sou · GUB398 · 2007-01-01 00:00:00 — Mina överväganden och förslag lagen om den nya nämnden bör därför endast anges att regeringen tilldelas den befogenheten. Mitt förslag: I en ny bestämmelse skall det uttömmande regleras vilken sekretess som skall gälla hos som den erhåller i sin tillsynsverksamhet. Uppgifter som nämnden erhåller från myndigheter skall omfattas av sekretess i samma omfattning som sekretess gäller hos myndigheterna. Även uppgifter som nämnden erhåller från enskild skall omfattas av sekretess. Rör uppgiften den enskilde själv eller någon honom närstående eller annan enskild skall den sekretess gälla som skulle ha gällt hos den myndighet ärendet får anses avse. I övrigt skall dock sekretess gälla i den mån det kan antas att om uppgiften röjs så skulle riket lida betydande men eller verksamhet för att förebygga eller beivra brott allvarligt motverkas. Erhåller slutligen nämnden uppgift från en utländsk myndighet eller en mellanfolklig organisation skall den omfattas av sekretess i samma mån som uppgiften skulle ha varit sekretessbelagd hos den myndighet som ärendet får anses avse. Min bedömning: Någon förändring av tystnadspliktens företräde framför meddelarfriheten bör inte göras. Jag har föreslagit att en nämnd under regeringen och med parlamentarisk anknytning skall ha till uppgift att utöva särskild tillsyn av den verksamhet där det förekommer verkställighet av hemliga tvångsmedel och användning av kvalificerade skyddsidentiteter samt även den behandling av personuppgifter som förekommer hos . Även i promemorian Hemliga tvångsmedel m.m. under en stärkt parlamentarisk kontroll (Ds 2005:53) föreslogs en nämnd av ett sådant slag. Promemorians bedömning var att det inte krävdes några ändringar i sekretess- hänseende för att den nämnden skulle kunna fullgöra sina uppgifter. I promemorian föreslogs att en uppgiftsskyldighet skulle gälla för de operativa myndigheterna, dock endast under förutsätt- SOU 2006:98 Mina överväganden och förslag ning att ett uppgiftslämnande inte är till avsevärt men för de uppgiftslämnande myndigheterna. I promemorian sades att sekretess inte hindrar att en myndighet lämnar uppgifter till en annan myndighet om uppgiftsskyldigheten föreligger på grund av lag eller förordning (se 14 kap. 1 § sekretesslagen) men också att den bestämmelsen inte gäller t.ex. polisregistersekretess (se 7 kap. 17 § sekretesslagen). Vidare angavs i promemorian att befintlig s.k. primär sekretess till viss del kommer att gälla även hos den föreslagna nämnden och det sades att detta gäller i fråga om bestämmelserna om utrikes- och försvarssekretess (2 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen), den grundläggande sekretessbestämmelsen till skydd för den brottsbekämpande verksamheten (5 kap. 1 § sekretesslagen) och sekretessbestämmelsen om skydd för enskildas intressen vid brottbekämpande verksamhet (9 kap. 17 § sekretesslagen). Om en primär sekretessregel är tillämplig hos myndigheten men inte hos nämnden skulle sekretesskyddet enligt promemorian ändå upprätthållas genom s.k. sekundär sekretess. Det finns nämligen, uttalade promemorian, i 13 kap. 1 § sekretesslagen särskilda bestämmelser om överföring av sekretess i fall då en myndighet i verksamhet som avser tillsyn från en annan myndighet erhåller uppgifter som omfattas av sekretess. I promemorian noterades att enligt 13 kap. 6 § sekretesslagen skall sekundär sekretess tillämpas endast om någon primär sekretessregel inte är tillämplig. Promemorian bedömde att innebörden av den redovisade sekretessregleringen är att under alla förhållanden så kommer sekretess att gälla hos nämnden i samma mån som sekretess gäller hos de granskade myndigheterna. Mina förslag i tidigare avsnitt innebär att en nämnd får en i vissa hänseenden annorlunda uppgift än den som föreslogs i promemorian. Redan därför finns det anledning för mig att göra en ny bedömning av sekretessfrågorna. För det första är med mitt förslag nämndens tillsynsuppgift i ett avseende snävare jämfört med promemorians förslag. Tillsynen avser endast den verksamhet där det förekommer verkställighet av hemliga tvångsmedel samt användning av kvalificerade skyddsidentiteter. Domstolarnas verksamhet omfattas således inte av nämndens tillsyn. Åklagares åtgärder omfattas endast i den mån de är en del av verkställigheten av hemliga tvångsmedel. För det andra är med mitt förslag tillsynen inte snävt inriktad på de hemliga tvångsmedlen och de kvalificerade skyddsidentiteterna. Det är istället verksamheten där tvångsmedelsanvändning och Mina överväganden och förslag användning av kvalificerade skyddsidentiteter förekommer som omfattas av tillsynen. Dessutom omfattas all den behandling av personuppgifter som förekommer hos av tillsynen. I den delen övertar den nya nämnden den uppgift som har . För det tredje skall det inte med mitt förslag uppställas något undantag för de operativa myndigheternas uppgiftsskyldighet för det fall de anser att ett uppgiftslämnande skulle vara till men för deras verksamhet. Att nämnden med mitt förslag skall bedriva särskild tillsyn och att de operativa myndigheternas uppgiftsskyldighet är utan undantag innebär således att frågorna om sekretess och tystnadsplikt avseende uppgifter som nämnden erhåller från dessa och andra myndigheter kommer i ett annat läge än det som gällde för promemorians överväganden. Dessutom har jag föreslagit att nämnden skall handha särskilda kontrollärenden i vilka enskilda begär att nämnden företar en kontroll av tvångsmedelsanvändning och personuppgiftsbehandling beträffande dem. I dessa ärenden kommer nämnden att erhålla uppgifter från enskilda som kan vara känsliga. Enskilda kommer också att i andra fall att kunna anmäla förhållanden som de menar att nämnden bör uppmärksamma vid sina inspektioner och undersökningar. Även i tillsynsärenden av detta slag kommer nämnden alltså att erhålla uppgifter från enskilda som kan vara känsliga. Eftersom uppgifter hos enskilda inte är belagda med sekretess finns det i dessa fall ingen sekretess som kan överföras till nämnden. Handlingar som ges in av enskilda i det aktuella sammanhanget kan dock naturligtvis innehålla uppgifter som är känsliga för den enskilde själv eller någon anhörig till denne eller någon annan person. Men även uppgifter som lämnas av enskild kan vara känsliga med hänsyn till rikets säkerhet och förhållandet till främmande makt samt intresset av att förebygga eller beivra brott. Känsliga uppgifter av det senare slaget kan bestå av uppgifter som den enskilde sitter inne med och som denne vill lämna direkt till den skall företa en tillsyn eller kontroll. Uppgifter som lämnas till nämnden av en enskild kan också finnas hos och även vara tagna ur en myndighets sekretessbelagda handlingar. Slutligen kommer nämnden även att kunna erhålla uppgifter direkt från utländska myndigheter och mellanfolkliga organisa- tioner. Det internationella samarbetet har snabbt utvecklats på det Mina överväganden och förslag brottsbekämpande området men även det internationella säkerhets- och underrättelsesamarbetet ökar i betydelse. Detta samarbete handlar alltmer om gemensamma operationer, även sådana där hemliga tvångsmedel och kvalificerade skyddsidentiteter kommer till användning. Denna utveckling innebär att nämnden kan förutses i ökad omfattning komma att utöva tillsyn över verksamhet som är gränsöverskridande. Nämnden kan då komma att efterfråga information som finns hos utländska myndigheter. Det kan både handla om utländska operativa myndigheter och utländska kontrollorgan. Sådana utländska myndigheter kan även komma att på eget initiativ vilja lämna uppgifter till nämnden, t.ex. för att nämnden skall inleda en granskning av ifrågasatta förhållanden. Uppgifter av detta slag kan nämnden även komma att efterfråga av en mellanfolklig organisation och en sådan organisation kan på eget initiativ vilja lämna uppgifter till nämnden. Redan mot bakgrund av vad jag nu anfört om behovet av nya regler om sekretess för uppgift hos nämnden i dess tillsynsverksamhet förordar jag att det i sekretesslagen införs en ny sammanhållen bestämmelse som uttömmande reglerar vilken sekretess som skall gälla i den verksamheten. Innan jag går in på överväganden om hur sekretessen bör utformas i de olika aktuella delarna behandlar jag i det följande i korthet sekretesslagens systematik av betydelse. Innebörden av primär respektive sekundär sekretess Sekretessregleringens systematik har kommit att tillhöra de mer svårtillgängliga rättsområdena. Det saknas möjlighet att inom ramen för mitt uppdrag fullödigt redogöra för den (för en fylligare och ganska färsk redovisning hänvisas till prop. 2005/06:161 s. 28 ff.). Av vikt för mina överväganden är – förutom de ovan nämnda frågorna om uppgifter som lämnas av enskilda, utländska myndigheter och mellanfolkliga organisationer – att sekretess- lagens olika sekretessbestämmelser normalt inte gäller hos alla myndigheter utan har utformats med ett i regel snävt avgränsat tillämpningsområde och gäller för vissa angivna uppgifter i en viss typ av ärenden, i en viss typ av verksamhet eller hos en viss myndighet. Sådan sekretess som ges direkt i sekretess- bestämmelserna utgör s.k. primär sekretess. Om en sekretessbelagd uppgift lämnas utanför det primära tillämpningsområdet följer inte sekretessen med uppgiften, om det inte finns någon särskild regel Mina överväganden och förslag om överföring av sekretess. Sådan sekretess som upprätthålls med tillämpning av en överföringsbestämmelse utgör s.k. sekundär sekretess. Primär sekretess hos nämnden Utan att ge mig in på någon uttömmande redovisning kan jag i likhet med den angivna promemorian konstatera att det finns sekretessbestämmelser som skulle bli primärt tillämpliga på uppgift hos nämnden. Det gäller bland annat utrikes- och försvarssekretess (2 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen), sekretess till skydd för den brottsförebyggande och brottsbekämpande verksamheten (5 kap. 1 § sekretesslagen) samt numer även sekretess till skydd för uppgift hänförlig till ärende om kvalificerad skyddsidentitet (5 kap. 10 § första stycket sekretesslagen). Dessa sekretessbestämmelser är nämligen primärt tillämpliga oavsett hos vilken myndighet en uppgift finns. Emellertid kan jag inte dela den nämnda promemorians uppfattning att bestämmelsen till skydd för enskildas intressen (9 kap. 17 § sekretesslagen) blir primärt tillämplig hos nämnden. Detta beror på att bestämmelsen i sin helhet är utformad så att den är primärt tillämplig endast i viss utpekad verksamhet e.d. Med andra ord krävs för bestämmelsen i sin helhet att sekretessen överförs till den skall vara tillämplig hos denna. Det kan anmärkas att många slag av sekretessbestämmelser kan vara primärt tillämpliga hos nämnden. Detta gäller t.ex. personaladministrativ sekretess för uppgift om nämndens personal (7 kap. 11 § sekretesslagen). De uppgifterna förekommer dock inte hos nämnden i dess tillsynsverksamhet och sekretessen för dem kommer således inte att påverkas av den bestämmelse jag nu överväger. Sekundär sekretess hos nämnden en uppgift av en myndighet, och är inte någon primär sekretess tillämplig på uppgiften hos nämnden, krävs att det finns en bestämmelse om överförande av sekretess. Som redovisats i den nämnda promemorian föreskrivs i 13 kap. 1 § sekretesslagen att om en myndighet i verksamhet, som avser bl.a. tillsyn, från annan myndighet erhåller uppgift som är sekretessbelagd där, gäller Mina överväganden och förslag sekretessen också hos den mottagande myndigheten. Detta innebär att sekretess hos de granskade myndigheterna, liksom hos andra myndigheter, upprätthålls hos nämnden genom sekundär sekretess. Emellertid finns det ett undantag som inte uppmärksammats i promemorian. Visserligen har det noterats att det i 13 kap. 6 § sekretesslagen sägs att regeln i 13 kap. 1 § samma lag inte skall tillämpas om en annan sekretessbestämmelse till skydd för samma intresse är tillämplig på uppgiften. Med detta avses dock att en sekretessbestämmelse som är primärt tillämplig hos nämnden skall tillämpas istället för sekundär sekretess och det även om den primära bestämmelsen ger ett svagare skydd än den sekundära sekretessen. Jag har visserligen svårt att se framför mig något fall där en svagare primär sekretess skulle gälla hos intresse som skyddas av en starkare sekundär sekretess. Emellertid menar jag att det bör stå helt klart att sådana fall inte får uppkomma i fråga om nämnden. Detta uppnås genom att, såsom jag redan förordat, införa en ny uttömmande sekretessbestämmelse med verkan att 13 kap. 6 § sekretesslagen inte blir tillämplig. Jag vill framhålla att när flera sekretessregler i allmänhet är tillämpliga på samma uppgift är det den strängaste sekretess- bestämmelsen som skall fälla utslaget (se prop. 1979/80:2 Del A s. 70). Med mitt förslag ovan bör myndigheterna kunna åläggas att utan hinder av hos dem gällande sekretess lämna nämnden de uppgifter denna behöver. Frågan är då på vilket sätt sekretesslagen tillåter att en myndighet, trots gällande sekretess, lämnar uppgifter till en annan myndighet, närmare bestämt en nämnd med uppgift att bedriva särskild tillsyn av den uppgiftslämnande myndighetens verksamhet. I fråga om myndigheternas uppgiftsskyldighet hänförde sig den nämnda promemorian till sekretesslagens allmänna bestämmelse om att sekretess inte hindrar att myndigheter lämnar uppgift till andra myndigheter, om uppgiftsskyldigheten följer av lag (se 14 kap. 1 § sekretesslagen). Emellertid finns det i samma kapitel i lagen också en särskild bestämmelse om att sekretess inte hindrar att uppgift, även i annat fall än som avses i den allmänna bestämmelsen, lämnas till en myndighet om uppgiften behövs hos den senare myndigheten för tillsyn över den myndighet där uppgiften förekommer (se 14 kap. 2 § första stycket 1 sekretess- Mina överväganden och förslag Syftet med denna bestämmelse är att möjliggöra en mer långsgående skyldighet för en myndighet och dess personal att på begäran tillhandahålla , Justitiekanslern och andra myndigheter som utövar tillsyn över myndigheten, handlingar och uppgifter, också hemliga sådana, även om någon uppgiftsskyldighet inte är särskilt föreskriven. Jag menar att denna bestämmelse blir tillämplig också i fråga om den av mig föreslagna nämnden. Fastän så är fallet anser jag att uppgiftsskyldigheten bör komma till direkt och tydligt uttryck i den nya lagen om särskild tillsyn. Avslutningsvis vill jag i detta sammanhang något beröra sekretessen för registeruppgifter i registerverksamhet inom den brottsbekämpande verksamheten. Som nämndes i den nämnda promemorian så föreskrivs i 7 kap. 17 § sekretesslagen att det behandlade 14 kap. samma lag inte gäller i fråga om paragrafen. Jag vill dock förtydliga att den bestämmelsen endast angår det s.k. belastningsregistret (se lagen [1998:620] om belastningsregister och förordningen [1999:1131] om belastningsregister). Andra register inom den brottsbekämpande verksamheten berörs således inte av det ifrågavarande undantaget. Detta gäller även för de register som förs vid . Jag har i avsnitt 4.3.4 föreslagit att nämndens tillsyn i fråga om personuppgifts- behandling endast bör omfatta Säkerhetspolisen, men att det bör övervägas att utvidga denna tillsyn till även den öppna polisen och , myndigheter som verkställer hemliga tvångsmedel. Det saknas därför anledning för mig att nu närmare gå in på frågan om belastningsregistret. Dock vill jag peka på att det aktuella undantaget för detta register i sekretesslagen har ersatts med särskilda regler direkt i författningarna om belastningsregistret och att uppgifter ur belastningsregistret enligt dessa regler får lämnas inte bara till domstolar och myndigheter utan även i viss omfattning till enskild. Vidare skall uppgift ur belastningsregistret lämnas om det begärs av Justitieombuds- mannen, Justitiekanslern eller Datainspektionen för deras tillsynsverksamhet (se 6 § lagen om belastningsregister). Ett tillägg till denna bestämmelse skulle således möjliggöra för den av mig föreslagna nämnden att utöva tillsyn även i fråga om belastningsregistret. Mina överväganden och förslag Sekretess för uppgift erhållen av enskild Som redovisats ovan kommer nämnden att erhålla uppgifter även från enskilda. I en del fall kommer sådana uppgifter att omfattas av bestämmelser om primär sekretess. Exempelvis är bestämmelserna om utrikes- och försvarssekretess (2 kap. 1 och 2 §§ sekretess- lagen) direkt tillämpliga på uppgifter som nämnden har erhållit av en enskild. I andra fall kommer dock inte någon bestämmelse om primär sekretess att vara tillämplig. Ett exempel är att vid internationell rättshjälp så gäller sekretess till skydd för uppgifter i utländska brottsutredningar endast i sådan verksamhet som avser sådant rättsligt samarbete (se 5 kap. 7 § sekretesslagen). Som jag redan ovan varit inne på så är inte heller bestämmelsen till skydd för enskildas intressen (9 kap. 17 § sekretesslagen) tillämplig i annan verksamhet än sådan som pekas ut i bestämmelsen. Eftersom sådan verksamhet inte förekommer hos nämnden kan den inte tillämpa dessa sekretessbestämmelser. För detta krävs att sekretessen genom en särskild bestämmelse överförs till nämnden. Men har nämnden erhållit den känsliga uppgiften av en enskild så finns det över huvud taget inte någon sekretess att överföra till nämnden och det även om uppgiften redan finns och även är hämtad från verksamhet som avser rättsligt samarbete på begäran av annan stat eller mellanfolklig domstol eller verksamhet som pekas ut i bestämmelsen till skydd för enskildas intressen. För att uppgifter som erhålls av enskild skall omfattas av sekretess behövs alltså särskilda regler om detta. Jag förordar att regler av detta slag införs i den nya bestämmelse i sekretesslagen som jag förordat. Jag noterar att det i lagstiftningen om sekretess finns exempel på bestämmelser för tillsynsorgan som tar sikte på denna situation. Det handlar om bestämmelserna om sekretess hos och Justitiekanslern. När det gäller uppgifter som av enskilda lämnas till eller Justitiekanslern är dock det huvudsakliga syftet med regleringen att åstadkomma att offentlighet skall vara huvudregeln. Därefter föreskrivs att sekretess ändock gäller i viss mån. Sekretess med hänsyn till rikets säkerhet och förhållandet till främmande makt gäller, dock endast om det kan antas att riket lider ett betydande men om uppgiften röjs. Vidare gäller sekretess för uppgifter som den enskilde har lämnat om enskildas personliga förhållanden, men Mina överväganden och förslag endast om det kan antas att utlämnandet av en viss uppgift skulle medföra ett betydande men för den enskilde som är berörd (se 11 kap. 4 § tredje stycket sekretesslagen). Någon ytterligare sekretess gäller alltså inte i fråga om uppgifter som lämnas av enskilda. Inte heller bestämmelser om primär sekretess som i och för sig är tillämpliga hos och Justitiekanslern, t.ex. i deras befattning med åtal mot offentliga funktionärer (jfr 11 kap. 4 § femte stycket sekretesslagen), gäller i deras tillsynsverksamhet. Denna öppenhet i fråga om tillsynsärenden hos Justitie- ombudsmannen och Justitiekanslern torde knappast behöva förklaras här. Lika självklart är det dock som jag ser det att den nu aktuella nämnden måste kunna tillämpa sekretess också på uppgifter som den erhåller av enskilda och det särskilt till skydd för uppgifter om den enskildes egna eller anhörigas förhållanden. Sekretess för uppgift erhållen av utländsk myndighet m.m. Även när nämnden i sin tillsynsverksamhet erhåller uppgifter från en utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation gäller att det inte finns någon svensk sekretess att överföra till nämnden. I viss mån skulle t.ex. utrikes- och försvarssekretess kunna vara tillämplig (2 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen). Men t.ex. sekretess avseende rättsligt samarbete (5 kap. 7 § sekretesslagen) eller till skydd för enskildas intressen (9 kap. 17 § sekretesslagen) gäller inte enligt nuvarande bestämmelser i den tillsynsverksamhet som nämnden skall bedriva. För att uppgifter som erhålls av utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation skall omfattas av sekretess behövs alltså särskilda regler om detta. Jag förordar att regler av detta slag införs i den nya bestämmelse i sekretesslagen som jag förordat. Utformningen av en ny sekretessbestämmelse Mot bakgrund av nämndens slag av tillsynsuppgifter och dess starka parlamentariska anknytning anser jag att den nya paragraf jag förordat lämpligen bör tas in i 11 kap. sekretesslagen. I paragrafen bör till en början tas i en bestämmelse om att sekretess alltid skall följa med uppgift som lämnas till nämnden av en myndighet. Mina överväganden och förslag I fråga om uppgift som nämnden erhåller av enskild bör enligt min mening utformningen av sekretessregeln vara en annan än den för den bestämmelse som gäller för och Justitiekanslerns tillsyn (se 11 kap. 4 § sekretesslagen). Till en början bör sekretess för en sådan uppgift gälla hos nämnden även för enskilds personliga förhållanden. När det gäller enskilds förhållanden ser jag inget skäl att föreslå någon begränsning av sekretessen av det slag som gäller hos och Justitiekanslern. En annan sak är att det kan framgå av en anmälan eller på annat sätt att den enskilde själv vill att hans eller hennes fall skall bli känt inför allmänheten. Kanske har den enskilde själv sett till att uppgifterna har publicerats i media. En situation av detta slag innebär dock inget annat än att nämnden vid en sekretessprövning kan komma fram till att det inte innebär någon skada att lämna ut den redan spridda uppgiften. Jag förordar således att det införs en bestämmelse om att det för uppgift som erhållits från enskild skall gälla sekretess till skydd för enskilds personliga förhållanden i den mån uppgiften skulle ha varit sekretessbelagd hos myndighet som ärendet får anses avse. I fråga om utrikes- och försvarssekretessen samt sekretess till skydd för den brottsbekämpande verksamheten gör jag en annan bedömning. I den delen anser jag att en begränsad sekretess skall gälla av samma slag som den sekretess som , dock endast för utrikes- och försvarssekretessen, gäller hos och Justitiekanslern. Till grund för denna min bedömning ligger det enkla förhållandet att de uppgifter som den enskilde lämnar i en anmälan – vare sig de härrör från en myndighet eller inte – ju redan är spridda utanför den sekretesskyddade verksamheten. I ett sådant läge menar jag att det är viktigt för det allmänna förtroendet för nämnden att den relativt generöst kan offentliggöra vilka förhållanden som enskilda anmält till den. En mer omfattande sekretess skulle ändå inte fylla någon egentlig praktisk funktion. Skulle inte nämnden på begäran lämna ut en uppgift så skulle den som begärt uppgiften, t.ex. en journalist, kunna vända sig direkt till den enskilde för att av denne få uppgiften. Jag förordar alltså att det införs bestämmelser om att det för uppgift som erhållits från enskild skall gälla sekretess dels enligt 2 kap. sekretesslagen i den mån det kan antas att riket lider betydande men om uppgiften röjs, dels sekretess enligt 5 kap. Mina överväganden och förslag samma lag i den mån det kan antas att verksamhet för att förebygga eller beivra brott allvarligt motverkas om uppgiften röjs. Slutligen bör i den nya paragrafen tas in en bestämmelse om sekretess för uppgift som nämnden i sin tillsynsverksamhet erhåller av utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation. Den bör lämpligen utformas på motsvarande sätt som bestämmelsen om sekretess för uppgift som erhållits av enskild i vad gäller skydd för enskilds personliga förhållanden. Således bör sekretess gälla i den mån uppgift som har erhållit av utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation skulle ha varit sekretessbelagd hos den myndighet som nämndens ärende får anses avse.