sou · GUB396 · 2007-01-01 00:00:00 — När det gäller det faktum att grundlagsskydd för spridning genom utläm- nande av tekniska upptagningar uppkommer automatiskt för vem som helst medan grundlagsskydd för spridning genom en databas kräver att aktören är ett massmedieföretag eller har utgivnings- bevis för verksamheten kan sägas att kravet på utgivningsbevis för andra än massmedieföretag syftar just till att grundlagsskydd med därtill hörande förpliktelser inte skall drabba andra databasinne- havare än sådana som vill ha det (prop. 2001/02:74 s. 48 f). De här redovisade effekterna är följden av det medvetna valet att knyta grundlagsskyddet till användningen av vissa medier (jfr prop. 2001/02:74 s. 46). Som berörs i avsnitt 5.1.4.5 innebär medie- bundenheten den mycket viktiga fördelen att grundlagsskyddet som utgångspunkt är oberoende av yttrandets innehåll. Frågan huruvida ett yttrande har grundlagsskydd blir alltså som utgångs- punkt inte beroende av en bedömning eller värdering av yttrandets innehåll. Detta innebär ett skydd mot oförutsebarhet och godtycke. En annan sak är att man kanske kan anse att vissa användningar av ett medium borde falla utanför grundlagsskyddet. Massutskick av e-post har anförts som ett exempel. Den som gör ett sådant ut- Beredningens utgångspunkter för den fortsatta diskussionen skick kan ju ofta antas vara omedveten om att grundlagsskydd uppkommer och de därmed följande förpliktelserna att utse ut- givare etc. Många avsändare skulle kanske föredra att grundlags- skydd inte uppkom. Man måste dock beakta att ett massutskick som når tillräckligt många mottagare har en massmedial funktion. Särregler som syftar till att lyfta ut sådana utskick från grundlags- skyddet gör också regelsystemet mera komplicerat och föranleder nya gränsdragningsproblem. Vad gäller etableringsfriheten för trådsändningar och följderna av denna kan slutligen noteras att huvudprincipen i YGL i fråga om sändningar, även sådana som förmedlas på annat sätt än genom tråd, är att de skall få förmedlas fritt. Detta är väsentligt från yttrande- frihetssynpunkt och inskränkningar i etableringsfriheten är allvar- liga ingrepp i yttrandefriheten. Frågan om sådana inskränkningar bör göras i de syften som Radio- och har efter- lyst kräver särskild utredning. Beredningen är beredd att utreda dessa frågor om särskilda direktiv lämnas men ser inte anledning att i detta betänkande behandla dem vidare. 5.2.2.3Problem i förhållande till andra länder m.m. TF:s och YGL:s detaljerade skydd för tryck- och yttrandefriheten på grundlagsnivå är unikt i ett internationellt perspektiv (jfr kapitel 4). Det innebär bl.a. att ofta inte kan lämna internationellt rättsligt bistånd till andra länder när det yttrande som ligger till grund för begäran skyddas av TF eller YGL (jfr SOU 2004:114 s. 57 ff.). Som framgått ovan kommer detta problem att försvinna till viss del om beredningens förslag i SOU 2004:114 till ny regel i TF och YGL om internationellt rättsligt bistånd genomförs. EG-förordningar och direktiv kommer ofta i mer eller mindre tydlig konflikt med TF och YGL. Följande exempel kan nämnas: Förslag till förordning om tillämplig lag för utomobligatoriska för- pliktelser (II) Beredningens utgångspunkter för den fortsatta diskussionen Förslag till förordning om näringspåståenden och hälsopåståenden om livsmedel Förslag till direktiv om tjänster på den inre marknaden Pågående översyn av EU:s TV-direktiv Direktiv om integritet och elektronisk kommunikation med bl.a. för- bud mot obeställd e-postreklam (s.k. spam) Frågan hur EU-medlemskapet påverkar TF och YGL behandlas i kapitel 6. Som utvecklas där anser beredningen att det inte med hänsyn till EU-samarbetet finns anledning att nu genomgripande förändra grundlagsskyddet för yttrandefriheten enligt TF och YGL men att utvecklingen inom EU kan innefatta skäl för ett mindre detaljerat skydd för tryck- och yttrandefriheten . Sådana skäl måste dock vägas mot de nackdelar som är förenade med ett skydd av det slaget. Regleringen i TF och YGL är omfattande och komplicerad. Det kan vara svårt för allmänheten och ibland även för rättsliga instanser att avgöra om grundlagsskydd gäller eller inte. Detta har påpekats av flera av de remissinstanser som yttrat sig över TYB:s betänkande SOU 2004:114. Förhållandet behandlas vidare i avsnitt 5.2.3. Det är oklart hur långt TF:s och YGL:s materiella tillämpnings- område sträcker sig i olika avseenden. Gränsdragningen i fråga om reklam och marknadsföring är oklar, liksom frågan hur långt grund- lagarnas exklusivitet som straff- och processlag sträcker sig och vilka brott som således inte kan beivras om de begås i ett grundlagsskyddat medium p.g.a. att de inte upptas i brottskatalogen (jfr olaga hot före utvidgningen av brottskatalogen och avsnitt 2.3.2). Det kan också råda delade meningar om vilka brott som bör upptas i brottskatalogen. Beredningens utgångspunkter för den fortsatta diskussionen Frågan om avgränsningen av TF:s och YGL:s materiella tillämp- ningsområde är omfattande och komplicerad, se avsnitt 2.3.2. Den behandlas vidare i avsnitt 5.2.3. Brottskatalogen har setts över i SOU 2001:28 och SOU 2004:114. Det är oklart i vilken utsträckning anonymitetsskyddet enligt 3 kap. 3 § TF och 2 kap. 3 § YGL utgör hinder mot tvångsåtgärder enligt RB, t.ex. husrannsakan (jfr SJF:s framställning till justitiedeparte- mentet om en förstärkning av anonymitetsskyddet vid husrannsakan, som överlämnats till TYB2, och , TV-material som bevis i brottmål – särskilt om möjligheten att använda tvångsmedel på grundlagsskyddat material, 2002- 2003 nr 4). Det är också oklart var gränserna för efterforskningsförbudet i 3 kap. 4 § TF och 2 kap. 4 § YGL går (jfr NJA 2001 s. 673 och SJF:s fram- ställning till , som överlämnats till Tryck- och yttrandefrihetsberedningen3, om att brott mot efterforskningsförbudet skall utgöra ett oaktsamhetsbrott). TF och YGL skyddar mot ingripanden från det allmänna. Offentligt anställda är alltså i princip skyddade mot ingripanden från staten när de utnyttjar sin meddelarfrihet. En fråga är emellertid om meddelar- friheten kan åberopas av t.ex. en åklagare mot en enskild medborgare för uttalanden som åklagaren gjort i tjänsten vid en presskonferens, dvs. kan meddelarfriheten åberopas av staten mot en enskild med- borgare? (jfr Axberger Meddelarfrihet – till statens tjänst? i Om våra rättigheter III, antologi utgiven av Rättsfonden, 1987). De nu nämnda problemen kan aktualiseras i beredningens fortsatta arbete. 2Justitiedepartementets dnr Ju2001/6500/L6 och Ju2003/2636/L6. 3Justitiedepartementets dnr Ju2001/6500/L6 och Ju2003/2636/L6. Beredningens utgångspunkter för den fortsatta diskussionen De s.k. polisläckorna aktualiserar frågan om omfattningen av med- delarfriheten och vilka tystnadsplikter som bör vara meddelarfri- hetsbrytande. Offentlighets- och sekretesskommittén fann i sitt betänkande SOU 2003:99 att det inte fanns skäl att ändra reglerna om meddelar- frihetsbrytande tystnadsplikter. Kommittén övervägde bl.a. särskilt frågan om meddelarfrihet för uppgifter som omfattas av förunder- sökningssekretess och meddelarfrihet för bilder från allmän kamera- övervakning. Kommitténs betänkande har remissbehandlats och bereds nu i . Tryck- och yttrandefrihetsberedningen anser inte att det har framkommit något som motiverar att beredningen tar upp dessa frågor på nytt. En annan fråga med anknytning till meddelarfriheten är om man kan åstadkomma ett skydd för privatanställdas yttrande- och meddelar- frihet beträffande verksamheter med anknytning till det allmänna. Frågan har utretts i Ds 2001:9, Yttrandefrihet för privatanställda. har antagit en proposition om förstärkt meddelarskydd för anställda i kommunala företag m.m. (prop. 2005/06:162, bet. 2005/06:KU36). Det innebär att anställda och uppdragstagare i kommunala bolag, stiftelser och föreningar, som omfattas av reg- lerna om handlingsoffentlighet och sekretess, ges meddelarfrihet i förhållande till arbetsgivaren respektive uppdragsgivaren på samma sätt som om de vore anställda i myndigheter. De nya reglerna trädde i kraft . Beredningen anser att det inte finns anledning att ta upp frågan på nytt i beredningens arbete. Eventuellt kan den komma att aktuali- seras i samband med överväganden angående den principiella frågan om grundlagsskydd i förhållandet mellan enskilda. Beredningens utgångspunkter för den fortsatta diskussionen För elektroniska transportörer finns ingen regel som motsvarar för- budet mot transportvägran i 6 kap. 4 § TF och 3 kap. 10 § YGL. Kommunikation med allmänheten via Internet är beroende av flera olika aktörer, t.ex. olika nät- och servertillhandahållare, webbhotell- ägare och andra tjänsteleverantörer, som var och en har möjlighet att hindra exempelvis en bloggares yttrande från att nå allmänheten. De mera tekniska aktörerna anser sig nog oftast inte ha något publicistiskt uppdrag och har i vart fall sällan sådan bakgrund. Det finns därigenom risk för att yttranden stoppas till följd av påverkan på någon sådan aktör. En motsvarighet till förbudet mot transport- vägran i 6 kap. 4 § TF och 3 kap. 10 § YGL skulle kanske kunna motverka detta. Det har förekommit fall där problemet har illustrerats. Så t.ex. stängde webbhotellföretaget , efter kontakter med Säkerhetspolisen och , ned Sverigedemokra- ternas grundlagsskyddade hemsida med teckningar av profeten . Justitiekanslern fann vid sin prövning av ärendet att varken eller Säkerhetspolisen hade brutit mot förbudet mot censur eller hindrande åtgärder.4 JK tog emeller- tid i beslutet även upp frågan om lämpligheten i agerandet och underströk att myndigheter i allt väsentligt måste avhålla sig från att försöka påverka grundlagsskyddade mediers publiceringsbeslut och att sådana försök kan få förekomma endast när det finns mycket starka skäl och då endast med stor försiktighet. Även verksamhet som går ut på att blockera Internetanvändares tillgång till vissa hemsidor aktualiserar problemet. Sådan verksam- het bedrivs visserligen ofta i vällovligt syfte, se t.ex. i avsnitt 2.5.3 om samarbetet mot barnpornografi mellan bl.a. och Internetleverantörer, men är ändå problematiskt från yttrande- frihetssynpunkt. Beslagtagande av servrar som betjänar flera än den misstänkte är ett närbesläktat problem som också innebär att yttrandefriheten in- skränks. Man kan här notera tillslaget mot The då flera servrar beslagtogs från Internetleverantören på grund av misstankar mot The om brott mot upphovsrättslagen. Ett tiotal andra företag har begärt skadestånd för ekonomiskt 4 Beslut , dnr m.fl. Beredningens utgångspunkter för den fortsatta diskussionen bortfall som de anser att beslaget av servrarna har orsakat dem.5 Även beträffande detta problem skulle en motsvarighet till för- budet mot transportvägran i 6 kap. 4 § TF och 3 kap. 10 § YGL för elektroniska transportörer kunna vara av betydelse. Frågan om en motsvarighet till förbudet mot transportvägran i 6 kap. 4 § TF och 3 kap. 10 § YGL för elektroniska transportörer är komplicerad och behandlas inte vidare i detta betänkande. Den kan eventuellt komma att aktualiseras i samband med överväganden angående den principiella frågan om grundlagsskydd i förhållandet mellan enskilda. Vissa statliga och kommunala myndigheter har ansökt om och erhållit utgivningsbevis för databaser. Detta innebär att de inte behöver rätta sig efter reglerna i personuppgiftslagen. Det nu angivna förhållandet har såvitt beredningen kunnat finna inte lett till några problem. Beredningen anser därför att det inte finns anledning att ta upp detta i beredningens arbete annat än i samband med frågan om förhållandet mellan integritetsskyddet och tryck- och yttrandefriheten. 5.2.3Vilka problem är det mest angeläget att försöka lösa? Av redovisningen ovan och av avsnitt 5.1 framgår att det i fråga om TF och YGL finns både gränsdragningsproblem och andra tillämp- ningsproblem. TF och YGL är också omfattande och komplicerade regelsystem som kan vara svåra att tolka och förstå. Att regleringen är komplicerad har påtalats av flera av de remiss- instanser som yttrat sig över beredningens betänkande SOU 2004:114, bl.a. JO, Hovrätten över och , Kammar- rätten i , Riksåklagaren och i . Beredningen anser att det är viktigt att eftersträva en så klar och tydlig reglering som möjligt. Detta gäller både om man försöker utforma ett nytt system för tryck- och yttrandefriheten och om man stannar för att enbart göra ändringar i det gällande systemet. Det måste dock beaktas att en del av det nu gällande Beredningens utgångspunkter för den fortsatta diskussionen grundlagsskyddets styrka ligger just i att det är detaljerat (jfr avsnitt 4.3.3.1). Genom att bestämmelserna är detaljerade blir skyddets innehåll preciserat och förutsebart och genom att reglerna finns i grundlag blir skyddet mera stabilt än om det funnits i vanlig lag. Om man stannar för att inte göra några genomgripande ändringar i det gällande systemet är det dock knappast möjligt att åstadkomma en påtagligt ökad klarhet och tydlighet eftersom varje ändring inverkar på skyddets materiella innehåll. Det kan noteras att en stencilregel för tekniska upptagningar som diskuteras i det följande skulle innebära en ökad klarhet och tydlighet i regleringen. Det kan också anmärkas att en övergång till ett mindre detaljerat yttrandefrihetsskydd t.ex. enligt modell lämnar mycket till rättstillämpningen av det som är tillämpnings- problem i TF och YGL. Problemen blir då mindre synbara. Liknande gränsdragningsproblem finns också i andra länder (jfr kapitel 4). Vad sedan gäller gränsdragningsproblemen kan allmänt sägas att de är av två slag. Det första slaget rör frågan vilka yttranden som med hänsyn till sitt innehåll skall falla utanför grundlagsskyddet trots att de framförts i sådana medier som i och för sig omfattas av TF eller YGL. Det handlar alltså här om avgränsningen av grund- lagarnas materiella tillämpningsområde, t.ex. gentemot reklam och vanliga straffrättsliga regler. Det andra slaget av gränsdragnings- problem rör frågan om ett visst medium faller inom eller utom grundlagsskyddet, t.ex. e-böcker och e-tidningar som levereras med innehåll. Det handlar då om det s.k. formella tillämpningsområdet. Ett särskilt problem kan också vara att avgöra var gränserna mellan olika regler i grundlagarna går, t.ex. gränsen mellan webbsänd- ningsregeln i 1 kap. 6 § första stycket andra meningen YGL och databasregeln i 1 kap. 9 § samma grundlag. Vad gäller avgränsningen av TF:s och YGL:s materiella tillämp- ningsområde kan sägas följande. Problemet är komplicerat och oklarhet råder visserligen på flera punkter, se bl.a. avsnitt 2.3.2 och avhandling . kan konstateras att frågan har kunnat hanteras av rättstillämp- ningen utan alltför stora problem. Det skulle ändå vara värdefullt om man till ledning för rättstillämpningen och allmänheten kunde ange det materiella tillämpningsområdet klarare i lagtext. Frågan har övervägts (se avsnitt 2.3.2.4) utan att man lyckats komma fram till någon sådan klargörande formulering. Beredningen har vid sina överväganden inte kunnat finna ett Beredningens utgångspunkter för den fortsatta diskussionen sätt att tydligare ange det materiella tillämpningsområdet för det nu gällande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet. Frågan får även fortsättningsvis överlämnas till rättstillämpningen. När man överväger frågan hur ett nytt skydd för tryck- och yttrandefriheten kan utformas bör man dock noga beakta värdet av att tillämp- ningsområdet framgår klart av lagtexten. Det kan vidare påpekas att det även i en yttrandefrihetsreglering av europakonventionsmodell kan anses befogat att skilja mellan olika slags yttranden som kan ha olika skyddsvärde. Liknande gränsdragningsproblem finns för övrigt också i andra länder (jfr kapitel 4). När det gäller det formella tillämpningsområdet anser bered- ningen att det största problemet rör frågan hur de rättstillämpande myndigheterna kan avgöra om grundlagsskydd föreligger eller inte i de fall då tekniska upptagningar saknar ursprungsuppgifter. Även frågan hur man kan fastställa vilken upplaga en teknisk upptagning hör till får anses vara ett betydande problem och detta särskilt i fall då tekniska upptagningar saknar ursprungsuppgifter. Dessa pro- blem har som framgått ovan påtalats av JK i skrivelser till och föranlett utredningsarbete och lagändringar (se SOU 2004:114 s. 263 ff., SOU 2001:28 s. 281 ff. och 331 ff. samt SOU 1997:49 s. 222 ff.). Flera av de remiss- instanser som yttrat sig över beredningens delbetänkande SOU 2004:114 har efterlyst en översyn eller ändring i fråga om YGL:s tillämplighet på tekniska upptagningar, bl.a. JO, Hovrätten över och , Kammarrätten i och Juridiska fakultetsstyrelsen vid . JK har i sitt remissvar åter understrukit problemen och anfört att beredningen i sitt fortsatta arbete noga bör överväga om inte grundlagsskyddet för tekniska upptagningar bör avgränsas på ett annat sätt. Beredningen anser att man bör försöka åtgärda dessa problem både i ett eventuellt nytt skydd för tryck- och yttrandefriheten och inom ramen för nu gällande system om man stannar för att behålla det. Förslag till hur problemen skulle kunna åtgärdas inom ramen för nu gällande reglering lämnas i avsnitt 5.2.4. När det gäller grundlagarnas formella tillämpningsområde finns det också skäl att beröra e-böcker och e-tidningar som levereras med innehåll samt digital bio. Vad först gäller e-tidningar och e-böcker som levereras med innehåll har i avsnitt 5.1.4.4 angetts att beredningen anser att över- vägande skäl talar för att de inte skall anses utgöra tekniska upp- tagningar. I avsnitt 5.1.4.5 har angetts att beredningen anser att Beredningens utgångspunkter för den fortsatta diskussionen denna teknik är förtjänt av grundlagsskydd i den mån den kommer att användas på ett massmedialt sätt och att det då kan uppkomma behov av att införa en klargörande regel om att dessa medier om- fattas av grundlagsskyddet. Som anges i avsnitt 5.1.4.5 har dessa medier dock varit under utveckling men ännu inte vunnit insteg på marknaden. Framtiden kan anses osäker. Be- redningen anser därför att det i vart fall inte nu är motiverat att införa en regel om grundlagsskydd. Det förefaller inte heller troligt att det blir behövligt eftersom den främsta fördelen med e-tid- ningar och e-böcker ligger i att man kan uppdatera dem och således ladda ned innehåll till dem, inte i att de bättre fyller funktionen som bärare av information än t.ex. vanliga pappersböcker och -tidningar. Det framstår därför inte som särskilt troligt att e-tid- ningar och e-böcker kommer att levereras med innehåll i någon större utsträckning annat än möjligen som en första laddning. Om en regel skulle behöva införas kommer den att utgöra ett komplement till definitionen av tekniska upptagningar i 1 kap. 1 § fjärde stycket YGL. Det nu sagda gäller på motsvarande sätt för t.ex. mp 3-spelare som levereras med visst musikinnehåll tillgäng- ligt för lyssning. I fråga om digital bio har i avsnitt 5.1.4.4 konstaterats att grund- lagsskydd inte föreligger oavsett hur filmen levereras till biografen. Som angetts i avsnitt 5.1.4.5 framstår det med hänsyn till fördelarna med digital bio och den utveckling som pågår som troligt att sådan bio kommer att bli det dominerande sättet för filmvisning . Det är alltså troligt att många filmer som visas offentligt genom biografföreställning kommer att stå utan grundlags- skydd. Om grundlagsskyddet faller bort kommer t.ex. inte prin- cipen om ensamansvar med meddelarfrihet att gälla. Detta är inte tillfredsställande. Man bör därför enligt beredningens mening överväga att införa en regel som ger grundlagsskydd åt digital bio. En sådan regel bör också kunna omfatta offentlig uppspelning ur en databas av annat innehåll än film, t.ex. uppspelning av musik vid s.k. e-disco. Här kan också göras en notering angående den rådande filmcensuren. Skyddet mot censur och hindrande åtgärder är inskränkt för tekniska upptagningar som innehåller rörliga bilder och skall visas offentligt genom tillåtelsen i 1 kap. 3 § andra stycket YGL till lagregler om förhandsgranskning av rörliga bilder i filmer, videogram och tekniska upptagningar som skall visas offentligt. I lagen (1990:886) om granskning och kontroll av filmer och video- Beredningens utgångspunkter för den fortsatta diskussionen gram har sådana regler getts för filmer och videogram som skall visas offentligt. Förhandsgranskningen sköts av Statens biograf- byrå. Om digital bio är ordnad så att filmen distribueras till bio- grafen på en kassett kan kassetten inte anses visas offentligt efter- som filmen inte visas genom att kassetten spelas upp utan genom att filmen spelas upp ur servern. Kassetten kan enligt beredningens mening inte heller anses utgöra en film eller ett videogram i gransk- ningslagens mening. Lagen om granskning och kontroll av filmer och videogram är därför enligt beredningens mening inte tillämplig på digital bio. Utvecklingen av digital bio innebär alltså att film- censuren i motsvarande mån förlorar sitt lagstöd. Den innebär å andra sidan också att grundlagsskyddet mot censur i YGL inte gäller för digital bio eftersom sådan bio inte faller in under grund- lagsskyddet. Det måste här också noteras att reglerna om förhandsgranskning av filmer och videogram inte betraktas som en inskränkning av enbart yttrandefriheten utan också av mötesfriheten. För att öppna möjlighet till förhandsgranskning av filmer och videogram som visas offentligt sägs därför i punkt 4 i övergångsbestämmelserna till lagen (1976:871) om ändring i regeringsformen, i dess lydelse enligt SFS 1985:862, att det utan hinder av 2 kap. 1 § 3 och 14 § första stycket får i lag föreskrivas att filmer och videogram inte får visas offentligt om de inte har godkänts för sådan visning. Enligt beredningens mening kan regler om förhandsgransk- ning av digital bio inte anses tillåtna enligt denna regel. Om sådana regler skall kunna införas krävs alltså ändring av övergångsbestäm- melsen. Förslag till hur en regel som ger grundlagsskydd åt digital bio skulle kunna formuleras inom ramen för nu gällande reglering läm- nas i avsnitt 5.2.4. När det gäller frågan om en redaktion för en stencilerad eller på liknande sätt mångfaldigad skrift omfattas av automatiskt grund- lagsskydd enligt databasregeln synes som angetts i avsnitt 5.2.2.1 bestämmelsens lydelse utesluta detta. Förarbetena ger dock in- trycket att avsikten varit att även sådana redaktioner skulle om- fattas. I förarbetena till YGL sägs nämligen (prop. 1990/91:64 s. 66 f.) att en viktig del av motivet för databasregeln var hänförligt till behovet av skydd för nyhetsförmedlingens källor och att det därför framstod som följdriktigt att skyddet fick gälla samma krets som den till vilken källskyddet var knutet enligt TF. Eftersom meddelarfriheten enligt 1 kap. 1 § tredje stycket TF jämförd med Beredningens utgångspunkter för den fortsatta diskussionen 1 kap. 5 § andra stycket samma grundlag omfattar den som lämnar uppgifter till en redaktion för stencilerad eller liknande skrift, och sådana redaktioner inte undantas i texten, förefaller det troligt att även sådana redaktioner avsetts falla in under paragrafen. Det finns enligt beredningens mening inte heller något skäl till att göra skillnad mellan redaktioner för tryckta periodiska skrifter och redaktioner för stencilerade eller på liknande sätt framställda periodiska skrifter. Det bör klargöras att även redaktioner för stencilerade eller på liknande sätt framställda periodiska skrifter omfattas av det automatiska grundlagsskyddet. Förslag till hur detta skulle kunna ske lämnas i avsnitt 5.2.4.