sou · GUB36d2 · 2007-01-01 00:00:00 — 2Förordning (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. närmare bestämmelser i respektive specialförfattning överklagas till domstol. SekrL innehåller bestämmelser om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet och om förbud att lämna ut allmänna handlingar.3 Har det i SekrL föreskrivits att sekretess gäller för viss uppgift, får denna enligt huvudregeln inte röjas för utomstående, enskild som myndighet.4 Lagens förbud att röja uppgifter riktar sig till såväl myndigheter, myndighetens personal samt i en del fall till privata rättssubjekt.5 För den privata sektorn kan det finnas bestämmelser om tystnadsplikt i andra författningar än SekrL.6 Slutligen kan nämnas att bestämmelsen i 14 kap. 9 § SekrL gör det möjligt att utsträcka sekretessen till att gälla även för enskilda personer genom att uppställa förbehåll vid utlämnandet. Sekretess till skydd för utlännings personliga förhållanden Bestämmelsen i 7 kap. 14 § SekrL innehåller bestämmelser om sek- retess till skydd för utlännings personliga förhållanden. Enligt för- sta stycket gäller sekretess för uppgift som rör utlänning, om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar. I verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgarskap gäller enligt andra stycket en mer långt- gående sekretess. Där gäller sekretess för uppgift om enskilds per- sonliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men. Sekretess gäller också för anmälan eller annan utsaga av enskild, om det kan antas att fara uppkommer för att den som har gjort anmälan eller avgivit utsagan eller någon närstående till 31 kap. 1 § SekrL. 41 kap. 2 och 3 §§ SekrL. 51 kap. 6, 8 och 9 §§ SekrL. 62 kap. lag (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område, 15 kap. SoL och 24 § LMA honom eller henne utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Med utlänning förstås i paragrafen både utländsk medborgare och statslös. Första stycket har en generell avfattning och sekre- tessbelägger en uppgift som rör utlänning, d.v.s. sekretess för sådana uppgifter gäller inom hela det allmännas verksamhet. Sek- retessbestämmelsen i andra stycket avser bl.a. förvaltningsärenden om uppehållstillstånd, avvisning och utvisning. Sekretessbestäm- melserna till skydd för utlänningens personliga förhållanden inne- bär att den huvudsakliga informationen i enskilda asylärenden, däribland sökandens namn och de grunder han eller hon åberopat till stöd för sin ansökan, regelmässigt är sekretessbelagd. Enligt 2 kap. 1 § SekrL gäller sekretess för uppgift som angår Sveri- ges förbindelser med annan stat eller i övrigt rör annan stat, mel- lanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk per- son i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs. Bestämmelsen reglerar den s.k. utrikessekretessen och är tillämplig inom all verksamhet som omfattas av SekrL. En förut- sättning för sekretess är att ett röjande av uppgiften medför skada för . Bestämmelsen avser inte att ge skydd för enskilda. En del av de svenska utlandsmyndigheternas rapporter om politiska förhållanden och om hur de mänskliga rättigheterna beaktas i de olika länderna är sekretessbelagda enligt denna bestämmelse. Även uppgifter om de källor ambassaden använt sig av för att inhämta information kan vara sekretessbelagda enligt samma lagrum. Utlandsmyndigheternas och rapporter med information om andra länders förhållanden offentliggörs i vissa fall på hemsida. Myndigheten måste dock alltid genom en sedvanlig skadebedömning avgöra, om ett röjande av uppgifterna skulle störa relationer till annan stat etc. Utri- kedepartementets allmänna rapporter till är ofta offentliga. kan också göra riktade förfrågningar till en ambassad angående förhållandena i landet. Informationen som inhämtas på detta sätt är ofta sekretessbelagd. Sekretess inom hälso- och sjukvården och inom I SekrL finns ett långtgående sekretesskydd för uppgifter inom hälso- och sjukvården och inom . Enligt 7 kap. 1 § första stycket SekrL gäller bl.a. sekretess inom hälso- och sjuk- vården för uppgift om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men. Sekretessen tar sikte på den hälso- och sjukvård som bedrivs av det allmänna i sjukhus, andra vårdinrättningar, öppenvård, distriktsläkarmottagningar och folktandvårdskliniker. Den kom- munala hälso- och sjukvården tillhör i sekretesshänseende samma verksamhetsområde som den kommunala . Sekre- tessen skall iakttas av all personal vare sig verksamheten avser vårdarbetet eller administrativt, ekonomiskt eller tekniskt arbete. Enligt 7 kap. 4 § SekrL gäller sekretess inom för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Med socialtjänst förstås i första hand verksamhet enligt lagstift- ningen om socialtjänst. Den lagstiftning som åsyftas är SoL. Verk- samheten behöver inte bestå i handläggningen av ett ärende utan kan utgöras av rent faktisk verksamhet. Även den särskilda lagstift- ningen om vård av unga och av missbrukare utan samtycke samt verksamhet som i annat fall enligt lag handhas av socialnämnd omfattas av bestämmelsen. Till socialtjänst räknas också verksam- het hos annan myndighet som innefattar omprövning av social- nämnds beslut eller särskild tillsyn över nämndens verksamhet samt verksamhet hos invandrarbyrå. Med socialtjänst jämställs ärenden om bistånd åt asylsökande och andra utlänningar och ärenden om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar. 7 m.fl. a.a., s. 7:72. JK har i ett beslut, dnr. 3641-97-21, utförligt tagit upp sekretessreglernas betydelse för utlandsmyndigheternas medverkan i asylärenden, och RÅ 1984 2:94. Skyddsgrundsdirektivets föreskrift om utbildning av personal hos myndigheter och andra som svarar för genom- förandet av direktivet syftar ytterst till att sakligt och rättsligt riktiga beslut fattas. Genom den svenska författ- ningsregleringen om tillsyn och kontroll av myndigheternas verksamhet tillgodoses detta krav. Artikel 36 anger inte i vilken utsträckning utbildning skall tillhandahållas och medför ingen skyldighet att vidta författningsåtgärder på området. SekrL:s och andra författningars föreskrifter om förbud att lämna ut handlingar och tystnadsplikt tillgodoser skydds- grundsdirektivets krav och några författningsåtgärder be- hövs inte. Skyddsgrundsdirektivets bestämmelse om att myndigheter och andra organisationer som ansvarar för att genomföra skydds- grundsdirektivet skall ha fått tillräcklig utbildning är enligt utredningens uppfattning en bestämmelse som ytterst syftar till att säkerställa att de som ansöker om och beviljas skydd i medlems- staten skall behandlas rättssäkert och i enlighet med gällande författningar. Genom den svenska författningsregleringen om tillsyn och kontroll av myndigheternas verksamhet tillgodoses detta krav. Några författningar eller andra föreskrifter om vilken utbildning den personal skall ha som handhar frågor som regleras genom skyddsgrundsdirektivet finns inte i svensk rätt. utgör ett undantag. Relevant utbildning utgör emellertid alltid en del av rekryteringsunderlaget vid anställning av personal hos myndig- heter. Skyddsgrundsdirektivet anger inte i vilken utsträckning utbildning skall tillhandahållas, utan detta utgör en intern ange- lägenhet för medlemsstaten. Artikelns ordalydelse medför inte heller en skyldighet för medlemsstaten att vidta några författnings- åtgärder på området. Det är vanligt att EG-förordningar och direktiv stipulerar tyst- nadsplikt för funktionärer hos nationella myndigheter på sätt som gjorts i skyddsgrundsdirektivet. Bestämmelsen i skyddsgrundsdi- rektivet är allmänt hållen och säger inget annat än att myndigheter och andra organisationer som svarar för att genomföra skydds- grundsdirektivet skall vara bundna av tystnadsplikt enligt den nationella lagstiftningen. Genom mottagandet av asylsökande och prövningen av ärenden om asyl kommer många känsliga personuppgifter och andra myndigheter såsom kommunernas socialnämnder och hälso- och sjukvården till del. I SekrL finns ingående reglerat vilka uppgifter hos myndigheterna som omfattas av sekretess. För den privata sektorn finns bestämmelser om tystnadsplikt i andra för- fattningar. Genom denna reglering uppfyller svensk lagstiftning väl skyddsgrundsdirektivets krav och några författningsåtgärder be- hövs därför inte. 19Kostnader och andra konsekvenser för utredningens förslag till skyddsgrunds- direktivets genomförande Utredningen skall göra en bedömning av eventuella kostnader som föreslagna författningsändringar och andra åtgärder kan komma att medföra. Enligt utredningens direktiv skall förslagen inte bidra till ökade kostnader på aktuella utgiftsområden. Utredningens förslag innebär att NUtlL anpassas till skyddsgrundsdirektivets krav. Detta innebär i huvudsak följande. Frågan om flyktingförklaring föreslås bli prövad i alla asylärenden. På motsvarande sätt bör den som är alternativt skyddsbehövande få bekräftelse på sin status. Uteslutningsgrunderna i skyddsgrunds- direktivet som kan medföra att rätten till uppehållstillstånd inskränks föreslås bli knutna till flyktingstatusen och ställningen som alternativt skyddsbehövande. Uppehållstillståndet för flyk- tingar och alternativt skyddsbehövande skall vara permanent, vilket är fallet , eller ha en giltighetstid för flyktingar och för alternativt skyddsbehövande och vara förnybart om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver annat. Förslagen innebär en anpassning till skyddsgrundsdirektivet och till övervägande del är det fråga om att införa bestämmelser i som redan följer av gällande praxis. Ett obligatoriskt fastställande av flyktingförklaring och skyddsstatusförklaring utgör undantag. Ett visst merarbete och vissa administrativa kostnader kommer ett obligatoriskt beviljande av flyktingförklaring och skyddsstatusförklaring att medföra för , detta får dock antas vara av underordnad bety- delse. Inte heller kan beviljande av skyddsstatusförklaring antas medföra att antalet utlänningar som ansöker om skydd i ökar. Skyddsstatusförklaringen kommer inte att medföra några rättigheter utöver av vad som redan följer av att en utlänning bevil- jas permanent uppehållstillstånd som skyddsbehövande i övrigt. Utredningens förslag innebär också en kodifiering av vad som redan utgör praxis i samband med att uppehållstillstånd beviljas i Kostnader och andra konsekvenser för utredningens förslag Detta gäller förlaget om att information skall lämnas om de rättigheter och skyldigheter som är förbundna med beviljad status. Förslaget kan inte anses medföra några ökade kostnader eller andra konsekvenser. Utredningen föreslår vidare att det införs en författningsreglerad skyldighet att till alternativt skyddsbehövande utfärda främlings- pass när det är påkallat av allvarliga humanitära skäl. Enligt gällande reglering kan ett främlingspass utfärdas om en sådan situation skulle uppkomma. Förslaget kan därför antas medföra endast ringa merkostnader, det kan endast vara fråga om ett fåtal fall där detta blir aktuellt. Make, sambo och ogifta barn till flyktingar och alternativt skyddsbehövande får genom utredningens förslag rätt till uppe- hållstillstånd. Enligt gällande rätt är bestämmelserna om uppehålls- tillstånd för anhöriga fakultativa. Inom ramen för den prövning som görs enligt nuvarande ordning kan dock en ansökan beviljas eller avslås på i stort sett samma grunder som skall gälla i fortsätt- ningen. Någon nämnvärd ökning av antalet anhöriga tredjelands- medborgare som söker sig till och ansöker om uppehålls- tillstånd på grund av den föreslagna bestämmelsen förutser utred- ningen inte. Slutligen innebär utredningens förslag att får ansvar för efterforskningen av de ensamkommande barnens famil- jemedlemmar efter det att barnet beviljats uppehållstillstånd. Utredningens förslag kommer att medföra ökade kostnader för . Förslaget avser emellertid att tillgodose de krav som skyddsgrundsdirektivet ställer på svensk rätt. Förslaget bör medföra vissa administrativa vinster eftersom redan har ett författningsreglerat ansvar för efterforskningen under det att barnets asylansökan prövas. Sammanfattningsvis bedöms utredningens förslag inte medföra några ökade kostnader utom vad avser ansvar för efterforskningen av de ensamkommande barnens familjer. 20.1Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) Flyktingar och alternativt skyddsbehövande 1 § Med flykting avses i denna lag en utlänning som –befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, där- för att han eller hon känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av religiös eller politisk uppfattning, och –inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, begagna sig av detta lands skydd. Detta gäller oberoende av om det är landets myndigheter som är ansvariga för att utlänningen riskerar att utsättas för förföljelse eller om dessa inte kan antas erbjuda trygghet mot förföljelse från enskilda. Som flykting skall även anses en utlänning som är statslös och som –av samma skäl som anges i första stycket befinner sig utanför det land där han eller hon har haft sin vanliga vistelseort, och –inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, återvända dit. Av 2 a § första och andra styckena framgår att en utlänning som avses i första tredje styckena i vissa fall inte skall anses som flykting. Paragrafen innehåller definitionen av flyktingbegreppet. Första – tredje styckena i paragrafen är i sak oförändrade. Dessa överens- stämmer, utom på en punkt (förföljelse på grund av kön eller homosexualitet), i princip med och skyddsgrundsdirektivets definition. Av bestämmelsen, som gjorts mer framåtsyftande än tidigare, framgår att det för flykting- skapsbedömningen saknar betydelse om landets myndigheter är ansvariga för att utlänningen riskerar att utsättas för förföljelse eller dessa inte kan antas bereda trygghet mot förföljelse från enskilda. Härigenom tillgodoser bestämmelsen artikel 6 i skydds- grundsdirektivet. Av lagförarbetena framgår att bestämmelsen avses omfatta även det fallet att det inte finns någon fungerande statsmakt i det land utlänningen kommer ifrån (prop. 1996/97:25 s. 289 och 366). Skyddsgrundsdirektivets bestämmelser i artikel 4 om bedömning av fakta och omständigheter ger uttryck för principer som dels följer av svensk lag, dels av bindande rättsprinciper, artikel 5 om internationellt skyddsbehov sur place, artikel 7 om aktörer som ger skydd och artikel 8 om internt skydd ger uttryck för principer och minimikrav som lagts fast i både svensk och internationell doktrin samt, för svensk del, i motivuttalanden till lagstiftning och i bindande rättspraxis. Artiklarna är därmed genomförda i svensk rätt och de har därför inte ansetts böra föranleda uttryckliga bestämmelser i . Detsamma gäller artiklarna 9 och 10 om vad som utgör förföljelse och om skälen till förföljelse. Vidare hänvisas till den allmänna motiveringen. Definitionen av flykting i skyddsgrundsdirektivet innehåller till skillnad från den i NUtlL även det kravet, att uteslutnings- grunderna i artikel 1 D–F inte får vara tillämpliga på utlänningen. I sak ställer samma krav. I NUtlL har däremot som flykting ansetts en utlänning som uppfyller rekvisiten i 4 kap. 1 § första – tredje styckena, medan uteslutningsgrunderna i artikel 1 D–F i Genève- konventionen i stället beaktats vid bedömningen om flyktingen enligt 5 kap.1 § borde vägras uppehållstillstånd. För att nå bättre överensstämmelse med definitionen i artikel 2 c i skyddsgrundsdirektivet och med föreslås nu motsvarande reglering i NUtlL. Det sker genom fjärde stycket i paragrafen. Detta anger att utlänningen i vissa fall inte skall anses som flykting och hänvisar därvid till 2 a §, där uteslutnings- grunderna i artikel 1 D–F i preciseras. Av artikel 1 D, som undantar den som åtnjuter beskydd eller bistånd av annat FN-organ än UNHCR, framgår att skydd enligt automatiskt inträder när annat skydd upphör, t.ex. när en utlänning som omfattas av UNRWA:s mandat har bosatt sig här. Detta är också innebörden av gällande praxis och be- höver inte regleras i någon lagbestämmelse. När någon av uteslut- ningsgrunderna är tillämplig kommer således utlänningen inte att anses som flykting. Härigenom kommer begreppet flykting fort- sättningsvis att vara reserverat för dem som uppfyller flyktingrek- visiten i första – tredje styckena och inte omfattas av uteslutnings- grunderna i 2 a §. Endast dessa har rätt till uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 § och övriga förmåner som tillkommer flyktingar. Motsva- rande ordning föreslås för alternativt skyddsbehövande. 2 § Med alternativt skyddsbehövande avses i denna lag en utlänning som i andra fall än som avses i 1 § befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, men där det finns grundad anledning att anta att utlänningen vid ett återsändande dit 1.skulle vara i fara att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behand- ling eller bestraffning, 2.skulle som civilperson löpa allvarlig och personlig risk till liv eller hälsa på grund av urskillningslöst våld med anledning av en yttre eller inre väpnad konflikt, 3.skulle i annat fall behöva skydd på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt, eller skulle på grund av andra svåra motsättningar i hemlandet riskera att utsättas för allvarliga övergrepp, eller 4.skulle vara i fara att utsättas för förföljelse på grund av sitt kön eller sin homosexualitet och utlänningen inte kan, eller på grund av sådan risk inte vill, begagna sig av detta lands skydd. Detta gäller oberoende av om det är landets myndigheter som är ansvariga för att utlänningen löper sådan risk som avses i första stycket 1–4 eller om dessa inte kan antas bereda trygghet mot sådana hand- lingar från enskilda. Motsvarande gäller för en statslös utlänning som befinner sig utan- för det land där han eller hon har haft sin vanliga vistelseort. Av 2 a § tredje stycket framgår att en utlänning som avses i första – tredje styckena i vissa fall inte skall anses som alternativt skyddsbehö- vande. Paragrafen har ändrats i flera avseenden. Bestämmelsen i första stycket 3 om skydd för den som drabbats av en miljökatastrof har utgått ur paragrafen. Punkt 3 skiljer sig från övriga rekvisit i 2 § genom att den inte gäller en allvarlig skada som åstadkommits genom sådana aktörer som avses i artikel 6 i skyddsgrunds- direktivet. Skyddsbehovet har i stället orsakats av en naturhändelse i form av en miljökatastrof. Enligt artikel 3 får förmånligare bestämmelser än skyddsgrundsdirektivets behållas eller införas för att fastställa bl.a. vem som skall betraktas som alternativt skyddsbehövande. Detta gäller emellertid endast om bestämmel- serna är förenliga med skyddsgrundsdirektivet. Så kan inte anses vara fallet med bestämmelsen om skydd för den som på grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland. En sådan utlänning är således inte att anses som en alternativt skydds- behövande. Behovet av skydd enligt svensk rätt i angivna fall har istället beaktats genom att en ny bestämmelse om rätt till uppehållstillstånd, 5 a §, har förts till 5 kap. om uppehållstillstånd. Punkt 1 omfattar sådan allvarlig skada som anges i artikel 15 a och b i direktivet. Enligt stadgad rättspraxis omfattar punkt 1 även den som hotas av avrättning. Någon särskild bestämmelse härom behövs därför inte. Även en civilperson som enligt artikel 15 c är utsatt för ett allvarligt och personligt hot till liv eller lem på grund av urskillningslöst våld i situationer av internationell eller intern väpnad konflikt måste enligt utredningen anses omfattad av rekvi- siten i punkt 1. En avvisning av en sådan person får vidare anses utgöra omänsklig behandling enligt praxis. Av främst tydlighetsskäl har ändå den allvarliga skada som avses i arti- kel 15 c tagits upp i en särskild bestämmelse i punkt 2. Innebörden av det skydd mot återsändande som en alternativt skyddsbehövande enligt punkterna 1 och 2 har är framför allt, att uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 § inte får vägras och att 12 kap. 1 § föreskriver ett absolut verkställighetshinder. Till punkt 3 har förts de som i annat fall behöver skydd på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt och de som på grund av andra svåra motsättningar i hemlandet riskerar att utsättas för allvarliga övergrepp. Någon saklig ändring av gällande bestämmelser i detta fall är inte avsedd. För dem som omfattas av punkt 3 är skyddet svagare, vilket framgår av bl.a. 5 kap. 1 § andra stycket 2 och 12 kap. 3 §. Bestämmelsen i punkt 4 om förföljelse på grund av kön eller homosexualitet har inte berörts i detta betänkande. Frågan om sådana skyddsbehövande som avses i punkt 4 i stället skall få skydd som flyktingar har varit föremål för prövning med anledning av prop. 2005/06:6, vilken lett till lagändring. En utlänning som har rätt till skydd enligt 2 §, särskilt enligt punkt 1 eller 2, kan i många fall vara att anse som flykting. I sådant fall skall i första hand prövas om han eller hon är flykting. Riskrekvisitet och det subjektiva rekvisitet i paragrafen har när- mare anpassats till skyddsgrundsdirektivet. Enligt gällande lydelse har en utlänning rätt till skydd enligt första stycket 1, om han befinner sig utanför sitt hemland därför att han känner välgrundad fruktan att straffas med döden eller att utsättas för bl.a. kroppsstraff eller tortyr. I förarbetena till den bestämmelsen utvecklas inte närmare varför samma subjektiva rekvisit som i flyktingbestämmelsen valts. I anslutning till bestämmelsen om förföljelse på grund av kön, där samma rekvisit använts, hänvisar motiven dock till att samma grad av förföljelse bör föreligga som enligt flyktingdefinitionen och att samma begrepp därför bör användas (prop.1996/97:25 s. 103). Skyddsgrundsdirektivet använ- der sig däremot i artikel 2 e, som innehåller definitionen av alternativt skyddsbehövande, av ett objektivt riskrekvisit. Det skall föreligga grundad anledning (substantial grounds) att förmoda att utlänningen vid ett återsändande skulle utsättas för en verklig risk att lida allvarlig skada enligt artikel 15. Kravet på substantial grounds används för övrigt också i artikel 3 första stycket i FN- konventionen mot tortyr m.m., vars rekvisit ligger till grund för verkställighetshindret enligt 12 kap. 1 § NUtlL. Det bör nämnas att begreppet där har översatts med skälig anledning i syfte att ytterligare stärka skyddet vid verkställighet. Vid genomförandet av skyddsgrundsdirektivet talar starka skäl för att använda samma objektiva riskrekvisit som förekommer där. Det bör kunna översättas med grundad anledning att anta. I övrigt bör i punkt 1 och 4 kunna användas uttrycket vara i fara att straffas med döden etc. respektive att utsättas för förföljelse. I punkt 2 bör rekvisitet kunna uttryckas med orden skulle löpa all- varlig risk till liv eller hälsa. I punkt 3 används skulle behöva skydd respektive skulle riskera att utsättas för allvarliga över- grepp. De föreslagna ändringarna beträffande rekvisiten torde knappast medföra någon ändring i praxis.