sou · GUB398 · 2007-01-01 00:00:00 — Även på detta område skall det dock införas en förstärkt kontroll av användningen av hemliga tvångsmedel. Säkerhetspolisen har, i de delar som är av intresse, till uppgift att inom leda och bedriva polisverksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet samt när det gäller terrorismbekämpning (se 2 § förordningen [2002:1050] med instruktion för Säkerhetspolisen). Inom finns särskilda enheter för kontra- spionage, kontraterrorism och författningsskydd. Kontraspionage- verksamheten skall förebygga och avslöja spioneri och olovlig underrättelseverksamhet. I verksamheten ingår att förebygga och utreda handel med produkter som kan användas för mass- förstörelsevapen. Kontraterrorismverksamheten skall bekämpa yttringar av internationell terrorism samt förebygga och avslöja flyktingspionage och annan förföljelse av utlänningar i från utländska regimer och organisationer som förknippas med politiskt motiverat våld. Författningsskyddsverksamheten skall förebygga och avslöja brott mot rikets inre säkerhet. Det handlar om olaglig verksamhet som syftar till att med våld, hot eller tvång ändra statsskicket, förmå beslutande organ eller myndigheter att fatta beslut i viss riktning eller att hindra den enskilde medborgaren att utöva sin grundlagsfästa fri- och rättigheter. Inom denna verksamhet förekommer även visst arbete som avser terrorismbekämpning. I fråga om rikets inre och yttre säkerhet finns straffbestämmelser i 18 och 19 kap. . Vid misstanke om brott enligt 18 kap. 1 och 3–5 §§ samt 19 kap. 1–13 §§ skall brottsutredningen alltid handhas av Säkerhetspolisen eller under medverkan av Säkerhetspolisen. Även misstanke om allmänfarligt brott i 13 kap. kan utgöra hot mot rikets säkerhet. Vid misstanke om brott enligt Mina överväganden och förslag 13 kap. 1–5 b och 7–8 §§ skall brottsutredningen efter särskilt beslut av Säkerhetspolisen handhas av Säkerhetspolisen eller under medverkan av Säkerhetspolisen under förutsättning att fara har framkallats för rikets försvar eller landets säkerhet i övrigt eller om brottet har innefattat användning av våld, hot eller tvång för politiska syften. Misstankar om andra brott enligt än de som omfattas av 13, 18 eller 19 kap. kan handhas av Säkerhetspolisen eller under medverkan av Säkerhetspolisen förutsatt att Säkerhetspolisen fattar särskilt beslut om det och att våld, hot eller tvång har använts för politiska syften eller det annars finns särskilda skäl. Säkerhetspolisen handhar även misstankar om terroristbrott. Enligt lagen (2003:148) om straff för terroristbrott kan den som begår vissa särskilt allvarliga brott dömas för terroristbrott om gärningen allvarligt kan skada en stat eller en mellanstatlig organisation och avsikten med gärningen är att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en befolkningsgrupp, otillbörligen tvinga offentliga organ eller en mellanstatlig organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd, eller allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, konstitutionella, ekono- miska eller sociala strukturer i en stat eller i en mellanstatlig organisation. Försök, förberedelse och stämpling till terroristbrott samt underlåtenhet att avslöja terroristbrott är också straffbart. Slutligen finns det i lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, m.m. bestämmelser som gör det straffbart att samla in, tillhandahålla eller ta emot pengar eller andra tillgångar i syfte att dessa skall användas eller med vetskap om att de är avsedda att användas för att begå terroristbrott eller annan särskilt allvarlig brottslighet. Säkerhetspolisen handhar misstankar om brott mot denna s.k. finansieringslag. Behovet av ett undantag på Säkerhetspolisens område I avsnitt 4.2.4 har jag föreslagit att brottsmisstänka personer och innehavare av teleadresser och platser som är föremål för avlyssning eller övervakning skall som huvudregel underrättas om den hemliga tvångsmedelsanvändning som omfattat dem när en sådan underrättelse inte är till men för den aktuella brottsutredningen. I avsnitt 4.2.5 har jag sedan föreslagit att en underrättelse skall skjutas upp om den skulle innebära att uppgifter som är belagda Mina överväganden och förslag med sekretess röjs och i avsnitt 4.2.6 har jag föreslagit att om en underrättelse på grund av sekretess inte har kunna lämnas från det att förundersökningen avslutats så skall den underlåtas. Jag har även föreslagit att varje enskild person alltid skall kunna begära att ett särskilt inrättat oberoende organ företar en kontroll av förekommande tvångsmedelsanvändning och ett sådant organ kan företa sin kontroll utan hinder av gällande sekretess. Säkerhetspolisens verksamhetsområde är genomgående av ett särskilt känsligt slag. Det omfattar också regelmässigt långvariga utredningar som inte avgränsas av enskilda förundersökningar. Detta innebär att den nämnda ordningen – med uppskjutande av underrättelser och därefter beslut om att underlåta underrättelserna – skulle komma att tillämpas med ytterst få tänkbara undantag. Jag menar därför att det beträffande Säkerhetspolisens område bör övervägas att göra ett allmänt undantag från underrättelseskyldigheten. En underrättelse- skyldighet på Säkerhetspolisens område skulle nämligen inte tjäna något egentligt syfte utan endast resultera i en omständlig administration. Jag menar också att det från ett medborgerligt perspektiv är bättre att lagstiftningen utformas så att den väl överensstämmer med verkligheten. En underrättelseskyldighet som i praktiken aldrig kan tillämpas inger inte allmänt förtroende. När jag väcker denna fråga gör jag det mot bakgrund av mitt förslag att varje enskild person alltid skall kunna vända sig till ett särskilt inrättat oberoende organ och begära att detta företar en kontroll av förekommande tvångsmedelsanvändning. Jag har också beaktat att undantag för vad som motsvarar den svenska Säkerhetspolisens område förkommer i andra länder. I är Säkerhetspolisens område undantaget från den skyldighet som där finns att på enskilds begäran underrätta om användning av hemliga tvångs- medel som en oberoende nämnd med parlamentarisk anknytning granskar tvångsmedelsanvändningen, såväl löpande som på begäran av enskild. I är författningsskyddet nedlagt i en icke polisiär myndighet som inte tillämpar de straffprocessuella bestämmelserna om tvångsmedel. Av skäl som framhölls redan av skulle Säkerhetspolisens verksamhet försvåras allvarligt om en underrättelseskyldighet omfattade de ärenden som förekommer där. Även ansåg att en möjlighet till undantag skulle få en särskild betydelse i fråga om förundersökningar inom ansvarsområde, dvs. utredningar om brott som Mina överväganden och förslag rör rikets säkerhet eller är av allmänfarlig natur. Dessa förundersökningar, påpekade utredningen, pågår ofta och den brottsbeivrande verksamheten skyddas förutom av 5 kap. 1 § sekretesslagen också av reglerna i 2 kap. sekretesslagen om utrikes- och försvarssekretess. Utredningen menade att det i utredningar av detta slag är nödvändigt att låta allmänintresset väga tyngre än vid s.k. normala brottsutredningar och utrymmet för att skjuta upp eller helt avstå från att lämna underrättelse borde därför vara större än annars. Ett undantag från underrättelseskyldigheten med stöd av en generell hänvisning till allmänna brotts- förebyggande eller brottsbeivrande intressen borde dock enligt utredningen knappast förekomma inom den öppna polis- verksamheten. På Säkerhetspolisens område borde dock kunna godtas att en underrättelse skjuts upp eller inte lämnas på den grunden att annars verksamhetsinriktning eller arbetsmetoder skulle kunna avslöjas. Vid det samrådsmöte jag har hållit var den allmänna uppfattningen att en underrättelseskyldighet inte kan tillämpas på Säkerhetspolisens område. Det anfördes t.ex. att det är helt otänkbart att man skulle underrätta klart identifierade utländska underrättelseofficerare och medlemmar av terrorist- och extremist- organisationer, även om sådana personer inte har kunnat övertygas om brott i en viss brottsutredning. En sådan underrättelse- skyldighet skulle förutom att sabotera Säkerhetspolisens möjligheter att arbeta vidare även omöjliggöra deltagande i det internationella säkerhetssamarbetet. Säkerhetspolisens själv anförde att det dock är angeläget för dess allmänna anseende att ett allmänt undantag för dess område förenas med inrättandet av ett särskilt tillsynsorgan som får i uppgift att granska dess tvångsmedelsanvändning. När det gäller den öppna polisens område har sedan gjorde sina uttalanden den grova, organiserade och kvalificerade brottsligheten ökat väsentligt. Vid samrådsmötet framhöll företrädare för den öppna polisen att sådana förhållanden som har gällt på Säkerhets- polisens område numera ofta gör sig gällande även på den öppna polisens område. Det förekommer även kopplingar mellan de båda områdena. Terroristorganisationer har kontakter och samarbete med annan grov kriminalitet. Kriminella motorcykelgäng och narkotikasyndikat uppträder organiserat och i nätverk. Brottslighet av detta slag bedrivs kontinuerligt och att en enskild förundersökning avslutas innebär inte att brottsbekämpningens Mina överväganden och förslag intresse för den brottsliga grupperingen kan röjas. Detta innebär att myndigheterna en underrättelse aktualiseras kan ha svårt att överblicka de konsekvenser en underrättelse kan ha och vilka befintliga och framtida utredningar som kan komma att påverkas. Frågan är således om det behövs ett allmänt undantag från den särskilda underrättelseskyldigheten på Säkerhetspolisens område men även till del på den öppna polisens område. Jag har efter övervägande kommit till ståndpunkten att ett allmänt undantag från en särskild underrättelseskyldighet endast bör göras på Säkerhetspolisens område eftersom det angår rikets säkerhet och förhållande till främmande makt. Skyddet av rikets säkerhet (national security) har även i och i praxis en särskild ställning. Det är på detta område även tydligt till vilka straffbestämmelser ett undantag kan knyta an. Jag delar dock i sig uppfattningen att senare års snabba utveckling av den organiserade och kvalificerade brottsligheten har inneburit att även den öppna polisen och har påtagliga behov av att undvika att röja verksamhets- inriktning och arbetsmetoder. Det är emellertid på detta område inte möjligt att knyta an ett allmänt undantag från underrättelse- skyldigheten till specifika straffbestämmelser. Kriterierna för sådana undantag är inte heller i övrigt lika enkla att formulera på ett tydligt och förutsebart sätt på den öppna polisens område som på Säkerhetspolisens område. För den öppna polisens och del föreligger också den skillnaden i förhållande till Säkerhetspolisen att en administration för att handha under- rättelseskyldigheten och dess i förekommande fall uppskjutande ändå måste införas. Jag är därför inte beredd att förorda något allmänt undantag från underrättelseskyldigheten när det gäller den öppna polisens och område. Det bör dock understrykas att möjligheten att skjuta upp och underlåta en underrättelse kan grundas såväl på sekretess i den öppna polisens egna verksamhet som på sekretess i Säkerhetspolisens eller någon annan myndighets, t.ex. , verksamhet varför kopplingar av ovan nämnt slag mellan brottslighet på det öppna respektive det särskilda området kan beaktas fullt ut i praktiken. Mina överväganden och förslag Utformningen av ett undantag på Säkerhetspolisens område Som nämnts var i sina överväganden inne på möjligheten att i likhet med norsk rätt undanta Säkerhetspolisens område från ett underrättelseförfarande. Men eftersom utred- ningen inte föreslog någon underrättelseskyldighet blev det inte av utredningen närmare behandlat hur ett sådant undantag skulle kunna utformas. Som närmare redovisats i avsnitt 3.10 finns i de norska bestämmelserna om underrättelseskyldighet ett undantag som omfattar den norska säkerhetspolisens verksamhet. Undantaget omfattar alla brott intagna i 8 och 9 kap. i den norska strafflagen; i realiteten omfattas naturligtvis endast de brott som har ett sådant lägsta straff att de kan ligga till grund för respektive hemligt tvångsmedel. I de andra länder vars regler på detta område jag i övrigt granskat finns inte något generellt undantag av detta slag i den straffprocessrättsliga lagstiftningen, men i praktiken utnyttjas möjligheten till undantag i enskilda fall så att motsvarande ärenden så gott som alltid undantas. Det kan särskilt framhållas att det i så sent som införts ytterligare ett undantag från underrättelseskyldigheten i syfte att skydda polisens arbetsmetoder och att undantaget är tillämpligt såväl på den danska säkerhetspolisens som på den öppna polisens område. Det kan på nytt erinras om att i t.ex. har icke-polisära säkerhets- och underrättelsetjänster ansvar för sådana frågor som Säkerhetspolisen ansvarar för i vårt land. Detta gäller bl.a. för det tyska författningsskyddet. Sådana tjänsters befogenheter är inte straffprocessuella och träffas därför inte av de regler om underrättelseskyldighet som gäller för brottsutredningar. Enligt min mening är det inte lämpligt att ett undantag för Säkerhetspolisens område görs genom att man inför en huvudregel som säger att underrättelse skall ske men sedan i praktiken gör undantag i enskilda fall i så stor utsträckning att så gott som samtliga ärenden undantas. Utöver att det från principiella skäl är olämpligt med en regel som ger ett intryck av en huvudregel som är motsatt den som tillämpas i praktiken är ett sådant system dåligt också därför att det skapar en kostsam administration för att hantera alla de undantagsprövningar som skall till. Istället bör Säkerhetspolisens område undantas genom en uttrycklig regel som anknyter till de straffbestämmelser som området angår. Det kan åter betonas att en åtalad person har samma vidsträcka rätt till Mina överväganden och förslag partsinsyn i Säkerhetspolisens brottsutredningar som i den öppna polisens utredningar och att detta inte förändras med mina förslag. Vid vilka brott skall särskild underrättelse inte lämnas i samband med en förundersökning? Ett allmänt undantag från den särskilda underrättelseskyldigheten bör alltså enligt min mening knyta an till vissa utpekade straffbestämmelser. Det går enligt min uppfattning inte att åstadkomma en tillfredsställande avgränsning genom att undanta Säkerhetspolisens verksamhet som sådan. Begränsningen framgår då inte direkt av och det bör den göra. Vilken omfattning bör då en s.k. brottskatalog för ett undantag ha? Som nämnts är det norska undantaget utformat så att det undantar hela 8 och 9 kap. i den norska strafflagen. 8 kap. tar upp brott mot statens självständighet och säkerhet och 9 kap. innehåller brott mot statsförfattning och statsöverhuvud. Det är dock naturligtvis endast de straffbestämmelser i kapitlen som har den svårighetsgrad som krävs för respektive tvångsmedel som i Det har inte gjorts något undantag från underrättelse- skyldigheten när det gäller vissa allmänfarliga brott enligt 14 kap. i den norska strafflagen som när de begås i vissa syften kan anses vara en terrorhandling med en strängare straffskala. Det skall dock hållas i minnet att den grundläggande norska underrättelse- skyldigheten inträder tidigast efter det att tvångsmedels- användningen har avslutats och att även efter den tidpunkten så kan underrättelsen ytterligare skjutas upp eller underlåtas helt. Den underrättelseskyldighet jag föreslagit ovan skall istället som huvudregel inträda så snart underrättelse kan ske utan men för utredningen. Jag har därför kommit till slutsatsen att ett allmänt undantag från underrättelseskyldigheten till en början bör omfatta 18 och 19 kap. om högmålsbrott respektive brott mot rikets säkerhet. Det bör inte i undantagsbestämmelsen specificeras vilka straffbestämmelser i kapitlen som kommer i fråga utan detta följer av tvångsmedelsbestämmelsernas respektive anknytning till straffskalor. Därtill bör brott enligt 13 kap. 1, 2, 3, 5 a eller 5 b § omfattas om brottet omfattar en gärning som omfattas av 13 kap. 4 § . Vidare bör brott som avses i 13 kap. 4 och 5 §§ ingå i undantaget. Mina överväganden och förslag brott enlig 2 § lagen (2003:148) om terroristbrott och brott enligt 3 § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, m.m. omfattas av undantaget från underrättelseskyldigheten. lag med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål Som redovisats i avsnitt 3.3 möjliggör lag att postkontroll, hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning samt hemlig kameraövervakning används vid vissa uppräknade brott även om det för dessa brott är föreskrivet lägre straff än vad som krävs i . Så som lag är utformad angår den uteslutande Säkerhetspolisens område. Av de skäl jag ovan anfört beträffande Säkerhetspolisens brottsutredningar bör alltså inte tvångsmedels- användning enligt lag omfattas av den särskilda underrättelseskyldigheten. När det gäller frågan om att som motvikt införa en särskild tillsyn av tvångsmedelsanvändning genom ett oberoende organ menar jag dock att den tillsynen skall fullt ut omfatta tvångsmedelsanvändning med tillämpning av lag. Vad skall gälla när hemligt tvångsmedel används i annat syfte än i en förundersökning om brott? Mitt uppdrag omfattar även användning av hemliga tvångsmedel enligt lag om särskild utlänningskontroll samt den tvångsmedelsanvändning som föreslås i propositionen Åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott (prop. 2005/06:177). Både den gällande och den förslagna lagen har det gemensamt att de angår användning av hemliga tvångsmedel i ett annat sammanhang än i en förundersökning. Tvångsmedelsanvändning enligt lag avser enbart utlänning som det redan har beslutats skall utvisas då detta behövs av hänsyn till rikets säkerhet eller det kan befaras att han eller hon kommer att medverka till terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott. Om i sådant fall utvisningsbeslutet inte kan verkställas får domstol lämna tillstånd att använda tvångsmedel Mina överväganden och förslag för att ta reda på om utlänningen eller en organisation eller grupp, som utlänningen tillhör eller verkar för, planlägger eller förbereder terroristbrott. Det är enligt min mening uppenbart att lag inte bör omfattas av den särskilda underrättelseskyldighet jag föreslagit. Till en början har inte den som utsätts för åtgärden en sådan partsinsyn som finns ett brottmål. Någon underrättelse kan i praktiken inte lämnas så länge som den avlyssnade eller övervakade personen finns kvar i landet. Även efter en utvisning är det praktiskt taget aldrig möjligt att ge några underrättelser. lag angår ju terroristbrott och samma skäl som har motiverat att sådana brott bör undantas från underrättelseskyldigheten vid brottsutredningar gäller beträffande denna lag. Jag har även vid mitt ställningstagande noterat att lag inte heller innehåller någon underrättelseskyldighet för vare sig husrannsakan eller beslag, det senare inte heller i samband med postkontroll. När det gäller frågan om att införa en särskild tillsyn av tvångsmedels- användning genom ett oberoende organ menar jag dock att den skall fullt ut omfatta tvångsmedelsanvändning enligt lag. Också den föreslagna nya lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott innebär att domstol kan lämna tillstånd till tvångsmedelsanvändning utanför en förundersökning. Även i detta fall syftar alltså lagen inte till att utreda redan begångna brott utan domstol får ge tillstånd till användning av tvångsmedel om det med hänsyn till omständigheterna finns anledning anta att en person kommer att utöva brottslig verksamhet som innefattar vissa uppräknade särskilt allvarliga brott. Skulle tvångsmedelsanvändning enligt den nya lagen leda fram till att misstankar om brott konkretiseras så kan det finnas anledning att inleda en förundersökning om brottet. I sådana fall kommer den fortsatta tvångsmedelsanvändningen att omfattas av den särskilda under- rättelseskyldighet som jag har föreslagit. Leder förundersökningen fram till åtal har den brottsmisstänke personen även rätt till insyn i allt utredningsmaterial. Men om en förundersökning inte inleds, bör underrättelse då lämnas? Principiellt gäller visserligen enligt min mening samma skäl för en underrättelseskyldighet i dessa fall som vid en förundersökning. Emellertid angår den förslagna lagen enbart särskilt allvarlig brottslighet. Tillämpningsområdet utgörs till större delen av det Säkerhetspolisens område (se 1 § 1-6 i den föreslagna lagen) vilket jag ovan har föreslagit skall undantas från den särskilda underrättelseskyldigheten vid förundersökning. Säkerhetspolisens område bör inte följaktligen inte heller beträffande den föreslagna lagen omfattas av en särskild Mina överväganden och förslag Till en mindre del är den föreslagna lagen relevant också för den öppna polisen. Det handlar emellertid enbart om mycket allvarliga gärningar av systemhotande karaktär, dvs. brott som utgör ett hot mot det demokratiska systemet och som äventyrar stora samhällsvärden (se 1 § 6). I den delen menar jag att det i skedet före en förundersökning praktiskt taget alltid kommer att gälla sekretess som innebär att någon särskild underrättelse inte kan lämnas. Som jag tidigare anfört bör inte en under- rättelseskyldighet införas om i den praktiskt taget aldrig kommer att kunna tillämpas. Därför bör inte en underrättelseskyldighet omfatta den föreslagna lagen heller i denna del. När det gäller frågan om att som motvikt införa särskild tillsyn av tvångsmedelsanvändning genom ett oberoende organ menar jag dock att den tillsynen skall fullt ut omfatta tvångsmedels- användning enligt den föreslagna lagen. 4.2.8Bör verkligen åtalade ha en obegränsad insyn i allt utredningsmaterial? Min bedömning: Den obegränsade rätt till insyn i utrednings- materialet som en åtalad person har i bör i ett annat sammanhang övervägas att begränsas bl.a. i syfte att ge visst skydd åt polisens arbetsmetoder och källor. Sådana begränsningar i rätten till partsinsyn bör, i enlighet med praxis avseende artikel 6 om rätten till en rättvis rättegång, förenas med rättssäkerhetsgarantier, t.ex. genom att begränsningarna skall godkännas av domstol. Jag kan inte undvika att ta upp en fråga som gäller den redan nu gällande skyldigheten att underrätta åtalade om användning av hemliga tvångsmedel. När en misstänkt blir föremål för slutdelgivning enligt 23 kap. 18 § skall han som redovisats få möjlighet att ta del av allt det utredningsmaterial som kommit fram under förundersökningen, oavsett om detta tagits in i förundersökningsprotokollet eller inte. I förundersöknings- protokollet skall enligt 20 § förundersökningskungörelsen (1947:948) finnas antecknat beslut om användande av tvångsmedel. Av förundersökningsprotokollet skall således den misstänkte och hans försvarare enligt gällande författningsbestämmelser kunna utläsa om användning av hemliga tvångsmedel har förekommit, Mina överväganden och förslag oavsett om åklagaren åberopar resultatet av användningen som bevisning eller inte. (SOU 1984:54 s. 242) som (SOU 1998:46 s. 427) konstaterade att bestämmelsen i 20 § förundersökningskungörelsen inte i praktiken tillämpades annat än om material som kommit fram vid tvångsmedelsanvändningen skall åberopas som bevis i domstol. framhöll att det var otillfredsställande att det fanns en bristande överensstämmelse mellan författnings- bestämmelsen och den praktiska tillämpningen och fick i den delen stöd av Riksåklagaren (s. 242). Anledningen till att de brottsutredande myndigheterna har tvekat att anteckna uppgifter om tvångsmedelsanvändningen i förundersökningsprotokoll är att en anteckning om detta allvarligt skulle kunna skada enskilda brottsutredningar eller den brottsbekämpande verksamheten som sådan.