sou · GUB3101 · 2007-01-01 00:00:00 — Landsbygden som kategori har en internationell stark ställning; i politik, i planering och inom forskningen. Landsbygden är därför en fruktbar dimension för att kommunicera i interna- tionellt utbyte. Mycket pekar på att landsbygdspolitik kommer att vara ett viktigt politikområde inom EU och i andra EU-län- der under åtminstone 5–framåt. behöver kunska- per om landsbygdens förhållanden som underbygger regering- ens EU-politik. Om vi inte har det så kommer svensk lands- bygd att bli utsatt för politik som är formad någon annanstans och som i mindre grad tar hänsyn till svenska förhållanden. Perspektiv på de svenska landsbygdernas särskiljande drag och förutsättningar Utredaren menar att landsbygden har sina egna förutsättningar som är tillräckligt specifika för att det skall finnas behov av en sär- skild utvecklingsinriktad landsbygdspolitik och att en sådan politik kan göra att landsbygden bidrar på ett bättre sätt till nationella mål och till goda levnadsvillkor på landsbygden. Man talar ofta om landsbygden som om den vore ett enda homo- gent geografiskt område. Så även i beskrivningen ovan av landsbyg- dens särskildheter. Problemen, möjligheterna och förslagen är ge- nerella till sin karaktär men när strategier möter verkligheten konfronteras de med enskilda landsbygdernas olikhe- ter. Förutsättningarna för utveckling kan variera beroende på en mängd olika omständigheter som t.ex. i vilken del av landet bygden ligger, hur långt det är till en större arbetsmarknad, om den ligger i anslutning till ett storstadsområde, om samhällsservice och privat service finns kvar, om bygden präglas av lokal företagartradition eller bruksanda, hur stark jantelagen är eller om bygden har ett gott eller dåligt rykte. Också frågan om vilket geografiskt område landsbygden omfat- tar och hur många som bor på landsbygden varierar. Det finns ingen enhetlig definition utan landsbygden tycks ha olika utbred- ning beroende på i vilket sammanhang den studeras. Sålunda un- dersöker SCBTPF7FPT befolkningen i tätort, småort och gles- bygdTPF8FPT. bodde av befolkning i tätorter, i småorter och i glesbygden. Det statliga an- vänder en annan beräkningsteknik och geografisk indelning när de beskriver befolkningens bosättningsmönster. De områdestyper som används av är glesbygd, tätortsnära lands- bygd och tätortTPF9FPT. Enligt denna indelning bodde av befolkningen i glesbygden, i den tätortsnära landsbygden och i tätorter. För att ytterligare dela upp landsbygden i mindre områden med olika karaktärsdrag kombinerar Glesbygds- 7TP PT Statistiska central byrån (SCB) 8TP PT Tätort: mindre än 200 m mellan husen och mer än 200 invånare. Småort: mindre än 150 m mellan husen och mellan 50–199 invånare. Glesbygd: de områden som ej är tätort eller småort 9TP PT Glesbygder är områden med mer än bilresa till närmaste tätort med fler än 3 000 invånare samt öar utan fast landförbindelse. Tätortsnära glesbygd är områden som finns inom 5 till bilresa från tätorter med fler än 3 000 invånare. Tätorter är orter som har fler än 3 000 invånare. Till tätorter räknas även området bilresa från tätorten. Perspektiv på de svenska landsbygdernas särskiljande drag och förutsättningar verket sina områdestyper med regionindelningTPF10FPT. De två exemplen antyder att den svenska landsbygden kan beskrivas på olika sätt och bestå av flera slags landsbygder med mycket olika områdestypiska geografiska särdrag. Att bo på på den skånska landsbyg- den är helt annorlunda än på ön i eller i någon av småbyar i södra . Dessa landsbygder har mycket olika utvecklingsförutsättningar. Utvecklingsstrategier måste ta sina utgångspunkter i både landsbygdens särskildheter och landsbygdens olikheter. 3.4.1Landsbygden som funktion och territorium En särskild utvecklingsinriktad landsbygdspolitik med nya strate- gier innebär också att ett övergripande synsätt på landsbygden måste klarläggas. En central frågeställning är synen på landsbyg- dens politik, planering och utvecklingsarbete. Målet för politiken är fastlagd i kommittédirektiven som en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling. Betydligt mer komplicerat är att dra upp riktlinjerna för strategierna. Det gamla motsatsparet centrum och periferi har fått sällskap av ett nytt, funktion och territorium. Det funktionella angreppssättet respektive det territoriella utgör två ytterligheter där det funktionella kan sägas stå för delarna och det territoriella för helheten. Enligt SOU 2003:29 utgör den lokala arbetsmarknadsregionen grund för landsbygds- och regionalpolitiken. En kritik som utreda- ren för fram mot arbetsmarknadsregionen som geografiskt instru- ment för landsbygdsutveckling är att den beaktar bara en funktion, pendling till arbete, och utelämnar alla andra funktioner som är nödvändiga för ett fungerande samhälle. Ett annat funktionellt an- greppssätt är brukarstyrelser, knutna till olika serviceverksamheter. erfarenheter från med brukarstyrelser har visat att det speciellt i mindre samhällen har denna form av brukardemo- krati underminerat intresset för delaktigheten i partipolitik och de s.k. stora frågorna.TPF11FPT Den danska studien visar på en positiv effekt beträffande det lokala engagemanget, men tar också upp 10TP PT De regioner som används är skogslänens inland, skogslänen övrigt, storstadsregioner och övriga . 11TP PT Nye lokale deltagelsemönster i , , , i Låt mångfalden blomma. Lokal demokrati i nordiska länder, red. , Nordregio WP 2002:1 Perspektiv på de svenska landsbygdernas särskiljande drag och förutsättningar kritiska reflexioner om fragmentering av den lokala gemenskapen och minskad förmåga att tänka i ett lokalt helhetsperspektiv. anlägger också i vissa avseenden ett funktio- nellt (sektoriellt) synsätt på landsbygden. Med modern datorbase- rad geografisk informationsteknik illustreras t.ex. närhet till olika servicefunktioner, befolkningens fördelning etc. Bilderna ger en mycket ingående beskrivning av verkligheten och belyser på ett in- tressant sätt just den sektorns ögonblicksbild eller utveckling. Den genererade kunskapen är däremot inte kopplad till lokal politik, planering och utvecklingsarbete. De projekt som pågår med lokal förvaltning av naturresurser – skogsbruk, markförvaltning, naturre- servat, fiskevårdsområden etc. – är också exempel på funktionella perspektiv. Utmärkande för dem är den lokala förankringen och varierande graden av medinflytande i de olika förvaltningsfor- merna. Funktionella perspektiv har ett gemensamt drag och det är den svaga kopplingen till en demokratiskt förankrad lokal politik för planering och utvecklingsarbete av de problem och möjligheter som man försöker hantera utifrån just ett funktionellt synsätt. Ett territoriellt synsätt däremot utgår från den geografiska plat- sens behov och förutsättning, och demokratiaspekterna får en allt större betydelse i ett territoriellt planerings- och utvecklingsarbete. Med landsbygdskommunernas upphörande försvann landsbygdsbornas möjligheter till lokalt inflytande. finns istället över 4 300 s.k. lokala utvecklingsgrupper på landsbyg- den som tagit saken i egna händer och i nya demokratiska former söker återta det lokala initiativet. Utmärkande för dessa grupper är deras territoriella strategi och pragmatiska hållningTPF12FPT. Också inom den europeiska sammanhållningspolitiken har intresse riktats mot det territoriella utvecklingsarbete. Den s.k. leadermetoden inom landsbygdsutvecklingsprogrammet LEADER har integrerats – Mainstreaming LEADER – i EU:s landsbygdsprogram för perio- den –2013. En intressant fråga under uppsegling är den om governanceTPF13FPT. Landsbygdsprogrammets Leader-metod möjliggör för lokala aktörer att båda utveckla program och erhålla resurser för genomförandet. Vilka aktörer har tillträde till den lokala Leader- arenan, och hur legitima är dessa aktörer i ett lokalt perspektiv? 12TP PT Platsideologi. Bygderörelsen och demokratiska perspektiv i det postindustriella samhället. 13TP PT Governance; styrande som till skillnad från den representativa demokratins styrelsesätt också omfattar andra än offentliga aktörer i planering och genomförande. (Se diskussionen i När EU kom till byn. Leader II – ett sätt att styrs landsbygdens utveckling, , 2002) Perspektiv på de svenska landsbygdernas särskiljande drag och förutsättningar Det reser ytterligare en generell frågeställning av vikt: Hur kan le- gitimitet skapas i landsbygdens planering och utvecklingsarbete? En vägledande princip för de nya strategierna kan hämtas från DemokratiutredningenTPF14FPT som förordar en deltagardemokrati med förstärkta inslag av den deliberativa demokratiteorin, vilket innebär att varje medborgare måste ges större möjligheter till deltagande, inflytande och delaktighet. En av de stora utmaningarna för att åstadkomma en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveck- ling för landsbygden är att finna former för en utveckling som för- enar demokratisk representativitet, lokalt engagemang och finansi- ering. 14TP PT En uthållig demokrati, SOU 2000:1 4Lokalt perspektiv på demokrati, ansvar och roller 4.1Förstärk lokalt utvecklingsarbete och inflytande Den lokala nivåns legitimitet måste stärkas och rollfördelningen gentemot demokratiskt politiskt valda församlingar göras tydlig. Olika former för detta samspel och denna breddade dialog mellan den lokala nivånTPF1FPT och framför allt kommunerna i form av rådslag, hearings, samarbetsgrupper, olika slag av inrapporteringar, besök, förslagsrätt etcetera skall tas till vara och respekteras. Gemensamt för den lokala nivån är således att det ofta finns ett starkt engagemang och beredskap att genom egna insatser och mo- bilisering av andra krafter och resurser arbeta hårt för att uppnå resultat. Men detta engagemang behöver ofta både synliggöras, ka- naliseras och breddas och det bör ske med ansvariga myndigheters och instansers goda minne. Inte i motsättning till eller i konflikt med dem. Genom den lokala nivåns litenhet är den också sårbar och ofta beroende av mobilisering eller av ett fåtal eldsjälar. Detta gör att aktivitetsgraden och kvaliteten i detaljerna kan variera kraf- tigt över tiden. Resursmässigt sett är den lokala nivå en – stor demokratisk till- gång eftersom det är där människorna och behoven finns. Beslut och planering måste föregås av dialog mellan de lokala och kom- munala nivåerna. Inskärp den lokala nivåns och den ideella sektorns grundläg- gande betydelse för lokal utveckling. Ge de förutsättningar som krävs för den lokala nivån att ha kontinuerligt inflytande i de kommunala, regionala och natio- nella förändrings- och utvecklingsprocesserna. 1TP PT Med lokal nivå avses nivån under den kommunala Lokalt perspektiv på demokrati, ansvar och roller Stärk lokala utvecklingsgruppers, föreningars, folkrörelsers och organisationers medverkan i utveckling och genomförande av verksamheter som skapar goda villkor för ett fungerande var- dagsliv. konstaterar att det på vissa platser i landet finns brist på dialog mellan det offentliga systemet på olika nivåer och den lokala nivån (folkrörelser, föreningar, organisationer). Det som för det offentliga systemet kan upplevas som särintresse kan utgöra en väsentlig del av förutsättningarna för livsmiljön på den lokala platsen och kan också innebära skillnaden mellan tillbaka- gång och utveckling för en bygd. Att en god dialog och samverkan utvecklas mellan de administrativa och civila strukturerna är en förutsättning som det också är värdefullt att föreningsli- vet bibehåller en fristående integritet från det offentliga systemet. Därför är det en förutsättning att olika former av samverkan och inflytande kan utvecklas. En studieTPF2FPT som låtit göra visar att de attraktivitetshin- der som finns i många lokala miljöer sammanhänger med under- skott på ungdomar, kvinnor och invandrare. Brister på jämställdhet och integration i miljöerna bör därför betraktas som en av de främsta hotbilderna mot orternas eller miljöernas fortsatta livs- kraft. I utvecklingsarbeten blottläggs ofta intressekonflikter mellan målgrupper men också mellan miljöernas gamla och nya profil och inriktning. Det sociala kapitalet i samverkansprocesser riskerar att formera sig i intressegrupper utan horisontell integration, vilket försvårar bred uppslutning. Ett viktigt sätt att stödja den lokala handlingsförmågan och stärka den lokala demokratin är att kommunerna utvecklar olika former av samverkan. Samverkan med lokalbefolkningen kan ske exempelvis om sko- lornas skötsel och äldreomsorgens arbetsuppgifter. 2TP (2006) på uppdrag av Livsmiljön som attraktionskraft, (2006), Livsmiljön som attraktionskraft – En studie om stöd från EU: s strukturfonder till utveckling av attraktiva livsmiljöer, rapportnr 84-2006 Lokalt perspektiv på demokrati, ansvar och roller företagen kan en sådan samverkan ge mycket positiva effekter och ökad tillgång till service. I den tidigare nämnda studien som attraktionskraft är syftet att dra lärdomar och erfarenheter från geografiska miljöer som med stöd av strukturfonderna arbetar med att öka sin attrakti- vitet. Arbetet handlar om att finna rätt samspel mellan emotio- nell och funktionell attraktivitet utifrån miljöernas förutsättningar. I många miljöer har aktörerna utifrån sina gemensamma kunskaper och behov samlat sig kring en strategi eller vision där utvecklings- arbetet fått möjlighet att fördjupas. Det är vanligt att det på den lokala platsen finns något som har ett symbolvärde (exempelvis ett varumärke) och som också kan tjäna till att till exempel locka tu- rister med. En annan erfarenhet som utvärderaren kunde notera var insikten om att långsiktigt resultatorienterat arbete inte bara är be- roende av engagerade människor utan också att de behöver organi- satoriska resurser. Helhetssyn mellan olika partsintressen är därför avgörande. Ett framgångsrikt arbete innebär att man förmår kom- binera gammalt och nytt. Befintlig kompetens och identitet måste tas till vara. handlar det snarare om små än stora för- ändringar. Att forma attraktiva livsmiljöer är ett långsiktigt och processori- enterat arbete, som sträcker sig över längre tidsperioder än struk- turfondsprogram och annan projektfinansiering. Samhällsförändringar till följd av globaliseringen, EU-medlem- skap och regionalisering har skapat nya strukturer inom det demo- kratiska systemet. Nya beslutsnivåer har tillkommit som sektorisering och specialisering försvårar förutsättningar för hel- hetsperspektiv på viktiga samhällsfrågor. Inom staten finns en ten- dens att centralisera så att olika funktioner samlas på färre verk- samheter. Detta ställer det demokratiska systemet inför stora ut- maningar. En viktig del i en strategi för hållbar ekonomisk, social och miljömässig utveckling är att ta till vara människors engage- mang för sin bygd. Den samlade utvecklingskraften i lokalsamhället bildar det sociala kapital som ger förutsättningar för en positiv samhälls- och näringslivsutveckling. Lokalt perspektiv på demokrati, ansvar och roller 4.2Territoriella och sektoriella strategier Territoriella strategier handlar om hur en politik för en hållbar landsbygdsutveckling ska kunna formas. lyfter EU allt mer fram behovet av territoriellaTPF3FPT strategier i utformningen av politiska insatser. Det innebär att man utgår från ett avgränsat områdes spe- cifika förutsättningar och behov. Detta kan ses i förhållande till sektoriella strategier, där stöd riktas till en eller flera samhällssekto- rer. Strategierna bör ses som komplementära. Territoriella strate- gier diskuteras på såväl regional som nivå eller, som inom LEADER, i förhållande till bygder som har historiska, kultu- rella och miljömässiga särdrag men vars geografiska avgränsningar inte nödvändigtvis stämmer överens med administrativa indel- ningar. Snarare än att försöka skapa jämlika villkor genom likformighet inom , börjar skillnaderna mellan regionerna ses som något att ta fasta på. Kultur och normer formas och varje bygd och region har sin historia. I en territoriellt inriktad politik är ut- gångspunkten den specifika landsbygdens tillgångar, problem och möjligheter. Risken med en sektoriell strategi är att man missar faktiska möjligheter till helhetsutveckling. En annan bakgrund till intresset för territoriellt inriktade strate- gier är insikterna om att ekonomisk och social utveckling hänger samman med sociala processer, nätverk och relationer som till stor del är lokala eller regionala. Kluster, företagskultur, socialt kapital och lokala innovationssystem bygger alla på relationer, nätverk och normer mellan människor som är lokaliserade till en plats eller ett geografiska avgränsat område. Bruksanda och Gnosjöanda är andra exempel på sätt att försöka beskriva den lokala kulturen och normernas betydelse för utveckling. I territoriella strategier riktas insatserna mot den lokala, kom- munala eller regionala dynamiken. Både horisontella och vertikala relationer och nätverk kommer i blickfånget. Även gränsöverskri- dande relationer blir allt vanligare där den territoriella aspekten omfattar fler nationer. Ett sådant exempel är samarbetet i Öre- sundsregionen. Genom partnerskap på olika nivåer skapas arenor där representanter för olika samhällssektorer möts. Relationer, flö- den och utbyten mellan orter inom regionen eller området betonas 3TP PT Territoriella strategier är beteckning på strategier som omfattar geografiska områden. jfr regeringens skrivelse, 2005/06:85. Berättelse om verksamheten i Europeiska unionen Skr. 2005/06:85 s 148–149 Lokalt perspektiv på demokrati, ansvar och roller genom tanken på polycentriskTPF4FPT utveckling, snarare än centrum- periferi tänkande. Inom EU: s landsbygdsstrategi och landsbygdsförordning sker en förskjutning mot territoriella inslag i politikenTPF5FPT. Den förändring som det innebär att LEADER-metoden inkluderats i det kom- mande programmet och att stöd ska kunna förmedlas även till andra företagare än lantbrukare, bygger på insikten att lantbruksfö- retagen är beroende av en livskraftig lokal ekonomi som den sekto- riella jordbrukspolitiken inte på ett tillräckligt sätt förmått bidra tillTPF6FPT. Lantbrukshushållens ökande beroende av inkomster från annat än själva jordbruket innebär också ett ökande beroende av andra delar av den lokala ekonomin som helhet. En territoriell politik innebär att tvärsektoriella frågor behöver integreras på både , regional, nationell och internationell nivå. Uppdelningen inom administration och förvaltning i olika sakområden innebär en form av sektorisering som kan försvåra ter- ritoriella utvecklingsstrategier. För kommunernas del kan en geografisk strategi innebära en större självständighet, men också en uppgift att komplettera den egna organisationen med lokala lösningar där förvaltningarna inte kan klara uppgifterna på grund av avstånd och gleshet. Särskilt i områden med svag demografisk utveckling blir tvärsektoriella in- satser viktiga. Genom att förena olika sektorer skapas en strategi som är terri- toriellt anpassad till den miljö som är aktuell. I tätbefolkade områ- den finns ofta en mer dynamisk arbetsmarknad, en utbyggd infra- struktur och ett utbud av service och tjänster som underlättar den ekonomiska utvecklingen. I den lilla skalan och i glest befolkade områden kan en sådan dynamik inte ersätta det faktum att sekto- rerna inte är samordnade. Då blir tvärsektoriella strategier viktiga komplement som på ett naturligt sätt anknyter till de strävanden som finns i EU:s politik. Ett exempel på ett territoriellt arbetssätt är LEADER, som verkar inom en bestämd geografisk yta. 5TP PT Landbygdsstrategin omfattar perioden –2013. Landsbygdsförordningen reglerar bland annat reglerna för EU: s medfinansiering av medlemsländernas Landsbygdsprogram. 6TP PT LEADER är en förkortning av den franska meningen Liason Entre Actions de Développement de l´Économie Rurale, som fritt kan översättas med Länkar mellan åt- gärder för utveckling av landsbygdens ekonomi. Metoden baseras på partnerskap och sam- finansiering mellan offentlig, privat och ideell sektor. Metoden är territoriell och omfattar ett geografiskt landsbygdområde med högst 100 000 invånare. Lokalt perspektiv på demokrati, ansvar och roller 4.3Samhällsstruktur med betydelse för landsbygdsutvecklingTPF7FPT 4.3.1EU- nivån och den nationella nivån På den nationella nivån, inom , är det framför allt Jordbruks- och Näringsdepartementen som har ansvar för frågor som rör landsbygdsutveckling. verksamhetsområde innebär ansvar för frågor som gäller de areella näringarna, vissa miljöfrågor, lands- bygdspolitik, livsmedel och jakt. Till departementets myndigheter hör bland annat (), lantbruks- universitet (SLU), (), Same- tinget, och . Jordbruksdeparte- mentet ansvarar för Landsbygdsprogrammet 2007–2013. Målet för landsbygdspolitiken är En ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling av landsbygden. har ansvaret för den regionala utveck- lingspolitiken. Förvaltningsmyndigheter kopplade till Näringsde- partementet är bland andra , , , ITPS () och (). Målet för den regionala utvecklings- politiken är Väl fungerande och hållbara arbetsmarknadsregioner med god servicenivå i alla delar av landet. Den gemensamma EU- politiken inom landsbygdsområdet och sammanhållningspolitikenTPF8FPT med dess inriktning mot regional kon- kurrenskraft och sysselsättning har stor betydelse för dessa poli- tikområdens utformning även på nationell nivå. Landsbygdspro- grammet 2007–2013 och sammanhållningspolitiken med struktur- fonderna 2007–2013 blir verktyg för denna politik. 4.3.2Förutsättningar för Landsbygdsprogrammet på EU-nivå Politiken för landsbygdsutveckling har genomgått stora föränd- ringar . I samband med Agenda 2000- reformen antogs en samlad rådsförordning för stöd till landsbygds- utveckling. utgör politiken för landsbygdsut- veckling ett eget politikområde inom EU. 7TP PT Jfr. and Knobblock E. (Forthcoming 2007) An Overview of Rural Development in . In Nordregio report Continuity or Transformation? : Nordic Rural Development in the Twenty-First Century. 8TP PT Sammanhållningspolitiken på EU-nivån motsvaras av den regionala utvecklingspolitiken på nationell nivå. Lokalt perspektiv på demokrati, ansvar och roller EU-medlen för Landsbygdsprogrammet budgeteras samlat i egen fond, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling, EJFLU. Inför den nya programperioden har målsättningarna för politiken tydliggjorts i tre axlar samt en fjärde axel för genom- förandet. Inriktningen av politiken har också blivit tydligare med att betona jordbrukets betydelse för bland annat landskap och miljö, livsmedel, kompetensutveckling samt livsmiljö. Ett viktigt syfte är sysselsättning och tillväxt. Politiken har således breddats. Allmän landsbygdsutveckling och till viss del skogsbruk har lyfts fram i förhållande till den tidigare förordningen. Programmet slår fast att den nya landsbygdsfonden ska främja en hållbar lands- bygdsutveckling inom gemenskapen på ett sätt som kompletterar den gemensamma jordbrukspolitiken, sammanhållningspolitiken och den gemensamma fiskeripolitiken. 4.3.3Den svenska nationella strategin för landsbygdsut- veckling och förslag till Landsbygdsprogram 2007– 2013 Varje medlemsland ska utforma en nationell strategisk plan för landsbygdsutveckling som sedan resulterar i ett landsbygdspro- gram. Målsättningarna för det nya Landsbygdsprogrammet är att förbättra konkurrenskraft och livskvalitet som leder till sysselsätt- ning och tillväxt samt medverka till att några av miljökvalitetsmålen uppfylls. Programmet föreslår stöd för åtgärder med syfte att: Axel 1: Förbättra konkurrenskraften i jord- och skogsbrukssektorn Axel 2: Förbättra miljön och landskapet Axel3: Förbättra diversifieringen och livskvaliteten på landsbygden Dessutom finns en axel 4, för genomförandet av Landsbygdspro- grammetTPF9FPT. Totalt beräknas Landsbygdsprogrammet omfatta när- mare 35 miljarder för perioden, inkluderat nationell medfinanise- ring. Fördelningen mellan axlarna är (axel 1), (axel 2) respektive (axel 3).