sou · GUB333 · 2007-01-01 00:00:00 — Utredningen har i uppdrag att undersöka förutsättningarna för att införa avgifter för trafikanter på planerade och nya sträckor av väg E6 i . Möjligheten för regionala myndigheter, kommuner och organisationer att ha inflytande över avgifts- systemet skall prövas. Förslag skall lämnas på taxa för fordon som använder vägsträckorna. Utgångspunkten är enligt direktiven att avgifterna skall motsvara kostnaderna för amorteringar och räntor för investeringen och att lånen skall vara återbetalda år när de nya sträckorna togs i bruk. I uppdraget ingår att klarlägga och värdera de trafikstyrande effekterna av ett avgiftssystem med avseende på miljö, trafik- säkerhet och samhällsekonomi. Möjligheten till miljöstyrande avgifter skall undersökas. Utredningen skall vidare analysera hur en avgiftsbeläggning av en enskild vägsträcka förhåller sig till marginalkostnadsprincipen och en kilometerskatt för i första hand tunga fordon med hänvisning till förslag. Utredningen bör enligt direktiven i samband med övervägandena om ett avgiftssystem analysera hinder och möjligheter enligt gällande EG-rätt eller sådana rättsakter som är under behandling i ministerrådet. Utredningens direktiv återges i sin helhet som bilaga 1–2 till betänkandet. Utredningens uppdrag och arbete Arbetet har skett i nära samarbete med utredningens experter från , och . Totalt har sju sammanträden hållits med expertgruppen. Utredningen har knutit en referensgrupp till sig. I referens- gruppen har representanter för näringslivet, Västra Götalands- regionen, berörda kommuner och deltagit. Gruppen har varit rådgivande och utgjort ett stöd i utredningens arbete. Deltagarna har inte haft rätt att reservera sig eller lämna särskilda yttranden. Referensgruppen har sammanträtt vid fyra tillfällen. Arbetet har delats upp i två delar. I den ena delen har vägavgifter som finansieringsform i allmänhet behandlats. Frågan om avgifter på har övervägts i den andra delen av arbetet. En hearing har varit ett viktigt inslag i utredningens allmänna del. Vid hearingen deltog ett 60-tal personer från ett stort antal myndigheter, organisationer, regioner och företag. Programmet för hearingen finns i bilaga 3 till betänkandet. Utredaren och sekreteraren har sammanträffat med repre- sentanter för , , kommun, , och kommun. Omfattande kontakter har också förekommit med ett flertal personer på och andra berörda organisationer och myndigheter. Enligt direktiven skall samråd ske med vad gäller redovisning av förslagets konsekvenser för företag. Vi har haft kontakt med och kommit överens om att inte genomföra något samråd eftersom vi inte föreslår några nya regler. Betänkandet innehåller inte några förslag i den mening som avses i 14–15 §§ kommittéförordningen (1998:1474). Några konsekvens- beskrivningar har därför inte gjorts. Utredningens uppdrag och arbete I kapitel 2 redogör vi för de viktigaste utgångspunkterna för vårt arbete. Härefter följer i kapitel 3–7 bakgrundsavsnitt om bl.a. befintliga vägavgifter och vägtullar i , hur vägar finansieras internationellt och relevant rättslig reglering. Våra överväganden finns huvudsakligen i kapitel 8 och 9. Kapitel 8 behandlar finansiering av vägar i allmänhet. Överväg- andena i kapitlet är inte begränsade till E6 i . Syftet är att peka ut generella strategier för avgiftsfinansiering. Enligt vår bedömning finns det mycket som talar för att kilometerskatt bör införas för tunga lastbilar. Vi anser att väginvesteringar skall kunna finansieras genom en tidsbegränsad förhöjd kilometerskatt i ett område. Frågan om det finns förutsättningarna för att införa avgifter för trafikanter på behandlas i kapitel 9. Våra överväganden om en finansierande kilometerskatt i kapitel 8 förutsätter att en kilometerskatt för tunga lastbilar införs. Det är en politisk fråga som ännu inte är slutligt avgjord. Med hänsyn härtill lämnar vi i kapitel 10 en bredare bild av alternativa handlingsvägar för att införa vägtullar och vägavgifter. 2Utgångspunkter för utredningens arbete En väl fungerande transportinfrastruktur är viktig för samhälls- utvecklingen. Vägarna är en betydelsefull del av denna infrastruk- tur. Frågan hur vägarna skall finansieras är i högsta grad aktuell. Traditionellt finansieras vägarna till största delen via statsbudgeten. Det gäller inte bara i utan även i flertalet andra länder. Internationellt pågår ett intensivt sökande efter alternativa sätt att finansiera transportinfrastruktur. finns en insikt om att en hållbar utveckling av transportsystemet kräver verktyg som kan styra trafiken. I har vägavgifter i olika former utretts och diskuterats . Det har dock visat sig vara svårt att genomföra de förslag om avgifter som har lagts fram. betalar tunga lastbilar vägavgift, så kallad eurovinjett. Vägtullar för både lätta och tunga fordon finansierar förbindelserna över och . Behovet av att styra trafiken har tagit sig uttryck i ett försök med trängselskatt i och ett förslag om kilometerskatt för tunga lastbilar. Vägavgifter brukar delas in i styrande respektive finansierande system. En av svårigheterna är att det i praktiken inte går att dra en skarp gräns mellan de olika systemen; styrande system genererar intäkter och finansierande system får trafikstyrande effekter. Vad intäkterna används till har också stor betydelse för trafikanternas inställning till avgifter. I ett styrande system är det därför i realiteten inte möjligt att bortse från hur intäkterna skall utnyttjas. Ett vanligt problem i ett finansierande system är avgiftens trafikstyrande effekter. I stället för att använda den avgiftsbelagda vägen väljer en del av trafikanterna kostnadsfria vägar där miljö- belastningen blir större och trafiksäkerheten sämre. Det innebär att den avgiftsbelagda vägen utnyttjas i mindre omfattning än vad som är samhällsekonomiskt optimalt. Det sagda visar att ett förslag om vägavgifter måste innefatta både en analys av vilka styrande effekter Utgångspunkter för utredningens arbete som kan förväntas och en diskussion om vad intäkterna skall användas till. Den rättsliga regleringen på området påverkar också möjlig- heterna att införa olika former av avgiftssystem. Såväl vår interna rätt som EG-rättslig reglering på området måste beaktas. Den svenska grundlagsregleringen av skatter och avgifter har betydelse för hur systemen kan utformas. Den EG-rättsliga regleringen har avgörande betydelse för vårt handlingsutrymme när det gäller avgifter för tunga lastbilar. har ett arbete pågått med betydande förändringar av det centrala direktivet, eurovinjettdirektivet. Ända fram var det oklart om en ändring av direktivet skulle komma till stånd och hur den nya lydelsen i så fall skulle se ut. Sammantaget innebär detta att det finns anledning för oss att förhållandevis utförligt redogöra för vilket juridiskt utrymme det numera finns för olika typer av system där trafikanterna betalar för att använda väg. En central utgångspunkt för vårt arbete är att acceptans från trafikanterna är av avgörande betydelse för om avgiftssystem skall kunna genomföras på ett bra sätt. Acceptansen är givetvis beroende av hur systemet utformas i olika avseenden. Som vi konstaterat inledningsvis har det i detta sammanhang stor betydelse vad intäkterna används till. En annan aspekt som påverkar acceptansen är eventuella ingrepp i den personliga integriteten som följer av avgiftsupptagningen. Särskilt om ett avgiftssystem skall omfatta även privatbilister anser vi att en viktig utgångspunkt bör vara att respekten för den personliga integriteten upprätthålls. Vid sidan av systemets utformning är det emellertid också av betydelse hur beslutsprocessen hanteras i olika avseenden. Vår inställning är att arbetet skall bedrivas så öppet som möjligt. Företrädare för myndigheter, näringslivet, kommuner, regioner och organisationer måste få tillfälle att lämna synpunkter och bidra med kunskap. Det är svårt att få acceptans för ett förslag som endast pekar ut ett specifikt projekt om det inte finns en bakomliggande generell strategi för hur avgiftsfinansiering bör hanteras. Vi tror att förutsättningarna för att hantera de olika svårigheter som finns är bättre om frågeställningarna behandlas i ett brett perspektiv. Mot den bakgrunden har vi valt att inte enbart se till E6 i norra utan att vidga perspektivet till väginfrastrukturen generellt. Vi är också övertygade om att avgiftsfinansiering av olika vägprojekt kommer att vara en återkommande diskussion framöver. Även det är ett skäl för ett generellt förhållningssätt. När åtgärder övervägs på transportområdet är det övergripande transportpolitiska målet och dess precisering i sex delmål en central utgångspunkt. I detta kapitel finns en översiktlig beskrivning av de olika målsättningarna. Inledningsvis berörs transportsystemets betydelse för samhällsutvecklingen. Transportsystemet har en central roll för en positiv samhälls- utveckling. Regeringen beskrev i propositionen Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem transportsystemets roll i samhället ur fem olika aspekter.1 För det första är det en viktig rättvise- och jämlikhetsfråga. Ett väl fungerande transportsystem underlättar människors vardag och ger ökade möjligheter att själva välja boende, arbete och fritid. Det är, för det andra, en viktig välfärdsfråga. Väl fungerande och långsiktigt hållbara gods- och persontransporter är en förutsättning för konkurrenskraft i en global miljö. Därmed ökar tillväxten och ger oss resurser till den gemensamma välfärden och möjlighet till ökad rättvisa. Det är, för det tredje, en viktig sysselsättningsfråga. Väl fungerande transporter och infrastruktur vidgar människors arbetsmarknad. Det är, för det fjärde, en viktig fråga för en regional utveckling och livskraft. Olika delar av har olika behov på infrastruktur- området – men en väl fungerande infrastruktur i hela landet är en förutsättning för regional utveckling och livskraft. Det är, för det femte, en viktig miljö- och hälsofråga. Ett långsiktigt ekologiskt hållbart är inte möjligt att uppnå utan en hållbar transportpolitik. En omställning av transportsystemet är också en 2001/02:20 s. 8 f. förutsättning för att de av beslutade nationella miljö- målen skall nås. Ett säkert transportsystem är viktigt också ur folkhälsosynpunkt. Transportsystemets stora betydelse för samhällsutvecklingen innebär att det pågår ett aktivt arbete med dessa frågor på EU-nivå. I vitboken transportpolitiken : Vägval inför framtiden2 slås fast att bristen på en harmonisk utveckling inom den gemensamma transportpolitiken har medfört att det europeiska transportsystemet brottas med ett flertal större problem. Dessa problem är skillnaden i tillväxt mellan de olika transportsätten, trafikstockningar bl.a. i städer och på stora trafikleder samt skadlig inverkan på miljö och medborgarnas hälsa. Risken är enligt vitboken överhängande att trafikstockningarna kommer att hämma den europeiska ekonomins konkurrenskraft. När det gäller kroniska trafikstockningar förklaras dessa delvis av att de som utnyttjar näten inte alltid, och inte på alla delar av nätet, betalar de kostnader som transporterna medför. Trängseln på vissa stora trafikleder bedöms delvis bero på förseningar i samband med anläggningen av infrastruktur inom ramen för det transeuropeiska nätet. I områden där trafikflödena inte är tillräckligt stora för att infrastrukturen skall vara bärkraftig medför förseningarna att det inte upprättas tillfredsställande förbindelser med gemenskapens centrala områden. I vitboken sägs att det inte är möjligt att skapa en tillväxtekonomi med ökade materiella tillgångar och syssel- sättning utan ett effektivt transportsystem som möjliggör för företagen att utnyttja potentialen hos den inre marknaden och den pågående globaliseringen. I vitboken slås också fast att det är nödvändigt att integrera transporterna i målet om en hållbar utveckling. Sambandet mellan den ekonomiska tillväxten och tillväxten av transporterna skall gradvis brytas. Det skall uppnås genom en rad åtgärder där avgifter, vitalisering av alternativ till vägransporter och investeringar i det transeuropeiska nätet kombineras. 2 KOM(2001)370. Mål, principer och riktlinjer för transportpolitiken fastslogs av transportpolitiska beslut.3 Det övergripande transportpolitiska målet är att transportpolitiken skall säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transport- försörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. I beslutet formulerades fem delmål (senare sex) för ambitionsnivån på lång sikt: Tillgängligt transportsystem: Transportsystemet skall utformas så att medborgarnas och näringslivets grundläggande transport- behov kan tillgodoses. Hög transportkvalitet: Transportsystemets utformning och funktion skall medge en hög transportkvalitet för näringslivet. Säker trafik: Det långsiktiga målet för trafiksäkerheten är att ingen dödas eller skadas allvarligt till följd av trafikolyckor. Transportsystemets utformning och funktion skall anpassas till de krav som följer av detta. God miljö: Transportsystemets utformning och funktion skall anpassas till krav på en god och hälsosam livsmiljö för alla, där natur- och kulturmiljö skyddas mot skador. En god hushållning med mark, vatten, energi och andra naturresurser skall främjas. Positiv regional utveckling: Transportsystemet skall främja en positiv regional utveckling genom att dels utjämna skillnader i möjligheterna för olika delar av landet att utvecklas, dels motverka nackdelar av långa transportavstånd. Delmålet om hög transportkvalitet har utvidgats till att innebära att transportsystemets utformning och funktion medger en hög transportkvalitet för medborgarna och näringslivet. Härigenom klargörs att hög transportkvalitet är ett viktigt mål även för privatresor.4 Vid samma tillfälle infördes ett sjätte delmål inom transportpolitiken: Jämställt transportsystem: Transportsystemet skall vara ut- format så att det svarar mot både kvinnors och mäns transport- behov. Kvinnor och män skall ges samma möjligheter att 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266. 2001/02:20 s. 25 f., bet. 2001/02:TU2, rskr. 2001/02:126. påverka transportsystemets tillkomst, utformning och förvalt- ning och deras värderingar skall tillmätas samma vikt. fattade beslut om en ny struktur i arbetet med miljömål och fastställde 15 nationella miljökvalitetsmål.5 Till dessa har knutits ett antal delmål. infördes ytterligare ett miljökvalitetsmål.6 De 16 miljökvalitetsmålen är: Levande sjöar och vattendrag Grundvatten av god kvalitet Hav i balans samt levande kust och skärgård Ett rikt växt- och djurliv I propositionen Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag7pekar regeringen ut tre strategier enligt vilka arbetet mot miljökvalitets- målen och ett hållbart samhälle fortsatt skall koncentreras. En av dessa strategier är: Effektivare energianvändning och transporter – för att främst minska utsläppen från energi- och transport- sektorerna samt öka andelen förnybar energi.8 Regeringen bedömer att utvecklingen inom energi- och transportsektorerna har en avgörande betydelse för möjligheterna att uppnå miljökvalitets- målen. Den största delen av utsläppen av koldioxid, kväveoxider, svaveldioxid, flyktiga kolväten och partiklar kommer från dessa 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183. 2004/05:150, bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:48. 2004/05:150. Strategin är främst inriktad på att uppnå miljökvalitets- målen Begränsad klimatpåverkan, luft, Bara naturlig försurning, Ingen övergödning och God bebyggd miljö samt delmål under dessa. Strategin utgör en komplettering och en samordning av de insatser som görs inom energi- och transportpolitiken.9 När det gäller godstransporter anför regeringen följande. Ett effektivt godstransportsystem är viktigt inte bara från ett närings- livsperspektiv utan också från ett miljöperspektiv. Mot bakgrund av den prognostiserade ökningen av godstransporterna måste utsläppen minska. Genom en förbättrad logistik kan man uppnå såväl effektivitetsvinster som minskad miljöpåverkan. I detta perspektiv framstår det som centralt att utveckla fordonen och infrastrukturen liksom att skapa förutsättningar för en ökad samverkan mellan trafikslagen genom en utveckling av terminaler, knutpunkter och informationssystem.10 Regeringen bedömer att det behövs en fortsatt utveckling av de ekonomiska styrmedlen för att ytterligare öka miljöstyrningen och därmed minska utsläppen i transportsektorn. Kraftfulla kompletterande åtgärder krävs inom transportsektorn, i synnerhet inom vägtrafiken, om utsläppsmålen för växthusgaser, kväveoxider och partiklar skall nås. Ekonomiska styrmedel kan enligt regeringen användas för att internalisera de externa kostnader som transporter ger upphov till och därmed bidra till ett mer effektivt transportsystem. En korrekt prissättning av olika transportslag som tar hänsyn till effekter på miljö och människors hälsa gynnar mer miljöanpassade transporter och bidrar till att effektivisera energianvändningen i transportsektorn.11 Trafiksäkerhetsarbetet i bygger på den så kallade Nollvisionen.12 Det långsiktiga målet är att ingen skall dödas eller skadas allvarligt inom vägtransportsystemet. Transport- systemets utformning och funktion skall anpassas till de krav som följer av detta. Som etappmål gäller att antalet personer som dödas till följd av vägtrafikolyckor skall halveras räknat från 1996/97:137, bet. 1997/98:TU4, rskr. 1997/98:11. Det innebär att högst 270 människor skall behöva dödas 2007.13 Regeringen presenterade ett handlingsprogram för ökad trafiksäkerhet, Elvapunktsprogrammet14, som härefter har varit en utgångspunkt för trafiksäkerhetsarbetet. En av de elva punkterna för ökad trafiksäkerhet som programmet innehåller är alternativa finansieringsformer för nya vägar. trafiksäkerhetsproposition Fortsatt arbete för en säker vägtrafik15 anges att den långsiktiga inriktningen i trafiksäkerhets- arbetet enligt beslutet om nollvisionen skall ligga fast. Även etappmålet för trafiksäkerhetsutvecklingen, att högst 270 människor skall behöva dödas 2007, skall ligga fast. Etappmålet ses som ett viktigt medel för att motivera och engagera aktörerna för att kunna nå det långsiktiga målet, nollvisionen.16 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266. 14Se 11 punkter för ökad trafiksäkerhet, , promemoria . 2003/04:160, bet. 2004/05:TU2, rskr. 2004/05:63. 4Svenska erfarenheter av vägavgifter och vägtullar 4.1Vägavgifter och vägtullar i I detta avsnitt finns en beskrivning av de vägavgifter och vägtullar vi har i . Vägtull tas ut på förbindelserna över och . En försöksverksamhet med trängselskatt pågår i . Vägavgift, så kallad eurovinjett, tas ut av tung trafik. Innan vi kommer in på de befintliga systemen lämnar vi en kort beskrivning av två numera avskaffade system, kilometerskatt för tyngre fordon och vägtull för . –1993 hade ett kilometerskattesystem för dieseldrivna fordon. Kilometerskatten var beroende av fordonets körsträcka och togs ut med ett visst belopp per tiotal kilometer. Skattesatserna var beroende av fordonsslag och skattevikt. Även för utländska dieseldrivna tyngre fordon som tillfälligt användes i togs kilometerskatt ut. Svenska fordon var försedda med kilometerräknare. För utländska fordon användes ett deklarationsförfarande. ansvarade för uppbörd och kontroll. Eftersom inhemska fordon endast betalade skatt för körning i krävdes även för dessa fordon beskattningsåtgärder vid varje gränspassage. När kilometer- skatten avskaffades angavs som skäl främst att beskattnings- åtgärderna vid gränspassagerna innebar gränshinder och kunde förutsättas komma i konflikt med om fri rörlighet.1 1992/93:124 s. 51. Svenska erfarenheter av vägavgifter och vägtullar öppnades i för trafik. Projektet kunde tidigareläggas genom avgiftsfinansiering. Ett särskilt bolag, , bildades för att delfinansiera brobygget. ägde genom investeringsaktiebolaget av bolaget. Resterande andelar av bolaget ägdes av tre kommuner och sex privata intressenter. Bolaget skulle ta ut avgifter från trafikant- erna under för att därefter överlämna bron till Vägverket.2 Bron byggdes då det förutsågs att kommande större brobyggen skulle avgiftsfinansieras. När så inte blev fallet uppstod en lokal opinion mot avgiften. beslutade att lösa in bron med följden att broavgiften avskaffades.3 träffade den danska och avtal om att bygga en fast förbindelse över för järnvägs- och vägtrafik mellan och Öresundsförbindelsen öppnades för trafik . Bron ägs och drivs av ett konsortium, Konsortiet. Landanslutningarna ägs och drivs av A/S Øresundsforbindelsen i och i . Dessa bolag äger vardera av konsortiet. är ett bolag ägt av svenska staten genom och . Förbindelsen är finansierad genom lån. Konsortiets lån garanteras solidariskt av danska och svenska staten. Vardera staten garanterar lånen för respektive landanslutningar. Samtliga kostnader för förbindelsen (projektering, andra förberedelser, byggande och drift) skall enligt avtalet mellan och i sin helhet betalas med avgifter från väg- och järnvägstrafikanterna. I avtalet sägs uttryckligen att anslag över respektive stats statsbudget inte skall anvisas för konsortiets verksamhet. Trafikantavgifterna beslutas av konsortiet. Vägtrafikanterna kan välja att betala med kredit- eller betalkort, BroBizz (elektronisk sändare som placeras i framrutan på bilen) eller kontant. Vid betalning med BroBizz registreras passagen automatiskt i betalstationen utan att fordonet behöver stanna. 2Regeringens skrivelse 1997/98:20. 1998/99:1, bet. 1998/99:TU1, rskr. 1998/99:79. 1990/91:158. Svenska erfarenheter av vägavgifter och vägtullar Den norska och träffade ett avtal om att bygga och driva en ny förbindelse över vid . Förbindelsen, som består av fyrfältsväg mellan på svenska sidan och Svingenskogen på den norska sidan, öppnades för trafik . Den svenska delen av förbindelsen har finansierats genom att har tagit upp lån i . I avtalet mellan och anges att förbindelsen skall finansieras med avgifter från trafikanterna som skall tas ut vid färd över såväl den nya som den äldre bron. Avgifterna skall täcka investerings- kostnaderna avseende den nya förbindelsen inklusive kostnaderna för utbyggnad, drift, underhåll och avveckling av betalstationerna. Dessutom skall avgifterna enligt avtalet täcka kostnaderna för det lån om som tagit upp för nybyggnad av samt kostnader för ombyggnad av nuvar- ande E6 Nordby-Svingenskogen. Kostnader för drift och underhåll av vägarna skall däremot inte täckas av avgifterna. Ambitionen är att investeringarna skall vara återbetalda med vägavgifter från det att förbindelsen öppnas för trafik. Ursprungligen var avsikten att skulle ta ut avgift för färd i nordlig riktning på den nya bron och för färd i sydlig riktning på den äldre bron. skulle ta ut avgift för färd i motsatta riktningar. Betalning för färd över den äldre bron bedömdes dock i statsrättsligt utgöra ett skatteuttag. Eftersom ett gemen- samt betalsystem för båda broarna skulle inrättas föreslogs i promemorian Skatt vid färd över Svinesundsbroarna5 att skatt skulle tas ut för motordrivna fordon som passerar över någon av de två Svinesundsbroarna. Förslaget fick omfattande remisskritik, bl.a. för att det bedömdes innebära omfattande administrativa problem och intrång i den personliga integriteten.6 Promemorian ledde inte till lagstiftning. Istället har regeringen beslutat om förordningen (2005:531) om avgift för färd på Svine- sundsförbindelsen. Förordningen avser endast avgifter för färd på den nya bron. Avgiften uppgår till för fordon med totalvikt som inte överstiger . För tyngre fordon uppgår avgiften till (5 §). Avgiften skall betalas direkt eller i efterhand (3 §). Vid direkt betalning av avgiften skall föraren betala 5Dnr Fi2004/6287/SKA/S6. 6Se vidare avsnitt 9.2.2. Svenska erfarenheter av vägavgifter och vägtullar med betal- eller kreditkort, med elektronisk betalbricka (Auto- PASS) eller kontant. Fordon med elektronisk betalbricka får rabatt (6 §).