sou · GUB390 · 2007-01-01 00:00:00 — One of the goals of the major tax reform carried out in in 1990 and 1991 was to strengthen the role of the value added tax as a source of financing for government commitments. The intro- duction of a flat-rate tax that was the same for all taxable goods and services was among the means used to achieve this goal. Subsequently, however, targeted reductions in the value added tax have gradually been introduced in various policy areas. Conse- quently three different rates are currently being applied: 25, 12 and 6 per cent. This differentiation of the rates has brought with it various problems. The remit of the Value Added Tax Rate Inquiry includes identifying the demarcation problems that differentiation has led to. Also the judicial, administrative, economic, distribution policy, and budgetary aspects of the differentiation are to be analysed and the implications of the value added tax for compe- tition domestically and internationally are to be assessed. The Inquiry is to consider various alternatives to the existing rate structure, including the alternative of returning to a single flat-rate tax. Recommendation for a Flat-Rate Tax The Inquirys identification of demarcation problems and its analytical work were reported in its interim report, Flat-Rate or Differentiated Value Added Tax? (SOU 2005:57) in 2005. The Inquiry concluded that the current tax differentiation leads to significant demarcation problems in most areas of consumption having a lower value added tax. The best solution to these problems is the introduction of regulations for a flat rate. A flat-rate tax would also have several other advantages, among them im- proving competitive neutrality, simplifying the work involved for companies and for the authorities, and contributing to the financing of a lower general value added tax. From a budgetary perspective, it would also help stabilise the tax base. the Inquiry in its interim report recommended changing to a flat-rate tax and using the abolition of the lower rates to finance a reduction in the general level (the standard rate) from the current 25 per cent to 21.7 per cent. The interim report has been circulated for comment and more than one hundred consultation bodies have commented. In summary, the majority of the consultation bodies apparently agree with the assessment that there are shortcomings in the existing system. However, opinions are divided on the flat-rate tax. Various bodies have said that they would like to see extended impact assessments and consideration of compensatory measures. The Inquirys terms of reference called for the final report now being presented to be based on the analyses in the interim report, while taking into account the views of the consultation bodies. Abolition of the Reduced Rates After considering the views expressed in the comments that the Inquiry received, it still thinks that the introduction of a flat-rate tax is clearly the best alternative for coming to grips with the problems it was asked to address. It is thus the opinion of the Inquiry that the proposal made in the recommendation in the interim report should be implemented. However, the comments received indicate the need for more work in some areas. This refers to the reduced rates introduced as policy instruments in certain policy areas, such as culture and tourism, in order to influence consumption and production. The consultation bodies have stressed the importance of these subsidies in order to achieve various social objectives. The argument has also been made that alternative forms of support would need to be considered if the support linked to the value added tax were to be discontinued. However, in this final report the Inquiry has not considered the need for support measures and their design outside the value added tax system since such matters are not part of its terms of reference. It would be better to address these issues separately. The Inquiry is also of the opinion that it would be best to coordinate the final implementation of the flat-rate tax with the implementation of earlier VAT proposals presented in the report SOU 2002:74. These earlier proposals will be the subject of additional work. With this in mind, the Inquiry has chosen in its final report to focus on certain areas in which legislative measures can now be taken without awaiting any further inquiries. The proposals concern the VAT on foodstuffs and a number of demarcation and other corrections within the framework of the existing diffe- rentiated tax rates. These proposals also make possible recom- mendations to reduce the standard rate. The VAT on Foodstuffs The Inquiry has observed that the reduced rate on foodstuffs, 12 per cent, leads to demarcation and competition problems. The difference in the food dispensing services of various kinds (restau- rants, etc.) is especially problematic since the standard rate of 25 per cent applies to service. These types of goods and services are handled by a large number of taxable persons. If the same rate is to be applied to the entire area, however, the VAT on foodstuffs will have to be raised, owing to EC legal provisions and other factors. One reason for considering the abolition of the reduced rate on foodstuffs is that the reduction is costly from a budgetary perspective. About billion of the total 29.1 billion cost of the reduced rates can be attributed to foodstuffs (2005). This also means that abolishing the VAT on foodstuffs is estimated to make room for a reduction in the standard rate from the current 25 per cent to 22.9 per cent. This, in turn, means that the price of almost all other goods and services can be reduced. The reduced VAT on foodstuffs was introduced as a general aid to households, especially for resource-poor households. The reason for the VAT on foodstuffs is thus income redistribution. However, the intent is not to influence food consumption or to support the food industry. No additional inquiry on sectoral subsidies may thus be needed in this area. However, it has been important to conduct a thorough analysis of the extent to which the reduced rate on foodstuffs can now be considered a satisfactory instrument for income redistribution. In this analysis, the Inquiry has first examined the extent to which the reduced rate on foodstuffs can be assumed to have affected food prices. The conclusion is that no clear-cut impact on prices can be determined theoretically. Instead, it depends on the nature of demand and of the markets. However, increased compe- tition in an area strengthens the conditions for a complete price pass-through in the long term, something that the Inquiry has chosen to assume in its estimates of the effects on income redistribution. For a reduced rate on foodstuffs to have any function as an instrument of income redistribution, households with low income have to use a higher percentage of their income for food purchases than do better-off households. The figures produced by the Inquiry show that household spending on foodstuffs as a per- centage of total spending has been falling for several years. These figures also show that differences between households whose finances differ are narrowing. Even if it is still true that food consumption by some groups such as families with children and some groups of pensioners is somewhat higher relative to other groups, the differences now are relatively small. This also means that the subsidy implied by the reduced rate is relatively evenly distributed among different types of households and among households with differing economic standards. Calculated in absolute numbers, the subsidy even increases with increasing household income. Thus the reduced rate gives households with the lowest income a subsidy equivalent to about a year for each household member, whereas households with the highest income receive a subsidy of a year for each household member. Single parents with children receive a total of about 4 per cent of the total subsidy (estimated to amount to billion in 2006) and single retired persons almost 10 per cent, while high income households (decile group 10) receive over 15 per cent. A Reduced Standard Rate and Abolition of the Reduced If the reduced rate on foodstuffs were discontinued, the tax rate on those goods and services now set at 25 per cent could be lowered to 22.9 per cent. For households as a whole, raising the VAT on foodstuffs to 22.9 per cent would be entirely offset by the reduction on other goods and services. The Inquirys estimates also show that a change of this kind would have very impact from an income redistribution perspective. The groups that in some measure stand out as losers are single parents and pensioners. These groups would lose about a year for each member of the household. The Inquiry notes that compensatory measures such as a minor increase in the housing allowance and pensioners housing supple- ments could neutralise these remaining income redistribution effects. The estimated budgetary cost of this way of neutralising the income redistribution effects of abolishing the reduced rate on foodstuffs is less than billion a year. Given these findings, the Inquiry has concluded that the reduced rate on foodstuffs is no longer an effective measure for the support of resource-poor households. There is no reason to maintain the reduced rate. Therefore the Inquiry is proposing that the standard rate be reduced in exchange for the abolition of the reduced rate on foodstuffs. Performers and the of Works of Art, etc. The tax rate applied to large parts of the culture sector is currently 6 per cent. Pending an eventual implementation of a single flat-rate tax, the Inquiry proposes that performers presentations of literary and artistic works no longer be tax exempt. Instead it should be subject to a tax of 6 per cent. This would simplify the regulations and make them more uniform since various demarcation problems would disappear. To simplify matters, it is proposed that the tax rate on the sale of works of art and on the import of works of art, collectors items and antiques, currently 12 per cent, be lowered to the level applied to most of the rest of the culture sector, that is, 6 per cent. In the Inquiry's final report, it has analysed a number of proposals for extending the application of the lower tax rate in the culture sector, but it finds that implementing these proposals would not be advantageous from the perspectives that the Inquiry has to take into account. The areas analysed include archives, museums, science centres, botanical gardens, social dancing, amusement parks and pay-TV. The Inquiry recommends that the decision currently specifying a special tax rate of 12 per cent for transport in ski lifts be rescinded. Services for sporting activities and for transport are currently taxed at 6 per cent. There is no reason for a special regulation for ski lifts. At present either a tax rate of 25 per cent or a zero tax applies to pharmaceuticals. The latter means that no VAT is levied on sales, while the seller has the right to a full deduction for input VAT. The zero tax applies to products on prescription. The Inquiry notes the complexity of the regulations. It also notes that in some instances, they may be questionable with respect to competition neutrality. In view of these factors and especially with the ongoing work investigating the extent of the monopoly held by pharmacies, the Inquiry recommends that the VAT on products be the subject of a special investigation. The Inquiry has also discussed some issues of competition neutrality with respect to the opening of and grave main- tenance services. It recommends that these be considered in connection with another investigation that has been announced. 1. tillhandahållande i biblio- teksverksamhet av böcker, tid- skrifter, tidningar, ljud- och bildupptagningar, reproduk- tioner av bildkonst samt biblio- grafiska upplysningar, om verksamheten bedrivs av eller fortlöpande i mer än ringa om- fattning understöds av det all- männa,29 lag om ändring av mervärdesskattelagen (1994:200) Härigenom föreskrivs i fråga om mervärdesskattelagen (1994:200)1 att 3 kap. 11 §, 7 kap. 1 § samt 8 a kap. 9 § skall ha följande lydelse Från skatteplikt undantas följande slag av omsättning: 1. en utövande konstnärs fram- förande av ett sådant litterärt eller konstnärligt verk som om- fattas av lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk, 2. tillhandahållande i biblio- teksverksamhet av böcker, tid- skrifter, tidningar, ljud- och bildupptagningar, reproduk- tioner av bildkonst samt biblio- grafiska upplysningar, om verksamheten bedrivs av eller fortlöpande i mer än ringa om- fattning understöds av det all- männa, 1Lagen omtryckt 2000:500. 2Senaste lydelse 1996:1327. 3. förvaring och tillhanda- 2. förvaring och tillhanda- fortlöpande i mer än ringa fortlöpande i mer än ringa 4. anordnande i museiverk- 3. anordnande i museiverk- samhet av utställningar för all- samhet av utställningar för all- för utställningar, om verksam- för utställningar, om verksam- heten bedrivs av eller fortlöpan- heten bedrivs av eller fortlöpan- de i mer än ringa omfattning de i mer än ringa omfattning understöds av det allmänna, understöds av det allmänna, 5. av det allmänna understödd 4. av det allmänna understödd som bedrivs av kommun. som bedrivs av kommun. Skatt enligt denna lag tas ut Skatt enligt denna lag tas ut följer av andra eller tredje följer av andra eller tredje 1. rumsuthyrning i hotell- rörelse eller liknande verksam- eller liknande verksamhet samt het samt upplåtelse av camping- och motsvarande i campingverk- 2. transport i skidliftar, 3 Senaste lydelse 2006:823. 3.omsättning av sådana konst- verk som avses i 9 a kap. 5 §, och som ägs av upphovsmannen eller dennes dödsbo, 4.import av sådana konstverk, samlarföremål och antikviteter som avses i 9 a kap. 5 7 §§, 5.omsättning, gemenskaps- internt förvärv och import av sådana livsmedel som avses i artikel 2 i och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om in- rättande av Europeiska myndig- heten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet, med undantag för a) annat vatten som avses i artikel 6 i rådets direktiv /83/EG av om kvaliteten på dricks- vatten, ändrat genom Europa- parlamentets och rådets förord- ning (EG) nr 1882/2003, än sådant vatten som tappas på flaskor eller i behållare som är avsedda för försäljning, och b) spritdrycker, vin och stark- Skatten tas ut av beskattningsunderlaget för 1.omsättning, gemenskapsinternt förvärv och import av följande varor, om inte annat följer av 3 kap. 13 och 14 §§, under för- utsättning att varorna inte helt eller huvudsakligen är ägnade åt böcker, broschyrer, häften och liknande alster, även i form av tidningar och tidskrifter, bilderböcker, ritböcker och målarböcker för barn, kartor, inbegripet atlaser, väggkartor och topografiska kartor, 2.omsättning, gemenskapsinternt förvärv och import av program och kataloger för verksamhet som avses i 5, 6, 7 eller 10 samt annan omsättning än för egen verksamhet, gemenskapsinternt förvärv och import av program och kataloger för verksamhet som avses i 3 kap. 18 §, allt under förutsättning att programmen och katalogerna inte helt eller huvudsakligen är ägnade åt reklam, 3.omsättning av radiotidningar samt omsättning, gemen- skapsinternt förvärv och import av kassettidningar, om inte annat följer av 3 kap. 17 §, och av kassetter eller något annat tekniskt medium som återger en uppläsning av innehållet i en vara som omfattas av 1, 4.omsättning, gemenskapsinternt förvärv och import av en vara som genom teckenspråk, punktskrift eller annan sådan särskild metod gör skrift eller annan information tillgänglig särskilt för läshandikappade, om inte annat följer av 3 kap. 4 §, 5.tillträde till konserter, cirkus-, biograf-, teater-, opera- eller balettföreställningar eller andra jämförliga föreställningar, 6. tjänster som avses i 3 kap. 6. tjänster som avses i 3 kap. 11 § 2 och 4 om verksamheten 11 § 1 och 3 om verksamheten inte bedrivs av och inte heller inte bedrivs av och inte heller fortlöpande i mer än ringa om- fortlöpande i mer än ringa om- fattning understöds av det all- fattning understöds av det all- 7.tillträde till och förevisning av djurparker, 8.upplåtelse eller överlåtelse av rättigheter som omfattas av 1, 4 eller 5 § lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk, dock inte när det är fråga om fotografier, reklamalster, system och program för automatisk databehandling eller film, videogram eller annan jämförlig upptagning som avser information, 9.upplåtelse eller överlåtelse av rättighet till ljud- eller bild- upptagning av en utövande konstnärs framförande av ett litterärt eller konstnärligt verk, 10. omsättning av tjänster inom idrottsområdet som anges i 3 kap. 11 a § första stycket och som inte undantas från skatte- plikt enligt andra stycket samma paragraf, och 10. omsättning av tjänster inom idrottsområdet som anges i 3 kap. 11 a § första stycket och som inte undantas från skatte- plikt enligt andra stycket samma paragraf, 11. personbefordran utom sådan befordran där rese- momentet är av underordnad betydelse. 11.personbefordran utom sådan befordran där rese- momentet är av underordnad betydelse, konstverk som avses i 9 a kap. 5 §, och som omsätts av upphovs- mannen eller dennes dödsbo, 13.import av sådana konst- verk, samlarföremål och antikvi- teter som avses i 9 a kap. 5 7 §§, och 14.en utövande konstnärs framförande av ett sådant litterärt eller konstnärligt verk som omfattas av lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk. Jämkningsbeloppet får i de fall som avses i 4 § första fall som avses i 4 § första stycket 3 uppgå till högst mot- stycket 3 uppgå till högst mot- svarande den utgående skatten med anledning av avyttringen av vid avyttringen av varan. I priset skall inte inräknas Denna lag träder i kraft den .. 4 Senaste lydelse 2000:500. I samband med den stora skattereform som genomfördes 1990- 1991 fick mervärdesskatten en ökad betydelse som finansierings- källa för staten. Basen för skatten breddades då så att den i princip blev en generell skatt på varor och tjänster som säljs i kommersiella verksamheter. En annan viktig del av reformen på momsområdet var att det infördes en enhetlig skattesats, lika för alla skattepliktiga varor och tjänster. Mycket snart efter skattereformen infördes emellertid en lägre skattesats på omsättning av livsmedel. Efter det har det successivt införts reducerad moms på andra områden. I mervärdesskattelagen (1994:200), ML, anges 16 olika typer av omsättningar som beskattas med en lägre skattesats än normalskattesatsen. Detta har medfört att enbart av skattebasen beskattas med normalskattesatsen 25 procent.1 Efter hand som allt fler områden kommit att beskattas med en lägre skattesats har det uppkommit problem i tillämpningen med att dra tydliga gränser mellan områden som beskattas med en lägre skattesats och områden som beskattas med normalskattesatsen. Det har också framförts att reglerna medfört konkurrenssnedvrid- ningar och att reglerna upplevs som orättvisa. De motiv som funnits för att införa en lägre skattesats har bl.a. varit fördelningspolitiska, branschekonomiska och kulturpolitiska. I takt med att lågmoms har införts på nya områden har nya grupper framfört krav på att även deras verksamheter skall omfattas av låg- momsområdet. De skäl som framförs är bl.a. rättviseskäl eller att en utvidgning är nödvändig för att åtgärda de gränsdragningsproblem som uppkommit genom tidigare utvidgningar. 1 beräkningskonventioner 2005. av att behandlar ett flertal motioner med yrkan- den om att lågmoms skall införas för nya verksamheter. Uppdraget att tillsätta denna utredning har sin grund i ett till- kännagivande från (bet. 2001/2002:SkU18, riksdags- skrivelse 2001/02:199). ansåg i betänkandet 2001/2002:SkU18 att borde rikta ett tillkännagivande till regeringen om en översyn av tillämpningsområdet för de redu- cerade skattesatserna. anförde bland annat att mervärdesskattesystemet blivit alltmer svåröverskådligt och krångligt och att gränsdrag- ningen mellan vad som skall beskattas med reducerad skattesats respektive undantas från beskattning i en del fall framstår som svårbegriplig, godtycklig och orättvis. Skattemyndigheterna tvingas till grannlaga avgöranden om huruvida olika varor och verksam- heter skall hänföras till den ena eller den andra gruppen. En av lag- stiftningstekniska och praktiska skäl motiverad önskan att göra gränsen för ett lågbeskattat område så snäv som möjligt för att underlätta tillämpningen ger ibland upphov till känsliga och vidlyftiga rättvisediskussioner, när ett besläktat och näraliggande område beskattas på en högre nivå. Företag och andra närings- idkare lägger ibland ned avsevärda ansträngningar och betydande kostnader på att få till stånd en förmånligare mervärdesbeskattning av just de varor och tjänster som det företaget eller den närings- idkaren producerar, dvs. att få med dessa varor och tjänster i en låg- beskattad sektor. Mot bakgrund av det nu anförda ansåg utskottet att regeringen borde se över tillämpningsområdet för de reducerade skattesatser- na. angav vidare att en kartläggning av avgräns- ningsproblemen borde göras och att översynen borde syfta till en begränsning av avgränsningsproblemen och även innefatta en analys av skattesatsernas struktur utifrån rättsliga, administrativa, ekonomiska, fördelningspolitiska och statsfinansiella aspekter. Även mervärdesskattens påverkan på konkurrenssituationen mellan och inom olika branscher borde enligt utskottet belysas. I huvudsak som en följd av initiativ beslutade regeringen om direktiv för mervärdesskattesatsutred- ningen, dir 2002:141. tilläggsdirektiv för utredningen, dir 2004:154. Direktiven finns återgivna som bilaga 1 till detta betänkande. I direktiven till utredningen sammanfattas uppdraget enligt följande. En särskild utredare tillkallas med uppdrag att göra en översyn av tillämpningsområdet för de reducerade skattesatserna och undantagen från beskattning inom mervärdesskatteområdet. I uppdraget ingår att kartlägga de avgränsningsproblem som finns med nuvarande regler. Översynen skall syfta till en begränsning av avgränsningsproblemen. Översynen skall också innefatta en analys av skattesatsernas struktur utifrån rättsliga, administrativa, eko- nomiska, fördelningspolitiska och statsfinansiella aspekter. Mer- värdesskattens påverkan på konkurrenssituationen mellan och inom olika branscher skall belysas. Utredaren skall lämna de förslag till förändringar som behövs. Vid utformningen av förslagen skall även internationella aspekter på det svenska mervärdesskatte- systemet beaktas. Uppdraget till utredningen innefattar att presentera följande: en redogörelse för nuvarande regler om reducerade skattesatser och undantag från beskattning i ML och i EG:s sjätte mer- värdesskattedirektiv, samt en kartläggning av de avgränsnings- problem och andra problem som har noterats vid tillämpningen av olika skattesatser och undantag från beskattning, en analys av skattesatsernas struktur utifrån rättsliga, admi- nistrativa, ekonomiska, konkurrensmässiga, fördelningsmässiga och statsfinansiella aspekter. Analyserna skall omfatta nu- varande skattesatsstruktur och möjliga alternativ till denna. Det förutsätts att utredaren analyserar och redovisar effekterna av att tillämpa enbart en normalskattesats, att tillämpa en normalskattesats tillsammans med en reducerad skattesats eller som tillämpa en normalskattesats tillsammans med två reducerade skattesatser,