sou · GUB369 · 2007-01-01 00:00:00 — Insatserna för stöd och service enligt LSS regleras i 9 § och är 1. rådgivning och annat personligt stöd som ställer krav på särskild kunskap om problem och livsbetingelser för människor med stora varaktiga funktionshinder, 2. biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans, till den del behovet av ekonomiskt stöd inte täcks av assistansersättningen enligt lagen (1993:389) om assistansersättning, 3. ledsagarservice, 4. biträde av kontaktperson, 5. avlösarservice i hemmet, 6. korttidsvistelse utanför det egna hemmet, 7. korttidstillsyn för skolungdom utanför det egna hemmet i anslutning till skoldagen samt under lov, 8. boende i familjehem eller i bostad med särskild service för barn och ungdomar som behöver bo utanför föräldrahemmet, 9. bostad och särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna, 10. daglig verksamhet för personer som saknar förvärvsarbete och inte utbildar sig. Insatsen daglig verksamhet har endast personer som ingår i personkretsgrupperna 1 och 2 rätt till (7 § första stycket). För att ha rätt till insatsen personlig assistans krävs att personen har vissa grundläggande hjälpbehov utöver att personen skall ha stora och varaktiga funktionshinder (9 a §). För att över huvud taget vara berättigad till insatsen krävs att personen behöver praktisk hjälp med personlig hygien, måltider, att klä av och på sig, att kommunicera med andra eller annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om personen. Behov av insatser för att förmå en person att klä på sig, äta etc. berättigar inte till personlig assistans (prop. 1995/96:146). Den som har behov av personlig assistans för sina grundläggande behov har även rätt till insatsen för andra personliga behov om behoven inte tillgodoses på annat sätt. SOU 2006:69 Bakgrund 21 Punkt 9 reglerar vuxnas rätt till bostad med särskild service eller annan särskilt anpassad bostad. I regeringens proposition Stöd och service till vissa funktionshindrade (prop. 1992/93:159) anges att en bostad enligt denna punkt kan utformas på olika sätt. Tre huvudformer kan dock urskiljas. Med servicebostad avses en fullvärdig bostad med god tillgänglighet där omfattande service och vård ges dygnet runt. Bostaden upplåts på sedvanligt sätt. är beteckning för en anläggning som har flera servicebostäder, visst fast basstöd för hela anläggningen samt gemensamma utrymmen för service och gemenskap. I en gruppbostad skall finnas nödvändig fast kollektiv bemanning som i huvudsak skall täcka de boendes hela stödbehov. Gruppbostaden är tänkt för den som har ett så omfattande tillsyns- och omvårdnadsbehov att mer eller mindre kontinuerlig närvaro av personal är nödvändig. Antalet boende i en gruppbostad bör vara litet. En särskilt anpassad bostad är en vanlig bostad med viss grundanpassning. Bostaden har ingen fast bemanning. Särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre, sjukhem, hem för vård eller boende (HVB), familjehem för vuxna och liknande insatser är inte insatser enligt LSS utan beviljas som bistånd enligt socialtjänstlagen. Insatser enligt LSS skall endast ges om personer som har rätt till dem begär det (8 §). Kommunerna har ansvaret för flertalet av insatserna, medan landstingen har ansvaret för rådgivning och annat personligt stöd (2 §). Kommuner och landsting kan dock sluta avtal enligt 17 § andra stycket om en annan ansvarsfördelning och det har också skett i några län avseende råd och stöd. 2.2 Lagen (1993:389) om assistansersättning – statliga assistansersättningen regleras i lagen (1993:389) om assistansersättning (). Assistansersättningen är ett bidrag inom socialförsäkringen för att bekosta personlig assistans enligt 9 § 2 LSS. Med personlig assistans menas ett personligt utformat stöd. Den som beviljas assistansersättning har ett mycket stort inflytande över vem eller vilka som skall ge den personliga assistansen, när den skall lämnas och vem som skall ha arbetsgivaransvaret för assisten Bakgrund SOU 2006:69 22 ten (kommun, brukarkooperativ, enskilt företag eller den ersättningsberättigade själv). Enligt 2 § handläggs frågor om assistansersättning av . En förutsättning för att erhålla assistansersättning är att personen i fråga bedöms tillhöra personkretsen i LSS och har behov av personlig assistans för sina grundläggande behov i den dagliga livsföringen under i genomsnitt (3 §). gavs enbart assistansersättning till personer , men gäller att assistansersättning även kan ges till personer i de fall assistans beviljats till den enskilde innan denne fyllt . Insatsen får dock inte utökas även om behoven växer. Däremot kan personen i fråga ansöka om bistånd enligt socialtjänstlagen till de utökade behoven i form av t.ex. hemtjänst. Assistansersättning lämnas med ett schablonbelopp (2006). Assistansersättning betalas i regel inte ut för tid då den ersättningsberättigade vårdas på sjukhus eller vistas i barnomsorg, skola eller daglig verksamhet. Ersättning lämnas inte heller till person som bor i en gruppbostad eftersom det i en sådan bostad finns en fast kollektiv bemanning och behovet därmed tillgodoses på annat sätt (4 §). Kommunerna har kostnadsansvaret för de första personlig assistans medan staten har kostnadsansvaret för de överskjutande timmarna (19 §). Utöver kostnadsansvaret för de första har kommunerna även kostnader för behov av utökad assistans vid t.ex. sjukdom. 2.3 Huvudmannaskapsförändring, ekonomiska regleringar och länsvisa mellankommunala kostnadsutjämningar I och med införandet av LSS överfördes huvudmannaskapet för bl.a. omsorgen om personer med utvecklingsstörning från landstingen till kommunerna. Personkretsgrupperna 1 och 2 i LSS omfattades av personkretsen i omsorgslagen (1985:568). Personerna fick insatser med stöd av denna lag. Personer med omfattande fysiska och psykiska funktionshinder, personkretsgrupp 3 i LSS, fick innan LSS infördes biståndsinsatser enligt socialtjänstlagen för det stöd och den service de hade behov av. SOU 2006:69 Bakgrund 23 Huvudmannaskapsförändringen för omsorgsverksamheten genomfördes successivt –1996. I de flesta länen skedde överföringen /95 eller 1995/96. Den ekonomiska regleringen skedde genom att sänkte skattesatsen och kommunerna höjde skattesatsen i motsvarande mån. I samtliga län, utom , har kommunerna funnit det önskvärt att försöka utjämna kostnadsskillnaderna mellan sig för den övertagna omsorgsverksamheten. Detta har gjorts genom länsvisa överenskommelser, s.k. mellankommunala utjämningssystem. Utjämningssystem mellan kommuner kräver lagstöd. Sådant lagstöd finns enligt 17 § LSS och enligt 16 § lagen (1990:1404) om kommunernas betalningsansvar för viss hälso- och sjukvård. Enligt 17 § tredje stycket LSS får kommuner i ett län lämna ekonomiskt bidrag till varandra om så behövs för att utjämna kostnaderna dem emellan. En förutsättning är dock att överlåtelse skett från ett landsting till samtliga kommuner som ingår i . Om en överlåtelse av huvudmannaskap skett så att ansvaret för en uppgift genom avtal flyttats över från ett landsting till en kommun eller från en kommun till ett landsting får överlåtaren enligt samma stycke lämna ekonomiskt bidrag till mottagaren. Bestämmelsen är till för att de huvudmannaskapsförändringar som är motiverade av lokala förhållanden skall kunna regleras ekonomiskt mellan parterna och därmed underlättas. Detta framgår av regeringens proposition 1992/93:159. I propositionen sägs även att systemet med kostnadsutjämning mellan kommunerna eller med bidrag mellan landsting och kommuner endast bör användas övergångsvis. Den länsvisa kostnadsutjämningen har lösts särskilt i varje län för sig, vilket resulterat i att det funnits flera olika typer av modeller för utjämning mellan kommuner med olika varaktighetstider. I några län kunde kommunerna inte komma överens om hur utjämningen skulle ske. Regeringen utsåg därför en förhandlingsdelegation i dessa län som bistod kommunerna i förhandlingarna. I många länsvisa utjämningssystem har det funnits klausuler som innebär att den länsvisa utjämningen skall upphöra eller omförhandlas i det fall ett nationellt utjämningssystem införs. har samtliga mellankommunalt utjämningssystem upphört. Bakgrund SOU 2006:69 24 2.4 utredningar om kostnadsutjämning för LSS-verksamhet 2.4.1 (SOU 1993:53), vars förslag i stor utsträckning ligger till grund för nuvarande kostnadsutjämning för kommunerna, föreslog att ett framtida mer generellt övertagande från kommunerna av de särskilda omsorgerna skulle inkluderas i inkomst- och kostnadsutjämningen. Vidare föreslogs att skatteväxlingar på grund av huvudmannaskapsförändringar endast borde genomföras när förändringen genomförts i alla län. Skatteväxlingen skulle då genomföras med en enhetlig skattesats i utjämningssystemet som motsvarar det vägda genomsnittet av de länsvisa skatteväxlingarna. Strukturella skillnader utjämnas i kostnadsutjämningen. Om endast några län genomfört huvudmannaskapsförändringar bör sådana förändringar genomföras avtalsvägen och regleras inom länen. Principerna för inkomstutjämningen har helt förändrats sedan lämnade sitt betänkande varför förslagen i dessa delar är tillämpliga. Dessutom har skatteväxlingar därefter genomförts i samtliga län. Den länsvisa skattesatsen i utjämningssystemet justerades initialt utifrån skatteväxlingen i respektive län, men har senare ersatts av en riksgenomsnittlig länsvis skattesats där skillnader i skatteväxlingsnivåer mellan länen beaktas. 2.4.2 Landstingsekonomiska utredningen utredningen (SOU 1994:70) fann att det inte fanns några större strukturella behovsskillnader om man ser till var omsorgstagarna är födda. Däremot konstaterades att det fanns stora kostnadsskillnader mellan kommunerna som bl.a. beror på var omsorgstagarna är bosatta, vilket i sin tur har ett samband med utbudet av vårdresurser. Utredningen framhöll vikten av att skyndsamt utreda hur ett betalningsansvar för omsorgstagare på institutioner av nationell och regional karaktär ska konstrueras. I annat fall kommer enskilda kommuner där dyra vårdanläggningar byggts upp att drabbas oförskyllt av huvudmannaskapsförändringen. SOU 2006:69 Bakgrund 25 2.4.3 Statsbidragsberedningen Beredningen för statsbidrag och utjämning i kommunsektorn (SOU 1994:144), vars förslag med vissa justeringar ligger till grund för kostnadsutjämningen i det nuvarande systemet för kommunalekonomisk utjämning för kommuner och landsting, gjorde den bedömningen att en kostnadsutjämning för omsorgsverksamhet kan utformas först när ett bättre underlag om kostnadsskillnader finns tillgängligt och när frågan om det framtida betalningsansvaret har lösts. 2.4.4 Arbetsgrupp inom fick en arbetsgrupp inom i uppdrag att utreda frågan om behovet av en utjämning av kostnadsskillnader mellan kommuner med anledning av LSS. Enligt uppdraget skulle arbetsgruppen särskilt belysa om inrättandet av ett nationellt kostnadsutjämningssystem för LSS-insatser är önskvärt samt – i så fall – vilka faktorer som kan ligga till grund för en sådan kostnadsutjämning. Arbetsgruppen konstaterade i promemorian Utjämning av kostnadsskillnader för verksamhet enligt LSS (Ds 1996:47) att kostnadsskillnaderna mellan kommunerna för LSS-insatser är så stora att någon form av åtgärd för att utjämna skillnaderna är önskvärd. Man gjorde bedömningen att ett nationellt utjämningssystem är det mest lämpliga alternativet för att utjämna kostnadsskillnaderna mellan kommuner för LSS-insatser och att ett sådant system bör kunna infogas i det existerande nationella bidrags- och utjämningssystemet. Ett sådant skulle också komma att ta hänsyn till förändringar över tiden och beakta tillkommande verksamhet, vilket nuvarande länsvisa system inte gör och som därför på lång sikt ger otillräcklig kostnadstäckning. Arbetsgruppen fann det inte möjligt att bygga en utjämning av skillnader i behov av LSS-verksamhet på andra än verksamhetsanknutna faktorer. En sådan modell skulle enligt gruppen ge en relativt bra överensstämmelse mellan beräknade strukturkostnader och kommunens kostnader. Man skissade på en modell där man utgår från genomsnittskostnader för tre av de för kommunerna mest kostsamma insatserna, nämligen barn boende i familjehem eller i Bakgrund SOU 2006:69 26 bostad med särskild service, vuxna boende i bostad med särskild service samt personer med daglig verksamhet. Arbetsgruppens slutsats var att kommunernas möjligheter att påverka utfallet i kostnadsutjämningen med en sådan lösning i praktiken var begränsade. Man konstaterade emellertid att nödvändig statistik saknades . Samma arbetsgrupp genomförde en fältstudie i ett urval av kommuner för att undersöka kostnaderna för kommunernas LSS-insatser (Ds 1997:34). 2.4.5 Kommunala utjämningsutredningen utjämningsutredningen, som lade fram betänkandet Kostnadsutjämning för kommuner och landsting – en översyn av statsbidrags- och utjämningssystemet (SOU 1998:151), inledde ett arbete med att utreda förutsättningarna för att föra in en kostnadsutjämning av LSS-verksamheten i det nationella utjämningssystemet. Utredningen gjorde bedömningen att skillnaderna mellan kommuner och mellan olika delar av landet i övertagna kostnader för LSS-verksamhet, liksom antalet personer med LSS-insatser, är så stora att någon form av utjämning behövs. Vidare gjordes bedömningen att det endast är möjligt att åstadkomma en utjämning av kostnadsskillnaderna om den baseras på av kommunerna beslutade insatser. Eftersom en påverkbarhet inte kan uteslutas bör en utjämning för LSS-verksamhet inte ske inom ramen för det kommunala utjämningssystemet. Utredningen bedömde att en utjämning av LSS-insatser bör ske genom särskilda statsbidrag. 2.4.6 Arbetsgrupp med uppdrag att ta fram förslag till ett statsbidrag för utjämning mellan kommuner av kostnader för verksamhet enligt LSS tillsattes en arbetsgrupp med uppgift att utforma ett förslag till ett statsbidrag för utjämning mellan kommuner av kostnader för verksamhet enligt LSS. Arbetsgruppens resultat presenterades i promemorian Förslag till utjämning mellan kommuner av kostnader för LSS-verksamhet (Ds 1999:72). SOU 2006:69 Bakgrund 27 Arbetsgruppen fann inte någon grund för en kostnadsutjämning som utgår från strukturella faktorer då kostnadsskillnaderna i första hand beror på individuella behov och att verksamhet har koncentrerats till vissa kommuner. Även nytillkommande verksamhet är ojämnt fördelad, eftersom det inte finns underlag att bygga upp vissa specialresurser i varje kommun. Förslaget var huvudsakligen ett utjämningssystem baserat på antal LSS-insatser och tre kostnadsschabloner. En strukturkostnad beräknas utifrån antalet personer i personkrets 1 och 2, med vissa undantag, samt antalet insatser i särskilt boende och daglig verksamhet. Strukturkostnaden relaterades till ett riksgenomsnitt. De kostnadsskillnader som fanns kunde därför inte utjämnas nog mycket med den föreslagna schablonmetoden. För att ändå åstadkomma en utjämning föreslog utredningen att kommunerna skulle omfattas av spärregler, vilket för många kommuner innebar att deras egna kostnader skulle ligga till grund för utjämningssystemet. Kommuner som dessutom hade personer i särskilt kostnadskrävande vårdformer, och som hade en genomsnittlig kostnad över riksgenomsnittet, föreslogs därutöver ges möjlighet att ansöka om ett särskilt statsbidrag för de mest kostnadskrävande insatserna. Slutligen ingick också en utvidgad möjlighet att skriva avtal om kostnadsansvar mellan kommuner för LSS-insatser. Arbetsgruppen beskrev också en alternativ modell för utjämning utifrån individuella behov av stöd, service och omvårdnad för personer i personkrets 1 och 2. Modellen avsågs framför allt gälla personer med stora omvårdnadsbehov, dvs. behovet av personalinsatser, vilka skulle summeras per kommun och ligga till grund för en utjämning jämfört med ett riksgenomsnittligt behov. Modellen utreddes inte närmare av tidsskäl. 2.4.7 Kommittén Utjämning av LSS-kostnader tillsatte regeringen en parlamentarisk kommitté för att utreda hur utjämningen skulle ske för kostnadsskillnader mellan kommuner avseende verksamhet enligt LSS. Kommittén föreslog att ett utjämningssystem skulle införas som skulle omfatta alla kommuner och ha en långtgående utjämning som både stödjer kommuner som har och utvecklar verksamhet. Det föreslagna systemet skulle också stimulera kommuner som har Bakgrund SOU 2006:69 28 lite verksamhet i förhållande till invånarantalet att bygga upp en egen verksamhet. Kommitténs förslag som redovisades i betänkandet Utjämning av LSS-kostnader (SOU 2002:103) omfattar såväl alla personkretsar som alla LSS-insatser, exklusive råd och stöd, samt de 20 första timmarna av assistansersättningen enligt . Kommittén föreslog att en grundläggande strukturkostnad skulle beräknas för varje kommun. Därutöver skulle ett koncentrations- och ett personalkostnadsindex justera den beräknade strukturkostnaden . Den modell som kommittén förespråkade var den s.k. genomsnittsmodellen. Kommittén hade också en alternativ modell, bruttoutjämningsmodellen, som till skillnad från genomsnittsmodellen innebar att alla kommuner skulle få ett bidrag som motsvarade den beräknade strukturkostnaden. Skillnaden mellan dessa två modeller var finansieringen. Genomsnittsmodellen innebar att systemet finansierar sig självt genom omfördelning av medel mellan kommunerna, medan bruttomodellen innebar att skulle besluta om en nivåsänkning av det tidigare generella statsbidraget, men också att de framtida kostnadsökningar som skulle uppkomma i LSS-verksamheten skulle finansieras genom en reglering av det generella statsbidraget. 2.5 Statliga bidrag för utjämning av kostnadsskillnader Efter den remissomgång som följde av promemorian Förslag till utjämning mellan kommuner av kostnader för LSS-verksamheten (Ds 1999:72), konstaterade regeringen att remissinstanserna hade stora invändningar mot det förslag som arbetsgruppen hade lämnat. Regeringen ansåg dock att det fanns ett behov av utjämning, men inte enligt den modell som hade föreslagits. Regeringens förslag var att införa ett högkostnadsskydd för kommuner med höga kostnader för verksamhet enligt LSS. Regeringen beslutade att två specialdestinerade statsbidrag skulle införas. Ett statsbidrag administrerades av regeringen () och bestod av en beräkningsmodell som tog hänsyn till kommunernas nettokostnader, men endast vissa insatser för personkretsgrupperna 1 och 2. Dessutom togs hänsyn till intäkter/kostnader som kommunerna hade som en följd av de länsvisa mellankommunala kostnadsutjämningssystemen. SOU 2006:69 Bakgrund 29 Det andra statsbidraget som administrerades av innebar ett ansökningsförfarande där kommuner med LSS-kostnader som översteg en viss nivå kunde ansöka om medel. Regeringen gav i uppdrag att utvärdera de två statsbidragen och slutsats var att vissa kommuner blev överkompenserade eftersom de fick statsbidrag för höga kostnader efter två olika principer (Dnr Fi2002/995). 2.6 Nationell kostnadsutjämning för verksamhet enligt LSS införs infördes en nationell kostnadsutjämning för verksamhet enligt LSS som baserade sig på kommitténs Utjämning av LSS-kostnader betänkande (SOU 2002:103, prop. 2002/03:151). Remissyttrandena över betänkandet vittnade om att behovet av att införa en sådan kostnadsutjämning var stort. Remissinstanserna hade visserligen med övertygande majoritet förespråkat den s.k. bruttoutjämningsmodellen, men eftersom beräkningstekniken för kostnadsutjämningen var densamma i båda modellerna ansåg regeringen att den s.k. genomsnittsmodellen borde genomföras. Till skillnad från kommittén ansåg regeringen att verksamhetsstatistik och verksamhetens redovisade kostnader från skulle ligga till grund för beräkningarna. Kommittén hade föreslagit att LSSstatistiken året före bidrags- och avgiftsåret skulle ligga till grund för beräkningarna, medan regeringen ansåg att detta skulle leda till att någon preliminär beräkning inte skulle kunna göras. Det skulle i så fall ge kommunerna dåliga planeringsförutsättningar. Remissinstansernas övriga synpunkter gällde givetvis finansieringsfrågan, men också förslaget om koncentrations- och personalkostnadsindex ifrågasattes. Det var främst den teoretiska grunden för de s.k. stordriftsfördelar som låg bakom koncentrationsindexet som var ifrågasatt. Kritiken av personalkostnadsindexet gällde i första hand kompensationsgraden, , som vissa instanser ville sänka medan andra ville höja. En annan kritik som framfördes var att personalkostnadsindexet, som bygger på enskilda kommuners redovisade kostnader, skulle leda till en minskad effektivitet och att det statistiska underlaget var möjligt att påverka. Bakgrund SOU 2006:69 30 2.7 Systemet för kommunalekonomisk utjämning Under större delen av har kommuner och landsting fått någon form av statligt bidrag i syfte att utjämna skillnader i ekonomiska förutsättningar. Det har således funnits en bred politisk uppslutning om att medborgarna bör ha tillgång till likvärdiga välfärdstjänster oavsett var i de är bosatta. Ett kommunalt utjämningssystem i egentlig mening infördes dock först . Större omläggningar i utjämningssystemen har skett 1993 och 1996 och infördes ett nytt system för kommunalekonomisk utjämning. Systemet regleras i lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning (utjämningslagen) och i förordningen (2004:881) om kommunalekonomisk utjämning (utjämningsförordningen). Förutsättningarna att uppnå ett mål om tillgång till likvärdiga välfärdstjänster är emellertid ganska olika och i vissa fall mycket olika mellan kommunerna i landet. För det första finns det skillnader i beskattningsbara inkomster, vilket påverkar skatteintäkterna. För det andra finns skillnader i åldersstruktur, social och geografisk struktur, vilket påverkar behoven av kommunala välfärdstjänster och kostnaderna för att utföra dessa tjänster. Utan utjämning för skillnader i skattekraft skulle exempelvis invånarna i kommun behöva betala mer än dubbelt så hög kommunalskatt som de som bor i kommun för att båda kommunerna skulle få in lika stora skatteintäkter per invånare. Kostnaderna för de kommunala verksamheterna varierar inte minst på grund av skillnaderna i befolkningens ålder, från i genomsnitt ca per invånare i åldrarna 19–till per invånare i åldrarna . Kostnaderna för äldreomsorgen i kommun, där andelen äldre är lägst i landet, har i kostnadsutjämningen beräknats till ca per invånare i kommunen. I kommun, med en mycket hög andel äldre, har kostnaderna på motsvarande sätt beräknats till per invånare i kommunen. Denna skillnad motsvarar i kommunalskatt räknat på ett riksgenomsnittligt skatteunderlag per invånare. En liten glesbygdskommun med många äldre som behöver vård och omsorg skulle, om ingen utjämning fanns, få svårt att erbjuda äldreomsorg utan att ta ut en mycket hög kommunalskatt. Det nya utjämningssystemet kan delas upp i fem olika delar: inkomstutjämning, kostnadsutjämning, strukturbidrag, införandebi SOU 2006:69 Bakgrund 31 drag och regleringsbidrag/-avgift. Genom systemet fördelades 2005 netto från staten till kommuner och landsting. Inkomstutjämningsbidrag ges till kommuner med en skattekraft av medelskattekraften i landet och en inkomstutjämningsavgift betalas över dessa nivåer (4–6 §§ utjämningslagen). I inkomstutjämningen tas även hänsyn till skatteväxlingarna mellan kommuner och landsting i respektive län , dvs. även de växlingar som gjordes till följd av ändrat huvudmannaskap för LSS-verksamhet. Det innebär att kommunerna i län som övertagit en större LSS-verksamhet från och därför skatteväxlat på en högre nivå får ett större inkomstutjämningsbidrag än kommunerna i län som skatteväxlat på en lägre nivå. får ett lägre inkomstutjämningsbidrag. Kostnadsutjämningen sker genom bidrag och avgifter enligt samma principer som i kostnadsutjämningen för LSS-verksamhet (8–10 §§). Ett strukturbidrag har införts för de kommuner och landsting som uppfyller särskilda kriterier (11–12 §§).