sou · GUB339 · 2007-01-01 00:00:00 — Vid samråd med har därifrån anförts bl.a. att utredningen förslår s.k. goldplating (överimplementering) på flera områden. Den uppfattningen delar inte utredningen. För uppfyllande av direktivet har det ansetts erforderligt att verksamhetsutövarbegreppet utvidgas enligt direktivets definition av detta begrepp så att även den som kontrollerar eller har kon- trollerat en verksamhet som bidragit till miljöskadan blir ansvarig. Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag Eftersom det är i praxis, i , som det slutgiltigt kan avgöras vem som kan anses ingå i en sådan krets, kan utred- ningen inte med bestämdhet peka ut exakt vilken grupp som täcks av detta kontrollbegrepp. Utredningen har emellertid bedömt att den föreslagna kompletteringen med direktivets kontrollbegrepp i praktiken kan innebära en inte oväsentlig utvidgning av verksam- hetsutövarbegreppet i 10 kap. . Utredningens förslag innebär dock att denna utvidgning begränsas till sådana allvarliga miljöskador som omfattas av direktivet. Det blir därför inte fråga om någon överimplementering i detta hänseende. När det gäller tillämpningsområdet gäller direktivets regler om strikt ansvar bara sådana yrkesverksamheter som förtecknas i direktivets bilaga III. För alla andra verksamheter gäller ett culpa- ansvar i fråga om skador på den biologiska mångfalden. Vid det svenska genomförandet föreslår utredningen att direktivets bestämmelser skall tillämpas på alla verksamheter och åtgärder, utan den begränsning som finns i direktivet. Detta kan naturligtvis lätt uppfattas som en utvidgning av ansvaret. gäller emellertid enligt ett miljöskadeansvar för nästan alla skador om omfattas av direktivet. Det ansvaret är strikt för alla verksamhetsutövare och oberoende av verksamhetens art. Om direktivets begränsningar i fråga om tillämpningsområdet genom- förs i balken, skulle det i praktiken innebära en väsentlig inskränk- ning av det ansvar som redan gäller i svensk rätt. För att de föreslagna ansvarsreglerna skall bli tillämpliga krävs dessutom att det är fråga om en allvarlig miljöskada eller ett över- hängande hot om en sådan skada, vilket torde innebära en förhål- landevis hög tröskel för när ansvaret kan göras gällande. Det är av naturliga skäl svårt att förutse hur många skadefall det kan röra sig , men den höga tröskeln jämte det förhållandet att de föreslagna bestämmelserna inte kommer att tillämpas bakåt i tiden, talar starkt för att det inte kommer att röra sig om något större antal verksamhetsutövare som drabbas av de nya bestämmelserna. Enligt förslaget kommer betydligt mer detaljerade regler att gälla i fråga om de hjälpåtgärder som kan bli aktuella i anledning av en allvarlig miljöskada. Eftersom dessa regler föreslås gälla också för verksamheter som inte förtecknas i direktivets bilaga III, innebär detta i och för sig en viss skärpning jämfört med vad direktivet krä- ver. Att undanta verksamheter som inte förtecknas i direktivbilagan från det ansvar som skall gälla för de listade verksamheterna, har dock ansetts rimma illa med den nuvarande andan och ordningen i Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag Skärpningen lär dock i praktiken vara förhållandevis måttlig, eftersom den bara avser allvarliga miljöskador, vilka dess- utom sannolikt kan förväntas orsakas främst av de listade verksam- heterna. Genomgången ovan visar att utredningens förslag i en mycket begränsad omfattning föreslår överimplementering av miljö- ansvarsdirektivet. Det bedöms inte sannolikt att denna överimple- mentering skall ha någon betydelse för företagens konkurrenskraft. När en allvarlig miljöskada inträffar skall tillsynsmyndigheten, i detta fall , i ett särskilt förfarande fastställa vilka avhjälpande åtgärder som skall vidtas. Om än i annan ordning skö- ter mycket av detta inom tillsynen i fråga om förorenade områden enligt 10 kap. En betydande del av det till- synsansvar som aktualiseras genom direktivet ligger sålunda på länsstyrelserna. Det som huvudsakligen kommer till gäller de allvarliga miljöskadorna av annat slag än föroreningar. De ökade kraven på länsstyrelserna i fråga om fastställande av hjälpåtgärder kommer nog inte heller att bli så särskilt betungande med hänsyn till att allvarliga miljöskador sannolikt kommer att vara sällsynta. Det finns därför skäl att anta att förslaget i praktiken inte kommer att innebära någon större ökning av arbetsbelastningen för landets länsstyrelser. Länsstyrelserna har dessutom tilldelats sär- skilda resurser för arbetet med förorenade områden. Med tanke på att merparten av de skador som kan bli aktuella i anledning av mil- jöansvarsdirektivet ryms inom denna uppgift, får dessa resurser förmodas vara tillräckliga för att möta det eventuella ytterligare behov som förslagen kan föra med sig. Utredningens förslag om utvidgad talerätt för miljöorganisa- tioner kan komma att leda till en viss ökning av antalet mål och ärenden hos tillsynsmyndigheter och domstolar. Miljöorganisa- tionernas rätt att överklaga är dock begränsad genom krav på ett visst medlemsantal och att föreningen bedrivit verksamhet i under samt krav på att det är en ideell förening som enligt sina stadgar har till ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen. Detta innebär att det stora flertalet miljö- organisationer inte omfattas av rätten att överklaga beslut enligt balken. Den talerätt som finns för sådana miljöorganisationer, har utnyttjats endast i ett fåtal fall (se slut- betänkande SOU 2005:59 s. 165 f.). Det kan vidare tilläggas att den risk som talerätten kan innebära i form av försenade och fördyrade projekt främst aktualiseras i samband med att tillståndsfrågor över- Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag klagas och knappast gäller vid överklagande av tillsynsbeslut. Vi kan mot denna bakgrund inte finna att den sammanlagda ökningen av antalet mål och ärenden kommer att vara mer än marginell, vil- ket bedöms kunna rymmas utan ökade anslag. Utredningens förslag att verksamhetsutövaren i vissa fall skall ha rätt till ersättning för hjälpinsatser föranledda av tvingande myn- dighetsbeslut är tänkt att fungera som en säkerhetsventil och lär knappast få någon utbredd tillämpning. Den fördyring som detta kan innebära motiverar därför inte någon höjning av tillsyns- myndigheternas anslag. åläggs enligt förslaget en rapporterings- skyldighet till kommissionen. För att fullgöra denna uppgift krävs att information från landets länsstyrelser ställs samman. Natur- vårdsverket har för arbetet med förorenade områden fått en betydlig ökning av anslagen. Rapporteringsskyldigheten bör kunna finansieras utan ytterligare anslag. Utredningen har belyst frågan om ansvarsgenombrott men har inte lämnat något förslag som medför kostnadsökningar för någon. Det förslag som lämnas i fråga om det subsidiära fastighetsägar- ansvaret handlar väsentligen om ett klargörande och är inte avsett att innebära några konsekvenser i övrigt. Också i fråga om säkerheter innebär utredningens förslag i första hand ett klargörande av gällande rätt. Därutöver föreslås en större flexibilitet när det gäller vilka säkerheter som kan godtas och for- merna för säkerställandet. Med en sådan öppning lämnas utrymme för billigare lösningar än vad som varit fallet, vilket framför allt kommer att gynna verksamhetsutövarna. En större flexibilitet kan visserligen innebära att det ställs nya krav på tillståndsmyndig- heterna när det t.ex. gäller att pröva och följa upp ställda säker- heter. Med tanke bl.a. på arbetsbelastningen hos myndigheterna har dock betonats att flexibiliteten främst bör komma i fråga för större verksamheter, exempelvis deponering av utvinningsavfall från gru- vor. Det merarbete som ändå kan bli följden kommer därför att bli aktuellt endast i ett fåtal fall och bör således inte att föranleda några betydande kostnadsökningar för det allmänna. För att underlätta uppgiften för tillståndsmyndigheten föreslås att verksamhets- utövaren skall ha utredningsansvaret för att den föreslagna säkerheten är betryggande. Utredningens förslag innebär sammantaget inte någon påverkan på företagens konkurrenskraft. Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag Genom förslagen skapas bättre förutsättningar att kompensera för en skadad miljö. Eftersom avhjälpande åtgärder kan komma i fråga också på annan plats än den där skadan inträffade finns en garanti för att nivån på naturresurser och deras funktioner hålls . Med den föreslagna ordningen skapas incita- ment för verksamhetsutövare att vidta åtgärder i syfte att förhindra miljöskador. En sådan preventiv funktion är av central betydelse i miljöarbetet. Genom den utvidgade talerätten, främst för miljö- organisationer, tillskapas en ytterligare kontrollfunktion, som en garant för att reglerna efterlevs. Också detta lär bidra till en ökad medvetenhet bland såväl verksamhetsutövare och andra berörda. 2 kap. Allmänna hänsynsregler m.m. De nuvarande bestämmelserna i denna paragraf omfattar även den i art. 5.1 miljöansvarsdirektivet föreskrivna skyldigheten att utan dröjsmål vidta nödvändiga förebyggande åtgärder om det, innan en allvarlig miljöskada uppkommit, finns ett överhängande hot om att en sådan skada kan uppkomma. Denna skyldighet åvilar enligt direktivet den som är verksamhetsutövare i direktivets mening. För att svara upp mot direktivets verksamhetsutövarbegrepp har paragrafen ändrats genom tillägget i ett nytt tredje stycke att inte bara den som bedriver verksamheten utan också den som kon- trollerar den är skyldig att vidta förebyggande åtgärder vid över- hängande hot om allvarlig miljöskada. Se vidare avsnitt 2.4 och 3.2.3 i fråga om verksamhetsutövar- begreppet. Paragrafen har ändrats genom ett tillägg i andra stycket i syfte att klargöra att vid överhängande hot om allvarlig miljöskada kan rim- lighetsbedömningen enligt paragrafen endast komma i fråga när sådana omständigheter som anges i 10 kap. 4 § första stycket är för handen. En rimlighetsbedömning i andra fall än i de undantagssituationer som anges i 10 kap. 4 § är inte förenlig med miljöansvarsdirektivet. Se även avsnitt 2.6.1 och 3.2.2. Hänvisningen till 10 kap. i den här allmänna avhjälpanderegeln pas- sar allt sämre efter de föreslagna ändringarna i detta kapitel. visningen har därför tagits bort utan åsyftad ändring i sak. Ledning för skälighetsbedömningen bör liksom kunna i stor utsträckning sökas i skälighetsregeln i 2 kap. 7 §. Även om skälighetsbedömningen inte längre skall göras enligt 10 kap. är någon skillnad i den praktiska tillämpningen alltså inte avsedd, fast en sådan kanske inte helt kan uteslutas med tanke på den öppning som ändringen trots allt innebär. I ett nytt andra stycke erinras om specialregleringen i 10 kap. när det gäller ansvaret mot det allmänna för att avhjälpa förorenings- skador och allvarliga miljöskador. Jämför avsnitt 3.3.1. 9 kap. Miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd Tillstånds- och anmälningsplikt för miljöfarlig verksamhet Skyldigheten enligt paragrafens tredje stycke att ställa säkerhet för de villkor som skall gälla för ett täkttillstånd har kompletterats med en hänvisning till 16 kap. 3 § som innebär att bestämmelserna där – om ställande av säkerhet, säkerhetens beskaffenhet och möjligheter att justera den samt om prövningen och förvaringen av säkerheten –också skall tillämpas i täktfallen. Se avsnitt 7. Föroreningar och vissa andra miljöskador Av rubriken framgår att kapitlet också är tillämpligt på vissa andra miljöskador än föroreningar, nämligen på sådana allvarliga miljö- skador som beskrivs i kapitlet. Ansvaret för utredning och avhjälpande åtgärder Mellanrubriken har ändrats för en viss anpassning till terminologin i miljöansvarsdirektivet men framför allt för att bättre svara mot de olika slag av reparativa och kompenserande åtgärder som kan komma i fråga för andra miljöskador än markföroreningar. Avhjäl- pande åtgärder ersätter sålunda efterbehandling. När termen efter- behandling förekommer i lagtexten är den dock inte avsedd att ha någon annan innebörd än . I kapitlet regleras också ansvaret för en del förebyggande åtgärder. I paragrafens första stycke har kapitlets tillämpningsområde utvid- gats till att utöver sådana föroreningar i mark- och vattenområden, byggnader eller anläggningar som kan medföra skada eller olägen- het för människors hälsa eller miljön även gälla allvarliga skador av annat slag på ytvatten eller grundvatten eller på den biologiska mångfalden av skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer. Det sålunda utvidgade tillämpningsområdet är avsett att förutom det nuvarande omfatta alla sådana miljöskador som beskrivs i art. 2.1–2.5 i miljöansvarsdirektivet med hänvisningen där till direk- tivets bilaga I. Direktivskadorna särskiljs i paragrafen som allvarliga miljöskador. Detta begrepp ges i andra stycket en innebörd som är avsedd att helt svara mot direktivets miljöskadedefinition i art. 2.1. Det torde innebära en tämligen hög skadetröskel innan reglerna om allvarliga miljöskador slår till. Tillämpningsområdet kommenteras i avsnitt 3.4.1 i den allmänna motiveringen. För en utförligare analys av miljöskadebegreppet, se avsnitt 2.3. I den här paragrafen regleras verksamhetsutövarens ansvar mot det allmänna för att såväl utreda som därefter utföra eller bekosta alla åtgärder som behövs för att avhjälpa de miljöskador som ansva- ret omfattar. I paragrafens första och andra stycke anges huvud- regeln om verksamhetsutövarens strikta och i princip obegränsade ansvar för alla miljöskador som 1 § är tillämplig på. Vissa begräns- ningar av detta ansvar görs senare genom undantagen i 4 §. I tredje stycket undantas föroreningsskador som inte är att anse som all- varliga miljöskador från ansvaret i första stycket. Beträffande dessa skall i stället dagens ansvar för ett avhjälpande i skälig omfattning fortsätta att gälla. Bestämmelsen om detta har därför utformats i huvudsaklig överensstämmelse med nuvarande 10 kap. 4 §. Att det talas om avhjälpande åtgärder i stället för efterbehandling är inte avsett att innebära någon skillnad i sak. Se även den allmänna motiveringen i avsnitt 3.4.3. Kretsen av ansvariga verksamhetsutövare har vidgats genom att verksamhetsutövarbegreppet kompletterats med miljöansvars- direktivets kontrollbegrepp. Detta har skett för att klara direktivets snävaste avgränsning av den ansvariga verksamhetsutövarkretsen i art. 2.6 som omfattar: varje fysisk eller juridisk person, privat eller offentlig, som driver eller kontrollerar en yrkesverksamhet. Ansvaret för dem som kontrollerar verksamheten gäller dock bara de allvarliga direktivskadorna. Detta ansvar har därför reglerats för sig i paragrafens andra stycke. För en utförligare analys av detta utvidgade verksamhetsutövar- begrepp, se avsnitt 2.4. Angående dagens verksamhetsutövar- begrepp, se rättsfall från (dom den 3 novem- ber 2005 i mål M 2812–05). Det blir rättstillämpningens uppgift att närmare bestämma inne- börden av kontrollbegreppet som hämtats från miljöansvarsdirek- tivet. En viktig utgångspunkt för uttolkningen torde dock vara att den för ansvar relevanta kontrollen förutsätter att den ifråga- varande fysiska eller juridiska personen såväl rättsligt kan som fak- tiskt utövar en avgörande kontroll av verksamheten samt att en juridisk persons ansvar i detta sammanhang inte skall placeras hos dennes anställda. En samlokalisering av flera verksamheter med gemensam ägare kan vara en god indikation på en sådan kontroll- makt som avses. Men även utan samlokalisering kan i koncern- förhållanden en överordnat ansvarig ha en sådan kontroll över verksamheten vid sidan av den som faktiskt driver den. Detta kan vara fallet om exempelvis verksamhetens drift i ett dotterföretag är helt beroende av resurser för detta ändamål i moderföretaget. Det finns företag som utan egna anställda har produktionsanläggningar där driften huvudsakligen sköts genom moderföretagets försorg. Om moderföretaget i ett sådant fall inte skulle anses vara verksam- hetsutövare redan enligt nuvarande verksamhets- utövarbegrepp, så ligger det nära till hands att utgå från att detta företag nog har en sådan kontroll över verksamheten att det i varje fall omfattas det utvidgade verksamhetsutövarbegreppet. Ett ägarinflytande är inte redan i sig tillräckligt för ansvar. Äga- ren måste dessutom, som exempelvis i koncernfallet ovan, faktiskt utöva kontrollen över verksamheten. I ett ensamföretag som satts på bolag med ensamföretagaren som ensam håller i hela verksam- heten som den ende anställde, blir det naturligtvis inte lätt för företagaren att komma ifrån det ansvar som i det här samman- hanget följer med hans kontroll över verksamheten. Men det bety- der inte att ägarna till fåmansbolag normalt får ett sådant ansvar. En första förutsättning för ansvaret är att den enskilde delägaren dels har ett eget bestämmande inflytande över företaget, dels själv aktivt tar så stor del i verksamheten att det är han som kan anses hålla den i sin hand. En minoritetsägare uppfyller inte detta krav, även om han skulle vara verkställande direktör i bolaget. Kontrollmakten måste inte grundas på ett ägarinflytande. Den kan ha vilken grund som helst som ger möjlighet att faktiskt utöva den kontroll av verksamheten som krävs. I entreprenadförhållan- den kan exempelvis uppdragsgivaren ha en sådan kontroll över den av entreprenören bedrivna verksamheten. Detta bör åtminstone kunna vara fallet när entreprenören i varje läge är uppbunden för ett strikt genomförande helt i enlighet med uppdragsgivarens instruktioner. Även ett kreditengagemang skulle kunna utformas på ett sätt som ger utrymme för en sådan kontrollmakt åt kreditgivaren. Under diskussionerna till miljöansvarsdirektivet uppmärksamma- des denna möjlighet. Det skedde mot bakgrunden av amerikanska erfarenheter. I lär dock förhållandena vara annorlunda. Med hänsyn till de här gällande villkoren för bankers och liknande kre- ditinstituts verksamhet förefaller det främmande att utlåningen och den kontrollerande uppföljningen av finansieringen och vidtagna åtgärder i syfte att skydda fordran skulle kunna förenas med ett uppträdande som innebär att kreditgivaren kan anses driva eller kontrollera den ifrågavarande verksamheten. Det torde därför normalt inte finnas anledning att räkna med att något verksam- hetsutövaransvar skall aktualiseras i dessa fall. Paragrafen motsvarar art. 6.1 och 7.1 i miljöansvarsdirektivet. Den slår till när en allvarlig miljöskada har uppkommit. Verksamhets- utövaren skall då vidta de åtgärder som behövs för att förebygga att skadan får spridningseffekter. Sådana akuta åtgärder skall verksamhetsutövaren vidta på eget initiativ. Det krävs inget samråd med tillsynsmyndigheten. Men verksamhetsutövaren är alltid skyldig att utan dröjsmål underrätta tillsynsmyndigheten om vad som hänt. Akuta åtgärder lär dock sällan vara tillräckliga för att också avhjälpa själva skadan. Verksamhetsutövaren är för den upp- giften skyldig att först lämna förslag till tillsynsmyndigheten om vilka avhjälpande åtgärder som bör komma till stånd. Det ankom- mer sedan på tillsynsmyndigheten att fastställa vilka åtgärder som faktiskt skall vidtas. Detta följer av 26 kap. 8 a §. Se även avsnitt 2.6.2 och 2.7.1. Första stycket innehåller de obligatoriska undantagen i art. 4.1, 4.2, 4.4, 4.6 och 8.3 b i miljöansvarsdirektivet. Undantagen gäller endast i fråga om allvarliga miljöskador. För föroreningsskador som inte är allvarliga är reglerna oförändrade. I andra stycket har de fakultativa undantagen i art. 8.4 a–b i mil- jöansvarsdirektivet införts. Därmed ges ett visst utrymme för jämkning av hänsyn till skälighet även av ansvaret för allvarliga miljöskador. Det kan ses som en viss kompensation för att den allmänna jämkningsmöjligheten av skälighetshänsyn som gäller enligt 2 kap. 8 § och 10 kap. 4 § faller bort för dessa skador. Undantagen gäller dock inte skyldigheten enligt 3 § att vidta akut förebyggande åtgärder. Det är närmast självklart i detta sammanhang att den som åberopar ett undantag från det strikta ansvaret måste, så som också krävs enligt art. 8 i miljöansvarsdirektivet, visa att alla förutsättningar för undantagets tillämpning är för handen. Det har därför inte ansetts nödvändigt att erinra om detta i lagtexten. Se avsnitt 2.5, 2.8.2 och 3.4.5. Paragrafen motsvarar i huvudsak nuvarande 10 kap. 3 §. Ändring- arna har gjorts för att få en bättre beskrivning av det ansvar som bedömts redan gälla. Det har därigenom förtydligats att ansvaret också omfattar kostnader för utredning av skadan och att de i bestämmelsen relevanta fastighetsförvärven inte nödvändigtvis måste avse hela registerfastigheter utan också kan gälla områden. I den allmänna motiveringen i avsnitt 5, under rubriken undan- dragande av egendom, har det i paragrafen använda förvärvsbegrep- pet uttolkats att omfatta alla förvärv av vilket slag de vara må, såle- des även förvärv genom exempelvis fastighetsreglering eller andra fastighetsbildningsåtgärder. Meningen är att fastighetsägarens subsidiära efterbehandlings- ansvar skall vara oförändrat. Detta uttrycks i den här paragrafen genom hänvisningen till 2 § tredje stycket, som innebär att reglerna i nuvarande 10 kap. 4 § skall tillämpas. Paragrafen motsvarar nuvarande 10 kap. 5 §. Innehållet har inte förändrats. Författningskommentaren återfinns i prop. 1996/97:45 del 2, s. 121. Paragrafen motsvarar nuvarande 10 kap. 6 §. Innehållet har inte förändrats. Författningskommentaren återfinns i prop. 1996/97:45 del 2, s. 121 f. Paragrafen motsvarar nuvarande 10 kap. 7 §. Innehållet har inte förändrats. Författningskommentaren återfinns i prop. 1996/97:45 del 2, s. 122. Paragrafen motsvarar nuvarande 10 kap. 8 § andra stycket. Författ- ningskommentaren återfinns i prop. 1996/97:45 del 2, s. 122. Regleringen av skyldigheten att bekosta utredningen av förore- ningar, som finns i 10 kap. 8 § första stycket, har med hänsyn till dess praktiska betydelse getts en mer framträdande plats genom att föras till ansvarsbestämmelserna i 2, 5 och 6 §§ där den också gäller i fråga om utredningen av andra miljöskador. Paragrafen överensstämmer i sak med innehållet i nuvarande 10 kap. 4 § andra stycket, men utformningen har ändrats för att bättre överensstämma med det utvidgade tillämpningsområdet för tionde kapitlet. Paragrafen motsvarar i stora drag innehållet i nuvarande 10 kap. 9 §, men utvidgar upplysningsskyldigheten till att gälla också vid upp- täckten av andra förhållanden än föroreningar på en fastighet, dvs. andra typer av miljöstörningar som kan medföra skada eller olä- genhet för människors hälsa eller miljön. Se även avsnitt 3.4.4. Paragrafen motsvarar art. 5.2 i miljöansvarsdirektivet. Se motiveringen i avsnitt 3.2.1. Paragrafen motsvarar nuvarande 10 kap. 10 §. Innehållet har inte förändrats. Författningskommentaren återfinns i prop. 1996/97:45 del 2, s. 123. Paragrafen motsvarar i sak nuvarande 10 kap. 11 §. Men eftersom utredningsskyldigheten flyttats till ansvarsparagraferna, sker den nuvarande hänvisningen till 8 § i stället till dessa. Författnings- kommentaren återfinns i prop. 1996/97:45 del 2, s. 123 f. Paragrafen motsvarar nuvarande 10 kap. 12 §. Innehållet har inte förändrats. Författningskommentaren återfinns i prop. 1996/97:45 del 2, s. 124. Paragrafen motsvarar nuvarande 10 kap. 13 §. Innehållet har inte förändrats. Författningskommentaren återfinns i prop. 1996/97:45 del 2, s. 124. Paragrafen motsvarar nuvarande 10 kap. 14 §. Innehållet har inte förändrats. Författningskommentaren återfinns i prop. 1996/97:45 del 2, s. 124.