sou · GUB355 · 2007-01-01 00:00:00 — Ny associationsrätt för försäkringsföretag av försäkringsföretagsutredningen Ny associationsrätt för försäkringsföretag SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en genomgripande översyn av nu gällande bestämmelser på försäkringsområdet med inriktning på att skapa en modern och tydlig associationsrättslig reglering av för- säkringsverksamhet. förordnades hovrättsrådet att från vara särskild utredare. Vidare förordnades ett fler- tal experter och tre sekreterare. Utredningen antog namnet För- säkringsföretagsutredningen (Fi 2003:10). I enlighet med regeringens direktiv inledde utredningen sitt arbete med att behandla frågan om hur och rådets direktiv /41/EG av om verksamhet i och tillsyn över tjänstepensionsinstitut bör genomföras i svensk lagstiftning. Arbetet resulterade i delbetänkandet Genomförande av tjänstepensionsdirektivet (SOU 2004:101). Delbetänkandet över- lämnades . I det därefter följande arbetet har som experter medverkat chef- ekonomen , chefsjuristen , kanslirådet , civilekonomen , ämnesrådet , departementssekreteraren , direktören , ekonomie doktorn , filosofie doktorn , försäk- ringsjuristen , direktören , aktuarien , hovrättsassessorn , hovrättsassessorn , adjungerade professorn och docenten . Sekreterare i denna del av arbetet har varit juristen , filosofie doktorn och filosofie kandidaten samt till filosofie doktorn . Utredningens assistent har varit . Härmed överlämnas slutbetänkandet Ny associationsrätt för försäk- ringsföretag (SOU 2006:55). En engelsk översättning av sammanfattningen av utredningens förslag publiceras separat. Associationsformerna på försäkringsmarknaden ............. Näringsrättslig reglering på försäkringsområdet ................... 2.6.1Stora skillnader i den näringsrättsliga regleringen mellan försäkringsbolag och Nya gemensamma regler .............................................. 2.6.3 Moderna regler för försäkringsbolag........................... 2.6.4 Äldre principer lever kvar för Strukturen på försäkringsmarknaden ............................ Allmänt om livförsäkring ............................................. 3.2.3 Traditionell försäkring och fondförsäkring................. Liv- och skadeförsäkringsmarknaden .......................... Särskilt om pensionsförsäkringsmarknaden................ Överskott i livförsäkringsverksamhet ............................. Uppkomsten av överskott ....................................................... Överskott ackumuleras i konsolideringsfonden .................... Fördelning av överskott på försäkringstagare ........................ Skälighetsprincipen och kontributionsprincipen........ 4.4.2 Metoder att fördela överskott ...................................... 4.4.3 Fördelning av överskottet är en avvägningsfråga........ Huvudproblemen med nuvarande ordning i 5.1Försäkringstagarnas dubbla roller i ömsesidigt bedrivna 5.2 Från detaljreglering till avreglering ......................................... Detaljregleringen skyddade överskottet...................... Mot en avreglerad försäkringsmarknad ....................... 5.3Begränsade möjligheter att skydda försäkringstagarnas anspråk i eget kapital................................................................ 5.4 Bolagsstyrningsproblem i ömsesidigt bedriven 5.4.1 Separationen av styrning från kapitalintresse.............. 5.4.2 Bolagsstyrningsproblem i icke-vinstutdelande 5.4.3 Bolagsstyrningsproblem i ömsesidiga Begränsade möjligheter att attrahera externt kapital ........... Särskilt om vinstutdelande livförsäkringsbolag ................... Utgångspunkter för associationsrättslig reglering för Syftet med särreglering för försäkringsföretag .................... Samordning med allmän associationsrätt ............................. 7.4Associationsrättslig grund för regleringen av ömsesidiga 7.4.1 Det ömsesidiga försäkringsbolagets särart................ 7.4.2 Jämförelse med ekonomiska föreningar och 7.4.3 Andra hänsynstaganden vid valet av 7.5Utgångspunkter för associationsrättslig särreglering för Särskilt om livförsäkring ............................................ Associationsformens betydelse för hur försäkringstagarnas ställning skall stärkas ............................ 8.3Ökat inflytande för delägare i ömsesidiga 8.3.2 Möjligheter till ett representativt system också i 8.3.3 Begränsad befogenhet för representanterna?............ 8.3.4 Vem skall kunna utse representanter? Krav på representanterna............................................ 8.3.6 Ytterligare anpassning till reglerna för 8.4Ökat försäkringstagarskydd och förstärkt ägarstyrning i 8.4.1 Anpassning till regelverket för vinstutdelande 8.4.2 Övergång till vinstutdelande verksamhet enligt nuvarande regler kräver stora kapitaltillskott............ 8.4.3 Övergripande krav vid övergång till 8.4.4 Försäkringstagarna blir ägare genom emission av 8.4.5 Försäkringstagarna blir fordringsägare genom 8.4.6 Ombildning till ömsesidigt försäkringsbolag............ 8.4.7 Särskilt om livförsäkringsaktiebolag som ägs av 8.5 Konsekvenser av förslagen..................................................... Tillämpning av lagen om europabolag .................................. Bildande av aktiebolag och bolagsordning ........................... Aktier, aktiebok och aktiebrev.............................................. Revision samt allmän och särskild granskning..................... 9.9Ökning av aktiekapitalet och upptagande av vissa penninglån, m.m..................................................................... Värdeöverföringar från bolaget............................................. Lån från bolaget till aktieägare m.fl. ..................................... Inlösen av minoritetsaktier.................................................... Fusion och delning................................................................. Likvidation och konkurs ....................................................... Byte av bolagskategori ........................................................... Straff och vite ......................................................................... Associationsrättsliga särregler för ömsesidiga Bildandet av ett ömsesidigt försäkringsbolag.................... Delägare och deras ekonomiska insatser ........................... Revision och särskild granskning ....................................... 10.9Överskottsutdelning och annan användning av Likvidation och upplösning................................................ Fusion och inlösen av aktier i dotteraktiebolag ................ Straff och vite ...................................................................... Ombildning till försäkringsaktiebolag eller Nya regler för understödsföreningar.......................... 11.1Hur skall den framtida regleringen av försäkringsverksamhet i föreningsform utformas?........... Skall det finnas både understödsföreningar och ömsesidiga försäkringsbolag? Utgångspunkter för näringsrättsliga regler............. Personförsäkring eller all försäkring ....................... 11.2 Några grundläggande frågor för försäkringsföreningar ...... Anpassning till EG-regler är nödvändig.................. Slutna eller öppna föreningar? 11.2.5 Vilka generella principer skall gälla för Registrering och tillstånd ......................................... Reglering av försäkringsavtal ................................... Förmånsrätt för försäkringsfordringar ................... Bildandet av en försäkringsförening........................ Medlemmar och deras ekonomiska insatser ........... Revision och särskild granskning ............................ 11.3.8 Överskottsutdelning och annan användning av Likvidation och upplösning ..................................... Straff och vite............................................................ 11.3.15 Tillämpning av lagen om europakooperativ............ 11.4.1 Samma rörelseregler som för försäkringsbolag ...... Försäkringsklasser och separationsprincipen ......... Vissa försäkringstekniska regler............................... 11.4.6 Verksamhet i ett annat land inom EES.................... Särregler för små försäkringsföretag............................ EG-rätten och följder för svensk del .................................... Lämpligheten av att särbehandla små försäkringsföretag .... Generella undantag eller dispensförfarande?........................ Tillämpliga regler vid undantag från särlagstiftning............. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ................ Konsekvenser av förslagen ......................................... Konsekvenser för försäkringsföretagen................................ Förslaget till försäkringsrörelselag........................................ Förslaget till lag om införande av försäkringsrörelselagen (2007:000)....................................... 15.3Förslaget till lag om inkomst- och förmögenhetsskatteregler vid gottskrivning av överskott Förslaget till lag om ändring i lagen (1995:1560) om årsredovisning i försäkringsföretag ....................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (2004:575) om Förslaget till lag om ändring i försäkringsavtalslagen (2005:104) ......................................... Förslaget till lag om ändring i aktiebolagslagen (2005:551) .................................................. Förslaget till lag om ändring i lagen (2006:000) om Bilaga: Kommittédirektiv (Dir. 2003:125) .............................. Författningsförslag se särskilt band. Svenska försäkringsgivare kan till sin rättsliga form vara antingen försäkringsaktiebolag, ömsesidiga försäkringsbolag eller under- stödsföreningar. Försäkringsbolagens verksamhet regleras i försäk- ringsrörelselagen (1982:713), FRL, medan bestämmelser för under- stödsföreningar finns i lagen (1972:262) om understödsföreningar, UFL. FRL och UFL innehåller såväl associationsrättsliga regler som bestämmelser för den särskilda verksamhet som drivs i försäk- ringsföretag. De associationsrättsliga reglerna i nämnda lagar avviker på flera punkter från de generella associationsrättsliga bestämmelserna i aktiebolagslagen (2005:551), ABL, och lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar, FL. Försäkringsaktiebolag kan drivas antingen som vinstutdelande bolag eller enligt ömsesidiga principer. Reglerna för ett vinstut- delande försäkringsaktiebolag innebär att aktieägarna svarar för riskkapitalet och kan få avkastning på detta samt att det finns en tydlig gräns mellan försäkringstagarnas medel och aktieägarnas kapital. Om försäkringsaktiebolaget däremot bedrivs enligt ömse- sidiga principer, vilket förekommer endast på livförsäkrings- området, skall allt överskott i rörelsen tillfalla försäkringstagarna. Detta får till konsekvens att det i huvudsak är försäkringstagarna som bidrar med riskkapitalet. Trots detta förhållande har aktieägarna i ett icke-vinstutdelande aktiebolag det helt domine- rande inflytandet över verksamheten. I ömsesidiga försäkringsbolag är försäkringstagarna både delägare och kunder, och sådana bolag skall följaktligen drivas helt i enlighet med försäkringstagarnas intressen. Försäkringstagarna står för bolagets riskkapital och skall genom direkt eller indirekt rösträtt på bolagsstämman ha möjlighet att påverka rörelsen. En motsvarande ordning gäller för understödsföreningar. De näringsrättsliga bestämmelserna för försäkringsbolagen har under en följd av år reformerats för att anpassas till den EG-rätts- liga regleringen och till nya verksamhetsförutsättningar i övrigt. Den regleringen omfattar bl.a. försäkringsrörelsens bedrivande och företagens redovisning. Genom lagstiftning som trädde i kraft , den s.k. försäkringsrörelsereformen, gjordes en betydande modernisering på näringsrättens område. Reformen, vars tyngdpunkt låg på bestämmelserna om livförsäkringsbolag, syftade till att ge större frihet åt försäkringstagarna och försäk- ringsbolagen att själva komma överens om försäkringsavtalens villkor och därigenom underlätta produktutveckling och stimulera konkurrens. Motsvarande reformer har inte gjorts i lagstiftningen för understödsföreningar. Harmoniseringen av rörelsereglerna till det europeiska regel- verket, produkt- och avtalsfriheten efter försäkringsrörelse- reformen, de ökade kraven på den externa redovisningen, den snabba tillväxten på de finansiella marknaderna och inte minst den kraftiga börsnedgången har synliggjort brister i den i stora delar föråldrade associationsrättsliga regleringen för försäkringsföretagen. Bristerna har varit särskilt tydliga när det gäller regleringen av livförsäkringsaktiebolag som drivs enligt ömsesidiga principer och har medfört att förtroendet för livförsäk- ringsbolagen allvarligt rubbats. Utredningen har mot angiven bakgrund haft att göra en genom- gripande översyn av nu gällande associationsrättsliga bestämmelser för svenska försäkringsföretag. I fråga om understödsföreningar har översynen även omfattat rörelsereglerna. Utredningens utgångspunkter för den associationsrättsliga regleringen För de svenska försäkringsföretagen skall också i fortsättningen gälla särskild reglering. Denna reglering skall i enlighet med vad som fastslagits i senare tids lagstiftningsärenden på försäkrings- området syfta till att skydda i första hand direktförsäkringstagarna men också andra ersättningsberättigade på grund av försäkrings- avtal. Liksom annan lagstiftning på det finansiella området skall lagstiftningen för försäkringsföretag vara konkurrensneutral i förhållande till vilken associationsform som verksamheten bedrivs i. Följaktligen skall särregleringen undvika omotiverad snedvrid- ning av konkurrensen mellan svenska försäkringsföretag inbördes samt mellan svenska och utländska försäkringsföretag. Vidare har utredningen haft att följa det övergripande målet för regleringen av finansiell verksamhet att denna skall vara funktionellt inriktad. Därmed avses att regleringen skall vara mindre inriktad på att särreglera olika grupper av finansiella institut och i stället mer se till den funktion som utövas, dock med hänsynstagande till de bakom- liggande skyddsmotiven för verksamheten. I fortsättningen skall allmän associationsrättslig lagstiftning utgöra grunden för försäkringsföretag. Vid sidan om rörelse- reglerna skall därför i en ny försäkringsrörelselag samlas de associa- tionsrättsliga särregler som är erforderliga för försäkringsföretag utöver eller i stället för allmän reglering på associationsrättens område. Allmänna associationsrättsliga bestämmelser skall bli till- lämpliga genom hänvisningar i den nya försäkringsrörelselagen. Den nya lagen skall omfatta samtliga svenska försäkringsföretag. FRL och UFL kan därmed upphävas. Vid prövningen av frågan om vilket generellt associationsrättsligt regelverk som skall utgöra grund för försäkringsföretagen framstår det som självklart att ABL skall tillämpas av försäkringsaktiebolag och att FL skall bli tillämpligt för understödsföreningar. Mera osäkert är valet av associationsrättslig bas för ömsesidiga försäk- ringsbolag. Utredningen har emellertid funnit klart övervägande skäl för att FL skall gälla. Den ömsesidiga associationsformen har nämligen såväl i som i många andra länder betydande likheter med den kooperativa ekonomiska föreningen. Ett ömse- sidigt försäkringsbolag är däremot väsensskilt från ett aktiebolag. Utredningen har följaktligen funnit det naturligt men också ända- målsenligt att låta de ömsesidiga försäkringsbolagen vila på föreningslagstiftningen. Avvikelser från nämnda allmänna associationsrättsliga regelverk skall få förekomma endast om de är motiverade av försäkrings- företagens speciella verksamhet, skyddet för försäkringstagarna och andra ersättningsberättigade på grund av försäkringar eller företagsformens särart. Därvid måste naturligtvis beaktas de tvingande bestämmelserna i för försäkringsgivare. Särbestämmelser bör så långt möjligt undvikas; endast mycket väl motiverade sådana bestämmelser skall få förekomma. I ömsesidigt bedriven livförsäkringsverksamhet har som framgått försäkringstagarna dubbla roller. De har dels rollen som fordrings- ägare med anspråk på försäkringsersättning enligt avtal, dels rollen som bidragsgivare av riskkapital. I ömsesidiga försäkringsbolag följer försäkringstagarnas dubbla roller av bolagsformen. I fråga om icke-vinstutdelande försäkringsbolag är de dubbla rollerna i stället resultatet av lagstiftning som kan sägas innebära ett ingrepp i ett aktiebolags grunddrag. Såväl i ömsesidiga livförsäkringsbolag som i icke-vinstutdelande livförsäkringsaktiebolag har emellertid försäk- ringstagarna normalt endast små möjligheter till inflytande över riskkapitalet. I ömsesidiga försäkringsbolag beror det på att beslutanderätten vid bolagsstämman vanligtvis utövas av represen- tanter som utsetts av andra än delägarna. Betydelsen av ett bristande inflytande har efter senare års avregleringar ökat väsent- ligt. skyddar nämligen regleringen och den offentliga tillsynen endast i helt begränsad utsträckning försäkringstagarna i deras roll som finansiär av verksamheten. Det finns uppenbara bolagsstyrningsproblem i ett system som innebär att försäkringstagarna svarar för riskkapitalet utan att ha någon reell möjlighet till inflytande eller kontroll. Ledningen både i ett ömsesidigt livförsäkringsbolag och i ett icke-vinstutdelande livförsäkringsaktiebolag får i praktiken ett stort diskretionärt utrymme att agera på ett sätt som inte behöver gynna försäkrings- tagarna. I aktiebolaget saknas de för aktieägare i allmänna bolag normala incitamenten för en effektiv ägarstyrning när ägarna inte kan få avkastning på satsat kapital. Systemet med försäkrings- tagarna som bidragsgivare av riskkapital medför dessutom den nackdelen att företagen har endast begränsade möjligheter till extern finansiering. Därtill utgör försäkringstagarnas anspråk i bolagets riskkapital en betydande del av livförsäkringsersättning- arna utan att denna del omfattas av de för konsumentskyddet viktiga bestämmelserna om tillgångsplacering och förmånsrätt. Ovan nämnda problem – som förstärks av att livförsäkringsavtal ofta är komplicerade avtal som sträcker sig över – riskerar att på olika sätt hota försäkringstagarnas intressen. Även om problemen med försäkringstagarnas svaga ställning kan tyckas likartade i ömsesidiga försäkringsbolag och icke-vinstut- delande livförsäkringsaktiebolag talar de olika ägarförhållandena i bolagen emot att man försöker lösa problemen på samma sätt. Ordningen med gemensamt ägda medel i en konsolideringsfond som får sättas ned för att täcka förluster är väl förenlig med den ömsesidiga idén och bör därför bestå i ömsesidiga livförsäkrings- bolag. Enligt utredningens uppfattning bör försäkringstagarnas ställning i sådana bolag stärkas och en aktiv ägarstyrning främjas genom regler som möjliggör reellt inflytande för försäkringstagarna över det bolag de tillsammans äger. För att säkerställa att delägarna kan göra sin röst hörd på bolags- stämman föreslår utredningen att delägarna själva skall utse sina representanter till stämman. Det skall i fortsättningen alltså inte vara möjligt med föreskrifter i bolagsordningen som överlåter åt andra, t.ex. intresseorganisationer, att utan fullmakt välja repre- sentanter till stämman. En sådan reform bör förenas med skärpta krav på information om försäkringstagarnas delägarrättigheter. Utredningen föreslår vidare vidgade möjligheter till extern kapitalförsörjning i ömsesidiga livförsäkringsbolag. Sådan kapital- försörjning får dock inte komma i konflikt med det internationellt vedertagna kravet att ett ömsesidigt bolag skall vara oberoende från utomstående intressenter. Andra vägar måste emellertid väljas för de icke-vinstutdelande livförsäkringsaktiebolagen. Ett förstärkt inflytande för försäk- ringstagarna i ett aktiebolag skulle nämligen innebära ett avsteg från allmängiltiga principer för sådana bolag och skulle knappast lösa förekommande problem. Enligt utredningens mening bör de ovan beskrivna problemen i ett icke-vinstutdelande livförsäkrings- aktiebolag lösas genom att bolaget antingen övergår till att tillämpa reglerna för vinstutdelande verksamhet eller ombildas till ett ömsesidigt försäkringsbolag. En övergång till vinstutdelande verksamhet i enlighet med nu gällande ombildningsregler fordrar att allt riskkapital som kan anses tillhöra försäkringstagarna och andra ersättningsberättigade gottskrivs dem som återbäring under försäkringstekniska avsätt- ningar. En övergång enligt de reglerna fordrar i vissa fall så stora kapitaltillskott från ägarnas sida att en tillämpning av reglerna inte alltid är möjlig. Utredningen har med hänsyn till det funnit det nödvändigt att föreslå alternativa gottskrivningsmetoder vid övergång till vinstutdelande verksamhet. Gottskrivning bör t.ex. kunna ske genom ökning av aktiekapitalet och emission av nya aktier till försäkringstagarna och andra ersättningsberättigade, antingen individuellt eller kollektivt. Aktierna kan noteras på en marknadsplats eller lösas in av bolaget vid försäkringsfall med stöd av ett inlösenförbehåll i bolagsordningen. Ett annat gottskrivnings- alternativ bör vara att bolaget utställer kapitalandelslån till försäk- ringstagarna och andra ersättningsberättigade. I samtliga fall skall tillses att övergången inte utlöser skatteeffekter för de ersättnings- berättigade. Ombildning till ett ömsesidigt bolag skall genomföras i enlighet med nuvarande bestämmelser om bildande av ett ömsesidigt försäkringsbolag och överlåtelse av försäkringsbestånd. En gottskrivning vid övergång till vinstutdelande verksamhet eller genom ombildning till ömsesidigt försäkringsbolag skall inte få verkställas utan tillstånd. Tillstånd skall ges endast om gottskrivningen inte kan antas försämra den rätt som tillkommer försäkringstagarna och andra ersättningsberättigade på grund av försäkringar. Samtliga övergångar bör vara genomförda från den nya lagens ikraftträdande. En ansökan om tillstånd till övergång till vinstutdelande verksamhet eller till ombildning till ömsesidigt försäkringsbolag skall därför ges in till senast efter ikraftträdandet av den nya lagen. Associationsrättsliga särregler för försäkringsaktiebolag Som framgått av det föregående skall allmän aktiebolagsrätt i fort- sättningen utgöra den associationsrättsliga grunden för försäk- ringsaktiebolag. Vid prövningen av behovet av att införa bestämmelser som avviker från ABL har utredningen kunnat knyta an till de bedöm- ningar som gjordes i samband med att allmän aktiebolagsrätt blev tillämplig för bankaktiebolag. Åtskilliga av de särregler för bankaktiebolag som då upphävdes eller överfördes till annan lag har nämligen motsvarigheter i FRL. I flera fall har också motiven till bestämmelserna på bank- och försäkringsområdet varit desamma eller snarlika. Vid sådant förhållande och med beaktande av att erfarenheterna av nämnda bankreform såvitt framgått varit positiva, har utredningen tagit som utgångspunkt att bedömning- arna vid bankreform bör frångås endast om en särregel kan motiveras av andra intressen än sådana som är i huvudsak gemen- samma för bank- och försäkringsrörelse. Utredningen har vidare kunnat falla tillbaka på den promemoria om ny associationsrätt för bl.a. försäkringsbolag som Finans- departementet lade fram . I den promemorian redovisades en ingående översyn av de associationsrättsliga reglerna för försäk- ringsbolag samt förslag på lagändringar. Utgångspunkterna för översynen låg helt i linje med grundvalarna för Försäkringsföre- tagsutredningens arbete. Följaktligen har det stora flertalet av de bedömningar som gjordes promemoria kunnat följas.