sou · GUB387 · 2007-01-01 00:00:00 — I och med ett EG-direktiv17 har villkoren förändrats.18 Ändringarna inne- bär att medborgare i länder inom EES19 redan från början har en rätt att uppehålla sig i en annan medlemsstat, så kallad uppehålls- rätt. Rätten förutsätter att nämnda medborgare uppfyller vissa villkor, bl.a. att personen innehar en anställning. Efter att personen har haft uppehållsrätt kan en förstärkt rätt ges, så kallad permanent uppehållsrätt. Denna uppehållsrätt är då inte beroende av villkor om anställning eller annat, men kan återkallas vid bortovaro från . Tillstånden för att arbeta på den svenska arbetsmarknaden skiljer sig som nämnts åt såväl vad avser giltighetstider och andra villkor som när det gäller hur myndigheterna gör prövningen. Man kan dela in tillstånden i två huvudgrupper. Den första, som är den kvantitativt helt dominerande gruppen, avser tillstånd för anställ- ningar som grundar sig på arbetskraftsbrist. För denna grupp görs en arbetsmarknadsprövning för att se om behovet kan fyllas av arbetskraft inom EES eller . Den andra gruppen avser personer som deltar i internationellt utbyte. I dessa fall vill före- taget anställa vissa personer med särskilda personbundna kvalifika- tioner. Tjänsterna annonseras oftast inte externt utan företagen använder sig av andra rekryteringsvägar. För anställningar som faller inom ramen för internationellt utbyte görs normalt ingen 156 kap. 2 § UtlL. 165 kap. 5 § första stycket UtlL. 17Europa parlamentets och Rådets direktiv /38/EG om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier. 183 a kap. 3 § UtlL. 19Däremot inte medborgare i . arbetsmarknadsprövning men för båda grupperna gäller att lön, försäkringsskydd och övriga anställningsvillkor skall motsvara lägst kollektivavtal eller vad som är svensk praxis inom yrket och bran- schen. Det finns även en typ av arbeten som utförs av arbetstagare från utlandet och där det i vissa fall medges undantag från kravet på arbetstillstånd.20 Det handlar framför allt om kortare anställningar och avser främst arbeten som inte bjuds ut på den öppna arbets- marknaden. Dessa undantag gäller personer som inte anses vara utbytbara mot inhemsk arbetskraft eller där ett krav på arbets- tillstånd skulle innebära en onödig administrativ process för ett arbete som ändå endast skall utföras . Den största gruppen utgörs av montörer som skall utföra ett brådskande arbete och som är undantagna kravet på arbetstillstånd av . 7.2Förslag till tidsbegränsat arbetstillstånd på grund av brist på arbetskraft 7.2.1Grundläggande villkor för tidsbegränsade arbetstillstånd Kommitténs förslag: Tidsbegränsade arbetstillstånd skall få ges en tredjelandsmedborgare som erbjudits en anställning på grund av att behovet av arbetskraft inte kan tillgodoses genom en rekrytering inom EES eller . Lön, försäkringsskydd och övriga anställningsvillkor för personer som invandrar för att arbeta skall vara i nivå med dem som gäller inom yrket eller branschen för arbetstagare som redan finns i landet. Som ytter- ligare villkor skall gälla att inkomsterna av arbetet skall kunna försörja arbetstagaren. Det grundläggande villkoret för att en medborgare från tredje land skall få ett arbetstillstånd skall enligt kommittén vara att han eller hon erbjudits en anställning på grund av att det råder arbetskrafts- brist inom det yrke anställningen avser. Förutom att det skall råda brist på arbetskraft skall några ytterligare villkor gälla för att arbetstillstånd skall beviljas. Löner, försäkringsskydd och övriga anställningsvillkor skall motsvara lägst kollektivavtal eller vad som 20 5 kap. 2 och 3 §§ UtlF. är svensk praxis inom yrket och branschen.21 Vidare måste tredje- landsmedborgaren kunna leva av den lön han eller hon erbjudits. Det innebär att arbetstiden måste ha en sådan omfattning att han eller hon kan försörja sig under vistelsen i . Personen får ej heller ha gjort sig skyldig till brottslighet22. En utgångspunkt för kommitténs arbete har varit att längre till- ståndstider är positivt för den svenska arbetsmarknaden och att detta skall ligga till grund för utformningen av uppehålls- och arbetstillstånden. kan bli mer attraktivt för efterfrågad arbetskraft i och med att en längre tillståndstid ger den enskilde invandraren större möjlighet att planera sin vistelse i . Sam- tidigt påverkas förhållandena på arbetsplatsen gynnsamt av att den invandrade arbetstagaren ges möjlighet att stanna . Det torde allmänt vara en fördel för såväl invandraren, arbetsgivaren som övriga medarbetare på arbetsplatsen. Detta leder till att det inte är relevant att använda det nuvarande begreppet tillfällig brist vid bedömningen. I stället skall bedömas om det råder brist vid ansök- ningstillfället och om denna kan ligga till grund för ett arbetstill- stånd. Tillståndet bör benämnas tidsbegränsat arbetstillstånd. 7.2.2Arbetstillståndets giltighet i tiden och förnyad prövning av tillståndet Kommitténs förslag: Vid första beslutstillfället ges ett tids- begränsat uppehålls- och arbetstillstånd för längst 24 månader. görs en ny prövning. Kvarstår den ursprung- liga anställningen och villkoren i övrigt är uppfyllda, förlängs uppehålls- och arbetstillståndet med som längst . Någon ny arbetsmarknadsprövning görs inte vid den förnyade prövningen. med arbetstillstånd beviljas normalt permanent uppehållstillstånd. En förnyad pröv- ning kan också resultera i att ett permanent uppehållstillstånd av arbetsmarknadsskäl beviljas tidigare än . Om anställningstiden vid första ansökningstillfället är kortare än 24 månader, ges uppehålls- och arbetstillstånd endast för den perioden. En förlängning av tillståndet får sökas inifrån . 21I tillkännagivande till regeringen (2002/03:SfU8) uttrycks detta som att () lön, försäkringsskydd och övriga anställningsvillkor inte får vara sämre för arbetskrafts- invandrare än vad som gäller för svensk arbetskraft. 225 kap. 17 § UtlL. Den modell för arbetstillstånd som kommittén förordar innebär att uppehålls- och arbetstillstånd beviljas med vad som brukar kallas uppskjuten invandringsprövning. Med uppskjuten invandrings- prövning menar man att tidsbegränsat tillstånd från början beviljas för , men att presumtionen är att detta tillstånd skall övergå till ett permanent uppehållstillstånd. Övergången till permanent uppehållstillstånd är dock beroende av en prövning av att de skäl som låg till grund för det första tillståndet fortfarande består. Det är en ordning som tillämpas framför allt när det gäller vissa fall av anknytning genom äktenskap eller sammanboende med någon som är bosatt här och där man kontrollerar att anknytningen fortfarande består innan permanent tillstånd beviljas. Motsvarande ordning tillämpas också beträffande näringsidkare, där man kon- trollerar att vederbörande kan försörja sig på sin verksamhet innan permanent tillstånd beviljas. Om arbetstagaren efter den första tillståndsperioden vill förlänga sin vistelse i , skall en prövning göras av uppehålls- och arbetstillståndet. Vid denna prövning kontrolleras att de grund- läggande villkoren för tillståndet är uppfyllda. Dessutom kontrolle- ras att den sökande inte har gjort sig skyldig till brottslighet.23 En förlängningsansökan skall kunna göras inifrån landet. Skulle det första tillståndet vara kortare än 24 månader på grund av anställ- ningens längd, men anställningens varaktighet förlängs , skall det även då finnas möjlighet att ansöka om för- längt uppehålls- och arbetstillstånd inifrån . Den nya prövningen är primärt tänkt att resultera i att det tids- begränsade arbetstillståndet förlängs med ett nytt arbetstillstånd på längst 24 månader eller, om anställningen är kortare, med den perioden. Ett fortsatt arbetstillstånd ges i det fall den sökande är kvar på den första anställningen. I dessa fall görs ingen ny arbets- marknadsprövning för att konstatera om brist på arbetskraft fort- farande råder inom yrket. Prövningen kan också resultera i att sökanden direkt beviljas ett permanent uppehållstillstånd av arbetsmarknadsskäl. Villkoren för att få detta skall vara desamma som gäller för att ett sådant permanent uppehållstillstånd skall beviljas redan vid första ansökningstillfället. Sökanden måste alltså inneha särskilda kvalifikationer och ha erbjudits en tillsvidare- anställning.24 235 kap. 17 § UtlL. 24Se avsnitt 7.5. Om vid en förnyad prövning den ursprungliga anställningen upphört, och något annat arbetserbjudande inte finns, skall inget nytt uppehålls- eller arbetstillstånd beviljas. Personen skall då lämna landet. I de fall det anställningsförhållande som den ursprungliga ansö- kan avsåg upphör, får en tredjelandsmedborgare söka nytt arbete. Villkoren för detta behandlas i avsnitt 7.2.4. I det fall arbetstagaren slutat den första anställningen och fått ett erbjudande om en ny anställning, kan han eller hon ansöka om nytt uppehålls- och arbetstillstånd inifrån . I dessa fall görs sedvanlig arbets- marknadsprövning av det nya arbetserbjudandet. Övriga villkor för att beviljas ett tidsbegränsat uppehålls- och arbetstillstånd eller ett permanent uppehållstillstånd av arbetsmarknadsskäl skall givetvis också vara uppfyllda. En person som har en fortgående tillsvidareanställning eller liknande längre anställning med tidsbegränsat uppehållstillstånd skall kunna beviljas ett permanent uppehålls- tillstånd. Genom sitt arbete har arbetstagaren visat sig bidra till utvecklingen av landet och fått en stark koppling till . Sam- mantaget bör detta berättiga till ett permanent uppehållstillstånd om inga andra skäl talar emot, exempelvis brottslighet. Om inget permanent uppehållstillstånd beviljas, skall tredjelandsmedborgaren lämna landet. Gemensamt för alla de fall där det blir aktuellt för en person att ansöka om förlängt tillstånd på grund av brist på arbetskraft är att tillståndet skall få sökas inifrån . En bestämmelse om detta föreslår kommittén skall föras in i utlänningslagen. 7.2.3Arbetstillståndets koppling till en viss arbetsgivare och till ett visst yrke Kommitténs förslag: Arbetstillståndet skall kopplas till visst yrke och viss arbetsgivare under den första tillståndsperioden. Om anställningen kvarstår vid den förnyade prövningen av arbetstillståndet knyts detta endast till yrket. När ett arbetstillstånd ges första gången för att gälla som längst 24 månader, skall det kopplas till en viss arbetsgivare och ett visst yrke. Därigenom uppnås syftet att arbetskraftsbehovet verkligen tillgodoses hos de arbetsgivare som gjort de särskilda ansträng- ningar som krävs för att rekrytera arbetskraft från tredje land. I de fall det främst är fråga om en regional brist inom ett yrke, innebär kopplingen till arbetsgivaren att de regionala behoven verkligen tillgodoses. Kommittén har övervägt för- och nackdelar med att tillståndet är kopplat till en viss arbetsgivare. En nackdel är att den utländske arbetstagaren i praktiken blir hänvisad till och beroende av en enda arbetsgivare. Skulle inte samarbetet dem emellan fungera så att arbetstagaren vill sluta eller om arbetsgivaren säger upp den ny- anställde, skulle kopplingen till arbetsgivaren innebära att arbets- tagaren måste återvända hem. Detsamma skulle gälla om arbets- givarens verksamhet upphörde. För att undvika detta absoluta beroende föreslår kommittén i nästkommande avsnitt att tredje- landsmedborgare, i likhet med unionsmedborgare, bör får vara kvar i för att söka nytt arbete om den första anställningen upphör.25 Om arbetstagaren efter den första perioden önskar fortsatt arbetstillstånd och tidsbegränsat uppehållstillstånd grundat på en pågående tillsvidareanställning, skall det fortsatta arbetstillståndet endast knytas till ett visst yrke. Skälet för detta är att en fortsatt koppling till arbetsgivaren kan hämma rörligheten på arbetsmarknaden. Det är tänkbart att det med tiden uppstått brist på arbetskraft inom det yrke arbetstillståndet ursprungligen avsett men i en annan del av . I så fall bör inga hinder finnas mot att arbetstagaren byter arbetsgivare. Kommittén är medveten om att behovet av arbetskraft regionalt ser mycket olika ut. En möjlighet att ta hänsyn till regionala förhållan- den skulle kunna vara att knyta arbetstillståndet till en särskild region där bristen på viss arbetskraft är stor. Grunden för tredje- landsmedborgarens vistelse vid här i landet är emellertid innehavet av ett uppehållstillstånd.26 Detta gäller hela riket. Att avgränsa ett arbetstillstånd till ett visst område innebär svårigheter vid en gränsdragning. Problem kan exempelvis förutses om en arbetsgivare med verksamhet förlagd på olika håll i landet önskar sända den utländske arbetstagaren från den region arbets- 3 a kap. 3 § UtlL . 262 kap. 5 § UtlL. tillståndet omfattar till ett annat område. En koppling av arbets- tillstånd till en region ter sig som ett onödigt hinder mot att arbetskraft tillförs i en bransch eller inom ett yrke där brist finns. Det finns enligt gällande lagstiftning heller ingen möjlighet att begränsa ett uppehållstillstånd till att avse endast en del av landet. Kommittén förordar därför inte en sådan lösning. Kommittén anser att det är tillräckligt att initialt knyta arbetstillståndet till en viss arbetsgivare vilket i allmänhet leder till att syftet uppnås att åtgärda en regional brist. 7.2.4Förhållanden när en anställning upphör för ett uppehålls- och arbetstillstånd Kommitténs förslag: Den vars anställning upphör inom pågå- ende tillståndsperiod och som har nytt arbetserbjudande skall ha möjlighet att ansöka om nytt arbetstillstånd inifrån . Beviljas inget nytt arbetstillstånd , skall uppe- hålls- och arbetstillståndet återkallas och tredjelandsmed- borgaren lämna landet. När uppehålls- och arbetstillstånd beviljas för så pass långa perio- der som 24 månader, kommer det i en del fall att inträffa att anställningen upphör inom pågående tillståndsperiod. Det kan bero på att arbetsgivarens verksamhet upphör eller blir föremål för sådana inskränkningar att tredjelandsmedborgaren blir uppsagd på grund av arbetsbrist. Uppsägning från arbetsgivarens sida kan givetvis ske också av andra skäl. Uppsägning kan också komma att ske från arbetstagarens sida, t.ex. om arbetstagaren inte trivs med arbetet på grund av osämja med arbetsgivaren. De anställningsformer som det i huvudsak kan bli frågan om vid arbetskraftsinvandring från tredjeland är antingen en tillsvidare- anställning eller en tidsbegränsad anställning. Oavsett anställ- ningsform har arbetstagaren alltid en rätt att säga upp sig med avtalad uppsägningstid som följd. När det gäller en uppsägning från arbetsgivarens sida skiljer det sig åt beroende på vilken anställ- ningsform arbetstagaren har. Rör det sig om en tillsvidareanställ- ning så krävs det en saklig grund för uppsägningen. Denna grund kan exempelvis vara att arbetsgivaren har arbetsbrist eller att arbetstagaren misskött sitt arbete. Uppsägningstiden är då i huvudfallet en månad, men kan variera beroende på arbetsplatsens Om anställningen istället är tidsbegränsad är arbets- tagaren i princip garanterad anställning , förutsatt att arbetsgivarens verksamhet inte upphör. I det fallet träder den statliga lönegarantin in. Oavsett grunden för upp- sägning från arbetsgivarens sida krävs vidare regelmässigt fackliga förhandlingar innan uppsägning sker. Vare sig anställningen upphör genom uppsägning från arbets- givarens eller arbetstagarens sida är arbetstagaren således garanterad försörjning under minst en månad – vid uppsägning från arbets- givarens sida normalt längre. Härtill kommer att arbetstagaren kan vara berättigad till arbetslöshetsersättning . Med vårt förslag om tillståndstider som är längre än de nuvarande kommer det dock att kunna inträffa att arbetstagaren har ett gällande uppe- hålls- och arbetstillstånd men står utan egen försörjning därför att anställningen upphört. Den som beviljats ett uppehålls- och arbetstillstånd eller längre kommer visserligen också att bli folkbokförd här i landet och därmed berättigad till ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen. Sådant bistånd utgör dock inte vad som menas med egen försörjning. Kommittén har övervägt om det skulle vara möjligt att kräva en längre gående anställningstrygghet för tredjelandsmedborgare för att ett arbetstillstånd skall beviljas. Ett sådant krav skulle emellertid kunna försvåra anställning av tredjelandsmedborgare. Det skulle också sakna betydelse när ett företag upphör och skulle orsaka problem med gällande turordningsregler vid nedskärningar. Kom- mittén bedömer därför att det inte är en framkomlig väg. Kom- mittén anser att det inte är rimligt att en tredjelandsmedborgare som beviljats uppehålls- och arbetstillstånd skall ha rätt att vistas här i landet utan att ha sin försörjning genom arbete. Det bör därför finnas möjlighet att i en sådan situation återkalla ett gällande uppehålls- och arbetstillstånd. Tillstånd bör dock inte återkallas utan att arbetstagaren fått på sig för att söka och få ett nytt arbete. Enligt kommitténs bedömning kommer frågan om återkallelse att aktualiseras endast i relativt få fall. För EES-medborgare och medborgare i finns möjlig- heter att återkalla ett uppehållstillstånd, om förutsättningarna för tillståndet inte längre finns. Efter ändringar i utlänningslagstift- ningen som trätt i kraft får således uppehålls- tillstånd återkallas bl.a. för arbetstagare som inte försörjer sig eller som annars saknar medel för sitt uppehälle.27 Arbetstagare skall dock inte få sitt tillstånd återkallat enbart därför att han eller hon är anställd på grund av att han eller hon är oförmögen att arbeta på grund av sjukdom eller olycksfall. Tillståndet skall heller inte återkallas om han eller hon är ofrivilligt arbetslös och detta bekräftas av arbetsförmedlingen. Enligt nuvarande regler i utlänningslagen är det däremot inte möjligt att efter inresan i återkalla ett uppehålls- och arbetstillstånd för en tredjelandsmedborgare, även om han eller hon skulle förlora sitt arbete för tillståndet.28 Detta skall ses mot bakgrund av att nuvarande ordning innebär att arbetstillstånd i ärenden om tillfällig brist initialt vanligen ges för längst . Därmed uppkommer inte några större och mer lång- variga problem kring hur arbetskraftsinvandraren försörjer sig efter att ha blivit arbetslös. Saken blir dock annorlunda med kommitténs förslag på längre tillståndsperioder. I sämsta fall kan tredjelands- medborgaren stå utan arbete efter att tillståndet beviljats och ha en lång återstående tid på sitt tillstånd. Som kommittén anfört ovan bör det finnas möjlighet att åter- kalla uppehålls- och arbetstillstånd för en arbetstagare från tredje- land som är anställd och som inte har fun- nit någon ny anställning som kan ligga till grund för ett nytt arbetstillstånd. Den tiden föreslår vi bli begränsad . Därigenom uppnås syftet att minimera tiden för att samhällets stöd behöver tas i anspråk. Den tiden bör också vara tillräcklig för att sökanden normalt skall kunna få ett nytt arbete. Man måste här hålla i minnet att en grundförutsättning för att det första tillståndet skulle beviljas varit att tredjelandsmedborgaren har en kompetens som det är brist på här i landet. Den arbetskraftsinvandrare som blivit av med sitt arbete bör därför inte sakna möjlighet att finna en ny anställning och efter arbetsmarknadsprövning få sin ansökan beviljad. Möjligheten att kunna söka och få nytt arbete bör gälla även personer som redan från början, i enlighet med sitt anställningsavtal, har beviljats ett kortare uppehålls- och arbetstillstånd än 24 månader. En ansökan om nytt arbetstillstånd i dessa fall måste självfallet få ges in och prövas under vistelsen i landet. Om nytt arbetstillstånd inte blir aktuellt, bör räcka till för tredjelandsmedborgaren och, i förekom- mande fall, familjen att förbereda en återresa till hemlandet. 277 kap. 9 § UtlL och 4 kap. 18 § UtlF. 287 kap. 1–3 §§ UtlL. Om arbetstagaren inte får något nytt arbetstillstånd från det att den tidigare anställningen upphört, skall ett gällande uppehålls- och arbetstillstånd således kunna återkallas. Förutsättningarna för återkallelse bör vara desamma som gäller för den som arbetar här utan arbetstillstånd. Det innebär också att de allmänna reglerna i utlänningslagen om återkallelse av uppehålls- tillstånd blir tillämpliga.29 Tillstånd kommer då inte att få återkallas för den som har vistats här i landet med uppehålls- tillstånd när frågan om återkallelse prövas av den myndighet () som först beslutar i saken. Det innebär vidare att hänsyn skall tas till utlänningens anknytning till det svenska samhället och att det då särskilt skall beaktas; om utlänningen har barn i och, om så är fallet, barnets behov av kontakt med utlänningen, hur kontakten har varit och hur den skulle påverkas av att utlänningens uppehållstillstånd återkallas, utlänningens övriga familjeförhållanden, och hur länge utlänningen har vistats i Sverige.30 7.3Överväganden om arbetstillstånd för anställningar som avser internationellt utbyte Kommitténs bedömning: Kommittén finner inga vägande skäl för att föreslå några större förändringar i nuvarande tillstånds- ordning inom ramen för internationellt utbyte. När det gäller den typen av arbetstillfällen som går under benäm- ningen internationellt utbyte ser kommittén att det finns en tydlig skiljelinje mellan praktikant- och au pair-anställningar å ena sidan, och övriga typer av anställningar inom internationellt utbyte å andra sidan. Giltighetstider och övriga villkor är väsentligt olika mellan dessa grupper. Kommittén anser därför att det bör göras en tydlig åtskillnad mellan anställningar som avser internationellt utbyte och praktikant- och au pair-anställningar. Den stora gemen- samma nämnaren är att ingen arbetsmarknadsprövning avseende 297 kap. 3 och 4 §§ UtlL. 307 kap. 4 § UtlL. brist på arbetskraft normalt görs för anställningar som faller inom ramen för internationellt utbyte. För anställningar som gäller internationellt utbyte anser kom- mittén, i enlighet med vad som gäller enligt nuvarande praxis, att arbetstillstånd skall få beviljas omfattande längst 48 månader. Är anställningstiden kortare anpassas tillståndsperioden till anställ- ningstiden. I detta sammanhang kan framhållas att det inom ramen för internationellt utbyte förekommer uppehålls- och arbetstillstånd som är längre än . Med den begränsning som kommittén förordar knyter man dock i huvudsak an till rådande praxis. Tillståndsperioden för praktikanter skall vara maximalt 18 månader och för au pairer maximalt 12 månader. Detta är i enlighet med gällande praxis. När en tredjelandsmedborgare innehaft ett arbetstillstånd avseende internationellt utbyte skall han eller hon ha möjlighet att beviljas ett permanent uppehållstillstånd i samma utsträckning som den som beviljats arbetstillstånd under 48 måna- der på grund av brist på arbetskraft. Koppling till yrke och arbetsgivare De arbetstillstånd som omfattar anställningar som avser internatio- nellt utbyte skall, liksom , avse visst yrke och viss arbetsgivare. För praktikanter skall arbetstillståndet vara knutet till ett visst yrke och viss arbetsgivare. En au pair skall däremot kunna byta arbetsgivare inom tillståndstiden och tillståndet skall därför bara knytas till yrket. Detta överensstämmer med rådande praxis. Kommitténs bedömning: Den nuvarande ordningen med så kallade säsongsarbetstillstånd bör tills vidare vara kvar. Säsongs- arbetskraft bör dock ses som en särskild kategori då den väsent- ligt skiljer sig från arbetskraftsinvandringen. Säsongsarbetstillstånd skiljer sig väsentligt från arbetskraftsin- vandring i övrigt. Tanken är inte att dessa personer skall stanna här i landet , utan att vistelsen skall vara temporär och täcka en tillfällig brist på arbetskraft . Som kommittén anfört i kapitel 6 anser vi därför inte att det är relevant att tala om säsongsarbete som en del av den egentliga arbetskraftsinvandringen, då syftet inte är att dessa personer skall bosätta sig i landet.