sou · GUB355 · 2007-01-01 00:00:00 — Allmän bolagsrätt gäller för aktiebolagen och de kooperativa föreningarna men inte för de ömsesidiga företagen. För de företagen ges i stället ett fåtal associationsrättsliga bestämmelser i tillsynslagen. Särskilt om ömsesidiga försäkringsföretag I anses ömsesidiga försäkringsföretag vara föreningar. Till- synslagen överlämnar i stor utsträckning åt dessa företag att genom bestämmelser i bolagsordningen själva reglera åtskilliga av före- tagets förhållanden. Sålunda skall i bolagsordningen anges bl.a. hur medlemskap uppnås och upphör, vem som har rösträtt, medlem- mars ansvar att bidra med kapital, hur företaget skall organiseras och ledas, hur överskott skall hanteras samt hur tillgångar skall fördelas vid bolagets upplösning. Bestämmelserna om fördelningen av överskottet i livförsäkring är detsamma för ömsesidiga försäkringsbolag och aktiebolag. Över- skott samlas i en fond för framtida fördelning av överskottet. Fonden framgår av redovisningen och insättningar i fonden belastar resultatet medan uttag ökar resultatet. ligen inte till för att fördela överskottet mellan försäkringstagarna och aktieägarna men får användas för detta ändamål. Överskott som har tilldelats försäkringstagarna blir garanterade och bolaget måste göra avsättningar för dem. Överskott som till- delas får inte vara belastade med några villkor. Innan överskott för- delas på försäkringstagarna ingår de i avsättningar för bonus och premiereduktioner. Särbehandling av små försäkringsföretag Från tillsynslagens tillämpningsområde har undantagits sådana mindre kooperativa eller ömsesidiga försäkringsföretag, vilka har begränsat sin verksamhet till den stad där företaget har sitt huvud- kontor eller till den staden och dess intilliggande städer. Försäkringsmarknaden i är ungefär lika stor som den svenska försäkringsmarknaden, mätt i försäkringspremieinkomst. Den totala premieinkomsten i motsvarade av landets BNP och livförsäkringsmarknaden tar in mer än dubbelt så mycket som skadeförsäkringsmarknaden. fanns det 85 belgiska försäkringsaktiebolag, 7 kooperativa försäkringsföreningar och 18 ömsesidiga företag. I sätts tjänstepensionsplaner upp av arbetsgivaren på frivillig basis. av arbetskraften omfattas av tjänstepensionsarrangemang. Arbetsgivarens utfästelse kan tryggas genom att tjänstepensionsförsäkring tecknas i livförsäkringsföretag eller genom avsättning till särskild pensionsfond (men det är inte tillåtet för arbetsgivaren att göra avsättningar i balansräkningen för att möta tjänstepensionsåtagandet). Försäkringsföretagen och deras associationsrättsliga grund Den särskilda försäkringsrörelseregleringen i vilar i det väsentliga på EG-direktiven på försäkringsområdet. I associations- rättsligt hänseende regleras de irländska försäkringsföretagen (incorporated companies limited by shares or by guarantee or unlimited) genom allmän bolagsrätt, Companies Act. Det finns inte några irländska ömsesidiga försäkringsföretag. Den finansiella lagstiftningen vilar på principer snarare än på detalj- regler. Följaktligen saknas det för försäkringsverksamhet specifika restriktioner för utdelning av vinst i livförsäkringsbolag. Ledningen i ett sådant bolag får emellertid inte fatta beslut som innebär att bolagets soliditet hotas. Försäkringstagarna har inte någon lagfäst rätt till inflytande i ett livförsäkringsbolags beslutande organ. Försäkringstagarnas intres- sen anses i stället bli tillgodosedda genom andra skyddsregler, vilka syftar till bl.a. rimliga avgifter och god information. Särbehandling av små försäkringsföretag Med undantag för statliga försäkringsgivare omfattas alla irländska försäkringsföretag av den särskilda försäkringsregleringen och därmed åtföljande offentlig tillsyn. Den irländska försäkringsmarknaden har stor betydelse för landets ekonomi. Premieinkomsten i förhållande till BNP är vilket är bland de högsta i världen. Endast och har en högre andel. Livförsäkringsmarknadens andel är . Utmärkande för den irländska livförsäkringsmarknaden är den stora betydelsen av fondförsäkring. av tillgång- arna i livförsäkringsföretagen utgörs av fonder som försäkrings- tagarna har valt. Inget annat land i har så stor andel fond- försäkringslösningar. Förhållandet förklaras av en hög andel av gränsöverskridande affärer, drivet av bl.a. skattefördelar (Swiss Re. 3/2003). Trots att det inte finns någon skyldighet för arbetsgivare att erbjuda anställda tjänstepension i , har det blivit vanligt före- kommande och mer än varannan anställd omfattas av olika Normalt administreras pensionsplaner för en grupp företag i särskilda pensionsfonder eller så betalar arbetsgivaren till ett livförsäkringsbolag. Tjänstepensions- försäkringen kan vara i form av ett traditionellt försäkringsavtal eller fondförsäkringsavtal. Försäkringsföretagen och deras associationsrättsliga grund gäller i en ny lag om tillsyn över försäk- ringsbolag. Enligt lagen skall, såsom tidigare, ett försäkringsföretag till sin juridiska form vara antingen ett aktiebolag (Aktiengesell- schaft) eller en kooperativ förening (Genossenschaft). Tillsyns- lagen innehåller knappast några associationsrättsliga bestämmelser. För försäkringsföretagen gäller i stället reglerna i den allmänna handelsrätten (Obligationenrecht). Där förekommer vissa före- skrifter som tar sikte särskilt på försäkringsverksamhet. Särskilt om ömsesidiga försäkringsföretag Ömsesidig försäkringsverksamhet bedrivs i inte i en för sådan verksamhet särskild juridisk form. Företag som bedriver försäkringsrörelse efter ömsesidiga principer räknas i stället in bland kooperativa föreningar i allmänhet. I det för sådana före- ningar gällande regelverket upptas några särbestämmelser avseende försäkringsrörelse. Bl.a. föreskrivs att medlemskap i en försäkringsförening kan erhållas genom ingående av försäkringsavtal med föreningen. Vanligtvis anges i stadgarna för ett ömsesidigt försäkringsföretag att försäkringstagarna är medlemmar, delägare, i företaget. Efter- som de allmänna reglerna om en associations organisation är ganska liberala får emellertid en sådan ordning frångås. För livförsäkring ges i tillsynslagen vissa särbestämmelser. Enligt dessa bestämmelser skall ett företag som tecknar livförsäkringsavtal med rätt till återbäring göra en lättbegriplig sammanställ- ning över hur återbäringen beräknas och fördelas. Tillsynsmyndig- heten får utfärda närmare föreskrifter härom. I fråga om tjänste- pensionsförsäkring för kollektiva pensionsplaner gäller att åter- bäringen därefter måste uppgå till av den i sam- manställningen angivna återbäringen. Särbehandling av små försäkringsföretag Enligt huvudregeln gäller tillsynslagen för samtliga försäkrings- företag, vilka inte är underkastade särskild, federal lagstiftning. Om speciella omständigheter föranleder det får emellertid tillsyns- myndigheten från tillsynen undanta företag, vilkas verksamhet är av mindre ekonomisk betydelse eller vilka försäkrar endast en mindre grupp. Den schweiziska försäkringsmarknaden utgör en betydande del av landets ekonomi. Tillgångarna i försäkringssektorn motsvarar av landets BNP. Livförsäkringssektorn är betydligt större än skadeförsäkringssektorn; av de totala till- gångarna hör till livförsäkringsverksamhet. Den totala premiein- komsten i liv- och skadeförsäkringsmarknaden är högre än i och utgör av den schweiziska BNP. Det finns omkring 200 försäkringsföretag i . Av dessa är ett 20-tal livförsäkringsföretag, omkring 120 skadeförsäkrings- företag och ca 50 återförsäkringsföretag. Huvuddelen av försäk- ringsföretagen är försäkringsaktiebolag. Livförsäkringsmarknaden är starkt koncentrerad; de fem största livförsäkringsbolagen står för av premieintäkterna. Motsvarande andel för de fem största skadeförsäkringsbolagen är . är det i enligt lag obligatoriskt för arbets- givare att sätta upp någon form av tjänstepensionsplan för anställda som har en inkomst över en viss nivå. av arbetskraften omfattas av olika tjänstepensionsplaner. för tjänstepension utgör en betydande del av premieintäkterna i försäk- ringsföretagen. Fondförsäkringsmarknaden i är ännu relativt out- vecklad. av den totala premieinkomsten kommer ifrån fondförsäkringsprodukter och tillgångarna i liv- försäkringsföretagen som motsvarar fondförsäkringsåtaganden utgör endast ett par procent av livförsäkringstillgångarna. 7Utgångspunkter för associationsrättslig reglering för försäkringsföretag 7.1Syftet med särreglering för försäkringsföretag Utredningens bedömning: Särregleringen för försäkringsföre- tag syftar till att skydda i första hand direktförsäkringstagarna men också andra ersättningsberättigade på grund av försäkrings- avtal. I föregående kapitel har granskats huvudproblem i de skilda verk- samhetsformerna på den svenska försäkringsmarknaden samt har beskrivits regleringen i näraliggande länder. Innan utredningen går in på de närmare förslag som nämnda genomgång föranleder bör det slås fast vilka utgångspunkter som skall vara vägledande för det nya associationsrättsliga regelverket för försäkringsföretag. Det finns dock skäl att först erinra om det bakomliggande syftet med särlagstiftning för försäkringsverksamhet. Länge baserade sig den särskilda försäkringslagstiftningen i huvudsak på motiv som antogs i samband med införandet av försäkringsrörelselag. De stora förändringarna av de finansiella marknaderna senare del, bl.a. värdepappersmark- nadernas tillväxt och genomförandet av en inre marknad på det finansiella tjänsteområdet, fordrade emellertid en omprövning av motiven för särskilda rörelseregler och särskild tillsyn av försäk- ringsbolag. En sådan omprövning gjordes vid den s.k. försäkrings- rörelsereformen . I det sammanhanget framhölls bl.a. följande förhållanden (se prop. 1998/99:87 s. 137 ff.). Om ett skadeförsäkringsbolag inte kan fullgöra sina förpliktelser enligt ingångna försäkringsavtal kan stora värden gå förlorade för privatpersoner och företag, och om ett liv- försäkringsbolag saknar förmåga att fullgöra sina förpliktelser kan enskilda livförsäkringstagare hamna i en ohållbar ekonomisk och social situation. Till detta kommer att försäkringstekniken är Utgångspunkter för associationsrättslig reglering för försäkringsföretag komplicerad, vilket innebär att det normalt är svårt för andra än fackmän att bedöma och värdera försäkringar samt bedöma om ett visst bolag hanterar risker effektivt. Detta medför att försäkrings- företagen har ett kunskaps- och informationsövertag i förhållande till försäkringskollektivet. är speciellt också i den meningen att försäkringstagaren betalar i förskott för att för- säkringsgivaren skall överta en risk för . Speciellt är även att ersättning från försäkringen aktualiseras först efter det att försäkringsavtalet ingåtts. Vid livförsäkring är det ofta fråga om avtal över mycket med ett stort moment sparande och normalt föreligger där svårigheter att byta försäkringsgivare . Följaktligen är livförsäkringstagaren beroende av försäkringsbolagets förmåga att förvalta sparandet och betala ut försäkringsbeloppen. Det sagda ledde fram till slutsatsen att det avgörande motivet för särskilda rörelseregler och särskild tillsyn över försäkringsbolag är behovet att skydda i första hand direktförsäkringstagarna men också andra ersättningsberättigade på grund av försäkringsavtal. Ett sådant skydd ansågs nödvändigt på grund av de allvarliga konse- kvenser som kan uppkomma för enskilda om försäkringsåtaganden inte fullföljs och de beskrivna särskilda förhållanden som hör sam- man med försäkringar. Rörelsereglerna och tillsynen ansågs böra skydda de enskilda som kollektiv. Att skyddsbehovet normalt är större vid livförsäkring än vid skadeförsäkring skulle beaktas vid utformningen av rörelsereglerna och utövandet av tillsynen. Det förtjänar att understrykas att andra syften, såsom t.ex. tillgodo- seende av stabiliteten inom det finansiella systemet, inte kunde anses motivera näringsrättslig särreglering av försäkringsbolag. (Om regleringsmotiv, se även SOU 2005:85 s. 21 ff.) Det nu återgivna och fastslagna syftet med särreglering av försäkringsbolagens verksamhet har fortfarande giltighet. Intres- set av att skydda direktförsäkringstagarna och andra ersättnings- berättigade på grund av försäkringsavtal måste anses utgöra det centrala motivet även för särbestämmelser för understödsförening- arnas verksamhet. Frågan om detta motivs giltighet på förenings- sidan kommer att utvecklas närmare i avsnitt 11.1. Utgångspunkter för associationsrättslig reglering för försäkringsföretag Utredningens bedömning: Särregleringen för försäkringsföre- tag skall undvika omotiverad snedvridning av konkurrensen mellan svenska försäkringsföretag inbördes samt mellan svenska och utländska försäkringsföretag. Regleringen bör vara funktio- nell i den utsträckning detta är möjligt med hänsyn till de bakomliggande skyddsmotiven för verksamheten. Vid lagstiftning på det finansiella området överlag gäller som ut- gångspunkt att regleringen skall vara konkurrensneutral i förhål- lande till vilken associationsform som verksamheten bedrivs i (se senast prop. 2004/05:165). Den utgångspunkten måste användas även i detta lagstiftningsarbete. Följaktligen skall utredningen så långt möjligt söka undvika förslag som innebär en snedvridning av konkurrensen mellan försäkringsaktiebolag, ömsesidiga försäk- ringsbolag och understödsföreningar. Konkurrensneutraliteten måste emellertid gälla också i ett inter- nationellt perspektiv. På en gemensam europeisk marknad för finansiella tjänster är det angeläget att de svenska försäkringsföre- tagen inte genom inhemsk reglering missgynnas i förhållande till sina utländska konkurrenter. Lagförslagen får alltså inte leda till omotiverad snedvridning av konkurrensen mellan svenska och utländska försäkringsgivare. är regeringens mål för regleringen av finansiell verksamhet i att den skall vara funktionellt inrik- tad (se regeringens skrivelse 2002/03:141 Staten och den finansiella sektorn, s. 2). Med det avses att regleringen skall vara mindre inriktad på att särreglera olika grupper av finansiella institut och i stället mer se till den funktion som utövas. I en föränderlig värld anses en funktionellt inriktad reglering vara mer flexibel och skapa bättre förutsättningar för god konkurrens än en institutionellt orienterad reglering. Med en funktionell lagstiftning underlättas nämligen marknadstillträde och det blir lättare för olika slag av finansiella aktörer att producera och sälja likvärdiga tjänster. Införandet av nya regler för tjänstepensionsinstitut kan ses som ett led i arbetet med att göra lagstiftningen mer funktionellt inriktad (se härom ovan angivna prop. 2004/05:165). Det bör emellertid uppmärksammas att en funktionell lagstift- ning inte alltid fordrar att alla företag som tillhandahåller en viss produkt eller tjänst regleras på samma sätt. Utgångspunkter för associationsrättslig reglering för försäkringsföretag skyddsbehovet för verksamheten. Exempelvis kan de något skilda skyddsmotiven för reglering för försäkringsrörelse och bankrörelse ibland föranleda olikheter i lagstiftningen. 7.3Samordning med allmän associationsrätt Utredningens bedömning: Allmän associationsrättslig lagstift- ning skall utgöra associationsrättslig grund för försäkringsföre- tag. I en ny försäkringsrörelselag skall samlas alla rörelseregler för försäkringsföretag och de associationsrättsliga särregler för dem som anses motiverade. Efter beskrivningen av de mera övergripande utgångspunkterna vid särskild försäkringslagstiftning skall nu de tillkommande rikt- linjerna för den associationsrättsliga regleringen av försäkrings- företag slås fast. Som redovisats i kapitel 2 har de associationsrättsliga bestämmel- serna för försäkringsföretagen nära knutit an till grundläggande principer i allmän bolagsrättslig eller föreningsrätts- lig lagstiftning. Detta har varit särskilt tydligt i fråga om försäk- ringsaktiebolagen och understödsföreningarna. Den bolagsrättsliga regleringen av försäkringsaktiebolagen i försäkringsrörelselagen (1982:713), FRL, överensstämmer nämligen till stora delar med regleringen av de allmänna aktiebolagen aktiebolagslag, och genom hänvisningar har den föreningsrättsliga regleringen av understödsföreningar i lagen (1972:262) om understödsföreningar, UFL, legat nära lagstiftningen för ekonomiska föreningar i allmän- het. Även för de ömsesidiga försäkringsbolagen gäller åtskilliga generella associationsrättsliga bestämmelser. Trots att ömsesidiga försäkringsbolag räknas till ekonomiska föreningar av kooperativ natur (se t.ex. SOU 1984:9 s. 112) bygger emellertid den associa- tionsrättsliga regleringen av dem på reglerna för allmänna aktie- bolag, låt vara att regleringen utgör en kombination av bolags- och föreningsrättsliga bestämmelser. Även om den associationsrättsliga regleringen av försäkrings- företagen alltså till betydande del är densamma som för andra bolag och föreningar förekommer skillnader. En del avvikelser är motive- rade av tvingande näringsrättsliga bestämmelser i , andra av behovet av skydd för försäkringstagare eller andra ersätt- SOU 2006:55 Utgångspunkter för associationsrättslig reglering för försäkringsföretag ningsberättigade på grund av försäkringsavtal. För åter andra sär- regler synes bärkraftiga skäl saknas. Frågan om lämpligheten av att se över de särskilda associations- rättsliga reglerna inte bara för försäkringsbolag utan också för andra finansiella institut har diskuterats i skilda sammanhang. Diskussionerna har förts bl.a. inom Finansdeparte- mentet och där lett till ett ingående arbete med att granska de asso- ciationsrättsliga särregler som förekommer i rörelselagstiftningen för bankaktiebolag och försäkringsbolag för att utröna om deras förekomst fortfarande lät sig motiveras. Arbetet mynnade ut i en promemoria med förslag om ny associations- rätt för bankaktiebolag och försäkringsbolag (Finansdeparte- mentets dnr Fi98/476). I promemorian förordades att aktiebolagslag skulle utgöra den associationsrättsliga grunden för bankaktiebolag och försäkringsbolag. I de flesta fall föreslogs att dåvarande särregler skulle utmönstras med motiveringen att aktiebolagslagens regler erbjöd ett tillräckligt skydd även för bankaktiebolagens och försäkringsbolagens intressenter. I fråga om bankaktiebolagen gavs på grundval av promemorian en proposition som antogs av senare (prop. 1997/98:166). Genom lagstiftning, som trädde i kraft , avskaffades bankaktiebolagslagen och i stället blev aktiebolagslags bestämmelser tillämpliga för bankaktie- bolagen. För dessa bolag behölls dock vissa särbestämmelser, vilka överfördes till den då gällande bankrörelselagen. Utgångspunkten för bankreformen var att de allmänna aktiebolagsrättsliga reglerna är tillräckliga för att skydda aktietecknare, aktieägare och borgenä- rer i allmänhet. De omständigheter som föranledde särskilda asso- ciationsrättsliga regler för bankaktiebolag var dels sådana som följde av tvingande näringsrättsliga bestämmelser i , dels sådana som hade sin grund i bankaktiebolagens särställning, dvs. deras betydelse för stabiliteten i det finansiella systemet, dels hänsynen till konsumentkollektivet. Särbestämmelserna för bank- aktiebolag har i stora stycken oförändrade tagits in i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. Regeringen lade emellertid inte fram några förslag till ändringar av de associationsrättsliga bestämmelser som gäller för försäkrings- bolag. Reformeringen av de associationsrättsliga reglerna på försäk- ringsområdet sades i nämnda proposition vara så intimt sam- manlänkad med motsvarande översyn av det näringsrättsliga regel- systemet att arbetet borde samordnas ytterligare. Utgångspunkter för associationsrättslig reglering för försäkringsföretag ramen för reformeringen av försäkringsrörelsereglerna föreslogs emellertid anpassningar till allmän associationsrätt. När nu de särskilda associationsrättsliga reglerna för försäk- ringsföretag på nytt skall ses över är en samordning med allmän associationsrätt nödvändig. I utredningsdirektiven anges nämligen att den allmänna aktiebolagslagen skall utgöra den associations- rättsliga grunden för försäkringsaktiebolag och att regleringen i lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar (FL) bör ligga till grund för understödsföreningar i associationsrättsligt hänseende. Även för de ömsesidiga försäkringsbolagen skall enligt direktiven allmän associationsrätt utgöra grund för regleringen. I en ny försäkringsrörelselag skall följaktligen samlas alla rörelse- regler för försäkringsföretag och de associationsrättsliga särregler som anses motiverade. En sådan lagstruktur har enligt vad som framhålls i direktiven systematiska och redaktionella fördelar. Vidare underlättas enligt direktiven därigenom utvecklingen av associationsrätten för försäkringsföretagen genom att de föränd- ringar som beslutas inom den allmänna associationsrätten blir gäl- lande för dessa bolag, om inte avvikelser krävs. Det finns dock ytterligare argument för den i direktiven anvisade lagtekniska lösningen. Dit hör att man kraftigt minskar antalet associationsrättsliga bestämmelser i den särskilda lagstiftningen för försäkringsföretag, som alltså blir betydligt mindre omfångsrik och därmed mera överskådlig än . Vidare slipper man de tolknings- svårigheter som kan uppkomma vid jämförelser mellan mot- svarande bestämmelser i de olika lagarna. Det var inte minst sådana skäl som låg bakom den ovan nämnda reformeringen av den asso- ciationsrättsliga regleringen för bankaktiebolag (se a. prop. s. 54 f.). Om allmän aktiebolagsrätt blir gällande kan den rikhaltiga praxis och doktrin som förekommer på det området komma till omedel- bar nytta vid tillämpningen av de associationsrättsliga reglerna för försäkringsföretag. Det är ofta osäkert i vilken utsträckning de rättskällorna kan utnyttjas på försäkringsområdet. Här kan vidare tilläggas att hänvisningar från FRL till aktiebolags- lag hade tett sig naturligt eftersom många av bestämmelserna i de olika lagarna har väsentligen samma motiv. Det förtjänar också att påpekas att flera av de aktiebolagsrättsliga regler som har överförts till FRL sällan eller aldrig tillämpas av försäkringsbolagen. Lämp- ligheten i att dessa regler uttrycks i självständiga bestämmelser i kan därför starkt ifrågasättas. Det bör erinras om att riks- dagen i ett tillkännagivande uttalat att det under innevarande man- Utgångspunkter för associationsrättslig reglering för försäkringsföretag datperiod skall göras en genomgång av hela det regelverk som berör företagandet, så att onödiga och krångliga regler kan tas bort (se bet. 2002/03:NU1 s. 97 f. och riksdagsskrivelse 2002/03:74). Även regleringen i jämförbara länder bör kunna spela viss roll i samman- hanget. Det skall då framhållas att försäkringsverksamhet i en lång rad jämförbara länder, bl.a. grannländerna , och , regleras genom författningar som vilar på allmän associa- tionsrätt och innehåller hänvisningar till generell lagstiftning. Även om regeringen i enlighet med redogörelsen ovan på grund av både sakliga och systematiska skäl anvisat den lagstiftnings- teknik som bör användas finns anledning att redovisa de argu- ment som åtminstone tidigare ansetts tala emot den tekniken. Bland dem finns rent historiska motiv. Alltsedan tillkomsten av den första lag som omfattade all affärsmässigt bedriven försäk- ringsrörelse, dvs. lag om försäkringsrörelse, har nämligen försäkringsbolagens verksamhet reglerats självständigt och utan hänvisning till allmänna associationsrättsliga bestämmelser. Det har alltså i lagstiftningsarbeten genomgående ansetts att fördelarna med den numera rekommenderade metoden inte vägt upp nackdelarna med den (se härom bl.a. SOU 1946:34 s. 234 ff, Ds E 1980:6 s. 147 och prop. 1981/82:180 s. 87 f.). Det har därvid sagts att metoden att hänvisa från en författning till en annan inte sällan kräver förtydliganden och modifikationer som i stället för förenkling kan leda till minskad klarhet och överskådlighet.