sou · GUB3109 · 2007-01-01 00:00:00 — Verket konstaterade dock att svårigheten att dra tydliga gränser mellan vad som är allmänna och andra intressen är så stor att en uppdelning inte är realistisk. Enbart ett gemensamt sanktionssystem, som Några tidigare utredningar av intresse föreslagit, kunde i och för sig verka tilltalande. Det ifrågasattes dock om ett sådant system skulle medföra några större förenklingar eftersom det sannolikt skulle uppstå en hel del nya problem. Även med ett gemensamt sanktionssystem skulle skillnaden mellan den offentligrättsliga och den civilrättsliga regleringen kvarstå. Det skulle enligt verket betyda att grunden för sanktionen inte förändras och fortfarande kräver en tydlig gränsdragning. Verket menade att en sådan ändring inte skulle medföra några större förändringar för den enskilde trafikanten när det gäller antalet aktörer som denne kan komma i kontakt med vid en eventuell felparkering. menade också att det knappast är enklare att hantera ett krav på avgift i en civilrättslig process än i det offentligrättsliga systemet. ansåg i stället att ytterligare förändringar kunde göras inom ramen för gällande system och att det inte fanns skäl att föreslå enbart ett gemensamt sanktionssystem. föreslog i övrigt bl.a. ändringar i det civilrättsliga systemet som skulle göra det möjligt för en markägare att under vissa förhållanden besluta om förbud att stanna och meddela betalningsanmärkning för sådana förseelser, att en översyn skulle göras av bestämmelserna i och att företag som erbjuder tjänster som parkeringsövervakning skall utföra detta med personal som genomgått motsvarande utbildning som krävs enligt LKP. Förslagen i har inte lett till någon lagstiftning. hade två huvuduppdrag att behandla. Det ena gällde renodling av polisens verksamhet och den andra frågan avsåg möjligheterna att komplettera polisens resurser i glest befolkade områden i landet. Utredningen ansåg att en mängd uppgifter som polisen utför kan föras över till annan huvudman med bibehållen kvalitet och rättssäkerhet. I delbetänkandet Mot ökad koncentration – förändring av polisens verksamhet (SOU 2001:87) presenterades en kartläggning av polisens arbetsuppgifter tillsammans med en övergripande diskussion om möjliga vägar för att renodla verksamheten, som ett underlag för en vidare analys av hur polisen skall kunna förstärka kärnverksamheten genom renodling. Delbetänkandet, som inte innehöll några författningsförslag, remitterades för att ge utredningen vägledning i det fortsatta arbetet. Några tidigare utredningar av intresse I delbetänkandet konstaterades att polisens uppgift enligt LFP främst består i att utifrån de faktiska förhållandena och gällande parkeringsbestämmelser avgöra om en parkeringsanmärkning som i regel utfärdats av en parkeringsvakt är riktig eller inte. Det är således fråga om rena förvaltningsuppgifter och utredningen menade att handläggningen av dessa uppgifter inte kan anses innefatta ordnings- och säkerhetstänkande till någon dominerande del. Utredningen noterade också att () i samband med den lagändring som innebar att polismyndigheten blev motpart i domstol i ärenden om felparkeringsärenden, motsatte sig detta och som skäl anförde att det rör sig om en ny typ av uppgifter som bör ligga utanför polisens verksamhetsområde och att det kommer att ta polisresurser i anspråk (se prop. 1995/96:115 s. 84 f). Som argument för att de uppgifter som ankommer på polisen enligt LFP skall överföras till kommunerna anfördes i huvudsak följande. De flesta kommuner i landet ansvarar själva för parkeringsövervakningen. De enheter som ansvarar för denna inom kommunen besitter redan god kunskap om gällande parkerings- bestämmelser i vilka de utbildar sina parkeringsvakter. När det gäller processföringen kan kommunerna med stor sannolikhet sköta denna med den kompetens som finns på området. Utredningen menade i sammanhanget att den förordade ordningen kunde, mot bakgrund av att parkeringsavgiften tillfaller kom- munen, i och för sig väcka vissa betänkligheter i den meningen att en parkeringsvakts beslut om parkeringsanmärkningen vid en ansökan om rättelse kommer att överprövas av kommunen. Enligt utredningens mening var dock intresset av rättstrygghet tillräckligt tillgodosett genom rätten till domstolsprövning. Utredningen ifrågasatte också, mot bakgrund av att överträdelser av förbud att stanna eller parkera numera inte är brott, om en polisman bör ha i uppgift att besluta om felparkeringsavgifter. Sammantaget förordade utredningen att samtliga uppgifter som ankommer på polisen enligt LFP i fortsättningen enbart bör ankomma på kommunen. Någon resursöverföring till kommunerna borde inte ske. De merkostnader som kan uppkomma med anledning av överförandet av uppgifterna borde enligt utredningen kunna täckas av en anpassning av felparkeringsavgifternas storlek. Utredningen förordade också att 8 § LKP och polismyndighetens rätt enligt 4 § förordningen om parkeringsvakter i kommuner skulle utvidgas till att innefatta även enklare trafikreglering i Några tidigare utredningar av intresse samband med offentliga tillställningar och allmänna samman- komster. I delbetänkandet Polisverksamhet i förändring (SOU 2002:70) föreslog utredningen bl.a. att samtliga uppgifter som ankommer på polisen enligt LFP enbart borde ankomma på kommunen och att ett förtydligande skulle göras i 7 § LKP om att bestämmelsen innebär att parkeringsvakter skall kunna biträda polisen med trafikdirigering. Enligt utredningens förslag skulle polisen inte längre ha någon befogenhet att meddela parkeringsanmärkningar. Inte heller skulle polisen överpröva utfärdade parkerings- anmärkningar eller företräda det allmänna i domstol när en parkeringsanmärkning överklagats. Samtliga dessa uppgifter skulle enligt utredningen anförtros kommunerna. I delbetänkandet före- slog vidare att befattning med felparkeringsavgifter skall upphöra. Förslaget innebar att det inte längre skulle föras något centralt register över parkerings- anmärkningar och att inte heller skulle följa upp att felparkeringsavgifterna betalas. förslag har i de aktuella delarna inte lett till lagstiftning. 4Några grundläggande rättsliga frågeställningar Regelverket inom parkeringsområdet är i stora delar komplext. Ett skäl till detta är att regelverket omfattar både offentligrättslig och civilrättslig reglering och att gränsdragningen mellan dessa områden i många fall är oklar. I kapitlet behandlas framförallt tre grundläggande rättsliga frågställningar. Den första frågan handlar om förutsättningarna för att inom den offentligrättsliga parkeringsregleringen få särbehandla vissa grupper eller fordon, vilket framförallt handlar om förutsättningarna för skiftande avgiftsuttag. Den andra frågan handlar om pålagans karaktär, dvs. om gränsdragningen mellan skatt och avgift och om kommunerna har rätt att ta ut pålagan. Den tredje frågan slutligen handlar om gränsdragningen mellan det offentligrättsliga och det civilrättsliga systemet för parkering. 4.2Förutsättningarna för att få ta ut parkeringsavgift 4.2.1Bakgrunden till kommunala avgiftslagen Upptagande av avgift med parkeringsmätare infördes i . Med avgiftsbeläggningen ville man öka omsättningen av bilar på parkeringsplatserna och underlätta övervakningen av att gällande föreskrifter om korttidsparkering följdes. Bakgrunden till var bl.a. att föreskrifter om avgifter för begagnande av allmän plats endast fanns i de då gällande kommunallagarna. Exempelvis stadgades i 74 § kommunallag att fullmäktiges beslut om nya eller förhöjda avgifter å den allmänna rörelsen för begagnande av de platser, som anvisats å densamma, eller de inrättningar, som är gjorda till dess betjänande, skall för att vinna bindande kraft underställas Konungens prövning och fastställelse. Några grundläggande rättsliga frågeställningar förstås med begreppet den allmänna rörelsen var inte fullt klarlagt men enligt praxis hade bl.a. parkeringsavgifter godtagits som avgifter å den allmänna rörelsen. Att man infört en skyldighet att underställa konungen besluten berodde främst på att man velat förhindra att kommunerna skulle belägga handel och näring av olika slag med avgifter och på det sättet förskaffa sig betydande inkomster i stället för att ta ut skatter. Att man velat förhindra att kommunerna tog ut avgifter i stället för skatter kom också till uttryck i den praxis vid fastställelseprövningen som innebar att kommunens avgifter på den allmänna rörelsen endast fick täcka kommunens självkostnader och inte lämna något överskott. Avgiftsuttaget styrdes också av rättspraxis, i vilken bl.a. självkostnadsprincipen och likställighetsprincipen hade fastslagits. Ett antal städer, bl.a. , och , hade fått tillstånd att ta ut avgifter för bilparkering på gatumark. parkeringsutredning, som hade i uppdrag att behandla frågan om upplåtelse av parkeringsplats och rätten att ta ut parkeringsavgift, menade att det var angeläget att möta den ökade efterfrågan på parkeringsplatser i genom att med högre avgifter på särskilt efterfrågade platser öka omsättningen på dessa. Det hade visat sig att en riktigt avvägd avgiftsbeläggning av parkeringen på gator och andra allmänna platser var ett lämpligt instrument för att hindra att de få offentliga bilplatserna utnyttjades som upp- ställningsplats för ett ringa antal långtidsparkerade bilar. Syftet med parkeringsmätarna var därför att ge ett större antal bilister tillfälle att använda det begränsade antalet parkeringsplatser. Den gällande regleringen och rättspraxis hindrade enligt utredningens mening en anpassning till stadsplaneringens och trafikregleringens behov. Utredningen ansåg därför att lagstiftningsåtgärder behövde vidtas som syftade till att bryta ut parkeringsavgifterna från bestäm- melserna i kommunallagen om avgifter på den allmänna rörelsen, att fastslå kommunernas obundenhet av självkostnads- och lik- ställighetsprinciperna, samt att skapa en ny ordning för fastställelse av besluten om parkeringsavgifter. Departementschefen anförde i förarbetena till att avgifts- beläggningen var ett utomordentligt viktigt hjälpmedel för att öka omsättningen av bilar på parkeringsplatserna och undvika onödigt långtidsparkerande (prop. 1957:157 s. 59 f.). Han kunde inte heller se något oskäligt i att man fick betala en något högre avgift för förmånen att parkera sin bil i centrum av en större stad i stället för att tvingas ställa ifrån sig bilen i stadens utkant. Några grundläggande rättsliga frågeställningar därför att avgifterna skulle få tas ut oberoende av självkostnads- principen. Dock betonades att syftet med avgiftsbeläggningen – att tillgodose trafikens ändamålsenliga ordnande – alltid måste vara för handen. Ekonomiska vinningssynpunkter borde under inga förhåll- anden få anläggas på frågan. I propositionen betonades också att parkeringsavgifternas egentliga syfte var att utgöra ett komplement till befogenheten att förordna om begränsade parkeringstider och meddela andra trafikreglerande föreskrifter. Departementschefen delade parkeringsutrednings uppfattning om lämpligheten av att det överskott som kan uppstå vid uttag av parkeringsavgifter används till trafikens främjande, framför allt till förbättring av parkeringsförhållandena, för att därigenom komma bilisterna själva till godo. Vid utskottsbehandlingen hade inte något att invända emot förslagen i propositionen (KU:s utlåtande nr 16 1957). 4.2.2Begreppen allmän plats och offentlig plats För rätten att ta ut parkeringsavgift krävs enligt 2 § att det är fråga om en offentlig plats som står under kommunens förvaltning. Med offentlig plats avses enligt 1 kap. 2 § ordningslagen (1993:1617) 2.gator, vägar torg, parker och andra platser som i detaljplan redovisas som allmän plats och som har upplåtits för sitt ändamål, 3.områden som i detaljplan redovisas som kvartersmark för hamnverksamhet, om de har upplåtits för detta ändamål och är tillgängliga för allmänheten, samt 4.andra landområden och utrymmen inomhus som stadigvarande används för allmän trafik. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en kommun får föreskriva att anläggningar för lek, idrott, camping eller friluftsliv, badplatser, järnvägsområden, begravningsplatser och andra sådana områden, om de inte omfattas av de ovan nämnda bestämmelserna, skall jämställas med offentliga platser vid tillämpning av 3 kap. och av lokala föreskrifter, under förutsättning att områdena är tillgängliga för allmänheten. Parkering på enskild tomtmark och mark som inte redovisas som allmän plats i detaljplan Några grundläggande rättsliga frågeställningar och som inte heller kan sägas stadigvarande användas för allmän trafik faller således utanför regleringen i (m.fl., Ordningslagen 2 uppl. s. 261). Platser som markägare upplåter till allmänheten måste anses utgöra platser som stadigvarande användas för allmän trafik. I samband med att ordningslag trädde i kraft ersattes det tidigare begreppet allmän plats med begreppet offentlig plats. Med offentlig plats avsågs i huvudsak detsamma som med allmän plats enligt den tidigare gällande allmänna ordningsstadgan. En utvidgning gjordes emellertid så att även t.ex. parkeringsplatser, s.k. innetorg och väntsalar som används för allmän trafik skall anses utgöra offentlig plats vare sig området eller utrymmet är beläget inom- eller utomhus (prop. 1992/93:210). I 3 kap. 1 § ordningslagen anges att en offentlig plats inom detaljplanelagt område inte utan tillstånd av polismyndigheten får användas på ett sätt som inte stämmer överens med det ändamål som platsen har upplåtits för eller som inte är allmänt vedertaget. Tillstånd behövs dock inte, om platsen tas i anspråk endast tillfälligt och i obetydlig omfattning och utan att inkräkta på någon annans tillstånd. I fråga om allmänna vägar gäller kravet på polismyndighetens tillstånd endast sådana åtgärder som inte är reglerade i väglagen (1971:948). Enligt 5 kap. 3 § första stycket (PBL) skall det i en detaljplan redovisas och till gränserna anges 1.allmänna platser såsom gator, vägar, torg och parker, 2.kvartersmark för bl.a. bebyggelse, idrotts- och fritidsanlägg- ningar, begravningsplatser, anläggningar för trafik, vatten, avlopp och energi samt skydds- och säkerhetsområden och 3.vattenområden för bl.a. båthamnar och friluftsbad. I fråga om allmänna platser för vilka kommunen är huvudman skall användningen och utformningen anges. För kvartersmark och vattenområden skall användningen anges. Med väg avses områden för dessa ändamål i en sådan detaljplan där kommunen har bestämt att det inte skall vara kommunalt huvudmannaskap för allmänna platser. I 6 kap. 26 § PBL anges att inom områden med detaljplan skall kommunen vara huvudman för allmänna platser, om det inte finns särskilda skäl till annat. Att planen skall utvisa om kommunen inte skall vara huvudman framgår av 5 kap. 4 §. Några grundläggande rättsliga frågeställningar För att ett område som är allmän plats enligt en detaljplan skall bli offentlig plats också i ordningslagens mening krävs att området har upplåtits för sitt ändamål. En gata är upplåten för sitt ändamål när den har ställts i ordning och upplåtits för trafik. Parker och torg anses vara upplåtna när området har ställts i ordning i enlighet med planens bestämmelser. Upplåtande till allmänt begagnande skall ske i takt med bebyggelsen enligt vad som närmare anges i PBL (6 kap. 26 § andra stycket). Ett område som enligt en detaljplan utgör allmän plats men som inte har upplåtits för avsett ändamål enligt vad som anges i PBL kan ändå vara offentlig plats enligt ordningslagen, nämligen om området genom sitt faktiska användningssätt är upplåtet eller nyttjas för allmän samfärdsel. Till begreppet offentlig plats enligt ordningslagen hör andra områden som är upplåtna till eller annars nyttjas för allmän samfärdsel. Hit hör främst de enskilda vägarna. Bestämmelser om enskilda vägar finns bl.a. i anläggningslagen (1973:1149). För att en enskild väg skall bli offentlig plats enligt ordningslagen krävs att den stadigvarande används för allmän trafik. Begreppet allmän plats förekommer även i bl.a. RF, tryckfrihets- förordningen, yttrandefrihetsgrundlagen och . Anled- ningen till att begreppet allmän plats utmönstrades ur ordnings- lagen och ersattes av begreppet offentlig plats var bl.a. den risk för förväxling som rådde genom att uttrycket allmän plats förekommer i flera författningar och med delvis olika innebörd. 4.2.3Platsen skall stå under kommunens förvaltning För rätten att ta ut avgift krävs också att det är fråga om en offentlig plats som står under kommunens förvaltning. Med detta begrepp avsågs i förarbetena till att kommunen svarar för gatuunderhåll och platsens skötsel i övrigt (prop. 1959:157 s. 64). Några grundläggande rättsliga frågeställningar 4.2.4Parkeringsavgifterna och lokala trafikföreskrifter I detta avsnitt behandlas endast de fall där beslut om avgiftsplikt meddelats genom lokala trafikföreskrifter. De fall där markägare själv beslutar om avgift för parkering och beivrar överträdelser med stöd av LKOP behandlas inte här. I 10 kap. 1 § TrF anges att särskilda trafikregler får, utom i de fall som avses i 10 eller 14 §§, meddelas genom lokala trafikföreskrifter för en viss väg eller vägsträcka eller för samtliga vägar inom ett visst område eller en färdled i terräng. De särskilda trafikreglerna får bl.a. gälla tidsbegränsning, avgiftsplikt eller andra villkor för parkering (punkten 13). Enligt 10 kap. 3 § 1 c) meddelas lokala trafikföreskrifter av kommunen för samtliga vägar inom tättbebyggt område om föreskrifterna rör färdhastighet, stannande eller parkering och d) för vägar utom tättbebyggt område för vilka kommunen är väghållare. meddelar lokala trafikföreskrifter i bl.a. andra fall än som avses i 1. För andra platser än sådana som avses i 2 § finns inget särskilt föreskrivet om rätten att ta ut avgift för parkering. I de fall en enskild upplåter mark eller annan plats för parkering torde knappast rätten för markägaren att ta ut en avgift för parkering kunna ifrågasättas även om detta inte särskilt angivits. Om däremot det gäller mark som ägs eller disponeras av staten genom en statlig myndighet kan det, åtminstone i vissa fall, uppstå frågor. Det gäller främst vägar som skall vara upplåtna till allmänt begagnade. Som exempel kan nämnas allmänna vägar med staten som väghållare där parkeringsplatser skulle kunna vara avgiftsbelagda. Någon uttrycklig rätt för regioner, som svarar för väghåll- ningen, att i sådana fall ta ut parkeringsavgift finns inte. Den avgiftsplikt som kan beslutas om genom lokala trafik- föreskrifter är emellertid inte begränsad på annat sätt än vad som allmänt gäller för lokala trafikföreskrifter. Det betyder att avgiftsplikt kan föreskrivas genom lokala trafikföreskrifter på alla vägar, dock att medgivande från vägens ägare krävs för föreskrifter på enskild väg som endast i mindre utsträckning används av allmänheten för trafik. Rätten att genom lokala trafikföreskrifter besluta om avgiftsplikt torde gälla både att avgift skall tas ut och avgiftens storlek. För lokala trafikföreskrifter på sådana offentliga platser som står under kommunens förvaltning enligt 2 § torde dock möjligheten att besluta om avgiftsplikt och storlek på Några grundläggande rättsliga frågeställningar avgiften vara begränsad till de beräkningsgrunder kommun- fullmäktige beslutat. Vad som gäller för andra platser är mera oklart. I princip finns tre olika fall 1.en markägare beslutar att ta ut avgift på plats som regleras genom lokala trafikföreskrifter och föreskrift om avgift meddelas i enlighet med markägarens beslut, 2.en markägare beslutar att ta ut avgift på plats där parkering regleras genom lokala trafikföreskrifter men den som beslutar föreskrifterna tar inget beslut om avgift, 3.en markägare har inte beslutat om att avgift skall tas ut men sådan avgift beslutas genom lokala trafikföreskrifter. Fallet 2 torde vara ytterst ovanligt och torde därför inte behöva behandlas närmare. Fallet 3 kan dock förekomma, till exempel på platser där staten är markägare eller disponerar mark som markägare. Exempel på sådana platser är allmänna vägar, jfr ovan. Fallet 1 torde vara det vanligaste och bör normalt inte vålla några problem annat än om det skulle uppstå diskussion om avgiftens storlek. 4.2.5Särbehandling av vissa grupper eller fordon I 2 § andra stycket anges bl.a. att rörelsehindrade får befrias från avgiftsskyldighet. I propositionen 1977/78:81 om vissa kommunala trafik- och trafiksäkerhetsfrågor m.m. föreslogs bl.a. att rörelsehindrades park- eringsmöjligheter skulle förbättras genom att kommunerna fick rätt att befria dem från skyldighet att betala avgift på allmän parkeringsplats. Bakgrunden var bl.a. framställningar från till ansvariga departement. Enligt förbundets mening följde av allmänna kommunalrättsliga grundsatser att fullmäktige är förhindrade att medge en viss kategori av personer avgiftsbefrielse från att erlägga parkeringsavgifter, eftersom det skulle strida mot den kommunala likställighetsprincipen. Förbundet ansåg att det krävdes författningsstöd för att avgifts- befrielse skulle kunna medges och menade att det var angeläget att kommunerna gavs möjlighet att medge sådan för handikappade. I propositionen anfördes att förslaget fyllde ett stort socialt behov Några grundläggande rättsliga frågeställningar och en ändring i i huvudsaklig överensstämmelse med förbundets förslag förordades (a. prop. s. 31 och 46–47). Av 2 § andra stycket framgår bl.a. att för att underlätta för dem som bor i ett visst område att parkera inom området får avgifter tas ut efter särskilda grunder av dem som besluten gäller. I 10 kap. 2 § TrF anges att lokala trafikföreskrifter om parkering får innefatta särskilda bestämmelser för att underlätta för dem som bor i ett visst område att parkera inom detta område. Om det behövs av särskilda skäl får vissa parkeringsplatser i området reserveras för de boende genom sådana bestämmelser. Frågor om tillstånd att parkera enligt föreskrifterna prövas av kommunen. I 3 kap. 15 § PBL anges att tomter som tas i anspråk för bebyggelse skall anordnas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- eller landskapsbilden och till natur- och kulturvärdena på platsen. Dessutom skall bl.a. tillses att lämpligt utrymme för parkering, lastning och lossning av fordon i skälig utsträckning anordnas på tomten eller i närheten av denna. I propositionen 1979/80:34 om försök med boendeparkering m.m. föreslogs en ändring i som skulle möjliggöra för bl.a. sådan försöksverksamhet med s.k. boendeparkering på gatumark som tidigare hade förordats av . Bakgrunden angavs bl.a. vara att det i bebyggelseområden som har kommit till före bilismens kraftiga expansion under de senare decennierna av natur- liga skäl var svårt att enligt huvudregeln anordna parkering för de boende på tomtmark. Dessa hade därför blivit hänvisade till att använda parkeringsutrymmen på gatumark. hade den ökande biltrafiken gjort det nödvändigt att av trafiksäkerhets- och framkomlighetsskäl reglera gatumarksparkeringen. Denna reglering hade i de flesta fall inneburit att man då det är stor efterfrågan på parkeringsplatser – normalt – endast medgav uppställning . Tidsbegränsningen hade också ofta kombinerats med avgifter. Denna utveckling hade medfört att den bilägare som bodde i exempelvis och som inte hade tillgång till parkering på tomtmark normalt kunde parkera sitt fordon fritt på gatumark vid bostaden . var bilägaren däremot tvungen att flytta bilen. Detta ansågs leda till att många som skulle kunna och vilja använda Några grundläggande rättsliga frågeställningar kollektiva transportmedel för resor mellan bostaden och arbetsplatsen blev tvungna att använda bilen för dessa resor. En väg att lösa problemen angavs vara att man på olika sätt prioriterar de boende vid regleringen av parkering på gatumark. I propositionen nämndes som exempel på sådan prioritering att man reserverar parkeringsplatser för de boende och därmed stänger ute andra från att använda dessa platser.