sou · GUB311d2 · 2007-01-01 00:00:00 — Ett sådant krav skulle enligt den utredningen innebära att många s.k. reklamlotterier och gåvoutdelningar skulle falla utanför lagen. fann att införandet av ett krav på insats inte medför några större tolkningsproblem när det gällde att avgöra t.ex. om kostnaden för ett telefonsamtal för att delta i en utlottning skulle anses som insats eller ej; utredningen refererade till att det i inte betraktades som insats att betala normal samtalsavgift, men däremot att en extra avgift som tillkom anordnaren utgjorde insats. Däremot fanns enligt utredningen en påtaglig risk att en sådan begränsning av lotteribegreppet skulle leda till en kraftig ökning av antalet reklamlotterier. Detta skulle i sin tur minska andra lotteriers attraktionskraft på marknaden, något som inte framstod som en önskvärd utveckling med hänsyn främst till statsmakternas strävan att stärka föreningslivets ställning på lotteriområdet. Mot bakgrund också av att utredningen enligt direktiven var förhindrad att lägga fram förslag som rubbade den dåvarande fördelningen av lotterimarknaden lämnade inget förslag om krav på insats. tog dock även upp frågan om reklam- lotterier i stället borde regleras i marknadsföringslagstiftningen med hänsyn till det naturliga sambandet mellan sådana lotterier och marknadsföring i allmänhet. Eftersom förbudet för sådana lotterier enligt lotterilagstiftningen inte i första hand – enligt utredningen – var betingat av marknadsföringsskäl utan av hänsyn till konkurrensen på lotteriområdet borde dock reklamlotterier fortfarande regleras i lotterilagen. I övriga nordiska länder krävs insats för att en verksamhet skall anses som lotteri. EG-rätten saknar som nämnts särskild lagstiftning som tar sikte på spel och lotterier. Emellertid före- kommer hänvisningar till spelverksamhet i annan EG-lagstiftning. och rådets direktiv /31/EG av om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden (direktivet om elektronisk handel) syftar till att bidra till att den inre marknaden fungerar väl genom att säkerställa den fria rörligheten för informationssamhällets tjänster mellan medlemsstaterna. Enligt artikel 1 femte punkten d. skall direktivet inte tillämpas på bl.a. spelverksamhet som innebär att penningvärden satsas på hasard- spel, inbegripet lotterier och vadslagningar. I skäl 16 i ingressen till direktivet sägs, förutom vad som framgår av ovanstående, att undantaget inte omfattar säljfrämjande tävlingar eller spel vilkas syfte är att uppmuntra försäljningen av varor eller tjänster och där utbetalningar, i förekommande fall, endast kan användas för att förvärva de lanserade varorna och tjänsterna. Direktivet om elektronisk handel är införlivat i svensk lag- stiftning genom lagen (2002:562) om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster (e-handelslagen). Av 1 § sjätte punkten i den lagen följer att lagen inte är tillämplig på hasardspel där penningvärden satsas. Insatsfria lotterier torde därmed omfattas av lagen om de kan anses utgöra informationssamhällets tjänster, vilket definierats som tjänster som normalt utförs mot ersättning och som tillhandahålls på distans, på elektronisk väg och på individuell begäran av en tjänstemottagare. Det kan dock ifrågasättas om insatsfria lotterier kan sägas normalt utföras mot ersättning. Förhållandet mellan lotterilagen och e-handelslagen har inte behandlats i förarbetena till den senare lagen. lade fram ett ändrat förslag till och Rådets förordning om säljfrämjande åtgärder på den inre marknaden, KOM(2002) 585 slutlig. Enligt artikel 1 i förslaget fastställs i förordningen bestäm- melser som rör användning och marknadskommunikation av säljfrämjande åtgärder i syfte att garantera att den inre marknaden fungerar väl och att konsumenterna får ett gott skydd. I uttrycket säljfrämjande åtgärd ingår bl.a. erbjudande att delta i s.k. säljfrämjande spel (artikel 2 b.). Med säljfrämjande spel menas ett tillfälligt erbjudande att delta i ett spel i vilket vinnaren huvudsakligen utses av slumpen och deltagande inte är förenat med någon avgift och inte förutsätter en föregående skyldighet att köpa en vara eller att bestämma en tjänst. Som säljfrämjande spel räknas inte spelverksamhet där en insats med monetärt värde står på spel i hasardspel, inbegripet lotterier och vadslagning (artikel 2 i. Den allmänna regleringen av säljfrämjande åtgärder följer av artikel 3 i förslaget, vilken lyder: Användning och marknadskommunikation av säljfrämjande åtgärder 1.Medlemsstater eller icke-offentliga tillsynsorgan får inte införa –ett allmänt förbud mot användning eller marknadskom- munikation av en säljfrämjande åtgärd, såvida det inte krävs enligt gemenskapslagstiftningen, –en begränsning av en säljfrämjande åtgärds värde, med undantag för produkter med fast pris och försäljning under självkostnads- pris, –ett förbud mot rabatter som föregår säsongsrealisationer, eller –ett krav på att erhålla förhandsgodkännande, eller något krav med motsvarande verkan, av användning eller marknadskom- munikation av en säljfrämjande åtgärd. 2.Medlemsstater eller icke-offentliga tillsynsorgan får varken inskränka friheten att tillhandahålla tjänster eller hindra den fria rörligheten för sådana varor som är föremål för säljfrämjande åtgärder på grund av användning av säljfrämjande åtgärder och hänvisningar till dem i marknadskommunikation, varvid gemen- skapens och medlemsstaternas konkurrenslagstiftning inte skall påverkas. 3.Denna artikel skall inte påverka de nationella begränsningarna om försäljning eller återförsäljning under självkostnadspris. Utgångspunkten enligt förslaget är alltså att säljfrämjande åtgärder, inklusive säljfrämjande spel, fritt skall kunna kommuniceras mellan medlemsstaterna. I en bilaga till författningsförslaget anges särskilda krav som kan ställas på olika former av säljfrämjande åtgärder, bl.a. säljfrämjande spel. Det rör sig bl.a. om att informa- tion skall lämnas om prisets kommersiella värde och karaktär, vinstchanser, geografiska avgränsningar m.m. Om dessa villkor är uppfyllda bör åtgärden dock inte kunna underkastas tillståndskrav enligt nationell lagstiftning. Förslaget har behandlats av rådet, senast vid dess sammanträde . Det befanns då vara omöjligt att nå enighet inom rådet varför ärendet borde återföras till Coreper för ytterligare behandling. 8.1.7Verksamheter som faller utanför lotterilagstiftningen I 2 § lotterilagen räknas ett antal verksamheter upp på vilka lagen inte skall tillämpas, trots att de i och för sig omfattas av lotteridefinitionen i 3 § och i övrigt skulle falla under lagens tillämpningsområde enligt 1 §. Det rör sig om svenska statens premieobligationslån, automatspel som inte ger vinst eller endast ger vinst i form av frispel samt spel enligt kasinolagen. Svenska statens premieobligationslån ingår som en del i statens låneverksamhet. Ett köp av en premieobligation för en viss löptid innebär en utlåning av ett belopp motsvarande försäljningspriset till staten eftersom det nominella beloppet återbetalas efter löptidens utgång. I stället för sedvanlig ränteutbetalning avkastningen ut vid regelbundet återkommande vinstdragningar. Vinsten är skattefri. Premieobligationslånen torde därmed omfattas av lotteri- definitionen, men har allt sedan 1939 års lotteriförordning varit undantagen lotterilagstiftningens tillämpningsområde (se vidare prop. 1938:76 s. 15 och 18). 1997 fick Lotteriinspektionen i uppgift att utöva kontroll och tillsyn över utlottningsverksamhet i form av premieobligationslån. skulle enligt sina direktiv bedöma huruvida ordningen i fråga om premieobligationslånen borde ändras. Utredningen anförde (SOU 2000:50 s. 250 f.): Som framgår av det föregående har undantaget i 2 § första stycket lotterilagen gamla anor. Verksamheten med statens premieobligationer sköttes av och , utan inblandning av de för lotteriverksamhet ansvariga organen. kontrollerar Lotteriinspektionen hela utlottningsförfarandet, trots att verksam- heten inte omfattas av lotterilagen. Utredningen anser att nuvarande ordning är problematisk från principiell utgångspunkt eftersom ett statligt lotteri faller utanför lotteriregleringen. Det ursprungliga skälet till denna ordning – att den upplånande myndigheten var ett riksdagsorgan – har inte heller samma giltighet . Det är dock alltjämt en fråga om en verksamhet som ingår som ett led i den statliga upplåningen och den skiljer sig här- igenom från den vanliga lotteriverksamheten. Ser man rent praktiskt på verksamheten fungerar den enligt uppgift tillfredsställande. Mot denna bakgrund anser utredningen att nuvarande ordning bör bestå och föreslår därför inga ändringar i denna del. Lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel (automat- spelslagen) reglerar, enligt 1 §, spel på sådana mekaniska eller elektroniska spelautomater som anordnas för allmänheten eller som i annat fall anordnas i förvärvssyfte och som inte ger vinst eller endast ger vinst i form av frispel på automaten. Till de typer av automater som regleras i automatspelslagen hör flipperspel, skjutare, målspel, TV-spel och liknande spel (prop. 1981/82:203 s. 20). Lagen tillämpas även på uppställning av sådana spel på platser dit allmänheten har tillträde samt spel under vissa förhållanden som är att jämställa med spel för allmänheten. Tillstånd krävs för att anordna spel på eller ställa upp spel- automater. Ursprungligen var socialnämnden tillstånds- och tillsynsmyndighet. Genom en lagändring som trädde i kraft har dock Lotteriinspektionen tagit över social- nämndens tillstånds- och tillsynsuppgifter. Automatspelslagen anses ha karaktären av social skyddslagstiftning eftersom syftet framför allt är att motverka olämpliga miljöer. Bestämmelsen i 2 § andra stycket lotterilagen är föranledd av att automatspel som ger vinst i form av frispel annars skulle ha omfattats av lotterilagen. Automatspel som inte ger vinst skulle däremot även utan ett undantag i lotterilagen fallit utanför den regleringen. Det har framförts kritik mot att spelautomater regleras i olika lagar, vilket hävdas ha medfört att lagstiftningen blivit svår att tillämpa, att kommunala myndigheter inte kunnat upprätthålla tillräcklig kompetens i tillstånds- och tillsynsfrågor samt att de dubbla lagstiftningarna möjliggjort kringgåenden. För att råda bot på de missförhållanden som fanns föreslog regeringen att Lotteriinspektionen skulle ta över tillståndsgiv- ningen och tillsynen enligt automatspelslagen, men vara skyldig att höra kommunen innan beslut om tillstånd meddelades (prop. 2004/05:3 s. 13 f.). Dessa ändringar medförde enligt regeringen att det inte fanns skäl att sammanföra automatspelslagen med lotterilagen. För att uppnå en konsekvent tillståndsgivning och effektiv tillsyn var det enligt regeringen tillräckligt att ansvaret på området fördes över till Lotteriinspektionen. Regeringen anförde vidare (a. prop. s. 15): Ett inlemmande av bestämmelser om förströelseautomater i lotteri- lagen skulle även innebära att en verksamhet som inte utgör lotteri skulle regleras i lotterilagen. De betänkligheter av principiell karaktär som en sådan ordning skulle medföra talar också för att förströelse- automaterna även i fortsättningen regleras särskilt. Som nämnts genomfördes förslaget att föra över tillstånds- och tillsynsverksamheten till Lotteriinspektionen med ikraftträdande . Kasinospel av internationellt slag blev tillåtet i genom införandet av kasinolagen (1999:355). Med kasinospel menas enligt 1 § kasinolagen roulettspel, tärningsspel, kortspel och liknande spel som anordnas i lokaler vilka huvudsakligen används för detta ändamål. Samtliga dessa spelformer omfattas av lotteridefinitionen i lotterilagen. Regeringen ansåg att det i och för sig vore lagtekniskt möjligt att reglera även kasinoverksamhet i lotterilagen, men fann skäl att ändå reglera kasinoverksamhet i en särskild lag. Bestämmelsen i 2 § tredje stycket lotterilagen är föranledd av att kasinospel annars skulle ha omfattats av lotterilagen. Kasinolagen trädde i kraft . Tillstånd att anordna kasinospel enligt den lagen får lämnas endast till företag som i sin helhet, direkt eller indirekt, ägs av staten. Regeringen prövar frågor om tillstånd att anordna kasinospel och får överlåta åt Lotteri- inspektionen att meddela de särskilda villkor samt kontroll- och ordningsbestämmelser som behövs för att spelverksamheten skall bedrivas på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt. Ett tillstånd till kasinospel får även omfatta spel på penningautomater och andra automatspel som avses i 6 § lotterilagen, dvs. spel på varu-, värde- och skicklighetsautomater. Enligt kasinolagen får högst sex kasinon finnas. finns fyra kasinon enligt kasinolagen, i , , och . Samtliga drivs av det av helägda bolaget . I samband med att kasinolagen infördes tillkännagav regeringen som sin avsikt att noga följa utvecklingen och att följa upp och utvärdera effekterna när verksamheten bedrivits , särskilt eftersom risken för överdrivet spelande kunde komma att öka genom kasinoverksamheten. Regeringen har tillkallat en särskild utredare med uppgift att utvärdera kasinoverksamheten i (Fi 2005:07; dir. 2005:69). kartlägga förekomsten av och klarlägga tänkbara orsaker till eventuella sociala eller hälsomässiga skadeverkningar och brottsligheten i samband med verksamheten, undersöka hur det illegala spelet har påverkats av introduk- tionen av kasinospel i , undersöka hur AB har följt de regler som gäller för kasinoverksamheten, och bedöma behovet av ändringar i regleringen och föreslå de ändringar som kan behövas. 8.1.8Lotteribegreppet i annan lagstiftning Begreppet lotteri förekommer även i annan lagstiftning än lotteri- lagen. Enligt lagen (1991:1482) om lotteriskatt (lotteriskattelagen) skall som huvudregel lotteriskatt betalas för svenskt lotteri. Genom att ett stort antal verksamheter är undantagna från lagens tillämp- ning utgår lotteriskatt i princip endast för ATG:s verksamhet. Enligt 1 § tredje stycket lotteriskattelagen har begreppet lotteri där samma betydelse som i 3 § lotterilagen. Lotteribegreppet förekommer vidare i annan skatterättslig lagstiftning. Enligt 8 kap. 3 § första stycket inkomstskattelagen (1999:1229) är bl.a. vinster i svenska lotterier skattefria. Bestäm- melsen överfördes oförändrad från 19 § kommunalskattelagen (1928:370). Varken inkomstskattelagen eller tidigare kommunal- skattelagen innehåller någon definition av begreppet lotteri eller någon hänvisning till lotterilagen. Regeringsrätten fann däremot i rättsfallet RÅ 1991 not 163, att vägledning för tolkning av lotteri- begreppet i kommunalskattelagen fick sökas i den då gällande lotterilag. Det kan således förutsättas att begreppet lotteri i inkomstskatte- lagen bör förstås på samma sätt som i lotterilagen. Om verksam- heten är att anse som ett lotteri enligt lotterilagen är således den vinst som en deltagare erhållit befriad från inkomstskatt. Frågan om en vinst i en pristävling skall anses som skattepliktig inkomst av tjänst eller som lotterivinst har ofta ansetts bero på om tävlingen avslutats med ett slumpmoment eller ett prestationsmoment (jfr prop. 1981/82:170 s. 31). I det senare fallet har vinsten beskattats under inkomst av tjänst. Om den slutlige vinnaren däremot valts med slumpens hjälp har ett lotteri ansetts föreligga (se SKV 301, Handledning för beskattning och förmögenhet, utgåva 22 s. 266). Emellertid är verksamhetens allmänna karaktär alltjämt av betydelse för bedömningen om verksamheten är ett lotteri. Även vinster i verksamheter, som innehållit vissa mindre prestations- moment, har således kunnat hänföras till lotterivinster. Gränsdragningen mellan lotterivinst och inkomst av tjänst har prövats av Regeringsrätten i ett antal avgöranden. Vinster vid deltagande i tävlingsprogram som anordnats i TV har då i regel ansetts utgöra ersättning för medverkan i ett underhållnings- program och inte lotterivinst (se t.ex. RÅ 1991 not 163), uppen- barligen utifrån en bedömning av verksamhetens allmänna karaktär. I RÅ 1995 ref. 100 ansågs dock en vinst i ett lotteri som visserligen sändes i TV men som arrangerades av annan anordnare än TV- bolaget inte utgöra ersättning för deltagande i TV-programmet. I det fallet var det inte heller TV-bolaget som betalade ut vinsten. Av skatterättslig praxis rörande lotterier kan inte utläsas att lotteribegreppet i skattelagstiftningen är annorlunda än lotteri- lagens lotteribegrepp. Emellertid torde det förekomma att det vid en prövning i ett enskilt fall, och med beaktande av vilken prestation som den ifrågasatt skattskyldige utfört, en ersättning anses vara en lotterivinst, trots att verksamheten i dess helhet inte skulle anses som ett lotteri vid en prövning enligt lotterilagen. Utredningens uppdrag är att se över lagstiftningen på spel- och lotteriområdet och lämna de förslag som kan behövas för att anpassa denna till utvecklingen på området. Av direktiven framgår inte att någon mera väsentlig utvidgning eller inskränkning bör övervägas i förhållande till det område som är reglerat genom lotterilagen. En reglering av spel- och lotterimarknaden är alltså förutsatt. Utifrån de syften som uppbär den gällande lotterilagen är det enligt utredningens uppfattning också nödvändigt att finna en ram för verksamheten. Detta gäller oavsett vilka subjekt som skall tillåtas verka på den svenska spel- och lotterimarknaden. Den nuvarande lotterilagen är systematiskt uppbyggd så, att det i 1 § anges när lotterier skall omfattas av lagen medan det i 2 § anges vissa verksamheter som, trots att de i och för sig omfattas av lagens tillämpningsområde enligt 1 §, ändå faller utanför regleringen. Begreppet lotterier definieras i 3 §. Det är en förutsättning för lagens tillämpning att en verksamhet kan hänföras till ett lotteri. Därför finns det här anledning att ta ställning till vilka verksam- heter som skall anses vara lotterier (avsnitt 8.2.2) innan det sker en närmare precisering av tillämpningsområdet. Först lämnar vi dock några allmänna överväganden kring tillämpnings- området. Som vi konstaterat i avsnitt 5.5 skall syftet med regleringen i första hand vara att motverka brottslighet, motverka sociala och ekonomiska skadeverkningar samt att tillgodose konsument- skyddsintressen. En utgångspunkt för utredningen är att regler- ingen, liksom , endast skall omfatta spel och lotterier där vinst utgår och där varje deltagare inte vinner lika mycket. Det är just vid spel och lotterier där vinsten inte är given på förhand som de risker som belysts i avsnitt 5.4 i första hand gör sig gällande. I och för sig kan även annan verksamhet, som liknar lotterier, medföra risk för skadeverkningar. T.ex. kan nämnas sådana förströelseautomater, där vinst inte utgår, som regleras i automatspelslagen. Där är det dock främst miljön kring spelet som är det avgörande. Vidare kan nämnas att konsumentskyddsaspekter givetvis gör sig gällande vid näringsverksamhet av vilket slag som helst. De konsumentskydds- aspekter som här kräver reglering är däremot sådana som beror på att konsumenten köper en vinstchans och inte en på förhand bestämd vara. Detta innebär enligt utredningen att lotterilagstift- ningen även i fortsättningen bör gälla endast verksamheter där vinst utgår och där alla deltagare inte vinner lika mycket. Rätt till fortsatt spel bör liksom anses vara vinst. En nationell reglering av spel och lotterier kan endast omfatta verksamheter som på ett eller annat sätt har anknytning till landet i fråga. Frågan om ett lotteri är lagligt eller inte måste bedömas utifrån lagstiftningen i ursprungslandet. finna har det i flertalet länder varit en utgångspunkt, åtminstone tills , att spel och lotterier är en nationell angelägenhet. Den svenska lagstiftningen är alltså inte avgörande för huruvida ett i utlandet anordnat lotteri i och för sig är lagligt. När ett sådant lotteri görs tillgängligt för spelare i kan dock svensk lag medföra att åtgärder här i landet är olagliga. T.ex. innebär det s.k. främjandeförbudet i 38 § lotterilagen att i varje fall aktiva åtgärder i för att främja deltagande i utländska lotterier är förbjudna här. Detta har gällt även om lotteriet varit tillåtet i ursprungslandet. Något absolut hinder mot dylika förbud i nationell lagstiftning har inte ansetts föreligga enligt EG-rätten, trots att det i och för sig innebär en inskränkning i den fria rörligheten för tjänster. De senaste årens mycket snabba utveckling inom elektronisk kommunikation har dock inneburit att nationsgränserna kommit att suddas ut mer och mer, bland annat på spel- och lotteriområdet. Genom att ett spel eller lotteri anordnas t.ex. över Internet är det möjligt att delta i verksamheten från en dator eller mobiltelefon var som helst i världen. En nationell lagstiftning som har till syfte att skydda de egna medborgarna exempelvis mot sådana sociala och ekonomiska skadeverkningar som ett överdrivet spelande kan medföra blir mycket svår att upprätthålla om en ökande andel av spelandet sker i verksamheter som inte står under nationell kontroll. Tillstånd till spel över Internet eller som på annat sätt förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor meddelas i allt fler länder. , GREF1, har i sina riktlinjer avseende spel över Internet gjort gällande bl.a. följande: If a jurisdiction is to permit forms of gambling to be offered on the Internet, the members of regard it as important that: (ii)those so licensed should be required to establish their operation in the territory of the jurisdiction concerned so that the operation can be properly controlled and policed. 1 , , är en sammanslutning av företrädare för centrala tillsynsmyndigheter på lotteriområdet eller andra myndigheter med uppgifter i fråga om lotterier och spel i . GREF:s huvudsakliga syften är dels att tillhandahålla ett forum för utbyte av synpunkter och information, dels att vid särskilda tillfällen – efter överenskommelser med medlemmarna – företräda olika synsätt i fråga om reglering av lotterier och spel och även kunna fungera som central kontakt gentemot andra myndigheter i eller utom . kan anta riktlinjer, som inte är bindande för medlemmarna, och har gjort så i fråga om spel över Internet. (iii) the gambling so offered should be restricted to residents of the jurisdiction concerned and residents of such other jurisdictions with whom there are co-operative or reciprocal arrangements. Flertalet stater med deltagare i respekterar att ge tillstånd till Internetspel endast för landets egna medborgare. Emellertid finns det stater som inte avser att upprätthålla sådana nationella begränsningar. I avsaknad av gemenskapsrättslig lagstiftning får varje medlems- stat inom Europeiska unionen själv utforma sin spel- och lotteri- lagstiftning. För det fall medlemsstaten önskar inskränka rätten för anordnare i andra medlemsstater att tillhandahålla spel och lotterier i den egna staten förutsätter detta att lagstiftningen är i överens- stämmelse med de principer som kan utläsas av avgöranden på området. Den svenska lagstiftningen bygger på att lotterier är en nationell angelägenhet. Direktiven till utredningen uttalar inte att denna utgångspunkt bör frångås. Det är tvärtom tydligt att det önskvärda enligt direktiven är att så långt som möjligt upprätthålla en nationell spel- och lotterimarknad, där endast aktörer som står under svensk kontroll skall förekomma. En sådan lagstiftning kan inte anses strida mot EG-rätten, såsom den uttolkats av EG- domstolen, förutsatt att syftet med inskränkningarna verkligen är motiverade utifrån tvingande allmänhänsyn, inte är diskriminer- ande och inte går längre än vad som är motiverat. Mot bakgrund av det anförda är det utredningens inställning att den svenska lagstiftningen endast skall reglera verksamheter som anordnas i eller som på annat sätt berör . Som huvudregel bör vidare, i enlighet med GREF:s riktlinjer, lotterier som anordnas i endast vara tillgängliga här och inte riktas till utlandet.