sou · GUB388 · 2007-01-01 00:00:00 — Om det behövs för utredningen av ett ärende enligt 7 kap. 10 §, får tillsynsmyndigheten förelägga en part att tillhandahålla myn- digheten upplysningar och hand- lingar som avser allmänna skyl- digheter som gäller enligt denna lag, villkor som meddelats med stöd av lagen eller skyldigheter som ålagts enligt 4 och 5 kap. Föreläggandet får förenas med vite. Fråga om utdömande av vite enligt första stycket prövas av länsrätt på ansökan av tillsyns- myndigheten. Vid prövning av ansökan om utdömande av vite får även vitets lämplighet bedö- mas. Om ett företag uppsåtligen eller av oaktsamhet vidtar en åtgärd som strider mot eller underlåter att vidta en åtgärd som är nöd- vändig för att efterkomma en skyldighet som meddelats enligt 4 kap. 4 § eller 5 kap. 13–14 §§ eller som följer av 5 kap. 12 §, skall företaget ersätta den skada som därigenom uppkommer. faller bort, om talan inte väcks från det att skadan alltid behörig att pröva frågor om skadestånd enligt denna paragraf. Den myndighet som regeringen bestämmer skall fortlöpande analysera de relevanta marknader som har fastställts enligt 5 §. Därvid skall Europeiska gemenskapernas kommissions riktlinjer för marknadsanalys och bedömning av ett företags betydande inflytande på marknaden beaktas. För varje marknad skall det fast- ställas om det råder effektiv konkurrens. Om det vid en bedömning Om det vid en bedömning enligt första stycket konstateras enligt första stycket konstateras att det inte råder effektiv kon- att det inte råder effektiv kon- kurrens på en fastställd mark- kurrens på en fastställd mark- nad, skall företag med bety- nad, skall företag med bety- dande inflytande på den mark- dande inflytande på den mark- meddelas om skyldigheter enligt meddelas om skyldigheter enligt 4 § och 5 kap. den förpliktade skall gälla i för- hållande till var och en. utformningen av en sådan skyl- efter att skyldigheten skall vara så klar och tydlig att det underlättar för dem som berörs Om det vid en bedömning enligt första stycket konstateras att det råder effektiv konkurrens på en fastställd marknad, skall skyl- digheter som har beslutats med stöd av 4 kap. 4 § och 5 kap. 13 och 14 §§ upphävas. Tidpunkten för upphävande av en skyldighet skall bestämmas med hänsyn till berörda parters intressen. För gränsöverskridande marknader som fastställts enligt beslut av Europeiska gemenskapernas kommission skall åtgärder enligt första-tredje styckena beslutas efter samråd med behöriga myndig- heter i berörda länder. En myndighets beslut enligt denna lag eller enligt föreskrif- ter som meddelats med stöd av lagen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Pröv- ningstillstånd krävs vid överkla- gande till kammarrätten. En myndighets beslut enligt denna lag eller enligt föreskrif- ter som meddelats med stöd av lagen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Pröv- ningstillstånd krävs vid överkla- gande till kammarrätten. Kammarrättens avgörande i ett mål enligt denna lag får inte överklagas. Ett beslut om underrättelse enligt 7 kap. 4 § och ett beslut om att inte ta upp en tvist för avgörande enligt 7 kap. 10 a § första stycket får inte överkla- gas. Ett beslut om underrättelse enligt 7 kap. 4 §, ett beslut om att inte ta upp en tvist för avgö- rande enligt 7 kap. 10 a § första stycket och ett beslut om föreläg- gande enligt 7 kap. § får inte överklagas. Ett beslut enligt denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen skall gälla , om inte annat har bestämts. Ett beslut enligt denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen skall gälla , om inte annat har bestämts. Detta gäller dock inte beslut om utdömande av vite som meddelats med stöd av lagen. Länsrätten skall avgöra ett mål som avser följande frågor senast efter det att tiden för överklagande gick ut: 1. åläggande enligt 4 kap. 4 §, avsett sådan fråga som anges i 1– 3, 5. beslut i ett tvistlösnings- ärende enligt 7 kap 10 § om tvis- ten avser sådan fråga som anges i 1–3. Tidsfristen enligt första stycket får förlängas om det föreligger synnerliga hinder för ett avgö- rande inom den i första stycket angivna fristen. Om länsrättens avgörande i en fråga som avses i första stycket överklagas skall kammarrätten avgöra målet senast från det att tiden för överkla- gande gick ut. Vad som i andra stycket sägs om förlängning av tidsfristen gäller även kammar- rättens prövning. Om ett beslut i en sådan fråga som avses i 20 § första stycket överklagas gäller vad som före- skrivs i första till tredje stycket. När länsrätten prövar en fråga som avses i 23 § skall skriftväx- lingen anses avslutad när gått från det att tiden för överklagande gick ut. Efter den i första stycket angivna tidpunkten får en part åberopa en ny omständighet eller ett nytt bevis endast om parten gör sannolikt att han inte kunnat eller haft anledning att åberopa omständigheten eller beviset tidi- gare. När kammarrätten prövar en fråga som avses i 23 § skall skrift- växlingen anses avslutad när gått från det att dom- stolen meddelat beslut i frågan om prövningstillstånd. När kammarrätten prövar en fråga som avses i första stycket får en omständighet eller ett bevis som åberopats först där beaktas endast om det föreligger synner- liga skäl. Vid prövning av ett beslut enligt 6 § andra stycket skall länsrätten bestå av två lagfarna ledamöter och två ekonomiska experter. En av de lagfarna leda- möterna skall vara rättens ord- Vad nu sagts gäller ej, om annat följer av 18 § lagen (1971:289) om allmänna för- valtningsdomstolar. När kammarrätten avgör en sådan fråga som avses i första stycket skall kammarrätten bestå av tre lagfarna ledamöter och två ekonomiska experter. Vid behandling av en fråga om pröv- ningstillstånd i ett sådant mål som avses i första stycket skall dock kammarrätten bestå av två eller tre lagfarna ledamöter och en ekonomisk expert. Regeringen utser de ekono- miska experterna i länsrätten och kammarrätten . När en domstol enligt 28 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) tar ställning till om ett beslut som fattats med stöd av denna lag tills vidare inte skall gälla skall domstolen särskilt beakta vad som i 1 kap. 1 § anges om lagens syfte. När ett beslut enligt första stycket avser en sådan fråga som anges i 23 § första stycket skall det av beslutet framgå de skäl som bestämt utgången. Denna lag träder i kraft den 2.Skadeståndsskyldighet enligt 7 kap. 18 § gäller endast sådan skyldighet som beslutats efter ikraftträdandet. 3.Bestämmelserna i 8 kap. 19 § andra stycket gäller inte för beslut som kammarrätten fattat före ikraftträdandet. 4.Bestämmelserna i 8 kap. 23-25 §§ tillämpas endast på överkla- gade beslut som en myndighet fattat efter ikraftträdandet. 2Förslag till förordning om ändring i förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation att 23 § skall ha följande lydelse. skall inhämta skriftligt yttrande från i frågor som avses i 21 § och som avses i 22 § vad gäller identifiering av företag. 23 § skall inhämta skriftligt yttrande från i frågor som avses i 21 och 22 §§. Samråd enligt första stycket skall avse ett upprättat förslag till beslut. Ett beslut som avviker från yttrande skall innehålla skälen till varför yttrandet inte har följts. Denna förordning träder i kraft den 3Förslag till förordning om ändring i förordningen (1997:401) med instruktion för Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1997:401) med instruktion för dels att 12 § skall ha följande lydelse, dels att en ny paragraf, 13 a §, skall införas i förordningen, dels att en ny rubrik skall införas närmast före 13 a §. Verksförordningen (1995:1322) skall tillämpas på med undantag av 3, 4, 6, 7, 9, 16 och 35 §§. Verksförordningen (1995:1322) skall tillämpas på med undantag av 3, 4, 6, 7, 9, 16 och 35 §§. Beträffande ärenden om prövning av tvister enligt 7 kap. 10 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation skall vad som anges i 13 a § gälla i stället för bestämmelserna i 24 och 25 §§ verksförordningen. Handläggningen av vissa ärenden Ärenden om prövning av tvis- ter enligt 7 kap. 10 § lagen (2003:389) om elektronisk kom- munikation skall avgöras efter föredragning. Föredraganden skall vara lagfaren. Denna förordning träder i kraft den 1 Inledning och bakgrund 1.1Ny lagstiftning på en dynamisk marknad Elektronisk kommunikation innebär att man överför signaler i elektroniska kommunikationsnät. Dessa signaler bygger på data i analog eller digital form som kan överföras via elektromagnetiska vågor. Innehållet i data kan t.ex. vara text, ljud, bild eller en kombi- nation av dessa. har det skett stora och omfattande förändringar på området för elektronisk kommunikation i såväl som övriga . Drivande i denna utveckling har varit bl.a. snabba tekniska förändringar samt en avreglering av tidigare statliga monopol. konstaterar i sin rapport i att den snabba tekniska utvecklingen och den ökade konkurrensen på området har lett till dels betydande prissänk- ningar, dels ett större utbud. Aktörer som inte har varit verksamma med t.ex. telefoni har tagit upp konkurrensen med eta- blerade aktörer. Som ett exempel kan nämnas att Telia-Soneras andel av mobiltelemarknaden minskat betydligt – från mätt efter intäkter från samtliga abonnemang och aktiva kontantkort. ökade de två största konkurrenternas marknadsandel från ca 5 pro- cent vardera till . Att området utvecklas i mycket hög hastighet ställer krav på att de lagar som reglerar området anpassas därefter, och har det pågått ett arbete inom ramen för Europeiska unio- nen med att ta fram gemensamma riktlinjer för området. Det första initiativet togs , bl.a. genom utveckling av standarder. I en andra fas publicerades en grönbok, KOM (87) 290, om utveck- lingen av den gemensamma marknaden för telekommunikation och utrustning. En vitbok om tillväxt, konkurrens och sysselsättning publicerades , där telekommunikationerna hade en central roll. Som en uppföljning till denna vitbok lämnade Report Europe and the global information society ett antal rekommendationer till ministerrådet i form av Recommendations to Council (1994). I rapporten föreslogs att de gamla nationella monopolen skulle avvecklas och att man skulle gå över till liberaliserade marknader. Arbetet fortsatte med en grönbok om konvergens för telekommunikationer, media och informations- teknik (KOM (97) 623). antog kommissionen ett meddelande om 1999 års kommunikationsöversyn (KOM (1999) 539). antogs slutligen ett antal rättsakter inom Europeiska unionen: direktiv /21/EG av om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommuni- kationstjänster (ramdirektivet) direktiv /20/EG av om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (auktorisationsdirektivet) direktiv /19/EG av om tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhö- rande faciliteter (tillträdesdirektivet) direktiv /22/EG av om samhällsom- fattande tjänster och användares rättigheter avseende elektro- niska och kommunikationstjänster (direktiv om samhällsom- fattande tjänster, även kallat USO-direktivet) direktiv /58/EG av om behandling av per- sonuppgifter och integritetsskydd inom sektorn för elektronisk kommunikation (direktiv om integritet och elektronisk kom- munikation). Eftersom detta är s.k. harmoniseringsdirektiv har den svenska lag- stiftningen varit skyldig att återge vad kräver i form av rättigheter och skyldigheter. Det har alltså inte funnits någon möjlighet till nationell särreglering. Det svenska regelverket får dessutom inte gå utöver vad direktiven tillåter. I stora delar är direktiven tydliga när det gäller vilka skyldigheter och rättigheter som skall införas, medan det i andra hänseenden endast anges en lägsta nivå. I det sistnämnda fallen finns således förutsättningar för olika lösningar i de olika medlemsstaterna. Regleringens övergripande mål är att marknaderna skall fungera så väl att en förhandsreglering inte längre anses nödvändig. Över tiden kommer således behoven av reglerande ingrepp att minska som en följd av ett framgångsrikt regleringsarbete. har genom lagen om elektronisk kommunikation (2003:389), LEK, som trädde ikraft införlivat EG- direktiven. LEK har dessutom ersatt telelagen (1993:597) och lagen om radiokommunikation. (), som är tillsynsmyndighet, har tillförts ett antal nya uppgifter genom LEK. Den största skillnaden mot tidigare lagstiftning är att de skyldig- heter för en operatör som tidigare framgick direkt av telelagen nu förutsätter att myndigheten fattar enskilda beslut och att konkur- rensrelaterade åtgärder vidtas först efter att ett behov konstaterats. Besluten reglerar dessutom vad som skall gälla på en viss delmarknad. Det är således frågan om förhandsreglering av dominerande företag i syfte att främja framväxten av konkurrens och därigenom påverka marknadens långsiktiga struktur. Ingri- panden med stöd av den generella konkurrenslagstiftningen förut- sätter däremot att en överträdelse av lagstiftningens förbuds- bestämmelser kan konstateras, t.ex. i form av att en dominerande aktör missbrukat sin ställning på marknaden. Konkurrenslagstift- ningens bestämmelser påverkar dock också marknadens struktur, dels genom att bestämmelserna i sig har en preventiv effekt på företagens agerande, dels genom att ålägganden eller förbud som beslutas med stöd av konkurrenslagstiftningen får en framåt- syftande verkan. PTS har meddelat ett stort antal beslut utifrån den nya lagstift- ningen. Ett stort antal av dessa beslut har dock överklagats till domstol, och vidare verkställighet har ofta stoppats genom beslut om inhibition. Beslut som fattats av PTS hade i vissa fall inte vunnit laga kraft . Såväl från myndighetssidan som från operatörerna har det framförts åsikten att domstolsavgöranden som dröjer och beslut som inhiberas är ett problem när det gäller införlivandet av det europeiska regelverket. Det kan hävdas att effekten då blir att vi inte får den reglering som behövs för att åtgärda konkurrens- problematiken (underreglering). Den motsatta ståndpunkten är att själva regelverket medför en risk för en för omfattande reglering som inte tas bort när behovet upphör (överreglering). PTS har genom det nya regelverket getts en stor beslutanderätt och ett stort ansvar på området. Det har även framförts invänd- ningar mot hur myndighetsorganisationen ser ut på området för elektronisk kommunikation samt PTS starka ställning. I detta betänkande analyseras besluts- och överklagandeprocessen enligt LEK samt hur myndighetsorganisationen fungerar. Avsikten är att lämna förslag som åtgärdar eventuella problem. Genom LEK har PTS som myndighet fått en mycket stark ställning genom att man fullgör både normerande, verkställande och tvist- lösande uppgifter inom området för elektronisk kommunikation. PTS uppgift är att identifiera relevanta marknader, peka ut domine- rande aktörer samt ålägga dessa skyldigheter. Det är även PTS ansvar att genom tillsyn se till att operatörerna efterlever sina med- delade skyldigheter. Slutligen kan en operatör vända sig till PTS för att myndigheten skall lösa en tvist med en annan operatör. Sådana tvister härrör alltid från tidigare meddelade skyldigheter. I den proposition som föregick LEK (prop. 2002/03:110) före- slogs att PTS skulle utföra samtliga ovan angivna uppgifter enligt den nya lagen. Som skäl för detta anfördes att en uppdelning av uppgifterna mellan olika myndigheter tedde sig som mindre lämplig, bl.a. med hänsyn till effektivitetsskäl och önskemål om en tydlig myndighetsstruktur. Enligt regeringen var det inte heller nödvändigt att dela upp myndighetsuppgifterna vad gäller olika funktioner. Däremot borde myndigheten internt vara organiserad så att normerande, verkstäl- lande och dömande uppgifter skildes åt. Detta kunde enligt regeringen ske genom att tillstånd, tillsyn, tvistlösning och före- skriftsarbete sköttes på olika enheter eller avdelningar inom myn- digheten (prop. 2002/03:110, sid. 332 f). PTS har numera som en av myndighetens viktigaste uppgifter att analysera ett antal delmarknader och ta ställning till om det råder effektiv konkurrens. Om det finns en eller flera dominerande aktö- rer på en viss marknad, så är det PTS uppgift att identifiera dessa samt ålägga dem en eller flera av de skyldigheter som anges i lagen. Sådana skyldigheter kan bl.a. innebära att den dominerande aktören skall tillmötesgå en begäran från en konkurrent om att få tillträde till specificerade nätdelar och tillhörande installationer. En sådan skyldighet kan även innebära att en dominerande aktör förpliktas att iaktta kostnadstäckning eller tillämpa en kostnadsorienterad prissättning. Avsikten med att meddela sådana förpliktelser mot en eller flera dominerande aktörer är att skapa en effektiv konkurrens. PTS genomgång av marknaderna utgår från EU:s rekommenda- tioner där det pekas ut 18 olika delmarknader, och hade man gått igenom alla marknader utom en. På 11 av marknaderna har PTS pekat ut en eller flera aktörer med dominerande ställning och har meddelat dessa operatörer olika skyldigheter. Med utgångspunkt i dessa s.k. marknads- och skyl- dighetsbeslut har PTS meddelat ett stort antal förelägganden mot operatörer att vid vite följa tidigare meddelade skyldigheter. De flesta av dessa beslut har dock överklagats till domstol och i många fall har vidare verkställighet inhiberats. Vidare har PTS som uppgift att på begäran av en operatör avgöra tvister som denne operatör har med en konkurrent om skyldigheter enligt LEK. Sådana tvister har ofta en koppling till tidigare medde- lade skyldigheter mot en dominant. Beslut i tillsynsärenden och tvistlösningar har i stor omfattning överklagats, och det är de all- männa förvaltningsdomstolarna som prövar sådana överklaganden. för detta betänkande hade överklaganden vad gäller marknads- och skyldighetsbeslutet avgjorts i länsrätten och kammarrätten för två marknader. Övriga mål som gäller eller direkt berörs av marknads- och skyldighetsbesluten handläggs fortfarande av länsrätten. I ett antal mål har länsrätten eller kammarrätten beslutat att vidare verkställighet av PTS beslut inte skall ske i avvaktan på att det slutliga avgörandet vinner laga kraft. Detta gäller främst beslut i tillsynsärenden och tvistlösningsärenden. Men även PTS beslut att utpeka som dominerande aktör och ålägga bolaget skyldigheter på marknaden för bitströmstillträde var inhiberat under nästan (och är för detta betänkande ånyo inhiberat efter beslut av Regeringsrätten), och PTS hävdar att detta beslut har påverkat möjligheterna till en gynnsam utveckling av konkurrensen på bredbandsområdet negativt. Det har från olika håll framhållits att förhållandet att det kan ta innan PTS marknads- och skyldighetsbeslut vinner laga kraft påverkar effektiviteten i regleringen och möjligheterna till en fungerande konkurrens på marknaden. Även andra beslut som inte slutligt avgörs inom rimlig tid anses ha sådan påverkan. Kommissionen menade i sin senaste rapport om införlivandet av EG-direktiven på området att detta var det mest allvarliga hindret för att uppnå regelverkets mål i . Enligt kommissionen verkar det råda enighet bland nästan alla operatörer i om att överklagandeprocessen tar och att det i sin tur resulte- rar i en betydande osäkerhet som kan äventyra hela marknadens funktion. Detta kombineras från aktörernas sida med en oro för huruvida domstolarna förstår området. Kommissionen konstaterar därtill att det inte finns någon väl fungerande ordning i för att hantera mål snabbare eller för att ange förtur. På de marknader där domstolarna har inhiberat PTS beslut finns det, enligt kommissionen, ännu större anledning att känna oro. Erfarenheterna från visar att överklagandeprocesserna är förenade med betydande dröjsmål. Detta kan i sin tur hämma utvecklingen på marknaden, t.ex. genom att nya operatörer inte genomför investeringar eftersom man är osäkra på vilka villkor som kommer att gälla. har sett över konsekvenserna av avregleringarna på ett antal marknader. När det gäller telemark- naden anförde man i sitt slutbetänkande Liberalisering, regler och marknader (SOU 2005:4) att det faktum att många överklagade beslut och långa tider innan ärendena slutligt avgörs i domstol, sammantaget innebär en reell risk att den konkurrensskapande regleringen blir ineffektiv eller så fördröjd att det får konsekvenser för den långsiktiga utvecklingen på marknaden. Denna utredning har genom tilläggsdirektiv huvudsakligen fått två nya uppdrag: dels att se över myndighetsorganisationen på området för elek- tronisk kommunikation dels att utvärdera besluts- och överklagandeprocessen enligt LEK. Den första delen innebär att utredningen skall stämma av och ana- lysera myndighetsorganisationen inom området för elektronisk kommunikation. Vid avstämningen skall utredningen följa upp hur myndighetsstrukturen hitintills har fungerat, särskilt när det gäller förfarandet att göra marknadsanalyser och identifiera företag med betydande inflytande på en marknad samt meddela skyldigheter. I direktiven anges vidare att handläggningen av konsumentfrågor bör studeras särskilt. Den andra delen av uppdraget innebär att utredningen skall stu- dera beslutsprocessen enligt LEK och lämna förslag till åtgärder som, med beaktande av rättssäkerhetsaspekter och relevanta EG- direktiv, kan effektivisera processen och korta ner tiden fram till dess att beslut enligt lagen vinner laga kraft. Av direktiven framgår vidare att utredningen bör klarlägga vilka handläggningstider som förekommer i beslutsprocessen enligt LEK, i vilken omfattning besluten överklagas och skälen till detta. Utredningen skall även studera överensstämmelsen mellan till- synsmyndighetens beslut och de slutliga avgörandena, liksom skä- len för ändringar. Det anges även i direktiven att utredningen skall jämföra förhål- landena i andra EU-länder. Utredningen skall bland annat under- söka om tillsynsmyndighetens beslut överklagas i större omfatt- ning i än i andra EU-länder och, i så fall, vad skälet är till detta. (Utredningens närmare uppdrag framgår av tilläggsdirektiven, bilaga 2.) I arbetet med detta slutbetänkande har utredningen fördjupat en del av de kontakter som togs i arbetet med utredningens delbetän- kande När en räcker – mastdelning för miljön (SOU 2005:97). Utredningen har därutöver etablerat kontakter med andra operatö- rer som berörs av PTS beslut. Utredningen har inhämtat synpunk- ter från operatörer på marknaden för elektronisk kommunikation – både i form av möten med flera operatörer vid samma tillfälle och i form av enskilda möten mellan vissa operatörer och utredningens sekretariat. Utöver detta skall särskilt nämnas att utredningen haft kontakter med PTS, och . Utred- ningens sekretariat har vidare sammanträffat med sekretariatet för Utredningen om en översyn av konkurrenslagen (N 2004:19). Både Länsrätten i och Kammarrätten i har varit utredningen behjälpliga när det gäller att lämna uppgifter om hanteringen av målen där. har också gjort studieresor till och . I mötte utredningen tjänstemän på General- direktoratet för informationssamhället och medier. I mötte utredningen företrädare för , för samt för den brittiska reglerings- myndigheten . Utredningen har därutöver noga följt arbetet med att se över EG-direktiven på området för elektronisk kommunikation, vilket inleddes med att kommissionen skickade ut ett doku- ment för kommunikation där man beskriver hur kommissionen ser på utformningen av det framtida regelverket. På utredningens uppdrag har Statskontoret sett över myndig- hetsorganisationen på området för elektronisk kommunikation. Statskontoret har analyserat huruvida fördelningen av myndighets- uppgifter är effektiv, rättssäker och ändamålsenlig utifrån myndig- heternas och marknadernas perspektiv. Uppdraget har redovisats till utredningen, och Statskontorets analys har arbetats in i detta slutbetänkande.