sou · GUB355 · 2007-01-01 00:00:00 — Associationsrättsliga särregler för ömsesidiga försäkringsbolag ömsesidigt bolag, genom att ett nytt bolag bildas till vilket försäk- ringsbeståndet i försäkringsaktiebolaget överlåts. Detsamma gäller en ombildning från ömsesidigt försäkringsbolag till aktiebolag eller understödsförening. Reglerna har funnits och några negativa effekter av dessa har inte framkommit. De har dess- utom använts , även vid övergångar från ömse- sidiga försäkringsbolag till försäkringsaktiebolag. Det finns därför inte anledning att nu föreslå några förändringar av dessa regler. Även om några regeländringar inte föreslås är det ändock så att det med en sådan ombildning följer ett antal frågor om t.ex. fördelning av kapital och inflytande. Framför allt gäller det om en övergång skall göras till ett försäkringsaktiebolag. Det är frågor som särskilt bör uppmärksammas av vid dess prövning. En annan fråga, som också behandlats ovan i avsnitt 8.4.6, är om något alternativt förfarande kan göras möjligt. Som utredningen där har konstaterat låter sig ett byte av associationsform i ett befintligt bolag inte göras vare sig inom försäk- ringsområdet eller inom något annat verksamhetsområde. De närliggande reglerna om ombildning från olika associationsformer inom bank- och kreditområdet bygger också på att rörelserna överlåts till ett annat befintligt bolag varefter de överlåtande bankerna eller föreningarna upplöses, dock utan ett likvidations- förfarande. Utredningens bedömning när det gäller byte av associationsform för ett ömsesidigt försäkringsbolag skiljer sig inte från den som gjorts för försäkringsaktiebolag. Något förslag på en alternativ lösning lämnas därför inte. 11Nya regler för understödsföreningar 11.1Hur skall den framtida regleringen av försäkringsverksamhet i föreningsform utformas? 11.1.1Skall det finnas både understödsföreningar och ömsesidiga försäkringsbolag? Utredningens bedömning: Även i fortsättningen skall försäk- ringsrörelse kunna drivas i både ömsesidiga försäkringsbolag och understödsföreningar. I avsnitt 7.4 har utredningen lagt fast att regleringen av ömsesidiga försäkringsbolag och understödsföreningar skall utgå från lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar, FL. Den associationsrätts- liga regleringen av understödsföreningar utgår från regleringen av ekonomiska föreningar, även om det är föreningslag som tillämpas. Mot den bakgrunden är en naturlig fråga om det finns anledning att behålla båda försäkringsföretags- formerna och om det i så fall skall finnas skillnader i regleringen av dem. Antalet understödsföreningar minskar och intresset för att bilda nya har varit svagt (jfr SOU 1998:82 s. 82 f.). Från att ha varit 1 467 föreningar sjönk antalet till 481 stycken. Det finns nu 91 stycken understödsföreningar. Av dessa står 41 under s.k. begränsad tillsyn, dvs. de har av Finans- inspektionen medgetts undantag från en stor del av bestämmel- serna i lagen (1972:262) om understödsföreningar, UFL. Enligt praxis krävs för ett sådant undantag att sum- man av tillgångarna i försäkringsfonden och överkursfonden understiger . Två av de understödsföreningar som står under begränsad tillsyn har trätt i likvidation. Utredningen åter- kommer senare till frågan om hur försäkringsföretag med en begränsad omfattning skall behandlas. Av övriga 50 understöds- Nya regler för understödsföreningar föreningar är 25 pensionskassor, varav alla utom sju är tjänste- pensionskassor. Fyra av dessa understödsföreningar har trätt i likvidation. När det gäller storleken på understödsföreningarna och försäk- ringsbeloppens betydelse för medlemmarna går en tydlig skiljelinje mellan tjänstepensionskassor och övriga försäkringsföreningar. Tjänstepensionskassorna är de understödsföreningar som har störst omfattning, både sett till antal medlemmar och till balansomslut- ning. Några av tjänstepensionskassorna är sett till storleken på det förvaltade kapitalet jämförbara med livförsäkringsbolag. Frågan om understödsföreningar skall få fortsätta att existera som särskild associationsform är inte ny. Redan i förarbetena till UFL togs frågan upp. Mot bakgrund av understödsföreningarnas minskade betydelse som trygghetsförmedlare angav departements- chefen att den lösningen skulle kunna väljas att större begravnings- kassor inordnades års försäkringsrörelselag, att mindre sådana kassor liksom sjukkassor avvecklades tvångsvis och att pensionskassor och arbetslöshetskassor reglerades i särskild ordning. Departementschefen ansåg emellertid att en sådan lösning var mindre lämplig och förordade i stället en ny understödsföre- ningslag som i väsentliga hänseenden är ägnad att bättre tillgodose medlemsintresset (se prop. 1972:69 s. 58). Regleringen av understödsföreningarna var föremål för två utredningar, (SOU 1990:101 Försäkringsföreningar) och Försäkringsförenings- utredningen (SOU 1998:82 Försäkringsföreningar – ett reformerat regelsystem). Dessa betänkanden ledde emellertid inte till några omfattande regeländringar. reso- nerade kring frågan om försäkringsverksamhet över huvud taget skulle få bedrivas i föreningsform eller om sådan verksamhet endast skulle få drivas i försäkringsbolag. Försäkringsföreningsutred- ningen anförde att flera omständigheter tydde på att intresset av att kunna bedriva försäkringsrörelse i understödsföreningens form är begränsat och att det t.o.m. kunde hävdas att intresset är så begrän- sat att associationsformen bör utmönstras ur lagstiftningen. Ett tänkbart tillvägagångssätt skulle då kunna vara att upphäva UFL och därvid ange hur det skall förfaras med befintliga föreningar. Föreningarna skulle kunna åläggas att ombilda sig till ömsesidiga försäkringsbolag och om ombildning inte genomförts skulle tvångslikvidation ytterst kunna bli påföljden. Någon särskild lagstiftning för understödsföreningar skulle därmed inte längre Nya regler för understödsföreningar Mot detta ställde emellertid Försäkringsföreningsutred- ningen att några allvarligare missförhållanden över huvud taget inte konstaterats bland understödsföreningarna under den långa tid de varit verksamma här i landet och att redan det gjorde det tveksamt om ett tvångsmässigt ombildningsförfarande var angeläget eller motiverat. Därtill kom enligt bl.a. att mångfalden på försäkringsområdet därigenom skulle minska och att utgångspunkten bör vara att försäkringsverksamhet liksom annan verksamhet skall vara neutral i fråga om formerna för rörelsens bedrivande och att största möjliga näringsfrihet skall råda. hänvisade vidare till vad uttalat om att det är helt oacceptabelt om stats- makterna genom utformning av regelsystem som missgynnar den kooperativa företagsformen åstadkommer en styrning bort från denna företagsform (se bet. 1993/94:NU15). Utskottet hemställde i betänkandet att genom ett uttalande till regeringen skulle klarlägga att de kooperativa företagen skall behandlas likvär- digt med andra företag. biföll utskottets hemställan (rskr. 1993/94:222). Vidare hänvisade Försäkringsföreningsutred- ningen i detta avseende till regeringens uttalanden i prop. 1995/96:74 i frågan om bankverksamhet skulle få drivas i en ekonomisk förening. Vid bedömningen av om en viss associa- tionsform skall accepteras som grund för bankverksamhet ansåg regeringen att kravet på finansiell stabilitet inte får efterges men att bl.a. regler om startkapital och rörelsens bedrivande samt särskilda regler om avsättning till reservfond eller motsvarande kan ställas på föreningar i lika hög grad som på aktiebolag. Att aktiebolaget är överlägset föreningar beträffande möjligheten att attrahera risk- kapital kunde inte anses som tillräckligt skäl att kategoriskt diskriminera föreningsformen. Frågan om ett visst företag är lämpat för en viss verksamhet får i stället enligt regeringen bedömas utifrån företagets egna förutsättningar från fall till fall. Regeringen föreslog en ny lag om medlemsbanker vilken sedermera antogs av . När det gällde finansieringsverksamhet lämnade regeringen i den nämnda propositionen inte något förslag om att även sådan verksamhet skulle kunna drivas i föreningsform. Det var dock inte på grund av några principiella skäl utan berodde på att redovisningsreglerna inte var anpassade till sådan verksamhet i föreningsform. är s.k. kreditmarknadsföreningar möjliga. ansåg dessutom att det allmänt sett knappast kan anses förenligt med principen om fri näringsut- Nya regler för understödsföreningar övning här i landet att tvångsvis avveckla eller förbjuda en associa- tion som stått till buds för drivande av försäkringsrörelse. Den slutsats som utredningen drog var att associationsformen understödsförening skulle få finns kvar (se SOU 1998:82 s. 104 ff.). Som har framgått ovan har antalet understödsföreningar fortsatt att minska . Det är också fortfarande inom området för tjänstepensionsverksamhet som understödsföreningarna har någon större betydelse för försäkringstagarkollektivet i stort. Utredningen anser dock inte att enbart dessa förhållanden motive- rar så drastiska åtgärder som att helt utmönstra en associations- form från försäkringsmarknaden eller att göra det för vissa former av den försäkringsverksamhet som drivs i före- ningsform. Några missförhållanden som skulle motivera ett så stort ingrepp har utredningen inte heller kunnat konstatera. Både ömsesidiga försäkringsbolag och understödsföreningar har dessutom lång tradition i . De har existerat sida vid sida och har båda fyllt en viktig samhällsfunktion. Även i flera andra länder finns det både understödsföreningar och ömse- sidiga försäkringsbolag. Det bör i detta sammanhang också beaktas att EU antog en förordning, 1435/2003/EG, med en stadga för EU-kooperativ, SCE och att det inom pågår ett arbete med en förordning med en stadga för ömsesidiga bolag. Att nu genom lagstiftningsåtgärder avskaffa någon av de försäk- ringsföretagsformer som finns är således inte i linje med den utveckling som finns internationellt. Utredningen anser att de skäl som Försäkringsföreningsutred- ningen anfört mot ett avskaffande av understödsföreningar har samma giltighet nu som då. Utredningen delar dessutom riks- dagens och regeringens uppfattning att föreningsformen inte bör diskrimineras. Enligt utredningens mening kan en annan lösning endast godtas om den kan motiveras av det behov av skydd för för- säkringstagare och andra ersättningsberättigade som utgör skälet till särreglering och offentlig tillsyn av försäkringsrörelse. Detta skyddsbehov manifesteras för försäkringsbolag genom framför allt näringsrättsliga regler som skall säkerställa att ett försäkringsföre- tag har möjlighet att fullgöra ingångna försäkringsavtal, såsom krav på tillräckliga försäkringstekniska avsättningar, skuldtäckningstill- gångar och kapitalbas. Utredningen kommer därför till samma slutsats som Försäk- ringsföreningsutredningen. Försäkringsverksamhet skall alltså även Nya regler för understödsföreningar framöver kunna drivas både i ömsesidiga försäkringsbolag och i understödsföreningar. Nästa fråga är då om någon regleringsmässig skillnad skall finnas mellan ömsesidiga försäkringsbolag och understödsföreningar. Vad först avser skillnaden i den associationsrättsliga regleringen kan många skillnader förklaras av att UFL fortfarande hänvisar till föreningslag. Såväl de associationsrättsliga reglerna i för- säkringsrörelselagen (1982:713), FRL, som de i FL har utformats med aktiebolagslag som förebild. När det sedan gäller den näringsrättsliga regleringen är skillnaderna stora (se avsnitt 2.6). En stor del av dessa skillnader kan förklaras av att regleringen av försäkringsbolagen har genomgått stora förändringar medan motsvarande inte har skett för under- stödsföreningarna. I avsnitt 11.1.2 och 11.1.3 behandlar utred- ningen vilka utgångspunkter som skall gälla för den associations- rättsliga respektive den näringsrättsliga regleringen av understöds- föreningar. Även om både understödsföreningar och ömsesidiga försäkringsbolag skall få förekomma menar utredningen att regleringen så långt som möjligt skall vara likartad. Vid beskrivningar av understödsföreningar betonas ofta deras sociala och ideella karaktär. Ändamålet med understödsföreningar är att inom en sluten krets av medlemmar ge bistånd åt dem som drabbas av sjukdom eller invaliditet, som gått i pension eller vars familjeförsörjare har avlidit. Till följd av denna karaktär av verk- samheten och för att avgränsa den mot den försäkringsrörelse som drivs av försäkringsbolag, har föreningarna ansetts inte få ägna sig åt att driva affärsmässig försäkringsverksamhet och inte heller meddela kapitalförsäkringar till mer än ringa belopp. Utredningen kommer nedan i avsnitt 11.2 att behandla bl.a. dessa mer grund- läggande frågor rörande understödsföreningarnas verksamhet. 11.1.2Utgångspunkter för associationsrättsliga särregler Utredningens bedömning: Associationsrättsliga särregler för understödsföreningar i förhållande till regleringen av ekono- miska föreningar skall gälla endast om de kan motiveras av understödsföreningarnas särart, verksamheten försäkring, skyd- det för de försäkrade eller EG:s krav. I förhållande till ömse- sidiga försäkringsbolag kan särregler motiveras endast av under- stödsföreningarnas särart. Nya regler för understödsföreningar Regeringen har i utredningsdirektiven uttalat att regleringen i FL bör ligga till grund för den framtida associationsrättsliga regleringen av understödsföreningar och att rörelsereglerna skall göras mer neutrala i förhållande till försäkringsbolagen. Vidare har regeringen uttalat att det i en ny försäkringsrörelselag bör samlas alla rörelseregler för försäkringsföretag och de associationsrättsliga särregler som kan vara motiverade med hänsyn till respektive före- tagskategoris särart. Utredningen har tidigare konstaterat att det är en lagstiftningsmetod som är lämplig. I kapitel 7 har utredningen redogjort för vilka skäl som kan föranleda associationsrättsliga särregler för försäkringsföretag. Tillämpat på understödsföreningar innebär det att särregler i förhållande till vad som gäller för ekono- miska föreningar bör begränsas till fall när de behövs för att beakta understödsföreningarnas särdrag eller de annars är motiverade av att verksamheten avser meddelande av försäkringar, av hänsyn till skyddet för de försäkrade eller för att genomföra tvingande bestämmelser i för försäkringsföretag. Som framgått av det föregående bör associationsrättsliga sär- regler i förhållande till ömsesidiga försäkringsbolag endast finnas om de kan motiveras av understödsföreningarnas särdrag. 11.1.3Utgångspunkter för näringsrättsliga regler Utredningens bedömning: Näringsrättsliga särregler för understödsföreningar i förhållande till regleringen av försäk- ringsbolag skall förekomma endast om de kan motiveras av understödsföreningarnas särart eller EG:s krav. Regeringen har tidigare konstaterat att motivet för särreglering och tillsyn av försäkringsbolag är behovet av skydd för försäkrings- tagarna och andra ersättningsberättigade på grund av försäkrings- avtal (se prop. 1998/99:87 s. 137 ff.). En näringsrättslig särreglering av försäkringsbolag är enligt regeringen befogad med hänsyn till de allvarliga konsekvenser som kan uppkomma för försäkringstagarna och andra ersättningsberättigade som kollektiv om försäkrings- bolag inte kan fullgöra sina åtaganden och de särskilda förhållanden som hör samman med försäkringar. Behovet av skydd för försäk- ringstagarna motiveras inte bara av det faktum att enskilda försäk- ringstagare kan hamna i en ohållbar ekonomisk och social situation om försäkringsbolaget inte kan fullgöra sina åtagande, utan även av Nya regler för understödsföreningar att försäkringsteknik är komplicerad, vilket medför dels att det är svårt för andra än fackmän att bedöma och värdera försäkringar och om ett visst bolag hanterar risker effektivt, dels att försäk- ringsbolagen har ett kunskaps- och informationsövertag i förhål- lande till försäkringstagarkollektivet. Även det förhållandet att vid livförsäkring försäkringstagaren normalt är beroende av försäkringsbolagets förmåga att förvalta ett sparande och betala ut försäkringsbeloppen har motiverat det särskilda skyddsbehovet. I ett avlämnat betänkande har också Försäkringstillsynsut- redningen funnit att det är behovet av konsumentskydd som moti- verar särreglering och tillsyn av försäkringsbolag (se SOU 2005:85 s. 21 ff.). När överväganden nu skall göras om vilka näringsrättsliga regler som skall gälla för understödsföreningar bör man först granska om nämnda skyddsmotiv gör sig gällande med samma styrka i föreningar. De befintliga understödsföreningarna är långt ifrån en homogen grupp. De uppvisar stora skillnader i såväl storlek som verksamhet, allt från föreningar som endast ger begränsade belopp för begrav- ningskostnader vid dödsfall till föreningar som ger ålderspension till anställda inom ett företag eller en yrkeskategori. Det har tidigare ifrågasatts inte bara om det över huvud finns anledning att ha särreglering och tillsyn över föreningarna, åtminstone de vilkas verksamhet är av mycket ringa betydelse, utan också om de har något existensberättigande (se SOU 1960:11 s. 109 och SOU 1998:82 s. 104 f.). Vid de överväganden som då har gjorts har slutsatsen varit att det fortsatt har funnits behov av särreglering och tillsyn. Utgångspunkterna för och skilde sig i viss mån. En gemen- sam utgångspunkt var dock – vilket även gäller för denna utredning – att åstadkomma en mer modern lagstiftning. Motiven för en särreglering och tillsyn av understödsföreningar belystes inte närmare av dessa två utredningar. har dock konstaterat att det huvudsakliga syftet med den nya lagen måste vara att säkerställa att föreningsmedlemmarna och förmåns- tagarna får de ersättningar som tillkommer dem. Vidare har den utredningen angett att målet bör vara att skapa förutsättningar för föreningarna att effektivt driva en modern försäkringsrörelse och att om försäkringsverksamhet är en lämplig utgångs- punkt för en reviderad lagstiftning om försäkringsföreningar (se SOU 1998:82 s. 109). Nya regler för understödsföreningar Understödsföreningarnas verksamhet är helt ägnad åt personför- säkring. Det försäkringsskydd som ges i en understödsförening motsvarar det som kan fås genom ett försäkringsavtal med ett försäkringsbolag. Att verksamheten bedrivs i en understödsföre- ning kan inte anses minska behovet av konsumentskydd när verk- samhetens art är densamma. Det behov av skydd för försäkrings- tagarna som regeringen har funnit motiverar särregler och tillsyn över livförsäkringsbolag gör sig därför enligt utredningen lika starkt gällande för dem som är medlemmar och försäkrings- tagare eller ersättningsberättigade på grund av försäkringsavtal i en understödsförening. Vid bestämmandet av utgångspunkterna för nya rörelseregler för understödsföreningar måste också de senaste årens allmänna utgångspunkter för lagstiftningen inom det finansiella området beaktas (se ovan kapitel 7). Det innebär att lagstiftningen bör vara både konkurrensneutral i förhållande till vilken associationsform som verksamheten bedrivs i och funktionellt inriktad. Rörelsereglerna för försäkringsbolag har genomgått ett stort antal reformer och kan bedömas vara väl ägnade för nuvarande förhållanden på försäkringsmarknaden (se avsnitt 2.6). Utredningens utgångspunkt vid översynen av rörelse- reglerna för understödsföreningar är därför att nuvarande närings- rättsliga reglering av försäkringsbolag väl uppfyller de krav som bör ställas även för försäkringsverksamhet i understödsföreningar. Regler som avviker bör därför föreslås endast om de behövs för att beakta understödsföreningarnas särart. Det kan konstateras att de regler om tjänstepensionsverksamhet som trädde i kraft den 1 janu- ari 2006 i princip är likartade för de olika associationsformerna. Det förhållandet att försäkringsbeloppens storlek i många understödsföreningar är lägre än i försäkringsbolagen och att verksamhetens omfattning oftast är mindre motiverar enligt utred- ningen inte ett annat ställningstagande. Det finns även försäkrings- bolag med helt begränsad verksamhet. Utredningen återkommer till överväganden rörande mindre understödsföreningar i kapitel 12. Nya regler för understödsföreningar 11.1.4Personförsäkring eller all försäkring Utredningens förslag: Försäkringsföreningar skall få driva verksamhet med fondförsäkring. Utredningens bedömning: Försäkringsföreningar skall inte heller få driva annan skadeförsäkringsrörelse än sjuk- och olycksfallsförsäkring. Inte heller skall de få driva återförsäkring. I EG:s försäkringsdirektiv delas försäkringsverksamhet upp i skadeförsäkring och livförsäkring. Livförsäkring och skadeförsäk- ring får enligt försäkringsdirektiven inte drivas i samma företag, vilket för försäkringsbolagen framgår av 1 kap. 3 § andra och tredje styckena FRL. Av bestämmelsen framgår vidare två undantag från denna s.k. separationsprincip, dels för sjuk- och olycksfallsförsäk- ring (skadeförsäkringsklass 1 och 2) som trots att det är skadeför- säkring får drivas i samma företag som livförsäkring, dels för före- tag som drev både livförsäkringsrörelse och skadeförsäkrings- rörelse före . En understödsförening kan enligt 1 § UFL endast meddela annan personförsäkring än arbetslöshetsförsäkring. Den verksam- het som drivs inom understödsföreningar är framför allt pensionsförsäkring men även annan livförsäkring, såsom begrav- ningsförsäkring, och sjuk- och olycksfallsförsäkring. Enligt försäk- ringsdirektivens indelning av försäkringsverksamheten driver understödsföreningarna livförsäkringsverksamhet inom livförsäk- ringklasserna I (livförsäkring) och IV (lång sjuk- och olycksfalls- försäkring) samt skadeförsäkringsverksamhet inom skadeför- säkringsklasserna 1 (olycksfall) och 2 (sjukdom). Genom inför- livandet av tjänstepensionsdirektivet har tjänstepensionskassornas verksamhet begränsats. De kan endast driva verksamhet avseende tjänstepensionsförsäkringar och verksamhet som är föranledd av verksamhet avseende sådana försäkringar (7 § tredje stycket UFL). I utredningens uppdrag ingår bl.a. att överväga frågan om omfattningen av tillåten försäkringsrörelse för försäkringsföre- ningar. I detta kan det enligt utredningens bedömning ligga att överväga både en utvidgning av verksamhetsområdet och en begränsning därav. När det gäller en begränsning av verksamheten har utredningen ovan i avsnitt 11.1.1 bedömt att försäkringsföre- ningarnas verksamhet inte skall begränsas till endast tjänste- Nya regler för understödsföreningar Någon annan ytterligare begränsning i förhållande till nuvarande verksamhetsinriktning bör inte heller komma i fråga. har understödsföreningar kunnat meddela ytterligare en form av personförsäkring, nämligen arbetslöshetsförsäkring. Sådana arbetslöshetskassor, som handhar arbetslöshetsför- säkring enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, är föremål för särskild reglering och omfattas inte av UFL. Understödsföreningarnas verksamhet har alltid varit inriktad på att lämna sjukhjälp, begravningshjälp, pension eller liknande under- stöd åt medlemmarna eller deras anhöriga. De har bildats och har vuxit fram i när socialförsäkringen inte spelade den roll den nu gör. Likadant synes förhållandena vara i jämförbara länder där det också främst är inom personförsäk- ringsområdet som försäkringsföreningar är verksamma. I förarbetena till UFL synes frågan om att tillåta annan verksam- hetsinriktning inte ha varit föremål för överväganden. Inte heller eller Försäkringsföreningsutred- ningen föreslog någon förändring i den verksamhet som under- stödsföreningar får driva (se SOU 1990:101 s. 255 f. och SOU 1998:82 s. 174 f.). En utvidgning av verksamheten i förhållande till den nuvarande ordningen skulle kunna innebära att en understödsförening får meddela även återförsäkring och annan direkt skadeförsäkring än sjuk- och olycksfallsförsäkring. En sådan utvidgning skulle inne- bära ett stort avsteg från den hittillsvarande verksamheten. Frågan är om det nu är rätt tid för ett sådant steg.