sou · GUB36 · 2007-01-01 00:00:00 — Det saknas också anledning att särskilt reglera en begränsning av förmånerna med hänsyn till den nationella säker- heten och den allmänna ordningen. Det avgörande i svensk rätt för tillgång till de flesta förmånerna i kap. VII är huruvida personen ifråga är bosatt i eller inte. Huruvida en person är bosatt i avgörs i huvudsak med led- ning av om folkbokföring. För folkbok- föringen gäller samma principer för dem som innehar någon form av skyddsstatus som dessas familjemedlemmar. Folkbokföring skall ske av den som flyttar till och avser att tillbringa här, 3 § FOL. Några ytterligare författningsåtgärder, utöver den av utredningen föreslagna, att uppehållstillstånd för familje- medlemmar till flyktingar och alternativt skyddsbehövande skall beviljas , om inte hänsyn till den nationella säker- Sammanhållning av familjer, m.m. SOU 2006:6 heten eller allmänna ordningen kräver annat, krävs inte för genomförandet av skyddsgrundsdirektivet. När det gäller nivån på de förmåner som tillhandahålls familje- medlemmar till flyktingar och skyddsbehövande i övrigt så framgår det av redogörelsen i de avsnitt som behandlar respektive förmån att svensk rätt väl uppfyller skyddsgrundsdirektivets krav (se avsnitt 6 och 8–18). 8 Resedokument, m.m. Artikel 25 innehåller en tvingande bestämmelse om utfärdande av resedokument till flyktingar och utfärdande av annat dokument som gör det möjligt för alternativt skyddsbehövande att resa. Bestämmelsen har följande lydelse. 1.Medlemsstaterna skall till personer som innehar flyktingstatus utfärda resedokument, i den form som anges i bilagan till Genève- konventionen, för resor utanför deras territorier, om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen krä- ver något annat. 2.Medlemsstaterna skall till personer som innehar status som alterna- tivt skyddsbehövande och som inte kan få ett nationellt pass, utfärda dokument som gör det möjligt för dem att resa, åtminstone om det uppstår allvarliga humanitära skäl som kräver deras närvaro i en annan stat, om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver något annat. Regeringens utredningsdirektiv berör inte närmare frågan om rese- dokument för flyktingar eller dokument som gör det möjligt för alternativt skyddsbehövande att resa. Utredarens uppdrag är att redovisa gällande rätt på området och bedöma skyddsgrunds- direktivets konsekvenser för gällande rätt. Behovet av eventuella författningsändringar eller andra åtgärder som skyddsgrunds- direktivet ger anledning till skall redovisas. Såvitt gäller finns bestämmelser om rese- dokument i artikel 28 och i en bilaga till konventionen. Fördrags- slutande stat skall för flykting, som lovligen vistas inom statsområ- det, utfärda resedokument för resor utanför statsområdet, såvida inte tungt vägande skäl hänförliga till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen tala däremot. Motsvarande gäller i fråga om statslösa.1 Skall en flykting eller en person som förklarats vara skyddsbehö- vande i övrigt resa utanför gränser aktualiseras såväl Sveri- ges som det besökta landets in-, utrese- och vistelsebestämmelser och resehandlingen måste godtas enligt alla dessa bestämmelser. För del är det NUtlL, UtlF och passlagen (1978:302) som närmast är av intresse. De resehandlingar som regleras i utlän- ningslagstiftningen är resedokument enligt 1 kap. 10 § UtlF, EU:s provisoriska resehandling enligt 1 kap. 10 a § UtlF (ofta kallad EU laissez passer) och främlingspass enligt 1 kap. 11 § UtlF. För utlänningar finns inga särskilda bestämmelser om vilka dokument som skall företes vid utresa ur landet. Skyldigheten i 5 § passlagen att medföra pass gäller endast svenska medborgare. Så länge flyktingen eller en person med ställning som skyddsbehö- vande i övrigt reser inom Schengenområdet passerar han eller hon inga gränskontroller där pass behöver företes men kan likväl behöva styrka sin identitet. Vid vistelse i dessa länder kan han eller hon också vara skyldig att visa upp handlingar och dokument som föreskrivs i dessa länder. Vid inresa till andra länder behövs genom- gående pass eller någon annan resehandling som föreskrivs i natio- nella bestämmelser. En utlänning som reser in i eller vistas i skall ha pass enligt bestämmelsen i 2 kap. 1 § NUtlL. Enligt 5 § andra stycket passlagen finns dessutom en skyldighet att vid inresa i visa upp sitt pass på begäran av polisman, särskilt förordnad pass- kontrollant, tulltjänsteman eller tjänsteman vid eller vid . Undantag gäller vid inresa från Scheng- enområdet samt från . 1 Konventionen den 28 september1954 angående statslösa personers rättsliga ställning. En utlänning som reser in eller vistas i landet skall vidare ha visering om inte utlänningen har uppehållstillstånd.2 Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från kravet på visering och uppehållstillstånd.3 Huvudregeln är att uppehållstillståndet skall ha utverkats före inresan i landet och en ansökan om uppehålls- tillstånd får inte bifallas efter inresan. Detta gäller av naturliga skäl inte för asylsökande.4 8.3.1Resehandlingar som kan utfärdas i För att en flykting eller en person som förklarats vara skyddsbehö- vande i övrigt skall kunna resa till ett annat land och därefter komma tillbaka till krävs således någon form av resehand- ling som kan godtas av det land han eller hon reser till och av de länder som passeras på vägen. De dokument som kan utfärdas i är resedokument och främlingspass. Enligt 4 kap. 4 och 6 § NUtlL utfärdar en särskild legitimationshandling för flyktingar och statslösa för resor utanför (resedokument) enligt de föreskrifter som regeringen med- delar. Enligt 1 kap. 10 § UtlF gäller ett resedokument som pass vid inresa och vistelse här i landet. Resedokument skall utfärdas i de fall som anges i . Det ges således endast till personer som fått sin sak slutligt prövad och befunnits ha flykting- status. Ett resedokument kan således inte användas för skydds- behövande i övrigt. skyldighet att utfärda rese- dokument avser sådana flyktingar som lovligen vistas i landet (jfr ). Härmed torde avses sådana flyktingar som är bosatta här med uppehållstillstånd.5 Förpliktelsen att utfärda resedokument bortfaller enligt när tungt vägande skäl hänförliga till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen talar emot det. Så kan vara fallet när flyk- tingen har dömts för ett långvarigt fängelsestraff för exempelvis 22 kap. 3 § NUtlL. 32 kap. 9 § NUtlL. 45 kap. 18 § NUtlL. 5Wikrén-Sandesjö, a.a. s. 199 och Utlänningslagen-Vägledande beslut, UN 410 01. narkotikabrott eller våldsbrott. I vissa sådana fall är inte Genève- konventionen tillämplig på utlänningen.6 Ett resedokument skall utfärdas och får, då det utfärdas, förses med en anteck- ning om att innehavarens identitet inte är styrkt. Det senare saknar motsvarighet i . Motivet till bestämmelsen är att det kan motverka benägenheten att förstöra identitetshand- lingar.7 Resedokument utfärdas normalt för av . När en flykting fått resedokument enligt artikel 28 i Genève- konventionen brukar med hänsyn till den nära familjeanknytningen även andra maken samt makarnas minderåriga barn få resedoku- ment om de är bosatta i . En förutsättning är att de har samma medborgarskap. Familjen behandlas således i flyktinghän- seende som en enhet.8 Ett beslut om resedokument kan inte återkallas enligt NUtlL men väl krävas åter.9 kan dock när resedokumen- tets giltighetstid gått ut vägra en förlängning eftersom det då är fråga om ett nytt beslut. Om en utlänning inte har någon handling som gäller som pass och saknar möjlighet att skaffa en sådan handling får utfärda främlingspass för honom att gälla som pass, 1 kap. 11 § UtlF. Verket får utfärda främlingspass även i andra fall, om det finns särskilda skäl. Enligt förordningsmotiven förutsätts även för dessa dokument att den enskilde har viss anknytning till landet, i allmänhet genom uppehållstillstånd.10 Enligt 1 kap. 12 § UtlF skall ett främlingspass utfärdas för och får, antingen då det utfärdas eller senare, förses med en anteckning som begränsar dess giltighetsområde. får förlänga passets giltighets- tid. Bestämmelserna om passhinder och passtillstånd i passlagen och passförordningen (1979:664) skall tillämpas av Migrations- verket.11 Ett främlingspass får, då det utfärdas, förses med en anteckning om att innehavarens identitet inte är styrkt. 6Wikrén-Sandesjö, a.a. s. 199. 1988/89:86 s. 94. 8Se avsnitt 7 och par. 181–188. 9Jämför 4 kap. 3 § andra stycket NUtlL där det anges att en flyktingförklaring skall återkallas, om det kommer fram att utlänningen kan anses som flykting. 10Förordningsmotiven 1989:3 s. 11. UN har i ett vägledande beslut utvecklat i vilka andra fall främlingspass bör kunna utfärdas, Utlänningslagen-Vägledande beslut, UN 21–93. 119 § SIVFS 1999:3. tionsverket ger dessutom ut ett provisoriskt främlingspass. Detta kan utfärdas för att en resa till skall kunna genomföras, t.ex. i samband med uttagning inom ramen för den svenska flyk- tingkvoten. Europeiska unionens provisoriska resehandling (EU laissez passer) Denna handling beslutades av företrädarna för regeringarna i Euro- peiska unionens medlemsstater, församlade i rådet (beslut 96/409/GUSP av om införandet av provisorisk resehandling). Resehandlingen gäller enligt 1 kap. 10 a § UtlF som pass vid inresa och vistelse i Sverige.12 Utredningens förslag och bedömning: I UtlF införs en skyldighet för att utfärda främlingspass till en utlänning som är alternativt skydds- behövande när det är påkallat av allvarliga humanitära skäl. Enligt svensk rätt skall ett resedokument till flyktingar utfärdas för de fall som anges i . Några författningsåtgärder för att genomföra skyddsgrunds- direktivet i denna del krävs inte. För de utlänningar som beviljas flyktingstatus i kan rese- dokument utfärdas enligt bestämmelserna i och UtlF för resor utanför . Bestämmelserna i den svenska lagstiftningen bygger på bestämmelser om resedokument för flyktingar. Skyddsgrundsdirektivet innebär inte några förplikt- elser för utöver vad som följer av och den svenska regleringen uppfyller därmed skyddsgrundsdirektivets föreskrifter i denna del. Skyddsgrundsdirektivet föreskriver att medlemsstaterna för alternativt skyddsbehövande som inte kan få nationellt pass skall utfärda dokument som gör det möjligt för dessa personer att resa, åtminstone om det uppstår allvarliga humanitära skäl. 12 Förordning (1997:698) om Europeiska unionens provisoriska resehandling. Bestämmelsen i 1 kap. 11 § UtlF som reglerar utfärdande av främlingspass är allmänt hållen. får utfärda ett främlingspass för en utlänning om han eller hon inte har någon handling som gäller som pass och som saknar möjlighet att skaffa en sådan handling. Verket får utfärda främlingspass även i andra fall om det finns särskilda skäl. Bestämmelsens ordalydelse innefattar således möjligheten att utfärda en resehandling i de fall som anges i skyddsgrundsdirektivet. Någon skyldighet att utfärda främlings- pass om det uppstår allvarliga humanitära skäl föreligger emellertid inte, även om så torde ske i praktiken. En medlemsstat skall genomföra ett direktiv på ett sätt som klart och säkert återger de rättsliga förhållanden som direktivet avser att åstadkomma. Skyddsrundsdirektivets bestämmelse skall därför författningsreg- leras genom att ett tillägg görs till bestämmelsen i 1 kap. 11 § UtlF. Bestämmelsen kan ges följande lydelse. 1 kap. 11 § Om en utlänning inte har någon handling som gäller som pass och saknar möjlighet att skaffa en sådan handling, får utfärda främlingspass för honom att gälla som pass. skall till en utlänning som är alternativt skydds- behövande utfärda främlingspass när det är påkallat av allvarliga huma- nitära skäl, om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver något annat. Verket får utfärda främlingspass även i andra fall, om det finns sär- skilda skäl. 9 Tillträde till arbetsmarknaden Beträffande såväl flyktingar som alternativt skyddsbehövande skall gällande lagstiftning i medlemsstaterna om ersättning, tillgång till sociala trygghetssystem vid verksamhet som anställd eller egen- företagare samt övriga anställningsvillkor tillämpas (se avsnitt 11). I övrigt innehåller skyddsgrundsdirektivet olika bestämmelser för flyktingar och alternativt skyddsbehövande när det gäller tillträde till arbetsmarknaden. Artikel 26 har följande lydelse. 1.Medlemsstaterna skall ge personer som innehar flyktingstatus rätt att vara anställda eller bedriva verksamhet som egenföretagare, med förbehåll för de bestämmelser som allmänt tillämpas för yrket och för anställning i offentlig tjänst, efter det att flyktingstatus har beviljats. 2.Medlemsstaterna skall se till att personer som innehar flykting- status erbjuds aktiviteter såsom arbetsmarknadsrelaterad utbildning för vuxna, yrkesutbildning och arbetsplatspraktik på likvärdiga villkor som egna medborgare. 3.Medlemsstaterna skall ge personer som innehar status som alter- nativt skyddsbehövande rätt att vara anställda eller bedriva verksamhet som egenföretagare, med förbehåll för de bestämmelser som allmänt tillämpas för yrket och för anställning i offentlig tjänst, efter det att status som alternativt skyddsbehövande har beviljats. Situ- ationen på arbetsmarknaden i medlemsstaterna får beaktas, inbegripet för eventuell prioritering när det gäller tillträde till arbetsmarknaden, som skall fastställas i enlighet med nationell lagstiftning. Medlemsstaterna skall se till att en person som innehar status som alternativt skyddsbehövande får tillträde till en anställning som han eller hon har erbjudits i enlighet med nationella bestämmelser om prioritering på arbetsmarknaden. 4.Medlemsstaterna skall se till att personer som innehar status som alternativt skyddsbehövande får tillträde till aktiviteter såsom arbets- marknadsrelaterad utbildning för vuxna, yrkesutbildning och arbets- platspraktik, på villkor som medlemsstaterna skall bestämma. 5.Gällande lagstiftning i medlemsstaterna om ersättning, tillgång till sociala trygghetssystem vid verksamhet som anställd eller egen- företagare samt övriga anställningsvillkor skall tillämpas. Regeringens utredningsdirektiv berör inte närmare frågan om till- gång till arbetsmarknaden för flyktingar och alternativt skydds- behövande. Utredarens uppdrag är att redovisa gällande rätt på området och bedöma skyddsgrundsdirektivets konsekvenser för gällande rätt. Behovet av eventuella författningsändringar eller andra åtgärder som skyddsgrundsdirektivet ger anledning till skall redovisas. I regleras rätten till arbete i artiklarna 17 19. Artikel 17 stagar bl.a. att fördragsslutande stat skall tillerkänna flykting, som lovligen uppehåller sig inom statens område, den förmånligaste behandling som under motsvarande förhållanden tillkommer främmande lands medborgare i fråga om rätten att antaga och inneha lönad anställning. Artikel 18 stadgar att i fråga om rätten att såsom självständig företagare bedriva verksamhet inom lantbruk, industri, hantverk eller handel ävensom rätten att bilda bolag för handels- eller indu- strirörelse skall fördragsslutande stat tillerkänna flykting, som lov- ligen vistas inom dess område, en så förmånlig behandlig som möj- ligt och i alla händelser inte mindre förmånlig än den som under motsvarande förhållanden tillkommer utlänningar i allmänhet. I artikel 19 sägs bl.a. att fördragsslutande stat skall tillerkänna flykting, som lovligen vistas inom stats område samt innehar av vederbörande myndigheter i samma stat erkända betyg och önskar utöva ett fritt yrke, en så förmånlig behandling som möjligt och i alla händelser inte mindre förmånlig än den som under mot- svarande förhållanden tillkommer utlänningar i allmänhet. En utlänning skall ha tillstånd för att få arbeta i på grund av anställning här eller utomlands (arbetstillstånd), om inte utlän- ningen har permanent uppehållstillstånd eller är medborgare i , , eller , 2 kap. 7 och 8 § NUtlL. Skyldigheten att ha arbetstillstånd omfattar endast arbetstagare. Vid bedömningen av vem som skall betraktas som arbetstagare, till skillnad från uppdragstagare som är självständiga företagare, har man vid tillämpningen av NUtlL att utgå från det civilrättsliga arbetstagarbegreppet. Gränsdragningen mellan arbetstagare och självständiga företagare görs genom en helhetsbedömning av samt- liga omständigheter i varje enskilt fall. Den grundläggande förut- sättningen för att det skall vara fråga om ett anställningsförhållande är att förhållandet grundar sig på ett avtal mellan parterna som går ut på att utlänningen skall utföra arbete för den andres räkning. För utlänningar som vill bedriva egen näringsverksamhet i gäller inte motsvarande krav på tillstånd som för arbetstagare. De utlänningar som får stanna i på grund av skyddsbehov erhåller normalt permanent uppehållstillstånd och är därmed undantagna från kravet på arbetstillstånd. Med stöd av 2 kap. 9 § NUtlL får regeringen meddela föreskrifter om att andra utlän- ningar än medborgare i , , eller får arbeta här utan arbetstillstånd. En utlänning som på grund av skyddsbehov får stanna i kan i undantagsfall erhålla ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Även en sådan utlänning är undantagen från kravet på arbetstillstånd för den tid uppehålls- tillståndet gäller, 4 kap. 2 § 6 UtlF. I 2 kap. 20 § RF stadgas att begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke får införas endast för att skydda angelägna all- männa intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Enligt 2 kap. 22 § andra stycket RF är utlänning här i riket, om inte annat följer av särskilda föreskrifter i lag, likställd med svensk medborgare i fråga om rätt att driva näring eller utöva yrke. Svensk lagstiftning har som utgångspunkt att endast sakliga grunder skall utgöra tillåtna kriterier vid bl.a. tjänstetillsättning. Vid statlig tjänstetillsättning kommer detta till uttryck i 11 kap. 9 § andra stycket RF, där det stadgas att vid tillsättning av statlig tjänst skall avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Det är emellertid uteslutet att ta hänsyn till ovidkom- mande hänsyn som t.ex. etniskt ursprung. Detta innebär att utlän- ningar kan konkurrera med svenska medborgare på lika villkor vid anställning om det inte finns undantag eller särskilda villkor före- skrivet i lag, t.ex. krav på svenskt medborgarskap. finns även en förhållandevis heltäckande diskriminerings- lagstiftning som bl.a. är inriktad på skydd för individer som diskri- mineras i konkreta situationer. Lagstiftningen innehåller även vissa bestämmelser om förebyggande s.k. aktiva åtgärder.1 Civilrättslig lagstiftning som rör etnisk och religiös diskriminering i arbetslivet när det gäller förhållandet mellan arbetsgivare och arbetssökande /arbetstagare finns i lag (1999:130) om diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning. Genom lag (2003:307) om förbud mot diskriminering har det civilrättsliga skyddet mot diskriminering på grund av bl.a. etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning utvidgats till att omfatta ett flertal samhällsområden. I denna lag föreskrivs att diskriminering som har samband med någon av diskriminerings- grunderna ovan är förbjuden bl.a. vid förmedling av arbete hos den offentliga arbetsförmedlingen eller annan som bedriver arbetsför- medling, i fråga om andra insatser inom den arbetsmarknads- politiska verksamheten, i fråga om ekonomiskt stöd, tillstånd, registrering eller liknande som behövs eller kan ha betydelse för att en enskild person skall kunna starta eller bedriva näringsverksam- het och i fråga om behörighet, legitimation, auktorisation, registre- ring, godkännande eller liknande som behövs eller kan ha betydelse för att en enskild person skall kunna utöva ett visst yrke. En straffrättslig bestämmelse om olaga diskriminering finns i 16 kap. 9 § BrB. 1 Lagarna skall uppfylla förpliktelser enligt rådets direktiv /43/EG av om genomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung (direktivet mot etnisk diskriminering) och rådets direktiv /78/EG av om inrättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet jämte rättelse (arbetslivsdirektivet). De arbetsmarknadspolitiska programmen är sådana insatser som syftar till att stärka den enskildes möjligheter att få eller behålla ett arbete. Förordning (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska pro- gram innehåller bestämmelser om de arbetsmarknadspolitiska pro- grammen, arbetsmarknadsutbildning, arbetspraktik, stöd till start av näringsverksamhet, aktivitetsgarantin, ungdomsinsatser, förbe- redande insatser och projekt med arbetsmarknadspolitisk inrikt- ning. Programmen handhas av om inte annat föreskrivs. Bestämmelser finns också i bl.a. lag (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program och förordning (1997:1275) om anställningsstöd. I 8 § förordningen om arbetsmarknadspolitiska program anges att anvisning till arbetsmarknadspolitiskt program får göras för en person som är eller riskerar att bli arbetslös, och söker arbete genom offentlig arbetsförmedling. Därutöver gäller särskilda villkor för vissa av programmen. När en utlänning fått ett uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring skall utlänningen påbörja ett introduk- tionsprogram i en kommun (se avsnitt 15). Utlänningen skall i samband med detta få kontakt med arbetsförmedlingen och regi- streras där som arbetssökande. I rättslig mening ingår dessa perso- ner i den personkrets som anges i 8 § förordningen om arbets- marknadspolitiska program, om de fyllt och de kan därmed komma ifråga för insatser enligt förordningen. I svensk rätt har såväl flyktingar som skyddsbehövande i övrigt tillträde till arbetsmarknaden och arbetsmarknads- relaterad utbildning på villkor som väl uppfyller skydds- grundsdirektivets krav. Några författningsåtgärder för att genomföra skyddsgrundsdirektivets obligatoriska bestäm- melser behövs inte. Det skall inte införas särskilda författningsbestämmelser avseende alternativt skyddsbehövandes tillträde till arbets- marknaden. Medlemsstaterna är enligt skyddsgrundsdirektivet skyldiga att, med förbehåll för de bestämmelser som allmänt tillämpas för yrket, tillåta flyktingar att arbeta och driva näring efter det att flyktingstatus beviljats. Även för alternativt skyddsbehövande gäller denna skyldighet. För alternativt skyddsbehövande kan dock vissa hänsyn tas till situationen på arbetsmarkanden i medlems- staten. Flyktingar och skyddsbehövande i övrigt beviljas i regel perma- nent uppehållstillstånd och behöver därmed inte arbetstillstånd för att arbeta i . I undantagsfall kan en flykting eller en person som är skyddsbehövande i övrigt beviljas ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd. Även dessa utlänningar är enligt 4 kap. 2 § 6 UtlF undantagna från kravet på arbetstillstånd för den tid uppehållstill- ståndet gäller. För utlänningar som vill bedriva egen näringsverk- samhet i gäller inte motsvarande krav på tillstånd som för arbetstagare. Några författningsåtgärder för att genomföra skyddsgrundsdirektivet i denna del behövs således inte. Rätten för flyktingar och alternativt skyddsbehövande att arbeta i medlemsstaten gäller enligt skyddsgrundsdirektivet med förbehåll för de bestämmelser som allmänt tillämpas för yrket och för anställning i offentlig tjänst. Svensk lag likställer utlänningar med svenska medborgare när det gäller rätten att utöva yrke eller driva näring om inte annat följer av lag. Tanken är att endast sakliga grunder skall utgöra kriterier för bl.a. tjänstetillsättning, vilket beträffande statliga tjänstetillsättningar kommer till uttryck i 11 kap. 9 § andra stycket RF.