sou · GUB351 · 2007-01-01 00:00:00 — Bestämmelsen i 7 kap. 2 § RTVL om att det skall framgå i vems intresse annonser som inte är reklam sänds är föranledd av att kon- sumenten för att värdera budskapet i en annons skall kunna veta vem som står bakom det. När det gäller reklam finns motsvarande bestämmelse i 5 § marknadsföringslagen (1995:450). Marknadsfö- ringslagen omfattar dock inte åsiktsannonsering och andra program som inte är reklam men som trots detta sänds på uppdrag av någon annan. Av denna anledning har en bestämmelse om sändarangivelse för annonser som inte är reklam tagits in i radio- och TV-lagen (prop. 1995/96:160 s. 112). annonsbegrepp omfattar, till skillnad från TV-direktivets, inte bara kommersiell reklam utan även åsiktsreklam. Då bestämmelsen om sändarangivelse ursprungligen tillkom för att tillgodose kravet i artikel 13.1 i om att annonser och TV-köp skall kunna identifieras tydligt, finns det inte möjlighet att undanta mobil TV från dess tillämpnings- område (jfr prop. 1990/91:149 s. 1995/96:160 s. 177). Eftersom marknadsföringslagens bestämmelser kommer att vara tillämpliga även när det gäller sådana reklamsändningar som sänds till mobila TV-mottagare och då det inte heller finns anledning att reglera åsiktsannonsering annorlunda än andra annonser bör be- stämmelsen enligt vår bedömning under alla förhållanden gälla även för mobil TV. Även bestämmelsen i 7 kap. 3 § RTVL om att personer som spelar en framträdande roll i program som huvudsakligen handlar om ny- heter eller nyhetskommentarer inte får uppträda i annonser har sin grund i artikel 13 (prop. 1990/91:149 s. 90). Inte heller när det gäller denna bestämmelse kan det således göras undan- tag för mobil TV. Den medverkan som avses med bestämmelsen är i första hand den som nyhetsreporter och som programledare för nyhetsprogram eller nyhetskommenterande program (a. prop. s. 91). Värdet av att personer som av tittarna identifieras med program som på ett opartiskt sätt återger fakta inte uppträder i annonser är enligt vår bedömning av sådan betydelse att bestämmelsen bör upprätt- hållas för mobil TV även om inte skulle ställa något sådant krav. 7 kap. 4 § RTVL förbjuder dels att reklam i TV-sändningar riktar sig mot barn , dels att personer eller figurer som spelar framträdande roller i barnprogram uppträder i reklam. Enligt 7 kap. 7 b § tredje stycket får inte reklam förekomma före eller efter ett program eller en del av ett program som huvudsakligen vän- der sig till barn . Något motsvarande förbud mot reklam riktad till barn finns vare sig i TV-direktivet eller i , som endast innehåller försiktighetskrav när det gäller barnreklam. Radio- och TV-lagens förbud mot barnreklam och övriga frågor gällande barn och reklam infördes ursprungligen i radiolagen 1991 och motiverades då med att yngre barn inte alltid kan skilja mellan reklam och vanliga TV-program och att de inte heller alltid förstår att avsikten med reklam är att locka till köp. Vidare anfördes att barn tittar mycket på TV och att TV därför kan vara ett effektivt medium för reklam som syftar till att påverka barn, vilket klart skulle strida mot barnens intressen (a. prop. s. 121). Barn kommer sannolikt i större eller mindre utsträckning att titta på TV i mobila mottagningsenheter. De skäl som motiverade begränsningarna i rätten att sända reklam i anslutning till barnprogram är således vid handen även när det gäller mobil TV. Utredningen anser därför att bestämmelserna bör upprätthållas även för sådana sändningar. I 7 kap. 5 § RTVL regleras annonstid i TV. Reglerna om annonser i TV-sändningar infördes i svensk rätt i samband med till- komsten av en reklamfinansierad marksänd TV-kanal. I förarbetena till den nya lagstiftningen konstaterades att frågan om hur mycket annonser som skall få visas i TV-sändningar är beroende av en av- vägning mellan tittarnas intresse av att få följa sändningarna så ostört som möjligt och programföretagens intresse av att genom stora annonsvolymer få större intäkter, vilket ger möjlighet att sända mer påkostade program. Det ansågs därvid rimligt att tillåta annonser i något mindre utsträckning än vad TV-direktivet medger, varför det föreskrevs att högst av sändningstiden fick avsättas till annonser. För att inte annonssändningarna skulle koncentreras till bästa sändningstid föreskrevs även att andelen annonser skulle beräknas särskilt för tiden mellan och 24.00. Rätten att sända annonser begränsades ytterligare av att sådana fick sändas högst eller, i rena undantagsfall, mellan hela klockslag (a. prop. 99f.). Bestämmelserna om annonstid i TV fördes i huvudsak oförändrade över till radio- och utgick den särskilda begränsningen av mängden annonser som fick sändas under bästa sändningstid. I stället tilläts annonstiden öka mellan hela klock- slag mellan och 24.00. Bakgrunden till ändringen var TV4:s skyldighet att sända och producera regionala program (se vidare prop. 1997/97:101). 7 kap. 5 § RTVL fick sin nuvarande lydelse 2004. Paragrafen ändrades då på så sätt att bestämmelsen om att annonstiden fick utökas i särskilda undantagsfall utmönstrades och att det i stället föreskrevs att annon- ser får sändas högst mellan hela klock- slag om programföretaget gör sannolikt att överskridandet föranletts av en oväntad, nära liggande händelse som legat utanför program- företagets kontroll. Som exempel på sådana händelser angavs en för- längning av en idrottsmatch eller nyhetssändningar i anledning av en katastrof. Innehållet i mobil TV kommer, som tidigare anförts, i vart fall troligen att avvika från traditionell TV. Kortare och mer special- anpassade program innebär att annonsinslagen sannolikt inte kommer att upplevas som störande på samma sätt som när de tillåts avbryta långfilmer och andra längre program. Dessutom kommer sänd- ningarna till de mobila mottagningsenheterna till stor del att följas på platser och i sammanhang där det redan förekommer andra stör- ningar utifrån. Detta innebär att det finns anledning att tillåta annon- ser i större utsträckning än vad som är fallet enligt radio- och TV-lagen. TV-direktivet tillåter i artikel 20 att medlemsstaterna fastställer andra villkor om bl.a. annonstid i TV när det gäller sändningar som är avsedda uteslutande för det nationella territoriet och som inte kan tas emot, direkt eller indirekt, av allmänheten i en eller flera andra medlemsstater. Det finns anledning att anta att mobil TV som sänds på rundradiofrekvenser inte kommer att kunna tas emot i andra länder än . För sådana sändningar skulle det således finnas möjlighet att införa bestämmelser som tillåter annonssändningar i större ut- sträckning än vad direktivet tillåter. En sådan reglering skulle även stå i överensstämmelse med , då tillämpningsom- rådet för konventionen är begränsat till program som sänds från en medlemsstat och kan tas emot, direkt eller indirekt, i en eller flera andra medlemsstater. Mobil TV-sändningar som omfattas av radio- och TV-lagen och som förmedlas på annat sätt än genom rundradio- sändare (dvs. i praktiken strömmade 3G-sändningar) kan däremot tas emot även utanför , under förutsättning att det land där sändningen tas emot har mobiltelefonnät som kan förmedla TV- sändningar. Då det får anses lämpligt att samma annonsbestämmel- ser gäller för samtliga sändningar till mobila mottagare som omfattas av radio- och TV-lagen bör därför TV-direktivets och TV-konven- tionens bestämmelser utgöra gränsen för hur mycket annonser sänd- ningarna får innehålla. I avvaktan på att arbetet med revideringen av TV-direktivet blir färdigt föreslår vi därför att annonser i mobil TV skall få sändas i den utsträckning som TV-direktivet och tillåter, det vill säga under högst av sändningstiden men högst () mellan hela klock- slag. Europeiska kommissionens förslag till revidering av direktivet föreskriver endast att reklaminslagens och köp-TV-inslagens längd inom en given klocktimme inte får överstiga . Enligt för- slaget skall det således inte längre finnas någon övre gräns för hur stor del av den dagliga sändningstiden som får användas till annon- ser. I den mån direktivet och konventionen kommer att ändras i enlighet med förslaget eller om de på annat sätt kommer att medge annonssändningar i större utsträckning än vad som är fallet finns det enligt vår mening anledning att överväga en ytterligare ut- ökning av den högsta tillåtna annonstiden när det gäller mobil TV. Kortare programinslag med annonssändningar mellan varje inslag kommer, för att bestämmelserna om största tillåtna annonstid skall kunna upprätthållas, att innebära önskemål om att annonsinslag skall få sändas än en minut vid varje givet tillfälle. Bestämmelsen i 7 kap. 6 § RTVL om minsta sammanlagda annons- tid är motiverad dels av att korta annonsinslag kan vara svåra att uppfatta som annonser, dels av att det är önskvärt att antalet annons- avbrott kan begränsas, eftersom varje annonsavbrott måste anses ut- göra ett störande inslag för tittarna (jfr prop. 1990/91:149 s. 101f.). Med hänsyn till det förväntade användningsområdet när det gäller mobil TV, där tittaren sannolikt kommer att följa sändningarna exempelvis vid resor med allmänna kommunika- tioner, får det för denna typ av TV-sändningar anses mindre störande för tittaren med flera mycket korta annonsinslag än med ett längre annonsblock som riskerar att vara under större delen av den tid då han eller hon vill följa sändningen. Vi föreslår därför att mobil TV undantas från bestämmelsen om att den sammanlagda annonstiden i televisionen inte får understiga en minut. Med undantag för den ovan behandlande bestämmelsen i 7 kap. 7 b § tredje stycket om reklam i anslutning till barnprogram, bygger bestämmelserna i 7 kap. 7–7 b §§ RTVL om placering av reklam och andra annonser på artikel 11 i TV-direktivet. Motsvarande reglering finns även i . Eftersom ett innehåll som har special- anpassats för mobil TV med all sannolikhet kommer att innebära kortare program och innehållstjänster än i traditionella TV-sänd- ningar finns det inte någon anledning att anta att huvudregeln om att annonser skall sändas mellan programmen kommer att innebära några tillämpningsproblem. I den mån längre program sänds bör det inte föreskrivas andra regler för mobil TV än för övriga TV-sänd- ningar. Det saknas således anledning att föreskriva undantag från annonsplaceringsreglerna när det gäller mobil TV. Det bör dock anmärkas att en revidering av TV-direktivet i enlighet med kommis- sionens förslag kan ge anledning att se över annonsplaceringsregler- na även när det gäller traditionella TV-sändningar. Det i 7 kap. 8 § RTVL föreskrivna kravet på att sponsringsmedde- lande skall sändas i början och/eller slutet av ett sponsrat program samt den av oss i delbetänkandet Anpassning av radio- och TV-lagen till den digitala tekniken (SOU 2005:62) föreslagna bestämmelsen om att ett sådant meddelande även skall sändas i anslutning till en del av ett program om endast programdelen är sponsrad har till avsikt att informera konsumenterna om att någon annan än det sändande programföretaget har bidragit till finansieringen av ett program. Ett sådant meddelande är tänkt att uppmärksamma publiken på att det kan finnas anledning att vara vaksam i fråga om positiva associationer till sponsorn i programmet (se prop. 1990/91:149 s. 133). Rätten till vetskap om vilka program som har sponsrats av utomstående finan- siärer bör enligt vår bedömning gälla även för dem som tittar på TV i en mobil mottagare. Dessutom kräver även TV-direktivets bestäm- melser att sponsringsmeddelanden visas i början och/eller slutet av sponsrade program. Bestämmelserna om obligatoriska sponsrings- meddelanden bör därför gälla även för sådana sändningar. De bestämmelser om avbrott för frivilliga sponsringsmeddelanden som vi har föreslagit i nämnda delbetänkande överensstämmer med vad som gäller för annonsplacering. Liksom när det gäller annons- placering bör mobil TV omfattas av bestämmelserna om frivilliga sponsringsmeddelanden. Förbuden mot radio- och TV-reklam för tobaksvaror samt för receptbelagda läkemedel och medicinsk behandling som endast är tillgänglig efter ordination liksom begränsningarna i rätten till spons- ring av tobaksbolag och läkemedelsföretag i 14 § tobakslagen och 7 kap. 9 och 10 §§ RTVL finns även i TV-direktivet och TV-kon- ventionen. Dessa bestämmelser måste därför vara tillämpliga även när det gäller mobil TV. Även om det hade funnits möjlighet att undanta mobil TV från bestämmelserna anser vi att de skäl som motiverar ett förbud mot reklam för de varor som avses är sådana att förbuden bör omfatta även mobil TV. Mobil TV bör inte heller undantas från förbudet i 4 kap. 10 § alkohollagen mot reklam för alkoholdrycker i radio- och TV-sändningar eller förbudet i 7 kap. 9 § RTVL när det gäller sponsring av företag som tillverkar eller säljer alkoholdrycker. Enligt 7 kap. 12 § RTVL gäller inte bestämmelserna i 7 kap. för reklam som den sändande gör för sin egen verksamhet, s.k. egen- reklam. Vidare föreskrivs att bestämmelserna i 7 kap. 5 och 7–7 b §§ inte gäller för sändning av sökbar text-TV. Det finns inte någon anledning att undanta mobil TV från dessa bestämmelser. I delbetänkandet Anpassning av radio- och TV-lagen till den digi- tala tekniken (SOU 2005:62) har vi föreslagit bestämmelser som reglerar annonsering med delad skärm, virtuell annonsering, elektro- niska företagsskyltar och interaktiva ikoner. Vi har som skäl för att sändningar med delbar skärm endast får sändas i program som avser ett direktsänt evenemang som fortgår oberoende av annonsavbrott anfört att den samtida sändningen av program och annonser torde försvåra för tittaren att ta till sig inne- hållet i det egentliga programmet. Med hänsyn till att mobil TV sannolikt framför allt kommer att användas i miljöer där tittaren ändå riskerar att störas av intryck utifrån kan det hävdas att det för detta medium finns anledning att tillåta annonsering med delad skärm i större utsträckning än för traditionella TV-sändningar. Det bör emellertid beaktas att regleringen av annonser i såväl radio- och TV- lagen som TV-direktivet och bygger på den s.k. separationsprincipen, dvs. att redaktionellt material skall hållas skilt från kommersiella meddelanden. Därutöver kan det ifrågasättas om inte storleken på de mobila mottagarnas skärmar innebär att det egentliga programinnehållet blir i det närmaste omöjligt att tillgodo- göra sig om en del av skärmen används till annonser. Även om tek- niken med delad skärm har ansetts förenlig med TV-direktivet och TV-konventionen4 finns det därför anledning att begränsa använd- ningen även när det gäller TV-sändningar till mobila mottagare. 4 Se a. delbetänkande s. Utredningen anser därför att den reglering som vi har föreslagit i delbetänkandet bör gälla även för sådana sändningar. När det gäller de föreslagna bestämmelserna om virtuell annon- sering och elektroniska företagsskyltar saknas anledning att reglera mobil TV annorlunda än andra TV-sändningar. Interaktiva tjänster i form av t.ex. interaktiva spel, interaktiv annon- sering, tävlingar, omröstningar och s.k. pay-per-view-tjänster kan antas komma till stor användning i mobil TV. Om sändningarna tas emot med en mobiltelefon finns goda möjligheter till interaktivitet genom den returkanal som kan erbjudas via mobiltelefonnätet. Vi har i våra överväganden avseende interaktiva tjänster i traditionell marksänd digital-TV anfört att det när det gäller interaktiv annon- sering inte finns samma behov av att reglera annonstiden eftersom tittaren själv kan bläddra vidare när han eller hon själv önskar samt att det inte heller finns skäl att reglera placeringen av de interaktiva annonserna eftersom dessa inte orsakar några programavbrott som inte tittaren väljer själv. Däremot kan interaktiva tjänster i form av interaktiva annonser kränka både det egentliga programmets identi- tet och rättighetshavarnas rättigheter till programmet. Vi har därför ansett att det när det gäller sådana tjänster finns anledning att upp- rätthålla principerna om separation och identifikation, vilket innebär att det skall finnas en tydlig skiljelinje mellan vad som är redaktionellt material och vad som är annonser samt att tittaren lätt skall kunna urskilja vilka inslag som utgör annonser. Vårt förslag till reglering av utformning och placering av interaktiva ikoner har till avsikt att så långt det är möjligt minimera de eventuella störningar som de interaktiva tjänsterna kan orsaka tittarna. Som ovan anförts när det gäller annonsering med delbar skärm ligger principerna om separa- tion och identifikation till grund inte bara för radio- och TV-lagen, utan också för TV-direktivet och . Den i delbe- tänkandet föreslagna regleringen av interaktiva ikoner bör därför upprätthållas även när det gäller sändningar till mobila mottagnings- enheter. TV-programmens tillgänglighet för personer med funktionshinder 8TV-programmens tillgänglighet för personer med funktionshinder Enligt 3 kap. 2 § 5 RTVL får villkor för sändningstillstånd som med- delas av regeringen avse skyldighet att utforma sändningarna på ett sådant sätt att de blir tillgängliga för funktionshindrade. För TV- sändningar som inte kräver tillstånd av regeringen, dvs. sändningar via satellit eller kabel, finns ingen motsvarande bestämmelse. Villkor med innebörden att TV-program skall göras tillgängliga för funktionshindrade finns i sändningstillstånden för , och . För övriga programföretag med tillstånd att sända marksänd TV med digital teknik finns inga sådana villkor. anförde i en skrivelse till då- varande att de förbättringar som dittills hade skett för att göra TV-programmen tillgängliga för personer med funktionshinder inte hade varit tillräckliga och att han ansåg att en översyn av radio- och TV-lagen bör inbegripa frågan om TV-pro- grams tillgänglighet för funktionshindrade. Mot bakgrund av det anförda har utredningen fått i uppdrag att överväga behovet av lagändringar för att förbättra tillgängligheten till TV-program för personer med funktionshinder. Följande avsnitt innehåller en redogörelse för de regler inom det radio- och TV-rättsliga området som framför allt är av betydelse för lagstiftning om TV-programs tillgänglighet för personer med funktionshinder. För en mer utförlig redogörelse för yttrandefri- hetsgrundlagens och radio- och TV-lagens bestämmelser om inne- hållet i TV-sändningar hänvisas till kapitel 1. TV-programmens tillgänglighet för personer med funktionshinder Rätten att sända radioprogram regleras i 3 kap. YGL. Enligt 3 kap. 1 § första stycket YGL har varje svensk medborgare och svensk juridisk person rätt att sända radioprogram genom tråd. Etable- ringsfriheten för trådsändningar får endast begränsas genom att det i lag får meddelas föreskrifter om 1.skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för vissa program i den utsträckning det behövs med hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning, 2.skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för överföringar i den utsträckning det behövs med hänsyn till intresset av kon- kurrens beträffande sådana överföringar i nätet eller allmänhetens intresse av tillgång till sådana överföringar, 3.skyldighet för nätinnehavare att vidta åtgärder för att tillförsäkra mottagarkretsen inflytande över programvalet, eller 4.ingripanden mot fortsatt sändning av ett utbud som inriktas på våldsframställningar, pornografiska bilder eller hets mot folkgrupp. När det gäller sändning av radioprogram som sker på annat sätt än genom tråd är det enligt 3 kap. 2 § första stycket YGL tillåtet att i lag meddela föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända. Så- dana föreskrifter finns i radio- och TV-lagen. I fråga om begränsningar i sändningsrätten gäller enligt 3 kap. 3 § YGL vad som i 2 kap. 12 § andra femte styckena och 13 § regeringsformen (RF) föreskrivs om begränsningar av grundläg- gande fri- och rättigheter. Av 2 kap. 12 § andra stycket RF framgår att sådana begränsningar endast får göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle, att begränsningen aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och ej heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen samt att en be- gränsning inte får göras endast på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Enligt 2 kap. 13 § första stycket RF får yttrandefriheten och informationsfriheten begränsas med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskilds anseende, privatlivets helgd eller förebyg- gandet och beivrandet av brott. I övrigt får sådana begränsningar ske endast om särskilt viktiga skäl föranleder det. Av 3 kap. 4 § YGL framgår att den som sänder radioprogram självständigt avgör vad som skall förekomma i programmen. TV-programmens tillgänglighet för personer med funktionshinder Enligt 2 kap. 1 § RTVL krävs tillstånd för sändning av ljudradio- eller TV-program med hjälp av radiovågor på frekvens under 3 gigahertz. Undantag från tillståndsplikten görs bl.a. för sänd- ningar som är särskilt anpassade för syn- eller hörselskadade och som äger rum under högst från en radio- sändare som används för andra sändningar med stöd av tillstånd enligt radio- och TV-lagen. Detta undantag har motiverats med att det skall vara möjligt att sända radiotidningar eller andra liknande sändningar för synskadade utan tillstånd (prop. 1995/96:160 s. Ett tillstånd att sända TV-program i marknätet får enligt 3 kap. 2 § 5 RTVL förenas med villkor om skyldighet att utforma sänd- ningarna på ett sådant sätt att de blir tillgängliga för funktions- hindrade. En förutsättning för att ett sådant villkor skall få före- skrivas är emellertid enligt 3 kap. 8 § RTVL att villkoret har god- tagits av tillståndshavaren. Vi har i delbetänkandet Nytt regelverk för marksänd digital-TV (SOU 2004:39) föreslagit att kravet på samtycke från sökanden endast skall gälla för villkor som rör inne- hållet i sändningarna. I specialmotiveringen till den föreslagna änd- ringen har vi förklarat vilka typer av villkor vi anser avse sändning- arnas innehåll. Bland dessa finns inte villkor om skyldighet att ut- forma sändningarna så att de blir tillgängliga för funktionshindrade. Enligt vårt förslag skall det således bli möjligt att föreskriva villkor om skyldighet att göra sändningarna tillgängliga för funktions- hindrade även utan tillståndshavarens godkännande. för radio och TV skulle finna att en tillståndshavare har brutit mot ett villkor om skyldighet att utfor- ma sändningarna så att de blir tillgängliga för funktionshindrade kan nämnden enligt 10 kap. 8 § RTVL besluta att tillståndshavaren skall offentliggöra nämndens fällande beslut. Av 11 kap. 2 § RTVL framgår att den som åsidosatt ett sådant villkor på ett väsentligt sätt kan få sitt sändningstillstånd återkallat. Beslut om återkallelse får dock enligt 11 kap. 1 § RTVL meddelas endast om det inte framstår som alltför ingripande. I förarbetena till radio- och TV- lagen anförs att kravet på väsentlighet i 11 kap. 2 § RTVL kan ta sikte på såväl avvikelsens omfattning som villkorets betydelse samt att det inte bör bli aktuellt att inleda ett förfarande om återkallelse om inte andra sanktionsmöjligheter har använts men överträdelsen ändå fortgår (prop. 1995/96:160 s. 146 och 193f.). Vi har i ovan nämnda delbetänkande föreslagit att det utöver offent- TV-programmens tillgänglighet för personer med funktionshinder liggörande av beslut och återkallelse av sänd- ningstillstånd skall införas en möjlighet för att förelägga den som åsidosätter bl.a. villkor om tillgänglighet för funktionshindrade att följa villkoret och att ett sådant föreläggande skall få förenas med vite. För sändningar som inte är tillståndspliktiga enligt radio- och TV-lagen finns inte några krav på tillgänglighet för personer med funktionshinder. Villkor om TV-programs tillgänglighet för funktionshindrade finns i SVT:s, UR:s och TV4:s tillstånd att sända tele- vision i marknätet.