sou · GUB356 · 2007-01-01 00:00:00 — Rollen som expert- och tillsynsmyndighet in- nebär att genom normering, tillsyn och kunskaps- förmedling påverkar huvudmän och yrkesverksamma. verksamhet bygger på principen om den samord- nade länsförvaltningen, vilket bl.a. innebär att skall svara för den statliga förvaltningen på regional nivå om inte sär- skilda skäl talar för en annan ordning. Myndighetens roll är att vara statens regionala företrädare och samordna de statliga intressena i de frågor som statsmakten lagt på . Kommunerna har löpande tillsyn över tillståndspliktig, enskild verksamhet som bedrivs inom kommunens gränser - både tillstånd som givits med stöd av SoL och tillstånd som givits med stöd av Om kommunen får kännedom om missförhållanden i enskild verksamhet som står under tillsyn, skall socialnämn- den underrätta om detta. (SiS) utövar tillsyn över verksamhet vid sådana hem som avses i 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestäm- melser om vård av unga (särskilda ungdomshem) och lagen (1998:603) om sluten ungdomsvård samt 22 och 23 §§ lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM-hem). SiS har 49 olika institutioner runt om i landet med sammanlagt 1 030 platser. Tillsynen över verksamheten vid de särskilda ungdomshemmen och LVM-hemmen utövas av SiS:s Tillsynsstab och sker enligt plan men också när det finns en speciell anledning för tillsyn. SiS behandlar även klagomål från kommuner, klienter, elever, anhöriga eller personal. Tvångsvård regleras av särskilda lagar som till sitt innehåll inne- bär avsteg från socialtjänstlagens huvudprincip om frivillighet. Det avser myndighetsbeslut som rör tvångsåtgärder och sammanhäng- ande särskilda befogenheter. Vårdformerna kräver därtill en diffe- rentierad institutionsstruktur. () skall övervaka att domstolar, andra myndigheter och tjänstemän vid myndigheter följer lagar och andra författningar samt att de även i övrigt uppfyller sina skyldigheter. fick JO till uppgift att även utöva tillsyn över de kommunala myndigheterna. JO granskar därmed också . Bland de fyra vanligaste förekommande klagomålen hos JO återfinns klago- mål som gäller och hälso- och sjukvården. Ombuds- männens tillsyn baseras på anmälningar från allmänheten, ärenden som JO själv tar initiativ till och på iakttagelser vid inspektioner. (RiR) skall granska den statliga verksamheten, d.v.s. den verksamhet som bedrivs av bl.a. , och länsstyrelserna. Vidare har RiR mandat att i form av effektivitetsrevision granska verksamhet där statliga medel tagits emot som stöd, om det finns en redovisningsskyldighet gentemot staten eller då särskilda föreskrifter och villkor har med- delats om hur medlen får användas. Utöver tillsynsuppgiften har länsstyrelserna att pröva tillstånd till enskild verksamhet enligt SoL och LSS. De skall vidare pröva an- sökningar om överflyttning av ärenden till andra kommuner och, under särskilt angivna förutsättningar, pröva om personakter i en- skild verksamhet får omhändertas. Både och länsstyrelserna fördelar dessutom stats- bidrag och utvecklingsmedel till olika verksamheter. Medlen avser t.ex. bidrag till kommuner för verksamhet med personliga ombud, statsbidrag till organisationer, uppbyggnad och utveckling av regi- onala forsknings- och utvecklingscenter inom äldreområdet etc. Dessa utvecklingsmedel har blivit viktiga för att utveckla eftersatta områden som uppmärksammas inom tillsynen. Länsstyrelsernas och tillsynsverksamhet har genom- gått förändringar som samarbetet mellan länsstyrelserna och har utvecklats . Tillsynen har successivt förstärkts och sanktionsmöjligheterna utökats. Länsstyrelsernas ansvar för den operativa tillsynen inom har förtydligats och har tillsammans med länsstyrel- serna arbetat för att stärka tillsynen. När socialtjänstlagen (1980:620) trädde 1982 var in- riktningen att tillsynen skulle vara vägledande och tillhandahålla kunskapsunderlag. Tillsynen skulle medverka till att den kommu- nala demokratin fördjupades och servicenivån utjämnades. Länssty- relserna skulle i dialog med förtroendevalda och tjänstemän följa och medverka till att utvecklades på ett ändamålsen- ligt sätt. Länsstyrelserna skulle vidare bistå länsrätterna med sociala bedömningar och vara klagomur för enskilda. Bakgrunden till ett ändrat synsätt på tillsynen, med färre detalj- anvisningar och mindre traditionell myndighetskontroll, var ut- vecklingen mot förstärkt självstyrelse. fanns behov av att motverka allt för stora variationer i servicenivån mel- lan kommunerna. Kravet på rättssäkerhet och lika tillgång till sam- hällsservice var en fråga som måste kunna kontrolleras genom stat- lig tillsyn utan att göra alltför stort intrång i den kommunala själv- styrelsen. Främst och senare har tillsynen utvecklats inom samt inom och mellan länsstyrelserna. Tillsynen har också utvecklats i samverkan mellan och länsstyrel- serna. inriktning har ändrats mot framför allt uppföljning och utvärdering av den sociala sektorns verksamheter. Länsstyrelserna har utvecklat tillsynen. Mer tid har äg- nats åt egeninitierad tillsyn av verksamheter. Förändringen har i stor utsträckning styrts av utvecklingsarbete i olika arbetsgrupper, instruktioner och regleringsbrev. Enligt myndigheternas regler- ingsbrev skall samverkan mellan länsstyrelserna och vidareutvecklas i syfte att uppnå ökad samordning såväl mellan länsstyrelserna som mellan den regionala och nationella tillsynen inom socialtjänstområdet. Även samordningen vad gäller tillsynen över och hälso- och sjukvården skall öka och brister och missförhållanden i huvudmännens verksamhet minska. och länsstyrelserna antog ett nationellt program för social tillsyn. Programmet är inte tidsbe- stämt. Myndigheterna samverkar för att genomföra programmet. En samverkansgrupp leder arbetet. Samverkansgruppen tog fram ett gemensamt utvecklingsprogram för tillsynen - Ut- vecklingsprogram för social tillsyn. Utgångspunkten för tillsynen är den enskilde brukarens behov av insatser och hur dessa tillgodoses inom ramen för gällande lagstiftning. Socialstyrel- sen och länsstyrelserna skall gemensamt utveckla generella bedöm- ningskriterier inom några av tillsynens områden. Detta är ett lång- siktigt arbete som spänner över en längre tidsperiod. Arbetet med att utveckla bedömningskriterier beräknas pågå i en första fas . Den sociala tillsynen har vidare påbörjat ett utveck- lingsarbete tillsammans med tillsynen för hälso- och sjukvården. Det planeras vara klart . Den operativa tillsynen, som genomförs av länsstyrelserna, har utvecklats och . Av länsstyrelserna initierad verksamhetstillsyn har ökat i omfattning och utvecklats. Arbetet sker mer planlagt, mer strukturerat med inslag av både kontrolle- rande och främjande inslag där återföring getts större utrymme. Uppföljning av allvarliga brister har blivit vanligare och länsstyrel- ser har i större utsträckning än tidigare kunnat redovisa konkreta resultat av tillsynen. Samarbetet mellan och länssty- relserna har haft stor betydelse för utvecklingen av tillsynsarbetet. En del länsstyrelser har även drivit ett eget utvecklingsarbete där de prövat olika metoder. beslutade att tillsynen av vård och omsorg om äldre skulle förstärkas (prop. 2002/03:1 utgiftsområde 9, bet. 2002/03:SoU1, rskr. 2002/03:81 samt prop. 2002/03:1 utgiftsom- råde 18, bet. 2002/03:BoU1, rskr. 2002/03:68). Sammanlagt avsattes till länsstyrelserna () och () för att anställa äldre- skyddsombud vid länsstyrelserna samt för att öka antalet operativa tillsynsinsatser samt utveckla tillsynen av insatser i äldreomsorgen vid regionala tillsynsenheter. Målet med äldre- skyddsombudens tillsyn är att brister och missförhållanden inom äldreomsorgen skall rättas till samt att kommuner och enskild verksamhet skall ges stöd att utveckla en vård och omsorg av god kvalitet. Tillsynen skall bedrivas utifrån ett medborgarperspektiv vilket bl.a. betyder att det är den äldres behov, rättigheter, säkerhet och självbestämmande enligt gällande lagstiftning som i första hand skall uppmärksammas i tillsynen. Medborgarperspektivet förutsät- ter bl.a. att äldreskyddsombudens verksamhet synliggörs, såväl bland brukare och verksamhetsföreträdare som hos en bred all- mänhet. Vikten av samverkan mellan myndigheter framhålls i be- slutet. och länsstyrelserna har regeringens uppdrag att följa upp äldreskyddsombuden och deras arbete enligt reger- ingsbeslutet . skall redovisa re- sultatet till regeringen . Inom såväl länsstyrelserna som ryms flera verksam- heter som skall dela på de resurser som respektive myndighet för- fogar över. På arbetade ca 550 personer . Politikområ- dena socialtjänst, handikapp och äldre svarade tillsammans för (, respektive ) av totala verk- samhetskostnader , vilket motsvarar ca . Av dessa medel avsåg ca tillsyn över social- Det saknas däremot redovisning om antalet årsarbets- krafter som arbetar med social tillsyn. Vid utgången av fanns det ca 190 årsarbetskrafter som var verksamma på länsstyrelserna inom området social omvårdnad. Ca 100 årsarbetskrafter var verksamma med tillsyn och rådgivning, in- klusive förstärkningen av äldreskyddsombud som successivt tillförts . Verksamhet med äldreskyddsombud beräknas dock slå igenom fullt ut först . Antalet årsarbetskrafter som arbetar med tillsyn och rådgivning inom område varierar stort mellan länen och beräk- nas uppgå till totalt ca 100 årsarbetare. Fördelningen avspeglar bl.a. länens befolkningsmässiga variationer och regionala prioriteringar. I storstadslänen varierade antalet mellan 17 och knappt 10 årsarbe- tare . I övriga län var variationerna mellan 6 och drygt 2 års- arbetare . Detta visar på tillsynens sårbarhet i många län. av de totala verksamhetskostnaderna hos läns- styrelserna , användes för verksamhetsgrenen social tillsyn . Det motsvarar ca . Kostnadsandelen uppvisar en relativt stor variation mellan länsstyrelserna, från drygt en procent till , vilket avspeglar bl.a. länets stor- lek, omfattning och inriktning av uppdraget, uppgifter, priorite- ringar samt resurser. granskning av tillsyn av behandlingshem för barn och ungdomar (RRV 2002:6) visar att resurserna, räknat per personår, minskade vid länsstyrelsernas sociala enheter . har länsstyrelsernas arbetsuppgifter inom verksamhetsområde ökat. minskade antalet årsarbetskrafter ytterligare för att öka något un- der . Satsningen på äldreskyddsombud har på- verkat ökningen . och senare har regeringens inrikt- ning varit att förstärka tillsynen inom område. Till- synen i de enskilda verksamheterna skall ske fortlöpande och vara Tillsynen skall inriktas på att självständigt bedöma kvalitet och säkerhet i verksamheter. I skriftliga bedömningar skall det framgå vilka åtgärder som behöver vidtas för att förbättra och för- ändra verksamheten. Länsstyrelserna har ökade befogenheter när det gäller domstolstrots. har länsstyrelserna även en utvidgad rätt att ingripa mot missförhållanden i vissa kommunala verksamheter – i hemtjänst och i särskilda boendeformer. Äldreskyddsombuden på länsstyrelserna skall ses som ytterligare ett led i den förstärkta tillsynen. En förstärkt tillsyn ställer dock högre krav på en enhetlig normering. Det har lett till att norme- ringen fått högre prioritet. Utredningen om verkställighet av vissa gynnande kommunala beslut (S 2003:07), som lagt fram sitt slutbetänkande Be- viljats men inte fått (SOU 2004:118), har på regeringens uppdrag utrett varför det förekommer att kommunala och landstingskom- munala beslut inte verkställs och varför det förekommer beslut om avslag trots bedömt behov enligt SoL och LSS. Bakgrunden är bl.a. det stora antalet beslut inom som inte verkställs inom rimlig tid. Utredaren har bl.a. föreslagit att kommuner och landsting som inte verkställer gynnande beslut inom en skälig tid skall åläggas att betala en sanktionsavgift. Social sakkunskap i planeringen Ett av syftena med att den regionala tillsynsfunktionen inordnades i länsstyrelserna i samband med socialtjänstreformen var att länsplaneringen skulle få social sakkunskap. Funk- tionen skulle medverka som social expertis i den regionala sam- hällsplaneringen. infördes en bestämmelse i socialtjänstla- gen om att det ingår i tillsynsuppgift att verka för att kommuner planerar för att klara framtida behov. Enligt länsstyrel- sernas regleringsbrev och skall länsstyrelserna redovisa insatser som påverkat kommuner att planera för behovs- täckning. Generellt är det först som länssty- relser inlett samarbete som rör området social omvårdnad över länsstyrelsernas sektorsgränser i planeringsfrågor. Planeringsfrågor kommer att få allt större betydelse inom ramen för tillsynsfunktio- nen. Granskningar av , revisorer och samt tillkännagivanden från har tillsynsverksamhet granskats i olika sammanhang av , revisorer och . Det har även kommit tillkännagivanden från som rör tillsynen. Budskapet är entydigt: att tillsynen måste utvecklas och stärkas. Behovet av normering lyfts särskilt fram. - () granskade tillsyns- myndigheternas förutsättningar att bidra till kvalitet och säkerhet i vården för barn och unga på s.k. hem för vård eller boende (HVB). RRV belyser i en rapport (RRV 2002:6, Tillsyn av behandlingshem för barn och ungdomar) framför allt länsstyrelsernas tillsyn men även kommunernas löpande tillsyn av enskilda HVB samt Social- styrelsens roll som övergripande tillsynsmyndighet. Enligt RRV kan det ifrågasättas om tillsynen i nuvarande form kan garantera kvalitet och säkerhet i vården. revisorer granskade familjehemsvården . revisorer överlämnade ett förslag på förbätt- ringsområden till (Förs 2002/03:RR8). När det gäller tillsynen anser revisorerna att regeringen bör ta ställning till hur länsstyrelsernas kontinuerliga tillsyn av familjehemsvården skall kunna förstärkas. I samband med riksdagsbehandlingen av uppföljningen av den nationella handlingsplanen för äldrepolitiken och revisorers förslag 2002/03:RR4 angående nationella mål i kommunernas äldreomsorg (bet. 2002/2003:SoU9, rskr 134 och 135) uttalade att tillsynen behöver skärpas ytter- ligare eftersom de äldres lagliga rättigheter och de nationella målen är allvarligt åsidosatta. har genomfört en granskning av insatsen personlig assistans till funktionshindrade (RiR 2004:7). Riksre- visionen konstaterar bl.a. att det finns behov av stärkt tillsyn. revisorer har på förslag av socialutskottet granskat (SiS). Granskningen är inriktad på tre övergripande och sinsemellan sammanhängande områden - behand- ling, forskning och utvecklingsarbete samt uppföljning och kontroll (Förs 2002/03:RR09). har beslutat att tillkännage att regeringen bör utreda hur tillsynen av SiS kan göras organisatoriskt och ekonomiskt obe- roende av SiS (bet. 2002/03:SoU13, rskr. 2002/03:171). (Ju 2000:06), som lagt fram sitt slut- betänkande Tillsyn (SOU 2004:100), har på regeringens uppdrag utrett hur den statliga tillsynen kan göras till ett tydligare och ef- fektivare förvaltningspolitiskt instrument – ett instrument som bättre bidrar till kontrollen och genomförandet av demokratiskt fattade beslut. Utredningen konstaterar att begreppet tillsyn inte sällan innefattar också andra verksamheter, som t.ex. rådgivning, allmän information, utvecklingsstöd, normering genom föreskrifter samt verksamheter som syftar till att skapa ny kunskap i form av över- sikter eller överblick över ett visst samhällsområde. Utredningen föreslår en snävare definition av tillsynsbegreppet. Den statliga till- synen bör avgränsas till att avse i lag angivna uppdrag till offentliga organ att granska för medborgarna särskilt angelägna förhållanden så att dessa uppfyller författningsreglerade krav och att organen vid behov kan verka för rättelse. Utredningen konstaterar vidare att EG-rätten innehåller princi- per och regler som påverkar eller bestämmer den nationella tillsy- nen och utrymmet för medlemsstaternas egna bestämmelser om tillsyn. Vidare lämnas förslag till hur den offentliga tillsynen bör finansieras samt om kommunernas roll i tillsynen. föreslår en allmän tillsynslag som omfattar definitioner, regler om samverkan och samordning samt tillsyns- planer, olika regler om genomförandet av tillsyn, regler om ingri- panden och sanktioner samt regler om egenkontroll, tillsynsavgif- ter, åtalsanmälan, handräckningshjälp av polis eller kronofogden samt överklagande. Förslaget om en allmän tillsynslag, som remissbehandlas, på- verkar alla de ca 230 sektorslagar som omfattas av ett tillsynsansvar. Förslaget medför att samtliga sektorslagar bör granskas i förhål- lande till tillsynslagens bestämmelser för analys av behov av an- passning och kompletteringar som kan vara nödvändigt för de spe- cifika behov som de olika sektorerna kan ha. En parlamentarisk kommitté - - har i uppdrag att se över strukturen och uppgiftsfördelningen inom samhällsor- ganisationen (Fi 2003:02). I uppdraget ingår bl.a. att lämna förslag till hur den statliga verksamheten på regional nivå skall utformas och att se över och analysera vissa centrala delar i den statliga styr- ningen av samhällsorganisationen - t.ex. regeringens kontrollverk- samhet. Kommittén skall enligt tilläggsdirektiv (dir. 2004:93) över- väga hur staten och den kommunala nivån gemensamt kan utveckla former för uppföljning och utvärdering av den kommunala verk- samheten. I direktiven anges vidare att kommittén skall beakta er- farenheter och förslag från denna översyn av tillsynen inom social- tjänstens område. Kommittén skall redovisa resultatet av sitt arbete . har i betänkandet Det ofullständiga puss- let (SOU 2004:14) sett över bl.a. den ekonomiska styrningen av länsstyrelserna. Utredningen föreslår bl.a. att ansvarsförhållanden mellan länsstyrelserna och sektorsmyndigheterna behöver förtydli- gas. En nationell handlingsplan för den sociala barn- och ungdomsvården En parlamentarisk kommitté har i uppdrag att ta fram underlag till en nationell handlingsplan för den sociala barn- och ungdomsvår- den (S 2003:06). Utredningen skall genomföra en samlad analys av den nuvarande sociala barn- och ungdomsvårdens mål, innehåll, resultat och organisation. Utifrån denna analys skall utredningen eventuellt föreslå förändringar i målens innehåll och utformning samt hur den sociala barn- och ungdomsvården bäst bör organise- ras för att kunna uppnå dessa mål. Utifrån dessa förslag skall ut- redningen även ange hur kompetens och kvalitet inom området skall bibehållas och utvecklas. Utredningen skall redovisa sitt upp- drag . Översyn av personlig assistans En parlamentarisk kommitté har i uppdrag att göra en översyn av personlig assistans för vissa personer med funktionshinder (S 2004:06). Kommittén skall i ett delbe- tänkande kartlägga och analysera olika verksamheter med personlig assistans med utgångspunkt i vem som anordnar assistansen samt överväga och föreslå hur lämpliga former av tillsyn av enskilda verksamheter med personlig assistans skall utformas. Kommittén har även fått i uppdrag att analysera för- utsättningarna för att införa krav på tillstånd för verksamheter med personlig assistans. Kommittén skall slutredovisa sitt uppdrag se- nast . I propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31, rskr. 1997/98:294- 296) lägger regeringen fram riktlinjerna för regeringens fortsatta arbete med att utveckla den statliga förvaltningen. Strukturförändringar är en in- tegrerad del av utvecklingen av statsförvaltningen. Syftet är att öka effektiviteten och verksamhetens ändamålsenlighet i förhållande till de mål som har fastlagts av och regeringen. Det finns fortfarande effektivitetsproblem som beror på att myndigheter inte är ändamålsenligt organiserade, att myndigheter har överlappande uppgifter etc. Den statliga tillsynen av myndigheter, kommuner och företag bör vidare enligt propositionen ses över i syfte att få till stånd en mer ändamålsenlig statlig tillsyn och den statliga tillsynen bör ges en tydligare innebörd. En socialtjänst i medborgarnas tjänst Betydelsen av att kontrollera hur olika verksamhetsområden fullgör sina uppgifter har ökat . Inom område beror det på att kommunerna har fått ett ökat ansvar för vård, ser- vice och omsorg som utvecklingen gått mot mer själv- ständiga kommuner. Det har även förts in marknadsliknande för- hållanden i offentlig verksamhet. Välfärdens framtid och utveckling bestäms i hög utsträckning av verksamheternas effektivitet och legitimitet. De förslag som redovisats i utredningar och rapporter som läm- nats visar att tillsynen inom områ- den måste stärkas och bli tydligare. Tillsynsverksamheten måste bli effektivare och förtroendet för tillsynen behöver förbättras. All- mänheten skall kunna lita på att bestämmelser om säkerhet, lika behandling eller viss service också efterlevs och att utvecklas i medborgarnas tjänst. och länsstyrelsernas verksamheter inom social- tjänstens områden visar på en bred variation av uppgifter där an- svarsfördelningen delvis är otydlig. Samverkan mellan olika verk- samhetsgrenar inom myndigheterna behöver utvecklas. Det saknas t.ex. fortfarande en strukturerad samverkan mellan hälso- och sjuk- vården och i tillsynen. Strävanden mot samordning av tillsyn mellan socialtjänst och hälso- och sjukvård har av reger- ingen påtalats utan att det skett några påtagliga resultat. Ansvarsfördelningen behöver bli tydligare och samverkan behöver intensifieras. Struktur- och samhällsförändringar med tilltagande problem och uppdagade missförhållanden inom kommer att på- verka tillsynens framtida inriktning. Den sammansatta problembil- den ställer nya och ökade krav på tillsyn, kunskapsutveckling, sam- verkan och normering. Regeringen anser att tillsynen över uppgifter be- höver stärkas och göras tydligare. Utredaren skall se över, analysera och överväga förändringar i or- ganisationen av och ansvarsfördelningen när det gäller den statliga tillsynen inom område. Utredaren skall i analysen utgå från att tillsynsansvaret skall stärkas och göras tydligare, att tillsynsfunktionen skall bli mindre sårbar samt att tillsynen skall fungera samordnat, strukturerat och effektivt med ett tydligt jäm- ställdhetsperspektiv. I detta ingår att analysera och lämna förslag till hur uppgiftsfördelningen mellan centrala och regionala delar i organisationen kan förtydligas. Den redovisning som gjorts visar att statens funktioner inom soci- altjänstens områden är mångfacetterade och fördelade på Socialsty- relsen, länsstyrelserna och . Kommu- nerna har löpande tillsyn över tillståndspliktig enskild verksamhet och skall vid kännedom om missförhållanden underrätta länsstyrel- sen om det. Utredaren skall genomföra en kartläggning både av statliga uppgifter inom områden och av uppgifter som tangerar dessa områden hos nämnda myndigheter. I kartlägg- ningen skall ingå såväl uppgifter som är reglerade i lagar, förord- ningar och instruktioner som alla pågående regeringsuppdrag. Utredaren skall analysera hur statliga uppgifter inom social- tjänstens område kan påverkas av eventuella förändringsförslag som aktualiseras när det gäller den statliga tillsynen och vid behov överväga förändringar i organisation och ansvarsfördelning av dessa. En utgångspunkt för analysen skall vara att statens uppgifter inom områden skall utföras effektivt inom nuva- rande ekonomiska ramar och med en tydlig ansvarsfördelning samt att och regeringens styrning underlättas. I detta sam- manhang skall be- aktas. Ansvaret för tillsynen av SiS:s institutioner behöver ses över. Ut- redaren skall analysera de problem som finns med att SiS har ansvaret för tillsynen samt lämna förslag på hur tillsynsverksam- heten kan organiseras. Utredaren skall kartlägga den nuvarande tillsynens resurser och ansvarsfördelning samt utifrån de ekonomiska resurser som Social- styrelsen, länsstyrelserna och dis- ponerar göra en uppskattning av de ekonomiska medel som frigörs om tillsynen och näraliggande uppgifter förs över till en ändrad or- ganisation. Därutöver skall utredaren göra en analys av och ge al- ternativa förslag för de ekonomiska medel som den föreslagna or- ganisationen bör förfoga över.