sou · GUB311d2 · 2007-01-01 00:00:00 — Utredningen har dock, i likhet med , funnit att premieobligationslånen även i fortsättningen bör vara undantagna lotterilagens bestämmelser, framför allt eftersom de ingår som ett led i den statliga upplåningen. Det måste dock påpekas att premieobligationslånen alltjämt är att se som ett lotteri. För det fall den rättsliga utvecklingen kräver ändringar i fråga om principerna för den svenska lotterilagstiftningen, där staten har en särställning framför andra anordnare, måste riksdag och regering beakta detta i fråga om bemyndigande att anordna premie- obligationslån med vinstdragningar. Till utredningen har framställts önskemål om att regleringen av spelautomater samlas i en lag. Den lagändring som trädde i kraft , enligt vilken Lotteriinspektionen övertagit tillståndsgivningen och tillsynen även enligt automatspelslagen, torde dock medföra att flera av de problem den tidigare ordningen medfört kan försvinna. Lagändringen kan förväntas få fullt genomslag först efter , då alla kommunala tillstånd enligt automatspelslagen måste ha ersatts med tillstånd från Lotteriinspektionen. Utredningen har i avsnitt 8.2.1 funnit att endast verksamheter som ger vinst bör regleras som lotterier. Det finns därför invänd- ningar av principiell natur mot att även rena förströelseautomater, som inte ger någon vinst alls, skall omfattas av en lotterireglering (jfr regeringens uttalanden i prop. 2004/05:3 s. 15). I avvaktan på att effekterna av de ovan nämnda ändringarna i automatspelslagen skall kunna bedömas finns det inte anledning att föreslå några ytterligare ändringar. Som konstaterades redan när kasinolagen trädde i kraft skulle den verksamheten i och för sig kunna regleras i lotterilagen. Med hänsyn till att en särskild utredare är förordnad med uppgift att utvärdera kasinoverksamheten i (Fi 2005:07) finner utredningen dock inte skäl att nu föreslå några ändringar. 9Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden Utredningens uppdrag har i direktiven sammanfattats på följande sätt: En särskild utredare tillkallas med uppdrag att se över lagstiftningen inom spel- och lotteriområdet. Utredaren skall mot bakgrund av den av och regeringen fastställda spelpolitiken och med hänsyn tagen till den aktuella utvecklingen lämna de förslag som kan behövas för att anpassa regleringen inom området till den marknadsmässiga och tekniska utvecklingen samt till utvecklingen av EG-rätten. Utredaren skall även beakta utvecklingens och förslagens inverkan på folkhälsan och de sociala skyddshänsynen. Utgångspunkten för utredningen är således att den nuvarande, av regering och riksdag fastställda spelpolitiken bör gälla även . 2002/03:93 har målen för den svenska spel- politiken sammanfattats enligt följande (a. prop. s. 15). Målen för spelpolitiken bör även fortsättningsvis vara en sund och säker spelmarknad där sociala skyddsintressen och efterfrågan på spel tillgodoses under kontrollerade former. Överskott från spel bör värnas och alltjämt vara förbehållet det allmänna eller allmännyttiga ändamål, dvs. föreningslivet, hästsporten och staten. Inriktningen bör som vara att prioritera sociala skyddshänsyn som intresset av ett varierat spelutbud och risken för bedrägerier och olagligt spel beaktas. Den svenska lagstiftningen på spel- och lotteriområdet har, mot bakgrund av spelpolitiken, utformats med utgångspunkten att lagstiftningen skall syfta till att motverka sociala och ekonomiska skadeverkningar, Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden tillvarata konsumentskyddsintressen, och inkomsterna från lotterier skall gå till allmänna eller allmännyttiga ändamål. I det sagda ligger även att något egentligt utrymme för kommersiellt anordnande av spel och lotterier inte är avsett. 9.1.2Utgångspunkter för den framtida regleringen Utredningen har tidigare, i kapitel 5, konstaterat att lagstiftningen även i fortsättningen bör syfta till att motverka kriminalitet, motverka sociala och ekonomiska skadeverkningar samt tillvarata konsumentskyddsintressen. På en oreglerad eller bristfälligt reglerad lotterimarknad finns det stora risker att bedrägerier och annan kriminalitet florerar, inte minst med hänsyn till de stora summor som omsätts och till den ringa möjligheten för deltagarna i spel och lotterier att kontrollera de förutsättningar under vilka spelet bedrivs. Det är vidare ett faktum att ett inte obetydligt antal spelare drabbas av problem i anslutning till spelet som kan jämställas med ett beroende. Detta kan i sin tur leda till såväl ekonomisk som social utslagning. Dessa omständigheter kräver en reglering som syftar till dels att noga ange under vilka förutsättningar som spel och lotterier får bedrivas, dels möjliggör en kontroll av spelandet. Enligt praxis kan det under vissa förhållanden godtas att den fria rörligheten av tjänster och etableringsfriheten inskränks i syfte att begränsa spelandet och kanalisera detta till offentligt kontrollerade spel och lotterier. Utgångspunkten såväl i direktiven som för utredningen är dessutom att inkomsterna från lotterier skall gå till allmänna eller allmännyttiga ändamål. är spel och lotterier en mycket viktig inkomstkälla för föreningslivet, dels genom att ideella föreningar själva anordnar lotterier, dels genom de bidrag till barn- och ungdomsverksamhet som härrör från Svenska Spels överskott. För hästsporten och hästnäringen är inkomster från vadhållning på hästar den helt dominerande intäktskällan. Det är uppenbart att föreningslivet och hästsporten kommer att drabbas ekonomiskt om omsättningen på spel och lotterier minskar. Å andra sidan har EG- domstolen tydligt pekat på att en lagstiftning som är motiverad utifrån ekonomiska hänsyn, och där dessa hänsyn inte enbart utgör Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden en accessorisk positiv konsekvens utan i stället det verkliga syftet med den restriktiva politiken, inte kan accepteras. har den totala bruttoomsättningen på spel och lotterier i inte minskat, men ökningstakten är inte särskilt hög. Utlandsbaserade anordnare av spel och lotterier, framför allt över Internet, har möjligheter att erbjuda andra och bättre villkor än de svenska anordnarna som traditionella, fysiskt anordnade lotterier kan befaras tappa i attraktionskraft. Ingen del av överskottet från dessa utlandsbaserade spelbolag kommer allmänna eller allmännyttiga ändamål i till godo. Den nuvarande utvecklingen har visat att nettoomsättningen, dvs. insatserna med avdrag för vinster, i svenska lotterier kommer att minska beroende på konkurrensen utifrån. Detta får i sin tur till följd inte enbart att en allt lägre andel av spelandet från sker i spelformer som inte står under svensk kontroll utan även ekonomiska konsekvenser för staten, hästsporten och föreningslivet. Det är tveksamt om föreningslivet och hästsporten till fullo kan kompenseras på annat sätt för de minskade lotteriintäkter som denna utveckling medför. Utredningsdirektiven pekar på dessa ekonomiska konsekvenser och att det är önskvärt med en lagstiftning som möjliggör att pengarna från spel i stannar här. Detta resonemang leder fram till kärnfrågan och dilemmat rörande den framtida svenska spelregleringen. Finns det förutsättningar att behålla den nuvarande modellen för reglering av den svenska spel- och lotterimarknaden och förbättra konkurrenssituationen för de svenska anordnarna gentemot utlandsbaserade spelanordnare, som den valda regleringen är förenlig med EG-rätten? I förutsättningarna att behålla den nuvarande modellen ligger då även att den marknadsmässiga och tekniska utvecklingen gör detta möjligt. Om svaret på denna fråga skulle vara jakande är utredningen bunden av vad regeringen uttalat i fråga om den svenska spel- politiken. Utredningen har inget mandat att ta ställning i rent politiska frågor utan uppgiften är egentligen begränsad till de juridiska övervägandena. Om emellertid svaret på frågan är nekande – det finns inte möjligheter att genomföra de förändringar och Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden förbättringar för de svenska anordnarna som förutsätts i direktiven – inställer sig det spörsmålet om vilka avvikelser från det nuvarande systemet och från direktivens krav som kan godtas. Frågan då blir alltså om den nuvarande regleringen bör värnas så långt det går eller om det i stället kan finnas förutsättningar för en marknadsöppning i någon form genom att det principiella förbudet mot kommersiella intressen på den svenska spel- och lotterimarknaden till någon del frångås. 9.1.4Betydelsen av den internationella utvecklingen Även om det nog alltid förekommit gränsöverskridande spel- och lotteriverksamhet har sådan verksamhet i den fysiska spelvärlden varit relativt lätt att kontrollera. I den fysiska spelvärlden har en nationellt anpassad spelreglering varit möjlig. Spel- och lotteri- marknaden har dock på bara förändrats till att bli en väsentligen internationell marknad. Det är dock tydligt att lagstiftningen, såväl i som i andra länder, inte anpassats till den nya verkligheten. Det gränsöverskridande spelandet sker i sådana former, särskilt över Internet, att nationsgränserna inte innebär något verkligt hinder mot att anordna spel som är tillgängligt i hela världen. Den som anordnar spel i en stat behöver alltså inte vidta några särskilda åtgärder för att detta skall vara tillgängligt för spelare t.ex. i utan det räcker för de senare att ha tillgång till en dator med Internetuppkoppling. Som utredningen kommer att beskriva i avsnitt 9.5 saknas reella möjligheter för svenska myndigheter att kontrollera hur dessa anordnare verkligen bedriver sin verksamhet, eller möjligheter att förhindra att sådant spel blir tillgängligt i . Mot den bakgrunden framstår möjligheterna att i längden upprätthålla nationella spelmarknader som små. Ett allvarligt problem med globaliseringen av spelmarknaden är att de sociala skyddshänsyn som kunde beaktas på en nationell spelmarknad blir mycket svåra att tillgodose om spel och lotterier anordnas okontrollerat, exempelvis i stater där sådan verksamhet överhuvud- taget inte är reglerad eller står under någon tillsyn. Likafullt blir det myndigheterna i spelarens hemland som måste ta de sociala och ekonomiska konsekvenserna i form av t.ex. ett ökande spel- beroende, utan att ha möjligheter att kontrollera eller reglera verksamheten. En nationell lotterilagstiftning som bärs upp av Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden hänsynen att motverka olika slags sociala och ekonomiska skade- verkningar riskerar att bli endast illusorisk om en hög andel av spelandet från den staten ändå sker på spel och lotterier som inte omfattas av statens kontroll. Utvecklingen på den svenska spel- och lotterimarknaden har beskrivits i kapitel 3. De antaganden som gjorts om hur stor andel av spelandet som sker hos andra än de svenska anordnarna är osäkra och måste bedömas med försiktighet1. Utvecklingsten- densen är dock tydlig: En allt större del av spelandet i sker i former som står utanför den svenska regleringen. Det kan visserligen förutsättas att en väsentlig del av spelandet från ändå sker i spelformer som har tillstånd och är underkastade reell tillsyn i ursprungsstaten, t.ex. i . I avsaknad av harmoniserad lagstiftning finns det dock inga garantier för att lagstiftningen i ursprungsstaten beaktar de skyddshänsyn som skall tillvaratas genom den svenska lagstiftningen. Det är inte heller betydelselöst att samhällets kostnader med anledning av sociala och ekonomiska skadeverkningar som kan uppkomma på grund av spel hos utländska anordnare inte kan täckas genom beskattning eller liknande hos dessa anordnare. Utredningen bedömer att möjligheterna att kunna upprätthålla en nationell spelpolitik, där allt spelande sker i kontrollerade former med beaktande av socialpolitiska hänsyn nästan nödvändigtvis förutsätter ett internationellt samarbete. Det torde inte vara möjligt att i tillräcklig grad beakta dessa hänsyn enbart genom en nog så genomtänkt nationell lagstiftning. I avsaknad av sådant samarbete, inom ramen för den Europeiska unionen eller i andra former, är det dock nödvändigt att försöka utforma den nationella lagstiftningen så att denna så långt det är möjligt syftar till att uppnå en sund och säker spelmarknad och om möjligt reglera också spelet över Internet hos utlandsbaserade anordnare. 1 För att ändå illustrera förhållandet här kan det, med utgångspunkt i Svenska Spels antaganden (se avsnitt 3.6.2), uppskattas att ca en fjärdedel av bruttoomsättningen totalt och av bruttoomsättningen på spel över Internet belöper på utländska anordnare. Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden Bedömning: Med hänsyn till bl.a. den tid utredningen haft till förfogande samt till att utvecklingen av EG-rätten är oviss har som första alternativet utgångspunkt tagits i den nuvarande regleringen. Även ett alternativ till den nuvarande regleringen skisseras emellertid. Här bör inledningsvis konstateras att en reglering av den svenska spel- och lotterimarknaden är förutsatt. Det är otänkbart att denna marknad skulle lämnas oreglerad. Direktiven till utredningen förstås så, att utgångspunkten för utredningens förslag skall vara den nuvarande regleringen, åtminstone i dess huvuddrag. Endast om en anpassning till EG- rätten eller den tekniska eller marknadsmässiga utvecklingen kräver det bör regleringen frångås. Huvuddragen i den nuvarande regleringen är att spel och lotterier är förbehållet staten, hästsporten och föreningslivet. Vidare gäller att spel och lotterier bara får anordnas till förmån för allmänna eller allmännyttiga ändamål. De olika aktörernas roll på marknaden samt marknadsfördelningen dem emellan har beskrivits i kapitel 3. Regleringen och dess tillämpning i praktiken innebär att monopol råder inom vadhållningssektorn, på värdeautomater och på kasinospel med internationella regler. I övrigt förekommer en konkurrenssituation mellan statliga och allmännyttiga aktörer. Rent kommersiella anordnare förekommer endast vid de s.k. restaurangkasinona. En grundläggande förutsättning för att upprätthålla en reglering, som på spel- och lotteriområdet inskränker den fria rörligheten för tjänster samt etableringsfriheten, är att den tjänar till att begränsa spelverksamheten på ett sammanhängande och systematiskt sätt och återspeglar en verklig önskan att minska spelmöjligheterna. En reglering som innebär att marknaden är förbehållen ett fåtal aktörer eller aktörsgrupper, och där privata vinstintressen i princip är uteslutna, framstår i och för sig som ändamålsenlig för att motverka brottslighet och tillgodose sociala skyddsintressen. Detta torde dock förutsätta att den konkurrens som ändå finns mellan olika anordnare och olika spelformer dämpas och inte leder till en okontrollerad marknadsutveckling. En konsekvent tillämpning av en sådan reglering kan förväntas bidra till att begränsa spelmöjligheterna och minska spelandet. Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden därmed inskränker den fria rörligheten för tjänster, och även etableringsfriheten, kan man hävda att den är förenlig med EG- rätten utifrån de kriterier som kan läsas ut ur praxis på området, såvida inte det verkliga syftet med regleringen kan sägas vara ekonomiskt, dvs. att finansiera allmänna eller allmännyttiga ändamål. Den nuvarande svenska regleringen har utformats för en nationell spelmarknad, där nationsgränserna verkligen utgjorde begränsningar för spel och lotterier. Det finns inte tillräckliga möjligheter att dämpa konkurrenstrycket, begränsa spelmöjlig- heterna och minska spelandet genom tillämpning av nationella bestämmelser, när konkurrensen på den svenska spelmarknaden väsentligen kommer från spel och lotterier som inte omfattas av regleringen eller av svensk jurisdiktion. Det alternativ som då står till buds, vilket det också pekas på i direktiven till utredningen, är att tillåta de svenska anordnarna av spel och lotterier att bedriva sin verksamhet utifrån samma förutsättningar som konkurrenterna, dvs. de utlandsbaserade spelbolagen. Detta kan leda till att det totala spelandet ökar – och även antalet spelberoende – utan att de svenska anordnarnas ställning stärks i motsvarande mån men skulle i bästa fall medföra att de svenska anordnarna av spel och lotterier lyckas attrahera de spelare som annars skulle välja de utlands- baserade spelbolagen. Under alla förhållanden är det den socialpolitiska hänsynen, såsom önskan att motverka kriminalitet eller sociala och ekonomiska skadeverkningar, som särskilt måste beaktas vid utformningen av lagstiftningen om en modell motsvarande den nuvarande skall kunna upprätthållas även . En reglering som medför att spelmarknaden är förbehållen ett fåtal subjekt, och där kommersiella anordnare i princip är uteslutna, måste kunna motiveras utifrån dessa socialpolitiska hänsyn för att vara acceptabel enligt praxis. Det står givetvis en stat fritt att i stället utforma regleringen utifrån främst ekonomiska hänsyn, men den stat som väljer den vägen kan inte åberopa t.ex. sociala skyddshänsyn som skäl för att inskränka den fria rörligheten särskilt för tjänster. Som framgår av följande avsnitt kan den svenska regleringen ifrågasättas utifrån gemenskapsrättsliga aspekter. Även om sociala skyddshänsyn ofta åberopats som grund för regleringen kan det befaras att den praktiska tillämpningen av lagstiftningen i vissa fall leder till slutsatsen att det i stället är ekonomiska hänsyn som Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden Dessutom har utredningen bedömt att det, även med rimliga förstärkningar i fråga om de svenska anordnarnas förutsättningar att konkurrera, saknas reella möjligheter att med svensk lagstiftning verkligen kunna ha erforderlig kontroll av spelandet från . I utredningen har diskuterats huruvida den framtida svenska lagstiftningen i stället borde ha som utgångspunkt att även kommersiella aktörer borde tillåtas och att en ökad konkurrens därmed skulle följa på den svenska marknaden, i varje fall inom vissa sektorer. Även detta alternativ skulle förvisso befaras kunna leda till ökat spelande. Emellertid skulle det kunna innebära att en större andel av spelandet från kan kontrolleras här. I det osäkra läge som utredningen bedömer föreligga i fråga om lagstiftningen och EG-rätten är det svårt att finna en entydig lösning av lagstiftningens framtida struktur. Av flera skäl har utredningen ändå valt att som ett första alternativ utforma våra förslag med utgångspunkt i den nuvarande modellen. För det första har utredningen inte erhållit den erforderliga tiden för att kunna fullgöra det mycket omfattande uppdrag som följer av direktiven och det har således inte funnits möjlighet att utgå från något annat än det rådande systemet. Dessutom är utvecklingen av EG-rätten oviss. För det fall spelfrågorna lyfts ut ur det tjänstedirektiv som är under utarbetande kan det förmodligen förväntas att spelmarknaden ändå måste harmoniseras. I avsnitt 10 skisseras dock ett andra alternativ, som enligt utredningens bedömning bättre skulle anpassa lagstiftningen på ett sätt som kan anses vara förenligt med EG-rätten och som uppfyller de övriga hänsyn av allmänintresse som måste beaktas, inklusive ekonomiska hänsyn. Att utredningen valt att utgå från den nuvarande modellen innebär emellertid att denna måste anpassas till dels den marknadsmässiga och tekniska utvecklingen, dels till utvecklingen inom EG-rätten. Det finns anledning att bedöma huruvida den nuvarande regleringen kan anses vara förenlig med EG-rätten. Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden 9.1.6Lagstiftningens förenlighet med EG-rätten Bedömning: Det är inte möjligt att slå fast huruvida den svenska lagstiftningen är förenlig med EG-rätten men det finns såväl i fråga om de syften som legat till grund för lagstiftningen som vid den praktiska tillämpningen oklarheter som gör att förenligheten med EG-rätten kan ifrågasättas. Det kan befaras att den svenska lagstiftningen numera inte kan anses förenlig med EG-rätten Den svenska spel- och lotterimarknaden är väsentligen förbehållen staten, hästsporten och folkrörelserna. Regeringen har visserligen möjlighet enligt 45 § lotterilagen att meddela särskilda tillstånd att anordna lotteri i andra fall och i annan ordning än som annars anges i lotterilagen. Det finns därmed en teoretisk möjlighet för andra anordnare av spel och lotterier än de ovan angivna, även rent kommersiella anordnare, att erhålla tillstånd att anordna spel och lotterier i . Något sådant tillstånd har emellertid inte meddelats. Sedan det brittiska spelbolaget ansökt om svenskt speltillstånd, och därvid bl.a. åberopat avgörande i målet Gambelli (se avsnitt 6.3.2) avslog regeringen ansökan med följande motivering: Den svenska spel- och lotterimarknaden är i allt väsentligt förbehållen staten, folkrörelserna och hästsporten. Inkomsterna från spel skall komma allmänna eller allmännyttiga ändamål till godo. Regeringen har enligt 45 § lotterilagen möjlighet att med vissa undantag lämna tillstånd att anordna lotteri i andra fall och annan ordning än som i övrigt anges i lotterilagen. Regeringen anser dock, även med beaktande av det åberopade avgörandet, att det inte finns skäl att frångå tillämpade principer för tillståndsgivningen. Regeringsrätten fann i dom , sedan ansökt om rättsprövning av regeringens beslut, visserligen att motiveringen av beslutet kunde sägas vara missvisande och ofullständig mot bakgrund bl.a. av de syften som ligger till grund för lotterilagstiftningen, men att beslutet inte stred mot någon rättsregel. Den svenska spel- och lotterimarknaden är således endast öppen för ett fåtal subjekt och kommersiella anordnare av spel och lotterier tillåts i princip inte. Det är uppenbart – och knappast heller ifrågasatt – att en reglering med den innebörden innebär en Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden inskränkning i den fria rörligheten för tjänster och etablerings- friheten inom Europeiska unionen. Som framgår av avsnitt 6.3.2 har emellertid i ett antal avgöranden behandlat huruvida sådan lagstiftning ändå kan anses förenlig med EG-rätten. Sammanfattningsvis kan sägas att inskränkningarna då måste tillämpas icke-diskriminerande, vara motiverade utifrån tvingande allmänhänsyn såsom t.ex. att motverka brottslighet samt motverka sociala och ekonomiska skadeverkningar, vara ägnade att säkerställa förverkligandet av den målsättning som eftersträvas och inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dem. har dock tillerkänt medlemsstaterna ett omfattande utrymme för skönsmässiga bedömningar i fråga om bl.a. att fastställa vad som krävs för att skydda spelarna och för att bevara ordningen i samhället. Detta utrymme för skönsmässiga bedömningar inne- fattar t.ex. sättet att anordna spel och lotterier. har i det avseendet accepterat så långtgående inskränkningar som monopol för vissa spelformer, i varje fall om det alternativet inte framstår som oproportionerligt med hänsyn till det eftersträvade målet (se t.ex. Läärä p. Under alla förhållanden gäller att finansiering av t.ex. sociala aktiviteter inte får utgöra det verkliga skälet till den restriktiva politik som förs utan endast får utgöra en accessorisk positiv konsekvens av denna politik (Zenatti p. 36, Gambelli p. Regeringsrätten fann i dom i mål 5819-01 (RÅ 2005 ref. 95) sammanfattningsvis att den svenska lotteri- lagstiftningen är förenlig med EG-rätten men att tillämpningen i vissa avseenden kunde så tvivel om det verkliga syftet med lagstiftningen. Regeringsrätten pekade särskilt på dels spelbolagens stundom aggressiva marknadsföring, dels att den statliga kontrollen av spelverksamheten var i vissa avseenden otillräcklig för att skydda den enskilde och samhället mot verksamhetens negativa konsekvenser. Regeringsrätten har alltså bedömt den svenska lagstiftningen förenlig med EG-rätten.