sou · GUB332 · 2007-01-01 00:00:00 — – har det vid utredningens samrådskontakter uttryckts vissa far- hågor att förhandlingsordningsavtal kan ha upprättats främst i syfte att inte riskera att ställas inför tvångsmedling. Vidare har hävdats att vissa förhandlingsordningsavtal är alltför rudimentära och borde blir föremål för översyn av berörda parter. Det är väsentligt för en väl fungerande lönebildning att de avtal om förhandlingsordning som registreras har en reell innebörd, särskilt som de innebär att parterna inte kan underkastas tvångsmedling när stridsåtgärder hotar. Mot bakgrund av den redovisade uppfatt- ningen att en del av de registrerade avtalen skulle kunna vara sken- avtal eller i vart fall inte tillfredsställande utformade, har vi övervägt om det finns anledning att förtydliga och skärpa de krav som måste ställas på dessa avtal. Ett sätt att skärpa kraven och därmed förtydliga det ansvar som avtalsparterna har för lönebildningen vore att i författningstext föreskriva att ett avtal om förhandlingsordning skall innehålla ett åtagande att upprätthålla den lönenorm som etableras av konkur- rensutsatta sektorn. Exempel på åtaganden med den innebörden finns i det statliga samarbetsavtalet och det kommunala avtalet om förhandlingsordning. Ett sådant åtagande som villkor för registre- ring skulle kunna bidra till att stärka uppfattningen om att avtalen har reell innebörd. Även utan att införa nya kriterier för registrering av avtalen skulle nuvarande ordning kunna stärkas genom att ge befogenheter att närmare granska och tolka innehållet i avtalen inför beslut om registrering eller genom att ålägga parterna att rapportera till hur efterlevnaden av avtalet fungerat. Förhållandena i olika branscher kan emellertid medföra att variationer i utformningen av förhandlingsordningsavtalen är nöd- vändiga. I alla händelser skulle en skärpning av kriterierna för regi- strering av förhandlingsordningsavtal kunna uppfattas som en onödig inskränkning av partsautonomin. Slutligen kan inte bortses från det förhållandet att en skärpning av kraven för registrering skulle kunna minska intresset hos de avtalsslutande parterna att ingå avtal om förhandlingsordning. Vi har av ovan angivna skäl valt att inte föreslå någon förändring av regleringen kring förhandlingsordningsavtalen. Av betydelse för vår bedömning har också varit att det väsentliga för en väl fungerande lönebildning inte är innehållet i avtalen om förhandlingsordning, utan att utfallet av avtalsrörelserna på de områden som omfattas av avtalen är tillfredsställande med hänsyn till målen väl fungerande lönebildning och arbetsfred. Vidare kan konstateras att risken för skenavtal numera torde vara minimal med hänsyn till att de farhågor om ökade statlig inblandning i lönebild- ningen, som fanns inför inrättandet av , inte har besannats. Det är emellertid önskvärt att varje avtal om förhandlings- ordning – såväl de som redan existerar som sådana som nytecknas – kombineras med samarbetsavtal mellan parterna. Genom sam- arbetsavtal kan parterna lägga fast gemensamma värdegrunder, varav en bör vara samsynen om den konkurrensutsatta sektorns lönenormerande roll. bör genom sina kontakter med parterna kunna medverka till att fler samarbetsavtal med för- handlingsordning ingås. Detta kan exempelvis ske genom att frågan tas upp av utsedd förhandlingsledare eller medlare. Samarbetsavtal är och förblir dock parternas eget ansvar och kan således inte påtvingas dem. Både antalet konflikter och antalet förlorade arbetsdagar på grund av konflikter på den svenska arbetsmarknaden har minskat . Utvecklingen har varit liknande också i länder som historiskt sett präglats av många konflikter.1 I debatten anförs ofta globaliseringen som förklaring härtill. Det argument som då förs fram är att i takt med att de ekonomiska processerna sammanflätas och konkurrensen mellan företagen ökar, minskar fackföreningars spelutrymme inom den konkurrensutsatta sektorn.2 Detta beror på att företagen inom den konkurrensutsatta sektorn i stort sett sak- nar möjligheter att vältra över kostnaderna på andra aktörer i sam- hället. har konfliktkänsligheten ökat, framför allt inom verksamheter som är utsatta för internationell konkurrens. Inom tillverkningsindustrin är det uppenbart att den globala konkur- rensen medför att företagen är mer känsliga än tidigare för såväl kostnadsökningar som produktionsstörningar. Den ökade konkur- rensen medför också att enskilda företag ogärna använder sig av lockoutvapnet. Den minskade konfliktfrekvensen kan också förklaras av att arbetsmarknaden har präglats av relativt låg efter- frågan på arbetskraft och förhållandevis hög arbetslöshet. Slutligen kan en förklaring till den minskade konfliktfrekvensen vara att parterna på arbetsmarknaden har tagit ett större ansvar för löne- bildningen. Även förändringen av de industriella systemen från djup för- till specialiserad verksamhet har medfört en ökad konflikt- känslighet. Konkurrens- och effektivitetskrav har drivit på en 1Fem konkurrerande kollektivavtalssystem – en internationell kartläggning, , och , Projektet och arbetsmarknaden – om konflikt- regler och utvecklingskraft, Rapport nr 1, Ratio 2005, s. 2A a s. 33. utveckling där företag specialiserar sig på olika delar av produk- tionsprocessen istället för att, som tidigare, täcka hela värdekedjan från råvara till kund. Ett avbrott på grund av konflikt i någon del av produktionsprocessen påverkar även övriga delar av denna. Konfliktkänsligheten har även påverkats av den tekniska utveck- lingen. Fler arbetstagare har fått nyckelpositioner i verksamheten i den meningen att hela produktionsprocessen avbryts om de tas ut i stridsåtgärd. Det finns således stora möjligheter för en facklig part att genom en begränsad stridsåtgärd omfattande ett begränsat antal arbetstagare i nyckelposition, till exempel inom behörighetsyrken, orsaka såväl motparten som tredje part stora kostnader. Detta kan ske till låg kostnad för den fackliga organisationen. En annan aspekt av konfliktkänsligheten är den skada som redan ett varsel i sig kan orsaka på vissa områden, till exempel inom transportsektorn i form av avbeställningar och ombokningar. Målen för verksamhet är arbetsfred och väl fungerande lönebildning. Utredningen skall bedöma vilka effekter verksamhet och befogenheter har haft för att uppnå målen. I det sammanhanget finns anledning att analysera tillämpningen av reglerna om varsel och medling, inte minst mot bakgrund av den ovan redovisade ökade konfliktkänsligheten. 8.2Reglerna om varsel och medling En arbetsgivarorganisation, arbetsgivare eller arbetstagarorganisa- tion som avser att vidta stridsåtgärder eller att utvidga en pågående stridsåtgärd skall skriftligen varsla såväl sin motpart som Med- lingsinstitutet.3 I samband med inrättandet av förlängdes varseltiden från minst till minst sju arbets- dagar. Som arbetsdag räknas utom lördag, söndag, annan allmän helgdag, , och nyårsafton. Tids- fristen räknas från samma tidpunkt som den då strids- åtgärden skall inledas. Ett skäl för att förlänga varseltiden var att bättre förutsättningar därmed skulle finnas för en avtalslösning.4 Med andra ord skulle den förlängda varseltiden ge mer tid för medlarna att stämma av att 345 § första stycket MBL. 1999/2000:32 s. 77. alla möjligheter till en förhandlingslösning är uttömda. Medlarna skulle också ges för att utarbeta förslag till lösning. Den förlängda varseltiden skulle vidare skapa bättre förutsättningar för parterna att göra en realistisk bedömning av det sannolika utfallet i en konflikt. Slutligen skulle det finnas mer tid att klarlägga inne- börden av ett varsel samt vilka förberedande åtgärder som kan behöva vidtas för att minska skadeverkningarna av en utbruten konflikt. Varselreglerna omfattar såväl primäråtgärder som sympati- åtgärder. Skyldighet att varsla gäller för samtliga avtalsslutande parter, det vill säga även de parter som omfattas av avtal om förhandlingsordning. Varselskyldigheten gäller vidare både ny stridsåtgärd och utvidgad pågående stridsåtgärd. Om giltigt hinder föreligger gäller dock ingen skyldighet att varsla.5 Ett varsel skall innehålla uppgift dels om anledningen till strids- åtgärden, dels om stridsåtgärdens omfattning.6 De vidgade befogenheter som getts och medlarna har inneburit att det har blivit viktigare än tidigare att skyldigheten att varsla institutet efterlevs. En sanktion i form av varselavgift samt förhöjd varselavgift finns därför mot den som underlåter att varsla Medlingsinstitutet.7 Efter samtycke från parter som förhandlar om kollektivavtal kan utse förhandlingsledare eller medlare att bistå parterna i förhandlingsprocessen.8 Medlare kan utses även utan parternas samtycke om bedömer att det i en tvist föreligger risk för stridsåtgärder eller om stridsåtgärder redan har påbörjats.9 Uppdraget för förhandlingsledaren respektive medlaren har definierats i propositionen om inrättande av Medlingsinstitutet.10 Med förhandlingsledare avses således en person, som parterna ger i uppdrag att leda förhandlingarna, för att parterna i samförstånd skall söka lösningar på frågor som är aktuella i förhandlingarna. 545 § tredje stycket MBL. 645 § fjärde stycket MBL. 762 a § MBL. 847 a § MBL. 947 b § första stycket MBL. 1999/2000:32 s. 71. Med medlare avses en person, som främst har till uppgift att för- söka överbrygga motsättningar mellan parterna för att underlätta att få till stånd en överenskommelse mellan parterna utan strids- åtgärder. Möjligheten att bistå parterna med en förhandlingsledare fanns enligt den lagstiftning som gällde före MBL. Mot bakgrund av de goda erfarenheter som fanns av opartiska ord- föranden återinfördes i samband med inrät- tande en möjlighet för institutet att utse förhandlingsledare.11 Även om de opartiska ordförandena enligt utgjort före- bilden föreligger den viktiga skillnaden mellan dessa och förhand- lingsledarna att de förstnämnda har långtgående befogenheter, medan förhandlingsledarna helt saknar maktmedel. Medlingsuppdraget och andra frågor med anknytning till med- larna behandlas närmare i avsnitt 9 nedan. Här skall dock uppmärk- sammas möjligheten för medlare att begära att skall besluta att en part skall skjuta upp varslade stridsåtgärder av för varje strids- åtgärd eller utvidgning av stridsåtgärd.12 Ett sådant beslut får bara meddelas en gång för varje medlingsuppdrag och under förutsätt- ning att det främjar en god lösning av tvisten. Befogenheten gäller endast när medlare har utsetts av och således inte på områden som omfattas av avtal om förhandlingsordning. Beslutet att skjuta upp en varslad stridsåtgärd skall om möjligt föregås av samråd med parterna. har dock möj- lighet att besluta om att varslet skall skjutas upp även om parterna på båda sidor anser att de har förhandlat färdigt.13 Bakgrunden till bestämmelsen är att det anses angeläget att uttömma alla förhandlingsmöjligheter innan en stridsåtgärd bryter ut och att det kan finnas fall när medlaren behöver ytterligare tid på sig för att kunna ena parterna. Möjligheten att skjuta på varsel skall enligt propositionen användas selektivt, bland annat för att undvika att parterna kalkylerar med ett uppskjutande.14 1249 § MBL. 1999/2000:32 s. 84. Den bild som utredningens samrådskontakter har gett är att det totala antalet lagda varsel och utbrutna konflikter på den svenska arbetsmarknaden inte utgör något generellt problem från lönebildningssynpunkt. Däremot har många uppmärksammat förekomsten av upprepade konflikter på vissa avtalsområden, vilka, i enlighet med vad som ovan konstaterats, medfört skada eller i vart fall risk för skada för tredje part. Den ökade konfliktkänsligheten, förekomsten av oklara varsel liksom att varsel läggs för tidigt under avtalsförhandlingen har lyfts fram av flera. Även förekomsten av så kallade serievarsel har nämnts. Vidare har det uttryckts farhågor för möjligheten att nå målen väl fungerande lönebildning och arbetsfred i ett annat läge på arbetsmarknaden med ökad efterfrågan på arbetskraft och lägre arbetslöshet. Antalet varsel i samband med förhandlingar om nya förbunds- avtal har varierat sedan inrättades, inte minst beroende på hur stor del av arbetsmarknaden som har omfattats av pågående avtalsförhandlingar. Tabell 8.1 Antalet tvister där medlare förordnats och antalet lagda varsel i dessa tvister Verkställda varslade åtgärder i tvister där medlare utsetts 15I statistik redovisas omfattningen av en arbetsmarknadskonflikt i antalet hela arbetsdagar. Det betyder att partiella stridsåtgärder och konflikter som pågått del av dag har räknats om. Vidare är både lovliga och olovliga konflikter medtagna i statistiken. 16Närmare 600 000 av de förlorade arbetsdagarna är hänförliga till den så kallade Kommunal- konflikten. I samtliga fall har fackliga organisationer varslat först och i de fall där varsel har lagts av arbetsgivarsidan är det som svar på de fack- liga organisationernas varsel.17 har i ett fall, under elektrikerkonflikten 2003, bedömt att den lagstadgade skyldigheten att varsla institutet i förväg åsidosatts i samband med att () utvidgade konflikten med varsel om total arbetsnedläggelse vid tre företag . Varslet lades innan de varslade åtgärderna trädde i kraft. Detta föranledde att väcka talan mot vid tings- rätt med yrkande om i varselavgift enligt 62a § MBL. Tingsrätten meddelade dom (mål nr T 13889-03), i vilken det konstaterades att medgivit yrkandet. På grund av medgivandet samt med beaktande av omständigheterna i målet, förpliktade tingsrätten att betala varselavgift till staten med yrkat belopp. Någon talan om förhöjd varselavgift har inte väckts av . Under utvärderingen har, som ovan anförts, förekomsten av oklara varsel uppmärksammats. De oklara varslen medför problem att utläsa såväl varslets verkliga omfattning som dess konsekvenser. Enligt kritikerna tillämpas lagens varselregler på ett otillbörligt sätt, vilket i sin tur innebär ett hot mot en stabil arbetsmarknad. Flera avtalsslutande parter – både på arbetstagar- och arbetsgivarsidan – menar att det finns behov av att förtydliga kraven på hur ett varsel skall vara utformat. Mot detta har anförts dels svårigheten i att faktiskt formulera ett alltigenom tydligt varsel, dels att det på grund av skilda förhållanden i olika branscher inte kan ställas upp alltför detaljerade krav på innehållet i varslet. Från den privata arbetsgivarsidan har påpekats att varseltiderna borde förlängas ytterligare för att ge arbetsgivaren tid att förbereda sig inför en eventuell konflikt. Mot detta har, i första hand från medlare, anförts att medlingen inte är betjänt av längre varseltider. För en framgångsrik medling är det ofta viktigt med snabbhet och det tryck som varslet sätter på de förhandlande parterna. Som framgår nedan av avsnitt 8.3.2 har endast beslutat att part skall skjuta upp varslade stridsåtgärder. 17 Avtalsrörelsen och lönebildningen 2004, , s. 153. Antalet tvister där medlare förordnats har framgått av tabell 8.1. Av tabell 5.1 har vidare framgått antalet tvister där medlare förordnats utan parternas samtycke. Det kan konstateras att medlare endast undantagsvis har förordnats utan att parterna har samtyckt till för- ordnandet. har inte under utvärderings- perioden utsett förhandlingsledare. Från Medlingsinstitutets sida har detta förklarats med att parterna inte har efterfrågat förhand- lingsledare, utan enbart medlare. Ett skäl härför kan naturligtvis vara att förhandlingsledare är ett i praktiken oprövat instrument samt att inte heller i någon nämnvärd utsträck- ning har verkat för att sådan utses. har endast , varav ett , beslutat om att skjuta upp en varslad strids- åtgärd. fattade beslut om att skulle skjuta på ett varsel som hade lagts i förhandlingarna med om nya Storsjöavtal. Medlarna hade begärt att skulle skjuta på den varslade stridsåtgärden sedan inte velat hörsamma medlarnas begäran om att skjuta på det aktuella varslet. konstate- rade i beslutet att medlingsförhandlingarna pågick och att medlarna behövde ytterligare tid för att ena parterna om nya kollektivavtal. bedömde att alla möjligheter till en förhand- lingslösning inte var uttömda och att ett uppskjutande av strids- åtgärderna skulle främja en god lösning av tvisten. Beslutet innebar att skulle skjuta upp det varslade stridsåtgärderna . beslutade att skulle skjuta på de stridsåtgärder som förbundet varslat om i förhandlingarna med . Som skäl för beslutet anförde att medlarna hade haft en begränsad tid till sitt för- fogande innan de varslade stridsåtgärderna skulle träda ikraft samt att institutet delade medlarnas bedömning att dessa behövde mer tid för att ena parterna om ett kollektivavtal. anförde vidare att såvitt institutet kunde bedöma situationen var alla möjligheter till förhandlingslösning inte uttömda och parterna borde med bistånd av medlarna kunna lösa tvisten utan strids- åtgärder. Från den privata arbetsgivarsidan har framförts att Medlings- institutets befogenheter borde utökas, både så att en stridsåtgärd kan skjutas upp än och så att det vore möjligt att besluta om uppskjutande . Det har också ifrågasatts om inte på eget initiativ skulle kunna besluta om uppskjutande. Flertalet avtalsslutande parter liksom medlarna själva anser dock att nuvarande befogenheter är tillräck- liga. Från medlarna har bland annat framhållits att en möjlighet att skjuta på varslade åtgärder inte skulle gagna en god lösning av tvisten utan snarare medföra att det tryck som en varslad stridsåtgärd utgör på förhandlingarna försvann. Utökade befogenheter i detta hänseende skulle enligt medlarnas samfällda uppfattning inte leda till vare sig snabbare eller bättre lösning av tvisterna. 8.4.1Få konflikter inom den konkurrensutsatta sektorn Med förhållandevis få undantag har mål om arbetsfred kunnat uppnås . Det kan inte säkert sägas att tillkomsten av har spelat någon avgörande roll för detta. Arbetsmarknaden har präglats av låg efterfrågan på arbetskraft och förhållande- vis hög arbetslöshet. Därtill kommer att det stora flertalet av parterna på arbetsmarknaden uppenbarligen har tagit sitt ansvar för lönebildningen såvitt gäller målet arbetsfred. I takt med att ekono- min nu blir alltmer konkurrensutsatt och därmed konfliktkänslig- heten ökar, skärps kraven på ansvarstagande hos de avtalsslutande parterna. Den oro och de konflikter som har förekommit på arbetsmark- naden kan i första hand härledas till områden som inte är konkurrensutsatta. Härtill kommer att inom ett fåtal områden, exempelvis med behörighetskrav, har före- kommit att konfliktåtgärder utformats på ett otydligt eller opro- portionerligt sätt. 8.4.2God sed att träffa nytt avtal innan det gamla har löpt ut Som tidigare konstaterats har inom huvuddelen av arbetsmarkna- den och flertalet avtalsområden etablerats vad som kan betecknas som god sed vid lönebildning. och andra samarbets- avtal har spelat en betydelsefull roll i detta avseende. God sed såvitt gäller målet lönebildning i samhällsekonomisk balans har behand- lats i avsnitt 6. Kärnan i god sed vid lönebildning såvitt gäller målet arbetsfred är att parterna anstränger sig för att utan konflikt träffa nytt avtal innan det gamla har löpt ut. I denna goda sed vid lönebildning ligger att alla möjligheter till förhandlingslösning skall prövas innan varsel om stridsåtgärd kan läggas. För att uppnå detta bör de avtalsslutande parterna, särskilt på avtalsområden där konfliktsituationer erfarenhetsmässigt ofta uppstår, på ett tidigt stadium av förhandlingarna erbjudas ett processtöd i form av förhandlingsledare eller medlare. Som ovan framgått har inte förordnat förhandlingsledare att bistå förhandlande parter. Detta beror av allt att döma på att parterna i kontakterna med har efterfrågat medlare oavsett vilket skede som förhand- lingarna mellan dem har befunnit sig i. I praktiken torde det således ha förekommit att medlarna kommit att överta en del av den roll som varit avsedd för förhandlingsledaren. Förhandlingsledare som funktion återinfördes i MBL i samband med bildande med opartiska ordförande som förebild. Enligt den i propositionen angivna defi- nitionen var medlarens uppgift att få till stånd överenskommelser genom att överbrygga motsättningar mellan parterna – således i ett ganska sent skede av avtalsförhandlingarna. Förhandlingsledaren skulle däremot komma in tidigare i avtalsförhandlingarna. Åter- införandet av möjligheten att utse förhandlingsledare syftade inte till att frånta parterna ansvaret för att förhandlingar kommer igång och drivs framåt. Syftet var att erbjuda ett processtöd till självständiga parter. Det finns såväl partsförhållanden som specifika avtalsfrågor som uppenbart kan vinna på att en förhandlingsledare eller medlare för- ordnas på ett tidigt stadium i förhandlingsprocessen. Därmed skulle de berörda parterna kunna få hjälp med att och mindre tidspress nå en överenskommelse innan gällande avtal löper ut. Erfarenheterna i detta avseende av förebilden opartisk ordförande enligt är också mycket goda. Parternas möjligheter att i enlighet med den goda seden vid lönebildning kunna träffa nytt avtal innan det gamla löper ut kan således underlättas genom att aktivt verkar för att utse förhandlingsledare eller medlare. Det väsentliga är inte om det är en förhandlingsledare eller en medlare som utses. Det avgörande är istället att parterna får hjälp med att träffa nytt avtal utan konflikt. En lämplig riktpunkt kan vara att processtödet för parterna i form av förhandlingsledare eller medlare finns på plats senast avtalet löper ut. känner till att det finns mer komplicerade tvistefrågor mellan parterna bör insti- tutet verka för att förhandlingsledare eller medlare förordnas . Förhandlingsledare eller medlare utses normalt med parternas samtycke. Även utan samtycke bör emellertid , när berörda parter erfarenhetsmässigt har svårt att komma överens, redan på grundval härav kunna bedöma att risk för stridsåtgärder föreligger och därmed tillämpa bestämmelserna om tvungen medling.18 I förhandlingsledarens eller medlarens uppgift ingår att se till att parterna uttömmer alla möjligheter till förhandlingslösning. Genom att betona parternas ansvar för lönebildningen bör för- handlingsledaren eller medlaren därför verka för att parterna inte lägger varsel förrän alla möjligheter till en förhandlingslösning verkligen har tömts ut. Några formella befogenheter att hindra parterna från att varsla finns dock inte. 8.4.3God sed att varsla tydligt När alla möjligheter till förhandlingslösning är uttömda kan varsel om stridsåtgärder aktualiseras. Det är väsentligt att de varsel som läggs är tydliga såväl avseende anledningen till som omfattningen av stridsåtgärden.19 Enligt vår uppfattning måste begreppet strids- åtgärdens omfattning anses inbegripa även avsedda eller förväntade konsekvenser för motpart och tredje part. Som god sed gäller dels att varsel som läggs skall vara tydliga i nu angivna avseenden, dels att tidsfristen för varslade stridsåtgärder inte skall börja löpa förrän varslets omfattning är klarlagd. I normalfallet föreligger inte några oklarheter i fråga om vare sig 18Jämför 47 b § första stycket MBL. 19Jämför 45 § fjärde stycket MBL. anledningen till eller omfattningen av den varslade stridsåtgärden. I de allra flesta fall följs således redan god sed i detta avseende och varseltiden börjar därmed löpa . Bedömningen av om ett varsel är tydligt bör göras av . Varseltiden bör inte börja löpa förrän varslets innebörd är klar för . Detta innebär att skyndsamt måste bedöma innebörden av varje varsel om strids- åtgärd. Om oklarheter föreligger skall omedel- bart underrätta den varslande parten om detta. Därigenom ges den varslande parten möjlighet att göra erforderliga förtydliganden av varslet i direkt anslutning till att varslet lagts. I enlighet med god sed skall den varslande parten förlänga varseltiden till dess att varslets innebörd är utredd. Den ovan föreslagna ordningen påverkar inte den varslade partens möjlighet att göra varselinvändning.