sou · GUB322 · 2007-01-01 00:00:00 — Genom att avtalen inte tillåter något ingripande från JämO:s sida, av- seende den helt övervägande delen av arbetsmarknaden, har lagens till- synsinstrument blivit tämligen urholkat. (SOU 1990:41 s. Trots dessa överväganden förblev reglerna om aktiva åtgärder oför- ändrade när den nuvarande jämställdhetslagen trädde i kraft. skärptes emellertid jämställdhetslagen och bestämmelserna rörande aktiva åtgärder blev tvingande. I propositionen Delad makt – delat ansvar (prop. 1993/94:147) redovisas bl.a. följande skäl till regeringens förslag. Förväntningarna om att parterna skulle skapa mer åtgärdsinrik- tade avtal och driva på utvecklingen hade inte infriats. JämO hade inte kunnat utöva tillsyn då parterna hänvisat till sitt kollektivav- talsarbete. Genom att göra reglerna tvingande och bredda JämO:s tillsyn ville regeringen enligt propositionen öka ombudsmannens överblick över jämställdheten på arbetsmarknaden (jfr prop. 1993/94:147 s. 41-42). Av vad som framkommit är JämO:s erfarenhet och bedömning att även om avtalens innehåll och parternas arbete med att främja jämställdhet förbättrats är det uppenbart att det finns behov av lagstiftning som är tvingande. Utifrån erfarenheterna från arbetet med aktiva åtgärder på jäm- ställdhetens område är vår bedömning att bestämmelserna måste vara tvingande för att fungera effektivt. En tvingande lagstiftning utgör ett bra verktyg även för arbetsmarknadens parter i deras ar- bete med jämställdhet samt lika rättigheter och möjligheter i ar- betslivet oberoende av vilken diskrimineringsgrund det rör sig om. Vi vill avslutningsvis framhålla att regleringen är att uppfatta som en minimireglering. Med den ordning vi föreslår ges utrymme för att det genom kollektivavtal kan utvecklas fler och mer krävande åtgärder som lagens krav säkerställer en viss miniminivå på de aktiva åtgärderna. Det finns alltså utrymme för parterna att träffa branschanpassade avtal i dessa frågor som går längre eller på annat sätt anpassa de aktiva åtgärderna till behoven i en bransch eller på en viss arbetsplats, så länge de inte strider mot lagens före- skrifter. Den reglering om andra påföljder som finns i 23 § jämställd- hetslagen, bör flyttas över till den nya lagen samt utökas till att avse alla diskrimineringsgrunderna. Bestämmelsen skall ses som en erin- ran eller upplysning om att t.ex. avtalade skadeståndsbestämmelser är giltiga, samt att i medbestämmandelagen finns regler om skades- tånd och andra påföljder. Vårt förslag: Enligt den nya lagen om förbud och andra åtgärder mot diskriminering kan arbetsgivare som inte följer lagens före- skrifter om aktiva åtgärder vid vite föreläggas att fullgöra sina skyl- digheter. Enligt 35 § jämställdhetslagen kan en arbetsgivare som inte följer någon av föreskrifterna om aktiva åtgärder i 4–13 §§ vid vite före- läggas att fullgöra sina skyldigheter. Ett sådant föreläggande med- delas av på framställning av Jämställdhets- ombudsmannen eller, om ombudsmannen förklarat sig inte vilja göra en framställning, av en central arbetstagarorganisation i för- hållande till vilken arbetsgivaren är bunden av kollektivavtal. Före- läggande kan riktas även mot staten som arbetsgivare. I framställ- ningen skall det anges vilka åtgärder som bör åläggas arbetsgivaren, vilka skäl som åberopas till stöd för framställningen och vilken ut- redning som har gjorts. lag mot etnisk diskriminering I 26 § lag mot etnisk diskriminering finns en motsvarande bestämmelse med följande lydelse. En arbetsgivare som inte följer någon av föreskrifterna i 5–7 §§, kan vid vite föreläggas att fullgöra sina skyldigheter. Ett sådant föreläggande meddelas av på framställning av Ombudsmannen mot et- nisk diskriminering eller, om ombudsmannen förklarat sig inte vilja göra en framställning, av en central arbetstagarorganisation i för- hållande till vilken arbetsgivaren är bunden av kollektivavtal. Före- läggande kan riktas även mot staten som arbetsgivare. I framställ- ningen skall det anges vilka åtgärder som bör åläggas arbetsgivaren, vilka skäl som åberopas till stöd för framställningen och vilken ut- redning som har gjorts. Skälen för vårt förslag För att understryka vikten av att aktiva åtgärder vidtas bör en ar- betsgivares skyldigheter i detta hänseende vara sanktionerade. När det gäller diskrimineringsgrunderna kön, etnisk tillhörighet och religion eller annan trosuppfattning finns redan sådana sanktioner i form av viteshotet. Dessa bör behållas i den nya lagen samt utökas till att omfatta även diskrimineringsgrunderna könsidentitet, funk- tionshinder, sexuell läggning och ålder. Vitesföreläggande bör kun- na meddelas av den vi föreslår i detta betänkande på framställning av Ombudsmannen mot diskrimine- ring. Regeln bör tillämpas på samma sätt som motsvarande bestäm- melser . 8.4Aktiva åtgärder i fråga om utbildning Vårt förslag: Vi föreslår att krav på aktiva åtgärder skall finnas för all utbildning eller annan verksamhet som avses i skollagen (1985:1100), utbildning som avses i högskolelagen (1992:1434), utbildning som kan leda fram till en examen enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina, eller annan utbildningsverk- samhet. Kravet skall omfatta samtliga diskrimineringsgrunder, dvs. kön, könsidentitet, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosupp- fattning, funktionshinder, sexuell läggning och ålder. 8.4.1Behovet av aktiva åtgärder På utbildningsområdet såväl som i arbetslivet utgör aktiva åtgärder ett betydelsefullt komplement till diskrimineringsförbuden och är dessutom värdefulla som självständiga bestämmelser i diskrimine- ringslagstiftningen. Vi föreslår i avsnitt 6.4 att förbud mot diskriminering som har samband med kön, könsidentitet, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder är förbjuden för skolor av den som deltar i eller söker till utbild- ning eller annan verksamhet som avses i skollagen (1985:1100), ut- bildning som avses i högskolelagen (1992:1434), utbildning som kan leda fram till en examen enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina, eller annan utbildningsverksamhet. I kapitel 11 föreslås att en utrednings- och åtgärdsskyldighet införs för sko- lor i fråga om trakasserier. Vår bedömning är att de föreslagna bestämmelserna lämpligen bör kompletteras med krav på aktiva åtgärder för att förebygga och motverka diskriminering. Aktiva åtgärder i fråga om utbildning bör utformas med förebild i de regler av detta slag som gäller i arbetslivet och på högskoleom- rådet. Detta innebär till en början att bestämmelser om aktiva åt- gärder i fråga om utbildning bör gälla alla diskrimineringsgrunder- na. Utformningen av åtgärderna måste dock ses mot bakgrund av de särskilda förhållanden som råder inom skolan och över huvud taget inom utbildningsverksamhet. I enlighet med vad som tidigare anförts angående arbetslivet bör reglerna om aktiva åtgärder vara så likartade som möjligt för de oli- ka diskrimineringsgrunderna. Det bör finnas utrymme att ta hän- syn till de särskilda förhållanden som kan hänföras till respektive diskrimineringsgrund vid utformningen av de åtgärder som aktuali- seras. Begreppet skola och annan utbildningsverksamhet Bestämmelser bör rikta sig mot en skola som bedriver utbildning. Vi har i avsnitt 6.4 föreslagit att begreppet skola i den nya lagen skall definieras brett som den som bedriver: –utbildning eller annan verksamhet som avses i skollagen (1985:1100), –utbildning som avses i högskolelagen (1992:1434), –utbildning som kan leda fram till en examen enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina, eller –annan utbildningsverksamhet. Vårt förslag: Enligt den nya lagen om förbud och andra åtgärder mot diskriminering skall en skola inom ramen för sin verksamhet bedriva ett målinriktat arbete för att aktivt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsidentitet, etnisk tillhörighet, reli- gion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder för den som deltar i eller söker till utbildningen eller verksamheten. Lagen om likabehandling av studenter i högskolan I 3 § lagen om likabehandling av studenter i högskolan finns en grundläggande bestämmelse om att en högskola skall inom ramen för sin verksamhet bedriva ett målinriktat arbete för att aktivt främja studenters rättigheter. Denna skyldighet omfattar samtliga på det samhällsområdet gällande diskrimineringsgrunder, dvs. könstillhörighet (vilket är den lagens formulering), etnisk tillhö- righet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning och funktionshinder. Lagen om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever Lagen om förbud mot diskriminering och annan kränkande be- handling av barn och elever innehåller krav på aktiva åtgärder som omfattar bl.a. målinriktat arbete. Enligt 5 § skall huvudmannen för verksamheten se till att det bedrivs ett målinriktat arbete för att främja de ändamål som anges i 1 § första stycket. Av 1 § framgår att lagen har till ändamål att främja barns och elevers lika rättigheter samt motverka diskriminering på grund av kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning eller funk- tionshinder. Lagen har också till ändamål att motverka annan krän- kande behandling än diskriminering. Vad skolväsendet angår, skall enligt 1 kap. 2 § skollagen (1985:1100), alla barn och ungdomar oberoende av kön, geogra- fiskt hemvist samt sociala och ekonomiska förhållanden ha lika till- gång till utbildning i det offentliga skolväsendet för barn och ung- dom. Vidare sägs bl.a. att verksamheten i skolan skall utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar; var och en som verkar inom skolan skall bl.a. främja aktning för varje människas egenvärde. Särskilt skall främjas jämställdhet mel- lan könen och aktivt motverkas alla former av kränkande behand- ling såsom mobbning och rasistiska beteenden. Motsvarande be- stämmelser om verksamhetens utformning finns beträffande skol- väsendet för vuxna (1 kap. 9 §). Vissa regler i läroplanerna inskärper att alla elever och barn skall behandlas lika (se Lpo 94 och Lpf 94). Som nämnts i avsnitt 2.5 finns ett omfattande regelverk om ar- betsmiljön som gäller för alla arbetsplatser. I regelverkets mening utgör skolan en arbetsplats i likhet med andra och arbetsmiljölagen (1977:1160) gäller också elevernas arbetsmiljö. Elever i förskole- klass och skola jämställs i flera avseenden med arbetstagare. Barn i förskoleverksamhet och skolbarnomsorg omfattas däremot inte. Arbetsmiljölagen likställer en arbetstagare med en person som genomgår en utbildning, bl.a. när det gäller reglerna om arbetsmil- Lagen innehåller bestämmelser om arbetsmiljön och föreskri- ver allmänna skyldigheter för arbetsgivare och arbetstagare för att åstadkomma en god arbetsmiljö samt om samverkan mellan parter- na i detta syfte. Skolans personal, dit eleverna i detta sammanhang räknas, och arbetsgivaren skall samverka för att åstadkomma en god arbetsmiljö. Rektor har dock huvudansvaret.7 Även föreskrifter om åtgärder mot kränkan- de särbehandling i arbetslivet (AFS 1993:17) är tillämpliga i skolan och omfattar både personal och elever. Skälen för vårt förslag Den övergripande bestämmelsen avseende aktiva åtgärder i arbets- livet och på högskoleområdet är kravet på ett målinriktat arbete för att aktivt främja jämställdhet mellan kvinnor och män samt lika rättigheter och möjligheter i övrigt. Det målinriktade arbetet i skolan bör ta sikte på att ge alla barn, elever, studenter och andra som tar del av utbildning en säker och trygg miljö och härigenom höja verksamhetens kvalitet. När det gäller utbildning efter fullgörande av den obligatoriska skolgången bör det målinriktade arbetet ta sikte på att främja möjligheterna för personer som tillhör de i lagstiftningen skyddade grupperna att fullgöra olika typer av utbildning. Detta kan ske genom att åtgärder vidtas för att bredda rekryteringen till olika typer av utbildningar genom information. Vad detta närmare betyder bör – på samma sätt som är fallet med motsvarande bestämmelser i de nuvarande lagarna – kunna framgå genom att det hänvisas till de paragrafer som gäller dels skyldighet att förebygga och förhindra diskriminering och repressalier, dels likabehandlingsplanen (se strax nedan). 2005/06:38 s. 41. 8.4.4Skyldighet att förebygga och förhindra diskriminering och repressalier Vårt förslag: Enligt den nya lagen om förbud och andra åtgärder mot diskriminering skall en skola vidta åtgärder för att förebygga och förhindra att den som deltar i eller söker till utbildningen eller verksamheten utsätts för diskriminering eller repressalier. Lagen om likabehandling av studenter i högskolan 4 § lagen om likabehandling av studenter i högskolan har följande lydelse. En högskola skall vidta åtgärder för att före- bygga och förhindra att studenter eller sökande utsätt för trakasse- rier. Med trakasserier avses i denna lag ett uppträdande som krän- ker en students eller en sökandes värdighet i högskolestudierna, om uppträdandet har samband med etnisk tillhörighet (etniska trakas- serier), religion eller annan trosuppfattning (trakasserier på grund av religion eller annan trosuppfattning), sexuell läggning (trakasse- rier på grund av sexuell läggning), funktionshinder (trakasserier på grund av funktionshinder), eller könstillhörighet eller är av sexuell natur (sexuella trakasserier). Lagen om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever Lagen om förbud mot diskriminering och annan kränkande be- handling av barn och elever innehåller krav på aktiva åtgärder som omfattar bl.a. förebyggande arbete. Enligt 7 § skall huvudmannen för verksamheten eller den huvudmannen bestämmer vidta åtgärder för att förebygga och förhindra att barn och elever utsätts för tra- kasserier och annan kränkande behandling. är skolorna och kommunerna skyldiga att göra kvalitetsredovisningar, se förordningen (1997:702) om kvali- tetsredovisning inom skolväsendet. en bedömning i vilken mån man nått upp till målen när det t.ex. gäller kränkande behandling. Redovisningarna skall också beskriva vilka åtgärder som behöver vidtas om målen inte nås. egeninitierade tillsyn visade att samtliga skolor utom en hade ett handlingsprogram mot mobbning (se prop. 2005/06:38 s. 87). Skälen för vårt förslag Kraftfulla åtgärder bör vidtas för att förhindra att barn, elever, stu- denter och andra som deltar i utbildning utsätts för diskriminering eller repressalier. I likhet med vad som gäller i arbetslivet och på högskoleområdet bör det finnas en skyldighet för den som be- driver utbildning att aktivt arbeta för att förebygga och förhindra att barn, elever, studenter eller annan som tar del av utbildning ut- sätts för diskriminering. Skyldigheten bör på samma sätt som i ar- betslivet omfatta samtliga former av diskriminering samt repressa- lier. För att bekämpa intolerans, fördomsfullhet och diskriminering är det angeläget att alla som bedriver utbildning vidtar aktiva åtgär- der i detta avseende. Skyldighet att bedriva ett sådant aktivt och målinriktat arbete är ett led i strävan mot ett jämlikt och jämställt samhälle för alla (jfr prop. 2005/06:38 s. 87). I denna strävan har all utbildningsverksamhet stor betydelse. De konkreta åtgärder som den som bedriver utbildning kan vidta är, i likhet med vad som gäller för bl.a. arbetsgivare, att i en policy klart slå fast att inga former av diskriminerande handlingar eller repressalier tolereras på skolan. Vidare bör upprättas en bered- skapsplan för hur eventuell diskriminering eller repressalier skall hanteras. Skolan bör också se över sina egna interna rutiner och ordningsregler och liknande i syfte att identifiera och avskaffa eventuella diskriminerande förhållningssätt. Vårt förslag: Enligt den nya lagen om förbud och andra åtgärder mot diskriminering skall en skola upprätta en plan som skall innehålla en översikt över de åtgärder som behövs för att främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsidentitet, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktions- hinder, sexuell läggning eller ålder för den som deltar i eller söker till utbildningen eller verksamheten och för att förebygga och för- hindra diskriminering och repressalier. Planen skall innehålla en redogörelse för vilka av dessa åtgärder som skolan avser att påbörja eller genomföra . En redovisning av hur de planerade åtgärderna har genomförts skall tas in i efterföljande års plan. Skyldigheten att upprätta en likabehandlingsplan gäller inte, om det finns särskilda skäl för undantag med hänsyn till verksamhetens ringa omfattning eller omständigheterna i övrigt. Lagen om likabehandling av studenter i högskolan Enligt 5 § lagen om likabehandling av studenter i högskolan skall en högskola upprätta en plan för sitt arbete med att främja studenters lika rättigheter. Planen skall innehålla en översikt över de aktiva åtgärder som behövs och en redogörelse för vilka av dessa åtgärder som högskolan avser att påbörja eller genomföra . Lagen om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever Lagen om förbud mot diskriminering och annan kränkande be- handling av barn och elever innehåller krav på likabehandlingsplan. Enligt 6 § skall huvudmannen för verksamheten eller den huvud- mannen bestämmer se till att det finns en likabehandlingsplan för varje enskild verksamhet. Planen skall syfta till att främja barns och elevers lika rättigheter oavsett kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning eller funktionshinder och att förebygga och förhindra trakasserier och annan kränkande be- I planen skall planerade åtgärder redovisas. Planen skall följas upp och ses över. Skälen för vårt förslag Skyldighet att upprätta en årlig plan bör utvidgas till alla utbild- ningsområden som omfattas av begreppet skola i vår definition, dvs. all utbildning som avses i högskolelagen men även för utbild- ning eller annan verksamhet som avses i skollagen, utbildning som kan leda fram till en examen enligt lagen om tillstånd att utfärda vissa examina, eller annan utbildningsverksamhet Vi föreslår därför att det införs en bestämmelse som innebär att den som bedriver utbildning av barn, elever, studenter och andra som tar del av utbildning är skyldiga att upprätta en plan som skall innehålla en översikt över de aktiva åtgärder som behövs för att främja de berördas lika rättigheter oavsett kön, könsidenti- tet, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning, funktionshinder eller ålder och för att förebygga och för- hindra diskriminering och repressalier. Det är dessutom av vikt att det i efterföljande års plan redovisas hur de planerade åtgärderna har genomförts. Erfarenheter från arbetslivet visar att årliga planer krävs för att aktiva åtgärder skall få genomslagskraft. Krav på en sådan plan ut- gör en effektiv metod att kontrollera att åtgärderna genomförs på det sätt det är avsett. Upprättande av en årlig plan kan leda till att tecken på diskriminerande behandling som inte varit känd upptäcks och att det därmed kan vidtas åtgärder för att förhindra behandling som står i strid med lagen. I likhet med vårt förslag avseende arbetslivet bör planen benäm- nas likabehandlingsplan. En sådan plan bör behandla var och en av diskrimineringsgrunderna och de åtgärder som omfattas för var och en av dessa. Vid verksamheter i ideella utbildningsorganisationer av olika slag, såsom studieförbund och , kan risken för diskriminering eller repressalier knappast antas vara så betydande, att organisationen skulle vara tvungen att göra upp en årlig likabe- handlingsplan. Det bör därför framgå att skyldigheten att upprätta en likabehandlingsplan inte gäller, om det finns särskilda skäl för undantag med hänsyn till verksamhetens ringa omfattning eller omständigheterna i övrigt. Vårt förslag: Enligt den nya lagen om förbud och andra åtgärder mot diskriminering kan en skola som inte följer lagens föreskrifter om aktiva åtgärder vid vite föreläggas att fullgöra sina skyldigheter. Skälen för vårt förslag Skyldigheten att upprätta en plan är i lagen om likabehand- ling av studenter i högskolan inte kopplad till någon vitessanktion. Erfarenheterna från ombudsmännen när det gäller denna lag talar dock för att föreskriften för att kunna bli effektiv bör förenas med en vitessanktion på samma sätt som gäller i arbetslivet. Vi föreslår därför att en skola som underlåter att fullgöra dessa skyldigheter vid vite skall kunna föreläggas att fullgöra dem. Ett sådant föreläg- gande kan meddelas av på framställ- ning av Ombudsmannen mot diskriminering. 8.5Aktiva åtgärder i fråga om värnplikt och civilplikt 8.5.1Behovet av aktiva åtgärder Som vi tidigare anfört utgör aktiva åtgärder ett betydelsefullt kom- plement till diskrimineringsförbuden och är dessutom värdefulla som självständiga bestämmelser i diskrimineringslagstiftningen. Vi föreslår i avsnitt 6.15 att förbud mot diskriminering som har samband med kön, könsidentitet, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder och sexuell läggning införs i fråga om värn- och civilplikt. I kap. 11 föreslås att en utrednings- och åtgärdsskyldighet i fråga om trakasserier införs för de myndig- heter som utbildar eller rekryterar totalförsvarspliktiga. Detta är två metoder som bör bidra till ökad jämställdhet mellan kvinnor och män och lika rättigheter för totalförsvarspliktiga. Vår bedömning är att de föreslagna bestämmelserna och de be- fintliga kraven att skapa en god arbetsmiljö för totalförsvarspliktiga – till exempel kravet att vidta åtgärder mot trakasserier i 7 kap. 6 § förordningen om totalförsvarsplikt – lämpligen bör kompletteras med krav på aktiva åtgärder för att förebygga och motverka diskri- minering. Aktiva åtgärder i fråga om värn- och civilplikten bör i tillämpliga delar utformas med förebild av de regler av detta slag som gäller i arbetslivet och på högskoleområdet. Utformningen av sådana åt- gärder måste dock ses mot bakgrund av de särskilda förhållanden som råder i totalförsvaret. Vår mening är att aktiva åtgärder som är lämpliga i fråga om värn- och civilplikten är kraven som tar sikte på målinriktat arbete, tjänstgöringsförhållanden samt förebyggande arbete mot diskriminering och repressalier. Dessutom bör det fin- nas krav på årlig likabehandlingsplan. I enlighet med vad som tidigare anförts angående arbetslivet bör reglerna om aktiva åtgärder vara så likartade som möjligt för de oli- ka diskrimineringsgrunderna. Detta innebär att bestämmelser om aktiva åtgärder i fråga om värn- och civilplikt bör gälla alla diskri- mineringsgrunder som omfattas av det diskrimineringsförbud vi föreslår på detta område, dvs. kön, könsidentitet, etnisk tillhörig- het, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder och sex- uell läggning. Det bör finnas utrymme att ta hänsyn till de särskilda förhållanden som kan hänföras till respektive diskrimineringsgrund vid utformningen av de åtgärder som kan aktualiseras. De bestämmelser vi föreslår bör rikta sig mot de myndigheter som utbildar eller rekryterar totalförsvarspliktiga. Med myndigheter som utbildar totalförsvarspliktiga avses För- svarsmakten och övriga totalförsvarsgemensamma myndigheter som utbildar denna personalkategori, t.ex. . Med myndigheter som rekryterar totalförsvarspliktiga avser vi här främst () men även andra som kan genomföra utredning om totalförsvarspliktigas för- utsättningar att fullgöra sådan tjänsteplikt, t.ex. kommuner. I av- snitt 6.15 beskrivs såväl antagningsförfarandet som tjänstgöringen med totalförsvarsplikt.