sou · GUB36d2 · 2007-01-01 00:00:00 — FB före- skriver ingen särskild tillsyn över att den som förordnats särskilt som vårdnadshavare. I svensk rätt står inte heller föräldrar i egenskap av vårdnadshavare under särskild tillsyn. En särskilt förordnad vårdnadshavare utses av domstol och endast den som är lämplig att ge barnet omvårdnad, trygghet och god fostran skall förordnas. Detta i förening med SoL:s bestämmelser om socialnämndens ansvar för barn och ungdom, säkerställer att barn som har särskilt förordnad vårdnadshavare tillerkänns det stöd och den hjälp de behöver. Artikel 30.2 är därigenom genomförd i svensk rätt och att några författningsåtgärder krävs inte för att genomföra skyddsgrundsdirektivet. Placering av ensamkommande barn I artikel 30.3 lämnas en obligatorisk bestämmelse om var ett under- årigt ensamkommande barn som har beviljats flyktingstatus eller status som alternativt skyddsbehövande skall placeras. Bestämmel- sen är till sin lydelse allmänt hållen och vad som kan utläsas är att medlemsstaterna är skyldiga att tillhandahålla ett boende som är lämpligt för barn. Vidare skall när ett barn placeras, barnets åsikter beaktas i förhållande till dess ålder och mognad. Svensk rätt saknar uttryckliga föreskrifter av var ensam- kommande barn som är flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt, skall placeras när uppehållstillstånd har meddelats.22 Det är social- nämnden i den kommun där barnet placeras eller redan bor som har det yttersta ansvaret för att barnet är placerat i ett lämpligt boende. Om barnet, då uppehållstillstånd meddelas, vistas på Migrations- verkets grupphem eller ungdomsboenden flyttar i regel barnet till 22 Jämför dock prop. 2005/06:46 Mottagande av ensamkommande barn. Underåriga utan medföljande vuxen ett anläggningsboende för barn som beviljats uppehållstillstånd. I det fall barnet placeras vid sådant boende övertar den kommunen i vilket anläggningsboendet finns i regel ansvaret enligt SoL för barnet (jfr 16 kap. 1 § SoL). Om barnet är placerat hos en släkting eller i ett familjehem när uppehållstillstånd beviljas medför beslutet om uppehållstillstånd i regel ingen förändring av barnets placering och ansvaret för insatser enligt SoL åligger antingen den kommun där barnet bor eller den kommun som familjehemsplacerat barnet (jfr 16 kap. 1 och 2 §§ SoL). En placering skall bygga på bestämmelserna i . Barnet kan också vara berättigat till andra insatser enligt SoL än boende. Lagen bygger på frivillighet och samarbete och socialnämnden skall vid tillhandahållande av insatser enligt SoL särskilt beakta vad hän- synen till barnets bästa kräver. Barnets vårdnadshavare skall samtycka till åtgärderna, vilket tillgodoses genom att en särskilt förordnad vårdnadshavare skall utses för barnet. Vidare föreskrivs i SoL att när en åtgärd rör ett barn skall barnets inställning så långt det är möjligt klarläggas. Hänsyn skall tas till barnets vilja med beaktande av dess ålder och mognad. Syftet med bestämmelsen är att barnet skall få uttrycka sin åsikt i saker som rör barnet personligen. Uppgiften för socialnämnden blir att skaffa sig en bild av barnets vilja med beaktande av dess ålder och mognad. Genom bestämmelserna i anser utredningen att föreskriften i artikel 30.3 är genomförd och några författningåtgärder krävs inte. I artikel 30.4 sägs vidare att syskon skall, så långt det är möjligt, hållas samlade och att ensamkommande barn skall byta boende så sällan som möjligt. Utredningen anser att även denna bestämmelse är genomförd genom SoL:s reglering, främst genom de allmänna bestämmelserna i 5 kap. om omsorger om barn och ungdom. I artikel 30.5 sägs att medlemsstaterna skall bemöda sig att spåra den underåriges familjemedlemmar så snabbt som möjligt. Om den underåriges eller nära släktingars liv eller integritet hotas är det viktigt att de uppgifter som framkommer behandlas konfidentiellt. Ärenden som rör barn som kommer hit ensamma kan innebära speciella svårigheter med att utreda föräldrarnas levnadssituation och vistelseort. Till stor del är utredningen beroende av de upp- gifter barnet självt kan uppge. har ansvaret för att Underåriga utan medföljande vuxen familjemedlemmar efterforskas fram till dess barnet får permanent uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt. ansvar författningsreglerades som ett led i införlivandet av Rådets direktiv /9/EG av om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna. Efterforskningen inleds i samband med att asyl- utredningen påbörjas.23 Svensk rätt saknar uttrycklig reglering om efterforskning av familjemedlemmar till ensamkommande barn som beviljats uppe- hållstillstånd. När barnet beviljats uppehållstillstånd och placerats i en kommun kan således den situationen uppkomma att det inte finns någon förvaltningsmyndighet eller annat organ som tar på sig ansvaret att efterforska familjemedlemmar till barnet. Av skyddsgrundsdirektivets artikel 30.5 framgår att medlemsstaterna skall bemöda sig att spåra den underåriges familjemedlemmar. Utredningen anser att det är angeläget för det enskilda barnets situation att åtgärder vidtas för att efterforska familjemedlemmar även efter det att uppehållstillstånd beviljats och att en sådan skyldighet följer av skyddsgrundsdirektivet. Skyddsgrundsdirektiv- et måste in dubio tolkas som att det skall finnas ett författningsreglerat ansvar för efterforskningen. Enligt utredningen bör detta ansvar ligga på en förvaltningsmyndighet. Frågan är vilken förvaltningsmyndighet som skall bedriva sådan efterforsk- ning. Enligt utredningen står valet mellan , och socialnämnden i den kommun där barnet placeras. är central förvaltningsmyndighet för integra- tionsfrågor. Verket har enligt förordningen (1998:201) med in- struktion för ett övergripande ansvar för att integrationspolitiska mål och synsätt får genomslag på olika sam- hällsområden och skall aktivt stimulera integrationsprocessen i samhället. Något ansvar för enskilda utlänningsärenden ligger inte på verket. Mot bakgrund av detta är det inte lämpligt att ansvaret för efterforskningen ligger på . Kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver. Kommunen och den eller de nämnder som kommunen beslutar, har långtgående uppgifter inom ramen för det kommunala flyktingmottagandet. Kommunernas arbete med nyanlända utlänningar är inriktat på att 23 2d § FMA. Underåriga utan medföljande vuxen tillhandahålla hjälp och stöd med försörjning, bostad, utbildning, arbete etc.24 Några egentliga hinder mot att lägga ett ansvar för efterforskning av ett ensamkommande barns familjemedlemmar på kommunen finns inte. Den kommunala nämnden som ansvarar för mottagandet av nyanlända flyktingar kan också vara den myndighet som har lättast att upprätthålla en kontinuerlig kontakt med barnet. Mot detta talar att kommunerna torde ha begränsad erfarenhet av efterforskning av familjemedlemmar vilket också innebär kontakter med internationella organ såsom Röda korset, UNHCR och myndigheter i andra länder. Utredningen befarar att om kommunerna åläggs ett ansvar för att efterforska familje- medlemmar skulle detta medföra stor risk för att någon egentlig efterforskning i flertalet fall inte kommer till stånd. Det skulle också krävas betydande utbildningsinsatser i kommunerna, utbild- ningsinsatser som i många kommuner endast skulle komma till sporadisk användning eftersom endast ett fåtal ensamkommande barn tas emot.25 Det finns enligt utredningens bedömning tungt vägande skäl som talar för att skall ha ett fortsatt ansvar för efterforskningen när barnet beviljats uppehållstillstånd. Det får förutsättas att har kompetens att bedöma vilka åtgärder som skall vidtas i efterforskningsarbetet. Åtgärderna måste bedömas utifrån i vilket land efterforskningen skall göras.26 Inom verket finns kunskap om vilka organ, såväl svenska som internationella, som skall och kan utnyttjas vid efterforskning i olika länder. Verket skall redan under asylförfarandet ha inlett åt- gärder för att spåra familjemedlemmar till barnet, vilket medför kontinuitet i efterforskningsarbetet. En samordning av efter- forskningsinsatser måste också kunna ske på ett annat sätt hos 24 När ett barn kommunplacerats och fysiskt flyttat ut till en kommun upphör ansvar för barnet. 25Jämför dock prop. 2005/06:46 Mottangande av ensamkommande barn. I propositionen föreslås genom ett tillägg till 3 § LMA att skall anvisa en kommun som skall ordna boendet för ensamkommande barn. skall anvisa en kommun som träffat överenskommelse med verket om mottagande av ensamkommande barn, om det inte finns särskilda skäl att anvisa någon annan kommun, t.ex. därför att barnet kan bo hos släktingar. För att i möjligaste mån undvika omplaceringar av barnen efter det att uppehållstillstånd beviljats är det enligt regeringens mening önskvärt att de kommuner som träffar överenskommelser med om mottagande av asylsökande ensamkommande barn även träffar överenskommelse med om integration av dessa barn. 26Jämför 7a § förordning (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen, där det föreskrivs att utlandsmyndigheterna skall biträda utlänningsmyndigheterna [Migrationsver- ket och ] och polismyndigheterna med utredning i ärenden enligt utlän- nings- och medborgarlagstiftningen. Underåriga utan medföljande vuxen än hos de kommuner där de ensamkommande barnen är placerade, vilket i sin tur medför lägre kostnader för efterforskningen. En tydlig reglering av efterforskningsansvaret på även efter det att uppehållstillstånd har meddelats torde inte medföra några större svårigheter när det gäller ansvars- fördelningen mellan och kommunen där den unge vistas. Sammantaget finner utredningen att övervägande skäl talar för att skall ha ett ansvar för efterforsk- ningen av familjemedlemmar till ensamkommande barn, även efter det att barnet beviljats uppehållstillstånd. UtlF skall därför kompletteras med en bestämmelse om att an- svarar för efterforskningen även efter det att barnet beviljats uppe- hållstillstånd. Bestämmelsen kan föras in som en ny 8 c § i 7 kap. Särskilda bestämmelser och ges följande lydelse. När uppehållstillstånd har meddelats för ett barn som anlänt till utan sina föräldrar eller annan person som trätt i föräldrarnas ställe eller som efter ankomsten lämnats utan sådan ställföreträdare, åligger det att skyndsamt vidta erforderliga åtgärder för att efterspåra barnets familjemedlemmar. Att redan under asylförfarandet har skyldighet att efterspåra barnets familjemedlemmar framgår av 2 d § förordning (1994:361) om mottagande av asylsökande m.fl. Enligt uppgift till utredningen beviljas till övervägande del uppehållstillstånd på humanitära skäl för ensamkommande barn. Genom den föreslagna bestämmelsen kommer även dessa barn att omfattas av efterforskningsansvar. Att sådan insamling, behandling och spridning av uppgifter skall ske konfidentiellt är tillgodosett i den svenska lagstiftningen genom bestämmelsen i 7 kap. 14 § SekrL. Bestämmelsen är tillämp- lig på uppgifter som kan komma fram i eller annan myndighets verksamhet att efterforska familjemedlemmar till ensamkommande barn (jfr 3 stycket och 7a § förordning (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen). Artikel 30.5 vad avser att framtagna uppgifter skall behandlas konfidentiellt, är således genomförd i svensk rätt och några författningsåtgärder behövs inte vid genomförandet av skydds- grundsdirektivet. Underåriga utan medföljande vuxen Av artikel 30.6 följer att personer som arbetar med ensam- kommande barn skall ha fått eller skall erhålla lämplig utbildning om barnens behov. Bestämmelsen anger inte i vilken utsträckning utbildning skall tillhandahållas, utan detta är en intern angelägenhet för medlemsstaten. Inte heller medför bestämmelsen någon skyldighet för medlemsstaten att vidta några författningsåtgärder på området. Det finns ingen anledning för utredningen vid genomförandet av skyddsgrundsdirektivet att gå närmare in på dessa frågor. 13 Tillgång till bostad Artikel 31 i innehåller en tvingande bestämmelse om tillgång till bostad för flyktingar och alternativt skyddsbehövande. Medlemsstaterna skall se till att personer som innehar flyktingsstatus eller status som alternativt skyddsbehövande har tillgång till bostad på likvärdiga villkor som andra tredjelandsmedborgare som är lagligen bosatta inom deras territorium. Regeringens utredningsdirektiv berör inte närmare frågan om till- gång till bostad för personer som beviljats skydd i . Utreda- rens uppdrag är att redovisa gällande rätt på området och bedöma skyddsgrundsdirektivets konsekvenser för gällande rätt. Behovet av eventuella författningsändringar eller andra åtgärder som skydds- grundsdirektivet ger anledning till skall redovisas. I artikel 21 i sägs att vad beträffar bostäder skall fördragsslutande stat, i den mån detta ämne är reglerat i lag eller författning eller är underkastat offentlig myndighets kontroll, tillerkänna flykting, som lovligen vistas inom statsområdet, en så förmånlig behandling som möjligt och i alla händelser icke mindre förmånlig än den som under motsvarande förhållanden tillkommer utlänningar i allmänhet. Förmånerna för asylsökande regleras i LMA. Dessa utgörs av bl.a. bostadsersättning eller bidrag till logi på en förläggning såvida inte den asylsökande ordnar sitt eget boende.1 skyldighet att tillhandahålla logi torde vara att uppfatta så att den logi som erbjuds utlänningen skall vara anpassad till den enskilde individens behov. Den asylsökande som på egen hand ordnar bostad har enligt 16 § LMA i särskilda fall rätt till bidrag för bostadskostnad (bostadsersättning). Bostadsersättning får enligt 4 § FMA, beviljas utlänning som har beviljats arbetstillstånd eller undantag från skyldighet att inneha arbetstillstånd, som fått eller erbjudits en anställning och som för att kunna påbörja anställningen måste flytta till en ort där Migrations- verket saknar möjlighet att erbjuda anläggningsboende. Bostadser- sättning lämnas endast så länge anställningsförhållandet består och utgår med för en ensamstående utlänning och till sammanlagt för en familj. Enligt 16 § LMA får en utlänning som har inkomster vidkännas nedsättning av bostadsersättningen helt eller delvis. Rätten till bistånd för asylsökande upphör när uppehållstillstånd ges, 11 § LMA. Bestämmelser om själva övergångsfasen från tiden som asylsökande till tiden efter beslutet om uppehållstillstånd och bosättning i en kommun lämnas i 8 § LMA. De som vistas på för- läggning har rätt till bistånd även efter det att de har beviljats uppe- hållstillstånd, om de inte anvisats eller kunnat utnyttja en anvisad plats i en kommun. De som inte vistas på förläggning har rätt till bistånd under en månad från den dag de har beviljats uppehålls- tillstånd. Enligt förordning (1990:927) om statlig ersättning för flykting- mottagande m.m., ersättningsförordningen, skall Integrations- verket träffa överenskommelser med kommuner om mottagande av skyddsbehövande. De utlänningar som vistas på förläggning när uppehållstillstånd beviljas och som behöver hjälp med att ordna bostad får bostad anvisad av kommunen inom ramen för det kommunala flyktingmottagandet. De utlänningar som ordnat boende på egen hand, och som inte vistas på förläggning när uppehållstillstånd beviljas, får i regel ingen bostad anvisad av kommuner som inte har tillgång till tomma bostäder. I sådana kommuner förväntas att personen kan bo kvar i den bostad han 1 13 och 14 §§ LMA. eller hon haft asylansökan har prövats. Bristen på bostäder i vissa kommuner medför att även att personer som vistats på sällan kan få en bostad anvisad i dessa kommuner. En kommun som träffat överenskommelse med staten om mottagande av skyddsbehövande har, enligt närmare bestämmelser i förordningen, rätt till ersättning från staten. Det är som administrerar ersättningen. När rätten till bistånd enligt LMA upphör kan rätt till bistånd enligt SoL föreligga. Enligt 2 kap. 2 § SoL har kommunen det yttersta ansvaret för de som vistas i kommunen. Kommunens ansvar innebär dock ingen inskränkning av det ansvar som författ- ningsenligt åvilar huvudmän för andra områden. Den enskildes rätt till insatser enligt lagen ställer inte några krav på uppehållstillstånd eller bosättning. Däremot kan vistelsens art ha betydelse för det bistånd som ges. Har utlänningen permanent uppehållstillstånd skall frågan om personens rätt till bistånd enligt SoL behandlas på samma sätt som för svenska medborgare som vistas i Sverige.2 Någon åtskillnad görs inte mellan skyddsbehövande och andra utlänningar. Flyktingar och skyddsbehövande i övrigt beviljas i regel permanent uppehållstillstånd. Har utlänningen ett tidsbe- gränsat uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbok- föring, vilket är fallet för flyktingar och skyddsbehövande i övrigt, torde även dennes rätt till bistånd bedömas på samma sätt som för svenska medborgare.3 Enligt 4 kap. 1 § SoL har den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt, rätt till bistånd av försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Rätten till försörjningsstöd preciseras i 4 kap. 3 § SoL där det framgår att försörjningsstöd lämnas för skäliga kostna- der för bl.a. boende. Begreppet livsföring i övrigt omfattar alla de olika behov som den enskilde kan ha för att tillförsäkras en skälig levnadsnivå och som inte omfattas av försörjningsstödet. Det finns inget stöd i SoL för att rätten till bistånd enligt lagen är avsedd att omfatta tillhandahållande av bostad åt bostadslösa i allmänhet.4 Bostadsförsörjningen regleras i annan ordning.5 Av förarbetena till SoL framgår att den enskilde inte har någon ovillkorlig rätt till en viss begärd insats och att hänsyn måste tas till vilka resurser som 2RÅ 1991 ref. 41. 3Jämför RÅ 1995 ref. 70. 1979/80:1 s. 200 och 356 samt prop. 2000/01:80 s. 92. 5Lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. står till buds för socialnämnden. I rättspraxis har dock rätt till bistånd genom tillhandahållande eller ombesörjande av bostad som uppfyller kraven på skälig levnadsnivå ansetts föreligga när den enskilde är helt bostadslös och har speciella svårigheter att på egen hand skaffa bostad, d.v.s. kommunens skyldighet enligt SoL att tillhandahålla bostad får prövas i varje enskilt fall utifrån en indivi- duell bedömning.6 I lag (1993:737) om bostadsbidrag finns bestämmelser om bostadsbidrag. Enligt 1 § lämnas bostadsbidrag av allmänna medel dels i form av bidrag till kostnader för den bostad där sökanden är bosatt och folkbokförd, dels i form av särskilt bidrag för hemma- varande barn. Om det finns särskilda skäl, får bidrag dock lämnas till kostnaderna för en bostad där sökanden inte är folkbokförd. I SofL finns bestämmelser om vem som omfattas av lagen om bostadsbidrag (se avsnitt 11). Den svenska ordningen uppfyller skyddsgrundsdirektivets krav och några författningsåtgärder behövs inte. I såväl LMA som SoL finns bestämmelser som tillförsäkrar de utlänningar som omfattas av skyddsgrundsdirektivet tillgång till bostad. Enligt SoL har kommunen det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver. Sam- mantaget med de överenskommelser som träffas mellan staten och enskilda kommuner om flyktingmottagande säkerställs att nyan- lända flyktingar och skyddsbehövande i övrigt får tillgång till bostad. Utredningen finner att den svenska regleringen väl upp- fyller skyddsgrundsdirektivets krav. Några författningsändringar krävs därför inte vid genomförandet av skyddsgrundsdirektivet. 6 RÅ 1990 ref. 119 och RÅ 2004 ref. 130. 14Rätt till fri rörlighet inom medlemsstaten Artikel 32 innehåller en bestämmelse om flyktingars och alternativt skyddsbehövandes rätt till fri rörlighet inom medlemsstaten. Medlemsstaterna skall tillåta fri rörlighet inom sina territorier för per- soner som innehar flyktingstatus eller status som alternativt skydds- behövande på samma villkor och med samma begränsningar som för andra tredjelandsmedborgare som är lagligen bosatta inom deras ter- ritorium. Regeringens utredningsdirektiv berör inte särskilt frågan om rätt till fri rörlighet inom medlemsstaten. Utredarens uppdrag är att redovisa gällande rätt på området och bedöma skyddsgrunds- direktivets konsekvenser för gällande rätt. Behovet av eventuella författningsändringar eller andra åtgärder som Skyddsgrunds- direktivet ger anledning till skall redovisas. I stadgas i artikel 26 att fördragsslutande stat skall tillerkänna flykting, som lovligen befinner sig inom stats- området, rätt att inom detta välja vistelseort och att röra sig fritt, dock att inskränkningar, som må vara stadgade för utlänningar i allmänhet under motsvarande förhållanden, skola kunna tillämpas. Rätt till fri rörlighet inom medlemsstaten har inkorporerat EKMR med svensk rätt (se avsnitt 4.2.2). EKMR har inte gjorts till grundlag. I 2 kap. 23 § RF har emellertid intagits ett förbud mot att inför lagar eller andra före- skrifter som strider mot åtaganden på grund av konven- tionen. Artikel 5 i EKMR skyddar den enskildes rätt till frihet och per- sonlig säkerhet och sätter gränser för myndigheternas möjlighet att frihetsberöva individer. Artikeln reglerar uttömmande i vilka fall frihetsberövande får ske.1 Artikel 5.1 föreskriver också att ett frihetsberövande måste ske i den ordning som lagen föreskriver, dvs. vara föreskrivet i konventionsstatens lag. Kravet på lag innebär att det skall finnas någon form av rättslig norm i den inhemska rättsordningen som talar om när frihetsberövanden får ske. Den som berövas friheten skall åtnjuta de rättssäkerhetsgarantier som anges i punkterna 2, 3, 4 och 5 i artikel 5. Frihetsinskränkande åtgärder kan antingen vara så begränsade eller så kortvariga att det är osäkert om de utgör frihetsberövanden i artikel 5:s mening eller bara begränsningar av rörelsefriheten. Inskränkningar av en persons rörelsefrihet till ett visst geografiskt område har prövats i flera fall både av svenska domstolar, Europa- kommissionen och . I ett fall var en person misstänkt för inblandning i terroristisk verksamhet och på denna grund förbjuden att lämna , s.k. kommun- arrest. och var eniga om att det inte rörde sig om ett frihetsberövande eftersom rörelse- friheten rörde ett stort område.2 Samma bedömning gjorde i ett senare fall där det var fråga om två personer som under varit förbjudna att lämna sina hem- kommuner (kommun respektive ) och varit underkastade anmälningsskyldighet hos polisen.3 Av artikel 5.1 f följer att frihetsberövande får ske i samband med att en person obehörigen rest in i landet (utan giltig visering) och i avvaktan på utvisning eller utlämning av en person till ett annat land. Det finns ingen föreskrift i bestämmelsen om hur länge ett frihetsberövande får fortgå. Om förfarandet inte bedrivs med 1Danelius, a.a. s. 92. 2Europakommissionens mål 14102/88 Aygün v. , DR 63 s. 195 och NJA 1989 s. 131. 3NJA 1990 s. 636. Rätt till fri rörlighet inom medlemsstaten rimlig skyndsamhet, kan frihetsberövandet med hänsyn till sin långa varaktighet komma i konflikt med artikel 5.1.4 I tilläggsprotokoll till EKMR har rättighetsskyddet komplet- terats och utvidgats. I det fjärde tilläggsprotokollet har EKMR kompletterats med rätten till rörelsefrihet. Artikel 2 innehåller bestämmelser om den personliga rörelsefriheten. I artikel 2.1 stad- gas att var och en som lagligen befinner sig inom en stats terri- torium har rätt att fritt röra sig där och att fritt välja sin bosätt- ningsort. Vad som utgör en laglig vistelse i ett land beror väsent- ligen på den nationella lagstiftningen.5 Utanför bestämmelsens tillämpningsområde faller situationer då någon illegalt rest in i lan- det eller då någon trots beslut om utvisning eller avslag på begäran om uppehållstillstånd olovligen håller sig kvar i landet.