sou · GUB363 · 2007-01-01 00:00:00 — Vid droganalysenheten hanteras ett stort antal ärenden av en person (enmansärenden) från början till slut, medan processen i enskilda ärenden vid den rättskemiska avdelningen är mer uppdelad. 10.2.2Flexiblare personalutnyttjande, bättre kunskapsutbyte Eftersom de anställda har liknande arbetsuppgifter och utbildning finns det inom det rättskemiska/droganalytiska området personal- mässiga fördelar med att inrätta en gemensam forensisk myndighet. Vid tillfälliga arbetstoppar blir det möjligt att nyttja personal från den rättskemiska avdelningen för arbete vid droganalysenheten och tvärtom. I första hand gäller detta medarbetare med laborativa uppgifter av mer rutinbetonad karaktär. Det bör dock kunna bli fråga om att nyttja även kemister och andra med motsvarande kompetens på ett mer flexibelt sätt. De skillnader som finns när det gäller arbetssätt är inte större än att de kan överbryggas. Eventuella svårigheter att förena personalens olika specialkunskap på ett ändamålsenligt sätt bör kunna hanteras genom satsningar på intern utbildning och kompetensutveckling. Inom det rättsbiologiska området finns ett samarbete mellan SKL och RMV i fråga om nyttjande av personal. I kapitel 9 angavs vidare att en anledning till att en sammanläggning bör vara fördelaktig är att den ena biologiska verksamheten befinner sig i expansion, medan den andra eventuellt kan komma att minska i omfattning . På det rättskemiska/droganalytiska om- rådet är dock förhållandena annorlunda. Samarbetet mellan droganalysenheten och den rättskemiska avdelningen är betydligt mindre utvecklat än samarbetet inom rättsbiologin. SKL och RMV har som skäl för detta angett bl.a. att det inte finns någon personalmässig överkapacitet i någon av verksamheterna. Både den rättskemiska avdelningen och drog- analysenheten är expansiva och enligt myndigheterna finns det inte utrymme att låna ut personal ens . Inte heller i ett längre perspektiv finns anledning att förvänta sig sådana personalmässiga nedskärningar i den ena verksamheten som kan komma den andra till godo. Det finns inget som talar för att uppgången i ärendetillströmningen kommer att brytas, varken i den rättskemiska verksamheten eller för droganalysenheten (se dock nedan). En sammanläggning av verksamheten med droganalyser Utredningen anser mot denna bakgrund att vinsterna med en sammanläggning av verksamheten med droganalyser bör vara stora. Med en relativt ansträngd arbetssituation är det särskilt angeläget med en större personalstyrka och därmed en högre grad av flexi- bilitet. På så sätt ges bättre förutsättningar för att i den dagliga verksamheten göra de prioriteringar som är nödvändiga. Också i ett längre perspektiv leder fler medarbetare till att verksamheten får en bättre bärkraft och ett ökat mått av flexibilitet. Även om utvecklingen avseende antalet inkomna ärenden är konsekvent och uppåtgående kan detta komma att ändras. Till exempel är en stor del av den rättskemiska verk- samheten uppdragsfinansierad och garantier saknas naturligtvis för att dessa uppdrag kommer att bestå på . Eventuella upp- och nedgångar i ärendetillströmningen kan lättare hanteras inom ramen för en större organisation. En sammanläggning bör ge även andra personalmässiga fördelar än en ökad flexibilitet. I likhet med vad som gäller inom det rätts- biologiska området har personalen vid den rättskemiska av- delningen och droganalysenheten särskild kunskap i olika, men nära besläktade frågor. I förlängningen kan därför förväntas att ett bättre utvecklat samarbete dem emellan gagnar såväl kvaliteten som effektiviteten i den operativa analysverksamheten. Med hänsyn till detta är det viktigt att de organisatoriska former under vilka personalen arbetar understödjer ett nära samarbete och ett till- räckligt kunskapsutbyte. En gemensam forensisk myndighet, med en bredare bas inom narkotikaområdet, ger bäst förutsättningar i detta avseende. Utredningen återkommer till frågan om samarbete i hanteringen av enskilda ärenden i avsnitt 10.4. 10.2.3Bättre utvecklingsmöjligheter för personalen En samlad forensisk myndighet innebär förbättrade utvecklings- möjligheter för personalen i verksamheten med droganalyser. Att inom ramen för den egna myndigheten kunna erbjudas arbete med nya, närbesläktade uppgifter bör från personalens synpunkt be- traktas som en fördel. Utvecklingen för den enskilde medarbetaren förefaller visserligen gå mot ökad specialisering snarare än gene- ralisering. Även med beaktande av detta måste det vara önskvärt att man under förhållandevis enkla former kan ges tillfälle att vidga sitt En sammanläggning av verksamheten med droganalyser perspektiv inom det rättskemiska/droganalytiska området. Den kompetensutveckling och kunskapsväxling som på lång sikt är nödvändig blir mer komplikationsfri för personalen om man inte behöver byta arbetsgivare. Som tidigare konstaterats främjar goda utvecklingsmöjligheter för den enskilde medarbetaren naturligtvis även verksamheten som sådan. Förutsättningarna för att rekrytera och behålla personal med tillräckligt hög kompetens är bättre på en arbetsplats som kan erbjuda ett bredare spektrum av kvalificerade arbetsuppgifter. I en samlad forensisk organisation kan myndigheten genom personal- rotation dessutom se till att medarbetarna breddar sin kompetens, utan att löpa samma risk att förlora dem till eventuella kon- kurrenter. 10.3Fördelar när det gäller den tekniska utrustningen I kapitel 9 nämndes att de två rättsbiologiska verksamheterna är utpräglat maskinintensiva. Detsamma gäller såväl den rättskemiska avdelningen som droganalysenheten. Även här är man beroende av olika typer av teknisk utrustning för att kunna utföra sitt uppdrag. Liksom inom rättsbiologin använder SKL och RMV även vid rättskemiska undersökningar och droganalyser i mycket stor utsträckning samma typer av instrument. Till skillnad från den rättsbiologiska verksamheten finns det inte något samarbete mellan SKL och RMV om de instrument som används på detta område. Frågan har diskuterats , men man har ännu inte valt att t.ex. skapa gemensamma inköps- rutiner avseende teknisk utrustning eller att förhandla tillsammans om service och underhåll av instrumentparken. Eftersom man i stor utsträckning använder samma typer av maskiner bör det här finnas klara vinster att göra med en sammanläggning. Förutsättningarna för att på ett ingående sätt koordinera inköp av teknisk utrustning är goda. En större volym på verksamheten måste vidare antas leda till en effektivisering av service- och underhållsfunktionen. För verksamheten med droganalyser har SKL och RMV inte – till skillnad från det rättsbiologiska området – träffat något avtal om back up för den tekniska utrustningen. I detta avseende finns det dock befogade invändningar mot ett allt för nära samarbete. Såväl RMV som SKL har påpekat att man på grund av risken för kontaminering inte bör sträva efter att integrera verksamheterna i En sammanläggning av verksamheten med droganalyser alltför hög grad. Den rättskemiska avdelningen och droganalys- enheten anses därför t.ex. inte kunna dela lokaler och teknisk utrustning. De stora skillnaderna i koncentration hos de substanser som analyseras gör också att kraven på känslighet hos instrumenten inte är desamma. Utredningen delar den uppfattning som RMV och SKL framfört i detta avseende. En närmare förening av den rättskemiska av- delningen och droganalysenheten såvitt gäller instrument och lokaler kräver en förståelse för de förutsättningar och förhållanden som respektive verksamhet bedrivs under. Mot denna bakgrund framstår inte heller bristen på samarbete i fråga om back up för instrument som anmärkningsvärd. bör man inte överdriva kontamineringsproblemets betydelse för frågan om en integrering av de två nu aktuella verksamheterna. De flesta fördelar med en sammanläggning kräver inte att personalen arbetar sida vid sida eller använder exakt samma instrument. Bättre förutsättningar för överföring av kunskap mellan två närbesläktade verksamheter kan t.ex. skapas även utan att personalen arbetar i samma rum och vid samma maskiner. Det är således inte främst i en ren samlokalisering som vinsterna torde stå att hämta. Det bör dessutom anmärkas att även SKL undersöker material som kan innehålla låga koncentrationer narkotika. Risken för kontaminering gör sig således gällande . Man kan också notera att droganalyser i icke-biologiskt material i utförs vid de rättskemiska avdelningarna. Bland annat mot denna bakgrund måste man kunna utgå från att det är möjligt att även i en sammanslagen verksamhet skapa rutiner som minimerar riskerna för kontaminering. Att med bibehållen kvalitet och säkerhet i detta avseende integrera de rättskemiska och droganalytiska verk- samheterna blir en viktig uppgift för en ny myndighetsledning. Gemensamma instrumentinköp samt en samordning av service och underhåll har under alla omständigheter avsevärt förbättrade förutsättningar att förverkligas inom ramen för en samlad orga- nisation. Dessutom bör en sammanläggning i någon mån kunna leda till en högre grad av flexibilitet i fråga om den tekniska utrustningen. Samordningsvinster finns även att göra när det gäller t.ex. förbrukningsmaterial och kemikalier. En sammanläggning av verksamheten med droganalyser 10.4En sammanläggning främjar informationsutbytet i enskilda ärenden För den rättskemiska avdelningen och droganalysenheten ger ett tätare samarbete och ett ökat informationsutbyte positiva effekter inte endast på ett mer övergripande plan. I kapitel 11 kommer utredningen att beskriva effekterna av en sammanläggning för den brottsutredande verksamheten i stort. Där beskrivs hur kontak- terna i enskilda ärenden mellan de olika forensiska verksamheterna och med polis och åklagare kan underlättas av att SKL och RMV samlas i en organisation. Just när det gäller förhållandet mellan den rättskemiska avdelningen och droganalysenheten finns det fördelar av sådant slag. Det finns därför skäl att kort beröra frågan även i detta sammanhang. Det är inte ovanligt att den rättskemiska avdelningen och drog- analysenheten anlitas av polisen i samma skede av en brotts- utredning. Vid SKL skall man kanske analysera en substans som hittats på brottsplatsen, medan den rättskemiska avdelningen ges i uppdrag att analysera förekomsten av droger i en kroppsvätska från en avliden person. För såväl droganalysenheten som den rätts- kemiska avdelningen kan det i sådana fall vara av stort värde att hålla varandra uppdaterade beträffande de fynd man gör. Som angetts i avsnitt 6.4.4 finns det visserligen ett samarbete i detta avseende. Eftersom de operativa kontakterna mellan SKL och RMV vanligen sköts med polisen som mellanhand (se vidare kapitel 11), finns det dock enligt uppgift en risk för att väsentlig information från den ena verksamheten inte alltid kommer den andra till del. Med en sammanläggning kan denna risk minimeras. 10.5Den rättskemiska/droganalytiska FoU- verksamheten m.m. Precis som på det biologiska området spelar forsknings- och utvecklingsarbetet en central roll för den framtida utvecklingen av den rättskemiska/droganalytiska verksamheten. Det finns enligt utredningens uppfattning ett klart behov av att förstärka FoU- verksamheten även inom dessa discipliner. Droganalysenheten och den rättskemiska avdelningen har ett lika tydligt släktskap som de två motsvarande rättsbiologiska verksamheterna har. Även på detta område måste det därför för En sammanläggning av verksamheten med droganalyser forsknings- och utvecklingsarbetet vara önskvärt med ett så nära samarbete som möjligt. Ur ett FoU-perspektiv torde det inte minst vara angeläget att framhålla att de substanser man arbetar med att analysera i allt väsentligt är desamma. Ett väl utvecklat samarbete i forsknings- och utvecklings- hänseende är visserligen inte beroende av att myndigheterna läggs samman. En sammanläggning torde dock vara det bästa sättet att stimulera och säkerställa en utökad samverkan. RMV och SKL har angett att det vore önskvärt med en ökad korsbefruktning och ett bättre strukturerat kunskapsutbyte inom den drogrelaterade forsknings- och utvecklingsverksamheten. Den rättskemiska avdelningen och droganalysenheten spelar t.ex. på var sitt håll en viktig roll som expertorgan på narkotikaområdet. Deras funktion i detta hänseende kan förstärkas med en sammanläggning. En gemensam forensisk myndighet kan skapa sig en mer fullständig bild av den flora av narkotiska preparat som är i omlopp och i vilken omfattning. Den forensiska verksamhetens unika ställning och kompetens i narkotikafrågor blir dessutom tydligare för omvärlden. Tillsammans kan man t.ex. bli bättre på att följa och fånga upp utvecklingen i fråga om nya droger. Att så sker är självfallet angeläget för såväl FoU-verksamheten som den operativa analys- verksamheten. Det kan dock också leda till att man i ett tidigare skede kan ge ett tillräckligt underlag för statsmakten att på ett adekvat sätt möta denna utveckling. Man bör sträva efter att den särskilda kunskap som personalen besitter tas bättre tillvara och återförs till samhället i större utsträckning . Det torde således finnas fördelar i ett bredare, narkotikapolitiskt perspektiv med en sammanläggning. Verksamheten har potential att utanför det rent operativa analysområdet vara till större samhällsnytta än . Denna potential skulle sannolikt tas bättre tillvara inom ramen för en och samma myndighet. Fördelarna ur ett bredare samhällsperspektiv med en gemensam forensisk myndighet kommer att beskrivas även i kapitel 11. Vilka effekter en sammanläggning kan antas ge för den samlade FoU- verksamheten kommer att redogöras för i kapitel 12. En sammanläggning av verksamheten med droganalyser 10.6Andra effekter av en sammanläggning samarbetar droganalysenheten och den rättskemiska avdelningen när det gäller frågor om alkoholutandningsprov. Som beskrivits i avsnitt 6.4.4 har man vid SKL kunskap om hur tekniken och utrustningen fungerar, medan man vid RMV är bättre lämpad att besvara frågor som rör t.ex. om intag av vissa ämnen kan påverka alkoholkoncentrationen i utandningsluften samt frågor som handlar om s.k. eftersupning. Det förekommer därför kontakter i enskilda ärenden mellan droganalysenheten och den rättskemiska avdelningen i fall som rör alkoholutandningsprov. Som också har redovisats i avsnitt 6.4.4 samverkar de båda verksamheterna även när det gäller referensmaterial, där man har inlett ett utbyte av kemiska referenssubstanser. Samarbete i frågor av denna karaktär torde som regel vara lättare att få till stånd och upprätthålla om man tillhör samma orga- nisation. Vid en sammanläggning kan man förvänta sig att fler, liknande samarbetsområden identifieras. I detta kapitel har utredningen redogjort för effekterna av en sammanläggning av den rättskemiska avdelningen vid RMV och droganalysenheten vid SKL. Det bör dock påpekas att det finns andra verksamheter inom SKL som utför kemiska analyser och som har beröringspunkter med den rättskemiska avdelningen; främst kemigruppen (se avsnitt 6.3.3) samt gruppen för brandkemi, miljö och olja (se avsnitt 6.3.5). Även för dessa grupper kan det finnas fördelar med en sammanläggning av RMV och SKL. 11En sammanläggning i ett brottsutredningsperspektiv I kapitel 9 och 10 har utredningen tagit upp de positiva effekter som en sammanläggning av () och () ger för två särskilda verk- samheter inom respektive myndighet. Slutsatsen är att verksam- heterna inom de rättsbiologiska och rättskemiska/droganalytiska områdena är så nära besläktade att en gemensam myndighet kan förväntas leda till konkreta fördelar på ett verksamhetsnära plan. Övriga delar av RMV och SKL har inte ett lika tydligt innehålls- mässigt samband. Som dock konstaterats i avsnitt 8.3 har myndig- heterna i stort sett samma funktion i det brottsutredande arbetet. Det huvudsakliga och övergripande målet för såväl RMV som SKL kan sägas vara att med högt ställda krav på rättssäkerhet och kvalitet bidra till att fler brott upp. Deras roll i det brotts- utredande arbetet är att bistå andra myndigheter med sin särskilda sakkunskap inom de forensiska vetenskaperna. Det forensiska arbetet är således av stödjande karaktär och bör betraktas som endast en del av ett större sammanhang. Mot denna bakgrund är det självfallet angeläget att överväga inte endast hur en sammanläggning av RMV och SKL ter sig från en isolerat forensisk synpunkt. Man måste även beakta vad den får för effekter i ett bredare brottsutrednings- och samhällsperspektiv. Detta gäller särskilt eftersom det forensiska arbetet kan förväntas spela en allt mer central roll inom det framtida rättsväsendet. Om detta och om frågor med anknytning till den forensiska verksamhetens för- hållande till omvärlden kommer utredningen att resonera i detta kapitel. En sammanläggning i ett brottsutredningsperspektiv 11.2En förstärkning av den forensiska funktionen Inrättandet av en gemensam myndighet kommer att leda till att den statliga forensiska verksamheten får en starkare ställning och att dess uppdrag tydliggörs. Detta är ett av de viktigaste skälen för en sammanläggning av SKL och RMV. Med hänsyn till uppgifternas karaktär bör det i första hand vara en statlig angelägenhet att möta rättsväsendets allt högre krav och förväntningar på forensiska undersökningar. Ett sätt att förstärka positionen för den statliga verksamheten är att se till att den är bättre att stå sig väl i konkurrensen från andra aktörer på området. En gemensam myndighet kan med en högre grad av effektivitet erbjuda experttjänster inom ett vidare verksamhetsfält. En sammanläggning av RMV och SKL innebär därmed enligt ut- redningens bedömning att den statliga forensiska verksamheten ges en ökad bärkraft. I relation till samhället och det övriga rättsväsendet får det forensiska området därtill ett tydligare uppdrag och därmed en starkare ställning med en gemensam myndighet. På grund av likheterna mellan de två myndigheternas arbetsuppgifter och samhällsuppdrag framstår för en utomstående betraktare dagens uppdelning på två myndigheter som tämligen svårbegriplig. Som nämnts finns det inte något som i sak talar för att det är lämpligt att hålla de båda myndigheternas verksamheter organisatoriskt åtskilda. SKL:s och RMV:s respektive roll inom rättsväsendet måste alltid definieras inte endast i förhållande till polisens och åklagarens, utan även till den andra forensiska myndighetens uppdrag. En sammanläggning gör det möjligt att i stället fokusera på att utveckla och förmedla den gemensamma forensiska rollen. Efter- som forensiska undersökningar får allt större betydelse i det brotts- utredande arbetet är detta naturligtvis av stor vikt. Enligt den modell som utredningen förordar bör vidare SKL i organisatoriskt hänseende kopplas ifrån polisväsendet (se avsnitt 13.2.1). Detta kommer att understryka den forensiska verksamhetens opartiskhet och oberoende, vilket enligt utredningens bedömning är en av de centrala frågorna för framtiden. I kommunikationen med omvärlden – medborgare, universitet och andra myndigheter – är det en fördel att tala med gemensam röst och att kunna presentera en mer begriplig myndighetsstruktur. Detta leder till att verksamheten får en starkare ställning och en En sammanläggning i ett brottsutredningsperspektiv Förutom i operativt hänseende kommer detta att ge positiva effekter sett till övergripande, strategiska aspekter som t.ex. personalrekrytering. Positionen för en samlad forensisk myndighet förstärks dessutom genom att den nya organisationen möjliggör en ökad satsning på forsknings- och utvecklingsarbete (se avsnitt 12.4). är sannolikt en bättre utvecklad FoU-verksamhet den enskilt viktigaste faktorn för att säkerställa en framskjuten position för den statliga forensiska verksamheten. 11.3.1RMV och SKL samverkar operativt endast i begränsad utsträckning Av de kontakter som utredningen har tagit har inte framgått annat än att polisen i sin brottsutredande verksamhet anser sig ha ett gott samarbete med såväl RMV som SKL. Även RMV och SKL har uppgett att den operativa samverkan med polisen fungerar väl. Mellan SKL och RMV förekommer också samarbete inom ramen för brottsutredningar. Detta är dock generellt sett av relativt begränsad omfattning. Det är t.ex. inte särskilt vanligt att SKL och RMV i enskilda fall har direktkontakt med varandra. Till viss del beror detta sannolikt på att det i många fall inte finns anledning till en närmare samverkan. De båda myndigheterna utför undersökningar som ofta är helt oberoende av varandra. Ingen av myndigheterna har heller angett att kommunikationen dem emellan är något större problem, även om vissa avdelningar inom RMV har påpekat att man gärna ser ett närmare samarbete med SKL. Man har också angett exempel på fall där det brustit i kommunikationen. Det främsta skälet till att den direkta kontakten mellan RMV och SKL är av begränsad omfattning torde vara att det är åklagare och polis som ansvarar för brottsutredningen och som inom ramen för denna ger specifika uppdrag till de båda forensiska myndig- heterna. RMV och SKL bedriver i stor utsträckning verksamheter som är parallella och det är ovanligt att de i ett enskilt fall vänder sig direkt till varandra för en undersökning eller analys. Som exempel kan nämnas en rättsläkare som i anledning av ett sexual- brott tagit prover på en målsägande i syfte att göra en DNA-analys. En sammanläggning i ett brottsutredningsperspektiv Proverna skickas i sådant fall till polisen, som senare skickar dem vidare till SKL. De operativa kontakterna mellan SKL och RMV sköts således vanligen med polisen som mellanhand. I den mån den ena foren- siska myndigheten för en analys är beroende – eller i vart fall betjänt – av resultatet av en undersökning hos den andra myndig- heten, förutsätts i princip att polisen för den aktuella informa- tionen vidare. Ett annat skäl till den begränsade kommunikationen mellan SKL och RMV kan vara de kulturskillnader som sannolikt är betingade av myndigheternas organisatoriska hemvist och den historiska utvecklingen inom det forensiska området. Med hänsyn till deras gemensamma arbetsuppgifter och samhällsuppdrag borde det finnas en påtaglig samhörighet mellan myndigheterna. Utredningen har dock inte givits intrycket att en sådan samhörighet genomsyrar de båda organisationerna. Vad detta får för konsekvenser är naturligtvis svårt att med säkerhet uttala sig om. Utredningen anser dock att det är angeläget att RMV:s viktiga roll i det brottsutredande arbetet inte under- skattas, vilket ibland tycks vara fallet. Bristen på samhörighet inom en så nära besläktad och trots allt begränsad verksamhet kan under alla omständigheter inte vara en fördel. Den kan naturligtvis i någon mån ha en negativ inverkan på det operativa brotts- utredningsarbetet. 11.3.2Nackdelar med det begränsade operativa samarbetet De operativa kontakterna mellan de forensiska myndigheterna sköts således i regel via polisen. Varken RMV eller SKL har därför en fullständig överblick över vilken forensisk verksamhet som bedrivs i brottsutredningen. Den ena myndigheten har inte alltid kännedom om vilka undersökningar den andra genomför och därför inte heller vilken slags information som finns. Det är därför inte säkert att RMV och SKL alltid ser de fördelar som kan finnas med en kontakt myndigheterna emellan. Det är i stället polisen som i den enskilda brottsutredningen har den samlade överblicken över den forensiska verksamheten. Detta torde vanligen inte vara något problem. Man måste utgå från att man från polisens sida i de allra flesta fall har förmåga att koordi- nera de båda forensiska myndigheternas arbete på ett tillfreds- En sammanläggning i ett brottsutredningsperspektiv Eftersom polisen av förklarliga skäl inte har samma sakkunskap som RMV och SKL kan man emellertid inte vara säker på att polisen alltid gör en korrekt bedömning av vilka upp- lysningar som är viktiga att föra vidare från den ena myndigheten till den andra.