sou · GUB33 · 2007-01-01 00:00:00 — Regeringen bör i så fall ange vilka områden som ska särbehandlas och vilka formerna för detta ska vara. Storstadspolitiken är ett sånt område. Om åtgärder ska kunna finansieras med struktur– fondsmedel, ska detta anges i den nationella strategin. I ett flertal studier har framkommit att det finns ett glapp mellan mål och faktiskt utfall. Vi ser behov av att former för kunskaps– återvinning från ett processorienterat arbetssättet utvecklas. Man måste på ett bättre sätt än förmå att ta tillvara och återföra gjorda erfarenheter samt se hur dessa erfarenheter kan kombineras med mer kvantitativa studier, utifrån relevanta indikatorer som mäter graden av måluppfyllelse. Vi föreslår att regeringen ger ITPS i uppdrag att presentera hur de nämnda sambanden ser ut samt föreslå hur ett system för en mer systematisk erfarenhetsåterföring av utvärderingar bör utformas Regeringens direktiv till utredningen är rubricerade av EU:s sammanhållningspolitik m.m. Det organisationsförslag som utredningen ska utmynna i, ska avse EU:s strukturfondsprogram och sysselsättningsstrategi samt den regio- nala utvecklingspolitiken och storstadspolitiken i inför den kommande strukturfondsperioden –2013. I utredningen ska vi samråda med , vars uppdrag är att utarbeta förslag till en strategi för landsbygdsutveckling. En viktig del i uppdraget är att kartlägga och analysera partnerskapens roll och funktion. Dessutom föreskrivs samråd med som ska avge förslag om den framtida samhällsorgani- sationen . – Direktiven finns i sin helhet i bilaga 1. Tidigt i utredningsarbetet tog vi upp frågan hur en organisation för regionalt utvecklingsarbete i sin helhet bör vara uppbyggd. Vår uppfattning är att program för utveckling måste utarbetas i en bred process i samhället för att fånga vad som behöver göras och hur det bör utföras. Vi är också övertygade om att för att ge långsiktigt positiva resultat behöver strategier och program för regioners utveckling vara betydligt mer koncentrerade och förpliktigande än . Det måste vara otvetydigt vilka som har ansvar för inne- hållet i programmen och för olika åtaganden i anslutning till dessa. Strategier och program ska vara politiskt förankrade och antagna. Vi anser att ett organisationsförslag för genomförande av politi- ken nödvändigtvis måste visa helheten, alltså inte enbart den stat- liga förvaltningsapparaten utan också den organisation där strate- gier och program för regioners utveckling processas fram. Förvalt- ningen måste administrera strategier och program som har ett reellt och ändamålsenligt innehåll. Vi kallar de båda delarna förvalt- ningsorganisation respektive utvecklingsorganisation. beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till utredningen. Enligt detta skulle förslag till en organisation för genomförandet av EU:s sammanhållningspolitik m.m. i –2013 lämnas . Förslaget skulle inkludera bl.a. personalpolitiska konsekven- ser för närmast berörda befintliga myndigheter. Utredaren skulle slutredovisa uppdraget – se bilaga 2. Genomförande av politiken har i detta sammanhang i första hand att göra med hur svenska statliga myndigheter förvaltar och admi- nistrerar olika utvecklingsprogram. Här avses framför allt mål- programmen för strukturfonderna och de regionala tillväxt- programmen (RTP), men också de lokala utvecklingsavtalen i stor- stadspolitiken och programmen för landsbygdsutveckling. En väsentlig del av myndigheternas arbete är att bereda ansökningar och besluta om statligt ekonomiskt stöd till olika typer av projekt och aktiviteter som ingår i programmen. I ett delbetänkande föreslog vi en ny och enklare förvaltnings- organisation än den nuvarande.1 För att göra förslaget om en ny förvaltningsmyndighet begripligt berörde vi översiktligt både utvecklings- och förvaltningsorganisationen i ett sammanhang. Vi behandlar nu organisationen i sin helhet. Syftet med organi- sationen är att bereda marken för långsiktigt verkande insatser för ökad konkurrenskraft i näringslivet och ökad sysselsättning. Vi har tagit fasta på uppdraget att föreslå en organisation som ska kunna hålla samman olika politikområden som direkt berör regional utveckling. Regional utveckling som avser näringsliv och syssel- sättning måste ses i funktionella stråk eller regioner, alltså i andra regionala mönster än enbart de länsvis avgränsade. Frågan om regi- onalt och nationellt gränsöverskridande samordning av insatser är då högst väsentlig. Också frågan om vilka de berörda aktörerna är på olika plan kommer självklart in i sammanhanget genom uppdra- get att kartlägga och analysera partnerskapen i olika skeden av pro- gramarbetet. processer och organisation för att utarbeta regionala och natio- nella utvecklingsstrategier och program, partnerskap och deras roller i ett system för samordnat arbete med strategier och program samt i relation till förvaltnings- organisationen, 1 SOU 2005:93, Stärkt konkurrenskraft och sysselsättning i en ny geografi – en samlad förvaltning med politisk styrning former för styrning av utvecklingsprocesser och förvaltning. När delbetänkandet presenterades pågick förhandlingar i EU om budget för den kommande strukturfondsperioden. Det var då fortfarande ovisst vilka villkor av de nya strukturfondsmålen som skulle komma att gälla för strukturfonderna i . Detta har klarnat efter förhandlingsutfallet . Vårt samråd med och har också fortsatt efter att delbetänkandet lades. Vi har använt oss av ett stort antal politiska dokument, utrednings- betänkanden, arbetsrapporter, utvärderingar m.m. som är relevanta för vårt uppdrag. Vi har också samlat in erfarenheter av verksam- heterna och organiseringen av arbetet från många som berörs av vårt uppdrag. För att få en fördjupad uppfattning om hur den nuva- rande organisationen fungerar har vi t.ex. besökt de centrala och regionala myndigheter som ansvarar för administrationen i av , särskilt Europeiska regionala utvecklings- fonden (ERUF) och Europeiska socialfonden (ESF). Vidare har vi ordnat både en konferens med brett deltagande och enskilda sammanträden med representanter för myndigheter och organisationer för att få synpunkter och inspel. Det har också varit viktigt att överblicka hur organisationen av det nationella regionala utvecklingsarbetet i regionala tillväxtprogram (RTP) och regionala utvecklingsprogram (RUP eller motsv.) ser ut och fungerar. Eftersom vi inte har kunnat höra alla berörda aktörer individuellt, har vi också deltagit i konferenser som berört våra frågor och använt oss av relevanta utvärderingar, uppföljningar och remissynpunkter som källor. Vi har besökt ministerier i och orienterat oss om de finska programmen och organisationen för regionalt utvecklings- arbete inklusive landsbygdsutveckling. Vi har också läst och tagit intryck av danska och norska beskrivningar av hur ländernas utvecklingsorganisation och förvaltningar bör anpassas inför nästa programperiod. Partnerskapens roll och funktion har kartlagts och analyserats. Konsulten , , engagerades för att särskilt studera partnerskap i det nuvarande systemet för struktur- fonder och regional utveckling. En enkät sändes ut till deltagare i flera olika partnerskap. Enkäten avgränsades till tre geografiska målsområden. Enkäten besvarades av ca 600 personer. Gorpes arbete redovisas i sin helhet i en fristående publikation, Rapport 1 till för regional tillväxt. Rapportens titel är partnerskap – en översikt, SOU 2006:4. För vår räkning har konsulten utfört ett arbete rubricerat Organisering av regional utvecklingspolitik – balansera utveckling och förvaltning. I arbetet behandlas likheter och skillna- der i att organisera för förvaltning respektive utveckling. Där behandlas också nationell sektorsorienterad styrning, ibland kallad stuprörsmodellen, i förhållande till regional horisontell styrning. Vidare behandlas myndigheters medverkan i partnerskap eller i policynätverk, som är ett begrepp som förekommer i den interna- debatten om utvecklingspolitiken. arbete redovisas i Rapport 2 till för regional tillväxt (SOU 2006:5). Vi har använt oss av båda konsulternas arbete inför de övervä- ganden och förslag som redovisas här, men givetvis varit oförhind- rade att dra egna slutsatser. Värdefulla insikter och kunskaper om hur politik för regional utveckling i praktiken yttrar sig på kommunalt och regionalt plan fick vi –2004. Då deltog vi i förändringsarbeten i direktkontakt med politiskt ansvariga personer och utvecklings- aktörer i ett stort antal kommuner och län. Engagemanget följde bl.a. av regeringens uppdrag till den s.k. Tillväxtdelegationen.2 2 Tillväxtdelegationen för delar av Bergslagen, och - arbetet finns redovisat i SOU 2004:126, Vänd på kuttingen! Tillväxt och utveckling i ett nytt perspektiv Inför programperioden –2013 är utgångspunkterna i en rad avseenden starkt förändrade. Europeiska kommissionen (Kommis- sionen) konstaterar att utvidgningen till 25 medlemsstater, och senare med ännu fler, ställer EU:s konkurrenskraft och inre sam- manhållning på prov. Skillnaderna i ekonomisk utveckling har ökat, liksom problemen med arbetslöshet och låga sysselsättningsnivåer. EU-länderna står inför utmaningar som beror på den allt snabbare omstruktureringen av näringslivet och samhällsekonomin genom globaliseringen, liberaliseringen av handeln, teknikutveck- lingen och kunskapssamhällets framväxt. Ökad invandring och åld- rande befolkning skapar ytterligare behov av anpassningar i sam- hället. Målet enligt Lissabonstrategin och den anknytande Göteborgs- strategin för hållbar utveckling är att EU ska vara värl- dens mest konkurrenskraftiga, dynamiska och kunskapsbaserade ekonomi, ha en hållbar ekonomisk tillväxt, fler och bättre arbets- tillfällen och en högre grad av social sammanhållning. Målen i Lissabon- och Göteborgsstrategin och för sysselsätt- ning ska införlivas med den s.k. sammanhållningspolitiken och för- verkligas genom nationella och regionala utvecklingsprogram. Kommissionen föreslår tre nya mål för strukturfonderna. Målet Konvergens, ett nytt mål 1, ska avse tillväxt och sysselsättnings- skapande åtgärder i de minst utvecklade regionerna. Målet Regional konkurrenskraft och sysselsättning, ett nytt mål 2, ska gälla struktu- rella förändringar på arbetsmarknaden i linje med den europeiska sysselsättningsstrategin samt näringslivets omstrukturering i indu- stri-, stads- eller landsbygdsområden. Insatser ska finansieras via ESF och ERUF. Ett tredje nytt mål, Europeiskt territoriellt samar- bete, ska avse gränsöverskridande, transregionalt och interregionalt utvecklingssamarbete och finansieras via ERUF. Sammanhållningspolitiken bör, enligt Kommissionen, reforme- ras för att införliva större effektivitet, öppenhet och ökat politiskt ansvar i arbetet. Generellt gäller att reformer ska genomföras mer effektivt. Partnerskap ska engageras, varigenom fler parter och aktörer ska mobiliseras att delta i genomförandet. Sammanhåll- ningspolitiken ska ta hänsyn till särskilda behov och särdrag i vissa områden. Medlemsstaterna kan delegera ansvar till samarbetsparter i regioner och lokalt. Programmen ska utvisa hur vidaredelege- ringen av ansvaret organiseras. ERUF och ESF – tillämpningar och samordning I Kommissionens förslag till allmän förordning för struktur- fonderna understryks behovet av helhetssyn och koncentration. De operativa programmen ska inriktas mot de viktigaste behoven och fokuseras på de verksamhetsområden där fondstödet kan ge påtag- lig effekt. Enligt förordningsförslaget om ERUF prioriteras bl.a. produk- tiva investeringar, infrastrukturer, finansieringsinstrument, miljö- satsningar och även erfarenhetsutbyte mellan regioner. Mål 1 tar fasta på att insatserna ska mobilisera och stärka regionernas egen kapacitet att utvecklas. För mål 2 prioriteras innovationskapacitet, företags- och , kompetenscentra och klusterutveck- ling samt tillkomsten och utvecklingen i små och medelstora före- tag, bl.a. genom företagskuvöser och finansieringsinstrument. Investeringar i transportsystem och IT, miljö och energiförsörjning ingår också. En liten överlappning mellan ERUF och ESF ska kunna förekomma inom ett och samma projekt. ERUF avses vara den huvudsakliga fonden för stöd till det tredje målet, Europeiskt territoriellt samarbete, med liknande inriktningar som för mål 2. Inom ramen för de nya mål 1 och mål 2 ska ESF, enligt förslaget till förordning, bl.a. stödja investeringar i system och strategier för livslångt lärande, entreprenörskap samt sysselsättning, utbildning och stöd till anställda vid omstruktureringar i företag. Länderna bör prioritera insatser som underlättar sysselsättning för personer utanför arbetskraften och som stärker den sociala integrationen av missgynnade grupper. Bildandet av nätverk på nationell, regional och lokal nivå lyfts fram som ett sätt att kraftsamla för reformer inom sysselsättning och social integration. Investeringar i human- kapitalet ska ske, bl.a. genom nätverkssamarbete mellan universitet, forskningscentra och företag samt bättre anpassade forskarutbild- ningar. Fonderna ska kunna stödja vissa storstadsområden genom stra- tegier som bygger på en helhetssyn och ett aktivt deltagande från berörda parter för att åtgärda ekonomiska, miljömässiga och sociala problem. Insatserna kan avse både den fysiska miljön, kulturarvet, företagandet och sysselsättningen samt lokal service till allmänhe- ten. Program och fonder ska komplettera varandra. ERUF- och ESF-finansieringar ska kunna överlappa varandra i något större utsträckning i storstadssatsningar än i andra sammanhang. Landsbygdsutveckling är en väsentlig del i den regionala utveck- lingspolitiken och samordningen med strukturfondernas program och finansiering måste säkras. Enligt förslaget till förordning om stöd för landsbygdsutveckling ska jordbruksfonden finansiera åtgärder för förbättrad konkurrenskraft i jord- och skogsbruket, miljöförbättringar och ökad livskvalitet samt diversifiering av den ekonomiska verksamheten på landsbygden. Insatser för lands- bygdsutveckling ska också kunna finansieras via strukturfonderna, beroende på insats. Medlemsstaterna och regionerna ska se till att de åtgärder som finansieras av Jordbruks- eller Fiskefonden respektive strukturfonderna kompletterar varandra och är konse- kventa. Regional utvecklingspolitik är ett sammansatt politikområde. Målet är enligt beslut 20011 väl fungerande och hållbara lokala arbetsmarknadsregioner med en god servicenivå i alla delar av landet. Två huvudlinjer urskiljs i den regionala utvecklingspolitiken. Dels ska kapaciteten och förmågan hos andra berörda politikområden förbättras så att dessa kan stödja den regionala utvecklingspoli- tikens mål. Dels innefattar politiken ett stort antal strategiska insatser av två kategorier, nämligen riktade insatser till vissa geografiska områden med särskilda behov samt tematiska insatser för att främja utvecklingen av innovationssystem och kluster, stim- 2001/02:4, bet. 2001/02:NU4, rskr. ulera ett ökat entreprenörskap m.m. i alla delar av landet. Sju strategiska insatsområden anges: En utvecklad styrning av statlig verksamhet. Tydligare regionalt utvecklingsansvar för vissa politikområden och en utvecklad helhetssyn. Tydlig ansvarsfördelning mellan stat och kommuner. Lärande och program som instrument för utveckling. Regionala jämförelser som drivkraft för förändring. Samverkan med EG:s struktur- och regionalpolitik. Riktade åtgärder, varmed avses konkreta åtgärder som syftar till starkare regioner och kommuner, ökad kunskap och kompe- tens, stärkt företagsamhet och ett utvecklat entreprenörskap, lokal utveckling och attraktivare livsmiljöer samt en god servi- cenivå. Åtgärderna berör flera olika politikområden. Politikområden av betydelse för regionernas utveckling Enligt riksdagsbeslutet bör målet för den regionala utvecklings- politiken främst uppfyllas genom åtgärder inom regional utveck- lingspolitik, näringspolitik, arbetsmarknadspolitik, utbildnings- politik, transportpolitik, de delar av forskningspolitiken som avser utveckling av innovationssystem, landsbygdspolitik och politik- områdena inom de areella näringarna samt kulturpolitik. Politik- området är alltså beroende av beslut inom ett stort antal politik- områden för vilka regional utveckling inte är ett primärt mål. Några av de viktigaste är följande. Målet för den nationella näringspolitiken är att främja en hållbar tillväxt och en ökad sysselsättning genom insatser för ökad kon- kurrenskraft och fler och växande företag. Ansvaret för utbild- ningspolitiken är både kommunalt, regionalt och nationellt. Målet är att ska vara en ledande kunskapsnation som präglas av utbildning av hög kvalitet och livslångt lärande för tillväxt och rätt- visa. Målet för transportpolitiken är att säkerställa en samhälls- ekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgare och näringsliv i hela landet. Målet för landsbygds- politiken är en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveck- ling. Storstadspolitikens mål är inriktat på både integration och Arbetsmarknadspolitiken har målet att uppnå en väl funger- ande arbetsmarknad med full sysselsättning och god ekonomisk tillväxt. Politiken är nationell men får en speciell betydelse för regi- onal utveckling genom EU-politikens starka inriktning på åtgärder för sysselsättning och genom att ESF och ERUF ska komplettera varandra . Utgångspunkter inför den kommande programperioden Den svenska politiken för regional utveckling ska samordnas med strukturfondspolitiken. Olika aspekter av regional utveckling ska ses i ett sammanhang. Genom den ökade tyngd som läggs på diversifiering av verksamheter på landsbygden i det kommande landsbygdsprogrammet (LBU) blir denna del av landsbygdspoli- tiken i högre grad än ett komplement till den regionala utvecklingspolitiken.2 Integreringen påverkar direkt programarb- etet och genomförandet på alla nivåer i samhället. Bidragen från EU:s fonder samt den nationella medfinansie- ringen i åren 2000–2006 uppgår sammanlagt till mer än . Bidragen från fonderna kan förväntas bli mindre i nästa period. Kravet skärps på att använda fonderna och den nationella finansieringen så att medlen ger långsiktigt dyna- miska effekter på hållbar ekonomisk utveckling och sysselsättning. Inför nästa period behöver vi mer målmedvetet än identifi- era utvecklingsdrivande insatsområden och koncentrera arbetet till dessa, oberoende av hur finansieringen sker. kommer att få en strukturfondsram som ska fördelas nationellt. Det ger alla regioner i landet chans att få del av struk- turfonderna på ett annat sätt . Enligt förhandlingsutfallet kommer enbart att beröras av de nya mål 2 och mål 3. I mål 2-arbetet kommer det att bli möjligt att ta hänsyn till problem i glesbygder, genom mer generösa stöd från struk- turfonderna till sådana regioner än till övriga delar av landet. 2 Den s.k. axel III i det kommande LBU 2.3Våra kommentarer till målbilden Det komplexa målet för regional utveckling är uppmärksammat i flera sammanhang. Regional utveckling kan dels ses som ett paraply för en rad olika politikområden, dels som ett eget politikområde som enligt det senaste riksdagsbeslutet, är en sammanslagning av politikområdena regionalpolitik och delområdet regional närings- politik inom näringspolitiken. Regionalpolitik i traditionell mening med sina mål för regional utjämning och medel i form av bidrag till svaga regioner är fortsatt en del av politikområdet, både natio- nellt och i den europeiska sammanhållningspolitiken. har behandlat problemen med målstrukturen och bl.a. anfört att de regionalpolitiska medlen inte genomgående är inriktade på att uppnå långsiktigt ökad hållbar tillväxt. ITPS har publicerat en skrift regionala utvecklingspolitikens tillväxtmål kontra utjämningsmål diskuteras.3 Olika initiativ för att samordna verksamheter inom olika politiska områden, t.ex. de så kallade samordnings- och RUP-uppdragen till ett antal statliga myndigheter, är också tecken på att sektorspolitiska mål och åtgärder ofta visat sig vara dåligt synkroniserade när de träffar verkligheten runt om i landet. Vi har tidigare pekat på att målbilden är mångfasetterad och svår att få grepp om.4 I delbetänkandet tog vi upp vår åsikt att mångfalden av mål och program i det regionala utvecklingsarbetet är en komplikation. Vi angav kortfattat att regionalt utvecklings- arbete bör vara inriktat på att skapa förutsättningar för fler konkurrenskraftiga, lönsamma företag och fler människor i jobb. På det sättet genereras förutsättningar för samhällets välfärd och de offentliga åtagandena. Vi anser att det överensstämmer väl med de kommande strukturfondsmålen avseende hållbar tillväxt, stärkt konkurrenskraft och sysselsättning. Det är givetvis inte liktydigt med det övergripande mål för den regionala utvecklingspolitiken som har antagit och inte avsett att vara ett alternativ till detta. Men vi utgår ifrån att det är lättare att diskutera åtgärder för utveckling i en region om det finns en tydlig primär ambition som åtgärderna ska kunna kopplas till. Det bör också vara lättare att genomskåda vilka aktörer som bör delta i de regionala utvecklings- processerna om ambitionen är tydlig. Fler människor i arbete är en 3 RiR 2005:6, Regionala stöd – styrs de mot ökad tillväxt och ITPS rapport , Regionalpolitiken som tillväxtpolitik 4 SOU 2005:93, Stärkt konkurrenskraft och sysselsättning i en ny geografi s. 41 I grunden måste det finnas en produktion som genererar mervärden och som kan bära upp långsiktigt bestående sysselsättning. Tjänsteproduktion är meningsfull så länge det finns företag och människor som efterfrågar tjänsterna och kan betala för dem. En arbetsmarknad med konstruerade tjänster och jobb är inte långsiktigt varaktig. Även med en mer entydig tillväxtambition för företag och arbetskraft som vi vill ska få genomslag, konstaterar vi att den regi- onala utvecklingspolitiken ofta konfronteras med komplexa pro- blem utan enkla och entydiga lösningar. I ett arbete för vår räkning beskrivs karaktären hos de problem som den regionala utvecklings- politiken har att lösa. Problemen skiljer sig från sektorspolitikens normalt sett betydligt enklare och mer lättidentifierade problem. Entydiga problem kan hanteras av specialiserade förvaltningsenhe- ter och genom normalt politiskt-administrativt beslutsfattande. Problem i regional utveckling är däremot komplexa och mång- tydiga. Osäkerheterna är stora avseende både själva problem- identifikationen och möjliga lösningar. Flera olika intressen är berörda. För att hantera problemen och finna lösningar krävs att intressenterna involveras och att både problem, mål och lösningar förhandlas.5 Vi föreslår att ambitionen Skapa förutsättningar för fler lönsamma företag och fler människor i arbete ska vägleda sektorspolitiska åtgärder i regionerna. Det gör den regionala utvecklingspolitikens komplexa målbild mer hanterlig. 2.4Strategier och program i strukturfondsarbetet Under nuvarande strukturfondsperiod gäller att samlade program- dokument, SPD, är obligatoriska som underlag för att få del av medel i fonderna. Förutom programmen för de sex geografiska målområden och för Växtkraft Mål 3 finns ett flertal separata pro- gram för gemenskapsinitiativen, landsbygdsutveckling och fiske samt för s.k. innovativa åtgärder i åtta NUTS 2-regioner6. 5Arne , Organisering av regional utvecklingspolitik – balansera nyskapande i nätverk och förvaltning, Rapport 2 till för regional tillväxt, SOU 2006:5. 6Förutom som är en egen NUTS 2-region, utgörs regionerna av två eller flera län. Regionerna är territoriella enheter för EU-systemets statistik över bl.a. utvecklingsläget i regioner. Totalt finns ett trettiotal program som gäller hela eller delar av perioden. Kommissionen har lagt förslag om förordningar för struktur- fondsperioden –2013. Flera förändringar blir aktuella. Kom- missionen föreslår att en hierarki av strategier och program på EU-, nationell och regional nivå ska gälla.