sou · GUB3108 · 2007-01-01 00:00:00 — Biståndselementet i de utvecklingskrediter som används av Sida som ett alternativ till gåvobiståndet i de projekt och program som Sida finansierar inom ramen för landprogram och samarbetsstrategier - ofta som ett led i ländernas PRS-process - föreslås belasta biståndsanslaget på samma sätt som gåvobiståndet till dessa länder. En särskild budgetpost kallad kredit- och garantifonden föreslås för finansiering av följande verksamheter: Biståndselementet och den eventuella subventionen i garanti- i de utvecklingskrediter som hanteras reaktivt av Sida, dvs. kontraktsfinansiering där Sida svarar på initiativ från marknaden inklusive decentraliserade offentliga organ, affärs- drivande verk, privata organisationer och internationella ban- ker. De eventuella subventioner av i de fristående garantier som föreslås genomföra för Sidas räkning, samt den ersättning som får uppbära för denna hantering. Utredningens slutsatser och förslag Subventionerna i det föreslagna EKN-u-garantisystemet. De villkorslån som Sida förmedlar. De marknadsgarantier och innovationslån som utredningen föreslår att Sida skall börja tillämpa. Utredningen föreslår att kredit- och garantifonden skall vara glo- bal. Den skall med andra ord vara öppen för alla länder som Sida bedriver samarbete med (med de undantag som gjorts tidigare beträffande krediter till offentliga mottagare i svårt skuldtyngda länder) och hanteras på en first-come-first-servicebas. Utredningen föreslår att ett schablonbelopp på av den svenska biståndsbudgeten på årlig basis utgör anslag för fonden (detta motsvarar ). Denna scha- blon skall därefter justeras beroende på erfarenheter av verksam- heten. Av detta schablonbelopp föreslår utredningen att regeringen på en årlig basis indikerar ett maximerat belopp att användas som subvention i EKNs u-garantier. Utredningen föreslår att utnyttjande av fonden beslutas av ett särskilt råd som närmare beskrivs nedan. Regeringens roll inom det föreslagna reformerade kredit- och garantibiståndet (förutom att utforma relevanta policyer och regel- verk, samt att lämna instruktioner till Sida i sedvanlig ordning) föreslås vara följande: I samarbetsstrategier, tidigare landstrategier, klargöra: 1)när kredit- och garantiinstrumenten med regeringar eller offentliga organ som mottagare bör tillämpas som huvudalter- nativ i biståndet (länder där biståndet skall transformeras eller fasas ut, samt till kreditvärdiga medelinkomstländer); 2) när de kan tillämpas baserade på avtal från fall till fall med länderna ifråga (låginkomstländer som inte har en svår skuldbörda); 3) när de kan tillämpas med stor försiktighet (länder som genom- gått skuldavskrivning), samt 4) där krediter inte skall tillämpas (länder med en svår skuldbörda, som kännetecknas av dålig Utredningens slutsatser och förslag finansiell styrning och tendenser för att skapa ohållbar skuld- börda). Allokera i den årliga biståndsbudgeten avsättning till den före- slagen kredit- och garantifonden. Indikera avseende EKNs u-garantier maximibeloppet för det totala subventionselementet i dessa u-garantier som en del av kredit- och garantifonden. Sida är den huvudsakliga genomförandeorganisationen av det före- slagna kredit- och garantibiståndet. Sidas roll inom detta arbete fokuseras på att skapa och förbättra finansmarknaderna och dess institutioner, samt att medverka i mobilisering av kapital för offentliga investeringar. Sida tillämpar det föreslagna utvecklingskrediterna som finansi- eringsalternativ i linje med samarbetsstrategier, och för mottagare och investeringar och principer enligt vad som före- slagits ovan. Sida, såsom garantimyndighet, lämnar garanti på marknads- krediten och gör avsättning gentemot Sidas säkerhetsreserv av eventuell subvention av garantipremien från biståndsanslaget.TPF8FPT För utvecklingskrediterna krävs samarbete med EKN enligt nedan. Sida förstärker också sitt arbete för privatsektorutveckling med tillämpning av de föreslagna kredit- och garantiinstrumenten. Prin- cipiellt bör Sidas arbete i huvudsak inriktas på att skapa bättre mil- jöer och förutsättningar för den privata sektorn genom institutio- nell och policyutveckling på meta- (internationell nivå), makro- och mesonivå i linje med rådande privatsektorpolicy. Dock kan insatser på mikronivå, dvs. i direkt relation till privata aktörer motiveras under tre förutsättningar som tidigare definierats: 1) Betydande potentiella samhällsekonomiska vinster som överstiger de företagsekonomiska kan uppstå. 2) Ingen marknadsstörning sker genom biståndet. 3) Kommersiellt kapital, inklusive DFI:ers insatser är inte tillgängligt på rimliga villkor. 8TP PT Sida skall också ha möjlighet att upphandla garantiutställare som övertar Sidas risk under förutsättning att kreditgivaren medger detta. Utredningens slutsatser och förslag Sida bör i första hand söka samarbete med för projekt som innebär bistånd riktat till specifika aktörer på marknaden (se nedan). 8.5.3Samarbete mellan Sida och EKN Det föreslagna kredit- och garantiinstrumenten medför att Sida och EKN ingår avtal avseende avseende riskavspeglande premie i enskilda investeringar, den försäkringstekniska admi- nistrationen av utställda garantier, upprättande av riskbokslut och handhavande av Sidas säkerhetsreserv. EKN skall ha rätt till ersätt- ning för dessa tjänster 8.5.4Samarbete mellan Sida och , som statens riskkapitalbolag med ett utvecklings- mandat, bör vara biståndets huvudaktör avseende agerandet gent- emot privata företag på kommersiella marknader. Detta bör ske med ett klarare utvecklingsperspektiv än , vilket är också är en process som har påbörjats inom organisationen. har i det svenska biståndet stora komparativa fördelar i relationen till den privata sektorn genom att som en liten organisation i bolagsform kunna agera snabbt och smidigt och på marknadens villkor. Samarbetet mellan Sida och bör dock förstärkas. Utredningen föreslår därför att blir Sidas förlängda arm när Sida i kredit- och garantiverksamheten önskar agera på marknaden gentemot privata organisationer. får i uppdrag av Sida att i specifika fall tillämpa fri- stående garantier. Dessa beslutas av Sida på förslag av (som bereder förslagen), och de hanteras försäkringstekniskt av EKN på uppdrag av Sida på samma sätt som garantierna i Utveck- lingskrediterna. Eventuell subvention av tas från Sidas biståndsanslag (se nedan) och tillförs Sidas säkerhetsreserv. Garan- tierna sköts av som har rätt till ersättning för detta. Garantipremier, baserade på riskavspeglande prissättning enligt EKNs bedömning med eventuell subvention, tillförs Sidas säker- hetsreserv. föreslås också ta över de villkorslån som Sida ställer ut där ingen annan lösning väljs av Sida. I dessa fall får Utredningens slutsatser och förslag ansvaret för lånet, uppföljningen av det underliggande projektet och den finansiella kontrollen. EKN ges möjlighet att som ett komplement till nämndens kärn- verksamhet även kunna förmedla garantier till svenska företag i låginkomstländer med högre risk som annars är stängda för längre krediter, mot en garantipremie som delvis kan subventioneras av biståndet och mot säkerhet i Sidas säkerhetsreserv. Hanteringen av dessa u-garantier sköts av EKN som för detta ändamål kan dra på ett anslag i Sidas förvaltning (se nedan) upp till årligt maximerat belopp bestämt av regeringen för subventionselementet (dvs. skill- naden mellan riskavspeglande premie och den som erbjuds före- taget). EKN och Sida föreslås utarbeta en mall för att EKN skall kunna göra erforderlig projektbedömning från utvecklings- perspektiv. Ambassaderna är biståndets fältorganisation. I det svenska decent- raliserade biståndet planeras och beslutas mycket av biståndet i specifika länder på ambassadnivå. Det är därmed väsentligt att ambassaderna har full kunskap om, och kompetens att, tillämpa kredit- och garantiinstrumenten i samarbete med Sida och Swed- fund, särskilt i de länder som är viktiga för biståndet. 8.5.7Organisatorisk struktur inom Sida För att Sida skall ha incitament och kapacitet för att aktivt använda krediter och garantier krävs en organisatorisk förändring. Det före- slås att en central kredit- och garantiavdelning etableras inom Sida som har till funktion att hantera dessa finansieringsformer. Avdel- ningens chef skall ingå i Sidas ledningsgrupp. Avdelningen skall verka för att kredit- och garantiinstrumenten blir ett reellt alter- nativ i de länder och de verksamheter där de är möjliga och har ett mervärde, och den skall bistå regionala eller tekniska avdelningar i landstrategiprocesser och med praktiska funktioner kring kredit- hanteringen i övrigt. Den skall också bistå ambassaderna och aktivt Utredningens slutsatser och förslag verka gentemot dessa så att kreditformen beaktas i dess diskussio- ner med partnerländerna. 8.5.8En ny beslutsordning och ett särskilt råd Sidas kredit- och garantiinstrument som är marknadsstyrda kräver ofta en snabbare beslutsprocess än den som gäller i Sidas gängse verksamhet. Den verksamhet som finansieras skiljer sig också i många avseenden från den som är gängse för Sida, inte minst i att den har nära koppling till den privata sektorn och avser riskdelning och risktagande. Utredningen föreslår därför att de verksamheter som skall finansieras av den föreslagna kredit- och garantifonden får en egen beslutsordning av liknande slag som den som tillämpas för Sarec. Utredningen föreslår skapandet av ett råd med företrädare för regeringen, Sida, , , , represen- tanter för svenskt näringsliv och frivilligorganisationer. Detta råd skall ha rätt att fatta beslut om allokeringar från fonden. Den före- slagna kredit- och garantiavdelningen på Sida skall utgöra rådets sekretariat och förbereda ärenden för beslut. För att stödja rådet i sina beslut skall det kunna utse ett antal refe- rensgrupper kring specifika teknik- eller problemområden av sär- skild vikt för uthållig fattigdomsminskning. Dessa personer kan rekryteras internationellt och grupperna ha som syfte att dels bistå rådet att bedöma förslag som föreläggs Sida för finansiering ur fonden från ett uthålligt fattigdomsperspektiv, dels bistå rådet på områden där Sida skall kunna ta initiativ och skapa incitament för utveckling, t.ex. med tillämpning av de föreslagna marknadsgaran- tierna. Kostnaden för dessa referensgrupper skall kunna täckas av fonden. För att Sida skall ha administrativ och professionell kapacitet att genomföra det föreslagna kredit- och garantibistånd med förank- ring i den föreslagna nya kredit- och garantiavdelningen, föreslås att denna i ett initialskede förstärks med professionell expertis på Utredningens slutsatser och förslag konsultbasis upphandlad på långtidskontrakt. Denna kostnad bör därvid avräknas mot biståndsbudgeten. Förbättrade system för uppföljning Denna utredning har funnit att Sidas redovisningssystem för de nuvarande u-krediterna och villkorslånen har brister. Dessutom har den funnit att det saknas en god och systematisk erfarenhetsåter- föring genom de utvärderingar som görs. Dessa brister kan relativt enkelt rättas till och bör vara en integrerad del av den nya kredit- och garantiavdelningen. Utredningens förslag innebär inga ökade kostnader för staten, utan förslagen skall från en finansiell synvinkel helt rymmas inom den övergripande svenska biståndsbudgeten (dock innebär förslagen betydande förändringar i hur denna struktureras). (1991) Resultat och effektivitet i genomförda u- kreditprojekt, BITS, (2000) From Subsistence to Exchange and Other Essays. Brainard, L. (2006) Transforming the development landscape. The role of the private sector; , et al (1997): Our common future, Catterson, J. och , C. (1998): Sustainability enigma, EGDI, , H.J. (2002): Kicking away the ladder. Development strategy in a historical perspective, Anthem press, Chenery, H. och , A.; (1966), Foreign Assistance and Economic Development, , vol. 56 (), pp. 679–733. (2002): Evaluation of the Mixed , MFA 2002/4, DFID (2001): Briefing note on Untied aid, Djankov et al (2005): The curse of aid, , (2004): Helping the poor with foreign aid: the grants versus loans debate, , Easterly, W.; , R.; and Roodman, D. (2003) , New Doubts: A Comment on Burnside and Dollars Aid, Policies, and Growth. NBER Working Paper 9846. Easterly, W. (2006): The white mans burden: Why the Wests efforts to aid the rest have done so much ill and so good, Penguin books, NY , G (1986). Changing terms, i Fruhling op cit. , L. och , C. (2005) Review of donor exit principles and practices, Sida , V. and , S. (2006): Debt relief for the poorest. An update of the HIPC initiative, () Estache, A. (2004) Emerging Infrastructure Policy Issues in Developing Countries: A Survey of the Recent Economic Literature, Estache, A. (2006) Infrastructure: A survey of recent and upcoming issues, . Fruhling, P. (red) (1986). Swedish Development Aid in Perspective. Policies, Problems and Results Since 1952, , Guatam, M (2003). Debt relief for the poorest. An OED review of the HIPC initiative, () et al (2003) Globalisation and national financial systems, (2000): Evaluation of the Norwegian Mixed , , , (2005): Capitalism at the Crossroads – The unlimited business opportunities in solving the worlds most difficult problems, , Heppling, S. (1986) The , i Fruhling (1986) Jacoby, R (1986). Idealism versus Economics, i Fruhling (1986 , B. (1991). Det omöjliga biståndet, SNS, & Harford, T. (2005): The market for aid, IFC, (2005): Wealth of the poor. Eliminating poverty through market and private sector development, Sida Litan et al. (2003): The future of domestic capital markets in developing countries, ; (1986) Swedish goals and priorities, i Fruhling McGillivray, M. (2003): Aid effectiveness and selectivity: integrating multiple objectives in aid allocations, 4. McGillivray, M. et al (2005): It works, it doesnt; It can, but that depends 50 year of controversy over the macroeconomic impact of development aid, UNU , (1996) Evaluating the concessionality of tied aid; (1987): Overseas development aid: its defence and reform, Norad (2006): Näringslivsutveckling I Syd, initiativet, (2004): . North, D. (1990): Institutions, institutional change and economic performance. Odedokun, M (2003): Economics and politics of official loans versus grants. (1992) Arrangement on , (2005): Export credit financing in member countries and non-member economies (2005 update), (2006) Tied aid: 2005 full-year review of experience with the Tied aid disciplines of the arrangement, Porter, M. (1990): The competitive advantage of nations, McMillan Press, Prahalad, C.K (2005): The at the bottom of the Pyramid – eradicating poverty through profits, , Radelet, S. et al (2004): Aid and Growth: The Current Debate and Some New Evidence; , Proposition 1962:100 (angående svenskt utvecklingsbistånd) Proposition 1968:101 Proposition 1980/81:41 (om förmånlig kreditgivning till ) Proposition 1981/82: 20 Proposition 1989/90:44 (om statlig medverkan vid finansiering av export mm.) Proposition 1993/94: 100 Proposition 2002/2003:122: Gemensamt ansvar – politik för global utveckling PGU (2003) (1980): Blandade krediter - förmånlig kreditgivning i samband med svensk export till (Ds H 1980:3) Ds H 1978:1. : U-krediter – en del av vårt u-landssamarbete, Ds UD 1983: 2 UD: Biståndskrediter som komplement till gåvobistånd UD (1999): Försöksverksamhet med fristående garantigivning, UD: Förlängd försöksverksamhet med Sidas fristående garantier, (2006): Gemensam kostnads- och riskredovisning för statens utlåningsmyndigheter, Dnr 2005/103 (2002): Förutsättning för en effektivare hantering av statens risktagande genom garantier, Dnr 2001/1746 (2004) Den statliga garantimodellen; RiR 2004:4 , N. och Birdzell, L.E (1986): How the West grow rich: the economic transformation of the industrial world, Basic Books, NY; , K. och Wall, C. (2006): Utvecklingssamarbete och näringsliv I samverkan, UD (2005): The end of poverty – Economic possibilities for our time, Penguin books, NY Sawada, Kohama och Kono (2004): Aid, policies and growth, Segerberg, F. (2005); Projektexport – tendenser och möjligheter, SPE, Sida:(1996): Bistånd på kredit. En rapport från Sidas kreditutredning. (1999) Sidas cedit portfolio. Presentation of the development of concessionary credit and soft loan schemes 1981-1998 (2001) Sidas policy for credit-financed development co-operation (2002):Sidas financial instruments (2004) Making markets work for the poor (2006): Sidas årsredovisning (1997) Rekommendationer och förslag till policy och hanteringsordning för Sidas låne- och garantiverksamhet Dingstad, E. & , S (2004): Nordiska blandade krediter – u- krediter. En översikt och några kommentarer, Goppers, K (2003). Swedish concessionary credits for transformer sub-stations in Southern . Goppers, K. (2005) Three sewage plats in (Qinghe, Yiyang and Liuzhou) financed by Swedish concessionary credits. An in- depth review. Goppers, K (2006). The Auas high-voltage transmission line in supported by a Swedish concessionary credit. , C (2005) An evaluation of Sidas independent guarantee scheme , L. et al. (1998): Sida supported projects in 1986- 1998. , L. et al. (2002): Aid finance for nine Swedish Hi-Tech projects. An evaluation of aims and outcomes of SCADA projects in nine countries (2003): Sida and Risk-capital. A study of venture capital funds and risk-capital for microfinance Orgut och Swedserv (2002): Thematic evaluation of rural electrification projects PEM Consult (2000): Evaluation of water and sewage treatment plants in financed with Swedish concenssionary credits (1997): Aid to in Southern . What has it achieved? (2005): Hydro-Electrical project, . Evaluation of the Swedish support (2005) Riktlinjer för Sidas villkorskrediter att fastställas av generaldirektören och delegeras till chefen för att införa för tillämpning (2005b): Hur värdera Sidas kredit och låneportfölj. (1993) Tillkomsten av BITS och . Förändringar i svensk biståndspolitik? de Soto, H. (2000) The mystery of capital. Why Capitalism triumphs in the West and fails everywhere else. Basic Books, NY SOU 1977:13: samarbete med . Betänkande av biståndspolitiska utredningen, SOU 1991:74: Krediter för utveckling. Betänkande av kreditbiståndsutredningen, SOU 2001:96: En rättvisare värld utan fattigdom, Stokke, O. (1978): utvecklingsbistånd och biståndspolitik, (2004): 2004, UNDP (2004) Unleashing entrepreneurship, Making business work for the poor (2005): 2005, NY de Vylder, S. (2002) Utvecklingens drivkrafter. Om fattigdom, rikedom och rättvisa i världen, Forum Syd, (1998): Assessing aid. What works, what doesnt and why, (2005): World Development Indicators 2005, (2006): 2006. (2006b): Global Economic 2006, (2006): Förändrade arbetssätt inom UD, Sida och ambassaderna, UD, Översyn av kredit- och garantiinstrumenten i Dir. En särskild utredare tillkallas med uppdraget att utreda kredit- och garantiinstrumentens roll, utformning och effektivitet i det svenska utvecklingssamarbetet. Under sextio- och sjuttiotalen tillämpades ett biståndskreditsystem i det svenska utvecklingssamarbetet. Krediterna var i sin helhet anslagsfinansierade och lämnades i obunden form. Systemet upp- hörde i praktiken . avskrevs, i enlig- het med en UNCTAD-resolution som ställde sig bakom, de biståndskrediter som lämnats till de fattigaste länderna. Som ett av motiven för att återinföra kreditbistånd angav regeringen (prop. 1980/81:41, bet. 1980/81:UU16, rskr. 1980/81:122) önskvärdheten av att stödja också andra än de allra fattigaste länderna. Motivet var bistånds- politiskt, och krediter skulle endast beviljas länder vars utveck- lingspolitik låg i linje med de svenska biståndspolitiska målsätt- ningarna. 1983 utreddes u-kreditsystemet, vilket bl.a. ledde till att en större tonvikt kom att läggas på biståndsaspekterna. Regeringen utfärdade förordningen (1984:1132) om krediter för vissa utvecklingsändamål (u-krediter). Förordningen är med ändringar gjorda och alltjämt gällande. gav på förslag av utrikesutskottet (1989/90:UU15) regeringen i uppdrag att tillsätta en utredning med parlamentarisk medverkan med uppgift att göra en översyn av u-krediterna och andra kreditinstrument från biståndspolitisk synpunkt. I betänkan- det Krediter för utveckling (SOU 1991:74) föreslogs en rad modifi- eringar av u-kreditsystemet, bl.a. att systemet skulle omformas från ett garantisystem till ett kreditsystem med svenska staten som kre- ditgivare. Utredningen diskuterade kortfattat möjligheten att kom- plettera u-kreditsystemet med anslagsfinansierade biståndskrediter men förkastade detta och förordade i stället ett antal modifieringar i syfte att utvidga systemet till att även kunna omfatta mer risk- fyllda länder. Som ett resultat av utredningen och den följande remiss- omgången lät utreda förutsättningarna för kreditgivning till en bredare krets samarbetsländer. Förslag pre- senterades 1993 i rapporten som komplement till gåvobistånd. Det ledde till beslut om att från /95 på försök införa ett anslagsbaserat låneinstrument, biståndskrediter, för mer betalningssvaga länder (prop. 1993/94:100, bet. 1993/94:UU14, rskr.1993/94:214). Sida fick i regleringsbrevet /96 i uppdrag av regeringen att analysera krediters roll för utveckling och dra konse- kvenser härav för det svenska biståndets del. I Sidas utredning Bistånd på kredit () föreslogs ett utvidgat system med större flexibilitet omfattande såväl bundna som obundna u- krediter respektive biståndskrediter, samt införande av fristående garantier som en särskild biståndsform. Regeringen tillstyrkte i budgetpropositionen (prop. 1997/98:1, utgiftsområde 7, bet. 1997/98:UU2, rskr. 1997/98:103) Sidas förslag om ökad flexibilitet i utnyttjandet av olika kredit- instrument och kreditformer. Regeringen föreslog och godkände att en försöksverksamhet med fristående garantigivning skulle inledas. En säkerhetsreserv skulle inrättas för ändamålet. (UD1999/283/IC) beslutade regeringen om riktlinjer för försöksverksamheten. fastställde regeringen en riskpolicy för försöksverksamheten (UD2001/795/IC). beslutade regeringen att förlänga försöksverksamheten med ytter- ligare (UD2002/780/GU) med hänvisning till att alltför få garantier hade utfärdats för att möjliggöra en god analys och utvär- dering av verksamheten. Regeringen beslutade (UD2005/56799/GU) om ytterligare en förlängning av Sidas för- söksverksamhet t.o.m. med hänvisning till före- liggande översyn. Motiven för kreditbistånd är främst uppväxling och disciplin. Det förstnämnda innebär att krediter och garantier möjliggör ett ökat kapitalflöde jämfört med gåvor och det senare att krediter skapar ökad försiktighet vid utnyttjandet. Ytterligare ett motiv är att mottagarna skall kunna graduera från beroende av gåvobistånd till kreditbistånd för att främja utveckling mot kreditvärdighet. Kredit- och garantiinstrumenten har också en roll att spela som komplement till gåvobistånd. Målet för u-kreditverksamheten är att Sida skall bidra till att stödja tillhandahållandet av finansieringslösningar för investeringar i infrastruktur i utvecklingsländer. har efterfrågan på kreditfinansierade projekt minskat. Det finns flera anledningar till detta, bl.a. en minskad efterfrågan från svenska leverantörer till följd av internationell avbindning av en stor del av biståndet till de minst utvecklade länderna, och skuldavskrivningar för länder som har små möjligheter att bära ny kreditgivning. Även hanteringen av krediter och garantier upplevs ibland som besvärlig. Biståndskrediter är normalt obundna (de är inte bundna till leve- ranser av svenska varor och tjänster) och används främst för intäktsgenererande projekt i de fattigaste länderna som inte har tillgång till marknadsfinansiering. De kan även användas för sociala projekt och miljöprojekt i lite rikare länder. Utnyttjandet av biståndskrediter har varit begränsat .