sou · GUB311d2 · 2007-01-01 00:00:00 — I dom7 i målen De och TV-shop har visserligen funnit att TV-direktivet inte hindrar att en medlemsstat, i vissa fall ingriper mot en annonsör som använder sig av vilseledande reklam. I vad mån motsvarande gäller för föreskrifter som avser andra skyddsintressen har inte prövats av . 7 Mål C-34/95, C-35/95 och C-36/95. Marknadsföring av spel och lotterier I de fall TV-sänd spelreklam förekommer i sändningar som utgår från andra länder har alltså inte svenska myndigheter alltid möjlighet att ingripa med stöd av svensk lagstiftning. Som utredningen redovisat kan de utländska anordnarnas marknadsföring i inte fullt ut hindras. För att åtminstone till viss del kunna begränsa och kontrollera marknadsföring av utländska anordnare förutsätts ett licenssystem eller liknande av den typ som skisseras i kapitel 10. Om detta inte görs innebär det i realiteten att en eventuell reglering av marknadsföringen inte kommer att gälla lika för samtliga anordnare vilket utredningen finner synnerligen otillfredsställande. Å andra sidan är det inte rimligt att ta denna omständighet till grund för att överhuvud inte reglera marknadsföringen av spel och lotterier. I den mån regeringen, i en lagstiftningsmodell som den nuvarande, avser att ha en ansvarsfull spelpolitik krävs det att de svenska spelanordnarnas marknadsföring regleras och kontrolleras. Enligt direktiven till utredningen ingår det i uppdraget att se över lotterilagstiftningen, inklusive skattereglerna, samt lämna de förslag som kan behövas för att anpassa denna till utvecklingen. Någon fullständig översyn av skattereglerna har inte varit möjlig med hänsyn dels till utredningstiden, dels till att några grund- läggande förändringar i den svenska lotteriregleringen inte föreslagits. Emellertid står det för utredningen klart att det även inom ramen för det nuvarande systemet kan finnas ett behov av en mera enhetlig beskattningsordning. Vissa frågor rörande beskattning av spel och lotterier måste dock behandlas av utredningen. Den mest väsentliga frågan rör inkomstbeskattningen av vinster i spel och lotterier som anordnas utomlands. Dessutom har bl.a. ATG begärt att lotteriskatten skall sänkas. Enligt 1 § första stycket lagen (1991:1482) om lotteriskatt (lotteri- skattelagen) skall lotteriskatt betalas till staten för svenskt lotteri. Dessutom skall, under närmare angivna förutsättningar, lotteriskatt betalas för utländskt lotteri som omfattas av undantaget från främjandeförbudet i 38 § andra stycket lotterilagen och som avser vadhållning i samband med hästtävlingar. Lotteriskatt tas enligt 1 b § lotteriskattelagen ut av den behållning som återstår sedan de sammanlagda vinster som betalats ut till vinnarna i lotteriet räknats av från de sammanlagda insatserna. I 1 a § lotteriskattelagen anges ett antal undantag, när lotteriskatt inte skall betalas, däribland för lotterier som avses i lagen (1972:820) om skatt på spel (restaurangkasinon), för lotterier som anordnats av sådan sammanslutning som avses i 15 § lotterilagen (föreningslivets lotterier), för sådant lotteri och sådant spel enligt kasinolagen som har anordnats av företag som i sin helhet, direkt eller indirekt ägs av staten (Svenska Spels och Casino Cosmopols verksamhet), och lotteri där vinsterna inte utgörs av pengar (t.ex. marknads- och tivolinöjen). Dessutom är lotterier som omfattas av lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m. samt vinstdrag- ning på svenska premieobligationer undantagna. 1 § lotteriskattelagen täcker således enligt ordalydelsen all lotteriverksamhet i , men undantagen i 1 a § innebär att det i princip endast är ATG:s lotteriverksamhet som beskattas enligt lotteriskattelagen. Varken Svenska Spels eller folkrörelsernas lotterier omfattas av någon särskild punktskatt. Ursprungligen beskattades även och Tipstjänsts verksamhet enligt lotteriskattelagen. Avsikten var att lotterier som bedrevs av dessa anordnare skulle beskattas på samma sätt som ATG. hade och Tipstjänsts lotterier beskattats enligt lag om skatt på lotterivinster medan ATG:s lotterier beskattats enligt lag om totalisatorskatt. I lotteriskattelagen valdes som beskattningsmodell en bruttoöverskottsbeskattning, dvs. att skatten tas ut på insatserna efter avdrag för beräknad utdelning till vinnarna i lotteriet. Skattesatsen bestämdes, utifrån önskemålet att statens intäkter inte skulle minska, till . Eftersom även överskottet från och Tipstjänst tillföll staten påverkades inte de sammantagna statsintäkterna från dessa lotterier av skattesatsen. Beträffande ATG, vars överskott går till annat ändamål, uttalades att skattesatsen borde bestämmas så att den gav staten en lämplig andel i ATG:s resultat (prop. 1991/92:1 s. 15). I samband med sammanslagningen 1996 av och Tipstjänst till undantogs de statliga spelbolagen från lotteriskatt. Som skäl för detta anförde regeringen bl.a. att varje krona bolagen tjänar på marginalen därmed kunde fördelas enligt ett vinstdelningssystem utan hänsyn till skatten och att konkurrensneutralitet i skattehänseende inträdde mellan de statliga spelbolagen och folkrörelsernas lotterier. Däremot upphörde konkurrensneutraliteten med ATG, men regeringen fann att detta inte kunde tillmätas lika stor vikt på spelmarknaden som på en marknad fri från regleringar (prop. 1995/96:169 s. 169). höjdes lotteriskatten till och underlaget för beräkning av skatten ändrades till att avse insatserna efter faktisk vinstutbetalning. Höjningen av skattesatsen motiverades utifrån den dåvarande omfattningen av ATG:s spelverksamhet (prop. 1996/97:98 s. 8). Särskilda regler finns i 1 b § för utländska lotterier som i vissa fall undantagits från främjandeförbudet enligt 38 § andra stycket lotterilagen. Enligt 1 § lagen (1972:820) om skatt på spel (spelskattelagen) betalas spelskatt för sådant roulettspel som kräver tillstånd enligt lotterilagen. Med roulettspel jämställs kortspel och tärningsspel. Detta innebär att restaurangkasinon beskattas enligt spelskatte- lagen. Spelskatt tas enligt 10 § för varje spelplats ut med visst schablonbelopp per kalendermånad: för tillstånd som avser rätt till spel på ett spelbord, för tillstånd som avser rätt till spel på två spelbord, för tillstånd som avser rätt till spel på tre spelbord, för tillstånd som avser rätt till spel på fyra spelbord, för tillstånd som avser rätt till spel på fem spelbord, och därutöver med för varje ytterligare spelbord. Om någon anordnar skattepliktigt spel utan tillstånd påför beskattningsmyndigheten, enligt 16 § spelskattelagen, anordnaren spelskatt med belopp motsvarande den skatt som skulle ha utgått om tillstånd lämnas. Det bör observeras att denna möjlighet endast avser sådan verksamhet som omfattas av spelskattelagen. Någon motsvarande möjlighet för andra verksamheten finns inte. Det är alltså inte möjligt att ta ut punktskatt för t.ex. olovligt anordnat automatspel. 12.2.3Lagen om skatt på vinstsparande m.m. Enligt 1 § lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m. betalas skatt till staten bl.a. för penningvinst i sådant lotteri som avses i 21 § lotterilagen. Skatten utgör av vinstens värde. För vinst i lotteri som anordnas med stöd av 21 § lotterilagen skall skatt dock inte betalas med högre belopp än att etthundra kronor återstår av vinsten. Skattskyldig är den som anordnar lotteriet. och är, såvitt avser inkomstbeskattning, enligt 7 kap. 17 § inkomstskattelagen (1999:1229) endast skattskyldiga för inkomst på grund av innehav av fastighet. Vid inkomstbeskattningen av den som vunnit på lotteri gäller att vinster i svenska lotterier samt vid vinstdragning i svenska premie- obligationer enligt 8 kap. 3 § inkomstskattelagen är skattefria, likaså vinster från sådana utländska lotterier som är lotteri- skattepliktiga i . Däremot skall vinst i annat utländskt lotteri, eller vid vinstdragning på utländska premieobligationer, enligt 42 kap. 25 § inkomstskattelagen tas upp som inkomst av kapital om vinsten överstiger . 12.3Vinster i utländska lotterier fann i målet Lindman1 (se avsnitt 6.3.2) att det inte är förenligt med artikel 49 i EG-fördraget att inkomstbeskatta vinnaren av en utländsk lotterivinst medan vinster i lotterier som anordnats i den egna medlemsstaten är skattefria vid inkomst- beskattningen. Den svenska lagstiftningen innebär just en beskattning av vinster i utländska lotterier som vinster i svenska lotterier är skattefria. Inom upprättades med anledning av domen i målet en promemoria (Fi2004/2095) där frågan om nödvändiga författningsändringar behandlades. I promemorian föreslogs att vinst i utländskt lotteri som anordnas i ett EES-land skall vara fritt från inkomstskatt i om anordnaren har erforderliga tillstånd eller lotteriet står under offentlig kontroll. Även vinster vid vinstdragning på utländska premieobligationer föreslogs vara skattefria om premieobligationen ställts ut i ett land inom EES. 1 Mål C-42/02 , 2003 I-13519. Övervägandena i promemorian finns i bilaga 2. Vid remissbehandlingen av promemorian tillstyrktes förslagen, eller lämnades förslagen utan erinran av flertalet remissinstanser, däribland , , och . Lotteriinspektionen uttalade dock: Beträffande utformningen av en ny reglering är dock frågan vilka förutsättningar som kan och bör uppställas för att en vinst i ett utländskt lotteri skall bli skattefri i . I promemorian anges att ett krav på någon form av offentlig insyn i spelverksamheten är rimlig och att vissa villkor som gäller för svenska lotterier bör kunna ställas även på de lotterier som anordnas i annat EES-land. I föreslagen lagtext uppställs därefter vissa sådana villkor. Enligt Lotteriinspek- tionens bedömning har inte promemorian tillräckligt analyserat frågan om vilka krav och villkor som skulle kunna ställas i svensk lagstiftning – och alltjämt vara i överensstämmelse med EG-rätten – för att vinst i ett utländskt lotteri skall bli skattefri i . Lotteriinspektionen föreslår därför att frågan utreds vidare. I sammanhanget bör nämnas att den tillsyn som vadhållningsverksamheten i står under är relativt begränsad. Regeringen beslutade att överlämna prome- och inkomna remissvar på denna till utredningen. Några författningsändringar i berörda avseenden har inte genomförts. har i skrivelse uttalat att, i avvaktan på en uttrycklig lagändring, bestämmelsen i 42 kap. 25 § inkomstskattelagen inte kan tillämpas på lotterivinster från EES- länder, dvs. sådana lotterivinster skall inte beskattas. Vidare finns exempel i rättspraxis där domstolarna, i enlighet med uttalanden, underlåtit att tillämpa 42 kap. 25 § inkomstskattelagen på lotterivinster från EES-området. Sålunda har t.ex. Kammarrätten i , efter att ha beviljat resning, förklarat att en vinst i ett finskt lotteri skall undantas från beskattning (Kammarrätten i , dom , mål 1669-04 m.fl. avgöranden). Förslag: Vinst i utländskt lotteri som anordnas i ett EES-land skall vara fritt från inkomstskatt i om anordnaren har erforderliga tillstånd eller lotteriet står under offentlig kontroll. Även vinst vid vinstdragning på utländska premieobligationer skall vara skattefri om premieobligationen ställts ut i ett land inom EES. Utredningen instämmer i den bedömning som redovisats i prome- /2095, att 42 kap. 25 § inkomstskattelagen inte är förenlig med EG-rätten när det är fråga om lotterier som anordnats i annan stat inom EES-området. Utredningen kan också i allt väsentligt instämma i promemorians överväganden. Med hänsyn till Lotteriinspektionens synpunkter gör utred- ningen följande bedömning. Enligt vad utredningen inhämtat har det i norsk lagstiftning ställts upp ytterligare krav på de utländska lotterierna för att skattefrihet skall inträda. Det förefaller ha varit den norska regleringen som föranlett Lotteriinspektionens invändningar. Emellertid är utgångspunkten i norsk rätt att lotterivinster beskattas; undantag har dock gjorts för vinster hos Norsk Tipping. Eftersom utgångspunkten i är den motsatta jämfört med i kan inte den norska lagstiftningen tjäna som förebild. Utredningen bedömer vidare att det inte är möjligt att såsom förutsättning för skattefrihet i kräva att den utländska lotteriverksamheten måste vara underkastad kontroll på samma nivå som svensk verksamhet. Någon sådan möjlighet kan inte utläsas i dom i målet . Detta har inte heller varit förutsatt i promemorian, där den kontrollnivå som åsyftas är den som gäller i lotteriets ursprungsstat. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att de förslag som redovisats i promemorian bör genomföras. 12.4.1ATG:s och STC:s begäran ATG och () har hos regeringen begärt att lotteriskatten enligt 1 b § lotteriskattelagen skall sänkas (regeringens dnr Fi2003/3792, Fi2004/1641, Fi2004/3138 och Fi2005/4162). Samtliga ärenden har överlämnats till utredningen för fortsatt behandling. STC har sammanfattningsvis begärt dels en generell sänkning av lotteriskatten till nivå, dvs. en skattesats om , dels en skattesänkning på oddsspelen så att dessa kan konkurrera med de utländska spelbolagens erbjudanden. ATG har begärt en generell skattesänkning av lotteriskatten till nivå, dvs. en skattesats om , inklusive att det från skatteunderlaget frånräknas bråkdelar och oinlösta vinster. Dessutom har ATG begärt ytterligare skattesänkningar för vissa konkurrensutsatta produkter. Skälen som anförts för de önskade skattesänkningarna är huvudsakligen följande. Den internationella konkurrensen på spel- marknaden har inneburit försämrad ekonomi inom hästnäringen som tvingats genomföra omfattande sparprogram. Dessutom har statens andel av omsättningen ökat medan den del av överskottet som gått till hästnäringen minskat. De förutsättningar som rådde när lotteriskatten höjdes gäller inte längre. För att möta den internationella konkurrensen är det dessutom angeläget med en höjning av vinståterbetalningen. Även för att kompensera den initiala intäktsminskningen som en sådan åtgärd kan medföra är det nödvändigt med en skattesänkning. ATG har inför utredningen utvecklat sina beräkningar av hur statens skatteintäkter påverkas om ATG skulle medges en ökad vinståterbetalning samt en skattesänkning jämfört med om inga åtgärder vidtas. Dessa beräkningar kan sammanfattas så att ATG bedömer att omsättningen, och därmed även skatteintäkterna, kommer att minska om bolaget inte tillåts höja vinståterbetalningen. Om de föreslagna åtgärderna genomförs kommer statens skatteintäkter inledningsvis att minska, beroende på den sänkta skattesatsen, men kommer åter att öka på grund av en ökad omsättning. Ca 4–efter att åtgärderna genomförts kommer statens skatteintäkter från ATG att vara högre än om inga åtgärder vidtas. Bedömning: Utredningen föreslår ingen sänkning av lotteri- skatten. Vi har behandlat frågan om en höjd vinståterbetalning i annat sammanhang (avsnitt 9.6) och där funnit att en viss höjning av vinståterbetalningen bör kunna medges vid vadhållning men inte i övrigt. Vid denna bedömning har ATG begärt, förutom en allmän sänkning av lotteriskatten till , differentierade skattesatser såvitt avser vissa särskilt konkurrensutsatta spelformer, såsom Vinnare och Plats eller Dagens Dubbel. motiverad av en önskan att kompensera det inkomstbortfall som en höjning av vinståterbetalningen åtminstone initialt skulle medföra. En utgångspunkt har varit att regleringen av spelmark- naden inte skall ske via skattesystemet utan via tillståndsgivningen och lagstiftningen om lotteriverksamhet (se prop. 1991/92:1 s. 14). Det bör alltså inte ur principiell utgångspunkt komma i fråga att använda skatteinstrumentet för att försöka stärka en anordnares konkurrenskraft. Dessutom skulle det lagtekniskt vara svårt att finna en lämplig beskattningsordning med differentierade skattesatser för olika spelformer. Det måste i så fall övervägas hur de olika spelformerna skall definieras. Utredningen finner att det skulle vara olämpligt att ange respektive spelprodukt i lagtexten. Detta skulle innebära att anordnaren själv i princip bestämmer vilka produkter som omfattas av den lägre skattesatsen. Dessutom skulle en eventuell förändring av produktutbudet, t.ex. om produkter tillkommer och försvinner eller namnändring sker av befintliga produkter, kräva lagändring. En annan möjlighet skulle vara att i lagtexten utgå från de huvudgrupper som angetts i regeringens tillstånd till ATG, t.ex. systemspel på vinnande häst i två till fyra lopp, men det kan ifrågasättas om detta skulle göra beskattnings- ordningen tydligare. Under alla förhållanden förefaller en ordning med differentierade skattesatser svår att kontrollera för beskattningsmyndigheten. Riktade skattesänkningar för vissa konkurrensutsatta produkter kan dessutom befaras komma i konflikt med EG-rätten om åtgärden är ägnad att öka spelandet, i varje fall inom ramen för den nuvarande regleringen av den svenska spel- och lotterimarknaden. Utredningen finner sammanfattningsvis att differentierade skattesatser för särskilt konkurrensutsatta spelformer eller produkter inte bör genomföras. ATG har under alla förhållanden begärt en sänkning av lotteriskatten från . En sådan åtgärd torde inte få någon omedelbar effekt på spelandet. En begränsad sänkning av lotteriskatten utan förändrade villkor i övrigt kan inte anses befrämja spelandet och några invändningar kan inte riktas mot en sådan åtgärd utifrån gemenskapsrättsliga aspekter. ATG betalade lotteriskatt med 1 . Med utgångspunkt i en oförändrad omsättning skulle en sänkning av lotteriskatten till innebära minskade skatteintäkter för staten med . För det fall bråkdelar och oinlösta vinster inte inräknades i beskattningsunderlaget skulle minsk- ningen bli ca . Lotteriinspektionens senaste statistik- uppgifter tyder dock på att ATG:s omsättning kommer att minska något . För det fall staten önskar att främja hästnäringen genom en sänkning av lotteriskatten från finner utred- ningen inte att något principiellt hinder möter. Utredningen är emellertid jämlikt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) förhindrad att föreslå ofinansierade intäktsminskningar för staten. Någon alternativ finansiering har utredningen inte någon möjlighet att föreslå. Vi kan inte heller bedöma om det är sannolikt att en sänkning av lotteriskatten skulle medföra några positiva sido- effekter som kan anses kompensera intäktsbortfallet. Även med beaktande av att det rör sig om i sammanhanget mindre belopp finner utredningen inte att vi kan lämna något förslag om en sänkning av lotteriskatten. 12.5Skatt på radio- eller TV-lotterier Förslag: Även lotterier enligt 21 c § lotterilagen skall omfattas av skatteplikt enligt lagen (1991:1483) om skatt på vinst- sparande m.m. Som redovisats i avsnitt 12.2.3 omfattas lotterier enligt 21 § lotteri- lagen av den skatteplikt som följer av 1 § lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m. De lotterier som omfattas av skatte- plikten är egentliga lotterier som i samband med utgivande av en periodisk skrift får anordnas utan tillstånd. 21 § lotterilagen omfattade i dess ursprungliga lydelse även egentliga lotterier som anordnades i samband med sändning i radio eller TV. Bestämmel- serna om lotterier i radio eller TV överfördes, i samband med att särskilda regler infördes i lotterilagen om EMV-lotterier, till 21 c § lotterilagen utan att någon ändring i sak var avsedd. Hänvisningen i lagen om skatt på vinstsparande m.m. ändrades däremot inte. Det kan inte utläsas ur förarbetena till lagändringen (prop. 2001/02:153) att avsikten var att radio- eller TV-lotterier skulle undantas från skatteplikten och enligt vad utredningen erfarit torde det ha varit endast av förbiseende som någon hänvisning i lagen om skatt på vinstsparande m.m. inte givits till de nya bestämmelserna. 1 § lagen om skatt på vinstsparande m.m. bör därför ändras på så sätt att hänvisning även sker till 21 c § lotterilagen. Utredningen har i uppdrag att göra en fullständig översyn av lotterilagstiftningen. I uppdraget ingår således inte enbart att ta ställning till den övergripande regleringen och anpassa denna till den tekniska och marknadsmässiga utvecklingen samt EG-rättens utveckling utan även att föreslå sådana författningsändringar som inte är en följd av nämnda anpassning. Den tid utredningen fått till sitt förfogande har emellertid varit otillräcklig för att fullgöra detta omfattande uppdrag. Våra förslag i det följande måste därför ses mot den bakgrunden. Utredningen har från flera håll uppmärksammats på att det finns behov av åtskilliga författningsändringar, eller i varje fall att en analys av innehållet i gällande rätt bör lämnas i syfte att undanröja oklarheter i lagstiftningen. I detta kapitel lämnar utredningen vissa förslag i anledning av de synpunkter vi mottagit. Det har emellertid inte funnits utrymme att närmare än så analysera behovet av författningsändringar. Vi har inte heller kunnat behandla alla de ärenden som underställts oss. Kvarstående ärenden redovisas i avsnitt 13.7. Frågan om den lagtekniska utformningen av lotterilagen har inte tagits upp i direktiven till utredningen. Den tekniska och marknadsmässiga utvecklingen på området medför emellertid att en lotterilag, som detaljerat anger de närmare förutsättningarna för att anordna spel och lotterier, riskerar att bli föråldrad mycket snabbt. Vidare är det svårt att tillmötesgå behovet av att med kort varsel kunna genomföra ändringar i dessa förutsättningar om regleringen väsentligen är i lagform. Den önskvärda utformningen av regleringen vore enligt utredningen en ramlag av vilken förutsättningarna att anordna spel och lotterier följer och som innehåller delegationsbestämmelser som medger att detaljbestämmelser kan ges i förordningsform etc. skulle då inte nödvändigtvis behöva ta ställning till varje fråga om förändring av vinstregler, ändringar av bestämmelser om typgodkännande etc. utan endast till frågor av mera principiell karaktär. Emellertid finns det en viss risk att därmed även skulle undanhållas bestämmanderätten i frågor på lotteriområdet som är politiskt känsliga eller omtvistade, t.ex. förändringar av vinstreglerna. Med den modell som utredningen tidigare förespråkat men inte kunnat fullfölja lagtekniskt, nämligen att även den spel- och lotteriverksamhet som och anordnar skall vara författningsreglerad (se avsnitt 9.2.3), skulle möjligen denna problematik bli mera påtaglig. Detta skulle i än högre grad bli fallet om även andra anordnare än skulle få förekomma på den svenska marknaden. Lotterilags- utredningen påpekade dessutom att rättsläget för den enskilde skulle bli mindre stabilt och att det skulle vara svårare att planera verksamheter på (SOU 2000:50 s. 262). Enligt utred- ningen bör dessa farhågor dock inte överdrivas. Det är knappast befrämjande för lotteriverksamheten om även detaljändringar, exempelvis i fråga om hur stor insatsen får vara i lokala lotterier, kräver lagändring. har för övrigt vid behandlingen av delegationsbestämmelserna haft möjlighet att ta ställning till i vilken omfattning beslutanderätten i politiskt känsliga frågor bör överlåtas. Om bestämmelserna skulle delas upp i dels lag, dels förordning skulle överskådligheten i och för sig minska. Genom att låta Lotteriinspektionen utfärda allmänna råd i dessa frågor borde dock den olägenheten väsentligen kunna undanröjas. Utredningen har således funnit att det föreligger starka skäl för att utforma den framtida lotterilagstiftningen som en ramlag med delegationsmöjligheter till regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. Lämpligen borde Lotteriinspektionen därvid medges föreskriftsrätt i fråga om alla slags lotterier. Behovet av en sådan ordning ökar om utredningens förslag att reglera även Svenska Spels och ATG:s verksamhet i författning genomförs. 13.3Allmänna förutsättningar för lotterier Förslag: Bestämmelsen i 10 § lotterilagen utvidgas till att avse alla lotterier enligt lagen. Lotterier får således anordnas endast om det kan antas att verksamheten kommer att bedrivas på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt samt enligt meddelade föreskrifter, villkor och bestämmelser.