sou · GUB388 · 2007-01-01 00:00:00 — I stället vägs olika intressen mot varandra (se , Inhibition, s. 256). De närmare skälen för när ett beslut får inhiberas bestäms alltså genom att en praxis utvecklas. Den praxis som finns när det gäller inhibition av beslut i målen från PTS avviker inte från den som gäller för övriga mål i förvalt- ningsdomstolarna. Praxis kan beskrivas som att en bedömning skall göras dels av vilken betydelse det kan ha för den klagande att verk- ställigheten skjuts upp i avvaktan på slutlig prövning, dels av vilket eller vilka motstående intressen som kan tala för en omedelbar verkställighet. Vidare måste en preliminär bedömning göras av sakfrågan i målet, för att klarlägga graden av sannolikhet för att överklagandet kommer att bifallas. För inhibition bör i allmänhet krävas en tämligen hög grad av sannolikhet för ett slutligt bifall till överklagandet. Om en omedelbar verkställighet emellertid kan antas medföra betydande olägenheter för en enskild klagande, och det kan konstateras att det inte finns något motstående intresse som starkt talar för att verkställigheten ändå skall ske utan fördröjning, bör inhibition kunna meddelas redan när utgången i målet framstår som oviss (se RÅ 1990 ref 82 och RÅ 1998 not 93). Enligt utredningen kan man förvänta sig att antalet inhibitions- beslut kommer att minska när det utvecklas en tydlig praxis i vissa sakfrågor. Det stora antalet inhibitionsbeslut som redan tagits kan då ses som ett utslag av att detta är en ny lagstiftning som i alla delar ännu inte tolkats i rättspraxis. Behovet av särskilda inhi- bitionsregler skulle då också minska . Det har dock häv- dats att den typ av reglering som LEK innebär gör att det alltid kommer att uppkomma nya frågor som är oprövade i rättspraxis. Om PTS beslut även inhiberas med hänvisning till det osäkra rättsläget kommer detta även fortsättningsvis att utgöra ett hinder för att införliva regleringen. En faktor som enligt utredningen inte verkar ha fått tillräckligt genomslag i inhibitionsbesluten eller den intresseavvägning som beskrivits ovan är de allmänna intressen som ligger bakom själva regleringen och som PTS är satt att företräda. I 1 kap. 1 § LEK anges själva syftet med lagen, nämligen att enskilda och myndig- heter skall få tillgång till säkra och effektiva elektroniska kommu- nikationer och största möjliga utbyte vad gäller elektroniska kommunikationstjänster samt deras pris och kvalitet. I paragrafens andra stycke anges att syftet främst skall uppnås genom att kon- kurrensen och den internationella harmoniseringen på området främjas. Men som tidigare påpekats påverkas genomförandet av regleringen av de långa tiderna för överklagandeprocesserna. Enligt utredningen kan beslut om inhibition ha samma effekt, nämligen att införlivandet fördröjs och att effekten av regleringen minskar. Som tidigare påpekades i avsnitt 6.4 anser kommissionen att inhibition är ett särskilt problem. I den pågående översynen av EG- direktiven överväger man att föreslå att det i artikel 4 i ramdirekti- vet skall ange kriterier som säger att regleringsmyndighetens beslut endast skall kunna inhiberas när en irreparabel skada för den som överklagar kan visas. Det problem utredningen konstaterat gör, tillsammans med de förslag som kommissionen lagt, att det redan nu finns anledning att överväga om inte särskilda krav borde kunna ställas för inhibering. Det förefaller dock tveksamt att redan nu gå så långt som kommis- sionen föreslagit, eftersom en sådan regel förmodligen skulle ute- sluta inhibition nästan undantagslöst. Det är dock enligt utred- ningen viktigt att domstolarna tar särskild hänsyn till de samhälls- ekonomiska effekterna genom att beakta intentionerna med lag- stiftningen på området för elektronisk kommunikation när man tar ställning till inhibitionsfrågorna. Detta bör lyftas fram genom ett särskilt påpekande i 8 kap. Eventuellt skulle behovet av väl avvägda inhibitionsbeslut kunna lyftas fram tydligare, om det infördes en skyldighet för domsto- larna att motivera sina inhibitionsbeslut. Som framgått av kapitel 6.3 finns det inget krav på att beslut som inte är slutliga skall motiveras i förvaltningsdomstolarna. Beslut om inhibition i länsrätt är sådana icke slutliga beslut, så när Länsrätten i inhiberade marknads- och skyldighetsbeslutet på marknaden för bitströmstillträde framkom inte skälen för besluten. Även beslut om inhibition i kammarrätten kan vara ett icke slutligt beslut som inte kräver att domstolen motiverar sitt ställningstagande. Ett argument mot att införa en skyldighet för domstolarna att motivera inhibitionsbeslutet är att det i någon mån skulle kunna försena ett avgörande i frågan; att inhibitionsbeslut fattas utan onödig fördröjning är självklart viktigt. Utredningen har dock svårt att se att det skulle vara ett särskilt problem om inhibitionsbeslutet fördröjs någon eller , särskilt inte om slutresultatet blir ett beslut som kan accepteras av operatörerna på den aktuella marknaden. Ett annat argument mot en angiven skyldighet att motivera inhi- bitionsbeslut är att det i någon mån skulle påverka benägenheten att inhibera även när det finns fog för en sådan åtgärd. Det före- faller dock märkligt att en domare skulle avstå från att vidta en åtgärd enbart för att det finns en skyldighet att motivera ställ- ningstagandet. Utredningen ser att det kan ligga ett värde i att domstolarna blir tvungna att motivera sina ställningstaganden i inhibitionsfrågor. Utredningen föreslår därför att det förs in en bestämmelse i 8 kap. LEK om att länsrätten och kammarrätten är tvungna att motivera inhibitionsbeslut. 10.3.8Benämningen av länsrätt och kammarrätt när man avgör mål från PTS Länsrätt och kammarrätt skall avgöra mål från PTS. Några sär- skilda domstolar inom dessa domstolar skall inte skapas. Utredningen föreslår i avsnitten 10.3.4-10.3.7 ett stort antal förändringar vad gäller målen från PTS. Om man t.ex. betraktar handläggningen av ett överklagat kommer det att gälla särskilda tidsfrister för handläggning och avgörande i länsrätt och kammarrätt samt preklusionsregler för att kunna åberopa ny bevis- ning och nya omständigheter. Målen skall därutöver avgöras i sär- skild sammansättning, där kammarrätten utgör sista instans. Detta innebär genomgripande förändringar i förhållande till vad som i allmänhet gäller för länsrätt och kammarrätt enligt förvalt- ningsprocesslagen. Därför finns det anledning att överväga om inte domstolarna borde ha särskilda benämningar när de avgör mål enligt LEK, eftersom sådana gör det tydligare för parterna att sär- skilda regler gäller för målen från PTS. Särskilda benämningar finns redan bl.a. när de tre största länsrätterna avgör mål enligt utlän- ningslagen som migrationsdomstolar, där Kammarrätten i är sista instans som migrationsöverdomstol. Särskilda benämningar finns också för de allmänna domstolarna där vissa tingsrätter är fastighetsdomstolar eller miljödomstolar och där är miljööverdomstol. I avsnitt 6.1. beskrevs hur verksamheten vid länsrätten och kammarrätten organiserats för att hantera målen från PTS. Det går att hävda att det sätt på vilket förvaltningsdomstolarna redan nu avgör målen från PTS, främst Länsrätten i , talar för att det finns en poäng med att ge domstolarna särskilda benäm- ningar när de hanterar mål från PTS. Vad som dock talar mot en sådan ordning är att det rör sig om förhållandevis få mål, där det dessutom går att förvänta sig en minskning om utredningens för- slag genomförs. I motsatts till målen i migrationsdomstolarna finns det dessutom en ganska stor skillnad för olika mål från PTS när det gäller föränd- ringens storlek. För SMP-ärendena sker det, som tidigare beskri- vits, genomgripande förändringar medan den enda förändringen för andra mål kan bestå i att möjligheten att överklaga till Regerings- rätten tas bort. Sammantaget anser utredningen att länsrätt och kammarrätt inte behöver benämnas särskilt, när de avgör mål enligt LEK. 11.1Avstämning med analys av myndighetsorganisationen Utredningens bedömning: Nuvarande ansvarsfördelning mel- lan myndigheterna när det gäller det konkurrensfrämjande arbetet på området för elektronisk kommunikation fungerar tillfredsställande och bör inte ändras. Något krav på funktionsuppdelning inom PTS mellan verksam- het som avser normgivning, tillsyn och tvistlösning bör inte upprätthållas. Utredningens förslag: skall inhämta ett skriftligt yttrande från i frågor som avses i 21 och 22 §§ förordningen (2003:396) om elektronisk kommuni- kation (FEK). Samrådet skall avse ett upprättat förslag till beslut Ett beslut som avviker från yttrande skall innehålla skälen till varför yttrandet inte har följts. Marknaden för elektronisk kommunikation är unik på flera sätt. Under nästan bestod större delen av denna mark- nad, dvs. telemarknaden, av ett faktiskt, om än inte formellt, stat- ligt monopol. Utöver att den snabba tekniska utvecklingen på många sätt har urholkat detta monopol, har staten försökt främja konkurrensen på området under mer än , genom omreglering och andra liberaliseringsåtgärder. Området styrs numera också till stor del av ett europeiskt regelverk som på många sätt är unikt genom en harmoniserad lagstiftning som kombineras med en stor flexibilitet vad gäller tillämpningen, där det i princip är regleringsmyndigheterna – inte lagstiftaren – som genom sina normgivande beslut skapar spelreglerna för marknaden. förhandsreglering inom olika segment av marknaden skall omprö- vas regelbundet. ställning på området elektronisk kom- munikation är därmed ovanligt stark. Meningen är dock att beho- vet av sektorsspecifik reglering skall avta, allt eftersom de olika delmarknaderna utvecklas mot konkurrens, så att marknaderna på området endast omfattas av generell konkurrenslagstiftning. I och med denna utfasning av särregleringen kommer också regleringsmyndighetens respektive konkurrensmyndighetens upp- gifter att förändras. De konkurrensfrämjande uppgifterna kommer framledes enbart att ligga på , medan PTS kom- mer att ha ansvar för att ta emot anmälningar och meddela tillstånd samt utöva tillsyn över de bestämmelser som gäller verksamheten. Fördelningen av uppgifter mellan PTS och Det ingår i utredningens uppdrag att göra en avstämning och analys av myndighetsorganisationen på området för elektronisk kommu- nikation. Vid behov skall utredningen även föreslå de förändringar som anses nödvändiga. I detta sammanhang har utredningen tagit sikte på frågan om en funktionsuppdelning mellan normerande, verkställande och tvistlösande uppgifter. Utredningen har även studerat hur samrådsförfarandena enligt lagstiftningen för elektro- nisk kommunikation fungerat och vilka förändringar som eventuellt kan vara lämpliga. När det gäller frågan om en funktionsuppdelning verkar det naturligt att börja med var ansvaret bör ligga för de normativa besluten enligt LEK, eftersom dessa beslut har till syfte att främja konkurrensen på området. Den sista delen av beslutsfattandet, dvs. beslutet om att ålägga skyldigheter för företag med betydande inflytande på en fastställd marknad, bör anses vara tyngdpunkten i det normativa beslutsfattandet. För att kunna bedöma vilken myn- dighet som är bäst lämpad att handha det normerande besluts- fattandet kan det därför vara lämpligt att först ta ställning till vilken myndighet som är bäst lämpad att pröva vilka skyldigheter som behövs för att åstadkomma effektiv konkurrens på en viss del- marknad. När det gäller de konkurrensfrämjande uppgifterna enligt LEK är PTS och de myndigheter som ligger närmast till hands att anförtro dessa uppgifter. Utredningen bedömer följande frågor vara särskilt viktiga att ta hänsyn till när uppgiftsfördelningen mellan myndigheterna skall övervägas: Vilken fas befinner sig marknaden i och hur har konkurrensen utvecklats? Vad anser marknadens aktörer om uppgiftsfördelningen? Hur väl passar de olika uppgifterna in i respektive myndighets övriga verksamhet? Vilken kompetens finns inom respektive myndighet? Hur har arbetet enligt LEK utvecklats med nuvarande ansvars- fördelning? Vilka rättsäkerhetsaspekter måste beaktas? Konkurrensen utvecklas olika på olika delmarknader. I allmänhet gäller att konkurrensen utvecklas positivt på slutkundsmarknader som varit föremål för monopol men där regleringsåtgärder har förts in på grossistnivå samt på vissa nyare marknader, t.ex. mobilmarknaden. Utredningen bedömer dock att det inte är möj- ligt att förutse om och när marknaden för elektronisk kom- munikation i sin helhet kan komma att betraktas som en fullt fun- gerande marknad med effektiv konkurrens. Många beslut om skyl- digheter för de fastställda marknaderna har ännu inte vunnit laga kraft. Konkurrensen på flera delmarknader är också mycket skör och beroende av regleringsåtgärder på andra delmarknader. På vissa delmarknader har marknadsaktörerna dessutom mycket olika andelar av den infrastruktur som behövs för att tillhandahålla kommunikationstjänsterna, och särregleringen är i stor utsträck- ning inriktad på tillträde till infrastrukturen. kan det därför, i vart fall beträffande vissa delmarkna- der, inte förutses när dessa kommer att kunna fungera utan särre- glering. Utgångspunkten bör dock vara att vidtagna åtgärder skall skapa marknadsförutsättningar som slutligen gör det möjligt att bara tillämpa generell konkurrenslagstiftning. När uppgiftsfördelningen mellan och skall övervägas är det viktigt att ta hänsyn till vad marknadens aktörer anser. Som framgick av kapitel 4 har de stora och redan väl- etablerade marknadsaktörerna och de små nya aktörerna haft i vissa delar samstämmiga, i andra delar olika, synpunkter på PTS beslut och arbetsformer. Det är endast de två dominerande operatörerna TeliaSonera och som framfört att uppgifterna i det kon- kurrensfrämjande arbetet bör delas upp på flera myndigheter. TeliaSonera har specificerat detta med att man anser att ansvaret för SMP-förfarandet bör flyttas till . Ingen av de övriga aktörerna som Statskontoret har intervjuat på utredningens uppdrag anser att det skulle vara bättre om skyldighetsbesluten fattades av . Här bör man även ta hänsyn till att PTS arbete med LEK har befunnit sig i en inledningsfas, vil- ket bör ha inkluderat en lärofas; erfarenheten av att bedöma mark- nader och fatta beslut enligt LEK bör därför öka efter hand, vilket utredningen också kan konstatera sker. Kvaliteten på besluten om att fastställa relevanta marknader, identifiera aktörer med betydande inflytande på en sådan marknad och ålägga skyldigheter för aktören har förbättrats allt eftersom, genom tydligare och mer utförliga motiveringar som tar sikte på specifika sakförhållanden i det aktuella fallet och inte endast ger uttryck för att rekvisiten enligt LEK för beslutet är uppfyllda. Utredningen har försökt att kartlägga vilken kompetens de båda myndigheterna har, samt i vilken mån arbetsuppgifterna passar in bland övriga uppgifter på respektive myndighet. Uppgiften att förhandsreglera en marknad för att främja konkur- rensen upplevs som artfrämmande vid ; så är däremot inte fallet vid PTS. anser dessutom att PTS nu har byggt upp en ansenlig konkurrensrättslig kompetens, och för att kunna utföra de myndighetsuppgifter som LEK före- skriver krävs en stor branschkännedom. Av naturliga skäl har PTS i egenskap av sektorsmyndighet större förutsättningar än , som är sektorsövergripande, att upprätthålla denna kunskap. Om skall lyckas bygga upp och underhålla den branschkännedom som krävs för det konkurrensfrämjande arbetet enligt LEK, fordrar detta enligt utredningen stora förändringar av organisation. En sådan förstärkning av kompetens på områ- det elektronisk kommunikation skulle också innebära att myndig- heten fick en snedfördelning vad gäller kompetensen för olika sektorer av näringslivet. Detta skulle kunna uppfattas som att oproportionerligt stor vikt lades vid området för elektronisk kom- munikation. En annan faktor är att en sådan omfattande föränd- ringsprocess vid de ansvariga myndigheterna dessutom riskerar att kraftigt störa den marknadsutveckling som pågår kontinuerligt. Vid PTS pågår ett arbete med att utvärdera tidigare beslut och beslutprocesser, för att man på så sätt skall kunna förbättra möjlig- heterna att framtida beslut upplevs som tydliga och väl motiverade. PTS kommer dessutom fortsättningsvis ha en mindre arbetsbelast- ning och tidspress på sig, jämfört med vad som var fallet i samband med första generationens beslut om att ålägga skyldigheter enligt LEK. Det bör därför finnas goda förutsättningar för att PTS skyl- dighetsbeslut kommer att vara bättre än . Som framgår ovan talar en rad skäl från effektivitetssynpunkt för att nuvarande uppgiftsfördelning mellan myndigheterna bör bestå. Av framför allt rättsäkerhetsskäl finns det dock anledning att ifrå- gasätta lämpligheten i att en och samma myndighet handhar såväl normerande, verkställande som tvistlösande uppgifter. Inte minst finns det en risk för att uppgifterna sammanblandas och för att det uppstår ett kollegialt tänkande på myndigheten. I detta samman- hang anser utredningen att det är särskilt viktigt att lyssna på dem vars rättsäkerhet kan äventyras, dvs. Som framgått ovan är det endast två operatörer som framfört att myndighetsuppgifterna bör fördelas på annat vis än . Samtliga mindre och nyetablerade operatörer, dvs. dem där LEK till stor del skall främja marknadstillträdet, är överens om att ansvaret för upp- gifterna uteslutande bör ligga hos PTS. Till detta kommer att var- ken PTS eller anser att någon förändring av för- delningen av ansvaret för myndighetsuppgifterna enligt LEK behövs. har framfört att verket ser det som angelägnare att bistå PTS för att förbättra förutsättningarna för en positiv marknadsutveckling och avveckling av särregleringen än att överföra sektorsmyndighetens uppgifter enligt särregleringen till . Enligt utredningen saknas grund för att föreslå att ansvaret för skyldighetsbesluten enligt LEK skall flyttas till . Detta ansvar bör ligga kvar vid PTS. När det gäller frågan om att dela upp ansvaret för de olika delarna i det s.k. SMP-förfarandet, dvs. fastställande av relevanta marknader, identifiering av företag med betydande inflytande på en sådan marknad samt åläggande av skyldigheter, måste man också ta hänsyn till tidsåtgången för förfarandet i dess helhet. Om skilda delar skall behandlas vid olika myndigheter riskerar detta att leda till en längre tidsåtgång sammantaget. Till detta kommer att beslut där en myndighet skiljer sig från ett ärende i allmänhet skall gå att överklaga. Ett system där först fattar beslut om relevant marknad och identifierar företag med betydande infly- tande på en marknad och där PTS sedan beslutar om skyldigheter för sådana företag skulle, om beslut går att överklaga för sig, riskera att leda till ännu större problem med tidsåtgång pga. överklaganden. En sådan lösning kan inte vara i enlighet med det uppdrag utredningen har att effektivisera besluts- och överklagandeprocessen enligt LEK, och den måste därför anses olämplig. Även andra omständigheter – t.ex. myndigheternas bransch- kännedom och de nationella regleringsmyndigheternas och kon- kurrensmyndigheternas roll i EU-arbetet på området – talar emot en uppdelning av myndighetsansvaret för SMP-förfarandet. Ett alternativ till att flytta uppgifter mellan myndigheterna som framhållits under arbetets gång är att ansvaret för SMP-förfarandet delas mellan PTS och . Utredningen känner inte till något jämförbart ansvarsförhållande mellan myndigheter i den övriga statsförvaltningen, och förhållandet riskerar leda till oklar- heter i fråga om ansvarsutkrävande. En väg kan i stället vara att man skapar ett fristående beslutsorgan för uppgiften. Ett delat ansvar för besluten eller ett fristående organ skulle dock troligen minska effektiviteten i beslutsprocessen genom att förfarandet blir mer komplicerat. Utöver att det saknas ett tungt vägande skäl för en så pass ingri- pande förändring skulle en sådan lösning knappast gagna behovet av att snabba upp och effektivisera beslutsprocessen enligt LEK. När det gäller tillsynsfunktionen menar utredningen att denna naturligt hör hemma hos sektorsmyndigheten på området, som både har kompetens och resurser för detta. När det gäller tvistlösningsfunktionen har utredningen behand- lat frågan om funktionsuppdelning i avsnitt 10.2.5. Utredningen konstaterade där att det inte finns några skäl att skilja ut tvistlös- ningfunktionen från PTS. Sammantaget anser utredningen att ansvaret för de konkurrens- främjande uppgifter som ligger på PTS att utföra i enlighet med LEK och förordningen (2003:396) om elektronisk kommuni- kation (FEK) inte bör föras över till någon annan myndighet. Samråd och samarbete mellan PTS och Enligt nuvarande bestämmelser i 23 § förordningen om elektronisk kommunikation (FEK) skall PTS inhämta ett skriftligt yttrande från vad gäller fastställande av produkt- och tjänstemarknader som kan komma ifråga för förhandsreglering och identifiering av företag med betydande inflytande på en fastställd marknad. är enligt sin instruktion (1996:353) skyldigt att avge ett sådant yttrande. PTS har däremot ingen sam- rådsskyldighet med när det gäller besluten att ålägga sådana företag skyldigheter. har ändå inkommit med sådana yttranden , i samband med det allmänna samråd som sker före PTS beslut. Utredningen anser att erfarenheter och kun- skaper beträffande konkurrens och konkurrensrätt är så pass vik- tiga att de i största möjliga mån bör tas tillvara för att främja utvecklingen på marknaden för elektronisk kommunikation. Det finns därför fog för ett mer långtgående samarbete mellan PTS och i SMP-förfarandet. Samarbetet har i stort sett fungerat som det var tänkt, och det innebär att Konkurrens- verket tillför viktig kompetens till ärendena. Utredningen menar att de båda myndigheterna bör fortsätta och intensifiera det samar- bete som redan har etablerats dem emellan; eftersom syftet med varje skyldighetsbeslut är att skapa effektiv konkurrens, borde ha goda förutsättningar för att tillföra viktig ekonomisk och konkurrensrättslig kompetens även i denna del av SMP-förfarandet. Det är också viktigt att ta tillvara Konkurrens- verkets erfarenheter om möjligheterna att skapa bestående konkur- rens på lång sikt utan beroende av särreglering. Sammantaget anser utredningen att det skulle vara av värde om besluten om att ålägga företag med betydande inflytande på en fastställd marknad skyldigheter alltid föregås av ett samråd med . Bestämmelserna i ramdirektivet (2002/21/EG) innebär inte något hinder mot en sådan ordning. Utredningen föreslår därför att PTS skall inhämta ett skriftligt yttrande från i de frågor som avses i 21–22 §§ FEK, dvs. frågor om att fastställa produkt- och tjänstemarknader och analysera dessa, identifiera företag med betydande inflytande på en fastställd marknad samt besluta om skyldigheter enligt 4 kap. 4 § eller 5 kap. 13–14 §§ LEK. Det framgår inte av FEK hur samrådet mellan PTS och Konkur- rensverket närmare skall gå till, utöver att yttrandet skall vara skriftligt. Det har alltså överlåtits åt myndigheterna att själva utforma detta. Både PTS och anser att samrådet i huvudsak har fungerat väl. Utredningen anser dock att det kan finnas skäl – inte minst ur rättsäkerhetssynpunkt – att ytterligare formalisera det. Samrådet har i praktiken gällt ett redan upprättat förslag till beslut. Utred- ningen tycker att detta uttryckligen bör krävas i författningstexten, eftersom det gör det otvetydigt vad samrådet avser. Det är sannolikt en fördel om , på sätt som sker , involveras i beslutsprocessen redan på ett tidigt stadium; löpande kontakter mellan PTS och i ett tidigt skede bör kunna undanröja risker för att hela förfarandet måste göras om i ett senare skede, efter att samråd med marknadens aktö- rer har ägt rum. Det är också väsentligt att får tillräcklig insyn i underlaget för att kunna ta ställning till och kommentera PTS analys. Däremot finns det inte någon fördel med att avger sitt formella samrådsyttrande .