sou · GUB38 · 2007-01-01 00:00:00 — grundar sig definitionen på objektiva förhållanden som t.ex. födelseland eller medborgarskap, men ibland på människors subjektiva kategoriseringar, antingen som en upp- fattning om den egna identiteten eller genom att någon av andra utpekas som invandrare. I det senare fallet kan det enligt regeringen exempelvis handla om en person som talar utmärkt svenska, men med avslöjande brytning eller om någon som uppfattas ha ett osvenskt utseende – synliga minoriteter är ett begrepp som ofta används i andra länder – och som av omgivningen därför beskrivs som invandrare. Vidare konstaterade regeringen att begreppet invandrare inte heller existerar som ett entydigt rättsligt begrepp. Regeringen anförde att problemen med invandrarbegreppets användning lett till att () och Invand- rarverket tillsammans utformat riktlinjer för hur redovisning av statistik bör ske. Förutom de grundläggande indelningarna efter födelseland, medborgarskap och kön föreslog SCB och Invand- rarverket en indelning av befolkningen i personer med utländsk bakgrund, personer med både svensk och utländsk bakgrund och personer med svensk bakgrund. Bland personer med utländsk bak- Invandrare och nationella minoriteter grund återfinns de som är utrikes födda samt de som är födda i , men med två utrikes födda föräldrar. De som har både svensk och utländsk bakgrund utgörs av personer födda i och med en svenskfödd och en utrikes född förälder. Personer med svensk bakgrund är de som är födda i och vars bägge föräldrar är födda i . I riktlinjerna anges också ett antal andra indelningar som ofta är viktiga att göra i statistiska redo- visningar, i synnerhet vad gäller personer med utländsk bakgrund. Det gäller t.ex. bosättningstid i , grunder för bosättning och ålder. Enligt regeringen bör riktlinjerna bidra till att förändra användningen av begreppet invandrare i de sammanhang då statis- tiska beskrivningar används. Endast den som har fått tillstånd att bosätta sig i är i den svenska statistiken betraktad som invandrare. Invandrarbegreppet är alltså inte i , som i vissa andra länder, tillämpligt på asylsökande och andra som väntar på beslut, utan har av tradition kopplats till folkbokföringen i landet. Utgångspunkterna för den nya integrationspolitiken skulle enligt regeringens bedömning formuleras på så sätt att samhällets etniska och kulturella mångfald borde tas som utgångspunkt för den gene- rella politikens utformning och genomförande på alla samhällsom- råden och nivåer och att politik som riktar sig specifikt till invandrare och grupp borde begränsas till insatser och åtgärder som kunde behövas i . Som en bakgrund anförde regeringen bl.a. att det är genom den generella politiken och dess styrka som möjligheter ges att på samma sätt som för befolkningen i övrigt påverka invandrares livsvillkor och levnads- förhållanden. Vidare uttalade regeringen att det mot bakgrund av hur invandrarpolitiken kommit att bidra till den felaktiga föreställ- ningen att invandrare är en från svenskar avvikande och homogen grupp är angeläget att framtida säråtgärder riktar sig till invandrare som grupp endast när detta är befogat, dvs. när invandrarskapet är en mer relevant utgångspunkt för åtgärder än andra förhållanden. Därvid ansåg regeringen att det endast är under den allra i som det kan finnas skäl att låta själva invandrar- skapet stå i fokus för eventuella åtgärder men att hänsyn även då skall tas till individuella skillnader och behov. Att begränsa sär- åtgärder som riktar sig till invandrare som grupp till den i och verka för att den generella politiken utvecklas så att den i större utsträckning tar sin utgångspunkt i mångfalden skulle enligt regeringen bidra till att bryta upp gränsen mellan svenskar och invandrare och ge människor möjlighet att själva välja Invandrare och nationella minoriteter identitet och framträda som självständiga individer, med egna resurser och med förmåga att ta ansvar för sitt eget liv. Regeringen föreslog följande mål och inriktning för den framtida integrationspolitiken: lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund, en samhällsgemenskap med samhällets mångfald som grund, samt en samhällsutveckling som kännetecknas av ömsesidig respekt och tolerans och som alla oavsett bakgrund skall vara delaktiga i och medansvariga för. Det integrationspolitiska arbetet skall särskilt inriktas på att ge förutsättningar till individers egen försörjning och delaktighet i samhället, värna grundläggande demokratiska värden och verka för kvinnors och mäns lika rättigheter och möjligheter, samt förebygga och motverka diskriminering, främlingsfientlighet och rasism Skälen för regeringens förslag att inte längre tillämpa en utpekande invandrarpolitik var att blivit ett samhälle med etnisk och kulturell mångfald och många personer med utländsk bakgrund i flera avseenden hade en oacceptabel situation. Enligt regeringen borde politiken bygga på samhällets mångfald och ge kraft att mot- verka och förebygga ett utanförskap och en marginalisering som sammanfaller med etniska gränser. Syftet med den nya integra- tionspolitiken var att skapa lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund och den borde formuleras som en politik som rör hela befolkningen och samhällsutvecklingen i stort. I vid mening var det således de etniska aspekterna och dimensionerna i samhället som integrationspolitiken borde ta sikte på. Regeringen anförde att lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund borde vara ett övergripande mål för integrationspolitiken samt att det med lika rättigheter och möjligheter också följer lika skyldigheter. Vidare anförde rege- ringen att detta mål är väl förankrat i den svenska, demokratiska traditionen och att det även präglat den hittillsvarande invandrar- politiken. Regeringen poängterade dock att det inte endast är formella rättigheter och möjligheter som avses utan även reella möjligheter och faktiskt resultat. Enligt regeringen behövde alla kunskaper i svenska för att kunna tillgodogöra sig sina rättigheter, fullgöra sina skyldigheter och vara likvärdiga och medansvariga i Invandrare och nationella minoriteter samhället och regeringen uttalade att betoning av det svenska språkets betydelse inte står i konflikt med respekten för dem som har ett annat modersmål än svenska. I fråga om integrationspolitikens inriktning uttalade regeringen att de som är i majoritet alltid har ett särskilt ansvar gentemot dem som är i minoritet. För att den generella politiken skall präglas av den mångfald som finns i samhället, borde i princip alla vara med och utforma och ta ansvar för den generella politiken, vilket enligt regeringen kunde ske först om mångfalden återspeglas i samhällets institutioner och de demokratiska beslutsprocesserna. Mot bakgrund av invandrarbegreppets olika innebörd och rege- ringens bedömning att åtgärder som riktar sig till invandrare som grupp bör begränsas till den i , ansåg regeringen att det behövdes en översyn av hur invandrarbegreppet används i olika författningar och uttalade att initiativ kommer att tas till ett sådant arbete. I propositionen utgick regeringen där så var möjligt och lämpligt från de riktlinjer som SCB och ut- färdat och när regeringen använde begreppet invandrare åsyftades endast personer som faktiskt själva har invandrat. En begränsande faktor för denna användning av begreppet angavs dock vara att statistik, utredningar, rapporter etc. som regeringen använt som underlag för propositionen normalt inte innehöll distinktioner av detta slag. Regeringens bedömning var att särskilda insatser borde vidtas för att stimulera invandrares delaktighet i samhällsutvecklingen. Regeringen anförde att delaktighet handlar både om deltagande i den formella demokratin och om makt och ansvar i vardagslivet. Enligt regeringen hade det förts en debatt om hur demokratin skulle kunna utvecklas och förnyas i olika avseenden i syfte att öka möjligheterna för medborgarna att vara delaktiga i samhällsutvecklingen. På nivå hade det enligt regeringen handlat om hur kommuninvånarna skulle få ett mer direkt inflytan- de och ökade möjligheter att påverka serviceutbudet, men rege- ringen angav att det också handlade om att samhället måste öppna sig för mångfalden. Regeringen hade låtit studera demokratiutvecklingen, senast i betänkande SOU 1996:162 På medborgarnas villkor. I betänkandet betonades de nya utmaningar som de etablerade demokratiska strukturerna har att möta . Det framhålls att den etniska mångfalden hade ökat i befolkningen som personer med invandrarbakgrund var Invandrare och nationella minoriteter underrepresenterade i partiorganisationerna och föreningslivet. Regeringen hänvisade också till att Kommunala förnyelsekommit- tén i sitt betänkande SOU 1996:169 Förnyelse av kommuner och landsting tog upp frågan om representation och redovisade att bland annat personer med invandrarbakgrund var dåligt represen- terade på den lokala nivån. Regeringen redovisade uppgifter om att naturaliserade svenska medborgare, dvs. tidigare utländska medborgare som förvärvat svenskt medborgarskap, deltagit i kommunala val i betydligt högre grad än utländska medborgare och att dessa tidigare röstat i lika hög grad eller högre än infödda svenska medborgare. Med stöd av SCB:s redovisningar konstaterade regeringen emellertid att valdel- tagandet sjunkit bland dem som blivit svenska medborgare. Till viss del kunde detta enligt regeringen förklaras med ålders- sammansättningen och att många i väljargruppen kommit från länder med samhällssystem som skiljer sig mycket från det svenska. Att naturaliserade förstagångsväljare deltar i riksdagsvalet i mindre utsträckning än andra förstagångsväljare trots att de är födda och uppvuxna i var emellertid enligt regeringen svårare att för- klara. Det låga och sjunkande valdeltagandet bland utländska med- borgare kunde enligt regeringen förklaras på flera sätt. En för- som anfördes var att många av dem var unga, ogifta och med kort utbildning, vilket normalt brukar sammanfalla med lågt valdeltagande. En annan förklaring var att vistelsetidens längd spe- lade en stor roll för engagemang och delaktighet i det nya landet. Ytterligare en förklaring var att utländska medborgare utgör en heterogen grupp som ändras kraftigt mellan två val, varvid en del blir svenska medborgare och andra utvandrar som gruppen fylls på med nya invandrare. En annan förklaring kunde enligt regeringen vara att uppmärksamheten kring valet till så stor del koncentreras till det nationella valet att kommunalvalen hamnar i bakgrunden. Brist på information och kunskap om politiska partier och politiska frågor och att denna brist hänger samman med språksvårigheter och begränsade kontakter med samhället angavs också hänga samman med lågt valdeltagande. Skillnaden i valdel- tagandet mellan män och kvinnor var enligt regeringen betydligt större bland utländska medborgare än i befolkningen som helhet. Även om det enligt regeringen kunde finnas rimliga förklaringar till att utländska medborgare har ett lägre valdeltagande än svenska medborgare ansåg regeringen att situationen inte var tillfreds- ställande. Regeringen var djupt oroad över förhållandet att första- Invandrare och nationella minoriteter gångsväljare som har en utländsk bakgrund röstar i mindre ut- sträckning än andra unga människor, då detta kunde vara tecken på utanförskap. Regeringen uttalade att alla människors kompetens och erfarenheter måste tas tillvara för att en demokrati skall utvecklas. Regeringen ansåg att det var en mycket angelägen upp- gift att öka delaktigheten i samhället, både generellt och i den politiska processen och anförde att ingen skulle behöva stå utanför till följd av bristande kunskaper om de demokratiska traditionerna och om hur det svenska samhället fungerar. Intresset och engage- manget för en fråga började enligt regeringen ofta i vardagslivet. Därför ansåg regeringen att det var viktigt att stimulera lokala initiativ och engagemang. Regeringen pekade på att det genom budgetpropositionen för infördes ett anslag för stöd till demokratiutveckling och anförde att syftet med stödet var att stimulera en utveckling av nya former och strukturer för medbor- garnas engagemang, särskilt i utsatta bostadsområden. Den myndighet som skulle ha det övergripande ansvaret för integra- tionspolitiken borde enligt regeringen ges möjligheter att stimulera dem som invandrar till ett ökat deltagande i samhällslivet. I detta syfte föreslog regeringen i budgetpropositionen för att medlen för stöd till demokratiutveckling förs från utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid till utgiftsområde 8 Invand- rare och flyktingar. Den myndighet som hade ansvar för integra- tionspolitiken borde enligt regeringen disponera medlen till bl.a. detta ändamål. Statliga och kommunala myndigheter borde enligt regeringen inom sina respektive ansvarsområden sträva efter att samhällsinfor- mation når alla i befolkningen oavsett härkomst och etnisk bak- grund och att den är anpassad till mottagarnas skilda förutsätt- ningar och behov. Utöver den generella samhällsinformationen ansåg regeringen att det behövdes särskilda informationsinsatser för att tillgodose nyanlända invandrares behov av samhällsinforma- tion. Regeringen anförde att i likhet med en rad andra indust- riellt utvecklade länder var på väg in i ett nytt samhälle där infor- mationens och kunskapens betydelse för delaktighet och inflytande i samhället ökar i betydelse. Vidare identifierade regeringen att människor med stigande kunskapsnivå i samhället och ökad tilltro till den egna förmågan ställer högre krav på inflytande och del- aktighet samt vill ha större makt över sitt liv i närsamhället, i arbetslivet och i samhället i stort. Regeringen anförde därvid att det Invandrare och nationella minoriteter vidtagits olika åtgärder för att sprida information och kunskap och att informationstekniken utnyttjas alltmer till informations- och kunskapsspridning. Utvecklingen av Internet var enligt regeringen ett belysande exempel på detta. Enligt regeringen kan information om världen och lokalsamhället nå alla människors vardagsrum via närradio, lokala tv-program och satellit-tv. Den tekniska utvecklingen öppnar enligt regeringen nya möjligheter för kunskapsinhämtande och delaktighet. En förutsättning som angavs var emellertid att tekniken blir tillgänglig för alla och inte bidrar till att öka klyftorna i samhället. Det framhölls också att tekniken ger nya förutsättningar för dem som vill följa vad som händer i hem- landet. Beträffande det statliga stödet till ansåg regeringen att detta borde avvecklas. Som en bakgrund anför- des det att staten beslutat att förbättra informationen till invandrare genom att ge ut en tidning på de vanligaste in- vandrarspråken och att bildats i detta syfte (prop. 1967/68:149, bet. 1967/68:StatsU174, rskr. 1967/68:358). Vidare anfördes det att det under /72 också börjat ges ut en svensk version, På lätt svenska. Propositionen om den framtida verksamheten vid (prop. 1987/88:110, bet. 1987/88:SfU24, rskr. 1987/88:301) ledde enligt regeringen till att beslutade att verksamheten vid stif- telsen skulle fortsätta, men i delvis nya former. Bestämmelser för tidningsverksamheten infördes i stiftelsens stadgar och i ett avtal mellan staten och stiftelsen. Stiftelsen fick långtgående frihet att själv utforma sitt redaktionella program. Enligt regeringen hade tidningen innan dessa förändringar beslutades genomfört sin verk- samhet utan några större strukturella förändringar, men att verk- samheten genom beslut rekonstruerades så att förutsätt- ningarna för en modern tidningsproduktion förbättrades. Bland annat höjdes statsbidraget till tidningen och det tidigare förbudet att ta in kommersiella annonser togs bort. Likaså fick en prenu- merationsavgift tas ut. Syftet med förändringen var enligt rege- ringen att öka stiftelsens möjligheter att arbeta på samma villkor som den övriga tidningsvärlden. Det statliga bidraget beräknades till en veckoutgivning av tidningen på nio språk. Syftet var att tidningen skulle skifta utgivningsspråk när invandringen föränd- rades och ledde till nya språkbehov. Vid tiden för regeringens proposition utkom tidningen med 44 nummer och den gavs ut på finska, arabiska, serbiska/bos- Invandrare och nationella minoriteter niska/kroatiska, spanska, persiska, polska och engelska. Medel- upplagan för de olika språkeditionerna låg runt 2 000 exemplar. Störst var den finska editionen med cirka 3 400 exemplar och minst den serbokroatiska med cirka 1 300 exemplar. På lätt svenska hade en medelupplaga på cirka 19 000 exemplar. Prenumera- tionen på tidningen var starkt subventionerad och kostade för På lätt svenska och för språkeditionerna. Många prenu- meranter utgjordes av myndigheter och organisationer. En stor del av upplagan av tidningen lätt svenska användes i sfi-under- visningen. Bland de privatpersoner som var prenumeranter på de olika språkeditionerna fanns även invandrare som varit mycket länge i . På två av de språk – finska och spanska – som utkom på utgavs även tidningar på kommersiell basis. Dessa tidningar hade en prenumererad upplaga av ungefär samma storlek som . Förutom Invandrartid- ningens olika editioner hade stiftelsen en verksamhet med fram- ställning av informationsmaterial på lätt svenska samt på olika språk på uppdragsbasis. Denna verksamhet hade vuxit . Stiftelsen hade också påbörjat ett utvecklingsarbete i syfte att komplettera traditionella informationskanaler med de möjligheter som informationstekniken öppnade. Regeringen anförde att det hade gått stiftelsen bildades och att stiftelsen under dessa år förvärvat stor erfarenhet av att anpassa och rikta information till invandrare. Den ursprung- liga motiveringen för att ge ut en tidning på flera språk var enligt regeringen att de som var nya i behövde få information om det svenska samhället på sitt eget språk. Urvalet av språk hade ändrats för att svara mot de behov som invandringen aktualiserat. Regeringen menade emellertid att bara delvis förmått förändra sin utgivning utifrån de språkbehov som uppkommit allteftersom nya språkgrupper invandrat. Dessutom var antalet tryckta exemplar litet i förhållande till antalet personer från respektive språkområde som fanns i . De ursprungliga skälen att ge ut tidningen kunde därför enligt regeringen ifrågasättas, både vad gällde tidningens innehåll och läsekretsens sammansättning. Tidningar på andra språk än svenska fyllde enligt regeringen ett behov både vad gällde information och som språkrör och samlande kraft för den aktuella språkgruppen, men regeringen angav att det kunde ifrågasättas om tidningar för grupper som var etablerade i borde ges ut av en statlig stiftelse. Invandrare och nationella minoriteter sätt kunde det enligt regeringen ifrågasättas om behovet av infor- mation på lätt svenska bland dem som varit länge i skall beaktas på annat sätt än det allmänna behov av information på lätt svenska som finns i landet. Regeringen ansåg att invandrare som varit länge i landet i princip borde få sina behov tillgodosedda på samma sätt som andra. I sammanhanget fann regeringen att det allmänna utbudet av information på olika språk ökat väsentligt sedan tillkomst samt att det skett förändringar i utbudet av information på lätt svenska. Regeringen noterade också med intresse det ökade kommersiella intresset för samhällets mångfald inom medievärlden. Enligt regeringen hade intresset att nå nya målgrupper ökat väsenligt i synnerhet på tidningssidan, bl.a. hade en del dagstid- ningar gett ut särskilda bilagor i områden med många invandrare. Även artiklar och information på olika språk hade prövats. Till detta kom de nya möjligheter att möta det framtida informations- behovet som informationstekniken och utvecklingen inom radio och tv öppnade. Även tekniken vad gällde framställning av tryckta skrifter lyftes fram. Enligt regeringen kunde vidare en utveckling av medborgarkontoren öppna framtida möjligheter till samhällsinfor- mation på olika språk och på lätt svenska. Regeringen ansåg att utvecklingen vid med en ökad uppdragsverksamhet och utnyttjande av informationsteknik var mycket intressant. Mot den redovisade bakgrunden ansåg regeringen att det statliga bidraget till borde avvecklas. Vad gällde nyanländas behov av information på eget språk eller på lätt svenska ansåg regeringen att detta var ett behov som måste upp- märksammas och tillgodoses. Den nya myndighet som föreslogs av regeringen i propositionen borde enligt regeringen därvid ha ett övergripande ansvar för sådan information. I budgetpropositionen för föreslog regeringen följakt- ligen att stödet till skulle avvecklas och att motsvarande medel skulle föras över till den myndighet som skulle ha ansvaret för integrationspolitiken. Regeringen poängterade emellertid att om Stiftelsen Invandrartidningens sty- relse bedömde att det fanns möjligheter att bedriva delar av verksamheten vidare på uppdragsbasis, hade stiftelsen ett eget kapital som, i den mån det inte behövdes för att täcka avvecklings- kostnader, borde kunna användas för att utveckla livskraftiga delar av verksamheten. Invandrare och nationella minoriteter beslutade senare i enlighet med regeringens pro- position. I propositionen 2000/01:1 Budgetpropositionen föreslog regeringen att integrationspolitikens mål skulle kompletteras med ordet skyldigheter. Integrationspolitikens mål formulerades där- med som lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund, en samhällsgemenskap med samhällets mångfald som grund, samt en samhällsutveckling som kännetecknas av ömsesidig respekt och tolerans och som alla oavsett bakgrund skall vara delaktiga i och medansvariga för. Som en bakgrund till ändringen anförde regeringen följande: har beslutat om mål för integrationspolitiken (prop. 1997/98:16, bet. 1997/98:SfU6, rskr. 1997/98:68). Integrationspoli- tikens mål enligt detta beslut är lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund, en samhällsgemenskap med samhällets mångfald som grund, samt en samhällsutveckling som kännetecknas av ömsesidig respekt och tolerans och som alla oavsett bakgrund skall vara delaktiga i och medansvariga för. I samband med att antog dessa mål för integrationspolitiken underströk både regeringen och att målet om allas lika rättigheter och möjligheter även innebär att alla har lika skyldigheter oavsett etnisk och kulturell bakgrund. har senare i bet 1999/2000:SfU10, rskr. 1999/2000:188 givit regeringen tillkänna att detta bör tydliggöras genom en komplettering av målen för integrationspolitiken. Ordet skyldigheter skall därför fogas till det integrationspolitiska målet om lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. I propositionen uttalade regeringen att mångfalden är en viktig kraft för utvecklingen av det svenska samhället, men regeringen konstaterade att det finns stora skillnader i makt och levnadsvillkor mellan människor som lever i . Enligt rege- ringen berodde dessa skillnader främst på klasstillhörighet och kön, men en annan orsak angavs vara att många invandrare diskrimineras på grund av sin etniska bakgrund. Regeringen pekade på ett antal skillnader i levnadsomständigheterna mellan personer med invand- rarbakgrund och befolkningen i övrigt: situationen på arbetsmark- naden är särskilt besvärlig för invandrare som är födda i utom- europeiska länder, betydligt fler bland dem med invandrarbakgrund Invandrare och nationella minoriteter har låga inkomster och andelen socialbidragstagare är högre, flera undersökningar har tytt på att invandrare i genomsnitt mår sämre än personer födda i och att de lider av andra typer av ohälsa, andelen ungdomar som går vidare till högre studier är lägre bland dem som har utländsk bakgrund än bland befolkningen i övrigt.