sou · GUB3101 · 2007-01-01 00:00:00 — av medlen ska användas till genomförandet i partnerskapen LEADER eller LEADER – lik- nande insatser. 9TP PT har genomfört sammanlagt tre perioder med LEADER som ett sådant begränsat genomförandeverktyg; LEADER, LEADER II respektive LEADER+. Genom att metoden blir en 4:e axel i det nya Landsbygdsprogrammet 2007–2013 kommer arbetssättet att bli tillgängligt över hela landet och inom Landsbygdsprogrammets samtliga prioriteringsområden. Lokalt perspektiv på demokrati, ansvar och roller En tydlig målsättning med det nya programmet är: Det regionala och lokala inflytandet över landsbygdspoliti- ken ska öka. Varje län ska utarbeta en regional genomförandestrategi för Landsbygdsprogrammet. Utgångspunkten är den nationella strategin, men den ska ändå kunna innehålla regionala prio- riteringar. Strategierna ska sedan utgöra underlag för fördel- ningen av medel från förvaltningsmyndigheten verket samt styrningen av programmets genomförande. Genomförandestrategierna ska utformas i brett partnerskap med företrädare för regionala och lokala aktörer inklusive näringslivsorganisationer och ideella föreningar. För att stödja den lokala utvecklingen och förankringen av Landsbygdsprogrammets åtgärder genomförs LEADER inom ramen för Landsbygdsprogrammet. Nationellt nätverk bildas för landsbygdsutveckling. Förslaget till Landsbygdsprogram för perioden –2013 ska be- handlas och beslutas av . 4.3.4Sammanhållningspolitiken på EU-nivå viktig för landsbygden betonar att det krävs mer strategiskt och resul- tatinriktat arbete i de nya programmen. Erfarenheterna av struk- turfondsarbetet visar att det behövs förändringar i såväl system som organisation. Sammanhållningspolitiken bör reformeras för att uppnå ökad öppenhet, effektivitet och politiskt ansvar. Ansvar ska också delegeras till samarbetspartners regionalt och lokalt. Endast den Europeiska socialfonden och den Europeiska regionala utveck- lingsfonden blir kvar som strukturfonder. För svensk del kommer två mål att gälla. Det är målet Regional konkurrenskraft respektive målet Europeiskt territoriellt samar- bete. Kring det första målet har regeringen utar- betat förslag till Nationell strategi för regional konkurrenskraft och sysselsättning 2007–2013. Programmet ska behandlas och be- slutas av . Lokalt perspektiv på demokrati, ansvar och roller 4.3.5Sambandet mellan den regionala utvecklingspolitiken och landsbygdspolitiken Den regionala utvecklingspolitiken utgår från att den samlade na- tillväxten utgörs av summan av den tillväxt som skapas lo- kalt och regionalt. Den regionala tillväxtpolitiken drivs därför i alla delar av landet och utgår från de lokala arbetsmarknadsregionernas funktionssätt. Åtgärder inom i princip samtliga politikområden är sammantaget av avgörande betydelse för den regionala utvecklingen och för möj- ligheten att uppnå målet för den regionala utvecklingspolitiken. vill betona vikten av att insatser genom den nationella strategin för regional utveckling och Landsbygds- programmet samverkar i högsta möjliga utsträckning. De två pro- graminstrumenten kommer sannolikt att tillsammans med övrig nationell offentlig och privat finansiering innehålla de huvudsakliga insatser, vad avser EU-insatser, som landsbygden kan räkna med. Den regionala nivåns struktur är otydlig till följd av mångfal- den av olika regionala administrativa system och funktioner. utgår från att (Fi 2003:02) i sin utredning om framtida regional struktur i tar hänsyn till landsbygdens behov av ett territoriellt perspektiv. Grundstrukturen är att i varje svenskt län finns en länssty- relse med uppdrag att vara representant för staten i regionen (det vill säga en statlig-regional uppgift). I varje län finns också ett landsting (med undantag av ), som betecknas som sekun- därkommun. Landstingen styrs genom val (och detta uppdrag är därför kommun-regionalt). föreslog att det regionala utvecklingsansvaret skulle överföras från länsstyrelserna till lands- tingen, vars konstitutionella ställning dock inte skulle ändras. Sam- tidigt föreslog de att länsstyrelsernas roll som statens företrädare skulle renodlas och att deras lekmannastyrelser skulle avvecklas. Utredningen föreslog också förändringar i länsstrukturen och att Lokalt perspektiv på demokrati, ansvar och roller övriga sådana förändringar måste bygga på lokala och regionala ini- tiativ. En försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördel- ning inleddes i , , och . Det är viktigt att notera att sammanslagningen av länen och lands- tingen alltså inte är någon försöksverksamhet. Gemensamt för samtliga fyra län var dock att ett regionalt självstyrelseorgan över- tog det regionala utvecklingsansvaret från främst länsstyrelsenTPF10FPT, vilket således utgör försöksverksamhet. I och Västra Göta- lands län har och i försöksverksamhet fått status som regionala självstyrelseorganTPF11FPT. I län bildades ett regionförbund, som övertog ansvaret för den regionala ut- vecklingen. I och med att möjligheten att bilda samverkansorgan inrättades, upphörde försöksverksamheten på och i län. Regional samverkan och statlig förvaltning beslutade att kommuner och landsting i samtliga län skulle få möjligheten att pröva så kallade kommunala samverkansorganTPF12FPT. Dessa har en svagare ställning och mer begrän- sade befogenheter än de regionala självstyrelseorganen. Villkoret är att alla länets kommuner är medlemmar och står bakom anmälan. Även kan, men behöver inte vara medlem. Precis som de regionala självstyrelseorganen övertar samver- kansorganen från respektive länsstyrelse befogenheten att: Utarbeta program för länets utveckling och samordna insat- serna Besluta om länsplaner för regional infrastruktur Samordna arbetet med regionala tillväxtprogram bildades samverkansorgan – förutom de befint- liga i och – även i , , , och . tillkom och 2005 . 10TP PT Lagen om försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning (SFS 1996:1414) 11TP PT Regionalt självstyrelseorgan utses genom allmänt val 12TP PT Kommunala samverkansorgan benämns även KSO och utgör juridiskt sett kommunal- förbund, vilket bland annat innebär att de väljs indirekt av respektive kommunfullmäktige- församling. Lokalt perspektiv på demokrati, ansvar och roller nybildade regionförbundet status som samverkansorgan. I samtliga dessa län tillhör huvudmannakretsen. Även , samt är samverkansorgan under bildande. Försöksverksamheten i och har i två omgångar förlängts till 2010. Även den vidgade samordnade länsförvaltning på förlängdes. betonar den regionala nivåns stora bety- delse för landsbygdens utveckling och återkommer senare i kapitlet till denna fråga. 290 kommuner har en mycket hög grad av självbestäm- mande och utgör den lägsta demokratiskt valda nivån. Trots att kommunernas befolkningsunderlag skiljer sig väsentligt åt har alla samma ansvar och arbetsuppgifter, även om genomförandet och utformningen är olikartad. med cirka 777 000TPF13FPT invånare är landets största kommun, medan med cirka 2 550 invånare har det lägsta befolkningstalet. Även ytmässigt skil- jer kommunerna sig åt. med i landareal är störst och med en yta av cirka 9 kvadrat- kilometer är minst. Praktiskt taget samtliga kommuner innehåller landsbygdsområden. Kommunernas inställning och engagemang har den största bety- delsen för landsbygdens utvecklingsförutsättningar. Kommunernas viktiga roll behandlas därför mer utförligt i flera av de följande strategiförslagen i detta kapitel samt i kapitel om En fungerande vardag – Livsvillkoren på landsbygden. 4.3.8Den lokala nivåns betydelse Med lokal nivå i samhällsplaneringen och i det offentliga be- slutsfattandet avses kommunerna och deras an- svarsområden. avses också rent geografiskt mindre tätorter, byagrupper eller distrikt som kan representeras av ideella krafter och slutligen avses ibland det som ofta betecknats den fjärde ni- vån i den offentliga beslutshierarkin. Det är nivån under den 13TP PT SCB den 30juni 2006 Lokalt perspektiv på demokrati, ansvar och roller kommunala, som saknar formell status. Det är viktigt att hålla isär dessa begrepp och kommittén avser i det följande att med lokal nivå menas nivån under den kommunala. För kommittén är just samspelet och inflytandet från den lokala nivån till den kommunala, den aspekt som står i fokus för lands- bygdens behov och där ett bredare deltagande och förankring av landsbygdspolitiken utspelar sig. Den lokala nivån utgörs av näringslivsföreträdare, enskilda personer, byalag, ideella föreningar, folkrörelser, LEADER-grup- per, kooperativ, kyrkor och samfund, utvecklingsgrupper, intres- seföreningar som verkar med eller utan demokratiskt mandat och formell status och med kortare eller längre varaktighet. Vissa grup- peringar upplöses efter att syftet är uppfyllt, till exempel aktions- grupper för att rädda kvar eller inrätta en specifik funktion. De är dock alla av frivillig karaktär och saknar offentlighetens krav på insyn och dokumentation. Den lokala nivån är intressant främst ur två aspekter för lands- bygdsutvecklingen. Dels har den en rent social funktion och dels spelar den en ytterst viktig roll i att ta ansvar för bygdens utveck- ling. Att dessa två funktioner finns och är inbördes beroende vet man från forskningsrönTPF14FPT. I orter och i sammanhang med stark, positiv social sammanhållning och en mångfald av aktiviteter inom kultur, kyrka, idrott etcetera skapas tillit och trivsel mellan människor vilket gör att det så kallade sociala kapitalet blomstrar. Där detta sociala kapital är starkt och välutvecklat går också för- ändrings- och utvecklingsarbete mycket lättare och smidigare. är stärkande av sammanhållning och det sociala kapitalet något som kanske måste sättas högt upp på en åtgärdslista, för att över huvud taget möjliggöra vidare satsningar. Den lokala nivåns aktörer har fått ökad uppmärksamhet och kan visa på ett ökat engagemang hos allt fler medborgare. Även kom- muner, länsstyrelser och landsting har alltmer noterat och bejakat att det finns en stor handlingskraft och ett stort engagemang bland lokala sammanslutningar. Skälen till denna utveckling är bland annat följande: Hållbara förslag kräver en djup förankring hos många medbor- gare. 14TP PT Jfr ,R Lokalt perspektiv på demokrati, ansvar och roller Lokalt engagemang ger kommunerna en rad nya förslag och perspektiv, som höjer kvaliteten på och acceptansen av kom- munala lösningar och beslut. Det ideella arbete som sker lokalt har ett stort praktiskt och ekonomiskt värde för berörd kommun. Det ger dessutom de ideella sammanslutningarna och deras medlemmar, förutom starka social nätverk och en kreativ fritid, bättre service och möjlighet till medverkan i den kommunala samhällsplane- ringen. Lokalt föreningsarbete i skilda former stimulerar fler att ikläda sig någon form av entreprenörsroll antingen det gäller före- tags -, samhälls- eller föreningssektorn. Det lokala ideella arbetet ger många människor erfarenhet av demokratiskt beslutsfattande och arbete, vilket stärker sam- manhållningen i en kommun och underlättar de kommunalt verksamma partiernas rekrytering av aktiva medborgare. Ett stort antal insatser på den lokala nivån har marknadsfört åtskil- liga kommuners mångfald av olika kulturer, orter och landsbygds- distrikt. Exempel som i kommun och Skattungbyn i kommun har bidragit till att vi fått något slags minikommu- ner inom de traditionella kommunernas ramar. De upprätthåller en spridd samhällsservice som kommunerna klarar av sina grundläggande välfärdsuppgifter med en lägre kostnadsram under tuffa ekonomiska villkor. Om den lokala nivån uppmärksammas och ges stöd i skilda for- mer kan den samhälleliga betydelsen av en sådan utveckling få ett mycket stort värde. Å andra sidan finns en gräns för när en ideell och frivillig verksamhet kan riskera att förlora sin spontana kraft och fria status. En allt för formell integrering av det frivilliga arbe- tet i en kommun kan ta bort idealiteten, byråkratisera det lokala arbetet och inordna det i former som motverkar det lokala utveck- lingsarbetets drivkrafter och popularitet. slutsats är att det ideella lokala arbetet måste beaktas när lagar stiftas eller när nya besluts- och planerings- system införs. Lokalt perspektiv på demokrati, ansvar och roller Att stödja lokala utvecklingsprocesser En lokal utvecklingsprocess startar ofta på grund av att enskilda människor ser möjligheter eller tar itu med brister för det lokala samhället. Det kan vara små skolor eller livsmedelsbutiker som hotas av nedläggning eller att det saknas bostadslägenheter för ungdomar och äldre människor. Många lyckade processer startar som kulturinitiativ i form av lokalrevyer och teateruppsättningar, behov av att bygga ett daghem eller strävan att samla servicen i eller kring en samlingslokal eller ett bygdecentrum. Vad kan det offentliga systemet göra för att främja lokal utveck- ling? Studien att förstå och stödja lokala utvecklingsproces- ser ger bland annat följande vägledning, vilken Landsbygdskom- mittén delarTPF15FPT: Styr inte lokala utvecklingsprocesser utifrån. Utveckla relationer till de lokala sammanhangen och försök förstå de perspektiv och verksamheter som utvecklas i de spe- cifika bygderna. Tydliggör roller och ansvarsfördelning. Skapa strukturer och sammanhang som är flexibla, som har kontinuitet , och som inte tvingar fram en organisation som inte är anpassad till de lokala sammanhangen. Ge den lokala organiseringen tid och förutsättningar att finna sina rätta former. Låt offentligt anställda utvecklare spela en viktig roll som gui- der och advokater. Stöd erfarenhetsutbyten mellan lokala grupper. Underlätta administrativa rutiner. Använd helst lån framför bidrag som ekonomiskt stöd till lokal utveckling. Betala ut pengar i förväg eller mot fakturor. Projektbidrag som betalas ut i efterhand gör det ofta omöjligt att använda bidragen för små aktörer. Upphör med den systematiska undanträngningen av små aktö- rer som ofta sker i samband med offentlig upphandling. Utveckla en ändamålsenlig och lokalt anpassbar koppling mel- lan förutsättningarna för lokal utveckling och de areella näring- arnas utveckling. Motverka osynliggörandet av det lokala och perifera arbetet. 15TP PT , och , (2006) Om att förstå och stödja lokala utvecklings- processer, , Landsbygdsriksdagen 2006. Lokalt perspektiv på demokrati, ansvar och roller Den lokala nivån med eget ansvar Det finns flera sätt för en kommun att stimulera delaktighe- ten på den lokala nivån på såväl informellt som formellt sätt. När utsåg till årets landsbygdskommun gavs följande motivering: Byalagen har varit motorn i arbetet med att utveckla servicepunkter utanför kommunens centralorter. kom- mun har arbetat målmedvetet med lands- bygdsutvecklingen och på ett självklart sätt ställt upp på byarnas idéer vad gäller skolor, butiker eller djärva experiment med kom- munal verksamhet i kooperativ form. Det är byalagen själva som vet vad de vill och behöver, säger i kommun. En av våra uppgifter är att puffa på. Verksamheten håller ju olika fart i olika skeenden. Vi ska vara inspirerande och dessutom en ingång till kommunen. Den kommunala utvecklingsgruppen består av fem politiker och genom att prata direkt med byalagen kan de ge snabba besked, undvika byråkratiskt krångel och jämna väg för att projekt och idéer ska kunna utvecklas. I byn i kommun har ett antal invånare startat lokala kooperativ och tagit över . Med som eko- nomisk bas har de kunnat utveckla även annan verksamhet och ser- vice (se lokala exempelsamlingen Verkligheten som kraftkälla). Även inom den representativa demokratin finns möjligheter att föra över ansvar till lokal nivå under vissa förutsättningar. Det kan exempelvis ske genom inrättandet av partipolitiskt tillsatta eller partipolitiskt obundna nämnder och styrelser. Kommundelsnämn- derna har tidigare utgjort en vanlig form. Möjlighet att utkräva ansvar är en viktig förutsättning om det representativa demokratiska systemet ska kunna delegera uppgifter. Vi belyser frågan genom att i lokala exempelsamlingen beskriva tre olika sätt att arbeta på lokal nivå. De tre exemplen är från Svågada- len, , Kall i Åre kommun samt Kosternämn- den, . De tre exemplen redovisar olika upp- drag och olika sätt att fungera. Två av exemplen handlar om upp- drag inom ramen för den representativa demokratin och ett om ett mer nätverksbaserat arbetssätt. I alla tre exemplen har mandaten erhållits genom val, där samt- liga röstberättigade inom området kunnat välja vilka som ska ingå i Lokalt perspektiv på demokrati, ansvar och roller I Kall och har ansvaret för vissa kommunala uppgifter, främst inom vård, skola och omsorg, delegerats av kommunfullmäktige, medan man på Koster arbetar med rena ut- vecklingsfrågor. 4.4Förbättra sektorsamordning och institutionell samverkan Den övergripande offentliga nivån måste ha en helhetssyn och ut- ifrån denna utforma stödjande strukturer för uppsatta mål. Insatser inom olika politikområden och åtgärdsprogram måste samverka på de nationella, regionala, kommunala och lokala nivåerna. Samverkan och stödjande strukturer är avgörande för all verk- samhet och utveckling. För att det ska kunna ske är det nödvändigt att roller och ansvarsområden är klara och tydligt definierade. Tydliggör roller och ansvar i hela den offentliga strukturen för landsbygdsutveckling. Utveckla en bättre samordnad statlig verksamhet för lands- bygden. Stärk samverkan mellan de olika planerings- och beslutsin- stanserna på alla nivåer. Antalet myndigheter förändras kontinuerligt och finns strax under 500 enligt uppgift från . Detta avser myndigheter med egen instruktion. Av omkring 40 myndig- heter, som kan anses har särskild betydelse för regional utveckling har endast cirka dussinet regionala indelningar och dessa skiljer sig från varandraTPF16FPT. Även Statskontoret har på uppdrag sett över systemets effektivitet. De tillskriver den väl utvecklade mål- 16TP PT Eurofutures/Nordregio (2005); regionala indelning – om tillväxtperspektivet får råda, Uppdrag åt sekretariat, publicerad i serien rapporter och prome- morior: Lokalt perspektiv på demokrati, ansvar och roller och resultatstyrningen ett ansvar i sammanhanget.TPF17FPT Genom ned- brytningen av mål till delmål blir verksamheten så uppdelad att hel- hetssyn och samband mer eller mindre försvinner. arbetar (Dir. Fi 2006:30) med att utvärdera resul- tatstyrning som styrform. anser att det är viktigt att resultatstyrningen utformas så att den underlättar tvär- sektoriell funktionalitet. Även den kommunala organisationen har genom sina nämnder och styrelser en form av sektorsuppdelning som ofta medför hin- der för landsbygden. Effektiva och samordnade insatser kommer inte till stånd på grund av att verksamheten inte organiserats funk- tionellt i förhållande till medborgarnas behov. har samordningsansvar för de statliga insatserna på regional nivå och på nationell nivå. Trots det är systemet svåröverskådligt och fungerar inte tillfredsställande. Även om det finns ett samordningsansvar för länsstyrelserna finns mot- svarande uppdrag inte hos berörda statliga myndigheter. Kommitténs slutsats är att samordning och samverkan mellan olika offentliga aktörer trots vissa insatser , inte fungerar tillfredsställande. Fortsatt utvecklingsarbete mellan olika offentliga aktörer måste bedrivas. Kommittén kommer i det följande att före- slå strategiska insatser. Framställningen om förbättrad samverkan och samordning med tydligare rollfördelning riktas även till . En sådan förbättring utgör en förutsättning för att landsbygdens resurser och möjligheter ska kunna tas till vara på ett effektivt sätt. Nästa programperiod inom EU kommer att inne- bära stora möjligheter till stödjande insatser. Det är då av avgö- rande betydelse att dessa möjligheter används på ett optimalt sätt Enskilda människor eller grupper på landsbygden som visar enga- gemang och drivkraft är en viktig förutsättning för god lands- bygdsutveckling. En lokal idrottsledare, företrädare för näringsli- vets organisationer eller andra eldsjälar i en bygd kan vara skillna- den mellan en framgångsrik utveckling eller stagnation och tillba- 17TP PT Statskontoret (2006); Effektiv styrning? Om resultatstyrning och sektoriseringsproblem, Rapport(2006:3) Lokalt perspektiv på demokrati, ansvar och roller Med ett gott ledarskap avses ett ledarskap som är lyhört, stimulerar, stödjer och tillvaratar lokalt engagemang och personliga initiativ och som förmår att bygga nätverk och samverka med aktö- rer inom olika organisationer och nivåer. Kontakten mellan en- skilda, företag och representanter för myndigheter och verk är ofta avgörande. En positiv attityd och förmågan att möjlighetspröva är direkt avgörande för att olika processer ska starta och fortleva. Det offentliga ledarskapet utövas av flera olika organisationer på olika nivåer och med olika uppdrag. Beroende på en rad samver- kande faktorer, som till exempel globaliseringen, teknikutveckling, ökad förändringstakt och ändrade medborgarattityder, riktas fokus allt mer mot det offentliga uppdraget och dess ledarskap. Det finns många goda exempel på att ett gott ledarskap förmått att vända en negativ utveckling till något positivt. Dessutom ska ett gott ledarskap få människor och verksamheter att blomstra genom att förena sociala och individuella framgångs- strategier med en uttalad resultatinriktning. Utveckla det offentliga ledarskapet och stöd det lokala ledarska- pet på ett sätt som tillvaratar människors initiativkraft och för- måga. Den lokala eldsjälens engagemang är en mycket viktig del i en framgångsrik bygds utveckling, men brister i lyhördhet, personliga initiativ utan förankring i bygden och begränsad förmåga att bygga nätverk och samverka med andra samhällsaktörer är exempel på brister i det lokala ledarskapet. Det är nödvändigt att ledare visar prov på förmåga att bejaka delaktighet i utvecklingsprocesserna och påtagligt visar att ansvarstagande är en viktigt pusselbit för att byg- den ska vara trovärdig gentemot omgivningen. Det offentliga ledarskapet i präglas av att ansvaret är starkt uppdelat på många olika aktörer och att samordningen mel- lan dem ofta är relativt oklar. Genom strategiska instrument som stöd till ledningsfunktioner som till exempel tillväxtprogrammen Lokalt perspektiv på demokrati, ansvar och roller utgör, finns det nya möjligheter till prioritering och styrning. Sam- tidigt ser vi att insatser ofta begränsas på grund av bland annat brist på regionalt ledarskap, fokus och kontinuitet liksom administrativa gränsdragningar, och liten kritisk massaTPF18FPT. En bra och förtroendefull dialog mellan de lokala eldsjälarna och samhällsentreprenörerna å ena sidan och den kommunala verksam- heten å andra sidan är en framgångsfaktor för landsbygdens ut- veckling. Ömsesidig respekt och förståelse för varandras kompe- tensområden är nödvändig. Det kräver ansvarstagande och lyhörd- het från båda parter och det offentliga kan genom ett möjlighetsba- serat ledarskap medverka till att stora insatser kan göras med rela- tivt små medel. Den skärpta konkurrensen mellan regioner ställer krav på regio- nala strategier för att utveckla olika värden som livskvalitet, lev- nadsmönster, anpassade boendeformer och näringslivsvänlig miljö. Framgångsrika blir de regioner som i samklang med nationella och internationella aktörer förmår utveckla och inte minst kom- municera unika förutsättningar för tillväxt och kvalitetTPF19FPT. Detta in- nebär sannolikt att de offentliga aktörerna i allt högre grad måste vara pådrivande i utvecklingsarbetet. De samlade resurserna måste bättre svara mot omvärldens och näringslivets behov och efterfrå- gan. Det innebär i sin tur att den kommunala och regionala kom- petensen måste förstärkas och förändras för att möta de krav som ställs på ledarskap när marknader förändras.TPF20FPT Det innebär i sin tur att det offentliga ledarskapet ansvarar för att nya former av samverkan och nätverk utvecklas där lokala och individuella resurser i högre utsträckning uppmärksammas.