sou · GUB3113 · 2007-01-01 00:00:00 — Genom beslut vid regeringssammanträde bemyndigades dåvarande statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda det svenska öppna syste- met för provning och teknisk kontroll för varor och tjänster m.m. Till särskild utredare förordnades general- direktören . Att som experter biträda utredningen förordnades departementssekreteraren (Näringsdeparte- mentet), departementssekreteraren (Utrikes- departementet), chefsjuristen (SWEDAC), rådgivaren (Teknikföretagen), rättssakkunnige (), departementssekretera- ren (), departementssekre- teraren (Miljö- och samhällsbyggnads- departementet) samt enhetschefen (). Från uppdraget som expert entledigades . Som sekreterare i utredningen förordnades civilekonomen . Utredningen har antagit namnet Utredningen om provning och teknisk kontroll. På uppdrag av utredningen har regeringsrättssekreteraren genomfört en juridisk granskning och bearbetning av utredningens författningsförslag med tillhörande underlag samt framtagit författningskommentarer. Vidare har Statskontoret kart- lagt och analyserat pågående översyner inom EU avseende prov- ning och teknisk kontroll och SWEDAC framtagit visst under- lagsmaterial efter en särskild förfrågan från utredningen. Textredigering och layout har utförts av kanslisekreteraren , kommittéservice. Utredningen får härmed överlämna betänkandet Öppna system för provning och kontroll – en utvärdering. (SOU 2006:113). Utredningens arbete är härmed avslutat. Uppdraget enligt utredningsdirektiven .................................. utredningsarbete inom området............................... Systemet för provning och teknisk kontroll .................... Vad är provning och teknisk kontroll?................................... 2.2EU:s system för utformning av produktkrav samt provning och teknisk kontroll ................................................ 2.2.3 Andra EU-relaterade omständigheter av relevans 2.3 Det svenska systemet för provning och teknisk kontroll ..... 2.3.1 Anpassning till .......................................... Dagens svenska system ................................................ 2.4.2 Verksamhetens omfattning och finansiering .............. Utvärdering av det befintliga öppna systemet ................ Förutsättningar för utvärderingen .......................................... Iakttagelser från SWEDAC:s tidigare undersökningar ......... 3.2.1 SWEDAC:s undersökning ...................... 3.2.2 SWEDAC:s undersökning ...................... Utredningens iakttagelser och bedömningar.......................... 3.3.1 Genomförandet av det öppna systemet....................... 3.3.2 Anmälda och ackrediterade organ................................ 3.3.3 Förfaranden för samråd, information och 3.3.4 SWEDAC:s tillsyn över anmälda och 3.3.5 Det öppna systemets betydelse för ömsesidigt 3.3.6 Effekter av det öppna systemet.................................. Utredningens sammanfattande bedömning .............. Särskilda frågor enligt direktiven ................................ 4.1Sanktionsbehov beträffande olovligt åberopande av Utredningens sammanfattande bedömning .............. 4.1.4 Närmare om sanktionsavgiftens utformning ............ 4.2Överklagande av beslut om utnämnande av anmälda 4.2.3 Möjlighet att överklaga beslut om återkallande av Översyner inom EU avseende provning och teknisk Översynsarbetets bakgrund och genomförande .................. Rättsakternas förväntade innehåll......................................... 5.2.1 Förbättrat genomförande av den nya metoden ........ 5.2.2 Förbättrat genomförande av principen om 5.3Konsekvenser för det svenska öppna systemet för provning och teknisk kontroll .............................................. Konsekvenser för ackrediteringen............................. 5.3.2 Konsekvenser för utnämnandet av anmälda organ... 5.3.3 Konsekvenser för det icke-harmoniserade Förutsättningar för vidareutveckling av det öppna Förutsättningar som anger allmänna ramar.......................... 6.1.1 Öppna system i förhållande till gällande Förutsättningar för metoden öppna system ........................ 6.2.1 Kriterier och tillämpliga situationer .......................... 6.2.2 Andra skäl kan tala emot............................................ Situationsanpassade analyser krävs............................ Överväganden och förslag om vidareutveckling av det Vidareutveckling av metoden öppna system........................ 7.1.1 SWEDAC:s ansvar för ackreditering bör 7.1.2 Behov av ökad samordning och principer för val 7.1.3 Certifieringars betydelse för myndighetstillsyn ....... 7.1.4 Explicita klausuler underlättar ömsesidigt 7.1.5 Sanktionsavgift vid olovligt åberopande av 7.1.6 Överklagande av beslut om utnämnande av 7.1.7 Överklagande av återkallande av anmälan till EU..... Öppna system inom ytterligare områden ............................. Samhällsekonomiska konsekvenser m.m.............................. Konsekvenser för små företags villkor.................................. 9.1Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1119) om 9.2Förslag till förordning om ändring i förordningen (2005:894) om teknisk kontroll ............................................ Utredningens uppdrag är att utvärdera det svenska öppna systemet för provning och teknisk kontroll. På övergripande nivå består uppdraget av två delar. För det första att följa upp och utvärdera hur det befintliga öppna systemet fungerar. För det andra att analysera hur användningen av öppna system kan vidareutvecklas. Det öppna systemets uppbyggnad Kontroll som bygger på öppna system innebär att oberoende och självständiga organ utför bedömning av överensstämmelse i kon- kurrens. Med bedömning av överensstämmelse av en produkt e.d. avses ordningen för kontroll av att produkten uppfyller de krav som ställs. Provning och kontroll sker ofta på frivillig grund. I , liksom i många andra länder, finns dock även tvingande, offentlig- rättsliga regler för hur produkter skall utformas och kontrolleras. Sådana tvingande regler finns inom ett drygt tjugotal statliga s.k. föreskrivande myndigheters områden. tillämpade ett system med s.k. riksprovplatser för obligatorisk provning och teknisk kontroll. Dessa hade monopol på all provning som olika myndigheter före- skrev inom det område riksprovplatsen ansvarade för. Under 1990- talet skedde stora förändringar. Inför beslutade riks- dagen att riksprovplatssystemet skulle upphöra. Istället skulle tvingande tekniska kontroll bygga på de nya principer som hade börjat införas inom europeiska gemenskapen . Fri rörlighet för varor är en grundläggande princip för EU-sam- arbetet. För att underlätta detta har medlemsstaternas krav på produkters utformning i många fall harmoniserats genom olika produktdirektiv. I de fall EU ännu inte utarbetat enhetliga regler tillämpas principen om ömsesidigt erkännande, vars utgångspunkt är att ett medlemsland skall godkänna en produkt från ett annat medlemsland om den uppfyller produktkraven i hemlandet. Produktdirektiven har utformats enligt två olika lagstiftnings- metoder. Direktiv utformade enligt den gamla metoden anger nor- malt fullständiga specifikationer som produkterna skall uppfylla. Dessa direktiv – av vilka drygt 700 alltjämt är gällande – är således mycket tekniskt detaljerade. infördes den nya metoden för teknisk harmonisering. Direktiv som utformats enligt denna metod – ca 25 stycken – anger endast grund- läggande säkerhetskrav. Detaljkraven återfinns istället i tekniska standarder, som tas fram enligt de gängse rutinerna för standardise- ringsarbete, och som förändras i takt med den tekniska utveck- lingen. Standarderna är dock inte tvingande, utan de tekniska detaljkraven kan uppfyllas även på andra sätt. För den gamla metoden finns inte någon enhetlig ordning i fråga om provning och kontroll. Istället anger varje direktiv – ibland för grupper av direktiv – vilka förfaranden som skall iakttas innan produkten släpps ut på marknaden. Ofta ställs krav på obligatorisk typkontroll av typgodkännandemyndighet. Parallellt med införandet av den nya metoden har dock även det europeiska systemet för teknisk kontroll reformerats. Detta genom införandet av den s.k. helhetsmetoden, vilken är norm för produkt- områden som harmoniserats med den nya metoden. Obligatoriska förhandsgodkännanden av myndigheter har avskaffats inom be- rörda produktområden. Huvudregeln i helhetsmetoden är istället att tillverkaren själv kan intyga att produkten uppfyller de krav som ställs i berörda direktiv. I vissa fall förutsätts dock att tillverkaren har ett certifierat kvalitetssystem eller uppdrar åt ett oberoende kontrollorgan, s.k. anmält organ, att bedöma om produkten upp- fyller de väsentliga kraven innan den släpps ut på marknaden. Anmälda organ är sådana som av en medlemsstat bedömts kompe- tenta att utföra provning, kontroll eller certifiering under ett visst produktdirektiv och av medlemsstaten anmälts till EU för sådana uppgifter. Under nya metoden-direktiv finns totalt omkring 2 000 anmälda organ, varav ca 50 är svenska. I helhetsmetoden kon- kurrerar de anmälda organen med varandra i ett öppet system. Den offentliga tillsynen av att produkter följer de föreskrivna kraven sker i helhetsmetoden i första hand genom marknadskontroll. Inför beslutade att ett öppet system skall tillämpas som huvudregel för provning och teknisk kontroll i , både inom de områden som harmoniserats genom olika EG-direktiv (det harmoniserade området) och inom de områden där självständigt kan besluta om kontrollens organisation (det icke-harmoniserade området). De områden där i huvudsak självständigt kan besluta avser krav på kontroll innan produkter sätts på marknaden avseende nya produkter som inte omfattas av EG-direktiv samt återkommande kontroller. Med åter- kommande kontroll avses främst besiktningar av olika typer av anläggningar, t.ex. hissar, som sker eller med annat intervall. Ett öppet system har dock inte införts för all offentligrättsligt reglerad provning och teknisk kontroll. Vissa produktområden som harmoniserats med den äldre metoden, t.ex. obligatorisk för- handskontroll av motorfordon, bygger på att medlemsstaterna för respektive direktiv skall anmäla särskilt utsedda kontrollorgan, och är således inte avsedda för öppna system. Några sektorer har också av statsmakterna undantagits från huvudregeln om öppna system. Det mest framträdande exemplet är periodisk fordonskontroll, där beslutat att AB skall ha monopol. Inom respektive sektor är det den ansvariga sektorsmyndigheten som ansvarar för att genomföra och följa upp EG:s produktdirektiv samt bevaka säkerhetsfrågor. Dessa myndigheter har i allmänhet rätt att föreskriva om tvingande, offentligrättsliga krav på produk- ters utformning och kontroll. Inom det harmoniserade området utgör sådana föreskrifter främst ett led i det svenska genomföran- det av EG-regler. Innan myndigheterna meddelar föreskrifter om provning och teknisk kontroll skall de samråda med Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC). De organ som vill konkurrera om provnings- eller kontroll- uppdrag inom det öppna systemet måste i allmänhet uppfylla vissa föreskrivna kompetenskrav. Inom det harmoniserade området måste de vara utsedda till anmälda organ. Inom det icke-harmonise- rade området anger de föreskrivande myndigheterna vanligen att berörda organ skall vara ackrediterade för uppgiften enligt lagen (1992:1119) om teknisk kontroll. Ofta, men inte alltid, komplette- ras dock sådana krav med att även organ som ackrediterats enligt motsvarande bestämmelser i något annat land inom EES kan komma ifråga. Även andra modeller kan förekomma, t.ex. finns områden där den som skall utföra tjänsten i fråga skall vara certifie- rad för uppgiften av ett ackrediterat certifieringsorgan. Kompe- tenskraven för att utses till anmält/ackrediterat organ bygger i huvudsak på tillämpliga standarder. har dock rätt att föreskriva om eventuella särskilda kompetenskrav som den anser nödvändiga inom sitt verksamhetsområde. SWEDAC, som är nationellt organ för ackreditering, ansvarar för kompetensbedömning, utnämnande och kontinuerlig tillsyn såväl av svenska anmälda organ som av ackrediterade organ. Innan anmälda organ utses skall SWEDAC samråda med berörda myn- digheter. Med ackreditering avses ett formellt erkännande att ett organ är kompetent att utföra vissa specificerade tjänster, t.ex. provningar. Vid utgången av fanns i drygt 2 600 organ med giltig ackreditering. Inom EU pågår en översyn i syfte att förbättra genomförandet av den nya metoden och av principen om ömse- sidigt erkännande. Översynen förväntas resultera i förslag till rätts- akter som beslutas av kommissionen strax och överlämnas till rådet och . De slutgiltiga rättsakterna torde därmed komma att föreligga kring mitten av . Utifrån vad som framkommit bedömer utredningen att förslagen torde komma att ligga väl i linje med huvuddragen i det svenska öppna systemet för provning och teknisk kontroll. Sålunda torde endast förhållandevis små obligato- riska anpassningar av det svenska systemet komma att behöva göras som följd av översynen. Utredningens bedömning omfattar inte marknadskontrollen, vilken utredningen ansett ligga utanför upp- draget. Utvärdering av det befintliga, svenska öppna systemet Inom det harmoniserade området kan inte välja andra lösningar beträffande provning och teknisk kontroll än sådana som är förenliga med gemenskapsrätten. Några mer betydande möjlig- heter att ompröva dagens svenska lösningar beträffande provning och teknisk kontroll torde därför endast finnas inom det nationellt reglerade området. I vilken mån det finns anledning att göra en sådan omprövning kan i sin tur rimligen endast bedömas i ljuset av hur dagens system fungerar. Mot denna bakgrund har utredningen inte funnit det menings- fullt att söka utvärdera det svenska systemet för provning och teknisk kontroll på ett helt förutsättningslöst sätt, dvs. med utgångspunkten att hela detta system skulle kunna omprövas. Utredningen har istället inriktat sig på att söka bedöma hur det befintliga, svenska öppna systemet för provning och teknisk kontroll fungerar och vilka problem som finns i genomförandet. I utvärderingen har utredningen beaktat områden där ett öppet system de facto har införts, främst inom provning och teknisk kontroll, men även inom vissa angränsande områden för bedöm- ning av överensstämmelse. Att med säkerhet avgöra vilka effekter införandet av det öppna systemet har haft är svårt. Detta bl.a. därför att utvecklingen inom berörda produktområden givetvis har påverkats även av andra faktorer under det tiotal år då öppna system har förekommit i , t.ex. den ökade globaliseringen och den allmänna teknik- och produktutvecklingen. Utredningens samlade bedömning är dock att det öppna syste- met i stort sett fungerar väl. Flera skäl talar också för att öppna system är en rationell metod för att organisera kontrollverksamhet. Då öppna system bygger på konkurrens mellan oberoende kon- trollorgan kan de t.ex. förutsättas vara effektivitetsbefrämjande. För att kunna upphandla provnings- och kontrolltjänster i kon- kurrens förutsätts också att kraven på tjänsten verbaliseras, tydliggörs och dokumenteras. I allmänhet är öppna system därmed mer transparenta än icke-öppna system. Härigenom får berörda aktörer lättare att förstå vilka krav som faktiskt gäller. Utredningen kan heller inte se några betydande nackdelar med att använda öppna system. Till exempel visar erfarenheten från de områden där öppna system har införts att säkerheten allmänt sett inte har påverkats negativt av detta. Inom vissa produktområden tycks säkerhetsnivån ha blivit bättre . I vilken mån detta kan tillskrivas införandet av öppna system eller har andra orsaker är dock osäkert. Vidare tycks kvalitetsnivån beträffande den provning och kontroll som bedrivs inom berörda produktområden i stort sett vara oförändrad efter införandet av öppna system. Beträffande kostnader för provning och teknisk kontroll tycks visserligen i synnerhet berörda myndigheters kost- nader inte sällan ha ökat något som en följd av att öppna system har införts – flera myndigheter har för utredningen förklarat detta med att kontrollverksamheten och myndighetens regelarbete har ökat i samband med införandet av öppna system. Men bilden är inte entydig, utan det finns även myndigheter som menar att kost- naderna snarare har minskat efter att öppna system har införts. I sin utvärdering har utredningen identifierat vissa problem i genomförandet av det öppna systemet för provning och teknisk kontroll (se vidare nästa avsnitt). Enligt utredningens bedömning är dessa problem dock inte av sådan dramatisk karaktär att det skulle finnas skäl att gå tillbaka till den modell som tillämpades innan det öppna systemet infördes eller att i grunden ifrågasätta den huvudregel om öppna system som beslutade inför . Beträffande flera av de frågeställningar som tas upp i direktiven bedömer utredningen också att det i praktiken saknas – eller endast förekommer begränsade – problem. Detta gäller för såväl rutiner för samråd, informationsutbyte och erfarenhetsåterföring i det öppna systemet som SWEDAC:s tillsyn över anmälda och ackre- diterade organ. Därtill kan vissa av de problem som iakttagits av utredningen förväntas komma att lösas genom åtgärder som i andra sammanhang vidtagits eller planeras. Till exempel torde den pågå- ende EU-översynen av den nya metoden komma att hantera en kritik som från olika intressenter framförts om varierande kvalitet på olika medlemsstaters anmälda organ. I dessa fall finner utred- ningen inte behov av att föreslå några särskilda åtgärder. Förslag till förbättringar av dagens öppna system Som framgått ovan anser utredningen att de problem som iakttagits i genomförandet av det öppna systemet inte är av sådan art att det finns skäl att vidta några dramatiska förändringar av dagens modell. Inom ramen för befintlig grundstruktur finns dock skäl att göra vissa justeringar. I betänkandet redovisar utredningen ett flertal förslag med denna inriktning, vilka sammanfattas i det följande. Inom det obligatoriska området – där provning och kontroll föreskrivs av myndigheter – torde lagen om teknisk kontroll inne- bära att SWEDAC de facto har en ensamrätt vad avser sådan ackre- ditering som omfattas av lagen. Utredningen föreslår att det i lagen tydliggörs att ensamrätten även omfattar det frivilliga området. En sådan förändring skulle öka tydligheten i och trovärdigheten för ackrediteringen och det öppna systemet, och ligger också i linje med vad som förväntas komma ut av den pågående EU-översynen. Således förväntas en kommande rättsakt ange att medlemsstaterna skall organisera ackreditering som allmän metod för att säkerställa teknisk kompetens, kapacitet och oberoende hos organ för bedöm- ning av överensstämmelse. Detta skall ske genom att medlems- staten inrättar och upprätthåller ett nationellt ackrediteringsorgan, som skall handha ackreditering avseende såväl obligatorisk som fri- villig provning och kontroll. Enligt utredningens bedömning kan samordningen av före- skrivande myndigheters krav på provning och teknisk kontroll sannolikt förbättras i vissa fall, i synnerhet avseende återkommande kontroller av olika slag. Detta torde exempelvis gälla för sådant som regler för formulering av besiktningsresultat, utformning av besiktningsintervall, samt kompetenskrav för att utföra föreskriven provning och teknisk kontroll. Typiskt sett består sådana kompe- tenskrav – med utredningens val av terminologi – av två delar: en baskompetens (t.ex. att man är ackrediterat kontrollorgan) och en specialistkompetens (t.ex. viss dokumenterad erfarenhet av om- rådet). Till samordningsproblemen torde ha bidragit att det saknas tydliga, övergripande principer för att avgöra vilken metod för kompetensprövning som bör användas i olika situationer, dvs. om kompetensprövning av de organ som skall utföra en viss tjänst t.ex. bör ske direkt genom ackreditering eller genom certifiering som utförs av ackrediterade certifieringsorgan. En framkomlig metod för att underlätta ökad samordning mellan olika föreskrivande myndigheters krav torde vara att söka harmoni- sera kraven på baskompetens för alla kontroller som krävs för ett och samma tillsynsobjekt, t.ex. en byggnad. Utifrån en sådan plattform kan sedan de organ som önskar konkurrera om kon- trolluppdragen välja vilka, och hur många, av berörda specialist- kompetenser de vill erbjuda. Utredningen har erfarit att SWEDAC bedriver ett visst arbete med att söka ut- veckla en samordningsmetod av detta slag. Enligt utredningen är det väsentligt att detta initiativ förstärks. Ansvaret för att bedriva ett sådant utvecklingsarbete bör lämpligen ligga hos SWEDAC. Men arbetet måste ske i nära dialog och samarbete med berörda föreskrivande myndigheter. Att på mer konkret nivå bedöma om, och i sådana fall hur, berörda myndigheters föreskrifter ytterligare kan samordnas är nämligen en bedömning som i första hand myn- digheterna själva kan göra. Som utgångspunkt för den fortsatta utvecklingen av det öppna systemet finns även behov av att ta fram övergripande generella principer för vilken metod för kompetensprövning som bör använ- das i olika situationer, t.ex. om kompetensprövningen av de organ som skall utföra en viss tjänst bör ske direkt genom ackreditering eller genom certifiering som utförs av ackrediterade certifierings- organ. Utredningen föreslår att regeringen ger SWEDAC i uppdrag att ta fram förslag till sådana generella principer. I uppdraget bör bl.a. ingå att kartlägga vilka metoder för kompetensprövning som används inom olika sektorer, vilka motiv som angivits för dessa och vilka effekter de kan antas ha, samt att analysera lämpliga krite- rier för val av kompetensprövningsmetoder. I uppdraget bör även ingå att – utifrån kartläggningen av vilka kompetensprövnings- metoder som används – identifiera konkreta områden inom vilka föreskrivande myndigheters krav ytterligare kan samordnas, samt att med berörda myndigheter därefter uppta diskussioner om detta. Utredningen vill uppmärksamma att företag och andra organisa- tioner som frivilligt låtit certifiera sina ledningssystem för exempel- vis aspekterna kvalitet, arbetsmiljöarbete eller miljö sällan tycks bli föremål för en mindre omfattande myndighetstillsyn än tillsyns- objekt som inte genomgått sådan certifiering. Enligt utredningen kan detta tyda på att tillsynsmyndigheter underskattar betydelsen av sådana certifieringar, och därmed inte tillvaratar de möjligheter att differentiera tillsynens inriktning och omfattning som sådana certifieringar enligt utredningens bedömning torde medföra. Utredningen har dock inte haft möjlighet att mer i detalj kartlägga i vilken utsträckning frivilliga certifieringar av ledningssystem för exempelvis aspekterna kvalitet, arbetsmiljöarbete eller miljö förekommer inom olika sektorer och vilken vikt de tillmäts av enskilda tillsynsmyndigheter. Utredningen föreslår därför att reg- eringen låter utreda dessa frågor i särskild ordning. I ett sådant utredningsarbete bör även ingå att analysera vilken betydelse för tillsyn sådana certifieringar kan och bör spela , med avseende på t.ex. möjligheter att differentiera tillsynens inriktning och omfattning. I sitt arbete har utredningen stött på flera fall av att föreskri- vande myndigheter, som i och för sig tillämpar öppna system, i sina föreskrifter endast anger att organ som ackrediterats av SWEDAC kan komma ifråga för (åtminstone vissa av) de kontrolluppdrag myndigheten föreskriver om. I dessa fall framgår således inte av föreskrifterna att uppdragen även – i enlighet med principen om ömsesidigt erkännande – skulle kunna utföras av kompetenta organ från andra EU/EES-länder. Att det i vissa fall saknas klausuler om ömsesidigt erkännande har upp- märksammats inom och av bl.a. Kommers- kollegium och SWEDAC. Trots genomförda åtgärder synes dock ytterligare åtgärder behöva vidtas. Mot denna bakgrund före-