sou · GUB364 · 2007-01-01 00:00:00 — Casino Cosmopols omsättningsökning kan troligen förklaras av den omfördelning som skett inom en given ram. Det finns utöver de tillåtna spelaktörernas verksamhet en betydande illegal sektor på den svenska spelmarknaden i form av automatspel och liknande spel som saknar tillstånd eller anordnas utan erforderligt tillstånd. Den spelomsättningen finns av naturliga skäl inte med i de siffror som angetts i föregående avsnitt. 5 Regelverket 5.1 Gällande lagstiftning Utredningen redovisar i detta avsnitt det regelverk som ger förutsättningarna för de svenska kasinona. Redovisningen omfattar dessutom penningtvättlagen, som efter dess ändring 2005 även omfattar kasinoverksamheten. Sådana villkor för kasinona var tidigare endast reglerade i regeringens villkor till . 5.2 Lotterilagen Lotterier regleras i av två lagstiftningar, lotterilagen (1994:1000) och kasinolagen (1999:355). Lotterilagen innehåller en reglering av all lotteriverksamhet i utom den verksamhet som faller under kasinolagen (dvs. de statliga internationella kasinona). Kasinolagen reglerar den kasinoverksamhet med internationella spelregler som finns i (men alltså inte s.k. restaurangkasinon) . Lotterilagen slår fast den gällande principen inom svensk lotterireglering att lotterier endast får anordnas efter tillstånd och att alla tillstånd skall stå under statlig kontroll. Den befäster också principen att inkomsterna från lotterier skall gå till allmänna eller allmännyttiga ändamål. Endast i undantagsfall kan kommersiella intressen accepteras. Att den svenska spel- och lotterimarknaden är en reglerad marknad beror på att lotterier, dvs. spel om pengar, är en företeelse som kan medföra problem både för den enskilde och för det allmänna. Lotteri innebär förenklat att någon erbjuder andra att delta i spel om pengar och därvid möjlighet att vinna pengar. Möjligheten till vinst styrs av ett slumpmoment. Inom företeelsen lotteri finns då 35 Regelverket SOU 2006:64 möjligheten för oseriösa anordnare att utnyttja lotteriet i brottsliga syften, exempelvis bedrägeri och ocker. Lotterier har därför, på grund av dess speciella karaktär, varit föremål för statlig reglering i och i världen i övrigt. Behållningen av lotterierna skall tillfalla allmännyttiga ändamål i form av föreningslivet, hästsporten och staten. Tillstånd enligt lotterilagen lämnas därför i huvudsak till ideella föreningar som har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål. Tillstånd lämnas därutöver av regeringen till AB och . Lotterilagen har som nämnts setts över. I betänkandet (se ovan) behandlades inte kasinolagen, men en del av lotteriutredningens överväganden kan ha indirekt betydelse för eventuella förändringar i regleringen av kasinoverksamheten. 5.3 Kasinolagen Kasinolagen (SFS 1999:355) trädde i kraft . Lagen anger vad som avses med kasinospel och vad som kännetecknar ett kasino i lagens mening. Lagen reglerar därutöver vissa grundläggande förutsättningar för kasinoverksamheten. Den fullständiga lagtexten finns återgiven i bilaga, men dess huvudinnehåll omfattar följande regleringar: Tillstånd § 2 anger att kasinospel inte får anordnas utan tillstånd och sådant tillstånd får endast lämnas till företag som i sin helhet – direkt eller indirekt – ägs av staten och det får finnas högst sex kasinon. Registrering Förutom bestämmelser om åldersgräns och legitimationskrav för tillträde till kasino anger lagen också ett krav på registrering: Enligt § 5 skall den som anordnar kasinospel föra ett register över besökarna på kasinot i syfte att förebygga och avslöja brott. Registret får föras med hjälp av automatiserad behandling. SOU 2006:64 Regelverket Enligt § 6 skall registret innehålla uppgift om besökarens namn, personnummer eller annat identifieringsnummer och postadress. Det skall också innehålla ett fotografi av besökaren samt uppgift om tidpunkt för besöket. Gallring av register En uppgift eller ett fotografi i registret över besökare skall bevaras från det att uppgiften eller fotografiet registrerats och därefter genast gallras (§ 8). Förbud mot kreditgivning och anställdas spel Kasinolagen förskriver vidare förbud mot kreditgivning och förbud för anställda eller funktionärer att delta i kasinospel. Villkor samt kontroll- och ordningsbestämmelser Endast regeringen kan ge tillstånd till kasinospel som då skall förenas med de villkor och kontroll- och ordningsbestämmelser som behövs för att spelverksamheten skall bedrivas på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt, men regeringen får även överlåta åt Lotteriinspektionen att meddela sådana villkor och bestämmelser (§§ 12–13). Ändring av villkor eller bestämmelser prövas av regeringen, dock får Lotteriinspektionen pröva frågor som rör sådana villkor eller bestämmelser som lämnats av myndigheten (§ 15). Tillsyn Lotteriinspektionen skall enligt § 14 utöva tillsyn över att kasinolagen och de villkor och bestämmelser som meddelats med stöd av lagen följs. Regelverket SOU 2006:64 5.4 Regeringens villkor för att anordna kasinospel Enligt 12 § kasinolagen skall ett tillstånd att anordna kasinospel förenas med de särskilda villkor samt kontroll- och ordningsbestämmelser som behövs för att spelverksamheten skall bedrivas på ett från allmän sypunkt lämpligt sätt. AB Svenska Spels tillstånd att anordna kasinospel förnyades genom regeringsbeslut (FI2004/3242) till att omfatta perioden till och med . Tillståndet anger följande villkor utöver bestämmelserna i kasinolagen: 1. Entréavgift Entréavgift ska tas ut vid besök på ett kasino. Lotteriinspektionen får dock besluta om undantag från denna bestämmelse. Dricks skall se till att anställda vid ett kasino inte tar emot dricks. skall i sin marknadsföring av kasinoverksamheten ha en inriktning som är socialt ansvarstagande så att den inte uppfattas som alltför påträngande. Krediter Den som anordnar kasinospel får enligt 9 § kasinolagen inte lämna kredit för insatser i spelet. AB får inte heller på något annat sätt verka för att någon annan erbjuder kredit i anslutning till kasinoverksamheten. Överdrivet spelande AB skall beakta och aktivt arbeta för att motverka problem med överdrivet spelande. AB skall fortsätta att arbeta med sitt åtgärdsprogram med bl.a. information om problemet och utbildning av personal. Tillåten insats Den högsta tillåtna insatsen i kasinospel är två prisbasbelopp enligt lagen (1962: 381) om allmän försäkring. I penningautomatspel och andra automatspel är den högsta tillåtna insatsen på varje särskild vinstmöjlighet. Vinståterbetalning Värdet av vinsterna i penningautomatspel och andra automatspel ska motsvara av insatsernas värde. SOU 2006:64 Regelverket Utöver dessa villkor finns i tillståndet också reglerat de uppdrag som regeringen ger till Lotteriinspektionen när det gäller kasinoverksamheten. De återges i följande avsnitt. 5.5 Lotteriinspektionens närmare villkor och anvisningar Enligt 14 § kasinolagen får regeringen överlåta åt Lotteriinspektionen att meddela närmare villkor och bestämmelser enligt § 12 nämnda lag. Omfattningen av detta uppdrag framgår av regeringens villkor, punkterna 8–10. I punkt 8 i villkoren uppdrar regeringen åt Lotteriinspektionen att utfärda närmare villkor för varje kasino och att enligt 12 § kasinolagen utfärda de särskilda kontroll- och ordningsbestämmelser som behövs för att spelverksamheten skall bedrivas på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt. AB får inte erbjuda kasinospel innan sådana villkor och kontroll- och ordningsbestämmelser har meddelats. Lotteriinspektionen har med stöd av detta bl.a. utfärdat regler för kasinonas öppettider, vilka typer av spel som får finnas, vilka betalningsmedel som får användas samt om hur spelmarkerna skall vara beskaffade. Lotteriinspektionen har också godkänt spelreglementen och den spelutrustning som får användas på kasinot. Punkten 9 i regeringens villkor anger att ett kasino bör ha en tillräcklig andel spelbord så att verksamheten inte får karaktären av att vara en spelautomathall. Lotteriinspektionen har på regeringens uppdrag meddelat sådana villkor som anses ge en rimlig och väl anpassad relation mellan spelbord och automater samt dessutom fastställt en övre gräns för antal tillåtna automater och spelbord i varje kasino. Generellt gäller för Lotteriinspektionens närmare villkor och anvisningar i de nu nämnda avseendena att de ändras från tid till annan för att anpassas till förändrade spelmönster m.m. Sådana ändringar sker i dialog mellan inspektionen och berört kasino. Punkten 10 i regeringens villkor anger vidare att lotteriinspektionen enligt 14 § kasinolagen ska utöva tillsyn över att lagen och de villkor och bestämmelser som har meddelats med stöd av lagen följs. Lotteriinspektionen ska därvid genomföra den granskning och de kontroller som inspektionen anser påkallade. ska följa de anvisningar och villkor som Lotteriinspektionen med39 Regelverket SOU 2006:64 delar och betala kostnaderna för kontrollen. Lotteriinspektionens tillsynsuppdrag beträffande kasinona behandlas utförligare längre fram i detta betänkande. 5.6 Lagen om åtgärder mot penningtvätt och lagen om penningtvättsregister 5.6.1 Bakgrund finns genom lag ett förbud mot medverkan i penningtvätt. Lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt bygger på ett EG-direktiv , som ändrades . Den statliga kasinoverksamheten omfattas av lagen om åtgärder mot penningtvätt. Lagen har som syfte att förhindra penningtvätt, vilket definieras som sådana åtgärder med avseende på egendom som har förvärvats genom brott, som kan medföra att denna egenskap hos egendomen fördöljs, att den brottslige får möjlighet att undandra sig rättsliga påföljder eller att återanskaffandet av egendomen försvåras, samt sådana åtgärder som innefattar förfogande över och förvärv, innehav eller brukande av egendomen. De svenska bestämmelserna är inte begränsade till att omfatta från vissa brottstyper. Inte heller är de inskränkta till att endast omfatta från vissa särskilt grova brott. Bestämmelserna är i stället generellt utformade och omfattar från alla typer brott (inklusive t.ex. skattebrott). EU har antagit de s.k. tredje penningtvättsdirektivet. Det har ännu inte genomförts i svensk rätt, men en utredning har tillsats för detta ändamål (se vidare avsnitt 7.3.6). 5.6.2 Lagens tillämpningsområde och innehåll lag omfattade ursprungligen endast s.k. finansiella institut som alla hade det gemensamt att de var föremål för tillsyn av . Genom senare tids ändringar har fler aktörer (fysiska och juridiska personer) kommit att omfattas av lagen. Det gäller fastighetsmäklare, revisorer, skatterådgivare, advokater och 40 SOU 2006:64 Regelverket vissa andra jurister samt fysiska och juridiska personer som bedriver handel med eller auktionsförsäljning av antikviteter, konst, ädelstenar, metaller skrot eller transportmedel. Det gäller dessutom verksamhet för kasinospel enligt kasinolagen, dvs. Casino Cosmopols kasinon. Förenklat innebär lagen: förbud att medverka vid vissa transaktioner (penningtvätt), krav på identitetskontroll vid transaktioner motsvarande eller mer, krav att handlingar eller uppgifter från identitetskontroll skall bevaras , skyldighet att granska alla transaktioner som skäligen kan antas utgöra penningtvätt, skyldighet att lämna uppgift till Finanspolisen om alla omständigheter som kan tyda på penningtvätt, förbud att röja för en kund att en granskning har genomförts eller att uppgifter lämnats till polisen, krav på berörda aktörer att ha interna rutiner för att förhindra att verksamheten utnyttjas för penningtvätt, skyldighet att svara för att de anställda får behövlig information och utbildning, bemyndigande till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om bl.a. identitetskontroll och vilka rutiner som skall följas samt vilken information och utbildning som skall tillhandahållas berörda anställda. De olika aktörerna berörs av dessa krav och skyldigheter på delvis olika sätt. Det finns dock inte anledning att här närmare beskriva dessa skillnader annat än att bestämmelserna om identitetskontroll inte tillämpas på kasinona. Istället gäller de regler som finns om identitetskontroll och registrering i kasinolagen. Detta kommenteras ytterligare i avsnitt 7.3.2. får meddela närmare föreskrifter om bl.a. vilka rutiner som skall följas och vilken information och utbildning som dessa skall tillhandhållas de anställda för att förhindra penningtvätt mm. Kasinoverksamheten omfattas dock inte av dessa föreskrifter och allmänna råd. Men regeringen konstaterar i propositionen (2003/04:156) om penningtvättslagen att 41 Regelverket SOU 2006:64 även om t.ex. föreskrifter och allmänna råd inte blir direkt tillämpliga för dessa näringsidkare [de som omfattas av lagen men inte är underställda föreskrifter och tillsyn] bör de ändå kunna hämta viss vägledning i dessa regler för sin hantering av penningtvättsfrågor i verksamheten. Enligt föreskrifterna (FIFS 2005:5) ska företagets styrelse eller verkställande direktör i interna regler fastställa besluts- och rapporteringsordning vid handläggning av ärenden där det finns skäl att anta att det förekommer transaktioner som utgör penningtvätt, uppgifter och ansvar som den centralt funktionsansvarige ska ha, rutiner för granskning av transaktioner, rutiner för bevarande av handlingar, och rutiner för utbildning av anställda i penningtvättsfrågor och frågor om finansiering av särskilt allvarlig brottslighet. Enligt allmänna råd bör företagets styrelse fastställa en övergripande policy för åtgärder mot penningtvätt. Denna kan även innefatta företagets policy för att motverka övrig brottslighet. Företaget bör även i interna regler dokumentera omständigheter som kan vara indikationer på penningtvätt. eller verkställande direktör bör fastställa interna regler för tillämpning av principen om kundkännedom i företagets affärsförbindelser med kunder. Denna princip innebär att företaget bör, utöver vad som följer av lag, i relevant utsträckning inhämta uppgifter om bl.a. kundens bakgrund och pengars eller andra tillgångars ursprung. eller verkställande direktör ska enligt föreskrifterna utse en centralt funktionsansvarig person som i frågor om penningtvätt ansvarar för att kontrollsystem, arbetsrutiner, besluts- och rapporteringsordning samt utbildningsprogram tillämpas i organisationen. Den funktionsansvarige ska även i övrigt utgöra ett centralt stöd i frågor om åtgärder mot penningtvätt. Den centralt funktionsansvarige ska ha en ledande befattning i företaget som är direkt underställd den verkställande direktören. Slutligen ska varje företag ha ett utbildningsprogram i frågor som rör penningtvätt. Alla anställda som handlägger kundärenden ska genomgå en sådan utbildning. Utbildningen ska om möjligt 42 SOU 2006:64 Regelverket anpassas till de anställdas behov, så att en allsidig belysning ges av frågor som rör penningtvätt. I lagen (1999:163) om penningtvättsregister finns bestämmelser – som utöver personuppgiftslagen – anger vilka uppgifter som får införas i ett sådant penningtvättsregister som en aktör som omfattas av penningtvättslagen behöver föra för att kunna fullgöra sin uppgiftsskyldighet enligt penningtvättslagen. Ett penningtvättsregister får endast innehålla namn, person- eller organisationsnummer och adress, kontonummer (motsvarande) samt de övriga uppgifter som har lämnats till Finanspolisen med stöd av penningtvättslagen. I lagen finns även uppgifter om hur uppgifterna skall gallras och förbud mot samkörning av motsvarande register hos andra. Även kasinon omfattas av lagens bestämmelser. 5.7 Aktuella utredningar m.m. om spelverksamheten i 5.7.1 överlämnade sitt slutbetänkande Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11) . Utredningens uppdrag har varit att se över lagstiftningen inom spel- och lotteriområdet mot bakgrund av den fastställda spelpolitiken och lämna de förslag som kan behövas för att anpassa regleringen till den marknadsmässiga och tekniska utvecklingen på spel- och lotteriområdet samt till utvecklingen av EG-rätten. Uppdraget har även omfattat att beakta utvecklingens och förslagens inverkan på folkhälsan. Utredningen konstaterar att spelmarknaden, framför allt över Internet, är mycket expansiv och har bedömt förutsättningarna att stärka de svenska spelanordnarnas ställning gentemot den internationella konkurrensen. Utredningen fann att den svenska lagstiftningens förenlighet med EG-rätten kan ifrågasättas. Utredningens förslag har utgått från nuvarande regelsystem där spel- och lotterimarknaden i princip är förbehållen staten, hästsporten och föreningslivet. Med hänsyn till bedömningen av den svenska lotterilagstiftningens förenlighet med EG-rätten har utredningen funnit att möjligheterna att stärka de svenska anordnarnas konkurrenskraft är begränsad. Endast en mindre höjning av vinståterbetalningen vid vadhållning har ansetts vara möjlig. Regelverket SOU 2006:64 Utredningen fann att det inte finns någon reell möjlighet att genom svensk lagstiftning hindra spel och lotterier som anordnas utomlands, t.ex. över Internet, men har dock föreslagit ett förbud mot att i erbjuda deltagande i lotterier som inte anordnats med stöd av lotterilagen. Utredningen har skisserat en modell med ett licensförfarande som ett alternativ till den nuvarande regleringen, i första hand ifråga om elektroniskt spel. Enligt denna modell skulle såväl svenska som utländska anordnare kunna tilldelas licens. Licenserna skulle efter ett upphandlingsförfarande tilldelas de anordnare som bäst kan antas uppfylla villkoren för licens. Utredningen konstaterar att en väsentlig del av spelmarknaden står helt utanför svensk kontroll. Det gäller särskilt vid spel över Internet från utlandet. Genom licensmodellen skulle – menar utredningen – en större andel av spelandet kunna omfattas av den svenska kontrollen. Detta kan förväntas leda till att sociala skyddshänsyn iakttas som en större del av spelintäkterna kan behållas i landet. Även om regleringen av de statliga kasinona låg utanför den särskilde utredarens uppdrag, kan vissa av lotteriutredningens förslag – om de genomförs – påverka kasinoverksamheten. Det gäller bl.a. följande förslag: ATG:s och Svenska Spels verksamhet, som meddelas med stöd av regeringens särskilda tillstånd, bör regleras i författning. Det bör finnas möjlighet att i detalj kunna reglera marknadsföringen av spel och lotterier, antingen vid tillståndsgivning eller i författningsform. Kraven för att få tillstånd att anordna restaurangkasinon skärps. Åtgärder mot spelproblem skall även fortsättningsvis finansieras över statsbudgeten. 5.7.2 Financial Action Task Force on Money Laundering (FATF) Financial Action Task Force on Money Laundering (FATF) är ett internationellt organ som föreslår åtgärder mot penningtvätt och mot finansiering av terrorism. FATF övervakar även att gruppens medlemmar följer rekommendationerna. har, som ett av 33 medlemsländer eller territorier, förbundit sig att följa FATF:s 44 SOU 2006:64 Regelverket rekommendationer, som är 49 till antalet varav nio är specialrekommendationer som är åtgärder mot terrorismbekämpning. genomförde FATF en granskning (mutual evaluation) av hur har implementerat rekommendationerna. Granskningen är mycket bred och berör ett stort regelverk och många statliga och andra organisationer. Den innefattar bl.a. en bedömning av lagen om åtgärder mot penningtvätt i förhållandena till innehållet i rekommendationerna. Granskningen har relevans för att bedöma huruvida kasinona motsvarar FATF:s krav för att förhindra eller förebygga penningtvätt. Granskningen gäller såväl regleringen av kasinona som deras faktiska verksamhet. Sju av 40 av berör kasinoverksamhet. Utredningen återkommer i avsnitt 7.3 till granskningens observationer och rekommendationer för kasinoverksamheten 45 6 Tillsyn och uppföljning av kasinoverksamheten 6.1 Grunderna för Lotteriinspektionens tillsyn Lotteriinspektionen (LI) är central förvaltningsmyndighet för frågor om spel och lotterier. Enligt instruktionen (1994:1492) skall inspektionen bl.a. särskilt svara för en enhetlig tillämpning av kasinolagen (1999:355) och för en ändamålsenlig tillsyn och kontroll över efterlevnaden av lagstiftningen. Inspektionen skall verka för en sund utveckling inom tillsynsområdet. I de instruktionsenliga uppgifterna ingår vidare att följa och underrätta regeringen om utvecklingen på spel- och lotterimarknaden, nationellt och internationellt. Av 14 § kasinolagen framgår att Lotteriinspektionen skall utöva tillsyn över att lagen och de villkor och bestämmelser som har meddelats med stöd av den följs. I regeringens regleringsbrev till LI anges under rubriken och tillsyn att målet för tillsynen skall vara att leda till hög säkerhet i all spel- och lotteriverksamhet och till att gällande regelverk efterlevs. Verksamheten skall även medverka till ett minskat utbud av illegal spel- och lotteriverksamhet samt att risken för att spel och lotterier ger upphov till sociala skadeverkningar minimeras Lotteriinspektionen skall, fördelat på lotterier, restaurangkasino och automatspel, AB Trav och Galopp, AB , AB Casino Cosmopol, och central tillsyn, redogöra för de kontroll- och tillsynsåtgärder myndigheten vidtagit. Myndigheten skall vidare redovisa de iakttagelser myndigheten gjort och de åtgärder som vidtagits inom de sektorer på marknaden som av myndigheten identifierats som problemområden, samt nedlagd arbetstid, antal konstaterade avvikelser i förhållande till krav i författningar eller tillstånd samt typ av avvikelser fördelat på ovanstående kategorier. Tillsyn och uppföljning av kasinoverksamheten SOU 2006:64 LI:s tillsynsuppdrag behandlas även i regeringens tillstånd till att anordna kasinospel. Punkten 10 i regeringens villkor erinrar om kasinolagens bestämmelse om tillsyn och preciserar att Lotteriinspektionen ska genomföra den granskning och de kontroller som inspektionen anser påkallade samt att ska följa de anvisningar och villkor som LI meddelar samt betala kostnaden för kontrollen. I det ursprungliga tillståndsbeslutet fanns vissa villkor beträffande motverkande av penningtvätt. omfattas kasinoverksamhet enligt kasinolagen emellertid av lagen (1193:768) om åtgärder mot penningtvätt. De företag som fram till förändringen –05 omfattats av penningtvättslagen och som är ålagda rapporteringsskyldighet står under tillsyn av . I propositionen (2003/04:156) behandlades även frågan om tillsyn av de fysiska och juridiska personer som genom ändringen kom att omfattas av lagen. Flera av dessa omfattas inte av tillsyn. I sammanhanget noteras: När det gäller frågan om tillsyn och uppföljning av regelverket mot penningtvätt kan det dock konstateras att det för flera av de nya kategorier som föreslås omfattas av penningtvättslagen redan finns ett tillsynssystem . Detta gäller t.ex. för advokater, revisorer och fastighetsmäklare. Kasinospel enligt kasinolagen står under statlig kontroll. För dessa kategorier får förutsättas att respektive tillsynsorgan kommer att bevaka att de skyldigheter som penningtvättslagen uppställer efterlevs. Utredningen återkommer till denna problematik längre fram i betänkandet. 6.2 Lotteriinspektionens metoder för kontroll och tillsyn LI har ingen dokumenterad strategi eller procedurhandbok för kasinotillsynen (innefattande det som betecknas kontroll). Däremot finns ett i praxis etablerat arbetssätt som har redovisats för utredningen. Det innefattar följande moment: 48 SOU 2006:64 Tillsyn och uppföljning av kasinoverksamheten 1. Varje kasino besöks ca en gång av en hemlig" kontrollant. Det innebär att LI:s företrädare kommer oanmäld och uppträder anonymt. Kontrollanten deltar i spelet på samma villkor som andra spelare och rapporterar sina iakttagelser i en kort rapport till LI. LI:s kasinoansvariga besöker varje kasino ca en gång . Dessa besök är förhandsanmälda och omfattar diskussioner med verksamhetsföreträdare vid kasinot (dock vanligen inte kasinots högsta ledning).