sou · GUB387 · 2007-01-01 00:00:00 — Ett viktigt syfte med prognoserna är också att peka på befarade obalanser för att statsmakterna skall kunna åtgärda dessa. I det följande ges en sammanfattande bild av de förväntade framtida arbetskraftsbehoven, en mer detaljerad beskrivning ges i bilaga 4. 10 Se kommitténs delbetänkande. råder det inte någon mer allmän brist på arbetskraft på den svenska arbetsmarknaden och det kommer att dröja innan någon sådan brist uppstår enligt bedömningar av SCB och AMS. Dock finns det brist på arbetskraft i specifika yrken och sektorer. Det gäller framför allt i kunskapsintensiva sektorer där efter- gymnasial utbildning i stor utsträckning efterfrågas. De sektorer som har brist på arbetskraft är främst vård- och utbildnings- sektorn samt industrin. Att den svenska arbetsmarknaden blir allt mer kunskapsintensiv är en utveckling som förutses fortsätta. Störst efterfrågan på antas det bli på högskoleutbildade, men inom vissa yrken kommer det även att finnas en stor efterfrågan på gymnasieut- bildade. Efterfrågan på personer med låga kvalifikationer har minskat kraftigt och antas bli allt mindre framöver. De som i fram- tiden saknar gymnasieutbildning förmodas få allt svårare att konkurrera på arbetsmarknaden. Inom teknik och industri beräknas det framför allt uppstå brist på civilingenjörer med inriktning mot väg och vatten, byggnad, lant- mäteri och samhällsbyggnad; högskole- och gymnasieingenjörer samt energi- och VVS-utbildade personer. Det riskerar även uppstå brist på verkstadsutbildade. Rekryteringsbehoven inom bygg- och anläggningsbranschen bedöms öka och det finns en risk att efterfrågan på arbetskraft kommer att överstiga utbudet. Rekryteringsproblemen förväntas slå hårdare mot vissa regioner. Vård och omsorg är den bransch där arbetskraftsbristen i fram- tiden förväntas gälla flest yrkesgrupper. Efterfrågan på personal inom vård- och omsorgssektorn är i hög grad beroende på demo- grafiska faktorer. På grund av att den äldre delen av befolkningen kommer att öka kraftigt framöver uppstår behov av framför allt omvårdnadspersonal med gymnasiekompetens. Brist bedöms även uppkomma på läkare (både allmänläkare och specialistläkare), sjuk- sköterskor, tandläkare, sjukgymnaster, arbetsterapeuter, bio- medicinska analytiker och receptarier. Inom utbildningssektorn är bilden splittrad. Gällande förskol- lärare och fritidspedagoger beräknas betydande underskott uppstå. Även för speciallärare och yrkeslärare bedöms bristen bli allvarlig. Däremot antas det råda överskott på lärare med inriktning mot tidigare och senare år samt gymnasiet. utformning av lärarutbildningen innebär att många av de nya lärarna kommer att vara behöriga att undervisa inom flera nivåer i barnomsorgen och skolan, vilket kommer att bidra till att jämna ut uppkomna obalanser. Stora regionala olikheter vad gäller arbetskraftsutbud och arbetskrafts- brist Utbud och brist på arbetskraft varierar regionalt i . De svenska lokala arbetsmarknaderna karakteriseras av stora regionala skillnader både vad gäller ekonomisk tillväxt, sysselsättnings- utveckling, tillgång till kvalificerad arbetskraft och arbetslöshet. Enligt har cirka ett trettiotal lokala arbets- marknadsregioner ett mycket stort beroende av en eller ett fåtal arbetsplatser vilka också domineras av att de anställda har en rela- tivt låg utbildningsnivå. För sådana arbetsplatser ökar rationa- liseringstrycket. Stordriftsfördelar och löneläge blir avgörande för valet av lokaliseringsplats. Detta innebär en sårbarhet för lokala arbetsmarknadsregioner som främst finns i regioner dominerade av tillverkningsindustri, vilka vanligen har stora produktionsenheter med långt driven mekaniserad och specialiserad tillverkning. Detta kan dock förekomma även inom andra delar av såväl privat närings- liv som offentlig sektor. Den annalkande arbetskraftsbristen utgör ett särskilt orosmoment i dessa sårbara industriregioner. Även om arbetsplatserna domineras av lågutbildad arbetskraft kan en hotande brist på nyckelpersoner bli en avgörande faktor i besluten om framtida investeringar och lokaliseringar av verksamhet. 2.2Hur frågan om brist på arbetskraft hanteras 2.2.1Vad arbetsgivare med rekryteringsproblem gör När en arbetsgivare som har annonserat ut en tjänst inte hittar rätt kompetens angrips problemet på olika sätt. Enligt en undersökning gjord av AMS avseende hanterar många arbetsgivare rekryteringsproblem genom att låta rekryteringsprocessen ta längre tid.11 Inom det privata näringslivet var detta den allra vanligaste lös- ningen och nära hälften av de arbetsgivare som redovisade brist 11 AMS (2005) s. 44–45. löste problemet på detta sätt. Bland de offentliga arbetsgivarna var den vanligaste åtgärden istället att sänka utbildningskraven. Detta var betydligt mindre förekommande inom den privata sektorn. En annan vanlig lösning, oavsett sektor, var att sänka kraven på yrkes- erfarenhet. Löneglidning var vanligare inom den offentliga än inom den privata sektorn. Inom såväl privat som offentlig sektor uppgav nästan var tredje arbetsgivare som hade bristproblem att de miss- lyckades helt med rekryteringarna. En del arbetsgivare uppgav att de sökte arbetskraft utomlands när de inte lyckades tillsätta de lediga platserna. av arbetsgivare med bristpro- blem inom den privata sektorn uppgav att de rekryterat utomlands. Benägenheten att rekrytera utomlands skilde sig något mellan olika delar av den privata sektorn.12 Inom den offentliga sektorn var det endast inom vård och omsorg som arbetsgivarna med rekryterings- problem rekryterat utomlands. Andelen var knappt 22 procent.13 I de fall arbetsgivaren misslyckades med rekryteringen var den vanligaste åtgärden bland de privata arbetsgivarna att förlänga arbetstiden för de redan anställda. I den offentliga verksamheten var den vanligaste konsekvensen att kvalitén på servicen försämra- des. Andra negativa konsekvenser som förekom var minskad pro- duktion och – i huvudsak inom det privata näringslivet – senare- läggning av planerad expansion. Vart femte privat arbetsställe med rekryteringsproblem tvingades dessutom att tacka nej till order. 2.2.2Åtgärder för att höja arbetskraftsutbudet När efterfrågan på arbetskraft överstiger utbudet bör den första åtgärden vara att mobilisera fler från dem som står utanför arbets- kraften. Det finns stora potentialer att höja arbetskraftsutbudet om alla grupper tas bättre tillvara i det svenska arbetslivet. I några grupper av arbetskraften är kopplingen till arbetsmarknaden svag. Detta gäller utlandsfödda, långtidssjukskrivna, förtidspensionärer och personer . Man kan också påskynda ungdomars inträde på arbetsmarknaden. Högre arbetskraftsutbud kan påverkas av ekonomisk politik, utbildningspolitik, arbetsmarknadspolitik 12Andelarna som rekryterade utomlands var inom byggnadsverksamhet, inom industrin, inom finans/uppdragsverksamhet, inom transport & hotellverksamhet m.m. och inom handeln. 13I genomsnitt hade av arbetsgivarna med bristproblem inom den offentliga sektorn rekryterat utomlands. Inom sektorerna utbildning och barnomsorg förekom ingen utlandsrekrytering i denna undersökning. På kort sikt kan utbudet av arbetskraft ökas genom att arbetskraftens kompetens genom omskolning och arbetsmarknadspolitiska åtgärder anpassas till den kompetens som efterfrågas. En rad åtgärder kan göras av den enskilde arbets- tagaren, med eller utan stöd från samhället. På bör inriktningen på utbildningar anpassas efter de behov som finns på arbetsmarknaden och därigenom ökar utbudet av efterfrågad arbetskraft. I praktiken styrs ungdomars val av utbildningar av en rad olika faktorer. Dessa kan dels vara kopplade till individuella förhållanden, dels till framtidsutsikter och attraktionskraften hos ett yrke eller en bransch. Attraktionen för ett yrke eller bransch påverkas naturligtvis av lönenivå, arbetsmiljö och andra förhål- landen på arbetsplatserna. De utlandsfödda som redan bor och verkar i är en speci- ellt intressant grupp som ofta framhålls i samband med diskussio- ner om arbetskraftsinvandring. I debatten har framförts att invand- ring av arbetskraft till bristyrken skulle kunna fungera som en häv- stång som medför att fler invandrare i kan komma ut på arbetsmarknaden. Eftersom arbetskraftsdeltagandet är lägre för ut- rikes födda än för inrikes födda finns här en stor möjlighet att öka arbetskraftsutbudet.14 Detta gäller framför allt för utlandsfödda kvinnor och nyanlända invandrare med kortare vistelsetid än . Det är dock inte rimligt att anta att de utlandsföddas arbetskrafts- deltagande kommer att kunna motsvara de svenskföddas. Andelen förtidspensionerade är högre bland de utlandsfödda. Vidare har nyanlända invandrare behov av exempelvis svenskunder- visning, validering av utbildning och ny eller kompletterande utbildning. För de utlandsfödda som har vistats i landet borde däremot arbetskraftstalen kunna utjämnas. Inom olika politikområden och genom myndigheters insatser görs åtgärder för att påskynda inträdet i arbetslivet för nyanlända utlandsfödda och underlätta inträdet i arbetslivet för utlandsfödda kvinnor.15 Ett annat sätt att öka arbetskraftsutbudet är genom arbets- kraftsinvandring från övriga nordiska länder och övriga EES samt . Det finns en lång erfarenhet inom att arbets- kraften rör sig över gränserna dit där den efterfrågas. Ett gemen- samt mål inom EU är att den inre marknaden skall fungera på 14Den största andelen av de utrikes födda i har invandrat av andra orsaker än av arbets- marknadsskäl. 15AMS (2004:b) s. 50. Det finns dock större språkliga och kul- turella skillnader mellan länderna i EU vilket gjort att arbetskraften varit mindre rörlig mellan övriga EU och än den varit mel- lan och . Ett annat problem är att hela EU förutses drabbas av en generell arbetskraftsbrist beroende på en åldrande befolkning. Detta gäller även bland de 10 nya EU-länderna. Redan i delbetänkandet visade kommittén att en höjning av sysselsättningsgraden är den viktigaste metoden för att undvika arbetskraftsbrist. Arbetskraftsinvandring från tredje land kan dock vara en viktig del av lösningen för att inte negativa konsekvenser av arbetskraftsbrist skall uppstå. 3 Gällande rätt och dess historia 3.1Erfarenheter av efterkrigstidens arbetskraftsinvandring Erfarenheter av arbetskraftsinvandring kan huvudsakligen dras från två tidsperioder, dels den arbetskraftsinvandring som skedde efter och fram , dels den arbetskraftsinvandring som har skett med i princip nu gällande regelverk. En utförlig redogörelse för regelverket för invandringen och fram finns vidare i Invandrarpolitiska kommitténs betänkande Invandringspolitiken Bakgrund.1 En redogörelse för regelverket års utlänningslag och praxis finns i kapitel 5 i vårt delbetänkande. Här pekar vi endast på några inslag av särskilt intresse för vår utredning. rådde ett system som innebar att medborgare i ett stort antal länder fritt kunde resa in i och här söka uppehålls- och arbetstillstånd. upphävdes kravet på visering i förhållande till många stater, bl.a. , och . Det blev i stort sett fritt för utomnordisk arbetskraft att resa in i för att på ort och ställe söka anställning. När ett arbetserbjudande fanns kunde den arbetssökande ansöka om arbetstillstånd och uppehållstillstånd, vilket i de allra flesta fall beviljades. Visserligen föreskrevs utlänningskungörelse2 att medborgare i vissa länder, bl.a. , , och , inte fick resa in i utan att ha arbetstillstånd, om de Gällande rätt och dess historia hade för avsikt att arbeta här. Det kravet fick dock i praktiken inte någon större betydelse. Nordiska medborgare kunde i stor utsträckning fritt flytta till . överenskommelse om en gemensam nordisk arbetsmarknad innebar att nordiska medborgare fick rätt att fritt resa in, bosätta sig och arbeta i ett annat nordiskt land utan krav på något tillstånd. var dock inte från början part i överenskommelsen. En av flera bidragande orsaker till den förda politiken var det strukturella efterfrågeöverskott på arbetskraft som rådde efter krigsslutet . Detta var i sin tur resultatet av en ekonomisk och industriell expansion samt den demografiska situationen. Från krigsåren, när stora flyktinggrupper från framför allt kom, hade positiva erfarenheter av flyktingarna som arbetskraft. En liberalisering av invandringspolitiken låg dessutom i linje med den optimism och allmänna ekonomiska liberalisering som präglade västvärlden efter kriget. verkar det inte ha funnits någon starkare opposition mot systemet. Arbetstillstånden meddelades av den centrala utlänningsmyndigheten, som fram till var och därefter (2000 ). I arbetstillståndsärenden gjordes alltid en arbetsmarknadsprövning. Arbetstillstånd beviljades endast om länsarbetsnämnderna tillstyrkte ansökningarna och vid prövningen fick berörda fackliga organisationer tillfälle att yttra sig. Den förda politiken möjliggjorde en kraftigt ökad invandring. –1963 invandrade i genomsnitt 23 900 utländska medborgare . Därefter ökade invandringen för att nå en toppnivå med 46 500 personer. En annan tendens var att den nationella sammansättningen i migrationsströmmarna till förändrades. Invandringen från utomnordiska länder, framför allt , och i viss mån ökade, medan andelen från de nordiska länderna minskade. Gällande rätt och dess historia Figur 3.1 In- och utvandringen av utländska medborgare åren 1960–1967 Källa: SOU 1967:18, tab. 2.3; SOU 1974:69, tab. 2.1 Att det blev lättare för enskilda utomnordiska medborgare att resa in, bosätta sig och arbeta i jämfört med hur det var tidigare, betydde emellertid inte att svenska myndigheter släppte all kontroll. Det fanns tydliga inskränkningar i de utomnordiska invandrarnas möjligheter att verka på den svenska arbetsmarknaden. Innan arbetstillstånd beviljades gjordes en arbetsmarknadsprövning av länsarbets- nämnden där det kontrollerades att lämplig nordisk arbetskraft inte fanns anmäld hos arbetsförmedlingen. I samband med denna pröv- ning fick de fackliga organisationerna möjlighet att yttra sig. Arbetstillstånd beviljades för ett visst yrke och i och med detta begränsades rörligheten till en viss sektor av arbetsmarknaden. Tillstånd att byta yrke kunde beviljas under vissa förutsättningar. Arbetstillstånd beviljades endast för kortare tider, men förlängdes i regel. Det fanns alltså inskränkningar i de utomnordiska invandrarnas möjligheter att verka på den svenska arbetsmarknaden. Syftet med dessa regler var att bevara ordningen på arbetsmarknaden. Något gästarbetarsystem av den typ som fanns i många andra länder var det dock aldrig fråga om. Som nämnts ovan förlängdes arbetstillstånden regelmässigt. Arbetstillstånden var heller inte som i vissa andra länder bundna till en viss arbetsgivare. Gällande rätt och dess historia också åtgärder för att underlätta invandrarnas vistelse i . Det var praxis att familjemedlemmar till utomnordiska arbetskraftsinvandrare beviljades uppehållstillstånd om deras försörjning och boende var ordnat. Inte bara den invandrade arbetaren utan också familjemedlemmarna omfattades av rättigheterna till sjukvård, undervisning och social service. Sammantaget kan därför arbetskraftsinvandrarna i sägas ha haft en bättre ställning i än i de flesta andra västeuropeiska länder. Som nämnts i föregående avsnitt tycks det inte ha funnits några starkare invändningar mot den relativt stora arbetskraftsinvandringen. Detta förändrades emellertid , eftersom den ökade invandringen skapade vissa ordningsproblem för myndigheterna som inte gick att lösa inom det existerande regelverket. Det var framför allt problem med att många kom till utan att ha arbete och bostad ordnad i förväg. Särskilt invandrare från reste ofta in i utan att först ha ordnat arbete, bostad samt uppehålls- och arbetstillstånd. Det tog normalt efter ankomsten att ordna detta och när många nyanlända invandrare saknade medel för sitt uppehälle blev en del nödställda. Många levde i miserabla förhållanden, sammanträngda i små lägenheter. En tillfällig ökning av invandringen av arbetssökande , som gick in i en ekonomisk lågkonjunktur , medförde att AMS tvingades inrätta särskilda tillfälliga uppsamlingsläger för arbetssökande invandrare vilka saknade såväl arbete som bostad. växte det inom fackföreningsrörelsen fram en kritik mot den förda politiken. Man ifrågasatte om fortsatt invandring verkligen var nödvändig. Den utomnordiska arbetskraftsinvandringen ansågs genom sin omfattning och struktur ge upphov till sådana problem att den borde regleras på ett bättre sätt. Arbetstagarorganisationerna menade även att invandrarna exploaterades av vissa arbetsgivare. Många invandrare var visserligen yrkesutbildade, men en betydande del av dem som invandrade var Gällande rätt och dess historia lågutbildad arbetskraft som anställdes inom svenska låglönesektorer, såsom hotell- och restaurangnäringen och tekoindustrin. Det fanns inom fackföreningsrörelsen en oro för att invandrarna skulle bilda ett bestående låglöneproletariat. Det framhölls också att invandringen hotade att motverka den ekonomiska strukturomvandling, vilken 1962 hade ställt som ett huvudmål för näringspolitiken. En framträdande förklaring till fackförbundens ändrade inställning till arbetskraftsinvandring var att man ville värna om den inhemska befolkningens sysselsättning. fördes under ledning överläggningar om arbetskraftsinvandringen mellan representanter för de fackliga organisationerna, AMS och . Efter överläggningarna drog regeringen upp riktlinjer för en organiserad överföring av arbetskraft från utlandet. En följd av dessa riktlinjer blev bl.a. att AMS fick i uppdrag att organisera kollektiv överföring av utomnordisk arbetskraft. I fortsättningen skulle vidare arbete och arbetstillstånd vara ordnat före inresan i . De nya reglerna började gälla . Som nämnts var det AMS som fick uppgiften att genomföra en organiserad arbetskraftsinvandring. Bilaterala avtal upprättades med och (ett bilateralt avtal med hade träffats ). AMS inrättade i och . Deras uppgift var att sprida information om förhållandena i . En av målsättningarna var att s.k. kollektiv överföring av utländsk arbetskraft skulle vara det normala vid rekrytering av arbetskraft från utomnordiska länder. Den kollektiva överföringen åren 1969–1971 utgjorde en mycket liten del av den totala invandringen, men dess andel av den utomnordiska arbetskraftsinvandringen var relativt betydande. Den nordiska arbetskraftsinvandringen till kom i stor utsträckning från . träffades en överenskommelse i form av ett protokoll om kanalisering av de finsk-svenska arbetskraftsförflyttningarna genom offentlig arbetsförmedling. Nya riktlinjer för invandringen antogs av och lagfästes genom den nya utlänningslag och utlänningsförordning som trädde i kraft den 1 juli 1969.3 Genom den nya lagen ersattes också av som 1968:142 angående riktlinjer för utlänningspolitiken m.m. Gällande rätt och dess historia Lagen antogs av i bred politisk enighet med stöd av samtliga partier. I propositionen4 anförde departementschefen i fråga om arbetskraftsinvandringen bl.a. följande. Att de s.k. marginalgruppernas situation måste beaktas när behovet av att tillföra landet arbetskraft utifrån bedömdes. Till dessa grupper hänfördes de handikappade, de gifta kvinnorna och den äldre arbetskraften. Förutsättningarna att omskola eller flytta arbetskraft som tillhörde marginalgrupperna borde också beaktas. Att man vid bedömningen av tillgången på arbetskraft inte borde förbise att den gemensamma nordiska arbetsmarknaden gav fri möjlighet för arbetskraft från övriga nordiska länder att konkurrera med den inhemska arbetskraften. Att arbetstillstånd i princip inte borde beviljas för anställningar som inte beräknades vara (med undantag för exempelvis montagearbeten och säsongarbeten). Att den utländska arbetskraften inte fick tillåtas bli koncentrerad till utpräglade låglönebranscher. Att prövningen av behovet av utländsk arbetskraft måste ingå som ett led i AMS och arbetsmarknadsparterna mer långsiktiga överväganden av behovet och utrymmet för utländsk arbetskraftsinvandring. Att bostadsfrågan måste vara löst. Beslut i fråga om arbetstillstånd skulle liksom tidigare fattas av den centrala utlänningsmyndigheten, dvs. skulle innan ett beslut fattades höra , som i sin tur remitterade ärendet till berörd facklig organisation. följde sedan regelmässigt yttrande såvitt avsåg arbetsmarknadsskälen. Verket kunde dock av andra skäl avslå en av tillstyrkt ansökan, exempelvis på grund av uppgifter som kommit fram om sökandens brottslighet. På motsvarande sätt kunde verket bevilja en avstyrkt ansökan, exempelvis om sökanden i andra hand åberopat anknytning till . Arbetstillstånd fick i princip inte beviljas efter sökandens inresa i landet. 4 S. 109 ff. Gällande rätt och dess historia riktlinjer och den nya lagstiftningen innebar som framgått en skärpning av reglerna för arbetskraftsinvandringen. De skärpta riktlinjerna fick dock inte något genomslag i fråga om arbetskraftsinvandringens storlek. var ett rekord- år då ca 48 000 finländare, huvudsakligen arbetskraftsinvandrare, kom till . tillstyrkte rekordmånga arbetstillstånd, ca 8 000, för utomnordiska arbets- kraftsinvandrare. Antalet av tillstyrkta arbetstillstånd sjönk dock drastiskt . De riktlinjer för invandringspolitiken som drogs upp genom proposition gäller i fråga om arbetskraftsinvandringen i allt väsentligt . har arbetskraftsinvandringen kommit att utgöra en allt mindre del av den totala invandringen. sjönk tillväxttakten i ekonomin och industrisektorn krympte. Den grundläggande faktorn bakom arbetskraftsinvandringen, bristen på inhemsk arbetskraft, minskade i betydelse. Den organiserade arbetskraftsinvandringen upphörde. När det gällde den enskilda utomnordiska arbetskraftsinvandringen blev fackföreningarnas yttrande över ansökningar om arbetstillstånd allt oftare negativa och gick ofta på samma linje. gick LO ut med ett cirkulär5 till olika förbund i vilket man föreslog att förbunden framöver inte skulle tillstyrka remisser om arbetstillstånd. Dessa riktlinjer från LO ledde till att de lokala avdelningarna, förbunden och i förlängningen kom att avstyrka arbetstillstånd i allt större utsträckning. Den nordiska invandringen fortsatte dock, framför allt från . invandrade ytterst få icke-nordbor av arbetsmarknadsskäl. I stället kom invandringen att domineras av anknytningsinvandring. Hustrur och barn till arbetskraftsinvandrare flyttade till . översteg utvandringen invandringen med cirka 6 000 personer (nordiska medborgare inräknat). Det var första gången som hade ett negativt migrationsnetto. 5 LO cirkulär nr 19/1972. Gällande rätt och dess historia berodde på en nedgång i konjunkturen som fick många finska invandrare att lämna landet. hade de flesta rekryteringskontoren stängts och den sista kollektiva rekryteringen skedde i . Belgradkontoret stängde dock först . Invandringen av utomnordiska medborgare ökade dock trots att arbetskraftsinvandringen så gott som upphörde. Trots en ekonomisk lågkonjunktur ökade invandringen och det var framför allt anhöriga till tidigare arbetskraftsinvandrare och flyktingar som kom. har tillhört den gemensamma europeiska arbetsmarknaden. kan alla medborgare i länderna bakom fritt flytta till och bosätta sig här. Detsamma gäller medborgare i enligt ett särskilt avtal mellan det landet och EES-staterna. 3.1.4Gällande rätt – utlänningslag Som vi nämnt inledningsvis i detta kapitel finns en utförlig redogörelse för då gällande rätt i kapitel 5 i vårt delbetänkande. I den nya utlänningslag som trädde i kraft har en del av vad som tidigare endast var praxis nu förts in i själva lagtexten.6 Där tar man upp tre olika huvudgrupper av arbetskraftsinvandrare. Permanent uppehållstillstånd får beviljas utlänningar som har erbjudits tillsvidareanställning, som har särskilda kvalifikationer och om behovet av arbetskraft inte kan fyllas av arbetssökande inom landet eller genom rekrytering från ett EES-land eller .