sou · GUB339 · 2007-01-01 00:00:00 — Frågor om säkerheter enligt behandlas särskilt under avsnitt 6. I övrigt gäller att företagare, som riskerar att drabbas av efter- behandlingsansvar, har möjlighet att teckna ansvarsförsäkringar. Dessa är frivilliga och ofta ganska dyra. Sådana försäkringar regleras helt och hållet av den fria marknaden och är inget som staten lägger sig i. Om detta också är en lämplig ordning för det kommande behandlar vi i slutbetänkandet. Sammantaget syns i det stora hela – genom bestämmelserna i om saneringsförsäkring i 33 kap. och om ställande av säkerhet i 9 kap. 6 a §, 15 kap. 34 § och 16 kap. 3 § – leva upp till målsättningen om ekonomiska säkerheter i direktivets art. 14. Men vi återkommer som sagt till hur dessa säkerheter närmare bör regleras i fortsättningen. Miljöskador inträffar utan hänsyn till nationsgränser och det är därför nödvändigt att alla länder som berörs av en miljöskada kan samordna sina åtgärder. I detta avsnitt kommer direktivets bestämmelser och dess inverkan på svenska regler rörande infor- mationsutbyte och mellanstatligt samarbete att behandlas. För att kunna bedöma direktivets betydelse för det mellanstatliga sam- arbetet redovisas även de internationella regler och överens- kommelser som är tillämpliga i detta sammanhang. I direktivets art. 15 finns bestämmelser om samarbete mellan medlemsstaterna vid gränsöverskridande skador, oavsett om dessa orsakats genom en olyckshändelse eller är en följd av den normala driften av en verksamhet inom ramen för ett tillstånd. I art. 15.1 och 15.2 åläggs medlemsstaterna vissa skyldigheter i situationer där effekterna av en miljöskada är gränsöverskridande, t.ex. när en verksamhet i det egna landet orsakat en skada där som påverkat en annan medlemsstat, eller när skadan inträffar i en annan medlemsstat än den där den skadevållande verksamheten drivs. Bestämmelsen i art. 15.3 vänder sig till de skadelidande medlems- staterna och ger dem vissa rättigheter. Enligt art. 15.1 och 15.2 åläggs medlemsstaterna att samarbeta med varandra om en miljöskada påverkar eller sannolikt kommer att påverka flera medlemsstater. Någon närmare precisering av hur ett sådant samarbete skall gå till ges inte annat än att det skall bestå i lämpligt utbyte av information för att se till att förebyggande åtgärder och hjälpåtgärder vidtas. Det åligger också den stat på vars territorium skadan uppkommit att lämna tillräcklig information till de medlemsstater som kan påverkas. Eftersom syftet med infor- mation är att förhindra ytterligare skada torde kraven på infor- mation variera allt efter vilken typ av skada det rör sig om. gäller emellertid enligt internationell sedvanerätt en skyldighet att informera alla berörda stater i anledning av en miljö- skada. Informationsskyldigheten har preciserats i några internationella överenskommelser som rör skyldigheten att informera berörda stater i anledning av en skada på miljön. Som exempel kan nämnas konvention om tidig information vid en kärnenergiolycka (SÖ 1987:3), som har tillträtt. Även konvention (SÖ 1999:68) om gränsöverskridande konsekvenser av industri- olyckor har informationsskyldigheten utvecklats närmare. Inom gemenskapsrätten finns Sevesodirektivet som i art. 13 reglerar varje medlemsstats skyldighet att vid gränsöverskridande skada till följd av viss verksamhet lämna information till varje berörd medlemsstat. Vid det svenska genomförandet av Sevesodirektivet ansåg man att denna informationsskyldighet redan var tillgodosedd genom den information som skall lämnas vid miljö- och säkerhetsprövningen enligt den nordiska miljöskyddskonventionen (prop. 1998/99:64 s. 48). För att underlätta samarbetet enligt direktivet är det önskvärt med ytterligare preciseringar. Det är troligt att kommissionen utvecklar riktlinjer för hur bl.a. informationsskyldigheten skall fullgöras. Oavsett detta gäller under alla förhållanden den inter- nationella sedvanerätten om kravet på tillräcklig information, som bl.a. uttolkats i tillämpningen av de ovan nämnda internationella överenskommelserna samt Sevesodirektivet. Genomförande i svensk rätt För att leva upp till de krav som ställs i art. 15.1 och 15.2 är det lämpligt att utser en myndighet som kanal för den infor- mation och de anspråk som dessa bestämmelser kan aktualisera. I samband med att Sevesodirektivets informationskrav genom- fördes i infördes en skyldighet för det räddningsorgan, som gör den aktuella räddningsinsatsen, att underrätta berörd myndighet i annat land, om effekterna av en olycka kräver särskilda åtgärder till skydd för befolkningen eller miljön i det andra landet (prop. 1998/99:64 s. 54, nuvarande 6 kap. 10 § tredje stycket lagen (2003:778) om skydd mot olyckor). Det kan inte ute- slutas att denna bestämmelse kan bli tillämplig också när en skada som omfattas av direktivet uppkommer. För att täcka in även situationer som inte faller under denna bestämmelse – t.ex. är ju inte alla miljöskador olyckor av det slag som avses i nämnda bestämmelse – bör en liknande bestämmelse föras in, lämpligen i den föreslagna förordningen om fastställelse- prövningen enligt 26 kap. 8 a § . Enligt art. 15.3 kan den medlemsstat, som inom sina gränser kon- staterar en skada som har orsakats utanför landets gränser, rappor- tera detta till kommissionen och andra berörda medlemsstater. En medlemsstat kan också lämna rekommendationer till vilka åtgärder som skall vidtas och får söka täckning för kostnader i anledning av de åtgärder som vidtagits. Bestämmelsen ger endast en möjlighet för en skadelidande stat att söka täckning för kostnader i anledning av en gränsöver- skridande skada, men anger ingen motsvarande skyldighet för ska- devållaren, eller annan, att faktiskt betala någon ersättning. Den skyldighet som följer av art. 8.2, dvs. att verksamhets- utövaren skall betala den behöriga myndighetens kostnader för de åtgärder som vidtagits i enlighet med direktivet, gäller ju endast inom landets gränser. Även om art. 15.3 ger uttryck för att en fordran på ersättning för vidtagna åtgärder i anledning av direktivet i och för sig inte bör begränsas av nationsgränser, kan någon gränsöverskridande ord- ning knappast anses följa av denna bestämmelse, åtminstone inte innan slagit fast att så är fallet. I avsaknad även av andra internationella överenskommelser på detta område saknas följaktligen förutsättningar vid en gränsöverskridande skada erhålla ersättning för kostnader i anledning av åtgärder vidtagna i enlighet med direktivet. Genomförande i svensk rätt Den möjlighet som medlemsstaterna har enligt 15.3 att rapportera skador till kommissionen kräver inte någon reglering. I sam- manhanget kan nämnas att enligt 4 kap. 35 § förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor är skyldigt att rapportera till kommissionen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av vissa allvarliga olyckshändelser. Såvitt gäller möjligheten att söka täckning för kostnader i anled- ning av direktivet kan man tänka sig ett scenario där en annan medlemsstat, t.ex. , vänder sig till den ansvarige verksam- hetsutövaren i för att begära ersättning för kostnader i anledning av en skada som orsakats av en verksamhet i . Den svenske verksamhetsutövaren kan förpliktas att betala under förutsättning att det finns en mellanstatlig överenskommelse om en sådan skyldighet och att detta även införts i svensk rätt. Utan en sådan rättslig grund finns knappast någon skyldighet för den svenske verksamhetsutövaren att betala någon ersättning. Beroende på hur den finska myndigheten tolkar art. 15, kan det inte uteslutas att den finska myndigheten i stället betraktar möjlig- heten att söka täckning som en mellanstatlig angelägenhet och därför kräver ersättning av en ställföreträdande svensk myndighet. I svensk rätt saknas emellertid rättslig grund för att en myndighet skall kunna betala ersättning till en skadelidande stat och direktivet föranleder ingen ändring i detta hänseende. I detta avsnitt diskuteras direktivets tidsmässiga bestämmelser och hur dessa förhåller sig till de svenska övergångsbestämmelserna i lagen (1998:811) om införande av . Direktivets tillämpning i tiden begränsas i art. 17 på tre sätt. Den första strecksatsen i artikeln utgår från tidpunkten för utsläppet, händelsen eller tillbudet som orsakat skadan. Om dessa ägt rum före det datum då direktivet enligt art. 19 senast skall vara i kraft i medlemsstaterna, dvs. , är direktivets bestämmelser inte tillämpliga. Enligt den andra strecksatsen skall direktivet inte heller gälla för skador som orsakats av utsläpp, händelser eller tillbud som ägt rum efter , om dessa härrör från en särskild verksamhet som pågick och avslutades före detta datum. Slutligen är direktivet enligt den tredje strecksatsen inte heller tillämpligt på sådana skador där har gått sedan tid- punkten för utsläppet, händelsen eller tillbudet som ledde till ska- dorna. Det finns sålunda en 30-årig bortre gräns för direktivets tillämpning. Bestämmelsen bör rimligen läsas ihop med de båda andra strecksatserna, vilket innebär att denna 30-åriga frist tidigast kan inträda efter direktivets tillämpning, dvs. De svenska reglerna om efterbehandlingsansvar återfinns i 2 kap. 8 § och i 10 kap. . För den tidsmässiga tillämpningen av dessa bestämmelser finns en övergångsbestämmelse i 8 § lagen (1998:811) om införande av som innebär att ansvar gäller i fråga om miljöfarlig verksamhet vars faktiska drift har på- gått efter , om verkningarna av verksamheten allt- jämt pågår vid tiden för ikraftträdande och det före- ligger behov av att avhjälpa skador eller olägenheter som har orsa- kats av verksamheten. Detta innebär att den svenska bestämmelsen ur ett tidsmässigt perspektiv medför ett vidare ansvar eftersom respektive utgör brytpunkten, vilket kan jäm- föras med i direktivet. Inte heller finns i de svenska reglerna någon bortre gräns. Direktivets genomförande i svensk rätt kräver en delvis ny reglering för att tillgodose direktivets minimikrav. Dessa nya, strängare regler torde lämpligen böra gälla enligt samma villkor som anges i första och andra strecksatserna i art. 17. Det innebär att endast skador som orsakats av utsläpp, händelser eller tillbud efter och som härrör från verksamhet som pågått därefter skall omfattas av de nya reglerna. Till skillnad från ovan nämnda övergångsbestämmelser kan den 30-åriga bortre tidsgränsen i den tredje strecksatsen knappast anses motiverad från rättssäkerhetssynpunkt. För att möjliggöra försäk- ringslösningar för det ansvar som gäller enligt direktivet är det vis- serligen troligt att någon form av tidsgräns är nödvändig. Detta innebär inte att en sådan tidsgräns därmed är nödvändig också för det juridiska ansvar som följer enligt lag. Den tidsgräns som behövs i försäkringssammanhang kan regleras i försäkringsvillkoren. Det bör även understrykas att man vid införande särskilt betonade att ansvaret för efterbehandling inte skulle begränsas . Att införa en sådan tidsgräns nu skulle därför betyda en lindring jämfört med vad som gäller . Mot denna bakgrund och med hänvisning till att det är ett minimidirektiv som tillåter medlemsstaterna att gå längre, föreslås ingen ändring i detta hänseende. Direktivet anger inte vilka övergångsbestämmelser som skall gälla vid överhängande hot om en miljöskada. I enlighet med mil- jöbalkens bestämmelser om förebyggande åtgärder i 2 kap. 7 §, som gäller från , gäller en skyldighet för verksam- hetsutövaren att vidta förebyggande åtgärder, oavsett när händelsen som orsakade detta behov ägde rum. Det är rimligt att låta denna skyldighet gälla också för direktivskadorna. 3Överväganden och förslag till genomförande av miljöansvarsdirektivet Miljöansvarsdirektivet anger stommen för en offentligrättslig reglering som syftar till att komma till rätta med allvarliga miljö- skador enligt principen om att detta i första hand är förorenarens ansvar och följaktligen han som skall betala. Ansvaret mot det all- männa gäller förebyggande och avhjälpande åtgärder och vissa där- med på olika sätt förenade kostnader. Det är den förorenande verk- samhetsutövaren som skall svara för att nödvändiga åtgärder vidtas och normalt stå för kostnaderna. Men det är tillsynsmyndigheten som skall besluta vilka avhjälpande åtgärder som slutligen skall vidtas och som också själv har vissa möjligheter att vidta dessa åtgärder. Verksamhetsutövarens kostnadsansvar är i princip oin- skränkt men kan under vissa förutsättningar bortfalla eller ned- sättas. Dessutom föreskrivs en rad undantag för direktivets tillämpning i vissa situationer. Inför genomförandet i svensk rätt kan till en början konstateras att ansvarsregleringen i direktivet har sin närmaste motsvarighet i bestämmelser om förebyggande och avhjälpande av miljöskada i 2 kap. 3 och 8 §§, om ansvaret för utredning och efter- behandling av förorenade områden i 10 kap. och om tillsyn m.m. i 26 kap. Som framgår av de tidigare gjorda jämförelserna mellan regleringen i direktivet och i finns dock viktiga skillna- der, framför allt i fråga om reglernas utformning men också i mate- riellt hänseende. uppdrag går i den här delen huvudsak- ligen ut på att få fram förslag till de författningsändringar som bedöms vara nödvändiga för direktivets genomförande i svensk Överväganden och förslag till genomförande av miljöansvarsdirektivet En utgångspunkt är att miljöansvaret helst inte skall skärpas eller göras mer omfattande än vad direktivet kräver, om det inte kommer fram andra skäl för detta än behovet av att genomföra direktivet. Ett förslag om ansvarsgenombrott på miljörättens område kan vara ett sådant skäl. Å andra sidan skall inte heller direktivets genomförande i sig vara anledning till någon inskränk- ning av det miljöansvar som redan gäller. En annan utgångspunkt för genomförandet bör vara att den behövliga regleringen skall göras i och eventuellt i för- ordning i anslutning till denna balk. Det förefaller vidare lämpligt att ny reglering i görligaste mån anpassas till syste- matik och sätt att utforma regler. Såvitt analysen under avsnitt 2 ger vid handen synes nuvarande reglering i det stora hela ganska väl täcka de obliga- toriska miljöansvarskrav som direktivet ställer upp. I en del avseen- den är det alldeles klart att balkens bestämmelser innebär ett strängare miljöansvar än vad direktivet kräver. I vissa andra tycks direktivet vara strängare. I flera avseenden råder emellertid en osä- kerhet om gällande rätts ståndpunkt som gör att det inte utan vidare kan slås fast huruvida denna helt täcker direktivets krav eller inte. Det verkar i varje fall inte alltid ha kommit till tydligt uttryck i lagtexten hur det förhåller sig med den saken. Den reglering det nu är fråga om avser huvudsakligen föreskrifter om enskildas skyldig- heter gentemot det allmänna, alltså ett offentligrättsligt ansvar. För ett sådant ansvar kräver legalitetsprincipen ett tydligt lagstöd. Det kan inte ha sin rättsliga grund utbildad enbart i rättspraxis. För att tydliggöra det ansvar som kanske redan föreligger enligt och för att fylla det ansvarsunderskott som balken kan ha i förhållande till miljöansvarsdirektivet, kan det finnas anledning till kompletteringar och justeringar av balkens nuvarande reglering. Det är detta som skall redas ut i det följande. Miljöansvaret enligt direktivet innebär att var och en som direktivet pekar ut som verksamhetsutövare skall vara skyldig mot det all- männa att – på eget initiativ, i den ordning direktivet föreskriver och utan jämkning av hänsyn till skälighet men med vissa undantag – vidta och bekosta de förebyggande åtgärder och hjälpåtgärder som direktivet kräver vid allvarliga miljöskador och överhängande Överväganden och förslag till genomförande av miljöansvarsdirektivet hot om sådana skador. Ansvaret är liksom i strikt men gäller bara för de miljöfarliga verksamheter som förtecknats i direktivets bilaga III. I fråga om andra verksamheter svarar utövarna enligt direktivet bara för skador och överhängande hot om skador på skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer och då endast när verksamhetsutövaren har begått ett fel eller en försummelse. Det är alltså i första hand fråga om en reglering av ansvaret för att nödvändiga förebyggande åtgärder och hjälpåtgärder kommer till stånd i de fall som anges. Hur kan då denna reglering genomföras i svensk rätt? Förslag: Skyldigheten enligt direktivet att vidta förebyggande åtgärder vid överhängande hot om allvarlig miljöskada tillgodo- ses genom de nuvarande bestämmelserna i 2 kap. 3 § miljö- balken kompletterade med dels en utvidgning av kretsen av ansvariga för sådana åtgärder till att förutom den som bedriver verksamheten också omfatta den som kontrollerar den, dels en bestämmelse om att rimlighetsavvägningen enligt 7 § i samma kapitel inte får medföra en inskränkning av skyldigheten enligt 3 § att vidta nödvändiga förebyggande åtgärder vid över- hängande hot om allvarlig miljöskada, dels en skyldighet för de ansvariga att genast underrätta till- synsmyndigheten när ett miljöskadehot uppkommer och sedan också när man inte förmått avvärja hotet. Vad först gäller direktivets krav på förebyggande åtgärder vid över- hängande hot om allvarlig miljöskada, så torde detta vara tämligen väl tillgodosett genom bestämmelserna i 2 kap. 3 § . Som redogjorts för i avsnitt 2.6.1 innebär dessa bestämmel- ser en skyldighet för alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd att på eget initiativ utföra de skyddsåtgärder och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Denna skyldighet inträder så snart det finns skäl att anta att Överväganden och förslag till genomförande av miljöansvarsdirektivet SOU 2006:39 verksamheten eller åtgärden kan medföra skada eller olägenhet. Tanken har väl närmast varit att redan från början sörja för att de allmänna försiktighetsmått som en verksamhets risker motiverar skall komma till stånd och inte att senare under resans gång möta akut uppkommande konkreta faresituationer. Men så som bestämmelserna har utformats måste skyldigheten för alla som bedriver en verksamhet också anses omfatta de krav på ett omedel- bart ingripande med sådana förebyggande åtgärder vid överhäng- ande hot om allvarlig miljöskada som direktivet avser. Även om det kan råda viss osäkerhet om hur långt det i 2 kap. 3 § använda skadebegreppet egentligen sträcker sig, bör man kunna utgå från att skrivningen skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön i varje fall måste täcka allt det som ryms inom direktivets miljöskadebegrepp. Skyldigheten enligt att vidta nödvändiga förebyggande åtgärder torde alltså även gälla vid överhängande hot om skada på den biologiska mångfalden, och detta utan begränsning till särskilt skyddade arter eller livsmiljöer. Dessutom går ansvaret enligt längre genom att det är strikt för alla typer av verksamheter och åtgärder. I några avseenden kan emellertid ifrågasättas om skyldigheten enligt helt täcker direktivets krav på ansvar för före- byggande åtgärder vid överhängande hot om miljöskada. Det gäller dels ansvarigs skyldighet att underrätta myndigheterna om sådana hot, dels betydelsen av regeln om en rimlighetsavvägning i 2 kap. 7 § och dels kretsen av ansvariga. Om ett överhängande hot om allvarlig miljöskada inte avvärjts trots att verksamhetsutövaren vidtagit förebyggande åtgärder, skall verksamhetsutövaren enligt direktivet underrätta den behöriga myndigheten om situationen. har inget uttryckligt krav på att verksamhetsutövaren skall informera myndigheterna om att det finns en sådan risk för miljöskada. I förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll finns visserligen i 6 § andra stycket en bestämmelse om att verksamhetsutövaren omgående skall underrätta tillsynsmyndigheten om driftsstörningar och liknande händelser som kan leda till olägenheter för männi- skors hälsa eller miljön. Men den bestämmelsen gäller bara för till- stånds- och anmälningspliktiga verksamheter och den kan inte utan Överväganden och förslag till genomförande av miljöansvarsdirektivet en ganska ansträngd tolkning av ordalagen anses omfatta alla sådana överhängande hot om allvarlig miljöskada som det här handlar om. En mer specifik informationsskyldighet för dessa fall bör därför införas i balken. Det kan lämpligen ske i anslutning till bestämmelserna om upplysningsskyldighet i 10 kap. 9 §. Skyldigheten att informera tillsynsmyndigheten om miljöskade- hotet bör enligt balken slå till så fort verksamhetsutövaren har bli- vit varse detta hot. Det är viktigt att beredskapen hos tillsynsmyn- digheten aktiveras . Och om verksamhets- utövaren sedan inte förmår avvärja hotet, behöver tillsynsmyndig- heten få veta det också. Informationsskyldigheten bör därför gälla såväl upptäckten av hotet som ett senare misslyckande att avvärja detta. En sådan informationsskyldighet skulle kunna föreskrivas enligt följande: Upptäcks ett överhängande hot om sådan allvarlig miljöskada som avses i 1 § skall den som enligt 2 kap. 3 § är skyldig att vidta före- byggande åtgärder för att avvärja hotet genast underrätta tillsyns- myndigheten om detta och sedan också underrätta myndigheten om hotet inte avvärjts genom de vidtagna åtgärderna. Enligt 2 kap. 7 § gäller skyldigheten i 3 § att vidta för- siktighetsmått i förebyggande syfte bara i den utsträckning det inte kan anses orimligt att kräva sådana åtgärder. Det kan hävdas att den begränsning som ligger i sådana rimlighetshänsyn inte är förenlig med direktivets ovillkorliga krav på förebyggande åtgärder i de fall som direktivet avser att reglera. Som förut nämnts i avsnitt 2.6.1 lär det väl i och för sig knappast kunna anses orimligt enligt miljö- balkens rimlighetsavvägning att de krav som kan grundas på direk- tivet skall uppfyllas, ifall det rör sig om ett överhängande hot om allvarlig miljöskada. Men kanske kan det inte godtas att möjlig- heten ändå finns. Det kan därför vara lämpligt att i 7 § andra stycket göra motsvarande undantag som för miljökvalitets- normerna, nämligen att avvägningen enligt första stycket inte får inskränka skyldigheten enligt 3 § att vidta nödvändiga förebyg- gande åtgärder vid överhängande hot om allvarlig miljöskada i direktivets mening. Genom ett sådant uttryckligt undantag bör Överväganden och förslag till genomförande av miljöansvarsdirektivet dessutom varje eventuellt föreliggande tvivel om att 3 § också avser förebyggande åtgärder av detta slag kunna undanröjas. I slutbetänkande (SOU 2005:59) föreslås en relativt omfattande förändring av undantaget i 7 § för miljö- kvalitetsnormerna. Ett genomförande av dessa förändringar torde dock inte ha någon betydelse för det här föreslagna undantaget i fråga om förebyggande åtgärder. I art. 4 miljöansvarsdirektivet görs en rad undantag från direk- tivets tillämpning på miljöskador och överhängande hot om sådana skador i vissa situationer. Och enligt art. 8.3 skall verksamhets- utövaren inte vara skyldig att bära kostnaderna för förebyggande åtgärder eller hjälpåtgärder i vissa fall. Undantagen har beskrivits i avsnitt 2.5. En konsekvens av den ovan gjorda tolkningen att 2 kap. 3 § mil- jöbalken redan omfattar de krav på ett ingripande med sådana förebyggande åtgärder vid överhängande hot om miljöskada som direktivet avser, borde vara att de undantag som i direktivet görs för dess tillämpning i fråga om förebyggande åtgärder vid överhängande miljöskadehot inte nödvändigtvis behöver beaktas i svensk rätt. Eftersom det är fråga om ett minimidirektiv får det godtas att svensk rätt även fortsättningsvis är strängare än direk- tivet i undantagsfallen. Men även om dessa undantag nu inte görs direkt tillämpliga på ansvaret för förebyggande åtgärder, bör det ändå finnas en viss möjlighet att kunna ta hänsyn till dem i detta sammanhang. kan det ske vid rimlighetsavvägningen enligt 2 kap. 7 §. Den möjligheten bör därför vara kvar.