sou · GUB344 · 2007-01-01 00:00:00 — Häri ingår att pröva om är den myndighet som har de bästa förutsättningarna för att utföra tillsyn för barn och elever i förskola och fritidshem. Utredningen skall också klarlägga Bör arbetsmiljölagen utvidgas till barn i förskola och fritidshem? och ta hänsyn till vilka resurser och vilken kompetens som en till- syn på detta område som grundas på arbetsmiljölagen kräver. För det fall utredningen kommer fram till att eventuella problem inte bör lösas genom en utvidgning av arbetsmiljölagen ingår det inte i uppdraget att lämna andra alternativa förslag. Uppdraget innefattar inte heller att pröva om tillämpningsområdet för arbets- miljölagen bör utvidgas till barn i familjedaghem, öppen förskola och öppen fritidsverksamhet. 3.2.4Bakgrunden till arbetsmiljölagens tillämpningsområde Arbetarskyddslagen gällde till då den ersattes av arbetsmiljölagen. Arbetarskyddslagens allmänna skyddsföreskrifter och bestämmelser om tillsyn, ansvar och fullföljd gällde även arbete som utfördes av elever vid vissa skolor och utbildningslinjer där utbildning gavs i praktiska ämnen. Dessa skolor räknades upp i en förteckning till en särskild kungörelse. I övrigt var lagen inte tillämplig på elevarbete. Inte heller arbete i form av praktisk yrkes- orientering omfattades av lagen. I och med tillkomsten av arbetsmiljölagen utvidgades lagens tillämpningsområde. Förändringen innebar att stora delar av arbetsmiljölagen skulle gälla även för den som genomgår utbild- ning, dock ej elev i lägre årskurs än årskurs 7 i eller motsvarande. Även arbete som elev utför under praktisk yrkes- livsorientering kom därmed att omfattas. De regler i arbetsmiljö- lagen som blev tillämpliga även på utbildningsområdet motsvarar i huvudsak de som enligt nuvarande bestämmelser i 1 kap. 3 § AML skall gälla för personer som genomgår utbildning. I motiveringen till arbetsmiljölagen1 angavs att förfarandet att från fall till fall i en särskild förteckning ange om arbetarskyddslag- stiftningen är tillämplig var tungrott och gav upphov till besvärliga tillämpningsproblem. Det ansågs dock uteslutet att i arbetsmiljö- lagen generellt avgränsa praktiskt elevarbete från teoretiskt. Arbetsmiljölagen skulle därför i väsentliga delar vara tillämplig på utbildning som elev genomgår. Det underströks att arbetarskyddsmyndigheternas roll i sammanhanget var att med sin sakkunskap vara ett stöd när det gäller den yrkesinriktade delen av undervisningen vare sig denna siktar mot verkstadsarbete eller t.ex. kontorsarbete. Vidare angavs att skolmyndigheterna självfallet 1976/77:149 s. 199-201. Bör arbetsmiljölagen utvidgas till barn i förskola och fritidshem? måste ha kvar sitt fulla ansvar för skolmiljön. Beträffande avgräns- ningen av lagens tillämpningsområde gentemot elever i lägre årskurs än årskurs 7 anfördes: Bakgrunden till att elevarbete i stor utsträckning bör likställas med annat arbete är att likartade arbetsuppgifter bör omges av samma skyddsbestämmelser vare sig de utförs inom ramen för utbildning eller i förvärvslivet. Barn bör normalt inte få anlitas till för- värvsarbete ens om det gäller lätt arbete. Jag återkommer till denna fråga i ett avsnitt om bestämmelser för minderåriga i arbetsmiljölagen. Dessa synpunkter får betydelse även när det gäller att avgöra vilka åldersgrupper av elever som bör omfattas av arbetsmiljölagen. Rent praktiskt kan också konstateras att anledning inte torde finnas att anlita yrkesinspektionens speciella sakkunskap för elevarbetet på låg- och mellanstadier. Jag vill erinra om att skolmiljön är föremål för tillsyn enligt arbetarskyddslagstiftningen med hänsyn till de anställdas arbetsförhållanden. Mot denna bakgrund anser jag att det av utredningen föreslagna undantaget för nämna stadier i bör kunna godtas. Det innebär ingen förändring i förhållande till vad som gäller. Självfallet är frågan om en god miljö lika viktig för de yngre eleverna som för elever i högre årskurser. Jag erinrar även i detta sammanhang om skolmyndigheternas ansvar för skolmiljön. I specialmotiveringen till bestämmelsen angavs att det av lagför- slagets uppläggning och den allmänna motiveringen torde framgå att det i första hand är för yrkesinriktad utbildning som arbets- miljölagen avses gälla på elevområdet.2 Nästa förändring av arbetsmiljölagens tillämpningsområde på utbildningsområdet skedde , då lagen utvidgades till att gälla även för elever på låg- och mellanstadier. Detta gjordes helt enkelt genom att undantaget för elever i lägre årskurs än årskurs 7 togs bort från lagtexten. infördes särskilda regler om de äldre elevernas medverkan i arbetsmiljöarbetet. I motiveringen för att arbetsmiljölagen även skulle omfatta de yngre eleverna3 framhölls att den nya läroplanen för gjorde det möjligt att ha praktisk arbetslivsorientering även på låg- och mellanstadierna, vilket också förekom i viss omfattning. Sär- skilt med tanke på att skadorna på mellanstadiet enligt gjorda undersökningar var fler än på högstadiet ansågs det rimligt att man vid genomgång av lokaler, belysning etc. skulle ha stöd av arbets- miljölagen även när det gäller de yngre eleverna. 1976/77:149 s. 386. 1989/90:61 s. 17. Bör arbetsmiljölagen utvidgas till barn i förskola och fritidshem? det vidgade arbetsmiljöbegreppet medförde att skyddsarbetet inte var lika bundet till mekaniska och kemiska risker och liknande som . Slutligen framhölls att en elevmedverkan i lämpliga former kunde vara av värde även på nivåer under högstadiet. Den regel om arbetsmiljölagens tillämpningsområde som in- fördes har i nu aktuellt hänseende bibehållits oförändrad , dvs. huvuddelen av lagen gäller även för den som genomgår utbildning. En förändring har dock skett i praktiken genom att förskoleklassen infördes som en egen skolform . I det sammanhanget uttalades i förarbetena att eleverna inom förskoleklassen får anses genomgå utbildning och därför torde omfattas av arbetsmiljölagen.4 I praxis vid tillsynen har också verksamheten i förskoleklass ansetts som utbildning enligt arbetsmiljölagen. Även de barnen har därför kommit att omfattas av lagen. 3.3Förslag till ny skollag Ett förslag till ny skollag har lämnats av skollagskommitté i betänkandet Skollag för kvalitet och likvärdighet (SOU 2002:121). Betänkandet har remissbehandlats på sedvanligt sätt. Inom Utbildnings- och sammanställdes ett utkast till lagrådsremiss med förslag till ny skollag. Till grund för utkastet låg bl.a. betänkande och regeringens proposition Kvalitet i förskolan (prop. 2004/05:11). Utkastet gick ut på remiss, i syfte att ge remissinstan- serna tillfälle att ge synpunkter på sådana förslag som var nya eller avvek väsentligt från tidigare remitterade förslag. Ett exempel på en sådan stor förändring var att bestämmelserna om vuxenutbildning hade lyfts ut ur skollagen för att sedan behandlas i ett särskilt för- slag till vuxenutbildningslag.5 Efter remisstidens utgång avbröts emellertid samarbetet mellan regeringen, och miljö- partiet kring dessa skolfrågor. Skolministern har därefter uttalat att ambitionen är att återkomma med en proposition om ny skollag efter valet . Förslaget till ny skollag har i vissa delar anknytning till frågor om barns och elevers arbetsmiljö. Bl.a. föreslås vissa förändringar avseende förskola och fritidshem som kan vara av intresse när det 1997/98:6 s. 81. 5Se Ds 2005:33, Vuxenutbildningslag, utgiven . Bör arbetsmiljölagen utvidgas till barn i förskola och fritidshem? gäller frågan om arbetsmiljölagen bör utvidgas till dessa verksamheter. Vi redovisar därför en del av de förslag som fram- ställts. Om inte annat anges syftar våra redogörelser av förslag till ny skollag på förslag. I den mån väsentliga av- vikelser gjorts i propositionen Kvalitet i förskolan eller det angivna utkastet till lagrådsremiss redogörs även för förslagen däri. Enligt förslaget till ny skollag skall förskolan bilda en egen skolform. Bestämmelserna om förskolan integreras med övriga skolformer i en ny gemensam skollag. Syftet med detta anges i betänkande vara att ytterligare betona för- skolan som det första ledet i ett livslångt lärande och bekräfta önskemålet om en integration mellan förskola och skola i syfte att höja kvaliteten i båda verksamheterna. I den senare propositionen Kvalitet i förskolan gör även regeringen bedömningen att förskolan bör bilda en egen skolform i skollagen. I propositionen anges att avsikten med detta dock inte är att förändra förskolans uppdrag. Förskolan skall inte ha skolan som norm, utan fortsätta att utvecklas utifrån sitt eget uppdrag, sina mål, förutsättningar och traditioner. I sammanhanget framhålls fördelarna med enhetliga regler, men att det också är viktigt att varje skolforms särart tas till vara och inte anpassas till ett gemen- samt regelverk på ett sådant sätt att skolformens uppdrag blir otydligt eller förvanskas. Regeringens bedömning i propositionen är därför mera restriktiv när det gäller gemensam terminologi och lagstiftning för de olika skolformerna. Bl.a. hade föreslagit att begreppet elev även skulle omfatta barn i förskolan. En mängd remissinstanser var negativa till detta. Enligt propositionen (som inte innehåller lagförslag på detta område) bör begreppet elev inte gälla barn i förskolan. I utkastet till lagrådsremiss om skollagen utformades lagför- slagen med bedömningarna i propositionen som vägledning. För- slaget blev att med elev skall avses den som deltar i utbildning enligt denna lag med undantag för barn i förskolan. I begreppet elev inkluderas – enligt samtliga förslag – barn på fritidshem. Enligt förslaget till ny skollag skall de verksamheter som ingår i samlingsbegreppen förskoleverksamhet och skolbarns- omsorg behandlas var för sig. Som redan nämnts skall förskolan utgöra en egen skolform. Fritidshemmet, som är en del av skol- barnsomsorgen, föreslås ingå som en frivillig utbildning i skol- väsendet som kompletterar förskoleklassen, och mot- svarande utbildningar. De återstående verksamheterna, vilka utgörs Bör arbetsmiljölagen utvidgas till barn i förskola och fritidshem? av familjedaghem, öppen förskola och öppen fritidsverksamhet, skall enligt förslaget regleras som annan pedagogisk verksamhet och inte bilda egna skolformer. För begreppet undervisning föreslås en legaldefinition som inne- bär att även verksamheterna på förskola och fritidshem inkluderas. Däremot föreslås inte någon definition av utbildning i lagen. Enligt motiveringen är utbildning den verksamhet inom vilken under- visning sker utifrån bestämda mål. Begreppet kommer att omfatta skolväsendet för barn och ungdomar och vissa andra verksamheter som benämns särskilda utbildningsformer. Verksamheten i förskola och fritidshem kommer därmed enligt förslaget att anses som ut- bildning, medan annan pedagogisk verksamhet inte skall anses som utbildning. uttalade att det utvidgade utbildnings- begreppet bör få till konsekvens att arbetsmiljölagen omfattar även elever i förskola och fritidshem. Kommittén var positiv till detta men såg vissa svårigheter med att fullt ut tillämpa t.ex. bestämmelserna om samverkan i 6 kap. AML när det gäller de yngsta barnen. Kommitténs slutsats var att de förändringar i arbetsmiljölagen som kan föranledas av det utvidgade utbildnings- begreppet bör behandlas inom ramen för översynen ur elev- perspektiv av arbetsmiljölagen. I förslaget till ny skollag behandlas också arbetsmiljön, tillsynen över verksamheten samt, barns och elevers inflytande. Förslagen på dessa områden redovisas längre fram. 3.4Tidigare förslag om en utvidgning av arbetsmiljölagen I rapporter föreslås att arbetsmiljölagen skall utvidgas till att omfatta även förskola och fritidshem. rapport motiveras förslaget i huvudsak enligt följande. Flera studier visar att det finns betydande brister i barnens arbetsmiljö i förskolan och i skolan och att det sker många olyckor där. Barn har till och med ett större skyddsbehov än vuxna och deras miljöfrågor borde därför bevakas på motsvarande sätt som de vuxnas. Förutom olycksfall utsätts barn i sin arbetsmiljö även för Bör arbetsmiljölagen utvidgas till barn i förskola och fritidshem? andra hälsorisker som infektioner, allergier och annan överkänslig- het. Barn saknar dessutom förmåga att själva bedöma risker i sin miljö vilket ytterligare motiverar en skyddslagstiftning för dem. När arbetsmiljölagen utvidgades till att omfatta även första till sjätte klass i anfördes som motiv till förändringen den förändrade verksamheten i skolan samt det vidgade arbetsmiljö- begreppet som medför att skyddsarbetet numera inte är lika bundet till mekaniska och kemiska risker som . Barnombuds- mannen anser att detta också gäller för barnen i förskola och fri- tidshem. Vidare anges i läroplanen för förskolan att barnen skall stimuleras att utveckla sin förmåga att ta ansvar för sina egna hand- lingar och för förskolans miljö. Ett led i att uppfylla denna målsätt- ning skulle vara att göra arbetsmiljölagen tillämplig även i för- skolan. Slutligen innebär förslagen om att förskolan och fritids- hemmen skall integreras med skolan ytterligare ett skäl för att ut- vidga arbetsmiljölagen till dessa verksamheter. För att arbetsmiljölagen skall få någon egentlig verkan inom för- skolan bör barnen få rätt att företrädas och stödjas av en vuxen per- son. anser därför att en regel bör införas som innebär att fritidshems- och förskolebarnen skall representeras av en vuxen, ett barnskyddsombud, som på saklig grund för fram per- spektiv som ligger i barnets intresse. Denne skulle kunna vara någon i personalgruppen eller någon förälder. För att barnskydds- ombudet på ett bra sätt skall kunna företräda barnen är det viktigt att de utvecklar kompetens och metoder att ta till sig barnens tankar och idéer. Barnskyddsombuden skall ha samma ställning som skyddsombud enligt arbetsmiljölagen avseende rätt till tids- uttag, utbildning, rättslig ställning m.m. Barnsäkerhetsdelegationen har haft i uppdrag att se över och arbeta med frågor om barns rätt till en stimulerande, trygg och säker upp- växtmiljö. I slutbetänkandet Från barnolycksfall till barns rätt till säkerhet och utveckling (SOU 2003:127) behandlas bl.a. arbets- miljön inom barnomsorg och skola. Även Barnsäkerhetsdelegationen anser att barn på förskola och fritidshem skall omfattas av arbetsmiljölagen, då yngre barn och barn på fritidshem har samma behov av god arbetsmiljö som äldre barn och vuxna. Bör arbetsmiljölagen utvidgas till barn i förskola och fritidshem? Delegationen pekar på en studie som visar att antalet skador hos förskolebarn har ökat (se nedan om denna studie från ). Det är därför mycket angeläget att ett syste- matiskt arbetsmiljöarbete genomförs inom förskolan utifrån barnens perspektiv. Även miljön i fritidshemmen tas upp som en angelägen fråga, varvid utvecklingen med minskad personaltäthet och ökade gruppstorlekar framhålls. Integreringen av förskola, skola och fritidshem gör det också naturligt att samtliga dessa verk- samheter omfattas av arbetsmiljölagen. Som anges i utredningsdirektiven har dåvarande Arbetarskydds- styrelsen i en skrivelse till uttalat att det är önskvärt att utvidga arbetsmiljölagen till barn i förskoleverk- samhet och skolbarnsomsorg. framhölls att detta innebar att Arbetarskyddsstyrelsen borde tillföras resurser för att kunna genomföra den tillsyn som utvidgningen kräver. Frågan har därefter behandlats på nytt av nuvarande Arbets- miljöverket med anledning av denna utredning. synpunkter redovisas nedan i avsnitt 3.10, Synpunkter som fram- kommit under utredningsarbetet. 3.5Några fakta med anknytning till miljön i förskola och fritidshem Det finns flera typer av undersökningar med anknytning till arbetsmiljön i skolan. Några av dem redovisas längre fram i kapitlet om elevers och studerandes medverkan i arbetsmiljöarbetet. Mot- svarande undersökningar finns inte beträffande arbetsmiljön i för- skola och fritidshem. Det finns inte underlag för att ge en generell bild av arbetsmiljön i förskolan och fritidshemmen, och en sådan kartläggning kan inte heller göras inom ramen för detta uppdrag. Här följer i alla fall några spridda uppgifter med anknytning till miljön i förskola och fritidshem, i syfte att belysa den problematik som brukar diskuteras i dessa sammanhang. Bör arbetsmiljölagen utvidgas till barn i förskola och fritidshem? I anges följande om skaderisken i förskolan. När det gäller förskolan har den allmänna uppfattningen länge varit att skaderisken för barnen är låg, till och med lägre än i hemmiljön. I barnolycksfallsutredningen uppgav man bland annat att Daghemmet är alltså en väsentligt säkrare plats för barn än hemmet beroende bland annat på att de erhåller en kvalificerad omsorg genom tränad personal och att daghemsmiljön anpassats till barns behov och förmåga. Sannolikt ger en fortsatt utbyggnad av barnomsorgen åter- verkningar på barnolycksfallen. De barn som erhållit plats i daghem löper därför en mindre risk att drabbas av svåra olyckor än andra barn. I de undersökningar som gjordes inom barnom- sorgen var antalet inträffade skador 20–22 per 1 000 inskrivna barn. Det är också den bilden som präglat den allmänna uppfattningen om skaderiskens omfattning. En studie –1997 i visade dock upp en annorlunda bild. Antalet inträffade skador visade sig vara så högt som 46 per 1 000 inskrivna barn – med en kraftig variation mellan kommundelarna. Vid har – med stöd från Barnsäker- hetsdelegationen – genomförts en studie av barn som skadats i för- skola och som behandlats vid sjukhuset i fråga.6 I rapporten anges att hos förskolebarn (1–) har incidensen av icke-lindriga skador, såsom frakturskador och hjärnskakningar, fördubblats till perioden –2001. Enligt studien var incidensen av icke-lindriga skador 1,0 per 100 förskolebarn och år. Däremot syntes det totala antalet läkarbehandlade skadefall ha ökat marginellt till 2,6–2,8 per 100 förskolebarn och år. Den skademekanism som enligt studien var vanligast, och som dess- utom gav upphov till de allvarligaste skadorna och till tre fjärde- delar av all tid i slutenvård, var fall från en hög till en låg nivå. Enligt nämnda rapport innebär resultaten att var tjugonde barn under en femårig förskolekarriär kommer att ådra sig någon icke- lindrig skada, vilket framhålls vara en skadeincidens högre än i arbetslivet. Författarna menar att bidragande faktorer till den fördubbling av icke-lindriga skador som påvisats kan vara för- ändringar i det sociala klimatet med ökande gruppstorlek och minskade personalresurser. Faktorer som bör beaktas i det skade- förebyggande arbetet är enligt dem utformning av barnens miljöer 6 och , rapport nr 117, 2002. Bör arbetsmiljölagen utvidgas till barn i förskola och fritidshem? för lek, där framför allt riskerna vid fall från hög till låg höjd be- aktas. Vidare anges att skyddsronder ur barnens perspektiv kan vara av värde för att minska skaderiskerna samt att goda kunskaper i första hjälpen hos personalen kan vara livräddande. 3.5.2Barngruppernas storlek och personaltäthet I regeringens förskoleproposition Kvalitet i förskolan (prop. 2004/05:11) anges sammanfattningsvis följande om barngruppernas storlek och personaltäthet i förskolan. Besparingarna i förskolan resulterade i större barngrupper och minskad personaltäthet. var det ovanligt med grupper med fler än 15 barn i förskolan. ökade barnantalet från i genomsnitt 14 barn per grupp till 17. har den genomsnittliga gruppstorleken legat kring drygt 17 barn, med någon tendens till minskning. Bakom genomsnittstalen finns stora skillnader både mellan och inom kommunerna, exempelvis hade av för- skoleavdelningarna 21 eller fler barn . som gruppstorlekarna ökat i förskolan har personal- tätheten minskat. ökade det genomsnittliga antalet barn per årsarbetare från 4,4 till 5,5, dvs. Ökningen har avstannat och var an- talet barn per årsarbetare 5,4. Barngruppernas storlek och personaltätheten i förskolan är den kvalitetsfråga som har diskuterats mest . Att grupp- storlek och personaltäthet påverkar kvaliteten i förskolan har på- visats i forskningen. Särskilt nämns att låg personaltäthet och stora barngrupper kan ha negativa effekter på barns språkutveckling, samspelet mellan barn och vuxna, flickors och pojkars identitets- utveckling och relationer och på den dagliga miljön i form av stress, buller och konflikter. Gruppstorlek tycks ha större betydelse än personaltäthet. Det finns dock inte något stöd i forskningen för att det skulle finnas en gruppstorlek eller personaltäthet som är den lämpligaste i alla sammanhang. Regeringen har gett Statens skol- verk () i uppdrag att utfärda allmänna råd för kvaliteten i förskolan (se vidare nedan). I till 18 – fakta om barn och ungdom7 finns följande fakta om fritidshemmen. Bör arbetsmiljölagen utvidgas till barn i förskola och fritidshem? har gruppstorlekarna fördubblats . I genomsnitt finns det 30 barn per grupp, att jämföra med 18 barn per grupp 1990. De lokala variationerna är dock stora, vilket gör att grupperna på sina håll är ännu större. Antalet barn per årsarbetare har ökat kraftigt . gick det 8,3 barn per årsarbetare på fri- tidshemmen. var motsvarande siffra 18,2 barn per års- arbetare. I och personaltäthet i förskola, förskoleklass och fritidshem finns bl.a. följande slutsatser i fråga om fritidshemmen. Många fritidshem har stora grupper på mellan 40–50 barn och personaltätheten har halverats . Fri- tidshemmen karakteriseras av stora variationer både vad det gäller gruppstorlek, personalens utbildningsnivå och personaltäthet. Skillnaderna mellan kommunerna när det gäller gruppstorlek och personaltäthet är högre i fritidshemmen än i förskolan. Det är svårt att motivera eller förklara vad dessa skillnader kan bero på, men preliminära forskningsresultat visar att barngruppernas storlek främst bestäms utifrån ekonomiska överväganden. De stora grupperna försvårar i många fall arbetet med att erbjuda barnen stimulerande fritidsaktiviteter. Av , personal och utbildnings- resultat,8 som avser förhållandena , framgår att siffrorna i stort sett är oförändrade i förhållande till de som angetts ovan. Således är antalet barn per avdelning i förskolan i genomsnitt 17,2 och antalet barn per årsarbetare i förskolan i genomsnitt 5,4. På fri- tidshemmen är antalet barn per årsarbetare fortfarande i genom- snitt 18,2. Det genomsnittliga antalet barn per årsarbetare på fritidshem varierar kraftigt mellan olika kommuner, från maximalt 33 barn per årsarbetare ner till knappt 8 barn per årsarbetare. Det genomsnittliga antalet barn per avdelning på fritidshemmen uppgår till 31 och har därmed ökat. Även här finns stora variationer, från 59 barn per avdelning till som lägst knappt 13 barn. 3.5.3Andra relevanta rapporter från har genomfört inspektioner av skolverk- samheten i 34 kommuner. I rapporten 2004 – sammanställningar och analyser av inspektionsresultaten står att inspektioner visar att frågor avseende 8 Rapport 2005. Bör arbetsmiljölagen utvidgas till barn i förskola och fritidshem? inflytande och delaktighet är ett prioriterat område i såväl över- gripande kommunalt arbete som i förskolornas och fritidshemmens arbete. Vidare anges att det i flera inspektioner konstaterats att kvalitetsredovisningar upprättas för förskoleverksamheten, men att skolbarnsomsorgen utvärderas i ringa omfattning på kommunnivå. Vidare har gjort uppföljningar av reformen Maxtaxa och allmän förskola m.m. i form av årliga rapporter där såväl för- skola som skolbarnsomsorg studerats. rapport finns dessa slutsatser och kommentarer: Hur reformen Maxtaxa och allmän förskola m.m. påverkat kvaliteten i förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg går inte att uttala sig säkert om, men det finns ändå tendenser i statistiken som kan noteras. är det förskolan som har varit i fokus, både då det gäller utbyggnad och kvalitetssäkring. Detta visar även fördelningen av stats- bidraget till kvalitetssäkrande åtgärder som till största delen går till förskoleverksamhet.