sou · GUB341 · 2007-01-01 00:00:00 — Uttrycket näringsverksamhet i 8 kap. 7 § RF avser bl.a. verksamhet som bank- och försäkringsrörelse. Översyn av sanktionslagens bestämmelser De riktade sanktionerna innehåller normalt bestämmelser om frysning av tillgångar, ett förbud att göra ekonomiska tillgångar och andra resurser tillgängliga för de utpekade samt reseförbud. Bestämmelser om frysning av tillgångar riktar sig bl.a., kanske hu- vudsakligen, till banker, andra kreditinrättningar och liknande verksamheter. Föreskrifter som förbjuder verkställandet av vissa transaktioner m.m. i sådana företag får anses avse näringsverk- samhet i den mening som begreppet har enligt 8 kap. 7 § RF. Sanktionsbestämmelserna kan också beröra kreditgivning samt in- och utförsel av pengar eller andra tillgångar, vilka också är delege- ringsbara ämnen enligt 8 kap. 7 § RF. Reseförbud, som är en form av riktad sanktion som ofta förekommer tillsammans med frys- ningsåtgärder, omfattas av föreskriftsrätten när det gäller kommu- nikationer. Det är alltså möjligt att med stöd av 8 kap. 7 § RF be- myndiga regeringen att meddela föreskrifter som åtminstone delvis uppfyller internationella åtaganden på området. Bestämmelserna i de riktade sanktionerna är emellertid avsedda att gälla även personer som inte driver näringsverksamhet. Enligt t.ex. artikel 4 b i resolution skall varje medlemsstat bl.a. säker- ställa att dess medborgare och andra personer som vistas på dess territorium inte gör ekonomiska tillgångar och andra resurser till- gängliga för terrorister m.fl. Tillhandahållandeförbudet måste alltså omfatta även privatpersoner. För att regeringen skall ha föreskrifts- rätt i sådana fall – när de åtgärder som avses inte ryms inom ämnet näringsverksamhet – krävs att åtgärderna kan anses röra t.ex. in- eller utförsel av pengar eller andra tillgångar eller kreditgivning, vilket säkerligen inte alltid kommer att vara fallet. Tänkbara situationer som bör omfattas av lagstiftningen är t.ex. att en terrorist, medhjälpare eller finansiär säljer egendom till en privatperson här i landet för att få likvida medel eller att privatper- soner samlar in och skänker pengar till en terroristgrupp. Det kan också förekomma tillfällen när privatpersoner disponerar över me- del som tillhör en person som kan misstänkas för terroristhand- lingar och som bör omfattas av ett frysningsbeslut. Föreskrifter som förbjuder sådana köp, gåvor eller utbetalningar kan inte direkt grundas på något av de ämnen som räknas upp i den nu gällande lydelsen av 4 § sanktionslagen. Inte heller kan sådana åtgärder rymmas under något av de återstående delegeringsbara ämnena i 8 kap. 7 § första stycket RF. De sanktioner som påbjuds i flertalet sanktionsregimer med rik- tade sanktioner omfattas således bara delvis av det område som Översyn av sanktionslagens bestämmelser kan delegera till regeringen enligt 8 kap. 7 § RF och be- myndigandet i sanktionslagen kan därför inte omfatta alla de åtgär- der som kan rymmas i ett sanktionsbeslut. Om det skulle inträffa att säkerhetsrådet eller en sanktionskommitté har fattat beslut om sanktioner mot utpekade personer, grupper etc., men EG inte kan genomföra beslutet, räcker sanktionslagen inte till för att fullt ut skall kunna fullgöra sina folkrättsliga förpliktelser. Den lag om frysning m.m. som utredningen föreslår torde inte heller kunna användas i dessa fall, eftersom den folkrättsliga förpliktelsen avser en bestämd person. I sådana fall krävs därför sedvanliga lagstift- ningsåtgärder. Enligt 13 § i den gällande sanktionslagen får regeringen för att genomföra sanktioner i enlighet med ett förordnande enligt 3 § första stycket meddela föreskrifter om att en utlänning kan avvisas enligt utlänningslagen (2005:716). Sådana föreskrifter avser utlän- ningar som skäligen kan antas ha hemvist i eller tillhöra en blocke- rad stat och som har begått eller avser att begå en handling som står i strid med förbud enligt 4 § eller i en sådan av Europeiska gemen- skapen beslutad förordning som avses i 8 § andra stycket. I 8 kap. 2 § första stycket 5 utlänningslagen stadgas att en utlänning får av- visas om det med stöd av sanktionslagen har föreskrivits att han eller hon får avvisas. I avsnitt 7.2.2 redovisas motiveringen till förslaget att begreppet blockerad stat skall utmönstras ur sanktionslagen. I stället skall i 4 § första stycket anges att regeringen kan meddela föreskrifter om förbud i förhållande till en stat, ett område, en fysisk eller juridisk person, en grupp eller en enhet. Bestämmelsen i 13 § sanktionsla- gen bör ändras i enlighet med detta. Regeringen bör således få före- skriva att en utlänning som skäligen kan antas ha hemvist i eller tillhöra en stat, ett område, en grupp eller en enhet som är föremål för sanktioner enligt 1 § första stycket kan avisas. En ytterligare förutsättning skall vara att han eller hon har begått eller avser att begå en handling som står i strid med förbud meddelade med stöd av sanktionslagen eller förbud i förordningar om ekonomiska sanktioner som har beslutats av EG och som syftar till att upprätt- hålla eller återställa internationell fred och säkerhet. 8Straffstadgandet och dess tillämpning på förbud i förordningar om ekonomiska sanktioner Sanktionslagen är en fullmaktslag. Dess syfte är att göra det möjligt för regeringen att snabbt genomföra internationella sanktioner som har beslutats av i överensstämmelse med FN- stadgan eller av EU enligt bestämmelserna om en gemensam utri- kes- och säkerhetspolitik i . är som medlems- stat i FN och EU folkrättsligt förpliktat att genomföra sådana be- slut om internationella sanktioner i samt beivra överträdel- ser av bestämmelserna i sanktionsbesluten. I den mån ett sank- tionsbeslut faller under EG:s behörighet genomförs sanktionerna genom att EG antar en förordning i ämnet, som blir bindande och direkt tillämplig i medlemsstaterna. Någon nationell dubbelregler- ing är då inte tillåten. De internationella sanktioner som beslutas av FN och EU är i stor utsträckning ekonomiska sanktioner, som i princip ute- slutande hör under EG:s behörighet och alltså genomförs av EG. Efter inträde i EU har regeringen över huvud taget inte använt sanktionslagen för att genomföra sanktioner, vilket beror på att dessa har genomförts i direkt tillämpliga EG-förordningar eller kunnat genomföras inom ramen för inom befintliga svenska författningar. Även i sådana fall ankommer det emellertid på att se till att det finns nationella regler om påföljder för överträdelser av sanktionsbestämmelserna. Sådana regler finns i sanktionslagens straffstadgande. I detta ligger sanktionslagens huvudsakliga betydelse. Straffstadgandet i 8 § sanktionslagen är ett s.k. blankettstraffbud som får sitt innehåll genom de regler det hänvisar till. Paragrafen har följande lydelse: Den som uppsåtligen bryter mot förbud som har meddelats enligt 4 § döms till böter eller fängelse i högst eller, om brottet är grovt, Straffstadgandet och dess tillämpning till fängelse högst . Den som har begått gärningen av grov oakt- samhet döms till böter eller fängelse . Första stycket gäller också den som bryter mot förbud i förhållande till tredje land i en förordning om ekonomiska sanktioner som har be- slutats av Europeiska gemenskapen 1.med stöd av artikel 60 eller artikel 301 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, eller 2.före med anledning av ett sådant beslut eller en sådan rekommendation som avses i 1 § första stycket 1. Till ansvar enligt denna paragraf skall inte dömas om brottet är ringa. Till ansvar skall inte heller dömas för anstiftan av eller medhjälp till en gärning som avses i denna paragraf. Bestämmelserna är, till skillnad mot regeringens möjlighet att genomföra sanktioner med stöd av sanktionslagen, inte begränsade till sanktioner som syftar till att upprätthålla eller återställa inter- nationell fred och säkerhet. De gäller samtliga förbud i beslut om ekonomiska sanktioner som har antagits med stöd av de angivna artiklarna i EG-fördraget. Av de EG-förordningar som antogs innan trädde i kraft gäller alltjämt förordning 3541/92 av om förbud mot att tillmötesgå irakiska krav i samband med kontrakt och transaktioner som omfattas av säker- hetsrådets resolution 661 och därmed sammanhängande resolutio- ner. Punkten 2 i paragrafens andra stycke avser numera endast för- bud i den förordningen. 8.2EG-förordningar om ekonomiska sanktioner 8.2.1Förbuden och deras utformning De ekonomiska sanktioner som EG har beslutat om och som är i kraft kan indelas i två huvudgrupper; dels sanktioner mot terro- rister m.fl. i 1267- och 1373-regimerna, dels sanktioner mot tredje länder och företrädare för regimer, tidigare regimer, krigförande grupper och liknande i sådana länder. EG-förordningar om ekonomiska sanktioner mot tredje länder och deras företrädare m.m. är i kraft mot , , (tidigare företrädare), /(tidigare företrädare), , , Straffstadgandet och dess tillämpning , , och . Sanktionerna innefattar i de flesta fall frysning av ekonomiska tillgångar för de regimföreträdare och andra som träffas av dem. När det gäller , , och innehåller sanktionsbesluten bestämmelser som förbjuder export av utrust- ning som kan användas för internt förtryck. I flera fall gäller sanktionerna också förbud mot att tillhandahålla tekniskt bistånd och andra tjänster som rör militär verksamhet. Mot råder bl.a. ett importförbud som avser diamanter och timmer. EG har också beslutat om ekonomiska sanktioner till stöd för den Internationella brottmålsdomstolens arbete i det forna Jugo- slavien. Dessa sanktioner riktas mot misstänkta krigsförbrytare i Bosnien och , samt och som åtalats vid domstolen och avser frysning av tillgångar för de misstänkta personerna. har antagit riktlinjer för genomförande av sanktio- ner i syfte att standardisera och förbättra metoderna i förfarandet.1 I dessa riktlinjer finns standardformuleringar och gemensamma definitioner för olika typer av sanktionsbeslut. En grundläggande målsättning är att åtgärderna skall riktas så precist som möjligt mot dem som är ansvariga för den politik som har föranlett EU:s beslut att införa sanktioner. Därför rör åtgärderna i de flesta fall en väl definierad kategori av personer och enheter, som t.ex. medlemmar i regimen eller den tidigare regimen i en stat. De personer som skall träffas av åtgärderna förs upp på en lista i anslutning till sanktions- beslutet. Vid frysning av ekonomiska tillgångar som grundas på artiklarna 60 och 301 (och i förekommande fall på artikel 308) i EG-fördra- get, används följande standardformuleringar och definitioner: 1.Alla tillgångar och ekonomiska resurser som tillhör, ägs, förvaras eller kontrolleras av enskilda medlemmar i (land)s regering och fy- sisk eller juridisk person, entitet eller organ som är associerade med dem och som förtecknas i bilaga (X) skall frysas. 2.Inga tillgångar eller ekonomiska resurser får direkt eller indirekt ställas till förfogande för, eller göras tillgängliga till förmån för, fy- siska eller juridiska personer, enheter eller organ som förtecknas i bilaga (X). 1 Riktlinjer för genomförande och utvärdering av restriktiva åtgärder (sanktioner) inom ramen för EU:s gemensamma utrikes och säkerhetspolitik, dok.nr: 15114/05 PESC 1084 FIN 475. Straffstadgandet och dess tillämpning Om införandet av sanktionerna syftar till att påverka en politik som innebär inhemskt förtryck tillämpas ett förbud mot export av viss utrustning som kan användas för sådant inhemskt förtryck. Det fogas då en förteckning till sanktionsbeslutet i vilken omfatt- ningen av exportrestriktionerna definieras. Förbuden har följande utformning: Det skall vara förbjudet a)att direkt eller indirekt sälja, leverera, överföra eller exportera ut- rustning som kan användas för internt förtryck enligt förteck- ningen i bilaga I, med eller utan ursprung i gemenskapen, till varje fysisk eller juridisk person, entitet eller organ i eller för använd- ning i (statens namn), b)att direkt eller indirekt tillhandahålla tekniskt bistånd som rör den utrustning som avses i led a till varje fysisk eller juridisk person, entitet eller organ i eller för användning i (statens namn), c)att direkt eller indirekt tillhandahålla finansiering eller ekonomiskt bistånd som rör den utrustning som avses i led a, till varje fysisk eller juridisk person, entitet eller organ i eller för användning i (statens namn), d)att medvetet och avsiktligt delta i verksamhet vars mål eller följder är att kringgå de förbud som avses i led a-c. Förteckningen över utrustning som kan användas för internt för- tryck innehåller bl.a. följande (punkt 5 av 11): Skyddsutrustning som inte omfattas av ML 13 i EU:s gemensamma militära förteckning enligt följande: 5.1Skyddsvästar, skottsäkra och/eller med skydd mot stickvapen. 5.2Skott- och/eller splittersäkra hjälmar, kravallpolishjälmar, kravall- polissköldar och skottsäkra sköldar. Förbud mot att tillhandahålla tekniskt bistånd och andra tjänster som avser militär verksamhet har följande utformning: Det skall vara förbjudet a)att tillhandahålla tekniskt bistånd, förmedlingsverksamhet och andra tjänster som rör militär verksamhet samt tillhandahållande, tillverkning, underhåll eller användning av vapen och besläktat material av alla slag, däri inbegripet skjutvapen och ammunition, militärfordon och militärutrustning, paramilitär utrustning och re- servdelar till denna, direkt eller indirekt till alla fysiska eller juri- Straffstadgandet och dess tillämpning diska personer, entiteter eller organ i, eller för användning i (lan- det), b)att tillhandahålla finansiering eller ekonomiskt stöd som rör mili- tär verksamhet, särskilt gåvobistånd, lån och exportkreditförsäk- ring, för all direkt eller indirekt försäljning, leverans, överföring eller export av vapen och vapenrelaterad materiel av alla slag, eller för att tillhandahålla relaterat tekniskt bistånd, förmedlingsverk- samhet och andra tjänster till personer, entiteter eller organ i eller för användning i (landet), c)att medvetet och avsiktligt delta i verksamhet vars mål eller följder är att kringgå de förbud som avses i led a och b. Till förbuden kopplas normalt undantag, som också de fått en standardiserad utformning i EU:s ovan nämnda riktlinjer. Enligt 15 § sanktionslagen skall regeringen i Svensk författnings- samling (SFS) ge till känna vilka förordningar om ekonomiska sanktioner som har beslutats av EG och som är straffsanktionerade här i landet direkt enligt 8 § andra stycket. Det är just konstruktio- nen med ett blankettstraffbud som straffbelägger överträdelser av förbud i som har ansetts motivera ett krav på så- dan särskild information. Lagrådet hade synpunkter på införandet av tillkännagivanden i SFS om EG-förordningar. Enligt Lagrådets bedömning kunde en sådan ordning ge en felaktig bild av EG-rätten och föra tankarna till att EG-förordningar skall eller kan genomföras i svensk rätt genom nationell lagstiftning.2 Regeringen anförde att den var väl medveten om förbudet för medlemsstaterna att införliva EG-förordningar med nationell rätt genom någon form av normgivning och att till- kännagivandet av EG-förordningar i SFS enligt sanktionslagen inte skall innebära någon normgivning.3 Tillkännagivandet i SFS består bara av en upplysning om namn och beteckning på de aktuella EG-förordningarna. Det är således inte fråga om att kungöra innehållet i förordningarna. EG-förord- ningar kungörs i Europeiska unionens officiella tidning (EUT) som utkommer på alla medlemsländernas språk. Ett kungö- rande i EUT får samma rättsverkningar i som ett kungö- 2Lagrådets yttrande i bilaga 2 till prop. 3Avsnitt 8 i prop. Straffstadgandet och dess tillämpning rande av en svensk författning i SFS. Det av rättssäkerhetsskäl be- tingade kravet på publicering av normer som är bindande för enskilda anses tillgodosett av publiceringen i EUT. Straffbestämmelsen i 8 § andra stycket sanktionslagen skall, obe- roende av regeringens tillkännagivande i SFS, vara direkt tillämplig på brott mot förbud som meddelas i EG-förordningarna. Ett till- kännagivande i SFS är därmed inte att jämställa med ett sådant kungörande som avses i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar. EG-förordningar om ekonomiska sanktioner innehåller regelmäs- sigt en artikel med följande eller liknande lydelse: Medlemsstaterna skall fastställa regler om vilka påföljder som skall gälla vid överträdelse av bestämmelserna i denna förordning och vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att de tillämpas. Sanktionerna skall vara effektiva, proportionella och avskräckande. Medlemsstaterna skall underrätta kommissionen om dessa regler så snart som denna förordning har trätt i kraft och underrätta kommissionen om senare ändringar. Kravet att medlemsstaterna i nationell lagstiftning skall fastställa sanktioner som skall tillämpas vid överträdelser av bestämmelser i förordningarna följer också av lojalitetsförpliktelsen i artikel 10 i EG-fördraget. Enligt denna skall medlemsstaterna vidta alla lämp- liga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av fördraget eller av åtgärder som har vidtagits av gemenskapens institutioner. har fastslagit att medlemsstaterna skall skydda EG:s intressen på samma sätt som de skyddar sina nationella in- tressen och att sanktionerna skall vara effektiva, proportionella och avskräckande. Det ankommer på medlemsstaterna själva att utifrån denna princip besluta om medlen för att beivra överträdelser av gemenskapsrätten, dvs. att välja sanktionsform. Sanktionerna be- höver således inte nödvändigtvis vara straffrättsliga. Ett alternativ kan vara administrativa eller förvaltningsrättsliga sanktioner. En helt dominerande uppfattning har varit att EG saknar positiv straffrättslig behörighet, dvs. att EG inte kan föreskriva om straff eller uttryckligen kräva att medlemsstaterna skall införa straff. har emellertid funnit att EG har be- Straffstadgandet och dess tillämpning hörighet att kräva att medlemsstaterna inför straffrättsliga sanktio- ner på miljöområdet.4 På talan av kommissionen ogiltigförklarade domstolen ett rambeslut från rådet som definierade ett antal miljö- brott för vilka medlemsstaterna uppmanades att föreskriva straff- rättsliga påföljder. Rambeslutet hade antagits med stöd av tillämpliga bestämmelser i . Grunden för kommissionens ogiltig- hetstalan var att syftet och innehållet i rambeslutet omfattas av gemenskapens behörighet på miljöområdet. Straffrätten och bestämmel- serna om brottmålsförfarandet omfattas i princip inte av gemen- skapens behörighet. Det kan emellertid inte hindra gemenskapslag- stiftaren från att, då de behöriga myndigheternas tillämpning av effektiva, proportionerliga och avskräckande åtgärder är absolut nödvändiga för att bekämpa allvarliga hot mot miljön, vidta åtgär- der som har ett samband med medlemsstatens straffrättsliga be- stämmelser och som gemenskapslagstiftaren anser vara nödvändiga för att säkerställa att de bestämmelser som denne utfärdar i fråga om miljöskydd får full verkan. Artiklarna 1-7 i rambeslutet hade till huvudsakligt ändamål att skydda miljön och skulle med giltig ver- kan ha kunnat antas med stöd av artikel 175 i EG-fördraget. Mot den bakgrunden ogiltigförklarades rambeslutet. Domen har betecknats som banbrytande och antas komma att få betydelse även utanför miljöområdet.5 Att straffstadgandet i 8 § sanktionslagen är ett blankettstraffbud innebär att det får sitt innehåll genom de regler det hänvisar till. Paragrafens andra stycke hänvisar till förbud i förhållande till tredje land i EG-förordningar om ekonomiska sanktioner som har beslu- tats med stöd av artikel 60 eller artikel 301 i EG-fördraget. EG-förordningar träder i allmänhet i kraft som de har publicerats i EUT. Det innebär att det förflyter mellan beslutet att anta en förordning och dess ikraftträdande. Sanktionslagens straffstadgande medför att förbuden i EG-förord- 4EG-domstolens dom i mål C-176/03. Till frågan om EG:s straffrättsliga kompetens – banbrytande dom i EG- domstolen. JT 2005-06 nr 2, s.396 ff. Straffstadgandet och dess tillämpning ningarna är straffsanktionerade i vårt land från det att de träder i kraft. Det var i samband med inträde i EU som frågan om att göra sanktionslagens ansvarsbestämmelser tillämpliga på förbud i om ekonomiska sanktioner aktualiserades. I fö- rarbetena till de bestämmelser som antogs diskuterade regeringen hur detta skulle genomföras (se prop. 1994/95:97). Regeringen konstaterade att EG-förordningar om ekonomiska sanktioner kan beslutas snabbt och att det finns ett behov av att nationella straff- bestämmelser gäller från det att en förordning träder ikraft. Om nationella straffbestämmelser utfärdas för varje förordning som kräver sådana kan, till följd av den nödvändiga riksdagsbehand- lingen, straffbestämmelserna sannolikt inte träda i kraft med förordningen. Det skulle inte heller skulle vara något att vinna med att ange samtliga rådsförordningar om ekonomiska sanktioner som är i kraft i en generell straffbestämmelse. Det skulle nämligen kräva nationella straffbestämmelser i förhållande till varje ny för- ordning om ekonomiska sanktioner med en uppenbar risk för att straffbestämmelserna inte kunde träda i kraft med för- ordningen. För att uppfylla kravet på snabbhet utformades därför straffbestämmelsen i enlighet med vad som redan gällde enligt den gamla sanktionslagen. 8.5.2Möjliga problem med blankettstraffbud Blankettstraffbud som straffbelägger överträdelser av bestämmelser i kan vara problematiska i flera avseenden. Det främsta problemet är att det kan vara svårt för den enskilde att för- stå vad som är straffbelagt. Det gäller särskilt i de fall det före- kommer hänvisningskedjor eller krävs att man sovrar bland olika föreskrifter för att nå fram till förbudet eller handlingsregeln. Detta aktualiserar frågan om straffbudet är förenligt med legalitetsprinci- pen som diskuteras i avsnitt 8.6. Det har också hävdats att ett blankettstraffbud innebär att Sve- rige överlämnar till EG att bestämma gränserna för det straffbara området, trots att EG i princip inte har ansetts ha någon straff- rättslig behörighet. Frågan om ett sådant överlämnande är förenligt med regeringsformens bestämmelser om normgivningsmakten dis- kuteras i avsnitt 8.7. Straffstadgandet och dess tillämpning Legalitetsprincipen är en grundläggande rättsstatlig princip vars huvudsakliga innebörd är att straff inte får ådömas utan direkt stöd i lag. Principen kommer till uttryck bl.a. i 1 kap. 1 § : Brott är en gärning som är beskriven i denna balk eller i annan lag eller författning och för vilken straff som sägs nedan är före- skrivet. Av 2 kap. 10 § RF och artikel 7 i framgår också att ingen får straffas för en gärning som inte var straffbar när den begicks och att en gärning inte heller får föranleda hårdare straff än som var föreskrivet . Legalitetsprincipen fungerar som en garanti för rättssäkerheten genom att ställa sådana krav på lagstiftningen att medborgarna kan förutse när och hur de kan komma att drabbas av straffrättsliga påföljder. Av betydelse för förutsebarheten är inte bara att vissa gärningar är kriminaliserade utan också hur de är kriminaliserade. Bestämmelserna måste uppfylla rimliga krav på begriplighet, till- gänglighet och precision och får inte vara alltför obestämda eller svåra att ta del av eller förstå. Blankettstraffstadganden med hänvisningar till EG-förordningar finns på olika områden i lagstiftningen, bl.a. på jordbruks- och miljöområdet. En skillnad mellan blankettstraffbud som hänvisar till svenska regler och sådana som hänvisar till EG-rättsliga regler är att de senare medför att den som söker avgöra om något är straff- bart måste ha tillgång till såväl det svenska straffbudet som de EG- rättsliga reglerna.