sou · GUB388 · 2007-01-01 00:00:00 — Här består kompetensen av främst civilingenjörer med inriktning mot tele- och radiokommu- nikation eller systemvetenskap. En stor andel av de handläggare och chefer som är engagerade i det konkurrensfrämjande arbetet vid PTS är jurister och civileko- nomer. I nedanstående tabell redovisas vilken grundkompetens den berörda personalen har. Tabell 4.4 Kompetens hos personalen vid PTS som arbetar med (varav domstolserfarna) Källa: Statskontorets rapport 2006:4, Statskontorets egna bearbetningar av uppgifter från PTS Som framgår av ovanstående tabell arbetar ett stort antal tjänste- män vid PTS med konkurrensrelaterade frågor på området för elektronisk kommunikation. Utredningen kan inte bedöma huruvida omfattningen respektive blandningen av olika kompetenser är optimal vid myndigheten. Allt talar dock för att PTS försöker att rekrytera en bred kompetens. Även anser att PTS med tiden har lyckats bygga upp en ansenlig konkurrensrättslig kompetens. Vid arbetar främst jurister och ekonomer, varav flertalet har minst en akademisk grundexamen. Av de drygt 40 jurister som arbetar vid myndigheten har nästan hälften domstols- erfarenhet. Vid verket finns ca 40 ekonomer, varav en fjärdedel har högre ekonomisk akademisk utbildning än grundexamen. Vidare har personalen mångårig kunskap av att analysera marknader och konkurrensförhållanden inom en rad branscher – såväl inom ramen för konkurrensrättstillämpningen som i verkets övriga konkur- rensfrämjande arbete med att initiera, utreda och föreslå åtgärder för att komma tillrätta med konkurrensproblem som inte kan åtgärdas med konkurrenslagstiftningen. Tillsammans med de konkurrenslagsärenden som verket har dri- vit på området för elektronisk kommunikation har arbetet med frå- gor om elektronisk kommunikation enligt samrådsförfarandet enligt LEK ställt krav på att viss personal specialiserar sig på områ- det. Enligt de uppgifter Statskontoret inhämtat från Konkurrensver- ket är det i huvudsak sju personer som är involverade i arbetet som berör elektronisk kommunikation enligt LEK. Av dessa är tre eko- nomer, två jurister och två har en mer allmänt inriktad hög- skoleexamen. Fyra av de sju har dessutom en relativt omfattande kompletteringsutbildning i . Sammantaget är naturligtvis de branschspecifika kunskaperna större vid PTS än vid . Av lika naturliga skäl är de allmänna konkurrensrättsliga kunskaperna sammantaget större vid än vid PTS. Myndigheterna avser att tillhanda- hålla varandra utbildningsinsatser, vilket bör göra att kunskaps- skillnaderna kommer att minska i dessa avseenden mellan myndig- heterna. De konkurrensfrämjande uppgifterna som skall utföras enligt LEK upplevs inte som främmande vid PTS. Kartläggningen visar också att resurserna för det konkurrensfrämjande arbetet på området är mycket större vid PTS än vad vid . Det främsta skälet till detta är naturligtvis att PTS är ansvarig sek- tors- och förvaltningsmyndighet på området. Ärenden om prövning av tvister enligt 7 kap. 10 § LEK kan avse t.ex. följande: villkor för tillhandahållande av tillträde till ett allmänt telefon- nät som består av parkabel av metall mellan en korskoppling eller likvärdig anslutningspunkt och abonnentens fasta anslut- ningspunkt (LLUB) villkor för upplåtelse av telefonabonnemang på grossistnivå (GTA) villkor för utlämnande av abonnentuppgifter. PTS har avgjort 17 ärenden om tvistlösning. Av dessa gällde 13 ärenden ersättning för terminering av samtal i en opera- törs nät vid samtrafik (varav 1 ärende dessutom omfattade frågan om ersättning för förmedling av trafik vid samtrafik). När det gäller övriga fyra ärenden, avsåg ett fall att fastställa andra villkor för samtrafik, ett fall prissättning av installation av kopparaccess i samband med tillträde till det fasta allmänna telefonnätet, och två fall fastställande av villkoren för att lämna ut abonnentuppgifter. PTS skall i allmänhet fatta beslut från att en begäran om tvistlösning kom in till myndigheten. Särskilt kompli- cerade eller omfattande tvister får dock ta än fyra måna- der i anspråk (prop. 2002/03:110, s. 400). Handläggningstiden för de tvistlösningsärenden som avgjordes fram- går av nedanstående tabell. Tabell 5.1 Handläggningstider för tvistlösningsärenden vid PTS; värdena är acku- mulerade. Totalt antal meddelade beslut Totalt antal meddelade beslut Källa: PTS. Not: Statistiken ser betydligt bättre ut om man enbart ser , då alla ärenden avslutades . hade 17 tvistlösningsbeslut meddelats, varav 12 , 16 och 17 (kumulativt), vilket motsvarar och . Samma datum hade PTS dessutom 6 pågående ärenden som samtliga var . Vid handläggning av tvistlösningsärenden tillämpar PTS uteslu- tande tvingande offentligrättslig reglering, vilket innebär att frå- gorna inte är dispositiva. Myndigheten anser sig inte bunden av de yrkanden som parterna framställer, utan myndigheten menar att man i det tvåpartsförfarande som tvistlösningen innebär även skall tillgodose de allmänna intressen som ligger bakom EG-direktiven och LEK; parternas privaträttsliga intressen får alltså ge vika för offentligrättsliga intressen, vid konflikter dem emellan. PTS handlägger tvistlösningsärendena genom ett skriftligt förfa- rande där parterna ger in skrivelser som den andra parten ges till- fälle att yttra sig över. Någon möjlighet att hålla muntlig förhand- ling på motsvarande sätt som vid de allmänna förvaltningsdomsto- larna finns inte. Enligt 14 § förvaltningslagen finns dock en möjlig- het för en myndighet att besluta om muntlig handläggning, men enligt PTS erfarenhet är behovet av muntlig handläggning i tvist- lösningsärenden begränsat. Sedan LEK trädde ikraft har det endast förekommit muntlig handläggning i något enstaka ärende och då endast avseende någon viss fråga. PTS menar att om någon av par- terna begär det, eller om PTS anser det behövligt, kan ett möte hållas med samtliga inblandade parter närvarande. PTS anser det däremot olämpligt att hålla sådana möten med bara ena parten. PTS anser inte heller att det behövs någon ytterligare formalise- ring eller precisering av möjligheterna till muntlig handläggning, utöver 14 § förvaltningslagen. Utökade formaliserade regler kring eventuell muntlig förhandling drar dessutom med nödvändighet med sig frågor om offentlighet vid förhandling, ersättning till par- ter för inställelse, protokollföring m.m. I praktiken initieras ärenden om tvistlösning genom att en skriftlig begäran inkommer till PTS. Om denna begäran inte är komplett förelägger PTS sökanden att komplettera sin begäran. PTS menar att begäran kan avvisas om komplettering inte inkom- mer och det förekommer därför att PTS förelägger den part som begärt tvistlösning att komplettera begäran vid äventyr av avvis- ning. Kan begäran läggas till grund för prövning i sak översänds den till motparten tillsammans med ett föreläggande för motparten att yttra sig, normalt . Föreläggandet innehåller även en erinran om hur sekretess i ärendet hanteras och att det är fråga om skyndsam handläggning. Föreläggandet innehåller däremot inte någon påföljd för det fall det inte skulle komma att följas. Skriftväxlingen fortsätter sedan, beroende på ärendets omfatt- ning och komplexitet. Det vanliga är att sökanden föreläggs att yttra sig över vad motparten anfört inom . Det är vanligt med fyra–fem inlagor per part i ett tvistlösningsärende. Avsaknaden av formaliserade regler innebär att PTS till stor del är utlämnat till de tvistande parternas välvilja när det gäller effekti- viteten och snabbheten i handläggningen; något formellt regelverk att stödja sig på finns inte. Parterna har dessutom både möjlighet och ofta även drivkraft att vilja försvåra förfarandet. I detta sammanhang är det viktigt att komma ihåg att motparten i ett tvistlösningsärende ofta inte har något att vinna på en snabb handläggning, utan en sådan ligger främst i sökandens intresse. Det händer t.ex. ofta att en part begär anstånd med att yttra sig. En del aktörer begär, enligt PTS, upprepade anstånd med att yttra sig över motpartens inlagor eller för att komma in med uppgifter som myn- digheten begärt in. Det förekommer också att parterna inte följer de tidsfrister som PTS angett. Det finns inte heller någon möjlighet för PTS att förelägga en part att slutföra sin talan, och myndighe- ten saknar möjlighet att besluta interimistiskt i frågan. Ett annat problem, enligt PTS, är att en del aktörer ändrar sina yrkanden eller för in nya uppgifter i ärendet på ett sent stadium av handläggningen, exempelvis när ärendet redan är berett och klart för avgörande. Parterna fortsätter således att kommunicera trots att PTS ansett att ärendet är klart för avgörande. I ett sådant fall måste motparten få skälig tid för att yttra sig över dessa nya yrkanden och uppgifter. Dessutom måste beredningen av ärendet tas upp på nytt inom PTS, vilket kan innebära att man måste ta ställning inte bara till nya juridiska frågeställningar utan även till nya ekonomiska och tekniska frågor. PTS anser att det är troligt att aktörernas agerande i vissa fall styrs av en vilja att fördröja PTS handläggning – och därmed också beslut i ärendet. En möjlighet för PTS att fatta interimistiska beslut i tvistlös- ningsärenden skulle, enligt myndigheten, vara av värde dels i uppenbara fall där motparten försvårar genomförandet av ett skyl- dighetsbeslut, dels i snarlika ärenden där ett typfall redan är avgjort och där omständigheterna i allt väsentligt är desamma. I vissa ären- den är, enligt PTS, såväl tvistefrågan som utgången klar redan på ett mycket tidigt stadium. Det kan t.ex. gälla tvister om samtrafik- avgifter, där PTS har klargjort sin uppfattning i frågan genom ett föreläggande. Den vanligaste bevisfrågan som förekommer i tvistlösningsären- dena verkar vara tidpunkten för när tvisten uppkom. Ett särskilt problem uppstår när det är nödvändigt för myndig- heten att få in specifika uppgifter från en part för att kunna fatta beslut i ärendet. En osäkerhet råder i detta sammanhang om bestämmelserna i 7 kap. 3 § LEK, om möjligheten för tillsyns- myndigheten att förelägga den som bedriver verksamhet enligt lagen att tillhandahålla myndigheten upplysningar och handlingar som behövs för kontroll, eller bestämmelserna i 8 kap. 1 § LEK, om skyldighet för samma verksamhetsutövare att tillhandahålla myn- digheten upplysningar och handlingar för vissa syften på begäran också gäller för tvistlösningsärenden. Det framgår nämligen inte klart av bestämmelserna om så är fallet. Ett föreläggande vid även- tyr av att ärendet kommer att avgöras på befintligt material skulle då inte vara tillräckligt, enligt PTS. Eftersom de efterfrågade upp- gifterna är nödvändiga för att myndigheten skall kunna besluta i ärendet, bör det, enligt PTS uppfattning, övervägas om myndighe- ten inte borde få möjlighet att förelägga part att lämna de aktuella uppgifterna med möjlighet för myndigheten att förena föreläggan- det med vite. Förfarandet finansieras med avgifter som tas ut av dem som är anmälningspliktiga enligt LEK. Några särskilda avgifter tas inte ut av parterna i förfarandet. Parterna svarar för sina egna kostnader, t.ex. kostnader för ombud som parten anlitar. Någon möjlighet att få ersättning för sina kostnader av motparten finns inte, enligt LEK. Det är inte ovanligt att de dominerande aktörerna företräds av advokater såväl inför PTS som inför domstolar. De dominerande aktörerna har dessutom ofta intern juridisk kompetens. För de mindre operatörerna ser situationen annorlunda ut. De anlitar inte lika ofta juridiskt ombud i de aktuella tvisterna, och de har oftast inte några egna jurister anställda. Tvistlösningsärenden handläggs vid enheten för tvistlösning på PTS rättsavdelning. Vid handläggningen av ett tvistlösningsärende sker en kontinuerlig beredning med berörd enhet vid PTS mark- nadsavdelning. Tvistlösningsenheten har ett nära samarbete med denna avdelning. Vid marknadsavdelningen handläggs ärenden om förpliktande av skyldigheter för operatörer med betydande infly- tande på en relevant marknad samt ärenden om tillsyn. Som utredningen har konstaterat i kapitel 4 upprätthåller PTS en funktionsuppdelning mellan normerande, verkställande och tvistlösande uppgifter genom att ärenden om SMP-beslut, tillsyn och tvistlösning handläggs på skilda enheter. Beslut i tvistlösnings- ärendena fattas dock av generaldirektören, liksom beslut om skyl- digheter och tillsyn. PTS menar att kraven på myndigheten att upp- rätthålla en funktionsuppdelning mellan normerande verksamhet i form av förpliktande av skyldigheter, tillsyn och tvistlösning häm- mar verksamheten, eftersom samma kompetens krävs i de olika stadierna. PTS ser också att tvistlösning, tillsammans med norme- rande verksamhet och tillsyn, ingår som en del av ett paket för att hantera problem på marknaden för elektronisk kommunikation. PTS menar att tvistlösning respektive tillsyn ger myndigheten – och för tvistlösningens del - även enskilda företag en möjlighet att säkerställa efterlevnaden av de skyldigheter som följer direkt av lagen eller de beslut som meddelats med stöd av lagen, dvs. myn- dighetens normgivande funktion. PTS menar att man tillämpar och uttolkar skyldighetsbesluten såväl vid tvistlösning som vid tillsyn. Skillnaden består bara i att tillsyn kan ske på eget initiativ och utmynna i beslut som är gene- rellt tillämpliga, medan tvistlösning endast kan ske på initiativ från en enskild aktör och utmynna i ett beslut som bara gäller parterna i tvistlösningsärendet. menar PTS att eftersom allt tillträde enligt den gäl- lande skyldighetsregleringen skall tillhandahållas på icke-diskrimi- nerande villkor kan det inom ramen för tvistlösningen inte bli fråga om att fastställa villkor som avviker från vad man skulle kunna besluta om i en tvist mellan andra parter. Därför blir, enligt PTS, den materiella prövningen i ett tvistlösningsbeslut i princip identisk med den prövning som sker av samma fråga i ett tillsynsbeslut. Däremot kan avvikelse mellan tillsyn och tvistlösning uppstå om det råder partsspecifika förhållanden. PTS ser förhållandet mellan tillsyn och tvistlösning som två sidor av samma mynt. Båda är uppföljande, kontrollerande och verkstäl- lande funktioner i förhållande till PTS normerande verksamhet – tillsyn på en generell nivå och tvistlösning i specifika relationer. Som utredningen har redovisat i kapitel 4 skulle flertalet opera- törer föredra en sakfrågeindelad organisation framför nuvarande ordning medan TeliaSonera och förordar en funktionsuppdelning. Sammantaget finns det vissa problem vid tvistlösning när det gäller fyramånadersfristen enligt LEK. Problemen är dock inte särskilt stora. Det saknas dessutom regler om förfarandet som gör det möjligt för tillsynsmyndigheten att påskynda förfarandet eller för- hindra att part förhalar detsamma. PTS har inte heller någon möj- lighet att meddela interimistiska beslut. Flertalet aktörer anser dessutom att kravet på PTS att upprätt- hålla en funktionsuppdelning leder till merarbete och ineffektivitet. 6Domstolsprövning av mål från PTS Utredningen har undersökt hur målen från PTS handläggs och avgörs i Länsrätten i och Kammarrätten i . Målen i Regeringsrätten är få till antalet och den upp- lysning utredningen fått är att de inte hanteras på annat sätt än andra mål i domstolen; handläggningen i den högsta förvaltnings- domstolen beskrivs därför inte närmare i detta betänkande. Avsikten med detta kapitel är att försöka klargöra varför det tar förhållandevis innan målen från PTS avgörs i förvaltnings- domstolarna: I avsnitt 6.2 beskrivs hanteringen av målen från PTS i länsrätt och kammarrätt. I avsnitt 6.3 redogörs närmare för tidsåtgången i några av de viktigaste målen. I avsnitt 6.4 beskrivs hanteringen av inhibitionsfrågor. I avsnitt 6.5 jämförs domstolarnas domar och PTS ursprungliga beslut. I avsnitt 6.6 beskrivs kortfattat hur man i den pågående översy- nen av EG-direktiven på området för elektronisk kommunika- tion ser på överklagandeprocessen och då särskilt inhibitions- frågorna. I avsnitt 6.7 sammanfattas kortfattat slutsatserna av analysen. Domstolsprövning av mål från PTS Antalet mål från PTS är relativt litet såväl i länsrätten som i kam- marrätten. /2006 fanns 45 sådana mål i balans vid Länsrätten i och 20 mål i Kammarrätten i . fanns 55 mål i länsrätten, medan antalet mål i kammarrätten då endast var 5. De överklagade målen går grovt att dela upp i följande kategorier: beslut om att utse en dominerande aktör samt meddela denne skyldigheter (SMP-mål) beslut om t.ex. frekvenstilldelning enligt 3 kap. Av de mål från PTS som fanns i länsrätten /2006 gällde fler än hälften i något hänseende frågor som hade att göra med utpekade SMP-operatörer och deras skyldigheter samt tillsyn och tvistlösning med anledning av meddelade beslut om skyldig- heter. Antalet mål från PTS skall ställas mot det totala antalet mål som domstolarna har att hantera. /2006 fanns det totalt 14 492 pågående mål i Länsrätten i , 29 021 mål hade kommit in och 25 725 mål hade avgjorts. Siff- rorna för Kammarrätten i var 5 409 pågående mål, 8 155 inkomna mål och 9 897 avgjorda mål. Målen från PTS utgör alltså endast en mycket liten andel av domstolarnas samtliga mål, vilket dock inte säger något om hur mycket arbete dessa mål kräver vid handläggning och avgörande. Även om antalet mål från PTS totalt sett är litet har det skett en klar ökning . –2003 översteg antalet mål som kom in till Länsrätten i från PTS inte 30 mål ; motsvarande siffror var 60 respektive 63 mål. kom det in 20 sådana mål till länsrätten (se tabell 6.1). Delvis kan siffrorna förklaras med att PTS , i enlighet med övergångsbestämmelserna till LEK, var tvunget att fatta beslut som skulle ersätta de beslut som fattats med stöd av tidigare lagstiftning. Om nya beslut inte hade tagits fram, skulle tidigare beslut om reglering ha upphört att gälla. Vissa delar av marknaden för elektronisk kommunikation hade därmed åter- gått till ett oreglerat tillstånd. Domstolsprövning av mål från PTS Figur 6.1 Antal inkomna mål från PTS till Länsrätten i Upplysningsvis skall nämnas att det fanns 5 pågående mål från PTS i Regeringsrätten , medan det fanns 19 mål. Antalet mål vid den senare tidpunkten kan förklaras med att kammarrättens beslut att inte meddela prövningstillstånd i 11 likartade tvistlösningsärenden överklagats av TeliaSonera. Det är inte särskilt vanligt att Regeringsrätten meddelar prövningstillstånd i mål som ursprungligen kommer från PTS; har detta skett i 4 sådana mål. Det har gällt dels beslut om inhibi- tion i 3 tvistlösningsärenden (se avsnitt 6.4), dels kammarrättens beslut att inte meddela prövningstillstånd i ett mål om bitströms- tillträde. Länsrätten i är största allmänna förvalt- ningsdomstol. Arbetet i domstolen är organiserat i sex dömande avdelningar och en administrativ enhet. Varje avdelning leds av en chefsrådman. Avdelningarna är specialiserade – skattemål hand- läggs främst på två avdelningar, mål om administrativa frihetsberö- vanden på två avdelningar och mål med tyngre förvaltningsjuridik Domstolsprövning av mål från PTS på de övriga två avdelningarna. är länsrätten också en av tre migrationsdomstolar enligt den nya ord- ningen för mål enligt utlänningslagen. Beslut som överklagats från PTS handläggs på en särskild enhet hos länsrätten, den s.k. PTS-enheten. Denna enhet inrättades som en självständig enhet men den saknade egen inlottning från början, eftersom mål enligt LEK och den tidigare gällande telelagen lottades på chefsrådmansrotlarna på domstolens två förvaltningsavdelningar. alla sådana mål på PTS-enheten. För att handlägga målen har länsrätten avdelat fem personer – två fiskaler, två föredragande samt en domstolsekreterare. För att de som arbetar på enheten skall ha tillräckligt med arbetsuppgifter även andra mål på enheten, till större delen socialförsäkringsmål. Om flera mål från PTS är färdiga för avgö- rande tar detta dock en stor del av enhetens kapacitet; då handläggs endast målen från PTS och någon inlottning sker inte av andra mål. och fram till upprättandet av detta betänkandet har endast mål från PTS lottats på enheten. Domstolens sammansättning när målen slutligt avgörs är nor- malt två chefsrådmän och tre nämndemän. Denna sammansättning är förstärkt i förhållande till det minimikrav som ställs upp för läns- rätt enligt 17 § förordningen (1977:937) om allmänna förvaltnings- domstolars behörighet. Vissa beslut tas dock av en chefsrådman eller av en fiskal utan medverkan av nämnd; det gäller såväl beslut i handläggningsfrågor som slutliga beslut i enklare frågor. Om en part begär anstånd med att komma in med handlingar bifalls oftast denna begäran. I mer komplicerade mål förekommer att klagandebolagen överklagar blankt och begär en längre tids anstånd för att komplettera överklagandet. I övrigt förekommer det ofta att kortare anstånd begärs av såväl klagande- bolagen som PTS vid den löpande kommuniceringen. Yrkanden om inhibition är också vanligt förekommande. Det har även förekommit yrkanden om att länsrätten skall vilandeförklara mål i avvaktan på avgörande i tidigare mål. Några beslut om vilan- deförklaring hade dock inte meddelats för detta betänkande. Enligt uppgifter till utredningen är det hanteringen av överkla- gade tvistlösningsärenden och SMP-beslut som tar längst tid i läns- rätten. När skriftväxlingen väl är avslutad, och målen är klara för avgörande, ägnar fiskalerna all tid till att skriva förslag till dom, och Domstolsprövning av mål från PTS målen brukar då inte bli liggande. Något som också kräver mycket av handläggarnas tid är att sekretessgranska inkommande hand- lingar och upprätta förslag till beslut angående utlämnande av all- män handling. Det är nämligen vanligt att allmänheten eller andra aktörer på marknaden begär ut handlingar i målen. begär också part att uppgifter skall sekretessbeläggas gentemot motparterna. När någon begär att få ut sekretessbelagt material skall ett särskilt ärende läggas upp i domstolen, där frågan om ute- lämnandet prövas. Kammarrätten i är indelad i sex dömande avdelningar; inrymmer man också den särskilda Migra- tionsöverdomstolen, enligt den nya ordningen i utlänningslagen. Fördelning av mål på de olika dömande avdelningarna styrs av kammarrättens arbetsordning. Grundprincipen är att alla typer av mål skall på samtliga avdelningar. Undantag från detta gäller mål som är angivna som specialmål; sådana mål endast på någon eller några avdelningar. Fyra av de dömande avdelningarna är indelade i vardera fyra rotlar som tilldelas mål utifrån vad saken gäller. För två avdelningar, som bl.a. handlägger de s.k. migra- tionsmålen finns i stället en separat beredningsorganisation. Målen från PTS betraktas som specialmål och endast på en dömande avdelning. Målen handläggs och bereds i allmänhet av en tillförordnad assessor eller assessor som tilldelats just den uppgif- ten. Denne tjänstgör normalt på avdelningen och har under en del av ansvaret för uppgifterna. Vid slutliga avgöranden i målen deltar tre lagfarna ledamöter. I de mål som har avgjorts har vid det slutliga avgörandet förutom assessorn även en av avdelningens två lagmän samt avdel- ningens vice ordförande deltagit. De ordinarie ledamöterna har relativ lång erfarenhet av måltypen. Assessorn sköter den dagliga handläggningen. Enligt kammarrätten upptar dessa mål endast en mindre del av de inblandades totala arbetstid. När det är dags att föredra ett mål och slutligt avgöra det avsätter dock ledamöterna den tid som behövs för att förbereda och föredra målet samt skriva dom. När ett mål väl är färdigt för avgörande brukar det därför inte bli liggande sär- Domstolsprövning av mål från PTS Själva skriftväxlingen i kammarrätten kan dock ta för- hållandevis , eftersom båda parter oftast önskar sista ordet. Det har påpekats från kammarrättens sida att målen från PTS snarare hanteras snabbare än andra typer av mål i kammarrätten, trots att det inte är frågan om förtursmål. Handläggningstiden i kammarrätten för t.ex. skattemål är betydligt längre.