sou · GUB3115 · 2007-01-01 00:00:00 — Grundutbildningen delades vidare in i fem utbildningssektorer för olika yrken – sektorerna för utbildning för tekniska yrken, ad- ministrativa, ekonomiska och sociala yrken, vårdyrken, undervis- ningsyrken samt kultur- och informationsyrken – som var och en fick ett anslag av . Därutöver fanns ett anslag för (seder- mera fristående) kurser och lokala utbildningslinjer. En annan kon- sekvens av reformen var att den tidigare försöksverksamheten med 2TP PT Detta avsnitt bygger i vissa delar på skrift Hur styrs den svenska högskolan? Varför ser styrsystemet ut som det gör? yrkesteknisk högskoleexamen blev en permanent högskoleutbild- ning. Syftet med denna examen var flerfaldigt. Dels skulle utbild- ningen ge möjlighet till fortsatt utbildning för personer som haft små möjligheter att tidigare söka sig till högskoleutbildning, dels skulle utbildningen bidra till att tillgodose industrins kompetens- behov för olika yrkeskategorier. Syftet var också att skapa möjlig- het för blivande yrkeslärare i gymnasieskolan att få fördjupade äm- neskunskaper. Ett särskilt vuxenstudiestöd med högre bidragsdel infördes också. Olika beslutsfunktioner decentraliserade till hög- skoleenheterna (dåvarande gemensam beteckning för universitet och högskolor). Regionstyrelserna avskaffades 1988, då en majoritet av allmänföreträdare infördes i högskolestyrelserna, som UHÄ:s planerande uppgifter minskade. I stället po- ängterades UHÄ:s uppföljande och utvärderade roll. Ytterligare högskolor tillkom successivt i syfte att öka den geografiska till- gängligheten. Den tidigare fyråriga tekniska utbildningen i gymna- sieskolan gjordes om till en tvåårig mellaningenjörsutbildning och överfördes till högskolan . universitets- och högskolereform innebar huvudsakligen en fortsatt avreglering och decentralisering av det tidigare systemet. Bakgrunden var den kritik som riktats mot vad som sågs som bristande flexibilitet och snuttifiering av högre utbildning. En följd av att utbildningsutbudet organiserades i yrkesinriktade ut- bildningslinjer var att utrymmet för studenternas fria val begränsa- des och att en del ämnen inom framförallt humaniora missgynna- des. Vidare fanns en växande insikt om svårigheterna att förutsäga samhällets framtida behov av utbildade och att genom centrala styrmedel anpassa utbudet både i fråga om inriktning och antal studerande. Därför avskaffades de centralt fastställda utbildnings- linjerna. Det centrala ämbetsverket ersattes av en myndighet för service och uppföljning (Verket för högskoleservice, VHS) och en myndighet för utvärdering (, vars uppgifter senare övertogs av ). infördes en examensord- ning som angav vilka examina (generella examina och yrkesexa- mina) som skulle ges vid universitet och högskolor. I examensbe- skrivningar angavs bland annat målen för dessa examina. Motivet för att reglera yrkesexamina inom högskoleutbildningen var bland annat att säkerställa vissa bestämda kunskapskrav i enlig- het med vad som regleras för yrket i fråga samt ge regeringen möj- lighet att bestämma vilka lärosäten som skulle ha rätt att utfärda examina. Universitet och högskolor fick i stor utsträckning själva be- stämma om utbildningsutbud och dimensionering. En viss styrning kom dock att ske genom att regeringen bestämde vilka lärosäten som skulle få rätt att utfärda olika examina. Regeringen satte också upp mål för antalet examina inom vissa utbildningar. En annan viktig förändring var att linjenämnderna avskaffades till förmån för fakultetsnämnderna, som normalt skulle besluta om både utbildning och forskningsfrågor. Därmed infördes huvudsak- ligen ett kollegialt beslutsfattande för grundläggande högskoleut- bildning. I och med detta förändrades förutsättningarna för sam- verkan mellan universitet och högskolor och arbetsmarknaden. Allmänföreträdare kom dock att utgöra en majoritet i styrelserna för universitet och högskolor. Ökad vikt vid samverkan med arbetslivet Sedan 1993 års högskolereform har flera förändringar genomförts i syfte att stärka universitet och högskolors samverkan med arbetsli- vet. Kravet på att samverka med det omgivande samhället har för- tydligats i högskolelagen. Sammansättningen i högskolestyrelserna har förändrats genom att regeringen utser en extern ordförande som inte har sin huvudsakliga sysselsättning vid det lärosäte som uppdraget avser. I regleringsbreven till och högskolorna/univer- siteten är ett mål att högskoleutbildning ska svara mot såväl arbetsmarknadens behov som studenternas efterfrågan. I reg- leringsbreven poängteras det samverkansansvar med det omgivande samhället som högskolelagen slår fast. Regeringen har också gett i uppdrag att lämna underlag för läro- sätenas och regeringens planering av utbildningsutbudet i relation till arbetsmarknadens behov av utbildade. Utredning om kortare yrkesutbildningar Regeringen tillsatte 2001 en utredning för att dels utreda hur ut- bildning som leder till yrkesteknisk högskoleexamen (YTH) kunde utvecklas mot nya områden utanför det tekniska området och nå nya studerandegrupper, dels undersöka behovet av andra kortare yrkesutbildningar vid universitet och högskolor. Utgångspunkten för utredningen var arbetsmarknadens behov. Ett motiv till översy- nen var de pågående strukturförändringarna inom näringslivet och de ökande kompetenskraven inom såväl näringsliv som offentlig sektor (dir 2001:9). Utredningen presenterade sina förslag i sitt slutbetänkandet Yr- keshögskoleutbildning – inriktning, utformning och kvalitetskriterier (SOU 2001:107). hade regeringen redan i budget- propositionen tagit ställning och förespråkat att en ny ex- amen för kortare yrkesutbildningar vid universitet och högskolor skulle tillskapas. Regeringen hade också i propositionen En politik för tillväxt och livskraft i hela landet (prop. 2001/02:4 ) föreslagit medel till vissa lärosäten (, tekniska uni- versitet och ) för att utveckla sådana utbildningar. Regeringen gav också senare i Rådet för grund- läggande högskoleutbildning i uppdrag och medel att bidra till pe- dagogisk förnyelse av kortare yrkesutbildningar vid universitet och högskolor. Ett motiv som regeringen förde fram i propositionen Den öppna högskolan (prop. 2001/02:15) var att en hög andel ungdomar som genomgått gymnasieskolans yrkesförberedande program inte gick vidare till högre utbildning, eftersom det saknades lämpliga utbild- ningsalternativ för denna grupp. I korthet föreslog utredningen att en ny examen, yrkeshögskole- examen, skulle ersätta yrkesteknisk högskoleexamen (YTH). Denna borde enligt utredningen breddas mot nya områden i för- hållande till vad som varit fallet med YTH. Exempel på ytterligare områden var handel, transport och ekonomi, vård och utbildning och skola. Därutöver borde universitet och högskolor ha full frihet att utveckla utbildningar inom andra områden förutsatt att de fick examensrätt för detta. Antalet platser borde kunna uppgå till 20 000. Yrkeshögskoleexamen föreslogs omfatta minst 60 och högst 80 högskolepoäng. Utbildningen skulle vända sig både till den mål- grupp som studerade i syfte att erhålla en yrkesteknisk examen, det vill säga personer med yrkeserfarenheter från en särskild bransch, och till studenter som kommer direkt från gymnasiet. Någon särskild styrning eller finansiering föreslogs inte. Där- emot ansåg utredningen att universitet och högskolor i ett inled- ningsskede borde ges vissa utvecklingsmedel för att både utveckla utbildningar och för att marknadsföra dessa. Även medel för peda- gogisk utveckling på nationell nivå borde även fortsättningsvis utgå via Rådet för högre utbildning. För att berörda aktörer inom ut- bildningsområdet skulle få bättre beslutsunderlag inför priorite- ringar av utbildningsutbudet, föreslog utredningen att Högskole- verket skulle ges en tydligare roll i detta hänseende. Vidare föreslog utredningen att skulle få en tydligare uppgift att utarbeta kvalitetskriterier för beprövad erfarenhet. Utredningen fann flera motiv för en ny examen. Ett motiv var att denna skulle kunna anpassas efter olika regionala behov på ar- betsmarknaden. Alternativet att i stället identifiera specifika områ- den och inrätta särskilda yrkesexamina för dessa, bedömdes som hämmande i samspelet mellan arbetsliv och utbildning. Utredningen fann en viktig skillnad mellan kvalificerad yrkesut- bildning och yrkeshögskoleutbildning. Till skillnad från kvalifice- rad yrkesutbildning skulle högskoleutbildning vila på vetenskaplig eller konstnärlig grund och beprövad erfarenhet i likhet med annan högskoleutbildning. En annan viktig skillnad var att yrkeshögsko- leutbildning är möjlig att bygga på med annan högskoleutbildning. Ny examen infördes successivt Regeringen tog ställning till utredningens förslag i samband med skrivelsen Utbildning för kunskap och jämlikhet – regeringens ut- vecklingsplan för kvalitetsarbetet i förskola, skola och vuxenutbildning 2001/02:188). Regeringen konstaterade återigen att gymnasie- skolan hade blivit mer studieförberedande och att behovet av efter- gymnasiala yrkesutbildningar ökat. Regeringen uttalade ambitionen att rekryteringen till eftergymnasial yrkesutbildning borde öka vid sidan av regeringens långsiktiga mål att av en årskull ska ha påbörjat högskolestudier . Regeringen fann också att det krävdes en mångfald av utbildningsmöjligheter för att kunna rekrytera olika studerandegrupper. Regeringen aviserade i utvecklingsplanen att den hade för avsikt att införa en yrkeshögskoleexamen enligt utredningens förslag. övergripande motiv var att komplettera de insatser som vidtogs i samband med regeringens proposition Den öppna högskolan och som syftade till att bredda rekrytering till högre utbildning och främja det livslånga lärandet. Regeringen följde också upp förslaget i samband med budgetpropositionen och anmälde då sin mening att yrkesteknisk högskoleexamen (YTH) skulle övergångs- vis behållas vid sidan av den nya yrkeshögskoleexamen. I samband med den så kallade Bolognaprocessen - som bland annat syftar till ökad jämförbarhet mellan de europeiska ländernas högre utbildning – fick en projektgrupp inom Utbildnings- och kulturde- partementet i uppgift att utreda vissa frågor som rör den svenska examensordningen. Gruppen lämnade förslag till principer för yrkesexamina i de- partementsskriften Högre utbildning i utveckling – Bolognaprocessen i svensk belysning (Ds 2004:2). Projektgruppen fann att yrkeshög- skoleexamen inte uppfyllde kriterierna för yrkesexamen. I stället föreslog gruppen att den borde betraktas som en generell examen. föreslog gruppen att högskoleexamen skulle tas bort som generell examen. Gruppen fann också att yrkesteknisk högskoleex- amen inte borde finnas kvar, med hänvisning till de föreslagna prin- ciperna för yrkesexamina. Projektgruppens förslag remissbehandlades och låg till grund för regeringens proposition Ny värld – ny högskola (2004/05:162). Denna proposition lämnade förslag på förändringar i framför allt utbildnings- och examensstrukturen för att svara upp mot de inter- nationella åtaganden som är förenade med Bolognaprocessen. En majoritet av remissinstanserna var kritiska till att ersätta hög- skoleexamen med yrkeshögskoleexamen. Regeringen fann också skäl att behålla högskoleexamen som generell examen. gjorde regeringen bedömningen att det inte kunde finnas en yrkeshögskoleexamen med motsvarande omfattning som hög- skoleexamen. Det borde endast finnas en examen på grundnivå som motsvarar heltidsstudier. Benämningen yrkeshögskoleexa- men kunde enligt regeringen leda tankarna åt att det fanns en yr- keshögskola vid sidan av högskoleutbildning, vilket skulle kunna missförstås i andra länder. uttalade regeringen behovet av att även om yrkeshögskoleexamen utgår som examensbenämning, är det även i fortsättningen angeläget att universitet och högskolor utformar kortare högskoleutbildningar som svarar mot ett behov på arbetsmarknaden. Den nya examensordningen och övriga förändringar av den högre utbildningen som framgår av propositionen är nu införda i högskolelagen och högskoleförordningen, vars bestämmelser i hu- vudsak kommer att börja gälla (bet 2005/06:UbU3, rskr 2005/06:160). utredning om kvalificerad eftergymnasial utbildning I samband med utbyggnaden av den högre utbildningen aktualise- rades frågor om avvägningen mellan kortare och längre högskole- utbildningar. Regeringen ansåg i samband med propositionen Utbildning och forskning – kvalitet och konkurrenskraft (prop. 1993/94:177) att det fanns skäl att pröva en utveckling av kvali- ficerad yrkesutbildning på eftergymnasial nivå i syfte att höja arbetskraftens utbildningsnivå. Ett annat skäl som regeringen an- förde var att utbyggnaden av längre högskoleutbildningar borde ske i en takt som inte påverkade kvaliteten negativt. En utredning tillsattes med uppgift att pröva förut- sättningarna för kvalificerad yrkesutbildning (dir. 1994:36). I upp- draget ingick att bedöma behov och överväga olika insatser i syfte att främja tillväxten av kvalificerad eftergymnasial yrkesutbildning. Utredningen skulle vidare bedöma behovet av och pröva avgräns- ningar mellan den nya utbildningsformen i förhållande till andra utbildningssektorer. Dessutom ingick att pröva frågor om hur kontinuerlig kompetensutveckling för anställda i små och medel- stora företag kunde tillgodoses inom ramen för kvalificerad yrkes- utbildning. Utredningen skulle avslutningsvis också lämna förslag till finansiering och organisation. Utredningen skulle också överväga om det fanns skäl att pröva andra finansieringsmöjligheter för dessa nya utbildningar och om det fanns skäl att skapa ett mer enhetligt system för eftergymnasial yrkesutbildning. En viktig utgångspunkt för utredningen var att den nya utbild- ningsformen skulle avspegla arbetslivets behov. För att åstad- komma detta avsågs den nya utbildningsformen bedrivas i samver- kan med arbetslivet. Utbildningen skulle vidare innehålla praktiska moment med hög grad av kunskapstillämpning. En utgångspunkt var också att skapa förutsättningar för en flexibel struktur som kunde anpassas till arbetslivets skiftande behov. Utredningen föreslog en parallell organisation Utredningen lämnade sina förslag betänkandet – kvalificerad eftergymnasial yrkesutbildning (SOU 1995:38). Utred- ningens huvudsakliga förslag var att inrätta en parallell organisation för kvalificerad eftergymnasial yrkesutbildning vid sidan av högre utbildning. Denna borde, enligt utredningens förslag, benämnas yrkeshögskola för att markera att det rörde sig om en alternativ studieväg som var likvärdig men väsensskild från högskoleutbild- ning. Utredningen konstaterade att universitet och högskolor i viss ut- sträckning tillgodosåg behoven av kvalificerad eftergymnasial ut- bildning. bedömde utredningen att högre utbildning hade andra förutsättningar än de som krävdes för att tillgodose ar- betslivets behov av kvalificerad yrkesutbildning. Universitet och högskolors värdesystem och interna prioriteringar utgår ifrån ett vetenskapligt synsätt där forskningsanknytning och kritiskt tän- kande sätts i förgrunden. För att säkerställa ett nära samband mel- lan tillämpning av kunskap och arbetslivets behov av utbildning föreslog utredningen i stället en fast organisation för utveckling, planering, prioritering, kvalitetssäkring, utvärdering och finansie- ring av utbildning som kunde anordnas av olika aktörer. Utred- ningen föreslog en modell med en mångfald av utbildningsanord- nare som skulle få tidsbegränsade uppdrag. I frågor som rörde gränsdragning till existerande utbildnings- former föreslog utredningen vissa förändringar. När det gällde ut- bildningar vid universitet och högskolor fann utredaren det dock inte rimligt att åstadkomma en renodlad systematik mellan kvalifi- cerad eftergymnasial yrkesutbildning och högskoleutbildning. Där- emot förutsåg utredningen att det kunde finnas högskoleutbild- ningar som lämpade sig bättre för den nya utbildningsformen. Detta borde dock i första hand vara en fråga för varje universitet och högskola att ta ställning till. I fråga om andra utbildningsformer föreslog utredningen att all yrkesutbildning inom gymnasieskolan och den kommunala vuxen- utbildningen som bygger på avslutad utbildning på nationellt pro- gram i gymnasieskolan eller motsvarande och som omfattar heltidsstudier skulle överföras till . Även merparten av de kompletterande skolorna/utbildningarna borde också, enligt utredningens bedömning, föras över till den nya strukturen. Undantag borde dock göras för de konstnärligt inrik- tade utbildningarna som bedömdes påverkas negativt av en sådan förändring. Vidare fann utredningen att delar av folkbildningen, nämligen folkhögskolan, rymde utbildning som lämpade sig för den nya utbildningsformen. Av principiella skäl med hänsyn till folkbildningens självständiga roll, borde detta vara en fråga för folkbildningens aktörer att själva avgöra. Försöksverksamhet med kvalificerad yrkesutbildning inleds Regeringen föreslog i propositionen Kvalificerad yrkesutbildning m.m. (1995/96:145 ) att en försöksverksamhet med kvalificerad yrkesutbildning skulle inledas. En farhåga som hade förts fram bland remissinstanserna var att en parallell yrkeshögskola skulle leda till en utveckling av B-högskolor. Regeringen anförde att en bärande idé i utbildningspolitiken var en sammanhållen högskola för den eftergymnasiala utbildningen. konstaterade re- geringen att varken högskoleutbildning eller andra former av efter- gymnasial utbildning svarade mot det behov som ett alltmer kun- skapsintensivt arbetsliv kräver. För att få underlag inför ett defini- tivt ställningstagande om vilken form som kvalificerad yrkesutbild- ning borde ges, ställde sig bakom regeringens förslag om en försöksverksamhet. Därmed fick också sådana frågor anstå som gällde avgränsning mot andra utbildningsformer och utredningens förslag att föra över vissa utbildningar till den nya strukturen. Försöksverksamheten inleddes under ledning av en särskild kommitté för kvalificerad yrkesutbildning (KY-kom- mittén). Syftet var att vinna erfarenheter av att anordna nya utbild- ningar och av att pröva nya pedagogiska former och anordnare. Den huvudsakliga inriktningen och organisationen för försöks- verksamheten bestämdes i lag. Efterhand fick också kommittén i uppdrag att lämna underlag om hur utbildningen kunde inordnas i det reguljära utbildningssystemet. Detta underlag skulle bland an- nat baseras på en extern utvärdering och löpande uppföljning av pågående utbildningar. Olika utredningar om eftergymnasial yrkesutbildning Kommittén lämnade sina överväganden och förslag i betänkandet Kvalificerad yrkesutbildning (SOU 1999:122). I huvudsak föreslog kommittén att kvalificerad yrkesutbildning skulle permanentas i en egen utbildningsform och att en särskild förvaltningsmyndighet skulle bildas med uppgift att administrera utbildningarna. Kom- mittén föreslog att arbetslivets engagemang i utbildningarna skulle markeras tydligare vid planering och genomförande av kvalificerad yrkesutbildning. Vidare fann kommittén skäl att fördelningen mellan olika yrkes- områden borde kunde styras genom att regeringen angav priorite- ringsinriktningar i förhållande till behov som bedömdes angelägna. Kommittén fann också att kvalificerad yrkesutbildning hade en funktion att minska social och könsmässig snedrekrytering och att detta borde beaktas när målen för utbildningen skulle sättas. I fråga om kvalificerad yrkesutbildning och dess avgränsning till andra utbildningsformer fann kommittén att kvalificerad yrkesut- bildning utmärker sig på ett avgörande sätt. Innehållet i utbild- ningen bör i första hand definieras och värderas i förhållande till de behov av kvalificerad kompetens som finns i arbetslivet. Utbild- ningen bör inte ses som ett steg i en formaliserad trappa av utbild- ningar. Kvalificerad yrkesutbildning bygger på kunskap som häm- tas från produktion av varor och tjänster samt från gymnasieskola, vuxenutbildning och högskoleutbildning. Nivåmässigt ska dock kvalificerad yrkesutbildning vara eftergymnasial. Känne- tecknande för kvalificerad yrkesutbildning är att den bör komplet- tera andra utbildningar. Den bör producera sådan eftergymnasial yrkesutbildning som inte kommer till stånd i andra delar av utbild- ningsväsendet. En viss överlappning mellan utbildningar kan inte undvikas, men rena dubbleringar bör inte förekomma. Beträffande gränsdragningen mot andra utbildningsformer fann kommittén skäl att samordna påbyggnadsutbildning med kvalificerad yrkesutbildning. Även i fråga om kompletterande utbildning såg kommittén behov av viss samordning, men med den viktiga skillnaden att utbildningsformerna skulle existera parallellt inom ett och samma organisatoriska system. Kommittén fann dock inte skäl för att samordna KY med yrkesteknisk högskoleexamen (YTH) eller med arbetsmarknadsutbildning. Kommittén behandlade även frågor om uppföljning, tillsyn och utvärdering. Ansvaret för dessa uppgifter borde vara en angelägen- het för den föreslagna myndigheten. Tillsynen skulle i första hand ta sikte på att lagar och regler efterlevdes. Uppföljningen borde gö- ras fortlöpande och ha till syfte att beskriva utvecklingen . Utvärderingen sågs slutligen som en fördjupad analys av valda om- råden i syfte att ge djupare förståelse av utfall och förhållanden. Utvärderingen skulle också bedöma resultat och effekter. Ansvaret för att utvärderingar kom till stånd skulle vara en uppgift för den tilltänkta myndigheten men förutsattes ske externt. Kommittén fann i detta sammanhang möjligheter för regeringen att styra in- riktningen av denna uppgift. Projektgrupp med uppgift att presentera ett samlat förslag Parallellt med kommitténs utredningsarbete tillsattes en interde- partemental projektgrupp med uppgift att bereda frågan om efter- gymnasial yrkesutbildning. Målet med gruppens arbete var att pre- sentera ett samlat förslag om hur den eftergymnasiala yrkesutbild- ningen kunde dimensioneras och organiseras i samband med att försöksverksamheten för kvalificerad yrkesutbildning avslutades. Gruppen lämnade sina överväganden och förslag i departements- skriften eftergymnasial yrkesutbildning (Ds 2000 33). Utgångspunkten för gruppens arbete var regeringens skrivelse Samverkan, ansvar och utveckling. Utvecklingsplan för förskola, skola och vuxenutbildning (skr 1998/99:121). I denna gjorde regeringen bedömningen att det behövdes ett samlat system för de ef- tergymnasiala yrkesutbildningarna vid sidan av universitet och hög- skolor. Därmed skulle arbetsmarknadens behov bättre kunna till- godoses. Systemet bedömdes kunna innefatta påbygg- nadsutbildning, kvalificerad yrkesutbildning och vissa arbetsmark- nadsutbildningar. Även vissa kompletterande skolor/utbildningar och folkhögskoleutbildningar skulle kunna vara aktuella. I vissa frågor lämnade projektgruppen andra förslag än . I frågor som gällde utbildningens syfte, innehåll och organisation sammanföll projektgruppens förslag med kommitténs. Projektgruppen prövade dock olika alternativ för huvudmannaska- pet och fann att alternativet med en ny självständig myndighet var att föredra. I fråga om mål för utbildningen ansåg projektgruppen att de övergripande målen tydligt skulle bidra till en sammanhållen identitet för utbildningsformen samt att de skulle ge utrymme för lokala anpassningar. Detta gällde även den arbetsplatsförlagda ut- bildningen, lärande i arbete. Målen skulle vara tydliga och möjliga att utvärdera. Vidare föreslog projektgruppen att nationella kvalitetskriterier skulle fastställas och att skulle ges i uppdrag att svara för tillsyn, kvalitetsgranskning och utvärdering. Dessa upp- gifter borde hållas isär från ansvaret för att administrera utbildning- arna. Vidare fann projektgruppen att resursfördelning borde ske antingen genom ett eget anslag eller genom separata anslagsposter till utbildningsanordnaren.