sou · GUB36 · 2007-01-01 00:00:00 — Det finns dock anledning att peka på att måste överväga hur sekretessbelagt material som tillförts ärendet kan göras till föremål för bedömning i samverkan med sökanden. Som anförts ovan (avsnitt 5.2.1) är såväl partsinsynen som kommunika- tionsskyldigheten i FL underkastade vissa inskränkningar i 14 kap. 5 § SekrL. Enligt 14 kap. 5 § första stycket SekrL hindrar inte sekretessen att sökande, klagande eller annan part i mål eller ärende 62 17 § FL och 13 kap. 9 § NUtlL. Bedömning av fakta och omständigheter hos domstol eller annan myndighet tar del av handling eller annat material i målet eller ärendet. Huvudregeln är således att sekretessen viker för parts rätt att ta del av material i ett mål eller ärende. Handling eller annat material får dock inte lämnas ut, i den mån det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I sådant fall är dock myndigheten skyldig att på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller, i den mån det behövs för att han eller hon skall kunna tillvarata sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen skall skydda.63 En begäran om utlämnande från part kan alltså inte bemötas med ett blankt avslag. Ett exempel är rättsfallet RÅ 1984 2:94. Invandrar- verket hade i ett avvisningsärende kontaktat svenska ambassaden i och anhållit om att denna skulle kontrollera vissa uppgifter, som en asylsökande peruansk medborgare () lämnat till verket. Svaret avgavs i ett krypterat telexmeddelande, som verket lämnade ut i klartext till F, dock med utelämnande av uppgifter om ambassadens informationskälla. Sedan F överklagat beslutet, fast- slog kammarrätten – och senare Regeringsrätten – att de av F begärda upplysningarna om uppgiftslämnarens namn och vem han företrädde omfattades av den s.k. utrikessekretessen i 2 kap. 1 § SekrL. Enligt Kammarrättens mening var det av synnerlig vikt, att de ifrågavarande uppgifterna inte röjdes. Det konstaterades dock , att det i en situation som denna åvilar myndigheten att på annat sätt lämna part upplysning om vad materialet innehåller, om det behövs för att han skall kunna ta tillvara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen skall skydda. Kammarrätten informerade därför F om att uppgifts- lämnaren inte var en representant för de peruanska myndigheterna. Genom den utlämnade handlingen och den av kammarrätten lämnade upplysningen hade – menade – F:s partsintresse i allt väsentligt tillgodosetts, och det befanns vara av synnerlig vikt, att ytterligare uppgifter inte lämnades ut. Dom- stolen betonade särskilt, att landet kan lida allvarlig skada, om identiteten röjs beträffande sagesmän, som lämnar uppgifter till svenska diplomater. Av vikt i detta sammanhang är att notera att 14 kap. 5 § SekrL inte reglerar en myndighets skyldighet att lämna ut handlingar eller uppgifter i annan form. I paragrafen anges endast att sekretessen 63 14 kap. 5 § första stycket SekrL. Bedömning av fakta och omständigheter viker för en parts rätt till insyn i handläggningen och hur långt sek- retesskraven efterges.64 Paragrafen reglerar med andra ord kollisio- nen mellan den rätt till partsinsyn som kan finnas i regler på annat håll än i SekrL t.ex. i FL, FPL och NUtlL, och SekrL:s bestämmel- ser om sekretess. Bestämmelserna i 16 och 17 §§ FL, 13 kap. 9 § NUtlL och 43 § FPL innebär att och förvalt- ningsdomstol i undantagsfall kan komma att grunda sitt avgörande på en omständighet om vilken part inte, eller inte till fullo, fått kännedom eller fått yttra sig över.65 Vid allmän domstol är en sådan handläggning främmande. Av följer – direkt eller indirekt – att en part alltid har rätt att ta del av alla omständigheter som domstolen grundar sitt avgörande på.66 Därmed dock inte sagt att part skall få del av allmän handling varav omständigheterna framgår. I 14 kap. 5 § andra stycket SekrL föreskrivs att sekretess aldrig hindrar att part i mål eller ärende tar del av dom eller beslut i målet eller ärendet. Enligt 14 kap. 5 § tredje stycket SekrL tillämpas inte första och andra styckena, om avvikande bestämmelser har medde- lats i lag. Avvikande bestämmelser finns i lagen (1991:572) om sär- skild utlänningskontroll. En grundläggande princip i ett rättssamhälle är att part i ett mål eller ärende hos en förvaltningsmyndighet eller domstol skall ha full insyn i och beretts möjlighet att bemöta myndighetens eller motpartens inhämtade uppgifter och påståenden som kan läggas till grund för ett avgörande i saken. Skyddsgrundsdirektivet ställer krav på bedömning i samverkan med sökanden. Bestämmelsen i 14 kap. 5 § SekrL medger att förvaltningsmyndighet och förvalt- ningsdomstol i undantagsfall kan komma att grunda sitt avgörande på en omständighet om vilken part inte, eller inte till fullo, har fått kännedom. Frågan är då om denna bestämmelse står i strid med skyddsgrundsdirektivet. I de flesta ärenden är det möjligt att åtminstone upplysa parten om förekomsten av hemligt material. Om en uppgift som omfattas av sekretess inte kan lämnas ut till part så föreligger det en skyldighet för myndigheten att på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller, i den mån detta behövs för att utlänningen skall kunna tillvarata sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen avser att skydda. 64Regner m.fl., Sekretesslagen. En kommentar, s. 14:40. 65Wennergren, a.a. s. 385 f. 66Regner m.fl., a.a. s. 14:44 och 14 kap. 5 § andra stycket SekrL. Bedömning av fakta och omständigheter Om en utlänning överklagar ett av meddelat beslut kommer beslutet efter NUtlL ikraftträdande att överprövas av migrationsdomstol (länsrätt). Förfarandet i förvaltningsdom- stolarna är ett tvåpartsförfarande där det i första hand är parterna som svarar för utredningen. En överprövning av beslut i domstol kommer att ställa krav på att allt material som ligger till grund för beslut i ärendet är tillgängligt för motparten annars kommer inte kunna försvara och förklara sitt beslut vid överprövningen. måste i domstolen kunna klargöra på vilka grunder ett beslut är fattat. Sammantaget finner utredningen att bestämmelsen i 17 § FL om myndighetens kommunikationsskyldighet och den praxis som utbildats vid tillämpningen av bestämmelsen i 14 kap. 5 § SekrL samt den nya processordningen för överprövning av utlännings- ärenden, säkerställer en rättstillämpning som uppfyller skydds- grundsdirektivets krav på kommunikation i artikel 4.1 andra men- ingen. Bestämmelsen i 13 kap. 9 § NUtlL som begränsar Migra- tionsverkets kommunikationsskyldighet i vissa fall medför ingen annan bedömning. Skyddsgrundsdirektivet föranleder således inga ytterligare författningsåtgärder i denna del. Artikel 4.3 slår fast att bedömningen av en ansökan om internatio- nellt skydd skall vara individuell och att den individuella pröv- ningen omfattar all information som räknas upp i punkterna a till e. Artikel 4.3 är tillämplig på alla ansökningar om internationellt skydd, även ansökningar som rör sökanden från s.k. säkra ur- sprungsländer eller som aktualiserar regler i den s.k. Dublin- förordningen.67 Det innebär att även i dessa ärenden måste det fin- nas utrymme för en materiell prövning som inte konsumeras av presumtionen. Medlemsstatens utredningsskyldighet omfattar även sådan information som kan motbevisa presumtionen. I artikel 4.3 räknas i punkterna a–e bevis och förhållanden upp som skall beaktas när beslut fattas. Uppräkningen är inte uttöm- mande. I artikeln anges länderinformation, sökandens utsagor och handlingar, sökandens personliga ställning och förhållanden, sur- place verksamhet och riskbedömning och slutligen möjligheten att skyddas av annan stat där medborgarskap kan hävdas. Bedömning av fakta och omständigheter Relevant länderinformation skall beaktas. Framtagandet av sådan information faller under medlemsstatens utredningsskyldighet, något som ytterligare bekräftas i artikel 8.2 b i direktivet om asyl- förfarandet.68 b) Sökandens utsagor och handlingar Relevanta utsagor och handlingar, inklusive information om huru- vida sökanden har varit eller kan bli utsatt för förföljelse eller all- varlig skada skall beaktas när beslut fattas. flyktingdefinition använder termen välgrundad fruktan och hän- visar inte till t.ex. risk. Detta kan tas till intäkt för att vid den objektiva bedömningen som skall göras av huruvida välgrundad fruktan föreligger skall också asylsökandens subjektiva upplevelse värderas. c) Sökandens personliga ställning och förhållanden Hänsyn skall tas till sökandens personliga ställning och förhållan- den innan beslutsfattaren avgör om handlingar som sökanden har blivit eller riskerar att bli utsatt för skall anses vara förföljelse eller allvarlig skada. Den icke uttömmande uppräkningen av faktorer som bakgrund, kön och ålder ger viss ledning för hur långt med- lemsstatens utredningsskyldighet sträcker sig för att kravet på indi- viduell bedömning skall vara uppfyllt. Bestämmelsen säkerställer vidare att myndigheten vid sin bedömning tar hänsyn till hur trauma och andra psykiska besvär kan påverka begreppen för- följelse och allvarlig skada i det individuella fallet. Bestämmelsen aktualiserar både bevisfrågor och rättsfrågor. Begreppen förföljelse och allvarlig skada är rättsliga begrepp. Frågan om en viss handling eller underlåtenhet ryms inom dessa begrepp är en rättsfråga. d) Sur-place verksamhet och riskbedömningen Vid tillämpningen av artikel 4.3 d skall artikel 5 samt tillämpliga delar av och andra folkrättsliga instrument beaktas. Utredningen i ärendet skall belysa ett eventuellt samband mellan sökandens avsikt och förföljelseriskens sannolikhet. 68 Direktiv /85/EG av om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för beviljade eller återkallande av flyktingstatus, EUT L 326, 13.12.2005, s. 13. Bedömning av fakta och omständigheter andra ord syftar bestämmelsen till att bland annat identifiera sådana fall där sökandens sur-place verksamhet genomskådas som sådana av hemlandet. I sådana fall har hemlandet inte någon anledning att förfölja eller skada sökanden, eftersom dennes handlingar inte ses som ett genuint avståndstagande från hemlandet. Dylika fall leder till svåra bevis- och bevisvärderingsfrågor (sökandens uppsåt, hemlandets perception och tolkning av sökandens handlingar efter återsändandet). Det skall understrykas att inte utesluter personer vars flyktingskäl tillkommit genom sur- place verksamhet oavsett uppsåt. Refoulementförbudet och rättigheter gäller även personer som bedöms ha tillverkat sina asylskäl i destinationslandet. e)Möjligheten att skyddas av annan stat där medborgarskap kan hävdas Bestämmelsen aktualiserar överväganden kring sökandens möjlig- heter att erhålla skydd genom en annan stat där han eller hon kan hävda sitt medborgarskap. Vad som åsyftas är enligt utredningens uppfattning det fallet att asylsökanden har fler än ett medborgar- skap. Artikel 1 A 2 andra stycket i behandlar frågan om dubbelt eller mångfaldigt medborgarskap. Bestämmelsen är avsedd att utesluta alla personer med dubbelt eller mångfaldigt medborgarskap från flyktingskap, förutsatt att personen ifråga kan komma i åtnjutande av skydd i åtminstone ett av dessa länder. Om nationellt skydd finns har detta således företräde framför interna- tionellt skydd.69 69 Jämför dock UNHCR kommentar till bestämmelsen till artikel 4.3 e i skyddsgrunds- direktivet: The factor outlined in Paragraph (3)(e) should not form part of the refugee status determination assessment. There is no obligation on the part of an applicant under international law to avail him- or herself of the protection of another country where s/he could assert nationality. The issue was explicitly discussed by the drafters of the Convention. It is regulated in Article 1A(2) (last sentence), which deals with applicants of dual nationality, and in Article 1E of the 1951 Convention. There is no beyond the limits of these provisions. For Article 1E to apply, a person otherwise included in the refugee definition would need to fulfil the requirement of having taken in the country and having been recognized by the competent authorities in that country as having the rights and obligations which are attached to the possession of the nationality of that country. Since Article 1E is already reflected in Article 12(1)(b) of the Directive, Article 4 (3)(e) should not be incorporated into national legislation and practice if full compatibility with Article 1 of the 1951 Convention is to be ensured, UNHCR Annotated Comments on the Directive s. 15. Bedömning av fakta och omständigheter Innebörden av artikel 4.3, att bedömningen i ett ärende skall vara individuell, måste enligt utredningens uppfattning betyda att enskilda ärenden skall bedömas var för sig och att förhållandena för den enskilde asylsökande skall vara avgörande i ärendet. I svensk rättstillämpning görs det generellt en individuell bedömning i skyddsgrundsdirektivets mening av de enskilda asylärendena. Bedömningen grundar sig på vad som förekommit i ärendet vilket utgörs, i förekommande fall, av de uppgifter som räknas upp i artikel 4.3 i skyddsgrundsdirektivet (se ovan om den s.k. modellverksamheten hos ). hanterar länderinformation inom ramen för Lifos. Lifos innehåller information om de länder de asylsökande kommer ifrån samt exempel på beslut som fattats av , UN och regeringen. Arbete har påbörjats med att göra informationen i Lifos tillgänglig för allmänheten på . om ärendehandläggning och bestämmelserna i 13 kap. NUtlL säkerställer att sökandens personliga ställning och förhållanden beaktas vid beslutsfattande i den omfattning skyddsgrundsdirektivet kräver.70 Svensk praxis bedömning av sur-place verksamhet kan illustreras av två relativt aktuella beslut. I ett fall citerade UN par. 96 i och anförde. Politisk verksamhet i tillflykts- landet, riktad mot regimen i hemlandet, kan inte grunda rätt till asyl om det inte i det enskilda fallet görs troligt att verksamheten kan leda till förföljelse eller trakasserier från myndigheterna i hem- landet vid ett återvändande.71 I det andra fallet citerade UN åter- igen par. 96 i och anförde. I praxis har utta- lats att om en åtgärd som en asylsökande vidtagit i inte har bedömts ha ett annat syfte än att påverka hans rätt att stanna i Sve- rige har den omständigheten inte ensamt ansetts böra tillmätas avgörande betydelse vid bedömningen av hans behov av skydd (reg. 70Utlänningslagen–Vägledande beslut, UN 31–93, kan tjäna som exempel på hur diskrimi- neringsfall har hanterats i svensk praxis. A är bahai och iransk medborgare. Han anförde att han utsatts för allvarliga trakasserier från myndigheternas sida; avsked från två olika arbetsplatser, gripen och förhindrad att verka som egen företagare. Han hade ändå startat ett eget företag varpå han blev gripen och förhörd av gardister. Han uppmanades göra avbön i tidningen. Utöver detta hade han kontinuerligt påverkats bl.a. genom olika hotelser. UN uttalade: A har trakasserats i hemlandet på grund av sin tro. Bland annat har han utsatts för allvarliga inskränkningar i rätten att förtjäna sitt uppehälle. De diskriminerande åtgärder som har företagits mot A har varit av avsevärt menlig natur. A är därför att anse som flykting. 71UN 02/14219 (beslut , liten nämnd, Lifos doknr. Bedömning av fakta och omständigheter , UN 49/90). Även i sådana fall är det nödvändigt att göra en bedömning av den risk som utlänningen löper vid en avvisning till hemlandet och därmed också av det behov av skydd som han har till följd av den bedrivna verksamheten.72 Inget av de citerade fallen rör just den missbrukssituation som artikel 4.3 d reglerar, men visar att de överväganden som regelmässigt görs är ägnade att identifiera även missbrukssituationer vid sur-place verk- samhet. Inom ramen för asylförfarandet kan uppehållstillstånd vägras i på den grund att utlänningen är medborgare i ett annat (tredje land). En förutsättning måste i allmänhet vara att han kan antas bli mottagen i det andra landet. Sammanfattningsvis uppfyller svensk rätt enligt utredningens bedömning skyddsgrundsdirektivets krav på att varje ärende om skydd eller upphörande av skydd skall underkastas en individuell bedömning och att denna bedömning i förekommande fall omfattar de faktorer och omständigheter som räkna upp i artikel 4.3. Detta kommer till ännu tydligare uttryck hos genom den s.k. modellverksamheten. Den nya processordningen i utlänningsärenden som träder i kraft , kommer ytterligare säkerställa att skyddsgrundsdirektivets bestämmelser beaktas vid handläggningen. En överprövning av beslut i domstol kommer på ett tydligare sätt än tidigare att ställa krav på att i sitt beslut tydligt redovisar samtliga omständigheter som legat till grund för beslutet. Några lagstift- ningsåtgärder utöver dem som föreslås i regeringens proposition 2004/05:170 Ny instans och processordning i utlännings- och med- borgarskapsärenden behövs därför inte för att genomföra skydds- grundsdirektivets artikel 4.3 i svensk rätt. Det finns dock anledning att fästa särskild uppmärksamhet på utformningen av olika slags presumtioner. Säkerhetspresumtioner i s.k. Dublinärenden har fått en sådan styrka i svensk praxis att det är tveksamt om prövningen kan betecknas som individuell i alla fall. I dessa ärenden görs visser- ligen även en prövning av om humanitära skäl för uppehållstillstånd föreligger men eftersom sådana överväganden faller utanför skyddsgrundsdirektivets tillämpningsområde kan dessa inte tas till intäkt för att en individualiserad prövning i skyddsgrundsdirekti- vets bemärkelse sker. För att tillgodose skyddsgrundsdirektivets 72 UN 04/03793 (beslut , en ordförande, doknr. Bedömning av fakta och omständigheter krav måste en individuell bedömning ske även i dessa ärenden, vil- ket den nya processordningen kommer att medföra. Indicieregel vid tidigare förföljelse I princip är bedömningen av välgrundad fruktan eller verklig risk för allvarlig skada framåtsyftande. Artikel 4.4 formaliserar bevis- bedömningen i fall där sökanden tidigare utsatts för förföljelse eller allvarlig skada, eller direkt hotats av någotdera. förföljelse eller allvarlig skada eller direkta hot därom skall betraktas som en allvarlig indikation på välgrundad fruktan eller verklig risk att bli utsatt för allvarlig skada, såvida det inte finns goda skäl till att anta att sådan förföljelse eller allvarlig skada inte kommer att upprepas. I praktiken medför artikel 4.4 en bevislättnad för asylsökanden, där sökandens tidigare erfarenheter kan minska behovet av en mera långtgående utredning och bevisning om framtida risker. Medlems- staten måste lägga fram de goda skäl som belägger att förföljelsen eller skadan inte kommer att upprepas. Denna del av utrednings- och bevisbördan ligger således på medlemsstaten. Här finns det anledning att påminna om den tvingande regeln i artikel 4.3 första meningen, att myndigheten måste göra en individuell bedömning i varje ärende. Allmänna hänvisningar till ändrade förhållanden i hemlandet kan inte utgöra sådana goda skäl som avses i artikel 4.4. Medlemsstaten får i varje enskilt fall visa varför tidigare förföl- jelse eller skada inte medför förnyad förföljelse eller skada efter avslag och återsändande. Utredningen bedömer att svensk praxis generellt beaktar tidigare förföljelse eller allvarlig skada respektive direkta hot om någotdera. I ett antal fall ligger tyngdpunkten i myndighetens beslutsmoti- vering på tidigare förföljelse eller skada. Detta kan tas till intäkt för att sådana faktorer spelar en betydande roll i förfarandet och några lagstiftningsåtgärder för genomförandet av skyddsgrundsdirektivet i denna del krävs inte. Bedömning av fakta och omständigheter Om medlemsstaten använder sig av möjligheten att ålägga sökan- den en informationsbörda vid ansökan om internationellt skydd i enlighet med artikel 4.1 första meningen, begränsas denna ytterst av bevislättnadsregeln i artikel 4.5. Inget hindrar dock att medlems- staten tillämpar andra bevislättnadsregler, så länge dessa är förmån- ligare för sökanden och förenliga med skyddsgrundsdirektivet i övrigt.73 Bevislättnadsregeln i skyddsgrundsdirektivet förutsätter att sökandens allmänna trovärdighet är fastställd.74 I detta sammanhang måste beaktas att refouleringsförbuden medför att förfarandet ytterst handlar om riskscenarier i landet dit sökanden avvisas. Sökandens trovärdighet i största allmänhet är inte relevant för att utreda dessa riskscenarier, däremot är trovärdigheten i sökandens utsagor relaterade till dessa riskscenarier relevant. Odokumenterad inresa, bristande samarbete i utredningen av res- vägen etc. kan i och för sig ha betydelse för bedömningen av sökan- dens trovärdighet, men betyder inte automatiskt att förmånen av the benefit of the doubt inte skall tillämpas förutsatt att trovär- digheten av åberopade riskscenarier är godtagbar. Som anförts har i en partiell informationsbörda lagts på sökanden. Därmed skall tillämpa bevislättnads- regeln i artikel 4.5, eller en för sökanden förmånligare bevislätt- nadsregel som t.ex. principen om tvivelsmålets fördel (the benefit of the doubt). Att principen om tvivelsmålets fördel skall tillämpas i svensk rätt har kommit till klart uttryck i förarbetena till UtlL och även i praxis.75 Ett vanligt förekommande uttalande i UN:s beslut är: I förarbetena uttalas att beviskravet inte får ställas alltför högt när det gäller påståenden om risk för förföljelse. Någon fullständig bevisning som klart styrker att det finns en sådan risk kan sällan läggas fram. Sökandens berättelse bör därför godtas om den framstår som trovärdig och sannolik.76 Påståenden får inte heller strida mot allmänt kända fakta.77 73Se artikel 3 i skyddsgrundsdirektivet. 74Artikel 4.5 e. 1979/80:96 s.88, prop. 1996/97:25 s. 101, 294 och Utlänningslagen – Vägledande beslut, reg. 74–97 och UN 421–01. 1996/97:25 s. 98. 77Wikrén-Sandesjö, a.a. s. 143. Bedömning av fakta och omständigheter Med the benefit of the doubt avses att asylsökandens uppgifter bör läggas till grund för bedömningen när hans eller hennes påstå- enden om förföljelse framstår som rimliga och de faktiska förhål- landena inte kan klarläggas. Regeln om the benefit of the doubt bör endast användas när all tillgänglig bevisning har lagts fram och kontrollerats och när utredaren har övertygat sig om sökandes all- männa trovärdighet. När det gäller påståenden om förföljelse behövs inga ytterligare bevis om asylsökandens berättelse är sam- manhängande och trovärdig. Någon fullständig bevisning som klart styrker att det finns en sådan risk kan sällan läggas fram och sökandes berättelse bör därför godtas om den framstår som tro- värdig och sannolik. Samma beviskrav gäller vid tillämpningen av de båda skyddsparagraferna, 4 kap. 1 och 2 § § NUtlL.78 I detta sam- manhang kan påpekas att lagstiftaren 1997 sänkt beviskravet vid verkställighetsskyddet i 12 kap. 1 § NUtlL från grundad anledning till skälig anledning. Ändringen har tillkommit för att markera att beviskraven inte får ställas allt för högt när det gäller påståenden om risk för dödsstraff, kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.79 I ärenden där tor- tyr kan ha förekommit är det väsentligt att bedömningen av sökan- dens allmänna trovärdighet görs utifrån vår kunskap och om hur tortyr kan påverka sökandens förmåga att kommunicera.80 Sammanfattningsvis tillämpas i svensk rätt principen om tvivelsmålets fördel (the benefit of the doubt) så som denna princip utvecklats i internationell praxis. Principen kommer till klart uttryck i såväl förarbeten som rättspraxis. Denna bevislättnadsregel är förmånligare för den enskilde asylsökanden än vad skydds- grundsdirektivets bevislättnadsregel föreskriver. Svensk rätt upp- fyller skyddsgrundsdirektivets krav och några författningsåtgärder behövs inte i denna del vid genomförandet av skyddsgrundsdirek- tivet i den nationella rättsordningen.