sou · GUB344 · 2007-01-01 00:00:00 — Artikel 3 i bildskärmsdirektivet innehåller krav på arbetsplats- analyser, artikel 6 reglerar information till och utbildning av arbetstagarna och artikel 8 reglerar samråd med och medverkan av arbetstagarna. Bestämmelserna återfinns i direktivets avsnitt om arbetsgivarnas skyldigheter och är i viss mån specifika för bild- skärmsarbete. Artikel 3 föreskriver bl.a. att arbetsplatsanalyserna skall utvärdera arbetstagarnas arbetsmiljöförhållanden i synnerhet med avseende på eventuella risker för synen, fysiska problem och psykisk belastning. Artikel 6 föreskriver bl.a. att arbetstagarna skall ges information om åtgärder som vidtas enligt vissa angivna artiklar i direktivet och att arbetstagarna eller deras representanter under alla omständigheter skall underrättas om alla skyddsåtgärder som vidtas i överensstämmelse med direktivet. Enligt artikel 8 skall samråd och medverkan ske med arbetstagarsidan i frågor som omfattas av direktivet inklusive dess bilaga, vilken innehåller vissa närmare angivna minimikrav på utrustning m.m. vid bildskärms- arbete. Dessa artiklar har alltså ansetts genomförda genom motsvarig- heten till dagens . En del bestämmelser i arbets- miljölagen berör också området för dessa artiklar, exempelvis 3 kap. 3 § och samverkansbestämmelserna i 6 kap. För det fall görs dispositiva uppkommer frågan om de artiklar i bildskärmsdirektivet som anses uppfyllda genom dessa föreskrifter måste garanteras särskilt. Det kunde i stället tänkas räcka med en garanti för att bestäm- melserna i ramdirektivet säkras, eftersom det direktivet innehåller vissa allmänna bestämmelser på områdena i fråga. I och med att har genomfört de aktuella artiklarna i bildskärmsdirektivet genom har det tydligen ansetts att det är till- räckligt med sådana allmänna bestämmelser på dessa områden. Mot bakgrund av att har anmält till kommissionen att bildskärmsdirektivet delvis är genomfört genom bestämmelserna i bör ändå de aktuella bestämmelserna i bild- skärmsdirektivet för säkerhets skull garanteras om SAM-före- skrifterna görs dispositiva. Avtal om systematiskt arbetsmiljöarbete 5.4.3Arbetsmiljöverkets föreskrifter om arbetsanpassning och rehabilitering Dessa föreskrifter genomför såvitt vi funnit inte någon tvingande EG-lagstiftning. Bestämmelserna i 3 kap. 2 a § första och andra styckena AML samt föreskrifter om systematiskt arbetsmiljöarbete utgör ett genomförande av ramdirektivets bestämmelser om arbetsgivarnas skyldigheter som gör att ramdirektivets nivå måste garanteras om dessa svenska bestämmelser görs dispositiva. Vidare bör artiklarna 3, 6 och 8 i bildskärmsdirektivet garanteras om föreskrifter om systematiskt arbetsmiljöarbete görs dispositiva. 5.5Tänkbara utformningar som garanterar direktivens nivå Det lämnas två alternativa lösningar till hur bestämmelserna skulle kunna göras dispositiva. I det ena förslaget används metoden med EG-spärr. Den andra utformningen gör reglerna dispositiva genom att samma bestämmelser i stället får föreskrivas i kollektivavtal. Vissa allmänna motiveringar och kommentarer kring dessa lösningar lämnas nedan. Enligt båda lösningarna görs 3 kap. 2 a § AML dispositiv genom att detta anges i ett nytt fjärde stycke i paragrafen. Regeln om disposi- tivitet skulle i stället kunna skrivas i en egen paragraf i lagens första kapitel om arbetsmiljölagens ändamål och tillämpningsområde, där den rent systematiskt också kan höra hemma. Eftersom det endast är en paragraf i arbetsmiljölagen som skall göras dispositiv, och då det är en fördel att paragrafen med det materiella innehållet blir uttömmande, föreslås alltså ändå ett tillägg i 3 kap. 2 a §. Det bör då i första kapitlet arbetsmiljölagen lämnas en hänvisning om att lagen är dispositiv i det hänseendet. Avtal om systematiskt arbetsmiljöarbete Bestämmelserna om att föreskrifter blir dis- positiva har placerats i 18 § AMF där verkets föreskriftsrätt fram- går. Bestämmelserna bör inte ange de specifika föreskrifter som gäller och göra just dessa dipositiva. Det skulle nämligen kräva en förordningsändring varje gång Arbetsmiljö- verket ändrar föreskrifterna. För att undvika detta görs i stället föreskrifterna på de aktuella områdena dispositiva. I enlighet med utredningsdirektivens formulering blir det föreskrifter som har meddelat om systematiskt arbetsmiljöarbete och rehabilitering som får ersättas av kollektivavtal. En viss komplikation kan här bestå i att det inte är självklart vilka delar av föreskrifter som omfattas av den formule- ringen. Den frågan har belysts ovan under avsnittet Vilka bestäm- melser omfattas av uppdraget?, där också utredningens uppfattning i frågan redovisas. De här gränsdragningsproblemen beror emellertid på uppdragets utformning och är knappast något som kan lösas här. I fråga om föreskrifter måste det dessutom framgå av själva föreskrifterna att de är dispositiva, t.ex. genom att detta kort anges med en hänvisning till den nya bestämmelsen därom i förordningen. Detta får åtgärdas av om bestämmelser om dispositivitet genomförs. Ett alternativ beträffande föreskrifterna kan möjligen vara att inte ändra i arbetsmiljöförordningen utan endast ange i själva före- skrifterna att de får avtalas bort. Det blir då helt upp till Arbets- miljöverket att föreskriva detta. Verket bör anses behörigt att be- sluta om det eftersom det redan nu anges i 18 § AMF att Arbets- miljöverket får medge undantag från föreskrifter som verket har meddelat. 5.5.2Särskilt om alternativet med EG-spärr Som framgått ovan finns det EG-direktiv som måste garanteras om de regler som omfattas av uppdraget görs dispositiva. Ett sätt att göra det, som används i den ena av de presenterade lösningarna, är att göra bestämmelserna semi-dispositiva med EG-spärr. Detta innebär att bestämmelserna får avtalas bort genom kollektivavtal under förutsättning att avtalet inte ger ett sämre skydd än EG- direktiven i fråga. De direktiv som berörs är ramdirektivet och – i fråga om föreskrifter – bildskärmsdirektivet. Avtal om systematiskt arbetsmiljöarbete Metoden med EG-spärr finns i flera andra författningar, exempelvis arbetstidslagen, medbestämmandelagen och anställ- ningsskyddslagen. I dessa EG-spärrar används formuleringar om att avtalet inte får innebära att mindre förmånliga regler skall tillämpas för arbetstagarna – eller arbetstagarsidan – än som följer av direktiven. De formuleringarna går inte att använda i det här fallet eftersom direktiven i fråga inte innehåller bestämmelser om anställningsvillkor eller liknande, utan handlar om åtgärder för att förbättra arbetsmiljön. Eftersom det i båda direktiven endast är bestämmelser om arbetsgivarnas skyldigheter som berörs av dispo- sitiviteten kan EG-spärren i stället knytas till det området. Avvikelser från lagen och föreskrifterna får därför göras under förutsättning att kollektivavtalens bestämmelser inte innebär mindre långtgående skyldigheter för arbetsgivarna än som följer av direktiven. I fråga om 3 kap. 2 a § AML är det endast ramdirektivet som behöver finnas med i EG-spärren. När det gäller Arbetsmiljö- verkets föreskrifter tillkommer de specifika artiklar i bildskärms- direktivet som har genomförts genom . För att ingå ett kollektivavtal av det aktuella slaget krävs en analys av direktivens bestämmelser om arbetsgivarnas skyldigheter i förhållande till regleringen i kollektivavtalet. Det kan knappast förväntas att de lokala parterna skall kunna göra en sådan analys i varje enskilt fall. Det föreslås därför att kollektivavtalen skall slutas eller godkännas av en central arbetstagarorganisation. Detta gör det dessutom praktiskt möjligt för och andra att få en överblick över avtalssituationen på detta område. För sin till- synsverksamhet behöver kännedom om avtalen. Dessa bör därför ges in till verket av de avtalsslutande parterna. Det föreslås inte några särskilda regler om ogiltighet och skadestånd med anledning av att ett ingånget kollektivavtal inte uppfyller direktiven. Konsekvenserna av att parterna inte uppfyllt de förutsättningar som krävs för att få avvika från bestämmelserna bör vara att arbetsmiljölagen och/eller före- skrifter ändå gäller och att verket är bibehållet sin rätt att utföra tillsyn på området i fråga. EG-direktivens krav garanteras således genom att tillsyn och sanktioner enligt arbetsmiljölagen alltjämt gäller i sådana fall. Frågan om ett kollektivavtal är förenligt med direktiven kan följaktligen komma att prövas exempelvis inom ramen för enskilda tillsynsärenden. Om beslutet i ett sådant ärende överklagas blir det därmed regeringen som får avgöra frågan. Avtal om systematiskt arbetsmiljöarbete 5.5.3Särskilt om alternativet att samma regler i stället får föreskrivas i kollektivavtal Detta alternativ innebär att de berörda bestämmelserna som finns i lagen och föreskrifterna i stället skall kunna föras över till kollek- tivavtal. Reglerna skall alltså ha samma materiella innehåll. Den enda skillnaden med den kollektivavtalsreglering som är i fråga blir således att de bestämmelser som görs dispositiva inte längre omfattas av det nuvarande offentliga systemet för tillsyn och på- följder, utan i stället av de vanliga reglerna för kollektivavtal. Det kan ifrågasättas om denna utformning av bestämmelserna verkligen innebär att de görs dispositiva. Eftersom bestämmelserna till stora delar utgörs av tvingande EG-lagstiftning blir dock utrymmet för att avvika från reglerna i materiellt hänseende under alla förhållanden mycket begränsat. Alternativet med EG-spärr kan förväntas innebära svårigheter i den praktiska tillämpningen när det gäller att avgöra vilka avvikelser som skall anses förenliga med direktiven. Att i stället föra in lagens och föreskrifternas bestäm- melser i ett kollektivavtal skulle kunna vara ett enkelt sätt för parterna att åstadkomma en förändring av sanktionssystemet, vilket kan tänkas fylla ett syfte i sig. Därför har även detta alterna- tiva sätt att göra reglerna dispositiva utformats. För att göra det praktiskt möjligt för och andra att få en överblick över avtalssituationen föreslås även i detta fall att kollektivavtalen skall slutas eller godkännas av en central arbetstagarorganisation. Avtalen bör ges in till av de avtalsslutande parterna. 5.6Ett tänkbart tredje alternativ? Enligt vår analys torde inte 3 kap. 2 a § tredje stycket AML och föreskrifter om arbetsanpassning och rehabili- tering utgöra något genomförande av EG-lagstiftning. Ett ytter- ligare alternativ till de lösningar som presenteras skulle kunna vara att i stället endast göra dessa bestämmelser dispositiva. Det skulle då kunna ske utan någon EG-spärr eller annan särskild begränsning av avtalsfriheten. Vi har inte ansett att uppdraget medger att vi utformar ett förslag som är så pass begränsat, men vill ändå peka på att den här möjligheten finns. Avtal om systematiskt arbetsmiljöarbete 5.7Konsekvenser av en dispositiv lagstiftning 5.7.1Generellt om konsekvenser för bevakningen av arbetsmiljön I uppdraget ingår att beskriva vilka konsekvenser förändringen med dispositivitet skulle få för bevakningen av arbetsmiljön, särskilt på de arbetsställen där det lokala skyddsarbetet är svagt samt i fråga om tillsyn och påföljder. Generellt kan inledningsvis sägas följande. För det fall parterna utnyttjar möjligheten att ersätta reglerna i lagen och föreskrifterna med kollektivavtal blir det kollektiv- avtalens system för påföljder som gäller i stället för det offentliga tillsynssystemet. Det innebär att inte längre har tillsyn på berörda områden och följaktligen inte heller kan meddela förelägganden och förbud på dessa områden. Eftersom det bl.a. handlar om att göra reglerna om systematiskt arbetsmiljöarbete dispositiva innebär detta att en central del av arbetsmiljöarbetet kan komma att undandras tillsyn och i stället bevakas av arbetsmarknadens parter. Det blir då i princip upp till de fackliga organisationerna att se till att arbetsgivarna sköter sina åligganden i dessa hänseenden. Om skyldigheterna inte uppfylls kan det bli fråga om kollektivavtalsbrott och skadeståndsskyldig- het. Sådana mål kommer då att handläggas som andra mål om kollektivavtalsbrott, dvs. enligt lagen om rättegången i arbets- tvister. Eftersom det är upp till arbetsmarknadens parter att formulera kollektivavtal och bevaka att de följs blir resultatet naturligtvis beroende bl.a. av parternas kunskaper, resurser och inbördes styrkeförhållande. Om en stark facklig organisation lyckas få ett avtal med höga krav i fråga om systematiskt arbetsmiljöarbete och rehabilitering, och facket dessutom har resurser att se till att avtalet efterlevs, kan detta leda till en effektiv bevakning av de aktuella arbetsmiljöfrågorna. Motsatsvis kan förstås tänkas att svaga organi- sationer kan få avtal som inte är lika fördelaktiga ur arbetsmiljö- synpunkt och som facken kanske inte heller har möjlighet att be- vaka efterlevnaden av. En garanti för en viss lägsta nivå på kollektivavtalens innehåll finns dock i de alternativa lösningar som lämnas. Den första varianten med EG-spärr innebär att avtalen i vart fall måste upp- rätthålla den nivå som följer av ramdirektivet samt vissa angivna artiklar i bildskärmsdirektivet. Om EG-direktivens nivå inte Avtal om systematiskt arbetsmiljöarbete garanteras i avtalen är bibehållet sin tillsynsrätt på det sätt som redovisas ovan. Det systemet kan dock förväntas medföra en del tillämpningsproblem i praktiken (se vidare nedan). Det alternativa förslaget som lämnas innebär att kollektivavtalen får samma regler som lagen och föreskrifterna. Sådana avtal kan följaktligen inte innehålla någon försämring i materiellt hänseende. Vidare kan regeln om att avtalen måste slutas eller godkännas av central arbetstagarorganisation i viss mån borga för avtalens inne- håll. Det som däremot inte kan garanteras med någon av de alter- utformningarna är att avtal som har ett godtagbart innehåll verkligen efterlevs. Denna bevakning faller helt på arbets- marknadens parter. 5.7.2Konsekvensbeskrivningar av olika intressenter Vi har fått konsekvenserna av att göra bestämmelserna dispositiva beskrivna av och några organisationer på arbetsmarknaden. Möjligheten att avtala bort de aktuella bestämmelserna kan också få betydelse för de straffrättsliga påföljderna. har därför beskrivit vilka konsekvenser det kan tänkas medföra för lagföringen av arbetsmiljöbrott om reglerna om systematiskt arbetsmiljöarbete blir dispositiva. Ett sammandrag av dessa beskrivningar och synpunkter redo- visas här. av inspektionskrav gäller bestämmelser om systematiskt arbetsmiljöarbete. Brister som uppmärksammas i arbetsmiljön regleras i olika sakföreskrifter som sedan kan knytas till brister i det systematiska arbetsmiljöarbetet. Om avvikelser helt eller delvis får göras från bestämmelserna i 3 kap. 2 a § AML och fordras i fortsättningen ett nytt arbetssätt vid inspektioner. Arbetsgivarna får inte samma handläggning beroende på olika avtal. En ny och stor uppgift för inspektionen blir då att först kontrollera om har tillsyn eller inte på området. Frågor som måste ställas är bl.a. om det finns något avtal, vad det avtalet i sådant fall innebär samt vad Avtal om systematiskt arbetsmiljöarbete som händer om parterna inte går med på tillsyn med hänvisning till avtal, men bedömer att avtalet inte hindrar till- syn. En fråga i det sammanhanget är också vem som avgör hur till- synen skall bedrivas om parterna är oeniga om avtalets tolkning. Alternativet med EG-spärr innebär att det dessutom måste klar- göras om kollektivavtalet uppfyller ramdirektivet eller inte. Detta medför ett omfattande utredningsarbete på kontoret på bekostnad av fältarbetet. Det krävs med största sannolikhet utbild- ning i arbetsrätt för både inspektörer och jurister och troligen också ett tillskott av jurister. kommer inte heller i samma utsträckning att ha en samlad bild av hur arbetsmiljö- arbetet bedrivs på arbetsplatserna. Andra föreskrifter som innebär en utveckling av SAM-före- skrifterna kan troligen inte heller tillämpas om bestämmelserna i 3 kap. 2 a § AML och i det enskilda fallet gjorts dispositiva genom avtal. Detta försvagar tillsynen också på olika sakområden, till exempel när det gäller att ställa krav på undersökning och riskbedömning på kemiska, tekniska och psykosociala områden. Inspektörer behöver ny information och utbildning om sambandet mellan 3 kap. 2 a § AML och SAM-före- skrifterna samt de enskilda bestämmelser i sakföreskrifter som preciserar det systematiska arbetsmiljöarbetet. Det är cirka 200 enskilda bestämmelser i olika föreskrifter som berörs. Före- skrifterna måste ses över och omarbetas. Det kommer sannolikt också att behövas olika former av information till arbets- marknadens parter. Det finns en uppenbar risk för att arbetsförhållandena försämras på arbetsplatser med svagt lokalt skyddsarbete om varken Arbets- miljöverket eller de fackliga organisationerna har någon bevakning av arbetsmiljön. Arbetsmiljösituationen på dessa arbetsplatser kan då komma att återgå till situationen före internkontrollens till- komst och före satsningar på tillsyn av belast- ningsergonomi och psykosociala förhållanden. Arbetsgivaren kommer troligen endast att se till att direkta olycksfallsrisker före- byggs. Beträffande arbetsanpassning och rehabilitering har Arbetsmiljö- verket särskilda föreskrifter som till största delen stödjer sig på 3 kap. 2 a § AML. Eftersom dessa bestämmelser inte omfattas av ramdirektivet är det endast 12 § i föreskrifterna och möjligen någon liten ytterligare del som stödjer sig på 3 kap. 3 § AML som inte kommer att kunna ersättas med avtal. Avtal om systematiskt arbetsmiljöarbete bestämmelserna avtalas bort blir att tillsyn på detta område minskar. Konsekvensen av detta kan i sin tur bli att inte i samma utsträckning som kan bidra till att regeringens mål om minskad ohälsa uppnås. Minskad tillsyn spar naturligtvis resurser för , men torde med- föra en försvagad ställning för de långtidssjukskrivna och risk för större olikheter vid behandlingen av enskilda arbetstagares ärenden. Det blir också svårare för att arbeta med sektorsansvaret för funktionshindrade. Arbetsmiljö måste även i fortsättningen vara en samverkansfråga mellan parterna. Om dispositivitet införs blir arbetsmiljö en av många intressefrågor som drivs i avtalsförhandlingarna om löner och allmänna anställningsvillkor på förbundsnivå. Den riskerar då att användas som ett led i byteshandeln om en total uppgörelse, eventuellt under konflikthot eller till och med pågående konflikt. Vidare finns en risk att den aktuella branschens ekonomi kommer att bli avgörande för resultatet beträffande arbetsmiljö. De arbets- miljöregler som blir resultatet av förhandlingar under sådana för- hållanden kommer enligt Svenskt Näringslivs uppfattning i slutändan varken gagna de anställda eller företagen. Arbetsmiljölagen och tillhörande föreskrifter utgör ett regel- system av skyddskaraktär, underkastat tillsyn och påföljder från myndighets sida. Det är av vitalt intresse att alla branscher och företag ges samma förutsättningar och behandlas lika såväl i regel- systemet som i fråga om tillsyn och sanktioner. Eftersom kollek- tivavtalen sannolikt kommer att ha olika innehåll inom olika branscher kan resultatet bli en minskad rättssäkerhet för företag och anställda. Till detta kommer att skillnaderna mellan företag med och utan kollektivavtal accentueras, vilket medför risk för snedvridning av konkurrensen till nackdel för kollektivavtals- bundna företag. När det gäller tillsyn arbetar för att likrikta insatserna i landet. Även verkar för ett enhetligt arbetssätt när det gäller rehabilitering över landet. Det finns all anledning att stödja att dessa myndigheter fortsätter att arbeta för att företagen behandlas lika. Det ger de bästa möjligheterna till för- Avtal om systematiskt arbetsmiljöarbete bättring i arbetsmiljö och rehabilitering och det blir även lättare att avläsa bilden av samhället i stort. Tillsyn och sanktioner måste förbli myndighetsutövning för att garantera likabehandling av företagen enligt ovan. Men det finns andra viktiga skäl för detta. Förslaget med EG-spärr skulle medföra att arbetstagarorganisationerna ges rätten att kontrollera EG- spärrens uppfyllelse och tillämpning, utifrån den synnerligen otydliga text som finns i EG-direktivet i egenskap av ramdirektiv. Detta formligen inbjuder till tvister om skadestånd för brott mot kollektivavtalet. Det faktum att tillsyn och påföljder flyttas från arbetsmiljölagens system till kollektivavtalssystemet kan skapa ekonomiska incitament för att använda arbetsmiljö som på- tryckningsmedel. anser att de olika regleringar som blir resultatet av framtida förhandlingar kommer att leda till mycket stora problem vid såväl tillämpning som tillsyn. Det kommer exempelvis att bli mycket svårt för att vid inspektion avgöra vilket kollektivavtal som är aktuellt och vad det innebär i förhållande till lagstiftningen. Vidare är det vanligt att det inom ett och samma företag finns ett antal olika kollektivavtal som ska beaktas, för olika personalkategorier, med olika innehåll och olika motparter. Avtalen har dessutom helt olika löptider. Situatio- nen kompliceras ytterligare när samordningsansvaret blir aktuellt och flera kollektivavtal med från flera olika branscher skall tillämpas. Här kommer återigen företagens rättssäkerhet i blickpunkten. Även arbetsgivarna som grupp kommer att få betydande problem när det gäller att känna till både lagstiftningen och alla kollektivavtal som kan beröra verksam- heten. De olika skrivningarna i olika avtal riskerar att leda till onödiga tolkningskonflikter, speciellt på arbetsplatser med flera verksamheter. anser sammantaget att införandet av disposi- tivitet med hänsyn till ovanstående snarare kommer att hindra än underlätta en meningsfull samverkan i arbetsmiljölagens mening. Avtal om systematiskt arbetsmiljöarbete Kommuner och Landsting gör bedömningen att införan- det av en dispositiv reglering avseende bestämmelserna om syste- matiskt arbetsmiljöarbete och rehabilitering innebär, oavsett val av metod, övervägande negativa konsekvenser för arbetsmiljöarbetet. De arbetsmiljöbestämmelser som skulle omfattas av träffade kollektivavtal skulle, till skillnad från , bli föremål för för- handlingsordningen och för tvisteförfarandet. En sådan reglering kan antas medföra ett kraftigt ökat antal såväl lokala som centrala tvisteförhandlingar. Arbetstagarorganisationernas roll i arbets- miljöarbetet riskerar att förskjutas från att vara en samverkans- partner för förbättrat arbetsmiljöarbete till att bli en part som i större utsträckning ägnar sina resurser åt tillsyn av avtalets efter- levnad. En reglering som medger att olika avtal kan träffas skulle också leda till att det, utifrån organisationernas förhandlingsresultat, kommer att gälla olika regler för olika arbetstagare i de aktuella hänseendena. Även tillsynen kommer att variera på arbets- marknaden, beroende av om avtal träffats eller inte. Med stöd av kollektivavtal på områdena i fråga skulle en arbets- tagarorganisation kunna göra gällande kollektivavtalsbrott och kräva skadestånd genom att t.ex. påstå att organisationen varit bristfällig ur arbetsmiljösynpunkt. Ett sådant påstående skulle då komma att kunna prövas rättsligt. Detta innebär att arbetstagar- organisationerna indirekt skulle få möjlighet till ett inflytande över hur arbetet skall organiseras och bedrivas. En sådan inskränkning i arbetsgivarens rätt att leda och fördela arbetet ställer sig Kommuner och Landsting negativa till. Vidare skulle Arbetsdomstolen med denna ordning komma att döma i frågor som formellt sett rör kollektivavtalsbrott men som rent faktiskt handlar om arbetsmiljöfrågor, frågor som hanteras förvaltningsrättsligt. Vid alternativet med dispositiv reglering med en EG-rättslig spärr uppkommer frågan om vem som ansvarar för tillsyn om direktivets krav inte kan anses vara uppfyllda och vem som skall göra den bedömningen.