sou · GUB38 · 2007-01-01 00:00:00 — Den urholkning som skett är oerhört allvarlig för alla tidningar som uppbär driftsstöd eftersom de tvingas till åter- kommande rationaliseringar för att motverka den kraftiga löne- inflationen. Till slut blir det produkter som har ännu svårare att hävda sig i konkurrensen eller tvingas närma sig konkurrenterna. befrämjas inte mångfalden av denna utveckling. Koncernen (representerande med , och Tidningen ) är i likhet med vad som gäller för dags- pressen i övrigt starkt påverkade av den pågående utvecklingen på medie- och reklammarknaden. Mångfalden vad gäller nyheter och reklam har aldrig varit större och det traditionella mångfalds- begreppet har i praktiken blivit inaktuellt. Det finns något monopol vare sig för nyheter eller annonser. De senaste årens utveckling på marknaderna för nyheter och reklam har inneburit en allt hårdare konkurrens mot den tryckta traditionella tidningen och konkurrensen kommer sannolikt att öka ytterligare. Den nya mångfalden av reklammedier och reklam- bärare innebär att dagstidningarnas andel av reklaminvesteringarna minskar. är reklamintäkterna en viktig förutsättning för att tidningarna skall kunna upprätthålla bredd och djup i nyhets- förmedlingen och opinionsbildningen samt för att tidningarna skall kunna vara tillgängliga i hela det önskade spridningsområdet. Det nya som skett är att den traditionella tidningen riskerar att tappa läsare och betydelse, som mångfalden vad gäller t.ex. nyhetsförmedling ökar. För mångfalden inom opinionsbild- ningen ser utvecklingen emellertid annorlunda ut. är den tryckta dagstidningen den överlägset viktigaste källan, särskilt för lätt tillgänglig lokal opinionsbildning och debatt. För yngre åldersgrupper får Internet emellertid ett allt större genomslag även inom nyssnämnda områden. Den framtida mediepolitiken och det fortsatta stödet till delar av dagspressen måste alltså ta sin utgångs- punkt i ett radikalt förändrat mångfaldsbegrepp och därmed en ny verklighet som möter dagstidningarna. förvärvade av Tidningen . Bakgrunden till förvärvet var att Tidningen stod inför ett överhängande konkurshot. bedömde i det läget att det var angeläget att försöka medverka till att rädda tidningen. Det främsta syftet var att försöka bevara mångfalden inom den lokala opinionsbildningen. Ett annat syfte var att pröva om det gick att få lönsamhet i tid- ningen genom en administrativ samordning mellan de båda tid- ningarna. Att förvärvet kunde genomföras på berodde på att parterna från början enades om den viktigaste grundprincipen, nämligen att redaktionerna även framöver skulle fungera som helt separata enheter med full integritet. För att få ordning på ekonomin skulle samordning och kostnadsbesparing ske där det i övrigt var möjligt, t.ex. ekonomi, administration, löner, annonsproduktion och tryckning. kan det konstateras att Tidningen ekonomi trots presstöd och kraftiga besparingar är långt ifrån balans. får utvisa om nuvarande presstöd och de åtgärder som har vidtagits för att sänka Tidningen kostnader är tillräckliga för att skapa ekonomiska förutsättningar för en fortsatt utgivning av tidningen. Det är emellertid uppenbart att redan nu kan dra slutsatsen att ett minskat ekonomiskt presstöd till Tidningen skulle innebära att det blir omöjligt att fortsätta utgivningen av tidningen. Slutligen anser att skillnaden i storlek på driftsstödet mellan storstadstidningar och övriga tidningar är omotiverat stor. Ett förslag skulle enligt tidningen kunna vara att höja stödet till övriga tidningar, per 1 000 exemplar, dock max . (representerande och ) På få platser har presstödet spelat en så stor roll i bevarandet av journalistisk mångfald som på . Genom presstödet har utgivningen av två konkurrerande dagstidningar kunnat säkras. hade allvarliga ekonomiska problem, AB visade svag lönsamhet och enligt vissa bedömningar var den gotländska marknaden med 57 000 invånare för liten för att kunna bära två tidningar. Kalkyler kunde emellertid visa att det med ett bibehållet presstöd skulle kunna vara möjligt att fortsätta att ge ut två konkurrerande tidningar på genom att samordna tidningarnas annons- och upplageförsäljning, admi- nistration och teknik. har visat att kalkylerna var riktiga. Utgivningen av både och har säkrats. Den gotländska tvåtidningsmodellen, där man neutraliserat annonsintäkterna mellan tid- ningarna i enlighet med intentionerna för presstöd genom att ge två redaktioner lika stora resurser har väckt stort intresse. Gotlands- modellen öppnade dörren på andra konkurrensorter för liknande samarbetsprojekt. Modellen är emellertid mycket sårbar för föränd- ringar i presstödet. Skulle presstödet för dagstidningarna på Got- land försvinna skulle det ofrånkomligen leda till en samman- slagning av och . Det s.k. begränsade driftsstödet som dagstidningarna på erhåller är nödvändigt för att mångfald och konkurrens skall kunna upprätthållas på den gotländska dagstidningsmarknaden. Möjlig- heterna för dagstidningarna på att öka antalet abonnenter är begränsade till följd av öns geografi. Tidningarna har ett givet spridningsområde och en given publik att bearbeta för att öka räckvidd och abonnenter. Realistiskt sett finns det heller ingen tidning utanför ön som skulle vara beredd att ta upp nyhetsbevak- ningen av och därmed konkurrera eller ersätta de nu- varande tidningarna. När det gäller rikstidningar har servicen till och för gotlänningarna radikalt försämrats sedan gick över till postdistribution. Resultatet var ett prenumerationsras för Hur länge väljer att fortsätta distribuera sin tidning till ön är förmodligen bara en tidsfråga. Det är också en kostnadsfråga. Det är dyrare för gotlän- ningarna att ha en rikstidning än vad det är för fastlandssvenskar. Allt fler hushåll väljer därför att bara ha en tidning – en lokalt producerad. Därför får tidningarna på efterhand ett ansvar också för riks- och utrikesbevakning. För gotlänningen är det viktigt att kunna ha en valmöjlighet när det gäller dagstidningar. En nyhet, en händelse, kan bevakas och beskrivas på olika sätt. Tidningarna har också en opinionsbildande uppgift i det demokratiska samhället. Tidningarnas opinionssidor som såväl speglar som initierar den politiska debatten fyller en icke oväsentlig demokratisk funktion. Tidningarnas ledarsidor inspire- rar och ökar det politiska intresset och det demokratiska engage- manget i det gotländska samhället. Det stora samhällsengage- manget på kan direkt kopplas till den tidningssituation som råder på . Målsättningen är att öka bevakningen av och att gå djupare i nyhetsflödet än vad de har resurser till . På är det från norr till söder. Om det fanns ekonomiska och personella resurser att starta ett par lokalredaktioner, en i norr och en i söder, skulle nyhetsbevakningen förbättras avsevärt vilket också skulle gagna allmänheten. Utan presstödet skulle tidningarna inte kunna upprätthålla den nyhetsbevakning de gör för när- varande. Med ytterligare ett bygdetillägg skulle de kunna för- bättra bevakningen på lokalnivå genom upprättande av lokalredak- tioner. har inga större invändningar emot det regelverk som finns och tillämpas för driftsstödet till vissa tidningar. Tidningen avstår därför från att lämna synpunkter på regelverket för de allmänna bidragen. omfattas av det s.k. begränsade driftsstödet. Det innebär att tidningen erhåller driftsstöd trots att deras täck- ningsgrad överstiger gränsen för det allmänna driftsstödet. Täck- ningsgradens tak anser tidningen vara en svaghet i systemet när bidragets storlek fastställs. varit och även är en andratidning inom sitt spridningsområde, , uppstår ekonomiska problem. hade en upplaga på 4 000 exemplar per nummer. Eftersom är en liten lokal tidning med ett spridnings- område i stort sett inom en kommun innebär det att tidningen har stora ekonomiska problem. Såväl abonnenter som annonsörer väljer oftast den största tidningen i spridningsområdet. Det innebär i sin tur att tidningen för att kunna gå runt med nuvarande stöd måste ha betydligt lägre kostnader än sin konkurrent. Tidningen måste alltså göra hårda rationaliseringar och effektiviseringar som naturligtvis lätt kan slå på kvaliteten. Tidningens förhoppning är att regelverket i denna del förändras och att bestämmelser skapas så att tidningen, såsom varande andra- tidning inom kommunen, blir berättigad att erhålla driftsstöd enligt de allmänna reglerna. Detta bör ske trots att har sin utgivningsort i . Regelverket avseende driftsstöd fungerar väl och tidningen har inga förslag till ändringar eller övriga synpunkter på bestämmelserna. Presstödet har gått till de företag som inte själva haft förutsätt- ningar för överlevnad utan ekonomiskt tillskott. Systemet med driftsstöd är fortfarande nödvändigt för att mångfalden inte skall minska dramatiskt. 3.3.6Låg-, hög- och medelfrekventa dagstidningar utan driftsstöd (representerande tidningarna , och ) Driftsstödet har förlorat den funktion som ursprungligen fanns, nämligen att stödja tidningar utan ekonomisk bärkraft. Trots driftsstöd har ett antal sådana tidningar försvunnit, allteftersom konkurrensbetingelserna på marknaden förändrats. Kvalitativt innehåll och marknadsekonomiskt kunnande är faktorer som gene- rerar läsare och annonsörer. Utan dessa faktorer finns inte förut- sättningar att långsiktigt trygga utgivning av dagstidningar, oavsett presstöd. Det har visat sig att icke-partianknytna tidningar med ett inne- håll som utgör bred mångfald både i debatt och nyhetsförmedling varit uppskattade av läsarna och därmed mest framgångsrika. Driftsstödet motverkar detta och bidrar dessutom till att försämra branschens redan dåliga lönsamhet genom att otidsenliga affärs- koncept bibehålls. I en situation där konkurrensen från nya medier hårdnar är det viktigt för dagstidningsbranschen att utvecklas och förändras utan att hindras av bidragskonstruktioner som spelat ut sin roll. Utan ett sunt aktivt produkt- och strukturutvecklande är risken uppenbar att dagstidningsbranschen fortsätter att tappa många nuvarande men framför allt kommande generationers läsare. Enligt SkåneMedia AB:s uppfattning blir konkurrensen mellan dagstidningarna genom driftsstödets påverkan osund, eftersom stödtagande tidningar ges möjlighet till prissättning som inte är företagsekonomiskt motiverad. Ett exempel är Skånska Dagbladets aktiviteter och agerande i konkurrens med SkåneMedia AB:s tid- ningar i och . Sammantaget är driftsstödet en kon- kurrenssnedvridande bidragsform, som motverkar sitt syfte och som till och med utgör en fara för dagstidningarnas långsiktiga överlevnad. Det finns en koppling mellan reklamskatten och driftsstödet. Reklamskatten infördes för att finansiera driftsstödet. har beslutat att reklamskatten skall avskaffas, men regeringen har bedömt att det statsfinansiella läget inte tillåter detta. Utifrån dessa förutsättningar kan tidningen tänka sig att drifts- stödet avvecklas så att regeringen kan effektuera beslut. Att dagstidningar belastas med reklamskatt snedvrider konkur- rensen på ett otillfredsställande sätt mot ljudradio, tv och direkt- reklam. Reklamskatten måste avskaffas, ju förr desto bättre. Den förda diskussionen om medieskugga runt storstäderna är intressant. Den fokuserar bl.a. på att driftsstödet inte bör vara konserverande utan i stället stödja nyetableringar. En väl fungerande dagspress är utan tvekan av mycket stor betydel- se för det fria ordet och för ett demokratiskt samhälle. Med en väl fungerande dagspress avses här en dagspress där enskilda tidnings- företag har en tillräcklig lönsamhet för att inte bara förvalta utan också för att utveckla tidningen så att den fortsatt kan vara den naturliga platsen för nyheter och opinionsbildning som svensk dagspress alltid varit. Det svenska medielandskapet har förändrats dramatiskt . Utvecklingen av kommersiell tv, kommersiell ljudradio, gratistidningar som Metro samt Internet har kraftigt ökat utbudet för den enskilde medborgaren. Få, om ens någon, av dessa kanaler har dock samma ambition när det gäller djup nyhets- förmedling och opinionsmaterial som dagspressen. Denna ambition har dagspressen också överfört på egen Internetverksamhet. Trots utvecklingen har dagspressen befäst sin position som en viktig nyhetsförmedlare och som den ledande kanalen för opinionsbild- ning. Den tid som avsätts för att läsa en dagstidning är så gott som oförändrad, i genomsnitt per person jämfört . Trots ett stabilt tidningsläsande har dagspressen tappat mark- nadsandelar på annonsmarknaden. 2003 har den betalda dagspressens marknadsandel minskat från till . Det utgör en dramatisk minskning av annonsintäk- terna. Inledningsvis tappades andelar till kommersiell TV och där- efter till gratistidningar av dagspresskaraktär och till direktreklam. Förlusten av marknadsandelar till nya aktörer på Internet har sannolikt bara börjat. För gäller att annonsintäkter stått för i genom- snitt av de totala intäkterna . stod annonsintäkten för av den totala intäkten, vilket var den lägsta siffran . Försämringen beror främst på en radikalt förändrad konkurrenssituation i . DN har små möjligheter att kompensera förlorade annonsintäkter med kraftigt ökade prenumerationspriser. Kraftiga ökningar av prenu- merationspriset skulle riskera att driva tidningen mot en smalare mer högavlönad läsarbas och detta är inte i linje med tidningens eller ägarnas intentioner. En sådan utveckling skulle också mot- verka den mångfald som är målet med presspolitiken. Annons- intäkter och konkurrenskraft på annonsmarknaden är en förutsätt- ning för en livskraftig dagspress. Driftsstödets nuvarande utformning är inriktad på att stötta ett fåtal tidningar. Konstruktionen hör samman med massmedieland- skapet . För att främja mångfalden och skapa rätt förutsättningar för dagspressen vore det logiskt att i stället för att hålla fast vid driftsstödet förändra reklamskatten. Detta skulle gynna hela dagspressen och inte bara några få dags- tidningar. Driftsstödet snedvrider konkurrensen på dagspress- marknaden i . Stockholmsmarknaden är en av mest konkurrensutsatta tidningsmarknader. I finns utöver och kvällstidningarna , de två gratistidningarna och samt de etablerade veckoutgivna lokala gratistidningarna. finns dessutom ett nytt fenomen i den gratis hemdistribuerade tidningen . Även i mellanstora svenska städer har utvecklingen gått mot riktade produkter som konkurrerar med dags- tidningarnas traditionella eftertextannonser. Att det på denna marknad betalas ut i presstöd till är att kraftigt snedvrida konkurrensen. Att dessa skattemedel dessutom går till ett företag som ägs av en lönsam börsnoterad norsk mediekoncern och som väljer att investera ansenliga summor i annan medieverksamhet, nu senast genom köpet av Tasteline, ter sig som en olycklig effekt av nuvarande regelverk. Sammanfattningsvis fungerar distributionsstödet väl för att säkerställa spridning av dagstidningar. Däremot har driftsstödet i dess nuvarande form tjänat ut sin roll. Ett bättre sätt att säkerställa dagspressens framtida position vore att se över dagstidningarnas möjligheter till lönsamhet genom rättvis konkurrens på annons- marknaden. Utgångspunkter för det statliga engagemanget på dagspressmarknaden, m.m. I 1 kap. 1 § regeringsformen uttalas att all offentlig makt utgår från folket, att den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och lokal rösträtt, att den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse samt att den offentliga makten utövas under lagarna. Bestämmelsen är en av grunderna för det svenska statskicket. Ansvaret för att bestäm- melsen får en reell innebörd åvilar ytterst statsmakterna. Från ett vidare perspektiv är det därvid uppenbart att det inte är tillräckligt att medborgarna gentemot det allmänna är tillförsäkrade grundläg- gande demokratiska rättigheter såsom yttrande-, informations- och tryckfrihet. En vital och för statsskicket nödvändig opinionsbild- ning förutsätter att medborgarna också har tillgång till och aktivt tar del av fora som når ett större antal människor. Utifrån detta perspektiv spelar massmedierna en central roll i det demokratiska systemet. Principiellt sett bedömde -94 att massmedierna fullgör tre uppgifter som är särskilt angelägna för den fria åsikts- bildningen och som motiverar att statsmakterna i den fria åsikts- bildningens intresse har anledning att med särskilda åtgärder stödja massmedier eller verka för att hindra en oönskad utveckling på massmediemarknaden: 1) informationsuppgiften; uppgiften att för- se medborgarna med sådan information att de fritt och självstän- digt kan ta ställning i samhällsfrågor, 2) granskningsuppgiften; uppgiften att verka som självständiga aktörer och att granska de inflytelserika i samhället och 3) forumuppgiften; uppgiften att låta olika åsikter och kulturyttringar komma till tals (SOU 1995:37 s. 156 ff.). I fråga om behovet av åtgärder från statsmakternas sida ansåg utredningen att frågan om mångfalden inom massmedierna är av central betydelse. 2004 delar Pressutred- ningen -94:s syn men menar att det på en punkt tydligare bör markeras att bedömningen av behovet av åtgärder från statens sida på massmediemarknaden görs med utgångspunkt från statsskickets grunder. Kommittén anser sålunda att granskningsuppgiften hos massmedierna bör formuleras som uppgiften att verka som själv- ständiga aktörer och att granska att den offentliga makten utövas under lagarna. För att ingen enskild, företag eller privatperson, på mera god- tyckliga grunder skall hindras från att framföra information och åsikter är det viktigt att massmedierna kan spegla olika åsikter, uppfattningar och idéer i samhället och att det finns utrymme för olika alternativ på massmediemarknaden. Ett särskilt ansvar åligger härvid statsmakterna att bevaka att det råder goda förutsättningar för mångfald på den svenska massmediemarknaden. Rent allmänt bör staten tillse att det finns rimliga möjligheter att nyetablera företag på massmediemarknaden samt att det skall finnas goda förutsättningar att bedriva både små och stora medieföretag sida vid sida. 2004 har enligt direktivet (dir. 2004:137) i uppdrag att göra en översyn av det statliga stödet till dagspressen och lämna förslag på hur det framtida statliga engagemanget på dagspressområdet skall vara utformat. Det sägs i direktivet att kommittén skall föreslå åtgärder som innebär att det statliga press- stödet även i fortsättningen bidrar till mångfald vad gäller innehåll och ägande samt till bred spridning av dagstidningar i såväl stor- stadsområden som andra delar av landet. Med utgångspunkt från direktivet har kommitténs arbete varit inriktat på dagspressen och dess funktion som massmedium. Målsättningen för kommitténs arbete har varit att vårt statsskick skall fördjupas och förstärkas. En genomgång av den statliga massmediepolitiken fram till visar att de tidningar som av staten ansetts som särskilt betydelsefulla för det svenska statsskicket har varit abonnerade allmänna nyhetstidningar med reguljär nyhets- förmedling och/eller allmänpolitisk opinionsbildning. Enligt gäl- lande bestämmelser inkluderas sådana tidningar som normalt kom- mer ut med minst ett nummer och har ett innehåll som i huvudsak är skrivet på svenska samt i huvudsak distribueras inom landet. Tidningarna skall vidare komma ut under ett eget namn och dess egna redaktionella innehåll skall utgöra av dess totala redaktionella innehåll. En avgränsning har gjorts mot tidningar som normalt kommer ut med ett eller två nummer och vars redaktionella innehåll till övervägande del är inriktat på avgränsade intresseområden eller delar av samhället såsom näringsliv och affärsverksamhet, konsumentpolitik, miljöfrågor, idrott, friluftsliv eller frågor med anknytning till kyrkoliv och religion. 2004 anser att avgränsningarna gentemot andra tidningar framstår som ändamålsenliga som huvudregel i presstödssammanhang. Dagspressen var fram till introduktionen av radio och tv med- borgarnas enda dagliga massmedium, men även har dagspressen bibehållit sin centrala ställning som massmedium för medborgarna att inhämta information och ge uttryck för sina åsikter, både på lokalt, regionalt och nationellt plan. I ordningen är 2004 den åttonde statliga utredning som tillsatts för att utreda förhållandena på dagspressmarknaden. Den svenska dagspressmarknaden är även i övrigt väl utredd och genomlyst genom den forskning och det arbete som utförs av bl.a. universitet, högskolor, , branschorganisationer och fackför- bund. Mot bakgrund av dagstidningarnas viktiga betydelse för det svenska statsskicket framstår detta som naturligt. 2004 menar att det under de som förflutit sedan 1963 års pressutredning presenterade sitt betän- kande inte skett någon förändring avseende de grundläggande marknadsförutsättningarna för tidningsutgivningen. års utredning visade, med hänvisning till teorin om den s.k. upp- lagespiralen, att gränslinjen mellan lönsamma och inte lönsamma tidningsföretag inte går mellan stora och små tidningar utan mellan tidningar med ur konkurrenssynpunkt fördelaktiga positioner och tidningar i konkurrensmässigt underläge. På uppdrag av pressutredning formulerade vidare en teori om hushållstäckningens betydelse för en tid- nings konkurrenskraft på en begränsad tidningsmarknad. Täck- ningsgradsteorin innebär att en tidning med lägre hushållstäckning genererar lägre annonsintäkter och har högre kostnader per tid- ningsexemplar än en konkurrerande tidning med högre hushålls- täckning, samt att en tidning med lägre hushållstäckning har svårt att av egen kraft ta sig ur sitt underläge och att förhållandena på tidningsmarknaden därmed är sådana att det sannolikt uppstår naturliga monopol. Resultaten av de empiriska studier som härefter gjorts av tidningsmarknaden har visat god överensstämmelse med täckningsgradsteorin och det kan förutsättas att teorin ger en riktig beskrivning av de förhållanden under vilka tidningsföretagen verkar också . Det statliga engagemanget på dagstidningsområdet har inled- ningsvis med utgångspunkt från teorin om den s.k. upplagespiralen och med utgångspunkt från täcknings- gradsteorin syftat till att minska skillnaderna i annonsintäkter mellan konkurrerande dagstidningsföretag. Den förda presspoli- tiken kan sägas ha syftat till att motverka de marknadskrafter som kan leda till monopolsituationer för att på så sätt försöka bibehålla en mångfald och göra det möjligt för medborgarna att företa sitt tidningsval med utgångspunkt från tidningarnas framtoning och redaktionella innehåll. Drifts- och distributionsstödet har alltsedan presstödet infördes utgjort kärnan bland de direkta stödformerna till tidningsföretagen. har driftsstödet syftat till att kompen- sera tidningar med låg hushållstäckning för deras lägre annons- intäkter och därigenom göra det möjligt även för dessa tidningar att uppnå acceptabla rörelseresultat. Distributionsstödet har syftat till att åstadkomma en samdistribution av dagstidningar mellan konkurrerande dagstidningsföretag för att på så sätt undanröja tidningsdistributionen som ett konkurrensmedel mellan tidningar- na. Ett annat syfte med distributionsstödet har varit att öppna lokala marknader för tidningar från andra orter. Vid sidan av drifts- och distributionsstödet har det även i perioder funnits andra typer av direkta stöd, bl.a. samverkansstöd, som syftat till att stimulera samverkan mellan konkurrerande dagstidningsföretag, samt etable- ringsstöd och utvecklingsstöd som syftat till att underlätta för nya aktörer att komma in på marknaden och för befintliga aktörer att göra kapitalkrävande investeringar. Även indirekta stöd till tidningsföretagen omfattas av den förda presspolitiken. Här ingår stöd i form av reducerad mervärdesskatt. Enligt Statskontorets utredning Reducerad mervärdesskatt i subven- tionerade verksamheter beräknas stödet i form av reducerad mer- värdesskatt för dagstidningsföretagen uppgå till drygt en mdr kr jämfört med att en enhetlig mervärdesskatt på skulle tas ut.