sou · GUB392 · 2007-01-01 00:00:00 — Skadeståndsansvar vid sjötransport av farligt gods SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att ta fram ett underlag för bedömningen av om bör tillträda internationella konvention om an- svar och ersättning för skada i samband med sjötransport av farliga och skadliga ämnen (). förordnade chefen för , statsrådet , hovrättslagmannen till särskild utredare. förordnades som experter i utredningen avdelningsdirektören , , ämnes- sakkunniga , Miljö- och samhällsbyggnadsdeparte- mentet, toxikologen , Kemikalieinspektionen, hand- läggaren , , sjökaptenen , , rätts- sakkunnige Per , , departements- sekreteraren , Försvarsdepartementet, direktören , , stf. sjösäkerhetsdirektören , , verk- ställande direktören , Svenska , verksjuristen , , och kansli- rådet , . Som sekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. hovrättsassessorn . Utredningen, som har antagit namnet , får härmed överlämna betänkandet Skadeståndsansvar vid sjötransport av farligt gods (SOU 2006:92). Utredningsuppdraget är härmed slutfört. Förslag till lag om ändring i sjölagen (1994:1009)................. Förslag till lag (2007:000) om ersättning från den internationella fonden för farliga och skadliga ämnen .......... Förslag till lag (2007:000) om uppgiftsskyldighet rörande mottagande av farliga och skadliga ämnen ............... Förslag till lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall ....................................... 2.1Omfattningen av transporter med farliga och 2.2Omfattningen av skador orsakade av farliga och Bekämpning av olyckor med farliga och skadliga ämnen Internationellt konventionsarbete rörande oljeskador ...... 1969/ansvarighets- och fondkonventioner .................. Bakgrunden till konventionerna .................................. års ansvarighets- och fondkonventioner........................ Internationella oljeskadefondens sekretariat.......................... Konventionens huvudsakliga innehåll..................................... Allmänt om konventionen ........................................... Konventionens närmare innehåll ................................. Internationellt samarbete för ikraftträdande ........................ En EG-rättslig aspekt på tillträdesfrågan.............................. Konventionen och andra länder ............................................ Frågan om tillträde till ...... 6.2.1 Alternativ 1 – Inte tillträda konventionen ................ 6.2.2 Alternativ 2 – Tillträda konventionen ....................... 6.3.1 Alternativ 1 – Inte tillträda konventionen ................ 6.3.2 Alternativ 2 – Tillträda konventionen ....................... Överväganden och .....................................................förslag Metoden för införlivande i svensk Huvuddragen av .............den föreslagna lagstiftningen 8.2.1 Nationell ...........................trafik med mindre fartyg Mottagare .................................................i allmänhet Vissa frågor om .......................................begränsningsfond Försäkringar och ....................................................certifikat Försäkringar .............................................i praktiken Avgifter till fonden................................................................. Konsekvenser och genomförande................................ Förslaget till lag om ändring i sjölagen (1994:1009) ............ Förslaget till lag (2007:000) om ersättning från den internationella fonden för farliga och skadliga ämnen......... Förslaget till lag (2007:000) om uppgiftsskyldighet rörande mottagande av farliga och skadliga ämnen.............. Förslaget till lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall ..................................... internationella konvention om ansvar och ersättning för skada i samband med sjötransport av farliga och skadliga ämnen () ............... Utredningens uppgift har varit att ta fram ett underlag för bedöm- ningen av om bör tillträda internationella konven- tion om ansvar och ersättning för skada i samband med sjötrans- port av farliga och skadliga ämnen (; HNS står för Hazardous and Noxious Substances). I uppdraget har också in- gått att lämna förslag till ställningstagande i tillträdesfrågan och föreslå de författningsändringar som behövs för att konventionen skall kunna tillträdas eller som bedöms lämpliga med anledning av ett tillträde. I direktiven föreskrevs att utredaren skulle samråda med berörda departement och utredningar i , och samt också vara uppmärksam på den utveckling inom EU och internationellt som kan ha betydelse för ett svenskt tillträde till konventionen. I 10 kap. sjölagen (1994:1009) och i lagen (2005:253) om ersättning från de internationella oljeskadefonderna finns bestämmelser om skadeståndsansvar och ersättning för skada som orsakats av olje- utsläpp från tankfartyg. Några bestämmelser i 10 kap. sjölagen är tillämpliga också i fråga om oljeskador som orsakats av andra slags fartyg. Bestämmelser om ansvar och ersättning för atomskada i samband med transport av atomsubstans finns i atomansvarighets- lagen (1968:45). I övrigt finns i inga särskil- da lagregler om ansvar och ersättning för skada i samband med sjötransport av HNS-ämnen. Dessa frågor får därför avgöras enligt allmänna skadeståndsrättsliga regler och sjölagens allmänna be- stämmelser om redares ansvar. Internationellt konventionsarbete rörande oljeskador Sjöfartsnäringen har en utpräglat internationell karaktär. har det funnits en strävan att åstadkomma enhetliga bestämmelser som gäller i förhållandet mellan flera stater. regleras därför många sjörättsliga frågor genom internationella konventioner. har anslutit sig till de flesta av dessa konventioner. De konventioner som har störst intresse här är de som rör skador orsa- kade genom förorening av olja. De har utarbetats vid internationella konferenser som anordnats av Internationella sjöfartsorganisatio- nen (, IMO). antogs en internationell konvention om ansvarighet för skada orsakad av förorening genom olja (ansvarighetskonventio- nen) och en konvention om upprättandet av en internatio- nell fond för ersättning av skada orsakad av förorening genom olja (fondkonventionen). Dessa konventioner har sedermera reviderats . Den ursprungliga fondkonventionen upphörde att gälla . Därefter har också fondkonvention reviderats . Redan i samband med att man inom IMO inledde arbetet för att utarbeta ansvarighets- respektive fondkonventionen stod det klart att arbetet inte skulle begränsas till oljeskador utan även omfatta skador i samband med transport av andra HNS-ämnen. Efter ett långvarigt och omfattande förberedelsearbete antogs HNS-kon- ventionen vid en internationell konferens i . är tillämplig på skador som har orsakats vid sjötransport av HNS-ämnen. Omkring 6 000 olika ämnen är farliga och skadliga i konventionens mening. Det rör sig huvudsakligen om kemikalier av olika slag samt olja, kondenserad naturgas (LNG) och petroleumgas (LPG). Skadan skall ha uppkommit på en kon- ventionsstats territorium eller i dess ekonomiska zon eller annat område av motsvarande räckvidd. Även skador på de delar av det fria havet som är belägna bortom ett sådant områdes yttre gräns omfattas i vissa fall. Skadebegreppet inkluderar personskador, sak- skador, rena förmögenhetsskador och föroreningsskador på miljön. Även kostnader för åtgärder som syftar till att förebygga eller begränsa skador är i princip ersättningsgilla. Skadeståndsansvaret bärs av fartygets ägare, varmed i första hand avses den registrerade ägaren. Ansvaret är strikt, det vill säga fartygs- ägaren är ansvarig oberoende av vållande. Fartygsägaren är dock fri från ansvar i vissa särskilda undantagssituationer. Det strikta ansvaret är begränsat beloppsmässigt. Beloppsgrän- sen beror på fartygets bruttodräktighet. Den högsta ersättning som fartygsägaren kan bli skyldig att betala för en och samma olycka är 100 miljoner särskilda dragningsrätter (SDR), vilket motsvarar unge- fär . Har fartygsägaren själv orsakat skadan uppsåtligen eller av hänsynslöshet och med insikt om att skadan sannolikt skulle uppkomma, föreligger inte rätt till ansvarsbegränsning. Ägaren av ett fartyg som är registrerat i en konventionsstat och som transporterar HNS-ämnen är skyldig att ha en försäkring eller annan ekonomisk säkerhet som täcker ansvaret enligt konven- tionen samt ett certifikat som styrker detta. Räcker fartygsägarens ansvar inte till för att betala uppkomna skador finns möjlighet till ytterligare ersättning från en internatio- nell fond, HNS-fonden. Den maximala sammanlagda ersättning som i anledning av en och samma olycka kan betalas av fartygs- ägaren – eller av försäkringsgivaren – och HNS-fonden uppgår till 250 miljoner SDR, eller . HNS-fonden finansieras genom att avgifter tas ut av den som tar emot HNS-gods efter sjötransport. I vissa fall, när det gäller LNG- last, skall avgift betalas av den som hade äganderätten till godset före lossningen. Avgifterna tas ut för fondens löpande behov, men i övrigt först efter det att en olycka har inträffat. träder i kraft internationellt 18 månader efter det att vissa i konventionen närmare specificerade villkor har upp- fyllts, bl.a. skall tolv stater ha tillträtt konventionen. Per dags datum har åtta länder undertecknat konventionen och lika många tillträtt konventionen. Frågan om tillträde till Utredningen har vid en sammanvägning av såväl fördelar som nack- delar med att tillträda funnit att bör ansluta sig till konventionen. Härmed väljer att gå samma väg som de nordiska grannländerna och följer också de rekommen- dationer som beslutats inom EU. Metoden för införlivande i svensk rätt har i stora delar utformats med det internatio- nella regelsystemet för oljeskadeansvar som förebild. Vid inför- livandet av i svensk rätt är det angeläget att denna lagstiftning liknar oljeskadebestämmelserna i så stor ut- sträckning som möjligt. Ansvarighetskonventionen har transfor- merats (dvs. de delar av den internationella överenskommelsen som behövts införlivas med svensk rätt har omarbetats till svensk för- fattningstext) till svensk rätt medan fondkonventionen har in- korporerats (dvs. att det i en lag förskrivits att konventionens be- stämmelser direkt gäller i och skall ha tillämpning här i landet) i den svenska rättsordningen. Med hänsyn härtill föreslår utredningen att bestämmelserna i bör trans- formeras till svensk rätt förutom de artiklar som rör HNS-fonden vilka bör inkorporeras i svensk rätt genom en särskild lag. Huvuddragen av den föreslagna lagstiftningen Konventionens bestämmelser är tvingande. Det innebär att huvud- delen av innehållet i den svenska lagstiftningen redan är förut- bestämd. I saklig överensstämmelse med konventionens regler bör lagstiftningen innehålla bestämmelser om lagens tillämpningsom- råde, fartygsägarens ansvarighet, begränsning av ansvaret, begräns- ningsfond, preskription av talan, försäkringsskyldighet, svensk dom- stols kompetens samt verkställighet av dom meddelad i en annan fördragsslutande stat. Dessa bestämmelser bör, i likhet med vad som skett i och , tas in i sjölagens 11 kap. som därigenom får en helt ny lydelse: 11 kap., Om ansvar och ersättning för skada i samband med sjötransport av farliga och skadliga ämnen. Också när det gäller det sakliga innehållet och den närmare utformningen av lagtexten har – i enlighet med vad direktiven före- skrivit – eftersträvats en fortsatt nordisk rättslikhet. I stora delar är därför den föreslagna lagtexten likalydande med vad som antagits respektive föreslagits i och . På vissa punkter måste bestämmelser tas in som kompletterar konventionens regelsystem. Det gäller bl.a. vissa frågor om be- gränsningsfonden, reglering av försäkringsskyldigheten samt frågor om forum och verkställighet. Det är dessutom nödvändigt att införa vissa straffbestämmelser. I samband med lagstiftningen måste vidare vissa särskilda frågor uppmärksammas. Det gäller till en början frågan om lagens tillämp- ningsområde. Det är nämligen möjligt att i vissa avseenden ge den svenska lagen ett snävare tillämpningsområde genom att undanta statsfartyg och viss nationell trafik. Vidare måste ställning tas till vem som är att anse som mottagare av HNS-ämnena. Såvitt avser konventionens bestämmelser om HNS-fonden före- slår utredningen att det i en särskild lag föreskrivs att dessa skall gälla som svensk lag. Härutöver bör i den föreslagna lagen tas in vissa bestämmelser som kompletterar konventionsbestämmelserna, bl.a. interna svenska forumregler. Konventionen föreskriver skattefrihet för HNS-fonden. Med an- ledning av det bör en ändring göras i lagen (1976:661) om immu- nitet och privilegier i vissa fall. Nationell trafik med mindre fartyg Enligt får en stat förklara att konventionen inte gäller för fartyg vars bruttodräktighet inte överstiger 200 och som transporterar HNS-ämnen i förpackad form när de utför resor mellan hamnar eller anläggningar i den staten. Artikeln tillkom särskilt på begäran av de små ö-staterna i . För svenskt vidkommande är det frågan om fartyg som under- stiger nu nämnd bruttodräktighet skall tvingas teckna en ansvars- försäkring eller liknande och skaffa ett certifikat som täcker ett i förhållande till tonnaget högt ansvar. Övriga europeiska länder har emellertid inte eller synes inte komma att införa ett dylikt undan- tag. Inte minst från konkurrenssynpunkt framstår det som ange- läget att de europeiska länderna strävar efter att ha samma regel- verk. Det är vidare svårt att motivera ett undantag med hänvisning till fartygets bruttodräktighet. Ett mindre fartyg på inhemskt vatten kan – liksom ett större fartyg på internationellt vatten – förorsaka omfattande HNS-skador. Om de mindre fartygen om- fattas av konventionen, innebär det en större säkerhet för skade- lidande genom möjligheten till ersättning från HNS-fonden. Om avstår från att meddela något undantag blir konventionens regelsystem därför heltäckande. Med hänsyn till vad som sagts anser utredningen inte att bör införa något undantag på den här punkten. I anges att bestämmelserna i konventionen inte gäller för örlogsfartyg, hjälpfartyg eller andra fartyg som ägs och brukas av en stat och som vid tillfället endast används i statlig verksamhet för annat ändamål än affärsdrift. En fördrags- slutande stat kan emellertid bestämma att konventionen även skall gälla för de nu nämnda fartygen. Ansvarighetskonventionen innehåller motsvarande reglering. Kon- ventionen hindrar emellertid inte en fördragsslutande stat att införa nationella bestämmelser om ansvar för skada som orsakats av sådana statsfartyg. När införlivade ansvarighetskonven- tionen i svensk rätt bestämdes att sådana fartyg som orsakat en oljeskada i eller dess ekonomiska zon eller som vidtagit förebyggande åtgärder för att förhindra eller begränsa en sådan skada i eller dess ekonomiska zon skulle omfattas av vissa av lagens regler. Såväl som har infört liknande regler. Vid införlivandet av i och i det norska utredningsförslaget gjordes undantag från konventionens regler såvitt avsåg krigsfartyg och liknande fartyg. Man föreskrev dock att några av bestämmelserna skulle gälla i vissa avseenden, bl.a. i fråga om grunden för fartygsägarens ansvar och ansvarsfrihet, kanalisering av ansvaret, rätt till ansvarsbegränsning, preskription och forumfrågor. Utredningen anser att – i likhet med och – bör ha ett regelverk av samma principiella omfattning för situationen där nu aktuella fartyg har orsakat en HNS-skada som för en skada orsakad av olja. Det innebär att örlogsfartyg och andra statsfartyg enligt huvudregeln i princip bör undantas från bestäm- melserna i svensk rätt om ansvarighet för HNS-skada till sjöss men att skador som orsakats av sådana fartyg bör omfattas av bestäm- melserna i samma utsträckning som gäller för oljeskador. Om det inträffar en olycka med HNS-gods som omfattas av HNS- konventionen och som vållar skador utöver fartygsägarens begräns- ningsbelopp, kan det bli aktuellt för skadelidande att begära ersätt- ning från HNS-fonden. Dess kostnader skall finansieras av sådana mottagare av HNS-gods som uppfyller konventionens krav på avgiftsplikt (och av den som före lossning har äganderätten till LNG-last). Avgiften beräknas på grundval av den mängd gods som varje mottagare (eller ägare av LNG-last) erhåller under ett kalenderår. För att fonden skall ha möjlighet att be- stämma hur mycket varje mottagare (eller ägare) har att utge krävs det därför att fonden får kännedom om vem som är mottagare (eller ägare), vilket gods som tas emot och dess kvantitet. Mot- tagarbegreppet är därför centralt i . De fördragsslutande staterna har i konventionen getts frihet att välja mellan två alternativ av definitionen mottagare. Det första alternativet innebär att mottagaren skall anses vara den person som fysiskt sett tar emot avgiftspliktigt gods som efter sjötransport har lossats i en fördragsslutande stats hamnar eller terminaler. Om den person som tar emot godset handlar som mellanman för någon annan som är föremål för ett lands domsrätt, skall huvudmannen an- ses som mottagare om mellanmannen informerar fonden om huvud- mannens identitet. Det andra alternativet innebär en möjlighet för den fördragsslutande staten att enligt dess nationella rätt ge mot- tagarbegreppet en annan innebörd, allt under förutsättning att den totala kvantiteten bidragspliktigt gods inte påverkas. IMO:s juridiska kommitté har rekommenderat alla länder att välja det första alternativet. Såväl som har valt denna lösning. Utredningen har funnit att det första alternativet bör väljas också för del. Enligt krävs det att ägare av fartyg som trans- porterar HNS-gods innehar en fullgod försäkring eller annan eko- nomisk säkerhet. När skyldigheten har uppfyllts, skall ett HNS- certifikat utfärdas. Regelsystemet motsvarar helt det som gäller en- ligt ansvarighetskonventionen. Enligt detta är ägare av fartyg som befordrar olja som last i bulk skyldiga att ha försäkring eller annan ekono- misk säkerhet upp till gällande begränsningsbelopp. Har denna skyldighet uppfyllts i fråga om ett visst fartyg, skall ett certifikat benämnt CLC-certifikat, som intygar detta utfärdas eller bestyrkas av en myndighet i fartygets registreringsstat. För fartyg som inte är registrerade i någon fördragsslutande stat, får certifikatet utfärdas eller bestyrkas av en behörig myndighet i någon av de fördrags- slutande staterna. är den myndighet som utfär- dar CLC-certifikat i och som utövar tillsyn över försäk- ringsbolagen samt ger bolagen tillstånd att driva försäkringsverk- samhet. Den ordning har infört och tillämpat i fråga om CLC- certifikat synes fungera väl. Enligt utredningens mening bör därför motsvarande ordning införas i fråga om HNS-certifikat. Utredningens förslag innebär att åläggs att ut- färda certifikat för svenskägda och vissa utländska fartyg som trans- porterar HNS-gods. Med hänsyn till att certifikaten kommer att avgiftsbeläggas bedömer utredningen att förslaget kan genomföras inom ramen för de resurser som redan dispo- nerar. Utredningens förslag innebär också att tillförs nya arbetsuppgifter, bl.a. att bevaka att avgiftspliktiga mottagare av HNS-gods och ägare av LNG rapporterar detta till verket. Det kommer att innebära ökade kostnader för myndigheten. Dessa torde kunna finansieras inom ramen för befintliga anslag. För enskilda såsom ägare av fartyg som transporterar HNS-gods, mottagare av sådant gods och ägare av LNG-last medför förslagen ökade kostnader avseende försäkringspremier, certifikat och av- gifter till HNS-fonden. har ännu inte trätt i kraft. När så kommer att ske är inte möjligt att fastställa. Med hänsyn här- till föreslår utredningen att författningsförslagen skall träda i kraft den dag regeringen bestämmer. Eftersom skall kunna rapportera den mängd avgiftspliktigt HNS-gods som tagits emot eller lossats här året innan tillträder konventionen, bör det författningsförslag som reglerar uppgiftsskyldighet rörande HNS- gods träda i kraft före de övriga förslagen. The task of the Inquiry was to produce a basis for assessing whether should accede to the 1996 International Convention on liability and compensation for damage in connection with the carriage of hazardous and noxious substances by sea (the HNS Convention). The assignment also included the submission of proposals on the position to be adopted on the issue of accession and to propose the statutory amendments necessary to enable accession to the Conven- tion or which are considered appropriate as a result of accession. The Terms of Reference stipulate that the Commissioner should consult with the relevant ministries and commissions in , and and should also consider developments both within the EU and internationally that may be relevant to Swedish accession to the Convention. Chapter 10 of the Code (1994:1009) and the Compensation from the Act (2005:253) contain provisions on liability in tort and compensation for damage caused by oil discharges from tankers. Some of the provisions in Chapter 10 of the Code also apply in relation to oil damage caused by other kinds of ships. The Nuclear Liability Act (1968:45) contains provisions on liability and compensation for nuclear damage in con- junction with the transport of nuclear substances. There are other- wise currently no statutory rules in regarding liability and compensation for damage in connection with the carriage of HNS substances by sea. These issues should therefore be determined in accordance with the general principles of law of tort and the general provisions of the Code on shipowners' liability. International convention work regarding oil damage The transport industry is typically of an international character. For many years, attempts have been made to produce uniform rules to govern the relationship between several states. Con- sequently, many law issues are presently governed by inter- national conventions. has acceded to most of these con- ventions. The conventions that are of the greatest relevance here are those related to damage caused by oil pollution. They have been drawn up at international conferences organised by the (). In 1969, an International Convention was adopted on civil liability for oil pollution damage (the Civil Liability Convention) and a Con- vention was adopted in 1971 on the of an Inter- national Fund for Compensation for Oil Pollution Damage (the Fund Convention). These conventions were subsequently revised in 1992. The original Fund Convention ceased to apply in 2002. The 1992 Fund Convention was also subsequently revised in 2003. It had already become clear, in conjunction with the IMO com- mencing work to draw up the Liability and Fund Conventions, that this work would not be limited to oil damage, but would also in- clude damage in conjunction with the transport of other HNS substances. The HNS Convention was adopted at an international conference in in 1996 following protracted and extensive preparatory work. The HNS Convention applies to damage caused by HNS sub- stances carried by sea. According to the Convention's definition, there are around 6 000 different hazardous and noxious substances. These primarily involve various kinds of chemicals together with oil, liquefied natural gas (LNG) and liquefied gas (LPG). The damage must have arisen within the territory of a State Party or within its economic zone or other area of corresponding scope. Damage in those parts of the open sea that are located beyond such an area's outer border is covered in certain cases.