sou · GUB387 · 2007-01-01 00:00:00 — Den som beviljas uppehållstillstånd för studier8 vid universitet eller högskola har också rätt att arbeta utan krav på arbetstillstånd.9 Det innebär att när studierna är avslutade upphör uppehållstillståndet och därmed också rätten att arbeta. Studenten skall då återvända till sitt hemland. Om studenten vill stanna i Sve- rige och arbeta måste ansökan om tillstånd för detta lämnas in från utlandet och tillståndet vara ordnat innan inresan i landet.10 Emellertid har det hos vuxit fram praxis som innebär att den student som har haft ett uppehållstillstånd för stu- 7SOU 2006:7 s. 71. 85 kap. 10 § UtlL. 95 kap. 2 § första stycket 6 UtlF. 106 kap. 4 § UtlL. Gäststudenters möjligheter att söka tillstånd för arbete dier ges rätt att byta status11 samt ansöka om arbetstillstånd inifrån . Det förutsätts att ansö- kan om arbetstillstånd sker innan uppehållstillståndet för studier har upphört. Gäststudenters möjlighet att stanna kvar i landet bedöms av som en förlängning av ett tillstånd och betraktas som en arbetsmarknadsfråga vilket innebär att en sedvan- lig arbetsmarknadsprövning görs. Kommittén förslag: Gäststudenter som slutfört studier mot- svarande 20 högskolepoäng eller fullföljt en termin som gäst- student vid forskarutbildning skall få söka uppehålls- och arbetstillstånd inifrån . Gäststudenter som har grundläg- gande behörighet till forskarutbildning skall få tillstånd att arbeta utan att genomgå en arbetsmarknadsprövning. De utländska studenterna bidrar till att internationalisera både hög- skolemiljön och det svenska samhället i stort. Dessa studenter torde som grupp representera ett väl kvalificerat arbetskraftsutbud. Tillgången på denna arbetskraft bör , i ett allt mer kun- skapsintensivt samhälle, kunna ta till vara. När kommittén övervägt vilka villkor som skall gälla för ansökan om uppehålls- och arbets- tillstånd har vi utgått från praxis, dvs. krav på sex månaders högskolestudier. Vi föredrar dock att detta uttrycks som 20 högskolepoäng. Kommittén anser att målet för gäststudenter måste vara att de skall slutföra sina studier. När en student avbryter sina studier, oberoende om det är en gäststudent eller ej, innebär det att en offentligt finansierad studieplats har upptagits utan att det har lett till en examen. Likväl anser vi att ett krav på fullföljda studier för möjlighet att söka arbetstillstånd skulle vara alltför långtgående vad gäller gäststudenters rätt att ansöka om tillstånd att arbeta i vårt land. Vi begränsar oss därför till att ställa som villkor att 20 poängs studier skall ha fullföljts för att arbetstillstånd skall få sökas inifrån landet. Gäststudenter från tredjeland som finansieras via det skatte- finansierade biståndet har krävt ett särskilt övervägande av kom- 11 Det vill säga i det här fallet övergå från att ha ett uppehållstillstånd baserat på studier till att få ett tillstånd baserat på arbete. Gäststudenters möjligheter att söka tillstånd för arbete Det ursprungliga syftet med finansieringen av dessa stu- denter är att de skall återvända till sina hemländer och med sina nyförvärvade kunskaper bidra till utvecklingen där. I praktiken återvänder en del, medan andra reser vidare till ett annat land än sitt hemland.12 I internationell forskning kring migration och utveck- ling framhålls att återvändande med ny kunskap är en utvecklings- faktor. framhålls att ett återvändande kan ske senare i en flyttkedja när erfarenheten och kunnandet har utvecklats ytterli- gare samt att kunskapsöverföring kan ske på annat sätt än genom ett fysiskt återflyttande. Kommittén anser att gruppen bistånds- finansierade gäststudenter i inte skall särbehandlas utan skall vad gäller möjligheterna att ansöka om uppehålls- och arbets- tillstånd för anställning behandlas på samma sätt som övriga gäst- studenter från tredjeland. Genom införandet av ett EG-direktiv i svensk rätt skall det ges möjlighet att återkalla ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för stu- dier om förutsättningarna för tillståndet inte längre föreligger.13 Det finns inte något egentligt system för rapportering från lärosätena om studenter som inte påbörjar eller avbryter sina stu- dier. En uppföljning av ovan nämnda rapport planeras dock i syfte att utveckla kontakterna mellan berörda myndigheter och organisationer för att uppnå en bättre kvalitet i beslutsunderlaget. Kommittén anser vidare att undantag från kravet på arbetsmark- nadsprövning kan göras för gäststuderande som innehar grundläg- gande behörighet för forskarutbildning. Förslaget skall ses mot bakgrund av att det råder internationell konkurrens om personer med denna utbildningsbakgrund. Som kommittén tidigare redo- visas antas det råda brist på utbildade perso- ner inom vissa sektorer på arbetsmarknaden, trots att det finns akademikerarbetslöshet inom vissa områden.14 Genom att undanta personer från arbetsmarknadsprövningen som är högutbildade eller har slutfört sin utbildning i underlättas rekryteringen av sådan arbetskraft, som attraktionskraften till den svenska högskolan stärks. Gäststudenter är en arbetskraft som generellt sett är mycket rörlig och villig att söka sig till andra länder om inte kan erbjuda tillräckligt kvalificerade arbeten. 12Den största gruppen personer i som söker tillstånd att immigrera till är gäststudenter och gästforskare som utbildats i . 2005/06:129. Lagen träder i kraft . 14Se kap. 2 samt SOU 2005:50. Gäststudenters möjligheter att söka tillstånd för arbete övervägande risk för att ett överutbud av utländska akademiker kommer att uppstå som följd av undantaget bedömer kommittén inte föreligga. 11 Tillstånd för näringsidkare 11.1Näringsidkares migration – en del av den ekonomiskt betingade migrationen Kommitténs huvudsakliga uppdrag är att lämna förslag som rör tillstånd för arbetstagare från tredjeland som vill arbeta i . Den samlade överblicken av de samhälleliga effekterna av ekono- miskt betingad migration skulle emellertid bli ofullständig om inte hänsyn även tas till de personer som har för avsikt att starta företag i . I förlängningen kan invandring av näringsidkare bidra till att täcka bristen av yrkeskunnigt folk inom vissa yrken eller bran- scher. I många fall är invandring av näringsidkare nära besläktad med arbetskraftsinvandring, exempelvis kan en hantverkare vara såväl egenföretagare som anställd eller underleverantör till olika större projekt. De personer som genom investeringar etablerar en rörelse och själva vill bosätta sig i utgör en del av invandringen till . Dessa personer skapar ett viktigt tillskott av kapital och idéer vilka kan skapa sysselsättning och gynna tillväxten. Med näringsidkare menas den som yrkesmässigt erbjuder vara, tjänst eller annan nyttighet till personer, huvudsakligen för enskilt ändamål (konsumenter). Som näringsidkare betraktas den som självständigt bedriver en verksamhet av ekonomisk karaktär i viss omfattning. Verksamheten organiseras vanligen i bolag, men den kan också bedrivas av fysiska personer, ensamma eller med anställda. Begreppet näringsidkare använder vi här om personer vilka äger eller är delägare i näringsverksamhet som de är personligen verk- samma i och som de har ett väsentligt inflytande över. För medborgare från EES gäller principerna om fri rörlighet. Sedan EG-direktivet om unionsmedborgares och deras familjemedlem- mars rätt att fritt röra och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier genomförts i svensk rätt innebär det att egen- företagare får en uppehållsrätt.1 Nuvarande regler för näringsidkare från tredjeland I utlänningslagen stadgas, vilket är av relevans för uppehållstillstånd för näringsidkare, att en utlänning som har sin försörjning ordnad på annat sätt än genom anställning får beviljas uppehållstillstånd.2 Av uttalandena i förarbetena till motsvarande äldre bestämmelse framgår att det krävs realistiska företagsplaner och att den sökande har tillräcklig egen försörjning för att leva i under . Den som kunnat försörja sig av verksamheten kan få permanent uppehållstillstånd. Av förarbetena framgår dessutom att tillståndsprövningen bör ske i generös anda och ses som ett led i internationellt utbyte. Detta gäller inte minst fria yrkesutövare verksamma inom kultursektorn. En utgångspunkt skall vara att för- sörjningen är tryggad.3 Praxis från lägger fast att innebörden av försörjningskravet för är att per- sonen i fråga har medel motsvarande normer för skälig levnadsnivå enligt socialtjänstlagen. Även medel för bostads- kostnad skall finnas. I de fall sökanden har familj ökar försörj- ningskravet. Den som åsidosätter elementära skyldigheter för företagare eller bolag i kan vägras förlängt uppehållstill- stånd.4 Enligt den praxis som utarbetats inom krävs för att få uppehållstillstånd som näringsidkare att en företags- ekonomisk värdering skall visa att företagsplanerna är realistiska och att företaget enligt en professionell bedömning kan förväntas uppnå en tillfredsställande lönsamhet. Som underlag för bedöm- ningen skall den som söker uppehållstillstånd som näringsidkare 13 a kap. 3 § UtlL. 25 kap. 5 § andra stycket UtlL. 1983/84:144 s. 78–82. 4Se UN 245-94. uppvisa handlingar som visar att det finns kapital till etablering eller köp av rörelsen, tillräckligt med medel för att sökanden skall kunna försörja sig och sin familj i och en noggrann redogörelse för företagsplanerna (marknadsplan, resul- tat- och likviditetsbudget, budgeterad balansräkning samt redo- görelse för t.ex. kundkontakter, bankförbindelser, branschvana och utbildning). Vid köp av ett företag skall de två senaste årens års- redovisningar presenteras. Uppehållstillstånd ges vanligen åt gången under en prövotid . I några undantagsfall ges tillstånd för sex måna- der. Vid en första ansökan om förlängning av uppehållstillståndet kontrolleras att företaget startats, att det registrerats och att sökanden kan försörja sig. Vid andra förlängningsansökan kontrolleras ånyo försörjningsförmågan, att företaget drivs enligt redovisad plan och att erforderliga tillstånd finns för verksamheten. Under förutsättning att det går att försörja sig på rörelsen kan sökanden efter beviljas permanent uppehållstillstånd. Medföljande familjemedlemmar kan få uppehållstillstånd som näringsidkaren om deras försörjning är tryggad. Förstagångsansökan lämnas in till en utlandsmyndighet och prövas av . Utöver att uppfylla villkoren för uppehållstillstånd skall en näringsidkare iaktta regler på andra relevanta områden. Bland dessa kan nämnas bl.a. kravet för näringsidkare på registrering för F- skattesedel. Dessutom skall registrering ske i handelsregistret för enskild näringsidkare eller handelsbolag och i bolagsregistret för styrelseledamot eller verkställande direktör i aktiebolag. Sammantaget innebär nuvarande reglering på området att den som kan försörja sig och sin familj på rörelsen beviljas ett uppe- hållstillstånd. Antalet invandrade näringsidkare till Antalet ansökningar om att invandra till som näringsidkare är få, i storleksordningen 150 ansökningar . statistik för –2005 visar att 233 personer5 blev beviljade tillstånd med skälet eget företagande som grund för ansökningen. 5 Se bilaga 8. Av dem som fick tillstånd var 167 egenföretagare och övriga 66 fick sitt tillstånd beviljat av andra skäl6. Av det totala antalet sökande var det således drygt en tredjedel som fick ett tillstånd grundat på eget företag. Endast en näringsidkare beviljades permanent uppehållstillstånd vid förstagångsansökan, medan resterande 166 beviljades temporärt uppehållstillstånd med uppskjuten invandringsprövning7. Enligt uppgifter från Migrations- verket beviljas de flesta näringsidkare permanent uppehållstillstånd efter prövotiden . Verkets bedömning är att så stor andel som 80–kvalificerar sig för övergången till permanent uppehållstillstånd. Detta innebär att under den här tids- perioden har fått ett tillskott av näringsidkare genom invandring på i storleksordningen 140 personer. Innan inträdet i unionen hade många ansökningar, vilka efter anslutningen till EU hanteras genom det regelverket. Av medborgare från länder utanför EU/EES och som beviljats uppehållstillstånd som egna företagare dominerar medborgare från (37 personer), (15 pers.), (13 pers.), (8 pers.) och (8 pers.). Andelen av ansök- ningarna från ett land som beviljas kan skilja sig åt mellan länder. Exempelvis beviljas ca hälften av ansökningarna från , medan andelen är betydligt lägre för ansökningar från . Ett mönster har varit att medel- och låginkomstländer dominerar också bland de länder där en eller ett par personer beviljats tillstånd som egenföretagare. Det finns en tydlig könsfördelning av invandrade näringsidkare till . Fyra av fem ansökningar kommer från män. Kvinnor och mäns ansökningar beviljas i ungefär samma grad. Svårigheter vid tillämpningen av gällande regelverk har till kommittén framfört önskemål om för- bättringar rörande regelverket för uppehållstillstånd för närings- idkare. Regelverket anses vara otydligt. Det anses också vara svårt att hitta en balans mellan en generös inställning och bedömningen av om företaget är seriöst och kommer att bära sig. Det förekom- mer att tillstånd som näringsidkare söks för att försöka kringgå invandringsbestämmelserna för familjeanknytning, vanligtvis 6Med andra skäl avses bl.a. anknytning, olika arbetsmarknadsskäl, annan temporär vistelse m.m. 7Se avsnitt 7.2.2 för en redogörelse för innebörden av uppskjuten invandringsprövning. genom att köpa in sig i en befintlig rörelse. anser dessutom att försörjningskravet borde vara högre än socialbidragsnorm eftersom socialbidragsnormen är tänkt som ett tillfälligt stöd och inte är en ekonomisk nivå som en person och hans/hennes familj skall leva på . Tillståndsärenden rörande näringsidkare är av mycket olika art. Det kan röra allt ifrån en person som vill köpa in sig i en släktings rörelse till ett stort internationellt företag. Enligt rör ärenden om uppehållstillstånd för näringsidkare oftast egen- företagare som avser att idka rörelse av mindre omfattning. I de fall verket avslår ansökan rör det sig ofta om att sökanden avser för- värva en del av befintlig rörelse av mindre slag. Många sökande saknar dessutom erfarenhet av att driva sådan rörelse som ansökan avser och de bedöms ofta ha svårt att uppfylla självförsörjnings- kravet. 11.3Andra länders invandring av näringsidkare En jämförelse med andra länder om de system som tillämpas beträffande möjligheterna för utlänningar att idka näring visar att det i många länder ställs höga krav. Entreprenörer ges tillstånd för en period , vilket sedan omprövas . För att få söka tillstånd måste den sökande uppvisa att två heltidsarbeten kan skapas, finansieringen är ordnad, försörjningskravet är upp- fyllt, företaget är registrerat i samt att den sökande äger av aktierna eller andelarna i företaget. Uppfylls dessa krav bedöms den sökande därefter med hjälp av ett poängtest. gäller att ett första begränsat uppehålls- tillstånd ges , därefter utvärderas verksamheten innan det obegränsade bosättningstillståndet ges. De tre inledande åren skall fungera som en kvalificeringsperiod för ett permanent tillstånd. Krav ställs att entreprenören skall investera minst 1 miljon8 i verksamheten och att ha skapat, förutom till sig själv, tio nya arbetstillfällen. Så kallade arbetsskapande investerare får (ca 10 000) av de totala arbetsbaserade kvottillstånden. Dessa tillstånd ges om den sökande investerar i arbetsskapande investeringar med en summa mellan US$ 500 000–1 000 0009 beroende på graden av arbetslöshet som råder i det geografiska området där investering- arna sker. Investeringen måste generera minst tio nya arbetstill- fällen exkluderat investeraren och dennes familj. Kraven på en entreprenör i beror på om den sökande har fått s.k. sponsring av delstaten där rörelsen skall etableras. Om så är fallet sänks kraven, men generellt krävs att den sökande har en god dokumenterad erfarenhet av att driva företag, gör en betydande investering i landet (A$ 1,5 miljoner10), har sin försörjning ordnad och inte är . omprövas tillståndet och kan övergå till permanent. skiljer på investerare, entreprenörer och self-employed persons. Gemensamt för sökande oavsett invandringsgrund är att de måste uppnå en viss nivå i det kanadensiska poängtestet. Investerare skall investera minst CDN$ 400 00011 i en statlig fond, ha en väl dokumenterad erfarenhet av att driva en rörelse samt uppfylla ett finansiellt mål. Kraven ser lite olika ut beroende på i vilken region investeringen görs. Entreprenörer måste uppvisa väl dokumenterad erfarenhet av att driva en rörelse, uppfylla ett finan- siellt mål samt skapa minst ett arbetstillfälle under de tre första 9motsvarar ca 4–. åren för att kvalificera sig för permanent bosättning. Ett avtal med staten måste ingås där den sökande försäkrar att dessa mål kan uppfyllas. Med self-employed avses idrottsmän, kulturarbetare och personer som köper och driver en farm i landet. Dessa personer är mycket få till antalet och ett strikt självförsörjningskrav tillämpas. Kommitténs förslag: Tidsbegränsat uppehållstillstånd skall få beviljas den som vid nyetablering eller uppköp av befintlig verk- samhet uppvisar, förutom nu gällande krav, en dokumenterad erfarenhet av att driva företag och/eller utbildning eller erfaren- het inom företagets verksamhetsområde. Avser förvärvet del av befintlig rörelse skall förvärvet, förutom att uppfylla kraven vid nyetablering eller uppköp, omfatta av rörelsen och den sökande skall vara ekonomiskt verksam i företaget. Den sökande skall vidare ha någon ledningsuppgift i företaget och/eller tillföra kompetens som är nödvändig för företagets överlevnad eller expansion. Kommitténs bedömning är att det inte finns några vägande skäl för att införa större förändringar i reglerna avseende invandring av näringsidkare till . Tidsbegränsade uppehållstillstånd skall även i fortsättningen beviljas inom ordningen för s.k. uppskjuten invandringsprövning. Liksom bör det första tillståndet normalt beviljas och sedan kunna förlängas med ytter- ligare om sökanden kan försörja sig och inte några andra skäl talar emot ett fortsatt tillstånd. bör i regel ett perma- nent uppehållstillstånd kunna beviljas om den sökande kan försörja sig på sin verksamhet. Den genomgång som kommittén gjort av villkoren för invandring i några andra länder visar att de svenska reglerna inte kan anses vara begränsande för näringsidkares möjlig- heter att invandra till vårt land. Kommitténs bedömning är att den relativt begränsade omfattningen av invandrade näringsidkare inte kan härledas till hur regelverket är utformat utan troligtvis har andra orsaker. 11.4.1Nyetablering, uppköp eller delägarskap Kommitténs ambition är att antalet invandrade näringsidkare skall öka och av denna anledning kan det vara värt att ta tillfället i akt att se över om reglerna kan förtydligas. De problem som Migrations- verket lyfter fram har övervägts av kommittén. finns det anledning att framhålla att det handlat om i storleksord- ningen ca 150 ansökningar . Kritiken mot dagens regelverk grundar sig delvis på att vissa personer beviljas uppehållstillstånd som näringsidkare på allt för svaga grunder. Detta kan i en förläng- ning skapa misstro mot systemet om personer hamnar i en situa- tion där de inte kan försörja sig på sitt företag. Invandring av personer som vill satsa kapital här genom uppköp av hela, eller delar av, rörelser utgör en betydande del av ansökningarna om invandring till som näringsidkare. Investeringar gjorda från utlandet är generellt sett mycket värde- fulla för den svenska ekonomin och det är en uttalad strävan från myndigheterna att underlätta dessa investeringar. Invandring av investerare dvs. personer med en summa pengar för investering som ansöker om bosättning, kan dock vara förknippad med vissa problem. Erfarenheter från andra länder tyder på att kriminella nät- verk ibland försöker etablera företag på detta sätt. Även misstankar om penningtvätt kan förekomma. Dessa förhållanden kan inte oreserverat överföras på , men måste beaktas. I exempelvis ställs tydliga och väl utarbetade krav på dokumentation och redogörelse för hur förvärvet av den tilltänkta investeringen gått till. Kommittén anser att ett sätt att förtydliga villkoren för att invandra som näringsidkare till är att skilja på de fall där företagaren äger och ansvarar för hela verksamheten (nyetablering eller uppköp) och de fall där personen går in i ett delägarskap. Uppehållstillstånd för näringsidkare som äger och ansvarar för hela verksamheten (nyetablering eller uppköp) Enligt gällande regelverk skall den sökande uppvisa realistiska företagsplaner, en förväntad tillfredsställande lönsamhet, en nog- grann redogörelse för företagsplanerna, kapital för etablering eller köp samt vid köp av företag de senaste två årens årsredovisningar. Kommittén finner ingen anledning att föreslå ändringar av dessa krav. Kommittén föreslår att den sökande skall, förutom ovan beskrivna rekvisit, ha en dokumenterad erfarenhet av att driva företag och/eller en utbildning eller erfarenhet inom företagets verksamhetsområde. Genom detta krav bör uppenbart ogrundade ansökningar kunna hanteras på ett enklare sätt. En utgångspunkt i tillståndsbedömningen skall vara att försörj- ningen är tryggad. Dagens krav på självförsörjning är enligt rådande praxis socialbidragsnormen. I de fall den sökande har familj skall försörjningskravet öka. Även medel för bostadskostnad skall finnas. Som beskrivits ovan är socialbidragsnormen ett tillfälligt stöd och inte en ekonomisk nivå som en person bör leva på . Kommittén anser att kravet på försörjning bör ha ett mer långsiktigt perspektiv än socialbidragsnormen har. Uppehållstillstånd för näringsidkare som avser att ingå delägarskap i befintlig rörelse När det gäller personer som avser att förvärva en del av en befintlig rörelse anser kommittén, utöver ovan ställda krav för nyetablering eller uppköp, att förvärvet skall innebära ett ägande på av rörelsen och att personen skall vara ekonomiskt verksam i företaget. Den sökande skall vidare ha någon lednings- uppgift i företaget och/eller tillföra företaget kompetens som är nödvändig för företagets överlevnad eller expansion. Antalet ansökningar om invandring som näringsidkare uppgår till ca 150 personer . har svårigheter att göra företagsekonomiska bedömningar eftersom denna kompetens lig- ger utanför kärnverksamhet. Kommittén anser att bör tillföras nödvändig kompetens för före- tagsekonomiska bedömningar, t. ex. genom att samverka med andra myndigheter som eller RSV. bör också i denna tillståndsprövning ta hänsyn till om främjande- myndigheter som Invest in () varit inkopplade på ärendet. Kommittén anser att det är en fördel om tillståndsgiv- Tillstånd för näringsidkare SOU 2006:87 ning och främjandeverksamhet sker i nära samordning med varandra. Av uttalandena i förarbetena till nu gällande lag framgår att pröv- ningen av ansökningar om uppehållstillstånd från egna företagare och fria yrkesutövare bör ske i generös anda och ses som ett led i internationellt utbyte. Detta gäller inte minst när det gäller förfat- tare, konstnärer och andra kulturellt verksamma fria yrkesutövare. En tolkning av begreppet generös anda i kombination med att upprätthålla den reglerade invandringen kan ibland leda till pro- blem. Kommittén menar att avsikten med att erbjuda näringsidkare en möjlighet att invandra till är att dessa personer kan anses bidra till landets ekonomiska utveckling. Uppföljning av invandring av näringsidkare till Kommittén har i sitt arbete uppmärksammat de svårigheter som finns gällande statistik och uppföljning av tillstånd för närings- idkare. Det är viktigt att relevanta uppgifter samlas in och redovisas på ett sådant sätt att utfallet av regelverket kan följas upp och revi- deras. Kommittén anser därför att bör få i upp- drag att i sina databaser och statistik redovisa och följa upp invand- ringen av näringsidkare. 11.4.3Informationsinsatser behövs för att marknadsföra möjligheterna för näringsidkare att invandra till