sou · GUB339 · 2007-01-01 00:00:00 — Även undantaget för väpnade konflikter m.m. framstår som rimliga. Miljöskador som regleras i internationella konventioner förtecknade i direktivets bilaga IV Direktivet skall inte tillämpas på miljöskador eller överhängande hot om sådana skador som uppkommer till följd av tillbud för vilka ansvar eller ersättning omfattas av någon av de internationella kon- ventioner som förtecknas i bilaga IV. Genom förteckningen i bilaga IV ökar möjligheterna till sam- ordning mellan de regelverk som är i kraft i de berörda medlems- staterna. En sådan regel är därför lämplig att införa också i svensk rätt. En lista med uppräknade konventioner måste uppdateras regelbundet i takt med att nya internationella överenskommelser skapas. Det kan noteras att uppräkningen inte omfattar Basel- protokollet angående ansvar och skadeståndsskyldighet vid skada som uppkommer vid en olycka med gränsöverskridande transport och omhändertagande av farligt avfall. Konventionerna under bilaga IV a–d lyder under IMO (Inter- national ), som är ett FN-organ med syfte att bl.a. skydda havsmiljön och försöka förhindra fartygsförore- ningar. Konventionerna under c–e har inte trätt i kraft. Kommis- sionen har ombett medlemsstaterna att underteckna och ratificera samtliga dessa konventioner med målsättningen att de skall gälla i alla medlemsstater. a)Internationell konvention av om ansva- righet för skada orsakad av förorening genom olja (CLC-konven- tionen)(SÖ 1995:20) Angiven konvention är ett ändringsprotokoll till konvention med samma namn. Genom protokollet infördes nya bestämmelser i konventionen. Bland annat infördes regler om ansvar för förlust eller skada som uppkommit utanför fartyget på grund av förorening genom att olja läckt ut eller tömts ut från far- tyget. Ansvaret omfattar bl.a. ersättningsskyldighet för rimliga åtgärder för att återställa en försämrad miljö. Om skadan inte orsa- kats genom uppsåt eller vårdslöshet kan ansvaret begränsas. Många stater, däribland , har sagt upp konvention, men är parter till ändringsprotokollet, som trädde i kraft . De flesta medlemsstaterna har ratificerat protokollet. b)Internationell konvention av om upp- rättandet av en internationell fond för ersättning av skada orsakad av förorening genom olja ()(SÖ 1995:19) Denna konvention ersatte konvention med samma namn. I konventionen regleras ansvaret för fartygsägare vid olje- skador till havs. , liksom en majoritet av EU:s medlems- stater, har tillträtt konventionen, som trädde i kraft . c)Internationell konvention av om ansvarighet för skada orsakad av förorening genom bunkerolja(konventionen om bunkerolja) Denna konvention reglerar skador som uppkommit genom för- orening på grund av att bunkerolja har läckt ut eller tömts ut från fartyg och omfattar bl.a. ersättning för rimliga åtgärder för att åter- ställa försämrad miljö. Konventionen, som endast har fem parter, kräver ratifikation av minst 18 stater för att träda i kraft. undertecknade konventionen 2002 men har ännu inte ratificerat den. d)Internationell konvention av om ansvar och ersättning för skada i samband med sjötransport av farliga och skad- liga ämnen() Konventionen är tillämplig bl.a. vid förlust av eller skada på mil- jön orsakad genom förorening av farliga och skadliga ämnen som fraktats ombord på fartyg. Konventionen har inte trätt i kraft. En- dast åtta stater, varav bara en är medlemsstat i EU, har ratificerat konventionen. Rådet har uppmanat medlemsstaterna att vidta nöd- vändiga åtgärder för att inom rimlig tid och om möjligt före tillträda konventionen. undertecknade konven- tionen . fick en särskild utredare i uppdrag (Dir. 2005:121) att ta fram underlag för att bedöma om bör till- träda konventionen. Uppdraget skall redovisas senast den 31 okto- ber 2006. e)Konvention av om ansvar för skada i sam- band med transport av farligt gods på väg, järnväg eller inre vatten- vägar Konventionen lyder under UNECE (United Nations Economic Commission for Europe) – ett FN-organ med 55 medlemsstater som har hållbar ekonomisk tillväxt som sitt främsta mål. Konven- tionen innehåller bestämmelser om ansvar för bl.a. miljöskador som orsakats av transporter av farligt gods. Konventionen är endast undertecknad av två stater, och , och har inte trätt i kraft. Begränsat ansvar som gäller enligt nationell lag om genomförande av internationella konventioner om begränsning av skadeståndsansvar i vissa sammanhang Direktivet skall inte påverka verksamhetsutövarens rätt att begränsa sitt ansvar enligt två konventioner, dels konven- tion om begränsning av sjörättsligt skadeståndsansvar, dels Strasbourgkonvention om begränsning av skadeståndsansvar på inre vattenvägar. kommer vid direktivets implementering inte att vara part till någon av dessa konventioner och de kommer därför sakna praktiskt betydelse för skador som inträffar i . konvention, som trädde i kraft , ratificerades av , men sades upp . Uppsägningen trädde i kraft . Konventionen reglerar begräsning av skadeståndsansvaret för person- och egendomsskador. har ratificerat ändringsprotokollet. har inte tillträtt Strasbourgkonvention. Det kan tyckas osäkert om de verksamheter som de båda kon- ventionerna reglerar faller inom direktivets tillämpningsområde. Eftersom inte anslutit sig till någon av de förtecknade över- enskommelserna har det i svensk rätt inte införts någon sådan begränsningsregel som undantagen tar sikte på. Det saknas därför skäl att införa motsvarande undantag i anledning av direktivet. Kärntekniska miljöskador eller överhängande hot om sådana skador Från direktivets tillämpningsområde undantas vidare, enligt art. 4.4, kärntekniska risker, miljöskador eller överhängande hot om sådana skador som orsakas av verksamheter som omfattas av för- draget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen. Även tillbud eller verksamheter för vilka ansvar eller ersättning omfattas av något av de fem internationella instrument som anges i direktivets bilaga V undantas från direktivets tillämpningsområde. Verksamheter som omfattas av nämnda fördrag är bl.a. kärn- teknisk verksamhet. Att ange kärntekniska risker som särskilt undantagna ger fel- aktigt bilden av att direktivet inte bara omfattar miljöskada eller överhängande hot om sådan skada, utan också risker av detta slag. är part till tre av de fem överenskommelser som anges i bilaga V, vilket betyder att den svenska tillämpningen av undan- tagen begränsas i motsvarande mån. Inget hindrar dock att undan- tag görs på sätt som framgår av direktivet. a)av om skadeståndsansvar på atomenergins område (SÖ 1968:17) jämte tilläggskonvention i Brys- sel (SÖ 1968:19) Konventionen ligger under ansvarsområde och trädde i kraft . Den reglerar skadeståndsansvar i anledning av atom- skador. är part till konventionen. Även tilläggskonven- tionen, som trädde i kraft , har ratificerats av . EG har inte undertecknat dessa överenskommelser. b)av om ansvarighet för atomskada Det internationella atomenergiorganet är ansvarig för denna konvention, som trädde i kraft . Varken eller EG har undertecknat konventionen. c)Konventionen av om supplerande ersätt- ning för atomskada Enligt konventionstexten tillkom konventionen den 12 septem- ber 1997. Konventionen har inte trätt i kraft och varken eller EG har undertecknat den. d)Gemensamt protokoll av rörande tillämpningen av och (SÖ 1992:2) Protokollet, som har utarbetats under ledning och trädde i kraft , har ratificerats av (1992) men inte av EG. e)Brysselkonventionen av om skadestånds- ansvar vid sjötransport av atomsubstans (SÖ 1974:42) Det internationella sjöfartsorganet IMO () har ansvaret för denna konvention, som trädde i kraft . har ratificerat konventionen. EG har inte undertecknad konventionen. Förorening av diffus karaktär Enligt art. 4.5 skall direktivet endast tillämpas på miljöskador eller överhängande hot om sådana skador som orsakas av en förorening av diffus karaktär, där det är möjligt att fastställa orsakssambandet mellan skadan och enskilda verksamhetsutövares verksamhet. Man kan fråga sig vad direktivet kräver i denna del. Kan det t.ex. godtas – när flera verksamhetsutövare har orsakat en skada – att utredningen endast kan påvisa att verksamhetsutövarna tillsam- mans har orsakat skadan, eller måste var och ens andel av vållandet vara klarlagt? I sammanhanget kan uppmärksammas att det i art. 9 lämnas utrymme för nationella bestämmelser för kostnadsfördelning när skadan vållats av flera parter. Att det skall finnas ett kausalsamband mellan verksamheten och skadan är en självklar princip i svensk rätt. I kommer detta till uttryck bl.a. i 10 kap. 4 § som gör det möjligt för en verksamhetsutövare att undgå efterbehandlingsansvar för den delen av föroreningen som han kunnat visa endast beror på åtgärder av andra verksamhetsutövare (prop. 1997/98:45 del 2, s. 121). Det åligger visserligen verksamhetsutövaren att påvisa ett sådant kausalsamband. I finns dock möjligheter att underlätta bedömningen när flera verksamhetsutövaren har bidragit till en skada, men då det är svårt att klargöra hur mycket var och en har bidragit med. Exempelvis finns i 10 kap. 6 § en huvudregel om solidariskt ansvar. En verksamhetsutövare som visar att hans bidrag till föroreningen är så obetydligt att det inte ensamt motiverar efterbehandling skall dock ansvara endast för den del som motsvarar vad han bidragit med. En sådan bestämmelse om solidariskt ansvar är uttryckligen tillåten enligt direktivet. bestämmelser synes stå i överensstämmelse med direktivet. Någon bestämmelse som motsvarar art. 4.5 i direktivet lär därför inte vara nödvändig. Verksamheter som tjänar det nationella försvaret m.m. Enligt art. 4.6 skall direktivet inte tillämpas på verksamheter vars främsta syfte är att tillhandahålla tjänster åt det nationella försvaret eller tjäna internationell säkerhet eller vilkas enda syfte är att skydda mot naturkatastrofer. Med beaktande av det bakomliggande syftet med denna bestämmelse och vid en jämförelse med den eng- elskspråkiga versionen av samma lagrum framstår den svenska ver- sionen som något missvisande. För syftet lär ju knappast vara att undanta dem som tillhandahåller tjänster åt det nationella försvaret, utan snarare att undanta verksamheter som tjänar det nationella försvaret, dvs. försvarsverksamhet som sådan. Undantaget ter sig i detta ljus som inte särskilt långtgående. Mot denna bakgrund och då det är fråga om ett s.k. skall-undantag finns fog för ett sådant undantag också i svensk rätt. Det bör emellertid erinras om att bestämmelser om föroreningsskador som inte är allvarliga, liksom det generella avhjälpandeansvaret enligt 2 kap. 8 § i samma balk, föreslås fortsätta att gälla för denna typ av skador. 2.6Förebyggande och avhjälpande åtgärder De åtgärder som kan eller skall vidtas enligt direktivet regleras närmare i artiklarna 5 och 6 om förebyggande åtgärder och hjälp- åtgärder. Förebyggande åtgärder är avsett för situationer innan en miljöskada har inträffat och regleras i art. 5. De förebyggande åtgärderna skall vidtas när det föreligger ett överhängande hot om en miljöskada. För gränsdragningen mellan överhängande hot om miljöskada och fullbordad miljöskada, se avsnitt 2.3.2. Skyldigheter för verksamhetsutövaren enligt direktivet Det åligger verksamhetsutövaren enligt art. 5.1 att vidta nödvän- diga åtgärder utan dröjsmål, dvs. Åtgärderna skall vid- tas på eget initiativ. Om det överhängande hotet inte avvärjts trots att verksamhetsutövaren vidtagit förebyggande åtgärder skall verk- samhetsutövaren underrätta den behöriga myndigheten om situa- tionen. Oavsett om åtgärder har vidtagits eller inte är verksamhetsutöva- ren, på den behöriga myndighetens begäran, alltid skyldig att lämna information om alla överhängande hot om miljöskada eller miss- tänkta fall av sådana hot och att vidta åtgärder enligt de instruk- tioner som myndigheten lämnar. Detta innebär alltså att myndig- heten alltid kan besluta att åtgärder skall vidtas, trots att verksam- hetsutövaren inte bedömt det som nödvändigt. Sammanfattningsvis innebär art. 5 att verksamhetsutövaren har ett ansvar att först agera på eget initiativ och därefter, om det behövs, underrätta myndigheten om situationen. Verksamhets- utövaren har därutöver en skyldighet att vidta förebyggande åtgär- der när myndigheten begär det och på det sätt som myndigheten anger. I direktivet preciseras inte ytterligare vad som avses med före- byggande åtgärder, annat än vad de skall syfta till. Någon begräns- ningsregel finns inte heller vad gäller vidtagande av åtgärder. En begränsningsregel finns dock i art. 8 såvitt avser verksamhetsut- övarens ansvar för kostnaderna för åtgärderna. Frågan uppkommer då om en sådan begränsning gällande kostnadsansvaret skall få kon- sekvenser också för tillämpningen av skyldigheten att vidta före- byggande åtgärder enligt art. 5. Att olika undantag skall gälla bero- ende på om det är fråga om åtgärder eller kostnader kan framstå som orättvist och leda till oönskade effekter, vilket självfallet inte har varit avsikten med direktivet. Direktivet kan knappast anses entydigt på denna punkt. Exempelvis ger formuleringen i 5.4 om verksamhetsutövaren inte behöver bära kostnaderna, får den behö- riga myndigheten själv vidta dessa åtgärder, stöd för uppfattningen att skyldigheten att vidta åtgärder inte nödvändigtvis är ovillkorlig. Art. 5 bör även läsas i ljuset av direktivets grundläggande syfte, nämligen att direktivet i första hand rör frågan om kostnadsansva- ret, vilket bl.a. uttrycks i art. 8.1. Detta synsätt uttrycks också i preambelns andra stycke: Miljöskador bör förebyggas och avhjälpas genom främjandet av prin- cipen att förorenaren skall betala, i enlighet med fördraget och i linje med principen om hållbar utveckling. Den grundläggande principen i detta direktiv bör därför vara att verksamhetsutövare vars verksamhet har orsakat en miljöskada eller ett överhängande hot om en sådan skada skall ha ett ekonomiskt ersättningsansvar. På så sätt motiveras verksamhetsutövare att vidta åtgärder och utveckla metoder för att minimera risken för miljöskador och därigenom risken för ersättnings- ansvar. Mot denna bakgrund förefaller det inte troligt att direktivet väntar sig att en verksamhetsutövare skall vidta åtgärder enligt art. 5.1, när det är förhållandevis klart att verksamhetsutövaren enligt direktivet inte är skyldig att bära kostnaderna för dessa åtgärder. Begränsningsregeln i art. 8.3 bör därför tillämpas också på skyldig- heten att vidta förebyggande åtgärder. Hur lever krav på verksamhetsutövaren att vidta förebyggande åtgärder upp till direktivets krav? I 10 kap. finns regler om ansvaret för efterbehandling av förorenade områden. Den grundläggande regeln finns dock i 2 kap. 8 §, där det principiella ansvaret för en verksamhetsutövare slås fast. Bestämmelsen anger att den skada eller olägenhet som uppstått för miljön skall avhjälpas i den omfattning det kan anses skäligt enligt 10 kap. Syftet med reglerna är att avhjälpa en skada eller en olägenhet, att skilja från hänsynsreglerna i 2 kap. 1–7 §§ som syftar till att förebygga, hindra eller motverka att en verksam- het eller en åtgärd medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön (se 2 kap. 3 §). Frågor om reparativa (avhjäl- pande) åtgärder och preventiva (förebyggande) åtgärder regleras sålunda på olika håll i balken. Gränsdragningen mellan före- byggande och reparativa åtgärder är emellertid diffus. Alla åtgärder som syftar till att förhindra fortsatt spridning av föroreningar från ett förorenat område kan i ett längre perspektiv betraktas som förebyggande. Även i 10 kap. 4 § talas om efterbehandlingsåtgärder som behövs för att förebygga skada eller olägenhet. Före- byggande åtgärder i samband med att efterbehandlingsåtgärder vidtas torde därför kunna rymmas inom kap. 10. Förebyggande åtgärder regleras emellertid i första hand i 2 kap. 3 § . Där återfinns den s.k. försiktighetsprincipen, som anses vara balkens grundläggande hänsynsregel. Paragrafen är tillämplig på en verksamhet vare sig den är klassad som miljöfarlig eller inte. Redan i förarbetena till miljöskyddslagen, som föregick i detta avseende, slogs fast att den osäkerhet som kunde råda rörande ett ämnes farlighet inte skulle gå ut över all- mänheten utan borde drabba den som släppte ut ämnet i luften eller vattnet. Den som ville släppa ut ett otillräckligt känt ämne som det fanns grundad anledning att anta vara skadligt, måste kunna visa att olägenheter inte behövde befaras. Motsvarande gäller enligt . Även om man inte kan bevisa att en verksamhet kan medföra skador och olägenheter för människors hälsa eller miljön men det finns skäl att anta något sådant, är verksamhets- utövaren skyldig att vidta försiktighetsmått – alltså redan när det finns risk för en miljöpåverkan. Det behöver alltså inte vara utrett att den aktuella verksamheten eller åtgärden orsakar skada eller olägenhet. Med skada och olägenheter på miljön avses enligt kommentaren till bl.a. utarmande av värdefulla natur- och kultur- miljöer – inbegripet närbelägna områden som skyddats enligt 7 kap. – eller den biologiska mångfalden. Även misshushållning med naturresurser, energi eller material räknas hit. Vad som närmare krävs i fråga om skyddsanordningar, begräns- ningar i verksamheten och andra försiktighetsåtgärder beror på förhållandena i det enskilda fallet, såsom riskens storlek, dvs. san- nolikheten för en miljöpåverkan och för hur allvarlig denna kan bli (jfr miljöbalkskommentaren del I, s. 2:14). Vad som kan krävas av verksamhetsutövaren beror därför bl.a. på de geografiska förhållan- dena, särskilt omgivningens känslighet. Vid yrkesmässig verksam- het gäller även ett krav på att använda bästa möjliga teknik. Genom regleringen i 2 kap. 3 § finns alltså krav på att verksamhetsutövaren skall vidta åtgärder på eget initiativ. Skyl- digheten enligt balken inträder dock redan när det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägen- het. Verksamhetsutövaren får alltså inte vänta tills det finns ett överhängande hot om miljöskada. Såvitt avser direktivets krav att vidta åtgärder kan därför med god marginal anses uppfylla dessa krav. För att med säkerhet täcka in direktivets verksamhetsutövar- begrepp bör kraven i 2 kap. 3 § i balken riktas också mot den som kontrollerar verksamheten. Se avsnitt 2.4 för en utförligare diskus- sion kring verksamhetsutövarbegreppet. Enligt 2 kap. 7 § gäller kraven i 2 kap. 3 § endast om de inte kan anses orimliga. Någon sådan rimlighetsavvägning saknar direkt motsvarighet i direktivet. Däremot innebär art. 8 att kostnads- ansvaret, liksom skyldigheten att vidta åtgärder, begränsas genom vissa uppräknade undantag (se avsnitt 2.8). Den rimlighetsavväg- ning som skall ske enligt balken riskerar dock att leda till en mil- dare bedömning än vad direktivet kräver. Men det är nog i så fall bara skenbart. Direktivets krav på förebyggande åtgärder gäller nämligen bara vid överhängande hot om allvarlig miljöskada medan balkens krav på åtgärder slår till redan vid en risk för olägenhet för människors hälsa eller miljön. Det lär knappast kunna anses orim- ligt enligt 2 kap. 7 § att de krav på åtgärder som kan grundas på direktivet skall uppfyllas, ifall det rör sig om ett över- hängande hot om allvarlig miljöskada. För att förhindra varje tvivel, kan det dock vara lämpligt att klargöra detta förhållande. Vidare saknas det svenska bestämmelser som motsvarar skyldig- heten att underrätta den behöriga myndigheten om det överhäng- ande hotet inte avvärjts. Den underrättelseskyldighet som följer av 10 kap. 9 § gäller ju för det första enbart den som äger eller brukar en fastighet och skall för det andra tillämpas först när miljöskadan är ett faktum. Enligt 6 § förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll gäller en skyldighet för verksamhetsutövaren att underrätta tillsynsmyndigheten om det inträffar en händelse som kan leda till olägenheter för människors hälsa eller miljön. Det lär väl också omfatta överhängande hot om en allvarlig miljöskada. Bestämmelsen är dock endast tillämplig på anmälningspliktiga och tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter. Den underrättelseskyldighet som följer av dessa bestämmelser kan därför inte fullt ut anses motsvara den underrättelseskyldighet som gäller enligt art. 5.2. En bestämmelse som motsvarar direk- tivets krav i detta hänseende bör därför införas i . Särskilda försiktighetsregler gäller enligt 9 kap. för vissa typer av avloppsutsläpp. Myndighetens möjligheter och skyldigheter enligt direktivet i samband med ett överhängande hot om miljöskada Art. 5 riktar sig också till den behöriga myndigheten, som enligt art. 5.3 b och c när som helst får begära att verksamhetsutövaren vidtar förebyggande åtgärder och kräva på vilket sätt åtgärderna skall vidtas. Myndigheten har emellertid enligt första meningen i art. 5.4 också en skyldighet att kräva att verksamhetsutövaren vidtar förebyggande åtgärder. Det är oklart vilket utrymme myndigheten har att själv vidta förebyggande åtgärder. Enligt art. 5.3 d får myndigheten när som helst själv vidta förebyggande åtgärder, medan det enligt andra meningen i art. 5.4 krävs att vissa förutsättningar – verksamhets- utövaren inte vidtar nödvändiga åtgärder, inte kan identifieras eller inte är skyldig att bära kostnaderna enligt detta direktiv – är upp- fyllda innan myndigheten själv får vidta förebyggande åtgärder. Det framgår inte direkt av direktivtexten vilka olika situationer dessa motstridiga regler är avsedda för. Det är även oklart hur de förhåller sig till varandra. Sannolikt härrör skrivningarna från tidigare versioner av direk- tivet i vilka myndigheterna ålades ett ansvar att vidta åtgärder. Den snabba beslutsprocessen vid direktivets tillkomst kan därför ha bidragit till att formuleringarna inte anpassades till den hel- omvändning som gjordes i slutskedet beträffande myndigheternas ansvar, nämligen att staten inte skall ha någon skyldighet att vidta åtgärder. De motstridiga formuleringarna i art. 5 bör tolkas enligt de tolk- ningsprinciper som blivit allmänt accepterade inom EG-rätten. Det innebär att tolkningen skall göras utifrån ordalydelsen, i ljuset av bestämmelsens placering, innehåll och syfte. Ett lämpligt avstamp i denna tolkning är art. 5.3 d, som innebär att myndigheten skall kunna agera när som helst. Det är från miljö- synpunkt naturligtvis angeläget att den behöriga myndigheten all- tid har en möjlighet att vidta åtgärder. Frågan är då hur kravet enligt art. 5.4, dvs. att myndigheten skall kräva att verksamhets- utövaren vidtar åtgärder, skall förstås. En rimlig tolkning är att 5.4 första meningen skall förstås som en generell skyldighet för myn- digheten att se till att art. 5 verkställs (genom att vidta verkställig- hetsåtgärder mot verksamhetsutövaren för att säkerställa att denne vidtar de åtgärder som direktivet kräver). Detta innebär i så fall att det inte är en absolut plikt för myndigheten att i varje ärende for- mellt kräva att verksamhetsutövaren vidtar åtgärder innan myndig- heten själv kan vidta någon åtgärd. Någon annan tolkning är knappast möjlig, om inte myndig- hetens möjlighet att vidta åtgärder när som helst enligt art. 5.3 d skall förlora sin betydelse. Det bör understrykas att art. 5.3 endast är fakultativ och således inte kan tvinga myndigheten att vidta förebyggande åtgärder. Vidare gäller inte myndighetens makt enligt 5.3 d utan begränsningar eller villkor. Exempelvis torde verksamhetsutövaren alltid kunna invända att myndighetens beslut att själv vidta åtgärder åsamkat verksamhetsutövaren kostnader som inte står i proportion till sådana åtgärder som verksamhetsutövaren själv hade kunnat vidta enligt bilaga II. Fördelen med första meningen i art. 5.4 är att i fall, där myndig- heten inte utnyttjat möjligheten att agera enligt 5.3 d, myndigheten i vart fall är skyldig att se till att verksamhetsutövaren lever upp till kraven i direktivet.