sou · GUB322d3 · 2007-01-01 00:00:00 — inte på någon nämnvärd insikt i villkoren för företagande i dagens . Det handlar då inte främst om huruvida en åtgärd av kommittén bedöms som rimlig, utan om vilken verklig effekt en utökad regelbörda för företagen får på tillkomsten av nya jobb. I konflikten mellan effektivitet och proportionalitet har kravet på likabehandlingsplaner med därav följande krav på åtgärder be- gränsats till företag med minst tio anställda. är det så, att även företag med betydligt fler anställda – säg upp till kanske femtio an- ställda – i detta avseende ofta får anses vara små företag. Även där innebär regelbördan för den ofta ensamme företagaren en orimlig ytterligare arbetsbörda. Men innebär begränsningen till företag med minst tio anställda, att en mycket stor del av landets anställda i företag hamnar utanför. Det är inte någon bra diskrimi- neringslagstiftning som undantar så stor del av arbetskraften. Det vore därför rimligare med ett mycket litet antal effektiva och träff- säkra åtgärder, som berör de flesta anställda än den ständigt växan- de regelbörda, som kommittén också bidrar kraftfullt till med sina förslag. Priset för detta betalar alla de som blir kvar i utanförskapet, för att det inte finns några jobb. Kap 9 Tillgänglighet för personer med funktionshinder Jag ställer mig helt bakom de förslag kommittén lägger vad gäller diskriminering p.g.a. funktionshinder och välkomnar särskilt att tillgänglighet föreslås föras in i en sammanhållen diskriminerings- lag. Inte heller på detta område kommer emellertid kommitténs förslag att motsvara de berättigade förväntningar som funnits. Allt- för mycket återstår att göra inte minst i fråga om diskriminering p.g.a. funktionshinder. Även om jag således ställer mig bakom kommitténs förslag tyck- er jag det skulle funnits anledning att borra djupare i frågan om hur tillgänglighet ska tillförsäkras funktionshindrade. Tillgänglighet i sig bör ingå som en viktig grund i en samlad diskrimineringslag. Däremot kan man ställa frågan, om inte tillämpningen på ett mer effektivt sätt skulle kunna tillförsäkras genom att mer aktivt an- vända sig t.ex. av PBL och motsvarande regelverk. I diskrimine- ringslagen görs frågan om tillgänglighet relativ genom att göras till föremål för en skälighetsbedömning. Det är ofrånkomligt, men olyckligt då en diskrimineringslag ska vara ren – diskrimine- ring är aldrig skälig. Genom att i PBL och motsvarande regelverk införa mer tydliga krav och nivåer, skulle tillgänglighet på ett effek- tivare och mer rättssäkert sätt kanske kunna förverkligas. Detta borde enligt min mening göras till föremål för fördjupade övervä- ganden. Möjligheten att utdöma skadestånd kan vara ett mycket viktigt in- strument i kampen mot diskriminering. Det ska kosta att diskrimi- nera, men det är viktigt att det kan ske på ett rättssäkert sätt. Även i fråga om påföljder har dessa förslag presenterats för kommittén i dess absoluta slutskede. Det är anmärkningsvärt mot bakgrund av att kommittén tillsattes . Det är därför beklagligt att kommitténs förslag att , tvärtemot vad regering och riksdag tidigare gjort, införa rätt till skadestånd vid utebliven anställning inte tillfredsställande belysts av kommit- tén. För det första ska det givetvis vara möjligt att utdöma skades- tånd i de fall där en sökande behandlas diskriminerande under själva ansökningsförfarandet. För det andra ska givetvis den som gått miste om en anställning på diskriminerande grunder också kunna tilldömas skadestånd. Det bör då endast avse den som verkligen skulle ha kunnat få anställningen på sina meriter. Kommittén läm- nar dessutom helt öppet om hur bedömningen ska ske av vem, och i vilken utsträckning, någon blivit diskriminerad genom att inte ha fått den aktuella anställningen. Bristen på underlag från kommittén belyser ytterligare hur oin- tresserad kommittén är av konsekvenserna för tillskapande av nya jobb i små företag. Varje ny anställning är för de flesta små företag ett betydande risktagande. Så betydande att det alldeles för ofta leder till ett beslut att inte nyanställa. Ytterligare en ekonomisk risk – för att någon sökande som inte får jobbet ska begära skadestånd – kommer inte att leda till fler nyanställningar. Förlora- re är alla de som annars skulle haft en chans till ett nytt jobb. Jag delar uppfattningen att de fyra olika ombudsmannainstitutio- nerna ska sammanföras till en samlad ombudsman. Det är däremot min uppfattning att diskrimineringsombudsmannens uppgifter måste renodlas och i hög grad fokuseras på beivrande av diskrimi- nering. Den föreslagna lagen om Ombudsmannen mot diskrimine- ring bör därför renodlas i detta avseende. Vissa ombudsmannainstitutioner har genom sina uppdrag från regeringen och genom valet av innehavare i allt högre grad blivit regeringens förlängda arm som opinionsbildare och policyskapare. Den uppgiften bör i huvudsak ligga på regeringen. Det finns anled- ning att befara att ombudsmännens begränsade framgångar med att beivra diskriminering har ett direkt samband med felaktiga politis- ka prioriteringar. I linje med detta är det min uppfattning att den nya samlade om- budsmannainstitutionen bör läggas under som huvud- man. Det säkerställer en mer självständig ställning gentemot reger- ingens dagliga politikskapande. En självständig ombudsman kan med tiden skapa ökad respekt för sitt agerande. Det är vidare min uppfattning att diskrimineringsombudsman- nen ska beivra all diskriminering, så som jag vill ha diskriminerings- lagen utformad, och inte bara den som kan hänföras till kollektiva diskrimineringsgrunder. Även om jag inte anser att kommitténs förslag till en ny sammanhållen lagstiftning kan ligga till grund för en ny lag, är det min uppfattning att en sammanhållen ombuds- mannainstitution mycket väl kan genomföras även innan ett mer principiellt acceptabelt förslag till ny lag tagits fram. En samman- hållen diskrimineringsombudsman kan givetvis också hantera de olika lagar som gäller . I linje med min strävan att stärka den rättsliga prövningen och be- ivra diskriminering av den enskilda människan, anser jag att diskri- mineringsmål ska avgöras i allmän domstol och ej i arbetsdomsto- len. Diskrimineringsmål med sin utgångspunkt i den enskildes mänskliga rättigheter är en principiellt helt annan fråga än de parts- förhandlingar som hör hemma i arbetsdomstolen. Diskriminering kan inte beivras genom förhandling. Här bör både lagen och rätts- prövningen vara kristallklar. Den starka och legitima ställning, som de fackliga organisatio- nerna och deras företrädare har i att tillvarata arbetstagarkollekti- vets intressen på arbetsmarknaden, får inte på grund av deras starka ställning i samhällslivet förväxlas med den enskildes rätt att få dis- kriminering av sina mänskliga rättigheter prövat i ett strikt rättsligt förfarande. av ledamoten () Jag står i stort bakom kommitténs förslag. I en reservation har jag framfört avvikande ställningstaganden i några frågor. Nedan ges några ytterligare kommentarer till kommitténs arbete, förslag och argumentation – dels allmänt och dels gällande vissa avsnitt i be- tänkandet. Jag beklagar att arbetet i kommittén inte kunnat bedrivas så förut- sättningslöst och konstruktivt som jag skulle ha önskat och som jag menar att direktiven medger. Därmed har inte heller ambitions- nivån kunnat upprätthållas på en önskad nivå. Arbetet har enligt min uppfattning varit alltför bundet av den nuvarande lagstiftning- ens och begreppsbildningens utformning liksom av den EG- rättsliga regleringen. Jag hade gärna sett att kommittén prövat möjligheten av att åstadkomma ett mer generellt diskrimineringsförbud med en annan uppbyggnad än nuvarande lagstiftning. Jag skulle gärna också sett en inriktning där vi mer ingående hade analyserat de intrikata sam- banden mellan strukturella förhållanden i samhället och den enskil- des mänskliga rättigheter. Traditionella maktordningar i samhället hänger intimt samman med diskriminering på olika grunder. Enligt min uppfattning har kommittén ägnat alldeles för liten uppmärk- samhet åt frågor om strukturell diskriminering. Inte minst när rik- tad politik och aktiva åtgärder skall utformas för att åstadkomma minskade orättvisor i samhället, som hänger intimt ihop med dis- krimineringsproblemen, krävs ett strukturellt synsätt enligt min uppfattning. Arbetet med diskrimineringsfrågorna i samhället rör försvaret av mänskliga rättigheter. Det finns en rad olika intressen involverade. Det gäller att åstadkomma en effektiv rättstillämpning men också att få till stånd ett effektivt förebyggande arbete. De lagar och åt- gärder som föreslås måste återspegla grundläggande synsätt och värderingar som är väl förankrade bland aktörer. Regleringar och arbetssätt måste anpassas till traditioner och institutionella förut- sättningar. Många aktörer måste dra åt samma håll. Annars riskerar genomslaget i verkligheten att till stora delar utebli. Jag beklagar därför att det inte varit möjligt att nå en högre grad av konsensus i kommittén. Politiska och principiella skiljelinjer, olika sektors- och partsintressen har inneburit låsningar i flera frå- gor som kommitténs arbete inte lyckats överbrygga. Med tanke på frågornas grundläggande karaktär och betydelse för likabehandling, mänskliga rättigheter och jämlika och jämställda villkor i samhället, borde det ha varit möjligt att finna mer samlande lösningar. I flera viktiga frågor saknas stora majoriteter för förslagen och dessutom finns en mångfald av avvikande meningar från olika ex- perters sida. Detta innebär en betydande nackdel i arbetet på att skapa ett förstärkt och enhetligt regelverk på detta område i syfte att tillgodose högt ställda ambitioner. Förhoppningsvis kan den vidare debatten och beredningen bidra till att skapa en mer samlad bild. Diskrimineringsfrågorna är av komplicerad natur. Individuella rättigheter och upplevelser av kränkning måste ses mot bakgrund av olika maktordningar som dominerar i samhället. Diskrimine- ringslagstiftning kan endast lösa en mindre del av problem som hänger ihop med brister i jämlikhet, maktmissbruk och integritets- kränkningar. Många andra regleringar i samhället har en avgörande betydelse. Därför ser vi att olika länder hanterar dessa frågor på skilda sätt. Exempelvis är den svenska arbetsrättsliga ordningen baserad på självständiga parter och kollektivavtalstradition ett vik- tigt instrument för att garantera individens rättigheter och skydd mot godtycklig behandling. I andra avseenden är den svenska väl- färdsstaten och olika rättighetslagar väsentliga element i samhälls- ordningen för att garantera individuella rättigheter. Diskrimineringslagstiftningen måste både tillgodose kravet på individuell likabehandling och rättsäkerhet å ena sidan och medge en aktiv politik för jämlikhet å den andra. Först när de olika dis- krimineringsgrunderna förstås i sitt maktmässiga och sociala sam- manhang kan de få adekvat behandling i lagstiftningen. I det föl- jande kommenteras fler aspekter av denna insikt som väglett mina ställningstaganden (se t.ex. kommentarerna nedan till avsnitten 3, 7 och 13). Slutligen vill jag betona att jag trots flera kritiska synpunkter på upplägg, arbetssätt och resultat ändå menar att kommittén i huvud- sak har löst sin uppgift. När det gäller alla, av mig och andra påtala- de brister, så har jag även givetvis skäl att själv kritiskt reflektera över mina egna insatser under dessa år. Kap. 1 Kommitténs uppdrag och arbete Kommittén har haft att arbeta med ett mycket brett uppdrag. Uppdraget har successivt vidgats och preciserats i tilläggsdirektiv. har en rad frågor utretts i särskild ordning. Dessutom har flera andra utredningar om diskriminering och angränsande pro- blemområden tillsatts och arbetat parallellt. Resultaten av dessa har bara delvis kunnat analyseras vidare. Regeringen har också lämnat flera propositioner inom utredningsområdets områden. Kommittén tvingades också, för att skapa förutsättningar att genomföra ett EG-direktiv, att disponera sitt arbete så att ett delbetänkande kun- de avlämnas . Sammantaget har dessa förhållanden inte gagnat en god överblick och inte heller inneburit ett tidsbesparande arbetssätt. Tvärtom har det uppstått en tidspress som menligt inverkat på möjligheterna till helhetssyn, systematik och väl grundade analyser. Inte heller har den eftersträvade förenklingen och tydligheten nåtts i tillräcklig grad. Kommitténs överväganden och förslag bidrar trots detta till att skapa en mer sammanhållen lagstiftning men fortfarande finns det enskildheter som ger upphov till en mer splittrad bild än vad som vore nödvändigt. Förhoppningsvis kan dessa brister elimineras i den fortsatta beredningen. 3.2 En ny lag om förbud och andra åtgärder mot diskriminering Jag anser att det finns ett stort behov av att allt starkare hävda de mänskliga rättigheterna och bekämpa diskrimineringen i samhället. Det kräver en mer omfattande, tydligare och mer enhetlig reglering av dessa frågor i syfte att få ett kraftfullare genomslag för olika dis- krimineringsgrunder och inom olika samhällssektorer. Jag anser att fördelarna med en gemensam lagstiftning väger väsentligt tyngre än de risker och nackdelar som skulle kunna uppstå med en sådan re- glering. Att arbetslivets regler och särlösningar samlas i ett eget kapitel i lagen underlättar dessutom en sådan lösning. I och för sig har detta föranlett en mindre enhetlig utformning och förenkling än vad som annars hade varit möjligt. Trots allt anser jag att försla- get rimligt tillgodoser de pedagogiska behov som parterna på ar- betsmarknaden har. Det är naturligtvis viktigt att säkerställa att inte praktiska svårig- heter kommer att förhindra ett effektivt arbete mot diskriminering. Det vore inte förvånande om traditionellt tänkande och vana vid nuvarande institutionella ordning skulle ge upphov till tveksamhet till den föreslagna förändringen. Och det är viktigt att understryka att acceptans hos aktörerna är en avgörande faktor för framgång. Min bedömning är dock att medborgarna, de berörda myndighe- terna och parterna på arbetsmarknaden utan större problem skall kunna hantera den nya utformningen av regelverket. Givetvis krävs också särskilda resurser för den nödvändiga vida- reutbildningen exempelvis för parterna i arbetslivet. Jag menar så- ledes att tiden är mogen för gemensam lagstiftning som också kan bidra till en kraftsamling på detta område. Debatten, remissbehand- lingen och den vidare beredningen får visa om denna bedömning är välgrundad och realistisk. När det gäller frågan om lagens utformning vill jag anföra följan- de. Det sägs i betänkandet att vi övervägt möjligheten av att utfor- ma lagstiftningen på ett mer öppet och generellt sätt. Jag menar dock att kommitténs inriktning och arbetssätt tyvärr aldrig gjort detta möjligt. Det hade varit värdefullt att seriöst fått pröva förslag som utgick från respekten för människors integritet och värdighet för att skydda mot godtycklig, ovidkommande och osaklig behand- ling och kränkning på ett mer generellt och heltäckande sätt. Det finns visserligen många tänkbara invändningar mot en sådan inriktning. Det kan leda för långt så att t.ex. subjektiva förhåll- ningssätt skyddas mot offentlig insyn och debatt. Det kan skapas privata sfärer i vars hägn mänskliga rättigheter kränks. Det kan också trivialisera diskrimineringsgrundernas status. Möjligtvis skul- le också svårigheterna vid bevisvärderingen att ytterligare accentue- ras. Ambitionen att bekämpa orättvisor och fördomar skulle kunna leda till mindre av förutsägbarhet och rättssäkerhet. Inte minst ak- tuella motsättningar kring yttrandefrihet och religionsfrihet visar på de målkonflikter som ligger inom detta område. Många situationer i vilka mänskliga rättigheter och kränkningar åberopas är i själva verket uttryck för ett komplext nätverk av vär- deringar, normsystem, traditioner och individuella beteenden. Dessutom sker en förskjutning och i enlighet med föränd- ringar i befolkningsstruktur. Av olika skäl har en utveckling mot mer heterogena strukturer accentuerats. Målkonflikter är inte hel- ler ovanliga. Sammantaget gör detta att de diskrimineringsgrunder som enkelt låter sig formuleras inte framstår lika självklara vid mer grundläggande filosofiska och rättsliga överväganden. Det är därför möjligt att kommittén landat rätt i sin metodolo- giska inriktning. Men vid en samlad översyn av lagstiftningen skulle ett mer ambitiöst förhållningssätt ha varit av värde för den vidare diskussionen. Jag har naturligtvis inte haft några realistiska möjlig- heter att föra vidare ett sådant alternativ. Min utgångspunkt i utredningsarbetet var att begreppet ras borde kunna utmönstras ur de författningar där det förekommer. Detta med hänsyn till att begreppet saknar saklig grund och tycks anspela på fördomsfulla och förlegade föreställningar. Jag har dock inte övertygats om att det lätt låter sig göras framför allt beroende på de internationella konventionernas utformning och för att inte åstadkomma rättsförluster i vissa tänkbara fall. Det är viktigt att inte skyddet mot rasistiskt motiverat agerande försvagas. Jag stöd- jer således kommitténs förslag men vill understryka vad som i betänkandet sägs om att regeringen bör anstränga sig för att i internationella sammanhang verka för att ordet utmönstras. Även om motiven för nuvarande användning av termen tydliggörs i olika sammanhang är ändå dagens situation besvärande enligt min upp- fattning. Jag anser, till skillnad från kommittén, att det hade funnits skäl att mer grundligt diskutera avgränsningen av begreppet funktionshin- der. Såväl vilka funktioner och vilka hinder som kan aktualiseras synes mig inte vara så klart. Dessutom sker ständigt en utveckling av teknik och av samhällsorganisationen som kräver en fortlöpande diskussion. Jag har dock inte haft något eget alternativ att föreslå utan accepterar att nuvarande definition överförs till den nya lagen. Som en följd av kommitténs allmänna synsätt på diskriminering och med dess val av lagstiftningens utformning har följt att den nya lagen vilar på nuvarande rättsliga grunder. Med en systematik häm- tad från EG-rätten och dagens svenska diskrimineringslagar ut- vecklas kommitténs förslag vilket innebär att begrepp som miss- gynnade, jämförelse och orsakssamband blir centrala för bedöm- ningen. Detta förhållande leder lätt till ganska abstrakta och en smula krystade resonemang vilket inte gagnar förståelsen och legi- timiteten för lagstiftningen. I fallet med ALI:s förslag om jämförel- seperson är resonemanget inte alldeles övertygande men jag lämnar denna tveksamhet om en tekniska detalj. Likaså kan resonemangen om situationer med påtryckningar att diskriminera eller där ett faktiskt missgynnande inte uppstår, trots sådan avsikt, tyckas problematiska. Avsikten är ju att motverka och beivra attityder och beteenden som på ett osakligt sätt missgynnar personer och kränker principen om alla människors lika värde. Å andra sida kräver systematiken, ingripanden, rättsliga sanktioner och verkliga effekter att tydlighet och rättsäkerhet upprätthålls i det enskilda fallet. Även om många fall täcks in på annat sätt av för- slaget till diskrimineringsförbud är det lätt att känna osäkerhet om det lämnats onödiga luckor. Kap. 7 Positiv särbehandling Kommittémajoriteten föreslår ett begränsat utrymme för positiv särbehandling på grund av etnisk tillhörighet i arbetslivet. Frågan har varit föremål för en mycket polariserad diskussion i kommit- tén. Vi har således lämnat utrymme för ett frivilligt och snävt be- gränsat handlingssätt i syfte att uppnå effekter i praktiken. Detta är helt i enlighet med internationella konventioner och EG-rätten. Nuvarande förslag och överväganden har knappast någon stark och offensiv karaktär utan är snarare det som blev kvar efter en huvud- sakligen negativt inriktad argumentation. Jag har visserligen förstå- else för tveksamheten till effektiviteten med tanke på de oklara er- farenheterna från motsvarande bestämmelse för diskriminerings- grunden kön liksom för de extra svårigheter som kan uppkomma vid utpekande av målgrupp och kategoriseringar på etnisk grund över huvud taget. Jag menar dock att skepticismen och det aktiva motståndet del- vis bygger på missförstånd. Redan uttrycket positiv särbehand- ling leder lätt till uppfattningen att särskilda förmåner tilldelas en viss grupps medlemmar. Sakförhållandet är ju faktiskt det motsatta. Det handlar om att i begränsad skala kompensera för missgynnade gruppers strukturella underläge i samhället. Det handlar snarare om riktade insatser i syfte att bekämpa diskriminerande mekanismer i samhället. Ytligt kan det te sig som om likabehandlingsprincipen kolliderar med en politik för jämlikhet och jämställdhet. Om man är medveten om svårigheterna och utnyttjar handlingsutrymmet med praktiskt anpassade metoder ser jag inte att riskerna skall fin- nas för det som ibland med ett udda språkbruk benämns omvänd diskriminering. Jag konstaterar att insikten om individernas beroende av rådande värderingar och styrande maktordningar kräver att detta hand- lingsutrymme måste kunna utnyttjas i kontrollerade former. Det är något egendomligt att just de privilegierade grupperna mobiliserar ett sådant motstånd och legal likabehandlingsargumentation inför försök till riktad utjämningspolitik. Kvinnor har fått uthärda denna absurda situation . Jag menar att det rättsliga systemet inte skall utgöra ett onödigt hinder mot en politik som syftar till en ut- jämning i praktiken. När det gäller aktiva åtgärder för att förena förvärvsarbete med för- äldraskap har jag inga invändningar men vill påpeka att vad kom- mittén anför, inte får skymma det uppenbara behovet av att refor- mera den gällande föräldraförsäkringen. Först en individualiserad och könsneutral utformning av denna ger reella förutsättningar för jämställda villkor i arbetslivet. Detta visar på vikten av att angripa mekanismer som ligger till grund för den strukturella diskrimine- ringen. Det behövs samverkande åtgärder på alla nivåer för att nå resultat. Skyldigheten att upprätta årliga likabehandlingsplaner kommer inte att gälla småföretag med färre än tio arbetstagare. Detta är i likhet med dagens förhållande enligt jämställdhetslagen. handlar huvudsakligen om att inte belasta små företag med admi- nistrativt krångel. Diskrimineringsförbuden och skyldigheten att vidta aktiva åtgärder gäller dock alla arbetsgivare. Ett stort antal arbetstagare är berörda och ändamålet är av största vikt. Man kan med fog ifrågasätta om det praktiska arbetet vore så tungt med tanke på frågornas vikt. Jag har dock med tvekan anslutit mig till kommitténs ställningstagande vid ett samlat övervägande. Reglerna om aktiva åtgärder föreslås vara tvingande. Detta för att få ett effektivt genomförande och med lärdom av tidigare erfarenhe- ter. Jag menar dock att det arbetsplatsanknutna arbetet är av avgö- rande betydelse och att det helst bör understödjas med kollektivav- tal. Den föreslagna regleringen skall uppfattas som ett minimum och bör helst kompletteras av mer utvecklade bransch- och arbets- platsanpassade kollektivavtal. Med tanke på de allmänna krav som ställs på likabehandlingsplanerna torde inte mer ambitiösa kollek- tivavtal hämmas. Min allmänna uppfattning är att kollektivavtal, som parterna ansvarar för, är ett mycket effektivt sätt att åstad- komma resultat i arbetslivet. Detta är också förenligt med kommit- téns förslag i detta sammanhang enligt min uppfattning. Kap. 9 Tillgänglighet för personer med funktionshinder I kommitténs förslag införs ett diskrimineringsförbud med avseen- de på bristande tillgänglighet. Jag menar att detta är ett viktigt steg framåt för att tillförsäkra människor jämlika villkor. I och med att detta genomförs till gagn för funktionshindrade personer kommer också många andra personer att få en bättre situation.