sou · GUB364 · 2007-01-01 00:00:00 — Utredningen finner således inget stöd för den tämligen utbredda uppfattningen att de svenska kasinona skulle vara speciellt brottutsatta. I , som tidigare refererats till, nämns uppgifter om rykten som gör gällande att det förekommer prostitution inne på kasinot, om utlåning av pengar på kasinots toaletter med ockerräntor och utpressning som följd, om etniskt enhetliga grupper som spelar för osedvanligt stora pengar och om brottslingar som omsätter sina pengar på kasinot (penningtvätt). Enligt polisen är detta information som inte är tillförlitlighetsgranskad eller bekräftad och som ska hanteras på den nivå där rykten hanteras. Utredningen har behandlat penningtvättsfrågan i ett särskilt avsnitt. När det gäller förekomsten av prostitution och olaga utlåningsverksamhet finns inga säkra bevis och heller ingen rapportering från polisen. Utredningen har med tillfredsställelse konstaterat att samarbetet mellan kasinona och polisen fördjupats . Detta gäller särskilt , där en särskild gupp som nämnts bildats för att kunna följa utvecklingen och snabbt kunna ta initiativ. Besökarnas kriminalitet Vad så slutligen gäller besökarnas koppling till kriminalitet utanför kasinoväggarna, så visar , som refererats utförligt i det förra avsnittet, att det visserligen förekommer kriminella bland besökarna, men att besökarna inte på ett uppseendeväckande sätt avviker från medborgare i stort. 8 Bedömning av Svenska Spels efterlevnad av villkoren för kasinoverksamheten 8.1 Allmänt om efterlevnad av villkoren En del i utredningens uppdrag handlar om att följa upp hur AB har följt de regler som gäller för kasinoverksamheten. Regelverket som styr kasinoverksamheten finns återgivna i kapitel 5 i detta betänkande. Det handlar sålunda om kasinolagens bestämmelser, om regeringens villkor för att anordna kasinospel och om Lotteriinspektionens (LI) närmare villkor och anvisningar. Lagen om penningtvätt, som också hör till de regler som berör kasinoverksamheten, har också behandlats i tidigare avsnitt. Utredningen har på olika sätt sökt samla in information om hur och Casino Cosmopol följer de nämnda reglerna genom att ta del av Lotteriinspektionens erfarenheter liksom erfarenheter hos andra myndigheter och institutioner, som har beröring med verksamheten. Även egna iakttagelser i samband med besök på de fyra kasinona ligger som grund för utredningens bedömning. Lotteriinspektionens löpande inspektioner, både de som sker av egna anställda och av LI:s kontrollanter, visar inte på några påtagliga brister i kasinonas verksamhet när det gäller efterlevnaden av givna regler. Den s.k. OASE-rapporteringen, som utredningen tagit del av, förefaller ge en relativt rättvis bild av de incidenter och händelser som inträffar under verksamhetens gång. Det finns naturligtvis en viss risk att kasinona underlåter att rapportera händelser som skulle vara besvärande för kasinots rykte eller som inte kunnat upptäckas vid LI:s kontroller, men det är inget som utredningen har kunnat konstatera. Den polisiära kontrollen av verksamheten ger ingen annan bild. Kasinona uppfattas inte, generellt sett, som något polisiärt problem, vilket tidigare konstaterats. Bedömning av Svenska Spels efterlevnad av villkoren för kasinoverksamheten SOU 2006:64 Utredningen kan sålunda vid en samlad bedömning inte finna annat än att och Casino Cosmopol på ett tillfredsställande sätt uppfyller de villkor och anvisningar som ställs på verksamheten. De flesta instanser, för att inte säga alla, som utredningen haft kontakt med delar den uppfattningen. På några områden har utredningen dock kunnat konstatera, att det tycks råda delade meningar mellan kasinona och Lotteriinspektionen och som föranlett en mer formell behandling. Det rör reglerna om inpassering, marknadsföring och implementeringen av bestämmelser om socialt ansvar. 8.2 Inpasseringskontroll Enligt kasinolagen får den som är inte ges tillträde till ett kasino. Inte heller får den som inte är känd och inte legitimerar sig ges tillträde. Legitimationskravet är ovillkorligt om besökaren inte är känd. Vid kontroll har det dock framkommit att Casino Cosmopol gett besökare tillträde trots att de inte varit kända eller kunnat uppvisa legitimation. LI har framfört att lagen inte ger utrymme för undantag. Vid kontroller har det ändå visat sig att Casino Cosmopol ger besökare tillträde, trots att de inte är kända eller legitimerar sig. (dnr 121/2003) meddelade LI följande anvisning: Casino Cosmopol får inte ge besökare tillträde till något av sina kasinon om besökarna inte är kända eller kan uppvisa giltig legitimation . Undantag gäller för innehavare av årskort eller månadskort, vilka kan uppvisa sådant inträdesbevis. Dessa personer måste självfallet uppvisa legitimation i samband med anskaffandet av inträdesbeviset. 8.3 Marknadsföring Marknadsföring av kasinoverksamhet skall enligt kasinotillståndet vara socialt ansvarstagande så att den inte uppfattas som alltför påträngande. Enligt tillståndet skall Casino Cosmopol vidare beakta och aktivt motverka problem med överdrivet spelande. uppkom en diskussion mellan LI och Casino Cosmopol huruvida bolagets exponering i ett televisionsprogram om poker i Kanal stod i strid med dessa bestämmelser. SOU 2006:64 Bedömning av Svenska Spels efterlevnad av villkoren för kasinoverksamheten diskussioner och skriftväxling i ärendet beslöt LI (dnr 271/2005) om följande anvisning: Casino Cosmopol skall tillse att den marknadsföring som sker av Casino Cosmopol i TV-programmet upphör. 8.4 Socialt ansvar/spelansvar De ovan nämnda anvisningarna är de enda som beslutats av LI. Tillsynen över Casino Cosmopols sätt att efterleva bestämmelserna om spelansvar har formellt behandlats på ett annat sätt. Efter att ha undersökt hur Casino Cosmopol lever upp till de villkor om spelansvar, som anges i kasinotillståndet, upprättade LI en Tillsynsrapport angående spelansvar i kasinoverksamheten (dnr 811/2005). Rapporten är inte ställd till men har enligt en tjänsteanteckning delgivits Casino Cosmopol . Rapporten utmynnar i ett avsnitt med slutsatser och förslag till eventuella förbättringar. Det är emellertid för utredningen oklart hur bindande förslagen skall anses vara för Casino Cosmopol. Skillnaden mellan formen tillsynsrapport och formen anvisning är principiellt intressant. För att visa skillnaden återges här sammanfattningen av tillsynsrapporten i sin helhet. De normativa slutsatserna i sammanfattningen har kursiverats av utredningen. Det finns dokumentation beträffande rutiner vid spelansvar. Dokumentationen kan förbättras genom att det blir än mer tydligt vilket ansvar varje personalgrupp har för att uppfylla ansvaret att förebygga och motverka spelproblem. Broschyrer/information avseende problem med överdrivet spelande finns tillgänglig på alla kasinon. Möjligheten att skriva avtal med kasinot om besöksförbud/besöksrestriktioner verkar vara välkänd av besökarna. Denna möjlighet utnyttjas också i hög grad. Eftersom det till övervägande del framstår som om det är besökaren som tar kontakt med företrädare för kasinot bör rutiner för mer förebyggande insatser övervägas. Projektet i visar också att det är ett effektivt sätt att arbeta på. Det kan finnas skäl att införa en rutin som går ut på att dokumentera alla samtal som hålles med gäster avseende spelproblem. Detta skulle bl.a. ge en bättre bild av vilka insatser kasinot gör. Bedömning av Svenska Spels efterlevnad av villkoren för kasinoverksamheten SOU 2006:64 Eftersom en del av personalen upplever att de får dålig återkoppling efter rapportering av tecken på spelproblem, bör rutiner införas för hur personal som rapporterar skall erhålla information om vilka eventuella åtgärder som vidtagits. Alla anställda får någon form av utbildning/information avseende spelansvar i början av sin anställning. Då det i några fall uppgetts att utbildningen/informationen hållits efter det att anställningen pågått i ett flertal månader bör rutiner införas så att all nyanställd personal får utbildningen i samband med tillträdandet av tjänsten. Någon generell vidareutbildning/uppdatering förekommer inte. Det finns skäl att överväga en rutin som innebär att all personal får uppdateringar i ämnet fortlöpande . Vidareutbildningar och uppdateringar är också viktiga för att hålla liv i frågan och för att visa att frågan är viktig i kasinoverksamheten. Beroende på vilken roll personalen har kan det också finnas anledning att ha utbildningar med olika inriktningar. Personal som arbetar nära besökarna (t.ex. dealer, inspector dealer och slot attendant) bör kanske i högre utsträckning få utbildning i vilka tecken en besökare med spelproblem kan uppvisa, medan de som håller i samtalen kan ha bättre nytta av en utbildning i samtalspedagogik/konflikthantering. Generellt framstår spelansvar som en levande fråga på kasinona. Hur prioriterad den är i verksamheten råder det delade meningar om. upplevs det inte finnas tid för att arbeta med frågan i verksamheten. Det bör därför övervägas om det skall avsättas mer personaltid för arbete med frågan om spelansvar på kasinona. 8.5 Utformningen av villkoren Det finns vissa språkliga och formella skillnader i utformningen av regeringens villkor för kasinoverksamheten. Vissa villkor är formulerade i absoluta termer. Det gäller exempelvis förbudet för personalen att ta emot dricks. Villkoret är enkelt att kommunicera till alla berörda, det är också enkelt att vid inspektioner fastställa om dricks betalas eller ej. I andra fall lämnar formuleringen av villkoren ett visst tolkningsutrymme. Detta har föranlett en diskussion mellan , som ansvarar för att kasinona uppfyller villkoren, och Lotteriinspektionen som har att utöva tillsyn över deras efterlevnad. Uttolkningen av marknadsföringsvillkoret är ett sådant fall. Enligt villkoret skall markandsföringen vara socialt ansvarstagande så att den inte uppfattas som alltför påträngande. Enligt LI har 100 SOU 2006:64 Bedömning av Svenska Spels efterlevnad av villkoren för kasinoverksamheten Casino Cosmopol brutit mot detta villkor och inspektionen har därför meddelat /Casino Cosmopol en anvisning. Företaget lät sig dock inte nöja med inspektionens beslut utan har i skrivelse begärt att regeringen kompletterar gällande kasinotillstånd med preciseringar i bestämmelsen om marknadsföring av kasinospel. (Lotteriinspektionens formella anvisning meddelades , men hade föregåtts av en längre tids dialog.) Bolaget hänvisade bl.a. till att det är utomordentligt viktigt att regeringens tillstånd på spelområdet är tydliga, preciserade och lättillämpade och framhöll att regeringen själv pekat på att det värdemässiga innehållet av ord som påträngande, när det gäller marknadsföringen av alkohol, inte alltid är självklart. Efter att ha inhämtat synpunkter från och Lotteriinspektionen avslog regeringen begäran om mer precisa villkor om marknadsföring (Regeringsbeslut , Fi 2005/2155). Regeringen konstaterade att det aktuella villkoret svårligen låter sig uttryckas i precisa termer. Den meddelade också att om Lotteriinspektionen och AB har olika uppfattningar om hur de lagbestämmelser och villkor som styr verksamheten skall tolkas och tillämpas, så är det tillsynsmyndighetens uppfattning som har företräde. I sammanhanget kan dessutom noteras att i sitt yttrande funnit de nuvarande riktlinjerna vara tillräckliga för att Lotteriinspektionen skall kunna utöva sin tillsynsuppgift samt att den då pågående hade som uppgift att se över regelverket om marknadsföring av lotterier. 8.6 Tillsynsbarhet och tillsynsinstrument Utredningens analys av hur följt de regler som gäller för kasinoverksamheten har främst baserats på underlag från Lotteriinspektionen i form av anvisningar med anledning av tillsyn, tillsynsrapporter (dvs. sammanställningar av olika slag) och inspektionens förfrågningar till . Baserat på detta drar utredningen slutsatsen att i allt väsentligt följt de regler som gäller för kasinoverksamheten. När utredningen granskat den aktuella rapporteringen och dialogen har dock frågan väckts om ändamålsenligheten i det nuvarande tillsynsarrangemanget. Där finns, som framgår av redovisningen 101 Bedömning av Svenska Spels efterlevnad av villkoren för kasinoverksamheten SOU 2006:64 ovan, oklarheter i regelverkets tillsynsbarhet, tillsynsorganets ställning i förhållande till den tillsynspliktiga verksamheten, dvs. Casino Cosmopol, samt tillsynsmyndighetens möjligheter att ingripa för att skapa rättelse. Effektiv tillsyn förutsätter att det finns tydliga regler om den tillsynspliktiga verksamheten. Detta är viktigt för tillsynsmyndigheten, som måste veta vilka regler som skall ligga till grund för att bedöma verksamheten och eventuellt ingripa vid överträdelser. Det är också viktigt för den verksamhetsansvarige att veta vad som gäller – dvs. att veta vad som är rätt eller fel. Diskussionen om marknadsföring av kasinona, som redovisats ovan, visar att detta krav inte alltid är uppfyllt inom kasinoverksamheten. Casino Cosmopol har inte kunnat tolka vad kraven på marknadsföring med en inriktning som är socialt ansvarstagande så att den inte uppfattas som alltför påträngande innebär i det enskilda fallet och Lotteriinspektionen har haft svårigheter att snabbt ge tydliga svar på frågan. Med terminologi (SOU 2004:100) är regelverket inte tillräckligt tillsynsbart, dvs. det anger inte i tillräckligt tydliga termer vad som gäller för verksamheten. Utredningen delar alltså inte slutsats att de nuvarande riktlinjerna är tillräckliga för att LI ska kunna utöva sin tillsyn. Om så vore fallet skulle knappast meningsskiljaktigheterna har uppstått. Oklara regler – t.ex. ramlagar – som grund för tillsyn förekommer även på andra tillsynsområden. En vanlig åtgärd för att skingra eventuella osäkerheter är att tillsynsmyndigheten ges befogenhet att utfärda föreskrifter om verksamheten, vilka tydligare än lagstiftning och förordningar anger förutsättningarna. Lotteriinspektionen har sådana möjligheter i uppdraget genom regeringens tillståndsbeslut om kasinoverksamheten genom möjligheten att utfärda närmare villkor för verksamheten (se kapitel 5), alltså bestämmelser som fyller ut regeringens villkor i tillståndsbeslutet. Det är möjligt att meningsskiljaktigheterna om villkoren om marknadsföring hade kunnat undvikas om Lotteriinspektionen mer proaktivt och systematiskt utnyttjat detta mandat och på förhand sökt precisera regeringens villkor. Svenska Spels skrivelse till regeringen med begäran om förtydligande om villkoren för marknadsföring visar på skilda rolluppfattningar mellan den verksamhetsansvariga och tillsynsmyndigheten om den senares ställning. Utredningen har uppfattat situationen som att ansett sig vara en med LI jämställd part i 102 SOU 2006:64 Bedömning av Svenska Spels efterlevnad av villkoren för kasinoverksamheten frågor som gäller tolkning av regelverket ifall detta lämnar utrymme för olika bedömningar. I det aktuella fallet valde att vända sig till regeringen för besked. Regeringens beslut gav inga preciseringar i sak men tar tydligt ställning i formfrågan genom att lägga fast att tillsynsmyndighetens tolkning har företräde då olika uppfattningar finns. Denna uppfattning ansluter väl till etablerad tillsynstradition. Utredningen har tidigare beskrivit Lotteriinspektionens tillsynsuppdrag och -metoder. Där framgår att den starkaste ingripandemöjligheten vid överträdelser är anvisning. Bindande ingripandemöjligheter förenade med sanktioner saknas om anvisningen inte skulle efterlevas. Inom lotterilagens område, där Lotteriinspektionen också är tillsynsmyndighet, är ingripandemöjligheterna utformade på annat sätt. Där finns möjlighet till varning eller återkallande av tillstånd, förbud liksom möjlighet att besluta om förelägganden som kan kombineras med ett vite. Utredningen har övervägt att lämna förslag till mer kraftfulla ingripandemöjligheter inom kasinoområdet men avstått av två skäl. Dels utgår utredningen från att regeringens uttalande i anslutning till Svenska Spels skrivelse i marknadsföringsfrågan undanröjt oklarheterna om relationen mellan verksamhetsutövaren och tillsynsmyndigheten. Dels bör förändrade sanktionsmöjligheter vara anpassade till Lotteriinspektionens ingripandemöjligheter på andra områden där inspektionen har tillsynsansvar. Eftersom lotterilagen nu är föremål för översyn bör en eventuell skärpning av Lotteriinspektionens ingripandemöjligheter i kasinoverksamheten prövas som en del av dess samlade tillsynsroll. Som underlag för regeringens fortsatta beredning av bl.a. tillsynen inom spelområdet vill utredningen notera att den erfarit att frågorna om effektiviteten i Lotteriinspektionens tillgängliga ingripandemöjligheter inte begränsar sig till tillsynen över kasinolagen. Också i andra tillsynssammanhang kan svårigheter föreligga. Det kan exempelvis ta innan ett beslut om ett föreläggande (med eller utan vite) vinner laga kraft, något som kan skada trovärdigheten i tillsynsuppdraget. Denna observation har självfallet giltighet också på tillsynsområden utanför spel- och lotteriområdet, vilket också uppmärksammades av (Tillsyn – förslag om en tydligare och effektivare tillsyn, SOU 2004:100, s. 193). I vissa nyare tillsynslagar förekommer därför smidigare och snabbare instrument, såsom anmärkning, varning 103 Bedömning av Svenska Spels efterlevnad av villkoren för kasinoverksamheten SOU 2006:64 och sanktionsavgifter, som komplement till möjligheten att besluta om förelägganden. 9 Behov av ändringar av regleringen av kasinoverksamheten Enligt direktiven skall utredningen göra en bedömning av behovet av ändringar av regleringen av den statliga kasinoverksamheten och lämna förslag om sådana förändringar. I tidigare kapitel har utredningen behandlat flera aspekter på kasinoverksamheten. I tre fall har utredningen övervägt att lämna förslag till regeländringar men avstått. Här sammanfattas utredningens överväganden i dessa delar. 9.1 Spelansvar Regeringen har i sitt tillstånd till fastställt villkor inom området spelansvar. Kasinoutvärderingen har funnit att bolaget på det hela taget lever upp till dessa villkor. Baserat på bl.a. iakttagelser gjorda av pekar utredningen på ett antal områden som skulle kunna förbättras. Också Lotteriinspektionen har i sin tematillsyn av spelansvarsfrågan pekat på ett antal områden som skulle kunna förbättras. Det finns ingen anledning att tro att Casino Cosmopol inte tar dessa förslag och påpekanden på allvar. Även om så – mot förmodan – inte skulle bli fallet anser utredningen att de institutionella formerna för regleringen av spelansvaret är tillräckliga. Eventuellt skärpta krav på kan åstadkommas inom ramen för det nuvarande regelverket. Casino Cosmopols sätt att hantera spelansvarsfrågorna faller inom Lotteriinspektionens tillsyn. Skulle tveksamheter föreligga om bolaget uppfyller ställda krav kan inspektionen ingripa, t.ex. med en anvisning. Inspektionen kan vidare inom ramen för nuvarande befogenheter skärpa eller förtydliga kraven genom att lägga fast närmare villkor som preciserar de av regeringen fastställda villkoren. Även regeringen har styrparametrar inom den nuvarande ordningen. Dels kan den vid behov ändra villkoren i tillståndsbeslutet, dels kan den i regleringsbrevet 105 Behov av ändringar av regleringen av kasinoverksamheten SOU 2006:64 till Lotteriinspektionen begära särskilda insatser i form av utvärderingar eller andra åtgärder. Utredningen noterar i sammanhanget att frågan om en ändring av kasinolagens bestämmelser, så att Casino Cosmopol skulle ges laglig möjlighet att registrera uppgifter om besökare vid bl.a. befarat spelberoende, prövades av regeringen . Den enskildes intresse av att uppgifterna inte registrerades ansågs dock överväga bolagets intresse att registrera uppgifterna. 9.2 Penningtvätt Utredningen har utförligt behandlat frågan hur kasinona hanterar befarad penningtvätt. Samstämmiga uppgifter från granskande aktörer – den svenska finanspolisen och den internationella granskningsorganet FATF – tyder på att det inte finns grund att rikta anmärkning mot . De brister som uppdagats avser i stället själva reglerings- och granskningssystemet. FATF har pekat på att kasinoverksamheten dels bör underställas den nationella regleringen av penningtvätt i dess helhet (dvs. omfattas av föreskrifter eller motsvarande föreskrifter utfärdade av en annan myndighet), dels bör bli föremål för tillsyn också i frågor om penningtvätt. Eftersom en särskild utredare behandlar just dessa frågor har denna utredning avstått från att lägga slutliga förslag och istället begränsat sig till att redovisa en analys som förhoppningsvis kan bidra till att frågan kan ges en smidig lösning, de komplexa organisatoriska förutsättningarna till trots. 9.3 Tillsynsformerna Utredningen har fört ett resonemang om Lotteriinspektionens förutsättningar att bedriva tillsyn över kasinoverksamheten. I sammanfattning har utredningen pekat på att vissa av de regler, vilkas efterlevnad skall tillförsäkras genom tillsynen, är allmänt formulerade och därmed svåra att lägga till grund för tillsyn, att inspektionens ingripandeformar är svaga, samt att inspektionens auktoritet som tillsynsmyndighet de facto ifrågasatts av Casino Cosmopol. SOU 2006:64 Behov av ändringar av regleringen av kasinoverksamheten I det sista avseendet har förutsättningarna förtydligats genom ett regeringsbeslut i vilket Lotteriinspektionens tolkningsföreträde av regelverket läggs fast. Med hänvisning till att regleringen av hela lotteriverksamheten är föremål för regeringens prövning och att denna kan komma att beröra Lotteriinspektionens roll som tillsynsmyndighet och därmed dess ingripandemöjligheter, avstår utredningen från att lägga mer precisa förslag. Det är dock utredningens mening att inspektionens tillsyn skulle bli effektivare om slagkraftigare ingripandemöjligheter stod till förfogande. Bilaga 1 Kommittédirektiv Utvärdering av kasinoverksamheten i Dir. 2005:69 Beslut vid regeringssammanträde . Sammanfattning av uppdraget En särskild utredare tillkallas med uppgift att utvärdera kasinoverksamheten i . Utredaren skall kartlägga förekomsten av och klarlägga tänkbara orsaker till eventuella sociala eller hälsomässiga skadeverkningar och brottslighet i samband med verksamheten, undersöka hur det illegala spelet har påverkats av introduktionen av kasinospel i , undersöka hur AB har följt de regler som gäller för kasinoverksamheten, bedöma behovet av ändringar i regleringen och föreslå de ändringar som kan behövas. Bakgrund antog regeringens förslag till kasinolag (prop. 1998/99:80, bet. 1998/99:KrU11, rskr. 1998/99:229). Kasinolagen (1999:355) trädde i kraft . I beslut lämnade regeringen tillstånd att anordna kasinospel. Det första kasinot öppnade i och det finns kasinon etablerade på ytterligare tre orter: , och . Kasinoverksamheten bedrivs av , som är ett helägt dotterbolag till . Bilaga 1 SOU 2006:64 I förarbetena till kasinolagen (prop. 1998/99:80) uppmärksammade regeringen att det i utredningsarbetet om kasinon framhållits att icke obetydliga belopp omsätts inom olika former av illegalt spel om pengar. hade ansett att en introduktion av internationellt kasinospel i skulle kanalisera okontrollerat illegalt spel till ett legalt, kontrollerat alternativ, och att den illegala spelmarknaden därmed skulle saneras. Enligt regeringens uppfattning var detta ett väl optimistiskt antagande. Betydande effekter i gynnsam riktning borde dock kunna uppnås genom att en legal spelmöjlighet erbjöds. Regeringen konstaterade att införandet av kasinospel har den nackdelen att sociala skadeverkningar kan uppkomma, också när det gäller brottslighet. Främst kan risken för överdrivet spelande komma att öka. Regeringen betonade att det var av stor betydelse att genom kontroll och väl genomtänkta förebyggande åtgärder försöka motverka negativa sociala konsekvenser av spelandet. Det ansågs nödvändigt att den som svarar för verksamheten beaktar och aktivt arbetar för att motverka dessa problem.