sou · GUB38 · 2007-01-01 00:00:00 — Det skulle krävas synnerliga skäl för att ett tidningsföretag eller ett företag som ägs av eller ingår i koncern med tidningsföretag skulle få verka som under- entreprenör. Distributionsföretagen skulle få ta med andra pro- dukter än dagstidningar i samdistributionen om det kunde ske utan kvalitetsförsämringar för distributionen av de stödberättigade tidningarna. Ett extra distributionsstöd skulle kunna lämnas till kvarvarande tidningar i ett distributions- område, om en eller flera tidningar med utgivningsort inom distri- butionsområdet lämnade samdistributionen och de kvarvarande tidningsföretagen drabbades av större kostnadsökningar. Rege- ringen föreslog också en höjning av distributionsstödet. Skälet för regeringens förslag var till en början att regeringen såg det rimligt med ett prissättningssystem som inom ramen för likaprisprincipen innebär att tidningarna bär en mer rättvis del av de kostnader som de förorsakar i samdistributionen. En prisdiffe- rens borde enligt regeringen emellertid endast godtas om den är motiverad av särskilda kostnader. Principen att storleken av en tidnings abonnerade upplaga inom ett distributionsområde inte skulle inverka på prissättningen i distributionsbolagen skulle ligga fast. Regeringen uttalade härvid att enbart storleken på ett tidningsföretags upplaga inom ett distributionsområde inte ut- gjorde grund för t.ex. administrativa pristillägg samt att borde bevaka utvecklingen och rapportera till regeringen om regeländringen fick oönskade effekter. Den föreslagna skärpningen av presstödsförordningens krav för beviljande av nya underentreprenörer bedömdes av regeringen som en väl avvägd åtgärd för att i viss mån begränsa före- komsten av distribution genom underentreprenörer till de fall där det föreligger starka skäl. Enligt regeringen var förslaget om ett extra distributionsstöd avsett att underlätta för de kvarvarande tidningarna om de i en situation där en tidning väljer att lämna samdistributionen drabbas av större kostnadsökningar. Att det öppnades en möjlighet för distributionsföretagen att distribuera också annat än dagstidningar motiverades med att distributionen bör göras så rationell som möjligt för att distributionskostnaderna skall hållas nere. Avslutningsvis anförde regeringen att det i största möjliga utsträckning borde lämnas åt branschen att komma överens om vissa detaljfrågor inom distributionssystemet, bl.a. avgränsningen av distributionsområden, omfattningen och prissättningen av prov- exemplar samt tidpunkter för distributionens början. Ytterligare detaljregler i presstödsförordningen borde enligt regeringen und- vikas och borde ha det yttersta ansvaret för att branschens praxis inte leder till oacceptabla särbehandlingar eller missgynnande av enskilda tidningsföretag. borde enligt regeringen bevaka utvecklingen och vid behov genom verkställighetsföreskrifter samt beslut i enskilda fall söka komma till rätta med en oönskad utveckling, exempelvis vad gällde avgräns- ning av distributionsområden. Som nämnts redan inledningsvis kan det i efterhand konstateras att skärpningen av kraven för underentreprenörskap inte bromsat tidningsföretagens engagemang i distributionsledet. Allt fler tidningsföretag har fått ägarintressen i bolag som distribuerar dagstidningar, endera genom underentreprenörskap eller genom bolag som direkt kan fördela distributionsstöd. Ut- vecklingen torde ha varit en bidragande orsak till att avvecklade sin verksamhet . finns det därmed bara ett rikstäckande distributionsbolag för tidningsdistribution kvar på marknaden. En av de förutsättningar som angavs när distributionsstödet infördes , att det skulle finnas från tidningsföretagen fristående konkurrerande rikstäckande distributionsbolag, är så- ledes inte längre uppfylld. På uppdrag av regeringen genomförde en kartläggning och analys av strukturella problem inom medie- marknaden från konkurrenssynpunkt. Resultatet av arbetet åter- finns i Rapportserie 2003:2 Konkurrens och samarbete inom medierna. I rapporten behandlas bl.a. distribution av abonnerade dagstidningar. I sin konkurrensanalys uttalade verket bl.a. att det på marknader där subventioner lämnas i en eller annan form riskerar konkurrenssnedvridningar uppkomma bl.a. genom att ett företag med subventioner kan erbjuda lägre priser. Enligt verket kan företag utan subventioner, distributionsstöd, komma att slås ut från marknaden på grund av att de inte har möjlighet att konkurrera om distribution på lika villkor. Verket menade att denna risk är särskilt påtaglig när samdistributions- företaget har betydande storlek och därför kan antas ha mot- svarande större kapacitet för sådana tjänster. pekade på att reglerna om distributionsstöd medger att distribu- tionsföretaget får generera vinst och menade att även om det inte får vara fråga om att förordningens föreskrifter om likapris uppenbart kringgås är en gränsdragning mellan vinst som uppkom- mer genom effektivitet och vinst till följd av subventioner inte lätt eller ens möjlig att göra. Enligt verket har stödet och reglerna för detta inneburit att den svenska marknaden i princip har delats upp mellan ett fåtal distributionsföretag och att detta fått till följd att företagen uppnått en monopolställning inom sina regioner. Incitamenten och möjligheterna för oberoende aktörer att etablera sig på marknaden minskar enligt verket påtagligt när en stor andel av marknaden är uppbunden genom samarbete mellan de poten- tiella köparna av distributionstjänster. Verket anförde vidare att förhållandet att den eller de största tidningarna inom en region äger distributionsföretagen kan i sig skapa konkurrensproblem. Med en sådan ägarintegration finns det enligt verket risk att företaget diskriminerar till ägartidningarnas fördel när det gäller t.ex. prissättning av distributionstjänsten. kan enligt verket härigenom få högre distributionskostnader, vilket gör det svårare för sådana tidningar att vara verksamma inom samma områden. Enligt kan samdistribution av ett stort antal tidningar leda till stordriftsfördelar med lägre utbärningskostnader och högre leveranssäkerhet. På kan dessa förhållanden enligt verket dock leda till en totalt sett mindre effektiv distri- bution av de berörda produkterna än vad som skulle vara fallet om tidningarna själva organiserade distributionen eller köpte tjänsterna från oberoende distributörer. Ett samarbete om gemensam distri- bution innebär enligt verket att konkurrensen mellan samarbets- parterna om distributionstjänster begränsas som be- nägenheten hos parterna att anlita konkurrerande distributörer och incitamenten för investeringar i bättre distributionsmetoder minskar vilket leder till effektivitetsförluster. Distributionsstödet exemplifierar enligt de nackdelar som kommer då samhället genom subventioner försöker reglera fram ett visst beteende hos marknadsaktörerna. Den fråga som Konkurrens- verket menade måste ställas är om stöd behövs eller är adekvat utformat för att skapa en rationell distribution som motsvarar dagens förhållanden på dagspressmarknaden. Verket menade att samdistribution åtminstone på kort sikt innebär betydande vinster i form av kostnadsminskningar hos företagen, men att det inte går att bortse från att det kan uppkomma problem vid en avveckling av distributionsstödet. Distributionen i glesbygder och av tidningar som kommer ut mera sällan liksom s.k. överspridda tidningar kunde enligt verket behöva uppmärksammas särskilt. Konkurrens- verkets slutsats var att distributionsstödet borde ses över med inriktning mot en genomgripande ändring av stödet eller avveck- ling av detsamma. Några närmare förslag om hur stödet skulle kunna förändras eller någon analys av hur konkurrenssituationen skulle förbättras om stödet togs bort lämnades emellertid inte av . Det skall i sammanhanget nämnas att hand- lagt ett flertal ärenden som rört tidningsdistribution. Bland dessa ärenden kan nämnas ärende med dnr 159/2003 som rörde ifrågasatt missbruk av dominerade ställning – tidningsdistribution. Bakgrun- den till ärendet var att (SvD) uppmärksammat på att Tidningsbärarna KB (TB) tillämpat väsentligt högre priser mot SvD och andra överspridda tidningar än mot de tidningar som äger TB för tillhandahållen distribu- tionstjänst. Till följd härav beslöt att närmare utreda om TB:s prissättning stod i strid med bestämmelserna om missbruk av dominerande ställning enligt 19 § konkurrenslagen. I sin utredning delade upp den distributionstjänst som TB tillhandahöll lokaltidningarna och de överspridda tid- ningarna i tre delar: packning (sampackning), regionala transporter samt lokala transporter inklusive detaljdistribution, varefter verket granskade de tre olika delarna var för sig samt gjorde en helhets- bedömning. I fråga om packning fann att sam- packning av de överspridda tidningarna får, i jämförelse med packningen av lokaltidningarna, anses vara en tjänst med delvis annat innehåll med dess krav på en mer hantering. Ett högre pris för de överspridda tidningarna i denna del kunde därför enligt verket vara motiverat. När det gällde regionaltransporter fann bl.a. att de överspridda tidningarna till- sammans betraktades som en lokaltidning vid fördelning av kost- naderna på titel, vilket ledde till att en relativt sett lägre andel av kostnaderna fördelades på respektive överspridd tidning samt att TB i sin modell beaktat de överspridda tidningarnas situation i sådan utsträckning att det inte kunde göras gällande annat än att grunderna för prisskillnaden i rimlig utsträckning kunde anses rättfärdigade. När det slutligen gällde lokal- och detaljdistribution fann verket att TB tillämpade presstödsförordningens bestämmel- ser om likapris samt att TB, med hänvisning till högre administra- tiva kostnader för överspridda tidningar, utnyttjade den möjlighet som presstödsförordningen ger och debiterade den överspridda tidningen ett högre pris än lokaltidningarna. slutsats var att de överspridda tidningarna debiterades ett högre pris än för distributionen, oavsett om distributionstjänsten ses som en sammanhållen helhet som omfattar packningen av tidningarna, regionaltransporter och lokal- och detaljdistribution eller om distributionstjänsten skall ses som tre separata delar. Den prisskillnad mellan lokaltidningarna och de överspridda tidningarna som rent faktiskt kvarstod bedöm- des av vara av den art att det sannolikt inte kunde göras gällande att det förelåg ett missbruk från TB:s sida. Detta förhållande jämte övriga omständigheter ledde verket sam- mantaget till slutsatsen att det inte fanns tillräckliga skäl att ytterligare utreda huruvida de påtalade förhållandena stred mot konkurrenslagen. Det fanns därför inte anledning för verket att avgränsa den relevanta marknaden och TB:s ställning på denna. Några ytterligare åtgärder i ärendet vidtogs inte av Konkurrens- verket. På uppdrag av 2004 har , tidigare avdelningsdirektör i , gjort en genomgång och analys av distributionsstödet. Resultatet av hans arbete återfinns i bilaga 8. Som framgår av promemoria anser han att distributionsstödet i stort sett fungerat väl . De pro- blem han identifierat hänför sig till dels ägarkoncentration och minskad konkurrens inom distributionen, dels avgränsningen av principen om likapris och tillämpningen av prisdifferensen på som finns angiven i presstödsförordningen. Enligt har de förändringar inom tidnings- distributionen som skett inneburit att ägandet av distributionsbolagen alltmer övergått till tidningsföretagen samt att de dominerande tidningsföretagen i allt större utsträckning kon- trollerar distributionen inom sina spridningsområden och därmed har ett avgörande inflytande på prisnivån på distributionen. anför att samtliga distributionsbolag utom Premo i tillämpar ett pristillägg på för överspridda tidningar, medan lokala tidningar med samma utgiv- ningsort har samma pris. Enligt har undantags- regeln i presstödsförordningen som möjliggör en differentierad prissättning i distributionsbolagen, och vars tillämpning skall moti- veras av väsentligt högre kostnader, i praktiken kommit att tilläm- pas som en huvudregel. Se vidare promemoria, bilaga 8. Distributionsstödet infördes för att stimulera till ökat samarbete mellan dagstidningsföretagen avseende tidnings- distributionen. Motprestationen för att staten lämnat distributions- stöd har alltsedan stödet infördes varit att huvudtidningen inom ett visst utgivningsområde skall samdistribuera sina tidningar med andra tidningar inom utgivningsområdet under tillämpning av en princip om likapris. Distributionen skulle undanröjas som konkur- rensmedel och tidningskonsumenterna skulle kunna företa sitt tidningsval utifrån överväganden om tidningarnas innehåll. Häri- genom skulle bl.a. överspridningen av tidningstitlar öka och mång- falden gynnas. En grundläggande princip för distributionsstödet har varit att tidningens upplaga inte skall inverka på distributionspriset. Att distributionsstödet varit framgångsrikt hänger samman med de stora besparingar som uppnås om dagstidningsföretagen sam- arbetar avseende tidningsdistributionen. Fördelen av att kunna dela på kostnaderna för distributionen har också varit ett skäl som bidragit till genomförandet av de strukturaffärer som ägt rum på tidningsmarknaden . En allmän utgångspunkt för kommitténs överväganden är att distributionsstödet skall finnas kvar och alltjämt stimulera till samdistribution av dagstidningar. En annan utgångspunkt är att samdistributionen av oadresserade tidningar och tidskrifter och adresserade försändelser bör utvecklas för att ytterligare sänka distributionskostnaderna och minska den miljöpåverkan som sker genom användande av parallella distributionskedjor bl.a. i form av utsläpp från fordon. Distributionen av dagstidningar kan användas av tidnings- företagen i konkurrenssyfte. Om ett tidningsföretag inom ett visst utgivningsområde skulle välja att inte samdistribuera sina tidningar är det tänkbart att andra tidningsföretag med mindre upplagor inom samma utgivningsområde inte har egna ekonomiska resurser att distribuera sina tidningar. I förlängningen skulle det kvar- varande tidningsföretaget i utgivningsområdet därmed kunna öka sina reklam- och abonnemangsintäkter. Bortsett från dessa kon- kurrensaspekter är det emellertid klart att ett tidningsföretag i stort sett alltid har nytta av att samdistribuera sina tidningar. Det beror på att merparten av kostnaderna i ett distributionsbolag utgörs av fasta kostnader i form av fordon, personal, lokaler, m.m. Förenklat och naturligtvis inom vissa ramar innebär det att kostnaderna för distributionen inom ett distributionsområde är desamma oavsett upplagans storlek. Så länge förändringar i upplagans storlek inte leder till att budorganisationen måste göras om leder en procentuell minskning av upplagan till att snittkostnaden per exemplar ökar mer än kostnaden sjunker vid en motsvarande procentuell höjning av upplagan. För att bibehålla en låg distributionskostnad inom ett distributionsområde är det därför viktigt att upplagan ökar eller i vart fall hålls . Vid en jämförelse mellan kostnaderna för att distribuera tid- ningar vars utgivningsområde geografiskt sett omfattas av ett visst distributionsområde och kostnaderna för att distribuera över- spridda tidningar inom samma distributionsområde är exemplar- kostnaden generellt sett högre för de överspridda tidningarna. Framförallt hänger det samman med att överspridda tidningar för- anleder högre kostnader för administration och packning (sam- packning). Vid en samdistribution där tidningsföretagen får bära sina egna kostnader för distributionen skulle därför framförallt överspridda tidningar men i vissa fall även tidningar med mindre upplagor få betala ett högre exemplarpris för distributionen än övriga tidningar. Utifrån resonemanget i de två föregående styckena kan distri- butionsstödet alltså ses som en kompensation till den eller de tidningsföretag med störst upplaga inom ett distributionsområde att acceptera att distributionsbolaget tillämpar en princip om likapris vid prissättningen av distributionstjänsterna: tidnings- företag i allmänhet har ett affärsmässigt intresse av samdistribution för att kunna sänka sina distributionskostnader och genom distri- butionsstödet kompenseras huvudtidningarna för att distributions- bolagen tillämpar en princip om likapris vid sin prissättning av distributionstjänsterna. Att även tidningsföretag med mindre upplagor är berättigade till stöd för sin distribution kan förklaras med att distributionsstödet infördes då det ännu inte fanns något driftsstöd. Genom att distributionsstödet gavs en generell utformning underlättades tidningsutgivningen även för tidningsföretag med mindre upplagor inom ett utgivningsområde. Ett stort problem är att den abonnerade upplagan sjunkit. Detta gäller särskilt den överspridda upplagan. Detta har bidragit till att distributionskostnaderna per exemplar har höjs. råder det en hård konkurrens på reklam- och publik- marknaden, vilket medför att tidningsföretagen har små möjlig- heter att kompensera höjda distributionskostnader med höjda priser. Att göra tidningsdistributionen till ett eget affärsområde eller resultatenhet har därför legat nära till hands för tidnings- företagen för att öka sina intäktsmöjligheter. Detta kan ses som en förklaring till att tidningsföretag i allt större utsträckning har engagerat sig som ägare i distributionsbolag. Redan när distributionsstödet infördes fanns det tidningsföretag som verkade som underentreprenörer i distributionsbranschen. Förekomsten av underentreprenörer inom tidningsdistributionen har heller inte varit ifrågasatt. Det har ansetts rimligt att en dominerade tidning kan hantera distribu- tionen inom sitt utgivningsområde. Frågan om underentreprenörer har emellertid spetsats till i takt med att konkurrensen på distributionsmarknaden avtagit. När distributionsstödet in- fördes förutsattes det att det skulle finnas i vart fall två riks- täckande tidningsdistributörer på marknaden som i konkurrens skulle kunna offerera distributionstjänster, men sedan Pressens samdistribution AB avvecklat sin verksamhet finns det numera bara ett rikstäckande distributionsbolag, , som är ett dotterbolag till . Utvecklingen har också lett till att vissa tidningsföretag fått ett direkt vinstintresse i tidningsdistributionen. Tidningsföretagens intresse av att distributionsbolagen skall kunna tillämpa en fri prissättning av sina distributionstjänster riskerar därför att komma i konflikt med principen om likapris. Att se distributionsstödet som en kompensation till huvudtidningarna för att dessa skall acceptera en tillämpning av likapris i distributionsbolagen torde därför inte längre framstå som lika självklart som . Det är inte orimligt att anta att kopplingen mellan distributionsstödet och principen om likapris försvagats i takt med att konkurrensen på distributionsmarknaden minskat. Genom att ett tidningsföretag har ägarintresse i det bolag som distribuerar företagets tidningar uppstår ett utrymme för företaget att sänka sina distributionskostnader genom att distributions- bolaget gör vinst på den distribution som utförs åt andra tidningar. Tidningsföretaget får också en fördelaktig position vid distribu- tionsbolagets prissättning av tjänsterna, eftersom övriga tidningar normalt inte har ekonomiska resurser att organisera distributionen i distributionsområdet på egen hand. Kommittén har inga förslag om hur konkurrensen på distri- butionsmarknaden skall kunna förbättras och det är svårt att se hur konkurrenssituationen skulle förbättras om distributionsstödet togs bort, i vart fall i distributionsområden med ett dominerande dagstidningsföretag. Det bör emellertid framhållas att utgångs- punkten för kommitténs arbete inte är konkurrenssituationen på distributionsmarknaden. Kommitténs överväganden och förslag utgår i stället från behovet av en bred spridning av dagstidningar ur ett konstitutionellt perspektiv för att främja mångfald och en vital opinionsbildning. Endast indirekt får konkurrensfrågor betydelse för kommitténs arbete, dvs. i situationer där bristande konkurrens på distributionsmarknaden bedöms leda till en minskad spridning av dagstidningar. Den fråga kommittén har att ta ställning till är vilka åtgärder som bör vidtas för att ytterligare främja spridningen av dagstidningar. Det är här helt klart att samdistribution av dagstidningar är en grundförutsättning för en bred spridning av dagstidningar. Som tidigare framgått kan det antas att tidningsföretagens vinster med samdistribution i allmänhet är så stora att det vore olönsamt för enskilda tidningsföretag att distribuera sin tidning genom egna distributionslinjer och inte ta med andra tidningsföretag som delar på kostnaderna. Kommitténs bedömning är mot bakgrund härav att systemet med presstödsberättigad samdistribution av tidningstitlar är robust. anser kommittén att regelverket bör vara så utformat att tidningsföretag med mindre upplagor eller överspridda upplagor kan hantera de kostnadsökningar som kan uppstå för det fall ett på den lokala eller regionala marknaden dominerande tidningsföretag upphör att distribuera sin upplaga via ett distri- butionsbolag som fördelar distributionsstöd. En annan grundförutsättning för en bred spridning av dags- tidningar är att principen om likapris upprätthålls och att principen ges ett reellt innehåll. Kommittén menar att distributionsstödet här får sin största betydelse. Förekomsten av distributionsstödet är att ge tidningarna med störst upplaga inom ett distributionsområde incitament att samdistribuera sina tidningar under tillämpning av en princip om likapris i distributionsbolaget. Kommitténs utgångs- punkt i denna del är att regelverket bör vara så utformat att lika- prisprincipen inte kan kringgås genom differentierad prissättning av tjänster inom olika delar av distributionskedjan. måste principen om likapris till följd av de begränsade resurser som kan avsättas för distributionsstöd kunna tillämpas med viss flexibilitet för att ta hänsyn till de skilda kostnader som uppstår vid distribu- tionen av bl.a. överspridda dagstidningar. Utvidgning av principen om likapris Kommitténs förslag: I 4 kap. 5 § presstödsförordningen (1990:524) bör det föreskrivas att prissättningen för distributionstjänsten inom ett distributionsområde, innefattande packning (sampack- ning), regionala transporter samt lokala transporter och detalj- distribution, inte får vara sådan att priset för distributionen av ett exemplar av den mest kostnadskrävande tidningen blir högre än priset för distribution av ett exemplar av den minst kostnadskrävande tidningen. Av 4 kap. 5 § presstödsförordningen (1990:524) framgår bl.a. att prissättningen skall vara sådan att storleken av den enskilda tid- ningens abonnerade upplaga inom distributionsområdet inte in- verkar på distributionsavgiften per distribuerat exemplar. Om det blir väsentliga kostnadsskillnader på grund av att tidningarna väger olika mycket per exemplar, att någon av tidningarna föranleder mer administrativt arbete än de andra eller att någon av tidningarna föranleder särskilda transportkostnader får dock prissättningen anpassas till dessa skillnader. En sådan prissättning får däremot inte innebära att priset för distributionen av ett exemplar av den mest kostnadskrävande tidningen blir högre än priset för distribution av ett exemplar av den minst kostnadskrävande tidningen. Som tidigare anförts bedömer kommittén att de överspridda tidningstitlarna fyller en viktig funktion ur ett konstitutionellt Kommittén anser därför att det är eftersträvansvärt att hitta lösningar som bidrar till att spridningen av den överspridda upplagan i vart fall kan hållas på en nivå. Ett sätt som gör detta möjligt är att lämna förslag som bidrar till att distributions- kostnaderna för överspridda tidningstitlar inte ökar i snabbare takt än för andra tidningstitlar.