sou · GUB311 · 2007-01-01 00:00:00 — Spel och lotterier medför dock en risk för oönskade effekter. Vad det i första hand handlar om är risk för att spelverksamheten kan leda till bedrägerier eller annan kriminalitet samt risk för spelberoende. Riskerna kan befaras vara betydligt större vid verksamhet av detta slag än för andra slags tjänster. SOU 2006:11 Lagstiftningens syften effekter skall beaktas framgår av ovan citerade propositions- uttalande. En inte oväsentlig omständighet i sammanhanget, vilket också framgår av regeringens uttalanden i prop. 2002/03:93, är spel- och lotteriverksamhetens stora ekonomiska betydelse. En huvudprincip i den nu gällande lotterilagen är att inkomster från lotterier skall tillfalla allmänna eller allmännyttiga ändamål. Detta innebär att överskottet från lotterierna är förbehållet staten, föreningslivet och hästsporten och inte bör tillkomma privata vinstintressen. Undantaget härifrån gäller framför allt s.k. restaurangkasinon som drivs i privat vinstsyfte. Sammanfattningsvis syftar den nuvarande lagstiftningen på området till att motverka sociala och ekonomiska skadeverkningar, skydda konsumenterna (spelarna), och För att uppnå dessa syften krävs att alla lotterier skall stå under offentlig kontroll. I den mån lotterier överhuvudtaget varit tillåtna i har lotterimarknaden genomgående varit underkastad en offentlig reglering. Lotterier har normalt krävt tillstånd för att kunna anordnas för allmänheten. Orsaken till att marknaden sålunda varit reglerad synes dock sällan ha diskuterats i lagstiftningsärenden, och frågan om att lotterimarknaden skall vara reglerad förefaller i sig inte ha varit kontroversiell. De grundläggande orsakerna till att lotterimarknaden varit reglerad, inte enbart i utan i ett flertal stater i världen, står nog att finna i lotteriverksamhetens allmänna karaktär. Som lotteriutredning uttryckte det har det ansetts omoraliskt att vissa människor bara genom en förhållandevis ringa insats av pengar slumpvis skulle kunna vinna värden, som andra kanske inte kan förvärva ens genom ett helt livs arbetsinsats. När det inte funnits förutsättningar för totalförbud har detta omoraliska – enligt vad den utredningen vidare anförde – kunnat neutraliseras om nettobehållningen tillfaller samhället eller något ändamål som samhället vill stödja (SOU 1979:29 s. 332). I sammanhanget kan nämnas att det än i flera länder råder totalförbud mot lotteri- verksamhet, motiverat särskilt utifrån religiösa utgångspunkter. Tidig svensk lagstiftning inom lotteriområdet präglades också av en synnerligen restriktiv hållning till lotterier. I förordningen (1844:12) angående förbud mot lotteriinrättningar samt mot försäljning av lotter för in- eller utländska lotteriers räkning stadgades förbud mot i stort sett alla lotterier som riktar sig mot allmänheten om de avsåg pengar eller andra saker med ekonomiskt värde. Endast utlottning av lösöre för välgörande ändamål eller konstsaker till konstidkares understöd m.m. accepterades. Lagstiftningen därefter, till och med 1900-talets första decennier, synes ha syftat till att ytterligare inskränka möjligheterna att anordna lotterier. var även frågan om lämpliga åtgärder för att hindra främjande av utländska lotterier föremål för flera utredningar. lotteriförordning ersatte ett antal äldre förordningar om lotterier samt vadhållning i samband med tävlingar. Utgångs- punkten förordning var, liksom tidigare, att lotterier om pengar eller pengars värde inte utan tillstånd av Kungl. Maj:t fick anordnas i andra fall eller i annan ordning än som stadgades i förordningen. I regeringens proposition 1939:76 angavs inte skälen till varför denna utgångspunkt alltjämt borde gälla. I anslutning till bestämmelsen i 2 § om att vissa lotterier fick anordnas efter endast anmälan till polismyndigheten – där utredningen föreslagit viss högsta insats och högsta vinst – uttalade föredragande departe- mentschefen dock att därigenom torde visserligen uteslutas lotterier, som kunna sägas innebära ekonomisk fara för allmänheten. De övergripande skälen för och syftena med lotterilagstiftningen synes inte ha behandlats i offentligt tryck års lotteriförordnings giltighetstid. I fråga om vissa särskilda former av lotterier fördes dock resonemang kring de skyddsintressen som regleringen av dessa lotterier skulle tillgodose. Staten har kunnat ge tillstånd till viss vadhållnings- verksamhet, såvitt avser totalisatorspel och såvitt avser tippning (fotbollstips) . När det tidigare privatägda Aktiebolaget tipstjänst förstatligades motiverades detta med att även om staten redan innan tillförsäkrat sig viss kontroll över bolagets verksamhet var det – med hänsyn till arten och omfattningen av de statens ekonomiska intressen som var förbundna till verksamheten – inte tillfredsställande bl.a. att aktiekapitalet helt låg på enskilda händer (prop. 1943:163 s. 79 ff.) aktualiserades frågan om spelautomater, särskilt enarmade banditer, och de skadeverkningar dessa kunde medföra. Spel på sådana automater fick anordnas vid vissa offentliga nöjestillställningar efter anmälan till polismyndigheten. Illegala spelautomater, samt automatspel som inte anordnades för allmänheten, förekom dock frekvent. lotteriutredning behandlade frågan i sitt slutbetänkande (SOU 1970:52) och konstaterade där (s. 68 ff.) att, även om ett totalförbud mot spel- automater inte föreslogs, sådant spel endast borde få förekomma i begränsad omfattning och under betryggande kontroll samt efter tillstånd från polismyndighet. Utredningen avstyrkte en ökad användning av spelautomater i syfte att möjliggöra skatteintäkter eller skaffa medel till ideella ändamål. De s.k. enarmade banditerna och liknande spelautomater med penningvinster eller liknande förbjöds utom på fartyg i internationell trafik. Spel på sådana automater bedrevs genom privat näringsverksamhet. Förbudet föregicks av en av näringsutskottet – av sedermera godkänd – hemställan om sådant förbud. I sitt betänkande (NU 1977/78:15) uttalade näringsutskottet bland annat att sociala synpunkter måste bli avgörande för bedömningen av frågan om förbud (a. bet. s. 7). lotteriutredning som i slutbetänkandet Lotterier och spel (SOU 1979:29) föreslog att lotteriförordningen skulle ersättas av en ny lotterilag tog som utgångspunkt att det vid anord- nandet av lotterier även i fortsättningen behövdes en reglering. Föredragande departementschefen delade i prop. 1981/82:170 den uppfattningen. Departementschefen lämnade i propositionen (s. 23 f.) en redogörelse för de huvudsakliga syftena med lagstift- ningen enligt följande. Lotterier lämnar i sig ett visst utrymme för bedrägerier och andra ohederliga förfaranden. Ett av syftena med regleringen bör därför vara att bevaka konsumenternas, dvs. En offentlig kontroll är ofta nödvändig bl.a. med avseende på insatsernas storlek, vinsternas andel och kvalitet samt fördelningen av vinster. Regleringen bör också syfta till att säkerställa att lotterier inte anordnas för obehöriga ändamål samt att behållningen i lotterierna i tillräckligt hög grad kommer de avsedda ändamålen till godo. Lotterier kan i många fall föra med sig skadeverkningar av ekonomisk, social och personlig natur som har sin grund bl.a. i att deltagarna spelar i en omfattning som överskrider deras ekonomiska möjligheter. Regleringen bör syfta till att så långt det är möjligt motverka skadeverkningar. Särskilt viktigt är det att söka motverka att lotterier på ett otillbörligt sätt lockar eller bedrivs bland barn och ungdom. Den illegala lotteri- och spelverksamheten har kommit att spela en alltmer framträdande roll. En reglering av lotterier kan, förutom att den direkt syftar till att motverka illegala lotterier, i viss mån kanalisera allmänhetens spelintresse till sådana lotterier och spel som kan kontrolleras och som bedrivs under socialt acceptabla former. Lotterier utgör en inte oväsentlig inkomstkälla för statsverket genom den beskattning av verksamheten som äger rum. Regleringen bör även ha till syfte att möjliggöra en lämplig och effektiv beskattning. Departementschefen anförde vidare bl.a. att det bör vara en samhällsuppgift att bestämma för vilka ändamål lotterier får anordnas, samt att den gällande grundtanken att behållningen av lotterier bör tillfalla ideella ändamål eller gå till det allmänna alltjämt borde gälla (a. prop. s. 43 f.). lotterilag fullföljde den tidigare grundtanken att lotterier om pengar skulle vara förbehållna staten. Folkrörelse- lotterierna ansågs ibland missgynnade av detta. lotteri- utredning anförde i fråga om detta att det vid spel om pengar finns särskild risk för sociala skadeverkningar, att samhället vid utformningen av statliga lotterier beaktar dessa risker och att det kan förutsättas att statliga lotterier utformas så att lottköparnas berättigade intressen tillgodoses. Utredningen anförde vidare att det också måste beaktas att medel som flyter in till statskassan i form av intäkter från statliga lotterier i betydande utsträckning fördelas mellan olika ideella ändamål (SOU 1979:29 s. 333). Departementschefen delade utredningens förslag att lotterier med penningvinster även i fortsättningen skulle vara – i princip – förbehållna staten men kommenterade inte skyddsändamålen särskilt (se a. prop. s. 76). Genom ändringar lotterilag, vilka trädde i kraft , gavs folkrörelserna en viss möjlighet att anordna lotterier med penningvinster. I fråga om risken för sociala skadeverkningar ansåg departementschefen att skillnaden mellan de vinster som redan var tillåtna (dvs. varuvinster) och rena penning- vinster inte var så stor. Även den omständigheten att vinsterna skulle vara begränsade till maximalt nämndes i det sammanhanget (prop. 1987/88:141 s. 18). En ny lotteriutredning tillsattes med det huvudsakliga uppdraget att undersöka i vad mån folkrörelserna i högre grad skulle kunna finansiera sin verksamhet genom ökade intäkter av lotterier och spel. I slutbetänkandet Vinna eller försvinna (SOU 1992:130) föreslog utredningen att lotterilag borde ersättas av en ny lotterilag. Förslagen gick särskilt ut på att stärka folkrörelsernas möjligheter att finansiera sin verksamhet genom spel och lotterier. Utredningens förslag ledde fram till den gällande lotterilagen (1994:1000) som trädde i kraft . I propositionen till den nya lagen (prop. 1993/94:182) konstaterades att spel- och lotterimarknaden även i fortsättningen borde vara förbehållen staten och folkrörelserna och att folkrörelsernas roll på och andel av spelmarknaden borde stärkas. Regeringen fann vidare att, i det statsfinansiellt mycket ansträngda läge som rådde, alla möjligheter till annan finansiering för folkrörelserna än genom statliga bidrag måste undersökas och prövas, innefattande även lotteri- och spelmarknaden (a. prop. s. 19). Regeringen föreslog, i likhet med utredningen, att penning- vinster borde kunna tillåtas i större omfattning än tidigare i folkrörelselotterier. Regeringen, som även konstaterade att statens intäkter från spel och lotterier var betydande, ansåg att det inte framkommit några direkta nackdelar eller olägenheter av penning- vinster i föreningslotterier, vilket förekommit i begränsad omfattning tidigare. Möjligheterna till högre penningvinster i dessa lotterier borde enligt regeringen medverka till att öka förenings- lotteriernas attraktivitet och därmed folkrörelsernas intäkter (a. prop. s. 20 f.). Genom lotterilag blev det åter tillåtet att under vissa förhållanden anordna spel på värdeautomater, dvs. spelautomater där vinstmöjligheten huvudsakligen beror på slumpen och där vinst betalas ut i form av värdebevis, spelpoletter eller liknande. Det var spel på sådana automater, jämte sådana som betalade ut penningvinster, som förbjöds 1979. Då motiverades förbudet av hänsyn till risken för sociala skadeverkningar samt det stötande i att allmänhetens spelbenägenhet skulle få utnyttjas i enskilt vinstsyfte. Som skäl för att åter tillåta spel på värdeautomater anförde regeringen först att det var angeläget att skapa så goda ekonomiska förutsättningar som möjligt för folkrörelserna och öppna möjligheter för dem att i större utsträckning själva finansiera sin verksamhet, exempelvis genom att tillåta nya former av lotterier. Enligt regeringen var det framför allt aktuellt att pröva huruvida nya former av automatspel skulle kunna tillåtas. Regeringen ansåg dock inte att automatspel med penningvinster borde tillåtas eftersom dessa har en betydande dragningskraft och att förströelsemomentet kommer i skymundan för strävan att få inkomster från spelet vilket i sin tur kan leda till sociala skadeverkningar. Regeringen bedömde dock att spel på värde- automater inte i samma utsträckning förde med sig sådana risker, under förutsättning att spelet på varje spelplats begränsas både när det gäller omfattningen och tillgängligheten samt att en tillfredsställande kontroll går att ordna (prop. 1993/94:182 s. 30). Tillstånd att anordna spel på värdeautomater skulle kunna ges till ett folkrörelseägt spelföretag med statligt inflytande. Om det fanns särskilda skäl fick tillstånd i stället ges till ett annat folkrörelseägt spelföretag eller till ett spelföretag ägt av staten. lämnade regeringen en proposition (prop. 1993/94:243) där det föreslogs att svenskt föreningsliv skulle erbjudas att förvärva AB Tipstjänst – som alltjämt skulle stå under ett statligt inflytande – från staten. Förslaget var ett led i strävandena att stärka folkrörelsernas ställning på lotterimarknaden utan att statens finansiella ställning försvagades. Efter regerings- skiftet avbröts arbetet med överlåtelsen. Sedan ett antal folkrörelseägda eller statliga spelanordnare ansökt om att få anordna spel på värdeautomater gav regeringen tillstånd till AB Tipstjänst – numera AB – att anordna spel på högst 7 000 värdeautomater () . Som motivering till beslutet att ge tillståndet till AB Tipstjänst anförde regeringen: Den svenska spelmarknaden kännetecknas av att ett flertal aktörer konkurrerar hårt om allmänhetens intresse. Det hårda konkurrens- trycket medför en icke önskvärd utveckling mot allt fler nya, snabbare spel. Ytterligare en rikstäckande aktör på spelmarknaden skulle enligt regeringens bedömning innebära att konkurrenstrycket på marknaden ökar ytterligare. Detta skulle sannolikt leda till en aggressivare marknadsföring av olika spel och lotterier, med sociala risker och på lång sikt risk för minskad lönsamhet för alla lotterianordnare. Regeringen anser därför att det föreligger särskilda skäl för att lämna tillståndet att anordna spel på värdeautomater till ett befintligt spelbolag ägt av staten. lotterilag har ändrats vid ett antal tillfällen. Tämligen omfattande ändringar trädde i kraft (SFS 1996:1168; se prop. 1996/97:7) samt (SFS 1999:358; se prop. 1998/99:80). Dessa har dock sedermera upphävts och ånyo antagits (se prop. 2001/02:47) eftersom tvek- samhet gällt huruvida dessa borde ha notifierats i enlighet med rådets direktiv /34/EG av om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter, vilket ersatt direktivet 83/189/EEG i samma ämne. Några nya ställningstaganden gjordes dock inte av regeringen i sistnämnda proposition. Här redovisas därför endast ställnings- tagandena i propositionerna 1996/97:7 och 1998/99:80. 1996/97:7 behandlades vissa frågeställningar som lotterilag givit upphov till. Lotteribegreppet ändades därvid, eftersom detta definierats på ett sådant sätt att vissa verksamheter som borde ha omfattats av lagstiftningen fallit utanför definitionen. Ändringen motiverades dels av att skydda allmänheten mot ekonomiskt riskfyllda eller beroendeskapande spelformer, dels av hänsyn till konkurrensneutraliteten då likvärdiga företeelser borde bedömas lika (a. prop. s. 14). I propositionen föreslog regeringen även ändringar och utvidgningar av lotterilagens bestämmelser om åldersgränser, och anförde i anslutning till detta (a. prop. s. 20): Ett totalförbud skulle med stor sannolikhet leda till att illegalt spel uppstår. Spelmarknaden måste i olika avseenden – och också här – finna balanspunkten där risken för missbruk och skada är så låg som möjligt som spelen är tillräckligt attraktiva för att inte ett illegalt spel skall etableras. I propositionen behandlades slutligen frågan om konkurrensen på spelmarknaden. Regeringen konstaterade att marknadsaktörerna – mycket grovt – kunde delas in i statligt kontrollerade spelbolag och folkrörelserna, men att konkurrensen hårdnat och att flera folkrörelselotterier haft problem att uppnå förväntat resultat. Regeringen föreslog att vinstandelstaket för egentliga lotterier skulle sänkas från för att motverka att höjda vinstandelar används som ett konkurrensmedel (a. prop. s. 22). Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av lotterilagstiftningen. Enligt utredningsdirektiven (dir. 1997:112) var det inte fråga om att föreslå några grundläggande förändringar i lagstiftningens struktur. Utredningen, som antog namnet , lämnade ett delbetänkande (SOU 1998:144), vilket behandlade frågor om regleringen av spelautomater, såväl i lotterilagen som i lagen (1982:636) om visst automatspel. Såvitt är av intresse här föreslog utredningen att lotterilagens regler om spelautomater borde skärpas i syfte att komma till rätta med kringgåenden av förbudet mot penningvinster vid automatspel. Det förbudet motiverades enligt utredningen särskilt av hänsyn till den risk för allvarliga ekonomiska problem för den enskilde och även sociala problem, särskilt för unga, som annars förelåg. Dessutom – uttalade utredningen – medförde den rådande utvecklingen att privata intressen tillförts en allt större andel av överskottet från automatspelet, vilket stred mot statsmakternas uttalade intentioner (SOU 1998:144 s. 24). Emellertid borde enligt utredningen även reglerna om kontantvinster vid det tillåtna värdeautomatspelet mjukas upp bland annat för att länka över spel om kontantvinster till sådant spel (a.a. s. 35 f). Utredningen uppmärksammade att utvidgade möjligheter till kontantvinster vid spel på värde- automater kunde medföra ökat spelande och ökade förluster för vissa spelare. Ordningen skulle även strida mot de principer för automatspel som gällt sedan de enarmade banditerna förbjöds. Utredningen ansåg dock att de stora skillnader som förelåg mellan värdeautomater () och enarmade banditer, samt det faktum att kontantutbetalningen borde begränsas till , gjorde att övervägande skäl talade för en sådan utvidgning. De faktorer som skilde de olika spelautomaterna åt som utredningen pekade på rörde sättet för utbetalning av kontanter, var spelet fick anordnas (värdeautomatspel fick anordnas endast i samband med restaurang- rörelse och inte vid annan nöjestillställning), att åldersgräns gällde för värdeautomatspel, att överskottet från värdeautomaterna tillföll allmännyttiga ändamål och inte privata vinstintressen och att värdeautomatspelet är i princip fullständigt kontrollerat av AB och Lotteriinspektionen. Dock föreslog utredningen även - efter krav från folkrörelserna härom - men med tvekan att spel på värdeautomater borde få anordnas i anslutning till bingospel (ibid). , , hade en arbetsgrupp inom presenterat ett förslag om införande av kasinospel av internationellt slag i . Arbetsgruppens förslag samt förslagen i delbetänkande SOU 1998:144 behandlades i prop. 1998/99:80. Regeringen höll fortfarande fast vid att överskottet från den svenska spel- och lotterimarknaden i princip skulle vara förbehållet staten, förenings- livet och hästsporten. En ökad omsättning på spelmarknaden som inte leder till ökade inkomster eftersträvades inte, och sociala skyddshänsyn, konsumentintressen och bedrägeririsker skulle beaktas när nya spelformer utvecklades. Regeringens ambition var att aktivt verka för att marknaden långsiktigt utvecklades positivt och sunt för att möjliggöra höga inkomster till staten och föreningslivet samt möjliggöra en bred trav- och galoppsport av god kvalitet (prop. 1998/99:80 s. 21). I fråga om värdeautomater instämde regeringen i de förslag lämnat med en väsentligen ordagrann motivering (a. prop. s. 42 ff. och 47 ff.). Regeringen föreslog i propositionen även att kasinon av internationellt slag skulle tillåtas i . Enligt regeringen var visserligen det antagande som lotteriutredning anfört, att internationellt kasinospel i skulle kanalisera okontrollerat illegalt spel till ett legalt alternativ och att den illegala spelmarknaden därmed skulle saneras, väl optimistiskt. Dock borde betydande effekter i gynnsam riktning, särskilt angående rekryteringen till illegalt spel, kunna uppnås genom en legal spelmöjlighet. Vidare anförde regeringen att kasinospel kan ge betydande inkomster till staten. Även andra faktorer såsom ökad sysselsättning och turism nämndes. I fråga om sociala skade- verkningar anförde regeringen att sådana kan uppkomma genom införande av kasinospel. Vid avvägningen av för- och nackdelar beträffande kontrollerat kasinospel fann regeringen dock att övervägande skäl talade för en etablering av sådant spel i men att man, med hänsyn till de risker som var förknippade med verksamheten, hade för avsikt att följa upp och utvärdera effekterna av den (a. prop. s. 26 f.). Genom en lagändring som trädde i kraft kriminaliserades åter främjande av deltagande i utländska lotterier. Främjande av otillåtna lotterier hade tidigare varit straffbelagt men avkriminaliserades genom lotterilag eftersom det då bedömdes vara tillräckligt med vitessanktioner för att uppnå de önskade resultaten. Behovet av straffbestämmelser hade aktuali- serats genom ett mål där två personer som åtalats för att olovligen ha anordnat lotteri respektive medhjälp till detta frikänts från ansvar av eftersom förfarandet ansågs ha utgjort endast ett främjande av ett utländskt lotteri och inte ett anordnande (målet refereras utförligare i avsnitt 8.1.3). Som skäl för en kriminalisering av främjande av deltagande i utländskt lotteri anförde regeringen (prop. 1998/99:29 s. 7 f.): Främjande av deltagande i lotterier som anordnas utom landet är förbjudet och vitessanktionerat. De lotterier som har erbjudits per post har möjligen inte varit så attraktiva hos svenska lottköpare. Ny teknik och ökad snabbhet i tekniken har medfört utökade möjligheter för anordnare av lotteri utomlands att rikta lotterier mot . Attraktionskraften hos utländska lotterier blir också större genom att tiden mellan det att lotterideltagaren deltar i lotteriet och han får kännedom om han vunnit eller inte förkortas. Med det ökade utbudet kan lotterideltagaren dessutom komma att delta alltför ofta vilket kan leda till risk för negativa ekonomiska och sociala konsekvenser. Lotterier kan ge möjlighet till stora inkomster för anordnaren. Lotterier kan därför locka oseriösa anordnare som på lotteri- deltagarnas bekostnad och på ett bedrägligt tillvägagångssätt berikar sig själva. Det är därför av stor vikt att konsumenternas, dvs. lotterideltagarnas intressen tillvaratas och att samhället ges möjlighet att effektivt utöva en noggrann kontroll och tillsyn över lotteri- marknaden. Någon kontroll och tillsyn kan inte utövas över utländska lotterier av de nationella tillsynsorganen på grund av deras territoriella begränsning. Vad som definieras som lotteri varierar i olika länder. Det är därför inte säkert att alla utländska lotterier står under tillsyn av någon motsvarighet till den svenska Lotteriinspektionen. Efter en redogörelse för vissa av huvudprinciperna i lotteri- lagstiftningen fortsatte regeringen: Det är angeläget att inte rubba principen om att inkomsterna från lotteri i huvudsak skall tillfalla allmänna och allmännyttiga ändamål inom landet. Främjande av deltagande i lotteri som anordnas utom landet kan leda till att betydande inkomster hamnar utanför . Enligt Lotteriinspektionens rapport uppgick inkomsterna till för det allmänna (inkl. skatt), för folkrörelserna och för hästsporten. Det medel som kan användas för att förhindra att deltagande i utländska lotterier främjas är vitesinstitutet.