sou · GUB355 · 2007-01-01 00:00:00 — När det först gäller nu befintliga understödsföreningar hindrar EG:s separationsprincip andra än sjukkassor från en utvidgning inom skadeförsäkring. Sjukkassorna är få, endast sju stycken. Av dessa är tre i likvidation och av resterande fyra står en under begränsad tillsyn. Det är enligt utredningens mening varken lämp- ligt eller erforderligt att för dessa föreslå en långtgående föränd- ring. När det sedan gäller nybildande av understödsföreningar inom annan försäkringsverksamhet än personförsäkring gör utredningen följande bedömning. De överväganden som utredningen gjort ovan i avsnitt 11.1.1 i frågan om understödsföreningar överhuvud skulle få fortsätta finnas, talar mot en förändrad verksamhetsinriktning för understödsföreningar. Om det finns anledning att vara tveksam till existensen av understödsföreningar inom den verksamhets- Nya regler för understödsföreningar inriktning de nu har, kan det förefalla motstridigt att föreslå att en helt annan verksamhetsinriktning skall vara möjlig. En annan aspekt som talar i samma riktning är att utredningen anser det som självklart att anpassningen till den allmänna associa- tionsrätten skall utgå från understödsföreningarnas särart. Denna särart har utvecklats och inom ramen för speciallag- stiftning. Verksamhetens inriktning mot personförsäkring synes då ha varit odiskutabel och grundläggande. Om den framtida regleringen skulle utgå från all form av försäkringsverksamhet i föreningar skulle det enligt utredningens bedömning leda till att särregler ändå skulle behövas för den nuvarande understödsföre- ningsformen. Utredningen anser mot den angivna bakgrunden inte att man nu bör avvika från den inriktning av verksamheten som finns i jämför- bara länder och från den i rådande ordningen. Utredningens bedömning är därför att försäkringsföreningar även fortsättningsvis inte skall få driva annan skadeförsäkring än sjuk- och olycksfalls- försäkring och inte heller återförsäkring. Mot bakgrund av att ömsesidiga försäkringsbolag enligt utredningen måste anses vara en kooperativ företagsform, kan en reglering som vid sidan av dessa möjliggör personförsäkring i ytterligare en kooperativ form inte anses strida mot inställning till kooperativa företags- former (se ovan avsnitt 11.1.1). En utvidgning inom livförsäkring bör dock övervägas. Under- stödsföreningar kan inte meddela fondförsäkring, dvs. försäkring som är anknuten till fonder. Inbetalda placeras i sådana försäkringar i andelar i den eller de fonder som försäkringstagaren väljer och värdet på försäkringen är beroende av värdet av dessa fondandelar. Eftersom fondförsäkring är en livför- säkring (livförsäkringsklass III) och därmed även en personförsäk- ring finns inte några principiella invändningar mot en sådan utvidg- ning. För att göra det möjligt för försäkringsföreningar att meddela fondförsäkring måste de för försäkringsbolagen tillämpliga reglerna om fondförsäkring gälla även för försäkringsföreningar. Nya regler för understödsföreningar 11.1.5Understödsförening eller försäkringsförening? Utredningens förslag: utmönstras och ersätts med försäkringsförening. Enligt 12 § UFL skall en understödsförenings firma innehålla ett av orden understödsförening eller försäkringsförening. Om förening- en uteslutande eller huvudsakligen meddelar sjukhjälp får firman i stället innehålla ordet sjukkassa. Vid en genomgång av nu befintliga understödsföreningars firmor kan man se en stor variation vid valet av beteckning på associa- tionsformen. I vissa fall har föreningarna, förutom beteckningen understödsförening eller försäkringsförening, i firman ord som mer beskriver typen av verksamhet, t.ex. pensionskassa eller begrav- ningskassa. Såväl som Försäkringsföre- ningsutredningen föreslog att termen understödsförening skulle ersättas med benämningen försäkringsförening (se SOU 1990:101 s. 143 f. och SOU 1998:82 s. 119). Dessa utredningar ansåg att ordet understödsförening var föråldrat och inte leder tanken till en förening som bedriver försäkringsverksamhet. Utredningen instämmer i denna bedömning. 11.2Några grundläggande frågor för försäkringsföreningar 11.2.1Anpassning till EG-regler är nödvändig Utredningens bedömning: Reglerna för försäkringsföreningar måste anpassas till EG:s krav. Det finns inte behov av nya över- väganden på grund av tjänstepensionsdirektivet. Frågan om EG:s försäkringsdirektiv är tillämpliga för understöds- föreningar har behandlats av (se SOU 1998:82 s. 93 ff.). bedöm- ning var att endast mycket få understödsföreningar omfattades av direktiven, men att en revidering av regelsystemet i överensstäm- melse med EG:s krav var nödvändig. Däremot skulle det ges möj- lighet till dispens för de föreningar som inte omfattas av direkti- vens tillämpningsområde. Nya regler för understödsföreningar betänkande har ytterligare ett EG-direktiv av intresse för under- stödsföreningarna antagits, det s.k. tjänstepensionsdirektivet. Nya regler i UFL till följd av direktivet trädde i kraft . Utredningen ansluter sig till den bedömning som gjordes av att regleringen för försäkrings- föreningar måste anpassas till EG:s krav på försäkringsverksamhet. Detta beaktas när utredningen nedan bedömer behovet av regler för försäkringsföreningar som avviker från dem som gäller för försäkringsbolagen, vilka redan har anpassats till EG:s krav. Några ytterligare bedömningar än de som gjorts för genomföran- det av tjänstepensionsdirektivet är inte erforderliga. Det innebär även att reglerna måste skilja sig för de försäkringsföreningar som meddelar tjänstepensionsförsäkring och övriga försäkringsföre- ningar. Behovet av särregler för de försäkringsföreningar som inte omfattas av EG:s försäkringsdirektiv för att de har en mindre omfattning behandlas vidare i avsnitt 12.2. 11.2.2Förbudet mot affärsmässig försäkringsverksamhet avskaffas Utredningens förslag: Förbudet mot affärsmässig försäkrings- verksamhet skall inte längre gälla. Det skall inte heller gälla någon begränsning av försäkringsbelopp för kapitalförsäkringar. En understödsförening får enligt 1 § UFL inte affärsmässigt driva försäkringsverksamhet. Syftet bakom förbudet har varit att dra en gräns mot livförsäkringsbolagens verksamhet. Som ett utflöde av förbudet mot att driva affärsmässig försäkringsverksamhet finns i 6 § UFL en begränsning av hur stora belopp en kapitalförsäkring får omfatta. Om inte medger annat får en sådan försäkring högst avse ett basbelopp. I förbudet mot affärsmässig försäkringsrörelse har främst lagts att föreningarna inte i någon nämnvärd omfattning aktivt får försöka skaffa nya försäkringar. Det har dock även ansetts att omfattningen av den bedrivna rörelsen har stor betydelse eftersom en föreningsverksamhet tenderar att bli mer affärsmässig allt efter- som föreningen växer. Däremot har såväl Understödsförenings- utredningen som ansett att förbudet mot affärsmässig försäkringsverksamhet inte kan anses innebära att en understödsförening inte får driva en ur affärsmässig Nya regler för understödsföreningar synvinkel sund verksamhet. För en närmare redogörelse för detta förbud, se SOU 1990:101 s. 159 ff. och SOU 1998:82 s. 121 ff. Såväl som Försäkringsförenings- utredningen föreslog att förbudet mot affärsmässighet skulle upp- hävas. När det gäller högsta belopp för kapitalförsäkring, som då var , föreslog att en begränsning skulle finnas kvar men att beloppet skulle höjas, vilket förslag även genomfördes. i sin tur föreslog att någon begränsning för kapitalförsäkringar inte längre skulle gälla. Skillnaden i de två tidigare utredningarnas bedömningar när det gäller maximalt belopp för kapitalförsäkringar beror på att Under- stödsföreningsutredningen ansåg att det fanns ett behov av att vidmakthålla en skillnad mellan föreningarnas och livförsäkrings- bolagens verksamhet. Om en sådan skillnad inte skulle finnas borde, enligt den utredningen, verksamheten bedrivas på lika villkor och föreningarna underkastas samma legala krav som bolagen. Utredningen gjorde dock inte någon närmare genomgång av om det fanns några tekniska hinder mot att föreningarna driver en likadan försäkringsrörelse som bolagen, eftersom den enligt sina direktiv hade att utgå från att understödsföreningarna skulle fortleva. Den begränsning som då valdes för att upprätthålla skilje- linjen mot livförsäkringsbolagen var det högsta beloppet för kapitalförsäkring. å sin sida föreslog att det skulle införas motsvarande rörelse- och solvensregler som för försäkringsbolagen, varför utredningen inte ansåg det motiverat att behålla en gräns för kapitalförsäkringar. Däremot kunde beloppet för kapitalförsäkringar enligt utredningen vara en omständighet att beakta vid prövning av om dispens skulle kunna medges från de föreslagna rörelse- och solvensreglerna. När nu regleringen för försäkringsföreningarna skall ses över gäller som utgångspunkt att den skall vara neutral i förhållande till vilken associationsform som verksamheten bedrivs i och funktio- nell (se ovan avsnitt 11.1.4). Det talar starkt för att även nu föreslå att förbudet mot att driva försäkringsrörelsen affärsmässigt skall överges. I samma riktning talar det förhållandet att förbudet numera måste anses föråldrat. Ett fortsatt förbud kan även leda till svårigheter för försäkringsföreningar att få tillräckliga stordrifts- fördelar och därför medföra onödigt dyra försäkringar för med- lemmarna. Å andra sidan medför begränsade anskaffningskostnader Nya regler för understödsföreningar en möjlighet att hålla nere medlemmarnas kostnader. Syftet med regleringen bör dock inte vara att reglera vilka kostnader en försäk- ringsförening skall få ha. Inte heller finns andra skäl att behålla det nu aktuella förbudet. En försäkringsförening bör därför få driva affärsmässig försäkringsrörelse. Med den bedömningen och då avsikten är att utredningen skall åstadkomma en reglering som är mer neutral mellan försäkrings- bolag och försäkringsföreningar bör inte heller begränsningen av försäkringsbeloppen för kapitalförsäkringar behållas. Det kan inte anses förenligt med moderna utgångspunkter för lagstiftning i allmänhet att i en sådan detaljfråga reglera avtalsinnehåll. 11.2.3Slutna eller öppna föreningar? Utredningens förslag: En försäkringsförening skall inte behöva vara sluten. En understödsförening skall enligt 1 § UFL vara sluten i så måtto att den huvudsakligen skall vara avsedd för anställda i visst eller vissa företag, personer tillhörande en viss yrkesgrupp eller medlemmar i sammanslutning med sådan intressegemenskap att en samverkan även för personförsäkring är naturlig. Understödsföre- ningar som var registrerade när den nu gällande UFL trädde i kraft behöver dock inte vara slutna. Möjligheten att bilda öppna understödsföreningar upphörde genom införandet av den nu gällande UFL. Motivet var framför allt en svårighet att för öppna understödsföreningar dra gränsen mot affärsmässigt bedriven försäkringsverksamhet, eftersom de öppna understödsföreningarna i tämligen stor utsträckning hade frigjort sig från tidigare regionala begränsningar av sin verksamhet. Trots att slutenhetskravet alltså motiverats av förbudet mot affärsmässig försäkringsrörelse och att före- slog att detta förbud skulle upphävas, föreslog den utredningen att slutenhetskravet skulle behållas (se SOU 1998:82 s. 123 f.). Försäk- ringsföreningsutredningen antog att nybildning av understödsföre- ningar framför allt kunde bli aktuellt i samband med att anställda, som är knutna till samma företag eller fackförening, gemensamt går samman för att anordna sitt försäkringsskydd. Dessutom hade något behov av att bilda öppna understödsföreningar inte fram- kommit under utredningens arbete. Att tillåta öppna understöds- Nya regler för understödsföreningar föreningar skulle vidare enligt göra att gränsen mot försäkringsbolagens verksamhet skulle bli närmast omöjlig att dra. Till skillnad mot en understödsförening skall en ekonomisk förening vara öppen. Den får enligt 3 kap. 1 § FL inte vägra någon inträde som medlem om det inte finns särskilda skäl för vägran med hänsyn till arten eller omfattningen av föreningens verksamhet eller föreningens syfte eller annan orsak. Eftersom en ekonomisk före- ning således kan vägra inträde med hänsyn till t.ex. arten av före- ningens verksamhet och föreningens syfte kan öppenhetskravet begränsas. Av uttalanden i förarbetena framgår att en förening i sina stadgar kan begränsa verksamheten till ett visst geografiskt område. Medlemmar i en förening kan även behöva tillhöra en viss yrkesgrupp eller inneha en viss anställning eller vara konsumenter av vissa tjänster (se prop. 1986/87:7 s. 87). Även i en ekonomisk förening kan därför i princip samma slutenhet åstadkommas som gäller i en understödsförening. Att låta FL utgöra bas även för regleringen av försäkringsföreningar kan därför inte i sig hindra ett krav på slutenhet för försäkringsföreningar. Utredningen har ovan föreslagit att förbudet mot att driva affärsmässig försäkringsrörelse i en försäkringsförening skall upphävas. Som har konstaterat borde det medföra att även slutenhetskravet överges. För detta talar även att regleringen skall vara neutral i förhållande till i vilken associationsform verksamheten drivs. Mot att överge slutenhets- kravet talar det förhållandet att de nybildningar av försäkringsföre- ningar som har skett under senare framför allt har varit inom tjänstepensionsområdet och att det där är naturligt att arbetsgivare, som är den som betalar försäkringspremierna, bildar en försäk- ringsförening endast för att tillgodose pensionsbehovet för de anställda i företaget. Utredningen anser emellertid inte att det skälet väger så tungt att det motiverar att kravet på slutenhet behålls. Vad skall då gälla för befintliga understödsföreningar som är slutna? En av fördelarna med slutna understödsföreningar är att de som regel får relativt låga kostnader. Anskaffningskostnaderna för nya försäkringar är normalt en stor kostnadspost i försäkrings- bolagen vilket, på grund av förbudet mot affärsmässig försäkrings- rörelse, inte är fallet i understödsföreningar. Även om förbudet mot affärsmässig försäkringsrörelse tas bort kan sådana kostnader i en sluten understödsförening ändå förväntas vara något begränsade Nya regler för understödsföreningar när nya medlemmar endast kan anskaffas inom den givna kretsen. De som är medlemmar i slutna föreningar har inte haft anledning att förvänta sig en annan utveckling. Å andra sidan kan en sluten förening inte fullt ut dra nytta av de stordriftsför- delar som ett större bestånd skulle ge. Det skall också beaktas att medlemmar i tjänstepensionskassor kan flyttas till en öppen före- ning, om arbetsgivare väljer att trygga sina framtida pensions- åtaganden i en sådan eller om arbetsgivarföretaget överlåts till en ny ägare som tryggar pension för anställda i alla koncernbolag hos en annan försäkringsgivare. För att ändra slutenheten i en redan befintlig försäkringsförening måste stadgarna ändras. Det innebär att föreningsstämman måste ta ställning till frågan. Utredningen anser att det ger en tillräcklig säkerhet för att medlemmarna i en försäkringsförening skall kunna beakta sina framtida intressen. En sluten försäkringsförening bör därför kunna ombildas till en öppen. Utredningens förslag: Behovsprincipen skall inte längre gälla för försäkringsföreningar. En understödsförening får enligt 4 § UFL registreras endast om den avsedda verksamheten är behövlig, den s.k. behovsprincipen. Detsamma gäller enligt 7 § andra stycket UFL när en understöds- förening ändrar sin verksamhet så att den får en väsentligt ny inriktning eller kommer att omfatta en ny verksamhetsgren. Prövningen inför en registrering skall alltså inte endast vara inriktad på kvaliteten i verksamheten och frågan om vissa formella krav har uppfyllts, utan även på om det på den svenska försäk- ringsmarknaden finns behov av den planerade understödsföre- ningen. Behovsprincipen infördes för att understödsföreningarnas berättigande ifrågasattes. Nybildning skulle därför tillåtas endast om den planerade verksamheten kunde anses behövlig. Den skall fylla ett påtagligt försäkringsbehov för den bestämda grupp av människor som föreningen är avsedd för. I förarbetena anfördes det dessutom att behovsprincipen torde komma att innebära att utrymmet för nya understödsföreningar, vid sidan av tjänste- pensionskassor, skulle bli mycket ringa (se prop. 1972:69 s. 61). En motsvarande behovsprincip gällde tidigare för försäkrings- bolag, men utmönstrades från FRL . Nya regler för understödsföreningar bidragit till att den svenska försäkringsmarknaden uppvisade en stark koncentration till ett fåtal företag eller koncerner. Som motiv för att utmönstra behovsprincipen anfördes att det var till fördel för försäkringstagarna om konkurrensen stimulerades något och om försäkringstagarnas valfrihet ökade genom att fler försäkrings- givare fick agera på marknaden. Förutsatt att de formella och kvalitativa kraven var uppfyllda skulle koncession beviljas om inte den tilltänkta verksamheten kunde bedömas oförenlig med en från försäkringstagarnas och samhällets synpunkt sund utveckling av försäkringsväsendet (se prop. 1984/85:77 s. 49). Även kravet rörande en sund utveckling av försäkringsväsendet har numera utmönstrats för försäkringsbolagen (se vidare i nästa avsnitt). Enligt EG:s försäkringsdirektiv (artikel 8 i första skadeförsäk- ringsdirektivet i dess lydelse enligt artikel 6 i tredje skadeförsäk- ringsdirektivet samt artikel 6 i det konsoliderade livförsäkrings- direktivet) får en ansökan om tillstånd att bedriva försäkringsverk- samhet inte behandlas med hänsyn till marknadens ekonomiska behov. Både och Försäkringsföre- ningsutredningen föreslog att behovsprincipen skulle upphävas. angav att intresset för att bilda nya understödsföreningar hade ökat och att intresset för grupplös- ningar på personförsäkringsområdet starkt hade tilltagit. Det kunde därför enligt utredningen inte uteslutas att antalet ansök- ningar om att registrera nya föreningar skulle öka. Av samma skäl som hade anförts för att avskaffa behovsprincipen för försäkrings- bolag borde den inte gälla för nya föreningar. Försäkringsföre- ningsutredningens motiv för att föreslå avskaffandet av behovs- principen var dels att en behovsprövning inte är tillåten enligt EG:s försäkringsdirektiv, dels desamma som åberopats för att upphäva behovsprincipen för försäkringsbolagen. Försäkringsförenings- utredningen anförde dessutom att utvecklingen och debatten när det framför allt gäller pensionssystemen gör att det kan finnas anledning att anta att intresset för att skapa alternativ till det utbud som tillhandahålls av försäkringsbolagen kommer att öka i fram- tiden. Dessutom kunde det sättas i fråga om behovsprincipen fyllde någon egentlig funktion eftersom den behovsprövning som gjordes syntes summarisk. De motiv som finns för att särreglera försäkringsrörelse och för offentlig tillsyn är behovet av att skydda försäkringstagarna och andra ersättningsberättigade. Att ta bort behovsprincipen kan Nya regler för understödsföreningar medföra att ett antal försäkringsföreningar nybildas för vilka det inte finns ett tillräckligt underlag av försäkringstagare. Det skulle i så fall innebära att en sådan förening uppnår varken en tillräcklig riskspridning eller en tillräcklig finansiell styrka. Det skulle därför kunna hävdas att ett tillräckligt skydd för försäkringstagarna endast kan uppnås genom att behovsprincipen behålls. Emellertid anser utredningen att en behovsprövning inte är rätt sätt att åstadkomma ett gott försäkringstagarskydd. Det bör inte vara den tillstånds- givande myndighetens uppgift att bedöma vilket försäkringsbehov som kan finnas hos de tilltänkta medlemmarna och om det redan finns någon försäkringsgivare som kan uppfylla detta behov. Det måste också beaktas att en behovsprövning inte är tillåten för de föreningar som omfattas av EG:s försäkringsdirektiv. Utredningen föreslår därför att behovsprincipen skall upphävas. 11.2.5Vilka generella principer skall gälla för försäkringsrörelsen? Utredningens förslag: Det nuvarande kravet för understöds- föreningar att verksamheten skall vara ägnad att främja en sund utveckling av försäkringsväsendet skall inte längre gälla. Inte heller skall de nuvarande soliditets- och skälighetsprinciperna gälla. I stället införs krav motsvarande de som redan gäller för försäkringsbolag. För försäkringsavtal som har meddelats skälighetsprincipen har gällt skall den dock alltjämt vara tillämplig. Utredningen har i föregående avsnitt redogjort för att en under- stödsförening kan registreras endast om det finns ett behov av dess verksamhet. Ytterligare ett krav för registrering av en understöds- förening är enligt 4 § UFL att den avsedda verksamheten även i övrigt skall vara ägnad att främja en sund utveckling av försäkrings- väsendet. Enligt 7 § andra stycket UFL gäller samma krav vid en ändring av verksamheten. En understödsförenings stadgar skall enligt 11 § UFL vara ägna- de att trygga att föreningen kan fullgöra sina försäkringsutfästelser och skall tillgodose medlemmarnas intresse av att kostnader och villkor för försäkringarna är skäliga med hänsyn till förmånernas art och omfattning och föreningens förhållanden, de s.k. soliditets- och skälighetsprinciperna. Nya regler för understödsföreningar bär att de föreskrifter som skall tas in i stadgarna om bl.a. avgifter och grunder för fondbildning skall vara utformade så att de ger ett betryggande skydd för medlemmarna och andra förmåns- berättigade. I avvaktan på en översyn av regleringen för försäkringsbolag, för anpassning till EG:s försäkringsdirektiv, föreslog Understödsföre- ningsutredningen inte några större ändringar av de beskrivna allmänna kraven på understödsföreningarnas verksamhet. Försäk- ringsföreningsutredningen föreslog att skälighetsprincipen skulle utmönstras, i enlighet med vad som då hade föreslagits för försäk- ringsbolag. Motsvarande krav har tidigare gällt även för försäkringsbolag. Kravet på att verksamheten skall vara ägnad att främja en sund utveckling av försäkringsväsendet ändrades 1994 så att det endast tog sikte på det enskilda försäkrings- bolaget och inte försäkringsväsendet i allmänhet. I den senaste större försäkringsrörelsereformen för försäkringsbolag, som genomfördes (se prop. 1998/99:87), togs även det kravet på sund försäkringsverksamhet bort. upphävdes soliditets- principen och skälighetsprincipen, även om den sistnämnda har fått fortsatt giltighet för försäkringsavtal som har ingåtts . Regeringen ansåg att de allmänna krav som bör tillgodoses genom särreglering av försäkringsrörelse bör slås fast i en bestämmelse av portalkaraktär kompletterad med mer detaljerade bestämmelser för verksamhetens bedrivande. När det särskilt gäller skälighetsprincipen ansåg regeringen att den hade begränsat försäkringsbolagens möjligheter att konkurrera med varandra genom differentierad produktutformning och premiesättning. Den ansågs dessutom ha varit svår att tillämpa för tillsynsmyndigheten. Även om det inte kunde uteslutas att skälig- hetsprincipen i vissa fall hade lett till lägre och bättre villkor än vad som annars skulle ha varit fallet ansåg lagstiftaren att det kunde antas att den i flera fall hade lett till högre . Eftersom det ansågs att försäkringstagarnas intresse bättre kunde tillgodoses på annat sätt avskaffades skälighetsprincipen. Fördel- aktiga villkor för försäkringstagarna skulle i stället åstadkommas genom regler som ger utrymme för en sund konkurrens mellan försäkringsbolagen och som säkerställer en bättre genomlysning av försäkringens kostnader och förmåner. Den nya portalbestämmelsen för försäkringsbolagens verksam- het (1 kap. 1 a § FRL) består av tre delar. Nya regler för understödsföreningar