sou · GUB386 · 2007-01-01 00:00:00 — Eftersom arbetsskadeförsäkringen kompletterar ersättningen i sjukförsäkringen och huvudargumentet att ersätta hela inkomst- bortfallet vid arbetsskador är att undvika skadeståndsprocesser mellan arbetsgivare och arbetstagare, finns inte samma principiella skäl mot att riskdifferentiera premien i arbetsskadeförsäkringen. Ett argument för att riskdifferentiera premien är att den arbetsplats eller bransch som lyckas minska risken för arbetsskador kan belönas med lägre premie medan den som ligger bakom många arbetsskador kan straffas med som bättre motsvarar den höga risken. är arbetsskadeavgiften (som är en del av arbets- givar- och egenavgiften) lika hög som andel av lönen oavsett hur många på arbetsplatsen eller i branschen som drabbas av arbets- skada. Man kan säga att farliga branscher subventioneras av mindre farliga och att farliga arbetsplatser i en viss bransch subventioneras av de mindre farliga. Genom att tillåta en högre arbetsskadepremie i högriskbranscher och på arbetsplatser med hög risk, hamnar en större del av avgifterna där utgifterna uppkommer och drivkraften att förebygga och rehabilitera arbetsskador blir starkare. En sådan förändring är välkommen oavsett om det höga antalet arbetsskador beror på verksamheten i sig eller på dåligt arbetsmiljöarbete. Arbetsskador som man inte rimligen kan förhindra bör kanske belasta den arbetsplats eller bransch där de uppstår, och arbetsskador som beror på otillräckliga åtgärder bör det absolut. Hur långt bör en eventuell premiedifferentiering drivas? Ju star- kare koppling till den enskilda arbetsplatsens arbetsskador, desto närmare verkligheten hamnar drivkraften att hålla ner arbetsska- depremien. Ju längre bort från den enskilda arbetsplatsen, t.ex. bransch eller sektor, desto svårare blir det att komma tillrätta med gratisåkarproblemet. Hoppet om att premiesättningen ska bidra till färre arbetsskador måste då i högre grad byggas på att försäk- ringen själv, eventuella branschorganisationer och arbetsmark- nadens parter kan hjälpa och inspirera arbetsgivarna att vidta åtgär- der som minskar antalet arbetsskador. Det är i hög grad en fråga om att väga nyttan av premiedifferentiering mot den kostnad som en differentiering för med sig – det är exempelvis ingen slump att privata försäkringsbolag inte sätter individuella . Det är viktigt att notera att frågan gäller om det ska vara möjligt att riskdifferentiera premien. Det vore ologiskt att tvinga försäk- ringsgivaren att riskdifferentiera. Om en arbetsskadeförsäkring tecknas hos privata försäkringsbolag kan man dock räkna med att de väljer att riskdifferentiera åtminstone i någon utsträckning. Blir det arbetsmarknadens parter som ansvarar för försäkringen är det inte lika självklart. Den tilläggsförsäkring som administrerar riskgruppsdifferentierar inte, vilket i och för sig kan bero på att försäkringen endast omfattar ideella skador och inkomster över taket i den allmänna arbetsskadeförsäkringen. Hur betydelsefull en premiedifferentiering i en sekundär arbets- skadeförsäkring skulle bli beror på. Ju mer premien sätts utifrån risken att drabbas av arbetsskada desto större betydelse och vice versa. Den genomsnittliga premien är av avgifts- underlaget, så det krävs en långtgående differentiering för någon större effekt. Om arbetsskadade hålls fullt ekonomiskt skadeslösa leder det automatiskt till att det inte lönar sig för arbetsskadade att öka sin arbetsinsats. Om en person med halv sjukersättning och halv arbetsskadelivränta börjar arbeta heltid upphör rätten till sjuker- sättning helt. Livräntan minskar lika mycket som arbetsinkomsten ökar och det är endast om inkomstökningen överstiger utbetal- ningarna från de båda försäkringarna som den ökade arbetsinsatsen förbättrar individens sammanlagda inkomst. Den så kallade margi- naleffekten är alltså ofta 100-procentig. I och för sig kan marginal- effekten mildras av det faktum att den allmänna arbetsskadeförsäk- ringen inte ersätter inkomstförluster som överstiger 7,5 prisbas- belopp, men får flertalet försäkrade tillägg via kollektiv- avtal även ovanför taket. Att marginaleffekten blir hög och ofta 100-procentig ligger i sakens natur om det är hela den uteblivna arbetsinkomsten som kompenseras. Det enda alternativet om man vill skapa drivkrafter för arbetsskadade att återgå i arbete, är att ersätta arbetsskador med en klumpsumma som får behållas oavsett framtida arbetsinsats. Klumpsummor används inom avtalsförsäkringarna för att ersätta ideella skador och månatliga ersättningar som skulle bli mycket låga. Att betala ut miljonbelopp till trettioåringar och sedan låta dem behålla pengarna även om de börjar arbeta heltid riskerar att väcka anstöt och undergräva viljan att vara med och bidra till en obligatorisk arbetsskadeförsäkring. Men jämfört med alternativet att de inte skulle ha arbetat alls under resten av livet är det ändå en bra affär. Statens beskattningsrätt kontra fondering Försäkringsbolag på marknaden har krav på sig att ha tillgångar som täcker alla gjorda åtaganden. Även om alla försäkrings- tagare skulle sluta betala sin premie så ska alltså försäk- ringen klara att betala ut till dem som redan beviljats ersättning. övervakar att försäkringsbolagen uppfyller detta krav. När staten är försäkringsgivare finns dock inte samma krav. Grundskälet är naturligtvis att ingen kan tvinga staten att uppfylla sina åtaganden annat än staten själv. Dessutom kan staten tvinga individer att betala skatter och avgifter och därför behöver inte försäkringstagarna vara lika oroliga för att försäkringsgivaren i form av staten inte ska kunna finansiera sina åtaganden. Om en icke-statlig aktör ska ta över arbetsskadeförsäkringen uppkommer frågan om den måste bygga upp fonder som täcker alla utgifter som redan är ett faktum. Om svaret är ja så betyder det att övergången från en statlig till en icke-statlig försäkringsgivare blir relativt krävande för försäkringsgivarna som ju måste finansiera fonderna. Fonduppbyggnaden blir mindre omfattande om ansvaret bara gäller nytillkomna arbetsskador. För att undvika dubbla system kan det vara önskvärt att ett eventuellt icke- statligt övertagande omfattar även redan inträffade arbetsskador. Det är naturligtvis inte ogörligt att bygga upp sådana fonder men eftersom arbetsskador ofta berättigar till ersättning blir det relativt krävande. För att undvika kravet på stor fonduppbyggnad kan staten löpande ersätta försäkringsgivaren eller försäkringsgivarna för gamla skador. Vi ser inga skäl att frångå en sjukförsäkring som ger samma trygghet till alla oavsett orsaken till sjukfrånvaron och en arbets- skadeförsäkring som står för ett extra försäkringsskydd i syfte att undvika skadeståndsprocesser i domstol. Det finns dock inget som säger att staten måste administrera ett sådant skydd eller ens se till att det finns. Arbetsskadeskyddet – vare sig det är obligatoriskt eller ej – kan mycket väl i stället administreras av arbetsmarknadens parter gemensamt eller av försäkringsbolagen på marknaden. Oavsett partslösning eller marknadslösning så öppnar sig då möjligheten att tillåta en riskdifferentierad premie i syfte att farliga arbetsplatser i högre grad ska bli medvetna om vilka utgifter de orsakar försäkringen. Eftersom arbetssjukdomar är mer svårbedömda än arbetsolyckor, kan det vara vettigt att som i hantera dem var för sig. Om staten fortsätter att vara försäkringsgivare för arbetsskade- försäkringen bör arbetsskadeförsäkringen precis som sjukförsäk- ringen göras självständig. Om man vill införa möjligheten till riskdifferentiering bör parterna eller försäkringsbolagen ta över ansvaret för den sekun- dära arbetsskadeförsäkringen. Det är också viktigt att inse att en på marginalen risk- differentierad arbetsskadeavgift inte kan bli det dominerande styr- medlet för få ned antalet arbetsskador. Hade riskdifferentierade varit det viktigaste styrmedlet skulle ha många arbetsskador och så är det inte. Även i fortsättningen kommer därför regler, arbetsmiljöarbete på arbetsplatserna och inspektioner att spela huvudrollen. Riskdifferentierade skulle dock ge arbetsgivare och andra ytterligare ett skäl att arbeta för en god arbetsmiljö och sam- tidigt skulle socialförsäkringen avlastas en uppgift som arbets- marknadens parter eller privata försäkringsbolag sannolikt skulle kunna klara minst lika bra. Pensionssystemets uppgift är att ge inkomsttrygghet när man inte längre bör arbeta på grund av ålder; pensionen är livslång och för- säkrar alltså ett (oförväntat) långt liv. I takt med att den förväntade livslängden efter pensionering har ökat har därmed till skillnad från sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen, pensionssystemet ett växande inslag av sparande. Ålderspensionssystemet reformerades och ett nytt system trädde 1999. Pensionssystemet är således inte föremål för reform. Men en diskussion av systemets konstruktion i samband med en översyn av socialförsäkringarna är relevant av åtminstone två skäl. En viktig ingrediens i en reform av sjukförsäkringen är en skärpt arbetslinje. Pensionsreformens utgångspunkt var densamma – det reformerade pensionssystemet skulle ha tydliga drivkrafter till arbete och uppmuntra till senare pensionering. Resultatet blev ett finansiellt stabilt ålderspensionssystem fristående från statsbud- geten och med en direkt koppling mellan en persons arbetsutbud och nivån på pensionen. För det andra illustrerar arbetet med pensionsreformen betydel- sen av att ta hänsyn till samspelet mellan den allmänna försäkringen och avtalsförsäkringarna. Pensionsreformen fokuserade på den all- männa pensionen; avtalsförsäkringarnas roll i pensionssystemet som helhet valdes bort i analysen. En konsekvens var att avtalsför- säkringarnas roll kom i skymundan när reformens effekter för pen- sionsnivån och pensionsålder diskuterades. Till exempel väckte det första orangea kuvertet, som visar individers tillgodohavande i det allmänna systemet och en prognos över pensionen, stor oro hos många försäkrade för att pensionen inte blev högre. Många visste helt enkelt inte att de också omfattades av avtalsförsäkringar. Till- tron till reformen och pensionssystemet påverkades och mycket arbete har lagts ner på att illustrera den samlade pensionsinkomsten.TPF136FPT Slutligen har en reform av sjukförsäkringen betydelse för pen- sionssystemet genom reglerna för hur ålderspension för individer med sjuk- och aktivitetsersättningen beräknas. 7.1Pensionsreformen gav ett självständigt ålderspensionssystem har haft ett allmänt pensionssystem då folkpen- sionen infördes. Ursprungligen kombinerades ett fonderat system som byggde på avgiftsinbetalningar med inkomstprövade tillägg. I och med en reform 1946 omvandlades systemet till ett skattefinan- sierat fördelningssystem. Förmånen var ett fast belopp och utgjorde en grundtrygghet; inkomstrelaterade förmåner fanns i vissa avtalsförsäkringar. Efter hand omfattade inkomstrelaterade avtalsförsäkringar alltfler. Den enda grupp som helt saknade inkomstrelaterade förmåner, och därmed hade en betydligt lägre pension, var privatanställda arbetare. Eftersom det ansågs väsentligt att alla grupper hade goda inkomstrelaterade pensioner tog staten över den inkomstrelaterade pensionen på en nivå som motsvarade den typiska avtalsförsäkringen och införde allmän tilläggspension (ATP) år 1960.TPF137FPT Ålderspensionen består av två inkomstrelaterade förmåner: inkomstpension och premiepension. Av den totala avgiften på går till inkomstpensionen och 2,5 pro- centenheter till premiepensionen. Inkomstpensionen är ett fördel- ningssystem vilket innebär att de avgifter som betalas in används för att betala löpande pensioner. Överskott fonderas i AP- fonderna som fungerar som en demografisk buffert. Premiepen- sionen är fonderad och förvaltas i fonder som väljs av försäkrings- tagarna. Reformen skapade ett självständigt och finansiellt stabilt system. Avgifterna är öronmärkta och ska tillsammans med medlen i AP-fonderna täcka pensionslöftet. Systemet är fristående från statsbudgeten; om underskott uppstår anpassas förmånerna auto- 136TP PT Webbportalen minpension.nu ger information om hela pensionssystemet och hur stor pensionen förväntas bli från den allmänna pensionen och avtalsförsäkringarna. De försäkrade kan göra individualiserade prognoser över framtida pension. När portalen är fullt utbyggd kommer information om privat pensionssparande också att finnas med. 137TP PT Införandet av ATP föregicks av en lång politisk strid och en folkomröstning 1957. Pensioner från ATP började betalas ut . matiskt.TPF138FPT Pensionssystemet är till stor del sparande men konstruktionen har gjort försäkringsmässigheten tydlig och själv- klar: avgifter ger rättigheter och rättigheter kräver avgifter. Ett exempel på att det handlar om en försäkring är att när arbetsgivaravgiften slopas för vissa grupper, är det självklart att pensionsavgiften fortfarande ska betalas. För att ge inkomsttrygghet åt personer som saknar eller har låg inkomstpension betalas garantipension ut. Garantipensionen ligger utanför ålderspensionssystemet och finansieras i sin helhet av skattemedel. Pensionärer med låga inkomster och få tillgångar kan också vara berättigade till bostadstillägg. En central utgångspunkt för pensionsreformen var att skapa ett system med drivkrafter till arbete. I det reformerade pensions- systemet bestäms pensionen av livsinkomsten. ytterligare arbete har alltid en positiv effekt på pensionen. Det finns inte heller någon övre åldersgräns för hur länge nya pensionsrätter kan tjänas in. Under och sjönk arbetskraftsdeltagandet bland äldre men har börjat öka. är den genomsnittliga pensionsåldern drygt för kvinnor och för män.TPF139FPT De flesta som lämnar arbetslivet tidigt gör det via sjukersättning eller pension från avtalsförsäkring- arna. Den genomsnittliga åldern för uttag av allmän ålderspension är strax under 65 år.TPF140FPT har emellertid antalet som skjuter upp uttaget av den allmänna pensionen till ökat. Konstruktionen ger drivkrafter till arbete, varje intjänad krona ger ytterligare pensionsrätt. Om endast förvärvsinkomster låg till grund för pensionen skulle livsinkomstprincipen kunna leda till en ojämn fördelning av pensionsinkomster. Personer som står utanför arbete på grund av sjukdom eller arbetslöshet skulle inte ha möjlig- het att tjäna in pensionsrätt och skulle därför tvingas till en lägre standard under pensionsåren än om de kunnat arbeta som planerat. Som en del av försäkringsersättningen tjänas pensionsrätt i det all- TP PT Systemets finansiella status redovisas i en resultat- och balansräkning, se Pensionssystemets årsredovisning (2006b). Egenskaperna gör att ålderspensionssystemet är ett fristående system. 139TP PT Pensionsåldern är beräknad för personer som fortfarande fanns i arbetskraften . Se PM nr 1 Äldre i arbete – prima liv. 140TP PT RFV (2004). männa systemet också på ersättningar från sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen.TPF141FPT Sambandet mellan avgifter och intjänad rätt gäller även här och avgifter på sjukpenning, sjukersättning, arbetslöshetsersättning etc. betalas via statsbudgeten. För personer med låg inkomstpension eller som helt saknar inkomstpension betalas garantipension ut från ålder.TPF142FPT Den maximala garantipensionen är för ensam- stående (för en gift pensionär) . Garantipensionen är inkomstprövad mot inkomstpensionen. För att minska marginaleffekterna och stärka drivkrafterna till arbete för personer med låga inkomster sker minskningen i två steg. För en person med låg inkomstpension – eller lägre (för ensamstående) – minskar garantipensionen krona för krona så trots att pensionsrätt tjänats in blir pensionen densamma som om personen inte arbetat alls. För inkomstpension mellan och är däremot minskningen av garantipen- sionen för varje krona intjänad inkomstpension. Det betyder att en person som tjänat in pensionsrätt alltid får ett tillskott och därmed utbyte av inbetald avgift i form av en högre pension. Garantipensionen är prisindexerad. Med fortsatta reallöne- ökningar kommer levnadsstandarden för personer med garantipen- sion att försämras i förhållande till dem som arbetar och pensionä- rer med inkomstpension. har av dem som får en del av sin pension från det reformerade systemet garantipension. Men färre och färre kommer att kvalificera sig för garantipension eftersom också ersättningar från socialförsäkringarna är pensionsgrundande. De som inte kommer att tjäna in egna pen- sionsrätter och därmed vara helt beroende av garantinivån även är personer som aldrig kunnat arbeta till följd av funktionshinder eller arbetat mycket lite t.ex. för att de flyttat till i vuxen ålder. Pensionsåldern är flexibel och inkomst- och premiepensionen kan tas ut från hel eller i delar (25, ). Nya pensionsrätter tjänas in så länge man arbetar oavsett om man börjar ta ut pension eller inte. Pensionen anpassas automatiskt efter den 141TP PT Pensionsrätt tjänas också in för studier och plikttjänstgöring. Särskilda regler för intjänande finns också för föräldrar med barn . Staten betalar avgifterna för dessa grupper. 142TP PT För rätt till full garantipension krävs i . beräknande livslängden för varje årskull. När livslängden ökar betyder det att en årskull måste arbeta längre för att pensionen i förhållande till tidigare inkomst ska vara (diagram 7.1). Med SCB:s nuvarande prognos betyder ökningen i livslängd att pensionen vid blir lägre för årskullen 1980 jämfört med årskullen 1940. För att neutralisera effekten av livslängds- ökningen skulle personer födda behöva arbeta . Pensionsålder för att neutralisera livslängdens påverkan på Källa: Pensionssystemets årsredovisning 2004. Sammantaget innebär konstruktionen av pensionssystemet driv- krafter att öka antalet arbetade timmar och systemet kan bidra till att trenden mot senare pensionering fortsätter. 7.3Samspel mellan ålderspensionssystemet och avtalsförsäkringarna Avtalsförsäkringarna är den andra delen i pensionsinkomsten, den tredje är privata pensionsförsäkringar och annat sparande. Liksom för sjuk- och arbetslöshetsförsäkringen är det svårt att få fram heltäckande information över hur många som omfattas av avtals- försäkringar. Men eftersom rätten till pension tjänas in under hela arbetslivet är troligen den vanligt förekommande uppskattningen att av arbetstagarna täcks av en avtalspension rimlig. Den allmänna pensionen är för de flesta den största delen av pensionsinkomsten. För en genomsnittlig pensionär är den av den totala inkomsten medan avtalsförsäkringarna är . Liksom i sjukförsäkringen har avtalen stora likheter men skiljer sig åt i några avseenden. I samband med pensionsreformen övergick tre av de fyra stora avtalsförsäkringarna från att vara förmånsbestämda till att vara i huvudsak avgiftsbestämda. Med det menas att avgiften är bestämd och förmånen beror på hur mycket som betalats in och avkast- ningen på de totala inbetalningarna. I ett avgiftsbestämt system är alltså kostnaden för pensionen uttryckt som andel av lönen densamma och förmånerna anpassas så att systemet är i finan- siell balans. För individen innebär det att för varje intjänad krona tjänas pensionsrätt in motsvarande avgiften. I ett förmånsbaserat system är förmånen bestämd – vanligen som en viss procent av lönen – och avgiften anpassas så att pensionslöf- tet kan uppfyllas. Förmånen kan beräknas på olika löneunderlag, i avtalsförsäkringarna baseras förmånen vanligen på lönen året före pensioneringen eller av ett genomsnitt av lönen åren strax före pen- sioneringen. I ett förmånsbestämt system finns på så sätt ingen tydlig koppling mellan vad individen betalat in och hur stor pen- sionen blir. Det enda avtal som blev helt avgiftsbestämt i samband med pen- sionsreformen var avtalet för privatanställda arbetare.TPF143FPT För statsanställda och kommun- och landstingsanställda är avtalspensionerna avgiftsbestämda under inkomsttaket medan pensionen är förmånsbestämd för inkomster över taket. För inkomster över taket har såväl statsanställda som kommun- och landstingsanställda förmånsbaserade pensioner.TPF144FPT Avtalet för privatanställda tjänstemän (ITP) var länge det enda avtalet som var helt förmånsbestämt. Förhandlingar har förts i flera omgångar och kom parterna överens om att omvandla systemet till ett helt avgiftsbaserat system. Det nya avtalet gäller för alla tjänstemän födda och . För övriga gäller det tidigare förmånsbestämda systemet. 143TP PT Det avgiftsbestämda systemet för privatanställda arbetare infördes och ersatte ett tidigare förmånsbestämt system. Övergångsregler gäller för personer födda –1967. 144TP PT Kommun- och landstingsanställda fick ett nytt avtal. I det nya avtalet är den förmånsbestämda delen något mindre . Om avtalsförsäkringen är avgiftsbestämd bidrar den till drivkrafter till arbete på samma sätt som det allmänna systemet. Men blandningen mellan ett allmänt system som är avgiftsbestämt och avtalsförsäkringar på toppen som till stora delar är förmåns- bestämda gör att drivkrafterna till arbete som finns i det allmänna systemet kommer i skymundan. För många beror en del av pensio- nen på livsinkomsten medan en del beror på lönen precis före pen- sioneringen. Med ett förmånsbaserat system kopplat till slutlönen kan en hög inkomst ge ett betydande till- skott till pensionen. Motsatsen gäller också, lägre lön i slutet av arbetslivet kan i vissa fall resultera i en förhållandevis stor sänkning av pensionen. Kopplingen mellan livsinkomst och pension blir därmed knappast synlig för den enskilde. Att alla års inkomster inte räknas lika innebär också att det kan vara ekonomiskt ofördel- aktigt att byta sektor (avtalsområde) mot slutet av arbetslivet. Pen- sionssystemets konstruktion har också betydelse för arbetsgivarens drivkraft att anställa arbetskraft i olika åldrar. I ett avgiftsbestämt system är kostnaden alltid densamma oavsett var i karriären en individ befinner sig, eftersom en viss andel av lönen avsätts till pen- sionen. I ett förmånsbestämt system, där pensionens storlek beräknas som en andel av slutlönen, måste å andra sidan premieav- sättningen justeras så att pensionslöftet kan uppfyllas. Det betyder att pensionsinbetalningarna i ett sådant system kommer att variera mellan de anställda och bero på ålder, lön och löneutveckling. kommer nästan alla att ha pensioner som är helt avgifts- bestämda och drivkrafterna i hela pensionssystemet kommer att gå åt samma håll. Det kan tyckas att övergången från ett system till ett annat tar men övergångsregler är centrala. Beslut om arbete och sparande är långsiktiga beslut som när man väl levt sitt liv inte kan göras om. Att ändra spelets regler för personer som närmar sig pensionsåldern är inte rimligt. Men vad pensionsreformen visar är att vid förändringar i det all- männa systemet måste hänsyn tas till samspelet med avtalsförsäk- ringarna. Det avgör vilken den totala ersättningen till de försäkrade blir och hur drivkrafterna i systemet som helhet ser ut. 7.4Samspel mellan sjukersättning och ålderspension I samband med pensionsreformen skildes det tidigare förtidspen- sionssystemet från ålderspensionssystemet och fick en tydligare koppling till sjukförsäkringen. Sjuk- och aktivitetsersättningen infördes . I det tidigare systemet var beräkningen av förmånen i förtidspensions- och ålderspensionssystemen upp- byggda på samma sätt. Förtidspensionen sågs som en förtida ålderspension. Sjukersättning och ålderspension är emellertid i grunden olika försäkringar. Ålderspensionssystemet har ett stort inslag av spa- rande och ersätter inkomster som en individ tjänat in under hela livet; försäkringen ligger i att förmånen är livslång och att man inte riskerar att pengarna tar slut om man skulle leva längre än för- väntat. Sjukersättningen ligger närmare sjukpenningen. Båda ersätter inkomsten vid förlorad arbetsförmåga till följd av sjukdom: sjukpenning vid tillfällig och sjukersättning vid varaktig nedsätt- ning. I sjukförsäkringen handlar det om att försäkra sin framtida försörjningsförmåga, dvs.