sou · GUB3108 · 2007-01-01 00:00:00 — Internationellt sker en utveckling av detta som Sida i större utsträckning följer med och även är i framkanten av. I de få fall fristående garantier har lämnats har det skett i pro- jekt med faktisk eller potentiellt stor utvecklingseffekt som privat finansiering av infrastruktur, och till potentiellt mycket liten kostnad för biståndet. Det nuvarande systemet fungerar dock inte enär Sida har varit oförmögen att skapa mer än två garantier beroende av kombinationen av ett stelt regelverk och en organisatorisk struktur som passar illa för verksamheten. Systemet kräver dels en reform avseende regelverk, dels en organisatorisk förändring för genomförandet. Det är också problematiskt vid redovisning som , och kräver ett undantag i den svenska politiken, att allt bistånd skall kunna redovisas som av DAC. Det vore olyckligt om denna innovativa och potentiellt mycket kostnadseffektiva form av bistånd föll bort på grund av statistiska överväganden. Villkorslån är en experimentell form av stöd för utveckling av finansiella instrument med syfte att stimulera mikrokreditorga- nisationer, riskkapitalbolag, och privata investeringar i infra- struktur, joint etc. Någon enhetlig bedömning av hur väl dessa lån har fungerat och i vilken grad de uppfyllt sina mål- sättningar har inte gjorts. Det finansiella resultatet är dock blandat. Villkorslån är dock ett innovativt inslag i privatsektor- utveckling, men kräver reformer och riktlinjer för hur de skall hanteras och hur de skall finansiellt administreras. Dessutom kräver de ett klart regelverk i förhållande till gällande svenska författning, särskilt kapitalförsörjningsförordningen. Det vore olyckligt om detta innovativa, och potentiellt effektiva instru- ment inte skulle kunna tillämpas på grund av ett övergripande regelverk som är skapat för helt andra verksamheter än bistånd. Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet Fler av de instrument som diskuteras här har tillkommit för att stimulera privatsektorutveckling, såsom mikrokrediter och småföretag, men även privata investeringar i infrastruktur. Detta gäller framför allt de fristående garantierna och villkors- lånen. Dessa instrument, som väsentligen bygger på mark- nadsingripande på vad som brukar kallas mikronivån, dvs. företagsnivå, ligger i gränsområdet till vad kommersiella mark- nader normalt sysslar med. Biståndet, när detta bygger på någon form av subvention, löper alltid risken att skapa mark- nadsstörningar, dvs. det subventionerade biståndet ersätter kommersiella transaktioner, och kan på så vis fördröja mark- nadsutveckling. Biståndsinsatsen i dessa fall kan endast moti- veras med att den söker kompensera marknadsimperfektioner. De kräver en mycket klar policy när de kan användas och hur de kan användas. Dessutom är den typen av mark- nadsingripande ofta problematisk för Sida genom att organisa- tionen är en myndighet med de svårigheter detta kan ha för att agera gentemot marknadsaktörer. För detta krävs organisa- toriska förändringar. 5 En internationell jämförelse Detta kapitel gör en internationell utblick. Hur ser utvecklingen ut beträffande de subventionerade exportkrediterna särskilt efter OECDs Helsingforsavtal, och vilka strategier har olika länder tillämpat avseende detta internationellt kontroversiella bistånd? Det redogör också för USAIDs program för fristående garantier. Blandade krediter bundna till leveranser från biståndsländernas näringsliv utvecklades först i . Denna biståndsform, som således kopplade samman export- främjande med bistånd, växte i betydelse och då många tillägnade sig samma typ av system. Syftet var i allt väsentligt att ländernas företag inte skulle ha konkurrensnackdelar på de allt viktigare u-landsmarknaderna. Biståndsmedel användes i syfte att skapa dessa subventioner i fler- talet länder. Parallellt började ett arbete i att stävja denna form av konkurrensmedel, ett arbete som kulminerade i det så kallade 1992 där kom över- ens om villkoren för dessa krediter avseende förmånsgrad, länder- val och typ av investeringar som tilläts. Avtalet hade två syften. För det första, skulle de styra över denna biståndsform till de fatti- gare länderna som hade mindre tillgång till kommersiella krediter på marknadsvillkor. Avtalet satte gränsen vid DACs definition av lägre medelinkomst. Länder över denna nivå skulle därmed inte accepteras för bundna, subventionerade exportkrediter. För det andra skulle dessa krediter styras mot sektorer och projekt som inte är kommersiellt bärkraftiga, dvs projekt inom sektorer som har god samhällsekonomisk avkastning, men inte kan förväntas bära sina egna finansiella kostnader genom egen intjäningsförmåga. Ett notifieringssystem infördes för att göra bedömningar av projekt som planerades att finansieras med bundna, blandade krediter. Syftet var dels kontroll, dels att ge andra länder möjligheter till matchning. Två undantag gjordes för de så kallade Helsingfors- krediterna: krediter under ett värde av två miljoner SDRTPF1FPT och krediter subventionselement eller mer. 1996 följdes upp när gav ut riktlinjer för att i förväg kunna bedöma vilken typ av projekt som skulle anses som icke-kommersiellt bärkraftiga, i de så kallade Ex ante Guidence on Tied Aid. Resultatet av dessa blev att antal krediter som blivit föremål för granskning i har minskat mycket kraf- tigt. Från en nivå av ett trettiotal projekt kort efter Hel- singfors är dessa nu nere i ett fåtal . OECDs Helsingforsavtal har följts upp med nya regler, t.ex. att samtliga blandade krediter till de Minst Utvecklade Länderna efter 2002 skall vara obundna. Det bör noteras att OECDs konsensusregler endast gäller bundna krediter, inte obundna. 5.3Omfattningen och inriktningen av bundna, blandade krediter innebar en kraftig nedgång av de bundna, blan- dade krediterna i efter 1992. Dessa nådde en lägsta nivå med en total samlad volym av bundna blandade exportkrediter för samtliga av 2,4 miljarder SDR. Denna trend har dock brutits . Särskilt 2005 skedde en betydande uppgång, till 5,7 miljarderTPF2FPT SDR. Denna uppgång berodde väsentligen på att de två länder som är de helt domi- nerande i denna form av kreditgivning, och , kraftigt ökade sina volymer (se vidare nedan). 1TP PT SDR är IMFs special drawing right, vars värde baseras på en valutakorg med bland annat dollar och euro. Värdet av en SDR motsvarar (Källa IMF). 2TP PT (2006) Tied aid: 2005 full-year review of experience with the Tied aid disciplines of the arrangement, . De bundna, blandade krediterna har i allt väsentligen lämnats till länder i . har , och varit de största mottagarna. var länge dominerande, men har blivit största mottagare. , söder om har svarat totalt för av samtliga bundna blandade krediter. I SS är det framför allt som har mottagit sådana krediter av någon omfattning. , och () har också varit mottagare av viss betydelse. begränsade i hög grad vilken typ av projekt som kunde bli föremål för biståndssubventionerade blandade krediter som nämnts ovan. Industrikrediter minskade radikalt och också telekommunikation och energi eftersom dessa sektorer i stora stycken anses som kommersiellt bärkraftiga. efter avtalet har väsentligen transportsektorn blivit dominerande med järnvägar som främsta delsektor. Vatten och sanitet har också blivit en viktig investeringskategori. Energisektorn har dock fortfarande en viss betydelse, särskilt kraftöverföring, som framgår av figur 5.1 nedan Figur 5.1 Fördelningen av bundna, blandade krediter 1995-2005 (SDR) (Källa 2006) 5.4OECD-ländernas olika hantering av blandade krediter har valt mycket olika strategier avseende de blan- dade krediterna . Det bör i detta sam- manhang noteras att OECD-avtalen berör , vilka stod för den allt överskuggande exporten till utvecklingsländerna. har dock syd-syd transaktionerna fått starkt ökad betydelse. Särskilt men också har blivit stora projektexportörer, och använder i sådana sammanhang sub- ventionerad finansiering. Omfattningen av denna är inte känd ef- tersom länderna inte rapporterar till . I tabell 5.1 görs en sammanställning av tillämpning av blandade bundna krediter: SOU 2006:108 En internationell jämförelse Tabell 5.1 Olika system för blandade krediter i Program för blandade krediter (SDR miljoner) Upphörde med blandade krediter Inget krav på specifik andel danskt innehåll. Obundna krediter till programländer infördes Bundet system för länder ; Bundet system; minskande volymer ORET programmet genom FMO för lägre- medelinkomstländer; nederländskt innehåll Saknar överhuvud statlig exportkreditfinansiering Mycket omfattande och växande Matchning dock möjlig efter beslut av regeringen. Har numera ett bundet program Bundet system men inaktivt Övergick 2002 till obundna blandade krediter från bundna. Ett program för bundna blandade krediter infördes . Bundet system av mycket ringa omfattning Bundet system men mycket ringa volym; Program för bundna blandade krediter inrättades 1977. Mycket omfattande och växande Upphörde med ATP programmet för bundna, blan- dade krediter 1997. Bundet system, dock med minskande volymer Införde bundna krediter 2004 Matchning möjlig genom Exim bank Fyra grupper bland kan urskiljas beträffande tillämpningen av bundna, blandade exportkrediter för projekt- export: är helt klart det land som dominerat de bundna, bistånds- subventionerade krediterna internationellt och svarade för av samtliga sådana krediter. svarar för en tredjedel av alla OECDs bundna, blan- dade krediter i finansiella termer (2005). har tillämpat dessa krediter som ett sätt att komma ur landets långa recession och negativa tillväxt. har också systematiskt tillämpat subventionerade exportkrediter som ett aktivt exportfrämjande och svarar för av samtliga bundna, blandade krediter. En grupp av länder som är relativt aktiva. I denna ingår , , , och , och också . Volymen av dessa länders bundna sub- ventionerade exportkrediter har varit i stor- leksordning 100 300 miljoner SDR . I förhållande till landets egen ekonomi står i särklass i denna grupp. En grupp länder som , i relativa termer, har låg volym med bundna, blandade krediter. In denna ingår bland annat , , , och , samtliga med sådana krediter i storleksordningen under SDR 50 miljoner under senare årTPF3FPT. Slutligen länder som upphört med eller aldrig tillämpat dessa krediter. I denna ingår samtliga anglosaxiska länder, dvs. , , , , och . Dessa länder har av principiella frihandelsskäl och i fallen och också av biståndspolitiska skäl, kraftfullt tagit avstånd från denna typ av subvention. Också tillhör denna grupp. Nedan beskrivs strategierna i några av dessa länder. 3TP PT var ett undantag . införde ett system med bundna, blandade krediter 1982 som ett svar på andra länders kreditprogram för att landets företag inte skulle ha konkurrensnackdelar, särskilt i de för vik- tiga marknaderna i . Programmet gick under namnet Deve- lopment Facility (DIFF). blev på det tidiga ett av de som förmedlade de största volymerna av blandade krediter. En utvärdering av DIFF-pro- grammet genomfördes . Denna konstaterade att krediterna hade haft positiva effekter i mottagarländerna, och att projekten väsentligen genomförts effektivt. Utvärderingen fann också kredi- terna inneburit betydande kommersiella vinster för , och att dessa vinster var flertalet av de biståndsmedel som utnyttjats. Trots dessa positiva slutsatser skulle en ny regering som kom till makten besluta att avsluta DIFF-programmet. Regeringen ansåg att det fanns ett motsatsförhållande mellan det kommersiella målet att befrämja australiensisk export och biståndsmålet. Detta beslut fick ytterligare stöd i en genomgång av bistånd 1997 i rapporten : Poverty Reduction Through Sustainable Development, som menade att DIFF-pro- grammet var irretrievably tarnished by its origins and much of its history. Studien rekommenderade istället obundna krediter. Det har förekommit en betydande debatt i kring beslutet att upphöra med bundna krediter eftersom australiensiska företag ansetts ha konkurrensnackdelar gentemot företag från andra som fortsätter att tillämpa bundna blandade kredi- ter, särskilt som främsta marknad är där de bundna blandade krediterna främst används. Policyn ligger dock fast, och något system för obundna krediter har heller inte introdu- cerats, utan bistånd utgår som gåvor. introducerade ett program för blandade krediter 1993. Detta ersatte ett statslåneprogram som hade varit i bruk , men avslutats . Detta tidigare program, som mot- svarade de svenska utvecklingskrediterna , hade 75 85 procents gåvoelement och hade varit öppet för ett stort antal länder som erhöll danskt bistånd. De svarade för en stor del av det danska biståndet. Tillkomsten av det nya subventionerade exportkreditprogrammet hängde även samman med att 1989 genomfört en betydande koncentration av sitt bistånd från ett 60-tal länder till 20 programländer. Krediterna sågs som ett sätt att fortsätta en form av bistånd till icke-programländer och som ett led av utfasningen av gåvobiståndet till dessa. Detta gällde t.ex. , och . De danska blandade krediterna gavs en särskild organisatorisk form med ett eget sekretariat i utrikesmini- steriet och en särskild styrelse. Programmet marknadsförs också mycket aktivt med betydande resurser för detta ändamål. Resul- tatet är att medan flertalet har haft minskande volymer av blandade krediter sedan Helsingforsöverenskommelsen, har gått mot strömmen med ökande volym. De bundna blandade krediterna har i blivit ett aktivt instrument för danskt exportfrämjande. säger sig också ha fått undantag att lämna bundna krediter till de minst utvecklade länderna från , något som dock är oklart. har också ansetts tänja på genom att fokusera på många mindre projekt (under två miljoner SDR).TPF4FPT genomfördes en utvärdering av programmet av med hjälp av fristående konsulter.TPF5FPT Utvärderingen fann att hade cirka 100 projekt finansierats med en total lånesumma av . Huvuddelen av projekten avsåg vatten och sanitet, hälsa, och energi. De främsta mottagarna av krediter var och som tillsammans svarade för cirka hälften av krediterna i ungefär lika stora delar. Utvärderingen konstaterade att i ett internationellt perspektiv hade endast fyra ökat sin volym av blandade krediter efter 1992 och att var ett av dessa länder. I förhållande till landets BNP svarade för den näst största andelen av blandade krediter av alla . Utvärderingen ansåg att programmet hade implementerats effektivt, och projekten hade haft betydande effekter i mottagar- länderna, ofta med ett vidare resultat på sektornivå än förväntat genom att de introducerat ny teknik som sedan spridits inom sek- torn. Utvärderingen ansåg också att dansk exportindustri hade haft nytta av programmet genom att öka deras konkurrenskraft, men också genom att företagen blivit mer medvetna om u-landsmarkna- 4TP PT Dingstad, E. & , S.: Nordiska blandade krediter – u-krediter. En översikt och några kommentarer, Sida konsultrapport, 2004. 5TP PT (2002): Evaluation Mixed , MFA 2002/4. Antalet danska företag som medverkat var dock relativt få, även om spridningseffekterna i underleverantörsledet var bety- dande. Utvärderingen rekommenderade en fortsättning på pro- grammet. 2005 genomfördes en revision av blandade kredit- program. Denna ledde till en ny strategi för de danska blandade krediterna som skall gälla och framåt. Denna strategi fast- ställer att kan ge både bundna och obundna blandade krediter. De bundna krediterna är öppna för länder som har en högsta BNP per capitamotsvarande av den gräns som gäller för 17-åriga lån. Den danska gränsen är , och revideras regelbundetTPF6FPT. De obundna kre- diterna är endast öppna för programländer, samt Syd- afrikaTPF7FPT. Förutom de identifierade länderna är de blandade kredi- terna öppna för ett antal regionala utvecklingsbanker. Det bör noteras att flertalet av programländer tillhör MUL-kret- sen, dvs skall enligt OECDs avtal enbart kunna erhålla obundna blandade krediter. Någon specifik andel dansk leverans gäller inte för de bundna krediterna annat än att ett danskt företag skall medverka. För gäller dock danskt innehåll. defini- eras i detta sammanhang som ett bolag registrerat i . Kre- diterna, som framför allt förväntas ges till länder med låg kredit- värdighet (flertalet danska programländer), skall ta hänsyn till skuldbördan i dessa länder och deras position i HIPC-programmet. Kinas kustregioner är inte öppna för danska blandade krediter. De blandade krediterna ges vanligen och räntefritt. Reger- ingen har allokerat från biståndsansla- get för blandade krediter. De blandade krediterna är en sed- vanlig exportkredit som ställs ut av den danska exportkreditorga- nisationen (EKF) kompletterad med en räntesubvention. Den senare hanteras av Sekretariatet för blandade krediter. 6TP PT Den danska regeringen publicerar en lista på länder som är öppna under adressen wwwHTU .mixed-credit.dkUTH 7TP PT programländer 2006 är följande 15 länder: , , , , , , , , , , , , , och . introducerade ett system för blandade krediter 1987 väsentligen som ett resultat av andra system och för att ge finska företag liknande villkor som konkurrenterna på u- landsmarknaderna. Även om det finska blandade krediterna var en del av finskt bistånd, hade de redan från början en stor betoning på exportfrämjande, särskilt med kommersiella relationer med de mer avancerade . I samband med OECDs Hel- singforsöverenskommelse 1992 ändrades inriktningen på det finska systemet och volymen krediter sjönk. avsåg krediterna väsentligen projekt inom skog, energi och telekommunikation, medan efter 1992 krediterna framför allt har lämnats för miljö- projekt, vatten och avlopp, samt hälsoprojekt. En oberoende utvärdering av det finska systemet med blandade krediter gjordes 2003. Denna fann att omfattningen av de bundna krediterna har varit relativt begränsad. hade således 56 projekt godkänts i 11 länder, med som helt domi- nerande med 40 projekt och av kreditvolymen. Ett tret- tiotal finska företag deltog som leverantörer under dessa krediter. Graden av bindning var mycket hög i det finska systemet relativt andra länder; fram skulle av leveranserna avse finska företag, men denna grad sänktes därefter till . Utvärderingen fann att resultaten av de finska bundna krediterna överlag fungerat effektivt i mottagarländerna, men att det fanns administrativa problem kring hanteringen i . introducerade blandade krediter 1985 som ett svar på lik- nande system i andra , officiellt motiverat som ett sätt att skapa ett level playing field för norska företag på u-lands- marknaderna. Syftet var också att skapa förbindelser med andra u- länder än de fattigaste. Systemet var föremål för en utvärdering år 2000TPF8FPT. Under de som programmet då hade verkat hade bistånd motsvarande förmedlats till cirka 130 projekt i 24 länder genom dessa krediter. Över fyrtio norska företag hade medverkat, men ett fåtal företag hade svarat för 8TP PT et al. (2000): Evaluation of the Norwegian Mixed , , . huvuddelen av leveranserna. Liksom i andra länder hade program- met genomgått en betydande förändring efter tillkomst 1992, beträffande delsinriktningen på projekt, dels voly- men. Avseende projekten skedde en förskjutning mot icke kom- mersiella projekt inom de sociala sektorerna och miljö, och avse- ende volymen, har denna sjunkit dramatiskt. svarade blandade krediter för av hela det norska bistån- det, en andel som var . var den största mottagaren av de norska blandade krediterna, och svarade för en tredjedel av hela volymen, följt av . Inledningsvis var bindningsgraden till norska leveranser , men redu- cerades till . Utvärderingen kom till slutsatsen att det norska programmet uppfyllde OECDs konsensusregler och krävde av detta skäl inte någon ändring. Utvärderingen ansåg att, givet den ringa och mins- kade omfattningen av det norska kreditprogrammet och därmed dess marginella effekter både i utvecklingshänseende och som stöd för norsk exportindustri, borde regeringen endera avsluta pro- grammet eller skala upp det i volym. ändrade sitt kreditprogram till att vara helt obundet. Det har hävdats att genom att det norska näringslivet därigenom gick miste om export- främjandehjälp, inleddes ett närmare samarbete mellan det norska biståndet och norsk industri i samband med detta och även viss kompensatoriska element. Med en observatörs ord: Ironically, the pressure from the private sector on Norwegian aid authorities to compensate for the loss of mixed credits has led the pri- vate sector closer to the official aid business than at anytime since the 1970s through the Næringsliv i Sør () initiative.TPF9FPT Näringsliv i syd-initiativet innehåller bland annat ett Match-Making Program där norskt bistånd genom olika former av bidrag såsom stöd för feasibility studier, utbildning, konsultinsatser, miljöinve- steringar, med mera, söker stimulera joint mellan norska företag och företag från ett antal utvalda norska biståndsländer , och . Detta program som i första fasen avsåg enbart investeringar, förväntas att också omfatta handelsförbindelser. Studier har också gjorts under detta 9TP (2004): . initiativ för att söka samarbetsformer i andra biståndsländer som och Vietnam.TPF10FPT Det norska systemet med obundna blandade krediter bygger på ett biståndselement av mellan 35 . De högre subventionsgraden är för de minst utvecklade länderna. Obundna krediter lämnas för länder upp till gränsen för hög-medelinkomst enligt klassificering, en BNP per capita av . Löptiden är normalt , men kan variera mellan åtta och . tillämpar internationell upphandling. Garantier genom den norska GIEK, subventioneras vanligen inte av bistån- det, utan betalas av säljaren utom i särskilda fall. För att en garanti skall ställas ut av GIEK krävs norskt innehåll i leveran- sen. förmedlade bundna, blandade krediter under pro- grammet Aid and Trade Provision (ATP) på liknande villkor som andra tills 1997. När den nya under kom till makten fattade den ett policybeslut att upphöra med ATP-programmet. Avbindning av det brittiska biståndet var en fundamental princip i Blairregeringens , Eliminating World Poverty: A Challenge for the 21st Century. Bundna, blandade krediter betraktades av den nya regeringen som den värsta formen av bundet bistånd. har sådana krediter inte förmedlats av , även om krediter som beslutats tidigare fortsatt att betalas ut. har fortsatt arbetet på generell avbindning av landets bilaterala bistånd, och att det brittiska biståndet skall ske i form av gåvor. Dessa principer lades fast i ett nytt kallat Eliminating World Poverty: Making Globalisation Work for the Poor. fattade den brittiska regeringen beslut att helt avbinda det bilaterala biståndet.TPF11FPT argument för den unilaterala policyn för avbind- ning är att sådana bidningar: skapar ineffektivt bistånd genom att det leder till tekniska lös- ningar som inte är optimala för mottagarlandet 10TP PT Norad (2006): Näringslivsutveckling I Syd, initiativet wwwHTU .norad.no.UTH 11TP PT DFID (2001): Briefing note on Untied aid, . minskar möjligheterna för företag från att konkur- rera om biståndskontrakt skapar ett givarstyrt bistånd mot sektorer där givarlandet har kommersiella intressen styr biståndet mot mindre behövande länder (som är kommer- siellt mer intressanta) från de fattigaste. Den brittiska regeringen menade också att bundet bistånd på lång sikt har negativa effekter för näringsliv genom att reducera dess konkurrenskraft. har inte övervägt att ändra detta policybeslut även om andra länder har fortsatt sitt bundna bistånd och program med blandade krediter. Generellt anses DFIDs bistånd som bland det mest effektiva biståndet globalt, och har skaffat sig en position i bistånds- samfundet som en av de allra mest tongivande och DFID som en av de mest dynamiska organisationerna. har inget system för blandade krediter och har som policy att aktivt verka för att eliminera dessa typer av subventionerad export.