sou · GUB339 · 2007-01-01 00:00:00 — Vid fastställandet av hjälpåtgärder skall tillsynsmyndigheten i första hand ha siktet inställt på ett avhjälpande av den allvarliga miljöskadan, vilket i princip förutsätter att alla betydande risker för människors hälsa undanröjs och att miljön, vid en skada på vatten eller den biologiska mångfalden, återställs till det ursprungliga till- ståndet vid tiden för skadetillfället. Återstår det efter ett sådant avhjälpande även behov av att avhjälpa föroreningsskador enligt 10 kap. 2 § tredje stycket skall tillsynsmyndigheten också besluta om åtgärder för att tillgodose detta behov. Kompletteringen enligt det nu anförda med en ny 8 a § i 26 kap. skulle kunna ha följande lydelse: Fastställande av avhjälpande åtgärder Uppkommer sådan allvarlig miljöskada som avses i 10 kap. 1 § skall tillsynsmyndigheten fastställa vilka åtgärder som behövs för att avhjälpa skadan. Därvid skall i första hand väljas åtgärder som undan- röjer alla betydande risker för människors hälsa och som vid skada på vatten eller biologisk mångfald medför att miljön återställs till tillstån- det vid tiden för skadetillfället. Om det i samband med avhjälpandet av den allvarliga miljöskadan också finns behov av åtgärder för att avhjälpa föroreningsskador enligt 10 kap. 2 § tredje stycket skall tillsynsmyndigheten även besluta om ett sådant avhjälpande. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter till ledning för tillsynsmyndighetens bedömning enligt första stycket. Enligt art. 11 skall det finnas en eller flera behöriga myndigheter som skall svara för utförandet av de uppgifter som anges i direk- tivet. Det gäller framför allt den fastställelseprövning som vi ovan har föreslagit införd i en ny 8 a §. Vi har i avsnitt 2.9.1 funnit att det i och för sig skulle kunna vara naturligt att låta de myndigheter som sköter tillsynen enligt 10 kap. , dvs. läns- styrelser och kommunala nämnder, också svara för tillsynen enligt direktivet och att en sådan ordning mycket väl kan förenas med Överväganden och förslag till genomförande av miljöansvarsdirektivet Men frågan är om detta också är den bästa ord- ningen. Miljöansvarsdirektivet tar väsentligen sikte på framtida skador med betydande påverkan på människors hälsa eller miljön. Det torde ofta röra sig om stora skador som kan få vittgående konse- kvenser. Man får räkna med att avhjälpandet av sådana skade- händelser kommer att omfatta en akut fas där räddningstjänsten träder in om verksamhetsutövaren inte bemästrar situationen och en efterföljande fas där insatserna är brådskande, men i successivt avtagande grad. Skadehändelser av denna omfattning och art kom- mer att ställa stora krav på tillsynsmyndigheten. Det handlar om tekniskt svåra beslut, beslut om åtgärder för att skydda arter och miljöer och beslut som skall tas under tidspress. Detta fordrar en kompetens som det inte är realistiskt att tänka sig att den kan byg- gas upp hos alla tillsynsmyndigheter i det nuvarande systemet. För denna typ av uppgifter bör tillsynsnivån därför inte ligga lägre än på länsstyrelsenivå. Även med tillsynen på regional nivå kommer det dock att vara svårt att hålla erforderlig kompetens. Skadehändelserna inträffar förhoppningsvis inte ofta och inte i samma län. Det kommer därför att ta att samla den erfarenhet som behövs. Detta kompenseras i viss utsträckning genom att befintlig kom- petens på central nivå genom föreskriven tillsynsvägledning är till- gänglig som stöd till den regionala. har den kom- petens som kan behövas för bedömningarna såväl när det gäller skador på skyddade arter och naturmiljöer som i fråga om mark- föroreningar. Men när det gäller direkta operativa insatser och tek- niska åtgärder är kunnandet hos verket mindre. Förmodligen kommer emellertid länsstyrelserna också att behöva ett bra centralt stöd i det senare avseendet, alltså beträf- fande den mer praktiska hanteringen av hjälpinsatserna. Där skulle ett kompetensstöd i fråga om utredning, upphandling, projektering och genomförande av efterbehandlingsprojekt kunna komma väl till pass, liksom juridisk och administrativ kunskap på dessa om- råden. Inom statsförvaltningen finns faktiskt en organisation som till stor del har den kompetens som behövs för att kunna bistå med ett sådant stöd. Det är den tidigare organisationen , som inordnats i Geologiska Undersökning. Här finns erfarenhet av att planera och genomföra nedlägg- ning och miljösäkring av de tidigare beredskapslagren av olja i berg- Överväganden och förslag till genomförande av miljöansvarsdirektivet Nedläggningen av stora lager av bensin som förvarades i sådana bergrum innebar stora risker. lade därför ner stor möda på riskbedömningar, förebyggande åtgärder, skydds- planer och skyddsåtgärder. Det arbetet gav värdefulla erfarenheter av stort intresse i förevarande sammanhang. har vidare och länsstyrelserna på uppdragsbasis fått hjälp av denna organisation med efterbehandlingsprojekt inom ett brett spektrum. skötte den även en stor del av beredningen inom bidragssystemet. Och i kommande reglerings- brev väntas den också få ett uppdrag att inventera och utreda över- givna statliga objekt, dvs. förorenade områden som orsakats av numera nedlagda statliga organisationer. Det skulle naturligtvis vara bra om den stödfunktion som Sta- tens Oljelager svarat för på uppdragsbasis kunde inordnas mer permanent i tillsynsorganisationen. Att föreslå de förändringar i denna organisation som det skulle förutsätta ligger dock utanför uppdrag. Men det finns ändå anledning att här uppmärksamma den särskilda kompetens som har byggts upp hos och hålla fram möjligheten att ta tillvara den i ett större sammanhang som omfattar hela den verksamhet som avser efterbehandling och sanering av förorenade områden. Vi kommer senare under utredningens arbete in på andra delar av sådan verksamhet där frågan aktualiseras, nämligen i första hand den verksamhet som omfattas av saneringsförsäkringen. Det är inte otänkbart att den angivna kompetensen skulle kunna utvecklas till ett särskilt organ som inte bara svarar för nyssnämnda stödfunk- tion vid länsstyrelsernas fastställelseprövning enligt den föreslagna 8 a § utan också för exempelvis de uppgifter som ligger inom saneringsförsäkringen, inkluderat en utvidgning så att alla framtida skador som inte kan finansieras av ansvarig omfattas, och för att stödja bidragssystemet och i särskilda fall utreda och åtgärda för- orenade områden utan ansvarig i egen regi som beställare och att svara för statens verksamhetsutövaransvar vid nedlagd statlig verk- samhet. Det ligger dock som sagt inte i utredningens uppdrag att föreslå en sådan organisation. Den skulle förmodligen kräva en egen utredning. Men i de frågor har att komma med förslag kan det vara lämpligt att vid övervägandet av olika lös- ningar också ta hänsyn till att möjligheten av en sådan organisation i varje fall inte bör motverkas. Överväganden och förslag till genomförande av miljöansvarsdirektivet Ansvaret för den operativa tillsynen när det gäller allvarliga mil- jöskador som regleras i 10 kap. bör alltså enligt övervägandena ovan ligga på . Det innebär att det alltid blir som skall fatta åtgärdsbesluten enligt 26 kap. 8 a §. Åtgärderna skall i första hand syfta till att avhjälpa den allvarliga miljöskadan som sådan. Men om det i detta sammanhang också finns behov av åtgär- der för att avhjälpa föroreningsskador som inte är att anse som all- varliga miljöskador, skall pröva det också. Det fram- går av andra stycket i nämnda paragraf. Upptäcks emellertid ett sådant behov först i ett senare skede, när avhjälpandet av den all- varliga miljöskadan har slutförts, får det däremot prövas i den van- liga ordningen, även om skadan skulle vara en restskada eller följd- skada av den allvarliga miljöskadan. Det här tillsynsansvaret för och den särskilda pröv- ningen enligt 8 a § och förordningen om detta, skall regleras i för- ordningen (1998:900) om tillsyn enligt . Se om detta under Författningsförslag. Förslag: Miljöorganisationer som avses i 16 kap. 13 § miljö- balken föreslås bli behöriga att överklaga tillsynsbeslut enligt balken. Enligt art. 12 i miljöansvarsdirektivet skall vissa fysiska och juri- diska personer ha rätt att rapportera miljöskador och överhängande hot om sådana skador till den behöriga myndigheten och begära att myndigheten vidtar åtgärder i enlighet med direktivet. Den som har framställt en sådan begäran skall sedan få del av myndighetens motiverade beslut med anledning av framställningen. Och om denna på ett rimligt sätt ger belägg för en miljöskada, skall verk- samhetsutövaren ges tillfälle att yttra sig över den. I avsnitt 2.9.2–3 har vi konstaterat att dessa krav i art. 12 för svensk rätts del synes tillgodosedda genom de allmänna bestäm- melserna om förfarandet i sådana förvaltningsärenden som det här är fråga om. Enligt art. 13 skall samma personer som avses i art. 12 ha möjlig- het att få den behöriga myndighetens beslut, handlingar eller underlåtelse att handla enligt detta direktiv prövade i process- Överväganden och förslag till genomförande av miljöansvarsdirektivet rättsligt och materiellt hänseende i domstol eller av något annat oberoende och opartiskt offentligt organ. Även dessa krav har vi i avsnitt 2.9.4 funnit vara väl tillgodo- sedda, utom såvitt avser miljöorganisationers talerätt i detta sam- manhang. En tolkning av direktivets kriterier i art. 12 för vilka som skall vara taleberättigade synes ge vid handen att sådana miljöorga- nisationer som avses i 16 kap. 13 § ingår i den beskrivna personkretsen. Enligt detta lagrum får sådana organisa- tioner visserligen överklaga domar och beslut om tillstånd, god- kännande eller dispens enligt balken, om dessa inte rör försvars- makten. Det sistnämnda undantaget är förenligt med direktivet enligt art. 4.6. Men det är däremot inte begränsningen av klago- rätten i övrigt. De beslut som omfattas av talerätten enligt art. 13 synes nämligen uteslutande vara att hänföra till olika former av till- synsbeslut. Organisationerna måste därför kunna överklaga också sådana beslut. Diskussionen i avsnitt 2.9.4 om vad detta bör föranleda för utvidgning av klagorätten enligt 16 kap. 13 § har lett oss fram till slutsatsen att det inte tycks finnas bärande skäl för en begränsning av den rätt som miljöorganisationer nu skall ges att överklaga tillsynsbeslut i ärenden enligt . Vi föreslår därför att första stycket i den paragrafen ändras så att även domar och beslut om tillsyn enligt balken omfattas av klagorätten. Förslag: Utredningen finner inget behov av att utvidga eller skärpa straffsanktionerna i med anledning av miljö- ansvarsdirektivets genomförande. Det är tillsynsmyndigheterna som skall vaka över att verksamhets- utövarna tar sitt ansvar för miljöskador. När det behövs får det ske med hjälp av förelägganden och förbud, eventuellt i förening med vite, enligt reglerna i 26 kap. eller med verkställighet genom kro- nofogdemyndighetens försorg eller rättelse på den felandes bekostnad. Dessa medel borde normalt också räcka till för att tvinga fram det enligt miljöansvarsdirektivet utökade miljöansvaret. Men en tillsynsmyndighets ingripande förutsätter att myndig- heten fått kännedom om den uppkomna eller hotande miljöskadan. Överväganden och förslag till genomförande av miljöansvarsdirektivet Huruvida verksamhetsutövaren kan förmås att vidta akuta åtgärder för att begränsa eller förhindra ytterligare skada eller förebyggande åtgärder för att avvärja ett överhängande hot om miljöskada, får antas i hög grad vara beroende av vilka kon- sekvenser han annars kan räkna med. Något som borde kunna motivera honom att möjligt vidta sådana åtgärder är väl framför allt hans eget intresse av att så sker. Det är ju han själv som skall svara för avhjälpandet av den slutliga skadan och det realiserade hotet. Och han riskerar dess- utom ett skadeståndsansvar i slutändan för det som då har hänt. I en del fall synes även ett straffansvar enligt bestämmelserna i 29 kap. kunna komma i fråga. Om verksamhetsutövaren underlåter att vidta sådana akuta åtgärder och förebyggande åtgärder som sagts och därigenom med sin verksamhet orsakar en sådan miljö- skada som avses i 29 kap. 1 §, bör han allt efter sitt uppsåt eller sin oaktsamhet kunna dömas till ansvar för miljöbrott eller vållande till miljöstörning. Och försummar han sin skyldighet enligt våra för- slag att underrätta tillsynsmyndigheten om sådana skador och ska- derisker bör ett ansvar för försvårande av miljökontroll kunna vara aktuellt. Straffbestämmelserna i 29 kap. 1 och 2 §§ gäller visserligen inga andra direktivskador än föroreningar, men dessa torde utan tvekan representera den praktiskt sett viktigaste skadetypen i detta sam- manhang. Det förefaller därför inte finnas något påtagligt behov av att utvidga eller skärpa straffsanktionerna med anledning av miljö- ansvarsdirektivets genomförande i svensk rätt. Förslag: Reglerna om det nya ansvaret för miljöskador föreslås bara gälla för miljöskador som ägt rum efter . Enligt art. 17 skall miljöansvarsdirektivet inte tillämpas på skador som orsakats av utsläpp, händelser eller tillbud som ägt rum före och inte heller om dessa ägt rum senare, ifall verksamheten som de härrör från har avslutats före detta datum. En ytterligare förutsättning för tillämpningen anges i denna artikel vara att skadehändelserna inte är . Överväganden och förslag till genomförande av miljöansvarsdirektivet Som vi konstaterat i avsnitt 2.12 innebär detta att endast skador som orsakats av utsläpp, händelser eller tillbud efter och som härrör från verksamhet som pågått efter detta datum skall omfattas av det utökade avhjälpandeansvar som vi har före- slagit infört i till uppfyllande av miljöansvarsdirektivets krav. I fråga om andra miljöskador, som inte träffas av denna beskrivning, bör den nuvarande ansvarsregleringen fortsätta att gälla. Detta skulle kunna regleras med följande övergångsbestämmel- ser: Denna lag träder i kraft . Äldre bestämmelser gäller fortfarande i fråga om miljöskador som orsakats av utsläpp, händelser eller tillbud som har ägt rum före , eller som ägt rum senare men härrör från verksamhet som avslutats före detta datum. Förslag: Miljöskadeansvaret skall inte preskriberas. Vad som sägs i art. 17 om att skadehändelsen inte får ligga längre tillbaka i tiden än får väl uppfattas som ett krav på att miljö- skadeansvaret skall preskriberas . Enligt direktivet skall detta gälla direktivansvaret för skadehändelserna efter . Men införs denna preskriptionsfrist torde den i konse- kvensens namn också böra gälla det övriga i 10 kap. föreskrivna avhjälpandeansvaret för skador och olägenheter som dessa händel- ser lett till, såväl det primära som det subsidiära ansvaret. Dess- utom bör i sådant fall preskriptionen rimligen också gälla allt ansvar av detta slag som grundas på äldre skadehändelser i tiden före . Annars skulle vi få en besynnerlig ordning med ett äldre miljöskadeansvar som aldrig preskriberas, parallellt med ett nytt med en 30-årig preskriptionstid. Uppenbarligen skulle emellertid införandet av en sådan pre- skriptionsbestämmelse i innebära en väsentlig inskränkning av nu gällande miljöskadeansvar. Som förut konsta- terats föreskriver den nuvarande regleringen i 2 kap. 8 § och 10 kap. ett avhjälpandeansvar för alla sådana miljöskador som omfattas av direktivets miljöskadebegrepp. Det ansvaret är strikt för alla verk- samhetsutövare och det preskriberas inte. Det senare förhållandet framhålls uttryckligen i 10 kap. 4 § andra stycket. Överväganden och förslag till genomförande av miljöansvarsdirektivet införande utgöra en principiellt viktig del av ansvars- regleringen att efterbehandlingsansvaret inte skulle vara föremål för preskription. Att nu införa en annan ordning skulle från miljö- skyddssynpunkt innebära ett inte så litet steg tillbaka. Men detta förefaller heller inte vara nödvändigt enligt direktivet. Det kan till och med ifrågasättas om det ens är förenligt med direktivets grundläggande syfte att begränsa ett redan etablerat miljöskadeansvar på detta sätt. Eftersom det är fråga om ett mini- midirektiv kan ju direktivets krav på en viss miniminivå inte utan vidare åberopas som skäl för en sänkning till denna nivå av en reglering som redan gäller för det ifrågavarande ändamålet med direktivet. Fastän direktivets preskriptionsbestämmelse är formu- lerad som ett skallkrav, lär den därför knappast hindra någon med- lemsstat att behålla en ansvarsreglering i berört hänseende som genom avsaknad av tidsmässig begränsning av ansvaret går längre än direktivets egen reglering för att tillgodose samma skyddsintres- sen som denna. Detta måste anses vara förenligt med vad som gäller för ett minimidirektiv enligt artikel 176 i EG-fördraget. Det finns mot den här bakgrunden inte anledning att inskränka det miljöskadeansvar som gäller enligt genom att införa direktivets bestämmelse om en 30-årig preskriptionstid i svensk rätt. Förslag: Verksamhetsutövare föreslås i visst fall få rätt till ersättning för hjälpinsatser som föranletts av tvingande myndig- hetsbeslut. skall underrätta andra länder om gränsöverskri- dande miljöskador. I fråga om det ovan föreslagna undantaget i 10 kap. från verksam- hetsutövarens ansvar när skadan är en följd av efterlevnaden av tvingande myndighetsbeslut som inte föranletts av hans egen verk- samhet, skall verksamhetsutövaren enligt art. 8.3 andra stycket i direktivet beredas möjlighet att få ersättning för kostnader som han Överväganden och förslag till genomförande av miljöansvarsdirektivet haft för förebyggande åtgärder eller hjälpåtgärder i ett sådant fall. Vi har tidigare berört detta i avsnitt 2.8.2. En ersättningsrätt av det här slaget kan lämpligen föras in i 31 kap. med följande bestämmelse: I fall som avses i 10 kap. 4 § 3. har verksamhetsutövaren rätt till ersätt- ning för de kostnader som han åsamkats för förebyggande och avhjäl- pande åtgärder med anledning av miljöskador som följt på efterlevna- den av det tvingande myndighetsbeslutet. Ersättningen bör betalas av staten eller den berörda kommunen enligt en mot den här situationen svarande tillämpning av reglerna i 31 kap. 7 §. Talan om sådan ersättning bör föras i den ordning som anges i 13 § samma kapitel. Men talefristen bör vara längre och ha en annan utgångspunkt. Kanske räcker det med från det att kostnaderna har uppkommit. Enligt art. 15 i miljöansvarsdirektivet åläggs medlemsstaterna att samarbeta i fall av gränsöverskridande miljöskador. Hur ett sådant samarbete skall gå till och utvecklas anges inte närmare i annat avseende än att medlemsstaterna skall vara skyldiga att informera varandra om inträffade miljöskador som kan påverka de andra staterna. Som vi konstaterat i avsnitt 2.11 kan därför samarbets- formerna i övrigt knappast kräva någon särskild reglering vid direktivets genomförande i svensk rätt. Det kan möjligen aktuali- seras ifall kommissionen återkommer med riktlinjer för hur sam- arbetet skall gå till. Men informationsskyldigheten kräver en reglering. Andra med- lemsstater skall informeras om allvarliga miljöskador som kan påverka dem. Detta bör för del ombesörjas av länsstyrel- sen som enligt vårt förslag skall svara för den operativa tillsynen när det gäller allvarliga miljöskador. En bestämmelse om detta kan lämpligen tas in i den föreslagna förordningen om prövning av åtgärder för att avhjälpa sådana skador. Skyldigheten att informera, som inte bara bör gälla i förhållande till medlems- staterna, kan föreskrivas enligt följande: Om en allvarlig miljöskada kan påverka människors hälsa eller miljön i ett annat land än , skall tillsynsmyndigheten underrätta berörd myndighet i det andra landet. Enligt utredningsuppdraget skall behovet och konsekvenserna av en bestämmelse om ansvarsgenombrott på miljörättens område undersökas och analyseras. Om det finns ett behov av en sådan bestämmelse skall förslag lämnas på hur den lämpligen bör utfor- mas med beaktande av direktivets bestämmelser om skador på skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer. Aktiebolagsformens främsta kännetecken är att aktieägarna inte är personligen ansvariga för bolagets skulder. Detta regleras i 1 kap. 3 § aktiebolagslagen (2005:551) och gäller oavsett om ägaren är en fysisk eller en juridisk person, t.ex. ett moderbolag. Bolagets ford- ringsägare är alltså hänvisade till att söka betalning för sina ford- ringar ur bolagets tillgångar. En fordringsägare har emellertid möjlighet att erhålla skadestånd direkt av en aktieägare i de fall då aktieägaren gjort sig skyldig till brottslig handling eller medverkat till en överträdelse av aktie- bolagslagen eller av bolagsordningen. Frågan är vad som gäller för den situationen att aktieägare åsamkat tredjeman ren förmögen- hetsskada utan att förut nämnda krav är uppfyllda. Grunden för skadan står kanske att finna i någon form av illojalt beteende eller ett beteende i strid med god affärssed, utan att något direkt vål- lande kan påvisas. Skiljelinjen mellan tillåtet och otillåtet låter sig inte med lätthet bestämmas. Att ha en generell bestämmelse om ansvar för ren förmögenhetsskada för dessa fall är en variant av det som i den juridiska doktrinen benämns ansvarsgenombrott. Termen ansvarsgenombrott förekommer i såväl praxis som litte- ratur och lagstiftningsarbeten. Med ansvarsgenombrott avses i regel att en domstol tillåter – i strid mot den aktiebolagsrättsliga princi- pen att aktieägarna inte är personligen ansvariga för bolagets skul- der – att aktieägare personligen görs ansvariga för bolagets för- pliktelser trots att de inte överträtt någon regel i aktiebolagslagen eller brustit i fullgörelse av någon skyldighet gentemot bolaget. Ett sådant ansvar har dock tillåtits först om bolaget i fråga saknat möj- ligheter att ta det bolagsrättsliga ansvaret. Det är alltså fråga om ett subsidiärt ansvar. Om en fysisk person, som äger aktierna i ett fåmansbolag, görs till ansvarssubjekt, rubbas den grundläggande principen om per- sonlig ansvarsfrihet. Om det i stället är ett moderbolag eller ett konsortium som äger samtliga aktier i ett dotterbolag så är prin- cipen om begränsat personligt ansvar alltjämt intakt även om ansvarsgenombrott i relation till ägarbolagen medges. Det är främst på detta område som svenska domstolar medgivit ansvars- genombrott. Dock kan man inte skönja några alldeles klara prin- ciper om när ansvarsgenombrott kan tillåtas. Man utgår allmänt från att ett moderbolag inte skall bära något ansvar för dotter- bolagets förpliktelser, men att sådant ansvar dock bör komma i fråga, om vissa särskilda förutsättningar är uppfyllda. Ansvars- genombrott har tillåtits bara om det är fråga om en situation som är på något sätt exceptionell. Frågan om ansvarsgenombrott skall lagfästas har diskuterats vid ett flertal tillfällen . Man har tidigare avvisat tan- ken på en generell regel om ansvarsgenombrott i aktiebolagslagen. När frågan om ansvarsgenombrott nu åter är aktuell gäller det om en sådan regel skall införas på miljörättens område. Verksamhetsutövaren är i en normalsituation den rätte adressa- ten för krav enligt 10 kap. avseende efterbehandlings- åtgärder. Syftet med ansvarsgenombrott på område är framför allt att sådana krav i undantagsfall skall kunna riktas mot en bakomliggande aktör, som – utan att falla in under verksam- hetsutövarbegreppet – bidragit till att miljöskadan uppkommit eller försökt att undkomma eller minska en verksamhets miljöskulder, exempelvis genom att låta verksamheten underkapitaliseras i för- hållande till de risker som verksamheten för med sig. Det kan exempelvis framstå som rimligt att moderbolaget ibland bör ansvara för dotterbolagets förpliktelser, när dotterbolagets verk- samhet inte uppfyller kraven på ett normalt affärsmässigt hand- lande, utan snarare framstår som en konstruktion avsedd att undandra moderbolaget ansvar. Frågan om ansvarsgenombrott aktualiseras emellertid inte enbart av olika former av ägar- inflytande.