sou · GUB386 · 2007-01-01 00:00:00 — Hela processen skall ske i två steg där denna utredning är det första steget. Utredningens betänkande kommer därefter att utgöra underlag för en kommande parlamentarisk utredning som skall lämna förslag till en reformerad socialförsäkring. De allmänna försäkringarna svarar för en betydande andel av den offentliga sektorns utgifter. Till största delen betalas socialförsäk- ringsersättningar ut i samband med tillfälligt eller permanent inkomstbortfall. Socialförsäkringarna utgörs huvudsakligen av ersättningar med starka inslag av försäkring. Det gäller t.ex. ersätt- ningar som betalas ut vid sjukdom, föräldraledighet, vård av barn och ålderdom. Till socialförsäkringarna brukar man också räkna olika former av skattefinansierade bidrag, t.ex. bostadsbidrag och barnbidrag. Arbetslöshetsförsäkringen hänförs ibland till socialför- säkringarna. Den inkomstrelaterade delen har dock ett starkt inslag av frivillighet genom medlemskap i en arbetslöshetskassa. Välfärdssystemen generellt sett har i första hand byggts upp av fördelningspolitiska skäl såsom att förbättra för de sämst ställda, att minska inkomstspridningen och att ge skydd mot allt för stora inkomstbortfall. Ambitionen med välfärdstjänsterna är att alla medborgare skall garanteras dessa tjänster vid behov och oavsett betalningsförmåga. Den offentliga välfärden står inför stora utmaningar framöver. En allt äldre befolkning medför ett ökat behov av vård och omsorg och minskar andelen förvärvsarbetande skattebetalare. Internationaliseringen skärper konkurrensen om produktion och investeringar samt ökar skattebasernas rörlighet. Ökad livslängd och fler äldre innebär ökade offentliga utgifter som skatteintäkterna utvecklas svagt till följd av att färre arbetar. Mot bl.a. denna bakgrund är det extra viktigt att socialförsäkringen fun- gerar effektivt och med drivkrafter och signaler som verkar i rätt riktning. För tilltron till systemen är det också väsentligt att för- säkringsinslaget i systemen är tydligt. Syftet med en försäkring är att tänkbara risker – ekonomiska förluster – som drabbar enskilda individer skall övertas och spridas på ett kollektiv av individer. Alla som är med i försäkringen får en försäkran om att de kommer att få en ekonomisk ersättning om och när just de drabbas av det oförutsedda. Tryggheten i försäk- ringstjänsten består i lika hög grad av vetskapen om att i förväg veta att ersättning kommer att betalas ut om ett riskfall inträffar, som i att ersättning betalas ut. Privata försäkringar bygger på frivillighet och den individuella risken avspeglas i priset för försäkringstjänster. Ett problem med frivillighet kan vara att vissa som anser sig löpa liten risk inte vill vara med i samma försäkring som de med högre risk. De med högre risk kan i sin tur nekas inträde, t.ex. på grund av ärftlig sjukdom. Om s.k. lågriskgrupper successivt lämnar försäkringen blir avgiften till slut orimligt hög för de högriskindivider som finns kvar i för- säkringen. Frivilligheten och den riskrelaterade prissättningen för således med sig problem som kan motivera att staten griper in och reglerar försäkringsmarknaden eller lagstiftar om en obligatorisk försäkring med i huvudsak enhetliga avgifter. Utgångspunkten för ett sådant statligt åtagande är att det finns klara välfärdsvinster med att samtliga invånare har ett gott försäk- ringsskydd mot exempelvis inkomstbortfall vid sjukdom. I obliga- toriska socialförsäkringar mot inkomstbortfall sker en fördelning av sådana riskkostnader genom att alla är med och finansierar för- säkringen. Sammantaget innebär en generell obligatorisk försäkring stora fördelar. I en översyn av socialförsäkringarna bör därför en generell och obligatorisk försäkring liksom vara en grundläggande utgångspunkt. Viktigt är också att försäkringsmässigheten är tydlig så att kopplingen mellan den avgift som betalas och den försäkring som erhålls blir uppenbar. I denna del bör försäkringsmässigheten vara tydligare än och därmed öka försäkringens legitimitet. Internationaliseringen av marknader och EU-utvidgningen skapar nya möjligheter och krav. Konkurrensen skärps för inve- steringar och produktion. Därmed skärps också kraven på arbets- marknadens förmåga att ställa om till nya förutsättningar. Skatte- systemet kan sättas under press och skattehöjningar kan bli svåra att genomföra. Väl fungerande välfärdssystem underlättar omställ- ning och förnyelse. Framtidens generationer skall ha samma välfärdsmöjligheter som dagens generation. Kommande generationer skall inte betala dagens välfärd. För att åstadkomma en uthållig finansiering så att välfärds- tjänsterna kan utvecklas i takt med efterfrågan krävs åtgärder inom en rad områden. En sådan åtgärd är att säkerställa att socialförsäk- ringarna fungerar effektivt. Motiv för en reform Behovet av finansiell stabilitet De offentliga utgifterna består till stor del av kostnaderna för soci- alförsäkringar och olika bidrag till hushållen. Med undantag för den inkomstrelaterade ålderspensionen betalas socialförsäkringarna över statsbudgeten. Arbetsgivar- och egenavgifter är den huvud- sakliga finansieringskällan, som vid behov kompletteras med finan- siering genom skatter. Snabba och tvära kast i utgiftsutvecklingen för olika socialför- säkringar påverkar statsfinanserna och kan leda till att stora föränd- ringar i försäkringarnas regelverk aktualiseras. Dessa förändringar bidrar i sin tur till en besvärlig ryckighet och brist på fasta spelreg- ler på socialförsäkringsområdet. Stora utgiftsökningar för olika socialförsäkringar och arbetslöshetsförsäkringen kan också begränsa möjligheterna att förstärka resurserna till andra delar av den offentliga verksamheten. Utvecklingen visar socialförsäkringarnas sårbarhet när de offentliga finanserna försäm- ras på grund av att antalet personer som är beroende av sociala ersättningar för sin försörjning ökar kraftigt. Finansiellt sunda och stabila försäkringar ökar möjligheterna att behålla socialförsäkringar som bygger på dagens principer som den generella inriktningen, en långtgående riskutjämning, omfördelning av inkomster och bevarandet av arbetslinjen. Sådana försäkringar bidrar också till mer stabila spelregler och de är inte lika konjunk- turkänsliga och sårbara under framför allt perioder när de offentliga finanserna försämras. Den demografiska utvecklingen kommer under de närmaste årti- ondena att leda till att antalet människor i förvärvsaktiv ålder mins- kar, som antalet äldre ökar kraftigt. som människor lever allt längre förkortas den aktiva tiden i arbetslivet, dels genom att människor av skilda skäl lämnar arbetskraften , dels genom att ungdomar etablerar sig på arbetsmarknaden allt längre upp i åldrarna. Detta beror inte enbart på en längre utbildningstid utan också på att det har blivit allt svå- rare för unga människor att få en förankring på arbetsmarknaden. Den tid människor är verksamma i arbetslivet förkortas således från två håll, dels genom att inträdet på arbetsmarknaden senare- läggs, dels genom att många människor lämnar arbetsmarknaden . har det även blivit svårare för nyanlända invandrare att etablera sig på arbetsmarknaden. Allt detta sker som en större del av pensionärernas ökande medellivs- längd består av friska år eller år med enbart begränsade vårdbehov. Utvecklingen av arbetskraftsutbudet och sysselsättningen är av avgörande betydelse för att långsiktigt trygga välståndet och hela välfärdssystemet. De stora pensionsavgångarna under den närmaste tioårsperioden riskerar att leda till en brist på arbetskraft. Det är också väsentligt att se långsiktigt på denna fråga, vilket innebär att även barnafödandet och insatser för att hålla detta på en tillräcklig nivå är en viktig aspekt. Den framtida välfärden kan bara finansieras på ett fördelnings- politiskt acceptabelt sätt om antalet arbetade timmar i ekonomin ökar. En ökning av sysselsättningen ger inte bara större skattein- komster, den minskar också sjukfrånvarons och arbetslöshetens kostnader. Det är viktigt att socialförsäkringarna bidrar till att öka arbetskraftsutbudet. Allt fler, både kvinnor och män, står utanför arbetsmarknaden på grund av ohälsa eller arbetslöshet. Detta är ett hot mot den fram- tida ekonomiska utvecklingen och därmed mot välfärden. Den kraftigt ökade sjukfrånvaron ger en god illustration åt problemet med snabbt stigande kostnader och dess konsekvenser för välfärdspolitiken i stort och för socialförsäkrings- systemet i synnerhet. Denna utveckling har ökat kostnaderna för både privata och offentliga arbetsgivare. I sjukfrånvarons totala kostnader ingår också det omfattande produktionsbortfall som blir resultatet av ett minskat antal arbetade timmar till följd av den höga sjukfrånvaron. Denna frånvaro (sjukpenning, aktivitets- och sjuk- ersättning) motsvarade omkring 750 000 årsarbetare eller av befolkningen i arbetsför ålder. Frånvaron belastar ekonomiskt både direkt och indirekt både löntagare och arbetsgivare. Arbetsgivarna belastas genom ersätt- ningen och en arbetsgivaravgift som tas ut på lönesumman och som i huvudsak finansierar sjukförsäkringens utgifter. Löntagarna belastas ekonomiskt genom att arbetsgivarav- giften begränsar löneutrymmet. För den enskilde individen leder dessutom ohälsa och arbetslöshet till sämre livskvalitet, ekono- miskt beroende och minskad kontroll över den egna livssituatio- nen. För alla parter, samhället, löntagare och arbetsgivare, finns därför ett mycket starkt intresse av att sådan oönskad frånvaro minskar. Det måste därför vara en högt prioriterad uppgift att få tillbaka människor i arbete. Arbets- och kompetenslinjen innebär att de som kan arbeta och bidra till sin egen och andras försörjning också skall ha möjlighet att göra detta. Genom denna princip prioriteras aktiva åtgärder i form av arbete, praktik eller utbildning framför enbart utbetal- ningar av kontanta ersättningar. Den solidaritet som välfärdssam- hället bygger på ger alla människor rätt till trygghet i livets olika skeden. innebär den också skyldigheter att ta till vara eller utveckla sin arbetsförmåga, även om det blir nödvändigt att byta yrke eller att arbeta på annan ort eller flytta. Skall uppgiften att stärka arbetslinjen lyckas är det nödvändigt, som en av flera olika åtgärder, att öka sysselsättningen för grupper som har en svag förankring på arbetsmarknaden och vars sysselsättning är lägre än för andra grupper t.ex. invandrare, vissa ungdomsgrupper, kortutbildade, funktionshindrade med nedsatt arbetsförmåga och den äldre arbetskraften. Genom att bland annat se över och vid behov förändra trygghetssystemen bör möjligheter kunna skapas för att systemen verkar arbetsfrämjande. Ökad samordning mellan systemen Reglerna för de olika trygghetssystemen kan leda till att det är oklart vilket system individen skall höra till. Systemen kan också skapa incitament att röra sig mellan systemen, vilket i sig kan leda till att personer hamnar långvarigt utanför arbetsmarknaden. Kopplingen mellan sjukförsäkringen och arbetslöshetsersätt- ningen kan tjäna som ett exempel på detta. En påfallande stor andel av framför allt de långa sjukfallen är både sjuka och arbetslösa. Det finns skäl att anta att arbetslösa personer av ekonomiska skäl över- går i sjukskrivning, t.ex. när den arbetslöse närmar sig tidpunkten för utförsäkring från arbetslöshetsförsäkringen. Det finns vissa principiella skillnader mellan arbetslöshets- och sjukförsäkringen. I motsats till den senare är den inkomstrelaterade delen av arbetslöshetsförsäkringen frivillig. Arbetslöshetsförsäk- ringen består av en grundersättning och en inkomstrelaterad del, som ersätter inkomstbortfall upp till ett tak. Den bygger vidare på kvalifikationstider, med vissa villkor som skall uppfyllas. Dessutom används en fast ersättningsperiod i denna försäkring. Inom sjukför- säkringen finns inte några kvalifikationstider, vilket innebär att beräkningsunderlaget för inkomstbortfallet skiljer sig åt mellan försäkringarna. Det saknas också en bortre tidsgräns för utbetal- ning av sjukpenning. I flera avseenden finns alltså viktiga skillnader mellan arbetslöshetsförsäkringen och sjukförsäkringen. Sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna utformas och förändras ofta var för sig, utan hänsyn till hur försäkringarnas regelverk sam- verkar. Vad som visar sig vara en ändamålsenlig avvägning, om man enbart ser till enskilda ersättningar inom t.ex. sjukförsäkringen, kan visa sig mindre lämplig om man också tar hänsyn till andra närlig- gande regelsystem. En brist på samordning begränsar effektiviteten i dessa delar av välfärdssystemet. Det finns därför behov av att inom ramen för denna översyn se över frågan om en bättre sam- ordning mellan systemen för sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna. En generell och obligatorisk försäkring En grundläggande utgångspunkt är att socialförsäkringarna liksom skall vara generella och obligatoriska. Hälsoprövning får heller inte finnas. Viktigt är också att försäkringsmässigheten är tydlig så att kopplingen mellan den avgift som betalas och den för- säkring som erhålls blir uppenbar. I denna del bör försäkrings- mässigheten vara tydligare än och därmed öka legitimiteten. Ett allmänt försäkringssystem skall även vara så utformat att tillämpningen av regelverket i enskilda ärenden kännetecknas av objektivitet, god service, likformighet och rättsäkerhet som administrationskostnaderna hålls nere. Höga krav måste ställas på att systemet också är överblickbart och begripligt för den enskilde. För att försäkringarnas effekter skall uppfattas som rättvisa skall det även i fortsättningen vara möjligt att använda självrisker för att motverka ett överutnyttjande och ett missbruk av försäkringen. Självrisken kan även riktas mot arbetsgivare som därigenom får bära en del av ohälsans kostnader. Vidare innebär en effektiv för- säkring att det kan finnas möjligheter för en viss differentiering av avgiften för olika delar av arbetsmarknaden. Skillnader i avgifts- uttag får emellertid inte leda till att avgiften bestäms efter enskilda individers eller gruppers risk att drabbas av sjukdom, arbetsskada eller arbetslöshet. Effekterna av en eventuell differentiering måste noga analyseras vad gäller effekter på bl.a. arbetsmarknad och arbetskraftsutbud. Som ett led i strävan att främja företagandet och att eftersträva en ökad balans i försäkringsvillkoren mellan anställda och företa- gare, skall särskilt fokus ägnas trygghetssystemen för egenföre- tagare i syfte att försäkringsvillkoren skall bli tydligare, enklare och mer förutsägbara. Socialförsäkringarna spelar en mycket viktig roll i arbetet med att skapa ett jämställt samhälle. Kvinnors och mäns levnadsvillkor skiljer sig åt vilket gör det nödvändigt att i analyserna särskilt beakta hur förhållandena för kvinnor respektive män påverkas av försäkringarna och av eventuella förändringar i systemen. Socialförsäkringarna skall även i fortsättningen vara ett skydd mot inkomstbortfall. Ersättningar och ersättningstak skall vara på sådana nivåer att försäkringen innebär ett reellt skydd för flertalet försäkrade (standardtrygghet) och inte enbart är ett grundskydd som kräver privata tilläggsförsäkringar. Utredaren skall därför analysera och överväga effekterna av förändrade inkomstgränser inom sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna och av att de höjs i takt med den allmänna inkomstutvecklingen, t.ex. på det sätt som sker inom ålderspensionssystemet. I det sammanhanget behöver konse- kvenser för lönebildning och fördelningen av ansvaret mellan stat- liga och avtalsbaserade försäkringar övervägas. I en översyn bör övervägas hur den ersättningsgrundande inkomsten skall definieras och beräknas. Till skillnad mot sjukpen- ningsystemet, som i hög grad baseras på aktuell inkomst, bygger arbetslöshetsförsäkringen och sjukersättningssystemet (tidigare förtidspension) på tidigare inkomstförhållanden. I mot- sats till det nuvarande regelsystemet kan en av flera tänkbara modeller för ett framtida sjukförsäkringssystem i högre grad än försäkra den redan uppnådda levnadsstandarden. En sådan modell innebär bl.a. att den förmånsgrundande inkomsten, i likhet med vad som gäller inom arbetslöshetsförsäkringen och sjuk- ersättningssystemet (tidigare förtidspension), bygger på inkomster som intjänas och som successivt upp- arbetas. Socialförsäkringarna skall vara utformade så att de bidrar till att förebygga ohälsa, förbättrar drivkrafterna för rehabilitering och medverkar till en snabbare återgång till arbetet. Utredaren skall analysera vilka effekter socialförsäkringarna har på arbetsmarknaden och hur försäkringarna skulle kunna förändras för att bättre bidra till att öka arbetsutbudet. För grupper med låga inkomster på grund av låga timlöner eller deltidsarbete kan skillnader i inkomster vara små mellan inkomster av arbete och ersättningen från olika socialförsäkringar och social- bidrag, vilket försvagar incitamenten för arbete och för arbetslin- jen. Utredaren skall därför analysera och belysa frågor om för- hållandet mellan kompensationsnivån i olika socialförsäkringar och nivån på olika bidrag, t.ex. socialbidragen. Det sjukdomsbegrepp som används i sjukförsäkringen har succes- sivt kommit att utvidgas i praxis. När det gäller t.ex. operativa ingrepp har praxis efter hand utvecklats så att anledningen till ingreppet inte tillmäts någon betydelse när det gäller att bedöma sjukdomstillståndet efter ingreppet. Bedömningen skall i stället göras utifrån det sjukdomstillstånd som det operativa ingreppet medfört. Det behöver inte betyda att den utvidgning som har skett genom domstolspraxis har inneburit att systemet generellt sett är för generöst. Men det kan finnas anledning se över frågan om det skett en glidning i tillämpningen av sjukdoms- begreppet hos såväl läkare och patienter som inom socialförsäk- ringsadministrationen, dvs. om sjukskrivning blivit ett allt mer accepterat sätt att hantera press och påfrestningar som drabbar människor i livets olika skeden. Såväl sjukpenningförsäkringen som sjuk- eller aktivitetsersättningen riskerar i så fall i ökad utsträck- ning att bli en allmän inkomstbortfallsförsäkring. För tilltron till försäkringen är det viktigt att dess syfte som en försäkring mot inkomstbortfall på grund av sjukdom, inte luckras upp. Utredaren skall därför se över även denna fråga. I det sammanhanget skall även en analys göras av de olika aktörernas roll (t.ex. hälso- och sjukvårdens) i sjukskrivningsprocessen samt hur de bidrar till att upprätthålla arbetslinjen. Förändringar på arbetsmarknaden har gradvis skärpt kraven på arbetskraften. Detta har i sin tur gjort det svårare för vissa grupper att etablera sig på arbetsmarknaden. Ungdomar, invandrare, perso- ner med funktionsnedsättning, ensamstående föräldrar och kort- tidsutbildade är exempel på grupper som i ökad utsträckning tvingas röra sig mellan arbetslöshet och tidsbegränsade och mer osäkra anställningar. Dessa grupper har ofta sämre arbetsvillkor än andra grupper. Utredaren skall granska förutsättningarna för att – inom ramen för en stärkt arbetslinje – göra socialförsäkringssyste- met mer anpassat till dessa strukturförändringar på arbetsmarkna- den. Det livslånga lärandet gör att människor växlar mellan studier och arbete och ibland med perioder av föräldraledighet och sjuk- dom. Det finns särskilda regler om efterskydd, avsedda att användas i ett antal skyddsvärda situationer, t.ex. vid studier. Reg- lerna innebär att kopplingen mellan inkomstbortfallsprincipen och förmånssystemet i sådana situationer är svag. Utre- daren skall därför, i de frågor som uppkommer i samband med övergångar mellan t.ex. sjukdom och studier, analysera hur sam- spelet mellan t.ex. socialförsäkrings- och studiestödssystemen är och vilka behov av förändringar som finns. Kompletterande försäkringar och kopplingen tillarbetsmarknaden Utöver det allmänna försäkringsskyddet finns det tilläggsförsäk- ringar som för stora delar av arbetsmarknaden ger en komplette- rande ersättning vid ohälsa, arbetsskada, arbetslöshet och ålder- dom. Det organisatoriska och finansiella ansvaret för dessa kom- pletterande försäkringar bör ligga kvar på arbetsmarknadens parter för att de skall kunna behålla sin del av det samlade försäkrings- skyddet och kunna väga kostnaden för avtalsförsäkringar mot det tillgängliga löneutrymmet. Eftersom tilläggsförsäkringarna är en komplettering av socialför- säkringarna för samma försäkringsfall sker det ett samspel mellan dessa båda försäkringsformer. Ett system med kompletterande avtalsförsäkringar visar således vikten av att vid utformningen av olika socialförsäkringar också ta hänsyn till avtalsförsäkringar och fokusera intresset på den totala ersättningen. Det samlade försäkringsskyddet bör inte stimulera till ett över- utnyttjande av den allmänna försäkringen eller försämra den all- männa försäkringens effektivitet. Av detta skäl finns inom den nuvarande sjukförsäkringen en minskningsregel som syftar till att förhindra att kompletterande ersättningar leder till ett överutnytt- jande av den allmänna sjukförsäkringen. Med utgångspunkt från att det samlade försäkringsskyddet skall uppfylla krav på effektivitet och rättvisa kan det finnas både samhällsekonomiska och stats- finansiella skäl för att bättre samordna dessa med socialförsäkring- arnas regelverk. En utgångspunkt bör dock vara att parterna skall ha stor frihet att själva utforma försäkringsvillkoren. Till stor del har socialförsäkringsutgifterna ett tydligt samband med arbetslivet. Det är därför naturligt att i ökad utsträckning koppla utgifterna för socialförsäkringssystemet till arbetsmarknaden och ge arbetsmark- nadens parter ett ökat ansvar för och inflytande över socialförsäk- ringarnas utgiftsutveckling, så långt detta är möjligt utan att även- tyra försäkringarnas grundläggande principer. En viktig uppgift för en översyn är därför att pröva förutsättningarna för att stärka denna koppling till arbetsmarknadens parter. En ytterligare utgångspunkt i detta sammanhang är att en eventuell förändring av ansvaret mellan lagstadgade och avtalade försäkringar inte bör ske utan kompensation i form av sänkta arbetsgivaravgifter. För att bättre kunna hävda den generella välfärdens grundprinciper är det viktigt att olika socialförsäkringar är ekonomiskt stabila. Finansiellt stabila försäkringar minskar också försäkringarnas konjunkturkänslighet och sårbarhet inför en försämring av de offentliga finanserna. Det innebär att försäkringarnas inkomster och utgifter skall vara i balans. Utgifterna för sjukförsäk- ringen kan av demografiska, medicinska och andra skäl variera kraftigt mellan olika perioder och dessa utgifter är därför svåra att förutse. I ett mer kortsiktigt perspektiv är det därför rimligt, för att kunna hantera snabba och oförutsedda förändringar i olika utgifts- och inkomststyrande faktorer, att tillåta tillfälliga obalanser mellan inkomster och utgifter. Detta förutsätter emellertid att underskott kan regleras på ett acceptabelt sätt för både försäkringstagare och den offentliga sektorn. Att försäkringarnas inkomster och utgifter kan balanseras är av vikt för tilltron till systemet och för att und- vika övervältring av kostnader till framtiden. De framtida socialför- säkringarna måste därför omfatta ett stabilt regelverk som säker- ställer att systemen är i långsiktig balans och att tillfälliga över- och underskott är förenliga med statsmakternas mål för de offentliga finanserna. Utredaren skall mot bakgrund av detta undersöka alternativ för att i socialförsäkringarna öka försäkringsmässigheten och genom- föra andra förändringar som ökar den finansiella stabiliteten och självständigheten. Ett inslag av obligatoriska egenavgifter för de försäkrade skall övervägas för att stärka den finansiella stabiliteten. Inriktningen är ett slutet system så att avgiften verkligen går till försäkringen och inte fungerar som en förtäckt skatt, som kan användas för att finansiera andra offentliga utgifter.