sou · GUB343 · 2007-01-01 00:00:00 — Enligt denna bestämmelse skall från ersättning för inkomstförlust eller förlust av underhåll vid skadeståndets bestäm- mande alltid avräknas ersättning som utgår på grund av obligatorisk ansvarsförsäkring enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring eller på grund av lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring eller någon annan liknande förmån, liksom pension eller annan periodisk ersätt- ning eller sjuklön som betalas av en arbetsgivare eller på grund av en försäkring som är en anställningsförmån. Bestämmelsen i 5 kap. 3 § skadeståndslagen innebär att det inte finns någon rätt till skade- stånd för en förlust som täcks av de uppräknade förmånerna54. Detta innebär att slutlig avräkning mellan skadestånd och förmåner görs när skadeståndet fastställs. Utöver de olika socialförsäkringsförmåner som kan tillkomma de skadelidande kan anspråk på ersättning upp- komma i den mån ersättning därutöver begärs för inkomstförlust m.m. som inte täcks av de allmänna förmånerna eller ideellt skade- stånd. Förhållandena är likartade om den ersättningsberättigade skulle avlida eftersom anspråken i flera fall går över på arvingarna i och med dödsfallet55. Utredningens slutsats är därför att de ersättningsanspråk för sena personskador som skulle förväntas kunna uppkomma inte bedöms motivera ett särskilt system med exempelvis fondering av framtida nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan. Efterlevandepension ger ett försörjningsstöd för efterlevande make, maka, sammanlevande och barn och utges i form av folkpension och tilläggspension. I socialförsäkringen ingår också lagen (1976:380) om arbets- skadeförsäkring som omfattar alla som arbetar i . Enligt lagen (1991:1047) om sjuk- lön har en arbetstagare rätt att vid sjukdom behålla lön och andra anställningsförmåner enligt vissa i lagen närmare angivna kriterier. Sjuklöneperioden omfattar av varje sjukdomsfall och efter en karensdag har arbetstagaren normalt rätt att behålla 80 pro- cent av sin lön och övriga anställningsförmåner. 52SOU 2002:1 s. 70. 536 kap. 7 § lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring. 2003/04:150 s. 312 f. 55Bertil och , Skadeståndslagen – En kommentar, 2002, s. System för hantering av ersättningsanspråk och skadereglering Det framstår som mer naturligt att söka enskilda lösningar i de situationer som de skadelidande också kan styrka sam- bandet mellan atomolyckan och skadorna i fråga (kausaliteten). 10.6.2Behovet av att avsätta medel i avvaktan på slutlig prövning I sammanhanget uppkommer också frågor om hur skaderegleringen mellan försäkringsbolagen eller staten eller den domstol som skall handlägga saken i händelse av en tvist mellan anläggningsinnehavaren och de skadelidande eventuellt skall samordnas. En stor del av kraven kan förväntas göras upp i godo utom rätta. Om så inte sker måste det emellertid stå klart vad som gäller om vissa krav inte godkänns och blir tvistiga. Det kan knappast vara rimligt att i dessa situationer låta hela skaderegleringen avstanna i avvaktan på rättslig prövning i en eller flera instanser. Det kan där- för finnas skäl att i dessa situationer tillämpa ett system med för- skottsutbetalningar som kan gå i avräkning mot den slutliga ersätt- ning som fastställs. Vidare måste försäkringsgivaren sätta undan ersättningsmedel så att det är möjligt att betala ut ersättning för sådana skador som upp- kommer först . Inte minst beträffande miljöskador kan denna problematik uppkomma. Även när det gäller vissa typer av personskador, framförallt cancer, kan man förvänta sig ersättnings- anspråk först . Denna fråga kompliceras numera ytterligare av att det genom den reviderade kan vara möjligt att begära ersättning för personskada under efter olyckstillfället. Redan på den övning som Nordiska Kärnförsäkrings- poolen arrangerade 2003 aktualiserades frågan hur länge det kan finnas skäl att vänta innan full ersättning skall börja betalas ut. Även Atom- skadeutredningen diskuterade liknande frågor men konstaterade att en uppskjuten skadereglering inte är önskvärd ur de skadelidandes synvinkel56. Olika möjligheter att råda bot på detta diskuterades därför. En lösning som diskuterades var att de skadelidande som anmäler sig inom får prioritet till utdelning ur en viss del av ansvarighetssumman (jfr avsnitt 10.6.1). Det konstaterades emellertid att uppkomsten av sena skador torde bli relativt stor och att sådana skador missgynnas med denna ordning. En annan utväg konstaterades vara att låta myndigheterna fastställa en provisorisk 56 a.a. s. 47 och betänkande Atomansvarighet II, SOU 1962:14 s. 70. System för hantering av ersättningsanspråk och skadereglering utdelningsdividend som skulle vara bindande för såväl anläggnings- innehavaren som de skadelidande. Därefter skulle den utdelning som skedde med stöd av det meddelade beslutet inte kunna angripas. Inte heller om det skulle visa sig att tillgängliga medel inte räckte till för de senast anmälda skadorna skulle besluten kunna angripas. föreslog att uppgiften att fastställa den provisoriska utdelningsprocenten skulle anförtros åt domstol och att domstolen med stöd av tillgänglig utredning skulle bilda sig en ungefärlig uppfattning om inträffade och blivande skadors omfattning i förhållande till ansvarighetsbeloppet. Lagrådet ifrågasatte emellertid om det var lämpligt att en domstol skulle anförtros så- dana uppgifter. De provisoriska besluten skulle meddelas på ett tidigt stadium innan det fanns något material som kunde ligga till grund för en någorlunda tillförlitlig uppskattning av skadebeloppen. I vissa fall kanske man kunde få nöja sig med allmänna uppgifter och olika uppgifter som eller polismyndigheten kunde tillhanda- hålla. Lagrådet konstaterade sammanfattningsvis att uppgiften måste te sig främmande för domstolarnas verksamhet och att domstolen skulle ställas i ett vanskligt läge om avgörandet skulle grundas på en summarisk utredning. På dessa skäl ansågs det lämpligare att en stat- lig myndighet, t.ex. (nuvarande Finans- inspektionen) skulle fastställa ett provisoriskt utdelningsbeslut. Lagrådet föreslog mot denna bakgrund att lagen skulle hänvisa till reglering i förordning57. I svensk rätt förekommer författningsbestämmelser som ger de skadelidande rätt till förskott på ersättning för vissa ekonomiska behov. 7 kap. 1 § tredje stycket försäkringsavtalslagen (2005:104) innehåller en regel om förskottsbetalning som motiverats med att vissa ersättningsanspråk kan omfatta delbelopp som det är alldeles klart att bolaget skall betala. I ett sådant fall, och i synnerhet när det gäller större icke-tvistiga belopp, skall enligt förarbetena till be- stämmelsen beloppet genast betalas ut om den försäkrade önskar ut- nyttja rätten till förskottsbetalning58. Enligt artikel 28 i Montreal- konventionen59, och artikel 5 i rådets förordning (EEG) nr 2407/92 av om utfärdande av tillstånd för lufttrafikföretag, skall en transportör i händelse av en flygolycka som medför att passagerare dödas eller skadas omgående betala förskott till de fysiska personer som är ersättningsberättigade för att täcka deras 1960:140 s. 75. 2003/04:150 s. 445. konvention om vissa enhetliga regler för internationella lufttransporter. System för hantering av ersättningsanspråk och skadereglering omedelbara ekonomiska behov. Ett sådant förskott innebär inte att transportören medger ersättningsskyldighet och förskottet får dess- utom avräknas från den slutliga ersättningen60. Bestämmelser om förskott finns också inom andra rättsområden, men någon skyldighet för atomanläggningsinnehavare att betala förskott vid en atomolycka finns inte enligt svensk rätt. Som framgått i avsnitt 10.4 är det emellertid möjligt att – som skedde efter olyckan i kärnkraftverket i Tjernobyl – fatta beslut om att ersättning skall betalas i förskott för att senare avräknas. Det var dock då fråga om ersättning av statsmedel som ställdes till förfogande genom särskilt beslut. Det kan emellertid finnas skäl att överväga en uttrycklig bestämmelse som reglerar de skadelidandes möjligheter att få förskott på ersättning och som anger när ersätt- ning slutligen kan fastställas. 10.7Behövs ett särskilt, på förhand utarbetat, nationellt system för skadereglering? Bedömning: Det bör finnas ett på förhand utarbetat system för skadereglering. En fråga att ta ställning till är om det är lämpligt att i svensk rätt mer eller mindre utförligt reglera frågor rörande skadereglering i för- fattning, för att på detta sätt säkerställa att det i händelse av en olycka finns ett fullt fungerande system för skadereglering som också står i överensstämmelse med de åtaganden som följer av den reviderade . Ett annat tänkbart alternativ är att reglera frågorna i avtal. Båda de nu redovisade alternativen kan vidare modifieras på olika sätt. Det kan t.ex. övervägas om det är möjligt att i författning reg- lera vilka krav som skall ställas på försäkringsgivaren eller om en reglering enbart skall syfta till vilken beredskap det skall finnas för skadereglering. Vidare kan man tänka sig en avtalssituation med ett mer i detalj reglerat förfarande avseende skadereglering, vilket också lägger huvudansvaret för skadereglering på en av parterna. En annan möjlighet vore emellertid att i avtal enbart reglera en allmän sam- ordningsskyldighet som bygger på att var och en av de aktörer som 2002/03:18 s. 57. System för hantering av ersättningsanspråk och skadereglering har ett ansvar för skadereglering är skyldig att samråda och sam- arbeta. En ytterligare möjlighet är att förlita sig på att det trots allt går att finna ett fungerande system för att reglera atomskador om väl en olycka skulle inträffa. Det skulle kunna hävdas att det är tillräckligt att det finns en medvetenhet om de särskilda problem som kan upp- komma vid skaderegleringen och att det, för det fall en atomolycka skulle inträffa, skulle vara möjligt att beroende på hur olyckssitua- tionen ser ut snabbt finna ett system för att hantera de skadelidandes krav på ersättning. Ett mycket starkt skäl som talar för att det redan på förhand bör finnas särskilda bestämmelser om skadereglering på atomansvarsom- rådet är emellertid att ersättningsmedlen härrör från flera olika källor. Utbetalningen av ersättningsmedlen bör därför i någon form samlas så att det bl.a. står klart om medlen räcker åt samtliga skade- lidande och, om så inte är fallet, i vilken mån ersättningen skall sättas ned. En annan omständighet som talar för att reglera frågor om skadereglering på förhand är att förutsägbarheten därigenom ökar och att det för den enskilde är möjligt att förlita sig på att det verkligen finns ett fungerande skaderegleringssystem. Det enda bärande skälet mot att reglera frågorna på förhand skulle vara att flexibiliteten minskar och att möjligheterna försämras att utforma arbetet efter de olycksvillkor som gäller, t.ex. beroende på skadans omfattning och de specifika skadeföljderna samt antalet skadelidande. Det är utredningens uppfattning att det bör finnas ett på förhand utarbetat system för skadereglering. De skäl som kan anföras mot ett sådant system, dvs. i huvudsak att flexibiliteten skulle minska, kan beaktas även inom ramen för ett på förhand etablerat skadereg- leringssystem. Den närmare utformningen av ett sådant system redo- visas i det följande. 10.8Vilka omständigheter bör ett system för skadereglering tillgodose? Det kan mot bakgrund av de förhållanden som redovisats tidigare konstateras att det finns vissa omständigheter som är av särskild bety- delse och som bör beaktas när ett system för att reglera atomskador tar form. En sådan omständighet är att ett väl fungerande system för skadereglering ställer krav på sådan samordning att det trots en System för hantering av ersättningsanspråk och skadereglering stor mängd skadelidande är möjligt att få en total överblick över alla utbetalningar av ersättning och kontroll över vilka medel som finns att förfoga över. En omfattande atomolycka skulle under olyckliga omständigheter kunna leda till hundratusentals krav från skadelidande i flera olika länder. Det system som upprättas bör utformas så, att det är möjligt för de aktörer som skall betala ut ersättning för anläggningsinnehavarnas ansvar att redan i nära anslutning till olyckan få en uppfattning om det ungefärliga antalet skadelidande och storleken på ersättningsan- språken. Detta är väsentligt för att kunna bedöma i vilken utsträck- ning ersättningsmedlen räcker till för att täcka de skadelidandes be- rättigade krav på ersättning fullt ut och i vilken mån det kan bli aktuellt att proportionera ersättningen. Ett särskilt problem som också bör ligga till grund för hur skade- regleringssystemet utformas är att det sannolikt kommer att fram- ställas ersättningskrav först åtskilliga år efter olyckan. Detta betyder att en uppskjuten skadereglering kan aktualiseras. Sannolikt kan bl.a. vissa typer av personskador, som t.ex. cancer, komma att visa sig först . Även skador på miljön kan visa sig först . Trots att det kan vara mycket svårt för de skadelidande att påvisa ett samband mellan atomolyckan och de aktuella skadorna så måste ersättningsmedel sättas av även för denna typ av anspråk. När det gäller personskador, med en preskriptionstid , innebär det alltså att medel får avsättas . måste det bäras i minnet att försäkringsbranschen, i vart fall , inte har kapacitet att meddela ansvarsförsäkring för den till utsträckta preskriptionstiden. Detta innebär att staten garanterar ersättning för anläggningsinnehavarnas ansvar för s.k. sena skador i den mån ersättning inte utgått enligt det allmänna socialförsäkringssystemet (se avsnitt 10.6.1 ovan). Trots allt måste försäkringsgivaren eller den som på annat sätt garanterar anläggningsinnehavarnas ersättningsansvar räkna med att vissa berättigade anspråk på ersättning aktualiseras först . Ett på förhand utarbetat system för skadereglering bör alltså ut- formas så, att det kan tillgodose de särskilda omständigheter som just redovisats. Som tidigare framhållits bör det övervägas om skadereglerings- ansvaret skall kanaliseras till staten så att staten ansvarar för skade- regleringen i dess helhet. En annan möjlighet som utredningen också tidigare pekat på är att knyta ett visst ansvar för skaderegleringen till försäkringsgivaren. System för hantering av ersättningsanspråk och skadereglering Även om försäkringskapacitet endast står att finna inom ramen för Nordiska Kärnförsäkringspoolens försäkringsverk- samhet kan man , såsom också tidigare nämnts, inte utesluta att ansvarsförsäkring tecknas hos annan svensk eller utländsk för- säkringsgivare. När det gäller en utländsk försäkringsgivare kan förhållandena vidare variera. Försäkringsgivaren kan vara en ut- ländsk försäkringsgivare vars hemland hör till Europeiska ekono- miska samarbetsområdet (EES) och vars verksamhet inom EES står under finansiell tillsyn av behörig myndighet i hemlandet. Det kan vidare röra sig om en utländsk försäkringsgivare från tredje land som efter koncession bedriver försäkringsrörelse i från en generalagentur eller filial här i landet. Det kan också röra sig om en sådan försäkringsgivare som efter tillstånd av marknadsför försäkringar i . En tredje möjlighet är att den som försäkrar eller ställer annan säkerhet själv ansvarar för regleringen av de skador som är att hän- föra till de egna ersättningsmedlen och att staten för sin del själv ansvarar för att reglera skadorna i det intervall som utbetalningar av statliga medel kan aktualiseras. En sådan blandad lösning kräver dock också någon form av på förhand reglerad samordning. Gemensamt för samtliga tre nu föreslagna lösningar är att de kräver någon form av reglering i författning eller avtal mellan be- rörda aktörer. 10.9Staten ansvarar för skaderegleringen i dess helhet En möjlighet att lösa frågan om samordning av skaderegleringen är att inrätta ett system som innebär att staten hanterar skaderegle- ringen inom ramen för ett domstolsförfarande. En sådan ordning finns som framgått ovan bl.a. i . Även i tillämpas i händelse av en större atomolycka ett system där utbetalningar av ersättning kan styras av domstol (Federal Courts)61. Ett skaderegleringsförfarande som hanteras i domstol är emellertid en mycket sällsynt företeelse i svensk rätt. I samband med förarbetena till den provisoriska atomansvarighetslagen ansåg Lag- rådet att uppgiften att fastställa provisorisk ersättning åt skade- lidande tedde sig främmande för domstolarnas verksamhet62. 61Se t.ex. , Conclusions of the Presidential Commission on Catastrophic Nuclear Accidents, /, Symposium , s. 266 ff. 1960:140 s. 75. System för hantering av ersättningsanspråk och skadereglering sammanhanget bör dock det sjörättsliga systemet med begränsnings- fonder som kan upprättas i domstol nämnas. Bestämmelser om så- dana begränsningsmål finns i 12 kap. sjölagen (1994:1009)63. Systemet innebär i korthet att domstolen skall fördela de medel som utgör begränsningsfonden mellan de borgenärer, t.ex. skadelidande, som har riktat anspråk mot den ansvarige redaren. Domstolen är behörig att avgöra tvister som gäller anspråken. Om det behövs för att täcka fordringar som inte har anmälts innan handläggningen avslutats, får domstolen avsätta medel för att täcka dessa. Detta belopp fördelas därefter när samtliga anmälda fordringar har behandlats och inga ytterligare fordringar kan antas tillkomma. Förfarandet företer således tydliga likheter med ett konkursförfarande. En annan möjlighet är att föreskriva att det skall finnas en orga- nisation eller beredskap som innebär att en statlig myndighet, t.ex. Kammarkollegiet, skall bygga upp en skadehanteringsmodell. Kammarkollegiet har ett ansvar för skadereglering inom vissa områden och har därmed erfarenhet av frågorna64. Ansvaret för reglering av skador omfattar bl.a. sådana skador som täcks av försäk- ring i det statliga försäkringssystemet (jfr förordningen (1995:1300) om statliga myndigheters riskhantering) samt handläggning av an- språk på ersättning för personskada. Kammarkollegiet ansvarar också för regleringen av skador som omfattas av det s.k. författningsregle- rade personskadeskydd som gäller under bl.a. plikttjänstgöring, kri- minalvård och arbetsmarknadsutbildning. Kammarkollegiet anlitar i något fall extern hjälp vid skaderegleringsarbetet, t.ex. internationella assistansföretag, sakkunniga läkare och fristående skadereglerings- företag. Till Kammarkollegiet finns också knutet en rådgivande nämnd, . Nämnden har till uppgift att på begäran avge yttrande i ärenden om personskada eller annan skada. Kollegiets beslut i skadeärenden inom det författningsregle- rade personskadeskyddet kan överklagas till i vissa trygghetsfrågor. Kammarkollegiet skulle också kunna fungera som en beredskaps- organisation och bara träda in för det fall en allvarlig atomolycka inträffat som får till följd att mer omfattande krav på ersättning framställs. En möjlighet skulle kunna vara att Kammarkollegiet, på det sätt som kan ske enligt ett system som tillämpas i Schweiz65, i händelse av en omfattande olycka tillkännager att skadelidande skall 63Jfr 9 kap. och 10 kap. 6 § samma lag. 64Se förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten. 65Kernenergiehaftplichtgesetz, 732.44, artikel 22. System för hantering av ersättningsanspråk och skadereglering anmäla sig inom . På detta sätt kan bevissäkring under- lättas och antalet skadelidande lättare överblickas. Det kan givetvis övervägas om det också finns någon annan myn- dighet som skulle kunna handha skaderegleringsuppgiften. En tänk- bar sådan myndighet är , som är central förvaltningsmyndighet för frågor om samhällets säkerhet när det gäller krishantering och civilt försvar66. Eftersom de uppgifter som skulle ankomma på den myndighet som på detta sätt fick ansvaret för skaderegleringen främst är inriktade på ersättningsfrågor, och inte krisberedskap och olika former av samverkan och stöd i kris- situationer, framstår det emellertid som något främmande för Kris- beredskapsmyndighetens verksamhet att hantera skadereglerings- frågor. Statens ansvar för skadereglering skulle också, efter samma mönster som gäller vid ersättning av statsmedel för skada till följd av brott eller vid vissa trafikskador, kunna ske genom att en särskild nämnd inrättas för att pröva ersättningsfrågor67. En sådan lösning framstår emellertid som något främmande i detta fall eftersom det gäller att hantera ett mycket stort antal skadeståndskrav. Om en lösning skulle förordas som innebär att skaderegleringen hanteras inom ramen för en myndighet bör regeringen i lag bemyn- digas att avgöra vilken myndighet som lämpligen borde anförtros uppgiften att ha ansvaret för skaderegleringen. 10.10Det omvända fallet – med staten som återförsäkringsgivare bortfaller statens ansvar för skadereglering Om staten inom ramen för den statliga garantimodellen uppträder som återförsäkringsgivare i den del försäkring inte står att finna på den privata marknaden innebär detta att staten ger sitt ekonomiska stöd till den direkta försäkringsgivare som meddelar ansvarsförsäk- ring. Tänkbara sådana direkta försäkringsgivare är Nordiska Kärn- försäkringspoolen och, , anläggningsinnehavarnas egna för- säkringsbolag, s.k. Captives (se avsnitten 8–9). Ett system där staten 661 § förordningen (2002:518) med instruktion för . 67Ärenden om brottsskadeersättning, dvs. ersättning av statsmedel för skada till följd av brott, prövas av . På området för trafikförsäkring gäller att samtliga försäkringsanstalter som driver trafikförsäkringsverksamhet i skall tillsammans med trafikförsäkringsföreningen upprätthålla och bekosta en skaderegleringsnämnd, vars regle- mente godkänts av regeringen (6 § första stycket trafikförsäkringsförordningen (1976:359). System för hantering av ersättningsanspråk och skadereglering indirekt garanterar anläggningsinnehavarens ersättningsansvar genom att uppträda som återförsäkringsgivare redan från innebär att ersättningsmedlen koncentreras till den direkta försäk- ringsgivaren. Den direkta försäkringsgivaren skulle därmed enligt utredningens förslag till finansieringslösning svara för skaderegle- ringen i hela intervallet . Om staten uppträder som återförsäkringsgivare svarar staten inte själv för kontakterna med försäkringstagaren. Staten kan trots det få full insyn i skaderegleringen och påverka skaderegleringspro- cessen genom att ställa upp sådana villkor i det återförsäkringsavtal som förhandlas fram. Inte minst med beaktande av storleken på åter- försäkringsåtagandet ter det sig rimligt att staten får full insyn och medbestämmande. Med en sådan kompletterande avtalsreglering skulle det inte heller på samma sätt riskera att framstå som prin- cipiellt tveksamt om staten eventuellt skulle frånhända sig ansvaret för skaderegleringen som en följd av ett återförsäkrings- åtagande i förhållande till kärnkraftsindustrins egna captivebolag. Genom avtalsreglering skulle det kunna säkerställas att skaderegle- ringen sker på de villkor som staten kan acceptera. 10.11Ett utvidgat skaderegleringsansvar för försäkringsgivaren Att överväga att ge Nordiska Kärnförsäkringspoolen eller annan försäkringsgivare, som normalt ansvarar för skaderegleringen inom ansvarsnivån, det primära ansvaret för skaderegleringen i sin helhet kan tyckas vara konsekvent och ändamålsenligt. Vad det primärt gäller är att finna en ordning för att ålägga en försäkringsgivare att ta på sig ett ansvar för skadereglering avseende mer än sin egen med- delade ansvarsförsäkring. I förhållande till en svensk försäkringsgivare kan det övervägas om det är lämpligt att ställa upp särskilda krav på att den som meddelar atomansvarsförsäkring också tar ansvaret för skaderegleringen. Det skulle kunna vara krav som går utöver de mer generella krav som gäller enligt försäkringsavtalslagen (2005:104).