sou · GUB343 · 2007-01-01 00:00:00 — , som är en stor kärnenergiproducent, är inte ansluten till någon konvention som reglerar atomansvarsfrågor och har inte heller undertecknat konventionerna. Atomansvarsfrågor regleras i två lagar24. Den nationella lagstiftningen bygger på flera av de principer som också ligger till grund för den internationella atomansvarslag- stiftningen. Anläggningsinnehavaren har ett strikt skadeståndsan- svar. Ansvaret är kanaliserat till anläggningsinnehavaren. 22OECD/, , a.a, p. 23Omer and , , Memorandum for on Nuclear Liability (INLEX), January 2004. 24Law on Compensation for Nuclear Damage [No. 44, 1962] och on Indemnity Agreements for Compensation for Nuclear Damage [No. 148, 1961]. vidare en skyldighet för denne att ha finansiell täckning för det ansvarsbelopp som gäller. Därutöver har emellertid infört ett obegränsat ansvar för anläggningsinnehavare. Från detta ansvar är vissa skador undantagna, t.ex. skador orsakade av naturkatastrofer. Det obegränsade ansvaret skall vara täckt av en försäkring eller annan ekonomisk garanti om högst (cirka 435 mil- joner euro). Beloppet varierar beroende på typen av anläggning och farlighetsgrad. Om anläggningsinnehavaren saknar tillfredsställande ekonomisk säkerhet intill detta belopp förbjuds driften av anlägg- ningen. Lagen medger att staten går in och betalar ut ersättning när anläggningsinnehavarens finansiella säkerhet är otillräcklig. Staten kan ingå ett avtal med anläggningsinnehavaren och till- försäkra denne ekonomiskt skydd i de fall den ersättning som anläggningsinnehavaren tvingas betalas ut inte skulle täckas av den ekonomiska säkerheten. Detta sekundära ersättningsansvar för staten är också av stor betydelse när det gäller t.ex. jordbävningar och andra typer av naturkatastrofer som inte omfattas av anlägg- ningsinnehavarens försäkring. Staten tar ut en årlig avgift från den anläggningsinnehavare som utnyttjar detta skydd. Atomansvarslagstiftningen saknar särskilda preskriptionsregler och regler i fråga om vilken domstol som är behörig. I stället tilläm- pas de preskriptionsregler som gäller enligt allmänna civilrättsliga regler och som föreskriver en preskriptionstid . är inte part till men har en lagstiftning som bygger på samma principer som Paris- och Wien- konventionen25. pågår emellertid en översyn av atomansvarslagstiftningen som ändrades . Anläggningsinnehavarens ansvar är begränsat till 300 miljoner särskilda dragningsrätter. En anläggningsinnehavare är förbjuden att driva en atomreaktor om inte finansiell säkerhet tillhandahållits som täcker ersättningsansvaret för atomskada. En typ av säkerhet som godtas är att deponera kontanta medel hos domstol. Staten har ett subsidiärt ersättningsansvar. 25 Lag No. 2094 om ersättning för atomskada, antagen . Lagen ändrades genom lag No. 4Ett svenskt tillträde till atomansvarskonventionerna 4.1Sveriges tillträde till ändringsprotokoll till Paris- och tilläggskonventionen 4.1.1EG-rättsliga aspekter på ett svenskt tillträde Det finns anledning att först uppmärksamma en EG-rättslig aspekt på frågan om ett svenskt tillträde till ändringsprotokoll. Artikel 13 i – som innehåller bestämmelser om vilken konventionsstats domstolar som är behöriga att pröva ersätt- ningsanspråk i anledning av en atomolycka – berörs av rådets för- ordning nr 44/2001 om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar på privaträttens område (den s.k. I förordningen). Genom ändringsprotokollet till utvidgas vidare behörigheten för olycksstatens domstolar. I denna fråga har gemenskapen exklusiv behörighet. När det däremot gäller frågor som inte inverkar på gemenskapsrätten behåller medlems- staterna sin behörighet. Gemenskapen har emellertid konstaterat att det inte är möjligt att särskilja de bestämmelser i ändringsproto- kollet, som omfattas av gemenskapens behörighet, från andra frågor som inte inverkar på gemenskapsrätten och som omfattas av med- lemsstaternas egen behörighet. Av praxis följer att medlemsstaterna därför inte utan vidare kan bli parter i ändringsprotokollen. Någon möjlighet för EG att bli part i protokollen finns inte. För att medlemsstaterna, med beaktande av gemenskapens behörighet i vissa delar, skall kunna bli parter i ändringsprotokollet har gemenskapen därför bemyndi- gat medlemsstaterna att ratificera eller ansluta sig till protokollet i gemenskapens intresse1. Enligt rådets beslut skall medlemsstaterna 1 Rådets beslut /882/EG av om bemyndigande för de medlems- stater som är fördragsslutande parter i av om skade- ståndsansvar på atomenergins område att i Europeiska gemenskapens intresse underteckna protokollet om ändring av konventionen och rådets beslut /294/EG av om bemyndigande för de medlemsstater som är fördragsslutande parter i Ett svenskt tillträde till atomansvarskonventionerna vidta de åtgärder som krävs för att inom rimlig tid, och om möjligt före , tillträda ändringsprotokollet. Rådets beslut innebär inte att beslutanderätten i tillträdesfrågan flyttats från de enskilda medlemsstaterna. För del innebär detta att tillträdesfrågan skall följa reglerna i 10 kap. regeringsfor- men. Förslag: skall tillträda ändringsprotokoll till Paris- och tilläggskonventionen. Som utredningen också utvecklar i avsnitten 7 och 9 har i den s.k. trepartistrategin för den fortsatta avvecklingen av kärnkraften som ingicks mellan Socialdemokraterna, framhållits att Kärnsäkerheten och ansvars- frågorna rörande avfallshantering och reaktorolyckor måste fortsatt vara i fokus. Internationella konventioner öppnar möjligheter att införa obegränsat strikt ansvar vid reaktorolyckor. Vi anser att skall utnyttja dessa möjligheter3. Vidare är det en utgångs- punkt för den gällande kärnkraftspolitiken att skadeståndsregleringen på atomansvarsområdet tillgodoser de skadelidandes berättigade krav på ersättning för skada vid en atomolycka. Med den utgångspunkten att det ekonomiska ansvaret för atomskador i första hand bör bäras av kärnkraftsindustrin har regeringen fastslagit att anläggningsinne- havaren enligt svensk rätt bör åläggas ett obegränsat ansvar4. Genom ändringsprotokollet till blir det , som framgår av avsnitt 2.2, möjligt att ålägga anläggningsinnehavar- na ett obegränsat ansvar. Detta ligger väl i linje med strävandena att i första hand låta ansvaret för atomskador bäras av kärnkraftsindu- strin. Redan detta förhållande talar med styrka för att bör tillträda ändringsprotokollet till . Ändringsprotokollet innebär vidare att be- stämmelser i allt väsentligt kommer att stå i överensstämmelse med bestämmelserna i den inom antagna . av om skadeståndsansvar på atomenergins område att i Europeiska gemen- skapens intresse ratificera eller ansluta sig till protokollet om ändring av konventionen. 2Se även prop. 2004/05:62 Genomförande av EG:s direktiv om gemensamma regler för de inre marknaderna för el och naturgas, m.m. s. 188. 3Promemorian Strategi för den fortsatta avvecklingen av kärnkraften, s. 2. 2000/01:43 s. 13. Ett svenskt tillträde till atomansvarskonventionerna Denna konvention har, som beskrivits översiktligt i avsnitt 2.1, genomgått stora förändringar genom det protokoll med ändringar av konventionen som antogs 1997. Att det råder en huvudsaklig överensstämmelse mellan Paris- och är av betydelse för . Ett av skälen till att en så enhetlig reglering som möjligt bör eftersträvas är att ratificerat det s.k. gemensamma protokollet som länkar samman ersättningsreglerna enligt de båda konventionssystemen. Det gemen- samma protokollet utvidgar det geografiska tillämpningsområdet för respektive konvention och innebär att ersätt- ningsregler även omfattar stater anslutna till och att regler på motsvarande sätt omfattar stater anslutna till . För att undvika att det uppstår onö- diga svårigheter i fråga om tillämpningen av det gemensamma proto- kollet är det i sig av värde att få ett i det närmaste enhetligt system som i allt väsentligt överensstämmer. Ett tungt vägande skäl för att bör tillträda ändringsproto- kollen är att samtliga andra stater anslutna till avser att ansluta sig till de reviderade konventionerna. Sedan arbetet med att revidera Paris- och tilläggskonventionen avslutats under- tecknades ändringsprotokollen av samtliga konventionsstater. Vid de möten som härefter har hållits i och dess atomenergiorgan regi har inga uppgifter framkommit som tyder på annat än att staterna avser att verka för att uppnå bun- denhet till de reviderade konventionerna. Det är angeläget att också agerar i enlighet med vad andra stater som ingår i OECD- samarbetet gör så att det finns en i allt väsentligt harmoniserad lag- stiftning på området. Också intresset av nordisk rättslikhet talar starkt för att bör tillträda ändringsprotokollen. Information från företrädare för berörda departement i de nordiska länderna visar att dessa länder avser att tillträda ändringsprotokollen vid utgången av 2006. För de skadelidande innebär vidare ändringsprotokollet till Paris- konventionen att ersättningssystemet förbättras i flera viktiga hän- seenden. Konventionens skadebegrepp utvidgas och ger bl.a. ökade ersättningsmöjligheter vid miljöskador till följd av en atomolycka. Med hänsyn till att miljöskador kan tänkas leda till omfattande skadeståndsanspråk och i något fall kan tänkas involvera mer än en stat är det av stor betydelse att försöka tillskapa ett system med en enhetlig reglering i stället för att låta varje enskild stat helt fritt reglera ersättningsfrågan i nationell rätt. Ett svenskt tillträde till atomansvarskonventionerna förlängs också de tider inom vilka en skadelidande har möjlighet att väcka talan. Ändringsprotokollet till tilläggskonventionen samverkar med och ger ett ökat skydd för de skadelidande genom de höjda ansvarsnivåerna och det ökade statsansvaret. Proto- kollen innehåller också andra förbättringar. En omständighet som skulle kunna anföras mot ett svenskt till- träde till ändringsprotokollen är de ekonomiska konsekvenserna av det utökade ansvaret för framför allt kärnkraftsindustrin i , men också för deras kunder i form av företag och privatpersoner. Vid en avvägning av vad som har anförts framstår skälen för ett svenskt tillträde till ändringsprotokoll som väsentligt starkare än de omständigheter som kan åberopas för motsatt stånd- punkt. Ändringsprotokollen tillgodoser väl de målsättningar med atomansvarighetspolitiken som kommit till uttryck i tidigare lagstift- ningsärenden och vars främsta mål är att tillgodose de skadelidandes berättigade krav på ersättning för skada vid en atomolycka. Slut- satsen blir därför att ändringsprotokollen till Paris- och tilläggs- konventionen bör tillträdas. För att detta skall vara möjligt krävs enligt 10 kap. 2 § regeringsformen att godkänner ändrings- protokollen. Regeringen bör därför lämna ett sådant förslag till . 4.2Konventionen om supplerande ersättning för atomskada Utredningen har i avsnitt 2.4 närmare redogjort för konventionen om supplerande ersättning för atomskada som ingåtts inom 1997. Konventionen innehåller bestämmelser om ersättning av stats- medel och syftar till att skapa ett kompletterande ersättningssystem i förhållande till det ersättningssystem som följer av nationella be- stämmelser i stater som genomför Paris- eller eller av motsvarande regler i den nationella rättsordningen. I sina överväganden nedan behandlar utredningen frågan om bör tillträda konventionen. Ett svenskt tillträde till atomansvarskonventionerna Bedömning: finns inte skäl för att till- träda konventionen om supplerande ersättning för atomskada. Konventionen om supplerande ersättning för atomskada har ännu inte trätt i kraft. Den kan vidare inte på egen hand undertecknas och tillträdas av eftersom den innehåller bestämmelser om dom- stols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar. I likhet med vad som gäller för och som har be- skrivits inledningsvis i detta avsnitt är kompetensen delad mellan gemenskapen och medlemsstaterna. Något bemyndigande för med- lemsstaterna att tillträda konventionen är inte aktuellt . Det finns inte heller tillräckligt starka skäl att tillträda konventionen. Konventionen grundar sig på samma principer som Paris- och tilläggskonventionen. har således redan en lag- stiftning på atomansvarsområdet som i allt väsentligt står i överens- stämmelse med den i konventionen om supplerande ersättning för atomskada. Närmast har konventionen tillkommit för att stater som varken är anslutna till eller , men som trots detta har en atomansvarighetslagstiftning som mot- svarar de principer som dessa konventioner bygger på, skall kunna ansluta sig till det internationella ansvarssystemet. Tre sådana stora kärnkraftsnationer som konventionen ursprungligen var tänkt att särskilt tillmötesgå är , och . har emeller- tid anslutit sig till och blivit bunden av Wienkonventionen5. Till stor del är därför den framtida betydelsen av konventionen beroende av om och tillträder konventionen. Det finns inget som tyder på att detta kommer att bli verklig- het . Såvitt framkommit vid underhandskontakter med /är det inte aktuellt för andra stater som har konventionsför- pliktelser mot att tillträda konventionen. Frågan om ratificering av konventionen har vidare diskuterats mellan de nordiska länderna när företrädare för berörda departe- ment sammanträffat för att diskutera atomansvarsfrågor. Företrä- darna har förklarat sig vara överens om att det , om konventionen skulle träda i kraft, kan finnas anledning att överväga att ratificera konventionen genom en gemensam aktion. 5 trädde i kraft i . Ett svenskt tillträde till atomansvarskonventionerna är det emellertid inte aktuellt att driva frågan om ratificering eller att vidta några särskilda lagstiftningsåtgärder för att anpassa den nationella regleringen till konventionen. Det kan emellertid noteras att om redan nu tillträder ändringsprotokollet till Pariskon- ventionen i enlighet med förslaget ovan skulle ett eventuellt framtida tillträde till konventionen om supplerande ersättning för atomskada underlättas eftersom den reviderade , med vilken den reviderade i allt väsentligt överensstämmer, utgör grunden för regleringen i konventionen om supplerande er- sättning för atomskada. Det kommer således inte att krävas några mer omfattande ändringar i svensk rätt om skulle önska tillträda den konventionen. 5Införlivandet av ändringsprotokoll med svensk rätt Förslag: Bestämmelserna i ändringsprotokollen till Paris- och tilläggskonventionen skall införlivas med svensk rätt genom transformering. Att tillträder ändringsprotokollen till Paris- och tilläggskon- ventionen innebär inte att de reviderade konventionerna därigenom blir gällande som svensk lag. Först när motsvarande nationella föreskrifter införts kan bestämmelserna bli en del av den svenska rättsordningen. Det finns två huvudsakliga metoder för att införliva bestämmel- serna. Införlivandet kan i princip ske genom endera transformering eller inkorporering1. I något fall kan det också bli aktuellt att använ- da båda dessa metoder2. Den förstnämnda metoden, transformering, innebär att den internationella överenskommelsens bestämmelser ges motsvarighet i svenska föreskrifter. Om i stället inkorporeringsmetoden tillämpas föreskrivs i en lag eller författning att bestämmelserna i den internationella överens- kommelsen skall gälla som svensk lag. När inkorporering används som metod ligger den internationella överenskommelsens autentiska text, på ett eller flera språk, till grund för tillämpningen3. I de situationer när de materiella bestämmelserna i en traktat över- ensstämmer med innehållet i gällande svensk rätt krävs inte något särskilt transformerings- eller inkorporeringsförfarande4. Vid införande i svensk rätt av internationella överenskommel- ser som reglerar civilrättsliga frågor och i de situationer där svensk 1För en ingående beskrivning av dessa metoder hänvisas till Internationella överenskom- melser och svensk rätt, SOU 1974:100 s. 44 ff. 2Se lagen (1973:1199) om ersättning från den internationella oljeskadefonden och Ds 2004:23 s. 47. 3Utrikesdepartementet, Riktlinjer för handläggningen av ärenden om internationella över- enskommelser, 1992. Införlivandet av ändringsprotokoll med svensk rätt autentisk konventionstext saknas anses huvudregeln vara att trans- formering skall användas som metod för införlivande5. Den gällande Paris- och tilläggskonventionen har införlivats med svensk rätt i atomansvarighetslagen genom användning av transfor- mationsmetoden. Bestämmelserna i ändringsprotokollen utgör en integrerad del av Paris- och tilläggskonventionen. Samma lagstift- ningsteknik bör därför användas vid införlivandet av ändringsproto- kollen och de nya bestämmelser som följer av ändringsprotokollens ikraftträdande inarbetas i atomansvarighetslagen. 5 SOU 1974:100 s. 44 ff., prop. 1986/87:128 s. 91 och prop. 2002/03:18 s. 41. 6Lagändringar att överväga vid ett svenskt tillträde till ändringsprotokoll Utredningen har i avsnitt 4 föreslagit att skall tillträda ändringsprotokoll till Paris- och tilläggskonventionen och i av- snitt 5 redovisat att detta bör ske på så sätt att konventionsregle- ringen ges motsvarande svenska bestämmelser (transformation). Detta innebär, för att svensk rätt skall stå i full överensstämmelse med de helt eller delvis nya åtaganden som följer av de reviderade konventionerna, att vissa författningsändringar måste göras. I något fall krävs också en helt ny författningsreglering. Utgångspunkten för dessa åtgärder är att – förutom att genomföra konventionsregle- ringen på ett korrekt sätt – åstadkomma ändringar som innebär påvisbara förbättringar av det ersättningsrättsliga skyddet vid atom- olyckor. I detta avsnitt behandlar och föreslår utredningen de lagändringar som föranleds av ett svenskt tillträde till ändringsprotokollen. Nedan redogör utredningen inledningsvis (avsnitt 6.2) för de definitioner av olika centrala begrepp som påverkas av ändrings- protokollet till . I avsnitt 6.3 behandlas tillämp- ningsområdet för Paris- och tilläggskonventionen. avsnitt avhandlas därefter ansvaret vid transporter (avsnitt 6.4), omfatt- ningen av anläggningsinnehavarens strikta ansvar (avsnitt 6.5) och preskription (avsnitt 6.6). Därefter diskuteras processuella frågor och lagvalsfrågor (avsnitt 6.7–6.9). I avsnitt 6.10 behandlar utred- ningen konventionernas avslutande bestämmelser. De ändringar i protokollen som får betydelse för anläggnings- innehavarens ansvarsnivå och försäkringsplikt återkommer utred- ningen till i avsnitt 7. Lagändringar att överväga vid ett svenskt tillträde Genom ändringsprotokollet till ändras ett antal definitioner i artikel 1 i konventionen. Precis som har varit fallet kommer begreppsapparaten att vara gemensam för Paris- och tilläggskonventionen. De ändrade definitionerna kommer därför att få genomslag också i den sistnämnda konventionen1. nuvarande definitioner har arbetats in i 1 § atomansvarighetslagen. De begrepp som direkt berörs av ändringar- na är atomanläggning, atomskada och atomolycka. I det följande finns det emellertid också anledning att kort uppehålla sig vid kon- ventionsbegreppen i samma lagrum. Utöver de ändringar som följer av den reviderade Pariskonven- tionen finns det också skäl att närmare överväga i vilken mån atomansvarighetslagens legaldefinitioner med förstavelsen atom- bör ändras för att stå i överensstämmelse med motsvarande mer tidsenliga terminologi i nationell rätt, bl.a. lagen (1984:3) om kärn- teknisk verksamhet, och i internationella dokument. Till denna fråga återkommer utredningen i avsnitt 12. I den nuvarande lydelsen av definieras inte be- greppet atomskada särskilt. Av artikel 3 framgår att atomskada omfattar personskada och egendomsskada. Någon närmare precisering av vad som innefattas i dessa skadetyper ges däremot inte. De har därför fått den innebörd som ges åt dem enligt nationell rätt dels vid en stats genomförande av konventionen, dels vid en prövning i domstol i ett enskilt fall. En sådan utveckling har också förutsatts i förarbetena till konven- tionen2. I nationell rätt får t.ex. avgöras om skadebegreppet skall omfatta, vid personskada, bara fysiska defekter hos en person eller om också psykiska men skall utgöra atomskada. På samma sätt får i nationell rätt avgöras i vilken utsträckning rena förmögenhetsskador och 1968:25 s. 38. 2OECD/Exposé des Motifs, paragraph 39. Lagändringar att överväga vid ett svenskt tillträde miljöskador skall berättiga till ersättning såsom atomskador. En följd av att det i så stor utsträckning har överlämnats till konven- tionsstaterna att fylla ut skadebegreppet är att dess närmare inne- börd, och således vad som är en ersättningsgill skada, varierar från konventionsstat till konventionsstat. Utvecklingen mot ett nytt skadebegrepp Olyckan i kärnreaktorn i Tjernobyl ledde till att kärntekniska verksamheter utsattes för en noggrann och kritisk granskning. Detta blev också fallet med de rättsregler som omgärdar sådan verk- samhet och de ersättningsrättsliga bestämmelserna utgjorde inget undantag. Olyckans gränsöverskridande verkningar gav upphov till omfattande ersättningsanspråk bl.a. för förmögenhetsskador och miljöskador. I den diskussion som fördes i och häv- dades att det rådande ersättningssystemet var bristfälligt, bl.a. till följd av de olika betydelser som i konventionsstaterna getts åt skade- begreppet. Den översyn av skadebegreppet som följde visade att utrymmet för tolkningar är stort i det nuvarande systemet eftersom Wien- och i gällande lydelse uttryckligen endast om- fattar person- och sakskada. Det konstaterades också att nuvarande bestämmelser i praktiken innebär att platsen för olyckan och det behöriga domstolslandets lag styr i vilken utsträckning ersättning betalas vid en gränsöverskridande olycka3. Detta innebär en risk för att de skadelidande behandlas olika beroende på var olyckan inträffat. De skadeståndsrättsliga följderna blir därmed svåra att förutse. Att låta ett internationellt ersättningssystem i så hög grad över- lämna åt nationella rättsordningar att precisera skadebegreppet har också, med hänsyn till att större atomolyckor så gott som alltid torde få gränsöverskridande effekter upplevts som otillfredsställan- de. För en harmoniering av atomskadebegreppet har också ansetts tala att utvecklingen går mot ett ökat samarbete mellan stater, att människors och varors rörlighet ökar och att försäkringsmarkna- den har internationaliserats allt mer4. 3Julia , Modernising the International Regime Governing Nuclear Third Party Liability, Presentation to (2001 Session), s. 7. 4Håkan , Updating the concept of damage, particularly as regards environmental damage and preventive measures, in the context of the ongoing negotiations on the revision of the convention – some comparative aspects, Nuclear Accidents, Liabilities and Guarantees, Symposium , s. 218. Lagändringar att överväga vid ett svenskt tillträde För att åstadkomma större enhetlighet och tydlighet innehåller ändringsprotokollet till Pariskonventionen5 ett utvidgat och precise- rat skadebegrepp. Ersättningsgilla skadetyper har samlats under be- greppet atomskada (nuclear damage)6. De skadetyper som omfattas av begreppet atomskada har ökat till antalet. Den nya omfattningen och innebörden av begreppet följer därmed den linje som valts ändringsprotokoll till om ansvarighet för atomskada. En liknande reglering har tidigare införts på oljeskade- området genom ändringsprotokoll till interna- konvention om ansvarighet för skada orsakad av förorening genom olja7. Även i konventionen om supplerande ersättning för atomskada finns ett motsvarande skadebegrepp. 6.2.1.2Atomskadebegreppet enligt svensk rätt I svensk rätt har gällande skadebegrepp inför- livats genom begreppet atomskada i 1 § atomansvarighetslagen. Vad som är att betrakta som en ersättningsgill atomskada framgår inte närmare av lagtexten8. Helt klart är emellertid att person- och sakskada omfattas av begreppet.