sou · GUB36d2 · 2007-01-01 00:00:00 — För att tillgodose artikel 6 i skyddsgrundsdirektivet bör i ett nytt stycke anges att första stycket gäller oberoende av om det är landets myndigheter som är ansvariga för att utlänningen löper sådan risk som avses i första stycket 1–4 eller om dessa inte kan antas bereda skydd mot sådana handlingar från enskilda. I tredje stycket återfinns en bestämmelse om statslösa som mot- svarar 1 § tredje stycket. Fjärde stycket, som är nytt, klargör att en i första – tredje stycket avsedd utlänning inte alltid är att anse som alternativt skyddsbehövande, enligt vad som närmare framgår av 2 a §. Bestämmelsen motsvarar 1 § fjärde stycket. 2 a § Om det i fråga om en utlänning som avses i 1 § finns synnerliga skäl att anta att han eller hon 1. har förövat brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänskligheten, så som dessa definieras i de internationella instrument som har upprättats för att beivra sådana brott, 2.har förövat ett grovt icke-politiskt brott utanför innan han eller hon fick tillträde hit som flykting, eller 3.har gjort sig skyldig till gärningar som strider mot syften och grundsatser, skall utlänningen inte anses som flykting. En utlänning som avses i 1 § skall heller inte anses som flykting, om han eller hon 1.för närvarande åtnjuter beskydd eller bistånd av andra organ eller kontor inom än , eller 2.av myndigheterna i bosättningslandet tillerkänns samma rättig- heter och skyldigheter som följer med medborgarskap i det landet. Om det i fråga om en utlänning som avses i 2 § finns synnerliga skäl att anta att han eller hon har begått handlingar som avses i första stycket 1 eller 3 eller i övrigt har begått ett allvarligt brott eller utgör en fara för allmän ordning eller för rikets säkerhet, skall utlänningen inte anses som alternativt skyddsbehövande. Paragrafen innehåller uteslutningsgrunderna för flyktingar (första och andra stycket) och för alternativt skyddsbehövande (tredje stycket). I paragrafens första stycke har tagits med sådan brottslighet som enligt artikel 1 F i utesluter flyktingstatus. Bestämmelsen har sin motsvarighet i artikel 12.2 i skyddsgrunds- direktivet. Vissa förtydliganden i artikel 12.2 b om när utlänningen skall anses ha fått tillträde som flykting respektive hur särskilt grymma handlingar skall bedömas, vilka motsvarar gällande rätt, kräver inte lagreglering. Detsamma gäller beträffande ett förtydligande i artikel 12.3, att undantaget gäller personer som anstiftar eller på annat sätt deltar i förövandet av de nämnda brotten. I andra stycket återfinns undantagen i artikel 1 D och E i . De avser, som redan nämnts, den som åtnjuter skydd eller bistånd från andra FN-organ än UNHCR och den som i bosättningslandet tillerkänns samma rättigheter och skyldigheter som följer med medborgarskap i det landet. Tredje stycket motsvarar artikel 17.1 i skyddsgrundsdirektivet. Artikel 17.2, som motsvarar artikel 12.3, kräver inte lagreglering. Något behov av att lagstifta beträffande artikel 17.3 torde inte heller föreligga. 3 § En utlänning som avses i 1 § skall förklaras som flykting (flyktingförklaring). En flyktingförklaring skall återkallas, om det kommer fram att utlänningen kan anses som flykting. Bestämmelsen om flyktingförklaring har ändrats på så sätt att förklaringen skall utgöra ett obligatoriskt led vid fastställande av flyktingskap. Den skall alltid utfärdas i samband med att uppe- hållstillstånd beviljas för en flykting, men möjlighet bör finnas att meddela flyktingförklaring senare, t.ex. för en utlänning som har erhållit permanent uppehållstillstånd på annan grund men som blir flykting sur place. Bestämmelser om detta bör meddelas i för- ordning. Genom ändringen nås bättre överensstämmelse med reg- lerna i artiklarna 13 och 14 i skyddsgrundsdirektivet om beviljande respektive återkallande m.m. av flyktingstatus. 3 a § En utlänning som avses i 2 §, skall förklaras som alternativt skyddsbehövande (skyddsstatusförklaring). En skyddsstatusförklaring skall återkallas, om det kommer fram att utlänningen kan anses som alternativt skyddsbehövande. I en ny paragraf har tagits in en obligatorisk bestämmelse om beviljande av status som alternativt skyddsbehövande (skydds- statusförklaring) och om återkallande av sådan status. Bestämmel- ser om detta finns i artiklarna 18 och 19 i skyddsgrundsdirektivet. Den är uppbyggd på samma sätt som 3 §, vartill hänvisas. När ställningen som alternativt skyddsbehövande upphör 5 a § En utlänning som avses i 2 § upphör att vara alternativt skyddsbehövande när de omständigheter som ledde till att han eller hon bedömdes som sådan inte längre föreligger eller har ändrats i sådan grad att skydd inte längre behövs. I en ny paragraf har tagits in en bestämmelse om när ställningen som alternativt skyddsbehövande upphör. Den motsvarar artikel 16.1 i skyddsgrundsdirektivet. I detta fall har det inte, som i 5 §, funnits anledning att ta med annat än den situationen då de skydds- grundande förhållandena upphört eller ändrats i sådan grad att skydd inte längre behövs. Av artikel 16.2 framgår att det skall vara fråga om en sådan väsentlig och varaktig förändring, att en verklig risk för allvarlig skada inte längre föreligger. Med hänsyn till den fasta praxis som i motsvarande hänseende utvecklats vid tillämp- ning av 5 § torde ytterligare bestämmelser inte behövas. 1 § Flyktingar och alternativt skyddsbehövande som befinner sig i har rätt till uppehållstillstånd. Uppehållstillståndet skall vara permanent eller ha en giltighetstid, för flyktingar och för alternativt skyddsbehövande utlänningar samt vara förnybart, om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver något annat. Uppehållstillstånd får dock vägras 1.en flykting enligt 4 kap. 1 § och en alternativt skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 § första stycket 4, om det finns synnerliga skäl att inte bevilja uppehållstillstånd på grund av vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet, 2.en alternativt skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 § första stycket 3, om det på grund av hans eller hennes brottslighet finns särskilda skäl att inte bevilja utlänningen uppehållstillstånd eller om det finns syn- nerliga skäl att inte bevilja sådant tillstånd på grund av vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets sä- kerhet, 3.en asylsökande som har rest in från , , eller och kan sändas tillbaka till något av dessa länder i enlighet med en överenskommelse mellan och det landet, om det inte är uppenbart att utlänningen inte kommer att beviljas uppehållstillstånd där, 4.en asylsökande som i annat fall före ankomsten till har uppehållit sig i ett annat land än hemlandet och där är skyddad mot förföljelse och mot att sändas till hemlandet eller ett annat land där han eller hon inte har motsvarande skydd, 5.en asylsökande som har särskild anknytning till ett annat land och där är skyddad på det sätt som anges i 4, eller 6.en asylsökande som kan sändas till enligt konventionen rörande bestämmandet av den ansvariga staten för prövningen av en ansökan om asyl som framställts i en av medlems- staterna i de Europeiska gemenskaperna () och där är skyddad på det sätt som anges i 4. I Dublinförordningen finns bestämmelser som tillämpas gentemot Europeiska unionens medlemsstater samt och . Paragrafen ger åt den som omfattas av den rätt till bosättning här. I detta fall är det alltså inte fråga om en diskretionär bedömning. I första stycket klargörs att endast sådana utlänningar som är att anse som flyktingar respektive alternativt skyddsbehövande enligt 4 kap. 1 och 2 §§ har en rätt till uppehållstillstånd enligt paragrafen. Där- med kommer rätten till uppehållstillstånd inte att gälla för dem som omfattas av uteslutningsgrunderna i 4 kap. 2 a § och som där- igenom inte är att betrakta som flyktingar eller alternativt skydds- behövande. I första stycket anges nu att uppehållstillståndet skall vara per- manent, som vanligen är fallet, eller gälla beträf- fande flyktingar och beträffande alternativt skydds- behövande. Undantag får göras om tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver annat. Därmed tillgodoses varaktighetskravet i artikel 24 i skydds- grundsdirektivet. Av andra stycket 1 framgår att flyktingar och de som är alternativt skyddsbehövande på grund av kön eller homosexualitet liksom nu får vägras uppehållstillstånd endast om det föreligger synnerliga skäl med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet. Den förstnämnda grunden har tillämpning på i första hand allvarlig brottslighet. Sådana brott som enligt 2 a § medför att utlänningen inte skall anses som flykting aktualiseras inte i detta senare skede. Den brottslighet som avses är främst här i riket begången brottslighet som lett till långa fängelsestraff och avsett t.ex. mord, dråp, rån och grova narkotikabrott. Enligt artikel 21.3 i skyddsgrundsdirektivet får medlemsstaterna, med beaktande av principen om non-refoulement, bl.a. vägra att bevilja uppehålls- tillstånd för en flykting, om det finns rimliga skäl att anta att han eller hon utgör en fara för statens säkerhet eller utgör en samhällsfara i medlemsstaten med hänsyn till att han dömts för ett synnerligen allvarligt brott. Det har bedömts att skyddsgrunds- direktivet inte ger anledning till ändring av de hittillsvarande rekvisiten, som bekräftats genom NUtlL. I 4 kap. 2 § har den skyddsgrund som hänför sig till en miljö- katastrof utgått, som en bestämmelse om rätt till uppe- hållstillstånd införts i 5 kap. 5 a §. Av 1 § andra stycket 1 och 2 följer , att skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 § 1 och 2 – som inte omfattas av någon uteslutnings- grund – inte får vägras uppehållstillstånd. Skyddsbehövande enligt punkt 3 får liksom vägras tillstånd, om det på grund av utlänningens brottslighet finns särskilda skäl eller om det finns synnerliga skäl att inte bevilja sådant tillstånd på grund av vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet. Skyddsbehövande enligt punkt 4 får endast vägras uppehållstillstånd, om det finns synnerliga skäl till detta på grund av vad som är känt om utlänningen tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet. 1 a § Om uppehållstillstånd enligt 1 § ges till en flykting eller en alternativt skyddsbehövande utlänning, har även utlänningens make eller sambo och ogift barn som inte omfattas av uteslutningsgrunderna i 4 kap. 2 a § rätt till uppehållstillstånd, om inte hänsyn till den natio- nella säkerheten eller den allmänna ordningen föranleder annat. Uppehållstillståndet skall vara permanent eller ha en giltighetstid och vara förnybart, om inte hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver annat. I artikel 23.1 föreskrivs att medlemsstaterna skall se till att familjen hålls samman. De skall även se till att familjemedlemmar till den som innehar flyktingstatus eller status som alternativt skyddsbehö- vande och som för egen del inte uppfyller kraven för att få sådan status får ansöka om sådana förmåner som avses i artiklarna 24 – 34. Enligt artikel 23.3 gäller detta dock inte, om familjemedlemmen skulle vara undantagen från flyktingstatus eller status som alterna- tivt skyddsbehövande. Artikel 24 avser uppehållstillstånd. Enligt artikel 24.1 kan uppehållstillståndet för familjemedlemmar till flyktingar vara giltigt i mindre än och vara förnybart. Av arti- kel 23.2 andra stycket följer att när det gäller familjemedlemmar till personer som innehar status som alternativt skyddsbehövande får medlemsstaterna fastställa tillämpliga villkor för sådana förmåner. Det måste vara mest rimligt att förutsätta att flyktingen eller den skyddsbehövande, till vilken familjeanknytning finns, själv har fått uppehållstillstånd (se artikel 24 i skyddsgrundsdirektivet). Artiklarna kräver en lagbestämmelse. Det är här fråga om uppe- hållstillstånd på grund av anknytning men är det fråga om en rättighetsbestämmelse med stark anknytning till rätten till uppe- hållstillstånd för flyktingar och alternativt skyddsbehövande. Det är därför naturligt att placera den nya bestämmelsen i anslutning till 1 §. Av den föreslagna 1a § framgår att uppehållstillstånd i angivna fall skall ges till utlänningens make eller sambo och ogifta barn som inte omfattas av uteslutningsgrunderna i 4 kap. 2 a §. Med barn avses den som är . Uppehållstillståndet skall liksom nu vara permanent eller skall i vart fall gälla och vara för- nybart, om inte hänsyn till den nationella säkerheten eller den all- männa ordningen kräver annat (artikel 23.4). Uppehållstillstånd på grund av en miljökatastrof 5 a § En utlänning som på grund av en miljökatastrof inte kan åter- vända till sitt hemland har rätt till uppehållstillstånd. Tillstånd får dock i vissa fall vägras. Därvid har 1 § andra stycket 2 motsvarande tillämp- ning. Som framgår av kommentaren till 4 kap. 2 § har skyddsbestämmel- sen med anledning av en miljökatastrof ersatts med en bestämmelse om rätt till uppehållstillstånd i anslutning till övriga tillstånds- bestämmelser. Bestämmelsen har placerats framför bestämmelsen om tillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter. Någon ändring i fråga om innebörden eller omfattningen av skyd- det för denna kategori har inte avsetts. Uppehållstillstånd bör kunna vägras i samma fall som . En hänvisning har därför gjorts till 1 § andra stycket 2, som i detta fall skall ha motsvarande tillämpning. Särskilda skäl mot att bevilja uppehållstillstånd 17 § Vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd enligt detta kapitel skall det, utom i fall som avses i 1, 2, 4 eller 5 a §, särskilt beaktas om den sökande gjort sig skyldig till brottslighet eller brotts- lighet i förening med annan misskötsamhet. Vid prövning av uppe- hållstillstånd enligt 3 § första stycket 5 och 6 skall det särskilt beaktas om utlänningen eller utlänningens barn kan antas bli utsatt för våld eller för annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid, om uppe- hållstillstånd skulle beviljas. I paragrafen har angivits att denna inte äger tillämpning vid pröv- ningen av om rätt till uppehållstillstånd enligt 5 a § föreligger. Då skall 1 § andra stycket 2 i stället tillämpas. 24 § Regeringen får i fråga om en viss grupp av utlänningar meddela föreskrift om permanent uppehållstillstånd därför att 1.de är alternativt skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 § första stycket 3, eller 2.de omfattas av tillståndsbestämmelsen i 5 a §. Paragrafen har ändrats för att motsvara utredningens förslag till 4 kap. 2 § och 5 kap. 5 a §. 25 § Regeringen får meddela föreskrifter om att uppehållstillstånd inte får beviljas för 1.alternativt skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 § första stycket 3, 2.utlänningar som omfattas av tillståndsbestämmelsen i 5 a § om det behövs därför att möjligheter att ta emot utlänningar har blivit begränsade. Regeringen skall anmäla sådana föreskrifter till genom en särskild skrivelse . Ändringen i paragrafen är en följd av att utredningen förslag att ersätta skyddsbestämmelsen med anledning av en miljökatastrof med en bestämmelse om uppehållstillstånd i 5 a § i detta kapitel. 12 kap. Verkställighet av beslut om avvisning och utvisning 3 § Avvisning och utvisning av en utlänning som avses i 4 kap. 2 § förs- ta stycket 3 och i 5 kap. 5 a § får inte verkställas till utlänningens hem- land eller till ett land där han eller hon riskerar att sändas vidare till hemlandet, om utlänningen har synnerliga skäl mot detta. Paragrafen har ändrats för att motsvara utredningens förslag till 4 kap. 2 § och 5 kap. 5 a §. Bestämmelsens språkliga utformning har ändrats så att den ger uttryck för att verkställighet inte skall ske om utlänningen har synnerliga skäl mot detta (jämför prop. 2004/05:170 s. 296). 14 kap. Flyktingförklaring, resedokument och skyddsstatusförklaring 6 § beslut enligt 4 kap. 3, 3a och 4 §§ i fråga om flyktingförklaring, resedokument eller skyddsstatusförklaring eller om återkallelse av flyktingförklaring eller skyddsstatusförklaring får över- klagas hos migrationsdomstol. Fullföljdsbestämmelsen i denna paragraf har kompletterats med rätten till fullföljd mot beslut i fråga om skyddsstatusförklaring samt om återkallelse av skyddsstatusförklaring. 20.2Förslaget till förordning om ändring i utlänningsförordningen (1989:547) 11 § Om en utlänning inte har någon handling som gäller som pass och saknar möjlighet att skaffa en sådan handling, får utfärda främlingspass för honom att gälla som pass. skall till en utlänning som är alternativt skydds- behövande utfärda främlingspass när det är påkallat av allvarliga huma- nitära skäl, om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver något annat. Verket får utfärda främlingspass även i andra fall, om det finns sär- skilda skäl. I artikel 25.2 åläggs medlemsstaterna att till alternativt skydds- behövande som inte kan få ett nationellt pass utfärda ett dokument som gör det möjligt för dem att resa, åtminstone om det uppstår allvarliga humanitära skäl som kräver deras närvaro i en annan stat. Undantag görs om den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver något annat. För att uppfylla skyddsgrundsdirektivets krav har bestämmelsen om främlingspass kompletterats med en skyldighet för Migrations- verket att utfärda främlingspass till alternativt skyddsbehövande när allvarliga humanitära skäl föreligger. 1 a § skall i samband med att en utlänning beviljas uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande informera om de rättigheter och skyldigheter som är förbundna med beviljad status. Informationen skall, i den utsträckning det är möjligt, lämnas på ett språk som utlänningen kan förstå. I en ny paragraf har skyddsgrundsdirektivets krav på att flyktingar och alternativt skyddsbehövande skall informeras om de rättigheter och skyldigheter som är förbundna med beviljad status förts in. Informationen skall omfatta de rättigheter som följer med bosätt- ning i landet men också annat som regleras genom skyddsgrunds- direktivet. Avsikten med regleringen är inte att begränsa den omfattande information som lämnas av Migrations- verket och inom ramen för det kommunala flyktingmottagandet, t.ex. om lokala kommunala förhållanden av betydelse. I andra meningen anges att informationen skall, i den utsträck- ning det är möjligt, lämnas på ett språk som utlänningen kan förstå. 8 c § När uppehållstillstånd har meddelats för ett barn som anlänt till utan sina föräldrar eller annan person som trätt i föräldrarnas ställe eller som efter ankomsten lämnats utan sådan ställföreträdare, åligger det att skyndsamt vidta erforderliga åtgärder för att efterspåra barnets familjemedlemmar. Att redan under asylförfarandet har skyldighet att efterspåra barnets familjemedlemmar framgår av 2 d § förordning (1994:361) om mottagande av asylsökande m.fl. Av artikel 30.5 följer att medlemsstaterna skall bemöda sig att spåra den underåriges familjemedlemmar så snabbt som möjligt och att det är viktigt att de uppgifter som framkommer behandlas konfi- dentiellt. har ansvaret för att familjemedlemmar efter- forskas fram till dess barnet får permanent uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt. ansvar författningsreglerades som ett led i införlivan- det av rådets direktiv /9/EG av om mini- minormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna. Migra- tionsverket skall ha ett fortsatt ansvar för efterforskningen när barnet beviljats uppehållstillstånd. Att sådan insamling, behandling och spridning av uppgifter skall ske konfidentiellt föreskrivs i 7 kap. 14 § SekrL. 21Flyktingstatus och alternativa skyddskategorier – en statistisk jämförelse och analys Detta avsnitt har sammanställts av , docent i folkrätt och , doktorand i folkrätt, båda vid juridiska fakulteten, . Utredningen delar i allt väsentligt den redovisning av statistik och de hypotesprövningar som följer. Utredningen har fått i uppdrag att undersöka förhållandet mellan flyktingstatus och status som skyddsbehövande i övrigt enligt föl- jande: Tillgänglig statistik över antalet beslut i asylärenden i olika medlems- stater i EU visar att den andel personer som be- viljas status som flyktingar enligt i förhållande till det totala antalet beslut i asylärenden genomgående är lägre i Sve- rige än i andra medlemsstater. Utredaren skall göra en genomgång av hur stor andel som beviljas flyktingstatus och status som skyddsbehö- vande i övrigt i förhållande till antalet beslut i asylärenden totalt i –2003. Den andelen skall sedan ställas i relation till motsvarande andel flyktingar och personer med andra former av skyddsstatus i vissa utvalda och för jämförelsen relevanta länder. Där det eventuellt framkommer stora skillnader skall utredaren analysera vad denna skillnad beror på. I sammanhanget bör utredaren beakta möjliga skillnader såsom olika tolkningar av flyktingbegreppet, förekomsten eller avsaknaden av beviljande av status som skyddsbehö- vande i övrigt eller annan liknande status, olika asylprocesser, könsre- laterade orsaker samt skillnader i de skyddssökandes bakgrund. I den- na del av uppdraget skall utredaren inte föreslå lösningar eller ändring- ar, utan endast redovisa resultatet av jämförelsen och analysen. I ett första led skall en genomgång göras av hur stor andel som beviljats flyktingstatus respektive status som skyddsbehövande i övrigt i förhållande till det totala antalet beslut i asylärenden i Sve- rige –2003. Dessa andelar skall sedan ställas i Flyktingstatus och alternativa skyddskategorier – en statistisk jämförelse och analys relation till motsvarande andel flyktingar och personer med andra former av skyddsstatus i vissa utvalda och för jämförelsen relevanta länder, för att fastställa huruvida stora skillnader förekommer. Redovisningen av utredningsresultatet är uppdelad på tre avsnitt. Inledningsvis redogörs för beslutsstatistiken i . Avsnittet följs av en genomgång av beslutsstatis- tiken inom den Europeiska unionen, EU, utifrån ett antal jämför- barhetskriterier. Redovisningen avslutas med en analys av huruvida beslutsstatistiken i kan sägas uppvisa betydande skillnader i förhållande till jämförbara länder in- om EU. Inledningsvis lämnas en redogörelse för de definitioner och över- väganden som utredningen krävt. 21.1.1Definitioner, avgränsningar och jämförelser Med skyddsskäl avses i denna utredning flyktingskäl, skyddsbe- hov i övrigt och humanitära skäl. I asylärenden prövas samtliga av dessa skäl. Det totala antalet beslut i asylärenden omfattar bå- de beviljanden av uppehållstillstånd på grund av skyddsskäl (s.k. positiva beslut) samt avslag i asylärenden (s.k. negativa beslut). I uppdraget ingår att göra en genomgång av hur stor andel personer som beviljats flyktingstatus och status som skyddsbehövande i öv- rigt i förhållande till antalet beslut i asylärenden totalt i un- der perioden –2003. Termen asylärende har vi valt att förstå på samma sätt som . Termen asylärende omfattar ärenden där de grunder som åberopas för uppehållstillstånd är flyk- tingskap (3 kap. 2 § utlänningslagen ( 1989:529), UtlL, relaterade till skyddsbehov i övrigt (3 kap. 3 § UtlL) eller humanitära skäl (2 kap. 4 § första stycket 5 UtlL).1 Med termen skyddsskäl avses i denna utredning flyktingskäl, skyddsbehov i övrigt och humanitära skäl. Av 3 kap. 1 § andra stycket UtlL framgår att en ansökan om uppehållstillstånd enligt 3 § samma kapitel (skyddsbehövande i öv- rigt) skall handläggas som en asylansökan. I ett ärende som inleds genom en asylansökan kan uppehållstillstånd även ges på andra 1 Asylärenden skiljs därmed från tillståndsärenden. I tillståndsärenden kan grunden för uppe- hållstillstånd t.ex. vara anknytning till en i bosatt person (se bl.a. 2 kap. 4 § första stycket 1 UtlL). Flyktingstatus och alternativa skyddskategorier – en statistisk jämförelse och analys