sou · GUB322d2 · 2007-01-01 00:00:00 — Medlemsstaterna skall säkerställa att behörigheten för organen omfattar: att på ett oberoende sätt bistå personer som utsatts för diskri- minering genom att driva klagomål om diskriminering, utan att det påverkar rättigheterna för personer som har blivit diskrimi- nerade eller för föreningar, organisationer eller andra rättsliga enheter som avses i artikel 6.3, att genomföra oberoende undersökningar om diskriminering, och att offentliggöra oberoende rapporter om och lämna rekom- mendationer i frågor som rör sådan diskriminering. Artikeln infördes när direktivet omarbetades . gjorde i delbetänkandet Ett utvidgat skydd mot könsdiskriminering (SOU 2004:55) bedömningen att JämO uppfyller kraven på oberoende ställning och befogenhet i artikel 8a i likabehandlingsdirektivet (bet. s. 350). Regeringen dela- de kommitténs bedömning (prop. 2004/05:147 s. 119). hade ingen invändning (bet. 2004/05:AU7, rskr. 2004/05:267). Krav på oberoende organ för främjande av likabehandling finns inte i arbetslivsdirektivet (2000/78/EG) för diskrimineringsgrun- derna religion eller övertygelse, funktionshinder, sexuell läggning och ålder. Skälen för vårt förslag Valet av huvudman för den nya ombudsmannamyndigheten bör bestämmas utifrån två utgångspunkter. Verksamheten skall, med hänsyn till principiella och praktiska omständigheter, bedrivas självständigt och oberoende i förhållande till huvudmannen samt vara så effektiv som möjligt. På så sätt blir skyddet för de mänskli- ga rättigheterna så starkt som möjligt, och på så sätt markeras ock- så vikten av de s.k. Parisprinciperna. Frågan är därmed om effektiviteten och oberoendet garanteras bäst under eller regeringen. För effektiviteten hos den nya myndigheten kan antas att huvudmannaskapet inte är avgöran- de, men inte heller utan betydelse. Viktigare för effektiviteten är som vi ser saken sådant som hur de materiella reglerna om diskri- minering är utformade, vidare myndighetens organisation och re- surser och liknande som i princip inte är beroende av var huvud- mannaskapet placeras. Grundfrågan är i stället ombudsmannens oberoende. Här måste beaktas att den frågan gäller både i förhållande till och regeringen. Det är givet att oberoendet gentemot regeringen ökar om är huvudman. Men i stället uppkommer då frågan om ombudsmannens självständighet gentemot . Med tanke på att frågan såväl handlar om hävdande av de mänskliga rättigheterna som om operativ myndighetsutövning är det en grannlaga avväg- ning som måste göras. De nuvarande ombudsmännen mot diskriminering är myndigheter under regeringen. Regeringen är alltså huvudman för myndigheter- na. Det betyder att regeringen – inom ramen för de lagar som styr ombudsmännens verksamhet – kan ge ombudsmännen uppdrag eller direktiv i olika avseenden. Så länge sådana uppdrag eller direk- tiv är förenliga med lagregleringen kan alltså regeringen i princip styra myndigheterna utan att tillfrågas. I den meningen kan sägas att en myndighet under regeringen i princip inte är själv- ständig eller oberoende av regeringen. I ett större, förvaltningspolitiskt perspektiv och med beaktande av hur svenska myndigheter styrs generellt är detta dock inte något anmärkningsvärt. statsskick utgår från en konstitutionell ansvarsfördelning mellan och regeringen. Regeringen styr riket, men är ansvarig inför , se 1 kap. 6 § regerings- formen (RF). I detta ligger bl.a. att regeringen tar egna initiativ (så- som att lägga fram förslag till och att utöva sin egen normgivningsmakt) och verkställer fattade beslut (t.ex. genom att utfärda lagar som beslutat och att se till att andra beslut genomförs). Det är också regeringens sak att leda den statliga för- valtningen. De statliga förvaltningsmyndigheterna lyder under re- geringen med undantag för när en myndighet enligt regeringsfor- men eller någon annan lag är myndighet under (11 kap. 6 § RF). uppgift är att lagstifta, besluta om skatt till staten och bestämma hur statens medel skall användas men också att granska rikets styrelse och förvaltning (1 kap. 4 § andra stycket RF). Bl.a. förvaltningsuppgifter får inte fullgöras av i vi- dare mån än vad som följer av grundlag eller av riksdagsordningen (11 kap. 8 § RF). Det har alltså varit naturligt och förenligt med statsskicket och de svenska förvaltningsprinciperna att diskrimine- ringsombudsmännen lyder under regeringen. Att placera ombudsmannen under skulle innebära en avvikelse från regeringsformens hittillsvarande ansvarsfördelning. Med en sådan ordning skulle styra en myndighet med ansvar för förvaltningsuppgifter (om än ej en traditionell sådan utan en ombudsmannamyndighet) på ett sakområde. skulle därmed tilläggas ett ansvar som i princip är förbehållet regeringen (11 kap. 8 § RF). Med hänsyn tagen till kravet på obero- ende i samband med hävdandet av de mänskliga rättigheterna vore detta inte, i och för sig, en onaturlig utveckling. Å andra sidan in- nebär vårt förslag en förstärkning och utvidgning av myndighetska- raktären hos ombudsmannen vilket skulle kunna tala emot en sådan förändring. Det kan även diskuteras vilka ändringar som en sådan reform skulle kräva i regeringsformen och riksdagsordningen. Såväl principiellt konstitutionella skäl som mer praktiskt administrativa överväganden torde tala för att frågan borde beredas i särskild ord- ning. Frågans lösning har ju också konsekvenser för tidsaspekterna när det gäller förslagens genomförande. Ett fåtal myndigheter lyder under . En av dessa är ombudsmän, eller (). Det kunde ligga nära till hands att dra långtgående paralleller mellan den nya ombudsmannen mot diskriminering och JO. Båda är om- budsmän och båda har tillsynsuppgifter. Likheterna skall dock inte överdrivas. JO är en del av det som i regeringsformen kallas kontrollmakten; jämte bl.a. konstitutionsutskott och . JO utövar tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar enligt lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän. JO:s ställning är alltså särskilt reglerad i regeringsformen, och JO är inte någon förvaltningsmyndighet med viss verksamhet på ett sakområde utan har ett speciellt uppdrag att utgöra – just – kontrollorgan i enskilda ärenden. Detta gör att det inte går att bestämma huvudmannaskapet för den nya ombudsmannen utifrån en jämförelse med JO. Detta gäller även om ombudsman- nen delvis också har granskningsuppgifter och även om det i fram- tiden kommer till stånd en grundlagsreglering av ombudsmannens ställning. En eller flera huvudmän Regeringen fattar beslut kollektivt och uppträder gentemot bl.a. myndigheter som en, normalt företrädd av ett visst statsråd som representerar hela regeringen. Regeringen är alltid – i formell me- ning och utåt – enig i sina ställningstaganden i den meningen att skiljaktiga meningar inte förekommer. dighet annorlunda organiserad. I finns representanter för de olika parlamentariska åsiktsriktningarna. Arbetet kännetecknas av att meningar bryts mot varandra, att sakfrågor förhandlas mellan partierna och inte sällan av att kompromisser träffas. sammansättning och arbetsformer kan medföra otydlighet för en ombudsman som har till uppgift att främja och skydda de mänskli- ga rättigheterna. Det kan inte antas att det i alltid kom- mer att råda samstämmighet i frågor som rör arbete mot diskrimi- nering. Ombudsmannen kommer att behöva ta ställning i frågor där det finns olika uppfattning hos de politiska partier som är re- presenterade i . Det kan inte heller uteslutas att det t.ex. kan finnas förväntningar om att ombudsmannen skall ta hänsyn till alla i representerade partiers syn på hur frågor som faller inom ombudsmannens uppdrag skall hanteras. Att regeringen är huvudman för ombudsmannen kan med detta synsätt förenklat beskrivas som att huvudmannen är en, medan ett huvudmannaskap under medför flera huvudmän. Å andra sidan kan inte dessa hypotetiska farhågor överdrivas. Det kommer endast att finnas en formell huvudman i fallet med riksda- gen. Det förutsätts en lagreglering av ombudsmannens ställning och uppgifter. Debatt och kontroverser tillhör demokratins livsluft och får inte undertryckas i syfte att garantera en smidig myndig- hetsutövning. Detta är inte minst viktigt när det gäller frågor som berör mänskliga rättigheter. En enkel och effektiv dialog Att ombudsmannen är formellt och praktiskt självständig mot hu- vudmannen – oavsett om det är eller regeringen – innebär inte att värdet av en dialog med huvudmannen skall underskattas. En sådan dialog kan äga rum på ett enkelt sätt om huvudmannen är regeringen med ett ansvarigt statsråd. Eftersom regeringen styr ri- ket finns detta behov oavsett vilken modell som väljs för huvud- mannaskapet för ombudsmannen - vilket måste ut. Att ha som huvudman och dess olika parlamentariska åsikts- riktningar som dialogpartner leder knappast i sig till en förstärk- ning av självständigheten i ombudsmannarollen men torde heller inte innebära någon avgörande svårighet. Däremot medför för- stärkningen av ombudsmannens ställning och utvidgningen av uppgifter att det är viktigt att säkerställa en enkel dialog så att ock- så myndighetsutövningen till gagn för de mänskliga rättigheterna blir effektiv. Självständigheten gentemot huvudmannen kan uttryckas som att ombudsmannen om det finns skäl till det skall kunna vara obe- kväm. Det är viktigt att ombudsmannen inte tvingas eller känner sig föranledd att hålla en låg profil. Ombudsmannen kan exempel- vis komma att rikta kritik mot regeringen, i ett lagstift- ningsärende eller när regeringen företräder i internationella sammanhang. Det är i detta sammanhang avgörande att vare sig regeringens uppgift att styra riket eller (utskott och kammare) befogenheter att stifta lag föranleder någon otydlighet. Den politiska diskussionen, olika uppfattningar mellan partierna eller regeringens göranden och låtanden får inte hindra ombuds- mannen att fullgöra sina skyldigheter. Lika litet får huvudmannas- kapets placering återverka i denna situation. Ombudsmannens möj- lighet till att vara obekväm följer således snarare det lagreglerade uppdraget än huvudmannaskapets utformning. Andra sätt att stärka självständigheten Frågan om huvudmannaskapet är, om än viktig, inte det avgörande för att öka självständigheten. Det kan delvis också uppnås genom valet av författningsform och begränsningar i användandet av re- gleringsbrev som styrform. Vi har ovan konstaterat att ansvarsområden och uppgifter hos ombudsmannen bör anges i lag, oavsett var huvudmannaskapet pla- ceras. Det innebär att det är som bestämmer mandatet och att regeringen själv inte kan ändra på ombudsmannens upp- drag. Myndighetens ekonomiska ramar kommer även fortsättningsvis att bestämmas av efter förslag från regeringen inom ra- men för det gängse återkommande budgetarbetet. En särskild fråga i sammanhanget gäller regleringsbreven till om- budsmannen. Genom regleringsbrev överlämnar regeringen de an- slag till en myndighet som har beslutat om. I reglerings- breven är det vanligt att regeringen ger olika uppgifter till den ak- tuella myndigheten, vilka skall utföras . Uppgifterna kan knytas till en återrapporteringsskyldighet. Detalj- nivån i regleringsbreven varierar beroende på vilken myndighet som är mottagare. Förvaltningsmyndigheter åläggs ofta en mängd upp- gifter. Att regeringen på detta sätt ålägger ombudsmannen en mängd arbetsuppgifter står inte i överensstämmelse med de princi- per som vi menar är viktiga för att stärka ombudsmannens själv- ständiga ställning och effektivitet. I Parisprinciperna understryks tvärtom vikten av att nationella institutioner kan ta egna initiativ och uppträda utan inblandning och hinder från något organ, vare sig offentligt eller privat. Ombudsmannen bör alltså inte bindas upp av uppgifter i regleringsbrev utan skall kunna ägna sin tid åt de frågor som ombudsmannen uppfattar som viktiga utifrån sin roll som företrädare för frågor om mänskliga rättigheter. Detta gör en- ligt vår bedömning att regleringsbreven i princip inte bör innehålla uppdrag som inskränker ombudsmannens verksamhet som om- budsman. Regeringen bör alltså iaktta återhållsamhet. Utrymmet för att ombudsmannen åläggs att fullgöra uppdrag bör vara mycket begränsat. Detta innebär inte att det bör finnas hinder mot att regeringen i samråd med ombudsmannen kan ge uppdrag som inte inkräktar på ombudsmannarollen. Särskilt inom informations- och utbildnings- området kan det finnas anledning att stödja sig på ombudsmannen. Sådana uppdrag kan då komma att förenas med tilläggsanslag. Även när det gäller övriga delar av regleringsbreven bör regering- en visa återhållsamhet och begränsa sig till vad som är nödvändigt för att regeringen skall kunna få en bild av hur ombudsmannen med anslagna medel uppfyller sina lagstadgade uppgifter. Regler- ingsbreven bör liksom innehålla både effektmål och verk- samhetsmål samt bestämmelser om återrapportering och finansie- ring så länge dessa inte begränsar ombudsmannens faktiska möjlig- heter att själv bestämma inriktningen av sitt arbete utifrån om- budsmannens i lag fastställda mandat. Mer detaljerade eller special- inriktade verksamhetsmål bör alltså knappast komma i fråga, om det inte återspeglar en överenskommelse i något särskilt fall mellan ombudsmannen och regeringen. Informationsinhämtningen från ombudsmannen bör inskränkas till sådant som behövs för allmän styrning av myndigheten och sådan som är avsedd för regeringens information till om bland annat medelsanvändningen. Ombudsmannens roll i rapporteringen till FN är i egenskap av konventionsstat skyldig att lämna rappor- ter till de kommittéer som övervakar att olika om mänskliga rättigheter följs (se närmare kap. 2). I Parisprinci- perna rekommenderas att nationella institutioner för mänskliga rättigheter skall kunna bidra till de rapporter som stater skall lämna till FN:s kommittéer och där så är nödvändigt kunna uttrycka en åsikt i frågan. Detta utvecklas närmare i den handbok som Centret för mänskliga rättigheter i (numera en del av Högkommis- sariatet för mänskliga rättigheter) har gett ut och som anger grund- läggande krav när institutioner för mänskliga rättigheter skall inrät- tas.24 I handboken, som bygger på Parisprinciperna, understryks att de nationella institutionerna har en viktig roll när det gäller att bi- dra till utformningen av ett lands rapport till en . De nationella institutionerna har på grund av sin ställning och expert- kunskap möjlighet att se till att rapporterna uppfyller kravet på att vara noggranna, detaljerade och korrekta. Enligt handboken kan det sätt på vilket en nationell institution bidrar till arbetet med rap- porten se olika ut och tre olika modeller lyfts fram. I den första modellen är institutionen en ren uppgiftslämnare. Den lämnar in- formation, data och statistik till det departement som ansvarar för rapportens utformning. I den andra modellen får institutionen granska departementets utkast till rapport för att kontrollera dess noggrannhet och fullständighet. I den tredje modellen anförtros den nationella institutionen ansvaret att själv utarbeta ett utkast till rapport som sedan hänskjuts till berörda myndigheter för gransk- ning. Däremot sägs i handboken ingenting om att en nationell in- stitution i en viss situation bör lämna en egen rapport. I princip är det regeringen som företräder riket utåt. Att en svensk myndighet i ett internationellt sammanhang kan komma att företräda en annan syn än regeringens genom att exempelvis avge en egen rapport med bedömningar som avviker från regeringens illustrerar det grundläggande problemet. Det torde vara viktigt att ombudsmannainstitutionen i olika sammanhang har utrymme för att kommunicera med de internationella konventionsorganen på ett självständigt sätt. Ett sätt att i just rapporteringsprocessen lösa denna fråga vore att ge ombudsmannen möjlighet att yttra sig över 24 National Human Rights Institutions – A Handbook on the and Strength- ening of National Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights (Profes- sional Training Series No. 4) s. 26 f. Det kan då bli fråga om ett regelrätt remissytt- rande av ombudsmannen över utkastet till rapport, som sedan bifo- gas regeringens slutliga rapport till . Inget hindrar att tar initiativ till ett muntligt inhämtande av om- budsmannens synpunkter vid en muntlig förberedande session. Grundlagsreglering av ombudsmannens ställning Frågan om en grundlagsreglering av ombudsmannens ställning om- fattas inte av kommitténs uppdrag. Kommittén anser dock att star- ka skäl talar för en grundlagsreglering och vill därför rekommende- ra att en utredning av denna fråga övervägs (lämpligen inom ramen för den s.k. [Ju 2004:11]). Frågan om en eventuell förändring av huvudmannaskapet för ombudsmannen har också till stor del en konstitutionell innebörd. Även om inte en ändring av regeringsformen vore nödvändig i detta fall – utan det räckte med en ändring i riksdagsordningen – talar dock mycket för att det vore lämpligt. Kommittén anser således att även avgörandet av denna fråga borde överlämnas till och att vi därmed begränsar oss till de givna synpunkterna i frågan. Frågan om huvudmannaskap för den av oss föreslagna ombuds- mannamyndigheten har en komplex karaktär. Varken internationel- la erfarenheter eller svensk författningstradition tycks kräva någon förändring. Tvärtom tycks den nuvarande situationen väl förenlig med nuvarande författningstraditioner. Det kan dock inte uteslutas att den förstärkta lagstiftningen och det utvidgade ombudsmanna- uppdraget kunde motivera en särskild markering av oberoende och självständighet när det gäller att hävda de mänskliga rättigheterna. Den ökade betydelse som tillmäts dessa frågor både i och internationellt skulle kunna ge detta mer än en symbolisk betydel- se. Kommittén har analyserat såväl oberoende- som effektivitets- aspekter och föreslagit förändringar av nuvarande situation när det gäller reglering, styrning och självständigt utrymme. Vi anser också att frågan om en eventuell grundlagsreglering av ombudsmannen borde övervägas vidare i särskild ordning. Frågan om huvudman- naskapet är knappast avgörande för självständigheten även om den Kommittén anser att ett slutgiltigt ställningstagan- de till denna fråga kräver mer ingående konstitutionella övervägan- den än vad vi kunnat göra inom ramen för vårt uppdrag. Vi anser att borde få pröva även denna konstitutio- nellt präglade fråga. Det är dock viktigt att det inte uppstår någon onödig tidsspillan. Vi menar alltså att regeringens huvudmannaskap bibehålls oförändrat i avvaktan på slutgiltigt ställningstagande där även de grundlagsmässiga aspekterna fått en ingående belysning i särskild ordning. Vår bedömning: () bör inte slås samman med de övriga ombudsmännen. Kommittén skall enligt tilläggsdirektiven (dir. 2003:69) i sina över- väganden rörande ombudsmännen i tillämpliga delar inkludera (). och uppgifter har setts över av ut- redningen om översyn av verksamhet (BO- utredningen). I uppdraget till den utredningen ingick att bedöma om BO:s roll och uppgifter borde förändras i något avseende och i så fall hur (dir. 1998:21). Utredaren skulle bl.a. utvärdera och be- döma BO:s hittillsvarande arbete och lämna förslag till hur BO kunde förstärkas och effektiviseras. överlämnade sitt betänkande – företrädare för barn och ung- domar (SOU 1999:65) . Utredningen kom fram till att huvudmannaskapet för BO inte borde överflyttas från regeringen till men föreslog bl.a. att BO skulle ges ökad självstän- dighet i förhållande till regeringen genom att BO:s uppgifter lagre- glerades och genom att BO fick s.k. nakna (blanka) regleringsbrev. Utredningen föreslog även bl.a. att BO skulle ges vissa rättsliga befogenheter gentemot myndigheter, kommuner och landsting. Propositionen En förstärkt barnombudsman BO:s uppgifter och ansvarsområden behandlades av regeringen i propositionen 2001/02:96 En förstärkt barnombudsman. I proposi- tionen föreslog regeringen vissa åtgärder för att förstärka BO och renodla ombudsmannarollen. Bl.a. föreslogs vissa lagändringar för att ge ombudsmannen en ökad självständighet i förhållande till re- geringen. Ett förslag var att BO:s mandat skulle bestämmas av i lag och att ombudsmannen skulle ges vissa rättsliga be- fogenheter gentemot myndigheter, kommuner och landsting. BO skulle dock fortfarande vara en myndighet under regeringen. Re- geringen anförde vidare bl.a. följande om BO:s förhållande till de andra tematiska ombudsmännen (prop. 2001/02:96 s. 12 f.). Det har i olika sammanhang framförts att en samordning och eventuell sammanslagning av samtliga tematiska ombudsmän (– , – DO, Handi- kappombudsmannen – HO, Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning – HomO och – BO) bör göras och att det också i det sammanhanget bör övervägas om hu- vudmannaskapet för ombudsmännen skall föras över från regeringen till . Det finns dock en grundläggande skillnad mellan och övriga tematiska ombudsmän. De senare arbetar i huvudsak ut- ifrån olika diskrimineringslagar, relaterat framför allt till diskrimine- ring på arbetsmarknaden. HO har förvisso en del andra uppgifter ut- ifrån för funktionshindrade. Samtliga dessa om- budsmän har också att handlägga enskilda ärenden där personer, vars intresse ombudsmannen har att bevaka, upplever sig diskriminerade. har inget sådant uppdrag. uppdrag utgår från . Det finns visserligen i konven- tionen en artikel som är avsedd att förhindra diskriminering av enskil- da barn eller grupper av barn (artikel 2). Konventionsstaterna är skyl- diga att respektera och tillförsäkra varje barn inom sin jurisdiktion de rättigheter som anges i konventionen utan åtskillnad av något slag. Däremot är inte utgångspunkten i konventionen att hela gruppen barn diskrimineras. Den kan därför inte jämställas med den lagstiftning som styr de andra tematiska ombudsmännen. Regeringen anförde vidare (s. 12 f.) följande angående frågan om huvudman för BO. I betänkandet behandlas frågan om vem som skall vara huvudman för . De alternativ som ställs mot varandra är att re- geringen fortsätter att vara huvudman eller att huvudmannaskapet tas över av . Utredningen avvisar en överflyttning av huvudman- naskapet framför allt av konstitutionella skäl, men också med hänvis- ning till att inte passar som huvudman för en myndighet som bl.a. bedriver opinionsbildningsarbete. Ett ändrat huvudmannas- kap skulle innebära en avvikelse från regeringsformens ansvarsfördel- ning. Det är regeringens uppgift att styra riket, medan upp- gift är att lagstifta, besluta om skatt och fastställa statens budget. Om ombudsmannen skulle underställas skulle få an- svar för en förvaltningsmyndighet på ett sakområde. I detta avseende går inte några paralleller att dra med (). Dels är JO:s ställning särskilt reglerad i regeringsformen, dels är JO inte någon förvaltningsmyndighet utan del av kontrollmakt att lagstiftningen följs i den offentliga verksamheten. Majoriteten av remissinstanserna instämmer i utredningens ställningstagande. Till detta kan läggas att ansvaret för att genomföra enligt internationella traktatregler ligger på regeringen. Det är reger- ingen som är ansvarig att vidta lämpliga åtgärder för att förverkliga de åtaganden nationen har åtagit sig. Regeringen har fattat beslut om direktiv till en utredning som skall se över frågan om en sammanhållen diskrimineringslagstift- ning (dir. 2002:11). I uppdraget ingår att överväga en samordning eller sammanslagning av någon eller samtliga av JämO, DO, HO och HomO, samt om någon eller några av ombudsmannafunktionerna skall vara underställda regeringen eller . Utredningen skall redovisa sitt uppdrag . berörs av ovan anförda skäl inte av denna översyn. Det kan dock ändå vara lämp- ligt att utredningen, när den överväger frågan om huvudmannaskapet för ombudsmännen, även belyser ställning. BO- utredningens genomgång av frågan är en naturlig utgångspunkt för en sådan diskussion.