sou · GUB3112 · 2007-01-01 00:00:00 — Åtgärderna i HELCOM genomförs i form av rekommendationer som inte är formellt legalt bindande men är avsedda att införas i medlemsländernas nationella lagstiftning. HELCOM genomför regelbundna beräkningar av luft- och vat- tenburen tillförsel av förorenande och gödande substanser till bassänger. Data från HELCOM:s gemensamma miljö- övervakningsprogram rapporteras till ICES som fungerar som datavärd för hydrografiska, hydrokemiska och biologiska data. De samlade resultaten används sedan tillsammans med övriga forskningsresultat för att göra regelbundna utvärderingar av miljö- tillståndet i konventionsområdet. HELCOM arbetar med att ta fram en Aktions- plan för . Aktionsplanen kommer att baseras på fakta om miljötillståndet, påverkansfaktorer och hot. Särskild vikt kommer att läggas inom fyra områden som identifierats som de stora miljö- problemen för : övergödning, farliga ämnen, bristande säkerhet i sjöfarten och förlusten av biologisk mångfald. För varje område sätts miljömål upp som kommer att kunna följas genom mätbara, ekologiska indikatorer. Aktionsplanen inkluderar alla , inklusive . Aktionsplanen kan bli en viktig del i genomförandet av EU:s strategi och grunden för det pilotprojekt för gemensam förvaltningsstrategi för som diskuteras. En slutlig version av planen kommer att antas . har en motsvarande roll för Nordostatlan- ten, som HELCOM har för . Femton länder samt Euro- peiska kommissionen deltar i samarbetet. OSPAR:s område täcker medlemsländernas inre vatten, territorialhav och ekonomiska zoner. För svensk del berörs och . Länderna ska genomföra övervakning och bidra till att utarbeta gemensamma statusrapporter över miljötillståndet i konventionsområdet. OSPAR arbetar med två typer av åtgärder: rekommendationer respektive beslut. Besluten är bindande och tas genom majoritetsbeslut medan rekommendationerna inte är bindande. I strategi ingår fem delar: biologisk mångfald och ekosystem, övergödning, farliga ämnen, havsbaserad gas- och oljeproduktion samt radioaktiva ämnen. OSPAR har även en strategi för övervakning och utvärdering (Joint Assessment and Monitoring Programme, JAMP). JAMP är också det program genom vilket OSPAR:s strategikommittéer ska kunna följa upp OSPAR:s uppsatta miljökvalitetsmål. Liksom i HELCOM rapporteras data från OSPAR:s gemen- samma miljöövervakningsprogram till ICES. OSPAR har en programplanering fram med leveranser av produkter som delvis baseras på resultaten från ländernas gemensamma över- vakningsprogram. Det är de nordiska regeringarnas samar- betsorgan. Miljösamarbetet inom har som mål att bidra till att bevara och förbättra miljökvaliteten och livs- kvaliteten i , påverka det regionala och internationella sam- arbetet och bidra till att implementera den nordiska strategin för hållbar utveckling. I miljöhandlingsprogrammet –2008 fokuseras på fyra tematiska områden, varav havet är ett. De över- gripande målen inom havet är att stärka ekosystemansatsen för havsmiljöförvaltning, att säkra hållbar användning av ekosystemens resurser och bevara ekosystemens mångfald, struktur, funktion, produktivitet och naturliga renhet. Inom ramen för EU:s ramprogram för forskning bedrivs ett omfattande samarbete mellan europeiska forskare. Svenska forskare deltar i flera projekt som rör havsmiljön. Det sjätte ramprogram- met efterträds /07 av det sjunde ramprogrammet. BONUS for the Baltic Sea Ett av huvudmålen för EU:s sjätte ramprogram är att bättre sam- ordna den europeiska forskningen. För att öka samarbetet mellan nationella och regionala forskningsfinansiärer har medel anslagits till projekt för att bygga upp nätverk mellan finansiärer (s.k. ERA- net). Det långsiktiga målet är att öppna nationella forskningsfonder för internationella ansökningar. BONUS är ett nätverk mellan forskningsfinansiärer från länderna runt . Syftet med BONUS är att ta fram en handlingsplan för gemensamma forsk- ningsprogram och forskarkurser om miljö och förvalt- ning. En gemensam utlysning av forskningsmedel är planerad till 2007. 4Vilken vetenskaplig verksamhet behövs till stöd för havsmiljö- arbetet? Det finns ett stort behov av kvalificerade analyser, synteser och utvärderingar till stöd för samhällets havsmiljöarbete. Ett tvärvetenskapligt angreppssätt är nödvändigt. Det vetenskapliga stödet till miljöövervakning och arbetet med havsmiljön bör förstärkas. Infrastruktur, så som båtar, fartyg och fältstationer måste vara tillgängliga för olika användare. Information till och kommunikation mellan olika grupper, så som forskare, tjänstemän med ansvar för miljöövervak- ning och annat havsmiljöarbete, beslutsfattare, samt allmän- het måste utvecklas. Verksamheten måste ha en nära koppling till forskning, samt ha en stark internationell prägel. En regional förankring är mycket viktig för att utveckla kopplingen mellan forskning, miljöövervakning och annat havsmiljöarbete, för informationsarbetet och för att till- gängliggöra infrastruktur. Det finns anledning att återkomma i utredningens slutbetänkande till frågor som rör samordning av miljööver- vakning och infrastruktur, samt hantering av databaser. I det här kapitlet görs en genomgång av vilken vetenskaplig och eventuellt annan kunskapsuppbyggande verksamhet som behövs till stöd för regeringens, myndigheters och andra aktörers arbete med att skydda och förbättra havsmiljön. Vilken vetenskaplig verksamhet behövs till stöd för havsmiljöarbetet? Utredningen har identifierat att kvalificerad analys- och syntes- verksamhet, vetenskapligt stöd till miljöövervakning och havsmil- jöarbete i vid mening, samt tillgängliggörande av infrastruktur är verksamheter som måste prioriteras. Andra viktiga områden är information och kommunikation mellan forskare och tjänstemän med ansvar för miljöövervakning och annat havsmiljöarbete, beslutsfattare, samt allmänheten. Den regionala förankringen är viktig för att utveckla kopplingen mellan forskning och regionala myndigheter som arbetar med miljöövervakning och förvaltning av havsmiljön, för informationsarbetet och för att tillgängliggöra infrastruktur. För att lösa havsmiljöproblemen måste ett tvärveten- skapligt angreppssätt användas. Två aspekter måste lyftas fram som grundläggande i all verksam- het som diskuteras i det här kapitlet. För att få ett bra vetenskapligt klimat är en nära koppling till universitet eller högskola mycket viktig. Likaså måste verksamheten ha en stark internationell prägel. I utvärdering efterlystes nationella tillståndsbe- skrivningar av den miljön, vilket de centrumen arbetar med att ta fram. Dock har det framkommit, bland annat i den hearing som utredningen genomförde , att det råder brist på mer djupgående analyser, synteser och utvärderingar av miljötillståndet i haven. Vidare efterlystes en utveckling av området mellan forskning och myndigheters arbete med att ta fram regler och riktlinjer för förvaltning av havsmiljön. Havsmiljökom- missionen konstaterade i sitt slutbetänkande Havet – tid för en ny strategi (SOU 2003:72) att det behövs sektorsövergripande och tvärvetenskaplig forskning som kan ge ett bra underlag för beslutsfattare. Kommissionen pekade även på problemet att det både i och internationellt endast är laboratorier tillhörande fiskerimyndigheter, vilka har ansvar för förvaltning av fiskeresursen, som har resurser för forskning om bestånden. Enligt undertrycker detta faktum den veten- skapliga diskussionen. Utredningen konstaterar att det finns behov av kvalificerad ana- lys och syntes av insamlad kunskap som kan ge svar på viktiga frå- Vilken vetenskaplig verksamhet behövs till stöd för havsmiljöarbetet? geställningar rörande miljötillståndet i havet, ge stöd till beslut om förvaltning av havsmiljön och framtida åtgärder, och som kan identifiera eventuella kommande miljöproblem. Andra viktiga områden är utvecklandet av styrmedel, beslutsstödsmodeller och framtidsprognoser för havsmiljön, samt att utvärdera effektiviteten i beslutade styrmedel och pågående insatser. En del av detta arbete görs vid universitet, högskolor och vissa myndigheter, men det finns ingen myndighet eller organisation i som fokuserat arbetar med dessa frågor i marin miljö. Dagens havsmiljöproblem går inte att lösa utifrån enbart ett naturvetenskapligt perspektiv. För att lyckas krävs ett väl utvecklat samarbete över ämnesgränserna. Det är därför mycket viktigt att de analyser och synteser som beskrivits ovan har en stark tvärveten- skaplig prägel. Det är även viktigt med en ekosystemansats, dvs. en helhetssyn på förvaltning av ekosystem, så att vissa frågor t.ex. fisk och fiskefrågor inte separeras från övriga havsmiljöfrågor. Vidare måste processer och verksamheter på land kopplas till det som sker i haven. Vetenskapligt stöd till miljöövervakning och annat havsmiljöarbete För att utveckla och säkerställa kvaliteten på miljöövervaknings- program krävs ett bra vetenskapligt stöd för design, val av metoder, analys och utvärdering av program. Vidare behövs en samordning av olika program. ansvarar för det nationella miljöövervakningsprogrammet, men det finns även många regio- nala aktörer inom miljöövervakning. Utredningen återkommer i frågan om samordning av miljöövervakning i sitt slutbetänkande. Utredningen kan dock redan nu konstatera att det vetenskapliga stödet för design, val av metoder, analys och utvärdering bör stär- kas. Miljöövervakningsdata sammanställs oftast i bästa fall i en rap- port där miljötillståndet beskrivs, även om undantag finns. Miljö- övervakningsdata skulle i betydligt större utsträckning kunna användas inom både forskning och kvalificerad analys av miljötill- ståndet. En ökad användning av miljöövervakningsdata skulle även kunna ge återkoppling med förslag till förbättringar i övervak- ningsprogrammen. Vilken vetenskaplig verksamhet behövs till stöd för havsmiljöarbetet? De centrumen har bidragit med att göra marin infrastruk- tur, så som båtar, fartyg och fältstationer, tillgängliga. Samordning är viktigt för ett effektivt nyttjande av dessa dyra resurser. Utred- ningen återkommer i sitt slutbetänkande till frågan hur infrastruk- tur bäst samordnas. Information om forskning och miljötillståndet till allmänheten och myndigheter för att öka medvetenheten om miljöproblemen i haven är en viktig verksamhet. Kommunikationen mellan forskare och olika aktörer som arbetar med havsmiljön på regional och nationell nivå är även viktig för att öka förståelsen för orsaker och samband, samt effektivt kunna åtgärda de havsmiljöproblem som finns. För att stärka samverkan mellan forskare, olika aktörer och sektorer bör kommunikationsplattformar utvecklas. Informations- verksamhet om havsmiljön bör prioriteras. Det finns behov av bättre samordning mellan olika databaser och system för att tillgängliggöra data. Utredningen återkommer till frågan i sitt slutbetänkande. Nationell och regional verksamhet En del av den verksamheten som beskrivit ovan bör vara av natio- nell karaktär, dvs. den bör utföras på ett ställe. Ett exempel på detta är analys- och syntesverksamheten som har sin styrka i att man sammanför personer med olika kunskap. En regional förankring är viktig för att kunna utveckla det vetenskapliga stödet till vatten- myndigheternas arbete. Den regionala förankringen är även viktig för att stärka kopplingen mellan forskare och andra aktörer inom miljöövervakning och havsmiljöförvaltning. Likaså är det en styrka att inom både informationsverksamheten och organisationen av infrastruktur ha en regional förankring. Vilken vetenskaplig verksamhet behövs till stöd för havsmiljöarbetet? Som redan nämndes i början på kapitlet är det internationella per- spektivet mycket viktigt i verksamheten. Analys- och syntesverk- samheten måste bedrivas i internationell samverkan eftersom forskning till stor del bygger på internationellt samarbete. Det krävs även internationell samverkan för att hålla en hög vetenskap- lig kvalitet. Vidare förutsätter ett framgångsrikt åtgärdsarbete internationell samverkan. 5Vägar att organisera och styra verksamheten Verksamheten bör förläggas inom ett eller flera universitet för att bibehålla hög vetenskaplig kvalitet och för att upp- rätthålla integritet och trovärdighet. Universitetens engagemang är avgörande för att få till stånd en fungerande verksamhet. För att ge stabilitet och visa på regeringens intresse bör den möjlighet som högskolelag- stiftningen ger att skapa särskilda inrättningar vid hög- skola/universitet användas. Organisationen bör bygga på den verksamhet som redan be- drivs på flera universitet, bl.a. inom ramen för de nuvarande centrumen. Den regionala anknytningen bör bibe- hållas och utvecklas. Det behövs en nationell sam- ordning. I det här kapitlet analyseras hur den verksamhet som har beskrivits i föregående kapitel kan organiseras och styras. Det finns flera möjliga sätt att organisera och styra en verksamhet av detta slag. Att skapa en myndighet ger goda förutsättningar för regeringen att styra verksamhetens inriktning. Regeringen beslutar om förordning med instruktion för den nya myndigheten och utser myndighets- chefen. Genom regleringsbrev och särskilda uppdrag till myndig- heten kan regeringen ytterligare styra verksamheten. Vägar att organisera och styra verksamheten Att skapa en myndighet som bedriver forskningsliknande verk- samhet vid sidan om universitet och högskolor är dock inte helt invändningsfritt. Det kan ifrågasättas om en myndighet ger rätt miljö och förutsättningar för vetenskapligt arbete, och om verk- samheten i längden kan bibehålla en hög vetenskaplig kvalitet. En myndighet, såvida den inte är samlokaliserad med ett universitet, ger i de flesta fall inte den kritiska massa av forskare som behövs för professionell utveckling och stimulans. Det kan även vara svårt för en myndighet att upprätthålla integritet och oberoende i för- hållande till den övriga statliga förvaltningen. Ett exempel på en forskningsinstitutsliknande myndighet är , som har skapats för att främja och samordna svensk polarforskning. Uppdraget omfattar bland annat att organisera och genomföra expeditioner till och . Sekretariatet är en statlig myndighet under Utbildnings- och . Verksamheten regleras av förordning (1998:414) med instruktion för . Se- kretariatet har förutom den generella uppgiften att främja och sam- ordna polarforskning också särskilda uppgifter enligt lagen (1993:1614) om och förordningen (1994:95) om svensk verksamhet i . Sekretariatet leds av en föreståndare och har en styrelse. Sekretariatets lokaler finns på Kungliga vetenskaps- , som i sin tur är lokaliserat i anslutning till universitets campusområde. Att förlägga verksamheten till en befintlig myndighet är ett alter- nativ till att skapa en ny myndighet. Även en sådan lösning ger re- geringen relativt goda möjligheter att styra, men verksamheten kommer också att påverkas av värdmyndighetens organisation och prioriteringar. Det är främst genom regleringsbrev och särskilda uppdrag som regeringen kan styra, och eventuellt genom öron- märkning av anslag. En uppenbar svaghet med detta alternativ är att det inte finns någon självklar myndighet som skulle kunna ta hand om verksam- heten. Det finns i och för sig flera myndigheter som har ansvar för att genomföra havsmiljöpolitiken, främst , Fiske- riverket, länsstyrelserna och vattenmyndigheterna. Att lägga verk- samheten på dessa myndigheter innebär dock att oberoendet och Vägar att organisera och styra verksamheten Kontroversiella vetenskapliga råd som går stick i stäv med myndighetens officiella ståndpunkter kan bli svåra att föra fram. Objektiviteten kan också komma att ifrågasättas. En annan möjlighet är att förlägga verksamheten vid som har närliggande verksamhet i form av miljöövervakning i havsmiljö. Ett exempel på forskning eller forskningsnära verksamhet inom en myndighet är vid . Centret arbetar med klimatmodellering och byggdes upp inom det Mistra-finansierade forskningsprogrammet (The Swedish Regional Climate Modelling Programme, 1993–2003). Efter programmets slut fanns ett starkt stöd från berörda myndigheter, bl.a. och , för att fortsätta verksamheten. Dessa myndigheter stöttade även centret ekonomiskt . står för basfinansieringen genom en omfördelning inom anslaget till myndigheten. Basfinansieringen täcker ungefär 2/3 av den totala budgeten, resten kommer från uppdrag och forskningsprojekt. ger regeringen och berörda myndigheter stöd i det internationella klimatarbetet. Un- der 2006 har centret bl.a. tagit fram underlag till Klimat- och sår- barhetsutredningen (M 2005:03). Ett annat exempel är som har som en av sina upp- gifter att främja och bedriva forskning och utvecklingsverksamhet. Huvuddelen av denna uppgift bedrivs, vad gäller kust och hav, vid laboratorier i och . Arbetet sker bl.a. inom ramen för det nationella datainsamlingsprogram som föreskrivs i EU:s förordning 1543/2000. En betydande del av forskningen vid laboratorierna är också knuten till arbete med de av beslutade miljökvalitetsmålen. Kopplingen till den akademiska miljön är viktig för en vetenskaplig verksamhet av denna karaktär. Att verka inom ett universitet ger integritet och oberoende i förhållande till samhällets övriga institu- tioner. Inom ett universitet finns oftast den kritiska massa som be- hövs för att kunna utvecklas som forskare och utveckla den verk- samhet som bedrivs. Jämfört med en separat myndighet eller pla- cering inom en annan myndighet, är en verksamhet inom ett uni- versitet svårare att styra från regeringens sida. Enligt 3 kap. 8 § högskoleförordningen (1993:100) kan det dock för särskilda upp- Vägar att organisera och styra verksamheten gifter vid en högskola finnas särskilda inrättningar enligt föreskrif- ter som regeringen meddelar. Genom ett sådant beslut av reger- ingen är det möjligt att lägga fast ramar och inriktning samt hur verksamheten ska ledas (t.ex. genom en styrelse). Det bör påpekas att regeringen är mycket restriktiv till att skapa den här typen av inrättningar och att använda det nämnda utrym- met i lagstiftningen. Det finns dock ett flertal institut som bildats genom beslut av regeringen som särskilda inrättningar enligt högskoleförordningen, bl.a. vid (förordning 1993:920) och i vid (förord- ning 2002:42). Genom villkor till universitetens anslag skulle en basfinansiering av den planerade verksamheten kunna säkerställas. Denna form av styrning används i relativt liten utsträckning, bl.a. för att den in- kräktar på universitetens självständighet. Vanligare är att univer- siteten själva prioriterar olika verksamheter och skjuter till medel från sin ordinarie budget. En sådan lösning ger också ett enga- gemang från sida. Alternativt, eller som komplement, kan medel reserveras i anslag som andra myndigheter förfogar över. En nackdel med att förlägga verksamheten inom ett universitet kan vara att kopplingen till olika sektorer och verksamheter i sam- hället blir svagare, särskilt i jämförelse med placering inom en miljö- eller sektorsmyndighet. Ett exempel på ett relativt självständigt institutsliknande organ inom universitetsvärlden är (). Centrumet bildades genom ett riksdagsbeslut för att skulle leva upp till de krav som ställs i konventionen om biologisk mångfald. CBM förlades till och är ett samarbete mellan () och universi- tet. CBM leds av en föreståndare. Det finns även en styrelse, i vil- ken i första hand företrädare för andra universitetsinstitutioner in- går, både från värduniversiteten och andra svenska universitet. Sty- relsen har främst en vägledande roll. Det finns förutom riksdagsbe- slutet ingen förordning eller motsvarande som anger ramarna. CBM:s uppgift är att initiera, bedriva och samordna forskning om biologisk mångfald. CBM arbetar även med utbildning och infor- mation. Basfinansieringen från SLU och utgör av den totala budgeten. Resten kommer från externa forskningsbidrag och uppdrag. Vägar att organisera och styra verksamheten Andra exempel på enheter inom universitet är centrumbildningar som universiteten själva tagit initiativ till, t.ex. ning om offentlig sektor vid och . Bägge centrumen har inrättats av respektive universitetsstyrelse och har en styrelse bestående av forskare från i första hand det egna . offentlig sektor har en basfinansiering genom fakultetsanslag, men finansieras i stor utsträckning av ex- terna medel (av den totala finansieringen ), medan och hållet är beroende av extern finansiering i form av uppdrag och forskningsbidrag. Att bilda en stiftelse eller ett bolag kan vara ett bra sätt om det även finns intressenter utanför den statliga sfären som vill finansiera verksamheten. Staten kan tillsammans med t.ex. näringslivet skjuta till ett startkapital, och dessa intressenter kan även tillsammans bi- dra till verksamheten . Ett bolag kan också verka på den kommersiella marknaden och ta uppdrag från olika beställare. Svå- righeten i det här fallet är dock att det inte finns så många andra intressenter som kan förväntas skjuta till medel förutom regeringen och myndigheter samt eventuellt internationella organisationer. Svenska näringar som skulle kunna ha ett intresse av att bidra till en verksamhet av detta slag är fisket, som dock är en ekonomiskt sett liten näring, och sjöfarten. Ett exempel i denna kategori är . Institutet bedriver framtidsstudier på vetenskaplig grund. Forsk- ningen är tvärvetenskaplig och har som mål att ge en långsiktig samhällsanalys och stimulera till en öppen och bred diskussion om framtida möjligheter och hot. är en självständig forskningsstiftelse. har nio leda- möter som utses av regeringen. Styrelsen utser en verkställande di- rektör som är chef och vetenskaplig ledare för verksamheten. In- stitutet är till finansierat genom bidrag från staten och till genom externa uppdrag och forskningsbidrag. Alla forskare har tidsbegränsade tjänster. Andra exempel är Skogforsk och (). Skogforsk är ett institut finansierat av staten genom för miljö, areella näringar och samhälls- Vägar att organisera och styra verksamheten byggande (Formas) samt av skogsnäringen. JTI finansieras av staten genom Formas och näringen genom Stiftelsen jordbruks- och miljöteknisk forskning. En väsentlig del av det verksamhetsbehov som har beskrivits i ka- pitel 4 handlar om att göra kvalificerade tvärvetenskapliga analyser, synteser och utvärderingar som underlag till regeringens och myn- digheters arbete med havsmiljön. En organisation som ska utföra denna verksamhet måste kunna verka oberoende och ha hög integ- ritet. Den bör därför inte vara en del av någon av de myndigheter som har ansvaret för beslut och åtgärder som rör havsmiljön. En egen myndighet eller ett fristående institut i bolags- eller stiftelseform skulle bättre uppfylla kraven på oberoende och integ- ritet. Att inrätta en ny myndighet går dock emot regeringens am- bition att minska antalet myndigheter. Regeringen har aviserat en översyn av förvaltningsstrukturen med bland annat det syftet. Fri- stående forskningsinstitut på det sätt som många andra länder har skulle kunna vara ett intressant alternativ, men det kräver omfat- tande generella förändringar i organisation och strukturer i . Med en verksamhet som både omfattar kvalificerade vetenskapliga uppdrag och framstående forskning är det tveksamt att bilda en organisation som hamnar utanför den akademiska miljön. Att placera verksamheten inom ett eller flera universitet uppfyl- ler bäst intentionerna med verksamheten. engage- mang är dock avgörande för om en sådan lösning ska bli fram- gångsrik. För att ge verksamheten stöd och stabilitet och för att markera frågans vikt liksom regeringens intresse bör det utrymme som finns enligt högskoleförordningen att skapa en särskild inrätt- ning vid universiteten användas. En organisation inom ett universitet kan dels ta uppdrag från myndigheter att t.ex. utföra kvalificerade analyser och synteser och dels på eget initiativ utföra liknande uppgifter.