sou · GUB386 · 2007-01-01 00:00:00 — den inkomst inklusive pensionsrätt man utifrån sin förmåga skulle kunna tjäna om man inte drabbats av sjukdom. För en person med sjukersättning påverkas den framtida ålders- pensionen på två sätt: dels kommer inkomsten som ligger till grund för ålderspensionen att kunna skilja sig från inkomsten som för- värvsarbetande, dels kan en person med sjukersättning inte förlänga sitt arbetsliv för att motverka effekten på pensionen av en ökning i den genomsnittliga livslängden.TPF145FPT En person med sjukersättning tjänar in pensionsrätt på den inkomst som ligger till grund för sjukersättningen dvs. Denna beräknas som genomsnittet av de tre bästa årens inkomster av 5 till före det att försäkringsfallet inträffade.TPF146FPT med sjukersättning skrivs den bakom- liggande inkomsten upp med prisbasbeloppet, dvs. den ökar i takt 145TP PT För en person med sjukpenning påverkas också den framtida ålderspensionen. Sjukpen- ningen ger pensionsrätt men eftersom den är av inkomsten blir intjänandet lägre än om personen arbetat. Effekten på pensionen blir dock liten eftersom sjukpenningen är tillfällig. 146TP PT Rent tekniskt går beräkningen för ålderspensionsrätt till enligt följande. Pensionsrätt för en person med sjukersättning tjänas in på den pensionsgrundande inkomsten plus ett pen- sionsgrundande belopp. Den pensionsgrundande inkomsten är sjukersättningen (av antagandeinkomsten). Det pensionsgrundande beloppet är 0,93*antagandeinkomsten minus den pensionsgrundande inkomsten. Se Lagen om Allmän Försäkring 2 kap 5 § och 3 kap 5 §. med den allmänna prisutvecklingen. För förvärvsarbetande ökar den pensionsgrundande inkomsten med reallöneutvecklingen. I samtliga avtalsförsäkringar finns premiebefrielseförsäkringar som täcker premierna för avtalspensionen för anställda som drab- bas av långvarig sjukdom. Försäkringen innebär att de med sjuker- sättning som före sjukfallet hade en avtalspension tjänar in rätt till avtalspension trots att anställningsförhållandet har upphört. Reglerna för hur pensionsrätten för personer med sjukersättning bestäms betyder att gruppen får en sämre inkomstutveckling och därmed lägre pensionsgrundande inkomst än de förvärvsarbetande av reallönetillväxt. Ju tidigare en person beviljas sjukersättning desto större blir effekten. Ålderspensionen för en person med sjukersättning kommer också att påverkas av att den genomsnittliga livslängden ökar. betalas sjukersättningen ut till ; till skillnad från yrkes- arbetande som kan välja när de vill ta ut ålderspensionen finns för dem med sjukersättning en fastställd pensionsålder. Om de med sjukersättning i stället hade behövt ta ut sin ålderspension vid den tidigaste möjliga åldern, , skulle skillnaderna mellan pensionen för förvärvsarbetande och de med sjukersättning ha blivit ännu större.TPF147FPT Med ökad livslängd måste arbetslivet förlängas för att pensionen inte ska minska i förhållande till tidigare inkomst. Figur 7.1 illu- strerade hur mycket olika åldersgrupper måste förlänga sina arbets- liv för att neutralisera effekten av den förväntade ökningen i genomsnittlig livslängd. Personer med sjukersättning kan inte för- länga sina arbetsliv; ålderspensionen för en person med sjukersätt- ning i förhållande till generationskamraterna som fortsätter att arbeta kommer att bli lägre successivt. Hur stor skillnaden faktiskt blir mellan dem med sjukersättning och dem som förvärvsarbetar fram till pensionen beror på i vilken utsträckning de som förvärvsarbetar kommer att förlänga sina arbetsliv . är den genomsnittliga utträdesåldern ungefär . De flesta som lämnar arbetslivet tidigt gör det emel- lertid inte genom att ta ut sin ålderspension utan via sjukersättning, avtalsförsäkringar eller arbetslöshet. Den genomsnittliga åldern för uttag av ålderspension ligger nära 65 år.TPF148FPT Om den ökade livsläng- den leder till att uttaget av ålderspension förskjuts till ökar 147TP PT För en person med sjukersättning blir ålderspensionen lägre om den tas ut i stället för . 148TP PT RFV (2004). drivkrafterna att försöka hålla sig kvar i arbetslivet för alla. Å andra sidan, om den normala utträdesåldern blir vore det kanske rimligt att höja åldern för utbetalningen av ålderspension för gruppen med sjukersättning. 8Olika möjliga modeller för framtidens sjukförsäkring De som ansvarar för inkomsttryggheten vid sjukdom är staten och parterna/arbetsgivarna i kombination. De är huvudaktörerna också i alla andra jämförbara länder och det är realistiskt att utgå ifrån att tradition såväl som social och ekonomisk logik leder till att det kommer att förbli på samma sätt också . Däremot är det fullt möjligt att fördelningen av ansvar kommer att förskjutas. Det sker i själva verket utan några aktiva beslut, genom att reallöneökningar för upp allt fler i inkomstlägen över de tak, som begränsar förmånerna i det allmänna statliga systemet. Gällande kollektivavtal täcker för de flesta upp för begränsningen av förmånernaTPF149FPT och den andel som parterna ansvarar för stiger därmed.TPF150FPT Vår utgångspunkt är att det också är staten och par- terna som kommer att äga sjukförsäkringen. Det finns nästan inga exempel på att sociala institutioner av sjukförsäkringens bety- delse omvandlas på ett genomgripande sätt utan att det föranletts av någon våldsam kris. Att känna igen sig – att veta, eller åtmin- stone tro sig veta ungefär vad som händer i olika situationer – är i själva verket en viktig del av tryggheten. Utvecklingen kan därför i de allra flesta fall härledas ur historia och tidigare institutionella lösningar. 149TP PT Det är framför allt privatanställda arbetare som inte har några förmåner över taket. 2007 beräknas av privatanställda arbetarkvinnor och av arbetarmän ha inkomster över 10 prisbasbelopp. Över 7,5 prisbasbelopp beräknas av kvinnorna och av männen bland privatanställda arbetare att finnas. Av samtliga inkomsttagare beräknas av kvinnorna och av männen ha inkomster över 7,5 prisbasbelopp. 150TP PT Arbetsgivarna har därtill fått ett ökat ansvar dels genom arbetsgivarperioden, dels genom den 15-procentiga medfinansieringen. Olika möjliga modeller för framtidens sjukförsäkring 8.1Staten och parterna i olika kombinationer Hur ansvaret för inkomsttryggheten vid sjukdom, arbetslöshet och ålderdom bör delas kan med fördel diskuteras som en praktisk fråga om vad som kan förväntas fungera bäst. Figur 8.1 är ett försök att för sjukförsäkringen illustrera de kombinationer av inflytande från de båda ägarkategorierna som vi finner sannolika. På den vertikala axeln mäts hur mycket av ersätt- ningsvillkoren för de försäkrade som beslutas av . På den horisontella axeln bestäms hur mycket av förvaltningen av försäk- ringen som hanteras av staten respektive parterna. Figur 8.1 Kombinationer av inflytande över sjukförsäkringen från staten och arbetsmarknadens parter Förvaltningen av försäkringen innefattar bl.a. skadereglering, registerhållning, utbetalning/återkrav, överklaganden/omprövning, information, prevention, rehabilitering/omställning och utvär- dering/statistik. För att fånga in de praktiskt möjliga kombinationerna kan vi tänka bort de ljusa partierna i figuren. Olika möjliga modeller för framtidens sjukförsäkring Även om det vore teoretiskt möjligt med t.ex. en konstruktion som liknar trafikförsäkringen, dvs. en lag som säger att alla männi- skor måste ha en sjukförsäkring av viss omfattning och i övrigt överlämna frågan till individer och marknaden, tror vi inte att en sådan lösning är över huvud taget sannolik i den svenska miljön. Avtal mellan parterna skulle sannolikt fylla ut villkoren. Många, t.ex. egenföretagare och arbetslösa, skulle få svårigheter att alls få tillgång till en för dem överkomlig försäkring. Staten skulle sanno- likt mycket snart tvingas erbjuda åtminstone en miniminivå av trygghet. Därmed kan vi bortse från den nedre ljusa rektangeln. Också den ljusa vänstra triangeln framstår som orimlig eftersom den skulle innebära att staten förvaltar också de delar som parterna i fria förhandlingar kommit överens om utöver statens miniminivå. Den högra ljusa triangeln är kanske teoretiskt tänkbar. Den innebär att parterna utöver att förvalta sina egna tilläggsförsäk- ringar också skulle ta ansvar för den statliga minimiförsäkringen. Det framstår dock som poänglöst, eftersom de två försäkrings- delarna är helt olika till sin karaktär och kanske t.o.m. kan omfatta olika grupper. Återstår den mörka triangeln, som alltså försöker visa en avgränsning av praktiskt möjliga kombinationer utifrån svensk tra- dition. Egentligen finner vi också extrempunkterna osannolika, men de kan sägas utgöra de yttersta punkterna för det möjliga. Det sannolika ligger alltså snarare någonstans innanför gränslinjerna. Triangelns nedre spets utgår från en punkt där bestämmer om åtminstone en grundtrygghet. Grundtryggheten kan utformas som en enhetlig grundnivå för alla. Den kan också bestå av en inkomstrelaterad försäkring med lågt tak (lägre än eller lågt på grund av att realinkomstökningar gjort befintliga tak låga i relation till allmänt förekommande lönenivåer).TPF151FPT På den vertikala axelns högsta punkt är det som helt bestämmer förmånernas omfattning i sjukförsäkringen. I praktiken betyder det att lagstiftningen bestämmer rättigheterna för alla dem som omfattas av den allmänna försäkringen och avtalsförsäkringar, teo- retiskt med ännu högre tak än de 30 basbelopp som utgör högsta tak i de stora avtalen. 151TP PT (2005) diskuterar i en skrift en något annan variant, nämligen att parterna helt hanterar första årets sjukskrivningar under det enda kravet att det ska finnas ett avtal, medan staten får ett högkostnadsansvar i form av ansvaret för alla kostnader utöver , huvud- sakligen sjukersättning. Det blir också staten som får ansvara för sjukpenningförsäkringen för arbetslösa. Lösningen kan ses som en variant av minimiansvar för staten där parterna på helt eget ansvar fyller ut där statens ansvar slutar. Olika möjliga modeller för framtidens sjukförsäkring I övre vänstra hörnet inkluderar staten de bästa allmänt före- kommande villkoren på arbetsmarknaden i den allmänna försäk- ringen. Staten tar också hela förvaltningsansvaret för försäkringen, inklusive det rehabiliteringsansvar vi väljer att inkludera i försäk- ringen. I övre högra hörnet har staten beslutat om vilka villkor som ska gälla, men överlåtit hela förvaltningen av försäkringen till parterna, ungefär som gäller för den tyska sjukförsäkringen.TPF152FPT Punkten avser att illustrera dagens situation. Det mesta beslutas, förvaltas och betalas av staten. Parterna fyller ut vill- koren där de finner nivåerna för låga under den allmänna försäk- ringens tak och betalar helt de ersättningar som finns över samma tak. Full avtalsfrihet råder så när som på en regel som begränsar ersättningen till av förlorad inkomst. Parterna förvaltar helt sina egna försäkringar, men följer i princip beslut om rätt till ersättning. Om ingenting görs åt taken i den allmänna försäkringen glider punkten ned mot midjan i figuren. Parterna kommer då att ansvara för mer och mer av villkor och ekonomi. I och med att taket i sjukpenningförsäkringen höjdes till 10 prisbasbelopp för- flyttade sig punkten uppåt efter att ha varit på väg nedåt. Dagens situation kännetecknas av att parter och stat både är bero- ende av varandras beslut och formellt oberoende. Vi har redan konstaterat att det formella oberoendet är en mycket viktig sak för parterna. Fria och oberoende organisationer med rätt att självständigt lösa problem på arbetsmarknaden som de själva definierar till innehåll och omfattning är en grundläggande spelregel på den svenska arbetsmarknaden. har naturligtvis alltid den formella rätten att ändra villkoren i sin försäkring. Men det måste också vara en förutsätt- ning att parterna har möjligheten att komplettera statliga lösningar om de finner behov som inte tillgodosetts. har stat och parter krockat i mera uttalade konflikter,TPF153FPT men normalt har de hållit sig strikt till respektive del 152TP PT För en översiktlig beskrivning av det tyska systemet se Samtal om Socialförsäkring nr 8 (2006) Sjukförsäkring på egna ben. Olika möjliga modeller för framtidens sjukförsäkring Ofta sker en naturlig anpassning av avtalsvillkoren till förändringar i de allmänna villkoren och deras motiv. Dock sker detta . Det förekommer både att staten und- viker att ta strid för husfridens skull och att insikten inte riktigt finns om vilka förändringar som görs eller inte görs i avtalen. Det har också förekommit att parterna gjort anpassningar inför eller i samband med att staten lovat eller infört förbättringar i den allmänna försäkringen, som sedan har tagits tillbaka. De fackliga organisationerna har sedan inte lyckats återställa de ursprungliga villkoren och känner sig då givetvis lurade.TPF154FPT Slutsatserna blir åtminstone tre. För det första: Vilka blandningar som helst är inte gångbara. Om t.ex. parterna ska ha något intresse av att överta förvaltning eller ansvar krävs respekt för deras krav på verkligt inflytande och själv- bestämmande. Staten kan t.ex. inte detaljreglera villkoren i försäk- ringen och förvänta sig att parterna då är intresserade av att överta risk och förvaltningsansvar. För det andra: Det starka inbördes beroendet mellan den all- männa försäkringen och avtalsförsäkringarna gör en stor reform omöjlig utan ömsesidiga anpassningar. I själva reformarbetet måste därför samverkan vara stark, även om slutresultatet måste leda till en lösning som tydligt utmejslar vars och ens ansvar och frihet. För det tredje: Det är viktigt att en eventuell större uppgörelse blir stabil och uthållig. 8.3Vem är bäst på vad? En lämplig utgångspunkt för en diskussion om ansvarsfördelning kan vara att diskutera vem som har särskilda förutsättningar på olika områden. På en punkt har vi dock argumenterat för en, som vi ser det, nödvändig förändring av ansvaret. En ekonomiskt mera självständig försäkring bör utgöra utgångspunkt för en reform. Därmed skapas förutsättningar för att integrera det bästa av statligt ansvarstagande med det bästa av partsansvar. 153TP PT Exempelvis när TCO befarade ett avtalskaos 2004 när regeringen aviserade en förlängd sjuklöneperiod (). 154TP PT En utlovad lagstadgad sjätte semestervecka togs t.ex. tillbaka som en del av den ekonomiska krishanteringen . Olika möjliga modeller för framtidens sjukförsäkring För att sjukförsäkringen tydligare ska upplevas som en försäk- ring är det försäkringstagarnas som ska täcka försäkringens utgifter och premierna ska heller inte användas till något annat än försäkringen. Om ändrade och/eller försäkringsvillkor ska få fullt genomslag för de försäkrade bör premierna/- arbetsgivaravgifterna inte ingå i en allmän skattepott, utan för- ändras efter försäkringens behov med fullt genomslag mot par- ternas förhandlingsutrymme.TP F155FPT En försäkring mot inkomstbortfall innebär omfördelning av ersättning för arbetad tid och är redan därmed egentligen en arbetsmarknadsfråga. Att staten är den som organiserar försäk- ringen är, i som i många andra länder, en praktisk fråga som sammanhänger med att endast staten kan åstadkomma ett obligato- rium. Obligatoriet innebär att problemet med moturval, adverse selection, kan hanteras och att alla kan få en försäkring till över- komligt pris. Om sjukförsäkringens finansiering tydligare går direkt mot par- ternas förhandlingsutrymme hamnar det ekonomiska ansvaret där det rätteligen hör hemma, vilket skulle kunna få gynnsamma effekter på drivkrafterna att förvalta försäkringen väl. Det är par- terna som i lönebildningen bör få det ekonomiska ansvaret även om riksdagsbeslut krävs för att ta ut en obligatorisk avgift. Avgiften kan fastställas efter mer eller mindre av samråd med parterna. Oav- sett graden av samråd är det dock väsentligt att det faktiska eko- nomiska ansvaret tydligt flyttas från skattebetalarkollektivet till avgiftskollektivet. All försäkring handlar om att sprida risk. Försäk- ring är effektivt därför att tryggheten att vara försäkrad kan uppnås med betydligt mindre samlade riskbuffertar om buffertarna slås samman. I marknadsförsäkringar finns en naturlig uppdelning i riskgrupper, så att riskspridningen sker inom grupper med ungefär samma risk. Detta kan vara en fördel om risken är påverkbar. Men det kan också vara en stor nackdel för dem som ohjälpligt på grund av ålder, gener eller andra svårpåverkbara skäl hamnar i en högrisk- grupp. När det bedöms som viktigt att alla omfattas av en ekonomiskt överkomlig försäkring kan staten besluta om obligatorisk anslut- ning. Obligatoriet gör det möjligt att sprida riskerna i hela försäk- ringskollektivet och därmed ta ut en för alla överkomlig premie, 155TP PT Se Samtal om Socialförsäkring nr 8 (2006) Sjukförsäkring på egna ben. Olika möjliga modeller för framtidens sjukförsäkring vanligen en viss procent på lönen. Närmast som en bieffekt blir därmed socialförsäkringar ett minst lika kraftfullt omfördelnings- instrument som statsskatten, men med mindre effektivitetsför- luster.TPF156FPT Även avtalsförsäkringarna sprider riskerna tämligen brett, efter- som de avtalsområden inom vilka försäkringarna organiseras är stora. Staten och kommuner/landsting har inom sina respektive områden såväl obligatorisk anslutning som riskspridning i hela kollektivet. Arbetare och tjänstemän omfattas av samma avtal. På det privata området försäkras arbetare för sig och tjänstemän för sig. Där blir alltså riskspridningen och utjämningen mindre, eftersom arbetare är sjuka betydligt oftare och längre än tjänste- Det finns också en systematisk skillnad mellan den kommunala sektorn och övriga sektorer. Den kommunala sektorn har en över- representation av lågavlönade kvinnor, vilka har de allra högsta sjuktalen. Den kommunala sektorn får därmed högre kostnader än övriga sektorer för samma avtalsförsäkring. Även om riskspridningen är tämligen god i de avtalsbaserade för- säkringarna är det alltså staten som, inom ramen för en allmän för- säkring, kan sprida risken mest effektivt. Prevention, omställning och rehabilitering. Prevention, omställ- ning och rehabilitering ingår egentligen inte i den svenska sjukför- säkringen. Staten har sökt trygga behovet på annat sätt. Medicinsk rehabilitering ingår i landstingens totalansvar för sjuk- och hälso- vård. Kommunernas socialtjänst har ansvar för den sociala rehabi- literingen. Arbetsgivaren har ansvaret för sina anställda. har ansvaret för att de arbetslösa finner ett arbete. Och har enbart ett samordningsansvar, som dock i praktiken visat sig vara svårt att utmejsla på ett tydligt och praktiskt sätt.TPF158FPT Många enskilda finner sig utlämnade åt ingenting, när arbetsgivarna inväntar initiativ från , som ofta kommer in alldeles , om alls. Den bästa rehabiliteringen är den som aldrig behövs. Preventivt arbete och omställning på arbetsplatsen, eller till en annan och mera passande arbetsplats, har långt större förutsättningar att bli 156TP PT För en grundligare analys av sjukförsäkringens utjämningseffekter, se Samtal om Socialförsäkring nr 5 (2005) Riskgruppsutjämning – viktigare än progressivitet. 157TP PT Det finns också ett antal små avtal, i allmänhet dock hängavtal till de stora. Se vidare PM nr 3 Tilläggsförsäkringar vid sidan av socialförsäkringarna. 158TP PT För en analys av rehabiliteringens roll och utveckling, se Samtal om Socialförsäkring nr 10 (2006) Rehabilitering – ett långt lidandes historia. Olika möjliga modeller för framtidens sjukförsäkring framgångsrikt i att återföra människor till fast förankring i arbete än rehabilitering efter lång tids frånvaro. Prevention och omställning pågår i själva verket som en naturlig del på de flesta väl fungerande arbetsplatser. Den bästa preventio- nen är arbetsplatser som blir en så positiv social faktor i medarbe- tarnas liv att arbetet fungerar som skyddsfaktor för hälsan. Männi- skor blir då sällan så sjuka att de mister arbetsförmågan. Och om de blir sjuka är och känner de sig så betydelsefulla för arbetsledning och arbetskamrater att den anpassning som kan krävas för att så snabbt som möjligt komma tillbaka sker med självklarhet. Ingen tänker ens på att det är rehabilitering och arbetsanpassning som pågår. Men också på de goda arbetsplatserna kan naturligtvis svår sjuk- dom med lång frånvaro uppstå. Och inte ens där är det alltid så enkelt att veta vad som är effektiv arbetsplatsrehabilitering i det enskilda fallet. Det är då värt att notera, att det faktiskt inte ingår något professionellt stöd för rehabiliteringen i försäkringen. Ansvaret ligger på arbetsgivaren, som dock ofta, i likhet med den sjuke, lever i föreställningen att det är ansvar att åtminstone ta initiativet till rehabiliteringen. av systematiska misslyckanden med den nuvarande rollfördelningen mellan arbetsgivare och försäkring finns det anledning att överväga en större förändring. En avgörande fråga blir då om det inte vore önskvärt att inkludera stöd på individnivå i själva försäkringen. Här skulle en certifierad företagshälsovård del- finansierad av försäkringen kunna spela en nyckelroll.TPF159FPT Eftersom det är till arbetsplatsen som den sjukskrivne i allmän- het ska återvända och eftersom så tidiga insatser som möjligt är väsentliga för framgång är förutsättningarna för framgång betydligt större ju närmare arbetsplatsen rehabiliteringen sker. Med verk- ningsfullt stöd, såväl professionellt som ekonomiskt via försäk- ringen ges också mindre företag bättre förutsättningar och en bättre försäkring. Dagens situation kan sägas innebära en stor självrisk för arbets- givarna, som blir särskilt tung att bära för de mindre företagen. Det är just i en sådan situation som en utvidgning av det som täcks av försäkringen är motiverad. Med en självständig försäkring, vars kostnader täcks ur förhandlingsutrymmet, finns också förutsätt- 159TP PT För en analys av hur företagshälsovården skulle kunna utvecklas se Samtal om Socialförsäkring nr 11 (2006) Företagshälsovård på tre ben. Olika möjliga modeller för framtidens sjukförsäkring ningarna för en optimal avvägning av rehabiliteringsinsatserna med hänsyn till totalkostnaderna för försäkringen. Med sin närhet till arbetsplatserna och med ett tydligare ekono- miskt ansvar för försäkringen har alltså parterna särskilda förut- sättningar för att ta ansvar för den prevention, omställning och rehabilitering som görs till en del av försäkringen. Skaderegleringen i sjukförsäkringen sker i huvudsak av . Det är naturligt att parterna, så länge deras kompletterande försäkringar är av mindre omfattning, inte dubblerar en dyr administration. Det skulle därtill sannolikt leda till konflikter och dåligt renommé för avtalsförsäkringarna om de ständigt skulle ifrågasätta den allmänna försäkringens utslag. Om avtalsförsäkringarna utvecklas till att bli den dominerande delen av utbetalningarna skulle situationen sannolikt förändras. Huruvida eller en självständig försäkringsadmi- nistration i parternas regi är mest lämplig är dock knappast en prin- cipiell fråga, utan mera en empirisk. Att skaderegleringen sköts av har, om den sköts väl, den stora fördelen för parterna att de inte hamnar i dubbla roller inför sina medlemmar som både försäkringsgivare och medlemsföreträdare. En praktisk fråga. sker såväl dubbelarbete som underregistrering av uppgifter av intresse för analysen av för- säkringarnas effekter för individ och samhälle. Omprövning/överklagande. En rättssäker ordning för ompröv- ningar och överklaganden är ett mycket viktigt värde för de försäk- rade. Den offentliga processen för att fatta beslut, motivera dem, säkerställa att den försäkrade får veta hur man kan överklaga och själva överklagningsprocessen vid domstol uppfyller mycket högt ställda krav. Eftersom kunskapen om att man är försäkrad och på vilket sätt är en så avgörande del av värdet med försäkringen är information till försäkringstagarna viktigt. Sista kronan avgör hur väl försäkrad man är.