sou · GUB368 · 2007-01-01 00:00:00 — Det är viktigt att ordentliga utvärderingar av såväl föreställningarna som hur samarbetet mellan parterna fungerat knyts till avtalet. När ett nytt avtal skall träffas bör det således kunna ske utifrån ett fullgott underlag om den gångna periodens verksamhet. Det bör kunna ligga i avtalets natur att stiftelsen om den inte är nöjd med Operans insatser söker efter en annan huvudproducent till verksamheten. Det finns anledning att önska en något annorlunda ordning för besluten om statsbidragen till verksamheten. roll är delvis oklar roll eftersom rådet visserligen beslutar om bidraget inom ramen för anslaget Bidrag till vissa teater-, dans- och musik Rekommendation om föreställningsverksamheten vid SOU 2006:68 146 ändamål1 medan regeringen är den instans som lämnar anvisningar om förändringar i anslagen. I årets budgetproposition anför regeringen således att anslaget förstärks för att möjliggöra fortsatt stöd till och Strindbergsteatern.2 Bakom formuleringen ligger att det ordinarie bidraget även inkluderar det belopp om som utgått engångsvis . Bortsett från att budgetkommunikationen ter sig onödigt svårtillgänglig så har ändå statsbidraget utgått i nuvarande former . Mot den bakgrunden kan man önska att dels hade ett tydligare uppdrag att dels löpande följa upp verksamheten men också hade möjlighet att anpassa bidraget på ett skäligt sätt efter kostnadsutvecklingen. Med den modell för föreställningsverksamheten som här rekommenderas vore det lämpligt att även medverkade i avtalen och hade ett utrymme för att anpassa statens ekonomiska insats efter hur föreställningsverksamhetens utvecklas. I avsnittet 7, nedan, går utredningen igenom de frågor som har med stiftelsebegreppet att göra. Utöver vad som där anförs kan här noteras att stiftelsen som associationsform för många kulturverksamheter uppenbarligen ger en otydlig bild av statens ansvar för de stiftelser som staten själv har bildat, däribland DTM. I konstruktionen för en anslagsstiftelse ligger således att stiftaren anses ha gjort en form av utfästelse om löpande ekonomiskt stöd till stiftelsen (se 7.3, nedan). I bidragsgivning görs dock ingen åtskillnad ifråga om graden av ansvar för de statliga anslagsstiftelserna och bidragsmottagare med andra huvudmän. Problemet med DTM:s pensionskostnader (jfr ovan 3.5.3) är ett exempel på ett ärende där en närmare ekonomisk ansvarsrelation mellan staten och stiftelsen hade varit angelägen. Utredningens rekommendationer får konsekvensen att DTM:s nuvarande kansliorganisation för föreställningarna avvecklas, vilket kan vara förenat med vissa kostnader. 1 Anslaget 28:7, delposten 3. 2 Budgetpropositionen 2006, prop. 2005/06:1, utg.omr. 17 s. 67. SOU 2006:68 Rekommendation om föreställningsverksamheten vid 147 6.2.3 En operaakademi för tidig musik I Operans förslag om ny organisation för föreställningarna ingår tanken att utveckla en form av operaakademi i anslutning till . En sådan skulle enligt förslaget innebära att man vid sidan av föreställningarna återupptar den tidigare laborativa traditionen från Beijers tid med insatser för kunskapsutveckling kring 16-, 17- och det tidiga 1800-talets scenkonst och musicerande. Verksamheten bör omfatta forskning för konstnärlig utveckling med seminarier, kurser och workshops. Naturliga medaktörer bör enligt Operan kunna vara , Opera-, Teater- och Musikhögskolorna, teaterakademi, de humanistiska vetenskaperna med inriktning på scenkonsterna samt, naturligtvis Teatermuseum (scensamlingarna). Förslaget har hämtat inspiration från hur man utvecklat verksamheten vid Vadstenaakademien. Också från utredningens utgångspunkter ter det sig i hög grad angeläget att en verksamhet av denna art kan komma i gång även vid . borde kunna vara det naturliga centrat för denna typ av utvecklingsfrågor. Det ter sig också naturligt att peka på stiftelsen som huvudman för en framtida verksamhet av denna art. Utredningen rekommenderar att stiftelsen överväger vilken roll den skulle ha möjlighet att spela i sammanhanget. En högre aktivitet ifråga om forskning, kunskapsuppbyggnad och utbildning skulle väsentligt kunna bidra till att ytterligare vitalisera Drottningholmsmiljön. Kanske är det omfattningen av DTM:s egna åtaganden som föreställningsproducent som gjort att dessa frågor inte har någon stark ställning i stiftelsens verksamhet. Den modell utredningen förordar ger utrymme för en tyngdpunktförskjutning härvidlag. Slutligen bör om stiftelsens framtid betonas att den i sig kommit att representera en länk till teaterverksamhet på . vidmakthålls traditionen med statschefens och Hovets engagemang i föreställningarna. Detta ger verksamheten en extra dimension som även den bör ses som ett värdefullt kulturellt arv. Det finns skäl att uttrycka en stark förhoppning om att sambandet kan bibehållas framöver. Jag har fäst stort avseende vid detta förhållande när jag utformat min rekommendation. Rekommendation om föreställningsverksamheten vid SOU 2006:68 148 6.3 Ansvaret för teaterbyggnad När det så gäller frågan om ansvar, organisation och uppgifter kring själva teaterbyggnaden är det uppenbart att flera parter här behöver samverka. Det grundläggande ansvaret för teaterbyggnaden ligger emellertid på som förvaltar Drottningholmsanläggningen, inklusive teatern, för statens räkning. Det har föreligger vissa oklarheter om det formella förvaltningsansvaret eftersom stiftelseurkunden anger att byggnaden ingår i stiftelseegendomen. Jag behandlar även detta i avsnittet om stiftelsefrågorna (nedan avsnitt 7) men så vitt jag kan se bör inte byggnaden uppfattas på det sättet. har således ett odelat förvaltningsansvar för teaterbyggnaden och jag har inget förslag om ändring härvidlag. Slottsanläggningen är som upplåten till statschefen enligt reglerna för Konungens dispositionsrätt till de kungliga slotten och används som bekant till Kungen bostad. svarar för den löpande skötseln av parken. har överinseende över såsom statligt byggnadsminne och prövar frågor om ändring av den skyddade anläggningen. Samarbetet mellan myndigheterna löper väl. Det är således viktigt att se slottsteatern i samband med den övriga slottsanläggningen som den utgör en del av. Ansvaret för de publika visningarna av teatern bör även i fortsättningen ses som en del av museiverksamheten och vara ett ansvar för den föreslagna nya organisationen för scen- och musiksamlingar. Det är viktigt att den myndigheten har ett fortsatt samband och en fortsatt närvaro på teatern och ser som sin uppgift att ta del av ansvaret för byggnaden. Det är också viktigt att den organisation som ansvarar för den föremålssamling som knyter sig till teatern även medverkar i skötseln av byggnaden. Scen- och musiksamlingarna bör även ansvara för fortsatta utställningar i museipaviljongen invid teatern. Alternativet till Scen- och musiksamlingarna kan här vara att rekommendera att även detta ansvar läggs på men jag bedömer att visningarna av anläggningen ligger närmare kompetensprofilen för en museiorganisation än för ett . Under alla omständigheter bör vara ett viktigt gemensamt verksamhetsområde för de bägge organisationerna. Om Operan kan genomföra ett bredare utbud av den art som skisserats SOU 2006:68 Rekommendation om föreställningsverksamheten vid 149 i förslaget, t.ex. med evenemang i så kommer den att bli en viktig aktör i Drottningholmsmiljön. Slutligen tycks det angeläget att organisationen för tillgängliggörandet av världsarvets kulturvärden förbättras. Kanske bör man söka skapa ett mer aktivt råd för världsarvsfrågorna där frågor om informations- och marknadsföring kan ges ett större utrymme. Både Scen- och musiksamlingarna och Operan bör överväga möjligheterna att ta aktiv del i ett sådant arbete. Slottsarkitekten har pekat på behovet av en världsarvsoperatör, dvs. en part som har ett uttalat ansvar för och uppdrag att utveckla, informera och marknadsföra världsarvet som en kulturell sevärdhet. Häri bör också ingå att ansvara för att det finns en aktiv programverksamhet i slottsmiljön. Det kan övervägas om Scen- och musiksamlingarna skulle kunna ges denna roll. 151 7 Stiftelsefrågor Slutsatser, bedömningar och förslag: Stiftelsen har inte gjort något förvaltningsåtagande för slottsteaterns byggnad av det slag som enligt stiftelselagen krävs för att byggnaden skall räknas som en del av stiftelsens förmögenhet. Stiftelsen enbart bedriva föreställningsverksamhet. Stiftelsens museiverksamhet bör inordnas i myndigheten Statens musiksamlingar. Stiftelsen bör därför hos ansöka om tillstånd till permutation i syfte att avveckla museiverksamheten. För det fall Kammarkollegiet beviljar permutation torde stadgar kunna överföra sina samlingar till staten (Statens musiksamlingar). bör förvaltas av Statens musiksamlingar. Stiftelsen bör därför i detta syfte hos Kammarkollegiet ansöka om tillstånd till permutation i fråga om stiftelsens förvaltningsform. Förvaltningsformen bör ändras från egen till anknuten förvaltning. Statens musiksamlingar bör åta sig att förvalta räkning. 7.1 Stiftelselagen Både /och har särskilda stiftelser som huvudmän, Stiftelsen och Stiftelsen . Förslaget att sammanföra museerna med Statens musiksamlingar innebär att museerna i stället blir delar av en statlig myndighet. Därmed uppkommer frågan om de i första hand juridiska men Stiftelsefrågor SOU 2006:68 152 också ekonomiska förutsättningarna för att ett sådant huvudmannabyte. Frågor om stiftelser regleras främst genom lagen (1994:1220) om stiftelser. I det följande redogör jag i korthet för de delar av den lagen som är av intresse för utredningens frågor. Inledande bestämmelser bildas genom ett förordnande (1 §). Förordnandet innebär att en eller flera stiftare varaktigt avskiljer egendom för att förvaltas som en självständig förmögenhet för ett bestämt ändamål (2 §). Stiftelseförordandet skall vara skriftligt undertecknat av stiftaren eller stiftarna. Egendomen anses vara avskiljd när den har tagits om hand av någon som har åtagit sig att förvalta den enligt stiftelseförordnandet. Förvaltning De föreskrifter som finns i ett stiftelseförordnande skall följas vid förvaltningen av stiftelsens angelägenheter om inte föreskrifterna strider mot någon bestämmelse i stiftelselagen (1 §). Lagen skiljer mellan egen och anknuten förvaltning av stiftelser (2 §). I det förra fallet är det en eller flera fysiska personer som svarar för förvaltningen genom stiftelsens styrelse. I det senare fallet är det en juridisk person som åtagit sig förvaltningen. Om staten gjort ett förvaltningsåtagande är det den myndighet som gjort åtagandet för statens räkning som är förvaltare. Styrelsen eller förvaltaren svarar för att föreskrifterna i stiftelseförordnandet följs (3 §). Ändring mm av föreskrifter i ett stiftelseförordnande Styrelsen eller förvaltaren får inte utan tillstånd av Kammarkollegiet ändra eller upphäva eller i särskilt fall åsidosätta föreskrifter i stiftelseförordandet som avser bl.a. stiftelsens ändamål. Kammarkollegiet får besluta om ändring, upphävande eller åsidosättande i särskilt fall av föreskrifterna endast om de på grund av ändrade förhållanden kan följas eller har blivit uppenbart onyttiga eller uppenbart stridande mot stiftarens avsikter eller SOU 2006:68 Stiftelsefrågor 153 om det finns andra särskilda skäl. Vid ändring av föreskrifter om stiftelsens ändamål skall vad som kan antas ha varit stiftarens avsikt beaktas så långt som möjligt (1 §). Kammarkollegiets beslut får överklagas hos regeringen (2 §). Styrelsen eller förvaltaren får dock ändra, upphäva eller i särskilt fall åsidosätta föreskrifter i stiftelseförordnandet utan tillstånd om stiftaren i förordandet uttryckligen har föreskrivit detta. Detta gäller dock inte föreskrifter om stiftelsens ändamål (3 §). Ifråga om stiftelse som bildats av staten får regeringen, utan styrelsens eller förvaltarens samtycke och utan särskild ansökan, trots bestämmelserna i 1 §, ändra eller upphäva föreskrifter i förordnandet. Sådan ändring får dock inte avse stiftelsens ändamål (4a §). Eftersom en stiftelse bildas genom att en förmögenhet avskiljs så följer av detta att stiftelsen upphör om eller när förmögenheten är förbrukad. 7 kap. innehåller bestämmelser om likvidation och upplösning när en stiftelse kommer på obestånd. Styrelsen eller förvaltaren får dock avveckla en stiftelse genom att besluta om att förbruka stiftelsens tillgångar. Förutsättningar för ett sådant förfarande är dock att stiftelsen bildades , att stiftelsen inte har kunnat främja sitt ändamål , att värdet av tillgångarna understigit prisbasbeloppet samt att stiftelsen saknar skulder. Vid en sådan avveckling skall tillgångarna förbrukas för stiftelseändamålet eller för ett ändamål som så nära som möjligt motsvarar detta (6 kap.5 §). Genom stiftelselagen infördes en samlad lagstiftning om stiftelser. Lagen bygger på det stiftelsebegrepp som tidigare fanns i lagen (1929:116) om tillsyn av stiftelser (tillsynslagen) och även i den lagen fanns bestämmelser om att en stiftelse måste ha en varaktig förmögenhet. Den nya stiftelselagens krav på att förmögenheten skulle vara avskild var emellertid en väsentlig nyhet som innebar bl.a. att anslagsstiftelserna hamnade utanför stiftelsedefinitionens gränser. Anslagsstiftelserna anses således ha uppfyllt varaktighetskravet i den tidigare lagstiftningen med hänvisning till att stiftarna gjort utfästelser om löpande förmögenhetstillskott. Med det nya kravet på att förmögenheten skulle vara avskild kom de däremot att hamna utanför definitionen av vad som krävs för en stiftelse (se härom prop. 1996/97:22, s. 18). En annan skillnad i den nya stiftelselagen var väsentligt skärpta regler om förutsättningarna för ändring av en stiftelses ändamål. Stiftelsefrågor SOU 2006:68 154 7.2 Politisk styrning och ändring av en stiftelses ändamål Utredningen har i det föregående refererat hur regeringen beslutat om ändringar i ändamålsparagrafen i stadgarna för Stiftelsen , t.ex. när föreställningarna infördes som ett nytt ändamål för stiftelsen. Ändringar av det slaget som tidigare beslutades är inte förenliga med stiftelselagen och allmänt kan sägas att ändamålet med en stiftelse sedan lagen trädde i kraft i princip är fryst. Lagens syfte är således att säkra att den förmögenhet som avskiljts för stiftelsen inte används för något annat ändamål än vad som från början varit avsikten. Stiftelsen tillförsäkras en självständighet gentemot stiftelsebildarna. Det här syftet med lagen står emellertid i en uppenbar motsats till hur stiftelser har använts som en förvaltningsform för inte minst kulturverksamheter. Där stiftelselagen således tar sikte på stiftelsen som förvaltare av en förmögenhet, så har kulturpolitikens fokus legat på stiftelsen som en associationsform för löpande verksamheter. Det säger sig självt att syftet eller målet för en sådan förr eller senare måste ändras i något hänseende – även om naturligtvis ett grundläggande eller ursprungligt syfte kan ha lång varaktighet. Ingen skulle emellertid tänka sig att t.ex. instruktionen för en myndighet skulle beslutas på ett sådant sätt att den därefter inte kunde ändras. Verksamheten skulle ju då löpa en uppenbar risk att i större eller mindre omfattning tappa möjlighet till anpassningen efter nya förhållanden. Men stiftelselagen har skapat just en sådan frysning för de verksamheter som drivs i form av stiftelser. Här måste dock påpekas att även den äldre tillsynslagens stiftelsebegrepp var knutet till den avskiljda förmögenheten och att stiftelsen som en lämplig associationsform för kulturverksamheter alltså är en sort sekundär innovation. Den underlättades dock väsentligt av att statliga stiftelser i princip var undantagna från tillsynslagens bestämmelser. Varifrån kommer då denna förkärlek för stiftelser inom kulturområdet ? Ja, det har sannolikt att göra med dels synen på myndighetsbegreppet, dels den därmed sammanhängande frågan om styrning, särskilt politisk styrning, av kulturella verksamheter. Så finns inom kulturpolitiken än djupt rotad tradition att kulturinstitutioner inte är myndigheter och i den mån så ändå är fallet i strikt formell mening, så omfattas institutionen i vart fall inte av vad man kan kalla för kravet på en förvaltnings- eller myndighetskultur. Denna uppfattning, eller kanske inte alltid tydligt artiku SOU 2006:68 Stiftelsefrågor 155 lerade föreställning, kan man möta inte bara hos institutionernas medarbetare, utan även hos personer i ledande befattningar. Men man bör också märka att regeringens instruktioner för kulturmyndigheterna innehåller särregler i förhållande till verksförordningen (1995:1322), t.ex. om styrelsernas roll och om cheftillsättningar. Oavsett om det är avsikten eller inte markeras på så sätt att kulturinstitutionerna har en form av särställning i relation till vanliga myndigheter. Dessa förhållanden återgår sannolikt på föreställningen att myndigheter är organisationer som främst sysslar med tillämpning av lagar och förordningar eller har uppgifter i administrationen av välfärdssystemen. Kulturinstitutionen passar inte in i den föreställningen om vad som kännetecknar en myndighet. Myndighetsbegreppet inbegriper emellertid också formerna för regeringens styrning av statsmyndigheterna, dvs. att myndigheterna skall följa de direktiv som utfärdas för verksamheten och härvid tillämpa förvaltningslagens beslutsformer. Detta uppfattas gärna som främmande för kulturverksamheten. Kulturinstitutionerna fattar ju sällan några beslut som har rättsverkan för en enskild men framför allt så strider det mot en frihetlig kultursyn att kulturverksamhetens innehåll skall styras direkt eller detaljerat av politiska beslut. Så har doktrinen om styrning enligt principen om armlängdens avstånd vuxit fram – politikens styrning skall inskränkas till de allmänna ramarna för kulturverksamheten, dess övergripande inriktning och ekonomiska villkor. Men det närmare innehållet lämpar sig inte för politiska avgörande, utan bör vara förbehållet den professionella nivån – kulturministern skall inte bestämma repertoarval. Armslängd-principen är tveklöst utmanad och ifrågasatt i dagens svenska kulturpolitik, sannolikt bl.a. som en följd av hur modellen för att styra de offentliga verksamheterna genom mål utvecklas – även för kulturområdet. På motsvarande sätt har myndighetsbegreppet efter hand kommit att bli den ordinarie formen för all form av statlig verksamhet, även inom kulturområdet. Här har säkert den förvaltningspolitiska diskussionen bidragit till utvecklingen. Detta återkommer utredningen till i avsnittet om målen för organisationen för scensamlingarna (nedan avsnitt 11), men räcker det med att konstatera att stiftelseformen uppenbarligen passat väl ihop med armlängdsprincipens idé om styrning. Stiftelsefrågor SOU 2006:68 156 garna kunde regeringen på en lagom allmän nivå besluta om verksamhetens inriktning. Den statliga kulturstiftelsen blev formellt ett självständigt rättsubjekt och därigenom fick den en form av respektavstånd till den politiska sfären. Dennas inflytande kunde ändå anses tillgodosett genom att regeringens rådighet över stiftelsens ändamål och genom att stiftelserna oftast var/är anslagsstiftelser, dvs. dess ekonomi berodde av statliga bidrag. När stiftelselagen emellertid gjorde det omöjligt att ändra eller löpande anpassa stiftelsernas ändamål så fungerar inte detta längre. 7.3 Anslagsstiftelser Dessa aspekter hade emellertid knappast någon framträdande plats i den politiska debatten kring stiftelselagen. Då var det i stället frågan om anslagsstiftelsernas vara eller inte som stod i förgrunden. Här har redan nämnts att kravet på förmögenhetens avskiljande fört med sig att de stiftelser vars verksamhet var baserad på årliga statsbidrag (eller bidrag från ett landsting eller en kommun) inte uppfyllde lagens krav för en stiftelse. I förarbetena slogs därför fast att bildandet av nya anslagsstiftelser inte kunde vara förenligt med den nya lagen1. Därmed uppkom två följdfrågor, dels vilken associationsform man skulle välja för nya kulturverksamheter när inte längre stiftelseformen stod till buds, dels frågan om vad som skulle hända med de befintliga anslagsstiftelserna. Den förra frågan torde ha fått störst uppmärksamhet vid beredningen av propositionen om den nya lagen. Vid riksdagsbehandlingen anförde att stiftelseformen visat sig fungera väl som organisationsform inom kulturområdet, för de verksamheter som är beroende av anslag från stat, landsting eller kommun och som inte bör bedrivas i myndighetsform. Det begärde därför att regeringen borde förelägga ett förslag om en ny associationsform som kunde användas inom kulturområdet i stället för formen anslagsstiftelse2. Detta blev också ställningstagande3. Det får antas att ställningstagande i hög grad vägleddes av att uppbyggnaden av nätet av regionala kulturinstitutioner varit en huvudfråga inom ramen kulturpolitik. 1993/94:9 s. 51f, 54f. 2 1993/94:KrU2y s. 3 1993/94:LU 12). SOU 2006:68 Stiftelsefrågor 157 Dessa institutioner hade i flertalet fall gjorts till anslagsstiftelser med landsting och värdkommuner som stiftare och med staten som en substansiell bidragsgivare. Ansvaret för de regionala kulturinstitutionerna hade på så sätt delats och stiftelseformen hade befunnits lämplig för ansvarsfördelningen. Frågan om en ersättning för stiftelseformen kom emellertid nu att knytas till den förvaltningspolitiska diskussionen om formerna för organisation och styrning av de offentliga verksamheterna. Den frågan behandlas bl.a. i betänkandet (SOU 1994:147) Former för statlig verksamhet. I den utredningen slås fast att myndighetsformer bör vara den normala formen för verksamheter i statens regi. För de verksamheter som är beroende av statligt stöd men där det ändå finns skäl att välja en privaträttslig associationsform anfördes i betänkandet att endera aktiebolaget eller den ideella föreningen i princip väl tillgodosåg behovet av sådana former. Detta blev också regeringens och ställningstagande.4 7.3.1 Befintliga anslagsstiftelser I propositionen (1993/94:9) om stiftelselagen behandlades frågan om de befintliga anslagsstiftelserna förhållandevis kortfattat och den frågan stod inte heller i centrum för invändningar. Den särskilda lagen (1994:1221) om införande av stiftelselagen (1994:1220) utformades emellertid så att äldre stiftelsebildningar (dvs. bl.a. anslagsstiftelser) ändå omfattades av lagen, även om de inte uppfyllde stiftelselagens formkrav ifråga om förmögenhetsbildningar (3 § i den lagen). Här anfördes bl.a. i förarbetena att man vid beaktandet av varaktighetsrekvisitet skulle beakta utfästelser om bidrag som stiftaren utställt vid förmögenhetsbildningens tillkomst.5 Denna lösning kan uppfattas som en pragmatisk kompromiss. Skälet till att inte acceptera nya anslagsstiftelser enligt den nya stiftelselagen var ju att dessa kunde stå i direkt strid med lagens grundläggande definition – anslagsstiftelser behöver ju varken ha en förmögenhetsöverföring eller ett varaktigt ändamål som grund för verksamheten. Men eftersom lagen omfattar även äldre stiftelser blir det mot den bakgrunden svårt att förstå hur befintliga stiftelser kunde accepteras inom lagens ram. 1996/97:22, bet. 1996/97:LU2. 1996/97:22 s. 232. Stiftelsefrågor SOU 2006:68 158 Det finns naturligtvis flera möjliga förklaringar till propositionens ståndpunkt. Eftersom ett av lagens huvudsyften var att trygga stiftelsernas självständighet gentemot stiftaren eller stiftarna så skulle det emellertid också kunna anses strida mot lagens systematik att öppna för en avveckling av stiftelser som fortfarande var funktionella, om än med stöd av löpande bidrag. Lagens regler om avveckling av stiftelser är emellertid inriktade på att stiftelser bara skall kunna avvecklas när de kan fungera i enlighet med sitt ändamål. Bl.a. med tanke på förslagen om forskningsstiftelser med kapital från löntagarfonderna bör regeringen ha varit angelägen om att hindra att dessa stiftelsebildningar upplöstes efter ett regeringsskifte.