sou · GUB390 · 2007-01-01 00:00:00 — Hur stor blir omfördelningen av skattebörda vid en omläggning som innebär att den generella momssatsen höjs till en nivå som ger oförändrade skatte- inkomster? I bilaga 5 redovisas dessa effekter med hjälp av några schematiska räkneexempel och resultaten kan sammanfattas som följer. Om matmomsen sänks utan att momsen för övriga varor och tjänster höjs (dvs. ekonomiskt stöd via sänkt matmoms införs som separat åtgärd) följer att: 1.Ju mindre utgifter som hushåll med låga inkomster har för inköp av mat desto mindre är möjligheten att stödja dessa hushåll via lägre moms på mat än på övriga varor och tjänster. 2.Ju mer utgifter för livsmedel som hushåll med högre inkomster har, t.ex. beroende på ökat konsumtionsutrymme till följd av ökade inkomster, desto större blir stödet till dessa hushåll (dvs. den indirekta kostnaden) om matmomsen sänks. 3.En större relativ förbättring för ett hushåll med låga inkomster, mätt som skattens andel av de totala utgifterna, utesluter inte att förbättringen i absoluta termer är vida större för ett hushåll med högre inkomster. Om matmomsen sänks givet budgetneutralitet som innebär höjd moms på övrig konsumtion (dvs. omfördelning av momsskatte- bördan) följer att: 1.Ju mindre skillnad i konsumtionsmönster mellan hushåll med olika inkomster desto mindre är möjligheterna till omfördel- ning både i relativa och absoluta termer. 2.Skatten för övriga varor och tjänster måste vid ett utjämnat konsumtionsmönster höjas avsevärt för att generera önskade skatteinkomster, vilket även drabbar hushåll med låga in- komster. 3.Vid utjämnade konsumtionsmönster och stor inkomstsprid- ning är möjligheten till omfördelning av köpkraft/inkomster via momssystemet ytterst begränsade. krävs åtgår till stor del till finansiering av stödet till hög- inkomsthushåll (dvs. en indirekt kostnad). Utredningen har låtit beräkna de fördelningspolitiska effekter som uppkommer till följd av nuvarande reducerade momssats för livs- medel. Två olika modeller har därvid använts. Fördelningseffekter för hushållen mer i detalj har beräknats med hjälp av den s.k. FASIT-modellen som är en statisk mikrosimuleringsmodell av hur regelförändringar inom skatter och transfereringar påverkar hus- hållens ekonomi. På en mer översiktlig nivå har fördelningseffekter även beräknats på basis av en dynamisk konsumtionsmodell som analyserar hur hushållens konsumtionsmönster förändras utifrån förändrade relativpriser på olika varor och tjänster, här till följd av budgetneutrala momssatsförändringar, och hur hushållens in- komster påverkas som en följd av detta (bilaga 6). Den dynamiska analysen redovisas längre fram i detta avsnitt. Utgångspunkten för jämförelser i FASIT-modellen är hushållens konsumtionsmönster enligt Undersökningen om hushållens ut- gifter (HUT). HUT är en urvalsundersökning som genomförs av SCB. Urvalsstorleken var 4 000 hushåll, varav har svarat. Uppgifter om hushållens ekonomi hämtas även från Undersökningen om hushållens ekonomi (HEK). Undersökningen beskriver inkomster för befolkning. HEK-undersökningen genomförs av SCB och baseras på ett urval av befolkningen. ingick ca 17 000 hushåll i urvalet. Undersökningen sammanställer uppgifter från registerdata som kompletteras med telefonintervjuer. Bortfallet i telefoninter- vjuerna uppgick till 2004. Bortfallet i de registerbase- rade uppgifterna var obetydligt. Alla beräkningarna baseras HEK-undersökning. Uppgifterna har sedan skrivits fram med prognoser för att motsvara för- hållanden. Vid beräkningarna antas sedan att momsförändringar får fullt genomslag i konsumentpriserna (jämför avsnitt 3.5.2). 3.6.2Fördelningspolitisk utvärdering av nuvarande nedsättning av livsmedelsmomsen Nedan redovisas inledningsvis de fördelningspolitiska effekterna av den reducerade momssats för livsmedel som gäller . Hushållens ekonomiska situation jämförs i två olika fall som endast skiljer sig åt när det gäller momsskattesats för livsmedel. I det ena fallet är skattesatsen den nu gällande , medan den i det andra fallet har höjts till . På detta sätt beräknas de fördelningspolitiska effekterna av den skatteavvikelse (skatteutgift) som skattesänkning på livs- medel beräknas ge upphov till år 2006.33 Skattesänkningen 1996 syftade, som redovisades i avsnitt 3.1.1, till att särskilt gynna barnfamiljer och låginkomsttagare, eftersom utgifter för livsmedel i dessa grupper normalt antas utgöra en större andel av deras hushållsbudget. I vilken utsträckning kan man då hävda att reformen gynnar de grupper man avsåg att stödja med åtgärden och hur hög är träffsäkerheten? Hur mycket vinner olika typer av hushåll och inkomstklasser på skattesänk- ningen/skatteutgiften? Mot bakgrund av de konsumtionsandelar för livsmedel för olika hushållsgrupper och inkomstklasser som redovisats tidigare (se avsnitt 3.5.3) för har man skäl att förmoda att barnfamiljer och låginkomsttagare får ut något mer relativt sett av den lägre momssatsen på mat än vad övriga grupper får. Av intresse är dock även de absoluta effekterna, dvs. minskade momsutgifter i kronor räknat, för olika grupper. Slutligen kan träffsäkerhet på totalnivå studeras genom att den andel av skatteutgiften (stödet) som gick till prioriterade grupper, dvs. barnfamiljer och låginkomsttagare, ställs i relation till den andel som gick till icke-prioriterade grupper (dvs. den indirekta kostnaden för stödet). I tabell 3.8 redovisas effekten av den genomförda moms- sänkningen för olika typer av hushåll år 2006.34 I tabellen har hus- 33Noteras kan att uppgifterna i denna del (fast då med omvänt tecken) också kan tolkas som vilka negativa fördelningseffekter, relativt och absolut, som skulle uppkomma för olika grupper om man nu skulle höja momssatsen på livsmedel från utan kom- penserande åtgärder. Det är dock viktigt att understryka att de effekter som då uppkommer baseras på en jämförelse mellan dagens situation och en situation då momssatsen är 25 pro- cent. I den senare situationen skulle således hela momssänkningen, som motsvarar totalt 18,4 miljarder , dras in till staten. En sådan åtgärd innebär, om den inte kombineras med andra åtgärder, en indragning av köpkraft från samtliga hushåll. I efterföljande avsnitt 3.6.3 redogörs däremot för de fördelningspolitiska effekterna av en omläggning som är konstruerad så att hela indraget återförs till konsumenterna i form av en generell sänkning av mervärdesskattenivån. En sådan åtgärd får givetvis helt andra effekter för konsumenterna. Även andra sätt att återföra 18,4 miljarder till konsumenterna kan dock naturligtvis tänkas, varom mera i det följande. 34I redovisningarna i detta avsnitt används begreppet ekonomisk standard. Måttet eko- nomisk standard beräknas för varje individ i ett hushåll genom att hushållets disponibla inkomster delas med hänsyn till antalet barn och vuxna i hushållet. I uppdelningen beaktas att det finns vissa stordriftsfördelar med parhushåll jämfört med ensamhushåll. Dessutom beaktas att kostnaderna för barn inte är lika höga som för vuxna. För hushåll med flera vuxna/barn blir den ekonomiska standarden lägre än den disponibla inkomsten. hållets utgifter för mat vid en momssats på jämförts med utgifterna enligt den gällande skattesatsen . Lägre matmoms och därigenom lägre utgifter för mat innebär i praktiken att hushållets ekonomiska standard blir realt högre än vad som skulle vara fallet om matmomsen varit högre. Ju högre andel av inkomsterna som utgörs av matinköp, desto större blir effekten på hushållets ekonomiska standard. Effekterna för hus- hållen redovisas därför både som en procentuell förändring av den ekonomiska standarden och i kronor. Tabell 3.8 Utvärdering av fördelningseffekter av nuvarande matmoms; för- ändring av ekonomisk standard vid en skattesats på mat på jämfört med en skattesats på efter hus- hållstyp 2006. Förändring av ekonomisk standard Källa: Egna beräkningar på basis av HEK och HUT 2004. Av tabellen framgår att den procentuellt största förbättringen av sin ekonomiska standard till följd av den lägre matmomsen får barnfamiljer och ensamstående pensionärer. Den ekonomiska standarden för en ensamstående förälder med barn, liksom för en ensamstående ålderspensionär, är i genomsnitt högre än vad som skulle vara fallet om matmomsen uppgick till . För sammanboende med barn är motsvarande siffra . Skillnaderna mellan de olika hushållstyperna uppgår dock som mest endast till en halv procentenhet. För en genomsnittlig barnfamilj med två sammanboende föräldrar medför den lägre momssatsen en beräknat blir den ekonomiska standaren i kronor lika stor för varje hushållsmedlem. För ett ensamhushåll blir den ekonomiska standarden densamma som den individuella disponibla inkomsten. förbättring av hushållsekonomin motsvarande i genomsnitt per hushållsmedlem och år. För en ensamstående med barn uppgår förbättringen till per hushållsmedlem. Även i kronor räknat är skillnaderna överlag små och uppgår som mest till ca per hushållsmedlem i genomsnitt på års- basis. Motsvarande uppgifter är även av intresse när det gäller olika inkomstklasser. I tabell 3.9 har hushållen delats i 10 grupper (deciler)35 efter hushållets ekonomiska standard. För respektive decil har vi beräknat den genomsnittliga effekten av matmoms- sänkningen på motsvarande sätt som ovan för de olika familje- typerna. Tabell 3.9 Utvärdering av fördelningseffekter av nuvarande matmoms; för- ändring av ekonomisk standard vid en skattesats på mat på jämfört med en skattesats på efter eko- nomisk standard 2006. Förändring i ekonomisk standard Källa: Egna beräkningar på basis av HEK och HUT 2004. Tabellen visar att stödet i relativa termer är störst till decilgrupp 1. Den ekonomiska standarden för dessa hushåll ökar med 2,6 pro- cent till följd av den lägre momssatsen på mat. Ju högre decilgrupp vi studerar desto mindre är effekten på hushållens ekonomiska standard. Detta beror på att matutgifterna utgör en lägre andel av inkomsten för hushåll med höga inkomster jämfört med hushåll 35 Decilgrupp 1 utgörs av de av befolkningen som har lägst ekonomisk standard osv. upp till decilgrupp 10, som är de av befolkningen som har den högsta eko- nomiska standarden. med lägre inkomster. Skillnaden mellan decilgrupperna uppgår dock till som mest . Studerar vi i stället vad stödet betyder i pengar är det, som väntat, motsatsen som gäller. Per individ i respektive decilgrupp ökar stödet med inkomsten, innebärande att individer med den högsta ekonomiska standarden i genomsnitt får mer än dubbelt så mycket i årligt stöd som hushåll med de lägsta inkomsterna (resp. per hushållsmedlem). Det totala skattebortfallet för stödet i form av lägre moms på mat beräknas uppgå till 18,4 miljarder kronor.36 Som jämförelse kan nämnas att de allmänna barnbidragen har ett anslag i statsbudgeten på och bostads- tilläggen till pensionärerna ett anslag på drygt 7, . Stödet i form av lägre momssats för livsmedel är således i en storleksordning som kan jämföras med subventioner på utgifts- sidan vars betydelse för fördelningspolitiken framhålls i den all- männa debatten. I tabell 3.10 redovisas hur stödet är fördelat mellan olika hus- hållstyper och inkomstgrupper , dvs. hur stor del av skatte- bortfallet som tillfaller låg-, medel- och höginkomsttagare samt respektive hushållstyp. 36 Regeringens proposition 2005/06:100, bilaga 2. Tabell 3.10 Stöd till följd av nuvarande matmoms på i förhållande till , efter ekonomisk standard respektive hushållstyp. Miljoner kronor samt som andel av totalt stöd (dvs. Källa: Egna beräkningar på basis av HEK och HUT 2004. Matmomsen träffsäkerhet som fördelningspolitiskt styrmedel kan belysas med hjälp av uppgifter ur tabellen. Beroende på hur den grupp som åtgärden avser att stödja avgränsas, kan stödet ställas i relation till den indirekta kostnaden för stödet, dvs. stödet till icke-prioriterade grupper. Om man med låginkomsttagare väljer att t.ex. inkludera alla individer med en lägre ekonomisk standard än mediangruppen, dvs. grupp 1 4, visas att ca av de totala skattebortfallet på tillfaller låginkomsttagarna som grupp. Träffsäkerheten definierad på detta sätt uppgår således till . Resterande del utgörs alltså av indirekta kostnader för stödet. Som anmärkningsvärt framstår att en större del, av stödet eller , tillfaller de tre decilgrupper som har de högsta Den decilgrupp som får mest stöd genom den sänkta momsen är för övrigt decilgrupp 10, som erhåller nästan . Studeras i stället effekterna för barnfamiljerna, som även avsågs bli gynnade av reformen, framgår att (dvs. ) går till barnfamiljer (med olika inkomster). Noteras kan att endast eller går till ensamstående med barn, en familjetyp som vi vet har särskilt låg ekonomisk standard (se tabell 3.1). En annan hushållstyp med låg ekonomisk standard är ensamstående ålderspensionärer. Dessa får av stödet, dvs. Utifrån detta synsätt kan den nedsatta momssatsen på livsmedel knappast sägas utgöra ett särskilt träffsäkert sätt att stödja de grupper av hushåll som man sagt sig vilja prioritera med åtgärden. Merparten av stödet, oavsett om man ser till familjer med eller utan barn eller till ekonomisk standard, går till andra grupper än vad som varit avsikten. Man kan särskilt ifrågasätta det rimliga i att hushåll med de högsta inkomsterna får så stor del av stödet som faktiskt är fallet (även om detta naturligtvis i delar rör sig om hushåll med barn). Stödet till grupper som inte är prioriterade kostar statskassan mycket pengar och innebär att momsen på övriga varor och tjänster måste hållas på en högre nivå än vad som annars kunde ha varit fallet (för att finansiera stöd till icke-prioriterade grupper, dvs. den indirekta kostnaden). Detta drabbar givetvis även hushåll med barn respektive hushåll med låga inkomster. Mot denna bakgrund förefaller det motiverat att mer träffsäkra åtgärder som syftar till att stödja de grupper man vill nå genom en lägre mat- moms undersöks närmare, åtgärder vilka inte medför så stora indirekta kostnader och så stort skattebortfall för staten. Ett förhållande att beakta oavsett vilket alternativ som övervägs är de fördelningspolitiska konsekvenserna för de grupper man sagt sig vilja stödja med hjälp av nuvarande nedsättning. I samband med ett eventuellt slopande av den lägre mervärdes- skatten på mat finns det, som utredningen ser det, olika alternativ att närmare överväga. Ett alternativ innebär att slopandet av ned- sättningen på livsmedel kopplas till en sänkning av den generella momssatsen till en nivå som innebär att statens inkomster från momssystemet är oförändrade. Mot bakgrund av utredningens uppdrag och den analys som lämnades i delbetänkandet är detta en naturlig utgångspunkt för utredningens fortsatta analys och detta utvecklas också närmare i följande avsnitt, 3.6.3. Utredningen vill dock även framhålla två andra alternativ, eftersom de kan ha ett intresse i ett vidare sammanhang. Ett slopande av skattesatsen på livsmedel med bibehållen normalskattenivå skulle innebära att statens inkomster från moms- systemet förstärks med ca (nivå). Detta innebär ett tillskott av inkomster som skulle kunna användas antingen för att finansiera åtgärder som leder till minskade skatte- inkomster inom andra delar av skattesystemet eller för att finan- siera åtgärder (reformer) på utgiftssidan. Det senare skulle t.ex. kunna innefatta åtgärder i syfte att förbättra den ekonomiska situationen för grupper med särskilt låg ekonomisk standard som t.ex. ensamstående med barn och ensamstående ålderspensionärer med låg pension, företrädesvis kvinnor. Oavsett om åtgärder vidtas på inkomst- eller utgiftssidan skulle utformningen kunna ske så att en önskad fördelningseffekt erhålls. Vi såg tidigare att ett slopande av den reducerade skattesatsen för livsmedel i stor utsträckning skulle träffa sådana grupper som man ändå inte haft för avsikt att stödja med hjälp av en lägre skattesats på mat, nämligen hushåll utan barn och/eller med relativt höga inkomster. Som ett problem kvarstår emellertid att de relativa fördelnings- politiska effekterna vid ett slopande av den lägre livsmedels- momsen skulle bli störst för hushåll som man faktiskt önskat stödja med hjälp av åtgärden; dvs. även den avsedda (om än be- gränsade) stödeffekten skulle ju försvinna vid ett slopande, inte bara den indirekta kostnaden. Alternativa åtgärder, på inkomst- sidan eller på utgiftssidan, skulle som en följd av detta sannolikt behöva övervägas för att kompensera dessa grupper. Enligt de siffror som redovisats ovan (tabell 3.10) skulle hushåll med låg ekonomisk standard, om man till dessa räknar alla hus- håll som har lägre inkomst än genomsnittsinkomsten, i samband med ett slopande av den reducerade skattesatsen på mat förlora ca , beroende på definition, medan hushåll med barn skulle förlora ca . Eftersom grupperna delvis är överlappande skulle avgränsning och identifiering av grupper i behov av kompensation behöva analyseras mer i detalj. De belopp, på inkomstsidan eller på utgiftssidan, som då aktua- liseras bör rimligen ställas i relation till skatteutgiften till följd av livsmedelsmomsen i sin helhet, dvs. Utredningen har inte sett det som sin uppgift att närmare under- söka vilka kompensationsmodeller som lämpligen bör aktualiseras i samband med ett slopande av den reducerade skattesatsen för livsmedel i en situation där normalskattesatsen behålls. Detta är en fråga som, om den blir aktuell, skulle behöva ses över ytterligare och sannolikt i ett vidare sammanhang. Utredningen har i stället mot bakgrund av sitt uppdrag att föreslå åtgärder inom mervärdesskattens ram valt den mer be- gränsade ansatsen att utifrån nuvarande inkomstfördelning analysera fördelningseffekterna i samband med en budgetneutral omläggning av mervärdesskattesystemet. Den reducerade skatte- satsen för livsmedel skulle därvid slopas som normal- skattesatsen sänks. Då handlar det alltså inte om att försöka skapa utrymme för andra insatser på inkomst- eller utgiftssidan, utan endast om hur nuvarande inkomstfördelning skulle påverkas om man som huvudsaklig kompensatorisk åtgärd vid ett slopande av den reducerade skattesatsen på mat väljer att sänka normalskatte- satsen till en nivå som ger oförändrade momsinkomster för staten. Till detta kan sedan föras en diskussion om i vilken utsträckning som även en sådan budgetneutral åtgärd kan antas resultera i negativa fördelningseffekter för prioriterade grupper. 3.6.3Fördelningspolitiska effekter vid ett slopande av den reducerade skattesatsen för livsmedel kombinerat med en budgetneutral sänkning av normalskattesatsen Nedan redovisas de fördelningspolitiska effekterna av att höja momssatsen på livsmedel som den generella momsskatte- satsen sänks till en nivå som sammantaget medger budgetneutra- litet. Den generella momssatsen, som alltså även inkluderar livs- medel, har beräknats till 22,9 procent.37 En höjning av skattesatsen på mat kompenseras alltså här på totalnivå av att normalskatte- satsen sänks. Eventuella skillnader i hushållens fördelning av sin 37 Vid beräkning av denna har beaktats att hushållen indirekt får del av sänkningen av normalskattesatsen även på områden som är undantagna från mervärdesskatt, i och med att den ingående mervärdesskatten, som i dessa fall utgör en kostnad för företagen, så små- ningom vältras över i konsumentpriserna. Ett exempel utgör hyreskostnader, som svarar för en stor och varierande andel av hushållens budget (se tabell 3.7). En sänkning av normal- skattesatsen som berör dessa områden kommer alltså hushållen till del genom en lägre prisnivå. För områden där HUT saknar uppgifter om konsumtionen antas att denna reduk- tion kommer olika hushåll till del i förhållande till deras konsumtion av övriga varor och tjänster som beskattas med normalskattesatsen. konsumtion på mat kontra normalbeskattade varor och tjänster avgör om fördelningseffekter uppstår eller inte. Om alla hushålls konsumtionsmönster är lika, skulle åtgärden sammantaget inte innebära förändringar vare sig för hushållen eller för staten. Som tidigare nämnts innebär förändringar i hushållens utgifter för moms i praktiken att deras ekonomiska standard förändras realt. I tabellerna nedan redovisas både den genomsnittliga procen- tuella förändringen och förändringen i kronor per hushållsmedlem för . Tabell 3.11 Förändring av hushållens ekonomiska standard efter hushållstyp vid en normalskattesats på som även omfattar livsmedel 2006. Förändring av ekonomisk standard -0,24 -0,05 -0,06 -0,12 -0,33 -0,26 -0,23 Källa: Egna beräkningar på basis av HEK och HUT 2004. Av tabellen framgår att den budgetneutrala förändringen, som väntat, medför både vinnare och förlorare, men att effekterna i genomsnitt måste betraktas som mycket begränsade. Exempelvis skulle den ekonomiska standarden för sammanboende med barn i genomsnitt försämras med per hushållsmedlem och år. Hushållets ekonomiska standard skulle försämras med 0,05 pro- cent. Förändringen innebär ju att medan hushållets utgifter för inköp av mat ökar så minskar utgifterna för inköp av alla andra varor och tjänster vilka beskattas . Även t.ex. bostads- kostnader, som svarar för en stor och varierande andel i hushållens budget (se tabell 3.7), berörs indirekt av en sänkt normalskattesats, genom att den ingående kostnaden för bostadsföretagen för moms sjunker, vilket påverkar hushållens utgifter för hyror etc. Utgifterna förändras beroende på hur sammansättningen av hus- hållens konsumtion ser ut mellan livsmedel, normalbeskattade varor och andra varor med implicit momssats på . Pensionärer som grupp framstår som förlorare på förändringen och även barnfamiljer, särskilt ensamstående med barn. I genom- snitt uppgår försämringarna dock endast till per hushållsmedlem på årsbasis. I tabell 3.12 redovisas hur den ekonomiska standarden förändras för olika inkomstgrupper. Tabell 3.12 Förändring av hushållens ekonomiska standard efter inkomst vid en normalskattesats på som även omfattar livs- medel 2006. Förändring av ekonomisk standard -0,34 -0,37 -0,34 -0,17 -0,06 Källa: Egna beräkningar på basis av HEK och HUT 2004. Effekterna är, som väntat, begränsade även för de olika inkomst- grupperna. Förändringen innebär dock en viss regressivitet, genom att hushåll med högre inkomster konsumerar relativt mer av varor och tjänster som blir billigare än vad hushåll med lägre inkomster gör. Dessa konsumerar i stället relativt mer av livsmedel. I kronor skulle personer med den högsta ekonomiska standarden (decil 10) erhålla mest. Att effekterna totalt sett är begränsade framgår även av nedan- stående tabell som visar den omfördelning i av skattebörda som skulle bli resultatet av förändringarna samman- taget. Tabell 3.13 Total omfördelning till följd av en normalskattesats på som även omfattar livsmedel efter inkomst och hushållstyp. Förlorare (1-5) Vinnare (6-10) Vinnare (hushåll utan barn) Källa: Egna beräkningar på basis av HEK och HUT 2004. Den totala omfördelning som blir resultatet av de samlade för- ändringarna uppgår till ca och sker från grupper med lägre inkomster till grupper med högre inkomster respektive från hushåll med barn samt pensionärshushåll till hushåll utan barn. Det är dessa grupper som, om än i begränsad utsträckning, skulle missgynnas vid en övergång till en normalmoms på som även inkluderar livsmedel. Man kan även uttrycka det som att det är denna omfördelning som man förlorar om den reducerade skattesatsen på livsmedel på och normalmoms på överges till förmån för en normalskattesats på som även avser livsmedel. Skatten på övriga varor och tjänster måste givet matmoms på hållas på nivån , vilket ger en total om- fördelning som uppgår till ca , en blygsam andel av det totala skattebortfallet till följd av matmomsen. Detta förhållande, dvs. den begränsade omfördelningen, kan förklaras av att skillnaderna i konsumtionsmönster inte är så markanta mellan grupper man önskar stödja och övriga hushåll.