sou · GUB317 · 2007-01-01 00:00:00 — I förarbetena till lagen uttalades dock att om domstolen i sitt häktningsbeslut inte funnit att kollusionsfara förelåg, så hade åklagaren att rätta sig efter detta.39 Tanken var alltså att häktade inte skulle åläggas restriktioner om tingsrätten funnit att det inte fanns risk för att bevis kunde undanröjas eller brottsutredningen på annat sätt försvåras. Det fanns emellertid inga lagliga hinder mot att åklagaren under sådana förutsättningar ändå meddelade restrik- tioner. I propositionen uttalades att detta kunde vara motiverat om det under brottsutredningens gång skulle uppstå förändringar i ut- redningssituationen som inte hade kunnat beaktas i det aktuella domstolsbeslutet.40 Ursprungligen fanns det inte heller några bestämmelser i häktes- lagen om möjligheten för en häktad att få domstolsprövning av åklagarens beslut att meddela enskilda restriktioner. En överpröv- ning kunde däremot ske inom ramen för dåvarande statsåklagares och Riksåklagarens tillsyn över lägre åklagare.41 utreddes diverse frågor som rörde frihetsberövande av personer misstänkta för brott. I olika sammanhang fördes det också fram förslag om förändringar av förfarandet med restriktioner i samband med häktningsbeslut. 39Prop 1975/76:90, s. 54 41Jfr SOU 1977:50, s. 194 häktesutredning lämnade i ett betänkande ett förslag om ändring av den då helt nya häkteslagen, som innebar att en häktad hos den domstol som fattat häktningsbeslutet skulle kunna begära prövning av åklagarens beslut om restriktioner.42 Förslaget ledde inte till lagstiftning, eftersom möjligheterna till överprövning av restriktionsbeslut av statsåklagare och Riksåklaga- ren bedömdes vara tillräckliga.43 Regeringen ansåg också att för- farandet skulle vara betungande och kostnadskrävande samt att det i praktiken knappast skulle fylla någon funktion, eftersom åklaga- rens beslut ofta skulle hinna ändras innan de prövades av rätten. häktesutredning diskuterade införandet av en rätt att överklaga tingsrättens skäl för ett häktningsbeslut.44 Bakgrunden var bl.a. att åklagarens möjlighet att meddela restriktioner var bero- ende av om tingsrätten i sina skäl för häktningsbeslutet funnit att det förelåg kollusionsfara eller inte. Utredningen ansåg dock att det inte fanns skäl att införa sådana överklagandemöjligheter. Reger- ingen uttalade att det fanns starka skäl att behålla den då oreglerade kopplingen mellan domstolens ställningstagande i häktningsbe- slutet om kollusionsfara och åklagarens möjlighet att meddela restriktioner.45 Med hänsyn till att åklagaren enligt tidigare för- arbetsuttalanden hade rätt att besluta om restriktioner när nya om- ständigheter inträffade, trots att domstolen funnit att kollusions- fara inte föreligger, ansåg inte heller regeringen att det var befogat att införa en möjlighet att överklaga domstolens häktningsskäl. Lagstiftningsarbetet resulterade alltså inte i några förändringar av reglerna om restriktioner för häktade. blev frågor om häktningsförfarandet återigen aktuella. besökte och granskade bl.a. häktesverksamheten. I en rapport efter besöket berörde kommittén frågor om restriktioner för häktade och rekommenderade att restriktioner skulle begränsas till ett minimum och att de regelbundet omprövades. Vidare ansåg man att restriktioner borde kunna överklagas till en oberoende instans.46 42SOU 1977:50, s. 34, 191 ff och 216 f 1980/81:201, s. 27 och 39 44SOU 1985:27, s. 170 f 1986/87;112, 61 ff 46CPT/Inf (92) 4 [jfr prop. 1993/94:24, s. 63] I en rapport från lämnades förslag till en reformering av hanteringen av restriktionsbeslut, mot bak- grund bl.a. av att behandling av anhållna och häktade hade uppmärksammats i anslutning till svenska internationella åtagan- den.47 Utgångspunkten i förslaget var att när en person häktas på grund av kollusionsfara, skall åklagaren också behöva domstolens uttryckliga tillstånd för att kunna besluta om restriktioner. Där- emot ansågs det att en rätt för häktade att överklaga de beslut om restriktioner som åklagaren fattar efter att ha fått rättens tillstånd skulle medföra allt för mycket detaljarbete i domstolarna.48 I den efterföljande propositionen konstaterade regeringen att en häktad, förutom att vända sig till en överordnad åklagare, saknade möjligheter att angripa en åklagares beslut om restriktioner. Rätt att överhuvudtaget få frågan om restriktioner prövad av domstol fanns endast indirekt genom bedömningen av kollusionsfara i sam- band med att domstolen prövar häktningsfrågan.49 Regeringen föreslog därför införandet av de särskilda bestämmelser i rätte- gångsbalken om restriktioner som i huvudsak gäller i dag.50 måste alltså åklagaren enligt huvudregeln ha rättens till- stånd för att få besluta om restriktioner och ett sådant tillstånd får ges endast om den misstänkte häktas på grund av kollusionsfara. Om ändrade utredningsförhållanden kräver det kan åklagaren dock ålägga en häktad restriktioner utan rättens tillstånd. Rättens beslut om tillstånd kan överklagas särskilt. I propositionen angavs i detta sammanhang uttryckligen att det alltjämt bör ankomma på åklaga- ren att besluta om den närmare arten och omfattningen av restrik- tioner och det infördes inte någon möjlighet för häktade att över- klaga åklagarens beslut om en enskild restriktion.51 besökte återigen för att bl.a. granska häktningsförfarandet. I en efterföljande rapport konstaterade kommittén att de senaste lagändringarna (se före- gående avsnitt 1994) inte hade lett till någon påvis- bar minskning av antalet häktade med restriktioner och att de inte 47Ds 1992:8 (jfr prop. 1993/94:24, s. 62) 1993/94:24, s. 66 5024 kap. 5 a § och 49 kap. 5 § RB 1993/94:24, s. 70 haft någon nämnvärd effekt i fråga om arten av restriktioner eller den tid under vilken häktade är ålagda sådana. Kommittén upp- repade därför sin tidigare rekommendation att häktade bör ha rätt att i domstol eller något annat oberoende organ få en effektiv omprövning av åklagares beslut om enskilda restriktioner.52 Vidare anförde kommittén att svensk lagstiftning inte innehåller en rimlig avvägning mellan behovet av en effektiv brottsutredning och be- hovet att ålägga den misstänkte restriktioner.53 Inom upprättades en promemoria i vilken det föreslogs vissa ändringar i regler om förfarandet med tillstånd till restriktioner. Huvudförslaget var att tingsrätten vid sin prövning av om åklagaren skall få tillstånd att meddela restriktioner också skall besluta om vilka restriktioner som omfattas av tillståndet.54 Vidare föreslogs att åklagaren ut- tryckligen skulle vara skyldig att för rätten ange de omständigheter som en begäran att få meddela restriktioner grundar sig på. Åklaga- ren skulle härigenom vara tvungen att redovisa skälen för varje form av restriktion som han hade för avsikt att meddela den häk- tade. Slutligen föreslogs att rätten skulle vara skyldig att häva ett beslut om tillstånd till restriktioner i de avseenden det inte längre fanns skäl för tillståndet. Tillståndet skulle alltså kunna upphävas för en eller flera av de olika restriktionsformer som åklagaren tidigare fått rätt att utnyttja sig av. Efter att olika för- och nackdelar hade diskuterats i promemorian avfärdades ett möjligt alternativ till de nämnda förslagen, nämligen en rätt för den häktade att överklaga åklagarens restriktionsbeslut till domstol.55 Promemorians huvudförslag fick varierande kritik från remiss- instanserna. Regeringen valde därför att i stället föreslå en lösning som innebar att den som är häktad skall ha rätt att begära rättens prövning av åklagarens beslut att meddela enskilda restriktioner.56 Promemorians huvudförslag förkastades med motiveringen dels att det skulle kunna leda till att ansvarsfördelningen mellan åklagare och domstol i fråga om restriktioner blev mindre tydlig, dels att det fanns en risk för att förslaget inte skulle tillgodose den rekommen- dation om överprövning som hade lämnat. Regeringen menade att det är åklagaren som har de bästa förutsättningarna att fortlöpande bedöma behovet av restriktioner 52CPT/Inf (95) 5 [jfr prop. 1997/98:104, s. 25] 53Se Ds 1996:46, s. 18 54Ds 1996:46, s. 12 ff, 74 ff och 85 ff 1997/98:104, s. 35 ff och 65 ff under förundersökningens gång och att denna ordning därför borde bestå. Det framhölls vidare att det fanns risk för att en över- prövningsrätt i domstol av åklagarens restriktionsbeslut skulle kunna leda till en samtidig rättslig prövning av samma omständig- heter i olika instanser, särskilt som det rörde sig om temporära åtgärder för vilka omständigheterna fortlöpande förändrades. För att minska denna risk begränsades rätten till domstolsprövning till en instans. Den ändring av häkteslagen som trädde i kraft innebar således i huvudsak att häktade som ålagts restriktioner gavs rätt att begära tingsrättens prövning av åklagarens beslut.57 En sådan prövning skall rätten göra när den prövar frågan om tillstånd till restriktioner enligt . Den som är anhållen och har restriktioner kan alltså få frågan prövad redan i samband med den första häktningsförhandlingen. Därefter kan en prövning av beslutade restriktioner göras som rätten prövar frågan om någon ska kvarbli i häkte (omhäktning) eller om förlängning av tiden för att väcka åtal skall medges. Tingsrättens beslut med anled- ning av en prövning enligt häkteslagen av åklagarens beslut om enskilda restriktioner är, till skillnad från ett beslut enligt rätte- gångsbalken om generellt tillstånd till sådana restriktioner, inte över- klagbart. Lagändringen innebar också att regler förtyd- ligades så att det numera framgår att rätten skall pröva frågan om generellt tillstånd för åklagaren att meddela restriktioner som häktningsfrågan prövas. Ett tidigare meddelat tillstånd förfaller om rätten vid denna prövning inte meddelar fortsatt till- stånd till restriktioner.58 Vidare är åklagaren numera uttryckligen skyldig att ange de omständigheter som yrkandet om ett tillstånd till restriktioner grundas på.59 Genom samtidiga ändringar i häktesförordningen markerades att åklagaren skall underrätta både den intagne och häktet när han eller hon fattar beslut om användande av restriktioner.60 Åklagaren skall även dokumentera de omständigheter som föran- leder beslutet och den häktade skall få del av dokumentationen i den utsträckning det kan ske utan men för brottsutredningen.61 5824 kap. 5 a § tredje stycket RB 5924 kap. 14 § andra stycket RB 6019 a § häktesförordningen 6119 b § häktesförordningen (Riksåklagaren skall enligt bestämmelsen meddela närmare föreskrifter om dokumentation och underrättelse, men sådana föreskrifter är inte utfärdade) 6.31999 och rapporter från m.m. Som framgår av tidigare avsnitt besökte , 1994, 1998 och 2003. besöktes av särskilda kommissarie för mänskliga rättigheter. Vid samtliga besök aktualiserades frågan om restriktioner. Efter besöket i lämnade tortyrkommittén en rapport i februari 1999.62 Kommittén konstaterade att det fort- farande var en stor andel av de häktade som var ålagda restriktioner, särskilt bland de nyinskrivna.63 I likhet med situationen var restriktioner avseende brev, besök och telefonsamtal vanliga, medan det mer sällan var fråga om begränsningar i rätten att ha tillgång till tidningar, radio och teve. Även om det fanns positiva tecken på att den sammanlagda tid som häktade hade restriktioner var kortare, så hölls merparten av de häktade isolerade under i vart fall ett inled- ningsskede av häktningstiden. I rapporten hänvisade tortyrkommittén till vissa rekommenda- tioner som den hade framfört med anledning av sitt senaste besök . Kommittén konstaterade bland annat att åklagaren trots rekommendationerna inte hade ålagts skyldighet att inför en an- sökan hos tingsrätt om generellt tillstånd till restriktioner ange vilka enskilda restriktioner som han eller hon hade för avsikt att använda sig av. Det fanns inte heller något formellt krav på åklaga- ren att ange grunder och skäl för behovet av restriktioner när till- stånd till sådana söktes hos domstolen. De dokument som kom- mittén undersökte innehöll inte i något fall de närmare skälen för varför restriktioner behövdes, utan den skriftliga ansökan till dom- stolen bestod av en blankett där åklagaren kryssat i en ruta om att restriktioner önskades.64 noterade att regeringen hade för avsikt att till lämna en proposition om ett reformerat 62CPT/Inf (99) 4 av [punkterna 34–42], dnr UD 1998/11456 63Ca 40–av det totala antalet häktade och eller mer av de nyinskrivna (besök gjordes på Häktet i och på i ) 64Även informationen till de häktade om påförda restriktioner bestod av en förtryckt blan- kett, där aktuella restriktioner kunde utläsas genom ikryssade rutor restriktionsförfarande.65 Kommittén såg positivt på att avsikten med lagförslaget var dels att åklagaren vid en ansökan om generellt till- stånd till restriktioner skulle bli skyldig att inför rätten ange skälen till att dessa behövs, dels att en häktad skulle få möjlighet att begära rättens prövning av åklagarens restriktionsbeslut i ett enskilt fall. Kommittén ansåg dock att åklagaren inför en domstolsprövning borde vara skyldig att förse rätten med ett ordentligt skriftligt under- lag, för att den skall ha förutsättningar att göra en rimlig avvägning mellan å ena sidan behovet av brottsutredningar och å andra sidan det intrång som restriktioner innebär. Det formella förfarandet borde klargöras genom kommande tillämpningsföreskrifter från Riksåklaga- ren. Kommittén noterade också att avsikten var att de häktade inte skulle kunna överklaga tingsrättens prövning av åklagarens beslut om enskilda restriktioner. Detta ansåg kommittén vara en allvarlig brist, inte minst med hänsyn till att det ofta skulle kunna bli fråga om att samma domare som skall döma i målet också beslutar om häktning, beviljar generellt tillstånd till restriktioner och prövar åklagarens beslut om meddelande av enskilda restriktioner. Kom- mittén rekommenderade därför att de häktade skulle garanteras en effektiv möjlighet att överklaga när en tingsrätt efter prövning be- slutar att restriktioner som beslutats av en åklagare skall bestå. Efter besöket lämnade Europa- rådets tortyrkommitté en rapport till regeringen. I rapporten behandlas bl.a. frågor om åklagares beslut om restrik- tioner för häktade.66 Kommittén inleder med konstaterandet att denna fråga har varit föremål för en pågående dialog mellan kom- mittén och i mer än och att det nu lett till ett antal ändringar i svensk lagstiftning. noterade liksom vid besöket att an- delen häktade som var föremål för restriktioner var hög, särskilt för nyintagna, och att de vanligaste restriktionerna främst avsåg brev, 1997/98:104 lämnades till och lagändringarna trädde i kraft (se avsnitt 6.3.3) 66CPT (2003) 37 av [punkterna 40–49], dnr UD 2003/39954/FMR. Se också kommitténs senare skrivelse , dnr UD 2005/27416/FMR besök och telefonsamtal.67 Det var däremot fortfarande ovanligt med begränsningar i rätten att ha tillgång till tidningar, radio och teve. Kommittén konstaterade i rapporten att åklagaren numera i domstol måste presentera grunderna för en framställning om generellt tillstånd att meddela restriktioner, men att detta endast görs muntligen och utan angivande av vilka specifika restriktioner åklagaren vill använda sig av. Kommittén fann att åklagare i prak- tiken inte ens uppfyllde det begränsade kravet att skriftligen upp- lysa häktet och den häktade om vilka skälen varit för att meddela enskilda restriktioner.68 Man framhöll att syftet med de upprepade krav som man ställt på att åklagare skriftligt skall presentera grun- derna för specifika restriktioner inför domstol, är att restriktioner endast bör få användas när åklagaren kan övertyga domaren om att det verkligen finns ett behov av dem. Bristen på angivande av skäl och skriftlig dokumentation innebär att häktade och deras för- svarare har svårt att effektivt angripa ett beslut om restriktioner. Kommittén noterade också att beslut som en tingsrätt fattar enligt häkteslagen vid prövningen av åklagarens restriktionsbeslut inte kan överklagas. Detta utgör, menade man, en allvarlig brist i för- farandet. Mot bakgrund av vad som observerats vid besöket rekom- menderade tortyrkommittén sammanfattningsvis: att ytterligare åtgärder vidtas för att säkerställa att åklagaren, varje gång en domstolsförhandling påkallas för att tillstånd att ålägga eller förlänga restriktioner skall medges, uttryckligen är skyldig att inför domstolen lämna en redogörelse för de specifika restrik- tioner som han eller hon har för avsikt att använda sig av samt motiverade skäl för sin begäran i det aktuella fallet, att åklagare instrueras att blanketten Anvisningar angående gripen/anhållen/häktad i varje ärende skall utformas så att moti- verade skäl för beslutet om enskilda restriktioner klart framgår, att det bör övervägas att införa lagstiftning som kräver att en domstols beslut att ge åklagaren tillstånd att besluta om restrik- tioner skall vara individualiserat och innehålla en fullständig moti- vering, samt 67Besök gjordes bl.a. på Häktet i och på Häktet i och kommittén noterade stora regionala skillnader (av de häktade i var föremål för restriktioner medan andelen i vid tillfället endast uppgick till ) 68Efter en granskning av flera hundra blanketter om Anvisningar angående gripen/an- hållen/häktad som getts in till Häktet i att personer som inte hos domstol haft framgång med en begäran enligt häkteslagen om ändring av åklagarens beslut om enskilda restriktioner skall ges möjlighet att överklaga domstolens beslut. officiella svar och kommentarer till tortyrkommittén Efter att ha inhämtat synpunkter från Riksåklagaren, vissa regio- nala åklagarmyndigheter, och Ekobrotts- myndigheten lämnade – genom och – ett officiellt svar på tortyrkommitténs rapport.69 Ytterligare kommentarer har lämnats i en skrivelse till kommittén . Från svensk sida markerades att det i jämförelse med andra med- lemsländer är relativt få personer i som är häktade i av- vaktan på rättegång samt att häktningstiderna är förhållandevis korta. En utvärdering av häktningsförfarandet som gjordes visade att kollusionsfara utgjorde grund för häktning i av fallen och att det för många av dessa häktade över huvud taget inte skulle ha varit aktuellt med häktning om det hade saknats grund för restriktioner.70 Detta ansågs förklara varför en stor andel av de häktade hade ålagts sådana. Vidare anförde i sitt svar att det i och för sig är riktigt att blanketten Häktningsframställning som åklagaren lämnar till tingsrätten inte specificerar vilka restriktioner som kan komma i fråga om rätten ger åklagaren tillstånd till sådana. Åklagaren måste emellertid muntligt inför rätten redovisa skälen för varför skilda restriktioner behövs, helt i enlighet med huvudprincipen för svensk processrätt. Också när en häktad hos tingsrätten begär prövning enligt häkteslagen av åklagarens restriktionsbeslut, måste åklagaren redovisa de omständigheter som restriktionerna grundar sig på. Enligt de svenska kommentarerna kommer domstolen därför att ha tillgång till den information som är nödvändig för att kunna göra en meningsfull bedömning av om restriktionerna behövs i det en- skilda fallet eller inte. Om åklagaren inte lämnar tillräcklig informa- tion, kommer rätten inte att tillåta att de aktuella restriktionerna består. 69Utrikesdepartementets skrivelse , dnr UD 2003/39954/FMR (jämte tidigare kommentarer till tortyrkommitténs prelimi- nära utlåtande) Slutligen hänvisade till de lagstiftningsåtgärder som trädde 1999 – dvs. kravet enligt 24 kap. 14 § rättegångs- balken att åklagaren skall ange de omständigheter som ligger till grund för ett yrkande om tillstånd till restriktioner samt möjlig- heten för häktade att enligt 17 § häkteslagen begära domstolspröv- ning av åklagarens beslut om enskilda restriktioner – och till tidigare uttalanden om att någon ytterligare förändring av lagstift- ningen i detta avseende inte är aktuellt förrän effekterna av nämnda lagstiftningsåtgärder har utvärderats. 6.3.3Rapport från kommissarie för mänskliga rättigheter Vid sidan av de nämnda besöken av hade också besök av särskilda kommissarie för mänskliga rättigheter. I en efterföljande rapport redogjorde kommissarien för sina iakttagelser angående behand- lingen av häktade och användandet av restriktioner.71 Kommissa- rien hade, liksom tortyrkommittén, fått information från Justitie- departementet om att det relativt frekventa användandet av restrik- tioner beror på att det i ställs höga krav för att frihets- beröva någon och att man ansåg att tidigare undersökningar gav stöd för påståendet att många av de häktade inte skulle ha häktats över huvud taget om det inte förelegat kollusionsfara (och följ- aktligen skäl att använda restriktioner). Detta kunde enligt kommissarien delvis förklara problemet, men inte rättfärdiga ett till synes nästan automatiskt användande av restriktioner. Han fann det svårt att undgå slutsatsen att restrik- tioner som borde användas i undantagsfall i praktiken används nästan regelmässigt. Kommissarien rekommenderade därför att vidtar ytterligare åtgärder för att garantera att restriktioner endast används när det är absolut nödvändigt, såväl i fråga hur ofta de används som hur strängt de utformas. 71 Report by , Commissioner for Human Rights, on his visit to 21–, CommDH(2004)13 [punkterna 3–7 avseende besök vid Häktet ] 6.4Vår utvärdering av reformen Vår bedömning: Häktesreformen – som bl.a. innebar att åklagaren uttryckligen blev skyldig att för tingsrätten ange grunderna för ett yrkande om tillstånd till restriktioner och att häktade fick rätt att begära tingsrättens prövning av åklagarens beslut om enskilda restriktioner – har inte haft någon påtaglig effekt på andelen häktade som åläggs restriktioner. För att kunna utvärdera effekterna av den reform med över- prövning av restriktionsbeslut och förtydliganden av rättegångs- balken som infördes har vi gått igenom den statistik som framställs inom , gjort ett antal studiebesök på häkten samt gjort en enkätförfrågan till landets samtliga häkten, till tio tingsrätter och till tio åklagarkammare.72 Någon säker statistik som visar häktade är påförda restriktioner finns inte tillgänglig centralt hos Kriminal- vården. Det har inte heller varit praktiskt möjligt att få fram sådana statistiska uppgifter från de enskilda häktena. Den information vi tagit del av tyder dock på att det stora flertalet häktade har restrik- tioner , från någon vecka . Ett fåtal kan ha restriktioner och i yttersta undantagsfall . Vad vi däremot mer säkert kan konstatera är att ingen påtaglig förändring har skett när det gäller hur stor andel av de häktade som har restriktioner. Ett ungefärligt genom- snitt beräknat på situationen i samtliga häkten ger, enligt såväl vår enkät som Kriminalvårdens statistik för hela år 2004,73 vid handen att i genomsnitt av de häktade i har restrik- tioner. Vid de större häktena – , , och – hade för vår enkät 54, 56, 26 respek- tive av de häktade restriktioner. Motsvarande siffror beräknat som genomsnitt för var 42, 56, 44 respektive 51 procent.74 Förhållandena var generellt sett inte påfallande annor- lunda vid de mindre häktena. Ett undantag var där (2 av 23 häktade) hade restriktioner vid tiden för vår 72Tingsrätterna i , , , , , , , , och samt åklagarkamrarna i (1:a), , , (1:a), , (City och Internationella), , och 73Vår enkät avsåg situationen på häktena 74För var motsvarande siffror för dessa fyra häkten 39, 56, 37 resp. enkät och i genomsnitt , vilket synes be- kräfta vad även tortyrkommittén iakttagit vid besöket i om att restriktioner är mindre vanligt förekommande i detta häkte. Vår undersökning ger också visst stöd för kommitténs iakttagelse att restriktioner skulle vara särskilt vanliga i , i vart fall mer vanligt förekommande än vid de i storlek jämförbara häktena , och . Enligt vad vi erfarit är, som man kunde förvänta, andelen häktade med restriktioner bland dem som ännu inte blivit dömda i tingsrätt betydligt högre än bland häktade generellt, mot ovan nämnda .