sou · GUB358 · 2007-01-01 00:00:00 — En bestämmelse med detta innehåll bör intas i en ny sjätte punkt i 31 § DL. 9.1.3Behov av ett centralt register Bedömning: Länsstyrelserna har behov av tillgång till vissa uppgifter vid prövning av frågor om djurförbud och omhändertagande av djur. Behovet bör beaktas vid Djurskydds- myndighetens fortsatta beredning av förslaget om ett centralt djurskyddstillsynsregister. För att på ett tillfredsställande sätt skall kunna fullgöra sin uppgift enligt 29 och 31 §§ DL i deras föreslagna lydelse krävs tillgång till uppgifter om huruvida andra kontrollmyndigheter har meddelat beslut om sanktionsavgift mot visst kontrollobjekt. Det skulle naturligtvis vara värdefullt för läns- styrelserna om dessa uppgifter fanns att tillgå i ett centralt register. Frågan om införande av ett centralt register på djurskydds- området har varit föremål för ett flertal utredningar.8 I reglerings- brevet för avseende angav regeringen att myndigheten skulle redovisa hur arbetet med djurskyddstillsynsregistret fortlöper och hur registret kommer att göras tillgängligt för operativa kontrollmyndigheter. Myndigheten fann, i rapport daterad , att det förelåg ett behov av två separata register, ett djurförbudsregister och ett djurskyddstillsynsregister.9 för- ordade att regeringen gav myndigheten i uppdrag att påbörja genomförandeprojekt för att bygga upp registren och anförde att projekten kan initieras så snart regeringen anser det vara möjligt. Regeringen har i regleringsbrevet för gett myndigheten i uppdrag att utreda och analysera de författnings- mässiga, administrativa och ekonomiska förutsättningarna för att införa, driva och förvalta ett djurskyddstillsynsregister. I uppdraget ingår även att utreda och analysera hur uppgifterna i registret skall göras tillängliga för de myndigheter som har behov av registret. skall enligt förslaget i Djurskydds- myndighetens rapport innehålla uppgifter som är nödvändiga för att utöva offentlig kontroll över djurhållare för vilka förbud meddelats och vara tillgängligt för samtliga kontrollmyndigheter. föreslår att det införs en särskild lag om djurförbudsregister och att det genomförs vissa ändringar i sekretesslagen. föreslås innehålla uppgifter om övriga djurhållare och annan information som behövs för att utöva offentlig kontroll enligt DL. I rapporten beskrivs och utvärderas tre alternativa lösningar för ett sådant register. Djurskydds- myndigheten förordar att även detta register regleras av lag och gör 8 Se t.ex. betänkandet Offentlig Djurskyddstillsyn (SOU 1996:13) och – Ett nytt djurskyddsregister. 9 Förstudie rörande införandet av ett djurförbudsregister och ett djurskyddstillsynsregister (Dnr 2004-2322). bedömningen att införandet av ett nytt djurskyddstillsynsregister förutsätter att det görs ändringar i sekretesslagstiftningen. Länsstyrelserna kommer som tidigare anförts att ha ett behov av att kunna kontrollera om ett visst kontrollobjekt av annan myndighet ålagts sanktionsavgift enligt DL. Sanku bedömer dock att ett centralt register inte är en nödvändig förutsättning för att de föreslagna lagändringarna skall få effekt. kan flera förelägganden mot en djurhållare föranleda djurförbud och omhändertagande av djur, detta trots att uppgifter om före- lägganden inte finns att tillgå i något centralt register. Det kan tyckas lämpligt att låta ett djurskyddstillsynsregister omfatta uppgifter om beslutade sanktionsavgifter. Frågan om dessa uppgifter skall finnas tillgängliga i ett centralt register bör emellertid övervägas i samband med fortsatta arbete med tidigare lämnade förslag. Sanku lämnar därför inte några förslag i detta avseende. 9.2Straffbestämmelsen i 36 § djurskyddslagen Förslag: 36 § DL bör ändras så att brott mot 16 § DL inte längre omfattas av bestämmelsen. Den som bryter mot 16 § kommer i stället för straff kunna åläggas sanktionsavgift. Sanku har i avsnitt 8.12.1 gjort bedömningen att straff och sanktionsavgift inte bör förekomma för samma gärning. De överträdelser som kan föranleda sanktionsavgift bör därför undantas från det straffbara området. Det sistnämnda kommer enligt Sankus förslag framgå av fjärde stycket i 36 § respektive 36 a § DL. Den som bryter mot 16 § DL kommer enligt Sankus förslag att kunna åläggas en sanktionsavgift. Överträdelse av 16 § kommer således inte längre att kunna leda till straff. Därför bör 36 § 1 ändras så att brott mot 16 § inte längre omfattas av bestämmelsen. Förslag: De nya bestämmelserna bör kunna träda i kraft . Kontrollmyndigheterna har behov av och har efterfrågat de effektivare sanktioner Sanku föreslår. Det är därför angeläget att de nya bestämmelserna träder i kraft . Detta bör kunna ske . Förslag: I fråga om överträdelse som skett före författnings- förslagens ikraftträdande skall äldre bestämmelser tillämpas. De författningsförslag Sanku lagt fram innebär att vissa över- trädelser som tidigare föranlett straffrättslig påföljd fortsättnings- vis i stället skall föranleda sanktionsavgift. för förslagens ikraftträdande kommer vissa redan begångna över- trädelser ännu inte ha hunnit beivras. Frågan är i vilken ordning dessa skall behandlas. Att påföra sanktionsavgifter för överträdelser som begåtts före ikraftträdandet skulle strida mot retroaktivitetsförbudet i 2 kap. 10 § regeringsformen.1 En sådan ordning skulle, till följd av den avkriminalisering som Sanku föreslår, dessutom orsaka praktiska problem. Den skulle bl.a. medföra att allmän domstol inte skulle kunna slutföra handläggningen av mål som anhängiggjorts i domstolen. De nya reglerna bör därför inte tillämpas på överträdelser som skett före deras ikraftträdande. 1 Jfr prop. 1975/76:209 s. 125. Av betydelse för frågan om behandling av överträdelser som begåtts före förslagens ikraftträdande är även lagen (1964:163) om införande av . I 5 § andra stycket angiven lag framgår att straff skall bestämmas enligt den lag som gällde när gärningen företogs. Detta är dock inte fallet om annan lag gäller när dom meddelas, om den nya lagen leder till frihet från straff eller till lindrigare straff. Från denna princip görs undantag i fråga om nu inte aktuella situationer. Angiven bestämmelse har enligt förarbetena generell räckvidd, dvs. även utanför brottsbalken.2 Bestämmelsen ger uttryck för att den lindrigaste lagens princip bör tillämpas. De förändringar Sanku föreslår innebär i formell mening straffrihet för de gärningar som kan föranleda sanktionsavgift. Lämnas frågan om hur överträdelser begångna före ikraftträdandet skall behandlas oreglerad innebär det att dessa inte kan beivras. Den sanktion som enligt Sankus förslag skall ersätta straffet är formellt att anse som lindrigare, något som normalt bör få genom- slag bakåt i tiden. I praktiken kommer dock sanktionsavgifterna i många fall bli lika kännbara, och i vissa fall till och med högre, än de bötesstraff som hade kommit i fråga enligt tidigare reglering. Den lindrigaste lagens princip gör sig i anledning härav inte särskilt starkt gällande. har i rättsfallet NJA 2001 s. 409 uttalat att det inte finns något formellt hinder mot att i en övergångsregel föreskriva undantag från regeln i 5 § andra stycket lagen om införande av . Med hänsyn till det anförda förordar Sanku att äldre bestäm- melser tillämpas på överträdelser som skett före den nya lagens ikraftträdande och föreslår en övergångsbestämmelse med denna innebörd. 1964:10 s. 99. För kommittéers och särskilda utredares arbete gäller bestäm- melserna i kommittéförordningen (1998:1474). I 14 § anges att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommunerna, landsting eller företag eller andra enskilda, skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, skall dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner, eller landsting, skall kommittén föreslå en finansiering. Vidare följer av 15 § att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. I Sankus direktiv anges att konsekvensbedömningen, utöver en samhällsekonomisk analys, skall innehålla en beräkning av förslagens ekonomiska konsekvenser för kontrollmyndigheterna och de berörda företagen. 11.1Statsfinansiella och samhällsekonomiska konsekvenser Bedömning: Sankus förslag bör i allt väsentligt inte ha några negativa ekonomiska konsekvenser. För kontrollmyndigheterna kommer förslagen leda till ett visst merarbete. Fråga är vem som slutligt skall stå kostnaden för detta arbete. Av artikel 28 i och rådets förordning (EG) nr 882/2004 framgår följande. Om påvisandet av bristande efterlevnad medför offentlig kontroll som går utöver den behöriga myndighetens normala kontrollverksamhet, skall den behöriga myndigheten debitera den företagare som har ansvaret för den bristande efterlevnaden eller får den behöriga myndigheten debitera den företagare som äger eller innehar produkterna vid den tid när den extra offentliga kontrollen genomförs för de kostnader som dessa extra offentliga kontroller medför. Med normal kontrollverksamhet avses den rutinkontrollverksamhet som krävs i gemenskapens eller nationell lagstiftning, och särskilt den som bedrivs i den plan som avses i artikel 41. arbete med ärenden om sanktionsavgifter bör anses utgöra ett led i den offentliga kontrollen och gå utöver myndigheternas normala kontrollverksamhet. De merkostnader som uppstår är föranledda av bristande efterlevnad av regelverken. Sanku bedömer mot den bakgrunden att myndigheterna skall ta ut kontrollavgift för detta arbete. Den begränsade merkostnad som trots allt uppstår bör därför komma att belasta den som åläggs sanktionsavgiften. bedömning av arbete med upprättande av åtalsanmälan ger stöd för Sankus slutsats. Domstolen fann i rättsfallet MÖD 2005:67 att sådant arbete är en del av tillsynen för vilket myndigheten har rätt att ta ut tillsynsavgift.1 Det finns enligt Sankus uppfattning inte skäl att göra någon annan bedömning beträffande arbete med ärende om sanktionsavgift. 1 Jfr dock slutbetänkande ; miljökvalitetsnormer, miljö- organisationerna i miljöprocessen och avgifter (SOU 2005:59) s. 233. En av utgångspunkterna för utformningen av Sankus förslag har varit att ärenden om sanktionsavgifter skall kunna avgöras snabbt och utan större resursåtgång. har naturligtvis inte rätt att debitera kontrollavgift för annat än nödvändigt arbete med ärendet om sanktionsavgift. Kontrollavgiften bör därför bli liten i förhållande till sanktionsavgiftens storlek. Den av Sanku föreslagna avkriminaliseringen medför att kontrollmyndigheterna befrias från uppgiften att upprätta åtals- anmälningar i de fall överträdelsen kan medföra sanktionsavgift. I den delen innebär förslaget en viss besparing för kontroll- myndigheterna. För att underlätta de kommunala kontrollmyndigheternas arbete med ärenden om sanktionsavgifter bör de, genom de centrala kontrollmyndigheternas försorg, få tillgång till mallar, handböcker och annat informationsmaterial till allmänheten. För arbetet med framtagande av detta material kommer en viss merkostnad att uppkomma för de centrala kontrollmyndigheterna. Det är dock fråga om en i sammanhanget högst begränsad kostnad som dess- utom är av engångskaraktär. De centrala kontrollmyndigheterna skall enligt förslaget tilldelas uppgiften att bevaka och driva in sanktionsavgifterna. För denna uppgift, oavsett om myndigheterna själva utför den eller överlåter den till Kammarkollegiet i enlighet med Sankus förslag, kommer en viss kostnad att uppkomma. Denna kostnad kommer sannolikt att bli högst begränsad. I sammanhanget kan nämnas de avgifter Kammarkollegiet debiterar för kollegiets hantering av miljösanktionsavgifter. Kollegiet debiterar för uppläggningsavgift, för betalningsuppmaning och i före- kommande fall för ansökan om verkställighet. Snitt- kostnaden för kollegiets hantering av en miljösanktionsavgift var föregående år . , och kostnader bör i vart fall inte överstiga de nu redovisade. En i sammanhanget svårbedömd faktor av betydelse för kostnaden är dock hur många sanktionsavgifter som kommer att beslutas på respektive område. En annan omständighet av betydelse är hur många som frivilligt betalar avgiften. Det förutsätts att de centrala kontrollmyndigheternas kostnad i denna del finansieras via anslag och det innebär att vissa medel kan behöva tillskjutas. Sanku bedömer att förslagen sammantagna, i allt väsentligt, inte kommer att leda till några kostnadsökningar för kontrollmyndig- heterna. Sankus förslag ålägger inte kontrollobjekten några nya skyldig- heter. Några ökade kostnader i allmänhet kommer förslagen således inte att medföra för kontrollobjekten. Tvärt om syftar förslagen till att gynna dem som följer reglerna. Förslagen kan förhoppningsvis bidra till att i någon mån motverka illojal konkurrens. Förslagen kommer endast att ha negativa ekonomiska konsekvenser för de kontrollobjekt som åläggs sanktionsavgift. De kommer, utöver sanktionsavgiften, även att belastas av en kontroll- avgift för det arbete den extra kontrollen medfört. Kontrollavgiften bör såsom angavs i avsnitt 11.1.1 bli liten i förhållande till avgiftens storlek. Det förhållande att kontrollavgift kan tillkomma vid påförande av sanktionsavgift har dessutom beaktats i förslaget till avgifternas storlek. Bestämmelserna är även i övrigt utformade så att de inte skall drabba oskäligt hårt. Själva syftet med Sankus förslag är att kontrollobjekt som begår överträdelser skall drabbas av en ekonomisk sanktion. Övriga kommer inte att drabbas av några negativa ekonomiska konsekvenser i anledning av förslagen. 11.1.3Domstolar, polis och åklagare Förslagen innebär att överträdelser som tidigare hanterades av polis, åklagare och allmänna domstolar fortsättningsvis kommer att hanteras av kontrollmyndigheterna och allmänna förvaltnings- domstolar. Det är svårt att göra en tillförlitlig uppskattning av det antal ärenden om sanktionsavgifter som kommer att handläggas av förvaltningsdomstolarna. En osäkerhetsfaktor av avgörande betydelse för frågan är i vilken utsträckning den som ålagts avgift kommer att överklaga kontrollmyndigheternas beslut. Det är emellertid troligt att antalet ärenden kommer att vara större än det antal mål de allmänna domstolarna handlägger rörande brott mot aktuell lagstiftning. Även om så blir fallet torde det dock bli fråga om ett relativt litet antal mål som kommer att bli föremål för prövning i domstol. Förfarandet vid prövningen av beslut om sanktionsavgift är dessutom betydligt mindre omfattande än prövningen av brottmål. Sanku gör därför sammantaget den bedömningen att förslagen inte kommer att medföra några negativa ekonomiska konsekvenser för rättsväsendet. 11.2Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet Sanku föreslår att överträdelser av vissa angivna regler skall för- anleda sanktionsavgift. De regler som omfattas av denna ordning föreslås bli undantagna ifrån det straffbara området. Föreslaget innebär således i formell mening en avkriminalisering. Som framgår av avsnitt 7.1 bedömer emellertid Sanku att sanktionsavgifterna innebär att fler överträdelser kommer att beivras. Beivrandet kan vidare förväntas bli såväl enklare som snabbare. Myndigheternas resurser kommer enligt Sankus bedömning att användas mer effektivt. Kontrollmyndigheterna får tillgång till ytterligare ett verktyg vid utövande av den offentliga kontrollen. Införandet av en effektivare sanktion kan förväntas leda till bättre efterlevnad av aktuella regelverk. Detta bör leda till att kontroll- myndigheterna i minskad utsträckning behöver ingripa mot de kategorier av överträdelser som omfattas av Sankus förslag. Förslagen kan således förväntas ha en i vid mening brotts- förebyggande effekt. Sankus förslag innebär att kommunerna i egenskap av kontroll- myndigheter åläggs en viss uppgift, nämligen att handlägga ärenden om sanktionsavgifter. Uppgiften ersätter dagens uppgift att upprätta åtalsanmälan. Förslagen har inte någon betydelse för den lokala demokratin. Sanku anser därför inte att förslagen har inverkan på den kommunala självstyrelsen. Sanku har även beaktat de övriga samhällsfrågor som anges i 15 § kommittéförordningen, men har funnit att förslagen inte har sådan betydelse att särskilda överväganden behövs. Sanku föreslår ändringar i LivsL, FodL och DL samt LivsF, FodF och DF. De föreslagna ändringarna är till den allra övervägande delen likalydande på de tre områdena. Författningskommentaren kan därför begränsas till att kommentera ett av områdena. Sanku har valt att kommentera djurskyddsområdet. Skälet härtill är att Sanku föreslår några följdändringar i DL som inte har någon mot- svarighet på de andra områdena. Efter den egentliga författnings- kommentaren redovisas i en tabell ett antal paragrafnycklar. Tabellen visar vilka paragrafer i och DF som motsvarar paragraferna i och FodL samt LivsF och FodF. Sanku föreslår att en ny bilaga införs i LivsF, FodF och DF. Innehållet i bilagorna kommenteras inte särskilt i detta kapitel. Urvalet av bestämmelser har emellertid behandlats i avsnitt 8.2.3. 12.1Förslag till lag om ändring i djurskyddslagen (1988:534) 29 § skall meddela förbud att ha hand om djur eller ett visst slag av djur för den som 1.inte följer ett beslut som en kontrollmyndighet har meddelat enligt 26 § och som är av väsentlig betydelse från djurskyddssynpunkt, 2.allvarligt har försummat tillsynen eller vården av ett djur, 3.har misshandlat ett djur, 4.har dömts för djurplågeri enligt 16 kap. 13 § , 5.vid upprepade tillfällen dömts för brott enligt 36 eller 36 a § eller vid upprepade tillfällen varit föremål för beslut enligt 26 §, eller 6.vid upprepade tillfällen ålagts sanktionsavgift enligt 37 a §. Förbud skall inte meddelas, om det är uppenbart att ett upprepande inte kommer att inträffa. Om den mot vilken förbudet riktas är ägare av djuret, får dessutom ålägga honom att göra sig av med det och förbjuda honom att skaffa djur över huvud taget eller ett visst slag av djur. Förbudet kan avse eller gälla tills vidare. Paragrafen har ändrats på så sätt att förutsättningarna för beslut om förbud att hålla djur eller ett visst djurslag har kompletterats med ytterligare ett kriterium. Den nya punkten 6 innebär att skall meddela förbud för den som vid upprepade tillfällen ålagts sanktionsavgift enligt DL. Med begreppet upprepade bör förstås fler än två. Bestämmelsen är kommenterad i avsnitt 9.1.1. 31 § skall besluta att ett djur skall tas om hand genom polismyndighetens försorg om 1.djuret otillbörligt utsatts för lidande och detta inte rättas till efter tillsägelse av kontrollmyndigheten, 2.ett beslut som meddelats enligt 26 § inte följs och beslutet är av väsentlig betydelse från djurskyddssynpunkt, 3.ett beslut som meddelats enligt 29 § inte följs, 4.den som har djuret i sin vård har dömts för djurplågeri enligt 16 kap. 13 § , 5.den som har djuret i sin vård vid upprepade tillfällen dömts för brott enligt 36 eller 36 a § eller vid upprepade tillfällen varit föremål för beslut enligt 26 §, eller 6.den som har djuret i sin vård vid upprepade tillfällen ålagts sanktionsavgift enligt 37 a §. Paragrafen har ändrats på så sätt att förutsättningarna för beslut om omhändertagande av djur har kompletterats med ytterligare ett kriterium. Den nya punkten 6 innebär att skall besluta om omhändertagande genom polismyndighetens försorg om den som har djuret i sin vård vid upprepade tillfällen ålagts sanktions- avgift enligt DL. Med begreppet upprepade bör förstås fler än två. Bestämmelsen är kommenterad i avsnitt 9.1.2. 36 § Till böter eller fängelse i högst döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet 1.bryter mot 3, 5, 6, 8–11, 13, 14, 17–19 a eller 21 §, 2.bryter mot en föreskrift som har meddelats med stöd av denna lag, eller 3.underlåter att följa ett sådant föreläggande eller bryter mot ett sådant förbud som avses i 29 §. Om brottet har begåtts med uppsåt och avsett en förpliktelse av väsentlig betydelse från djurskyddssynpunkt, döms till fängelse i högst . Om gärningen är att anse som ringa skall inte dömas till ansvar. Till ansvar enligt denna paragraf döms inte om gärningen är belagd med samma eller strängare straff i eller kan föranleda sanktionsavgift enligt 37 a §. Första stycket 1 har ändrats så att 16 § DL inte längre omfattas av bestämmelsen. Ändringen är föranledd av att överträdelser av 16 § DL kommer att medföra sanktionsavgift. Frågan är kommenterad i avsnitt 9.2. Tillägget i fjärde stycket innebär att gärningar som kan föranleda sanktionsavgift undantas från det straffbara området. Det är således inte nödvändigt att avgift ålagts i det enskilda fallet. Undantaget får betydelse endast för punkten 2, dvs. föreskrifter meddelade med stöd av DL. Tillägget är föranlett av att dubbla sanktioner, dvs. straff och sanktionsavgift, inte bör förekomma för samma gärning. Frågan är kommenterad i avsnitt 8.12. 36 a § Till böter eller fängelse i högst döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot skyldigheter, villkor eller förbud som finns i de EG-bestämmelser som kompletteras av lagen. Detta gäller dock inte, om överträdelsen avser bestämmelser om myndighets- utövning. Om brottet begåtts med uppsåt och avsett en förpliktelse av väsentlig betydelse från djurskyddssynpunkt, döms till fängelse i högst . Om gärningen är att anse som ringa skall inte dömas till ansvar. Till ansvar enligt denna paragraf döms inte om gärningen är belagd med samma eller strängare straff i eller kan föranleda sanktionsavgift enligt 37 a §. Tillägget i fjärde stycket innebär att gärningar som kan föranleda sanktionsavgift undantas från det straffbara området. Det är således inte nödvändigt att avgift ålagts i det enskilda fallet. Tillägget är föranlett av att dubbla sanktioner, straff och sanktionsavgift, inte bör förekomma för samma gärning. Frågan är kommenterad i avsnitt 8.12. 37 a § Regeringen får meddela föreskrifter om att en sanktionsavgift skall betalas av den som bryter mot skyldigheter, villkor eller förbud som finns i denna lag, föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller de EG-bestämmelser som kompletteras av lagen. Avgiftens storlek skall framgå av föreskrifterna. Avgiften skall uppgå till och högst . När avgiftens storlek bestäms, skall hänsyn tas till överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. Genom paragrafen införs en sanktion på området i form av sanktionsavgift. Sanktionsavgifter finns på andra områden, t.ex. miljöområdet. De nu föreslagna bestämmelserna om sanktions- avgifter har utformats med motsvarande bestämmelser i miljö- balken och förordningen om miljösanktionsavgifter som förebilder. I paragrafens första stycke anges ramen för regeringens bemyndigande. Regeringen får föreskriva att överträdelser av bestämmelser som finns i lagen, föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller EG-förordningar som faller under lagens tillämpningsområde skall föranleda sanktionsavgift. Vilka över- trädelser som kan föranleda sanktionsavgift kommer att framgå av DF. Bemyndigandet ger en möjlighet för regeringen att successivt utöka antalet överträdelser som skall medföra sanktionsavgift samt i övrigt vidta nödvändiga förändringar. Regeringen skall i förordning fastställa belopp för olika slag av överträdelser, i enlighet med riktlinjerna i andra stycket. Avgiften skall uppgå till . Den lägsta avgiften bör komma i fråga bl.a. för underlåtenhet att anmäla och registrera verksamhet. För en enskild överträdelse bör avgiften bestämmas till högst .