sou · GUB31 · 2007-01-01 00:00:00 — Dessa regler finns i 16 kap. 12 §. I de flesta fall är det den huvudman som anordnar en utbildning som ansvarar för antagningen. Avvikande bestämmelser finns för t.ex. s.k. rh-anpassad utbildning. Detta framgår av den hänvisning som finns till 33 §. I paragrafen har en motsvarande hänvisning gjorts till 16 kap. 12 §, där regler finns om antagning till utbildning som anordnas av ett kommunalt företag. I bestämmelsen ges kommun och landsting rätt att sluta avtal med annan om att denne, för kommunens eller räkning, ska utföra uppgifter som följer av den specialkompetens som skollagen ger. Sådana avtal om att lägga ut viss skolverksamhet på entreprenad innebär att kommunen eller behåller huvudmannaskapet för verksamheten. Det är alltså fortfarande fråga om en verksamhet som bedrivs med kommunen som ansvarig för såväl ut- förande som kvalitet och resultat. Lagtexten är utformad på samma sätt som annan lagstiftning som ger kommuner möjlighet att träffa avtal med annan om utförande av verksamhet. Den generella kommunalrättsliga bestämmel- sen finns i 3 kap. 16 § kommunallagen (1991:900). skollag finns också ett antal bestämmelser av samma slag, se redovisningen i kap. 1.5. Ytterligare exempel inom det specialreglerade området finns i 2 kap. 5 § socialtjänstlagen (2001:453) och i 1 § lagen (2004:1225) om vissa kommunala befogenheter i fråga om sjuk- transporter. Av bestämmelsens andra mening framgår att skollagens regler i övrigt även gäller för den verksamhet som utförs på entreprenad. Vissa undantag finns dock i de följande bestämmelserna i 16 kap. De gäller myndighetsutövning och krav på viss lärarutbildning. I övrigt ska undervisningen följa de bestämmelser som finns i skol- lagen med tillhörande författningar. 2–3 §§ Se kommentarer i remissen med förslag till ny skollag. I paragrafen har endast gjort språkliga ändringar av samma slag som i 1 §. I paragrafens första stycke anges att inom gymnasieskolan får avtal om entreprenad träffas rörande alla uppgifter enligt skollagen som är hänförliga till denna skolform. De tidigare begränsningarna beträf- fande i vilka ämnen entreprenader får förekomma och vem som får anlitas som entreprenör har tagits bort (se redogörelse i avsnitt 5.3 och 5.4). Entreprenader får därför förekomma i all slags undervisning som sker inom ramen för en gymnasieutbildning. Det innebär t.ex. att för elever med individuella program får avtal om undervisning på entreprenad även omfatta grundskoleämnen. Det gäller inte enbart undervisning i de ämnen som ger behörighet till gymnasie- skolans nationella program utan samtliga ämnen, för- utsatt att det är fråga om undervisning inom ramen för gymnasie- skolan. Undantag från möjligheten att lägga ut gymnasieverksamhet på entreprenad gäller endast för de uppgifter som enligt skollagen ska utföras av rektor. Skälen för detta redovisas i kap 5.6. Av det följer att även tillhörande i bestämmelser i annan författning skall gälla. Det avser exempelvis de bestämmelser om rektor som finns i gymnasieförordningen och läroplanen. Begränsningen beträffande vem som kan anlitas som entreprenör har alltså tagits bort. Det betyder att förutom en enskild fysisk eller juridisk person kan numera även annan kommun, landsting, staten eller något annat offentligrättsligt subjekt utföra uppgifter på entre- prenad åt en kommun eller ett landsting. Av andra stycket framgår att den kommunala lokaliseringsprincipen, som uttrycks i 2 kap. 1 § kommunallagen, inte gäller för den kommun eller det landsting som träffar avtal med en annan kommun eller lands- ting om utförande av uppgift inom gymnasieskolan. För sådana ända- mål har alltså kommun och landsting rätt att verka utanför det egna området. Bestämmelsen motsvarar den tidigare undantagsbestämmelsen i 2 § lagen om entreprenadförhållanden inom skolan. I paragrafen ges lagstöd för att en entreprenör får svara för den myn- dighetsutövning som hör till den uppgift som överlämnas genom ett entreprenadavtal. Det är endast myndighetsövning som har samband med undervisning som överförs. Det betyder att endast sådan myn- dighetsutövning som ingår i en lärares uppgifter omfattas. I första hand är det fråga om betygssättning men även de disciplinära åtgär- der som en lärare, enligt 6 kap. 21 § gymnasieförordningen (4 kap. 9 § förslaget till ny skollag), har rätt att vidta mot elever, ingår i be- myndigandet. Det betyder att annan myndighetsutövning som t.ex. beslut om mottagande och antagning eller de uppgifter som till- kommer rektor inte kan lämnas över till en entreprenör. I bestämmelsen görs undantag från skollagens krav på att endast lärare som har utbildning för den undervisning de ska bedriva får användas. En likartad bestämmelse fanns tidigare i 4 § lagen om entreprenad- förhållanden inom skolan. Undantaget – som behandlas närmare i kap. 5.5 – innebär att det s.k. behörighetskravet i 2 kap. 13 § i försla- get till ny skollag (som motsvarar 2 kap. 3 § skollagen) ersätts med ett krav på att lärare som används ska ha kompetens för den under- visning han eller hon ska bedriva. Undantaget gäller enbart vid undervisning i vissa kurser som sker hos en entreprenör, nämligen karaktärsämneskurser, alltså kurser i de ämnen som inte ingår i alla nationella och specialutformade pro- gram enligt bilaga 3 till skollagen. Ifråga om undervisning i kurser i de ämnen som ingår i alla nationella och specialutformade program (kärnämnen) gäller alltså kravet på att undervisande lärare ska ha sådan utbildning som avses i 2 kap. 13 § i förslaget till ny skollag. I 4 kap. 22 § i förslaget till ny skollag anges det att för att en lärare ska ha rätt att besluta betyg måste denne uppfylla de krav som ställs för att kunna anställas utan tidsbegränsning. I första hand innebär det krav på svensk lärarexamen med huvudsaklig inriktning på den undervisning som avses. Undantaget från behörighetskravet vid undervisning som sker på entreprenad innefattar inget undantag från de krav som förslaget till ny skollag ställer för att en lärare ska få be- sluta betyg. Det innebär att vid undervisning i karaktärsämne som sker hos en entreprenör krävs att, om den undervisande läraren inte uppfyller kraven i 4 kap. 22 §, betygssättning sker tillsammans med en lärare som uppfyller dessa krav. Förfogar inte entreprenören över en behörig lärare är det kommunens ansvar att se till att en behörig lärare kan medverka vid betygssättningen så att behörighetskraven uppfylls. Paragrafen motsvarar 6 § lagen om entreprenadförhållanden inom skolan. 9–10 §§ Se remissen med förslag till ny skollag. Möjligheten för kommuner och landsting att tillsammans med privata företag bilda och driva kommunala företag för att bedriva gymnasie- utbildning behandlas utförligt i kap. 6. Det framgår där att dessa kom- munala företag endast får svara för utförandet av undervisningen. De utbildningar som erbjuds ingår i det kommunala utbildningsut- budet. Det är också kommunen som ska svara för ansökningsför- farande samt mottagande och antagning. I denna paragraf regleras möjligheten att bilda sådana kommunala företag. Det ska för det första vara fråga om utbildningar inom ra- men för gymnasieskolans nationella eller specialutformade program. kan alltså inte erbjuda utbildning på individuellt program. Två förutsättningar gäller för att möjligheten till kommunala före- tag ska få användas för gymnasieutbildning. Den första innebär att kommunala företag av detta slag endast får bildas om inga andra alternativ finns för kommunen att, genom entreprenader eller samverkan i annan form, kunna erbjuda den Vilka situationer det avser har behandlats ingående i kap. 6. Det framgår där att det skall vara fråga om ett önskemål om att tillföra den kommunala gymnasieskolan en viss sorts kompetens och där det inte kan ske genom de stora möjlig- heter till entreprenad som här föreslås eller genom samverkan i någon annan form. De situationer som i första hand avses är när det är fråga om samverkan mellan kommun och arbetsliv som innebär att bägge parter ska skjuta till resurser för utbildningen och som en följd av detta också önskar inflytande över hur verksamheten be- drivs. I många fall kan det vara så att samverkan bygger på att ett privat företag tillhandahåller särskilt utformade lokaler, utrustning och personal med specialkunskaper medan kommunen ska svara för lärarutbildad personal, skollokaler m.m. Avsikten är alltså att kom- munala företag av detta slag endast ska förekomma i undantagsfall. Det är kommunen som själv ska avgöra om andra organisations- former är uteslutna. Det andra kriteriet innebär att det inte är tillåtet att driva gymnasie- utbildning via ett helägt kommunalt företag. Samma förhållande gäller om det enbart finns kommuner eller andra offentliga organ bland ägarna. Eftersom detta är en organisationsform som ska användas som ett medel för samverkan mellan skolan och arbetslivet ska det bland ägarna ingå minst en enskild juridisk person. Denna ska inte vara ett kommunalt eller statligt företag. Med detta avses dock inte sådana enskilda bolag där stat eller kommun ingår som ägare enbart som en följd av en finansiell placering. tillsyn omfattar även denna del av skolverksamheten. kommer därför att kunna påpeka om kommunala företag bildats utan att det funnits tillräckliga skäl för detta. Av andra stycket framgår att de kommunala företagen inom gym- nasieskolan ingår i den del av skolväsendet för barn och ungdomar som drivs av det allmänna. Den enda skillnaden jämfört med andra kommunala gymnasieskolor är organisationsformen. I övrigt ska de regler som gäller för skolor med offentlig huvudman gälla även för skolor som drivs av ett kommunalt företag. Enda undantaget är att företagen inte ska ha de skyldigheter gällande erbjudande av utbild- ning och mottagande som gäller för skolor med offentlig huvudman enligt 13 kap. 5–7 och 17–18 §§. Som redovisats i kap. 6. ska kom- munen själv handha dessa uppgifter. Inte heller ska bestämmelserna i 13 kap. 17–18 §§ om interkommunal ersättning gälla dessa företag. För tydlighetens skull ska det framhållas att det kommunala företaget har samma ansvar för utbildningen som tillkommer en huvudman enligt 2 kap. 7 § i förslaget till ny skollag. Det betyder att det inte enbart är skollagens regler utan även de tillhörande författningarna som gäller för verksamheten i ett kommunalt före- tag. Verksamheten skall således bedrivas i enlighet med vad som anges i t.ex. gymnasieförordningen, läroplanen, programmål och kursplaner. Undantaget betyder att det är kommunen som ska svara för er- bjudande av utbildning och intagning. Samverkar flera kommuner i ett kommunalt företag av det slag som här avses krävs det att dessa, genom samverkansavtal reglerar dessa frågor. Som redovisats i av- snitt 6.2.4 omfattar kommunens ansvar också disciplinfrågor rörande avstängning och förvisning som enligt 6 kap. 24 § gymnasieförord- ningen ska avgöras av styrelsen för utbildningen. I förslaget till ny skollag (12 kap. 24 §) föreslås att sådana beslut skall fattas av huvud- mannen för utbildningen. Vad beträffar utbildning som sker hos kom- munala företag är kommunen alltjämt huvudman och ansvarig för frågor av övergripande karaktär. Det gäller t.ex. ansökning och an- tagning. Även frågor som avstängning och förvisning, som inte är kopplade till en undervisningssituation, ska därför handhas av kommunen. Slutligen finns i paragrafen en hänvisning till 8 kap. 3 c § kommu- nallagen, som innehåller den kommunala självkostnadsprincipen. Hänvisningen har tagits in för att tydliggöra att självkostnadsprinci- pen alltid ska tillämpas för denna typ av kommunala företag. Det gäller oavsett hur stor den kommunala andelen är i företaget. Paragrafen reglerar ansvarsförhållandet mellan kommunen och det kommunala företag som bedriver gymnasieutbildning med stöd av 11 §. Regleringen innebär att kommunen behåller ett övergripande ansvar för utbildningen genom att denna ingår som en del i det kommunala utbildningsutbudet. Kommunen ska svara för mottagan- de av ansökan till utbildning hos det kommunala företaget. Kom- munen ska också pröva ansökningarna och ansvara för antagningen. I dessa avseenden utgör paragrafen ett avsteg från vad som annars gäller enligt 12 kap. 11–13 §§. Om två eller flera kommuner ingår i det kommunala företaget krävs ett samverkansavtal som anger vilken av kommunerna som ska svara för ansökningsförfarandet, mottagande och antagning. Samma regler som vid annan samverkan enligt samverkansavtal ska då gälla. Ett kommunalt företag av det nu aktuella slaget kan även erbjuda utbildningsplats åt elever från en annan kommun än den eller de som ingår i företaget. Den kommun som enligt denna paragraf ska svara för mottagande av ansökan m.m. ska då tillämpa reglerna om mot- tagande i 13 kap. 6 §. I fråga om ersättning för sådan utbildning tillämpas reglerna om interkommunal ersättning i 13 kap. 8–9 §§. I kapitel 6.2.5 föreslås att offentlighetsprincipen enligt tryckfrihets- förordningen ska gälla i de kommunala företag som bildas med stöd av 16 kap. 11 §. Som en följd av det ska också sekretesslagen gälla för den verksamheten. Det betyder att för samtliga dessa kommunala företag, oavsett ägarförhållandena, gäller rätten att ta del av allmänna handlingar med de inskränkningar beträffande vissa uppgifter som följer av sekretesslagen. Även sekretesslagens regler om tystnads- plikt blir tillämpliga. Detta sker genom att de kommunala företagen som det här är fråga om förs in i bilagan till sekretesslagen. Därige- nom jämställs de, med stöd av 1 kap. 8 § sekretesslagen, med myn- digheter i offentlighets- och sekretesshänseende. I 13 § har en hän- visning till sekretesslagens reglering tagits in. Ett kommunalt företag som bildas med stöd av 11 § är huvudman för den skolverksamhet som bedrivs. För att kunna fullgöra de upp- gifter som hör samman med detta har ett sådant företag även rätt att svara för den myndighetsutövning som hör till den verksam- heten. De uppgifter som är aktuella är de som enligt skolförfatt- ningarna ska utföras av lärare och rektor. Det betyder, som angetts i kap. 6 och under 11 § ovan, att lärare och rektor har rätt att fatta disciplinbeslut i enlighet med vad som framgår av gymnasie- förordningen och som föreslås i 4 och 12 kap. i förslaget till ny skollag. Rektorn kan t.ex. fatta interimistiska beslut om avstäng- ning. Däremot är det kommunen som ska fatta slutliga beslut om avstängning och förvisning, se kommentar till 11 §. I ett nytt fjärde stycke utökas tystnadsplikten för de som är verk- samma hos en entreprenör inom ramen för gymnasieskolan så att den får samma tillämpningsområde som den sekretess som gäller en- ligt 7 kap. 9 § sekretesslagen när verksamheten utförs av kommunens egen personal. 7.2Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) Förslaget innebär att rätten att ta del av allmänna handlingar gäller i de kommunala företag som bedriver gymnasieutbildning med stöd av 16 kap. 11 § skollagen (2006:xxx). Härigenom uppstår också en skyldighet för företagen att följa arkivlagens regler om arkivering (se även förslaget till lag om ändring i arkivlagen). 7.3Förslaget till lag om ändring i arkivlagen (1990:782) Med stöd av 1 kap. 8 § sekretesslagen har de kommunala företag som bedriver gymnasieutbildning tagits upp i bilagan till sekretesslagen. Det innebär att offentlighetsprincipen gäller i företagens verksam- het. Med rätten att ta del av allmänna handlingar följer en skyldighet för dessa företag att upprätta arkiv. I ett nytt andra stycke anges det att dessa kommunala företag ska iaktta de regler i arkivlagen som gäller för kommunala myndigheter. Utredningen föreslår att begränsningarna beträffande vilka ämnen som kan bli föremål för undervisning på entreprenad under en gymnasieutbildning tas bort. Det finns då inget lagligt hinder mot entreprenadläggning av ett fullständigt program i gymnasieskolan. Kommunerna får således frihet att lägga ut allt ifrån ett enda ämne till hela sin gymnasieutbildning på entreprenad. Förslaget medför därmed en omfattande utvidgning av den nuvarande entreprenad- lagen då endast yrkesämnen och estetiska ämnen kan genomföras av annan. Av utredningens kartläggning framgår att nuvarande reglering är ett hinder som försvårar för kommunerna att anlita utomstående för undervisning i yrkesutbildningar. Utredningen visar också att det är på de individuella programmen som de största svårigheterna och hindren finns. Därför är förslaget att utvidga möjligheterna att anlita utomstående inom yrkesutbildningarna och individuella pro- grammet utan begränsningar till vissa ämnen en viktig åtgärd för att förbättra kvaliteten i de nämnda utbildningarna. Förslaget innebär också ett led i att ytterligare stärka det lokala inflytandet i yrkes- utbildningarna. Utvecklingen av denna undervisning på entrepre- nad bör noga följas och utvärderas under förslagsvis en femårs- period. Därefter bör övervägas om ytterligare ämnen och program kan bli föremål för undervisning på entreprenad. Särskilt bör följas hur de övergripande målen beaktas. Gymnasieskolan har ett differentierat utbud och elevgrupperna är heterogena, som skollagen påbjuder att utbildningarna skall vara likvärdiga. Erfarenheter från entreprenader i större om- fattning finns främst från . En grundläggande skillnad gentemot vuxenutbildningen är att en gymnasieutbildning handlar om en hel utbildning för eleverna – från att de lämnat grund- skolan tills de blir myndiga. Gymnasieskolan är att betrakta som en del i samhällets uppdrag att fostra och utveckla unga människor, vilket inte gäller i vuxenutbildningen där de studerande är en del av vuxensamhället. Gymnasieskolan skall också ge en utbildning som utgör ett konkurrensmedel vid antagning till högskolan. Det är där- för en grannlaga och icke lätt uppgift att bedöma i vilken omfatt- ning begränsningarna i nuvarande möjligheter att anlita utomstå- ende anordnare i gymnasieutbildningen skall tas bort. Utredningen föreslår att rektors uppgifter inte skall kunna över- lämnas till en entreprenör. En rektor skall enligt för- slaget svara för utförandet av de uppgifter som åligger rektor enligt skolförfattningarna och läroplanen. En sådan rektor kan dock inte vara en pedagogisk ledare i den dagliga verksamheten. Behovet av pedagogisk ledning och delaktighet i den dagliga skolverksamheten hos entreprenören kvarstår därför. Viktiga delar av betygsättningen dvs. myndighetsutövning kommer att ske hos entreprenören. Det finns därför en stor risk att bedöm- ning och betygsättning inte blir rättssäker och likvärdig för elever- na. Rättssäkerhet kan enligt min mening inte garanteras i ett avtal mellan en kommun och en entreprenör. Ett rimligt skäl till att en kommun vill lägga ut sin gymnasieutbildning på entreprenad är att man saknar kompetens att anordna en gymnasieskola i egen regi. Det finns därför anledning att hysa oro för att man då inte heller har kompetens att utforma avtal som gör att eleverna får en rätts- säker utbildning. Det finns inte heller några garantier för att en entreprenör kom- mer att kunna tillhandahålla behöriga lärare inom ett helt program i den utsträckning som skolförfattningarna föreskriver. I vart fall har inte utredningen kunnat påvisa att detta skulle vara fallet. Utredningen har inte heller närmare kunnat redovisa vilka för- delar för utbildningen som man kan uppnå genom att låta möjlig- heterna till entreprenad även omfatta gymnasieskolans studieför- beredande program. Jag anser att en utvidgning av entreprenad som kan omfatta en hel gymnasieskola inte bör vara möjligt – främst inte inom SP, NV, estetiska programmet och teknikprogrammet. Det finns flera skäl för en sådan begränsning. Nära hälften av eleverna går på de studieförberedande programmen och det har inte varit möjligt med entreprenader inom dessa program. Syftet med entreprenad inom yrkesutbildningarna är att tillföra ut- bildningen kompetens m.m. som inte finns i kommunens egen verksamhet. Ett sådant behov torde inte finnas inom studie- förberedande program eftersom lärarkompetensen i dessa utbild- ningar som regel finns i kommunen. Rimligen borde kommunen med egen lärarkraft kunna genomföra grundskola och gymnasie- skola i allmänna ämnen. I de fall man inte har elevunderlag eller motsvarande för detta är det enligt min mening bättre med sam- verkansavtal med annan kommun. Det är också osäkert om de över- gripande målen i läroplanen kommer att tillgodoses om elevens ut- bildning splittras på flera entreprenader. Med ovanstående som bakgrund anser jag att det finns starka betänkligheter mot att i ett enda steg genomföra en reform av så stor omfattning som utredningen föreslår. Entreprenader i gymnasieskolan m.m. Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare skall se över bestämmelserna om entreprenad i gymnasieskolan och frågan om kommuners möjlighet att anordna gymnasieutbildning i även andra former än ett direkt huvudmanna- skap. Översynen av entreprenadreglerna skall avse både vilka inslag i verksamheten som bör kunna läggas ut på entreprenad och till vem ett sådant uppdrag skall få lämnas. Möjligheten att bedriva undervisning inom skolan genom entre- prenad regleras främst i lagen (1993:802) om entreprenadförhållan- den inom skolan (entreprenadlagen). Även vissa bestämmelser i kommunallagen (1991:900) och skollagen (1985:1100) är av betyd- else i sammanhanget. Entreprenadlagen tillkom för att åstadkomma en vitalisering av utbildningen i gymnasieskolan genom en ökad samverkan mellan skola och arbetsliv (prop. 1992/93:230 s. 32). Genom denna lag, som trädde i kraft , fick kommuner och landsting rätt att sluta avtal med en enskild fysisk eller juridisk person om att denne skall bedriva viss undervisning i ämnen med yrkesinriktad eller estetisk profil inom gymnasieskolan (se 1 §). Även andra ämnen kan läggas ut på entreprenad om det finns särskilda skäl och under förutsättning av regeringens med- givande (se 2 §). För att säkerställa att allmänheten ges rätt till insyn har det i kommunallagen föreskrivits att om en kommun överlåter till någon annan att utföra en angelägenhet skall kommunen i avtal tillförsäkra sig information som gör det möjligt för allmänheten att få insyn i hur angelägenheten utförs. Kommunalt ägande i fristående skolor Skollagen utgår från att det endast finns två former av huvud- mannaskap för gymnasial utbildning av ungdomar. Det är dels den kommunala gymnasieskolan som kommunen är skyldig att anord- na, dels de fristående skolorna för vilka kommunerna helt saknar huvudmannaskap. Parallellt med kommunernas gymnasieutbild- ning får landstingen under vissa förutsättningar anordna mot- svarande utbildning. Det finns olika uppfattningar om i vad mån skollagen kan anses ge en uttömmande reglering av i vilka former en kommun får orga- nisera sin skolverksamhet. Att skollagen är otydlig i detta hänseen- de har visat sig i ett par domstolsavgöranden om bidrag till fri- stående gymnasieutbildning. I dessa fall har tvisten bl.a. gällt frågan om i vilken utsträckning kommunen eller staten får anordna utbild- ning motsvarande gymnasieutbildning i form av en fristående skola genom helt eller delvis ägda aktiebolag. Behovet av en utredning Regeringen har i olika sammanhang uppmärk- sammat behovet av en närmare samverkan mellan gymnasieskola och arbetsliv i syfte att bl.a. utveckla undervisningen och höja kvaliteten i den grundläggande yrkesutbildningen (se tilläggs- direktiven till 2000, dir. 2001:8). Även inom Europeiska unionen har intresset av att på skolområdet utveckla samverkansformer och partnerskap mellan offentlig och privat sektor uppmärksammats. Området har pekats ut som centralt för att främja kvalitet och effektivitet i medlemsländernas utbildnings- system. För många kommuner kan det vara svårt att anordna gymnasie- skolans totala utbud. En fördjupad samverkan mellan kommuner och mellan kommuner och andra utbildningsanordnare kan leda till att begränsade resurser utnyttjas mer effektivt.