sou · GUB311 · 2007-01-01 00:00:00 — På Stödlinjen för spelberoende uppger man att andelen spelare som anger nätpoker som problemspel ökat markant. uppgav 22 av 440 tillfrågade nätpoker som problem- 14Lalander, Westfelt, Den statliga spelapparaten SoRaD rapportserie nr 22 – 2004. 15Helårsrapport för 020-linjen, /. spel, för (t.om. ) uppgav 76 av 405 tillfrågade nätpoker som problemspel. Detta innebär en ökning från till och gör nätpoker till det vanligast uppgivna problemspelet efter spelautomater. De flesta av dem som angett att de har problem med nätpoker är och samtliga är män. På Stödlinjen och i spelberoendeföreningar har man ganska uppmärksammat att flera spelare har fått problem med skraplotter på Internet. Det finns emellertid ännu inte några mätningar som bekräftar detta. Internetspel är en förhållandevis ny företeelse i och det finns inte mycket forskning om riskerna med sådant spel. Såväl Lotteriinspektionen som avstyrkte Svenska Spels ansökan om att få anordna poker över Internet. I anledning av yttrande lämnades en rapport om nätpoker.16 Av rapporten framgår att nätpoker innehåller alla eller de flesta av de faktorer som forskningen klarlagt ökar risken för problematiskt spelande. Enligt forskningen finns det ett samband mellan tillgängligheten av spel och spelproblem. Tillgängligheten till Internet är stor hos de allra flesta svenskar och framförallt hos ungdomar. Andra faktorer som finns hos nätpoker, och sannolikt hos andra Internetspel, som anses vara riskfaktorer är snabb återkoppling mellan insats och utfall samt att spelandet pågår kontinuerligt, är anonymt och har inslag av skicklighet. Dessutom är det ett spel som attraherar unga människor. Spelarrangören har begränsade möjligheter att kontrollera spelarens status, t.ex. om han är drogpåverkad. Möjligheten att kontrollera åldern på dem som spelar har också sina begränsningar. Ansvaret för att förebygga och att minska de negativa effekterna av spelproblem ligger framförallt hos staten och anordnarna. Staten verkar genom lagstiftning, tillståndsgivning och tillsyn samt genom att tillhandahålla vård, information och forskning. De svenska spelarrangörerna arbetar såväl individuellt som gemensamt för att förebygga spelproblem. Härutöver finns en mängd ideella och 16 , Remissyttrande , dnr 21-05-0192, bilaga Nätpoker. En rapport till . privata organisationer och företag som arbetar för att motverka spelproblem. Lotteriinspektionen är en central förvaltningsmyndighet som skall säkerställa att spelverksamheten i utövas lagligt, säkert och tillförlitligt. Inspektionen skall också medverka till att minska riskerna för sociala skadeverkningar, såsom spelproblem. Lotteri- inspektionen ger tillstånd till lotterier som förmedlas med hjälp elektromagnetiska vågor, rikslotterier, vissa bingospel, automat- spel, roulettspel, tärningsspel och kortspel enligt lotterilagen. Inspektionen lämnar vidare riktlinjer för olika spel samt utövar tillsyn över lotterilagens efterlevnad. Vid tillståndsgivningen kontrolleras att lotterier och spel uppfyller inspektionens föreskrifter. Ansökningar kan avslås, t.ex. om verksamhet tidigare bedrivits i strid med inspektionens villkor. Tillstånden kan förenas med villkor utformade så att lotterierna bedrivs på ett lämpligt sätt. Inspektionen har också möjlighet att meddela varningar. Kontroll- och tillsynsverksamheten sker bl.a. genom granskning av anordnares rutiner och tekniska system, genom kontroll av åldersgränser och kreditspel. Lotteriinspektionen har kontrollanter som utför tillsyn såväl anonymt som öppet. har regeringens uppdrag bl.a. att motverka och förebygga spelproblem. fungerar som ett nationellt för spelberoendefrågor, stimulerar forskning och annan utveckling på området, sprider kunskap om spelberoende till strategiska grupper i samhället samt verkar för förebyggande insatser och andra åtgärder för att minska spelberoendet. började uppmärksamma frågor kring spelproblem . ett särskilt anslag för spelproblemfrågor Den tidigare nämnda prevalensstudien finansierades av medel från . finansierar Stödlinjen, en nationell telefontjänst för spelberoende och deras anhöriga. Linjen bemannas bl.a. av terapeuter med kunskaper om spelberoende. Samtalet till linjen är kostnadsfritt. Aktörerna på spelmarknaden informerar om telefonnumret till Stödlinjen. besvarades 2 377 samtal av Stödlinjen, varav 1 215 var stöd- eller informations- samtal. startades, med hjälp av medel från Statens folk- hälsoinstitut, ett öppenvårdsprojekt med enheter i , och . Vidare lämnar bidrag till och lokala kamratföreningar. bidrar också med medel till ett Internetbaserat självhjälpsprogram för spelberoende som utvecklas i samarbete med och . och det Internetbaserade självhjälpsprogrammet skall utvärderas vetenskapligt. genomför en webbaserad utbildning av anställda inom missbrukarvården om behandling av spelproblem samt planerar en informationskampanj riktad till socialtjänst, psykiatri, primärvård och kriminalvård. De svenska spelarrangörerna har ett informellt branschråd, . I rådet arbetar man bl.a. med etiska riktlinjer för marknadsföring samt informationsmaterial om spelberoende. Representanter från spelbranschen, , Lotteri- inspektionen och samverkar i spelansvarsfrågor i OSS, Oberoende spelsamverkan. I Svenska Spels tillstånd att anordna lotterier anges särskilt att bolaget skall säkerställa sociala och hälsomässiga skyddshänsyn. På uppger man att man arbetar aktivt med spelansvars- frågor och har bl.a. arbetat fram en spelansvarspolicy där man anger riktlinjer för hur spelprodukterna – marknadsföringen, distribu- tionen och försäljningen av dessa – skall utformas så att riskerna för överdrivet spelande och möjligheterna till fusk och bedrägerier minimeras. anger att man avstår från att erbjuda spel som är särskilt farliga ur spelberoendesynpunkt samt att man har begränsande åtgärder på sina produkter. Med begränsande åtgärder avses t.ex. insatsbegränsningar, maximivinster, frivillig avstängning, registrering av personlig spelbudget och begränsade Vidare utför provköp hos sina ombud för att kontrollera att åldersgränserna följs. Ombud som inte följer åldersgränser stängs av för en period. Om man kan visa att ett ombud tillåtit kreditspel sägs avtalet med denne upp. uppger vidare att man strävar efter sunda spelmiljöer och restauranger som har Svenska Spels värdeautomater skall ha en rimlig proportion mellan värdeautomaternas omsättning och restaurangens totala omsättning. och har gemensamt startat en utbildning för sina ombud i spelansvarsfrågor där man bl.a. utbildar i frågor om åldersgränser och kreditspel. Anordnarna ser till att telefonnumret till Stödlinjen för spelberoende finns på alla lotter och spel- kuponger. Förbundet är en partipolitiskt och religiöst obunden sammanslutning av spelbero- endeföreningar, spelberoende och anhöriga som verkar för att avhjälpa och förebygga spelberoende. finns nio spelberoendeföreningar eller stödgrupper anslutna till Spel- beroendes i , , , , , , , och . Verksam- heten består bl.a. av information och stöd till spelberoende och deras anhöriga samt till andra berörda. Förbundet granskar marknadsföringen på spelområdet, initierar spelforskning samt informerar beslutsfattare. Förbundet har också verkat för att ett visst belopp av överskottet från spelverksamheten skall avsättas för att motverka spelberoende samt att socialtjänstlagen skall föreskriva en uttrycklig rätt till bistånd för spelberoende. är ett privatägt kunskapsföretag. Företaget har specialiserat sig på spel om pengar och dess negativa konsekvenser för individen, familjen och samhället. Företaget utbildar, handleder, forskar och informerar om spelberoende. På uppdrag av driver och bemannar för spelberoende och deras anhöriga. Många personer med spelproblem saknar egen insikt i sina problem och förhållandevis få personer söker hjälp för sitt spelande. Ofta aktualiseras spelproblemen i samband med kriminalitet eller när anhöriga söker hjälp. Det är också rimligt att anta att en del av dem som har spelproblem klarar att sluta spela på egen hand. Mycket talar för att den faktiska tillgängligheten av behandling är avgör- ande för om personer med spelproblem söker sig till behandling. Naturligtvis är också de ekonomiska förutsättningarna viktiga. Möjligheterna till behandling för spelberoende i har utvecklats . Enligt en enkätundersökning som genomfördes av 200117 fanns ett behandlings- hem som var specialiserat på behandling av spelberoende () samt ett behandlingshem som hade spelberoende som huvudsaklig inriktning. Därutöver fanns ytterligare 16 behand- lingshem som hade behandlat eller hade uppgett att de var villiga att behandla personer med spelproblem. Enligt en senare kartläggning18 finns det 10–12 behandlingsutbud som är specialiserade på spelberoende och 20–25 behandlingsutbud som erbjuder behandling för spelberoende. Möjlighet till behandling mot spelproblem finns huvudsakligen i storstäderna. I samma kartläggning uppskattades att cirka 160 personer19 behandlas för spelproblem i . Denna siffra skall jämföras med att cirka 700 respektive drygt 600 personer behandlas för spelproblem i respektive . (I är det uppskatt- ningsvis 30 personer som behandlas för spelproblem ). Genomgående för behandling av spelberoende i är att behandling ofta sker enligt samma modell som för drogberoende. Ofta används kognitiv beteendeterapi som fokuserar på att komma tillrätta med de felaktiga tankar som en spelberoende har om spel. De flesta behandlingshem använder 12-stegsmodellen, en behand- lingsmetod som är vanlig för alkohol- och narkotikaberoende. Viss behandling erbjuder också ekonomisk handledning. 17Förslag till handlingsprogram för att motverka spelberoende, , 2003, dnr 20-01-0649, s. 28. 18Hansen, Behandling av spilleavhengighet i – et nytt felt, 2005 19Denna siffra omfattar sannolikt inte de personer som fått behandling genom öppenvårdsprojektet, se nedan. I är de flesta behandlingsutbud privata. Flera behand- lingshem och behandlingsenheter som erbjuder behandling mot droger har breddat sin verksamhet och tar emot personer med spelproblem. Det finns också behandlingshem där man specialiserat sig på spelberoende. Även enskilda personer med erfarenhet av spelproblem erbjuder individuell terapi och gruppterapi. Vistelse på behandlingshem kostar och individuell terapi eller gruppterapi kostar från . Behandlingen finansieras av , , kriminalvården eller den hjälpsökande själv. Regeringsrätten har i dom i mål 4582-03 konstaterat att socialtjänstlagen inte föreskriver att socialnämnden har någon generell skyldighet att arbeta för att förebygga spelmissbruk eller att tillhandahålla behandling för spelmissbruk på motsvarande sätt som finns för alkohol- och drogmissbruk. Trots att det inte finns någon uttrycklig regel om socialnämndens ansvar vid spelproblem kan en enskild ha rätt till bistånd till behandling för spelmissbruk om de allmänna förutsättningarna för rätt till bistånd är uppfyllda, främst att den enskilde inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt. I , och finns öppen- vårdsprojekt där man erbjuder behandling i grupp enligt kognitiva beteendeterapeutiska principer. Behandlingen som omfattar 8–12 sessioner är kostnadsfri. har cirka 170 personer fått behandling genom projekten. På alla orterna finns kurser för anhöriga och i erbjuds behandling för icke svensk- talande med hjälp av tolk. En del behandlingsställen arbetar också aktivt med anhöriggrupper. Det finns inte någon behandling i som särskilt riktar sig till ungdomar. Det finns få studier där man utvärderat behandling av spel- beroende, men de förhållandevis knapphändiga studier som finns talar dock för att kognitiv beteendeterapi är en behandlingsform som ger bra resultat.20 I finns inga dokumenterade kunskaper om resultat av vård av spelberoende. Öppenvårds- projekten i skall dock utvärderas i en forskningsstudie i regi. Syftet är att undersöka om behandlingen har effekt och att göra en jämförande studie av olika behandlingsmetoder vid spelproblem. 20 Ladouceur, Treatment of Pathological Gambling: A Critical Rewiew of the Literature, Psychology of Addictive Behaviors 2003, Vol. 17, No 4. I organiseras behandling av spelproblem separat och inte som en del av det offentliga behandlingsutbudet. En del av överskottet från spelautomaterna (av bruttoomsätt- ningen) avsätts till forskning och behandling av spelproblem. är också det land där det finns högst tillgänglighet till behandling, vilket huvudsakligen beror på att det inte är så långa avstånd som i de övriga nordiska länderna. i etablerades 1997 och är det äldsta och största behandlings- hemmet i . Här erbjuds en intensiv behandlingskurs om där patienten är inlagd samt individuella samtal och gruppterapi. All behandling är kostnadsfri. Det finns ytterligare behandlingshem i , och . I sker behandlingen huvudsakligen i sjukvårdens öppen- vård genom gruppbehandling. Det finns inga behandlingshem som erbjuder behandling mot spelproblem. Blå Kors Senter i har erbjudit behandlingar samt utbildat fackfolk. Härutöver finns ett 30-tal enheter som erbjuder behandling mot spelproblem i . var behandlingen kostnadsfri, men gäller samma regler som för psykiatrin, vilket innebär att en konsultation kostar upp till frikorts- gräsen om . har ett begränsat behandlingsutbud. Det finns 2–4 kliniker där man specialiserat sig på spelproblem. Behandling sker huvudsakligen genom kognitiv gruppterapi. 4.10Finansiering av åtgärder mot spelproblem Bedömning: Åtgärder mot spelproblem skall även fortsätt- ningsvis finansieras över statsbudgeten. Det har inte gjorts några beräkningar av kostnaderna för spel- problem i . har uttalat att regeringen bör överväga att genomföra en samhällsekonomisk konsekvensanalys av spel och spelets negativa konsekvenser i . Regeringen har också uttryckt att den överväger att uppdra åt en lämplig myndighet att studera spelandets samhällsekonomiska betydelse.21 Såvitt känt har det inte skett. 2002/03:93 s. 22. Förslag till handlingsprogram för att motverka spelberoende22 till regeringen. I rapporten uttalar att mycket talar för att spelberoende och problemspelande kan betraktas som ett folkhälsoproblem som kräver breda samhällsinsatser. Det ekonomiska behovet för att motverka spelberoende och minska de skadliga effekterna av överdrivet spelande beräknas till 40–, att fördelas med en tredjedel till vardera vård och behandling, förebyggande insatser samt forskning. föreslår att medel avsätts ur överskottet från spelverksamheten för att motverka spelproblem. Anslaget till för dessa ändamål har därefter ökat från till . Regeringen har anslagit . har, mot bakgrund av ett antal motioner, funnit att regeringen bör pröva en modell där medel avsätts från spelverksamhetens överskott för att motverka och minska skadliga effekter av överdrivet spelande. I den mån inte lämnar ett sådant förslag anser utskottet att regeringen bör göra det.23 biföll utskottets förslag. Även i kulturutskottet har man behandlat ett antal motioner med förslag att en andel av spelbolagens intäkter skall gå till åtgärder för att förebygga och informera om spelmissbruk. avslog motionerna med hänsyn till att betänkande inte borde föregripas.24 I och samt i ett antal delstater i finansieras åtgärder mot spelproblem genom en avgift på spelandet. I avsätts en andel, , av Norsk Tippings överskott för åtgärder mot spelproblem och i används en procent av bruttoomsättningen på spelautomater till finansiering av behandling och forskning kring spelproblem. Utredningen ser allvarligt på de skadeverkningar som överdrivet spelande medför och menar att det är viktigt med långsiktiga åtgärder, inte minst forskning, för att motverka och förebygga skadliga effekter av överdrivet spelande. Det kan tyckas rimligt att den som bedriver en verksamhet som leder till sociala och ekonomiska skadeverkningar också får bära kostnaderna för dessa 22Förslag till handlingsprogram för att motverka spelberoende, , 2003, dnr 20-01-0649. 23Socialutskottets betänkande 2005/06:SoU1. 24Kulturutskottets betänkande 2005/06:KrU3. En ordning där en viss andel av spelanordnarnas intäkter avsätts till åtgärder mot spelproblem skulle innebära ett kontinuerligt flöde av medel till nämnda åtgärder. Å andra sidan kan det vara mindre lämpligt att göra sådana resurser beroende av en verksamhet vars intäkter varierar över tiden. Det är staten som har det huvudsakliga ansvaret för att se till att de resurser som krävs för att motverka och minska skadeeffekter av spelandet anslås. Den svenska budget- processen bygger bl.a. på principen att statens medel skall användas för de ändamål som har högst prioritet. Utifrån politiska överväganden fördelas i budgetprocessen anslag till t.ex. i konkurrens med andra utgifter på statsbudgeten. Även om avsevärda belopp tillförs statsbudgeten från spelverk- samheten, framförallt från Svenska Spels överskott och genom beskattning av ATG, bör inte en andel av dessa medel automatiskt anslås för åtgärder mot spelproblem. Istället bör det vara politiska överväganden som avgör hur statens medel bäst skall användas utifrån gällande behov. Utredningen ser inga motiv till att här frångå den rådande principen att anslag till olika ändamål finansieras över statsbudgeten. Om man ändå menar att spelverksamheten skall bidra direkt till åtgärder mot spelproblem krävs det först och främst att samtliga spelanordnare beskattas, även de som inte beskattas . Därefter skall skatten specialdestineras till åtgärder mot spelproblem. Utred- ningen noterar att det varken på alkohol- eller tobaksområdet finns någon motsvarande ordning, vilket är i överens- stämmelse med principen att skatter inte skall specialdestineras. Sammanfattningsvis har utredningen inte funnit några skäl som talar för att just på spelområdet förorda en sådan modell och lämnar därför inte något förslag på en annan ordning än den nuvarande. har frågor kring spelproblem uppmärk- sammats och debatterats av media, politiker, spelarrangörer, f.d. spelberoende, anhöriga, forskare och personer som arbetar med vård och behandling. Det finns inte någon exakt uppgift om hur många som har problem med sitt spelande i . Uppgifter talar för att det är av den vuxna befolkningen. Spelmarknaden utvecklas ständigt, såväl avseende spelformer som tekniken för hur spel når spelarna. Därför är det svårt att förutsäga hur spelmarknaden ser ut om bara . Allt talar emellertid för att tillgängligheten till spel kommer att öka och att nya attraktiva spel kommer att lanseras. Man kan inte blunda för den uppenbara risken att detta medför att spelproblemen ökar. Det är helt klart att vissa spelformer, t.ex. spelautomater och Internetspel är mer riskabla än andra ur spelproblemsynpunkt. finns det anledning att tro att motåtgärder, såsom information och begränsande åtgärder kan leda till att spel- problemen minskar, eller i vart fall hålls tillbaka. Det framförs ofta att andelen problemspelare är en liten grupp i förhållande till andelen spelare. Även om så är fallet, så finns det all anledning att se allvarligt på spelproblem. Spelmissbruk leder ofta till stora ekonomiska och psykiska problem för missbrukaren. Det kan handla om arbetslöshet, bostadslöshet, social utslagning och i vissa fall kriminalitet. Det finns inte någon forskning som visar på sambandet mellan spelproblem och kriminalitet, men uppgifter från tidigare spelberoende, representanter för spelberoendeföreningar och polisen visar på ett sådant samband. Många spelberoende sätter sig i skuld och upplever att de tvingas till kriminella gärningar för att kunna lösa sina lån. Kriminaliteten leder till samhälleliga konsekvenser. Förutom spelmissbrukaren finns det ett antal anhöriga som drabbas. Många missbrukare ljuger för familjen och det är inte ovanligt att hela familjers ekonomi raseras. Även det förhållande att många unga människor spelar gör att det är viktigt att ta problemen på allvar. Ungdomar får oftare spelproblem än vuxna. Visserligen finns det uppgifter som talar för att ungdomar har lättare att ta sig ur ett spelmissbruk än vuxna, men då har den unge kanske redan slutat skolan, brutit med familjen eller begått brott. Många med spelproblem får inte den hjälp de behöver. Möjligheten till behandling för spelproblem har ökat markant i , men är kunskaperna om effekten av behandling förhållandevis begränsade. Spel- och lotterimarknaden har sedan gammalt varit reglerad. De närmare skäl som ursprungligen legat till grund för denna reglering är inte helt tydliga. En utgångspunkt synes dock ha varit att spel och lotterier utgjorde en tvivelaktig verksamhet som ändock inte helt kunde förbjudas utan krävde en strikt reglering för att överhuvudtaget få förekomma. förekommer spel och lotterier i stor omfattning och måste som företeelse anses vara accepterade. Regleringen syftar i stället till att minska de risker för sociala och ekonomiska skadeverkningar, kriminalitet m.m. som spel och lotterier kan medföra. den första svenska regleringen av lotterier har gällt att överskottet från spel- och lotteriverksamheten bör komma allmännyttiga ändamål, och inte privata vinstintressen, till del. Även om tanken ursprungligen förefaller ha varit att på så sätt neutralisera, eller i varje fall minska, det tvivelaktiga i spel och lotterier (jfr SOU 1979:29 s. 332) har spelverksamheten efterhand kommit att utgöra en väsentlig inkomstkälla för föreningslivet och folkrörelserna. Även ekonomiska hänsyn ligger därför bakom den nuvarande regleringen. Målen för den svenska spelpolitiken har fastställts av regering och riksdag. Utredningens uppdrag är enligt direktiven att med utgångspunkt i dessa mål och mot bakgrund av den nationella och internationella tekniska och marknadsmässiga utvecklingen och utvecklingen inom EG-rätten se över lagstiftningen samt lämna de förslag som kan behövas för att anpassa denna till utvecklingen på området. Utgångspunkten enligt direktiven är således att det även i fortsättningen skall finnas en reglering av den svenska spel- och lotterimarknaden. Detta ligger helt i linje med de syften som skall tillgodoses och som utvecklas nedan (avsnitt 5.5). För att kunna bedöma hur den svenska regleringen av spel- och lotterimarknaden bör se ut krävs en närmare analys av de mål som regleringen skall tillgodose och av lämpliga medel för att uppnå målen. En allmän översikt över lotterilagstiftningens syften redovisas i avsnitt 5.2. I avsnitt 5.3 redovisas översiktligt hur dessa syften behandlats i tidigare lagstiftningsärenden. Slutligen behandlar utredningen i avsnitt 5.4 den närmare innebörden i de angivna syftena. 5.2Allmänt om syften och ändamål Regeringen har i prop. 2002/03:93 beskrivit målen för spelpolitiken enligt följande: Målen för spelpolitiken bör även fortsättningsvis vara en sund och säker spelmarknad där sociala skyddsintressen och efterfrågan på spel tillgodoses under kontrollerade former. Överskott från spel bör värnas och alltjämt vara förbehållet det allmänna eller allmännyttiga ändamål, dvs. föreningslivet, hästsporten och staten. Inriktningen bör som vara att prioritera sociala skyddshänsyn som intresset av ett varierat spelutbud och risken för bedrägerier och olagligt spel beaktas. Spel och lotterier förekommer i stor omfattning. Brutto- omsättningen på den svenska spelmarknaden uppgick till – vartill kommer ytterligare några miljarder kronor i omsättning för svenskars spel hos utländska anordnare av spel och lotterier över Internet. Det har vidare antagits att av svenskarna något sånär regelbundet spelar på svenska lotterier. Det finns alltså en stor efterfrågan på spel och lotterier. För merparten av dem som deltar i spel och lotterier är spelandet en form av nöje eller spänningsmoment och spelandet medför inte heller några negativa konsekvenser för de flesta spelarna. Att den svenska lagstiftningen skall göra det möjligt att tillgodose denna efterfrågan är en självklarhet och det finns alltså inte anledning att överväga ett allmänt förbud mot spel och lotterier i .