sou · GUB3108 · 2007-01-01 00:00:00 — 1999 kom det utökade initiativet, med en bredare målsättning att skapa en slutgiltig lösning på de frekventa omförhandlingarna av skulder. 40 länder är accepterade för skuldavskrivningar under HIPC, av vilka 33 ligger i söder om . 2006 hade 19 länder nått slutpunkten vilket innebär att långivarländerna skrivit av skulder motsvarande , vilket är omkring hälften av dessa länders skulder. Ytterligare tio länder beräknas nå denna punkt 2007 med avskrivningar av 14 miljarderTPF31FPT US-dollar. Samtliga 40 HIPC-länder förväntas ha fått skuldavskrivningar . HIPC-initiativet följdes av det så kallade Multilateral Debt Relief Initiative (MDRI) på förslag av G8-länderna som innebär att tre av de multilaterala finansinstitutionerna – inom Världsbanks- gruppen, IMF och – skriver av samtliga utestående lån till de HIPC-länder som uppnår HIPCs completion point. Den totala avskrivningen under MDRI uppskattas till , huvudsakligen genom avskrivning av IDA- krediter. 31TP (2006): 2006. Bistånd, krediter, tillväxt och fattigdom Vid sidan av HIPC- och MDRI-initiativen har betydande skuld- avskrivningar skett genom . Denna informella organisation, som är jämnårig med biståndet, har fram- för allt gjort betydande omförhandlingar av utvecklingsländernas skulder av en sammanlagd skuld av stor- leksordningen . Omförhandlingar av lån, tem- porära skuldlättnader och avskrivningar av lån har därmed blivit ett indirekt stående inslag i biståndet. –2005 nådde detta en ouppnådd nivå när långivarländerna i fat- tade beslut om att skriva av lån på tillsammans till och Nigeria.TPF32FPT HIPC-initiativet har blivit föremål för fler utvärderingar av Världs- banksgruppen. Bankens utvärderingsenhet (OED) konstaterade i en rapport att HIPC-initiativet var välkommet och utgjorde en innovativ metod inom det finansiella biståndet.TPF33FPT Utvärderingen konstaterade dock att en ohållbar skuldbörda är ett tecken på underliggande strukturella problem, och skuldavskrivningar i sig vare sig löser dessa problem eller är en garanti för att inte en ohåll- bar skuldbörda åter skall återuppstå. Enligt utvärderingen är HIPC-initiativet för begränsat för att angripa dessa underliggande strukturella problem som har att göra med bland annat ländernas sårbara exportbas och svaga skatteintäkter, men också deras finan- siella ledningsförmåga. Utvärderingen fann också att HIPC-initia- tivets förväntade omfördelning av resurser mot ökade investeringar inom hälsa och utbildning inte tog hänsyn till kapaciteten att han- tera dessa resurser på ett effektivt sätt, och att de därmed riskerade att få begränsad effekt på fattigdomsreduktion och tillväxt. Resurs- brist, menade utvärderingen hade visat sig i andra Världsbanks- studier, var ofta inte anledning till dåligt utfall inom dessa sektorer. 2006 gjorde () en uppföljning av den tidigare utvärderingen. Man fann att i elva av tretton länder som fått skulderna avskrivna under det så kallade enhanced HIPC hade skuldbördan ökat sedan skulderna avskrivits, 32TP (2006) 33TP PT Guatam, M., (2003): Debt relief for the poorest. An OED review of the HIPC initiative, () . Bistånd, krediter, tillväxt och fattigdom och i åtta av dessa nått sådan nivå att de överskred HIPCs tröskel- nivåer (av exportintäkter och av skatte- intäkter), bland annat genom ny upplåning. Bland dessa länder ingår fler av viktigaste mottagarländer såsom och . Utvärderingen konstaterade i likhet med sin föregångare: Debt reduction alone is not a sufficient instrument to affect the mul- tiple drivers of debt sustainability. Sustained improvements in export diversification, fiscal management, the terms of new financing, and public debt management are also needed, measures that are outside the ambit of the HIPC Initiative.TPF34FPT Utvärderingen fann ingen förbättring i dessa länders status avse- ende hunger och extrem fattigdom – det främsta MDG-målet före respektive efter skuldavskrivningarna. Skuldavskrivningarna under HIPC och i har kraftigt ökat volymen bistånd. HIPC-initiativet sågs som en engångslösning för att ge de fattiga och skuldtyngda länderna en ny start, och skapa nödvändiga reformer. Som nämnts ovan är initiativtagaren till HIPC inte optimistisk att HIPC är denna engångslösning, utan att de strukturella problem som en gång skapade skuldbördan kvarstår och att fler av länderna snabbt håller på att bygga upp en ny ohållbar skuldbörda. De prognoser om ekonomisk tillväxt som gjordes i samband med avskrivningarna synes också vara för optimistiska. Det finns därmed diskussioner om nya rundor av liknande skuldavskrivningsinitiativ, vilket indi- kerar att skuldavskrivningar kan bli en mer eller mindre permanent form av bistånd. Den morale hazard som kritikerna av skuld- avskrivningarna brukar framföra kan därmed bli verklighet. Dess- utom finns en betydande risk av skuldavskrivningar kopplade till reformkrav blir storskaliga försök att köpa reformer och bra policyer som Assessing aid varnade för. Följande slutsatser kan dras av detta kapitel om det svenska kredit- och garantibiståndets roll för tillväxt sett ur ett makroperspektiv: Snabb och omfattande fattigdomsminskning är möjlig, och den pessimism som biståndet andades i sin inledning var inte välgrun- 34TP PT , V. and , S. (2006): Debt relief for the poorest. An update of the HIPC initiative, () . Bistånd, krediter, tillväxt och fattigdom har historien lärt att utvecklingen kan följa många olika spår: från att de fattigaste nationerna kan nå välstånd på väs- terländsk nivå inom ett par generationer, till att utvecklingen kan gå i motsatt riktning, med bibehållen eller till och med ökad fattig- dom och umbäranden. Historien visar också att det fortfarande knappast finns några ofelbara recept på framgång, och att länder som varit de mest framgångsrika tenderar att ha gått åtminstone delvis mot strömmen avseende dåtidens konventionella visdom om rätt modell. Biståndets del i framgångarna eller möjliga skuld till misslyckanden är omtvistad. I den omfattande forskning som skett kring bistånd under råder det olika uppfatt- ningar om och under vilka förutsättningar bistånd har bidragit till den snabba tillväxt och fattigdomsminskning som skett i vissa län- der men uteblivit i andra. Det går att finna företrädare för alla schatteringar, från att bistånd har varit starkt katalytiskt till dem som menar att det i allt väsentligt har varit kontraproduktivt och hindrat utveckling. Även om det i varje tidsepok har funnits över- tygelse om att en viss form av biståndsparadigm leder till positiv effekt, har det senaste halvseklet också visat att biståndssamfundet periodiskt har tvingats överge dessa paradigmer på grund av tvek- samma resultat för att välja nya strategier. Det finns en över- tygelse om att dagens paradigm, manifesterad av t.ex. harmoni- seringsagendan, är receptet på de goda resultaten. Historien synes dock tala för att det kan vara berättigat med en viss försiktighet i denna övertygelse; att sökprocessen kanske inte är slut utan att det kan finnas anledning att följa olika spår och tillåta olika strategier för en fortsatt sökprocess. Det finns också en allt starkare samsyn av hur bistånd bör bedrivas inom biståndssamfundet, med en betoning på att reducera transaktionskostnaderna för mottagar- länderna (och för givarna), att placera utvecklingsagendan hos mottagarländerna och att integrera biståndet i dessa länders bud- getsystem. Detta är viktiga inslag för att reducera de dysfunktio- nella aspekterna av det förflutnas bistånd, men det innebär också att allt större biståndsresurser satsas på en strategi och en paradigm. Går denna väl kan vi förväntas oss mycket god utdelning av bistån- det i form av fattigdomsminskning. Går det illa har biståndet gjort ett katastrofalt misstag som de fattiga länderna i slutändan betalar för. En föreställning i denna utredning är att det kan finnas anledning för svenskt kredit- och garantibistånd att skapa ett alternativ till den centralplanering som sker – en mer decentraliserad och mark- Bistånd, krediter, tillväxt och fattigdom nadsstyrd biståndsform vid sidan av och som ett komplement till biståndet i harmoniseringsagendan och PRS-processens anda. Detta bygger på de positiva effekter som de hittillsvarande u-kre- diterna synes ha haft, dvs. att bistånd med relativt begränsad insats av finansiella resurser och administrativ insats från Sida, har resul- terat i väl implementerade och väl fungerande investeringar i infra- struktur, parallellt med en kunskapsuppbyggnad och institutionell utveckling som skett utan direkt medverkan av biståndet. Det lig- ger också i det decentraliserade, reaktiva biståndets natur att det tenderar att ske i goda policymiljöer i den mening att det finns både en stor efterfrågan på investeringar och ett intresse från när- ingslivet att utveckla affärer. Därmed uppstår på en organisk och marknadsstyrd väg den allokering av biståndsresurser till goda miljöer, som t.ex. söker uppnå med komplexa system för att mäta kvaliteten i policy och institutioner, t.ex. i CPAI-index och liknande för IDA-allokeringar. Ännu en föreställning i denna utredning är att krediter och garantier, särskilt de som bygger på samarbete med marknads- aktörer och finansiella marknader, har ett klart mervärde i vissa situationer jämfört med det gängse gåvobiståndet som gör det värt att vidareutveckla trots den övergripande trenden inom biståndet. har kredit- och garantibistånd också avsevärt större ris- ker som måste minimeras. Återigen kan ett svenskt bilateralt kre- dit- och garantibistånd skapa en intressant sidofåra till gåvobistån- dets större flöde, och därigenom bidra till en pluralism som kan gagna biståndets effektivitet. 7Svenskt bistånd i en föränderlig miljö har den globala utvecklingen och biståndets roll i denna miljö starkt ändrat karaktär, och den föränd- ringsprocessen är fortgående och förstärks. Detta kapitel avser att kortfattat skissa denna förändringsprocess och dra slutsatser om vilken konsekvens detta har för svenskt kreditbistånd, med särskilt tonvikt på hur ett sådant bistånd kan göras effektivare . Följande globala förändringar är i detta avseende fundamentala: De privata kapitalflödenas allt större roll för global kapital- försörjning, och särskilt vikten av privata investeringar. Biståndets roll i den totala kapitalförsörjningen. Globalisering av världens problem, inte minst klimatfrågan. De multinationella företagens förändrade intresse för miljö och utvecklingsproblem. Den föränderliga biståndsmarknaden vad avser utbud och efterfrågan. 7.2Det privata investeringskapitalets ökande betydelse har skett en dramatisk tillväxt av de pri- vata kapitalflödena i form av direkt- och portföljinvesteringar i utvecklingsländerna. Dessa flöden nådde en nivå kring 200 miljar- der US-dollar som framgår av figur 7.1. Privat investeringskapital kom därmed att bli flerfalt större än de officiella flödena () som stagnerat kring en nivå av 50 miljarder US- dollar . sjönk de privata flödena i Svenskt bistånd i en föränderlig miljö efterdyningarna av Asienkrisen, men har åter vuxit kraftigt för att 2005 nå ca 300 miljarder US-dollar.TPF1FPT Överföringar genom remittancesTPF2FPT till utvecklingsländerna är en annan form av privata kapitalöverföringar, och en betydande källa för utvecklingsländerna. Sedan mer tillförlitlig statistik har blivit tillgänglig har vuxit de kraftigt. Officiellt beräknades de ligga på en nivå kring 170 miljarder US- dollar, men uppskattningar tyder på att med informella flöden är den verkliga nivån snarare minst 250 miljarder US-dollarTPF3FPT. Bistån- det, som första år var den viktigaste formen av kapitalöverföring till de fattiga länderna, har fram till varit stagnerande, och en allt mindre del av det totala flödet. En viss uppgång har skett , särskilt 2005 beroende på skuldavskrivningarna. Trenden synes dock klar; bistånd är en minskande del av resurserna för investering i utveckling, och biståndet måste därmed i ökande grad samspela med dessa privata flöden. Detta var naturligt i biståndets tidiga skede, innan orga- nisatoriska strukturer byggts upp för det offentliga biståndet, men försvann i stor utsträckning , för att sedan 1990- talet bli allt mer centralt. 1TP (2006) 2006. 2TP PT Privata transferreringar tex. från gästarbetare till hemländerna. 3TP PT IMF anger att de uppgick till , men menar att de informella överföringarna sannolikt är av de formella. ((2006b): Global Economic 2006, . Svenskt bistånd i en föränderlig miljö Figur 7.1 Kapitalöverföringar till utvecklingsländer –2005 Källa: Data från 2006; och : 2004 Bistånd och utländska investeringar är dock inte spridda jämt bland utvecklingsländer. Det privata investeringskapitalet går i stor utsträckning till de mest dynamiska ekonomierna. , med ett årligt inflöde i storleksordningen , intar en särställning och har blivit den största mottagen av FDI () i världen. Låginkomstländerna svarar för , eller av det totala flödet av pri- vata investeringar, medan de 50 minst utvecklade länderna tillsam- mans var mottagare av blott år 2004TPF4FPT som framgår av figur7.2: 4TP PT Bland låginkomstländer och MUL finns dock mycket stora variationer. Några länder som , , , och har tagit emot investeringar som motsvarar eller mer av ländernas BNP, allt väsentligen beroende på kapitalintensiv olje- och annan råvaruexploatering. Andra fattiga länder som , , och mottar å andra sidan blott några få promillen av ländernas BNP. Se vidare : 2004, NY 2004. Svenskt bistånd i en föränderlig miljö Bistånd och privata kapitalflöden för olika typer av utvecklingsländer (USD miljarder) Låg-medel inkomst () Källa: ; : 2004 Denna snedfördelning är en del av den orättvisa utvecklingens tragik. De miljöer som bäst skulle behöva stimulansen av privat kapital, de länkar till den globala ekonomin som detta utgör, och inte minst det kunnande som är inbäddat i utländska investeringar, är de som får minst. Biståndets roll bör givetvis vara att söka komplettera det privata kapitalet; att stimulera det, snarare än att ersätta det att förstärka det till de miljöer där flödena är svaga; att skapa mer gynnsamma miljöer för privata investeringar och också att i vissa miljöer underlätta för det privata kapitalet att få ett mer humant ansikte i form av etik, socialt ansvar och miljöansvar. Biståndets förmåga att skapa och utveckla de lokala kapitalmarknaderna, att utveckla de fattiga ländernas förmåga att generera sina egna resurser, att integ- rera de fattiga länderna och dess organisationer och företag med de internationella kapitalmarknaderna är därmed kritiskt, och den enda metoden på vilken biståndet kan fylla sin uppgift, att i slut- ändan avveckla sig självt. Svenskt bistånd i en föränderlig miljö 7.3Svenskt bistånd i ett internationellt perspektiv Det totala officiella biståndet från DAC-länderna beräknades uppgå till . Det har därmed skett en kraftig uppgång jämfört med och det tidiga när biståndsvolymen var mindre än hälften av 2005 som framgår av figur 7.3 TPF5FPT. Figur 7.3 Det svenska och internationella offentliga biståndet 1950–2005 Trots att är en av de mest generösa biståndsgivarna i värl- den, och ett av de få länder som uppfyller FNs mål på , utgör det svenska biståndet en liten del av det totala internationella biståndsflödet, eller . I ett längre perspektiv har den andelen sjunkit, från . Svenskt bistånds storlek är givetvis en reflektion av att är en liten del av totala ekonomi, och att allt fler länder har börjat ge bistånd. Om privata flöden från filantropiska organisa- tioner inräknas i biståndet, minskar den svenska andelen än mer. 5TP PT Uppgången 2005 beror väsentligen på skuldavskrivningar under HIPC initiativet och i . Den kan därmed inte betraktas som en trend för framtiden. Dock synes biståndet ha brutit den nedgång och stagnation i biståndsflödena (i löpande priser) som gällt sedan det tidiga . Med de utfästelser som givarsamfundet gjort senare år och i samband med milleniemålen kommer sannolikt en nivå av upprätthållas . Svenskt bistånd i en föränderlig miljö Det bilaterala svenska biståndet som förmedlas via Sida utgör av det totala offentliga biståndsflödet. På en internationell biståndsmarknad är således och Sida en liten aktör i finansiella termer. Det nuvarande svenska kredit- och garantibiståndet, som uppgår till av det totala svenska bilaterala biståndet, är uppenbarligen en helt försumbar del av biståndsflödena i världen. I inget av biståndsländer upp- går sannolikt det nuvarande kredit- och garantibiståndet till mer än några promille av det totala biståndsflödet till dessa länder. Det svenska kreditbiståndets potentiella globala effekt i utvecklings- strävandena och världens fattigdomsbekämpning ligger därmed knappast inte i detta bistånds kvantitativa roll i form av bidrag till de fattiga ländernas kapitalförsörjning. Detta innebär att om svenskt kredit- och garantibistånd skall ha någon mer än försumbar inverkan på tillväxten och fattigdomsminskningen i samarbets- länderna måste detta bistånd ha stark katalytisk effekt och stå för betydande uppväxling. 7.4.1Ökande och diversifierat utbud har i en nyutgiven bok beskrivit biståndet som en marknad. Han talar om en marknad med alltfler aktörer som står för utbud av bistånd, ett utbud med alltfler entries, men inga exits. En rad icke har gjort entré som offentliga biståndsgivare eller håller på att utöka sitt bistånd. Det gäller t.ex. , , , och . Särskilt är av intresse i detta sammanhang. , som bedrev bistånd , har således annonserat att landets bistånd kommer öka avsevärt , inklusive en budget på för subventionerade krediter och blandade exportkrediter. Det biståndet riktas framför allt mot och är kopplat till ekonomiska intressen i regionen, inte minst råvarutillgången. I växer antalet biståndsaktörer när länder som blir biståndsgivare, medan andra nya länder som börjar tillämpa blandade exportkrediterTPF6FPT. 6TP PT och (2006) Svenskt bistånd i en föränderlig miljö Den filantropiska, privata sektorn blir allt mer framtonande inom biståndet. Inte bara den oräkneliga mängden frivillig organi- sationer både i biståndsländerna och i mottagarländerna, som i princip fungerar som leverantörer av offentligt bistånd, utan också genuina biståndsgivare som och vilka förmedlar i ekonomiska termer mer bistånd än t.ex. det totala svenska offentliga biståndet. Särskilt de privata biståndsorganen tenderar att tillämpa metoder med stark resultatorientering och lånar modeller från den privata sektorn. Det är också inom den sektorn som experiment med output-based aid främst äger rum. Mycket tyder på att filantropi växer kraftigt med ett ökande engagemang bland världens rikaste och mest framgångsrika företagare och entreprenörer för världens fattigaste. 7.4.2Allt färre länder har behov Genom den i stora stycken framgångsrika ekonomiska utveckling som skett i världen sedan biståndet begynnelse minskar antalet län- der som är genuint fattiga och där fattigdomen är endemisk. Dessa länder befinner sig väsentligen på den afrikanska kontinenten, även om antalet fattiga i absoluta termer fortfarande domineras av och i kraft av att dessa två länder härbärgerar nära hälften av utvecklingsländernas befolkning. Det råder dock stor enighet om att och fattigdom minskar relativt fort, särskilt i , genom ländernas egen inneboende kraft och tillväxt. Biståndets roll för den materiella fattigdomen i dessa länder är därmed synnerligen marginell. Om däremot fattigdom också omfattar mänskliga rättigheter och frihet, i enlighet med t.ex. svensk definition, (men inte i FNs milleniemål), blir förhållandena helt annorlunda beträffande . Den koncentration av internationellt bistånd som riktas mot de genuint fattiga länderna i framför allt söder om är välkommet om bristen på utveckling i denna region ses som en fråga framför allt om bristande finansiella resurser från omvärlden. har detta också inneboende problem: en kombination av länder i kris, eller med svag ledningsstruktur och pågående kon- flikter vilka av DAC har kallats fragile states och av , Low Income Countries under Stress länder i regelrätt inbördeskrig och andra (som , där staten i princip har upphört) som skapar problem att kanalisera omfattande bistånds- Svenskt bistånd i en föränderlig miljö resurser, åtminstone om biståndet vill undvika det som Assessing aid kallade dåliga policy miljöer, och att köpa goda policyer med bistånd med andra ord de former av bistånd som denna rap- port ansåg var utan effekt. Kombinerat med detta är den omvittnat bristande kapaciteten att absorbera bistånd i dessa länder, särskilt inom den offentliga sektorn. 7.5Globalisering av problem och lösningar 7.5.1De nya globala problemen Globalisering är inte nytt, vare sig i form av kapitalströmmar eller i form av global spridning av problem och hot. Pandemier som hiv och aids har sina föregångare i pesten som spreds över stora delar av den kända världen och skapade massdöd. synes miljöproblematiken vara det globala problem särskilt klimatförändringarna, som utgör det största hotet. Det finns också en insikt om att problemen kanske växer fortare än vi trodde för bara något årtionde sedan: att om inte problemen kan bemästras påverkar detta drastiskt allas välfärd, och vi i slutändan alla blir fattiga på en i ökande takt obeboelig jord. Problemet med en ekonomisk utvecklingsmodell som bygger på större uttag av världens naturliga kapital (i form av t.ex. icke förnyelsebara energi- källor) och emissioner från denna utveckling som många anser hota världens framtid (genom växthusgaser) är av sådan dignitet att det vore förmätet av svenskt bistånd att ta sig an detta, och än mer förmätet av ett mycket begränsat kredit- och garantibistånd. Dess- utom kan det med all rätt hävdas att detta resursuttag och dessa miljöemissioner inte är de fattiga ländernas problem. De fattiga länderna ansvarar för en mycket begränsad del av människans eko- logiska fotspår och de fattigaste människorna för en försvinnande liten del. Det är länder som , och andra västländer som behöver byta system, inte söder om . Dock bedrivs bistånd i stort som kopiering av den västerländska modellen: det bygger på att skapa ekonomisk tillväxt, ju högre desto bättre för fattigdomsminskningen. Det strävar efter global handel och att stärka globaliseringens krafter som ett medel att förstärka denna tillväxt. Det är ett bistånd som tillämpar i princip samma teknologi som västvärlden använder avseende investeringar i energiförsörj- 7TP PT Se t.ex. WWF (2006) Svenskt bistånd i en föränderlig miljö ning, i transportsystem, urban utveckling, industriell utveckling och jordbruk etc. Även om systematiska miljökonsekvensbedöm- ningar i de enskilda fallen söker eliminera de värsta formerna, krä- ver vi knappast att de fattiga länderna skall vara bättre än industri- nationerna. Vill man vara cynisk kan man hävda att jordens hållbar- het fortfarande bygger på att de fattiga ländernas utveckling inte varit mer framgångsrik än den varit , att biståndet inte funnit den magic bullit för att hjälpa de fattiga att snabbt nå samma välfärd och materiella standard som vi har i . Svenskt bistånd är en mycket liten aktör i detta perspektiv. Men det finns gemensamma intressen för och de fattiga länderna att utveckla de tekniker och system som är genuint hållbara i Brundtlandrapporten och PGUs anda. Det kan gälla ren energi, system som har liten miljöpåverkan, hållbar vattenförsörj- ning, omställning från fysisk till elektronisk kommunikation, etc. Incitamenten för denna typ av teknik och systemutveckling kan inte förväntas komma utifrån fattiga länders PRS-processer. Bistånd kan skapa incitament för detta genom att dela risker i FoU och i innovationsstadiet. Bistånd kan också bidra till ett bredare, fattigdomsinrikta perspektiv för den utveckling som redan sker inom dessa områden. Det finns dessutom synergieffekter att efter- sträva; de företag eller forskningslaboratorier som genererar dessa lösningar har världsmarknader framför sig.