sou · GUB387 · 2007-01-01 00:00:00 — Vi har sammanfattat detta nedan i några utgångs- punkter. Ett mål för migrationsutbytet med andra länder är att det skall vara så fri rörlighet över gränserna som möjligt. Efter ingår i ett geografiskt område med fri rörlighet som vidgats allt mer genom deltagande i det nordiska samarbetet, EFTA och senare EU. Så länge som det finns stora skillnader i levnadsstandard mellan olika länder är det emellertid orealistiskt att generellt tillämpa fri rörlighet mellan länder. Detta eftersom migrationen riskerar att bli okontrollerbar med allt för många människor som vill försöka finna bättre levnadsbetingelser och en framtid i länder med bättre levnadsstandard. En ovillkorlig rätt att bo och vistas i tillfaller endast dem som är medborgare i landet. För såväl medborgare från länder med vilka vi tillämpar fri rörlighet som för medborgare från länder som inte ingår i samarbetet med fri rörlighet tillämpar vi någon form av reglerad invandring som stipulerar vilka som kan bosätta sig i . Inte ens medborgare från de nordiska länderna eller EU har en ovillkorlig rätt till bosättning här. Genom Genevékonventionen har förbundit sig att ge skydd åt dem som enligt konventionen är i behov av det, dvs. I utlänningslagen har skyddsgrunderna sedan vidgats till att inkludera mer än vad som stipuleras i konventionen. I övrigt reglerar utlänningslagen vilka som har rätt att bosätta sig i och på vilka grunder det kan ske. Som en del av den reglerade invandringen ingår även den del av invandringen som sker av arbetsmarknadsskäl. Begreppet arbetskraftsinvandring och arbetskraftsinvandrare sak- nar en entydig definition. I internationell litteratur använder man vanligen begreppet migrerande arbetstagare1 vilket innefattar alla personer som flyttar till ett annat land med syfte att ta anställning. Denna definition använde vi i kommitténs delbetänkande. I detta betänkande har kommittén valt att definiera begreppet arbetskraftsinvandrare till att omfatta dem som flyttar till av arbetsmarknadsskäl med tillstånd att bosätta sig i landet. Nor- malt sett skall en person bli folkbokförd för att räknas som bosatt. För att bli folkbokförd som invandrare krävs att man avser att stanna i . Det är först i och med folk- bokföringen som en invandrare fullt ut kan ta del av alla delar av det svenska välfärdssystemet. I kommitténs definition av arbetskraftsinvandring ingår således personer som fått permanent uppehållstillstånd av arbetsmarknads- skäl och arbetstagare med tidsbegränsade arbetstillstånd . Detta innebär att säsongsarbetare och andra som arbetar i än i stället faller under begreppet migrerande arbetstagare. Med detta synsätt inkluderas som arbetskraftsinvandrare såväl de personer som flyttat hit från våra nordiska grannländer som den som kommer från ett annat EU-land eller från övriga världen. När kommittén diskuterar sina förslag är det emellertid endast arbets- kraftsinvandring från länder utanför EES och som avses. Kommittén har i ett tidigare delbetänkande framhållit att arbets- kraftsinvandring är ett historiskt välkänt samhällsfenomen, som förekommer och som kommer att finnas framöver. 1 Svensk översättning av det engelska ordet migrant worker. också framhållit att arbetskraftsinvandringen har varit positiv för och bidragit till vårt lands utveckling. Det enda vi med säkerhet kan säga om den framtida bilden av antalet som invandrar för att arbeta i andra länder, inklusive till , är att invandring- ens omfattning kommer att skifta mellan olika perioder. Förmod- ligen kommer behovet av invandrad arbetskraft att öka. Även viljan och förmågan att utvandra för att arbeta i ett annat land kan komma att öka. Det moderna samhället underlättar kontakter över gränserna och därmed migration. Det som kan minska detta intresse är en välståndsökning i utvandrarländerna. Kommittén anser att arbetskraftsinvandringen också fortsätt- ningsvis skall vara reglerad, dvs. att förutsättningarna för arbets- kraftsinvandringen fastläggs i lag och förordning samt att beslut i dessa ärenden tas av myndigheter. Huvudregeln är att uppehålls- och arbetstillstånd skall vara beviljat före inresan till . Målet med arbetskraftsinvandring för såväl arbetstagaren, arbetsgivaren som samhället i stort är att den skall leda till ett posi- tivt resultat. Det går dock inte att bortse från att det också finns vissa risker. Ansvaret måste därför delas av de inblandade; arbets- givare, arbetstagare och samhället. Arbetsgivaren gör en särskild ansträngning och tar viss risk genom att rekrytera utanför landets gränser. För tredjelandsmedborgaren är risken med att flytta till ett nytt land med nya kulturella och sociala förhållanden och ett nytt språk alldeles uppenbar. Samhällets ansvar blir att stå för trygghet för denna individ och för hans eller hennes eventuella familj om något oväntat skulle inträffa. Dessa tre parter måste därför ingå i beslutsprocessen. Det yttersta ansvaret för att upprätthålla en reglerad invandring ligger på samhället som också har att svara för systemets legitimitet. Skälen till att även fortsättningsvis behöver reglera arbetskraftsinvandringen faller inom fyra huvudområden: 1.Genom den reglerade arbetskraftsinvandringen ställs behovet av arbetskraft i form av brist på arbetskraft i fokus. Generellt sett är det samhällets uppgift att i första hand bereda arbete för dem som redan bor i eller inom EU/EES. Denna syn på arbetskraftsinvandring och migration kan sägas vara förankrad i den allmänna opinionen. På ett europeiskt plan kallas denna princip gemenskapsföreträde och är politiskt fastlagd genom beslut av EU:s stats- och regeringschefer. vandring skall således inte kunna tränga undan arbetskraft som redan finns i landet. 2.Ett annat syfte med regleringen är att säkerställa att löner, för- säkringsskydd, och övriga anställningsvillkor för personer som invandrar för att arbeta skall vara i nivå med dem som gäller för arbetstagare som redan finns i landet. För att denna princip om lika behandling skall kunna garanteras krävs det samråd med berörd facklig organisation och att det ytterst är en myndighet som fattar beslutet om en person skall få invandra för att arbete i vårt land. 3.Allmänt gäller att myndigheterna genom den reglerade arbets- kraftsinvandringen skall verka för att den svenska arbetsmark- naden och ekonomin påverkas positivt. Detta synsätt kan inte en enskild arbetsgivare förväntas ha eftersom denne kan antas i första hand se till den egna verksamhetens behov. 4.Ett ytterligare skäl till en myndighetsbaserad prövning är att det svenska välfärdssystemet i princip är tillgängligt för alla som bor i . Det svenska samhället ikläder sig ett ansvar och tillhandahåller offentlig service och, om så behövs, ett stöd till dem som behöver det. Detta gäller naturligtvis också dem som invandrar för att arbeta och deras familjer. När de är folk- bokförda här har de i stort sett samma rättigheter och skyldig- heter i samhället som andra som bor här. Kommittén anser att riskerna minimeras för de närmast berörda parterna i migrationsprocessen genom tillämpningen av en reglerad invandring. Den enskilde arbetstagaren får en anställning hos en arbetsgivare som erbjuder lika villkor som för andra med samma yrke. Arbetsgivaren vet att arbetstagaren efter myndighetsprövning har fått ett uppehålls- och arbetstillstånd och är välkommen att arbeta och bosätta sig i . Myndigheterna har gjort en vandels- och säkerhetsbedömning av personen samt skaffat sig rimliga garantier för att arbetstagaren får en anställning med löne- och anställningsvillkor som är i nivå med övriga anställdas utan att tränga undan andra lämpliga arbetssökande. Kommittén anser att en sådan besluts- och samrådsprocess kring arbetskraftsinvandring har störst förutsättningar att skapa uppslutning kring dessa frågor hos en stor allmänhet vilket är en förutsättning för att arbetskrafts- invandring skall kunna ge positiv utdelning för alla berörda. 6.3.1I kommitténs delbetänkande lades tre utgångspunkter fast Efter kommitténs inledande genomgång av fakta i delbetänkandet lade vi fast tre utgångspunkter som vi tog med oss in i det fortsatta arbetet. Migration är ett samhällsfenomen som kvantitativt ökar och som bidrar till samhällets utveckling. Migration har alltid fun- nits och kommer att fortsätta att göra så och sannolikt i ökad grad. Det är naturligt att samhället på olika sätt försöker påverka migrationen och styra den i en riktning som är bäst för samhället. Den demografiska utvecklingen med en allt mer åldrande be- folkning och därmed följande ökande försörjningsbörda för dem som förvärvsarbetar kan leda till negativa strukturella kon- sekvenser på arbetsmarknaden och i samhällsekonomin. De demografiska förändringarna är något som vi delar med andra höginkomstländer. En åldrande befolkning kan även leda till att arbetsmarknaden blir mindre dynamisk. En ökad arbetskrafts- invandring kan bidra till att mildra dessa effekter. Arbetskraftsinvandring kan bidra till att vitalisera den svenska arbetsmarknaden och ekonomin. Regelverket måste öppnas för att i ökad utsträckning möjliggöra detta. måste tyd- liga insatser göras för att undvika att en ökad arbetskrafts- invandring skapar negativa effekter på arbetsmarknaden. Bedömningen av det behov som enligt utredningsdirektiven skall ligga till grund för förändringar av regelverket bör göras inte bara från kvantitativ synvinkel utan också från en kvalitativ sådan med hänsyn till de olika slag av positiva effekter som kan uppstå. Inför kommitténs fortsatta arbete och som grund för kommande förslag vill vi även lyfta fram några resonemang som påverkat hur vi utformat våra förslag. 6.3.2Arbetskraftsinvandringens omfattning beror på arbetsmarknadens utveckling. Regelverket för arbetskraftsinvandring styr möjligheten att lagligt komma till som utländsk arbetstagare. Den ekonomiska utvecklingen och arbetsmarknadens efterfrågan på utländsk arbets- kraft är naturligtvis det som ytterst styr arbetskraftsinvandringens omfattning. I det gällande regelverket är utgångspunkten att det skall vara brist på arbetskraft innan en arbetstagare från ett land utanför EES och får invandra för att fylla en vakans. I flera länder2 har man inrättat särskilda kvoter för att bestämma det maximala antal personer som skall tillåtas invandra inom en viss invandringskategori. Dessa kvotsystem motiveras av att man önskar ha en kontroll över hur många personer som kommer till landet med t.ex. en specifik utbildning eller som utövar ett specifikt yrke. Den kritik som riktas mot ett sådant system består oftast i att regelverket riskerar att bli alltför detaljstyrt om kvoter skall sättas för varje enskild kategori av invandrare. De beslutande parterna i kvotprocessen måste analysera behovet av arbetskraft på en detaljerad nivå och systemet riskerar att bli administrativt tungrott och detaljstyrt. Kommittén har konstaterat att tog bort denna detaljstyrning från sitt poängsystem eftersom man ansåg att de beslutande parterna inte hade någon tidsmässig möj- lighet att anpassa de kvoter som satts upp efter utvecklingen av den inhemska efterfrågan på arbetskraft. En uppfattning om arbetskraftsinvandringens omfattning i kan man få genom att se hur många personer som enligt tillgänglig statistik har fått uppehållstillstånd av arbetsmarknadsskäl (åren 2000–2005). har utfärdat i storleksordningen mellan 14 000 och 19 000 förstagångstillstånd av arbetsmarknadsskäl.3 Dessa till- stånd inkluderar personer som kommer för att arbeta både under kortare och . SCB för däremot statistik över hur många personer som invandrar, dvs. blir folkbokförda i , och statistiken visar att mellan 3 000 och 5 200 personer invandrar till av arbetsmarknadsskäl. För att få en total bild av det totala antalet arbetskraftsinvandrare skall adderas de nordbor som invandrat till av arbetsmarknads- 2Se även kommitténs genomgång i delbetänkandet av t.ex. den migrationspolitik som för. 3Avser ett första tillstånd och inte förlängningstillstånd inom kategorin internationellt ut- byte, tillfällig brist, EES-tillstånd av arbetsmarknadsskäl och permanent uppehållstillstånd av arbetsmarknadsskäl. Hur många dessa personer är kan man inte urskilja i statisti- ken eftersom de inte behöver ett uppehålls- eller arbetstillstånd för sitt uppehälle i landet och därmed inte kan särskiljas som arbets- kraftsinvandrare. Personer som inte har invandrat till , men som är att se som migrerande arbetstagare, är de ca 5 000–7 000 säsongsarbetare som har kommit för att arbeta i . Medföljande till personer som invandrat av arbetsmarknadsskäl kan även de rimligtvis anses ha invandrat av arbetsmarknadsskäl, men ingår inte i statistiken. Antalet anhöriga inom tillståndsgrup- perna internationellt utbyte och tillfällig brist är enligt uppgifter från få och de anhöriga till personer som invand- rar inom ramen för är svåra att finna i statistiken. Dessa personer uppskattas dock inte vara så många att det väsent- ligt påverkar det totala antalet. Kommittén har i sitt delbetänkande4 redovisat att de som invandrar av arbetsmarknadsskäl utvandrar från i större utsträckning än de som kommit hit på andra grunder. Exempelvis är personer som invandrat av arbetsmarknadsskäl från EU15 till dubbelt så benägna att flytta från som genomsnittet för alla utrikes födda. Om arbetsmarknaden skulle ha behov av dubbelt så många arbetskraftsinvandrare mot vad som kommer , dvs. personer som blir folkbokförda i och som SCB registrerar i sin stati- stik över invandrare, skulle arbetskraftsinvandringen öka till i stor- leksordningen 6 000–10 000 personer . Skulle arbetsmarkna- den ha behov av fem gånger så många arbetskraftsinvandrare, blir i stället antalet i storleksordningen 15 000–25 000 personer. Dessa utländska arbetstagare skall attrahera i konkurrens med övriga . Kommittén anser att regelverket inte skall vara kopplat till kvan- titativa kvoter. I stället skall behovet avgöra. Är behovet stort av arbetskraft från tredje land skall det föreslagna regelverket kunna tillåta invandring av den arbetskraft som är efterfrågad och när efterfrågan är låg medför regelverket att invand- ringen blir liten. I och med att den framtida arbetskraftsinvand- ringen av tredjelandsmedborgare kommer att bero på hur den svenska ekonomin och arbetsmarknaden utvecklas, är det inte möj- 117–123. ligt att ange den framtida invandringen av arbetskraftsinvandrare i absoluta tal. Kommittén har i kap. 3 och i delbetänkandet5 kortfattat beskrivit hur migrationshistoria sett ut. I en genomgång av invand- ringen konstateras att den absolut största delen av invandringen till inte har haft en direkt koppling till arbetsmarknaden utan skett på andra grunder. Om man har invandrat till av arbetsmarknadsskäl, för familje- anknytning eller för att få asyl här, har betydelse för integrationen på arbetsmarknaden. Personer som invandrar till av arbets- marknadsskäl är i en bättre situation vad gäller integration genom kopplingen till sitt arbete. Däremot kan det finnas andra typer av frågor förknippade med integration, t.ex. diskriminering, som är av mer generell natur och därför omfattar alla som invandrar till . Kommittén anser dock att arbetskraftsinvandring har en positiv påverkan på den allmänna synen på invandring och de invandrades ställning i vårt land. 5 Avsnitt 3.1.1 och 3.1.2. 7 Regler för tillstånd Det är många faktorer som får betydelse i en process när myndig- heterna skall ta ställning till en ansökan om uppehålls- och arbets- tillstånd från en tredjelandsmedborgare. Processen får ses i sin hel- het där olika komponenter ingår som rör rättigheter och skyldig- heter avseende både enskilda och samhället. Det övergripande syftet med kommitténs uppdrag är att föreslå ett regelverk som medger en mer flexibel arbetskraftsinvandring som är anpassad till arbetsmarknadens behov. En beståndsdel i detta är att försöka för- enkla administrationen kring tillståndsgivningen för myndigheter, företag och individer. En annan del är hur själva tillstånden är utformade. Ambitionen är en snabbare behovsanpassning och att processen förenklas. I kommittédirektiven uttalas att kommittén skall särskilt upp- märksamma förhållandet mellan permanenta uppehållstillstånd av arbetsmarknadsskäl och tidsbegränsade arbetstillstånd. Kommit- tén har vidare att överväga för- och nackdelar med att, så som görs , koppla tidsbegränsade arbetstillstånds giltighet till en viss befattning/tjänst eller till en viss arbetsgivare. 7.1.1Principen om den reglerade invandringen En reglerad invandring grundar sig på att har rätt att på- verka och styra migrationen i den för det svenska samhället bästa riktningen.1 En grundläggande princip är att endast svenska med- borgare har en ovillkorlig rätt att vistas i . Svenska myndig- heter bestämmer utifrån gällande lagstiftning vilka personer som får besöka eller uppehålla sig i landet, vilket medför att någon form av tillstånd krävs för de allra flesta för att få resa in för besök eller 1 Jfr delbetänkandet s. 32. för att vistas i . Uppehållstillstånd kan vägras en person som t.ex. gjort sig skyldig till brottslighet.2 Migra- tionsverket har det övergripande ansvaret för tillståndsprövningen. Reglerna i utlänningslagstiftningen3, som bygger på principen att tillämpar en ordning med reglerad invandring, kommer till uttryck bl.a. i kraven på att utlänningar som huvudregel skall ha visering eller uppehållstillstånd för att få vistas här i landet. En utlänning som vill arbeta här skall också som huvudregel ha ett arbetstillstånd. För att principen om en reglerad invandring skall få genomslag är en utgångspunkt att uppehålls- och arbetstillstånd skall vara ordnat före inresan i . Det principiella kravet att uppehålls- och arbetstillstånd skall vara ordnat före inresa i landet har sitt ursprung i erfarenheterna av invandringen av arbetssökande ,4 långt innan vi blev medlemmar i eller . Införandet av detta krav var avsett att råda bot på den besvärliga situation som då uppstod med utländska arbetssökande som befann sig i och saknade arbete och ekonomiska möjligheter att klara sitt uppehälle här. Genom lagstiftning reglerades arbetskraftsinvandringen med avsikt att den s.k. spontana inflyttningen skulle ersättas av en organiserad invandring där en bärande princip var att tillstånd för att arbeta skall vara ordnat före inresan i . Ett väsentligt instrument för att upprätthålla den reglerade invandringen är gränskontrollen. har tillsammans med övriga stater som ingår i en gemensam yttre gräns vid vilken gränskontrollen sker. För att denna kontroll skall kunna vara effektiv är även här huvudregeln att ansökan om inresa i det gemensamma området skall ske från ett land utanför Schengen- området. Inom EES har medborgare i medlemsstaterna och varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare fri rörlighet och har i princip rätt att arbeta inom hela det gemensamma området. Denna rättighet är dock begränsad för medborgare i de nya medlems- länderna genom de s.k. övergångsbestämmelserna.5 Inom har vi en gemensam arbetsmarknad och fri rörlighet mellan länderna. 25 kap. 17 § UtlL. 32 kap. 1, 3, 5 och 7 §§ UtlL. 4Se kap. 3 för en beskrivning av erfarenheterna av arbetskraftsinvandringen . 5Se kap. 5. 7.1.2Nuvarande regler och villkor för arbetskraftsinvandring En beskrivning av arbetskraftsinvandringen och dess historik har vi gett tidigare i betänkandet.6 Kravet på arbetstillstånd för en utlän- ning som skall arbeta i läggs fast inledningsvis i utlännings- lagen, där det sägs att arbetstillstånd krävs för en utlänning som skall arbeta i på grund av anställning här eller utomlands.7 Tillstånd krävs dock inte för medborgare i de andra nordiska länderna. Regeringen har därefter i lagen fått bemyndigande dels att undanta även andra än nordbor från skyldigheten att ha arbetstill- stånd, dels att utfärda närmare föreskrifter om arbetstillstånd.8 I utlänningsförordningen har sedan stora grupper undantagits från skyldigheten att ha arbetstillstånd.9 Det gäller främst medborgare i EES-staterna och , som är generellt undantagna. Undantag gäller också för vissa yrkesgrupper, främst artister och montörer. Av utlänningsförordningen framgår vidare att huvudregeln är att skall samråda med AMS eller en länsarbetsnämnd i ett ärende om arbetstillstånd.10 AMS skall emellertid utfärda rikt- linjer för bedömningen av arbetstillstånd11 och om Migrations- verket följer sådana riktlinjer behöver något samråd inte ske i det enskilda ärendet.12 Innan riktlinjer utfärdas skall sammanslutningar av arbetsgivare respektive arbetstagare få tillfälle att yttra sig. De fackliga organisationerna skall också ges tillfälle att yttra sig om söker samråd med AMS eller länsarbetsnämnd därför att ansökningen inte faller inom ramen för de utfärdade riktlinjerna. I det senare fallet gäller dock enligt utlänningsförord- ningen kravet på det fackliga samrådet endast om ärendet är av principiell betydelse eller annars av större vikt.13 I praktiken hörs dock regelmässigt den berörda fackföreningen. beslut om arbetstillstånd kan överklagas endast om frågan behandlats i samband med ett beslut om avvis- ning eller utvisning. Överklagande sker till migrationsdomstol. I tabellen nedan ges en schematisk översikt av vilka tidsbegränsningar som är kopplade till nuvarande tillståndsformer 6Se kap. 3. 72 kap. 7 § UtlL. 82 kap. 9 § och 6 kap. 8 § UtlL. 95 kap. 1–4 §§ UtlF. 106 kap. 5 § UtlF. 116 kap. 12 § UtlF. 126 kap. 6 § UtlF. 136 kap. 7 § UtlF. och vilka kategorier som de omfattar. De olika formerna av till- stånd för att arbeta i skiljer sig främst åt med avseende på två olika faktorer. För det första huruvida tillståndet kvalificerar för en permanent eller tidsbegränsad bosättning eller vistelse i . För det andra om anställningarna grundar sig på arbets- kraftsbrist, där en arbetsmarknadsprövning görs av denna brist, eller om det handlar om internationellt utbyte, där ingen sådan prövning äger rum. Begränsat till personer med särskilda kvalifikationer och som har tillsvidare- Person med kvalificerad yrkesutbildning och erfarenhet vid kortsiktigare brist jordbruk, trädgård och skogsbruk. stånd (internationellt utbyte) Ledningspersonal/specialister i int.före- tag/koncerner etc. stånd (internationellt utbyte) stånd (internationellt utbyte) Permanent uppehållstillstånd är ett i tiden obegränsat tillstånd och den som beviljats ett permanent uppehållstillstånd behöver inget arbetstillstånd. För arbetstillstånd finns enligt praxis i princip tre olika giltighetstider omfattande 3, 18 eller 48 månader (som framgår av tabellen är dock tillstånden för au-pair begränsade ; även andra tider kan förekomma om det rör sig om ett arbete som är klart tidsbegränsat till annan tid). De viktigaste för- hållandena som styr tillståndets längd och villkor är dels om arbetsmarknadsbehovet är lång- eller kortsiktigt, dels i vilken utsträckning en anställning finns inom den öppna reguljära arbets- marknaden eller inte. Hur lång anställningens varaktighet är spelar också in i beslutet för hur uppehålls- och arbetstillstånd skall ges. 14 En schematisk översikt av kommitténs föreslagna regelverk finns i bilaga 8. Tidsbegränsade arbetstillstånd får ges till den som erbjudits säsongsarbete, en anställning inom ett yrke där det råder tillfällig brist på arbetskraft eller som deltar i internationellt utbyte.15 Ett permanent uppehållstillstånd får ges den som har ett erbjudande om tillsvidareanställning i landet, har särskilda kvalifikationer och om behovet av arbetskraft inte kan fyllas av arbetssökande inom landet eller genom rekrytering från annat land inom EES eller Schweiz.16 Kommittén har i sina överväganden och förslag till tidsbegräns- ningar och villkor beaktat de förhållanden som gäller för med- borgare inom EES och . Äldre bestämmelser innebar att den som hade arbete fick ett uppehållstillstånd , vilket kunde förnyas. Om anställningstiden var mellan tre till tolv måna- der fick uppehållstillstånd ges motsvarande anställningstiden.