sou · GUB390 · 2007-01-01 00:00:00 — Man menar att ökade kostnader för matinköp, som uppges till ca 5 000 för en tvåbarnfamilj, kan innebära att man tvingas välja bort vissa matvaror som är viktiga från hälso- synpunkt och negativt påverka den inte alltför stora prisskill- naden mellan konventionellt odlade livsmedel och ekologiska. Utredningens redogörelse av överlönsamhet inom dagligvaru- handeln och jämförelse med lönsamheten inom verkstadsindustrin underkänns eftersom man menar att det redovisade lönsamhets- begreppet är irrelevant för handelsföretag. Sammanfattningsvis anser SDH att det krävs analys av konsekvenserna vad gäller för- ändringar i konsumtionsmönstren liksom påverkan på barnfamiljer och grupper med låga inkomster samt kostnadsberäkningar av de kompensatoriska åtgärderna för införande av matbidrag. Vidare vill man se effekterna för lågprishandel på basis av import kontra handel av svensk livsmedelsproduktion, kostnader för myndigheter och företag vid övergång till enhetlig momssats samt effekterna för inflationen. Avseende gränsdragningsproblemen menar SDH att dessa inte kvarstår efter många års erfarenheter. företag har alltsedan 1992 hanterat dessa frågor och det mesta torde vid det här laget vara klarlagt. När det gäller administrativa kost- nader för myndigheter och företag menar SDH att momsreglerna kräver mycket resurser av företagen men att en övergång till en enhetlig skattesats påverkar kostnaderna i mycket låg grad. De årliga kostnaderna för företagen som en konsekvens av de nu- varande differentierade skattesatserna är enligt SDH försumbara. Extraordinära kostnader för företagen uppstår i samband med en omställning från ett system till ett annat. Enligt SDH:s uppfattning är utredningens beräkning av företagens årliga kostnader på grovt förenklad och bygger på lösa antaganden. Administrativa redovisningssystem finns enligt SDH för att på effektivt och rationellt sätt hantera nuvarande moms- nivåer. Fördelningspolitiska frågeställningar med koppling till livs- medelsmomsen uppmärksammas även av en del företrädare för kultursektorn. T.ex. riksorganisationen och parker (FHP) avstyrker utredningens förslag om en enhetlig skattesats och menar att skattehöjningen på livsmedel på innebär att övrig konsumtion på bl.a. kultur måste minska avsevärt för hushåll med låg disponibel inkomst eftersom inköp av mat vanligt- vis inte går att påverka. Kulturupplevelser för barn till ensam- stående föräldrar med låg disponibel inkomst kommer med all säkerhet att bytas ut till en limpa om enhetlig mervärdesskatt genomförs. Förslaget får, enligt FHP, allvarliga konsekvenser för det svenska kulturlivet. Enligt 7 kap. 1 § andra stycket 5 i mervärdesskattelagen (1994:200), ML, är skattesatsen på omsättning, gemenskapsinternt förvärv och import av sådana livsmedel som avses i artikel 2 i och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av om allmänna principer och krav för livs- medelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livs- medelssäkerhet, med undantag för a)annat vatten som avses i artikel 6 i rådets direktiv /83/EG av om kvaliteten på dricksvatten, än sådant vatten som tappas på flaskor eller i behållare som är avsedda för försäljning, och b) spritdrycker, vin och starköl. Enligt artikel 2 i förordning 178/2002 avses med livsmedel alla ämnen eller produkter, oberoende av om de är bearbetade, delvis bearbetade eller obearbetade, som är avsedda att eller rimligen kan förväntas att förtäras av människor. Livsmedel inbegriper drycker, tuggummi och alla ämnen, inklu- sive vatten, som avsiktligt tillförts livsmedlet under dess framställ- ning, beredning eller behandling. Livsmedel inbegriper vatten från och med den punkt där värdena skall iakttas enligt artikel 6 i direktiv /83/EG och utan att kraven i direktiv /778/EEG och 98/83/EG åsidosätts. a)foder, b)levande djur, utom om de har behandlats för att släppas ut på marknaden som livsmedel, c)växter före skörd, d)läkemedel i den mening som avses i rådets direktiv /65/EEG och 92/73/EEG, e)kosmetika i den mening som avses i rådets direktiv /768/EEG, f)tobak och tobaksprodukter i den mening som avses i rådets direktiv /622/EEG, g)narkotika eller psykotropa ämnen i den mening som avses i allmänna narkotikakonvention och i konvention om psykotropa ämnen, h)restsubstanser och främmande ämnen. 3.1.1Bakgrund och motiv för nuvarande ordning, m.m. Mervärdesskatten höjdes tillfälligt från mellan och i syfte att stabilisera ekonomin. I stället för att som det ursprungligen var meningen låta den generella momsnivån återgå till valde att lägga hela sänkningen på livsmedel. Man menade att detta skulle vara ett bättre sätt att bekämpa inflationen, eftersom förutsättningarna för ett fullständigt prisgenomslag då skulle förbättras väsentligt, bl.a. genom att det stora allmänna intresset för matpriser och matmoms som fanns skulle leda till kontroll av att priset sänktes. Momssatsen på omsättning av livsmedel och serveringstjänster sänktes från från , medan den pågående tillfälliga höjningen till permanentades för övriga varor och tjänster (prop. 1991/92:50, 1991/92:SkU5, rskr. 1991/92:50, SFS 1991:1755). 1991/92:50 (s. 10 14) angavs vilket tillämpningsområde som var avsett att gälla för den reducerade skattesatsen. Det kon- staterades att trots att ordet livsmedel användes i många samman- hang fanns det inte någon entydig allmängiltig definition av begreppet. I propositionen uttalas att frångående av en enhetlig skatt ofrånkomligen leder till komplikationer i tillämpningen men att storleken av dessa är beroende av hur väl man lyckas definiera området för reducerad skattesats. Målet var att området skulle vara så entydigt som möjligt och att det skulle överensstämma med annan tillämpning eller med vad som i allmänhet förstås med be- greppet. Den definition som bäst motsvarade lagstiftarens krav var den definition som fanns i livsmedelslagen (1971:511). Enligt livs- medelslagen förstods med livsmedel matvaror, dryckesvaror (inkl. dricksvatten), njutningsmedel eller andra varor som är avsedda att förtäras av människor. Varor som omfattades av läkemedelsförord- ningen (1962:701) räknades dock inte som livsmedel enligt livs- medelslagen. Avgränsningen innebar därför att praktiskt taget alla produkter, utom läkemedel, som på något sätt förtärs (sväljs, sugs eller tuggas) av människor behandlas som livsmedel. Däremot är inte mat till djur livsmedel och beskattas därför . I propositionen uppmärksammades några särskilda avgränsnings- frågor. En var frågan om när en råvara övergår till att bli en vara som är avsedd att förtäras av människor. I propositionen gjordes därför uttalanden om när spannmål, djur (fisk och köttproduceran- de djur) och mjölk övergår från att vara en råvara till att bli livsmedel. Beträffande råvarorna kan sammanfattningsvis sägas att en direkt anknytning till livsmedelslagen innebär att spannmål betraktas som livsmedel när det kommit till kvarnanläggningen och där bedömts kvarngillt. Kött betraktas som livsmedel när de köttproducerande djuren kommer till slakteriet och då underkastas veterinärbesiktning. Fisk anses som livsmedel redan när den rensas och bearbetas ute till havs. Mjölk blir livsmedel när den ankommer till mejeriet. Frågan om hur livsmedelstillsatser respektive vissa särskilda pro- dukter som kan användas både som livsmedel och som insatsvara i t.ex. kemisk industri skulle behandlas mervärdesskatterättsligt berördes också särskilt i propositionen. Det uttalades att för att inte få onödiga problem vid tillämpningen av skattelagstiftningen skulle också livsmedelstillsatser som de definierades i livsmedels- lagen omfattas av den lägre skatten. Vad gällde insatsvarorna uttalades att det fick accepteras att vissa varor som i realiteten inte ingår i livsmedelsproduktionen skulle få del av skattesänkningen. Det konstaterades att den bestående skatteeffekten av detta borde bli mycket liten eftersom köparen i regel har avdrags- rätt för ingående moms. Livsmedelslagens definition av livsmedel innebar att även alko- holhaltiga drycker, snus och tuggtobak skulle räknas som livs- medel. Någon avsikt att dessa varor skulle beskattas med reducerad skattesats fanns dock inte. Av den anledningen angavs särskilt att bestämmelsen inte skulle gälla för dessa varor. När det gällde folköl menade man däremot att praktiska skäl talade för att samtliga drycker som såldes i den vanliga matvaruaffären skulle ha samma skattesats. I livsmedelslagens definition av livsmedel ingick även dricks- vatten. I propositionen konstaterades dock att enbart en ringa del av det vatten som kommer från vattenverk används som dricks- vatten. Merparten av vattnet användes i stället för bad, diskning, tvätt eller liknande ändamål. Praktiska skäl talade därför för att vatten som tillhandahölls från vattenverk skulle beskattas med normalskattesatsen. Annat vatten som såldes, t.ex. buteljerat i butiker eller som tillhandahålls på restauranger, skulle dock betrak- tas som livsmedel. Vid sänkningen av livsmedelsmomsen sänktes också restaurangmomsen. Vid införandet av den reducerade skatte- satsen för livsmedel och serveringstjänster uttalades följande i den delen (prop. 1991/92:50, s. 13 14): Fram till omfattades som nämnts också serverings- tjänster av de s.k. reduceringsreglerna. Detta innebar att mat som köptes från ett serveringsställe för hemtagning fick en högre mer- värdeskatt än den mat som åts upp på serveringsstället. De praktiska och kontrollmässiga svårigheterna med denna ordning var påtagliga. Resurser fick tas i anspråk för att se till att denna olikhet i skatte- belastning verkligen upprätthölls. Erfarenheterna från visar att man bör undvika att serveringsställena hamnar i samma situation som . Försäljning av livsmedel på serveringsställen för hem- tagning omfattas av den av mig föreslagna sänkningen av mer- värdeskatten. Det konstaterades således att tillämpningen av olika skattessatser för omsättning av livsmedel och serveringstjänster inneburit prak- tiska problem som departementschefen var angelägen om att undvika. Som ett led i att stabilisera den svenska ekonomin höjdes den reducerade skattesatsen för bl.a. livsmedel och serveringstjänster från (prop. 1992/93:50 bil 5, 1992/93:FiU1, 1992/93:SkU18, rskr. 1992/93:158, SFS 1992:1477). Vid medlemskapet i EU anpassades i olika avseenden. Bland annat konstaterades att det saknades stöd för att fortsätta tillämpa reducerad skattesats för omsättning av serveringstjänster. Den reducerade skattesatsen för serverings- tjänster slopades därför från detta datum (SFS 1994:1798). I för- arbetena till lagändringen (prop. 1994/95:57) gavs ingen vägledning av hur olika avgränsningsproblem mellan omsättning av livsmedel och serveringstjänster skulle hanteras. sänktes livsmedelsmomsen på nytt, i samband med att ersättningsnivåerna i socialförsäkringssystemen skulle sänkas från (prop. 1994/95:150 bil 1 och 7, 1994/95:FiU20, rskr. 1994/95:447, SFS 1995:931). Sänkningen av ersättningsnivåerna förväntades medföra kraftiga fördelningspoli- tiska konsekvenser. Sänkningen skulle därför kompletteras med en sänkning av matmomsen från . Avsikten var att sänkningen särskilt skulle gynna barnfamiljer och låginkomsttagare som i allmänhet använder en relativt stor andel av sin hushålls- budget till matinköp (se kap. 5.3.4 i delbetänkandet och avsnitt 4 i bilaga 2 till delbetänkandet). De sammantagna konsekvenserna av förändringarna skulle därmed bli mera jämnt fördelade. Genom att matmomsen sänktes beräknades även inflationen minska med inemot en procentenhet . Någon ytterligare definition av begreppet livsmedel gjordes inte i det sammanhanget (prop. 1994/95:150 bilaga 7). Regeringen beslutade dock tämligen snart efter det att moms- sänkningen på livsmedel införts om återställande av bidragsnivåerna i transfereringssystemen. Ersättningsnivån i arbetslöshetsförsäk- ringen höjdes från och ersätt- ningsnivåerna i socialförsäkringen . Med anledning av att livsmedelslagen (1971:511) upphävdes och ersattes av en ny livsmedelslag ändras definitionen av livsmedel i ML. Ändringen trädde ikraft (SFS 2006:823). Hänvisningen till livsmedelslagen i 7 kap. 1 § ML ersattes av en hänvisning till och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndig- heten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet. 2005/06:128 Anpassningar till nya bestämmelser om livsmedel, foder, djurhälsa, djurskydd och växt- skydd m.m. (s. 348 350) framgick att en skillnad gentemot tidigare är att en vara generellt sett kan komma att betraktas som livsmedel i ett tidigare skede i produktionskedjan. Vegetabilier kan t.ex. anses som livsmedel så snart de har skördats om de är avsedda för kon- sumtion av människa. Endast växande gröda exkluderas uttryck- ligen från livsmedelsbegreppet. Till skillnad från vad som gällde enligt livsmedelslagen betraktas dock ett djur normalt sett inte som livsmedel förrän det har slaktats. Undantaget är djur som är av- sedda att förtäras levande, såsom ostron. Avgörande för bedöm- ningen av vilken tidpunkt en råvara övergår är, i likhet med vad som gällde enligt livsmedelslagen, om varan är avsedd att förtäras eller – vilket är nytt i förhållande till livsmedelslagen – om den rimligen kan förväntas att förtäras av människor. Livsmedelsbegreppet enligt förordning 178/2002 inbegriper vatten. För att det tidigare rättslaget skall kvarstå så undantas vatten från tillämpningsområdet för den reducerade skattesatsen genom en hänvisning till direktiv /83/EG. Vatten som tappas på flaskor eller behållare och är avsedda för försäljning betraktas skall dock omfattas av skattesatsen för livsmedel. Vatten som har till- förts livsmedlet under dess framställning, beredning och behand- ling är alltid livsmedel enligt artikel 2 i förordning 178/2002 och omfattas därför av mervärdesskattesatsen för livsmedel (prop. 2005/06:128, s. 348 350). De avgränsningsproblem som finns avseende livsmedel gäller i första hand gentemot restaurangtjänster, naturläkemedel och rå- varor (se kap. 5.3.4 i delbetänkandet). Den största enskilda förenk- lingen om livsmedel skulle beskattas med normalskattesatsen bedömdes i delbetänkandet vara att avgränsnings-/konkurrens- problemen mellan livsmedel och restaurangtjänster skulle för- svinna. I delbetänkandet redogjordes för en modellanalys utifrån beräk- nade elasticiteter under antagande om fullständigt genomslag för alla momsförändringar i konsumentpriserna på lång sikt av vilka pris- och efterfrågeeffekter som kunde förväntas om livsmedel skulle omfattas av en enhetlig skattesats på . Priserna på lång sikt förväntades öka med och efterfrågan minska med några procent. Den förväntade ökningen av det långsiktiga livsmedelspriset var en viktig förklaring till de fördel- ningspolitiska konsekvenser av en enhetlig mervärdesskatt som utredningen redovisade. Vidare redogjordes för den särskilda priskommission som inled- ningsvis följde införandet av den lägre mervärdesskatten på livs- medel när den infördes . efter momssänkningen konstaterades att matpriserna hade sjunkit ungefär så mycket som förväntades. Pris- och konkurrensutvecklingen inom området i allmänhet följs av . I delbetänkandet återgavs Konkurrens- verkets sammanfattande bedömning att konkurrensen inom daglig- varuhandeln i skärpts, men att den kan förbättras ytter- ligare genom etablering av fler nationella och internationella aktörer. De svenska matpriserna är fortfarande höga i ett inter- nationellt perspektiv, även sedan momsen räknats ifrån. Uppemot hälften av prisskillnaden mot EU:s medlemsländer före utvidg- ningen 2004 uppgavs av verket kunna elimineras om konkurrensen förbättrades. Dessa förhållanden behövde enligt delbetänkandet i och för sig inte betyda att momssänkningen på livsmedel inte kommit kon- sumenterna till godo, åtminstone inte på . Bristen på fungerande konkurrens uppgavs dock kunna ha underlättat för livsmedelshandeln att åtminstone delvis hålla en högre prisnivå än vad som är förenligt med rakt prisgenomslag. Vidare framfördes att utvecklingen inom området visade att det kan ifrågasättas om en sänkt mervärdesskatt varit den mest när- liggande åtgärden för att åstadkomma lägre livsmedelspriser. Dessutom framfördes att stöd i form av sänkt mervärdesskatt ofta blir dyrbart ur ett statsfinansiellt perspektiv. Utredningen redo- visade som exempel att reduceringen av skattesatsen för livsmedel som medförde en omfördelning av köpkraft från hushåll med högre inkomster till hushåll med lägre på , innebar att mervärdesskatten på normalbeskattade varor måste höjas med nästan . och Restaurangföretagare () har vid ett möte med utredningens sekretariat framfört att det är viktigt att skapa neutralitet i momshänseende mellan omsättning av livsmedel och serveringstjänster. Samma skattesats bör därför tillämpas. Vidare menade SHR att nuvarande regler är konkurrenssnedvridande genom att likvärdiga produkter beskattas olika. Reglerna skapar dessutom avgränsningsproblem bl.a. vid catering och hämtmat. SHR ansåg att en gemensam skattesats för livsmedel och serve- ringstjänster borde vara lägre än normalskattesatsen eftersom det är viktigt att turistsektorn (hotell- och restauranger) har goda kon- kurrensförutsättningar gentemot omvärlden. Frågan om skattesats på livsmedel och restaurangtjänster har behandlats i ett flertal motioner till bl.a. 2001/02:Sk210, 2001/02:Sk257, 2001/02:Sk290, 2001/02:Sk336, 2001/02:Sk337 samt 2001/02:Sk449. I motionerna yrkas att restaurangmomsen borde sänkas till samma nivå som livsmedelsmomsen. Det skäl som främst förs fram är att det finns en snedvridning av konkurrensen mellan å ena sidan restauranger och å andra sidan matvaruaffärer och enklare matställen som tillhandhåller s.k. hämtmat samt cate- ringföretag. Ovanstående motioner behandlades av i 2001/02SkU18 där utskottet ansåg att borde rikta ett tillkännagivande till regeringen om en översyn av tillämpnings- området för de reducerade skattesatserna. Yrkanden av liknande slag har också behandlats senare (se 2002/03:SkU10, 2003/04:SkU23, 2004/05:SkU22, 2005/06:SkU19). I motion 2003/04:Sk384 har det vidare framställts yrkanden om att utredningen bör ta ställning till de särskilda problem som de nuvarande reglerna medför för cate- ringföretag där det kan bli olika skattesats beroende på om enbart maten levereras eller om beställaren vill ha hjälp med personal. I en skrivelse som sänts till utredningen för kännedom (Fi2002:11 dnr 6/06) har besvarat en fråga från Hotell- och Restaurangföretagare () om försäljning av mat på bensinstationer. SHR menar bl.a. att det är viktigt att konkurrensen sker på lika villkor och att det finns risk att ben- sinstationerna har fördelar gentemot andra företag inom mat- och restaurangnäringen, i synnerhet i de fall mat kan förtäras inne i bensinstationernas lokaler men ändå säljas med ett momspåslag på . I svar anges bl.a. att det inte behöver vara i strid med gällande lagstiftning att bensinbolagen tillämpar skattesatsen vid sådan försäljning. Vidare anges att den korvförsäljning som på många håll sker över disk ofta omfattar ett sortiment av enkelt slag. Om det därutöver skulle finnas en mindre disk eller en enstaka pelare där kunden har möjlighet att t.ex. ställa en dricka eller lägga ett par handskar vid förtäring i butikslokalen, medför inte detta enligt uppfattning att kravet på serveringslokal är uppfyllt. menar således att den reducerade skattesatsen kan tillämpas i sådana situationer. Det har också framkommit andra problem som har samband med skattesatsen på livsmedel. I fråga 1997/98:910 till social- ministern uppmärksammades att hälsofil som klassats som natur- läkemedel vid försäljning i livsmedelsbutiker beskattas med 25 pro- cent mot för livsmedel. Det har också förekommit problem med panten på returflaskor. Den omständigheten att det är annan skattesats på starköl än på läsk och lättöl m.m. har inneburit att Systembolagets kunder som pantar sina flaskor i livsmedelsbutiker får en lägre pantersättning än den som de erlagt vid inköpen.1 Enligt artikel 12.3 samt bilaga H till sjätte direktivet kan med- lemsstaterna använda reducerad skattesats på livsmedel (inklusive drycker men exklusive alkoholhaltiga drycker) för människor och djur; levande djur, fröer, plantor och ingredienser som normalt är avsedda för framställningen av matvaror, varor som normalt är avsedda att användas som komplement till eller ersättning för livsmedel. har i mål C-231/94 Faaborg-Gelting [1996 s. I-02395] behandlat gränsdragningen mellan varor och tjänster i samband med tillhandahållande av måltider. Av domen framgår bl.a. att frågan huruvida transaktioner av ett visst bestämt slag skall betraktas som leverans av varor eller som till- handahållande av tjänster skall besvaras utifrån en samlad bedöm- 1 Se promemoria avseende vissa mervärdesskattefrågor från (Fi2002/2346). I bilaga 2 i delbetänkandet (SOU 2005:57) finns också en utförligare beskrivning av detta problem. ning av de omständigheter som kännetecknar transaktionerna ifråga. Restaurangverksamhet å ena sidan kännetecknas av ett knippe element och handlingar där leveransen av maten endast ut- gör en del och där tjänsterna utgör den övervägande delen. Utfallet blir å andra sidan ett annat om verksamheten avser livsmedel för avhämtning och inte är förenad med tjänster som har till ändamål att möjliggöra konsumtion på därför avsedd plats.2 Gränsdragningen mellan leverans av livsmedel och tillhanda- hållande av restaurangtjänst har också behandlats i RÅ 2005 ref. 20. Ärendet avsåg ett restaurangföretag som tillhandhåller kost till anställda. Bolaget tillhandhåller sina anställda de aktuella mål- tiderna i ett särskilt personalutrymme i restaurangen. Personalen får själv plocka ihop och ställa fram måltiden. Den får också ta bort resterna och snygga upp efter sig. Regeringsrätten hänvisade till punkterna 12 14 i den ovan nämnda domen från (C-231/94). Vidare anges att det av dessa punkter framgår att domstolens ställningstagande grundas på en samlad bedömning av element och handlingar som kännetecknar restaurangverksamhet och därvid beaktas även sådana element och handlingar som föregår överlämnandet av maten. Någon uppdelning i en varudel och en tjänstedel skall inte göras. Det framgår också att någon motsvaran- de samlad bedömning inte aktualiseras vid försäljning av mat för avhämtning (s.k. take-away). I det fallet är det fråga om leverans av varor i en verksamhet som inte utgör restaurangverksamhet. Av- görande i målet är därför om bolaget kan sägas tillhandahålla något mer än själva maten. Regeringsrätten ansåg att så var fallet redan genom att den anställde intar måltiden i ett rum som bolaget ställt till förfogande för ändamålet. Även med beaktande av att det sam- mantagna tjänsteinslaget inte väger lika tungt som vid sedvanlig restaurangverksamhet måste det enligt Regeringsrätten anses vara fråga om tillhandahållande av tjänster i sådan verksamhet. I RÅ 2005 not. 51 som också avser tillhandhållande av kost till personal var omständigheterna sådana att ett bolag tillhandahöll sina anställda lunchmåltider av normal beskaffenhet. Maten levere- rades från bolagets restaurang i kantiner till en särskild av bolaget iordningsställd personalmatsal. De anställda försåg sig själva ur kantinerna och hämtade själva porslin, bestick m.m. Disken kunde hanteras på olika sätt. Regeringsrätten anger bl.a. att avgörande i målet är om bolaget kan sägas tillhandhålla den anställde något mer 2 Punkterna 12 14 i domen. än själva maten. Så är uppenbarligen fallet. Även med beaktande av att det sammantagna tjänsteinslaget inte väger lika tungt som vid sedvanlig restaurangverksamhet måste det därför enligt Regerings- rätten anses vara fråga om tillhandhållande av tjänster i sådan verksamhet.