sou · GUB316 · 2007-01-01 00:00:00 — Denna ansvarsbestämmelse harmoniserar med regler som i 29 kap. 4 § föreskriver att den som med uppsåt eller av oaktsamhet påbörjar eller bedriver en verksamhet eller vidtar någon annan åtgärd utan att ha inhämtat tillåtlighetsbeslut, tillstånd, godkännande eller medgivande eller gjort en anmälan som föreskrivs enligt balken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av balken, döms för otillåten miljöverksamhet till böter eller fängelse i högst . Med hänsyn till det anförda anser utredningen att straffskalan för grova brott inte bör utsträckas till att omfatta också brand- farliga varor. Som ovan redogjorts för motiverades ansvarsregeln för grova brott med att man skulle komma till rätta med hoten från kriminella gäng. I propositionen (prop. 2001/02:59 s. 53–54) där utökat straffansvar föreslogs för grova brott mot tillståndsplikten avseende explosiva varor angav regeringen att vid bedömningen av om brottet skall anses som grovt bör samma typ av omständigheter kunna beaktas som motsvarande bedömning enligt vapenlagen. Regeringen angav vidare att en viktig omständighet vid bedöm- ningen därför bör vara om det har funnits en konkret risk för att de explosiva varorna skall komma till brottslig användning. Andra viktiga omständigheter som regeringen angav var de aktuella varor- nas grad av farlighet och omfattningen av det olagliga innehavet. Det är av stor vikt att begränsa tillgängligheten till explosiva varor för att dessa inte skall komma till farlig och kriminell använd- ning. För att visa allvaret i handlingar som underlättar olaglig tillgång till explosiva varor kunde en särskild straffskala för uppsåt- liga grova brott gälla generellt avseende explosiva varor, dvs. inte begränsas till situationer då någon utan tillstånd hanterar explosiva varor utan även gälla i det fall någon t.ex. uppsåtligen grovt åsidosätter föreskrifter om förvaring av sprängämnen. Ett sådant straffansvar skulle även kunna anses harmonisera bättre med lagens syfte att undvika att skador och olyckor uppstår i samband med hanteringen. Enligt nuvarande regler skulle man kunna säga att den som enbart brutit mot ett formellt krav som tillståndsplikten döms hårdare än den som faktiskt har orsakat allvarliga risker. Argument mot att införa straffansvar för grova brott vid åsido- sättande av t.ex. förvaringsföreskrifter är att viss kontroll redan finns för att säkerställa säker förvaring genom att kontroll kan genomföras innan tillstånd meddelas. Om säker förvaring inte kan visas erhålls inget tillstånd. Därtill kommer att ett missbruk av vad som gäller för den tillståndspliktiga verksamheten som huvudregel skall föranleda återkallelse. Även denna bestämmelse måste anses förebygga missbruk av reglerna. Ytterligare ett argument mot ett straffansvar avseende grova brott för alla uppsåtliga brott i fråga om explosiva varor är att ett sådant ansvar inte skulle harmonisera med vapenlagens regler som i 9 kap. 2 § reglerar straffsanktioner för bl.a. bristande förvaring. Den som bryter mot förvarings- bestämmelserna i vapenlagen kan dömas till böter eller fängelse . Mot bakgrund av det ovan anförda och den omständigheten att försiktighetsmått alltid bör gälla vid överväganden om utvidgad kriminalisering och straffskärpning anser utredningen att ett generellt straffansvar för uppsåtliga grova brott avseende explosiva varor inte bör införas. De ansvarsbestämmelser som finns i lagen om brandfarliga och explosiva varor utgör till viss del s.k. blankettstraffstadganden. Dessa kännetecknas av att brottsbeskrivningen utfylls genom hänvisning till en primär regel på ett annat ställe i regelverket eller till föreskrift meddelad i annat regelverk. har i NJA 2005 s. 33 slagit fast att det står i strid med 8 kap. 7 § regeringsformen att straffsanktionera före- skrifter på lägre nivå än lag eller förordning genom straff- stadganden såvitt det ingår fängelse i straffskalan. anförde att RF inte tillåter att förvalt- ningsmyndigheter och kommuner fyller ut blankettstraffstadgan- den med fängelse i straffskalan på ett sådant sätt att den gärningen som härigenom straffbeläggs anges helt eller i det väsentliga i deras föreskrifter. I domen konstateras även att blankettstraffstadgan- den inte är grundlagsstridiga om bestämmelsen fylls ut av myndig- hetsföreskrifter så länge sanktionen stannar vid ett bötesstraff. Den nuvarande straffbestämmelsen i 21 § lagen om brandfarliga och explosiva varor utgör exempel på blankettstraffstadganden genom att den hänvisar till bestämmelser i lagen och till föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Hänvisningen avser föreskrifter i författningar på lägre konstitutionell nivå än lag, nämligen föreskrifter av regeringen eller efter regeringens bemyndigande av som är en förvaltningsmyndighet. Den nuvarande straffbestämmelsen i 21 § som föreskriver böter eller fängelse i högst strider därför i vissa delar mot regeringsformen. Frågan är hur man mot bakgrund av Högsta domstolens dom skall lösa straffansvaret på sådana områden där en stor del av de materiella reglerna meddelas i författning på lägre nivå. Som utred- ningen redogjort för anser utredningen att straffansvaret som tar sikte på tillståndsplikten är det viktigaste. Ett tillstånd medför att viss kontroll har skett avseende övriga straffbelagda gärningar samt att en fungerande tillsyn avseende hanteringen av de farliga varorna kan ske. Vidare skall som huvudregel tillstånd återkallas om regler som uppställs inte iakttas vilket medför att man inte kan fortsätta med hanteringen och om så sker straffas man för brott mot tillståndsplikten. Med hänsyn till det ovan anförda anser utredningen att straffskalorna för de straffbelagda gärningarna kan modifieras. De viktigaste reglerna om skydd mot skador och olyckor är de om tillstånd och aktsamhet. Vid brott mot dessa regler skall följa fängelse. I övrigt kan den straffrättsliga sanktionen stanna vid böter. Ändringar föreslås således på så sätt att straffet för brott mot tillståndsplikten i den föreslagna 19 § samt aktsamhetskravet i den föreslagna 7 § skall vara böter eller fängelse i högst (med undantag för grovt brott). För övriga brott, som straffbeläggs, skall straffet vara böter. I fråga om grovt brott skall samma regler gälla som i nuvarande lagstiftning. Vid en ändring av straffskalorna som här föreslås harmoniserar inte dessa med straffskalorna i där vissa liknande förfaranden medför straffansvar med fängelse som påföljd. Utred- ningen är medveten om att detta inte är optimalt men förutsätter att straffskalorna för miljöbrotten ses över med hänsyn till den dom nu meddelat och som redovisats ovan. Vidare harmoniserar inte straffansvaret med då denna föreskriver böter eller fängelse i högst för den som bedriver otillåten miljöverksamhet. Däremot harmoniserar straff- skalan med vapenlagen då det gäller brott mot tillståndsplikten. Ett straffansvar på fängelse i högst anser utredningen som rimligt när det gäller brott mot tillståndsplikten beträffande brandfarliga och explosiva varor. När det gäller straffansvaret för den som bryter mot aktsamhets- kravet i föreslagen 7 § lagen om brandfarliga och explosiva varor anser utredningen att det ur allmänpreventivt syfte är av vikt att straffskalan stadgar fängelse. Det är av stor vikt att alla som hanterar de farliga varorna gör detta på ett aktsamt sätt och vidtar de åtgärder och de försiktighetsmått som behövs. Poängteras skall här att föreslagen 7 § tar sikte på ett allmänt försiktighetsmått/akt- samhetskrav vilket innebär att paragrafen inte är knuten till de föreskrifter som finns för hanteringen. En mera tydlig avvikelse från sådan aktsamhet bör därför enligt utredningen, i likhet med nuvarande reglering, medföra straffansvar med böter eller fängelse i högst som påföljd. Krav på uppsåt eller grov oaktsamhet skall krävas på den subjektiva sidan. Att en allmän aktsamhetsregel av detta slag skall kunna straffbeläggas har godtagits av Lagrådet i lagrådsremissen över föreslagen lag om transport av farligt gods (se prop. 2005/06:51). Även i 29 kap. 3 § finns ett liknande exempel på brott mot en oaktsamhetsregel. När det gäller ansvar för underlåtenhet att efterkomma en begäran av tillsynsmyndigheten att få de handlingar eller upplys- ningar som behövs för tillsynen medför detta enligt nuvarande lag- stiftning straffansvar med böter eller fängelse i högst . Regle- ringen avseende denna bestämmelse finns i lagen om brandfarliga och explosiva varor och fängelse som påföljd strider därmed inte mot regeringsformen. Utredningen anser ändå att fängelse som påföljd skall tas bort i fråga om denna gärning. Enligt utredningen är det inte motiverat att ha fängelse som påföljd här utan den sanktion som bör drabba den som underlåter att efterkomma en begäran härom bör vara böter samt som huvudregel återkallelse av tillståndet. Det är av allra största vikt att en fungerande tillsyn kan ske. Medvetandet om att tillståndet kan återkallas om handlingar eller upplysningar som begärs av tillsynsmyndigheten inte lämnas, är enligt utredningen en väl så effektiv sanktion som fängelse i detta fall. Vidare skulle en sådan ändring harmonisera med reglerna i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor där straffansvaret för underlåtenhet att tillhandahålla de handlingar eller upplysningar som behövs för tillsynen är böter. 12.4.7I lagtexten bör anges vilka omständigheter som skall beaktas vid bedömningen av om brottet är grovt Enligt nuvarande lagstiftning anges inte vad som särskilt skall beaktas vid bedömningen om brottet skall anses som grovt. Enligt utredningen skulle en uttrycklig uppräkning av vilka omständig- heter som särskilt skall beaktas vid bedömningen av om ett brott är grovt ge domstolarna bättre ledning för rättstillämpningen och skapa en större enhetlighet. Rättssäkerheten skulle också främjas genom att det står klart vilka faktorer som tillmäts särskild vikt. En sådan reglering skulle också harmonisera med regler där en hänvisning görs till vad som särskilt skall beaktas vid bedömande av om brottet är grovt (29 kap. 1 § 2 st ). Här skall dock uppmärksammas att någon sådan uppräkning inte görs i vapenlagen. Utredningen anser på grund av det ovan anförda att de om- ständigheter som särskilt skall beaktas vid bedömningen av om ett brott är grovt skall anges uttryckligen i lagtexten. Där bör fram- komma att vid bedömandet av om brottet är grovt skall särskilt beaktas risken för att de explosiva varorna skall ha kunnat komma till brottslig användning samt varornas grad av farlighet och omfattningen av det olagliga innehavet. Viktigt att påpeka är dock att uppräkningen av försvårande omständigheter inte är uttöm- mande. En helhetsbedömning måste göras där samtliga omständig- heter vägs mot varandra. Som utredningen redogjort för i avsnitt 12.4.6 Straffskalorna har i NJA 2005 s. 33 slagit fast att det står i strid med 8 kap. 7 § regeringsformen att förvaltningsmyndigheter och kommuner fyller ut blankettstraffstadganden som har fängelse i straffskalan på ett sådant sätt att den gärningen som straffbeläggs helt eller i det väsentliga anges i föreskrifter. I 8 kap. 7 § anges annan rättsverkan av brott än böter. Högsta domstolens uttalande får därför anses omfatta annan rättsverkan av brott vid sidan av böter än fängelse såsom t.ex. förverkande. Detta innebär att det inte heller är förenligt med regeringsformen att förverka brandfarliga och explosiva varor som varit föremål för brott om gärningen som härigenom straffbeläggs anges helt eller i det väsentliga i föreskrifter från förvaltningsmyndighet. Med hänsyn härtill föreslår utredningen att förverkandebestämmelsen i lagen om brandfarliga och explosiva varor ändras på så sätt att förverkande får ske endast om det finns fängelse i straffskalan. Utredningen anser inte att det bör föranleda några problem att ta bort förverkandebestämmelserna och möjligheten därtill då den brottsliga gärningen helt eller i det väsentliga anges i föreskrifter och där nu utredningen föreslagit att straffskalan skall vara böter. I stället för att använda förverkandebestämmelserna i dessa fall kan bestämmelsen om återkallelse av tillståndet användas. För det fall den tillståndspliktiga hanteringen då inte upphör finns då möjligheter att utnyttja förverkandebestämmelserna då brott mot tillståndsplikten har fängelse i straffskalan. 13.1Nuvarande ordning för överklagande Överklagandebestämmelser beträffande beslut rörande brandfarliga och explosiva varor finns upptagna i 27–28 §§ lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor. Beslut i tillståndsärenden fattade av sådan nämnd som fullgör uppgifter inom plan- och byggnadsväsende får överklagas hos . beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövnings- tillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. får överklaga nämndens beslut om tillstånd. beslut i tillståndsärenden får överklagas hos . Talan mot Statens räddningsverks avgör- anden beträffande till verket överklagade beslut får inte föras. Statens räddningsverks beslut i tillståndsärenden, som verket prövat som första instans, får överklagas hos allmän förvaltnings- domstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammar- rätten. Beslut avseende tillsynsärenden fattade av en polismyndighet eller av en nämnd som svarar för räddningstjänsten får överklagas hos . Verkets beslut får inte överklagas. Statens räddningsverks beslut i tillsynsärenden och i övriga ärenden som prövar som första instans får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Med övriga ärenden avses beslut som verket fattar och tar sikte på annat beslut än tillstånds- och tillsynsbeslut över hanteringen. Detta kan t.ex. vara beslut om godkännande av varor, och godkännande att använda en viss typ av teknik. Vidare gäller att beslut om föreskrifter som avses i 8 kap. rege- ringsformen och som har meddelats med stöd av bemyndigande enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor inte får överklagas. 13.2Tidigare utredningar som har samband med överklagande av tillståndsbeslut Två tidigare utredningar, och Miljöbalkskom- mittén har bl.a. haft till uppdrag att effektivisera beslutsprocessen och i samband med detta se över instansordningarna i och . I betänkandena (SOU 2004:40) Kortare instanskedja och ökad samordning – Alternativ för plan– och bygglagens prövningsorganisation, (SOU 2005:77) Får jag lov? Om planering och byggande och (SOU 2004:38) Alternativ för prövningsorganisation, diskuteras olika lösningar till prövningsorganisationer. Dessa utredningar har samband med de frågor som behandlas här eftersom det i stora delar är likartade frågor som prövas enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor som enligt plan– och bygglagstiftningen och miljölagstiftningen. Utredningarna kommer fram till att det finns brister i samord- ningen av och plan– och bygglagen och att effekterna av dessa kan förväntas öka om inga åtgärder vidtas. Strävan bör vara att successivt öka samordningen mellan regelsystemen. Hur långt en samordning skall gå bör man inte binda sig för nu och stegvisa reformer är därför att föredra. En gemensam instansordning vid överklaganden skulle vara ett första steg för att närma de båda regelverken. Ett gemensamt förslag till ny prövningsorganisation har tagits fram som innebär en samordnad överprövning i läns- styrelser – miljödomstolar – . PBL–kommittén har också övervägt andra prövningsorganisationer och funnit att en alternativ modell är intressant att redovisa lite mer utförligt. Denna modell innebär att de beslut som överprövas i förvaltnings- domstolarna fortsättningsvis skall överprövas direkt i länsrätt efter överklagande. Därefter skall besluten kunna överklagas till kammarrätt och Regeringsrätten, dvs. länsstyrelserna skall enligt detta förslag inte längre ingå i instanskedjan. Enligt PBL–kommittén bör en samordning av överklagande ärenden enligt och plan– och bygglagen som begränsar sig till att tidsmässigt koordinera förfarandena leda till en ökad effektivitet i de fall de fordras prövningar enligt båda lagarna. En samordnad organisation kan ha den effekten att de materiella bedömningarna, bland annat i prejudikathänseende, koordineras. Förutsättningarna för en enhetlig praxis kan öka. Ett sådant exempel är en utvecklad samordning i fråga om miljökonsekvens- bedömningar för planer och sådana för verksamheter och åtgärder. Organisationen skulle ge förutsättningar att utveckla en samlad och djupare kompetens i de olika markanvändningsfrågor som följer av de båda regelsystemen. Acceptansen för regleringen kan öka om överprövning sker inom samma instanskedja och man tydliggör att man väljer en organisation där man kan överpröva stora delar av en verksamhet eller en åtgärd från planering till uppföljning av verksamheten. För verksamhetsutövare och allmänheten skulle en sådan samordnad organisation framstå som mer begriplig och överskådlig än den nuvarande. En annan fördel är att värdefulla erfarenheter för framtida ytterligare samordningsåtgärder skulle kunna vinnas (SOU 2004:40 s. 83). I det slutbetänkande PBL–kommittén redovisat (SOU 2005:77) föreslås slutligen att en samordnad överprövning skall ske på så sätt att plan– och byggärenden och miljöbalksärenden skall prövas inom samma organisation. Överprövningen skall ske i länsstyrelser – miljödomstolar och övermiljödomstolar. Den samordnade instanskedjan kräver dock ett nytt namn på domstolarna för att tydliggöra att domstolarna ska få uppgiften att överpröva både miljöbalks- och plan- och byggärenden. Kommittén har föreslagit att domstolarna kallas plan- och miljödomstolarna respektive Plan- och . Vid val av namn har kommittén försökt eftersträva att hitta ett namn som gör att man inte riskerar att behöva namnändra var gång det övervägs att föra över nya målgrupper till domstolarna. Förslag: tas bort som överklagande- instans. Kommunens beslut i tillsynsärenden föreslås få samma instansordning som överklaganden av kommunens tillsynsbeslut enligt lagen om skydd mot olyckor. Även kommunens till- ståndsbeslut föreslås få denna instansordning. Detta innebär att kommunens beslut enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor överklagas hos . beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. När det gäller överklagandebestämmelser avseende tillsyns- och tillståndsärenden där beslut meddelats av Statens räddnings- verk förslås ingen ändring. Statens räddningsverks beslut skall således även fortsättningsvis överklagas till allmän förvaltnings- domstol. Prövningstillstånd skall i likhet med nu gällande reglering krävas vid överklagande till kammarrätten samt även gälla för övriga beslut som prövar som första instans. Statens räddningsverks rätt till överklagande av kommunens tillståndsbeslut föreslås slopad. I direktiven anges att utredningen skall se över överklagande- bestämmelserna. Skillnaden i författningarna vad gäller instans- ordningen vid överklagande av bestämmelser om kemikaliehantering skall uppmärksammas. Vidare anges att bestäm- melser om överklagande i om mänskliga rättigheter och grundläggande friheter bör iakttas. Övervägandena i denna del utgår från de förslag till besluts- fattande som utredningen lägger fram i betänkandet. Dessa förslag går sammanfattningsvis ut på följande. skall pröva frågor om tillstånd beträffande brandfarliga varor inom Försvarsmakten, , Totalförsvarets forsk- ningsinstitut och . Vidare skall verket pröva frågor om tillstånd till explosiva varor såvitt de avser 1.tillverkning, bearbetning, behandling, destruktion, underhåll och återvinning, 2.annan hantering, som sker i anslutning till sådan hantering som nämns i 1, 5.inom Försvarsmakten, , eller tillverkning, sådan översyn av ammunition som från risksynpunkt är jämförbar med tillverkning, förvaring av explosiva varor på fasta platser och hantering av brandfarliga varor utom vid fältmässig övning. Där är tillståndsmyndighet har utredningen föreslagit att verket även skall vara tillsynsmyndighet och i denna egenskap fatta olika beslut. Kommunerna skall pröva frågor om tillstånd beträffande hante- ring av brandfarliga varor som rör annan än Försvarsmakten, , eller samt tillstånd beträffande hantering av explo- siva varor i övriga fall än vad som angetts ligga på dvs. kommunen skall pröva tillstånd till innehav, förvaring och försäljning av explosiva varor. Kommunen skall även pröva frågan om nationella överföringstillstånd. Där kommunerna är tillståndsmyndighet har utredningen föreslagit att kommunerna även skall vara tillsynsmyndighet och i denna egenskap fatta olika beslut. Den instansordning som finns i lagen om brandfarliga och explosiva varor följer inte instansordningen avseende beslut enligt andra lagar som har beröring med lagen om brandfarliga och explosiva varor. T.ex. skall kommunernas beslut enligt 19 kap. oftast prövas av och därefter av miljö- domstolarna. Frågan är vad som är av betydelse när instansord- ningen skall bestämmas. Utredningen berör här nedan några grund- läggande utgångspunkter för utformningen av instansordningen. Överklagandebestämmelserna måste vara förenliga med Europa- konventionen om mänskliga rättigheter. I konventionen anges bl.a. att en person har rätt till domstolsprövning. Detta innebär att de överklagandebestämmelser som finns och som anger att ett beslut får överklagas till och att verkets beslut inte får överklagas kan ifrågasättas. Enligt gällande regler prövar allmän förvaltningsdomstol de beslut som kan överklagas till domstol. Detta följer huvudregeln att förvaltningsbeslut prövas i allmän förvaltningsdomstol. Enligt utredningen kan det dock ifrågasättas om det måste vara så. Vissa beslut skulle med all sannolikhet lika gärna kunna avgöras i miljödomstolarna som i sin beredningsorganisation har en hög sakkompetens i vissa av de frågor som beslutas med stöd av lagen om brandfarliga och explosiva varor. Ett måste när det gäller all överprövning är att den sker hos en opartisk instans. Med hänsyn härtill kan Statens räddningsverks roll som överklagandeinstans ifrågasättas (se mer härom under avsnitt 13.3.3). Enligt utredningen är det givetvis viktigt att den myndighet som överprövar beslut har erforderlig kompetens. måste anses ha högst kompetens på området är Statens räddnings- verk. Som ovan anförts kan av olika anledningar inte utgöra överprövande myndighet. Då antalet hand- lagda överklagade beslut inte blir så stor på varje myndighet kan det antas att hög kompetens och handlingsberedskap för ärendetyperna är svår att upprätthålla. En sådan avsaknad av kompetens bör dock kunna läkas genom att myndigheten utnyttjar sig av sakkunnig- hetsutlåtande från . Av stor vikt vid överprövningen är att denna inte tar . I vissa fall kan en lång handläggningstid vara förödande för framförallt näringslivet. Så är det t.ex. i fyrverkeribranschen. Här sker oftast försäljning bara nämligen mellan jul och nyår. Erhålls inte tillstånd och överprövningen tar hinner inte verksamheten få besked innan försäljningsperiodens utgång vilket innebär att någon försäljning inte får och kan ske. Eftersom tidsaspekten är viktig och man bör sträva efter en snabb process till ett slutligt avgörande talar detta för färre instanser. Att ta bort någon av de högre domstolsinstanserna dvs. kammarrätterna eller Regeringsrätten skulle, enligt utredningen, vara ett allt för stort avsteg från den gällande generella ordningen. Valet står då, om man skall korta instansordningen, mellan att ta bort länsstyrelserna eller länsrätterna ur överprövningskedjan. I detta samanhang vill dock utredningen påpeka att resultatet av att korta instansordningskedjan ger ett snabbare lagakraftvunnet beslut endast om parterna väljer att överklaga beslutet upp till sista instans. Om parterna väljer att endast klaga till en överprövnings- instans vinner man ingen tid genom att korta instanskedjan. Vid en sådan situation är det handläggningstiden i första instans som är av betydelse.