sou · GUB396d2 · 2007-01-01 00:00:00 — v. Automobile Workers, 352 U.S. 567 (s. 572) (1957). 514The Bipartisan Campaign Reform Act of 2002. 515Federal Election Campaign Act of 1971 (FECA). 516Tillman Act, ch. 420, 34 Stat. offentlig redovisning av kandidaternas finansiella stöd.517 1925 skärptes lagstiftningen ytterligare och det blev förbjudet för före- tag att bidra med något av värde till en valkampanj och mot- tagandet av sådana bidrag kriminaliserades. Något senare, med början 1940, kom även bidrag från fackligt håll att regleras strängt.518 togs ytterligare ett steg i kon- gressens försök att få kontroll över hur pengar påverkar politik, genom antagandet av FECA. Enligt denna krävdes att personer som bidrog med summor som översteg en viss gräns skulle offentliggöra detta och att enskilda inte fick bidra med mer än en viss summa . Vidare sattes en begränsning för hur mycket som fick gå till en enskild kandidat. Viss politisk aktivitet från närningsliv och fackföreningar tilläts genom ett system med särskilda valkommittéer som verkade avskilda från företaget eller föreningen. En myndighet – – fick i uppdrag att övervaka att lagstiftningen åtföljdes. Hela denna nya lagstiftning utmanades i v. Valeo.519 Supreme Court fann där att de flesta av lags regler var konstitutionellt godtagbara, men att begränsningarna till vissa rela- tivt låga summor som en enskild person fick använda till stöd för politiska kampanjer inte kunde motiveras Man gjorde en skillnad mellan direkta bidrag till en kampanj, där det var acceptabelt att reglera summorna och egen yttrandefrihetsrelaterad aktivitet (independent advocacy), där gränserna inte kunde motiveras.520 Inte heller godtogs lagens begränsningar av hur mycket av den egna förmögenheten en kandidat får använda för politiska syften. befanns även ett tak för den totala summa som en politisk kam- panj fick kosta vara oförenligt med konstitutionen.521 Avgörande för domstolens bedömning var det förhållandet att man inte ansåg det vara visat att så inskränkande åtgärder verkligen var motiverade. Den nya lagstiftningen, BCRA, tillkom primärt för att försöka bemöta problem som kongressen identifierat under den tidigare regleringen. Dessa problem gick i korthet ut på att den tidigare 517Se redogörelsen i Automobile Workers 352 U.S. 567 (1957), s. 575 f. 518Act of 19, 1940, ch. 640, 54 Stat. 519Buckley v. , 424 U.S. 1 (1976). 44–51. 521Buckley s. 55 ff. regleringen alltför snävt tog sikte på aktiviteter som direkt kunde knytas till en viss kandidat eller till en renodlad uppmaning att rösta på ett visst sätt. De politiska aktörerna hade dock funnit många sätt att indirekt få fram budskap och slutsatsen hade i senaten sammanfattats som att hela systemet med kontroll av finansieringen av politiska kampanjer hade drabbats av en härdsmälta. Lagstiftningen i BCRA var ett försök av kongressen att åtgärda dessa mycket allvarliga problem genom att skärpa reglerna om vilka bidrag som får lämnas till politiska kampanjer, skärpa kontrollen och utöka de typer av bidrag som faller under lagstiftningen. Till detta antogs också regler som utökade kontrollen av vilka som står bakom politisk reklam, med olika krav på rapportering till myndigheter samt en mängd regler om hur finansiella medel får användas i samband med valanknuten kommunikation. Supreme Court kom att ta ställning till de nya reglerna och deras grundlagsenlighet efter det att politiker klagat på att lagstiftningen skulle strida mot skyddet för yttrandefriheten. Redan i inledningen av domen poängteras den relation som råder mellan domstolen och övriga statsorgan. Man pekade på att regleringen i allmänhet var av den karaktär som domstolen inte testar på strängast möjliga vis. Uttalandet kan vara värt att citera för att i någon mån sätta in domstolens roll i sitt sammanhang. The less rigorous review standard shows proper deference to Congress' ability to weigh competing constitutional interests in an area in which it enjoys particular expertise, and provides it with sufficient room to anticipate and respond to concerns about circumvention of regulations designed to protect the political process' integrity.522 Domstolens dom kom att bli högst splittrad, men i sak kunde en majoritet samlas kring att de allra flesta av de nya reglerna var motiverade av ett så viktigt intresse – att upprätthålla förtroendet för valprocessen – att inskränkningarna i hur enskilda och organisa- tioner kan använda sina pengar i politiska syften var rättfärdigat. Vissa regler kunde dock inte upprätthållas. Särskilt intressant att notera är att ett av de få områden där dom- stolen kom att underkänna de nya reglerna var en bestämmelse som förbjöd personer att bidra till partier eller kampanjer 522 McConnell v. Fed. Com., no. 02-1674, dom , 540 U.S. (2003). Se även FEC v. , 539 U.S., 123 S.Ct. 2200 (2003). (BCRA 318 §) Orsaken var att domstolen fann att detta ingrepp i yttrandefriheten var av en sådan karaktär att det granskades enligt den strängaste standarden. Lagstiftaren hade dock inte på något sätt visat att regleringens syfte – att motverka att föräldrar kring- gick de olika förbuden genom att utnyttja sina barn – verkligen motverkade ett reellt problem. Intresset som sådant övertygade inte domstolen som ett sufficiently important interest för att begränsa minderårigas yttrandefrihet. Alltså fann domstolen att denna begränsning inte var förenlig med First Amendment. Det amerikanska skyddet utav yttrandefriheten på federal nivå får sägas vara tämligen vidsträckt och i vissa avseenden helt unikt långtgående. Särskilt gäller detta synen på yttranden som ger uttryck för rasistiska eller liknande åsikter och förhållningssättet till politisk reklam. Form och teknik har inte haft avgörande betydelse för yttrandens skyddsvärde, men givetvis har de fysiska aspekterna utav opinionsbildande verksamhet påverkat hur skydds- värdet bedömts. Det är också tydligt att de konstitutionella kraven på yttrandefrihetsbegränsande lagstiftning medfört problem med att reglera vissa mera känsliga områden, t.ex. pornografi. Ett genomgående drag för den amerikanska rättsutvecklingen är att Supreme Court på område efter område försökt ge ett begränsat antal kriterier för hur en viss typ av fråga skall bedömas – en tendens till att hitta kategorier som olika fall kan sorteras in under och där det sedan finns en mer eller mindre färdig mall att bedöma frågan efter. Det kan nog sägas att domstolen på detta sätt eftersträvat att skapa koherens och förutsebarhet på ett område där de konstitutionella reglerna ger liten vägledning (om ens någon) och där dess egen position omöjliggör någon mera närgången över- vakning av rättstillämpningen. Som varje sådan ambition har den naturligtvis sina begränsningar, men det är värt att notera att dom- stolen, vissa brister i framgång till trots, inte helt vill släppa de rätts- liga bedömningarna fria att genom att in casu väga in allt relevant i en mer europeisk stil. Det har i amerikansk doktrin diskuterats en hel del om utveck- lingen gått för långt och att konstitutionaliseringen av förtalsreg- leringen inskränkt möjligheterna för enskilda att få upprättelse för kränkningar i alltför hög grad. I samband med massmedias roll har vi ovan sett att det också funnits oro för att de höga rättegångskost- naderna och skadeståndssummorna tillsammans fått en återhållande effekt som är negativ för yttrandefriheten. En genomgång av statistik över hur många rättegångar i förtalsmål som startas, hur många där talan avvisas såsom ogrundad, hur många svaranden som vinner och hur stora skadestånd som betalas ut visar hur läget ser ut.523 Det visar sig att det ser bättre ut för yttrandefriheten i mass- media än vad pessimisterna trott.524 I av alla stämningar avvisas talan direkt såsom uppenbart ogrundad. var det totala antalet mål om förtal i massmedia för hela inte fler än 11 stycken (!) och –1999 var det totalt 438 mål, vilket betyder cirka 22 fall i genomsnitt. I ett land med över 250 miljoner innevånare! Massmedia behöver alltså mycket sällan stå inför skranket och försvara påståenden om enskilda. När det väl blev rättegång (kom ihåg avvisningsfrekvensen) vann mass- media i snitt vart tredje fall (lite drygt) i första instans.525 I de fall massmedia förlorade i första instans så ändrades domen efter överklagande i cirka två tredjedelar av fallen till svarandens fördel (ändring, återförvisning eller nedsättning av skadeståndet). Även om dessa siffror inte ger en helt sann bild av hur yttrandefriheten mår i på just detta område så kan man ändå säga att de farhågor som luftats om att de amerikanska förtalsreglerna hotar att strypa yttrandefriheten är överdrivna.526 En annan sak värd att särskilt betona är den ställning som kom- mersiella yttranden verkar vara på väg att få i . Från att inte ens anses ha med yttrandefrihet att göra så har domstolspraxis kommit att ge denna typ av yttranden ett allt starkare skydd. Utvecklingen har varit snabb och tämligen dramatisk. Frågan kan ställas om detta är ytterligare en utveckling som kommer att ta språnget över ? Källskyddet för meddelare – särskilt inom ramen för straffrätts- liga förfaranden – är ganska svagt och meddelarfriheten är allmänt sett mindre omfattande än i , även om man sett strängt på 523Logan, Libel in the Trenches, 87 Va. L R 503 (2001). 524Logan s. 510 ff. 525Skadestånden för de som förlorade var stadigt ökande och i genomsnitt var summan för perioden efter , s. 514. 526Logan pekar på faktorer såsom möjligheterna till att få juridiskt biträde, kostnaderna för en process, försäkringsfrågor, massmedias självcensur m.m. som faktorer som inte tagits hänsyn till (s. 518 f.). ingrepp som straffar anställda för att de uttalat sig i allmänna frågor. Avslutningsvis är det också värt att påminna om att ansvars- reglerna liksom i medger ansvarutkrävande av en större krets av personer som kan sägas ha medverkat till det brott eller den kränkning som ett offentliggörande kan utgöra. liknar konstitutionellt sett, liksom , en hel del. Det är en konstitutionell monarki där parlamentarismen etablerades kring 1900-talets början och där folkrepresentationens () ställning varit stark. Inslagen av makt- delning i den norska författningen kan dock rent allmänt sägas vara starkare än i och inte minst har domstolarna haft en något mer framträdande roll såsom väktare av grundlagens bestämmelser.527 När det gäller frågan om en redogörelse av gällande rätt i på just yttrandefrihetens område så råder rätt så speciella förhållan- den just nu som gör en sådan uppgift något vansklig. En grund- lagsändring av just den bestämmelse i den norska Grunnloven som reglerar yttrandefriheten § 100 har just genomförts. Till detta kommer att det genomförs en större reform av strafflagstift- ningen i . Den gällande strafflagen är , men ersätts nu gradvis med en helt modern strafflag, vars första del – som be- handlar de allmänna delarna – redan lagts fram i en proposition.528 planerades att arbetet med den speciella delen av strafflagen skulle påbörjas och det är därför högst osäkert hur norsk rätt kommer att te sig materiellt efter en total refor- mering . Det kan vara på sin plats att påpeka att den norska regleringen till viss del framstår som tämligen udda och att detta naturligtvis sammanhänger med lagstiftningens ålder. 527Se , Høyesteret och folkestyret (1993). 90 Om lov om straff (2004). Den konstitutionella regleringen av yttrandefriheten finner man i den norska Grunnloven (Grl) 100 §. Den helt färska grundlagsregeln lyder: Ytringsfrihed bør finde Sted. Ingen kan holdes retslig ansvarlig på andet grundlag end Kontrakt eller andet privat Retsgrundlag, for at have meddelt eller modtaget Oplysninger, Ideer eller Budskab, medmindre det lader sig forsvare holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelse i Sandhedssøgen, Demo- krati og Individets frie Meningsdannelse. Det retslige Ansvar bør være foreskrevet i Lov. Frimodige Ytringer om Statsstyrelsen og hvilkensomhelst anden Gjenstand ere Enhver tilladte. Det kan kun sættes slige klarlig define- rede Grændser for denne Ret, hvor særlig tungtveiende Hensyn gjøre det forsvarligt holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelser. Forhaandscensur og andre forebyggende Forholdsregler kunne ikke benyttes, medmindre det er nødvendigt for at beskytte Børn og Unge imod skadelig Paavirkning fra levende Billeder. Brevcensur kan ei sættes i Værk uden i Anstalter. Enhver har Ret til Indsyn i Statens og Kommunernes Akter og til at følge Forhandlingerne i Retsmøder og folkevalgte Organer. Det kan i Lov fastsættes Begrænsninger i denne Ret ud fra Hensyn til Person- vern og af andre tungtveiende Grunde. Det paaligger at lægge Forholdene til Rette for en aaben og oplyst offentlig Samtale.529 En rent språklig anmärkning av betydelse vid läsningen är att den norska grundlagens bör läses som ett skall. Utredningsarbetet med denna bestämmelse har pågått , kom en utredning med ett förslag till ny lydelse.530 En lång rad av alternativ och olika formuleringar har diskuterats och från en svensk horisont kan sägas att resonemangen i förarbetena på det hela taget ger intryck av en såväl teoretiskt avancerad som praktiskt anpassad attityd till frågorna kring yttrandefrihetens innehåll och gränser.531 När det gäller framställningen nedan skall betonas att betydande vikt lagts vid de förarbetsuttalanden som legat till grund för grund- lagsreformen.532 531Se NOU 1999:27 och St.meld. nr 26 (2003–2004). 532En sådan utgångspunkt kan kritiseras, se Borvik, Bindande forarbeid til grunnlova § 100?, Lov og rett 2004 s. 513 f., som dock diskuterar frågan utifrån om domstolarna bör vara Regleringen har medfört en del nyheter. Den viktigaste kan kanske sägas vara att grundlagsreglering nu blivit helt medianeutral, från att tidigare varit koncentrerad till tryckta skrifter.533 Två undantag gäller från detta och de avser dels att yttranden via rörliga bilder kan omfattas av censur, dels att yttranden i brev kan grans- kas i den mån de gäller personer som sitter på anstalt. Den tidigare gällande norska grundlagsbestämmelsen angav inte annat än högst allmänt vad som skulle anses innefatta ett yttrande – upplysning- ar, idéer och budskap angavs i grundlagstexten. Någon direkt defi- nition av vilka handlingar som kunde utgöra yttranden fanns inte. Inte heller i den nya grundlagtexten har man velat avgränsa yttran- den till någon bestämd kategori av (tal)handlingar, men det verkar som att man i förarbetena öppnat för en vidare syn på vilka förhållanden som kan träffas av yttrandefrihetsregleringen.534 Även fysiska handlingar och användandet av ekonomiska resurser i poli- tiskt syfte (kampanjbidrag) faller enligt förarbetena in under ytt- randefriheten.535 När det gäller vem som kan åberopa grundlagsskyddet och mot vem, är det tydliggjort i förarbetena att det riktar sig mot alla in- grepp som baseras på offentligrättslig kompetens, oavsett om den som agerar är offentligrättsligt eller privaträttsligt organiserad.536 I fråga om vilka subjekt som har att respektera yttrandefriheten ut- sträcks därigenom skyddet till att inte bara gälla visavi ingrepp från staten, utan också från andra enskilda och det på alla områden och inte bara för demokratin centrala.537 I förarbetena anförs: Etter departementets syn kan det være grunn til å gi et tilsvarende vern mot inngrep i den politiske ytringsfriheten når inngrepet skjer fra private på grunnlag av privat autonomi. Full avtalefrihet kombinert med den ulikhet i styrkeforhold som kan foreligge mellom for eksem- pel en arbeidsgiver og arbeidstaker, kan tenkes å føre til en uheldig innskrenkning i utvekslingen av ytringer om offentlig interessante emner.538 Av detta kan man förstå att en kärna av yttrandefriheten inte kan avtalas bort eller annars begränsas på privaträttslig väg med giltig bundna av förarbetenas analys av grundlagsfrågorna och där jag inte har någon annan uppfattning i sak. nr 26 (2003–2004) s. 26, Innst.S. nr 270 (2003–2004) s. 72. nr 270 (2003–2004) s. 7 och 72. nr 26 (2003–2004) s. 38. Se även Innst.St. nr 270 (2003–2004) s. 10 f. 537NOU 1999:27 s. 245. nr 26 (2003–2004) s. 40. I och med detta har den norska grundlagsbestämmelsen fått en tämligen långtgående och betydligt mer klar betydelse för det privaträttsliga området än vad motsvarande regler har i t.ex. och . När det gäller utlänningars och underårigas skydd utav bestämmelsen ges inte mycken vägledning i förarbetena men det kan närmast antas att det inte görs någon formell skillnad mellan dessa gruppers grundlagsskydd och andras.539 Även juridiska personer kan falla in under grundlagens skydd på denna punkt. Bestämmelsen i 100 § avses inte bara träffa åtgärder som innebär straff eller andra kännbara sanktioner i lag. I stället väljer man en väg som baserar bedömningen av om en åtgärd aktualiserar ytt- randefriheten på de faktiska effekterna denna har för en enskild att utnyttja rättigheten. Etter omstendigheten bør grunnlovsbestemmelsen også kunne gi vern mot visse inngrep av faktisk karakter, det vil si inngrep som ikke har karakter av en normering (vedtak, avtale eller liknende). Forutset- ningen bør imidlertid være at det er naturlig å tale om et inngrep over- hodet.540 I förarbetena ges uttryck för att det finns särskilt värdefulla yttranden som behöver ett starkare skydd – de politiska yttrandena – och att det finns yttranden som i huvudsak motiveras utifrån kommersiella eller andra mindre skyddsvärda aspekter och att dessa inte förtjänar samma skydd. I andra stycket markeras att även de mest skyddsvärda typerna av yttranden kan begränsas och att sådana begränsningar måste ske i lag. I och med den nya grundlags- bestämmelsen har man också i norsk rätt accepterat den åtskillnad som görs i många rättsordningar mellan faktapåståenden och värde- ringar.541 Den grundläggande betydelsen av att yttrandefriheten regleras i grundlag är den att i kan grundlag bara ändras genom ett beslut som tas med 2/3-majoritet. Detta skall dessutom ha före- gåtts av ett val och förslaget till grundlagsändring skall ha lagts fram innan beslutet fattas (Grl. § 112). 539Se kommentaren i NOU 1999:27 s. 169 f. samt , Ytringsfrihet (2002) s. 125 f. Utredningen och behandlar också frågan om huruvuda offentliga myndigheter kan åberopa skyddet av yttrandefriheten i fullgörandet av sina egna uppgifter och besvarar denna jakande (s. 127 f.). Frågan har stor betydelse i ljuset av många myndigheters uppgifter att informera och skydda allmänheten, se /Hakalehto-Wainio, Det offentligas ansvar för felaktig information, Förhandlingarna vid det 37 , Band I, s. 83 samt Axberger, Meddelarfrihet – i statens tjänst?, i: Om våra rättigheter III (1987) s. 33. nr 26 (2003–2004) s. 42. nr 270 (2003–2004) s. 17. regleringen ges yttrandefriheten således ett skydd mot att mycket tillfälliga, yttrandefrihetsfientliga strömningar i samhället kan få genomslag i lagstiftningen, eftersom en ändring av grundlagen skulle krävas för att radikalt ändra rättighetsskyddet på detta område. Till detta bör nämnas att det i 110 c § Grl. stadgas att staten skall respektera och skydda människorättigheterna, något som bland annat utgör en direkt anknytning till . Det kan också nämnas att det redan nu pågår ett arbete med att förändra vissa detaljer i den nya grundlagsbestämmelsen, om vilka det tycks råda stor enighet.542 En sådan fråga är hänvisningen till privaträttsliga kontrakt m.m. i andra stycket som enligt förarbetena inte betyder annat än att öppna för bestämmelser om sekretess och ge grundlag för tystnadsplikter i det privata. Bestämmelsen kan dock tolkas olika och det har därför ansetts bättre att helt ta bort den än att ha kvar en viss osäkerhet på detta område. Syftet med bestämmelsen har på intet sätt varit att försvaga anställdas yttran- defrihet. Ett annat område där förändringar pågår går i en annan riktning och det gäller skärpningar i reglerna om straff för rasis- tiska yttranden (se nedan om § 135 i strafflagen). När det gäller frågan om hur grundlagen skall tolkas på detta om- råde så har den traditionella hållningen nog varit den att grundlagstolkning och bedömning av lagstiftningens grundlags- enlighet i möjligaste mån skall följas. I ett rättsfall har norska högsta domstolen, Høyesterett, dock uttalat sig och betonat att rättighets- regler måste tolkas mera självständigt: Når det gjelder lovgivers syn på grunnlovsmessigheten, vil jeg bemerke: Grunnloven § 100 hører til blant de grunnlovsbestemmelser som er satt til vern av enkeltmenneskers personlige frihet og sikkerhet. Dom- stolskontrollen vil her være særlig sterk, og eventuelle forutsetninger fra lovgiver om grunnlovsmessigheten av straffebestemmelser som innskrenker ytringsfriheten, kan vanskelig tillegges vekt i retning av å innskrenke grunnlovsvernet. Jeg viser i denne forbindelse til uttalelser i plenumsdommene i Rt side 1 og Rt 1996 side 1415.543 En sådan hållning leder till att domstolarna inte kan förväntas vara bundna av lagstiftarens bedömning av grundlagsenligheten. 542Se dokument 12.21 (2003–2004). 543Rt 1997 s 1821 (s. 1832). noteras att resonemanget har flera likheter med det som den ameri- kanska Supreme Court för angående hur ingående en prövning är av en lags grundlagsenlighet. Den domstolen betonar att just på området för fundamentala rättigheter, såsom yttrandefriheten, kan inte lagstiftarens grundlagstolkning ges någon särskild vikt, men att det på andra områden mycket väl kan vara så att domstolens kon- troll bör vara mindre intensiv.544 På rättighetsområdet bör nämnas den s.k. menneskerettsloven som ger lags ställning åt ett antal konventioner på rättighets- området.545 Av störst intresse här är kanske och FN:s konvention om civila och politiska rättigheter . Lagen kan sägas komplettera och realisera grundlagsbestämmelsen i § 110 c. I strafflagen (Straffelov) finns ett stort antal bestämmelser med betydelse för yttrandefrihetens rättsliga gränser. Nedan kommer jag att gå igenom ett antal av dessa. Vissa särregler om tryckta skrifter förekommer för det första. Det gäller dels ett antal bestäm- melser i lagens inledning (10 och 38 §§), dels ett särskilt kapitel i slutet av lagen (43 kap.) om brott med tryckt skrift. I 86 § anges straffregler om brott under krigstid och där krimi- naliseras uppmaningar, förledande och propagandaverksamhet i syfte att försvaga motståndskraften i försvaret eller för att sprida felaktiga upplysningar i sådant syfte. 90 § reglerar offentliggörandet av hemliga uppgifter som rör rikets säkerhet. I 95 § har man i kvar den begränsning av yttrandefriheten som innebär att utländsk makts flagga etc. inte får förhånas. Enligt 97 a § kan en person som tar emot ekonomisk ersättning av annan stat för att kritisera styrel- seskicket och liknande förhållanden straffas. I övrigt finns en rad regler i strafflagen som påminner om de i TF 7 kap. 4 och 5 §§ och brotten i 16–19 kapitlen BrB om brott mot säkerhet, ordning m.m. Endast några axplock av särskilt intresse kan nämnas här. 121 § stadgar om brott mot tystnadsplikt och där finns en straffskärpnings- regel som tar sikte på fall där tystnadsplikten bryts för skull, maxstraffet höjs då från 6 månaders fängelse till fängelse (st 2). Enligt 130 § straffas den som mot bättre vetande tillskriver 544Se , Mötes- och demonstrationsfriheten s. 61 f. statsmakten och offentliga myndigheter handlingar som de inte gjort eller som medverkar därtill. Samma sak gäller spridande av vilseledande uppgifter om de omständigheter som föranlett ett age- rande av offentlig myndighet. 135 § bestraffar hån och förföljelse p.g.a. ras, hudfärg m.m. Enligt 140 § bestraffas uppmaningar att begå brottsliga handlingar och förhärligandet av sådana. I 246–249 §§ stadgas om förtalsbrott. Bestämmelserna komplet- teras med vissa talerättsregler och annat i direkt anslutning till reg- lerna (251 §). I 382 § stadgas om straff för den som sprider grova våldsskildringar på ett otillbörligt sätt och i 390 § anges att privat- livet skyddas från offentliggöranden av personliga förhållanden.