sou · GUB368 · 2007-01-01 00:00:00 — används en modell som innebär att man fördelar verksamhetens totala kostnader på tre olika kostnadsslag, löner, lokaler samt övriga förvaltningskostnader. Dessa omräknas efter olika systematik. Löneandelen räknas om efter ett arbetskostnadsindex som SCB tillhandahåller och som baseras på löneutvecklingen för tjänstemän inom privat tjänstesektor. Statistiken har eftersläpning, vilket alltså innebär att myndigheterna får lönekompensation med denna fördröjning. Från den lönekostnadsökning som index anger görs ett produktivitetsavdrag som beräknas till genomsnittet av de senaste tio årens produktivitetsutveckling inom privat tjänstesektor. Detta har uppgått till mellan . Åren låg det mellan 1,0 och 1,5 procent.34 Anslagsandelen för lokaler och hyror omräknas av KPI under de år som myndigheternas hyreskontrakt är löpande. Den ökningen skall alltså täcka den indexökning som normalt finns i hyresavtalen. För hyreskostnader som skall omförhandlas justeras anslagen med en koefficient som baseras på hyresutvecklingen inom området – t.ex. centrala – som det utgående avtalet har löpt. En 34 Frågan om produktivitetsutvecklingen inom statsförvaltningen och tekniken för löneomräkning har utförligt behandlats i betänkandet (SOU 2002:32) Den arbetsgivarpolitiska delegeringen i staten. SOU 2006:68 Stiftelsen och 93 marknadsanpassning av hyreskompensationen sker alltså i samband med att nytt kontrakt tecknas. Träffar myndigheten ett bättre avtal så kan den stärka sin ekonomi men om den träffar ett sämre så måste den täcka den högre kostnaden t.ex. genom att omfördela lönekostnader. Systemet har kritiserats hård bl.a. från kulturinstitutionernas sida eftersom som motpart i hyresförhandlingarna genomgående har begärt – och även fått till stånd högre hyreshöjningar än den som omräkningsmodellen indikerat. I vårpropositionen har de myndigheter som drabbats särskilt hårt av sådana hyreskostnadsökningar efter avtal med fått särskild kompensation i tilläggsbudget. Anslagsandelen för övriga förvaltningskostnader omräknas slutligen enligt KPI.35 Det bör nämnas att modellen som tillämpas för att räkna om anslagen ändrats över tiden. Under andra delen av 1980- och hade myndigheterna t.ex. ett generellt rationaliseringskrav om av förvaltningsanslaget, utöver de rationaliseringskrav som i övrigt fördes in i omräkningstalen. Kulturmyndigheterna fick då en särskild lättnad som tog hänsyn till deras höga lokalkostnader. De här omständigheterna medför att det i princip är omöjligt att ange hur myndighetsanslagen utvecklas realt i förhållande till i myndigheternas faktiska kostnader. Vad man kan säga är dock att så länge det finns en reallöneutveckling i samhället så bör anslagsomräkningen ligga över KPI – vilket den numera också gör. Men eftersom omräkningsmodellen innehåller flera rationaliseringskrav, där kravet på lönerationalisering är viktigast, så tappar anslagen i visst värde relativt den reala kostnadsutvecklingen. En tumregel kan alltså vara att den verksamhet som baseras på anslag med omräkning enligt modellen för myndighetsanslag går back om den inte med bibehållen kvalitet kan minska sin personal med mellan sett eller hitta annan ersättande finansiering. Betinget motsvarar alltså produktivitetsutvecklingen inom privat tjänstesektor och det är infört med hänvisning till att skydda den privata sektorns konkurrenskraft. Det tar alltså ingen hänsyn till den enskilda verksamhetens reella rationaliseringspotential.36 35 Se här RFR 2005/06 5 bilaga 1. 36 Se här 2005/06: RFR 5, Statsbidrag till teater och dans, s 23f. Stiftelsen och SOU 2006:68 94 Kulturverksamheterna domineras oftast mycket starkt av löne och lokalkostnader. De kan också generellt sett anses ha svårt att göra de personalnedskärningar som krävs. Därför torde det inte vara oriktigt att säga att den statliga kulturpolitikens finansieringssystem inofficiellt kommit att bygga på principen att de verksamheter som huvudmannen önskar hålla på en oförändrad kvalitetsnivå från tid till annan måste ges ett visst s k. reformtillskott. Systemet är mer ogynnsamt för små organisationer än för stora. Den större organisationen har trots allt lättare att rationalisera sin verksamhet genom att omfördela uppgifter mellan medarbetare och att hitta nya sätt att utföra uppdragen på. I den lilla organisationen är enskilda funktioner oftare knutna till en speciell person och alternativen inför att hantera ett rationaliseringskrav blir oftare färre. Det blir närmare till att lägga ned en funktion än till att kunna utföra den på ett annat sätt. Från dessa förhållanden bör man dock inte dra slutsatsen att rationaliseringskraven à priori är av ondo. Kraven gör att kulturområdets myndigheter arbetar hårdare med sin ekonomistyrning än de annars skulle göras. Man bör också hålla i minnet att rationaliseringskraven också är förhållandevis måttliga och att de effekter jag pekat på uppstår först sett . I det kortare perspektivet torde oftare andra ekonomiska händelser eller andra förändringar i verksamhetsbetingelserna ha större betydelse för kulturverksamheternas ekonomier medan rationaliseringskraven spelar en undanskymd roll. Detta har varit fallet i fråga om DTM:s verksamheter. Det kan nämnas att frågan om hur de statliga teatrarnas, Operans, och ekonomi påverkades av anslagsomräkningarna behandlades särskilt av . Den utredningen kunde konstatera att teatrarnas lönekostnader ökade väsentligt över prisindex och att detta måste ses som mer eller mindre oundvikligt, bl.a. eftersom personalen inte kan rationaliseras i takt med samhällets effektivitetsutveckling i övrigt. Utredningens studier är av begränsat värde när det gäller de närmare beräkningarna eftersom den behandlar förhållandena under inflationsekonomin. Även reglerna för institutionernas hyressättning har ändrats. Vissa grundläggande iakttagelser kvarstår dock. En motsvarande aktuell uppföljning av statsbidragen till teater- och dansinstitutioner har gjorts av som kunnat konstatera att pris- och löneomräkningen till de nationella institutionerna upp SOU 2006:68 Stiftelsen och 95 gick till av löneökningarna vid institutionerna mellan åren 1997 och 2003.37 Teatermuseums personalkostnader (se nedan 3.7.3) har varierat mellan 4,3 () och (2004). Användes personalkostnaderna för (4 522 tkr) som ett medelvärde för perioden så motsvarar ett rationaliseringskrav på lönekostnaderna om detta år 68 tkr. Generaliserat över hela tioårsperioden innebär detta alltså en sammanlagd besparing om ca 700 tkr. Föreställningsverksamhetens personalkostnader (som används som riktår) uppgick till 10 535 tkr men eftersom statsanslaget här ända (nedan 3.9.3) täckt av budgeten så får bara hälften av denna kostnad anses hänförbar till bidraget, dvs. 5 267 tkr. Ett rationaliseringsbeting om på det beloppet blir 79 tkr och ackumulerat blir urholkningen med detta sätt att räkna ca 800 tkr. Bidraget om 6 621 tkr höjdes med dock med 1999 som inflationen enligt KPI varit . Det betyder att 629 tkr av bidragsökningen går åt till att täcka den kostnadsökningen enligt KPI. Sedan återstår 371 tkr (dvs. 1 000-629 = 371 tkr.) till räkneexemplets rationaliseringsbeting. När detta dragits av från det teoretiska rationaliseringsbetinget så återstår en urholkning om 429 tkr.(dvs. 800-371 = 429 tkr.) har ju inte föreställningarna haft bidrag med prisomräkning på samma sätt som museet så därför blir räkneexemplet i hög grad teoretiskt. Det visar således att om föreställningarna haft samma bidragskonstruktion som, museet och om denna inte innehållit något rationaliseringsbeting för lönekostnader så borde statsbidraget till föreställningarna ha varit ca 430 tkr högre än det är – sett över den senaste tioårsperioden. Siffran kan ändå ge ett begrepp om vilken typ av summa som diskussionen om bidragets värdebeständighet handlar om. 37 Betänkandet (SOU1991:71) Teaterns kostnadsutveckling – 1990 samt kapitel 3. Stiftelsen och SOU 2006:68 96 3.7.3 Teatermuseums kostnader har TM hamnat i en kostnadskris som enligt DTM:s redovisningar i årsredovisningarna och i skrivelser till regeringen framför allt hänger samman med en lokalkostnadsökning om . genom flyttningen till . Verksamheten belastades också, trots tillfälligt ökade bidrag från staten, av kostnader för själva omflyttningen som sådan. Men även ökade kostnader för pensioner, framför allt efter det nya statliga pensionsavtalet , PA 03, har enligt stiftelsen slagit hårt mot ekonomin. Kostnadskrisen har fått stiftelsens styrelse att tveka om dess möjligheter att fortsatt ansvara för museiverksamheten, vilket varit en bidragande orsak till att denna utredning har tillsatts. Bl.a. av detta skäl finns det anledning göra en närmare analys av TM:s kostnader. Teatermuseums kostnader och dessas utveckling kan illustreras utifrån figuren 7a, nedan. I figuren 7b redovisas kostnaderna och deras utveckling i procent av de samlade utgifterna. Figur 7a Teatermuseums kostnader, avgivna i miljoner kr, redovisade på fyraårsintervall 0 2 000 4 000 6 000 8 000 10 000 12 000 1984 1988 1992 1996 2000 2004 pers.kostn. museidrift kontor o övr. eo-projekt 2006:68 Stiftelsen och 97 Figur 7b Som figur 7a, men kostnaderna redovisade som procent av årets totala kostnader. OBS att de särskilda flyttkostnaderna 2002 och 2003 inte syns i diagrammet som baseras på boksluten för de kringliggande åren, 2000 och 2004. Av diagrammen framgår att kostnaderna för personal och löner som för alla kulturinstitutioner är helt dominerande. Tillsammans upptar dessa av kostnaden vid periodens början och vid dess slut. Tittar vi här först på lokalkostnaderna så kan vi se att dessas andel av utgifterna successivt har sjunkit fram till mätpunkten för då den nya hyran i slår igenom. Detta innebär alltså att DTM hade realt sjunkande lokalkostnader fram till flytten. Trots den höjning som flyttningen medförde så utgör lokalkostnaden ändå inte av de samlade kostnaderna . Detta är alltså t.o.m. lägre än motsvarande andel 1984 som då var . Samma bild får man om man tittar på lokalkostnaderna som en andel av statsbidraget. De motsvarar av statsbidraget och exakt samma andel 2004. Vid denna senare tidpunkt är då också lokalerna väsentligt utökade, med ungefär 1/3 jämfört med ytan i . fram till flytten hann lokalkostnaderna sjunka till som lägst av statsbidraget, , vilket således gav Teatermuseum ett viss ökat ekonomiskt 1984 1988 1992 1996 2000 2004 pers.kostn. museidrift kontor o övr. Stiftelsen och SOU 2006:68 98 utrymme under det perioden. Hyreshöjningen 2002 har således säkert skapat ett problem för museet, men den innebär inget annat än en återgång till den reala kostnad som museet hade . Dock har därutöver (ovan 3.6.1) kunnat konstateras att DTM helt hade kunnat undvika hyreshöjningen om man bara hyrt lokaler som motsvarade Teatermuseums behov och undvikit att hyra ytorna därutöver. Dessa har dragit upp Teatermuseums lokalkostnader med . Studeras så personalkostnaderna så kan man se att dessa grovt sett följer samma huvudsakliga trend som lokalkostnaderna. De utgör således lika stora andelar av både den samlade kostnaden som av statsbidraget , likaväl som – . Det betyder att Teatermuseum pressat sina personalkostnader jämfört med den allmänna kostnadsutvecklingen. har personalkostnaderna momentant utgjort större andelar, men det är i hög grad hänförligt till den personal som anställts i projekten med extern finansiering (dels 1996 för , dels 2004 med projekten som finansierats av och ). 3.7.4 Kostnadsutvecklingen För perioden förändras dock kostnadsbilden på ett annat sätt. Förändringarna finns sammanfattade i diagrammet figur 8. Lokalkostnaden ökar med som en följd av flytten till . Pensionskostnaderna ökar och överstiger . skär TM ned personalen för att möta dessa kostnadsökningar. Det sker genom att den bemanning om nio fasta tjänster som museet haft ända minskas med först två befattningar och sedan ytterligare en . Samtliga tre indragna befattningar har avsett personal i den direkta driften och skötselns av museets samlingar. De särskilda projektbidragen har därefter medgett att bemanningen temporärt ökats och f.n. har museet även personal som finansieras av s k. Access-medel från . Även har man haft personal som anvisats med sysselsättningspolitiskt motiverade medel.38 38 bekostade även en bibliotekarietjänst på ½-tid men den är indragen . SOU 2006:68 Stiftelsen och 99 Figur 8 Teatermuseums kostnader (miljoner kr.) 1999-2005 enligt fördelning på kostnadsslag Neddragningarna har fått till följd att det nu endast återstår en basbemanning om 3 tjänster för museet. De tre övriga befattningar som finansieras genom statsanslaget till museet39 tillhör den organisatoriska överbyggnad som är gemensam med föreställningsverksamheten. Denna bemanning är oförändrad sedan omorganisationerna då DTM beslutade att ta museianslaget i anspråk för de gemensamma befattningarna. Min bedömning av befattningarnas innehåll är att med en strikt kostnadsfördelning mellan de bägge verksamhetsgrenarna så kan endast en mindre del av dessa kostnader anses vara hänförliga till museet eller motiverade utifrån museets behov. Merparten av dem torde vara relaterade till föreställningarna.40 I fråga om pensionskostnaderna i museiverksamheten gäller att de enligt DTM:s bokslut för museets del uppgått till ca . Museianslaget räknades 39 VD (2/3 av lönekostnaden), konstnärlig ledare (ca 1/3 av lönekostnaden), sekreterare (), ekonomichef (2/3), marknads-/guideansvarig (). 40 Strängt taget bara en andel av ekonomichefsfunktionen. 0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 pers.kostn lokalk. kontor mus o bibl varurörelse övrigt utrustn. dekorbok och SOU 2006:68 100 upp med sammanlagt 301 000 kr.41 Detta svarar tämligen väl mot ökningen i pensionskostnaderna som var 318 tkr. Ökningen därefter, , är däremot inte kompenserad. Det beloppet uppgår till 512 tkr (jfr tabellen figur 5 i avsnittet 3.5.4). När det gäller DTM:s fasta anställda personal, d v s både den för vilka lönekostnaderna delas mellan museet och föreställningarna och för vissa av föreställningarnas egna anställda42 har DTM gjort en annorlunda kostnadsfördelning för pensionerna än den som i övrigt har gällt för lönekostnaderna. Museibudgeten täcker således hela pensionskostnaden för den personal för vilka lönerna delas, liksom även pensionskostnaden för föreställningarnas egen personal. Jag har inte kunnat beräkna hur stor andel av underskottet i statsbidragets kompensation för pensionerna som hänför sig denna interna omföring.43 Enligt bokslutet (den preliminära debiteringen) har DTM betalat in 1 354 tkr. till SPV över museets budget. Eftersom personalen minskats är den preliminära debiteringen uppe i av museets lönekostnad. Slutligen kan noteras att formerna för museets interna debitering av föreställningar synes ha ändrats . Debiteringarna har den senaste varierat mellan drygt 700 tkr och knappt 900 tkr . är den dock nere på 650 tkr. Kostnadsfördelningen mellan föreställningarna och museet synes alltså ha ändrats även med avseende på andra kostnader än löner och pensioner. Med ekonomi som utgångspunkt kan Teatermuseums ekonomiska problem summeras på följande sätt: 41 I regleringsbrevet för anges att av bidraget till TM utgörs av s.k. reducerat lönekostnadspålägg, varmed torde avses pensionskostnader. I regleringsbrevet (efter tilläggsbudget) anges sedan att ytterligare . tillförts bidraget till följd av teknisk justering i sättet att beräkna de statliga pensionspremierna. 42 För producent, biljettansvarig och kostymchef. 43 SPV:s schablondebiterade kostnad för guiderna på uppgår till ca 135 tkr (). Pensionskostnaderna för personalen i den direkta museidriften 2004 har därutöver uppgått till upp mot 600 tkr. Sammanlagt alltså ca 730 tkr. SOU 2006:68 Stiftelsen och 101 Tabell 5 Sammanställning av vissa kostnader för Teatermuseum 2004 Statsbidrag 6 952 tkr Lönekostnader för personal i föreställningarna, ca -2 000 tkr Hyra för överyta i -1 000 tkr Kostnader för pensioner utan anslagskompensation eller för pensioner i föreställn. -512 tkr Rationaliseringsbeting i statsbidraget, beräknat , ca -700 tkr Minskad interndebitering av föreställningarna, ca -100 tkr Återstår 2 640 tkr Sammanställningen visar att av museets statsbidrag kommit att tas i anspråk för kostnader som inte har samband med driften av museet. Staten har ett ansvar för en andel av denna bild. Huvuddelen av de problem som sammanfattas i tabellen är en följd av DTM:s egna beslut. 3.8 Sammanfattning av utvecklingen för /Ett försök att sammanfatta de analyserna av DTM:s bägge verksamheter måste med nödvändighet resultera inbördes ganska kluvna bilder. Föreställningarna på har fått en internationell lyskraft och de torde ha erbjudit publiken operaupplevelser inom den tidiga musikens område som står i paritet med vad som över huvud taget erbjuds på en operascen. är myntets baksida att föreställningarna utvecklats mot att bli allt mera exklusiva, dvs. den enskilda föreställningen har blivit dyrare och de har givits vid färre tillfällen. Är det då rimligt att kritisera DTM för de strategiska val man gjort eller borde hellre anslagsgivaren kritiseras för att inte verksamheten, med de framgångar den haft, erbjudits en större ekonomisk ram? Bägge dessa alternativ synes emellertid ha visst fog för sig. När det gäller statens roll tycks det uppenbart att DTM:s konstruktion av anslagsstiftelse fört med sig att den roll som huvudman för verksamheten som staten ursprungligen tycks ha haft småningom blivet mer otydlig.. Detta diskuteras vidare i avsnittet 7 där stiftelsefrågorna behandlas. Pensionsfrågorna har tveklöst skapat problem för stiftelsen och här finns en motsättning i att pensionerna Stiftelsen och SOU 2006:68 102 följer de statliga avtalen som statsbidraget inte tar hänsyn till kostnadsutvecklingen. Det är lätt att ha förståelse för DTM:s vilja att hålla kvar föreställningarna på den höga ambitionsnivån men ett frågetecken måste ändå resas inför hur ambitionerna tillåtits öka under 2000talet. Analysen av föreställningsverksamhetens ekonomi har således visat den enskilda faktor som mest försvagat DTM:s ekonomi torde vara den exklusiva föreställningsprofilen. Hade man t.ex. kunnat behålla kostnadsnivån per föreställning hade utgifterna varit hela . lägre än de faktiskt blev. Detta är måhända inte ett realistiskt krav men sifferskillnaden illustrerar den utveckling som ägt rum. Det är främst valet av repertoar och valet av artister som skapar den höga kostnaden. Den konstnärliga ambitionen kan vara motiverad utifrån kritikerframgångarna. Det kan emellertid konkluderas att DTM:s uppsättningar kostnadsmässigt har ökat på ett sätt som svarar mot tydliga ambitionshöjningar relativt hur verksamheten tidigare bedrevs. Det går dock knappast att hävda att det specifikt är 2000-talets uppsättningar som etablerat föreställningarna internationellt, utan den positionen uppnåddes . har uppsättning på teatern av fått utomordentliga recensioner. Den produktionen ligger på en väsentligt lägre kostnadsnivå än DTM:s egna uppsättningar. Det finns inget absolut samband mellan produktionernas kostnader och kritikens bedömningar. Näst efter ambitionskostnaderna kommer bortfallet av sponsorer som den viktigaste ekonomiska faktorn. Här har DTM tappat -2,. Först därefter kommer de nya pensionskostnaderna om ca samt den allmänna urholkningen av statsbidraget. Denna har bidragit till problemen men kan knappast räknas till dess grundorsaker. Den har (ovan 3.5.2) för den senaste uppskattats till mindre än 500 tkr (ca 430 tkr). När det gäller Teatermuseum så måste omdömet även här bli kluvet. Museets samlingar framstår ur många synpunkter som både rika, intressanta och mycket värdefulla. Samlingarna har tveklöst en mycket stor potential och DTM har förtjänsten av att de byggts upp på detta sätt, även om staten i allt väsentligt finansierat verksamheten. Men samlingarna exponeras inte för allmänheten och det finns ganska starka invändningar mot hur de vårdats och SOU 2006:68 Stiftelsen och 103 förvarats. Museet har inte utvecklats som det borde ha gjort, utan verkar på många sätt stannat i den fas det utvecklingsmässigt befann sig i . gjorda nedskärningar innebär att det kan fungera som en institution med ansvar för en nationell samling. Utvecklingen har inneburit att av statsbidraget kommit att tas i anspråk kostnader som inte är relaterade till museets drift. Staten och Stiftelsen delar ansvaret för denna utveckling. Det synes således ha förelegat en särskild svårighet för DTM:s ledning att driva de bägge verksamheterna med de skillnader i inriktning som de har haft. Därför ter det sig klokt att, såsom DTM:s ledning aktualiserat, skilja dem åt. Utgångspunkten för nya organisationslösningar bör dock vara att de stora värden som bägge verksamheterna representerar skall tas till vara och att de skall kunna utvecklas under säkrare och mer stabila ekonomiska villkor. Dessa frågor återkommer i avsnittet 5 och 6. 105 4 Mina slutsatser, bedömningar och förslag har kunnat utveckla en attraktiv utställningsverksamhet sedan museet fick nya lokaler vid i . Resurserna räcker dock inte till för också utveckla museets samlingar och bygga upp kunskaperna omkring dem. Museets har anpassat sina ambitioner inom samlingsområdet till dessa betingelser. Om verksamheten skall kunna bli en del av aktiva insatser för scenkonsternas dokumentation och samlingar krävs en annan organisation och ett annat huvudmannaskap än vad Stiftelsen kan erbjuda. 4.1 bakgrund1 har sitt ursprung i den samling av konstverk, scenföremål och dokumentation kring danskonsten som teatermannen m.m. de byggde upp i och under resor främst i och . de drev också i , som han ledde och själv finansierade 192025. 1931 bildade han Internationella i , Les Archives Internationales , Fondation eller förkortat AID. Det var då världens första museum och forskningsinstitut ägnat danskonsten. de Marés intresse för danskonsten utanför den västerländska kulturkretsen liksom Svenska balettens föreställningsverksamhet är typisk för det tidiga 1900-talets modernistiska avantgarde, där de 1 Det torde inte finnas någon samlad presentation av utveckling. Följande beskrivning bygger på ett anförande som museichefen höll 1991 vid invigningen av de nya lokalerna i , på uppgifter i årsredovisningarna samt muntliga uppgifter från personalen. 2006:68 106 utomeuropeiska och inte minst de primitiva kulturerna uppfattades som centrala inspirationskällor för nya konstnärliga uttrycksformer. ansåg sig inte de längre kunde ansvara för arkivet och samlingarna såsom privatman, utan sökte efter en lämplig form för offentligt huvudmannaskap. Detta löstes så att AID:s bibliotek och samling av västerländsk dansdokumentation och dansrekvisita donerades till Franska staten medan de delar – dräkter, fotografier, arkivalier m.m. – som rörde i och de utomeuropeiska samlingarna donerades till Kungl. Det arrangemanget hade förgåtts av fleråriga ansträngningar som bl.a. komplicerats av invändningar från franska staten mot utförsel av samlingen från . I hade Dansfrämjandet startats av 1938. Här blev snart en drivande kraft som ordförande . Han gjorde bemärkta insatser särskilt som impressario och förmedlare av internationell dans och utländska gästspel i . Det var också som beredde marken för att Operan accepterade de Marés donation. Det sålunda skapade fick nu sina första lokaler i källare, i utrymmen som används för . 1954 kunde , tack vare en penningdonation av de , anställas som chef för museet. de avled 1964. Enligt hans testamente tillföll då hans förmögenhet två stiftelser, och Dansmuseifonden. Bägge stiftelsernas stadgar fastställdes av Kungl. I sitt testamente hade de uttryckt önskemålet att Dansmuseifonden skulle överta Kungl. Operans förvaltning av , dvs. de Marés egen samling. Museet hade ditintills fungerat som en i princip fristående verksamhet inom ram och det fanns heller inga invändningar från Operans sida mot det nya arrangemanget. är således Stiftelsen museets huvudman.