sou · GUB314d3 · 2007-01-01 00:00:00 — Detta innebär att en konfliktlösning som bygger på en tillämpning av gällande rätt inte alltid ger ett för parterna tillfredsställande och ändamålsenligt resultat. Ett medlingsinstitut bör vara oförhindrat att utan beaktande av historiska förhållanden och gällande rättsregler lämna sådana förslag som bäst tillgodoser parternas intressen. En samförståndslösning bör därvid kunna avse inte bara renskötselrättens geografiska omfattning utan också vill- koren för dess utövande. 14.5Avtalslösningar förutsätter en ändrad lagstiftning I avsnitt 10.5.16 har vi utvecklat att den rättsliga regleringen av ren- näringen egentligen inte ger utrymme för avtalslösningar. Det finns därför åtskilliga frågor som måste lösas i samband med överväg- anden om att inrätta ett medlingsinstitut. Förslag om medling vid konflikt om renskötselrätt Det måste till en början stå klart att den sameby som för talan inför medlingsinstitutet också har behörighet att ingå ett för hela samekollektivet bindande avtal om renskötselrättens geografiska omfattning. Frågan vilken sameby som skall ha den behörigheten är i och för sig okomplicerad inom de delar av renskötselområdet där betesmarken fördelats mellan samebyarna genom beslut av länssty- relsen. Det måste övervägas hur frågan skall lösas i andra fall. En fråga om renskötselrätt berör i allmänhet en trakt med ett flertal fastighetsägare. Dessa för självständigt talan var och en för sin fastighet. En avtalslösning bör emellertid bli i lika mån bin- dande för samtliga berörda markägare. Dessa måste därför uppträda med en röst – något som förutsätter en ordning med en gemensam företrädare för markägarkollektivet. Till detta kommer att det sakrättsliga skyddet för avtal om ren- skötselrätt måste stärkas. De regler som enligt 7 kap. jordabalken gäller för nyttjanderätt i allmänhet är inte tillfyllest. 14.6Andra frågor för ett utrednings- och medlingsinstitut Vårt förslag om ett utrednings- och medlingsinstitut tar närmast sikte på konflikter om sedvanerätten till renskötsel. Vi menar att det bör vara obligatoriskt med ett medlingsförfarande innan sådana konflikter hänskjuts till domstol. Det finns emellertid också andra frågor inom det samerättsliga området som skulle kunna behandlas av ett medlingsinstitut. Ett medlingsinstituts verksamhet bör självklart inte begränsas till det som vi hänför till renskötselområdet. Anspråk på markrättig- heter utanför detta bör också kunna prövas. Detta gäller också i fråga om trakter som genom laga kraft ägande dom blivit undan- tagna från renskötselområdet. Om rennäringen skall fortsatt bedri- vas i samma omfattning som krävs det att nya markrättigheter där tillskapas genom avtalslösningar. I kapitel 12 har vi behandlat den inre gränsen mot bakgrund av krav på identifiering av mark som samerna traditionellt innehar och till vilken samernas äganderätt och besitt- ningsrätt därför skall erkännas. Vi har där kommit fram till att vissa områden inom åretruntmarken som är föremål för ett mera inten- sivt samiskt nyttjande bör kunna klassas som samernas inne- havsmark. Vi har också föreslagit att dessa markområden skall Förslag om medling vid konflikt om renskötselrätt avskiljas genom fastighetsbildning och tillerkännas samerna med en formell äganderätt. Detta förutsätter att marken identifieras, vilket i första hand bör ske genom avtal mellan staten och den berörda samebyn. skulle kunna få till uppgift att med- verka till sådana avtalslösningar. Genom våra kontakter med samebyarna har vi erfarit att tvister om markrättigheter mellan samebyarna inbördes är väl så vanliga som konflikter mellan samebyar och markägare. Renskötselrätten är en civil rättighet som tillkommer den samiska befolkningen kol- lektivt. För den enskilda samebyn är emellertid markrättigheterna av förvaltningsrättslig beskaffenhet. Samebyarnas betesområden för- delas genom administrativa beslut av länsstyrelserna. De tvister som förekommer avgörs av dessa och efter överklagande av för- valtningsdomstol. Vi ser detta som en kvarleva av det statliga för- mynderskapet över samerna genom lappväsendet. Samebyns mark- rättigheter borde enligt vår mening betraktas som civila rättigheter. Konflikter mellan samebyar skulle därmed lämpligen kunna prövas av det föreslagna medlingsinstitutet. Konflikter mellan markägare och renägare som inte rör rensköt- selrättens bestånd utan mera frågor om den ömsesidiga markan- vändningen hör kanske inte på ett naturligt sätt hemma i det före- slagna institutet. Det bör emellertid inte vara något hinder mot att detta på begäran av sakägarna anlitas för medling. 14.7Hur skall ett utrednings- och medlingsinstitut utformas? Vårt förslag om ett utrednings- och medlingsinstitut är inte mera än en löst skissad idé. Längre än så vill vi inte tänja ut Gränsdrag- . Det är emellertid uppenbart att det föreslagna institutet måste ha tillgång till sakkunskap av olika slag – juridisk, lantmäteriteknisk och historisk – samt den sakkunskap som i övrigt kan behövas. Vi tror att det administrativt lämpligen kan knytas till en domstol. Särskilt yttrande av och Vi kan konstatera att arbetet i utredningen skett med en god vilja att försöka komma fram till renskötselområdets omfattning. Vi ställer oss bakom merparten av de tolkningar och de förslag som utredningen gjort. I vissa avseenden delar vi dock inte utredningens mening och vill därför påpeka följande. Vår syn på betänkandet Kapitel 10.5.6 och 10.5.9 Tider för att urminnes hävd ska uppstå och avbrytas Utredningens mening är att det krävs omkring för att urmin- nes hävd till renbete ska uppstå. Vi anser att bedömningen avse- ende urminnes hävd för renskötseln bör vara flexiblare och att det är fel att på detta sätt bestämma den tid som krävs för ett upparbe- tande. Detta gäller också den avbrottstid som ska anses vara sty- rande för när urminnes hävden upphör. Vi anser att de särskilda förhållandena i bruket av marken måste beaktas vid denna bedöm- ning. Någon fast tidsgräns för upparbetandet av rätten samt för tiden för avbrott bör inte gälla. Man bör i stället beakta rennäring- ens särskilda förutsättningar i varje enskilt område. Av detta följer till exempel att man bör beakta vad skälen varit till varför samerna valt att inte använda ett område . Här måste beak- tas om annan markanvändning förhindrat samernas användande av marken . Att tidsbestämma kvalifikationstider och tider för avbrott på det sätt som utredningen gjort är inte lämpligt. Vi anser att utredningens indelning i områden som utgår från hur stark rätten bedöms vara till renbete i och för sig är riktig. Vi anser dock att det vid gränsdragningen mellan olika typer av områden är viktigt att göra en logisk gränsdragning utifrån historiska förhål- landen samt förutsättningarna för renbetet. Det är viktigt att skapa gränser som beaktar rennäringens förutsättningar och behov av marker i så väl historisk tid som i nutid. Om detta inte görs finns det risk för att utredningens förslag leder till ytterligare konflikter och problem. För att uppnå en praktiskt hanterbar situation anser vi att det är viktigt att gränsdragningen görs så att områden inte sprängs sönder eller gränserna för renbetet blir taggiga. Vi anser att hela och utgör renbetesom- råde av kategori 1. Vi menar att den historiska dokumentation som finns för dessa områden samt förutsättningarna för renbetet visar att det är klarlagt att det föreligger renbetesrätt inom dessa områ- den på ett sådant sätt att de ska bedömas utgöra områden av kate- gori 1. Vi anser inte heller att invändningar mot renskötseln i modern tid ska beaktas vid indelningen i olika kategorier. Områ- dena 2 A, B, C, D, F, G, H samt 3 A ska av denna anledning bedö- mas som områden av kategori 1. Vi anser att de områden där renbetesrätt inte föreligger genom domstols avgöranden eftersom de berörda samebyarna inte gått i svaromål bör utgöra en egen kategori som inte är att jämföra med de områden där en rättslig prövning av frågan skett. Området 4 A bör således utgöra en egen kategori då situationen skiljer sig från området 4 B. Vi anser att område 2 C ska vara ett område av kategori 1. Renbe- tesmarksutredningens karta kan inte få så stor betydelse att området anses vara ett område av kategori 2. I kapitel 11.4.3 har utredningen också konstaterat att renbetesmarksutredningens karta utgör ett planeringsunderlag och inte en dokumentation av sedva- nerättsmarker. För områdena 2 F och G anser vi att de nutida invändningar som framförts till utredningen inte innebär att områdena klassas enligt kategori 2. Det historiska materialet ger stöd för att renbetesrätten i områdena är så stark att de ska klassas som områden av kategori 1. Vad gäller de norra delarna av området 3 B finns ett tillräckligt historiskt material för att kunna konstatera att det rör sig om ett område av kategori 1. Däremot accepteras att huvuddelen av område 3 B utgör ett område av kategori 3. Området söder om och öster om har ansetts vara ett område av kategori 3. Vi anser dock att det historiska materialet och den kännedom som finns om hur marken använts för renskötsel gör att det är helt klart bevisat att vinterbete finns i området. Området ska därför klassas som ett område av kategori 1. Vad gäller området ännu längre söderut, och Ljungå, accepterar vi att detta klassas som ett område av kategori 3. Vi anser dock inte att det är utrett varför områdena inte använts och att det därför måste utredas varför så varit fallet för att kunna ta ställning till områdets kategorisering. Vad gäller området 2 H, västerut, Stugun-Nyhem, Stavre, Brun- flo, Bodsjö, , anser vi att nutida invändningar inte kan göra att området bedöms vara ett område av kategori 2. Med hän- syn till markernas utformning är detta helt ologiskt. Vi anser att området utgör ett område av kategori 1. Vad sedan gäller korridoren vid anser vi inte att utredning kan få den betydelse som utredningen gjort gällande. Med hänsyn till närheten till sedvanerättsområdena och med beaktande av det historiska materialet anser vi att området väster om och söderut utgör ett område av kategori 1. Vad gäller det område som ligger inom kommun, 2 K, har utredningen gjort bedömningen att detta område utgör ett område av kategori 2 eftersom området inte undersökts tillräckligt. Vi anser att det är oacceptabelt att av denna anledning klassa området på detta sätt. Eftersom området ligger i direkt angränsning till ren- betesfjäll anser vi att utredningen måste utgå från att det rör sig om ett område av kategori 1. Detta gäller också område 2 L. Utredningen kan inte med hän- visning till att området inte utretts hänföra området till kategori 2, utan det ska anses vara ett område av kategori 1. Vad gäller nya sameby bör de områden som omfattas av tredskodomen hänföras till en annan kategori än den där en pröv- ning skett i domstol (område 4 B). Jämför ovan vad som sagts avseende område 4 A i kapitel 11.2.3. Utredningen har konstaterat att endast statligt ägd mark som exklusivt nyttjas av samerna är begränsat till områden i anslutning till anläggningar med omkringliggande områden. Vi anser att detta är en alltför begränsande tolkning av vad som utgör mark som samerna traditionellt innehar. Samerna har i stort sett varit ensamma om att bruka marken inom året-runt-markerna. Det har också tydligt framgått genom uttalanden från statsmakten att denna mark har varit mark som varit avsedd för samernas ute- slutande begagnande. Avsikten med konvention 169 är att skydda urfolks rät- tigheter. För att skyddet ska få någon reell verkan måste de områ- den som det starkare skyddet finns inom vara av den storleken att behovet av marken kan bevaras långsiktigt. Vi anser därför inte att utredningens snäva tolkning av vilka områden som traditionellt innehas kan vara riktig. Att uteslutande utgå från renskötseln vid denna bedömning är för begränsande. Samernas övriga markan- vändning måste beaktas i större omfattning. Vi anser att det inte har framkommit tillräckliga argument för att frångå den bedömning som gjorts i betänkandet om kon- vention nr 169 (SOU 1999:25) att med traditionellt innehav avses sådana delar av året-runt-markerna som staten ägt in . Vi anser därför att denna mark är sådan som samerna traditionellt innehar. , särskilt yttrande från markägarna företrädda av (LRF/ Skogsägarna) och (Skogsindustrierna) uppgift har varit att klarlägga omfattningen av den mark där renskötselrätt föreligger. I den del av uppdraget som avser att identifiera mark som samerna traditio- nellt innehar är utredarens uppfattning att det inte finns något sammanhängande område till vilket samerna har en sådan stark rätt som avses med krav på äganderätt och besitt- ningsrätt. Kommissionsarbetet har därför huvudsakligen koncentr- erats till att identifiera mark som samerna traditionellt nyttjar tillsammans med andra genom att fastställa den s.k. yttre gränsen. Enligt uppdraget skall undersökningen bidra till att klarlägga grän- sen så att behovet av domstolsprocesser om rätt till vinterbetning för ren bortfaller eller i varje fall minimeras. Vi instämmer i utredarens konstaterande beträffande samernas traditionella innehav. Däremot delar vi ej utredarens uppfattning gäll- lande den yttre gränsen. Beslut om yttre gränsen, eller snarare bedömningen av sannolikheten för renbete, har tagits område för område sedan kriterierna för urminnes hävd fastlagts. Med de slut- satser som dras angående sannolikheten för renbete menar vi att risken för domstolsprocesser snarare ökar än minskar. Ett sätt att minska denna risk är dock det förslag till utrednings- och medlingsinstitut som föreslagits. Vi fördjupar här vår syn på frågorna. Utredaren anser att urminnes hävd fortfarande kan nyskapas. Vi delar ej utredarens syn i denna fråga. Vår uppfattning är att rensköt- selrätt grundad på hävd inte kan uppstå efter ändringarna i jordabal- ken 1971. Detta framstår som uppenbart vid ett studium av de förarbeten som låg till grund för införandet av jordabalken. Frågan har också prövats i det s.k. renbetesmålet i . Tingsrätt och hovrätt fann här att rätt till vinterbete inte kunde grundas på hävd som utövats . Prövningstillstånd har inte meddelats. Vi anser att utredaren inte beaktat och analyserat förarbeten och domar på ett korrekt sätt. Enligt vår rättsuppfattning, som vinner stöd i förarbeten, lag och domar, kan därför inte rätt till vinterbete grundas på renbete som utövats . Utredaren gör här en annan bedömning. Skulle denna bedömning vara korrekt kan den leda till rättsförluster för oss markägare eftersom vi inte ansett att man måste göra invändningar mot olovliga renbeten utövade . Vi delar dock utredarens uppfattning att varje tystnad från mark- ägare inte kan anses som rättighetsgrundande passivitet. Ett exempel på detta är de fall då skogsägare, mot bakgrund av kraven för certi- fiering, accepterar renbete på sina marker trots att man inte anser att markerna belastas av renskötselrätt. Vi delar utredarens syn att är den tid som är rimlig för att renskötselrätt skall uppkomma. Däremot delar vi ej utredarens syn på luckor i brukandet. Utredaren skiljer på två situationer. Den ena avser uppehåll som sker medan urminnes hävd håller på att uppstå och den andra när det sker avbrott i brukandet sedan urminnes hävd uppkommit. Efter visst resonerande kommer utredningsman- nen fram till att det för upphörande av renskötselrätt krävs avbrott i det förra fallet och avbrott i det . Vi vill ifrå- gasätta utredarens slutsatser. De ger definitivt inte någon vägled- ning för de problem som föreligger i praktiken. Hur skall man i en uppkommen tvistesituation veta om man har att göra med ett fall där tiden för intjänande av hävd pågår eller ett fall då urminnes hävd har uppstått? Det ger utredningsmannen inte svar på. Ett mera konstruktivt sätt att resonera kunde i stället vara att utgå från att samernas rätt, i vart fall för norra inland, har varit ursprunglig. De har alltså i allmänhet varit först på plats. Vad som då blir aktuellt är därför inte hur länge hävden varat utan hur pass kontinuerlig den varit. Först därefter är det relevant att ta ställning till betydelsen av avbrott i brukandet. Vår uppfattning är att en rim- lig tid för luckor i brukandet är högst oberoende av om hävd håller på att uppstå eller redan har uppstått. Vi delar utredningsmannens uppfattning att begreppet trakt i ren- näringslagen vållar oklarheter i flera avseenden. Vi anser dock att frågan behandlats för lättvindigt. Utredarens uttalande, att om man anser att det finns renskötsel i en trakt betyder det att alla fastig- heter inom området formellt belastas av renskötselrätt, är snarare ägnad att förstärka rådande oklarheter än att bidra till en lösning av problemet. Vi anser att utredaren skulle ha utvecklat sin syn i frå- gan. Den första rennäringslagstiftningen 1886 kodifierade den hävd till mark och vatten samerna hade . Det är såle- des hävden som anger omfattningen av den samiska bruksrätten. Enligt vår uppfattning användes ordet trakt i första rennäringslagen som begrepp för den plats där renbete bedrevs och är ett snävt avgränsat område med intensiv renskötsel och ständig bevakning av renhjorden. Traktbegreppet bör vara oföränderligt gällande omfattningen och ej möjligt att utöka genom sentida ändrad utövning av renskötsel. Vår uppfattning är därför att begreppet trakt är ett geografiskt snävt begränsat område. Utredaren har utanför utredningens direktiv gjort kommentarer angående bevisbördan. Tillämpad på tvistemål om renskötselrättens bestånd innebär gällande regel att bevisbördan ligger på sameby- arna. Utredaren menar att en bevisvärdering motsvarande den som förekommit i norsk rätt (Selbusaken) i princip också är möjlig i svensk rätt. Det skulle innebära att bevisbördan kan vända till markägarsidan när samer åberopat sådana omständigheter som gör det i hög grad sannolikt att sedvanerätt har uppkommit. Utredaren uttalar mot denna bakgrund att för områden som åsatts kategori 2, definierad som Icke bevisad men övervägande sannolik betesrätt, ankommer bevisbördan på markägarna. Vår uppfattning är att en till- lämpning med omvänd bevisbörda grundad på utredarens schablonmäs- siga bedömning om sannolik gräns för renbete icke är möjlig i svensk rätt. Beslut om yttre gränsen, eller snarare om sannolikheten för ren- bete, har tagits område för område med stöd av de konkreta slut- satser som dragits om var renbete förekommit från tid till annan och de av utredaren fastlagda kriterierna för urminnes hävd. Mot bakgrund av det oerhört omfattande materialet, den gränslängd som skall redovisas och den i sammanhanget korta tid som utredaren haft till förfogande har med nödvändighet inneburit att endast schablonmässiga bedömningar gjorts område för område. Det inne- bär t.ex. att stora delar av klassats som Bevisad ren- betesrätt trots att såväl våra egna intervjuer med markägare som utredningsmaterialet i övrigt klart visar att betydande områden av länet varken nyttjats eller nyttjas för renbete. Likaså omfattar om- råden klassade som Inte bevisad och osannolik betesrätt i huvud- sak områden där renbeten aldrig förekommit eller endast före- kommit ytterst sporadiskt. Som ovan redovisats har vi markägare också en annan syn på frågan om urminnes hävd vilket innebär att vi har en annan uppfattning om den yttre gränsen. Vi delar utre- darens syn på att de gränser som redovisas är till stor del skissartade. Däremot delar vi ej utredarens uppfattning om gränsernas läge efter- som vi har annan uppfattning om kriterierna för urminnes hävd. Vår uppfattning är att den markägarkarta som redovisas i betänkandet (avsnitt 7.7, karta 12) bättre återger läget beträffande renbetesrätten. Vi vill också peka på riskerna med att endast ta ställning till en sannolik yttre gräns för renbetet trots att betydande områden väster om gränsen enligt vår mening ej omfattas av renbetesrätt. Förslag på ändringar i lagstiftningen tenderar att smetas ut med restriktioner över stora områden trots att de endast avses gälla för vissa av områdena. Ett exempel på detta är förslaget till samråd som rennäringspolitiska kommittén föreslagit. Om ett sådant samråd skall omfatta hela renskötselområdet kommer uppenbarligen ett stort antal fastighetsägare som ej berörs av rennäringen att drabbas av administrativa restriktioner med negativa konsekvenser för skogs- näringen som följd. Vi delar utredningsmannens synpunkter gällande ett utrednings- och medlingsinstitut. Vi vill peka på vikten av ett dylikt organ blir kom- petent och biträder parterna kostnadsfritt samt att medlingsförfa- randet ej får innehålla tvångsförfaranden. Vi vill även peka på att det finns ett behov av ett organ dit kvald kan lämnas. sak- nas utpekad myndighet att lämna kvald till. Om utredningsman- nens syn att hävd kan nyskapas efter 1971 vinner tillämpning finns ett uppenbart behov av att rutiner för anmälan om kvald tas fram. Särskilt behöver anges vilken/vilka instanser som skall ta emot erinran mot renbete. Vår uppfattning är att det utrednings- och med- lingsinstitut som föreslås även blir det organ till vilket sådan erinran lämnas. Särskilt yttrande av , och Det ligger i sakens natur att inte samtliga inblandade i en utredning med flera sakkunniga och experter kan dela alla åsikter. I betänkan- dets inledande del sägs emellertid bland annat: Arbetet har bedrivits i nära samråd med berörda sakkunniga och experter. Betänkandet är därför skrivet i vi-form. Såsom framgår av särskilda yttranden som fogas till betänkandet finns dock avvikande uppfattningar. Vi vitsor- dar att utredaren kontinuerligt samrått med sakkunniga och exper- ter, men ser oss i anledning av vi-formen föranledda att avge sär- skilt yttrande, eftersom det i annat fall kan uppfattas som om vi står bakom betänkandets resonemang och slutsatser i dess helhet, vilket inte är fallet. Vi väljer att här ta upp vissa frågor som kan ha betydelse för avgränsningen av vinterbeten och för samernas rätt till mark som traditionellt innehas inom åretruntmarkerna. Vidare berör vi för- slaget till ett lösa uppkomna tvister rörande vinterbeten. Inledningsvis vill vi framhålla vår uppskattning av den källkri- tiska historiska genomgång som görs i betänkandet. Den utgör en god grund för framtida avgöranden vid konflikt om var rätt till vinterbeten föreligger och var sådan rätt inte föreligger samt var det råder osäkerhet. Gränsdragningen mellan områden där rätt till vinterbeten före- ligger med säkerhet och andra områden, i betänkandet omnämnd som den yttre gränsen, grundar sig på den historiska genomgången tillsammans med resonemangen om rennäringslagens begrepp urmin- nes hävd. Tolkningen av begreppet urminnes hävd och de slutsatser som kan dras av det historiska materialet har dock inte i alla delar på ett konsekvent sätt lagts till grund för gränsdragningen. Inom exempelvis vissa områden där det historiska materialet, enligt vår mening, visar att urminnes hävd till vinterbeten har etablerats så görs tolkningen att det endast är sannolikt att en sådan rätt före- ligger till följd av att markägarna är av annan uppfattning. Slutsatsen strider mot tidigare resonemang i betänkandet där det konstateras att etablerad urminnes hävd endast kan brytas till följd av att marken inte utnyttjats som motsvarar den tid som krävs för etablering av urminnes hävd. Vi vill med detta framhålla att det finns anledning att vid eventuella ifråga- sättande av kommissionens slutsatser - det gäller såväl samernas som markägarnas ifrågasättande - rörande gränsdragning inom vissa områden förutsättningslöst göra en självständig bedömning av det historiska källmaterialet i kombination med bedömningen av vad som etablerar urminnes hävd.1