sou · GUB381 · 2007-01-01 00:00:00 — Nationellt så är det viktigt att sektorsansvaret kompletteras med sektorsövergripande samarbete i dessa frågor för att tillgodose behovet av landskapsperspektiv. anser att en vidareutveckling av mätinstrument för de skogspolitiska målen bör ha sin grund i denna ansats. framför följande förslag på mätinstrument för de skogspolitiska målen: vill framhålla vikten av återkommande heltäckande kartläggning av skogen med hjälp av satellitdata i kombination med fältdata från och anser därför att finansieringen till detta bör förstärkas för att säkerställa en kontinuerlig uppföljning. anser också att en komplett inventering av skogsmark, en motsvarande basinventering med ny teknik och en mer genomarbetad standardisering av data och metoder vore önskvärd. förordar att en metadatabas och portal utvecklas baserad på bl.a. en geografisk standard för metadata. anser att det finns ett stort behov av riktade undersökningar mot speciella organismgrupper. Viktiga sådana grupper i skogslandskapet är, förutom fåglar, bl.a. insekter, mossor, lavar och marksvampar. ser en stor potential i att utnyttja systemet för årlig satellitdatabaserad uppföljning av avverkningsanmälningar (Enforma), som ett instrument för övervakning av miljötillstånd och påverkansfaktorer. 7 , regleringsbrev för avseende , regeringsbeslut 31, . Mätinstrument för de skogspolitiska målen SOU 2006:81 134 lyfter fram behovet av att vidareutveckla övervakning av ekologiska processer i skogen. finns exempelvis ingen samlad statistikinsamling för spontana eller kontrollerade skogsbränder. Ett sådant behov finns även för andra störningar som översvämningar, stormfällningar m.m. 135 29 EU och skogen 29.1 Direktiven När den svenska skogspolitiken utvärderades av drogs slutsatsen att det var svårt att särskilja olika faktorer som hade påverkat skogspolitiken och dess utfall. Några av de faktorer som regeringen därför fann det nödvändigt att låta uppmärksamma ytterligare var betydelsen av EU-medlemskapet och för den svenska skogspolitiken. En annan fråga med anknytning till EU som omnämns i utredningens direktiv är formerna för finansieringen av statliga åtaganden inom ramen för skogspolitiken. Utredaren ska här särskilt beakta det låga utnyttjandet av möjligheterna till medfinansiering från EU. 29.2 – EU:s största skogsland skogsmark utgör närmare en femtedel av skogsmarksarealen inom EU. Detta faktum gör arealmässigt till unionens största skogsland. När , och blev medlemmar i 1995 fördubblades unionens skogsareal, som EU blev självförsörjande på timmerprodukter, den näst största pappers- och sågvirkesproducenten i världen och den tredje största exportören av skogsprodukter. 29.3 EU och skogen – kort historik och rättsliga grunder I saknas det rättslig grund för en gemensam skogspolitik. Trots detta har skogliga frågor på olika sätt berörts av EU och dess föregångare. I gemenskapens tidiga historia koppla EU och skogen 2006:81 136 des skogsrelaterade frågor i första hand till hanteringen av sådana naturkatastrofer som exempelvis skogsbränder.1 Vidare knöts skogsfrågorna främst till jordbruksområdet snarare än till övriga näringslivsfrågor. Då handlade det företrädesvis om utveckling av skogsplanteringar och förädling av skogsodlingsmaterial.2 har det emellertid tagits initiativ för att samla skogsfrågorna i en gemensam skogspolitik. Kommissionen presenterade 1978 ett förslag till rådsresolution om mål och principer för en skogspolicy.3 Förslaget stöddes av , men Rådet antog inte dokumentet.4 därefter försökte Kommissionen återigen lansera en sammanhållen skogspolitik. Även förkastades förslaget av medlemsstaterna. Ytterligare ett försök gjordes 1986 då Kommissionen lade fram ett dokument med förslag om gemenskapsaktiviteter inom skogssektorn. var det som motsatte sig dokumentet. presenterade Kommissionen ett mer omfattande skogspolitiskt dokument; Community Strategy and Action for the Forestry Sector. Här fanns bl.a. förslag om skogsplantering på jordbruksmark, utveckling av skogsbruk i landsbygdsregioner samt om skydd av skogsmark. Rådet motsatte sig emellertid ånyo att anta en formell strategi och en handlingsplan. Däremot accepterade man de förordningar som presenterades i förslaget. Dessa innebar bl.a. att det etablerades en ständig kommitté för skogsbruk (se nedan). Vidare hade dokumentet betydelse för utarbetandet av ett handlingsprogram för skog som omfattade ett antal skogsanknutna åtgärder för utvecklingen av mindre gynnade landsbygdsregioner. 1 Europe and the – Volume 3, . 2 och , Internationella konventioner, avtal och processer med koppling till skog, 2002. 3 Proposal for a Council Resolution Concerning the Objectives and Principles of Forestry Policy. 4 Mindre delar av förslaget accepterades emellertid. Dessa handlade om skydd mot luftföroreningar och skogsbränder samt skogsplantering på jordbruksmark. SOU 2006:81 EU och skogen 137 29.4 Ingen skogspolitik men flera skogliga EUinstitutioner5 Även om EU inte har någon skogspolitik finns det flera organ inom unionen som arbetar med skogsfrågor. Några av dessa beskrivs kortfattat i det följande. 29.4.1 Den ständiga kommittén för skogsbruk beslutade Rådet att inrätta en ständig kommitté för skogsbruk. Huvudmotivet till detta var att man hade försökt att minska produktionen av jordbruksprodukter. Skogssektorn ansågs i det sammanhanget bl.a. kunna bidra med alternativa jordbruksintäkter. slogs det fast att gemenskapens skogsresurser var utsatta för hot som riskerade att negativt inverka på deras ekonomiska, miljömässiga och sociala funktion. Vidare angavs det att gemenskapens politik rörande jordbruk och landsbygdsutveckling även påverkade skogssektorn. Ett mer intensivt samarbete mellan medlemsstaterna och Kommissionen, men framför allt ett utbyte av information mellan medlemsstaterna om skogsbrukets situation ansågs därför vara nödvändigt. För att få till stånd detta samarbete inrättades det efter utdragna diskussioner en ständig kommitté för skogsfrågor. Kommittén hör till de s.k. genomförandekommittéerna, och består av företrädare från varje medlemsstat med en företrädare från Kommissionen som ordförande. Kommitténs tillkomst förändrade inte gemenskapens handläggning av skogsfrågor i någon betydande utsträckning. Däremot bidrog beslutet till att göra skogsnäringen och skogliga frågor mer synliga . Den ständiga skogskommittén har i uppgift att informera och ge Kommissionen råd i skogliga frågor om bl.a. brandskydd, luftföroreningar, återbeskogning och samordning av nationella handlingsprogram . Vidare bereder kommittén EU:s ståndpunkt på internationell nivå. Kommittén tillhandahåller också viss expertkunskap men fungerar främst som ett forum för diskussioner som syftar till att förbättra samordningen mellan de politikområden som påverkar skogsbruket inom medlemsstaterna. 5 Avsnittet bygger på underlag från , doktorand vid statsvetenskapliga institutionen, som arbetar med en avhandling som har den preliminära ?. EU och skogen 2006:81 138 29.4.2 industri När , och blev medlemmar i ökade, som redan har nämnts, den ekonomiska vikten och tyngden av skogsnäringen och dess produkter i unionen. Detta bidrog bl.a. till att Generaldirektoratet för näringsliv kompletterades med en enhet för skogsbaserad industri. 29.4.3 Expertgrupper För att underlätta samarbetet mellan Kommissionen, medlemsstaterna och andra intressenter och ge Kommissionen nödvändig expertis i skogsfrågor har Kommissionen inrättat ett antal expertgrupper med inriktning på skogsfrågor. Syftet med dessa är att skapa bättre förutsättningar för samverkan och utbyte av information. Några av dessa grupper är: Den rådgivande skogs- och korkkommittén, vilken inkluderar representanter från skogsägarorganisationer (både privata och offentliga), skogsindustrin, icke-statliga miljöorganisationer och skogliga fackföreningar. Den rådgivande kommittén om gemenskapens politik rörande skogsbruk och skogsbaserade industrier, vilken har representanter från olika skogsindustrisektorer, skogsägare och fackföreningar. Den informella europeiska tropiska skogsrådgivningsgruppen möjliggör konsultation mellan Kommissionen och medlemsstaternas experter på skog och utvecklingssamarbete. För att kunna genomdriva skogligt anknutna strategier och politik med kopplingar till skog och skogsbruk, koordinerar Kommissionen således ett flertal nätverk på EU-nivå, med både nationella och regionala deltagare. SOU 2006:81 EU och skogen 139 29.5 Ingen skogspolitik men en skogsbruksstrategi De svenska, finska och österrikiska medlemskapen i EU 1995 bidrog till att öka intresset för skogliga frågor inom unionen. uppmanade parlamentet Kommissionen att lägga fram förslag om vilka instrument och medel som bör användas på gemenskapsnivå, i medlemsstaterna och i de olika regionerna, och för detta eftersträva samordning och komplettering för att skapa åtgärder som inriktas på tre huvudområden: vård, användning/utveckling och utvidgning av skogen6 Resultatet av denna uppmaning blev att EU etablerade en gemensam, icke-bindande skogsbruksstrategi.7 Strategin anger i vilken riktning unionen vill gå och är ett ramverk för gemensamma åtgärder. Strategin respekterar och kompletterar medlemsländernas nationella skogspolitik och stödjer således subsidiaritetstänkandet om nationell beslutanderätt för skogssektorn. Strategin behandlar i grova drag tre områden; miljöövervakning, skydd mot skogsbränder samt generell statistik om skogsbruk i medlemsstaterna. Vidare betonar den skogarnas flerfunktionella roll och en hållbar skogsförvaltning som beaktar skogarnas sociala, ekonomiska, miljömässiga, ekologiska och kulturella funktioner. Renodlade skogsbruksaktiviteter inom gemenskapen ingår liksom tidigare som element i andra av , och då främst inom områdena miljö och landsbygdsutveckling. 29.5.1 Skogsbruksstrategins framtid När Rådet antog skogsbruksstrategin uppmanades Kommissionen även att återrapportera om strategins genomförande . presenterade Kommissionen därför en utvärdering av strategins implementering. I utvärderingen konstaterade Kommissionen att industrins konkurrenskraft i utmanas på den globala marknaden. Kommissionen ansåg att möjligheterna till storskalig produktion begränsas av att ett stort antal skogsägare har mycket små skogsmarksarealer.8 Man ansåg även att ägare till småskaliga skogsbruk ofta är 6 1996:4. 7 Rådets resolution av om en skogsbruksstrategi för Europeiska unionen (1999/C 56/01). Resolutioner är, till skillnad från förordningar och direktiv, inte bindande. 8 Kommissionen konstaterade att det fanns 15 miljoner privata skogsägare i EU och att en majoritet av dessa ägares skogsinnehav var mindre än . EU och skogen 2006:81 140 alltför beroende av skogens ekonomiska funktion (främst försäljning av träprodukter). Enligt Kommissionen resulterar detta beroende till en obalans i förhållande till skogens miljömässiga, ekologiska och sociala funktioner. Vidare framhöll Kommissionen att av unionens årliga skogstillväxt avverkas. Med utvärderingen som grund drog Kommissionen slutsatsen att man ville utveckla den gemensamma skogsbruksstrategin med en handlingsplan för hållbar skogsutveckling. 29.6 Handlingsplan för skog fick Kommissionen en inbjudan av ministerrådet för jordbruk och fiske att presentera en handlingsplan för skog under år 2006.9 Rådet framhöll behovet av stärkt samordning, både inom Kommissionen och mellan Kommissionen och medlemsstaterna, men gav ingen närmare vägledning om vad handlingsplanen borde omfatta. Erfarenheterna av skogsbruksstrategi hade, enligt Rådet, dock visat att skogen spelar en viktig roll för hållbar utveckling, i synnerhet landsbygdsutveckling. Rådet framhöll också att skogar spelar en avgörande roll för att EU ska kunna leva upp till sina åtaganden att bevara biologisk mångfald, lindra klimatförändringar och bekämpa ökenutbredning. Enligt Rådet kunde skogliga åtgärder även bidra till genomförandet av Lissabonstrategins målsättningar om hållbar ekonomisk tillväxt och konkurrenskraft. Därutöver nämnde Rådet även unionens målsättning att säkra naturtillgångarnas kvantitet och kvalitet i enlighet med de riktlinjer som Rådet stakade ut vid toppmötet i . I en annan punkt talar Rådet om ett framförhållande tillvägagångssätt som ska leda till en förbättring av skogssektorns konkurrenskraft. lade Kommissionen fram ett första utkast till en handlingsplan för diskussion i den ständiga skogskommittén. Förslaget innehöll fyra mål under vilka sjutton handlingspunkter (core actions) listades.10 De fyra målen var11: 9 Council Conclusions on an EU . 10 , Internationella sekretariatet, Uppdatering ang EUs and Action Plan, promemoria, . 11 Utöver de fyra målen med tillhörande handlingspunkter finns även något som betecknas Additional actions at level. Enligt är deras status emellertid oklar. SOU 2006:81 EU och skogen 141 1. Förbättring av den långsiktiga konkurrenskraften 2. Förbättring och skydd av miljön 3. Åtgärder för förbättrad livskvalitet 4. Förbättrad samordning och kommunikation. Medlemsstaterna accepterade det övergripande innehållet i förslaget.12 betonade vikten av att den traditionella skogsindustrin inte får tas för given. ansåg bl.a. att skogssektorns övergripande betydelse för EU:s ekonomi borde lyftas fram som en generell övergripande princip i inledningen av dokumentet samt att det kommersiella skogsbruket för industriell virkesanvändning borde ha givits större tyngd. ville även att det tydligt skulle framhållas att medlemsstaternas egna åtgärder inte skulle tillåtas resultera i en snedvridning av konkurrensen. 29.6.1 Handlingsplanen antas Handlingsplanen presenterades av Kommissionen i form av ett meddelande den 15 juni.13 Det diskuterades en första gång av ministerrådet för jordbruk och fiske . Rådets slutsatser i ärendet kommer att utarbetas under det finska ordförandeskapet . 29.6.2 Konsekvenser för svenskt skogsbruk Då förslaget inte fick innebära några budgetimplikationer, gör internationella enhet bedömningen att beslutsprocessen kommer att kunna löpa utan större komplikationer. Enheten gör bedömningen att handlingsplanen inte kommer att få några betydande direkta konsekvenser för svenskt skogsbruk. Vissa delar av förslaget skulle eventuellt kunna användas som grund för propåer om bidrag till skogsbruket. Vidare är det möjligt att handlingsplanen kan ge den ständiga skogskommittén en starkare roll som samordnare av skogsfrågor generellt inom unionen. Detta skulle i sin tur kunna lindra problemen med splittringen av skogsfrågorna mellan olika generaldirektorat och 12 , Rapport , , promemoria, samt , Swedish comments on the draft discussion paper at SFC 17 2006, . 13 KOM(2006)302. EU och skogen 2006:81 142 därtill kopplade svårigheter för att EU att inta en tydlig position i internationella skogliga sammanhang. gör bedömningen att frågan om en gemensam skogspolitik är att betrakta som en icke-fråga. Vissa medlemsstater kan fortfarande ha ett intresse i att driva frågan, men då processen med att ta fram ett nytt fördrag har avstannat saknas konstitutionellt stöd för en sådan politik. Noterbart är för övrigt att en gemensam skogspolitik i betydelsen ett område där EU och medlemsstaterna har delade befogenheter i likhet med exempelvis den gemensamma jordbrukspolitiken (CAP) egentligen aldrig var riktigt aktuellt under fördragsarbetet. Däremot tycks det ha funnits visst stöd för att låta skogspolitiken bli ett fördragsreglerat område för stödjande åtgärder. Då skulle åtgärder kunna antas av unionen som ett komplement till medlemsländernas åtgärder men utan att det får inverka på medlemsländernas rätt att stifta lag.14 Ett motiv till att fördragsreglera skogspolitiken på detta sätt kan möjligen härledas till en tilltagande insikt om vikten av att EU agerar mer samlat och därmed tydligare i olika internationella sammanhang där skogliga frågor dryftas. 29.8 syn på EU:s skogspolitik Inför EU-medlemskapet markerade att man var emot en gemensam skogspolitik. har även vid senare tillfällen framhållit att är ett icke-bindande dokument och att den rättsliga grunden för en gemensam skogspolitik saknas i . I sin senaste skrivelse om skogspolitiken framhöll regeringen att bör arbeta i enlighet med subsidiaritetsprincipen och motverka marknadsstörande stöd till skogsproduktion.15 Denna ståndpunkt grundade regeringen bl.a. på att det inom EU finns stora skillnader avseende t.ex. skogens roll i samhället, utveck14 Under arbetet med det nya fördraget stöddes ett förslag från med denna inriktning bl.a. av skogsindustrins och skogsägarnas företrädare i och , liksom av skogsindustrins europeiska organisation (CEPI) och flera andra branschorganisationer. 2003/04:39. SOU 2006:81 EU och skogen 143 lingen av skogsnäringen samt de olika ländernas politik. Vidare framhöll den att synen på skog som råvaruresurs inom dessa länder skiljer sig från majoriteten av länder inom unionen och att det även inom de nya medlemsländerna finns betydande olikheter på skogsområdet. 29.8.1 Inga subventioner Regeringen framhöll även att svensk skogsnäring arbetar under marknadsmässiga villkor och att subventioner till regelrätt skogsbruk inte förekommer i . Subventioner med denna inriktning var inte heller något som regeringen ville se då de bedömdes vara konkurrenssnedvridande. I stället förordade regeringen att eventuella stöd skulle riktas till generella åtgärder som utbildning, rådgivning, naturvård och landskapsplanering inom områdena landsbygdsutveckling och regional utveckling. 29.8.2 Framåtsyftande strategi I skrivelsen konstaterade regeringen också att frågan om en gemensam skogspolitik inom EU hade dryftats i anslutning till det då aktuella arbetet med att ta fram ett nytt EU-fördrag.16 I skrivelsen redovisade regeringen ett scenario där blir ensamma om att inte vilja ha en gemensam skogspolitik. Mot bakgrund av en sådan utveckling var det viktigt med, det regeringen betecknade, en framåtsyftande strategi. Regeringen angav också att man hade tagit ett första steg i att utveckla en sådan strategi och att man hade för avsikt att intensifiera arbetet med EU-politiken på skogsområdet om en gemensam skogspolitik fortfarande var aktuell efter utvärderingen av . 2003/04:39. EU och skogen 2006:81 144 29.8.3 Andra svenska aktörers uppfattning om EU:s skogspolitik Det svenska EU-medlemskapet innebar generella krav på fria flöden av produkter, tjänster, människor och kapital. Till detta har skogsindustrin och skogsägarnas organisationer varit positiva. 17 Det svenska EU-medlemskapet har även underlättat för olika skogliga intressegrupperingar att följa utvecklingen på europanivå. Det har blivit lättare att få förhandsinformation och att vara med tidigt i EU-processerna. När det gäller frågan om en gemensam skogspolitik stödde skogsägarnas och skogsindustriernas företrädare, som redan har nämnts, idén om att låta skogspolitiken fördragsregleras som ett område för stödjande åtgärder. Skogsindustrierna gör vidare bedömningen att frågan om att låta skogspolitiken bli ett självständigt politikområde inom EU sannolikt kommer upp igen. När så sker är det, enligt Skogsindustrierna, viktigt att bejaka denna tanke som man har konkreta förslag om vad EU ska eller inte ska göra på området.18 Skogsindustrierna efterfrågar i det arbetet bl.a. en klarare markering av att skogsbruk är en konkurrensutsatt, bärkraftig och vital ekonomisk näring som inte är beroende av stöd, subventioner och regleringar. Vidare trycker man på behovet av att skogsfrågorna samordnas bättre inom EU för att uppnå en bättre helhetssyn. Skogsindustrierna ansåg att Generaldirektoratet för näringsliv () bör ges huvudansvaret för skogsfrågorna. Subsidiaritet bör gälla som övergripande princip och skogsvårdslagstiftningen ska hanteras på nationell nivå. 29.8.4 Oro för återreglering Betraktar man de olika skogspolitiska styrmedlen kan man finna ytterligare en förklaring till och svenska aktörers starka motstånd mot en gemensam europeisk skogspolitik. Då den svenska skogspolitiken innebar en avreglering kan motståndet mot en gemensam europeisk skogspolitik delvis hänföras till att de svenska aktörerna inte vill se en återreglering av området 17 , utvärdering av skogspolitiken (2001) Meddelande 1/2002. 18 Uppgifter från , Skogsindustrierna. SOU 2006:81 EU och skogen 145 – något som en gemensam europeisk skogspolitik befarades kunna innebära. En annan aspekt som har gjort att den svenska skogsnäringen har intagit en något skeptisk attityd till en skogspolitik inom EU är att skogsfrågan i EU-sammanhang i många stycken har knutits till miljöområdet och då inte minst till frågor om artbevarande, snarare än att de har diskuterats med beaktande av att skogssektorn är en basnäring i några av medlemsstaterna. Vidare betonas vikten av att EU:s ambitioner att öka användningen av förnyelsebara bränslen vägs mot skogsindustrins behov av råvara. Sammantaget kan man dock säga att det tidigare motståndet inom den svenska skogssektorn (skogsbruk och skogsindustri) mot en gemensam skogspolitik har bytts mot en mer positiv syn åtminstone på en begränsad skogspolitik inom EU. Denna utveckling har bl.a. att göra med förhoppningar om att större hänsyn kommer att tas till virkesmarknadsfrågor om skogspolitiken utvecklas till ett eget politikområde. Vidare anser flera aktörer inom skogsnäringen att det är bättre att aktivt delta i utformandet av en gemensam skogspolitik än att tvingas acceptera en politik som i första hand har utformats av aktörer som har begränsad förståelse för den typ av kommersiellt skogsbruk som bedrivs i norra . 29.9 Andra medlemsstaters syn på gemensam skogspolitik19 EU:s medlemsstater agerar på olika sätt inom det skogspolitiska området. Vissa av medlemsstaterna verkar för en mer formaliserad skogspolitik medan andra främst hävdar subsidiaritetsprincipen. I en enkätundersökning som besvarades av tretton medlemsstater visade det sig att nio medlemsstater explicit efterlyser en gemensam europeisk skogspolitik av typen kompletterande åtgärder.20 , , och sade vid undersökningstillfället nej till någon som helst form av gemensam europeisk skogspolitik.21 19 Avsnittet bygger på underlag från , doktorand vid statsvetenskapliga institutionen, som arbetar med en avhandling som har den preliminära ?. 20 De tolv länder som inte hade besvarat enkäten eller meddelat att de inte tagit ställning i frågan, var i första hand nya medlemsstater eller medlemsstater med små skogstillgångar. 21 har dock modifierat sin ståndpunkt något sedan undersökningen gjordes (se nedan). EU och skogen 2006:81 146 29.9.1 för mer skogspolitik har sedan landet blev medlem i EU som varit drivande när det gäller EU:s roll inom skogsområdet. Den österrikiska ambitionen att i högre grad formalisera skogspolitiken kom bl.a. till uttryck i samband med arbetet med 20022004. presenterade då ett förslag där skog och skogsbruk skulle införlivas i fördragstexten som ett område för kompletterande åtgärder. Några medlemsstater stödde också denna idé inledningsvis men den föll bort i den fortsatta processen.22 29.9.2 Bundsförvanten vacklar Vid ett sammanträde med bekräftade jordbruksminister att det förefaller som om är på väg i en annan riktning än i den skogspolitiska frågan.23 är mer positivt till en gemensam skogspolitik under förutsättning att tre kriterier uppfylls. EU:s åtgärder inom skogssektorn ska (1) stödja hållbar skogsskötsel, användning och skydd, (2) bygga på en tydlig, egen strategi för sektorn (inte på villkor dikterade av något av unionens övriga politikområden, t.ex. EU:s handels- eller energipolitik eller unionens regionalpolitik), och (3) på ett centralt sätt beakta subsidiaritetsprincipen (eftersom skogarnas samhälleliga betydelser och användningsområden varierar stort i de olika medlemsländerna). Gemensamma åtgärder kan, enligt uppgift från det finska jord- och skogsbruksministeriet, vara befogade då det handlar om skogsfrågor som berör alla länder och där ett bättre slutresultat nås genom gemensamma åtgärder.