sou · GUB3113 · 2007-01-01 00:00:00 — Kommunerna har då också möjlighet att förelägga eller förbjuda vid vite. Det- samma har föreslagits gälla för viss verksamhet som står under till- syn av . I vissa fall är det också ett brott att agera som om man vore ackrediterad utan att vara det. Huvudregeln för vite är att det inte får kombineras med straff. Innebörden härav kan sägas vara att det inte bör vara möjligt att ingripa med både straff och vitespåföljd mot samma förfarande. Detsamma måste också antas gälla för vitespåföljd, sanktionsavgift eller liknande enligt annan lagstiftning. I ett enskilt fall gäller dock denna begränsning endast om det kan konstateras att s.k. gärnings- identitet föreligger, dvs. att det verkligen är samma överträdelse som de två åtgärderna riktar sig mot. Det skall vara överensstäm- melse och rum och adressaten måste givetvis vara densamma. Det är vanligt förekommande att det i en och samma lagstiftning finns möjlighet att förelägga eller förbjuda vid vite samt möjlighet att påföra sanktionsavgift. Dock anges i allmänhet, eller är under- förstått, att för samma gärning, överträdelse inte skall kunna angri- pas på mer än ett sätt i ett enskilt fall. Frågan om hur två stadgan- den om sanktionsavgifter skall förhålla sig till varandra finns såvitt utredningen erfarit inte behandlad, men en parallell bör kunna dras med vad som gäller för de fall där det stadgas om viten och sank- tionsavgifter. Mot denna bakgrund bör det enligt utredningen mening införas en regel som garanterar att SWEDAC inte påför sanktionsavgift för en överträdelse som det redan påförts sank- tionsavgift för enligt annan lagstiftning. Det bör även ställas krav på att SWEDAC skall informera relevanta tillsynsmyndigheter om de beslut som fattats. Motsvarande regler kan även behöva införas i övrig lagstiftning. Särskilda frågor enligt direktiven Sammanfattning om förordad sanktionsavgift Utredningen anser att det i lagen om teknisk kontroll bör införas en sanktionsavgift i syfte att hantera problemet med olovligt åberopande av ackreditering och av ställning som anmält organ. I korthet bör sanktionsavgiften utformas på följande sätt: Sanktionsavgiften bör bygga på ett strikt ansvar. Ansvaret för att påföra sanktionsavgiften bör läggas på SWEDAC. Sanktionsavgiften bör fastställas med hänsyn till överträdelsens art och omfattning, vad som är känt om (den fysiska eller juri- diska) personens ekonomi och omständigheterna i övrigt. Befrielse från sanktionsavgift bör kunna ske om överträdelsen framstår som ursäktlig. Befrielse bör kunna medges helt eller delvis. SWEDAC:s beslut om sanktionsavgift bör kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Vid behandlingen i domstol bör den felande parten ha rätt till muntlig förhandling. Sanktionsavgift bör inte kunna påföras om det redan påförts sanktionsavgift för överträdelsen enligt annan lagstiftning. 4.2Överklagande av beslut om utnämnande av anmälda organ Enligt direktiven skall utredningen undersöka om beslut rörande utnämnande av anmälda organ bör kunna överklagas. Anmälda organ är sådana som av en medlemsstat bedömts kom- petenta att utföra provning, kontroll eller certifiering under ett visst produktdirektiv och av medlemsstaten anmälts till EU för sådana uppgifter. För del gäller att regeringen eller den myndighet reg- eringen bestämmer utser de organ som skall anmälas till EU (3 § lagen om teknisk kontroll). Ursprungligen utsågs svenska anmälda organ direkt av regeringen, men ansvaret delegerades till SWEDAC. Att det är SWEDAC som, efter samråd med be- rörda sektorsmyndigheter, fattar beslut om att utse eller inte utse Särskilda frågor enligt direktiven anmälda organ framgår av 5 § förordningen (2005:894) om teknisk kontroll. I lagen om teknisk kontroll anges i 23 § vilka beslut enligt lagen som får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Bland dessa nämns inte beslut enligt 3 §, dvs. om utnämnande av anmält organ. Det har dock i ett fall förekommit att ett företag som fått avslag på en ansökan om att bli anmält organ har försökt överklaga detta beslut. När SWEDAC avslagit en ansökan lämnas överklagande- hänvisning till Länsrätten i Vänersborg.TPF9FPT I det aktuella fallet av- visade länsrätten emellertid överklagandet. Detta med motive- ringen att beslut enligt 3 § lagen om teknisk kontroll inte nämns bland de beslut som kan överklagas enligt lagens 23 §.TPF10FPT Länsrättens beslut överklagades inte. Länsrätten tycks således ha utgått ifrån att 23 § uttömmande reglerar vilka beslut enligt lagen om teknisk kontroll som kan överklagas. Vidare synes länsrätten ha förutsatt att en tillämpning av reglerna om överklagande i 22 och 22 a §§ förvaltningslagen (1986:223) inte är aktuell. I sammanhanget finns skäl att även beröra förfarandena för överklagande i ärenden om ansökan om ackreditering. Enligt 15 § lagen om teknisk kontroll meddelas beslut om ackreditering av SWEDAC eller tills vidare. I paragrafen anges också att beslutet skall ange de villkor som skall gälla för verksamheten. Om SWEDAC avslår en ansökan om att bli ackrediterat organ lämnas överklagandehänvisning till Länsrätten i . Något över- klagande av sådana beslut har dock ännu inte skett. I utredningens direktiv förutsätter regeringen att avslagsbeslut beträffande utnämnande av ackrediterat organ kan överklagas. Huruvida sådana beslut i praktiken är möjliga att överklaga har dock inte prövats, med hänsyn till att ingen ännu försökt över- klaga. Visserligen anges i 23 § lagen om teknisk kontroll att beslut enligt 15 § kan överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Men i 15 § nämns inte avslagsbeslut uttryckligen. Det kan därför inte ute- slutas att länsrätten skulle finna att det inte går att överklaga ett beslut om avslag på en ansökan om ackreditering. 9TP PT Att överklagandehänvisning lämnas till Länsrätten i beror på att SWEDAC:s huvudkontor ligger i . 10TP PT Länsrätten i , mål 827-05 E. Särskilda frågor enligt direktiven Möjligen finns redan en allmän överklagandemöjlighet I det enda fall som förekommit av att någon sökt överklaga ett avslag på en ansökan om att bli anmält organ bedömde läns- rätten som framgått ovan att sådana beslut inte kan överklagas. Trots detta är det enligt utredningens mening inte uteslutet att en högre domstol – med tillämpning av artikel 6 i Europakonven- tionen eller 22 och 22 a §§ förvaltningslagen – skulle kunna komma till en annan slutsats. För detta talar bl.a. erfarenheter från ett fall där SWEDAC:s ställningstagande avseende ett certifieringsorgans agerande över- klagades till Länsrätten i Vänersborg.TPF11FPT Länsrätten avvisade över- klagandet med hänvisning till att den av SWEDAC upprättade skrivelsen inte ansågs kunna utgöra ett sådant beslut som enligt 23 § lagen om teknisk kontroll kan överklagas hos allmän förvalt- ningsdomstol. Även i detta ärende synes länsrätten således ha ansett att 23 § lagen om teknisk kontroll utesluter tillämpning av förvaltningslagens överklagandebestämmelser. I detta fall över- klagades emellertid länsrättens beslut till högre instans, dvs. Av kammarrättens beslut framgår att domstolen anser att 22 § förvaltningslagen kan vara tillämplig vid sidan av 23 § lagen om teknisk kontroll. Kammarrätten fastställde dock av andra skäl ändå länsrättens avvisningsbeslut.TPF12FPT Genom en gjord ändring i förvaltningslagen, som trädde i kraft , torde sannolikheten också ha ökat för att beslut om utnämnande av anmält organ redan är möjliga att över- klaga – med tillämpning av artikel 6 i eller 22 och 22 a §§ förvaltningslagen. Således har en ändring gjorts av 3 § i förvaltningslagen, som innebär att lagens överklagandebestäm- melser alltid skall vara tillämpliga om det behövs för att tillgodose rätten till domstolsprövning av civila rättigheter eller skyldigheter enligt artikel 6.1 i . I förarbetena anförde reg- eringen att detta även skall gälla när det finns ett överklagande- förbud i annan lag eller förordning.TPF13FPT 11TP PT Länsrätten i , mål 868-03 E. 12TP PT Kammarrätten i , dnr 4798-03. Motiven för kammarrättens beslut var att kla- ganden i egenskap av anmälare saknade klagorätt enligt rätten. SWEDAC:s beslut ansågs inte ha gått klaganden emot på så sätt att han ändå hade rätt att överklaga. Kammarrättens beslut överklagades till Regeringsrätten, som inte meddelade prövningstillstånd. 13TP PT Se prop. 2005/06:56, En moderniserad rättsprövning, m.m. Särskilda frågor enligt direktiven kan avgöra om överklagande bör kunna ske Som framgått av kapitel 2 är det respektive medlemsstat som själv- ständigt ansvarar för att såväl bedöma och utse anmälda organ som fortlöpande övervaka de anmälda organens kompetens. Om ett anmält organ inte längre uppfyller de kompetenskrav som ställs enligt berörda direktiv skall medlemsstaten dra tillbaka sin anmälan för organet ifråga. Att utnämna anmälda organ är således en nationell behörighet. I det arbete som pågår inom EU med att se över förutsättningarna för bättre genomförande av den nya meto- den (se vidare kapitel 5) har kommissionen också poängterat att frågor om utnämnande av anmälda organ skall förbli en nationell angelägenhet. Mot denna bakgrund torde även kunna förutsättas att enskilda medlemsstater självständigt kan besluta om eventuella överklagan- demöjligheter beträffande beslut om att utse anmälda organ. I det ovannämnda översynsarbetet har heller inget framkommit som tyder på att EU avser att reglera frågan om möjlighet att överklaga beslut om utnämnande av anmält organ. Enligt utredningens mening talar flera skäl för att det i lagen om teknisk kontroll bör införas en regel om att beslut om utnämnande av anmälda organ får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Det främsta skälet är att en explicit överklagandemöjlighet skulle undanröja den ovisshet som råder och öka förutsebarheten i systemet, dels för allmänheten, dels för rättstillämpande myndig- heter. Sannolikheten för att ett överklagande faktiskt kan ske torde visserligen ha ökat efter de ändringar av förvaltningslagen som trädde i kraft . Men rättsläget tycks ändå vara oklart . Vidare skulle en uttrycklig överklagandemöjlighet utgöra en säkerhetsventil för att komma till rätta med eventuella felaktiga beslut. Detta skulle vara till gagn för allmänheten och motivera SWEDAC till att fatta välgrundade och välformulerade beslut. skulle därmed också på ett tydligt sätt följa Europakonven- tionens krav. Särskilda frågor enligt direktiven En uttrycklig regel om att beslut om utnämnande av anmälda organ kan överklagas skulle också skapa likformiga villkor i detta hänseende för beslut om anmälda och ackrediterade organ. Detta ser utredningen som en fördel. Ofta är de företag som är anmälda organ även ackrediterade, och en anmälan bygger i många fall på en ackreditering. Att då ha olika sätt att ta tillvara sina rättigheter när beslut går en emot är ägnat att skapa förvirring. Utredningen kan heller inte se några nackdelar med att i lagen om teknisk kontroll införa en uttrycklig regel om att beslut om utnämnande av anmälda organ får överklagas. Mot denna bakgrund förordar utredningen att det i lagen om teknisk kontroll bör införas en uttrycklig regel om att beslut om utnämnande av anmälda organ får överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol. För att en sådan regel skall kunna införas torde även krävas att SWEDAC i lagen om teknisk kontroll direkt utpekas som ansvarig för att besluta om utnämnande av anmälda organ, istället för att som detta beslut åvilar regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Detta då ett regeringsbeslut konstitutionellt sett inte kan överprövas av en domstol inom ramen för den ordinära förvaltningsbesvärsprocessen. Som framgått har dock SWEDAC detta ansvar, genom den precisering som görs i förordningen om teknisk kontroll. Enligt utredningens mening bör SWEDAC:s ansvar regleras direkt i lagen, på motsva- rande sätt som redan sker för ackreditering. I syfte att säkerställa att likformiga möjligheter skapas för över- klagande av beslut om anmälda och ackrediterade organ, finns enligt utredningens mening också skäl att göra vissa förtydliganden beträffande ackrediterade organ. Att beslut om avslag på en an- sökan om ackreditering är tänkta att kunna överklagas råder inte några tvivel om – regeringen har t.ex. i utredningens direktiv förut- satt att denna möjlighet redan finns. Som framgått ovan kan dock inte helt uteslutas att lagen om teknisk kontroll i nuvarande ut- formning inte ger en sådan möjlighet. Utredningen anser därför att en smärre redaktionell ändring bör göras i 15 § lagen om teknisk kontroll för att tydliggöra att överklagandemöjligheten även avser avslagsbeslut. Beträffande regler om överklaganden bör en smärre redaktionell ändring också göras i 23 § lagen om teknisk kontroll. Genom lag (1997:1235) om ändring i lagen (1992:1119) om teknisk kontroll upphävdes 6 10 §§, vilka angav regler för riksprovplatser. Särskilda frågor enligt direktiven förarbetenaTPF14FPT borde dessa bestämmelser upphävas eftersom de sista riksprovplatserna hade avskaffats. I 23 § andra stycket finns dock fortfarande en hänvisning till 9 §, som enligt utred- ningen bör tas bort. 4.2.3Möjlighet att överklaga beslut om återkallande av anmälan till EU I samband med att frågan om överklagande av beslut rörande ut- nämnande av anmälda organ behandlas, har utredningen funnit att även frågan om möjlighet att överklaga beslut om återkallande av anmälan till EU bör diskuteras. SWEDAC beslutar om utnämnande av både anmälda och ackre- diterade organ. Däremot skiljer sig reglerna åt beträffande beslut om återkallande av anmälan till EU respektive av ackreditering, och möjligheterna att överklaga sådana beslut, enligt följande: Anmälan till EU: I 4 § lagen om teknisk kontroll anges att om ett anmält organ inte längre uppfyller de krav som gäller för uppgiften, skall anmälan återkallas. Beslut om återkallande fattas av regeringen. SWEDAC:s roll i detta är enligt förord- ningen om teknisk kontroll (6 §) att om SWEDAC, efter sam- råd med berörda sektorsmyndigheter, finner att en anmälan bör återkallas så skall myndigheten anmäla detta till regeringen. Lagen säger ingenting om möjligheter att överklaga ett beslut om återkallelse av anmälan. Ackreditering: I 15 § lagen om teknisk kontroll anges att SWEDAC får återkalla en ackreditering, om det ackrediterade organet inte längre uppfyller fordringarna för ackreditering eller i något väsentligt hänseende bryter mot de villkor som gäller för verksamheten. Detta beslut ingår bland dem som kan överklagas enligt lagens 23 §. När det öppna systemet för provning och teknisk kontroll infördes i , dvs. i samband med , bedömde regeringen att beslut om att återkalla anmälningarna för organ som inte längre uppfyller kompetenskraven bör förbehållas regeringen.TPF15FPT Några återkallelser till följd av bristande kompetenskrav har dock ännu 14TP PT Prop. 1997/98:1 utg.omr. 24, bet. 1997/98:NU1, rskr. 1997/98:130. 15TP PT Prop. 1991/92:170, bilaga 11, s. 55. Särskilda frågor enligt direktiven inte skett i . De återkallelser av anmälningar till EU som har förekommit har endast skett på det anmälda organets egen begäran. Sådana ärenden har inte ansetts lämpliga att hand- lägga eller besluta på regeringsnivå, utan SWEDAC har givits man- dat att fatta dessa administrativa beslut. Enligt utredningens mening talar dock bl.a. behovet av en skynd- sam handläggning av återkallandeärendena för att SWEDAC borde anförtros uppgiften att återkalla anmälningar även i de fall då ett anmält organ inte längre uppfyller de krav som gäller för uppgiften. En medlemsstat skall återkalla en anmälan av ett organ som inte längre uppfyller erforderliga kompetenskrav. Enligt utredningens mening bör det rimligen vara lättare att uppfylla detta om möjligheten att återkalla en anmälan inte ligger hos regeringen utan hos den som utövar tillsyn, dvs. Om SWEDAC gavs ansvaret för att besluta om återkallande av anmälningar till EU skulle även vissa andra fördelar kunna uppnås. Framför allt skulle det då vara naturligt att införa samma över- klagandemöjlighet beträffande dessa beslut som finns beträf- fande återkallelse av ackreditering. Härmed skulle likformiga vill- kor skapas mellan anmälda och ackrediterade organ både vad gäller själva beslutet om återkallelse och möjligheterna att överklaga. Som utredningen framförde i avsnitt 4.2.2 är det knappast lämpligt att för dessa olika typer av organ ha olika sätt att ta tillvara sina rättig- heter när beslut går en emot. Detta med hänsyn till att företag som är anmälda organ ofta även är ackrediterade, och att en anmälan i många fall bygger på en ackreditering. Att ge ansvaret för att återkalla anmälningar till SWEDAC, och att införa en möjlighet att överklaga sådana beslut, möter såvitt utredningen kan bedöma inte några gemenskapsrättsliga hin- der. Detta bl.a. med hänsyn till att – som framgått ovan – utnäm- nande av anmälda organ är en nationell behörighet. Mot denna bakgrund förordar utredningen att lagen om teknisk kontroll i vissa avseenden bör ändras i syfte att ge ackrediterade och anmälda organ en mer enhetlig behandling. Dels bör SWEDAC ges ansvar för att återkalla anmälningar i de fall då organ inte längre uppfyller förutsättningarna för anmälan. Dels bör i lagen införas en möjlighet att överklaga sådana beslut om åter- kallande. I likhet med vad som sades i avsnitt 4.2.2 bör av konstitu- skäl SWEDAC:s ansvar anges direkt i lagen. 5Översyner inom EU avseende provning och teknisk kontroll Inom EU pågår ett arbete med att se över förutsättningarna för bättre genomförande av den nya metoden för teknisk harmonisering respektive av principen om ömsesidigt erkännande. Arbetet förväntas resultera i förslag till rättsakter från Europeiska kommissionen . Med hänsyn till den beredning av kommissionens förslag som därefter skall vidta, kan de slutgiltiga rättsakterna förväntas föreligga kring mitten av . EU:s översynsarbete kan komma att påverka förutsättningarna för det svenska öppna systemet för provning och teknisk kontroll. Av direktiven framgår att utredningen därför skall undersöka de pågående översynerna och bedöma i vilken mån de föranleder behov av förändringar i . Mot denna bakgrund redogör utredningen i detta kapitel för översynsarbetets bakgrund och genomförande (5.1) och de kommande rättsakternas förväntade innehåll (5.2). Avslutningsvis redovisar utredningen sin bedömning av vilken betydelse översynsarbetet får för det svenska öppna syste- met för provning och teknisk kontroll (5.3). Utredningens bedöm- ning omfattar inte marknadskontrollen, vilken utredningen ansett ligga utanför uppdraget. Som underlag för sitt arbete i dessa frågor har utredningen – utöver att ta del av dokument som framtagits inom ramen för översynsarbetet – uppdragit åt Statskontoret att kartlägga och analysera pågående översyner inom EU avseende provning och tek- nisk kontroll. Statskontorets arbete har redovisats i promemorian EU:s översyn av teknisk kontroll.TPF1FPT 1TP PT Statskontorets dnr 2006/46-5. Promemorian finns tillgänglig via Statskontorets hemsida (). Översyner inom EU avseende provning och teknisk kontroll 5.1Översynsarbetets bakgrund och genomförande presenterade kommissionen en strategi för den inre marknaden, med prioriteringar för åren 2003 2006.TPF2FPT I denna sägs bl.a. att principen om ömsesidigt erkännande är en hörnsten för den inre marknaden. Som framgått av kapitel 2 tillämpas denna princip inom de områden där EU ännu inte har harmoniserat medlems- staternas produktkrav. Principens utgångspunkt är att ett med- lemsland skall godkänna en produkt från ett annat medlemsland om den uppfyller produktkraven i hemlandet. Undantag kan endast göras med hänvisning till de restriktioner som anges i artikel 30 i EG-fördraget (skydd för bl.a. liv och hälsa för människor och djur) eller som följer av sådana tvingande hänsyn till allmänintresset som erkänts i praxis. Enligt kommissionen har det dock visat sig vara problematiskt att hantera situationer där ömsesidiga erkännanden inte fungerat. I praktiken är insynen ofta begränsad och det saknas en gemensam metod för att bedöma om olika länders skyddsnivåer är likvärdiga. Det finns heller ingen fastställd procedur för hur företag skall kunna överklaga negativa beslut. Enligt kommissionen behövs därför särskilda regler för att ge principen om ömsesidigt erkän- nande ökad stadga. Detta sägs bäst kunna uppnås genom en ny rättsakt som fastställer de viktigaste förutsättningarna. I strategin anger kommissionen att den – innan förslag läggs fram om en sådan rättsakt – avser att genomföra ett omfattande samråd med med- lemsstaterna, industrin och andra berörda parter om de olika alter- nativ som står till buds. I strategin framhåller kommissionen vidare att den nya metoden för teknisk harmonisering har varit framgångsrik för den inre marknadens utveckling, men att vissa inslag i metoden behöver förbättras. Idéer om möjliga förbättringsåtgärder presen- terade kommissionen parallellt med sin inre marknadsstrategi i ett särskilt meddelande i maj 2003.TPF3FPT I meddelandet anger kommissionen bl.a. att det behövs ett mer enhetligt system och en rättslig ram för utnämning av anmälda organ, och att det bör utarbetas mer omfattande riktlinjer för vilken roll ackreditering kan spela i detta sammanhang. 2TP PT Strategin för den inre marknaden – Prioriteringar – 2006. Kommissionens med- delande till rådet, , Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och (KOM (2003) 238 slutlig). 3TP PT Förbättrat genomförande av direktiven enligt den nya metoden. Meddelande från kommis- sionen till rådet och (KOM (2003) 240 slutlig). Översyner inom EU avseende provning och teknisk kontroll delandet krävs också vissa omarbetningar av det övergripande regelverket. Kommissionen menar således att förutsättningar som är gemensamma för alla nya metoden-direktiv, och även andra bestämmelser som förtydligar vilka förfaranden som skall följas vid genomförandet och tillämpningen av sådana direktiv, bör regleras i en gemensam, horisontell rättsakt. De enskilda sektorsdirektiven skulle då endast behöva innehålla bestämmelser som är specifika för respektive sektor, främst de väsentliga kraven och lämpliga modu- ler för bedömning av överensstämmelse. Förslagen i meddelandet behandlades i en resolution som antogs av rådet i november 2003.TPF4FPT I denna uppmanades kommissionen att i linje med sitt meddelande inleda en översyn av den nya metoden. Under ledning av kommissionen har en arbetsgrupp med natio- nella företrädare/experter ()TPF5FPT mot denna bakgrund sett över förutsättningarna för bättre genomförande av nya metoden och av principen om ömsesidigt erkännande . Från svensk sida har tjänstemän från , och deltagit i gruppens arbete. SOGS har återkommande sammanträtt för att diskutera och lämna synpunkter på ett tjugotal samrådsdokument som kom- missionen har lagt fram för gruppen. Dokumenten är offentliga och tillgängliga på kommissionens webbplats.TPF6FPT Status på förslagen till rättsakter I skrivande stund () har ännu inte beslutats vilka typer av rättsakter som skall användas för de nya reglerna. Rättsakternas materiella innehåll torde inte påverkas av detta, men däremot får det betydelse för införandet i medlemsstaterna. Till exempel kommer införandet att se olika ut om rättsakterna ges formen av EG-förordningar, vilka gäller som nationell lagstiftning direkt vid ikraftträdandet och därmed tar över tidigare gällande nationell lagstiftning, eller direktiv, vilka skall inför- livas i nationell lagstiftning. Att döma av Statskontorets promemoria kommer de nya rätts- akterna att antas i enlighet med medbeslutandeförfarandet enligt 4TP PT Rådets resolution av om meddelandet från Europeiska kom- missionen Förbättrat genomförande av direktiven enligt den nya metoden (EGT C282 25/11/2003, s. 0003 0004). 5TP on Standardisation and Conformity Assessment Policy. Översyner inom EU avseende provning och teknisk kontroll artikel 251 i EG-fördragetTPF7FPT och med artikel 95 i fördraget som rättslig grund.