sou · GUB310 · 2007-01-01 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Till statsrådet och chefen för och Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för och att tillkalla en särskild ut- redare för översyn av verksamheten vid Internationella program- kontoret för utbildningsområdet (Dir 2005:42). Med stöd av detta förordnades generaldirektören som särskild utredare och ämnessakkunnige som sekreterare. , kommittéservice, har assiste- rat utredningen. Utredningen har antagit namnet . Med skrivelse redovisade utredningen konse- kvenserna av en utlokalisering av Internationella programkontoret (IPK) till . Genom beslut och beslutade regeringen om tilläggsdirektiv för utredningen (Dir 2005:90 och 2005:135). överlämnar härmed rapporten förnyat pro- gramkontor (SOU 2006:10). Uppdraget är därmed slutfört. Utredningens uppdrag och arbete .................................. IPK – bakgrund och nuläge ......................................... Det nya EU-programmet.............................................. Överväganden och förslag............................................ IPK som central mobilitetsmyndighet ................................... IPK:s samverkan med andra centrala myndigheter................ Arbetsfördelning i fråga om stipendier och andra stöd......... Mobilisering av det svenska utbildningssamhället ................. 4.7.1 Det nya EU-programmet ............................................. 4.7.2 Konsekvenser av förslag om nya uppgifter ................. 4.7.3 Faktorer av betydelse i övrigt ...................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv 2005:42 .................................... Bilaga 2 Tilläggsdirektiv 2005:90 ....................................... Bilaga 3 Tilläggsdirektiv : 135 .................................... Våra förslag syftar till att ge Internationella programkontoret för utbildningsområdet (IPK) 1.förutsättningar att organisera sin verksamhet så att uppgiften att mobilisera det svenska utbildningssamhället för EU:s nya utbildningsprogram för livslångt lärande sätts i centrum, 2.en starkare ställning i internationaliseringsarbetet inom utbild- ningsområdet med större möjligheter att se EU-programmet i relation till utbyte och samarbete i övrigt och till mobiliteten i stort. att IPK:s uppdrag vidgas till att innefatta en tydlig strategisk roll i fråga om internationellt utbyte och mobilitet inom utbild- ningsområdet, att IPK får ansvar för uppföljning och utvärdering avseende free movers, att de uppgifter i fråga om information om utlandsstudier som ankommer på förs över till IPK, att stödet till arbetsplatsförlagd utbildning i andra länder förs över från till IPK och, såvitt gäller berörda länder, samordnas med insatserna inom av det nya EU-programmet, att ansvaret för det s.k. e-twinning-programmet förs över från Myndigheten för skolutveckling till IPK, att ansvaret för programmet förs över från till IPK, att ansvaret för förs över från Utbildnings- och till IPK, att programmet i ///och, såvitt gäller verksamhet som har motsvarighet inom EU- programmet, skolstipendierna samordnas med EU-programmets Comenius- och , att en ordning där personal från IPK placeras regionalt genom- förs och att olika modeller för denna organisation prövas med hänsyn till förutsättningarna i olika regioner, att högskolornas uppdrag avseende internationalisering kom- pletteras med riktlinjer för utnyttjande av EU-programmet bl.a. vad gäller möjligheten att inordna perioder av utlandsstudier i olika programutbildningar, att IPK får i uppdrag att i samråd med CSN följa i vad mån reglerna för studiestöd medför att studenter i mindre utsträck- ning väljer att förlägga sin utbildning utomlands. 1Utredningens uppdrag och arbete Direktiven redovisas i bilaga. De två tilläggsdirektiven innebar endast att utredningstiden förlängdes, först t.o.m. , sedan t.o.m. . Sammanfattningsvis innebär vårt huvuduppdrag att: analysera vilket behov olika aktörer har för att kunna verka för ett ökat deltagande i EU:s utbildningsprogram, granska ansvarsfördelningen och samverkansformerna mellan Internationella programkontoret för utbildningsområdet (IPK) och övriga berörda myndigheter m.fl. samt analysera hur IPK kan organiseras för att vara så effektivt som möjligt vid införandet av EU:s nya ramprogram för livslångt lärande. Vi har samrått med företrädare för , , , Myndigheten för skolutveckling (MSU), (), av högre utbildning (STINT), Sida, Rådet för Europeiska socialfonden i (), och , universitet och högskolor, samt för regional tillväxt (2004:177). Vi har också besökt i syfte att få del av Kom- missionens förväntningar avseende det kommande programmet för livslångt lärande samt dess erfarenheter av IPK:s arbete. Såväl för arbetsfördelningen och samarbetet mellan IPK och övriga berörda myndigheter som för Programkontorets organisation är lokaliseringen av den berörda verksamheten givetvis en faktor av stor betydelse. Efter det att vi redovisat konsekvenserna av en lokalisering av IPK till har diskussioner pågått inom i denna och anknytande lokaliseringsfrågor. Att dessa diskussioner inte lett fram till något beslut har komplicerat vårt arbete och påverkat karaktären av våra förslag i denna rapport. 2 IPK – bakgrund och nuläge I och med det svenska EU-medlemskapet krävdes stödstrukturer för information och rådgivning avseende de olika programmen inom utbildning och arbetsliv liksom en organisation för att administrera dessa. utreddes inom hur den nationella organisationen för EU-programmen skulle se ut. Resultatet blev att all administration, information och rådgivning för de nämnda programmen borde samlas i ett fristående program- kontor. Detta grundades på en rad fördelar i fråga om synergi, rationalitet, ekonomi och det faktum att ingen befintlig myndighet täckte hela utbildningsområdet. Ett samlat kontor innebar också ett tydligt kundperspektiv med en dörr in till alla program, något som bl.a. arbetsmarknadens parter hade förespråkat. För att genomföra utredningens förslag tillsattes en organisations- kommitté, som överlämnade sina förslag . Då hade redan ett förberedelsearbete bedrivits inom Utbildningsdeparte- mentet och regeringen hade inrättat en delegation för genomförande av vissa EU-program inom utbildning och kompe- tensutveckling mm, vars uppdrag med hänsyn till EU-program- mens livslängd tidsbegränsats till utgången av 1999. I regeringsförklaringen underströks att EU-samar- betet bättre skulle tas tillvara. Delegationen hade nu utökats med 23 regionala kontor för EU:s Mål 4 liksom med andra program som Interpraktik (för unga arbetslösa), IAESTE (utbyte för teknologer och naturvetare) och i (för franskstuderande gym- nasister). Delegationen ansåg det inför en ny programperiod vara dags att säkra kontinuiteten genom övergång till en mera perma- nent organisation. Så skedde också. Genom regeringsbeslut bildades myndigheten programkontoret. fick kontoret ansvar också för Nord- plus Junior (nordiska utbyten på gymnasienivå). IPK – bakgrund och nuläge Inför den nya perioden, där på arbetsmarknadsområdet Mål 4 skulle uppgå i det nya mycket stora Mål 3, stod regeringen inför ett vägval: Borde Programkontorets dubbla inriktning på utbildning och arbetsmarknad bestå? Hur skulle i så fall balansen mellan dessa bli med tillkomsten av det stora Mål 3? Skulle i stället bara utbild- ningsdelen behållas och i så fall utvidgas? Utredningen om framtida Mål 3 inom förordade i sitt betänkande (SOU 1999:107) att ansvaret för Mål 3 och det nya programmet Employ- ment skulle läggas på en arbetsmarknadsmyndighet. Regeringen följde detta förslag och uppgifterna i fråga gick över till . utreddes Programkontorets framtid inför den nya programfasen 2000–2006 av en kommitté, som i sitt betän- kande (U 1999:03) bland annat föreslog att ansvaret för program- men , Tempus och Alfa, samarbetsprogrammen och samt EU:s Medelhavssamarbete inom högskole- området skulle föras från till Programkontoret. Kommittén föreslog vidare att ansvaret för vissa stipendier och bi- drag för internationella utbyten och kontakter inom skolområdet skulle flyttas från till Programkontoret. Regeringen följde kommitténs förslag. Inriktningen på interna- tionalisering med vidare ram än EU klargjordes också genom att myndigheten fick sitt nuvarande namn. I och med IPK:s överta- gande av ansvaret för och Tempus och genom samarbete med Sida för administration av bland annat programmet Linneaus- togs ett steg mot en samlad myndighet för internationellt ut- byte på utbildningsområdet. Det sista programmet inom arbetsmark- nadsområdet, Interpraktik, överfördes till 2005, och Programkontorets verksamhet är därmed renodlad till utbildningsområdet. Enligt sin instruktion (1999:1222) är IPK det svenska program- kontoret för de EU-program och andra internationella program inom utbildningsområdet som regeringen bestämmer. Det innebär att Programkontoret aktivt skall främja och stödja utvecklingspro- cesser och mobilitet inom utbildning och kompetensutveckling inom ramen för internationella samarbete, aktivt medverka till att det svenska utbildningssystemet, företag och organisationer ges bästa möjliga förutsättningar för att tillvarata de olika möjlig- IPK – bakgrund och nuläge heter som det internationella samarbetet inom utbildning och kompetensutveckling erbjuder samt vara en sambandsorganisation mellan och EU inom områdena utbildning och kompetens- utveckling. Konkret innebär detta enligt instruktionen att IPK skall infor- mera och ge råd, dokumentera och analysera, redovisa omfatt- ningen och utvecklingen av programmen, följa upp, utvärdera, re- dovisa och sprida resultat, kontrollera användningen av EU-bidrag, handlägga projektansökningar och i förekommande fall besluta om projektbidrag samt ha kontakt med och berörda institutioner i andra länder. Som framgått har IPK:s ursprungliga och primära uppgift att hantera EU-programmen på utbildningsområdet successivt utökats med uppgifter att hantera andra stödordningar. Totalt rör det sig om ett 60-tal program och stödformer, som riktar sig till alla delar av utbildningssystemet. IPK leds av en generaldirektör, som till sitt stöd har en stab. Kärnverksamheten är organiserad i tre sakenheter med en uppdel- ning efter målgrupper; enheten för skol- och vuxenutbildning, hög- skoleenheten och yrkesutbildningsenheten ansvarar för program inom respektive område. Därutöver finns två enheter med stöd- och ser- vicefunktioner, administrativa enheten och informationsenheten. Arbetets innehåll kan kategoriseras i tre aktiviteter: information och rådgivning, administration samt uppföljning. Fördelningen av insatser mellan dessa aktiviteter varierar stort mellan olika program. EU-programmen kännetecknas av att stora resurser läggs på admi- nistration, men IPK utvecklar kontinuerligt IKT-baserad informa- tion och hjälpverktyg för bland annat ansökningsförfaranden on- line för att därmed förenkla och effektivisera administrationen. IPK skall inom sitt verksamhetsområde samråda med berörda myndigheter och har för detta inrättat tre programråd – ett för skola och vuxenutbildning, ett för högskola och ett för arbetsliv och kompetensutveckling. Genom dessa råd får myndigheter och organisationer inom respektive sektor möjligheter att påverka verk- samhetens inriktning och urvalskriterier för projektbedömning och de får också tillgång till information om utfallet av programmen. IPK å sin sida får tillgång till den expertkunskap som finns hos berörda parter. hade IPK 55 anställda, hanterade cirka 5 000 ansök- ningar och fördelade i olika slag av stöd. IPK – bakgrund och nuläge Cirka 10 000 personer inom utbildningsväsendet fick genom IPK möjlighet att knyta kontakter främst i . 3 Det nya EU-programmet presenterade förslag till ett integrerat program för livslångt lärande för perioden –2013. Programmet bygger i huvudsak på de nuvarande Sokrates- och , eLearning-programmet och Europass-initiativet. kommer även , vars nuvarande period löper , att ingå i det nya programmet. Beslut om ett nytt program fattas gemensamt av Europaparla- mentet och . Förhandlingar i har pågått . En stor del av beslutstexterna råder det samsyn om. tog ställning i en första läsning . träffade en partiell överenskommelse . För båda organen kvarstår framför allt att ta ställning till budgeten för programmet och fördelningen av medel mellan olika aktiviteter. Det integrerade programmet kommer enligt Kommissionens för- slag att omfatta fyra sektorsprogram: Comenius för skolutbildning till och med gymnasienivå, för högre utbildning, inkl. avancerad yrkesinriktad utbildning, för yrkes- inriktad utbildning i övrigt samt för vuxenutbildning. I förslaget ingår dessutom ett allmänt program, som skall behandla vissa strategiska frågor samt ge möjlighet till språkinlärning och IT-relaterad verksamhet när sådan verksamhet inte omfattas av de särskilda programmen. Utöver detta ingår , som skall stödja verksamhet som rör den europeiska integra- tionen samt europeiska institutioner och sammanslutningar på ut- bildningsområdet. De fyra sektorsprogrammen är alla uppbyggda på samma sätt. Fördelningen av verksamhet mellan dem skiljer sig något från vad som gäller för de nuvarande programmen. Den största föränd- ringen är att avancerad yrkesinriktad utbildning flyttas över från till , som därmed kommer att omfatta studentpraktik i företag för högskolestuderande. I till- kommer också särskilda former av utlandsvistelser för studenter i joint European Master-program. I har projektverksamheten fått en ny utform- ning med hänsyn till resultaten av en utvärdering. Projekten kommer till stor del att administreras genom de nationella programkontoren och främst inriktas på överföring av idéer och goda exempel mellan länderna för att förbättra kvaliteten i yrkesutbildningssystemen. En ny typ av partnerskap kommer att introduceras genom småskaliga projekt som möjliggör samarbete i frågor av gemensamt intresse för små utbildningsorganisationer. Verksamheten i nätverk som stöder diskussioner på europeisk nivå om viktiga frågor inom den yrkesinriktade utbildningen har förstärkts betydligt. Inom föreslås en ny verksamhet för stöd till vuxen- studerande samt europeiska assistenttjänster. Det allmänna programmet är en av de viktigaste nyheterna. Det skall utgöra ett effektivare instrument för verksamhet som omfattar två eller flera traditionella verksamhetsområden, särskilt sådana som ingår i olika program. Det allmänna programmet består av fyra in- satsområden: Insatsområde 1 inriktas på policyutveckling. Här ingår verksamhet som inriktas på strategiska frågor av allmänt EU-intresse, t.ex. , som är ett studiebesöksprogram som skall ge skolledare, besluts- fattare och experter inom utbildningsområdet möjlighet att delta i en internationell diskussion kring utbildningsfrågor. Andra aktivi- teter är studiebesök genom Europeiska centret för utveckling av yrkesutbildning (Cedefop) samt som är ett nätverk för information om utbildningspolitik och utbildningssystem i EU- länderna. Insatsområde 2 kompletterar språkinslagen i de särskilda program- men med t.ex. projekt för utformning av material för språkinlärning och testmetoder, nätverk mellan aktörer inom språkområdet samt flerspråkiga webbportaler och upplysningskampanjer. Insatsområde 3 inriktas på experiment med nya metoder för under- visning och e-lärande avseende pedagogik, teknik och innehåll. Insatsområde 4 inriktas på utnyttjande och överföring av goda projektresultat till utbildningssystemen på olika nivåer. Projekten kan administreras av kommissionen eller genom de nationella kontoren. inriktas dels på den akademiska aspekten av den europeiska integrationen och dels på stöd till insti- tutioner och sammanslutningar som är verksamma på europeisk nivå. Kommissionen har ställt upp ambitiösa kvantitativa mål: att 1 av 20 elever skall delta i Comenius – 2013, att 3 miljoner studenter skall delta i , att 150 000 praktikplatser skall skapas inom till 2013, att 25 000 personer skall delta i . Förslaget innebär vidare att mer verksamhet skall administreras ge- nom de nationella kontoren, som med sin närmare kontakt med utbildningsinstitutionerna kan skapa en miljö som är anpassad till nationella förutsättningar och olika deltagare. Följande skall enligt förslaget administreras genom de nationella kontoren: småskaliga projekt och partnerskap mellan institutioner, överföring av idéer och goda exempel inom yrkesinriktad utbild- ning samt visst arbete med spridning och utnyttjande av projektresultat. För att de ambitiösare kvantitativa målen skall nås måste enligt kom- missionen resurserna ökas. Det belopp som föreslagits är 13,6 mil- jarder euro för programmets , dvs. väsentligt mycket mer än som tas i anspråk för dagens utbildningsprogram. Vi återkommer till resursfrågorna under 4.7. 4 Överväganden och förslag Omfattande insatser för internationalisering görs inom det svenska utbildningssystemet. Regeringen och centrala myndigheter stödjer och stimulerar olika slag av internationellt utbyte och samarbete, som skolor, högskolor m.fl. gör mycket av egen kraft inom ramen för sin reguljära verksamhet. Vårt uppdrag utgår från det nya EU-programmet och dess innebörd för IPK, men det måste ses och behandlas i ljuset av internationaliseringen i stort inom utbildningsområdet. Internationalisering ingår på olika sätt i målen för och verksam- heten i den svenska utbildningen på alla nivåer, men vägarna att stärka den styrs inte centralt. Inom ramen för målen för respektive verksamhet har utbildningsinstitutioner och huvudmän frihet att välja former för och inriktning av sitt internationella utbyte och sam- arbete. De program och stödformer som finansieras och organiseras av regeringen och centrala myndigheter är i detta läge principiellt att se som erbjudanden. Erbjudandena förutsätts svara mot intressen hos berörda institutioner och kategorier, men om intresset för ett visst stöd inte svarar mot vad som antagits, kan regeringen eller berörd myndighet relativt enkelt göra förändringar, alternativt prioritera om resurser till andra ändamål. I detta avseende intar EU:s utbild- ningsprogram en särställning. Mål och prioriteringar läggs ju här fast genom beslut på europeisk nivå, och dessa beslut binder resurser för . Det behöver knappast sägas att inför det integrerade EU- programmet har en stor fördel i att redan ha ett nationellt kontor som täcker programmets alla delar. Den svenska modellen i detta avseende framstår som en förebild för andra länder. är kopplingen mellan EU-programmet och det nationella utbild- ningssystemet av avgörande betydelse för att syftet med program- met skall uppnås. För dem som verkar inom utbildningsområdet får Unionens stora utbildningsprogram inte framstå som ett sido- spår. Programmet måste integreras med utvecklingen av utbild- ningssystemet i stort, och de möjligheter som det erbjuder måste vara kända och kunna tas till vara av dem som ansvarar för olika utbildningar. har i diskussionerna inom EU gett hög prioritet åt ut- bildningsområdet. Med denna utgångspunkt ställer regeringen nu krav på att det svenska deltagandet i det nya programmet skall få sådan omfattning att kan tillgodogöra sig de resurser som ställs till förfogande för svenska parter genom IPK liksom på att svenska aktörer skall kunna konkurrera med framgång om de medel som fördelas av Kommissionen. Detta synsätt är från ekonomisk synpunkt fullt förklarligt, men regeringen har enligt vår uppfatt- ning underskattat den svårighet som ligger i att lokala prioriteringar kan gå i en annan riktning än de centrala förväntningarna på svenskt engagemang i EU:s utbildningsprogram. I avsaknad av mera hand- fasta styrmedel måste regeringen i detta läge förlita sig på en myn- dighet vars möjligheter att påverka enbart ligger i information och rådgivning. Det nya EU-programmet innebär en stor utmaning för IPK, i synnerhet som programmet väntas bli väsentligt mer omfattande än de nuvarande. Programkontorets förmåga att stimulera skolor och högskolor m.fl. och deras lärare, elever och studenter till engage- mang i programmet blir avgörande för om regeringens krav i fråga om återföring av medel till skall kunna uppfyllas. Under rubriken 2.2 har vi kortfattat beskrivit det IPK som skall möta denna utmaning. Till det skall läggas den bild av Program- kontoret som vi fått vid våra samtal med olika intressenter. Den är relativt entydig och kan sammanfattas i två korta punkter: 1.Trots förtjänstfulla insatser är IPK fortfarande förhållandevis okänt i utbildningssamhället. Kunskapen om EU-programmen och de möjligheter som de erbjuder är inte tillräckligt spridd, och kopplingen till utvecklingen av utbildningssystemet och olika utbildningar liksom till den regionala utvecklingen är för svag. 2.IPK:s uppdrag är alltför inriktat på hantering av enskilda pro- gram. Alltför stor del av resurserna tas i anspråk för uppgifter av administrativ karaktär, som den strategiska dimen- sionen i arbetsuppgifterna är svag. har IPK i en nyligen genomförd enkät till institutioner som utnyttjat kontorets program fått stor uppskattning vad gäller tillgänglighet och bemötande. Besluts- och utbetalningstider upp- levs också som rimliga. Våra förslag har det dubbla syftet att ge IPK: 1.förutsättningar att organisera sin verksamhet så att uppgiften att mobilisera utbildningssamhället för det nya EU-program- met sätts i centrum, 2.en starkare ställning i internationaliseringsarbetet inom utbild- ningsområdet med större möjligheter att se EU-programmet i relation till utbyte och samarbete i övrigt och till mobiliteten i stort. 4.2IPK som central mobilitetsmyndighet Ingen myndighet har en samlad överblick över det internatio- nella utbytet och den internationella mobiliteten inom utbildnings- sektorn. Detta är en svaghet, därför att det därmed inte heller finns någon som kan ge regeringen underlag för strategiska beslut i detta avseende. IPK:s ansvar för EU-programmen och andra utbytespro- gram är enligt vår mening en naturlig utgångspunkt för att – utan att övriga centrala myndigheters ansvar rubbas – ge Programkonto- ret en mera central roll i fråga om internationellt utbyte och mobi- litet. Vi föreslår att IPK:s uppdrag vidgas till att innefatta en tydlig stra- tegisk roll i fråga om internationellt utbyte och mobilitet inom utbild- ningsområdet. I denna nya roll bör ligga att ha överblick över det internationella utbytet och mobiliteten inom utbildningsområdet i stort och kunna ge regeringen underlag för beslut om inriktning av internationalise- ringen inom och över gränserna mellan de olika delarna av utbild- ningssystemet. Inte minst gäller det, som vi redan nämnt, att se det som görs och kan göras inom ramen för EU-programmet i relation till andra insatser för internationalisering och till den rörlighet i övrigt som förekommer inom utbildningsområdet. För detta krävs att IPK utvecklar en väl fungerande statistik- och analysfunktion. I detta sammanhang finns en uppgift som i dagens organisation inte är tillfredsställande tillgodosedd och som enligt vår mening bör tillföras IPK. Det klart största antalet svenska studenter utomlands är ju free movers. Genom att dessa, som i antal svarar mot ett större universitet, inte formellt tillhör det svenska utbildningssystemet är det heller inte någon myndighets ansvar att se dem och deras studier i relation till högskolorna och deras internationella kontakter. Hög- skoleverket svarar för information och råd till studenter som på egen hand vill söka sig till olika länder. Centrala studiestödsnämn- den (CSN) sammanställer statistik över utnyttjandet av studiemedel för sådana studier.