sou · GUB396 · 2007-01-01 00:00:00 — Gränsen mellan yttrande- frihetsbrott och vanliga brott som följer av uppräkningen i brotts- katalogen i TF kunde enligt YFU:s mening inte heller utan vidare tillämpas på t.ex. muntliga yttranden till allmänheten eftersom Beredningens utgångspunkter för den fortsatta diskussionen detta skulle innebära en knappast önskvärd avkriminalisering. Brottet störande av förrättning eller av allmän sammankomst (16 kap. 4 § BrB) och vissa former av förargelseväckande beteende skulle delvis försvinna. YFU stannade alltså för att en teknikoberoende yttrandefrihets- grundlag inte skulle föreslås utan att den nya grundlagen borde vara mediebunden. I frågan om skyddet för yttrandefriheten skulle finnas i en samman- hållen mediebunden yttrandefrihetsgrundlag (skiss A i debattbetänk- andet) eller i TF och en ny grundlag för andra medier (skiss B i debattbetänkandet) angav YFU att kommitténs sympatier i det längre perspektivet fanns hos den sammanhållna lagen eftersom den bäst svarar mot tanken att alla yttranden oavsett medium skall tillförsäkras samma grundlagsskydd. Kommittén tillade dock (a.bet. s. 87): Märk väl: förutsatt att lagen även i sak och i princip är sammanhållen. Kommittén anförde emellertid också att den tagit intryck av den oro för risken för uttunning av skyddet för tryckta skrifter som många remissinstanser och debattörer gett uttryck för och att den därför förordade en ny mediebunden grundlag vid sidan av TF. YFU:s förslag remissbehandlades. En sammanställning av remiss- yttrandena finns i DsJu 1985:4. I frågan om en generell grundlag för alla offentliga yttranden eller en teknikberoende grundlag vidhöll sin uppfatt- ning att man borde eftersträva ett grundlagsskydd för alla offent- liga yttranden oavsett framställningsform. Enligt hovrätten hade utredningen övervärderat de praktiska svårigheter en grundlags- reglering av alla offentliga yttranden skulle innebära. Hovrätten ansåg dock att det var väsentligt att en grundlagsreglering för andra medier än tryckta skrifter nu kom till stånd och ville därför inte framföra krav på ytterligare utredning. Beträffande den lagtekniska frågan om en sammanhållen grund- lag för yttrandefriheten eller en grundlag vid sidan av TF fanns bland remissinstanserna en viss övervikt för YFU:s förslag med en grundlag vid sidan av TF. De flesta juridiska instanserna förordade emellertid en sammanhållen grundlag för yttrandefriheten. beslutade regeringen en lagrådsremiss på grundval av YFU:s förslag. I remissen hade emellertid en ny lagteknisk lösning valts. TF hade byggts ut med en ny andra avdelning om tio kapitel med regler om skydd för yttrandefriheten i eter- och trådsänd- ningar, filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder Beredningens utgångspunkter för den fortsatta diskussionen Denna lösning, där skyddet för nya medier togs upp i en särskild avdelning av TF, var avsedd att förebygga den risk för uttunning av skyddet för tryckfriheten som en sammanhållen grundlag för tryckta skrifter och andra medier befarats innebära. Beträffande en icke mediebunden grundlag för alla offentliga ytt- randen ansåg departementschefen att de skäl YFU anfört mot en sådan grundlag var bärande. Angående dessa skäl anförde departe- mentschefen (prop. 1986/87:151 s. 30): Dessa kan sammanfattas så att behovet av en så omfattande reglering är litet eller obefintligt som en sådan skulle leda till be- tydande praktiska svårigheter och oklarheter i fråga om skyddets om- fattning. Till detta kommer att man med den antydda lösningen skulle få ett grundlagsskydd på tre nivåer: en detaljerad reglering som den TF innefattar, nuvarande reglering i RF såvitt gäller privata yttran- den och en särskild reglering i fråga om de offentliga yttranden som inte ges ett skydd som motsvarar TF:s. Det säger sig självt att man med ett så invecklat regelsystem inte uppnår den klarhet i grundlags- regleringen som bör eftersträvas. Angående kravet på att grundlagsregler är klara anförde departe- mentschefen (a. prop. s. 29): Grundlagsregler som inte tydligt anger var gränserna för rättighets- skyddet går kan vålla mera skada än nytta. Myndigheter kan komma att gripa in även i fall där skyddet gäller. Enskilda kan avstå från att begagna en rättighet som de har för att vara säkra på att hålla sig inom dess gränser. I båda fallen har rättigheten blivit mer begränsad än nödvändigt. Som skäl till att sceniska framställningar och utställningar inte om- fattades av remissens grundlagsförslag anförde departementschefen i huvudsak följande (a. prop. s. 32): Sceniska framställningar lika väl som utställningar kan ha olika innehåll vid olika tillfällen. Det finns i efterhand normalt ingen särskild doku- mentation om vad som har förevarit, och det är inte rimligt att före- skriva en skyldighet att dokumentera teaterföreställningar och liknan- de samt utställningar på ett sätt som motsvarar den skyldighet som gäller i fråga om radio- och TV-sändningar. Dessa svårigheter har också uppmärksammats av YFU, som före- slagit ett frivilligt ensamansvar. Det betyder att bara de sceniska fram- ställningar och utställningar för vilka det har utsetts en utgivare faller in under det särskilda grundlagsskyddet. YFU har själv pekat på ett problem med en sådan ordning, nämligen att en meddelares ställning blir osäker. Detsamma kan sägas om andra medverkande, t.ex. för- fattare, regissörer och skådespelare. För egen del vill jag också fram- Beredningens utgångspunkter för den fortsatta diskussionen hålla att det torde vara betydligt svårare att avgränsa vad som är sceniska framställningar och utställningar från andra företeelser än det är att avgöra vad som är tryckta skrifter, radio- eller TV-sändningar eller filmer, videogram eller fonogram. Enligt min mening är det av skäl som jag nu har redovisat inte möj- ligt att åstadkomma en grundlagsreglering som är så klar och otvetydig som krävs. Jag har därför kommit till slutsatsen att övervägande skäl talar mot YFU:s förslag i denna del. Även Lagrådet ansåg att diskussionen borde begränsas till de medier som omfattades av remissen. Lagrådet anslöt sig också i princip till remissens förslag till lagteknisk lösning med en ny andra avdelning i TF avseende andra medier än tryckta skrifter. Därvid lade Lagrådet avgörande vikt vid att det tryckfrihetsrättsliga skyddet är själva grunden och utgångspunkten för regleringen och att tryck- frihetsförordningen har en lång hävd och en betydande förankring (prop. 1986/87:151 s. 292). Förslaget i lagrådsremissen ledde emellertid inte till någon pro- position i frågan om grundlagsskydd för andra medier än tryckta skrifter. Efter lagrådsremissens avlämnande framfördes det näm- ligen i debatten kritik mot det lagtekniska grepp som tagits i remissen. Det blev därmed osäkert huruvida man skulle kunna uppnå en så bred enighet i som brukar eftersträvas i grundlagsfrågor. I propositionen föreslogs därför endast vissa för- stärkningar av skyddet för tryckfriheten. Departementschefen an- förde att frågan om skydd för yttrandefriheten i andra medier än tryckt skrift måste beredas ytterligare under medverkan av före- trädare för riksdagspartierna. bereddes frågan i regerings- kansliet under medverkan av företrädare för riksdagspartierna. Enighet kunde dock inte uppnås för att frågan skulle kunna behandlas under pågående . Arbetet avbröts därför. När behandlade propositionen 1986/87:151 om ändringar i TF m.m. uttalade sig utskottet också om den fort- satta behandlingen av frågan om grundlagsreglering beträffande andra medier än tryckta skrifter. Utskottet ansåg att det var angeläget att utredningsarbetet nu ledde till grundlagsreglering. Angående den lagtekniska frågan anförde utskottet (KU 1987/88:36 s. 36): När det gäller den författningsmässiga frågan kan utskottet konstatera att den beredning som ägt rum efter propositionens avlämnande visat att den teknik som valts i lagrådsremissen inte ansetts utgöra en fram- Beredningens utgångspunkter för den fortsatta diskussionen Med hänsyn till den kritik som framförts och som går ut på att en samlad grundlag skulle kunna leda till en uttunning av skyddet för skrifter enligt nuvarande TF, bör beredningsarbetet enligt utskottets mening inriktas mot en lösning i enlighet med principerna i YFU:s förslag, dvs. en särskild grundlag för de nu aktuella medierna. Vad utskottet anfört gav som sin mening regeringen till känna (rskr. 1987/88:290). Beredningen av frågan om grundlagsskydd för nya medier fortsatte i under medverkan av företrädare för riksdagspartierna. Arbetet ledde till att regeringen kunde lägga fram propositionen Yttrandefrihetsgrundlag m.m. (prop. 1990/91:64). Förslaget som avsåg en yttrandefrihetsgrundlag för ljudradio, TV och vissa liknande överföringar, filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptagningar hade granskats av Lagrådet som godtagit den lag- tekniska lösningen med en fristående yttrandefrihetsgrundlag vid sidan av TF. I den allmänna motiveringen anförde departementschefen bl.a. följande (a. prop. s. 29 ff): YFU uttryckte sig i sina överväganden om möjligheterna att i grundlag skydda friheten att yttra sig i andra former än genom tryckta skrifter så att yttrandefriheten tillhör alla eller ingen. Den som ger efter för en önskan att hindra andra från att uttrycka sin uppfattning riskerar även friheten att föra fram sin egen. Uppdelningen på grundlagsskyddade och icke grundlagsskyddade medier saknade enligt YFU principiell motivering. YFU såg saken så att yttrandefriheten är odelbar Den åskådning som YFU gav uttryck åt utesluter emellertid inte att man skiljer mellan olika moment i yttrandefriheten. Ett är friheten eller möjligheten att alls komma till tals. Ett annat är vad som får yttras utan risk för straff eller andra påföljder. Dessa faktorer avgör vilken yttrandefrihet som råder. I grundlagssammanhang är det yttrandefriheten som en laglig rättig- het för var och en som står i centrum. Detta gäller både de grund- läggande fri- och rättigheterna enligt regeringsformens andra kapitel och tryckfriheten enligt TF. Enligt detta synsätt innebär ett konsti- tutionellt frihetsskydd att var och en är rättsligt oförhindrad att handla på ett visst sätt, t.ex. att skaffa sig och begagna vad som behövs för en massmedial verksamhet. De praktiska och ekonomiska möjligheterna att sprida yttranden genom massmedier garanteras däremot inte genom grundlagsskyddet. Vad som anförts innebär att ett grundlagsskydd för yttrande- friheten inte ensamt kan åstadkomma ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Men det kan säkerställa rätten att få bidra till att nå dit, och detta är nog så viktigt. Beredningens utgångspunkter för den fortsatta diskussionen Det anförda kan också sägas innebära att det skydd för ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning som kan åstadkommas genom en ny grundlag blir i viss mening begränsat, om skyddet för yttranden anknyts till vissa medier. Bruket av dessa medier kan vara alltför kostsamt för den enskilde. Ett konstitutionellt skydd för friheten att yttra sig genom medierna saknar givetvis inte värde för den skull. Den fria opinionsbildning som sker utan hjälp av särskilt grundlags- skyddade massmedier är heller inte utan skydd. Ett sådant finns dels i RF, dels i skilda bestämmelser på andra håll i vår rättsordning. Det bör också påpekas att ett skydd i grundlag för friheten att ta till orda inte står i någon motsättning till att det saknas garanti för att var och en har en verklig möjlighet att komma till tals genom massmedier. Tvärtom, ett skydd i grundlag för friheten att sprida yttranden genom massmedier hindrar ingrepp mot att ett medium över huvud taget kommer till bruk. Ett rättsligt skydd för att använda medier förbättrar möjligheterna för alla att komma till tals, vanliga medborgare lika väl som dem med särskilda resurser Tanken på att förstärka det konstitutionella skyddet för yttrande- friheten har inte från början varit knuten endast till yttranden som förmedlas genom vissa medier. Även för den enskildes yttranden direkt till allmänheten kan det anses behövas ett starkare skydd. Det gäller t.ex. yttranden som framförs vid demonstrationer och andra allmänna sammankomster. Också sådant som anföranden vid har nämnts som skyddsvärt. Möjligheterna att få till stånd ett mera utvecklat skydd i grundlag för friheten att yttra sig har emellertid under det arbete som utförts i lagstiftningsfrågan efter hand befunnits vara på ett avgörande sätt bättre i fråga om yttranden som är bundna till ett visst medium än i fråga om yttranden som framförs i mera lösa former. Det hänger samman med att de tryckfrihetsrättsliga principerna om etableringsfrihet, ensamansvar och meddelarfrihet m.m. knappast kan tillämpas i fråga om de mera lösliga uttrycksformerna. Enligt YFU:s förslag skulle den nya grundlagsregleringen gälla program i eter- och trådsändningar, ljudupptagningar, upptagningar av rörliga bilder samt sceniska fram- ställningar och utställningar, i fråga om de sist nämnda dock endast om den som bedrev verksamheten hade utsett en utgivare och tillkänna- gett vem denne var. Som antytts är det uppfattningen att tryckfriheten bör tjäna som mönster för uppbyggnaden av ett utvidgat grundlagsskydd för yttrandefriheten som har lett till slutsatsen att ett sådant skydd bör anknyta till vissa medier. En sådan tanke ligger självfallet nära till hands i vårt land med vår internationellt sett troligen unika reglering i TF och den på samma principer uppbyggda radiorättsliga lagstift- ningen. Den anvisar sannolikt också den enda framkomliga vägen om man inom vår rättsordning vill bygga upp ett mera detaljerat grund- lagsskydd för yttrandefriheten. Beredningens utgångspunkter för den fortsatta diskussionen I propositionen (s. 31) angavs vidare att det i det läge frågan nu befann sig saknades anledning att överväga annat än att den nya yttrandefrihetsgrundlagen skulle gälla yttranden som var bundna till ett medium. Det angavs också att den nya grundlagen borde bygga på de bärande principerna i TF och att det mot bakgrund av vad som tidigare hänt under ärendets gång var klart att en ny grundlag skulle gälla vid sidan av TF. Departementschefen anförde också att (a. prop. s. 32): kravet på klarhet i regleringen självfallet inte på något sätt bör efterges. Systemet bör också kunna överblickas. Om ett medium inte kan inordnas i det tryckfrihetsrättsliga mönstret utan besvärande komplikationer bör det följaktligen lämnas utanför grundlagsskyddet. Men inom en så angiven ram bör strävan vara att den nya regleringen skall ge ett så vidsträckt skydd som möjligt. Beträffande sceniska framställningar och utställningar angav depar- tementschefen att det skulle utgöra en viktig förstärkning av skyddet för yttrandefriheten om de tryckfrihetsrättsliga princi- perna kunde göras tillämpliga på dessa framställningsformer. Detta skulle dock enligt departementschefen inte kunna genomföras utan problem. Departementschefen påpekade en rad svårigheter med att infoga sceniska framställningar och utställningar i det tryckfrihetsrättsliga mönstret. Det angavs att det inte går att helt överblicka vilka följ- der en ordning med ensamansvar skulle få bl.a. för det konstnärliga oberoendet. Svårigheten att dra gränsen mellan vad som skall anses vara sceniska framställningar och utställningar och vad som inte skall anses vara sådana uttrycksformer framhölls också liksom svårig- heten att fastställa vad som har yttrats. Vidare påpekades att ett frivilligt ensamansvar i enlighet med YFU:s förslag skulle innebära att en meddelare inte kan vara säker på att offentliggörandet sker utan risk för honom själv. Vid en samlad bedömning fann departe- mentschefen att sceniska framställningar och utställningar borde lämnas utanför grundlagsskyddet. fattades de två riksdagsbesluten om att anta YGL och den trädde i kraft . Sammanfattningsvis kan konstateras att diskussionen fram till YGL:s tillkomst handlat om hur ett skydd, byggt på principerna i TF, skulle kunna utsträckas till yttranden till allmänheten mera generellt och att TF:s regelsystem förutsatts bestå i någon form. Beredningens utgångspunkter för den fortsatta diskussionen 5.1.3.3Diskussionen efter YGL:s tillkomst Diskussionen om ett teknikoberoende skydd för yttrandefriheten har fortsatt efter YGL:s tillkomst i samband med ändringar i YGL. tillkallades () med uppdrag bl.a. att utreda behovet av ett grundlagsskydd efter de tryckfrihetsrättsliga grundsatserna för yttrandefriheten i nya medie- former som används för att förmedla yttranden och annan informa- tion till allmänheten. Utgångspunkten skulle enligt direktiven vara att eftersträva att, för de moderna medierna, tekniken inte skulle vara av avgörande betydelse för grundlagsskyddet. I sitt betänkande (Grundlagsskydd för nya medier, SOU 1997:49) före- slog kommittén bl.a. att termen tekniska upptagningar skulle in- föras i YGL och att databasregeln i 1 kap. 9 § YGL, som då endast omfattade massmedieföretag, skulle utvidgas till att gälla också andra aktörers databasverksamhet under förutsättning att ett utgiv- ningsbevis hade sökts och utfärdats för verksamheten. I frågan om en teknikberoende eller teknikoberoende grundlag angav kommittén till en början att det inte kom i fråga att avskaffa TF utan att diskussionen i stället handlade om huruvida YGL skulle behålla sin utformning och eventuellt utvidgas till att omfatta ytterligare medier eller om YGL helt skulle ändras t.ex. till att om- fatta alla offentliga yttranden utom sådana som omfattades av TF (a. bet. s. 189 f). Efter en redogörelse för tidigare diskussion i frågan angav kommittén att det från principiell synpunkt kunde te sig tilltalande med en generell grundlag för yttrandefriheten som var teknikoberoende i den meningen att den omfattade alla yttranden oavsett framställningsform. Eftersom olika former av yttranden skiljer sig åt bl.a. i fråga om möjligheterna att tillämpa de tryck- frihetsrättsliga principerna skulle en sådan grundlag dock enligt kommittén behöva innehålla bestämmelser som för varje form av yttrande angav i vad mån principerna var tillämpliga. En sådan grundlag skulle bli omfattande och svår att överblicka och det kunde enligt kommittén ifrågasättas om den skulle uppfylla kravet på klarhet och tydlighet. Kommittén angav vidare att frågan var vilken praktisk betydelse en teknikoberoende grundlag skulle få för de mindre mediebundna yttrandena eftersom tillämpningen av flera av de tryckfrihetsrättsliga principerna kräver att yttrandet är fixerat till ett medium. Kommittén angav att dessa förhållanden talade emot en sammanhållen teknikoberoende grundlag för yttrandefri- heten och att det för övrigt också kunde ifrågasättas om utredning Beredningens utgångspunkter för den fortsatta diskussionen av förutsättningarna för en teknikoberoende grundlag för yttrande- friheten föll inom kommitténs uppdrag. Vid en samlad bedömning (a. bet. s. 199 f.) kom kommittén till slutsatsen att en teknikoberoende grundlag för yttrandefriheten inte heller nu borde övervägas. I stället borde kommitténs förslag inriktas på en utvidgning av grundlagsskyddet i TF och YGL till medieformer som inte hade ett sådant skydd och som utan allt för stora komplikationer kunde inordnas i det tryckfrihetsrättsliga sys- temet. Kommittén angav att man inom ramen för denna lagstift- ningsteknik kan välja ett mer eller mindre detaljerat angivande av olika medier och därmed en högre eller lägre grad av teknikbero- ende och att en strävan borde vara att ha en så generell beskrivning av olika medieformer att byte från en teknisk upptagningsform till en annan inte påverkar grundlagsskyddet. Under remissbehandlingen av MK:s betänkande (remissamman- ställning, Ds 1997:85) riktade flera instanser kritik mot medie- grundlagarnas teknikberoende. En del instanser ansåg att den tek- niska utvecklingen kräver en teknikoberoende lagstiftning och att teknikberoendet medför stora tillämpningsproblem. Andra ansåg att en teknikoberoende grundlagsreglering borde eftersträvas . Ett par instanser framhöll att ett utredningsarbete borde inledas på området. I propositionen 1997/98:43 Tryckfrihetsförordningens och ytt- randefrihetsgrundlagens tillämpningsområden – barnpornografi- frågan m.m. följde regeringen i fråga om införandet av samlingstermen tekniska upptagningar men fann att tiden inte var mogen för den utvidgning av databasregeln som kommittén före- slagit. I frågan om en teknikoberoende grundlag yttrade Lagrådet att den tekniska utvecklingen visade att det skulle varit lyckligast om en samlad grundlag rörande tryck- och yttrandefriheten från början hade kommit till stånd (a. prop. s. 312), att det syntes förfelat att dela upp skyddet på en tryckfrihetsförordning och en yttrandefri- hetsgrundlag och att det syntes ändamålsenligt att ju förr dess hellre inrikta lagstiftningsarbetet på en samlad grundlag omfattande såväl tryckfrihet som annan yttrandefrihet. I propositionen angavs (s. 106) att regeringen ansåg att frågan om lämpligheten av en teknikoberoende grundlagsreglering för yttrandefriheten hade en mycket stor principiell betydelse och att det kunde ifrågasättas om det är praktiskt möjligt att i längden behålla den teknikberoende regleringen. Inom ramen för det Beredningens utgångspunkter för den fortsatta diskussionen aktuella lagstiftningsärendet fanns det emellertid enligt regeringen inte möjlighet att närmare överväga dessa frågor. Förslaget borde i stället inriktas på en utvidgning av skyddet i TF och YGL till medieformer som används på samma sätt och i samma syfte som t.ex. skrifter och filmer och som inte redan hade ett sådant skydd. Som redan angetts anslöt sig regeringen till i fråga om införandet av samlingstermen tekniska upptagningar men fann att tiden inte var mogen för den utvidgning av databasregeln som kommittén föreslagit. Ett par motioner om just teknikoberoendet väcktes med anled- ning av propositionen. I en motion yrkades att hos reger- ingen skulle begära en utredning om och förslag till en teknik- oberoende, generell yttrandefrihetsgrundlag efter mönster av bl.a. den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna. I en annan motion yrka- des däremot att skulle ge regeringen till känna att det tryckta ordet har en speciell ställning inom opinionsbildningen och samhällsdebatten och att det därför är viktigt att slå vakt om TF:s särställning. avstyrkte i sitt betänkande Tryckfrihets- förordningens och yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområden – barnpornografifrågan m.m. (1997/98:KU19) bifall till yrkandet om en generell yttrandefrihetsgrundlag. Enligt utskottet framgår det av propositionen att regeringen är väl medveten om att frågan om lämpligheten av en teknikoberoende grundlagsreglering för yttrandefriheten har mycket stor betydelse. Utskottet angav också att det utgick från att regeringen ser till att denna och samman- hängande frågor övervägs i lämpligt sammanhang. Även yrkandet om ett tillkännagivande avstyrktes. Yrkandet föranledde visserligen utskottet att instämma i att det tryckta ordet har en speciell ställ- ning i den fria opinionsbildningen och samhällsdebatten. underströk utskottet dock att regeringen inte lagt fram något för- slag som tunnar ut tryckfriheten. avslog motionsyrkan- dena. tillsatte regeringen en parlamentarisk kommitté, (MGU), med uppdrag bl.a. att närmare analysera behovet av och förutsättningarna för en mer teknik- oberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten. I direktiven an- gavs, med hänvisning till KU:s ovan nämnda uttalande, att det tryckta ordet har en särställning och att utgångspunkten därför var att uppdelningen på två grundlagar borde bestå och att TF även i Beredningens utgångspunkter för den fortsatta diskussionen fortsättningen borde vara den grundlag som gav skydd för det tryckta ordet.