sou · GUB3108 · 2007-01-01 00:00:00 — Dessa lån, motsvarande två miljoner US- dollar, lämnades av svenska staten i syfte att skulle kunna hyra in ett par hundra svenska läkare, sjuksköterskor, poliser och lärare för att fylla de mest angelägna behoven i det krigsdrabbade landet.TPF1FPT Lånen till utgjorde dock ingen systematisk ansats till svenskt offentligt bistånd, utan det skulle dröja till 1952 innan det bilaterala biståndet fick en mer organiserad form. Då skapades på statligt initiativ och med statlig finansiering för svenskt tekniskt bistånd, CK, en kommitté bestående av ett fyr- tiotal svenska frivilligorganisationer såsom kyrkor, fackföreningar, 1TP PT Heppling, S. (1986) The , i Fruhling, P.(red). Swedish Development Aid in Perspective. Policies, Problems and Results Since 1952, , kredit- och garantibestånd under kooperativ, etc. med intresse i och i vissa fall med pågående verk- samhet i utvecklingsländerna. Kommittén påbörjade de första svenska biståndsprojekten en teknisk skola för byggnadsarbete i Etiopienföljt av en yrkesskola i . Ansatsen var försiktig. Blott två länder skulle komma ifråga, ett i och ett i . Valet av var naturligt. var centrum för den svenska kyrkliga missionen i , och dess nära hundraåriga verksamhet hade skapat särskilda relationer mellan och Eti- opien. Landet var dessutom ett av de få i vad som senare skulle kallas tredje världen som inte hade kolonialiseratsTPF2FPT. , å andra sidan, var mer ett resultat av tillfälligheter. Landet valdes på rekommendation av FN efter svenska förfrågningar om lämpligt biståndsland i . upphörde uppgick det årliga totala offentliga svenska biståndet till ca (1960). Av detta förmedlades till de multilaterala organisationerna, särskilt FNs fackorgan och EPTA. inledning mot- svarade det totala svenska biståndet av BNP. Detta kan jämföras med genomsnittet för på 0,6 procent.TPF3FPT var således en försiktig nykom- ling i det internationella biståndet även ett drygt decennium efter biståndets start, kanske något förvånande i ett land som var bland de rikaste i världen, med hög tillväxt, förskonat från förstörelse och vid när FN leddes av en svensk, Dag Hammarsköld. 3.3Det svenska biståndets urkund: proposition 1962:100 3.3.1En framsynt svensk biståndspolitik Det tidiga skulle bli en vattendelare i biståndssamman- hang. En beredning för internationella biståndsfrågor, som till- sattes 1961 under ledning av statsminister , skulle skapa formerna för en svensk biståndsarkitektur. Denna var en för- sta samlad ansats i att analysera utvecklingsproblematiken 2TP PT fanns endast tre fria länder i söder om , som var uteslutet som biståndsland på grund av landets apartheidpolitik, och . 3TP PT Kungl. Maj:ts proposition nr 1962 kredit- och garantibestånd under och att bygga ett svenskt bistånd på den grundenTPF4FPT. Beredningens arbete ledde fram till proposition 1962, en urkund vars tän- kande i många stycken även präglar det svenska biståndet. I proposition 100 fastställs ambitionen att öka det svenska biståndet kraftfullt, till en procent av BNP, i linje med FNs dåvarande rekommendationer. Där formulerades också den övergripande mål- sättningen för det svenska biståndet: att höja de fattiga folkens lev- nadsnivå. Beredningen noterade att biståndet i sig inte kan lösa u- ländernas problem, utan utvecklingen är väsentligen en uppgift för själva. Biståndet roll är ett sätt för de fattiga folken att hjälpa sig själva, och att biståndet därför bör ges så att det i högsta möjliga grad möjliggör och stimulerar till egna insatser. Ägar- skapstanken fanns således med redan från början. Biståndet roll angavs i proposition 1962:100 vara: att vidga han- deln, lindra nöden, förmedla kunnande och tillföra kapital. Det fanns en stark föreställning att ekonomisk utveckling var avgörande för att minska fattigdomen. I den ekonomiska utvecklingen samverkade många aktörer. Men näringslivets roll att genom direkta invester- ingar och entreprenadverksamhet överföra kapital, företagande, teknik och yrkeskunnighet sågs som en stark källa för utveckling en process som också pågått långt innan biståndet skapades. Också traditionella frihandelspolitik ansågs ligga i linje med u- ländernas intresse av goda avsättningsmöjligheter för sin export. Det kapital och det kunnande som tillfördes var ett resultat av näringslivets kommersiella insatser. Kommersiellt bistånd innebar för staten att söka underlätta dessa kommersiella relationer, t.ex. genom att reducera risker med hjälp av statliga garantier för handel med och investeringar i , i så hög grad som möjligt utan att skapa marknadssnedvridningar. Statliga exportkreditgarantier som och flertalet andra industriländer gav var en sådan form av stöd. Beredningen gav i detta samman- hang begreppet utvecklingsbistånd en mycket vid definition och menade att kommersiella relationer och handelsförbindelser, även utan syftet att bistå, kunde vara nog så effektiva som rena gåvor för att skapa utveckling, och att 4TP PT Till beredningen var en arbetsgrupp knuten under ledning av den dåvarande byråchefen . I arbetsgruppen deltog bland andra , , , , och , personer som skulle sätta sin prägel på svenskt bistånd och utrikespolitik framåt. kredit- och garantibestånd under det avgörande inte bör vara vilken karaktär och vilket syfte åtgärderna har ur givarlandets synvinkel, utan vilken effekt de får i u-landet.TPF5FPT Drygt kan vi konstatera att den grund som lades känns mycket aktuell , efter att de tankar som denna beredning och proposition uttryckte i mycket varit borta från biståndet . En av huvudtankarna från det tidiga med relevans för dagens kredit- och garantibistånd var att det är kommersiella krafterna i handel och investeringar som är den betydande drivkraften bakom utveckling, snarare än bistån- det i sig. Det senare har som en huvuduppgift att skapa förutsätt- ningar för de kommersiella krafterna, snarare än att vara ett alter- nativ till dem. 3.3.2De första svenska utvecklingskrediterna proposition lades grunden till det svenska kreditbistån- det. Krediter, snarare än gåvor sågs som den naturliga relationen därför att den bygger på ömsesidighet. Villkoren för dessa krediter föreslogs vara flexibla. För projekt med god och snabb avkastning skulle lånen kunna ges på marknadsmässiga villkor. Dock var bred- ningen medveten om risken för en ökande skuldbörda i , och att lånevillkoren därför borde fastställas i ljuset av mottagar- landets allmänna betalningsläge och dess beräknade utveckling. Lånen skulle vara obundna för att ge bästa utvecklingseffekt. Den första svenska utvecklingskrediten tillkom och avsåg en kredit på för ett fiskeprojekt i som innefattade bl.a. en fiskehamn och en fiskeskola. När reger- ingen genomförde nästa stora biståndsproposition, 1968, hade ett dussintal krediter godkänts. Dessa motsvarande av hela den bilaterala biståndsbudgeten för perioden /63 till 1966/67. var det som lämnade krediterna, och därefter SIDA. De svenska utvecklingskrediterna följde i praktiken inte propo- sition 100s tänkta flexibla kreditvillkor, utan gavs på enhetliga vill- kor. Räntan var och återbetalningstiden , med amorteringsfrihet. Modellen följde () låne- struktur, men byggde till skillnad från på en kraftig subven- 5TP PT Rapport rörande det svenska utvecklingsbiståndet, 1961 kredit- och garantibestånd under Efter hand ändrades dessa villkor mot allt mer gynnsamma kreditvillkorTPF7FPT. Ett skäl var anpassning till IDA-föns- ter, eftersom de svenska krediterna i många fall gavs i nära sam- arbete med . Ett viktigare skäl var dock sannolikt att u-länder- nas skuldbörda, som uppmärksammats, hade ytterligare förvärrats . I linje med proposition 1962:100 fanns ingen formell bindning till upphandling i men i praktiken valdes områden där svenska företag var konkurrenskraftiga, och en inte obetydlig del av dessa krediter hade svenska företag som leverantörer av insats- varor eller för entreprenadarbetenTPF8FPT. Vissa krediter avsåg också joint mellan svenska företag och företag från . Kredi- terna finansierades helt över biståndsanslaget och redovisades till /DAC som bistånd. Återbetalningar i form av räntor och amorteringar registrerades i denna statistik som negativt bistånd, dvs. de räknades av från biståndet. liksom de flesta andra industriländer hade statliga system för exportkreditgarantier av särskild vikt för svensk export till på grund av de generellt högre politiska ris- kerna i dessa länder. 1962 tillkom som ett resultat av proposition 100 kreditgarantier på särskilt gynnsamma villkor för export, som enligt propositionen var av speciell betydelse för den ekonomiska utvecklingen i , så kallade u-garantier. Sådana garantier skulle kunna lämnas när normala exportkreditgarantier inte kunde tillämpas på grund av för höga politiska eller kommersiella risker men när biståndseffekten bedömdes överväga riskerna. Dessa lik- som andra exportkreditgarantier handlades av EKN. Skaderegler- ingar av dessa garantier skulle kunna utnyttja biståndsmedel. 6TP PT var IBRD-lånen vanligen 25-åriga med amorteringsfrihet och en ränta kring 6 , bestämd av egen inlåningsränta på de internationella kapitalmarknaderna. 7TP PT 1967 ändrades de svenska lånevillkoren av och blev förmånligare och fick längre återbetalningstid. De 20-åriga lånen förlängdes med amorteringsfrihet, och blev således 25-åriga med amorteringsfrihet. Enligt denna riksdag skulle krediter också kunna ges på IDA-villkor, dvs , varav var amorterings- och räntefria men med en administrationsavgift . 8TP PT Se, t.ex , G. Changing terms, i Fruhling op cit. och SOU 1991:74: Krediter för utveckling. Betänkande av kreditbiståndsutredningen, . kredit- och garantibestånd under hade garantier avseende export till givits av EKN för ca , varav avsåg u-garantier. Några skade- fall hade inte uppstått . Dock följdes inte inten- tionerna i u-garantisystemet utan dessa garantier lämnades på samma villkor som vanliga exportkreditgarantier men med skillna- den att de garanterades mot biståndsanslaget. EKN som en part i biståndet skulle glömmas bort, och kommersiella exportkrediter försvinna från biståndshorison- ten. När mjuka lånefönster, (International Deve- lopment Association) skapades 1960 var en stark före- språkare, och gav ett bidrag på för perioden 64, och vid andra påfyllningen 1965 67TPF9FPT. var det enda land som gav frivilliga bidrag till IDAs påfyllning för perioden 71, förutom den omfattande samfinansieringen som nämnts ovan. bidrag till , motsvarande av IDA:s resurser, blev därmed ungefär fyra gånger större än vad den svenska ekonomin eller biståndet skulle indikeraTPF10FPT. 3.3.5Biståndets organisation tar form Den organisatoriska strukturen för det bilaterala biståndet hade genomgått tre faser under det bilaterala biståndets första tid. lades ned och , , skapades 1961 var detta början på en helstatlig myn- dighet med ansvar för det bilaterala biståndet. Under NIB-åren växte biståndet kraftigt. Tillväxten ledde fram till vad som kallats NIB-krisen, vilken i sin tur ledde fram till skapelsen av den nya organisationen, Styrelsen för International Utveckling, SIDA 1965TPF11FPT. En av de bärande tankarna i den nya organisationen var att biståndet måste koncentreras, en tes som SIDAs första general- 9TP PT Det är värt att notera att inte blev medlem I , dvs efter Bankens tillblivelse. 10TP PT Stokke, O. (1978): utvecklingsbistånd och biståndspolitik, , . 11TP PT , B. Swedish goals and priorities, i Fruhling . kredit- och garantibestånd under direktör, , drev hårt politiskt och också fick gehör för. SIDA organiserades i två avdelningar, en som hanterade det tek- niska biståndet, eller fältverksamheten, och en som hanterade det finansiella biståndet, dvs. Dessa avdelningar skulle utveckla olika kulturer och arbetssätt; fältverksamheten, som var baserad på gåvor, betonade närhet till fältet och började bygga upp representation vid svenska ambassa- der. Man sneglade på UNDP som modell. Svenska experter i modellprojekt, ofta med svensk teknologi och svensk ledning, blev tongivande. Den finansiella avdelningen å andra sidan använde som arbetsmodell och rekryterade ekonomer som gjorde landstudier som bakgrund till projekten och tillämpade projektanalyser i likhet med inför beslut. Som närmare diskuteras nedan skapade den organisatoriska strukturen en förutsättning för ett betydande kreditbistånd. När denna struktur försvann innebar detta också att kre- ditverksamheten underminerades, och de kvaliteter i form av pro- jektbedömning och ekonomisk analys som följde med denna skulle i stor utsträckning försvinna i SIDAs arsenal. 3.4.1Vidgat gap mellan fattiga och rika När lade fram den andra stora biståndspropositionen 1968 hade biståndsmiljön förändrats . Antalet länder som blivit självständiga hade vuxit dramatiskt och i återstod blott ett fåtal länder fortfarande under portugisiskt kolo- nialt styre. Den politiska självständigheten hade således vunnits, men ekonomiskt hade utvecklingsländernas situation förvärrats jämfört med det tidiga . Klyftan mellan de fattiga och de rika länderna hade vidgats både i absoluta och relativa tal. Väst- världen hade en fortsatt snabb ekonomisk tillväxt och även om tillväxt var i paritet med i-ländernas, var per capitatillväxten betydligt lägre genom den mycket högre befolkningstillväxten. växte ekonomier per capita med , medan u-län- dernas låg kring . Gapet mellan de rika länderna och de fattiga fortsatte således att växa i både absoluta och relativa tal. kredit- och garantibestånd under ländernas skuldbörda hade mångdubblats från en nivå av till 1966. Räntor och amorteringar hotade att bli större än de resursöver- föringar som skedde i form av bistånd. export, i allt väsentligt i form av råvaror, växte långsammare än i-ländernas, inte minst beroende på att prisrelationen mellan råvaror och industri- produkter hade försämrats . hade ökat sitt bistånd som andel av BNP från 1960 till 1967, men låg trots detta ännu efter genomsnitt. När proposition uttalade ambitionen att skulle uppfylla FNs biståndsmål om en procent av industriländernas produktion (utan att FN bestämt hur denna skulle mätas), var detta inte preciserat och det skulle ske i den takt den svenska ekonomin tillät. 1968 var regeringen betydligt mer ambitiös: , eller senast /75, skulle det svenska biståndet i form av gåvor och krediter nå en procent av BNP. Målet skulle heller inte ses som en slutlig gräns för en svensk biståndsinsats.TPF12FPT Denna målsättning skulle kräva en kraftig utbyggnad av biståndet, beräknat till 25 pro- cent , en utbyggnadstakt som i princip ingen annan statlig verksamhet varit utsatt för. Den integrerade formen av svensk biståndspolitik som proposition banat väg för skulle också spegla biståndstän- kande. Utvecklingsbistånd var således en verksamhet som även innefattade handel och kommersiella relationer, även om biståndet budgettekniskt sett endast inkluderade offentliga gåvor och kredi- ter. Privata investeringar och kapitalöverföringar till betraktades också 1968 som centrala för att utveckling skulle komma till stånd, och den svenska statens åtgärder för att förstärka dessa flöden i form av garantier och andra medel var delar av biståndspolitiken. Förutom de exportkreditgarantier som skapats, speciellt anpassade för biståndsändamål, förordade propositionen ett garantisystem för svenska investeringar i . Sådana garantier hade varit föremål för diskussion både internationellt och i . En utredning inom Finansdepar- tementet föreslog ett svenskt sådant system i avvaktan på ett inter- 12TP PT proposition 1968: 101, sid 95. kredit- och garantibestånd under Denna idé godkändes av . EKN blev den orga- nisation som fick i uppdrag att handha dessa garantier. Proposition 1968:101 är i hög grad opåverkad av den radikali- sering som skedde kring 1968 i världen och tankegångarna kring bistånd, utveckling och kommersiella relationer är allt väsentligt desamma som 1962. proposition byggde på samma princip i uppdelning av det bilaterala biståndet i fältverksamhet (eller tekniskt bistånd) och finansiellt bistånd som biståndsberedningen 1961 initierat. Det finansiella biståndet antogs även fortsättningsvis ske i form av kre- diter, men enligt mer uppmjukade kreditvillkor som beslutat om 1967. Omfattningen av krediterna beräknades till av det planerade totala bilaterala biståndet.TPF13FPT Under 1960- talet hade dock boskillnaden mellan tekniskt och finansiellt bistånd börjat suddas ut vad avsåg det bilaterala biståndets innehåll. Det tekniska biståndet bedrevs i allt större projekt eller program. Dessa projekt innebar inte obetydliga överföringar av kapital för investeringsändamål. Uppdelningen i fältverksamhet och finansiellt bistånd kom därmed istället att väsentligen innebära en följd av biståndet skedde i form av gåvor eller genom krediter, och av vilken avdelning inom SIDA som drev verksamheten, snarare än om innehållet i biståndet. 3.5.1Oljekris, och ny ekonomisk världsordning När oljekartellen förmådde trefaldiga världsmarknadspriset på olja inleddes en omfattande resursöverföring till ett fåtal oljerika men folkfattiga länder i . Dessa eko- nomier hade ingen kapacitet att inhemskt omsätta dessa nya till- gångar, utan de blev en del i ett internationellt resursflöde. Detta kapital skapade stora likvida tillgångar på den internationella kapi- talmarknaden, vilka pressade räntenivåerna till i princip negativ realränta i med hög inflation. 13TP PT Prop 1968:101, sid. 100 101 kredit- och garantibestånd under till inleddes, inte minst till de oljeimporterande länderna för att täcka deras ökade kostnader för energi. En del av OPEC- ländernas likviditet användes också till att bygga upp bistånd från dessa länder, dels bilateralt, dels i nyskapade fonder. OPEC-län- derna blev i relativa termer betydande biståndsgivare med bistånd över en procent av BNP. Oljekrisen var också början på en reces- sion inom länderna, vilken ibland uppfattades som början på en ny 30-tals depression. , som redan börjat fått ekono- miska problem , drogs med i detta. hade inneburit att i stort sett alla tidigare koloniali- serade länder fått eller kämpat sig till politisk självständighet. återstod endast några rester av 1800-talets kolonialvälden och för dessa länder var det blott en tidsfråga innan de också skulle bli självständiga. Det fanns stora förväntningar i de före detta kolonierna att den politiska friheten snabbt skulle leda till förbättrade levnadsvillkor för befolkningen. När så inte skedde i flertalet länder, utan levnadsvillkoren ibland snarare förvärrades, växte krav i dessa länder också på ekonomisk frihet. , och många i den rika världen, konstaterade att världsekonomin var starkt dominerad av nord, och att systemets struktur till synes var skapat för att bibehålla fördelarna för de rika länderna. Dessa multinationella företag blev symboler för en utsugning och explo- atering av Syd och deras ökande inflytande i ett uttryck för neo-kolonialism. 1970-talets utvecklingsekonomer, som , populariserade den så kallade beroende- skolan där underutvecklingens orsaker stod att finna i relationerna mellan centrum och periferin, att det med andra ord fanns ett stort beroende hos av den industrialiserade världen och att detta måste brytas. USAs krig i tolkades som ett sätt för att få tillgång till naturresurser och dess marknader. Krav på förändringar av den rådande och orättfärdiga världsordningen kanaliserades bland annat genom FN som antog resolutioner om en Ny Ekonomisk Världsordning. I den ställde bland annat krav på att få kontrollen över sina egna naturresurser. Många västländer, där ibland , stödde dessa krav. Ett sätt att skapa det ekono- miska oberoendet bland var att driva en inhemsk poli- tik med den innebörden. Särskilt i blev ekonomiskt obero- ende genom förstatligande av företag och banker, importsubsti- tution bakom höga tullmurar och en industrialisering genom att på sovjetiskt maner bygga upp basindustrier som stålverk en rådande kredit- och garantibestånd under Den socialistiska planhushållningsmodellen var fort- farande attraktiv, inte minst med tanke på egna snabba industrialisering , och också fram- stod som ett alternativ. Self-reliance blev en utvecklingsstrategi på de alliansfria staternas toppmöte i . Biståndet, inklusive det svenska, stödde villigt dessa strävanden inte minst genom att biståndet skedde under principen på mottagarnas villkor. 3.5.2Ändrad betoning i det svenska biståndet Den radikalisering som påbörjats i värl- den, men som biståndsproposition i ringa grad påverkats av, skulle dock kraftfullt ändra den svenska biståndspolitiken. I betonades allt mer de fattiga männi- skorna i . Social utjämning och strävanden att rikta biståndet direkt till fattiga grupper blev ett huvudtema i biståndet. ekonomiska utveckling som präglat tänkandet föll tillbaka och ersattes med en stark beto- ning av social och ekonomiska rättvisa. Trickle downeffekten som präglat efterkrigstiden ekonomiska teori – att allas välstånd lyfts genom ekonomisk tillväxt – förlorade sin trovärdighet biståndsmiljö och ersattes med vad som kom att kallas basic needs. I en viss mening skedde en återgång till det ursprungliga biståndet i missionens regi. Den humanitära och sociala misären bland de fat- tiga kom mer i fokus. var inte unikt i detta. Även Världs- banken genomgick en betydande förändringsprocess i samma rikt- ning i samband med att tog över dess ledarskap 1973. Svenskt bistånd, med dess betoning på landsbygdsutveckling, undervisning och hälsa, skulle framstå som det internationella biståndets mest progressiva system . Vad gjorde bilateralt studerades av andra biståndsgivare, inte minst . Särskilt CADU, landsbygdutvecklingsprojekt i som SIDA hade inlett 1966, skulle framstå som en inter- nationell modell för ett integrerat fattigdomsprojekt av den art som efter 1973 skulle planera och genomföra i en rad län- der under 1970-talet.TPF14FPT 14TP PT Det ligger en ironi i att CADU-projekt hade blivit föremål för omfattande kritik i genom att dess förmenta fattigdomseffekter ifrågasattes. Den mycket skeva landfördelningen i gjorde att de främsta förmånstagarna av projektet var rika markägande bönder som, när avkastningen på kredit- och garantibestånd under När biståndet inleddes på allvar i fanns hos biståndets arkitekter ingen aversion mot kommersiella transaktioner utan, som framhållits tidigare, man betraktade sna- rare sådana transaktioner som viktigast för att driva utvecklingen i de fattiga länderna. Å andra sidan lade dessa arkitekter inte särskilt stor vikt vid att biståndet skulle utformas för att gagna näringsliv. Tvärtom, bistånd fick redan i starten ett stort inslag av idealism utan implicita bisyften som att medverka till att flytta fram positionerna för svenska företag på u-landsmarkna- derna. Även om 1961 års beredning inte såg någon intressemot- sättning i kommersiella utbyten, menade man att förtäckt stöd till näringslivet genom bistånd skulle kunna få negativa konsekvenser för svensk industri genom att fördröja eller motverka en nödvändig strukturomvandling av den svenska ekonomin. I det tidiga 1960- talets bistånd behövdes heller inga öppna eller dolda bisyften. Den svenska ekonomin gick mycket bra och företagens problem var snarare att tillfredställa efterfrågan på sina produkter än att skapa sådan efterfrågan på nya marknader. En polarisering började göra sig märkbar i biståndet. Å ena sidan fanns intressen i som menade att försämrade ekonomi talade för bindningar av biståndet till svenska leveranser; infördes formellt en bindning av en del av det svenska biståndet. Å andra sidan fanns starka intressen inom biståndet att särskilja biståndet från näringslivsintressen. Kommersiella transaktioner fick en sämre och även negativ klang inom biståndet. biståndspolitiska utredning var ett exempel. Den menade att näringslivets intresse var vinst, medan biståndets mål var att bidra till utvecklingsländer- nas ekonomiska och sociala utveckling.