sou · GUB319d2 · 2007-01-01 00:00:00 — 11Samerättsutredningen: Språkbyte och språkbevarande, SOU 1990:84 s 57: Additiv tvåspråkighet innebär att individen lägger ytterligare ett språk till sin språkliga repertoar, medan subtraktiv tvåspråkighet betecknar ett tillstånd där individen är inne i en språkbytesprocess och lär sig det nya språket på bekostnad av det gamla. Den subtraktiva typen av tvåspråkighet anses uppstå i situationer där minoritetstalare, om de har lägre social status än majoritetsbefolkningen, under ett språkbytesskede går över till majoritetsspråket. Den additiva typen antas uppstå, när språkinlärningssituationen är sådan, att individen tillägnar sig ett andraspråk under trygga former och med kontinuerligt starkt stöd för förstaspråksutvecklingen. 12prop 2005/06:2 s 10. Förbättra möjligheterna till undervisning i och på minoritetsspråken På detta sätt lägger förskolan den bästa grunden för barns fortsatta utveckling och lärande vidare i utbildningssystemet.13 Regeringen har uttalat att stödet till barn i förskolan med annat modersmål än svenska behöver prioriteras. Stöd för barn med annat modersmål än svenska är mycket viktigt i förskolan, särskilt för de yngsta barnen som är i färd med att utveckla språk och identitet. Det räcker inte att barnen talar sitt modersmål i hemmet. Även för- skolan bör därför bidra till att modersmålet utvecklas och läro- planen för förskolan har därför förstärkts:14 Förskolan skall sträva efter att varje barn som har ett annat modersmål än svenska utvecklar sin kulturella identitet samt sin förmåga att kommunicera såväl på svenska som på sitt modersmål.15 Enligt regeringen finns det behov att höja kompetensen hos perso- nalen i förskolan när det gäller att arbeta för och i en mångkulturell förskola. Trots intentionerna i den nuvarande utbildningspolitiken är modersmålets ställning dock svag i förskolan, enligt . Undersökningar visar att endast vart åttonde barn av dem som har rätt till stöd i sitt modersmål får sådant stöd.16 13.3.2Förskoleverksamhet på de nationella minoritetsspråken borde utökas Regeringen måste vidta åtgärder för att de nationella minoriteter- nas rätt till undervisning i eller på minoritetsspråket, enligt artikel 14 i ramkonventionen, säkerställs i förskolan. Förskola helt eller delvis på samiska, finska och meänkieli skall anordnas inom för- valtningsområdena om föräldrar begär det. Möjligheterna att utvidga åtagandet enligt artikel 8.1.a. minori- tetsspråkskonventionen, så att förskola helt eller delvis på minori- tetsspråket skall ges i hela landet och för samtliga nationella mino- ritetsspråk, bör utredas ytterligare. Regeringen bör ge Myndigheten för skolutveckling i uppdrag att ge utvecklingsstöd till kommunerna i syfte att anordna minoritets- språkig förskoleverksamhet i hela landet för samtliga nationella 13prop 2004/05:11 Kvalitet i förskolan s 33- 14prop 2004/05:11 s 53-54. 15Förordning om läroplan för förskolan 2005:11 16se t.ex. : Flera språk – flera möjligheter, rapport till regeringen, . Förbättra möjligheterna till undervisning i och på minoritetsspråken minoriteter och att fortsätta utarbeta pedagogiskt stöd för sådan verksamhet. Stimulansbidrag till minoritetsspråkig förskola bör kunna utgå frågan om förskola utreds och bereds. De nationella minoriteterna ser positivt på förskolans möjligheter att fungera som stöd för barns språkutveckling, om verksamheten utformas på rätt sätt. Sverigefinnar och samer efterfrågar moders- målsundervisning och förskola på finska respektive samiska. Inom nuvarande förvaltningsområden i finns lagstadgad skyldighet att anordna förskola helt eller delvis på samiska, finska respektive meänkieli, vilket stärker barns språkut- veckling på minoritetsspråket.17 Det har dock visat sig att det allt- jämt är svårt för föräldrar att få förskola på minoritetsspråket på en del orter inom förvaltningsområdet och att alla kommuner inte tar sitt fulla ansvar för denna del av minoritetslagstiftningen. konstaterade i den publicerade rapporten om de nationella minoriteternas utbildningssituation: Flera av de intervjuade betonar vikten av en förskola som ger möjlighet till stöd för de nationella minoritetsspråken. Det är i förskolan som grunden läggs. De menar att om barnen får möjlighet att redan där träna sitt språk blir det lättare att motivera barnet till fortsatta studier i sitt minoritetsspråk. Dessa erfarenheter har man exempelvis i den samiska gruppen, där den samiska förskolan utgör en viktig rekryte- ringsgrund för sameskolan. Liknande erfarenheter finns hos den finska gruppen. Förskolans stora betydelse för barnens språkutveckling framhålls också av intervjuade kommunrepresentanter. Vår studie visar dock att sådant stöd förekommer i liten utsträckning.18 En utvidgning av nuvarande förvaltningsområden för finska och samiska skulle innebära att fler sverigefinska och samiska barn får lagstadgad rätt till förskola helt eller delvis på minoritetsspråket. Förskola helt eller delvis på minoritetsspråket ger bättre förutsätt- ningar för att faktiskt ge barnen ett medvetet stöd och den stimu- lans de behöver i språkutvecklingen och barnen får tillgång till en minoritetsspråkig miljö. Ett medvetet språkstöd i förskolan innebär, bl.a. att det skapas så bra språksituationer som möjligt och familjerna ges stöd i att utveckla språket. Förskoleledningen kan skapa förutsättningar för 17 8 § lagen (1999:1175) om rätt att använda samiska hos förvaltningsmyndighet och domstolar, och 8 § lagen (1999:1176) om rätt att använda finska och meänkieli hos förvaltningsmyndighet och domstolar. 18 : De nationella minoriteternas utbildningssituation, rapport 272, , s 26. Förbättra möjligheterna till undervisning i och på minoritetsspråken ett bra arbete genom genomtänkt placering av barnen, organisation av grupperna och genom stöd till personalen. Ett kvalificerat arbete förutsätter fortlöpande utbildning i språk- och kulturfrågor och i språkbefrämjande arbetssätt, och handledning eller annan form av bearbetning av sådana attityder som begränsar barnens möjligheter: i förskolan har tre uppgifter som är särskilt viktiga för att få språken att blomma. Dessa tre utgör hörnstenar som ger möjlighe- ter för den språkliga utvecklingen att skjuta fart. Den vuxne skapar en atmosfär för språk, organiserar för språk och ger barnen ett rikt inflöde av språk. Atmosfären i barngruppen är avgörande för barnens språkutveck- ling. Vågar man, tillåts man att uttrycka sig spontant? Hörs alla språk? Hjälper man varandra att uttrycka sig? Lika viktigt är atmosfären mel- lan de vuxna. Hur de bemöter varandra blir ju förebilden för barnens samvaro. Som de vuxna gör blir det självklart för barnen att göra. Om alla vuxna fritt talar sina språk på förskolan så blir det en självklarhet för barnen. Lika självklart som det kan bli att det är svenska som gäller om inte andra språk uppmuntras. Organisation är en annan av nyckelfrågorna för barnens språkinlär- ning. Verksamheten behöver organiseras så att det ger barnen bästa möjliga möjligheter att använda sina språk. Det gäller både tiden, utrymmena och lekmaterialen i förskolan och uppdelningen av barnen i lämpliga grupper för lek och andra aktiviteter. De vuxna ger också barnen ett inflöde av språkligt material, det material som barnen sedan använder i sin lek och sina samtal sinsemellan. Inflödet går genom sagor, bokläsning, berättelser och samtal.19 Med tanke på de nationella minoritetsspråkens fortlevnad och för- skolans betydelse för barns språkutveckling, behövs förskole- verksamhet på det nationella minoritetsspråket för alla nationella minoritetsbarn vars vårdnadshavare vill det. Det är därför otill- fredsställande att den lagstadgade rätten till sådan förskola begrän- sats geografiskt till förvaltningsområdena och endast till vissa av språken. Ramkonventionens bestämmelser gäller samtliga natio- nella minoriteter i hela landet. Enligt artikel 14 i ramkonventionen skall , sträva efter så långt det är möjligt att inom sina utbildningssystem säkerställa att de nationella minoriteternas möj- ligheter till undervisning i eller på minoritetsspråket.20 De natio- nella minoriteternas möjligheter till detta kan knappast anses vara 19 : Barn med flera språk – Tvåspråkighet och flerspråkighet i familj, förskola, skola och samhälle (2003) s 145- 20 Notera att artikel 14 i ramkonventionen anger områden som av hävd eller i betydande antal bebos av personer som tillhör nationella minoriteter. Detta skall inte likställas med förvaltningsområde enligt minoritetsspråkskonventionens bestämmelser. Förbättra möjligheterna till undervisning i och på minoritetsspråken visar att så inte är fallet och myndigheten nämner knappt undervisning på minoritetsspråken. Undervisning i språken kommer till stånd och undervisning på minoritetsspråket är t.o.m. problematiskt att få där det finns en lagstadgad rätt till det och efterfrågan finns. Inte ens samisk förskola inom Sameskolstyrelsens försorg är problem- fritt, trots att statsbidrag för merkostnader utgår till kommuner inom det samiska förvaltningsområdet (se avsnitt 13.5.4). Jag anser därför att regeringen måste vidta åtgärder för att de nationella minoriteternas rätt enligt artikel 14 i ramkonventionen faktiskt säkerställs i förskolan, så som efterfrågats av Europarådet.21 Med tanke på förskolans betydelse för barns språkutveckling och de nationella minoritetsspråkens fortlevnad bör regeringen även överväga att utvidga sitt åtagande enligt artikel 8.1.a. minoritets- språkskonventionen så att förskola helt eller delvis på minoritets- språket även skall ges utanför förvaltningsområdena och för samt- liga nationella minoritetsspråk. Denna fråga bör enligt min bedöm- ning bli föremål för ytterligare utredning i enlighet med det förslag som lämnas nedan under avsnitt 13.6.3. frågan utreds och bereds anser jag att regeringen bör ge Myndigheten för skolutveckling i uppdrag att ge utveck- lingsstöd till kommunerna i syfte att anordna förskola på de natio- nella minoritetsspråken i hela landet samt ett fortsatt uppdrag att utveckla pedagogiskt stöd som kan användas inom förskolans arbete. Stimulansbidrag till kommunerna bör kunna utgå enligt det förslag som lämnas nedan i avsnitt 13.6.3. 13.4Undervisning i de nationella minoritetsspråken Enligt tvåspråkighetsforskare kan undervisningsväsendet ses som ett system som har skapats för majoritetens behov av kunskaps- reproduktion och det har anpassats för majoritetens socialisa- tionsmönster, dvs. majoritetens idéer om uppfostran och vad det innebär att vara en god medlem av majoritetskulturen. Majoritets- samhällets syn på minoriteter och värdet av dessa gruppers särart kan i olika grad beaktas eller bortses ifrån inom skolväsendet.22 21se nedan avsnitt 13.4.1. 22Hyltenstam (2005) s 53. Förbättra möjligheterna till undervisning i och på minoritetsspråken minoritetskonventioner innebär att åtagit sig att beakta de nationella minoriteternas särart och även aktivt bejaka dessa gruppers möjligheter att bevara sin särart inom utbild- ningsväsendet. har det endast funnits förbud mot olika typer av diskriminering pga. ras, etnisk tillhörighet etc. Åtgärder som inom skolan vidtas för barn med annat modersmål än svenska, t.ex. modersmålsundervisning och studiestöd på modersmålet, bygger således inte på något internationellt åtagande – med undan- tag för de nationella minoriteterna. Alla de åtgärder vidtar för att stödja de nationella minoritetsspråken har som huvudsyfte att bevara dem som levande språk i . Det förutsätts dess- utom att på ett aktivt sätt främjar språken i fråga. Motsva- rande åtagande finns inte för invandrarspråk i . Åtgärder som vidtas inom skolväsendet för att stödja barn med annat modersmål än svenska, har i regel ett integrationssyfte, vilket ju inte är fallet med de nationella minoriteterna. Medvetenheten om denna skillnad har dock inte nått beslutsfattare och tjänstemän på olika nivåer i det svenska samhället. Det finns alltjämt en tendens att vidta åtgärder för barn med annat modersmål än svenska och att bunta ihop nationella minoritetsspråk och invandrarspråk i samma kategori av åtgärder, trots att förutsättningarna och syftena delvis är olika. I delbetänkandet redogjordes för nuvarande regelverk rörande rätt till undervisning i minoritetsspråket. Detta åtagande uppfylls genom anordnande av modersmålsstöd i förskolan och moders- målsundervisning i och gymnasiet.23 Från de nationella minoriteternas sida har det ifrågasatts om modersmålsundervisning har tillräcklig omfattning för att barn skall kunna tillägna sig mino- ritetsspråket i tillräcklig grad för att de själva som vuxna skall kunna föra språket vidare. Modersmålsundervisning kommer ofta inte heller till stånd och antalet timmar begränsas i allmänhet till . Undervisningens omfattning är således betydligt mindre än vad som ges i andra språk i skolan. Under utredningsarbetet har en rad synpunkter rörande utbild- ning framkommit från både den sverigefinska och samiska gruppen. Många sverigefinnar har uttryckt oro för att sverigefinska barn inte ges möjligheter att lära sig sitt eget modersmål. Synpunkter har framförts att det är ett problem att modersmålsundervisningen i skolan anordnas utanför den egna skolan och på tider efter ordina- 23 se delbetänkandet avsnitt 7.2.4. Förbättra möjligheterna till undervisning i och på minoritetsspråken Detta uppfattas som en anledning till varför sverigefinska barn inte deltar i modersmålsundervisning i så hög grad som vore önskvärt, enligt min mening. Det har också fram- förts att det är viktigt att kommunerna informerar om rätten till modersmålsundervisning på rätt sätt.24 Problemen med att få modersmålsundervisning har framförts av många samer och av företrädare för samiska organisationer.25 Många familjer skulle gärna vilja att deras barn fick modersmåls- undervisning. begränsar bestämmelsernas nuvarande utformning många samiska barns möjligheter att få modersmåls- undervisning, eftersom det krävs grundläggande kunskaper i språ- ket för att vara berättigad. tidigare kartläggning av utbildningssituationen visar att det finns stora brister i de nationella minoritetsbarnens möjlig- heter att få modersmålsundervisning.26 Många barn får inte sådan undervisning trots att de önskar det. Kommunerna informerar inte om rätten till undervisning, undervisningen anordnas på ett sådant sätt att den inte upplevs som eftertraktad, bristen på modersmåls- lärare gör att undervisning inte kan anordnas etc. rådgivande kommitté har efter granskning av genomförande av bestämmelserna rörande utbildning uppmanat att hitta nya vägar för att förbättra genomföran- det av åtagandena i artikel 14 i ramkonventionen och att även för- bättra sättet att informera de nationella minoriteterna om rätten till modersmålsundervisning.27 finds that in practice the extremely limited volume of mother-tongue teaching, the way such teaching is organised and shortcomings in the distribution of relevant information appear to have contributed to the marked decrease in the number of pupils receiving mother-tongue teaching. It considers that the authorities should seek new approaches in this field to improve the implementa- tion of Article 14 of the Framework Convention and improve the way in which information on the rights in question is distributed. konstaterade att rätten till modersmålsundervisning begränsas avsevärt genom att undervisning kan nekas om det inte finns en lämplig lärare att tillgå. 24se delbetänkandet avsnitt 9.3. 25se avsnitt 7. 26Skolverket: Undervisning i och på de nationella minoritetsspråken – kartläggning av situationen 2001, , se även delbetänkandet avsnitt 7.2.5 27Advisory Committee (2002) s 15 28Advisory Committee (2002) s 19. Förbättra möjligheterna till undervisning i och på minoritetsspråken , med hänvisning till att uppgett att man avsåg att vidta åtgärder för att avsätta medel för att komma till rätta med lärarbristen, att överväga en begränsning av kommunernas möjlig- heter att neka eleverna rätt till modersmålsundervisning. This condition affects negatively the impact and scope of the guaran- tees at issue, due in particular to the existing lack of teachers The- refore, is of the opinion that should consider amending the aforementioned paragraphs on the availability of teachers in so far as they concern the languages of national minori- ties.29 Kommittén rekommenderade därför att avsätta medel för att förbättra lärarsituationen.30 Även mot rasism och intolerans, ECRI, har behandlat samiska barns utbildningsmöjligheter i i sin rapport . I rapporten konstateras bl.a. följande: ECRI noterade i sin förra rapport att modersmålsundervisning för samebarn inte alltid erbjöds utanför de fyra nordligaste kommunerna i , och rekommenderade att de svenska myndigheterna skulle bevaka och revidera tillgången till modersmålsundervisning för same- barn. Enligt rapporter är det fortfarande allvarlig brist på lärare som kan tillhandahålla sådan undervisning. De svenska myndigheterna rap- porterar att de har finansierat en högskolekurs för att åtgärda situatio- nen.31 rekommenderar därför att myndigheterna intensifierar arbetet på att se till att samebarn kan utnyttja i prakti- ken sin rätt till modersmålsundervisning, särskilt genom utbildning av lärare.32 kartläggning visar att barn som tillhör de nationella minoriteterna har stora svårigheter att få den modersmålsundervis- ning de har rätt till enligt grundskole- och gymnasieförordningen. 29Advisory Committee (2002) s 14. 30Advisory Committee (2002) s 19. 31Europarådet, mot rasism och intolerans, ECRI,: Tredje rapporten om , antagen , publicerad , CRI (2005) 26, punkt 86 32ECRI (2005) punkt 87. Förbättra möjligheterna till undervisning i och på minoritetsspråken Regeringen har efter granskning givit ett nytt uppdrag att kartlägga de nationella minoritetsbarnens utbild- ningssituation. Den nya kartläggningen som presenterades i okto- ber 2005 bekräftar att den svåra situationen alltjämnt består för de nationella minoritetsbarnen.33 av de elever som är berättigade till modersmålsundervisning deltar i sådan undervis- ning. Enligt intervjuer med lärare och föräldrar beror det låga deltagandet framför allt på kommunernas bristande infor- mation, inte bara när det gäller barns möjligheter att läsa de natio- nella minoritetsspråken, utan även när det gäller barns språk- utveckling samt fördelarna med flerspråkighet. Kommunerna å sin sida, förklarar det låga deltagandet med låg efterfrågan från mino- ritetsgrupperna. Som orsaker till detta anges bl.a. att flera av grup- perna assimilerats. konstaterar att olika regler gäller för de nationella minoriteterna, något som är svårmotiverat utifrån rådande minori- tetspolitik. Kommunerna har svårt att rekrytera lärare i de natio- nella minoritetsspråken, dels för att det saknas behöriga lärare som kan undervisa, dels för att anställningsförhållandena för moders- målslärare är svåra och otrygga. Det råder enligt stor brist på läromedel, särskilt inom samiska, meänkieli och chib. Detta försvårar undervisningssituationen och signalerar även den låga status som ämnet ofta har. noterar att de nationella minoriteterna har mött och möter fortfarande fördomar, negativa attityder och diskriminering. drar slutsatsen att de nationella minoriteternas utbildningssituation är bekymmersam och långt ifrån tillfreds- ställande. Många kommuner arbetar hårt för att leva upp till lag- stiftning och konventioner medan andra intar en passivare inställ- ning. Okunskapen om minoritetspolitiken är stor både i kommu- nerna och i minoritetsgrupperna. Det krävs, enligt , krafttag för att skall leva upp till intentionerna i minori- tetspolitiken. Åtgärder bör vidtas skyndsamt då flera av språken kommit långt i språkbytesprocessen och riskerar att dö ut. Utbild- ningsväsendet spelar en viktig roll och utifrån detta föreslår en rad åtgärder, bl.a.: Regeringen bör pröva möjligheterna till en tydligare harmonisering av svensk lagstiftning med intentionerna i kon- ventionerna så att alla de fem nationella minoriteterna erbjuds 33 (2005). Förbättra möjligheterna till undervisning i och på minoritetsspråken undervisning, även om språket inte utgör umgängesspråk eller om de inte har grundläggande kunskaper i språket. Regeringen bör i samband med harmonisering också pröva möjligheterna att reglera undervisningen i de nationella mino- ritetsspråken i en särskild bestämmelse i grundskole- och gym- nasieförordningen. Regeringen bör pröva möjligheten att samtliga fem nationella minoriteter erbjuds undervisning i minoritetsspråken även om antalet elever är mindre än fem. Kommunerna bör förbättra villkoren för undervisningssituatio- nen för de nationella minoritetsspråken. Kommunerna bör tydliggöra ansvaret för de nationella minoriteternas utbildningssituation i sin organisation. Kommunerna bör se över sina rutiner när det gäller informa- tion till de nationella minoriteterna om deras möjligheter till språkundervisning samt också se över rutinerna kring rapporte- ring till SCB. inleder en diskussion med SCB angående möjlighe- ter till förbättring och en utökning av rapportsystemet angå- ende de nationella minoritetsspråken och deras förekomst i skolan. har i sin rapport koncentrerat sig på att redogöra för nuläget för undervisning i minoritetsspråken. Förslag som skulle förbättra möjligheterna till undervisning på dessa språk lämnas inte. 13.4.3Remissynpunkter rörande delbetänkandets förslag I delbetänkandet lämnade utredningen förslag till för- ändringar rörande modersmålsundervisning.34 Bestämmelser rörande rätt till modersmålsundervisning (2 kap. 9 och 13 §§ grundskoleförordningen (1994:1194), 5 kap. 7 och 12 §§ gymnasie- skolförordningen (1992:394) för elever som tillhör nationella minoriteter skall ha samma lydelse för samtliga nationella minori- teter. Krav på dels umgängesspråk, dels tidigare kunskaper i mino- ritetsspråket, skall inte ställas för de nationella minoriteterna efter- 34 se delbetänkandet avsnitt 7.2.7. Förbättra möjligheterna till undervisning i och på minoritetsspråken som det strider mot åtaganden enligt mino- ritetskonventioner. Även för finska och judiska elever skall det räcka att det finns en elev som vill ha undervisning i minoritets- språket. Vidare föreslogs att barns behov behöver uppmärksammas och regleras i den föreslagna lagen om nationella minoriteter och mino- ritetsspråk. I delbetänkandet föreslogs även att tillsyn av kom- munerna bör skärpas genom att myndigheter ges i uppdrag att genomföra riktad och regelbundet återkommande tillsyns- verksamhet rörande de nationella minoriteternas möjligheter att få undervisning i minoritetsspråket, i sin tillsyn följa upp att bestämmelserna i läroplanen rörande nationella minoriteter förverkligas.35 Det finns anledning att nämna en del av de kommentarer rörande utbildning som framkommit i samband med remissbehandlingen av delbetänkandet. ser med tillfredställelse på att utredningen föreslår att barns behov på utbildningsområdet särskilt behöver uppmärksammas och regleras i den föreslagna lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk. är mycket positiv till att bestämmelserna rörande rätt till modersmålsunder- visning ska ha samma lydelse för samtliga nationella minoriteter och att krav på grundläggande kunskaper tas bort. Barnombuds- mannen tillstyrker även förslaget att tillsyn bör skär- pas.36 Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, DO, anför bl.a. i sitt remissvar att när det gäller förslagen i grundskoleförordningen samt i gymnasieförordningen anser DO att begreppet lämplig lärare är otydligt. DO föreslår att kommunerna bör vara skyldiga att anordna modersmålsundervisning i ett minoritetsspråk även om det inte finns behöriga lärare. Detta för att säkerställa de nationella minoriteternas rätt att få modersmålsundervisning. Förslaget bör kombineras med ett uppdrag till berörda myndigheter att anordna utbildning av modersmålslärare samt utveckling av stöd för de 35se delbetänkandet avsnitt 7.2.9. 36Yttrande, , JU2005/4822/D.