sou · GUB317 · 2007-01-01 00:00:00 — Vidare anges i artikel 10 att envar som berö- vats sin frihet skall behandlas humant och med aktning för männi- skans inneboende värde. Åtalade personer bör hållas åtskilda från dömda personer och de skall ges särskild behandling som är avpassad för icke dömda personer. Unga personer som är åtalade skall hållas åtskilda från vuxna och deras fall skall avgöras så skyndsamt som möj- ligt. Av artikel 14 framgår också att envar som anklagats för brottslig gärning skall ha rätt att betraktas som oskyldig till dess hans skuld lagligen har fastställts. I FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller för- nedrande behandling eller bestraffning utvecklas ytterligare 1FN-stadgan , artiklarna 55 och 56 2Artiklarna 5 och 12 3Undertecknad 1967, ratificerad 1971, i kraft (prop. Vissa internationella regler och överenskommelser m.m. vissa frågor som rör frihetsberövade personer.4 Med tortyr avses en- ligt artikel 1 varje handling genom vilken en företrädare för det all- männa medvetet tillfogar någon allvarlig smärta eller svårt fysiskt eller psykiskt lidande, t.ex. för att straffa honom för en gärning som han har begått eller är misstänkt för att ha begått. Av artikel 16 fram- går att konventionen är tillämplig även på andra handlingar som inne- bär grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning utan att de är så allvarliga att de kan definieras som tortyr. Särskilt intresse har artikel 11 som slår fast att för att förhindra tortyr och liknande handlingar skall varje konventionsstat systematiskt se över bl.a. instruktioner, metoder, rutiner och procedurer för fängsligt för- var och behandling av personer som blir föremål för någon form av gripande, kvarhållande eller annat frihetsberövande. Vid sidan av dessa bindande konventioner har FN också utfärdat resolutioner och andra rådgivande dokument som berör de aktuella frågorna. Bland annat antogs en resolution om standardise- rade minimiregler för behandling av fångar, som innehåller bestäm- melser om inkvartering, sjukvård, disciplin, tvångsmedel, förvaring av ägodelar och rekreation m.m. 4.2Europarådets konventioner och tortyrkommittén , som bildades , har inom flera områden antagit egna konventionstexter som till stora delar har sin motsvarighet i FN:s internationella konventioner. Detta gäller också i fråga om mänskliga rättigheter och förhindrande av tortyr. undertecknade Den europeiska konventio- nen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna () från samma år.5 Genom konventio- nen, som var första, slås FN:s allmänna förklaring om mänskliga rättigheter fast. inne- håller vissa generella bestämmelser som är av direkt intresse för be- handlingen av frihetsberövade personer. I artikel 3 sägs att ingen får utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning och i artikel 5 redogörs för de olika fall då någon får berövas sin frihet. Av artikel 6 följer bl.a. att var och en som blivit anklagad för brott skall betraktas som oskyldig till dess hans skuld lagligen har fastställts. 4Undertecknad 1985, ratificerad 1986, i kraft (prop. 1985/86:117) 5Ratificerad 1952, i kraft (prop. Vissa internationella regler och överenskommelser m.m. lag och enligt regeringsformen får ingen lag eller annan föreskrift meddelas i strid med konventionen.6 antog Den europeiska konventionen till för- hindrande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (Tortyrkonventionen).7 Till skillnad från den i förra av- snittet nämnda mot tortyr, innehåller Tortyrkon- ventionen ingen definition av eller närmare bestämmelser om vad som är tortyr m.m. Däremot anges att konventionen har antagits med be- aktande av bestämmelserna i och särskilt arti- kel 3 om förbud mot tortyr. Tortyrkonventionen innehåller admini- strativa regler för en särskilt inrättad kommitté till förhindrande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (i dagligt tal och fortsättningsvis kallad tortyrkommittén).8 Enligt konventionen skall kommittén bl.a. ha rätt till fullständig informa- tion om platser där det finns frihetsberövade personer, obegränsat tillträde till dessa platser samt möjlighet till enskilda samtal med per- soner som berövats friheten.9 Efter varje besök skall kommittén av- fatta och offentliggöra en rapport om vad som framkommit vid be- söket.10 I finns en särskild lag med anledning av tillträdet till Tortyr- konventionen.11 I den anges uttryckligen att den som ansvarar för en frihetsberövad person skall lämna tortyrkommittén det biträde som den behöver, vilket innebär att kommittén garanteras de rättigheter den har enligt konventionen. har haft besök av kom- mittén , 1994, 1998 och 2003 och den har efter varje besök avgett en rapport.12 Innehållet i rapporterna beträffande de två se- naste besöken samt tortyrkommitténs där avgivna rekommendatio- ner till beträffande häktade och användningen av restriktio- ner redovisas i avsnitt 6.3. 62 kap. 23 § RF (SFS 1994:1219 och 1994:1468) 7Undertecknad 1987, ratificerad 1988, i kraft (prop. 1987/88:133) 8På engelska or Degrading Treatment or Punishment (vanligtvis förkortat CPT) 10Artiklarna 10 och 11 11Lag (1988:695) med anledning av tillträde till den europeiska konventionen mot tortyr m.m. 12CPT/Inf (92) 4, CPT/Inf (95) 5, CPT/Inf (99) 4 samt CPT (2003) 37 Vissa internationella regler och överenskommelser m.m. antog en rekommendation om europeiska fängelseregler i avsikt att åstadkomma en europeisk minimistandard för behandlingen av intagna i fängelser och häkten.13 De allmänna reglerna omfattar sådant som placering, inkvartering, sjukvård, användande av fängsel, kontakter med omvärlden och för- av tillhörigheter. I ett tillägg till rekommendationen finns dessutom specifika reg- ler för särskilda kategorier av frihetsberövade, däribland häktade. Dessa regler slår bl.a. fast att häktade skall tillåtas att genast med- dela sina familjer om häktningen och i övrigt ges alla rimliga möj- ligheter att kommunicera med familj, vänner och andra personer som de har ett befogat intresse av att kontakta. Häktade skall också tillåtas att under humana förhållanden ta emot besök av sådana per- soner, med endast de inskränkningar och den övervakning som be- hövs med hänsyn till rättsskipningen samt ordningen och säkerheten på häktet. De skall under samma förutsättningar också tillåtas att skaffa sig böcker och tidningar m.m. Inom EU pågår ett arbete med att ta fram ett rambeslut om vissa rättssäkerhetsgarantier i brottmål inom unionen och Kommissionen lämnade ett förslag till sådant ram- beslut.14 Syftet med förslaget är att fastställa miniminormer för vissa rättssäkerhetsgarantier som skall gälla i brottmål inom hela unionen. Avsikten är inte att upprepa innehållet i all- männa rättighetsartiklar, utan att främja en viss standard i den prak- tiska tillämpningen. De rättigheter som behandlas i förslaget är bland annat tillgång till juridisk rådgivning, tillgång till kostnadsfri tolk- ning och översättning, garantier för att personer som inte är kapabla att förstå eller följa ärendets gång visas särskild hänsyn, rätt för brotts- misstänkta utländska medborgare att meddela sig med konsulära myndigheter samt skriftlig information till misstänkta om deras rät- tigheter. 13Europarådets Rekommendation Nr R(87)3 14KOM (2004) 328 [slutlig]; Förslag till Rådets rambeslut om vissa rättssäkerhetsgarantier i brottmål i Europeiska unionen (Rådets beteckning: 9318/04 DROIPEN 17) Vissa internationella regler och överenskommelser m.m. har i en faktapromemoria från kom- menterat Kommissionens förslag.15 Även om det inte i alla avseenden är helt klart vad som åsyftas med bestämmelserna i förslaget, ser positivt på att det skapas gemensamma miniminormer för rättssäkerhetsgarantier. Preliminärt är ståndpunkten att i allt väsentligt uppfyller huvuddelen av de krav som sätts upp i förslaget, främst genom befintliga bestämmelser i . Ett exem- pel på krav som emellertid inte uppfyller fullt ut , är den föreslagna skyldigheten för medlemsländerna att se till att alla misstänkta informeras om sina grundläggande rättigheter genom ett skriftligt meddelande som skall finnas tillgängligt på de officiella gemenskapsspråken.16 På regeringens uppdrag har och Riksåklagaren tagit fram ett utkast till sådant informationsblad, men man avvaktar arbetet med en slutlig version till dess att rambe- slutet är färdigförhandlat. hölls inom EU ett antal möten med den aktuella rådsarbetsgruppen och fler möten kommer att hållas under år 2006.17 I skrivande stund är det därför oklart hur ett slutligt ram- beslut kommer att vara utformat och när det kan träda i kraft. 4.5Kort översikt av förhållandena för brottsmisstänkta häktade i , och De grundläggande häktningsreglerna i påminner om dem som gäller i . Under vissa förutsättningar kan den som är miss- tänkt för brott häktas om det föreligger flykt-, kollusions- eller reci- divfara. Häktningsfrågan avgörs av domstol efter framställning av polis och domstolens beslut om häktning gäller men kan förlängas. Om det föreligger kollusionsrisk kan domstolen på begäran av polis besluta att den som är häktad skall vara helt eller delvis isolerad, dvs. att kontaktmöjligheterna med andra begränsas. Tiden för sammanhängande isolering från andra intagna är inlednings- vis begränsad , men kan förlängas i taget. Endast i verkliga undantagsfall kan isolering pågå i mer än tre 152004/05:FPM24 () 16Enligt ett ändringsförslag från EU:s ordförandeskap (10880/5 DROIPEN 34) skall kravet på skriftlig information endast gälla när någon är arrested or detained, medan det skall vara tillräckligt med muntlig information när någon är placed in custody. 17Se rapporter (ang. möte , DROIPEN 38) och (ang. möte , DROIPEN 45) Vissa internationella regler och överenskommelser m.m. Polisen kan själv besluta att den häktade skall nekas besök, att brev skall undersökas och kvarhållas samt att den häktade inte skall få se på teve eller läsa tidningar. Polisens beslut om begräns- ningar beträffande besök, teve och tidningar kan på begäran av den häktade prövas av domstol.18 besökte senast och lämnade en rapport.19 Kommittén konstaterade att en lagändring i hade lett till att många av dess tidigare framförda krav angående häktade och restriktioner nu var uppfyllda. Särskilt gällde det att ett domstolsbeslut om att en häktad person skall hållas avskild från andra intagna (isoleras) numera måste moti- veras. Lagstiftningen hade också lett till att andelen isolerade i häkte hade minskat från till . Det var i och för sig sällsynt att isoleringstiden översteg , men det vore enligt kommittén ändå önskvärt med en lagreglerad maximigräns för hur länge isolering beslutad av domstol får pågå. Kommittén hade också synpunkter på att polisen fortfarande själv- ständigt kunde fatta beslut om begränsning av rätten till besök, kon- troll av post och förbud mot telefonsamtal. Någon regelmässig pröv- ning i domstol av behovet av sådana restriktioner förekommer inte heller, även om besluten kan överklagas. Det konstaterades också att isolerade intagna var inlåsta i sina celler och att tiden utanför cellerna inkluderade mycket lite mänskliga kontakter Sammanfattningsvis rekommenderade danska myndigheter att omgående se till att isolerade intagna får mer kon- takt med personal, möjlighet till arbete eller undervisning och rätt till samtal med präster, psykologer och andra, att polisen får detalje- rade instruktioner om när restriktioner får tillgripas, att en skriftlig motivering alltid lämnas av polisen när restriktionsbeslut fattas samt att behovet av fortsatta restriktioner beslutade av polisen regelmäs- sigt prövas särskilt av en domstol i samband med att denna omprövar behovet av fortsatt häktning. Liksom i de andra nordiska länderna överensstämmer förutsättning- arna för häktning i med dem i . Det ankommer så- ledes på domstol att besluta om häktning av den som är misstänkt 18Se Ds 1996:46, s. 31 f samt CPT/Inf (2002) 18 19CPT/Inf (2002) 18 [punkterna 36–39] Vissa internationella regler och överenskommelser m.m. för brott och den häktades frihet får begränsas bl.a. om syftet med häktningen kräver det. Placering sker vanligtvis i ett fängelse. Huvud- regeln är dock att den häktade har rätt att ta emot besök, att skicka eller ta emot brev, att ha telefonkontakter samt att se på teve, lyssna på radio eller läsa tidningar. Dessa rättigheter kan helt eller delvis in- skränkas, t.ex. om det behövs med hänsyn till pågående utredning. Så- dana beslut fattas formellt av anstaltsledningen, även om undersök- ningsledarens önskemål om restriktioner brukar tillgodoses, och kan inte överklagas.20 Efter ett besök i upprättade tortyr- kommitté en rapport.21 Denna var i stora delar inriktad på sådana förhållanden i bl.a. fängelser och häkten som rörde problem med den fysiska miljön, överbeläggning, personalens uppträdande och våld bland intagna. Någon samlad redovisning av de särskilda förut- sättningarna som gäller för häktning och restriktioner, motsvarande den som gjorts för och , lämnades inte. Tortyrkom- mittén konstaterade dock att häktade som förvarades i polisarrest tillbringade nästan inlåsta utan möjlighet till särskilda aktiviteter och rekommenderade att förutsättningarna för aktiviteter förbättrades och att häktade inte skulle förvaras i polisarrester. Kommittén fann också indikationer på att undersökningsledarna i praktiken hade stor frihet att avgöra om en häktad skulle placeras i en cell med teve och få tillgång till tidningar. Vidare noterade kom- mittén att ett lagstiftningsarbete hade påbörjats i syfte att ta fram detaljerade bestämmelser om när restriktioner får påföras häktade och om att restriktionerna skall prövas ex officio av den dom- stol som beslutar om häktning. Även i påminner häktningsförfarandet om det svenska. Den som är misstänkt för brott kan häktas om det föreligger flykt-, kol- lusions- eller recidivfara. Beslut om häktning fattas av domstol efter framställning av åklagare och får gälla högst , men kan förlängas. Huvudregeln är att den som är häktad inte skall vara under- kastad särskilda inskränkningar, men kontakterna med omvärlden kan begränsas om det behövs för förundersökningens bedrivande. Sådana beslut fattas av domstol och kan avse avskildhet från andra 20Se Ds 1996:46, s. 33 f 21CPT/Inf (2004) 20 [punkterna 24, 25 och 30–32] Vissa internationella regler och överenskommelser m.m. intagna, förbud eller kontroll av besök och kommunikation via brev eller telefon samt förbud mot tillgång till tidningar, radio eller teve.22 hade besök av , men det finns i skrivande stund ingen rapport upprättad över detta besök. Kommitténs senaste rapport beträffande är och avser ett besök år 1999.23 Kommittén konstaterade inlednings- vis att frågan om restriktioner för häktade hade varit en återkom- mande fråga . I tidigare rapporter hade kommittén rekommenderat ett antal åtgärder för att garantera att restriktioner påförs endast när det är absolut nödvändigt av utredningsskäl och att de inte upprätthålls för . Det konstaterades att efter det att en domstol godkänt en ansökan från åklagare om att få påföra restrik- tioner för en given period, t.ex. , var det helt upp till åkla- garmyndigheten (i praktiken polisen) att av- göra om och hur restriktionerna skulle lättas. Kommittén hade också fått signaler om att polisen – i strid med tydliga riktlinjer från åkla- garmyndigheten – rutinmässigt använde sig av denna sin rätt att häva restriktioner som ett påtryckningsmedel för att få intagna att lämna information. Det noterades vidare att många intagna med restriktio- ner tillbringade ensamma i sina celler och att de i praktiken aldrig fick tillåtelse av polisen att umgås med andra intagna. rekommenderade sammanfattningsvis att de norska myndigheterna skulle se till att en översyn görs av tillämp- ningen av riktlinjerna för ansökan och påförande av restriktioner, att ansvaret för beslut om vilka intagna med restriktioner som får umgås med andra intagna läggs på domstolarna samt att fångvårds- personalen fortsätter sina ansträngningar för att erbjuda intagna med restriktioner aktiviteter och lämpliga mänskliga kontakter. 22Se Ds 1996:46, s. 32 f samt CPT/inf (2000) 15 23CPT/inf (2000) 15 [punkterna 37–47] 5Överväganden om en ny häkteslag I detta kapitel redovisar vi de allmänna överväganden som ligger till grund för förslaget till en ny häkteslag. Inledningsvis redogör vi för vår syn på vilken övergripande lagstiftningsteknik som bör tillämpas. Därefter går vi igenom de överväganden som vi anser bör ligga till grund för dels den nya häkteslagens tillämplighet med avseende på personkategorier och förvaringslokaler, dels de materiella bestäm- melsernas innehåll. Avslutningsvis redogör vi för våra överväganden i fråga om Kriminalvårdens och andra berörda myndigheters allmänna beslutsbefogenheter samt reglerna för överklagande. Särskilda över- väganden beträffande åklagarrestriktioner finns i kapitel 6 och be- träffande möjligheterna till tvångsåtgärder vid rättspsykiatriska under- sökningsenheter m.m. i kapitel 7. Vårt förslag: Bestämmelser om behandlingen av häktade och vissa andra frihetsberövade personer skall samlas i en särskild lag (häktes- lagen) med en översiktlig och ändamålsenlig struktur. Språket skall moderniseras och i möjligaste mån anpassas till den av föreslagna kriminalvårdslagen. Häkteslagen skall innehålla principiella riktlinjer för verksam- heten och de grundläggande materiella bestämmelser som rör in- tagnas rättigheter, inskränkningar i dessa samt tvångsåtgärder. Detaljreglering skall ske i förordning eller i myndighetsföreskrifter. 5.1.1Modernisering av språk och struktur Lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. är i det närmaste . Ett i vissa avseenden ålderdomligt språk i kombination med en bristfällig struktur till följd av ett fler- Överväganden om en ny häkteslag tal ändringar och tillägg som har gjorts , har lett till att lagen är svårtillgänglig. Som exempel kan nämnas att för att uppnå en samlad bild av lagens tillämpningsområde, dvs. vilka perso- ner som kan omfattas av regleringen, måste en jämförelse göras mellan fyra paragrafer som är utspridda i lagen. Enligt vår uppfattning är det nödvändigt med en genomgripande språklig och strukturell moderni- sering. Enligt utredningens direktiv skall ett nytt lagförslag vara utformat så att det antingen kan utgöra en särskild lag eller vara en del i en ny kriminalvårdslag. Vi har mot bakgrund av Kriminalvårdskommit- téns förslag1 till en sådan lag övervägt det sistnämnda alternativet, men funnit att flera skäl talar mot en sådan lösning. För det första måste hänsyn tas till att de personer som kommer att omfattas av en ny kriminalvårdslag är dömda för brott. De personer på vilka en ny häkteslag enligt vårt förslag främst kommer tillämpas skall där- emot betraktas som oskyldiga till dess de har fällts till ansvar genom en dom (se vidare i avsnitt 5.2). För det andra är den föreslagna kri- minalvårdslagen anpassad till anstaltsmiljö och bygger i stora delar på de möjligheter som finns eller kan ges där. Häktena är annorlunda utformade inte minst lokalmässigt, bl.a. beroende på att flertalet per- soner placeras där förhållandevis tillfälligt. För det tredje ställer situa- tionen i ett häkte helt andra krav när det gäller möjligheten att in- skränka de intagnas kontakter med omvärlden, eftersom hänsyn ofta måste tas till pågående förundersökningar. Vi har därför stannat för att de regler som gäller behandlingen av häktade även fortsättningsvis bör hållas samman i en egen lag med tillhörande förordning. På det sättet undviker man de svårigheter som skulle uppstå om bestämmelserna språkligt och strukturellt måste passa in i ett större regelverk. Vi har dock strävat efter att så långt det är möjligt och lämpligt anpassa språk, struktur och begrepps- bildning till den nya kriminalvårdslag som har föreslagits av . För att göra den nya häkteslagen överskådlig föreslår vi att den kapitelindelas så att första kapitlet avhandlar lagens tillämpningsom- råde och vissa övergripande bestämmelser. Det andra kapitlet reglerar vilka rättigheter de intagna har och under vilka förutsättningar dessa rättigheter kan inskränkas av ordnings- eller säkerhetsskäl. I ett tredje kapitel samlas alla bestämmelser som avser särskilda kontroll- och tvångsåtgärder mot intagna och besökare. De bestämmelser som reg- 1 Se betänkandet Framtidens kriminalvård (SOU 2005:54) Överväganden om en ny häkteslag lerar åklagares möjlighet att under pågående förundersökning eller brottmålsprocess ålägga vissa intagna restriktioner tas in i ett fjärde kapitel. Bestämmelser om beslut och överklagande samt vissa övriga frågor samlas i ett femte kapitel. Ända sedan den nu gällande lagen om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. trädde i kraft har den allmänt kallats häktes- lagen (eller i vissa sammanhang behandlingslagen). Detsamma gällde den tidigare lagen med samma namn. Det absoluta flertalet personer som omfattas och direkt berörs av häkteslagens regler är också just de som är häktade. Detta kommer enligt vårt förslag att gälla också den nya häkteslagen (se närmare om detta i avsnitt 5.2). Även om lagen liksom tidigare kommer att gälla även för personer som är anhållna eller gripna och för vissa andra antalsmässigt mindre grup- per, föreslår vi därför att lagen nu formellt får den all- mänt vedertagna och språkligt behändigare benämningen häkteslagen. 5.1.2Författningsnivå – lag eller förordning En utgångspunkt bör vara att en ny häkteslag inte skall belastas med detaljreglering som ofta behöver revideras med hänsyn till ändrade förhållanden. Lagen bör främst innehålla de principiella riktlinjer som skall gälla för verksamheten och de viktiga grundläggande mate- riella bestämmelser som direkt rör de intagnas rättigheter och villkor för inskränkningar i dessa. Även tvångsåtgärder som riktar sig mot enskilda intagna bör självfallet regleras i lag. Detsamma gäller grund- läggande bestämmelser om möjligheterna att överklaga beslut. Detaljreglering bör ske i förordning eller, vilket i många fall kan vara det mest lämpliga, i föreskrifter utfärdade av den myndighet som regeringen bestämmer. Bestämmelser som lämpar sig väl för reglering i författningar av lägre dignitet än lag är t.ex. sådana som avgör er- sättningsnivåer för intagnas arbete eller som närmare anger vilken egendom intagna får förfoga över eller vilken teknisk utrustning de får ha tillgång till under vistelsen i häkte. Överväganden om en ny häkteslag 5.2Lagens tillämplighet och övergripande principer för behandlingen av intagna 5.2.1Vilka personer skall omfattas av en ny häkteslag? Vårt förslag: Häkteslagen skall ha samma grundläggande tillämp- ningsområde som dagens lagstiftning. Den skall alltså vara tillämp- lig främst på personer som är häktade, anhållna eller gripna på grund av misstanke om brott eller som av annan anledning är pla- cerade i häkte eller polisarrest (intagna). Beträffande intagna som överförs för psykiatrisk tvångsvård skall häkteslagen endast gälla i vissa delar. är häkteslagen fullt ut tillämplig främst på personer som är häk- tade, anhållna eller gripna på grund av misstanke brott, oavsett om de är placerade i polisarrest eller i häkte. Lagen är därutöver direkt tillämplig också på ett antal andra kategorier. Det gäller personer som är häktade av annan orsak än misstanke om brott, personer som har tagits in eller är kvar i häkte eller arrest för att förpassas till kriminal- vårdsanstalt eller ungdomshem, personer som är placerade i anstalt men tillfälligt är intagna i häkte och personer som har omhänderta- gits i avvaktan på att beslut om undanröjande av skyddstillsyn vinner laga kraft. Häkteslagen är också delvis tilllämplig på personer som av andra orsaker tas i förvar i en polisarrest eller som av andra skäl än verkställighet av påföljd för brott tas in i häkte eller kriminalvårds- anstalt.