sou · GUB387 · 2007-01-01 00:00:00 — Tidsbegränsat arbetstillstånd får ges dels till den som erbjudits anställning inom ett yrke där det råder tillfällig brist på arbetskraft, dels till någon som deltar i ett internationellt utbyte. I sina senaste riktlinjer anger AMS som allmänna utgångspunkter för bedömningen av ansökningar om tillstånd av arbetsmarknadsskäl att tredjelandsmedborgare inte får koncentreras till arbetsplatser där svårigheter att rekrytera arbetskraft kan hänga samman med lönesättning, arbetsmiljö, lokala förhållanden eller liknande faktorer. Nivån avseende lön, försäkringsskydd och övriga anställningsvillkor skall lägst motsvara gällande svenska kollektivavtal eller vad som är praxis inom yrket 6 5 kap. 5 § samt 6 kap. 2 och 3 §§ UtlL. Gällande rätt och dess historia Arbetstiden skall vara av sådan omfattning att arbetstagaren får en tillräcklig försörjning under vistelsen i landet och bostad skall vara ordnad före inresan. Berörd arbetstagarorganisation skall ges tillfälle att yttra sig. I fråga om permanent uppehållstillstånd sägs därutöver att det i första hand bör begränsas till sådana områden där bristen på arbetskraft, även utifrån ett långsiktigt arbetsmarknadsbehov, utgör ett hinder för expansion eller för att upprätthålla verksamheten för arbetsgivaren. Bestämmelsen tar främst sikte på nyckelpersoner inom industri och näringsliv, personer som deltar i kvalificerad forskning, produktutveckling och introduktion av ny teknologi samt konstnärer, musiker och andra utövare inom det kulturella området Ett tidsbegränsat arbetstillstånd som ges för att täcka en tillfällig brist begränsas till att avse såväl visst yrke som viss arbetsgivare och ges normalt för en sammanlagd tid av högst 18 månader. Om bristen kvarstår kan det förlängas med normalt efter överenskommelse mellan parterna. Tidsbegränsade arbetstillstånd inom ramen för ett internationellt utbyte beviljas normalt av i enlighet med av AMS utfärdade generella riktlinjer. Någon arbetsmarknadsprövning görs därför inte i det enskilda fallet. Till denna kategori hänförs bl.a. lednings- och specialistpersonal i internationella koncerner, men också praktikanter inom ramen för internationella praktikantutbytesavtal samt au-pair räknas hit. Tillstånd kan också ges för specifika insatser inom bl.a. kultur, undervisning, forskning eller idrott. Tillstånd är normalt knutet till visst yrke och viss arbetsgivare och ges i praxis för en sammanlagd period av högst . Det är som fattar beslut om såväl permanent uppehållstillstånd av arbetsmarknadsskäl som om arbetstillstånd. Regeringen, eller efter regeringens bemyndigande , får meddela föreskrifter om att även annan myndighet har rätt att besluta om arbetstillstånd. Efter att ha hört och får således meddela föreskrifter om att en svensk utlandsmyndighet får bevilja arbetstillstånd. På motsvarande sätt kan och länsarbetsnämnd bemyndigas att besluta om arbetstillstånd. Ytterligare föreskrifter om arbetstillstånd finns i utlänningsförordningen (2006:97). Där finns bestämmelser om att Gällande rätt och dess historia den som är medborgare i en EES-stat eller är undantagen från skyldigheten att ha arbetstillstånd. Vidare finns här undantag från skyldigheten att ha arbetstillstånd under vissa kortare tider för en rad olika grupper som artister och montörer. 4Migration av arbetskraft – en internationell utblick I delbetänkandet har vi ägnat ett relativt stort utrymme åt exempel på hur andra länders migrationspolitik är utformad. Detta gjorde vi som en förberedelse till vårt egna fortsatta utredningsarbete. Det finns dock anledning att även här kortfattat återvända till den beskrivningen och till viss del vidareutveckla den. beräknades det finnas 82 miljoner personer i världen som bodde utanför sitt hemland. beräknade FN att antalet sti- git till 175 miljoner och senare siffror talar för att det finns nästan 200 miljoner invandrare av vilka 9,2 miljoner är flyktingar. Den sammanlagda andelen av världens befolkning som flyttat från sitt hemland har dock legat relativt på , vilket innebär att den kvantitativa globala ökningen av invandrare helt kan tillskrivas en ökande befolkningsstorlek. Regionalt kan skillnaderna vara stora och skilda länder kan ha väsentligt olika stort migrations- utbyte med sin omvärld. var 56 miljoner invandrare bosatta i , 50 miljoner i , 41 miljoner i , 16 miljoner i , 6 miljoner i samt 6 miljoner i Oceanien.1 Motsvarande antal som var bosatta i var 1 miljon personer. Länderna försöker att på olika sätt hantera den kvantitativt växande migrationen i världen. Internationellt beskrivs politiken som management of migration, ofta översatt till hantering av migrationsströmmar. Huvudinriktningen i många av de rika län- dernas migrationspolitik är att på olika sätt försöka påverka och styra migrationströmmarnas storlek och sammansättning avseende t.ex. flyttarnas ålder, utbildning och ursprungsland. Enligt FN hade en tredjedel av världens stater en politik som syftade till att 1 GCIM (2005). Migration av arbetskraft – en internationell utblick Detta var en klar ökning jämfört med då förde en sådan politik.2 Förenklat uttryckt kan man säga att många staters migrations- politik, i den del som gäller hanteringen av migrationsströmmarna, har tre huvuduppgifter: att ge dem asyl som enligt internationella konventioner och nationell lagstiftning är berättigade till skydd, att skapa regler för att släppa in dem som det är i landets intresse att de bosätter sig i landet samt att stänga ute dem som man av olika anledningar inte vill skall bosätta sig i landet. I debatten hävdas ofta att ökade möjligheter till laglig invandring i motsvarande grad minskar den olagliga invandringen. Ett land har oftast såväl stor in- som utvandring. Den internationella migrationen har blivit en företeelse som finns i så gott som alla världens länder. Mönstret i den internationella migrationen som finns är att det inte längre går att klassificera länder bara som in- eller utvandringsländer. De flesta länder har såväl en omfattande in- som utvandring, även om nettot mellan strömmarna kan vara litet. I och med detta måste ett lands migra- tionspolitik klara av att hantera migrationsströmmar i båda rikt- ningarna. Komplikationer uppstår för ett land när migrations- strömmarna är selektiva. Om ett lands högutbildade utvandrar och de som invandrar är lågutbildade så minskar, och kanske utarmas, landets sammantagna kompetens. I många fattiga länder är kunskapsflykten ett problem och ofta kan inte den kompetens som flyttat ersättas genom invandring. För medelinkomstländer kan en selektiv utvandring till rikare länder leda till en följdmigration in i landet från fattigare länder. Ett exempel är att en del av de sjuksköterskor i som flyttar till arbeten i ersätts av kollegor från . Arbetskraftsinvandring är en del av en större migrationspolitik Bland de många frågor som migrationspolitiken i olika samman- hang förväntas hantera eller påverka kan t.ex. nämnas effekterna av en åldrande befolkning, okontrollerad migration från fattiga till 2 FN (2004). Migration av arbetskraft – en internationell utblick rika länder, nationella säkerhetsfrågor, människosmuggling, asyl, olaglig migration samt arbetskraftsinvandring. När det gäller arbetskraftsinvandring syftar denna alltid till att gynna mottagarlandet ekonomiskt på ett eller annat sätt. I kom- mitténs delbetänkande har vi beskrivit några länders politik vad gäller arbetskraftsinvandring.3 Där konstateras att de olika länderna betonar skilda aspekter av det ekonomiska intresset kring invand- ring genom sitt urval av arbetskraftsinvandrare. Genom att forma en arbetskraftsinvandring grundad på antingen efterfrågan på eller utbudet av arbetskraft försöker länderna tillgodose arbetsmarkna- dens behov och maximera invandringens ekonomiska effekter. Den efterfrågedrivna arbetskraftsinvandringens syfte är att snabbt svara på arbetsmarknadens behov genom att koppla arbetstillstånden till en viss arbetsgivare eller visst arbete och sedan hitta en individ som passar för just denna arbetsuppgift. och är två exempel på länder som valt denna strategi. Den utbudsdrivna arbetskrafts- invandringen svarar istället på arbetsmarknadens behov genom att öka arbetskraftsutbudet med personer som anses ha goda förut- sättningar att anpassa sig till den inhemska arbetsmarknaden. är ett exempel på ett land som valt denna strategi. Stor- planerar att, och har tagit de första stegen mot, införan- det av ett liknande poängsystem som har för att välja ut personer som man anser är lämpliga för att utöka utbudet av kvali- ficerad arbetskraft i landet. De flesta länder har en kombination av de två strategierna. I många fall använder man sig av en utbudsdriven politik när det gäller högt utbildad arbetskraft, medan den övriga delen av arbets- marknadens behov tillgodoses av en efterfrågedriven politik. I många länder åsidosätts denna efterfrågedrivna politik för delar av arbetsmarknaden genom olaglig invandring och svartarbete hos arbetsgivare vilka inte följer det regelverk som styr arbetsmarkna- den. Tidsbegränsade tillstånd som en inledande tillståndsform En betydande del av migrationen i världen är temporär i den bemärkelsen att de flesta migranter avser att åka hem till sina ursprungsländer igen utomlands. Erfarenheter visar dock att en del flyttare har kommit att stanna permanent i landet 74–88. Migration av arbetskraft – en internationell utblick även om invandringen initialt var tänkt att vara högst tillfällig. Orsakerna till att man stannar kvar i landet kan vara flera. För många har tiden i invandringslandet medfört att invandraren själv, familj och barn på olika sätt har rotat sig. I många fall kan dess- utom arbetskraftsinvandrare bli mer betydelsefulla över tiden för en arbetsgivare. En tid på en arbetsplats gör att den invandrade arbetstagaren, i de fall han eller hon inte redan fullt ut från början har den efterfrågade kompetensen, tillgodogjort sig den kompetens och erfarenhet som är nödvändig för arbetet. Flera länder har i sin invandringspolitik tagit hänsyn till att en tidsbegränsad period övergår i en mer permanent invandring. Man har därför infört en politik för urval av arbetskraftsinvandrare genom att erbjuda dem långa tidsbegränsade tillstånd vilka senare kan övergå till permanenta och i förlängningen i medborgarskap. Företrädesvis, men inte nödvändigtvis, används dessa tillstånd för personer vilka skall täcka specifika högkvalificerade arbets- uppgifter som behöver lösas på arbetsmarknaden. Detta förfarande leder till två urvalsprocesser: den första vid prövningen av det tids- begränsade tillståndet och den andra vid prövningen av det perma- nenta. har varit ledande inom denna urvalsstrategi och ande- len övergångar från tidsbegränsad till permanent status har ökat . Exempelvis fick 134 918 personer permanenta arbetsbaserade tillstånd4 och av dessa var övergångar från tidsbegränsade tillstånd. En del av migrationen sker utanför regelverken Som ett samlande begrepp för dem som vistas i en stat utan att ha tillstånd att göra det kan termen migration utanför reglerna användas. Under detta begrepp ryms dels de som har rest in i en stat utan att ha rätt att göra så, dels de som har haft rätt att resa in i staten och vistas där under en viss begränsad tidsperiod, men sedan har stannat kvar i strid med sitt tillstånd. Den senare gruppen kan innefatta såväl de som rest in med visering, turister, gäststudenter som asylsökande vilka har fått avslag på sin ansökan om uppehålls- tillstånd. En del av dem som vistas olagligt i ett land kan vara personer som har varit i kontakt med landets myndigheter och därmed finnas registrerade där, andra kan vistas i 4 Med arbetsbaserat tillstånd menas att förutsättningen för tillståndet är att ett erbjudande om arbete erhålls innan tillstånd kan sökas. SOU 2006:87 Migration av arbetskraft – en internationell utblick landet utan att finnas i någon form av register. I några länder kan en person som vistas olagligt ändå vara registrerad hos lokala eller regionala myndigheter. Migration utanför reglerna och efterföljande arbete på den svarta arbetsmarknaden kan bara existera om det finns oseriösa arbets- givare som sysselsätter dem som vistas olagligt i landet. I många fall är det en efterfrågan på billig arbetskraft som attraherar olaglig arbetskraft. Det är denna grupp av flyttare som är mest sårbar och som i störst utsträckning utnyttjas och exploateras av oseriösa arbetsgivare eller kriminella organisationer. Hur många personer det finns som kan hänföras till kategorin invandrare som olagligt vistas i ett land är av naturliga orsaker osäkert. I och med att gruppen inte finns registrerad någonstans så är alla uppskattningar endast kvalificerade gissningar. En sådan gissning, baserad på en genomgång av olika studier, är gjord av Europarådet5 och uppskattar att det globalt finns årliga strömmar på ca 4 miljoner personer vilka kan karaktäriseras som invandrare utanför reglerna. Ungefär hälften av dem använder sig av männi- skosmugglare och annan olaglig verksamhet i samband med sin flyttning. Denna olagliga verksamhet uppskattas omsätta per år.6 () uppskattade antalet invandrare som levde illegalt i till att vara ca 3 miljoner personer i slutet av . En motsvarande upp- skattning för som baseras på folkräkningen är 7 miljoner.7 uppskattningar gjorda av tyder på att ca 5 miljoner invandrare uppehåller sig olagligt i EU med ett årligt inflöde på 500 000 personer.8 De mest säkra uppskattningarna av hur många som lever utanför reglerna fås vid de tillfällen när en stat har genomfört en s.k. regu- larisering9 av bosättnings- och arbetstillstånd för dem som redan bor och arbetar i landet under olagliga förhållanden. Det antal till- stånd som ges är i regel underskattningar av hur många som vistas olagligt i landet, eftersom regulariseringen vanli- gen är förknippad med någon form av villkor rörande t.ex. doku- menterad vistelsetid i landet eller att man har ett arbete. 5Europarådet (2004). 6FN (2004). 8GCIM (2005). 9Regulariseringskampanjer benämns i dagligt språkbruk ibland som amnestier eller legali- seringar. Migration av arbetskraft – en internationell utblick Inom EU är det framför allt medlemsländer i södra som har genomfört en eller flera regulariseringar. Det finns en del erfarenheter av att en regularisering leder till att migrationen utanför reglerna ökar.10 EU-staterna i södra har legaliserat statusen för drygt 3 miljoner perso- ner som levde och verkade i länderna utan att ha tillstånd. Även i finns det ett antal personer som vistas och bor här olagligt. Många av dem försörjer sig genom arbete på den svarta arbetsmarknaden eller genom stöd från familj, släkt och vänner i . Hur många personer som lever olagligt i är svårt att uppskatta. Av naturliga skäl finns ingen statistik på det. En del av dem som vistas olagligt här har rest in lagligt för ett besök och sedan stannat kvar i och med att de fått, eller redan från början hade, anknytning till någon person i . De kan också ha fått arbete på den svarta arbetsmarknaden. Andra personer kan ha rest in i landet, lagligt eller olagligt, enbart med syftet att arbeta på den svarta arbetsmarknaden. Ytterligare en grupp består av dem som sökt asyl, fått sin sak prövad och fått ett slutligt avslag i högsta instans, men ändå inte lämnar . Genom en ändring11 utlänningslag fick möjlighet att –i vissa fall upphäva laga- kraftvunna beslut om avvisning eller utvisning. Det rörde sig alltså enbart om personer som fått sitt ärende prövat och som fått slutligt avslag. Möjligheten till omprövning gällde bl.a. om beslutet på grund av förhållandena i mottagarlandet inte bedömdes kunna verkställas med tvång. Vidare skulle beaktas barns sociala situation, vistelsetid i och anknytning till liksom risken för att barns hälsa och utveckling skulle skadas. I samband med tillämp- ningen av den lagen blev det också möjligt att göra en viss upp- skattning av hur många personer som levde gömda i trots lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. Migrations- verket registrerade fram till ansökningar från ca 7 500 personer som levt gömda i . Av dem ingick drygt 3 300 i hushåll med barn. 10OECD SOPEMI (2004). Migration av arbetskraft – en internationell utblick regulariseringskampanj är den senaste som genomförts och kan därmed ge en bild av hur situationen med olaglig invandring ser ut i södra Antalet utlänningar som lagligt bor i har ökat kraftigt under det senaste årtiondet. Från att varit ca en halv miljon personer bor det ca 2,7 miljoner utlänningar med uppehålls- tillstånd i landet, varav beräknas komma från länder utanför EU. koloniala förflutna och det spanska språkets ställning i förklarar en del av denna ökning. Framför allt har en ekonomisk tillväxt skapat underlag för en ökad syssel- sättning. Förutom denna stora invandring under en relativt kort tids- period har även en stor olaglig invandring skett. uppskattade myndigheterna att det fanns ca 1,2 miljoner invandrare som levde olagligt i landet. De flesta av dessa personer antogs dess- utom arbeta inom den svarta sektorn av arbetsmarknaden och stod därmed utanför det sociala skyddsnätet. Den största förklaringen anses vara att haft en ständigt hög efterfrågan på lågut- bildad arbetskraft som landet geo- grafiskt sett ligger i ett område som är utsatt för ett starkt migra- tionstryck. Detta starka migrationstryck kan härledas till att har 15 gånger högre BNP per capita än , vilket troligtvis medför att migrationstrycket söderifrån kommer att fort- sätta vara mycket starkt. Som en jämförelse kan nämnas situationen vid gränsen mellan och där skillnaden i BNP per capita är sex gånger. Även om ett grovt mått som BNP inte med precision visar skillnaden i levnadsstandard mellan olika länder i och med att köpkraften också skiljer sig åt, ger det ändå en indika- tion på skillnader i välfärd. Som ett svar på den stora efterfrågan av lågutbildad arbetskraft och som ett försök att legalisera en del av den svarta arbetsmarkna- den genomfördes en omfattande regulariseringskampanj i samband med att en ny invandringslagstiftning infördes . Detta var den femte regulariseringskampanjen som har genomfört sedan mitten på 1980-talet.12 Enligt de statliga myndigheterna skall detta vara den sista massregulariseringen som genomförs. Denna femte regularisering var speciell i några hänseenden i jämförelse med tidigare regulariseringar. För det första så ingår kampanjen i en större omfattande reform av landets migrations- 12 Regulariseringskampanjer har genomförts , 1991, 1996, 2000–2001 och . Migration av arbetskraft – en internationell utblick politik vilken syftar till att få bättre kontroll över migrations- strömmarna, till viss del som en följd av terrorattacken i . För det andra så marknadsfördes regularise- ringen som en arbetsmarknadspolitisk åtgärd med syfte att bekämpa den stora olagliga delen av arbetsmarknaden i ett försök att etablera lag och ordning samt rättigheter där det tidigare inte fanns några. För det tredje så fanns det en bred samsyn kring regu- lariseringen mellan fackföreningar, arbetsgivar- och intresseorgani- sationer. Vissa opinionsundersökningar gjorde gällande att av befolkningen var positiva till kampanjen. Som en följd av att målet med regulariseringen var att legalisera olagligt arbete så gjordes arbetsgivarna ansvariga för ansöknings- processen och ett krav för att bevilja arbetstillstånd var att sociala avgifter för arbetstagaren skulle betalas innan tillstånden utfärda- des. I samband med detta så skärptes även straffen för arbetsgivare vilka har olaglig arbetskraft arbetandes hos sig. Kraven för att en individ skulle omfattas av regulariserings- kampanjen var att personen dels skulle ha varit mantalsskriven i och dels ha ett arbete med en varaktighet framöver i tiden (för jordbruk endast ). Dessutom skulle personen bevisa att han/hon inte begått något brott i vare sig eller hemlandet. Om arbetstagaren uppfyllde dessa krav, samt om arbetsgivaren betalade in de sociala avgifter som krävdes, beviljas ett ettårigt uppehålls- och arbetstillstånd, vilket senare går att förlänga. Regulariseringskampanjen pågick (till ) och lockade nästan 700 000 ansökningar av vilka ca 600 000 beviljades. De tre största städerna, , , och områdena runt dem stod för av alla ansök- ningar. Stärkta gränskontroller och ett ökat fokus på inrikes säkerhet är en internationell trend i migrationspolitiken efter En ökad fokusering på nationella säkerhetsfrågor inom migrations- området har skett efter terrorattackerna i , och Stor- . Även många andra länder har i efterdyningarna av dåden infört en utökad kontroll av personer redan innan de reser in i landet genom att stärka sina gräns- kontroller. Till exempel utfärdar nu passhandlingar som Migration av arbetskraft – en internationell utblick innehåller biometriska data för att svara upp mot de nya säkerhets- krav som ställs i vissa länder. I tog sig säkerhetstänkandet ett direkt uttryck efter genom införandet av ett nytt departement med ansvar för inrikes säkerhetsfrågor. Departe- mentet förespråkade en starkare koppling mellan inrikes säkerhet och utländska besökare vilket medfört ökad gränsövervakning samt införandet av biometriska pass och lämnandet av fingeravtryck vid inresa i landet. Detta är inga unika åtgärder utan flera länder har reviderat eller håller på att revidera sin politik på området. Inom ramen för EU samarbetet pågår en rad åtgärder för att stärka kontrollen över besökare inom det gemensamma Schengenområ- det. Exempelvis är införandet av ett nytt informationssystem (VIS) mellan medlemsstaterna en prioriterad fråga. Även ett ökat trans- portöransvar håller på att genomföras med syfte att bekämpa olag- lig invandring och terrorism.13 I framför allt och har frågor om stärkta gränskontroller fått en ökad bety- delse efter terrorattackerna mot länderna. Utvandringsländerna påverkas såväl positivt som negativt av utvandringen. För många utvandringsländer är det positivt att ett allt för stort utbud av arbetskraft kan reduceras genom utvandring. Utvandrarna kan när de har fått ett arbete utomlands bidra till att utveckla hemlandet dels genom att sända hem pengar, dels genom att i de fall de återvänder bidra med nya kunskaper och förmedla kontakter med utlandet. Även i de fall utvandrare inte återvänder till sina hemländer bidrar de i många fall till sitt gamla hemlands utveckling. Detta kan till exempel ske genom handel, direkt- investeringar, kulturutbyte och överföring av kunskap. Negativa effekter kan framför allt uppstå genom att personer som behövs i landet för dess utveckling istället emigrerar. I de fall en högutbildad lämnar landet utan att senare på olika sätt positivt bidra till sitt hemlands utveckling, dvs. på olika sätt betala tillbaka för de utbildningskostnader som hemlandet satsat på personens utbildning, blir utbildningen enbart en kostnad för landet. Det förefaller som om de positiva faktorerna överväger i många utvandringsländer. I den politik man för försöker man på olika sätt 13 Rådets direktiv /82/EG om skyldighet för transportörer att lämna uppgifter om passagerare. Förslag till ändringar i svensk lagstiftning finns i prop. 2005/06:129. Migration av arbetskraft – en internationell utblick stödja dem som utvandrar. Många utvandringsländer för en inter- nationell politik som försöker förbättra levnadsvillkoren för emigranterna i invandringsländerna. Hur mycket resurser i form av hjälp och stöd till utvandrare som samhället lägger ner skiljer sig åt mellan olika länder. I exempelvis finns det tillbaka inhemska myndigheter som hjälper till vid flyttares hemkomst och avfärd. Landet har 85 ambassader och konsulat världen över som har som en av sina uppgifter att tillgodose utvandrarnas behov. Ett annat exempel är att i uppmanas arbetslösa att söka sig utomlands för att finna arbete, och inkomster från utländsk valuta är skattefria i landet.