sou · GUB343 · 2007-01-01 00:00:00 — Av de 15 stater som är anslutna till är 13 EU- stater. De övriga två staterna är och . Samtliga stater har undertecknat ändringsprotokollet. Man kan därför på goda grun- der anta att så många av dessa stater ratificerar protokollet att det kommer att träda i kraft. På grundval av uppgifter som lämnats av konventionsstaterna vid möten inom /kan man sluta sig till att flertalet stater inte är redo att ratificera ändringsprotokollet per , dvs. det datum som av rådet ställts upp som mål för EU-staternas ratifikation. Ändringsprotokollet till tilläggskonventionen har inte aktualiserat något motsvarande beslut av EG-rättslig karaktär om att staterna gemensamt skall tillträda ändringsprotokollet. Tilläggskonventionen har tillträtts av tolv stater. Av dessa står enbart utanför EU. Under förhandlingsarbetet med de revi- derade konventionerna och på de möten inom som ägt rum sedan ändringsprotokollen undertecknades har inget framkommit som ger anledning att tro annat än att samtliga EU-stater anslutna till kommer att ratificera ändringsprotokollet till tilläggskonventionen som ändringsprotokollet till . Vidare har det från norsk sida framhållits att även om landet inte är formellt bundet av rådets beslut är målsätt- ningen att skall ratificera ändringsprotokollen vid samma tid- punkt som EU-staterna. Det kan därmed antas att tilläggskonven- tionen träder i kraft som . Vid vilken exakt tidpunkt ändringsprotokollen träder i kraft är alltså inte möjligt att fastställa. Den nya lagen och övriga författningsändringar bör träda i kraft då ändringsprotokoll träder i kraft för . Om det mot förmodan skulle visa sig att ikraftträdandet av ändringsprotokollet till fördröjs avsevärt kan det finnas anledning att trots detta överväga att sätta delar av den svenska författningen i kraft, t.ex. lagens regler om obegränsat ansvar. Regeringen bör ges möjlighet att bestämma tidpunkten för ikraft- trädandet av den nya lagen och de följdändringar i andra författ- ningar som aktualiseras. ändringsprotokoll innehåller inte någon bestämmelse om protokollens tillämpning i tiden. De får därmed anses tillämpliga beträffande sådana atomskador som har orsakats av händelser som inträffar efter ikraftträdandet3. Den nya lagen bör därför gälla i fråga om atomolyckor som in- träffar efter ikraftträdandet. Detta är också huvudregeln för skade- ståndsrättslig lagstiftning. 3 Jfr artikel 28 i om traktaträtten. 14Ekonomiska och andra konsekvenser Bedömning: Utredningens förslag medför inte några ökade kostnader för det allmänna. För den enskilde anlägg- ningsinnehavaren medför förslagen ökade kostnader avseende försäkringspremier och nya kostnader avseende avgifter för statens åtaganden inom ramen för den statliga garantimodellen. Av 14 § kommittéförordningen (1998:1474) följer att i de fall för- slagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda så skall en beräkning av dessa konsekvenser göras. Även andra samhällsekono- miska konsekvenser skall redovisas. Om förslagen i betänkandet har betydelse för den kommunala självstyrelsen, för brottslighet och brottsförebyggande arbete eller för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsätt- ningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdhet eller integrationspolitiska mål är en utredning enligt 15 § samma förordning också skyldig att redovisa sådana konsekvenser. Det kan konstateras att utredningens förslag får åter- verkningar endast på ett fåtal av de uppräknade områdena. Fram- förallt påverkar utredningens förslag kärnkraftsindustrins kostna- der, men i viss mån berörs även staten. Vilka ersättningsnivåer som aktualiseras till följd av utredningens förslag att skall tillträda ändringsprotokoll till Paris- och tilläggskonventionen och förslaget att anläggningsinne- havarna med utgångspunkt i konventionsregleringen skall åläggas ett obegränsat ersättningsansvar för atomolyckor behandlas i avsnitt 9. Utredningens förslag innebär att statens primära ekonomiska risker kraftigt minskar eftersom anläggningsinnehavarna åläggs ett obegränsat skadeståndsansvar. Om en atomolycka skulle inträffa Ekonomiska och andra konsekvenser innebär alltså utredningens förslag att statens ekonomiska åtagan- den, i förhållande till vad som är fallet, ersätts av anläggnings- innehavarnas primära ekonomiska åtaganden. I första hand kommer de skadelidandes krav på ersättning att belasta den obligatoriska ansvarsförsäkring som anläggningsinne- havarna är skyldiga att ta och vidmakthålla. Om skadorna efter en atomolycka skulle bli mycket omfattande kan också statens åtaganden inom ramen för den statliga garanti- modellen aktualiseras. Eftersom sådana statsåtaganden prissätts av staten, och inte till någon del utgör subventioner, har staten inga kostnader för sina åtaganden. Av budgetlagen följer att avgifter skall tas ut som motsvarar den ekonomiska risk som garantin inne- bär för staten och statens övriga kostnader för åtagandet1. Kost- naderna betalas av garantitagarna, dvs. i detta fall de enskilda anläggningsinnehavarna. När det gäller folkrättsliga åtaganden enligt tilläggskon- ventionen följer av utredningens förslag (se avsnitt 9) att skall tillträda ändringsprotokoll till tilläggskonventionen. De avgifter som den svenska staten kan åläggas att betala i händelse av en atomolycka som får sådana katastrofala följder att ersättning av gemensamma statsmedel kommer att aktualiseras, dvs. när kraven på ersättning överstiger , förändras något. Beräkningsgrunden för det ekonomiska bidrag i denna situation kan åläggas att betala ändras så, att en större andel än hänför sig till staternas respektive kraftproduktion (baserad på kärnteknik) uttryckt i s.k. termisk effekt. Det bidrag skulle kunna beordras att ge ut har i tidigare lagstiftningsärende beräknats uppgå till omkring en tjugondel av det totala beloppet eller 6,75 miljoner särskilda dragningsrätter2. Efter tilläggskonventio- nens ikraftträdande skulle svenska statens andel enligt /preliminära beräkningar uppgå till av det totala beloppet eller cirka 16,65 miljoner euro3. Följden för svenskt vid- kommande blir att bidrag till det gemensamma statsan- svaret i händelse av en atomolycka som medför berättigade ersätt- ningskrav som sammanlagt överstiger kommer att öka och uppgå till ett högre belopp än vad som är fallet. 1Lagen (1996:1059) om statsbudgeten. 2000/01:43 s. 9. 3Uträkningen baseras på att har en bruttonationalprodukt som uppgår till 252,3 mil- jarder dollar och att den sammanlagda termiska effekten uppgår till 26 774 MW. Av andel till det gemensamma statsansvaret hänför sig till bruttonationalprodukten och till den termiska effekten (preliminära beräkningar). Ekonomiska och andra konsekvenser Detta är en naturlig följd av att en större andel av bidraget än tidigare hänför sig till kärnkraftsproduktionen. Sammantaget bedöms emellertid utredningens förslag inte med- föra några ökade kostnader för det allmänna. I händelse av en atomolycka kan å ena sidan, beroende på omfattningen av olyckan, de högre avgifter för det gemensamma statsansvaret enligt tilläggskonventionen som redovisats ovan leda till något ökade kostnader. Å andra sidan medför anläggningsinnehavarnas obegrän- sade skadeståndsansvar, som också framhållits ovan, att statens pri- mära åtaganden att ersätta skador väsentligt minskar. För innehavare av atomanläggningar i beror kostnaderna ytterst på hur omfattande skador en eventuell atomolycka skulle leda till. Av förslagen i betänkandet följer att anläggningsinnehavar- na åläggs ett obegränsat ansvar och att nivåerna på de ansvars- belopp som anläggningsinnehavarna är skyldiga att täcka med ansvarsförsäkring eller annan finansiell säkerhet mer än fördubblas. Enligt den nuvarande lagstiftningen är anläggningsinnehavarna skyldiga att ta och vidmakthålla ansvarsförsäkring till ett belopp motsvarande 300 miljoner särskilda dragningsrätter. Utredningens förslag, och regleringen i ändringsprotokollet till Pariskonventio- nen, upptar ett krav på obligatorisk ansvarsförsäkring som sträcker sig . Försäkringskapaciteten är emellertid begränsad till . En omedelbar eko- nomisk konsekvens för innehavare av atomanläggningar blir där- med att försäkringspremien höjs. Ansvarsförsäkring för 396 mil- joner särskilda dragningsrätter (den försäkringsnivå som gäller och som motsvarar ) kostar för varje reaktor i drift4, dvs. totalt för samtliga tio reaktorer som är i drift i . Ansvarsförsäkring för skulle kosta per reaktor eller totalt för samtliga tio svenska reaktorer i drift. Beräkningen upp till 550 mil- joner euro kan göras med utgångspunkt i att kostnaderna ökar linjärt. För högre nivåer, , är kostnaderna inte längre linjära utan beräkningarna måste sänkas med hänsyn till att risken avtar5. Utredningens förslag att regeringen eller den myndighet reger- ingen bestämmer skall kunna föreskriva lägre nivåer på försäkring 4För och II, som är avställda, gäller andra nivåer. 5Uppgifterna bygger på preliminära beräkningar och uppskattningar som Nordiska Kärn- försäkringspoolen gjort. Ekonomiska och andra konsekvenser eller annan sådan säkerhet när det gäller atomanläggningar, som med hänsyn till slaget av anläggning och de sannolika följderna av en atomolycka bedöms vara mindre riskfyllda, kan innebära att en viss anläggningsinnehavare, företrädesvis anläggningsinnehavare med en lägre omsättning, får en mer begränsad kostnadsökning. I mot- svarande mån ökar emellertid statens ersättningsansvar i andra hand för det fall anläggningsinnehavarens medel inte räcker till för att täcka uppkomna ersättningskrav i händelse av en atomolycka. För anläggningsinnehavarna, dvs. den svenska kärnkraftsindustrin, bedöms alltså utredningens förslag leda till ökade kostnader. De direkta kostnaderna, dvs. i form av höjda försäkringspremier och kostnader för statens åtaganden inom ramen för den statliga garantimodellen, blir trots allt relativt begränsade. De föreslagna ändringarna, och tillträde till ändringsprotokoll till , innebär att ersättnings- skyddet för eventuella skadelidande förstärks. Inte minst det ut- vidgade skadebegreppet, och att olika typer av miljöskador nu uttryckligen ger rätt till ersättning, innebär förbättrade ersättnings- möjligheter. Genom att också kostnader för att återställa skadad miljö blir ersättningsgilla kan hävdas att förslagen, trots att en atomolycka naturligtvis alltid påverkar miljön negativt, bedöms kunna vara i den meningen positiva på grund av att det finns medel avsatta för att återställa miljön. Förslag till lag (0000:000) om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor Inom parentes anges paragrafernas beteckning i den nuvarande atom- ansvarighetslagen (1968:45) och i förekommande fall motsvarande bestämmelser i och tilläggskonventionen. I paragrafen anges lagens mest centrala innehåll. Skadeståndsregleringen, som grundas på Paris- och tilläggskon- ventionen, gäller i utomobligatoriska förhållanden. Det är härutöver i och för sig också möjligt att anläggningsinnehavaren vid sidan av lagens bestämmelser blir ansvarig på kontraktsrättslig grund, dvs. genom ett uttryckligt åtagande i avtal. (3 § första stycket, artikel 2 ) I paragrafen, som har behandlats i avsnitt 6.3.1, anges lagens tillämp- ningsområde. Paragrafen motsvarar det utökade tillämpningsområde som följer av artikel 2 i den reviderade . Tillämpningsområdet för den nya lagen utgår från platsen där skadan uppkommer. har frågan om när en svensk anlägg- ningsinnehavare kan bli ansvarig varit beroende av var själva olyckan inträffat. Första stycket hänför sig till radiologiska skador som har upp- kommit i eller i en annan konventionsstat. Även staternas havsområden omfattas, dvs. territorialhavet, angränsande zon, den ekonomiska zonen och kontinentalsockeln. Som en följd av det utvidgade tillämpningsområdet och den eko- nomiska zon som har inrättat kan sådana radiologiska skador som uppkommer utanför svenskt territorialvatten, men inom ett om- råde som inte sträcker sig längre än utanför detta, ersättas med stöd av bestämmelsen i första stycket. En motsvarande reglering finns i 10 kap. 2 § sjölagen (1994:1009) i fråga om ersättningsansvaret för oljeskador till sjöss. Den nya bestämmelsen medför inga stora skillnader i förhållande till vad som har gällt eftersom lagstiftaren vid tillkomsten av den nuvarande lagen utnyttjade möjligheten att införa ett vidare tillämpningsområde än det som huvudregel före- skriver så att inte enbart olyckor som inträffat och skador som upp- kommit inom en konventionsstats territorier eller på det fria havet omfattas av regleringen. En skillnad är emellertid att den nuvarande lagen inte är tillämplig om en radiologisk olycka inträffar utanför svenskt territorium under transport mellan icke-konventionsstater och skada uppkommer i . Som en följd av det utökade tillämpningsområdet i första stycket omfattas numera denna situation av lagens tillämpningsom- råde eftersom skadan uppkommit här i landet. I andra stycket anges lagens tillämpningsområde i de fall den radio- logiska skadan uppkommit i en stat som inte är konventionsstat. Den första punkten sträcker ut tillämpningsområdet för lagen till att också omfatta en stat som har tillträtt och det gemensamma protokollet. Denna reglering har tagits in i klar- görande syfte. Det gemensamma protokollet länkar samman Paris- och Wien- konventionens ersättningssystem genom att utvidga det geografiska tillämpningsområdet för båda konventionerna till att omfatta skador även i en stat som hör till det andra konventionssystemet. Detta innebär att den aktuella bestämmelsen närmast bekräftar innehållet i och konsekvensen av det gemensamma protokollet. Av andra punkten följer att skadelidande i s.k. icke-kärnkrafts- nationer (non-nuclear states), som saknar kärntekniska anläggningar på sitt territorium eller inom den ekonomiska zonen eller motsva- rande havsområde, omfattas av lagens tillämpningsområde. Att lagen tillämpas även på stater som saknar kärntekniska anläggningar på sitt territorium har motiverats med att sådana stater inte för egen del kan utgöra någon potentiell risk för att förorsaka annan radio- logisk skada (jfr /kommentar till Revised Exposé des Motifs of the Convention (nedan Exposé des Motifs), daterad , p. Frågan om en stat kan omfattas av denna reglering, och betraktas som en icke-kärnkrafts- nation, avgörs av den behöriga domstolen (Exposé des Motifs p. Tredje punkten sträcker ut tillämpningsområdet till sådana stater som har en motsvarande lagstiftning och som tillerkänner de skade- lidande samma ersättningsförmåner och bygger på samma principer som Paris- och tilläggskonventionen. motsva- rande reglering bygger på tanken att sådana icke-konventionsstater potentiellt kan orsaka radiologiska skador i stater anslutna till Paris- konventionen. Det är därför naturligt att låta skadelidande i dessa stater omfattas av ersättningssystem endast i de fall det är möjligt för skadelidande i en stat ansluten till Pariskon- ventionen att rikta ersättningskrav mot en ansvarig anläggningsinne- havare i en sådan icke-konventionsstat på motsvarande villkor som gäller för en skadelidande i en icke-konventionsstat som framställer krav på ersättning i en stat ansluten till (Exposé des Motifs p. Av tredje stycket följer att fartyg som seglar under en konventions- stats flagg eller luftfartyg som är registrerade i en konventionsstat omfattas av första stycket om fartyget eller luftfartyget befinner sig på en sådan stats territorium eller havsområden som omfattas av första stycket. Denna reglering innebär att lagens tillämpnings- område inte omfattar den situationen att den radiologiska skadan uppkommit ombord på ett fartyg som är registrerat i en stat ansluten till , men som seglar i en icke-konventionsstats territorialvatten, och staten dessutom inte omfattas av andra stycket. I paragrafen erinras om att tillämpningsområdet för bestämmelser- na som gäller det s.k. gemensamma statsansvaret avviker från lagens tillämpningsområde i övrigt. Vad detta innebär kommenteras i 16 §. Vad som avses med radiologisk olycka och radiologisk skada (1 §, artikel 1 (a) (i) och (ii) ) Paragrafen tar upp två av de mest centrala definitionerna i lagen, radiologisk olycka (atomolycka) och radiologisk skada (atomskada). Begreppet radiologisk olycka har, som utredningen behandlat i avsnitt 12.3, ersatt det tidigare begreppet atomolycka. Förändringen innebär endast att definitionen anpassats till modernt språkbruk utan några sakliga förändringar av innebörden av begreppet. Av regleringen följer att ett okontrollerat utsläpp av strålning som sträcker sig över och som orsakar radiologisk skada kan betraktas som en radiologisk olycka även om det före- kommit avbrott i utsläppen av radioaktiv strålning. Den förutvarande definitionen av begreppet atomskada har er- satts av ett nytt begrepp, radiologisk skada och ändrats i sak (se avsnitt 12.3). Genom artikel 1 (a) (vii)–(x) i den reviderade utvidgas definitionen av begreppet och preciseras detta betydligt i förhållande till det tidigare skadebegreppet. Den aktuella bestäm- melsen grundar sig på den reviderade begrepp. De överväganden som ligger bakom bestämmelsen redovisas i av- snitt 6.2. I det nya begreppet radiologisk skada i andra stycket preciseras alla skadetyper som kan berättiga till ersättning. Under alla för- hållanden krävs för att ersättning skall kunna betalas att den skade- lidande visar att den radiologiska skadan orsakats av en radiologisk olycka. Punkten 1 reglerar personskada, sakskada eller en ekonomisk för- lust som är en direkt följd av en sådan skada. I förhållande till det nuvarande begreppet innebär det preciserade skadebegreppet inte någon saklig förändring. För att få en tydlig och samlad ansvarsreg- lering tar bestämmelsen upp även sådana skadetyper som är ersätt- ningsgilla redan med stöd av allmänna skadeståndsrättsliga regler. Precis som tidigare gällt kompletteras lagens särreglering av be- stämmelserna i 5 kap. skadeståndslagen. Detta innebär bl.a. att skador som inte är av ekonomisk natur, t.ex. ideella skador i form av medi- cinskt konstaterat psykiskt lidande, kan ersättas som en följd av personskada. Det följer också att fysiskt och psykiskt lidande av övergående natur (sveda och värk) eller av bestående art (lyte eller annat stadigvarande men) kan ersättas som en följd av personskada. Som följer av 19 § kan bestämmelsen inte ligga till grund för ersättning för skador på själva den kärntekniska anläggningen eller en sådan anläggning under uppförande eller egendom som finns inom ett anläggningsområde och som användes eller var avsedd att användas i anslutning till en kärnteknisk anläggning inom området. Däremot kan den som är anställd på en kärnteknisk anläggning vara berättigad till ersättning för exempelvis en sakskada som vederbö- rande drabbas av under arbetet (Exposé des Motifs, p. För att en ekonomisk förlust skall omfattas av skadebegreppet krävs att den ekonomiska förlusten har tillfogats samma part som orsakats en person- eller sakskada. Genom rekvisitet direkt marke- ras att så kallade tredjemansskador inte ersätts. Med stöd av bestäm- melsen kan t.ex. en sådan ekonomisk förlust som ägaren av en fabrik lider till följd av att fabriksbyggnaden skadats genom en radiologisk olycka och produktionen i fabriken därför stoppas vara ersättnings- gill (Exposé des Motifs p. För vissa typer av skador, t.ex. markskador, kan det vara möjligt att tillämpa bestämmelsen parallellt med regleringen som avser miljö- skador. Med stöd av punkten 2 ersätts en ren förmögenhetsskada som orsakats av en betydande försämring av miljön. För att berättiga till ersättning kan skadan inte vara alltför av- lägsen. Detta betyder att inkomstförlusten direkt skall ha orsakats av skada på ett ekonomiskt intresse knutet till miljön till följd av att miljön i betydande mån försämrats. I har detta kommit till uttryck genom kravet på att den skadelidande skall ha ett direkt ekonomiskt intresse (direct economic interest) i den skadade miljön. Som exempel på en skada som enligt motiven till har ansetts alltför avlägsen kan nämnas den situa- tionen att en leverantör som levererar fiskeutrustning till en fiskare begär ersättning för den förlust han lider till följd av att inte längre kunna leverera till fiskaren. Bestämmelsen kan däremot ligga till grund för en fiskares krav på ersättning om denne är beroende av fisket i ett vattenområde som förorenats med radioaktiva ämnen och därför inte kan sälja sin fisk. Eftersom fiskaren inte äger fisken har denne inte drabbats av en sakskada, men kan däremot få ersätt- ning för den rena förmögenhetsskada som uppkommit (Exposé des Motifs, p. 60 a). Även en hotellägare som förlorar intäkter sedan hotellets gäster avbokat sin vistelse på hotellet till följd av att naturen i hotellets närhet förorenats kan ha rätt till ersättning med stöd av denna bestäm- melse. På denna punkt kan alltså fler skador vara ersättningsgilla än vad som får anses följa av miljöskadereglerna i 32 kap. , som också ställer upp krav på att den skadelidande har t.ex. nyttjande- eller servitutsrätt till området (m.fl. Miljö- balken – En kommentar, s. 32:9). Någon skada föreligger emellertid inte, och ersättning kan alltså inte betalas, om en hotellägare förlorar gäster, och därmed inkomster, till följd av ryktesspridning på oriktiga grunder om att stranden nedanför hotellet förorenats på grund av radioaktivt nedfall. Inte heller kan bestämmelsen läggas till grund för att betala ersättning till den restaurangägare som förlorar gäster sedan ett fartyg som transporterar kärnämne, med undantag av naturligt uran och utarmat uran, eller kärnavfall gått på grund i när- heten av ett område välbesökt av turister, om något radioaktivt ut- släpp aldrig förekommit (Exposé des Motifs p. 60 b). För att tolka den närmare avgränsningen av ersättningsregeln kan den internationella oljeskadefondens praxis, vilken redovisas i fondens rapport rörande bl.a. den skadereglerande verksamheten, förväntas få betydelse. Punkten 3 reglerar ersättning för kostnader för rimliga åtgärder som har vidtagits eller skall vidtas för att återställa eller kompensera miljöskador av betydelse. Bestämmelsen avgränsas till sådana fall då miljön påverkas mer på- tagligt, t.ex. vid s.k. ekologiska skador när ett strandområde påverkas negativt av en radiologisk olycka och sand måste schaktas bort och ersättas med ny. Åtgärderna måste vara rimliga för att berättiga till ersättning. Denna fråga avgörs i de fall svensk domstol är behörig, dvs. som huvud- regel om olyckan helt eller delvis ägt rum på svenskt territorium, med utgångspunkt i svensk rätt (Exposé des Motifs, p. 62 b). Vid bedömningen bör hänsyn också tas till behovet av åtgärderna och om de framstår som lämpliga. Som underlag för denna bedömning kan bl.a. åtgärdernas vetenskapliga- eller tekniska ändamålsenlighet övervägas (Exposé des Motifs, p. 59 b). För att ersättning skall kunna betalas krävs vidare att åtgärderna godkänts av de behöriga myndigheterna i den stat där åtgärderna vidtogs. För svensk del åligger det regeringen att utse den myndighet som skall godkänna åtgärden. Ytterst ankommer det på den nationella domstol som tillämpar bestämmelsen att vid behov ta ställning till t.ex. vilken rättslig betydelse som skall tilläggas en myndighets till- stånd och om en åtgärd som utförts enligt en myndighets beslut alltid skall vara ersättningsgrundande. I sammanhanget kan också hänsynsregeln i 2 kap. 8 § , som föreskriver ett ansvar för avhjälpande av en redan inträffad skada eller olägenheter för miljön, aktualiseras. Bestämmelsen ger emeller- tid inga självständiga rättigheter för tredje man. Däremot kan ett ansvar uppkomma gentemot det allmänna och bestämmelsen läggas till grund för ett föreläggande som ålägger anläggningsinnehavaren att avhjälpa skadorna och i skälig omfattning bekosta åtgärderna (jfr 10 kap. 4 § ).