sou · GUB348 · 2007-01-01 00:00:00 — Bestämmelsen har behandlats i den allmänna motiveringen i avsnitt 13.4.4. Vad som är ett ringa brott måste avgöras med hänsyn till samtliga omständigheter vid brottet. Till ringa brott hör dock främst gärningar som rör små belopp. Någon bestämd belopps- gräns i förhållande till bidragsbrott enligt 2 § kan visserligen inte anges. Här som i andra fall skall en samlad bedömning göras. Efter- som förmånerna inom trygghetssystemen ofta är inkomstbero- ende, kan också en bedömning som strikt utgår från det belopp som betalats eller skulle ha betalats ut leda till orättvisa resultat. Ett alternativ är därför att använda andra bedömningsgrunder, exem- pelvis att förmånen avsett ersättning för inkomstförlust under en del av . Beloppet bör dock i de flesta fall kunna vara av sär- skild betydelse, om inte detta framstår mer som ett slumpmässigt resultat. De gränsvärden som används vid skatteförseelse enligt 3 § skattebrottslagen kan inte användas, eftersom den och övriga bestämmelser i skattebrottslagen tolkas med hänsyn till det admi- nistrativa sanktionssystemet. Det riktvärde som brukar användas för gränsdragningen mellan bedrägeri och bedrägligt beteende (f.n. ) bör dock kunna vara till ledning för bedömningen av dessa fall. Bestämmelsen har behandlats i den allmänna motiveringen i avsnitt 13.4.5. På samma sätt som vid bidragsförseelse måste det avgöras med hänsyn till samtliga omständigheter vid brottet om det är att bedöma som ett grovt bidragsbrott. De särskilda kvalifikationsgrun- der som anges i bestämmelsen är endast exemplifierande men bör ändå ha stor betydelse vid bedömningen av om ett brott är grovt. Den först angivna kvalifikationsgrunden – att brottet rört bety- dande belopp – avser storleken på den felaktigt utbetalda förmånen. Någon bestämd beloppsgräns i förhållande till bidragsbrott enligt 2 § kan inte heller här anges. Liksom för ringa brott bör dock den beloppsgräns som används vid motsvarande gränsdragning hos andra förmögenhetsbrott, dvs. cirka fem prisbasbelopp, kunna vara vägledande för bedömningen. På motsvarande sätt som vid grovt bedrägeri anges som en sär- skild kvalifikationsgrund att gärningsmannen använt falsk hand- ling. Liksom i övriga fall är det dock viktigt att det görs en helhets- bedömning. Användandet av en falsk handling skall inte med automatik leda till att ett bidragsbrott bedöms som grovt. Som ytterligare kvalifikationsgrunder anges att förfarandet ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfatt- ning.1 Dessa kvalifikationsgrunder har ett nära samband med bestämmelsen i 29 kap. 2 § 6 . Enligt denna skall som försvårande omständigheter vid bedömningen av ett brotts straff- värde, vid sidan av vad som gäller för varje särskild brottstyp, sär- skilt beaktas om brottet utgjort ett led i en brottslig verksamhet som varit särskilt noggrant planlagd eller bedrivits i stor omfattning och i vilken den tilltalade spelat en betydande roll. Genom att anges som särskilda kvalifikationsgrunder får dock en systematisk eller omfattande brottslighet här särskild betydelse för bedömningen av brottets svårhetsgrad. Den sist angivna kvalifikationsgrunden är avsedd att fånga upp sådana fall som, trots att de inte faller in under någon av de tidigare angivna omständigheterna, är så allvarliga att de bör rubriceras som grovt bidragsbrott. Det kan här vara fråga om situationer där brot- tet får anses vara särskilt förslaget, även om gärningen inte ingått i ett större sammanhang. Ett exempel på ett sådant brott kan vara att det har begåtts med hjälp av en s.k. stage accident, dvs. en faktiskt inträffad, men av gärningsmannens arrangerad, trafikolycka, och dessutom gällt ett större belopp även om detta ensamt inte skulle vara tillräckligt för att kvalificera gärningen som grov. Som beskrivits ovan bör bidragsbrottet vid konkurrens hanteras på samma sätt som bedrägeri. Ett grovt bidragsbrott som begåtts genom användande av en falsk handling bör normalt konsumera förfalskningsbrottet. Bestämmelsen innebär en utvidgad kriminalisering av grovt oakt- samma förfaranden i samband med ansökningar om och utbetal- ningar av ekonomiska förmåner inom trygghetssystemen. De när- mare skälen för bestämmelsens konstruktion har behandlats i avsnitt 13.4.6. Straffansvar för vårdslöst bidragsbrott kan före- komma vid såväl lämnande av oriktiga eller ofullständiga uppgifter som vid försummelse att fullgöra en anmälningsskyldighet vid änd- rade förhållanden. Straffansvar för grov oaktsamhet bör i första hand förbehållas sådana beteenden som är ett utslag av medveten oaktsamhet. 1 Jfr NJA 1989 s. 810. avsnitt 12.4.6 finns ett antal exempel på situationer när oaktsam- heten under vissa förutsättningar kan vara att bedöma som grov. När gärningsmannen insett risken för att exempelvis en uppgift varit felaktig men trots detta lämnat uppgiften, kan det finnas anledning att betrakta förfarandet som grovt oaktsamt liksom när gärningsmannen misstänkt att det förelegat en anmälningsskyldig- het. Även när det är fråga om en omedveten oaktsamhet, bör emellertid denna i vissa fall kunna betecknas som grov, t.ex. när man inte bemödat sig om att kontrollera riktigheten av mera bety- delsefulla uppgifter som lämnats, även om det funnits starka skäl att göra det. Rekvisitet grov oaktsamhet bör här kunna omfatta något fler fall än sådan grov oaktsamhet som avses i bestämmelsen om vårdslös skatteuppgift i 5 § skattebrottslagen. I praxis har bedömningen där motiverats av att det också finns administrativa sanktioner på skatteområdet.2 Om gärningen är av mindre allvarlig art skall inte dömas till ansvar. I lagtexten har särskilt markerats att framför allt den aktu- ella förmånens storlek skall vara av betydelse vid denna bedömning. Här liksom i övriga fall skall dock göras en helhetsbedömning med hänsyn till samtliga omständigheter vid gärningen. Rekvisitet mindre allvarlig art har en mer vidsträckt innebörd än rekvisitet ringa i 3 §. Oaktsamma gärningar som rör belopp kring ett par eller mindre bör som regel inte leda till straffansvar. Även sådana gärningar där faran för slutlig ekonomisk skada är liten men inte helt försumbar bör kunna anses vara av mindre all- varlig art. Om det inom ramen för administrationen av en förmån finns ett kontrollsystem som i efterhand fångar upp felaktiga utbetalningar med beslut om återkrav bör gärningarna regelmässigt anses vara av mindre allvarlig art. Ett exempel på sådana fall är utbetalningar av studiemedel som förutsätter att förmånstagaren utöver studiemedlen inte uppbär inkomst som överstiger visst belopp. Här sker regelmässigt en efterkontroll mot uppgifter från , vilket innebär att den som tjänat för mycket blir åter- betalningsskyldig. Dessa fall bör, såvida det inte är fråga om upp- såtligt handlande, normalt kunna vara straffria. 2 NJA 2004 s. 510. Skälen för införandet av denna paragraf har behandlats närmare i avsnitt 13.6. Bestämmelsen gäller frivillig rättelse och innebär en möjlighet för den som har lämnat en oriktig eller ofullständig upp- gift att gå fri från straff om han eller hon frivilligt rättar uppgiften. Även den som låtit bli att anmäla att en ändring inträffat i de för- hållanden som påverkat förmånen och därefter frivilligt kommer in med en rättelse omfattas av ansvarsfriheten. Straffriheten förutsätter att den korrigerade uppgiften leder till att förutsättningar finns för att ett korrekt beslut kan fattas. I fråga om rättelse av felaktiga uppgifter som lämnats i samband med en ansökan om en förmån måste rättelsen göras innan förmå- nen betalas ut. Detsamma gäller en anmälan om ändrade förhållan- den. Bestämmelsen innefattar emellertid också möjlighet till straffri- het vid rättelse av felaktiga uppgifter som lämnats i ett ärende om återkrav. I dessa fall krävs för straffrihet att rättelsen görs före beslut i återbetalningsärendet. Som nämnts i anslutning till 2 § är det här fråga om rättelser av uppgifter som påverkar rätten till en förmån eller förmånens storlek och inte skyldigheten att betala till- baka pengarna på annan grund. Något formkrav på den åtgärd som vidtas finns inte. Således är det tillräckligt att den enskilde lämnar en muntlig uppgift som kan leda till rättelse. De uppgifter som lämnas måste emellertid i prin- cip vara tillräckliga för att myndigheter, kommuner eller arbets- löshetskassor skall kunna hänföra dessa till rätt ärende och, even- tuellt efter en komplettering, göra en korrekt bedömning i ett kommande beslut om utbetalning alternativt i ett beslut om åter- krav. Straffriheten förutsätter frivillighet. Med frivillighet avses här detsamma som vid frivilligt tillbakaträdande vid försök, förbere- delse och stämpling enligt 23 kap. 3 § . Om förmåns- tagaren fått veta att han kommer att bli föremål för granskning, kan de åtgärder han vidtar inte sägas ha skett frivilligt. Frivilligheten innebär således att rättelsen görs utan yttre tvång. Det krävs där- emot inte något ändrat sinnelag eller ånger. Så länge den uppgifts- skyldige inte har anledning att tro att han är upptäckt eller kommer att bli upptäckt, finns möjligheten att träda tillbaka genom rättelse. I de fall myndigheten inlett en utredning om miss- tänkt brott bör detta som regel utesluta frivillighet, förutsatt att förmånstagaren fått kännedom om utredningen. Det är åklagarens uppgift att lägga fram så mycket bevisning att en invändning om frivillig rättelse framstår som obefogad.3 18.2Förslaget till lag om ändring i lagen (2004:115) om självbetjäningstjänster via Internet inom socialförsäkringens administration Genom ändringen markeras att bestämmelsen är subsidiärt tillämp- lig även i förhållande till bidragsbrottslagen. 18.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring Genom ändringen markeras att bestämmelsen är subsidiärt tillämp- lig även i förhållande till bidragsbrottslagen. 3 NJA 2004 s. 692. Jag delar inte utredningens överväganden när det gäller behovet och lämpligheten att utvidga det kriminaliserade området med grovt oaktsamma beteenden. Vidare anser jag till skillnad mot utred- ningen att en obligatorisk anmälningsskyldighet bör införas. Jag återkommer till den frågan i ett avslutande avsnitt. Först vill jag framhålla att jag ser lika allvarligt på bidragsfusk som utredningen, men jag tror inte att det lämpligaste sättet att förebygga och förhindra felaktiga utbetalningar från trygghets- systemen är att kriminalisera grovt oaktsamma beteenden. Som jag kommer att utveckla kan en sådan kriminalisering till och med få negativa effekter. I mina överväganden utgår jag från att uppsåtligt fusk inom för- månssystemen redan är kriminaliserat. Bestämmelsen om bedrägeri anses dock svår att tillämpa och viss osäkerhet råder om hur långt det straffbara området sträcker sig. Det gäller särskilt i fall av underlåtenhet som är vanliga vid fusk med bidrag. Utredningen föreslår att bestämmelserna om bidragsfusk lyfts bort från bedrägeribestämmelsen i - och i likhet med skattebrotten – tas in i en egen specialstraffrättslig lag. Jag ställer mig bakom detta förslag. Jag är övertygad om att de flesta svårig- heter som redovisats vid tillämpningen av bedrägeribestämmelsen kommer att försvinna genom att det straffbara området i den nya lagen görs tydligare och rekvisiten mer anpassade till de speciella förhållandena som gäller på bidragsområdet. Tillämpningssvårig- heterna kan också undanröjas genom en förbättrad samverkan mellan myndigheterna inom trygghetssystemen, polisen och åkla- garväsendet samt genom metodutveckling om hur brottsutredning- arna genomförs. När det gäller behovet och lämpligheten att utvidga det straff- bara området med grovt oaktsamma beteenden är den avgörande frågan för mig om de argument som förts fram för en kriminali- sering har en sådan substans och tyngd att en utvidgning av det straffbara området är motiverad. Frågan måste naturligtvis ses mot bakgrund av förslaget till förtydligande av den nuvarande regler- ingen av det uppsåtliga brottet och de utvecklingsmöjligheter som finns när det gäller samverkan och metodutveckling på området. Något tillspetsat uppfattar jag utredningens argument för en utvidgning av det straffbara området på följande sätt. Antalet åtal för bedrägeri inom förmånssystemen är för få. Den viktigaste för- klaringen till detta är att det är svårt att styrka uppsåt hos de miss- tänkta. Genom att sänka kravet i subjektivt hänseende borde det därför bli fler fällande domar. Enligt min mening kan en utvidgad kriminalisering endast moti- veras med att det finns ett stort antal grovt oaktsamma beteenden som i sig är så skadliga att straffansvar är motiverat. Det underlag som utredningen tagit fram har inte övertygat mig om detta. Fem fall har redovisats som exempel på grovt oaktsamma förfaranden som anses nästan lika straffvärda som uppsåtliga brott. För egen del har svårt att dra några säkra slutsatser av fallen när det gäller beho- vet av kriminalisering av grovt oaktsamma förfaranden. Redo- visningen säger inte något om det totala antalet fall. Endast ett av fallen prövats av domstol. Att utfallet i domstol i detta fall hade blivit annorlunda med ett straffansvar för grovt oaktsamma för- faranden är inte självklart. I de övriga fyra fallen har bevisningen inte ansetts tillräcklig för åtal. Bedömningarna kan diskuteras. Avgörande i dessa fall – liksom i det fall som prövats av domstol – torde vara hur trovärdig den misstänkte bedömts vara i sina för- klaringar till felaktigheterna. Det är i sammanhanget viktigt att framhålla att personer som på felaktiga grunder erhållit bidrag fak- tiskt kan ha handlat i god tro: De skall då naturligtvis undgå ansvar för såväl uppsåtliga som grovt oaktsamma beteenden. Det finns uttalade principer för när en kriminalisering skall anses motiverad (se t.ex. prop. 1994/95:23 s. 52 ff.) Vid en prövning mot dessa principer kan jag inte finna tillräckliga skäl för en utvidgad kriminalisering till att även avse grovt oaktsamma gärningar. Det förtjänar här på nytt att framhållas att uppsåtligt bidragsfusk är kriminaliserat och att redan den föreslagna utformningen av straffbestämmelserna i 2–4 §§ i bidragsbrottslagen torde innebära att straffbestämmelserna kommer att kunna tillämpas oftare än . Det är vidare en illusion att tro att fusk inom förmånssystemen kan åtalas och straffas bort. Straffrättsliga åtgärder måste i stället ses som en yttersta garant för att upprätthålla förmånssystemen och som man tar till när alla andra medel är uttömda. Särskilt när det gäller oaktsamma förfaranden torde de med fördel kunna före- byggas bort. Brottsförebyggande åtgärder måste vara ett effektivare och för alla parter mer tilltalande angreppssätt än att i efterhand angripa de oaktsamma förfarandena med åtal och straff. Det har inte varit utredningens uppgift att föreslå förändringar i bidragssystemen eller i myndigheternas handläggningsrutiner. För egen del konstaterar jag att bara att det på området finns ett bety- dande utrymme för förändringar och förenklingar i brottsförebyg- gande syfte som skulle bli mer verkningsfulla än ett utvidgat straffansvar. Som exempel kan jag nämna ett ökat informations- utbyte myndigheterna emellan och förenklingar i bidragssystemens konstruktion. Ett omfattande arbete med den inriktningen har ju också inletts (t.ex. FUT-delegationen och informations- utbytesutredning). Förslaget till bidragsbrottslag har tagits fram med skattebrottsla- gen som modell. I den lagen finns en straffbestämmelse – vårdslös skatteuppgift – som träffar den som av grov oaktsamhet lämnar oriktig uppgift till en myndighet. Det kan därför vid en första anblick framstå som logiskt att en motsvarande bestämmelse införs också i den föreslagna bidragsbrottslagen. Det bör dock observeras att vårdslös skatteuppgift endast träffar ett aktivt lämnande av oriktiga uppgifter. Att av grov oaktsamhet underlåta att lämna uppgifter är inte straffbart enligt skatte- brottslagen oavsett hur stora belopp det är fråga om. Förmår åkla- garen inte att styrka uppsåt är gärningen straffri. Någon utvidgning av straffansvaret i detta avseende har inte övervägts. När skatte- brottslagen reviderades förhöll det sig tvärtom så att behovet av ett straffansvar för oriktiga uppgifter som lämnas av grov oaktsamhet sattes i fråga. Straffbestämmelsen behölls dock med motiveringen att möjligheten till bestraffning borde finnas kvar främst med tanke på att oriktiga deklarationer kan lämnas av företag beroende på bristande organisation eller till- syn eller oförsvarligt bristfälliga datarutiner (prop. 1995/96:170 s. 115). De argumenten saknas helt vid bidragsbrott. I den nämnda propositionen anförde departementschefen också att en avkriminalisering vore att ge felaktiga signaler. Visserligen skulle man kunna hävda att en kriminalisering av grovt oaktsamt bidragsfusk skulle ha ett visst signalvärde men detta kan rimligt- vis inte ensamt motivera en kriminalisering. I sammanhanget bör också framhållas att prövat frågan om vad som skall avses med grov oaktsamhet i skattebrottslagens mening (NJA 2004 s. 510 I och II). Domstolen uttalade att brottet vårdslös skatteuppgift är avsett för de mer fla- granta överträdelserna och att begreppet grov oaktsamhet skall tol- kas restriktivt. Därefter konstaterade domstolen att den oaktsam- het som de två tilltalade visat inte varit så allvarlig att den skulle betecknas som grov i skattebrottslagens mening och ogillade åta- len. Följande avsnitt i Högsta domstolens motivering i en av domarna ger en bild av den nivå som domstolen anser att oaktsam- heten kan nå upp till utan att den bedöms som grov. LV hade åta- lats för att han i sin självdeklaration för inte redovisat en realisationsvinst på och därigenom föranlett fara för att skatt påfördes honom med för lågt belopp. LV har vid huvudförhandlingen i berättat i huvudsaklig överensstämmelse med vad han enligt tingsrättens dom uppgivit vid tingsrätten. Som förklaring till sin underlåtenhet att ta upp realisationsvinsten i deklarationen har han anfört dels att han saknade erfarenhet av fonder och missade noteringen i års- kontoutdraget om försäljningen av värdepappersfonder, dels att han trodde att han tagit upp försäljningen i föregående års deklara- tion. Genom att inte närmare undersöka uppgiften och inte heller kontrollera om försäljningen hade tagits upp i föregående års dekla- ration har LV förfarit oaktsamt. Hans underlåtenhet framstår som anmärkningsvärd mot bakgrund av att LV hade avsevärd erfarenhet av handel med värdepapper. Av hans egna uppgifter kan också slut- satsen dras att han vid deklarationstillfället var medveten om att försäljningen hade ägt rum. Som framgått i det föregående är emellertid brottet vårdslös skatteuppgift avsett för de mer flagranta överträdelserna och begreppet grov oaktsamhet skall tolkas restriktivt. Den oaktsamhet som LV visat kan med hänsyn härtill inte anses vara så allvarlig att den skall betecknas som grov i skatte- brottslagens mening. Den slutsats som kan dras av Högsta domstolens bedömning är att utrymmet för att få privatpersoner fällda för vårdslös skatte- uppgift som ett självständigt brott numera torde vara begränsat. Frågan om vad som skall anses som grov oaktsamhet i den före- slagna bidragsbrottslagens mening är av naturliga skäl ännu inte prövat, men skillnaden i förhållande till skattebrottslagens grova oaktsamhet torde inte kunna bli särskilt stor. Mot den bakgrunden kan man fråga sig om den föreslagna utvidgningen av kriminali- seringen vid bidragsfusk till grovt oaktsamma förfaranden verkli- gen får någon effekt för lagföringsfrekvensen i de situationer som utredningen sett det angeläget att träffa med förslaget. Jag har inledningsvis uttalat att jag inte tror att en kriminali- sering av grovt oaktsamma förfaranden kommer att bidra till mindre bidragsfusk. Jag har till och med anfört att en kriminali- sering kan få negativa effekter och detta främst av följande skäl. För det första finns det en uppenbar risk för att det uppsåtliga brottet försvinner. Det blir lockande för åklagare och polis att direkt gå på det grovt oaktsamma brottet, eftersom det ofta kan framstå som svårare att styrka uppsåt. Brott med relativt högt straffvärde kan därför komma att nedgraderas till tämligen harm- lösa bötesbrott, vilket naturligtvis inte bidrar till att ärendena ges någon högre prioritet. Det kan till och med leda till en nedpriorite- ring av bidragsfusket i förhållande till dagens situation. Den andra negativa effekten som jag befarar ligger på ett annat plan. Utvidgningen av det straffbara området till grovt oaktsamma förfaranden kan uppfattas som en lagstiftning riktad mot de svaga och bidragsberoende grupperna i samhället. Argument av inne- börden att de brottsutredande myndigheterna i stället för att sätta dit de stora ekonomiska brottslingarna ägnar sig åt att jaga perso- ner som fått några tusenlappar för mycket i bidrag därför att de inte orkat sätta sig in i de krångliga systemen blir säkert vanliga. Detta kan urholka värdet av straffbestämmelserna för bidragsfusk. Om det straffbara området begränsas till uppsåtliga brott kan detta undvikas. Utredningen anger flera argument som talar för att en obliga- torisk anmälningsskyldighet bör införas, men stannar för att inte föreslå någon sådan skyldighet. De motiv som anförs är att det tycks fungera bra utan anmälningsskyldighet och att förhål- landena inom trygghetssystemen är sådana att man med en obliga- torisk anmälningsskyldighet skulle riskera att ett mycket stort antal ärenden blev anmälningspliktiga och att det i många av dessa fall sannolikt inte skulle vara fråga om brott. Utredningen tycks vara av den uppfattningen att utvidgningen av det straffbara området inte i sig bör medföra någon större ökning av antalet anmälningar. något svår att förena med det angivna motivet för en utökad krimi- nalisering, nämligen att det finns ett stort antal grovt oaktsamma beteenden som man inte kommer åt med dagens lagstiftning. Där- för borde rimligtvis utvidgningen av det straffbara området få ett kraftigt genomslag i antalet anmälningar om förslaget blir verklig- het och detta oavsett om man inför en obligatorisk anmälnings- skyldighet eller ej. Utredningens lösning på det problemet tycks vara att man överlåter på de berörda myndigheterna att efter eget skön hålla antalet anmälningar nere på en hanterbar nivå. Lös- ningen främjar inte enhetlighet och rättssäkerhet på bidrags- området. Begränsas det straffbara området till uppsåtliga brott går detta mycket väl att förena med en obligatorisk anmälningsskyldighet. Regelverket blir då tydligt och enklare att tillämpa. Därigenom markeras också att samhället ser allvarligt på avsiktligt bidragsfusk. Därför förespråkar jag den lösningen. Straffrättsliga åtgärder mot oegentligheter rörande ersättningar och bidrag En utredare tillkallas med uppdrag att utreda behovet av en mer modern och ändamålsenlig straffrättslig reglering i fråga om olika oegentligheter vid utbetalningar från trygghetssystemen. Utreda- ren skall bl.a. överväga lämpligheten av att vid sidan av brotts- balkens bestämmelser om bedrägeri införa särskilda straffbestäm- melser på området. Utredaren skall särskilt utreda behovet och lämpligheten av en utvidgning av det straffbara området genom en kriminalisering av grovt oaktsamma beteenden. I uppdraget ingår också att överväga behovet och lämpligheten av att tydliggöra det straffrättsliga ansvaret vid underlåtenhet att lämna uppgifter. Vidare skall utredaren överväga om det finns skäl att införa en anmälningsskyldighet för berörda myndigheter och organ vid misstanke om att någon skaffat sig bidrag eller ersättningar genom brott. Uppdraget skall redovisas . Omfattningen av oegentligheter rörande ersättningar och bidrag har omfattningen av oegentligheter rörande ersättningar och bidrag uppmärksammats och diskuterats alltmer. gjorde () vissa upp- skattningar i rapporten – Systembrister och fusk i välfärds- systemen (RRV 1995:32).