sou · GUB311 · 2007-01-01 00:00:00 — Detta är emellertid inte tillräckligt verkningsfullt. I den mån ett vitesföre- läggande skall verkställas utanför landets gränser krävs att det finns en överenskommelse med landet där det skall verkställas. Någon sådan torde inte finnas beträffande denna typ av viten. För att förbudet mot att främja deltagandet skall kunna upprätthållas behöver det därför straffsanktioneras. 2001/02:153 behandlade regeringen förslag till regler om lotterier via elektromagnetiska vågor och föreslog särregler härom. Regeringen förklarade att avsikten med den föreslagna särreglerna var att anpassa regleringen till den tekniska utvecklingen som de allmänintressen som, enligt i målen , Läärä och Zenatti, kan berättiga en medlemsstat att inskränka den fria rörligheten av tjänster beaktades. Dessutom förklarade regeringen, mot bakgrund av ambitionen att marknaden skulle kunna utvecklas positivt för att möjliggöra säkra inkomster till staten och föreningslivet, att de svenska spelanordnarna borde ges möjlighet att följa med i utveck- lingen och möta den internationella konkurrensen (a. prop. s. 15). 2002/03:93 föreslog regeringen ytterligare ändringar i lotterilagstiftningen som bl.a. syftade till att stärka de svenska aktörernas konkurrenskraft i förhållande till utländska spelanordnare. I propositionen tog regeringen även upp ett antal frågor som berörde spelmarknaden utan att några förslag lämnades. Under rubriken den svenska spelpolitiken ligger fast anförde regeringen (prop. 2002/03:93 s. 15 f.): Lotterilagen befäster den gällande huvudprincipen att inkomster från lotterier skall tillfalla allmänna eller allmännyttiga ändamål. Minskade lotteriintäkter får direkt effekt på den verksamhet föreningar bedriver. kommer det tilltagande spelet över bl.a. Internet att leda till ett ökat konkurrenstryck på den svenska spelmarknaden. Internationella aktörers verksamhet omfattas inte av de regler och restriktioner som gäller för svenska aktörer som dessa bl.a. erbjuder en högre vinståterbetalning. och har i skrivelser till regeringen redovisat att deras andel av den svenska marknaden för spel över Internet fortsätter att minska. Spel efterfrågas av många. Av alla svenskar spelar och detta för ca 2002. För de allra flesta är vadhållning och köp av lotter en positiv upplevelse, något som skapar underhållning och nöje. För en del leder spelandet till problem. Det finns emellertid få undersök- ningar som har studerat förekomsten av och problemen med ett överdrivet spelande. Enligt () är det totalt ca 100 000 personer i som har någon typ av spelproblem. Gruppen som kan betecknas som spelberoende bedöms omfatta omkring 25 000 personer. En fortsatt ökande andel spel från till utländska bolag innebär att svenska myndigheters möjligheter till kontroll över det spelande som i praktiken sker i minskar då dessa lotterier inte står under svenska myndigheters tillsyn. De sociala skyddsintressena blir därmed svårare att tillgodose vilket kan leda till ett spelberoende som det svenska samhället har små möjligheter att kontrollera och reglera men likafullt får ta de sociala och ekonomiska konsekvenserna av. Det är därför angeläget att de svenska spelanordnarnas konkurrenskraft förbättras och att målen för den svenska spelpolitiken ligger fast. Regeringen anser att efterfrågan på spel även fortsättningsvis bör tillgodoses under av svenska myndigheter kontrollerade former. I syfte att upprätthålla en sund och säker spelmarknad är reglering nödvändig. Statens ansvar bör därför vara att säkerställa att de oönskade effekterna av anordnandet av lotterier i form av spelberoende m.m. blir så små som möjligt. Staten bör också ansvara för att bevaka att olagligt spel begränsas i möjligaste mån. Den svenska staten har inga möjligheter att reglera de internationella spelbolag som från utlandet erbjuder sina spel till svenska kunder över bl.a. Internet. Staten kan däremot möjliggöra för de nationella aktörerna att erbjuda spel under sådana former att risken för spelberoende och andra negativa sociala konsekvenser begränsas. Det är därför avgörande för den svenska spelpolitiken att de svenska aktörernas möjligheter gentemot utländska aktörer stärks. De förslag och uttalanden om framtida åtgärder som lämnades i propositionen grundar sig väsentligen på utgångspunkterna i citatet ovan. 5.4Närmare om syftena i lotterilagen Spel, framför allt spel om pengar, kan ge upphov till olika slags brottslighet. Det finns förvisso risk för brottslighet även vid spel som står under offentlig kontroll, men denna risk är betydligt högre när spelandet sker utanför sådan kontroll. En verksamhet där förtjänstmöjligheten beror inte på skicklighet utan i större eller mindre grad på slumpen innebär givetvis risker Spelanordnaren har kanske överhuvudtaget inte för avsikt att dela ut några vinster utan avser att själv behålla insatserna eller manipulera vinstdragningarna. Att motverka bedrägeri- brottslighet av detta slag har ansetts vara en av lagstiftningens viktigare uppgifter. Eftersom det vid spel och lotterier ofta hanteras stora summor har sådan verksamhet ansetts befordra s.k. penningtvätt, dvs. åtgärder för att dölja pengar som förvärvats på brottslig väg. Lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt (penningtvättslagen), som bygger på rådets direktiv /308/EEG av om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar, ändrat genom direktiv /97/EG, föreskriver kontrollåtgärder som i vissa fall skall genomföras av företag som bedriver t.ex. bank- eller värdepappersrörelse, men även kasinospel enligt kasinolagen. Annan spelverksamhet omfattas inte av dessa kontrollåtgärder, men enligt 9 c § penningtvättslagen skall bl.a. den som yrkesmässigt bedriver lotteri- och spelverk- samhet, på begäran av eller annan myndighet som regeringen bestämmer, lämna de uppgifter som myndigheten anser vara av betydelse vid utredning om penningtvätt. Vidare anses det förekomma en omfattande kreditverksamhet kring det illegala spelet, vilket i dess förlängning kan leda till indrivningsverksamhet där kriminella grupper är inblandade. Indrivning av spelskulder blir därmed en inkomstbringande verksamhet i sig. Överhuvudtaget förekommer det i den miljö där illegalt spel bedrivs ofta även annan brottslig verksamhet. Inom den organiserade grova brottsligheten förekommer illegalt spel regel- mässigt vid sidan av t.ex. narkotikahantering eller vapenhandel. Det finns således en nära – och historiskt sett väl dokumenterad – koppling mellan spel och brottslighet. 5.4.2Motverka sociala och ekonomiska skadeverkningar Spel och lotterier fyller uppenbart en funktion i samhället. En mycket stor del av den svenska befolkningen spelar mer eller mindre regelbundet och för de allra flesta är spel och lotterier ett slags nöje eller till och med en social aktivitet; man betalar insats i lotteriet inte i första hand för att få ett ekonomiskt utbyte utan snarare för att få spelupplevelsen. Det är emellertid numera ett belagt faktum att för en del spelare kan spelandet leda till problem eller rent av bli ett beroende. Problemspelare förmår inte att på samma sätt som de flesta andra begränsa sitt spelande, vilket i beroendets värsta stadier ofta leder till såväl social som ekonomisk utslagning och även medför att spelaren själv begår brott för att kunna finansiera sitt missbruk. Det har antagits att några procent av den vuxna befolkningen (15–), motsvarande ungefär 100 000–150 000 personer, kan kategoriseras som problemspelare, dvs. som fått inte endast enstaka problem av sitt spelande. Åtminstone 40 000 av dessa har uppenbara svårigheter att avhålla sig ifrån spel och deras spelande har fått flera allvarliga konsekvenser. De senare brukar betecknas som spelberoende. Spelberoende och andra former av problemspelande har kommit att uppmärksammas först och forskningen i detta ämne är förhållandevis ung. Hänsyn till sådana skadeverkningar har inte satt någon prägel på lagstiftningsarbetet förrän på ett sent stadium. Redan tidigare uppmärksammades dock att ett överdrivet spelande kunde leda till ekonomiska skadeverkningar. I viss omfattning anses så gott som alla spelformer kunna vara beroendeframkallande men den forskning som finns tillgänglig ger klart vid handen att vissa spelformer är starkt överrepresenterade. Frågan om spelberoende har behandlats utförligt i avsnitt 4. Den som deltar i spel och lotterier köper en vinstchans och inte en viss vara. Möjligheterna för spelarna att själva konstatera att det hon eller han köper verkligen stämmer överens med vad som utlovats är för vissa spelformer begränsade. Det kan t.ex. röra sig om vilken vinstchans som finns eller hur stor andel av insatserna som återgår till spelarna i form av vinst. Vidare kan det vara frågan om att vinstdragningar sker på korrekt sätt eller att lottsedlarna tillgodoser erforderliga anspråk på säkerhet. Dessa hänsyn torde i många fall förutsätta en reglering. Spel och lotterier är av mycket stor betydelse som intäktskälla för föreningslivet och hästsporten. Lotterier har traditionellt varit en av de främsta inkomstkällorna - kanske den allra främsta - för ideella föreningar genom att dessa tillåtits anordna lotterier och därigenom delvis kunnat självfinansiera sin verksamhet. Att överskottet från vadhållning på hästar kommit hästsporten till godo anses ha inneburit att vi i kan ha hästsport av hög internationell klass. Även för staten är intäkterna från spel och lotterier betydande. Statens intäkter från spel och lotterier består dels av en del av Svenska Spels överskott, dels av beskattning, framför allt av ATG:s verksamhet. Svenska Spels verksamhet är av mycket stor betydelse för föreningslivet direkt, såtillvida att överskottet fördelas enligt ett vinstdelningssystem. Nettobehållningen (insatser minus vinster), efter avdrag för kostnader och den andel som skall betalas in till staten, tillfaller föreningslivet att fördelas med till och till . Någon författningsreglerad skyldighet att överföra medel från till föreningslivet finns dock inte (se även avsnitt 3.3.1). Eftersom överskottet i princip skall vara förbehållet allmänna eller allmännyttiga ändamål kan det ifrågasättas om man kan tillåta att andra vinstintressen förekommer på marknaden. Ett strikt upprätthållande av en sådan styrning av överskottet förutsätter ju att endast staten, folkrörelserna och hästsporten själva får anordna spel och lotterier. Detta har också tidigare varit en av utgångspunkterna i regleringen av spel- och lotteri- marknaden, även om andra intressen i begränsad omfattning har tillåtits anordna lotteriverksamhet. Detta har uttryckts på det sättet att det endast i undantagsfall accepteras privata vinstintressen, eller kommersiella intressen, på spel- och lotterimarknaden (se t.ex. prop. 1993/94:182 s. 17 och 2002/03:93 s. 13). Det främsta undantaget gäller s.k. restaurangkasinon, dvs. roulett-, kort- och tärningsspel som särskilt anordnats i anslutning till restaurang- eller hotellverksamhet. Denna spelform introducer- ades i och torde ursprungligen mera ha betraktats som en form av förströelse, med låga insatser och med vinster som betalades ut i annan form än pengar, t.ex. såsom värdepolletter. Restaurangkasinospel anordnas normalt av enskilda näringsidkare och det finns inget krav att överskottet skall tillfalla något särskilt ändamål. Punktbeskattning av restaurang- kasinon sker dock enligt lagen (1972:820) om skatt på spel och baseras per spelplats på antalet tillståndsgivna spelbord. uppgår bruttoomsättningen från restaurangkasinospelet i till . Det har tidigare ifrågasatts om inte även dessa spel borde anordnas i offentlig regi (se t.ex. SOU 1979:29 s. 335), men i senare lagstiftningsärenden har inte förslag i den riktningen diskuterats. Det förekommer vidare kommersiella inslag på den svenska spel- och lotterimarknaden, i form av enskilda näringsidkare som bistår lotterianordnarna i lotteriverksamheten, s.k. serviceföretag. Dessa serviceföretag svarar ofta för hela lotteriverksamheten genom att organisera lotteriet, sälja lotter och lämna ut vinster, upprätta vinstplaner samt i förekommande fall tillhandahålla lokaler. Det är dock den ideella föreningen som är tillståndshavare. Den ersättning som serviceföretaget betingar sig för dessa tjänster torde inte vara att se som en del av överskottet från lotteriet utan i stället som omkostnader vid anordnandet. Avgränsningen mellan vad som skall betraktas som överskott och omkostnader är dock vansklig att göra. Särskilt påtaglig blir denna gränsdragningsproblematik i de fall när serviceföretaget självt innehar tillståndet. Detta är emellanåt fallet t.ex. vid bingospel, där serviceföretaget med stöd av 15 § andra stycket och 22 § första stycket lotterilagen beviljats tillstånd att anordna bingospel till förmån för ett antal i en s.k. bingoallians ingående ideella föreningar. Då förekommer det att tillstånds- myndigheten i tillståndet anger vilken andel av överskottet som serviceföretaget har rätt till. ATG och har var för sig ett väl utbyggt nät av ombud som tillhandahåller respektive bolags sortiment av spel och lotterier. Dessa ombud är i regel enskilda näringsidkare, framför allt tobakshandlare och liknande detaljister, som mot ersättning svarar för ATG:s och Svenska Spels försäljning. Även de andra riksomfattande lotterianordnarna, såsom A-Lotterierna, IOGT- NTO Lotterier och Folkspel, använder sig på motsvarande sätt av ombud. Ersättningen till dessa ombud är inte författningsreglerad. Denna ersättning torde också vara att se som omkostnader för lotteriet. En företeelse som dessutom bör nämnas i detta sammanhang är Svenska Spels värdeautomater, s.k. . De förstnämnda ställs upp i restauranglokaler medan de senare finns i bingohallar. När introduce- rades fördelades överskottet på så sätt att en del av överskottet tillföll respektive för fördelning till barn- och ungdomsverksamhet medan en del gick till restaurangägaren. går överskottet till , och ingår sedan i det vinstdelningssystem som omfattar hela Svenska Spels överskott, medan restaurangägaren fortfarande erhåller en andel av överskottet. Direktiven till utredningen beskriver uppdraget enligt följande: Utvecklingen på området understryker ett fortsatt behov av en ansvarsfull spelpolitik. En särskild utredare skall med utgångspunkt i målen för den svenska spelpolitiken och mot bakgrund av den nationella och internationella tekniska och marknadsmässiga utvecklingen och utvecklingen inom EG-rätten, särskilt mot bakgrund av rättspraxis på området, se över lagstiftningen, inklusive skattereglerna, samt lämna de förslag som kan behövas för att anpassa denna till utvecklingen på området. Utredaren skall även beakta utvecklingens och förslagens inverkan på folkhälsan och de sociala skyddshänsyn som skall tas. I uppdraget ingår även att bedöma hur marknadsföringen av spel påverkar efterfrågan på olika spelformer och problemspelandets utveckling och att vid behov lämna förslag. Utgångspunkten för utredningens förslag är alltså de mål för den svenska spelpolitiken som fastställts av och regeringen. I detta ligger, som utredningen tolkar direktiven, att de syften och skyddsintressen som det redogjorts för ovan skall tillgodoses genom regleringen. Emellertid måste utredningen även, vilket också anges i direktiven, beakta den tekniska och marknadsmässiga utvecklingen samt utvecklingen inom EG-rätten. Det kan därmed hävdas att utredningens mandat är begränsat till att lämna sådana förslag som ryms inom den nuvarande av och regeringen fastställda spelpolitiken. För det fall det är möjligt att inom ramen för denna spelpolitik föreslå en hållbar och effektiv reglering som beaktar den marknadsmässiga och tekniska utvecklingen på spelområdet och är förenlig med EG-rätten finner utredningen också att det inte finns ett mandat att gå därutöver. Emellertid är det fullt möjligt att utredningen skulle finna att lagstiftningen av en eller annan anledning kan anses vara oförenlig med EG-rätten. Det har t.ex. ifrågasatts huruvida den nuvarande lagstiftningen verkligen är ändamålsenlig för att tillgodose tvingande allmänhänsyn. Därmed har det också satts i fråga om de inskränkningar i den fria rörligheten för tjänster som lagstiftningen innebär är förenliga med EG-rätten. Om utredningen skulle instämma i dessa ifrågasättanden uppkommer i sin tur frågan om utredningen har något som helst utrymme att frångå den fastställda spelpolitiken eller om alla förslag måste kunna inrymmas i denna. Närmare bestämt måste man då avgöra om utredningen bara kan föreslå skärpta regler för dem som får anordna spel och lotterier i , även om detta skulle medföra risk för att attraktiviteten hos svenska spel och lotterier försämras, eller om utredningen har rätt att på någon punkt avvika från den fastställda spelpolitiken. Det är i detta sammanhang viktigt att notera, att det i direktiven läggs tyngd vid konkurrenskraften hos de svenska anordnarna. Regeringen har ansett att det finns skäl att analysera behovet av att vidta åtgärder i syfte att stärka sådana lotterier som kan förutses påverkas av den ökande konkurrensen. En stärkt konkurrenskraft kan, vilket utredningen återkommer till i avsnitt 5.5.3, förväntas medföra en kanalisering av spel till svenska spelformer, och därmed stå under svensk kontroll. Det står emellertid klart för utredningen att en förstärkning av konkurrenskraften hos svenska anordnare, i syfte att trygga en nationell spelmarknad för att kunna tillgodose t.ex. sociala skyddshänsyn, kan föra så långt att den svenska lagstiftningen är oförenlig med EG-rätten, oaktat det goda syftet med en förstärkning av konkurrenskraften. Det måste således – i förekommande fall – ställas frågan om de inskränkningar av förutsättningarna som skulle kunna komma i fråga för att lagstiftningen skall bringas i överensstämmelse med EG-rätten verkligen är rimliga på dagens spelmarknad. Det finns inte enligt utredningen anledning att lämna förslag som innebär att det är ointressant att anordna spel och lotterier i . Utredningen uppfattar inte heller att avsikten enligt direktiven varit att binda utredningen så hårt att det skulle vara uteslutet att på någon punkt avvika från den nuvarande spelpolitiken, allra helst som denna lämnar utrymmen för tolkningar och det inte exakt kan utläsas hur långt fastställda principer kan sträckas. 5.5.2Vilka intressen bör ligga till grund för en framtida lotterilagstiftning? Utredningens uppdrag kan i denna del sammanfattas så att de intressen som lotterilagen skall tillgodose bör ligga till grund även för den framtida lagstiftningen. Denna bör därför syfta till att motverka brott, motverka sociala och ekonomiska skadeverkningar samt tillvarata konsumentskyddshänsyn. Det är också utredningens uppfattning att så bör vara fallet. Som konstaterats ovan är spel och lotterier verksamheter av sådant slag att det finns en betydande risk för olika slags brottslighet i anslutning till dessa. Enligt utredningen är det nödvändigt att reglera spel- och lotteri- marknaden för att överhuvudtaget kunna ha kontroll över att verksamheten bedrivs på ett sätt som innebär att brottsligheten hålls på en så låg nivå som möjligt. På samma sätt förhåller det sig med intresset att motverka sociala och ekonomiska skadeverk- ningar samt konsumentskyddsintresset. Det är enligt utredningen tydligt att dessa intressen endast kan tillgodoses genom en reglerad spel- och lotterimarknad. Det förefaller inte heller ha varit en särskilt kontroversiell uppfattning att i varje fall en del av överskottet från spel och lotterier skall tillfalla allmänna eller allmännyttiga ändamål. I denna fråga förefaller det ha rått enighet. Emellertid är det därmed inte klarlagt huruvida det är möjligt att genom lagstiftningen garantera att hela överskottet även skall styras till allmänna eller allmännyttiga ändamål. Vad detta handlar om är alltså om den marknadsmässiga, tekniska eller rättsliga utvecklingen gör det nödvändigt att öppna upp den svenska spel- och lotterimarknaden för privata vinstintressen. De anordnare av spel och lotterier som ännu inte har tillträde till den svenska marknaden har förklarat sig acceptera att genom beskattning eller på annat sätt låta en del av överskottet tillfalla allmännyttiga ändamål. I fråga om verksamhetsinriktning och spelutbud kan de utländska anordnare som visat intresse för den svenska marknaden närmast jämföras med . Frågan är emellertid om de förutsättningar under vilka bedriver sin verksamhet är intressanta för dessa anordnare. Frågan om i vilken omfattning en reglering får syfta till att styra överskottet är beroende av vad EG-rätten föreskriver på området. har i en rad rättsfall behandlat frågor om tolkningen av EG-fördraget mot bakgrund av nationella regleringar av spel och lotterier (se avsnitt 6.3.2). Samarbetet inom Europeiska unionen syftar, jämte mycket annat, som en av de mest väsentliga uppgifterna till att en gemensam marknad skall kunna upprätthållas inom unionen. Enligt EG-fördraget skall denna gemensamma marknad uppnås genom bl.a. en inre marknad som kännetecknas av att hindren för fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital avskaffas mellan medlemsstaterna. Vidare kräver en fullt utvecklad gemensam marknad att frihet råder för enskilda och företag från en medlemsstat att etablera sig i andra medlemsstater samt att konkurrensen inom unionen inte snedvrids. Trots denna huvudregel tillåter EG-rätten medlemsstaterna att i vissa avseenden upprätthålla regler som inskränker den fria rörlig- heten på olika sätt. Såvitt avser tjänster kan sådana inskränkningar motiveras av tvingande allmänintressen, såsom att skydda medlemsstatens medborgare mot brottslighet, missbruk, social utslagning eller andra skadeverkningar. Något totalt förbud mot nationella monopol eller monopolliknande marknader finns då inte enligt EG-fördraget, men även om inskränkningar i den fria rörlig- heten kan anses vara berättigade måste dessa vara proportionerliga med hänsyn till vad som skall skyddas. Möjligheterna att behålla nationellt avgränsade marknader med inslag av monopol är därför begränsade. Även lotterier och spel omfattas i princip av den fria rörligheten av tjänster och, kan man hävda, etableringsfriheten. har dock, med hänvisning till lotteriverksamhetens mycket speciella beskaffenhet funnit att relativt långtgående inskränk- ningar i den fria rörligheten kan accepteras. De nationella myndig- heterna har därvid tillerkänts ett relativt omfattande utrymme för skönsmässiga bedömningar när det gäller att fastställa vad som krävs för att skydda spelarna. På ett allmänt plan har man accepterat särbestämmelser för att bevara ordningen i samhället, både vad gäller sättet att anordna lotterier, insatsernas storlek och användningen av de intäkter de genererar (punkt 61, Läärä punkterna 14 och 35, Zenatti punkterna 15 och 33 samt Gambelli punkt 63). Det krävs dock att inskränkningar i den fria rörligheten på spel- och lotteriområdet inte är diskriminerande och därutöver motiverade endast av tvingande allmänhänsyn, dvs. framför allt folkhälsoaspekter och skydd mot brottslighet. Däremot får inte finansiella hänsyn, dvs. ett syfte att få inkomster till statskassan eller allmännyttiga ändamål, motivera inskränkningar i den fria rörligheten. Att den valda regleringen ändå främjar sådana inkomster utgör däremot inget hinder, men inkomstaspekten får inte vara det verkliga skälet till regleringen utan får, som EG- domstolen uttryckt det, endast vara en positiv accessorisk konsekvens. Begränsningarna skall hur som helst tjäna till att begränsa spelverksamheten på ett systematiskt och sammanhängande sätt och återspegla en verklig önskan att minska spelmöjligheterna. Inskränkningar i den fria rörligheten måste hur som helst vara proportionerliga i förhållande till det önskvärda syftet. I korthet kan proportionalitetsprincipen sägas innebära att skyldigheter inte får åläggas utöver vad som är absolut nödvändigt för att uppnå syftet med en reglering.