sou · GUB365 · 2007-01-01 00:00:00 — Att ta ansvar för sina insatser stöd till våldsutsatta kvinnor Betänkande av utredningen om stöd till våldsutsatta kvinnor SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Regeringen bemyndigade statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av stöd till våldsutsatta kvinnor. Med stöd i bemyndigandet förordnades fr.o.m. som särskild utredare kommunalrådet . Till huvudsekreterare i utredningen förordnades fr.o.m. fil.dr. Som sekreterare förordnades fr.o.m. departementssekreterare . förordnades departementssekreterare som sekreterare och kom att ersätta fr.om. Som experter förordnades fr.o.m. sek- tionschef , Kriscentrum för våldsutsatta kvinnor och deras barn i , enhetssamordnare , Social- styrelsen, departementssekreterare , Socialdeparte- mentet, handläggare , Kommuner och Landsting, kammarrättsassessor , Justitiedeparte- mentet samt departementssekreterare , Närings- departementet. Utredningen vill rikta ett särskilt tack till assistenten , kommittéservice, fil.dr. för genomläs- ning av manus och värdefulla synpunkter samt till alla de organisa- tioner, kommuner, myndigheter etc. som tagit sig tid att träffa oss. Ämnessakkunnig Tom Nilstierna, kommittéservice, har varit behjälplig med den ekonomiska konsekvensanalysen. Utredningen överlämnar betänkandet Att ta ansvar för sina insatser – stöd till våldsutsatta kvinnor (SOU 2006:65). Utred- ningens uppdrag är härmed slutfört. Utredningens uppdrag, arbetssätt och bakgrund ............ utredningar och propositioner ................................. Mäns våld mot kvinnor i ett internationellt perspektiv......... Aktuella bestämmelser i socialtjänstlagen .............................. Paragraf om kvinnofrid............................................................ Mäns våld mot kvinnor................................................ Definitioner och karakteristika............................................... Kvinnor med missbruksproblem som utsätts för våld .......... Kvinnor med funktionshinder som utsätts för våld .............. Kvinnor med utländsk bakgrund som utsätts för våld .......... 3.5Barn och unga som upplevt våld mellan närstående Beskrivning och analys av insatser........ Olika typer av insatser ........................................................... Handlingsplaner, riktlinjer och andra dokument................. Akuta respektive långsiktiga insatser .................................... Traditionella insatser eller särskilda metoder? Under och efter kontorstid ................................................... Direkta och indirekta insatser ............................................... Några specifika insatser ......................................................... Kunskap och kompetens........................................................ Barn och unga som upplevt våld mellan närstående Insatser för barnen ................................................................. Några problem i insatserna för barnen ................................. Insatser med anknytning till vårdnad och umgänge ............ Att definiera samverkan......................................................... Samverkans många ansikten och problem ............................ Hinder för samverkan ............................................................ Samverkan i kommunala handlingsplaner............................. Några exempel på samverkan ................................................ Insatser för männen som utövar våld ................................... Överväganden och förslag.......................................... Ändring av 5 kap. 11 § socialtjänstlagen............................... 9.2Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och Konsekvenser för integrationspolitiken ............................... Konsekvenser för brottsligheten .......................................... Konsekvenser för det kommunala självstyret ...................... Bilaga 1 Kommittédirektiv............................................................. Bilaga 2 Förteckning över frivilligorganisationer, myndigheter, socialtjänster och andra som utredningen har träffat .................................................... Enligt direktiven till utredningen ska utredaren kartlägga och ana- lysera hur kommunernas stöd till våldsutsatta kvinnor och deras barn ser ut och i vilken omfattning utsatta kvinnor får hjälp. Utre- daren ska också analysera vad kommunernas ansvar för våldsutsatta kvinnor enligt socialtjänstlagen (2001:453) innefattar. Med ut- gångspunkt i dessa analyser ska utredaren lämna förslag till hur so- cialtjänstens stöd till våldsutsatta kvinnor och deras barn bör vara utformat för att det ska motsvara kommunernas ansvar samt till hur stödet kan stärkas och förbättras. Våldsutsatta kvinnor med missbruksproblem, kvinnor med funktionshinder samt kvinnor och flickor med utländsk bakgrund ska särskilt beaktas. Utredaren ska också beakta de behov av stöd och hjälp som barn och unga har som bevittnat våld mellan närstående vuxna. Mäns våld mot kvinnor i nära relationer är ett mångfacetterat problem, som berör flera aktörer. Våldet leder till svåra sociala problem, som social isolering, ekonomiska problem, bostadsproblem, sjukskrivningar, familjerättsliga problem m.m. Av flera anledningar kan kvinnan därmed komma att beröras av social- tjänstens insatser. Det är insatser vad gäller mäns våld mot kvinnor i nära relationer som är i fokus för denna utred- ning. Med nära relation menas här att mannen – gärningsmannen – är kvinnans partner eller före detta partner, dvs. nuvarande eller tidigare make, sambo, fästman eller pojkvän. I relation till vissa grupper av kvinnor, exempelvis kvinnor med funktionshinder och unga kvinnor som utsätts för hedersrelaterat våld, kan denna krets vidgas. Enligt 5 kap. 11 § socialtjänstlagen (SoL) bör socialnämnden verka för att den som utsatts för brott och dennes anhöriga får stöd och hjälp. bör härvid särskilt beakta att kvinnor som är eller har varit utsatta för våld eller andra övergrepp i hemmet kan vara i behov av stöd och hjälp för att förändra sin situation. Även om kommunen, oaktat formuleringen i 5 kap. 11 § SoL, har en skyldighet att ge stöd och hjälp och annat bistånd enligt 2 kap. 2 § och 3 kap. 1 § SoL verkar de flesta kommuner luta sig mot just 5 kap. 11 § SoL i sitt arbete med våldsutsatta kvinnor. Mot bak- grund av ordalydelsen i paragrafen kan insatser för våldsutsatta kvinnor ses som en prioriteringsfråga för kommunen och ger den möjlighet att förhandla bort ansvaret till förmån för andra frågor. Detta kommer till uttryck i många av de samtal utredningen fört med olika aktörer. Utredningen drar därför slutsatsen att den nuva- rande ordalydelsen i 5 kap. 11 § SoL inte tydliggör kommunernas ansvar för de våldsutsatta kvinnorna på ett tillräckligt sätt och att paragrafen bör ändras för att klarlägga att kommunernas ansvar inte är någonting frivilligt. Utredningen har haft till uppgift att kartlägga och analysera hur kommunernas stöd till våldsutsatta kvinnor och deras barn ser ut och i vilken omfattning dessa får hjälp. insatser inom detta område har tidigare undersökts och kartlagts vid olika tillfällen, på skilda sätt och av olika aktörer. Skyddat boende, eko- nomiskt bistånd, kontakter med kvinnojour samt råd- och stöd- samtal är insatser som många kommuner uppger att de erbjuder våldsutsatta kvinnor. En övergripande åtgärd som ofta nämns i sammanhang där insat- ser för våldsutsatta kvinnor diskuteras är handlingsplaner. Kom- munala handlingsplaner om våld mot kvinnor har länge förts fram som ett effektivt redskap för arbetet. Efter en genomgång av olika studier på området och efter en granskning av kommunernas hand- lingsplaner drar utredningen slutsatsen att en hand- lingsplan kan vara ett bra redskap i arbetet med våldsutsatta kvin- nor, men det är ingen garanti för en väl fungerande verksamhet. I olika kartläggningar av arbete med våldsutsatta kvinnor görs en åtskillnad mellan långsiktiga respektive akuta in- satser. Det långsiktiga arbetet betonas som något mycket viktigt. Flera socialtjänstrepresentanter utredningen talat med menar dock att man ofta har alldeles för lite utrymme för ett mer långsiktigt arbete med våldutsatta kvinnor, bl.a. mot bakgrund av att detta kräver mer resurser än vad kommunerna säger sig ha att tillgå. Yt- terligare en anledning kan vara att det inte finns ett tillräckligt be- folkningsunderlag för vissa långsiktiga insatser, exempelvis grupp- verksamheter. Ekonomiskt bistånd är en vanlig typ av insats för våldsutsatta kvinnor. Detta gäller inte bara de kvinnor som annars också har ekonomiskt bistånd från . I en akut situation kan även kvinnor med arbete och inkomst ha behov av sådant bistånd . Flera frivilligorganisationer framhåller generellt att det finns en bristande flexibilitet hos och att man styrs allt för mycket av strikta budgetramar i det ekonomiska biståndet för våldsutsatta kvinnor. För en del kvinnor kan detta innebära ex- tra svårigheter i en situation då man minst behöver det. Skyddat boende är en insats som många kommuner uppger sig kunna erbjuda våldsutsatta kvinnor. Några länsstyrelser, andra un- dersökningar samt flera av dem som utredningen talat med tar upp olika problem relaterat till det skyddade boendet. I många kommu- ner finns det brist på jourlägenheter. I de fall kommunen saknar egna jourlägenheter, när dessa inte räcker till eller av andra skäl inte anses lämpliga synes standardlösningen vara att förlita sig på en kvinnojour. Ett antal aktörer ser det som önskvärt med ett mer differentierat skyddat boende, dvs. att det skulle finnas olika typer av boenden utifrån kvinnornas behov. En del kvinnor kan exempelvis vara så traumatiserade att de behöver ett boende med personal, andra kla- rar sig själva i högre utsträckning och kanske mer eller mindre en- dast behöver ett tillfälligt tak över huvudet. I de fall det finns flera alternativa boenden att välja mellan, finns uppgifter om att de dyrare alternativen väljs bort trots att dessa kanske bättre svarar mot kvinnans behov. Det finns också andra problem med det skyddade boendet. Det finns få möjligheter för kvinnor med funktionshinder och kvinnor med missbruksproblem att få skyddat boende. En del kommuner är för små för att kunna erbjuda skydd inom kommunens gränser. Ytterligare ett problem kretsar kring vistelsebegreppet; kommuner tvistar om vem som ska stå för de kostnader det skyddade boendet för med sig om kvinnan behöver skydd i en annan kommun. Sådana tvister kan också uppstå i relation till det mer permanenta boendet. Flera kommuner efterlyser med anledning av detta en bättre sam- ordning kommunerna emellan. Vid sidan av att insats skyddat boende påfal- lande ofta utgörs av det boende som kvinnojourerna har att er- bjuda, nämns ofta hänvisning till kvinnojour/annan frivilligorgani- sation som en insats i sig. En del kommuner menar att den lokala kvinnojouren utgör det främsta verktyget för att leva upp till an- svaret att ge våldsutsatta kvinnor stöd och hjälp. följer inte alltid upp de kvinnor som hänvisas till kvinnojour. Detta leder till frågan om kommunen verkligen kan hävda att de lever upp till sitt ansvar om stöd enligt socialtjänstlagen genom att hänvisa en kvinna och hennes eventuella barn till kvinnojouren och sedan inte följa upp detta. Kvinnor med missbruksproblem är långt ifrån är någon homogen grupp. Då vi talar om våldsutsatta kvinnor med missbruksproblem som en särskilt utsatt grupp med särskilda behov av stöd, går tan- karna dock oftast till de mest utslagna kvinnorna. Av gruppen kvinnor med missbruksproblem är det troligen också dessa kvinnor primärt möter. I de studier som gjorts om denna grupp kvinnor är missnöjet med ofta stort. Flera som utredningen talat med menar att behandlare och andra aktörer ten- derar att osynliggöra våldet och betrakta det som något som enkom hör missbruket till. Kvinnans erfarenheter av våld ses sällan som något som behöver bearbetas i sig. Kvinnor med funktionshinder utsätts för samma typer av våld som andra kvinnor kan utsättas för, men övergreppen kan delvis också ta sig andra uttryck. Våldet kan relateras till funktionshind- ret; medveten felmedicinering, underlåtenhet att vårda och trakas- serier om hur kvinnorna går eller rör sig, uttrycker sig eller kring annat som kvinnorna kan ha svårigheter med är några exempel. Tillgängligheten och beredskapen för att ta emot våldsutsatta kvin- nor med funktionshinder är betydligt lägre än för andra kvinnor, vilket till viss del kan bero på bristande ekonomiska resurser. Många kvinnor med psykiska funktionshinder upplever även att de har svårt att bli trodda och tagna på allvar när de berättar om över- grepp. Kvinnor med utländsk bakgrund som utsätts för våld lyfts ibland fram som särskilt sårbara. Kvinnorna kan vara isolerade på grund av språksvårigheter. De kanske inte nås av information om vad sam- hället kan erbjuda för hjälp i en krissituation och de har inte alltid fungerande sociala nätverk. Erfarenheter visar att språksvårigheter, isolering från samhället, osäker rättslig ställning och okunskap om vilken service som myndigheter kan erbjuda, kan utgöra hinder för dessa kvinnor att få den hjälp och det skydd de behöver. Kvinnor med utländsk bakgrund är också överrepresenterade i skyddade boenden. Det behöver dock inte innebära att dessa kvinnor blir ut- satta för våld i högre utsträckning, utan kan vara ett resultat av att de inte har samma sociala nätverk som kvinnor med svensk bak- grund. Bemötande, kunskap och kompetens Flera aktörer lyfter fram bemötande och kunskaper om våldsutsatta kvinnor och deras barn som något centralt. Mötet med liknas ofta med ett lotteri – hjälpen man får be- ror på vilken handläggare man har kontakt med. Vissa socialsekre- terare har stora eller i alla fall tillräckliga kunskaper och kan därmed ge ett bra stöd, andra har mer bristfälliga kunskaper vilket gör att stödet blir mindre bra. Bemötande och attityder inom socialtjäns- ten kan knytas till kunskap och kompetens. Vikten av kunskap- och kompetensutveckling på området beto- nas av många av de aktörer utredningen varit i kontakt med. Det kan vara svårt att upprätthålla kunskapen på området och i mindre kommuner kan det vara svårt att utveckla en specialistkompetens. Brist på kunskap om våldsutsatta kvinnor med missbruksproblem respektive funktionshinder och om de särskilda behov som kvinnor med utländsk bakgrund kan ha påtalas, likaså hur man inom social- tjänsten samtalar med och möter barn som upplevt våld i nära rela- tioner. Det finns även ett behov av generella kunskaper om mäns våld mot kvinnor för att kunna sätta in rätt insatser för att hjälpa och stödja kvinnan. Ytterligare områden där det finns ett behov av ökade kunskaper är kring männen som utövar våld och insatser för dessa. Trots brister och ett upplevt behov av kunskap finns det också uppgifter som visar att kunskapen inom utvecklats i en positiv riktning vad gäller våldsutsatta kvinnor. Utredningen har också haft i uppgift att beakta de särskilda behov av stöd och hjälp som barn och unga har som upplevt våld mellan vuxna. insatser för barn som upplevt våld varierar mellan kommunerna. En del kommuner erbjuder behandlande samtalsserier för barnen, stödfamilj, stödsamtal och krisbearbet- ning medan andra kommuner inte har några särskilda rutiner eller handlingsberedskap för dessa barn. Stödet för barnen ser med andra ord olika ut i olika delar av landet. Vissa insatser, främst gruppverksamheter, är exempelvis beroende av att det finns ett visst befolkningsunderlag i kommunen. En rad aktörer har även pekat på problemet att barnen slussas runt till olika handläggare och gång på gång måste berätta om sina upplevelser samt att det finns brister i den externa samverkan, dvs. mellan olika aktörer. Ytterligare ett problem att nämna i samman- hanget är olika rutiner att starta utredningar om barn som far illa. är vidare inte alltid uppmärksam på och har kunskap och tillräckliga metoder för att kunna hantera våldsproblematiken i samband med frågor som rör vårdnad, boende och umgänge. Samverkan lyfts fram som något väsentligt för att på ett effektivt sätt arbeta med våldsutsatta kvinnor och deras barn. Området våld mot kvinnor och därtill relaterade insatser utgör ett horisontellt problem som ska hanteras i ett vertikalt system av flera aktörer. Samverkan är dock oftare lättare att tala om än att faktiskt genomföra. Det finns en rad olika förutsättningar som brukar an- ges för en väl fungerande samverkan, t.ex. personkemi, uttalade mål, tydliga roller, upplevt behov samt legitimitet. Olikheter avse- ende kunskap, stor personalomsättning och att samverkan inte all- tid är formaliserat brukar ses som hinder för samverkan. Även brist på resurser och kunskap om varandras verksamheter och regelverk är faktorer som förs fram som hinder. Det finns emellertid goda exempel på verksamheter som har etablerats för att samverka i frå- gor om mäns våld mot kvinnor både på kommun- och läns/regionnivå. Sådan samverkan kan behövas för att bygga strukturer och för att uppnå en långsiktighet i arbetet som kanske annars inte är möjlig. Utredningen har även identifierat några områden som kan behöva utvecklas ytterligare. olika stödinsatser för våldsut- satta kvinnor beskrivs utförligt i betänkandet. En brist i samman- hanget är dock att dessa stödinsatser inte kan kvantifieras, dvs. vi vet inte i vilken omfattning dessa insatser sker. Någon statistik över möte med våldsutsatta kvinnor och deras barn, samt över vilka insatser som görs, förs i regel inte. Denna brist har påtalats av flera av de kommuner utredningen haft kontakt med. Fördelarna med att föra sådan statistik är att då kan planera insatserna och genomföra ett målinriktat arbete för grup- pen. På så sätt kan också insatserna följas upp och kvalitetssäkras. Det finns även ett behov av informationsmaterial om vilken hjälp och vilket stöd en våldsutsatt kvinna kan erhålla. En förutsättning för att en våldsutsatt kvinna ska söka hjälp är att hon vet vilka möj- ligheter som finns att få hjälp och vilka rättigheter hon har. Detta gäller inte minst kvinnor med funktionshinder, kvinnor med miss- bruksproblem och kvinnor med utländsk bakgrund. Informations- material riktade till dessa grupper finns sällan. Informationsmate- rial som är tillgängligt för alla i kommunen kan också vara en del i det förebyggande arbetet. Att närmare beakta männen som utövar våld och insatser för dessa ingår inte i utredningens uppdrag. I kontakter med olika ak- törer har det påtalats att det finns ett behov av ökade kunskaper om och insatser för männen som utövar våld. Insatser för männen är ett viktigt förebyggande arbete. Enligt socialtjänstlagen har kommunerna ansvaret för att våldsut- satta kvinnor får stöd. Det har dock visat sig att det finns brister i detta stöd. Visserligen är en positiv utveckling synlig, men en rad problem tycks kvarstå. Bland annat varierar stödinsatserna mellan kommunerna och våldsutsatta kvinnor med funktionshinder eller missbruksproblem har svårt att få ett adekvat stöd. Även insatserna för kvinnor och flickor med utländsk bakgrund behöver stärkas. Det finns ett antal goda exempel och områden med potential att utvecklas. I en del kommuner har man utsett någon att speciellt an- svara för området, som håller kunskapen uppdaterad m.m. I andra kommuner finns det särskilda enheter eller team som specifikt ar- betar med frågan. I några kommuner samverkar man i hög ut- sträckning med andra aktörer, inte minst med kvinnojourerna. Det finns också exempel på kommunöverskridande samverkansverk- samheter. Utredningen vill dock inte lägga fram några förslag på hur man inom bör organisera arbetet. Kommunernas förutsättningar och organisation skiljer sig åt – det som fungerar utmärkt i en kommun, behöver nödvändigtvis inte göra det i en annan. De förslag som presenteras är därför att be- trakta som verktyg att använda i arbetet – de utgör en grund att stå på. De är utformade så att de så långt som möjligt svarar mot de mest framträdande bristerna utredningen funnit. Ramen för förslagen utgörs av en lagändring i 5 kap. 11 § SoL och innebär att kommunernas ansvar för våldsutsatta kvinnor förtydligas. föreslås få till uppgift att utarbeta ett allmänt råd där kommunerna kan hämta stöd för hur 5 kap. 11 § SoL ska tillämpas. Vidare föreslås att får i uppdrag att utreda möjligheten att göra insatser till en del av den officiella socialtjänststatistiken för att man på så sätt ska kunna planera och beräkna vilka resurser som krävs för att stödja och hjälpa de våldsutsatta kvinnorna. När en våldsutsatt kvinna på något sätt aktualiseras inom social- tjänsten bör hennes behov av insatser bedömas på ett klokt och korrekt sätt och inte påverkas av vilken handläggare hon möter el- ler vilken kommun hon söker hjälp i. Som stöd för detta föreslår utredningen att ska kunna använda sig av ett bedöm- ningsinstrument. De insatser som sedan sätts in bör utgöras av det som enligt vetenskap och beprövad erfarenhet är definierade som best practice och som också är oberoende av handläggare och Kunskapsbaserade riktlinjer föreslås utgöra ett stöd för i detta. I inventeringen av kommunernas insatser för våldsutsatta kvin- nor och deras barn har en rad problem identifierats som enligt ut- redningens bedömning har förutsättningar att kunna åtgärdas ge- nom en bättre kommunöverskridande samordning. Genom sam- ordning kan man åstadkomma en hållbar och långsiktig struktur som svarar mot de behov som finns. Utredningen bedömer att samordning kring vissa insatser och områden är nödvändig för att motsvara det ansvar kommunerna har enligt socialtjänstlagen. Det är också en fråga om effektivt resursutnyttjande. Samordning av insatser mellan kommuner kan vara nödvändigt ifråga om gruppverksamheter för kvinnor och barn, skyddat bo- ende, skyddat boende för vissa grupper samt avseende insatser för män som utövar våld. Länsstyrelserna föreslås få ett samordnings- ansvar över vissa övergripande områden, exempelvis behovsanalyser beträffande skyddade boenden och andra insatser, fortbildningsin- satser och annan kompetensutveckling. Vidare föreslås att tillsynen förtydligas för att ytterligare för- bättra och stödja kommunernas arbete. Länsstyrelserna föreslås därför att i samarbete med utarbeta relevanta be- dömningskriterier för tillsynen över arbete med våldsutsatta kvinnor och deras barn. Slutligen förordar utredningen att s.k. dödsfallsutredningar bör göras i de fall kvinnor avlider på grund av det våld de utsatts för, så att brister i det samhälleliga systemet (socialtjänst, rättsvårdande myndigheter, hälso- och sjukvård etc.) kan identifieras och åtgär- das. Med de ovan presenterade förslagen vill utredningen bygga en struktur som stärker stödet till våldsutsatta kvinnor och deras barn. Ur perspektiv handlar det bl.a. om stöd till kunskap och bra metoder, ur kvinnornas och barnens perspektiv handlar det om att få sina behov av skydd och stöd tillgodosedda. Det är såle- des ytterst en fråga om att garantera kvinnorna och barnen ett rättsskydd. Förslagen bildar tillsammans en kedja där varje länk är en viktig förutsättning. Förslagen bör därmed ses i ett helhetsper- spektiv. Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) bör verka för att den som utsatts för brott och dennes anhöriga får stöd och hjälp. bör härvid särskilt beakta att kvin- nor som är eller har varit utsatta för våld eller andra övergrepp i hemmet kan vara i behov av stöd och hjälp för att förändra sin situation. Lydelse enligt prop. 2005/06: 166 (Lagen träder i kraft ) bör verka för att den som utsatts för brott och dennes anhöriga får stöd och hjälp.