sou · GUB399 · 2007-01-01 00:00:00 — På så sätt skulle också domstolarna besparas onödig skriftväxling i frågor som bör kunna redas ut redan under förfarandet vid verket. Vi har dock stannat för att de regler om att vinnande part kan ådra sig ett ansvar för motpartens kostnader eller att kostnaderna kan kvittas om denne uppsåtligen eller av oaktsamhet föranlett en onödig rätte- gång som blir tillämpliga med vårt förslag bör kunna tillämpas på sådant sätt att man kan uppnå den handlingsdirigerande effekt som vi eftersträvar. En förutsättning för att så skall bli fallet är dock att och domstolarna inte drar sig för att väcka frågan om tillämpningen av dessa regler. Ett särskilt ansvar faller på som genom en offensiv tillämpning av dessa regler torde kunna säkerställa att den viktiga sanktionsmöjlighet som reglerna rymmer verkligen kommer till tillämpning i de fall där det är befogat. Med vårt förslag kommer i vissa fall att ha rätt till ersättning för egna rättegångskostnader och i andra fall att vara skyldigt att ersätta de berörda företagens kostnader, allt beroende av utgången i ärendena och målen. En sådan ordning väcker vissa finansiella frågor. Med dagens system kan ersättning utgå endast av allmänna medel. I fråga om ersättning av allmänna medel gäller att den dom- stol som har beslutat om ersättningen även skall se till att ersätt- ningen betalas ut till den berättigade utan dröjsmål. För konkurrensmålens vidkommande innebär detta rent formellt att domstolen skall sända ett besked angående ersättningsbeslutet till Konkurrensverket.TPF89FPT I praktiken har domstolens förordnande i domen ansetts utgöra ett sådant besked. Verket har sedan att 89TP PT 6 § KK (1973:261) om utbetalning av vissa ersättningar i mål eller ärende vid domstol, m.m. och domstolarnas handläggning av konkurrensmål ombesörja utbetalningen, och disponerar verket över en särskild anslagskredit för detta ändamål.TPF90FPT Enligt vår uppfattning bör vårt förslag i denna del inte innebära att skall behöva finansiera sina processer över förvaltningsanslaget. I många fall där verket väljer att gripa in mot konkurrensbegränsningar och driva ärenden och mål i domstol riskerar myndigheten att exponera sig för en oerhörd finansiell risk. Det är inte ett otänkbart scenario att en förlust i ett riktigt stort kartellmål med många inblandade parter skulle innebära att hela eller stora delar av årliga förvaltningsanslag fick tas i anspråk för att verket skulle kunna göra rätt för sig. Även om kostnadsaspekterna är en faktor som bör ta i beaktande i sin lagtillämpning, kan denna faktor självfallet inte vara styrande för verkets beslut om ett ingripande skall ske eller inte. Om man ställer risken för att skall drabbas av ett kostnadsansvar, som i och för sig kan uppgå till mycket höga belopp, i relation till de skador som en icke-fungerande konkurrens anses orsaka samhällsekonomin i stort, inser man lätt att det inte går att ha en ordning som tvingar konkurrensmyndigheten att tänka och agera allt för defensivt. Härvid är också att beakta att verket har att i domstol driva frågor som kan vara av prejudicerande intresse. Med hänsyn till det anförda bör även fortsättningsvis kostnader med anledning av ärenden och mål enligt konkurrenslagen för vidkommande finansieras över en särskild anslagspost. Det bör också krävas att verket särredovisar och åter- för till staten de intäkter i form av ersättning för rättegångskostna- der som myndigheten erhåller. Dessa intäkter bör således inte få användas till att finansiera verksamhet. Vi ser dock inget behov av att föreslå några särskilda regler för att säker- ställa att så blir fallet. Det bör vara fullt tillräckligt att dessa frågor närmare regleras av regeringen. 90TP PT Regleringsbrev för avseende inom utgiftsområde 24 Näringsliv (rskr. 2005/06:121), anslag 38:22, ap. och domstolarnas handläggning av konkurrensmål I våra tidigare överväganden har vi funnit det angeläget att på olika sätt försöka förmå företagen att medverka i utredningen vid Kon- kurrensverket. Vi har i utredningsarbetet noterat att det råder en skillnad mellan reglerna i konkurrenslagen och i förordning nr 1/2003 avseende påföljdspreskription. Till skillnad från vad som är fallet inom EG- rätten innehåller den svenska regeln inga bestämmelser om pre- skriptionsavbrott. Som vi tidigare påpekat måste , innan verket väcker talan om bl.a. konkurrensskadeavgift, bereda den som avses med verkets talan tillfälle att yttra sig. Denna kommunikations- skyldighet fullgörs i praktiken genom att verket översänder ett utkast till stämningsansökan, dock utan att ange beloppet avseende konkurrensskadeavgiften. Detta gäller dock inte i brådskande fall eller om det annars finns särskilda skäl.TPF91FPT Enligt uppgift till utredningen har i något ärende på grund av preskriptionsrisk avstått från att kommunicera utkast till stämningsansökan med berörda parter alternativt gett kort yttrandefrist. Vid sådana förhållanden är risken stor för att inledningen av domstolsprocessen består av skriftväxling som lika väl hade kunnat ske innan verket ansöker om stämning. Vi har därför ställt oss frågan om konkurrenslagens regler om preskrip- tion bör ändras. Ett annat skäl för att överväga frågan har varit att vi finner diskrepansen mellan konkurrenslagen och EG-rätten på denna punkt något egendomlig. Enligt konkurrenslagen får konkurrensskadeavgift påföras bara om stämningsansökan har delgetts den som anspråket riktas mot från det att överträdelsen upphörde.TPF92FPT Någon närmare moti- vering till varför bestämmelsen utformats på detta sätt har vi inte kunnat finna i konkurrenslagens förarbeten. 91TP PT 13 § instruktion 92TP PT 30 § första stycket konkurrenslagen och domstolarnas handläggning av konkurrensmål Inom EG-rätten gäller en femårig preskriptionstid för åläggande av böter. Preskriptionstiden räknas från och med den dag som över- trädelsen begicks. Vid fortsatta eller upprepade överträdelser räknas dock tiden från och med den dag då överträdelsen upp- hörde. Preskriptionstiden för åläggande av böter avbryts av åtgärder som vidtas av kommissionen eller av en medlemsstats konkurrens- myndighet i syfte att undersöka eller ingripa mot överträdelsen. Avbrottet räknas från och med den dag då minst ett företag som har deltagit i överträdelsen underrättas om åtgärden. Åtgärder som kan avbryta preskriptionstiden är framför allt skriftliga framställningar om upplysningar som görs av kommissionen eller av en nationell konkurrensmyndighet, skriftliga tillstånd att genomföra inspektioner som kommissio- nen eller en nationell konkurrensmyndighet gett sina tjänste- män, kommissionens eller en nationell konkurrensmyndighets inle- dande av ett förfarande, och meddelanden om invändningar från kommissionen eller en nationell konkurrensmyndighet. Ett avbrott i preskriptionstiden gäller alla de företag som har delta- git i överträdelsen. Efter varje avbrott börjar preskriptionstiden löpa på nytt, dock föreskrivs en längsta preskriptionstid . som kommissionens beslut om böter är föremål för domstolsprövning upphör tiden tillfälligt att löpa.TPF93FPT Konkurrenslagens regler om preskription beträffande konkurrensskadeavgift bör ändras på så sätt att vissa åtgärder vidtagna av under dess utredning av ärendet innebär att preskriptionstiden skall börja löpa på nytt. En absolut preskriptionstid bör dock gälla. 93TP PT Artikel 25 i förordning nr 1/2003 och domstolarnas handläggning av konkurrensmål Att utreda misstänkta överträdelser av konkurrensreglerna är en tids- och resurskrävande verksamhet. har ofta att gå igenom ett omfattande faktamaterial och söka finna en röd tråd i detta material. Under detta arbete måste verket också göra olika prioriteringar och överväganden avseende såväl bevisläget som de rättsliga bedömningarna i ärendet för att slutprodukten, dvs. verkets ansökan om stämning, skall vara väl avgränsad och utformad på ett tydligt och pedagogiskt sätt. En annan viktig aspekt på verkets ansökan om stämning är att den inte får vara utformad på ett sådant sätt att verket exponeras för en onödigt stor processrisk. Enligt vår uppfattning är det angeläget att detta arbete sker och görs färdigt under utrednings- och processfasen och inte i den efterföljande domstolsprocessen. Vår genomgång av domstolarnas akter i mål om konkurrensskadeavgift visar tydligt på att eventuella brister i detta hänseende oundvikligen medför onödig tidsutdräkt i domstolsförfarandet. Även för de berörda företagens vidkommande bör det vara angeläget att noga övervägt hur man skall lägga upp sin talan innan man ansöker om stämning, eftersom också yrkanden och påståenden som verket tar tillbaka under domstolsprocessen kan förorsaka företagen stor skada t.ex. i form av negativ publicitet. I allmänhet torde det inte vara några problem för Konkurrens- verket att hinna utreda ett ärende om konkurrensskadeavgift och ge in en stämningsansökan utan att det uppstår risk för preskrip- tion. Det kan dock förekomma situationer där verket av en eller annan anledning hamnar i tidsnöd. Ett praktiskt exempel kan vara den situationen att är osäkert på huruvida dom- stolarna kommer att bedöma ett påstått kartellsamarbete som en sammanhängande överträdelse eller som flera separata överträdel- ser, varav en eller flera ligger så långt tillbaka i tiden att det finns risk för preskription. Från våra utgångspunkter är det olyckligt att i sådana situationer tvingas göra avsteg från huvudregeln om att de berörda parterna skall beredas tillfälle att yttra sig innan verket ansöker om stämning i mål om konkurrensskadeavgift. Över huvud taget kan det sättas i fråga om inte en preskriptionstid , utan möjlighet till preskriptionsavbrott eller liknande, är en väl i sammanhanget. Kartellutredningar är ett omfattande och tidskrävande arbete. Även om förhållandena i de mest omfattande utredningarna torde vara sådana att dessa i allmänhet kommer att SOU 2006:99 och domstolarnas handläggning av konkurrensmål handläggas av kommissionen, kommer med all säkerhet även de ärenden som handläggs av de nationella konkurrensmyndigheterna att vara tidskrävande. Med hänsyn härtill förefaller den svenska regeln med en absolut preskriptionstid innebära att Kon- kurrensverket i vissa fall riskerar att drabbas av en onödig tidspress. Som en jämförelse kan vidare noteras att, i det förslag till straff- bestämmelse som moderniseringsutredningen presenterat, straff- skalan för normalbrottet är fängelse i högst och för grovt brott fängelse i lägst och högst sex år.TPF94FPT Med en tillämpning av preskriptionsregler skulle påföljd inte kunna ådömas för ett sådant brott av normalgraden, om inte den misstänkte häktats eller delgetts åtal för brottet . För det grova brottet är tio år.TPF95FPT Utgångspunkten för beräkningen av påföljdspreskription enligt är den dag då brottet begicks.TPF96FPT Vid fortlöpande, perdurerande, brott beräknas preskriptionstiden från den dag brottet upphörde.TPF97FPT Värt att påpeka är också att det i finns vissa bestämmelser enligt vilka preskriptionstiden i särskilda fall skall beräknas från en senare tidpunkt. Bl.a. skall preskriptionstiden vid bokföringsbrott som inte är ringa räknas från den dag den bokfö- ringsskyldige försatts i konkurs, fått eller erbjudit ackord, inställt sina betalningar eller skatte- eller taxeringsrevision beslutats för honom, om dessa händelser inträffat från brottet.TPF98FPT Även i skattebrottslagen finns särskilda regler med preskriptions- hindrande verkan. Av intresse i detta sammanhang är särskilt den bestämmelse enligt vilken häktning eller delfående av åtal för brottet kan ersättas med att den misstänkte delges en underrättelse om att han är skäligen misstänkt för brottet. Om en sådan under- rättelse, som skall utfärdas av åklagare under en förundersökning som sedermera leder till allmänt åtal för brottet, delges en miss- tänkt inom preskriptionstiden, är påföljdspreskription utesluten.TPF99FPT I sammanhanget bör också framhållas att för miljösanktions- avgift, som är en sanktion som påförs i administrativ ordning på miljörättens område, preskription inträder om inte den som 94TP PT SOU 2004:131 95TP PT 35 kap. 1 § 96TP PT 35 kap. 4 § första stycket 97TP PT NJA 1966 s 457, jfr NJA 1992 s 126 98TP PT 35 kap. 4 § tredje stycket 99TP PT 14 § andra stycket skattebrottslagen (1971:69) och domstolarnas handläggning av konkurrensmål anspråket riktas mot fått tillfälle att yttra sig från det att förutsättningarna för att ålägga sådan avgift uppkommit.TPF100FPT I och med moderniseringen av konkurrensrätten framstår det vidare enligt vår uppfattning som märkligt att de svenska och EG- rättsliga preskriptionsreglerna skiljer sig åt på sådant sätt att preskription kan ha inträtt enligt konkurrenslagen, medan kommissionen kan komma att ha möjlighet att lagföra och bötfälla samma överträdelse på den grunden att åtgärder vidtagna av innebär preskriptionsavbrott enligt förordning nr 1/2003. Regler med en sådan konsekvens kan innebära att ett ärende av preskriptionsrisk inte fördelas till , trots att verket är väl lämpat att handlägga ärendet. En sådan regel kan också få till följd att kommissionen tvingas inleda ett förfa- rande i samma ärende. Även om de nu beskrivna situationerna inte kan förutses bli särskilt vanliga, finns det dock en risk för att roll i nätverket , i vart fall vid fördel- ningen av enskilda ärenden, härigenom försvagas. Med hänsyn till det anförda anser vi att det finns skäl att ändra konkurrenslagens preskriptionsregler på sådant sätt att de i större utsträckning än stämmer överens med vad som gäller inom EG-rätten. Vi anser sålunda att konkurrenslagens regel om preskription bör kompletteras med en bestämmelse av innebörd att vissa åtgärder vidtagna av under dess utredning av ärendet innebär att preskriptionstiden skall börja löpa på nytt. De åtgärder från sida som lämpligen bör kunna komma i fråga är dels när verket i samband med en undersökning hos företag lämnar över en kopia av tingsrätts beslut om under- sökning till den hos vilken undersökningen skall genomföras, dels när verket bereder part tillfälle att yttra sig över verkets utkast till stämningsansökan.TPF101FPT I de nu angivna situationerna torde verket inte ha några problem med att säkra bevisning för att delgivning skett med de berörda parterna. Däremot förefaller den EG-rättsliga preskriptionsregeln något egendomligt avfattad så till vida att pre- skriptionsavbrottet även kan omfatta företag som inte på något sätt har underrättats om någon åtgärd som vidtagits av kommissionen eller någon annan nationell konkurrensmyndighet. En sådan regel bör inte införas i svensk rätt, utan det bör krävas att varje företag underrättas av om den åtgärd som föranleder ett 100TP PT 30 kap. 6 § 101TP PT 49 § andra stycket konkurrenslagen och 13 § instruktion och domstolarnas handläggning av konkurrensmål I likhet med vad som är fallet inom EG- rätten bör en absolut preskriptionstid gälla. Det kan emellertid hävdas att den nuvarande regleringen innebär ett nyttigt moment av tidspress för som om det undanröjs kan få till följd att verkets utredningar tar . Om så blir fallet, riskerar den föreslagna ordningen även att förta effekten av de ändringar som gjorts i konkurrenslagen och genom vilka preskriptionstiden för skadeståndsanspråk förlängts från fem till från skadans uppkomst.TPF102FPT Enligt vår uppfattning finns det dock inget som tyder på att regler med innebörd att preskriptionstiden under vissa förutsättningar förlängs skulle få till följd att utredningar drar ut i onödan. Dessutom torde befogad tidsutdräkt under utredningsfasen innebära att målets fortsatta handläggning i domstol blir snabbare och effektivare. 6.4.7Behörigheten för ordförande att ensam fatta vissa beslut Den reform av processen i allmän domstol som tidigare berörts har även inneburit att bestämmelsen om en hovrättsdomares möjlighet att på egen hand besluta om avskrivning förtydligats. var det nämligen oklart om en domare ensam kunde fatta beslut om avskrivning även i det fall en part återkallade själva käromålet. I detta fall blir det inte enbart fråga om ett avskrivningsbeslut utan även om ett undanröjande av tingsrättens avgörande. Av motiven till framgår att behörigheten att besluta om avskrivning och därmed sammanhängande åtgärder bör vara den- samma, oavsett om det är själva käromålet eller överklagandet som har återkallats.TPF103FPT Med anledning härav har också bestämmelsen i om domförheten i hovrätt förtydligats.TPF104FPT 102TP PT SFS 2005:598, ändringen trädde i kraft 103TP PT Prop. 2004/05:131 s 197 104TP PT 2 kap. 4 § fjärde stycket i den lydelse som antagits av men ännu inte trätt i kraft. I motiven har påtalats att motsvarande förtydligande bör övervägas även för , men att frågan bör hanteras i ett annat sammanhang eftersom sammansättningsreglerna i de högsta domstolsinstanserna kommer att bli föremål för en översyn (a st). och domstolarnas handläggning av konkurrensmål Som redovisats tidigare får även ordförande ensam meddela beslut om avskrivning. Fråga uppkommer därmed om aktuell reform bör föranleda någon ändring i lagen om mark- nadsdomstol m.m. Den ursprungliga bestämmelsen i rättegångs- balken synes emellertid mer begränsad än bestämmelsen i lagen om marknadsdomstol m.m., och något förtydligande i sistnämnda lag synes inte vara nödvändigt. De befintliga reglerna i lagen om mark- nadsdomstol m.m. förfaller inte hindra ord- förande att ensam besluta om undanröjande av tingsrättens avgö- rande sedan käromålet återkallats i efter över- klagande. Behörigheten torde innefatta även vissa följdbeslut, t.ex. i fråga om rättegångskostnader.TPF105FPT 105TP PT Jfr a st 7Skall besluta om konkurrensskadeavgift? Enligt våra direktiv skall vi efter analys och övervägande lämna ett sammanhållet förslag om effektivisering av förfarandet enligt kon- kurrenslagen.TPF1FPT Som ett led i detta arbete har vi tidigare analyserat hur det nuvarande administrativa förfarandet enligt konkurrensla- gen, främst med fokus på mål om konkurrensskadeavgift, fungerar och försökt identifiera eventuella onödiga trögheter i systemet. Vår huvudsakliga uppgift är att lämna förslag som skall syfta till att förfarandet enligt konkurrenslagen blir mera rättssäkert, effek- tivt och ändamålsenligt. Vår ambition bör vara att lämna förslag som leder till att det rättsliga förfarandet, med bibehållen eller kan- ske t.o.m. förbättrad rättssäkerhet, snabbas upp. Med det rättsliga förfarandet menar vi hela förfarandet från ax till limpa, dvs. från det att av någon anledning inleder en utredning fram till dess att en lagakraftvunnen dom föreligger. Det är mot denna bakgrund som vi har övervägt frågan om skall få besluta om konkurrensskadeavgift. 7.2Gällande rätt och frågans tidigare behandling Som redovisats tidigare får på talan av Kon- kurrensverket besluta att företag som har överträtt förbudsbe- stämmelserna i konkurrenslagen eller i EG-fördraget skall betala konkurrensskadeavgift till staten. Detsamma gäller för bl.a. frågor om kvarstad för att säkerställa ett anspråk på konkurrensskadeav- gift, undersökning hos företag eller annan och förbud mot företags- koncentration. Däremot har verket ända sedan konkurrenslagen trädde 1993 haft beslutanderätt beträffande bl.a. ålägganden. Av motiven framgår att det framför allt var intresset av snabbhet och 1TP PT Dir. 2005:75 s 6 Skall besluta om konkurrensskadeavgift? effektivitet i förfarandet som ansågs tala för att fick möjlighet att fatta beslut i dessa frågor.TPF2FPT Av förarbetena till konkurrenslagen går inte att utläsa att man vid lagens införande av en administrativ sanktionsavgift övervägde en beslutanderätt för Konkurrensverket.TPF3FPT Såvitt vi kunnat utröna framfördes denna tanke första gången i lagstiftningsprocessen i svar på den enkät som Konkurrenslagsutred- ningen lät utföra vintern och våren för att få del av erfaren- heter och synpunkter på konkurrenslagen och dess tillämpning.TPF4FPT ansåg emellertid att verket inte borde ha beslutanderätt i denna fråga. Däremot föreslog utredningen att beslut om bl.a. ålägganden skulle överklagas direkt hos , som första och sista domstolsin- stans. Detsamma ansågs böra gälla i de fall företag, med utnyttjande av den särskilda talerätten, förde talan om åläggande.TPF5FPT Enligt den då gällande ordningen överklagades verkets beslut hos som således var första domstolsinstans. Regeringen anslöt sig i allt väsentligt till uppfattning, och den instansordning vi känner fastställdes.TPF6FPT Av motiven framgår att skälet till att utgick ur instans- kedjan vid bl.a. ålägganden var behovet av snabba avgöranden, och detta hängde i sin tur samman med de aktuella ärendetypernas sär- skilda karaktär. Enligt regeringen är det inte fråga om tvistlösning eller att avgöra hur ett visst sak- eller rättsförhållande skall bedö- mas. Ett åläggande att upphöra med en överträdelse av ett förbud i konkurrenslagen rör i stället framtida förhållanden, där det är av stor vikt både för det berörda företaget och från allmän synpunkt att det snabbt ges ett auktoritativt besked som marknaden kan rätta sig efter.TPF7FPT Frågan om instansordningen i mål om konkurrensskadeavgift berördes därefter av i en rapport.TPF8FPT Verket drev emellertid inte då längre frågan om en beslutanderätt utan föror- dade i stället den instansordning som före- slagit , nämligen att skulle föra 2TP PT Prop. 1992/93:56 s 36 f 3TP PT SOU 1991:59, Ds 1992:18 och prop. 1992/93:56 4TP PT SOU 1997:20 s 406 f 5TP PT A a s 210 6TP PT Prop. 1997/98:130 s 47 ff 7TP PT A a s 49 f 8TP PT Konkurrensen i – problem och förslag, rapport- serie 2000:1 Skall besluta om konkurrensskadeavgift? talan om konkurrensskadeavgift hos med möjlighet till överklagande hos Högsta domstolen.TPF9FPT Även Utredningen om nationell tillämpning av EG:s konkur- rensregler för företag berörde frågan om beslutsordningen i mål om konkurrensskadeavgift. Utredningen uttalade därvid bl.a. föl- jande.TPF10FPT har till skillnad mot kommissionen inte behörighet att besluta om sanktioner. En fördel med en sådan behörighet är att den kan ge konkurrensmyndigheten en bättre position vid förhand- lingar med företag som är föremål för en utredning. I flertalet med- lemsländer i EU har också den nationella konkurrensmyndigheten behörighet att besluta om sanktioner. Det kan i det sammanhanget konstateras att kommissionen fattar beslut om böter i konkurrens- ärenden i kollegium. Även om på eget initiativ har infört beslutsformer som påminner om dem som kommissionen tillämpar, så skiljer sig beslutsformerna åt i detta avseende, därigenom att beslut fattas av generaldirektören ensam eller en tjänsteman som fått beslutanderätten delegerad till sig. Frågan om sanktioner skall dömas ut bara av domstol eller om även en förvaltningsmyndighet skall ha en sådan behörighet kan inte besvaras bara på grundval av nämnda effektivitetsargument. Mot dessa argument står andra hänsyn, inte minst kravet på rättssäkerhet. Rättssäkerheten har betydelse för tilltron till regelsystemet och därmed i förlängningen också för systemets effektivitet. Efter att ha konstaterat att frågan om rätt för att besluta om konkurrensskadeavgift övervägts av Konkur- renslagsutredningen och att det efterföljande lagstiftningsarbetet inte lett till någon förändring, blev utredningens slutsats att detta ställningstagande inte behövde omprövas för att göra det möjligt att införa en nationell behörighet att tillämpa EG:s konkurrensrätt. I det fortsatta lagstiftningsarbetet gjorde regeringen samma bedömning som utredningen och avstod därför från att lämna några förslag till ändring av beslutsordningen i mål om konkurrens- skadeavgift.TPF11FPT Av EG:s förordning nr 1/2003, som är direkt tillämplig i , framgår att, i de fall verkställigheten av gemenskapens konkurrens- rätt överlåts till nationella administrativa eller rättsliga myndighe- ter, medlemsstaterna får tilldela dessa myndigheter olika befogenheter och funktioner.TPF12FPT Det finns således inget i förord-