sou · GUB318 · 2007-01-01 00:00:00 — Det skulle enligt utredningens uppfattning vara önskvärt om de brottsbekämpande myndigheterna i stället kunde omgärdas av en gemensam yttre sekretess. Enligt utredningens mening är det inte rimligt att den brottsbekämpande verksamheten försvåras av att statsmakterna valt att fördela verksamheten mellan flera myndigheter.1 De brottsbekämpande myndigheterna har i en gemensam redo- visning, av återrapporteringskrav i regleringsbrev, till regeringen angivit vad de anser vara nödvändiga åtgärder för att åstadkomma ett ändamålsenligt informationsutbyte. Myndigheterna framhåller bl.a. att det bör införas ett gemensamt regelverk avseende hante- ringen av personuppgifter i den brottsbekämpande verksamheten, och att lagstiftningen bör tillåta utbyte av information utan föregående begäran. När det gäller sekretesslagen föreslår myndig- heterna en ny generell sekretessbrytande regel som skall gälla mellan de brottsbekämpande myndigheterna. Vidare föreslår myn- digheterna att sekretesskyddet hos de brottsbekämpande myndig- heterna måste harmoniseras. Det finns bestämmelser i sekretesslagen som möjlig- gör utbyte av uppgifter mellan de brottsbekämpande myndighet- 1 Se SOU 2002:113 s. 168. De viktigaste är 14 kap. 2 § fjärde stycket och general- klausulen i 14 kap. 3 § sekretesslagen. Dessa bestämmelser täcker dock inte det föreliggande behovet. Bestämmelsen i 14 kap. 2 § fjärde stycket gäller endast redan begångna brott. För uppgifts- utbyte i underrättelseverksamheten är myndigheterna helt hänvis- ade till att tillämpa generalklausulen. Tillämpningen av generalklau- sulen bygger på en intresseavvägning i det enskilda fallet som kan få olika utfall bl.a. beroende på vilken befattningshavare som fattar beslutet. Intresseavvägningen kan vara svår att göra och riskerar därmed att leda till en mera restriktiv tillämpning än vad lagstiftaren avsett. Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) har i betänkandet Ett effektivare brottmålsförfarande – några ytterligare åtgärder (SOU 2005:117) lämnat förslag på lösning av redovisade sekretessproblem. Enligt BRU bör sekretess inte vara ett hinder för utbytet av uppgifter inom den brottsbekämpande verksamheten, utan den brottsbekämpande verksamheten bör uppfattas som ett sekretessområde. BRU föreslår mot bakgrund härav att ett nytt stycke skall införas i 9 kap. 17 § sekretesslagen. Av denna bestäm- melse skall framgå att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas från , , en polismyn- dighet, , eller till någon annan av dessa myndigheter i deras brottsbekämpande verksamhet.2 BRU framhåller att syftet med bestämmelsen är att effektivisera informationsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna och därmed den brottsbekämpande verksamheten. En generell sekretessbrytande bestämmelse för den brottsbekämpande verksamheten tar enligt BRU bort den osäkerhet och bristande effektivitet som finns i utbytet av uppgifter i den brottsbekämpande verksamheten. Förslaget till sekretessbrytande bestämmelse löser enligt BRU frågan om uppgiftslämnande mellan myndigheter i den brottsbekämpande verksamheten. Som ett konkret exempel på fördelen med en generell sekretess- brytande bestämmelse nämner BRU Maritimt underrättelse- centrum (MUC) i , där är samlokaliserade med polisen och . Enligt BRU kommer den föreslagna bestämmelsen att underlätta samarbetet och 2 Se SOU 2005.117 s. 162 ff. utgöra förutsättningar för att skapa en gemensam teknisk plattform och ett gemensamt diarieföringssystem för verksamheten. har i en skrivelse till gjort en framställan om ändring i författningarna om misstankeregister och belastningsregister. vill kunna få ut fullständiga uppgifter och erhålla direktåtkomst till misstanke- och belastningsuppgifter som behövs för verksamheten med att förebygga, upptäcka och utreda brott samt för att samordna förundersökningar. I skrivelsen lämnar förslag till författningsändringar för att åstadkomma sådan åtkomst för till misstanke- och belastningsuppgifter. föreslår att det av förordningen (1999:1134) om belastningsregister skall framgå att uppgifter ur belastnings- registret skall lämnas ut om det begärs av för verksamhet med att förebygga, upptäcka och utreda brott och att får ha direktåtkomst till uppgifter ur belastnings- registret. föreslår vidare att förordningen (1999:1135) om misstankeregister ändras så att det framgår att uppgifter ur misstankeregistret skall lämnas ut om det begärs av Kustbevak- ningen för att samordna förundersökningar mot en person och för verksamhet med att förebygga, upptäcka och utreda brott. vill också ha möjlighet till direktåtkomst till uppgifter ur misstankeregistret. anför att myndigheten har samma behov som övriga brottsbekämpande myndigheter av åtkomst till misstanke- och belastningsuppgifter för verksamheten med att förebygga, upptäcka och utreda brott samt för att samordna förunder- sökningar. har endast möjlighet att få ut uppgifter ur misstankeregistret efter en sekretessprövning i det enskilda fallet med stöd av 14 kap. sekretesslagen. Uppgifter i belastningsregistret skall enligt 7 kap. 17 § sekretesslagen lämnas ut i enlighet med lagen om belastningsregister och den lagen ger inte Kustbevak- ningen någon rätt till uppgifter. Dessutom är 14 kap. sekretesslagen uttryckligen inte tillämplig. Detta innebär att myndigheten endast kan få ut uppgifter med stöd av 1 kap. 5 § sekretesslagen, vilken bestämmelse skall tillämpas restriktivt och dessutom förutsätter att den utlämnande myndigheten finner utlämnandet nödvändigt för sin verksamhet. förslag till ändringar i förordningarna om misstanke- och belastningsregister bereds inom och framställningen har varit föremål för remissförfarande. Mot bakgrund härav lämnar vi nu inga närmare förslag i denna del. Vi finner dock skäl att framhålla att förslag till ändringar i författningarna för misstanke- och belastnings- registren skulle undanröja nämnda problem och därmed effektivt bidra till ett mer kraftfullt utnyttjande av de brottsbekämpande myndigheternas samlade resurser. har i betänkandet Personuppgifter för samhällets behov (SOU 2005:61) lämnat förslag om hur myndig- heters, företags och andra organisationers behov av folkbok- föringsuppgifter skall tillgodoses . Härvid föreslår utredningen bl.a. att bör tillgodose polisens och tullens behov av befolkningsuppgifter i särskild ordning. Förslaget förutsätter såväl IT-utveckling hos och de berörda myndigheterna som författningsändringar. I remissyttrande över betänkandet framhåller myndigheten att särskilda behov av befolknings- uppgifter bör beaktas vid den fortsatta beredningen på motsvar- ande sätt som polisens och . Inom ramen för verksam- heterna med att förebygga, upptäcka och ingripa mot samt utreda och lagföra brott har motsvarande behov som polisen och att t.ex. kunna kontrollera personuppgifter, uppgifter om adress, telefonnummer och folkbokföringsort, födelsehemort, medborgarskap, in- och utvandringar och andra historiska uppgifter, och att få direktåtkomst till uppgifter om ekonomiska förhållanden avseende inkomst och förmögenhet. Vi instämmer i bedömning att myndigheten behöver en kostnadseffektiv åtkomst till korrekta personuppgifter för aktualisering, komplettering, kontroll och urval av uppgifter. Dessa frågor faller dock utanför vårt uppdrag och vi lämnar därför inga förslag i denna del. Som anfört i sitt remissyttrande bör dessa frågor enligt vår mening i första hand behandlas inom ramen för den fortsatta beredningen av SPAR- utredningens betänkande. har enligt 5 kap. 1 och 6 §§ utlänningslagen (1989:529) till uppgift att medverka i polisens kontrollverksamhet genom att utöva kontroll av och i anslutning till sjötrafiken. har också ett självständigt ansvar för såväl in- och utresekontrollen som den inre utlänningskontrollen när denna sker till sjöss eller i anslutning till sjötrafiken. Vid begäran om bistånd från polisen kan denna kontrollverksamhet även omfatta kontroll vid övergångsställen och då främst i hamnar. har också till uppgift att bedriva sjöövervakning för att förhindra brott mot utlänningslagen. träder en ny utlänningslag i kraft. Bestämmelserna om uppgifter återfinns i den nya lagen i 9 kap. 1 och 9 §§. Inom ramen för personkontrollen är vidare mottagare av de förhandsanmälningar som såväl yrkessjöfarten som fritidssjöfarten enligt schengenreglerna och utlänningsförord- ningen skall avge inför eller vid ankomst till . Anmälning- arna mottas, liksom sjöfartens anmälningar inom ramen för sjöfartsskyddet, vid den kontaktpunkt för sjöfarten som Kust- bevakningen etablerat vid Region , Swedish Clearance (SMC). Efter mottagandet genomförs vid kontakt- punkten en kontroll av anmälningarna i Schengens informations- system. Resultatet av kontrollen tillsammans med en analys av anmälningen i övrigt avgör om en personkontroll skall genomföras ombord eller om andra, t.ex. brottsbekämpande åtgärder skall vidtas mot personer ombord på fartyget. Vid kontroll av utlänningars in- och utresa skall bl.a. giltigheten och äktheten av eventuella viseringar kontrolleras liksom om det finns beslut om uppehållstillstånd m.m. Sådan kontroll kan också aktualiseras vid inre utlänningskontroll. inhämtar för kontrollen informa- tion från verksamhetsregister (). Det sker dock per telefon via polismyndigheterna, eftersom Kustbevak- ningen inte har direktåtkomst till registret. Effektiviteten i person- kontrollen av sjötrafiken skulle höjas om det i författning fanns möjlighet för att låta även få direktåtkomst till berörda register. Mot denna bakgrund har i en framställan till begärt att ett tillägg skall göras i 6 § förordningen (2001:720) om behandling av personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen. Av bestämmelsen framgår att , polis- myndigheter, , och utlands- myndigheter får ha direktåtkomst till verksamhetsregister. efterlyser möjligheten att själv få rätt till direktåtkomst. 8.2.2Samordning av sjöövervakning och förmedling av sjöinformation Vårt förslag: Regeringen bör föreskriva om skyldighet för och polismyndigheterna, Statens räddnings- verk, , , , , samt geologiska undersökningar att lämna den information som myndigheten behöver för att kunna fullgöra uppgiften att samordna civil sjöövervakning och förmedla civil sjöinformation. Enligt 10 § förordningen (2005:742) med instruktion för skall samordna civila behov av sjöövervakning och förmedla civil sjöinformation. Detta uppdrag förutsätter ett intensivt informationsutbyte mellan de berörda myndigheterna och bygger på att de myndig- heter i som arbetar med sjöbaserad information överlämnar denna till för samordning och förmedling av sjöinformation. Uppdraget kommer att till stor del utföras i första hand genom ett system för automatiserad samordning och förmedling av sjöinformation i en särskild databas som utvecklar. Ett automatiserat system är nödvändigt för att kunna hantera den stora mängd information som det är frågan om. Regeringen framhåller i den senaste budgetpropositionen att det i detta sammanhang är av stor vikt att de samverkande myndigheter som har information, vilken utgör en viktig del av det tilltänkta systemet, kan leverera denna till . Regeringen gör vidare den bedömningen att utvecklingen av detta system bör ske skyndsamt i syfte att få det automatiserade systemet på plats.3 För att skall kunna utföra denna samordning och förmedling av information och för att systemet skall kunna utgöra ett sådant effektivt verktyg i myndigheternas verksamheter som är avsett är det således nödvändigt att får in relevant information från de samverkande myndigheterna. I 4 § 5 förordningen (2000:555) med instruktion för Försvars- makten föreskrivs att Försvarsmakten i fredstid särskilt skall ansvara för att samla in, bearbeta och lämna sjölägesinformation sammanställd för civila behov. Någon motsvarande uppgiftsskyldighet finns inte för de övriga berörda myndigheterna. Med hänsyn till behovet av informationsutbyte och den vikt som regeringen lägger vid att de samverkande myndigheterna kan leverera viktig information till anser vi att en bestämmelse om uppgiftsskyldighet för berörda myndigheter skall införas i den förordning om behandling av uppgifter i verksamhet som vi föreslår. Av denna bestämmelse bör framgå att berörda myndigheter, och polismyndigheterna, , , , , , samt geologiska undersökningar skall lämna den information som myndigheten behöver för att kunna fullgöra den samordning av civil sjöövervakning och förmedling av civil sjöinformation som föreskrivs i 10 § förordningen med instruktion för . Avsikten är att bestämmelsen skall under- stryka det generella behov av samarbete mellan myndigheterna som föreligger för att skall kunna uppfylla uppdraget att samordna och förmedla sjöinformation. Uppgiftsskyldigheten enligt bestämmelsen har därmed inte en sådan sekretessbrytande verkan som avses i 14 kap. 1 § andra meningen sekretesslagen (1980:100).4 Hänsyn måste således alltid tas till frågan om sekretess innan uppgifter lämnas till . Till övervägande del är den information som kommer att vara föremål för verksamhet med samordning av 2005/06:1 Utgiftsområde 4 s. 149. 4Jfr m.fl., Sekretesslagen En kommentar, s. 14:6. sjöövervakning och förmedling av sjöinformation offentlig hos de myndigheter som har tillgång till den, vilket innebär att den fritt kan förmedlas till . Vissa uppgifter som omfattas av sekretess kommer emellertid att förlora sitt sekretesskydd när uppgifterna registreras och behandlas i särskilda system för samordning. Det gäller främst uppgifter om enskilds affärs- och driftförhållanden samt uppgifter ur sjömansregistret. Att sekretesskyddet går förlorat kan innebära att de berörda myndigheterna undviker att förmedla för systemet nödvändig information till . För att undanröja detta problem föreslår vi en särskild bestämmelse om sekretess för uppgifter som behandlas i automatiserade system för samordning av sjöövervakning och förmedling av sjöinformation. Dessa frågor behandlas närmare i kap. 11. 9Övergripande frågor och principer utgör användningen av datorer hos myn- digheter i det naturliga sättet att arbeta i en verksamhet. Denna utveckling har varit ett led i effektiviseringen av verksam- heterna och det finns inte någon anledning att anta annat än att behovet av datorstöd kommer att fortsätta att öka. Detta torde gälla även för . Den snabba utvecklingen av datoriseringen visar att den lagstift- ning som reglerar användningen av datorstöd vid behandling av personuppgifter måste vara teknikneutral och flexibel, för att inte hindra den effektivisering av verksamheten som kontinuerligt pågår. Det är nästintill omöjligt för lagstiftaren att hålla jämn takt med den tekniska utvecklingen inom datorområdet. För att inte hamna i en situation där den tekniska utvecklingen styr den rättsliga regleringen, eller där den rättsliga regleringen onödigt hämmar eftersträvad effektivisering, är det enligt vår mening nödvändigt med en lagstiftning som tar sikte på principiellt viktiga frågor, men så långt som möjligt undviker detaljreglering. Lagstiftningen skall med andra ord styra användningen av ny teknik som den rättsliga regleringen inte får tillåtas förhindra eller försvåra en välkommen effektivisering, om det inte är nödvändigt av hänsyn till skyddet för den personliga integriteten. 9.2Skyddet för den personliga integriteten De grundläggande bestämmelserna till skydd för den personliga integriteten finns i regeringsformen. Redan i 1 kap. 2 § regerings- formen slås fast att det allmänna skall värna om den enskildes privatliv. Denna intention kommer till uttryck i stora delar av den Övergripande frågor och principer lagstiftning som reglerar det allmännas handlande gentemot enskilda och även enskildas handlande gentemot varandra. Som exempel på sådan lagstiftning kan nämnas sekretesslagen (1980:100). Av stor betydelse är även rätten för enskilda att enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen ta del av allmänna handlingar (handlingsoffentlighet). Härigenom garanteras enskilda insyn i och kontroll av den offentliga förvaltningen, vilket kan vara positivt från integritetssynpunkt. Offentligheten kan emellertid även innebära nackdelar ur integritetssynvinkel, eftersom enskilda tvingas acceptera att uppgifter om dem kan vara åtkomliga för andra personer. I 2 kap. 3 § andra stycket regeringsformen finns en särskild bestämmelse som avser integritetsskyddet vid automatiserad behandling av personuppgifter. Där sägs att varje medborgare, i den utsträckning som närmare anges i lag, skall skyddas mot att hans personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom registreras med hjälp av automatisk databehandling. Den författning som har som syfte att i första hand uppfylla regeringsformens intentioner i fråga om integritetsskydd i datoriserad verksamhet är personuppgiftslagen (1998:204). Härut- över finns särskilda registerförfattningar som reglerar en stor del av den offentliga verksamheten. Integritetsskyddande bestämmelser om utlämnande av personuppgifter finns även i sekretesslagen. Det är inte möjligt att exakt definiera vad som avses med personlig integritet. Inte minst är det svårt på grund av att upp- fattningen om vad som är en rent personlig sfär varierar mellan olika personer. Dessutom förändras inställningen till den person- liga integriteten över tiden. Det kan också konstateras att varken svensk lagstiftning eller doktrin innehåller någon enhetlig definition av begreppet personlig integritet. När det gäller informa- tion om det personliga kan det också ha betydelse i vilket sammanhang uppgifterna används om den enskilde uppfattar det som att hans integritet har kränkts eller inte. Av allt att döma finns det emellertid enighet om att vissa faktorer är särskilt viktiga att ta hänsyn till när det gäller att bedöma integritetskänsligheten vid automatiserad behandling av personuppgifter. Det gäller arten av de personuppgifter som samlas in och registreras, för vilka ändamål detta görs, hur och av vem uppgifterna används samt mängden av uppgifter som samlas på ett och samma ställe eller som på något annat sätt är tillgängliga för bearbetningar och sammanställningar. Övergripande frågor och principer bör beaktas att rätten till personlig integritet inte är absolut, utan från tid till annan är föremål för inskränkningar i någon utsträckning. En väl fungerande samhällsorganisation kommer alltid att medföra intrång i enskildas personliga integritet. Avgörande är i föreliggande sammanhang vad som kan tolereras respektive vad som inte kan accepteras därför att det utgör ett otillbörligt intrång i den personliga integriteten. Enligt vår mening kan stora informationsmängder, som är samlade så att uppgifter är enkelt sökbara på elektronisk väg och som används vid myndighetsverksamhet, medföra en påtaglig risk för att enskilda personer utsätts för icke acceptabla intrång i den personliga integriteten. användning av datorer för att i sin verksamhet behandla en mer omfattande mängd personuppgifter kan alltså i och för sig utgöra ett hot mot den personliga integriteten. Detta måste beaktas vid utformningen av den lagstiftning som skall reglera personuppgiftsbehandling. Vid bedöm- ningen av hur integritetsintressena skall tas till vara måste emeller- tid hänsyn också alltid tas till de speciella omständigheter som gäller för de särskilda verksamheter som myndigheten i fråga bedriver. Det är av naturliga skäl inte önskvärt att genom begräns- ande regler för behandlingen av personuppgifter frånta Kustbevak- ningen möjligheten att bedriva en effektiv brottsbekämpning samt kontroll- och tillsynsverksamhet m.m. enligt de särskilda föreskrifter har att beakta. verksamheter måste kunna bedrivas på ett effektivt och ändamålsenligt sätt, vilket bl.a. förutsätter ett rationellt datorstöd för behandling av personuppgifter. Detta hindrar emellertid inte att nödvändig respekt visas för enskildas personliga integritet vid myndighetens behandling av person- uppgifter. En författningsreglering av en myndighets behandling av personuppgifter måste alltid beakta båda dessa, ibland motstående, intressen; integritet och effektivitet. Som i all annan offentlig verksamhet, eller i andra sammanhang där en stor mängd personuppgifter behandlas, är det från integritetssynpunkt av grundläggande betydelse att behandlingen av personuppgifter endast sker för särskilt fastställda ändamål. Med tydliga ändamål för vilka behandling av personuppgifter får ske kan den enskilde på ett enkelt sätt få en tydlig bild av om uppgifter om honom eller henne behandlas eller inte, och om så sker i vilken omfattning detta kan komma att medföra intrång i hans eller Övergripande frågor och principer hennes personliga integritet. Även andra faktorer har emellertid betydelse, t.ex. behandling av känsliga personuppgifter och spridning av information till utomstående. I fråga om vilka som får ta del av uppgifter intar omfattningen av myndigheters och andras direktåtkomst till elektroniskt lagrad information en särställning. Sådan åtkomst har ansetts särskilt integritetskänslig. Vi kommer att behandla de olika integritetsaspekterna efterhand som vi redovisar vår inställning i de olika sakfrågorna, t.ex. gällande direktåtkomst. Redan här bör emellertid slås fast att vi anser det viktigt att en författningsreglering om användning av datorstöd för att på ett effektivt sätt behandla personuppgifter i Kustbevak- ningens verksamhet utformas på ett sådant sätt att integritets- skyddet för enskilda inte urholkas. Vårt förslag: Behandling av uppgifter i verksamhet skall författningsregleras särskilt. Allmänna bestämmelser om integritetsskydd inom området för automatiserad behandling av personuppgifter finns, som nämnts tidigare, i personuppgiftslagen (1998:204). Personuppgiftslagen gäller generellt för all behandling av personuppgifter, såvida det inte finns en särskild registerförfattning som gäller för viss behand- ling av personuppgifter. Integritetsproblemen kan dock vara av skiftande art för olika offentliga verksamheter. Det går inte att generellt lösa alla problem och fullt ut beakta alla frågeställningar genom att använda sig av personuppgiftslagens bestämmelser, utan det behövs ofta en särskild författningsreglering. En sådan register- författning innebär en specialreglering i förhållande till person- uppgiftslagen i syfte att komplettera den eller i vissa delar ersätta den. En särskild författning anses under vissa förutsättningar innebära en bättre garanti för utformningen av integritetsskyddet vad gäller särskilt känsliga register. Sådan författningsreglering av person- register har skett utifrån det principiella ställningstagandet att myndighetsregister med ett stort antal registrerade personer och ett integritetskänsligt innehåll bör vara reglerade i lag.1 1 Se prop. 1990/91:60 s. 56 ff. och bet. 1990/91:KU11 s. 11 samt prop. 1997/98:44 s. 41. Övergripande frågor och principer Särskilda registerförfattningar finns inom flera till Kust- bevakningen närliggande myndighetsområden där personuppgifter behandlas i register och databaser, t.ex. inom skatte-, tull-, polis- och exekutionsväsendet. Den första viktiga frågan som infinner sig är om regleringen av behandling av personuppgifter i verksamhet kan ske enbart genom tillämpning av personuppgiftslagen eller om myndighetens behandling bör författningsregleras särskilt. Särskild författningsreglering bör enligt vår uppfattning tillämpas endast om det finns beaktansvärda skäl för det. Vi anser att de situationer då så normalt är fallet generellt kan pekas ut, nämligen när en nödvändig behandling över huvud taget inte är tillåten enligt personuppgiftslagen, t.ex. i fråga om behandling av vissa känsliga personuppgifter, när personuppgiftslagen visserligen reglerar ett visst för- hållande, men det finns anledning att avvika från eller precisera den regleringen, t.ex. i fråga om hur länge uppgifter får bevaras,