sou · GUB349 · 2007-01-01 00:00:00 — Men i allmänhet kan det konstateras att uigurerna i lägre grad får ledande positioner i olika myndigheter och regeringsorgan. Språket anses utgöra ett hinder för uigurer att kunna bli mera jämlika med kazaker. Polisbrutalitet och poliskorruption, våldshandlingar och våld- täkter samt förföljelse av politiska oliktänkande är ett problem som drabbar alla oavsett etnicitet. betraktar inte uigurernas situation som särskilt alarmerande och har därför inte fört särskild statistik eller skapat särskilda projekt för barnen inom denna mino- ritet. Ingen av intervjupersonerna hade någon kännedom om ett tillstånd som liknade det som råder bland asylsökande barn med uppgiven- hetssymtom i . Enligt landets chefspediatriker kan det inte heller bekräftas att det finns särskilda problem som är kopplade till den uiguriska minoriteten. De instanser som hade haft en lång erfa- renhet av att arbeta med tjetjenska flyktingar som hade flytt kriget i och sökt asyl i hade inte heller erfarenhet av liknande tillstånd. PTSD påstås inte vara ett vanligt förekommande problem inom psykiatrin med förklaringen att inga större traumati- serande händelser i form av krig eller naturkatastrofer har före- kommit i landet . Det som kan finnas är stressande händelser inom familjen som uppstår exempelvis på grund av byte av bomiljö, byte av skolmiljö, överkrav från föräld- rarnas sida på barnen för att få toppbetyg m.m. Varken litteraturöversikten eller intervjuerna under fältbesöken ger någon förklaring till varför just medborgare från de länder som var Delstudie 1 – De aktuella ländernas/regionernas politiska och sociala kontexter överrepresenterade i statistiken över asylsökande barn med upp- givenhetssymtom skulle vara särskilt drabbade. Avseende det politiska, sociala och ekonomiska läget skiljer sig inte länderna i fråga avsevärt från många andra länder. Förvisso förekommer brott mot demokratiska principer och mänskliga rättigheter i olika grad, men detta är inte heller unikt eller särskilt anmärkningsvärt i dessa länder jämfört med många andra länder. Åtminstone erkänner nästan alla dessa länder demokratiska prin- ciper och mänskliga rättigheter – bland dem minoriteternas rättig- heter – i sina grundlagar. En del av länderna, t.ex. och , har haft regimer som är förhållandevis mer demokrat- iska än i många andra länder vars medborgare sökt asyl i , och en del andra – (men även ) – har åtnjutit en betydande ekonomisk tillväxt . Varken i de aktuella länderna i eller finns det bevis för en systematisk diskriminering och förföljelse av mino- riteter. Emellertid kan inte förekomsten av enskilda fall av diskri- minering och trakasserier uteslutas. Den minoritetsgrupp från som varit överrepresenterad i statiken över asyl- sökande barn med uppgivenhetssymtom, nämligen uigurerna, utgör en liten grupp i dessa länder (i och i ). Det finns inga uppgifter om att uigurer som är med- borgare i de aktuella länderna är särskilt utsatta för diskriminering eller systematiskt förtryck – uiguriska flyktingar från har en annan situation. Förvisso har romer (en annan minoritetsgrupp som var över- representerad i statistiken) en annan situation i både och Kosovo. Diskriminering och trakasserier hör till romernas vardag. Inget av de aktuella länderna har (tidpunkten för den snabba ökningen av antalet asylsökande barn med uppgivenhets- symtom i ) upplevt naturkatastrof, krig eller större väpnade konflikter (och har sedan självständigheten aldrig upplevt krig, kriget i tog slut ). och Kosovo drabbades av krig och konflikter –2001. Vidare har vi i intervjuerna med olika aktörer – från olika poli- tiska företrädare samt internationella organisationer som är verk- samma i de aktuella länderna – inte träffat på information om att en liknande situation rått bland utsatta barn i dessa länder, varken i krigstid eller efter eller bland interna flyktingar i flyk- tinglägren. Delstudie 1 – De aktuella ländernas/regionernas politiska och sociala kontexter Det har inte heller kommit fram någon information om att ett uppgivenhetsbeteende skulle vara en kulturellt känd/accepterad copingsstrategi i pressade situationer. Självmord har inte heller kunnat identifieras som en kulturellt utbredd eller vanligt före- kommande utväg för individer som befinner sig i hoppslösa/svåra situationer. Sammanfattningsvis kan vi konstatera att vi inte har kunnat finna något samband mellan händelseutvecklingen eller kulturen i de aktuella områdena och förekomsten av uppgivenhetssymtom bland asylsökande barn från dessa länder. Delstudie 2 – Komparativ studie av asylprocessen i tre nordiska länder Den svenska asylpolitikens ambivalens I denna delstudie undersöks eventuella samband mellan asylproces- sen i och förekomsten av problemet genom en jämförande studie om asylprocessen i tre nordiska länder: , och . Syftet är att identifiera eventuella faktorer som är utmärk- ande för den svenska asylprocessen. Flera olika faktorer kan påverka en asylsökandes förväntningar och beteenden under asylprocessen. Bland annat kan ett lands signaleringsstrategi (2004a) och asylprövningsrutiner nämnas. Den första handlar om det sätt på vilket ett land väljer att skapa bilden av sig självt som asylland och den andra om de lagar, regler, attityder och möjligheter som påverkar asylprocessen. Beträffande den första faktorn menar att the manipula- tion and management of a countrys reputation as a soft or hard destination country can be as important as making actual changes in the control regime (a.a. sid. 24). har traditionellt setts som ett land med en generös och humanistisk attityd gentemot flyktingar. Den uppmärksamhet och det engagemang som såväl regeringspartierna som oppositionen ägnat problemet med asyl- sökande barn som visat uppgivenhetssymtom är ett exempel på djupet av det stöd som finns hos svenska politiker för den huma- nistiska sidan av flyktingpolitiken. De personer som av olika skäl tvingas eller väljer att överge sitt land och söka asyl i ett annat land är väl medvetna om och beaktar i sitt val av destinationsland mottagarländernas förutsättningar att ta emot asylsökande. De odlar därför olika förväntningar på sina möjligheter i dessa länder. Intervjuerna såväl i som i de länder som besöktes inför denna studie bekräftar denna uppfatt- ning. Till exempel ställdes frågan till representanten för en invand- rarförening om varför en del barn från hans hemland visar så starka reaktioner vid ett avslagsbeslut som att hamna i ett uppgivenhets- Delstudie 2 – Komparativ studie av asylprocessen i tre nordiska länder tillstånd i medan detta beteende och dessa reaktioner inte förekommer i andra europeiska länder, blev svaret: Därför att vi anser att är ett snällt land och att vi inte förväntar oss att de beter sig på samma sätt som andra europeiska länder. Intervjuer som genomfördes i barnens ursprungsländer visade också att det finns en stor medvetenhet om olika länders asylpolitik och attity- der i frågan bland presumtiva asylsökande. Till exempel nämnde representanten för en minoritetsgrupp i att medlemmar av hans grupp har blivit avskräckta av kravallerna i Parisförorterna och blivit mera intresserade av att söka asyl i nordiska länder. I ett annat land uppgav en lokal expert att det inom stora grupper (ofta bland urban medelklass) i landet finns ganska goda kunskaper om asylregler och asylförmåner i . En jämförelse mellan , och visar att med hänsyn tagen till a) mängden av asylansökningar per land, b) mängden av behandlade asylärenden och c) andelen beviljade uppehålls- tillstånd framstår som det mest restriktiva asyllandet följt av . ligger på den andra sidan av axeln som det mest generösa asyllandet bland de tre jämförda nordiska länderna även om man har konstaterat en hårdare asylpolitik – har ställt hårdare krav på identitetshandlingar samt inkluderat begrepp som repatriering och återvändande i asyl- politiken (2004a sid. 25). Denna slutsats stöds av det faktum att andelen asylsökande som sökte asyl i stadigt har ökat (från av alla dem som sökt asyl i , och år ), medan färre personer har sökt asyl i (jämfört ). Sök- trycket i har varit nästan oförändrat (2004a). Den andra faktorn som påverkar asylsökandes beteende och för- väntningar består som tidigare framhållits av alla de villkor och för- utsättningar som ett land erbjuder under väntan i asylprocessen, från den stund de sökande anländer till landet tills ett beslut om avslag eller uppehållstillstånd är taget av migrationsmyndigheterna. Det handlar om allt från rättigheten att vara självförsörjande på arbetsmarknaden till möjligheter när det gäller språkundervisning. Boendeformer, t.ex. möjlighet till egen bosättning eller påtvingat boende på förläggning, samt tillgången till ekonomiskt stöd och rättshjälp kan nämnas bland andra viktiga faktorer som kan påverka attraktionskraften hos ett mottagarland. Delstudie 2 – Komparativ studie av asylprocessen i tre nordiska länder Viktigt i detta sammanhang är vilka möjligheter som ett land erbjuder de asylsökande att överklaga ett beslut.9 I har möj- ligheten att lämna in en ny ansökan om nya omständigheter upp- kommit i asylärendet lett till långa handläggningstider, vilka vållat stor frustration bland såväl de asylsökande som de tjänstemän som är involverade i asylprocessen. har omprövningsmöjlig- heten gett upphov till förhoppningar – ofta falska – om att alla/de flesta asylsökande får uppehållstillstånd i slutändan, bara man är ihärdig nog under den långa processen och utnyttjar alla medel som står en till buds. Å andra sidan har möjligheten att förnya sin an- sökan lett till att de asylsökande tenderar att inte ta Migrations- verkets första avslagsbeslut på allvar. Det första avslagsbeslutet betraktas ofta som ett första obligatoriskt led eller en tom rutin i spelet om uppehållstillstånd. (2004a:26) menar att det svenska systemet för ny ansökan har varit en självuppfyllande pro- fetia eftersom väntetiden har producerat anledningar till att få ett uppehållstillstånd, vilket har givits av humanitära skäl. Detta efter- som de flesta anledningar som uppgetts som ny grund har handlat om hälsoproblem som ofta uppstått till följd av vad det inneburit att vistas som gömd i . I slutändan handlar det om överlev- nadsstrategier där personliga risktaganden faktiskt kan resultera i ett uppehållstillstånd. Om detta sker under en lång och slitsam process, med ökad personlig stress och ohälsa, hur ser då tilltron ut till det svenska samhället vid ett eventuellt uppehållstillstånd? Frågan är också på vilket sätt detta påverkar individens och familj- ens strategier ? menar att all asylpolitik karaktäriseras av en ambivalens; avvisning eller integration, mjukhet mot hårdhet, god- het och humanism gentemot en gränskontrollerande politik. Det handlar om en policy som förbereder för integration och för repatriering. Denna ambivalens är något starkare i svensk asyl- politik där man ger starka signaler om en eventuell integrering genom bl.a. språkundervisning och orientering mot arbetsmark- naden som man låter dörren för en avvisning alltid stå på glänt. Med andra ord förväntar man sig att de asylsökande ska vara beredda på att medverka i ett frivilligt återvändande10 samt att de 9I syfte att inte ska hantera denna fråga hur godtyckligt som helst, finns ett s.k. mottagningsdirektiv som anger minimigränserna för den nationella stan- dard när det gäller mottagning av asylsökande som medlemsstaterna ska ha (Directive 2003/9/EC). 10Faktum är att hela terminologin för att tala om avslagsbeslut och avvisningsprocedur kan ses som ett uttryck för svensk ambivalens, t.ex. begreppet frivilligt återvändande (avvisning). Delstudie 2 – Komparativ studie av asylprocessen i tre nordiska länder ska se sin tid och sin medverkan i språkundervisning eller yrkes- utbildning som tillgångar som de senare kan använda antingen som ett startkapital för livet i eller som investeringar i sitt hemland. Dock leder denna svenska satsning på orientering, kvalificering och integrering till disorientering, dis- kvalificering och disintegration enligt (2004b). För att ytterligare utröna potentiella skillnader mellan asyl- processen i , och samt för att kunna iden- tifiera eventuella faktorer i den svenska asylprocessen som kan ha gett upphov till uppgivenhetssymtom hos en del asylsökande barn –2005 gav , sociolog och migra- tionsforskare vid , uppdraget att genomföra en komparativ studie av dessa tre länders asylprocesser. En förkortad sammanfattning av denna studie återges i nästa avsnitt. En jämförelse mellan asylprocessen i tre nordiska länder11 Vid ankomsten till lämnar personer in sin ansökan om asyl hos som kontrollerar identitet samt fastställer familjebilden och resvägen. I och är det i stället polisen som tar emot sådana ansökningar. Det är polisens uppgift att utreda nationalitet, identitet samt resväg. Personer som faller in under har i samtliga tre länder rätt till asyl som konventionsflyktingar. Den nationella lagstiftningen refererar till eller citerar konven- tionens första artikel som säger att en flykting är en person som har en välgrundad fruktan för förföljelse med anledning av ras, reli- gion, nationalitet, tillhörighet med viss social grupp eller politiska åsikter och som därför befinner sig utanför det land där man är medborgare. 11 Avsnittet är ett utdrag ur redovisning av sitt uppdrag inom detta forsk- ningsprojekt. Delstudie 2 – Komparativ studie av asylprocessen i tre nordiska länder Förutom att utlänningslagens tredje kapitel definierar flyktingars rätt till asyl lämnar den också utrymme för skyddsbehövande utifrån tre olika kategorier: de som har starka skäl att vara rädda för exempelvis dödsstraff eller tortyr, de som behöver skydd på grund av krig eller miljökatastrof i sitt hemland, samt de som är rädda att bli förföljda på grund av sitt kön eller sin homosexualitet. Personer som har starka humanitära skäl kan också få ett uppe- hållstillstånd i i enlighet med utlänningslagens andra kapitel (5 §). Det gäller till exempel den som lider av någon livshotande sjukdom som han eller hon inte kan få behandling för i hemlandet. gäller en ny utlänningslag i (SFS 2005: 763). Den nya lagen ersätter termen humanitära skäl mot synnerligen ömmande omständigheter och anger att vid bedömningen skall särskilt beaktas utlänningens hälsotillstånd, anpassning till och situationen i hemlandet (5:6, 1st). När det gäller barn kan det beviljas uppehållstillstånd för omständig- heter som inte behöver ha samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd skall beviljas vuxna personer (5:6, 2 st). Uppehållstillstånd kan också beviljas om det skulle vara humani- tärt angeläget. Vid bedömningen av detta beaktas huruvida avvis- nings- eller utvisningsbeslut inte kan verkställas till hemlandet med tvång, eller att verkställigheten inte bör ske med tanke på barns sociala situation eller anknytning till . Avgörande är om personen kan visa att han eller hon vistats i under en lång och sammanhängande tid. Vid prövningen beaktas särskilt om utlänningen gjort sig skyldig till brottslighet eller brottslighet i förening med annan misskötsamhet. (2005/06:SfU5). Den norska utlänningslagen öppnar också upp för andra personer än flyktingar, nämligen de som har behov av skydd på flyktinglik- nande grunder. Föreskrifterna () slår fast att myndigheten ska undersöka om det finns starka mänskliga hänsyn som talar för att uppehållstillstånd ska beviljas i situationer när asylsökande inte uppfyller de villkor som talar för asyl. Detta bety- der att myndigheten prövar om opphold på humanitært grunnlag kan ges om inte asyl kan beviljas. Skillnaden handlar ofta om graden av allvaret i den förföljelse som individen fruktar. I vissa situationer kan det ges uppehållstillstånd därför att andra starka Delstudie 2 – Komparativ studie av asylprocessen i tre nordiska länder mänskliga hänsyn och humanitära grunder talar för detta. I dessa fall finns inte en rätt till uppehållstillstånd, men det kan ges efter en helhetsvärdering där även invandringspolitiska hänsyn beaktas. Sammantaget faller dessa bedömningar (på grund av starka mänsk- liga hänsyn och på grund av behov av skydd för flyktingliknande skäl) under kategorin humanitära grunder/uppehållstillstånd. Ensamkommande barn som vid beslutstillfället är minderåriga och som riskerar att stå utan en vårdnadshavare vid ett återvändande kan också få uppehållstillstånd av humanitära skäl. För att få asyl ska man uppfylla villkoren i relation till utlännings- lagens sjunde kapitel som hänvisar till konventionsstatus. Här- utöver lämnas utrymme för det som har kommit att kallas för beskyttelsestatus, s.k. B-status, vilken ersatte tidig- are de facto-flyktingbegrepp. Beskyttelsestatus gäller för personer som inte faller in under Flyktingkonventionens definition, men för anledningar som är liknande dem som är listade i konventionen och för vilka den sökande riskerar dödsstraff, tortyr, omänsklig eller nedvärderande behandling eller straff vid återvändande till hemlan- det (UtlL7:2). ger tillstånd främst i enlighet med flyk- tingsstatus. Beviljande av humanitära skäl är mycket ovanligt. I varje land finns det handläggningsrutiner för snabba och tids- krävande ärenden. I skiljer man mellan korta och långa ärenden. Korta ärenden resulterar ofta i direktavvisningar (t.ex. i enlighet med Dublinförordningen – personer som sökt asyl i ett annat EU-land ska sändas tillbaka dit, eller i enlighet med utlän- ningslagen 8:8 – återvändande till hemlandet). Verkställigheten sker och den sökande har inte rätt att invänta svaret på sitt överklagande i (såvida inte med- delat inhibition av den omedelbara verkställigheten). Långa ärenden innebär att ärendet går vidare till asylenheten för vidare utredning. Den sökande är nu inne i vad som kallas för normalprocess. I handläggs ärenden som bedöms innehålla uppenbart grundlösa skäl (antatt grundlosa saker) eller uppenbart goda skäl (antatt godt begrunde saker) snabbare, medan i ordinära ärenden genomgår sökanden en grundligare utredning. Delstudie 2 – Komparativ studie av asylprocessen i tre nordiska länder I skiljer man mellan inresta asylsökande (de som av olika anledningar, t.ex. med hänvisning till Dublinförordningen, inte går vidare i asylprocessen) och registrerade asylsökande vars sak prövas i . När Utlänningstyrelsen avgjort att den sökande har rätt att få sitt ärende prövat är personen inne i den s.k. normalproceduren. Kortare handläggning – snabb avvisning I sker verkställigheten i direktavvisningsärenden omedel- bart och den sökande har inte rätt att invänta svaret på sitt överkla- gande i (såvida inte meddelat inhibi- tion av den omedelbara verkställigheten). infördes en snabbare asylprocedur som innebär att Utlänningsdirektoratet (UDI) ska intervjua och fatta beslut i s.k. grundlösa asylärenden. Sökande som synes ha behov av skydd tas ut ur 48-timmarproceduren och förs över till normal procedur för en mer genomgående utredning. Sökande som bedöms som uppenbart grundlösa bor kvar i transit- mottagandet i avvaktan på avvisning. Om ärendet hänvisas till processen för uppenbart grundlöst skickas detta till Dansk flyktinghjälp som ger ett utlåtande i ärendet. Om Dansk flyktinghjälp är oenig så sker normalt sett ett avslag, men ärendet blir skickat vidare för prövning hos . Vissa ärenden bedöms till proceduren för särskilt hastande och uppenbart grundlösa. Om Dansk flyktinghjälp är enig får den sökande avslag och sätts i avvissningsprocedur. Detta beslut kan inte överklagas – avvisning sker . Om det finns anledningar till att det ska bli ett avslag på asylan- sökan, tilldelas den sökande ett juridiskt ombud som får betalt av Delstudie 2 – Komparativ studie av asylprocessen i tre nordiska länder Om ansökan avslås kan den sökande överklaga beslutet till som slutgiltigt avgör ärendet.12 avslår överklagandet ska personen lämna . kan bistå med hjälp såsom betalning och anordning av hemresan. Om personen inte vill medverka till att resa hem, lämnas ärendet över till polisen. Preskriptionsregeln meddelar att beslut om avvisning eller utvisning, som inte har meddelats av allmän domstol, upphör att gälla, om det inte har verkställts från det att beslutet vann laga kraft (UtlL 8:15). Detta betyder att personer som hållit sig kvar i landet har kunnat lämna in en så kallad ny ansökan till . som man väntar på besked i sitt asylärende kan man välja att antingen hyra bostad på egen hand/bo hos någon man känner eller bo i någon av hyrda lägenheter, s.k. anläggningsboende. har de sökande en rätt till dagersättning om de saknar egna medel. Dagersättningen är en form av bistånd som kräver motprestation från den sökandes sida. Därför ska asylsökande delta i den organiserade verksamhet som finns av olika slag, exempelvis svenskundervisning, data, engelska, praktik eller någon annan sysselsättning. Den sökande ska också hålla sig tillgänglig för att underlätta utredningen samt medverka till åtgärder som är nödvändiga för att beslut om avvisning eller utvisning skall kunna verkställas (MIFS 2003:10). Om ärendet hos beräknas ta än har asyl- sökande personer rätt till ett undantag från kravet på att ha ett arbetstillstånd i (s.k. AT-UND). Asylsökande vars ärenden blir överförda till normal beslutsgång flyttas över till ett ordinarie mottagningscenter. Här har de rätt att bo som de väntar på besked i ärendet. Det finns också många asylsökande som väljer att finna bostad på egen hand. Vid ett avslagsbesked ska individen återvända och även medverka till detta. I situationer när så inte sker, mister individen sin plats på mottagningscentret. Eftersom många asylsökande trots ett avvisningsbesked av olika anledningar har 12 Till följd av riksdagsbeslut bestämdes en ny instans- och process- ordning i . Detta innebar att avvecklades och att överprövning av beslut enligt utlänningslagen, som ersatts med en ny utlän- ningslag, och lagen om svenskt medborgarskap hanteras av tre migrationsdomstolar inom länsrätterna i , och . En Migrations- överdomstol vid Kammarrätten i är slutinstans. Delstudie 2 – Komparativ studie av asylprocessen i tre nordiska länder kommit att bli kvar i , har detta inneburit en påfrestning för kommunerna. Samhället har ett ansvar för att ingen svälter eller fryser ihjäl. Den har således bestämt sig för att ta på sig ansvaret att säkra nödhjälpsplikten för denna grupp. Därför kommer ett statligt utresecenter att etableras, så att asyl- sökande med avslagsbesked där kan få tak över huvudet till dess att ett återvändande kan ske. ges fri rättshjälp utan behovsbedömning till samtliga sökande som fått ett avslags- besked på sin asylansökan. Avslag som överklagas ses över en andra gång av UDI. Om det inte finns grund för att ändra beslutet skickas ärendet vidare till behandling i (Utlendingsnemnda) som har till uppgift att överpröva UDI:s beslut i utlänningsärenden. Om den sökande får avslag så ska personen utresa från . Det finns dock rimliga möjligheter att förbereda sig på detta. Exempelvis tas det hänsyn till om den sökande lider av akut sjukdom, är höggravid eller just har fött barn innan avslaget. Enigt avslag betyder att det inte finns flera möjligheter att överklaga för den sökande. Om individen inte medverkar frivilligt sköter polisen denna uppgift. Sökande som väntar på ett besked i sitt ärende vistas i ett asylcenter under huvudmannaskap av Danska Röda Korset och Beredskapsstyrelsen. I vissa fall kan asylsökande också bo privat. drogs det finansiella stödet in till asylsökande med avslagsbeslut som inte samarbetar kring sitt återvändande. För sökande som bodde i mottagningscenter utan catering ersattes det ekonomiska stödet –2005 med matboxar. Anledningen var att man bättre skulle kunna styra ersättningen för asylsökande personer mot mat och logi och inte till utgifter för underhåll. Att den sökande kan stärka sin trovärdighet är viktigt för utgången i asylärendet.