sou · GUB322d2 · 2007-01-01 00:00:00 — Det bör erinras att det missgynnande som kan följa bemötande av funktionshindrade redan omfattas av de befintliga diskrimine- ringsförbuden. Det kan även noteras att åtgärder vid planläggning av bebyggelse, utformning av produkter m.m. inom ramen för vad som avses med begreppen Design för alla eller Universell design torde få begränsad betydelse vid tillämpningen av det föreslagna diskrimineringsförbudet. Härvid hänvisas till avsnitt 9.6.3 där be- stämmelsens närmare innebörd redovisas såvitt avser tillhandahål- lande av varor, tjänster och bostäder. Skyddet mot missgynnade i den byggda miljön kan lämpligen ha utgångspunkt i det regelverk som reglerar planläggningen av mark och bebyggelsemiljö; (1987:10, PBL) och la- gen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVL) samt tillhörande tillämpningsföreskrifter. Regler av detta slag framstår som lämpliga att utgöra riktlinjer för en här föresla- Tillgänglighet för personer med funktionshinder gen bestämmelse och får därmed direkt betydelse för tillämpningen av diskrimineringslagstiftningen. Med utgångspunkt i plan- och bygglagstiftningen kan krav på en verksamhet ta sikte på tillgänglighet till och i byggnader (bl.a. loka- ler dit allmänheten har tillträde) och i de avseenden verksamheten kan hänföras till utomhusmiljön i form av vägar, järnvägar, platt- formar, parker och andra grönområden, gångvägar, parkeringsplat- ser, idrotts– och fritidsanläggningar m.m. När det gäller byggnader bör påpekas att plan- och bygglagstift- ningen avser byggnader som sådana inklusive fasta installationer som dörrar, hissar m.m. Vidare omfattas s.k. manöverdon, dvs. handtag, lås, strömbrytare, tryckknappar m.m. som har anknytning till byggnadens fasta installationer. Utanför tillämpningsområdet för dessa regler ligger inredning, utrustning och manöverdon som inte kan knytas till fasta installationer i en byggnad. Vi anser att tillämpningsområdet för en bestämmelse om diskri- minering inte bör begränsas på detta sätt. Det skydd som övervägs bör omfatta bristande tillgänglighet som kan hänföras till all inred- ning inklusive manöverdon och utrustning som datorer, telefoner, kopieringsmaskiner, serverings- och receptionsdiskar, biljettauto- mater, uttagsautomater, skyltar, s.k. displayer m.m. som finns i el- ler utanför en byggnad och som kan anknytas till den aktuella verk- samheten. Begreppet byggd miljö få således i vårt förslag en vidare betydel- se än vad som gäller i plan- och bygglagstiftningen. Det får därför framhållas att detta synsätt motsvarar vad som får anses gälla för tillgänglighetskrav i den arbetsrättsliga diskrimineringslagstiftning- en och ligger i linje med HO:s riktlinjer för tillgängliga lokaler i verksamheten hos statliga myndigheter. Det finns enligt vår me- ning inga bärande skäl att utesluta dessa aspekter på tillgänglighet från diskrimineringsskyddet som föreslås gälla utanför arbetslivet. Att inte omfatta dessa frågor skulle innebära ett omotiverat svagare diskrimineringsskydd för funktionshindrade. Genom att byggd miljö här ges denna innebörd undviks dessutom gränsdragnings- problem vid tillämpningen av diskrimineringsbestämmelserna. Att sådana problem kan uppstå visar praxis kring frågan om vad som kan anses utgöra fasta installationer m.m. vid tillämpningen av plan- och bygglagstiftningen. Det bör förtydligas att de krav på tillgänglighet som kan ställas enligt vårt förslag avses gälla alla funktionshindrade som kan åbe- ropa diskrimineringsförbudet och inte endast personer med nedsatt Tillgänglighet för personer med funktionshinder rörelse- och orienteringsförmåga som avses i plan- och bygglag- stiftningen. Såvitt avser utomhusmiljön kan åtgärder för att utjämna ytför- hållandena på en gångväg eller för att anpassa en parkeringsplats vara lämpliga. Tillgänglighet till en byggnad kan förutsätta installa- tion av ramper, automatiska dörröppnare och teleslingor, anpass- ning av porttelefoner, manöverdon av olika slag och receptions- och serveringsdiskar m.m., åtgärder för att bredda dörrar och andra passager, kontrastmarkering i trappor samt införskaffande av text- telefoner och andra tekniska hjälpmedel. Det finns omfattande dokumentation som tar sikte på åtgärder för att förbättra tillgängligheten till byggd miljö. Ledning kan häm- tas bl.a. i föreskrifter och allmänna råd som avser till- lämpningen av reglerna om enkelt avhjälpta hinder. Med tillgänglig information avses att funktionshindrade skall kun- na ta del av skriftliga meddelanden, beslut från myndigheter, erbju- danden från näringsidkare, tidtabeller, information på Internet m.m. Tillgänglig kommunikation avser möjligheten för funktionshind- rade att meddela sig med andra genom att använda telefon, E-post, telefax, skriftliga meddelanden m.m. Det är varken görligt eller nödvändigt att vid våra överväganden dra några skiljelinjer mellan dessa begrepp, som i hög grad berör alla verksamheter som omfattas av vårt förslag. Riktlinjer för tillgänglig information och kommunikation kan inhämtas i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, HO:s riktlinjer för en tillgänglig statsförvaltning och Statskontorets re- kommendationer och råd för 24-timmarsmyndighetens webbplats (se avsnitt 9.2). På detta område finns dessutom en rad internatio- nella standardiseringar och riktlinjer.61 Åtgärder kan i fråga om kommunikation röra sig om att använda tjänster som Taltjänst och Teletal vid telefonkontakter med hörsel- eller talskadade. Om talsvarssystem används i verksamheten kan detta system anpassas på olika sätt med tanke på personer med vis- sa funktionshinder, t.ex. genom att det alltid skall finnas möjlighet 61 Sådana riktlinjer har framtagits av bl.a. en arbetsgrupp – Web Accessibiliy Initiative , – inom det s.k. World – konsortiet, W3C. Tillgänglighet för personer med funktionshinder till kontakt med en telefonist. Detsamma kan gälla utformningen av ett bokningssystem hos ett reseföretag. Andra åtgärder som kan underlätta kommunikation med en myndighet eller ett företag är att möjliggöra kontakter via E-post och SMS-meddelanden. Layout av skriftliga handlingar kan anpassas avseende kontrast och färger. Det finns dessutom alternativa format som möjliggör eller underlättar för personer med vissa funktionshinder att ta del av skriftliga handlingar, t.ex. lättläst svenska, punktskrift, s.k. Dai- sy-talbok och talkassett. Undervisning, medlemsmöten m.m. kan göras tillgänglig genom att det tillhandahålles syn- eller teckentolk. Särskild programvara kan införskaffas för att möjliggöra för syn- skadade att använda datorer. Åtgärder kan vidtas för att anpassa en Webbsida som används i verksamheten. Som framgår ovan avses med byggd miljö all mark och byggnation, inbegripet vänthallar, perronger m.m. Åtgärder för tillgänglig in- formation och kommunikation i samband med bl.a. transporter belyses i föregående avsnitt. Såvitt avser tillgänglighet till transpor- ter får därför här avses de tekniska förutsättningar som kan ge en funktionshindrad möjlighet att ta sig ombord på och färdas med en buss eller annat transportmedel som sådant. Transportmedel som kan aktualiseras vid tillhandahållande av tjänster är t.ex. lokal- och fjärrtåg, bussar i kollektiv- och linjetra- fik, spårvagnar, tunnelbanetåg, passagerarfartyg i sjöfart och fordon i taxitrafik. I verksamhet inom m.m. kan förutses att frågor om tillgängliga fordon som används inom färdtjänsten och riks- färdtjänsten kan bli föremål för prövning. Hinder för en rörelsehindrad kan bestå i nivåskillnader mellan plattform och en tågvagn som omöjliggör påstigning. Andra exem- pel på hinder för funktionshindrade kan vara om ett fordon saknar utrymmen att placera en rullstol eller annat hjälpmedel. Ett ytterli- gare exempel är om toalettutrymmen på ett färdmedel inte är an- passade för personer med vissa funktionshinder. Vägledning för tillgänglighetsfrågan kan hittas i EG-rätten och i de regler som nationellt styr kraven på handikappanpassning av Tillgänglighet för personer med funktionshinder Regler om handikappanpassning vid persontrans- porter har utfärdats hos de s.k. trafikverken (, , och ). Det pågår arbete både inom EU och i för att ytterligare förbättra tillgängligheten i fråga om alla transportslag. Åtgärder för tillgänglighet kan avse tekniska lösningar för att underlätta på- och avstigning, möjliggöra att hjälpmedel kan tas med på resan och anpassning av sittplatser och olika utrymmen (t.ex. toalettutrymmen) i ett transportmedel. Vi föreslår att åtgärder som innebär stöd eller service skall kunna komma i fråga för att göra en verksamhet tillgänglig. Sådana åtgär- der för tillgänglighet torde i praktiken ha stor betydelse för funk- tionshindrade och berör alla områden som omfattas av våra övervä- ganden. Det har till oss framförts av handikapporganisationer att i takt med den tekniska utvecklingen inom handeln och tjänstesek- torn så ökar behovet av personlig service och att sådant stöd kan vara avgörande för att t.ex. synskadade skall kunna göra inköp i en butik. Stöd eller service bör främst ses som alternativ till teknisk an- passning av utrustning eller ombyggnadsåtgärder som annars kun- nat krävas. Vägledning för hur skyldigheten att vidta åtgärder av detta slag skall förstås kan inhämtas i EG-rätten som innehåller krav riktade mot bl.a. flygtrafikföretag att i vissa situationer ge särskild service till synskadade.62 Såvitt avser den offentliga förvaltningen kan led- ning inhämtas i förvaltningslagens regler om myndigheters service- skyldighet och handläggning av ärenden. I tillämpliga delar kan HO:s riktlinjer för statsförvaltningen tjäna som tolkningsunderlag för bestämmelsen i denna del. I många fall kan det förutses vara fråga om att individuellt anpassa den service som är ett naturligt inslag i viss näringsverksamhet. Det finns dock inte några konkreta riktlinjer för sådan service i dagligvaruhandeln eller för restaurang- er, hotell m.m. 62 Förordningen (EG) 261/2004. Här kan dessutom nämnas att det i kommissionens förslag till förordning innehållande skärpta tillgänglighetskrav vid järnvägstransporter uttalas att assistans till funktionshindrade utgör en miniminorm för tjänstekvalitet (KOM 2004 143 slutlig). Tillgänglighet för personer med funktionshinder Som ett vanligt exempel på åtgärder av detta slag brukar anges att personalen på en restaurang – som alternativ till menyer som nor- malt inte finns i punktskrift – läser upp menyn för en synskadad. Andra tänkbara situationer är att personalen hjälper en rörelsehind- rad att bära matbrickan till bordet på en lunchrestaurang eller att personal hos ett reseföretag läser upp en turlista för en synskadad, ger särskild hjälp att boka en biljett eller ledsagar denne inom sta- tionsområdet. Ytterligare exempel kan vara att man i en butik plockar ihop och packar matvaror åt en rörelsehindrad kund eller att en myndighet tillhandahåller ledsagning för en synskadad inom byggnaden där myndigheten bedriver verksamhet eller att personal där läser upp en handling och hjälper den synskadade att fylla i handlingen. Inom utbildningsväsendet kan personligt stöd vid t.ex. läxläsning till elever komma ifråga. Det sagda visar att det är möjligt att med enkla medel och ofta utan större kostnader skapa tillgänglighet i en verksamhet där kostnaderna för en ombyggnadsåtgärd eller praktiska skäl annars lägger hinder i vägen för att möjliggöra för en funktionshindrad att delta. Inte heller här kan anses finnas några begränsningar av vilka typer av åtgärder som kan komma i fråga under förutsättning att det är praktiskt och formellt möjligt att genomföra. Inom ramen för vad som kan avses med stöd eller service bör exempelvis kunna tas hänsyn till en person med visst funktionshinder vid planering av en konferens eller utbildning på så sätt att behovet av raster och viss förtäring beaktas i skälig utsträckning. Vid skälighetsbedömningen får det tas individuella hänsyn till personalresurser och andra förhållanden i en verksamhet som kan ha betydelse för möjligheten att skapa tillgänglighet på detta sätt. Vi vill avslutningsvis anföra att det i här aktuella situationer – i likhet med andra former av tillgänglighetsåtgärder – inte avses åt- gärder som inverkar på en verksamhet som sådan. Vårt förslag byg- ger på att åtgärder för tillgänglighet som i alltför hög grad påverkar förutsättningarna för att bedriva en verksamhet i regel bör anses oskäliga vid diskrimineringsprövningen. Åtgärder för stöd eller service kan således inte åberopas för att utöka rätten till stöd vid insatser inom det sociala området. Stöd och service kan enligt vårt förslag inte heller leda till att en insats för personer med arbetshandikapp inom den arbetsmarknadspoli- tiska verksamheten blir sakligt sett en annan än den ursprungliga eller påverka det sakliga innehållet i en utbildning. För det fall en person anser sig missgynnad i situationer där rätten till en insats på Tillgänglighet för personer med funktionshinder t.ex. det sociala området eller dess innehåll skall bedömas får be- dömningen utgå ifrån de befintliga förbuden mot diskriminering som gäller inom eller annat aktuellt område. I detta avsnitt redovisas vår syn på den skälighetsbedömning som skall göras när det finns motstridiga intressen till en funktionshind- rads krav på tillgänglighet eller när andra omständigheter talar emot sådana krav. Skälighetsbedömningen tar sikte på prövning av skyl- digheten för ett visst utpekat subjekt att i ett enskilt fall vidta åt- gärder för att möjliggöra tillgänglighet till en verksamhet för en funktionshindrad. Anses det vid en prövning av samtliga relevanta omständigheter att denna skyldighet är alltför betungande eller att det på annan grund inte kan anses skäligt att det vidtas åtgärder av visst slag kan krav på tillgänglighet inte med framgång göras gäl- lande med stöd av den bestämmelse som vi föreslår. Våra ställningstaganden bygger på synen på vilka begränsningar av skyddet avseende bristande tillgänglighet som anses nödvändiga i internationella sammanhang och i diskrimineringslagstiftning i andra länder. En naturlig utgångspunkt för våra överväganden i denna del är dessutom de principer som redan gäller i den svenska diskrimineringslagstiftningen, i arbetslivet och på högskoleområ- det. Vid en studie av olika regler om tillgänglighet kan konstateras att det vid en skälighetsbedömning genomgående läggs betydande vikt vid de kostnader som kan uppkomma för att vidta tillgänglighets- åtgärder för ett subjekt i förhållande till dennes förmåga att bära dessa kostnader. Omständigheter som ofta framhävs vid en skälig- hetsbedömning är också den aktuella verksamhetens resurser i öv- rigt, nyttan för den funktionshindrade av en tillgänglighetsåtgärd och i vilken utsträckning åtgärden påverkar en verksamhets karak- tär eller funktion. Vidare ges i regel riktlinjer för tillgänglighet i speciallagstiftning betydelse som tolkningsunderlag vid en sådan prövning. Såvitt avser motstridiga lagliga intressen i form av hänsyn till viss bebyggelse eller till krav på säkerhet eller för hälsa kan så- dana intressekonflikter medföra att tillgänglighetskrav får vika. Det kan konstateras att kravet på skälighet kan få avgörande be- tydelse i situationer där oenighet råder om hur långt ansvaret för näringsidkare m.fl. att skapa tillgänglighet kan sträcka sig. Tillgänglighet för personer med funktionshinder därför anföra att innebörden av vad som kan anses skäligt typiskt sett kan bli föremål för vägledande uttalanden i rättspraxis. Genom de bestämmelser och riktlinjer som ger vägledning för vilka åtgär- der som kan vara lämpliga på olika samhällsområden (jfr avsnitt 9.2) får diskrimineringsförbudet sitt närmare innehåll. I detta avsnitt anges de principiella utgångspunkter som bör vara vägledande för en prövning i ett enskilt fall. De omständigheter som kan tala för en viss lösning kan variera avsevärt beroende på förhållanden såväl hos den som kan vara skyldig att vidta åtgärder för tillgänglighet som hos den funktionshindrade som anser sig missgynnad. Det låter sig därför inte göras att här i detalj beskriva de hänsyn av olika art som kan göra sig gällande vid de samman- vägningar av intressen som får göras. Vi vill redan här framhålla att det för att upprätthålla en effektiv och rättssäker tillämpning av diskrimineringsförbudet bör finnas en så heltäckande reglering som möjligt som på ett konkret sätt be- skriver arten och omfattningen av de åtgärder för tillgänglighet som kan aktualiseras på olika områden i förhållande till personer med olika funktionshinder. I avsnitt 9.9 diskuteras betydelsen av sådana regler i förhållande till diskrimineringslagstiftningen och anförs att det får anses nödvändigt att göra en samlad översyn av reglerna som tar sikte på att förbättra tillgängligheten på olika sam- hällsområden. Kostnaden för åtgärder för tillgänglighet I enlighet med den för handikappolitiken centrala s.k. ansvars- och finansieringsprincipen (se avsnitt 9.5) skall som huvudregel kost- naderna för anpassningsåtgärder finansieras inom ramen för ordi- narie allmän och enskild verksamhet. De näringsidkare, utbild- ningsanordnare m.fl. som enligt vårt förslag bär ansvar för att skapa tillgänglighet förutsätts alltså bära sådana kostnader i likhet med andra kostnader i verksamheten. Möjligheten att bära kostnaden för åtgärder för tillgänglighet får följaktligen anses vara av central betydelse vid bedömningen av vilka åtgärder som kan anses skäliga att vidta. Sådana kostnader kan hänföras till ombyggnadsåtgärder, inköp av teknisk utrustning m.m. Det kan även vara fråga om kostnader för administration och personal. Tillgänglighet för personer med funktionshinder Möjligheten att bära sådana kostnader i offentlig verksamhet och för större företag eller organisationer kan naturligt nog inte jämfö- ras med en enskild näringsidkares möjlighet att bära motsvarande kostnader. För statliga myndigheter har kraven att förbättra till- gängligheten skärpts vilket innebär att skyldigheten att vidta ade- kvata tillgänglighetsåtgärder hos dessa myndigheter i allmänhet får anses vara långtgående, dock med beaktande av de ekonomiska för- hållandena hos den aktuella myndigheten. I en rörelse av begränsad omfattning kan å andra sidan kostnaden för en mindre teknisk åt- gärd eller för personal framstå som alltför betungande för en när- ingsidkare och att det därmed inte är skäligt att kräva åtgärden. Det är vare sig möjligt eller lämpligt att i lagen ange ekonomiska gränsvärden eller andra faktorer för att närmare bestämma när det kan anses oskäligt på grund av kostnaden för en åtgärd att kräva av det allmänna eller privata subjekt att vidta åtgärden. Detta är en fråga som vid en helhetsbedömning av den aktuella verksamheten och de framförda tillgänglighetskraven får lösas vid rättstillämp- ningen. Frågan om en kostnad är skälig får utöver möjligheten att bära kostnaden ställas i relation till andra omständigheter som kan hän- föras till verksamheten, t.ex. vilken nytta en åtgärd kan förväntas ha i det enskilda fallet och vilken inverkan åtgärden kan ha på verk- samheten som sådan. Vid en helhetsbedömning av t.ex. en näringsidkares rörelse bör i möjlig mån beaktas de vinster eller fördelar för rörelsen som rimli- gen kan förutses genom att en viss åtgärd vidtas. Som ett sådant tydligt exempel kan anföras installation av en automatisk dörröpp- nare i en matvarubutik. En sådan åtgärd kan vara kostsam för en näringsidkare men får anses vara av nytta för många kunder som handlar i butiken och även vid varuleveranser. Detsamma kan sägas om effekten av att installera en rullstolsramp – som alternativ till trappsteg – i anslutning till butiken. En fråga är vilka hänsyn som bör tas om det finns flera alternativ som var och ett kan medföra tillgänglighet för en funktionshind- rad, men till olika kostnader. En utgångspunkt skulle kunna vara att den ansvarige alltid skall ha rätt att välja vilka åtgärder som bör vidtas – med hänsyn till t.ex. kostnaderna för åtgärderna – om det finns flera tänkbara alternativ. I fråga om situationer där stöd- och anpassningsåtgärder aktualise- ras i arbetslivet anfördes i motiven till gällande reglering att arbets- givare bör ha denna möjlighet (prop. 1997/98:179). Tillgänglighet för personer med funktionshinder Det förekommer dock situationer där ett sådant synsätt framstår som betänkligt med tanke på den individuella prövning som dis- krimineringslagstiftningen bygger på. Saken är visserligen oproblematisk för det fall det erbjuds likvär- diga alternativ för åtgärder som kan bereda tillgänglighet till verk- samheten. I sådana situationer torde en lägre kostnad för ett alter- nativ kunna fälla avgörandet utan att saken behöver uppmärksam- mas närmare. Den här behandlade frågan kan dock föranleda tveksamheter om den funktionshindrade inte godtar det alternativ som föranleder lägst kostnader. Vår bedömning är att även denna typ av frågor bör hanteras inom ramen för skälighetsbedömningen. En helhetsbe- dömning får alltså som i andra fall göras av exempelvis en utbild- ningsanordnares möjlighet att bära kostnaderna för olika alternativ, t.ex. valet mellan att installera viss teknisk utrustning eller erbjuda personligt stöd. Vi anser att en utgångspunkt vid denna bedömning bör vara att det i första hand bör övervägas åtgärder i form av ombyggnadsåt- gärder eller andra stadigvarande åtgärder (till exempel tillbyggnad med en rullstolsramp eller installation av hörselslingor). Sådana åtgärder är enligt vår mening att föredra framför tillfälliga lösningar där en funktionshindrad kan vara beroende av aktuella personalre- surser m.m. för att få möjlighet t.ex. att besöka ett varuhus. Stöd eller service bör således inte erbjudas endast av det skälet att det är billigare än t.ex. ombyggnadsåtgärder som skäligen kan krävas. Vägledning för regelns tillämpning kan inhämtas från motsva- rande situationer när möjligheten att bära kostnader för stöd- och anpassningsåtgärder för en arbetsgivare eller högskola skall bedö- mas. Jämförelser bör även i tillämpliga delar kunna göras med situa- tioner där frågan om skäliga kostnader uppmärksammas i fråga om ansvaret för fastighetsägare m.fl. att vidta tillgänglighetsåtgärder enligt plan- och bygglagstiftningen. Ett ytterligare sätt att finna hållpunkter för en bedömning av kostnader för åtgärder för tillgänglighet är att betrakta sådana kostnader på liknande sätt som t.ex. kostnader i rörelsen för att uppfylla hälso- och säkerhetsföreskrifter, miljökrav m.m. Tillgänglighet för personer med funktionshinder Nyttan av åtgärder för tillgänglighet För att det skall vara meningsfullt att vidta en tillgänglighetsåtgärd bör detta kunna förväntas leda till att den funktionshindrade får nytta av åtgärden på så sätt han eller hon därigenom kan t.ex. genomföra en utbildning. Vid denna bedömning kan förutses att arten och graden av ett funktionshinder får betydelse i förhållande till hindren t.ex. i den byggda miljön för den funktionshindrades deltagande. I fråga om ansvaret för tillgänglighet i arbetslivet och på högsko- leområdet anges som en utgångspunkt att för det fall effekten av en anpassningsåtgärd avsedd för t.ex. en arbetssökande kan antas en- dast blir marginell bör det typiskt sett, sammantaget med en icke obetydlig kostnad, peka på att det inte skäligen kan krävas av ar- betsgivaren att vidta åtgärden. Ett liknande principiellt synsätt bör enligt vår mening kunna anläggas på situationer där nyttan av en åtgärd skall bedömas i fråga om t.ex. tillhandahållande av varor och tjänster eller utbildningsväsendet. Det kan inte krävas åtgärder för tillgänglighet som påverkar en verksamhets funktion eller karaktär på ett alltför ingripande sätt. Att en åtgärd i och för sig kan påverka verksamheten är ofrånkomligt och får tålas i viss utsträckning. Gränsen för vad som kan godtas i verksamheten går här som i andra fall till vad som vid en helhetsbedömning kan anses skäligt.