sou · GUB390 · 2007-01-01 00:00:00 — Översynen bör syfta till en begränsning av avgränsningsproblemen och även innefatta en analys av skattesatsernas struktur utifrån rättsliga, administrativa, ekonomiska, fördelnings- politiska och statsfinansiella aspekter. Likaså bör mervärdesskattens påverkan på konkurrenssituationen mellan och inom olika branscher belysas. Översynen bör givetvis beakta vad som är tillåtet enligt gällande EG-regler på området, men inom ramen för dessa regler får översynen – om det bedöms som motiverat – lämna de förslag till förändringar som behövs. Översynen bör även beakta de förslag som kommer att lämnas av (dir. 1999:10) och (dir. 2000:51). Utskottet anser att bör rikta ett tillkännagivande om det anförda till regeringen. Härmed får enligt utskottets mening de motioner som behandlas under detta avsnitt i större eller mindre delar anses bifallna eller i vart fall rimligen tillgodosedda. biföll skatteutskottets förslag (riks- dagsskrivelse 2001/02:199). Mot bakgrund av detta tillkännagivande har regeringen i budget- propositionen (prop. 2002/03:01) uttalat att en utredning skall tillsättas med uppdrag att se över de reducerade mervärdesskattesatserna på det sätt som angivits i tillkännagivandet. Effekter av mervärdesskattelagstiftning inom kulturområdet uttalade i betänkandet 1996/97:SkU6 Mervärdes- skatt inom kultur-, utbildnings- och idrottsområdet att de före- slagna mervärdesskattereglerna på kulturområdet kan komma att vålla gränsdragningsproblem som visar sig först när de nya reglerna varit i gång någon tid. Förslaget innebar att undantaget från skatteplikt för tillträde till konserter, cirkus-, teater-, balett- eller operaföreställningar eller andra jämförliga föreställningar avskaffa- des. En reducerad skattesats om bestämdes. förutsatte att regeringen noga skulle informera sig om vilka effek- ter den nya lagstiftningen, som trädde i kraft (prop. 1996/97:10), skulle få i den praktiska tillämpningen och i lämpligt sammanhang redovisa dessa för och föreslå de ändringar som skulle kunna bli påkallade. Gällande regler om reducerad skattesats och undantag från beskattning inom och EU Systematiken i den svenska mervärdesskattelagen Omsättning av varor och tjänster samt import är skattepliktiga om inte annat anges, se 3 kap. 1 § första stycket mervärdesskattelagen (1994:200, ML). Undantagen från beskattning regleras framför allt i 3 kap. Tillämplig skattesats är om inte annat anges av beskattningsunderlaget (normalskattesatsen). För vissa uttryck- ligen uppräknade typer av omsättningar är dock skattesatsen reducerad till av beskattningsunderlaget (7 kap. 1 § ML). Slutligen finns det även ett fåtal omsättningar som är undantagna från beskattning med rätt till återbetalning av ingående skatt (s.k. kvalificerat undantag eller nollskattesats). Varu- och tjänsteomsättning som beskattas med reducerad skattesats Med den reducerade skattesatsen beskattas omsättning av livsmedel, rumsuthyrning i hotellrörelse eller liknande verk- samhet och camping, transport i skidliftar och omsättning av konstverk som ägs av upphovsmannen eller dennes dödsbo samt import av konstverk, samlarföremål och antikviteter. Med den reducerade skattesatsen beskattas omsättning av böcker, tidningar m.m., tillträde till konserter, cirkus-, biograf-, teater-, opera- samt balettföreställningar eller liknande, tillträde till djurparker, viss biblioteks- och museiverksamhet, upplåtelse eller överlåtelse av vissa upphovsrättsliga rättigheter, omsättning av tjänster inom idrottsområdet samt personbefordran. Varu- och tjänsteomsättning som undantas från beskattning De omsättningar av tjänster och varor som undantas från beskatt- ning finns uppräknande i 3 kap. Undantagen från beskattning finns inom många skilda områden och är inte möjliga att i detta sammanhang redovisa i detalj. Som exempel medges dock undantag från beskattning för vissa tjänster och varor inom fastighets-, utbildnings-, sjukvårds-, bank-, försäkrings-, kultur-, idrotts- och massmedieområdet. För ett fåtal tillhandahållanden som undantas från beskattning i 3 kap. medges enligt 10 kap. 11 § även återbetalning av ingående mervärdesskatt (s.k. kvalificerat undantag eller nollskattesats). Som exempel kan nämnas framställning av vissa publikationer och omsättning av läkemedel som lämnas ut enligt recept. om reducerade skattesatser och undantag från beskattning EG: s mervärdesskatteregler bygger i likhet med ML på principen att alla omsättningar omfattas av skatteplikt. Omsättningar av varor och tjänster som skall undantas från beskattning respektive får beskattas med en lägre skattesats räknas därför upp särskilt. EG-reglerna inom mervärdesskatteområdet finns framför allt i rådets sjätte direktiv /388/EEG av om harmoni- sering av medlemsstaternas lagstiftning rörande omsättningsskatter – Gemensamt system för mervärdesskatt: enhetlig beräknings- grund (EGT L 145, , s. 1), härefter benämnt det sjätte direktivet. Hur förhåller sig mervärdesskattelagens regler till det sjätte direktivet? EG:s mervärdesskatterättsliga regler är i huvudsak beslutade i form av direktiv. Enligt artikel 249 i skall ett direktiv med avseende på det resultat som skall uppnås vara bindande för varje medlemsstat till vilket det är riktat men när det gäller form och tillvägagångssätt skall detta överlåtas till de nationella myndigheter- na att bestämma. Eftersom tanken är att det sjätte direktivets regler skall tillämpas på samma sätt i samtliga medlemsstater innebär detta i praktiken att mervärdesskattelagens bestämmelser till sin effekt måste mot- svara reglerna i sjätte direktivet. Enligt fast praxis kan bestäm- melser i direktiv åberopas av enskilda gentemot staten under förutsättning att bestämmelsens innehåll är ovillkorligt och klart. Direktivet anses i dessa avseenden ha s.k. direkt effekt. Vissa bestämmelser i det sjätte direktivet har ansetts kunna ha sådan direkt effekt gentemot medlemsstaten. Direktivets regler och de rättsfall som meddelar skall således ligga till grund för regler om undantag, respektive tillämpning av reducerade skattesatser. Även om det formellt finns en betydande valfrihet för medlems- staterna att bestämma mervärdesskattenivåerna, kommer systemets utformning i stort att innebära att enskilda medlemsländer ändå måste beakta de skattesatser som gäller i andra EU-länder. Detta beror på att de mervärdesskatteregler som gäller för handeln inom EU:s inre marknad i olika avseenden har till följd att avvikande mervärdesskatter kan skapa konkurrensproblem. Detta är frågor som behandlas av . Vilka skäl har funnits för att införa reducerad skattesats inom olika områden Vid skattereformen 1990 91 breddades basen för mervärdes- skatten. Principen var att mervärdesskatten skulle vara enhetlig och generell och att undantagen från skatteplikten skulle vara få och särskilt motiverade (prop. 1989/90:111). I den lagstiftning som trädde i kraft saknades därför regler om reduce- rade skattesatser och många undantag slopades. Efter denna tidpunkt har reducerad skattesats införts för vissa typer av transaktioner. Reducerad skattesats har införts för omsättning av livsmedel, restaurang- tjänster (numera normalskattesats), hotell- och campingtjänster, personbefordran, brevbefordran (numera normalskattesats), om- sättning och import av konstverk, entréavgifter till biografföreställ- ningar, tjänster inom kultur- och idrottsområdet, inträde till djurparker och omsättning av böcker m.m. Motivet för en skattesatsförändring har t.ex. varit att den skall få genomslag på priset, att inflationen skall bekämpas, att den eko- nomiskt skall balansera andra förslag till åtgärder, att den skall ha positiva fördelningseffekter, att den skall gynna konkurrenskraften för en viss sektor eller på annat sätt fungera som stödåtgärd för vissa sektorer, att den skall ta bort orättvisor i beskattningen eller att den skall stimulera konsumtionen av en viss vara. Vid de tillfällen nivån på en reducerad skattesats höjts har skälet varit statsfinansiellt, och om en omsättning i stället för att undantas från beskattning ändrats till att beskattas med normalskattesatsen eller en reducerad skattesats har oftast formella skäl varit avgörande (anpassning till EG-regler). Av ovanstående redovisning framgår att skälet till att en lägre skattesats tillämpas för omsättningen av en viss vara eller tjänst varierar. Det har dock inte gjorts någon mer generell uppföljning av om de motiv som legat till grund för en skattesatsändring fort- farande är relevanta. En bedömning av de samlade effekterna av gjorda förändringar har inte heller gjorts. Reglerna om reducerade skattesatser och undantag från beskattning medför tillämpningsproblem Såsom framgår av skatteutskottets betänkande 2001/02:SkU18 kan avvikelser från normalskattesatsen föra med sig negativa effekter. Dessa skall då vägas mot de positiva effekter som en reducerad skattesats kan innebära för berörda verksamheter. tar emot ett stort antal motioner om sänkt mervärdesskatt eller undantag från beskattning. Vid den allmänna motionstiden innehöll en majoritet av mervärdesskattemotionerna yrkanden som hade beröring med skattebasen (skattesatser och undantag). Det kan även noteras att en majoritet av frågor för skriftligt svar ställda av riksdagsmän till finansministern inom mervärdesskatteområdet berört tillämp- ningen av skattesatser eller undantag från beskattning. Det är den ofta otydliga gränsen mellan områden med olika skattesatser, eller områden med undantag från skatt, som leder till problem, framför allt för näringsidkarna men också för myndig- heterna. Enskilda näringsidkare måste när en vara eller tjänst säljs kunna ta ställning till om mervärdesskatt skall tas ut, och i så fall vilken skattesats som skall tillämpas. Misstag i denna bedömning kan få betydande ekonomiska konsekvenser. Det är i praktiken undantagen från beskattning och de differentierade skattesatserna som gör att mervärdesskatten blir svårhanterlig för många skattskyldiga. Eftersom antalet skattskyldiga är mycket stort (antalet mervärdesskatteregistrerade var ca 829 000 ), står det klart att systemets komplexitet är resurskrävande. Sammanfattningsvis tar olika analyser av vilken skattesats som skall tillämpas för en viss transaktion respektive ansträngningar att förändra gällande regler betydande resurser i anspråk framför allt av enskilda näringsidkare men också av skatteförvaltningen, domstolar m.fl. Ekonomisk bakgrund till mervärdesskattesystemet Mervärdesskatten utgör en mycket stor inkomstskälla för staten. förväntas intäkterna uppgå till . Det kan jämföras med inkomsten för den statliga inkomstskatten som förväntas uppgå till och in- komsterna av bolagsskatten som förväntas uppgå till ca . Av den totala basen för mervärdesskatten beskattas 77 pro- cent med normalskattesatsen vilket ger av intäkterna, ca . Av den totala basen beskattas med den reducerade skattesatsen och genererar 10 pro- cent av intäkterna, . Skattesatsen på tillämpas på av den totala skattebasen vilket ger av de totala intäkterna, . Den genomsnittliga skattesatsen på det mervärdesskattebelagda området uppgår därvid till . Nuvarande nedsättningar kan så- ledes sägas finansieras genom en normalskattesats som är drygt högre än vad som skulle krävas i frånvaro av nedsättningar för att generera samma totala intäkter. Övergripande ekonomiska analyser av effekterna av att tillämpa olika skattesatser har tidigare inte gjorts i . Däremot har mer begränsade empiriska studier av nedsättningar inom vissa områden genomförts. Det gäller exempelvis nedsättningarna inom turist- området, som bl.a. studerats i samband med utvärderingen av 1990 skattereform, samt livsmedelsområdet, som bl.a. ana- lyserades av skatter. Vidare genomförs i Ds 2002:51 Mervärdesskatten på ekologiska livsmedel en prin- cipiell analys av de ekonomiska effekterna av nedsatt mervärdes- skatt på ekologiska livsmedel. arbetar (Ku 2002:01) med att bl.a. följa och granska prisutvecklingen på böcker och tidskrifter m.m. efter då mervärdesskatten på dessa varor sänktes från till . I kommissionens uppdrag ingår vidare att redovisa hur det litteraturpolitiska syftet med skattesänkningen – att öka läsandet i alla grupper – har uppnåtts. Kommissionen skall också redovisa de litteraturpolitiska effekterna av den sänkta mervärdesskatten som ett komplement till andra insatser på området. Utredarens uppgift är att göra en översyn av tillämpningsområdet för de reducerade skattesatserna och undantagen från beskattning inom området för mervärdesbeskattningen. Utredaren skall kart- lägga nuvarande regler och avgränsningsproblem, analysera skatte- satsernas struktur utifrån olika aspekter och vid behov redovisa förslag till förändringar. De förslag som lämnas skall syfta till att begränsa avgränsnings- problemen och till att åstadkomma en ändamålsenlig skattesats- struktur utifrån rättsliga, administrativa, ekonomiska, fördelnings- mässiga och statsfinansiella aspekter. Mervärdesskattens påverkan på konkurrenssituationen mellan och inom olika branscher skall belysas. Analysen skall utföras och förslagen lämnas med beaktande av EG-reglerna på området. Med den utgångspunkten skall även nuvarande principer för undantag från beskattningen övervägas. Utredaren skall vidare pröva i vad mån en reducerad mervärdesskatt är ett effektivt medel för att uppnå de syften som åberopas vid införandet av reducerade skattesatser. Vid denna prövning skall utredaren beakta de skilda förutsättningar som gäller för olika politikområden. Utredaren skall lämna de lagförslag som kan anses påkallade. En redogörelse för nuvarande regler om reducerade skattesatser och undantag från beskattning i ML och i det sjätte direktivet är en nödvändig grund för arbetet. Redogörelsens tyngdpunkt bör därvid ligga på de bestämmelser som visat sig skapa avgränsningsproblem. En kartläggning skall göras av de avgränsningsproblem och andra problem som har noterats vid tillämpningen av olika skattesatser och undantag från beskattning. Redogörelsen för regelverket och probleminventeringen skall även omfatta de regler om kvalificerade undantag från beskattning (skattebefrielse med rätt till återbetalning av ingående skatt) som med stöd av anslutningsfördraget till EU får lov att tillämpa . Analyser av skattesatsernas struktur Utredaren skall analysera skattesatsernas struktur utifrån rättsliga, administrativa, ekonomiska, konkurrensmässiga, fördelningsmässiga och statsfinansiella aspekter. Analyserna skall omfatta nuvarande skattesatsstruktur och möjliga alternativ till denna. Den rättsliga analysen skall i huvudsak omfatta och göras mot bakgrund av gällande EG-regler och tillämpningen i andra medlemsstater. Den administrativa analysen skall innefatta effekterna för såväl näringsidkarna som myndigheterna. De ekono- miska, konkurrensmässiga, fördelningsmässiga och statsfinansiella analyserna skall innehålla en bedömning av för- och nackdelar med att tillämpa olika skattesatsstrukturer, både . Det förutsätts därvid att utredaren analyserar och redovisar effekterna av att tillämpa enbart en normalskattesats, att tillämpa en normalskattesats tillsammans med en reducerad skattesats eller som tillämpa en normalskattesats tillsammans med två redu- cerade skattesatser. Den ekonomiska analysen skall särskilt inriktas på frågor om vem som bär bördan av skatten genom förändringar i priser, vinster och löner (incidens) samt fördelningseffekter. Vid bedömningen av skattesatsstrukturen skall även internationella konkurrensfrågor beaktas. I det sammanhanget skall valet mellan dagens differen- tierade skattestruktur och en lägre enhetlig skattesats särskilt upp- märksammas ur såväl statsfinansiellt perspektiv som med avseende på de svenska företagens konkurrenskraft. Handeln med varor och tjänster över gränserna, och särskilt deltagande i den inre marknaden, innebär att valet av skattesatser inte kan ske utan beaktande av skattenivåerna i andra länder med vilka be- driver handel. Utvärdering av reducerade skattesatser I den lagstiftning som trädde i kraft (skatte- reformen) saknades regler om reducerade skattesatser. Den första avvikelsen från principen om en enhetlig skattesats gjordes 1992 genom att reducerad skattesats infördes för omsättning av livs- medel, serveringstjänster, hotelltjänster och personbefordran. har reducerad skattesats införts för t.ex. inträde till djurparker och omsättning av böcker och tidskrifter. Utredaren skall granska de motiv som normalt legat till grund för införandet av reducerade skattesatser. En bedömning skall göras av om skattesänkningar kan antas ha lett till de eftersträvade målen (påverkan på prisbilden, inflationen, sysselsättningen och konsum- tionsmönster etc.) samt om motiven bakom sänkningarna fort- farande är relevanta. När det gäller sänkningen av mervärdesskatt på böcker, tidskrifter m.m. är det en del av (Ku 2002:01) uppdrag att redovisa hur målet med den sänkta skattesatsen har uppnåtts. Det ankommer alltså på kommissionen att göra bedömningen på det området. Utredaren skall hålla sig informerad om de förslag och bedömningar som Bokpriskommis- sionen lämnar. När det gäller den lagstiftning inom kulturområdet som inför- des (prop. 1996/97:10) ingår det särskilt i utredarens uppdrag att i enlighet med skatteutskottets uttalande (bet. 1996/96:SkU6) redovisa effekterna som den lagstiftningen fått i den praktiska tillämpningen och föreslå de förändringar som kan anses påkallade. Är reducerade skattesatser ett effektivt styrmedel En analys bör även göras av om en differentiering av mervärdes- skatten utgör ett effektivt medel för att uppnå eftersträvade mål. I det sammanhanget bör ett resonemang föras om effekterna av en differentiering av mervärdesskatten jämfört med andra tänkbara styrmedel, med hänsyn tagen till de skilda förutsättningar som gäller inom olika politikområden. I rapporten på ekologiska livsmedel (Ds 2002:51) har den sistnämnda frågan analyserats ur ett snävare perspektiv, nämligen utifrån frågeställ- ningen om en differentierad mervärdesskatt utgör ett lämpligt styrmedel i miljöpolitiken. Utredaren bör i sitt arbete beakta analysen i detta betänkande. Vilka kvalificerade undantag bör behållas När det gäller undantagen från beskattning, inklusive de s.k. kva- lificerade undantagen, skall utredaren bedöma om sådana undantag som inte är obligatoriska enligt EG-reglerna bör behållas. Den närmare avgränsningen av undantagen bör också ses över, i den mån det kan bedömas att avgränsningsproblem finns och EG- reglerna möjliggör ändringar. Eventuella slutsatser som rör EG-reglernas utformning Om det vid analysen av skattesatsernas struktur, eller vid analysen av de nuvarande undantagen från beskattning, framkommer att nuvarande EG-regler skulle kunna vara utformade på ett bättre sätt skall utredaren redovisa dessa slutsatser. Syftet med en sådan redovisning är att den efter sedvanlig hantering skall utgöra underlag för framtida ställningstagande i dessa frågor inom EU. Annat utredningsarbete som skall beaktas Utredaren skall i sitt arbete beakta de förslag och bedömningar som (Fi 1999:03) och Skattebasutred- ningen (Fi 2000:05) lägger fram. Utredaren skall vidare följa utvecklingen av det arbete som bedrivs inom EG på mervärdes- skatteområdet. Utredaren bör därvid särskilt beakta resultatet av det pågående försöket att tillämpa en reducerad skattesats på vissa arbetsintensiva tjänster (1999/85/EG) och den översyn av som enligt kommissionens meddelande om en strategi för förbättring av mervärdesskattessystemets funktion inom ramen för den inre marknaden (KOM[2000]348 slutlig) pla- neras. I utredarens uppdrag ligger som redovisats att i olika avseenden hålla sig underrättad om och göra analyser av förhållanden inom EU. Arbetet kommer att kräva kontakter i olika former med i första hand . Det kan vidare förutsättas att arbetet därutöver kommer att medföra behov av detaljerade kun- skaper om hur frågorna hanteras i andra EU-länder. Utredaren skall ge relevanta intresseorganisationer och andra samhällsaktörer möjlighet att framföra sina synpunkter till utred- ningen. Utredaren skall, när det gäller redovisning av förslagets kon- sekvenser för små företag, samråda med för regelgranskning. Om utredaren lämnar förslag om förändring av mervärdesskatte- systemet som ger kostnadskonsekvenser skall även förslag till finansiering inom mervärdesskattesystemet lämnas. Uppdraget skall redovisas i två etapper Uppdraget skall bedrivas i två etapper. I den första etappen skall kartläggningen och analysen av nuvarande förhållanden presente- ras. Vidare skall möjliga alternativ till skattesatsstrukturer och de allmänna effekterna av olika sådana strukturer beskrivas. Härvid bör för- och nackdelar med de olika alternativen belysas och en lämplighetsavvägning göras. Denna del av uppdraget skall redovisas i ett delbetänkande . Utredarens arbete skall därefter bedrivas så att ett slutbetän- kande kan redovisas . Slutbetänkandet skall innehålla utredarens förslag. Förslagen skall utarbetas med utgångspunkt i analysen i delbetänkandet och under beaktande av de synpunkter från olika remissinstanser som lämnats med anled- ning av det betänkandet. (Fi 2002:11) Beslut vid regeringssammanträde . Förlängd tid för uppdraget Mot bakgrund av att det visat sig att utredningsuppdraget kräver mer tid än vad som kunnat förutses måste tiden för uppdraget förlängas. Det har vidare framkommit att effekterna av en eventuell mervärdesskattesatsförändring för vissa verksamheter som uppbär stöd av det allmänna måste utredas närmare. Den utrednings- insatsen bör ske i samband med pågående arbete och således innan ett delbetänkande kan lämnas. Delbetänkande skall därför lämnas och uppdraget skall slutredovisas . Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare (dir. 2002:141) med uppdrag att göra en översyn av tillämpningsområdet för de reducerade skattesatserna och undan- tagen från beskattning inom mervärdesskatteområdet. Utredningen har antagit namnet (Fi 2002:11). I uppdraget ingår följande. Utredaren skall kartlägga de avgräns- ningsproblem som finns med nuvarande regler. Översynen skall också innefatta en analys av skattesatsernas struktur utifrån rätts- liga, administrativa, ekonomiska, fördelningspolitiska och stats- finansiella aspekter. Mervärdesskattens påverkan på konkurrens- situationen mellan och inom olika branscher skall belysas. Utredaren skall lämna förslag till förändringar som behövs. Vid utformningen av förslagen skall även internationella aspekter på det svenska mervärdesskattesystemet beaktas. även titta på effekter av den mervärdesskattelagstiftning inom kulturområdet som trädde i kraft . Enligt direktiven skall arbetet bedrivas i två etapper. I den första skall kartläggningen och analysen av nuvarande förhållanden presenteras. Vidare skall möjliga alternativ till skattesatsstrukturer och de allmänna effekterna av olika sådana strukturer beskrivas. Härvid bör för- och nackdelar med de olika alternativen belysas och en lämplighetsavvägning göras. Denna del av uppdraget skall enligt beslutet redovisas i ett delbetänkande . Arbetet skall därefter bedrivas så att ett slutbetänkande kan redo- visas och innehålla utredarens förslag. Förslagen skall utarbetas med utgångspunkt i analysen av del- betänkandet och under beaktande av de synpunkter från olika remissinstanser som lämnats med anledning av delbetänkandet. Utredaren har inkommit med en hemställan till Finansdeparte- mentet (dnr Fi2004/4730) om en förlängning av tiden för redovisning av uppdraget. Utredaren anför bland annat följande. Under utarbetandet av delbetänkandet har utförts en omfattande generell ekonomisk analys, där de samhällsekonomiska effekterna av olika mervärdesskattesatsstrukturer har kartlagts. Det har därvid visat sig att den generella analysen bör kompletteras med en särskild granskning av mervärdesskattens effekter inom vissa områden.