sou · GUB353 · 2007-01-01 00:00:00 — Exkluderingens mekanismer – etnicitet och representation Rapport av Utredningen om makt, integration och strukturell diskriminering SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Utredningen om Makt, integration och strukturell diskriminering tillsattes efter ett regeringsbeslut och har i upp- drag att identifiera och kartlägga mekanismer bakom struktu- rell/institutionell diskriminering på grund av etnisk och religiös tillhörighet. Resultaten ska redovisas successivt i syfte att ge underlag för en fördjupad diskussion om och åtgärder mot struktu- rella hinder för att alla medborgare ska kunna delta i samhällslivet på lika villkor och med samma möjligheter. Föreliggande rapport är utredningens nionde publikation. Det politiska systemets roll för reproduktionen av struktu- rell/institutionell diskriminering har varit en central fråga för ut- redningen. Kunskap om de mekanismer som exkluderar personer med invandrarbakgrund från deltagande i politiken på lika villkor är grundläggande för att kunna motverka exkluderingen och främja en inkluderande demokrati. Utredningens ambition har varit att stu- dera olika aspekter av det politiska systemet från olika teoretiska utgångspunkter. Demokrati på svenska? om strukturell diskrimine- ring och politiskt deltagande (SOU 2005:112) samt Diskrimine- ringens retorik. En studie av svenska valrörelser 1988–2002 (SOU 2006:52) är de två första rapporterna om diskriminering inom det politiska systemet och detta är den tredje rapporten inom området. Aktivt deltagande i ett partis arbete ger möjligheter till infly- tande över de frågor som tas upp på dagordningen. Föreliggande rapport behandlar villkoren för deltagande och representation i politiska partiers nomineringar. Det politiska deltagandet har också ändrat karaktär. har gruppintressen tagit en framträdande roll i partiernas arbete. Därför blir frågor om representation av olika in- tressen viktigare . Författarna till denna rapport slår fast att partiernas minskade medlemstal, de tilltagande problemen med social representativitet, tillsammans med den ökade professionaliseringen och den nya snabba politiken har negativa konsekvenser för personer med invandrarbakgrunds möjligheter att delta i partipolitiken. Att parti- erna prioriterar informationsinsatser och att antalet medlemmar stadigt sjunker kan tänkas vara en försvårande faktor för redan exkluderade grupper att engagera sig i partierna. Underrepresentationen av personer med invandrarbakgrund i politiken är ett stort problem som måste uppmärksammas och motverkas. Det behövs dock mer forskning om representationens olika förklädnader. Medan en enbart symbolisk representation är problematisk och i många fall motverkar sitt syfte, diskuteras sällan den sociala representativiteten i den allmänna debatten. Den reella representativiteten innefattar inte bara andrafierade personer utan också inkluderingen av de frågor som rör människor med invand- rarbakgrunds behov och den rasism och diskriminering som präglar deras vardag. Denna representation har en mer undanskymd plats i partiernas valprogram och framtidsstrategier. Den symboliska representationen leder oftast till segregering av personer med invandrarbakgrund inom det politiska fältet. Före- ställningen om personer med invandrarbakgrund som kulturella varelser och som dem som får sin kompetens genom sin etniska bakgrund gör att dessa personer oftast används som mångfalds- och integrationsexperter. I utredningens tidigare . Röster om etnisk diskriminering (SOU 2005:69) visades att partipolitiskt aktiva personer med invandrarbakgrund ofta uppfat- tar sig som ett alibi för partiernas mångfaldspolicy. Detta leder till intern segregering av dessa personer och begränsar deras möj- ligheter till reellt inflytande inom partierna. Nya medlemmar måste smälta in i partiapparaten för att bli accepterade. Författarna till föreliggande rapport menar att det är svårt för många personer med invandrarbakgrund att smälta in och det är kanske därför de som ändå kommer in i partierna blir hänvisade till vissa bestämda platser och till att inta vissa bestämda roller. Att bli partiernas talesman/-kvinna i integrationsfrågor hör till dessa förutbestämda roller. Denna problematik är ett av de områden som vi behöver mer forskning och kunskap om. Partierna och den nya politiska ojämlikheten ........................ Perspektiv på institutionell diskriminering ............................ Invandrarintressen – finns de? 1.5Forskningens perspektiv på underrepresentation och 1.6Partier som demokratiska organisationer diskriminerar Vikten av partiernas antidiskrimineringsarbete ..................... Partier som institutioner i det politiska systemet.................. 1.9Politiska partier som kanaler för intresserepresentation i ett mångetniskt samhälle ......................................................... Mot professionella organisationer ............................... 1.9.2 Den slimmade organisationen – vikande 1.9.3 Att söka sig till andra arenor för att göra politik........ 1.9.6 Den professionella organisationen och den 1.9.8 Identitet och kultur – som tillgång eller hinder.......... Personer med invandrarbakgrund och den 1.9.10 Ökad kvalitetskontroll ................................................. 1.9.11 Partierna reformerar ..................................................... 1.9.12 Avslutande kommentarer ............................................. Intervjuer och kommuner............................................. 2.2Från ett medlemsperspektiv – rekrytering av 2.3Ur partiers perspektiv – rekrytering till Ny som partimedlem................................................... Första mötet med partiet ......................................................... 3.1.1 Särskild introduktion .................................................... 3.1.2 Mötet med den lokala partiföreningen ........................ Öppenheten och gemenskapen i föreningarna..................... Betydelsen av grupptillhörigheten ........................................ 3.3.1 Betydelsen av kön och ålder ....................................... 3.3.2 Invandrarbakgrundens betydelse – ett extra Fördomar – finns de? Att göra partikarriär – nomineringsprocessens struktur och rangordningen av kandidater................................ 4.1.1 Centrala och känsliga processer ................................. 4.1.2 Valberedningarnas sammansättning – effekter på 4.1.3 Konsekvenser ur ett lika-rättighetsperspektiv .......... 4.2 Partiernas strukturer för nominering av kandidater ............ 4.2.1 Hur går nomineringarna till? Fastställandet av listan................................................ 4.2.4 Provvalets utformning och kraven på positiv 4.2.5Valberedningarnas inflytande och representationen av personer med 4.3Indirekt eller direkt medlemsinflytande? 4.3.1 Synen på provvalets för- och nackdelar..................... 4.3.2 Synen på för- och nackdelar med 4.3.3 Ledande och medlemmars stöd för kandidater 4.3.4 Rangordningsinstrumentets betydelse för representationen av personer med 4.4Den ideala kandidaten – generella kriterier och 4.5 Grupptillhörighetens ökade betydelse.................................. Övergripande syn på grupper .................................... Betydelsen av partiernas policy för personer med invandrarbakgrund, kvinnor och ungdomar ............. Hur rangordnar man de olika grupperna?................. Högt placerade personer med invandrarbakgrund – hur påverkas valresultatet?...................................... Bilden av grupptillhörighetens betydelse .................. 4.6 Kriteriet politisk erfarenhet och kravet på medlemskap ..... Går det att komma in i kommunfullmäktige som Benägenhet att byta ut ledamöter.............................. Kravet på erfarenhet och möjligheterna för personer med invandrarbakgrund att få uppdrag ..... Partierna som inkluderande nätverk............................ Tillgången till nätverk................................................. 5.1.2 Ledande partiföreträdares möjligheter att påverka vilka som nomineras ................................................... 5.1.3 Betydelsen av organiserade interna partigrupper ...... Öppenheten mot andra grupper............................................ Insatser för personer med invandrarbakgrund ..................... 5.3.1 Kan kandidater med invandrarbakgrund lyftas Slutdiskussion och rekommendationer ........................ 6.4 Förslag till ett 12-punktsprogram ......................................... Det är svårt att tänka sig dagens demokrati utan ett levande partiväsende som kanaliserar medborgarnas intressen. Medan det svenska partisystemet historiskt har karakteriserats av stabilitet och kontinuitet möter de politiska partierna en ny form av politisk ojämlikhet mellan de som är innanför och det flertal personer med invandrarbakgrund som i glidande skala befinner sig utanför. Den ökade internationaliseringen och avterritorialise- ringen (Scholte 2005) av arbete, ekonomi och politik skapar nya villkor för de politiska partierna och för den representativa demokratin. Den fråga vi ställer oss i denna studie är om möjligheterna för personer med invandrarbakgrund att delta i partierna hindras eller främjas av de institutionella regler och rutiner som partierna tillämpar, till exempel för medlemsrekry- tering och rekrytering till förtroendeuppdrag. Kan vissa synsätt, regler och rutiner ha del i svårigheterna att genomföra tanken om lika rättigheter till inflytande för personer med invandrarbakgrund i partierna? Den nya politiska ojämlikheten, med dess bristfälliga möjligheter till politiskt inflytande för personer med invandrarbakgrund, är en samtida fråga som är del av ett vidare demokratiproblem. En annan aspekt av detta problem handlar om att politiken formas av fler aktörer på en mångfald av arenor, vilket gör att den upplevs som allt mindre förutsägbar. Därmed väcks även viktiga frågor om legitimitet och ansvarsutkrävande. Ett exempel på ett sätt att möta denna utveckling, som utmanar vår traditionella uppfattning av representativ liberal demokrati, har varit att som en möjlig lösning föreslå en ny kosmopolitisk demokrati som en vidareutveckling av den representativa liberala demokratin, till en representativ demokratisk modell på regional eller global nivå (1995; Dryzek 2000). Hur möter då de politiska partierna dessa omvärldsförändringar? Intressant nog har man kunnat konstatera att de politiska partierna tycks tillhöra de organisationer som minst låtit sig beröras av internationaliseringen. Till skillnad från staten, den privata sektorn och olika sociala rörelser, tillhör partierna de organisationer som mer än andra håller sig till den nationalstatliga arenan (, Rydgren och Sörbom 2005). ställs de politiska partierna inför kravet på att vid sidan av traditionella klassintressen även kunna representera en mångfald av intressen i ett samhälle där den politiska mobiliseringen i ökad utsträckning sker med utgångspunkt i konkurrerande skiljelinjer, däribland inte minst etnicitet, men även andra former av mångfald, som kön, sexuell läggning och religion. Det är lätt att argumentera för varför den demokratiska arenan framstår som en ännu mer betydelsefull plattform för dialog kring centrala värderings- och intressefrågor, än vad som varit fallet i mer homogena samhällen. Här borde partierna kunna axla en än mer central roll som förmedlande länk mellan medborgare och beslutsfattare. Deras möjligheter att förvalta denna uppgift påverkas dock av flera faktorer, inte minst av att de har sitt institutionella arv i industrisamhälles klassmotsättningar, med den nationella identite- ten som ett sammanbindande kitt – och med ett nationellt och etniskt homogent demos som ideal. Partierna tampas med vikande medlemstal och svårig- heter att rekrytera förtroendevalda, vilket tyder på att partiorga- nisationerna har svårt att nå ut till medborgarna. Den politiska representationen möter problem. En parallell aspekt av denna demokratiproblematik handlar om den systematiska underrepre- sentationen i partierna och i politiken av personer med invandrar- bakgrund. Dessa två problem diskuteras olyckligt nog ibland som separata problemkomplex. Dock kan de ses som två visserligen skilda, men nära relaterade aspekter av en mer övergripande demo- kratiproblematik. Hur vi väljer att gestalta denna aktuella demokra- tiproblematik har stor betydelse för vilka lösningar vi ser som lämpliga och tänkbara. Goodin har påpekat att vad som händer när ett bristfälligt genomförande av lika politiska rättigheter diskuteras i termer utanförskap, utsatthet och marginalisering, är att man i själva ver- ket riskerar att ytterligare marginalisera de redan politiskt margi- naliserade (Goodin 2003). Den fråga som i stället bör vara i fokus är varför principen om lika politiska rättigheter inte är genomförd i I ett sådant rättighetsperspektiv handlar de centrala demokratifrågorna om hur samhällsinstitutioner, som till exempel politiska partier, genomför och främjar lika politiska rättigheter och inflytandemöjligheter. Rapporten består av tre delar. Medan vi i den första delen (kapitel 1) avhandlar en rad principiella och teoretiskt orienterade frågor kring social underrepresentation i partierna, ägnas rapportens andra del (kapitel 2–5) åt att redovisa en empirisk studie rörande parti- ernas externa och interna rekryteringsrutiner. I den avslutande delen (kapitel 6) sammanfattas de mest centrala frågorna och resul- taten. Här presenteras också ett antal konkreta rekommendationer, baserade på slutsatserna i den första och andra delen. I den första delen problematiseras frågan om underrepresen- tation i partierna bland personer med invandrarbakgrund1 utifrån ett perspektiv på institutionell negativ särbehandling. Bland annat diskuteras vilka konsekvenser den dominerande politikuppfatt- ningen, och den till denna kopplade synen på social underrepre- sentation, kan tänkas få för politisk jämlikhet i samhället. Andra frågor som tas upp handlar om varför just de politiska partiernas arbete för ökad mångfald och lika politiska rättigheter är så centralt. En väsentlig del av avsnittet ägnas sedan åt att diskutera partiväsendets senare utveckling och vilka problem och möjligheter detta innebär i ett integrationspolitiskt perspektiv. En fråga som ställs är i vilken utsträckning partiernas lösningar och regler kan få icke avsedda effekter som resulterar i negativ särbehandling av personer med invandrarbakgrund. I rapportens andra del redovisas en undersökning som empiriskt belyser partiernas interna och externa rekryteringsrutiner. Utifrån intervjuer med nya medlemmar undersöks hur både nya infödda medlemmar och nya medlemmar med invandrarbakgrund kan uppleva sina första möten med partierna. Den centrala delen av undersökningen handlar om partiernas nomineringsprocesser och 1 Vi har i denna rapport främst valt att använda termen personer med invandrarbakgrund men även termen invandrare används. Med dessa termer avser vi i första hand utlandsfödda personer bosatta i , det vill säga den så kallade första generationen invandrare. En viktig anledning till detta är att uppgifter om den politiska underrepresentationen i officiell statistik huvudsakligen redovisas utifrån födelseland. Detta innebär dock inte att vi därmed betraktar invandrare som en enhetlig grupp i samhället, med en bestämd uppsättning av egenskaper. belyser bland annat frågor om vilka effekter som nominerings- processernas struktur får för rangordningen av kandidater liksom den roll som grupprepresentationsprincipen och nätverksrekry- tering spelar för de möjligheter och hinder som personer med invandrarbakgrund kan möta i partierna. Denna del bygger på intervjuer med företrädare för partiernas valberedningar i två kommuner, och . Valet av just dessa två kommuner beror på att de antas ha bättre förutsättningar än genomsnittet för att ha reflekterat över sina nomineringsprocesser i ett integrations- perspektiv. Andelen utrikes födda i väljarkåren är relativt hög i båda kommunerna, och i är utrikes födda väl represen- terade i kommunfullmäktige (se kapitel 2). Om författarna bör nämnas att i huvudsak har haft ansvar för redovisningen av intervjuundersökningen, och han har även genomfört intervjuerna som ligger till grund för denna del av rapporten. I övrigt ansvarar för rapporten, dess innehåll, upplägg och undersökningsplan. 1.1Partierna och den nya politiska ojämlikheten Politik – allas vår politik? När man på engelska använder uttrycket Our house om det brittiska parlamentet syftar man på ett mycket konkret sätt till parlamentet, som allas vårt gemensamma hus. Det är svårare att på svenska uttrycka denna familjära framtoning av gemenskap med termen riksdag. Framförallt blir det svårare att formulera samma retoriska fråga om vårt hus verkligen är allas vårt hus. finns det anledning att ställa frågan när man ser den politiska ojämlikhet som råder i fråga om valdeltagande, partimedlemskap och politisk representation mellan etniska majoritetssvenskar och personer med invandrarbakgrund. Ser vi till de senare undersök- ningsrönen förefaller gapet i fråga om inflytandemöjligheter dess- utom ha vidgats ytterligare (Adman och Strömblad 2000). Problemet är inte unikt för , utan det gör sig gällande även i många andra länder (Pippa och 1995; Solomos och 1995; Rushanera och OCinneide (2002). Det hävdas ofta att integration tar tid. Nyanlända invandrare och flyktingar, utan ordnat liv, arbete och svenskkunskaper och med begränsade kunskaper om svensk politik kan inte förväntas delta på samma nivå och ha samma inflytandemöjligheter som infödda majoritetsmedlemmar. Men vad värre är, den politiska exkluderingen är långt ifrån ett problem enbart för de nyanlända. Många som tillbaka levt och arbetat i saknar lika möjligheter till inflytande i politiken. Även om orsakerna till detta kan vara många framstår någon form av minoritetsetnisk bakgrund som en viktig gemensam nämnare bakom exkluderingen. Bara till en del kan förhållandena som tiden i , arbetsmarknadsstatus eller svenskkunskaper förklara den rådande politiska ojämlikheten (och 1999). utgör de politiska partierna särskilt viktiga fora eftersom man där diskuterar, formulerar och omformulerar aktuella samhällsfrågor vilka senare blir en vital del av den politiska dag- ordningen. Tidigare undersökningar visar emellertid att de politiska partierna med tiden blivit alltmer exklusiva i meningen att allt färre är aktiva (m.fl. 2000). Detta talar för att det i stället är viktigt att vända uppmärksam- heten mot de politiska institutionerna och granska hur dessa fun- gerar i ett integrationspolitiskt perspektiv. Den politiska integratio- nen och konkreta lika inflytandemöjligheter har inte enbart en stor betydelse för människors villkor i samhället, frågan har även ett centralt värde i ett demokratiskt perspektiv. Vi har därför valt att närmare granska på vilket sätt de politiska partierna bidrar till ökad politisk jämlikhet och på vilket sätt deras institutionella strategier, regler och arbetssätt påverkar möjligheterna för personer med invandrarbakgrund att kunna delta på lika villkor i den politiska processen och i partipolitiskt arbete. 1.2Perspektiv på institutionell diskriminering Mycket talar för att exkluderingen av personer med invandrar- bakgrund i partierna, i likhet med exkludering inom andra sam- hällsområden, delvis är ett resultat av någon form av negativ sär- behandling, det vill säga diskriminering. När man betraktar förekomsten av olika former av negativ särbehandling som en vik- tig samhällspolitisk fråga görs detta med hänsyn till dess bäring på både grundläggande demokratiska och ekonomiska värden. Å ena sidan kränker direkt och indirekt diskriminering, liksom de mer dolda formerna av institutionell/strukturell diskriminering, indivi- den och inskränker hennes medborgerliga rättigheter. sidan har den en kostnad för samhället i ökad ojämlikhet och social marginalisering. Direkt negativ särbehandling, i form av öppna trakasserier eller diskriminerande handlingar, är en typ av diskriminering. Negativ särbehandling i en sådan mer öppen form, om den så sker på grund av etnisk tillhörighet, sexuell läggning eller kön, är i regel lätt att identifiera eftersom den är konkret både för den som blir utsatt och för omgivningen. Omfattningen av diskrimineringen i samhället är, såsom slås fast bland annat i Europeiska kommissionens så kallade (COM/2004/379) och Equal Rights In Practice (2005), är ofta grovt underskattad. Detta av två olika anledningar. Hur egen- domligt man än kan tycka det är, visar empiriska undersökningar att både den som blivit utsatt för direkt negativ särbehandling och den som utfört handlingen har ett gemensamt intresse i att vilja förneka det som inträffat. Medan den som blivit utsatt för diskriminering helst vill slippa att kännas vid det stigmatiserande i den kränkande behandlingen, föredrar den som utfört handlingen att tiga om detta handlande då det kan uppfattas som socialt oacceptabelt. Detta är dock endast en av orsakerna till att man underskattar omfattningen och betydelsen av diskrimineringen. En annan viktig förklaring är att av all den negativa särbehandling som resulterar i exkludering, i samhället generellt och i politiken, utgör direkt, avsiktlig diskriminering endast en mindre del. En större del utgörs i stället av strukturella och institutionella former av dis- kriminering. Dessa former av diskriminering är allvarligare, detta genom deras mer omfattande konsekvenser och på grund av att effekterna är svåra att upptäcka (ibid.; Equal Rights In Practice 2005). Exkluderingen av minoriteter och personer med invandrar- bakgrund sker i betydande utsträckning just genom sådana mer subtila processer. Det är inte ovanligt att strukturell och/eller institutionell diskri- minering används synonymt i det vardagspolitiska språkbruket. Strukturell diskriminering kan då till exempel avse de systematiska negativa effekter som den rådande klasstrukturen har på vissa samhällsgrupper. Argumentet är att det ligger i systemets natur att producera särbehandling så att den rådande ojämlikheten reprodu- ceras automatiskt i samhället. Inom forskningen har man till exem- pel särskilt uppmärksammat skolans och utbildningens roll i repro- duktionen av klassrelationer (1977). På ett liknande sätt utgår man inom genusforskningen från teorier om könsmaktstruk- tur som förklarar varför genusbaserad ojämlikhet består och stän- digt återskapas (2002). Kring begreppet rasifiering finns en egen teoribildning som på ett motsvarande sätt beskriver hur ojämlikhet utifrån ras- eller etniska skiljelinjer skapas och åter- skapas i samhället (1982). Termen institutionell diskriminering har kommit att i ökad utsträckning utgöra ett konkurrerande begrepp, både i det vardagspolitiska språket och inom forskningen. Exkludering som är baserad på individens kön, etnicitet, ras, religion och sexuella orientering kan då förstås och förklaras med utgångspunkt i hur samhällets institutioner i vidare bemärkelse fungerar. Argu- mentet är som följer. De exkluderande elementen finns inbyggda i samhällsinstitutionerna, i deras institutionella historia och i deras vardagspraktiker, vilket resulterar i att det som betraktas som insti- tutionernas normala verksamhet i själva verket automatiskt inrym- mer inslag av negativ särbehandling av minoritetsmedlemmar. När skillnader i resurser, i deltagandet i politik och arbetsliv, saknar en rimlig förklaring har man goda skäl att misstänka att det beror på någon form av systematisk institutionell exkludering, det vill säga diskriminering.