sou · GUB351 · 2007-01-01 00:00:00 — Härigenom föreskrivs att 2 § förordningen (1994:729) med instruk- tion för Radio- och skall ha följande lydelse. 2 §28 Radio- och skall särskilt 1. enligt radio- och TV-lagen (1996:844) pröva frågor om till- stånd att sända närradio, fast- ställa sändningstider om till- ståndshavarna inte kan enas om fördelning av sändningstid eller om en tillståndshavare begär att verket skall fastställa sändnings- schemat i sin helhet, besluta om det får sändas mer än ett närradioprogram i en kom- mun samt besluta om större sändningsområden än en kom- mun, 2. enligt radio- och TV-lagen pröva frågor om tillstånd att sända lokalradio, om överlåtelse av sändningstillstånd samt be- stämma sändningsområden, 3. enligt radio- och TV-lagen pröva frågor om tillstånd att sända 1. enligt radio- och TV-lagen (1996:844) pröva frågor om till- stånd att sända TV-program och bedriva verksamhet som opera- törsföretag. 2. enligt radio- och TV-lagen pröva frågor om tillstånd att sända närradio, fastställa sänd- ningstider om tillståndshavarna inte kan enas om fördelning av sändningstid eller om en till- ståndshavare begär att verket skall fastställa sändningsschemat i sin helhet, besluta om det sam- tidigt får sändas mer än ett när- radioprogram i en kommun samt besluta om större sänd- ningsområden än en kommun, 3. enligt radio- och TV-lagen pröva frågor om tillstånd att sända lokalradio, om överlåtelse av sändningstillstånd samt be- stämma sändningsområden, 4. enligt radio- och TV-lagen pröva frågor om tillstånd att sända 28 Den föreslagna lydelsen innehåller såväl ändringar som utredningen föreslagit i delbetänk- andet Nytt regelverk för marksänd digital-TV (SOU 2004:39) som ändringar föranledda av övervägandena i detta betänkande. De ändringar som föreslås i detta betänkande är under- strukna. 4. pröva frågor om avgift för 5. pröva frågor om avgift för 5. enligt radio- och TV-lagen 6. enligt radio- och TV-lagen tag och besluta om undantag föreningar och besluta om un- dantag från nätinnehavares skyl- 6. pröva frågor enligt lagen 7. pröva frågor enligt lagen (1992:72) om koncessionsavgift (1992:72) om koncessionsavgift 7. enligt radio- och TV-lagen 8. enligt radio- och TV-lagen godkänna och registrera de be- godkänna och registrera de be- teckningar för sändningar som används av den som sänder pro- används av den som sänder pro- gram samt handha register över gram samt handha register över 8. pröva frågor om utgiv- 9. pröva frågor om utgiv- ningsbevis enligt 1 kap. 9 § ytt- ningsbevis enligt 1 kap. 9 § ytt- register över verksamhet enligt register över verksamhet enligt 9. enligt lagen (1991:1559) 10. enligt lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihets- med föreskrifter på tryckfrihets- ha register över utgivare, ha register över utgivare, 11. handha säkerhetskopia en- ligt 9 kap. 9 § radio- och TV- 12. pröva frågor om förklaring enligt 3 kap. 12 § radio- och TV- 10. enligt radio- och TV-lagen 13. enligt radio- och TV-lagen pröva frågor om återkallelse av pröva frågor om återkallelse och ändring av tillstånd, 11. meddela föreskrifter och 14. meddela föreskrifter och utöva tillsyn enligt 2 och 3 §§ förordningen (1998:32) om standarder för sändning av radio- och TV-signaler, 12. enligt förordningen (1995:1020) om digitala ljud- radiosändningar utlysa tillstånd att sända digital radio och lämna förslag till regeringen om för- delning av sändningstillstånden, och 13. enligt förordningen (1997:894) om marksänd digital TV utlysa tillstånd att sända digi- tal TV och lämna förslag till re- geringen om fördelning av sänd- ningstillstånden. utöva tillsyn enligt 2 och 3 §§ förordningen (1998:32) om standarder för sändning av radio- och TV-signaler, och 15. enligt förordningen (1995:1020) om digitala ljud- radiosändningar utlysa tillstånd att sända digital radio och lämna förslag till regeringen om för- delning av sändningstillstånden. Denna förordning träder i kraft den Uppdraget och dess genomförande Utredningens direktiv fastställdes ursprungligen genom beslut vid regeringssammanträde (Dir. 2000:43, se bilaga 1). Därefter har utredningen meddelats tilläggsdirektiv (Dir. 2001:11), (Dir. 2003:30, se bilaga 2), (Dir. 2003:100), (Dir. 2003:121), (Dir. 2004:69), (Dir. 2004:131) och (Dir 2005:132). Enligt Dir. 2003:30 får utredningen – utöver i de särskilt angivna frågorna – även föreslå andra ändringar med hänsyn till utvecklingen i eller internationellt, särskilt inom Europeiska unionen. Uppdraget omfattar dock inte förslag till grundlagsändringar. De delar av vårt uppdrag som behandlas i detta slutbetänkande är frågor som rör upprepade överträdelser av innehållsvillkor, tillämp- ligheten av tillståndsvillkor på vissa sändningar, myndighetsmed- delanden, lokal icke-kommersiell TV och TV-programmens till- gänglighet för personer med funktionshinder. Dessutom analyserar vi konsekvenserna av ett svenskt tillträde till den s.k. TV-konven- tionen i delar som återstår sedan vårt delbetänkande Anpassning av radio- och TV-lagen till den digitala tekniken (SOU 2005:62). Vi redovisar också våra överväganden i frågor som rör mobil TV och om registrerade trossamfunds möjlighet att få tillstånd att sända närradio. Under denna rubrik redovisar vi våra överväganden i de delar av vårt uppdrag som berör radio- och TV-lagens regler om villkor för sändningstillstånd (del I). Uppdraget och dess genomförande Utredningen har haft i uppdrag att föreslå mer kraftfulla åtgärder om ett programföretag vid upprepade tillfällen och på liknande sätt bryter mot villkor för innehållet i sändningarna. Utredningen har även haft i uppdrag att överväga tillämpligheten av tillståndsvillkor på vissa sändningar. Vi har därvid haft att lägga fram förslag som gör att samma regler, där det är befogat, kan tillämpas på samtliga sändningar från ett företag oberoende av om sändningarna sker på ett sätt som kräver tillstånd eller på något annat sätt. Vidare har utredningen haft i uppdrag att, mot bakgrund av medlemskap i unionen, överväga om det bör göras någon ändring av bestämmelserna om skyldighet att på be- gäran av en myndighet sända meddelanden av vikt för allmänheten, s.k. myndighetsmeddelanden. Utvecklingen av olika former av TV-sändningar till mobila mot- tagningsenheter (mobil TV) har gett upphov till frågor om tillstånd för programföretag, andra innehållsleverantörer och operatörsföre- tag samt om regleringen av sändningarnas innehåll, innefattande även frågor om reklam och andra annonser. Vi har sett ett påtagligt behov av en översyn av regleringen av mobil TV och har därför valt att ta upp frågan till behandling (del II). TV-programmens tillgänglighet för personer med funktionshinder Utredningen har fått i uppdrag att överväga behovet av lagänd- ringar för att förbättra tillgängligheten till TV-program för per- soner med funktionshinder. Våra överväganden och förslag härvid- lag redovisas i del III. är juridiska personer som har bildats för att bedriva lokala kabelsändningar och som kan väntas låta olika intressen och meningsriktningar komma till tals i sin verksamhet. Företagen får inte sända reklam. Uppdraget och dess genomförande Utredningen har haft i uppdrag att analysera hur de lokala icke- kommersiella TV-sändningarna påverkas av digitaliseringen och om förutsättningarna för sådana sändningar kan förbättras genom lag- stiftning. Vi har även haft i uppdrag att överväga frågan om verk- samhetens namn. Frågorna behandlas i del IV. Tillstånd att sända närradio Tillstånd att sända närradio kan enligt 4 kap. 4 § RTVL bl.a. ges till ideella föreningar som har anknytning till sändningsområdet samt till församlingar och kyrkliga samfälligheter inom . Däremot finns det inte med nuvarande reglering någon möjlighet att utfärda närradiotillstånd till andra registrerade trossamfund än församlingar och samfälligheter inom . I samband med behandlingen av ett lagstiftningsärende om skärpta krav på lokal anknytning för beviljande av närradiotillstånd till ideella föreningar ifrågasatte lagrådet om det finns skäl att i lag- texten särbehandla jämfört med andra trossam- fund. I den proposition som lades fram efter lagrådets yttrande förklara- de regeringen att frågan om registrerade trossamfunds möjligheter att få närradiotillstånd kommer att övervägas i särskild ordning. Sedan frågan presenterats för utredningen har vi åtagit oss att se över den utan särskilt tilläggsdirektiv. Frågan behandlas i del IV. Den europeiska konventionen om gränsöverskridande television () Utredningen har fått i uppdrag att analysera konsekvenserna av ett svenskt tillträde till konvention om gränsöverskrid- ande television () samt att lägga fram förslag till de ändringar i lagstiftningen som behövs för att konventionen skall kunna ratificeras. Vi har, i samband med att vi i delbetänkandet Anpassning av radio- och TV-lagen till den digitala tekniken (SOU 2005:62) över- vägde vissa annonsfrågor, analyserat konsekvenserna av ett svenskt tillträde till konventionens annonsbestämmelser och lagt fram de förslag till ändringar i radio- och TV-lagens annonsbestämmelser som behövs för att ratificera konventionen. Uppdraget och dess genomförande behandlar vi vilka konsekvenser ett tillträde till konventionens övriga bestämmelser får och lägger fram förslag till lagändringar som behövs på dessa områden för att konventionen skall kunna ratificeras. Vi redovisar våra överväganden såvitt avser dessa frågor i del IV. Utredaren och sekreteraren har med anledning av de frågor som om- fattas av detta betänkande sammanträffat enskilt med företrädare för , , , , Kanal och C . Med anledning av den del av uppdraget som rört mobil TV har utredaren och den dåvarande sekreteraren sammanträffat enskilt med företrädare för . Med anledning av den del av uppdraget som rört TV-program- mens tillgänglighet för personer med funktionshinder har utreda- ren och sekreteraren sammanträffat enskilt med företrädare för . Vidare har sekreteraren samman- träffat enskilt med företrädare för och företrädare för . Utredaren och sekreteraren har vid en studieresa till sammanträffat med företrädare för den brittiska tillstånds- och granskningsmyndig- heten Ofcom, företrädare för företagen Red Bee Media (före detta BBC Broadcasting) och ITFC, som tillhandahåller tillgänglighets- tjänster i , samt företrädare för det brittiska nät- verket för tillgänglighetsfrågor inom radio- och TV-området, BCIDN (), och därvid fått information om det brittiska regelverket avseende TV-sändningars tillgänglighet för personer med funktionshinder. I denna del har utredningen även samrått med utredningen av teckenspråkets ställning (S 2003:12). Med anledning av den del av uppdraget som rört lokal icke- kommersiell TV har sekreteraren sammanträffat enskilt med före- trädare för i . Utredningen har under arbetet med detta slutbetänkande sam- manträtt vid fem tillfällen. I detta kapitel redogör vi för de bestämmelser i yttrandefrihets- grundlagen och i radio- och TV-lagen som reglerar sändningarnas innehåll. Vi redogör också för de sanktioner som kan meddelas mot den som åsidosätter radio- och TV-lagens bestämmelser eller de tillståndsvillkor som har föreskrivits med stöd av lagen. Slutligen redogör vi för huvuddragen i de tillstånd att sända television som har meddelats med stöd av 2 kap. 2 § RTVL. Enligt 1 kap. 1 § första stycket yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) är varje svensk medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad rätt att i ljudradio, television och vissa liknande överföringar samt fil- mer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst. Yttrandefriheten har enligt samma lagrums andra stycke till ändamål att säkra ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. I den får inga andra begränsningar göras än de som följer av yttrande- frihetsgrundlagen. Av lagrummets tredje stycke framgår att vad som sägs i yttrandefrihetsgrundlagen om radioprogram förutom pro- gram i ljudradio också gäller program i television och innehållet i vissa andra överföringar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor. Yttrandefrihetsgrundlagen är tillämplig på alla kända varianter av radio- och trådsändningar, oberoende av om de förmedlar yttranden genom ljudradio, television, videotex eller i andra moderna format och oberoende av om digital teknik kommer till användning (prop. 1990/91:64 s. 108). I 1 kap. 3 § YGL stadgas att det inte får förekomma att något som är avsett att framföras i ett radioprogram eller en teknisk upp- tagning först måste granskas av en myndighet eller något annat all- mänt organ. Undantag görs dock för rörliga bilder i filmer, video- gram eller andra tekniska upptagningar som skall visas offentligt, där det ges möjlighet att genom lag meddela föreskrifter om gransk- ning och godkännande. Huvudregeln är således att all eventuell granskning av radio- och TV-program skall ske i efterhand. Av 1 kap. 6 § första stycket YGL framgår att grundlagen är tilllämplig på sändningar av radioprogram som är riktade till all- mänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. Med sådana sändningar avses även tillhandahållande av direktsända och inspelade program ur en databas. I fråga om radioprogram som för- medlas genom satellitsändning som utgår från gäller enligt andra stycket vad som i yttrandefrihetsgrundlagen är föreskrivet om radioprogram i allmänhet. Tryck- och yttrandefrihetsbered- ningen har i betänkandet Vissa tryck- och yttrandefrihetsrättsliga frågor (SOU 2004:114) föreslagit att 1 kap. 6 § första stycket YGL ändras på så sätt att det klargörs dels att det som faller in under regeln är tillhandahållande till allmänheten på särskild begäran av webbsändningar som består i direktsändningar eller uppspelningar av tidigare inspelningar som startar på tider som sändaren bestäm- mer, dels att omodererade chatsidor faller utanför regeln. Förslaget är inte avsett att innebära någon ändring i sak jämfört med vad som gäller (a. betänkande s. och s. 336). Yttrandefriheten får i viss utsträckning inskränkas genom lag. Enligt 1 kap. 12 § YGL är det tillåtet att i lag meddela föreskrifter om förbud eller villkor för reklam och för sponsring av radio- program. När det gäller möjligheten att i övrigt meddela föreskrif- ter eller villkor om innehållet i radioprogram skiljer yttrandefri- hetsgrundlagen på trådsändningar och andra sändningar. För sändningar av radioprogram genom tråd råder enligt 3 kap. 1 § första stycket YGL i princip full etableringsfrihet, vilket inne- bär att det inte får krävas tillstånd för sändning. Rätten att sända genom tråd får endast begränsas i den omfattning som framgår av andra stycket i nämnda lagrum, enligt vilket det i lag får meddelas föreskrifter i fråga om 1.skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för vissa program i den utsträckning det behövs med hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning, 2.skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för överföringar i den utsträckning det behövs med hänsyn till intresset av kon- kurrens beträffande sådana överföringar i nätet eller allmänhetens intresse av tillgång till sådana överföringar, 3.skyldighet för nätinnehavare att vidta åtgärder för att tillförsäkra mottagarkretsen inflytande över programvalet, eller 4.ingripanden mot fortsatt sändning av ett utbud som inriktas på våldsframställningar, pornografiska bilder eller hets mot folkgrupp. När det gäller sändning av radioprogram som sker på annat sätt än genom tråd är det enligt 3 kap. 2 § första stycket YGL tillåtet att i lag meddela föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända. Så- dana bestämmelser finns i radio- och TV-lagen. Anledningen till att det inte råder full etableringsfrihet för tråd- lösa radiosändningar är att det av tekniska skäl har ansetts nödvän- digt att reglera användningen av det begränsade sändningsutrymme som finns att tillgå i etern (prop. 1990/91:64 s. 79). Vid tillkomsten av yttrandefrihetsgrundlagen anförde departementschefen att ordet villkor inbegriper ett sådant system med avtal mellan staten och tillståndshavarna som då gällde. Vidare uttalades att i de fall då ett programföretag som sänder genom etern är bundet av avtal rörande programverksamheten bör avtalets villkor givetvis gälla även i den mån programutsändningen till någon del sker genom tråd- sändning (a. prop. s. 116). har konstruktionen med avtal mellan regeringen och programföretagen ersatts av ett system där programföretagens tillstånd att sända radioprogram får förenas med villkor på sätt som regleras i radio- och TV-lagen (se avsnitt 1.3.3 nedan). Enligt 3 kap. 3 § YGL gäller vad som i 2 kap. 12 § andra–femte styckena och 13 § regeringsformen (RF) föreskrivs om begräns- ningar av grundläggande fri- och rättigheter i fråga om de begräns- ningar som görs i sändningsrätten. Av 2 kap. 12 § andra stycket RF framgår att sådana begränsningar endast får göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle, att en be- gränsning aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och ej heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar samt att begränsningar inte får göras endast på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Enligt 2 kap. 13 § RF får yttrandefriheten och informa- tionsfriheten begränsas med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörj- ningen, allmän ordning och säkerhet, enskilds anseende, privat- livets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. I övrigt får sådana begränsningar ske endast om särskilt viktiga skäl föranleder det. I 3 kap. 4 § YGL föreskrivs att den som sänder radioprogram självständigt avgör vad som skall förekomma i programmen. Be- stämmelsen är avsedd att dels skydda programföretag som sänder med stöd av tillstånd i förhållande till tillståndsgivaren, dels värna om programföretagets oberoende gentemot andra, som t.ex. annon- sörer (prop. 1990/91:64 s.117). Av 3 kap. 5 § YGL framgår att frågor om rätt att sända radiopro- gram skall kunna prövas av domstol eller av en nämnd, vars samman- sättning är bestämd i lag och vars ordförande är eller har varit ordi- narie domare. Om saken gäller en fråga om ingripande på grund av missbruk av yttrandefriheten skall frågan dock, med undantag för överträdelser av villkor eller föreskrifter i fråga om reklam och andra annonser, enligt bestämmelsens andra stycke prövas av domstol under medverkan av jury. Bestämmelser som reglerar innehållet i radio- och TV-sändningar finns i radio- och TV-lagen (RTVL). Innehållsregleringen sker på två sätt. Dels innehåller lagen generella regler som gäller för alla sändningar som omfattas av lagen, dels finns en uttömmande upp- räkning av vilka villkor som får ställas upp i ett av regeringen med- delat tillstånd att sända radio eller TV. Sistnämnda innehållsregler gäller endast mot programföretag som har fått villkor därom in- tagna i sitt sändningstillstånd och bara för de av programföretagets sändningar som är tillståndspliktiga. Radio- och TV-lagen innehåller också bestämmelser som reglerar de sanktioner som finns vid överträdelser av de generella reglerna eller av sändningstillståndens villkor. I 6 kap. RTVL finns bestämmelser om sändningarnas innehåll. Dessa bestämmelser omfattar alla sändningar som lagen är tillämp- lig på, om inte annat anges. I 6 kap. 1 § återfinns den s.k. demokratibestämmelsen, vilken föreskriver att den som sänder TV-program eller som sänder ljud- radioprogram efter tillstånd av regeringen skall se till att program- verksamheten som helhet präglas av det demokratiska statsskickets grundidéer och principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet. Det demokratiska stats- skickets grundidéer syftar på en statsform som bygger på fri åsiktsbildning, allmän och lika rösträtt samt fria och hemliga val, medan uttrycket alla människors lika värde och den enskilda män- niskans frihet och värdighet avser de sidor av demokratibegreppet som anknyter till bl.a. förhållandet mellan människor, t.ex. för- dömande av rasism, våld och brutalitet samt hävdande av jämställd- het mellan könen (prop. 1977/78:91 s. 230). För TV-sändningar inom EU gäller rådets direktiv /552/EEG om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television1, ändrat genom Europaparlamen- tets och rådets direktiv /36/EG2 (TV-direktivet). Syftet med direk- tivet är att skapa fri rörlighet för TV-sändningar. Enligt artikel 22.1 i direktivet skall medlemsstaterna vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att TV-sändningar från programföretag inom deras jurisdiktion inte innehåller program som allvarligt kan skada den fysiska, mentala eller moraliska utvecklingen hos underåriga, sär- skilt program som innehåller pornografi och meningslöst våld. I artikel 22.2 föreskrivs att åtgärderna i punkt 1 skall utsträckas till att gälla andra program som kan bedömas skada den fysiska, men- tala eller moraliska utvecklingen hos underåriga, utom då det kan anses säkert genom val av sändningstid eller genom tekniska åt- gärder att de underåriga inom sändningsområdet normalt inte hör eller ser sådana sändningar. Om sådana program som avses i 22.2 sänds i okodad form skall de enligt artikel 22.3 föregås av en akustisk varning eller markeras med en visuell symbol under hela sändnings- tiden. Kraven i artikel 22.1 anses i svensk rätt uppfyllda genom och yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser om barnpornografibrott, olaga våldsskildring m.m. (prop. 1997/98: 184 s. 52). För att uppfylla kraven i artikel 22.2 och 22.3 föreskrivs i 6 kap. 2 § RTVL att program med ingående våldsskildringar av verklighetstrogen karaktär eller med pornografiska bilder som sänds i televisionen antingen skall föregås av en varning i ljud eller 1EGT L 298, 17.10.1989, s. 23, se bilaga 9, där ändringar är införda. 2EGT L 202, 30.7.1997, s. 60. innehålla en varning som anges löpande i bild under hela sändnings- tiden samt att sådana program inte får sändas eller på sådant sätt att det finns en betydande risk för att barn kan se programmen, om det inte av särskilda skäl ändå är försvarligt. Enligt förarbetena till radio- och TV-lagen kan ledning för tolkning av rekvisitet ingående skildringar av verklighetstrogen karaktär fås av motivuttalanden till bestämmelsen i 16 kap. 10 c § brotts- balken, vilken reglerar brottet otillåten utlämning av teknisk upp- tagning (prop. 1995/96:160 s. 97). Av dessa motivuttalanden fram- går att vad som avses är skildringar som upplevs som realistiska av åskådarna och har en illusorisk verkan. Skildringen skall också vara detaljerad, antingen så att man ser våldet i närbild eller genom att fråga är om långa eller upprepade sekvenser (prop. 1980/81:176 s. 14 och prop. 1986/87:151 s. Enligt artikel 23 i TV-direktivet har den vars legitima intressen, i synnerhet vederbörandes rykte och goda namn, har skadats av på- ståenden om felaktiga fakta i ett TV-program rätt till beriktigande (right of reply) eller motsvarande. Begreppet right of reply kan innefatta dels en rätt till beriktigande, dels en rätt till genmäle. Skillnaden mellan beriktigande och genmäle beskrivs i förarbetena till radio- och TV-lagen, där det anförs att ett beriktigande innebär rättelse av en faktauppgift, där rättelsen utformas och framförs eller införs av utgivaren, medan ett genmäle är ett bemötande av värdeomdömen riktade mot person, som bör utformas och fram- föras av den berörde själv (prop. 1995/96:160 s. 100). I har statsmakterna ansett att en lagstadgad rätt till beriktigande är till- räcklig för att TV-direktivets krav skall anses uppfyllt.