sou · GUB3115 · 2007-01-01 00:00:00 — – beskrivning, problem och möjligheter Utredningen om en översyn av den eftergymnasiala yrkesutbildningen Genom beslut bemyndigade regeringen statsrå- det att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över den eftergymnasiala yrkesutbildningen. fastställde regeringen direktiv för utredaren (dir 2006:33). Till utredare förordnades också , , förre departementsrådet . Som utrednings- sekreterare förordnades utredaren och departementssekreteraren . har varit kommittésassistent. Som sakkunniga förordnades ämnesrådet , Utbildnings- och , ämnesrådet , Utbildnings- och , kansli- rådet , , departementssekreteraren , Utbildnings- och , departe- mentssekreteraren , och kanslirådet , . Som experter förordnades utbildningsdirek- tören , Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning, utredaren kommuner och landsting, avdelningsdirektören , Arbetsmarknadsstyrel- sen, policyutvecklaren , (), gruppledaren , Sif, folkhögskolesekrete- raren , , undervisningsrådet , Myndigheten för skolutveckling, utredaren , (), undervisningsrådet , , direktören , Regionför- bundet Östsam, civilekonomen , Teknikföretagen, vice rektorn , och utredaren , . Regeringen fastställde tilläggsdirektiv för utredaren genom beslut . Utredningen har antagit namnet Utredningen om en översyn av den eftergymnasiala yrkesutbildningen. Jag överlämnar härmed betänkandet Eftergymnasiala yrkesutbild- ningar – beskrivning, problem och möjligheter. Uppdraget är därmed avslutat. Utredningens uppdrag och arbetssätt ........................... Konsekvenser av tilläggsdirektiven......................................... Studerande inom eftergymnasial yrkesutbildning ........... Hur utredningen har gått tillväga ........................................... En översikt av eftergymnasial yrkesutbildning ...................... Utbildningsformernas utmärkande drag ................................ Förekomst av överlappningar.................................................. Behov av ytterligare studier..................................................... Iakttagelser och överväganden ..................................... Framväxten av den eftergymnasiala yrkesutbildningen......... 3.2Den fortsatta utvecklingen av eftergymnasial 3.3Att utforma ett ramverk för eftergymnasial Bilaga 1: Kommittédirektiv............................................................... Bilaga 2: Tilläggsdirektiv ................................................................... Bilaga 3: Utbildningsformer som berörs.......................................... Bilaga 4: Utvecklingen av den eftergymnasiala Utredning har haft i uppdrag att analysera den eftergymnasiala yr- kesutbildningen vid sidan av högskolans utbildningar. I uppdraget har bland annat ingått att studera omfattning och inriktning av ef- tergymnasial yrkesutbildning samt former för finansiering, kvali- tetssäkring och regional samverkan. Syftet med utredningen har varit att skapa tydligare gränsdrag- ning mellan berörda utbildningsformer och till högskoleutbildning och arbetsmarknadsutbildning. Syftet har också varit att skapa för- utsättningar för effektivare resursanvändning och ökad tydlighet i fråga om den eftergymnasiala yrkesutbildningen. Utredningen fick tilläggsdirektiv som in- nebar att utredningen skulle redovisa sitt arbete efter drygt halva den planerade utredningstiden. Betänkandet innehåller därför en bearbetning och analys av stati- stik som SCB tagit fram på utredningens uppdrag, och en skiss till förändringar avseende den eftergymnasiala yrkesutbildningen. Dessa syftar till att bemästra flertalet av de problem som anges i direktiven. Tiden har inte medgivit att alternativa lösningar prövats eller sedvanliga konsekvensanalyser genomförts. Inte heller har författ- ningsförslag eller kostnadsberäkningar kunnat utarbetas. Omfattning och inriktning av den eftergymnasiala yrkes- utbildningen Antalet studerande på eftergymnasial yrkesutbildning har ökat nå- got till sammanlagt 35 2005. har det skett stora förskjutningar mellan utbildningsformerna. Kvalificerad yrkesutbildning har ökat med medan påbyggnadsutbildning minskat med . Även antalet studerande inom kompletterande utbildning har minskat . till det totala antalet studerande som ingår i redovis- ningen, står kvalificerad yrkesutbildning och högskoleutbildning för ökningen som motsvarar cirka 2 400 studerande, eller . Fler kvinnor än män studerar på eftergymnasial yrkesutbildning. Andelen män som studerar har minskat . Detta förklaras delvis av att antalet studerande har ökat på utbildningar med sådan inriktning som i större utsträckning väljs av kvinnor, exempelvis hälso- och sjukvård samt social omsorg. Fördelningen av studerande i eftergymnasial yrkesutbildning på så kallade utbildningsinriktningar tyder på att utbildningar inom olika utbildningsformer sammanfaller i fråga om innehåll. Det krävs dock fördjupade analyser av enskilda utbildningar för att klarlägga om det är fråga om faktiska överlappningar och om de i så fall medför problem. Problem med eftergymnasial yrkesutbildning Den eftergymnasiala yrkesutbildningen kännetecknas av mångfald men också av starkt skiftande villkor för anordnare och deltagare. Detta leder till otydlighet och svåröverskådlighet. Det finns flera problem inom den eftergymnasiala yrkesutbildningen som kan sammanfattas i följande punkter: Eftergymnasial yrkesutbildning anordnas inom ramen för flera parallella regelverk, vilket leder till svårigheter att orientera sig om vilka utbildningar som finns och hur de förhåller sig till varandra. Den eftergymnasiala yrkesutbildningen har en oklar ställning i utbildningssystemet. Principerna för hur utbildningen finansieras skiljer sig åt. Uppföljning och utvärdering har brister. Nuvarande strukturer säkerställer inte att utbildning som efter- frågas av arbetslivet kommer till stånd. Den regionala nivån har svagt inflytande när det gäller att initiera och prioritera yrkesutbildning. Skillnader i fråga om studiefinansiering och den studerandes rättsliga ställning är svåra att motivera. Ett ramverk för eftergymnasial yrkesutbildning Såväl stigande kompetenskrav i arbetslivet bland annat till följd av den tekniska utvecklingen som de demografiska förändringarna kan antas leda till ett ökat behov av eftergymnasial yrkesutbildning. Det är därför angeläget att komma till rätta med de problem som finns och skapa förutsättningar för tillväxt och effektivt resursutnytt- jande. De berörda utbildningarna bör därför infogas i ett ramverk, som kan fungera som en paraplyorganisation och säkerställa ett antal gemensamma funktioner. De nuvarande utbildningsformernas karaktär och formerna för deras genomförande behöver inte för- ändras genom detta. Genom ramverket, som skulle kunna benämnas Yrkeshögsko- lan, bör uppgifter som rör finansiering, prioriteringar och uppfölj- ning samlas till en myndighet. Denna myndighet bör också ansvara för att säkerställa att utvärdering och kvalitetssäkring sker. Detta är uppgifter som bland annat vilar på och Myn- digheten för kvalificerad yrkesutbildning. bör regleras i en övergripande lag och förordningar för de enskilda utbildningsformerna. Följande principer bör vara vägledande i ett fortsatt utredningsarbete: Arbetslivets inflytande bör vara starkt i fråga om att initiera, utforma och dimensionera utbildningen. På regional nivå behöver former för initiering av utbildning och prioritering mellan initiativ utvecklas. Enhetliga krav bör ställas på uppföljning, kvalitetssäkring och utvärdering av utbildningarna, liksom på regleringen av de stu- derandes rättssäkerhet. Förutsättningarna för att förverkliga det livslånga lärandet, inte minst genom yrkesutbildning för vuxna, behöver utvecklas. bör omfatta utbildningar som finns inom kvalifi- cerad yrkesutbildning, påbyggnadsutbildning, kom- pletterande utbildningar samt yrkesutbildningar inom folkhögsko- lan. Även vissa kortare yrkesutbildningar inom högskolan bör san- nolikt föras till ramverket, som kan ge bättre förutsättningar för dessa att utvecklas än som högskoleutbildning. Vissa utbildningar inom påbyggnadsutbildning och kompletterande utbildning bör sannolikt inte tillföras ramverket. Detta bör prövas i särskild ordning. Det krävs också en fortsatt analys av vilka högskoleutbildningar och folkhögskoleutbildningar som bör föras in under ramverket. Sannolikt finns det behov av särlösningar för vissa utbildningar. I betänkandet lyfts ett antal frågor, som kräver fortsatt analys innan ett beslut om ett ramverk kan fattas. Hur behov av eftergymnasial yrkesutbildning kan identifieras och vägas samman. Hur den regionala nivån kan ges en vidgad roll vid initiering av och prioritering mellan utbildningar. Hur kvalitetssäkring, uppföljning och utvärdering kan stärkas. Hur utbildningar som tar fasta på kompetenser som är gemen- samma för flera branscher kan utvecklas. Hur samspelet med arbetsmarknadsutbildning bör utformas. Hur förändringar av gymnasieskolan påverkar den eftergymnasiala yrkesutbildningen. Hur villkor för deltagarnas rättssäkerhet och studiefinansiering kan göras likvärdiga. Hur tillgodoräknande av utbildning vid övergång mellan olika utbildningsformer och utbildningsanordnare kan utvecklas. Hur en utbyggnad av den eftergymnasiala yrkesutbildningen kan finansieras och vilken ansvarsfördelning som bör finnas mellan den enskilde, samhället och arbetslivet. Hur samarbetet inom EU påverkar förutsättningarna för den eftergymnasiala yrkesutbildningen. Hur internationella erfarenheter kan ligga till grund för att ut- veckla den svenska eftergymnasiala yrkesutbildningen. 1Utredningens uppdrag och arbetssätt I samband med beslut om vuxenutbildning med anled- ning av den allmänna motionstiden tillkännagav att en översyn av den eftergymnasiala yrkesutbildningen borde göras. utbildningsutskott ansåg att det är besvärligt att få ett samlat grepp om den eftergymnasiala yrkesutbildningen med tanke på det stora antalet berörda myndigheter och utbildningsanord- nare. Utskottet fann oklarheter beträffande hur utbildningarna förhåller sig i det offentliga utbildningsväsendet och hur möjlighe- terna ser ut för de studerande inom den eftergymnasiala yrkesut- bildningen att läsa vidare samt hur vissa utbildningar finansieras.TPF1FPT I samband med propositionen om en ny gymnasieskola, fann den dåvarande regeringen att det förelåg behov av en översyn av den eftergymnasiala yrkesutbildningen. En sådan översyn borde analy- sera utbudet av eftergymnasial yrkesutbildning, hur olika utbild- ningar värderas i förhållande till varandra samt hur eftergymnasial yrkesutbildning finansieras och kvalitetssäkras.TPF2FPT Regeringen tillkallade en interdepartemental arbets- grupp med uppgift att analysera utbudet av eftergymnasial yrkes- utbildning, hur olika utbildningar värderas vid vidare studier samt hur de finansieras och kvalitetssäkras. Arbetsgruppen lämnade sin rapport, Eftergymnasiala yrkesutbildningar – en kartläggning, . 2003/04:UbU8 Vuxenutbildning, rskr.2003/04:184 2TP PT Prop. 2003/04:140 Kunskap och kvalitet – elva steg för utveckling av gymnasieskolan Utredningens uppdrag och arbetssätt Arbetsgruppen konstaterade skillnader i fråga om roller i det offentliga utbildningsväsendet och former för finansiering och kvalitetssäkring. Arbetsgruppen slog fast att en viss överlappning av utbildningsutbudet mellan olika utbildningsformer inte kan ute- slutas, men att det krävs fördjupade analyser av bl.a. hur olika ut- bildningar knyter an till arbetsmarknaden och vilka studerande som återfinns i olika utbildningar. Arbetsgruppen framhöll att det kan vara svårt att få överblick av det samlade utbudet för såväl den en- skilde som olika avnämare till eftergymnasial yrkesutbildning, vil- ket försvårar förutsättningarna att planera eftergymnasial yrkesut- bildning. Ett svåröverskådligt system kan också leda till längre ut- bildningstider än avsett.TPF3FPT Enligt direktiven ska utredningen göra en översyn och djupare analys av den eftergymnasiala yrkesutbildningen som finns utanför högskolan. Syftet med denna analys är att finna eventuella luckor och överlappningar mellan olika utbildningsformer som anordnar utbildning inom ett och samma ämnesområde. Utredningen ska – med utgångspunkt i en sådan analys – lämna förslag som syftar till att förtydliga struktur och ansvarsfördelning för den eftergymnasi- ala yrkesutbildningen, och ge förutsättningar för en effektivare re- sursanvändning. Utredningen ska också lämna förslag som syftar till en tydligare gränsdragning till högskoleutbildning och arbets- marknadsutbildning. Utredningen ska i korthet utreda följande områden: Omfattning och inriktning av den eftergymnasiala yrkesutbild- ningen. Luckor och överlappningar i utbildningsutbud. Ansvarsfördelning mellan stat, kommun och enskilda utbild- ningsanordnare. Ansvarsfördelning mellan samhället, arbetslivet och den en- skilde. Finansiering, kvalitetssäkring och tillsyn. Tillgodoräknande och validering. Konsekvenser av EG-direktiv och EU-processer. Regional samverkan som rör eftergymnasial yrkesutbildning. 3TP , Eftergymnasiala yrkesutbildningar – en kartläggning, artikelnr: U05.307 Utredningens uppdrag och arbetssätt Utredningen omfattar enbart utbildningsformer som ingår i det offentliga utbildningssystemet eller som genom statlig reglering och finansiering kompletterar eller som är ett alternativ till det of- fentliga utbildningssystemet. Det innebär att följande utbildningsformer och verksamheter be- rörs: Enligt regeringens direktiv avser uppdraget de eftergymnasiala yr- kesutbildningar som ligger utanför högskolan. ska utred- ningen lämna förslag som klargör relationen mellan dessa utbild- ningar och högskoleutbildning. Högskoleutbildning kommer där- för att endast i begränsad utsträckning analyseras i den redovisning som lämnas i kapitel 2. Detta görs med avseende på kortare utbild- ning, eftersom omfattningen av annan eftergymnasial yrkes- utbildning sällan överstiger heltidsstudier. Genom beslut fick utredningen tilläggsdi- rektiv som innebär att utredningen ska redovisa sitt uppdrag . Redovisningen ska avse arbetet fram till denna tidpunkt. Utredningens direktiv och tilläggsdirektiv återfinns som bilaga 1 och 2. Tilläggsdirektiven innebär att utredningstiden förkortats med näs- tan . Det har därför inte varit möjligt att fullfölja det systematiska utredningsarbete som planerats och inletts. Detta betänkande presenterar därför en bearbetning och analys av det statistiska underlag som utredningen beställde från Statis- tiska centralbyrån, SCB, innan de ändrade förutsättningarna för utredningsarbetet blev kända. Betänkandet innehåller också en skiss till förändringar av den eftergymnasiala yrkesutbildningen, som borde kunna medverka till att eliminera väsentliga delar av de problem som angetts i direkti- ven. I det fortsatta utredningsarbetet skulle de presenterade tan- Utredningens uppdrag och arbetssätt karna ha prövats mer ingående, konsekvenserna analyserats och ytterligare detaljer utarbetats. Hit hör förslag till författningsänd- ringar och konsekvensbedömningar av statens ekonomiska åta- gande. Trots förslagens skissartade karaktär har jag bedömt det som rimligt att redovisa dem i betänkandet. De bygger på den relativt breda kännedomen om området som förvärvats inom utredningen och på överläggningar med utredningens sakkunniga och experter samt andra intressenter. De bör kunna utgöra en utgångspunkt i det fortsatta utredningsarbete om den eftergymnasiala yrkesutbild- ningen som krävs för att åtgärda de problem som ut- bildningsutskott tidigare lyft fram. I betänkandet redovisas också i bilageform ett faktaunderlag som i väsentliga delar utgör en uppdatering av uppgifter i den nämnda kartläggningen . Utredningsarbetet har i huvudsak bedrivits på följande sätt. I ett inledande skede utarbetades underlag för att belysa de olika frågor som anges i direktiven. Parallellt tog utredningen kontakt med berörda myndigheter, organisationer och andra utredningar. Ett första möte med experter och sakkunniga hölls för att identifi- era problem och viktiga förhållanden att uppmärksamma. Utredningen tog i ett tidigt skede kontakt med Statistiska cen- tralbyrån, SCB, för att diskutera hur en kartläggning av studerande och utbildningar kunde genomföras. Utredningen gav SCB i uppdrag att ta fram statistik för de berörda utbild- ningsformerna. SCB redovisade denna statistik till utredningen. Utredningen har träffat företrädare för eftergymnasial yrkesut- bildning och personer med anknytning till utredningsuppdraget. När regeringens tilläggsdirektiv beslutades, inriktades utred- ningsarbetet på att utveckla vissa iakttagelser som grund för ett fortsatt utredningsarbete. Dessa diskuterades med utredningens experter och sakkunniga. Utredningsarbetet har därefter koncen- trerats på att utveckla dessa överväganden samt att bearbeta det statistiska underlaget från SCB. 2Studerande inom eftergymnasial yrkesutbildning 2.1Hur utredningen har gått tillväga I utredningsuppdraget ingår att identifiera eventuella överlapp- ningar mellan olika utbildningsformer. Min avsikt var från början att en statistisk grovskiss skulle utgöra underlag för vidare diskus- sion tillsammans med berörda anordnare och avnämare. Som en följd av den kortade utredningstiden redovisas endast det första steget i denna metod – den statistiska analysen. I det följande lämnas en redovisning baserad på valda delar av det underlag som , , ställt samman på upp- drag av utredningen. I ett första avsnitt lämnas en översikt av eftergymnasial yrkesut- bildning som helhet. Avsikten är att visa hur antalet studerande förändrats och hur antalet studerande fördelas på berörda utbildningsformer och utbildningsinriktningar. En översiktlig re- dovisning görs också med avseende på kön, ålder, hemmets utbild- ningsnivå, med mera, fördelat per utbildningsform. I ett andra avsnitt görs en kort genomgång av vilka utbildnings- inriktningar som utmärker varje enskild utbildningsform. I det tredje avsnittet följer en genomgång av hur olika utbild- ningsinriktningar fördelar sig per utbildningsform. Redovisningen syftar till att visa på eventuella så kallade överlappningar. Avslutningsvis sammanfattas och analyseras den statistiska redo- visningen. Studerande inom eftergymnasial yrkesutbildning Vad är möjligt att studera I samband med Utbildnings- och kartlägg- ning av eftergymnasiala yrkesutbildningar framkom att utbild- ningsområden som liknar varandra förekommer inom olika utbild- ningsformer. Detta kan benämnas överlappningar. Begreppet överlappning kan ges olika innebörd. Utbildningar kan sammanfalla i fråga om mål och innehåll, vilket delvis kan av- speglas i hur utbildningarna benämns. Utbildningar kan också vara inriktade mot samma arbetsmarknadssegment. Det krävs dock djupgående analyser för att fastställa graden av överlappning. Utbildningar kan ha liknande benämningar men ändå skilja sig åt i fråga om innehåll. Utbildningar kan rikta sig mot samma segment på arbetsmarknaden men ändå leda till olika kvali- fikationsnivåer utan att skillnaderna klart framgår. I denna redovisning används begreppet överlappning när utbild- ningar sammanfaller beträffande innehåll. Utredningen utgår ifrån klassificeringen av utbildning enligt svensk utbildningsnomenkla- tur, SUN för att bestämma utbildningens innehåll (se förklaring nedan). Det går dock inte att säkerställa att registreringen av så kallade SUN-koder alltid görs rättvisande. Risken för klassifice- ringsfel är därför mindre ju grövre indelningen i inriktningar är. I det tredje avsnittet används SUN-systemets tredje inriktningsnivå. Sammanfattningsvis kan denna sammanställning endast ge en in- dikation om verkliga överlappningar. En gemensam klassificering - SUN I Utbildnings- och analys av eftergymnasial yrkesutbildning utgick kartläggningen från befintlig pub- licerad statistik. Hur antalet studerande beräknas och vilken kate- gorisering som används för att dela in utbildningar i olika områden skiljer sig dock åt mellan utbildningsformerna. För vissa utbild- ningsformer anges omfattningen per termin, för andra per läsår och för en tredje kategori anges omfattningen per kalenderår. Någon rättvisande jämförelse av vilka utbildningar som erbjuds kunde därför inte göras. För att ge en helhetsbild av omfattning och inriktning av efter- gymnasial yrkesutbildning utgår den följande redovisningen från klassificeringen av utbildning enligt svensk utbildningsnomenkla- Studerande inom eftergymnasial yrkesutbildning tur, SUN, som SCB ansvarar för. SUN innebär att enskilda utbild- ningar klassificeras enligt vissa standarder, som den utgör ett system för att föra samman utbildningar till större grupper. SUN är anpassad till den internationella standarden för utbild- ningsklassificering (ISCED 97). SUN är uppbyggd av två moduler. Dels en nivåmodul som anger på vilken nivå i utbildningsväsendet utbildningen klassificeras, t.ex. som gymnasial eller eftergymnasial, dels en inriktningsmodul som klassificerar utbildningen efter utbildningens inriktning. Inriktningsmodulen är indelad i fyra nivåer. Den första nivån an- ger utbildningens inriktning på en övergripande nivå. De övriga nivåerna preciserar utbildningens inriktning. Denna redovisning bygger som mest på tre inriktningsnivåer. Den första nivån för utbildningsinriktning är följande: 3.Samhällsvetenskap, juridik, handel, administration 4.Naturvetenskap, matematik och data 6.Lant- och skogsbruk samt djursjukvård 7.Hälso- och sjukvård samt social omsorg Den andra nivån anger utbildningarnas inriktning i 26 inriktnings- kategorier. Dessa inriktningskategorier är möjliga att bryta ned på ytterligare en nivå, vilket görs i avsnittet om överlappningar. Redovisningen utgår från registrerade individer med avslutade stu- dier för den aktuella perioden. Registreringen görs i viss utsträck- ning på olika sätt för de olika utbildningsformerna. Mot bakgrund av att uppgifter om studieintensitet inte alltid är tillgängliga har det varit svårt att bestämma det totala antalet helårsstuderande. Utred- ningen har därför valt att redovisa uppgifter som rör studerande för respektive hösttermin åren 2000–2005. Redovisningen bygger på de uppgifter som SCB får in från berörda myndigheter eller respektive utbildningsanordnare. I regel klassificerar SCB utbildningarna i Studerande inom eftergymnasial yrkesutbildning samråd med berörda myndigheter. I vissa fall svarar den aktuella myndigheten eller utbildningsanordnaren för klassificeringen i en- lighet med direktiven i SUN-klassificeringen. Arbetsmarknadsutbildning ingår inte i redovisningen. Dels om- fattas inte denna av SUN eftersom arbetsmarknadsutbildning for- mellt sett är ett arbetsmarknadspolitiskt program. Dels innebär ar- betsmarknadsutbildning i regel kortare utbildningstider, vilket gör det svårt att jämföra antalet individer. Nedan följer vissa för varje utbildningsform specifika förutsätt- ningar och avgränsningar. Kvalificerad yrkesutbildning (KY) Samtliga utbildningar inom utbildningsformen kvalificerad yrkes- utbildning berörs. Endast en utbildning per person redovisas samma termin. Har personen deltagit i mer än en utbildning samma termin redovisas endast den senast påbörjade. Studierna anses av- slutade när den utbildning personen deltagit i är avslutad om inte samma person återkommer i en utbildning med samma studiein- riktning senast under efterföljande år. Om personen återkommit som studerande inom kvalificerad yrkesutbildning, bedöms den mest troliga förklaringen vara att personen återupptagit oavslutade studier. påbyggnadsutbildning (PU) I brist på bättre underlag avseende enskilda utbildningar har SCB definierat samtliga kommunala påbyggnadsutbildningar som stu- dier på eftergymnasial nivå.TPF1FPT En persons studier en viss termin hän- förs till den studieinriktning och studieort där personen deltagit i kurser med högst antal redovisade studietimmar. Det finns ingen generell definition på fullföljda studier inom påbyggnadsutbildning.