sou · GUB36 · 2007-01-01 00:00:00 — Vid bedömningen av om uppehållstillstånd skall återkallas skall alltid hänsyn tas till utlänningens anknytning till det svenska sam- hället och till om andra skäl talar mot att tillståndet återkallas, 7 kap. 4 § NUtlL. Därvid skall särskilt beaktas utlänningens lev- nadsomständigheter och familjeförhållanden samt hur länge utlän- ningen har vistats i . Ett beslut om återkallelse av skyddsstatusförklaring kan således komma att få rättsverkningar i form av återkallelse av uppehålls- tillstånd men behöver inte få det. Skyddsgrundsdirektivets syfte, beträffande alternativt skyddsbehövande, är att åstadkomma en harmoniserad lagstiftning i medlemsstaterna. Endast flyktingar och alternativt skyddsbehövande omfattas av skyddsgrundsdirektivet. Det förhållandet att ett en utlännings uppehållstillstånd inte automatiskt återkalls när skyddsstatusförklaringen återkallas och personen ifråga därmed inte längre omfattas av skyddsgrunds- direktivets bestämmelser, kan enligt utredningen inte anses strida mot skyddsgrundsdirektivet. 5Bedömning av fakta och omständigheter Skyddsgrundsdirektivet innehåller bestämmelser i artikel 4 om hur ansökningar om internationellt skydd skall bedömas. Artiklarna 14.2 och 19.4 innehåller bestämmelser om bevisbördan i förfaran- den om återkallelse av och upphävande av flyktingstatus respektive status som alternativt skyddsbehövande. Artiklarna har följande lydelse. 1.Medlemsstaterna får betrakta det som den sökandes skyldighet att lägga fram alla faktorer som behövs för att styrka ansökan om internationellt skydd. Det är medlemsstaternas skyldighet att i samarbete med den sökande bedöma de relevanta faktorerna i ansökan. 2.De faktorer som det hänvisas till i punkt 1 utgörs av den sökandes utsagor och alla handlingar som den sökande förfogar över angående den sökandes ålder, bakgrund, inklusive relevanta släktingars bak- grund, identitet, nationalitet(er), tidigare bosättningsland(länder) och - ort(er), tidigare asylansökningar, resvägar, identitets- och resehand- lingar samt orsakerna till ansökan om internationellt skydd. 3.Bedömningen av en ansökan om internationellt skydd skall vara individuell, och följande skall beaktas: a)alla relevanta uppgifter om ursprungslandet då beslut fattas om ansökan, inbegripet lagar och andra författningar i ursprungslandet samt det sätt på vilket dessa tillämpas. b)de relevanta utsagor och handlingar som den sökande har lämnat, inklusive information om huruvida sökanden har varit eller kan bli utsatt för förföljelse eller allvarlig skada. Bedömning av fakta och omständigheter c)sökandens personliga ställning och förhållanden, inklusive faktorer som bakgrund, kön och ålder, så att det kan bedömas huruvida de handlingar den sökande har blivit eller skulle kunna bli utsatt för, på grundval av sökandens personliga omständligheter, skulle innebära förföljelse eller allvarlig skada. d)om den sökande efter att ha lämnat ursprungslandet ägnat sig åt en verksamhet, vars enda syfte eller vars huvudsyfte var att skapa de nödvändiga förutsättningarna för att ansöka om internationellt skydd, skall man bedöma om denna verksamhet kommer att utsätta den sökande för förföljelse eller allvarlig skada om han eller hon återvänder till landet. e)om man rimligen kan förvänta sig att den sökande begagnar sig av skyddet i ett annat land där han eller hon kan hävda sitt medborgarskap. 4.Det faktum att den sökande redan har varit utsatt för förföljelse eller annan allvarlig skada, eller för direkta hot om sådan förföljelse eller sådan skada, är en allvarlig indikation på att den sökandes fruktan för förföljelse är välgrundad eller att det finns en verklig risk för att han eller hon kommer att lida allvarlig skada, såvida det inte finns goda skäl till att anta att sådan förföljelse eller allvarlig skada inte kommer att upprepas. 5.När medlemsstaterna tillämpar principen enligt vilken det är den sökandes skyldighet att styrka sin ansökan om internationellt skydd, och den sökandes uppgifter inte kan styrkas av skriftliga eller andra bevis, skall sådana uppgifter inte behöva bekräftas om följande villkor är uppfyllda: a)sökanden har gjort en genuin ansträngning för att styrka sin ansökan. b)alla relevanta faktorer som den sökande förfogar över har lagts fram och en tillfredsställande förklaring har lämnats till varför andra relevanta faktorer saknas. c)sökandens uppgifter befinns vara sammanhängande och rimliga och strider inte mot tillgänglig specifik och allmän information som rör den sökandes ärende. Bedömning av fakta och omständigheter d)sökanden har ansökt om internationellt skydd , såvida inte sökanden kan framföra goda skäl till varför han eller hon inte gjort det. e)sökandens allmänna trovärdighet är fastställd. Utan att det påverkar flyktingens skyldighet enligt artikel 4.1 att uppge alla relevanta fakta och lämna alla relevanta handlingar som han eller hon förfogar över, skall den medlemsstat som har beviljat flyktingstatus i varje enskilt fall bevisa att den berörda personen har upphört att vara eller aldrig har varit flykting enligt punkt 1 i denna artikel. Utan att det påverkar tredjelandsmedborgarens eller den statslösa personens skyldighet enligt artikel 4.1 att uppge alla relevanta fakta och lämna alla relevanta handlingar som han eller hon förfogar över skall den medlemsstat som har beviljat status som alternativt skyddsbehövande i varje enskilt fall bevisa att den berörda personen inte längre uppfyller eller aldrig har uppfyllt kraven för att betecknas som alternativt skyddsbehövande i enlighet med punkterna 1–3 i denna artikel. Regeringens utredningsdirektiv berör inte särskilt frågan om hur ansökningar om internationellt skydd eller ärenden om återkallelse av eller upphävande av flyktingstatus eller status som alternativt skyddsbehövande skall bedömas. Utredarens uppdrag är att redo- visa gällande svensk rätt på området och bedöma skyddsgrunds- direktivets konsekvenser för gällande rätt. Behovet av eventuella författningsändringar eller andra åtgärder som skyddsgrunds- direktivet ger anledning till skall redovisas. Bedömning av fakta och omständigheter 5.2.1Bevisbörda – utredningsbörda i asylärenden hos I 35 kap. 1–5 §§ RB, finns vissa allmänna regler om bevisning. Där anges bl.a. att rätten efter en samvetsgrann prövning av allt, som förekommit, skall avgöra vad i målet är bevisat. Härigenom slås den fria bevisprövningens princip fast. Inom förvaltningsrätten gäller denna princip som en allmän rättsgrundsats.1 Myndigheten skall vid prövningen fritt bedöma värdet av den framlagda bevisningen. I fråga om notoriska fakta, erfarenhetssatser och gällande svensk rätt krävs ingen bevisning.2 Däremot i fråga om utländsk rätt. Den som är part i ett ärende kan åberopa olika slag av bevisning till stöd för sin sak (den fria bevisföringens princip) om det inte i speciallagstiftningen föreskrivs att ett rättsfaktum endast kan styr- kas med visst slags bevis. Det senare är sällan förekommande inom förvaltningsrätten. Det är dock oundvikligt att tilltron till olika slags bevisning varierar. En fri bevisvärdering utesluter inte att vissa uppgifter tillmäts särskild betydelse men detta måste ställas i rela- tion till andra uppgifter i ärendet. I detta sammanhang uppkommer frågan, vad som händer, om en avgörande omständighet inte kunnat tillfredsställande bevisas. Med bevisbörda avses i den för svensk rätt gängse meningen, dels vilken av parterna som skall svara för bevisningen av rättsfakta, dels att bevisningen skall vara tillräckligt stark för att rättsfakta skall anses föreligga. Frågan om vem som svarar för bevisningen i ett ärende hänger ihop med frågan hur utrednings- skyldigheten skall fördelas mellan myndigheten och den enskilde och hur beslutet påverkas av brister i utredningen. Något generellt svar finns inte inom förvaltningsrätten. I asylärenden anses huvud- regeln vara att den asylsökande har att avge en trovärdig och rimlig berättelse om varför han eller hon är i behov av internationellt skydd. Eftersom det skulle vara svårt för utlänningen att bevisa varje led i berättelsen, har asylsökanden erhållit lättnader beträffande utredningen (se vidare under officialprincipen).3 1Wennergren, Förvaltningsprocesslagen m.m. En kommentar, , 4:e upplagan 2001, s. 295. 235 kap. 2 § RB. 3UNHCR:s handbok par. 195–202. Bedömning av fakta och omständigheter När som inom förvaltningsrätten, ett rättsområde kännetecknas av generella rekvisit kan det vara svårt att separera rättsfakta (för- hållanden som är avgörande för en viss rättsföljd) från bevisfakta (bevisningen). Normalt har i svensk rätt ingen av par- terna bevisbördan beträffande bevisfakta. Förfarandet hos vid handläggning av asylären- den och andra ärenden regleras genom förvaltningslagen (1986:223), FL. FL är subsidiär i förhållande både till annan lag och förordning, 3 § FL, vilket gör att det kan finnas bestämmelser i specialförfattningar, bl.a. i NUtlL, som avviker från FL. Lagstifta- ren har förutsatt att endast sådana avvikelser från FL som framgår klart av den speciella lagen eller förordningen skall ha företräde. Tanken har varit att avvikande bestämmelser endast skall meddelas om det föreligger ett verkligt behov därav.4 En grundtanke bakom FL är att lagen skall bidra till att förvaltningsmyndigheterna får ett så fullständigt och korrekt underlag som möjligt för sina beslut. I ett ärende hos om skydd är det fråga om ett enpartsförfarande. Sökanden står som ensam part inför myndig- heten. Detta medför att myndigheten spelar en dubbel roll. Myn- digheten skall dels tillvarata det allmännas intresse i saken, dels objektivt och opartiskt tillämpa gällande rättsregler.5 Innan ett ärende avgörs måste det beredas så att myndigheten får ett tillräckligt underlag för ärendets avgörande i sak. I förvalt- ningsförfarandet har upprätthållits principen att ett ärende bereds skriftligt. FL saknar däremot en bestämmelse om detta. Även muntligt beredningsförfarande förekommer hos för- valtningsmyndigheterna. I 14 § FL finns en bestämmelse om muntlighet i förfarandet. Regeln utgör ett komplement till det skriftliga förfarandet. Ett grundläggande drag i den svenska rätts- ordningen är att utredningen i ett ärende skall ske i första instans och ett muntligt inslag i processen redan hos förvaltningsmyndig- heten kan då vara till hjälp. I detta sammanhang måste bestämmel- 1986/87:39 s. 58 och , , Förvaltningslagen, Juridik 2003, s. 61. 5Strömberg, Allmän förvaltningsrätt, Liber ekonomi, 22 upplagan 2003, s. 91 och , a.a. s. 129 f samt stadgandet i 1 kap 9 § RF, att domstolar och förvaltningsmyn- digheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen skall i sin verk- samhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Bedömning av fakta och omständigheter sen i 15 § FL om dokumentationsskyldighet beaktas. Att myndig- heten dokumenterar vad som förevarit vid den muntliga handlägg- ningen är en förutsättning för att myndigheten skall kunna fullfölja sina skyldigheter enligt 16 och 17 §§ FL(partsinsyn och kommu- nikation). En särskild regel om ökat inslag av muntlighet i asylärenden infördes i utlänningslagstiftningen i samband med UtlL. Som motiv för bestämmelsen anfördes i propositionen att inslag av muntlighet i handläggningen ofta kan skapa ett bättre underlag för ett riktigt beslut än en rent skriftlig handläggning. Sökanden får möjlighet att lägga fram sina synpunkter och beslutsfattaren kan ställa de kompletterande frågor som uppgifterna kan ge upphov till. Även trovärdighetsbedömningen kan underlättas av ett samman- träffande. Det blir lättare att för sökanden klargöra att alla upp- gifter av betydelse och alla skäl som han eller hon kan åberopa för att han eller hon skall få stanna i landet måste föras fram. Det kan också för sökanden framhållas att om sökanden, efter det att han eller hon haft tillfälle att lägga fram sina skäl, senare lämnar upp- gifter som avviker från vad som sagts vid den muntliga handlägg- ningen, tilltron till hela hans eller hennes berättelse kan komma att äventyras.6 Enligt bestämmelsens lydelse i NUtlL får en utlänning som har ansökt om asyl i avvisas eller utvisas endast om muntlig handläggning har ingått vid handlägg- ning av ärendet. Muntlig handläggning skall även annars företas på begäran av utlänningen, om inte en sådan handläggning skulle sak- na betydelse för att avgöra asylärendet. Handläggningen kan ske i form av muntlig förhandling eller i annan form.7 Muntlig handlägg- ning kan avse t.ex. informella telefonkontakter och sammanträden. En förhandling är av mer formell natur. Vid den muntliga hand- läggningen skall de omständigheter som behöver klargöras noga ut- redas. Utlänningen skall få tillfälle att redogöra för sin ståndpunkt och uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet.8 Vid muntlig förhandling skall utlänningen höras. får bestämma att även andra personer än utlänningen skall höras vid förhandlingen.9 Bestämmelserna får ses mot bakgrund av att det är fråga om ärenden av för den enskilde djupt ingripande natur och att det ur rättssäkerhetssynpunkt är viktigt att ärendena inte avgörs 1988/89:86 s. 83. 713 kap. 1 § NUtlL. 813 kap. 3 § NUtlL. 913 kap. 4 § NUtlL, t.ex. en läkare som utfärdat ett intyg. Bedömning av fakta och omständigheter utan ett så fullständigt beslutsunderlag som möjligt. I Migrations- verkets nya arbetsformer skall asylsökanden träffa både handlägga- ren och beslutsfattaren i ärendet vid den muntliga handlägg- ningen.10 Så som bestämmelsen om muntlig handläggning är utformad i NUtlL föreligger det en skyldighet för att ha muntlig handläggning i nästan samtliga asylärenden och ärenden om skydd enligt 4 kap. NUtlL eftersom det i praktiken är svårt att skilja avvisningsfallen från övriga fall utan ett muntligt inslag i beredningen.11 I övrigt är myndigheten skyldig att ha ett inslag av muntlig handläggning på begäran av utlänningen, om inte en sådan handläggning skulle sakna betydelse för att avgöra ärendet. Detta innebär att i varje enskilt ärende där en fram- om muntlig handläggning framförs, före ett avslag på begä- ran måste ha konstaterat att muntlig handläggning skulle sakna betydelse för att avgöra asylärendet. Frågan får i första hand avgö- ras mot bakgrund av den föreliggande utredningen i ärendet men även andra faktorer kan tillmätas betydelse t.ex. bristande läskun- nighet hos sökanden eller att sökanden av andra orsaker har svårt att ta tillvara sina intressen inom ramen för ett skriftligt förfarande. I 16 § FL stadgas om parts rätt att på egen begäran i ett ärende som avser myndighetsutövning mot enskild ta del av utredningsmate- rial. Huvudregeln är att part har rätt att ta del av det som tillförts ärendet. I princip omfattar bestämmelsen allmänna handlingar, även hemliga, andra handlingar som utarbetats inom myndigheten men som inte nått det stadium i handläggningen, då de enligt 2 kap. 7 § TF skall anses som upprättade och därmed allmänna och utred- ningsmaterial av annat slag, t.ex. muntliga upplysningar och före- mål. I 17 § FL stadgas som huvudregel att ett ärende inte får avgöras utan att den som är sökande, klagande eller annan part har under- rättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom själv och han har fått tillfälle att yttra sig över den, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. 10Den s.k. modellverksamheten enligt regeringsbeslut UD 2004/547/MAP. 1996/97:25 s. 196. Bedömning av fakta och omständigheter kationsskyldigheten begränsas genom vissa undantagsregler i para- grafen. Genom bestämmelsen om kommunikation garanteras den enskilde möjlighet att ta tillvara sina intressen i ärendet och princi- pen om att ingen skall dömas ohörd upprätthålls. Bestämmelsen garanterar vidare att myndighetens utredningsmaterial blir full- ständigt och riktigt. Ett upprätthållande av kommunikations- skyldigheten kräver att myndigheten dels underrättar part om det som tillförts ärendet, dels bereder part tillfälle att yttra sig över materialet. Föremålet för kommunikation är uppgift som tillförts ärendet av någon annan än parten och täcker allt utrednings- material. När man närmare skall bestämma vad som skall kommuniceras i ett ärende måste hänsyn tas till den undantagsregel som finns i 17 § första stycket andra meningen 1. Denna regel innebär bl.a. att kra- vet på kommunikation bara avser material som är av betydelse för ärendets avgörande.12 Inom myndigheten framställda handlingar som endast innehåller en sammanställning av i ärendet befintligt redan kommunicerat material eller en utredning om rättsliga frågor behöver inte kommuniceras med part. Part behöver inte heller underrättas om förslag eller utkast till beslut och myndigheten kan också utnyttja sin allmänna sakkunskap och erfarenhetsfond utan skyldighet att kommunicera detta med part.13 Om myndigheten inte iakttar sin skyldighet enligt 17 § FL har beslutet i ärendet inte tillkommit i laga ordning. Efter överklagande kan det då, beroende på omständigheterna, bli aktuellt för en högre instans att upphäva beslutet eller återförvisa ärendet till beslutsmyndigheten för ny behandling. I rättsfallet RÅ 1992 ref. 20 hade UN i ett ärende om uppehålls- tillstånd grundat sitt avslagsbeslut på en från rikspolisregistret inhämtad uppgift om att sökanden ådömts dagsböter för snatteri. Då uppgiften hade tillförts ärendet utan att kommuniceras med sökanden och då den synes ha haft avgörande betydelse för utgången i ärendet, hade, menade , UN handlagt ärendet i strid med 17 § FL. Regeringsrätten beviljade resning i ärendet och återförvisade ärendet till UN för ny handläggning.14 12Hellners, , a.a. s. 181. 13Bohlin, Warnling-Nerep, Förvaltningsrättens grunder, Juridik, 2004, s. 124. 14Se också RÅ 1992 not. 235 och not. Bedömning av fakta och omständigheter Både rätten till partsinsyn och kommunikationsskyldigheten är underkastade vissa begränsningar i 14 kap. 5 § sekretesslagen (1980:100 omtryckt 1992:1474), SekrL. I 13 kap. 9 § NUtlL inskränks kommunikationsskyldigheten i ärenden om visering, tidsbegränsat uppehållstillstånd, arbetstill- stånd och återkallelse av permanent uppehållstillstånd. I sådana ärenden gäller kravet på kommunikation bara när utlänningen är bosatt eller annars vistas i . I övriga utlänningsärenden är 17 § FL tillämplig. Officialprincipen innebär att myndigheten har ett ansvar för att dess ärenden blir tillräckligt utredda, d.v.s. utredningsansvaret åvilar primärt myndigheten som skall leda utredningen och se till att utredningen blir så fullständig som det aktuella ärendet kräver.15 Med utredningen kan inte förstås enbart bevisningen (bevisfakta) utan även omständigheter och förhållanden som är avgörande för en viss rättsföljd, s.k. rättsfakta. För förvaltnings- domstolarnas verksamhet är officialprincipen uttryckligen lagfäst i 8 § FPL. För förvaltningsmyndigheterna finns inte principen lag- fäst utan anses följa av att myndigheterna har att tillvarata de all- männa intressen som lagstiftningen är avsedd att skydda respektive främja i ett ärende. Officialprincipen innebär inte att myndigheten alltid själv måste ombesörja utredningen utan det kan räcka med att myndigheten ger part besked om hur talan skall kompletteras. I realiteten är offi- cialprincipen en princip om utredningsansvarets fördelning mellan den enskilde och myndigheten. Omfattningen av myndighetens utredningsansvar sträcker sig olika långt i olika typer av ärenden. Myndighetens utredningsansvar kan kopplas till processföremålet, särskilt vilket beviskrav som ställs i ärendet (jfr 8 § FPL ärendets beskaffenhet) och till partsställningen i ärendet. Detta innebär att utredningsbördan flyttas mellan myndigheten och den enskilde, beroende på om det är fråga om ett tvångsåläggande, straffliknande åtgärder, tvistemålsliknande ärenden, ett rent ansökningsärende eller som är fallet i asylärenden ett ansökningsärende där grund- läggande fri- och rättigheter enligt internationella konventioner skall beaktas. Officialprincipen fixerar således inte bevisbördan på 15 Se bl.a. , Warnling-Nerep, a.a. s. 104 ff. Bedömning av fakta och omständigheter myndigheten eller den enskilde utan bevisbördan skall placeras där det är lämpligt utifrån de hänsyn som skall beaktas inom olika rättsområden och som gör sig gällande i enskilda fall. I ett asyl- ärende måste skyddsbehovet för den enskilde vägas in. Myndig- heten har generellt ett större utredningsansvar i ett asylärende än i ett sedvanligt ansökningsärende. Vidare har det betydelse om utlänningen företräds av ett kvalificerat biträde eller inte. Myndig- heten har generellt större anledning att vara en enskild sökande utan biträde behjälplig än en sökande som företräds av ett biträde. I asylärenden handlar myndighetens utredningsskyldighet främst om att utreda förhållanden i andra länder. I detta arbete har Migra- tionsverket tillgång till olika informationskällor såsom utlands- myndigheterna, EUorganisationer, frivilligorganisationer, egen in- samling av länderinformation, stora nyhetsproducenter t.ex. AFP samt den praxis som utvecklats inom verket, UN och regeringen. Hos sker lagringen av information till stor del ge- nom det databaserade länderinformationssystemet Lifos. Lifos innehåller landöversikter, praxis- och exempelsamling, rapporter, dokument av olika slag, konventions- och avtalstexter, bilder av äkta och falska dokument, kartor och länkar. Systemet skall inne- hålla tillräcklig och relevant information för ett välgrundat beslut vad avser landspecifika förhållanden. Från de länder från vilka det kommer ett större antal asylsökande finns också landöversikter med allmän övergripande information. Materialet i Lifos utgörs av både offentligt och sekretessbelagt material. Sekretessbelagt mate- rial är oftast sådant för vilket utrikessekretess gäller.16 I samband med frågan om myndighetens utredningsskyldighet i asylärenden skall bestämmelsen i 1 kap. 11 § NUtlL beaktas. Där anges att när frågor om tillstånd enligt lagen skall bedömas och ett barn berörs av ett beslut i ärendet skall barnet höras om det inte är olämpligt. Den hänsyn skall tas till det barnet har sagt som barnets ålder och mognad motiverar. I 7 § FL finns en bestämmelse som tar sikte på myndighetens handläggning av ett ärende och som stadgar att varje ärende där någon enskild är part skall handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt. Vid handläggningen skall myndigheten beakta möj- ligheten att själv inhämta upplysningar och yttranden från andra myndigheter (jfr officialprincipen). Den andra myndighetens skyl- dighet att medverka regleras av 6 § FL. 16 För en utförligare redogörelse för sekretessen hos hänvisas till framställningen i avsnitt 18. Bedömning av fakta och omständigheter dock, på grund av SekrL:s regler, vara förhindrad att lämna ut upp- gifter. Mot denna bakgrund får bestämmelserna i 17 kap. 1 och 2 § NUtlL ses, som stadgar att socialnämnden samt hälso- och sjuk- vårdsmyndigheterna kan ha en upplysningsskyldighet i ett asyl- ärende. I asylärenden ligger det i sökandens intresse att myndigheten får tillgång till ett fullständigt beslutsunderlag. Det får därför ankomma på sökanden att lägga fram de upp- lysningar och de handlingar som han eller hon förfogar över, efter- som det måste presumeras att sökanden har tillgång till dessa upp- gifter.17 Det finns endast mycket begränsade preklusionsregler som hindrar sökanden från att lägga fram nya omständigheter senare i förfarandet.18 Inte heller är en sökande förhindrad att efter avslag och verkställighet ånyo anhängiggöra ett nytt asylärende (med såväl nya som redan anförda omständigheter) och få frågan om asyl prö- vad på nytt. I samband med att utlänningen lägger fram sin sak har myndig- heten en serviceskyldighet som följer av 4 § FL och som innebär att myndigheten skall hjälpa utlänningen att ta tillvara sin rätt i ären- det. Det kan t.ex. gälla upplysningar om vilka handlingar som bör bifogas och hjälp med att fylla i blanketter.