sou · GUB356 · 2007-01-01 00:00:00 — 4.om vilka uppgifter som skall finnas i bevis om tillstånd som kommunen har meddelat (7 kap. 22 § andra stycket alko- hollagen), 5.om statistiska uppgifter som en tillståndshavare och den som enligt 4 kap. 1 § första stycket alkohollagen är berätti- gad att bedriva partihandel är skyldig att lämna (8 kap. 5 § al- kohollagen), 6.om kassaregister (8 kap. 5 a § andra stycket alkohollagen), 13TP PT Senaste lydelse 2001:415 14TP PT Senaste lydelse 2001:415 15TP PT upphävd genom 2001:415 tar ut en grundavgift med för tillsyn över verksamhet hos den som fått sådana tillstånd som avses i 4 kap. 4 §, 6 kap. 3 a § och 7 kap. 7 a § alkohollagen (1994:1738). Meddelas tillstånd efter ett halvårsskifte skall av- giften reduceras med hälften för . också meddela föreskrifter om erforderlig utbildning (6 kap. 3 § alkohollagen) och tillståndsut- bildning och prov (7 kap. 7 § alko- hollagen). Vid utformandet av föreskrifter som avses i första stycket 1 skall institutet samråda med . får medge undantag från kravet på tillståndsutbildning och avlagt godkänt prov enligt 7 kap. 7 § för den som innehaft serveringstill- stånd före ansökan under förut- sättning att sökanden godkänns vid ett kontrollprov. tar ut en grundavgift med för tillsyn över verksamhet hos den som fått sådant tillstånd som avses i 4 kap. 4 § alkoholla- gen (1994:1738). Meddelas till- stånd efter ett halvårsskifte skall avgiften reduceras med hälften för . Denna förordning träder i kraft utom såvitt avser 5 § andra stycket som träder i kraft . 16TP PT upphävd genom 2001:415 17TP PT Senaste lydelse 2001:415 1Uppdraget och dess genomförande Utredningen skall enligt sina direktiv (dir. 2004:178) se över och överväga förändringar i organisationen av och ansvarsfördelningen såvitt avser den statliga tillsynen inom område för att bl.a. stärka tillsynsansvaret och göra det tydligare. Utredningen skall också se över ansvaret för tillsynen av Statens institutionssty- relses institutioner. Det uppdraget skall redovisas . Utredningen har härutöver fått ett tilläggsuppdrag som rör frågor om serveringstillstånd vilket redovisas i detta delbetänkande. Enligt tilläggsdirektivet (dir. 2005:93), skall utredaren undersöka möjligheterna av, och vid behov föreslå, att som villkor för server- ingstillstånd eller på annat sätt uppställa krav på utbildning av till- ståndshavare, serveringsansvarig personal eller andra som arbetar på serveringsställe. Utredaren skall även föreslå vad en sådan utbild- ning skall innehålla, hur den skall utformas, av vilken aktör den skall ges, vilka som skall omfattas av den och hur det skall klargöras att berörda personer uppnått tillräckliga kunskaper för att de krav som ställs skall bli likvärdiga över landet. Uppdraget innebär också att utredaren skall lämna förslag till hur diskriminering på server- ingsställen skall förhindras eller försvåras genom ändringar i alko- hollagen (1994:1738) och han skall därvid särskilt se över de möj- ligheter som alkohollagens bestämmelser om villkor för att erhålla och behålla serveringstillstånd ger. Utredaren skall också uppmärk- samma möjligheterna att genom utbildningsinsatser motverka dis- kriminering. Utredningens direktiv bifogas i sin helhet som bilaga 1 respek- tive bilaga 2. Uppdraget och dess genomförande Utredningen har haft sex sammanträden med experterna och där- utöver har informella kontakter med dessa förekommit. Vid ett besök i träffade utredningen representanter för Helse- og omsorgsdepartementet och Sosial- og helsedirektoratet. Utredningen har samrått med , om- budsmännen mot diskriminering - (JämO), Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO), Han- dikappombudsmannen (HO) och Ombudsmannen mot diskrimi- nering på grund av sexuell läggning (HomO). Synpunkter har också inhämtats från Hotell- och Restaurangägare (SHR) samt Hotell och Restaurangfacket (HRF). vid har bistått utred- ningen med underlag till avsnittet om vetenskapligt stöd för ut- bildning av serveringspersonal. En enkätundersökning har genom- förts med hjälp av . Svensk alkoholpolitik har arbetat med att via generella restriktiva åtgärder – hög alkoholbeskattning, låg till- gänglighet samt begränsningar av utrymmet för privat vinstintresse i alkoholhanteringen som främsta kännetecken – hålla nere total- konsumtionen och därmed alkoholens skadeverkningar. Detta är en alkoholpolitik som, i ett europeiskt perspektiv, måste bedömas ha varit framgångsrik.TPF1FPT Att så varit fallet framgår tydligt av det fak- tum att har haft betydligt lägre alkoholkonsumtion och färre alkoholrelaterade problem än de flesta övriga europeiska län- der. Den ökade internationaliseringen, speciellt EU-medlemskapet, har påverkat förutsättningarna att bedriva en restriktiv alkohol- politik i . När de viktigaste och effektivaste alkoholpolitiska medlen – pris- och tillgänglighetsinstrumenten – försvagas, är det angeläget att andra alkoholpolitiska åtgärder upprätthålls eller till och med förstärks. I den nationella handlingsplan för att förebygga alkoholskador som antog betonades in- satser på lokal nivå. Huvudinriktningen för alkoholpolitiken fram- över skulle vara att utveckla målinriktade och samordnade förebyg- gande insatser på nivå (prop. 2001/01:20). Alkoholkon- sumtionen har emellertid ökat med . antog en nationell alkoholhandlings- plan (prop. 2005/06:30). Där anges inriktningen för hur en för- stärkning av samhällets insatser skall genomföras och hur de skall följas upp. För att främja folkhälsan bör enligt handlingsplanen den totala alkoholkonsumtionen i sam- hället minska och skadligt bruk av alkohol motverkas. 1TP PT Se t.ex. , T (2002) (red) Alcohol in postwar Europe. insatser både för att begränsa tillgången på alkohol och för att minska efterfrågan. Insatser som syftar till att förhindra att barn och unga använder alkohol och att debutåldern för alkohol skjuts upp bör stärkas och utvecklas. Metodutveckling och förebyggande insatser bör inriktas bl.a. på upprätthållande av åldersgränser och effektiv tillsyn. Insatser för att stoppa langning och vidareförsälj- ning till barn och ungdomar skall skärpas. I handlingsplanen anges att det för att minska ungdomars alkoholkonsumtion och berus- ningsdrickande är viktigt att restaurangnäringen skärper kontrollen av gällande åldersgränser och tillämpar en ansvarsfull alkoholser- vering. I handlingsplanen refereras också till det långsiktiga och målinriktade utvecklingsarbete för att förändra restaurangernas po- licy för alkoholservering och för att förbättra kommunernas tillsyn över restaurangbranschen som genomförs inom ramen för det s.k. (se avsnitt 4.5.2). Restaurangerna är en viktig arena när det gäller ungas alkoholvanor då en stor del av deras alkoholkonsumtion sker på restauranger och nattklubbar. redovisade i sitt slutbe- tänkande Gränslös utmaning – alkoholpolitik i ny tid (SOU 2005:25) statistik om ungdomars restaurangvanor. Enligt uppgifter uppgav av 20-24 åringarna och av 18-19-åringarna att de druckit alkohol på restaurang, pub eller bar minst en gång medan av 18-19-åringarna och av 20-24-åringarna hade gjort så minst en gång . Även bland 16-17-åringarna fanns det personer som uppgav att de druckit alkohol på server- ingsställe minst en gång , närmare bestämt av pojkarna och av flickorna. Andelen storkonsumenter ökar med antal uppgivna restaurangbe- sök. Detta samband mellan storkonsumtion och restaurangbesök brukar förklaras med att det i restaurangsituationer uppstår ett grupptryck till ökad konsumtion. Restauranger och nattklubbar är således viktiga trendsättare för ungas alkoholbeteende. De förhållanden under vilka alkohol serve- ras är därför väsentliga för utvecklingen av ungas alkoholvanor. I Brottsförebyggande rådets (BRÅ) senaste rapport över brottsut- vecklingen redovisas utvecklingen av våldsbrottsligheten, framför allt misshandelsbrotten vilka utgör den stora majoriteten av samt- liga våldsbrott. anmäldes över 65 000 misshandelsbrott till polisen. Utvecklingen har inneburit en stadig ökning av brottsanmälningarna , då kurvan planade ut. Stagnationen i tillväxten sedan senare hälften av 1990- talet hade, för såväl kvinnor som män, gett vika för en ökning un- der . var för utplaningen. En av orsaksfaktorerna till ökat faktiskt våld är alkoholkonsumtio- nen (Brottsutvecklingen i 2001-2003, 2004:3). En fjärdedel av alla anmälda misshandelsbrott utgörs av s.k. ga- tuvåld dvs. misshandel utomhus av en okänd gärningsman. Enligt BRÅ visar olika undersökningar att en fjärdedel av det polisan- mälda gatuvåldet sker inne på en restaurang eller krog. Att minska andelen kraftigt berusade personer på restauranger och krogar är sannolikt en av de mest effektiva metoderna att minska risken för våld och hot i kroglivet (Brottsförebyggande arbete i praktiken – 19 lokala projekt, 2004:6). Forskning visar att det finns ett samband mellan alkoholkon- sumtionen på restauranger i och antalet våldsbrottTPF2FPT. Det finns också utländska studier som visar samband mellan våld på allmän plats och antalet restauranger med serveringstillstånd (se nedan under avsnitt 4.7). Av BRÅ:s rapport om brottsutvecklingen i framgår att mer än anmälda fall av olaga diskriminering avsåg re- stauranger, nattklubbar och liknande verksamhet. Det är dock möjligt att nöjesbranschen är överrepresenterad i anmälningsstati- stiken på grund av den uppmärksamhet som massmedier ägnat krogdiskriminering och av den orsaken att denna typ av diskrimi- nering upplevs som särskilt tydlig. (1998) Effects on criminal violence of different beverage types and private public drinking. Addiction, 93, 689-699 I en undersökning som () genom- fört på uppdrag av Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO), () och Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO) har cirka hälften av de tillfrågade i samtliga tre grupper - de som ingått part- nerskap - de som har utländsk härkomst och de som har funk- tionshinder, uppgett att de upplevt att de blivit diskri- minerade. Det helt dominerande sammanhang där man upplevt diskriminering, oavsett vilken grupp man tillhör, är arbetslivet. Därefter följer besök på restaurang, pub, kafé, diskotek eller lik- nande.TPF3FPT 3TP PT Upplever man att man blir diskriminerad? Tillstånd för servering av spritdrycker, vin och starköl kan medde- las för servering till allmänheten eller i förening, företag eller annat slutet sällskap. Tillstånd kan avse servering året runt eller (stadigvarande tillstånd). Tillstånd kan även avse en enstaka tidsperiod eller ett enstaka tillfälle. Stadigva- rande tillstånd gäller tills vidare. får dock om det finns särskilda skäl begränsa tillståndets giltighet till . I samband med beslut om serveringstillstånd eller senare får tillståndsmyndigheten meddela de villkor som behövs. Serverings- tillstånd kan gälla spritdrycker, vin och starköl eller avse en eller två av dessa drycker. Serveringstillstånd får meddelas endast den som visar att han med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt är lämplig att utöva verksamheten. Sö- kanden skall också visa att serveringsstället vid servering till all- mänheten året runt eller uppfyller kra- ven på kök för allsidig matlagning och tillhandahållande av lagad mat, har ett med hänsyn till omständigheterna tillräckligt antal sitt- platser för gäster och är lämplig ur brandsäkerhetssynpunkt. Vid tillstånd för servering till allmänheten eller vid ett enstaka tillfälle samt vid servering i slutet sällskap skall sö- kanden visa att serveringsstället tillhandahåller lagad mat. Vid till- ståndsprövningen skall särskild hänsyn tas till om sökanden är lag- lydig och benägen att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna. Det finns särskilda regler för drinkbarer, servering i foajé till te- ater eller konsertlokal samt minibar på hotellrum. Om serveringen kan befaras medföra olägenheter i fråga om ordning och nykterhet eller särskild risk för människors hälsa, får serveringstillstånd vägras även om övriga krav är uppfyllda. Server- ingstillstånd skall avse viss lokal eller annat avgränsat utrymme. Tillstånd till servering av spritdrycker, vin och starköl meddelas av den kommun där serveringsstället är beläget. Ansökan skall göras skriftligen och kommunen får ta ut avgift för prövningen. Kom- munen får även ta ut avgift för tillsyn. Servering av spritdrycker, vin och starköl får således ske endast om serveringstillstånd har meddelats. Serveringstillstånd krävs dock inte för servering som ordnas utan vinstintresse, i andra loka- ler än där det bedrivs yrkesmässig försäljning av alkoholdrycker eller lättdrycker. Vidare gäller att serveringen skall ske vid ett en- staka tillfälle för vissa i förväg bestämda personer och utan annan kostnad för deltagarna än kostnaden för inköp av dryckerna. I al- kohollagen anges ett övergripande mål för hur serveringen skall bedrivas – servering av alkoholdrycker skall ske med återhållsamhet och får inte föranleda olägenheter i fråga om ordning och nykter- het. Lagregleringen om serveringens bedrivande syftar till att mot- verka ett bruk av alkohol som leder till skador. På serveringsställe där serveringstillstånd gäller skall tillståndshavaren, eller av honom utsedd serveringsansvarig person, utöva tillsyn över serveringen och vara närvarande . Tillståndshavaren skall till tillståndsmyndigheten anmäla den eller de personer, vilka skall vara lämpliga för uppgiften, som har utsetts att ansvara för alkoholserveringen. Den personal som används för bedrivandet av serveringen måste vara anställd av tillståndshavaren eller inhyrd från ett bemanningsföretag. Servering av spritdrycker, vin eller starköl får påbörjas tidigast och skall avslutas senast , om inte till- ståndsmyndigheten beslutar annat. kan så- ledes besluta om utsträckt serveringstid utanför den s.k. nor- maltiden, men även om inskränkning av densamma. Skäl för in- skränkning av serveringstiden kan vara att olägenheter i fråga om ordning och nykterhet eller särskild risk för människors hälsa, ord- ningsstörningar eller störningar för närboende befaras uppkomma. Vid prövningen skall risken för olägenheter i fråga om ordning och nykterhet eller särskild risk för människors hälsa särskilt beaktas. Dryckerna får inte medföras från en restaurang med serverings- tillstånd. På serveringsställe där serveringstillstånd gäller får inte någon dricka eller tillåtas dricka andra alkoholdrycker än sådana som har serverats i enlighet med tillståndet. Det är inte heller tillåtet att dricka eller tillåta någon att dricka alkoholdrycker på ett serverings- ställe där alkoholdrycker inte får serveras eller i en lokal som yrkes- mässigt upplåts för anordnande av sådana sammankomster i slutna sällskap vid vilka mat eller dryck tillhandahålls av innehavaren eller genom dennes försorg och där servering inte är tillåten. Servering av öl (folköl) För servering av öl (folköl) erfordras inget tillstånd. Dock gäller, som vid detaljhandel med denna dryck, ett krav på att verksamhe- ten bedrivs i en lokal som är godkänd som livsmedelslokal samt att mat serveras i lokalen. Med hänsyn till den ändring av livsmedelslagens regler om godkända livsmedelslokaler som skedde är en anpassning till dessa att förvänta. Kommunen skall återkalla ett serveringstillstånd om det inte längre utnyttjas, om det inte endast tillfälligt uppkommer olägenheter i fråga om ordning och nykterhet, om tillståndshavaren inte följer bestämmelserna i alkohollagen eller föreskrifter eller villkor med- delade med stöd av denna, om de förutsättningar som gäller för meddelande av tillstånd inte längre föreligger eller tillståndshavaren tillåter brottslig verksamhet på serveringsstället. Om varning av särskilda skäl anses vara en tillräcklig åtgärd kan sådan istället med- delas. Förbud att sälja eller servera öl Om detaljhandel med eller servering av öl föranleder olägenheter i fråga om ordning och nykterhet eller om bestämmelserna i alko- hollagen inte följs får kommunen förbjuda den som bedriver för- säljningen att fortsätta försäljningen eller serveringen under sex eller . Om förbud får anses vara en alltför ingripande åtgärd kan kommunen istället meddela varning. utövar central tillsyn över efterlevnaden av alkohollagen och utövar tillsyn inom länet och skall biträda kommunerna med råd i deras verksamhet. Den operativa tillsynen över efterlevnaden över servering, och försäljning av öl, utövas av kommunen och polismyndigheten. I 16 kap. 9 § anges att en näringsidkare som i sin verk- samhet diskriminerar någon på grund av hans ras, hudfärg, natio- nella eller etniska ursprung eller trosbekännelse genom att inte gå honom till handa på de villkor som näringsidkaren i sin verksamhet tillämpar i förhållande till andra, skall dömas för olaga diskrimine- ring till böter eller fängelse i högst . Detsamma gäller den som är anställd i näringsverksamhet eller annars handlar på en närings- idkares vägnar samt den som är anställd i allmän tjänst eller innehar allmänt uppdrag. För olaga diskriminering döms även anordnare av allmän sammankomst eller offentlig tillställning och medhjälpare till sådan anordnare, om han diskriminerar någon på grund av hans ras, hudfärg, nationella eller etniska ursprung eller trosbekännelse genom att vägra honom tillträde till sammankomsten eller tillställ- ningen på de villkor som gäller för andra. Vad som angetts ovan gäller också den som diskriminerar någon på grund av att denne har homosexuell läggning. Lagen om förbud mot diskriminering Lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering infördes . Lagen har till ändamål att motverka diskriminering som har samband med någon av diskrimineringsgrunderna kön, etnisk till- hörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning eller funktionshinder. Bland annat föreskrivs att diskriminering som har samband med ovan nämnda diskrimineringsgrunder är förbjuden vid yrkesmässigt tillhandahållande av varor, tjänster eller bostäder. Den som diskriminerar någon på ett sätt som är förbjudet enligt lagen skall betala skadestånd för den kränkning som diskrimineringen Om en arbetstagare diskriminerar skall skadeståndet betalas av den som har arbetstagaren i sin tjänst. Ombudsmännen mot diskriminering, JämO, DO, HomO och HO, skall se till att lagen följs och försöka förmå dem som omfattas av förbuden mot diskriminering att frivilligt följa lagen. Mål om tillämpningen av förbuden mot diskriminering skall handläggas enligt reglerna om rättegången i tvistemål. I lagen finns en särskild bevisbörderegel som innebär att om den som anser sig ha blivit diskriminerad visar omständigheter som ger anledning att anta att han eller hon blivit diskriminerad, är det den som påstås ha gjort sig skyldig till diskri- minering som skall visa att sådan inte förekommit. 4 Krav på utbildning Utredningen skall enligt direktivet utreda möjligheterna av, och vid behov föreslå, att som villkor för serveringstillstånd eller på annat sätt uppställa krav på utbildning av tillståndshavare, serveringsan- svarig personal eller andra som arbetar på serveringsställe. Utred- ningen skall i så fall även föreslå vad en sådan utbildning skall inne- hålla, hur den skall utformas, av vilken aktör den skall ges, vilka som skall omfattas av den och hur det skall klargöras att berörda personer uppnått tillräckliga kunskaper för att de krav som ställs skall bli likvärdiga över landet. Av Statens folkhälsoinstituts länsrapporter framgår att antalet beslut om återkallelse av serveringstillstånd och varningar har ökat mellan från 295 till 316, se tabell 4.1. Antalet be- slut har dock fluktuerat och var som lägst med 247 och som högst med 361. Det är framför allt eko- nomisk misskötsamhet som legat till grund för beslut om såväl återkallelser som varningar. Tabell 4.1 Antal beslut om återkallelse av serveringstillstånd och beslut om varning 1998-2004 * Exklusive återkallelser på grund av att restaurangen har upphört eller överlåtits. Fördelningen mellan de olika grunderna för återkallelse av server- ingstillstånd enligt 7 kap. 19 § alkohollagen framgår av samman- ställningen nedan (ur Statens folkhälsoinstituts länsrapporter ), se tabell 4.2. Tabell 4.2 Antal beslut om återkallelse av serveringstillstånd och beslut om varning fördelade efter huvudsaklig grund enligt 7 kap. 19 § alkohollagen, 2002-2004 brister i ordning och nykterhet ej följt bestämmelser om ål- brister i ekonomisk skötsamhet brister i personlig lämplighet Restaurangkulturen är viktig för allmänhetens attityder och håll- ning när det gäller alkohol. Antalet restauranger med serveringstill- stånd har fördubblats och alko- holkonsumtionen på restaurangerna har ökat markant med ökad risk för våld och skador. Den svenska restaurangnäringen har där- för en viktig roll när det gäller att skapa förståelse för ett ansvars- fullt bruk av alkoholdrycker. Syftet med att kräva särskilda tillstånd för att servera alkohol är att motverka alkoholens skadeverkningar genom att åstadkomma en ansvarsfull alkoholservering. Endast den som kan antas servera alkohol på ett ansvarsfullt sätt i enlighet med alkohollagen skall erhålla serveringstillstånd. I alkohollagen ställs därför krav på att innehavare av serveringstillstånd skall vara lämplig att utöva verk- Även den som tillståndshavaren utser som serveringsan- svarig skall vara lämplig för uppgiften. För att någon skall anses lämplig krävs bland annat god kunskap om alkohollagens bestäm- melser. På det stora flertalet serveringsställen torde alkoholserveringen ske på ett ansvarsfullt sätt. Ändå är det enligt vad utredningen erfar inte ovanligt med olägenheter som till exempel att alkohol serveras till gäster som är märkbart påverkade av alkohol eller till gäster som är underåriga. Trots att tillståndshavaren eller server- ingsansvarig person skall närvara visar de olägenheter som ibland ändå uppstår vid alkoholservering att kunskapskravet inte är tillräckligt högt ställt för att säkerställa att alkohol alltid serveras på ett ansvarsfullt sätt. Utredningens uppfattning styrks också av observationer från länsstyrelserna. I den länsrapport för som Statens folkhälso- institut sammanställt rapporteras brister i efterlevnaden av bestäm- melserna i alkohollagen om åldersgränser, överservering samt ordningsläget på serveringsställena. Flera länsstyrelser nämner att överservering förekommer i större omfattning än servering till un- deråriga. Länsstyrelserna rapporterar också om att ordningsstör- ningar kan bero på ökad servering av hela buteljer starksprit (s.k. helrör), en servering för vilken arbetar med att ta fram en kommentar till sin handbok i Alkohollagen. En annan orsak till ordningsstörningar kan vara att det förekommer fler tillfälliga tillstånd av festivalkaraktär . Överetablering när det gäller restauranger med sena serveringstider och att allt för många gäster släpps in i restauranglokalen bidrar i vissa områden till ordningsstörningar. 4.3Bakgrunden till alkohollagens krav på lämplighet m.m. hos tillståndshavare och restauranganställda Lagen om handel med drycker I lagen (1977:293) om handel med drycker (LHD) angavs vid dess införande att sökandens lämplighet särskilt skulle beaktas vid till- ståndsprövningen och att för serveringsställe där servering krävde tillstånd skulle finnas föreståndare med uppgift att öva tillsyn över serveringen vilka med hänsyn till sina egenskaper och övriga om- ständigheter var lämpliga för uppgiften. Alkoholpolitiska utredningen angav i sitt betänkande Alkohol- politik (SOU 1974:91) att det allmänt sett var viktigt att personer var positivt lämpliga för den socialt betydelsefulla uppgiften att servera alkoholdrycker, varför en diskretionär personprövning borde ske. Utredningen ansåg vidare att det var betydelsefullt att föreståndare och ersättare var personer med god kunskap om lagstiftningen på området och att detta borde dokumenteras i samband med godkännande av sådana.