sou · GUB319 · 2007-01-01 00:00:00 — Samtal har förts om språkfrågor och olika möjligheter att revitalisera sa- miskan har diskuterats. Utredningen har träffat styrelsen för det samiska ungdomsför- bundet, Sáminuorra, för en dialog om språkfrågor och de behov samiska barn och ungdomar har. Utredningen har besökt kanslier i och i och träffat företrädare för och tjänstemän vid Same- tinget, bl.a. några av de samiska språkkonsulenterna. En dialog har förts med plenum och även rö- rande speciella frågeställningar. Utredningen har besökt sameskolorna i , och . Diskussioner har förts med samiska pedagoger och andra som arbetar inom den samiska förskole- och skolverksam- heten, Sameskolsstyrelsens skolchef i samt företrädare för i . Utredningen har även träffat för att få en bild av de språkliga behov som samer boende utanför Sápmi har. Kontakter med kommuner, myndigheter och domstolar Enligt utredningens direktiv skall en bedömning av kommunala och statliga förvaltningsmyndigheter samt domstolars möjligheter och beredskap göras. Utredningen har begärt att få in skriftliga yttranden från samt- liga kommuner, länsstyrelser och landsting i de berörda länen samt berörda domstolar och myndigheter. Vidare har samtliga kommu- ner i som ingår i nuvarande förvaltningsområden be- retts möjlighet att inkomma med synpunkter rörande förslagen i delbetänkandet. Utredningen har träffat företrädare för bl.a. kommun för att diskutera de förslag som lämnats i delbetänkandet samt mino- ritetspolitiken i allmänhet i nuvarande förvaltningsområde, samt deltagit i en sammankomst för allmänheten i för att disku- tera de förslag som lämnats i delbetänkandet och nuvarande mino- ritetspolitik i förvaltningsområdet. Utredningen har valt att besöka ett antal kommuner inom det aktuella området för att föra en dialog om kommunernas beredskap för en eventuell utvidgning av förvaltningsområdet för samiska språket. I samband med kommunbesöken har utredningen träffat kommunstyrelserepresentanter från , , , , , , och kommuner. Vidare har utredningen träffat företrädare för i . Avsnitten i slutbetänkandet har givits följande innehåll: I avsnitt 2 diskuteras erkännandets betydelse för de nationella minoriteterna och hur assimilering av en minoritet kan leda till att gruppen byter språk och att ett språk dör. Därefter förklaras varför frågor om de nationella minoriteterna har betydelse för som stat. I avsnitt 3 ges en beskrivning av samernas nuvarande situation som ett folk som lever i flera stater. Innebörden av samernas sär- ställning som urfolk diskuteras och hur samernas ställning skiljer sig från övriga nationella minoriteters. Den starka kopplingen mel- lan en individs identitet och språk berörs. Följderna av tidigare förd svensk assimilerings- och utbildningspolitik diskuteras och även enskilda samers upplevelser av förlusten av sitt språk. I avsnitt 4 presenteras det samiska språkets varieteter, samiskans nuvarande situation inom Sápmi, den pågående språkbytesproces- sen och samiskans hotade läge. Vidare ges en beskrivning av den samiska befolkningens kunskaper i det samiska språket. I avsnitt 5 ges en sammanfattande beskrivning av nuvarande mi- noritetspolitik, resultaten från genomförda utvärderingar samt de förslag till förändringar som föreslagits av utredningen i delbetän- kandet. Slutsatserna och förslagen i delbetänkandet utgör även en del av grunden för resonemangen i slutbetänkandet. I avsnitt 6 diskuteras vem som bär ansvaret för minoritetssprå- kens fortlevnad och vilka områden som detta ansvar innefattar. De olika faktorer som enligt språkvetare påverkar ett språks bevarande på samhälls-, grupp- och individnivå förklaras. I avsnitt 7 redovisas de synpunkter som lämnats av företrädare för samiska organisationer m.fl. och enskilda samer rörande det samiska språket och dess fortlevnad och samers språkliga behov på olika områden. I avsnitt 8 görs en bedömning av samernas språkliga behov och möjligheterna att bevara det samiska språket i . En rad slut- satser dras om vilka typer av insatser som behövs för att revitalisera och stärka samiskan. Vidare beskrivs framgångsrika internationella erfarenheter av revitalisering av urfolksspråk. En diskussion förs om hur vi i kan dra lärdom av dessa erfarenheter. Möjligheterna och förutsättningarna för att åstadkomma en sta- tushöjande effekt för det samiska språket genom att utvidga för- valtningsområdet för samiska diskuteras i avsnitt 9 och 10. I avsnitt 9 redovisas de synpunkter som inkommit från kommuner, myn- digheter och domstolar rörande möjligheter och beredskap för att kunna hantera en utvidgning av förvaltningsområdet för samiska. I avsnitt 10 görs en samlad bedömning av förutsättningarna för en utvidgning av förvaltningsområdet för samiska. Förslag till en sådan geografisk utvidgning lämnas. I avsnitt 11–14 ligger fokus på åtgärder i syfte att revitalisera sa- miskan och i viss mån även övriga nationella minoritetsspråk. Möj- ligheterna att främja och utveckla samiskan som språk diskuteras i avsnitt 11. I avsnitt 12 lämnas förslag i syfte att konkret arbeta med utåtriktat språkarbete genom s.k. samiska språkcentran. En revide- ring görs även av tidigare lämnat förslag rörande tillsynen av mino- ritetsspråkslagstiftningen. Vidare diskuteras bl.a. möjligheterna att effektivisera samordningen av same- och minoritetspolitiken. I avsnitt 13 och 14 har ett tydligt barnperspektiv valts, eftersom barns möjligheter att tillägna sig språket är av avgörande betydelse för ett hotat språks fortlevnad. Barn- och ungdomar är därmed en av de viktigaste målgrupperna för revitaliseringsåtgärder. I avsnitt 13 redogörs för de möjligheter som finns till undervisning i och på nationella minoritetsspråk. Den svenska språkpolitikens målsätt- ning diskuteras från ett minoritetsperspektiv, liksom nationella mi- noritetsbarns möjligheter att tillägna sig sina språk. Förslag till för- bättringar rörande undervisning i och på minoritetsspråket lämnas, som rör samtliga nationella minoriteter (eftersom regelverket re- glerar samtliga nationella minoriteter). I avsnitt 14 lämnas förslag till åtgärder för att stärka barns och ungdomars möjligheter att utveckla en kulturell minoritets- eller urfolksidentitet och för att stärka deras språkutveckling i minori- tetsspråket. Förslag som rör bl.a. tillgången till litteratur på mino- ritetsspråket, kulturverksamhet och språkstimulerande stödåtgär- der lämnas. Flera av förslagen i avsnittet rör samtliga nationella mi- noriteter. I avsnitt 15 lämnas förslag för att aktivt synliggöra det samiska språket och kulturen i samhället. Ett större medvetandegörande hos framför allt majoritetsbefolkningen rörande betydelsen av det samiska språket och värdet av dess bevarande skulle stärka samis- kans situation. Förslag rörande samiska ortnamn och flaggning lämnas. I avsnitt 16 lyfts en rad områden inom det fortsatta arbetet med den svenska minoritetspolitiken fram där åtgärder behöver vidtas och ställningstaganden behöver göras. I avsnitt 17 redogörs för konsekvenser av de lämnade förslagen och i avsnitt 18 lämnas författningskommentarer. 2Erkännandets betydelse för de nationella minoriteterna 2.1Erkännandet – början på något nytt Att bli erkänd som en nationell minoritet i enlighet med minoritetskonventioner har haft stor betydelse för samer, sverigefinnar, tornedalingar, romer och judar i . Erkännandet betyder framför allt en bekräftelse av att stärkandet av dessa gruppers språk och kulturer, som en del av det svenska kul- turarvet, är ett nationellt intresse. ställningstagande innebär ett tydligt avståndstagande från tidigare assimilerings- tankegångar. Erkännandet innebär också ett ställningstagande att väl- jer att ta ett folkrättsligt ansvar i främjandet av minoritetsspråken och kulturerna. Detta ansvar innefattar att bereda grupperna skydd och aktivt främja gruppernas språk och kulturer i enlighet med de intentioner som förespråkar. Den psykologiska betydelsen av detta erkännande för de natio- nella minoriteterna är stor. Erkännandet har gett gruppernas krav större legitimitet i majoritetssamhället och det har stärkt deras vilja att värna det egna språket och kulturen. Erkännandet och det nationella regelverk, som tillkommit med anledning av detta erkännande, har medfört att de nationella mino- ritetsspråken fått en annan status i samhället, åtminstone regionalt. Samiska, finska och meänkieli kan användas som officiellt språk inom förvaltningsområdena i . Den förändring som skett i märks således på sina håll inom förvaltningsområdena. På andra orter och framför allt utanför förvaltningsområdena är dock beslutsfattare, tjänstemän och majo- ritetsbefolkning alltjämt okunniga, dels om de nationella minori- teterna och deras behov, dels om internationella åtaganden enligt minoritetskonventioner. Mycket återstår att göra för att uppfylla åtagandena i minoritetskonventionerna och Erkännandets betydelse för de nationella minoriteterna för att uppnå de av beslutade målen i den svenska mino- ritetspolitiken. Erkännandet innebär också början på en förändringsprocess där målet för reformen är att skydda de nationella minoriteterna och att stärka deras möjligheter till inflytande, samt stödja de historiska minoritetsspråken så att de hålls levande. Vid införandet av mino- ritetspolitiken anförde regeringen att man lade grunden för ett nytt politikområde: De åtgärder som förslås bygger till stor del på att individer som tillhör en nationell minoritetsgrupp själva använder och aktivt drar nytta av de nya möjligheterna som öppnas. Åtgärderna skall ses som ett första steg mot en samlad minoritetspolitik.1 granskning och nationella uppföljningar har dock visat att det ursprungliga svenska beslutet rörande de anpassningar och förändringar som behövde göras för att uppfylla konventio- nens åtaganden, var för snävt. De åtgärder som vidtogs , i det som i efterhand kan ses som en första etapp i den minori- tetspolitiska reformen, måste därför kompletteras. Minoritets- grupperna kan ännu inte fullt ut aktivt dra nytta av de möjligheter som öppnats därför att genomförandet har tagit och ambi- tionsnivån har varit för låg. Minoritetspolitiken är därmed fortfarande inne i en pågående förändringsprocess där politiken ännu inte funnit sina slutliga for- mer. De ytterligare åtgärder som föreslås av utredningen i del- och slutbetänkandena kan ses som en andra etapp i genomförandet av minoritetspolitiken och den nationella implementeringen av kon- ventionsåtagandena. Den andra etappen i den minoritetspolitiska reformen föreslås innehålla dels förtydliganden i den lagstiftning bl.a. att det minoritets- politiska åtagandet gäller i hela landet, en geografisk utvidgning av förvaltningsområdena, förslag till åtgärder för att bättre uppnå målen i den svenska minoritetspolitiken och därigenom förbättra implementeringen av konventionsåtagandena. Genom ett etappvis genomförande finns det förutsättningar att finna lösningar som utgår från de nationella minoriteternas behov 1 prop 1998/99:143 s 30. Erkännandets betydelse för de nationella minoriteterna och förutsättningar och även deras egna strävanden. Vidare kan senare tillkommande kommuner, myndigheter och domstolar bygga vidare på de erfarenheter och kunskaper som första etappens aktörer redan skaffat sig. Detta påskyndar och effektiviserar genomförandet av den andra etappen av den minoritetspolitiska reformen. behöver skyddet av de nationella minoriteterna och stär- kandet av gruppernas kultur och språk bli en naturlig del av alla kommuners och myndigheters dagliga arbete, på samma sätt som t.ex. regelverk fått genomslag i . 2.2Varför är frågor rörande de nationella minoriteterna viktiga? Minoritetsfrågorna har stor betydelse för som stat ur flera aspekter. För det första berör dessa frågor mänskliga rättigheter. Regeringen konstaterade i samband med införandet av minoritets- politiken att har en lång tradition när det gäller att värna mänskliga rättigheter och åtgärder mot diskriminering. Det ansågs därför naturligt att också stärka skyddet för de nationella minori- teterna.2 De internationella åtagandena rörande nationella minorite- ter skall således omsättas i nationella åtgärder som syftar till att skydda gruppernas språkliga och kulturella särart. För det andra berör dessa frågor demokrati. Konventionsåta- gandena innebär att nationella minoriteter skall ges möjlighet att påverka i frågor som berör dem. Detta är enligt regeringen också ett av minoritetspolitikens nationella mål.3 Erfarenheterna visar dock att de nationella minoriteterna har begränsade möjligheter att påverka och att ytterligare åtgärder behöver vidtas för att bryta gruppernas demokratiska underläge.4 För det tredje berör dessa frågor individens identitet. har åtagit sig att främja de nationella minoriteternas möjligheter att bibehålla och utveckla sin kultur och bevara de väsentliga beståndsdelarna av sin identitet, nämligen religion, språk, traditio- ner och kulturarv (artikel 5, ramkonventionen). Alla dessa beståndsdelar i en människas identitet har central betydelse för hur han eller hon uppfattar sig själv som individ, hur individen förhåller 1998/99:143 s 29-30. 1998/99:143 s 29-30. 4se delbetänkandet Rätten till mitt språk – Förstärkt minoritetsskydd, SOU 2005:40, av- snitt 4.5.1, 5.2.3 samt 6.8. Erkännandets betydelse för de nationella minoriteterna sig till sin familj och samhället, hur individen värdesätter sitt kultu- rella arv etc. Allt detta är av existentiell och känslomässig betydelse för den enskilde individen. Att kränka en annan människas språk eller kultur innebär även en kränkning av individen och hans eller hennes identitet. En individ vars språk och kultur bemöts med respekt känner ofta större trygghet i den egna identiteten och det stärker även delaktigheten i samhället. För det fjärde berör dessa frågor bevarandet av kultur- arv. Enligt regeringen utgör de nationella minoriteternas språk och kultur genom sin långa historiska närvaro en del av det svenska kulturarvet: Förekomsten av nationella minoriteter och minoritetsspråk i har berikat vårt land. De nationella minoriteternas har framför allt bidragit till att utveckla kulturellt men även i andra hän- seenden. Staten har ett ansvar för att ge de nationella minoriteterna det stöd och skydd som behövs för att de skall kunna bevara sin särart och hålla sina språk levande. En samlad minoritetspolitik bör därför formas för de minoriteter vars kulturella och språkliga arv är sammanflätat med svensk historia.5 För det femte berör dessa frågor även internationella trovärdighet som stat. Det innebär att de internationella åtagan- dena som gjorts rörande nationella minoriteter skall förverkligas. Det räcker inte att det finns ett regelverk som möjliggör rättighe- ter. Den enskilde måste även ha möjligheter att nyttja dessa rättig- heter.6 Det är också viktigt att som stat tar ansvar för att komma till rätta med de problem som påtalat i sam- band med sin granskning av genomförande av konventio- nerna. Slutligen berör frågorna nationella minoriteter ett mycket stort antal personer i . Antalet personer som tillhör de grupper som erkänts som nationella minoriteter uppgår till ca en halv mil- jon människor, även om det inte går att ange den exakta siff- ran. Antalet personer som talar minoritetsspråk är ännu svårare att ange. Antalet personer som tillhör dessa grupper måste därför upp- skattas7: 1998/99:143 s 29. 6se delbetänkandet avsnitt 4.5.1. 7Varje individ bestämmer själv om han eller hon identifierar sig som tillhörande gruppen och därmed erkännas status som en nationell minoritet. Något tvång att betraktas som nationell minoritet finns inte. Många av de personer som potentiellt skulle kunna betraktas som nationell minoritet uppfattar sig endast som majoritetsmedborgare och inte som sverige- , samer etc. Erkännandets betydelse för de nationella minoriteterna samer ca 20 000 personer sverigefinnarna utgör en majoritet av alla första och andra gene- rationens sverigefinländare i , som uppgår till ca 445 000 personer. Till dessa personer tillkommer ett mycket stort antal sverigefinska barn och barnbarn vars antal inte går att ange med nuvarande statistik.8 tornedalingar ca 50 000 personer romer ca 40 000-50 000 personer judar ca 25 000 personer.9 Av alla dessa skäl har ett internationellt och nationellt ansvar för de nationella minoritetsspråkens och kulturernas fort- levnad. Dessa olika aspekter av minoritetsfrågorna har behandlats av utredningen i delbetänkandet och frågorna kommer att beröras ytterligare i detta slutbetänkande. 2.3Assimilering har lett till en språkbytesprocess De erkända minoritetsspråken har funnits i hundratals, och i samiskans fall tusentals, år i det geografiska område som utgör . Minoritetsspråken har dock på många sätt varit historiskt osynliga i det svenska samhället i den bemärkelsen att de haft en undanskymd och underordnad roll och de har motarbetats öppet av majoritetssamhället. Den svenska staten bedrev en aktiv assimileringspolitik där grundtanken var att det inte fanns utrymme för andra språk än svenska inom det område som utgör Sverige.10 Begreppen assimilation eller assimilering används för att beskriva den process genom vilken en grupps kulturella särart för- svinner eller överges i mötet med majoritetskulturen. Till skillnad från integration, där olika gruppers särart inte betraktas som ett 8Med termen sverigefinländare avses både finskspråkiga och svenskspråkiga personer som flyttat till från . Med sverigefinnar avses i varaktigt boende personer som talar finska och ättlingar till dessa. Med finlandssvenskar avses personer boende i som har svenska som modersmål, samt även personer med svenska som modersmål som flyttat till från och deras ättlingar. Endast sverigefinnar har erkänts som nationell minoritet i . Av tillgänglig befolkningsstatistik kan man inte utläsa hur många av sverigefinländarna som är sverigefinnar. Antalet finlandssvenskar bland sverige- finländarna uppskattas dock till ca 100 000 personer. Problematiken har beskrivits närmare i avsnitt 8.2 av delbetänkandet. 9prop 1998/99:143 s 22. 10se delbetänkandet avsnitt 2.1. Erkännandets betydelse för de nationella minoriteterna hinder för inträde i samhällslivet, är assimileringen framtvingad av krav på anpassning till dominerande normer av socialt beteende.11 Grupper som avvek från majoritetsbefolkningen bl.a. samer, tor- nedalingar och utsattes för ett starkt assimile- rings- eller likriktningstryck i och synsättet ledde till ett förnekande av eller bortseende från den kulturella mångfald som under århundraden karakteriserat landet.12 Den dominerande poli- tiska inställningen var att minoriteter och invandrare skulle assimi- leras. Ett vanligt argument var att ett flerspråkigt och mångkultu- rellt samhälle leder till social splittring och allmän rotlöshet som äventyrade den nationella sammanhållningen.13 minoritetspolitiska ställningstagande innebar ett tydligt avståndstagande från tidigare assimile- ringstankegångar. Ratificering av ramkonvention innehåller ett uttryckligt förbud mot åtgärder eller metoder som syftar till assimilering av personer som tillhör nationella minorite- ter mot dessa personers vilja, samt ett åtagande att skydda dessa minoriteter mot alla åtgärder som syftar till sådan assimilering.14 Det förhållandet att minoritetsspråken i har varit utsatta för starkt assimileringstryck från statens sida har lett till att mino- ritetsspråken är inne i en s.k. språkbytesprocess. Det innebär att minoriteten överger sitt eget språk och i stället börjar tala majo- ritetsspråket i samhället, minoriteten byter språk och processen fullbordas. Språkbytesprocessen kan beskrivas som en process där ett språk stegvis förlorar funktioner, talare och uttrycksmedel.15 En rad olika faktorer påverkar språkbyte och språkbevarande och processen är komplicerad. Dessa faktorer berör relationen mellan minoriteten och majoriteten i samhället i stort, interna förhållan- den inom minoritetsgruppen och individuella talares beteende eller uppfattningar om språket. Dessa faktorer beskrivs närmare i avsnitt 6. En långt gången språkbytesprocess kan leda till att ett språk dör. Språkdöd sker främst genom domänförluster16, dvs. 11Att assimilera betyder att göra lika. Att integrera betyder att ta upp och passa in i ett sam- manhang. 12Kenneth Hyltenstam (red): sju inhemska språk – ett minoritetsspråksperspek- tiv (1999) s 11–. 13Skolverket/, , : Likvärdighet i en skola för alla – Historisk bakgrund och kritisk granskning (2002) s 138. 14artikel 5.2 ramkonventionen. 15Hyltenstam (1999) s 91. 16Begreppet domän har beskrivits som en sammanfattande betäckning för typer av samtalsituationer. Som exempel på domäner nämns familjen, vänkretsen, arbetet, skolan, Erkännandets betydelse för de nationella minoriteterna anses ha högre status tar sakta men säkert över olika domäner från ett språk med lägre status.17 Situationen och förutsättningarna för de olika minoritetsspråken i är väldigt olika och språkbytesprocessen har hunnit olika långt i grupperna. Flera av minoritetsspråken talas av grupper som är numerärt små. För samtliga minoritetsspråk är det svårt att ange det exakta antalet talare. För samiskans del talas flera av vari- eteterna av ganska få talare. Även chib talas i olika variete- ter. Talarna kan vara geografiskt utspridda över stora områden och språkkunskaperna varierar inom grupperna. En del talare kan inte läsa och skriva på minoritetsspråket, vilket hämmar den enskildes möjligheter att föra över språket till nästa generation eller stödja barnens språkliga utveckling. Bristande läs- och skrivkunskaper begränsar även individens möjligheter att ta del av gruppens skriftliga kulturarv. Det kan även innebära att indivi- dens möjligheter att värna det egna språket och den egna kulturen försvåras eftersom den enskilde inte har alla de språkliga verktyg som behövs. Ofta används minoritetsspråket endast i den privata sfären i hem- och familjemiljön och detta anses av språkforskare vara ett tydligt tecken på en långt gången språkbytesprocess. Bruket av minoritetsspråket kan vara mer omfattande bland äldre än yngre generationer. De yngre talar kanske bara svenska. Det kan vara svårt för den yngre generationen att få lära sig minoritetsspråket och det kan även vara svårt att motivera för yngre varför de bör lära sig språket. Ju mer användning en individ kan ha för ett språk, desto mer motiverad är han eller hon att lära sig det. Det är möjligt att bryta och vända en pågående språkbytes- process bl.a. genom aktiva åtgärder från samhällets sida och en stark medvetenhet och vilja att bevara det egna språket hos mino- riteterna själva. Det finns tydliga tecken på att minoritetsspråken i håller på att revitaliseras, dvs. den negativa processen vänds och språket börjar återvinna mark som tidigare gått förlorad. kyrkan etc. En given domän kan förbindas med ett givet språkbruk: I en minoritetssituation är det ofta så att minoritetsspråket används i mer informella domäner, t.ex. i familjen och med vänkretsen, medan majoritetsspråket förekommer i mera formella eller officiella domä- ner, t.ex. i arbetslivet och i skolan.Samerättsutredningen: Språkbyte och språkbevarande – Underlagsrapport 1990:84 s. 52. 17 , : Språkekologi i siffror i , (red. ): Låt mig ha kvar mitt språk – Antakaa minun pitää kieleni (2003) s 30. Erkännandets betydelse för de nationella minoriteterna 2.4Ambitionsnivån i det minoritetspolitiska arbetet behöver höjas Det råder allt jämt stor okunskap när det gäller syftet med minori- tetspolitiken och minoritetslagstiftningen, dels hos samhällets representanter som skall implementera konventionsåtagandena, dels hos de nationella minoriteterna. Det förekommer även en sammanblandning mellan integrations- och minoritetspolitikens syften. Tanken är att främja de nationella minoritetsspråken i . Stödet skall alltså inte bara ges tills minoriteterna lärt sig behärska svenska språket. Syftet med stödet är ju att bevara språken i .