sou · GUB390 · 2007-01-01 00:00:00 — en utvärdering av de reducerade skattesatser som införts , med en granskning av de motiv som anförts för reduktionerna och en bedömning av om dessa lett till de eftersträvade målen, och, mer allmänt, om differentierade mer- värdesskattesatser är ett effektivt medel att uppnå eftersträvade mål. När det gäller den lagstiftning om mervärdesskatt inom kultur- området som infördes ingår det särskilt i upp- draget att redovisa de effekter som lagstiftningen fått i den prak- tiska tillämpningen, och föreslå de förändringar som kan anses påkallade. Av direktivet framgår också att uppdraget skall redovisas i två etapper. Den första etappen skall innehålla en kartläggning av tillämpningsproblem, analys av nuvarande förhållanden samt möj- liga alternativ till skattesatsstrukturer. I utredningsdirektiven framgår att ett slutbetänkande med utredarens förslag skall redovisas. Förslagen skall utarbetas med utgångspunkt i analysen i delbetänkandet och under beaktande av remissinstansernas synpunkter på delbetänkandet. 1.3Delbetänkandets innehåll och rekommendation Utredningens delbetänkande Enhetlig eller differentierad mer- värdesskatt? (SOU 2005:57) överlämnades av utredningen till . I delbetänkandet redovisas den del av utredningens arbete som består av kartläggning, analys och möjliga alternativ till dagens skattesatsstruktur. Kartläggningen av de avgränsningsproblem som har samband med tillämpningen av reducerade skattesatser ger klart vid handen att det finns betydande gränsdragningsproblem inom majoriteten av de områden där reducerad skattesats tillämpas. Även om lag- stiftaren noga har försökt att beskriva de varor och tjänster som avsetts omfattas av tillämpningsområdet för reducerad skattesats, har det visat sig att gränsdragningsfrågor mycket ofta uppkommer. Utredningen har också granskat skälen bakom nuvarande reducerade skattesatser och om de mål som lagstiftaren velat åstadkomma har uppnåtts. Vidare görs, i enlighet med tillkännagivande och regeringens direktiv, en analys av skattesats- strukturen utifrån rättsliga, administrativa, ekonomiska, stats- finansiella, föredelningspolitiska och internationella aspekter. Mer- värdesskattens påverkan på konkurrenssituationen belyses också. Möjliga alternativ till dagens skattesatsstruktur och de allmänna effekterna av de olika alternativen beskrivs. För- och nackdelar med olika alternativ belyses. Några slutligt utarbetade förslag lämnades inte i delbetänkandet, däremot lämnade utredningen en rekom- mendation. Utredningens rekommendation i delbetänkandet är att en en- hetlig mervärdesskattesats om införs. Utredningen rekommenderar att normalskattesatsen, alltså den skattesats som konsumenterna betalar vid inköp av de flesta varor och tjänster, sänks från . Sänkningen finansieras genom att de nuvarande reducerade skattesatserna () slopas, så att all konsumtion som omfattas av mervärdesbeskattning beskattas enhetligt. Förändringen skulle således innebära att nuvarande tre olika momssatser 6, ersätts med en enda enhetlig skattesats, som beräknas till . Ändringen skulle bli statsfinansiellt neutral, och inte påverka hus- hållens genomsnittliga standard. Efter det att delbetänkandet överlämnats till har det remissbehandlats. Betänkandet skickades till 116 olika instanser bl.a. myn- digheter, arbetstagar- och näringslivsintressen, universitet och andra organisationer, revisorsorganisationer, pensionärsorganisa- tioner samt organisationer och företag som enligt gällande lag- stiftning tillämpar reducerad skattesats. Sammanlagt har det kommit in synpunkter från drygt hundra remissinstanser. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig på utredningens hemsida samt i lagstiftningsärendet (dnr Fi2005/3322).2 Slutbetänkandet skall enligt utredningsdirektiven innehålla utred- ningens förslag som skall ha utarbetats med utgångspunkt i analysen i delbetänkandet och med beaktande av remissinstansernas synpunkter på delbetänkandet. I betänkandet görs en kortfattad redovisning av remissinstanser- nas generella synpunkter. Utredningens slutsatser av remiss- behandlingen redovisas också och utredningen bedömer att det alltjämt finns skäl för att enhetlig skattesats införs i enlighet med rekommendationen i delbetänkandet. I vissa delar torde detta dock 2 Utredningens hemsida: /momssatser förutsätta ytterligare överväganden som lämpligen bör ske i annan ordning. Med hänsyn till ovanstående har arbetet med slutbetänkandet i huvudsak inriktats på två områden. Det ena området är livsmedelsmomsen som är den samhälls- ekonomiskt mest betydelsefulla delen vid en övergång till en enhetlig skattesats. Detta område har därför analyserats vidare. Det analysen främst har inriktats på är under vilka förutsättningar som en reducerad skattesatts på livsmedel är en välfungerande för- delningspolitisk åtgärd samt vilka fördelningseffekter åtgärden har i övrigt . Det andra området som arbetet inriktats mot är att ytterligare analysera vissa av de gränsdragningsproblem som finns . I de fall remissinstanserna framfört synpunkter på ett specifikt område har dessa beaktats vid analysen. Analyserna har syftat till att bedöma om det, även inom ramen för dagens system med diffe- rentierade mervärdesskattesatser, är lämpligt att lämna förslag på vissa åtgärder för att nu minska gränsdragningsproblem och inkonsekvenser. Under arbetet har utredningen mottagit skrivelser med yrkanden samt haft möten med företrädare för flera organisationer som framfört synpunkter. En förteckning av dessa skrivelser och möten återfinns i bilaga 2. I den omfattning dessa synpunkter avser de områden som närmare analyseras i slutbetänkandet finns dessa också omnämnda i anslutning därtill. Några av de synpunkter som framförts avser emellertid andra områden och har i sådant fall inte medfört någon närmare åtgärd från utredningens sida. I nästa kapitel, kapitel 2, redogörs för utredningens utgångspunkter för arbetet med slutbetänkandet. I kapitlet görs en kortfattad be- skrivning av rekommendationen i delbetänkande och de generella synpunkter som framkommit vid remissbehandlingen av delbetän- kandet. Vidare redogörs för utredningens slutsatser av remiss- behandlingen. Kapitlet innehåller också utredningens övergripande förslag om skattesatsstrukturen samt mer utförliga utgångspunkter för inriktningen på arbetet med slutbetänkandet. I kapitel 3 behandlas mervärdesskatten på livsmedel. Här finns en analys som avser mervärdesskatt som fördelningspolitiskt styr- medel, med särskild vikt på reducerad skattesats på livsmedel. Här behandlas bl.a. inkomstfördelningen i , frågan om skatte- incidens samt fördelningseffekter för hushållen av en reducerad skattesats på livsmedel. Även avgränsnings- och konkurrens- problem behandlas. I kapitel 4 görs en analys av vissa gränsdragningsfrågor m.m. Ett antal områden med reducerad skattesats gås igenom. Även vissa frågor avseende undantag från skatteplikt tas upp. I kapitel 5 redovisas en analys av de föreslagna reglernas kon- sekvenser. Kapitel 6 innehåller författningskommentarer avseende de för- slag som utredningen lämnar i kapitel 3 och 4. Utredningens direktiv återfinns i bilaga 1. I bilaga 2 finns en sammanställning av skrivelser som inkommit till utredningen samt möten med företrädare för olika organisa- tioner. Bilaga 3 innehåller en rapport om skatteincidens på marknader i imperfekt konkurrens som särskilt inriktats på livsmedelssektorn. En kartläggning från SCB om utvecklingen av konsum- tionsmönster för olika inkomstgrupper/hushållstyper återfinns i bilaga 4. I bilaga 5 finns ett antal schematiska exempel som behandlar olika möjligheter till stöd och omfördelning genom en sänkt mervärdesskatt på livsmedel. Bilaga 6 innehåller en rapport om moms och inkomstfördelning. 2Utgångspunkter för utredningens arbete med slutbetänkandet Utredningen föreslår att nuvarande system med reducerade skattesatser slopas och ersätts av en enhetlig mervärdes- skatt, allt i enlighet med rekommendationen i delbetänkandet. När det gäller vissa av de nuvarande skattesatsreduktionerna föreslås dock att ytterligare överväganden görs, särskilt be- träffande de krav på olika kompensatoriska åtgärder som flera remissinstanser framfört. En samordning föreslås också ske med beredningen av de förslag som tidigare lämnats av Mervärdes- skatteutredningen (SOU 2002:74). I avvaktan på detta arbete redovisar utredningen i detta slutbetänkande vissa lagförslag som kan genomföras omgående och i avvaktan på det vidare arbetet i riktning mot en enhetlig mervärdesskattesats. Dessa lagförslag är således inriktade på att åtgärda sådana gräns- dragningsproblem som bedöms kunna lösas inom nu gällande system med tre olika skattesatser. Utredningen redovisar också ytterligare överväganden i frågan om slopande av den reducerade skattesatsen för livsmedel, med inriktning på att en sådan skattesatsförändring skulle kunna aktualiseras som en separat åtgärd. Som närmare redovisats i utredningens delbetänkande Enhetlig eller differentierad mervärdesskatt? som lämnades , är det svenska mervärdesskattesystemet uppbyggt så att de skattskyldiga skall redovisa skatten efter någon av tre olika skattesatser. Dessa skattesatser är 25, 12 resp. . Vilken skattesats som är tillämplig beror på vilken vara eller tjänst som omsätts. Om inget annat anges skall skattesatsen tilläm- Utgångspunkter för utredningens arbete med slutbetänkandet pas, medan skattesatserna är tillämpliga när så uttryckligen anges i mervärdesskattelagen (1994:200), ML. Denna differentiering av skattesatserna beroende på vad som omsätts ger upphov till olika problem, bl.a. gränsdragnings- problem. Dessa kartlades och analyserades i delbetänkandet, som även innehöll en omfattande redogörelse för en rad olika aspekter på differentierade mervärdesskattesatser. Detta innefattade bl.a. samhällsekonomiska, administrativa och internationella frågor, lik- som en utvärdering av differentieringens funktion som styrmedel för att uppnå olika politiskt bestämda mål. Mot bakgrund av detta arbete och utredningens direktiv, som framför allt kan sägas innebära att arbetet skall leda till ett undanröjande av eller åtmin- stone en begränsning av de nämnda gränsdragningsproblemen, drog utredningen slutsatsen att en enda enhetlig mervärdesskatte- sats skulle vara att föredra framför dagens ordning. I delbetänkandet rekommenderades således att det fortsatta arbetet med ett slutbetänkande borde inriktas på ett mervärdes- skattesystem som bygger på principen om en enda enhetlig skattesats. Denna enhetliga skattesats beräknades preliminärt till . Argumenten som redovisades i delbetänkandet för att slopa nuvarande system med reducerade skattesatser till förmån för ett system med en enhetlig mervärdesskattesats var i korthet följande: Minskade gränsdragningsproblem: Nuvarande differentiering ger upphov till stora gränsdragningsproblem. Analysen i delbetänk- andet visade att dessa gränsdragningsproblem vanligen inte kan botas endast genom mindre justeringar, utan att problemen löses bäst genom att en enhetlig skattesats införs. Minskade fullgörandekostnader för företagen och administrations- kostnader för myndigheterna: Gränsdragningsproblemen blir en direkt kostnad för de myndigheter och de näringsidkare som skall tillämpa mervärdesskatten. Om systemet med olika skattesatser slopas minskas dessa kostnader. Utredningen visar därvid att i första hand företagens kostnader kan begränsas avsevärt. Mindre konkurrenssnedvridningar: En differentiering av skatte- satser ger upphov till större eller mindre konkreta snedvrid- ningar av konkurrensen, eller till att näringsidkare upplever att Utgångspunkter för utredningens arbete med slutbetänkandet de blir orättvist behandlade vid en jämförelse med andra verksamheter som uppvisar likheter med den de själva bedriver. Stabilare skattebas: Ett system med differentierade mervärdes- skattesatser tenderar genom olika inbyggda orättvisor att vara instabilt. De näringsidkare som känner sig förfördelade av andras skattesatsförmåner trycker på för att utvidga nedsätt- ningarna. Utredningen framhöll i delbetänkandet betydelsen från såväl samhällsekonomiska som statsfinansiella utgångs- punkter av att inte en utveckling i riktning mot fortsatt urholk- ning av momsintäkterna genom ökad tillämpning av reducerade skattesatser skulle tillåtas minska mervärdesskattens betydelse som långsiktigt säkrad finansieringskälla för de offentliga utgifterna. Tveksamma styreffekter med nuvarande system: Det kan finnas anledning att analysera om och i så fall när stöd genom moms- systemet sammantaget är effektivt samt huruvida det finns andra och effektivare metoder att, där så eventuellt är önskvärt, påverka konsumtion och köpkraft i viss riktning. Begränsade fördelar ur fördelningssynpunkt med nuvarande system: Nuvarande differentiering av momssatserna har vissa positiva fördelningseffekter, men dessa är förhållandevis små. Motsvarande positiva fördelningseffekter skulle kunna åstad- kommas med andra och mer effektiva åtgärder. Nuvarande system statsfinansiellt dyrbart: Enbart reduceringen av skattesatsen för livsmedel, som medför en omfördelning av köpkraft från hushåll med högre inkomster till hushåll med lägre inkomster på , innebär att mervärdesskatten på normalbeskattade varor måste höjas med nästan . Sammantaget medför det stöd som utgår genom reducerade skattesatser att mervärdesskattesatsnivån för det stora flertalet varor och tjänster måste sättas till nuvarande , i stället för de som annars skulle ha varit möjligt. Förbättrad internationell konkurrenskraft: Att skattenivån för flertalet varor och tjänster sjunker från till är betydelsefullt ur internationaliseringssynpunkt. Viss minskning av de samhällsekonomiska kostnaderna: De sam- hällsekonomiska kostnaderna för mervärdesskattesystemet, Utgångspunkter för utredningens arbete med slutbetänkandet uttryckt som påverkan på konsumentnyttan, beräknas minska vid en budgetneutral övergång till en enhetlig skattesats. Minskningen är dock av begränsad omfattning. Utredningens delbetänkande överlämnades som nämnts till chefen för med en rekommendation om att det fortsatta arbetet skulle inriktas på en övergång till en enda enhetlig skattesats. Som förutsatts i utredningens direktiv remiss- behandlades därefter delbetänkandet. Remissbehandlingen pågick (– ). Betänkan- det skickades till 116 olika instanser. Remissinstanserna var utvalda i syfte att få ett så brett underlag som möjligt. Bland myndigheter- na fanns det både remissinstanser som kunde anlägga en mer generell syn på rekommendationen, och myndigheter som har sitt ansvarsområde inom en sektor som tillämpar reducerad mervärdesskatt. Vidare tillställdes remissen arbetstagar- och näringslivsintressen, universitet och andra organisationer, revisors- organisationer, pensionärsorganisationer samt organisationer och företag som enligt gällande lagstiftning tillämpar reducerad skatte- sats. Sammanlagt har det till kommit in syn- punkter från drygt hundra remissinstanser. Remissvaren har till- ställts utredningen. Enligt utredningens direktiv skall förslag i slutbetänkandet utarbetas med utgångspunkt i analysen i del- betänkandet och under beaktande av de synpunkter från olika remissinstanser som lämnats med anledning av delbetänkandet. De remissvar som kommit in skiljer sig åt både beträffande inställning och hur omfattande synpunkter som förs fram. Det som i första hand är intressant är vilken inställning remissinstanserna har till den rekommenderade förändringen, dvs. att nuvarande system med en normalskattesats samt två reducerade skattesatser slopas till förmån för ett system utan reducerade skattesatser. I detta avsnitt redovisas mycket kortfattat de generella syn- punkterna. i betänkandet, i anslutning till respektive om- råde, kommer mer detaljerade synpunkter att behandlas i lämpligt sammanhang. Någon fullständig remissammanställning har inte tagits in i detta betänkande men finns tillgänglig i lagstiftnings- ärendet, (dnr Fi2005/3322). Utgångspunkter för utredningens arbete med slutbetänkandet manställningen finns även publicerad på utredningens hemsida . Delbetänkandet saknade utarbetade lagförslag. Remissinstanser- na har därför i första hand lämnat synpunkter på lämpligheten av utredningens rekommendation, dvs. att nuvarande system med reducerade skattesatser slopas och ersätts med en enhetlig skatte- sats. Synpunkter har också lämnats på de argument som utred- ningen har åberopat för sin rekommendation. När det gäller synpunkterna på utredningens rekommendation kan man urskilja vissa huvudlinjer bland remissinstanserna, som antingen: i princip reservationslöst stödjer den rekommendation som utredningen har givit, eller stödjer rekommendationen men kräver konsekvensanalyser och/eller kompensatoriska åtgärder, eller slutligen motsätter sig rekommendationen. Remissinstanser som stödjer rekommendationen om en enda enhetlig skattesats Bland dem som i princip reservationslöst stödjer utredningens rekommendation om att slopa nuvarande system och ersätta det med enbart en skattesats finns flera myndigheter. Några myndig- heter instämmer i utredningens analys genom att anlägga ett över- gripande och generellt synsätt (t.ex. ). Vissa myndigheter har kommit till samma slutsats genom att lägga vikt vid det som är mest ändamålsenligt för den verksamhet som ligger inom deras ansvarsområde (t.ex. , Skatte- verket). Även två revisorsorganisationer, nationalekonomiska insti- tutionen vid samt stödjer slutsatsen. Remissinstanser som kräver konsekvensanalyser och/eller kompensatoriska åtgärder I många remissyttranden som principiellt uttalar stöd för tanken på en enhetlig skattesats framförs att utredningen generellt eller inom vissa områden borde göra mer omfattande konsekvensanalyser. Det framgår att remissinstanserna menar att dessa konsekvensanalyser Utgångspunkter för utredningens arbete med slutbetänkandet är avsedda att undersöka vilka verksamheter som skulle förlora på införande av en enhetlig skattesats, om de borde kompenseras och i så fall hur detta skall ske. De former av konsekvensanalyser respektive kompensatoriska åtgärder som remissinstanserna för på tal kan vara generella och avse den enhetliga skattesatsens konsekvenser t.ex. ur fördelnings- synpunkt. De kan också avse konsekvenser för eller åtgärder som avser att motverka negativa effekter inom en viss bransch. Insti- tutet för tillväxtpolitiska studier, Företagarna, tillhör de instanser som på detta sätt är positivt inställda men som ställer krav på ytterligare konsekvensanalyser eller kompensatoriska åtgärder. Bland myndigheter som fört fram denna uppfattning kan nämnas. Remissinstanser som motsätter sig en enhetlig skattesats De instanser som uppger att de motsätter sig rekommendationen skulle man kunna dela upp i två grupper. Den ena gruppen utgörs av dem som är negativt inställda och vill behålla dagens regler. Den andra gruppen utgörs av dem som är negativt inställda men som framfört att kompensatoriska åtgärder krävs för att få dem att acceptera rekommendationen. Även bland de remissinstanser som är negativt inställda finns det således de som kan acceptera en förändring under förutsättning att deras verksamhet inte påverkas negativt. Grundinställningen hos de remissinstanser som är verksamma inom de branscher som tillämpar reducerad skattesats (t.ex. livsmedel, kultur, idrott, persontransport) är genomgående negativ. En förändring som medför att en enda enhetlig skattesats om införs skulle medföra en skattehöjning inom dessa områden. Man uppger att de negativa effekterna i form av pris- höjningar och efterfrågeminskningar skulle bli stora. Ett argument som ofta förs fram är att en skattehöjning inom dessa områden skulle motverka målsättningar inom olika politikområden t.ex. kulturen, turismen, transportsektorn eller regionalpolitiken. Flera myndigheter som har ett ansvarsområde inom en sådan sektor finns också bland dem som är negativt inställda till rekom- mendationen (t.ex. ). Organisationer som företräder vissa konsumentgrupper (pen- sionärer, resenärer och studenter) uppger att en förändring är Utgångspunkter för utredningens arbete med slutbetänkandet negativ för dem till följd av att deras konsumtion är sådan att den totala kostnaden för dem kommer att öka. Sammanfattningsvis kan remissutfallet beskrivas så att flertalet remissinstanser delar utredningens grundinställning att nuvarande system har brister genom att t.ex. innehålla besvärliga avgräns- nings-/konkurrensfrågor. I de fall en remissinstans företräder en bransch där de nuvarande lägre skattesatserna tillämpas är det tydligt att omsorgen för den egna verksamheten är mest angelägen. Därvid upplevs det ekonomiska stöd som erhålls genom en lägre skattesats som mera betydelsefullt än de administrativa problem som differentieringen i och för sig kan föra med sig. Av denna anledning vill man inte medverka till en förändring, åtminstone så länge man inte är garanterad kompensation för den skattehöjning som skulle bli aktuell. 2.3Utredningens slutsatser av remissbehandlingen Utredningens rekommendation i delbetänkandet baserades på ett omfattande kartläggningsarbete. Efter att ha övervägt de syn- punkter som remissinstanserna lämnat gör utredningen den bedömningen att delbetänkandet väsentligen får anses ha innehållit den analys som behövs för att ställning skall kunna tas till de övergripande positiva och negativa effekter som följer av en över- gång till en enda enhetlig skattesats. De argument som framförs av remissinstanserna har tidigare bland annat framkommit i den särskilda undersökning som gjorts inom kultursektorn och som redovisades i delbetänkandet, synpunkter som framförts vid olika uppvaktningar, ärenden som ingetts till utredningen, redogörelser från andra betänkanden samt i olika motioner m.m. som framställts i . De remissvar som inkommit har därför i stort sett bekräftat den bild som utredningen fått under arbetet med del- betänkandet. Den rekommendation utredningen lämnade i delbetänkandet bygger på de direktiv utredningen har att arbeta efter. I direktiven (Fi 2002:141) framgår bland annat att de förslag som lämnas skall syfta till att begränsa avgränsningsproblemen och till att åstad- Utgångspunkter för utredningens arbete med slutbetänkandet komma en ändamålsenlig skattesatsstruktur utifrån rättsliga, admi- nistrativa, ekonomiska, fördelningsmässiga och statsfinansiella aspekter. Utifrån detta uppdrag anser utredningen fortfarande att en enhetlig skattesats är det klart bästa alternativet för att uppnå de syften som direktivet utpekar. Den analys som görs i delbetän- kandet anser utredningen alltjämt är relevant, och de synpunkter som framförts under remissbehandlingen ger inte anledning till en generell omprövning av analysen. Många remissinstanser, särskild de som representerar branscher som tillämpar reducerad skattesats, har riktat kritik mot att utredningen inte har genomfört tillräckligt omfattande kon- sekvensanalyser eller att utredningen inte beaktat den aktuella branschens särart. Man har framfört att mer branschspecifika analyser är nödvändiga för att bedöma konsekvenserna. Sådana konsekvensanalyser skulle också, enligt dessa remissinstanser, kunna visa hur olika sektorer skulle kunna kompenseras om utred- ningen i slutbetänkandet håller fast vid att lämna förslag om en enhetlig skattesats. Om de branscher som omsätter varor och tjänster med reducerad moms fullt ut skulle kompenseras vid en övergång till en enhetlig mervärdesskatt skulle detta uppenbarligen kräva ett omfattande utredningsarbete. Att konsekvent genomföra de om- fattande branschspecifika analyser och beräkningar som många remissinstanser efterlyser skulle i praktiken medföra oöverstigliga problem. En övergång till enhetlig mervärdesskatt påverkar ju i princip all ekonomisk verksamhet i , såväl i de branscher som skulle beröras av höjd mervärdesskatt som i de mångdubbelt fler branscher som skulle påverkas av sänkt skatt.