sou · GUB346 · 2007-01-01 00:00:00 — När det gäller polisanmälan, mötte kommittén i inledningen av sitt arbete från några håll uppfattningen om att polisen tog lätt på frågan om trakasserier, hot och våld mot förtroendevalda, och att förtroendevalda härmed inte blev väl bemötta om de gjorde en po- lisanmälan. Kommittén fann det angeläget att gå på djupet med dessa uppfattningar. Fanns det stöd för påståendena var det något som bör beaktas i kommittén förslag, och fanns det inget stöd är det angeläget att föra fram detta så att ingen tvekar att göra en po- lisanmälan på grund av rädslan att bli dåligt bemött av polisen. Enkätresultaten talar för det senare, att oron generellt sett före- faller ha dåligt fog för sig. De allra flesta som polisanmält säger att de blivit väl bemötta och att deras anmälan tagits på allvar. Där- emot visar det sig att mycket få anmälningar förefaller komma nå- gon vart. De läggs ner efter förundersökning eller till och med utan att sådan undersökning inleds. Något som naturligtvis kan bidra till att en del förtroendevalda ändå upplever att polisen inte tar frågan på allvar. 5.6.2Stödet till utsatta brister Många förtroendevalda verkar hålla inne med att berätta om vad de utsätts för. Relativt få har fått personligt stöd på något sätt i sam- band med att de utsatts. Kvinnliga förtroendevalda förefaller dock vara bättre på att be om stöd än manliga, medan vi inte kan se nå- gon skillnad härvidlag beroende på de förtroendevaldas bakgrund eller ålder. Frågan var tyvärr inte konstruerad så att vi vet om de inte fått stöd fastän de efterfrågat sådant, men att mindre än hälften inte ens fått stöd från familj och vänner reser ändå misstanken att väldigt många inte berättar för någon alls när de blivit utsatta och alltså heller inte ber om stöd i den utsatta situation som till exem- pel ett hot försätter den enskilde i. Det faktum att en del inte gjort någon anmälan med motivering just att de inte vill oroa sin familj, stöttar denna misstanke. Utgångspunkter för överväganden och förslag Av dem som bett om stöd har en femtedel av riksdagsledamö- terna funnit stöd hos säkerhetsansvarige, medan lands- tings- och kommunfullmäktigeledamöterna inte funnit någon mot- svarande person att få stöd hos. Stora brister förefaller även finnas hos partierna när det gäller att stötta sina förtroendevalda som ut- sätts för övergrepp, något som framgår även på andra sätt i kom- mitténs arbete. 5.7En introduktion till kommitténs förslag I de kapitel som följer lägger kommittén fram sina slutsatser och förslag till vad som kan göras för att motverka trakasserier, hot och våld mot förtroendevalda och hur de förtroendevalda som ändå ut- sätts för sådana övergrepp kan få hjälp och skydd. I kapitel 6 ut- vecklar kommittén sin uppfattning om hur förtroendevalda kan göra för att motverka förekomsten av övergrepp som påtryck- ningsmedel genom att försöka värna och stärka demokratin. Ut- gångspunkten för dessa resonemang tas i första hand i det scenario 1 som beskrivits ovan, men det handlar även om att, genom konstruktivt handlande, motverka accepterandet av den typ av po- litiska övergrepp som beskrivs i scenario 4. De övergrepp som beskrivs i scenario 2 och 3 kommer däremot inte att behandlas något mer ingående i detta betänkande, mer än att de generella åtgärder som föreslås när det gäller förstärkt skydd för förtroendevalda, även griper in i dessa sammanhang. Frågorna om stalkning bör, enligt kommitténs mening inte diskuteras enbart med begränsning till hot mot förtroendevalda. Stalkning är ett mer generellt problem. Regeringen gav 2005 BRÅ i uppdrag att kart- lägga förekomsten av stalkning och detta är avrapporterat . BRÅ pekar i sin redovisning på att stalkning bör ses över i ett större sammanhang. Kommittén är i denna fråga av precis samma uppfattning som BRÅ. I kapitel 7 diskuteras vilka slutsatser kommittén drar utifrån sitt arbete med vilken roll medierna har när det gäller övergrepp mot förtroendevalda. Slutsatserna leder fram till rekommendationer som riktas såväl till medierna som till de förtroendevalda och parti- erna. Därefter följer två kapitel med förslag om hur det rättsliga och organisatoriska skyddet för förtroendevalda kan stärkas. 3 Dovelius, , , , (2006) Stalkning i . Om- fattning och åtgärder. Utgångspunkter för överväganden och förslag behandlas ett förslag om förstärkt straffrättsligt skydd för rätten att utöva ett förtroendeuppdrag. Därefter beskrivs en organisation som kommittén anser bör byggas upp för att kunna erbjuda stöd och hjälp till förtroendevalda på ett fullgott sätt. Denna organisa- tion berör såväl Riksdag, landsting, kommuner, partier, Polisen, säkerhetsansvariga och Åklagarväsendet. Med dessa förslag har kommittén, så långt de funnit det möjligt, försökt finna vägar att lösa de problem med trakasserier, hot och våld mot förtroende- valda som det kartläggande arbetet visat på. 6Demokratiska procedurer och etiska regler – medel mot övergrepp I kommitténs direktiv uttrycks oro för att brister i kontakten mel- lan förtroendevalda och medborgare är en bidragande orsak till att övergrepp som hot och våld används för att påverka politiska be- slut. Resonemanget bygger på antagandet att det krävs en väl fun- gerande dialog mellan de förtroendevalda och medborgarna för att det representativa systemet ska fungera. Brister denna dialog, ökar risken för misstro mot politiker, likgiltighet inför demokratin och att medborgare känner sig socialt och politiskt utanför samhället. Slutsatsen blir att det finns behov av att samla information om hur dialogen mellan de förtroendevalda och medborgarna kan förbätt- ras så att politiska beslut bättre kan förankras hos medborgarna.1 Mot denna bakgrund formuleras en del av kommitténs uppdrag sålunda: Kommittén skall undersöka olika former för dialog mellan de för- troendevalda och medborgarna samt möjliggöra att informationen om sådana former kan spridas med syfte att politiska beslut bättre skall kunna förankras bland medborgarna.2 Flera utredningar före oss har berört denna fråga, gjort undersök- ningar och analyser, och kommit fram med konkreta förslag till åtgärder i syfte att främja dialogen mellan förtroendevalda och medborgare3. För att lösa vårt uppdrag och kunna ge något ytterli- gare bidrag i detta sammanhang, valde vår kommitté, att med hjälp av teorier om demokrati, rättvisa, etik och förhandling, fördjupa oss i frågor om vad som egentligen ligger till grund för ett demo- kratiskt system och vilka grundvärden en demokratisk dialog ur ideal synvinkel bör utgå ifrån. Ur denna, politiskt filosofiska dis- 1Kommittédirektiv : 102, s. 9. 2Kommittédirektiv : 102, s. 10. 3Till exempel (se SOU 1996: 162 På medborgarnas villkor), (se SOU 1996: 169 Förnyelse av kommuner och landsting), (SOU 2000: 1 En uthållig demokrati), Kommun- demokratiutredningen (SOU 2001: 48 Att vara med på riktigt). Demokratiska procedurer och etiska regler – medel mot övergrepp kussion har vi format ståndpunkter om vad vi tror kan bidra till att förstärka den representativa demokratin genom mer medvetna ut- gångspunkter för dialogen mellan de förtroendevalda och medbor- garna och för de förtroendevaldas sätt att agera i sin roll. Enligt direktiven var en huvuduppgift för kommittén också att ta fram en informations- och utbildningsstrategi riktad till förtroen- devalda, tjänstemän, personer som arbetar med säkerhetsfrågor, med flera.4 Syftet med detta är, dels att öka medvetenheten och be- redskapen hos förtroendevalda, tjänstemän, personer som arbetar med säkerhetsfrågor, med flera, när det gäller övergrepp mot för- troendevalda, dels att möjliggöra att information om hur dialog mellan förtroendevalda och medborgare kan spridas och skapa för- utsättningar för att politiska beslut bättre kan förankras hos med- borgarna. Kommittén har fullgjort denna uppgift genom att, delvis på egen hand, delvis genom att anlita andra, framställa material som kan användas för utbildning och diskussion kring frågor om över- grepp mot förtroendevalda som ett problem för demokratin. Re- sultatet av detta arbete är en film, ett förslag till hur frågor och hot mot demokratin kan diskuteras med ungdomar i skolor, samt ett studiematerial direkt knutet till innehållet i kommitténs betän- kande. Vi avslutar kapitlet med att beskriva innehållet i utbild- ningsmaterialet. 6.1Problemet återspeglat i vår enkätundersökning Låt oss först säga något om hur problem när det gäller relationen mellan de förtroendevalda och medborgarna, som kan bidra till att det förekommer övergrepp mot förtroendevalda, återspeglas i vår enkätundersökning. Resultaten visar att den grupp som de förtro- endevalda själva i störst utsträckning utpekar som förövare är miss- nöjda medborgare. Detta är ett varningstecken om att den svenska demokratin inte fungerar som den borde. Av svaren på enkätens attitydfrågor framgår vidare att en majoritet av dem som deltog i undersökningen anslöt sig till uppfattningen att de som förtroen- devalda måste vara mentalt beredda på att utsättas för trakasserier och hot. Detta kan ses om ytterligare ett uttryck för problemet. Vår tidigare reflektion om att det bland många förtroendevalda förefaller finnas en ambivalent hållning till vad de egentligen bör tåla och vad de faktiskt får tåla som förtroendevalda, kan i sin tur 4 Kommittédirektiv 2004:102, s. 10. Demokratiska procedurer och etiska regler – medel mot övergrepp kan vara en indikator på att de förtroendevalda själva upplever att här finns ett problem. Att av de förtroende- valda upplever att medborgarna förväntar sig att förtroendevalda ska tåla vissa mått att trakasserier och hot riktade mot sig förstär- ker detta antagande. Det är emellertid inte någon stor andel av de förtroendevalda som ser sig själva som en del av problemet. finns det förtroendevalda som i enkäten angivit att de blivit utsatta för över- grepp av andra förtroendevalda. Frågan har även berörts i annat sammanhang. Ledamöterna i och Landstings Demokrati- och självstyrelseberedning uppfattar problemet som så allvarligt att de till och med tagit upp det till offentlig debatt. På DN: s debattsida skriver de: Den förråade tonen i det politiska samtalet måste ändras och vi förtro- endevalda måste själva bryta trenden och våga ta initiativ till föränd- ring. Det handlar om respekt för demokratin och det politiska upp- draget och dessutom om politikers arbetsmiljö. Vi måste sluta för- minska, nedvärdera och kränka varandra. Lyckas vi inte ändra tonen i den politiska debatten kommer flykten från de politiska uppdragen att öka och vi äventyrar tilltron till det demokratiska system som vi byg- ger vårt samhälle på.5 Kommittén menar att det är viktigt att vi erkänner att vår politiska demokrati har brister som bidrar till eller kan bidra till att över- grepp används som metod för att utöva makt. Vi menar, att för att kunna hitta lösningar på problemet, är det rimligt att också se bägge sidor – de förtroendevalda och medborgarna – som delar av problemet, och – dessbättre – även som delar av lösningen. Detta blir vår utgångspunkt och den nödvändiggör att vi berör även rela- tioner mellan förtroendevalda även om detta, strikt tolkat, går utanför kommitténs egentliga uppdrag. En grundidé för demokratin som idealmodell är att medborgarna själva bestämmer över det samhälle de lever i, att de har frihet och lika rätt att delta i den diskussion som föregår beslut och att majo- riteten av dem som har att fatta ett beslut fattar det bästa möjliga beslutet i varje given situation, baserat på antingen samförstånd, kompromisser eller majoritetsbeslut. Maktfördelning på ett demo- 5 Politiker måste sluta kränka varandra, debattartikel i . Demokratiska procedurer och etiska regler – medel mot övergrepp kratiskt sätt berör med andra ord framför allt två aspekter av be- slutsproceduren, offentlig debatt och omröstning.6 De demokratiska fri- och rättigheterna måste medborgarna kunna utöva utan otillbörliga påtryckningar från omgivningen. De som deltar i demokratiska processer ska inte uppleva tvång att vidta vissa handlingar på grund av trakasserier, hot eller våld. Då sätts systemet ur spel. Därför behöver demokratin vila på överenskomna regler för hur styrelseskicket ska utformas och det måste finnas neutrala och effektivt fungerande organ som kan döma till rättelse om oegentligheter förekommer.7 En fungerande rättsstat med lagar och regler krävs med andra ord för att systemet ska fungera.8 Vi lämnar dock frågan om vad det är som kommer först – rättstaten eller demokratin – öppen. Likaså lämnar vi frågan om demokratin kräver ett visst innehåll, då vi menar att denna fråga kräver ställningstaganden till politiskt ideologiska skiljelinjer som vi inte behöver gå in på för att kunna resonera om hur själva dialogen mellan medborgare och förtroen- devalda kan förstärkas. Vi avgränsar oss med andra ord till resone- mang om demokratins spelregler, eller demokratin som procedur och tar för detta stöd hos en av de stora demokratiteoretikerna , statsvetaren . ställer tre grundkrav på en proceduriell demokrati: politisk jämlikhet, effektiv delaktighet och upplyst kunnande. Dessutom menar han att medborgarna måste ha kontroll över den politiska dagordningen.9 Med politisk jämlikhet avser han att varje medborgare måste ha lika rösträtt – ingens röst ska räknas som för mer än nå- gon annans. Däremot säger det inget om vilken metod för omröstning som ska tillämpas. Med effektiv delaktighet avser han att alla medborgare måste ha tillräckliga och lika möjligheter att ta upp frågor på dag- ordningen och att ge uttryck för skälen till att man bör före- dra ett resultat före ett annat. Alla procedurer måste utvärde- 6 jfr resonemang i introduktionen till uppsatserna om Varför demokrati? i Idéer om demokrati, (1994), s. 7jfr , Axel (2001) Demokrati. En jämförande analys, s. 11. 8Redan från början har den svenska författningsutvecklingen byggt på principen att land ska med lag byggas, även om principen inte stått oemotsagd och den ibland till och med hävdats vara ogiltig. Se Stjernquist, (1999) Land skall med lag byggas. författningshistoria, i konstitutionella urkunder, s. 11. 9Redovisningen av modell bygger på uppsatsen som procedur som publicerats i Idéer om demokrati, s. 33–67. Demokratiska procedurer och etiska regler – medel mot övergrepp ras för att se om medborgarna får tillräckliga möjligheter att uttrycka sig och delta i bindande beslut, och även för att se vilka relativa kostnader som detta innebär. Med upplyst kunnande avser han att alla medborgare, med hänsyn till den tid som behovet av beslut medger, har till- räckliga och lika möjligheter att upptäcka och värdera vilka hans eller hennes önskemål är i den fråga som beslutet gäller. Detta krävs för att medborgarna korrekt ska kunna redovisa sina preferenser. Med att medborgarna ska ha kontroll över den politiska dag- ordningen avser han att de måste ha en suverän möjlighet att fatta beslut som avgör vilka frågor som ska och inte ska be- stämmas via den proceduriella demokratins metoder. Kort sagt att i en demokrati är det medborgarna som måste ha sista ordet, som ytterst måste vara de som kan styra. Dahls utformning av en modell för proceduriell demokrati för oss till frågan om styre genom experter eller eliter. Att förespråka proceduriell demokrati innebär förr eller senare att man går i direkt strid med dess främsta alternativ, vilket historiskt sett, och säkerligen också långt in är meritokrati. Denna de de- mokratiska idéernas ständiga rival innebär att vuxna i allmänhet inte är kompetenta att regera, att uppgiften att styra rätteligen bör vila hos en förtjänstfull minoritet, en elit i besittning av överlägsna kunskaper och dygder.10 Meritokrati, eller styrelse där besluten utpräglat vilar på experters kunnande och tyckande, kan kortsiktigt kanske upplevas som för- nuftig ur effektivitetssynpunkt. Men det kan leda till problem i det längre perspektivet eftersom meritokratin inte vilar på medborgar- nas jämlikhet och delaktighet samt möjlighet till kontroll. Ett folk som avstår från sin slutliga kontroll över regeringsmaktens dagordning och beslut löper mycket stor risk att avhända sig den slut- liga kontrollen över andra viktiga sammanslutningar. Eftersom det moderna folkstyret i allt väsentligt är en representativ demokrati, där många beslut fattas av en begränsad grupp, profes- sionella politiker och i vissa fall av tjänstemän, kan det beskrivas som ett slags expertstyre. Men jämfört med ett system med äkta expertstyre är skillnaden mellan den representativa demokratin och 10Dahl, (1994) Demokrati som procedur i Idéer om demokrati, s. 65. 11Dahl, (1994) Demokrati som procedur i Idéer om demokrati, s. 66. Demokratiska procedurer och etiska regler – medel mot övergrepp den väktarstat det genuina expertstyret innebär fundamental. I väktarstaten styr makthavarna oberoende av medborgerliga man- dat, medan makthavarna i den representativa demokratin måste räkna med att ställas till svars inför medborgarna och under- ställas deras dom i till exempel allmänna val, eller i flera faser av det politiska beslutsfattandet, beroende på hur mycket medborgerligt deltagande systemet inbjuder till. Företrädarna för en väktarstat hävdar att medborgarna i gemen inte har kompetens nog för att fatta ideologiska och värdemässiga beslut om hela samhällets in- riktning. Företrädarna för den demokrati där medborgarna är me- daktörer menar att den vanlige medborgaren har en moralisk kom- petens som är fullt tillräcklig för ändamålet. Kloka och mänskliga medborgare som försöker styra sin stat en- ligt den proceduriella demokratins kriterier kommer, tror , också att använda principerna om lika beaktande och bevis- börda för att bedöma medlemmarnas relativa kompetens att styra andra sammanslutningar. menar att det leder till att demokra- tin sprider sig även utanför den politiska sfären. Medborgarna kommer att se till att andra hierarkiska eller meritokratiska system i samhället också måste ersättas med proceduriell demokrati. har en viktig poäng i det han säger. Har han rätt kan bruket av den typ av kriterier för proceduren som förespråkar sannolikt skapa en god grund för att förebygga och motverka att trakasserier, hot och våld används som påtryckningsmedel i poli- tiska processer. Men det räcker inte med lagar, regler och fastlagda procedurer för att demokratin ska fungera. Som människor styrs vi av vårt samvete och detta behöver ett stöd som går utöver lagar och proceduriella regler, när vi i olika situationer ska ta ställning till hur vi ska handla. Vi behöver forma en etik för vårt handlande, regler för vilken moral vi bör sträva efter att följa för att samhället ska vara gott. Enligt filosofen är moral liktydigt med att man er- känner principer som gäller lika mycket för ens eget beteende som för andras, och att dessa principer sätter gränser för den enskildes egennyttiga strävanden. Moraliska principer innebär att individen 12 , (1994) i introduktionen till uppsatserna om Varför demokrati? Idéer om demokrati, s. Demokratiska procedurer och etiska regler – medel mot övergrepp måste sätta gränser för vilka krav hon eller han ställer. Det innebär att individen är skyldig att kunna motivera varför, om hon eller han handlar i strid mot sina moraliska principer och att hon eller han visar skuldkänslor, ånger och ber om ursäkt för omoraliska hand- lingar.13 Kravet på den som erkänner sig till moraliska principer är med andra ord inte att hon eller han aldrig får göra fel, däremot sätter det gränser för hur trångsynt, egoistisk och hänsynslös hon eller han får tillåta sig att vara oavsett hur detta för stunden påver- kar hennes eller hans intressen. att ha en moral är analogt med att ha gjort ett fast ställningstagande i förväg; ty man måste erkänna moraliska principer även när de går mot ens egna intressen. En människa vars moraliska bedömningar alltid sammanföll med hennes intressen skulle misstänkas för att inte alls ha någon moral.14 Poängen med att bygga ett samhällssystem på moraliska principer är med andra ord att varje individ tar ställning för att det är viktigt att inte bara tänka på sig själv, utan att även se sina intressen i per- spektiv av vad som är bra för andra. Etiska regler handlar i första hand om att skapa rättesnören för människors moral – för vår inre hållning och vårt samvete. Lagar, regler och uppställda beslutsprocedurer kan ge oss hjälp när vi for- mar dessa rättesnören, men det är inte samma sak som att det som är mest etiskt rätt, begränsar sig till det som är rätt i den konkreta lagens eller procedurens mening. Vår moral och vårt samvete måste vi själva ta det fulla ansvaret för oberoende av stöd från lagar, osv.15 För att upprätthålla etik och moral behöver vi kort sagt träna på att vara snälla människor: [En snäll människa är en] individ som lever med etiken i sitt hjärta. En snäll människa bär i sitt medvetande ständigt med sig omtanken om medmänniskan. den snälla människan är minst av allt dum. Den snälla människan är tvärt om mycket klok, för hon har – medvetet eller omedvetet – förstått vad det faktiskt handlar om: det vi gör för våra medmänniskor gör vi också för oss själva.16 Etikens grund, att vara snäll, är dock inte samma sak som att alltid följsamt stryka andra medhårs och inte ta konflikter. 13Rawls, (1993) Rättvisa som rent spel i Idéer om rättvisa, s. 31. 14Rawls, (1993) Rättvisa som rent spel i Idéer om rättvisa, s. 31. 15Etiska vägmärken 1. Etik – en introduktion (2002), s. 12.; Se även , , , , (2005). Etiska dilemman i vården. Hur skulle du ha gjort, s. 16Einhorn, (2005) Konsten att vara snäll, s. 15. Demokratiska procedurer och etiska regler – medel mot övergrepp kratiska rätten till fri opinionsbildning innebär också rätten till att visa ilska. Det etiska rättesnöret måste emellertid vara att ilskan inte ska ges utlopp i övergrepp mot den eller dem känslorna riktas mot, utan att man tar ansvar även när man är arg och inte kränker andras rättigheter. Allt enligt grundidén i FN: s deklaration om de mänskliga rättigheterna och alla människors lika värde. Demokratin bygger på att alla människor har lika värde och rätt till lika behandling oavsett, åsikter eller handlingar. Enligt jämlikhetens idé ska, för det första, i princip alla människor i ett land ha rätt att delta i landets styrelse. För det andra ska vi som sty- resmän behandlas lika: ingens vilja ska räknas för mer än andras. Den följande principen (frihetens) föreskriver att alla typer av politiska opinioner och viljeyttringar ska få komma till uttryck i den politiska processen. Folkstyre måste betyda att medborgarna ohämmat får ut- trycka sin vilja och fritt får agera för att främja sina intressen.17 Detta stadgas också i den grundlag som det svenska statsskicket vilar på, Regeringsformen. Där står följande: All offentligt makt i utgår från folket. Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet.18 Vad betyder det då egentligen att alla människor har lika värde och rätt till att bli behandlade på lika villkor? har vid tillfälle försökt formulera ett svar på denna fråga.19 Det visade sig vara en mycket svårare uppgift än de hade föreställt sig. En av stötestenarna var hur de skulle förhålla sig till utsagan om att alla människor har samma värde, men alla är inte lika värdefulla i alla livssituationer. Detta är en grundsanning, ett axiom – utan krav på att kunna bevisas vare sig teoretiskt eller empiriskt – som de flesta ställer upp på. Vi ser det till exempel inte som en kränkning av människans lika värde att föräldrar står närmare sina egna barn än andras. Vi accepterar att bara de mest framgångsrika idrottsut- 17Hadenius, Axel (2001) Demokrati. En jämförande analys, s. 10. 18Regeringsformen 1 kap. 1 och 2 §§ 19Etiska vägmärken 4. Det svårfångade människovärdet – en debattskrift (1993), s. 9.