sou · GUB399 · 2007-01-01 00:00:00 — Straffbestämmelser, särskilt inom specialstraffrätten, har, vågar man nog säga, mer eller mindre slentrianmässigt införts i en mängd nya författningar. Detta har regelmässigt skett utan att det i lagstiftningsärendena förts någon principiell diskussion om lämplig- heten av att kriminalisera olika typer av beteenden. Genom att använda sig av kriminalisering och straffhot har man fått en färdig och till synes rationell lösning av sanktionsfrågan. Föga eller ingen uppmärksamhet har ägnats frågan om det principiellt riktiga i att stämpla det aktuella förfarandet som brottsligt i förhållande till annan kriminalisering eller till straffsystemet i stort. Analysen av förutsättningarna för att i prak- tiken beivra överträdelser har också ofta varit bristfällig. Inte heller har tillräcklig uppmärksamhet ägnats åt att finna andra sanktioner än straffpåföljd.TPF29FPT Enligt kommittén borde kriminalisering som metod för att styra medborgarnas beteende användas med yttersta försiktighet. I första hand borde prövas om någon kriminalisering över huvud taget var nödvändig, eller om regleringen kunde ske på något annat sätt än genom straffbeläggning. Straff som sanktionsform borde komma i fråga endast för gärningar som var påtagligt skadliga och där inga mindre ingripande sanktioner stod till buds. Att i överdriven nit kriminalisera i övermått gjorde, enligt kommittén, säkerligen mer skada än nytta.TPF30FPT Mot denna bakgrund föreslog kommittén – förutom att vissa typer av förseelser skulle avkriminaliseras eller att straffet skulle ersättas med någon annan sanktionsform – även åtgärder för att begränsa nykriminaliseringen. I det sammanhanget uttalade kom- mittén bl.a. följande. Även om det genom styrning av resurser, prioriteringar, åtalsunderlå- telser och förundersökningsbegränsningar samt andra åtgärder går att styra brottsbekämpningen i samhället mot det som framstår som mest angeläget är det trots allt den totala mängden straffbestämmelser som styr i vart fall det teoretiska utrymmet för straffrättsliga ingripanden. Såsom har konstaterats överstiger detta utrymme vida vad samhället kan och anser sig kunna klara i form av brottsbeivrande. Ett av de säkraste sätten att öka syste- mets effektivitet måste vara att de styrande iakttar stor återhållsamhet med att införa nya straffbestämmelser.TPF31FPT 29TP PT SOU 1992:61 s 104 30TP PT A a s 106 31TP PT A a s 110 En kriminalisering på konkurrensrättens område Kommitténs uppfattning var att de allmänna utgångspunkter för att använda kriminalisering som styrinstrument som angetts i det föregående borde kunna vara vägledande även vid en prövning av sanktionssystemet i kommande lagstiftningsärenden. För att en kriminalisering skulle framstå som befogad borde följande faktorer vara för handen, nämligen: att ett beteende kan föranleda påtaglig skada eller fara, att alternativa sanktioner inte står till buds, eller inte skulle vara rationella eller skulle kräva oproportionerligt höga kostnader, att en straffsanktion krävs med hänsyn till gärningens allvar, att en straffsanktion utgör ett effektivt medel för att motverka det beteende som inte är önskvärt, och att rättsväsendet har resurser att klara den eventuellt ytterligare belastning som en kriminalisering innebär.TPF32FPT Enligt kommittén, som ansåg att en prövning enligt dessa kriterier borde ske även vid revidering av gällande lag, skulle dessa över- väganden i lagstiftningsprocessen innebära att antalet straff- bestämmelser nedbringades och att straffsystemet totalt sett skulle vinna i klarhet och effektivitet. Även allmänhetens tilltro till rätts- väsendet borde kunna öka med en sådan utveckling. I det fortsatta lagstiftningsarbetet anslöt sig regeringen i allt väsentligt till kommitténs allmänna överväganden avseende krimi- nalisering som metod för att söka hindra överträdelser av normer.TPF33FPT I motiven anförde regeringen bl.a. följande. Kriminalisering av ett visst förfarande leder inte automatiskt till att den som gör sig skyldig till förfarandet i fråga drabbas av straff. Detta är beroende av flera faktorer. För det första måste överträdelsen komma till myndigheternas kännedom. Sedan måste det finnas resur- ser för att utreda brottet och identifiera en gärningsman. Vidare skall det vara möjligt att bevisa brottet inför domstol. Slutligen måste det när straffet väl dömts ut finnas resurser för att verkställa det. Om någon länk i denna kedja brister, blir följden att det förfarande som straffbestämmelsen var avsedd att förhindra i praktiken förblir osank- tionerad. Hela det straffrättsliga reaktionssystemet kan då skadas. Vid varje ny kriminalisering bör därför övervägas om rättsväsendet verkli- gen förmår göra allvar av straffhotet. Därvid måste särskilt beaktas att rättsväsendet vid brist på resurser bör prioritera bekämpningen av den allvarligare brottsligheten på bekostnad av sådana överträdelser som har ringa straffvärde. Om överträdelser av en straffbestämmelse på 32TP PT A a s 111, jfr , Straffrättens Ansvarslära, 1994, s 331 ff 33TP PT Prop. 1994/95:23 s 52 ff En kriminalisering på konkurrensrättens område grund härav eller av annan anledning kan antas komma att lämnas utan åtgärd måste övervägas om bestämmelsen alls bör gälla.TPF34FPT I sammanhanget bör följande uttalande av Riksåklagaren i myndig- hetens remissvar över den av moderniseringsutredningen framlagda lagstiftningsmodellen uppmärksammas. Det har förflutit regeringen gjorde dessa utta- landen (dvs. de uttalanden avseende nykriminalisering vi redogjort för ovan, vår anm.). Brottsligheten har ökat ytterligare i omfattning. Vidare har brottsligheten tenderat att bli allt mer komplicerad och komplex. De internationella inslagen i utredningarna har blivit allt vanligare och allt mer markanta. Det svenska medlemskapet i EU har naturligen medfört att den EU- relaterade brottsligheten ökat år . I sammanhanget kan också konstateras att graden av planering och organisation av brottsligheten har ökat. Även om statsmakterna och myndigheterna ständigt försöker effektivisera verksamheten kräver denna allt mer resurser. Den redovisade brottsutvecklingen innebär att det finns än större anledning att vid övervägande av ny kriminalisering verkligen beakta regeringens uttalanden.TPF35FPT 14.3.2Andra rättsområden där det förekommer både straffrättsliga och administrativa sanktionssystem Vi har i anslutning till våra överväganden om en rätt för Kon- kurrensverket att fatta rättsligt bindande beslut om konkurrens- skadeavgift kortfattat behandlat några andra rättsområden där en förvaltningsmyndighet kan fatta beslut om administrativa sank- tionsavgifter. Det finns skäl att i detta sammanhang återkomma till dessa rättsområden och kort redogöra för hur den administrativa sanktionsavgiften där förhåller sig till eventuella straffrättsliga sanktioner och vilka överväganden som föranlett detta förhållande. I sammanhanget bör dock påpekas att det allt är vanligt förekommande i svensk rätt att straff ersätts med administrativa sanktionsavgifter, s.k. depenalisering.TPF36FPT De skäl som vanligen åberopas för sådana reformer är att man därmed får mer effektiva och lätthanterliga system, inte minst mot bakgrund av att det normalt inte ställs upp några subjektiva rekvisit för att 34TP PT A a s 54 35TP PT ÅM-A 2005/0761 s 3 (nuvarande riksåklagare var en av sekreterarna i åklagarutredningen) 36TP PT Se t.ex. , Depenalisering – avkriminalisering med suddigt syfte. (Uppsats i tillämpade studier i straffrätt, , 1977) En kriminalisering på konkurrensrättens område administrativa sanktionsavgifter skall utgå.TPF37FPT Dessutom har man genom sådana reformer i stor utsträckning kunnat avkriminalisera förfaranden som inte av det allmänna rättsmedvetandet uppfattats som brottsliga i egentlig mening.TPF38FPT Inom skatterätten skall besluta om skattetillägg för skattskyldiga som lämnat en oriktig uppgift eller som skönstaxe- rats.TPF39FPT beslut kan överprövas av de allmänna förvalt- ningsdomstolarna. Vid sidan av det administrativa systemet finns straffrättsliga bestämmelser om skattebrott m.m.TPF40FPT Systemet med skattetillägg infördes . hade endast straffrättsliga sanktioner kunnat komma i fråga för en skattskyldig som lämnat oriktig uppgift i deklaration eller underlåtit att deklarera.TPF41FPT Huvud- syftet bakom reformen var att garantera att skattskyldiga fullgör sin uppgiftsskyldighet på ett korrekt sätt. I motiven uttalades att de hårt ansträngda åklagarmyndigheterna och domstolarna skulle kunna avlastas med ett administrativt sanktionssystem, som ett sådant system skulle kunna innebära att den sakkunskap som fanns inom skatte- och taxeringsorganisationen kunde utnyttjas i största möjliga mån. Dessutom kunde vissa förfaranden som inte sågs som brott i egentlig mening avkriminaliseras.TPF42FPT Ett praktiskt resultat av reformen förväntades bli att svårare brottslighet i högre grad skulle beivras och att sanktionerna skulle komma att träffa jämnare och rättvisare. Före reformen dömdes 3 000 – 4 000 personer för brott mot skattestrafflagen, som antalet fall av upptäckta oriktiga uppgifter i deklara- tioner var cirka 100 000 och antalet skönstaxeringar cirka 70 000 . Enligt motiven kunde man därför utgå från att det i prakti- ken var ganska slumpmässigt i vad mån lagföring kom till stånd eller inte. var tröskeln mycket låg när åtal väl hade väckts för när ett förbiseende skulle betraktas som straffbart. Systemet med skattetillägg har skapat förutsättningar för att kunna fatta cirka 100 000 administrativa sanktionsbeslut. Att det är praktiskt möjligt att bemästra en sådan sanktionsapparat hänger samman med att tillämpningen anförtrotts skattemyndig- heterna som kan ta ställning till eventuella skattetillägg som de prövar själva beskattningsfrågan och således har de 37TP PT Jfr prop. 1981/82:142 s 24 och bet. 1981/82:JuU 33 38TP PT Ett tidigt exempel på depenalisering är lagen (1976:206) om felparkeringsavgift. 39TP PT 15 kap. 1–2 §§ skattebetalningslagen (1997:483) 40TP PT Skattebrottslagen (1971:69) 41TP PT Sådana bestämmelser fanns i huvudsak skattestrafflag. 42TP PT Prop. 1971:10 s 199 ff En kriminalisering på konkurrensrättens område materiella omständigheterna aktuella.TPF43FPT En annan viktig förutsätt- ning måste vara att systemet bygger på förhållandevis enkla och schabloniserade regler. De objektiva förutsättningarna för skattetillägg och straffansvar sammanfaller helt. Med undantag för bl.a. medverkande har i prin- cip alltid skattetillägg tagits ut i de fall skattebrott gått till åtal. I de båda sanktionssystemen finns dock regler som skall garantera att den sammanlagda påföljdsbördan för den skattskyldige inte skall bli orimligt tung.TPF44FPT Vad som sagts avseende sanktionssystemen på skatterättens område gäller i stora delar även på tullområdet där både en admi- nistrativ sanktionsavgift, tulltillägg, och straffansvar kan komma i fråga för den som brister i den uppgiftsskyldighet som följer av lag i samband med att våra gränser passeras.TPF45FPT Vi har tidigare också redogjort för den administrativa sanktions- avgiften på miljörättens område.TPF46FPT Det huvudsakliga syftet med miljösanktionsavgiften är att avgiften skall utgöra en repressiv ekonomisk sanktion och därmed bidra till att upprätthålla en hög standard i miljöpåverkande näringsverksamhet. Miljö- sanktionsavgift, liksom dess föregångare miljöskyddsavgift, kunde till en början utgå helt parallellt med straff.TPF47FPT , som bl.a. hade i uppdrag att se över systemet med miljösanktionsavgift, anser sig kunna skönja en ändring av synen på ekonomiska styrmedel på miljörättens område från miljöskyddsavgifterna som sökte undanröja ekonomiska inci- tament att begå handlingar som stred mot föreskrifter och beslut och som avsågs användas jämte straffet till miljösanktionsavgifter, där kravet på ekonomisk fördel slopats men som till en början omfattade ambitionen att täcka in även centrala och högst straff- värda överträdelser för att på så sätt förstärka det straffrättsliga sanktionssystemet. Ett tredje steg togs i och med att en särskild åtalsprövningsregel infördes som syftar till att undvika 43TP PT Prop. 2002/03:106 s 108 44TP PT 29 kap. 5 § första stycket 8 och 15 kap. 10 § skattebetalningslagen. Jfr även a prop. s 152 där det påpekas att det knappast förekommer att någon domstol som dömer till ansvar för skattebrott åberopar nämnda bestämmelse i , eftersom domstolen har anledning att utgå från att denna omständighet redan är beaktad inom ramen för rådande straffmätningspraxis. 45TP PT 8 kap. 2–8 §§ tullagen (2000:1281) och lagen (2000:1225) om straff för smuggling, se även prop. 2002/03:106 s 201 ff 46TP PT Bestämmelserna om miljösanktionsavgift återfinns i 30 kap. . 47TP PT Prop. 1997/98:45, Del 1, s 535. De straffrättsliga bestämmelserna återfinns numera i 29 kap. . En kriminalisering på konkurrensrättens område dubbla sanktioner.TPF48FPT Enligt kommittén bör nu ett fjärde steg tas, och systemet renodlas på så sätt att miljösanktionsavgiften utgör ett alternativ till straffrättsliga sanktioner som skall tillämpas för mindre allvarliga överträdelser. Avgiften bör inte längre användas i syfte att förstärka eventuella straffrättsliga sanktioner, utan tillkortakommanden i det straffrättsliga systemet bör hanteras inom detta, t.ex. genom ökad användning av företagsbot. För att uppfylla detta syfte bör systemet med miljösanktionsavgift vara snabbt, enkelt, tydligt och schabloniserat. Det måste således vara enkelt att konstatera att en överträdelse har begåtts och att bestämma vilket belopp som skall påföras vid varje enskilt tillfälle för sådana förfaranden som bör sanktionernas med miljösanktions- avgift.TPF49FPT Även får i vissa fall besluta om en administ- rativ sanktionsavgift, straffavgift, för företag som driver bank- eller finansieringsrörelse och för företag som driver försäkringsrörelse.TPF50FPT Syftet med att införa en sådan avgift var att förstärka och förfina sanktionsmöjligheter i det befintliga systemet genom att göra det möjligt för myndigheten att förena beslut om varning eller anmärkning med straffavgift. Även om det mycket väl kan tänkas att förfaranden som föranleder ingripande från Finans- inspektionens sida är sådana att de även innefattar brottsliga gärningar, är syftet med straffavgiften inte på något sätt att för- stärka eventuella straffrättsliga sanktioner. Sanktionssystemet i dessa lagar syftar i stället till att göra det möjligt för Finansinspek- tionen att kraftfullt ingripa mot företag som inte driver sin rörelse enligt de särskilda regler som anses böra gälla på dessa områden.TPF51FPT I samband med tillkomsten av lagen om bank- och finansierings- rörelse hade i den allmänna debatten efterdyningarna av den finan- siella krisen aktualiserat frågan om krimi- nalisering av vårdslös kreditgivning. I motiven till lagen pekar regeringen inledningsvis på de straffrättsliga bestämmelser som kan vara relevanta vid kreditgivning, nämligen trolöshet mot huvud- man, förskingring, bedrägeri och ansvar för vårdslöst biträde.TPF52FPT 48TP PT 29 kap. 11 § fjärde stycket 49TP PT SOU 2004:37 s 80 ff och prop. 2005/06:182 s 42 ff 50TP PT 15 kap. 7 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse och 19 kap. 11 d § försäkringsrörelselagen (1982:713) 51TP PT Prop. 2002/03:139 s 386 f och 551 och 2003/04:109 s 51 ff och 63 f 52TP PT Prop. 2002/03:139 s 455 ff. De bestämmelser som åberopas återfinns i 10 kap. 5 § första stycket, 10 kap. 1 § och 9 kap. 1 § samt 2 § lagen (1985:354) om förbud mot juridiskt eller ekonomiskt biträde i vissa fall. Enligt den senare bestämmelsen kan den som lämnar juridiskt eller ekonomiskt biträde och därvid av grov oaktsamhet främjar en straff- En kriminalisering på konkurrensrättens område Utan att uttryckligen åberopa kriterier för ny kriminalisering baserade regeringen sedan sina överväganden om en eventuell kriminalisering i mångt och mycket på dessa riktlinjer. Regeringens bedömning blev att det inte borde införas särskilda straffrättsliga bestämmelser för banker och kreditmarknadsföretag som ökar det straffbara området vid vårdslösa förfaranden i sam- band med kreditgivning och andra beslut om riskhantering. Föl- jande avsnitt i regeringens argumentation är av särskilt intresse att lyfta fram. För det fall en bank inte uppfyller rörelsereglerna, finns det mycket som talar för att en sanktion som drabbar banken som sådan kan vara mer ändamålsenlig och effektiv. får, genom tidi- gare redovisade förslag, fler möjligheter att ingripa vid utövande av sin tillsyn. Bland annat får inspektionen besluta att en varning eller anmärkning skall förenas med straffavgift. Straffavgiften skall fast- ställas till lägst och högst , dock högst av institutets omsättning föregående räkenskapsår. Enligt regeringens bedömning kan den föreslagna möjligheten att fastställa straffavgift utgöra ett kraftfullt verktyg för mot en bank, som har bristande rutiner i olika avseenden, bl.a. till förhind- rande av vårdslös kreditgivning.TPF53FPT När det gäller de administrativa sanktionsavgifter som finns inom plan- och byggnadslagstiftningen är dessa resultatet av en avkrimi- nalisering som ägde rum . bestämmelser om straff ersattes av ett system med administrativa sanktionsavgifter i syfte att förstärka möjligheter att beivra överträdel- ser. I samband därmed förstärktes också avsevärt möjligheterna att få olovligt utförda åtgärder undanröjda eller på annat sätt rättade.TPF54FPT 14.3.3Kronvittnen/plea bargain Vi har redan pekat på att en viktig begränsning i moderniserings- utredningens direktiv var utgångspunkten att något system med kronvittnen inte är aktuellt för svenskt vidkommande.TPF55FPT Denna belagd gärning dömas till ansvar. Bestämmelsen innebär att oaktsam medverkan till en uppsåtlig gärning kriminaliseras, vilket inte kan ske med stöd av den allmänna med- verkansbestämmelsen i (23 kap. 4 § ). 53TP PT A prop. 54TP PT Prop. 1985/86:1 s 65 55TP PT Dir. 2003:175 s 9 där det hänvisas till SOU 1986:14, Del 2, s 452 f och prop. 1987/88:120 s 92. En hänvisning till samma förarbetsuttalanden återfinns i i anslutning till regeringens bakgrundsbeskrivning av uppdraget om att överväga att införa SOU 2006:99 En kriminalisering på konkurrensrättens område utgångspunkt byggde på överväganden i det lagstiftningsärende varigenom de allmänna grunderna för straffmätning reglerades i lag.TPF56FPT Fängelsestraffkommittén, som bl.a. föreslog en bestämmelse med innebörd att frivilligt angivande skall beaktas som en förmildrande omständighet vid straffmätningen, diskuterade om inte en sådan bestämmelse borde utvidgas till att avse även kron- vittnen.TPF57FPT Kommittén ansåg emellertid att övervägande skäl talade mot att införa ett sådant system. Inte någon remissinstans fram- förde en motsatt uppfattning. Regeringen instämde i kommitténs bedömning och uttalade att, i den mån det helt undantagsvis kunde anses motiverat med ett lägre straff, detta fick ske med stöd av för- slagets allmänna bestämmelse om förmildrande omständigheter som skall beaktas vid sidan av brottets straffvärde. I flera länder, bl.a. i , förekommer system med s.k. plea bargain. Detta innebär att åklagaren i syfte att effektivisera brottsutredning och lagföring kan besluta att inte väcka åtal för vissa gärningar mot att den misstänkte erkänner andra gärningar, eller att väcka åtal för ett lindrigare brott mot att den misstänkte erkänner det brottet. I ett sådant system kan även ibland beaktas att den misstänkte lämnar uppgifter om andras brott. Utan att föregripa våra överväganden kan vi redan nu konstatera att ovan redovisade utgångspunkt gör att en kollision mellan ett eventuellt straffrättsligt sanktionssystem på konkurrensrättens område som ett komplement till det administrativa systemet och det senare systemets regler om eftergift och nedsättning av konkurrensskadeavgift är oundviklig. Med hänsyn härtill är det av intresse att notera att Beredningen för rättsväsendets utveckling i sitt slutbetänkandeTPF58FPT diskuterat dessa frågor, och i vart fall i någon mån utmanat de ställ- ningstaganden som gjorts tidigare. Enligt beredningen är nackde- larna med systemet inte sådana att de uppväger de eventuella fördelar för effektiviteten som kan uppstå med en begränsning av förundersöknings- och åtalsplikten med inriktning på den misstänktes medverkan i utredningen, dvs. ett system med nedsättning av konkurrensskadeavgift för företag som avslöjar konkurrens- begräsningar, dir. 2000:40 s 4. 29 kap. som behandlar straffmätning och påföljdseftergift och 29 kap. 5 § punkten 3 Bakgrunden till beredningens uppdrag i denna del var att Förtroende- kommissionen hade föreslagit att det borde utredas om kan ändras för att införa plea bargain i syfte att öka myndigheternas effektivitet vid bekämpning av ekonomisk brottslighet, SOU 2004:47 s 385 ff. En kriminalisering på konkurrensrättens område form av plea bargain.TPF59FPT Det bör inte heller, enligt beredningen, införas något system med kronvittnen i svensk rätt. Däremot anser beredningen att fördelarna med att kunna upp- muntra en enskild att medverka i utredningen av hans eller hennes brott är stora. Det skulle också kunna vara en fördel att i större utsträckning än kunna ta till vara en misstänkts erkännande för att i vissa avseenden förenkla lagföringen av brottet. Bered- ningen föreslår därför att det i införs en särskild bestämmelse med innebörd att rätten vid straffmätningen och valet av påföljd, utöver brottets straffvärde, i skälig omfattning skall beakta att den tilltalade lämnat uppgifter som är av väsentlig bety- delse för utredningen av det egna brottet.TPF60FPT Ett erkännande skall därvid vara en nödvändig förutsättning för att en lindrigare påföljd skall bli aktuell. Därutöver krävs att den tilltalade medverkat till utredningen av det egna brottet på ett positivt och märkbart sätt. För att strafflindring skall fungera som incitament för misstänkta att medverka i utredningen av egna brott bör den strafflindring som sker vara påtaglig. För att få så bra effekt som möjligt av reformen, framför allt genom att undvika tröskeleffekter, föreslås även att krav på särskilda skäl för att gå under straffminimum tas bort.TPF61FPT Beredningens förslag kan läsas som att svensk rätt i materiellt och processuellt hänseende på ett försiktigt sätt skulle låta sig inspireras av de rättsordningar som på olika sätt tillmäter den till- talades medverkan i utredningen straffrättslig betydelse.TPF62FPT Om man i stället ser till syftet bakom reformen, nämligen att genom förmånligare behandling i straffmätningshänseende uppmuntra den tilltalade att underlätta utredningen av det egna brottet, kan refor- men uppfattas som att tidigare principiella ställningstaganden nu offras för krav på effektivitet och knappa resurser. Den omständig- heten att den tilltalades medverkan i utredningen av det egna brottet i praktiken torde innebära att han eller hon underlättar utredningen och lagföringen av andras brott kan medföra att förslaget ligger närmare ett kronvittnessystem än vad 59TP PT SOU 2005:117 s 49 ff 60TP PT A a s 79 ff 61TP PT Den nu beskrivna reformen kompletteras i betänkandet av förslag till ändringar i rätte- gångsbalken som innebär att möjligheterna att avgöra erkända brottmål på handlingarna blir större. 62TP PT Beredningen anser sig bl.a. med hänvisning till NJA 1991 s 255 ha funnit visst stöd för att det inom ramen för gällande praxis inte i alla lägen är uteslutet att i straffmätningshänseende beakta det förhållandet att den tilltalade efter det att misstanke uppstått har underlättat utredningen av det egna brottet. En kriminalisering på konkurrensrättens område det i förstone ger intryck av.TPF63FPT Det är inte vår uppgift att värdera beredningens förslag.