sou · GUB36 · 2007-01-01 00:00:00 — 1996/97:25 s. 101 och 294. 1996/97:25 s. 294. 80UNHCR:s handbok par. 204 och Utlänningslagen – vägledande beslut, UN 421–01. Bedömning av fakta och omständigheter Bevisbörderegler vid återkallelse av och upphävande av flyktingstatus respektive status som alternativt skyddsbehövande Artikel 14.2 (flyktingstatus) och artikel 19.4 (status som alternativt skyddsbehövande) reglerar bevisbördans placering i förfaranden om återkallelse av och upphävande av status. När fråga om åter- kallelse av flyktingstatus enligt artikel 14.1 kan bli aktuell anger artikel 14.2 att medlemsstaten i varje enskilt fall skall bevisa att den berörda personen inte längre uppfyller eller aldrig har uppfyllt kra- ven för att betecknas som flykting. Artikel 19.4 reglerar på samma sätt medlemsstatens bevisbörda vid såväl återkallelse av som upp- hävande av status som alternativt skyddsbehövande. Vid upp- hävande av flyktingstatus kan stöd för bevisbördans placering på staten hämtas från allmänna rättsprinciper. Skyddsgrundsdirektivet saknar bestämmelser om bevisbördans placering vid uteslutning från flyktingstatus och status som alter- nativt skyddsbehövande. Att bevisbördan vid dessa förfaranden ligger på staten kan också härledas ur allmänna rättsprinciper. Det skall dock beaktas att kapitel II i skyddsgrundsdirektivet är tillämpligt på alla ansökningar om skydd, även sådana som sedermera visar sig innehålla en uteslutningsdimension. Direktivets systematik stödjer följaktligen den processuella principen om inclusion before exclusion, som har ett brett stöd inom folkrätten, och som är relevant för avgränsning av bevisteman i ärenden där frågan om uteslutning uppkommer. Enligt skyddsgrundsdirektivet kan återkallelse (revocation) av flyktingstatus respektive status som alternativt skyddsbehövande aktualiseras om det tillkommit en omständighet som gör att utlänningen är flykting eller alternativt skydds- behövande. En utlännings flyktingstatus eller status som alternativt skyddsbehövande kan upphävas (end.) om beslutet är behäftat med ett ursprungligt fel. Av artikel 14.2 och artikel 19.4 följer att vid återkallelse- och upphävandeförfaranden skall en individuell bedömning göras, vilket innebär att enskilda ärenden skall behandlas var för sig och att förhållandena för den enskilde flyktingen eller den alternativt skyddsbehövande skall vara avgörande. Ett beslut om återkallelse av eller upphävande av flyktingstatus eller status som alternativt skyddsbehövande är betungande för den Bedömning av fakta och omständigheter enskilde och kan medföra väsentliga rättsverkningar för denne. NUtlL innehåller en bestämmelse i 4 kap. 3 § andra stycket om att en flyktingförklaring skall återkallas, om det kommer fram att utlänningen är att anse som flykting. Bestämmelsen är bl.a. tillämplig när flyktingskapet har upphört på grund av senare inträffade omständigheter enligt 4 kap. 5 § NUtlL. I 7 kap. 1 och 3 §§ NUtlL finns bestämmelser om återkallelse av uppehållstillstånd om utlänningen medvetet har lämnat oriktiga uppgifter eller medvetet har förtigit omständigheter som varit av betydelse för att få tillståndet eller det på grund av tidigare verk- samhet eller i övrigt kan antas att utlänningen kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i eller något annat nordiskt land. I NUtlL är bestämmelserna om uteslutning knutna till bestämmelserna i 5 kap. 1 § om rätten till uppehållstillstånd. Vid dessa förfaranden präglas myndighetens handläggning av officialprincipen. Innebörden av officialprincipen vid återkallelse av ett gynnande beslut (flyktingstatus eller uppehållstillstånd) är att har såväl utredningsbördan som bevisbördan för att förutsättningar för återkallelse föreligger. Enligt Genève- konventionen blir en person flykting han eller hon lämnar hemlandet av flyktingskäl. Vid fråga om uteslutning förutsätter emellertid bevisregelns tillämpning att utlänningen till- erkänts flyktingstatus för att staten skall ha bevisbördan för att grund för uteslutning föreligger. Här föreligger således en konflikt i själva uppbyggnad. Kraven på myndighetens utredning och bevisning är högt ställda då beslutet medför en återkallelse eller ett upphävande av ett gyn- nande beslut.81 Om den mot vilket ett ingripande är aktuellt helt eller delvis vägrar att medverka vid utredningen, innebär inte hans passivitet utan vidare att myndigheten kan fatta beslut på brist- fälligt underlag. Inte heller får, utan uttryckligt författningsstöd, enskilds samtycke ersätta annan utredning. En förvaltnings- myndighet som i domstol inte kan styrka att förutsättningar för återkallelse, upphävande eller uteslutning föreligger kan inte vinna bifall till sin talan. Enligt utredningens bedömning uppfyller svensk rätt skyddsgrundsdirektivets krav. Inte heller i denna del krävs några författningsåtgärder för att genomföra skyddsgrunds- direktivet. 81 Utlännigslagen – Vägledande beslut, UN 349 98 och UN 408–01 som gällde beviskravet vid återkallelse av uppehållstillstånd. I artikel 22 i skyddsgrundsdirektivet finns en tvingande bestäm- melse om information till flyktingar och alternativt skydds- behövande om de rättigheter och skyldigheter som är förbundna med respektive status. Bestämmelsen har följande lydelse. Medlemsstaterna skall, efter det att respektive skyddsstatus beviljats personer som erkänts vara i behov av internatio- nellt skydd, ge dessa personer tillgång till information på ett språk som de kan förstå om de rättigheter och skyldigheter som är förbundna med den statusen. Regeringens utredningsdirektiv berör inte närmare frågan om information om de rättigheter och skyldigheter som är förbundna med beviljad skyddsstatus. Utredarens uppdrag är att redovisa gäl- lande rätt på området och bedöma skyddsgrundsdirektivets konse- kvenser för gällande rätt. Behovet av eventuella författnings- ändringar eller andra åtgärder som skyddsgrundsdirektivet ger anledning till skall redovisas. Svenska myndigheter har en långtgående serviceskyldighet vilket följer av 4 § FL. Varje myndighet skall lämna upplysningar, vägled- ning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myn- dighetens verksamhetsområde. Informationen skall ges på enskil- das begäran men också på myndighetens eget initiativ och på ett aktivt sätt. I 4 § FL föreskrivs att hjälp skall lämnas i den utsträck- ning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes be- hov av hjälp och myndighetens verksamhet. Myndigheten kan såle- des begränsa sin service efter en mera allmän lämplighetsbedöm- ning, men endast sakligt motiverade begränsningar får göras. ger en ansökan om asyl prö- vas, information om förutsättningarna för bosättning i landet.1 När en asylsökande får uppehållstillstånd kallar per- sonen till ett samtal där information lämnas om innebörden av att uppehållstillstånd beviljats. Information ges bl.a. om folkbokföring och om att personen kommer att få kontakt med kommunens flyktingmottagning. informerar även om förut- sättningar för bosättning, utbildning och arbete för att ge personen möjlighet att välja bostadsort.2 I 8 § FL finns en bestämmelse om tolk. När en myndighet har att göra med någon som inte behärskar svenska eller som är allvar- ligt hörsel eller talskadad, bör myndigheten vid behov anlita tolk. Bestämmelsen är inte tvingande men bör tillämpas av Migrations- verket och andra förvaltningsmyndigheter om ärendet är av någon vikt eller utgången kan bli till nackdel för den enskilde. Enligt anvisningar skall samtalen i samband med bevil- jandet av uppehållstillstånd alltid ske med tolk om det finns behov av det.3 I förordning (1990:927) om statlig ersättning för flykting- mottagande m.m., ersättningsförordningen, finns föreskrifter om att en introduktionsplan skall fastställas för flyktingen för att en kommun skall vara berättigad till schablonersättning enligt förord- ningen.4 När en asylsökande fått uppehållstillstånd och bosättning i en kommun kallar kommunens flyktingmottagning eller mot- svarande personen till samtal om den individuella introduktions- plan som skall upprättas (se även avsnitt 14). Om utlänningen är i arbetsför ålder skall samråd ske med den lokala arbetsförmed- lingen. Ett introduktionsprogram för personer som fyllt skall också innehålla svenskundervisning för invandrare (sfi) enligt skollagen (1985:1100), praktik i den utsträckning som är möjlig, 12 a § förordning (1994:361) om mottagande av asylsökande, FMA och GDI 12/2004, GDI nr 8/2004, , avsnitt 33.10. 2Utlänningshandboken, avsnitt 33.13, Överenskommelse om utveckling av introduktion för flyktingar och invandrare. 3GDI 20/03. 411 § ersättningsförordningen. orientering om svenska samhällsförhållanden och svenskt sam- hällsliv samt information om vardagslivet i en kommun och andra liknande förhållanden.5 Samhällslivet används också som utgångs- punkt i den svenskutbildning (sfi) som nyanlända utlänningar påbörjar och deltar i.6 Utredningens förslag: En bestämmelse införs i UtlF om att är skyldigt att informera flyktingar och alter- nativt skyddsbehövande om de rättigheter och skyldigheter som är förbundna med beviljad status. Informationen skall lämnas på ett språk som flyktingen eller den alternativt skyddsbehövande kan förstå. Skyddsgrundsdirektivets bestämmelser i kapitel VII, innebörden av internationellt skydd, reglerar de förmåner som enligt skydds- grundsdirektivet skall tillkomma utlänningar som har beviljats flyk- tingstatus eller status som alternativt skyddsbehövande om inte an- nat anges.7 När det gäller medlemsstaternas skyldigheter i samband med mottagandet av asylsökande har europeiska unionens råd ut- färdat ett särskilt direktiv.8 I den svenska lagstiftningen saknas bestämmelser som direkt föreskriver att flyktingar och skyddsbehövande i övrigt skall erhålla information om de rättigheter och skyldigheter som är förbundna med respektive status. Utredningen konstaterar dock att de utlän- ningar som beviljas uppehållstillstånd i som flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt genom såväl som det kommunala flyktingmottagandet i praktiken får information, såväl som asylsökande som när uppehållstillstånd beviljas, om de rättig- heter och skyldigheter som är förknippade med uppehållstillstånd i . Att information skall lämnas följer dels av Migrationsver- kets anvisningar, dels av bestämmelserna i ersättningsförordningen om statlig ersättning till kommuner för flyktingmottagandet och av 2 a § förordning (1994:361) om mottagande av asylsökande m.fl., 511 § ersättningsförordningen. 613 kap. skollagen (1985:1100). 8Rådets direktiv /9/EG av om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna, se SOU 2003:89. Däremot är det tveksamt om stöd för en så långtgående informationsskyldighet som följer av skyddsgrundsdirektivet kan hämtas i 4 § FL. Av skyddsgrundsdirektivet följer vidare en skyldighet att lämna informationen på ett språk som utlänningen kan förstå. Däremot stadgas inte hur informationen skall lämnas, skriftligen eller muntligen. Någon skyldighet att anlita tolk eller på annat sätt lämna information på ett annat språk än svenska finns inte i svensk lag. Bestämmelsen i 8 § FL förutsätter att myndigheten i det enskilda fallet prövar om det finns något verkligt behov av tolk eller översättning. Vid denna prövning skall även kostnadshänsyn tas.9 En utgångspunkt måste vara att en informationsskyldighet inte kan fullgöras om inte myndigheten använder sig av ett språk som mottagaren av informationen kan förstå.10 och myndigheter inom det kommunala flyktingmottagandet anlitar i stor utsträckning tolk, vilket också framgår av verkets anvisningar. En uttrycklig författningsreglering av rätt till information på ett språk flyktingen eller den som är skyddsbehövande i övrigt kan förstå saknas emellertid i den svenska lagstiftningen. Mot bakgrund av det anförda kan det inte ur ett EG-rättsligt perspektiv anses att svensk rätt, trots att information i praktiken lämnas och att detta sker med hjälp av tolk, uppfyller skydds- grundsdirektivets föreskrift. Utredningen anser därför att skyldig- heten att lämna information skall författningsregleras. Att informa- tionen skall lämnas på ett språk som utlänningen kan förstå, skall framgå av den svenska regleringen. Huruvida informationen skall lämnas skriftligen eller muntligen bör myndigheten kunna avgöra från fall till fall efter vad som är lämpligt. I 3 kap. utlänningsför- ordningen (1989:547), UtlF, återfinns närmare bestämmelser om uppehållstillstånd. Bestämmelsen kan lämpligen införas som en ny 1 a § i detta kapitel och ges följande lydelse. 1975/76:112 s. 27. 10JO har i ett ärende om underrättelse från en polismyndighet till en polsk medborgare i i ett ärende om återlämnande av beslagtaget gods med en analog tillämpning av tolkregeln ansett att myndigheten borde ha låtit översätta handlingen (jfr 32 § FL), JO 1999/2000 s. 127. skall i samband med att en utlänning beviljas uppe- hållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande informera om de rättigheter och skyldigheter som är förbundna med beviljad status. Informationen skall, i den utsträckning det är möjligt, lämnas på ett språk som utlänningen kan förstå. 7Sammanhållning av familjer, m.m. I artikel 1 anges skyddsgrundsdirektivets syfte och räckvidd. Denna bestämmelse har betydelse för tolkningen av artikel 23 som behandlar sammanhållning av familjer. Artikel 1 har följande lydelse. Syftet med detta direktiv är att införa miniminormer för när tredje- landsmedborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd och innehållet i det beviljade skyddet. Definition av begreppet familjemedlemmar I artikel 2 h definieras begreppet familjemedlemmar. Bestämmelsen har följande lydelse. I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges: familjemedlemmar, följande familjemedlemmar till den person som innehar flyktingstatus eller status som alternativt skyddsbehövande, om dessa familjemedlemmar befinner sig i samma medlemsstat i fråga om ansökan om internationellt skydd och under förutsättning att familjen existerade redan i ursprungslandet: Make eller maka till den person som innehar flyktingstatus eller status som alternativt skyddsbehövande eller hans/hennes ogifta Sammanhållning av familjer, m.m. partner i en stadigvarande relation, om lagstiftningen eller sedvanerätten i den berörda medlemsstaten behandlar ogifta par på samma sätt som gifta enligt dess utlänningslagstiftning. Underåriga barn till sådana par som avses i första strecksatsen eller till den person som innehar flyktingstatus eller status som alternativt skyddsbehövande, på villkor att de är ogifta och beroende av honom eller henne för sin försörjning, men oavsett om de fötts inom eller utom äktenskapet eller adopterats enligt nationell lagstiftning. Familjemedlemmar som inte beviljas flyktingstatus eller status som alternativt skyddsbehövande skall få ansöka om förmånerna i kapitel VII i skyddsgrundsdirektivet Artikel 23 innehåller bestämmelser om sammanhållning av familjer. Artikeln har följande lydelse. 1.Medlemsstaterna skall se till att familjen hålls samlad. 2.Medlemsstaterna skall se till att familjemedlemmar till den person som innehar flyktingstatus eller status som alternativt skydds- behövande, och som för egen del inte uppfyller kraven för att erhålla sådan status, får ansöka om de förmåner som avses i artiklarna 24–34 i enlighet med nationella förfaranden och i den mån detta överens- stämmer med familjemedlemmens personliga rättsliga status. När det gäller familjemedlemmar till personer som innehar status som alternativt skyddsbehövande får medlemsstaterna fastställa tillämpliga villkor för sådana förmåner. I sådana fall skall medlemsstaterna se till att de förmåner som till- handahålls garanterar en tillräcklig levnadsstandard. 3.Punkterna 1 och 2 skall inte vara tillämpliga om den familjemed- lemmen undantas eller skulle undantas från flyktingstatus eller status som alternativt skyddsbehövande enligt kapitel III och V. 4.Trots vad som sägs i punkterna 1 och 2 får medlemsstaterna vägra, inskränka eller återkalla förmånerna med hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen. 5.Medlemsstaterna får besluta att denna artikel även skall gälla andra nära släktingar som levde tillsammans som en del av familjen för avfärden från ursprungslandet, och som då för sin Sammanhållning av familjer, m.m. försörjning var helt eller delvis beroende av den person som innehar flyktingstatus eller status som alternativt skyddsbehövande. Förmåner enligt skyddsgrundsdirektivet som familjemedlemmar, som för egen del inte uppfyller kraven för att erhålla status som flykting eller alternativt skyddsbehövande, kan ansöka om eller omfattas av De förmåner enligt skyddsgrundsdirektivet som familjemedlemmar kan ansöka om eller omfattas av är uppehållstillstånd (artikel 24), resedokument (artikel 25), tillträde till arbetsmarknaden (artikel 26), tillträde till utbildning (artikel 27), sociala förmåner (artikel 28), hälso- och sjukvård (artikel 29), underåriga utan medföljande vuxen (artikel 30), tillgång till bostad (artikel 31), rätt till fri rörlig- het inom medlemsstaten (artikel 32), tillgång till integrations- främjande åtgärder (artikel 33) och återvandring (artikel 34). Bestämmelsen i artikel 24 om utfärdande av uppehållstillstånd har följande lydelse. efter det att flyktingstatus har beviljats, skall medlemsstaterna till de personer som innehar flyktingstatus utfärda ett uppehållstillstånd som skall gälla och vara förnybart om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver något annat, och utan att det påverkar tillämpningen av artikel 21.3 Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 23.1 kan det uppehålls- tillstånd som skall utfärdas för familjemedlemmarna till de personer som innehar flyktingstatus vara giltigt i mindre än och efter det att status som alternativt skyddsbehö- vande har beviljats skall medlemsstaterna till de personer som innehar status som alternativt skyddsbehövande utfärda ett uppehållstillstånd som skall gälla och vara förnybart om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver något annat. Sammanhållning av familjer, m.m. Regeringens utredningsdirektiv berör inte närmare frågan om vilka rättigheter som skall tillkomma familjemedlemmar till flyktingar eller personer som är alternativt skyddsbehövande, och som för egen del inte uppfyller kraven för erhålla sådan status. Utredarens uppdrag är att redovisa gällande rätt på området och bedöma skyddsgrundsdirektivets konsekvenser för gällande rätt. Behovet av eventuella författningsändringar eller andra åtgärder som skydds- grundsdirektivet ger anledning till skall redovisas. 7.2Rådets direktiv /86/EG om rätt till familjeåterförening Europeiska unionens råd antog direktiv /86/EG om rätt till familjeåterförening, det s.k. familjeåter- föreningsdirektivet.1 Detta skyddsgrundsdirektiv skall vara genom- fört i nationell rätt . Regeringen har till- satt en särskild utredare som har till uppgift att ta ställning till hur familjeåterföreningsdirektivet skall genomföras i Sverige.2 Utred- ningen har antagit namnet Utredningen om uppehållstillstånd för familjeåterförening och för varaktigt bosatta tredjelandsmedbor- gare.3 Utredningen har avlämnat ett delbetänkande, och fri rörlighet för tredjelandsmedborgare.4 Den personkrets som omfattas av familjeåterföreningsdirektivet är tredjelandsmedborgare som bor i med permanent uppe- hållstillstånd eller har beviljats sådant tillstånd. Rätten till återföre- ning förutsätter att även familjemedlemmarna är tredjelands- medborgare.5 Till kärnfamiljen hör enligt familjeåterföreningsdirektivet make, maka varmed även avses registrerad partner, sambo och barn, var- med även avses adoptivbarn, under 18 år.6 Därutöver får medlems- staten tillåta familjeåterförening för släktingar i rakt uppstigande led, ogifta myndiga barn, ogifta partners eller registrerad partner.7 1EUT L 251, 03.10.2003, s. 12. 2003:181, 2004:9 och 2004:171. 7Artikel 4.2 och 4.3. Sammanhållning av familjer, m.m. Enligt familjeåterföreningsdirektivet kan referenspersonen inte vara en tredjelandsmedborgare som vistas i en medlemsstat på grundval av alternativa skyddsformer enligt internationella för- pliktelser, nationell lagstiftning eller praxis i medlemsstaterna. Bestämmelsen innebär att skyddsbehövande i övrigt enligt NUtlL undantas från familjeåterföreningsdirektivets tillämpningsområde.8 När det gäller familjeåterförening för flyktingar skall särskilda bestämmelser beaktas enligt kapitel V i familjeåterföreningsdirek- tivet. Bestämmelserna i kapitlet är tvingande, men medlemsstaterna får begränsa tillämpningen av bestämmelserna till flyktingar vilkas familjeband etablerats före inresan. Vidare skall bestämmelserna i familjeåterföreningsdirektivet inte påverka regler om beviljande av flyktingstatus för familjemedlemmar.9 Direktivets definition av familjemedlem skall tillämpas vid familjeåterförening för flyk- tingar.10 Medlemsstaterna får tillåta familjeåterförening för andra familjemedlemmar än de som anges i detta direktiv, om de är bero- ende av flyktingen för sin försörjning.11 Mot bakgrund av att familjeåterföreningsdirektivet är ett s.k. minimidirektiv har Utredningen om uppehållstillstånd för familje- återförening och för varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare, före- slagit att de bestämmelser som gäller flyktingar även skall gälla skyddsbehövande i övrigt. Utredningen om uppehållstillstånd för familjeåterförening och för varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare föreslår också att ensamkommande flyktingbarn eller ensamkommande barn som är skyddsbehövande i övrigt, skall, om de vistas i utan med- följande vuxen, ha en ovillkorlig rätt att återförenas med föräldrar som är tredjelandsmedborgare.12 När det gäller möjligheterna till familjeåterförening för en vuxen referensperson som är flykting eller skyddsbehövande i övrigt med medlemmar ur kärnfamiljen skall samma villkor som utredningen föreslår för ordinära situa- tioner tillämpas också för anhöriga tredjelandsmedborgare i dessa fall.13 8Artikel 3.2 c och SOU 2005:15 s. 139. 10Artikel 10.1, artikel 4.1 tredje stycket skall dock inte tillämpas på barn till flyktingar. 12Artikel 10.3 och SOU 2005:15 s. 161. 13SOU 2005:15 s. 163. Sammanhållning av familjer, m.m. Familjeåterföreningsdirektivet innehåller också bestämmelser om hur ansökningar om uppehållstillstånd skall hanteras bl.a. beträffande tidsfrister, beslutsmotivering och beslutsunderlag.14 Medlemsstaten skall för familjemedlemmarna utfärda ett första uppehållstillstånd med giltighetstid. Detta uppehålls- tillstånd skall kunna förnyas. Giltighetstiden för familjemedlem- marnas uppehållstillstånd får i princip inte sträcka sig längre än till och med det datum då referenspersonens uppehållstillstånd löper ut.15 Referenspersonens familjemedlemmar skall ha samma rätt som referenspersonen till att få tillträde till utbildning, anställning eller egen företagsverksamhet, yrkesvägledning, yrkesutbildning, fort- bildning och omskolning.16 Enligt artikel 14.2 får medlemsstaterna enligt sin nationella lag- stiftning besluta på vilka villkor familjemedlemmar får utöva verk- samhet som anställda eller som egenföretagare. I dessa villkor skall det anges en tidsgräns som i inget fall får överskrida , inom vilken medlemsstaterna får undersöka situationen på arbets- marknaden, innan familjemedlemmar beviljas tillstånd att utöva verksamhet som anställda eller som egenföretagare. Medlemsstater- na får vidare begränsa tillträdet till anställning eller egen företags- verksamhet för sådana släktingar i rakt uppstigande led av första graden eller ogifta myndiga barn som omfattas av artikel 4.2.17 Slutdokumentet från den konferens som antog Genèvekonven- tionen rekommenderade stater att vidta nödvändiga åtgärder till skydd för flyktingens familj, dvs.