sou · GUB343 · 2007-01-01 00:00:00 — Det långtgående ansvaret för skador även i icke-konventionsstater gäller som framkommit ovan som huvudregel endast om atomolyckan anses ha inträffat här i landet eller i transportfallen kan knytas till den svenska anläggningsinnehavaren. Enligt 3 § tredje stycket atomansvarighetslagen är det vidare möjligt att begränsa skyldigheten för anläggningsinnehavaren att 61Artikel 2 i . 1968:25 s. 86 f. 63Måns , Juridiska aspekter på transport av nukleärt material, Nordisk seminarium om transport av nukleärt material, 2–. Lagändringar att överväga vid ett svenskt tillträde ersätta atomskada som uppkommer i en icke-konventionsstat. Med stöd av denna reglering kan regeringen – med tillämpning av den s.k. reciprocitetsprincipen – förordna att ersättning skall betalas i endast i den omfattning som ersättning skulle betalas i den andra staten för atomskada som uppkommer i Sverige64. Något för- ordnande med stöd av denna reciprocitetsprincip har inte meddelats. Utredningen återkommer till denna bestämmelse i av- snitt 7.7. 6.3.1.2Tillämpningsområdet för den reviderade Genom ändringsprotokoll utvidgas det geografiska tillämp- ningsområdet så att det omfattar inte bara en stats territorium, in- begripet dess territorialhav, utan också statens ekonomiska zon65. Möjligheten att inrätta en ekonomisk zon följer av FN:s havsrätts- konvention66. För svenskt vidkommande avgränsas detta område genom lagen (1992:1140) om ekonomiska zon. Den ekono- miska zonen ingår inte i Sveriges sjöterritorium (1 § nämnda lag). Zonen kan inte heller jämställas med det fria havet, utan kan närmast sägas sträcka ut en stats jurisdiktion avseende skyddet för den miljön (jfr Högsta domstolens beslut , mål Ö 4158-02). Ändringarna innebär vidare att konventionen inte bara omfattar sådana skador som uppkommit på en konventionsstats territorium eller ekonomiska zon eller ombord på ett fartyg eller luftfartyg som är registrerat i en konventionsstat, utan också omfattar skada som uppkommer i en icke-konventionsstat under förutsättning att denna: a)har tillträtt och det gemensamma proto- kollet, b)för olyckan inte har någon atomanläggning på sitt territorium eller inom den ekonomiska zonen eller motsva- rande område upprättat i enlighet med internationell rätt, eller c)för atomolyckan har en gällande atomansvarig- hetslagstiftning som erbjuder ömsesidiga ersättningsförmåner och som bygger på samma principer som denna konvention. En sådan stat jämställs med en konventionsstat. 65Ändringsprotokollet punkten C. om havsrätten med protokoll, SÖ 2000:1, prop. 1995/96:140. Lagändringar att överväga vid ett svenskt tillträde Syftet med att utöka tillämpningsområdet till stater som är parter i och det gemensamma protokollet är närmast att förstärka det mål som det gemensamma protokollet avser att uppnå i fråga om att skapa en bro mellan Paris- och . Ett annat viktigt syfte med att låta fler stater omfattas av konven- tionens bestämmelser är att stärka skyddet för eventuella skadelidande i stater som inte själva kan åstadkomma någon risk för atomskada eftersom atomanläggningar saknas på territoriet, men som kan lida skada till följd av en atomolycka utanför det egna territoriet. Det är också en naturlig följd av att låta de stater som har en riskfylld kärn- kraftsindustri svara för följderna av denna i förhållande till stater som inte har någon motsvarande potentiellt farlig verksamhet. Sådana icke-nukleära stater som inte är parter i , t.ex. , kan sålunda komma att dra stor nytta av det nya tillämp- ningsområdet eftersom de skadelidande i dessa stater ersätts i samma utsträckning som skadelidande i konventionsstater och i stater som är parter i och det gemensamma protokollet. I förhållande till kärnkraftsstater som inte är parter vare sig i eller jämte det gemensamma protokollet blir tillämpningen av beroende av om den andra staten har en atomansvarighetslagstiftning som mot- svarar och faktiskt erbjuder ersättning för skador utanför det egna territoriet. Denna ömsesidighetsprincip har moti- verats av att anläggningar i icke-konventionstater kan orsaka skador också i konventionsstater. Det har därför ansetts rimligt att konven- tionsstaterna skall erbjuda skydd för skador i tredje land bara om en sådan stat också erbjuder ersättning för skador som kärnteknisk verksamhet i sådana länder ger upphov till i konventionsstaterna. I detta synsätt ligger förstås en önskan om att ömsesidighetsprinci- pen skall påverka berörda tredje länder att antingen bli parter i någon av de befintliga atomansvarighetskonventionerna eller att åtminstone anta lagstiftning som ger ett likvärdigt skydd67. Den reviderade innebär sålunda i praktiken att det geografiska tillämpningsområdet sträcks ut till att omfatta atomolyckor oavsett var dessa inträffat med endast ett undantag. Undantaget avser stater som har atomanläggningar på sitt territo- rium och som inte erbjuder ömsesidiga förmåner (se föregående av- snitt). Om det uppkommer en atomskada i en sådan stat har denna 67 Exposé des Motifs, Draft # 1, paragraph 8–10, och , The Geographical Scope of Application of the Revised Convention and of the Revised Supplementary Convention, Colloquium , s. 4. Lagändringar att överväga vid ett svenskt tillträde inte rätt till skadestånd grundat på . Det finns emellertid – precis som tidigare – en möjlighet för staterna att i sin nationella lagstiftning utöka konventionens tillämpningsområde ytter- ligare68. Förslag: För att svensk rätt skall stå i full överensstämmelse med ändringsprotokollet till krävs att tillämpnings- området för den svenska regleringen utvidgas och att tillämp- ningsområdet utformas på så sätt att detta i fortsättningen utgår från platsen där skadan uppkommer. Redogörelsen för gällande rätt visar att atomansvarighetslagens tillämpningsområde är snävare än den reviderade . Detta hänger samman med att den svenska lagen, som framgått, tar sin utgångspunkt i platsen för olyckan. Den reviderade konventionen utgår däremot från platsen för skadan. För att svensk rätt skall stå i full överensstämmelse med den reviderade utsträckta geografiska tillämpnings- område krävs sålunda att tillämpningsområdet för den nationella regleringen ändras. Den nya regleringen bör i likhet med den revi- derade utformas så, att den utgår från platsen för skadans uppkomst i stället för att atomskadan skall följa av en atom- olycka som har inträffat i en konventionsstat. När det gäller lagens tillämpningsområde i de fall den radiologiska skadan har uppkommit i en stat som inte är konventionsstat bör den svenska regleringen utformas så, att den uttryckligen omfattar också skador som uppkommer i en stat som har tillträtt Wienkonven- tionen och det gemensamma protokollet. För det fall en radiologisk olycka inträffar i en kärnteknisk an- läggning som är belägen i eller en annan stat ansluten till och olyckan orsakar skador på t.ex. personer eller egendom i en stat ansluten till och det gemen- samma protokollet är anläggningsinnehavaren ansvarig också för dessa skador. För att den svenska lagen, utan en särskild reglering i fråga om tillämpningsområdet, skall kunna sträckas ut till stater anslutna till 68 Artikel 2 (b). Lagändringar att överväga vid ett svenskt tillträde och det gemensamma protokollet krävs att be- greppet konventionsstat utvidgas till att också omfatta dessa sta- ter. Att utvidga konventionsstatsbegreppet på detta sätt påverkar emellertid också ansvaret vid transporter. Detta kan få oönskade konsekvenser eftersom det inom /permanenta kom- mitté , som bl.a. har till uppgift att behandla olika rättsliga frågor på kärnenergiområdet, har kunnat konstateras att det råder delade meningar om tolkningen av det gemensamma protokollet och om detta innebär att skillnaden mellan konventions- stat och icke-konventionsstat helt överges. Även inom har rättsläget konstaterats vara oklart och en informell tolkning som kan tillställas medlemsstaterna är därför under utarbetande. Mot denna bakgrund förordar utredningen att det uttryckligen anges att lagens tillämpningsområde omfattar också stater som har tillträtt och det gemensamma protokollet. Av den nationella regleringen bör vidare framgå att lagen är tillämp- lig på radiologiska skador som uppkommer i s.k. non-nuclear states, dvs. stater som saknar kärntekniska anläggningar på territoriet, eller inom den ekonomiska zonen eller motsvarande område samt i för- hållande till stater som har en lagstiftning som erbjuder motsvarande ersättningsförmåner och bygger på samma principer som Paris- och tilläggskonventionen. 6.3.2Tilläggskonventionen (Brysselkonventionen) Tillämpningsområdet för Paris- och tilläggskonventionen har tidi- gare i huvudsak överensstämt, även om det med stöd av Pariskon- ventionen har varit möjligt för en stat att utvidga konventionens tillämpningsområde genom bestämmelser i nationell rätt. De medel som tillhandahålls med stöd av de andra och tredje ste- gen i tilläggskonventionen består i princip av statsmedel (i den mån det andra steget inte konsumerats på grund av att anläggnings- innehavarens ekonomiska ansvar satts högre än referensbeloppet). Konventionsstaterna har därför ansett att konventionen bara bör gälla för skadelidande i konventionsstaterna. Detta synsätt lever kvar i den reviderade tilläggskonventionen. Tillämpningsområdet för tilläggskonventionen blir därför snävare än det som gäller för den reviderade . Detta för med sig att ersättning Lagändringar att överväga vid ett svenskt tillträde med stöd av tilläggskonventionen inte kan betalas till skadelidande i en icke-konventionsstat69. Tilläggskonventionens tillämpningsområde framgår av dess arti- kel 2. Denna bestämmelse har införlivats med svensk rätt genom 29 § atomansvarighetslagen. Genom ändringsprotokollet utvidgas tilläggskonventionens till- lämpningsområde, men inte i samma utsträckning som Pariskonven- tionens. I huvudsak innebär ändringsprotokollet att även konven- tionsstaternas exklusiva ekonomiska zoner omfattas av tillämpnings- området70. Det nya tillämpningsområdet kommer att sammanfalla med motsvarande regler i konventionen om supplerande ersättning för atomskada. Under förutsättning att en stat är part i tilläggskonventionen är denna med stöd av ändringsprotokollet tillämplig på atomskada som inträffar 1.på en konventionsstats territorium, 2.på eller ovan en konventionsstats havsområden, oavsett om sta- ten är ansluten till tilläggskonventionen, om skadan a)inträffat ombord på ett fartyg som seglar under en konven- tionsstats flagg, b)inträffat ombord på ett luftfartyg registrerat i en konven- tionsstat, c)inträffat på en konstgjord ö, anläggning eller konstruktion som omfattas av en konventionsstats jurisdiktion, d)tillfogas en medborgare i eller annan konventions- stat, eller 3.inom eller ovanför en konventionsstats exklusiva ekonomiska zon eller på en sådan stats kontinentalsockel i samband med ut- eller forskning av naturtillgångar inom den ekonomiska zonen eller på en sådan kontinentalsockel. Av tillämpningsområdet följer bl.a. att en atomskada ombord på ett fartyg ersätts oavsett vilken stats flagga fartyget seglar under om olyckan sker när fartyget seglar i en konventionsstats EEZ i samband med utvinnande eller upptäckt av naturtill- gångar. 69Håkan , The revision of the /: Important of the International Nuclear Liability Regime; Some remarks, s. 147. 70En ekonomisk zon (EEZ) är ett havsområde som sträcker sig från kuststatens baslinje. Enligt reglerna i har en kuststat rätt att fastställa sitt terri- torialhav ut till högst från en bestämd baslinje. Kuststatens ekonomiska zon ligger alltså utanför territorialhavet. Lagändringar att överväga vid ett svenskt tillträde Förslag: Som en följd av det utökade tillämpningsområde som följer av ändringsprotokollet till tilläggskonventionen skall den svenska regleringen i fråga om det gemensamma statsansvaret ändras för att stå i överensstämmelse med det nya tillämpnings- området. Ändringsprotokollets tillämpningsområde är vidare än det som före- skrivs i tilläggskonventionen enligt nuvarande lydelse och kräver att den nuvarande nationella regleringen ändras. Bestämmelsen bör utformas i nära anslutning till konventionsregleringen. Den förslagna bestämmelsen föreslås utformas så att ersättning betalas gemensamt av samtliga stater anslutna till tilläggskonven- tionen under förutsättning att 1.den ansvariga anläggningsinnehavarens anläggning är belägen här i landet eller i en annan stat som har tillträtt tilläggskonven- tionen, 2.anläggningen används för fredliga ändamål, och 3.svensk domstol är behörig att pröva ett ersättningsanspråk mot Därutöver gäller att atomskadan skall ha uppkommit i eller annan stat som har tillträtt tilläggskonventionen eller i eller ovanför en stats havsområden, oavsett om staten är ansluten till tilläggskon- ventionen, om skadan a)inträffat ombord på ett fartyg som seglar under en konven- tionsstats flagg, b)inträffat ombord på ett luftfartyg registrerat i en konventions- stat, c)inträffat på en konstgjord ö, anläggning eller konstruktion som omfattas av nämnda stats jurisdiktion, d)tillfogats en medborgare i eller annan stat som har tillträtt tilläggskonventionen 4.inom eller ovanför eller annan stat som tillträtt tilläggs- konventionen exklusiva ekonomiska zon eller på en sådan stats kontinentalsockel i samband med utvinning eller forskning av naturtillgångar inom den ekonomiska zonen eller på en sådan kontinentalsockel. Lagändringar att överväga vid ett svenskt tillträde reglerar i artikel 4 (a) och (b) frågor om trans- port av atomsubstanser mellan atomanläggningar i konventions- stater. Ansvaret bärs av innehavaren av den sändande anläggningen till dess att en annan anläggningsinnehavare har övertagit ansvaret enligt uttryckliga villkor i ett skriftligt avtal. För den mottagande anläggningsinnehavaren gäller att denna är ansvarig från och med den tidpunkt när han enligt uttryckliga villkor i ett skriftligt avtal övertar ansvaret från innehavaren av en annan atomanläggning. Om en särskild avtalsbestämmelse saknas övergår ansvaret i och med att ämnet har övertagits (blivit taken in charge) av mottagaren. I prin- cip råder det avtalsfrihet rörande tidpunkten för ansvarets övergång mellan anläggningsinnehavare i olika stater anslutna till Pariskonven- tionen. Vid transport från en anläggning i en konventionsstat till en mot- tagare i en stat som inte är konventionsstat gäller däremot andra striktare regler för ansvarets övergång. Vid sådana transporter gäller avsändaransvaret till dess ämnet har lossats från det transportmedel med vilket det har anlänt till den andra staten, oavsett om ämnet har övertagits av mottagaren. Den svenska lagen har införlivat regler om transporter huvudsakligen i 6–7 §§ atomansvarighetslagen. När det gäller en olycka under transport av atomsubstans mellan två stater är huvudregeln enligt 6 § atomansvarighetslagen ett avsändaransvar som i princip innebär att den avsändande anläggningsinnehavarens ansvar även gäller vid transporter till en mottagare i en icke-konven- tionsstat, även om ansvaret då upphör när atomsubstansen kommer till den staten. Om transporten sker mellan anläggningar inom konventionssta- ternas territorier finns det en möjlighet enligt 6 § atomansvarighets- lagen för avsändaren av atomsubstansen och mottagande anlägg- ningsinnehavare att skriftligen avtala om att ansvarigheten skall övergå på mottagaren. En transport till en opera- tör i en stat ansluten till kan alltså ske under det villkoret att operatören i mottagarlandet är ansvarig även för den del av transporten som sker över avsändarlandets territorier. Detta är inte möjligt vid en transport från en icke-konventionsstat. Lagändringar att överväga vid ett svenskt tillträde något sådant avtal inte träffats övergår ansvaret på mottagaren när atomsubstansen övertagits av denne71. Av ansvarsregleringen vid transport av atomsubstanser mellan olika anläggningar följer alltså att de anläggningsinnehavare som deltar i transporten skriftligen kan avtala om när ansvaret övergår från en anläggningsinnehavare till en annan under förutsättning att det rör sig om transporter mellan två konventionsstater. Denna avtalsfrihet som kommit till uttryck i transportansvarsreg- lering har införlivats med svensk rätt i 6 § atomansvarighetslagen. Under arbetet med den reviderade uppmärk- sammades staterna av bl.a. företrädare för försäkringsbranschen på att det i inte obetydlig utsträckning förekommer olika former av övervältring av ansvaret vid transporter (s.k. insurance/liability shopping). Syftet med övervältringen är att placera ansvaret på en aktör som har ett lägre ansvarsbelopp än det som gäller för den anläggningsinnehavare som enligt konventionens utfyllande regler ansvarar för transporten. Detta har ansetts otillfredsställande72. För att undvika att avtal ingås i syfte att kringgå lagstiftningen och att sådana stater, som tillåter ett lägre försäkringsbelopp och har lägre försäkringspremier än de närmast berörda anläggnings- innehavarna, tas in som ett led i transporten har i ändringsproto- kollet införts en ny bestämmelse. Den nya bestämmelsen anger att anläggningsinnehavaren måste ha ett direkt ekonomiskt intresse i de atomsubstanser som är under transport för att full avtalsfrihet skall råda. Ett direkt ekonomiskt intresse behöver inte med nödvän- dighet innebära att den som påtar sig ansvaret måste vara den som sänder eller mottar atomsubstanserna. Det kan också vara ägaren till atomsubstanser som skickas runt mellan flera anläggningar73. 71Artikel 4 (b) (i) och (ii) i . 72Rustand, The revision of the /: Important of the Inter- national Nuclear Liability Regime, INLA Conference in , s. 145. 73OECD/, Exposé des Motifs, paragraph 39. Lagändringar att överväga vid ett svenskt tillträde Förslag: En ny bestämmelse skall införas som anger att anlägg- ningsinnehavaren eller transportören måste ha ett direkt eko- nomiskt intresse i de atomsubstanser som är under transport för att kunna ta på sig ansvaret för transporten och för att full avtalsfrihet skall råda. Med stöd av den reviderade krävs att den som skall bära ansvaret under transporter har ett direkt ekonomiskt intresse i de atomsubstanser som transporteras. Med ett direkt eko- nomiskt intresse avses närmast det s.k. försäkringsbara intresset i transporten. Att en transportör får betalt för transporten anses inte som ett direkt ekonomiskt intresse. Inom försäkringsbranschen förstås med ett försäkringsbart intresse att man på något sätt förvärvat äganderätt till egendomen och i hän- delse av en olycka kommer att lida ekonomisk förlust om egen- domen skadas. Man kan också ha ett försäkringsbart intresse av att få försäkra sitt personliga eller organisatoriska ansvar, men däremot inte om det rör någon annans ansvar. Utan ett försäkringsbart in- tresse i den egendom som är tänkt att omfattas av försäkringen är det inte möjligt att teckna en giltig försäkring. Atomansvarighetslagen innehåller ingen reglering som anger att anläggningsinnehavaren måste ha ett direkt ekonomiskt intresse (försäkringsbart intresse) i de atomsubstanser som är under trans- port för att ansvaret för atomskada skall kunna överföras fritt från en anläggningsinnehavare till en annan enbart genom avtal mellan dem. För att svensk rätt skall stå i överensstämmelse med regleringen i ändringsprotokollet till krävs alltså att den svenska lagen kompletteras och att den avtalsfrihet som annars råder blir något inskränkt. I svensk rätt bör en ny reglering tas in, som kompletterar de regler som föreskrivs i 6 § atomansvarighetslagen och som anger att anläggningsinnehavaren eller transportören, om vederbörande skulle ha övertagit ansvaret för transporten enligt de närmare villkor som lagens föreskriver, måste ha ett direkt ekonomiskt intresse i de atomsubstanser som är under transport. Lagändringar att överväga vid ett svenskt tillträde 6.5Det strikta ansvarets omfattning och atomansvarighetslagen bygger på den grund- läggande principen att anläggningsinnehavaren har ett strikt ansvar för sådana atomskador som omfattas av tillämpningsområdet. Enligt artikel 9 i i dess nuvarande lydelse och 11 § atom- ansvarighetslagen har emellertid atomolyckor som är en direkt följd av krigshandling eller liknande handling under väpnad konflikt, in- bördeskrig eller uppror eller som orsakats av allvarlig naturkatastrof av osedvanlig art undantagits från anläggningsinnehavarens ansvar. Ändringsprotokollet till innebär att anlägg- ningsinnehavarens strikta skadeståndsansvar även omfattar skador orsakade av naturkatastrofer. Ändringen har sin grund i den ytterligare skärpta synen på an- svaret för den som bedriver industrier som kan innefatta särskilda risker och som en följd av att det förutsätts att atomanläggningarna byggs så, att de kan stå emot sådana naturkatastrofer. Säkerheten i svenska kärntekniska anläggningar regleras i statens kärnkraftinspektions föreskrifter om säkerhet i kärntekniska anlägg- ningar (2004:01). Av 2 kap. 1 § framgår att varje anläggning skall ha en anpassad grundkonstruktion, med flera barriärer och ett anpassat djupförsvar. I 2 kap. 11 § regleras också det fysiska skyddet av en kärnteknisk anläggning. Det anges vidare i 14 § i Statens kärnkraftinspektions föreskrifter om konstruktion och utförande av kärnkraftsreaktorer (2004:2) att kärnkraftsreaktorn skall vara dimensionerad för att motstå naturfenomen och andra händelser som uppkommer utanför eller inne i anläggningen och som kan leda till en radiolo- gisk olycka. Lagändringar att överväga vid ett svenskt tillträde Förslag: Den nuvarande svenska regleringen avseende inskränk- ningar i anläggningsinnehavarens strikta ansvar skall begränsas genom att undantaget för naturkatastrofer slopas. Med hänsyn till att inskränkningarna i anläggningsinnehavarens strikta ansvar i den reviderade begränsas på det sättet att undantaget för naturkatastrofer slopas krävs att bestämmelsen i 11 § atomansvarighetslagen ändras. Frågan är emellertid inte löst i och med detta. Det råder nämligen ett nära nog absolut undantag för terrorrisker i befintliga villkor för atomansvarsförsäkringar. En skadehändelse som uppfyller villkorens definition av terrorrisk omfattas alltså inte av försäkringen. Ändringarna i konventionen och i atomansvarighetslagen innebär att endast sådana skador som är en direkt följd av krigshandlingar eller väpnade konflikter av internationell eller politisk karaktär ute- sluts från anläggningsinnehavarens ansvar. Något särskilt undantag görs inte för atomolyckor som orsakats av terroristattacker. Sådana skadehändelser undantas aldrig från an- läggningsinnehavarens ansvar. Anläggningsinnehavarens ansvar för terroristhandlingar diskuterades relativt ingående under arbetet med att revidera . Framförallt företrädare för försäk- ringsgivare och kärnkraftsindustrin pläderade för ett ansvarsundan- tag i dessa fall. Resultatet av överläggningarna blev emellertid att något särskilt undantag för dessa skadehändelser inte infördes i konventionen74. är mot denna bakgrund förhindrat att införa ett sådant undantag i svensk lag. En särskild fråga är emellertid hur begreppet terrorism närmare skall avgränsas. Någon allmängiltig definition finns inte. Gränsen mellan krigshandlingar eller väpnade konflikter å ena sidan och be- greppet terrorism å andra sidan kan i någon mån betraktas som fly- tande. Vidare har försäkringsbranschen en egen definition av begrep- pet terrorism som kan användas för att konstatera om det rör sig om ett försäkringsfall. Vilken betydelse det har för försäkringsnivån att skador orsakade av terroristhandlingar enligt inte undantas från anläggningsinnehavarnas ersättningsansvar finns det anledning för utredningen att återkomma till i avsnitt 8.4.5. 74 Exposé des Motifs, Draft # 1, paragraph 79–80. Lagändringar att överväga vid ett svenskt tillträde