sou · GUB35 · 2007-01-01 00:00:00 — Det handlar om ett sätt att beskriva relationen mellan Kommissionen och medlemslän- dernas regeringar. Det handlar också om att inom sammanhåll- ningspolitiken betona behovet av multistakeholder and multilevel governance. Analytiskt går det att relatera partnerskap som före- teelse till framväxten av nätverksorganisering i ekonomin och i samhället som stort. En konsekvens har blivit att s.k. hierarkisk styrning som tillämpas av nationella regeringar i enlighet med lä- roboksmodellen för policyskapande har förlorat i kraft. Policy ut- formad på traditionellt sätt levererar inte längre. Detta har till inte oväsentlig del att göra med ökande komplexitet i de sociala system som politiken söker styra. Möjligheten att styra hänger självfallet samman med egenskaperna hos de problem som politi- ken vill åtgärda. Budskapet från forskarna är att effektiv styrning måste vila på kombinationer av sätt att styra och att nätverksstyrning är ett cent- ralt inslag i sådana kombinationer. En del använder begreppet re- pertoar för att beskriva anspråken på styrning. I det ljuset framstår det som ett problem att regeringen i mer entusiastiskt än många andra utvecklat en mål- och resultat- styrning som begränsar möjligheterna för myndigheterna enskilt att utveckla en sådan repertoar. I stället är budskapet att alla myn- digheter oavsett verksamhet ska benämnas förvaltningsmyndighet Organisering av regional utvecklingspolitik och styras som om de utövade sin verksamhet utan att vara bero- ende av andra aktörer. För att nå därhän är tydliga mål och renod- ling av verksamheten av central betydelse. Det är stram styrning eller hård styrning som gäller för att använda ett par begrepp som jag berört. Vad de strävandena missar är frågan om styrbar- heten av alltmer komplexa sociala system. Tydliga mål förutsätter att de problem som ska lösas kan klarläggas och att orsakssamban- den mellan problem och problemlösning är kända. Många forskare hävdar tämligen bestämt att i stället för klara problem är problemen oklara (fuzzy) eller konstiga/otämjda (wicked). Andra talar om social messes. Nätverksorganisering har blivit ett sätt att försöka hantera denna typ av komplexa problem både i det ekonomiska och sociala livet. Det finns också en allt påtagligare diskussion om poli- cynätverk och styrning av nätverk till vilken partnerskapsidén kan relateras. I finns en skepsis mot partnerskapstanken både av prin- cipiella skäl och på grund av att dess tillämpning givit magra resultat. Ett nyligt exempel finns i den rapport om regionalpoliti- ken som utarbetat på uppdrag av ITPS där part- nerskapen föreslås bli ersatta av ett systematiskt erfarenhetsutbyte. Detta är som framgått inte det enda exemplet på att den internatio- nella diskussionen om styrning (governance) i nätverksekonomins tidevarv har svårt att slå igenom i både idémässigt och när det gäller de praktiska slutsatserna för policyutformningen. Jag tror att detta i grunden beror på att vi i ifrågasätter relevansen i en oneliner som är ofta förekommande i sammanhanget nämligen from governing to governance. Den huvudpoäng som ligger i denna formulering är att möjligheten att styra genom offentlig po- litik baserad på planering, kommando och kontroll har minskat kraftigt under . Det betyder att politiken inte längre ensam förmår att stå för lösningarna på kollektiva pro- blem. Därtill krävs medverkan från andra sfärer och aktörer som företag och frivilliga organisationer, särskilt inom de policyområ- den som hanterar komplexa problem. Regional utvecklingspolitik är uppenbart ett sådant. Och därmed blir partnerskaps samman- sättning och uppgifter, snarare än beroende av politiska beslut, ett sätt att organisera de som är intressenter i ett problems lösning. Som konsekvens av detta uppstår ett behov av att uppnå samarbete och samhandling mellan aktörer med väldigt olika drivkrafter och strategier. Uppgiften för politiken blir att tydliggöra de resursbero- enden som finns samt att på olika sätt medverka till att underlätta Organisering av regional utvecklingspolitik den självorganisering som är grundregeln för hur samhandling i nätverk sker. I är fortfarande tankefiguren att regeringen styr ensam och den minskande styrförmågan ses inte för vad det är utan som ett uttryck för bristande sektorssamordning. Så handlar t.ex. den utredning om sektorssamordning som gjorde enbart om samordningen inom den statliga sektorn. Att tilltron till den förhärskande tankefiguren är stark visas också av att även gör frågan om politikens ärende till ett hu- vudnummer snarare än politikens ändrade förutsättningar och de konsekvenser som bör dras därav. Att statens möjligheter att styra genom direktiv har minskat i betydelse betyder således inte att styrmöjligheterna helt försvunnit, förutsatt att politiker och myndigheter förmår blanda styrformer och sätt att agera. Utmaningarna för svensk del i detta är att det är svårt att se hur en struktur- eller utvecklingspolitik som skisseras i det dokument från Kommissionen som är på remiss i medlems- länderna ska kunna genomföras på ett effektivt sätt. Problemen är två. Det ena är att styrsystemet som sagts inte tillåter mjuk eller lös styrning. Det andra är ett organisationsproblem, nämligen att vi i de facto saknar regionala utvecklingsorganisationer (RDAs) av den modell som finns i andra europeiska länder. Detta hänger delvis samman med att vi i stället har det starka lokala (kommunala) inflytandet. Som framgår av de utvärderingar som gjorts av strukturfondspolitiken har detta dock förstärkt de tendenser till projektifiering och fragmentering som kunnat kon- stateras. Av påverkan på regionala ekonomiska strukturer finns nästan inget, vilket kan jämföras med hur strukturfonderna till ex- empel använts för den omstrukturering som gjorts i och i . Så vårt organisationsproblem är att vi har för många projektorganisationer men knappast några som arbetar med den typ av kollektiva och sektorsöverskridande uppgifter som regional utveckling innehåller. Och de embryon till regionala ut- vecklingsorganisationer som finns, perverteras i sitt agerande av att de inte har någon uthållig basfinansiering. De tvingas därför i prak- tiken använda projektfinansiering för basverksamheten och det fungerar enbart för dem som genererar stora projekt. Men det här betyder också att agendor, pengar och regelverk hos nationella och internationella organ får ett stort inflytande över den regionala praktiken. Organisering av regional utvecklingspolitik De erfarenheter som vunnits av den förda strukturfondspolitiken visar att en policyansats som enbart handlar om att finansiera projekt(ägare) leder till fragmentering, markering av gränser mellan projekt snarare än gränsöverskridan- den och samarbete och väldigt små struktureffekter på den regio- nala ekonomin. Att så blivit fallet hänger i hög grad ihop med in- stitutionella förhållanden i som inte beaktats vid utform- ningen av det tillämpade arbetssättet. Dessutom är det så att policyuttalanden av den om den regionala till- växtpolitiken och av Kommissionen om den kommande samman- hållningspolitiken också innebär att designkraven på ett framtida system handlar såväl om att göra saker rätt som att göra rätt saker. Kommissionens riktlinjer pekar, såvitt jag kan uttolka dem, i riktningen mot en regional innovationspolitik i vilken också (stor)stadsregioners utvecklingsproblem ska adresseras till den del som riktlinjerna tydligt sammankopplas med Lissabonstrategin. (Därutöver finns självfallet även andra mål.) Den svenska reger- ingen har pekat på att den regionala tillväxtpoliti- ken förankras i en systemansats som konkretiserats i kluster och (regionala) innovationssystem och i RTP. Kommissionen har sökt driva i samma riktning genom att arbeta med en programansats i stället för en projektansats. På ett mer grundläggande plan hör också till den här bilden att den hierarkiska och sektorsorganise- rade politiskt-administrativa ordningen inte bara i har svå- righeter att hantera växande komplexitet och nätverksorganisering. Det är svårt att inom en given kommandostruktur åstadkomma samordning mellan sektorer när problemen är komplexa. Därför har inte minst inom regionalpolitiken partnerskapstanken utveck- lats som ett sätt att organisera de kompetenser som behöver sam- handla för att lösa komplexa och kollektiva problem. Med detta synsätt är således ett partnerskap av privata, offentliga och inte minst deltagare från den s.k. tredje sektorn att se som en kon- stellation eller koalition av intressenter i ett gemensamt problem. Att styrningsfrågor blivit så på modet samman- hänger med att det inte är självklart hur mobilisering och koordine- ring av sådana nätverk ska ske. Ett annat perspektiv på detta är att den minskande styrförmågan och leveranskapaciteten hos det offentliga systemet lett till minskad legitimitet. Vad betyder då så- dana uttalanden i relation till syftet att göra rätt saker? Och vad för sorts systembrister kan behöva åtgärdas för att nå ett sådant syfte? Den kunskapsöversikt som redovisades i föregående kapitel Organisering av regional utvecklingspolitik anger var svaren ska sökas. I sin mest koncentrerade form handlar det som nämndes i denna om att systemisk politik syftar till att ar- beta med beroenden – samägda problem – och operera i gränssnit- ten mellan sektorer eller aktörer. Vi har inte mycket av sådant här i landet. Det beror, tror jag, på att vi fortfarande betraktar regional utveckling som en fråga om Pengar och Projekt snarare än om Pro- cesser och Personer. Därtill kommer att upptagenheten av att diskutera mål och tyd- liga uppdrag driver mot det som är organisationers kärna. I någon mening markerar kärnan också på vilket sätt en organisation är spe- ciell och oberoende av omgivningen. Spegelbilden av detta är att gränssnitt och beroenden tonas ned. Slutligen spelar det också in att regeringens styrning av myndigheter kännetecknats av hård styrning och besparing. Kunskapsöversikten visar tydligt att sy- stemutvecklande policy inte kan baseras på antagandet att interak- tionen och koordineringen mellan intressenterna sker spontant ge- nom självorganisering. Systemisk politik behöver sin typ av led- ningsorganisation. En sådan måste byggas på de erfarenheter och teorier som finns om nätverksstyrning och collaborative gover- nance. Detta leder till några viktiga slutsatser för utformningen av sammanhållningspolitikens organisering. Den första är att sådana organisationer är en påtaglig bristvara i som det finns ett överflöd av sinsemellan konkurrerande projektorganisa- tioner. Den andra är att organisationen därmed inte bara handlar om beslutsfattande utan också om hur sammanhållningspolitiken (den regionala tillväxtpolitiken) ska organiseras för att generera fler inbördes sammanhängande projekt. Med andra ord att den grundas på väl utvecklade strategier för värdeskapande och tillväxt. Med strategi avses i Porters mening ett aktivitetssystem som hänger ihop och där det är helheten, inte enskilda projekt som lägger grunden för uthållig tillväxt. Hur organisationsfrågan betraktas beror av vad för slags värdering som finns av uppgiften för denna politik. Skiss till en utvecklingsorganisation Den skiss till en utvecklingsorganisation som följer ska ses som en konkretisering och illustration av den analys som genomförts. Det följer också av att det inte uttryckligen ingår i upp- Organisering av regional utvecklingspolitik drag att lägga förslag om en sådan organisation. Men som framgått behöver också en ren förvaltningsorganisation placeras in i ett sammanhang. Med andra ord är den främsta frågan hur en natio- nellt täckande utvecklingsorganisation skulle kunna visualiseras. Den grundläggande utgångspunkten för skissen är att en organi- sation för skapande av bättre innehåll och sammanhang i och mel- lan de projekt som slutligen finansieras drivs av en annan logik än en myndighet arbetar efter. Den utmaning som sammanhållnings- politiken ställs inför är att såväl vara innovativ och utforskande för att få fram de idéer som har störst betydelse för innovationsledd tillväxt som att kunna hantera de ärenden som dessa idéer leder till på ett rättssäkert och professionellt sätt. Det är uppenbart att den senare uppgiften är en myndighetsuppgift. Mot bakgrund av erfarenheten från och andra länder om utvecklingsarbete och den teorigenomgång om nätverksstyrning och systemisk policy som redovisats framstår det som lika uppenbart att den ut- forskande uppgiften inte är en myndighetsuppgift. Tre delar – delegation som leder, nätverk som producerar innehåll och myndighet som fattar beslut Byggklossarna är således tre. En sammanhållningsdelegation med brett deltagande som utövar den strategiska ledningen. En myndig- het med regionkontor som tar beslut. Ett nationellt nätverk upp- byggt kring utvecklingsnoder på 6-8 platser i landet som driver på systemutveckling och systemintegration och som hålls samman av ett nationellt nav. Den här tudelade modellen ska ses mot bakgrund av att det överordnade syftet med organisationsmodellen inte bara kan vara att fördela och fatta beslut om (projekt)pengar utan att det handlar om att utforma en ordning för beredning och beslut som bidrar till innovationsledd tillväxt med kluster och innova- tionssystem som centrala systembegrepp och samhandling (colla- borative governance) som beteende. Organisering av regional utvecklingspolitik Figur 5 En tudelad men sammanhållen organisation för utveckling respektive administration Sammanhållningsdelegation som utövar strategisk ledning i gränssnittet mellan nivåer och intressenter. Fördelar resurser mellan utveckling och förvaltning. sammansatt med en kärna av riksdagsledamöter, myndighetsföreträdare, forskare och företagare. Delegationen balanserar myndighetsstyrning och nätverksstyrning. Är ytterst ansvarig för utvärdering. Nätverksstyrning genom nationellt nav. Partnerskap med regionala intressenter Myndighet som producerar beslut Sammanhållningsdelegationen har det formella uppdraget att an- svara för genomförandet av sammanhållningspolitiken. Delegatio- nen utses av regeringen och består av riksdagspolitiker, företrädare de centrala näringspolitiska myndigheterna enligt modell från VISANU, regionala organ och intresseorganisationer. Regeringen styr delegationen genom direktiv. Uppdraget är att utöva den stra- tegiska ledningen av sammanhållningspolitiken såväl när det gäller de förvaltningsmässiga delarna som de utvecklingsinriktade. När det gäller förvaltningsdelen måste den utövas inom ramen för den styrningsmodell som finns för alla statliga myndigheter och där delegationen bistår regeringen vid styrningen av sammanhåll- ningsmyndigheten. Men uppdraget innefattar även att driva på eta- bleringen av ett regionalt utvecklingsnätverk som omfattar hela landet. En viktig uppgift för delegationen är att klara ut avvägning- arna mellan systemets två delar. Det viktigaste verktyget för Organisering av regional utvecklingspolitik dessa avvägningar är de regionala utvecklingsstrategier som regio- nerna arbetar efter och som värderas och följs upp såväl ur ett na- tionellt som regionalt perspektiv av delegationen. De regionala ut- vecklingsstrategierna har sin bas i RTP och RUP men omfattar större geografiska regioner. Totalt delas landet in i storregioner, t.ex. enligt den indelning som Eurofutures och Nordregio gjort för . För var och en av dessa ska det finnas en regi- onal utvecklingsnod som ägs av regionala intressenter men som delegationen medverkar i som basfinansiär. Nätverket hålls samman av ett nationellt nav. Delegationens ansvar och utvecklingsnätverkets finansiering Delegationen ansvarar för basfinansieringen av utvecklingsnätver- ket under förutsättning att varje utvecklingsnod inom sin region arbetar fram en regional utvecklingsstrategi och formativa åtaganden från intressenterna avseende genomfö- randet samt klarlägganden av de procedurer och processer enligt vilket arbetet drivs. Som villkor för basfinansieringen gäller att respektive utveck- lingsnod ingår i det nationella nätverket och deltar i gemensamma aktiviteter m.m. Styrningen av det statliga engagemanget i utvecklingsnätverket sker genom de villkor som knyts till basfinansieringen och genom den mjuka styrning som sker genom den dialog om de regionala utvecklingsstrategierna som sker löpande mellan delegationen och utvecklingsnoderna. Finansieringen av de regionala utvecklingsnoderna består av bas- finansiering och projektfinansiering. För att nätverket ska kunna etableras är det nödvändigt att staten tar ansvar för den basfinansie- ring som vi nu erfarenhetsmässigt vet annars inte kommer kan åstadkommas. Grundnivån /år garan- teras till den organisation som de regionala aktörerna kan bli över- ens om, förutsatt att organisationen redovisar en regional utvecklingsstrategi som innehåller formativa åtaganden. Om de regionala aktörerna kan mobilisera en basfinansiering ut- över de på matchar staten detta belopp. Det betyder att basfinansieringen som mest kan bli . Därutöver ska de regionala aktörerna också svara för /år för konsult- tjänster m.m. Totalt betyder detta att staten svarar för av bas- Organisering av regional utvecklingspolitik finansiering och projektfinansiering upp till nivån /år för varje nod. Därtill kommer kostnaden för upphandlingen av mana- gement av nätverket, uppskattningsvis /år. Totalt sett be- tyder detta att staten genom sammanhållningsdelegation har en kostnad för det nationella nätverket på i storleksordningen /år. Det finns embryon till sådana här utvecklingsnoder på olika plat- ser i landet. De flesta av dem är länsbaserade och en del arbetar på nivå. Det finns ingen som arbetar i den geografiska skala som här avses. Det är dock ett gränsfall om inte det utveck- lingsarbete som sker inom och skulle kvalificera. Skälet till att jag inte räknar in detta är att det sker i myndighetsform. Internationellt bedrivs den här sortens verksamhet som not-for profit corporations eller liknande. I motsvaras detta av stiftelser eller ideella föreningar. (Staten är inte så pigg på att skicka anslagsmedel till stiftelser. Jag vet inte om förhållandet är det samma när det gäller ideella föreningar. Det är möjligt att man av detta skäl får föra in krav på i vilken juridisk form de regionala noderna ska drivas för att basfinansiering ska kunna erbjudas.) Påståendet att vi inte har några regionalt baserade utvecklingsor- ganisationer ifrågasätts förmodligen av flera av dem som arbetar på länsstyrelserna eller på regionförbunden – de kommunala samver- kansorganen och självstyrelseorganisationerna i och . Min poäng är att det i och för sig finns en bred insikt om behovet av en del av de uppgifter som ska fullgöras. Processori- enteringen börjar slå igenom. Och vem ifrågasätter behovet av are- nor? Men processorienteringen och bildandet av partnerskap måste leda till åtaganden, både när det gäller enskilda spel (games) och för nätverket som helhet, (jfr tablå 6). Jag tror att ett skäl till att det är så svårt att komma till sådana åtaganden är att det finns brister när det gäller att hantera de procedurfrågor som uppenbart är viktiga enligt de forskare jag refererat. Jag tror också att det är svårt att komma till åtaganden därför att det finns brister när det gäller in- nehållet i de strategier man söker genomföra som resulterar i att de olika aktörerna i nätverken inte uppmärksammas på de ömsesidiga beroenden som finns mellan en strategi för regionen och deras egna strategier. En förklaring till detta är att många av de förhand- lingar som drivs går ut på att söka skapa en helhet baserad på mångas egna favoritprojekt – den minsta gemensamma nämnarens Organisering av regional utvecklingspolitik strategi – och inte med utgångspunkt i idéer som är större än de enskilda deltagarnas egna idéer och strategier. I ett annat uppdrag jag genomfört för VISANU angående styr- ning och ledning av innovationssystem i storstadsregioner har jag kunnat konstatera en påtaglig skillnad när det gäller intensitet och kompetens när det gäller utvecklingsfrågor mellan å ena sidan /och å den andra och . De två senare är betydligt mer avancerade. En förklaring till detta är sannolikt att man i de båda regionerna har ett egenin- tresse av att skaffa sig en organisation för utvecklingsfrågor efter- som man har ett större regionalt ansvar för dem än i andra delar av landet. Häri finns också en skillnad mellan de här två regionerna och de län där det finns regionförbund. En viktig skillnad är att re- gionförbunden löper större risk att behöva arbeta med strategier baserade på den minsta gemensamma nämnaren och därmed föra projekttraditionen vidare. Det finns embryon till utvecklingsor- ganisationer i andra delar av landet som det nybildade Sideum i . Teknikdalen i har också fungerat på det här sättet liksom Länsteknikcentrum i . Allmänt sett tror jag att man kan hitta sådana embryon bland en del av de orga- nisationer som arbetar i gränssnittet mellan näringsliv och univer- sitet/högskolor. Här finns en jämförelse med där deras Centres of Expertise haft en viktig roll som nätverksorganisatör inom ramen för innevarande strukturfondsprogram. Uppgifter för ett nationellt nätverk av regionala utvecklingsnoder När det gäller uppgifterna för den här utvecklingsfunktionen har jag försökt att omsätta de idéer som jag redovisat om nätverksstyrning i följande figur som beskrivning av funktioner och kompetenser. Organisering av regional utvecklingspolitik Figur 6 Gestaltning av regional utvecklingsnod En viktig uppgift är att mot bakgrund av pågående verksamheter och föreliggande strategier skapa föreställningar och bilder av vad för sorts största möjliga gemensamma nämnare som finns inom en större geografi än län. Det handlar om visualisering och design som prövas och vidareförs i en eller flera parallella processer där intres- senter deltar i formuleringen av problem och lösningar. Här gäller det också att lägga fast de procedurer som ska tillämpas för de förhandlingar som sker inom ramen för sådana processer. Som jag föreställer mig den geografiska dimensionen kan den illustreras av att de större regionerna motsvarar regionala innovationssystem som inrymmer spetsar av värdeskapande konstellationer, dvs. Ett specifikt kluster kan vara geografiskt avgränsat åtmin- stone när det gäller resursförsörjning av olika slag som specialiserad arbetskraft, underleverantörer, kunskapsförsörjning etc. Det är klart att klustret som meningsskapande begrepp då också anger geografin för de förhandlingsprocesser som ska resultera i åtagan- den. Effekten av det här blir att de funktionella indelningar som sektoriseringen av statlig verksamhet styrts av i den här sortens kollektiva process måste inordnas i ett sammanhang som är me- ningsfullt för intressenterna. Den regionala utvecklingsnoden måste ha en väl utvecklad förmåga att röra sig mellan delt och helt eller mellan enskilda spel och nätverket som helhet för att använda de holländska forskarnas begrepp. På mikronivå ger följande arbetsbeskrivning för det som en faci- litator förväntas göra en antydan om hur en kravspecifikation kan se ut. Organisering av regional utvecklingspolitik Kompetensprofil för en facilitator. God kännedom om framgångsrika samarbeten inom regionen. Förmågan att fungera som processledare för samarbeten som omfattar många intressenter som leder till meningsfulla åtaganden och överenskommelser samt effektivt genomförande. Förmågan att arbeta tillsammans med projektgrupper med att utforma, sätta igång och leda samarbeten. Betydande kunskap om och erfarenhet av gruppdynamik. Kunskap om och förmåga att använda en uppsättning olika verktyg och tekniker som är anpassade till specifika utmaningar för en grupp av intressenter. Kunskap om och erfarenhet av team-building. Förmågan att ta till sig de erfarenheter som finns hos olika intressenter. Förmågan att vara rådgivare till enskilda intressenter om så skulle behövas.