sou · GUB361 · 2007-01-01 00:00:00 — Någon sådan möjlighet finns inte när det gäller ärenden enligt utlänningslagen. Ärenden enligt utlänningslagen behöver inte heller komma under rege- ringens prövning utan kan avgöras i den vanliga instansordningen, om ärendet inte lämnas över till regeringen av eller . Den nuvarande ordningen med regeringen som beslutsinstans i ärenden med säkerhetsaspekter enligt utlänningslagen och LSU har ytterst sin grund i regeringens funktion att styra riket (1 kap. 6 § regeringsformen) med det övergripande ansvar för rikets säkerhet som detta innebär. Dessa ärenden skiljer sig i flera avseenden från utlänningsärenden i allmänhet. Ärendena är ofta brådskande och möjligheterna till verkställighet kan vara beroende av att ärendet kan handläggas och avgöras snabbt. Ärendena kräver inte sällan kunskaper om internationell terrorism. Det är inte ovanligt att känsliga utrikespolitiska bedömningar måste göras. I ärendena förekommer ofta uppgifter som är mycket känsliga ur sekretessynpunkt. Framtida handläggning av säkerhetsärenden I propositionen Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden (prop. 2004/05: 170) föreslås att ärenden med säkerhetsaspekter enligt den föreslagna nya utlänningslagen och enligt LSU skall avgöras av i första instans. beslut skall kunna överklagas till regeringen av utlänningen och Säkerhetspolisen. Överklagandet skall ges in till verket som skyndsamt skall överlämna ärendet till Migrations- överdomstolen. Domstolen skall hålla muntlig förhandling och yttra sig i ärendet. Yttrandet och handlingarna skall överlämnas till regeringen för beslut. Om domstolen finner att det föreligger verkställighetshinder, skall yttrandet i den delen vara bindande för regeringen. Vid handläggningen av ett överklagat ärende skall såväl som Säkerhetspolisen vara utlänningens motparter. Säkerhetsärenden definieras i den nya utlänningslagen som ärenden där Säkerhetspolisen av skäl som rör rikets säkerhet eller som annars har betydelse för allmän säkerhet förordar att en utlänning avvisas eller utvisas eller att ett uppehållstillstånd avslås eller återkallas. Kapitel V i förslaget till asylprocedurdirektiv, som redogjorts för ovan, behandlar rätten till ett effektivt rättsmedel. Direktivet omfattar alla asylärenden, även sådana med säkerhetsaspekter. Några särskilda bestämmelser om hur säkerhetsärenden skall handläggas finns inte i direktivet. I skäl 28 i direktivets ingress anges emellertid följande: I enlighet med artikel 64 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen skall detta direktiv inte påverka medlemsstaternas ansvar för att upprätthålla lag och ordning och skydda den inre säkerheten. Säkerhetsärenden skiljer sig från andra asylärenden i det avseendet att de rör rikets säkerhet. Detta kommer också till uttryck i den del av direktivets ingress som redovisats ovan, och som hänvisar till medlemsstaternas ansvar att bl.a. skydda den inre säkerheten. För vidkommande är det regeringen som har det yttersta ansvaret för rikets säkerhet. En särskild lösning måste därför sökas för handläggningen av dessa ärenden. Det finns behov att utreda hur en sådan lösning kan utformas inom ramen för direktivets krav. Handläggningsbestämmelser i ärenden där Dublin- och Eurodac- förordningarna är tillämpliga Europeiska unionens råd antog Dublinförord- ningen. Redan förordningens fullständiga titel – Rådets förordning (EG) nr 343/2003 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat (EUT L 50, 25.2.2003, s. 1) – förklarar i huvudsak vad bestämmelserna reglerar. Förordningen garanterar att en tredjelandsmedborgare som söker asyl i någon av EU:s medlemsstater också får sin ansökan prövad i en unionsstat. Om en ansökan om asyl omfattas av Dublinförordningens bestämmelser medför detta normalt att den asylsökande överförs till den ansvariga staten utan att den sändande staten prövar hans eller hennes asylansökan i sak. För en effektiv tillämpning av Dublinförordningens bestäm- melser har EU:s medlemsstater upprättat ett gemensamt system för fingeravtryckskontroll, där alla fingeravtryck från personer som söker asyl i medlemsstaterna läggs in i och jämförs i en central databas, benämnd Eurodac. Eurodac regleras i Eurodacförord- ningen – Rådets förordning (EG) nr 2725/2000 om inrättande av Eurodac för jämförelse av fingeravtryck för en effektiv tillämpning av (EUT L 316, 15.12.2000, s. 1). Systemet är i kraft . Dublin- och Eurodacförordningarna är direkt tillämpliga i medlemsstaterna och deras bestämmelser gäller före svensk lag om den senare skulle stå i strid med förordningarna. Emellertid innehåller vissa av de aktuella förordningsbestämmelserna enbart stadganden om att medlemsstaterna skall se till att nationell lagstiftning finns för att uppfylla vissa syften i förordningarna. Av skäl 29 i asylprocedurdirektivets ingress framgår att direktivet inte behandlar förfaranden som omfattas av Dublin- förordningen. Detta framgår också indirekt av artikel 25 i direktivet, om ansökningar som nekas prövning. Svensk lagstift- ning gör ingen skillnad på reglerna om handläggning av asylansökningar som prövas i sak och ansökningar där Dublinförordningen är tillämplig. Ansökningar som omfattas av Dublinförordningen torde i svensk rätt närmast bli att jämföra med ansökningar som nekas prövning enligt direktivets kapitel III. Det finns således ett behov av att utreda hur svenska bestäm- melser om handläggningen av asylärenden där Dublinförordningen är tillämplig förhåller sig till asylprocedurdirektivet, särskilt med hänsyn till direktivets konstruktion och tillämplighet. Utredningen skall också göra en översyn av i vilken mån svensk lagstiftning uppfyller Dublin- och Eurodacförordningarnas bestämmelser i övrigt och behovet av eventuella författningsändringar. Utredningen om den fria rörligheten för unionsmedborgare (2004:07) har haft i uppdrag att lämna förslag till hur rörlighets- direktivet skall genomföras i . När det gäller de rättssäkerhetsgarantier som följer av artikel 31 i direktivet har utredningen, av skäl som redovisas i utredningens betänkande (SOU 2005:49), inte lämnat förslag i alla delar. Rörlighetsdirek- tivets fullständiga benämning är och rådets direktiv /38/EG av om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven /221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, 30.4.2004, s. 77). Jfr SOU 2005:49, s. 171 f. Mot bakgrund av att ordningen för säkerhetsärenden nu skall utredas finns anledning att ta ställning till hur nämnda artikel i rörlighetsdirektivet skall genomföras. Utredaren skall föreslå hur asylprocedurdirektivet skall genomföras i svensk rätt. I samtliga frågor som rör direktivet skall utredaren redogöra för svensk rätt på området och bedöma om den står i överensstämmelse med direktivets bestämmelser. Utredaren skall i de fall det bedöms nödvändigt lägga fram förslag till de författningsändringar och andra åtgärder som direktivet ger anledning till. Utredaren skall även i förekommande fall lämna förslag till författningstext. Utredaren skall med utgångspunkt i direktivet och dess ingress, samt med beaktande av regeringens förslag i propositionen Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskaps- ärenden (2004/05:170), föreslå en särskild ordning för hantering av säkerhetsärenden som uppfyller direktivets krav på ett effektivt rättsmedel och som säkerställer regeringens möjlighet att fullgöra sitt ansvar för rikets säkerhet. Hänsyn skall tas till svenska konventionsåtaganden och internationella förpliktelser i övrigt. Säkerhetsärendenas särskilda karaktär och krav på brådskande hantering i vissa fall skall också beaktas. Utifrån de förändringar som föreslås för genomförande av asylprocedurdirektivet skall utredaren överväga om det behövs särskilda regler för handläggning av asylärenden där Dublinförord- ningen är tillämplig, samt om det fordras författningsändringar eller andra åtgärder för att svensk rätt skall uppfylla bestäm- melserna i Dublinförordningen och Eurodacförordningen. I så fall skall utredaren lägga fram förslag till sådana ändringar eller åtgärder. Utredaren skall beakta att det kan finnas behov av särskilda regler för de personer som omfattas av rörlighetsdirektivet (se SOU 2005:49, Unionsmedborgares rörlighet inom EU). Förslagen skall inte medföra ökade kostnader på aktuella utgiftsområden. Uppdraget skall redovisas . Europeiska unionens officiella tidning L 326/13 RÅDETS DIREKTIV 2005/85/EG om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av flyktingstatus EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DETTA DIREKTIV med beaktande av fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 63.1 d första stycket, med beaktande av kommissionens förslag (1), med beaktande av yttrande (2), med beaktande av Europeiska ekonomiska och sociala kommit- téns yttrande (3), och av följande skäl: (1)En gemensam asylpolitik, som omfattar ett gemensamt europeiskt asylsystem, är en del av Europeiska unionens mål att gradvis inrätta ett område med frihet, säkerhet och rättvisa som är öppet för personer som tvingade av omständigheterna söker skydd inom gemenskapen på laglig väg. (2)enades vid sitt särskilda möte i Tammer- fors om att arbeta för att ett gemensamt europeiskt asylsystem skapas, grundat på en fullständig och absolut tillämpning av Genèvekonven- tionen om flyktingars rättsliga ställning av , ändrad genom New York-protokollet av (), och på så sätt ga- rantera att ingen skickas tillbaka för att bli utsatt för förföljelse, det vill säga att principen om non-refoule- ment bekräftas. (3)I slutsatserna från fastställs att ett gemen- samt europeiskt asylsystem på kort sikt bör omfatta ge- mensamma normer för rättvisa och effektiva asylförfar- anden i medlemsstaterna och, på , gemen- skapsbestämmelser som leder till ett gemensamt asylför- farande i hela Europeiska gemenskapen. (1) EGT C 62, 27.2.2001, s. 231 och EGT C 291, 26.11.2002, s. 143. (2) EGT C 77, 28.3.2002, s. 94. (3) EGT C 193, 10.7.2001, s. 77. Yttrande avgivet efter icke-obligato- riskt samråd. (4)Miniminormerna i detta direktiv för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av flykting- status är därför en första åtgärd i fråga om asylförfaran- den. (5)Detta direktivs huvudsakliga syfte är att införa minimi- normer i gemenskapen för förfaranden för beviljande eller återkallande av flyktingstatus. (6)Tillnärmningen av reglerna om förfaranden för beviljande eller återkallande av flyktingstatus bör bidra till att be- gränsa asylsökandes sekundära förflyttningar mellan medlemsstaterna när sådana förflyttningar motiveras av skillnader i de rättsliga ramarna. (7)Det ligger i miniminormernas natur att medlemsstaterna bör ha befogenhet att införa eller behålla förmånligare bestämmelser för tredjelandsmedborgare eller statslösa personer som ansöker om internationellt skydd i en med- lemsstat, om en sådan ansökan anses bygga på förutsätt- ningen att personen i fråga är flykting i den mening som avses i artikel 1 A i . (8)Detta direktiv står i överensstämmelse med de grundläg- gande rättigheter och principer som erkänns särskilt i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättig- heterna. (9)När det gäller behandlingen av personer som omfattas av detta direktiv är medlemsstaterna bundna av sina skyldig- heter enligt de internationella rättsliga instrument som de är parter i och som förbjuder diskriminering. (10)Det är av yttersta vikt att beslut om alla asylansökningar fattas på grundval av fakta och, i första instans, av myn- digheter vars personal har lämpliga kunskaper eller erhål- ler den utbildning som behövs om asyl- och flyktingfrå- gor. (11)Det ligger i såväl medlemsstaternas som de asylsökandes intresse att beslut om asylansökningar fattas så fort som möjligt. Medlemsstaterna bör efter eget gottfinnande be- sluta hur handläggningen av asylansökningar skall orga- niseras, så att de i enlighet med sina nationella behov kan prioritera eller påskynda handläggningen av en ansökan med beaktande av normerna i detta direktiv. L 326/14 Europeiska unionens officiella tidning (12)Begreppet allmän ordning kan omfatta en fällande dom för ett allvarligt brott. (13)För att personer som verkligen behöver skydd enligt ar- tikel 1 i skall erkännas som flyk- tingar på riktiga grunder, bör alla asylsökande, med vissa undantag, få faktisk tillgång till asylförfarandet, möjlighet att samarbeta och effektivt kommunicera med de behö- riga myndigheterna för att lägga fram alla relevanta om- ständigheter i sitt ärende och de rättssäkerhetsgarantier under förfarandet som krävs för att de skall kunna föra sin talan genom alla skeden av förfarandet. Dessutom bör förfarandet vid prövning av en asylansökan åtminstone ge sökanden rätt att stanna kvar i avvaktan på beslut av behörig myndighet, rätt till tolk för att kunna lägga fram sin sak när de hörs av myndigheterna, möjlighet att meddela sig med en företrädare för flyktingkommissariat eller någon annan organisation som arbetar för flyktingkommissariatets räkning, rätt till kor- rekt delgivning av beslut, rätt till en saklig och rättslig motivering av beslutet, möjlighet att rådgöra med en juridisk rådgivare eller annan rådgivare samt rätt att un- der avgörande skeden i förfarandet informeras om sin rättsliga ställning på ett språk som de rimligen kan för- väntas förstå. (14)Dessutom bör det införas särskilda rättssäkerhetsgarantier för ensamkommande barn på grund av deras sårbarhet. I detta sammanhang bör medlemsstaterna i första hand ta hänsyn till barnens bästa. (15)Om en person gör en efterföljande ansökan utan att nya bevis eller skäl läggs fram, skulle det vara orimligt om medlemsstaterna vore skyldiga att genomföra ett nytt fullständigt prövningsförfarande. I dessa fall bör med- lemsstaterna få välja mellan förfaranden som innebär undantag från de garantier som den asylsökande vanligen åtnjuter. (16)Många asylansökningar görs vid gränsen eller i en tran- sitzon i en medlemsstat före ett beslut om den sökandes inresa. Medlemsstaterna bör kunna behålla befintliga för- faranden som är anpassade till den särskilda situationen för dessa sökande vid gränsen. Gemensamma regler bör fastställas om eventuella undantag i sådana fall från de garantier som de asylsökande vanligen åtnjuter. Förfaran- den vid gränserna bör huvudsakligen avse sådana sö- kande som inte uppfyller villkoren för inresa på med- lemsstaternas territorium. (17)En nyckelfråga när det gäller att bedöma hur välgrundad en asylansökan är, är den sökandes säkerhet i det egna Om ett tredjeland kan anses vara ett säkert ursprungsland bör medlemsstaterna kunna fast- ställa dess säkerhet och förutsätta att det är säkert för en särskild sökande, såvida han eller hon inte lägger fram allvarliga motbevis. (18)Med tanke på den harmoniseringsnivå som nåtts för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall be- traktas som flyktingar, bör gemensamma kriterier för att fastställa tredjeländer som säkra ursprungsländer upp- rättas. (19)Om rådet har försäkrat sig om att dessa kriterier uppfylls avseende ett visst ursprungsland och följaktligen har in- förlivat detta i den gemensamma minimiförteckning över säkra ursprungsländer som skall antas i enlighet med detta direktiv, bör medlemsstaterna vara skyldiga att be- handla ansökningar från personer med medborgarskap i det landet, eller statslösa personer som tidigare hade hemvist i det landet, på grundval av presumtion som ej utesluter motbevisning av säkerheten i det landet. Mot bakgrund av att det är av politisk vikt att säkra ursprung- sländer fastställs, särskilt med tanke på följderna av en bedömning av människorättssituationen i ett ursprungs- land och dess följder för Europeiska unionens politik när det gäller yttre förbindelser, bör rådet fatta alla beslut om upprättande eller ändring av förteckningen efter samråd med . (20)Till följd av och ställning som kandidatländer för anslutning till Europeiska unionen och de framsteg dessa kandidatländer har gjort bör de betraktas som säkra ursprungsländer enligt detta direktiv fram till anslutningsdagen. (21)Fastställande av ett tredjeland som säkert ursprungsland i enlighet med detta direktiv garanterar inte någon absolut säkerhet för medborgare i dessa länder. Det ligger i sa- kens natur att vid den bedömning som ligger till grund för detta fastställande kan hänsyn tas endast till de all- männa civila, rättsliga och politiska förhållandena i landet samt till huruvida aktörer som utövar förföljelse, tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller be- straffning, i praktiken åläggs sanktioner om de befinns skyldiga i det berörda landet. Om en sökande visar att det föreligger tungt vägande skäl till att anse att landet inte är säkert när det gäller hans eller hennes särskilda omständigheter är det därför viktigt att fastställandet av landet som säkert kan anses vara relevant för honom eller henne. Europeiska unionens officiella tidning L 326/15 (22)Medlemsstaterna bör pröva alla ansökningar i sak, det vill säga bedöma om sökanden i fråga har rätt till flykting- status i enlighet med rådets direktiv /83/EG av om miniminormer för när tredjelandsmed- borgare eller statslösa personer skall betraktas som flyk- tingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet (1), förutom då det här direktivet föreskriver något annat, särskilt om det rimligtvis kan antas att ett annat land skulle göra prövningen eller lämna tillräckligt skydd. Medlemsstaterna bör i synnerhet inte vara skyldiga att bedöma sakskälen i en asylansökan om ett första asylland har beviljat sökanden flyktingstatus eller tillräckligt skydd av annat slag och sökanden kommer att åter släppas in i detta land. (23)Medlemsstaterna bör inte heller vara skyldiga att bedöma en asylansökan i sak om sökanden på grund av en kopp- ling till ett tredjeland enligt definitionen i nationell lag- stiftning rimligtvis kan förväntas söka skydd i detta tred- jeland. Medlemsstaterna bör endast gå vidare på denna grund om denna särskilda sökande skulle vara säker i det berörda tredjelandet. För att undvika sekundära förflytt- ningar bland sökande bör gemensamma principer för medlemsstaternas övervägande eller fastställande av säkra ursprungsländer upprättas. (24)När det gäller vissa europeiska tredjeländer som iakttar särskilt strikta normer avseende mänskliga rättigheter och skydd av flyktingar bör medlemsstaterna tillåtas att inte pröva eller inte fullständigt pröva asylansökningar för sökande som reser in på deras territorium från sådana europeiska tredjeländer. Med tanke på de eventuella följ- derna för sökanden av en begränsad eller utelämnad prövning, bör denna tillämpning av begreppet säkra tred- jeländer begränsas till sådana fall som rör tredjeländer avseende vilka rådet har förvissat sig om att de strikta normerna för säkerhet i det berörda tredjelandet är upp- fyllda i enlighet med detta direktiv. Rådet bör fatta beslut i denna fråga efter samråd med . (25)De gemensamma normer som rör de båda koncepten för säkra tredjeländer enligt detta direktiv är sådana att deras praktiska konsekvenser beror på om det berörda tredje- landet tillåter sökanden i fråga att resa in på dess terri- torium. (26)När det gäller återkallande av flyktingstatus bör medlems- staterna se till att de personer som har flyktingstatus vederbörligen informeras om en eventuell ny bedömning (1) EUT L 304, 30.9.2004, s. 12. av deras status och får tillfälle att lägga fram sina syn- punkter innan myndigheterna fattar ett motiverat beslut att återkalla deras flyktingstatus. Dessa garantier får dock undvaras om skälen till upphörandet av flyktingstatusen inte sammanhänger med en ändring av de villkor som låg till grund för erkännandet. (27)En grundläggande princip i gemenskapslagstiftningen återspeglas i det faktum att beslut som fattats om en asylansökan och om återkallande av flyktingstatus är fö- remål för ett effektivt rättsmedel inför domstol i enlighet med artikel 234 i fördraget. Rättsmedlets effektivitet, även när det gäller prövning av berörda sakförhållanden, är beroende av det administrativa och rättsliga systemet i varje medlemsstat som helhet. (28)I enlighet med artikel 64 i fördraget påverkar detta di- rektiv inte medlemsstaternas ansvar för att upprätthålla lag och ordning och skydda den inre säkerheten. (29)Förfaranden som omfattas av rådets förordning (EG) nr 343/2003 av om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medbor- gare i tredje land har gett in i någon medlemsstat (2) behandlas inte i detta direktiv. (30)Genomförandet av detta direktiv bör utvärderas minst . (31)Eftersom målet för detta direktiv, nämligen att införa miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för be- viljande eller återkallande av flyktingstatus, inte i tillräck- lig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och de därför, på grund av åtgärdens omfattning och verkningar, bättre kan uppnås på gemenskapsnivå, kan gemenskapen vidta åtgärder i enlighet med subsidiaritetsprincipen i ar- tikel 5 i fördraget. I enlighet med proportionalitetsprin- cipen i samma artikel går direktivet inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål. (32)I enlighet med artikel 3 i protokollet om och ställning, fogat till fördraget om Europeiska unionen och fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, har ge- nom en skrivelse av meddelat sin önskan att delta i antagandet och tillämpningen av detta direktiv. (2) EUT L 50, 25.2.2003, s. 1. L 326/16 Europeiska unionens officiella tidning (33)I enlighet med artikel 3 i protokollet om och ställning, fogat till fördraget om Europeiska unionen och fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, har genom en skrivelse av meddelat sin önskan att delta i antagandet och tillämpningen av detta direktiv. (34)I enlighet med artiklarna 1 och 2 i protokollet om Dan- marks ställning, fogat till fördraget om Europeiska unio- nen och fördraget om upprättandet av Europeiska ge- menskapen, deltar inte i antagandet av detta beslut, som därför varken är bindande för eller tillämpligt i . HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE. Syftet med detta direktiv är att fastställa miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av flyktingstatus. I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges: a): konventionen av om flyktingars rättsliga ställning, ändrad genom New York-pro- tokollet av . b)ansökan eller asylansökan: en ansökan som görs av en tredje- landsmedborgare eller statslös person och som kan förstås som en begäran om internationellt skydd från en medlems- stat i enlighet med . En ansökan om internationellt skydd antas vara en asylansökan, om inte personen i fråga uttryckligen begär en annan typ av skydd som det kan ansökas om separat. c)sökande eller asylsökande: en tredjelandsmedborgare eller stats- lös person som har ansökt om asyl och vars ansökan ännu inte har lett till ett slutligt beslut. d)slutligt beslut: ett beslut om huruvida en tredjelandsmedbor- gare eller statslös person skall beviljas flyktingstatus i enlig- het med direktiv /83/EG och som kan över- klagas i enlighet med kapitel V i det här direktivet, obe- roende av om ett sådant överklagande innebär att sökandena får stanna i de berörda medlemsstaterna i avvaktan på re- sultatet, med förbehåll för bilaga III i det här direktivet.