sou · GUB31 · 2007-01-01 00:00:00 — En sådan nämnd övertar samtliga de kommunala uppgifter som de sam- verkande kommunerna eller landstingen har ansvar för. Det innebär att även ansvaret för myndighetsutövning övergår till den gemen- samma nämnden. Även i övriga hänseenden gäller kommunallagens regler om nämnder för den gemensamma nämnden, om inget annat anges (3b §). Den gemensamma nämnden ska organisatoriskt ingå i någon av de samverkande kommunernas eller landstingens organi- sation (3a § andra stycket). Av förarbetena framgår att den gemen- samma nämnden, liksom andra nämnder, är en egen myndighet. Däremot är den inte en egen juridisk person. Här skiljer det sig från ett kommunalförbund. Den gemensamma nämnden ska därför ses som en företrädare för de samverkande huvudmännen. Efter- som den inte är en egen juridisk person kan den inte fatta beslut, träffa avtal eller anställa personal. Sådana uppgifter får den an- svariga kommunen eller svara för.89 I 3c § slås det fast att den gemensamma nämndens behörighet och befogenhet ska anges i överenskommelsen mellan de samverkande kommunerna/landstingen. Denna ska i sin tur grunda sig på ett reglemente med närmare föreskrifter om nämndens verksamhet och arbetsformer. Ett sådant reglemente ska antas av fullmäktige i var och en av de samverkande kommunerna/landstingen (6 kap. 32 §). Fullmäktige i de samverkande kommunerna ska också välja ledamöter och ersättare i den gemensamma nämnden. Varje kom- mun/landsting ska ha minst en ledamot och en ersättare i nämnden (6 kap. 9 §). Ett annat samverkansalternativ inom ramen för kommunallagen är kommunalförbund. Det innebär att de samverkande kommunerna eller landstingen bildar och överlåter kommunala uppgifter till ett kommunalförbund. Några begränsningar ifråga om vilka uppgifter 88Alla kommunala uppgifter utom sådana som följer av lagen (1994:1720) om civilt försvar får fullgöras av en gemensam nämnd (3a § andra stycket) 1996/97:105 s. 38 Gymnasieskolans utveckling och förutsättningarna för entreprenad som kan överlåtas finns inte. Det kan alltså även gälla obligatoriska uppgifter. Vad som sägs i specialförfattning om kommun eller landsting ska då istället gälla kommunalförbundet (3 kap. 22 §). Det behöver inte heller vara fråga om gemensamma uppgifter som överlåts utan samarbetet kan avse uppgifter som åligger t.ex. en kommun och ett landsting var för sig. Särskilda regler för hur ett kommunalförbund kommer till stånd, förbundets verksamhet och organisation m.m. finns i 3 kap. 20–28 §§ kommunallagen. En väsentlig skillnad jämfört med en gemensam nämnd är att ett kommunalförbund är en självständig juridisk per- son som är fristående i förhållande till de kommuner/landsting som ingår i förbundet. Den tar över kommunens uppgifter och ekono- miska ansvar. Eftersom det saknar beskattningsrätt behåller de olika medlemmarna ansvar för finansieringen av kommunalförbun- dets verksamhet. Samverkan med andra än kommuner I avsnitt 2.4 och 2.5 beskrivs vilka möjligheter som finns till sam- arbete inom ramen för arbetsplatsförlagd utbildning (APU) och Lärande i arbetslivet (). 1.5.7Tillämpningen av undantagsregeln i 2 § entreprenad- lagen Som tidigare framgått finns det möjlighet för kommuner och landsting att, med stöd av 2 § entreprenadlagen, få tillstånd till att undervisning läggs ut på entreprenad utöver vad skollagen och entreprenadlagen medger. För detta krävs att regeringen bedömer att det föreligger särskilda skäl. I förarbetena till bestämmelsen sägs att sådana skäl kan föreligga om en entreprenör, som anlitas för vissa karaktärsämnen, också har särskild kompetens för undervis- ning i ämnen som har nära samband med karaktärsämnena men som är ämnen som inte får läggas ut på entreprenad enligt huvud- regeln. Någon närmare ledning för vad som i övrigt kan anses utgöra särskilda skäl lämnas inte utan frågan får avgöras från fall till fall.90 1992/93:230 s. 32 och 89 Gymnasieskolans utveckling och förutsättningarna för entreprenad Som tidigare framgått kan dispens ges ifråga om ämnen i gym- nasieskolan som inte omfattas av möjligheten till entreprenad med stöd av 1 §. Dispens kan emellertid också bli aktuellt i skolformer – t.ex. grundskola och särskola – där det annars helt saknas möjlig- heter att välja en entreprenadform. Dispens kan slutligen också avse att låta en annan kommun, landsting eller statligt organ med- dela undervisning. Entreprenadlagen trädde i kraft . Under den tiden har arton ansökningar kommit in till regeringen. Av dessa har sex beviljats, två avskrivits och sex avslagits. Sju ansökningar hand- läggs . Två ansökningar har avsett tillstånd att bedriva grundskoleunder- visning på entreprenad91. I den första ansökan, som gjordes , angav kom- munen ifråga som skäl för begäran om att få lägga ut grundskole- undervisning på entreprenad att detta skulle vara vitaliserande för verksamheten, att fler anordnare kan påskynda skolutvecklingen och bidra till högre kostnadseffektivitet samt att förekomsten av fler fristående skolor skapar risk för att kommunen drabbas av över- kapacitet med tomma lokaler som följd. Den andra ansökan – – motiverades med att entreprenad skulle skapa utrymme för nytänkande och kreativitet och därmed skulle undervisningens kvalitet höjas, att erfarenheter från entreprenader inom förskola och gymnasiet haft positiva effekter för annan verksamhet, ökad valfrihet, att den ökade förekomsten av fristående skolor medför ökade kostnader för kommunen samt att entreprenader skapar bättre förutsättningar- na för kommunen att kontrollera de ekonomiska konsekvenserna. I bägge fallen avslog regeringen ansökningarna eftersom det inte ansågs föreligga sådana särskilda skäl som krävs för dispens. 91 U1999/3613/S och U2000/4229/S Gymnasieskolans utveckling och förutsättningarna för entreprenad Undervisning i fristående skola En kommun ansökte om tillstånd att få träffa avtal med fristående skolor om undervisning av elever med behov av särskilt stöd i särskilda arbetsgrupper. Som skäl angavs att nu- varande grupper fanns i skolor som skulle bli fristående inför kommande läsår, att de berörda rektorerna önskade behålla de sär- skilda grupperna även sedan deras skolor blivit fristående samt att kommunen även i fortsättningen skulle besluta om in- och utskriv- ning av elev i särskild undervisningsgrupp. Regeringen ansåg inte att det kommunen anfört utgjorde sådana särskild skäl som krävs för tillstånd och avslog därför ansökan92. Ett kommunalförbund ansökte om tillstånd att få träffa avtal med två kommuner om undervisning i modersmål. Som särskilda skäl angavs modersmålsundervisningens särskilda karaktär, svårigheter att rekrytera lärare, att en anställning hos kommunal- förbundet är till nackdel för lärarna samt att eftersom lärarna ändå var kommunalt anställda – om än av en annan kommun – skulle den begärda dispensen inte påverka möjligheterna att fullgöra myndig- hetsutövning i form av betygsättning. Inte heller i detta fall ansåg regeringen att det förelåg särskilda skäl och ansökan avslogs därför.93 En kommun har ansökt om medgivande att sluta avtal med enskilda fysiska eller juridiska personer om undervisning i kärnämnen för elever på individuella program. Ansökan motiverades med att kom- munen önskade en organisation av de individuella programmen som kännetecknas av en varierad struktur och en individualiserad träning där elevens totala situation beaktas. Kommunen ansåg sig inte själv kunna tillhandahålla denna typ av undervisning och ville därför pröva att anlita små, externa utbildningsanordnare för att ge de aktuella eleverna möjlighet till speciell undervisning. 92U2000/3494/G 93U1999/2878/G Gymnasieskolans utveckling och förutsättningarna för entreprenad gavs tillfälle att yttra sig och avstyrkte ansökan med hänvisning till att särskilda skäl inte kunde anses föreligga. Reger- ingen instämde i detta och avslog ansökan.94 En kommun ansökte om dispens enligt 2 § entreprenadlagen för att lägga ut all undervisning inom naturbruks- programmet i sportfiske med inriktning på turism på entreprenad , vilket motsvarade den tid som programmet skulle avvecklas. Regeringen ansåg inte att detta utgjorde särskilda skäl och avslog ansökan.95 En kommun har 2001 ansökt om generell dispens, alternativt dispens för vissa angivna kurser, för att träffa avtal med vissa ut- bildningsföretag och offentliga institutioner om att dessa ska få be- driva undervisning i gymnasieskolan. Kommunen har också begärt dispens för att få sluta avtal med Statens skolor för vuxna (SSV) om distansundervisning i vissa kärnämnen i gymnasieskolan. Slut- ligen har kommunen ansökt om dispens för att träffa avtal med vissa offentliga institutioner rörande undervisning i estetisk verk- samhet. Ärendet handläggs av Utbildnings- och kulturdepartementet.96 En annan kommun ansökte 2004 om medgivande att sluta avtal med fem olika enskilda utbildningsanordnare om undervisning dels i ämnena engelska, matematik och svenska enligt kursplan, dels i gymnasieskolans kärnämnen. Som skäl för ansökan angavs följande. Det är angeläget att få ett programinriktat indivi- duellt program eller en lärlingsutbildning som inte erbjuds i kom- munal regi. De utbildningar som ansökan avser finns inte i kommu- nens utbud av individuella program. De är av stort värde för den enskilde. För att kunna erbjuda en helhet och underlätta s.k. infärgning i kärnämnen bör utbildningarna innefatta undervisning i både kärnämnen och karaktärsämnen. Regeringen biföll ansökan. De särskilda skäl som regeringen an- såg föreligga var att de utbildningar som ansökan avsåg innebar att undervisning i kärnämnen och karaktärsämnen integreras och till- sammans bildar en sammanhållen utbildning för elever med ett individuellt program. Denna typ av utbildningar, som annars inte erbjuds av den kommunala skolan, fyller ett stort behov för elev- gruppen ifråga.97 94U2001/3447/G 95U2001/4804/G 96U2001/1320/G 97U2004/2822/G Gymnasieskolans utveckling och förutsättningarna för entreprenad Det finns ytterligare tre ansökningar som avser tillstånd att sluta avtal med en privat entreprenör om undervisning i svenska, engelska och matematik enligt kursplan samt i gymnasieskolans kärnämnen. Undervisningen avser elever på programinriktat indivi- duellt program (naturbruksgymnasium). De skäl som anfördes var att motsvarande undervisning tidigare hade tillhandahållits med stöd av samarbetsavtal mellan kommunerna ifråga och men att skolan därefter kommit att drivas av ett aktiebolag. Ärendena har avgjorts och regeringen har bifallit ansökningarna.98 Regeringen bedömde att skolan ifråga anordnat utbildning på programinriktade individuella program för elever med särskilda behov. Undervisningen i karaktärsämnen och kärnämnen bedrivs integrerat och undervisningen fyller ett stort behov. Regeringen ansåg därför att det fanns särskilda skäl för dispens. medgav regeringen undantag i ytterligare två fall. Bägge avsåg undervisning i grundskoleämnen och gymnasie- skolans kärnämnen på individuella program. Till dessa kommer två ansökningar till som hand- läggs av Utbildnings- och . Den ena avser studier vid ett fristående naturbruksgymnasiums individuella pro- gram. Ansökan avser elever som befinner sig i gråzonen och be- höver särskilda insatser för att klara sin gymnasieutbildning men som inte är behöriga att studera i särskolan.99 Den andra ansökan av- ser dispens för att träffa avtal med en folkhögskola om undervisning i kärnämnen då ett kommunalt polymertekniskt gymnasium byggs upp och innan ett tillräckligt stort elevantal finns.100 98U2003/2763/G och U2004/3207/G 99U2004/3430/G 100U2004/3830/G 2En utveckling mot nya arbetsformer Detta kapitel är en kartläggning av de nya organisationsformer som har utvecklats i gymnasieskolan. Kapitlet ger inled- ningsvis en sammanfattande bild av existerande samverkansformer och de generella erfarenheter som kan dras av dessa. Det ges sedan en rad exempel på olika samverkansformer i och mellan kommunerna. De erfarenheter och synpunkter som redovisas i detta kapitel byg- ger framför allt på vad som framkommit under utredningsarbetet och de kontakter utredningen under arbetets gång har haft med företrä- dare för kommuner, skolor, intresseorganisationer, näringsliv m.fl. Inom ramen för den sammanhållna gymnasieskolan finns olika slag av yrkesutbildning på de yrkesinriktade programmen, inom indivi- duella program och i vissa andra former. Samarbete och samverkan förekommer både mellan skolan och arbetslivet och mellan kom- muner. Samverkan med arbetslivet sker oftast genom att näringslivet erbjuder praktiktillfällen och mellan kommuner genom samverkans- avtal kring gymnasieprogram. har skilda sam- verkansformer inom gymnasieskolan vidareutvecklats som en följd av olika statliga initiativ, av ett ökat intresse från näringslivets sida och inte minst av kommunernas behov av att bredda sitt utbild- ningsutbud. Näringslivets bidrag till skolsamverkan kan bestå i att t.ex. erbju- da handledarkompetens, kvalificerad utrustning eller lokaler. Även direkta ekonomiska bidrag kan förekomma. Däremot är det ovan- ligt att näringslivet helt finansierar en gymnasieskola där kom- munen bara står för viss myndighetsutövning. Interkommunal samverkan förekommer i olika former och har stor betydelse framför allt för mindre kommuners möjligheter att bredda sitt utbildningsutbud. Den interkommunala samverkan har En utveckling mot nya arbetsformer sannolikt ökat även om det inte finns något säkert underlag för detta antagande. Entreprenadförfarande är däremot inte lika vanligt, bl.a. eftersom möjligheterna begränsas av nuvarande lagstiftning. Utredningen har inte haft möjlighet att göra någon heltäckande studie av alla utbildningar på gymnasial nivå, men har under arbetets gång besökt eller på annat sätt varit i kontakt med en rad utbildnings- anordnare som har organiserat olika former av samarbete mellan offentliga och privata utbildningsintressenter. I detta kapitel görs en inledande sammanfattning av de generella erfarenheterna av ut- redningens kartläggning och sedan ges konkreta exempel på sam- verkan i olika former och sammanhang. De huvudsakliga skälen för att etablera ett samarbete såväl mellan kommuner som mellan kommuner och näringsliv är behovet av att samverka för att bredda utbildningsutbudet och höja utbildningens kvalitet genom tillgång till bättre utrustning och högre kompetens. Den sammanhållna gymnasieskolan behöver en stor variation av ut- bildningsmiljöer och utbildningsinsatser för att kunna möta ung- domars skiftande behov och förutsättningar. Samverkan mellan kommuner ökar möjligheterna att bredda utbildningsutbudet. Sam- verkan ökar också möjligheterna för en kommun att hålla modern utrustning för kvalificerade yrkesutbildningar eller att upprätthålla undervisningskompetens inom framför allt tekniskt avancerade sektorer. Samverkan kan bidra till ett ökat utbud och en höjd kvalitet i gymnasieutbildningen och därigenom också öka utbildningens betydelse för den lokala och regionala tillväxten. Den kan också öka förmågan till omställning när utbildningen måste moderniseras. Samarbete vanligast inom det yrkestekniska området och på individuella program Samarbete mellan skola och näringsliv förekommer främst inom de yrkesinriktade programmen. För elever med särskilda behov sam- arbetar gymnasieskolorna inte sällan med olika vuxenutbildnings- anordnare, som ofta har erfarenheter av utvecklingsprojekt för vuxna med särskilda behov. Folkhögskolan kan ibland erbjuda alternativ En utveckling mot nya arbetsformer till utbildningarna i gymnasieskolan, framför allt för elever på ett individuellt program. till den totala utbildningsvolymen förekommer entrepre- nader i liten utsträckning, men har ökat . Exempel finns framför allt inom tekniksektorn, inom hotell- och restaurangbranschen och på IT-området. Entreprenader med enskilda utbildningsföretag som entreprenörer tenderar att öka. Här är t.ex. en stor aktör. Behovet av utbildning inom närområdet styr utvecklingen En viktig faktor för näringslivets intresse av samverkan med gym- nasieskolan är, enligt våra erfarenheter, företagens behov av att rekrytera utbildad personal i sitt närområde. Företag med en verk- samhet som inte är bunden till ett visst geografiskt område är inte lika intresserade av samverkan som företag som är beroende av att hitta personal på en viss ort. Som exempel på detta och på de struktur- omvandlingar som har skett det senaste årtiondet kan nämnas ABB, som har dragit sig ur sina industriutbildningar. Omvänt finns, som närmare redovisas nedan, flera företag inom t.ex. fordons-, transport- och energibranschen som visar ett ökat intresse för samverkan. Vi har också sett exempel på att också mindre lokala produktionsföretag deltar i olika former av sam- arbete med skolor på orten. Samverkan förekommer inom både stora och små kommuner Kommuner av alla storlekar finns representerade i olika samarbets- former. och arbetar t.ex. med gemensamt ägande och entreprenader och en del medelstora kommuner som och , uppvisar exempel på flera olika typer av samverkan. På mindre orter har vi sett exempel på samverkan i , Forsmark och . Dessa orter är sannolikt inte ensamma om att ha industriell utbildning tillsammans med näringslivet. Mindre bruksorter har ofta av tradition etablerat ett samarbete med det dominerande företaget på orten, medan den mer varierade närings- livsstrukturen i medelstora kommuner erbjuder möjligheter till skilda typer av samverkansformer med olika intressenter. En utveckling mot nya arbetsformer Det kommunala ägandet dominerar När det gäller ägandeformerna i samverkan mellan kommuner och näringsliv dominerar fortfarande det kommunala ägandet och sam- arbetet handlar främst om handledare, utrustning och lokaler. Vi har dock sett exempel även på andra samarbetsformer mellan kom- muner, branschföretag och i vissa fall utbildningsföretag. Det före- kommer t.ex. aktiebolagsformer där aktiemajoriteten kan ligga såväl hos näringslivet som hos en kommun. Vid kontakter med näringslivsföreträdare och de erfarenheter ut- redningen i övrigt har gjort framgår att från näringslivets sida föredras aktiebolagsformen när det är fråga om organiserat sam- arbete med kommuner. Som främsta skäl anges att aktiebolag är en välkänd organisationsform där reglerna är klara och där det finns möjligheter att förändra ägandet efter skiftande förutsättningar. Stiftelseformen anses däremot inte vara tillräckligt flexibel. I de fall där aktiebolag har bildats med näringslivet som huvud- ägare är det motiv som angetts från näringslivets sida att ägarformer- na bör vara rena, dvs. att bolagsstyrelsen bör ha det avgörande inflytandet över utbildningen. Men det vanligaste är att kommunen träder in som huvudägare i ett aktiebolag. Ett skäl till detta kan vara att företagen inte är tillräckligt stora för att kunna åstadkomma en egen finansiering av en sådan sidouppgift som att driva en skola, som kommunen har större möjligheter att garantera en stabil finansiell bas för verksamheten. Fördelen med att överhuvud- taget inrätta kommunala bolag med inslag av privat ägande är, anger man från näringslivet, att det kan underlätta framtida utvidgningar av utbildningsverksamheten. växer det upp s.k. utbildningscentra på många håll i landet. Utbildningscentra skapas genom att gymnasieenheter kompletteras med kvalificerad yrkesutbildning, uppdragsutbildning och annan ut- bildning för vuxna och på så sätt utvecklas till ett centrum för läran- de. En del utbildningscentra har flera kommuner som intressenter och kan härigenom också få en större regional betydelse. En utveckling mot nya arbetsformer God kvalitet i undervisningen men också problem Generellt kan sägas att de exempel utredningen har haft kontakt med ofta har uppvisat intressanta pedagogiska lösningar. Ett sådant exempel är Forsmarkska skolan där man arbetar ämnesintegrerat i projektform. På Kantzowska gymnasiet i läser eleverna karaktärsämnen på företaget och kärnämnen på skolan, men kärnämnena är öppna också för företagets anställda. På olika ut- bildningscentra arbetar ofta karaktärsämnes- och kärnämneslärare tillsammans i lärarlag, vilket underlättar integrering av scheman och ämnen. Framför allt har näringslivet kunnat bidra med utbildnings- miljöer med tillgång till modern utrustning och yrkeslärarkompe- tens, men har också tillhandahållit praktikplatser. De elever som har fått eller får sin utbildning i olika samverkansprojekt är generellt mycket nöjda med utbildningen. Men det finns också svårigheter. Exempelvis har utbildningsföre- trädare i olika sammanhang pekat på svårigheterna att integrera kärnämnen i utbildningarna. Oklara regler och ägarstrukturer har i en del fall gett upphov till tveksamhet rörande vilka befogenheter som tillkommer de kommunala nämnderna respektive bolags- styrelserna i samägda skolor. Även rektorsrollen och anställnings- förhållanden för kärnämneslärare har ibland varit oklara. Regeringen uttalade i propositionen Valfrihet i skolan att endast yrkesutbildning ska kunna läggas ut på entreprenad.1 Kärnämnen omfattas inte av entreprenadmöjligheten med motiveringen att kon- tinuiteten mellan och gymnasiet inom dessa ämnen då skulle kunna äventyras. Den enda egentliga granskning av utbildning på entreprenad som gjorts är nationella kvalitetsgranskning . Enligt den förekom entreprenader inom gymnasie- skolan i mycket liten utsträckning.2 Vanligast var entreprenader inom vuxenutbildningen, se vidare i kap 3. har sannolikt antalet entreprenader och liknande former för samarbete mellan kommuner och enskilda utbildningsanordnare ökat något. Som framgår av kap. 1.5.1 finns också en stor statistisk osäkerhet 1Valfrihet i skolan, prop. 2Skolverket, Nationella kvalitetsgranskningar 2000, nr 190 s. 127 En utveckling mot nya arbetsformer kring vilken verksamhet som faktiskt betecknas som entreprenad. Det finns dock flera omständigheter som talar för att entreprena- der är vanligare än vad statistik och andra redovisningsformer visar. Entreprenader gentemot branschföretag relativt sällsynt Entreprenader av större omfattning gentemot branschföretag är fortfarande relativt sällsynta och näringslivet förefaller att föredra att kommunerna sköter utbildningen i egen regi. Däremot är det betydligt vanligare att företag tillhandahåller mindre utbildnings- inslag i olika former. Det kan t.ex. vara praktikplatser eller en- staka moment inom en kurs. Ofta uppfattas inte dessa inslag som entreprenad, även om kommunen i vissa fall betalar ersättning till företaget. Det innebär dock att den typ av kompetensutbyte som entreprenader är avsedda att gagna är vanligare än vad som fram- kommer vid en mer formell studie av begreppet. Det finns flera intressanta exempel på gymnasieutbildningar som sker på entreprenad. Ett är de pilot- och flygmekanikerutbildningar som finns i , och . Dessa utbildningar anpassas till internationella bestämmelser genom specialutformade program. Entreprenadförfarandet är en förutsättning för att kommu- nerna ska kunna anordna utbildningarna, som är mycket kostsamma och kräver specialistkompetens. Gymnasieskolorna är kommunala, men karaktärsämnena är utlagda på entreprenad hos flygföretag. Eleverna går oftast första året i hemkommunens gymnasieskola och söker till specialutbildningen andra året. har härutöver en flygteknisk utbildning med högskoleförberedande inriktning. 200 gymnasiepoäng köps in av , som står för både lokaler och personal. Detta arrangemang främjar, enligt kommunen, verklighetsanknytningen i utbildningen. I har flera kommuner lagt ut hotell- och restaurangutbild- ningar på entreprenad hos enskilda hotellföretag. Kärnämnesunder- visningen sker i regi, men alla lärarna arbetar i integre- rade arbetslag och företaget tillhandahåller undervisningslokaler även för allmänna ämnen. Samarbets- och ersättningsfrågor regleras i särskilda avtal. I finns också samarbete inom IT-utbildning. Flera kom- muner har var för sig börjat samarbeta med ett dataföretag i vad som kallas ett college.