sou · GUB341 · 2007-01-01 00:00:00 — Om sanktionerna ligger inom ett område som omfattas av EG:s kompetens måste utgångspunkten vara att en medlemsstat endast får anta nationella regler under de villkor och förutsättningar som EG-fördraget och eventuell sekundärrätt uppställer. De bestäm- melser i artikel 60.2 och artikel 297 i EG-fördraget som ger en medlemsstat rätt att i vissa fall själv besluta om ekonomiska sank- tioner mot tredje land avser undantagssituationer. En restriktiv tillämpning har förutsatts. Om sådana nationella sanktioner skulle avse kapitalrörelser och betalningar får rådet med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen besluta att den berörda medlemsstaten skall ändra eller upphäva åtgärderna. Vidare får kommissionen eller en annan medlemsstat vända sig direkt till EG- domstolen. Möjligheten för en medlemsstat att med stöd av artikel 58.1b besluta om ekonomiska sanktioner är också begränsad på sätt som följer av bestämmelserna i fördraget och praxis. Nationell behörighet på sanktionsområdet 3.3.2EU:s medlemsstaters skyldigheter mot FN Medlemsstaternas skyldighet mot FN att vidta åtgärder för att bevara fred och internationell säkerhet är av avgörande betydelse när det gäller internationella sanktioner. Den situationen kan tänkas uppstå att EU:s medlemsstater är skyldiga att vidta sanktionsåtgärder som har beslutats av FN och att EU eller EG på grund av oenighet eller någon annan orsak ändå inte agerar. Det kan handla om ekonomiska sanktioner som i och för sig faller under EG:s kompetens. Artikel 103 i har följande lydelse: In the event of a conflict between the obligations of the Members of the United Nations under the present Charter and their obligations under any other international agreement, their obligations under the present Charter shall prevail. Denna bestämmelse innebär att EU-staternas förpliktelser enligt går före deras förpliktelser enligt EG- och EU-fördra- gen. Det bekräftas också genom bestämmelserna i artikel 307 i EG- fördraget. Den föreskriver att de rättigheter och förpliktelser som följer av avtal som ingåtts före mellan å ena sidan en eller flera medlemsstater och å andra sidan ett eller flera tredje länder eller, för stater som ansluter sig senare, före tidpunk- ten för deras anslutning, inte skall påverkas av bestämmelserna i fördraget. EU:s medlemsstater har alla varit medlemmar i innan de blev medlemmar i eller EU. I Centro-Com-målet uttalade att bestämmel- serna i artikel 234 (nu artikel 307) syftar till att i överensstämmelse med folkrättsliga grundsatser precisera att fördragets tillämpning inte påverkar den berörda medlemsstatens åtaganden att dels respektera tredje lands rättigheter enligt tidigare avtal, dels fullgöra motsvarande förpliktelser. Domstolen fastslog att det ankommer på den nationella domstolen, och inte på , att inom ramen för en begäran om förhandsavgörande pröva vilka förpliktel- ser som den berörda medlemsstaten åläggs enligt ett tidigare ingånget internationellt avtal och bestämma gränserna för detta avtal på ett sådant sätt att det fastställs i vilken mån dessa förplik- telser utgör hinder för att tillämpa de ifrågavarande bestämmelserna i gemenskapsrätten. Förstainstansrätten har i mål T 306/01 uttalat att EG på grund av EG-fördraget är bunden av skyldigheterna i på samma Nationell behörighet på sanktionsområdet sätt som dess medlemmar. EG får alltså varken åsidosätta de skyl- digheter som åligger medlemsstaterna enligt eller hindra att medlemsstaterna fullgör dessa. EG är dessutom skyldigt att anta de bestämmelser som är nödvändiga för att medlems- staterna skall kunna fullgöra dessa skyldigheter. Detta sammanhänger med att medlemsstaterna har överlåtit lagstiftningskompetens till EG. Om den situationen ändå skulle uppstå att EU eller EG inte kan agera med anledning av ett FN-beslut om sanktioner som förut- sätter att vissa åtgärder vidtas, så kan EU:s medlemsstater agera på egen hand, även om det är fråga om ekonomiska sanktioner som faller under EG:s kompetens. Det gäller oberoende av den reglering i artiklarna 58, 60 och 297 i EG-fördraget, som tillerkänner med- lemsstaterna en begränsad rätt att vidta ensidiga nationella åtgärder. Den här berörda situationen torde falla utanför dessa artiklars tillämpningsområden. Rådet torde i sådana fall inte heller ha någon befogenhet att upphäva en medlemsstats åtgärder. En annan situation som kan tänkas uppstå är att EU och EG i och för sig agerar med anledning av ett FN-beslut men att olika meningar uppkommer om vad FN-beslutet innebär. Då uppstår frågan i vilken utsträckning medlemsstaterna kan vidta åtgärder parallellt med EU och EG för att genomföra sanktionerna. De åtgärder som beslutats av EU och EG kan av en eller flera med- lemsstater anses vara både mer och mindre omfattande än vad FN- beslutet stipulerar. I Centro-Com-målet anförde generaladvokaten i sitt förslag till avgörande att den omständigheten att embargoåtgärder genomför- des genom en gemenskapsförordning delvis har sin grund i en strä- van att säkerställa ett enhetligt genomförande av sådana åtgärder. Han anförde vidare att tolkningen av en av gemenskapens rättsak- ter beror på dess syften, dess lydelse och dess sammanhang. Att rättsakten är av utrikes- och säkerhetspolitisk karaktär kan därför vara av betydelse för tolkningen av den, men innebär i princip inte att medlemsstaterna har ett större handlingsutrymme. EG-dom- stolen uttalade att sanktionsförordningen syftade till att på ett enhetligt sätt inom hela gemenskapen genomföra vissa aspekter av de sanktioner som beslutats av och att den angav på vilka villkor som export av läkemedel var tillåten till . Dessa villkor var att sanktionskommittén hade underrättats om exporten och att exporttillstånd hade utfärdats av medlemsstater- nas behöriga myndigheter. Eftersom en effektiv tillämpning av sanktionerna kunde säkerställas genom tillståndsförfarandet i Nationell behörighet på sanktionsområdet respektive medlemsstat var åtgärder inte förenliga med gemenskapsrätten. Mot bakgrund av det anförda finns det grund för att hävda att en medlemsstat inte kan vidta ensidiga åtgärder för att genomföra ett sanktionsbeslut därför att den anser att de åtgärder som har beslu- tats av EG eller EU är mer eller mindre omfattande än vad FN- beslutet stipulerar. Det är visserligen den nationella domstolen som har att göra prövningen enligt artikel 307 i EG-fördraget, men det bör rimligen ske mot bakgrund av den tolkning som skall göras av de relevanta bestämmelserna i gemenskapsrätten. Som beskrivs i kap. 4.4.5 kan EG:s genomförande av FN:s säker- hetsråds resolutioner och beslut från dess sanktionskommittéer inte genomföras utan fördröjning. Det beror på att texterna i reso- lutioner och beslut först måste översättas till de officiella EU-språ- ken. Det medför att det dröjer innan EG kan besluta om att genomföra sanktionerna. Särskilt i fråga om resolutioner som föreskriver frysning av tillgångar, där kravet på snabbhet måste ställas högt, är en sådan fördröjning besvärande. I 1267-regimen brukar det gå från det att 1267- kommittén listar någon till dess EG hinner agera. – när namnen på en sanktionslista har publicerats i men inga sanktioner ännu har genomförts i EU - kan de personer som avses med FN-beslutet förfoga fritt över sina tillgångar i banker m.m. inom EU. Av ministerrådets riktlinjer för genomförande och utvärdering av restriktiva åtgärder framgår att varje medlemsstat kan överväga möjligheten av tillfälliga nationella åtgärder enligt artikel 60.2 i EG-fördraget för att bemästra denna situation. Det tillämpliga undantaget är då att det är fråga om åtgärder som en medlemsstat kan se sig tvungen att vidta för att fullgöra de skyldig- heter den har tagit på sig i syfte att bevara fred och internationell säkerhet. Nationell behörighet på sanktionsområdet 3.4Förutsättningarna enligt regeringsformen för överlåtelse av lagstiftningskompetens till EG har överlåtit lagstiftningskompetens till EG med stöd av bestämmelserna i 10 kap. 5 § regeringsformen (RF). I lagrummets första stycke stadgas att inom ramen för samarbetet i EU kan överlåta beslutanderätt som inte rör principerna för stats- skicket (jfr. 1 kap. RF). En sådan överlåtelse förutsätter att fri- och rättighetsskyddet inom det samarbetsområde till vilket överlåtelsen sker motsvarar det som ges i RF och i den europeiska konventio- nen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Med motsvarande skydd skall förstås att de båda rättighetsskyddssystemen skall stå i nivå med varandra men att de inte behöver vara identiska till alla delar. Internationella sanktioner i form av frysning av tillgångar och tillhandahållandeförbud som träffar enskilda som är misstänkta för terrorism och finansiering av internationell terrorism har satts ifråga med hänvisning till bestämmelserna i . Det är främst principerna om rätten till en rättslig och rättvis pröv- ning och skyddet för egendom som har åberopats. Ett beslut av EU och EG om frysning av tillgångar har ofta sin grund i ett motsvarande FN-beslut. I t.ex. 1267-regimen fastställer en sanktionskommitté under säkerhetsrådet listor över de personer och organisationer som skall omfattas av säkerhetsrådets beslut om frysning av tillgångar. Den har konstaterat att 1267-kommitténs arbete visat allvarliga brister när det gäller rätts- säkerheten för enskilda och föreslagit flera förbättringar i detta avseende. har regeringen slagit fast att det är en självklar- het att lojalt iakttar FN-resolutioner och att det får anses uteslutet att regeringen skulle vidta några åtgärder som innebär att vårt land inte uppfyller sina förpliktelser enligt säkerhetsrådets beslut9. EU och EG är inte bundna av bestämmel- ser annat än i den utsträckning som dess principer kommer till uttryck i gemenskapsrätten. I artikel 6 punkt 2 i stadgas att unionen som allmänna principer för gemenskapsrätten skall respektera de grundläggande rättigheterna, som de garanteras i , och som följer av medlemsstaternas gemen- samma konstitutionella traditioner. har också genom sin praxis utvecklat det gemenskapsrättsliga fri- och rättig- 9 2001/02:KU 20 Nationell behörighet på sanktionsområdet hetsskyddet på ett sätt som i betydande utsträckning motsvarar det som innehåller. Vid Europeiska rådets möte i antogs en fri- och rättighetsstadga för unionen. Stadgan som är en inte juridiskt bindande deklaration, innehåller en katalog över både politiska och sociala rättigheter som unionen erkänner. Den har arbetats in som en särskild del i det konstitutionella fördraget. Om EU, självständigt eller med anledning av ett föregående FN- beslut, antar en gemensam ståndpunkt för att genomföra finansiella sanktioner vilkas innehåll kan anses strida mot Europakonventio- nens eller uppkommer frågan om EG, mot bak- grund av det förbehåll som finns i 10 kap. 5 § RF, kan genomföra sanktionerna i en EG-förordning med bindande verkan för . Frågan måste besvaras jakande om EG håller sig inom ramen för den kompetens som har överlåtits eftersom EG-rätten har före- träde även framför nationella grundlagsbestämmelser. Förbehållet i 10 kap. 5 § RF skall iakttas av när lag- stiftningskompetens överlåts till EG, men har ingen begränsande verkan för EG när så väl har skett. Endast om EG fattar beslut som ligger utanför det område där beslutanderätt har överlåtits är beslutet ogiltigt.10 Det konstitutionella fördraget är avsett att ersätta EU- och EG- fördragen. Om det genomförs med den utformning det har i det nu föreliggande förslaget kommer EU att bli en juridisk person med rättskapacitet. Pelarstrukturen kommer att upphöra. Alla bestämmelser om EU:s yttre åtgärder har samlats i avdel- ning V i fördraget. Kap. II i avdelning V innehåller bestämmelser om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. EU får en utrikesminister med uppgift att samordna alla de utrikespolitiska åtgärderna. Enhällighet skall också fortsättningsvis vara huvud- regeln vid beslut på detta område. Kap. V innehåller en artikel – III:322 - med . Det är bestämmelserna om ekonomiska sanktioner i artiklarna 60 och 301 i EG-fördraget som har sammanförts i denna artikel. I artikel III:322 finns också en ny rättslig grund för eko- nomiska sanktioner mot personer och icke-statliga grupper. 10 Se bet. 1993/94:KU21, s 29 och bet. 2003/04:KUU1, s 51 Nationell behörighet på sanktionsområdet innebär att samarbetet enligt det nya fördraget inte kräver anknyt- ning till tredje land. I artikel III:322 punkt 1 stadgas följande. Om det i ett europe- iskt beslut som har antagits i enlighet med kap. II föreskrivs att de ekonomiska och finansiella förbindelserna med ett tredje land skall avbrytas eller begränsas, skall rådet på gemensamt förslag av unio- nens utrikesminister och kommissionen anta de europeiska förord- ningar eller beslut som behövs. För ett sådant beslut krävs kvalifi- cerad majoritet. Rådet skall underrätta om detta. Enligt punkt 2 får rådet i enlighet med förfarandet i punkt 1 anta restriktiva åtgärder mot fysiska eller juridiska personer, mot grupper eller mot enheter som inte är stater, om detta föreskrivs i ett europeiskt beslut som har antagits i enlighet med kap. II. I punkt 3 föreskrivs att de akter som avses i denna artikel skall inne- fatta nödvändiga bestämmelser om rättsliga garantier. Artikel III:322 ger således EU behörighet att besluta om eko- nomiska sanktioner mot personer och icke-statliga grupper som saknar en direkt anknytning till regimen i ett visst tredje land. Bestämmelserna utgör en kodifiering av den praxis som inne- bär att sådana sanktionsbeslut antas med artikel 308 i EG-fördraget som grund vid sidan av artiklarna 60 och 301. En begränsning följer av att det skall vara fråga om en yttre åtgärd och att ett beslut enligt artikel III:322 kräver ett föregående beslut inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. I det konstitutionella fördraget finns ingen motsvarighet till artikel 60.2 i EG-fördraget. Medlemsstaternas rätt att med stöd av det undantaget besluta om ensidiga nationella sanktioner upphör således genom det konstitutionella fördraget. Det kommer emel- lertid i praktiken inte att innebära någon större skillnad mot vad som gäller enligt EU- och EG-fördragen, eftersom medlems- staternas rätt att vidta ensidiga nationella åtgärder på detta område redan är begränsad. Artikel 307 i EG-fördraget har sin motsvarighet i artikel III:435 i det konstitutionella fördraget. När det gäller förhållandet till FN stadgas i artikel III:292 att unionens åtgärder på den internationella arenan skall utgå från bl.a. respekt för principerna i . Enligt artikel III:305 skall medlemsstaterna samordna sitt uppträ- dande inom internationella organisationer och enligt artikel III:327 skall unionen upprätta samarbete i alla lämpliga former med och dess fackorgan. Reglerna förefaller utgå i från att EU alltid skall agera med anledning av ett FN-beslut om ekonomiska Nationell behörighet på sanktionsområdet Om det av någon orsak inte skulle inträffa kan dock EU:s medlemsstater fortfarande, i enlighet med det under 3.3.2 förda resonemanget, vidta egna åtgärder enligt artikel III:435 i det konstitutionella fördraget. På området för EU:s inre politik och åtgärder har i artikel III:160 i det konstitutionella fördraget tillskapats en ny rättslig grund för ekonomiska sanktioner mot personer och icke-statliga grupper i syfte att förebygga och bekämpa terrorism. Bestämmel- serna, som inte är kopplade till den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, har tillkommit för att EU skall kunna vidta frysningsåtgärder mot terrorism även mot bakgrund av målen för politikområdet rättsliga och inrikes frågor (artikel III:257 i det konstitutionella fördraget). Därigenom kan frysningsåtgärder vid- tas även mot de EU-interna terroristerna. En skillnad mot artikel III:322 är att bestämmelserna i artikel III:160 endast avser kapital- rörelser och betalningar, dvs. Bestämmel- serna återfinns i kap. I som handlar om den inre marknaden och i dess avsnitt 4, Kapital och betalningar. I artikel III:160 stadgas att om det är nödvändigt för att uppnå målen på området för frihet, säkerhet och rättvisa, när det gäller att förebygga och bekämpa ter- rorism och därmed sammanhängande verksamhet, skall det i euro- peiska lagar fastställas en ram för administrativa åtgärder i fråga om kapitalrörelser och betalningar. Åtgärderna kan avse frysning av tillgångar, finansiella medel eller ekonomiska vinster som tillhör, ägs eller innehas av fysiska eller juridiska personer, av grupper eller av enheter som inte är stater. Rådet skall på förslag av kommissio- nen anta europeiska förordningar eller beslut för att genomföra de europeiska lagar som avses. De akter som avses i denna artikel skall också innefatta nödvändiga bestämmelser om rättsliga garantier. Det ligger i sakens natur att sanktioner som syftar till att hindra eller motverka hot mot freden ofta kräver en internationell eller rent av global uppslutning för att få full eller tillräcklig effekt. Av det ovan sagda framgår också att regelverket har utvecklats så att utrymmet för nationella svenska åtgärder på området för interna- sanktioner numera är starkt begränsat. Den omständighe- ten att EU saknar behörighet att besluta om sanktioner Nationell behörighet på sanktionsområdet mot s.k. interna terrorister innebär emellertid att det finns ett behov av lagstiftning i medlemsstaterna. EU har också undantagit 1267-regimens målgrupper – talibanerna, och samt personer m.m. som har samröre med dessa – från de namnlistor som upprättas för att tillgodose 1373- regimens krav på frysning av egendom som tillhör terrorister eller terroristgrupper i allmänhet. Det finns skäl att väcka frågan om detta skapar ett behov av och utrymme för nationell svensk lagstiftning. Dessa frågor diskuteras närmare i kap. 5. Vidare skapar den långsamma processen inom EU en fördröjning i genomförandet av FN-sanktionerna som föranleder att svensk lagstiftning som möjliggör interimistiska beslut om frysning bör övervägas. Kap. 7 innehåller utredningens överväganden om och förslag till bl.a. en sådan ändring i sanktionslagen. 4Riktade sanktioner som verktyg i kampen mot terrorism I detta kapitel beskrivs närmare de två huvudsakliga sanktionsregi- mer under som syftar till att bekämpa och mot- verka terrorism och terrorfinansiering, nämligen de som brukar betecknas som 1267-regimen och 1373-regimen. Också EU/EG:s hantering av dessa sanktionsregimer redovisas. De aktuella resolu- tionerna och EG-rättsakterna återfinns i sin helhet i bilaga 2. Av- sikten med redovisningen är att ge en bild av hur de två sanktions- regimerna har tillkommit och utvecklats, hur de har genomförts i EU och i vårt land samt vilka problem som är förknippade med ge- nomförandet. För den del av utredningens uppdrag som avser rättssäkerhetsproblematiken är det av särskild vikt att beakta skill- naderna mellan de två regimerna. Hur 1373-regimen bör genomfö- ras i behandlas mer ingående i kap. 5. utsattes de amerikanska ambassaderna i och Dar-es-Salaam så gott som för terroristattentat. Ambas- sadbyggnaderna sprängdes och många människor dödades och ska- dades. Dessa attentat har beskrivits som de första utslagen av en ny typ av terrorism, som inte är knuten till situationen i ett visst land eller till en viss konflikthärd utan snarare riktas mot det väster- ländska eller amerikanska inflytandet över främst . Den amerikanska presidentadministrationen pekade omgående ut exilsaudiern som ansvarig för ambassadspräng- ningarna. , som är grundare av det islamistiska ter- rornätverket , hade utfärdat en fatwa (förklaring eller utlåtande) som uppmanade till heligt krig mot . De mot- åtgärder som vidtogs från amerikansk sida efter ambassadbomb- ningarna bestod i att bomba dels vissa byggnader i , som an- sågs höra till en kemisk fabrik med anknytning till terrorister, dels Riktade sanktioner som åtgärder i kampen mot terrorism vad som uppgavs vara träningsläger för terrorister i . Ambassadbombningarna föranledde också internationella motåt- gärder inom ramen för FN. I resolution (1998) om inbördeskriget i kon- staterade säkerhetsrådet att terrorister uppehöll sig i detta land. krävde att alla parter i striderna skulle avhålla sig från att skydda terrorister och från att tillåta träningsläger för dessa. I en senare resolution, 1214 (1998), upprepade och precise- rade säkerhetsrådet sin kritik till att avse främst talibanerna, vilka ansågs ge terrorister en och tillåta träningsläger för terro- rister. fastslog att undertryckandet av internationell terrorism är grundläggande för att bevara internationell fred och säkerhet och krävde att talibanerna skulle upphöra med sitt stöd till internationella terrorister och deras organisationer. Det finns inte någon internationellt accepterad definition av ter- rorism eller av vad som är att anse som terroristhandlingar. Med- lemsstaterna i FN har inte kunnat enas om hur begreppet skall de- finieras. Det arbete som bedrivits på området har i stället koncentrerats på att utarbeta speciella konventioner med krav på kriminalisering av särskilda brottsliga handlingar, som t.ex. flygplanskapning. EU har däremot, bl.a. i ett rambeslut om bekämpande av terrorism, antagit en definition av terroristhand- ling. I svensk lagstiftning finns en definition av terroristbrott i 3 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott, vilken bygger på in- nehållet i det nämnda rambeslutet, se kap. 5.2.2. 4.2Sanktioner enligt resolutioner av 4.2.1Resolution (1999) och 1269 (1999) beslutade säkerhetsrådet genom resolution att införa internationella sanktioner mot i . Stora delar av territorium kontrollerades då av taliba- nerna. I resolutionen konstaterade säkerhetsrådet att talibanerna tillät och hans följeslagare att använda afghansk mark för att understödja terroristaktioner och att talibanernas age- rande utgjorde ett hot mot internationell fred och säkerhet. Taliba- nerna uppmanades att upphöra att ge internationella Riktade sanktioner som åtgärder i kampen mot terrorism terrorister en och att utlämna till el- ler till ett land där han kunde arresteras och ställas inför rätta. På- buden om sanktioner innebar att varje medlemsstat skulle avbryta luftfartsförbindelserna med talibanerna, frysa deras pengar och andra finansiella tillgångar och se till att inga medel gjordes till- gängliga för dem. Genom resolution etablerades också en sanktionskommitté som bestod av representanter för alla säkerhetsrådets medlemssta- ter. uppgift var från början bl.a. att övervaka sanktionernas genomförande, bevilja undantag från sanktionerna av humanitära skäl i vissa fall och rapportera till säkerhetsrådet. kallas i det följande 1267-kommittén.1 efter antagandet av resolution antog säker- hetsrådet också resolution , som var generellt utformad och riktad mot terrorism i allmänhet. I denna resolution uppmanades alla stater att fullt ut genomföra de internationella konventioner mot terrorism till vilka de anslutit sig och snabbt överväga en an- slutning till de konventioner på området som utarbetats eller förbe- reddes och till vilka de inte var anslutna. Vidare skulle alla stater bl.a. förebygga terroristhandlingar och eliminera förberedelser eller finansiering av dem samt se till att de som planerade eller finansie- rade sådana handlingar åtalades eller utlämnades. 4.2.2Resolution (2000) och 1363 (2001) antog säkerhetsrådet resolution som innebar att sanktionerna i resolution utvidgades. upp- repade att talibanernas underlåtenhet att efterkomma tidigare krav från säkerhetsrådets sida utgjorde ett hot mot internationell fred och säkerhet. Talibanerna kontrollerade alltjämt stora delar av territorium. Sanktionerna mot talibanerna utvidgades på så sätt att de även kom att omfatta ett vapenembargo, förbud mot teknisk assistans och träning i fråga om militär verksamhet, begränsningar av diplomatiska förbindelser samt ett flygembargo.