sou · GUB39 · 2007-01-01 00:00:00 — Vidare upp- repas, att den huvudansvariga myndigheten är skyldig att utan dröjsmål ta över ett ärende. Det anges också, att den polismyndig- het och det kompetenscenter inom , inom vars område samverkan bedrivs, skall samråda om de praktiska åtgärder som be- hövs för att genomföra verksamheten. I en bilaga till överenskom- melsen anges kontaktvägar mellan myndigheterna. I övrigt uppre- pas de avgränsningar för samverkan som angetts i överenskommel- sen . års överenskommelse fanns även regionala överens- kommelser mellan regioner och polismyndigheter samt med regionledningar. I något fall fanns även en överenskommelse med . Nämnda överenskom- melser upphörde emellertid i samband med omorgani- sation, då den regionala indelningen av verksamheten försvann. I överenskommelsen anges också, att denna utgör grunden för samverkan, varför ytterligare överenskommelser på regional eller lokal nivå inte är nödvändiga. Skillnaden vid inre gräns jämfört med yttre gräns är, att Polisen som regel inte är närvarande, eftersom någon personkontroll inte förekommer vid inre gräns, med undantag för trafiken med de nya medlemsländerna som ännu inte deltar fullt ut i Schengensam- arbetet. Syfte, ansvar och medverkan vid varukontroll 9.3.1Utredningens bedömning och förslag har huvudansvaret för varukontrollen vid såväl yttre som inre gräns. Vid yttre gräns sker varukontrollen enligt tullagen. Vid inre gräns utför med stöd av inregränsla- gen en administrativ kontroll för att säkerställa, att gällande in- och utförselrestriktioner beträffande de varor som omfattas av lagen efterlevs. Enligt utredningens mening är detta en naturlig ordning. Det kan visserligen hävdas, att kontrollerna enligt inregränslagen har ett brottsbekämpande syfte och att det främst är Polisen som har ansvar för brottsbekämpningen. Gränskontroll av varor i sam- band med in- och utförsel har emellertid varit en uppgift för , vare sig det varit frågan om uppbörd eller upprätt- hållande av in- och utförselrestriktioner. Även när det gäller den rent brottsbekämpande verksamheten, som förundersökningar be- träffande smugglingsbrott, är det snarare än Polisen som agerar. En viktig faktor är, att det krävs särskild erfarenhet och sär- skilda kunskaper för att på ett adekvat sätt genomföra varukon- troller – erfarenhet och kunskaper, som finns inom . Det har vidare framförts, att den omständigheten att det är Tull- verket som har ansvar för varukontrollerna vid inre gräns skulle kunna påverka bedömningen av huruvida kontrollerna är förenliga med EG-rätten. Utredningen delar inte den bedömningen. Om be- stämmelserna om kontrollerna i sig utformats på ett sådant sätt att de kan anses vara förenliga med EG-rätten, är det ovidkommande, vilken nationell myndighet som utför kontrollerna. Utredningen anser således att det inte föreligger skäl att föreslå att någon annan myndighet skall överta huvudansvaret för varu- kontrollerna vid inre gräns. Ansvar för medverkan – Enligt den nu gällande inregränslagen har upp- gifter och befogenheter att genomföra kontroll efter en anmaning från . håller kontinuerlig uppsikt över vattnet längs Sveriges kuster och i svensk ekonomisk zon. I de fall myndigheten anser det befogat att företa en varukontroll vid inre gräns, kontaktas , för att därifrån skall få ett godkännande. Detta har emellertid lett till att och Syfte, ansvar och medverkan vid varukontroll överväger att träffa en generell över- enskommelse, för att på så sätt undvika att skall behöva inhämta godkännande före varje kontrollåtgärd. blev en egen myndighet. Meningen var, att skulle svara för övervakningen till sjöss. En- ligt 62 § tullförordningen har att utöva tullkon- troll av sjötrafiken. Såvitt utredningen kan förstå, är det närmast på grund av ett förbiseende som regleringen beträffande kontrollerna vid inre gräns inte innehåller någon motsvarande bestämmelse. Ut- redningen anser det vara konsekvent, att med- verkar i varukontrollen vid inre gräns genom att på ett självständigt sätt utföra varukontrollen till sjöss på samma sätt, som gäller vid yttre gräns. Med uttrycket till sjöss avser utredningen fartyg vilka befinner sig på öppet vatten. Utredningens förslag innebär, att kan företa varukontroller till sjöss vid inre gräns utan att först ha inhämtat ett godkännande från . Detta rör vattnet mellan , och samt uppe i mellan och . I övrigt gränsar svenskt vat- ten till internationellt vatten, varvid trafiken i kontrollhänseende med vissa undantag presumeras vara tredjelandstrafik, så länge inte något annat visas. Mot detta förslag talar den omständigheten, att kontroller vid inre gräns bara skall förekomma i begränsad omfatt- ning och att myndigheter därför inte bör ges utökade verksamheter inom området. Utredningen anser emellertid, att förslaget inte medför någon utökning av verksamheten utan endast en förenkling av den verksamhet som redan finns . Enligt utlänningslagen har ansvaret för dels in- och utresekontrollen av sjötrafiken, dels den inre utlän- ningskontrollen av och i anslutning till sjötrafiken (5 kap. 1 § och 6 § utlänningslagen). Såvitt avser brottsbekämpningen, anses i 1 § lagen om medverkan vid polisiär övervakning, att ansvarsområdet är till havs och i kustvattnen samt i och . Med stöd av uttalanden i förarbetena till utlänningslagen anses det senare ansvarsområdet även omfatta områden i anslutning till det angivna sjöövervakningsområdet, exempelvis i hamnar samt på stränder, öar, kobbar och skär. Utredningen anser, att Kustbe- vakningen bör ha befogenhet att även företa kontroll av varor som bärs av en person, som stiger av en båt eller ett fartyg och går i land på exempelvis en ö, en strand eller en hamn eller som annars befin- ner sig i anslutning till sjötrafiken eller övervakningsområdet till sjöss. En förutsättning för att kontrollansvaret gäller för det kust- Syfte, ansvar och medverkan vid varukontroll nära området är naturligtvis att det finns inom det gränsnära områ- det. Enligt smugglingslagen gäller att när en förundersökning leds av en åklagare, får åklagaren anlita biträde av . Åklagaren har även möjlighet att uppdra åt tjänsteman vid att vidta en viss åtgärd, som hör till förundersökningen, om det är lämpligt med hänsyn till åtgärdens beskaffenhet (19 § tredje stycket). Utredningen anser, att skäl föreligger för att , när leder en förundersökning om smugglingsbrott, och åklagaren, när denne leder en förundersökning, skall ha möjlighet att anlita biträde av . och åklagaren bör även ha möjlighet att uppdra åt tjänsteman på att vidta en viss åtgärd, som hör till förundersökningen, om det är lämpligt med hänsyn till åtgärdens beskaffenhet. Eftersom enligt utredningens förslag även i fortsätt- ningen skall ha huvudansvaret för varukontrollen, bör det an- komma på att begära, att Polisen skall medverka genom att utföra varukontroller på viss plats. Även om begäran om sådan medverkan formellt framställs av , förutsätts att detta sker i samförstånd med Polisen. kommer myndigheterna överens om det bistånd, som kan komma att ges. Utredningen har inte för avsikt att ändra på detta förhållande. bör ha befogenhet att även i övrigt begära, att Kust- bevakningen och Polisen på annat sätt skall medverka i en viss kontrollåtgärd. En sådan situation kan t.ex. vara, att ge- nom underrättelseinformation fått kännedom om att ett visst for- don kan väntas komma in i via och att de personer som väntas med fordonet, kan antas föra med sig narkotika och vara beväpnade. I en sådan situation är det naturligt att begära förstärkning av Polisen. Som framgår ovan, föreslår utredningen således att skall ha befogenhet att begära och Polisens medverkan. har här att samråda med berörd myndighet angående dess deltagande. och Polisen är enligt utredningens förslag inte skyldiga att medverka i varukontrollen, om ett deltagande från deras sida skulle medföra allvarliga men för nämnda myndigheters övriga verksamhet. En begäran om bistånd i Syfte, ansvar och medverkan vid varukontroll ett akut läge behöver inte föregås av samråd. och Polisen kan neka ett sådant deltagande, endast om detta, på samma sätt som angetts ovan, skulle medföra allvarliga men för deras öv- riga verksamhet. Fördelning av ansvar och kostnader I de fall, då Polisen eller utför varukontroll, har kvar huvudansvaret för kontrollen. Emellertid vilar an- svaret för den initialkontroll som Polisen eller utför, naturligtvis på dessa myndigheter. För att denna samverkan mellan myndigheterna skall fungera effektivt, krävs att myndigheterna har en långsiktig planering och en kontinuerlig uppföljning av verksamheten. ansvarar re- spektive myndighet för sin kostnad för verksamheten. Utredningen ser inte något skäl att ändra på detta. För det fall att jämvikt inte nås, t.ex. om skulle vara Polisen behjälplig med person- kontroller i större omfattning än det bistånd som Polisen lämnar åt , bör det ankomma på regering och riksdag att i bl.a. budgetarbetet beakta vilka kostnader Polisen har haft för sin del av varukontrollen, för att därefter fördela anslagen mellan myndighe- terna. Angående den samverkan som sker Till utredningen har från tjänstemän vid Polisen, och framförts, att samarbetet mellan de olika gräns- kontrollerande myndigheterna fungerar i huvudsak bra vid inre gräns. En synpunkt som framförts är, att polismännen är för få till antalet och därför inte alltid finns tillgängliga när deras insatser be- hövs. Vidare angavs att den omorganisation som ge- nomfört på vissa sätt har försämrat de enskilda tull- tjänstemännens samarbete med Polisen. Detta med anledning av att kontakten med Polisen efter omorganisationen sker genom aktuellt kompetenscenter, jämfört med att kontakten tidigare togs direkt av tulltjänstemännen. Även i underrättelsearbetet har enligt uppgifter till utredningen ett bra samarbete med Polisen och . Här skall även MUC nämnas. Som nämnts tidigare, samarbetar Syfte, ansvar och medverkan vid varukontroll , och Polisen här tillsammans med un- derrättelseverksamhet. Tanken är, att man genom detta samarbete effektivt skall kunna utnyttja de olika myndigheternas kompetens. Utredningens uppfattning är sammanfattningsvis den, att det nuvarande samarbetet mellan , Polisen och Kustbevak- ningen fungerar bra. Emellertid förslår utredningen en klarare defi- nition i lagtexten av vad samverkan mellan de olika myndigheterna kan bestå i. Utredningens förslag innebär även, att Kustbevak- ningen självständigt skall utföra varukontrollen också vid inre gräns. Utredningens uppfattning är, att det är en fråga för Tullver- ket, Polisen och att vidareutveckla det befintliga samarbetet samt att även finna övriga lämpliga former för samar- bete inom de ramar, som lagstiftningen anger. Förvaltningsmyndigheternas verksamhet skall regleras genom normer i lag, förordning eller andra föreskrifter. Avtal kan således inte användas för att reglera myndighetsutövning. Förvaltnings- myndigheter har inte utan stöd av lag några befogenheter gentemot medborgarna. Myndigheterna, som själva har att organisera sin verksamhet, måste emellertid anses vara bäst lämpade för att inom de i lag angivna ramarna specificera det bistånd, som dessa vill ge varandra inom ett visst området och . Utredningen anser, att det bör framgå av lagtexten att myndigheterna har en så- dan befogenhet att närmare specificera utbytet av bistånd. 9.4Befogenheter vid medverkan m.m. Utredningens förslag: När och Polisen med- verkar i varukontroller eller självständigt utför varu- kontroller, bör dessa myndigheter ha samma befogenheter som . Nämnda myndigheter bör även ha befogenhet att ta om hand en vara för kontroll. Enligt de nu gällande bestämmelserna i inregränslagen har Kustbe- vakningen och Polisen, när dessa medverkar i varukontrollen, rätt att hejda fordon, ställa de frågor som behövs och begära att få se de handlingar som behövs för en varukontroll. Tjänstemän från Kust- bevakning och Polis har också rätt att företa undersökning av transportmedel, bagage m.m. Detta följer av 12 § första stycket. Utredningen anser, att och Polisen även i fort- sättningen skall ha samma befogenheter som i samband Syfte, ansvar och medverkan vid varukontroll Även Kustbevakning och Polis skall ha befo- genhet att ta om hand en vara för kontroll eller på den grunden, att varan inte får föras in i landet. Även i övrigt bör dessa myndigheter ha samma befogenheter som vid varukontroll. Befogen- heten att kontrollera postförsändelser och att begära information från transportföretag skall även i fortsättningen endast ankomma på . Detta är naturligt, eftersom är ansvarig myndighet för varukontrollen. 9.5Skyldighet att lämna uppgifter Utredningens förslag: Om det i samband med varukontroll påträffas föremål, som medför att det finns anledning att anta att personen som kontrolleras gjort sig skyldig till brott mot vilket inte ha befogenhet att ingripa, som hör under allmänt åtal och på vilket fängelse kan följa, skall den som utför varukontrollen rapportera detta till Polisen. När tjänstemannen rapporterat till Polisen enligt ovan, kan fatta beslut om att hålla kvar personen och transportmedlet till dess Polisen kommer till platsen. Om det i samband med varukontroll i övrigt påträffas föremål eller omständighet framkommer, som kan vara av betydelse för Polisens brottsbekämpande arbete, skall detta rapporteras till Polisen. Denna ändring föreslås även beträffande tullagen. Utredningen har framhållit behovet av att förstärka samarbetet mellan och Polisen och därigenom dra nytta av det för- hållande att tulltjänstemän finns vid gränserna (se avsnitt 7.4). Som det är nu finns det få författningsreglerade skyldigheter att lämna information mellan myndigheterna (se avsnitt 5.3.2). Någon skyldighet för att rapportera iakttagelser som kan ha betydelse för Polisens verksamhet finns inte. Utredningen föreslår att en sådan bestämmelse införs. Eftersom och Polisen är från varandra fristående myndigheter, reser sekretesslagstiftningen hinder för informa- tionsutbyte dem emellan (se avsnitt 5.5). Det innebär, att en upp- gift som omfattas av sekretess hos en myndighet generellt inte får lämnas ut till den andra. När så sker, kan uppgiften bli offentlig hos den mottagande myndigheten. Syfte, ansvar och medverkan vid varukontroll gör normalt inte något hinder mot att och Polisen ut- byter information, som har betydelse för det brottsbekämpande och brottsutredande arbetet. I sekretesslagen anges nämligen, att sekretess inte hindrar att uppgift som behövs för förundersökning, lämnas till polismyndighet eller annan myndighet, som har att ut- reda brottet. Likaledes hindrar sekretess inte, att uppgift som angår misstanke om brott lämnas till myndighet som har att ingripa mot brottet. Även om nuvarande sekretessreglering i huvudsak inte medför några hinder att delge varandra uppgifter som hör till förundersök- ning, kan problem uppstå, när uppgifter behöver lämnas ut för att de behövs i underrättelseverksamheten. Detta beror på den starka sekretess, som gäller i underrättelseverksamhet hos alla myndighe- ter, och att det för denna verksamhet saknas sekretessbrytande be- stämmelser, motsvarande dem som gäller i förundersökningar. Sannolikt kan dock den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § sekre- tesslagen tillämpas även för underrättelseverksamheten. Enligt de ovan redovisade sekretessreglerna gäller att ett utläm- nande av uppgifter alltid skall föregås av en sekretessprövning. Utredningen förslår därför att en skyldighet för att lämna vissa uppgifter till Polisen införs. Den uppgiftsskyldighet som utredningen här föreslår utgör en sekretessbrytande bestäm- melse enligt 14 kap. 1 § sekretesslagen. Detta innebär att informa- tionen kan lämnas ut utan föregående sekretessprövning. Utredningens förslag innebär att om det i samband med varu- kontroll påträffas föremål, som medför att det finns anledning att anta att personen som kontrolleras gjort sig skyldig till brott mot vilket inte har befogenhet att ingripa, som hör under allmänt åtal och på vilket fängelse kan följa, skall den som utför varukontrollen rapportera detta till Polisen. När tjänstemannen rapporterat till Polisen, kan fatta beslut om att hålla kvar personen och transportmedlet till dess Polisen kommer till platsen. Vidare, om det i samband med varukontroll i övrigt påträffas fö- remål eller omständighet framkommer, som kan vara av betydelse för Polisens brottsbekämpande arbetet, skall detta rapporteras till Polisen. För det fall att t.ex. narkotika påträffas vid varukontrollen, skall detta inte rapporteras till Polisen enligt den föreslagna bestämmel- sen, eftersom har befogenhet att ingripa mot narkotika- smuggling. Syfte, ansvar och medverkan vid varukontroll Genom denna bestämmelse fastslås att tulltjänstemän skall rap- portera vissa omständigheter, som framkommer under en varu- kontroll till Polisen. Bestämmelsen innebär således inte någon ny kontrollbefogenhet för . gäller att en person eller ett fordon endast kan hejdas och kontrolleras på de grunder som anges i lagförslaget. För det fall att det under en sådan kontroll framkommer en omständighet, som anges i 2 kap. 12 § skall detta rapporteras till Polisen. Denna ändring föreslås även beträffande tullagen. 10Anmälningsskyldigheten och kopplingen till smugglingslagen Vid genomgången av lagstiftningen har utredningen funnit skäl att överväga, huruvida den anmälningsskyldighet, som följer av inregränslagen, bör bestå och i sådana fall vilken utformning den skall ha (avsnitten 10.2 och 10.3). Enligt nu gällande lag skall en anmälan göras, för det fall att erforderligt tillstånd att föra in eller föra ut den aktuella varan saknas eller erhållits på felaktig grund. Vidare skall vissa varuslag alltid anmälas när de passerar ut ur eller in i landet. En s.k. generell anmälningsplikt gäller för dessa varor. Utredningen har även vid översynen tagit ställning till frågan, huruvida inregränslagen skall innehålla egna bestämmelser angå- ende straff, förundersökning och tvångsmedel. Andra frågor, som har samband med smugglingslagen, tas också upp i kapitlet (av- snitten 10.4 och 10.5). 4 § första stycket inregränslagen anger, att den som från ett annat EU-land till för in en vara skall anmäla varan till , om varan omfattas av ett förbud mot införsel eller ett villkor för införsel, som inte är uppfyllt, eller om varan förs in med stöd av ett tillstånd som föranletts av oriktig uppgift eller underlåtenhet att lämna föreskriven uppgift. Sådan anmälan skall också göras av den, som från till ett annat EU-land för ut en vara som omfattas av ett förbud mot utförsel eller ett villkor för utförsel som inte är uppfyllt. Anmälan skall också göras, om en vara förs ut med stöd av ett tillstånd som föranletts av oriktig uppgift eller underlåtenhet att lämna föreskriven uppgift. Anmälningsskyldigheten och kopplingen till smugglingslagen Av 4 § andra stycket bestämmelse framgår, att beträffande vissa varor föreligger en generell anmälningsskyldighet, vilket innebär att in- eller utförsel av dessa varor alltid skall anmälas. Detta gäller bl.a. för krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden. I 4 § tredje stycket anges, att en anmälan enligt första stycket skall ske utan dröjsmål vid närmaste bemannade tullplats. Reger- ingen eller, efter regeringens bemyndigande, får meddela närmare föreskrifter om både den anmälningsskyldighet, som följer av första stycket, och den generella anmälningsskyldigheten. Regeringen har i förordningen till inregränslagen bemyndigat Tull- verket att meddela sådana föreskrifter. har också med- delat föreskrifter (se nedan). Anmälningsskyldigheten, som följer av 4 § inregränslagen, har två funktioner. Den anmälningsskyldighet, som följer av 4 § första stycket fyller funktionen att utgöra en koppling till straffbestäm- melserna i smugglingslagen. Den generella anmälningsskyldigheten, som följer av 4 § andra stycket fyller den funktionen, att har möjligheter att kontrollera att de villkor som gäller för in- eller utförsel av dessa varor är uppfyllda, beträffande de varor vilka an- mäls på detta sätt. Sammanfattningsvis kan sägas, att bestämmelserna om anmälnings- skyldighet skrevs mot bakgrund av att en anmälningsskyldighet gällt vid gränsen för varor. En sådan anmälningsskyl- dighet gäller fortfarande för varor som kommer från tredje land, även om anmälan nu oftast görs genom att en tulldeklaration läm- nas in. Övergångsbestämmelserna till tullagen (1994:1550), som trädde i kraft vid tiden för inträde i EU, stadgade i fjärde punkten, att bestämmelser om anmälnings- och uppgiftsskyldighet enligt den upphävda tullagen (1987:1065) fortfarande skulle gälla för de i övergångsbestämmelserna uppräknade varorna. Den då upphävda tullagen angav, att införsel och utförsel av varor skulle anmälas till tullmyndighet. Enligt den tullag som kom efter EG-in- Anmälningsskyldigheten och kopplingen till smugglingslagen träde, tullagen (1994:1550) – vilken är ett komplement till gemen- skapens tullkodex – ersattes skyldigheten att anmäla varor delvis av en skyldighet att lämna in tulldeklaration. Vissa bestämmelser an- gående anmälan kvarstod. Som exempel kan nämnas, att enligt 9 § i nämnda lag var den, som skulle föra in eller föra ut en vara från ett område som ligger inom EG:s tullområde men utanför EG:s skat- teområde, skyldig att anmäla införseln till tullmyndigheten. Mot- svarighet till dessa bestämmelser finns i den nu gällande tullagen i 3 kap. 3 §. I betänkande Skyddet vid den inre gränsen (SOU 1994:131) föreslogs en inregränslag, vilken inte in- nehöll några bestämmelser om anmälningsskyldighet. Utredning- ens förslag byggde i stället på att inregränslagen skulle innehålla egna straffbestämmelser och bestämmelser om tvångsåtgärder, som husrannsakan och kroppsvisitation. Propositionen 1995/96:166 Tullens befogenheter vid den inre gränsen Vid beredning av förslaget till inregränslag fann regeringen, att la- gen inte skulle innehålla någon straffbestämmelse eller bestämmel- ser om tvångsåtgärder. Dessa förfaranden skulle i stället, liksom enligt då gällande lag, regleras i den då gällande varusmugglingsla- gen. Vidare ansåg regeringen, att skäl förelåg för att behålla anmäl- ningsskyldigheten. Detta motiverades enligt följande. Regeringen ansåg, att en anmälningsskyldighet visserligen rent generellt kunde synas tveksam ur ett EG-rättsligt perspektiv, men att detta knap- past kunde gälla beträffande de i den nya lagen nämnda varorna. Regeringen ansåg, att inskränkningar i den fria rörligheten fick ske med stöd av artikel 30, om det fanns tillräckliga kompensatoriska åtgärder, eller om åtgärderna grundades på de undantag som fått i medlemskapsförhandlingarna. Regeringens uppfatt- ning, var att en anmälningsskyldighet därvid skulle utgöra ett rela- tivt litet hinder för den fria rörligheten. Detta då denna anmäl- ningsskyldighet endast träffade de varor, för vilka erforderligt in- eller utförseltillstånd inte förelåg. Enligt förslaget skulle därför den anmälningsskyldighet som då gällde enligt övergångsbestämmel- Anmälningsskyldigheten och kopplingen till smugglingslagen serna till tullagen finnas kvar, i de fall tillstånd till in- eller utförsel saknas. Vidare fann regeringen, att skäl förelåg att beträffande vissa varor – krigsmateriel, strategiska produkter, skjutvapen, ammuni- tion samt sådan djur och djurprodukter som avses i punkterna 9, 11 och 12 – ha en generell anmälningsskyldighet, dvs. att varan vid in- och utförsel skulle anmälas, oavsett om tillstånd till införseln fanns eller inte. Regeringen påpekade, att enligt 15 § i förordningen (1992:1303) om krigsmateriel skall utförsel av krigsmateriel anmä- las till en tullmyndighet senast före den tidpunkt, vid vil- ken utförseln avses ske, samt att detsamma gäller beträffande ut- försel av strategiska produkter enligt bestämmelserna i förord- ningen (1994:2060) om strategiska produkter (se vidare prop. 1995/96:166 s. 42 ff.). Lagrådets yttrande angående förslaget