sou · GUB381 · 2007-01-01 00:00:00 — Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81 112 att impedimentsgränserna dras på olika sätt i olika delar av landet. Dessutom skiljer sig ibland de områden som av praktiska skäl bedöms vara impediment från de som definitionsmässigt klassas som impediment. Begreppet impediment tillämpas för mark som är svår att bruka av såväl tekniska som biologiska och ekonomiska skäl, vilket skapar ytterligare förvirring. Min sammantagna bedömning blir därför att impedimentsbegreppet bör ersättas. En utfasning av begreppet impediment är angelägen också av andra skäl. Den nya skogspolitiken innebär ökad frihet för den enskilda skogsägaren att bruka sin areal och att uppfylla de skogspolitiska målen. På den egna skogsmarken är det den enskilda markägaren som själv ska avgöra vilken mark hon eller han anser vara lönsam att bruka. Det är då, enligt min mening, olämpligt att en definition som består av ett och samma tillväxtmått för hela landet styr vilken mark som kan och får brukas eller skyddas. Begreppet lågproduktiv skogsmark anser jag vara en tydligare beskrivning av den typ av skogsmark som avses. Eftersom impedimentsbegreppet är väl inarbetat och också förknippat med särskilda regelverk behöver en översyn göras så att de delar av dagens skogsimpediment som har höga natur- och/eller kulturvärden kan skyddas. Även om det, för att skydda befintliga naturvärden, är viktigt att de skogliga impedimenten skyddas från skogsbruksåtgärder är endast ett fåtal rödlistade arter beroende av impedimenten för sin fortlevnad. Den landskapstyp där vissa impediment finns är dock skyddsvärd. Det gäller till exempel myrmosaiker med skogsholmar som dock inte ryms i den nationella strategin för formellt skydd av skog. I en översyn bör behovet av skydd för sådana landskapstyper beaktas. Detta skydd ska då inte ingå i de av beslutade 400 000 ha formellt skyddad skog utan bör läggas till den areal som ska skyddas formellt. Jag föreslår därför att det som , enligt skogsvårdslagen, definieras som skogliga impediment omförs till lågproduktiv skog och därmed blir en del av den areal som, enligt skogsvårdslagen, definieras som skogsmark. Föreskrifter för lågproduktiv mark Trots att endast få rödlistade arter är unika för impedimenten är jag medveten om att en del av de områden som definieras som impediment hyser höga naturvärden och att de skydd som dessa SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag 113 områden har utgör en viktig pusselbit i arbetet med att bevara den biologiska mångfalden. Jag anser därför att avverkning i de områden som enligt mitt förslag kommer att benämnas lågproduktiv skogsmark ska vara föremål för särskilda restriktioner i enlighet med föreskrifter som utfärdas av regeringen eller den myndighet som regeringen beslutar. Jag anser att dessa föreskrifter inledningsvis bör ha samma inriktning som de föreskrifter som begränsar brukandet på skogliga impediment. ser jag emellertid en utveckling där kunskapen om den lågproduktiva skogsmarkens kvaliteter ökar och att föreskrifter avseende dess brukande kan differentieras. Lågproduktiv skogsmark med höga natur- eller andra värden ges ett varaktigt skydd medan lågproduktiv skogsmark med goda förutsättningar för virkesproduktion tas i bruk för detta ändamål eller avsätts frivilligt av andra skäl. Skyddad mark tydligare Ytterligare en fördel med detta nya system för indelning av de skogsrelaterade ägoslagen är att arealen skyddad skogsmark tydliggörs. Dagens skogsmarksbegrepp innebär att när skogsmark blir formellt skyddad så upphör den per definition att vara skogsmark, vilket innebär att strikt definitionsmässigt finns ingen formellt skyddad produktiv skogsmark i . Med den föreslagna ägoslagsindelningen framgår det tydligt hur stor den totala skogsmarksarealen är, oavsett om den är formellt skyddad eller inte, liksom arealen skyddad mark. När det gäller frivilliga avsättningar av skogsmark så anser jag att dessa är att betrakta som en brukningsform och att arealen därför hör hemma i kategorin brukad skogsmark. Uppdelningen av de frivilliga avsättningarna på produktiv respektive lågproduktiv skogsmark kan, om så önskas av pedagogiska skäl, redovisas i en fjärde nivå i den figur som ingår i mitt förslag. Standard för skogsrelaterade ägoslag Begreppen skog, skogsmark, produktiv skogsmark och lågproduktiv skogsmark kommer med mitt förslag att definieras i skogsvårdslagen. Jag förordar att såväl för dessa som för Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81 114 de övriga begrepp som ingår i förslaget, tar initiativ till att upprätta en standard som fastställs av SIS när det nya systemet har trätt i funktion. En gemensam, svensk standard skulle ytterligare förbättra förutsättningarna för att detta system blev det allmänt vedertagna och som därför kom att användas i alla delar av berörd lagstiftning och inom samtliga berörda politikområden. Gemensamma definitioner, oavsett användningsområde, skulle underlätta bl.a. statistikhantering. Innebörden av föreslagna begrepp Jag anser, i enlighet med mitt förslag, att bör utforma föreskrifter som definierar de föreslagna begrepp som inte föreslås definieras i skogsvårdslagen. Som ett förtydligande till figur 3.1 vill jag dock framföra några tankar om innebörden av dessa begrepp. Skogsmark I den föreslagna lagtexten definieras uppdelningen av skogsmark på produktiv respektive lågproduktiv skogsmark. Dessa båda kategorier kan sedan, vid behov, delas upp i brukad produktiv skogsmark respektive skyddad produktiv skogsmark samt brukad lågproduktiv skogsmark respektive skyddad lågproduktiv skogsmark. Den skyddade marken avser då formellt skyddad mark som enligt myndighetsbeslut i väsentlig utsträckning används för att tillgodose allmänna intressen. Den föreslagna definitionen av skog överensstämmer i huvudsak med FAO:s definition. Träd- och buskmark med träd och annan vegetation inom ett sammanhängande område där befintliga träd har en höjd av mer än och en kronslutenhet på eller har förutsättningar att nå denna höjd och kronslutenhet utan produktionshöjande åtgärder. Definitionen överensstämmer i stort med FAO:s definition av begreppet other wooded land. Exempel på träd- och buskmarker är glest trädbevuxna myrar och hällmarker samt videsnår högre än i fjällen. SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag 115 Träd- och buskmarken kan, vid behov, delas in i skyddad respektive annan träd- och buskmark. Den skyddade marken avser då formellt skyddad mark som enligt myndighetsbeslut i väsentlig utsträckning används för att tillgodose allmänna intressen. Övriga skogsrelaterade ägoslag med enstaka träd och buskar för vilken varken kriterierna för skogsmark eller träd- och buskmark uppnås. Marken används inte i väsentlig utsträckning för annat ändamål än att tillgodose intressen knutna till den ifrågavarande naturtypen. Exempel på övriga skogsrelaterade ägoslag är mycket glest trädbevuxna marker, marker med låga träd, trädlösa marker och marker med lite eller ingen buskvegetation högre än , huvudsakligen kala eller nästan kala mossar, myrar, hällmarker och kalfjäll. De övriga skogsrelaterade ägoslagen kan, vid behov, delas in i skyddade respektive andra övriga skogsrelaterade ägoslag. Den skyddade marken avser då formellt skyddad mark som enligt myndighetsbeslut i väsentlig utsträckning används för att tillgodose allmänna intressen. Nytt system tydligare och enklare Sammanfattningsvis: Genom att införa den indelning av de skogsrelaterade ägoslagen som jag föreslår; att definiera begreppet skog, att harmonisera de svenska begreppen med FAO:s samt att ersätta begreppet impediment med lågproduktiv skogsmark, är det min fasta övertygelse att vi får ett enklare, tydligare och mer konsekvent system för indelning av de skogsrelaterade ägoslagen. Ett nytt skogsmarksbegrepp innebär förvisso en tämligen omfattande förändring, men det kan knappast anses vara tillfredsställande att behålla dagens otydliga system. Genom att omföra impedimentbegreppet till lågproduktiv skogsmark kan förändringen ske i två steg och nödvändiga inventeringar och avvägningar kan göras . Att till fullo överblicka alla konsekvenser av de föreslagna ändringarna har dock inte varit möjligt inom denna utrednings ram, bl.a. beroende på svårigheter att entydigt kartlägga hur fördelningen av ägoslag ser ut . Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81 116 3.22 SMÖR och planplikt 3.22.1 Direktiven I direktiven till refererades skrivelsen Uppföljning av skogspolitiken där regeringen framhöll att det är av avgörande betydelse att information om dokumenterade natur- och kulturvärden finns tillgänglig vid planering av skogsbruksåtgärder. Regeringen aviserade också att det bör ske en utvärdering av om de i SVL lagstadgade s.k. skogs- och miljöredovisningarna (SMÖR) har fungerat som det var avsett. Regeringen gav mot den bakgrunden i uppgift att belysa i vilken utsträckning SMÖR har funnits tillgängliga i enlighet med lagstiftningen. Vidare ska utredaren redovisa huruvida dessa har innehållit den information som detta verktyg syftar till att tillhandahålla. Utredaren ska även lämna förslag till hur detta eller andra lämpliga verktyg kan utvecklas, i syfte att bidra till en kostnadseffektiv uppfyllelse av olika miljö- och kulturmiljömål som rör skogen. I regeringens direktiv till berörs inte frågan om planplikt. Jag anser emellertid att det med utgångspunkt i direktivens anvisningar om att skogspolitiken ska ses ur ett brett samhällsperspektiv kan vara relevant att beröra denna fråga. Mitt förslag: ersätts kravet i skogsvårdslagen på innehav av en skogs- och miljöredovisning med ett krav på att det för varje skogsfastighet ska finnas en plan över skogsmarken och hur den avses brukas. 3.22.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden Det är min fasta övertygelse att någon form av dokumentation av ett skogsinnehav gagnar möjligheterna att göra lämpliga avvägningar mellan skogspolitikens miljö- och produktionsmål. En väl genomtänkt plan är dessutom en viktig grund för en skogsägares möjligheter att fatta företagsekonomiskt rationella beslut. I grunden är jag således positivt inställd till den återreglering på detta område som beslutade genom kraven i SVL på innehav av en s.k. skogs- och miljöredovisning (SMÖR). SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag 117 förvånad över att inte bättre har tillsett att denna bestämmelse har efterlevts. Att myndigheten anser sig ha tillgång till huvuddelen av den information en SMÖR innehåller och dessutom i mer uppdaterad form och bl.a. därför är skeptisk till SMÖR-regleringens nuvarande utformning får inte innebära att den förhåller sig passiv till att eller hur den tillämpas. På samma sätt som har en positiv inställning till att skogsägare har skogsbruksplaner bör myndigheten kunna se att en SMÖR kan fylla en viktig funktion för den enskilda skogsägaren och dennes intresse och möjligheter för att ta det ansvar som skogsägarrollen innebär. Jag vill, i likhet med , bejaka den utveckling på ITområdet som gör det möjligt för skogsägare att via webbaserad information skaffa sig aktuell kunskap om den egna fastigheten. finns en hel del data tillgängliga via olika myndigheters webbsidor, bland annat kan gemene man via länsstyrelsernas GISregister ta del av en mängd fakta. Flera myndigheter äger dessutom IT-baserad information på en detaljeringsnivå som skulle kunna vara av värde för skogsbrukare att få tillgång till. Det handlar exempelvis om geografiska grunddata, data från nyckelbiotopinventeringen, fornminnesregistret m.m. Mot den bakgrunden ser jag med stor tillförsikt fram emot resultatet av det projekt som har för avsikt att inleda med inriktningen att vidareutveckla dagens internetbaserade skogsägarstöd kallat Min Skog. Syftet är att skapa en kundorienterad elektronisk plattform för samtliga elektroniska tjänster riktade till skogsägare. I normalfallet ska all information som rör den egna fastigheten presenteras. Jag förutsätter att detta även inkluderar sådan information som har tillgång till men som tillhör någon annan myndighet. Detta projekt kommer, enligt min bedömning, att kunna leda till bättre förutsättningar för skogsägare att på ett mer effektivt sätt få del av sådant underlag som behövs för en rationell planering av det egna skogsinnehavet. Min uppfattning är att detta kunskapsunderlag även bör kunna fungera som en god grund för skogsägare att ta fram någon form av Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81 118 skogsbruksplan. Som redan har framgått anser jag att de markägare som har skogsbruksplaner agerar på ett mer medvetet sätt till gagn för de skogspolitiska målen. Jag har därför övervägt olika möjligheter för att stimulera ett ökat intresse bland skogsägare för att skaffa skogsbruksplaner. Den allra enklaste formen vore att ge en statlig subvention till dem som införskaffar en skogsbruksplan. Min grundinställning är emellertid att då mycket av skogspolitikens genomförande vilar på skogsägarna är det också de som måste bära det ekonomiska ansvaret för att genom en god planering se till att de skogspolitiska ambitionerna nås. Jag har noterat att man även i värdesätter innehav en skogsbruksplan. Där har emellertid staten tillgång till ett styrmedel som inte är möjligt att tillämpa inom ramen för dagens svenska skogspolitik, nämligen nedsättning av statliga bidrag i de fall en gällande skogsbruksplan saknas. En annan stimulansmodell vore att bevilja innehavare av en skogsbruksplan någon form av lättnad i det skogspolitiska regelverket. Den avreglerade skogspolitiken innehåller emellertid så pass få tvingande regler att det är svårt att hitta sådana möjliga lättnader. De krav som ställs handlar främst om föryngringar, avverkningsanmälan och hänsyn och det är områden där jag inte anser att några lättnader bör ges. Ett annat sätt att väcka intresset för skogsbruksplaner är att den skogliga myndigheten informerar om värdet av att ha en skogsbruksplan. Då åtar sig skogsbruksplanläggning på uppdragsbasis får det emellertid förutsättas att denna möjlighet marknadsförs i erforderlig utsträckning. Krav på innehav av skogsbruksplan Min tilltro till skogsbruksplaner som skogspolitiskt medel i kombination med svårigheter att finna framkomliga vägar för att stimulera fram en ökad skogsbruksplanläggning gör att jag anser att kravet på innehav av en skogsbruksplan bör återinföras i SVL. Detta bör dock samordnas med möjligheten att tillhandahålla olika typer av fastighetsanknutna uppgifter via Internet i enlighet med ovan beskrivet IT-projekt. Mot den bakgrunden föreslår jag att kravet i SVL på innehav av en skogs- och miljöredovisning ersätts med ett krav på att det för varje skogsfastighet ska finnas en plan över skogsmarken och hur den avses brukas. SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag 119 3.23 Samhällets och näringens ansvar 3.23.1 Direktiven I regeringens direktiv till konstateras att skogsbrukets sektorsansvar för miljövård betonades särskilt i samband med det skogspolitiska beslutet . I direktiven framgår också att regeringen i skrivelsen En samlad naturvårdspolitik aviserade en översyn av hur sektorsansvaret har fungerat . Samma notering upprepades i regeringens senaste skrivelse om skogspolitiken. Utredaren ska, enligt regeringens direktiv, genomföra en sådan översyn för skogssektorn och redovisa möjlig fortsatt utveckling och förtydligande. Enligt direktiven ska statens respektive skogsnäringens ansvar för genomförandet av skogspolitiken förtydligas. Utredaren ska i första hand utgå från att det statliga åtagandet inte ska öka. 3.23.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden Det särskilda sektorsansvaret för miljömålsarbetet Det särskilda sektorsansvaret för miljömålsarbetet (tidigare det särskilda sektorsansvaret) innebär att har ansvar för ekologisk hållbarhet inom sitt verksamhetsområde. Detta är enligt min uppfattning en princip som är bra. Jag har emellertid noterat att man från sida rest en del frågetecken kring värdet av det särskilda sektorsansvaret. har bl.a. i en skrivelse till i anslutning till verkets analys av det särskilda sektorsansvaret framhållit att miljöarbetet ingår i huvuduppgifter. Mot den bakgrunden är det, enligt myndigheten, inte ändamålsenligt med ett särskilt sektorsansvar och detta kan följaktligen avskaffas. Utöver detta argument tycks emellertid denna inställning också grunda sig på en tveksamhet inför om de tillgängliga medlen gör det möjligt för myndigheten att ta det ansvar man har ålagts. Det handlar dels om en minskning av myndighetens anslag, dels om att man inte förfogar över flera av de rättsliga styrmedel som man anser sig behöva för att kunna ta nämnt ansvar. Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81 120 Myndigheters ansvarsområden sammanfaller Jag vill lyfta fram den viktiga kopplingen mellan möjligheterna att ta ansvar och de medel som står till buds. Enligt min uppfattning har i sin analys av det särskilda sektorsansvaret inte i nödvändig utsträckning uppmärksammat att vissa myndigheters ansvarsområden sammanfaller. Den problematik som uppkommer när ansvaret ligger på en myndighet medan en annan myndighet förfogar över flera av de medel som kan behövas för att ansvaret ska kunna tas fullt ut har inte givits erforderlig belysning. På skogspolitikens område förekommer denna uppdelning mellan medel och ansvar exempelvis när det gäller naturvården. Trots att har ett särskilt sektorsansvar för miljömålsarbetet förfogar man inte över ett i naturvårdssammanhang så viktigt formellt skyddsinstrument som naturreservat. Detta är förbehållet länsstyrelser och kommuner. Motsvarande gäller viltförvaltningens område. Hårt klövviltbete hämmar inte bara produktionen i den svenska skogen utan är också ett hot mot den biologiska mångfalden. Det övergripande ansvaret för viltförvaltningsfrågorna ligger dock på och det är länsstyrelserna som beslutar i frågor om älgavskjutning. Jag har noterat att det i den rapport om det särskilda miljömålsansvaret som respektive berörd myndighet ska lämna till regeringen , ska redovisas förslag till vilka styrmedel och åtgärder som behövs men som myndigheten inte har mandat att genomföra. Jag anser även att regeringen bör utvärdera uppgift att samordna arbetet med det särskilda sektorsansvaret. Ett motiv till detta skulle vara att har vissa egenintressen i den nuvarande fördelningen av styrmedel. En möjlighet är att denna fråga blir en del av den översyn av det allmänna sektorsansvaret som regeringen har aviserat men ännu inte lagt ut. Ett annat alternativ är att någon av regeringens myndigheter med särskild kompetens i styrningsfrågor får i uppdrag att belysa nämnt problemkomplex. Skogssektorns ansvar för miljön Med det allmänna sektorsansvaret avses det ansvar för miljön som delas av hela den skogliga sektorn. I ett vidare perspektiv kan sektorsansvaret sägas omfatta ansvarsfördelningen mellan staten SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag 121 och näringen avseende såväl miljö- som produktionsdelen av skogspolitiken. Det är svårt att särskilja ansvaret för miljö respektive produktion i skogspolitiken eftersom de i så många avseenden är sammankopplade med varandra. I den skogspolitiska propositionen skrev regeringen att den skogliga myndighetens rådgivningsansvar gentemot skogsägare omfattade miljörådgivning och viss säkerhetsrådgivning. Rådgivning med koppling till den ekonomiska driften av fastigheten var dock, enligt regeringen, en fråga för skogsägarnas egna organisationer. Min granskning visar att myndighetens strävan är att rådge skogsägare inom hela det skogpolitiska fältet dvs. inom såväl miljö som produktionsområdet. Detta påpekade jag redan i mitt delbetänkande. Helhetstänkande i tiden Enligt min mening så ligger detta helhetstänkande i tiden. På det sätt som skogsbruk bedrivs inom ramen för den s.k. svenska modellen, med produktion och miljö i kombination över den absoluta merparten av skogsmarksarealen, blir det svårt att dela på rådgivning om miljö och produktion. Dessa går hand i hand. På samma sätt blir det orimligt att säga att skogsägaren har ansvar för produktionsfrågorna, men kan lita till myndigheten när det gäller kunskaper om miljöfrågor. De skogspolitiska målen, såväl som de miljöpolitiska, bygger på att skogsägaren tar ansvar för, och besitter goda kunskaper om, både miljö- och produktionsfrågor. Jag har förståelse för att man, i samband med införandet av en ny skogspolitik, betonade betydelsen av myndighetens rådgivning med inriktning mot miljömålet. Det var nytt och okänt och det var rimligt att förutsätta att det var inom det området som skogsägare hade störst behov av obunden rådgivning. När nu drygt har passerat sedan införandet av de jämställda skogspolitiska målen så anser jag att det är tid att ompröva denna inriktning. Jag anser att det är dags att tydliggöra att staten och näringen har ett gemensamt ansvar för såväl miljö- som produktionsmål. Detta delade ansvar bör komma till uttryck bl.a. genom att skogssektorn och staten, i form av , gemensamt formulerar en konkretisering av det skogspolitiska produktionsmålet i form av ett virkesproduktionsmål. Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81 122 mål behandlas ytterligare i delen om ökad virkesproduktion i detta betänkande. 3.24 Privatskogsbrukets roll 3.24.1 Direktiven Enligt är förändringar i privatskogsbruket en av de faktorer som har påverkat skogspolitiken och som av det skälet ska analyseras. Den förändring som lyfts fram uttryckligen i direktiven är det faktum att allt flera skogsägare inte bor på och brukar sin fastighet. 3.24.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden De mer än 350 000 privata skogsägarna i har en avgörande betydelse för förverkligandet av skogspolitiken. Skogspolitiken förutsätter att dessa aktörer tar ansvar för att skogspolitikens mål nås. För att de ska kunna ta detta ansvar förutsätts det att de har kunskaper om skogspolitikens mål och hur de lämpligen agerar för att dessa mål ska kunna nås. Ett ansvarsfullt agerande i linje med de skogspolitiska målen förutsätter också att dessa inte kommer i konflikt med andra mål som den enskilde skogsägaren har, både med sitt skogsägande och inom helt andra områden. Ett ökat utboägande och/eller ett minskande beroende av skogen som inkomstkälla kan innebära att ett ur virkesproduktionsperspektiv ansvarsfullt ägande av skog får ge vika för sådana alternativa målfunktioner. Det behöver då inte handla om att skogsägaren driver ett skogsbruk som alltför ensidigt är inriktat på maximal virkesproduktion eller på fri utveckling i syfte att bevara biologisk mångfald utan helt enkelt om att han/hon mer eller mindre oreflekterat väljer att investera sin tid eller sina pengar i helt andra verksamheter. Inte minst gäller detta för den stora andelen skogsägare med små skogsarealer. Värderingar förändras i takt med samhällsutvecklingen och jag har förståelse för att rollen som ansvarsfull skogsägare för somliga kommer att väga allt lättare när man försöker pussla ihop sitt livsprojekt. anser jag att flera olika aktörer, såväl privata som offentliga, har en uppgift att fylla när det gäller att klargöra att ägande av skog innebär ett ansvar som måste finnas SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag 123 med i en skogsägares medvetande när denne gör sina personliga prioriteringar. Det ökade utboägandet och den lägre graden av självverksamhet innebär att många skogsägare väljer att utöva sitt markägaransvar genom andra. Här spelar olika typer av skogsentreprenörer en viktig roll. För att de skogspolitiska målen ska nås krävs att dessa entreprenörer har tillräckliga kunskaper om både den biologiska mångfaldens och om produktionens förutsättningar och att markägaren kan vara tydlig i de krav som ställs. Det är enligt min uppfattning därför av stor betydelse att och skogsägarnas organisationer på olika sätt stödjer markägaren i hans/hennes roll som ansvarig för skogsskötseln. Hur ansvaret för detta arbete bör fördelas mellan staten och andra aktörer har jag tagit upp tidigare i detta betänkande.