sou · GUB355 · 2007-01-01 00:00:00 — Motivet för särreglering av försäkringsföretag är som framhållits behovet av skydd för försäkringstagarna och andra ersättningsberättigade på grund av försäkringar. Att en försäk- ringsförening har tillräckligt kapital för att kunna uppfylla de åtaganden de har mot sådana personer måste anses vara ett oundgängligt krav. Även för en försäkringsförening som inte bedriver tjänstepensionsverksamhet bör därför kapitalkrav motsvarande de som gäller för försäkringsbolagen införas, vilket även föreslogs av . Det bör här också beaktas att det för alla försäkringsföretag som omfattas av EG:s försäkringsdirektiv är ett internationellt krav som måste genomföras. Ett nytt kapitalkrav för försäkringsföreningar som inte driver verksamhet avseende tjänstepensionsförsäkringar motsvarande vad som gäller för försäkringsbolag kommer att medföra en skillnad mellan dessa två kategorier av försäkringsföretag och försäkrings- föreningar som driver verksamhet avseende tjänstepensionsförsäk- ringar (dvs. För tjänstepensionskassorna gäller som angetts ovan inte något krav på att kapitalbasen skall motsvara ett garantibelopp. Det nya högre garantibeloppet är enligt 7 kap. 27 § FRL för skadeförsäkring, med undan- tag för skadeförsäkringsklasserna 10–15 för vilka det är . För livförsäkring är garantibeloppet enligt 7 kap. 26 § FRL . Garantibeloppet kan även höjas grundat på för- Nya regler för understödsföreningar ändringar i det europeiska konsumentprisindexet. Att ett garanti- belopp inte krävs för tjänstepensionskassor beror på att tjänste- pensionsdirektivet inte innehåller ett krav på garantibelopp. En sådan skillnad mellan tjänstepensionskassor och andra försäkrings- företag kan inte anses motiverad, framför allt kan det inte anses motiverat att ställa ett lägre krav på tjänstepensionskassor än på försäkringsföreningar som omfattas av EG:s försäkringsdirektiv. Det gäller inte minst mot bakgrund av att många tjänstepensions- kassor förvaltar lika mycket kapital som många av livförsäkrings- bolagen, låt vara att de inte kan mätas mot kapitalet i de allra största bolagen. Även vid bildandet av en försäkringsförening måste kapital- kraven gälla, vilket innebär att det måste tillses att föreningen då tillförs kapital. Ömsesidiga försäkringsbolag kan inte bildas utan att garantikapital tillförs, om det inte finns särskilda skäl. Motsvarande skall således gälla även för försäkringsföreningar. För understödsföreningar som ingår i en försäkringsgrupp gäller redan vissa krav på kontroll över vilken påverkan på föreningens ekonomiska ställning som andra företag i gruppen har, 26 a–26 i §§ UFL. Bestämmelserna bör gälla även i fortsättningen, men med vissa ändringar. När det s.k. försäkringsgruppsdirektivet genom- fördes ställdes inte något uttryckligt krav på att en understödsföre- nings kapitalbas måste vara tillräcklig med beaktande av andra företag i gruppen. Anledningen var att det för understödsföre- ningar inte fanns något individuellt kapitalkrav (se prop. 1999/2000:99 s. 70). I stället infördes det nämnda allmänna kravet på kontroll över vilken påverkan andra företag har på föreningens ställning. För understödsföreningar som meddelar tjänste- pensionsförsäkring infördes vid genomförandet av tjänste- pensionsdirektivet ett uttryckligt krav på gruppbaserad kapitalbas. När nu ett kapitalkrav införs för alla försäkringsföreningar bör motsvarande gruppbaserade kapitalkrav som redan gäller för försäkringsbolag införas för samtliga försäkringsföreningar. Det följer av åtaganden inom EU att genomföra de krav som ställs i antagna EG-direktiv. Nya regler för understödsföreningar Utredningens förslag: För försäkringsföreningar införs krav om , försäkringstekniska avsättningar, riktlinjer och placeringar som motsvarar dem som gäller för försäkringsbolag. För försäkringsbolag gäller särskilda regler om beräkning av (7 kap. 4 § FRL) och försäkringstekniska avsättningar (vilket motsvarar förpliktelserna till försäkringstagarna, 7 kap. 1 och 2 §§ FRL), upprättande av försäkringstekniska riktlinjer och försäkringstekniskt beräkningsunderlag (7 kap. 3 § FRL) och hur tillgångar motsvarande de försäkringstekniska avsättningarna får placeras (7 kap. 9–§§ FRL). Syftet med kapitalkrav, eller krav på ett visst buffertkapital, är att skydda försäkringstagarna och tillse att en försäkringsförening kan betala sina åtaganden. Som har angetts ovan i avsnitt 11.4.4 gäller kapitalkraven inte för andra försäkringsföreningar än de som meddelar tjänstepensionsförsäkringar. Det finns emellertid andra rörelseregler för understödsföreningar som skall säkerställa att försäkringsåtagandena infrias. Styrelsen i en understödsförening skall enligt 21 § UFL minst låta verkställa en försäkringsteknisk utredning av föreningens ställning vid närmast föregående års slut. Beträffande sjukhjälpsverksamhet gäller denna skyldighet endast om sjukpenning meddelas än för ett samman- hängande sjuklighetstillstånd. kan befria en förening från skyldigheten att verkställa en försäkringsteknisk utredning om rörelsen är av mindre omfattning eller om det finns annat skäl. kan även ålägga en styrelse att verkställa försäkringsteknisk utredning eller i annat fall. Den försäkringstekniska utredningen skall verkställas av en aktuarie enligt av inspektionen fastställda grunder. Enligt 22 § UFL skall vid den försäkringstekniska utredningen premiereserven beräknas för varje verksamhetsgren. Premie- reserven utgör skillnaden mellan kapitalvärdet av föreningens framtida utgifter för löpande försäkringar och kapitalvärdet av de avgifter som föreningen kan ha att ytterligare uppbära för försäk- ringarna. Nya regler för understödsföreningar Den årliga vinsten för varje försäkringsgren skall enligt 23 § UFL avsättas till en försäkringsfond. Om den försäkringstekniska utredningen visar att försäkringsfonden överstiger premiereserven med ett tillägg på en tjugondel får det överskjutande beloppet undantas från försäkringsfonden, om stadgarna medger det. Medel får också undantas från försäkringsfonden om medger det. I 24 § UFL finns bestämmelser om vilka tillgångar en understödsförening får placera i. De gäller för ett belopp mot- svarande försäkringsfonden med tillägg av föreningens andra skulder. För ett belopp som motsvarar en femtedel av försäkrings- fonden får emellertid andra tillgångar användas, men inte aktier eller andelar i en investeringsfond eller i större andel av en fastighet än vad placeringsreglerna anger. Med tillstånd får en understödsförening tillämpa de placeringsregler som gäller för försäkringsbolag. Vidare gäller att försäkringstekniska grunder enligt 11 § UFL skall anges i en understödsförenings stadgar. Från gäller för understödsföreningar som meddelar tjänstepensionsförsäkring regler som är lika de för försäkringsbolag. Den enda av de ovan nämnda bestämmelserna som är tillämplig på dessa understödsföreningar är 21 § UFL om upprättande av försäkringsteknisk utredning. förslog att motsvarande bestämmelser som gäller för försäkringsbolag skulle gälla för försäkringsföreningar. Det var enligt Försäkringsföreningsutred- ningen önskvärt med likformighet mellan försäkringsbolag och försäkringsföreningar. Sedan den utredningen lämnade sitt förslag har genom genomförandet av tjänstepensionsdirektivet denna likformighet med försäkringsbolagens verksamhet till stor del upp- nåtts för de understödsföreningar som driver tjänstepensionsverk- samhet. Utredningen har som utgångspunkt att förutsättningarna för att driva försäkringsrörelse skall vara desamma oavsett i vilken associationsform den bedrivs. Utredningen ansluter sig därför till den bedömning gjorde och föreslår att samma regler skall gälla för försäkringsföreningar som Nya regler för understödsföreningar Vissa särregler är dock nödvändiga för att uppfylla tjänstepensionsdirektivet. Utredningens bedömningar innebär att försäkringstekniska grunder inte skall behöva anges i stadgarna utan att det i föreningar i stället skall upprättas försäk- ringstekniska riktlinjer och försäkringstekniskt beräkningsunder- lag. 11.4.6Verksamhet i ett annat land inom EES Utredningens förslag: För försäkringsföreningar införs möjlig- het att med stöd av det svenska verksamhetstillståndet driva verksamhet genom etablering och gränsöverskridande verksam- het i andra länder inom EES. EG:s försäkringsdirektiv bygger bl.a. på principerna om en enda auktorisation och hemlandstillsyn. Det innebär att ett försäkrings- bolag med stöd av sitt svenska verksamhetstillstånd kan driva verksamhet i andra länder inom EES, antingen genom etablering eller gränsöverskridande verksamhet, och att har tillsyn över försäkringsbolagets verksamhet även i sådana länder. Förutsättningarna regleras i 2 a kap. FRL. För understöds- föreningar som driver tjänstepensionsverksamhet infördes regler om etablering i utlandet och gränsöverskridande verksamhet. förslog att motsvarande bestämmelser som för försäkringsbolag skulle gälla även för försäk- ringsföreningar. Med den utgångspunkt utredningen har, att så lång möjligt åstadkomma samma reglering för all försäkringsverksamhet, bör även andra försäkringsföreningar än sådana som meddelar tjänste- pensionsförsäkringar nu genom ett reglerat förfarande få möjlighet att driva verksamhet i andra länder inom EES med stöd av sitt svenska verksamhetstillstånd och under tillsyn av Finansinspektio- Nya regler för understödsföreningar De särskilda krav som följer av tjänstepensionsdirektivet skall alltjämt gälla för försäkringsföreningar som driver tjänstepensions- verksamhet. Utredningens förslag: skall ha samma befogenheter avseende försäkringsföreningar när det gäller tillsyn och ingripanden som redan gäller i förhållande till försäk- ringsbolag. Understödsföreningar står enligt 3 § första stycket UFL under tillsyn av . har i sin tillsyn bl.a. enligt 67 § UFL rätt att få tillgång till handlingar och uppgifter. kan även under vissa förutsättningar enligt 71 § UFL ingripa om en understödsförening inte fullgör sina skyldigheter enligt lagen. När det gäller ingripanden mot försäk- ringsbolag har reglerna i 19 kap. FRL ändrats , främst som en följd av de krav på tillsynsmyndigheters befogenhet som följer av EG:s försäkringsdirektiv. Särskilda ingripandemöjlig- heter infördes t.ex. när solvenskraven för försäkringsbolag infördes, vilka är baserade på att ett försäkringsbolag inte längre uppfyller kraven på kapitalbasens storlek. Vidare ändrades ingripandeformerna och nya infördes. Senast förstärktes inspektionens ingripandemöjligheter mot för- säkringsbolag vid genomförandet av tjänstepensionsdirektivet. Genom ändringarna åstadkom man för försäkringsbolag bl.a. en anpassning till de ingripandemöjligheter som gäller för andra finansiella institut. Det ligger i linje med att få till stånd en Nya regler för understödsföreningar När det gäller försäkringsmarknaden är det enligt utredningen dessutom närmast självklart att en viss före- teelse så långt det är möjligt skall bedömas på ett likartat sätt oavsett vilken form av försäkringsföretag som är aktuell. Utred- ningen föreslår därför att motsvarande regler som för försäkrings- bolag skall gälla även för försäkringsföreningar. 12Särregler för små försäkringsföretag Som redan framhållits är de svenska försäkringsföretagen antingen försäkringsaktiebolag, ömsesidiga försäkringsbolag eller under- stödsföreningar. De ömsesidiga bolagen brukar indelas med hänsyn till verksam- hetens geografiska spridning i riksbolag och lokala bolag. Verk- samheten i de lokala bolagen är vanligtvis begränsad till ett visst län eller en del av länet. Dessa bolag brukar hänföras till endera av kategorin större lokala bolag eller kategorin mindre lokala bolag. Till större lokala bolag räknas bolag vilkas balansomslutning enligt balansräkningarna överstiger 1 000 basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring för respektive räkenskapsår. Andra lokala bolag räknas som mindre lokala bolag. (Om nämnda indelning, se före- skrifter [FFFS 2005:17] om svenska skadeförsäkringsbolags skyl- dighet att rapportera årsbokslutsuppgifter). De mindre lokala bola- gen brukar i sin tur delas in beroende på arten av försäkrings- verksamheten. Den kan avse allmän egendomsförsäkring, sjöför- säkring eller husdjursförsäkring. Som framgått av föregående kapitel görs även beträffande under- stödsföreningarna en indelning med utgångspunkt i vilken form av försäkring som meddelas. Understödsföreningarna hänförs till antingen pensionskassor, sjukkassor, begravningskassor eller sjuk- och begravningskassor. Pensionskassorna meddelar i huvudsak pensionsförsäkring och indelas i tjänstepensionskassor och andra pensionskassor. En sjukkassa tecknar uteslutande s.k. kort sjuk- och olycksfallsförsäkring utan anknytning till livförsäkring, medan en begravningskassa meddelar enbart begravningshjälp. En förening som erbjuder båda sistnämnda typer av försäkringsprodukter benämns sjuk- och begravningskassa. Särregler för små försäkringsföretag I äldre försäkringsrörelselagstiftning förekom uttrycket socken- bolag, varmed förstods ömsesidiga försäkringsbolag för försäkring av egendom på landsbygden, vilkas verksamhetsområde var mindre än ett härad eller, om det omfattade delar av flera härad, mindre än tio socknar. försäkringsrörelselag undantogs från lagens tillämpningsområde sådana sockenbolag som inte bedrev brand- eller sjöförsäkringsrörelse. De undantagna bolagen, i huvudsak bolag för husdjursförsäkring, skulle dock göra anmälan och lämna uppgifter om sin verksamhet i enlighet med föreskrifter som regeringen meddelade. Undantaget medförde att koncession inte meddelades för denna bolagskategori. Övriga sockenbolag omfat- tades av en dispensregel enligt vilken tillsynsmyndigheten fick medge undantag från lagens bestämmelser för ömsesidiga försäk- ringsbolag vilkas verksamhetsområde var begränsat till viss del av riket och vilkas rörelse var av ringa storlek. Genom försäkringsrörelselag (FRL) fördes samtliga sockenbolag in under lagens tillämpningsområde. I lagmotiven uttalades emellertid att sockenbolagen för husdjursförsäkring efter dispensförfarande kunde regleras på i sak samma sätt som tidigare (se prop. 1981/82:180 s. 134 och 145). En ny dispensregel togs in i 1 kap. 10 § FRL. Enligt den regeln fick regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillsynsmyndigheten i enskilda fall medge undantag eller avvikelser från bestämmelserna i i fråga om ömsesidigt försäkringsbolag vars verksamhetsområde var begränsat till viss del av , om rörelsen var av ringa storlek och undantaget var föranlett av verksamhetens omfattning och bolagets förhållanden i övrigt. Efter bemyndigande medgav dåvarande i ett cirkulär (nr 370, ) samtliga husdjurssockenbolag generell befrielse från bestämmelserna i med vissa närmare angivna undantag. Dessa undantag innebar att husdjurssocken- bolagen dels skulle skicka in bestyrkt avskrift av beslut om ändrad bolagsordning, dels skulle lämna inspektionen de uppgifter som inspektionen ville ha och hålla kassa m.m. tillgänglig för granskning och dels skulle skicka in en särskild redogörelse för bolagets verk- samhet under räkenskapsåret och bolagets ställning på balansdagen. Oriktiga eller vilseledande uppgifter kunde medföra straffansvar eller vite. Genom lagstiftning som trädde i kraft ändra- des 1 kap. 10 § FRL för att anpassas till EG:s regelsystem. Dispens- möjligheterna kom därefter att avse de bolag vilka inte omfattas av Särregler för små försäkringsföretag EG:s direktiv på skadeförsäkringsområdet. får i fråga om skadeförsäkringar undantag från FRL medges helt eller delvis för ömsesidiga försäkringsbolag som bedriver skadeförsäkringsrörelse under förutsättning att verksamheten inte omfattar kredit- eller borgensförsäkring eller annan ansvarsförsäkring än sådan som behandlas som underordnad, bolagsordningen innehåller bestäm- melser som medger uttaxering från delägare, den årliga premie- inkomsten från skadeförsäkringsrörelsen inte överstiger ett belopp motsvarande , samt att minst hälften av premieinkomsten kommer från bolagets delägare. Vidare finns möjlighet till undantag för vissa mindre lokala skadeförsäkrings- bolag som meddelar endast assistansförsäkring. Sådana bolag före- kommer ännu inte i . Slutligen kan dispens ges för ömsesidiga försäkringsbolag som har full återförsäkring för sina åtaganden i ett annat ömsesidigt bolag. Förfarandet är närmast att jämställa med s.k. fronting, vilket knappast alls tillämpas här. skall vid dispensförfarandet kunna ställa upp lämpligt avvägda krav på små bolag med hänsyn till rörelsens om- fattning och inriktning (se prop. 2002/03:94 s. 58). Någon särskild övergångsbestämmelse avseende redan meddelade dispenser har inte införts. Med hänsyn främst till effektivitetssynpunkter men också under åberopande av den osäkerhet som därefter uppkommit i frågan om tidigare av tillsynsmyndigheten givna generella undantag upphört att gälla, begärde hos regeringen att lokala ömsesidiga skadeförsäkringsbolag som uteslutande meddelar husdjursförsäkringar skulle undantas från FRL:s tillämpningsområde och därmed också från inspektionens tillsyn (dnr Fi4693/95). Fi- nansinspektionens begäran har ännu inte lett till lagstiftnings- åtgärder. Vid försäkringsrörelsereform uttalade regeringen att den i avvaktan på en senare översyn inte var beredd att föreslå att små lokala bolag skulle undantas från den försäkringsrättsliga särregleringen (se prop. 1998/99:87 s. 156). Också i lagen (1972:262) om understödsföreningar (UFL) före- kommer särbestämmelser för de mindre företagen. Har en under- stödsförenings verksamhet endast ringa omfattning kan Finans- inspektionen enligt 2 § andra stycket UFL medge undantag från lagens bestämmelser i den mån hinder inte föreligger från allmän synpunkt och det är lämpligt med hänsyn till föreningens förhål- landen. har med stöd av den bestämmelsen Särregler för små försäkringsföretag medgett åtskilliga understödsföreningar sådana undantag. Dessa föreningar är till följd därav underkastade s.k. begränsad tillsyn. Sådan tillsyn innebär att föreningen inte behöver ge in försäk- ringsteknisk utredning enligt 21 § UFL eller sända in sådana hand- lingar som anges i 67 § 2 UFL. För att en förening skall kunna omfattas av endast begränsad tillsyn måste enligt tillsynspraxis summan av tillgångarna i försäkringsfonden och överkursfonden understiga . I utredningsdirektiven sägs att det finns skäl att nu samlat se över regleringen för små försäkringsbolag och understödsföre- ningar. Utredningen skall analysera behovet av särreglering för dessa olika former av mindre omfattande verksamhet och lämna förslag på en framtida reglering. Även försäkringsaktiebolagens verksamhet är av varierande art och omfattning. Två grupper som skiljer sig från övriga är s.k. captivebolag, dvs. försäkringsbolag som endast försäkrar en viss koncerns risker, och återförsäkringsbolag. Frågan om behovet av reglering och tillsyn av captivebolag och återförsäkringsbolag behandlades endast delvis vid försäkringsrörelsereform och några lagändringar avseende sådana bolag gjordes inte då (se prop. 1998/99:87 s. 142 och 155 f.). Återförsäkringsbolag har utan tvekan stor betydelse för direkt- försäkringsbolagens möjligheter att fullgöra sina åtaganden. De få försäkringsbolag som endast bedriver återförsäk- ringsverksamhet har inte sådan mindre omfattning att de kan karaktäriseras som små. Vidare antogs ett nytt EG- direktiv om återförsäkring (2005/68/EG), vilket skall genomföras i nationell lagstiftning . Utredningen bedömer det därför inte lämpligt att nu lämna förslag på särregler för återförsäkringsbolag. I fråga om captivebolag kan visserligen behovet av skydd för för- säkringstagarna vara betydligt mindre än i andra försäkringsaktie- bolag. Det ligger emellertid inte inom utredningens uppdrag att lämna förslag på näringsrättsliga särregler för captivebolag. Särregler för små försäkringsföretag 12.2EG-rätten och följder för svensk del Utredningens bedömning: EG:s försäkringsdirektiv föranleder att särreglering bör komma i fråga främst för ömsesidig skade- försäkringsrörelse och begravningskassors verksamhet. Före en prövning av frågan om lämpligheten av att i lagstiftningen särbehandla mindre försäkringsföretag bör erinras om den yttersta gräns för möjligheten till särbehandling som ges i EG:s direktiv på området för försäkring och tjänstepension. I fråga om skadeförsäkringsrörelse framgår den för svenska för- hållanden relevanta EG-rättsliga ramen av de återgivna undantagsbestämmelserna i 1 kap. 10 § FRL. När det gäller de ömsesidiga skadeförsäkringsbolagen bör sär- skilt uppmärksammas förutsättningen att försäkringsrörelsen bedrivs med bristtäckningsansvar för delägarna. Skall sådant ansvar gälla i ett svenskt ömsesidigt skadeförsäkringsbolag måste det fin- nas bestämmelser om det i bolagsordningen. Det saknas emellertid som huvudregel möjlighet till uttaxering för försäkringar som en konsument eller ett dödsbo tecknat för enskilt eller i huvudsak enskilt bruk. Bara om det finns särskilda skäl får Finansinspektio- nen medge undantag från den regeln och i så fall för lokala skade- försäkringsbolag med en årlig premieinkomst från skadeförsäk- ringsrörelsen som inte överstiger ett belopp motsvarande fem mil- joner euro och där minst hälften av premieinkomsten kommer från bolagets delägare. Särskilda skäl för att medge uttaxering kan före- ligga t.ex. när försäkringar meddelas av mindre, lokala bolag och där det personliga ansvaret är en förutsättning för att kunna bedriva verksamheten vidare. Uttaxering kan vidare godtas för lokala bolag med blygsam verksamhet som uteslutande meddelar husdjursför- säkringar. Detsamma kan gälla för andra mindre, lokala bolag där den finansiella stabiliteten kan anses tryggad genom ett riskut- jämnande samarbete inom en större grupp av försäkringsbolag. (Se prop. 1998/99:87 s. 294 och prop. 2002/03:94 s. Från EG:s s.k. konsoliderade livförsäkringsdirektiv undantas organisationer som tillhandahåller försäkringsförmåner endast vid dödsfall och där storleken av förmånerna inte överstiger den genomsnittliga begravningskostnaden för en avliden eller där för- månerna utgår in natura. Nämnda organisationer motsvarar de svenska begravningskassorna. Vidare undantas i direktivet ömse- sidiga institut under förutsättning att stadgarna innehåller bestäm- Särregler för små försäkringsföretag melser som medger uttag av extra bidrag eller minskning av förmå- nerna och den årliga premieinkomsten inte överstiger under tre på varandra följande år. Vid lagstiftning angavs att någon undantagsbestämmelse för begravningskassorna inte var aktuell eftersom dessa föll utanför FRL:s tillämpnings- område och att en undantagsbestämmelse för nämnda ömsesidiga försäkringsbolag saknade praktisk betydelse (se prop. 1992/93:257 s. 186). Eftersom möjligheterna att i ömsesidig livförsäkrings- rörelse göra gällande bristtäckningsansvar för delägarna därefter slopats saknar det EG-rättsliga undantaget för ömsesidiga institut på livförsäkringsområdet helt betydelse för svensk del. Enligt utredningens förslag skall bristtäckningsansvar i fortsättningen inte få förekomma heller för medlemmar i försäkringsföreningar. Även tjänstepensionsdirektivet, som omfattar de svenska tjänstepensionskassorna, möjliggör undantag för vissa mindre institut. Enligt artikel 5 första stycket kan en medlemsstat välja att helt eller delvis underlåta att tillämpa direktivet på tjänste- pensionsinstitut som förvaltar tjänstepensionsplaner som har färre än sammanlagt 100 medlemmar. Med hänvisning bl.a. till att det finns endast två tjänstepensionskassor som består av färre än 100 medlemmar valde den svenske lagstiftaren att beträf- fande understödsföreningar inte utnyttja denna möjlighet till undantag (se prop. 2004/05:165 s. 112 f.). Det saknas skäl att nu frångå den bedömningen.