sou · GUB399 · 2007-01-01 00:00:00 — 36TP PT tingsrätts mål T 8-370-98, T 8-723-98 och T 8267-99 37TP PT tingsrätts mål T 8-1264-94, MD 1999:17, 1999:22 och 2000:2, tingsrätts mål T 8-1107-97 och T 19576-98, MD 2001:30, 2002:21 och 2003:2 samt tingsrätts mål T 11660-03 38TP PT MD 2005:7 och tingsrätts mål T 5467-03 En översyn av hur det nuvarande förfarandet enligt konkurrenslagen fungerar domstolens handläggning av bensinmålet pågick och . Domstolen höll ett sammanträde för planering av huvudförhandling, och huvudförhandlingen pågick . handlägger alltjämt asfaltmålet. Konkur- rensverket gav in en stämningsansökan till tingsrätten. Tingsrätten avgjorde en mellandomsfråga efter huvudförhandling som pågick i . Årsskiftet 2005/06 höll tingsrätten muntlig förberedelse i målet. Sammanträdet pågick i . höll domstolen ytterligare ett sammanträde. Huvudförhandlingen i målet påbörjades och den beräknas att pågå t.o.m. . Förhandlingen är planerad att pågå . handläggning av mellan- domsfrågan i asfaltmålet pågick , och målet avgjordes efter huvudförhandling som pågick . 3.9.3Onödig tidsutdräkt och eventuella trögheter i handläggningen Det har inte förekommit någon tidsutdräkt att tala om i de mål där företagen redan i sina svaromål medgett talan. Däremot kan man möjligen tala om en tröghet i systemet i dessa fall eftersom det kan sättas i fråga om dessa mål över huvud taget skall behöva prövas av domstol. När det gäller majoriteten av de aktuella målen, dvs. den grupp som vi anser kan jämföras med dispositiva tvistemål av inte alltför enkel beskaffenhet, kan följande sägas. Beträffande tingsrätts hantering kan inledningsvis konstateras att domstolen i två mål meddelade dom efter skriftväxlingens avslu- tande. I det ena målet meddelades domen strax efter det att ett företags ombud hade tillfrågat tingsrätten om när dom kunde påräknas. Vi har inte anledning att utgå från annat än att det finns fullt naturliga förklaringar till dröjsmålen och att dessa torde vara uttryck för resursbrist. I vissa mål har det huvudsakligen varit fråga om rena rättsfrågor. Men i andra mål har såväl sakförhållanden och marknadsfrågor som rättsfrågor varit tvistiga. Inslaget av skriftlig och muntlig bevisning varierar mellan målen. Det är dock vanligt att målen innehåller en betydande andel muntlig bevisning. I flera fall har det rått tvist kring samtliga materiella rekvisit i talan. Vårt intryck är att en starkt bidragande orsak till detta står att finna i En översyn av hur det nuvarande förfarandet enligt konkurrenslagen fungerar konkurrensmålens natur eftersom i allmänhet såväl frågor beträf- fande faktiska händelseförlopp som marknadsfrågor och ekono- miska bedömningar är av betydelse och samspelar vid bedömningen av rekvisiten i konkurrenslagens materiella bestämmelser. I jämfö- relse med många andra måltyper förefaller parterna i konkurrens- mål därför ha större möjligheter att åberopa en mängd olika omständigheter till stöd för sin talan. Samma omständigheter åberopas också ofta i de olika delmoment som prövningen i dessa mål omfattar. Självklart är det också av betydelse att målen i all- mänhet rör stora värden och är viktiga för parterna. I några mål förefaller det vara ett problem att justerar de uppgifter som verket lämnat i sin stämningsansökan. Det finns också mål där verket i ansökan om stämning inte angett bevisuppgift utan avvaktat företagens svaromål för att utröna i vilken utsträckning omständigheter varit ostridiga. Detta har föranlett företrädare för företagen att i sin tur begära klargöranden och ställa frågor till innan de varit beredda att ange sin inställning och avge bevisuppgift till bemötande av verkets samtliga påståenden. Ett allmänt intryck är att behovet av förberedelse är stort i flertalet mål. I vissa mål synes företrädare för tingsrätten inte ha varit särskilt aktiva under förberedelserna, utan handlingarna förefaller att i dessa mål slentrianmässigt ha kommunicerats för yttrande eller lik- nande. Detta gäller främst de äldre målen. Det finns också mål där parterna begärt att tingsrätten skall upprätta en skriftlig samman- fattning eftersom de ansett att skriftväxlingen varit så omfattande att det blivit svårt att överblicka materialet. I andra mål har företrä- dare för tingsrätten tagit tag i handläggningen, oftast i samband med muntliga förberedelser, och på ett effektivt sätt förberett målen för avgörande. Av handlingarna i målen framgår att parterna begärt och beviljats anstånd i stor utsträckning. I ett mål har tingsrätten avvisat bevis- ning och lämnat en begäran om mellandom utan bifall. I två mål har det förekommit intervention, och i ett av dessa mål har parterna ansett det vara en brist att ett parallellt pågående skadeståndsmål med intervenienten som kärande inte har kunnat handläggas gemensamt med målet om konkurrensskadeavgift. Förlikning har förekommit i två mål, dvs. har satt ned sitt yrkande varefter företagen medgett verkets talan. När det gäller handläggning av de nu berörda målen finns inte mycket att säga. Domstolen synes dock i En översyn av hur det nuvarande förfarandet enligt konkurrenslagen fungerar några fall ha haft svårt att få stopp på skriftväxlingen. I främst de äldre målen har handlingarna regelmässigt kommunicerats för känne- dom och eventuellt yttrande, och parterna har sällan avstått från möjligheten att avge ytterligare ett yttrande. Även i Marknads- domstolen har anstånd beviljats i förhållandevis stor utsträckning. Beträffande tingsrätts handläggning av de två stora målen, dvs. bensin- och asfaltmålet, kan följande sägas. I bensinmålet är stämningsansökan på 52 sidor och de fem företagens svaromål på 11–79 sidor. I sina svaro- mål och i den fortsatta skriftväxlingen har företagen begärt klargö- randen och svar på frågor till verket i stor omfattning. I den fort- satta skriftväxlingen har materialet, i vart fall för oss, snabbt blivit oöverskådligt. har justerat såväl yrkanden som grunder och övriga omständigheter. En sär- skild komplikation i bensinmålet synes ha varit sekretessfrågorna, och flera dagars muntliga förberedelser har ägnats åt dessa frågor. Tingsrätten har också meddelat ett särskilt beslut i denna del. Vid huvudförhandlingen har parterna åberopat och föredragit synnerli- gen omfattande skriftlig bevisning och ett stort antal personer (29 personer i egenskap av partsföreträdare eller vittnen och sex i egen- skap av partssakkunniga) har hörts. I målet har tingsrätten gjort aktningsvärda ansträngningar för att snabba på rättegången. Processen torde med ett mindre effektivt förberedelsearbete ha kunnat ta betydligt . I asfaltmålet är stämningsansökan på 48 sidor och företagens svaromål på 2–160 sidor. Ursprungligen omfattade verkets talan elva bolag, men under handläggningen i tingsrätten har återkallat sin talan avseende två bolag. I svaromålen och i den fortsatta förberedelsen har företagen begärt klargöranden och svar på frågor till verket i stor omfattning. har justerat såväl yrkanden som grunder och övriga omständigheter. Inför huvudförhandlingen har parterna åberopat omfattande skriftlig bevisning, och ett stort antal personer (68 personer i egenskap av partsföreträdare eller vittnen och två i egenskap av partssakkunniga) skall höras. handläggning av bensinmålet följde i allt väsentligt den plan som domstolen upprättade. Även i Marknads- domstolen har det förekommit taleändringar från Konkurrens- verkets sida. Med hänsyn till att verket justerat sin talan i En översyn av hur det nuvarande förfarandet enligt konkurrenslagen fungerar synes målet ha varit mer överskådligt och renodlat i än i tingsrätten.TP F39FPT 3.9.4Har domstolarna använt de instrument som erbjuder för en effektiv och ändamålsenlig förberedelse och huvudförhandling? Avvisning av bevisning och förbudet mot skriftliga vittnesutsagor m.m. har i ett mål avvisat bevisning. Marknads- domstolen har i två mål inte tillåtit åberopande av skriftliga vittnes- utsagor. I detta sammanhang kan också nämnas att tingsrätten under huvudförhandlingen i bensinmålet meddelat ett beslut enligt vilket tillåtits att som underlag för sina frågor läsa upp delar av förhörsanteckningar från förhören hos verket.TPF40FPT I ett mål har förelagt att komplettera sin stämningsansökan med bevisuppgift och förelagt ett av företagen att komplettera sitt svaromål beträffande mark- nadsfrågor. Vidare har tingsrätten i bl.a. asfaltmålet, efter hemstäl- lan från några av svarandena, förelagt verket att komma in med kompletteringar. En uttrycklig bestämmelse i om tidsplaner trädde i kraft . Rätten var dock inte förhind- rad att upprätta tidsplaner utan denna möjlighet har diskuterats i såväl förarbeten som doktrin.TPF41FPT I de mål som vi granskat har i tre fall på ett tidigt stadium upprättat tidsplaner (bl.a. plaströr- och asfaltmålet). upprättade en tidsplan i bensinmålet. Vårt intryck är att parterna i dessa mål begärt färre och kortare anstånd. 39TP PT gjorde inte gällande något konkurrensbegränsande resultat och frånföll sina påståenden i vissa delar. 40TP PT Jfr 36 kap. 16 § andra stycket 41TP PT Se prop. 1986/87:89 s 193 ff och m.fl., Tvistemålsprocessen I, s 85 ff En översyn av hur det nuvarande förfarandet enligt konkurrenslagen fungerar Såvitt går att utläsa av handlingarna i målen är inslaget av materiell processledning varierande. I den mån det förekommer materiell processledning har denna främst bedrivits i samband med muntlig förberedelse. Det förekommer emellertid också i vissa fall process- ledning genom riktade förelägganden. En tendens synes vara att över tiden har blivit mer aktiv i sin process- ledning. Uppdelning av förberedelsen på olika frågor och frågeförteckning I bensinmålet har företrädare för delat upp den muntliga förberedelsen på så sätt att olika frågor behandlats vid skilda sammanträden, och allt eftersom förberedelsen fortgått har parterna förelagts att besvara riktade förelägganden i vissa särskilda frågor. Parternas skyldighet att inför ett sammanträde sätta sig in i saken har inte i något av de mål vi gått igenom erinrat parterna om deras skyldighet att inför ett sammanträde sätta sig in i saken på sådant sätt att något ytterligare sammanträde för förberedelse inte skall behövas. har i två fall upprättat skriftliga sammanfatt- ningar av parternas ståndpunkter vilket i båda fallen skett på begä- ran eller initiativ av part. har inför huvud- förhandlingarna i bensin- och asfaltmåletTPF42FPT upprättat s.k. tryck som kommunicerats med parterna. 42TP PT I överprövades tingsrättens mellandom. En översyn av hur det nuvarande förfarandet enligt konkurrenslagen fungerar Möjligheten att med parternas samtycke anse bevisning som upptagen vid huvudförhandlingen utan att den läses upp vid denna I bensinmålet har ansett viss skriftlig bevisning upptagen utan att den lästs upp vid huvudförhandlingen. I samma mål har fattat generella beslut enligt vilka all skriftlig bevisning ansetts upptagen. I övriga mål förefaller denna bestämmelse inte ha tillämpats. Mål om konkurrensskadeavgift har en tendens att snabbt bli svåröverskådliga och komplexa. har ibland haft svårt att bestämma sin talan, och detta har påverkat domstolsprocessen. En rimlig hypotes är att utredningar och den efterföljande processen i domstol är att uppfatta som kommunicerande kärl, dvs. förtjänster eller brister i ett led påverkar direkt de efterföljande leden. Behovet av förberedelse och aktiv processledning är stort i mål om konkurrensskadeavgift. De hjälpmedel som rättegångs- balken erbjuder utnyttjas inte fullt ut av domstolarna. Oavsett orsaker härtill torde ett ökat utnyttjande av dessa hjälpmedel och en mer aktiv processledning innebära ett snabbare, effekti- vare och mer ändamålsenligt förfarande. Trots vår inledande reservation om att vår genomgång inte tillåter några säkra och generella slutsatser föranleder den ändock följande kommentarer. Mål om konkurrensskadeavgift har en tendens att snabbt bli svåröverskådliga och komplexa. Det står också klart att i några mål har haft svårt att bestämma sin talan och att detta påverkat domstolsprocessen, bl.a. i form av tidsut- dräkt. Verket har t.ex. justerat yrkanden, grunder och övriga omständigheter. Denna iakttagelse strider mot beskrivningen i våra direktiv enligt vilken i princip har ett fullstän- digt underlag för ett materiellt beslut när talan väcks i domstol. Enligt vår uppfattning är en rimlig hypotes, som får stöd av bl.a. bensinmålet, att utredningar och den efterföl- jande handläggningen i domstol är att uppfatta som kommunice- En översyn av hur det nuvarande förfarandet enligt konkurrenslagen fungerar rande kärl, dvs. förtjänster eller brister i ett led påverkar de efterföljande leden. Eftersom det i huvudsak är verket som har åberops- och bevisbördan i mål om konkurrensskadeavgift får processföring stor betydelse för rättegången i mål om konkurrensskadeavgift. Vidare synes behovet av förberedelse vara stort i mål om konkurrensskadeavgift. Det förefaller också särskilt viktigt att domstolarna i ett tidigt skede tar tag i handläggningen genom att såväl i formellt som materiellt hänseende bedriva en aktiv process- ledning. De hjälpmedel och möjligheter som erbjuder i detta hänseende utnyttjas inte fullt ut . Redan en striktare tillämpning av dessa regler torde innebära ett snabbare, effektivare och mer ändamålsenligt förfarande. Enligt vår uppfatt- ning bör det dessutom vara möjligt att inom ramen för det befint- liga regelverket förfina och vidareutveckla förberedelsearbetet med inriktning på de särskilda svårigheter som konkurrensmålen synes rymma. I vårt uppdrag avseende beslutanderätt för ingår bl.a. att i rimlig omfattning uppmärksamma hur andra medlems- stater i EU har utformat sina system.TPF1FPT Uppgifter om konkurrensreglernas innehåll och tillämpning i andra länder och inom EU har presenterats i olika sammanhang av tidigare utredningar på konkurrensrättens område. Den redovis- ning av förhållandena i andra länder när det gäller kriminalisering som lämnats av moderniseringsutredningen har direkt bäring på vårt uppdrag.TPF2FPT Därutöver har – mer eller mindre utförligt – kom- parativt material avseende olika aspekter på konkurrensrätten redovisats i ett flertal betänkanden . Med hänsyn härtill kommer vi i detta avsnitt att koncentrera oss på hur kommissionen och andra länder har organiserat sina förfa- randen när det gäller prövningen av överträdelser av konkurrens- regler begångna av företag. Avsnittet är disponerat på så sätt att vi inledningsvis försöker ge två olika perspektiv på hur olika system kan grupperas vid en inter- nationell jämförelse som en utgångspunkt för vårt val av granskade system. Därefter följer en redovisning av de utvalda systemen. 1TP PT Dir. 2004:128 s 11 2TP PT SOU 2004:131 s 95 ff 4.2Två olika perspektiv – grunden för utvalda system 4.2.1 Ett organisatoriskt perspektiv har i en rapport till Fédération Internationale de Droit Européene () grupperat systemen i EU:s medlems- stater med beaktande av hur de huvudsakliga funktionerna har allo- kerats på berörda myndigheter och domstolar.TPF4FPT Till denna kategori hör system där uppgiften att utreda misstänkta överträdelser av konkurrensreglerna och klagomål samt att, efter hörande av parterna, fatta beslut om ålägganden och sanktioner m.m., ligger på en och samma administrativa myndighet, dvs. den nationella konkurrensmyndigheten. beslut kan sedan – i första hand eller exklusivt – överprövas av en specialdomstol eller ett liknande organ. För vissa av systemen finns även en intern mekanism för omprövning av myndighetens beslut innan dessa kan överklagas till domstol. Medlemsstater inom EU som organiserat sitt förfarande på detta sätt är , , , , , , , , , , , , , , , och . Av dessa länder har bl.a. , , och ett system med intern omprövning av den beslutsfattande myndig- heten innan överklagande till domstol kan ske. Den strikt kontradiktoriska modellen I denna grupp återfinns medlemsstater där den nationella konkur- rensmyndigheten utreder misstänkta överträdelser av konkurrens- reglerna och klagomål. kan dock inte själv fatta beslut om ålägganden och sanktioner, utan sådana beslut fattas av domstol eller liknande organ på talan av myndigheten. 3TP PT Irländsk domare i förstainstansrätten och General vid i den 2– 4TP PT , The Modernisation of in Union, National Reports, 2004, s 636 ff Sådana system finns i , och Österrike.TPF5FPT Före hörde även till denna grupp. System som av olika skäl varken passar in i den EG-rättsliga eller den strikt kontradiktoriska modellen återfinns i , och . Med hänsyn till att i vissa fall har beslutanderätt, och i andra fall är hänvisad till att väcka talan i domstol, hör även det svenska systemet till denna kategori. Om man i stället, likt och , koncentrerar sig på kartellmål och anlägger ett historiskt betrak- telsesätt får man en annan bild.TPF6FPT Med ett sådant perspektiv framträ- der en klar skiljelinje mellan å ena sidan de europeiska och å andra sidan de nordamerikanska systemen. Enligt och genomsyras den nordamerikanska konkurrensrätten av en politisk kultur enligt vilken konkurrens- begränsande förfaranden och maktkoncentration i näringslivet ansetts förkastliga av såväl ekonomiska som moraliska skäl. Vissa typer av förfaranden som pris- och marknadsdelnings- karteller har således ansetts som så klan- der- och straffvärda att de i praktiken varit förbjudna alldeles oav- sett vilka ekonomiska bevekelsegrunder som föranlett samarbetet och eventuella verkningar på marknaden. När det gäller rätten till skadestånd för konkurrensskada har den nordamerikanska konkur- rensrätten prioriterat prevention framför reparation.TPF7FPT Sammantaget har detta inneburit, såvitt avser kartellsamarbeten, ett gärnings- orienterat kontrollsystem som koncentrerats mera kring företa- gens uppträdande än på de ekonomiska effekterna av detta age- rande. Med ett sådant synsätt framstår det som naturligt att valet 5TP PT publicerade den spanska motsvarigheten till en vitbok (Libro para la reforma del sistema español de Defensa de la Competencia). I vitboken finns bl.a. förslag avseende förfarandet som om de genomförs innebär att ansluter sig till den EG-rättsliga modellen. Se Héctor Armengod, (2005), s 428 f 6TP PT Regulating Cartels in Europe A Study of Legal Control of Corporate Delinquency, 2003 7TP PT Se för en genomgång SOU 2004:10 s 67 ff fallit på ett i huvudsak straffrättsligt sanktionssystem där påfölj- derna döms ut i ett judiciellt kontradiktoriskt förfarande. Mot detta ställer och de europeiska systemen som, enligt dem, bygger på en annan politisk kultur. I har det ingalunda varit självklart att ens allvarliga begränsningar av konkurrensen är skadliga. Tidiga exempel på accepterade handels- samarbeten i syfte att kontrollera konkurrensen är den medeltida hansan och de ostindiska kompanierna. Även om det uppstod konkurrensrättslig reglering i flertalet länder i , var regelverken förhållandevis tandlösa. Det var också alltjämt vanligt förekommande med kartelliknande verk- samhet i näringslivet. Denna utveckling nådde sin kulmen under den nazistiska regimen i där kartellen blev en del av stats- apparaten. Först efter slut hade den politiska och ekonomiska kontexten i ändrats så att det fanns en allmän acceptans för att tillåta juridisk granskning av konkurrens- begränsningar. Det växte fram administrativa kontrollsystem som ofta innehöll inslag av förhandling i stället för konfrontation. I den mån det förekom ingripanden, så baserades bedömningarna i stor utsträckning på vilka effekter ett visst förfarande haft eller kunnat få för konkurrensen på marknaden.TPF8FPT När projektet med en gemensam europeisk marknad tog fart var konkurrensregler en nödvändig förutsättning för att åstadkomma en sådan marknad. De konkurrensregler som infördes i EKSG-fördraget, och som sedermera i något förändrat skick överfördes till EG-fördraget, har i stora delar sin förebild i tysk konkurrenslagstiftning.TPF9FPT syftade kommissionens tillämpning av EG-för- dragets konkurrensregler främst till att ge företag vägledning genom att dels utarbeta allmänna riktlinjer för reglernas tillämpning, dels i enskilda ärenden pröva ansökningar om icke- ingripandebesked och anmälningar om undantag. I den mån det förekom ingripanden mot karteller, var det i regel fråga om inte allt för komplicerade fall där företag på olika sätt försökte utestänga andra medlemsstaters företag från den inhemska marknaden.TPF10FPT har kommissionen i allt större utsträckning lagfört karteller. Den rättsliga sidan av denna utveckling kan sägas ha inneburit ett närmande till det amerikanska systemet, dvs. 8TP PT och s 71 ff 9TP PT A a s 98 ff 10TP PT A a s 108 ff mer gärningsorienterat synsätt med per se förbud för vissa typer av särskilt allvarliga konkurrensbegränsningar (pris-, marknads- delnings- och anbudskarteller).TPF11FPT I ljuset av det sagda ter sig även den europeiska diskussionen om att kriminalisera vissa över- trädelser av konkurrensregler som fullt naturlig. En konsekvens för kartellmålens vidkommande i det EG-rättsliga systemet är att den rättsliga kontrollen av kommissionens beslut i allt större utsträck- ning synes inriktad på bevis- och procedurfrågor. För att nyansera bilden kan det vara på sin plats att notera att t.ex. i den översyn av tillämpningen av förbudet mot missbruk av dominerande ställning i EG-fördraget som pågår inom EG-rätten utvecklingen synes gå mot ett mer ekonomiskt synsätt. Även denna utveckling förefaller vara influerad av ameri- kansk konkurrensrätt.TPF12FPT En förklaring till att de europeiska och nordamerikanska syste- men närmar sig varandra är att ett ökat internationellt inslag i såväl företagskoncentrationer som olagliga kartellsamarbeten lett till ett ökat samarbete mellan konkurrensmyndigheter i olika jurisdiktio- ner.TPF13FPT Inom ramen för detta arbete har det bl.a. bildats ett internationellt nätverk för konkurrensmyndigheter (Network, ICN) som arbetar med bl.a. att i olika frågor ta fram exempelvis riktlinjer.TPF14FPT Dessa riktlinjer är inte bindande för nätverkets medlemmar men ger dessa en möjlighet att kontrollera om de nationella reglerna kan anses uppfylla en inter- nationell standard. Ett liknande arbete sker även inom ramen för verksamhet.TPF15FPT 11TP PT A a s 270 ff 12TP PT Se EAGCP:s (the for Competition Policy) rapport economic approach to Article 82, 2005, samt kommissionens discussion paper on the application of Article 82 of the Treaty to exclusionary abuses, 2005. Båda dokumenten finns tillgängliga på kommissionens webbplats. Se även kommissionären tal vid , . Talet (Preli- minary Thoughts on 82) finns publicerat på kommissionens webbplats. 13TP PT Se t.ex. kommissionens webbplats där det under rubriken relationer redogörs för bl.a. olika avtal om samarbete med . 14TP PT Se ICN:s webbplats och där publicerade dokument 15TP PT Se webbplats och där publicerade dokument 4.2.3Vårt urval av granskade system Med hänsyn till att flertalet av EG:s medlemsstater valt att utforma sina system med EG-rätten som förebild är det naturligt att vår granskning tar sin utgångspunkt i förhållandena inom just EG- rätten. Det är också befogat att vi i denna del ger en någorlunda fyllig framställning. Därefter övergår vi till att granska några länder som tillämpar den EG-rättsliga modellen. I våra kontakter med olika intressenter har de italienska och nederländska systemen hållits fram som särskilt framgångsrika och intressanta. Vi väljer därför att granska dessa system. Därutöver väljer vi att involvera det tyska systemet i vår granskning eftersom detta – med europe- iska mått mätt – har en lång och stark tradition. Dessutom är det särskilt intressant att granska det tyska systemet eftersom svensk processrätt i stora delar bygger på tysk tradition. Vid en internationell jämförelse finns det också anledning att granska motpolen till den EG-rättsliga modellen, dvs. vad som ovan benämnts som en strikt kontradiktorisk modell. Som redan framgått tillämpas en sådan ordning endast i ett fåtal medlems- stater.