sou · GUB396 · 2007-01-01 00:00:00 — Beredningens slutsats är att det inte med hänsyn till EU-samarbetet finns anledning att nu genomgripande förändra grundlagsskyddet för yttrandefriheten genom TF och YGL men att utvecklingen inom EU kan innefatta skäl för ett mindre detaljerat skydd för tryck- och yttrandefriheten . Även tillämpning av kan verka i denna riktning. Skälen för ett mindre detaljerat skydd måste dock vägas mot de nackdelar som är förenade med ett skydd av det slaget. 7Varför särskild grundlagsreglering av tryck- och yttrandefriheten? Grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten har sin egentliga juridiska motivering i att det begränsar möjligheterna för lagstiftaren att snabbt ingripa mot yttranden som av någon anledning anses vara inte önskvärda. Genom kravet på grundlagstiftningsform med två riksdagsbeslut med ett mellanliggande riksdagsval ges tid för efter- tanke och debatt kring förslag om inskränkningar. Eftersom det inte i vårt land krävs någon kvalificerad riksdagsmajoritet för grund- lagsändring är det inte svårt att göra sådana inskränkningar, om det finns en stabil majoritet i för dessa. Grundlagsskyddet och kanske särskilt den traditionellt breda uppslutningen kring tryck- och yttrandefriheten i gör dock förmodligen att det politiskt finns en tröskel för grundlagsändringar. Härtill kommer att det vanligen anses böra finnas en bred riksdagsmajoritet för grundlagsändringar. Risken för eller möjligheten av folkomröstning angående ett grundlagsförslag kan också vara en hämmande faktor. Yttrandefriheten är i första hand förknippad med den enskilda individens rätt att komma till tals. I dagens samhälle är det emeller- tid ofrånkomligt att den organiserade form för utövande av ytt- randefrihet som medierna representerar också står i fokus. Detta har två aspekter. För att verkligen nå många med ett budskap krävs att det sker i organiserade former så att det som yttras inte bara når en mera begränsad närstående krets. Det är därför som den ur allmän synpunkt viktiga yttrandefriheten utövas i medier, oavsett om det är fråga om politik, kommersiella yttranden eller annat. innebär en organiserad medieform att vanligtvis åtskilliga enskilda individer är involverade i yttrandenas tillkomst och sprid- ning och att det utnyttjas tekniska hjälpmedel. Detta gör att det finns fler angreppspunkter för den som vill ingripa för att hindra att yttranden når ut till allmänheten. Medier är på detta sätt mer sårbara även om de också har en styrka i organisationen. Ett särskilt grundlagsskydd för medierna kan motiveras med det synsätt som anlagts. 8Hur skulle ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten kunna utformas? När Tryck- och yttrandefrihetsberedningen har övervägt frågan hur ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten skulle kunna utformas har tre klart särskiljbara alternativ utkristalliserats; ett minimialternativ, ett maximialternativ och ett mellanting i fråga om utförlighet i grundlagen. Alternativen presenteras närmare i avsnitt 8.2 och lagtexter till alternativen finns i bilaga 1–3 till detta betänkande. När man överväger frågan om ett helt nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten kan man naturligtvis tänka sig ett närmast oändligt antal regleringsvarianter. De tre alternativ som beredningen presenterar är de huvudvarianter som beredningen an- ser är mest illustrativa för en diskussion om ett nytt grundlags- skydd för tryck- och yttrandefriheten . Två andra alternativ som ligger nära till hands är sammanslagning av utan några materiella ändringar och bibehållande av TF och YGL men med materiella ändringar i fråga om de problem som beredningen anser det mest angeläget att försöka lösa. Beredningen anser att det inte är motiverat att endast slå samman TF och YGL till en sammanhållen grundlag för tryck- och yttrande- friheten utan att göra några ändringar i sak. Detta alternativ har därför inte behandlats vidare. Alternativet att bibehålla TF och YGL och göra materiella änd- ringar i fråga om de problem som beredningen anser det mest ange- läget att försöka lösa innebär inte i grunden något nytt skydd för tryck- och yttrandefriheten och det är därför inte motiverat att i detta debattbetänkande om möjliga alternativ till dagens ordning presentera ett fullständigt lagförslag avseende detta alternativ jäm- sides med de tre alternativ som nämnts ovan. Detta hindrar inte att också en sådan status quo-lösning med att ha kvar TF och YGL, men med de materiella ändringar som förs fram som tänkbara lös- ningar på de nuvarande största problemen, också bör ses som ett huvudalternativ för framtiden. För att underlätta en jämförelse mellan de tre nya huvudalternativen och status quo-lösningen finns i bilaga 4 till detta betänkande YGL:s nuvarande och före- slagna lydelse i de delar där beredningen för fram materiella änd- ringar som tänkbara lösningar på de nuvarande största problemen. Detta alternativ innebär att TF och YGL upphävs och att yttrande- friheten skyddas enbart genom artikel 10 i , RF:s nu gällande allmänna regler om yttrandefriheten och en ny be- stämmelse i RF. Den nya regeln kan förslagsvis placeras som en ny sista mening i 2 kap. 13 § andra stycket RF. Meningen skulle kunna ha följande lydelse I fråga om yttranden som offentliggörs genom skrifter, tekniska upptagningar och elektroniska överföringar skall i synnerhet iakttas grundsatser om frihet från censur och andra hindrande åtgärder före annat offentliggörande än visning av rörliga bilder, om etableringsfrihet för annat än etersändningar, om frihet att sprida yttranden till allmänheten samt om rätt att lämna uppgifter för sådant offentliggörande.. Den nya regeln innebär en erinran om att de uppräknade prin- ciperna skall iakttas inom ramen för artikel 10 i fråga om alla ytt- randen men särskilt när det är fråga om begränsning av yttrande- friheten i de angivna medierna. De principer som skall iakttas är förbud mot censur och hindrande åtgärder, etableringsfrihet, frihet att sprida yttranden och meddelarfrihet. Från förbudet mot censur och hindrande åtgärder har dock undantagits offentliggörande av rörliga bilder genom visning och från etableringsfriheten har eter- sändningar undantagits. Regeln gör det alltså möjligt att behålla gällande filmcensur och krav på tillstånd för etersändningar. Tillämpningsområdet för skyddet enligt detta alternativ blir större än tillämpningsområdet för TF och YGL. Skyddet är också teknikoberoende eftersom det inte kräver att vissa medier eller tekniker används. Å andra sidan blir det mindre klart och för- utsebart vad skyddet för yttrandefriheten mera precist består i än vad det är med dagens detaljerade regler i TF och YGL. Det blir t.ex. mindre klart i vilken utsträckning en meddelare är fri från ansvar. Det kommer i högre grad att överlämnas till och domstolarna att bestämma skyddets närmare innehåll. Skyddet blir också mindre stabilt eftersom dess innehåll inte närmare anges i grundlag, åtminstone under en övergångstid tills en konstitutionell praxis etablerats. Om skyddet för yttrandefriheten skulle utformas enligt detta alternativ skulle det förutsätta att lagprövningsrätten får större utrymme t.ex. genom att uppenbarhetsrekvisitet i lagprövnings- paragrafen (11 kap. 14 § RF) avskaffas för att skyddet i praktiken inte skall bestämmas helt genom vanliga riksdagsbeslut om rättig- hetsbegränsning. Den yttrandefrihet som regleras av RF skulle därigenom få ett starkare rättsligt skydd. Med ett sådant skydd för yttrandefriheten kan en möjlighet vara att en författnings- domstol prövar det mera detaljerade skyddets grundlagsenlighet. I fråga om de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna innebär alternativet att principen om förbud mot censur och hind- rande åtgärder och principen om etableringsfrihet kan anses skyd- dade. Ett visst meddelarskydd, och därmed en viss begränsning i ansvaret för yttranden, kommer att gälla men det blir betydligt mindre klart i vilken omfattning meddelare skyddas mot ingripanden och vem som kan bli ansvarig för ett yttrandes innehåll än med nu- varande reglering. Grundlagsskyddet för principerna om särskild brottskatalog och särskild rättegångsordning faller bort helt. Ett skydd av den typ som här skisserats torde ge avsevärt färre problem i förhållande till EG-rätten än nu gällande skydd eftersom det är så kortfattat och obestämt. För att ge skydd också åt principerna om ensamansvar, särskild brottskatalog och särskild rättegångsordning skulle man även kunna formulera den nya regeln i RF enligt följande (tillägg till den ovan angivna regeln är kursiverade): I fråga om yttranden som offentliggörs genom skrifter, tekniska upptagningar och elektroniska överföringar skall i synnerhet iakttas grundsatser om 1. frihet från censur och andra hindrande åtgärder före annat offentliggörande än visning av rörliga bilder, 2. etableringsfrihet för annat än etersändningar, 3. frihet att sprida yttranden till allmänheten, 4. rätt att lämna uppgifter för sådant offentliggörande, 5.ensamansvar för författare, utgivare och annan, 6.särskild beskrivning av vilka gärningar som får medföra straff- och skadeståndsansvar som yttrandefrihetsbrott samt 7.särskild rättegångsordning med Justitiekanslern som åklagare och med juryprövning av yttrandefrihetsbrott. Punkten 7 innebär då grundlagsskydd för principen om att JK är åklagare i mål som gäller yttrandefriheten och för principen att jury skall pröva yttrandefrihetsbrott. Punkterna 5 och 6 ger däremot inte på samma sätt grundlagsskydd. De anger ju inte i sak vem som skall bära ensamansvaret i olika fall respektive vilka gärningar som utgör yttrandefrihetsbrott utan överlämnar detta att bestämmas i vanlig lag. Dessa principer får alltså ett sämre skydd med före- varande alternativ än med nu gällande skydd enligt TF och YGL. Detta alternativ innebär att TF och YGL upphävs och att tryck- och yttrandefriheten skyddas genom artikel 10 i Europakonven- tionen, RF:s nu gällande allmänna regler om yttrandefriheten och ett nytt kapitel 3 i RF med rubriken i vissa medier. I detta kapitel anges de grundläggande tryck- och yttrandefrihets- rättsliga principerna på ett utförligare sätt än i den nya paragraf i RF som ingår i Minimialternativet ovan. Detaljreglerna ges i en vanlig lag, här benämnd Massmedielagen. I RF anges också vilka medier som skall omfattas av den lagen, dock utan någon närmare definition av medierna. Hänvisningen till TF och YGL i det nu gällande andra stycket i 2 kap. 1 § RF ersätts med en hänvisning till 3 kap. RF beträffande friheten att yttra sig i skrifter, tekniska upp- tagningar, ljudradio, television och vissa liknande överföringar. I 1 § i det nya 3 kap. RF anges att kapitlet gäller yttrandefriheten i skrifter, tekniska upptagningar och ljudradio- och televisionspro- gram som är avsedda för allmänheten med den närmare avgränsning som anges i en särskild lag (Massmedielagen). Det anges också att kapitlet även gäller för andra överföringar till allmänheten med hjälp av elektromagnetiska vågor i den omfattning som närmare an- ges i den lagen. De följande 2–13 §§ ger grundlagsskydd åt de tryck- och yttrande- frihetsrättsliga principerna. I nu gällande TF och YGL läggs den när- mare innebörden i principerna detaljerat fast i en mängd bestäm- melser. I det förevarande alternativet anges innebörden i principer- na mindre exakt. För närmare precisering av innebörden hänvisar vissa av grundlagsbestämmelserna i förevarande alternativ till vanlig lag. I 14 § anges också att föreskrifter i övrigt som angår friheten att yttra sig i skrifter, tekniska upptagningar och program meddelas i en särskild lag och av 15 § följer slutligen att den lag som det hän- visas till i vissa av de föregående paragraferna och som avses i 14 § (Massmedielagen) stiftas genom ett beslut varom minst tre fjärde- delar av de röstande förenar sig eller i samma ordning som grundlag. Den särskilda lagen, Massmedielagen, bör i vart fall innehålla regler om vilka medier som omfattas av lagen, dvs. en definition av tek- niska upptagningar och angivande av vilka ljudradio- och TV- sändningar och andra överföringar som omfattas av lagen vilka yttranden som med hänsyn till sitt innehåll inte omfattas av lagen och det nya 3 kap. RF även om de framförs i sådana medier som faller in under tillämpningsområdet, t.ex. motsva- righeter till 1 kap. 8–10 §§ TF och 1 kap. 12–13 §§ YGL om bl.a. upphovsrätt, kommersiella annonser och barnpornografi vilka gärningar som utgör yttrandefrihetsbrott i vilka fall en meddelare kan fällas till ansvar undantag från tystnadsplikten och straffbestämmelser om brott mot tystnadsplikten vem som utser utgivare, vilka krav som ställs på utgivaren, vem som efter författaren/utgivaren svarar för yttrandefrihetsbrott i vilka fall JK får överlämna åklagaruppgiften till allmän åklagare utseende av jury och om rättegången i övrigt Eftersom närmare definitioner av de medier som omfattas av 3 kap. RF inte finns intagna i RF blir tillämpningsområdet för grundlags- skyddet med förevarande alternativ mindre klart än . Det läm- nas i större utsträckning än åt lagstiftaren och domstolarna att avgöra grundlagens tillämpningsområde. Huruvida tillämpnings- området blir större eller mindre blir alltså beroende av utform- ningen av Massmedielagen. Om definitionerna i den lagen utformas helt i överensstämmelse med nu gällande TF och YGL blir tillämp- ningsområdet för skyddet detsamma som . Hur tillämpnings- området än bestäms i den lagen blir en skillnad mot att änd- ring av tillämpningsområdet för det detaljerade skyddet inte måste ske genom grundlagsändring. Grundlagsskyddet kommer fortfarande att vara i viss mån teknik- beroende eller mediebundet eftersom 3 kap. RF gäller för vissa medier. Teknikberoendet kan dock sägas bli mindre eftersom defi- nitioner av medierna inte finns i grundlagen. kommer de mera detaljerade reglerna i Massmedielagen dock att kräva närmare angivelse av tillämpningsområdet. Alla de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna har erhållit något skydd genom reglerna i det skisserade 3 kap. RF men den särskilda brottskatalogen finns intagen i grundlagen. Principernas innehåll är inte lika uttömmande beskrivet som i det nu gällande grundlagsskyddet. En närmare beskrivning kan göras i Massmedielagen. Om den utformas helt i överensstämmelse med nu gällande TF och YGL kommer de tryck- och yttrandefrihets- rättsliga principerna att gälla i samma utsträckning som men skyddet blir inte lika stabilt eftersom ändring av skyddet inte måste ske genom grundlagsändring. Genom den nya regeln i 3 kap. 15 § RF blir skyddet mera stabilt än om Massmedielagen skulle kunna stiftas genom ett enkelt majoritets- beslut. Å andra sidan uppnår man knappast någon avsevärt större flexibilitet än vad som gäller med dagens skydd. För att uppnå likhet med den nu gällande principen om särskild brottskatalog inklusive principen om dubbel straffbarhet skulle brottskatalogen behöva tas in i RF. Den variant som valts här, för att hålla 3 kap. RF kort, innebär att det för ändring i brottskata- logen, dvs. ändring beträffande gränserna för vad som är tillåtet att yttra, är tillräckligt med ändring av Massmedielagen på det sätt som anges i 3 kap. 15 § RF. Man kan också tänka sig att ta in brotts- katalogen i 3 kap. RF och därigenom få samma skydd i fråga om gränserna för vad som är tillåtet att yttra som . Huruvida problemen med nu gällande reglering, t.ex. svårig- heterna att fastställa om skyddet gäller eller inte, kommer att kvar- stå beror på hur Massmedielagen utformas. Om den utformas helt i överensstämmelse med nu gällande TF och YGL blir effekten en- bart att nu gällande avgränsningsproblem m.m. flyttas från grund- lag till vanlig lag, inte att de löses. Det blir dock lättare att anpassa skyddet till teknikutvecklingen. Även frågan huruvida det här diskuterade alternativet är lättare att förena med EG-rätten än nu gällande reglering beror av hur Massmedielagen utformas materiellt. Redan de i 3 kap. RF angivna principerna kan emellertid innebära konflikter med EG-rätten, t.ex. principerna om meddelarfrihet, rätt till anonymitet och efterforsk- ningsförbud. Det här diskuterade alternativet innebär alltså inte att risken för konflikter med EG-rätten helt undanröjs. Det torde dock inte framstå som så principiellt tveksamt om EG-rätt får ta över vanlig svensk lag som om den tar över svensk grundlag utan att detta kommer till uttryck i lagstiftningen. Nya EG-regler kan dessutom få ett snabbare genomslag i den svenska lagstiftningen. Frågan om ökat utrymme för lagprövning (eventuellt i en för- fattningsdomstol) aktualiseras även i detta alternativ. TF och YGL läggs samman till en ny yttrandefrihetsgrundlag till skydd för både yttrandefriheten i tryckta skrifter, tekniska upp- tagningar samt radioprogram och andra liknande överföringar. Materiella ändringar görs i fråga om de problem som beredningen anser det mest angeläget att försöka lösa, dvs. en stencilregel för tekniska upptagningar införs, grundlagsskydd för digital bio och annan offentlig uppspelning ur en databas införs, databasregeln ändras för att klargöra att även verksamhet som drivs av en redaktion för stencilerade eller på liknande sätt framställda skrifter omfattas av det automatiska grundlagsskyddet och förslaget i beredningens delbetänkande SOU 2004:114 angående ändring av 1 kap. 6 och 9 §§ YGL genomförs för att klargöra webbsändnings- regeln och gränsdragningen mot databasregeln. Sammanslagningen resulterar i en ny yttrandefrihetsgrundlag med 13 kapitel där de materiella reglerna överensstämmer med dem som gäller utom på de fyra ovan nämnda punkterna där ändringar vidtagits. Genom stencilregeln för tekniska upptagningar minskar man det enligt beredningens mening största problemet med nu gällande reglering enligt TF och YGL nämligen svårigheten att avgöra om YGL är tillämplig på tekniska upptagningar. De övriga ändringarna innebär att gränsdragningsproblemen minskar och att digital bio och annan offentlig uppspelning ur en databas får grundlagsskydd. Det är inte särskilt komplicerat att slå samman TF och YGL till en grundlag eftersom YGL är utformad med TF som förebild. Det är dock tveksamt om den nuvarande uppdelningen av skyddet för yttrandefriheten på två grundlagar egentligen innebär något pro- blem i sig och om en sammanslagning av utgör någon förbättring, ens i pedagogiskt avseende. En sammanslagning inne- bär inte heller i sig att teknikberoendet minskar och den kan väntas leda till samma invändningar om risk för smittoeffekt eller ut- tunning av skyddet för tryckfriheten, som framfördes i anledning av förslaget till en utbyggnad av TF med en andra avdelning om offentliga framställningar lagrådsremiss. Om en stencilregel införs för tekniska upptagningar kommer tillämpningsområdet för grundlagsskydd för sådana upptagningar att kunna vara detsamma som , bortsett från vissa utländska upptagningar. Tillämpningsområdet kommer att bero på i hur stor utsträckning aktörerna önskar falla in under reglerna. Om de önskar grundlagsskydd kommer de att sätta ut ursprungsuppgifter. Tekniska upptagningar utan ursprungsuppgifter kommer att falla utanför grundlagsskyddet. I fråga om överföringar med hjälp av elektromagnetiska vågor sker en utvidgning av tillämpningsområdet genom den nya regeln om digital bio och annan offentlig uppspel- ning ur en databas. När det gäller teknikberoendet innebär förevarande lagtextalter- nativ med de materiella ändringarna att vissa negativa effekter av grundlagsskyddets teknikberoende undanröjs. Skyddet kommer dock fortfarande att vara teknikberoende i samma mån som dagens grundlagsskydd. De tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna är med före- varande alternativ opåverkade och kommer att gälla i samma ut- sträckning som för de medier som faller in under grundlags- skyddet. Av problemen med det nu gällande grundlagsskyddet kommer det enligt beredningens mening viktigaste att minskas genom före- varande alternativ, nämligen problemet att avgöra om tekniska upptagningar faller in under grundlagsskyddet. också att digital bio och annan offentlig uppspelning ur en databas, som faller utanför grundlagsskyddet, förs in under detta. Vidare klargörs att även en redaktion för skrift som framställs genom stencilering eller annat motsvarande förfarande har automatiskt grundlagsskydd för databasverksamhet enligt databasregelns första stycke. Oklarheterna i webbsändningsregeln undanröjs också, liksom oklarheterna med gränsdragningen mellan den regeln och databasregeln. De övriga problem som föreligger med nu gällande system kvarstår dock. Kompliceringsgraden i lagtexten minskar visserligen genom sammanslagningen av . Så t.ex. är 4 kap. i nya YGL en sammanslagning av 3 kap. YGL med de regler i 4, 5 och 6 kap. TF som rör framställning och spridning och i 12 kap. 8 § nya YGL behövs inte hänvisningarna till TF som finns i 10 kap. 1 § andra stycket YGL. Den särskilda regeln i 7 kap. 1 § andra stycket tredje meningen nu gällande YGL om tid för väckande av åtal i fråga om tekniska upptagningar som saknar någon ursprungsuppgift kan också utgå. Men en sammanslagning kan också anses innebära en risk för smittoeffekt. Grundlagsskydd enligt förevarande alternativ är knappast mera svårförenligt med EG-rätten och än det nu gällande skyddet utan mindre. Det är dock tänkbart att det skulle hävdas att stencilregeln för tekniska upptagningar gynnar svenska upptagningar och därmed strider mot EG-rätten. Det måste då noteras att regeln skulle gälla för såväl svenska som utländska tekniska upptagningar. Det skulle alltså finnas möjligheter för utländska upptagningar att få samma grundlagsskydd som svenska. Det här diskuterade grundlagsskyddet torde innebära att det blir något färre konflikter mellan grundlagsskyddet å ena sidan och EG-rätten och å den andra eftersom det blir tydligare i vilka fall grundlagen gäller. Man kan också förvänta sig att en del aktörer som har grundlagsskydd väljer att inte sätta ut ursprungsuppgifter, t.ex. den som kopierar små upplagor av skivor eller videoband, vilket också minskar antalet konflikter. Problemen i förhållande till andra länder skulle minska ytterligare om man i förevarande lagtextalternativ även skulle genomföra de förslag till ändringar för att öka möjligheterna att lämna inter- nationellt rättsligt bistånd på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området som beredningen förde fram i SOU 2004:114. I regeringsformens andra kapitel om grundläggande fri- och rättig- heter nämns yttrandefriheten främst. Det anges att varje med- borgare gentemot det allmänna är tillförsäkrad yttrandefrihet och att denna består i frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Den yttrandefrihet som utövas genom tryckta skrifter har skyddats i en särskild grundlag; tryckfrihetsförordningen (TF). Den nu gällande tryckfrihetsförordningen tillkom . Genom yttrandefrihetsgrundlagen (YGL), som trädde 1992, fick yttrandefriheten ett grundlagsskydd motsvarande det som gällde för tryckta skrifter enligt TF även när den utövas genom yttranden i ljudradio, television och vissa liknande överföringar, t.ex. vissa databaser, samt filmer, videogram, andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptagningar. För att anpassa grundlagsskyddet till den tekniska utvecklingen har ett flertal ändringar gjorts i YGL sedan ikraftträdandet. På förslag av () infördes bl.a. den samlande benämningen tekniska upptagningar i YGL. Detta innebar att grundlagens tillämpningsområde vidgades till att om- fatta även upptagningar med enbart text och/eller stillbilder. Det innebar också ett klargörande av att grundlagen omfattade upptag- ningar med olika kombinationer av innehåll.