sou · GUB322 · 2007-01-01 00:00:00 — ensstämmelse med definitionerna i de arbetsrättsliga lagarna.12 La- gen innehåller också bestämmelser om uppgifter om meriter, för- bud mot repressalier, aktiva åtgärder, utrednings- och åtgärdsskyl- dighet i fråga om trakasserier, påföljder (skadestånd) och tillsyn (genom JämO, DO, HO och HomO). Det som skiljer lagen från de arbetsrättsliga diskrimineringslagarna är bestämmelserna om rättegången och preskription. Å andra sidan är dessa bestämmelser likadana som i lagen om förbud mot diskriminering och lagen om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever. Lagen om förbud mot diskriminering Lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering gäller på en rad olika samhällsområden. Lagen gäller i fråga om arbetsmarknadspo- litisk verksamhet, start eller bedrivande av näringsverksamhet, yr- kesutövning, medlemskap m.m. i arbetstagarorganisationer, arbets- givarorganisationer och yrkesorganisationer, varor, tjänster och bostäder, m.m., socialförsäkringssystemet, arbetslös- hetsförsäkringen och hälso- och sjukvården. Fr.o.m. kommer lagen även att gälla i fråga om statligt studiestöd.13 Lagen gäller för diskrimineringsgrunderna kön, etnisk tillhörig- het, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder och sex- uell läggning. För diskrimineringsrunderna etnisk tillhörighet, reli- gion eller annan trosuppfattning och sexuell läggning finns skydd på samtliga ovan angivna samhällsområden. För diskrimine- ringsgrunden kön saknas skydd i fråga om socialtjänst m.m. och i fråga om hälso- och sjukvård och för diskrimineringsgrunden funk- tionshinder saknas skydd i fråga om m.m., socialför- säkringssystemet, arbetslöshetsförsäkringen och hälso- och sjuk- vården. Genom kommitténs förslag i kapitel 6 åtgärdas dessa luck- or i lagstiftningen. Lagen trädde 2003. Ett skäl till införandet av en ny sär- skild lag angavs i prop. 2002/03:65 vara att denna lösning inte på- verkade den etablerade arbetsrättsliga ordningen respektive lagen om likabehandling av studenter i högskolan. Att tills vidare ha kvar de lagarna skulle ge gott handlingsut- rymme. Regeringen ville på detta sätt ge kommittén största möjliga 2001/02:27 s. 35. 2005/06:38, bet. 2005/06:UbU4, rskr. 2005/06:149. handlingsfrihet i arbetet med att utforma förslag till den framtida diskrimineringslagstiftningen.14 Lagens terminologi är densamma som i de övriga diskrimineringslagarna, bl.a. är diskrimineringsbe- greppet gemensamt.15 Lagen innehåller också bestämmelser om förbud mot repressalier, påföljder (skadestånd) och tillsyn (genom JämO, DO, HO och HomO). Det som skiljer lagen från de arbets- rättsliga diskrimineringslagarna är bestämmelserna om rättegången och preskription. Å andra sidan är dessa bestämmelser likadana som i lagen om likabehandling av studenter i högskolan och lagen om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever. Lagen om förbud mot diskriminering och annan kränkande behand- ling av barn och elever Lagen om förbud mot diskriminering och annan kränkande be- handling av barn och elever träder i kraft den 1 april 2006.16 Som skäl för införandet av en ny särskild lag anges i prop. 2005/06:38 att utbildning och annan verksamhet enligt skollagen (1985:1100) – i avvaktan på förslag – bör omfattas av en särskild lag.17 Lagens terminologi är densamma som i de övriga diskrimineringslagarna, bl.a. är diskrimineringsbegreppet gemen- samt. Lagen innehåller också bestämmelser om förbud mot repres- salier, påföljder (skadestånd) och tillsyn (genom JämO, DO, HO och HomO). Det som skiljer lagen från de arbetsrättsliga diskrimi- neringslagarna är framför allt bestämmelserna om rättegången och preskription. Å andra sidan är dessa bestämmelser likadana som i lagen om likabehandling av studenter i högskolan och lagen om förbud mot diskriminering. I ett avseende skiljer sig lagen från de övriga diskrimineringslagarna. Förutom diskrimineringsbestäm- melser innehåller lagen bestämmelser om förbud mot annan krän- kande behandling, dvs. ett uppträdande som kränker ett barns eller en elevs värdighet men som inte har samband med någon diskrimi- neringsgrund. Här avses mobbning och liknande beteenden som har sin grund i att någon exempelvis är överviktig, har en viss hår- färg eller är en plugghäst etc. Annan kränkande behandling kan även föreligga utan att den som kränker anger någon specifik egen- 2002/03:65 s. 71 och s. 73. 2002/03:65 s. 85 f. 2005/06:38, bet. 2005/06:UbU4, rskr. 2005/06:149. 2005/06:38 s. 76. skap hos det barn eller den elev som utsätts för kränkningar. Att man utan verbala nedsättande omdömen över exempelvis någons hårfärg eller klädsel ger uttryck för sitt missnöje med jämna mel- lanrum genom att t.ex. knuffa eller rycka någon i håret eller sätta krokben för personen i fråga kan också utgöra annan kränkande behandling i lagens mening Även psykiska kränkningar genom t.ex. utfrysning omfattas av begreppet annan kränkande behand- ling. skall utöva tillsyn över dessa bestämmelser. Skälen för vårt förslag Innehållet går före formen För att diskriminering skall kunna bekämpas på ett verkningsfullt sätt är det viktigt att lagstiftningen är så effektiv och så heltäckande som möjligt. Vår avsikt är att de lagförslag som lämnas i detta slut- betänkande skall göra lagstiftningen både effektivare och mer hel- täckande. Frågan om antalet diskrimineringslagar är i och för sig under- ordnad frågan om det materiella skyddet mot diskriminering. Det är en självklarhet att lagstiftningens innehåll är viktigare än lagarnas antal. Inte desto mindre är även frågan om antalet lagar viktig för frågan om ett effektivt skydd mot diskriminering. Dagens situation med sju lagar är svår att överblicka. Den kan närmast beskrivas som ett lapptäcke. Fördelar med en gemensam lag Det finns flera fördelar med att samla alla diskrimineringsförbud och övriga bestämmelser– oavsett diskrimineringsgrund och sam- hällsområde – i en gemensam lag. Vi menar att ha alla bestämmelser samlade i en gemensam lag är ett tydligare och effektivare redskap mot diskriminering, underlättar skapandet av ett likartat skydd mot diskriminering oavsett diskrimineringsgrund och samhällsområde, kan antas bidra till uniform tillämpning och gemensam rätts- praxis; korsbefruktning både mellan diskrimineringsgrunder och samhällsområden, är mer överskådligt än att ha sju olika lagar; sju lagar är ett lapptäcke, underlättar för den som utsatts för diskriminering att hitta och använda bestämmelserna, är enkelt och lagtekniskt ekonomiskt att ha gemensamma definitioner av diskrimineringsgrunder och diskrimineringsbe- greppet samlat på samma ställe, är naturligt eftersom reglerna är så lika, underlättar för framtida lagstiftare att hålla skyddet mot dis- kriminering lika för alla diskrimineringsgrunder och samhälls- områden, underlättar införandet av nya diskrimineringsgrunder i lagstift- ningen om så skulle bli aktuellt . Dessa fördelar väger tyngre än de möjliga nackdelar som kan upp- stå. Som möjliga nackdelar kan nämnas att nödvändiga särregler- ingar för olika diskrimineringsgrunder och samhällsområden gör att en gemensam lag riskerar att bli plottrig och svår att över- blicka. Detta kan gälla t.ex. undantagen från diskrimineringsförbu- den som kan vara olika för olika diskrimineringsgrunder. Det kan också gälla de aktiva åtgärderna som i några avseenden med nöd- vändighet är olika för diskrimineringsgrunderna. Här kan vidare nämnas att bestämmelserna om rättegången och preskriptionsreg- lerna skiljer sig åt mellan arbetslivet och andra samhällsområden. Därtill kan nämnas risken att lagen blir lång och svåröverskådlig. Hur tillsynen organiseras styr inte antalet lagar Hur tillsynen organiseras – med en eller flera ombudsmän – saknar i praktiken betydelse för frågan om bestämmelserna skall finnas i en eller flera lagar. En lag är alltså inte en förutsättning för en om- budsman. Som exempel kan nämnas som har flera lagar med en gemensam tillsyn, som har sex lagar med en gemen- sam tillsyn och som har sex lagar med en gemensam tillsyn. har två lagar med en gemensam tillsyn. har fyra federala lagar med en gemensam tillsyn och har två federala lagar med en gemensam tillsyn. I , som har sex olika lagar, är en ny gemensam tillsyn föreslagen fr.o.m. hösten 2007.18 18 Se närmare angående diskrimineringslagstiftningen i dessa länder i avsnitt 2.11. Diskrimineringsgrunderna i den nya lagen Den befintliga diskrimineringslagstiftningen omfattar diskrimine- ringsgrunderna kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan tros- uppfattning, funktionshinder och sexuell läggning. Detta är också i huvudsak de diskrimineringsgrunder som omfattas av de EG- direktiv som till stor del ligger till grund för de svenska bestämmel- serna. Till detta kommer diskrimineringsgrunden ålder som omfat- tas av arbetslivsdirektivet (2000/78/EG) och för vilket vi skall före- slå åtgärder för genomförandet. Vårt uppdrag omfattar också frå- gan om skydd mot diskriminering bör införas för s.k. transperso- ner. Som framgår av kapitel 4 föreslår vi att ålder skall införas som ny diskrimineringsgrund i lagstiftningen och att det i fråga om transpersoner skall införas en ny diskrimineringsgrund – könsiden- titet. Kön, könsidentitet, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning och ålder är de diskrimineringsgrunder för vilka vi föreslår att diskrimineringsför- bud och andra bestämmelser skall gälla. Diskrimineringslagstiftningen skulle självfallet kunna omfatta fler diskrimineringsgrunder än dessa sju. Så är fallet exempelvis i . Där anges diskrimineringsgrunderna på ett icke uttömmande sätt. En jämförelse med och med regleringen i en del andra länder ger vid handen att dis- krimineringslagarna mycket väl kan omfatta fler diskriminerings- grunder än de sju som nämnts. Således gäller enligt förbudet mot diskriminering i artikel 14 att de fri- och rättigheter som anges i konventionen skall säkerställas utan någon åtskillnad såsom på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religi- on, politisk eller annan åskådning, nationellt eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställ- ning i övrigt. Som framgår är de angivna diskrimineringsgrunderna i konventionen fler än de som omfattas av de svenska lagarna. Där- till kommer att de diskrimineringsgrunder som räknas upp inte ut- tömmande anger vilka grunder som skyddas av konventionen. Ett nyckelord i artikeln är såsom, vilket markerar att de grunder som anges utgör exempel på otillåtna diskrimineringsgrunder. Därför kan även andra diskrimineringsgrunder såsom funktionshinder och sexuell läggning och ålder omfattas av artikel 14 (jfr avsnitt 2.2). Förhållandet uttrycks ibland som att innehål- ler en öppen lista på diskrimineringsgrunder. Diskriminering kan naturligtvis förekomma på andra grunder än de som särskilt uppmärksammats i EG-rätten. Trakasserier och kränkningar som hänger samman med t.ex. föräldraskap eller någon annan möjlig diskrimineringsgrund kan vara värd att mot- verka på samma sätt som de reglerade diskrimineringsgrun- derna. Vi har mot den bakgrunden övervägt möjligheten att utforma våra förslag med utgångspunkt i en sådan öppen lista som Europa- konventionen har eller i allt fall att utöka antalet diskriminerings- grunder i den svenska lagstiftningen. Likväl har vi stannat för att koncentrera våra överväganden till kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning och de nya diskrimineringsgrunderna ålder och könsidentitet. Det finns flera skäl till det. Ett första är att vårt uppdrag närmast får uppfattas på det sättet. Enligt regeringens beslut skall kommit- tén överväga möjligheterna till en gemensam lagstiftning mot dis- kriminering som omfattar alla eller flertalet diskrimineringsgrun- der. Direktiven utgår från de EG-direktiv som gäller för diskrimi- neringsgrunderna kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan tros- uppfattning, funktionshinder, sexuell läggning och ålder; därtill kommer frågan om transpersoner som särskilt lyfts fram i direkti- ven. Inget tyder på att regeringen haft fler eller andra diskrimine- ringsgrunder i tanke när uppdraget utformades. Regeringens avsikter sådana de kan utläsas av direktiven utgör dock i och för sig inte någon formell eller annars bindande be- gränsning för vårt arbete. Avgörande är snarare dels det behov av skydd mot diskriminering på andra grunder som kan finnas, dels eventuella svårigheter med att utforma en sådan reglering vilket är kopplat till våra praktiska möjligheter att inom angiven tid utforma ett annorlunda och bredare diskrimineringsförbud i linje t.ex. med modell. Det är vanskligt att uttala en bedömning om behovet av skydd mot diskriminering på andra grunder än de sju som nämnts ovan. En synpunkt kan vara att både inom EU och i har dessa ansetts vara de som behöver regleras. I andra länder inom EU har man dock gjort en annan bedömning. Så är fallet t.ex. i Fin- land där diskrimineringslagstiftningen även omfattar språk, åsikt och hälsotillstånd och dessutom är icke uttömmande vad gäller dis- krimineringsgrunder och i där diskrimineringslagstift- ningen även omfattar politisk åsikt och socialt ursprung. Av större betydelse är att en annan utgångspunkt för lagstift- ningen skulle kräva ingående och noggranna överväganden av en art som vi inte har möjlighet att göra inom ramen för uppdraget. Att införa en öppen lista, dvs. att skapa skydd för icke specificerade grunder, skulle vara att anträda en ny väg i svensk diskriminerings- lagstiftning. Med en sådan ordning skulle lagstiftningens grunder och de konkreta diskrimineringsförbudens utformning bli helt an- norlunda. Exempelvis en arbetsgivare bör i och för sig inte negativt särbehandla någon av ovidkommande skäl, men ett minimikrav på lagstiftaren måste vara att vad som är förbjudet klart framgår av lagarna. Lagstiftningen kan således inte ta sin utgångs- punkt enbart i strävan att motverka fördomar och orättvisor. Även frågor om förutsebarhet och rättssäkerhet måste vara en del av den samlade bedömningen. De befintliga reglerna är vidare i sig inte alldeles lättillgängliga – en viktig del i vårt arbete är att försöka göra dem lättare att ta till sig. Tydligheten i regleringen och överblickbarheten skulle inte un- derlättas med en ordning där det inte klart framgår vilka diskrimi- neringsgrunder som skyddas. Till detta kommer att utformningen av diskrimineringslagstift- ningen inte bör göras utan att även andra regler beaktas. Just de särskilda diskrimineringslagarna är inte de enda tänkbara instru- menten som kan användas för att skapa skydd mot otillbörliga för- faranden. De arbetsrättsliga lagarna, t.ex., har inte diskriminering som sin utgångspunkt men de kan ofta beskrivas som social skyddslagstiftning med effekter som ligger nära de som följer av diskrimineringslagarna. Exempelvis förhandlingsrätten eller rätten att vara medlem i och verka för en facklig organisation (förenings- rätten) är mänskliga rättigheter som skyddas av Europakonventio- nen. Även i svensk rätt har både förhandlings- och föreningsrätten (eller föreningsfriheten) en stark ställning, med skydd både i grundlag (regeringsformen) och i annan lag (medbestämmandela- gen). Att därutöver inkludera dessa rättigheter i de särskilda dis- krimineringslagarna är knappast motiverat; det kan nämnas att Ar- betsdomstolen i sin praxis utformat en särskild form av bevislätt- nad för den som påstår sig ha fått sin föreningsrätt kränkt. Liknan- de aspekter kan anläggas på de fackliga organisationernas arbete. Allmänna fackliga principer om alla medlemmars lika värde och rättigheter ger möjligheter till ett sorts outtalat eller indirekt skydd mot negativ särbehandling av ovidkommande orsa- ker. Det kan anmärkas att gäller som lag i . Det innebär att de fri- och rättigheter som omfattas av konventionen kan åberopas i svensk domstol med konventionen, praxis och den s.k. inkorporeringslagen som rättslig grund. Det innebär dock inte att är skyldigt att ut- forma de särskilda diskrimineringslagarna så att deras tillämpnings- område sammanfaller med konventionen. Vår slutsats i denna del är därmed att våra förslag inte skall gälla andra diskrimineringsgrunder än kön, könsidentitet, etnisk tillhö- righet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexu- ell läggning och ålder. Den nya lagen föreslås därmed ha till ändamål att motverka diskri- minering och på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsidentitet, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder. La- gen bör inledas med en portalparagraf som anger detta ändamål. Bestämmelsen är avsedd som en programförklaring och ett sätt att i lagtexten markera ett avståndstagande från diskriminering på de nu angivna grunderna. Förbud mot diskriminering är ett sätt att främja lika rättigheter och möjligheter oavsett diskrimineringsgrund. För- buden kompletteras av bestämmelserna om aktiva åtgärder mot diskriminering. Samhällsområdena i den nya lagen Den befintliga diskrimineringslagstiftningen omfattar arbetslivet, högskoleområdet, arbetsmarknadspolitisk verksamhet, start eller bedrivande av näringsverksamhet, yrkesutövning, medlemskap m.m. i arbetstagarorganisationer, arbetsgivarorganisationer och yrkesor- ganisationer, varor, tjänster och bostäder, m.m., soci- alförsäkringssystemet, arbetslöshetsförsäkringen och hälso- och sjukvården. Fr.o.m. kommer även utbildning och annan verksamhet enligt skollagen och statligt studiestöd att om- fattas av diskrimineringslagstiftning. Detta är i huvudsak de sam- hällsområden som omfattas av de EG-direktiv som till stor del lig- ger till grund för de svenska bestämmelserna. Dessa områden skall enligt vårt förslag också omfattas av den nya lagen. Vårt uppdrag omfattar också frågan om skydd mot diskriminering skall införas på ytterligare något eller några samhällsområden, fram- för allt de områden som omfattas av straffbestämmelsen om olaga diskriminering samt i fråga om värn- och civilplikt. Som fram- går av kapitel 6 föreslår vi att skydd mot diskriminering skall infö- ras i fråga om allmänna sammankomster och offentliga tillställningar, offentlig anställning och offentligt uppdrag samt i fråga om värn- och civilplikt. Som också framgår av kapitel 6 föreslår vi även att tillämpningsområdet såvitt avser utbildning skall utvidgas. Ett lika starkt skydd En viktig och grundläggande utgångspunkt för vårt arbete är att skyddet mot diskriminering skall vara så lika som möjligt för olika diskrimineringsgrunder. Ett lika skydd för olika diskriminerings- grunder handlar inte bara om att diskrimineringsförbud skall finnas på olika samhällsområden. Det handlar även om att skyddet – så långt det är möjligt – bör vara lika starkt oavsett diskriminerings- grund och samhällsområde. För att skyddet skall vara lika starkt oavsett diskrimineringsgrund och samhällsområde är det av vikt bl.a. att definitioner av grundläggande begrepp är enhetligt utfor- made. Dit hör t.ex. diskrimineringsbegreppet (se kap. 5) och bevis- reglerna (se avsnitt 14.11). Det är även av vikt att ansvarsområden och uppgifter för det organ som skall utöva tillsyn över diskrimine- ringslagstiftningen är utformad på ett sådant sätt att möjligheten att motverka och förebygga diskriminering är så lika som möjligt oavsett diskrimineringsgrund och samhällsområde. Det ingår i kommitténs uppdrag att göra en översyn av eventuella brister i lag- stiftningen. Detta beaktas fortlöpande i de olika kapitlen. En strä- van är att belysa eventuella skillnader mellan olika diskriminerings- grunder och samhällsområden och att göra lagstiftningen så enhet- lig som möjligt. Det är tydligt att det tekniskt går att lägga samma alla regler, oav- sett diskrimineringsgrund och samhällsområde, i en lag. Det avgö- rande är att lagen disponeras och byggs upp lagtekniskt på ett sätt som gör den lätt att läsa och att hitta i. Den nya lagens struktur bör vara lik den enkla, relativt kortfattade lagstil som kännetecknar lag om förbud mot diskriminering. Det innebär att de mer detaljerade (eller kasuistiska) bestämmelser som finns i framför allt arbetslivslagarna och lagen om likabehandling av studenter i hög- skolan får omformuleras för att passa in i det gemensamma form- språket. Arbetslivet i ett eget kapitel Inom arbetslivet finns en del nödvändiga särlösningar. Således är den fackliga talerätten unik för just det samhällsområdet. Vidare är bestämmelserna om rättegången i arbetslivet (arbetstvistlagen och Arbetsdomstolen), preskriptionsreglerna (som hänvisar till anställ- ningsskyddslagen och medbestämmandelagen) och en del bestäm- melser om aktiva åtgärder speciella för arbetslivet. Vårt sätt att ta hänsyn till de särregler som bör finnas, och till önskemål från par- terna på arbetsmarknaden, är att i den nya lagen samla de arbets- rättliga reglerna i ett eget kapitel. På så sätt underlättas för om- budsmän och andra som skall tillämpa reglerna. Skillnaderna mellan särskilt de fyra arbetslivslagarna är mycket små. De åtgärdas lätt. Det är enkelt att slå samman de fyra lagarna till ett gemensamt arbetslivskapitel redan som bestämmelserna ser ut . Till detta kommer att bestämmelserna kommer att bli ännu mer lika varandra med våra förslag om bestämmelser om akti- va åtgärder för fler diskrimineringsgrunder än kön och etnisk till- hörighet (se kapitel 8). Lagen om förbud mot diskriminering och annan kränkande be- handling av barn och elever förbjuder dels diskriminering, dels vad som i lagen benämns annan kränkande behandling. Med sådan annan kränkande behandling avses enligt förarbetena samma sorts uppträdande som utgör trakasserier enligt diskrimineringslagarna med den skillnaden att kopplingen till diskrimineringsgrunderna saknas. Här avses, anförs i förarbetena, den mobbning och liknande beteenden som har sin grund i att någon exempelvis är överviktig, har en viss hårfärg eller är en "plugghäst" etc. Annan kränkande be- handling kan föreligga utan att den som kränker anger någon speci- fik egenskap hos det barn eller den elev som utsätts för kränkning- ar. Att man utan verbala nedsättande omdömen över exempelvis någons hårfärg eller klädsel ger uttryck för sitt missnöje med jämna mellanrum genom att t.ex. knuffa eller rycka någon i håret eller sät- ta krokben för personen i fråga kan också utgöra annan kränkande behandling i lagens mening. Även psykiska kränkningar genom t.ex. utfrysning omfattas. Annan kränkande behandling utgör per definition inte diskriminering (prop. 2005/06:38 s. 136 f.). Vi kan konstatera att det nya begreppet annan kränkande be- handling inte är detsamma som en form av diskriminering. Fråga är om kränkande behandling – i praktiken trakasserier – som i sig är värd att motverka på i princip samma sätt som diskriminering som har samband med de diskrimineringsgrunder som redan är reglera- de eller som vi i detta betänkande föreslår skydd för. Således finns det alla skäl att bejaka åtgärder som kan motverka och förebygga mobbning och olika typer av kränkningar i skolan även i de fall när det saknas en koppling till de uppmärksammade diskrimine- ringsgrunderna. Men detta är inte samma sak som att annan kränkande behand- ling bör föras in diskrimineringslagstiftningen, som en form av förbjudet beteende vid sidan av diskrimineringsförbuden. Det finns som vi ser saken nämligen goda skäl för att låta dis- krimineringslagstiftningen gälla enbart – och just – diskriminering. Ett är värdet av att betona diskrimineringsfallens särart. Vikten av att synliggöra diskrimineringsgrunderna, inte minst i skolan, talar ur principiell utgångspunkt för att bestämmelser som motverkar annan kränkande behandling än diskriminering, placeras i annan lagstiftning än i den nya diskrimineringslagen.