sou · GUB346 · 2007-01-01 00:00:00 — Demokratiska procedurer och etiska regler – medel mot övergrepp övarna blir uttagna till . Medlemmarna i ett poli- tiskt parti är inte beredda att acceptera vem som helst som parti- ets ordförande. Ändå känner de flesta sig obekväma inför att uttala orden att alla är inte lika värdefulla i alla situationer. En av Medicinsk-etiska rådets medlemmar menar, med hänvis- ning till FN: s deklaration om de mänskliga rättigheterna, att be- greppet människovärde bör definieras som ett visst minimum av rättigheter som alla garanteras oberoende av ålder, ras, kön, social ställning, intelligens eller annan egenskap20. Människor må vara olika och de må vara olika värdefulla i olika situationer, men detta har inte med människans grundläggande värde att göra. Här är det begreppet jämlikhet som måste stå i centrum. Det finns inget logiskt tvingande skäl för att anta att en skillnad i för- måga mellan två människor rättfärdigar en skillnad i det mått av hän- syn vi bör ta till deras intressen. Jämlikhet är en grundläggande prin- cip, inte ett faktapåstående.21 Ett bärande begrepp i sammanhanget är alltså jämlikhet. Och prin- cipen för jämlikhet kan uttryckas som att vi – oberoende av männi- skors egenskaper – ska ta lika hänsyn till intressen.22 Även antagandet om människovärdet bör uppfattas som en grundsanning: Människovärdet kan inte vägas eller mätas. Det ligger i sakens natur att ett axiom inte kan bevisas – i alla fall inte inom ramen för det aktuella systemet. Men vi i vårt samhälle håller fast vid det därför att erfaren- heterna från det förflutna, t.ex. Tredje riket, stalintiden, liksom på åt- skilliga andra håll, visar vad som kan hända om man överger det.23 En procedur där alla behandlas lika och i utgångsläget tillskrivs samma värde, är rimligen den enda procedur som alla kan förväntas sluta upp bakom. Argumentet om politisk jämlikhet baserat på alla människors lika värde – oavsett deras förmåga i ett visst samman- hang – väger därför mycket tungt till demokratins fördel före andra styrelseskick24. Den demokratiska dialogen när den fungerar som 20Hermerén, (1993). Det svårfångade människovärdet, i Etiska vägmärken 4. Det svårfångade människovärdet – en debattskrift, s. 83. 21Singer, (1996) Praktisk etik (2:a upplagan), s. 29. 22Singer; (1996) Praktisk etik (2:a upplagan), s. 29. 23Hermerén, (1993). Det svårfångade människovärdet, i Etiska vägmärken 4. Det svårfångade människovärdet – en debattskrift, s. 91. 24Hermansson, (1994) i introduktionen till uppsatserna om Varför demokrati? Idéer om demokrati, s. 94. Demokratiska procedurer och etiska regler – medel mot övergrepp bäst, kan med andra ord beskrivas som ett samtal mellan i grunden likvärdiga människor – ett av demokratins vackraste ideal25. 6.5Konkurrens i rent spel Det vore emellertid synnerligen naivt att påstå att processer som följer demokratiska procedurregler alltid, eller ens särskilt ofta, når fram till samstämmiga beslut. Vardagens verklighet är inte alltid lika vacker som idealen, även om vi skulle önska att det vore så. Politik handlar i praktiken för det mesta om att olika intressen och uppfattningar ställs mot varandra, och att de som förordar olika ståndpunkter konkurrerar om att vinna flertalets gillande inför en kommande omröstning. När tidpunkten för beslut närmar sig krävs att de olika parterna antingen kan kompromissa sig fram till en ge- mensam överenskommelse eller att en omröstning äger rum. Kom- promisser kan i sig visa på moraliskt handlande i den mening att de som deltar i diskussionen visar respekt för andra, som också antas vilja göra gott utifrån sina ståndpunkter.26 En omröstning mellan skilda förslag innebär däremot att några vinner och andra förlo- rar. är förekomsten av moraliskt bindande över- enskommelser av största betydelse för vad som kan hända. Det be- hövs goda förlorare för att demokratins procedurer ska fungera27. Här kan vi ta stöd i det som talar om som rättvisa. Detta är för honom något som uppkommer genom rättvisa proce- durer, vilket han talar om som rent spel, eller som med andra ord kan beskrivas som rättrådigt, opartiskt eller vardagligt som schysst.28 En verksamhet kommer att för parterna uppfylla kravet om rent spel om ingen av dem känner, att de genom att delta i den tvingas ge efter för krav, som de inte betraktar som legitima. Detta innebär att var och en har en föreställning om legitima krav som han tycker det är rimligt för andra likväl som för honom själv att acceptera. Rättvisa är en egenskap hos verksamheter där det antas föreligga konkurrerande in- 25Hermansson, (1994) i introduktionen till uppsatserna om Varför demokrati? Idéer om demokrati, s. 85. 26jfr , (1994) i introduktionen till uppsatserna om Varför demokrati? Idéer om demokrati, s. 86. 27Statsvetaren vid använder begreppet goda för- lorare i pågående forskning om demokratins problem. 28Hansson, (1993) Introduktion till . i Idéer om rättvisa. s, 16. Demokratiska procedurer och etiska regler – medel mot övergrepp tressen och motstridiga krav, och där man kan anta att personer försö- ker tvinga sina rättigheter på varandra.29 Bara under omständigheter där alla vore skulle dispyter om rättvisa inte förekomma, eftersom alla helgonen skulle arbeta osjäl- viskt för samma mål, framhåller Rawls. I alla andra sammanhang kommer individers beräkningar om egennyttan spela roll för vad som sker i en beslutsprocess. En moraliskt bindande överenskom- melse mellan de konkurrerande parterna om att processen ska ske under premissen rent spel, är av stor betydelse för att människo- värdet ska skyddas och ingen frestas av att ta till övergrepp som trakasserier, hot eller våld för att tvinga igenom ett beslut som föl- jer just dennes preferenser. Rawls tanke om rent spel är för honom beroende av att det finns en faktisk maktbalans mellan de parter som är involverade i processen. I det vardagliga politiska livet är detta ideal sannolikt aldrig möjligt att nå. De som deltar i processen kommer att ha ojämn tillgång till maktresurser som kunskap, pengar och annat, vilket skapar olika förutsättningar för att nå ut med argument och nå trovärdighet i politiska diskussioner. En deltagare som är överlägsen ur maktsyn- punkt kan, om den vill, alltid räkna med att få igenom sina krav el- ler förslag utan behov av kompromisser eller samarbete. Men priset för ett sådant handlade kan bli högt. I värsta fall kan det hända att kränkta och vanmäktiga parter faller ut i trakasserier, hot eller våld. För att försöka undvika sådana situationer är det som regel förnuftigt att vara ödmjuk, lyssna på andra parter och se om det genom förhandling går att hitta förslag där flera parter kan känna att de fått lägga fram förslag och kunnat påverka beslut. Be- slut uppfattas under sådana omständigheter som mer legitima, även av dem som inte är riktigt nöjda med utfallet, och beslutens håll- barhet blir sannolikt också längre. Forskning om politiskt förtroende och misstro, visar att i då medborgarna blir alltmer kritiska och krävande är det oerhört viktigt att formerna för politisk dialog kan leva upp till de växande krav på inflytande och delaktighet som alltfler medborgare ställer30. 29Rawls, (1993) Rättvisa som rent spel i Idéer om rättvisa, s. 36 och 33. 30Möller, (2000) Politikens meningslöshet. Om misstro, cynism och utanförskap, s. 189. Demokratiska procedurer och etiska regler – medel mot övergrepp Mot denna bakgrund finns det starka skäl till att se på relationen mellan förtroendevalda och medborgare, som en förhandlingsrela- tion och inte som en relation där en part tar ensidigt ansvar genom att använda sin beslutandemakt och kräva att motparten nöjer sig med att acceptera och underordna sig fattade beslut. Detta kan bli oerhört väsentligt när förslag som läggs fram leder till medborger- lig mobilisering och upproriskhet på grund av att en förändring känns hotfull (som vid nedläggningar av byskolor eller akutvårds- kliniker). Forskning visar att för förhandlingar i gäller följande oskrivna regler31: Det är legitimt och till och med viktigt att agera partiegois- tiskt. Det gäller att få till förhandlingslösningar som gynnar det egna partiet i konkurrens om väljarnas stöd. Förhandlingarna ska präglas av saklighet. Politiska klyschor och ideologiska floskler ska undvikas. Pålitlighet är en avgörande dygd. Har man väl ingått en upp- görelse ska man stå fast vid den även om det börjar blåsa snålt. Sannolikt är dessa regler giltiga även i landstings- och kommun- sammanhang. Den första punkten om legitim partiegoism bör dock begrundas med eftertanke. Om medborgarna upplever det som att partiföreträdarna är mer pigga på att försöka knipa partiegoistiska poäng än att finna konstruktiva lösningar i själva sakfrågan, kan deras intresse att förhandla snabbt bytas ut i öppen ilska över vad de upplever som partitaktiskt käbbel. En hållning som går ut på att tala väl för ett eget förslag och inte misstänkliggöra andras, är san- nolikt ett vinnande koncept. Förtroendevalda som går in i en förhandling med medborgarna, måste vara noga med att beakta att det handlar om en ojämlik maktrelation. De förtroendevalda har beslutandemakten och de är även mer eller mindre överlägsna medborgarna när det gäller utred- nings- och informationsresurser. Detta medför att medborgarna sannolikt går in i relationen med en känsla av underlägsenhet. Det är av stor betydelse att de förtroendevalda tar hänsyn till det, oav- sett om de själva verkligen känner sig överlägsna eller inte. Det är sannolikt också av avgörande betydelse att de förtroende- valda bestämmer sig för att gå in i situationen med utgångspunkten 31 Sannerstedt, (1992) Förhandlingar i . Demokratiska procedurer och etiska regler – medel mot övergrepp att det finns förutsättningar och utrymme för en uppgörelse i för- troende. Detta oavsett om de upplever att medborgarna är välvilligt eller ilsket inställda när processen börjar. I en lärobok om förhand- lingar står att man kan förhandla med någon och man kan förhandla mot någon32. Vilket av dessa förhållningssätt man väljer, får natur- ligtvis avgörande betydelse för hur man väljer att förstå den andra förhandlingsparten och det får sannolikt även stor, kanske rent av avgörande betydelse, för vilka resultat förhandlingen kan nå fram till. Tre sätt för en part att gå in i förhandlingar som beskrivs i för- handlingsteorin är33: 1.Med ett samförståndsinriktat beteende, där parten går in i för- handlingen med uppfattningen att Bästa möjliga utfall för part A + Bästa möjliga utfall för part B = Bästa möjliga to- talsumma av förhandlingen. 2.Med ett konfliktinriktat beteende, där parten går in i förhand- lingen med målsättningen att utfallet ska bli något som ger mer till den egna parten än till någon annan, alltså A>B. 3.Med ett individualistiskt beteende, där parten är inställd på att helt koncentrera sig på att nå bästa möjliga resultat för egen del oberoende av någon annan. Enligt socialpsykologin är det i första hand det samförståndsinrik- tade beteendet och i andra hand det konfliktinriktade, som ger bästa utfall i en förhandling34. Hur man ska förhålla sig avgörs emellertid inte bara av egna överväganden. Om en part har bestämt sig för att gå in med ett samförståndsinriktat beteende, men möter en motpart som för sin del valt ett konfliktinriktat, kan det mest rationella vara att anpassa sig till att också gå på konflikt om det inte förefaller sannolikt att motparten vill tänka om och öppna för samarbete. Men ett konfliktinriktat beteende skapar lätt misstro genom att parterna missförstår varandra och upplever varandra som opålitliga. En förhandling under samförstånd däremot innebär goda möjligheter till en öppen och bra kommunikation där parterna kan förstå varandra på ett verklighetsnära sätt och härmed uppnå ge- (1993) Förhandling för furstar, småfisk och deras ombud, s. 7. & , B. (1975) The Social Psychology of Bargaining and Negotiation. & , B. (1975) The Social Psychology of Bargaining and Negotiation; se även , . (1991) Psychological Approach, i Kremenyuk, . (ed.) Analysis, Approaches, Issues. Demokratiska procedurer och etiska regler – medel mot övergrepp mensamma lösningar.35 Strävan efter samförståndsklimat i en för- handling är därför så gott som alltid att föredra och kan vara värd att lägga extra kraft på att nå i sig. Det är också viktigt att beakta vilken tid man väljer att avsätta till demokratiska processer. Dahls kriterier effektivt deltagande och upplyst förståelse kräver att diskussion och beslut inte forceras fram utan att demokratin tillåts ta tid. Medborgare som visar en allt högre grad av skepsis mot politiska eliter förefaller vara en generell trend i avancerade industrialiserade demokratier. Detta gäller också i . Forskarna vid stitutet, , visar i sina mätningar att förtroen- det för institutioner i över huvud taget har försvagats . Mest neråt har det för bland annat Riksdag och regering.36 Medborgarna har blivit alltmer fokuserade på politiska ledare och bedömer dem utifrån allt högre ställda krav.37 Högre förväntningar ställs med andra ord på politiken, och detta kan för- av den tillväxt som skett i den offentliga sektorn och att po- litiska beslut härmed fått en viktigare roll för våra liv38. Svenskarna har inte bara blivit ett alltmer kritiskt folk, utan också allt mer kunniga och upplysta. Men ökad kunskap leder inte alltid till ökad klarhet. Tvärtom finns det en paradox i kunskapssamhället som innebär osäkerhet och risker. Detta när det visar sig att kunskap inte leder fram till en enda och allena rådande slutsats, utan att det finns flera sätt att tolka kunskapen och många olika slutsatser att dra. Denna osäkerhet och de risktaganden i beslut som följer av den, är något vi inte kan komma ifrån. Desto viktare blir det att vara noggrann med beslutens procedurer och den tid man avsätter till de processer där demokratiska beslut fattas.39 Det finns nämligen skäl (1991) Psychological Approach, i Kremenyuk, . (ed.) Analysis, Approaches, Issues. 36Holmberg, , (2004) Rimligt förtroende? i , , red. Lyckan kommer lyckan går, s. 69–75. 37Dalton, , J. (1999) Political Support in Advanced Industrial Democracies, i . Pippa (ed), Critical Citizens. Global Support for Democratic Governance, s. 61. Det sjunkande förtroendet för politiken bland medborgarna i , diskuteras i samma bok av i uppsatsen : Political Trust in . 38Norris, Pippa (1999) Introduction. The Growth of Critical Citizens?, i . Pippa (ed), Critical Citizens. Global Support for Democratic Governance, s. 39SOU 2000: 1 En uthållig demokrati. betänkande, s. 53. Demokratiska procedurer och etiska regler – medel mot övergrepp att anta att medborgarna inte bedömer skäligheten i politiska beslut enbart genom att ta ställning till den relativa fördelningen av det som beslutas om (till exempel genomsnittligt avstånd till akutvård), utan även genom att bedöma skäligheten i de procedurer som an- vänts för att uppnå de beslut som fattas om hur förmåner eller nyt- tigheter ska fördelas40. Politisk tillit är med andra ord beroende av hur politiska aktörer uppför sig41. Forskning kring den ökande politiska misstron bland västerländska medborgare visar att denna misstro inte nödvändigtvis går hand i hand med ett minskat stöd för demokratins principer. Mer än var tredje svensk är nöjd med den svenska demokratin. Härmed är ett av de EU-land där förtroendet för demokratin är som störst.42 Det handlar istället om hur dessa principer fungerar i den representativa demokratin. Dessa resultat stärker antagandet att lösningen för demokratins problem är att förstärka hur demokratiska principer tas tillvara. Stödet för icke-demokratiska lösningar är fortfarande litet. En berättigad fråga är dock naturligtvis hur länge medborgare som misstror demokra- tins aktörer och hur demokratins procedurer utövas, kan förväntas vidhålla sin starka tro på demokratin som idé?43 Det finns tillfällen då omständigheterna innebär att det är så viktigt att fatta snabba beslut att det inte finns tid att ta en ordent- lig diskussion och fylla den demokratiska procedurens alla krav. Förutsatt att alla förbundit sig till att processen ska äga rum som rent spel, behöver detta dock inte leda till misstro och kanske re- volt. Om vår erfarenhet från andra längre beslutsprocesser är att de som verkar i politiken bundit sig till att försöka vara snälla i den mening vi här avser, göra gott och idka rent spel kommer sannolik- heten för att vi känner tillit till beslut att vara tämligen stor, även om vi i just ett enskilt fall inte hunnit sätta oss in i den aktuella frå- gan och ordentligt kunnat delta i processen. 40Miller, , (1999) Political Performance and Institutional Trust, i . Pippa (ed), Critical Citizens. Global Support for Democratic Governance, s. 213; se även SOU 2000: 1 En uthållig demokrat, betänkande, s. 52. 41jfr , , (1999) Political Performance and Institutional Trust, i . Pippa (ed), Critical Citizens. Global Support for Democratic Governance, s. 179. 42Holmberg, , (2004) Lyckan kommer, lyckan går i , , red. Lyckan kommer, lyckan går, s. (1999) Political Support in Advanced Industrial Democracies, i . Pippa (ed), Critical Citizens. Global Support for Democratic Governance, s. 72. Demokratiska procedurer och etiska regler – medel mot övergrepp konstaterar att medborgarnas kritik mot att de demokratiska institutionerna brister när det gäller att erbjuda ett meningsfullt deltagande baserat på politisk jämlikhet, är ett av folkstyrets viktigaste problem44. Utredningen slår också fast att en demokrati där medborgare tar ansvar för fler än sig själva ut- gör både målet och vägen fram till det målet. Om inte förr, så på lång sikt ligger det i varje medborgares intresse att vara med om att lösa de gemensamma problemen och se till att det görs på ett civiliserat sätt. Varhelst sådana förtroendeskapande mötes- plaster för kollektiv problemlösning saknas, sås frön till en odemokra- tisk samhällsutveckling av cynism, intolerans och våld.45 Förutsättningen för att medborgarna ska kunna upprätthålla detta intresse, menar , ligger i att de har tillgång till diskussioner och beslut som avgör deras öde. Det är viktigt att den politiska demokratin kan svara mot medborgarnas krav på del- aktighet. Utredningen har i detta skede redan talat väl om den re- presentativa demokratin med partier som en bra modell för demo- kratin, men också pekat på systemets aktuella problem. De kon- staterar att det inte finns någon genväg för partierna att vinna legi- timitet bland medborgarna. Det är en fungerande dialog som krävs.46 visar med andra ord en i princip stor tilltro till de politiska partierna som viktiga aktörer i detta sammanhang. En etablerad bild av de politiska partierna är att de ska präglas av att ta ansvar för samhället i dess helhet och ikläda sig uppgiften att prioritera mellan olika intressen47. I linje med detta kan den repre- sentativa demokratin beskrivas som ett system där den förtroende- valde bör vara en medborgarnas representant med uppgift att för- söka se till helheter och forma beslut som kompromissar ihop olika intressen på ett sätt som för flertalet kan uppfattas som legitimt. konstaterar emellertid att utvecklingen leder bort från denna typ av politiker. Helhetsperspektivet går förlorat och de förtroendevaldas kunskapsutveckling präglas allt mer av specialisering48. 44SOU 2000: 1 En uthållig demokrati betänkande, s. 36. 45SOU 2000: 1 En uthållig demokrati betänkande, s. 37. 46SOU 2000: 1 En uthållig demokrati betänkande, s. , (1999) Demokratins trotjänare, s.9. 48SOU 2000: 1 En uthållig demokrati betänkande, s. 53. Demokratiska procedurer och etiska regler – medel mot övergrepp Det finns också studier av partierna som pekar på att dessa har lämnat medborgarperspektivet och istället intagit ett överhetsper- spektiv49. När den representativa demokratin fördes fram som ett alternativ till en klassisk modell av direkt demokrati, användes ar- gument som i grunden byggde på en misstro mot medborgarna i allmänhet – eller mot folket för den som föredrar den termen. För mycket av folkligt direkt deltagande i styrelseskicket skulle kunna leda till ogenomtänkta beslut och i värsta fall pöbelvälde fruktade demokratins skeptiker. ombud skulle motverka detta genom att de kunde förväntas vara mer mogna och omdö- mesgilla, mer insatta och kunna visa mer ansvarskänsla än medbor- garna i allmänhet.50 Finns det en sådan attityd hos dagens förtroen- devalda, och kan den i så fall bidra till misstro och i värsta fall över- grepp från medborgare? I så fall kan det finnas en risk att den re- presentativa demokratin i och med partiernas minskade roll blivit mer av expertstyre, så som vi belyste lite kort redan i kapitel 6.2. Frågan är om och i så fall hur denna utveckling sätter prägel på hur de förtroendevalda själva ser på hur de demokratiska procedu- rerna bör fungera? Präglas deras uppfattning i realiteten fortfarande av en uppfattning om sig själva som representanter för medborger- liga allmänintressen gentemot särintressen och experters kunskap och överväganden? Eller blir det istället så att de i praktiken kom- mer att agera som expertföreträdare i en förmyndarroll mot med- borgare som inte själva har kompetens nog att fatta samhälleliga beslut? I så fall kan detta i sin tur vara en delförklaring till medbor- gerlig frustration gentemot politiska företrädare som kan bidra till att försök till påverkan av dessa företrädare tar sig uttryck i trakas- serier, hot eller i värsta fall våld. Partierna befinner sig i ett mycket besvärligt läge. De funge- rar inte som vitala demokratiska mötesplatser på det sätt som gör att de kan vara arenor för en fungerande politisk dialog mellan för- troendevalda och medborgare. Problemen för partierna slutar inte med det. De har också ett tilltagande problem med att rekrytera nya medlemmar, deras mötesutveckling har varit negativ och parti- ernas administrativa resurser – inte minst på lokalnivå – har gröpts ur.51 , (1999) Demokratins trotjänare, s.10. 50Möller, (2000) Politikens meningslöshet. Om misstro, cynism och utanförskap, s. 194. , (1999) Demokratins trotjänare, s.11 och 172f. Demokratiska procedurer och etiska regler – medel mot övergrepp Bland de förtroendevalda själva finns de som slutat tro på partierna som möjliga kanaler mellan dem och medborgarna. Frå- gan är om det betyder att har fel när de tror att partierna är viktiga aktörer i detta sammanhang. Är det istället så att det är dags att dra slutsatsen att partierna spelat ut sin roll som arenor i svensk politik, och att det är dags att helhjärtat satsa på andra kanaler för dialog mellan förtroendevalda och medbor- gare? Mätningarna vid i visar emellertid att förtroendet för partierna stiger lite när det är valår. SOM-forskar- nas tolkning av detta är att väljarnas uppskattning av partierna ten- derar att vara som högst när väljarna kommer i som mest kontakt med dem.52 Med andra ord finns det sannolikt hopp för partierna trots allt. De kan själva påverka vilket förtroende bland medbor- garna de har genom hur nära kontakt de har med sina väljare. 6.9Abdikerade auktoriteter och intimitet I de avancerade industrialiserade demokratierna finns inte bara en skepsis mot politiska eliter, utan en skepsis mot auktoriteter över huvud taget. Denna utveckling brukar förklaras med att det i den västerländska kulturen skett en värdemässig tyngdpunktsförskjut- ning från samhälle och kollektiv till den enskilde individen. Beto- ningen av en ökad frihet till individen och den enskildes välbefin- nande, innebär att betydelsen av alla slags auktoriteter tonas ner, religiösa såväl som sekulära.53 Om den allmänna samhällstrenden är en minskad tilltro till auktoriteter, finns möjligheten att detta även kommer att prägla tankevärlden hos dem som innehar uppdrag som kan beskrivas som auktoritativa. Men vad händer om en potentiell auktoritet själv har inställningen att man ska misstro auktoriteter?