sou · GUB31 · 2007-01-01 00:00:00 — Det betyder bl.a. att har rätt att inspektera den verksamhet som entreprenören utför för kommuns eller landstings räkning. ska då få tillgång till upplysningar samt handlingar och annat material som behövs för tillsynen. Slutligen är entreprenören skyldig att lämna den hjälp som behövs vid inspektionen. Det nationella systemet för kvalitetskontroll kompletterar kom- muners och landstings egna system för att säkerställa kvaliteten i sin verksamhet. Som tidigare påpekats är det ett av de huvudsakliga skälen för entreprenadlösningen att det är fråga om verksamhet under fortsatt kommunalt huvudmannaskap. Ur kvalitetssynpunkt innebär det att de system för kvalitetssäkring som nämnts gäller även för den del av skolverksamheten som sker på entrepre- nad. Följaktligen omfattar kommunernas och skolmyndigheternas uppgifter också denna del av den offentliga skolverksamheten. Härvidlag innebär de förslag som läggs inga förändringar. En sak som det däremot finns skäl att fundera över är om det behövs särskilda åtgärder med anledning av den väntade ökningen av entreprenadernas omfattning till följd av de vidgade möjligheterna som föreslås. Erfarenheterna från de entreprenader som före- kommit kommer främst från vuxenutbildningen och framför allt från . De visar på ett behov av stöd framför allt med upphandling av undervisning. Det kan också finnas behov av att samla in kunskaper och erfarenheter från entreprenader för att kunna sprida dessa genom t.ex. informationsmaterial och andra stödjande åtgärder. Det finns i samband med det skäl att åter beröra tillsynsverksamhet. har den endast i mindre utsträckning berört de delar av skolverksamheten som sker på entreprenad. Med en ökad förekomst av entreprenader i gymnasieskolan finns det anledning att anta att inspektionerna av entreprenadverksamheten kommer att öka. Utredningen har svårt att bedöma om det kommer att medföra ökade kostnader för inspektionsverksam- het men vill peka på att så kan vara fallet. Det gäller särskilt inled- ningsvis eftersom det, som angavs, är angeläget att följa ut- vecklingen av den undervisning som sker på entreprenad. Särskilda insatser kan då bli aktuella. När det gäller insyn i verksamheten finns det slutligen skäl att påpeka att det är varje kommuns ansvar att sörja för att sådan råder. Eftersom offentlighetsprincipen som regel inte omfattar verksam- het hos entreprenörer har kommunen en viktig uppgift att se till att genom entreprenadavtalet sörja för att allmänheten ges möjlighet till insyn i den verksamhet som kommunen upphandlar. De är bara om offentlighetsprincipen gäller för entreprenörens egen verksam- het som det inte krävs särskild reglering i avtalet av möjligheterna till insyn. Utredningens förslag och bedömning: Bestämmelsen i 3 § entreprenadlagen – som ger kommun eller landsting rätt att till en entreprenör överlämna den myndighetsutövning som hör till undervisning som läggs ut på entreprenad – ska, som redan före- slagits i skollagsremissen, föras över till skollagen. Utredningen bedömer däremot att det inte finns skäl att vid entreprenader göra undantag från de krav som ställs för att en lärare ska ha rätt att sätta betyg. överlämnas den myndighetsutövning som hör till under- visning som sker på entreprenad till utföraren (3 § entreprenad- lagen). Det innebär framför allt att betygssättningen sker hos entreprenören men även vissa disciplinära befogenheter som en lärare har kan betraktas som myndighetsutövning. I nationella kvalitetsgranskning framfördes kritik mot betygssättning vid undervisning som skett på entre- prenad. Kritiken avsåg främst av . Utredningens undersökningar visar också på sådana problem under början av . (En utförligare beskrivning av detta finns i kap. Däremot ger de inget stöd för att utförandet av de myndig- hetsutövande uppgifter, med anknytning till undervisningen, som anförtrotts entreprenörer senare har varit förenade med några sär- skilda brister. När det gäller betygssättning tycks denna ofta ske i samråd mellan kommunala och externa lärare eftersom under- visning ofta organiseras i arbetslag. De utvidgade entreprenadmöjligheterna gör det i och för sig möjligt att lägga ut större undervisningsblock på entreprenad. Då kan det också finnas en risk för att vissa av fördelarna med gemen- samma arbetslag kommer att försvinna. Intresset för att behålla dessa tycks dock vara stort, så det finns skäl att tro att det även i fortsättningen kommer att finnas samarbetsformer där kommunala och externa lärare kan mötas och arbeta tillsammans. Det framhålls också ofta att sådant samarbete upplevs som stimulerande av de berörda lärarna och att det har haft positiva effekter för under- visningen. För elevernas rättssäkerhet är det av största betydelse att betygs- sättningen sker på ett rättvist och likvärdigt sätt. Det ska inte ha någon betydelse om en betygssättande lärare är anställd av kommu- nen eller av en entreprenör. Som har framhållits gäller skolförfattningarnas regler i dessa avseenden även vid undervisning som sker på entreprenad. I remissen med förslag till ny skollag betonas att det i första hand är lärare med föreskriven utbildning som ska undervisa i skolan och att andra personer endast undantagsvis ska komma ifråga. I anslut- ning till det lämnas ett särskilt förslag rörande rätten att sätta betyg. Det innebär att om en undervisande lärare inte uppfyller de krav som ställs för att kunna anställas utan tidsbegränsning, får denne inte ensam sätta betyg utan det ska ske tillsammans med en lärare som uppfyller de angivna kraven. De främsta skälen för detta är att kvaliteten på bedömning och betygssättning bättre garanteras om den lärare som saknar utbildning och kanske också erfarenhet, kan få stöd av en lärare som både har erfarenhet och är väl för- trogen med betygssättning.17 Det har tidigare framhållits att det är svårt att rekrytera lärare med föreskriven utbildning inom många av de områden där entre- prenader typiskt sett kan antas förekomma. Framför allt gäller det i 17 Utkast till lagrådsremiss med förslag till ny skollag, s. 226 ff Det är, som redovisats i avsnitt 5.5, ett av de främsta skälen för förslaget om undantag från behörighets- kravet vid entreprenader. En följdfråga är då om det finns skäl att ha en annan syn på rätten att sätta betyg för obehöriga lärare som undervisar på entre- prenad. Med utgångspunkt i förslaget i remissen skulle även den kategori av lärare som är verksamma hos en entreprenör och som saknar föreskriven utbildning hänvisas till att sätta betyg tillsam- mans med en lärare som uppfyller kraven på anställning utan tids- begränsning. Utredningen anser att de skäl som anförs i remissen är giltiga också vid undervisning på entreprenad. Det finns an- ledning att anta att behovet av pedagogiskt stöd och handledning avseende bedömning och betygssättning är väl så stort hos de lärare som saknar pedagogisk utbildning och är verksamma hos en entre- prenör. Utredningens uppfattning är därför att värdet av rutiner för att ge dessa lärare sådant stöd är så stort att det inte bör göras undantag ifråga om rätten att sätta betyg vid undervisning som sker på entreprenad. Här finns det på nytt anledning att betona att det är fråga om en verksamhet. Det betyder att det är kommunen som ansvarar för att verksamheten, såväl i egen som i extern regi, upp- fyller alla krav som ställs. Det är också, som framgått ovan, ett av de främsta skälen för utredningens ställningstagande att rektors- funktionen ska ligga kvar hos kommunen. Rektorn är den person som bär det praktiska huvudansvaret för att skolförfattningarnas regler och mål följs och uppnås. Rektorn har också ansvaret för utfärdande av slutbetyg, medan det är läraren som bedömer och sätter betyg på en avslutad kurs. Rektorns övergripande ansvar ger dock honom eller henne insyn och inflytande över betygssätt- ningen. Därigenom kan elevernas rättssäkerhet tryggas ifråga om betygssättning och andra åtgärder som innebär myndighetsutöv- ning. Det finns då ingen anledning att föreslå några förändringar beträffande entreprenörers befogenheter att handha myndighets- utövning. Den nuvarande bestämmelsen i 3 § entreprenadlagen om att överlämna myndighetsutövning bör därför föras över i nu- varande skick till skollagen. Utredningens förslag: Tystnadsplikt motsvarande den sekretess som gäller i bl.a. gymnasieskolan enligt 7 kap. 9 § första–tredje styckena sekretesslagen (1980:100) ska gälla för den som är eller har varit verksam hos en entreprenör. I sekretesslagen finns regler om sekretess i skolan. Lagen gäller vid en myndighet och omfattar personer som på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten deltar eller har deltagit i myndig- hetens verksamhet. Ett avtal om att undervisning ska ske på entre- prenad innebär i de allra flesta fall att den verksamhet som läggs ut inte längre sker vid myndigheten. Den omfattas då inte av offent- lighetsprincipen. I vissa fall kan ändå sekretesslagen gälla. Det gäller om det är en enskild person som har uppdrag hos en myndighet och som har en sådan anknytning till myndigheten att han eller hon kan anses delta i dess verksamhet. Ett exempel på det är en enskild lärare som an- litas på konsultbasis av en kommun för att delta i den kommunala skolverksamheten. I de flesta fall när det är fråga om entreprenader träffas avtalen om undervisning mellan kommunen och en fristående entreprenör; vanligen ett bolag. Entreprenören ska visserligen svara för ut- förandet av verksamhet men detta sker som regel hos entreprenören. I de fallen saknas en tillräckligt stark koppling för att kunna säga att entreprenörens personal har deltagit i kommu- nens verksamhet. Då gäller inte sekretesslagen.18 Utan en särskilt föreskriven tystnadsplikt finns det inte något skydd för känsliga uppgifter i den delen av den kommunala verksamheten. För att skydda eleverna finns därför i entreprenadlagen (5 §) en sådan särskild regel om tystnadsplikt. Den gäller i enskild verksam- het för uppgifter om någons personliga förhållanden som den som är eller har varit verksam hos en entreprenör har fått veta i den elev- vårdande verksamheten. Samma sak gäller för uppgifter om tillrätta- förande av en elev eller om skiljande av en elev från vidare studier. Utformningen motsvarar 7 kap. 9 § andra stycket sekretesslagen. I remissen med förslag till ny skollag föreslås en ny bestämmelse om tystnadsplikt i enskilt bedriven verksamhet. Tillämpnings- området för bestämmelsen motsvarar 7 kap. 9 § första och andra 18 1 kap. 6 § sekretesslagen reglerar vilka som omfattas av sekretesslagens regler. Beträffande paragrafens innehåll hänvisas till m.fl., Sekretesslagen – en kommentar, s. 1:19 ff. I tredje stycket i samma paragraf i sekre- tesslagen finns emellertid också en möjlighet att sekretessbelägga uppgifter om enskilds identitet och andra uppgifter om enskilds personliga förhållanden. Det är en sekretess som främst syftar till att kunna sekretessbelägga personuppgifter vid befarad person- förföljelse eller risk för trakasserier. Någon tystnadsplikt som motsvarar detta finns inte såvitt avser verksamhet hos en entre- prenör som inte omfattas av sekretesslagen. Eftersom entreprena- der är en verksamhet utförd av en extern utförare, bör tystnadsplikten för personal hos en entreprenör ha samma räckvidd som den sekretess som gäller för kommunalt anställd skolpersonal enligt sekretesslagen. Den regel om tystnadsplikt som finns i 22 kap. 12 § i förslaget till ny skollag bör därför kompletteras så att den också omfattar uppgifter som avses i 7 kap. 9 § tredje stycket sekretesslagen. Utredningens förslag: Möjligheten i 2 § entreprenadlagen för regeringen att vid särskilda skäl medge kommun eller landsting att även i andra fall än som anges i 1 § samma lag sluta avtal med någon annan om att bedriva undervisning inom det offentliga skolväsendet för barn och ungdomar förs över till skollagen. Förslaget överensstämmer med 16 kap. 5 § i remissen med för- slag till ny skollag. Med stöd av 2 § entreprenadlagen kan regeringen ge en kommun eller ett landsting tillstånd att sluta entreprenadavtal även i andra fall än för de ämnen i gymnasieskolan som huvudregeln i 1 § om- fattar. Det innebär att dispens har kunnat ges för t.ex. avtal om undervisning i kärnämnen i gymnasieskolan. Det innebär också att tillstånd till entreprenader för undervisning enligt kursplaner har kunnat medges. Utredningens uppdrag är att se över behovet av entreprenader i gymnasieskolan. Med hänvisning till att utredningens förslag inne- bär att det inte ska finnas några begränsningar ifråga om vilka ämnen som kan läggas ut på entreprenad eller till vem det ska få ske finns det inte längre skäl för att bibehålla någon undantagsmöjlig- het för gymnasieskolan. Vad däremot gäller så ingår det inte i detta uppdrag att lämna förslag som rör den skolformen. För att inte åstadkomma några förändringar rörande måste därför den nuvarande möjligheten att i särskilda fall kunna få tillstånd till entreprenad även i föras över till skollagen. Detta överensstämmer med vad som föreslagits i remissen med förslag till ny skollag. 6Nya driftformer i den kommunala gymnasieskolan Sammanfattning av utredningens förslag: När entreprenader eller samverkan i annan form inte är möjlig får, om det finns speciella skäl, gymnasieutbildning inom skolväsendet för barn och ungdomar som har kommun eller landsting som huvudman utföras av ett kommunalt företag. Ägare i ett sådant företag är kommunen och en enskild juridisk person som representant för näringslivet. Företaget ska vara huvudman för den skolverksam- het som utförs och ska också svara för den myndighetsutövning som hör till verksamheten. Nödvändiga lagändringar ska ske i skollagen. Utredningen har i uppdrag att ta ställning till om kommunerna bör ges möjlighet att anordna gymnasieutbildning i även andra former än ett kommunalt huvudmannaskap. Om det blir aktuellt med särskilda regler för det här området, ska utredningen överväga vilka former av huvudmannaskap som ska komma ifråga och hur kon- trollen av dessa utbildningsinrättningar ska ske. När det gäller formerna för verksamheten ska utredningen ta ställning till vilka krav som ska ställas på de rättssubjekt som kommunen är delaktig i. Utredningen ska också överväga om exempelvis möjligheten att ställa krav på begränsningar i rätten till vinstutdelning ska användas för de bolag eller liknande där kommunen medverkar utan att vara direkt huvudman för gymnasieutbildningen. Utredningens huvuduppgift har varit att överväga möjligheten för kommuner och landsting att, genom att lägga ut verksamhet på entreprenad, få tillgång till kompetens som skolan inte själv för- fogar över. Utredningen ser frågan om delaktighet i an- ordnande av gymnasieutbildning i annan form än ett direkt huvud- mannaskap, som nära knuten till möjligheten till entreprenad och andra samverkansformer. Det innebär att utredningens ståndpunkt är att samverkan mellan en kommun eller ett landsting och någon Nya driftformer i den kommunala gymnasieskolan annan i en för ett visst ändamål särskilt bildad form först blir aktuell när varken de utvidgade möjligheterna till entreprenad eller andra samverkansformer är tillräckliga för att kunna tillgodose de behov som finns. Ett särskilt huvudmannaskap bör således endast förekomma undantagsvis, i vissa särskilda situationer. Innebörden av detta redovisas närmare i avsnitt 6.2.1. I detta avsnitt ges först en presentation av de rättsliga förut- sättningarna för delaktighet i bolag, stiftelser eller andra privaträttsliga organ inom gymnasieskolans område. Det gäller oavsett om kommunen är ensam ägare eller bildare, eller om verk- samheten drivs tillsammans med andra och kommunen endast är delägare. I samband med detta redovisas några rättsfall inom det här området. En redogörelse lämnas också för de fristående skolor med kommunalt delägarskap som finns och utvecklingen inom det här området . Därefter redovisas kommunernas möjligheter att bedriva verksamhet i annan form än traditionell förvaltning. 6.1Kommunalt ägande i fristående skolor 6.1.1Gällande lagstiftning och förarbeten på skolområdet Här presenteras regleringen av gymnasieskolan som den ser ut . De hänvisningar som görs till olika lagbestämmelser avser alltså den nu gällande skollagen. De tänkta förändringar som finns i remissen med förslag till ny skollag berörs i korthet i avsnitt 6.1.3. I den mån referenser görs till bestämmelser i det remitterade förslaget anges det särskilt. Gymnasieskolan bildar, enligt 1 kap. 1 § skollagen, tillsammans med förskoleklassen, , särskolan, specialskolan och sameskolan det offentliga skolväsendet för barn och ungdom. Vid sidan av det anordnar det allmänna även utbildning för dem som på grund av sjukdom eller annat inte kan delta i skolarbetet i det offentliga skolväsendet. Det allmänna anordnar också förskole- verksamhet och skolbarnomsorg. för det offentliga skolväsendet ska kommunen, enligt 2 kap. 1 § skollagen, utse en eller flera nämnder. För dessa gäller reglerna i kommunallagen, förutom reglerna för självförvalt- ningsorgan i 7 kap. 18–22 §§ KL. (I stället för självförvaltnings- organ finns det för gymnasieskolan och den kommunala vuxen- Nya driftformer i den kommunala gymnasieskolan utbildningen möjlighet att inrätta lokala styrelser, se nedan.) I samband med att 2 kap. skollagen fick sin nuvarande form poäng- terades vikten av att det finns ett politiskt ansvarigt organ för det offentliga skolväsendet för att säkerställa att kommunen kan upp- fylla sitt ansvar som huvudman för skolverksamheten. Detta ansvar beskrevs i två huvuddelar. Den ena innefattar en skyldighet för kommunen att se till att det finns tillräckliga resurser för att utbild- ningen ska kunna meddelas i föreskriven omfattning. Den andra innebär ett ansvar för att verksamheten bedrivs i överensstämmelse med gällande föreskrifter och riktlinjer.1 Vid sidan av de skolformer som det allmänna anordnar finns skolor som drivs av enskilda fysiska eller juridiska personer. Dessa benämns fristående skolor (1 kap. 3 § skollagen). Skollagen utgår från huvudmannens juridiska form som avgörande för om det är fråga om en fristående skola eller ej. Ordet fristående markerar alltså att det är en skola som står utanför den utbildningsverksamhet som bedrivs inom ramen för det offentliga skolväsendet.2 Begreppet fristående skola infördes i den då gällande skollagen. Det är avsett som beteckning för en skola med enskild huvudman i motsats till det offentliga skolväsendet där stat, kommun eller landsting är huvudman. Avsikten var att skapa en samlingsbeteckning för de olika skolor med enskild huvudman som förekom.3 Denna ordning fördes sedan över till skollag.4 En enskild juridisk person är ett rättssubjekt som är bildat i privaträttslig form. Det kan vara ett bolag, en stiftelse, ett registre- rat trossamfund eller en förening. Dess motsats är en offentlig- rättslig person, t.ex. staten, en kommun, ett landsting eller en myndighet. Det är fråga om en enskild juridisk person oavsett om det är enskilda fysiska eller juridiska personer eller om det är offentligrättsliga subjekt som är bildare eller ägare. Med andra ord har de bakomliggande förhållandena ingen betydelse för rätts- subjektets status. Den valda utformningen innebär, enligt utredningens uppfatt- ning, att om en enskild juridisk person är huvudman för en skol- verksamhet, saknar det betydelse vilka offentliga eller privata rätts- subjekt som är dess ägare eller bildare. Är huvudmannen en enskild juridisk (eller fysisk) person är det alltså fråga om en fristående 1990/91:18 s. 33 2Se redogörelse i propositionen till nuvarande skollagen, prop. 1985/86:10 s. 28 och 68 3Prop 1982/83:1 s. 12 f och 65 f 4Prop 1985/86:10 s. 28 Nya driftformer i den kommunala gymnasieskolan skola även om en kommun eller annan offentlig juridisk person ingår bland ägarna/bildarna. Det saknar också betydelse om ett offentligt organ är ensam ägare eller om det är en av flera delägare. Frågan är i vilken utsträckning det på grund av dessa uttalanden går att dra några slutsatser om en kommun, genom delägarskap eller medverkan vid bildande av ett enskilt rättssubjekt, får vara delaktig i driften av en fristående skola. Det kan å ena sidan hävdas att be- skrivningen av det offentliga skolväsendet i 1 kap. 1 § skollagen jämfört med kravet på inrättande av en särskild i 2 kap. 1 § samma lag talar mot delaktighet i fristående skolor. En annan tolkning innebär motsatsen; nämligen att så länge kommunen uppfyller sina skyldigheter enligt skollagen och sörjer för det offentliga skolväsendet finns det inget lagligt hinder för kommunen att också medverka i en fristående skola. Det finns således ingen uttrycklig reglering av frågan och den har inte heller berörts i samband med andra lagstiftningsärenden som gällt kommunal- eller skollagen. Någon ledning för att klargöra rättsläget ger därför varken lagstiftning eller förarbeten. Det åter- står då att se om beslut och efterföljande domstols- avgöranden i ärenden om godkännande respektive rätt till bidrag för fristående skolor kan ge någon ledning. har i några fall beviljat ansökningar om bidrag till fri- stående skolor där det funnits ett eller flera offentliga organ bland ägarna. I avsnitt 2.3 har olika former för samägande mellan kom- muner och näringslivet redovisats. Bland dessa skolor som drivs i bolagsform med en eller flera kommuner som delägare kan t.ex. nämnas GUC i , i , Göranssonska skolan i och tek- niska gymnasium (GTG). I skollagens mening är dessa att betrakta som fristående skolor. De har alla prövats av och för- klarats berättigade till bidrag. Nya driftformer i den kommunala gymnasieskolan 6.1.3Remiss med förslag till ny skollag skickade Utbildnings- och ut ett förslag till ny skollag på remiss.5 Det innebär bl.a. ett enhetligt och gemensamt skolväsende för alla skolformer och huvudmän. Gymnasieskolan ingår i skolväsendet för barn och ungdomar och kan bedrivas såväl av offentliga som enskilda huvudmän. Det inne- bär att skollagens tidigare uppdelning mellan det offentliga skol- väsendet och de fristående skolorna tas bort. Bestämmelserna om gymnasieskolan finns i 12–13 kap. Flertalet bestämmelser är gemensamma, men vissa särregler gäller för offentlig respektive enskild huvudman. Det gäller huvudsakligen inom områdena erbjudande av utbildning, mottagande, ekonomisk ersättning och insyn. 6.1.4Några rättsfall om ägarfrågor I några avgöranden har läns- och kammarrätt indirekt prövat frågan om offentligt ägande i fristående skolor. Detta har skett i samband med ansökningar om rätt till bidrag till en fristående gymnasieskola (två av fallen) och för en fristående förskoleklass och grundskola (ett fall). De tre ärendena redovisas här i sammanfattning. Länsrätten i prövade i dom (Mål nr Ö 17043-98) ett överklagande från det helägda kommunala bolaget angående rätt till bidrag till en fri- stående gymnasieskola för utbildning på det estetiska programmet. hade tidigare avslagit ansökan med hänvisning till att ett helägt kommunalt bolag inte kan vara huvudman för en fristående skola i kommunen. Enligt uppfattning saknar kommu- ner möjlighet att överlämna en obligatorisk uppgift som gymnasie- undervisning i större omfattning än vad entreprenadlagen ger ut- rymme för. Länsrätten avslog överklagandet med motiveringen att bolagets an- sökan innebar att kommunen i privaträttslig form önskade driva verk- samhet som kommunen i lag är ålagd att driva inom det offentliga 5 Utkast till lagrådsremiss med förslag till en ny skollag m.m., Remiss från Utbildnings- och , U2005/5584/S, (Skollagsremissen) Nya driftformer i den kommunala gymnasieskolan Det skulle, enligt länsrättens mening, innebära att kommunen skulle ges rätt att överlämna ansvaret för utbildning till en enskild juridisk person i vidare omfattning än vad som angivits i lag. kunde därför inte godkännas som fri- stående skola.