sou · GUB332 · 2007-01-01 00:00:00 — God sed vid lönebildning SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utvärdera verksamhet –2004, givet ansvarsfördelningen mellan staten och arbetsmarknadens parter, utifrån målet om en lönebildning i sam- hällsekonomisk balans samt arbetsfred. Statsrådet förordnade som särskild utredare. Som experter förordnades f.d. verkställande direktören och f.d. förbundsordföranden . förordnades som experter ämnesrådet , , och departementssekreteraren , . entledigades och förordnades i stället som expert departementssekreteraren , . Utredningen har som rådgivare i samhällsekonomiska frågor anlitat . Som sekreterare förordnades hovrättsassessorn . Arbetet har bedrivits i nära samarbete med experterna och betänkandet är därför skrivet i vi-form. Utredningen får härmed överlämna sitt betänkande God sed vid lönebildning – Utvärdering av (SOU 2006:32). Utredningsuppdraget är därmed slutfört. Utredningens uppdrag och arbete ................................ 2.1Ömsesidigt samband mellan lönebildning och 2.2 Hög inflation och dåligt fungerande lönebildning ................ 2.3Inflationsbekämpning och bättre fungerande Lönebildningen – nya förutsättningar........... 3.1Globaliseringen – ny kraft genom teknologiska och Industrin svarar fortfarande för merparten av exporten ....... Importberoendet ökar också................................................... Globaliseringens effekter på lönebildningen.......................... Lönebildningen och inflationsmålet ....................................... Lönebildningen och det långsiktiga arbetskraftsutbudet ...... Arbetsmarknaden och dess parter................................. Organisationer och kollektivavtal ........................................... 4.2.1 Organisationer inom privat sektor .............................. 4.2.2 Organisationer inom offentlig sektor.......................... 4.3Industriavtalet och andra samarbetsavtal – god sed vid Ansvaret för lönebildningen.................................................... – tillkomst och uppgifter................... Uppdraget att verka för en väl fungerande lönebildning....... Uppdraget att medla i arbetstvister......................................... Ansvaret för den officiella lönestatistiken.............................. Målet lönebildning i samhällsekonomisk balans ............. 6.4Den konkurrensutsatta sektorn som normerande vid Erfarenheter –2004 ..................... 6.5Konjunkturinstitutets rapport om de samhällsekonomiska förutsättningarna för Lönebildning på makronivå.......................................... Lönebildning på mikronivå .......................................... Norm för lönebildningen ............................................. 6.6.4 God sed för lönebildning i samhällsekonomisk Avtal om förhandlingsordning ...................................... Erfarenheter –2004 ................................ Reglerna om varsel och medling ............................................. Erfarenheter –2004 ................................ 8.4.1 Få konflikter inom den konkurrensutsatta 8.4.2 God sed att träffa nytt avtal innan det gamla har 8.4.3 God sed att varsla tydligt ............................................. Medlarna och medlingsuppdraget ................................ Erfarenheter –2004 ................................ Rekrytering av medlare ................................................ Förtroendet för medlarna ............................................ Erfarenheter –2004 ................................ 10.2.1 Samråd och överläggningar........................................... 10.2.2 Konferenser och seminarier ......................................... 10.2.3 Årsrapporter och andra skrifter ................................... 10.2.4 Övriga informationsinsatser......................................... 10.2.5 Tillsättning av medlare.................................................. Erfarenheter –2004 .............................. Kommittédirektiv (Dir. 2005:29) ........................... Förteckning över utredningens kontakter ............. Förteckning över registrerade förhandlings- ordningsavtal enligt § 47 b medbestämmande- Efter av inflation och dåligt fungerande lönebild- ning började även föra en alltmer trovärdig inflationsbekämpande politik. Inflationsförväntningarna är låga. Det är en nödvändig men inte tillräcklig förutsättning för en lönebildning i samhällsekonomisk balans. genomfördes också viktiga institutionella för- ändringar i lönebildningen. Genom och flera efterföljande samarbetsavtal etablerades en samförståndsanda och lades grunden för god sed vid lönebildning. startade sin verksamhet med huvud- uppgifterna att verka för en väl fungerande lönebildning – med målet löne- bildning i samhällsekonomisk balans – samt att medla i arbetstvister – med målet arbetsfred. är även statistikansvarig myndighet och bestäl- lare av den officiella lönestatistiken. Den fria förhandlingsrätten och konflikträtten är grundläggande på svensk arbetsmarknad. Formerna för lönebildningen är de avtalsslutande parternas ansvar, medan staten har det övergripande samhällsekonomiska ansvaret. Bestämmelserna om har utformats utifrån denna principiella syn på fördel- ningen av ansvaret för lönebildningen. Inför inrättandet av fanns farhågor om att det skulle inkräkta på partsautonomin eller rentav leda till statlig inkomstpolitik. Dessa farhågor har inte besannats. Tvärtom har det etablerats ett brett förtroende för institutets verksamhet och för medlarna, vars uppdrag i och med tillkomsten av har blivit mer komplicerat. De ska dels medla, dels verka för en väl fungerande lönebildning. Inrättandet av byggde på synsättet att den konkurrensutsatta sektorn skulle ha en normerande roll vid löne- bildningen. Samsynen kring detta har därefter förstärkts. I prakti- ken har de parter som tecknat kommit att sätta , vilket även bör gälla framöver. anger en ram för arbetskraftskostnadsökningarna. Lönebildningen har fungerat väl sedan till- komst, åtminstone ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Real- lönerna har stigit och arbetskraftskostnaderna per producerad enhet har ökat ungefär lika mycket som i våra viktigaste konkur- rentländer. har förhållandevis få konflikter ägt rum på den svenska arbetsmarknaden. Den oro och de konflikter som har förekommit gäller främst områden som inte är konkur- rensutsatta. Världsekonomin blir alltmer gränslös och den svenska samhälls- ekonomin alltmer konkurrensutsatt. I förening med näringslivets specialisering leder det till ökad konfliktkänslighet. På något påverkas arbetsmarknaden också av den demografiska utveck- lingen. Sammantaget innebär detta nya krav på lönebildningen framöver. och övriga samarbetsavtal omfattar huvuddelen av den svenska arbetsmarknaden sett till antalet arbetstagare. Dessa avtal kan sägas ha etablerat god sed vid lönebildning med sikte både på målet lönebildning i samhällsekonomisk balans och på målet arbetsfred. Den goda seden för målet lönebildning i samhällsekonomisk balans innebär att de avtalsslutande parterna avtalar om kostnads- ökningar inom den ram som den konkurrensutsatta sektorns norm angivit. Avsteg från kan under vissa förutsättningar vara förenliga med god sed. Den goda seden för målet arbetsfred innebär att de avtals- slutande parterna skall anstränga sig att utan konflikt träffa nytt avtal innan det gamla löper ut och att eventuella konfliktvarsel skall vara tydliga. Varseltiden skall inte börja löpa förrän varslets inne- börd är klarlagd. bör bistå parterna att uttömma alla möjligheter till förhandlingslösning genom att tidigare än vad som sker utse förhandlingsledare eller medlare. skall också snabbt reda ut oklarheter i lagda varsel. För att möta de nya krav som ställs på lönebildningen är det väsentligt att den goda seden kan etableras över hela arbetsmark- naden. Ytterst är detta de avtalsslutande parternas ansvar, men även centralorganisationerna bör kunna medverka. Slutligen bör det ingå i och därmed medlarnas uppdrag att verka för den goda sedens efterlevnad. har drygt en årsarbetskraft för att hantera det omfattande statistikansvaret. Resursavvägningen i förhållande till som producerande myndighet är inte rimlig. resurser är heller inte tillräckliga för att göra nödvändiga analyser vare sig av statistikbehovet hos olika användare eller av hur statistiken bör utvecklas. eller någon annan myndighet kan sägas vara huvud- användare av den officiella lönestatistiken. Det är därför naturligt att statistikansvaret återförs till . Behovs- analys och utformning av statistiken bör ske i nära samarbete med , liksom även med andra användare av statistiken. 1Utredningens uppdrag och arbete Genom direktiven har vi getts i uppdrag att, utifrån målet om en väl fungerande lönebildning och arbetsfred samt givet ansvarsför- delningen mellan staten och arbetsmarknadens parter, utvärdera verksamhet –2004. Enligt direktiven skall utvärderingen utgå från en analys av dels hur lönebildningen långsiktigt har fungerat och framåt, dels de krav som ställs på lönebildningen . Analysen skall omfatta såväl makroekonomiska för- hållanden som förändringar i förhandlingssystem och partsrelatio- ner, till exempel när det gäller användningen av varsel om strids- åtgärder och medling samt förekomsten av utbrutna arbetsmark- nadskonflikter. Eftersom en exakt kvantitativ bedömning av effekterna av insatser inte kan göras bör, enligt direktiven, analysen till övervägande del vara av kvalitativt proble- matiserande karaktär. Direktiven i sin helhet återges i bilaga 1. Merparten av vårt utåtriktade arbete har bedrivits genom bilaterala kontakter med parter på arbetsmarknaden, myndigheter och före- trädare för forskningen. Eftersom huvudansvaret för lönebild- ningen ligger på arbetsmarknadens parter har det varit väsentligt att ha omfattande kontakter med dessa. Vi har således inhämtat syn- punkter från ett stort antal avtalsslutande parter inom olika sekto- rer liksom från samtliga centralorganisationer. Vidare har det varit naturligt att ha kontakter med , framför allt dess generaldirektör. Vi har även inhämtat synpunkter från ett antal av Utredningens uppdrag och arbete de medlare som har förordnats av . En förteckning över våra kontakter finns i bilaga 2. blev omprövningarnas tid för den svenska arbetsmark- naden och för lönebildningen. De ekonomisk-politiska förutsätt- ningarna förändrades i grunden då prisstabilitet blev det över- gripande målet, inte bara i ord utan också i handling. Efter den inflationistiska löne- och prisspiralen till följd av en alltför expansiv ekonomisk politik, förändrades de grundläggande förutsättningarna för lönebildningen från omkring . Avregleringar, reformer i systemen för beskattning, socialförsäkringar och bostadssubventioner samt övergången till den nya valutaregimen med rörlig växelkurs och ett explicit inflationsmål är viktiga delar i denna process under början av 1990- talet. Efter krisåren 1991–1993 följde en mycket stram finanspolitik för att återfå balans i de offentliga finanserna. Medlemskapet i Europeiska unionen (EU) och ansökningsprocessen medförde där- vid en stark yttre press i form av konvergenskraven om låg inflation och budgetbalans. Den ekonomiska politiken inriktades konse- kvent på att hålla låg inflation. Viktiga institutionella förändringar i lönebildningen skedde . De förhandlingsformer och avtalskonstruktioner som rådde under den inflationistiska eran blev alltmer otidsenliga och kontraproduktiva. Medan den ekonomiska politiken ledde till överhettning på arbetsmarknaden, bidrog löneförhandlingar på tre nivåer (central nivå, förbundsnivå och lokal nivå) och olika följ- samhetsklausuler till att upprätthålla den inflationistiska löne- och prisspiralen. De första stegen mot förändrade förhandlingsformer togs i och med stabiliseringsavtal –19921, vilket medverkade till en kraftig nedväxling av kostnadsutveck- lingen under dessa år. Efter några mellanår, med avtalsrörelser 1993 och 1995, träffades ett samarbetsavtal mellan de parterna 1 Avtal träffades för perioden –på på arbetsmarknaden. inom industrin, det så kallade . Därmed etablerades en ny samförståndsanda och en lönebildningsmodell där den konkurrensutsatta industrin i hög grad blev normerande för övriga områden. Slutligen tillkom med uppgift att, utöver medling, verka för en väl fungerande lönebildning på den svenska arbetsmarknaden. En närmare beskrivning av Medlings- institutets tillkomst och uppgifter samt en utvärdering av dess verksamhet –2004 följer i avsnitt 5–11. 2.1Ömsesidigt samband mellan lönebildning och ekonomisk politik Som har framgått av ovanstående beskrivning är orsakssambanden bakom löneutvecklingen relativt komplice- rade. Lönebildningen ska ses som en process där den ekonomiska politiken, förhandlingssystemet och marknadskrafterna har en inverkan. Det råder sålunda ett starkt ömsesidigt samband mellan den ekonomiska politiken och lönebildningen. Å ena sidan är politiska och institutionella förhållanden utanför lönebildningsprocessen avgörande för hur väl lönebildningen fungerar. Det handlar inte bara om penning- och finanspolitik utan om arbetsmarknads- politiken, arbetslöshets- och sjukförsäkringarna och andra regel- system som påverkar arbetsmarknaden – främst arbetsrätten i allmänhet och konfliktreglerna i synnerhet. Betydelsefullt är också hur dessa system finansieras via skatter eller på annat sätt. Å andra sidan spelar lönebildningen en central roll för den ekonomiska politiken. Lönebildningen har tre viktiga uppgifter att fylla i samhällsekonomin: Lönebildningen påverkar inkomstfördelningen i samhälls- ekonomin, dels mellan löntagare och kapitalägare, dels mellan olika grupper och individer bland löntagarna. Denna centrala roll för inkomstfördelningen i samhället innebär att lönebild- ningen politiskt sett är mer komplicerad än den övriga prisbild- ningen i ekonomin. För de flesta är lönen den huvudsakliga inkomstkällan och de fackliga organisationerna växte fram med syftet att påverka just inkomstfördelningen. Lönebildningen har också till uppgift att bidra till en effektiv resursfördelning i samhällsekonomin och skapa jämvikt på arbetsmarknadens olika delmarknader. Lönebildningen är arbetsmarknadens marknadsmekanism där relativlöneför- ändringar ska ge signaler till löntagarna att det kan vara lönsamt att byta bransch, arbetsgivare eller geografisk lokalisering. Genom lönesättningen ska arbetsgivaren kunna dra till sig det kunnande som behövs och uppmuntra goda arbetsinsatser. Lönebildningen påverkar därmed hur snabbt produktiviteten kan öka. Lönebildningen på makronivån har central betydelse för den ekonomiska politiken. Oberoende av växelkursregim utgör lönekostnadsutvecklingen en av de viktigaste makropolitiska variablerna. Lönesumman motsvarar ungefär två tredjedelar av bruttonationalprodukten (BNP) och är den i särklass viktigaste skattebasen. Lönerna ger hushållen merparten av deras inkomster och arbetskraftskostnaderna är för många företag den viktigaste kostnadskomponenten. Utvecklingen av arbets- kraftskostnaderna har därmed också stor betydelse för den inhemska inflationen och för sysselsättningen. En väl fungerande lönebildning på makronivån innebär att löne- utvecklingen är förenlig med övergripande samhällsekonomiska mål för inflation, tillväxt, sysselsättning och arbetslöshet. I den efterföljande framställningen i avsnitt 2 och 3 är det främst de makroekonomiska aspekterna av lönebildningen som behandlas. 2.2Hög inflation och dåligt fungerande lönebildning I den ekonomiska historien framstår som en unikt av sammanhängande hög inflation för länderna inom (). Bakgrunden var att började föra en inflationistisk politik , vilket bidrog till att Bretton Woods- systemet2 havererade . Oljekriserna genererade ytterligare inflationsimpulser och inflationen bet sig fast efter- som den ekonomiska politiken inte var tillräckligt stram. 2 Det system för fasta växelkurser mot USD som många länder, däribland , var del av –1971. Efter den andra oljekrisen började dock land efter land i OECD-området att föra en antiinflationistisk ekonomisk politik. Penningpolitiken blev mycket stram med kraftigt stigande räntor som följd . Inflationsbekämpningen kom tidigast i , och D-marksblocket, men senare i länder som till exempel . Priset blev högt; –1983 rådde den djupaste och mest långvariga lågkonjunkturen under efterkrigstiden.3 Arbetslösheten mer än fördubblades i och . gjordes alltså en grundläggande politikomläggning i de ledande industriländerna för att få ned inflationen. Däremot fortsatte att föra en expansiv ekonomisk politik, som de facto tillät fortsatt hög inflation. Genom devalveringarna kunde den svenska exportindustrin klara den djupa internationella kon- junkturnedgången relativt smärtfritt. Arbetsmarknadspolitiken upprätthöll kontinuerligt en överhettning på arbetsmarknaden, som resulterade i praktiskt taget ständig brist på arbetskraft. Den öppna arbetslösheten var nere på bara drygt en procent . bidrog också avregleringarna på kreditmarknaden till en allmän överhettning i den svenska ekono- min. Efter att regleringarna släppts kunde hushållen fritt belåna det enorma egenkapital som villaägare tidigare haft inlåst via kredit- regleringarna. Detta bidrog till konsumtionsboom och kraftigt ökad skuldsättning hos hushållen. 3 I kom däremot nedgången åren 1991–1993 att bli den allvarligaste eftersom den ekonomiska politiken lades om mycket senare än i de ledande . Diagram 2.1 Inflationstakten (KPI) i , årlig procentuell förändring 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 -2,0 Källa: (). Den dåligt fungerande lönebildningen ska ses mot denna bakgrund. De ekonomisk-politiska förutsätt- ningar som rådde påverkade utbuds- och efterfrågeförhållandena på arbetsmarknaden, löneutvecklingen och inflationsbenägenheten i den svenska ekonomin. I den inflationistiska miljön blev den naturliga strävan för lön- tagarna och de fackliga organisationerna att försöka reallöneskydda löneinkomsterna med klausuler eller på andra sätt. För företagen gällde det att försöka vältra över kostnadsökningarna på kunderna så mycket som möjligt. Detta ledde till en självgenererande löne- och prisspiral ända . Löneökningstakten var relativt hög i många länder, inte bara i . I vårt land ökade nominallönerna med i genomsnitt –1980. Som framgår av diagram 2.2 noterades den allra snabbaste löne- ökningstakten under kostnadskrisen –1976. steg lönerna med . höjdes också arbets- givaravgifterna i flera steg. Arbetskraftskostnaderna ökade därmed med –1976, vilket medförde stora konkurrenskraftsproblem för exportindustrin. Diagram 2.2 Löneutvecklingen på hela arbetsmarknaden och för industriarbetare Källa: och . Lönebildningen under mitten och slutet av resulterade i betydligt högre ökningstakt för arbetskraftskostnaderna i än i våra konkurrentländer. Det ledde till två devalveringscykler åren 1976–1977 samt 1981–1982. Det senare bidrog verksamt till att inte drabbades särskilt hårt av den djupa internationella konjunkturnedgången i . Som en följd av kostnadskriserna minskade näringslivets löne- betalningsförmåga, vilket slog tillbaka på löntagarnas reala köpkraft. Reallöneutvecklingen, som var hög under kostnadskrisåren, blev som synes i diagram 2.3 mycket svag –1985. Efter överhettningen i slutet av 1980- talet blev det åter en mager period under krisåren i början av 1990- talet. Diagram 2.3 Reallöneutvecklingen för samtliga löntagare, årlig procentuell förändring -1,0 -3,0 -5,0 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 Anm: I diagram 2.3 har lönerna deflaterats med KPI utom då skattereformen höjde KPI kraftigt. sänktes dock inkomstskatterna och för hushållens realinkomster var nettoeffekten efter skatt positiv. För att undvika en underskattning av den verkliga reallöneutvecklingen har lönerna därför deflaterats med KPI exklusive skattereformens effekter . Källa: SCB och . 2.3Inflationsbekämpning och bättre fungerande lönebildning Successivt ökade insikten om att det behövdes en inflationsbekämpande ekonomisk politik även i . genomfördes viktiga reformer som kan sägas ingå i ett systemskifte i den meningen att det bäddade för den mera tydliga politikomläggning som skedde efter valutakrisen. Avregleringen på finansmarknaderna innebar i praktiken döds- stöten för den fasta växelkursen. Valutaregleringen bidrog till att avskärma från omvärlden på det finansiella planet och i takt med framväxten av de finansiella marknaderna framstod reglerings- systemet som alltmer föråldrat och ineffektivt. Avvecklingen av valutaregleringen utgjorde därför en viktig milstolpe som innebar att den svenska ekonomin utsattes för ökad internationell konkurrens. Bland andra viktiga reformer kan nämnas bostads- subventionernas successiva avskaffande, reformerna i sjukför- säkringen och andra socialförsäkringar samt skattereformen åren 1990–1991. Skattereformen ledde till en realräntechock för de svenska hushållen. Före skattereformen rådde höga marginal- skatter, generös avdragsrätt för räntor och hög inflation, vilket ledde till negativa realräntor efter skatt. I ett slag blev realräntan efter skatt positiv när skattereformen genomfördes. Dessutom steg de nominella räntorna kraftigt i samband med kronkrisen . Realräntechocken gav stora effekter på tillgångspriser, hushållens skuldsättning och konsumtionsvilja, vilket bidrog till att förvärra krisen i den svenska ekonomin . Den djupa krisen i ekonomin åren 1991–1993 medförde mycket dramatiska effekter på arbetsmarknaden, vilket i sig dämpade pris- och lönekostnadsökningarna i under dessa år. De successiva reformerna, avregleringarna och övergången till flytande växelkurs innebar att även började föra en inflationsbekämpande politik . Diagram 2.4 Öppen arbetslöshet i , och Källa: , och . För allmänheten blev det tydligt när inflationsmålet infördes 1992. riksbank () blev alltmer oberoende och tog över ansvaret för stabiliseringspolitiken. Sveri- ges medlemskap i och konvergenskraven bidrog också till att den ekonomiska politiken inriktades på låg inflation. Slutligen hade saneringsprogrammet åren 1993–1998 för att få ned de enorma underskotten i de offentliga finanserna stor betydelse. När under- skotten minskade vann den inflations- bekämpande politiken successivt ökat förtroende på finansmark- naderna. I diagram 2.4 visas effekterna på arbetsmarknaden av övergången till antiinflationistisk ekonomisk politik. Förändringen av den ekonomiska politiken kom klart senare i än i vår omvärld. Medan arbetslösheten steg kraftigt i EU-länderna och , skedde inte motsvarande uppgång i förrän omkring . Mot bakgrund av krisen i ekonomin och det svaga efterfrågeläget på den svenska arbetsmarknaden blev löneutvecklingen också mycket tillbakapressad. Rehnbergkom- missionens stabiliseringsavtal bidrog verksamt till att växla ned löneökningarna –1992 från tvåsiffriga tal . avtalsrörelse, som i praktiken blev en förlängning av stabiliseringsavtalet, gav tvååriga löneavtal med löneökningar på 2,5–i nominella termer. Förutsättningarna års avtalsrörelse blev dock helt annorlunda. Kombinationen av kraftigt kronfall och internationell konjunkturuppgång åren 1994–1995 gynnade exportindustrin, inte minst skogsindustrin. dämpades den inhemska ekonomin av den strama finanspolitiken, saneringsprogrammet och skuld- saneringen hos hushållen. Den så kallade Edingruppen arbetade fram sin europanorm, men den kom snarare att bli ett golv än ett tak i avtalsrörelsen.