sou · GUB381 · 2007-01-01 00:00:00 — SOU 2006:81 Mervärdesskog Del 1 Förslag och ställningstaganden Slutbetänkande av 2006 Till statsrådet beslut bemyndigade regeringen statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utvärdera och se över skogspolitiken. Utredningen har antagit namnet . förordnades landshövding att vara särskild utredare. Som huvudsekreterare för anställdes från jägmästare och som utredningssekreterare jägmästare . beslutade regeringen om tilläggsdirektiv för utredningen. Tilläggsdirektiven innebar att den del som avsåg utvärdering och översyn av skulle redovisas i ett delbetänkande . Vidare skulle delbetänkandet omfatta eventuella förslag om den strategiska inriktningen av nästa miljö- och landsbygdsprogram. överlämnade utredningen delbetänkandet Skog till nytta för alla? (SOU 2005:39) till statsrådet . beslutade regeringen på nytt om tilläggsdirektiv till med innebörden att utredningstiden förlängdes till . Beslutet motiverades bl.a. med att den svåra stormen i försenade utredningsarbetet och att en förlängning av uppdraget skulle göra det möjligt för utredningen att beakta utvärdering av stormarbetet. Utredningen har biträtts av en rådgivande grupp samt en parlamentarisk referensgrupp (se bilaga 6). Textredigering och layout har utförts av kanslisekreterarna , kommittéservice. Jag överlämnar härmed betänkandet Mervärdesskog (SOU 2006:81). Mitt uppdrag är därmed slutfört. 5 Innehåll Sammanfattning ................................................................ 11 Författningsförslag ............................................................. 39 1 Uppdraget ................................................................. 43 1.1 Bakgrunden till regeringens direktiv ...................................... 43 1.2 Utredningens direktiv.............................................................. 43 1.2.1 Skogspolitikens grunder ligger fast ............................. 43 1.2.2 Omvärldsförändringar.................................................. 44 1.2.3 Långa tidsperspektiv och en mångfald av brukningsmetoder ........................................................ 45 1.2.4 Virkesförsörjningsfrågor.............................................. 45 1.2.5 Förhållandena i några andra länder.............................. 45 1.2.6 Sektorsansvaret ............................................................. 46 1.2.7 De frivilliga avsättningarnas kvalitet ........................... 46 1.2.8 Utveckling av skogens värdekedjor............................. 46 1.2.9 Skogspolitikens medel.................................................. 46 1.2.10 Röjnings- och klövviltproblem .................................... 48 1.2.11 Forskning ...................................................................... 48 1.2.12 Miljökvalitetsmålet Levande skogar ............................ 49 1.3 Utredningens tilläggsdirektiv.................................................. 49 1.4 Utredningsarbetet.................................................................... 50 1.4.1 Samråd ........................................................................... 50 1.4.2 Konsekvensbedömningar och tidpunkt för redovisning av uppdraget ............................................. 50 1.4.3 Utredningens genomförande ....................................... 50 1.5 Några reflektioner kring uppdraget........................................ 52 1.6 Slutbetänkandets disposition .................................................. 52 1.6.1 Del 1 .............................................................................. 52 Innehåll SOU 2006:81 6 1.6.2 Del 2 och 3.....................................................................53 2 Mina övergripande ställningstaganden ..........................55 2.1 Allmänt intryck ........................................................................55 2.2 Moderniserad portalparagraf ...................................................56 2.3 Mål för virkesproduktionen.....................................................57 2.4 Ett nytt skogsmarksbegrepp....................................................57 2.5 IT-baserad skogsbruksplan......................................................58 2.6 Den internationella arenan allt viktigare.................................58 3 Mina ställningstaganden och förslag .............................59 3.1 Skogspolitikens mål..................................................................59 3.1.1 Direktiven......................................................................59 3.1.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden ....................59 3.2 Målkonflikter inom skogspolitiken och med målen för andra politikområden ...............................................................62 3.2.1 Direktiven......................................................................62 3.2.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden ....................62 3.3 Virkesförsörjning .....................................................................65 3.3.1 Direktiven......................................................................65 3.3.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden ....................65 3.4 Skog, klimat och energi............................................................66 3.4.1 Direktiven......................................................................66 3.4.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden ....................67 3.5 Ökad virkesproduktion............................................................69 3.5.1 Direktiven......................................................................69 3.5.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden ....................69 3.6 Former för skogens brukande .................................................74 3.6.1 Direktiven......................................................................74 3.6.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden ....................75 3.7 Röjning......................................................................................78 3.7.1 Direktiven......................................................................78 SOU 2006:81 Innehåll 7 3.7.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden.................... 78 3.8 Skog och klövvilt...................................................................... 80 3.8.1 Direktiven ..................................................................... 80 3.8.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden.................... 81 3.9 Utarmning av biologisk mångfald........................................... 83 3.9.1 Direktiv ......................................................................... 83 3.9.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden.................... 84 3.10 Skogens vatten.......................................................................... 86 3.10.1 Direktiven ..................................................................... 86 3.10.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden.................... 87 3.11 Former för skydd av skog ....................................................... 88 3.11.1 Direktiven ..................................................................... 88 3.11.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden.................... 88 3.12 Frivilliga avsättningar............................................................... 90 3.12.1 Direktiven ..................................................................... 90 3.12.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden.................... 91 3.13 Kulturmiljövärden i skogen..................................................... 94 3.13.1 Direktiven ..................................................................... 94 3.13.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden.................... 95 3.14 Skötsel av natur- och kulturmiljövärden ................................ 96 3.14.1 Direktiven ..................................................................... 96 3.14.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden.................... 96 3.15 Utveckla generell miljöhänsyn................................................ 97 3.15.1 Direktiven ..................................................................... 97 3.15.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden.................... 97 3.16 Skogens sociala värden........................................................... 100 3.16.1 Direktiven ................................................................... 100 3.16.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden.................. 100 3.17 Miljö- och konsumentkrav.................................................... 102 3.17.1 Direktiv ....................................................................... 102 3.17.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden.................. 102 3.18 Den nya ......................................................... 103 3.18.1 Direktiven ................................................................... 103 3.18.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden.................. 103 Innehåll SOU 2006:81 8 3.19 Skogsvårdslagen och måluppfyllelsen ...................................103 3.19.1 Direktiven....................................................................103 3.19.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden ..................104 3.20 Tillsyn enligt skogsvårdslagen ...............................................105 3.20.1 Direktiven....................................................................105 3.20.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden ..................105 3.21 De skogsrelaterade ägoslagen ................................................108 3.21.1 Direktiven....................................................................108 3.21.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden ..................110 3.22 SMÖR och planplikt ..............................................................116 3.22.1 Direktiven....................................................................116 3.22.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden ..................116 3.23 Samhällets och näringens ansvar............................................119 3.23.1 Direktiven....................................................................119 3.23.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden ..................119 3.24 Privatskogsbrukets roll ..........................................................122 3.24.1 Direktiven....................................................................122 3.24.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden ..................122 3.25 Behov av mätinstrument för måluppfyllelsen.......................123 3.25.1 Direktiv........................................................................123 3.25.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden ..................123 3.26 EU och skogspolitiken samt andra frågor med internationell anknytning ......................................................124 3.26.1 Direktiven....................................................................124 3.26.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden ..................125 3.27 Regional utvecklingspolitik och landsbygdsutveckling .......130 3.27.1 Direktiven....................................................................130 3.27.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden ..................130 3.28 Forskning................................................................................131 3.28.1 Direktiven....................................................................131 3.28.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden ..................132 4 Författningskommentarer...........................................135 Förslag till ändringar i skogsvårdslagen .........................................135 SOU 2006:81 Innehåll 9 Del 2 Utredningens underlag A 1 Den svenska skogen 2 Svensk skogspolitik historik och översikt 3 utvärdering gällande skogspolitik 4 Skogspolitikens mål 5 Målkonflikter 6 Virkesförsörjning 7 Skog, energi och klimat 8 Ökad virkesproduktion 9 Former för skogens brukande 10 Röjning 11 Klövviltproblematiken 12 Utarmning av biologisk mångfald 13 Skogens vatten 14 Olika former för skydd av skog 15 Frivilliga avsättningar 16 Kulturmiljövärden i skogen 17 Skötsel av natur- och kultumiljövärden i skogen 18 Generell hänsyn 19 Skogens sociala värden 20 Miljö- och konsumentkrav Innehåll SOU 2006:81 10 Del 3 Utredningens underlag B samt bilagor 21 Den nya 22 Skogsvårdslagen och måluppfyllelsen 23 Tillsyn enligt skogsvårdslagen 24 Skogsrelaterade ägoslag 25 Skogs- och miljöredovisning eller krav på skogsbruksplan? 26 Samhällets och näringens ansvar 27 Privatskogsbrukets utveckling 28 Mätinstrument för de skogspolitiska målen 29 EU och skogen 30 Internationell skogspolitik 31 Skog och global utvecklingspolitik 32 Avvägningar i andra länder 33 Skog och regional utvecklingspolitik 34 Forskning 35 Om stormen 36 Konsekvensbedömningar Bilagor Bilaga 1 Kommittédirektiv Bilaga 2 Tilläggsdirektiv Bilaga 3 Tilläggsdirektiv Bilaga 4 Bilaga 5 Beskrivning av olika typer av skogsbruk Bilaga 6 parlamentariska referensgrupp och rådgivande grupp Bilaga 7 Utredningens kontakter 11 Sammanfattning I sammanfattningen presenteras utredarens förslag i sin helhet och ställningstaganden i sammandrag. Utredningens underlag presenteras kortfattat i anslutning till respektive ställningstagande, med en hänvisning till det kapitel där underlaget återfinns. Betänkandet i sin helhet består av tre delar. I del 1 återfinns bl.a. utredarens förslag och ställningstaganden. Del 2 och 3 innehåller utredningens underlag samt bilagor. Skogspolitikens mål Mitt förslag: Skogsvårdslagens portalparagraf omformuleras och ges följande lydelse: Skogen är en förnybar resurs och en nationell tillgång som skall skötas så att den uthålligt ger en god avkastning och bidrar till medborgarnas välfärd som den biologiska mångfalden behålls. Vid skötseln skall hänsyn tas även till andra allmänna intressen. Mina iakttagelser och ställningstaganden Jag anser att det finns skäl att anpassa skogsvårdslagens portalparagraf till förändringar som ägt rum sedan den nu rådande skogspolitiken infördes. Jag anser att de tillägg i portalparagrafen som jag förordar kan göras utan att grunderna för skogspolitiken rubbas. Jag föreslår att ordet förnybar infogas i skogsvårdslagens portalparagraf i syfte att förtydliga skogsresursens förnybarhet och därigenom även produktionsmålets miljödimension, inte minst i klimatsammanhang. Genom att lägga till begreppet bidrar till med Sammanfattning SOU 2006:81 12 borgarnas välfärd vill jag dessutom ge hållbarhetskonceptets sociala dimension större erkänsla inom ramen för skogspolitikens övergripande miljömål. Utredningens underlag I kapitel 4 ges en orienterande översikt över den skogspolitiska målstrukturen. Dessutom beskrivs de olika målen samt i vilken utsträckning dessa bedöms vara möjliga att nå inom utsatt tid. Målkonflikter inom skogspolitiken och med målen för andra politikområden Mina iakttagelser och ställningstaganden På en övergripande nivå konstaterar jag att det inte finns någon målkonflikt mellan de två jämställda målen i skogspolitiken. När avvägningar ska göras på beståndsnivå kan dock situationer uppstå där skogspolitikens både och-tänkande innebär en känsla av att de skogspolitiska målen står i konflikt med varandra på ett sådant sätt att det är svårt att veta när man har gjort en rimlig avvägning. Det är viktigt att understryka att det sällan finns endast ett svar på vad som är rätt eller fel i uttolkningen av skogspolitiken utan att det handlar om en avvägning där olika intressen ställs mot varandra. Den genomgång som jag har gjort visar att de finns få konflikter mellan de skogspolitiska målen uttryckta i termer av de kortsiktiga sektorsmålen. Strävan efter att minska arealen med akut röjningsbehov kan möjligen påverka målet om en ökad areal lövföryngringar. Konflikter föreligger snarare på genomförandenivå, dvs. mellan de medel man vill använda för att nå målen än mellan själva målen. Ett politikområde som skulle kunna tänkas komma i konflikt med skogspolitikens produktionsmål är miljöpolitiken. Det faktum att produktionsmålet i stor utsträckning saknar konkretiseringar på sektorsmålsnivå innebär emellertid att det är svårt att peka på tydliga konflikter. SOU 2006:81 Sammanfattning 13 Utredningens underlag I kapitel 5 förs resonemang om mål- respektive medelskonflikter inom och mellan politikområden. I kapitlet återfinns en genomgång av de skogliga sektorsmålen med avseende på målkonflikter. Virkesförsörjning Mina iakttagelser och ställningstaganden Den tilltagande konkurrensen om råvaran som följer i spåren av bioenergiindustrins utveckling kan innebära stigande råvarupriser som kan påverka skogsindustrins konkurrenskraft. Enligt min uppfattning är det mycket viktigt med en väl avvägd virkesbalans där skogsbruk lönar sig utan att virkespriserna är så höga att industrins förmåga att konkurrera på en global marknad hämmas. Min grundläggande inställning är att den nuvarande skogspolitiken lämnar stort utrymme för åtgärder i syfte att öka virkesproduktionen . Ansvaret för att sådana åtgärder vidtas vilar i första hand på näringslivet. En strukturomvandling som kan bli följden av en ökad efterfrågan på skogsråvara kan inte påverkas nämnvärt av att skogsproduktionen ökas. En ökad användning av skogsråvaran och utveckling av nya produkter kan däremot leda till att nya branscher växer fram. Utredningens underlag I kapitel 6 behandlas skogens roll som producent av vedråvara. Inledningsvis ges en översiktlig beskrivning av svensk skogsindustri. Denna översikt ligger sedan till grund för ett resonemang om den svenska virkesbalansen. Kapitlet bygger delvis på en rapport från konsultföretaget . Rapporten återfinns i sin helhet i bilaga 4. Sammanfattning SOU 2006:81 14 Skog, klimat och energi Mina förslag: ges i uppdrag att ta fram ett underlag om skogsskötsel som gagnar skogens roll som producent av råvara för bioenergiframställning, minskar utsläppen av växthusgaser från skog och skogsmark och/eller tillvaratar dess funktion som kolsänka. ges i uppdrag att tillsammans med SCB utveckla produktionen av trädbränslestatistik. En översyn genomförs av gränserna för fjällnära skog och svårföryngrad skog. Mina iakttagelser och ställningstaganden Jag anser att skogen och skogsbruket har en avgörande roll när det gäller att minska det svenska beroendet av olja och därigenom även utsläppen av växthusgaser. Trots att omfattande forskning har bedrivits om klimatproblemen finns fortfarande många kunskapsluckor att fylla. Detta får dock inte innebära passivitet. Jag anser att det finns övertygande skäl för att föreslå att ska ta fram underlag för att kunna ge kvalificerad skötselrådgivning som gagnar skogens roll som producent av bioenergi, minskar utsläppen av växthusgaser från skog och skogsmark och/eller tillvaratar dess funktion som kolsänka. Den statistik som gäller trädbränsleuttag i den svenska skogen och därmed även frågan om ytterligare potential på detta område är bristfällig. Gränserna för svårföryngrad skog, skyddsskog och fjällnära skog utgörs ofta av extrapolerade uppgifter från f.d. gränser. Det är olyckligt att ovan nämnda gränser är schablonmässigt dragna. Jag förordar en gräns som utgår från biologiska och klimatologiska förhållanden och som kan beakta klimatutvecklingens påverkan på förutsättningarna för skogsbruk i det som anses vara svårföryngrade och fjällnära områden. SOU 2006:81 Sammanfattning 15 Utredningens underlag I kapitel 7 behandlas klimatproblematiken och dess påverkan på skog och skogsbruk. Klimatpolitiska styrmedel beskrivs, liksom deras effekter på den svenska skogssektorn. Den ökade användningen av biobränslen berörs. Frågan om skogens roll som s.k. kolsänka och som källa för utsläpp av växthusgaser behandlas i kapitlet liksom den forskning som bedrivs kring frågor om klimatets utveckling och skogens roll i de sammanhangen. Ökad virkesproduktion Mina förslag: uppdras att, i samråd med skogssektorn, utarbeta en konkretisering av det övergripande produktionsmålet med avseende på virkesproduktion. Med utgångspunkt från det nya målet kompletteras de nu gällande kortsiktiga nationella sektorsmålen med ytterligare mål inriktade på ökad virkesproduktion. uppdras att utarbeta en tydligare definition av vad som avses med utländska trädslag i skogsvårdslagstiftningen. Mina iakttagelser och ställningstaganden Jag ser skogsproduktion och nyttjande av skogens produkter som en av de viktigaste åtgärderna för att nå ett hållbart samhälle. Jag bedömer att det finns ett stort utrymme för en ökad virkesproduktion inom ramarna för dagens lagstiftning och politiska inriktning. Drivkraften för att denna potential ska nyttjas i större utsträckning måste dock komma från de intressen som efterfrågar skogsråvaran, dvs. skogsindustri, energiproducenter och andra virkesanvändare. I linje med detta anser jag inte heller att mål för virkesproduktion bör fattas på politisk nivå utan fastställas av den skogliga sektorsmyndigheten . I ett brett sammansatt fora som det nationella skogliga sektorsrådet kan och bör diskussioner föras om hur mål avseende virkesproduktion ska utformas för att ytterligare tydliggöra hur virkesproduktionen ska kunna ökas. Statens roll är att skapa förutsätt Sammanfattning SOU 2006:81 16 ningar för ett mångsidigt och rationellt nyttjande av den skogliga resursen. De åtgärder som jag identifierat som de viktigaste för att öka virkesproduktionen är att beskoga jordbruksmark som inte längre brukas och som därför per definition är skogsmark, använda bästa möjliga skogsodlingsmaterial och robusta föryngringsmetoder, gödsla skogen i större omfattning än vad som görs , rensa gamla dikessystem som inte längre fungerar, begränsa viltskadorna på föryngringar och växande skog och utnyttja den potential som finns för att använda främmande trädslag inom ramen för den gällande skogsvårdslagstiftningen. Samtliga dessa åtgärder ryms inom den nuvarande lagstiftningen och för flera av dem finns ett betydligt större utrymme än vad som utnyttjas . Enligt flera bedömare finns det utrymme att öka virkesproduktionen genom åtgärder som ryms inom nuvarande lagstiftning. Jag är inte beredd att tillstyrka intensivodling av skog om man med detta bl.a. avser att produktionsmålet på vissa ytor överordnas miljömålet. Jag anser, i linje med mitt uppdrag, att grunderna för den svenska skogspolitiken ska ligga fast. Utredningens underlag I kapitel 8 redogörs för de krav på ökad virkesproduktion som förts fram i olika sammanhang. Potentialen för en ökad virkesproduktion och ett antal åtgärder i syfte att producera mer virke beskrivs, liksom hur skogsvårdslagstiftningen förhåller sig till dessa åtgärder. SOU 2006:81 Sammanfattning 17 Former för skogens brukande Mina iakttagelser och ställningstaganden Min genomgång av gällande regelverk ger vid handen att de flesta skogsbruksmetoder som kan tänkas vara aktuella ryms inom ramarna för den nuvarande lagstiftningen. Min slutsats är att det inte är lagstiftningen som är den begränsande faktorn när det gäller att uppfylla regeringens önskemål om att möjligheterna till stor variation i formerna för brukandet ska vara norm. Skogsvårdslagstiftningens regler om tillåtna avverkningsformer kan dock vara svåra att förstå, något som kan bidra till att metoder för ett kontinuerligt skogsbruk endast tillämpas i liten omfattning. Enligt min mening är rådgivarens möte med skogsägaren en nyckelfaktor i sammanhanget. Att se till varje skogsägares förutsättningar och mål för sitt skogsbruk måste utgöra grunden för att få till stånd en ökad variation i brukandet. Under arbetet med har jag fått flera propåer och förslag om att tillåta eller förbjuda vissa skogsbruksmetoder. Att i detalj specificera vilka skogsbruksmetoder som är tillåtna eller förbjudna är, enligt min mening, oförenligt med den princip om frihet under ansvar som är en av den svenska skogspolitikens grunder.