sou · GUB399 · 2007-01-01 00:00:00 — 10TP PT Se t.ex. skrift Evaluation of the actions and resources of competition authorities, daterad och domstolarnas handläggning av konkurrensmål processer i domstol. Vi vill dock understryka att det är angeläget att verket, i likhet med kommissionen, kontinuerligt på olika sätt försöker att höja kvaliteten på sina utredningar för att säkerställa att dessa står sig när de prövas av domstolarna. Av vår genomgång av mål om konkurrensskadeavgift framgår bl.a. att företrädare för såväl som företag blandar uppgifter som hör till sakframställning respektive plädering.TPF11FPT Det är givetvis viktigt att verkets domstolsprocesser är transparenta och avgränsade och att stämningsansökningar och övriga processhand- lingar utformas på ett enhetligt och tydligt sätt. I denna del har också vidtagit en del åtgärder. Bl.a. ansvarar numera rättssekretariatets personal för utformningen av verkets stämningsansökningar. Vi vill dessutom till försvar för Konkurrens- verkets och företagens agerande i domstol understryka att det ibland, med hänsyn till målens karaktär, torde vara svårt att upprätthålla en strikt uppdelning mellan processens olika moment.TPF12FPT Det ligger t.ex. nära till hands att vid sin redogörelse för ett sam- arbete också uttalar sig om varför samarbetet är att anse som otillbörligt. För att skall kunna utreda misstänkta över- trädelser av konkurrensreglerna på ett effektivt, ändamålsenligt och 11TP PT Det kan emellertid delvis finnas en historisk förklaring till att t.ex. momenten sakframställning och plädering blandas i konkurrensrättsliga ärenden och mål. Marknads- domstolen utgjorde tidigare enda domstolsinstans på konkurrensrättens område. Lagen om marknadsdomstol m.m. innehåller de centrala bestämmelserna som reglerar Marknadsdom- stolens verksamhet. Här återfanns tidigare även regler om förfarandet i marknadsrättsliga mål inför domstolen. Dessa bestämmelser drog endast upp en ram för handläggningen av sådana mål. hade att handlägga målen i rättegångsliknande former och i stort sett efter principer. Lagstiftaren gav således en ganska stor frihet när det gällde att utforma sin praxis i rättegångsfrågor. Departements- chefen framhöll i motiven till lagen att det är en klar fördel att systemet är smidigt och att domstolen inte är bunden av ett alltför strikt regelsystem, se bl.a. prop. 1970:57 s 167 och 1981/82:165 s 212. tillämpade dock i huvudsak prin- ciper för processen i tvistemål, se bl.a. , Svensk marknadsrätt, 1983, s 255. Upp- delningen av processen i de olika momenten sakframställning, bevisupptagning och plädering var dock inte lika strikt som i en rättegång i allmän domstol. Detta kom även att avspegla sig i parternas skriftväxling. Under förfarandets gång kunde domstolen genom sin ordförande utöva viss aktivitet i processen genom att bl.a. ställa frågor till parter och vittnen, och vid behov göra påpekanden. I vilken utsträckning sådan materiell processledning behövdes varie- rade beroende på vilka parterna i processen var. Då eller förde talan krävdes normalt mindre aktivitet från domstolen än vid subsidiär talan, se , Rättegången i , 1986, s 125. Konkurrensmålen kom således att kännetecknas av att företrädare för och företagen såväl i skrift som vid förhandling kom att blanda uppgifter som hörde till sakfram- ställning respektive plädering. Förfarandet har delvis levt kvar även efter införandet av den nuvarande konkurrenslagen, och blivit påtagligt framför allt i de omfattande konkurrens- målen. Därtill kommer att domstolarna först synes ha blivit mer aktiva i sin processledning. 12TP PT s 94 och domstolarnas handläggning av konkurrensmål rättssäkert sätt krävs, utöver ett effektivt regelverk och en bra organisation, en kompetent personal. fokusering på allvarliga överträdelser av kon- kurrensreglerna innebär att verket har att utreda misstänkta över- trädelser där det kan förekomma en rad företag, omfattande mate- rial och förhör med ett flertal personer. Därtill kommer att miss- tänkta företag i regel har omfattande resurser till sitt förfogande. Vidare innebär moderniseringsreformen en decentralisering av ärenden från kommissionen till . Sammantaget torde detta innebära att det ställs delvis nya krav på verkets perso- nal. Personalen som tjänstgör vid verkets konkurrensavdelningar har i regel en juridisk eller ekonomisk examen. Arbetet med att utreda misstänkta karteller påminner delvis om det arbete som bedrivs av polis och åklagare. Detta innebär att även per- sonal bör ha förmåga och erfarenhet av att driva komplicerade utredningar samt goda kunskaper i förhörsteknik.TPF13FPT Det är viktigt att personalen kan värdera de uppgifter som lämnas under förhör och som finns i utredningsmaterialet. Otillräckliga kunskaper i och bristande erfarenhet av utredningsmetodik och förhörsteknik kan innebära att verkets tjänstemän redan i utredningsstadiet hamnar i ett underläge i förhållande till företrädare för företagen och deras ombud.TPF14FPT Vidare är det viktigt att delar av personalen har kunskap om och erfarenhet av arbetsledning i allmänhet och utrednings- ledarskap i synnerhet. Det är angeläget att de tjänstemän vid Kon- kurrensverket som processar i domstol, och även i viss mån den personal som deltar i själva utredningsarbetet, har goda kunskaper i konkurrens-, EG- och processrätt samt erfarenhet av att processa i domstol. personalrörlighet var tio pro- cent. Siffran är något lägre än året innan. anställdes åtta personer, och 13 tjänstemän slutade sin anställning.TPF15FPT Personal- omsättningen bland de tjänstemän som processar i domstol synes dock ha varit hög.TPF16FPT Det går knappast att undvika att viss kunskap helt går förlorad när den som är processansvarig i ett mål under pågående domstolsprocess slutar sin anställning vid verket, och det är i dessa fall viktigt med kunskapsöverföring. 13TP PT Jfr SOU 2004:131 s 115 ff 14TP PT De rätta frågorna blir inte ställda, alternativt framställda på fel sätt, och egendomliga svar sätts inte i fråga. 15TP PT årsredovisning 2005 s 24 16TP PT Se bl.a. plaströr-, bensin- och asfaltmålet och domstolarnas handläggning av konkurrensmål av processförare innebär en merkostnad för . Därtill kommer att de tjänstemän vid verket som antingen utreder misstänkta överträdelser av konkurrensreglerna eller processar i domstol med tiden tillägnar sig insikt i utredningsmetodik och konkurrens- och processrätt. Betydande omsättning bland perso- ner med nyckelkompetens leder även till ökade krav på kvarvarande personal. Det är således av stor vikt att kan behålla såväl utrednings- som processpersonal. Sammantaget anser vi att det, trots de förändringar som redan vidtagits av , bör finnas utrymme för ytterligare åtgärder för att förbättra kvaliteten på verkets utredningar och pro- cessföring. Exempelvis bör fortsätta att sträva efter en förbättrad intern kvalitetskontroll. Närmare hur verket väljer att lösa dessa frågor bör dock vara upp till myndigheten att bestämma. Det är emellertid av stor vikt för domstolsprocessen och förtroendet för att ytterligare åtgärder vidtas, och att verkets rutiner fortlöpande utvärderas i syfte att identifiera områden med förbättringspotential. Med hänsyn till den förhållandevis hårda kritik som systemets aktörer riktat mot varandra kan det finnas skäl att skapa någon form av diskussionsforum där åsikter kan ventileras och samsyn uppnås i t.ex. frågor om handläggning. I denna del kan nämnas att inom ramen för domstolens kvalitetshöjande arbete tagit initiativ till kontakter med företrädare för advokat- samfundet. Det är dock önskvärt att , domsto- larna och gemensamt bildar en grupp som kon- tinuerligt arbetar med kvalitetsfrågor och utbyter erfarenheter. Om regeringen vill försäkra sig om att sådana åtgärder vidtas, kan den i verkets eller regleringsbrev uppdra åt myn- digheterna att ta initiativ till sådana arbetsformer. och domstolarnas handläggning av konkurrensmål 6.3.3Formaliserat förfarande hos och företags medverkan i förfarandet hos verket bör i ökad utsträckning verka för ett mer formaliserat och därmed ett mer förutsägbart förfarande vid myndigheten. Närmare hur och i vilken omfattning så sker bör emellertid ankomma på verket att avgöra. I vissa avseenden föreslås dock konkreta förändringar som kan bidra till att höja kvaliteten på utred- ningar och leda till ett mer formaliserat och förutsägbart förfa- rande hos verket. Det bör av instruktion framgå att, innan verket väcker talan om konkurrensskadeavgift eller angående en företagskoncentration eller fattar beslut om åläggande, part eller annan som berörs av talan eller beslutet i regel bör få tillfälle att yttra sig. bör i sitt utkast till stämningsansökan ange även storleken på den konkurrensskadeavgift som verket vid sitt preliminära ställningstagande avser att yrka i domstol. Det bör i instruktion införas en bestäm- melse om att part i regel skall beredas tillfälle att vid ett muntligt förfarande yttra sig över verkets preliminära ställningstagande avseende talan om konkurrensskadeavgift, talan angående en företagskoncentration eller beslut om åläggande. Om part begär att ett muntligt förfarande skall äga rum, bör i regel även annan som berörs av preliminära ställningstagande beredas tillfälle att närvara eller på annat sätt muntligen eller skriftligen framföra sina synpunkter. hade i ärenden om ansökningar om icke-ingripandebesked och anmälningar för undantag att göra en prövning utifrån de uppgifter som lämnades av företagen eller som annars fanns tillgängliga för verket. Det fanns således ett intresse för berörda företag att medverka i utredningar. Företag som misstänks för överträdelser av konkurrensreglerna får i regel antas inte ha något intresse av att bistå verket med uppgifter av vikt för utredningar. Företrädare för företa- gen torde handla utifrån affärsmässiga överväganden, och deras medverkan i verkets utredningar styrs med all säkerhet av vad företagen har att vinna på en medverkan. och domstolarnas handläggning av konkurrensmål Vår genomgång av domstolarnas akter i mål om konkurrens- skadeavgift visar också att det inte är ovanligt att företag som misstänks för överträdelser av konkurrensreglerna avstår från att lämna närmare synpunkter på utkast till stäm- ningsansökan och först vid tingsrätten anger sin inställning i detalj. Företagen begär också ofta i sina svaromål att verket i en rad avse- enden skall förtydliga och klargöra sin talan. Det skulle givetvis främja effektiviteten i systemet, om företagen kunde förmås att medverka i ett tidigare skede av processen. Det har vid våra samtal med några intressenter framskymtat ett misstroende mot arbets- och beslutsformer. Enligt några intressenter bör möjligen verkets utredningar regleras på sätt som sker för brottmåls vidkommande genom bestämmel- serna om förundersökning. Som vi har förstått det är det förutse- barheten vid en förundersökning i brottmål som intressenterna saknar i utredningar.TPF17FPT Några intressenter har 17TP PT 23 kap. innehåller bestämmelser om förundersökning i brottmål. Bestämmelserna reglerar polisens och åklagarens verksamhet från det att det uppkommer anledning anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats till dess att åtal har väckts. I förundersökningskungörelsen finns närmare föreskrifter om bl.a. bedrivande av förundersökning samt protokoll och anteckningar vid förundersökning. En förundersökning skall bedrivas med objektivitet. Sålunda skall omständigheter och bevis tillvaratas oavsett om de är till den misstänktes nackdel eller till hans fördel (se 23 kap. 4 § ). Några av bestämmelserna om förundersökning i brottmål har sin motsvarighet i förvalt- ningslagen. Bl.a. skall förundersökningen bedrivas så skyndsamt som möjligt. Vidare kan förhör hållas med envar som kan antas ha kännedom om förhållanden av betydelse i saken, och den som skall höras under förundersökningen får vid vite kallas att infinna sig vid förhöret, om det är lämpligt med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Vid förundersökning i brottmål skall protokoll föras över det som har förekommit av betydelse för utredningen. Under den pågående utredningen ger protokollet en fortlöpande möjlighet för handläggarna att kunna bedöma t.ex. vem som är ansvarig för en viss åtgärd, vad för slags åtgärd det är fråga om och på vilka förutsättningar åtgärden vilar. Under vissa förutsätt- ningar kan det som antecknats i protokollet få en självständig betydelse vid huvudförhand- lingen (se t.ex. 36 kap. 16 § och 37 kap. 3 § ). Protokollet är av stor vikt också för möjligheterna att efteråt kontrollera att allt har gått rätt till under utredningen. Även de utsagor som görs vid förhör under förundersökningen skall givetvis redovisas i protokollet. En utsaga skall, i de delar den bör tas in i protokollet, återges i så nära överens- stämmelse som möjligt med det talade ordet. Någon ordagrann återgivning krävs dock inte annat än när det är viktigt att de exakta ordalagen inflyter i protokollet. Den grundläggande principen är att protokollet skall tjäna som underlag för åklagarens åtalsprövning och för att förbereda målet i domstolen. Redovisningen av hållna förhör bör inte göras mer vidlyftigt än vad som behövs för att fylla dessa syften och för att ge den misstänkte möjlighet att förbe- reda sitt försvar. Förnekar den misstänkte gärningen och är utredningen komplicerad, kan det ofta vara svårt att under utredningens gång bedöma vilka uppgifter som är väsentliga, och det finns i dessa fall mindre utrymme för att minska på redovisningen av det som kommit fram under förundersökningen. När en utsaga har upptecknats skall utsagan läsas upp eller tillfälle på annat sätt ges den som hörts att granska uppteckningen. Det är vanligt att hela förhöret direkt spelas in på ljud- eller videoband. När förundersökningen kommit så långt att någon skäligen misstänks för brottet skall han eller hon underrättas om misstanken. Han eller hon får i fortsättningen vissa partsrättigheter, bl.a. har han rätt att ta del av vad som förekommit vid undersökningen i den mån det kan ske utan men för utredningen. och domstolarnas handläggning av konkurrensmål framhållit att det är önskvärt med en tydlig uppdelning mellan ver- kets utredning av ett visst förfarande och omständigheter som mer hör samman med kommande process i domstol. I flera avseenden påminner organisation samt arbets- och beslutsformer om motsvarande förhållanden vid kom- missionen. Denna har utfärdat tillkännagivanden och en arbetsord- ning som närmare reglerar förfarandet. I dokumenten beskrivs bl.a. kommissionens handläggning av ärenden och klagomål. I lagar och i instruktion finns bestämmelser som rör verkets ärendehandläggning. Av dessa framgår emellertid endast att har att i sin arbetsordning eller i sär- skilda beslut meddela de bestämmelser som behövs rörande verkets organisation och formerna för myndighetens verksamhet. Till skillnad från kommissionen har dock inte utfär- dat föreskrifter eller allmänna råd som närmare redogör för verkets handläggning av enskilda ärenden och myndighetens arbets- och beslutsformer. För att öka förtroendet för och förutsebar- heten vid verkets handläggning av ärenden är det viktigt att Kon- kurrensverket närmare redogör för myndighetens rutiner för handläggning av ärenden samt arbets- och beslutsformer. I denna del vill vi också framhålla att under vårt pågående arbete vidtagit en rad åtgärder i syfte att öka förutsebar- heten i förfarandet.TPF18FPT Vi vill dock understryka att det är av stor vikt för domstolsprocessen och förtroendet för verket att förfarandet hos uppfattas som transparent och förutsägbart. Det är också önskvärt med en tydligare uppdelning mellan olika skeden i förfarandet hos verket, dvs. i en utrednings- och en pro- cessfas.TPF19FPT Till denna uppdelning torde också vissa rättigheter också, till skillnad från part i verkets utredningar, begära att utredningen kompletteras och i vissa fall får försvararen närvara vid förhör. Se , , Del 2, s 23:3, 23:20 b, 23:71 och 23:74 18TP PT arbetsordning finns numera i uppdaterat skick tillgänglig på verkets webbplats, och verket har även offentliggjort en promemoria avseende projektarbete. har dessutom utvecklat den externa informationen i dessa frågor, bl.a. i ett dokument som redovisar hur verket handlägger enskilda ärenden och arbetsformer. 19TP PT Inledningsvis har att bl.a. samla in material och rättsligt kvalificera dessa fakta. Detta skede motsvarar kommissionens utredningsfas. Med beaktande av vad som framkommit under denna fas tar verket preliminär ställning till om myndigheten skall ingripa mot ett förfarande eller inte. Om misstankar om ett otillåtet förfarande kvarstår, inträder en ny fas hos , processfasen, där verket har att upprätta ett utkast till stämningsansökan alternativt förslag till beslut. En sådan uppdelning motsvarar också i huvudsak uppdelningen av förfarandet hos polis och åklagare samt hos kommissionen. och domstolarnas handläggning av konkurrensmål respektive skyldigheter kunna kopplas.TPF20FPT Som nämnts handlar företrädare för företagen i regel utifrån affärsmässiga överväganden, och deras medverkan i Kon- kurrensverkets utredningar styrs med all säkerhet av vad företagen har att vinna på en medverkan. För företagen är redan den publicitet som följer med ett ingripande från verkets sida negativ. Om dessutom kan presentera utredningar som torde bli framgångsrika i kommande domstolsprocesser, kommer detta troligen att påverka företagens vilja att medverka i verkets utredningar. Vidare kan ett väl underbyggt utkast till stämnings- ansökan möjligen medföra att bestämmelserna om eftergift och nedsättning av konkurrensskadeavgift i vissa fall kan få betydelse. Ett mer formaliserat och förutsägbart förfarande vid Konkurrens- verket med interna kvalitetssäkrande åtgärder torde sålunda kunna ge företagen incitament att medverka i processen i ökad utsträckning och på ett tidigare stadium än . Ett annat medel för att öka företagens incitament att medverka i verkets utredningar kan vara förändringar av reglerna om rättegångs- kostnader och någon form av system som kan jämföras med strafföreläggande eller ordningsbot.TPF21FPT Självfallet torde också en beslutanderätt för ha betydelse så vitt nu är i fråga. Vidare torde ett förutsebart och transparent förfarande hos öka viljan bland företrädare för företag att ge in klagomål.TPF22FPT Ett klagomål kan vara ett viktigt hjälpmedel i verkets arbete med att upptäcka och utreda misstänkta överträdelser av konkurrensreglerna. Ett klagande företag kan i regel bistå Kon- kurrensverket med uppgifter och material av betydelse för verkets utredning. Viljan hos klaganden att bistå med uppgifter torde öka, om denne bereds tillfälle att, i större utsträckning än , vara del- aktig i utredning. Om man önskar styra processen dithän att skall ha bästa möjliga beslutsunderlag, bör alltså även andra är part uppmuntras att delta i verkets utredningar. Detta torde i vissa fall innebära ett merarbete för personal och en 20TP PT Se avsnitt 6.4.5 21TP PT Se avsnitten 6.4.5 och 7.4.4 22TP som ger in ett klagomål kan ha intresse av att i domstol kan bevisa en påstådd överträdelse. Företaget kan exempelvis ha för avsikt att driva en skadeståndstalan på konkurrensrättslig grund. Det kan också föreligga en önskan hos företa- get att träda in som intervenient på sida i en eventuell domstolsprocess. och domstolarnas handläggning av konkurrensmål förlängning av handläggningstiderna vid verket.TPF23FPT Uppgifter och synpunkter från exempelvis ett konkurrerande företag påverkar emellertid i regel kvaliteten på beslutsunderlag vilket i sin tur kan innebära ett snabbare och mer effektivt förfa- rande i domstol. Fördelarna med att bereda andra än part möjlighet att mera aktivt än delta i utredningar torde således överväga eventuella nackdelar. Enligt instruktion skall verket, innan myn- digheten väcker talan om konkurrensskadeavgift eller talan om förbud eller åläggande mot en företagskoncentration, bereda den som avses med talan tillfälle att yttra sig. Som nämnts tidigare sker detta genom att part får tillfälle att yttra sig över ett utkast till stämningsansökan. En omständighet som kan bidra till bästa möjliga beslutsunder- lag för är att låta även andra än part, som berörs av en misstänkt överträdelse av konkurrensreglerna, yttra sig över verkets utkast till stämningsansökan. Det kan dock inte krävas att skall försöka identifiera alla som på ett eller annat sätt berörs av en påtalad överträdelse. I vissa fall torde kret- sen vara stor. Det måste krävas att någon mera konkret berörs av en misstänkt överträdelse.TPF24FPT Denna krets får anses vara förhållande- vis lätt för verket att avgränsa. De som framför allt torde komma i fråga är konkurrenter till part. Vi menar således att även andra än part som berörs av den misstänkta överträdelsen bör beredas till- fälle att yttra sig över utkast till stämnings- ansökan. Så sker också i vissa ärenden. Verket kan i brådskande fall eller om det annars finns särskilda skäl underlåta att kommunicera sitt preliminära ställningstagande med part. Denna regel bör omfatta även annan är part, och den torde kunna tillämpas på sådant sätt att kommunikation med annan än part kan underlåtas i brådskande fall eller om det står klart att en sådan kommunikation inte skulle förbättra beslutsunderlag. Sammantaget anser vi att även andra än part som berörs av den misstänkta överträdelsen i regel skall beredas tillfälle att yttra sig över verkets utkast till stämningsansökan. Vid utskick av utkast till annan än part kan behöva anpassa utkastets 23TP PT Se dock förslaget om preskriptionsavbrott, avsnitt 6.4.6 24TP PT I konkurrenslagen regleras vilka som är behöriga att överklaga vissa av beslut. I avsnitt 12.7 föreslår vi viss ändring i lagtexten. Vi anser att de som berörs av misstänkt överträdelse får anses vara desamma som enligt föreslagen ändring i konkurrens- lagen bör få överklaga verkets beslut. och domstolarnas handläggning av konkurrensmål innehåll till exempelvis affärshemligheter och således översända en i vissa delar maskad version. I doktrinen har påtalats att det inte finns någon skyldighet för att kommunicera ett förslag till beslut om åläg- gande, men att verket brukar bereda den som avses med förslaget tillfälle att yttra sig.TPF25FPT Av arbetsordning framgår emellertid att kommunikationsplikten skall gälla även innan verket fattar ett sådant beslut. För att öka förutsebarheten vid handläggning av ärenden bör det redan av verkets instruktion framgå att myndigheten i regel skall bereda part och andra som berörs av beslutet tillfälle att yttra sig innan verket fattar beslut om åläggande. Varken utkast till stämningsansökan eller kommissionens preliminära ställningstagande (SOB) innehåller någon uppgift om konkurrensskadeavgiftens respektive böternas storlek. Det har vid våra samtal med företrädare för verket och kommissionen inte anförts några bärande skäl för detta. I de mest uppmärksammade målen om konkurrensskadeavgiftTPF26FPT synes avgif- tens storlek ha varit en av de frågor som vållat mest argumentation i domstol. Om man önskar styra processen dithän att Konkurrens- verket har bästa möjliga beslutsunderlag, bör företagens inställning även i denna del behandlas hos verket. Att ange det belopp som vid sitt preliminära ställningstagande avser att yrka i domstol torde även vara ett sätt att få företagen att medverka i ett tidigare skede av processen. En uppgift om konkurrensskade- avgiftens storlek i utkastet till stämningsansökan är också en förut- sättning för eventuella förslag om ett institut liknande strafföreläggande.TPF27FPT I verkets utkast till stämningsansökan bör såle- des anges även storleken på den avgift som , vid sitt preliminära ställningstagande, avser att yrka i domstol. Part och andra som berörs av utkastet bör också beredas tillfälle att yttra sig i denna del, dvs. över konkurrensskadeavgiftens storlek.