sou · GUB390 · 2007-01-01 00:00:00 — Orsakerna till ökningen är flera. För det första ökar successivt andelen yngre pensionärer med högre ATP. För det andra påverkas inte pensionärer direkt av läget på arbetsmarknaden. Slutligen påverkade besparingar i de offentliga transfereringarna inte pensionärsgruppen i samma utsträckning som övriga grupper. Det finns dock betydande skillnader i ekonomisk standard mellan olika pensionärshushåll. Ökningen av andelen ekonomiskt svaga hushåll var störst för ensamstående pensionärer, särskilt i åldern och för ensamstående kvinnor i alla åldrar. De ålderspensionärer som har lägst inkomst är ofta äldre kvinnor som inte varit förvärvsaktiva och därför har låg eller ingen ATP- pension. Den ekonomiska standarden för ungdomar (18 ) har för- sämrats . Den relativa standarden sjönk och sjönk inkomstnivån även realt. Där- efter stabiliserades ungdomarnas relativa standard på en betydligt lägre nivå än 1991 för att 2001 ytterligare falla. Huvudorsaken till denna utveckling är att allt färre ungdomar yrkesarbetar. Situa- tionen på arbetsmarknaden och utbyggnaden av högskolan gör att allt fler ungdomar studerar med lägre inkomst som följd. Syssel- sättningsgraden för ungdomar sjönk från 1997. Medianinkomsten har ökat realt medan pris- indexerade transfereringar, liksom socialbidragsnivån, inte ökat i samma omfattning. De som varaktigt lever på sådana ersättningar har därför i vissa fall fått en ekonomisk standard på av medianinkomsten. fick av hushållen socialbidrag , vilket var en ungefär lika stor andel som året innan. Av socialbidragstagarna var män utan barn och kvinnor utan barn. Risken för att bli beroende av social- bidrag inom en viss typ av hushåll var vanligast bland ensamstående kvinnor med barn. Av dessa fick socialbidrag , att jämföra för ensamstående män. Risken är minst för personer , endast en procent för såväl kvinnor som män. Störst var risken i åldern 20 , för män och för kvinnor. Vilka instrument finns då för att påverka fördelning av in- komster och ekonomisk standard i ? Skattesystemet genom exempelvis inkomstbeskattningen är givetvis något som påverkar inkomstfördelningen i samhället. Skattereformen 1990 1991 har utvärderats bl.a. avseende effekterna på inkomstfördelningen (se bilaga till SOU 1995:104). Enligt denna jämförelse av inkomstfördelningen före skatt med fördel- ningen efter skatt och bidrag har skattesystemets utjämningseffekt minskat jämfört med före skattereformen. Basbreddningar och begränsningar av underskottsavdragens värde uppvägde inte effekt- erna av lägre marginalskatter. När hänsyn tas till skillnader i försörjningsbörda och hela befolkningen beaktas motverkades dock detta av höjda barn- och bostadsbidrag. Det har skett en ökad omfördelning mellan olika grupper, från ensamstående och par utan barn till barnfamiljer. Bidragen har alltså fått en mer central roll för att omfördela inkomster . En betydande del av transfereringar och bidrag regleras via socialförsäkringen. Den svenska socialförsäkringen gäller för alla som bor eller arbetar i . Den ger ekonomiskt skydd till familjer och barn, till personer med funktionshinder samt vid sjuk- dom, arbetsskada och ålderdom. Allmän sjukförsäkring med inkomstrelaterad sjukersättning och subven- tionerad sjukvård infördes liksom en yrkesskadeförsäkring. infördes allmän tilläggspension, ATP. Föräldraförsäkring infördes arbetsskadeförsäkring. Rehabiliterings- penning infördes och ett nytt pensionssystem 1999. Totalt finns nu närmare femtio olika förmåner eller bidrag inom social- försäkringen och utbetalades sammanlagt nästan 400 mil- jarder kronor från försäkringen. finns an- visat på statsbudgeten till bidrag till arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd. Även inom studiestöds- systemet sker en omfördelning av inkomster genom bidragsdelen av studiestödet. Frågan om mervärdesskatt i fördelningspolitiskt syfte, främst genom lägre skatt på livsmedel, har diskuterats länge, i princip allt sedan mervärdesskatt infördes . års skatte- utredning lämnade i sitt slutbetänkande (SOU 1977:91) en redo- görelse av effekterna från fördelningspolitiska och administrativa utgångspunkter av ett borttagande eller en sänkning av mervärdes- skatten på livsmedel. De positiva effekterna från fördelnings- politisk utgångspunkt innebar enligt utredningen en större relativ skattelättnad för låginkomsttagare än för höginkomsttagare samt – liksom när effekten räknades i absoluta tal- en större lättnad för barnfamiljer än för mindre hushåll. Detta bedömdes dock inte upp- väga de negativa effekterna från praktiska, administrativa och kontrolltekniska utgångspunkter, varför kommittén avstod från att lämna något förslag om reducerad skattesats för livsmedel. Frågan om mervärdesskatt i fördelningspolitiskt syfte över- vägdes också i samband med skattereformen 1991 av den kommitté som hade i uppdrag att se över området för indirekt beskattning (SOU 1989:35). Kommittén skulle bl.a. ta ställning till om det borde införas lägre skattesats på viss konsumtion och då framför allt på livsmedel. I samband med den lagstiftning som trädde i kraft uttalade departementschefen att han delade kommitténs uppfattning att skatten borde vara generell och att undantag från skatteplikten enbart borde förekomma i undantags- fall och då vara särskilt motiverade. Mot denna bakgrund föreslog regeringen att de s.k. reduceringsreglerna (som till sin verkan på- minde om reducerade skattesatser) skulle slopas (prop. 1989/90:111). gjordes dock det första avsteget från principen att enbart tillämpa en skattesats då skattesatsen för livs- medel, servering, hotell och camping, resor och transport i skidliftar sänktes från . När det gäller livsmedel var syftet med detta att begränsa inflationstrycket i ekonomin, vilket beskrivits tidigare. När skattesatsen på livsmedel sänktes igen 1996 anfördes dock, som beskrevs tidigare, som huvudsakligt motiv de förväntat posi- tiva fördelningspolitiska effekterna. 3.4Mervärdesskatt och fördelningspolitik i teori och praktik Mervärdesskatt har under de senaste 10 15 åren introducerats i många utvecklingsländer liksom i många länder inom det , och utgör en betydande finansieringskälla för offentliga utgifter i mer än 135 länder.19 Utvecklingen har inneburit att av världens befolkning lever i länder där mer- värdesskatt tas ut och skatten svarar för ca en fjärdedel av staternas inkomster. I samband med att mervärdesskatt har övervägts och intro- ducerats har länder med skilda förutsättningar, nationella och kulturella värderingar och historia ställts inför komplexa fråge- ställningar som rör skattesystemets syfte, struktur och avgräns- ningar. Är mervärdesskatt framförallt en komplicerad och regressiv skatt eller är den tvärtom möjlig att konstruera på ett sätt som innebär administrativ förenkling och ökad progressivitet i för- hållande till alternativen? Finns det länder som inte lämpar sig alls för mervärdesskatt? Det finns en allmän uppfattning om mervärdesskatt som en regressiv skatt som bidrar till ökad inkomstspridning i ett land. Som väntat visar studier att mervärdesskattesystem med bred bas och enkel struktur är regressiva när skattebörda relateras till inkomst (eftersom andelen inkomster som spenderas tenderar att minska ju högre inkomsten blir) och proportionella när skatte- bördan relateras till total konsumtion. Ett flertal studier visar också att differentiering av skattesatser och undantag kan öka progres- siviteten, åtminstone när skattebörda relateras till konsumtion. För t.ex. visar en studie att skatt relaterad till total konsumtion ökar från för den tiondel av befolkningen som har lägst inkomster till för den tiondel som har de högsta inkomsterna. En fråga som tilldragit sig intresse är just den om hur många, och vilka, skattesatser som skall finnas liksom nivåerna för dessa. Ett mönster är att skattesatserna är högre i och i länder från det än i andra delar av världen. tillsammans med och har dessutom de mest komplexa skattestrukturerna när det gäller antal skattesatser. I länder som tämligen infört mervärdesskatt, som i stora 19 Framställningen i detta avsnitt är i huvudsak baserad på Ebrill, , and , 2001, The Modern VAT (). delar av och inom det , finner man de enklaste skattesatsstrukturerna. Intressant är också att en majoritet av de länder som infört mervärdesskatt har valt att införa ett system med en enda skattesats. Tabell 3.2 Procentuell fördelning av länder med mervärdesskatt efter antal skattesatser Källa: International (IBFD, 2004); och Corporate Taxes 2003 2004, Worldwide Summaries (PricewaterhouseCoopers). Det tycks även finnas ett samband mellan hur länge som ett land har tillämpat mervärdesbeskattning och antalet skattesatser på så sätt att skattesatsstrukturen med tiden tenderar att bli mer komplex. I den ekonomiska litteratur som finns angående indirekt beskatt- ning är det främst två problemområden som är föremål för diskussion. Det första gäller skattens effekter för den samhälls- ekonomiska effektiviteten, dvs. de samhällsekonomiska kostnader- na till följd av ett visst skattesystem. Denna fråga diskuterades tämligen utförligt i delbetänkandet, varför det här i huvudsak hänvisas till den redogörelse som lämnades kring detta i delbetän- kandets kapitel 11 och 12 samt i bilaga 5 (SOU 2005:57). Den andra frågan som tilldrar sig allmänt intresse gäller skattesystemets effekter för inkomstfördelningen i ett land. Nationalekonomer har länge diskuterat under vilka förutsätt- ningar som indirekta skatter skall vara enhetliga eller differentie- rade. Centrala frågor är huruvida det förekommer inkomstbeskatt- ning och hur denna i så fall fungerar och om det förekommer ekonomiska bidrag och transfereringar till mindre bemedlade i samhället. Data rörande konsumtion, konsumtionsmönster och konsumtionsbenägenhet för olika grupper gör det ofta möjligt att bilda sig en uppfattning om hur bidrag och transfereringar till hushåll med låga inkomster fungerar. Om konsumtionsmönstren varierar kraftigt mellan hushåll med olika inkomster eller om bidragssystemen är dåligt utvecklade och/eller inte omfattar vissa fattiga hushåll kan man hävda att de fördelningspolitiska argumenten för en differentiering av den indirekta beskattningen är starka.20 Om differentiering i enlighet med olika varors och tjänsters priselasticitet kan vara svår att genomföra till följd av bristande information, är differentiering på basis av vilka i ett land (rika eller fattiga) som konsumerar olika varor och tjänster däremot ofta ingen omöjlig uppgift.21 Detta torde särskilt gälla för länder inom tredje världen med stor inkomstspridning. Från fördelningspolitiska utgångspunkter kan det alltså vara önskvärt att beskatta sådana varor och tjänster högre som svarar för en större andel av utgifterna hos bättre bemedlade i samhället. En förutsättning är alltså att inte alla hushåll oavsett inkomst spenderar på ett sätt som innebär att konsumtionsandelarna för olika varor och tjänster är identiska. I så fall är det inte möjligt att uppnå någon form av omfördelning av skattebördan genom att beskatta vissa varor högre än andra. Då detta i allmänhet inte är fallet kan det dock, särskilt om andra instrument för påverkan på inkomstfördelningen saknas, vara av värde att differentiera den indirekta beskattningen i syfte att uppnå fördelningspolitiska mål. Livsmedel är typexemplet på en vara som ofta beskattas lättare med hänvisning till fördelningseffekterna (eftersom livsmedel normalt kan antas svara för en större andel av utgifterna för hushåll med lägre inkomster).22 En fråga är hur stora möjligheterna till omfördelning via indirekt beskattning är. Möjligheterna till omfördelning beror på hur stora skillnader i konsumtionsmönster som finns mellan välbärgade och mindre bemedlade hushåll. Vid rimliga variationer kan man visa att den omfördelning som är möjlig trots allt är tämligen begränsad. Detta beror på att även om utgiftsandelen för en vara, som 20Stern, , 1990, Uniformity versus selectivity in indirect taxation, Economics and Politics, sid 83-108, volume 2. 21For most countries the empirical generalisation that it is the rich who consume Rolls- Royces, and is unlikely to be badly wrong. Certainly one can be more confident about such matters than differential compensated cross-price elasticities with leisure., s. 105, , , 1990, Uniformity versus selectivity in indirect taxa- tion, Economics and Politics, s. 83 108, volume 2. 22En annan aspekt är huruvida intressegrupper och lobbyister har intresse av att driva differentiering av skattesatser i eget intresse. I den generella nationalekonomiska teorin avser analysen en konkurrensutsatt ekonomi. I sådana modeller finns det inget utrymme för monopolister att öka sina vinster via strategiskt prisbeteende. Man kan inte utgå från att detta med nödvändighet är en adekvat beskrivning av verkliga förhållanden och det bör noteras att vissa företag, åtminstone på kort sikt, under vissa förhållanden sannolikt kan öka sin vinst om skattesatsen sänks. Man kan därför förvänta sig, vilket också sker, att represen- tanter för vissa företag och deras organisationer bearbetar regeringar i syfte att få till en förmånligare beskattning inom sitt område. Detta är frågor som vi återkommer till nedan när vi diskuterar incidensfrågan i avsnitt 3.5.2, dvs. om det är producenterna eller konsumenter- na som bär bördan, eller som här gynnas av skattenedsättning, till följd av en reducerad livsmedelsmoms i . livsmedel, är mycket större för den fattiga delen av befolkning så lägger de välbärgade rent beloppsmässigt ofta ner mycket mer pengar på mat än vad de fattiga gör. Detta innebär att en stor del av de medel som används för att subventionera mat till fattiga i själva verket gynnar mer välbärgade (för en schematisk illustration i siff- ror se bilaga 5). Dessa frågor behandlades i en artikel i nomics 1983, vars syfte var att utifrån en teoretisk genomgång kvantifiera hur stor omfördelning som kan uppnås genom indirekt beskattning.23 Resultatet är ett försök till uppskattning av maximal fördelningseffekt definierad som omfördelning till det minst be- medlade hushållet givet balanserad budget. Enligt artikeln är resultatet begränsat även vid stora inkomstskillnader i samhället. Författaren menar att i varje realistisk situation är möjligheterna än mer begränsade, vilket belyses med en kvantifiering utifrån data från . Inkomstbeskattning är vanligtvis en mer effektiv och direkt väg att påverka inkomstfördelningen i ett land än differentiering av mervärdesskatt. Det kan även hävdas att subventioner på budgetens utgiftssida, såsom inom utbildning och hälso- och sjukvård, är effektivare för att uppnå fördelningspolitiska mål än mervärdes- skattesatsdifferentiering. Det finns anledning att här observera de skillnader som ofta finns mellan utvecklingsländer och mer industrialiserade länder. Många saknar väl fungerande inkomstbeskattning och skälen för att differentiera mervärdesskatten kan då vara starkare. Frågan om differentiering av mervärdesskatt eller inte i fördel- ningspolitiskt syfte är i mångt och mycket en empirisk fråga som måste värderas bl.a. utifrån vilka andra möjligheter till omfördel- ning som står till buds. Det förefaller också som om värdet av ytterligare en mer- värdesskattesats faller snabbt i de fall det finns åtminstone några andra instrument för omfördelning, som kostnaderna för differentieringen stiger. Detta betyder att även om det kan finnas ett värde i att introducera en andra mervärdesskattesats så är det osannolikt att det finns så mycket att vinna på att introducera en tredje, och särskilt inte en fjärde eller femte. Det är inte heller så att färre skattesatser alltid är till men för inkomstfördelningen i ett land. I en artikel redovisas en 23 Sah, Raaj Kumar, 1983, How much redistribution is possible through commodity taxes?, 20, s. 89 101. utvärdering på basis av två olika modeller av de fördelningspolitiska effekterna av förändringar av mervärdesskattesystemet i (1995 respektive 1997).24 Resultatet är att om- fördelningen av köpkraft mellan hushållen de facto påverkades positivt när antalet skattesatser reducerades från fyra till tre. Detta berodde på ökad träffsäkerhet i val av skattesats när det gällde varor och tjänster av stor fördelningspolitisk betydelse. Vidare visade en simulering av en inkomstneutral förändring av momssystemet i enlighet med EU:s mervärdesskattedirektiv att en ytterligare reducering av antalet skattesatser till två skulle ha kunnat öka om- fördelningen av köpkraft i , beroende på differentieringens utformning och val av skattesatsnivå för den reducerade skatte- satsen. Vidare kan sägas att även hur andra delar av mervärdesskatte- systemet är konstruerat kan få effekter för fördelningspolitiken. Att använda undantag för exempelvis vissa livsmedel, hälsovård och utbildning kan vara exempel på detta. När det gäller utvecklingsländer är erfarenheten mer begränsad, men det finns studier som rör mervärdesskattesystemen i Mada- gaskar, , och vilka visar att de fattigas andel av momsinbetalningarna där är lägre än deras andel av konsumtionen. Mervärdesskattesystemet visar sig dessutom i dessa fall vara mer progressivt än de skatter den ersatt. Huruvida den ökade komplexitet i skattesystemet som en differentiering kräver är berättigad eller ej är givetvis en annan fråga. Studier har visat att den ökade progressiviteten ofta sker till priset av samhällsekonomisk ineffektivitet och ökad administrativ börda och att andra skatter som t.ex. inkomstskatt i allmänhet är mer progressiva än mervärdesskatten. Jämförelser med hjälp av en simuleringsmodell har gjorts inom EU av mervärdesskattesystemets omfördelande effekt i jämförelse med andra delar av skatte- och transfereringssystemet.25 Mervärdesskattesystemen befanns vara regressiva i länderna (EU 15) när mervärdesskatten relaterades till inkomst, beroende på att hushåll med lägre inkomster sparade mindre. Mätt i relation till totala utgifter var dock mervärdesskattesystemen svagt progressiva, eftersom hushåll med lägre inkomster i högre grad konsumerade 24Liberati, , 2001, The Distributional Effects of Indirect Tax Changes in , International Tax and , 8, s. 27 51. 25EUROMOD Working Paper no. EM7/01, Modelling the Redistributive Impact of Indirect Taxes in Europe: An Application of EUROMOD, june 2004. varor och tjänster med reducerade skattesatser. Livsmedel svarade för en budgetandel som varierade från i Neder- länderna till i och där låg på 20 pro- cent. Detta är konsistent med det faktum att inkomstelasticiteten för livsmedel är låg. I länder med högre inkomster finns det helt enkelt fler välbärgade, vilket gör att budgetandelen sjunker. Skatte- och bidragssystemen visade sig sammantaget minska skillnaderna före skatter och bidrag med i länderna. Bidrag och pensioner hade störst inverkan, följt av direkt beskattning. Indirekt beskattning visade sig ha en begränsad men dock regressiv effekt. Inkomstomfördelningen befanns vara störst i , och , en konsekvens av de generella bidragssystem som finns där. Skattesystemens omfördelande effekt var emellertid större i länderna , , , , och , främst till följd av den större (och regressiva) roll som indirekta skatter spelade i länderna i den föregående gruppen (däribland ). Mervärdesskattens roll för fördelningspolitiken i ett land bör kanske ses i ett vidare sammanhang som beaktar vilka alternativ som står till buds och där även utgiftssidan ingår. En i och för sig regressiv mervärdesskatt kan vara det bästa sättet för ett land att finansiera insatser på utgiftssidan vars syfte är att minska fattigdom och utjämna inkomster. Mervärdesskatt kan också visa sig vara det första steget i en reformprocess som leder fram till en effektiv direkt beskattning, t.ex. inkomstbeskatt- ning. 3.5Skatteincidens och skillnader i konsumtionsmönster En fördelningspolitisk åtgärd syftar ofta till att stödja en viss grupp. En stödform kan emellertid i vissa fall endast i delar avgränsas till just den grupp man vill stödja. Det är därför av intresse generellt att se hur ett visst stöd spiller över också på andra, icke-avsedda, grupper. Ett sådant spill kan betraktas som en indirekt kostnad för stödet och medför en lägre grad av träffsäkerhet för stödet. Om den indirekta kostnaden för ett stöd är stor i förhållande till det direkta, avsedda, stödet är stödet i princip ineffektivt. Frågan är då om det finns andra stödformer som på ett mer effektivt sätt ger den avsedda stödeffekten. Om stödet sammankopplas med en viss finansiering och den finansieringskällan är dyr (exempelvis i form av snedvridningar till följd av viss form av beskattning) är detta också en faktor att ta hänsyn till. Det gäller särskilt om finansieringen täcker en stor icke-avsedd indirekt kostnad till följd av stödet. Kostnaden för spillet blir då i praktiken ännu större (dvs. den totala indirekta kostnaden för stödet). Hur är det då med nedsättningen av matmoms för att stödja vissa grupper? Den lägre skattesatsen kan förväntas komma alla konsumenter av livsmedel till del, givet att skattenedsättningen också ger utslag i konsumentpriserna. För den fortsatta diskussionen om matmomsen som fördel- ningspolitiskt instrument behöver ett antal frågeställningar ana- lyseras rörande möjligheterna att med hjälp av skattesatsföränd- ringar åstadkomma stöd till hushåll med låga inkomster och/eller barn och, generellt, en omfördelning mellan hushåll. Två fördelningsfrågor är aktuella. Den första rör fördelningen av skattenedsättningen mellan producenter och konsumenter, dvs. den s.k. skatteincidensen, även om man med detta begrepp vanligt- vis föreställer sig fördelning av skattebörda. En första förutsättning för att önskvärda fördelningspolitiska effekter skall kunna uppstå är ju att en skattenedsättning på livsmedel också ger utslag i konsumentpriserna. Denna fråga diskuteras i avsnitt 3.5.2 nedan samt i bilaga 3. Den andra frågan gäller fördelningen av skattenedsättningen mellan konsumenter med olika inkomstnivåer liksom mellan hus- håll med respektive utan barn. En nedsättning av skatten på livs- medel som ger utslag i konsumentpriserna kommer ju alla kon- sumenter av livsmedel till del. En förutsättning för att nedsätt- ningen särskilt skall gynna hushåll med lägre inkomster och/eller barn är att konsumtionen av livsmedel i dessa grupper, åtminstone relativt sett, ligger på en högre nivå än i de övriga hushåll som också gynnas av nedsättningen I avsnitt 3.5.3 presenteras uppgifter rörande den faktiska utveck- lingen i av konsumtionsandelar och konsumtions- utgifter för livsmedel för olika inkomstgrupper och hushållstyper, främst utifrån material som utredningen låtit SCB ta fram avseende 1995 2005 redovisat i bilaga 4. Denna redovisning kompletteras med en del annat material rörande hämtat från offentliga utredningar. Vad frågan gäller här är hur möjligheten till omför- delning förändrats , som en följd av förändringar av kon- sumtionsmönstren. I avsnitt 3.6 redovisas sedan de fördelningspolitiska effekterna av nuvarande livsmedelsmoms, fördelningseffekter i samband med ett slopande av livsmedelsmomsen i kombination med en sänkt normalskattesats samt behov av liksom möjligheter till kompensa- toriska åtgärder i detta sammanhang. Vid en analys av skatteincidensen för livsmedelsmomsen kan man enligt utredningens mening inte självklart utgå från att mark- nadsförhållandena inom området motsvarar vad som gäller för en marknad i perfekt konkurrens. Utredningen har här valt att låta sig vägledas av analys av området.26 Detta innebär inte att utredningen utesluter en utveckling på området i riktning mot en fullt fungerande konkurrensmarknad eller att utredningen tar ställning till när en sådan kan sägas ha uppnåtts. Analysen i bilaga 3 tar sin utgångspunkt i en jämförelse från teoretiska utgångspunkter av prisgenomslag i perfekt konkurrens jämfört med en situation med marknadsimperfektioner.