sou · GUB318 · 2007-01-01 00:00:00 — Vid sjöövervakningsavdelningen finns också den samordnande funktionen för myndighetens brottsutredningar och förunder- sökningar liksom uppgiften att vara sammanhållande funktion för kustbevakningsdatabasen. Räddningstjänstavdelningen ansvarar för och annan räddningstjänst. Inom finns fyra regionala ledningar, vilka vardera leds av en regionchef, kustbevakningsflyget som leds av chefen för kustbevakningsflyget och som organisatoriskt jämställs med en regionledning samt en lokal organisation med 26 kuststationer, varav en är en flygkuststation. Regionledningarna för regionerna Nord, Syd, Ost och Väst är belägna i , , och . Vid varje regionledning finns en ständigt bemannad ledningscentral med bl.a. vakthavande befäl (VB). är den enda myndigheten som svarar för myndighetsutövning längs med hela Sveriges kuststräcka. Kust- bevakningens verksamhet är operativt inriktad med hög närvaro av fartyg till sjöss och myndigheten har därigenom allmänt sett en hög beredskap. Verksamheten genomförs som målinriktad patrullering med stöd av fartyg, flyg och fordon. har ett 30-tal övervakningsfartyg, 12 miljöskyddsfartyg, 3 flygplan, 3 svävare och ca 50 arbetsbåtar samt diverse fordon. Inom arbetar ca 700 personer. svarar tillsammans med andra myndigheter för frågor som rör myndighetsutövning till sjöss och i anslutning till sjötrafiken. Det geografiska verksamhetsområdet består av svensk ekonomisk zon samt svenskt territorialhav och inre vatten såvitt detta omfattar kustvattnen och skärgårdsområdena jämte , och, vid miljöräddningstjänst, . Verksamheten utövas emellertid i viss utsträckning också på land i nära anslutning till övervakningsområdet, t.ex. i hamnar, på stränder och öar samt på kobbar och skär. får också, efter beslut av regeringen, vara verksam utanför den ekonomiska zonen inom ramen för EU-samarbetet och med stöd av förpliktelser som åtagit sig genom internationella överenskommelser, t.ex. i Nordostatlanten och . Som framgått ovan har genom sina många olika uppgifter och därtill knutna befogenheter inom flera olika politikområden ett mycket brett ansvarsområde som inom sjöövervakningsverksamheten innefattar såväl kontroll- och tillsynsverksamhet som polisiär övervakning, ordningshållning och brottsbekämpande verksamhet. Sjöövervakning som i sitt inledande skede är en ren kontroll- eller tillsynsåtgärd kan i vissa fall övergå till att måste vidta ordningshållande eller brottsbekämpande åtgärder som innefattar utövandet av straffprocessuella befogenheter. Dessa olika verksamheter och ansvarsområden utmärker tydligt i förhållande till andra svenska myndigheter, vilket i sin tur beror på att Kust- bevakningen är den enda myndighet som svarar för myndighets- utövning längs med hela Sveriges kuststräcka och att myndigheten har ett samlat ansvar för myndighetsutövning i sjötrafiken. De variationer som kan förekomma av kontrollverksamhet respektive polisiära insatser kan ge upphov till gränsdragnings- problem. har därför i en framställan till regeringen påtalat behovet av en översyn av de regelverk som styr en kustbevakningstjänstemans befogenheter som brottsutredare eller förundersökningsledare respektive inspektör, kontrollant eller tillsynsansvarig. Enligt kan gränsen mellan å ena sidan den kontroll- och tillsynsverksamhet som bedriver på flera sakområden och å andra sidan myndighetens brottsbekämpande verksamhet, dvs. när en tillsynsinsats övergår till att vara en brottsutredning, vara diffus. Mot bakgrund härav övervägs det inom Förvarsdepartementet att tillsätta en särskild utredning för att göra en översyn av den gällande regleringen i syfte att åstadkomma enhetlighet och tydlig- het vad gäller befogenheter i den brottsbekäm- pande och ordningshållande verksamheten. Någon motsvarande översyn för att uttömmande klarlägga dessa förhållanden har inte varit möjlig att genomföra inom ramen för vårt utredningsuppdrag. För en i detta sammanhang ändamålsenlig beskrivning av verksamhet med sjöövervakning bör dock understrykas att myndighetens verksamhet innehåller såväl kontroll- och tillsynsinsatser som polisiär övervakning, för att bl.a. förebygga brott, samt brottsbekämpande och brottsutredande verksamhet. Vidare bör nämnas att den enskilde kustbevakningstjänste- mannen med stöd av lag givits omfattande befogenheter att ingripa mot enskilda vid den tillsyn och kontroll samt sådan brotts- bekämpning som ankommer på myndigheten i dess verksamhet med sjöövervakning. Författningarna innehåller olika långtgående befogenheter och tvångsmedel som beroende på uppgiften kan vara av olika slag. Befogenheter av polisiär art föreligger för ordnings- hållande uppgifter, straffprocessuella befogenheter förekommer i brottsbekämpningen och administrativa befogenheter finns för kontroll- och tillsynsverksamheten. 2.3.1Polisiär övervakning och brottsbekämpande verksamhet m.m. Med sjöövervakning avses enligt förordningen (2005:742) med instruktion för att ansvara för eller bistå andra myndigheter med övervakning, brottsbekämpande verksamhet samt kontroll och tillsyn. skall genom polisiär övervakning förebygga och ingripa mot störningar av ordningen i sjötrafiken. Vidare skall i enlighet med särskilda föreskrifter förhindra och upptäcka brottslig verksamhet, ingripa vid misstanke om vissa typer av brott samt utreda eller bistå med utredningsåtgärd avseende brott. Sjöövervakning bedrivs således inom politikområdet rätts- väsendet för att förebygga och förhindra brott samt för att de som har begått brott skall identifieras och lagföras. Det övergripande målet för politikområdet är den enskildes rättstrygghet och rättssäkerhet. Enligt regleringsbrev skall myndigheten genom övervakning och kontroll till sjöss bidra till att målet för kriminalpolitiken uppnås. skall också genomföra övervakning och kontroll av sjötrafiken så att gränskontrollen till sjöss uppfyller de krav som följer av . Enligt regleringsbrevet för skall myndigheten även utveckla sin förmåga att upptäcka brott och fortsätta utvecklingen av ett system för riskanalys baserat på underrättelser och brottsmisstankar. har således en allmän uppgift att bedriva sjöövervakning för att förebygga och förhindra brott. Övervak- ningsuppgifter torde även kunna följa av uppgift att utöva kontroll och tillsyn i övrigt. Övervaknings- samt kontroll- och tillsynsverksamheten kan som nämnts övergå i rent brottsbekämpande åtgärder om situationen så kräver. En viktig del av övervakning till sjöss är sjö- trafikövervakningen, vilken riktas mot såväl fritidsbåttrafiken som den yrkesmässiga sjöfarten. Sjötrafikövervakningen av yrkessjö- farten består till största delen av övervakning av trafikseparerings- zoner i de farleder där handelssjöfarten är intensiv och risken för olyckor är störst. Den övervakning som riktas mot fritids- båttrafiken bedrivs i huvudsak då övervakning av fartbegränsningsområden prioriteras. Övervakningen till havs innefattar ansvar och uppgifter inte bara inom det svenska sjöterritoriet längs kusterna och i och utan också svensk ekonomisk zon. Verksamhetsområdet kan i vissa fall även innefatta gränsöverskridande förföljande och övervakning på annan stats territorium. Lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning (LKP) Lagen om medverkan vid polisiär övervakning innehåller en uppräkning av rättsområden som faller in under polisära ansvar. Av 1 § LKP framgår att skall bedriva polisiär övervakning för att hindra brott mot föreskrifter i lagar och andra författningar som i stort sett motsvaras av det område som myndigheten har att bedriva kontroll- och tillsyn inom (se nedan avsnitt 2.3.2 och 2.3.3.). LKP är tillämplig när bedriver övervakning till havs, i kustvattnen, i och samt i ekonomiska zonen för att förhindra brott mot föreskrifter i lagar och andra författningar som gäller 1.skyddsobjekt och militära skyddsområden, 4.bevarande av den miljön och annan naturvård, 5.trafikregler och säkerhetsanordningar för sjötrafiken, 6.åtgärder mot vattenförorening från fartyg, 7.dumpning av avfall i vatten, 9.fornminnen och sjöfynd, 10.fartygs registrering och identifiering, 11.skydd för den miljön mot andra förorenande åtgärder än sådana som avses i 6. och 7., 12.märkning och användning av oljeprodukter, 13.utlänningars inresa till och utresa från eller vistelse i , 14.åtgärder beträffande skyddade arter och LKP tillämpas enligt 1 § även i fråga om övervakning enligt lagen (1992:1140) om ekonomiska zon, samt enligt praxis i viss utsträckning vid fartygssäkerhetstillsyn och tillsyn enligt lagen (1982:821) om transport av farligt gods. Vissa bestämmelser i lagen är genom en hänvisning i fartygssäkerhetslagen (2003:364) också tillämpliga när fråga är om att förhindra brott mot föreskrifter som gäller fartygssäkerhet. Regeringen har till överlämnat propositionen Transport av farligt gods, i vilken föreslås att LKP ändras så att vid misstanke om brott mot den föreslagna lagen om transport av farligt gods skall kunna utöva de straffprocessuella befogenheter som framgår av LKP.2 2 Se prop. 2005/06:51 s. 58 ff. Kustbevakningstjänstemännens uppgifter och befogenheter inom ramen för den brottsbekämpande och brottsutredande verksam- heten regleras såvitt avser straffprocessuella befogenheter, förutom av och förundersökningskungörelsen, särskilt i lagen (1982:395) om medverkan vid polisiär övervakning (LKP), lagen (2000:1225) om straff för smuggling (smugglingslagen) och lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg (vattenföroreningslagen). Genom LKP får en kustbevakningstjänsteman straffprocessuella befogenheter inte bara på svenskt territorium utan i vissa fall också inom svensk ekonomisk zon. I befogenheterna enligt smugglingslagen innefattas förutom brott mot bestämmelser avseende införsel av narkotika, alkohol- eller tobaksvaror, även brott enligt bl.a. lagen (2003:148) om straff för terroristbrott och mot lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd. Med stöd av vattenföroreningslagen har visst eget förundersökningsledarskap. kan också vid andra brott utföra utredningsåtgärder på begäran av åklagare eller polis. Detta sker regelmässigt beträffande vissa miljöbrott och i viss utsträckning beträffande fiskebrott och andra brott som kustbevakningsyrket ger särskild kompetens att utreda. befogenheter inom det polisiära och brotts- bekämpande området regleras alltså i flera olika författningar. Om anledning förekommer att brott har förövats mot någon av de föreskrifter som avses i LKP har kustbevakningstjänsteman samma befogenhet som tillkommer polisman att hålla förhör, ta någon till förhör, gripa någon och att företa husrannsakan eller verkställa beslag (2 §). För att kunna utöva de angivna befogenheterna får kustbevakningstjänsteman stoppa och visitera fartyg eller inbringa det till hamn (4 §). Vid förundersökning rörande brott mot de föreskrifter som avses i 1 § LKP och vid brott mot vattenföroreningslagen får åklagaren, eller polismyndighet om denna bedriver under- sökningen, enligt 7 § LKP, anlita biträde av samt uppdra åt kustbevakningstjänsteman att vidta de särskilda åtgärder som behövs för undersökningen, om det är lämpligt med hänsyn till omständigheterna. får enligt vattenföroreningslagen inleda förundersökning för brott avseende olagliga utsläpp av olja och andra skadliga ämnen från fartyg. Lagen ger en tjänsteman vid samma befogenhet som polisman att hålla förhör, ta med någon till förhör, gripa någon och att företa husrannsakan eller verkställa beslag (11 kap. 2, 5–7 §§). I befogenheterna ingår även att stoppa och kvarhålla fartyg (11 kap. 14 §). I fråga om biträde till polis och åklagare hänvisas till 7 § LKP (11 kap. 3 §). Vid sidan av att biträder polismyndighet eller åklagare vid förundersökningar har även handläggningsansvar för egna brottsutredningar. Vid brott mot vissa bestämmelser som rör införsel till eller utförsel från landet av varor får en tjänsteman vid Kustbevak- ningen, innan förundersökning har hunnit inledas, på i princip motsvarande sätt som enligt LKP, hålla förhör och vidta andra utredningsåtgärder som är av betydelse för utredningen av brott. Härvid får kustbevakningstjänstemannen även ålägga någon att följa med till förhör och ta med någon till förhör, gripa den som misstänks för brott, ta egendom i beslag och göra husrannsakan samt utföra kroppsvisitation och kroppsbesiktning. Detta gäller bl.a. för vissa terroristbrott och för brott enligt smugglingslagen, narkotikastrafflagen, lagen (1960:419) om förbud i vissa fall mot införsel av spritdrycker, lagen (1996:701) om befogen- heter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen, lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och mineraloljeprodukter, lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användnings- områden och av tekniskt bistånd samt tullagen (2000:1281). har , genom ett tillägg i 48 kap. 20 § , givits behörighet att utfärda föreläggande av ordningsbot. Enligt 2 § andra stycket nämnda kapitel innebär föreläggande av ordningsbot att den misstänkte till godkännande eller föreläggs ett bötesstraff. Godkänns föreläggande, som endast får utfärdas beträffande brott för vilket inte föreskrivs annat straff än penningböter, gäller det som en lagakraftvunnen dom. Enligt regeringens mening kommer det att ge uppenbara effektivitetsvinster att låta personal vid utfärda föreläggande av ordningsbot i de fall de med utövande av sina befogenheter ingripit vid en överträdelse.3 3 Se prop. 2005/06:33 och 2005/06:JuU9, rskr. 2005/06:146. Kustbevakningstjänsteman har enligt 3 § LKP samma befogenhet som tillkommer polisman enligt 13 § polislagen (1984:387) att avvisa, avlägsna eller omhänderta den som genom sitt uppträdande i trafiken till sjöss stör ordningen eller utgör omedelbar fara för denna. Sådan befogenhet har han eller hon också när det fordras för att avvärja brott som avses i 1 § 5, 6 och 7, vilka bestämmelser avser trafikregler och säkerhetsanordningar för sjötrafiken, åtgärder mot vattenföroreningar från fartyg samt dumpning av avfall i vatten. Sådan befogenhet har kustbevakningstjänsteman också när det fordras för att avvärja vissa brott mot de föreskrifter som avses i 1 § LKP. I samband härmed får skyddsvisitation genomföras. Av 29 § polislagen följer vidare att tjänsteman vid Kustbevak- ningen som enligt särskilda bestämmelser medverkar vid polisiär övervakning har rätt att använda våld enligt vad som föreskrivs i 10 § första stycket 1–4 samma lag. Enligt dessa bestämmelser får en polisman använda våld för att genomföra en tjänsteåtgärd, i den mån andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt, bl.a. om han eller hon möts med våld eller hot om våld, det är fråga om att avvärja en straffbelagd handling eller en fara för liv, hälsa eller värdefull egendom eller för omfattande skada i miljön. När kustbevakningstjänsteman med laga stöd berövar någon friheten eller avlägsnar någon tillämpas enligt 29 § andra stycket också 19 § 1 polislagen. Av denna bestämmelse följer att polisman i anslutning till ingripandet får kroppsvisitera den som omhändertas eller avlägsnas i den utsträckning som är nödvändigt av säkerhetsskäl för att vapen eller andra farliga föremål skall kunna tas om hand. Jämförbara uppgifter och befogenheter har kustbevaknings- tjänsteman också med stöd av smugglingslagen respektive lagen (2004:487) om sjöfartsskydd. har ett samlat ansvar för gränskontrollen av sjötrafiken, vilket omfattar både person- och utlänningskontroll enligt utlänningslagen (1989:529) och varukontroll enligt i första hand tullagen (2000:1281). Gränskontrollen utgör en särskild inriktning inom Kustbevak- ningens (polisiära) verksamhet och kan, liksom övrig kontroll, tillsyn och övervakning som utför, övergå i brottsbekämpande åtgärder om situationen så kräver. är en av tre gränskontroll- myndigheter, de övriga är polisen och . I anslutning till gränskontrollverksamhet sker samverkan också med . ansvar för gräns- kontrollen förutsätter ett nära samarbete med polis- och tull- myndigheter inom och utom landet med ett ömsesidigt utbyte av information och underrättelser. För att säkerställa en effektiv och ändamålsenlig gränskontroll har fått regeringens uppdrag att i samråd med respektive i samarbete med utveckla ett system för riskanalys baserat på underrättelser och brotts- misstankar, som kan vara styrande för kontrollen av sjötrafiken. Detta uppdrag har, som redan framgått, bl.a. lett fram till att tillsammans med polisen och har inrättat ett gemensamt centrum för maritima underrättelser (MUC). Gränskontroll avseende handelssjöfarten sker bl.a. genom att besättnings- och passagerarlistor kontrolleras mot olika register, främst Schengens informationssystem (SIS). Kontroll till sjöss genomförs främst ombord på fritidsbåtar och fiskefartyg, men även ombord på handelsfartyg. Gränskontrollverksamheten utförs vidare genom allmän patrullering. Härvid är Kustbevakningsflyget en effektiv övervak- ningsresurs inom svensk ekonomisk zon och territorialhavet. bemannar inga gränsövergångsställen men vid behov genomförs kontroller i anslutning till en hamn eller på en ort där ett gränsövergångsställe finns. Kontroll vid ett gränsövergångs- ställe kan även ske på begäran av polis eller vid en bemannad tullplats på begäran av . Vid riktade kontroller i hamnar och naturhamnar mellan gränskontrollorterna sker gränskontrollen i samverkan med polisen Den sjögående övervakningen kompletteras med tekniska metoder, t.ex. information som inhämtas genom Försvars- maktens radarövervakning. har i betänkandet Gränskontrollag – effektivare gränskontroll (SOU 2004:110) föreslagit att Kustbevak- ningens ansvar för och befogenheter vid personkontrollen till sjöss (1 § 13 LKP) framgent skall regleras enbart i en ny gränskontrollag.4 ansvar såvitt avser personkontroll omfattar in- och utresekontroll av sjötrafiken samt inre utlänningskontroll av och i anslutning till sjötrafiken enligt 5 kap. 1 § och 6 § utlänningslagen (1989:529). Enligt myndighetens regleringsbrev är målet för Kustbevak- ningens verksamhet avseende personkontroll att genomföra över- vakning och kontroll av sjötrafiken så att gränskontrollen till sjöss uppfyller de krav som följer av . I utlänningslagen finns bestämmelser om kontroll i samband med inresa och utresa samt kontroll under vistelsen i . Enligt 5 kap. 1 § andra stycket utlänningslagen (198:529) är Kust- bevakningen skyldig att bistå polisen vid kontrollen av utlänningars inresa och utresa enligt lagen. skall enligt bestämmelsen främst medverka i polisens kontrollverksamhet genom att utöva kontroll av sjötrafiken. Tjänsteman vid har enligt 5 kap. 2 § andra stycket i samband med inresekontroll samma befogenheter som tillkommer polisman vad gäller kroppsvisitation, undersökning av bagage och liknande samt undersökning av bagageutrymmen och övriga slutna utrymmen i bilar och andra transportmedel. medverkar också i polisens inre utlännings- kontroll enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen genom att utöva kontroll av och i anslutning till sjötrafiken. Enligt denna bestämmelse är en utlänning som vistas i skyldig att på begäran av en polisman visa upp sitt pass eller andra handlingar som visar att han har rätt att uppehålla sig i . skall medverka i polisens inre utlänningskontroll genom att utöva kontroll av och i anslutning till sjötrafiken. 4 Se SOU 2004:110 s. 43 f och 523. är inom ramen för personkontrollen enligt 5 kap. 12–14 §§ utlänningsförordningen (1989:547) kontaktpunkt för handels-, fiske- och fritidsfartygen med anledning av resa till svensk hamn. ansvarar således för den administrativa kontrollen av sjöfarten. Kontrollen innebär att samtliga fartyg som kommer till svenska orter från en utrikes ort eller, såvitt avser fiske- och fritidsfartyg, från en ort utanför Schengenstaterna skall anmäla sig till Kust- bevakningen för administrativ kontroll av uppgifter om personer ombord. Alla anmälningar går till kontaktpunkt vid Region (Swedish Clearance – SMC). Där kontrolleras förhandsanmälan genom bl.a. kontroll av besättnings- listan via sökning i Schengens informationssystem (SIS) och nationella register. Anmälan tillsammans med övriga kända uppgifter utgör underlag för en mer utförlig riskanalys som genomförs i samverkan mellan och berörd polismyndighet samt, i förekom- mande fall, . Utfallet av riskanalysen blir styrande för i vilken omfattning s.k. fysiska ombordkontroller eller s.k. verifie- ringar av besättningslistor, anses påkallade. Ombordkontroller görs på av de anmälda fartygen (mellan 30 000 och 35 000 fartyg, omfattande cirka 500 000 personer). För kontroll av fiskefartygen har inriktningen varit att person- kontrollen ombord skall ske i samband med den landningskontroll som svarar för inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken. Kontrollen av fritidsbåttrafiken genomförs främst genom övervakning och kontroll i gäst- och naturhamnar, dvs. mellan gränsövergångsställena, såväl med båt som med bil. Enligt regeringens regleringsbrev för är målet med myndighetens verksamhet avseende varukontroll att brott mot bestämmelser om in- och utförselrestriktioner skall förebyggas, upptäckas och beivras. skall vidare bidra till utvecklingen av gränskontrollverksamheten avseende varor och inom ramen för denna verksamhet fortsätta utvecklingen av det riskanalysbaserade arbetssättet i samverkan med . Kontroller beträffande narkotikasmuggling skall ges högsta prioritet samt effektiviseras. Vidare skall förhindrande av storskalig och frekvent illegal införsel av alkohol- och tobaksvaror ges hög prioritet. medverkan i tullkontrollen sker genom kontroll av sjötrafiken. skall vidare på begäran bistå om det behövs för att skall kunna vidta en avsedd tullkontrollåtgärd. Kustbevakningstjänstemännen har i båda dessa situationer samma befogenheter som en tulltjänsteman att hålla förhör, gripa en person samt att ta egendom i beslag. Kontrollverksamheten är främst inriktad mot narkotikasmugg- lingen och den storskaliga smugglingen av alkohol och tobak. medverkan regleras, förutom av tullagen (2000:1281) och lagen (2000:1225) om straff för smuggling, främst av tullförordningen (2000:1306) och lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen. Tullagen innefattar ett självständigt ansvar för kontrollen till sjöss. En kustbevakningstjänsteman har inom ramen för denna uppgift samma befogenheter som tillkommer en tulltjänsteman i fråga om bl.a. prejning av fartyg samt rätt att undersöka varor, transportmedel och bagage. 2.3.3Kontroll- och tillsynsverksamhet m.m. ansvarar tillsammans med för fiskerikontrollen i landet, omfattande bl.a. landningskontroller och kontroll av fiskets bedrivande. Inom ramen för fiskerikontrollen mottar anmälningar från fiskerinäringen avseende fångst, landningshamn och tidpunkt för landning av fångsten. bedriver fiskeriövervakning till sjöss och vid landning i svenska hamnar. Målet för fiskeri- kontroll är att säkerställa att fiskekvoter inte överskrids och att såväl gemenskapslagstiftning som nationell lagstiftning efterlevs. Vid misstanke om brott inleder brottsutredning och rapporterar till polis och åklagare. Fiskeriövervakningen riktas i huvudsak mot det yrkesmässiga fisket, men under de s.k. fredningsperioderna även mot fritidsfisket i de av fredade reproduktionsområdena. ningen av yrkesfisket sker främst genom riktade kontroller till sjöss och i samband med landning av fisk i svenska hamnar. och har inrättat ett myndighets- gemensamt nationellt fiskerikompetenscenter (FKC). Syftet är att fördjupa och effektivisera fiskerikontrollen genom mer utvecklad samverkan och ett effektivare informationsutbyte. Verksamheten startade och FKC är bemannat dygnet runt. arbetar här dels med att bistå den egna organisationen med stöd, kunskap och information i fiskerifrågor, dels med att ta emot anmälningar, sammanställa dessa och vidarebefordra dem till berörda parter.