sou · GUB381 · 2007-01-01 00:00:00 — Regeringen ger i uppdrag att revidera föreskrifterna till skogsvårdslagens hänsynsparagraf (30 §) så att de bättre tillgodoser vatten- och markvårdens intressen. Regeringen ger i uppdrag att genomföra en informationssatsning om vattnets roll i skogen och hur hänsyn kan och bör tas till vatten i samband med skogsbruk. 3.10.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden Vatten är en förutsättning för allt liv i skogen. Vattnet och dess framfart är också mycket viktiga element i skogslandskapet. Utöver dessa fakta bör det noteras att det pågår ett arbete med att förändra det svenska vattenarbetet som en följd av genomförandet av EU:s ramdirektiv för vatten. Mot den bakgrunden anser jag att vattenfrågorna förtjänar större uppmärksamhet inom ramen för skogspolitiken än vad som har varit fallet. Ett sätt att förtydliga vattnets betydelse är att utöver natur- och kulturmiljövårdens intressen även nämna begreppen mark- och vattenvård i SVL:s hänsynsparagraf (30 §). Jag är även positiv till att ser över sina föreskrifter och allmänna råd med inriktningen att förtydliga kraven på hänsyn till vatten- och markvårdens intressen vid skötsel av skog. Det ökande intresset för vatten i skogslandskapet, den tilltagande insikten om dess betydelse, den pågående implementeringen av EU:s vattendirektiv samt nämnda förslag till förändringar av SVL och dess föreskrifter, talar även sammantaget för att det behövs en satsning på utbildning och information kring dessa frågor. En kampanj med denna inriktning bör därför genomföras i regi. Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81 88 3.11 Former för skydd av skog 3.11.1 Direktiven Enligt regeringens direktiv ska särskilt bedöma behovet av olika former för skydd av skog. Det bör även nämnas att utredningen ska beakta regeringens miljömålsproposition och synpunkter på miljökvalitetsmålet Levande skogar. 3.11.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden Den svenska skogspolitiken kännetecknas av att de enskilda skogsägarna har ett betydande eget ansvar för att säkerställa att politikens mål nås. spelar staten en viktig roll bl.a. när det gäller att skydda miljöer där ett rationellt skogsbruk inte kan kombineras med bevarande av höga naturvärden. Genom en uppsättning formella skyddsinstrument kan staten mot ersättning antingen lösa in aktuellt markområde eller begränsa markägarnas rätt att bruka marken. Dialog och samverkan betonas i strategi Mitt intryck är att nuvarande skyddsformer fungerar förhållandevis väl. Jag har under utredningsarbetets gång visserligen fått ta del av redogörelser som ger en delvis negativ bild av framför allt skyddsformen naturreservat. Den huvudsakliga kritiken handlar om brister i kontakten mellan myndighet och berörd markägare samt att det i bland tar från det att ett område har pekats ut som skyddsvärt till dess ersättning betalas ut. Då inlösen av mark inte alltid sker i samförstånd med markägaren, kan jag ha förståelse för att dessa processer kan kärva. De ställer stora krav på handläggarens förmåga till dialog och smidighet. är min bedömning att skyddsformen i sig är lämpligt utformad. Det faktum att den antagna nationella strategin för formellt skydd av skogsmark särskilt betonar vikten av tidig dialog och samverkan i dessa frågor gör att jag har anledning att se med tillförsikt på det fortsatta arbetet. Jag vill även framhålla betydelsen av ökade möjligheter för staten att formellt kunna bejaka markägares frivilliga avsättningar. SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag 89 vårdsavtal är här en form som jag, i likhet med , anser bör kunna användas i större utsträckning. Andra former av avtal enligt jordabalken där huvudsyftet är att bevara andra värden än biologisk mångfald bör också prövas. Det enda egentliga formella hinder som jag ser för att upprätta sådana avtal har att göra med hur myndighetens regleringsbrev är utformat. De medel som är avsatta ska i första hand täcka intrångsersättningar och omfattningen på de medel som får gå till naturvårdsavtal och biotopskydd är begränsat till av aktuell anslagspost. prioriterar att arbeta med den formellt starkare och mer varaktiga skyddsformen biotopskydd, vilket i många fall säkerligen är en lämplig bedömning. innebär detta att myndighetens resurser för att sluta naturvårdsavtal är begränsade. Jag anser det också vara angeläget att regeringen hanterar de problem med periodiseringar av ersättningar för naturvårdsavtal som har uppkommit efter uttalanden från skatteutskottet och utvecklingen i rättspraxis. Finansministern har i ett frågesvar angivit att en sådan hantering ska ske i ett lämpligt sammanhang. Jag förutsätter att den processen inte drar ut till men för naturvårdsarbetet i skogen. Avsiktsförklaring kostnadseffektivt komplement Jag ser positivt på tankar om att pröva en modell med fastighetsvisa avsiktsförklaringar. Särskilt viktigt är det enligt min mening att man därigenom på ett bättre sätt än med befintliga skyddsinstrument kan beakta skyddsbehovet ur ett landskapsperspektiv. Detta arbetssätt innebär att rådgivning och särskilda stödmöjligheter vid ett samlat tillfälle riktas till markägare som har fastigheter med stor andel natur- och kulturmiljövärden eller sociala värden. Modellen är frivillig för markägaren och ska ses som ett komplement till de befintliga skyddsinstrumenten biotopskydd och naturvårdsavtal. Tanken är att på ett kostnadseffektivt sätt ge markägaren en stabil grund för avvägningen mellan de skogspolitiska målen. Ett annat sätt för staten att säkerställa bevarandet av värdefulla miljöer som jag anser borde ges närmare belysning är att teckna arrendeavtal med markägare. Ett arrende innebär att ägandet av marken inte förändras men markägaren får en erkänsla för att man i sin skog hyser biologiskt värdefulla markområden. Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81 90 utbetalas och skulle även kunna inkludera vissa skötselåtgärder som markägaren åtar sig. Statskontoret utvärderar naturvårdsinstrument Statskontoret har fått regeringens uppdrag att utvärdera den långsiktiga samhällsekonomiska kostnadseffektiviteten av de olika naturvårdsinstrumenten för statliga avsättningar av skogsmark. Resultatet av det arbetet kommer att kunna ge ytterligare värdefullt underlag för regeringens ställningstaganden i dessa frågor. Jag vill i sammanhanget dock även poängtera vikten av att Statskontoret i den del av uppdraget som avser de statligt ägda skogarnas roll för uppfyllelsen av miljökvalitetsmålet Levande skogar även belyser förutsättningarna för mer lokalt förankrad förvaltning av dessa områden. Det är min bestämda uppfattning att ett större lokalt inflytande i denna förvaltning gagnar möjligheterna att på ett effektivt sätt nå nämnt miljökvalitetsmål. 3.12 Frivilliga avsättningar 3.12.1 Direktiven I enlighet med miljökvalitetsmålet Levande skogar undantas stora arealer skogsmark från skogsbruk genom såväl formella som frivilliga avsättningar. I regeringens direktiv till anges att utredaren ska beskriva de frivilliga naturvårdsavsättningarnas kvalitet och lokalisering och den dokumentation som finns om dessa områden. Mitt förslag: För att få inräknas vid bedömning av delmålet om frivilliga avsättningar i miljömålet Levande skogar ska den avsatta arealen ha målklass NO (naturvård orört) eller NS (naturvård skötsel) eller motsvarande i en skogsbruksplan. SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag 91 3.12.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden Sedan skogspolitiken reformerades har uttrycket frihet under ansvar i många sammanhang fått karaktärisera politikområdet. Grundtanken är att skogspolitiken inte bara vilar på två jämställda mål utan även att vägen mot dessa mål i mångt och mycket ligger i skogsägarnas händer. Frivilliga åtaganden förväntas exempelvis i betydande utsträckning på skogsvårdsområdet och, genom införandet av miljökvalitetsmålet Levande skogar, även när det gäller skydd av skogsmark. I det senare fallet ska det offentliga svara för att lösa in och långsiktigt formellt skydda betydande skogsområden. För att säkerställa bevarandet av biologisk mångfald förutsätts dock även en stor insats av de privata skogsägarna genom s.k. frivilliga avsättningar. Enligt delmål 1 i miljökvalitetsmålet Levande skogar förväntas skogsägarna frivilligt sätta av minst 500 000 ha jämfört med situationen 1998 vilket innebär att minst 730 000 ha produktiv skogsmark nedanför den fjällnära gränsen ska vara frivilligt skyddad . Jag vill understryka att de privata skogsägarnas frivilliga insatser i syfte att uppnå skogspolitikens miljömål är mycket positiva och en förutsättning för att miljömålen ska nås. Därför har staten en viktig uppgift att fylla när det gäller att bejaka markägares egna drivkrafter att bidra till måluppfyllelsen. Att denna inställning ska genomsyra det fortsatta arbetet inom ramen för den nationella strategin för formellt skydd av skogsmark anser jag vara självklart. Samma positiva grundattityd får förutsättas i det offentligas hållning till det privata skogsbrukets arbete med frivilliga avsättningar. Mål för frivillighet svårt att följa upp Jag har förstått att ovan nämnt delmål tillkom som en följd av förhandlingar mellan flera olika intressenter och att de frivilliga avsättningarnas betydelse för bevarandet av den biologiska mångfalden var en betydelsefull pusselbit i det sammanhanget. Mitt intryck är dock att överenskommelsen och det därpå följande riksdagsbeslutet inte i tillräcklig omfattning beaktade de svårigheter som uppföljningen av den frivilliga delen av delmålet nu visar på. Att frivilligheten som medel är en del av målet medför en del svårigheter. Jag anser exempelvis att det saknas vissa grundläggande förutsättningar för staten att på ett godtagbart sätt kunna följa upp Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81 92 de frivilliga avsättningarna och därmed även denna del av miljökvalitetsmålet Levande skogar. Grundproblemet är att har beslutat om ett mål som förutsätter frivilliga åtaganden från de enskilda skogsägarna som det ligger i sakens natur att staten saknar möjligheter att ställa krav på olika typer av information om de frivilligt avsatta områdena. Tillgången till tillförlitlig dokumentation om områdenas skyddsvärde, varaktighet, lokalisering m.m. är därför liten och uppföljningsarbetet således besvärligt. De uppföljningsförsök som har gjorts av har mött kritik och diskussionerna om vad som ska få räknas som en frivillig avsättning pågår ständigt. Inom storskogsbruket har flera bolag motsatt sig den uppföljningsmetod som har föreslagit och inte förrän träffades en överenskommelse om en uppföljningsmodell. Mot bakgrund av vad som framkommit ovan har det således varit svårt att, inom utredningens ram, göra en mer djupgående analys av de frivilliga avsättningarnas kvaliteter och den eventuella dokumentation som finns av de avsatta områdena. Den enligt mitt förmenande inte helt obefogade grundinvändningen har varit att staten inte har något att göra med det som skogsägare gör på frivillig grund. Frivillighet och statlig uppföljning är enligt min uppfattning en olycklig kombination när det uttrycks på ett så pass konkret sätt som i miljökvalitetsmålet Levande skogars delmål 1. kan jag konstatera att den skogliga myndigheten svarar för uppföljning och kvalitetsgranskning av andra åtgärder som skogsägare gör på frivillig grund. Det gäller exempelvis röjningar. Dessa uppföljningar tycks dock inte väcka lika starka känslor som uppföljningen av de frivilliga avsättningarna. Målkonstruktion skapar onödig misstro Då delmål 1 i Levande skogar uttryckligen säger att ska avsättas på frivillig grund är ett av uppföljningarnas huvudsyften att skatta arealen frivilliga avsättningar. Detta möter emellertid flera problem. Ett av de mer påtagliga är att avgöra vilka arealer som ska räknas in. Här handlar det ofta om huruvida det endast är områden med höga naturvärden som ska få inkluderas och vem som ska ha rätt eller möjlighet att avgöra om ett område har höga naturvärden. Ovilja från markägare att närmare informera om var SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag 93 man har sina frivilliga avsättningar gör att myndigheterna ofta är hänvisade till uppgifter från de enskilda skogsägarna om de frivilliga avsättningarnas omfattning och om dess kvaliteter. Myndigheterna kan dock uppleva en osäkerhet i om markägarnas uppgifter om naturvärden kan läggas till grund för bedömningar av om här aktuellt delmål kommer att uppfyllas. Målkonstruktionen skapar således en onödig misstro i uppföljningsskedet som jag anser missgynna miljöarbetet i skogen. Jag ser visserligen positivt på goda ambitioner om samverkan och dialog som slås fast i den nationella strategi för formellt skydd av skogsmark som presenterades , men gör bedömningen att grundläggande svagheter i målformuleringen inte till fullo går att överbrygga med dessa medel. NO och NS arealer som räknas Ett annat problem handlar om huruvida områden som har avsatts i första hand för andra syften än att bevara höga naturvärden, ska få räknas in vid uppföljningar. Områden kan exempelvis avsättas av estetiska skäl eller för att tillgodose sociala intressen som kan kopplas till skogsmark. Det är enligt min uppfattning fullt rimligt att markägare anger att dessa områden är frivilligt avsatta, men mer tveksamt om de ska räknas in vid uppföljning av miljökvalitetsmålet Levande skogar. För att om möjligt bringa lite klarhet i hur man ska förhålla sig till aktuellt delmål förordar jag att statsmakterna vid uppföljningar och bedömningar av måluppfyllelsen endast räknar in sådana frivilliga avsättningar som har dokumenterats som målklass NO (naturvård orört) eller NS (naturvård skötsel) eller motsvarande i en skogsbruksplan. Mina närmare ställningstaganden när det gäller skogsbruksplaner redovisas längre fram i betänkandet. Statsmakterna bejakar certifiering Att de frivilliga avsättningarna gavs så pass stort utrymme i miljökvalitetsmålet Levande skogar kan till viss del förklaras av en strävan från statsmakternas sida att bejaka den frivilliga marknadsstyrda certifieringen av skogsmark. Inom de två dominerande systemen för certifiering av skogsmark i (FSC och PEFC) Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81 94 ställs krav på att mark ska avsättas på frivillig grund. Jag är i grunden mycket positiv till en utbredd frivillig skogsmarkscertifiering. har jag noterat att det finns synpunkter på hur certifieringsorganens kontrollarbete utförs. Certifiering av skog är relativt nytt i och det är naturligt att det tar tid innan systemet har satt sig. Jag förutsätter att det finns ett stort intresse från både marknadsaktörer och certifieringsorgan att skapa trovärdiga system för kontroll och uppföljning. Jag gör dock bedömningen att den totala arealen frivilliga avsättningar i det certifierade skogsbruket som kan skattas genom att ange av den certifierade skogsmarksarealen som frivilligt avsatt inte är en tillförlitlig skattning av i vilken utsträckning delmålet om frivilliga avsättningar har uppfyllts. Det ligger dock utanför mitt mandat att framföra några förslag på förändringar i de frivilliga och marknadsstyrda instrument som skogsmarkscertifieringen utgör. Mer formaliserad frivillighet Jag anser det ändå vara angeläget med en ökad och brett erkänd dokumentation av de frivilliga avsättningarna bl.a. i syfte att kunna genomföra kvalificerade uppföljningar av de frivilliga avsättningarnas bidrag till uppfyllelsen av Levande skogar. Ett sätt att göra den frivilliga avsättningen mer formell, och därmed säkerställa varaktigheten, är att staten sluter avtal med markägare om ett långsiktigt bevarande. Sådana avtal kan innebära viss ersättning till markägaren i enlighet med modellen för naturvårdsavtal, men bör även kunna slutas utan att markägaren reser krav på ersättning. 3.13 Kulturmiljövärden i skogen 3.13.1 Direktiven Enligt ska utredaren lämna förslag till hur lämpliga verktyg kan utvecklas, i syfte att bidra till en kostnadseffektiv uppfyllelse av olika kulturmiljömål som rör skogen. SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag 95 3.13.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden Kulturmiljövärden i skogen uppmärksammades då bl.a. genomförde en utbildningskampanj med denna inriktning. Trots detta visar det sig att många kulturlämningar fortfarande påverkas på ett negativt sätt av det moderna skogsbruket. Enligt min bedömning är detta ofta ett resultat av bristande kunskaper om var värdefulla kulturlämningar finns i skogslandskapet. Dessa är inte sällan svåra att upptäcka och många är okända för både myndigheter och markägare. Jag kan i det avseendet inte annat än instämma i regeringens uppfattning att det är nödvändigt att skogsbruket får tillgång till ett lättåtkomligt digitalt register för forn- och kulturlämningar på skogsmark. Att RAÄ:s fornminnesregister är tillgängligt på detta sätt i hela landet ser jag som mycket positivt och jag utgår ifrån att detta kommer att förbättra möjligheterna att minska skadorna på forn och kulturlämningar i skogen. kvarstår ett stort behov av löpande inventeringar som gör detta register mer fullständigt. Jag förutsätter att detta inventeringsarbete bedrivs i oförminskad omfattning även framgent. I arbetet med att följa upp miljökvalitetsmålet Levande skogars delmål 3 om forn- och kulturlämningar i skogen har flera ytterligare förklaringar angivits till bristande måluppfyllelse. Dessa listas i underlagsmaterialet i kapitel 16. Den insikt som enligt min bedömning tycks finnas om varför målen inte nås utgör en god grund för att dessa problem ska kunna åtgärdas. I avsnitt 3.20 redovisar jag ett förslag på att det ska vara möjligt att ta ut en sanktionsavgift vid vissa förseelser. Enligt min mening bör en sådan sanktionsavgift kunna tas ut för skador på kända forn och kulturlämningar. Jag har även noterat att RAÄ arbetar med att ta fram nya allmänna råd till 2 kap. kulturmiljölagen. Min bedömning är att denna revidering kommer att öka möjligheterna till ett framgångsrikt värnande av kulturmiljövärdena i skogen. Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81 96 3.14 Skötsel av natur- och kulturmiljövärden 3.14.1 Direktiven Enligt ska utredaren redovisa en bedömning av kostnaderna för att sköta natur- och kulturbetingade värden samt föreslå former för sådan skötsel. 3.14.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden I det underlag har tagit fram för räkning framgår det att det behövs omfattande natur- och kulturvårdande skötsel av områden som omfattas av miljökvalitetsmålet Levande skogars delmål 1 om långsiktigt skydd av skogsmark. bedömning är att skötselåtgärderna i de formellt skyddade områdena måste öka 5–10 gånger jämfört med för att klara en fullgod skötsel av avsatta områden samt för att möta det framtida behovet. För frivilliga avsättningar skattar behovet till minst det dubbla jämfört med . bedömer de direkta skötselkostnaderna till för de formellt skyddade områdena och för de frivilliga avsättningarna för en tioårsperiod, från det år delmålsarealerna har uppnåtts. Någon särredovisning av kostnader för skötsel i syfte att bevara natur- respektive kulturmiljövärden har inte bedömts vara möjligt att göra. Jag vill i detta sammanhang understryka vikten av att pågående arbete med att skydda skogsmark formellt inte ges en sådan inriktning att av fastlagda arealmål helt överskuggar det faktum att många av de områden som ges ett formellt skydd också är i behov av natur- och kulturmiljöbevarande skötselinsatser. Det måste således finnas en rimlig balans mellan att lägga medel på att lösa in mark och att sedan ta hand om denna mark på ett sätt som främjar skyddssyftet. SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag 97 3.15 Utveckla generell miljöhänsyn 3.15.1 Direktiven I direktiven efterfrågar regeringen en bedömning av behovet av ytterligare utvecklingsarbete om miljöhänsyn vid skogsbruk, s.k. generell hänsyn. Mitt förslag: Jag föreslår att de privata skogsägarnas egna organisationer i samarbete med genomför en satsning på kompetensutveckling avseende generell miljöhänsyn vid skogsbruk. Satsningen bör finansieras gemensamt av skogsägarnas egna organisationer, samt LBU-medel från EU i enlighet med förslagen i mitt delbetänkande. 3.15.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden Generell hänsyn förutsätter kunskap I brukas huvuddelen av den produktiva skogsmarken. En viktig förutsättning för att kunna kombinera detta brukande med högt ställda miljömål är den s.k. vardagshänsyn eller generella hänsyn som enligt skogsvårdslagen ska tas vid all avverkning. Tack vare kunniga och engagerade skogsägare, tjänstemän, entreprenörer m.fl. i den skogliga sektorn utgör den generella hänsynen en av grunderna för naturvården i skogsbruket. Efter att ha tagit del av uppföljningar har jag dock förstått att den positiva utvecklingen när det gäller generell hänsyn har avstannat. Det nationella sektorsmålet avseende generell hänsyn kommer inte att nås med nuvarande utveckling. Jag finner detta mycket oroande eftersom den generella hänsynen är en förutsättning för att skogsmarken ska kunna brukas rationellt och därmed lönsamt utan att de skogspolitiska målen äventyras. Bristande hänsyn i vardagsskogsbruket leder ofrånkomligen till, i mitt tycke, berättigade krav på större formella avsättningar. Enligt senaste uppföljning, av avverkningar utförda 20022004, är det av arealen hos de privata markägarna som inte når upp till lagens krav. Motsvarande siffra för övriga markägare är . Att det är så stor skillnad mellan Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81 98 privata skogsägare och övriga ägarkategorier stämmer till eftertanke. Satsa på ökad kunskap Jag anser att det är självklart att lagens krav ska uppfyllas vid all avverkning, på såväl privat som annan mark. Det är därför viktigt att alla skogliga aktörer rannsakar sitt agerande och vidtar de åtgärder som behövs för att förbättra den generella hänsynen. Mot bakgrund av ovan nämnda skillnader mellan privata och övriga skogsägare anser jag dock att det vore rimligt att och de privata skogsägarnas egna organisationer gjorde en gemensam satsning på ökad kunskap om den generella hänsynens utformning i det privata skogsbruket. En sådan satsning bör kunna finansieras gemensamt av och de privata skogsägarnas organisationer i kombination med LBU-medel från EU. Detta ligger helt i linje med de förslag som jag lämnade i utredningens delbetänkande. Där föreslår jag att insatser för kompetensutveckling med skoglig anknytning bör ingå i det kommande LBU-programmet och att åtgärderna ska vara miljöinriktade. Jag förutsätter att övriga markägare gör motsvarande satsning i syfte att stärka den generella hänsynen på sina marker. Komplex hänsyn kräver rådgivning Vägen framåt för att förbättra den generella hänsynen är enligt min mening rådgivningens, snarare än lagtillsynens. Detta av två huvudskäl: För det första har det visat sig vara svårt att på ett konstruktivt sätt skärpa lagstiftningen gällande generell hänsyn eftersom såväl åtgärder som uppföljning beror på den aktuella platsens förutsättningar. Den biologiska mångfalden är komplex och åtgärder för att bevara eller stärka den blir därmed också mångfacetterade och varierade. En skärpning av skogsvårdslagen i detta avseende skulle leda till betydligt mer detaljerade regler, något som är svårt att göra på ett funktionellt och rättssäkert sätt när det gäller generell hänsyn. SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag 99 För det andra så visar uppföljningar att huvudproblemet inte är att mängden virke som sparas i samband med generell hänsyn är för liten, utan att prioriteringen av åtgärder är felaktig. Vid två tredjedelar av avverkningarna sparas tillräcklig mängd virke men fel typ av hänsyn prioriteras. Med andra ord skulle man kunna nå en betydligt högre måluppfyllelse för generell hänsyn med samma mängd lämnat virke som men annorlunda prioriterat. Därtill kommer att kunskapen om vad den generella hänsynen ska omfatta och hur den ska utformas ständigt utvecklas.