sou · GUB396 · 2007-01-01 00:00:00 — Detta kan jämföras med ett skydd för yttrandefriheten som har sin utgångspunkt i en avgränsning som avser innehållet, exempelvis genom formuleringar som Grundlagen omfattar alla yttranden som är riktade till allmän- heten och är av betydelse för ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. En sådan reglering öppnar för skönsmässighet vid bedömningen av om grundlagsskydd föreligger. I ett s.k. skymningsläge skulle myndig- heterna ha större möjlighet att inskränka yttrandefriheten. Även i lugna tider skulle en sådan reglering vara mycket problematisk eftersom uppfattningarna om vilka yttranden som är av sådan be- tydelse som sägs i regeln säkert är många. Huruvida grundlags- skydd föreligger skulle bli avsevärt oklarare. En annan viktig fördel med ett teknikberoende skydd för tryck- och yttrandefriheten är att det medger att man kan ha kvar de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna för i princip alla ytt- randen som faller in under regleringen. Många av principerna bygger nämligen för sin tillämplighet på teknikbundenhet (eller mediebun- denhet). Detta gäller främst principerna om ensamansvar och meddelarskydd samt principen om särskild rättegångsordning men Hur skulle ett nytt grundlagsskydd mediebundenheten är av betydelse också för övriga tryck- och yttran- defrihetsrättsliga principer. Frågan i vad mån de tryck- och yttran- defrihetsrättsliga principerna bygger på mediebundenhet behandlas närmare i avsnitt 5.1.5. Av redogörelsen där framgår att även ett grundlagsskydd som skulle omfatta alla yttranden som riktas till allmänheten oavsett innehåll skulle vara problematiskt. I de fall då yttrandet inte varit knutet till ett medium skulle ett sådant grund- lagsskydd innebära svårigheter att i efterhand avgöra om ett yttran- de varit riktat till allmänheten eller inte och vilket innehåll det haft. Principen om ensamansvar och meddelarfrihet skulle inte kunna gälla i sådana fall och knappast heller principen om särskild rätte- gångsordning. Även förutsättningarna för att upprätthålla de övriga tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna skulle vara sämre än med ett teknikberoende skydd. Det finns alltså skäl både för och emot nuvarande grundlagsskydd för vissa medieformer. För att konkretisera diskussionen om grund- lagsskyddets framtida utformning behövs åskådningsexempel som illustrerar alternativen. När Tryck- och yttrandefrihetsberedningen har övervägt frågan hur ett nytt skydd för tryck- och yttrandefriheten skulle kunna utformas har tre klart särskiljbara alternativ utkristalli- serats; ett minimialternativ, ett maximialternativ och ett mellanting i fråga om utförlighet i grundlagen. Alternativen presenteras närmare i avsnitt 8.2 nedan. Här kan kort nämnas att alternativ 1, minimialternativet, innebär att TF och YGL upphävs och att yttrandefriheten skyddas enbart genom artikel 10 i , RF:s allmänna regler om yttrandefriheten samt en ny bestämmelse i RF som innebär en erin- ran om att de viktigaste tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principer- na skall iakttas inom ramen för artikel 10 i fråga om alla yttranden men särskilt när det är fråga om begränsning av yttrandefriheten i skrifter, tekniska upptagningar och elektroniska överföringar. Alter- nativ 2, mellantinget, innebär att TF och YGL upphävs och att tryck- och yttrandefriheten skyddas genom ett nytt kapitel i RF där de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna anges utförligare än i alternativ 1. Principerna utformas mera i detalj i en ny Mass- medielag. Alternativ 3 slutligen, maximialternativet, utgör en sam- manslagning av TF och YGL med vissa materiella ändringar i för- hållande till vad som gäller . Ändringarna överensstämmer med vad som förs fram som tänkbara lösningar på de nuvarande största problemen i avsnitt 5.2. Hur skulle ett nytt grundlagsskydd När man överväger frågan om ett helt nytt skydd för tryck- och yttrandefriheten kan man naturligtvis tänka sig ett närmast oändligt antal regleringsvarianter. De tre alternativ som presenteras här är emellertid de huvudvarianter som beredningen anser är mest illustra- tiva för en diskussion om ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten . Två andra alternativ som ligger nära till hands är 1) sammanslag- ning av TF och YGL utan några materiella ändringar och 2) bibe- hållande av TF och YGL men med de materiella ändringar som förs fram som tänkbara lösningar på de nuvarande största problemen i avsnitt 5.2, dvs. samma materiella ändringar som har genomförts i lagtextalternativ 3 nedan. Man kan också tänka sig att man i ett sådant alternativ även genomför de förslag till ändringar för att öka möjligheten att lämna internationellt rättsligt bistånd på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området som beredningen framförde i delbetänkandet SOU 2004:114. Vad först gäller en sammanslagning utan några materiella änd- ringar kan konstateras att det inte är allt för lagtekniskt kompli- cerat att göra en sådan sammanslagning av till en grundlag. YGL är ju utformad med TF som förebild och reglerna i de båda grundlagarna överensstämmer därför till stor del. Det är dock tveksamt om den nuvarande uppdelningen av skyddet för ytt- randefriheten på två grundlagar egentligen innebär något problem i sig och om en sammanslagning av utan några materi- ella ändringar utgör någon förbättring, ens i pedagogiskt avseende. Den sammanslagna grundlagen skulle ju bli mycket omfattande och de specialregler som är motiverade av de olika mediernas särdrag skulle alltjämt finnas kvar, jämför lagtextalternativ 3 nedan. En sammanslagning innebär inte heller i sig att teknikberoendet mins- kar. En sammanslagning utan några materiella ändringar kan också väntas leda till samma invändningar om risk för uttunning av skyddet för tryckfriheten som framfördes i anledning av förslaget till en utbyggnad av TF med en andra avdelning om offentliga fram- ställningar lagrådsremiss (prop. 1986/87:151). Det är dock tveksamt om erfarenheterna av en tudelning av grundlags- skyddet vare sig styrker invändningarna mot en sammanslagning eller talar i motsatt riktning. Med hänsyn till det nu sagda anser beredningen att det inte är motiverat att endast slå samman TF och YGL till en sammanhållen grundlag för tryck- och yttrandefriheten utan att göra några ändringar i sak. Detta alternativ har därför inte behandlats vidare. Hur skulle ett nytt grundlagsskydd Alternativet att bibehålla TF och YGL och göra de materiella änd- ringar som förs fram som tänkbara lösningar på de nuvarande största problemen i avsnitt 5.2 löser de specifika problem som ändringarna avser men inte problemen i förhållande till andra länder. Det undan- röjer inte heller de underliga effekterna eller svårigheterna med att regelsystemet är komplicerat. Om man utöver de materiella ändringar som förs fram som tänkbara lösningar på de nuvarande största pro- blemen i avsnitt 5.2 även skulle genomföra de ändringar som föreslås i delbetänkandet SOU 2004:114 för att öka möjligheten att lämna internationellt rättsligt bistånd på det tryck- och yttrandefrihets- rättsliga området skulle man visserligen lösa en del av problemen i förhållande till andra länder men de underliga effekterna och svårigheterna med att regelsystemet är komplicerat skulle alltjämt kvarstå. Regelsystemet skulle till och med bli mera komplicerat än . Detta alternativ innebär att man fortsätter med att successivt anpassa regelverket till den tekniska utvecklingen och behåller TF som den grundläggande lagprodukten. Alternativet innebär inte i grunden något nytt skydd för tryck- och yttrandefriheten och det är därför inte motiverat att i detta debattbetänkande om möjliga alternativ till dagens ordning presentera ett fullständigt lagförslag avseende detta alternativ jämsides med de tre alternativ som nämnts ovan. Detta hindrar naturligtvis inte att också den här skisserade status quo-lösningen med att ha kvar TF och YGL, men med de materiella ändringar som förs fram som tänkbara lösningar på de nu- varande största problemen i avsnitt 5.2, också bör ses som ett huvud- alternativ för framtiden. För att underlätta en jämförelse mellan de tre nya huvudalter- nativen enligt ovan och status quo-lösningen finns i bilaga 4 till detta betänkande YGL:s nuvarande och föreslagna lydelse i de delar där det i avsnitt 5.2 förs fram materiella ändringar som tänkbara lösningar på de nuvarande största problemen. Dessa ändringar är desamma som de huvudsakliga materiella ändringar i förhållande till dagens skydd som gjorts i den sammanslagna grundlagens text i avsnitt 8.2.3 nedan. Den som vill se hur status quo-lösningen ser ut i de delar där ändringar i förhållande till dagens grundlagsskydd föreslås hänvisas till bilaga 4. Man kan också tänka sig andra ändringar inom ramen för gällande system som skulle förenkla det och lösa vissa problem men som också kan anses minska eller försvaga det nu gällande grundlagsskyd- det i viss mån. En sådan ändring är att införa en stencilregel för alla Hur skulle ett nytt grundlagsskydd skrifter, dvs. att även i fråga om skrifter som framställts i tryckpress uppställa krav på ursprungsuppgifter för att de skulle omfattas av grundlagsskydd. Det förekommer ju att det är svårt att avgöra om en skrift är tryckt eller inte och således om grundlagsskydd gäller eller inte. En stencilregel för alla skrifter skulle minska detta pro- blem. En sådan regel skulle också innebära ett mindre teknikbero- ende i grundlagsskyddet. En övergång till en stencilregel för alla skrifter skulle också inne- bära att om man underlåter att sätta ut ursprungsuppgifter på en stor upplaga av en bok kommer denna att sakna grundlagsskydd. Detta kan kanske ses som en allt för dramatisk förändring i för- hållande till nu gällande system. Alla förändringar av regelsystem innebär dock risk för missuppfattningar hos allmänheten och en ändring av grundlagsskyddet får väl anses ställa krav på informations- insatser. Den relevanta frågan är om fördelarna med ändringen upp- väger nackdelarna, däribland risken att t.ex. en upplaga av en bok kommer att sakna grundlagsskydd på grund av förbiseende eller bristande kunskap om regelsystemet. Som angetts i avsnitt 5.2.2.1 anser beredningen att bevisproblemet är ganska begränsat och att det saknas anledning att tro att situationen skall förändras inom överblickbar framtid. Beredningen tar därför inte här upp frå- gan om en stencilregel för alla skrifter till ytterligare behandling. Man skulle också kunna tänka sig att renodla grundlagsskyddet enligt TF och YGL på olika sätt. Man kan t.ex. ta bort det frivil- liga grundlagsskyddet för andra än massmedieföretags databaser ur grundlagen och i stället reglera denna form av masskommunikation i vanlig lag. Man skulle också kunna låta enbart traditionella radio- och TV-sändningar samt tekniska upptagningar behålla sitt grund- lagsskydd enligt YGL och reglera övrig kommunikation, dvs. huvud- sakligen databaser och webbsändningar, i vanlig lag. Den materiella regleringen skulle kunna vara densamma som i YGL men skyddet skulle inte vara ett grundlagsskydd utan ett skydd genom vanlig lag. Ändringar av detta slag skulle innebära minskade gränsdragnings- problem och att grundlagsskyddet blev mindre komplicerat. Den materiella regleringen av databaser etc. skulle också lättare kunna anpassas till den tekniska och mediala utvecklingen eftersom änd- ring av regleringen inte skulle kräva grundlagsändring. Vidare skulle internationellt rättsligt bistånd kunna lämnas i fråga om sådana medier eftersom exklusivitetsgrundsatsen inte skulle gälla. skulle sådana ändringar naturligtvis utgöra väsentliga minskningar av grundlagsskyddet med dess särskilda stabilitet. Hur skulle ett nytt grundlagsskydd lagen skulle ge i huvudsak samma skydd som gäller enligt YGL skulle den också bli omfattande och ganska komplicerad. Ett annat sätt att renodla grundlagsskyddet och minska kompli- ceringsgraden skulle kunna vara att flytta en del av detaljreglerna från grundlagen till vanlig lag. Man kan t.ex. tänka sig att en stor del av reglerna om rättegången i tryck- och yttrandefrihetsmål i 12 kap. TF skulle kunna flyttas. Detta skulle dock också innebära att reglerna skulle kunna ändras genom ändring av vanlig lag. I detta avsnitt beskrivs de tre lagtextalternativen i löpande text. Det lämnas också kommentarer till vart och ett av alternativen. Kom- mentarerna tar bl.a. upp följande frågor: 1)Hur blir tillämpningsområdet jämfört med nuvarande skydd? 2)Blir teknikberoendet större eller mindre? 3)I vad mån kommer de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga prin- ciperna att gälla? 4)I vad mån kommer de problem som föreligger med nuvarande skydd att bortfalla/kvarstå? 5)Är alternativet anpassat till EG-rätten och den Europeiska kon- ventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheterna ()? Lagtexterna till alternativen finns i bilaga 1–3 till detta betänkande. I bilaga 4 finns lagtexten till den ovan nämnda status quo-lösningen och i bilaga 5 finns en författningskommentar till lagtextalternativ 1–3. Detta alternativ innebär att TF och YGL upphävs och att yttrande- friheten skyddas enbart genom artikel 10 i , RF:s nu gällande allmänna regler om yttrandefriheten och en ny be- stämmelse i 2 kap. 13 § RF. Den nya regeln innebär att de viktigaste tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna skall iakttas i fråga om alla yttranden men särskilt när det är fråga om begränsning av yttrandefriheten i yttranden som offentliggörs genom skrifter, tek- niska upptagningar och elektroniska överföringar (se närmare nedan). Artikel 10 i har följande lydelse: Hur skulle ett nytt grundlagsskydd 1.Var och en har rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsikts- frihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella grän- ser. Denna artikel hindrar inte en stat att kräva tillstånd för radio-, televisions- eller biografföretag. 2.Eftersom utövandet av de nämnda friheterna medför ansvar och skyldigheter, får det underkastas sådana formföreskrifter, villkor, in- skränkningar eller straffpåföljder som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet, till den territoriella integriteten eller den allmänna säkerheten, till före- byggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller för annans goda namn och rykte eller rättigheter, för att förhindra att förtroliga underrättelser sprids eller för att upprätthålla domstolars auktoritet och opartiskhet. Som framgår av lagtexten och författningskommentaren till den får skyddet för yttrandefriheten enligt 2 kap. RF anses innefatta skyddet enligt artikel 10 utom så till vida att det i artikeln anges att rätten till yttrandefrihet gäller oberoende av territoriella gränser. Eftersom man inte genom en nationell grundlag kan garantera att en frihet skall gälla i andra länder föranleder detta rekvisit inte något tillägg till RF. 2 kap. 1–3 §§, 5–6 §§, 12–16 §§ och 22–23 §§ i nu gällande RF rör yttrandefriheten. Eftersom förevarande alternativ innebär att TF och YGL upphävs måste det nu gällande andra stycket i 2 kap. 1 § RF upphävas. Där anges ju att beträffande tryckfriheten och mot- svarande frihet att yttra sig i ljudradio, television och vissa liknande överföringar samt tekniska upptagningar gäller vad som är föreskri- vet i TF och YGL. I det nu gällande tredje stycket i samma paragraf anges att det i TF finns bestämmelser om rätt att ta del av allmänna handlingar. Efter- som TF enligt förevarande alternativ upphävs måste nu gällande reg- ler i 2 kap. TF om allmänna handlingars offentlighet tas in i RF. Detta sker lämpligen i ett nytt kapitel i RF (här 3 kap.) eftersom offent- lighetsprincipen är en grundläggande princip som sammanhänger med informationsfriheten. gör en mera över- gripande översyn av RF och inplaceringen av ett nytt kapitel får avpassas till resultatet av det utredningsarbetet. Den nya regel som enligt förevarande alternativ skulle införas kan förslagsvis placeras som en ny sista mening i 2 kap. 13 § andra stycket RF. Meningen skulle kunna ha följande lydelse I fråga om Hur skulle ett nytt grundlagsskydd yttranden som offentliggörs genom skrifter, tekniska upptagningar och elektroniska överföringar skall i synnerhet iakttas grundsatser om frihet från censur och andra hindrande åtgärder före annat offentliggörande än visning av rörliga bilder, om etableringsfrihet för annat än etersänd- ningar, om frihet att sprida yttranden till allmänheten samt om rätt att lämna uppgifter för sådant offentliggörande.. Meningen innebär att de viktigaste tryck- och yttrandefrihets- rättsliga principerna skall iakttas i fråga om alla yttranden men i synnerhet i fråga om yttranden som offentliggörs genom något av de medier som anges i regeln. Med yttranden som offentliggörs av- ses yttranden som riktas till allmänheten, dvs. till andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets. Yttranden som riktas enbart till en eller några få mottagare omfattas alltså inte av regeln. förstås i detta sammanhang skrifter som framställs genom tryckpress eller som mångfaldigas på annat sätt. Med tekniska upp- tagningar avses detsamma som enligt nu gällande 1 kap. 1 § YGL, dvs. filmer, videogram, ljudupptagningar och andra upptagningar som innehåller text, bild eller ljud och som kan läsas, avlyssnas eller annars uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Med elektroniska överföringar avses ljudradio, television och vissa liknande överför- ingar med hjälp av elektromagnetiska vågor som används för kom- munikation till allmänheten. Som ovan nämnts innebär den nya regeln en erinran om att de uppräknade principerna skall iakttas inom ramen för artikel 10 i fråga om alla yttranden men särskilt när det är fråga om begränsning av yttrandefriheten i de angivna medierna. De principer som skall iakt- tas är förbud mot censur och hindrande åtgärder, etableringsfrihet, frihet att sprida yttranden och meddelarfrihet. Från förbudet mot censur och hindrande åtgärder har dock undantagits offentliggöran- de av rörliga bilder genom visning och från etableringsfriheten har etersändningar undantagits. Regeln gör det alltså möjligt att behålla gällande filmcensur och krav på tillstånd för etersändningar. Att TF och YGL upphävs innebär att det detaljerade skyddet för yttrandefriheten på grundlagsnivå avskaffas. Genom att skyddet i förevarande alternativ utgörs av de generella reglerna i RF, med tillägget om att de nämnda principerna skall iakttas i synnerhet i fråga om yttranden som offentliggörs genom skrifter, tekniska upptag- ningar och elektroniska överföringar, blir det mindre klart och förut- sägbart vad skyddet för yttrandefriheten mera precist består i än genom dagens detaljerade regler på grundlagsnivå. Hur skulle ett nytt grundlagsskydd Tillämpningsområdet för det generella skyddet enligt RF:s nu gällande regler är större än tillämpningsområdet för det nu gällande detaljerade skyddet för yttrandefriheten enligt TF och YGL. Rätten till yttrandefrihet enligt RF:s nu gällande regler omfattar t.ex. även yttranden i näringsverksamhet och något krav på att vissa medier används eller att yttranden skall vara avsedda för en större krets upp- ställs inte (, Ragnemalm, grundlagar, 1980, s. 44). I den nya regeln i 2 kap. 13 § andra stycket RF anges att i fråga om yttranden som offentliggörs genom skrifter, tekniska upptagningar och elektroniska överföringar skall i synnerhet iakttas de där nämn- da grundsatserna. Regeln innebär en erinran om att principerna skall beaktas inom ramen för skyddet för yttrandefriheten enligt artikel 10 och att detta gäller i synnerhet för yttranden som offent- liggörs genom de nämnda medierna. Skyddet enligt de nu gällande reglerna i RF är teknikoberoende eftersom det inte kräver att vissa medier eller tekniker används. Pro- blem med att avgöra om grundlagen är tillämplig eller inte kommer därför inte att föreligga i fråga om detta skydd. Den nya regeln i 2 kap. 13 § anger visserligen att i fråga om yttranden som offentlig- görs genom skrifter, tekniska upptagningar och elektroniska över- föringar skall i synnerhet iakttas de där nämnda grundsatserna. Skyd- det kan därför framstå som teknikberoende. Regeln är emellertid avsedd att utgöra en erinran om att de nämnda principerna skall beaktas inom ramen för artikel 10 i fråga om alla yttranden men särskilt i fråga om de medier som nämns i regeln. Skyddet enligt denna regel kan därför inte anses vara teknikberoende. Som redan berörts blir grundlagsskyddet enligt förevarande alter- nativ mindre detaljerat än nu gällande skydd enligt TF och YGL och det blir alltså mera oklart vari skyddet närmare består, t.ex. i vilken utsträckning en meddelare blir fri från ansvar. Det kommer att i högre grad än överlämnas till och domstolarna att bestämma skyddets närmare innehåll. Skyddet kommer också att bli mindre stabilt än vad som gäller eftersom dess innehåll inte närmare anges i grundlag, åtminstone under en övergångstid tills en konstitutionell praxis etablerats genom och domstolar- nas tillämpning av skyddet. Det kommer alltså med förevarande alternativ att finnas färre riktlinjer i grundlagen för lagstiftningen och domstolarna angående skyddet för yttrandefriheten än med nu gällande skydd. skydd för yttrandefriheten kommer där- med att mera likna skyddet i de länder som redovisat i bilaga 8. Om skyddet för yttrandefriheten skulle utformas enligt Hur skulle ett nytt grundlagsskydd detta alternativ skulle det förutsätta att lagprövningsrätten får större utrymme t.ex. genom att uppenbarhetsrekvisitet i lagprövnings- paragrafen (11 kap. 14 § RF) avskaffas för att skyddet i praktiken inte skall bestämmas helt genom vanliga riksdagsbeslut om rättig- hetsbegränsning. Den yttrandefrihet som regleras av RF skulle därigenom få ett starkare rättsligt skydd. Med ett sådant skydd för yttrandefriheten kan en möjlighet vara att en författningsdomstol prövar det mera detaljerade skyddets grundlagsenlighet. Dessa frågor behandlas av och faller utanför beredningens uppdrag. Minimialternativet förutsätter att det sker en samordning med arbete. Som komplement till de nämn- da åtgärderna skulle man också kunna snäva in 2 kap. 12–13 §§ RF angående möjligheterna att begränsa yttrandefriheten så att de när- mare ansluter till vad som anges i artikel 10 i . Vad gäller frågan i vad mån de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna alltjämt kommer att gälla om detta alternativ väljs kan följande sägas. Den yttrandefrihetsrättsliga principen om förbud mot censur och hindrande åtgärder kan anses skyddad av bestämmel- serna i RF och . Statlig censur är ju i princip oförenlig med artikel 10 (, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2002, s. 307). Även principen om etableringsfrihet kan anses skyddad genom RF (se särskilt 2 kap. 20 §) och . Bestämmelsen i artikel 10 punkten 1 andra meningen om att artikeln inte hindrar en stat att kräva tillstånd för radio-, televisions- eller biografföretag tar sikte enbart på de tekniska begränsningar som gör det nödvändigt att införa restriktioner. Dessa restriktioner får inte användas på ett sådant sätt att vissa meningsyttringar eller viss information undertrycks (, Mänskliga rättigheter i euro- peisk praxis, 2002, s. 333). När det gäller principen om meddelarfrihet och ensamansvar kan konstateras att någon särskild regel om detta inte finns i RF. Press- friheten utgör emellertid en viktig del av den yttrandefrihet som skyddas av artikel 10 (, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2002, s. 306). framhöll i fallet mot Förenade att skyddet för journalisters källor är en av de viktigaste förutsättningarna för pressens frihet. Bolagets intresse i det fallet av att identifiera en illojal medarbetare kunde enligt dom- stolen inte väga tyngre än det grundläggande allmänna intresset av att skydda pressens källor (a.a. s. 332).