sou · GUB322d3 · 2007-01-01 00:00:00 — I promemorian Tillsynsansvar över jämställdhetslagen – en uppgift för länsstyrelserna? (Ds 2001:37), som har utarbetats i Näringsde- partementet, har vissa ändringar föreslagits i jämställdhetslagens regler om tillsyn över lagens föreskrifter om aktiva åtgärder. I promemorian föreslås bl.a. att länsstyrelserna skall få tillsyns- ansvar i sina län över att lagens regler om aktiva åtgärder efterlevs. Promemorian har remissbehandlats och är nu föremål för bered- ning inom (). Bestämmelsen om olaga diskriminering Förbud mot diskriminering utanför arbetslivet som är förenade med sanktioner finns i den straffrättsliga bestämmelsen olaga diskrimine- ring i 16 kap. 9 § . Denna regel riktar sig mot diskrimi- nering som utförs bl.a. av näringsidkare, personer som är anställda hos näringsidkare eller i allmän tjänst eller innehar allmänt uppdrag samt anordnare m.fl. av allmänna sammankomster och offentliga tillställningar. Bestämmelsen omfattar diskriminering på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse eller homosexuell läggning. Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv till en utredning som haft till uppgift att göra en översyn av denna bestämmelse (diskrimineringsutredning; Dir. 2001:14). Denna utredning hade också enligt de ursprungliga direktiven till uppgift att ta upp vissa frågor om termerna ras och sexuell läggning i lagstiftningen samt att utreda behovet av och for- merna för ett förbud mot diskriminering av personer med funktions- hinder, i första hand i näringsverksamhet. I tilläggsdirektiven an- förde regeringen att delar av diskrimineringsutrednings upp- drag lämpligen borde tas om hand inom ramen för den aviserade översynen av möjligheterna till en generell lagstiftning mot diskri- minering. Genom tilläggsdirektiven begränsades därför utredningens uppdrag på så sätt att den inte längre skulle ha till uppgift att lämna konkreta förslag till författningsändringar eller liknande åtgärder. Utredningen skulle i stället övergripande redovisa sina resultat och ställningstaganden samt lämna förslag på inriktning på det fortsatta arbetet i dessa frågor. Avsikten var att utredningen skulle lämna ett användbart underlag för arbetet med en bredare översyn av diskrimi- neringsfrågorna. Utredningen överlämnade sitt betänkande Ett effektivt diskrimineringsförbud (SOU 2001:39) till regeringen. Regeringen beslutade att en särskild utreda- re skulle lämna förslag till hur direktivet om likabehandling oavsett ras eller etniskt ursprung och direktivet om likabehandling i arbets- livet skall genomföras i (Dir. 2000:106). Utredningen har antagit namnet . Enligt utrednings- uppdraget skall utredarens överväganden och förslag med anledning av direktivet om likabehandling oavsett ras eller etniskt ursprung även omfatta diskrimineringsgrunderna religion och övertygelse. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag , undantaget bestämmelserna om diskriminering på grund av ålder. Utredarens arbete i den delen skall redovisas . I direktiven till utredaren anges att regeringen avser att återkomma i fråga om en samordning av diskrimineringslagarna och en sam- manslagning av några eller samtliga ombudsmän som är underställda regeringen. Formerna för det fortsatta arbetet med att utreda en sammanhållen diskrimineringslagstiftning Flera av de frågor som omfattas av arbetet med en sammanhållen diskrimineringslagstiftning är av sådan art att de kräver förankring hos allmänheten och de politiska partierna. Enligt regeringens me- ning bör arbetet med dessa frågor bedrivas av en parlamentarisk kommitté. Några av frågorna som omfattas av ett sådant uppdrag ställer också krav på andra expertkunskaper än vad som finns repre- senterade i . Det kan således också bli aktuellt med en annan sammansättning av experter och sakkun- niga. Mot denna bakgrund är det enligt regeringens mening lämpligare att uppdraget med att överväga en sammanhållen diskrimineringslag- stiftning, i stället för att tas om hand inom ramen för Diskrimine- ringsutredningen , läggs på en ny utredning som har formen av en parlamentarisk kommitté. Regeringen har i tilläggsdirektiv till beslutat att den utredningen inte skall överväga frågorna om skydd mot diskriminering för juri- diska personer och diskriminering på grund av ålder. Dessa frågor bör i stället utredas av den parlamentariska kommittén. Ett samlat grepp om diskrimineringslagstiftningen Likartat skydd och samordnad lagstiftning I – och även inom EU och i andra internationella samman- hang – pågår en debatt och en utveckling där frågor om likabehand- ling och mänskliga rättigheter står i centrum. En effektiv och hel- täckande lagstiftning mot diskriminering är en nödvändig förutsätt- ning för att handlingar och andra yttringar som direkt eller indirekt kränker principen om alla människors lika värde skall kunna bekäm- pas. I den mån lagstiftningen brister i effektivitet eller det saknas skydd mot diskriminering på vissa områden måste strävan vara att åtgärda dessa brister. Det är därför angeläget att fortlöpande se över lagstiftningen. finns en förhållandevis heltäckande lagstiftning mot diskri- minering i arbetslivet när det gäller förhållandet mellan arbetsgivare och arbetssökande/arbetstagare och i högskolan när det gäller för- hållandet mellan högskolan och studenter/sökande beträffande dis- krimineringsgrunderna könstillhörighet, etnisk tillhörighet, sexuell läggning och funktionshinder. Direktivet om likabehandling oavsett ras eller etniskt ursprung omfattar emellertid flera andra samhälls- områden utöver arbetslivet och högskolan. Dessa andra samhälls- områden omfattas endast i vissa delar av ett skydd mot diskrimine- ring genom bestämmelse om olaga diskriminering. Genomförandet av detta direktiv kommer därför att innebära att ett mer långtgående skydd mot diskriminering kommer att gälla i fråga om diskrimineringsgrunderna ras och etniskt ursprung – och även i fråga om religion och övertygelse som omfattas av Diskrimi- neringsutredningen 2001:s uppdrag i denna del – än när det gäller övriga diskrimineringsgrunder. Detta är inte acceptabelt. Enligt re- geringens mening skall skyddet mot diskriminering i princip vara lika för de olika diskrimineringsgrunderna, dock med beaktande av de speciella förutsättningar som gäller för olika samhällsområden. Mot denna bakgrund finns det anledning att också undersöka be- hovet av en lagstiftning som skyddar mot diskriminering på grund av ålder även på andra samhällsområden än arbetslivet i den mening som avses i direktivet om likabehandling i arbetslivet. I samman- hanget kan framhållas att det i många fall kan finnas fullt godtag- bara skäl till att personer behandlas olika beroende på ålder. Det är troligt att ett förbud mot diskriminering på grund av ålder därför måste förses med en rad undantag. Detta gäller i särskilt hög grad på socialförsäkringsområdet och i fråga om olika typer av sociala förmåner och insatser. En effektiv lagstiftning är ett centralt verktyg i kampen mot dis- kriminering. Den nuvarande lagstiftningen mot diskriminering finns i flera olika lagar. Den har kritiserats för att vara splittrad och svår- överskådlig. En samordnad diskrimineringslagstiftning skulle kunna skapa en större överskådlighet och därmed lättare få genomslag. Som redovisats ovan har också i olika sammanhang uttalat att det finns anledning att göra en översyn av frågan om en eventuell samordning av diskrimineringslagarna. I jämställdhetslagen finns bestämmelser mot diskriminering i arbets- livet på grund av könstillhörighet som i huvudsak överensstämmer med de övriga arbetsrättsliga diskrimineringslagarna. Lagen inne- håller förbud mot direkt och indirekt diskriminering. Förbuden gäller när en arbetsgivare vidtar åtgärder under anställningsförfa- randet, beslutar om befordran eller tar ut en arbetstagare till utbild- ning för befordran, tillämpar löne- eller andra anställningsvillkor för arbeten som är att betrakta som likvärdiga, leder och fördelar arbetet eller säger upp, avskedar, permitterar eller vidtar annan in- gripande åtgärd mot en arbetstagare. Lagen omfattar inte yrkes- praktik eller tillgång till yrkesvägledning, yrkesutbildning och om- skolning utanför en anställning. Inom EG-rätten finns det bestämmelser som förbjuder könsdiskriminering. Principen om likabehandling när det gäller kön fastställs i bl.a. artikel 141 i EG-fördraget och rådets direktiv /207/EEG av om genomförandet av princi- pen om likabehandling av kvinnor och män i fråga om tillgång till anställning, yrkesutbildning och befordran samt arbetsvillkor (lika- behandlingsdirektivet). Likabehandlingsdirektivet innehåller bestämmelser om likabehand- ling av kvinnor och män i fråga om tillgång till anställning, där- ibland befordran, arbetsvillkor och, på vissa villkor, social trygghet. Direktivet omfattar även tillgång till yrkesvägledning, yrkesutbild- ning och omskolning. pågår ett arbete inom EU som syftar till att modernisera likabehandlingsdirektivet. Revideringen syftar till att uppdatera det gällande direktivet med hänsyn till nya fördragsänd- ringar och utvecklingen av praxis. Arbetet antas komma att slutföras . I detta sammanhang finns även anledning att nämna rådets direk- tiv 79/7/EEG av om successivt genomförande av principen om likabehandling av kvinnor och män i fråga om social trygghet och rådets direktiv /613/EEG av om tillämpningen av principen om likabehandling av kvinnor och män med egen rörelse, bland annat jordbruk, samt om skydd för kvinnor med egen rörelse under havandeskap och moderskap, vilka syftar till att komplettera likabehandlingsdirektivet när det gäller social trygghet. Som anförts ovan är utgångspunkten för regeringen att skyddet mot diskriminering bör vara så likartat som möjligt för olika diskri- mineringsgrunder och samhällsområden. I svensk rätt finns lag- stiftning som förbjuder diskriminering på grund av könstillhörighet endast i arbetslivet såvitt gäller förhållandet mellan arbetsgivare och arbetssökande/arbetstagare samt i högskolan. Diskriminering under värnplikts- och civilpliktstjänstgöring Enligt lagen (1994:809) om totalförsvarsplikt gäller en totalförsvars- plikt för alla svenska medborgare mellan sexton och . Den som är totalförsvarspliktig är under vissa förutsättningar skyldig att tjänstgöra inom totalförsvaret. Sådan tjänstgöring fullgörs som värn- plikt, civilplikt eller allmän tjänsteplikt. Skyldigheten att fullgöra värnplikt omfattar endast män som är svenska medborgare. Enligt lagen (1994:1810) om möjlighet för kvinnor att fullgöra värnplikt eller civilplikt med längre grundutbildning kan även en kvinna efter antagningsprövning enligt den lagen skrivas in för värnpliktstjänst- . Totalförsvarspliktiga omfattas varken av de arbetsrättsliga diskrimineringslagarna eller av bestämmelsen om olaga diskrimine- , som företräder totalförsvarspliktiga som full- gör värnplikt, har i en skrivelse till regeringen hemställt om att en översyn skall göras av gällande lagstiftning med syfte att totalförsvars- pliktiga som fullgör värnplikt skall kunna omfattas av det diskrimi- neringsskydd som gäller i arbetslivet (dnr Fö 2001/2777/MIL). hänvisar till en undersökning bland dem som full- gjort värnplikt om diskriminering av minoriteter inom Försvars- makten. Av undersökningen framgår bl. a. att de totalförsvarspliktiga som fullgör värnplikt anser att det förekommer diskriminering under totalförsvarsplikttjänstgöringen. Enligt undersökningen är det framför allt homo- och bisexuella personer som är utsatta för dis- kriminering, men även totalförsvarspliktiga med utländsk bakgrund och kvinnor utsätts för diskriminering och nedsättande behandling. Det finns enligt regeringens mening anledning att se över om ett skydd mot diskriminering skall införas för dem som fullgör värn- plikt. En sådan översyn bör även omfatta dem som fullgör civilplikt. Kommittén skall överväga möjligheterna till en gemensam lagstift- ning mot diskriminering som omfattar alla eller flertalet diskrimi- neringsgrunder och samhällsområden. I uppdraget ingår att lämna förslag till hur bestämmelserna om åldersdiskriminering i direktivet om likabehandling i arbetslivet skall genomföras i samt att överväga om ett skydd mot diskriminering av juridiska personer bör införas. I detta sammanhang skall kommittén också överväga om lagstiftning mot diskriminering på grund av funktionshinder, sexuell läggning och könstillhörighet skall införas även på de andra områden som omfattas av direktivet om likabehandling oavsett ras eller etniskt ursprung än arbetslivsområdet och högskoleområdet. Kom- mittén skall vidare överväga om ett liknande skydd mot diskrimine- ring bör införas för samtliga diskrimineringsgrunder på ytterligare något eller några andra samhällsområden. Det gäller framför allt de områden som omfattas av straffbestämmelsen om olaga dis- kriminering samt för dem som fullgör värnplikt eller civilplikt. Beträffande diskrimineringsgrunden ålder skall utredningen kart- lägga i vilken utsträckning det finns ett behov av att införa sådan lagstiftning på andra samhällsområden än de områden som täcks av direktivet om likabehandling i arbetslivet. I sammanhanget är det viktigt att erfarenheterna av tillämpningen av den nu gällande lagstiftningen mot diskriminering i arbetslivet och högskolan tas till vara. Kommittén skall därför göra en mer allmän översyn av denna lagstiftning utifrån ett helhetsperspektiv och se över eventuella brister i den. Inom ramen för denna översyn skall utformningen av undantagen från förbudet mot direkt diskri- minering ses över. Kommittén skall även se över den närmare ut- formningen av lagarnas ogiltighets- och jämkningsbestämmelser (jfr Lagrådets yttrande i prop. 1997/98:177 och prop. 2001/02:97). När det gäller diskriminering på grund av könstillhörighet skall kommittén även göra en bedömning av om ytterligare åtgärder är nödvändiga eller lämpliga med hänsyn till likabehandlingsdirektivet samt direktiven /7/EEG och 86/613/EEG. Kommittén skall följa det arbete som pågår inom EU med att se över likabehandlings- direktivet. Tillgänglighet för personer med funktionshinder Diskriminering av personer med funktionshinder skiljer sig framför allt i ett väsentligt avseende från diskriminering på andra grunder. För personer med funktionshinder är det ofta bristen på tillgänglig- het som är grunden för det missgynnande de utsätts för. En person med funktionshinder utestängs sålunda från en lokal, tjänst eller verksamhet till följd av bl.a. den fysiska miljöns utform- ning och användbarhet, icke anpassad information eller bristande service. I lagen om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder finns en bestämmelse som tar sikte just på bristande tillgänglighet. Enligt bestämmelsen gäller förbudet mot direkt diskriminering även när en arbetsgivare genom att vidta stöd- och anpassningsåtgärder kan skapa en situation för en person med funktionshinder som är likartad med den för personer utan funk- tionshinder och det skäligen kan krävas att arbetsgivaren vidtar sådana åtgärder. I den antagna lagen om likabehandling av studenter i högskolan finns en bestämmelse med i huvudsak lik- nande innehåll. På andra samhällsområden finns däremot inte någon sådan lag- stiftning. Det gäller även på de områden som omfattas av arbetslivs- direktivet, men som inte täcks av den svenska lagstiftningen. gäller framför allt tillträde till yrkesvägledning och yrkesutbildning eller medlemskap i arbetstagar- eller arbetsgivarorganisationer. I betänkandet Ett effektivt diskrimineringsförbud konstaterade diskrimineringsutredning att det finns behov av att införa ett generellt förbud mot diskriminering i näringsverksamhet m.m. av personer med funktionshinder. För att en sådan lagstiftning inte skall riskera att bli ett slag i luften borde den enligt utredningen även omfatta frågan om tillgänglighet. Utredningen föreslog därför att ett diskrimineringsförbud bör omfatta ett krav på näringsidkare och andra specialsubjekt att vidta sådana anpassningsåtgärder som i det enskilda fallet kan anses skäliga. Ett sådant förbud borde enligt utredningen regleras inom ramen för en civilrättslig lagstiftning. Det är en grundläggande utgångspunkt för den svenska handi- kappolitiken att personer med funktionshinder skall ha samma möjlighet till delaktighet i samhället som andra människor och att hinder för sådan delaktighet skall undanröjas. Det handikappolitiska arbetet skall bl.a. inriktas på att förebygga och bekämpa diskrimi- nering. Det är viktigt att de speciella förutsättningar som gäller för de olika diskrimineringsgrunderna beaktas i diskrimineringslagstift- ningen. Enligt regeringens mening innebär detta i fråga om diskri- mineringsgrunden funktionshinder att utgångspunkten skall vara att det är mycket angeläget att det finns en lagstiftning som skyddar mot missgynnande av funktionshindrade som har sin grund i bris- tande tillgänglighet såväl i arbetslivet och högskolan som på andra samhällsområden. I den mån kommittén föreslår att ett skydd mot diskriminering på grund av funktionshinder bör införas på andra samhällsområden än i arbetslivet och högskolan skall kommittén också överväga förslag som syftar till ett skydd mot missgynnande av funktionshindrade på grund av bristande tillgänglighet. Kommittén skall även över- väga om sådana regler skall införas på de områden som omfattas av direktivet om likabehandling i arbetslivet men inte av lagen om diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder. Kommittén skall därvid analysera vilka former av missgynnande på grund av bristande tillgänglighet ett generellt diskriminerings- förbud skall omfatta och vem som i olika situationer skall bära ansvaret för olika hinder eller brister i detta hänseende. punkten för kommitténs arbete skall vara att det skall finnas ut- rymme för att i varje enskilt fall göra en bedömning av vad som kan anses skäligt. Kommittén bör studera lagstiftningen mot diskrimi- nering av funktionshindrade personer i andra länder, t.ex. och . Diskriminering av s.k. transpersoner Lagen om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning har till ändamål att motverka diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning. Med sexuell läggning avses homosexuell, bisexuell och heterosexuell läggning. Termen sexuell läggning före- kommer även i direktivet om likabehandling i arbetslivet och får anses ha samma innebörd där. Enligt denna definition omfattas inte s.k. transpersoner. Med transpersoner brukar man avse transvestiter, transsexuella och andra personer som har en könsidentitet eller ett beteende som eller alltid skiljer sig från vad som utifrån stereo- typa men utbredda föreställningar kan förväntas beroende på deras biologiska kön. Transsexualism har både inom EG-rätten och i svensk rätt ansetts vara en fråga om könstillhörighet och inte om sexuell läggning. Trans- sexuella personer har därmed ett skydd mot diskrimine- ring i arbetslivet genom jämställdhetslagen och lagen om likabehand- ling av studenter i högskolan. Detta skydd omfattar emellertid inte några andra transpersoner. Varje individ skall ha rätt till respekt och likabehandling. har det i olika sammanhang, bl.a. i flera riksdagsmotioner, framförts önskemål om införande av ett särskilt skydd mot diskrimi- nering av transpersoner. Det finns enligt regeringens mening anled- ning att nu närmare undersöka om det finns behov av att införa ett särskilt skydd mot diskriminering av transpersoner och hur ett sådant skydd i så fall skall utformas. Kommittén skall kartlägga och analysera behovet av och formerna för en reglering av ett förbud mot diskriminering av alla transper- soner. Kommittén skall belysa fördelar och problem med att införa en sådan reglering. Kommittén skall ta ställning till vilken person- krets som skall omfattas av ett eventuellt förbud. Kommittén skall vidare ta ställning till hur ett sådant förbud lämpligen kan avgränsas och sanktioneras samt hur det skall förhålla sig till förbudet mot könsdiskriminering. Kommittén skall också överväga om någon myndighet skall ha till uppgift att särskilt ta till vara transpersoners rättigheter. Kommittén skall också överväga om en eventuell lag- stiftning mot diskriminering av transpersoner skall ingå i en ge- mensam diskrimineringslagstiftning. Diskrimineringsförbuden i jämställdhetslagen och i lagen om åt- gärder mot etnisk diskriminering i arbetslivet har kompletterats med regler om aktiva åtgärder. Dessa regler ålägger arbetsgivare att be- driva ett målinriktat arbete för att aktivt främja jämställdhet respek- tive etnisk mångfald i arbetslivet. En arbetsgivare som inte följer dessa regler kan vid vite föreläggas att fullgöra sina skyldigheter. Även lagen om likabehandling av studenter i högskolan innehåller bestämmelser om aktiva åtgärder. Enligt dessa skall en högskola be- driva ett målinriktat arbete för att främja studenternas lika rättig- heter oavsett deras könstillhörighet, etniska tillhörighet, sexuella lägg- ning eller funktionshinder. Aktiva åtgärder har precis som diskrimineringsförbuden till syfte att förebygga och motverka diskriminering. Diskrimineringsförbuden är avsedda att motverka konkreta diskriminerande handlingar i individuella fall, medan aktiva åtgärder, förutom ett sådant syfte, också har till ändamål att motverka diskriminering i en mer allmän mening. Genom att kombinera diskrimineringsförbud med regler om aktiva åtgärder kan arbetet med att motverka diskriminering även bli inriktat på att aktivt stödja en positiv utveckling och en fortlöpande förbättring när det gäller att komma till rätta med strukturell diskriminering. Regler om aktiva åtgärder är således ett viktigt komplement till diskrimineringsförbud. Bestämmelser om sådana åtgärder bör därför bibehållas vid en eventuell samordning av de olika diskrimineringslagarna. På arbetslivsområdet finns bestämmelser om aktiva åtgärder endast beträffande diskrimineringsgrunderna kön och etnisk tillhörighet. Eftersom skyddet mot diskriminering enligt regeringens mening bör vara så likartat som möjligt för olika diskrimineringsgrunder finns det anledning att överväga om regler om aktiva åtgärder bör införas också för andra diskrimineringsgrunder. Kommittén skall överväga om bestämmelser om aktiva åtgärder bör införas i arbetslivet beträffande andra diskrimineringsgrunder än könstillhörighet och etnisk tillhörighet. Kommittén skall vidare överväga om bestämmelser om aktiva åtgärder bör införas på ut- bildningsområdet när det gäller andra utbildningsformer än hög- skoleutbildning samt för de totalförsvarspliktiga som fullgör värn- plikt eller civilplikt. Kommittén skall även undersöka om det finns behov av att införa bestämmelser om aktiva åtgärder på andra sam- hällsområden. Artikel 141.4 i EG-fördraget anger den rättsliga grunden för positiv särbehandling på jämställdhetsområdet inom EU. Där anges att principen om likabehandling inte får hindra en medlemsstat att be- hålla eller besluta om åtgärder som rör särskilda förmåner för att göra det lättare för det underrepresenterade könet att bedriva en yrkesverksamhet eller för att förebygga eller kompensera nackdelar i yrkeskarriären. En liknande bestämmelse finns i likabehandlings- direktivet . Bestämmelsen är dock föremål för översyn. Även i de båda EG-direktiv om likabehandling som antogs finns bestämmelser som ger medlemsstaterna möjlighet att införa regler om positiv särbehandling. Enligt dessa får medlems- staterna behålla eller besluta om särskilda åtgärder för att förhindra att personer missgynnas på någon av de diskrimineringsgrunder som direktiven omfattar eller för att kompensera för ett sådant miss- gynnande. I svensk nationell rätt förekommer bestämmelser om positiv sär- behandling när det gäller jämställdhet mellan kvinnor och män. I 2 kap. 16 § regeringsformen fastslås medborgarnas rätt att inte bli särbehandlade på grund av kön.