sou · GUB322 · 2007-01-01 00:00:00 — Ombudsmannen skall se till att den nya lagen om förbud och andra åtgärder mot diskriminering följs. Ombudsmannen skall i första hand försöka förmå dem som omfattas av förbuden mot dis- kriminering och repressalier och av bestämmelserna om aktiva åt- gärder, att frivilligt följa lagen. Den som omfattas av förbuden mot diskriminering och repressalier eller av bestämmelserna om aktiva åtgärder skall vara skyldig att på begäran av ombudsmannen 1.lämna de uppgifter om förhållandena i verksamheten som kan ha betydelse för tillsynen, 2.lämna uppgifter när ombudsmannen biträder en begäran av en enskild att få ut uppgifter om meriter (arbetslivet och skolan), 3.ge ombudsmannen tillträde till arbetsplatser eller andra lokaler där verksamheten bedrivs för undersökningar som kan ha betydelse för tillsynen, och 4.komma till överläggningar med ombudsmannen. Uppgiftsskyldigheten enligt 1 och 2 gäller inte om det i ett en- skilt fall finns särskilda skäl som talar däremot. Den som inte rättar sig efter en begäran enligt ovan får av om- budsmannen föreläggas att vid vite fullgöra sin skyldighet. Ombudsmannen skall enligt lagen om Ombudsmannen mot dis- kriminering 1.verka för att diskriminering som har samband med kön, köns- identitet, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder inte förekommer på några områden av samhällslivet, 2.också i övrigt verka för lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsidentitet, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosupp- fattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder, 3.verka för jämställdhet mellan kvinnor och män samt förebygga och motverka rasism, främlingsfientlighet och homofobi, 4.genom råd och på annat sätt medverka till att den som utsatts för diskriminering kan ta till vara sina rättigheter, –hos regeringen föreslå författningsändringar eller andra åtgär- der som kan motverka diskriminering, –bilda opinion, –överlägga och ha andra kontakter med myndigheter, företag, enskilda och organisationer, –följa den internationella utvecklingen, –följa forsknings- och utvecklingsarbete, och –ta initiativ till andra lämpliga åtgärder. Ombudsmannen mot diskriminering skall tills vidare vara en myndighet under regeringen. Regeringen bör iaktta stor återhållsamhet i regleringsbreven till ombudsmannen. Ombudsmannen ges självständig möjlighet att deltaga i regering- ens rapportering till för avskaffande av rasdiskri- minering, för mänskliga rättigheter, FN:s kommit- té för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter och för avskaffande av diskriminering av kvinnor samt möj- lighet att självständigt kommunicera med konventionsorganet. Frågan om en grundlagsreglering av ombudsmannens ställning liksom om vidare konstitutionella överväganden om huvudman- naskapet föreslås utredas i särskild ordning lämpligen inom ramen för den s.k. . Det är viktigt att den nya myndigheten får tillräckligt med resur- ser så att arbetet mot diskriminering kan förstärkas och förbättras. Som en jämförelse kan nämnas att ramanslaget för JämO för bud- uppgår till , varav utgör ram- anslag för (prop. 2005/06:01, utgiftsområde 14, bet. 2005/06:AU1, rskr. 2005/06:109). För DO uppgår raman- slaget för till , varav utgör ramanslag för (prop. 2005/06:01, ut- giftsområde 8, bet. 2005/06:SfU2, rskr. 2005/06:68). För HO uppgår ramanslaget för till (prop. 2005/06:01, utgiftsområde 9, bet. 2005/06:SoU1, rskr. 2005/06:111). För HomO uppgår ramanslaget för till (prop. 2005/06:02, utgiftsområde 14, bet. 2005/06:AU1, rskr. 2005/06:110). Den nya samlade myndigheten kommer förutom de uppgifter som åvilar JämO, DO, HO och HomO att få tillsyn över en rad nya bestämmelser i den nya lagen bl.a. i fråga om nya diskriminerings- grunder, förbud på nya samhällsområden, skydd för juridiska perso- ner, utökade bestämmelser om aktiva åtgärder, åtgärder för ökad tillgänglighet m.m. Väsentliga resursförstärkningar kommer att be- hövas. Straffbestämmelsen om olaga diskriminering Vi anser att den straffrättsliga bestämmelsen om olaga diskrimine- ring i 16 kap. 9 § inte bör upphävas. En avkriminalise- ring är enligt vår bedömning olämplig både ur allmänpreventiv syn- vinkel och på grund av kriminaliseringens symbolfunktion. Det faktum att staten använder det kanske starkaste uttrycket för av- ståndstagande – kriminalisering – har ett symbolvärde och utgör en markering av att det offentliga ser frågan som en gemensam angelägenhet. Som vi ser saken kan det statliga ansvaret, och de re- surser som staten tillhandahåller via polis och åklagare, inte ersättas av en ordning där arbetet mot diskriminering helt överlåts till de enskildas sfär. En motsatt hållning, där diskriminering bekämpades enbart via skadestånd i civilmål, skulle kunna uppfattas som att sta- ten tar sin hand från diskrimineringsfrågan. Vi menar vidare att det ur skyddssynpunkt inte är rimligt att av- kriminalisera olaga diskriminering eftersom en civilrättslig regler- ing aldrig kan ge samma typ av skydd för medborgarna. Trots pro- blem kring bristande effektivitet och dubbelreglering så anser vi alltså att det inte finns tillräckliga skäl för att avskaffa den straff- rättsliga bestämmelsen. Frågan om en förstärkning av bestämmelsen om olaga diskrimi- nering bör utredas vidare i särskild ordning. Bestämmelserna i den nya lagen mot diskriminering Diskriminering skall vara förbjuden enligt följande diskrimine- ringsgrunder: kön, könsidentitet, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning och ålder. Av dessa är diskrimineringsgrunderna könsidentitet och ålder nya i svensk diskrimineringslagstiftning. Ålder definieras inte i lagtexten. Med könsidentitet avses en persons identitet, utseende eller bete- ende med avseende på kön, oavsett om identiteten, utseendet eller beteendet skiljer sig från vad som traditionellt ansetts utgöra nor- men för kvinnor respektive män. Diskrimineringsgrunden kön definieras som det biologiska kön som registrerats för en person vid födelsen eller det kön som senare fastställs för henne eller honom. Genom diskrimineringsgrunderna kön och könsidentitet kom- mer diskrimineringslagstiftningen att omfatta gruppen transper- soner. Gruppen transpersoner kan allmänt beskrivas som individer som eller alltid har eller uppfattas ha eller ger uttryck för eller uppfattas ge uttryck för en könsidentitet som eller alltid skil- jer sig från för det kön som registrerats för dem vid födel- sen. Hit hör till exempel den som är eller uppfattas vara transsexu- ell, transvestit, intergender, intersexuell, transgenderist, dragking eller dragqueen. Diskrimineringsgrunden etnisk tillhörighet definieras, på samma sätt som enligt hittillsvarande reglering, som att någon tillhör en grupp av personer som har samma nationella eller etniska ursprung, ras eller hudfärg. Termen ras bör inte utmönstras ur de författ- ningar där den förekommer. Vi konstaterar att det inte finns någon vetenskaplig grund för att dela in människor i skilda raser och att det ur biologisk synpunkt följaktligen inte heller finns någon grund att använda ordet ras om människor. Termen ras används emeller- tid i internationella konventioner och EG-direktiv för att skydda människor från ageranden som har sin grund i en uppfattning om att det finns olika raser och inte för att det finns en tro på före- komsten av olika raser eller för att stödja en sådan uppfattning. måste uppfylla sina internationella åtaganden. Till detta kommer att skyddet mot diskriminering riskerar att försämras om termen skulle utmönstras. Diskrimineringsgrunden funktionshinder definieras på samma sätt som hittillsvarande reglering såsom varaktiga fysiska, psykiska eller begåvningsmässiga begränsningar av en persons funktions- förmåga som till följd av en skada eller en sjukdom fanns vid födel- sen, har uppstått därefter eller kan förväntas uppstå. Sexuell läggning har använts i olika betydelser i olika lagar. Vi fö- reslår att den betydelse termen har i diskrimineringslagstiftningen – homosexuell, bisexuell eller heterosexuell läggning – används kon- sekvent även i 5 kap. 5 § och 16 kap. 9 § , men ersätts av sexualliv i lagen (2001:617) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården. Skydd för juridiska personer Diskrimineringslagarna har inneburit skydd för endast fy- siska personer. Vi föreslår nu att diskrimineringsförbuden i den nya lagen om förbud och andra åtgärder mot diskriminering skall gälla även diskriminering av juridiska personer på de samhällsområden där så är befogat (jfr strax nedan om diskrimineringsförbuden). Diskrimineringsbegreppet i svensk rätt är väsentligen hämtat från EG-rätten.2 I likabehandlingsdirektivet (76/207/EEG), direktivet mot etnisk diskriminering (2000/43/EG), arbetslivsdirektivet (2000/78/EG) och direktivet om likabehandling av kvinnor och män i fråga om varor och tjänster (2004/113/EG) avses med dis- kriminering direkt diskriminering, indirekt diskriminering, trakas- serier och sexuella trakasserier och instruktioner att diskriminera. De olika formerna av diskriminering är definierade på samma sätt i 2 Jfr prop. 1997/98:177 s. 23, prop. 1997/98:179 s. 39, prop. 1997/98:180 s. 27, prop. 1999/2000:143 s. 28 och prop. 2002/03:65 s. 85. de olika direktiven. Begreppen har därmed samma innebörd oavsett diskrimineringsgrund. En av kommitténs utgångspunkter är att skyddet mot diskrimi- nering skall vara så lika som möjligt för de olika diskriminerings- grunderna. Att definitionerna av grundläggande begrepp är enhet- ligt utformade kan antas bidra till att skyddet mot diskriminering blir lika starkt oavsett diskrimineringsgrund. Innebörden av direkt diskriminering, indirekt diskriminering, trakasserier och sexuella trakasserier och instruktioner att diskriminera i den nya lagen om förbud och andra åtgärder mot diskriminering skall således vara densamma oavsett diskrimineringsgrund. Med direkt diskriminering avses att någon missgynnas genom att behandlas sämre än någon annan behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation, om missgynnandet har samband med kön, könsidentitet, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ål- der. Med indirekt diskriminering avses att någon missgynnas genom tillämpning av en bestämmelse, ett kriterium eller ett förfaringssätt som framstår som neutralt men som är ägnat att särskilt missgynna någon med visst kön, viss könsidentitet, viss etnisk tillhörighet, viss religion eller annan trosuppfattning, visst funktionshinder, viss sexuell läggning eller viss ålder, såvida inte bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet objektivt kan motiveras av ett berättigat mål och medlen för att uppnå målet är lämpliga och nödvändiga. Med trakasserier avses ett uppträdande som har samband med kön, könsidentitet, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosupp- fattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder och som kränker någons värdighet. Med sexuella trakasserier avses ett uppträdande av sexuell natur som kränker någons värdighet. Med instruktioner att diskriminera avses order eller instruktioner att diskriminera som lämnas åt någon som står i lydnads- eller be- roendeförhållande till den som lämnar ordern eller instruktionen eller som gentemot denna åtagit sig att fullgöra ett uppdrag. Underlåtenhet att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet för per- soner med funktionshinder är också att anse som diskriminering. Likabehandlingsdirektivet (76/207/EEG), som gäller för diskrimi- neringsgrunden kön, direktivet mot etnisk diskriminering (2000/43/EG), som gäller för diskrimineringsgrunderna ras och etniskt ursprung och arbetslivsdirektivet (2000/78/EG), som gäller för diskrimineringsgrunderna religion eller övertygelse, funktions- hinder, sexuell läggning och ålder, anger olika skyddsnivåer för oli- ka diskrimineringsgrunder. Således kräver EG-bestämmelserna ett mer omfattande skydd för ras och etniskt ursprung än för t.ex. kön, funktionshinder och sexuell läggning. EG-regleringen är dock en minimireglering. Inget hindrar därför en medlemsstat från att gå längre än vad direktiven kräver. Det finns skäl att göra det. En av kommitténs utgångspunkter är att skyddet skall vara så lika som möjligt för de olika diskrimineringsgrunderna. För de diskrimineringsgrunder som omfattas av den nuvarande diskrimineringslagstiftningen – kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder och sexuell läggning – är skyddet relativt lika vad gäller vilka samhällsområden som omfattas av lagstiftningen. De luckor som finns i den nuvarande diskrimineringslagstiftningen är att kön inte omfattas av diskrimi- neringsförbud i fråga om m.m. samt hälso- och sjuk- vården och att funktionshinder inte omfattas av diskriminerings- förbud i fråga om m.m., socialförsäkringssystemet, arbetslöshetsförsäkringen samt hälso- och sjukvården. För könsidentitet och ålder saknas ännu så länge diskrimine- ringsförbud. Vi föreslår diskrimineringsförbud i arbetslivet, i fråga om utbild- ning, arbetsmarknadspolitisk verksamhet, start eller bedrivande av näringsverksamhet, yrkesutövning, medlemskap m.m. i arbetstagar-, arbetsgivar- och yrkesorganisationer, varor, tjänster och bostäder, allmän sammankomst och offentlig tillställning, m.m., socialförsäkringssystemet, arbetslöshetsförsäkringen, hälso- och sjukvården, statligt studiestöd, värnplikt och civilplikt, offent- lig anställning och offentligt uppdrag. I fråga om samhällsområdena varor, tjänster och bostäder, allmän sammankomst och offentlig tillställning, m.m., soci- alförsäkringssystemet, arbetslöshetsförsäkringen, hälso- och sjuk- vården, statligt studiestöd, värnplikt och civilplikt, offentlig an- ställning och offentligt uppdrag krävs ytterligare utredning innan diskrimineringsförbud för ålder kan utformas. I övrigt gäller dis- krimineringsförbuden alla de diskrimineringsgrunder vi behandlar i slutbetänkandet: således kön, könsidentitet, etnisk tillhörighet, re- ligion eller annan trosuppfattning, funktionshinder och sexuell läggning. En del av dessa diskrimineringsförbud förs över från den hittill- svarande diskrimineringslagstiftningen. En del diskrimineringsför- bud är nya. Här märks särskilt diskrimineringsförbud som gäller de nya diskrimineringsgrunderna könsidentitet och ålder. Vidare mot- svaras diskrimineringsförbuden i fråga om vissa delar av utbild- ningssektorn, allmän sammankomst och offentlig tillställning, värn- och civilplikt, offentlig anställning och offentligt uppdrag inte av några förbudsregler . I fråga om kön har tidigare dis- krimineringsförbud saknats på samhällsområdena m.m. samt hälso- och sjukvården. I fråga om funktionshinder har tidigare diskrimineringsförbud saknats i fråga om m.m., socialförsäkringssystemet, arbetslöshetsförsäkringen samt hälso- och sjukvården. En nyhet är också att diskrimineringsförbu- det i fråga om varor tjänster och bostäder skall gälla för den som tillhandahåller varor, tjänster eller bostäder till allmänheten. Privat- personer kommer därmed att omfattas av förbudet. Förbudet skall dock inte gälla om det är nödvändigt av hänsyn till skydd för pri- vatlivet. Förbud mot diskriminering av juridiska personer skall gälla i fråga om arbetsmarknadspolitisk verksamhet, start eller bedrivan- de av näringsverksamhet, medlemskap m.m., varor, tjänster och bostäder och i fråga om offentlig anställning och offentligt upp- drag. För dem som skyddas av diskrimineringsförbuden kan de nya reglerna om diskrimineringsförbud i fråga om könsidentitet och ålder antas ha stor positiv betydelse. Det nya skyddet kan antas motsvara ett starkt behov på båda områdena. Frågan om åldersdis- kriminering är högaktuell och omdebatterad. Våra förslag på det området kan sannolikt ses som ett första steg mot en än mer ut- vecklad lagstiftning i fråga om åldersdiskriminering. För transper- soner (könsidentitet) är det kanske första gången som den utsatta situationen lyfts fram i ett större lagstiftningssammanhang. Vi be- dömer att det nya skyddet för könsidentitet får stor rättslig och moralisk betydelse för de personer som omfattas av de nya reglerna. Utökade krav på aktiva åtgärder Diskrimineringsförbuden kompletteras av de aktiva åtgärderna. Aktiva åtgärder kan allmänt beskrivas som åtgärder som vidtas för att främja jämställdhet mellan kvinnor och män och annan likabe- handling. De aktiva åtgärderna kan i princip sägas ta sikte på be- handlingen av arbetstagare m.fl. som grupper och inte som indivi- duella fall. Generellt kan sägas att aktiva åtgärder är avsedda att verka pådrivande och mana till ökade ansträngningar för att mot- verka diskriminering. Vi menar att de aktiva åtgärderna är en verkligt betydelsefull del i diskrimineringslagstiftningen. De utgör komplement till diskrimi- neringsförbuden men är värdefulla också i egen kraft som framåt- syftande och mer positiva insatser än diskrimineringsförbuden som kan sägas vara av mer repressiv art. Till skillnad från diskrimi- neringsförbuden är bestämmelserna om de aktiva åtgärderna ut- formade så att de inbjuder till kreativitet och bejakar den vilja till effektivt arbete mot diskriminering och för lika möjligheter och rättigheter som kan finnas hos bl.a. enskilda arbetsgivare och hos fackliga organisationer. Arbete med aktiva åtgärder kan förhindra att enskilda drabbas av diskriminering men det kan också innebära att arbetsgivare och andra undviker att utsättas för påståenden eller anklagelser om diskriminering eller underlåtelse att utreda och åt- gärda trakasserier. Som anfördes redan när den äldre jämställdhetslagen tillkom 1979, räcker det inte med förbud mot individuell orättvisa – dvs. diskri- mineringsförbuden – för att en reell och någorlunda snabb utveck- ling mot jämställdhet mellan könen och jämlikhet oavsett de andra diskrimineringsgrunderna skall uppnås (jfr prop. 1978/79:175 s. Därför behövs även de aktiva åtgärderna. Reglerna om aktiva åtgärder skall vara så likartade som möjligt för de olika diskrimineringsgrunderna. Det innebär att bestämmel- ser om aktiva åtgärder – som finns för kön, etnisk tillhörighet och religion eller annan trosuppfattning – bör gälla även för köns- identitet, funktionshinder, sexuell läggning och ålder och att reg- lerna skall vara lika när det är möjligt och ändamålsenligt. Vi före- slår därför att skyldighet införs att vidta aktiva åtgärder för alla dis- krimineringsgrunderna. Därutöver bör möjligheterna tas till vara dels att vässa de be- fintliga aktiva åtgärderna i den meningen att de görs mer effektiva, dels att söka finna på nya typer av aktiva åtgärder Förslagen i denna del är främst följande. Arbetsgivare och arbetstagare skall samverka om aktiva åtgärder för att uppnå lika rättigheter och möjligheter i arbetslivet oavsett kön (jämställdhet i arbetslivet), könsidentitet, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell lägg- ning eller ålder. De skall särskilt motverka alla former av diskrimi- nering som avses i 2 kap. i lagen. I fråga om diskrimineringsgrun- den kön skall arbetsgivare och arbetstagare – liksom enligt jämställdhetslagen – särskilt verka för att dels utjämna och förhind- ra skillnader i löner och andra anställningsvillkor mellan kvinnor och män som utför arbete som är att betrakta som lika eller likvär- digt, dels främja lika möjligheter till löneutveckling för kvinnor och män. Arbetsgivare skall vidare vidta aktiva åtgärder i fråga om rekryte- ring m.m., utbildning och kompetensutveckling, allas möjlighet att söka lediga anställningar, för att få sökande av underrepresenterat kön och söka se till att andelen arbetstagare av det könet efter hand ökar, för att det på arbetsplatsen skall finnas arbetstagare med olika etnisk tillhörighet, i lönefrågor, upprätta en årlig likabehandlings- plan för sitt arbete med aktiva åtgärder för att uppnå lika rättighe- ter och möjligheter i arbetslivet oavsett kön (jämställdhet i arbets- livet), könsidentitet, etnisk tillhörighet, religion eller annan tros- uppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder. Planen skall innehålla en översikt över de aktiva åtgärder enligt lagen som behövs på arbetsplatsen och en redogörelse för vilka av dessa åtgär- der som arbetsgivaren avser att påbörja eller genomföra . Aktiva åtgärder i fråga om utbildning skall finnas för all utbild- ning eller annan verksamhet som avses i skollagen (1985:1100), ut- bildning som avses i högskolelagen (1992:1434), utbildning som kan leda fram till en examen enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina, eller annan utbildningsverksamhet. Kravet skall omfatta samtliga diskrimineringsgrunder. Skolor och andra som bedriver utbildning skall vidta aktiva åt- gärder i fråga om målinriktat arbete, för att förebygga och förhind- ra diskriminering och repressalier och upprätta en årlig likabehand- lingsplan Aktiva åtgärder i fråga om värnplikt och civilplikt innebär krav på ett målinriktat arbete för att aktivt främja totalförsvarspliktigas lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsidentitet, etnisk till- hörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder el- ler sexuell läggning. De aktiva åtgärderna skall avse tjänstgörings- förhållanden, åtgärder att förebygga och förhindra diskriminering och repressalier och upprätta en årlig likabehandlingsplan. Arbetsgivare, skolor och de myndigheter som utbildar eller re- kryterar totalförsvarspliktiga, och som inte följer lagens föreskrif- ter om aktiva åtgärder, kan vid vite föreläggas att fullgöra sina skyl- digheter. Aktiva åtgärder på andra samhällsområden än arbetslivet, utbild- ning och värn- och civilplikten bör utredas vidare. Enligt våra förslag skall positiv särbehandling på grund av etnisk tillhörighet och på grund av kön vara tillåten i arbetslivet. Undan- tag från förbudet mot diskriminering i arbetslivet införs därför. Förbudet mot diskriminering gäller inte om en arbetsgivares hand- lingssätt i frågor som gäller anställning, uttagning till anställnings- intervju eller andra åtgärder under anställningsförfarandet, beford- ran eller utbildning för befordran eller annan utbildning är ett led i strävanden att främja likabehandling oavsett etnisk tillhörighet (positiv särbehandling på grund av etnisk tillhörighet). När det gäller positiv särbehandling för kön flyttas det befintliga undanta- get i jämställdhetslagen (1991:433) för positiv särbehandling över till den nya lagen om förbud och andra åtgärder mot diskrimine- ring. Diskrimineringsförbudet gäller inte om en arbetsgivares hand- lingssätt är ett led i strävanden att främja jämställdhet i arbetslivet, och det inte är fråga om tillämpning av löne- eller andra anställ- ningsvillkor för arbeten som är att betrakta som lika eller likvärdiga (positiv särbehandling på grund av kön). Vi föreslår också att positiv särbehandling på grund av kön skall vara tillåten i fråga om högskolestudier, arbetsmarknadspolitisk verksamhet och medlemskap m.m. i arbetstagar-, arbetsgivar- och yrkesorganisationer. När det gäller medlemskap m.m. flyttas det befintliga undantaget i lagen (2003:307) om förbud mot diskrimi- nering över till den nya lagen om förbud och andra åtgärder mot diskriminering. Åtgärder för ökad tillgänglighet m.m. I den nya lagen om förbud och andra åtgärder mot diskriminering föreslås följande gälla. Den som omfattas av lagens förbud mot diskriminering som gäller utbildning och andra samhällsområden än arbetslivet får inte missgynna en person med funktionshinder genom att underlåta att vidta sådana skäliga åtgärder för tillgänglighet som skulle kunna bidra till att den personen kan ta del av den vara, tjänst eller bostad eller verksamhet som avses, på lika villkor med personer utan så- dant funktionshinder. Skyldigheten att vidta åtgärder för tillgänglighet gäller dock inte enskilda personer som tillhandahåller varor, tjänster eller bostäder.