen (M 2002:07). överlämnade betänkandet Havet – tid för en ny strategi (SOU 2003:72) till regeringen. Riks- dagen antog propositionen Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150, bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:48, 49), där delar av kommissionens förslag behandlades. Huvuddelen av förslag togs upp i den av behandlade regeringsskrivelsen En na- tionell strategi för havsmiljön (skr. 2004/05:173, bet. 2005/06:MJU4, rskr. 2005/06:30). Utifrån miljömålpropositionen och skrivelsen En nationell stra- tegi för havsmiljön har regeringen i regleringsbreven lämnat ett antal uppdrag som berör delar av kunskapsbehovet till berörda myndig- heter . Regeringen har inrättat en samordningsgrupp för havsmil- jöfrågor bestående av berörda myndigheter. Miljövårdsberedningen (Jo 1968:A) har i såväl promemorian Strategi för hav och kust utan övergödning (PM 2005:1), som i pro- memorian Strategi för ett hållbart fiske (PM 2006:1) betonat beho- ven av en förbättrad och effektiviserad forskningsverksamhet. uppdrag var bl.a. att sammanfatta kun- skapsläget och ge förslag på förbättringar. Kommissionen pekade på brister i kunskaps- och planeringsunderlaget och i miljööver- vakningens omfattning. Man pekade också på den splittrade kun- skapshanteringen och avsaknaden av samordning och gemensamma målsättningar. Liknande synpunkter framfördes även av Natur- vårdsverkets internationella expertgrupp rörande övergöd- ningsfrågor (NV Rapport ) och av Naturvårdsver- ket och 15 andra myndigheter i en gemensam aktionsplan (NV Rapport ). Regeringen mottog 2005 utred- ningen Kunskap för biologisk mångfald (SOU 2005:94), där det konstateras att kunskapsläget avseende den biologiska mångfalden i havsmiljön inte är tillfredsställande. Utredningen pekade på beho- ven av miljöövervakning, kunskapsinsamling i övrigt samt veten- skaplig analys och lämnade fem förslag till åtgärder beträffande yt- vattenrelaterade kunskapsfrågor. tillsatte på uppdrag av regeringen en expertpa- nel 2004 för att utvärdera de tre centrumen, vilket har rap- porterats (Utvärdering av – redo- visning av ett regeringsuppdrag. I regeringens skrivelse En nationell strategi för havsmiljön pekas på behoven av en zonindelning av den miljön och av en ny adaptiv, dvs. anpassningsbar, förvaltning, vilket förutsätter ett ade- kvat planeringsunderlag. I skrivelsen efterlyser regeringen även sektorsövergripande forskning och mer tvärvetenskapligt samar- bete. Behovet av en för hela landet gemensam inventeringsmetodik har redan tidigare påpekats av (Skyddas värde- full natur? RRV 1998:62). I skrivelsen påtalas behovet av att mer strukturerat utnyttja grundläggande kunskap rörande sjöar också i sammanhang. I skrivelsen tog regeringen också upp frågan om forskning och kunskapsuppbyggnad. Regeringen bedömde att åtgärder för att lösa miljöproblemen i havet bör baseras på kunskaper från och samver- kan med olika forskningsdiscipliner. Som framhållits av både , Miljövårdsbe- redningen och är situationen i Egentliga Öster- sjön och i mycket allvarlig. Detta har också poängte- rats i Regeringens propositioner Svenska miljömål – delmål och åt- gärdsstrategier (prop. 2000/01:130) och Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150). Problemen tar sig något olika uttryck i de två havsområdena beroende på skilda ekologiska förhållanden, men i grunden utgörs problemen av övergödning, giftanrikning, överutnyttjande av fisk samt riskfyllda fartygstrans- porter. Effekterna av dessa problem interagerar på olika sätt bero- ende på miljön. Detta skapar förhållanden som för sin lösning krä- ver utökad kunskap, fördjupade analyser och ökad samordning av alla former av kunskapsuppbyggnad. Övergödningen orsakas av förhöjda tillskott av främst fosfor och kväve från tillrinnande vatten och från luft. Detta har med tiden även bidragit till syrefria bottnar som genererat läckage av fosfor, vilket skapar nya interna återkopplingsmekanismer. Övergödning- ens effekter varierar beroende på olikheter i ekosystemets samman- sättning, närsalternas ursprung och hydrodynamiska förhållanden. I har främst det öppna havet drabbats, medan det i är kustområden som är mest utsatta. Giftanrikningen orsakas ytterst av produktion och användning av svårnedbrytbara gifter i samhället i stort. Gifterna når sedan haven genom bl.a. tillrinnande vatten och luftdeposition. Gifter anrikas på olika sätt i vävnader och organismer och cirkulerar med olika has- tighet i ekosystemen. Förändringar i systemen påverkar i sin tur gifternas omsättningshastighet och slutliga deposition. Betydande mängder av främst dioxiner anrikas f.n. i fettvävnaden hos fisk och kan därigenom också nå människan. Ett alltför omfattande fiske har lett till att rovfisk som torsk har minskat mycket kraftigt och förlorat sin funktion som reglerande faktor i ekosystemen. Härigenom har bytesfiskar som skarpsill ökat kraftigt, vilket fått stora återverkningar i ekosystemets övriga delar. Förändrade tillväxtförhållanden hos berörda fiskarter påver- kar också anrikningen av gifter. Fartygstrafiken utgör ett växande hot på grund av starkt ökat tonnage av framförallt oljetransporter. Kontinuerliga utsläpp till luft och vatten från fartygstrafiken påverkar både övergödning och giftanrikning. Risken för ett stort oljeutsläpp är ständigt närva- rande. Ett sådant utsläpp skulle få förödande konsekvenser för de ekosystemen i de kalla haven längs våra kuster. Aktörer inom vattenrelaterade kunskapsområden Universitet och högskolor bedriver bl.a. vattenrelaterad forskning som finansieras med direkta forskningsanslag och medel från forskningsråd som Formas och från myndigheter som Naturvårds- verket. Staten anslår också medel för vattenrelaterad forskning till olika icke universitets- och högskoleanknutna institut som IVL och (). Mistra finansierar flera omfattande vattenrelaterade forskningsprojekt. Akvatisk ekosystemforskning av generell, teoretisk eller tilläm- pad natur bedrivs vid flera universitet, högskolor och institut. (), som utgör jord-, skogs- och vattenbrukssektorns eget sektorsorgan, bedriver grundforsk- ning och tillämpad forskning utifrån sina sektorsbehov. Artdata- banken ansvarar för hotade arter i bl.a. vattenmiljö. Bland övriga sektorsmyndigheter har , och egna akva- tiska forsknings- och undersökningsresurser och Försvarsmakten bedriver verksamhet av betydelse för marin kunskapsuppbyggnad. Även lämnar värdefullt stöd. Forskning om ma- rina däggdjur förekommer främst vid , som också driver databaserna , samt och . har ingen egen forsk- ningsorganisation, men finansierar viss vattenrelaterad forskning och miljöövervakning vid universitet, högskolor, andra myndighe- ter och institut. Viktig information finns också hos icke-statliga organisationer och privata företag, t.ex. vattenkraftbolagen. Miljöövervakning bedrivs vid myndigheter som , , , och länsstyrelserna inom olika geo- grafiska och ämnesmässiga områden. Miljöövervakning utförs även vid universiteten och på uppdrag främst av . samordnar användningen av det oceangående forskningsfartyget och ansvarar för da- tainsamlingen avseende kommersiella fiskbestånd under EU:s da- tainsamlingsförordning. Även andra statliga fartyg utgör plattfor- mar för marin forskning. Kunskapsuppbyggnad inom områden som täcks in av sektorsmyn- digheter är mindre representerade vid universiteten. Därmed är också grundforskningen inom sådana områden mindre omfattande vid universitet och högskolor. Detta har lett till att sektorsmyndig- heterna fått en central roll i att bidra till kontinuiteten i kunskaps- uppbyggnaden inom sektorn. Myndigheternas vattenrelaterade kunskapsuppbyggnad är emel- lertid splittrad och inriktad på den egna organisationens behov. Vissa myndigheter har koncentrerat organisationen till en plats medan andra har en utpräglad regional organisation. Graden av samarbete mellan myndigheterna varierar och samarbetet mellan myndigheterna och universiteten när det gäller vattenrelaterad kun- skapsuppbyggnad respektive forskning kan förbättras. Utgångspunkten för uppdraget är att öka samverkan mellan miljö- övervakning och forskning samt undersökningsverksamhet, att öka den tvärvetenskapliga ansatsen i den vattenrelaterade forskningens användning samt att effektivisera användningen av forskningsre- sultat i förvaltningen. Förslagen skall syfta till att förbättra kom- munikationen av forskningsresultat till förvaltning, nyttjare, all- mänhet och andra aktörer, samt syfta till en mer kostnadseffektiv verksamhetsstruktur utan tillkommande av nya myndigheter. Spe- ciellt bör förslag presenteras hur organisationen bör se ut för att arbetet med att restaurera och bevara havet omkring oss skall leda till att miljökvalitetsmålen Hav i balans och levande kust och skär- gård, Ingen övergödning, Giftfri miljö och Ett rikt växt- och djurliv uppnås och ett hållbart nyttjande säkras. Åtgärder för att förbättra situationen i havet förutsätter en sam- lad kunskap om de komplexa interaktioner som finns i ekosyste- men. Uppdrag till myndigheterna om ett större pilotprojekt för havet, om utökad lokal samverkan och ökad informationsverksam- het till allmänheten kräver ny kunskap, nya arbetsformer och en mer samlad organisation. En restaurering av havsområden omkring oss kan förutsättas in- nebära omfattande och kostsamma åtgärder inom jordbruket, fis- ket, sjöfarten och avloppsreningssektorn. Även åtgärder i själva havsområdena kan vara nödvändiga. Detta förutsätter ett långsik- tigt, målinriktat och internationellt anknutet vetenskapligt arbete, som är baserat på en sammanhållen och kontinuerligt bedriven kunskapsinsamling och miljöövervakning. För detta krävs att till- räcklig och adekvat kompetens finns tillgänglig och att både teore- tisk och tillämpad kunskap kan utnyttjas. För att åstadkomma en kraftsamling föreslog därför regeringen i skrivelsen En nationell strategi för havsmiljön att utredaren särskilt skall utreda bl.a. hur den vattenrelaterade forskningen och utbildningen kan an- vändas för att lösa miljöproblemen i havet, hur samverkan mellan vattenrelaterad miljöövervakning samt forskning och undersökningsverksamhet kan utvecklas, hur en effektiviserad samordning av kunskapsuppbyggnaden kan ske, hur användningen av forskningsresultat i förvaltningen och tillämpningen av ekosystemansatsen kan effektiviseras, vilka satsningar inom forskning och utbildning, dels i fråga om mänskliga aktiviteters påverkan på den miljön och dess ekologiska processer, dels i fråga om frågeställningar kring be- varande av biologisk mångfald och hållbart nyttjande, som kan användas för att lösa miljöproblemen i havet, hur kan arbeta för att stärka det internationella forsk- ningssamarbetet, och förutsättningarna för ett internationellt forskningsinstitut för miljö. I skrivelsen föreslogs också att ansträngningarna att restaurera och bevara haven omkring oss bör effektiviseras. Nuvarande verksam- het för miljöövervakning, kunskapsuppbyggnad, insamling av data samt analys av struktur och funktion hos akvatiska ekosystem bör därför kartläggas. Förslag bör ges till hur verksamheten kan effek- tiviseras och kvaliteten höjas samt hur samhällets arbete med åtgär- der för att restaurera och bevara havsmiljön kan förbättras. Universitetens självständighet, generella an- svar för havsmiljöfrågor och sektorsmyndigheternas ansvar skall beaktas. Rådande principer för forskningspolitiken skall beaktas och nuvarande organisation för universitet och högskolor skall vara en utgångspunkt. Förslagen bör syfta till förbättrad samordning, varvid möjligheter till förbättrad samverkan och samlokalisering bör beaktas. Fördelar och nackdelar med nuvarande organisation för miljöövervakning och kunskapsuppbyggnad bör redovisas. Ut- redaren ska föreslå ett alternativ till nuvarande särskilda reglering för de centrumen. Som jämförelse bör utvecklingen av ar- betet med vattenrelaterade kunskapsfrågor i de nordiska grannlän- derna, alternativt några jämförbara EU-länder, beskrivas. Syn- punkter framförda i tidigare lämnade och ovan redovisade utred- ningar och rapporter bör beaktas, liksom de krav som miljömålsar- betet, det s.k. ramdirektivet för vatten (2000/60/EG), EU:s gemen- samma fiskeripolitik, EU:s kommande strategi samt EU:s ramprogram för forskning ställer på kunskapsarbetets organisation. Internationella erfarenheter bör tas till vara och behovet av regi- onalt samarbete runt och skall beaktas. Ut- redaren bör även involvera lämpliga aktörer inom sjöfartsrelaterad forskning såsom fartygskonstruktion m.m. I havsmiljöskrivelsen föreslogs tillskapandet av ett internatio- nellt som inriktas på att utgöra en vetenskap- lig knutpunkt för det svenska Östersjömiljösamarbetet. Institutet bör ha en internationell prägel och kunna attrahera forskare från andra länder. Förslag bör lämnas på organisation och uppgifter för ett sådant institut, var det bör förläggas, organisationstillhörighet, budget och hur verksamheten kan finansieras. Vidare skall utreda- ren föreslå formen för inrättande av ett fiskeriteknologiskt institut och en eftergymnasial utbildning för nyttjandet av resurser och behovet av eventuell samordning med befintlig relevant verk- samhet. Fullständiga författningsförslag skall lämnas. Konsekvensanalyser av samtliga förslag skall presenteras och för- slag till finansiering av åtgärder med statsfinansiella konsekvenser skall lämnas.