sou · GUB3108 · 2007-01-01 00:00:00 — Å ena sidan ansåg man att ABB i inget fall skulle ha vunnit exportordern utan de bundna krediterna, å andra sidan att ABB och dess konsulter hade förlorat sina positioner i många av de nio länderna till förmån för andra leverantörer. Detta berodde på att de u-kreditfinansierade syste- men hade upplevts som dyra av köparna, ofta med bristande intresse från ABB att förmedla effektivt support efter leverans, vil- ket i sin tur kunde vara kopplat till att dessa länder var marginella marknader för ABB. Utvärderingen ansåg att de bundna bistånds- krediterna hade medverkat till att skapa en marknadssegmentering (genom bristande konkurrens) som gjorde att prisnivån för SCADA-systemen var avsevärt högre för utvecklingsländerna än motsvarande system i t.ex. de nordiska länderna, men också att de förra försetts med mer komplexa (och dyrare) system än de hade behov av. Utvärderingen hävdade att merkostnaden för motta- garländerna i vissa fall kunde beräknas eller mer av inve- steringen. Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet Utvärderarna var mycket kritiska mot de svenska bistånds- organen för bristen på finansiell och samhällsekonomisk analys av flertalet projekt, för bristen på analys av om alternativa och bättre lösningar fanns tillgängliga, och i princip för att förmedla ett bi- stånd som huvudsakligen gagnade svenska företag. Utvärderingen av SCADA-krediterna ledde till avsevärda reak- tioner från både Sida och företagen. ABB hävdade i ett brev till Sida att utvärderingen dragit ett antal felaktiga slutsatser och tillämpat en förenklad metod i sin ekonomiska analys, inte minst bortsett från det faktum att SCADA-system är ett centralt element för att underlätta marknadsreformer inom energisektorn och därmed pri- vatisering.TPF20FPT ABB hävdade också att u-krediterna definitivt med- verkat till att ABB fått en världsledande position genom dessa systemleveranser, bland annat manifesterat i order under Världs- banks- och ADB-finansiering. och Swedpower hade liknande synpunkter och påpekade att SCADA-system också är avgörande för elmarknadens internationalisering som bland annat pågår i , och att har en unik resurs i att leverera sitt IT-kunnande, som utvecklingsländerna specifikt efterfrågat. IT-företagen menade också att de hade vunnit ett antal order i internationell konkurrens, tack vare erfarenheterna av de tidigare projekten.TPF21FPT Sida hade också begärt ett utlåtande från , pro- fessor vid KTH i industriella informations- och styrsystem. I ett brev till Sida var han extremt kritisk till utvärderingen och menade att utvärderarna visat en häpnadsväckande okunnighet inom en rad fundamentala områden, och att dess slutsatser var en inkom- petensförklaring av en hel bransch i hela världen.TPF22FPT Sidas formella management respons till utvärderingen kom efter att utvärderingen presenterats. Sida noterade att de utvärderade SCADA-projekten hanterats av organisationer som inte längre existerade (BITS och SIDA) och att de förhållanden som utvärderingen kritiserat, framför allt brist på konkurrens i det bundna u-kreditsystemet och brist på ekonomisk analys, etc., inte gäller under Sidas nuvarande procedurer.TPF23FPT Sida noterade därvid att upphandling numera sker i internationell konkurrens och de 20TP PT Brev från ABB till Sida den . 21TP PT Gemensamt brev från Swedpower och till Sida den . 22TP PT Brev från till Sida den 25.1.2002. 23TP PT Sida: Management response 10.6.2003. Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet bundna u-krediterna bara kommer ifråga efter vunnen order. Sida ifrågasatte också utvärderingens slutsatser avseende finansiell och samhällsekonomisk kalkyl, och menade i likhet med företagen att väsentliga men svårkvantifierbara vinster av systemen för sektor- reform, privatisering och internationalisering måste beaktas. Beträffande systemens påstådda negativa finansiella avkastning i utvärderingen, hävdade att detta stred mot internationell er- farenhet, inte minst OECDs, som i konsensussammanhang anser SCADA-system som kommersiellt bärkraftiga, och med andra ord inte är tillåtna för bundet bistånd efter 1992. Sida avsåg i sitt mana- gementsvar att också framledes finansiera SCADA-system. Sida ansåg vidare att organisationens nuvarande regelsystem och proce- durer i princip hanterade de problem som utvärderingen lyfte fram, och att utvärderingen därför inte krävde vidare aktion från Sidas håll. Utvärderingen ledde dock till, med en tjänstemans ord, att Sida blev mycket återhållsamt med att finansiera fortsatta SCADA projekt. Landsbygdselektrifiering i fem länder initierade Sida en tematisk utvärdering av landsbygds- elektrifieringsprojekt som genomförts , i huvudsak genom u-krediter. Fem länder var föremål för studien (, , , och ) och det totala beloppet för u-krediterna var i storleksordningen 600 miljo- ner kr, med krediter som varierade i storlek från cirka 30 miljoner i till 175 miljoner i . Utvärderingens syfte var, enligt Sidas uppdragsbeskrivning, att bidra till kunskapen om hur landsbygdselektrifiering bidrar till ekonomisk tillväxt och fattig- domsminskning.TPF24FPT Studien, som byggde på fältarbete i tre av län- derna (, och ), konstaterade att det var svårt att se direkta kopplingar av elektrifiering till ekonomisk till- växt, men att el på landsbygden hade betydande effekter på offent- lig service (hälsovård och skola) och på människors levnads- standard, inte minst ökad säkerhet. Detta gällde även de fattigaste 24TP PT Fakta och slutsatser från denna utvärdering är hämtade från Orgut (2002): Thematic evaluation of rural electrification projects, kunde inte utvärderas på grund av det pågående kriget i landet och uteslöts därför redan i ToR från studien. Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet grupperna som inte hade direkt anslutning till kraftnätet. Studien bekräftade därmed den gängse uppfattningen, som bland annat framkommit i ett antal Världsbanksstudier, att elektrifiering på landsbygden har klart positiv påverkan på människors levnads- villkor och ofta har hög prioritet i vad fattiga människor önskar. Det är värt att notera att denna studie, som var Sidas första mer omfattande av projekt för landsbygdselektrifiering, inte gjorde några analyser av krediterna som biståndsform, hur subventions- elementet användes eller de finansiella och ekonomiska dimensio- nerna av projekten, vilket heller inte förväntades av ToR. 4.3.3Några slutsatser kring u-krediterna Effektiviteten i genomförande och hållbarhet Genomgående för de utvärderade u-kreditfinansierade projekten är att de tekniskt varit framgångsrika eller mycket framgångsrika. Genomförandet har skötts väl både av de svenska företag som leve- rerat och av köparna i mottagarländerna, i vissa fall under synner- ligen svåra förhållanden som i kraftverksbygget i , . Även den kritiska utvärderingen av SCADA-projekten delar den åsikten. Projekten har i många fall inneburit betydande tekniköverföring och kompetensutveckling i partnerorganisationerna, dvs. vad som i skulle kallas statliga, regionala eller kommunala affärs- drivande verk. Projekten fungerar också väl efter att invester- ingarna avslutats. De har således hög hållbarhet. Dessa slutsatser stämmer väl överens med de som Sidas kreditutredning kom efter att ha tittat på utvärderingar som gjordes under BITS-tiden. U-kreditprojekten skiljer sig därvid från den gängse bilden av vanliga biståndsprojekt med dess frekventa motgångar och komplikationer och inte minst problem med bärkraft efter att biståndet avslutats. Ett flertal faktorer kan identifieras som för- till detta: Investeringsprojekt som bygger på krediter utsätts vanligen för en noggrannare prövning, och har kanske har högre prioritet i mottagarländerna, än projekt som baseras på rena gåvor. Detta kallade Sidas kreditutredning för disciplinmotivet. Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet Kreditprojekten gäller vanligen organisationer i mottagar- länderna som är kompetenta affärsdrivande verk såsom kraft- bolag, telebolag, vatten- och avloppsverk etc. Detta bidrar till projektens goda genomförande och hållbarhet. Projekten inne- bär vanligen betydande (projektfinansierad) utbildning som bidrar till den institutionella kapaciteten. U-krediterna tenderar att gå till länder som bedriver en fram- gångsrik ekonomisk politik, som och , och det finns därmed större sannolikhet att projekt skall fungera väl än om projekt bedrevs i svårare miljöer. Det ligger i det reaktiva, kontraktsfinansierade u-krediternas natur att de tenderar att komma fram i relativa sett dynamiska ekonomier där det finns intresse från både köpare och leverantör att göra affärer. Projekt som resulterar i (bundna) u-krediter har starka cham- pions i svenska företag som vanligen medverkar i ett tidigt stadium i projektplaneringen, och som är angelägna om att projekten kommer tillstånd. Dessa företag är vanligen multi- nationella och världsledande inom de tekniker som tillämpas, och har en otvetydig kompetens som projektexportörer. Före- tagens rykte och framtida affärer på dessa marknader (och i viss mån andra marknader) bygger på att projekten fungerar väl i implementering och även i drift. Det finns ett intresse hos dessa företag att de levererade produkterna fungerar även efter att leveransen avslutats, vilket stärker projektens hållbarhet. (SCADA-utvärderingen hade dock en delvis annan syn på detta och menade att de levererande företagen i viss grad missköta sig genom att marknaderna var så marginella). Flertalet av utvärderingarna framhåller att de kreditfinansierade projekten har inneburit betydande institutionsuppbyggnad genom de utbildningsinsatser som varit förknippade med investeringarna. Dessa har skett både på plats och då personal från den organisation som är slutmottagare av krediten varit på utbildning i . Ett skäl till framgångsrik kapacitetsbyggnad sammanhänger med vad som sagts ovan: u-krediterna bygger på en direkt relation mellan en professionell beställare och en professionell mottagare. Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet grunden kommersiella relation kan sannolikt vara överlägsen den som skapas genom tekniskt bistånd. Leder bundna krediter till högre pris? En vanlig internationell kritik av de bundna krediterna är att sub- ventionen äts upp av ett högre pris på den vara eller tjänst som finansieras. Föreställningen är att bundenheten gör att konkurren- sen blir mindre, företaget kan lägga prisnivån högre och bistånds- subventionen i sin helhet eller i delar blir ett slags corporate wel- fare. Det finns en relativt omfattande forskning kring detta genomförd av , , och fristående forskare som funnit att överpriserna i bundet bistånd, och särskilt export- krediter är i storleksordningen 20 40 procent.TPF25FPT Graden av konkurrens i de utvärderade svenska u-krediterna har varierat. I vissa fall har ingen konkurrensupphandling genomförts, utan Sida (eller dess konsulter) har genomfört en rimlighets- bedömning av prissättningen som i fallet med transformator- stationer i . I andra fall har en svensk upphandling genomförts, som avloppsprojekten i . Genom att är ett litet land och det sällan finns många leverantörer av samma vara eller tjänst (och svenska företag har likartad kostnadsstruktur) har sådana upphandlingar en begränsad förmåga att pressa priserna. Utvärderingarnas slutsatser avseende potentiella överpriser varierar. Några av dem menar att beställaren har stor erfarenhet av den internationella marknaden för varan (t.ex. transformatorer i Viet- nam) och att några överpriser därmed svårligen skapas. I andra fall, återigen med referens till SCADA-projekten, menar utvärderingen att överpriser i storleksordningen uppstod med referens till prisnivån i liknande anläggningar i . Slutsatsen i den utvärderingen var att biståndet i allt väsentligt hamnade hos de svenska företagen. Detta kritiserades starkt av företagen i sina svar, med hänvisning till att SCADA-systemen alltid är skräddarsydda och några off-the-shelf-priser inte existerar. Överhuvud har inte de utvärderingar som analyserats i denna utredning ägnat någon större uppmärksamhet åt vilka effekter bundenhet till svenska leveranser har haft på teknikval och priser. 25TP PT Se t.ex. UNDP Human development report 2005, (1996) Evaluating the concessionality of tied aid, ISS . Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet Det är sannolikt att erfarenheten av de svenska u-krediterna historiskt inte skiljer sig markant från de övergripande slutsatserna om bundet bistånd; att de tenderar att skapa högre priser än vad en genuin internationell upphandling skulle innebära. Ett argument från det svenska näringslivets sida är att dessa potentiella överpriser måste ställas i relation till mervärden som svenska företag levererar i form av hög kvalitet, långsiktiga relationer, god affärskultur, etik, miljöansvar etc. och som inte alltid ger utslag vid bedömning av anbud i internationell upphandling. Det brukar också hävdas att internationella anbudsförfaranden i utvecklingsländer, även under medverkan av organisationer som , kan ha betydande inslag av korruption. Dessa faktorer nämns ofta av näringslivet som skäl till varför svenska företag är så dåligt representerade av de multilaterala finansorganisationerna vid ICB-kontrakt (Inter- national competitive bidding); man finner det ofta inte värt mödan att konkurrera. Dock har Sida i allt större utsträckning tillämpat internationell konkurrensupphandling vid u-krediterna, vilket betyder att löfte om biståndssubventionerad exportkredit endast kan utgå efter att ett svenskt företag vunnit en order. Detta eliminerar överpriser, men å andra sidan minskar detta dels företagens intresse av att medverka i anbudsprocesser, dels skapar det en administrativt krånglig situation för Sida eftersom inte i förhållande till mottagarlandet kan utlova garanterad finansiering av ett projekt annat än om svenskt företag vinner anbudet. Har u-krediterna bidragit till svenska exportframgångar? kreditutredning som genomfördes av Sida hävdade att de svenska u-krediterna och tidiga haft stor betydelse för att vissa svenska företag etablerat sig på betydande exportmarknader, och därmed banat väg för fortsatta kommersiella transaktioner utan involvering av biståndet. i och ABB i utgjorde exempel. U-krediterna hade därmed från ett näringslivsperspektiv spelat den katalytiska roll som var den egent- liga grunden för dess tillkomst. De utvärderingar som gjorts har i flertalet fall inte belyst frågan om i vilken grad u-krediterna har spelat en roll som ett svenskt näringspolitiskt instrument. Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet väsentligen med att u-krediternas ursprungliga syfte har tonats ned i retoriken, och bundenheten tagits för given och snarare blivit föremål för en analys i sig. Den första utvärderingen av vatten- och avloppsrening i konstaterade dock att u-krediterna hade varit avgörande för att de svenska företagen, Purac och , hade vunnit kontrakt i . Både företagen är medelstora, och ansåg sig inte av egen kraft ha kunnat etablera sig på den kinesiska mark- naden. I Puracs fall ledde u-krediterna till en fast etablering där företaget har kraft att agera utanför de bundna krediterna, medan anser sig för liten för detta, och därmed är beroende av bundna krediter.TPF26FPT SCADA-utvärderingen gjorde en klar ansats att belysa det exportbefrämjande motivet, och hävdade att det snarare fanns en omvänd effekt, dvs. det bundna biståndet hade gjort att ABB spolierat marknader genom att ta ut vad kunderna upplevde som överpriser. Också denna slutsats kritiserade ABB i sitt svar på utvärderingen. Konsultföretagen som deltagit i SCADA-projekten hävdade å sin sida att de bundna krediterna varit avgörande för att de skulle kunna etablera sig på världsmarknaden. En slutsats måste dock bli att i ett långt perspektiv har åtmin- stone vissa bundna u-krediter varit klart instrumentella att etablera både stora och medelstora företag på viktiga emerging markets. Dessa etableringar har sannolikt bidragit till betydande exportorder för svenska företag i fortsättningen utan hjälp av några u-krediter. Genomgången av ett antal gjorda utvärderingar av u-kreditfinansi- erade projekt visar att ekonomisk samhällsekonomisk analys endera inte görs ex post, eller att utvärderaren relativt lättvindigt bedömer projektet jämfört med ex ante, med en vanlig slutsats att den sam- hällsekonomiska avkastningen är likartad ex post som ex ante. Flera av utvärderingarna noterar dock att den faktiska efterfrågan på den tjänst som investeringen producerar (elkraft, rent vatten, etc.), är mindre än planerad och att i åtminstone något fall betydande kost- nadsökningar i lokal valuta skett utan att utvärderarna omsatt detta i en ny kalkyl. Faktorer av det slaget påverkar givetvis båda kal- kylerna negativt. Den enda av alla utvärderingar som sökt göra en 26TP PT I Puracs fall har u-krediterna öppnat upp affärer i för i storleksordningen 2 000 miljoner, och företaget har eget kontor där. Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet mer systematisk samhällsekonomisk kalkyl och jämföra ex post med ex ante är SCADA-utvärderingen. Den konstaterade att 1: ex ante- analyser inte hade gjorts eller innehöll grava felaktigheter (typ räk- nefel) som BITS eller SIDA inte noterat, samt 2: ex postanalysen pekade på låg eller negativ samhällsekonomisk avkastning, slutsat- ser starkt ifrågasatta av både företag och Sida som tidigare nämnts. U-krediterna finansierar vanligtvis betydande offentliga inve- steringar där finansiella och samhällsekonomiska analyser tillhör den gängse metodiken att bedöma investeringarnas berättigande. Sidas generellt svaga analys ex post i detta avseende är allvarligt eftersom det är svårt att avgöra om dessa investeringar faktiskt har haft samhällsekonomisk nytta. 4.4Ekonomisk tillväxt och fattigdomsbekämpning 4.4.1Sambandet projektinvestering och ekonomisk tillväxt Bedömningen av konkreta investeringsprojekts effekter på ekono- misk tillväxt är komplex eftersom ekonomisk tillväxt är ett aggre- gat och resultat av en rad samverkande faktorer på makronivå, medan ett även mycket stort investeringsprojekt i infrastruktur i sig knappast kan ge utslag i tillväxt annat än möjligtvis i en mycket liten ekonomi. Några påvisbara kausalsamband kan därmed inte förväntas. Antaganden kan dock göras, t.ex. att ökad produktion och konsumtion av elkraft, bättre tillförlitlighet i kraftleveranser, billigare el etc., skapar bättre förutsättningar för ekonomiska akti- viteter och därmed i slutändan tillväxt. Det vore därmed möjligt att argumentera att tillkomsten av Urikraftverket i med stor sannolikhet har bidragit till ekonomiska tillväxt, men i relation till den indiska ekonomins storlek är detta bidrag så för- svinnande litet att det är omätbart. Dock skulle möjligen regionala effekter kunna vara av en storlek att de är mer än försumbara. Samma argument gäller i princip för alla de svenska u-krediterna. Givet att de studerade projekten visar hög hållbarhet och funktion, är konventionella infrastrukturinvesteringar (som energi) och genomförda i flertalet fall i dynamiska ekonomier där investering- arna är integrerade i rimligt välfungerande sektorer, så kan slut- satsen göras att dessa projekt sannolikt har bidragit till ekonomisk tillväxt, men att dessa bidrag är så små att de är omätbara. Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet der i dessa bidrag kan dock förväntas beroende på typen av inve- steringar. Det är således sannolikt att ökad tillgång till elkraft genom produktion eller transmission har bättre utslag i ekonomisk tillväxt än t.ex. avloppsrening (som har andra välfärdsvärden). I den grad dessa investeringar har bidragit till systemföränd- ringar i de sektorer som avses, t.ex. högre kompetens hos energi- leverantörer, uppgradering av teknik som influerar hela sektorn, reformprocesser eller liknande, så skulle sannolikt en större effekt på tillväxt kunna förväntas. Utredningen konstaterar att u-kredi- terna synes ha bidragit till en inte oväsentlig organisatorisk utveck- ling genom utbildning och samarbete mellan leverantör och bestäl- lare, men att Sida har haft en i allt väsentligt låg profil att söka skapa systemförändringar genom reformer, och därvid sannolikt haft en free ride i skuggan av de ofta betydligt större, men också mer ambitiösa investeringarna genomförda av eller ADB. Möjligen finns en viss risk att Sidas kontraktsfinansierade u- krediter kan underminera detta reformarbete genom att ställa lägre krav i projektarbetet, och erbjuda bättre finansierings- villkor. Ett infrastrukturellt projekts påverkan på fattigdomen kan teore- tiskt ske på olika sätt. Genom bidrag till ekonomisk tillväxt sker indirekt en reduktion av fattigdomen genom trickle down-effek- ter. Detta är bakgrunden till Sida och andra biståndsorganisa- tioners tes att ekonomisk utveckling är en nödvändig förutsätt- ning för fattigdomsminskning (om än inte tillräcklig). Detta indirekta samband avseende projekt kan mer konkret uppträda regionalt. Elektrifiering i ett landsbygdsområde kan mycket väl ge utslag i mätbar ekonomisk tillväxt i regionen som i sin tur minskar fattigdomen regionalt. Fattigdomsreduktion kan också ske mer direkt; rening av avlopps- och dricksvatten i en stad i innebär med stor sannolikhet att hälsosituationen förbättras lokalt, med minskad sjuklighet och minskad barnadödlighet som följd.TPF27FPT Miljö- 27TP PT Fördelningsaspekter som att priserna på fast egendom kanU U påverkas genom tillgång till rent vatten och avlopp, på ett sätt så att fattiga kanU U tvingas bort från slumbostadsområden och därmed få sämre försörjningsmöjligheter och därmed kanskeU förvärradU fattigdom är komplicerade och diskuteras inte här. Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet förbättringar av det slaget var avgörande för att minska barna- dödligheten och att förbättra det allmänna hälsotillståndet när Sve- rige industrialiserades och gäller med all sannolikhet också utveck- lingsländerna. Sidas utvärdering av landsbygdselektrifiering note- rade välfärdsvinster för de fattiga i form av ökad säkerhet, även för dem som inte direkt hade tillgång till el. Slutsatsen är att de i huvudsak välfungerande infrastrukturella projekten som u-kredi- terna finansierat sannolikt både har bidragit till ekonomisk tillväxt och fattigdomsminskning, men att dessa bidrag på nationell nivå är försumbara, men lokalt kan vara mer påtagliga. Det finns generellt en omfattande forskning som visar att infra- strukturinvesteringar tenderar att ha mycket hög samhällsekono- misk avkastning särskilt i låginkomstländer. Dessa studier har indi- kerat ekonomisk avkastning i storleksordningen 30–för telekommunikation, för energi, och för vägar.TPF28FPT En förutsättning är dock givetvis att dessa investeringar är välfungerande och hållbara. En slutsats av det ovanstående är att Sidas u-krediter generellt kan antas ha givet positiva bidrag till ekonomisk tillväxt, välfärds- vinster och fattigdomsminskning, framför allt genom att projekten överlag har fungerat mycket väl, varit hållbara och bidragit till kun- skapsöverföring till mottagarorganisationerna. 4.5.1Biståndskrediternas omfattning 1993–2005 Som nämnts tidigare återinfördes biståndskrediter 1993 i syfte att skapa alternativa finansieringsformer för infrastruktur för låg- inkomstländer med liten eller medelstor skuldbörda. som biståndskrediterna varit ett instrument inom svenskt bistånd har 20 sådana krediter beviljats med ett totalt biståndsanslag om drygt 0,6 milarder kr.TPF29FPT Detta är också det totala kreditbeloppet eftersom biståndskrediterna tas över bistånds- budgeten medan återbetalningar räknas som negativt bistånd och generellt problem i all form av ekonomisk utveckling att det ofta finns förlorare i åtminstone det korta perspektivet, och att dessa vanligen tillhör de fattiga. 28TP PT Estache (2004)