sou · GUB32 · 2007-01-01 00:00:00 — Betänkande av Utredningen om omprövning av medborgarskap SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Genom beslut bemyndigade regeringen stats- rådet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att undersöka i vilken omfattning det kan antas förekomma att beslut om svenskt medborgarskap fattas på felaktiga grunder eller annars på felaktigt sätt samt ta ställning till om det bör införas en möj- lighet att efter omprövning återkalla felaktiga beslut om svenskt medborgarskap och, om så bedömdes vara fallet, lämna förslag till nödvändig författningsreglering. Till särskild utredare förordnades regeringsrådet . Som sakkunniga har i arbetet medverkat departementsråden , , och , . Avdelningsdirektören , Migra- tionsverket, och rättssakkunnige , Justitiedeparte- mentet har medverkat som experter. Hovrättsassessorn har varit anställd som sekre- terare åt utredningen. Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om ompröv- ning av medborgarskap (Ju 2004:09), överlämnar härmed betänkandet Omprövning av medborgarskap (SOU 2006:2). Uppdraget är härmed slutfört. Förslag till lag om ändring i regeringsformen........................ Förslag till lag om ändring i lagen (2001:82) om svenskt Utredningsuppdraget och dess genomförande ............... Medborgarskapsbegreppets formella och materiella sida...... Medborgarskapets rättsliga innebörd ..................................... Grundläggande fri- och rättigheter ............................. Rösträtten och valbarheten .......................................... Medborgarskapet enligt folkrätten.......................................... 3.2.1 Rätten till medborgarskap och förlust därav enligt 3.2.2 Andra internationella instrument som behandlar frågor om medborgarskap ............................................ Den nuvarande ordningen............................................ Utlänningslagen (2005:716) .................................................... Beviljande av uppehållstillstånd.................................... Återkallelse av uppehållstillstånd................................. 4.2.3 Några statistiska uppgifter om återkallelse av 4.2.4 Fingeravtryck med stöd av utlänningslagen ................ Lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap ......................... 4.3.2 Förvärv av svenskt medborgarskap.............................. 4.3.3 Förlust av svenskt medborgarskap............................... 5.3Antalet personer i med dubbelt medborgarskap genom anmälan eller efter ansökan ......................................... Ändring och upphävande av förvaltningsbeslut............... Återkallelse av gynnande förvaltningsbeslut .......................... utrednings- och lagstiftningsärenden om återkallelse av beslut om medborgarskap ...................... Handläggningen av medborgarskapsärenden m.m........ 8.1Handläggningen av naturalisationsärenden hos 8.2 Säkerhetspolisens yttranden.................................................. Handläggningen av ärenden om anmälan om svenskt tingsrätts deldom av .... Statistiska uppgifter om medborgarskap ..................... Handläggningen av vissa folkbokföringsärenden .......... Synpunkter från organisationer .................................. Är det vanligt att beslut om svenskt medborgarskap fattas på felaktiga grunder eller annars på felaktigt Överväganden och förslag.......................................... Kan ett beslut om medborgarskap anses vara en Bör det vara möjligt att återkalla ett 14.2.1 Nya faktorer som har tillkommit efter tidigare 14.2.2 Ett medborgarskapsbeslut skall kunna omprövas..... Återkallelse efter förvärv genom anmälan eller efter Oriktiga eller ofullständiga uppgifter ................................... 14.4.1 Grundläggande förutsättningar för återkallelse på grund av oriktiga eller ofullständiga uppgifter.......... 14.4.2 Vilka oriktiga eller ofullständiga uppgifter skall kunna leda till återkallelse?......................................... Annat otillbörligt förfarande ................................................. Omständigheter som skall beaktas vid prövningen ............. Konsekvenser för barn ........................................................... Självständig förlust av barns medborgarskap som 14.9Migrationsverket eller en länsstyrelse skall som första instans pröva frågor om återkallelse av 14.11Rättsverkningar av förlust av svenskt medborgarskap......... Återförvärv av uppehållstillstånd ......................... Ekonomiska och andra konsekvenser .......................... Förslaget till lag om ändring i regeringsformen ................... Förslaget till lag om ändring i lagen (2001:82) om blankett – Ansökan om svenskt om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund- förvaltningsprocesslagen (1971:291) om flyktingars rättsliga ställning medborgarskapskonventionen Europeiska konventionen om med- lagen (2001:82) om svenskt med- utlänningslagen (2005:716) Jag har haft i uppdrag att undersöka i vilken omfattning det kan an- tas förekomma att beslut om svenskt medborgarskap fattas på felak- tiga grunder eller annars på felaktigt sätt. Jag skall också ta ställning till om det bör införas en möjlighet att efter omprövning återkalla felaktiga beslut om svenskt medborgarskap och, om så bedöms vara fallet, lämna förslag till nödvändig författningsreglering. Slutligen skall jag också göra en analys av i vilken mån man kan komma till rätta med felaktiga beslut genom att inte tillämpa dem (nullitet). Bestämmelser om förvärv av svenskt medborgarskap finns i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap. En utlänning kan efter ansö- kan tas upp som medborgare genom ett särskilt beslut (naturalisa- tion). För naturalisation krävs att utlänningen har styrkt sin identi- tet, har fyllt , har permanent uppehållstillstånd i , har hemvist här i landet sedan normalt samt har haft och kan förväntas komma att ha ett hederligt levnadssätt. Svenskt medborgarskap kan i vissa fall också förvärvas genom ett förenklat förfarande, anmälan. Anmälan innebär att en person blir svensk medborgare om han eller hon uppfyller vissa förutsättningar som anges i lagen. Enligt gällande ordning godkänns i svensk rätt inte återkallelse av beslut om svenskt medborgarskap. Detta framgår av 2 kap. 7 § andra stycket regeringsformen. Av de kontakter utredningen har haft med olika myndigheter fram- går att det förekommer att svenskt medborgarskap beviljas på grund- val av oriktiga eller ofullständiga uppgifter från sökanden. Antalet fall bedöms dock vara litet. Hur många fall det rör sig om har inte kunnat fastställas. När det gäller beslut om medborgarskap som har fattats genom annat otillbörligt förfarande är de beslut som om- fattas av tingsrätts deldom av rörande grovt tjänstefel och mutbrott de enda kända fallen. Analys av frågan om nullitet Jag konstaterar att stor försiktighet alltid måste iakttas innan ett för den enskilde gynnande beslut anses vara en nullitet. Ju mer långt- gående rättsverkningar ett beslut har desto större är detta krav på försiktighet. Eftersom ett beslut om svenskt medborgarskap är just ett gynnande förvaltningsbeslut med långtgående rättsverkningar torde ett sådant beslut ytterst sällan kunna anses vara behäftat med så grundläggande brister att det skall anses vara en nullitet. Även om en återkallelsemöjlighet införs för vissa fall medför detta inte att det är uteslutet att inom ramen för rättstillämp- ningen betrakta ett beslut om medborgarskap som en nullitet. Frå- gan om man undantagsvis kan komma till rätta med felaktiga beslut om medborgarskap genom att inte tillämpa dem bör enligt min me- ning även i fortsättningen avgöras i rättstillämpningen. Ett medborgarskapsbeslut skall kunna omprövas Frågan om det bör införas en möjlighet att återkalla ett beslut om svenskt medborgarskap har varit föremål för bedömning i ett flertal tidigare utrednings- och lagstiftningsärenden. De skäl som förts fram emot införande av en återkallelsemöjlighet har i huvudsak varit att en sådan möjlighet skulle leda till två sorters medborgarskap, ett definitivt och ett som går att ompröva. Vidare har risken för upp- komsten av statslöshet framhållits, liksom verkställighetsproblem och familjerättsliga komplikationer. Sedan frågan senast övervägdes i lagstiftningssammanhang har det tillkommit några faktorer av betydelse. En sådan faktor är att den ökade risk för statslöshet som en återkallelsemöjlighet skulle med- föra numera är mindre än tidigare eftersom och flera andra länder nu till skillnad från tidigare tillåter dubbelt medborgarskap. Vidare har flera länder i infört nya regler som innebär möjlighet att återkalla beslut om medborgarskap som fattats på felaktiga grunder. Det har också i ett konkret fall uppdagats att svenska medborgarskap har beviljats på oriktiga grunder därför att det förekommit otillbörligheter vid handläggningen. Skälen emot ett införande av en återkallelsemöjlighet är dock en- ligt min mening alltjämt många och starka. Det är därför tveksamt om de skäl som finns för en ändrad inställning är tillräckliga för att ändra ett stabilt system som ger den enskilde rättstrygghet och som en stor majoritet i har ställt sig bakom. Jag har ändå valt att lägga fram ett förslag som innebär att det i fortsättningen skall vara möjligt att i vissa fall efter omprövning återkalla ett felaktigt medborgarskapsbeslut. Det är från allmänna ut- gångspunkter givetvis önskvärt att myndigheters beslut skall vara riktiga i såväl formellt som materiellt hänseende. Det är otillfreds- ställande att staten i efterhand inte kan ingripa mot den som på ett illojalt eller bedrägligt sätt har tillskansat sig en så långtgående och grundläggande rättighet som medborgarskap. Jag har därför sett som min uppgift att visa hur en rättslig reglering skulle kunna utformas. Förslaget tar främst sikte på de fall då en person genom mutor eller annat otillbörligt förfarande beviljats medborgarskap. Även de fall då felaktiga identitetsuppgifter lämnats för att dölja grov kriminell belastning, terroristanknytning eller liknande omfattas. Jag vill dock framhålla att vad som i första hand bör eftersträvas är att hand- läggningen av medborgarskapsärenden är noggrann och att myndig- heternas internkontroll är effektiv. På det sättet kan risken för fel- aktiga beslut elimineras. Förslaget kräver ändringar i regeringsformen och lagen om svenskt medborgarskap. Förslaget ger en möjlighet till återkallelse av ett beslut om svenskt medborgarskap om detta förvärvats genom oriktiga eller ofullstän- diga uppgifter eller genom annat otillbörligt förfarande. Den före- slagna återkallelseregeln omfattar medborgarskap som har förvärvats såväl genom anmälan som efter ansökan. Det otillbörliga förfarandet skall ha varit av avgörande betydelse för beslutet. Vid prövningen av om ett medborgarskapsbeslut skall återkallas skall en avvägning göras mellan å ena sidan hur klandervärt beteendet är och å andra sidan hur ingripande ett återkallelsebeslut blir för den enskilde. Ett medborgarskapsbeslut skall enligt förslaget inte återkallas om den enskilde då frågan om återkallelse uppkommer uppfyller förutsättningarna för förvärv av svenskt medborgarskap. Ett barn som är och som fått sitt svenska med- borgarskap som en förälder eller på grund av att föräldern varit svensk skall, om inte vägande skäl talar däremot, fråntas sitt medborgarskap som en följd av ett beslut om förlust av förälderns medborgarskap. Frågan om barnet skall fråntas sitt medborgarskap skall prövas särskilt. Vid bedömningen av om barnet skall fråntas sitt medborgarskap skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver. Barnet får inte fråntas sitt medborgarskap i dessa fall om någon av barnets föräldrar behåller sitt svenska medborgarskap eller om en återkallelse skulle leda till att barnet blir statslöst. eller den länsstyrelse som först har prövat en ansökan eller anmälan om svenskt medborgarskap föreslås som första instans pröva frågor om förlust av svenskt medborgarskap. Vid över- klagande skall samma processordning som i övriga medborgarskaps- ärenden tillämpas. My remit has been to investigate the likely extent of decisions on Swedish citizenship that are made on erroneous grounds or are other- wise made in an erroneous way. I have also been instructed to take a position on the question of whether a possibility should be intro- duced of revoking decisions on Swedish citizenship found upon re- view to be erroneous, and if so, to propose necessary legislative regulations. Finally, I am also instructed to analyse the extent to which erroneous decisions can be dealt with by treating them as nullities. The Swedish Citizenship Act (2001:82) contains provisions on the acquisition of Swedish citizenship. Upon application, an alien can be accepted as a citizen by special decision (naturalisation). For naturalisation, the alien must have provided proof of his or her iden- tity, have reached the age of 18, hold a permanent Swedish permit, have been domiciled in for a certain minimum period, normally five years, and have led and can be expected to lead a respectable life. In certain cases, Swedish citizenship can also be acquired by a simplified procedure known as notification. Under this procedure, a person becomes a Swedish citizen if he or she meets certain con- ditions that are specified in the Citizenship Act. Current Swedish law does not allow revocation of a decision to grant Swedish citizenship. This is made clear in Chapter 2, Article 7, second paragraph of the Instrument of Government. From contacts with different authorities, the inquiry has found that there are cases in which Swedish citizenship is granted on the basis of false or incomplete information from applicants. However, the number of cases per year is estimated to be very small. It has not been possible to establish how many cases are involved. As regards decisions on citizenship that have been made by some other im- proper procedure, the only known cases are the decisions concerned in the judgment of District Court of , concerning gross misuse of office and bribery. Analysis of the issue of nullity I note that great caution must always be observed before a decision favouring an individual is held to be a nullity. The more far-reaching consequences a decision has, the greater this requirement for caution becomes. Since a decision on Swedish citizenship is precisely a case of a favourable administrative decision with far-reaching legal con- sequences, it is probably extremely rare that such a decision can be regarded as marred by such fundamental deficiencies that it must be considered a nullity. Even if a possibility of revocation is introduced for certain cases, this will not make it impossible in future to regard a decision on citizenship as a nullity for the purposes of legal application. The question as to whether erroneous decisions can be dealt with in exceptional cases by treating them as nullities should, in my opinion, continue to be settled in the application of the law. A decision on citizenship should be subject to review The question of whether a possibility should be introduced of revoking a decision on Swedish citizenship has been assessed in the context of several previous inquiries and legislative works. The main reason that has been adduced against introducing a possibility of re- vocation has been that such a possibility would lead to two sorts of citizenship, one definitive and one that is subject to review. Further, the risk of statelessness arising as a result has been emphasised, as have enforcement problems and family law complications. Since the issue was last considered in a legislative context, some new factors have become relevant. One such factor is that the in- creased risk of statelessness that a possibility of revocation would entail is now less significant than before since and several other countries now allow dual citizenship, which was not the case previously. Moreover, in recent years several countries in Europe have introduced new rules that make it possible to revoke decisions on citizenship that have been made on erroneous grounds. Also, in one specific case, it has been discovered that Swedish citizenship has been granted on false grounds because of irregularities in the processing of the case. In my opinion, however, there are still many strong reasons against introducing a possibility of revocation. It is therefore questionable whether the reasons that exist for a change of position are sufficient to warrant changing a stable system that gives the individual legal security and that a large majority in the Riksdag has repeatedly en- dorsed. Nonetheless, I have chosen to present a proposal under which in future, in certain cases, it will be possible to revoke a citizenship decision that is found upon review to be erroneous. Naturally, on general principles, it is desirable that decisions by authorities are correct in both formal and material terms. It is unsatisfactory that the state is unable to intervene against a person who has unfairly or fraudulently obtained possession of such a far-reaching and basic right as citizenship. I have therefore seen it as my task to show the shape a legal regulatory system could take. The proposal mainly targets cases in which a person has been granted citizenship as a result of bribery or other improper procedures. It also covers cases in which false identity information has been provided to conceal a serious criminal record, a link to terrorism or a similar background. I wish, however, to emphasise that the principal ambition should be for citizenship cases to be processed scrupulously and for the internal controls of the authorities concerned to function effectively. The proposal requires amendments to the Instrument of Govern- ment and the Swedish Citizenship Act. The proposal provides a possibility of revoking a decision on Swedish citizenship if this has been obtained through false or in- complete information or by some other improper procedure. The proposed revocation rule covers citizenship that has been obtained both by notification and upon application. The improper procedure must have had a decisive influence on the decision. is made of whether to revoke a citizenship decision, a balance must be struck between how reprehensible the conduct involved is, on the one hand, and how great an effect a revocation decision will have for the individual, on the other hand. Under the proposal, a citizen- ship decision must not be revoked if, at the time the question of re- vocation arises, the individual meets the requirements for obtaining Swedish citizenship. Unless there are weighty reasons otherwise, a child who is under the age of 18 and who has obtained Swedish citizenship simul- taneously with a parent or because the parent was Swedish is to be deprived of citizenship as a result of a decision to deprive the parent of citizenship. The question of whether to deprive the child of citizenship must be examined separately. In assessing whether to deprive the child of citizenship, particular attention must be paid to the best interests of the child. The child must not be deprived of citizenship in these cases if either of the childs parents retains Swedish citizenship or if deprivation would result in the child being stateless. It is proposed that or the county administrative board that has first examined a Swedish citizenship application or notification should serve as first instance for examining questions concerning loss of Swedish citizenship. For appeals, the same sequence of instances will apply as in other citizenship cases. lag om ändring i regeringsformen Härigenom föreskrivs att 2 kap. 7 § regeringsformen1 skall ha följande lydelse. Ingen medborgare får landsförvisas eller hindras att resa in i riket. Ingen medborgare som är eller eller har varit bosatt i riket får har varit bosatt i riket får fråntas annat fall än då han , genom att inträda i allmän tjänst, blir medborgare i annan stat. Utan hinder härav får dock Utan hinder av vad som sägs i föreskrivas att barn under ader- andra stycket får dock föreskrivas ton år i fråga om sitt medbor- att barn i fråga om sitt medborgarskap skall följa eller en av dem. föräldrarna eller en av dem. skrivas att, i enlighet med dare får föreskrivas att medbor- garskapet skall fråntas den som stat, den som sedan födelsen är förvärvat det genom oriktiga eller medborgare även i den andra ofullständiga uppgifter eller genom staten och är varaktigt bosatt där annat otillbörligt förfarande. 1 Lagen omtryckt 2003:593. borgarskap vid ålder eller . Denna lag träder i kraft . lag om ändring i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap dels att 22 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas fyra nya paragrafer, 14 a–14 c och 29 §§, av följande lydelse. Om en person i samband med anmälan eller ansökan om svenskt medborgarskap medvetet har läm- nat oriktiga uppgifter eller förtigit omständigheter, som varit av av- görande betydelse för beslutet om medborgarskap, får beslutet åter- kallas. Detsamma gäller om med- borgarskapet har förvärvats genom annat otillbörligt förfarande. Vid bedömningen av om beslu- tet skall återkallas skall hänsyn tas till hur klandervärt beteendet är. Vidare skall särskilt beaktas 1.personens levnadsomständig- heter, 2.om ett beslut om återkallelse leder till statslöshet, och 3.hur långt tid som gått sedan det svenska medborgarskapet för- värvades. Om personen då frågan om återkallelse uppkom- mer uppfyller förutsättningarna för förvärv av svenskt medborgarskap, skall medborgarskapsbeslutet inte återkallas. När någon fråntas sitt svenska medborgarskap enligt 14 a § skall, om inte vägande skäl talar där- emot, även hans eller hennes barn, som inte har fyllt , fråntas sitt svenska medborgarskap, om som föräldern eller på grund av att föräldern varit svensk medbor- Vid bedömningen av om barnet skall fråntas sitt medborgarskap skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver. Ett barn skall inte fråntas sitt medborgarskap om den andra för- äldern har kvar sitt svenska med- borgarskap eller om förlusten skulle leda till att barnet blir statslöst. En person som har fråntagits sitt svenska medborgarskap enligt 14 a eller 14 b § skall inte anses ha varit svensk medborgare vid tillämp- ningen av 9, 12 och 19 §§. den enligt denna lag, om inte den enligt denna lag, om inte annat framgår av andra stycket. annat framgår av andra och tredje Anmälningar enligt 7–9, 18 eller 19 § som gäller en medborgare i , , eller prövas av i det län där den som anmälan gäller är folkbokförd. som först har prövat en sådan anmälan om svenskt medborgarskap som avses 2 Senaste lydelse 2005:722 (träder i kraft ). i andra stycket beslutar om åter- kallelse av beslut enligt 14 a § och om förlust av medborgarskap en- ligt 14 b § för barn till den som återkallelsen avser. I ärende eller mål angående för- lust av svenskt medborgarskap en- ligt 14 a eller 14 b § skall offent- ligt biträde förordnas för den som åtgärden avser, om det inte måste antas att behov av biträde saknas. Beslut av eller en länsstyrelse i fråga om offentligt biträde eller ersättning till offent- ligt biträde får överklagas särskilt. Denna lag träder i kraft . De nya bestäm- melserna tillämpas endast i de fall medborgarskapet har förvärvats efter lagens ikraftträdande. 1Utredningsuppdraget och dess genomförande Regeringen beslutade att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att utreda frågor om återkallelse av beslut om svenskt medborgarskap efter omprövning.