sou · GUB355 · 2007-01-01 00:00:00 — En för- säkringsrörelselag som vilar på annan lagstiftning har hävdats kunna bli särskilt komplicerad eftersom hänvisning måste göras inte bara till den allmänna aktiebolagsrätten utan också till före- ningsrätten. Sådana skäl emot en osjälvständig lag om försäkrings- rörelse har också förts fram från försäkringsbranschen bl.a. i remissvar över ovan nämnda promemoria om ny associationsrätt för bankaktiebolag och försäkringsbolag. Nyss nämnda argument för nuvarande lagstiftningsteknik på försäkringsområdet väger emellertid enligt utredningens mening lätt mot de skäl som verkar i motsatt riktning. Det förhållandet att såväl FRL som tidigare lagar om försäkringsrörelse saknat hänvis- ningar till allmän associationsrätt skall ses i ljuset av dåvarande för- härskande negativa uppfattningar om en sådan teknik. Dessa upp- fattningar har i stor utsträckning övergetts under senare tids utveckling av lagtekniken inom associationsrätten, och det gäller särskilt på det finansiella området. Det nya synsättet, som rymmer en mera positiv inställning till hänvisningstekniken, kommer till Utgångspunkter för associationsrättslig reglering för försäkringsföretag uttryck t.ex. lag om bank- och finansieringsrörelse. Den lagen innehåller hänvisningar såväl till allmän aktiebolagsrätt som till allmän föreningsrätt. Bestämmelserna i aktiebolagslagen (2005:551), ABL, är tillämpliga också på värdepappersbolag enligt lagen (1991:981) om värdepappersrörelse. Att på försäkringsom- rådet nu besluta att behålla en teknik som innebär en självständig reglering vore därför i strid med nuvarande utvecklingsriktning inom den associationsrättsliga lagstiftningen. 7.4Associationsrättslig grund för regleringen av ömsesidiga försäkringsbolag Utredningens bedömning: Försäkringsaktiebolag skall tillämpa aktiebolagslagen (2005:551), medan för ömsesidiga försäkrings- bolag och understödsföreningar skall gälla lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar. Som redan nämnts är utgångspunkten för utredningsarbetet att ABL skall tillämpas även av försäkringsaktiebolagen och att lagen om ekonomiska föreningar skall gälla för understödsföreningar. Eftersom grunddragen i associationsformen inte bör ändras till följd av associationens verksamhetsinriktning måste dessa utgångs- punkter anses närmast självklara. Mera osäkert blir valet av associationsrättslig bas för de ömsesi- diga försäkringsbolagen. Flera omständigheter bör ges betydelse när det valet skall träffas. Av vikt är naturligtvis det ömsesidiga bolagets rättsliga struktur och därmed ett sådant bolags likheter och skillnader i förhållande till aktiebolag och ekonomiska före- ningar. Viktigt är också hur omfattande hänvisningar till de olika allmänna associationsrättsliga lagarna som går att genomföra; hän- visningar till allmänna regler i endast begränsad omfattning fram- står som mindre ändamålsenliga. En utgångspunkt, som framhållits vid den senaste större reformen på försäkringsrörelseområdet (se prop. 1998/99:87 s. 290), är att ömsesidiga försäkringsbolag inte bör behandlas annorlunda än försäkringsaktiebolag i den mån det inte är särskilt motiverat av företagsformen som sådan. Valet av associationsrättslig grund får således inte missgynna den ömse- sidiga företagsformen och åstadkomma en styrning bort från denna företagsform (jfr uttalanden om den kooperativa före- tagsformen, rskr. 1993/94:222 och 1993/94:NU 15). Utgångspunkter för associationsrättslig reglering för försäkringsföretag sammanhanget bör också regleringen av ömsesidiga bolag i jämför- bara länder spela. Redan inledningsvis bör uppmärksammas det givna förhållandet att de ömsesidiga försäkringsbolagens egenart skall bevaras alldeles oavsett vilket beslut man fattar i frågan om associationsrättslig grund för dessa försäkringsbolag. Också i fortsättningen skall denna företagsform, såsom i många andra länder, kunna före- komma på försäkringsområdet. Utredningen kommer att beakta de ömsesidiga försäkringsbolagens särskiljande drag inte bara vid valet av associationsrättslig bas utan också vid bedömningen av vilka sär- regler som är nödvändiga för dessa bolag. En viktig uppgift är följ- aktligen att klargöra vad den ömsesidiga företagsformens särart består i. 7.4.1Det ömsesidiga försäkringsbolagets särart Rent allmänt kan ett ömsesidigt försäkringsbolag beskrivas som en frivillig och öppen sammanslutning för fysiska eller juridiska personer med det huvudsakliga syftet att tillgodose dessa personers försäkringsbehov. Den ömsesidiga verksamhetens inriktning och utformning bygger på en internationell och historisk utveckling. Traditionerna i de skilda europeiska länderna varierar visserligen i någon mån, men den ömsesidiga associationsformen har genom- gående utvecklats under iakttagande av några mera universella grundsatser. En sådan grundsats är att ett ömsesidigt försäkringsbolag ägs gemensamt av de personer som utgör sammanslutningen, dvs. En försäkringstagare har alltså dubbla roller i bolaget; han eller hon är både delägare och fordringsägare. I ett ömsesidigt bolag har delägarna därmed ett gemensamt intresse av att verksamheten bedrivs på ett sätt som är till fördel för dem som försäkringstagare. Det är dessa personer och inte kapitalet som bolagsverksamheten fokuseras på. Målet är därför inte i första hand att generera vinst, låt vara att en strävan om vinstmaximering ofta kan sammanfalla med delägarnas gemensamma intresse. De enskilda försäkringstagarna har inte någon andelsrätt i bolagets kapital. Detta ägs i stället av försäkringstagarna som kollektiv. En följd av försäkringstagarnas dubbla roller är att antalet del- ägare i ett ömsesidigt försäkringsbolag kan variera över tiden utan att bolagsordningen ändras. Också nya försäkringstagare blir del- Utgångspunkter för associationsrättslig reglering för försäkringsföretag ägare och när en försäkring upphör att gälla upphör försäkrings- tagaren att vara delägare. Var och en som uppfyller eventuella vill- kor i bolagsordningen kan bli försäkringstagare och därmed del- ägare. Vidare gäller för den ömsesidiga verksamheten principer om solidaritet inom gruppen av delägare och om delägarnas delaktighet i verksamheten i en demokratisk ordning. Delägarnas, tillika för- säkringstagarnas, inflytande i bolaget kommer normalt till uttryck i en rätt att rösta på bolagsstämman, låt vara att det faktiska infly- tandet, som beskrivits i kapitel 5, kan inskränkas genom bestäm- melser i bolagsordningen om särskilt utsedda delegerade. Av principen om solidaritet ansågs tidigare följa ett krav på del- ägarnas personliga ansvar för det ömsesidiga försäkringsbolagets förpliktelser. Ett sådant krav uppställs emellertid inte längre varken i eller flertalet andra europeiska länderna. Det finns dock fortfarande möjligheter för ömsesidiga försäkringsbolag att genom bestämmelser i bolagsordningen i vissa fall åstadkomma ett personligt ansvar för delägarna. Ett ömsesidigt försäkringsbolag anses böra stå i princip obero- ende av utomstående intressenter. Självfinansiering är därför en annan viktig grundsats för ömsesidig verksamhet. Denna grundsats innebär att behovet av riskkapital i första hand skall tillgodoses genom inbetalning av och fondering av överskottsmedel, i andra hand genom upplåning. Främmande kapital kan i form av garantikapital tillskjutas såväl vid bolagets bildande som under rörelsens gång, men detta kapital skall betalas tillbaka när det inte längre behövs för verksamhetens ändamålsenliga bedrivande. Det inflytande genom rösträtt på bolagsstämman som garanter kan ha i ett ömsesidigt försäkringsbolag är alltså tänkt att vara mera kort- varigt. angivna principer svarar mot grundsatser som gäller för ekonomiska föreningar, och de ömsesidiga försäkringsbolagen har följaktligen till såväl form som syfte stora likheter med sådana före- ningar. Det är därför välmotiverat att, som skett i skilda lagstift- ningssammanhang på associationsrättens område, i systematiskt hänseende räkna in de ömsesidiga försäkringsbolagen bland de kooperativa föreningarna. Av det sagda framgår å andra sidan att skillnaderna mellan ömsesidiga försäkringsbolag och aktiebolag är betydande. Utgångspunkter för associationsrättslig reglering för försäkringsföretag 7.4.2Jämförelse med ekonomiska föreningar och aktiebolag På motsvarande sätt som för ömsesidiga försäkringsbolag gäller för ekonomiska föreningar ett krav på att medlemmarna deltar i verk- samheten, vanligen som kunder, dock att sådana föreningar, till skillnad från ömsesidiga försäkringsbolag, i sin verksamhet i viss utsträckning kan vända sig till andra än medlemmarna. Under alla omständigheter har medlemmarna ett gemensamt intresse av att föreningen bedriver en för kunderna fördelaktig verksamhet. Denna verksamhet skall bygga på solidaritet inom kollektivet. Både ekonomiska föreningar och ömsesidiga försäkringsbolag vilar där- med på en intressegemenskap mellan medlemmarna respektive del- ägarna. Ägarna i ett aktiebolag har i normala fall inte något annat gemensamt intresse än att det kapital de satsat ger en god avkast- ning. Och genom försäkringsavtalet med ett aktiebolag uppstår inte en ägarroll för försäkringstagaren. Försäkringstagarnas roller i ett ömsesidigt försäkringsbolag och ett försäkringsaktiebolag skil- jer sig således från varandra på ett väsentligt sätt. Vidare är en ekonomisk förening liksom ett ömsesidigt försäk- ringsbolag en öppen association. På samma sätt som antalet ägare i ett ömsesidigt försäkringsbolag kan variera över tiden utan att änd- ringar görs i bolagsordningen kan antalet medlemmar i en ekono- misk förening öka eller minska utan att stadgarna ändras. Visser- ligen kan även antalet aktieägare förändras i ett aktiebolag utan ändring av bolagsordningen, men antalet aktier kan i normala fall inte öka eller minska utan en sådan ändring. Även ordningen för inflytande är i grunden densamma i ett ömsesidigt försäkringsbolag och i en ekonomisk förening. Möjlig- heterna att komma till tals på stämman sammanhänger naturligt med de dubbla roller som försäkringstagarna i ett ömsesidigt för- säkringsbolag har och som många kunder till ekonomiska före- ningar har getts. I båda associationerna skall demokratiska princi- per upprätthållas. Möjligheten till inflytande i ett aktiebolag är helt beroende av gjorda ägartillskott till bolaget. Såsom i den ömsesidiga rörelsen är utgångspunkten i verksam- heten i en ekonomisk förening att denna skall bedrivas oberoende av utomstående och därför skall finansieras främst av medlem- marna, tillika kunderna, själva. Även om ömsesidiga försäkrings- bolag till skillnad från ekonomiska föreningar kan få tillskott av garantikapital är möjligheterna att skaffa externt riskkapital i båda Utgångspunkter för associationsrättslig reglering för försäkringsföretag associationerna starkt begränsade jämfört med förutsättningarna för aktiebolag. Det är alltså tydligt att många viktiga grunddrag är desamma i ömsesidiga försäkringsbolag och ekonomiska föreningar. Det framstår som mera meningsfullt att söka finna olikheterna i de skilda associationsformerna. Som den avgörande skillnaden bör då lyftas fram det förhållandet att det i en ekonomisk förening finns en andelsrätt i tillgångsmassan för varje medlem, medan i ett ömse- sidigt försäkringsbolag tillgångarna ägs av försäkringstagarna som kollektiv. Vidare kan framhållas den olikheten att personligt ansvar inte kan förekomma i en ekonomisk förening, dock att en sådan förening efter stadgereglering kan ta ut regelbundna avgifter eller avgifter som beror på särskilt beslut om uttaxering för att låta medlemmarna bidra till att täcka kostnaderna i den löpande verk- samheten. Personligt ansvar kan för övrigt i princip inte göras gäl- lande heller mot aktieägare. De stora överensstämmelser i fråga om form och verksamhets- inriktning som sålunda förekommer mellan ömsesidiga försäk- ringsbolag och ekonomiska föreningar talar med styrka för att de bör vila på samma associationsrättsliga grund. Också synen i andra länder talar i denna riktning. Även i utlandet räknas nämligen ömsesidiga försäkringsföretag vanligtvis till föreningskategorin och inte till bolagen; de benämns ofta ömse- sidiga försäkringsföreningar. I de europeiska länder, t.ex. , där både kooperativa föreningar och ömsesidiga företag kan ges tillstånd att bedriva försäkringsrörelse är skillnaderna associa- tionerna emellan mycket små. På andra håll, såsom i , har man inte ansett det motiverat att på försäkringsområdet ha en sär- skild kooperativ associationsform. Försäkringsrörelse enligt ömse- sidiga principer bedrivs där följaktligen av kooperativa föreningar. Det kan här också nämnas att ömsesidiga försäkringsföretag ryms under begreppet kooperativa sammanslutningar i artikel 48. 7.4.3Andra hänsynstaganden vid valet av associationsrättslig grund Trots det sagda regleras ömsesidiga försäkringsbolag i av associationsrättsliga bestämmelser som i huvudsak vilar på aktiebolagsrätt. Införandet av FRL, liksom föregående lagar Utgångspunkter för associationsrättslig reglering för försäkringsföretag om försäkringsrörelse, föregicks nämligen av ett arbete vars utgångspunkt var att reglerna inte bara för försäkringsaktiebolagen utan också för de ömsesidiga försäkringsbolagen skulle anpassas till aktiebolagslag. Några närmare överväganden synes dock inte ha gjorts vid det valet; lagstiftaren verkar ha vidhållit äldre uppfattningar om det opraktiska i att låta de skilda försäk- ringsbolagen vila på olika associationsrättsliga grunder (se härom SOU 1946:34 s. 234 ff.). Inte heller prome- moria om ny associationsrätt för bl.a. försäkringsbolag innehåller egentliga överväganden i frågan om allmän reglerings- grund för ömsesidiga försäkringsbolag. Några allvarliga negativa effekter av lagstiftarens angivna val kan visserligen inte sägas ha uppstått. En förklaring till det kan vara att försäkringsföretagen har varit exklusivt reglerade av speciallagstiftning där behovet av särregler kunnat beaktas. Det skall i sammanhanget även framhållas att FL har stora likheter med den aktiebolagsrättsliga regleringen, men med anpassningar till föreningarnas specifika förutsättningar. Det kan därför sättas i fråga om valet av associationsrättslig bas spelat någon större roll; de särbestämmelser som behövts för ömsesidiga försäkringsbolag har kunnat införas oavsett om föreningsrättslig eller aktiebolagsrättslig reglering utgjort grundstomme. När nu hänvisningstekniken skall användas talar dock inte bara ovan anförda principiella argument utan även praktiska skäl för FL som associationsrättslig bas för de ömsesidiga försäkringsbolagen. På grund av de många regler i ABL som bygger på ordningen med aktier skulle nämligen stora delar av den lagen behöva undantas från tillämpningsområdet för de ömsesidiga bolagen. För dessa bolag skulle alltså hänvisningar till ABL kunna göras endast i begränsad omfattning. Och i den mån hänvisningar till ABL låter sig göras fordras åtskilliga anpassningar för den ömsesidiga före- tagsformen. Även om anpassningar måste göras också i förhållande till reglerna i FL ligger de reglerna betydligt närmare dem som följer av ömsesidiga principer. Följaktligen kan större delar av den lagen göras tillämpliga för de ömsesidiga försäkringsbolagen utan omfattande undantag och särlösningar. I sammanhanget bör näm- nas att FL lämnar stor frihet för medlemmarna att genom bestäm- melser i stadgarna utforma för en förening mer anpassad reglering. En viss flexibilitet finns även för aktiebolagen, framför allt de pri- vata aktiebolagen, men den är inte lika långtgående som för eko- nomiska föreningar. Utgångspunkter för associationsrättslig reglering för försäkringsföretag Som redan fastslagits kommer FL att göras tillämplig på verk- samheten i understödsföreningar, vilka liksom ömsesidiga försäk- ringsbolag uppfattas som ekonomiska föreningar av kooperativ natur. En framtida försäkringsrörelselag kommer alltså under alla omständigheter att innehålla hänvisningar till såväl ABL som FL. ståndpunkt om olämpligheten i att låta skilda försäkrings- bolag vila på olika associationsrättsliga grunder är därmed inte längre bärkraftig. Frågan är då om det finns andra skäl som talar emot FL som associationsrättslig grund för ömsesidiga försäkringsbolag. Ett sådant skäl har i något sammanhang sagts vara att många ömse- sidiga försäkringsbolags verksamhet har vilat på främst aktiebolagsrätt och att ett överförande till föreningsrättslig bas på ett alltför ingripande sätt skulle förändra dessa bolags verk- samhetsbetingelser. Ändringen skulle t.ex. kunna få följder för hur utomstående värderar ett ömsesidigt försäkringsbolag. Som redan framhållits innebär emellertid inte det ovan antydda valet en änd- ring av principerna för ömsesidig försäkringsrörelse. Inte heller de legala verksamhetsförutsättningarna för sådan rörelse påverkas i någon egentlig mening härav. Det torde ligga i de ömsesidiga för- säkringsbolagens intresse att genom egna informationsinsatser klargöra dessa förhållanden för avtalsparter och andra intressenter. Av större intresse är att undersöka om lösningarna i viktiga frå- gor är mer ändamålsenliga i den ena än i den andra allmänna asso- ciationsrättsliga lagstiftningen. En sådan fråga gäller ordningen för delägarnas inflytande. Ägares bestämmanderätt utövas i både aktiebolag och ekono- miska föreningar på stämman. För ett företag som har en stor och geografiskt spridd ägarkrets kan det vara svårt att anordna en stämma där samtliga ägare kan delta. Inte minst kan det vara för- enat med praktiska problem. Det kan i sådana företag även finnas ett bristande intresse bland ägarna att delta på stämman. Problemen med en stor och geografiskt spridd ägarkrets torde vara gemen- samma för många aktiebolag, ekonomiska föreningar och ömse- sidiga försäkringsbolag, men lösningarna varierar mellan företags- formerna. Det finns naturligtvis i alla associationerna möjlighet för medlemmar respektive ägare att lämna fullmakt till annan att rösta på stämman. Enbart i ekonomiska föreningar och ömsesidiga för- säkringsbolag kan dock problemen lösas genom representations- system, där särskilt utsedda personer får utgöra stämman. I kapitel 5 har beskrivits att försäkringstagarnas inflytande i ömsesidiga för- Utgångspunkter för associationsrättslig reglering för försäkringsföretag säkringsbolag med sådana system i vissa fall är endast skenbart eftersom det, på grund av det sätt som representanterna utses, inte ens är ett indirekt inflytande. I sådana fall utövas inflytandet av från försäkringstagarna helt fristående organisationer. En nackdel med representationssystemet, även när representanterna utses direkt av delägarna, är att det begränsar ägarnas inflytande eftersom det inte är möjligt att ge representanter bindande instruktioner. Inom aktiebolagsrätten har genom införandet av ABL i stället fullmaktssystemet utvidgats. Enligt de nya reglerna kan i bolags- ordningen föreskrivas att styrelsen får samla in fullmakter till bolagsstämman på bolagets bekostnad. En sådan föreskrift skall innebära att styrelsen i samband med kallelse till bolagsstämma får tillhandahålla ett formulär som en ägare kan använda för att ge en viss av styrelsen angiven person i uppdrag att företräda denne på stämman i de frågor som anges i formuläret. I lagförarbetena konstateras att redan gällande regler möjliggör system där ägare deltar på stämman via videolänk och röstar elektroniskt (se prop. 2004/05:85 s. 300 ff.). Det kan här nämnas att det inom EU lagts fram ett för- slag till ett direktiv om aktieägares rättigheter. Förslaget syftar till att göra det lättare för aktieägare i börsnoterade bolag att utnyttja sina rättigheter över gränserna. Föreslaget innehåller bestämmelser om deltagande på bolagsstämma genom ombud eller genom elek- tronisk uppkoppling samt om poströstning. Ett vidgat fullmaktssystem kan säkerligen i någon mån lösa de praktiska problem som är förenade med en stor och geografiskt spridd ägarkrets utan att begränsa ägarnas förvaltningsrättigheter på samma sätt som ett representationssystem ibland kan göra. Även inom ramen för FL kan emellertid, genom bestämmelser i bolagsordningen, ett utvidgat fullmaktsförfarande möjliggöras för ömsesidiga försäkringsbolag. Den lagen uppställer nämligen inte, såsom aktiebolagslag, ett förbud mot fullmaktsinsamling på föreningens bekostnad. Vid sidan av fullmaktslösningar bör emellertid också i fortsättningen kunna tillämpas det i kooperativa sammanhang erkända representativa systemet. De ovan beskrivna avarterna av sådana system torde kunna förhindras genom särregler. Det finns här anledning att erinra om att ömse- sidiga försäkringsföretag i många europeiska länder erbjuds möjlig- heter att tillämpa representativa system och att de möjligheterna i mycket stor utsträckning utnyttjas. De skilda ordningarna för Utgångspunkter för associationsrättslig reglering för försäkringsföretag ägarinflytande talar följaktligen inte emot de mera principiella skälen vid valet av associationsrättslig bas. Ett annat uppmärksammat problem i ömsesidig verksamhet rör den begränsade förmågan att skaffa nytt kapital. Ett försäkrings- bolag skall ha en god stabilitet så att inte försäkringstagarnas intressen hotas; FRL reglerar bl.a. vilket minsta buffertkapital som skall finnas i ett bolag. är försäkringsbolagens upp- låningsmöjligheter begränsade. Ett försäkringsbolag får endast låna upp medel för att effektivisera kapitalförvaltningen eller om det i övrigt är motiverat av den bedrivna försäkringsrörelsen. Under alla förhållanden måste den samlade upplåningen vara av ringa bety- delse med hänsyn till rörelsens omfattning och kapitalbasens stor- lek. Det är därför väsentligt att ett företag som driver försäkrings- verksamhet har möjlighet att vid behov anskaffa annat riskkapital. Det råder knappast något tvivel om att det aktiebolagsrättsliga regelverket ger bäst möjligheter att anskaffa externt kapital. Mot bakgrund av det stabilitetskrav som gäller för försäkringsbolag skulle detta förhållande kunna sägas tala för att de ömsesidiga för- säkringsbolagen skall vila på aktiebolagsrättslig bas. De för aktie- bolagen tillgängliga formerna för kapitalanskaffning bygger emel- lertid ofta på en ordning med aktiekapital. Enligt en för ömsesidig verksamhet helt speciell grundsats kan kapitalet i en ömsesidig association inte fördelas på andelar; kapitalet ägs i stället kollektivt. Att göra de aktiebolagsrättsliga bestämmelserna om kapitalanskaff- ning helt tillämpliga för ömsesidiga försäkringsbolag skulle därför fordra ett ingrepp i en avgörande ömsesidig grundsats. Ett sådant ingrepp skulle stå i strid med det allmännas strävan att bevara det ömsesidiga försäkringsbolagets särdrag och kan därför inte komma i fråga. De problem som ömsesidiga försäkringsbolag kan ha vid kapitalanskaffningen bör i stället lösas inom ramen för vedertagna ömsesidiga principer. Det kan här nämnas att motsvarande problem för ekonomiska föreningar hanterats genom införandet av s.k. för- lagsinsatser. Utredningen återkommer nedan till frågan om denna och vissa andra finansieringsformer bör bli åtkomliga även för de ömsesidiga försäkringsbolagen. Inte heller argument gällande kapitalförsörjning talar alltså för att man bör använda ABL som associationsrättslig bas. Ytterligare en aspekt som bör beaktas vid valet av associations- rättslig grund är möjligheten att driva ömsesidiga försäkringsbolag med ett personligt ansvar för försäkringstagarna. Som har redo- gjorts för i kapitel 6 är utgångspunkten i flertalet jämförbara länder Utgångspunkter för associationsrättslig reglering för försäkringsföretag att ömsesidiga bolag drivs utan personligt ansvar, men att delägarna genom stämmobeslut kan införa ett sådant ansvar. Också i gäller numera den ordningen, låt vara att möjligheterna att införa delägaransvar är starkt begränsade. I en del ömsesidiga försäkringsbolag kan ett personligt ansvar sägas vara naturligt.