sou · GUB343 · 2007-01-01 00:00:00 — Med beaktande av myndigheternas ansvarsområden före- faller vara den mest lämpade att handha uppgiften. 33Europaparlamentets och rådets direktiv /35/EG av om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador (EGT L 143, 30.4.2004, s. 56, Celex 32004L0035). 34Se artikel 4.4 och bilaga V till miljöskadedirektivet. 35Miljöskadedirektivet, bilaga II, punkten 2. 36Exposé des Motifs, Draft # 1, paragraph 59 (b). Lagändringar att överväga vid ett svenskt tillträde Den nationella domstol som är behörig att pröva ersättningsfrågan i händelse av att det tvistas om ersättningen avgör de närmare av- gränsningsfrågorna och vem som skall ha rätt att vidta återställande- åtgärder. Denna bedömning måste rimligen göras i efterhand med utgångspunkt i hur situationen tedde sig när återställandeåtgärderna beslutades. Frågor rörande den närmare bedömningen och rättsliga betydelsen av vidtagna åtgärder och myndigheternas tillstånd har emellertid inte kommenterats särskilt i motiven till den reviderade Paris- respektive . Det ankommer därmed på den nationella domstolen, som tillämpar regeln, att vid behov ta ställning till t.ex. vilken rättslig betydelse som skall tilläggas en myndighets tillstånd och om en åtgärd som utförts enligt en myndighets beslut alltid skall vara ersättningsgrundande. Det förefaller troligt att det är staten själv som agerar inom området för återställandeåtgärder och därför själv är behörig att begära ersättning för sina kostnader. Åtgärderna kan emellertid också beröra privata intressen och ersättning begäras av privatpersoner. Av intresse är vidare vissa skador av indirekt natur som kan inträffa vid störningar i miljön. Om mark eller vatten blir förorenade kan detta drabba även personer som med stöd av alle- mansrätten utnyttjar området utan att varken äga området eller ha särskilda rättigheter till detta. Om en badstrand blir oanvändbar, kan närboende sommarstugeägare lida en skada som ofta kan värderas ekonomiskt på så sätt att stugan blir mindre värd utan tillgång till bad. Däremot kanske miljöns förfulning och utarmning inte betyder lika mycket för en fastighet som bara används för skogsbruk. Det kan dock innebära att ett rekreationsvärde går förlorat. Även i fråga om den aktuella skadetypen kan viss ledning hämtas från det internationella oljeskadeområdet (se 10 kap. sjölagen, SFS 1994:1009). I oljeskadefondernas praxis finns åtskilliga exempel på att ersättning betalats för en rad olika åtgärder för att återställa skadad miljö. Det har gällt bl.a. frågan om staten kan begära ersätt- ning för sanering av förorenade stränder, avlägsnande av olja från havet, rengöring av skadade fåglar och andra åtgärder som syftar till att försöka återupprätta ekosystemet. Enligt svensk rätt anses kostnader som det allmänna eller en en- skild fastighetsägare lagt ned på att återställa skadad miljö kunna ersättas med stöd av reglerna om miljöskador i 32 kap. miljöbalken37. De nu redovisade allmänna reglerna i undantar emellertid 37 m.fl., – En kommentar, del II, s. 32:10. Lagändringar att överväga vid ett svenskt tillträde bl.a. skador som har orsakats av joniserande strålning, dvs. strålning från radioaktiva ämnen, röntgenstrålning och därmed likartad strål- ning38. Bestämmelserna i 32 kap. är alltså inte tillämpliga på skador som uppkommit till följd av en atomolycka. I vilken mån det gällande atomskadebegreppet i 1 § atomansvarig- hetslagen kan anses medge ersättning för kostnader som annan än ägaren eller nyttjanderättshavaren till det förorenade området haft för att återställa miljöskador är något osäkert. Visserligen kan det hävdas att atomskadebegreppet varit avsett att omfatta alla sådana skador som vid tillkomsten av lagen ansågs ersättningsgilla39. Detta skulle närmast tala för att det finns ett visst utrymme för att åter- ställandekostnader skulle omfattas av begreppet eftersom denna typ av ersättning redan tidigare, innan den samlade regleringen i 32 kap. tillkom, kunde medges för kostnader för att återställa en skadad miljö40. Möjligen skulle också kunna hävdas att kostnader för att återställa skadad miljö företer vissa likheter med reparationskost- nader avseende en skadad sak (jfr 5 kap. 7 § skadeståndslagen). Vad som anförts kan emellertid inte läggas till grund för några säkra slutsatser i fråga om att den nuvarande svenska regleringen omfattar också ersättning för sådana återställandeåtgärder som inte är att betrakta som sakskada Även den långtgående avhjälpandeplikt som enligt 2 kap. 8 § miljö- balken gäller bl.a. för det fall föroreningsskador uppkommit bör upp- märksammas i sammanhanget eftersom den kan inrymma kostnader för att återställa en miljöskada. Det torde vara möjligt att åberopa denna bestämmelse just beträffande kostnad för att återställa miljö- skada i omgivningen41. Regleringen i 2 kap. 8 § är avsedd att ge uttryck för den allmänna principen att förorenaren skall betala. Den ger närmast uttryck för ett ansvar men ger inga självständiga rättigheter för tredje man. Ansvarsregleringen hänvisar till 10 kap. . Detta kapitel reglerar ansvaret mot det allmänna. Något civilrättsligt ansvar gäller inte med stöd av bestämmelsen42. Vidare regleras enbart sanering av det förorenade området. När det gäller miljöskador i omgivningen kan däremot ett skadeståndsansvar också uppkomma med stöd av 2 kap. 8 § och regleras då i 32 kap. 3832 kap. 2 § och m.fl., a.a., s. 32:33. 39SOU 1962:14 s. 36, och prop. 1968:25 s. 82 f. 40Jan och , Skadeståndsrätt, 6 u, 2000, s. 334. 41Bertil m.fl., a.a., s. 32:10 f. 42Bertil , återverkningar, 2001, s. 160. Lagändringar att överväga vid ett svenskt tillträde I de situationer 2 kap. 8 § skulle läggas till grund för ett föreläggande följer en skyldighet att avhjälpa de ifrågavarande skadorna. Även i den situationen görs emellertid en skälighetsavväg- ning, vilket innebär att det knappast kan tänkas uppkomma en kon- fliktsituation med regleringen i fråga om atomskador. Eftersom den närmare avgränsningen av ersättningsregeln är otydlig påverkas vidare möjligheten att teckna ansvarsförsäkring för denna typ av skada. Försäkringsbranschen anser att begreppet är osäkert och därmed inte beräkningsbart. Försäkringsbranschen, såväl nationellt som internationellt, har betonat att den aktuella skade- typen inte kan omfattas av ansvarsförsäkringen. Försäkringsgivarna har vidare framhållit vikten av att skadebegreppet preciseras och att det ställs upp riktlinjer för hur skadan skall bedömas. Detta är emellertid inte möjligt att göra på förhand utan blir ytterst en fråga som får avgöras genom rättstillämpningen. Det är därför troligt att försäkringsskyddet faller bort i denna del, vilket skulle innebära att statens sekundära ansvar vidgas. För att ersättning skall betalas krävs att de återställande åtgär- derna verkligen har vidtagits eller skall vidtas43. Avsikten är att för- hindra spekulativa eller teoretiska krav på ersättning. Oavsett hur man ser på nu redovisade avgränsningsfrågor finns det, som utredningen återkommer till nedan, anledning att utforma lagtexten så, att det av atomansvarighetslagen uttryckligen framgår att återställandeåtgärder i rimlig utsträckning skall omfattas av det moderniserade atomskadebegreppet. 6.2.2.5Kostnader för rimliga förebyggande åtgärder När det nya atomskadebegreppet utformades i ändringsprotokollet till ansågs det naturligt att ersättning skulle kunna medges för sådana kostnader som uppkommit när åtgärder vidtagits för att förebygga eller begränsa skadan. En sådan reglering skulle också kunna uppmuntra till förebyggande åtgärder. Med förebyggande åtgärder avses i den reviderade Pariskonven- tionen rimliga åtgärder som vidtagits efter en atomolycka, eller en händelse som ger upphov till en allvarlig och omedelbar fara för atomskada, i syfte att förhindra en atomskada och som vidtas med de tillstånd från behörig myndighet som krävs enligt lagstiftningen i den stat där åtgärderna vidtogs. I ändringsprotokollet anges också 43 Artikel 1 (a) (viii) och artikel 1 (a) (x) i den reviderade . Lagändringar att överväga vid ett svenskt tillträde vad som avses med rimliga åtgärder. Hit hör sådana åtgärder som med beaktande av omständigheterna i det enskilda fallet framstår som ändamålsenliga och väl avvägda. Vid den bedömningen skall den behöriga domstolen ta hänsyn till bl.a. att åtgärderna skall vara rimliga med hänsyn till skadans art och omfattning eller risken för atomskada, hur verksam åtgärden kan förväntas bli och med beak- tande av relevant vetenskaplig och teknisk sakkunskap44. Omstän- digheterna för beslutet att vidta åtgärderna kan sägas vara avgörande. Den nationella domstol som är behörig att pröva en eventuell tvist får avgränsa bestämmelsen och slå fast den närmare innebörden. Om myndigheterna i en stat har fattat beslut om att evakuera män- niskor så är det den behöriga domstolen som avgör om ersättning skall medges45. En sådan åtgärd skulle troligen omfattas av den aktuella bestämmelsen. Kräver lagen i domstolslandet att behöriga myndigheter godkänner åtgärden innan den vidtas kan emellertid ersättning med stöd av bestämmelsen endast betalas om erforder- liga tillstånd finns och de vidtagna åtgärderna stämmer överens med tillståndet. Att – som i några fall skedde i samband med olyckan vid den amerikanska atomanläggningen – på egen hand flytta vidare till annan ort och begära ersättning för evakuering torde inte vara sådana rimlig åtgärd som medger ersättning med stöd av denna bestämmelse46. Med stöd av bestämmelsen torde kostnader för jodtabletter kunna ersättas eller slakt av livdjur som sker för att förhindra spridning av radioaktivitet. Åtgärder som har vidtagits sedan ett varningssystem aktiveras utan att någon olycka inträffat eller risk för olycka förelegat, dvs. ett falskt alarm, är enligt konventionens motiv inte tänkt att vara ersätt- ningsgilla. Också på oljeansvarighetsområdet finns bestämmelser om ersätt- ning för förebyggande åtgärder. Enligt 10 kap. 1 § sjölagen är kost- nader för sådana åtgärder ersättningsberättigade om åtgärderna har varit skäligen påkallade för att förhindra eller begränsa en oljeskada och om de har vidtagits efter det att en oljeolycka har inträffat. De internationella oljeskadefonderna har tagit ställning till ett stort antal anspråk av detta slag. Exempel på åtgärder som hör hit är kostnader 44Tilläggsprotokollet, punkten B. (x). 45Exposé des Motifs, Draft # 1, paragraph 62 (c). 46Torben , The definition of nuclear damage, Colloquium 11 Febryary 2004, s. 6. Lagändringar att överväga vid ett svenskt tillträde för att anskaffa och lägga ut s.k. bommar för att hindra att olja flyter iland. Ett annat exempel är att olja läktras över från ett grund- stött fartyg till andra fartyg47. För att säkert uppfylla kraven i den reviderade bör den svenska lagen innehålla en bestämmelse som uttryckligen anger att begreppet atomskada också omfattar kostnader för före- byggande åtgärder. Av bestämmelsen skall också framgå vad som avses med sådana åtgärder. Utredningen menar att den svenska lagen bör innehålla ett skade- begrepp som uttryckligen omfattar de olika skadetyper som anges i den reviderade . Enligt utredningens mening är det inte tillfredsställande att låta ett så centralt element i lagen som skadebegreppet också fortsättningsvis preciseras genom uttalanden i förarbetena. Avfattningen av den preciserade bestämmelsen bör nära ansluta till konventionsregleringen, trots att vissa typer av skador enligt svensk rätt redan ingår i andra skadetyper (jfr ovan om person- och sak- skada samt ekonomisk förlust till följd av sådan skada). I enlighet med det anförda föreslås att definitionen av begreppet atomskada i atomansvarighetslagen bör utformas så, att den upptar samtliga sex ersättningsgilla typer av skador. Hur bestämmelsen när- mare bör vara utformad återkommer utredningen till i författnings- kommentaren. 1973:140 s. 52. Lagändringar att överväga vid ett svenskt tillträde Förslag: Lagens definitioner av och tilläggs- konventionen skall omfatta även de i upprättade ändringsprotokollen. Vidare skall, till följd av det ut- vidgade tillämpningsområdet för , i den svenska lagen också tas in definitioner av begreppen och det gemensamma protokollet. tillträde till ändringsprotokollen till Paris- och tilläggskon- ventionen medför att definitionerna av vad som avses med dessa konventioner bör utvidgas till att även avse de i upprättade ändringsprotokollen. Eftersom ändringsprotokollet till träder i kraft när det har ratificerats, godtagits eller godkänts av två tredjedelar av de fördragsslutande parterna kan detta innebära att Pariskonven- tionen i dess nu gällande lydelse kommer att tillämpas parallellt med dess lydelse enligt ändringsprotokollet48. Utredningen finner ändå att övervägande skäl talar för att uttrycket bör reserveras för instrumentet i dess nu reviderade lydelse. Ändringsprotokollet till kan förväntas träda i kraft när de medlemsstater i Europeiska unionen som hör till Paris- konventionen ratificerar, godkänner eller godtar protokollet. Detta bör enligt ett beslut av Europeiska unionens råd ske , inom rimlig tid, och om möjligt före . Härav följer också att den situationen knappast kan uppkomma att konventionens två, delvis olika, versioner tillämpas parallellt. Till denna fråga åter- kommer utredningen i avsnitt 13 som behandlar regler om ikraft- trädande och övergångsbestämmelser. Ändringsprotokollet till tilläggskonventionen träder i kraft först sedan alla stater som är parter i konventionen ratificerat, godtagit eller godkänt protokollet.50 Det blir alltså beträffande detta proto- koll inte aktuellt att tillämpa mer än en version. Definitionen av och det gemensamma proto- kollet följer som en konsekvens av att tillämpningsområdet utökats till att omfatta en radiologisk olycka som uppkommit i bl.a. en 48Ändringsprotokollet AA II c) och artikel 20 i . 49Rådets beslut av om bemyndigande för de medlemsstater som är fördrags- slutande parter i av om skadeståndsansvar på atomenergins område att i Europeiska gemenskapens intresse ratificera eller ansluta sig till protokollet om ändring av konventionen (2004/294/EG). 50Ändringsprotokollet punkten T. (artikel 21 i tilläggskonventionen). Lagändringar att överväga vid ett svenskt tillträde icke-konventionsstat som har tillträtt och det gemensamma protokollet. Vad som omfattas av begreppet atomanläggning, utöver en atom- reaktor, har varit föremål för flera tolkningar . för har därför försökt klargöra begreppets närmare innebörd och vilka typer av anlägg- ningar som skall omfattas. I ett första beslut51 har styrkommittén slagit fast att begreppet atomanläggning, förutom reaktorer, omfattar alla anläggningar som används för slutförvaring av atomsubstanser, dvs. främst kärnav- fallsanläggningar, även intill det att anläggningarna stängs52. I en andra tolkning53 har styrkommittén förklarat att begreppet atomanläggning också skall omfatta reaktorer, fabriker och anlägg- ningar som är under avveckling intill dess att strålningen underskrider vissa gränsvärden som anges i en bilaga till styrkommitténs beslut54. Det nuvarande konventionsbegreppet har inte anpassats till styr- kommitténs tolkningar. 6.2.4.2Begreppet atomanläggning enligt ändringsprotokollet I ändringsprotokollet har tagits in en ny definition av begreppet atom- anläggning som innebär att begreppet kommer att stå i full överens- stämmelse med de beslut och de tolkningar som styrkommittén har gjort och som redovisats ovan. Det ytterligare beslut – 51Beslut av styrkommittén för () [NE/M(84)]. 52En stat som vill undanta en anläggning med obetydliga risker från konventionens tillämp- ningsområde har möjlighet att med stöd av förfarandet i artikel 1 (b) i anmäla detta till styrkommittén som då kan besluta att undanta anläggningen från konven- tionens tillämpningsområde. Denna reglering motsvaras av 1 § andra stycket atomansvarig- hetslagen, vilken bestämmelse kompletteras av ett antal definitioner och en förteckning över atomsubstanser som kan undantas i bilagan till förordningen (1981:327) med förordnanden enligt atomansvarighetslagen. 53Tolkning av styrkommittén för () [NE/M(87) 1]. 54Beslut av styrkommittén () [NE/M(90)1] jämte bilaga (se /Beslut, rekommendationer och tolkningar (Decisions, recommendations, inter- pretations) 1990, bilaga i annex III. Lagändringar att överväga vid ett svenskt tillträde som medger att konventionsstaterna undantar anläggningar som är under avveckling från (och därmed också tilläggs- konventionens) tillämpningsområde när särskilda gränsvärden som styrkommittén ställt upp och som återges i en bilaga till beslutet är uppfyllda – har emellertid inte tagits in i den nya definitionen55. Förslag: Begreppet atomanläggning utvidgas för att stå i över- ensstämmelse med ändringsprotokollet till . Det kommer därmed att omfatta dels anläggningar som används för slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall intill det att anläggningarna stängs, dels atomreaktor, fabrik eller anlägg- ning som är under avveckling eller har avvecklats. Regeringen bör bemyndigas att närmare reglera under vilka förhållanden en atom- anläggning under avveckling kan undantas från lagens tillämp- ningsområde med stöd av bl.a. de gränsvärden som fastställts av för atomenergi i bilaga III till beslut [NE/M(90)1]. Definitionen av begreppet atomanläggning i svensk rätt måste ändras för att stå i full överensstämmelse med den nya definition som finns i ändringsprotokollet56. För att den svenska regleringen skall stå i full överensstämmelse med ändringsprotokollet till Paris- konventionen krävs att begreppet preciseras och uttryckligen upptar även atomreaktor, fabrik eller anläggning som är under avveckling eller har avvecklats. Det nya begreppet bör dessutom uttryckligen omfatta även anläggningar som används för slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall ända fram till dess att anläggningarna har stängts. Även sedan ändringsprotokollet har trätt i kraft är det, som redo- visats ovan, dessutom möjligt för en stat att under vissa förutsätt- ningar besluta att en atomanläggning som är under avveckling inte skall omfattas av konventionen57. Sedan vissa gränsvärden underskri- dits kan staten anmäla till generalsekreterare, dvs. Paris- konventionens depositarie, att anläggningen skall undantas från 55Se fotnot 54. 56Ändringsprotokollet,punkten A. I (ii). 57Beslut av styrkommittén för () [NE/M(90)1]. Beslutet kommer att gälla även efter ändringsprotokollets ikraftträdande trots att det inte har arbetats in i texten till ändringsprotokoll. Lagändringar att överväga vid ett svenskt tillträde (och därmed även från tilläggskonventionens) tillämpningsområde. En motsvarande nationell reglering saknas. Med stöd av bemyndigande i lag bör regeringen ges möjlighet att närmare reglera under vilka förhållanden en kärnteknisk anläggning kan undantas från lagens tillämpningsområde. Atomolycka i konventionens mening avser en skadeorsakande hän- delse eller följd av händelser med samma ursprung som framkallats eller vars skadeverkningar helt eller delvis orsakats av radioaktivite- ten hos atombränsle eller radioaktiv produkt eller av radioaktiviteten i förening med giftiga, explosiva eller andra farliga egenskaper hos bränslet eller produkten. När nuvarande definition av begreppet atom- olycka införlivades med svensk rätt utformades den svenska be- stämmelsen snarare efter den teknik som används i den inom utarbetade . Detta betyder att begreppet atom- skada (nuclear damage) – trots att detta begrepp inte definieras särskilt i – i atomansvarighetslagen definieras utförligt, medan begreppet atomolycka (nuclear incident) defi- nierats helt kort i anslutning till begreppet atomskada. Med atomolycka avses enligt 1 § atomansvarighetslagen sådan händelse eller serie av händelser med samma ursprung som orsakar atomskada. Definitionen avser att skapa ett händelsebegrepp som i möjligaste mån tar hänsyn till de särskilda förhållandena på atom- energiområdet och ger svar på frågan om en eller flera händelser har gett upphov till viss skada eller vissa skador58. Genom ändringsprotokollet till Pariskonventionen59 införs en defi- nition av begreppet atomolycka som innebär att definitionen knyts till begreppet atomskada. Detta innebär att kopplingen till vad skadan följer av tas bort. 1968:25 s. 83. 59Ändringsprotokollet, punkten A (i). Lagändringar att överväga vid ett svenskt tillträde Bedömning: Innebörden av begreppet atomolycka överensstäm- mer med den reviderade ändrade definition. Svensk rätt behöver därför inte ändras i detta avseende. Det kan konstateras att definitionen av atomolycka i svensk rätt redan är kopplad till begreppet atomskada och att atomansvarig- hetslagen därmed stämmer överens med den reviderade konven- tionen på denna punkt. Något behov av lagändring finns alltså inte i detta hänseende. 6.3Tillämpningsområdet för Paris- och tilläggskonventionen är enligt dess nuvarande lydelse tillämplig på atomolyckor som inträffar och atomskada som uppkommer inom konventionsstaternas territorier. Konventionens geografiska tillämp- ningsområde – som anges i artikel 2 – har modifierats genom två rekommendationer av för atomenergifrå- gor60. Den första rekommendationen, som härrör , anger att konventionen bör tillämpas så, att den också täcker atomskador som inträffar eller uppkommer på eller över det fria havet. Den andra rekommendationen, , består i en anvisning om att konventionen skall tillämpas även på atomskada som uppkommit i en konventionsstat, på det fria havet eller ombord på ett fartyg registrerat i en konventionsstat även om atomolyckan inträffar i en icke-konventionsstat. Enligt är alltså huvudprincipen den att anlägg- ningsinnehavarens ansvar endast gäller olycka som har inträffat i en konventionsstat eller på eller över det fria havet och som ger upp- hov till skador i konventionsstat eller på eller över det fria havet. Det är emellertid enligt konventionen möjligt för en konventions- 60 Rekommendationer av styrkommittén för () [NE/M(68)1] och [NE/M(71)1]. Lagändringar att överväga vid ett svenskt tillträde stat att i sin nationella reglering utsträcka denna ansvarighet till att täcka skador även i icke-konventionsstater61. Atomansvarighetslagens tillämpningsområde framgår av dess 3 §. Regeln tar sin utgångspunkt i huvudregel. Regeln i 3 § första stycket anger att lagen inte är tillämplig på atomskada till följd av en atomolycka som inträffar i en icke-konventionsstat. Detta innebär bl.a. att lagen är tillämplig på atomolyckor som inträffar på svenskt territorium eller på eller över det fria havet. Enligt 3 § andra stycket är lagen dessutom tillämplig på skador i icke-konven- tionsstater när den skadevållande atomolyckan inträffat i och en svensk anläggningsinnehavare är ansvarig62. Bestämmelsen har sin grund närmast i ett folkrättsligt s.k. grannelagsansvar. Skulle en olycka inträffa i en svensk atomanläggning och skadan uppstå i en stat som är att anse som en icke-konventionsstat i förhållande till , t.ex. (som är part i men inte det gemensamma protokollet), gäller således att den svenska anläggningsinnehavarens ansvar täcker skador som uppstår i . I förhållande till transporter av atomsubstans kan avgränsningen av atomansvarighetslagens tillämpningsområde belysas med följande exempel: Om atomsubstanser transporteras från till och en olycka inträffar just när atomsubstansen lossats i , som ännu inte är ansluten till , så är atomansvarighets- lagen inte tillämplig eftersom olyckan ägt rum i en icke-konven- tionsstat och den svenska anläggningsinnehavaren inte är ansvarig63. Med det nya tillämpningsområde som införs genom den reviderade förhåller det sig däremot annorlunda och svenska regler kan tillämpas. Detta följer av att har en atomansva- righetslagstiftning som motsvarar reglering och erbjuder ömsesidiga förmåner och därmed omfattas av konventionen.