sou · GUB311d2 · 2007-01-01 00:00:00 — I och för sig torde serviceföretagens medverkan kunna leda till att lotteriverksamheten bedrivs mera effektivt och professionellt än om föreningen i egen regi ombesörjer verksamheten. Detta bör också kunna medföra ett bättre utfall för föreningen, även med beaktande av ersättningen till serviceföretaget. Det förekommer även att ideella föreningar organiserat sin verksamhet så, att lotteriverksamheten ombesörjs av ett av den ideella föreningen helt eller delvis ägt aktiebolag. Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden A-Lotterierna/Lotterier bedriver lotteriverksamhet genom operatörer i form av aktiebolag som föreningarna helt eller delvis äger. Serviceföretagen har förekommit på den svenska spel- och lotterimarknaden och flera av dem är etablerade aktörer på den marknaden. Utgångspunkten i lagstiftningen är emellertid att dessa inte skall fungera som anordnare, i den betydelsen att tillståndet ges till serviceföretaget. Det kan varken direkt i lagen eller ur förarbetena till lotterilagstiftningen utläsas att undantags- bestämmelserna i 15 § andra stycket lotterilagen är avsedda att tillämpas så, att serviceföretag undantagsvis bör ges egna lotteritillstånd. Det finns dock exempel i rättspraxis på att serviceföretag, med stöd av undantagsbestämmelserna i andra stycket, ändå erhållit lotteritillstånd i eget namn men till förmån för ett allmännyttigt intresse. T.ex. är det tämligen vanligt att det serviceföretag som ombesörjer bingospel i en bingohall också beviljats tillståndet enligt lotterilagen att anordna sådant spel. I dessa fall har det angivits att tillståndet gäller att till förmån för de i den aktuella bingoalliansen ingående föreningarna bedriva bingospel. Service- företagets andel av överskottet, beräknat i procent av nettobe- hållningen, har angivits i tillståndet. På motsvarande sätt har serviceföretag erhållit tillstånd att till förmån för en ideell förening anordna egentliga lotterier. Här kan nämnas Kammarrättens i lagakraftvunna beslut , mål 4532-03, där kammarrätten fann att det förelåg särskilda skäl att bevilja ett serviceföretag tillstånd att tillsammans med anordna ett rikslotteri. Orsaken till att välja en konstruktion där serviceföretaget i stället för den ideella föreningen innehar lotteritillståndet torde vara skattemässig. Med omsättning av tjänst menas enligt 2 kap. 1 § mervärdesskattelagen (1994:200) att en tjänst mot ersättning tillhandahålles någon. Enligt 3 kap. 23 § femte punkten är från mervärdesskatteplikt undantaget omsättning av lotterier, inräknat vadhållning och andra former av spel. Detta undantag anses omfatta anordnaren och dennes kommissionär, medan annan provision är skattepliktig (jfr , Mervärdesskatt – en kommentar, 1997 s. 174). Provisioner till spelombud eller ersättning till serviceföretag torde därmed vara skattepliktiga. Det avgörande för huruvida mervärdesskatteplikt föreligger eller ej synes därför vara om det ifrågavarande skattesubjektet är anordnare Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden i lotterilagens betydelse eller ej. Frågan om mervärdesskatteplikt enligt denna bestämmelse är däremot inte beroende av anordnarens associationsform eller ändamålet med verksamheten. Således torde aktiebolag och andra subjekt som anordnar lotteriverksamhet i form av restaurangkasinon vara undantagna mervärdesskatteplikt för själva omsättningen av de speltjänsterna. I ett enskilt fall där ett bolag (A) tillsammans med tre organisa- tioner bedrev lotteriverksamhet i ett enkelt bolag och där A enligt bolagsavtalet ansvarade för bl.a. service och drift av lotteriet och inte uppbar ersättning men däremot del av det enkla bolagets vinst meddelade följande förhands- besked. Bolaget skall inte anses tillhandahålla några tjänster till de aktuella organisationerna i den enligt avtalet gemensamt bedrivna lotteri- verksamheten. Omsättningen i den verksamheten är undantagen från skatteplikt enligt 3 kap. 23 § 5 mervärdesskattelagen (1994:200), ML. Av 2 kap. 1 § tredje stycket i ML framgår att med omsättning av tjänst förstås att en tjänst mot ersättning tillhandahålls någon. Enligt 3 kap. 23 § 5 samma lag är omsättning av lotterier, inräknat vadhållning och andra former av spel, undantaget från skatteplikt. Nämnden gör följande bedömning. Nämnden delar parternas uppfattning att det ingivna avtalet innebär att ett enkelt bolag föreligger. Vad bolaget uppbär av resultatet i verksamheten utgör andel i vinst och inte ersättning för tillhandahållna tjänster. Det enkla bolagets verksamhet är sådan lotteriverksamhet som avses i 3 kap. 23 § 5 ML och omsättningarna i verksamheten är därför undantagna från skatteplikt. Ovan redovisade synsätt är enligt nämndens mening i överens- stämmelse med det sjätte mervärdesskattedirektivet (77/388/EEG). Detta förhandsbesked, som inte överklagats, avser uttryckligen endast den situationen att serviceföretaget och den organisation som har lotteritillståndet samverkar i ett enkelt bolag. Utgången torde dock vara densamma om serviceföretaget själv har tillstånd att anordna lotteriet, och vederlaget för att anordna lotterier alltså inte utgör ersättning från den som har lotteritillståndet. Om å andra sidan serviceföretaget endast fungerar som operatör, och alltså inte själv är anordnare i lagens mening, torde ersättningen till serviceföretaget för de utförda tjänsterna inte vara undantagen mervärdesskatt. SOU 2006:11 Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden Även i Kammarrättens i ovannämnda beslut i mål 4532-03 förefaller det ha varit rent ekonomiska hänsyn som låg bakom önskemålet att serviceföretaget, i stället för , borde ha lotteritillståndet. I det målet hade emellertid serviceföretaget (K) vid tidigare tillfällen erhållit tillstånd i eget namn att anordna lotterier till förmån för . Kammarrätten anförde i beslutsskälen: I målet är ostridigt att K- - - har skött sina tidigare åtaganden i form av lotteritillstånd till förmån för SvFF klanderfritt. Kammarrätten finner det vidare utrett att det huvudsakliga syftet med rikslotteriet är att främja ett allmännyttigt ändamål, dvs. SvFF:s och dess medlems- föreningars verksamheter. Frågan är om det fanns särskilda skäl att bevilja K- - - tillstånd att tillsammans med SvFF anordna rikslotteri. K- - - har obestritt anfört att det är bolaget som tar hela den ekonomiska risken för genomförandet av lotteriet samt att SvFF och dess medlemsföreningar erhåller en väsentlig del av lotteriintäkterna. Vidare har K- - - anfört att dess administration av lotteriet ger en mycket högre avkastning för förbundet och medlemsföreningarna än om SvFF självt skulle anordna lotteriet samt att SvFF och dess medlemsföreningar anser sig förhindrade att själva organisera lotteriet eftersom de inte anser sig kunna arrangera lotterier där de själva tar den ekonomiska risken. Med hänsyn till det sagda finner kammar- rätten att det förelåg särskilda skäl att bevilja K- - - tillstånd att tillsammans med SvFF anordna rikslotteri, - - - Eftersom tiden för det ansökta tillståndet löpt ut fann domstolen dock att målet skulle skrivas av från vidare handläggning. En av kammarrättens ledamöter var skiljaktig och fann sammanfattnings- vis att rekvisitet särskilda skäl, enligt vad som framgår av förarbetena till 15 § lotterilagen och dess motsvarigheter i äldre rätt, inte syftar till att möjliggöra lotteriinkomster för någon som av ekonomiska skäl inte anser sig kunna anordna lotterier själv, varför särskilda skäl inte förelåg i målet. Den omständigheten att det ofta kan vara nödvändigt att kommersiella serviceföretag svarar för själva driften av ett lotteri förändrade enligt den skiljaktiga ledamoten inte bedömningen. Även om serviceföretagens verksamhet på spel- och lotteri- marknaden inte är författningsreglerad finns det emellertid vissa möjligheter för den myndighet som ger tillstånd till ett lotteri att ställa upp villkor som berör serviceföretagen (jfr avsnitt 9.3.2.3). I Lotteriinspektionens allmänna råd för lotterier som anordnas med stöd av 16 § lotterilagen m.m. (dnr 531/2005) anges som förslag till villkor för tillståndslotterier bl.a. att eventuella service- Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden företags del av lotterimedlen skall uppgå till sammanlagt högst av intäkterna från faktiskt försålda lotter, samt att skriftligt avtal skall finnas och skall granskas av tillståndsmyndigheten. Enligt 27 § lotterilagen får tillstånd till spel på värdeautomater – förutom avseende spel på fartyg i internationell trafik – ges till ett spelföretag som ägs av staten. Tillstånd till sådant spel har givits . Tillstånd till kasinospel enligt kasinolagen får ges endast till företag som i sin helhet, direkt eller indirekt, ägs av staten. I övrigt är det inte författningsreglerat vem som kan ges tillstånd till den spel- och lotteriverksamhet som staten eller hästsporten anordnar. Regeringens tillstånd enligt 45 § lotterilagen har meddelats ATG och . Tillstånd till roulettspel, tärningsspel och kortspel får enligt 32 och 34 §§ lotterilagen ges om spelet anordnas i samband med en offentlig nöjestillställning inom en nöjespark eller liknande anläggning, hotell- och restaurangverksamhet, om det för rörelsen finns tillstånd till servering av spritdrycker, vin eller starköl enligt alkohollagen (1994:1738) eller om det ändå kan antas att spelet utan olägenhet kan anordnas i samband med verksamheten (s.k. restaurangkasinon), eller trafik på fartyg i internationell trafik. För spel av detta slag föreskriver inte lotterilagen vilket slags subjekt som kan få tillstånd och anger inte heller för vilket ändamål verksamheten får anordnas. Det finns därmed ett utrymme för kommersiella verksamheter, och i regel anordnas spel i form av s.k. restaurangkasinon av privata rättssubjekt med kommersiella intressen. Det är inte heller uteslutet att fysiska personer kan erhålla tillstånd att anordna restaurangkasinon. Med hänsyn till att restaurangkasinon normalt drivs kommersiellt ställs det i lotterilagen upp som krav att den som söker tillstånd bedöms vara lämplig att driva verksamheten (32 § fjärde punkten lotterilagen, jfr 34 § fjärde punkten). I 33 § lotterilagen har närmare angivits vad tillståndsmyndigheten skall beakta vid prövningen enligt 32 § fjärde punkten, nämligen sökandens erfarenheter på området, ekono- Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden miska förhållanden, vilja och förmåga att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna, laglydnad i övrigt samt andra omständigheter av betydelse. Denna prövning skall även omfatta verkställande direktören och andra som genom en ledande ställning har ett bestämmande inflytande över verksamheten, styrelseledamöter och styrelsesuppleanter som på närmare angivet sätt har en väsentlig gemenskap med den juridiska personen samt bolagsmän i handelsbolag. Syftet med lämplighetsprövningen är att utröna om sökanden kan förväntas följa de bestämmelser som gäller för verksamheten. Det uttalas i förarbetena till 33 § lotterilagen att sökanden bör ha viss erfarenhet av liknande verksamhet och att någon form av utbildning, praktisk eller teoretisk, också bör krävas. Vad gäller sökandens vandel i ekonomiska frågor uttalas att det särskilt bör granskas om sökanden varit försatt i konkurs eller har haft näringsförbud samt om sökanden har skatteskulder. bör även, om det finns anledning till det, kunna kräva en kalkyl över den spelverksamhet som planeras (prop. 1993/94:182 s. 36). 9.3.1.5Andra verksamheter enligt lotterilagen Enligt 20 § lotterilagen får egentliga lotterier av begränsad storlek anordnas utan tillstånd i samband med offentliga nöjestillställ- ningar, offentliga tillställningar till förmån för ett allmännyttigt ändamål eller en allmän sammankomst för framförande av ett konstnärligt verk till förmån för ett allmännyttigt ändamål. Vidare får lotterier enligt 21 och 21 c §§ lotterilagen anordnas i samband med utgivning av periodisk skrift eller i samband med radio- eller TV-sändning, dock under förutsättning bl.a. att insats inte betalas eller att skriften innehas. Några särskilda krav på vem som får anordna sådana lotterier har inte angetts i lagtexten. Förslag: Rätten för staten och hästsporten att anordna spel och lotterier bör författningsregleras så att tillstånd kan ges till 1. ett spelföretag som, direkt eller indirekt, ägs av staten, eller Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden 2. ett spelföretag där staten, direkt eller indirekt, utövar det rättsligt bestämmande inflytandet om verksamheten bedrivs till förmån för hästsporten. Utredningens förslag utgår från att även den spel- och lotteri- verksamhet som staten och hästsporten bedriver skall vara författningsreglerad3. Det kan förutsättas att den spel- och lotteriverksamhet som staten anordnar även i fortsättningen kommer att bedrivas i bolagsform, av eller av annat statligt bolag. Det bör därför föreskrivas, i fråga om statens spel- och lotteriverksamhet, att tillstånd kan ges till ett spelföretag som ägs av staten. Det förefaller dock inte vara nödvändigt att detta företag är direkt ägt av staten utan det torde vara tillräckligt att det statliga ägandet är indirekt, vilket är fallet med Casino Cosmopol som ägs av . Skäl saknas att i författning reglera i vilken associationsform verksamheten skall bedrivas. När det gäller den verksamhet som bedrivs till förmån för hästsporten finns flera alternativ. Eftersom ATG är det enda företag som har rätt att bedriva vadhållning i samband med hästtävlingar skulle en möjlig lösning vara att direkt i lag peka ut detta företag. Utredningen finner emellertid att det av flera skäl är mindre lämpligt att i detta avseende ange vilket enskilt rättssubjekt som får anordna spel av visst slag. En sådan lösning skulle låsa anordnaren vid den enda lösningen att verksamheten måste bedrivas i just den angivna juridiska personen. Skulle hästsporten välja att organisera sin spelverksamhet på annat sätt, exempelvis i annan associationsform, skulle detta kräva lagändring. Ett annat alternativ vore att knyta rätten att anordna spel och lotterier till ägandet av den juridiska personen. ATG ägs av () och (SG). Av samma skäl som anförts i föregående stycke är det olämpligt att i lag knyta rätten att anordna spel av visst slag till särskilt utpekade organisationer utan, om detta alternativ väljs, torde rätten anknytas till hästsporten som sådan. Därutöver torde krävas att rätten att anordna spel och lotterier i samband med hästtävlingar fick utövas endast av hästsporten på förbundsnivå. 3 Med hänsyn till den tid utredningen haft till sitt förfogande har någon författningsreglering av denna verksamhet inte kunnat föreslås. Övervägandena i detta avsnitt redovisar därför hur statens och hästsportens rätt att anordna spel och lotterier bör komma till uttryck i författningstexten för det fall en sådan författningsreglering genomförs. Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden Avsikten är ju inte att det lokala föreningslivet skulle få rätt att anordna vadhållning i samband med hästtävlingar. Även om ATG inte till någon del är statligt ägt är det staten som tillsätter majoriteten av styrelseledamöterna, däribland ord- föranden. Syftet med bolagets bildande, vilket skedde på statligt initiativ, var att ge hästsporten förutsättningar för utveckling genom möjligheten att arrangera spel. Föredragande departements- chefen uttalade: Med hänsyn till bolagets befogenheter vad gäller totalisatorverksamheten finner jag det vara riktigt att staten får ett avgörande inflytande i bolagets styrelse (prop. 1973:113 s. 12). Statens rättsligt bestämmande inflytande i ATG torde alltjämt utgöra en väsentlig förutsättning för att det bolaget skall få anordna vadhållning i samband med hästtävlingar. Det bör därmed finnas förutsättningar att låta rätten att anordna spel av detta slag vara beroende av det statliga inflytandet i bolaget och inte av ägandet. Således borde hästsportens möjligheter att anordna spel och lotterier i lagstiftningen kunna knytas till ett spelföretag där staten, direkt eller indirekt, utövar det rättsligt bestämmande inflytandet. Uttrycket rättsligt bestämmande inflytande bör kunna ha samma innebörd som enligt 1 kap. 9 § sekretesslagen (1980:100), nämligen att i detta fall staten 1.äger aktier i ett aktiebolag eller andelar i en ekonomisk förening med mer än hälften av samtliga röster i bolaget eller föreningen eller på något annat sätt förfogar över så många röster i bolaget eller föreningen, 2.har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för ett aktiebolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse, eller 3.utgör samtliga obegränsat ansvariga bolagsmän i ett handels- bolag. Dessutom bör ett inflytande som utövas av en juridisk person över vilken staten bestämmer på det sätt som anges i punkterna 1–3 ovan anses utövat av staten. Denna ordning innebär i och för sig att någon anknytning till hästsporten inte framkommer i lagtexten, vilket kan vara olyckligt, och utgör inte något formellt hinder mot att tillstånd till spel och lotterier i samband med hästtävlingar ges till andra subjekt än ATG. Även skulle t.ex. uppfylla de nämnda kriterierna. Emellertid måste förutsättas att staten verkar för att Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden endast ATG ansöker om tillstånd för dylik verksamhet. För att klargöra syftet med regleringen bör dock föreskrivas att verksamheten bedrivs till förmån för hästsporten. Förslag: Förutsättningen att anordnaren skall vara en svensk juridisk person tas bort. I övrigt skall som huvudregel samma förutsättningar som tidigare gälla. Om det finns särskilda skäl får tillstånd därutöver lämnas till 1.en annan juridisk person än en ideell förening, som har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål inom landet, eller 2.en juridisk person som har till huvudsakligt ändamål att främja ett allmännyttigt ändamål utom landet. De formella förutsättningarna för ideella föreningar att i egen regi anordna spel och lotterier bör huvudsakligen inte förändras. Det bör alltså alltjämt gälla att tillstånd att anordna s.k. egentliga lotterier och bingospel kan ges till en ideell förening och som 1.enligt sina stadgar har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål inom landet, 2.bedriver verksamhet som huvudsakligen tillgodoser sådant ändamål, 3.inte vägrar någon inträde som medlem, om det inte finns särskilda skäl för detta med hänsyn till arten eller omfattningen av föreningens verksamhet eller syfte eller av någon annan orsak, och 4.för sin verksamhet behöver lotteriinkomster. Vad som däremot kan ifrågasättas är om det i lagtexten alltjämt bör ställas upp som krav att anordnaren skall vara en svensk juridisk person. Det väsentliga är enligt utredningens bedömning att syftet med lotteriverksamheten tillgodoses. Enligt bestämmelsen skall verksamhetens huvudsakliga syfte vara att främja ett allmännyttigt ändamål inom landet. Dessutom följer av 11 § lotterilagen att det område där lotteriverksamheten får bedrivas skall, om inte särskilda skäl finns till annat, utgöras av det område där sammanslutningen som söker tillstånd huvudsakligen är verksam. Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden inte vara nödvändigt med ett nationalitetskrav på anordnaren för att syftet skall tillgodoses. Utredningen bedömer att det inte finns någon risk att tillstånd ges för verksamheter som tillgodoser andra syften än det angivna, om man tar bort nationalitetskravet. Inte heller kan ändringen antas medföra att lotterier som rent faktiskt anordnas utom landet kommer att kunna ges svenskt tillstånd. Om en lotteriverksamhet inte står under svenska myndigheters kontroll kan det nämligen inte bedömas huruvida verksamheten kommer att bedrivas på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt (jfr 10 § lotterilagen). Utredningen finner därför att förutsättningen att sökanden skall vara en svensk juridisk person kan tas bort. De undantag som följer av 15 § andra stycket lotterilagen innebär att även andra juridiska personer än ideella föreningar eller juridiska personer som har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål utom landet kan få tillstånd att anordna egentliga lotterier eller bingospel, dock endast om det finns särskilda skäl för detta. Avsikten med dessa undantags- bestämmelser har uppenbarligen varit att möjliggöra för organisa- tioner som har till huvudsakligt syfte att främja allmännyttiga ändamål, men som av någon anledning valt en annan organisations- form än den ideella föreningen, att kunna få tillstånd att anordna lotterier i undantagsfall. Detsamma gäller den situationen när en organisation har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål utom landet, men som ändå enligt en allmän uppfattning är värt att stödja. Avsikten synes däremot inte ha varit att öppna möjligheter för t.ex. aktiebolag som inte bedriver någon allmän- nyttig verksamhet att i eget namn erhålla lotteritillstånd. För det fall det anses vara önskvärt att t.ex. serviceföretagen bör kunna få tillstånd att anordna lotterier bör detta enligt utredningens mening regleras särskilt. Det torde fortfarande finnas ett behov av att undantagsvis kunna ge tillstånd åt andra organisationer än ideella föreningar, som har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål, att anordna lotterier. Likaså bör det undantagsvis vara möjligt att ge sådant tillstånd om det är till förmån för ett allmännyttigt ändamål utom landet. Den ifrågavarande undantagsbestämmelsen bör formuleras så, att det egentliga syftet framgår tydligare än . Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden Bedömning: Det bör inte införas någon möjlighet för s.k. serviceföretag att erhålla tillstånd att anordna sådana lotterier som annars är förbehållna föreningslivet. Med utgångspunkt i att det jämte staten och hästsporten endast bör vara föreningslivet som skall ha rätt att anordna spel och lotterier i borde det av principiella skäl vara uteslutet att ge lotteritillstånd till kommersiella företag. Det har emellertid framkommit skäl som skulle tala för att ett serviceföretag ändå borde kunna ges tillstånd att anordna lotterier. Någon självständig rätt till detta skulle det inte vara frågan om, utan det måste då krävas att det ifrågavarande lotteriet anordnas till förmån för ett allmännyttigt intresse. förekommer det att serviceföretag givits tillstånd att i eget namn anordna lotterier till förmån för ett allmännyttigt intresse med stöd av undantagsbestämmelsen i 15 § andra stycket lotterilagen. Med den utformning av undantagsbestämmelsen som utredningen föreslagit (avsnitt 9.3.2.2) kommer en sådan ordning inte att vara möjlig . För det fall serviceföretagen skall kunna anordna spel och lotterier i eget namn, om än till förmån för ett allmännyttigt intresse, krävs det en uttrycklig författnings- reglering. Såvitt känt har det inte varit förenat med några uppenbara problem att låta serviceföretaget inneha tillståndet, i stället för den eller de ideella föreningar som lotteriverksamheten bedrivs till förmån för. Detta talar i och för sig för att lagfästa en sådan möjlighet. Emellertid innebär detta ett avsteg från principen att kommersiella intressen inte accepteras på den svenska spel- och lotterimarknaden. Även om verksamheten endast skulle bedrivas till förmån för vissa allmännyttiga ändamål finns det risk för att en lagstadgad möjlighet för serviceföretagen att anordna spel och lotterier i eget namn skulle innebära en väsentligt ökad kom- mersialisering av verksamheten och leda till ökat spelande vilket inte principiellt är önskvärt. En sådan möjlighet inom folkrörelsesektorn måste därför kräva starka skäl, när privata vinstintressen är utestängda från spel- och lotterimarknaden i övrigt. Denna sektor kan inte jämställas med restaurangkasinona, där spelverksamheten mera utgör ett nöje av förströelsekaraktär som komplement till restaurangverksamheten.