sou · GUB387 · 2007-01-01 00:00:00 — Det innebär att länderna själva bestämmer inom vilka tjänstesektorer man vill göra åtagande. Genom ett åtagande i GATS förbinder sig en medlem att inte införa nya diskriminerande regler eller åtgärder som begränsar marknadstillträdet inom den sektor i vilken åtagandet görs. För- handlingen inom GATS är utformad så att WTO-medlemmarna riktar önskemål till varandra om vilka sektorer i respektive land som man önskar att motparten gör åtaganden i. WTO-medlem- marna skall sedan formulera bud, det vill säga lista de tjänste- sektorer och leveranssätt som man är villig att göra åtaganden i. 1 På engelska: intra-corporate transferees, business visitors, contractual service supplyers samt independent professionals. Dessa bud bygger på hur den nationella tjänstemarknaden ser ut, vilka intressen landet har samt vilka krav man har fått från andra medlemmar. Utgångspunkten i GATS är att WTO:s medlemmar inte skall diskriminera mellan privata tjänsteleverantörer från olika länder eller behandla utländska tjänsteleverantörer sämre än de egna. Varje enskilt medlemsland avgör när och i vilka tjänstesektorer och del- sektorer man vill öppna för inhemsk konkurrens. Ett åtagande i en sektor eller delsektor innebär att man i internationell rätt förbinder sig att inte införa begränsningar i marknadstillträde samt att inte diskriminera mellan inhemska och utländska leverantörer. Ett medlemsland har dock rätt att införa eventuella begränsningar i enlighet med den nationella lagstiftningen när ett åtagande görs. Man har även full rätt att inte göra några åtaganden över huvud taget i en sektor. Förhandlingarna om marknadstillträde sker sedan genom bilate- rala förhandlingar. Inom WTO finns den så kallade mest-gynnad- nationsprincipen etablerad vilket innebär att man är skyldig att behandla alla WTO-medlemmar lika förmånligt. Detta innebär att alla WTO-medlemmar får det marknadstillträde som två parter enats om. Därför behöver inte alla medlemmar ha bilaterala för- handlingar med alla andra medlemmar. När en förhandlingsrunda avslutas blir de bud man enats om legalt bindande åtaganden. Inom ramen för EU-samarbetet förhandlar medlemsländerna för att komma fram till ett gemensamt bud för hela unionen i GATS- förhandlingarna. Varje land har dock möjlighet att välja i vilken grad man vill ansluta sig till detta gemensamma bud. Som en följd av att Kommissionen har kompetens inom handelsfrågor och kompetensen rörande migrationsfrågor finns nationellt, blir tjänstehandel ett område som hanteras på två nivåer. Kommissio- nen förhandlar med andra WTO-medlemmar med EU:s gemen- samma bud i vilket olika länders åtaganden finns specificerade. I det gemensamma budet finns sedan undantag för ett flertal länder i vissa frågor. har valt att inte införa några åtaganden inom sektorerna utbildning, hälsa och sjukvård samt audiovisuella tjänster. Den senaste förhandlingsrundan inom WTO ägde rum i decem- ber i . Resultatet avseende GATS av dessa för- handlingar var att en ny tidsplan för inlämnandet av bud inom tjänstesektorn lades fast. De slutgiltiga buden skall presenteras Förhandlingarna skall sedan avslutas . Kommitténs bedömning: Då förhandlingarna inom GATS inte är avslutade och då nuvarande lagstiftning har ansetts ligga i linje med de åtaganden som gjorts, finner kommittén ingen anledning att föreslå några författningsändringar. Den svenska lagstiftningen har i flera avseenden bedömts ligga i linje med de nya åtaganden som har gjort inom ramen för GATS. Kommittén kan inte göra någon bedömning av kommande åtaganden och vilka konsekvenser dessa kan få på nuvarande regelverk med hänsyn till att förhandlingar fortfarande pågår. Vi ser ingen direkt koppling till arbetskrafts- invandring då den delen av migrationspolitiken GATS hanterar endast berör tillfällig personrörlighet som i tiden skall vara mycket begränsad. Beträffande införandet av ett s.k. GATS-visum anser kommittén att den frågan bäst behandlas inom ramen för det gemensamma där en bedömning kan göras om nödvändig- heten av ett sådant. I sammanhanget kan nämnas att har infört ett speciellt uppehålls- och arbetstillstånd för arbets- givare och uppdragstagare inom ramen för GATS-avtalet.2 Något sådant tillstånd har för svenskt vidkommande inte ansetts nödvändigt då nuvarande lagstiftning bedömts reglera förhållan- dena för dessa personer. 2 För mer information se: Ett nytt regelverk som medger en vidgad arbetskraftsinvandring från länder utanför EES och påverkar det svenska sam- hället på olika sätt. Områden som särskilt uppmärksammas i direk- tiven till kommittén är eventuell påverkan av ökad arbetskrafts- invandring på arbetsrätten, integrationen och samhällsekonomin i stort. Vi har koncentrerat oss på att försöka beskriva vad marginal- effekten av arbetskraftsinvandringen är. Vid en diskussion av t.ex. integrationen av invandrare i är frågan så mycket större än den begränsade del som tillförs området i och med arbetskrafts- invandring. En komplikation vid en diskussion av följder av framtida arbets- kraftsinvandring är just att den är framtida. Omfattningen av arbetskraftsinvandringen har betydelse för alla konsekvensanalyser. I och med att den framtida invandringen av tredjelandsmedborgare, med våra förslag till regelverk, kommer att bero på hur den svenska ekonomin och arbetsmarknaden utvecklas, är det inte möjligt att ange den framtida invandringen av arbetsmarknadsskäl i absoluta tal. Vi vet heller inte om vårt land kommer att kunna attrahera så många arbetskraftsinvandrare som kommer att behövas. Inte heller kan förutses från vilka länder arbetskraftsinvandrarna kan komma. Av dessa anledningar blir våra resonemang av mer teoretisk natur och vi tvingas göra antaganden om arbetskraftsinvandringens volym och struktur. En grundläggande utgångspunkt för kommitténs arbete är, som tidigare nämnts, att löner, försäkringsskydd och övriga anställ- ningsvillkor för personer som invandrar för att arbeta skall vara i nivå med dem som gäller för arbetstagare som redan finns i landet. I regleras en del grundläggande förhållanden på arbets- platserna genom lagstiftning, men en stor del regleras direkt genom avtal mellan arbetsmarknadens parter. Det är därför angeläget att dessa även är verksamma i frågor rörande arbetskraftsinvandring. Kommittén har enligt direktivet ett uppdrag att särskilt upp- märksamma regeringen på eventuella konsekvenser som en ökad arbetskraftsinvandring kan få – direkt eller indirekt – på den arbets- rättsliga lagstiftningen. Det är dock inte kommitténs uppdrag att föreslå regelförändringar i detta avseende. 14.2.1Områden som berörs av den arbetsrättsliga lagstiftningen Den arbetsrättsliga lagstiftningen omfattar reglerna om kollektiv- avtal, anställningsavtal och förhållandet i övrigt mellan arbetsgivare och arbetstagare samt den offentligrättsliga skyddslagstiftningen för arbetslivet. I perspektiv av arbetskraftsinvandringens konse- kvenser på arbetsmarknaden är det framförallt områdena kollektiv- avtal, anställningsavtal och arbetsmiljö som eventuellt kan på- verkas. Den svenska arbetsrätten kännetecknas av att arbetsmarknadens parter träffar kollektivavtal i vilket bl.a. innehållet i anställnings- avtalet (lön, arbetstid, ledighet m.m.) och formerna för arbets- tagarinflytandet (medbestämmande, insyn) regleras. Kollektiv- avtalet är juridiskt bindande för alla medlemmar i respektive orga- nisation. En förutsättning för att detta system skall fungera väl är en hög grad av anslutning av arbetstagare till fackföreningar. Den svenska modellen med kollektivavtalen medför också att avtalen har en normerande verkan. Detta gäller även anställningsför- hållanden där arbetstagaren inte är fackföreningsansluten. En arbetsgivare som inte är ansluten till centralorganisation kan teckna ett s.k. hängavtal med fackförbund, vilket innebär att parterna enas om att tillämpa bestämmelser i ett redan slutet centralt kollektiv- avtal. Vad som gäller mellan arbetsgivare och anställda i regle- ras i det enskilda anställningsavtalet, i kollektivavtalet och genom lagstiftning. Staten har begränsat sin roll till att ansvara för arbets- miljö- och annan skyddslagstiftning samt till att skapa det regelverk som gör att de fackliga organisationerna skall kunna sköta denna övervakning. En förutsättning i regelverket är att parterna tecknar kollektivavtal och därefter övervakar att reglerna följs. Ett svenskt kollektivavtal är bara tillämpligt på arbete som utförs i , om parterna inte kommit överens om annat. En arbets- givare blir bunden av ett kollektivavtal genom att gå med i en arbetsgivarorganisation som har tecknat ett riksavtal eller genom att skriva ett avtal direkt med den fackliga organisationen. En fackförening kan kräva att ett utländskt företag som utför arbete i träffar ett svenskt kollektivavtal för detta arbete. Om före- taget vägrar kan fackföreningen vidta stridsåtgärder. Den enskilde arbetstagaren innefattas, som tidigare nämnts, även om han ej är fackligt ansluten av kollektivavtalet när ett sådant finns. Finns det ej ett kollektivavtal måste den oorganiserade en- skilde arbetstagaren själv träffa ett avtal med arbetsgivaren. Utöver kollektivavtalen finns regler i olika författningar om villkor för semesterledighet, föräldraledighet och annan liknande ledighet. En anställning kan upphöra genom uppsägning grundad på arbetsbrist eller personliga förhållanden. I alla fall skall det finnas saklig grund för uppsägning. Turordningsregler gäller sedan vid eventuell återanställning. Innan en uppsägning görs skall det beaktas om det finns några möjligheter till omplacering. Det är mindre vanligt att en arbetstagare blir avskedad. Upphörande av anställning är reglerad i lagen om anställningsskydd och i kollektiv- avtal. reglerar förhållanden som anställningsform, arbetstid, lön, semester och andra villkor. När det gäller frågor som har med anställningsvillkor att göra är arbetsgivaren skyldig att informera arbetstagaren om vilka villkor som gäller för anställ- ningen, men det är inte reglerat på vilket språk denna information skall ske. Olika former av tidsbegränsade anställningar är vanligt förekom- mande på arbetsmarknaden.1 Av i genomsnitt 3,7 miljoner anställda hade ungefär 525 000 () någon form av tidsbegränsad anställning. Av dessa var 310 000 kvinnor. De vanligaste typerna av tidsbegränsade anställningar är vikariat, anställningar vid behov samt objekts- eller projektanställningar.2 Unga människor (16–), invandrare samt kvinnor är över- representerade bland de tidsbegränsat anställda. En tidsbegränsad anställning kan för vissa utgöra en språngbräda till ett fast arbete. För andra däremot kan en tidsbegränsad anställning vara en åter- vändsgränd. Säsongsanställda, behovsanställda, kvinnor, personer med låg utbildning samt invandrare löper större risk att den tids- begränsade anställningen varvas med andra tidsbegränsade anställ- ningar och perioder med arbetslöshet.3 Det finns starka samband mellan anställningsform, födelseland och vistelsetid i . Andelen med tillfälliga anställningar inom arbetaryrken är allra störst bland utomnordiskt födda kvinnor som vistats i kortare än tio år.4 Om en arbetstagare har varit anställd hos arbetsgivaren som vikarie i sammanlagt längre än , övergår anställningen till en tillsvidareanställning5. Enligt ändring6 i lagen om anställningsskydd kommer vissa tidsbegränsade anställ- ningar att kunna övergå till tillsvidareanställningar efter samman- lagt 14 månaders anställning hos samma arbetsgivare. Lagändringen träder dock i kraft först . Det är vidare fråga om s.k. dispositiva bestämmelser, dvs. att det är möjligt att med godkän- nande av en central arbetstagarorganisation eller genom kollektiv- avtal göra avvikelser från bestämmelserna om när en tidsbegränsad anställning skall övergå till en tillsvidareanställning. Hur de nya bestämmelserna kommer att verka i praktiken är det därför inte möjligt att veta . De fackliga sammanslutningarnas styrka i löneförhandlingarna bygger på att de representerar så många löntagare som möjligt av 1Se delbetänkandet s. 188 f. LO (2005). 3Håkansson, K (2001). 4LO (2005). 5Lagen (1982:80) om anställningsskydd. dem som verkar inom företaget. Graden av anslutning till lön- tagarorganisationen påverkar därmed också lönebildningen. Lagstiftningen rörande arbetsmiljö är till för att skydda arbets- tagaren från en miljö som påverkar arbetstagarens hälsa negativt eller på andra sätt kan vara direkt farlig. Risken för olycksfall och ohälsa skall minimeras. Arbetsgivaren har ett ansvar att följa lag- stiftningen och skapa en arbetsplats med så god arbetsmiljö som möjligt. Arbetstagarens skyldighet är att följa det regelverk och de instruktioner som finns för att skydda sin egen och arbets- kamraters hälsa. 14.2.2Olikheter mellan arbetskraftsinvandrare och andra arbetstagare En genomgång av konsekvenser inom arbetsrätten av en ökad arbetskraftsinvandring måste grunda sig på de eventuella olikheter som finns i förhållande till de arbetstagare som redan vistas och verkar i . Förutom olikheter kan även antalet arbetskrafts- invandrare påverka. Kommittén har tidigare som en utgångspunkt för sitt arbete strukit under att det inte är möjligt att i förväg ange antalet arbetskraftsinvandrare utan att det bestäms av utvecklingen på arbetsmarknaden. En olikhet är att arbetskraftsinvandrare ofta kommer att ha bristande kunskaper i svenska språket. Detta är något som kan för- bättras med tiden, men bör rimligen spela roll för hur arbetstagaren fungerar på arbetsplatsen. Det faktum att arbetstagaren har invandrat till under ett speciellt regelverk och att han eller hon är född i ett annat land kan påverka dennes situation på arbetsplatsen. Många av arbetskrafts- invandrarna kan ha för avsikt att stanna eller får bara arbetstillstånd för en begränsad tidsperiod. I de fall man bara kommer att stanna en begränsad tid på arbetsplatsen och i kan det påverka beteendet på arbetsplatsen. Detta kan även gälla i de fall man initialt har planerat att vistelsen i skall vara rela- tivt kort, men sedan trots det stannar . Ytterligare en olikhet kan vara att arbetskraftsinvandrarna kom- mer från länder i vilka arbetstagarna i liten utsträckning är anslutna till en fackförening. Det finns mycket stora skillnader mellan olika länder i facklig organisationsgrad. I , och är den fackliga organisationsgraden eller mer. I länder som och är av arbetstagarna eller färre medlemmar i en fackförening. Arbetskraftsinvandrarna kan ha bristande insikt i hur arbetsrätten fungerar i praktiken på den svenska arbetsmarknaden, dvs. att många områden i arbetsrätten regleras i avtal mellan parterna och inte i lagen. Den ordning som tillämpas på den svenska arbetsmarknaden med att en stor del av förhållanden som rör arbetstagaren regleras genom avtal mellan arbetsmarknadens parter och inte genom lag- stiftning skiljer sig från den som finns i många andra länder. För flertalet arbetskraftsinvandrare kommer det att vara något nytt att arbetstagarorganisationerna har en roll i att kontrollera och följa upp att de överenskomna avtalen även fungerar i praktiken. 14.2.3Möjliga konsekvenser av ökad arbetskraftsinvandring Brister i svenska språket kan indirekt påverka förhållanden på arbetsplatser som faller inom delar av det arbetsrättsliga området. En viktig faktor för att individen skall kunna utöva sina rättigheter till medbestämmande och inflytande på arbetsplatsen är kunskap i svenska språket. Det kan vara svårare för en arbetstagare som inte kan svenska att tillgodogöra sig kunskap om sina rättigheter än vad det är för en svenskspråkig person. Det skydd arbetstagarna har genom lagar och kollektivavtal måste följas upp av fackförening- arna. Enligt kollektivavtalen är arbetsgivarna skyldiga att upprätta ett anställningsavtal med arbetstagarna i vilket information ges om vilka villkor som gäller för anställningen. En annan aspekt på brister i kunskaper i svenska språket är att det skulle kunna påverka förhållanden som rör arbetsmiljön nega- tivt. Om en utländsk arbetstagare har svårt att ta till sig informa- tion och instruktioner rörande säkerhet som ges muntligt eller är skriven på svenska så kan det påverka säkerheten negativt. När det gäller förhållanden som har med arbetsmiljö att göra finns emeller- tid reglerat i lag att arbetsgivaren skall se till att arbetstagaren får god kännedom om de förhållanden under vilka arbetet bedrivs och att arbetstagaren upplyses om de risker som kan vara förbundna med arbetet.7 Enligt föreskrifter om systema- tiskt arbetsmiljöarbete bör arbetsgivaren anpassa skriftliga säker- hetsinstruktioner bl.a. till arbetstagarens språkkunskaper. När en utländsk arbetstagare endast stannar i en be- gränsad tid, för att han eller hon själv väljer att lämna landet eller för att regelverket inte medger längre vistelse, torde engagemanget i arbetsrättsliga frågor och andra mer långsiktiga arbetsförhållanden på arbetsplatsen inte vara särskilt stort. En kortare vistelse i medför troligen också att många arbetskraftsinvandrare har svaga incitament att organisera sig. Arbetskraftsinvandrare kan också välja att inte organisera sig beroende på att han eller hon kommer från ett land med traditio- nellt låg anslutning till fackliga organisationer eller där det inte finns fackliga organisationer. En låg facklig aktivitet i kan påverka processen med löntagarinflytande på arbetsplatsen negativt. har som nämnts internationellt sett en hög facklig organisations- grad medan arbetskraftsinvandrarna kan förväntas komma från länder där fackföreningarna har en svagare ställning. Det finns dock anledning att tro att arbetskraftsinvandrarna när de väl befinner sig i anpassar sig till den svenska arbetsmarknaden även i detta avseende. Den fackliga organisationsgraden för utlandsfödda i är mycket hög och ökar ju längre man har varit i landet. Det finns skillnad i facklig organisationsgrad som beror på kön, födelseland och vistelsetid i . I en undersökning gällande 2003 framgår att kvinnor i högre grad organiserar sig fackligt än män. Bland personer födda i som var anställda med arbetar- yrken var av kvinnorna medlemmar i en fackförening jämfört av männen. Bland de utlandsfödda finns skillnader i facklig organisationsgrad beroende på födelseland och vistelsetid i . Högst är den fackliga organisationsgraden bland dem som är födda i andra nordiska länder, och det gäller för både män och kvinnor (). Lägst är den fackliga organisationsgraden bland kvinnor som är födda utanför och som vistats i än (). För männen är motsvarande andel 80 procent.8 LO har gjort en jämförelse mellan LO-medlemmar födda i och födda i andra länder avseende innehav av fackliga för- troendeuppdrag. För utlandsfödda kvinnor är andelen med fackliga förtroendeuppdrag något lägre än motsvarande andel för svensk- 7Arbetsmiljölagen (1997:1160) 3 kap. 3 §. 8LO (2004). födda kvinnor (). Bland männen är mönstret avseende innehav av fackligt uppdrag väsentligt annorlunda. Andel- en med fackligt uppdrag är densamma för födda i och födda utanför ().9 En annan slutsats är att de LO-medlemmar som är födda utanför är mer positiva till ett ökat inflytande för facket på arbets- platsen än de som är födda i eller övriga . Resultaten pekar också på att de utomnordiskt födda har ett större fackligt intresse.10 En möjlig konsekvens av att den invandrade arbetstagaren inte är förtrogen med de avtal som arbetsmarknadens parter träffat och hur efterlevnaden av dessa kontrolleras är att han inte vet hur han skall hantera eventuella missförhållanden på arbetsplatsen eller i sitt anställningsförhållande. Detta skulle kunna leda till att den invand- rade arbetstagaren kan få en sämre ställning på arbetsplatsen än de inhemska arbetstagarna. Kommitténs bedömning är att kunskaper i svenska språket är en nyckelfaktor för att kunna förstå, ta till sig och hantera frågor inom arbetslivet som faller under det arbetsrättsliga området. Detta har även betydelse för säkerhet och arbetsmiljö på arbetsplatserna. Kommittén vill uppmärksamma att relativt korta vistelsetider i för arbetskraftsinvandrare kan innebära att incitament för deras engagemang på arbetsplatsen begränsas, vilket kan medföra negativa konsekvenser inom det arbetsrättsliga området. Kommittén understryker att arbetsmarknadens parter har ett gemensamt ansvar att arbetskraftsinvandrare dels får tillgång till relevant information på ett språk de förstår, dels att utländska arbetstagare motiveras och stöds att lära sig svenska. Kommitténs bedömning är att den ökade arbetskraftsinvandring som kan bli resultatet av det regelverk vi föreslår och där brist på arbetskraft är grunden för invandringen inte föranleder behov av förändring i den arbetsrättsliga lagstiftningen. 9LO (2003:a). 10LO (2003:a) och LO(2003:b). En övergripande värdering i det svenska samhället är att invandrare skall integreras i det svenska samhället och delta i samhället på samma villkor som andra som lever i . Detta gäller naturligt- vis såväl arbetskraftsinvandrare som de som invandrar av andra skäl. I direktiven skrivs att kommittén dels skall beakta relevant forskning om integrationen av invandrare i och andra länder, dels överväga möjligheterna att ställa krav på den arbets- givare som får tillstånd att rekrytera arbetskraft från länder utanför EU/EES-området att stödja integrationen för den nyinvandrade. Det första uppdraget har kommittén berört främst i och med att vi har tagit del av olika studier och faktasammanställningar som visar att det finns stora skillnader i förvärvsfrekvens mellan dem som har invandrat till eller är andra generationens invand- rare och dem som är födda i har kommittén vid olika tillfällen diskuterat problematik runt diskriminering i sam- hället. Detta har behandlats i delbetänkandet och där har också betydelsen av validering av utbildning och kompetens under- strukits. I delbetänkandet framför vi även att det kan finnas skill- nader i förutsättningar för integration mellan arbetskrafts- invandrare och de som invandrat av andra skäl när vi utgår från invandrades arbetskraftsdeltagande.12 Integration är ett mångtydigt begrepp som kan betyda olika saker i olika sammanhang. Den encyklopediska betydelsen av integration är att sammanföra olika delar till en helhet. I studier av internatio- nell migration och etniska relationer används integration som ett sammanfattande begrepp för de sociala processer genom vilka minoriteter, t.ex. invandrade etniska grupper, inlemmas i och blir delaktiga av det nya samhälle de flyttat till. Det kan gälla deras arbets- och bostadsmarknad eller deras sociala, kulturella och poli- tiska liv. Integration förutsätter ömsesidig respekt och förståelse mellan människor samt kunskap om varandras kultur, synsätt och sam- 11Delbetänkandet avsnitt 4.4.2 (s. 191–195). 12Delbetänkandet s. 40. En god integration kan bara uppnås om alla delar av samhället deltar i processen mot ökad integration och därmed handlar integration om alla i samhället. På strukturell nivå behöver normer, regler och lagar vara sådana att de underlättar att integrationen uppstår. På individnivå kan en- skilda ha mer eller mindre goda förutsättningar att ingå i möten och sammanhang som präglas av integration. Att arbeta med att uppnå integration blir – som andra liknande tillstånd såsom demo- krati, jämlikhet eller rättvisa – en ständigt pågående process och kan inte uppnås en gång för alla. Integrationspolitik är ett samlingsnamn för alla de mål som riksdag och regering önskar uppnå och för de insatser som genomförs för att invandrare skall integreras i det svenska samhället och delta i samhället på samma villkor som svenskfödda. Integrationspolitiken har tre övergripande mål och ett antal delmål.13 De integrationspolitiska målen är: lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund en samhällsgemenskap med samhällets mångfald som grund