sou · GUB377 · 2007-01-01 00:00:00 — Det finns tydliga samband mellan skolans förmåga att genomföra sitt huvuduppdrag och elevernas psykiska hälsa (152). Att förbättra skolans kvalité är därför angeläget. Utveckling av skolans kvalité har varit aktuell, särskilt . Regeringen gav exempelvis till uppdrag att utarbeta nya allmänna råd om kvalitetsredovisning i skola och förskola. Systematiskt kvalitetsförbättrande arbete har dock införts rela- tivt sent i förskolor och skolor i (447). utveck- lingsplan för förskola, skola och vuxenutbildning fastslås att Sko- lans kvalité måste sättas i fokus på alla nivåer (448). Några viktiga former för kvalitetsförbättring är de kvalitetsrapporter varje skola ska lämna, utbildningsinspektioner, lokal självvärde- ring och kollegial granskning när en skola granskar en annan. påbörjades arbete med att utveckla kvalitetsin- dikatorer. (2006) saknas dock fortfarande en allmänt använd uppsättning av indikatorer. Kvalitetsutveckling innebär att samla information om en process, värdera denna information, utforma åtgärder, värdera effekterna, utforma nya åtgärder, värdera effekterna osv. (449, 450). Inom skolan har ett flertal former för återföring och analys av informa- tion tagits fram. En är det system för kvalitetsförbättring, BRUK, som utvecklat och som Myndigheten för skolutveckling nu ansvarar för. Två liknande metoder är Forskningscirklar i sko- lan, som utvecklats vid Myndigheten för skolutveckling (451) och Problembaserad skolutveckling som tagits fram vid uni- versitet (452). har utvecklat en metod för att fortlöpande förbättra arbetsmiljön, sett från elevernas perspektiv. I flera kommuner används generella system för kvalitetsförbättring där skolan också inkluderas. Ett exempel är de balanserade styrkort som används bl.a. i (453). I en modell där hälso- aspekter inkluderats har prövats i . Där var navet en arbets- grupp med rektor som ordförande, skolsköterskan sammankallade, två elever samt två lärare. Positiva effekter redovisades i detta för- sök (454). Staten kan främja lokalt kvalitetsarbete på flera olika sätt. En metod är att stödja försöksverksamhet med goda modeller för kva- litetsarbete. Begränsningen med detta sätt är att det kan ta innan modeller får allmän spridning. En annan metod är att före- Övervägande och förslag till åtgärder skriva certifiering av kvalitetsarbetet exempelvis enligt ISO 9 000 (455). En tredje metod är att understödja kvalitetsarbetet med hjälp av lokala data som görs allmänt tillgängliga, utan att ge särskilda före- skrifter om hur data ska användas. Resultatuppföljning är generellt en central metod för staten att leda verksamhet som styrs av ram- lagar (456). presenterar på internet data från två databaser, . SALSA innehåller för uppgifter om slutbetyg för olika ämnen i årskurs 9 för kön och utländsk bak- grund. För gymnasiet finns uppgifter om slutbetyg och nationella prov i engelska och matematik. innehåller liknande uppgifter för som SALSA men därutöver resultat från nationella prov i årskurs 9. Betyg i årskurs 9 föreligger i även korrige- rade bl.a. för föräldrarnas sammanvägda utbildningsnivå samt andel elever födda i med båda föräldrar födda utomlands. Det finns flera möjligheter att utveckla SALSA och . Det är möjligt att direkt inkludera redan insamlade uppgifter om elev- prestationer från nationella prov i årskurs 5. Uppgifterna från de nationella proven i årskurs 5 och 9 bör presenteras både utan och med korrektion för föräldrarnas utbildningsnivå. Resultat från de nationella proven har särskilt intresse eftersom de genomförs med standardiserad metodik. Med uppgifter från både årskurs 5 och 9 är det också möjligt att redovisa uppgifter för årskurs 9, korrigerade för individuella resultat i årskurs 5. På detta sätt blir skolans till- skott tydligt. För att få en bra bild över arbete behövs uppgifter från ytterligare nationella prov, förslagsvis från årskurs 3 och års- kurs 7. Sådana prov behövs för att värderas skolans kvalité. De enskilda elevernas betyg är en helt annan fråga. Skollagen föreskriver att utbildningen både skall ge eleverna kunskaper och färdigheter och främja deras harmoniska utveckling till ansvarskännande människor och samhällsmedlemmar. Det är önskvärt att kvalitetsarbete även innefattar den senare gruppen av mål. Uppgifter om elevernas psykiska hälsa är ett exempel på sådan information, se kapitel 12. Det är angeläget att elevernas upplevelse av skolan som arbets- miljö inkluderas i databasen. I intervjuerna av ungdomar fram- kommer exempelvis att många ungdomar upplever bristande arbetsro i klassrummen, att lektionerna kommer igång alltför sent, problem med planering av schema och skrivningar osv. Övervägande och förslag till åtgärder som rör elevernas upplevelse av skolmiljön finns i attitydundersökningar. Denna studie omfattar dock endast ett nationellt representativt urval av elever och kan därför inte använ- das på den lokala nivån. Uppgifterna i SALSA och används i första hand för dis- kussion på den enskilda skolan om den lokala utvecklingen. Upp- gifterna kan också stimulera till en diskussion om skolans kvalité i kommunen bland föräldrar, elever, förtroendevalda och övrig all- mänhet. En bred diskussion kräver att uppgifterna presenteras på ett lättillgängligt och överskådligt sätt. Grafik, särskilt om den är rörlig, är lämplig för detta ändamål. Det är exempelvis värdefullt att enkelt få fram diagram som återger utvecklingen i kom- munen för ett standardiserat test, korrigerat för föräldrarnas ut- bildningsnivå. Det bör också vara lätt att jämföra trenden i en given kommun med motsvarande trend i andra socialt jämförbara kom- muner. En verksamhet inrättas med uppdrag att tillhandahålla systema- tiska sammanställningar av internationellt publicerade veten- skapligt utformade studier av pedagogiska insatser effekt. Prin- ciperna för att bedöma och bearbeta studierna följer liknande principer som används vid SBU och IMS. Spridning av resulta- ten till berörda professioner, beslutsfattare och allmänhet blir en viktig del av uppdraget. Utredaren har uppskattat kostnaden till , grundat på kostnaden för motsvarande verksamhet inom det sociala området (IMS). Insatserna medför ökat utbyte av verksamhet men inga kommunala merkostnader. internetbaserade resultatsystem, SALSA och , utvecklas till att innefatta ytterligare information om eleverna före årskurs 9 i . Informationen bör gälla både resultat från nationella standardiserade prov, elevernas psykiska hälsa (se kapitel 12) och elevernas upplevelse av arbetsmiljön i skolan. Samarbete bör ske med och . Utredaren har uppskattat kostnaden till . För kommunerna bör detta inte medföra merarbete eftersom insamling av data av denna typ Övervägande och förslag till åtgärder ingår i det kvalitetsarbete som redan åligger kommunerna att genomföra. Utredaren uppfattar att den grundläggande orsaken till den mins- kade tillgången till förvärvsarbete i ungdomsgruppen är att den totala tillgången till lönearbete har minskat och att minskningen i första hand påverkat ungdomsgruppen. Problemet drabbar särskilt socialt mindre gynnande grupper, dvs. främst ungdomar som har föräldrar med kort utbildning och ungdomar med utländsk bak- grund. Den omställning av ekonomin som skedde i var parallell till utvecklingen i länder som , och efter oljekrisen . Då minskade tillgången till förvärvsarbete i dessa länder. För att undvika alltför hög arbetslöshet erbjöds de äldre tidigare pension. När ställs inför liknande problem diskuteras inte tidigare pensioner som alternativ, sannolikt därför att en sådan lösning är mycket kostsam. I stället har ungdomars inträde på arbetsmarknaden förskjutits uppåt i ålder genom att tiden för utbildning har förlängts. Det är meningsfullt eftersom de nya arbetsuppgifter som växer fram har större kunskapsinnehåll . Ett av de tre nyckelbegreppen i EU:s Lissabon-strategin för en uthålligt hög sysselsättning är en lärande ekonomi (457). Satsningen på längre utbildning ställer dock stora krav på utbild- ningssystemet. Uppenbart har det krävts fler utbildningsplatser vilket med bibehållen kvalité genererar kostnader. Ett större pro- blem, från ett folkhälsoperspektiv, är att skolutbildning tenderar att förstärka sociala skillnader, se föregående avsnitt. Den stora grupp som går i gymnasiet utan att få slutbetyg () (151) känner sig sannolikt mer misslyckade än motsvarande grupp ungdomar gjorde några decennier tidigare då de förvärvsarbetade i stället för att gå i skola. Risken är betydande för att denna grupp inte fullt ut kommer in i arbetslivet. Om så är fallet får det avsevärda samhällsekonomiska konsekvenser. Enligt statssekre- terare beräkningar medför en procentenhet fler i arbete cirka 17 mdkr i behållning för samhället (458). Utformning av utbildningen har därför stor betydelse för samhället som helhet. Övervägande och förslag till åtgärder Om satsning på längre utbildning ska få effekt krävs ett nettotill- skott av arbetstillfällen och att den utbildning som erbjuds motsva- rar arbetsmarknadens behov. Frågan om nettotillskott av förvärvs- arbeten ligger utom ramen för denna utredning. Två mer under- ordnade frågor går dock att behandla, 1) åtgärder som syftar till att ändra fördelningen av arbetstillfällen, olika åldersgrupper emellan samt 2) åtgärder som syftar till att förbättra informationen till ungdomar om arbetsmarknadens behov. Åtgärder som syftar till att ändra fördelningen av arbetstillfällen, olika åldersgrupper emellan Det är anmärkningsvärt att förlusten av förvärvsarbeten i samband med 1990-talskrisen nästan helt drabbat ungdomar eller yng- re. Den internationella genomgången visar att denna utveckling är relativt unik för . Utvecklingen kan hänga samman med konstruktionen av den svenska arbetsmarknaden. har publicerat ett arbete där effekter av olika strategier för att motverka ung- domsarbetslöshet har analyserats (459). Bland ekonomer har forsk- ningen huvudsakligen berört skillnader mellan länderna vad gäller ungdomars relativa löner och regler för anställningstrygghet. Det förefaller råda en samstämmighet bland forskarna om att dessa fak- torer påverkar ungdomsarbetslösheten, men endast i ringa omfatt- ning. Den sociologiska forskningen av samma fråga tyder på att det finnas fördelar med utbildningssystem som har en stark yrkesin- riktning och där arbetsgivare och fackföreningar har inflytande över yrkesutbildningarnas utformning. Den minst fördelaktiga situationen finns i länder som saknar formaliserade länkar mellan utbildning och arbetsmarknaden i form av lärlingssystem och som dessutom har höga relativa ungdomslöner och hårt reglerade arbetsmarknader. De svenska ungdomarnas problem på arbets- marknaden kan vara resultat av en kombination av hård reglering och brist på direkta kopplingar mellan utbildning och arbetsmark- nad. Det är således motiverat att söka förbättra kopplingen mellan utbildning och förvärvsverksamhet. LO framhåller att gymnasie- skolans yrkesprogram är dåligt anpassade till efterfrågan på arbets- marknaden. Andelen som läser medie- och estetikprogrammen, Övervägande och förslag till åtgärder naturbruk eller frisörutbildning ökar, trots att möjligheterna att försörja sig på dessa yrken är små. minskar andelen som väljer barn och fritid eller industri- och omvårdnadsprogrammen, utbildningar som är mer efterfrågade på arbetsmarknaden. blir det brist på bland annat omvårdnads-, bygg- och verkstadsutbildade (460) (461). Initiativ pågår med att utveckla gymnasieutbildningar som är relevanta för arbetsmarknaden, exempelvis genom Koordinatorn för unga till arbete (462) och i form av utökade lärlingsutbild- ningar. har fått till uppdrag att tydliggöra gymnasiesko- lans valbara kursers betydelse för arbete efter gymnasiet. En kom- mitté har inrättats som skall initiera och stimulera en ökad samver- kan mellan näringsliv och skola för att bättre tillvarata arbetslivet som lärmiljö och resurs för lärande (463). Initiativ har också tagits som gäller tiden efter avslutad utbild- ning. Koordinatorn för unga till arbete anser det nödvändigt att det efter skolan/den högre utbildningen skapas introduktionsprogram på arbetsplatser (462). Förslaget har likheter med de trainee-, aspi- rant- och praktikant- program som finns på större företag, främst för ungdomar med högskoleutbildning. Koordinatorn anser att det bör komma till stånd avtal mellan fackliga organisationer och arbetsgivarorganisationer, om hur dessa introduktioner ska genom- föras. Det finns även andra åtgärder som syftar till att öka ung- domars sysselsättning efter avslutad utbildning. Tre exempel är regeringens satsning på ungdomsplusjobb, navigatorverksamheter och bidrag till resor vid anställningsintervjuer. Den analys som ring har presenterat tyder dock på att kopplingarna mellan utbild- ning och arbetsmarknad ytterligare behöver förstärkas. Informationen till ungdomar om arbetsmarknadens behov I EU:s Lissabon-strategin ingår att öka ungdomars utbildningstid. går praktiskt taget alla ungdomar i gymnasiet och regeringens mål är att ska studera inom högskolan. Om denna stra- tegi ska lyckas krävs dock att antalet arbetstillfällen ökar och att de nytillkomna arbetstillfällena kräver mer kvalifikationer . Om detta inte sker leder det endast till ökad konkurrens om de givna arbetstillfällena och att fler ungdomar kommer att vara över- Övervägande och förslag till åtgärder kvalificerade för det arbeten de kan få. Ökad utbildning blir då en dålig investering både för individen och för samhället som helhet. Utbudet av utbildning styrs delvis av ungdomarnas efterfrågan. Om denna efterfrågan är dåligt anpassat till arbetsmarknadens behov finns risk för att utbudet inte är optimalt. Det är därför angeläget att ge ungdomar god information om möjligheter att få arbete inom olika yrken. Behovet av information gäller både inför gymnasiet och inför högskolan. För detta krävs personlig vägled- ning. Brister i ungdomsskolans studie- och yrkesrådgivning (464, 465) samt i arbetsförmedlingarnas sätt att ge ungdomar stöd har dock påvisats (191). finner att kommunernas styrning är svag och att de flesta kommuner inte har definierat mål för verk- samheten (465). Flera av de ungdomar som har intervjuats fram- håller också av att skolans information om utbildningsalternativ och arbetsmarknad är otillräcklig, se kapitel 4. Utredningen utanför framhåller att vägledning kan vara avgörande för de elever som inte har egna kontakter eller i sin omgivning saknar vuxna med en etablerad kontakt med arbets- marknaden (191). I denna utredning framhålls också att det är mycket viktigt att unga som söker arbete på arbetsförmedlingen får det individuella stöd och det personliga bemötande som de behö- ver (191). Den webbplats som utvecklat om olika utbildningar ger ungdomarna bättre information än tidigare (466). Myndigheten för skolutveckling har också fått i upp- drag att öka kvalitén i skolans studie- och yrkesvägledning (10). Det är angeläget att ytterligare stimulera utvecklingen inom områ- det. Om ungdomars uppfattning, om kvalitén på den vägledning de får ta del av, regelbundet registreras och blir offentlig ger det inci- tament till huvudmännen att förbättra verksamheterna. Det är önskvärt att denna information blir tillgänglig på lokal nivå. I första steg kan informationen dock presenteras på nationell nivå. Lämplig myndighet får till uppdrag att fortlöpande redovisa ungdomars uppfattning om värdet av den individuella vägled- ning om studier och yrkesliv de fått från studie- och yrkesväg- ledare inom skolväsendet, studievägledare inom högskolan och av arbetsförmedlare. Fler aktörer genomför regelbundet under- Övervägande och förslag till åtgärder sökningar riktade till ungdomar. Frågor om vägledning inför studier och yrkesliv kan inkluderas i dessa undersökningar. Det innebär att ingen merkostnad uppstår för staten och inte heller för kommuner och landsting. Ungdomars psykiska hälsa kan främjas genom kontakter med per- soner som är särskilt anställda för att ge stöd, skolsköterskor, psy- kologer, socionomer, psykiater osv. Beräkningarna i kapitel 8 tyder på att ungdomar i åldern 13–har tillgång till ca 4 årsarbetare per 1 000 ungdomar för öppen- vårdsinsatser för psykiska problem. Motsvarande siffra för åldern 19–är 1 årsarbetare per 1 000 ungdomar. Betydande lokala variationer förekommer sannolikt. De i volym räknat viktigaste aktörerna är i åldern 13–öppen barn- och ungdomspsykiatri samt i åldern 19–psykiatrisk öppen vård. De i volym räknat viktigaste återstående aktörerna är i fallande ordning i åldern 13– skolsköterskor, skolpsykologer samt allmänläkare samt i åldern 19–allmänläkare, studenthälsovården och ungdoms- mottagningarna. Ungdomsmottagningarna är en särskild resurs som har utveck- lats för ungdomsgruppen. En fördel med dessa mottagningar är att de står helt fria från skolan. En begränsning med ungdomsmottag- ningarna är att de i åldern 13–endast svarar mot av det samlade utbudet av insatser för psykiska problem och i åldern 19–endast för , se tabell 8.1. Tre former av insatser är aktuella, 1) vård av livshotande och allva- riga tillstånd, 2) förebyggande insatser med dokumenterad effekt samt 3) behandling av mindre allvarliga tillstånd. Enligt beslut om prioriteringar ska i första hand vård av livshotande och allvariga tillstånd erbjudas (410). Det bör främst åligga barn- och Övervägande och förslag till åtgärder ungdomspsykiatrin samt vuxenpsykiatrin. Utformning av dessa insatser ligger utanför ramen för denna utredning. Återstående aktörer kan både erbjuda förebyggande insatser med dokumenterad effekt och behandling av mindre allvariga tillstånd. I kapitel 7 beskrivs ett flertal praktiskt användbara förebyggande metoder som påvisats kunna reducera förekomsten av psykiska problem. Det är utredarens bild att vårdpersonalens insatser domi- neras av behandling av mindre allvarliga tillstånd, exempelvis behandling av oro, nedstämdhet, sömnsvårigheter, huvudvärk. En systematisk analys av frågan har dock inte lagts fram. Om utreda- rens bild är riktig innebär det att huvudmännen inte följer riksda- gens riktlinjer för prioriteringar (410). Där anges tydligt att före- byggande insatser med dokumenterad effekt ska prioriteras framför vårdande insatser för mindre allvarliga tillstånd. Stöd till huvudmännen att implementera riktlinjer för pri- oriteringar inom området psykisk ohälsa bland ungdom Staten kan ge stöd till huvudmännen genom att sprida kunskap om effektiva förebyggande metoder. För detta ändamål förfogar staten över tre myndigheter. har till uppgift att ställa samman och till kommuner och landsting sprida forsknings- resultat om metoder och strategier inom folkhälsoområdet (467). () har till uppgift att vetenskapligt utvärdera tillämpade och nya medicinska metoder och sprida dem så att vårdgivare och andra berörda kan tillägna sig den kunskap som vunnits (468). ska bl.a. utvärdera hälso- och sjukvården och svara för kunskapsutveckling och kun- skapsförmedling i vård och omsorg (469). Det finns således myndigheter som redan har uppdrag på områ- det. Det är inte givet vilka ytterligare åtgärder som krävs för att huvudmännen ska följa beslut och erbjuda effektiva förebyggande insatser i stället för behandlande insatser för mindre allvarliga problem. Att tydliggöra en situation är ofta verknings- fullt. Därför föreslås en kartläggning. Analysen kan genomföras på flera olika sätt. En möjlighet är att analysera ett givet antal besök av ungdomar hos de vårdgivare som är upptagna i tabell 8.1. För varje besök registreras typ av problem, problemets tyngd samt de åtgärder vårdgivaren vidtagit. På detta sätt bör det vara möjligt att särskilja besök enligt Prioriteringsgrupp I (svåra Övervägande och förslag till åtgärder problem), Prioriteringsgrupp II (förebyggande insatser med dokumenterad nytta), Prioriteringsgrupp III (behandling av mind- re svåra problem) samt övriga insatser (exempelvis förebyggande insatser utan dokumenterad effekt). får till uppdrag att kartlägga hur insatser som rör barn och ungdomars psykiska hälsa inom hälso- och sjuk- vård fördelas på de tre prioriteringsgrupper som angivit i beslutet . I uppdraget ingår även att kart- lägga vilka verktyg huvudmännen använder för att styra fördel- ningen av resurser mellan de tre prioriteringsgrupperna. Denna kartläggning beräknas kosta . Kartläggningen kräver att kommuner och landsting lämnar erforderliga uppgifter. Samhällets stöd till de drabbade Enligt beslut om prioriteringar inom hälso- och sjukvård ska i första hand personer med svåra tillstånd få vård (Pri- oriteringsgrupp I) (410). Vård erbjuds från bl.a. barn- och ung- domspsykiatrin, vuxenpsykiatrin och . Utredaren har uppfattat att det ligger utanför ramen för uppdraget att beskriva hur denna vård ska bedrivas. Vård av mindre svåra tillstånd hör till Prioriteringsgrupp III. Utredarens uppfattning är att det centrala problemet på området är att resurser används för Prioriteringsgrupp III på bekostnad av förebyggande insatser med dokumenterad nytta, Prioriterings- grupp II. Detta strider mot riktlinjer. Frågan har behandlats ovan under rubriken insatser från vårdpersonal. Vid individuell behandling av medicinska, psykologiska och sociala problem krävs inte sällan insatser från ett flertal olika yrkesgrupper. Utbudet av tjänster har utvecklats inom olika samhällssektorer relativt oberoende av varandra. Exempelvis kan hälso- och sjukvår- den göra insatser för en individ och hennes familj relativt obero- ende av arbetsförmedling, försäkringskassa, skola, socialtjänst osv. Övervägande och förslag till åtgärder Även inom en avgränsad samhällssektor som hälso- och sjukvården kan insatser från primärvård, barn- och ungdomsmedicin och barn- och ungdomspsykiatri genomföras utan att de olika aktörerna tar tydlig hänsyn till varandra. Detta medför betydande förluster i effektivitet och frustration för de individer som tar del av tjäns- terna. Förskjutning av fokus från resurser till resultat En stor del av diskussionen om offentliga insatser gäller hur stora resurser olika aktörer ska tilldelas. Organisationer har ofta en inne- boende strävan efter att expandera den egna verksamheten. Expan- sionen sker inte sällan inom fält där det inte är givet vilken unik kompetens som krävs. Det medför att olika organisationer konkur- rerar med varandra om att få arbeta med samma fråga. Därför ut- vecklas verksamhet som överlappar varandra. Detta leder i sin tur till behov av samordning. Huvudmännen har sökt möta behovet av samordning genom överenskommelser på olika nivåer. Gemensam utbildning av perso- nal från olika verksamheter har varit en annan vanlig åtgärd. Utre- darens uppfattning är dock att det endast skett begränsade fram- steg under inom det område som utred- ningen behandlar. En annan väg till för möta problemet med samverkan är att för- skjuta fokus från tilldelning av resurser till att mäta de resultat som olika verksamheter åstadkommer. Resultatuppföljning är en central metod för styrning i utvecklade ekonomier (456). Ett exempel är det system med resultatindikatorer för hälso- och sjukvården som Kommuner och Landsting samt presente- rat (470). Systemet innehåller mer än 50 olika mått där landstingen jämförs med varandra när det gäller medicinska resul- tat, tillgänglighet, patienterfarenheter och kostnader för vården. Inom det område som denna utredning behandlar finns goda förutsättningar för att utveckla resultatindikatorer. Ett av många exempel är kognitiv psykoterapi och liknande metoder som är effektiva vid behandling av depressioner (347) och ångestillstånd (354). Utbudet motsvarar inte behovet. Det är möjligt för huvud- männen att begära in uppgifter från olika vårdgivare om hur många ungdomar som fått tillgång till dessa behandlingar, Övervägande och förslag till åtgärder med vissa kriterier för kvalité uppfyllda. Liknande gäller de före- byggande insatser som diskuteras i kapitel 7.