sou · GUB365 · 2007-01-01 00:00:00 — (Se exempelvis nedan om samverkansprojekten väg .) På flera håll betonas betydelsen av att tydliga roller mellan dem som samverkar anges redan då samverkan inleds. Detsamma gäller gränserna mellan de olika kompetensområdena. Detta lyfts också fram av en del av de kommuner som inte har någon handlingsplan för sitt arbete med våldsutsatta kvinnor, men som skulle vilja ha en sådan: Den främsta anledningen till att man vill ha en handlingsplan är just för att tydliggöra myndigheternas roller och vad som kan förväntas av respektive part.TPF14FPT En handlingsplan som preciserar respektive myndighets ansvar och konkretiserar på vilket sätt myndigheten ska samverka med andra berörda samhällsorgan uppfattas som en god grund för en fungerande samverkan. 13TP PT i samarbete med (2000). 14TP PT Se exempelvis (2004f); Danermark, B. (2000) och , L. (2005). Ett upplevt behov av samverkan tycks vara en förutsättning för samverkan. Både i nationella och internationella studier framgår att en viktig aspekt för samverkan är att aktörerna vet varför man ska samarbeta och att de får möjlighet att se konkreta resultat av sitt samverkansarbete.TPF15FPT Även tydliga rutiner lyfts fram som en förutsättning för samver- kan.TPF16FPT Vår undersökning om hur de kommunala handlingsplanerna fungerar i praktiken har visat att flera kommuner anser att hand- lingsplanen just har till uppgift att skapa rutiner i det praktiska ar- betet; dels internt inom , dels externt för samverkan med andra myndigheter och frivilligorganisationer. Vissa kommu- ner menar att handlingsplanen även har bidragit till att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan olika enheter och verksamheter, såväl internt som externt. Legitimitet för samverkan – att samverkan är förankrad hos led- ningen antingen hos berörda myndigheter eller hos den politiska ledningen i kommunen – anses vara ytterligare en förutsättning. Även ledningens roll under själva samverkansprocessen brukar framhållas som en viktig del för ett lyckat arbete. Det kan vara så att frågor dyker upp som bäst hanteras på ledningsnivå. Det kan vara att fastställa mål för samverkan, avdela resurser, ge legitimitet åt samverkan och undanröja eventuella hinder.TPF17FPT En handlingsplan för våldsutsatta kvinnor som bl.a. utgör underlag för samverkan och som är politiskt förankrad torde enligt detta resonemang få större genomslag än en handlingsplan som inte beslutats på sådan nivå. Genom ett sådant beslut känner berörda myndigheter ett större ansvar. Detta var en av de erfarenheter som framträdde tyd- ligast då projekt om samverkansgrupper 1992– 1995 utvärderades. Brist på stöd, intresse och prioritering från led- ningen framhölls som en svårighet för att återföra erfarenheter och information från samverkansgruppen till kollegor och arbetsplat- Utöver ovan nämnda förutsättningar för samverkan finns det också andra, såsom ömsesidigt förtroende, en gemensam önskan om samverkan, respekt för varandras kompetens och arbetsområde, respekt för den egna kompetensen men också medvetenhet om sina 15TP PT , A. (1995). 16TP PT (2004f). 17TP PT Danermark, B. (2000). 18TP PT i samarbete med (2000). egna begränsningar, lyhördhet, god kommunikation samt kunskap om s.k. samverkansteknologi, dvs. hur man arbetar med mål, meto- der, uppföljning m.m. Dessa faktorer kan relateras till frågor som rör kompetens, motivation och förhållningssätt i förhållande till samverkan.TPF19FPT Som tidigare nämnts är samverkan ofta lättare sagt än gjort. Det finns en rad praktiska problem för en väl fungerande samverkan. Olikheter avseende kunskap (olika utbildningar och förklar- ingsmodeller), regelverk (ansvar, befogenheter m.m.) och organi- sation nämns ofta som sådana svårigheter. Olikheter kan utlösa spänningar och kan därför behöva uppmärksammas på ett tidigt skede i samverkansprocessen. Det kan även finnas en underlig- gande konkurrens mellan samverkansparterna kring sättet att för- klara och åtgärda ett gemensamt problem. Enligt Danermark bör därför processen att skapa en bra samverkan ses som ett slags lä- randeprocess, där frågor om makt, inflytande och känslor kan spela en stor roll.TPF20FPT Om de förutsättningar för samverkan som ovan beskrivits inte finns eller uppfylls längs vägen, utgör detta i sig givetvis hinder: Osäkerhet i yrkesrollen, oklar ansvarsfördelning, otydliga mål och mandat, olika professionella och organisatoriska prioriteringar, olika kompetens, ansvar, makt och resurser samt olika organisa- tionsideologier nämns ofta som faktorer som hindrar samverkan. Även olika regelverk och personliga motsättningar, som ofta grun- dar sig på frågor om makt och status brukar framhållas som något som försvårar samverkan.TPF21FPT Samverkan ses inte alltid som något ömsesidigt fördelaktigt, vilket också kan lägga hinder i vägen. Ytterligare en svårighet som nämns är stor personalomsättning. brukar ses som en verksamhet med stor personalom- sättning. Några av orsakerna till den höga personalrörligheten kan vara den psykiskt påfrestande arbetssituation som frågor inte sällan innebär, arbetsområdets relativt låga status, täta omorganisationer etc. Detta kan påverka samverkan direkt genom svårigheter att uppnå kontinuitet på det personliga planet men även 19TP PT Danermark, B. (2000) och (2004f). 20TP PT Danermark, B. (2000). 21TP PT Danermark, B. (2004); (2004f) och , J. (2005). indirekt genom att långsiktig kompetens- och metodutveckling inom verksamheten och samverkansgruppen blir lidande.TPF22FPT Ett annat problem med samverkan är att det inte alltid är forma- liserat. Samverkansgrupper kan existera i projektform . Att ha ett formaliserat samverkansarbete alternativt sam- verkansavtal torde medföra att berörda parter känner ett större an- svar för att samverkan verkligen kommer till stånd. Kontinuitet är viktigt. Det gäller både avseende personal men även i fråga om själva samverkansuppdraget. Brist på resurser och kunskap om varandras verksamheter och regelverk är ytterligare faktorer som har förts fram som hinder för samverkan.TPF23FPT Detta påtalas av flera aktörer som vi varit i kontakt med. I litteraturen framgår även att samverkan är ett viktigt in- strument för att effektivisera resurserna i arbetet för våldsutsatta kvinnor.TPF24FPT Sekretesskyddade uppgifter nämns också ofta som ett hinder för samverkan. Erfarenheter visar dock att sekretesslagstiftningen säl- lan utgör det reella hindret för samverkan. Problem kring sekretess bör inte kunna uppstå när samverkan sker mer övergripande och diskussioner om den enskilda individen inte förekommer eller om den enskilde givit samtycke till samverkan. Sekretessproblematiken förefaller snarare utgöra en typ av legitima hinder som används som argument för att slippa ta itu med de mer komplexa hindren för samverkan.TPF25FPT Som tidigare nämnts kan även vistelsebegreppet orsaka problem vid samverkan mellan kommuner. I ett akut skede kan det vara viktigt att kvinnan snabbt kan få komma till en annan kommun för att få skyddat boende. Kvinnan kan behöva starta om på nytt någon annanstans än på sin vistelseort. Flera av dem vi talat med betonar just vistelsebegreppet som en av de stora svårighe- terna i samverkan kommunerna emellan. Inställningen till var den utsatta kvinnan har sin stadigvarande hemvist kan vara rigid och ibland präglas av ett mindre flexibelt synsätt och av ekonomiska aspekter för kommunen. De flesta länsstyrelser nämner också samverkan i sina rapporter om kommunernas arbete med våldsutsatta kvinnor. Ett antal av dessa rapporter hanterar dock samverkan på ett mer övergripande 22TP PT i samarbete med (2000) och (2004f). 23TP PT (2004f). 24TP PT Se exempelvis (2004f) och i samarbete med Social- styrelsen (2000). 25TP PT i samarbete med (2000). sätt, som att samverkan är bristfällig, eller att den behöver förstär- kas eller förbättras. Vissa länsstyrelser konstaterar endast att sam- verkan förekommer. uppger att enbart infor- mell samverkan förekommer. Detta behöver dock i sig inte inne- bära avsaknad av samarbete. Samverkan mellan socialtjänst och polis Samverkan mellan polis och socialtjänst framhålls ofta som något centralt när det gäller våldsutsatta kvinnor, inte minst kring barnen. har som tidigare nämnts sökt kartlägga om samver- kan mellan polisen och fungerar.TPF26FPT Undersökningen visar att endast en mindre del av polisanmälningarna där barn nämndes nådde fram till . Enligt rapporten anger so- cialtjänsten i flera kommuner att det låga antalet anmälningar kan bero på bristande rutiner och dokumentation hos snarare än hos polisen. En kommun uppger att det troliga är att flera polisanmälningar har kommit bort. En annan kommun uppger att de kan ha hänvisats direkt till särskilda resursenheter som inte dokumenterar eller registrerar en inkommen anmälan. Enligt visar detta på behov av konkret och bättre samverkan. I länsstyrelsernas rapporter framkommer på sina håll att i de kommuner där samverkan överlag ses som undermålig, samverkar man åtminstone med polisen. anges på andra ställen i rapporterna att det just är samverkan med polisen som fungerar dåligt; polisen kommer till samverkansmöten, informerar inte om det stöd en våldsutsatt kvinna kan få av myndigheter och organisationer etc. Samverkan mellan socialtjänst och frivilligorganisationer Även samverkan med andra aktörer kan vara problematiskt. och har kartlagt hur stödet till våldsutsatta kvin- nor såg ut i de 139 kommuner som 2001 saknade kvinnojour.TPF27FPT En- käten besvarades av 127 kommuner. Resultaten visade på stora brister i samverkan mellan myndigheter och frivilligorganisationer. I 28 kommuner fanns en formell samverkansgrupp, i form av en 26TP PT (2003). 27TP PT , C. & , C. (2001). arbetsgrupp bestående av representanter för olika verksamheter som träffas regelbundet. I nästan hälften av dessa kommuner ingick kvinnojourerna i samverkansgruppen. I 45 kommuner fanns infor- mell samverkan, dvs. att personer samarbetar kring konkreta ären- den och därmed träffas först då behov uppstår. Kvinnojourerna in- gick i samarbetet endast i 13 av kommunerna. I 77 kommuner fanns varken formell eller informell samverkan, inte ens mellan myndigheter. I kartläggningen anges dock inte orsaken till den bristande sam- verkan eller samarbetet. En anledning skulle kunna vara att det inte går att ställa några krav om samverkan på frivilligorganisationerna. Som tidigare beskrivits kan det också finnas ett visst ömsesidigt misstroende mellan och den lokala kvinnojouren. Dessutom möts samverkansgrupper i regel , vilket kan göra det svårt för dem som arbetar ideellt i en frivilligorganisation att delta. En annan aspekt att lyfta fram är att kvinnojourerna ofta hjälper kvinnan i kontakterna med andra myndigheter, men kanske inte alltid är del i någon formell/informell samverkansgrupp. 6.5Samverkan i kommunala handlingsplaner I flera statliga utredningar och propositioner som berör frågan om kommunala handlingsplaner anges att ett syfte med dessa är att un- derlätta både det interna arbetet och samverkan med andra. Hand- lingsplanerna ses med andra ord som ett viktigt instrument för att åstadkomma samverkan. Detta framkom även i vår intervjuunder- sökning om hur handlingsplanerna används i praktiken. De flesta tillfrågade inom ansåg att ett av handlingsplanens primära syfte är att främja och underlätta samverkan. Enligt och länsstyrelsernas rapport om kommu- nala handlingsplaner visar de flesta handlingsplanerna också på att det finns någon form av samverkan framförallt med lokala företrä- dare för polisen, hälso- och sjukvården, kvinno- och brottsoffer- jourer, mansjourer, kriminalvården etc. Som tidigare nämnts, behö- ver dock omnämnandet av något i handlingsplanerna inte alltid vara ett mått på vad som faktiskt görs. Samverkan berörs på olika sätt i de kommunala handlingspla- nerna. I vissa handlingsplaner listas myndigheternas respektive roll/ansvar när en våldsutsatt kvinna aktualiserats. Handlingsplanen blir här ett slags checklista på att respektive part gör sin del. myndigheterna och andra aktörer samverkar sinsemellan anges säl- lan. I vissa handlingsplaner nämns samverkan överhuvudtaget inte alls. Det bör även framhållas att kommuner som i sina handlings- planer inte nämner samverkan ändå kan ha ett fungerande samver- kansarbete i praktiken. De kommuner som på ett aktivt sätt arbetar med våldsutsatta kvinnor framhåller vikten av att handlingsplanerna i sig bör utar- betas, tillika uppdateras, i samverkan. Alla aktörer måste vara del- aktiga. Samverkan ses här som en naturlig del av ar- bete, även om detta är något som har utvecklats . 6.6Några exempel på samverkan Flera olika projekt och verksamheter har initierats och etablerats för att samverka i fråga om mäns våld mot kvinnor. I vilken form samverkan bäst bedrivs beror på vad syftet med samverkan är, vilka aktörer som ingår och vilka lokala förutsättningar som föreligger.TPF28FPT Nedan beskrivs i korthet några exempel på verksamheter som har sin bas i samverkan – samverkan i olika former, med skiftande strategier. pågår en samverkan för kvinnofrid kallad Utväg Skara- borg. Myndigheter som polisen, kriminalvården, åklagarmyndig- heten, , hälso- och sjukvården samt frivilligorganisa- tioner som kvinnohus och kvinnojourer deltar i arbetet. Ett antal kommuner ingår dessutom i samverkan. Verksamhetens syfte är att minska mäns våld mot kvinnor genom att vända sig såväl till kvin- nan, som till mannen och till barnen. Den bärande tanken är att verksamheten ska omfatta mäns våld mot kvinnor i dess helhet. Det är således inte fråga om att utveckla ett bra omhändertagande för kvinnan, eller ett effektivt polisarbete, eller att förmå män att ändra sitt våldsbeteende, eller att erbjuda barn stöd. Det är frågan om alltihop.TPF29FPT 28TP PT i samarbete med (2000). 29TP PT , M. (2001). Våld mot kvinnor angrips på bred front, i samarbete mellan fri- villigorganisationer och myndigheter. Kvinnan erbjuds stöd och hjälp, vilket kan innebära skyddat boende, kontaktperson, målsä- gandebiträde och deltagande i gruppverksamhet. Männen erbjuds att delta i gruppverksamhet för män. Ett speciellt program som riktar sig till män, kvinnor och barn finns, bestående av motiva- tionssamtal, stödsamtal och gruppverksamhet. Varje deltagande myndighet har åtagit sig att utveckla och höja kompetensen inom just sitt område. Målsättningen att minska våldet mot kvinnor ska uppnås på ett flertal sätt. De ovan nämnda gruppverksamheterna är en del. Fri- hetsberövande åtgärder gentemot de våldsutövande männen, såsom gripande, anhållande och häktning, används på ett konsekvent sätt, vilka också ska följas av en snabb rättsprocess. Våldsutsatta kvinnor ska erbjudas stöd och hjälp, men också stöd i att göra en polisan- mälan och för att orka medverka i den juridiska processen. Barnen erbjuds plats i gruppverksamhet för barn. Dessa grupper sker i samverkan med barn- och ungdomspsykiatrin i . Barn- verksamheten äger rum i de kommuner där det finns störst efter- frågan och där det finns lämpliga lokaler. I praktiken innebär Utväg att de olika aktörernas insatser vävs samman och bildar en helhet. Arbetet med Utväg har medfört att de etablerade verksamheterna har utvecklats. Nya organisationsformer har ska- pats och nya arbetsuppgifter tillkommit för att göra det möjligt att ständigt lära och kunna utvärdera verksamheten. Utväg målsättning är i huvudsak kvalitativ, dvs. myndigheter och organi- sationer ska agera på ett samordnat och konsekvent sätt. Utvägs- programmet har utgått från ett konkret idéinnehåll om hur de olika delarna i verksamheten ska ordnas i förhållande till varandra. Utvägsmodellen finns nu på flera ställen i landet, bl.a. i och i . Samverkansgruppen för Kvinnofrid i Samverkansgruppen för Kvinnofrid i etablerades 1999 och består av representanter för , sjukvården, skolan, poli- sen, kriminalvården, åklagaren och frivilligorganisationer som i olika yrkesroller och sammanhang möter våldsutsatta kvinnor. Samverkansgruppen fungerar som en referensgrupp för att kunna genomföra kommuns handlingsprogram för insatser vid våld mot kvinnor. I detta ingår samverkan kring olika insatser som t.ex. kriscentrum för kvinnor och barn respektive för män, en yr- kesgemensam handbok, information, utbildning och metodutveck- ling. Det är en verksamhet där social- tjänsten i , , och samt frivården, , polisen, åklagarkammaren och kvinno- huset samverkar. Gruppverksamhet finns för våldsutsatta kvinnor, för barnen, samt för männen som utövar våld. Man erbjuder också stödsamtal enskilt, skyddat boende, praktisk hjälp m.m. Såväl som arbetet i har beskrivits relativt ut- förligt i andra sammanhang, bl.a. av Utredningen av kvinnofrids- uppdragen. Verksamheterna berörs också på andra ställen i denna utredning. Vi fördjupar oss således inte mer här, utan nämner en- dast dessa som ytterligare exempel på etablerade samverkansmo- deller. Nationell myndighetssamverkan för kvinnofrid För tog initiativ till Nationell myndighetssamverkan för kvinnofrid. Syftet var att få till stånd en mer strukturerad samordning av centrala myndigheters insatser på området. Följande parter ingår i denna samverkan: Barnombuds- mannen, , , , , Jämställdhetsom- budsmannen, , Länsstyrelserna, , Myndigheten för skolutveckling, , , , , , Kommuner och Landsting och . Grup- pen träffas cirka och man driver gemensamt Kvinnofridsportalen, ett Internetbaserat om mäns våld mot kvinnor (). Det är också värt att uppmärksamma den typ av samverkan som kan finnas på länsnivå. I en del län finns, förutom lokala samver- kansgrupper, också en regional samverkansgrupp. Ett exempel på detta finns i . I denna regionala samverkansgrupp ingår representanter för , Lands- tinget, , , samt fö- reträdare för de lokala samverkansgrupperna. Tillsammans har man utarbetat ett förslag till en länsstrategi, Kvinnofrid i , 2005–2010. Gruppen har utarbetat en rad mål, som ska nås genom lokal och regional samverkan. Förslag finns angående flera insatsområden och för varje sådan insats finns en tydligt definierad ansvarig myndighet/aktör. Ett förslag är att utveckla och bygga upp ett kriscentrum för män och ett annat att det inrättas ett Länskvin- nocentrum. Syftet med detta är att utveckla ett (kunskapsuppbyggnad och kunskapsspridning) i länet för att före- bygga mäns våld mot kvinnor och för akuta hjälpinsatser (bl.a. fö- reslås tio övernattingsplatser) samt för rehabiliteringsinsatser för våldsutsatta kvinnor och barn. Länskvinnocentrum är inte tänkt att ersätta de ansvariga myndigheternas arbete. Det ska istället utgöra ett komplement till, och ett stöd för, de ansvariga myndigheterna inom ramen för deras ordinarie verksamhet. Länskvinnocentrum ska länka samman ansvariga myndigheters olika insatser. Behovet av ett länskvinnocentrum och samverkan kring ett så- dant nämns också av landshövdingen i , , i en skrivelse till regeringen.TPF30FPT Han pekar på att myndig- heterna och kommunerna måste bli bättre på att samordna sina in- satser. Enligt kan länsstyrelserna ha en strategisk nyckel- roll i detta: Ett utökat regionalt samordningsansvar för länsstyrel- serna skulle väsentligt bidra till att synliggöra och bekämpa mäns våld mot kvinnor i nära relationer. I södra län pågår en liknande process, som den i Väst- manlands län. Här har sju kommuner gått samman kring arbetet med mäns våld mot kvinnor. utreder man hur man med gemensamma krafter bl.a. ska kunna etablera ett resurscent- rum/kriscentrum för kvinnor, barn och män. Centret är tänkt att öppna och drivas gemensamt av de sju kommunerna. Man vill också nå våldsutsatta kvinnor med missbruksproblem, tillika kvinnor med funktionshinder som utsätts för våld. 30TP PT , M. (2006). Tanken om länsstyrelserna i en samordnande roll kommer även till uttryck i anslutning till arbetet mot hedersrelaterat våld. I den senaste uppföljningen av länsstyrelsernas arbete betonas långsiktig- heten i arbetet – det handlar om att bygga strukturer som kan leva vidare när projektmedlen tar slut. Helhetsansvaret behöver struktu- reras och överföras till kommunerna, där det hör hemma, så att satsningen på hedersrelaterat våld kan garanteras en långsiktighet. Arbetsgruppen – bestående av representanter för och länsstyrelserna – som följt arbetet tror att det finns ett lång- siktigt behov av att samordna, stödja och driva dessa frågor. Det tar tid att bygga upp tillräckligt starka strukturer för frågor rörande hedersrelaterat våld i kommunerna och det vore därför bra, menar man, om länsstyrelserna ges en samordningsroll under en upp- byggnadsperiod av fem till tio år.TPF31FPT Horisontell samverkan som verksamhetsstyrning? Inledningsvis i detta avsnitt beskrevs området mäns våld mot kvin- nor som ett horisontellt problem som ska hanteras i ett vertikalt sy- stem av flera aktörer. Den senaste Jämställdhetspolitiska utred- ningen skriver om jämställdhetspolitik som horisontell till sin ka- raktär, den griper över många politikområden och politikens ge- nomförande är beroende av att olika delar av samhället drar åt samma håll.TPF32FPT Man menar att horisontell samverkan, som komple- ment till resultatstyrningen, därmed kan lämpa sig för jämställd- hetspolitiken. Man beskriver hur förvaltningspolitiken allt mer börjar uppmärksamma behovet av att identifiera processer som lö- per över organisationsgränser och av att främja horisontell samver- kan. I sammanhanget för man fram den processbaserade verksam- hetsstyrningen, vilken tar sin utgångspunkt i det övergripande syftet med politiken inom ett visst område (exempelvis att få fler männi- skor i arbete, fler friska). Utifrån syftet identifieras olika medbor- garprocesser och vilka myndigheter som medverkar i processen. Om flera myndigheter involveras sätts mål som innebär att arbetet bedrivs för att nå resultat och effekter för processens helhet. Det kan vara lätt att här se fördelarna med horisontell samver- kan, men det finns också hinder. Ett sådant är frågan om vem som har det övergripande ansvaret. 31TP PT och Länsstyrelserna (2006). 32TP PT SOU 2005:66. föreslår ett utvecklingsarbete där tillämpningen av processbaserad verksamhetsstyrning prövas. Man menar att området kvinnofrid är ett lämpligt första steg i detta. Det finns ett tydligt samordningsan- svar, relevanta politikområden har identifierats och därmed finns det också myndigheter som har ett särskilt uppdrag att arbeta med frågan. Viss samverkan sker mellan dessa och såväl stat, kommuner, landsting och ideella organisationer är delaktiga i pro- cessen. Man pekar också på att samverkan varierar och att det delvis varit svårt att få några bestående effekter av den samverkan som finns mellan myndigheter: Det kan därför vara skäl att pröva om processbaserad verksamhetsstyrning på kvinnofridsområdet kan ge upphov till en mer bestående samverkan mellan myndigheter på cen- tral, regional och lokal nivå.TPF33FPT Flera av de exempel på samverkansverksamheter och initiativ som givits ovan, påminner i alla fall delvis om ett slags processbase- rad verksamhetsstyrning. Det är närmast en horisontell samverkan på administrativ nivå, dvs. bland de organisationer som möter med- borgaren i genomförandet.TPF34FPT Man har, exempelvis i Utvägsverksam- heten, formulerat övergripande mål, man samverkar horisontellt och arbetet bedrivs med helheten i främsta rummet. Även om det inte är tal om verksamhetsstyrning på samma sätt som ovan beskri- vits där olika politikområden svetsas samman och olika nivåer av samverkan länkas ihop, är den horisontella samverkan i fokus för ett gemensamt definierat mål. 33TP PT Ibid., s. 454. 34TP PT , J. (2005). I tidigare avsnitt har ett antal av olika stödinsatser för våldsutsatta kvinnor beskrivits. En brist i sammanhanget är dock att dessa stödinsatser inte kan kvantifieras; vi vet inte i vilken omfattning dessa insatser sker. Någon statistik över möte med våldsutsatta kvinnor och deras barn, tillika vilka insatser som görs, förs i regel inte.