sou · GUB341 · 2007-01-01 00:00:00 — När det gäller åtgärder i form av finansiella sanktioner som beslu- tats i kampen mot den internationella terrorismen har dock för- stainstansrätten underkänt den ovan återgivna motiveringen. Dom- stolen ansåg inte att sanktionerna kunde anses vara omfattade av EG-fördragets mål och inte heller att de kunde anses bidra till att förhindra en begränsning av den fria rörligheten för kapital eller för snedvridning av konkurrensen. Enligt förstainstansrätten skall hän- syn i stället tas till den länk som genom uttryckligen infördes mellan gemenskapens genomförande av eko- nomiska sanktionsåtgärder med stöd av artiklarna 60.1 och 301 i EG-fördraget och utrikespolitiska mål. Domstolen ansåg vidare att kampen mot internationell terrorism och mot finansieringen av sådan terrorism faller under unionens mål för den Nationell behörighet på sanktionsområdet gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken enligt artikel 11 i EU- fördraget. Det gäller även om kampen inte särskilt avser tredje län- der eller deras ledare.4 En annan viktig aspekt när det gäller sanktionsåtgärder mot internationell terrorism är att det vid EU:s genomförande av resolution inte har gått att nå politisk enighet i frågan om EG har behörighet att genomföra finansiella sanktioner mot s.k. EU-interna terrorister. Med EU-interna terrorister avses personer, grupper och enheter vars terroristiska verksamhet har sina rötter, huvudsakliga aktiviteter och mål inom EU:s territorium. I artiklarna 60.1 och 301 i EG-fördraget talas endast om åtgärder mot tredje länder. Det innebär att internationella sanktioner enligt dessa artiklar är att hänföra till unionens yttre åtgärder. Det har inte hindrat rådet att med stöd av artikel 308 i EG-fördraget som kompletterande rättslig grund besluta om ekonomiska sanktioner mot enskilda personer som saknat ett direkt samband med ett visst tredje lands regim. Några beslut om sanktioner mot EU-interna terrorister har emellertid inte fattats av rådet. Att EG har avstått från att rikta finansiella sanktioner mot EU- interna terrorister förefaller vara ett riktigt beslut mot bakgrund av förstainstansrättens ovan redovisade bedömning i mål T-306/01. Det kan ju ifrågasättas om det finns något mål i den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken som främjas genom att EU-interna terrorister utsätts för sanktioner. Förstainstansrättens dom har dock överklagats till . I det konstitutionella fördraget finns emellertid nya rättsliga grunder för sanktionsbeslut även mot sådana personer och grupper som de EU-interna terroristerna, se nedan avsnitt 3.5. 3.2.3Restriktioner för kapitalrörelser och betalningar Bestämmelserna i artikel 60 har sin placering i EG-fördragets avdelning III, som handlar om något så grundläggande som den fria rörligheten för personer, tjänster och kapital, och i dess fjärde kapitel om kapital och betalningar, dvs. bestämmelserna om den gemensamma inre marknaden. Enligt artikel 14 punkt 2 i EG-för- draget skall den inre marknaden som bekant omfatta ett område utan inre gränser, där fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital säkerställs i enlighet med bestämmelserna i fördraget. 4 Se domen i mål T 306/01, p. Nationell behörighet på sanktionsområdet Enligt artikel 56 i EG-fördraget skall alla restriktioner för kapi- talrörelser och betalningar mellan medlemsstater samt mellan medlemsstater och tredje land inom ramen för bestämmelserna i kapitlet med rubriken och betalningar vara förbjudna. Fördraget innehåller inte någon definition av begreppen kapital- rörelser och betalningar, men det anses inte längre finnas någon rättslig avgränsning mellan dessa begrepp.5 Det förhållandet att förbudet mot restriktioner för betalningar gäller inom ramen för bestämmelserna i detta kapitel innebär inte att förbudet endast omfattar betalningar som har att göra med kapitalrörelser. Förbu- det omfattar betalningar både i samband med kapitalrörelser och vid varu- och tjänstetransaktioner. Det finns självfallet ett nödvän- digt samband mellan möjligheten att exportera eller importera varor och möjligheten att ta emot betalning eller betala för varorna. Utvecklingen av den fria rörligheten för kapital i EG är viktig för förståelsen av bestämmelserna i artiklarna 56-60 i EG-fördraget. I det första skedet, fram till antagandet av rådets direktiv /361/EEG av för genomförande av artikel 67 i EG-fördraget, som skulle införlivas i medlemsstaterna , fanns en regel i fördraget om fri rörlighet för kapital. Den regeln saknade dock direkt effekt. Medlemsstaterna skulle behålla sin behörighet att kontrollera kapitaltransaktioner. Denna behörighet var nödvändig för den monetära politiken, som låg på medlemsstatsnivå fram till . Det är näm- ligen svårt att påverka den nationella valutans kurs och mängd om man inte också har ett grepp om kapitalflöden in och ut ur landet. Ett viktigt steg mot att göra kapitalrörelser fria togs genom antagandet av direktiv /361. I detta andra skede var medlems- staterna skyldiga att undanröja begränsningarna av kapitalrörelser inom gemenskapen. Det direktivet bör ses i perspektivet av den inre marknadens fullbordan vid utgången av 1992. Det tredje skedet inleddes genom att trädde i kraft. EG-fördraget innefattade därefter artikel 56 som har direkt effekt och således grundar rättigheter och skyldigheter för enskilda fysiska och juridiska personer samt har omedelbar verkan i med- lemsstaterna. Den fria rörligheten för kapital blev en fullständig frihet i likhet med övriga friheter enligt fördraget. Beträffande kapitalrörelser och betalningar till och från tredje land gäller dock vissa undantag enligt artiklarna 57-60 i EG-fördraget. 5 Se EU-Karnov, kap. 4, s. 577. Nationell behörighet på sanktionsområdet Enligt artikel 57.1 får vissa redan befintliga begränsningar mot tredje land som existerade behållas i enlighet med nationell lag eller gemenskapslagstiftning. Rådet har enligt punkt 2 behörighet att med kvalificerad majoritet besluta om åtgärder i fråga om kapitalrörelser till eller från tredje land på vissa angivna områden. När det är fråga om åtgärder som utgör ett steg tillbaka i förhållande till den uppnådda liberaliseringen krävs enhäl- lighet i rådet. Enligt artikel 58 skall bestämmelserna i artikel 56 inte påverka medlemsstaternas rätt att tillämpa vissa närmare angivna bestäm- melser i sin skattelagstiftning (58.1a) eller vidta alla nödvändiga åtgärder för att förhindra överträdelser av nationella lagar och andra författningar, särskilt i fråga om beskattning och tillsyn över finansinstitut. Bestämmelserna skall vidare inte påverka medlems- staternas rätt att i administrativt eller statistiskt informationssyfte fastställa förfaranden för deklaration av kapitalrörelser eller att vidta åtgärder som är motiverade med hänsyn till allmän ordning eller säkerhet (58.1b). Enligt artikel 58.2 skall bestämmelserna i kapitlet inte heller påverka tillämpligheten av sådana restriktioner för etableringsrätten som är förenliga med fördraget. I 58.3 före- skrivs att de åtgärder och förfaranden som avses i 58.1-2 inte får utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller en förtäckt begränsning av den fria rörligheten för kapital och betalningar enligt artikel 56. Av särskilt intresse är de åtgärder som en medlemsstat kan vidta med hänsyn till allmän ordning eller allmän säkerhet i artikel 58.1b. Begreppet allmän säkerhet omfattar både en stats inrikes säkerhet och dess utrikes säkerhet. Medlemsstaterna har således med stöd av denna artikel i princip rätt att besluta om finansiella sanktions- åtgärder mot enskilda fysiska och juridiska personer som misstänks för att ägna sig åt terroristisk verksamhet eller finansiering av sådan verksamhet, om det är motiverat med hänsyn till allmän ordning eller allmän säkerhet. Åtgärderna måste dock vara förenliga med artikel 58.3 och får inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet6. Bestämmelserna i artikel 58.1b i EG-fördraget har en nära mot- svarighet i artikel 30 som gäller undantag från förbudet mot kvan- titativa exportrestriktioner. I fråga om tillämpningsområdet för artikel 58.1b kan det därför vara av intresse att se till den rättspraxis 6 Se förstainstansrättens dom i mål T 306/01, p 146 Nationell behörighet på sanktionsområdet som utvecklats i fråga om tillämpningen av artikel 30 och som sla- git fast principen att nationella åtgärder inte får vidtas i frågor som redan är tillräckligt tillgodosedda i gemenskapsrätten. Åtgärder får inte heller vidtas om det relevanta målet kan uppnås på ett sätt som är mindre ingripande för den fria rörligheten för kapital.7 Vidare får EG enligt artikel 59 i EG-fördraget vidta vissa skydds- åtgärder om kapitalrörelserna till eller från tredje land skapar svå- righeter för EMU:s funktion. EG får sålunda enligt artikel 60.1 av utrikespolitiska skäl eller säkerhetsskäl och med en gemensam ståndpunkt från EU som grund vidta nödvändiga brådskande åtgärder gentemot berörda tredje länder i fråga om kapitalrörelser och betalningar. I 60.2 före- skrivs att en medlemsstat på allvarliga politiska grunder av brådskande karaktär får vidta ensidiga åtgärder mot ett tredje land när det gäller kapitalrörelser och betalningar om det kan ske utan att det påverkar tillämpningen av artikel 297 och så länge rådet inte har vidtagit åtgärder enligt 60.1. Kommissionen och övriga medlemsstater skall underrättas om sådana åtgärder senast då de träder i kraft. Rådet får med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen besluta att den berörda medlemsstaten skall ändra eller upphäva sådana åtgärder. Rådets ordförande skall underrätta om rådet fattar ett sådant beslut. Sammanfattningsvis är utgångspunkten alltså enligt artikel 56 i EG-fördraget att alla restriktioner för kapitalrörelser och betal- ningar mellan medlemsstater och tredje land inom ramen för bestämmelserna i kapitlet om Kapital och betalningar skall vara förbjudna. EG får dock besluta om restriktioner bl.a. enligt artikel 60.1. Undantagsregler som ger medlemsstaterna tillåtelse att vidta nationella åtgärder finns i 58.1b (allmän ordning och säkerhet) samt artikel 60.2 (allvarliga politiska grunder). 3.2.4Artiklarna 60, 301 och 297 i EG-fördraget Bestämmelserna i artikel 60.1 och artikel 301 utgör alltså den rättsliga grund som gör det möjligt för EG att genomföra ekono- miska sanktioner mot tredje länder. Artikel 301 tillkom för att skapa en förbindelse mellan EU, som saknar rättspersonlighet, och EG. Före tillkomsten av dessa bestämmelser beslutade EG om handelssanktioner mot tredje länder med stöd av artikel 113 i EG- 7 Se Sideek i Community Rules on the Free Movement of Capital, s. 91 ff. Nationell behörighet på sanktionsområdet fördraget (nu artikel 133). Genom bestämmelserna i artikel 60 fick EG en i fördraget reglerad behörighet att också besluta om finansi- ella sanktioner. Artikel 60.2 handlar om nationella ekonomiska sanktioner mot ett tredje land. Skrivningen utan att det påverkar tillämpningen av artikel 297 syftar på den samrådsskyldighet som en medlemsstat har enligt artikel 297. Förutsättningarna för att en medlemsstat enligt artikel 60.2 ska kunna vidta ensidiga åtgärder mot ett tredje land i fråga om kapitalrörelser och betalningar är, förutom att rådet inte skall ha vidtagit åtgärder enligt punkt 1, att de rör allvarliga politiska grunder av brådskande karaktär. Grunderna för bedöm- ningen av huruvida dessa förutsättningar är uppfyllda finns i artikel 297. Enligt artikel 297 skall medlemsstaterna samråda med varandra för att genom gemensamma åtgärder hindra att den gemensamma marknadens funktion påverkas av åtgärder som en medlemsstat kan se sig tvungen att vidta vid -allvarliga interna störningar som påverkar upprätthållandet av lag och ordning, -i händelse av krig eller vid en allvarlig internationell spänning som innebär krigsfara eller -för att fullgöra de skyldigheter den har tagit på sig i syfte att bevara fred och internationell säkerhet. Av praxis8 framgår att de tre situationer som avses i artikeln utgör rena undantagssituationer och att det inte finns utrymme för en extensiv tolkning. Med allvarliga interna stör- ningar som påverkar upprätthållandet av lag och ordning avses politisk oro av sådan karaktär att det föreligger en fara för att myn- digheterna inte kan kontrollera händelseutvecklingen. Situationen skall vara så allvarlig att det finns en fara för statens existens, sty- relse eller andra motsvarande väsentliga intressen. Den situation som beskrivs i händelse av krig eller vid en allvarlig internationell spänning som innebär krigsfara föreligger när en medlemsstat är i krig med ett tredje land. Även krig mellan tredje länder som påver- kar en medlemsstat omfattas. Vad som slutligen avses med de skyldigheter en medlemsstat har tagit på sig i syfte att bevara fred och internationell säkerhet utvecklas nedan i avsnitt 3.3.2. 8 domar i mål 13/68 Salgoil och i mål 222/84 . Nationell behörighet på sanktionsområdet I det fall en medlemsstat med stöd av artikel 60.2 i EG-fördraget vidtar ensidiga åtgärder mot ett tredje land i fråga om kapitalrörel- ser och betalningar får rådet med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen besluta att den berörda medlemsstaten skall ändra eller upphäva sådana åtgärder. Mot denna bakgrund står det klart att det som huvudregel endast är EG som får besluta om ekonomiska sanktioner mot tredje länder m.fl. Medlemsstaterna får själva fatta sådana beslut endast om en undantagsbestämmelse i EG-fördraget är tillämplig. En förutsätt- ning för att EG skall kunna besluta om ekonomiska sanktioner är dock att EU först har antagit en gemensam ståndpunkt i frågan. Ett undantag från EG:s behörighet gäller emellertid för handel med vapen, ammunition och krigsmaterial. Medlemsstaterna har med åbe- ropande av artikel 296.2 i EG-fördraget förbehållit sig rätten att fatta beslut om handel med sådan utrustning. Enligt bestämmelserna i den artikeln får varje medlemsstat vidta de åtgärder som den anser nödvändiga för att skydda sina väsentliga säkerhetsintressen i fråga om tillverkning av eller handel med vapen, ammunition och krigs- material. mål C-124/95 Centro-Com handlade om genom- förandet av ekonomiska sanktioner mot och och möjligheterna för en medlemsstat att besluta om nationella sanktioner. EG hade antagit en sanktionsförordning med stöd av artikel 113 (nu artikel 133) i EG-fördraget med anledning av ett föregående FN-beslut. Sanktionerna omfattade ett förbud mot all export, med undantag av vissa grundläggande basvaror såsom medicinska förnödenheter, och ett finansiellt embargo. Centro- Com var ett italienskt bolag som tilläts att exportera vissa läkeme- del till och . Betalning för denna export skulle ske från ett konto som den jugoslaviska hade i . Centro-Com fick dock inte full betalning på grund av en ändring i praxis i fråga om frigörande av serbiska medel. Med anledning av uppgifter om att systemet med exporttillstånd missbrukades hade den brittiska regeringen beslutat att uppställa kravet att sådan export skulle ske från . Syftet med den åtgärden var att säkerställa sanktionernas effektivitet. Centro-Com ifrågasatte lagligheten i denna nya praxis Nationell behörighet på sanktionsområdet vid brittisk domstol. Bolaget hävdade bl.a. att den stred mot gemenskapsrätten på grund av att EG hade utövat sin exklusiva kompetens i handelsfrågor och att någon ytterligare behörighet inte återstod för medlemsstaterna på det område där sanktionsförordningen hade antagits. Den brittiska domstolen beslutade att inhämta ett förhandsavgörande från . hävdade i målet att den ifrågavarande praxisänd- ringen var förenlig med gemenskapsrätten och anförde i huvudsak följande. De omtvistade bestämmelserna hade antagits med stöd av nationell behörighet på utrikes- och säkerhetspolitikens område. Bestämmelser som antas för att fullgöra förpliktelser enligt FN- stadgan är de bästa exemplen på frågor som omfattas av det utrikes- och säkerhetspolitiska området. Sådana frågor faller utanför EG- fördragets räckvidd. hade trätt i kraft efter det att EG:s sanktionsförordning hade antagits, men fördraget bekräftade att frågor avseende utrikes- och säkerhetspolitik alltjämt faller utanför EG-fördraget och att de omfattas av medlemsstaternas behörighet. När det gällde EG:s nya befogenheter enligt artiklarna (nu artikel 60) och 228a (nu artikel 301) måste medlems- staterna givetvis rätta sig efter alla bestämmelser som antas enligt dessa föreskrifter, men antagandet av sådana bestämmelser medför inte att den nationella behörigheten undanröjs på det område som bestämmelserna hänför sig till. Restriktioner för frigörande av eller rörlighet för tillgångar faller inte under området för den gemen- samma handelspolitiken och EG-fördraget innehöll inte någon sär- skild bestämmelse om kapitalrörelser eller betalningar mellan gemenskapen och tredje land vid tiden för sanktionsförordningens antagande. Det var genom som läget klargjor- des genom införandet av artiklarna 73b-73h i EG-fördraget (nu artiklarna 56-60). var enligt skyldigt att säkerställa ett effektivt genomförande av de bestämmelser som säkerhetsrådet antagit enligt kapitel VII i stadgan. Det föreskrivs i artikel 103 i att det vid en konflikt mellan medlemmars förpliktelser enligt stadgan och deras förpliktelser enligt någon annan internationell överenskommelse är förpliktelserna enligt stadgan som skall gälla. I generaladvokatens förslag till avgörande anförde han bl.a. föl- jande, punkterna 40 och 42. Såsom har angivits har Förenade kun- gariket hävdat att det hade befogenhet att anta de ifrågavarande bestämmelserna i enlighet med dess nationella behörighet på utri- kes- och säkerhetspolitikens område. Det har i själva verket inte Nationell behörighet på sanktionsområdet bestritts att medlemsstaterna har haft behörighet på detta område såväl före som efter det att Fördraget om Europeiska unionen trädde i kraft, och att gemenskapen inte har någon generell behö- righet att utarbeta en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik. Det har emellertid inte heller bestritts att nationell behörighet måste utövas i enlighet med reglerna i gemenskapsrätten. Det är inte möjligt att avstå från att tillämpa dessa regler genom att endast hänvisa till utrikes- och säkerhetspolitiska hänsyn. --- Embargoåt- gärder är i sig kanske de bästa exemplen på handelspolitiska åtgär- der som huvudsakligen syftar till att uppnå utrikespolitiska mål. Det är riktigt att det till följd av de ändringar som har gjorts genom Fördraget om Europeiska unionen (vilka ännu inte hade trätt i kraft för omständigheterna i målet) nu finns en sär- skild rättslig grund i artikel 228a i EG-fördraget för antagande av embargoåtgärder, vilken kompletterats av artikel vad beträffar kapitalrörelser och betalningar. Dessa ändringar kan ha medfört att embargoåtgärder har flyttats från tillämpningsområdet för artikel 113 i fördraget. De visar emellertid också att det är gemenskapen som har behörighet att besluta om sådana åtgärder, och genom att ändringarna uttryckligen anknyter till den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik som åsyftas i Fördraget om Europeiska unio- nen förstärks synsättet att gemenskapen kan besluta om åtgärder som har utrikespolitisk- och säkerhetspolitisk karaktär. Införandet av artikel 228a innebär inte att gemenskapen inte tidigare (såsom den gjorde) kunde införa ekonomiska sanktioner med stöd av arti- kel 113 i fördraget. Det motsatta förhållandet verkar vara fallet. Genom artikel 228a kodifieras en fast praxis som helt klart är avsedd att ytterligare utvecklas och som ges en mer specifik grund i fördraget. Generaladvokaten ansåg att förändrade praxis stred mot gemenskapsrätten och att åtgärderna var godtagbara endast om de enligt artikel 234 i EG-fördraget (nu artikel 307) var nödvändiga för att gentemot icke medlemsländer skulle kunna fullgöra förpliktelser som hade fastställts i avtal som ingicks innan EG-fördraget trädde i kraft eller före anslutning. meddelade dom i målet i enlighet med general- advokatens förslag till avgörande. Domstolen uttalade att export- friheten inte bara innebär ett förbud mot kvantitativa restriktioner för export av varor från gemenskapen till tredje land. Den förbju- der också åtgärder som vidtas av medlemsstaterna och som har en Nationell behörighet på sanktionsområdet verkan som motsvarar sådana restriktioner, eftersom deras tillämp- ning kan leda till ett exportförbud. Eftersom betalningen av varorna, vilken utgjorde en väsentlig del av exportförfarandet, begränsades genom åtgärder, ansåg att det motsvarade en kvantitativ exportrestriktion. 3.3EU:s medlemsstaters nationella behörighet Avgörande för frågan om medlemsstaternas behörighet när det gäller internationella sanktioner i ett visst fall är huruvida EU har beslutat om en gemensam ståndpunkt eller åtgärd i det aktuella ärendet. Har EU beslutat om en gemensam ståndpunkt eller åtgärd är den vägledande för medlemsstaternas handlande. Enligt artikel 15 i EU- fördraget skall medlemsstaterna se till att deras nationella politik överensstämmer med en gemensam ståndpunkt. Gemensamma åtgärder är enligt artikel 14 i förpliktande för med- lemsstaterna vid deras ställningstaganden och handlande. Om frå- gan faller under EG:s kompetens, vilket är fallet med ekonomiska sanktioner, är medlemsstaterna i princip förhindrade att besluta om åtgärder. I det fall EU inte har fattat något beslut torde varje medlemsstat ha rätt att besluta om sanktioner, så länge frågan inte faller under EG:s behörighet. Några allmänna begränsningar finns dock i EU- fördraget. I artikel 11 punkt 1 fastslås att EU skall fastställa och genomföra en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik som omfat- tar alla områden inom utrikes- och säkerhetspolitiken. Enligt punkt 2 skall medlemsstaterna aktivt och förbehållslöst stödja unionens utrikes- och säkerhetspolitik i en anda av lojalitet och ömsesidig solidaritet. Vidare stadgas att medlemsstaterna skall arbeta tillsam- mans för att förstärka och utveckla sin ömsesidiga politiska solida- ritet. De skall avstå från varje handling som strider mot unionens intressen eller kan minska dess effektivitet som en sammanhållande kraft i de internationella relationerna. Medlemsstaterna skall också enligt artikel 16 inom rådet informera varandra och samråda med varandra om alla utrikes- och säkerhetspolitiska frågor av allmänt intresse för att säkerställa att unionens inflytande utövas så effek- tivt som möjligt genom ett konvergent uppträdande. Nationell behörighet på sanktionsområdet bestämmelser innebär således att medlemsstaterna bör fatta beslut om sanktioner gemensamt och att, om de agerar på egen hand, deras handlande inte får stå i strid med EU:s politik. Det sagda medför att utrymmet för nationella åtgärder på området är mycket begränsat. Områden som faller utanför EG:s kompetens och där alltså medlemsstaterna, med de betydande inskränkningar som nämnts, i och för sig torde kunna vidta nationella åtgärder är allt utom eko- nomiska sanktioner. Det gäller alltså sanktioner i fråga om diplo- matiska förbindelser, resande och transporter, telekommunikatio- ner och annan informationsöverföring, sport- och kulturutövning. Som beskrivits ovan i avsnitt 3.2.4 har medlemsstaterna med stöd av artikel 296 punkt 2 i EG-fördraget också förbehållit sig rätten att fatta beslut om handel med vapen, ammunition och krigsmaterial. Frågor vid sidan av ekonomiska sanktioner i egentlig bemärkelse som har ansetts falla under EG:s kompetens och i vilka EG genomfört sanktioner är förbud mot leverans och försäljning av tekniskt bistånd, mäkleri och andra tjänster som avser militär verk- samhet (se t.ex. rådets förordning (EG) nr 174/2005 om införande av restriktioner på tillhandahållande av bistånd som rör militär verksamhet till ).