sou · GUB3106 · 2007-01-01 00:00:00 — Ett sådant sätt är att i ock för sig klart och tydligt erkänna t.ex. ett miljöproblem som växthuseffekten eller utrotandet av arter. Åtgärderna för att lösa sådana miljöproblem måste också regionaliseras och t.o.m. fördelas lokalt. Men hur man sedan utför de lokala åtgärderna eller hur man fördelar sina an- strängningar mellan olika problemlösningar måste bli betydligt mer flexibelt. Att summan av olika lokala åtgärder sedan trots allt når upp till vissa trösklar är dock fortfarande nödvändigt och här kan olika ekonomiska styrmedel ha stor betydelse. Denna valfrihet kan också vara mycket positiv för att förena miljöansträngningar med andra verksamheter som kan leda till en mer livaktig landsbygdsutveckling. Det är viktigt att det finns mo- deller för hur det kan gå att utforma många olika former av lands- bygdsutvecklingsstrategier. Olika strategier behövs för olika bygder. Fyra viktiga perspektiv bör man ha med sig vid en vidare diskussion om olika modellför- slag. 1.Hur kan strategierna utformas så att många av samhällets mål berörs ? Alltså att många olika miljö-, sociala- och ekonomiska mål kan påverkas av t.ex. ett projekt. 2.Hur kan de nationella och regionala målen t.ex. miljömålen tillämpas på ett lokalt plan? 3.Går det att ta fram paletter av åtgärder som kan tillämpas på olika sätt på olika platser? Hur säkerställer man att tillämpningen blir så bra anpassad som möjligt till den lokale brukarens förutsättningar och intressen? 4.Hur kan man integrera olika nivåer så att alla känner sig del- aktiga i samhällsbygget och exempelvis miljövården Mycket förenklat kan man säga att det i även den mer initie- rade debatten varit så att mellanbygdernas betesdjursdominerade jordbruk har setts som de jordbruk som har de största potentia- lerna att tillföra samhället stora miljö- och kulturella värden, medan de spannmålsintensiva slättbygderna upplevts som de mest pro- blematiska bygderna med minst potential när det gäller produktio- nen av landskaps, natur- och kulturvärden. Denna syn är kanske inte så svårförklarad om man ser utvecklingen i ett relativt kort perspektiv. Men anstränger vi oss att se dessa frågor i ett lite längre perspektiv är det uppenbart att även slättbygderna har stora möj- ligheter att bredda sin produktion från relativt ensartad matpro- duktion till en produktion som också inrymmer t.ex. återskapande av våtmarker men även ytor för rekreation och energiproduktion i goda kombinationer. Så kallad rationell produktion i samexistens med annan värdeproduktion. Häst- och fårskötseln bör också på ett bättre sätt kopplas ihop med naturvårds- och kultur- miljösatsningar. Bland naturvårdare och ekologiskt inriktade forskare har det rätt länge funnits en diskussion om att miljöersättningarna inte enbart skulle appliceras på konkreta skiften i landskapet, t.ex. att det inte bara skulle vara det konkreta värdena i en betesmark som motiverar ett visst miljöersättningsbelopp. Man har sett betydelsen av hela landskap t.ex. att flera betesmarker i en trakt gemensamt ger basen för vissa djur- och växtarters förekomst där. Man kan också moti- vera ett landskapssynsätt utifrån ett kulturhistoriskt perspektiv. För att se historiska sammanhang i ett landskap räcker det ofta inte bara med att uppleva en betesmark, en skog eller en fägata. Ur ett mer renodlat rekreativt perspektiv behövs också ett landskaps- synsätt. Skall man vandra i ett beteslandskap är det ofta så att man behöver gå genom flera hagmarker, kanske på en sammanbindande vandringsled. Skall det exempelvis vara motiverat med bra parker- ingsmöjligheter kanske inte bara 4 ha betesmark är tillräckligt för att attrahera folk. Men också utifrån bondens perspektiv kan det vara av stort värde att ha ett landskapsperspektiv eller kanske skall vi benämna det bygdeperspektiv. Produktutveckling och marknadsföring av ett landskap kan då bli mera rationellt. Samverkan som då behövs mellan bönder i ett landskap kan skapa nya utvecklingsmöjligheter. Flera landsbygdsföretag som delvis bygger sin turistiska verksam- het på landskapets värden inom ett begränsat område underlättar antagligen marknadsföringen. Området blir också mer attraktivt för besökande. Att få med deltidsbönder, andra landsbygdsboende och t.o.m. sommarboende i landsbygdsutvecklingsverksamheter underlättas antagligen av att flera gårdar jobbar inom ett gemensamt landskap som man arbetar med att förbättra. Det finns alltså anledning att det tillskapas miljöersättningssy- stem som stimulerar ett antal brukare i en bygd att samverka när det gäller hävd, restaurering och nyskapande av miljöer i ett gemen- samt landskap. Under rubriken med lokalt ur- sprung förs nedan fram en konkret idé om hur ett sådant ersätt- ningssystem kan utformas. Betesmarker och speciellt då naturbetesmarker är något av en grundbult för en landsbygdsutveckling som syftar till att uppnå en rad mål beträffande miljö, kultur och rekreation. Det är av stor vikt att denna kunskap finns spridd bland politiker och administratörer som arbetar med landsbygdsfrågor. Här är inte platsen att re- dogöra för de problem och möjligheter som är kopplade till betes- drift. Mycket kortfattat kan man dock konstatera att vinterstall- ning är ett stort problem i och med att en modern djur- hållning som behövs för en livskraftig betesmarksförvaltning behö- ver moderna stallplatser. Ekonomiskt kan detta vara ett betydande problem för många brukare. Ett mer forskningsrelaterat problem är att vi hävdar en areal naturbetesmark som antagligen på många sätt ytmässigt är tillräck- ligt stor för att uppnå t.ex. mål beträffande biologisk mångfald. Kvaliteten på den hävd som där utförs kan vara för låg, det finns indikationer på en utarmning av både fauna och flora trots att rela- tivt stora arealer hävdas. Uppföljning och forskning behövs här så att brukarna kan få sådan information att de kan modifiera hävden. Ovan har påpekats att det finns anledning att i en diskussion om miljöersättningar också beröra frågan om miljöersättningar inom skogsbruket, renskötseln och fisket (här kan också vattenbruk in- kluderas). Under Modeller för framtiden förslås ett antal miljöer- sättningssystem som ansluter till denna diskussion. Ett mycket viktigt perspektiv som ofta inte tillräckligt beaktas i studier och diskussioner som berör landsbygden är perspektivet på hur kopplingen mellan land och stad kan stärkas. Frisk- vårdsperspektivet har fått en allt större tyngd i detta sammanhang. Också en väl fungerande allemansrätt är här en viktig komponent. Kommunerna är antagligen mycket viktiga när det gäller att koppla samman landsbygdsutveckling t.ex. på landskapsnivå med de avnämare som finns i tätorterna. senteras nedan också en modell för hur detta administrativt kan ske. Den tätortsnära landsbygden är här speciellt viktig, ock det är av stor vikt att större tyngd ges åt denna zon både utifrån ett be- byggelse, och infrastrukturperspektiv samt ur en klassisk natur- vårds- och kulturmiljövårdsutgångspunkt. Specifikt finns det också anledning att uppmärksamma bristen på personer med invandrar- bakgrund i areella yrken och i sådana yrken som berör landskapet. Större uppmärksamhet när det gäller växthuseffekten och ett högre oljepris har gjort att diskussionerna om kraftigt ökad biobränsle- produktion blivit aktuell. I de förslag som presenteras nedan läggs därför en hel del vikt vid att söka kombinera biobränsleodling med andra funktioner i landskapet som kan vara till gagn för miljön. Det bör här också framhållas vikten av multifunktionell markanvänd- ning samt forskning som syftar till att kombinera biobränslepro- duktion med andra funktioner som är positiva i landskapet. Det finns risk för att biobränsleproduktionen bara blir en aktivitet som söker lösa ett miljöproblem medan denna odling kan bli negativ ur andra utgångspunkter. För att uppnå miljömål och specifikt de som rör biologisk mångfald finns en rad styrmedel. Många av dessa styrmedel upplevs antagligen mer påtagliga för allmänheten än miljöersätt- ningarna. Naturreservat upplevs antagligen som det mest påtagliga styrmedlet. Det finns ett betydande värde i att vi i har en hel uppsättning av styrmedel när det gäller markanvändning. Det ligger dock ett pedagogiskt värde i att det finns en rad styrmedel som verkar i landskapet, och på människorna som brukar eller re- kreerar sig i landskapet. I samband med att man diskuterar hur miljöersättningar kan utformas behövs en diskussion om hur dessa styrmedel på ett mer rationellt och kompletterande sätt kan användas i landskapet. T.ex. kan man föra en diskussion om hur Natura 2000 systemet kan göras mer intressant och positivt i ett landsbygdsutvecklingsperspektiv. Vidare kan instrument som Rödlistan diskuteras, samt strandskyddslagstiftning m.m. Slutli- gen finns det inom miljöersättningssystemet delar som bättre behöver utformas så att de kan bli effektivare när det gäller att bi- draga till att miljömålen nås. Eko-stödet är ett sådant. Kulturmiljövården finns med i de flesta diskussioner när det gäller landskapets hävd och förvaltning. Monetärt förfogar dock denna sektor över betydligt mindre resurser än t.ex. naturvården. Det finns ofta anledning att på ett tidigt stadium i olika planerings- och utvecklingsprocesser att lyfta fram kulturmiljövärdena. Ofta är dessa värden t.o.m. mer kända i en bygd än naturvärdena. Det gäller därför att i t.ex. framtida utvecklingsarbeten om miljöersättningar mycket påtagligt engagera kulturmiljövården. Dessutom finns det stor anledning att på många sätt arbeta för att sudda ut den delvis artificiella gränd som finns mellan naturvård och kulturmiljövård. Detta kan antagligen göras inom hela den del av utbildningsväsen- det som berör landskapet, allt från gymnasienivån till universitets- utbildningar och fördjupningsutbildningar av t.ex. bönder, turist- personal och stadsplanerare. råder det en brist på integrerat landskapsvetande inom t.ex. naturbruksgymnasierna, SLU och andra universitet som utbil- dar människor som kommer att arbeta med areella näringar. Detta kan ses som en eftersläpning, där utbildningsanstalterna inte fångat upp det faktum att t.ex. bönder producerar och får specifikt betalt för landskapsproduktion inkluderande t.ex. biologisk mång- fald. Här finns dock inte utrymme för att gå in i detalj och föreslå olika utbildningar och utbildningsutvecklingar. En uppmaning skall dock riktas till huvudmännen för de ovan nämnda utbildningarna att uppmärksamma frågan. Specifikt föreslås dock under Modeller för framtiden att bön- der blir mer aktiva i hela den produktionskedja som leder till bättre landskapskvalitet. Här fordras alltså en specifikt utformad vidareutbildning som antagligen kan uppdras till JV i samarbete med SLU. Som framgår av denna skrivelse finns det en rad utvecklingsområ- den där forskning behövs kring landskapet. Det är både fråga om naturvetenskap, men också i stor utsträckning humanistisk-sam- hällsvetenskaplig forskning. Tvärvetenskapligt arbetssätt är viktigt i detta sammanhang. För att miljöersättningssystem skall fungera väl behövs dock specifikt sådan forskning som arbetar på en övergri- pande landskapsnivå, alltså sådan forskning som kan ge underlag till de ramar som måste sättas t.ex. på nationell nivå och hur utvärde- ringsresultat kan återkopplas i systemet. Det behövs också forsk- ning och utvecklingsarbete som kan stimulera fram lokala förevis- ningsmodeller i landskapet som kan användas i bl.a. vidareutbild- ningen av t.ex. bönder i detta sammanhang. Att utveckla miljöersättningsmodeller relativt isolerat i är inte särskilt rationellt. Även om vi kommit relativt långt här i lan- det med detta utvecklingsarbete så finns de mycket att lära genom att ta del av andra jämförbara länders utvecklingsarbete. Storbri- tannien är ett sådant land även om t.ex. miljöersättningarna i detta land är mera koncentrerade till områden som valts ut av myndig- heterna. är ett land där skogen spelar större roll i detta sammanhang. I finns t.ex. ett system med anbudsförfarande när det gäller vilket landskapsavsnitt som ska få del av vissa miljö- ersättningsformer. Speciellt intressant för är det också att samverka med flera central- och östeuropeiska länder där det fortfarande finns mycket stora natur- och kulturvärden i landskapet. Ett internatio- nellt samarbete stärker också våra möjligheter att informera och få acceptans för våra miljöersättningsformer. En viktig inter- nationell aspekt i detta samanhang är också de krav från tredje värl- den på I-länderna att inte ställa upp handelshinder för jordbruks- produkter och subventionera sin egen matproduktion. Ett större fokus på ersättningar i landskapet tillgodoser i viss mån sådan kri- tik. Ett aktivt utvecklat scenarie-arbete behöver initieras om det skall vara möjligt att tillgodose de krav som finns på en betyd- ligt större delaktighet lokalt när det bl.a. gäller landsbygdsutveck- lingens koppling till miljöersättningarna. Alla de som kommer att arbeta med landskap på ett eller annat sätt kommer att vara del av ett landskap som påverkas på ett mycket mångskiftande sätt utifrån. Denna komplexitet kommer att ställa stora krav på samhället när det gäller planering och ratio- nellt genomförande av planer. Sköts detta på ett tämligen traditio- nellt sätt från myndigheternas sida, finns risk att positiv energi hos t.ex. bönder och boende på landsbygden försvinner. Konsten blir alltså att arbeta med ett komplext landskap som t.ex. måste klara av vissa miljömål som den enskildes initiativ uppmuntras och fås att vidareutvecklas. Avslutningsvis före förslagen, tre utmaningar: 1.Hur hanterar man den mycket skiftande förändrings- och samverkansviljan i olika bygder. Hur kan bakgrundsmaterial, stimulansåtgärder mm samt forskning kring detta område bidraga till att vi inte får en alltför snedvriden kartbild av var man lyckats och var man inte alls tagit upp landskapsutmaningen 2.Hur får man med stadsbor i verksamheterna. Kopplingen mellan stad och land är inte alls särskilt given . Risken finns att den ytterligare kan försvagas på många håll. Lands- bygdsutveckling är inte bara en sak för landsbygdsboende. Vi bör hitta nya former för att öka de tätortsboendes enga- gemang i specifika bygder. 3.Delvis redan övergivna jordbruksområden i norra glesbygder innehåller mycket stora potentiella värden. Att helt avföra dessa områden från agendan är an- tagligen en betydande misshushållning med resurser. Här behövs en utveckling av strategier för hur man hanterar bygder som redan förlorat sin sista bonde, men vars re- surser skulle kunna utnyttjas och ge både jobb och en god attraktiv miljö Nedan beskrivs ett antal förslag som syftar till att bidraga till ett håll- bart nyttjande av naturresurserna, ekologiskt, ekonomiskt och socialt. Förslagen har som ledande tema samhällets behov av ett hållbart nyttjande av naturen. Förslagen grundar sig alltså på de behov som identifierats vetenskapligt och som också identifierats politiskt och gjorts till beslutad svensk politik, i de flesta fall av en enig svensk riks- dag. Förslagen är så utformade att de definieras på nationell nivå, regler och ramar sätts här, medan genomförandet huvudsakligen hänger på att lokala och regionala grupper och sammanslutningar tar initiativet till att agera. Förslagen skall dock inte ses så att de skulle helt ersätta system som finns för att klara t.ex. flera miljömål. Förslagen skall ses som komplement och som försök som kan vidgas om de faller väl ut. A Landskapsinitiativ med lokalt ursprung har en diskussion startats om behovet av statliga styrmedel på landskapsnivå. har nästan alla ekono- miska styrmedel som berör jordbruket betalats ut på skiftes- eller gårdsnivå. De ekonomiska styrmedel, ersättningar, som förekom- mer är huvudsakligen utformade så at de skall svara mot en väl de- finierad kvalitet på ett skifte. har det påpekats från flera håll att många av värdena i landskapet inte bara bygger på de en- skilda värdena inom enskilda skiften, utan dessutom också bygger på summan av många olika värden i ett större landskapsavsnitt. Denna insikt har varit välkänd inom ekologin relativt länge, kul- turmiljövården omfattar också ett liknande synsätt. Från ett eko- nomiskt hållbarhetsperspektiv är synsättet också relevant. För små enheter ger inte arbetstillfällen som kan försörja landsbygdsbo- ende. Vidare finns det stora svårigheter för allmänheten att rekreera sig i ett alltför uppsplittrat landskap. Skall man kunna på ett me- ningsfullt sätt vandra t.ex. i betade hagmarker fordras hyggligt stora arealer som också kan hållas ihop t.ex. med definierade leder med t.ex. stängselövergångar. Det förfaller därför initialt som om det finns ett starkt behov av att stimulera skötseln av sammanhängande landskap. Jordbruksver- ket har gjort en sammanställning av olika argument i frågan utan att direkt ta ställning. HagmarksMISTRA har (2006) publicerat en rapport om huvudsakligen naturvårdsvärdena med mer sammanhängande betesdominerade beteslandskap. I både jordbruksverkets liksom HagmarksMISTRAs rapport finns många argument för en samlad landskapssyn. Dock är det inte självklart ur ett ekologiskt/naturvårdsmässigt perspektiv att gynnandet av mer sammanhållna landskap är att föredra. Invändningen har att göra med att om man utgår från en given ekonomisk pott för t.ex. sköt- sel av betesmarker innebär en koncentration av de ekonomiska re- surserna mot mer sammanhängande landskap att perifert liggande betesmarker blir missgynnade och kan mista de ersätt- ningar som varit allokerade dit. I flera sammanhang kan detta inne- bära att hotade och sällsynta arter får stryka på foten som vinsterna i de mer sammanhängande landskapen naturvårdsmässigt inte uppväger förlusterna i de perifera ytorna. Dilemmat är i huvudsak ett naturvårdsproblem, i enstaka fall kan det vara ett problem för kulturmiljövården medan detta dilemma är obetydligt när det gäller ekonomisk bärkraft eller sett ur ett rekre- ationsperspektiv. Ett konkret förslag om att gynna hela landskap med ekonomiska styrmedel måste ha en inbyggd mekanism som innebär att mycket värdefulla perifera områden inte missgynnas. pågår också ett arbete att från länsstyrelsernas sida peka ut värdefull större landskapsavsnitt och ta fram strategier för att säkra dessa landskap. Ett sådant arbete kan ses som ett top-down projekt och stå i motsättning till den modell som föreslås här. Länsstyrelsernas arbete behöver dock inte stå i motsats till det underifrånperspektiv som här skissas, om det i princip huvudsakligen går ut på att utifrån relativt objektiva kriterier peka ut områden. Ett sådant utpekande skall dock bara ses som ett form av bakgrundsarbete och hjälp till de lokala grupper som bör vara de som tar initiativet till land- skapsprojekt. Konkret föreslås alltså att det skall avsättas medel för att finansi- era miljöersättningar på landskapsnivå. Landskapsersättningen skall vara utöver de skiftes- eller gårdsdefinierade miljöersättningar som redan utgår. Ersättningen skall utgå till samtliga ytor som bi- drager till att kriterierna för landskapsersättning kan uppnås inom det område som anmälts och godkänts. Ett landskap skall kunna anmälas till av en grupp brukare. Förslagsvis kan storleken på landskapen ligga på nivån 300–3000 ha. Specificerade kriterier skall utformas regionalt för vad som skall uppnås för att ett landskap skall erhålla landskapsersättning. innebär dock inte att ett landskap skall behöva ha nått upp till kva- lificeringsnivån för att bli preliminärt godkänt. Vad som behövs för att kunna bli preliminärt godkänt är att det finns sådana realistiska planer som visar att kvalificeringsnivån skall kunna uppnås t.ex. . Landskapsersättningen utgår dock ej förrän kvalifice- ringsnivån uppnåtts. Ersättningsnivån skall dock vara så hög att det ger en ordentlig motivation till att undersöka om ett landskap är värt att anmäla, preliminärt planera åtgärder och sedan genomföra åtgärderna fram till att ersättningarna börjar falla ut. Förutom de absoluta nivåer som skall uppnås bör också mycket stora höjningar av de kvalificerande värdena höja den ersättning som skall betalas ut till ett landskap. Denna extra bonus för att landskapsvärdena höjts mycket avsevärt måste dock tidsbegränsas till exempelvis . De värden som kan bedömas kan i princip delas upp i tre delar: 1.Biologisk mångfald med huvudinriktning på hävdade natur- betesmarker 3.Rekreativt värde där allmänhetens möjlighet att nå de in- tressanta områdena och vandra i dem har stor betydelse. Parkeringsplatser, informationsskyltar, stättor och vand- ringsleder är exempel på viktiga anläggningar som bidrager till att kvalificera ett landskap för landskapsersättning. En något mer myndighetsdriven variant av de ovan beskrivna för- slaget kan vara ett förslag att myndigheterna vid analyser av vad som är brister i olika regioners landskap utlyser möjligheten för enskilda brukare eller flera brukare i samverkan att inkomma med anbud på nyskapade, restaurerade eller tillgängliggjorda landskap. Anbuden kan då vara inriktade på olika geografiska landskap i en region, så det är inte självklart vilket landskap som i slutändan verkligen blir restaurerat. Det är alltså inte myndigheternas priori- teringar som avgör att ett specifikt landskap blir restaurerat, sna- rare är det kvaliteten och priset som avgör att ett av flera landskap blir det som vinner och blir restaurerat. C Projekt som skall ha effekt på minst tre olika områden En form av projekt som speciellt bör stimuleras är sådana där flera olika värden eller åtgärder för att uppnå miljömål kan förenas. sådant exempel kan vara en våtmark som restaureras och som ger bra fågelbiotoper (biologisk mångfald) minskar kväve/fosforbelast- ningen, och där biobränsle produceras. Sociala värden också. D Bioenergiprojekt med bredare nyttoprofil har det vuxit fram en allt större medvetenhet om att de fossila bränslena bör ersättas i mesta möjliga grad. Bio- bränslena är ett mycket betydande alternativ. Därför pågår det en hel del utredningsverksamhet och forskning kring hur biobränsle- produktionen i kan öka. De projekt som skisseras är ofta strikt inriktade på att få fram så mycket bioenergi som möjligt per ytenhet till så lågt pris som möjligt. Bioenergiproduktionen kan därför tyvärr komma att negativt påverka andra miljövärden som t.ex. biologisk mångfald och möjligheter till rekreation. Ett förslag kunde därför vara att tillskapa specifika ersättningar till sådan bio- energiproduktion som kunde visa upp ett eller flera tydliga andra miljövinster som biobränslet producerades. E och bondesamverkan som kan utveckla när- natur har miljöersättningarna till jordbruket helt styrts via läns- styrelserna och mottagare har uteslutande varit heltids- eller del- tidsjordbrukare. Inte minst med tanke på det intresse som finns för närnatur, och närnaturens stora roll i ett folkhälsoper- spektiv, vore det önskvärt att samverkan mellan kommuner och enskilda brukare kunde stimuleras, inte minst inom tätortsnära landskap. I någon mån har flera av de kommunala naturvårdssatsningar som gjorts och som delvis statligt finansierats tagit fasta på detta behov. Framöver kan en utvärdering av dessa satsningar vara en del i ett mer detaljerat beslutsunderlag för att tillskapa en miljöersätt- ningsform som skulle främja samverkan mellan lokala markanvän- dare och kommunerna. Konkret kan man skissa denna typ av mil- jöersättning på följande sätt. Denna ersättning skall vara utöver de ordinarie miljöersättningar som utgår till varje brukare som upp- fyller t.ex. kvalitetskrav när det gäller betesmarker. Miljöersätt- ningen skall sökas av kommunen i samverkan med en eller flera brukare. Miljöersättningen skall utbetalas till brukarna, och till vara statligt finansierad och till kommunalt finansierad. För att erhålla denna form av ersättning skall krav både rörande naturvård, kulturmiljövård samt rekreation vara tillgodosedda. Inte minst skall rekreationsfaktorn betonas. F Bönder som experter i systemet