sou · GUB381 · 2007-01-01 00:00:00 — 24 Ministeriet framhåller därvidlag också vikten av att volymen gemensamma frågor är sådan att Kommissionen kan få tillräckligt med resurser för att skogsfrågorna ska få, det man betecknar "styrfart" inom EU och inte bara vara beroende av beslut inom andra politikområden. 22 Bland de som stödde förslaget återfanns bl.a. , , , och . Förslaget föll dock bl.a. som en följd av att meddelade att man inte hade för avsikt att stödja förslaget. Även hade många invändningar mot förslaget. 23 Protokoll från /05:25. 24 Uppgifter från , Skogsavdelningen, finska Jord- och skogsbruksministeriet. SOU 2006:81 EU och skogen 147 29.9.3 och emot Några medlemsstater har starkt motsatt sig tanken på en gemenskapspolitik på skogsområdet. och motsätter sig exempelvis en gemensam europeisk skogspolitik då de befarar att en sådan politik skulle kräva stora lagstiftnings- och ekonomiska insatser. har även betonat subsidiaritetsprincipen som ett skäl mot fler gemensamma åtaganden på skogsområdet. 29.10 Skogliga frågor inom andra av Även om EU inte har en gemensam skogspolitik påverkas skogen och skogsbruket på olika sätt av bestämmelser och initiativ på andra av . Det är dock inte helt lätt att dra en tydlig gräns mellan vad som kan betraktas som skogspolitiska åtgärder och vad som bör ses som miljö- eller jordbrukspolitiska åtgärder. Kommissionen har kunnat agera på skogsområdet inom ramen för Agenda 2000 som fastställer att unionen ska skapa arbetstillfällen och förbättra EU-medborgarens miljö och livskvalitet. Enligt Kommissionen inryms skogsåtgärder även i Lissabonstrategins målsättningar om ekonomi, socialpolitik och miljö. Skogsnäringen berörs dock i första hand av åtgärder inom EU:s miljö- respektive jordbrukspolitik. 29.10.1 Jordbrukspolitik Genom EU-inträdet omfattas av EU:s gemensamma jordbrukspolitik (CAP). Det nationella omställningsprogrammet (som bl.a. innefattade stöd till igenplantering av ) upphörde och genom EU:s djur- och arealbidrag ökade direktstöden. Miljöstöd bl.a. för att hålla odlingslandskapet öppet infördes. EU och skogen 2006:81 148 Stöd inom ramen för EU:s jordbrukspolitik har bidrag kunnat lämnas inom ramen för CAP i syfte att minska traditionell jordbruksproduktion och för att öka variationen i jordbrukslandskapet. 25 I infördes stöd till plantering av lövskog på nedlagd åker i slättbygder. Bidrag kunde också lämnas till miljöåtgärder inom jord- och skogsbruk. bedrev –1998 miljörådgivning till skogsbruket med delfinansiering från EU. ingår dessa och andra stöd i ersättningar till landsbygdsutveckling inom ramen för CAP. Landsbygdsutveckling CAP har under innevarande programperiod (2000-2006) givit utrymme för bidrag till åtgärder inom skogsbruket med stöd av rådets förordning om stöd till utveckling av landsbygden.26 Många länder har använt denna möjlighet för att ge bidrag till återbeskogning. Medelhavsländer som och andra skogfattiga länder har exempelvis använt relativt stora summor till skogsplantering. har utnyttjat av LBU-stödet för åtgärder inom skogsbruket (resten har gått till åtgärder inom jordbruket). Bidrag har givits till rådgivning, utbildning och information till skogsägare och andra verksamma inom skogsbruket.27 presenterade regeringen ett förslag till ett nytt nationellt landsbygdsutvecklingsprogram för perioden 20072013. Innehållet i detta förslag beskrivs närmare i kapitel 33. 2003/04:39. 26 Förordning nr 1257/1999 av . 27 LBU-stödets användning beskrivs mer utförligt i delbetänkande (SOU 2005:39). SOU 2006:81 EU och skogen 149 29.10.2 Miljöpolitiken Bevarande av biologisk mångfald Med stöd av EU:s art- och habitatdirektiv respektive fågeldirektiv28 , håller medlemsstaterna på att bygga upp ett nätverk av områden av särskilt intresse från naturvårdssynpunkt, kallat Natura 2000. I finns många av dessa områden på skogsmark och merparten av dem kommer att ges ett formellt skydd med stöd av . Inom ramen för EU:s miljöpolitik har det även antagits en förordning för övervakning av unionens skogar och miljösamspel.29 Förordningen reglerar i första hand övervakning av luftföroreningseffekter på skog samt övervakning av skogsbränder. Förutom dessa två huvudaktiviteter ska man inom ramen för förordningen utvärdera behov och förutsättningar för att utveckla verksamheten till att inkludera är mark, klimateffekter, kolsänkor, biologisk mångfald och skogars skyddsfunktioner. Vattendirektivet EU:s ramdirektiv för vatten antogs . Med direktivet vill man också skapa en lagstiftning inriktad på vattnets ekologiska funktion, en sammanvägning av kemiska, fysiska och biologiska kriterier för vattnets status. Vattenfrågornas koppling till skogen behandlas närmare i betänkandets kapitel 13. 29.10.3 Kemikaliepolitik beslutade att användningen av bekämpningsmedlet permetrin inte ska godkännas efter den 31 december 2003.30 I har permetrin spelat en viktig roll när det gäller bekämpningen av snytbaggar i plantskog. Medlet har 28 92/43/EEG respektive 79/409/EEG. Dessa direktiv har också när koppling till EU:s arbete med att genomföra Konventionen om biologisk mångfald liksom om skydd av europeiska vilda djur och växter samt deras naturliga miljö. Se vidare kapitel 30 i detta betänkande. 29 och rådets förordning nr 2152/2003. Förordningen ersatte två tidigare förordningar om skydd av skogarna mot effekter av luftföroreningar (rådets förordning nr 3528/86) respektive skogsbränder (rådets förordning nr 2158/92). 30 2000/817/EC. EU och skogen 2006:81 150 numera dock tagits bort från marknaden av det tillverkande företaget, och andra alternativ har utvecklats. 29.10.4 FLEGT lade Kommissionen fram ett förslag till en handlingsplan för att motverka illegal skogsavverkning (FLEGT).31 Enligt handlingsplanen ska ett frivilligt system för utfärdande av tillståndsbevis garantera att endast lagligen avverkat timmer når EUområdet. () pågår bilaterala förhandlingar mellan EU och ett antal länder som exporterar virke. 32 Förhoppningen är att kunna upprätta avtal med några av dessa . För svensk del är den stora frågan på FLEGT-området hur ska involveras i processen. Enligt internationella enhet kan de ryska ambitionerna att i första hand själva förädla sin skogsråvara göra att man använder egna handelsinstrument (tullar etc.) för att minska exporten av virkesråvara och därigenom även den eventuella export av illegalt avverkat timmer som förekommer. En sådan utveckling skulle göra det mindre intressant för att ingå avtal med EU inom ramen för FLEGT. Dessutom bör det noteras att FLEGT är en handelsfråga och att den därför måste ses som en del i mer omfattande handelspolitiska diskussioner mellan och EU. I dessa sammanhang är handel med andra naturtillgångar än skogsråvara också viktiga pusselbitar. 29.10.5 Regionalpolitiken Genom EU-medlemskapet fick tillgång till . Den svenska regionala utvecklingspolitiken och dess koppling till EU och till landsbygdsutveckling beskrivs närmare i betänkandets kapitel 33. 31 and Trade – Proposal for an EU Action Plan, KOM(2003) 251 final. 32 Muntliga uppgifter från internationella sekretariat (numera internationella enhet). SOU 2006:81 EU och skogen 151 29.10.6 Klimatpolitik I ett tillägg till utvärdering av finns ett tillkännagivande om att Kommissionen ska presentera en handlingsplan för biomassa. Skogssektorn spelar här en viktig roll. Kommissionen såg handlingsplanen som ett led i unionens målsättning att minska utsläppen av fossila bränslen och att den därför ligger i linje med medlemsstaternas åtaganden enligt Kyotoprotokollet.33 presenterade kommissionen sedermera en handlingsplan för biomassa.34 Innehållet i handlingsplanen beskrivs närmare i detta betänkandes kapitel 7. deltar även i EU:s system för handel med utsläppsrätter som inleddes . Handeln ska göra det möjligt att på ett kostnadseffektivt sätt minska utsläppen av koldioxid från delar av industri. Systemet gynnar biobränsleanvändning genom att en ökad användning av biobränslen i bl.a. skogsindustrin möjliggör handel med outnyttjade utsläppsrätter. 29.10.7 Energipolitik antog EU:s energiministrar slutsatser om en ny energipolitik för . I slutsatserna anges ett antal grundläggande principer för en europeisk energipolitik, däribland miljömässig hållbarhet. Vidare diskuterade energiministrarna antagna grönbok om energi.35 I grönboken sägs att en mer samordnad energipolitik bl.a. ska leda till miljömässig hållbarhet. Kommissionen pekade ut sex prioriterade områden i grönboken, däribland förnyelsebara energikällor.36 är nu ute på samråd. Kommissionen sammanställer därefter samrådet om grönboken i en mer detaljerad s.k. vitbok om energipolitiken som planeras till . En övergripande strategi ska sedan tas fram till den återkommande strategiska 33 KOM(2005) 84 final, Commission Staff Working Document – to the Communication on the Implementation of the EU Forestry Strategy. 34 KOM(2005) 628. 35 KOM(2006) 105. 36 Enligt det nuvarande EG-fördraget är inte energi en gemenskapskompetens och man kan därför inte i egentlig mening tala om en gemensam energipolitik. Öppen samordning i form av den strategiska översyn av EU:s energipolitik som kommissionen föreslår i grönboken kräver dock i sig ingen rättslig grund. EU och skogen 2006:81 152 energiöversyn som Kommissionen har för avsikt att presentera inför toppmötet . 29.10.8 planerar ett meddelande om skogsindustrins konkurrenskraft. Detta kommer dock att presenteras efter att handlingsplanen för skogsbruk slutgiltigt har beslutats.37 29.10.9 Forskningspolitik I regeringens senaste skrivelse om skogspolitiken betonades vikten av att deltar i erfarenhetsutbyte och forskningssamarbete inom EU och med kandidatländerna kring skogsskötselfrågor, natur- och kulturmiljövård, skogens sociala värden, turism baserad på natur- och kulturmiljövärden, etc.38 Regeringen konstaterade också att har verkat aktivt för att skoglig och skogsindustriell forskning ska finnas med i EU:s sjätte ramprogram för forskning och utveckling. Regeringen framhöll också betydelsen av att svensk skogsrelaterad forskning utnyttja de europeiska forskningsprogrammen och utgick ifrån att kommer att medverka i EU-forskning med skoglig anknytning. Några större EU-finansierade forskningsprogram beskrivs i betänkandets kapitel 34. Nationella skogsprogram I senare policydokument från EU som har kopplingar till skogsfrågor nämns ofta s.k. nationella skogsprogram som ett verktyg för att åstadkomma ett uthålligt skogbruk. I har inställningen varit att den svenska skogspolitiken och den svenska modellen för policyutveckling redan innehåller de element som kännetecknar ett nationellt skogsprogram. 37 , Rapport från mötet , promemoria, . 2003/04:39. SOU 2006:81 EU och skogen 153 29.11 EU-medlemskapets effekter på det svenska skogsbruket Den svenska skogslagstiftningen har endast påverkats i mindre utsträckning av EU-medlemskapet. Då inga EU-regler styr skogsskötseln har endast mindre justeringar gjorts av SVL. Dessa har gällt genetiskt modifierade organismer (GMO) och handel med skogsodlingsmaterial. En effekt av EU-inträdet anges dock vara att svensk skogsforskning har ökat sin finansiering från EU. Miljömedel möjliggjorde även . Stöd till återbeskogning med ädla lövträd kommer också till viss del från EU:s miljömedel. Strukturfondsmedel och medel för landsbygdsutveckling har använts inom skogssektorn. En effekt som vissa skogliga aktörer lyfter fram är att det svenska EU-medlemskapet innebär bättre möjligheter att påverka utformningen av politik som på ett eller annat sätt kan påverka den svenska skogspolitiken eller förutsättningarna för skogsbruket. Vissa gör även bedömningen att svenska aktörer i samverkan med finländska och österrikiska diton har lyckats förändra synen på vad skogsbruk är och att skog är en betydelsefull resurs för en globalt verksam skogsindustri. Förutsättningarna att lyckas med detta har även gynnats av den allt mer intensiva debatten om klimat- och energifrågor på EU-nivå och skogens roll som ett medel för att komma till rätta med dessa problem. 29.12 EU-utvidgningens effekter på svensk skogsnäring fick EU tio nya medlemsstater vilket bl.a. innebar att EU:s skogstillgångar ökade med . I regeringens skrivelse om skogspolitiken betonades vikten av ett nära samarbete med de nya medlemsländerna som till stor del har liknande skogliga förutsättningar som . konstaterade regeringen att den största skogsarealen i närområdet även i fortsättningen kommer att finnas utanför EU, framförallt i . Samarbetet i området kring får enligt regeringens uppfattning därför inte bara koncentreras kring EU-medlemmar i närområde. Det samlade intrycket av de kontakter har haft med olika skogspolitiska aktörer är att utvidgningen endast har haft begränsad inverkan på det svenska skogsbruket. EU och skogen 2006:81 154 effekt som nämns är att skogsbruket i flera av de nya medlemsstaterna är betydligt mindre utvecklat än i EU 15 i allmänhet och i och i synnerhet. Detta bedöms ha påverkat den skogspolitiska debatten inom EU, men inte i någon avgörande utsträckning. Likaså det faktum att flera av de nya medlemsstaterna representerar ett omfattande statligt skogsbruk med rötter i det bedöms ha haft viss inverkan på debatten. Tydligare än har exempelvis röster höjts för att även statligt ägda skogar ska kunna omfattas av EU-stöd till landsbygdsutveckling. 29.13 Annan skoglig europeisk samverkan 29.13.1 Inom FN:s ekonomiska kommission för (ECE) hanteras skogs- och trävarufrågor i en särskild trävarukommitté.39 Kommittén arbetar bl.a. med långsiktiga efterfrågeprognoser när det gäller skogsindustriprodukter samt med insamling av skoglig statistik. 29.13.2 för skydd av skogar finns, genom för skydd av skogar (MCPFE), ett samarbete mellan drygt 40 europeiska länder i syfte att diskutera gemensamma problem och möjligheter relaterade till skogsskydd och skogsbruk. Inom ramen för detta arbete har fyra ministerkonferenser hållits. Vilka frågor som behandlades vid dessa konferenser beskrivs närmare i betänkandets kapitel om internationell skogspolitik (kapitel 30). Noterbart är att det i avsaknad av gemensam skogspolitik inom EU ofta blir MCPFE:s ställningstagande som ligger till grund för EU:s gemensamma syn i internationella skogsfrågor. 2003/04:39. SOU 2006:81 EU och skogen 155 29.14 EU som aktör i den internationella skogspolitiken40 EU är en viktig aktör på den internationella skogspolitiska arenan. Flera viktiga processer där EU agerar beskrivs i detta betänkandes kapitel om internationell skogspolitik (kapitel 30). Flera av dessa processer kan härledas till om miljö och utveckling i (UNCED)41 och uppföljningar till denna. Bland dessa märks bl.a. Klimatkonventionen med det därtill knutna Kyotoprotokollet samt den globala konventionen om biologisk mångfald (CBD). Hur EU representeras internationellt beror på vilket politikområde som behandlas och därmed även på vilken kompetens EU har inom detta område. När det gäller skogsfrågorna, som inte behandlas i fördraget, är EU:s kompetens uppdelad på många olika politikområden, t.ex. jordbruk, miljö och handel, vilket också i viss mån avspeglas i EU:s agerande i internationella sammanhang. Det är exempelvis kommissionens generaldirektorat för Miljö som har huvudansvar för arbtet inom FN:s skogsforum (UNFF). Det beror på att UNFF anses vara en internationell miljöförhandling i likhet med klimatförhandlingarna och förhandlingarna om biologisk mångfald. Om man studerar hur EU arbetar med skogsfrågor inom ramen för FN kan man bl.a. konstatera att EU har agerat för en global skogskonvention, eller ett juridiskt bindande instrument för alla sorters skogar. Detta har skett trots att det råder oenighet bland medlemsstaterna i denna fråga. Den oenighet som finns inom EU har noterats av andra aktörer under förhandlingarna och har bidragit till att försvaga EU:s förhandlingsposition. I EU:s öppningsanförande till UNFF 6 lät unionen dock meddela att en konvention eller ett juridiskt bindande instrument inte längre var aktuellt. Den övergripande bilden bland övriga aktörer är att EU är en mycket viktig aktör i de skogliga FN-processerna. Å andra sidan anses EU vara svårt att förstå och representationen med ordförandeskapet och upplevs som oklar. Dessutom anses EU vara en rigid förhandlingspart med inre motsättningar. Mycket tid går åt för intern koordinering av unionens ställningstaganden. Till de positiva åsikterna hör att EU:s representanter 40 Avsnittet bygger på ett underlag från vid som arbetar med en avhandling om EU:s agerande på den internationella skogspolitiska arenan. 41 on Environment and Development. EU och skogen 2006:81 156 betraktas som mycket kunniga vad gäller skogliga frågor och att de anses vara väl förberedda inför förhandlingarna. 29.15 Utvecklat nationellt samarbete presenterade och träindustrin – en del av det innovativa . Dokumentet grundade sig på de branschsamtal som hade genomförts mellan regeringen och företrädare för skogsnäringen. I dessa samtal identifierades ett antal områden inom vilka samarbetet mellan aktörerna kunde stärkas ytterligare. Bland åtgärder för global konkurrenskraft och hållbar utveckling angavs nationellt samarbete för arbete i EU och med internationella frågor.42 I rapporten konstaterades det att det förekommer samråd på tjänstemannanivå där informerar och inhämtar synpunkter från företrädare för skogs- och träindustrin, skogsägarna och fackföreningsrörelsen, framför allt rörande EUfrågor. Vidare slogs det fast att dessa samråd bör utvecklas till att omfatta fler av skogs- och träindustrins internationella frågor. En sådan utvidgning av samråden skulle, enligt rapporten, ge regering och myndigheter bättre underlag för att utarbeta svenska positioner för arbetet i EU och i andra internationella fora. I branschsamtalen identifierades även behovet av att pröva tillsättandet av en senior internationell rådgivare, eller liknande, med ansvar för skogssektorn. Tjänsten ansågs kunna vara värdefull när ska företrädas i olika internationella sammanhang, däribland inom EU. 42 , Skogs- och träindustrin – en del av det innovativa , . 157 30 Internationell skogspolitik 30.1 Direktiven ska beakta de förändringar av skogsnäringens villkor som har skett . En av de faktorer som nämns i det sammanhanget är den internationella skogspolitiken. 30.2 Inledning är en skogsnation vars aktörer på många olika sätt påverkas av vad som händer på den internationella arenan. Det handlar dels om att marknaden för skogsindustriella produkter i betydande utsträckning är global, dels om att på olika sätt deltar i internationellt samarbete som får konsekvenser för den svenska skogspolitiken. I det senare fallet kan det nämnas att flera globala konventioner1 har skogliga inslag liksom även andra icke-bindande globala överenskommelser2. Vidare berörs skogliga frågor i regionala konventioner och annat regionalt samarbete. I detta kapitel ges en överblick över vad som kan anses omfattas av begreppet internationell skogspolitik och vilka konsekvenser den internationella skogspolitiken har på den svenska skogspolitiken. I kapitlet behandlas den del av den internationella skogs1 En konvention binder stater som väljer att ansluta sig. För att en konvention ska träda i kraft krävs att ett visst antal länder har ratificerat den. Anslutning till en konvention görs först genom undertecknande och sedan genom ratificering. Internationella konventioner är inte i sig juridiskt bindande dokument. De fördragsslutande (ratificerande) parterna förväntas arbeta in konventionsbesluten i sin nationella lagstiftning på frivillig grund samt anpassa sin nationella politik så att syftet med konventionen kan uppnås. Det finns emellertid, förutom internationella påtryckningar, egentligen inga bestraffningsmöjligheter (sanktioner) om en part inte uppfyller sina åtaganden. Det står också varje part fritt att lämna avtalet när man så önskar. 2 Dessa överenskommelser är till skillnad från konventionerna icke-legalt bindande instrument där staterna i första hand har ett politiskt och moraliskt ansvar att uppfylla det man kommit överens om. Å andra sidan är de praktiska skillnaderna mellan de båda formerna inte så stora då det inte finns några straffrättsliga påföljder knutna till någondera. Internationell skogspolitik SOU 2006:81 158 politiken som sker inom ramen för EU endast i begränsad utsträckning. Den delen redovisas i stället mer utförligt i kapitel 29. 30.3 Något om den internationella skogspolitikens framväxt Begreppet internationell skogspolitik kan inte anses ha någon allmänt vedertagen definition. Flera internationella institutioner och processer berör dock frågor som i vid bemärkelse kan anses ha kopplingar till skogspolitik. Skogsfrågor har diskuterats på internationell nivå ända sedan för jordbruk, skogsbruk och fiske (FAO) bildades . bidrog de ökade kunskaperna om den snabba avskogningen i tropikerna till att intresset för internationella skogsfrågor tilltog. Den s.k. Tropical Forestry Action Plan som togs fram i samarbete mellan bl.a. FAO, , och mötte emellertid problem och skogsfrågorna fanns därför på den politiska agendan vid planeringen inför FN:s miljö- och utvecklingskonferens (UNCED) i . 3 blev sedan en viktig drivkraft bakom den internationella skogspolitikens fortsatta utveckling. Några av de frågor som är en del av den internationella skogspolitiska debatten är illegala avverkningar, avskogning, skogsförstöring, ökenspridning, minskad biologisk mångfald, klimatförändringar och brist på dricksvatten. 30.3.1 UNCED och försöket att skapa en global skogskonvention Ett av målen i planeringen av UNCED var att tillskapa en global skogskonvention. Det övergripande syftet med en sådan konvention skulle vara att främja ett hållbart nyttjande av världens skogar samt att skapa förutsättningar för ett bättre skydd av skogsmark. Ambitionen att ta fram en sådan konvention föll dock redan på planeringsstadiet som en följd av oenigheter mellan den industrialiserade världen och utvecklingsländerna. De senare 3 En mer utförlig beskrivning av den internationella skogspolitikens utveckling finns att läsa i FAO:s, State of the Worlds 2005. Denna skrift kan hämtas från SOU 2006:81 Internationell skogspolitik 159 uppfattade en konvention som ett sätt för västvärlden att beskära deras suveränitet över ländernas skogstillgångar och påtvinga dem sin uppfattning i avskogningsfrågan utan att ge ekonomiska resurser för ökat skydd av skog. Även om UNCED inte utmynnade i en global skogskonvention resulterade den i flera andra konventioner och överenskommelser. Förutom Rio-deklarationen kan det världsomspännande handlingsprogrammet för hållbar utveckling nämnas där ett kapitel är inriktat på just skogsfrågor och flera andra har koppling till skogsresurser. I undertecknades dessutom de för skogsbruk betydelsefulla konventionerna om biologisk mångfald (CBD) och om klimatförändringar (UNFCCC). resulterade också i de s.k. Skogsprinciperna som är en uppsättning icke-bindande principer om skogar. Dessa principer gäller för skötseln, utnyttjandet, skyddet och den hållbara utvecklingen av skogarna. Skogsprinciperna, och nämnda konventioner behandlas närmare längre fram i detta kapitel. 30.3.2 skogliga uppföljare4 Efter konferensen i har de skogspolitiska diskussionerna på internationell nivå fortsatt inom ramen för FN:s mellanstatliga skogspanel (IPF) och panelens efterföljare, det mellanstatliga skogsforumet (IFF). IPF bildades som en fortsättning på den internationella dialog kring skogsfrågor som initierades i . Panelens uppdrag var att uppnå enighet och formulera förslag till åtgärder för att bl.a. motarbeta avskogning och skogsförstöring samt för att främja skötsel, bevarande och uthållig utveckling av skogar i enlighet med Skogsprinciperna och . Med utgångspunkt i IPF:s slutrapport beslutade att etablera det mellanstatliga skogsforumet (IFF). IFF:s syfte var att underlätta genomförandet av IPF:s ca 130 åtgärdsförslag. IFF skulle även vara ett forum för fortsatt diskussion kring de frågor som man inte hade kunnat lösa inom IPF.