sou · GUB341 · 2007-01-01 00:00:00 — Det innebär att endast dessa träffas av sanktioner enligt förordningen. De EU-interna perso- nerna etc. är uteslutande föremål för ett utökat polisiärt och rätts- ligt samarbete enligt artikel 4 i den gemensamma ståndpunkten. Föreskrifterna i resolution samt de gemensamma stånd- punkterna 2001/930/GUSP och 2001/931/GUSP är folkrättsligt bindande för FN:s respektive EU:s medlemsstater. När det gäller EU-externa terrorister svarar EG för fullgörandet av medlemssta- ternas skyldigheter i fråga om genomförandet av sanktionerna. Ef- tersom EG inte har ansetts kunna vidta några åtgärder i fråga om EU-interna terrorister ankommer det dock på medlemsstaterna att vidta nationella åtgärder mot dem. har ännu inte genomfört sanktioner enligt resolution (2001) mot EU-interna terroris- ter. Det är en del av utredningsuppdraget att undersöka om de fö- reskrivna åtgärderna kan genomföras inom det befintliga svenska regelverket eller om ny lagstiftning är nödvändig. Det finns också skäl att undersöka i vilken utsträckning kan vidta nationella åtgärder mot EU-externa terrorister. Den situ- ationen skulle nämligen kunna uppkomma att EU eller EG på grund av oenighet i rådet eller av annan orsak inte fattar ett nöd- vändigt sanktionsbeslut mot en misstänkt terrorist eller finansiär. Regeringens fullmakt enligt 4 § sanktionslagen har utformats som ett generellt bemyndigande att vidta alla de åtgärder av sanktions- karaktär som ligger inom ramen för det delegerade området. Med sådana åtgärder avses enligt den nu gällande lydelsen av lagen före- skrifter om förbud i förhållande till en blockerad stat i vissa angivna ämnen. Paragrafen är i huvudsak en direkt uppräkning av en del av Genomförandet i av FN:s säkerhetsråds resolution de ämnen inom vilka enligt 8 kap. 7 § RF kan delegera föreskriftsrätt till regeringen.3 sanktionslag var regeringens bemyndigande mer de- taljerat och gav i huvudsak bara regeringen rätt att vidta särskilt specificerade åtgärder. Regeringen hade bl.a. möjlighet att besluta om frysning av tillgångar som tillhörde en blockerad stat eller en fysisk eller juridisk person med hemvist i en blockerad stat. Syftet med att ändra utformningen av bemyndigandet till vad som gäller var att göra det lättare att genomföra sanktioner med tillämp- ning av sanktionslagen. som lag var i kraft beslutade om nya slag av förbud som inte kunde genomföra på grund av att bemyndigandena i sanktionslagen var otillräckliga. Lagen fick kompletteras i efter- hand i flera avseenden. Med det generella bemyndigandet i sank- tionslagen ville lagstiftaren undvika sådana situationer. har dock utvecklingen mot riktade sanktioner medfört att frågan om bemyndigandet är tillräckligt åter måste ställas. Med blockerad stat avses enligt 2 § sanktionslagen en stat, ett område eller något annat, exempelvis en organisation eller en re- gim, som är föremål för sanktioner enligt 1 § första stycket. Redan med hänsyn till den begränsning som, trots den ganska vidlyftiga definitionen, måste anses ligga i begreppet blockerad stat kan det ifrågasättas om regeringen enligt den nu gällande sanktionslagen kan meddela föreskrifter om förbud i förhållande till särskilt utpe- kade enskilda personer utan anknytning till en regim. För att detta skall vara möjligt måste dessa personer fångas upp av begreppet något annat. Att det skulle vara avsikten framgår emellertid inte av lagens förarbeten. De enda exempel som anges där är den ut- vidgning till organisationer och regimer som ägde rum genom den nu gällande sanktionslagens tillkomst. Å andra sidan ska det sägas att definitionen utformades som ett led i att göra sanktionslagen mer flexibel. En jämförelse kan också göras med EG:s sanktioner, där begreppet tredje land anses möjliggöra också sådana sanktio- ner som riktar sig mot särskilt utpekade enskilda personer. 3 Se avsnitt 2.5 Genomförandet i av FN:s säkerhetsråds resolution 5.2.2Straffrättsliga och straffprocessuella regler m.m. Lagen om straff för terroristbrott Lagen (2003:148) om straff för terroristbrott innehåller bestäm- melser för genomförande av EU:s rambeslut om bekämpande av terrorism av . I lagens 2 och 3 §§ stadgas om ansvar för terroristbrott. I 3 § uppräknas under 19 punkter de olika gär- ningar som utgör terroristbrott under de förutsättningar som anges i 2 §. För terroristbrott döms enligt 2 § den som begår en gärning som anges i 3 §, om gärningen allvarligt kan skada en stat eller en mellanstatlig organisation och avsikten med gärningen är att: 1.injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en befolk- ningsgrupp, 2.otillbörligen tvinga offentliga organ eller en mellanstatlig organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd, eller 3.allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande poli- tiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i en stat eller i en mellanfolklig organisation. Straffet för terroristbrott är fängelse , lägst fyra och högst , eller på livstid. Om brottet är mindre grovt är straffet fängelse, lägst två och högst . För försök, förberedelse eller stämpling till ett sådant samt underlåtenhet att avslöja terrorist- brott döms till ansvar enligt 23 kap. . Enligt 6 § skall utbyte av brott enligt lagen förklaras förverkat, om det inte är up- penbart oskäligt. Detsamma gäller vad någon tagit emot som er- sättning för kostnader i samband med sådant brott, om mottagan- det utgör brott enligt lagen. I stället för det mottagna får dess värde förklaras förverkat. I 7 § finns också bestämmelser om förverkande av egendom som använts som hjälpmedel vid brott enligt lagen m.m. Lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, m.m. (finansieringslagen) innehåller be- stämmelser för genomförande av den internationella konventionen Genomförandet i av FN:s säkerhetsråds resolution om bekämpande av finansiering av terrorism, som antogs av . I lagens 3 § föreskrivs straffansvar för den som samlar in, tillhandahåller eller tar emot pengar eller andra tillgångar i syfte att dessa skall användas eller med vetskap om att de är avsedda att användas för att begå särskilt allvarlig brottslighet. Med särskilt allvarlig brottslighet avses enligt 2 § finansieringslagen bl.a. terroristbrott enligt 2 § lagen om straff för terroristbrott. Straffet är fängelse i högst . Är brottet grovt döms till fängelse lägst och högst . I ringa fall döms inte till ansvar. För försök till brott enligt 3 § döms till ansvar enligt bestämmelserna i 23 kap. 1 § . I 8 § finansieringslagen finns föreskrifter om gransknings- och uppgiftsskyldighet för finansiella företag m.m. Av lagrummet framgår att de fysiska och juridiska personer som avses i 2 § första stycket punkterna 1-6 lagen (1993:768) om åtgärder mot penning- tvätt skall granska alla transaktioner som skäligen kan antas avse tillgångar som är föremål för brott enligt lagen. De fysiska och ju- ridiska personer som avses är bl.a. personer som driver bank- eller finansieringsrörelse, livförsäkringsrörelse och värdepappersrörelse. Den som är granskningsskyldig skall lämna uppgifter till Rikspolis- styrelsen eller till den polismyndighet som regeringen bestämmer om alla omständigheter som kan tyda på att en transaktion avser tillgångar som är föremål för brott enligt lagen. I 9 § finns bestäm- melser om förbud att medverka vid vissa transaktioner. Det före- skrivs att en sådan fysisk eller juridisk person som bedriver rörelse enligt ovan inte medvetet får medverka vid transaktioner som kan antas avse tillgångar som är föremål för brott enligt lagen. Vidare stadgas i 7 § att tillgångar som har varit föremål för brott enligt la- gen skall förklaras förverkade, om det inte är uppenbart oskäligt. I stället för tillgångarna kan värdet av dessa förklaras förverkat. Också utbyte av brott enligt lagen skall förklaras förverkat, om det inte är uppenbart oskäligt. regler om beslag och kvarstad I 27 kap. (RB) finns bestämmelser om tvångsme- del i brottmål. Enligt 27 kap. 1 § RB kan föremål tas i beslag om de skäligen kan antas ha betydelse för utredning om brott eller vara någon avhänt genom brott eller förverkat på grund av brott. Med förverkande avses här sakförverkande. Genomförandet i av FN:s säkerhetsråds resolution tillämpas bestämmelserna om kvarstad i 26 kap. RB. Beslag får beslutas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för nå- got annat motstående intresse. Beslut om beslag kan fattas av un- dersökningsledare, åklagare och domstol. När ett beslag har beslu- tats av undersökningsledare eller åklagare löper inte någon frist för beslaget. Den som har drabbats av beslaget har emellertid möjlighet att när som helst begära rättens prövning av åtgärden. Om rätten fastställer beslaget skall den ange när åtal skall väckas. En fortlö- pande prövning skall göras av om beslaget alltjämt är motiverat. Om så inte är fallet skall beslaget hävas. Beslaget skall också hävas om åtal inte väcks inom föreskriven tid eller om åtalet eller ett yr- kande om förverkande ogillas. Med stöd av bestämmelserna i 27 kap. RB kan således egendom tas i beslag hos den som är misstänkt för ett terroristbrott eller för att samla in, tillhandahålla eller ta emot pengar eller andra tillgångar i syfte att dessa skall användas för att begå ett terroristbrott. Grun- den för beslaget är då att egendomen skäligen kan antagas vara för- verkad genom brott. Om sakförverkande inte är möjligt kan till- gångarna i stället beläggas med kvarstad enligt 26 kap. 1 § RB. Kvarstad får förordnas om någon är skäligen misstänkt för ett brott och det skäligen kan befaras att han eller hon genom att avvika eller genom att undanskaffa egendom eller på annat sätt undandrar sig att betala bl.a. värdet av förverkad egendom. Döms vederbörande för brottet kan egendomen förverkas. Möjligheterna att ta egendom i beslag eller belägga den med kvarstad innebär att det på straffprocessuell grund går att säkra vissa tillgångar som berörs av misstankarna om terroristbrott. En brottsmisstanke måste emellertid föreligga och för att förverkande skall kunna följa krävs att vederbörande döms för brottet. En i sammanhanget avgörande skillnad mellan ett beslag och en frysning enligt resolution är att beslag endast kan avse viss bestämd egendom som är tillgänglig för åtgärden. Kvarstad skiljer sig från frysning genom att den endast riktar sig mot den misstänktes egendom och normalt skall avse egendom till ett bestämt värde. Syftet med ett beslut om kvarstad är att säkerställa en penningpre- station som kan antas komma att ådömas den misstänkte på grund av brottet. Varken beslag eller kvarstad hindrar att andra tillgångar än de som avses i beslags- respektive kvarstadsbeslutet ställs till den misstänktes förfogande. Genomförandet i av FN:s säkerhetsråds resolution Här kan också nämnas lagen (2005:500) om erkännande och verk- ställighet inom Europeiska unionen av frysningsbeslut, erkännan- delagen. Denna lag innehåller bestämmelser för genomförande av rådets rambeslut /577/RIF av om verkställig- het i EU av beslut om frysning av egendom eller bevismaterial. Med termen frysningsbeslut avses i erkännandelagen flera olika slags beslut. Enligt 1 kap. 2 § används termen om beslut om kvar- stad enligt 26 kap. RB, som avser värdet av förverkad egendom, och beslut om beslag enligt 2 kap. 1 § erkännandelagen. Termen kan också avse ett beslut som har meddelats av en rättslig myndighet i en annan medlemsstat i EU i samband med ett straffrättsligt förfa- rande, i syfte att tillfälligt hindra förstöring, omvandling, flyttning, överföring eller överlåtelse av egendom som i den staten kan om- fattas av förverkande eller utgöra bevismaterial, och som har över- sänts till för erkännande och verkställighet. I 2 kap. erkän- nandelagen finns regler om beslut i om beslag och översän- dande från av frysningsbeslut till en annan medlemsstat i EU. Enligt 2 kap. 1 § får en svensk åklagare besluta om beslag av föremål som kan antas komma att påträffas i en annan medlemsstat i EU, utan hinder av att föremålet inte är tillgängligt vid beslutet. I 3 kap. finns bestämmelser om erkännande och verkställighet i av frysningsbeslut från andra EU-länder. Sammanfattningsvis kan det konstateras att svenska straffrättsliga och straffprocessuella regler inte gör det möjligt att genomföra frysning eller tillhandahållandeförbud i enlighet med vad som krävs enligt resolution . 5.3Lagstiftning i några andra EU-länder I alla EU-länder finns straffprocessuella regler som gör det möjligt att beslagta egendom vid misstanke om brott. Terroristhandlingar och finansiering av sådana synes också vara straffbelagt. Däremot har inte alla EU-länder infört lagstiftning för att kunna frysa till- Genomförandet i av FN:s säkerhetsråds resolution gångar från EU-interna terrorister i enlighet med FN-resolution och den gemensamma ståndpunkten 2001/930/GUSP. I flera fall förbereds emellertid ny lagstiftning och i något annat fall har lagstiftning trätt i kraft. Varken i eller har det antagits någon särskild lag- stiftning om frysning av tillgångar som tillhör EU-interna terro- rister. Egendom kan tas i beslag i samband med utredning angående terroristbrott och finansiering av sådana brott samt förklaras för- verkad under vissa förutsättningar. I övervägs en översyn av sanktionslagen för att genomföra föreskrifterna i den gemen- samma ståndpunkten 2001/930/GUSP. I den tyska banklagen (Kreditwesengesetz) finns bestämmelser som gör det möjligt att frysa bankkonton som tillhör EU-interna terrorister och enheter, markerade med en asterisk i den gemen- samma ståndpunkten 2001/931/GUSP. Frysningsbeslutet medde- las av Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht, som när- mast är motsvarighet till den svenska Finansinspektio- nen. Det enda villkoret för att ett frysningsbeslut skall kunna med- delas är att den person det gäller är upptagen på EU:s sanktions- lista. Det finns ingen bestämd tidsgräns för giltigheten av ett sådant beslut. Såväl den bank eller finansiella institution som ansvarar för det frysta bankkontot etc. som den person som fått sitt konto fryst kan överklaga beslutet hos allmän förvaltningsdomstol. Med anledning av resolution antogs i the Ter- rorism Order 2001 (terroristförordningen) . Enligt terroristförordningen kan HM Treasury (Finansdeparte- mentet) besluta om frysning av en persons tillgångar. Villkoren för ett sådant beslut är att det föreligger skälig misstanke (reasonable grounds) om att vederbörande är en person som begår eller försö- ker att begå, underlättar eller deltar i utförandet av terroristhand- Genomförandet i av FN:s säkerhetsråds resolution lingar, en person som kontrolleras eller ägs direkt eller indirekt av en sådan person eller en person som handlar på uppdrag eller på order av en sådan person. Beslutet kan vara tidsbegränsat eller utan tidsbegränsning och det är giltigt till dess det upphävs. Det brittiska Finansdeparte- mentet kan medge undantag från beslutet i vissa fall. Den som utan tillstånd från gör resurser tillgängliga för en person som är föremål för sanktioner begår ett brott enligt terro- ristförordningen. frysningsbeslut kan över- klagas till domstol. Enligt den slovakiska sanktionslagen är det regeringen i som har att genomföra beslut om internationella sanktioner som fattats av eller av EU. Genom en förordning kan regeringen besluta att sanktioner skall genomföras mot stater, en- heter eller individer. Av sanktionslagen framgår att en sådan för- ordning är allmänt bindande för alla fysiska och juridiska personer i och att den är straffsanktionerad. De slovakiska myndig- heterna är i huvudsak bemyndigade att övervaka sanktionernas ge- nomförande och efterlevnad. Regeringen har , med stöd av bemyndigandet i sanktionslagen, antagit en förordning om frysning av tillgångar för EU-interna terrorister. antog lagen Bundesgesetz über den Kapital- und Zahlungsverkehr (Federal lag om gränsöverskridande kapitalrörel- ser och betalningar). I lagens 2-5 §§ finns bestämmelser om kapital och betalningar. Av särskilt intresse är att lagen innehåller hänvis- ningar till EG-fördraget och att riksbank bemyndigas att under vissa förutsättningar vidta åtgärder i situationer som avses i artikel 60.2 i EG-fördraget. De bestämmelser som är aktuella här har följande lydelse i utredningens översättning. Med undantag av de fall som avses i artiklarna 57 och 60 i EG-fördra- get och 3 och 4 §§ i denna lag skall inga begränsningar gälla för gräns- överskridande kapitalrörelser och betalningar. Genomförandet i av FN:s säkerhetsråds resolution (1)vidtar restriktiva åtgärder enligt artiklarna 57.2, 59, 60.1 och tredje meningen i artikel 60.2 i EG-fördraget skall riksbank enligt 4 § göra det som krävs för att genom- föra dessa åtgärder i förhållande till det berörda tredje landet. (2)När villkoren i den första meningen av artikel 60.2 i EG-fördraget är uppfyllda skall riksbank enligt 4 § vidta alla nöd- vändiga åtgärder för att begränsa rörligheten av kapital och betal- ningar i förhållande till det berörda tredje landet och informera och de andra EU-medlemsstaterna om sådana åtgärder senast de träder i kraft. (3)För att uppfylla förpliktelser enligt internationell rätt eller för att försvara intressen i utlandet kan Österri- kes riksbank, såvida det inte hindras av direkt tillämplig EG-rätt, vidta nödvändiga åtgärder för att begränsa rörligheten av kapital och betalningar enligt artikel 4, i syfte att 1.garantera säkerhet; eller 2.förhindra störningar i den fredliga samexistensen mellan folken; eller 3.begränsa ekonomiska förbindelser, avseende kapitalrörelser och betalningar, med stater där väpnade konflikter förekommer eller där det begås upprepade och allvarliga brott mot mänskliga rättigheter; eller 4.förhindra väsentliga störningar i externa förbindelser; eller 5.genomföra beslut som är bindande under internationell rätt och som fattats inom ramen för EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik. (1)riksbank kan, för att genomföra 3 § genom förordning eller beslut, göra alla eller någon av de transaktioner som är an- givna nedan i 4 § till föremål för godkännande, eller förbjuda dem helt eller delvis. riksbank skall upphäva dessa åtgärder så snart behovet av restriktioner i enlighet med 3 § upphör att existera. (2)För att anta eller upphäva förordningar enligt punkt 1 ovan, krävs att riksbank erhåller regeringens samtycke; i bråds- kande fall är det tillräckligt med rikskanslerns samtycke. Genomförandet i av FN:s säkerhetsråds resolution 5.4Allmänna utgångspunkter för svenska frysningsbestämmelser Gränserna för det delegeringsbara området Regeringens fullmakt enligt 4 § sanktionslagen har, som redan nämnts, utformats som ett generellt bemyndigande att vidta alla de åtgärder av sanktionskaraktär som ligger inom ramen för det dele- gerade området. Paragrafen räknar upp en del av de ämnen inom vilka kan delegera föreskriftsmakt till regeringen enligt 8 kap. 7 § RF. Utvecklingen mot riktade sanktioner, som har beskri- vits i kap. 2 och 4, aktualiserar frågan om frysning av tillgångar från personer som begår eller försöker begå terroristhandlingar faller under det redan delegerade området, under det område som riksda- gen kan delegera till regeringen enligt 8 kap. 7 § RF eller utanför dessa bestämmelsers tillämpningsområde. måste hålla sig inom de gränser för delegation som regeringsformen anger. Regeringsformens beskrivning av de dele- geringsbara ämnena varierar dock i precision. Gränserna är i flera fall både vida och vaga. Det gäller särskilt uttryck som närings- verksamhet i 8 kap. 7 § första stycket 3 p. RF. De uttryckliga begränsningar som finns är att delegation enligt 8 kap. 7 § RF inte får avse föreskrifter om skatt och inte heller - med vissa undantag som inte är av intresse här - föreskrifter som be- gränsar de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. RF. I övrigt anger inte 8 kap. 7 § RF hur stora ingrepp i enskildas rättigheter som är tillåtna. Det finns således inte något hinder mot att reger- ingen med stöd av 8 kap. 7 § RF bemyndigas att meddela före- skrifter om exempelvis avgifter av tvångskaraktär eller förfogande över enskild egendom.4 Enligt sanktionslag (1971:176) var regeringens bemyn- digande begränsat till specificerade åtgärder. Regeringen hade bl.a. rätt att besluta om frysning av tillgångar som tillhörde en blockerad stat eller en fysisk eller juridisk person med hemvist i en blockerad stat. Detta bemyndigande för regeringen infördes med anledning av två resolutioner som antagits av FN:s säkerhets- råd . Bemyndigandet kompletterade det för- bud mot betalningar m.m. som redan fanns i 7 § i lagen. 4 , Normgivningsmakten enligt regeringsform, andra uppl. Juristförlaget i s. 120 f. Genomförandet i av FN:s säkerhetsråds resolution fick regeringen meddela förbud mot att verkställa betalningar eller lämna kredit till mottagare i en blockerad stat eller till någon utanför en blockerad stat, om betalningen eller krediten var avsedd för mottagare i den blockerade staten eller för verksamhet av eko- nomisk art som drevs därifrån. Enligt 8 kap. 7 § första stycket 3 p. RF kan regeringen bemyndi- gas att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor, av pengar eller av andra tillgångar, tillverkning, kommunikationer, kreditgiv- ning, näringsverksamhet, ransonering eller utformning av byggna- der, anläggningar och bebyggelsemiljö. Detta stadgande avser i hu- vudsak reglering av ekonomisk verksamhet och har stor räckvidd. Enligt förarbetena omfattar uttrycket näringsverksamhet i 8 kap. 7 § RF bl.a. verksamhet som bank- och försäkringsrörelse samt konsult-, revisions- och advokatrörelse.5 Bestämmelser om frysning av tillgångar riktar sig främst till ban- ker, andra kreditinrättningar och liknande verksamheter. Eftersom föreskrifterna rör verksamheten på så sätt att de innehåller förbud mot att verkställa transaktioner m.m. får de åtminstone delvis anses avse näringsverksamhet i den mening som begreppet har enligt 8 kap. 7 § RF. Föreskrifterna avser även kreditgivning samt in- och utförsel av pengar eller andra tillgångar, vilka också är delegerings- bara ämnen enligt 8 kap. 7 § RF. Mot bakgrund av det ovan anförda är det alltså möjligt att med stöd av 8 kap. 7 § RF bemyndiga re- geringen att meddela föreskrifter som åtminstone delvis uppfyller internationella åtaganden på området. Ett problem är dock att föreskrifterna också måste omfatta per- soner som inte driver näringsverksamhet. Enligt artikel 3 i resolu- tion 1373 skall staterna förbjuda att bl.a. kapital, ekonomiska till- gångar och andra resurser direkt eller indirekt görs tillgängliga för personer etc. som är inblandade i terroristhandlingar. Ett sådant tillhandahållandeförbud måste omfatta även privatpersoner. Re- geringens föreskriftsrätt kan då inte grundas på att den rör ämnet näringsverksamhet utan endast på att den rör in- eller utförsel av pengar eller andra tillgångar eller kreditgivning. Tänkbara situatio- ner som bör omfattas av lagstiftningen är emellertid att en terrorist, medhjälpare eller finansiär i säljer egendom till en privat- person här i landet för att få likvida medel eller att privatpersoner skänker pengar till en terroristgrupp. Det kan också förekomma tillfällen när privatpersoner disponerar över medel som tillhör en 1973:90, s. 310 Genomförandet i av FN:s säkerhetsråds resolution person som kan misstänkas för terroristhandlingar; sådana till- gångar bör kunna omfattas av ett frysningsbeslut. Föreskrifter som förbjuder sådana köp, gåvor, utbetalningar eller återbetalningar kan inte direkt grundas på något av de delegeringsbara ämnena i 8 kap. 7 § första stycket RF. De sanktioner som påbjuds i resolution omfattas således bara delvis av det område som kan dele- gera till regeringen enligt 8 kap. 7 § RF. En annan fråga är huruvida föreskrifter om frysning av vissa perso- ners eller organisationers egendom uppfyller kravet på allmän gil- tighet.