sou · GUB361 · 2007-01-01 00:00:00 — Därutöver har utredaren bland annat haft att – utifrån de förändringar som föreslås för genomförande av direktivet – överväga om det behövs särskilda regler för handläggning av asylärenden där rådets förordning (EG) nr 343/2003 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret att pröva en asylansökan som en medborgare i ett tredjeland har gett in till någon medlemsstat1 (Dublinförordningen) är tillämplig. Utredningen har även haft i uppdrag att överväga om det fordras författningsändringar eller andra åtgärder för att svensk rätt skall uppfylla bestämmelsen i artikel 25 i rådets förordning (EG) nr 2725/2000 om inrättande av Eurodac för jämförelse av finger- avtryck för en effektiv tillämpning av Dublinkonventionen2 1EUT L 50, 25.2.2003, s. 1. 2EUT L 316, 15.12.2000, s. 1. Utredningsuppdraget och dess genomförande (Eurodacförordningen) och om detta bedöms nödvändigt lägga fram förslag till sådana ändringar eller åtgärder. Utredningen har slutligen haft i uppdrag att föreslå hur rättssäkerhetsgarantierna enligt artikel 31 i och rådets direktiv /38/EG av om unions- medborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier3 (rörlighets- direktivet) bör genomföras i nationell rätt. Utredningens direktiv (dir. 2005:88) bifogas som bilaga 1. Arbetet har bedrivits i nära samråd med de förordnade experterna. I utredningen har sju sammanträden med experterna hållits. Besök har gjorts hos och . Sekretariatet har närvarat vid en konferens anordnad av det internationella diskussionsorganet Inter Governmental Consultations i . 3 Rättad version i EUT L 229, 29.06.2004, s. 35. Rådet antog asylprocedurdirektivet . Som framgår av direktivets fullständiga titel innehåller det i huvudsak tvingande miniminormer för medlemsstaternas asylförfaranden. Direktivet innehåller även vissa fakultativa bestämmelser. Direktivet skall vara genomfört . I betänkandet kommer i det följande, för vart och ett av de områden som omfattas av asylprocedurdirektivet, att redovisas hur den svenska författningsregleringen är utformad. I första hand avser granskningen utlänningslagstiftningen, men även viss allmän förvaltningslagstiftning genomgås. I detta sammanhang bör nämnas att utlänningslagstiftningen är under översyn även på annat sätt. , som haft i uppdrag att genomföra det s.k. skyddsgrundsdirektivet1, har i ett betänkande2 lämnat förslag på ändringar i utlänningslagen (2005:716) och utlännings- förordningen (2006:97). Asylprocedurdirektivet föranleder på sätt som redovisas i de följande avsnitten ett flertal ändringar i utlänningslagen (UtlL), utlänningsförordningen (UtlF) och lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll (LSU). 1Rådets direktiv /83/EG av om miniminormer för när tredjelands- medborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet, EUT L 304, 30.9.2004, s. 12, efter ompublicering EUT L 204, , s. 24. 2SOU 2006:6, Skyddsgrundsdirektivet och svensk rätt. Migrations- och asylfrågorna blev en del av gemenskapsrätten när Amsterdamfördraget trädde i kraft . EU:s stats- och regeringschefer antog på Europeiska rådets möte ett femårsprogram, det s.k. Tammerforsprogrammet, enligt vilket man enades om att upprätta en gemensam asyl- och migrationspolitik för EU. Programmet, som slutfördes , har fått till följd att ett antal rättsakter har förhandlats fram. Asylprocedur- direktivet, som antogs först , har beskrivits som den felande länken i genomförandet av ett gemensamt asylsystem för EU. De rättsakter som förhandlats fram som ett led i ett gemensamt asylsystem är bland andra: Dublinförordningen, Eurodacförordningen, direktivet om tillfälligt skydd vid mass- flyktssituationer, direktivet om mottagande av asylsökande, skyddsgrundsdirektivet och asylprocedurdirektivet. Tammerfors- programmet har följts upp med ett nytt femårsprogram, det s.k. Haagprogrammet, som antogs av . Asylprocedurdirektivet anger ett antal rättssäkerhetsgarantier för den enskilde. Garantierna utgör miniminormer för vad som måste gälla för medlemsstaternas asylförfarande. Mer förmånliga bestämmelser för den enskilde än vad som följer av direktivet är tillåtna. Direktivet syftar till att en asylsökande som huvudregel skall få frågan om sin flyktingstatus prövad i ett förfarande där sökanden garanteras vissa rättigheter, bland annat rätten till information om förfarandet, personlig intervju, tolk, biträde och sekretesskydd. Direktivet finns som bilaga 2 till betänkandet. Direktivets struktur kan i korthet beskrivas enligt följande. Direktivet inleds med 34 skäl, varav endast ett fåtal behandlas närmare i betänkandet. Det första kapitlet (artiklarna 1-5) behandlar bland annat direktivets syfte, definierar vissa begrepp och anger direktivets tillämpningsområde. I kapitel II (artiklarna 6- 22) finns de flesta av direktivets rättssäkerhetsgarantier. I kapitel III (artiklarna 23-36) anges dels huvudreglerna att rättssäkerhets- garantierna skall tillämpas och att ansökan om flyktingstatus skall prövas, dels de undantagsregler som är tillåtna. Även kapitel III anger vissa rättssäkerhetsgarantier som är tillämpliga om medlems- staterna behåller eller inför de i kapitlet tillåtna undantagen. I kapitel IV (artiklarna 37-38) finns förfaranderegler för återkallande av flyktingstatus. Kapitel V (artikel 39) anger den centrala rättssäkerhetsgarantin att asylsökande skall ha rätt till ett effektivt rättsmedel inför domstol. Kapitel VI (artiklarna 40-46) slutligen innehåller allmänna bestämmelser och slutbestämmelser. trädde en ny utlänningslag och en ny utlännings- förordning ikraft. I och med det har det införts en ny instans- och processordning i utlänningsärenden, vilket bland annat innebär att upphört. Avsikten med förändringen är bland annat att öka öppenheten i asylprocessen och införa ett tvåparts- förfarande i överprövningsinstanserna, med större möjligheter till muntlig förhandling där. I stora drag innebär den nya instansordningen att Migrations- verkets beslut överprövas av migrationsdomstol, vars beslut överprövas av Migrationsöverdomstolen som är högsta instans. Det finns en särskild ordning för s.k. säkerhetsärenden, se kapitel 7. För domstolarna och förfarandet i dessa gäller vad som allmänt är föreskrivet om länsrätt och kammarrätt, med vissa särskilda i UtlL angivna undantag. Den nya ordning som införts har inte förändrat asylförfarandet hos i lika stor omfattning som överprövnings- förfarandet. Däremot har handläggning av asylärenden genomgått vissa förändringar med anledning av en allmän översyn som genomförts. påbörjade en försöksverksamhet med förändrad handläggningsform i asylärenden. beslutade regeringen att försöksverksamheten skulle utvidgas. Den senaste beskrivningen i offentligt tryck av verkets praxis finns i prop. 2004/05:170. praxis fortsätter att utvecklas och vi har upplysts att verkets praxis inte helt överensstämmer med den nämnda beskrivningen i propositionen. Den ständigt pågående utvecklingen innebär att det inte är ändamålsenligt att annat än överskådligt beskriva verkets gällande handläggningspraxis. Denna framgår kanske bäst av verkets handbok, som ständigt uppdateras. genomför en översyn av verkets alla asylenheters handläggningspraxis. Det kan vara värt att påpeka en grundläggande skillnad mellan det svenska förfarandet och de förfaranden som följer av direktivet. Direktivet behandlar förfaranden för att ta ställning till sökandens I svensk rätt går förfarandet framförallt ut på att ta ställning till sökandens rätt till asyl, enligt svensk definition ett uppehållstillstånd som beviljas en utlänning därför att han eller hon är flykting. Det finns ingen skyldighet enligt asylprocedur- direktivet att pröva frågan om sökanden skall beviljas asyl. Skyldigheten att bevilja en flykting asyl följer istället av artikel 24 i skyddsgrundsdirektivet. Rent formellt avser alltså asylprocedur- direktivets rättssäkerhetsgarantier endast det förfarande som omfattar prövningen av sökandens flyktingstatus. Skulle pröv- ningen av frågan om uppehållstillstånd behandlas i ett separat förfarande skulle detta kunna vara utformat på ett sätt som avviker från vad som anges i asylprocedurdirektivet. Det är dock av mindre betydelse för svenskt vidkommande eftersom det svenska förfarandet i de allra flesta fallen behandlar frågan om en asylsökandes flyktingstatus med frågan om uppehålls- tillstånd. Man bör dock hålla i minnet att prövningen av en asylsökandes flyktingstatus i direktivets mening, för svenska förhållanden närmast motsvaras av prövningen av en asylsökandes rätt till uppehållstillstånd av asylskäl. Det kan också jämföras med en flyktings rätt att erhålla en svensk flyktingförklaring. Ingen medlemsstat har ännu vidtagit några ändringar för att genomföra direktivet. Den kontaktkommitté som inom unionen har till uppgift att underlätta för medlemsstaterna att genomföra direktivet har haft ett inledande sammanträde , dvs. efter det att vi i praktiken avslutat vårt arbete. Det är vidare inte görligt att ge någon enkel översikt över hur asylförfarandet vanligtvis ser ut i andra länder, eftersom förfarandena kan skilja sig åt väsentligt. Bland annat varierar omfattningen av politisk inblandning i beslutsprocessen, samtidig som instansordningarna skiljer sig åt liksom graden av formalisering av förfarandet. Vissa länder har ett gemensamt förfarande för alla asylansökningar, medan andra har särskilda förfaranden för till exempel säkerhetsärenden. Det är således inte meningsfullt att i någon större omfattning redovisa andra länders asylförfaranden i allmänhet. Vi begränsar oss därför till att i samband med att säkerhetsärendena behandlas i kapitel 7 avhandla vissa länders förfarande. 2.5Allmänt om genomförandet av asylprocedur- direktivet Det svenska asylförfarandet uppfyller i stora drag direktivets bestämmelser. Det finns vissa undantag som behandlas i betänkandet. En av de större frågorna är rätten till ett effektivt rättsmedel inför domstol. Denna rätt uppfylls i huvudsak i svensk rätt, men det finns anledning att fördjupa sig i denna fråga med avseende på säkerhetsärenden, för vilka ett särskilt förfarande tillämpas i , se kapitel 7. En omständighet att ha i åtanke är att direktivets bestämmelser delvis är mer detaljerade än de svenska motsvarigheterna. Det svenska förfarandet i första instans präglas av vissa allmänna bestämmelser, som fylls ut framförallt av egen handläggningspraxis. Vår utgångspunkt har varit att lämna förslag som följer denna uppbyggnad. Vår utgångspunkt har vidare varit att föreslå de ändringar som är nödvändiga för att uppfylla minimikraven i direktivet. En svårighet som varit nödvändig att beakta är att reglerna i asylprocedurdirektivet behandlar prövningen av asylsökandes flyktingstatus, medan de svenska reglerna istället gäller asyl- sökandes rätt till uppehållstillstånd av asylskäl. har anfört omfattande kritik mot asylprocedur- direktivet. Parlamentets utskott för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor lämnade ett betänkande som innehöll en mängd ändringsförslag3. Bland annat anfördes att normerna undergrävs beträffande de definitioner som fastställts i internationella konventioner som exempelvis . Parlamentet antog utskotts- betänkandet . I den mån vi funnit det relevant har vi redovisat och beaktat parlamentets synpunkter i respektive avsnitt, bland annat i avsnitten 4.2 och 4.5.1. 3Betänkande A6-0222/2005, slutlig version, . 4P6 TA(2005)0349. Förutom att lämna förslag på hur asylprocedurdirektivet skall genomföras har utredningsuppdraget innehållit vissa andra moment. När det gäller den delen av uppdraget som avser Dublin- och Eurodacförordningarna kan sägas följande. Enligt utrednings- direktiven skall utredningen överväga om det fordras författnings- ändringar eller andra åtgärder för att svensk rätt skall uppfylla bestämmelserna i dessa förordningar. Vi har upplysts om att det med detta avses att överväga om det finns behov av författnings- ändringar på grund av artikel 25 i Eurodacförordningen. Därutöver ingår det i uppdraget att överväga om det i anslutning till de förslag som vi lägger fram finns behov av att införa särskilda regler för handläggning av asylärenden där Dublinförordningen är tillämplig. Beträffande den delen av uppdraget som gäller genomförandet av artikel 31 i rörlighetsdirektivet, har delar av artikeln genom lagändring redan genomförts i UtlL. Det som därmed återstår att ta ställning till är vissa frågor om enskildas eventuella tillgång till domstolsprövning. Detta behandlas närmare i kapitel 7. Det kan dock vara värt att redan i detta sammanhang påpeka att rörlighetsdirektivet och asylprocedurdirektivet har olika syften och att de båda direktiven endast i undantagsfall omfattar samma kategorier av utlänningar. Rörlighetsdirektivet finns som bilaga 3 till betänkandet. 3Allmänna utgångspunkter i asylprocedurdirektivet Direktivet syftar enligt artikel 1 till att fastställa miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för att bevilja eller återkalla flykting- status. I artikel 2 definieras elva begrepp som används i direktivet. Det bör påpekas att definitionerna inte alltid är desamma som används i andra rättsakter som berör asylfrågor. Detta märks exempelvis vid en jämförelse med Dublinförordningens definitioner. Direktivet definierar , dvs. konven- tion angående flyktingars rättsliga ställning, även kallad . I asylprocedurdirektivet avses med Genève- konventionen konventionen så som den ändrats genom tilläggsprotokoll som i direktivet kallas för New York-protokollet. definierar vissa begrepp och anger vissa grundläggande principer. Bland annat anges i konventionen att en flykting inte får avvisas till ett land där flyktingen riskerar att bli förföljd, vilket brukar kallas principen om non-refoulement. Konventionen innehåller egentligen inte några föreskrifter om hur prövningen av asylfrågan skall gå till. har dock antagit ett antal slutsatser om hur en sådan prövning skall gå till1. 1 Slutsatserna beskrivs i prop. 2004/05:170 s. 94 f. Allmänna utgångspunkter i asylprocedurdirektivet b–c) asylansökan och asylsökande Därefter definierar direktivet begreppen asylansökan och asylsökande. Det skall vara fråga om en ansökan som kan förstås som en begäran om internationellt skydd i enlighet med Genève- konventionen. Enligt definitionen kan unionsmedborgare inte vara asylsökande och de kan inte göra en asylansökan. Motsvarande begränsning finns naturligtvis inte i . Begreppen definieras även i Dublinförordningen och bör ha samma innebörd även om definitionerna inte är ordagrant desamma. Begreppen asylansökan och asylsökande finns inte särskilt definierade i svensk rätt (jämför dock 1 kap. 12 § UtlL). Däremot finns i 1 kap. 3 § UtlL en svensk definition av begreppet asyl. Enligt denna bestämmelse avses med asyl ett uppehållstillstånd som beviljas en utlänning därför att han eller hon är flykting. Detta är internationellt sett en vanlig definition av begreppet asyl2. Enligt svensk rätt kan även unionsmedborgare söka och beviljas asyl i . Asylprocedurdirektivet utgör inte något hinder mot detta eftersom artikel 4 tillåter mer förmånliga regler. Det bör inte heller finnas något annat gemenskapsrättsligt hinder däremot. I sammanhanget skall dock nämnas det s.k. spanska protokollet, dvs. protokollet om asyl för medborgare i Europeiska unionens medlemsstater, ett protokoll som fogats till fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. Protokollet tillkom efter en händelse då några spanska medborgare, misstänkta för brott i , sökte asyl i . De spanska medborgarna beviljades inte asyl, men erfarenheterna av förfarandet föranledde att ta upp frågan i den regerings- konferens som resulterade i Amsterdamfördraget. Protokollet anger under vilka förutsättningar som en medlemsstat får beakta och behandla en asylansökan av en medborgare i en annan medlemsstat. Det skall vara fråga om vissa särskilt angivna undantagsfall. I ingressen anges dock att protokollet tar hänsyn till syften och slutgiltiga karaktär. Den svenska hållningen är att det skulle strida mot om i formellt hänseende inte tillät unionsmedborgare att söka asyl. 1996/97:25 s. 288. Allmänna utgångspunkter i asylprocedurdirektivet d) slutligt beslut Vidare definieras i direktivet begreppet slutligt beslut, med vilket avses ett beslut om huruvida en tredjelandsmedborgare eller statslös person skall beviljas s.k. flyktingstatus och som kan överklagas på sätt som anges i artikel 39 i direktivet. Begreppet flyktingstatus används inte i svensk rätt, se nedan. Det innebär dock inte att det saknas svenska slutliga beslut som omfattas av direktivets begrepp. Ett beslut om att bevilja eller neka en sökande asyl omfattas av detta begrepp. e) beslutande myndighet Direktivet definierar även begreppet beslutande myndighet. Därmed avses en myndighet med domstolsliknande uppgifter eller en administrativ myndighet i en medlemsstat som är ansvarig för att pröva asylansökningar och behörig att fatta beslut i första instans. För svensk del är det som huvudregel som är första instans. I vissa fall kan åtminstone i teorin komma att vara första instans, vilket innebär att även denna myndighet omfattas av begreppet. Vidare kan i vissa undantagsfall regeringen komma att bli första instans och därmed utgöra en beslutande myndighet enligt direktivets definition. Dessa undantagsfall behandlas främst i kapitel 7. Ett annat begrepp som definieras är flykting, dvs. en tredjelands- medborgare eller en statslös person som uppfyller kraven enligt artikel 1 i så som den återges i skyddsgrunds- direktivet. Enligt det direktivet är en flykting en tredjelands- medborgare eller en statslös person som med anledning av välgrundad fruktan för förföljelse p.g.a. ras, religion, nationalitet, politisk åskådning eller tillhörighet till viss samhällsgrupp befinner sig utanför det land där tredjelandsmedborgaren är medborgare alternativt den statslöse tidigare hade sin vanliga vistelseort och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit. Detta gäller endast under förutsättning att vissa i skydds- grundsdirektivet angivna undantag inte är tillämpliga. Undantagen, som framgår av artikel 12 i skyddsgrundsdirektivet, avser personer Allmänna utgångspunkter i asylprocedurdirektivet som inte kan ges flyktingstatus av vissa skäl, exempelvis krigsförbrytare. Likaså undantas de personer som redan får skydd eller viss annan hjälp från FN. Dublinförordningen definierar begreppet på ett något annorlunda sätt, nämligen att varje tredjelandsmedborgare (och statslös) som åtnjuter sådan ställning som anges i Genève- konventionen och genom denna ställning beviljas rätt att vistas i en medlemsstat skall anses som flykting. Begreppet flykting definieras i svensk rätt i 4 kap. 1 § UtlL. Definitionen är i princip densamma som asylprocedurdirektivets definition, även om den inte överensstämmer ordagrant. En skillnad är dock att det svenska begreppet kan omfatta även unionsmedborgare. En annan skillnad är att det svenska begreppet uttryckligen omfattar även förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning. Dessutom finns i den svenska definitionen tillagt att den enskilde skall anses som flykting oberoende av om det är landets egna myndigheter som är ansvariga för att utlänningen utsatts för förföljelse eller om dessa inte kan antas erbjuda trygghet mot förföljelse från enskilda. Detta tillägg tillkom efter att man gjort en vidgad tolkning av skyddsbestämmelser. I motiveringen anfördes att det är viktigt att internationellt söka nå fram till en enhetlig och vid tillämpning av skyddsbestämmelser samt att inte i någon riktning bör tolka konventionen på ett sätt som avsevärt avviker från tillämpningen i andra länder3. Den svenska hållningen är således att den svenska definitionen följer definition. Vid tolkningen av 4 kap. 1 § UtlL bör man för övrigt kunna hämta vägledning från de rekommendationer som ges i om asylförfarandet samt från de slutsatser som utfärdats av . Även begreppet flyktingstatus definieras i asylprocedurdirektivet. Med flyktingstatus menas en medlemsstats erkännande av en tredjelandsmedborgare eller statslös person som flykting. Begreppet definieras på samma sätt i skyddsgrundsdirektivet. Genom erkännandet får sökanden flyktingstatus. 1996/97:25 s. 96 f. Allmänna utgångspunkter i asylprocedurdirektivet Begreppet flyktingstatus används inte i svensk rätt. En utlännings status som flykting erkänns främst på det sättet att utlänningen beviljas uppehållstillstånd av flyktingskäl. Det kan alltså framgå av uppehållstillståndet att utlänningen är flykting. Dessutom kan en utlänning få en s.k. flyktingförklaring, enligt 4 kap. 3 § UtlL. Förklaringen utfärdas på begäran av flyktingen och utfärdandet sker tidigast i samband med att uppehållstillstånd beviljas. Förklaringen innebär ett auktoritativt konstaterande att utlänningen i fråga uppfyller förutsättningarna för att anses som flykting. har föreslagit att flykting- förklaringen skall vara obligatorisk för alla flyktingar, även om de inte begärt att sådan förklaring görs4. h) ensamkommande barn Motsvarande begrepp i Dublinförordningen och skyddsgrunds- direktivet benämns underårig utan medföljande vuxen, men det är egentligen fråga om samma begrepp. – men inte Dublinförordningen – omfattas personer även om de är gifta. I övrigt är rättsakternas definitioner likadana. Förutom att personen ifråga skall vara under skall denne antingen anlända till utan medföljande vuxen (dvs. en vuxen person som enligt lag eller sedvana ansvarar för barnet) eller lämnas ensam här utan sällskap av en vuxen, efter att ha rest in i landet. Detta gäller under förutsättning att barnet inte på annat sätt faktiskt tas om hand av en sådan vuxen. Definitionen följer för övrigt definitionen resolution om underåriga medborgare i tredjeland utan medföljande vuxen (97/C 221/03)5 samt definitionen i rådets direktiv /9/EG av om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna6. Det följer av artiklarna 2 f och 3 att endast asylsökande barn som är tredjelandsmedborgare eller statslösa kan vara ensamkommande barn i asylprocedurdirektivets bemärkelse. Motsvarande svenska begrepp finns 1 kap. 2 § UtlL. Enligt bestämmelsen avses med barn personer . Det synes inte vara nödvändigt att frångå denna definition, förutsatt att barn i 4SOU 2006:6 s. 136 f. 5KOM (2002) 326 slutlig s. 4. 6EUT L 31, . Allmänna utgångspunkter i asylprocedurdirektivet svensk rätt tillerkänns de rättigheter som asylprocedurdirektivet stadgar. Så länge barnet inte har förvärvat hemvist i följer det av lagen i den stat där barnet senast hade sin hemvist vem som är att anse som vårdnadshavare för barnet. Om fråga om vårdnads- förhållandet skulle uppkomma efter det att barnet förvärvat hemvist här tillämpas svensk rätt. Definitionen av ensam- kommande barn i asylprocedurdirektivet förändrar inte rättsläget. en person som agerar för en organisations räkning vilken företräder ett ensamkommande barn i egenskap av förmyndare, en person som agerar för en nationell organisations räkning vilken ansvarar för underårigas omvårdnad eller välbefinnande, eller någon annan lämplig företrädare som utsetts att värna om barnets bästa. I lagen (2005:429) om god man för ensamkommande barn finns regler om när en god man skall förordnas för ensamkommande barn. Enligt 2 § skall den gode mannen i vårdnadshavares och förmyndares ställe ansvara för barnets personliga förhållanden och sköta dess angelägenheter. I övrigt gäller för den gode mannens verksamhet de allmänna bestämmelserna i 12 och 14 kap. föräldra- balken. I fråga om vem som kan utses till god man tillämpas 11 kap. 12 och 13 §§ . Enligt dessa bestämmelser skall det vara fråga om en rättrådig, erfaren och i övrigt lämplig man eller kvinna som inte själv har förvaltare eller är underårig.