sou · GUB381 · 2007-01-01 00:00:00 — De skilda resultaten leder då till diskussioner om vem som har gjort den rätta uttolkningen. Det behöver dock inte innebära att målen i sig står i konflikt med varandra. Det är viktigt att understryka att det sällan SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag 63 finns endast ett svar på vad som är rätt eller fel i uttolkningen av skogspolitiken utan att det handlar om en avvägning där olika intressen ställs mot varandra. Precisering utmanar Som har beskrivits tidigare var tanken att de vaga övergripande men därigenom även brett accepterade skogspolitiska målen skulle preciseras närmare av i samråd med representanter för skogssektorn. Så har också skett i form av s.k. skogliga sektorsmål. Preciseringsarbetet innebar betydande utmaningar bl.a. som en följd av att när målens konkretiseringsgrad ökade blev det tydligare att uppfattningen om hur målen ska uttolkas skiljer sig åt – inte bara mellan företrädare för den ena eller andra inriktningen utan också mellan skogligt utbildade personer. Följden blev att man inte kunde enas om sektorsmål på alla de områden man hade hoppats och att de mål man blev överens om har utformats så att de inte står i uppenbar konflikt med varandra. Den genomgång som jag har gjort visar också att de finns få konflikter mellan de skogspolitiska målen uttryckta i termer av de kortsiktiga sektorsmålen. Strävan efter att minska arealen med akut röjningsbehov kan möjligen påverka målet om en ökad areal lövföryngringar. Att det inte går att identifiera fler konflikter mellan de skogspolitiska sektorsmålen kan bl.a. förklaras av att det övergripande skogspolitiska produktionsmålet inte har givits några fler konkretiseringar än om säkerställda föryngringar och minskade arealer med akut röjningsbehov. Oförenliga medel Produktionsinriktade sektorsmål med tydligare inriktning mot att öka skogsproduktionen genom gödsling, dikning etc. hade sannolikt inneburit att fler målkonflikter hade uppkommit inom skogspolitiken. vill jag framhålla att konflikter snarare föreligger på genomförandenivå, dvs. mellan de medel man vill använda för att nå målen än mellan själva målen. Det övergripande produktionsmålet bättre föryngringar kan exempelvis kräva mer omfattande markberedning. Sådan markberedning kan dock inne Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81 64 bära en ökad risk för skador på fornlämningar vilket står i konflikt med mål om att bevara alla fornlämningar. Målen i sig skulle i det här fallet kunna vara förenliga om man hittade andra lösningar för att säkra återväxten. i detta betänkande belyser jag den tilltagande konkurrensen om virkesråvaran. Där framgår att denna ökande konkurrens bl.a. har att göra med att vissa av klimatpolitikens medel (bl.a. koldioxidbeskattning och elcertifikatsystemet) gynnar användningen av biobränslen. Bioenergiindustrins betalningsförmåga ökar och från den övriga skogsindustrins sida befarar man att bioenergiindustrin ska börja efterfråga samma sortiment som massa- och pappersindustrin. Det innebär att de medel som används inom ett annat politikområde påverkar användningen av de råvaror som produceras i skogen. Det handlar alltså inte om att skogs- och klimatpolitikens övergripande mål är oförenliga. Det är också viktigt att hålla i minnet att skogspolitiken inte omfattar några mål med bäring på hur virkesråvaran bör användas. Det är en fråga för marknadskrafterna. Ansvarsfull produktion förenlig med miljömål Ett politikområde som skulle kunna tänkas komma i konflikt med skogspolitikens produktionsmål är målen för miljöpolitiken. I likhet med vad som redan har anförts innebär emellertid produktionsmålets vaghet och det faktum att detta mål i stor utsträckning saknar konkretiseringar på sektorsmålsnivå att det är svårt att peka ut tydliga konflikter. Att skogsmarken, så som det anges i skogspolitikens produktionsmål, ska användas effektivt och ansvarsfullt så att den ger en uthålligt hög avkastning kan således inte anses vara en formulering som står i konflikt med något av de sexton miljökvalitetsmålen. Inte minst beror detta på att begreppet uthålligt hög avkastning används. Uttrycket får anses ansluta sig till det tredelade hållbarhetsbegreppet där utöver ekonomisk och social hållbarhet även ekologisk hållbarhet ingår. Uttrycket ansvarsfullt kan också anses innebära att produktionsmålet åsyftar ett skogsbruk som beaktar de av fastställda miljökvalitetsmålen med tillhörande delmål. Att använda skogen ansvarsfullt måste också, enligt min mening, innebära en hög produktion av virkesråvara. SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag 65 När det gäller konflikter mellan skogspolitikens mål och mål för andra politikområden har jag inte ansett det vara rimligt eller meningsfullt att genomföra en systematisk genomgång av målen för statsbudgetens samtliga politikområden. Dessa politikområden har, i likhet med skogspolitiken, övergripande mål som ofta konkretiseras ytterligare av myndigheter inom berörd sektor. Att exempelvis väga skogspolitikens alla kortsiktiga sektorsmål mot liknande mål på lägre nivåer inom andra politikområden hade, enligt min bedömning, emellertid varit en alltför omfattande uppgift. Hade dessutom de medel som används inom olika politikområden beaktats i förhållande till de skogspolitiska medlen hade uppgiften varit än mer svårhanterlig. 3.3 Virkesförsörjning 3.3.1 Direktiven I utredningens direktiv slås det fast att virkesförsörjningsfrågorna ska belysas särskilt. Det svenska skogsbrukets långsiktiga inriktning och utvecklingsmöjligheter på en internationell marknad med ökad konkurrens liksom de ökande och konkurrerande anspråken på råvaran ska också belysas. Utredaren ska beakta rapporten trä i byggandet liksom den rapport om den svenska användningen av bioenergi som presenterade . Av utredningens direktiv framgår det också att de förändringar av skogsnäringens villkor som har skett ska beaktas liksom den fortgående internationaliseringen av skogsindustrin och virkesmarknaden. 3.3.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden Svensk skogsindustri i vid bemärkelse är en förutsättning för lönsamhet i det svenska skogsbruket. Denna lönsamhet är i sin tur en avgörande faktor för skogsbrukets vilja att tillhandahålla virke och för att bedriva en god skogsvård. Den tilltagande konkurrensen om råvaran som följer i spåren av bioenergiindustrins utveckling kan innebära stigande råvarupriser som kan påverka skogsindustrins konkurrenskraft. innebär bioenergisegmentet också en möjlighet för den svenska skogs Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81 66 industrin att sänka sina energikostnader och att generera intäkter från bioenergiförsäljning (se vidare detta betänkandes kapitel 7). Enligt min uppfattning är det mycket viktigt med en väl avvägd virkesbalans där skogsbruk lönar sig utan att virkespriserna är så höga att industrins förmåga att konkurrera på en global marknad hämmas. En tilltagande konkurrens på efterfrågesidan med stigande priser gynnar kortsiktigt de svenska skogsägarna. Långsiktigt kan det dock innebära svårigheter för skogsindustrin och därmed även för skogsbruket. Jag återkommer till min syn på ökad virkesproduktion i detta betänkandes kapitel 8. Jag vill dock redan här indikera att min grundläggande inställning på det området är att den nuvarande skogspolitiken lämnar stort utrymme för åtgärder i syfte att öka virkesproduktionen. Ansvaret för att sådana åtgärder vidtas vilar i första hand på näringslivet och inte på att statsmakterna förändrar skogspolitikens grunder. En strukturomvandling som kan bli följden av en ökad efterfrågan på skogsråvara kan inte påverkas nämnvärt av att skogsproduktionen ökas. På sin höjd kan den förskjutas . En ökad användning av skogsråvaran och utveckling av nya produkter kan däremot leda till att nya branscher växer fram. 3.4 Skog, klimat och energi 3.4.1 Direktiven I betonas det att skogsbruk kännetecknas av långa tidsperspektiv. Detta motiverar att framtida klimatförändringar och klimatpolitikens påverkan på svenskt skogsbruk ska beaktas i utredningsarbetet. Vidare ska de ökande och konkurrerande anspråken på råvaran belysas. Enligt direktiven ska utredaren beakta resultatet av det uppdrag om användningen av bioenergi som rapporterade till regeringen . Även forskning om klimatförändringarnas betydelse för skogsnäringen ska beaktas. SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag 67 Mina förslag: ges i uppdrag att ta fram ett underlag om skogsskötsel som gagnar skogens roll som producent av råvara för bioenergiframställning, minskar utsläppen av växthusgaser från skog och skogsmark och/eller tillvaratar dess funktion som kolsänka. ges i uppdrag att tillsammans med SCB utveckla produktionen av trädbränslestatistik. En översyn genomförs av gränserna för fjällnära skog och svårföryngrad skog. 3.4.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden Mer skog och skogsbruk ger mindre global värme I likhet med Kommissionen mot oljeberoende anser jag att skogen och skogsbruket har en avgörande roll att spela när det gäller att minska det svenska beroendet av olja och därigenom även utsläppen av växthusgaser. Ökad skogsproduktion i syfte att ersätta fossila bränslen för energiändamål och i annan användning liksom för att utnyttja skogens roll som kolsänka är ett betydelsefullt medel för en framgångsrik klimatpolitik. Mina förslag på temat ökad skogsproduktion presenteras i detta betänkandes åttonde kapitel. Skogsskötsel mot klimatförändringar Trots att omfattande forskning har bedrivits om klimatproblemen finns fortfarande många kunskapsluckor att fylla. Klimatets utveckling och konsekvenserna av denna, är områden där vi fortfarande lever under betydande osäkerhet. Detta får dock inte innebära passivitet. Inom ramen för olika forskningsprogram som beskrivs i utredningens underlag har man bl.a. belyst hur skogsskötseln kan modifieras för att på olika sätt bidra till lösningen av klimatproblemen. Jag anser att det bl.a. mot den bakgrunden finns övertygande skäl för att föreslå att ska ta fram underlag för att kunna ge kvalificerad skötselrådgivning som gagnar skogens roll som producent av bioenergi, Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81 68 minskar utsläppen av växthusgaser från skog och skogsmark och/eller tillvaratar dess funktion som kolsänka. Bättre trädbränslestatistik Min syn på konkurrensen om råvaran har jag i huvudsak redovisat på annan plats i detta betänkande. Ett viktigt underlag för statens bedömningar av hur man ska förhålla sig till sådan konkurrens som riskerar att ha en negativ inverkan på svensk skogsindustri är tillförlitlig statistik. Den statistik som gäller trädbränsleuttag i den svenska skogen och därmed även frågan om ytterligare potential på detta område är dock bristfällig. Detta leder också till svårigheter för myndigheterna att bedöma behovet och ge råd om den för ett hållbart uttag så viktiga återföringen av aska till mark där skogsbränsle har tagits ut. Översyn av gränserna för svårföryngrad och fjällnära skog I 15 § SVL finns bestämmelser om svårföryngrad skog, skyddsskog och fjällnära skog. Gränserna för dessa skogsbegrepp finns reglerade i förordningarna SKSFS1983:1 och SKSFS 1991:3. Där saknas redovisning av kriterier för hur gränserna är dragna. Ofta utgörs gränsen av extrapolerade uppgifter från f.d. gränser. Gränserna har betydelse för hur skogsbruket får bedrivas och det är olyckligt att ovan nämnda gränser är så schablonmässigt dragna att de inte fyller sitt syfte att skydda natur- och kulturvärden som de upplevs hindrande för rationellt skogsbruk och åtminstone ibland som en misshushållning med resurser. Vid en exkursion anordnad av Skogsägarnas inlandsråd har jag sett exempel på hur till exempel ett högt läge (800 m.ö.h.) kan ha mycket gynnsamma förutsättningar för skogsproduktion. finns det stor kunskap om att förutsättningarna för lyckade föryngringar kan vara nog så svåra på lägre höjder. Den befarade klimatförändringen med högre medeltemperaturer kommer också att medföra att trädgränsen förflyttas. skogsmarksareal kommer troligtvis att öka och ett varmare klimat får betydelse för den biologiska mångfalden. Jag föreslår därför att en översyn av gränserna för svårföryngrad och fjällnära skog görs. Jag förordar en gräns som utgår från biologiska och klimatologiska förhållanden SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag 69 och som på även kan beakta klimatutvecklingens påverkan på förutsättningarna för skogsbruk i det som anses vara svårföryngrade och fjällnära områden. Jag vill betona att jag inte anser att översynen ska resultera i en uppmjukning av de krav som ställs på brukande i svårföryngrade och fjällnära områden i syfte att skydda natur- och kulturmiljövärden. Översynens syfte är att ge skogsbruket funktionella gränser som är anpassade till de värden de är satta att skydda. 3.5 Ökad virkesproduktion 3.5.1 Direktiven I direktiven står bl.a. att de ökande och konkurrerande anspråken på råvaran ska belysas. Mina förslag: uppdras att, i samråd med skogssektorn, utarbeta en konkretisering av det övergripande produktionsmålet med avseende på virkesproduktion. Med utgångspunkt från det nya målet kompletteras de nu gällande kortsiktiga nationella sektorsmålen med ytterligare mål inriktade på ökad virkesproduktion. uppdras att utarbeta en tydligare definition av vad som avses med utländska trädslag i skogsvårdslagstiftningen. 3.5.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden Skogsproduktion gynnar hållbart samhälle Skogen svarar, såväl globalt som nationellt, för en stor andel av de tillgängliga naturresurserna. Skogen har dessutom den stora fördelen att den är en förnybar resurs. Förutsatt att det brukande som bedrivs är uthålligt är därför skogsproduktion, förädling och nyttjande av skogens produkter, som jag ser det, en av de viktigaste åtgärderna för att nå ett hållbart samhälle. Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81 70 Som jag konstaterar på andra platser i detta betänkande ökar anspråken på den svenska skogsråvaran. Såväl skogsindustrins som energisektorns behov av virke ökar som miljövärden och andra intressen ställer krav på hur skogsresursen ska brukas och förvaltas. presenterade Kommissionen mot oljeberoende sin rapport väg mot ett oljefritt . I rapporten pekas den svenska skogen ut som en av de viktigaste resurserna för att bryta oljeberoendet i det svenska samhället. Efterfrågestyrd produktionsökning Jag har förstått att det finns en stor potential att öka virkesproduktionen i de svenska skogarna. Under utredningens gång har jag fått många propåer om att göra det möjligt för skogsägare att utnyttja denna produktionspotential. Ju mer jag satt mig in i ämnet, desto oftare har jag dock fått fråga mig vad det är i dagens skogspolitik som hindrar att denna potential kommer till användning. Jag bedömer att det finns ett stort utrymme för en ökad virkesproduktion inom ramarna för dagens lagstiftning och politiska inriktning. Drivkraften för att denna potential ska nyttjas i större utsträckning måste dock, enligt min mening, komma från de intressen som efterfrågar skogsråvaran, dvs. skogsindustri, energiproducenter och andra virkesanvändare. Min bedömning är att denna drivkraft kommer att stärkas när efterfrågan på virke ökar och virkespriserna stiger. Då ökar investeringsviljan hos skogsägaren och produktionsrådgivningen från skogsägarnas egna organisationer. I linje med detta anser jag inte heller att mål för virkesproduktion bör fattas på politisk nivå utan fastställas av den skogliga sektorsmyndigheten. I ett brett sammansatt fora som det nationella skogliga sektorsrådet kan och bör diskussioner föras om hur mål avseende virkesproduktion ska utformas för att ytterligare tydliggöra hur virkesproduktionen ska kunna ökas. Staten skapar förutsättningar Staten har naturligtvis också ett ansvar för produktionen av virke genom det samhällsintresse som ligger i en tryggad försörjning av förnybara råvaror från skogen. Statens roll är att skapa förut SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag 71 sättningar för ett mångsidigt och rationellt nyttjande av den skogliga resursen. Jag anser att skogsvårdslagen, såsom den är utformad, i huvudsak på ett ändamålsenligt sätt bidrar till att skapa dessa förutsättningar. Min uppfattning är således att det inte i första hand är skogsvårdslagstiftningen som utgör ett hinder för att nyttja virkesproduktionspotentialen i de svenska skogarna. Åtgärder för ökad produktion De åtgärder som jag identifierat som de viktigaste för att öka virkesproduktionen är att beskoga jordbruksmark som inte längre brukas och som därför per definition är skogsmark, använda bästa möjliga skogsodlingsmaterial och robusta föryngringsmetoder, gödsla skogen i större omfattning än vad som görs , rensa gamla dikessystem som inte längre fungerar, begränsa viltskadorna på föryngringar och växande skog och utnyttja den potential som finns för att använda främmande trädslag inom ramen för den gällande skogsvårdslagstiftningen. Samtliga dessa åtgärder ryms inom den nuvarande lagstiftningen och för flera av dem finns ett betydligt större utrymme än vad som utnyttjas . Beskoga obrukad mark Jordbruksmark som tagits ur produktion är att betrakta som skogsmark i lagens mening och bör, enligt min mening, beskogas i syfte att öka virkesproduktionen. är det svårt att veta exakt när jordbruksmark övergår till att vara skogsmark eftersom det är ett beslut som fattas av den enskilde markägaren. Det gör att det är svårt att veta hur stor areal mark som är att betrakta som obeskogad skogsmark. Här handlar det alltså inte om att lagstiftningen är begränsande. Min bedömning är snarare att lagstiftningen är otydlig och att , bl.a. mot den bakgrunden, inte har prioriterat att utöva tillsyn av denna del av skogsvårdslagen. Större ansträngningar måste till för att denna mark tas i anspråk för Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81 72 produktion av skogsråvara. En ökad beskogning av nedlagd innebär naturligtvis en förändrad landskapsbild. Det är dock min bedömning att det, inte minst i norra , finns stora arealer med igenväxt som omgående kan beskogas. Dessa områden ligger varken i ett befolkat öppet landskap eller bidrar påtagligt till den biologiska mångfalden. I andra områden måste markägaren ta aktiv ställning till om marken ska beskogas eller bevaras som ett öppet landskap. Jag menar att man som markägare måste bestämma sig för det ena eller det andra. Föryngra rätt och robust Statistik från som publicerades visar att en allt större andel av de skogliga föryngringarna blir godkända men att det är av föryngringarna som inte når upp till lagens krav. I privatskogsbruket är siffran så hög som . Skogsvårdslagens krav på godkända föryngringar är enligt min mening inte för höga utan borde skärpas. Det vore därför högst rimligt att detta lagkrav uppfylldes av en betydligt större andel av skogsägarna än vad fallet är . I föryngringsskedet finns dessutom en stor potential att ytterligare öka den framtida virkesproduktionen genom att välja bästa möjliga plantmaterial och föryngringsmetoder som är väl lämpade för den aktuella växtplatsen. Kvantifiera gödsling i sektorsrådet Det finns utrymme för att ytterligare öka den gödslade arealen skogsmark inom ramen för gällande lagstiftning. För att underlätta för skogsägare att gödsla sin skog anser jag det önskvärt att tillämpningen av gällande regler förtydligas. pågående översyn av de allmänna råden för gödsling, som är tänkta att vara färdiga att tas i bruk till fältsäsongen 2007, anser jag vara ett viktigt steg i rätt riktning. Gödsling utfördes på cirka 22 000 ha. Det är svårt att kvantifiera den praktiskt möjliga och motiverade gödslingsarealen men jag anser att detta är ett tydligt exempel på ett område där diskussioner i det brett sammansatta nationella sektorsrådet borde kunna leda fram till ett kvantifierat mål. Gödsling anses av många bedömare vara den SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag 73 åtgärd som snabbast och säkrast ger en ökad produktion av högkvalitativt virke och även detta faller inom ramen för nuvarande lagstiftning. Jag gör också bedömningen att gödslingsfrekvensen kan öka i skogslandskapet utan att den biologiska mångfalden hotas. Även om arealen gödslad mark ökar kommer denna andel att vara liten i förhållande till den totala arealen skogsmark. Rådgivning för dikesrensning När det gäller rensning av diken i syfte att öka skogsproduktionen så ser jag att det finns en outnyttjad potential som kan förverkligas utan att miljömålen äventyras. Den möjligheten anser jag ska tas tillvara. rådgivning har här en viktig roll att fylla för att underlätta för de markägare som vill utföra dikesrensning på sin fastighet. Stora arealer skog har dikats i för att öka produktionen av skog. Enligt beräkningar utförda vid SLU finns det i cirka 180 000 ha skog på dikad torvmark där dikenas funktion bedöms som undermålig. Näringstillståndet på dessa 180 000 ha är gott och en rensning av befintliga diken skulle sannolikt vara en lönsam åtgärd. Även dikesrensning är en åtgärd som ryms inom ramen för nuvarande lagstiftning och som skulle bidra till att höja virkesproduktionen. Förbättrad ungskogsröjning och en kraftig minskning av viltskador på växande skog är andra åtgärder som skulle öka produktionen och kvaliteten på virket. Dessa åtgärder behandlas dock på annan plats i detta betänkande. Utländska trädslag har i ett antal decennier varit en del av det svenska skogsbruket, i norr huvudsakligen i form av contortatall, i söder genom ett antal andra arter. Dagens skogspolitik bejakar användning av utländska trädslag i en utsträckning som jag bedömer tillräcklig. Däremot behövs en tydligare definition av vad som är utländska trädslag och när ett trädslag upphör att vara utländskt. bör ges ett uppdrag att utarbeta en sådan definition. Grunderna ligger fast Möjligheter att intensivodla skog har efterlysts i olika sammanhang. Det är oklart exakt vad som då avses med intensivodling. Om man menar homogena bestånd av snabbväxande trädslag som Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81 74 gödslas återkommande, eventuellt med start redan i ungskogsfasen, på ytor där produktionsmålet blir överordnat miljömålet, så är jag inte beredd att tillstyrka intensivodling. Det skulle innebära en förändring av den grundläggande inriktningen av den svenska skogspolitiken. Enligt flera bedömare finns det utrymme att öka virkesproduktionen genom åtgärder som ryms inom nuvarande lagstiftning. Jag anser att skogssektorn måste visa att man vidtar konkreta åtgärder för att realisera den potentialen innan grunderna för den svenska skogspolitiken ändras. Kommissionen mot oljeberoende förde i sin rapport fram förslag som går ut på att gran och löv odlas mer intensivt på några procent av den svenska skogsmarksarealen. I det uppdrag som jag gavs var en förutsättning att grunderna för den svenska skogspolitiken skulle ligga fast. Mot bakgrund av mitt uppdrags utformning och med den korta tid som stått till buds för mig att närmare analysera konsekvenserna av kommissionens förslag, gör jag bedömningen att effekterna och formerna för en implementering av kommissionens förslag bör utredas ytterligare innan de skogspolitiska målen eventuellt justeras i denna riktning. En viktig fråga i sammanhanget är vilka drivkrafterna skulle vara för den enskilda skogsägaren att satsa på den typ av intensivodling som kommissionen föreslår, med tanke på att det är svårt för en enskild skogsägare att få lönsamhet i en sådan satsning. Kommissionens övriga förslag om ökad tillväxt genom bl.a. effektivare skötsel i form av röjning, gallring, förädlat plantmaterial, dikesrensning, gödsling samt beskogning av nedlagd jordbruksmark ligger helt i linje med mina ställningstaganden och förslag. 3.6 Former för skogens brukande 3.6.1 Direktiven I slår regeringen fast att svårigheten att bedöma de långsiktiga effekterna av t.ex. nya regler för skogsskötsel gör att möjligheter till stor variation i formerna för brukandet bör vara norm.