sou · GUB316 · 2007-01-01 00:00:00 — I domen angav Regeringsrätten att kemikalieavgiften utgår som en allmän produktavgift utan direkt anknytning till någon prestation från Kemikalieinspektionens sida. Kemikalieavgiften uppfyllde därmed inte avgiftskriteriet om motprestation. Vidare angav Regeringsrätten att gränsen mellan skatt och avgift är flytande och att ett visst utrymme för en vidare bestämning av det statsrättsliga avgiftsbegreppet inte kunde uteslutas. Regeringsrätten kom därför fram till att författningsregleringen av kemikalieavgiften i vart fall inte var uppenbart felaktig och därför skulle förordningen om avgifter för finansiering av Kemikalieinspektionens verksamhet tillämpas enligt sin lydelse. Det finns även andra fall där avgiftsfinansiering varit föremål för prövning. Nedan följer en kort presentation av några av dessa fall. I lagrådsremissen till lag om genetiskt modifierade organismer hade lagrådet synpunkter på avgifter för tillsyn av genetiskt modifierade organismer. Lagrådet fann vid behandling av förslaget att avgiftskriterierna torde vara uppfyllda i den mån avgiften utgör vederlag för en myndighets kostnader i samband med myndighets- utövning som är riktad direkt mot den avgiftsskyldige. Detta gäller t.ex. avgifter som tas ut för kostnader för handläggning av en ansökan eller anmälan eller för provtagning eller inspektion. Föreslagen delegationsbestämmelse gav emellertid möjlighet att föreskriva en generell avgift för företag som bedriver verksamhet som avsågs i lagen, dvs. en avgift som utgick även om företaget inte varit föremål för någon direkt åtgärd från myndigheternas sida. En sådan avgift fick enligt Lagrådet anses ha karaktären av skatt. Delegationsbestämmelsen som föreslogs stod enligt Lagrådet därmed i strid med regeringsformen. Skall sådan avgift tas ut måste den lagregleras, i vart fall så att grunderna för avgiftsuttaget anges (prop. 1993/94:198). I förslag till lag om finansbolag m.m. gav Lagrådet sin syn på dåvarande Bankinspektionens avgifter vid tillsynsverksamhet (prop. 1978/79:170, s. 131). En majoritet i Lagrådet ansåg att av- gifter som grundas på finansinstitutens balansomslutning utgjorde avgift. En ledamot ansåg att avgifterna borde betraktas som skatt. I lagrådsremissen om allmän fiskvårdsavgift m.m. ansåg Lagrådet att fiskvårdsavgiften kunde, trots att den enskilde inte erhöll en direkt motprestation, betraktas som en avgift i och med att betalarna erhöll en kollektiv motprestation (prop. 1994/95:231). I förslag till lag om allmän kameraövervakning ansåg Lagrådet att en generell avgift som tas ut för att finansiera länsstyrelsernas arbete med tillsyn m.m. har karaktär av skatt. Det innebar enligt Lagrådet att delegationsbestämmelsen i lagförslaget stod i strid med regeringsformen. Grunderna för finansieringen borde därför regleras i lagen (prop. 1997/98:64). I samband med ändringar i livsmedelslagen m.fl. lagar lämnade Lagrådet sin syn på avgifter för en myndighets verksamhet enligt livsmedelslagen. Lagrådet kom till i stort sett samma slutsats som när det gällde kameraövervakning (prop. fann i NJA 1980 s. 718 att avgifter enligt läkemedelsförordningen (1962:701) för finansiering av den statliga läkemedelskontrollen skulle betraktas som avgifter. Stockholmsberedningen och regeringen har vid införandet av lagen (2004:629) om trängselskatt kommit fram till att denna på- laga är att betrakta som en skatt då någon individuell motprestation för den enskilda bilisten inte går att konstatera ([SOU 2003:61], prop. 2003/04:145 s. 34 ff.). Gränsen mellan skatt och avgift är som sagts flytande. När det gäller den avgift som tar ut som grund- och mängdavgift finns enligt utredningen ingen direkt specificerad motprestation (med undantag för viss tillsyn). Denna avgift ligger därför på gränsen till att ses som en skatt, enligt de uttalanden Lagrådet gjort avseende förslag i lagstiftning som lagts (se redovisningen ovan). Avseende avgiften som tas ut som projektavgift finns enligt utredningen en klar motprestation från Statens räddningsverks sida. När det gäller denna avgift finns därför inga oklarheter gentemot skattebegreppet. Detta innebär att det inte föreligger något hinder mot att även fortsättningsvis ta ut sådan avgift. 11.2.3Hur förhåller sig avgiftsfinansieringen till gemenskaps- rätten? En grundtanke med EU är att det inom gemenskapen skall före- ligga en inre marknad med fri rörlighet för varor, tjänster, personer och kapital (se mer härom nedan). När påför avgifter på varor som förs in i landet från annat EU-land och detta EU-land också påfört avgifter på varan för den farliga verksamheten innebär detta att dessa varor drabbas av dubbla avgifter och därmed blir dyrare. Enligt utredningen kan de påförda avgifterna inte anses direkt diskriminerande mot utländska varor då samma avgifter påförs inhemska varor, dock skulle förfarandet kunna anses vara handelsbegränsande och i viss mån motverka den fria rörligheten. För att utreda om den svenska avgiftsfinansieringen strider mot EG-rätten följer nedan en kort redovisning om bestämmelserna om tullavgift, skatter och avgifter samt principen om fri rörlighet för varor. Bestämmelser om tullavgift, skatter och avgifter Tullavgifter är förbjudna inom EU. Det framgår av artikel 25 i EG- fördraget (f.d. artikel 12). Där anges att tullar på import och export samt avgifter med motsvarande verkan skall vara förbjudna mellan medlemsstaterna. Detta förbud skall tillämpas även på tullar av fiskal karaktär. Av artikel 90 (f.d. artikel 95) framgår att ingen medlemsstat skall, direkt eller indirekt, på varor från andra medlemsstater lägga interna skatter eller avgifter, av vilka slag de än är, som är högre än de skatter eller avgifter som direkt eller indirekt läggs på liknande inhemska varor. Vidare skall ingen medlemsstat på varor från andra medlemsstater lägga sådana interna skatter eller avgifter som är av sådan art att de indirekt skyddar andra varor. I mål C 87/75 mot Amministazione Italiana delle Finanze ECR 1976 s. 129, anförde att en avgift som ensidigt tas ut för varor som importeras från en annan medlemsstat när de passerar en gräns utgör, oberoende av vad den kallas och hur den tillämpas, en avgift med motsvarande verkan som en tull. Det faktum att den inhemska produktionen genom andra avgifter belastas på liknande sätt saknar betydelse om dessa avgifter och den ifrågavarande avgiften varken tillämpas enligt samma kriterier eller för samma produktionsnivå, och därför inte kan betraktas som ett led i ett allmänt system för inhemska avgifter som tillämpas systematiskt enligt samma villkor för både inhemska och importerade produkter. Fri rörlighet för varor Reglerna beträffande den fria rörligheten för varor innebär att förbud finns mot tullar och avgifter samt kvantitativa restriktioner och åtgärder med motsvarande verkan för medlemsstaterna. Vissa undantag kan dock accepteras. En särskild betydelse i sammanhanget har artikel 28 och 30 i EG- fördraget (f.d. artiklarna 30 och 36). Artikel 28 har direkt tillämp- lighet i medlemsstaterna och har också tillerkänts direkt effekt. Med direkt tillämplighet menas att regeln automatiskt blir en del av den nationella rättsordningen och som sådan skall tillämpas inom denna. Med direkt effekt menas sådana direkt tillämpliga regler som också är utformade så att de kan åberopas av enskilda som stöd för rättigheter som tillerkänts dem. Enligt artikel 28 är kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan i princip förbjudna mellan medlems- staterna. Avgörande för bedömningen är inte utformningen av åtgärden utan den verkan åtgärden har. Här skall påpekas att artikel 28 inte tar sikte på åtgärder såsom avgifter. Är avgiftsnivån så hög att den leder till minskad import kan emellertid artikel 28 tillämpas (jfr C 47/88 Commission v. (bilavgifter) [1990] ECR I 4509). Den närmare innerbörden av uttrycket åtgärder med mot- svarande verkan har preciserats av i det s.k. Dassonville-målet (mål C-8/74 Dassonville, ECR 1974, s. 837). I det målet uttalade domstolen att med uttrycket avses alla åtgärder som direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt kan hindra handeln inom gemenskapen. Domstolen har vidare tolkat defini- tionen så att en vara som lagligen tillverkas och marknadsförs i en medlemsstat skall ha fritt inträde i alla medlemsstater. Detta synsätt som har haft stor betydelse för integrationen, grundades i målet Cassis de (mål C-120/76 Rewe-Zentral mot Bundesmonopolverwaltung für Branntwein, ECR 1979, s. 649). I en dom utvecklade domstolen sin praxis och förklarade att nationella regler avseende vissa försäljningssätt inte påverkar handelsflödet mellan medlemsstaterna (mål C-267/268- 91, Keck och Mithourd, ECR 1993, s. I-6097). Reglerna skall gälla för alla aktörer och ha samma rättsliga och faktiska verkan på inhemska och importerade varor för att inte omfattas av förbudet i artikel 28. I fråga om nationella regler som föreskriver tillståndskrav för import av varor har i flera fall slagit fast att sådana krav är att anse som en åtgärd med motsvarande verkan (se t.ex. mål 51-54/71, International Fruit, ECR 1971 s. 1107 och mål 41/76 Donckerwolcke, ECR 1976, s. 1921 samt mål C-304/88, Kommis- sionen mot , ECR 1990, s. I 2801). 1998/99:134 s. 75 ff. har regeringen uttalat att ett system med tillstånd/licenser för import av varor i de allra flesta fall torde omfattas av förbudet i artikel 28 i EG-fördraget. Från artikel 28 kan dock göras undantag. I artikel 30 anges att artikel 28 inte skall hindra sådana förbud eller restriktioner mot import som grundas med hänsyn till –allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet, –intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, –intresset att bevara växter, –intresset att skydda nationella skatter av konstnärlig, historisk eller arkeologiskt värde, eller –intresset att skydda industriell och kommersiell äganderätt. Sådana förbud eller restriktioner får aldrig utgöra medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. Åtgärderna måste vara nödvän- diga och får inte heller gå längre än vad som behövs. Åtgärden måste alltid vara utformad proportionellt mot de mål som efter- strävats i enlighet med proportionalitetsprincipen. En intresse- avvägning skall således göras mellan det nationella skyddsintresset och gemenskapsintresset så att varucirkulationen på den gemen- samma marknaden inte onödigt hämmas. Om ett skydds- eller säkerhetsbehov kan tillfredsställas på ett annat sätt än vad som skett och om ett sådant sätt bedöms medföra mindre hinder för det fria varuutbytet, måste medlemsstaten välja det sättet. Domstolen har givit villkoren för att medge undantag en snäv tolkning. Här skall påpekas att ekonomiska argument inte kan åberopas för att motivera undantagsregeln i artikel 30 (jfr mål 104/75, ECR 1976 s. 613, mål 103/84, ECR 1986 s. 1759, och mål 288/83, ECR 1985 s. 1761). I det s.k. Franzén-målet (mål C-189/95, åklagaren mot , 1997, s. I-5909) gjorde en prövning bl.a. av hur artiklarna 28 och 30 skall tolkas i förhållande till tillståndssystemet för partihandlare och tillverkare av alkohol- haltiga drycker. I sin dom redogjorde för de svenska reglerna om tillverknings- och partihandelstillstånd och konstaterade att detta tillståndssystem utgjorde ett hinder för import av alkoholdrycker från övriga medlemsstater. Skälet härtill angavs vara att dessa drycker fördyrades genom bl.a. kostnader för mellanhänder och kostnader i samband med betalning av de avgifter som fordrades för att tillstånd skulle beviljas lagrings- utrymme på svenskt territorium. angav vidare att det skulle noteras att endast ett litet antal tillstånd beviljats och i de närmaste samtliga av dessa tillstånd beviljats aktörer som är etablerade i . fann därför att det svenska systemet stod i strid med artikel 28 i EG-fördraget. prövade vidare om systemet ändock kunde godtas med tillämpning av undantagsregeln i artikel 30 i fördraget. Vid denna prövning fann domstolen att det angivna syftet att skydda folkhälsan otvivelaktigt var ett av de syften som kunde göra ett undantag från artikel 28 befogat. emellertid att den inte visat vare sig att till- ståndssystemet, särskilt vad avsåg villkoren rörande lagringskapa- citet samt de höga avgifter som skulle erläggas av tillståndshavarna, stod i proportion till syftet att skydda folkhälsan eller att detta syfte inte kunde tillgodoses genom åtgärder som begränsade handeln i mindre utsträckning. uttalade därför att artiklarna 28 och 30 i EG-fördraget utgjorde hinder för nationella bestämmelser varigenom rätten att importera alkoholdrycker förbehölls aktörer med tillverknings- eller partihandelstillstånd på sådana villkor som föreskrevs i den svenska lagstiftningen. dom föranledde en sänkning av ansöknings- avgiften för partihandelstillstånd från till och en sänkning av tillsynsavgiften med . Regeringsrätten har i RÅ 2002 ref. 108 prövat frågan om återbetalning av erlagda avgifter enligt alkohollagen och alkoholförordningen. I domen finner Regeringsrätten inte visat att de ovan nämnda ändringarna medfört att de krav som gemenskapsrätten ställer för att godta importhinder kan anses uppfyllda. De avgifter som påförs brandfarliga och explosiva varor kan inte anses direkt diskriminerande mot utländska varor då samma avgift påförs inhemska varor. Avgiften tillämpas enligt samma kriterier både för inhemska och hit införda produkter. Den kan därmed betraktas som ett led i ett allmänt system för inhemska avgifter som tillämpas systematiskt enligt samma villkor för både inhemska och hit införda produkter. Därmed kan avgiften inte betraktas som en avgift med motsvarande verkan som en tull. Avgiftssystemet torde därmed inte strida mot artikel 25 och 90 i EG-fördraget. Effekterna av avgifterna skulle kunna anses vara handels- begränsande och i viss mån motverka den fria rörligheten. Varor från annat EU-land blir dyrare när dessa drabbas av dubbel avgift i det fall annat EU-land också påfört avgifter på varan för den farliga verksamheten. Den effekt som avgiftsförfarandet ger upphov till skulle möjligtvis kunna falla under begreppet åtgärder med motsvarande verkan i artikel 28. Artikel 28 kan nämligen, som redogjorts för, tillämpas när avgiftsnivån är så hög att den leder till minskad import. För att svara på frågan om avgiftsfinansieringen strider mot gemenskapsrätten enligt artikel 28 måste dock frågan om tillstånds- plikt är förenligt med EG-rätten också besvaras. Ett system med tillstånd för införsel av varor torde, som redogjorts för, i de allra flesta fall omfattas av förbudet i artikel 28. När det gäller tillstånd enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor krävs dock tillstånd för hantering av de brandfarliga och explosiva varorna oavsett från vilket land varorna härstammar. Reglerna gäller för alla aktörer och har samma rättsliga och faktiska verkan på inhemska och för hit införda varor såvitt avser tillståndskravet. Tillståndskravet torde därför inte strida mot artikel 28 i sig. Effekterna av avgiftsfinansieringen som är kopplad till hante- ringen enligt svensk reglering skulle dock kunna påstås, i likhet med vad som anfördes i Franzén-domen, utgöra ett hinder för import från andra EU-länder då varorna fördyras genom bl.a. kostnader i samband med betalning av de avgifter som utgår. Utredningen har inte kunnat finna att syftet med avgiftsuttaget är att missgynna utländska varor samt att avgiftsuttaget skulle ha begränsande verkan för hit införda varor. Avgiftssystemet får därmed anses vara ett system som inte missgynnar utländska varor och därmed skall inte artikel 28 i EG-fördraget tillämpas på avgiftsuttaget. Det ovan redovisade medför sammanfattningsvis att utredningen kommer fram till att avgiftsfinansieringen inte strider mot gemen- skapsrätten. 11.2.4Skall den verksamhet som myndigheterna bedriver skattefinansieras eller avgiftsfinansieras? Utredningen anser att de avgifter som tas ut i form av avgifter för tillstånd, direkt tillsyn och projektavgift kan definieras som avgifter. Avgifter som tas ut som grund- och mängdavgifter enligt Statens räddningsverks föreskrifter SÄIFS 1999:4 ligger dock på gränsen till att kunna ses som en skatt. Vidare kommer utredningen fram till att uttaget av de avgifter som görs inte strider mot EG-rätten. Nästa fråga blir då om den verksamhet som myndigheterna bedriver och som genererar kostnader skall bekostas av allmänna medel genom allmän skattefinansiering eller bekostas av dem som utnyttjar myndigheternas verksamheter genom avgiftsfinansiering eller genom punktskatt. Utredningen anser att utgångspunkten vid ställningstagandet bör vara att den som orsakar kostnaden också betalar för den. Dessa kostnader får senare tas ut av verksamheternas kunder. När det gäller avgift för tillståndsprövning kan ett argument mot att avgiftsbelägga denna vara att det då finns risk för att tillstånd inte söks om ansökningsavgift skall betalas. Detta får till följd att hanteringen av brandfarliga och explosiva varor inte blir föremål för prövning eller tillsyn vilket givetvis är allvarligt. Enligt de nuvarande bestämmelserna i lagen om brandfarliga och explosiva varor är tillståndsprövningen avgiftsbelagd till viss del. I avsnittet om tillståndsmyndighet har utredningen redovisat att den nuvarande avgiftsbeläggningen inte föranlett några större problem på så sätt att hanteringen sker trots att tillstånd saknas. I två fall har dock problemet uppmärksammats. I det ena fallet var det fråga om jordbrukare som inte sökt tillstånd för förvaring i mindre förbruk- ningsförråd av explosiva varor. Detta föranledde att avgiftsklasser- na sattes lägre och att tillståndet på så sätt blev billigare. Det andra fallet har uppmärksammats när det gäller tillstånd till handladdning för överlåtelse. Detta har föranlett att ofta sätter ner denna avgift vilket verket har rätt att göra. När det gäller brandfarliga varor har kommunerna varit tillståndsmyndighet. När det gäller dessa tillstånd och dess avgifter har det inte framkommit uppgifter om att det funnits några problem i fråga om underlåtenhet att söka tillstånd. Mot denna bakgrund anser utredningen att det heller inte finns någon större risk för att en ökad kostnad för tillståndserhållandet kommer att innebära att tillståndspliktig hantering av explosiva varor sker trots att tillstånd saknas. Enligt utredningen begränsas även risken för att hantering sker utan tillstånd av de överlåtelse- och straffbestämmelser som gäller enligt den föreslagna lagen om brandfarliga och explosiva varor. Dels föreslås otillåten hantering vara straffsanktionerad med böter eller fängelse, dels får explosiv vara endast överlåtas till den som har rätt att hantera explosiva varor av de slag och i den mängd som överlåtelsen avser. Även överträdelse av överlåtelsekravet föreslås Detta innebär att det åligger tillverkare, importör och leverantör att kontrollera att det finns tillstånd innan överlåtelse får ske. Finns inget tillstånd får överlåtelse inte ske och hanteringen kan på så sätt inte påbörjas utan tillstånd. Med hänsyn till det överlåtelsekrav som utredningen föreslagit skall gälla minimeras risken för att hantering sker trots att tillstånd saknas. Utredningen anser att det inte finns anledning att förändra reglerna avseende avgiftsbelagd tillståndsprövning. När de gäller avgifter för tillsyn är det endast kommunerna som direkt debiterar kostnaden för sin tillsynsverksamhet. Polis- myndigheternas kostnader för tillsyn är subventionerade av staten. För den tillsyn som utövar tas avgift ut i samband med generell fastställd avgift för Statens räddningsverks verksamhet enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Således debiterar inte avgift för direkt tillsyn som verket ut- övar över hanteringen och importen av explosiva varor där är tillsynsmyndighet samt hanteringen av brand- farliga varor inom Försvarsmakten, vid anläggningar för hantering av naturgas vid ett tryck högre än 4 bar och vid vissa tekniskt komplicerade anläggningar t.ex. raffinaderier (SÄIFS 1994:5). Enligt utredningen förefaller det ologiskt att tillsynsverksamhet avseende explosiva varor där är tillsyns- myndighet och brandfarliga varor där kommunerna är tillsynsmyn- dighet är avgiftsfinansierad medan tillsyn avseende explosiva varor när det gäller innehav, förvaring och försäljning, där kommunerna föreslås bli tillsynsmyndighet, inte är avgiftsfinansierad. Enligt utredningen bör en llikvärdig avgiftsfinansiering avseende tillsynen gälla för de brandfarliga och explosiva varorna. Vidare anser utredningen det vara mindre lämpligt att tillsynen som kommunerna utövar avseende brandfarliga varor debiteras med en direkt tillsynsavgift medan tillsynen som utövar avseende brandfarliga varor inte debiteras såsom någon direkt tillsynsavgift utan ingår i den avgift som tar ut för sin verksamhet enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor. Samma avgift får nämligen verksamheter betala som hanterar brandfarliga varor utöver den direkta tillsynsavgiften som kommunerna debiterar. Förfarandet är således inte likformigt. har i sitt slutbetänkande (SOU 2004:100 s. 77 ff.) diskuterat finansiering av offentlig tillsyn. Den redovis- ning och de slutsatser som tillsynsutredningen redovisat bygger i allt väsentligt på en rapport som lämnat på uppdrag av utredningen (ESV 2004:16 Finansiering av tillsyn – rapport till ). föreslår att skattefinansiering av tillsyn alltid skall övervägas då den tillsyns- pliktiga verksamheten utgör ett skattefinansierat samhällsåtagande, dvs. i huvudsak är avgiftsfri för medborgarna. Avgiftsfinansiering bör tillämpas i övriga fall. Utredningens uppfattning är att avgift för direkt tillsyn är att anse som en avgift och att några oklarheter gentemot skatte- begreppet inte föreligger. Inte heller kan det anses strida mot EG-rätten att ta ut avgifter för direkt tillsyn enligt lagen om brand- farliga och explosiva varor. Utredningen anser vidare att utgångs- punkten skall vara att den verksamhet som myndigheterna bedriver skall avgiftsfinansieras. Den som orsakar kostnaden skall också betala för den. Dessa kostnader får senare tas ut av verksam- heternas kunder. Med hänsyn till detta menar utredningen att tillsynsverksamheten skall avgiftsfinansieras. Avgift skall tas ut för all tillsynsverksamhet enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor. Angående hur avgiftsfinansieringen skall gå till återkommer utredningen till i avsnitt 11.2.5. Avgift för Statens räddningsverks verksamhet Avgifter för Statens räddningsverks verksamhet enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen är satta för att få in intäkter för de kostnader som har för sin verksamhet enligt lagen. skulle företagen betala in totalt genom dessa avgifter, varav för brandfarliga varor, för explosiva varor, för godkännande av pyrotekniska varor och för tillstånd till handladdning för överlåtelse. skulle företagen betala in totalt varav 12 247 625 för brandfarliga varor, för explosiva varor, 168 000 för godkännande av pyrotekniska varor. Någon avgift för tillstånd till handladdning för överlåtelse skulle inte betalas in. kostnaderna för Statens räddningsverks verksamhet enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor uppgick för till och för till . Av dessa kostnader har uppskattat att är hänförliga till tillsynsverksamheten och till tillsynsverksamheten . Utredningen anser att utgångspunkten skall vara att de kostnader som uppstår i samband med Statens räddningsverks verksamhet enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor skall belasta dem som utnyttjar myndighetens verksamhet. Utredningen har emellertid kommit fram till att avgifterna som tas ut som grund- och mängdavgift ligger på gränsen till att betraktas som skatt. Enligt utredningen bör avgiftsfinansiering inte ske om det råder tveksamheter avseende skattebegreppet.