sou · GUB381 · 2007-01-01 00:00:00 — Arbetet i den svenska hanteras också av . Myndigheten anser att FAO är det mest lämpade normativa organet för skog och därför hanteras deras verksamhet kring definitioner med stort intresse från myndighetens sida. Detta bl.a. mot bakgrund av att myndigheten normalt blir rapporteringsansvarig för de uppgifter som efterfrågas. 24 Redovisningen bygger delvis på en promemoria upprättad vid och daterad . 25 SFS 2005:1160. 26 , Regleringsbrev för avseende inom utgiftsområde 23 Jord- och skogsbruk, fiske med anslutande näringar, . SOU 2006:81 Internationell skogspolitik 173 ENA-FLEG (Europe and North and Governance). Är en process som drivs av . Ett ministermöte ägde rum i . ingår i den internationella styrgruppen för uppföljning av den ministerdeklaration och den handlingsplan som beslutades i . EUFORGEN Är en process som är ett resultat av MCPFE:s ministerdeklarationer. Den samordnar skogligt genbevarande. 30.8 Politik för globalt utvecklingssamarbete (PGU) Flera av de ovan nämnda internationella processerna har handlingsplaner som innehåller biståndskomponenter. Inom ramen för politik för globalt utvecklingssamarbete bistår Sida i både rådgivar- och utförandefunktioner. PGU behandlas närmare i kapitel 31 i detta betänkande. 30.9 Nationellt samarbete med internationella frågor I detta betänkandes kapitel 29 om EU och skogen redovisades att i rapporten och träindustrin – en del av det innovativa angav nationellt samarbete för arbete i EU och med internationella frågor bland viktiga åtgärder för global konkurrenskraft och hållbar utveckling.27 Vidare förordades en utvidgning av de samråd som finns mellan företrädare för skogs och träindustrin, skogsägarna och fackföreningsrörelsen till att omfatta fler av skogs- och träindustrins internationella frågor. I strategirapporten identifierades även behovet av att pröva tillsättandet av en erfaren internationell rådgivare, eller liknande, med ansvar för skogssektorn (här avses skogsbruk och skogs- och träindustri). 27 , Skogs- och träindustrin – en del av det innovativa , . 175 31 Skog och global utvecklingspolitik 31.1 Direktiven ska beakta beslut om politik för global utveckling. 31.2 politik för global utveckling och bistånd fattade beslut om en svensk politik för global utveckling baserad på regeringens förslag i propositionen Gemensamt ansvar: politik för global utveckling.1 En av grunderna i politiken är att alla politikområden har ett gemensamt övergripande mål att bidra till en rättvis och hållbar global utveckling. En annan grund för beslut var FN:s s.k. Millenniedeklaration . I denna slås det bl.a. fast att undertecknarna ska intensifiera sina kollektiva ansträngningar för hushållning, skydd och hållbar utveckling av alla typer av skogar. Vidare åtog sig undertecknarna att verka för fullständig implementering av konventionen om biologisk mångfald. I den proposition som låg till grund för riksdagsbeslutet framhöll regeringen att ett hållbart nyttjande av miljö och naturresurser är en av förutsättningarna för en långsiktigt framgångsrik global utveckling. Regeringen konstaterade att fattigdom uppstår och vidmakthålls när miljöförstöring undergräver människors försörjningsmöjligheter och hälsa. Landsbygdens fattiga drabbas särskilt hårt när ekosystemen utarmas genom exempelvis skogsskövling. En av de största utmaningarna i strävan att uppnå en hållbar global utveckling anges därför vara att bryta sambandet mellan ekonomisk tillväxt och negativ påverkan på miljö, naturresurser och människors hälsa. 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3. Skog och global utvecklingspolitik SOU 2006:81 176 politik för global utveckling innebär också att miljömässig hållbarhet bör beaktas i tillväxt- och utvecklingsstrategier, såväl nationellt som internationellt. Vidare bör svenskt näringsliv stimuleras att utveckla produkter och tjänster som kan bidra till ett ökat utbud av sådana globala nyttigheter som är centrala för fattigdomsbekämpning. Noterbart i sammanhanget är att den kommitté som hade utarbetat underlaget till regeringens proposition (GLOBKOM) hade föreslagit att de svenska satsningarna inledningsvis skulle koncentreras till ett urval av globala nyttigheter däribland en hållbar hantering av världens klimat och skogar.2 31.3 Regeringens skrivelser om politik för global utveckling Regeringen redovisar sina åtgärder inom ramen för den globala utvecklingspolitiken i en skrivelse till . I den skrivelse som kom 2005 betonades ånyo att hållbart nyttjande av naturresurser och omsorg om miljön är centrala förutsättningar för global utveckling.3 Av skrivelsen framgick det också att internationellt har valt att fokusera på urban utveckling. 31.3.1 Klimat- och energipolitik Regeringen konstaterade att de fattigaste länderna och de fattigaste människorna drabbas hårdast av klimatförändringarnas effekter. Ett mål för de svenska insatserna på detta område är, enligt regeringen, därför att vara pådrivande internationellt när det gäller att miljöanpassa och effektivisera energisystemen och att vara ett föregångsland i det globala klimatarbetet. Vidare angavs ge hög prioritet åt att genomföra sina internationella åtaganden och att nå det nationella målet om minskning av växthusgaserna till 2008-2012. Därutöver verkar för att det europeiska utsläppshandelssystemet och Kyotoprotokollets flexibla mekanismer utvecklas och används på ett sätt som främjar hållbar utveckling i utvecklingsländerna. 2 SOU 2001:96. 2004/05:161. SOU 2006:81 Skog och global utvecklingspolitik 177 Ett annat mål är, enligt regeringen, att bidra till kapacitetsuppbyggnad i utvecklingsländer för att främja klimathänsyn i nationella beslutsprocesser, väl fungerande energimarknader, deltagande i de internationella institutionerna och utveckling av alternativa energikällor. 31.3.2 Biologisk mångfald I skrivelsen konstaterar regeringen att av världens cirka 1,3 miljarder extremt fattiga människor som bor på landsbygden och längs kusterna, i mycket stor omfattning är beroende av den lokala biologiska mångfalden och ekosystemens tjänster. Av skrivelsen framgår det också att ett mål för de svenska insatserna är att bidra till utvecklingsländernas kapacitet att skydda den biologiska mångfalden och att hållbart nyttja naturresurser. I den skrivelse om politiken för global utveckling som regeringen överlämnade till konstaterades det bl.a. att den svenska strategin för hållbar utveckling har reviderats och överlämnats till i mars 2006.5 Det anges vidare att ett globalt perspektiv är integrerat i relevanta delar av den strategin. När det gäller målet om en omställning till ett hållbart samhälle konstaterade regeringen att arbetar för att internationellt förbättra skogsförvaltningen i syfte att minska olaglig avverkning och handel med olagligt avverkat virke. Samarbetet med andra länder sker bl.a. inom det europeisk-asiatiska skogssamarbetet6 och genom partnerskapsavtal med stora virkesproducenter som exporterar till EU. Vidare konstaterades det att inom FAO har verkat för att en resolution om att fortsätta det internationella skogssamarbetet med FN:s skogsforum och det internationella partnerskapet för skog till 2015 (se vidare kapitel 30 i detta betänkande). I skrivelsen angav regeringen vidare att verkar för att utvecklingsländer ska kunna konkurrera på lika villkor, ha möjlighet att utnyttja komparativa fördelar och skapa miljömässigt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling och sysselsättning på landsbygden och inom de areella näringarna. Regeringen konstaterade också att landsbygdsutveckling i fattiga länder prioriteras 4 Skr. 2005/06:204. 2005/06:126. 6 Europe and North , Governance and Trade, ENA-FLEGT. Skog och global utvecklingspolitik SOU 2006:81 178 högt och den arbetar bl.a. för att den utvecklingspolitiska vikten av ett miljömässigt hållbart skogsbruk ska framhållas. Under rubriken inriktning på det framtida arbetet konstaterade regeringen att ytterligare kunskaper behövs när det gäller sambandet mellan klimat, energi och utveckling. Det handlar om energiförsörjning i fattigare länder , om hälsopåverkan av klimatförändringarna, liksom om effekter av dessa på bl.a. jord- och skogsbruk. 31.4 Miljömålspropositionen och den globala utvecklingspolitiken Även i regeringens miljömålsproposition konstaterades det att många globala miljöhot drabbar de fattigaste människorna hårdast.7 Regeringen betonade att miljöpolitiken därför är en viktig del av politiken för en rättvis hållbar global utveckling. De sakfrågor som regeringen ämnar prioritera inom det fattigdomsrelaterade miljösamarbetet är klimat, biologisk mångfald och kemikalier. Mot den bakgrunden angav regeringen att klimatsamarbete är en viktig del i det svenska utvecklingssamarbetet. Bidrag till förnyelsebar energi är, enligt regeringen därför en central åtgärd både för klimatmålet och för att uppnå flera andra biståndsmål. 31.5 Sidas skogligt inriktade biståndsarbete Det svenska verkar för ett mer uthålligt nyttjande av världens skogsresurser så att skogens potential att kunna bidra till en reducering av fattigdomen i världen kan tas till vara som de avgörande miljövärdena kan bibehållas och utvecklas. Utvecklingen av ett hållbart skogsbruk ingår ofta som en del i breda biståndsinsatser där skogsbruket ses som en del i utvecklingen av landsbygd och regioner. tog Sida fram ett policydokument om hållbart skogsbruk.8 Detta har emellertid inte reviderats och är därför inte aktuellt i alla avseenden. På Sidas hemsida kan man dock läsa att av de människor som lever i extrem fattigdom är 7 Prop. 2004/05:150. 8 Sida, Avdelningen för naturresurser och miljö, Hållbart skogsbruk – Sammanfattning av Sidas erfarenheter och prioriteringar inom skogssektorn, . SOU 2006:81 Skog och global utvecklingspolitik 179 beroende av skogen för sin överlevnad.9 Sida konstaterar att skogarnas betydelse för lokala, regionala och globala miljövärden knappast kan överskattas och att skogsresursernas roll för ekonomisk utveckling har mycket stor potential. Att motverka skogsförstöring är mot den bakgrunden en viktig uppgift för Sida. Sida anser att skogsresurserna genom ett långsiktigt och uthålligt brukande kan bidra till ekonomisk utveckling och att detta kan ske i kombination med att miljövärden kan bibehållas och utvecklas. Sida framhåller att utvecklingen av hållbart skogsbruk förutsätter samverkan mellan många olika typer av aktörer på olika nivåer eftersom de internationella utmaningarna för skogssektorn oftast handlar om komplexa samband mellan sociala, ekonomiska och tekniska frågor. Med tanke på internationella ställning som skogsnation anser Sida att det finns svensk erfarenhet och kompetens som efter anpassning till andra länder, bör kunna komma till användning inom biståndsarbetet. I enlighet med den svenska politiken för global utveckling finns det, enligt Sida, därför förutsättningar för andra myndigheter och institutioner, enskilda organisationer och företag att involveras mera strukturerat och aktivt i detta arbete. Sida vill studera hur en sådan breddning kan göras så att den svenska kompetensen kring internationella skogsfrågor kan stärkas . 31.6 biståndsarbete 31.6.1 Myndighetens instruktion ska enligt sin instruktion särskilt verka för aktivt svenskt deltagande i internationellt skogssamarbete och medverka i internationell rapportering.10 Vidare ska myndigheten i den utsträckning tillgång på medel och personal medger hjälpa andra myndigheter att planera och utföra åtgärder inom verksamhets- och kompetensområden. I instruktionen sägs inget om att ska bedriva biståndsarbete. 9 10 SFS 2005:1160. Skog och global utvecklingspolitik SOU 2006:81 180 31.6.2 Under rubriken myndighetsuppgifter i regleringsbrevet anges som mål bl.a. att inom sitt ansvarsområde och i samverkan med ska ansvara för bevakning i EUarbetet och övrigt internationellt arbete. Verksamheten ska bl.a. styras av de övergripande målen för politik för global utveckling samt bidra till en rättvis och hållbar utveckling.11 Vidare framgår det av regleringsbrevet att inför regeringens skrivelse till 2007 om politiken för global utveckling ska rapportera om verksamhet inom ramen för den samlade politiken för global utveckling. Motsvarande skrivning fanns även i regleringsbrevet för . Under rubriken anges att aktivt ska bidra till politik för global utveckling främst genom ett ökat samarbete med Sida och internationella organisationer som till exempel FAO. Något motsvarande uppdrag fanns inte i regleringsbrevet för . 31.6.3 Årsredovisningen för internationella uppdragsverksamhet innefattar främst Sida-finansierade biståndsprojekt i bl.a. och andra forna sovjetrepubliker.12 Av myndighetens årsredovisning framgår det att verksamheten främst avser stöd till reformering av dessa länders skogslagstiftning och skogspolitik samt introduktion av ett mer uthålligt och miljövänligt skogsbruk. Den internationella uppdragsverksamheten anges vara under uppbyggnad och åtgick endast av myndighetens tjänstgöringsdagar och av omsättningen till detta. Ambitionen är, enligt myndigheten, dock att verksamheten i och kommer att vidareutvecklas, tillsammans med nya insatser riktade mot främst , och . 11 , Regleringsbrev för avseende inom utgiftsområde 23 Jord- och skogsbruk, fiske med anslutande näringar, . 12 , årsredovisning 2005, . SOU 2006:81 Skog och global utvecklingspolitik 181 31.6.4 Mer internationellt arbetet har tidigare inte upplevt något tryck från regering, departement och andra myndigheter för ett starkare engagemang i PGU-arbetet. Myndigheten framhåller att de insatser man gjort på detta område därför huvudsakligen har härletts ur egna initiativ och förslag till samarbete med andra myndigheter. Att i regleringsbrevet för har fått i uppgift att aktivt delta och medverka i utvecklandet av politiken för global utveckling (PGU) har emellertid bidragit till att myndigheten har förstärkt sina resurser för internationellt arbete. ledning har också uttryckt prioritet för ett ökat internationellt engagemang. Sammantaget innebär detta att myndigheten anser sig vara relativt väl för ökade insatser på PGU-området. noterar dock att skogsfrågor och skogsmarkens utnyttjande lågt prioriterat område inom PGU. Myndigheten anser att dessa frågor bör ges större tyngd bl.a. då medvetandet ökar om skogens roll i den globala energiomställningen, i klimatsammanhang och inom miljöpolitiken. Avskogningens betydelse för ökad fattigdom och miljöförstörning anser myndigheten också vara underskattat i nuvarande PGU-arbete. 183 32 Avvägningar i andra länder 32.1 Direktiven Enligt direktiven till ska utredaren som en jämförelse visa hur några länder med liknande förutsättningar som har hanterat avvägningen mellan olika intressen i skogspolitiken. 32.2 Regeringens skrivelse I skrivelsen om skogspolitiken skrev regeringen att även om drygt tre fjärdedelar av skogen i är privatägd har folkets engagemang i skogsvården gett den karaktären av en nationell tillgång. Detta faktum återspeglas, enligt regeringen, bl.a. i allemansrätten, en bred rättighet för folket att vistas i skogen som saknas i många andra länder. Regeringen skrev vidare att i många andra länder är staten den dominerande skogsägaren. Genom att äga skog kan staten bedriva sin skogspolitik utan lagstiftning i den mening vi i tillämpar sådan, menar regeringen. Också inom EU finns stora skillnader avseende t.ex. skogens roll i samhället, utvecklingen av skogsnäringen samt de olika ländernas politik, skrev regeringen. Med , och inträde i unionen fördubblades skogsmarksarealen i EU och är tillsammans med de största nettoexportörerna av skogsprodukter inom EU. Detta innebär att också synen på skog som råvaruresurs inom dessa länder skiljer sig från majoriteten av länder inom unionen, skrev regeringen, och pekade vidare på att även inom de dåvarande kandidatländerna finns betydande olikheter på skogsområdet. Avvägningar i andra länder SOU 2006:81 184 32.3 Avvägningar i andra länder Som svar på en förfrågan från har underlag om de skogspolitiska avvägningarna inkommit från de svenska ambassaderna i bl.a. , , , , , , och . Nedan följer en sammanställning av de inkomna svaren. Utredningen har gjort två studieresor utomlands, till och till . Den danska skogslagen (skovloven) har som syfte att bevara de danska skogarna, förbättra skogsbrukets kvalitet och produktivitet samt att medverka till att den totala skogsarealen ökar. Lagen reviderades 2004, bl.a. genom att nya regler infördes för att skydda särskilt värdefull skog och att skogsägare gavs friare ramar för hur skogen brukas. Den danska skogspolitiken sammanfattas i det nationella skogsprogrammet. Politikområdet förvaltas av Skov- og Naturstyrelsen som är en myndighet inom . Det nationella skogsprogrammet har fem överordnade mål: 1. Natur och miljö – ska uppnås genom att mer naturnära skogsbruk främjas. Det kommersiella skogsbruket ska ges mer hållbara ramar, bl.a. genom friare ramar för skogsbruket och insatser för att öka avsättningen av skogens produkter utöver virke. Programmet lyfter också fram möjligheterna att ekonomiskt premiera skogens koldioxidbindande effekt. Skogen ses som en välfärdsfaktor, befolkningens möjligheter till friluftsliv och naturupplevelser säkras. Insatser för ökad kunskap och kännedom om skogen. Den internationella dimensionen. Hållbart skogsbruk ska främjas även globalt, regionalt (EU/), nordiskt och i . För de av skogen som är statsägd gäller särskilt höga ambitioner för skogsbrukets hänsyn till djur- och växtliv, kulturvärden samt landskapets skönhet. SOU 2006:81 Avvägningar i andra länder 185 Det estniska parlamentet antog 1997 Estonian som slår fast att den estniska skogen har ett stort ekologiskt värde och ska skyddas i enlighet med de internationella konventioner och resolutioner som har undertecknat. betonas den ekonomiska och sociala potential som den estniska skogen har. Användningen av denna potential ska dock inte ske på bekostnad av ekologiska värden. En grundläggande princip är att skogsanvändningen inte ska reducera storleken och bredden på skogens olika värden för framtida generationer. Två övergripande målsättningar för den estniska skogspolitiken har formulerats: 1. Uthålligt brukande av skog 2. Effektivitet i skogsbruket. Parlamentet antog dessutom en långsiktig utvecklingsplan för skogsbruk 2002. Man anser att lagstiftningen väl definierar förhållandena mellan de olika skogsintressena så man sätter stor tilltro till lagen som verktyg för att uppnå en balans mellan dessa intressen. De myndigheter som utövar tillsyn av de skogliga lagarna sorterar under miljöministeriet och samarbetar bl.a. med den lokala polisen och skattekontoren. Fransk skogspolitik kan sammanfattas i fyra övergripande mål: Bruka skogen och öka antalet arbetstillfällen. Skapa en hållbar skogsnäring. Här spelar EU:s landsbygdsutvecklingsprogram en viktig roll, liksom intäkter som härrör från statligt/kommunalt ägd skog. Utveckla produktionen av biomassa, bl.a. övervägs en momssänkning för produktion av biomassa. aktiv på den internationella arenan, t.ex. genom att ta aktiv del i europeiska satsningar på trä- och biomassaindustrin. I finns ingen motsvarighet till den svenska allemansrätten. Statligt och kommunalt ägda skogar är tillgängliga för Avvägningar i andra länder SOU 2006:81 186 allmänheten. Privata skogsägare har rätt att förbjuda tillträde men som regel görs det inte eftersom det då krävs att skogsägaren hägnar in skogen, vilket blir kostsamt. I finns cirka 1 300 000 jägare. Jakten är statligt reglerad men ersättning för jakten betalas som regel till markägaren. I har provinserna full bestämmanderätt över frågor som rör förbättringar, bevarande och hantering av skogsresurserna. På federal nivå regleras frågor som berör den nationella ekonomin, internationell handel, forskning och utveckling, nationalparker samt frågor som rör ursprungsbefolkningars rättigheter. Av den kanadensiska skogen ägs av staten. har en National , ett konsensusdokument upprättat av en brett sammansatt grupp organisationer inom den kanadensiska skogssektorn. I strategin identifieras vilka åtgärder som behövs för att uppnå en hållbar utveckling i skogssektorn. Skogsstrategin behandlar bl.a. ekonomiska, sociala, kulturella och institutionella intressen och några av de viktigaste delarna är biologisk mångfald, hållbara skogssamhällen, diversifierad skogsindustri, forskning och utveckling, ursprungsbefolkningens rättigheter och deltagande i skogsfrågor, privat skogsägande och dess ansvar för hållbar utveckling, utarbeta en databas för skogsrelaterad statistik och information och allmänhetens engagerande i stadsnära skogsområden. Den nyzeeländska modellen skiljer sig från den avreglerade svenska modellen med frihet under ansvar. Virkesproduktion och miljö hanteras var för sig inom olika geografiska områden och är tydligt reglerade. Balansen mellan miljö och produktion regleras . Detta dokument definierar bl.a. vilka SOU 2006:81 Avvägningar i andra länder 187 områden som inte är lämpliga för skogsplantage, samt framhåller vikten av att såväl bevara den nyzeeländska naturen som att utnyttja de kommersiella möjligheter som finns inom den skogliga sektorn. I regleras skötseln och nyttjandet av skogarna av olika lagar beroende på ägoform. Den naturliga skogen, som utgör 6,1 miljoner ha av landytan, ägs till av Crown Forestry som sorterar under . Crown Forestrys ansvar regleras i huvudsak av Land Act 1948 och Act 1989. De av den naturliga skogen som är i privat ägo måste skötas i enlighet med The 1949 som bl.a. innebär att skogen måste hanteras på ett hållbart sätt och att särskilda licenser krävs för hanteringen. Den planterade skogen, drygt 1,8 miljoner ha, är till privatägd. Allmänhetens tillgång till skogen tillgodoses i första hand av nationalparker och naturreservat som tillsammans täcker en tredjedel av landets yta. Här ligger tyngdpunkten på miljöaspekter samt allmänhetens tillgång till dessa områden. Avvägningen mellan dessa intressen inom parken avgörs av varje enskild nationalpark. Den lag som reglerar den polska skogsnäringen och dess miljöskydd är Lagen om skogar . Det lagstiftande ansvaret ligger hos . De nu gällande dokumenten för styrningen av skogen är Statens skogspolitik och Nationellt skogsprogram . Dessa dokument beskriver det primära målet för skogspolitiken och avvägningarna inom den skogliga verksamheten. Införandet av dessa akter innebar att den tidigare råvaruorienterade modellen ersattes med en s.k. multifunktionsmodell där målet är att främja och upprätthålla skogens multifunktionalitet. Skogens funktioner preciseras enligt nedan: ekologiska funktioner (skyddande) produktionsfunktioner (näringsliv) samhällsfunktionen, som framförallt utformar fördelaktiga hälso- och rekreationsförutsättningar för samhället. Avvägningar i andra länder SOU 2006:81 188 Den polska marknadssituationen karakteriseras av monopol, större efterfrågan än utbud och dominans av barrträdsvirke. Det statligt ägda företaget är den största leverantören av virke. Såväl virkestillgång som efterfrågan skulle kunna motivera större leveranser men som ett led i multifunktionsmodellen sätter en kvot som reglerar uttaget av virke. Det finns en stark önskan från marknaden att öka avverkningen men en generell uppfattning är att endast staten kan verka för att de olika skogsfunktionerna inte spelar ut varandra. För att garantera en balans mellan näringslivsintressen och ekologiska intressen låter man största delen av skogen falla under det statliga PGL:s verksamhet och fastlägger en årlig avverkningskvot. En privatisering av skogsnäringen anses främst av ekologer ha en negativ effekt på den multifunktionella modellen. är ett tättbefolkat land som dessutom tar emot ett stort antal turister . Skogen spelar därför en viktig roll för landskapsvård och turism. I branta områden har skogen dessutom en viktig funktion som skydd mot laviner och jordskred. har en skogslag .