sou · GUB31 · 2007-01-01 00:00:00 — Skyldig- heten gäller fram till första kalenderåret det år personen fyller och anknyter till kommunens generella skyldighet att hålla sig underrättade om icke skolpliktiga ungdomars situation för att kunna erbjuda dem lämpliga individuella åtgärder. (Jfr 1 kap. 18 § skollagen) Skyldigheten för kommuner att erbjuda utbildning på individuellt program omfattar även elever som har tagits in på ett nationellt program eller motsvarande men som avbrutit sin utbildning där. Utbildning på individuella program ska först och främst för- bereda elever som inte uppfyller behörighetskraven för framtida studier på nationella eller specialutformade program. Gymnasieskolans utveckling och förutsättningarna för entreprenad Arbetsplatsförlagd utbildning (APU) en stötesten När det gäller arbetslivskontakter i gymnasieskolan är det stor skillnad mellan program med yrkesämnen och övriga program. Alla yrkesförberedande program ska ha en arbetsförlagd del av utbild- ningen som ska omfatta minst . Eleverna på det sam- hällsvetenskapliga, naturvetenskapliga och estetiska programmet kan dock ha s.k. ämnesanknuten praktik. Bestämmelserna ändrades efter förslag i propositionen om vissa skolfrågor m.m.15 De nya bestämmelserna innebär att de tidigare reg- lerna om att APU skulle förekomma bara på program med yrkes- ämnen togs bort liksom begränsningen att endast kurser i yrkesäm- nen fick arbetsplatsförläggas. Även eleverna på det samhällsveten- skapliga, naturvetenskapliga och det estetiska programmet samt teknikprogrammet kan ha APU om styrelsen för skolan beslutar om detta. Bl.a. utvärderingar av APU påvisar svårigheterna att få fram adekvata arbetsplatser. Ett av problemen har varit att få till stånd överenskommelser mellan kommuner och branscher om er- sättning för den arbetsplatsförlagda utbildningen. Variationen mellan programmen är också mycket stor. Det är t.ex. betydligt lättare att få fram arbetsplatser på Omvårdnadsprogrammet och Handels- och administrationsprogrammet, än på Medieprogrammet och El- programmet. Erfarenheterna visar att alla inblandade parter när det gäller APU – elever, lärare, handledare, bransch- företrädare m.fl. – anser att den är mycket värdefull. är det styrelsen för en skola som har ansvar för att anskaffas, medan rektorn avgör hur de ska fördelas. Gymnasieförordningen ger ett visst utrymme för att skolförlägga APU i avvaktan på att platser kan anskaffas. En reformering av den kommunala vuxenutbildningen genomför- des /93. Grundläggande vuxenutbildning syftar till att ge vuxna sådana kunskaper och färdigheter som de behöver för att kunna delta i samhälls- och arbetsliv och till att möjliggöra fortsatta studier. Den gymnasiala vuxenutbildningen syftar till att ge vuxna motsvarande färdigheter som ungdomarna kan få i gymnasieskolan. 15 Vissa skolfrågor m.m., prop. Gymnasieskolans utveckling och förutsättningarna för entreprenad Härtill kommer möjligheten till påbyggnadsutbildning som ska kunna leda till en ny nivå i ett yrke eller till ett nytt yrke. Dessa ut- bildningar har dock begränsats som den kvalificerade yrkesutbildningen (KY) har etablerats och byggts ut. genomfördes den särskilda satsningen . I vuxenutbildningspropositionen föreslogs nya mål för vuxnas lärande och en strategi för utvecklingen av vuxnas läran- de som ska kunna utgöra en grund för den fortsatta förnyelsen av den kommunala vuxenutbildningen.16 Utbildnings och kulturdepar- tementet har lagt fram förslag till en ny vuxenutbild- ningslag (Ds 2005:33). Vi presenterar vuxenutbildningens utveckling närmare i kap. 3. Genom att både den gymnasiala utbildningen och vuxenutbild- ningens organisation ska beslutas lokalt förutsatte beslutsfattarna att man i kommunerna skulle kunna utveckla en samverkan mellan gymnasieskolan och komvux så att gymnasieelever skulle kunna få delar av sin utbildning förlagd till komvux och vuxenstuderande delar av sin gymnasiala utbildning förlagd till gymnasieskolan. Regeringen betonade i läroplanspropositionen vikten av stimulans för denna samverkan, inte minst mot bakgrund av strävandena att utveckla gymnasieskolan till en mer kursutformad gymnasieskola med stort utrymme för flexibla lösningar.17 genomfördes en organisatorisk reform av stor betydelse för skolan och skolans utformning, nämligen en för- ändrad ansvarsfördelning mellan stat och kommun. Dittills hade skolan styrts genom en detaljerad statlig reglering. I Ansvarspro- positionen lanserades målstyrning som begrepp.18 Staten ska ange mål och riktlinjer för skolan som är nationellt giltiga. Skollagen anger de grundläggande målen för utbildningen och ytterligare mål och riktlinjer anges i läro- och kursplaner för de olika skolformerna. Kommunerna svarar för att verksamheten genomförs inom de ramar och riktlinjer som och regeringen lägger fast. På så sätt ska en nationellt likvärdig utbildning säkerställas. Det nya styrsystemet och det kommunala huvudmannaskapet öppnade för 16Vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbildningen, prop. 17En ny läroplan, prop. 18Ansvaret för skolan, prop. Gymnasieskolans utveckling och förutsättningarna för entreprenad ett vidgat samarbete med det lokala näringslivet när det gäller att utforma program och kurser. Antalet landstingsdrivna gymnasieskolor minskar Landstingen har bedrivit gymnasieutbildning inom vissa områden, främst vårdområdet men även inom jordbruk, trädgård och skogsbruk. har flera av landstingens gymnasie- utbildningar övertagits av kommuner, men fortfarande finns ett antal gymnasieutbildningar inom jord, skog och trädgård kvar i landstingsregi. Landstingen får dock, enligt 5 kap. 6 § SkolL, fort- farande anordna utbildning på nationella program som avser naturbruk och omvårdnad, men även på andra program efter överenskommelse med en kommun. Detta gäller även special- utformade och individuella program (13 a §). Begreppet fristående skola innebär att en skola har en enskild istället för en statlig eller huvudman. Inom grundskoleområdet har det funnits fristående skolor . Genom riksdags- beslut fick fristående gymnasieskolor lagfäst rätt till bidrag från elevernas hemkommuner. Antalet skolor har ökat snabbt . /05 fanns det ca 240 fristående gym- nasieskolor. av gymnasieeleverna går i fristående skolor. I flera förortskommuner i är andelen avsevärt högre, . I glesbygdskommuner är andelen även om en viss ökning kan noteras. Fristående skolor etablerar sig oftast i större kommuner och rekryterar sedan elever också från kringliggande små kommuner. De fristående gymnasie- skolorna har till stor del tagit hand om de senaste årens elevökning i gymnasieskolan. Några fristående så kallade industrigymnasier, knutna till ett specifikt företag där eleverna bl.a. får sin APU, har vuxit upp på flera platser i landet. En utredning om de fristående skolorna, presenterad i betänkan- det Fristående gymnasieskolor – hot eller tillgång?, visar att de mest frekventa programmen hos fristående gymnasieskolor är samhälls- Gymnasieskolans utveckling och förutsättningarna för entreprenad vetenskaps- och naturvetenskapsprogrammen19. Kommitténs sam- manställningar visar inget samband mellan de fristående gymnasie- skolornas studievägsutbud och luckor i det kommunala utbudet. Tvärtom, framhåller kommittén, är det så att en majoritet av de fri- stående skolorna har valt att erbjuda det ena eller båda de program som är mest frekventa i det kommunala utbudet, nämligen sam- hällsvetenskapsprogrammet och naturvetenskapsprogrammet. prövar ansökningar om rätt till bidrag för fristående gymnasieskolor. Om förklarar att en sådan rätt före- ligger är en kommun skyldig att lämna bidrag för de elever som kommunen är skyldig att erbjuda gymnasieutbildning. Den kommun i vilken skolan ligger har insyn i de fristående skolornas verksam- het, men har inte tillsyn. Det är i stället som ska utöva tillsyn över och granska kvaliteten i fristående skolor. Däremot kan kommunen anmoda den fristående skolan att delta i den upp- följning och utvärdering, som görs av det offentliga skolväsendet (9 kap. 11 § skollagen). 1.2.3Gymnasieskolans uppdrag och resultat Ambitionen i de senaste decenniernas gymnasiereformer har varit att utveckla en gymnasieskola för alla ungdomar med en bibehållen kvalitet i utbildningen. Denna utmaning kräver, framhåller reger- ingen i läroplanspropositionen en större uppmärksamhet på kvali- tetsfrågor och prioriteringar i gymnasieskolan.20 Den kräver också att utbildningsväsendet i högre utsträckning betraktas som ett sammanlänkat system och att tidigare skarpa gränser mellan olika utbildningsformer suddas ut. Den gemensamma läroplanen för de frivilliga skolformerna och den kommunala vuxenutbildningen (Lpf 94) är ett uttryck för denna strävan. Andra exempel på gräns- överskridande är inrättandet av ett tekniskt basår, där gymnasieskolan, vuxenutbildningen och de tekniska högskolorna förutsätts samverka, samt de kunskapscentra som vuxit fram i många kommuner.21 Gymnasieskolan ska således ses som en viktig länk i det livslånga lärandet. Den svenska utbildningsstrategin ansluter väl till de stra- tegiska mål för utbildningsområdet som den Europeiska unionen (EU) har enats om. EU:s mål tar inte enbart sikte på konkurrens- 19Fristående gymnasieskolor – hot eller tillgång?, SOU 2001:12 s. 34, 35 Gymnasieskolans utveckling och förutsättningarna för entreprenad kraft och förmåga till integration i arbetslivet, utan också på social integration, aktivt medborgarskap och personlig utveckling. Många och svårförenliga krav I debatten om gymnasieskolan framhålls ofta att uppdraget inne- fattar många och delvis svårförenliga krav. Gymnasieskolan för- väntas ge alla elever tillräckliga kunskaper i kärnämnen för att verka i framtidens samhälle och arbetsliv. Utbildningen ska ge ett stort antal elever möjlighet att gå vidare till högre utbildning, men ska också möta arbetsmarknadens behov av arbetskraft med kompetens och yrkesutbildning. Arbetslivet ställer krav på breda och mer generella kompe- tenser som innebär ökade krav på skolutbildningens förmåga att ge alla elever gedigna grundläggande kunskaper. förändras och utvecklas arbetslivet på ett sätt som förutsätter förmåga till omställning och till att inhämta nya kunskaper. Skolan måste där- för hos eleverna skapa insikt om det moderna samhällets föränder- lighet och förbereda dem för ett livslångt lärande. Gymnasieskolan måste vara lyhörd för och kunna anpassa sig till signaler från arbetsmarknaden och högskoleutbildningarna om förändringar i kompetens- och rekryteringsbehov. De snabba förändringarna på arbetsmarknaden och högskolornas frihet att själva avgöra för- kunskapskrav, utbildningsinnehåll och prioriteringar ställer således stora krav på gymnasieskolans förmåga till anpassning. Den lokala friheten för gymnasieskolan kan, framhålls det i läroplansproposi- tionen, skapa obalanser i dimensionering och inriktning, om inte riskerna för detta bemöts. Ett sätt att bemöta riskerna är en bra yrkes- och studieorientering, som inte skolans personal ensamma kan ansvara för, utan som måste bli ett ansvar också för den högre utbildningen, näringslivet, arbetsförmedlingen, arbetsmarknadens parter och branschorganisationer. Utbildningen i gymnasieskolan handlar inte bara om kunskaps- inhämtande utan i hög grad också om personlig utveckling. Elever- na ska ges möjligheter att ha inflytande över och att ta ansvar för den egna utbildningen. De ska kunna göra egna val både i fråga om utbildningens generella inriktning och enstaka kurser. Skolans demokratiska fostran ska förbereda ungdomarna för ett vuxenliv som samhällsmedborgare i ett demokratiskt och pluralistiskt sam- hälle. 2000 framhåller i sitt slutbetänkande att Gymnasieskolans utveckling och förutsättningarna för entreprenad skolans bildnings- och demokratiuppdrag, mot bakgrund av de omvälvande förändringar som har skett i såväl arbets- som sam- hällsliv med ökad segregation och osäkerhet på arbetsmarknaden, bör ha en fortsatt framskjuten position i såväl grund- som i gymnasieskolan.22 (Se vidare avsnitt 1.2.5.) För att kunna möta de många kraven på gymnasieskolan har utbildningsreformerna syftat till att skapa en så flexibel skola som möjligt. Flexibiliteten yttrar sig t.ex. i de möjligheter att kombinera ämnen och kurser som en kursutformad gymnasieskola kan er- bjuda. Det stora utrymme för lokala lösningar och lokala sam- verkansformer som dagens gymnasieskola ger, öppnar nya möjlig- heter för skolorna att kunna motsvara såväl elevernas som om- världens behov och krav. Här bidrar den förändrade ansvarsför- delningen mellan stat och kommun till möjligheterna för kom- munerna att hitta egna lösningar. Regeringens förslag om entre- prenadförhållanden inom skolan (prop. 1992/93:230 Valfrihet i skolan) var ett steg i samma riktning. 1.2.4Erfarenheter av dagens gymnasieskola Gymnasieskolan har således under utveck- lats till en allmän skola. Vid tiden för den nya läroplanens införande 1994 fortsatte av eleverna som lämnade grund- skolan till någon form av gymnasial utbildning. går över till nationella och specialutformade program. Om man inklu- derar individuella program är övergångsfrekvensen . Hur har då den sammanhållna gymnasieskolan kunnat hantera de olika krav som uppdraget ställer? presenterade i sitt betänkande en omfattande genomgång av gymnasieskolan och dess problem och möjligheter. Kommitténs redovisning och kommen- tarer har relevans också för denna utredning och refereras därför i korthet här. Inledningsvis konstaterade kommittén att målet om en gymnasie- skola för alla inte kan sägas vara förverkligat fullt ut. För att skolan ska kunna svara upp mot de förändringar och de nya krav som samhälle och arbetsliv ställer måste, framhöll kommittén, skolans arbetsformer sättas i fokus och utvecklingen mot en lärande kultur drivas vidare. Skolans kompensatoriska uppdrag måste uppmärk- 22 Åtta vägar till Kunskap, SOU 2002:120 s. 16 Gymnasieskolans utveckling och förutsättningarna för entreprenad sammas mera, diskuteras och ges både utrymme och resurser i den framtida gymnasieskolan. konstaterade kommittén att ungdomarnas egna bedöm- ningar av gymnasiestudierna är övervägande positiva. Oavsett vilket program de har gått är de t.ex. tillfreds eller mycket tillfreds med att de har fått lära sig att arbeta självständigt. Kursutformningen ger valmöjligheter men kan också leda till stress Kommittén ansåg att den kursutformade organisation av under- visningen, som ersatte linjegymnasiets bundna studiegång, ger goda valmöjligheter, även om skolorna i många fall inte kan starta alla erbjudna kurser. Skolorna erbjuder numera av organisatoriska skäl oftast en fast struktur av färdiga kurspaket, som kan variera mycket mellan olika kommuner och skolor. De många korta kurserna med betyg efter varje kurs har inne- burit en större valfrihet och ökade möjligheter för eleverna att skaffa sig en egen utbildningsprofil, men de har också medfört på- tagliga stresseffekter. De har dessutom lett till en uppsplittring av undervisningen där fokus är på delar i stället för på helhet och sammanhang. Gymnasiepropositionen lyfter fram dessa problem och förslagen om införandet av ämnesbetyg och större kurser för de elever som börjar gymnasieskolan efter avser att minska dessa nackdelar.23 Könsmässiga och sociala skillnader består Kommittén konstaterade att gymnasieskolan är starkt könsuppdelad och att endast några få program har en rimligt jämn fördelning på flickor och pojkar. Fördelningen har inte ändrats på något avgörande sätt och är särskilt påtaglig på vissa av de yrkesförberedande programmen. Skillnaderna mellan elever från hem med olika studietraditioner har inte utjäm- nats och studieprestationerna skiljer sig avsevärt mellan elever födda i och elever som kommit till landet . 23 Kunskap och kvalitet, prop. Gymnasieskolans utveckling och förutsättningarna för entreprenad Ofullständiga betyg och obehöriga elever Kommittén såg det som ett betydande problem i dagens gymnasie- skola att det fortfarande finns en tydlig uppdelning i studieför- beredande och mer yrkesförberedande program och att eleverna sorteras redan från början. Alltför många elever slutar också sin skolgång utan att ha fått slutbetyg. i gymnasieskolan har av eleverna fullständiga betyg, men om man inklu- derar de individuella programmen sjunker siffran till . För att något nyansera denna problembild kan man dock konsta- tera att många elever som lämnar gymnasieskolan utan godkända betyg i ett eller flera kärnämnen, har godkända betyg i karaktärs- ämnena och har fullgjort praktikperioder. Härigenom kan de ändå ha nytta av sin gymnasietid och ha förbättrat sina möjligheter på arbetsmarknaden. Ett annat problem är den markanta ökningen av antalet elever som går ett individuellt program (IV). Ökningen skedde framför- allt fr.o.m. intagningen till , då behörighets- kraven infördes. av eleverna går IV i gymnasieskolan. Införandet av de programinriktade individuella programmen (PRIV) är ett sätt att stärka möjligheterna för obehöriga elever att komma vidare från det individuella programmet till ett nationellt program. Kommittén redovisade att av de elever som har gått ett program med krav på APU bedömer att de har ett målyrke, dvs. ett yrke som ligger i linje efter gymnasie- skolan. har ett annat yrke och bedriver fortsatta studier. Av eleverna på de studieförberedande programmen läser på högskolan . En arbetsgrupp tillsatt av med represen- tanter för arbetsmarknadens parter och företrädare för departe- mentet diskuterar i rapporten mellan skola och arbetsliv hur samverkansformerna mellan skola och arbetsliv kan utvecklas.24 Arbetsgruppen konstaterade att avregleringen, decentraliseringen och kommunaliseringen av gymnasieutbildningen har inneburit en vitalisering av yrkesutbildningarna. Kommunerna har tagit lokala 24 Samverkan mellan skola och arbetsliv, Ds 2000:62 Gymnasieskolans utveckling och förutsättningarna för entreprenad initiativ för att förnya utbildningarnas innehåll och utbildnings- moment som genomförs i skolan har länkats samman med utbild- ningsinslag som genomförs i företagen. Arbetsgruppen konstaterade att yrkesutbildningarna i sin nu- varande, i huvudsak skolförlagda form, trots detta har fått ökade svårigheter att möta de nya kompetenskraven från arbetslivet. Den begränsade utbildningstiden ska rymma en alltmer omfattande yrkes- teori, tillräckligt med färdighetsträning och kunskaper i allmänna ämnen. Skolorna har länge haft svårigheter att klara kostnaderna för investering i modern utrustning och att upprätthålla aktuell kompetens hos yrkeslärarna i takt med den tekniska utvecklingen. Kostnaderna för utbildning på gymnasieskolans program med yrkesämnen har stigit, som det finns en tendens till mins- kad rekrytering till flera program. Regeringen presenterade sina förslag med anledning av gymnasiekommitténs slutbetänkande. I propositionen Kunskap och kvalitet tar regeringen sin utgångspunkt i de brister som har kon- staterats i gymnasieutbildningen.25 Förslagen innebär dock inte den mer genomgripande reformering av gymnasieskolan som gymnasie- kommittén förordade, utan omfattar i stället i elva punkter förslag till förbättringar inom de nuvarande programmens ramar. Efter riks- dagsbehandling antogs propositionen den 27 oktober 2004.26 Förändringarna i gymnasieskolan innebär bl.a. att kraven på kvaliteten på de individuella programmen måste öka. De yrkes- inriktade programmen ska förstärkas, framför allt med förbättrade samarbetsmöjligheter med arbetslivet, som kärnämnena ska integreras bättre i yrkesutbildningarna. Kurssystemet ska ses över, kurserna bli längre och lokala kurser kvalitetssäkras av Skol- verket. Ämnesbetyg ska ersätta kursbetyg för att motverka frag- mentarisering och stress. De yrkesinriktade programmen ska för- stärkas, framför allt med förbättrade samarbetsmöjligheter med arbetslivet, en lärlingsutbildning inrättas som komplement till den skolförlagda utbildningen och kärnämnen integreras i yrkesutbild- ningarna för att nå större acceptans och måluppfyllelse bland eleverna. 25Kunskap och kvalitet – elva steg för utveckling av gymnasieskolan, prop. 26Utbildningsutskottet /04:UbU13 och Snabbprotokoll 2004/05:21 , 8 § Gymnasieskolans utveckling och förutsättningarna för entreprenad Gymnasieskolan ska kunna avslutas med en gymnasieexamen. De föreslagna förändringarna ska, med vissa undantag, tillämpas på utbildningar som startar och senare.27 Tanken att öka kvaliteten på individuella program grundar sig på att regeringen anser att kvaliteten på dessa program varierar alltför kraftigt, vilket bl.a. visar sig i att endast var femte elev som börjar på ett individuellt program slutför en gymnasieutbildning. Höjd kva- litet på de individuella programmen innebär att fler ska kunna full- följa en gymnasieutbildning. Detta ska gälla med oförändrade behö- righetskrav för de nationella programmen. I förslagen om kvalitets- höjning ligger också att utbildning på ett individuellt program ska ske på heltid fr.o.m. . Frisökning innebär att elever ska ha möjlighet att söka till natio- nella program och inriktningar i andra kommuner även om dessa finns i det egna upptagningsområdet. Sådana elever kan i mån av plats antas efter att sökande från den kommun eller det samverkansområde där utbildningen ges har beretts plats. Förslaget innebär ökad val- frihet och att reglerna blir mer likartade dem som gäller för fri- stående skolor. Regeringen ser detta som ett sätt att skapa driv- krafter för kommunerna att höja kvaliteten och attraktiviteten på sina utbildningar. Det är också en stimulans för en ökad samverkan mellan kommuner. Propositionen innehåller också förslag om en satsning på förstärkt kvalitet på yrkesinriktade program. Både individens och samhällets behov ställer krav på att det finns en grundläggande yrkesutbildning som håller hög kvalitet. Regeringen anser att kvaliteten på den nu- varande yrkesutbildningen behöver höjas bl.a. genom en bättre koppling till arbetslivet. Lokala samråd mellan kommunen och arbetsmarknadens parter ska vara obligatoriska. Vidare ska alla elever ges möjlighet till arbetsplatsförlagt lärande av hög kvalitet som knyter an till den valda utbildningen. Liksom ska alla elever på yrkesinriktade utbildningar få minst femton veckors prak- tik. För elever på studieförberedande utbildningar förordas arbets- platsförlagt lärande genom samverkan med universitet, högskolor, näringsliv och arbetsliv. Efter förslag i propositionen inrättades en yrkesutbildningsdelegation . Som ett led i strävan att höja kvalitet och attraktionskraft hos de yrkesinriktade programmen framhålls i propositionen behovet av att arbetsformer och pedagogik utvecklas. 27 A.a. prop. Gymnasieskolans utveckling och förutsättningarna för entreprenad skolförlagda utbildningen är få och regeringen föreslår därför att en ny gymnasial lärlingsutbildning ska införas som ett alternativ till de nationella yrkesinriktade programmen. Den ska ha samma kunskaps- mål som skolförlagd utbildning och ge kunskaper i såväl kärn- som karaktärsämnen. Möjligheten för elever på individuella program att kombinera anställning med gymnasiestudier ska finnas kvar. För att i någon mån komma till rätta med problemen med att inte alla elever når kunskapsmålen i kärnämnen föreslår regeringen att undervisningen i kärnämnena i högre grad ska präglas av den ut- bildningsinriktning som eleven har valt och att samverkan mellan undervisningen i kärn- och karaktärsämnen ska öka. Regeringen betonar också vikten av att förbindelser mellan olika ämnen kommer till uttryck. Till de fyra perspektiv som finns i den nuvarande läroplanen – ett etiskt, ett historiskt, ett internationellt och ett miljöperspektiv – föreslås ytterligare tre. Det första är ett naturvetenskapligt perspektiv som ska stödja miljöperspektivet och ge kunskapsområdet större tyngd. Det andra är ett genusperspektiv som ska bidra till att eleverna upptäcker och kan motverka diskri- minerande och ojämställda förhållanden i samhället.