sou · GUB3108 · 2007-01-01 00:00:00 — Denna defi- nition måste kontinuerligt upprepas, anpassas till ändrade förhål- landen och förfinas. 8.2.8Rationell arbetsfördelning mellan och inom de offentliga organen Dagens kredit- och garantibistånd uppvisar både styrkor och orga- nisatoriska brister. Genom att är en organisation som i allt väsentligt har att hantera ett gåvobistånd, som dessutom har varit kraftigt växande i anslag genom svenska målsättningar att uppnå en procent av BNI i bistånd, har krediter, lån och garantier marginali- serats. Inom Sida är dessa instrument udda. Sida har vidare inte en organisatorisk struktur där dessa instrument hanteras rationellt. Villkorslånen har vuxit fram ad hoc från övertagandet av dem från . Det råder ingen klar arbetsfördelning mellan Sida och beträffande de instrument som är privatsektororien- terade och marknadsrelaterade, och har under organisa- tionens drygt kvartsekellånga tillvaro varit en mycket marginellt del av det svenska biståndet. Utredningen föreslår att en klar arbetsfördelning och nära samarbete skapas mellan de offentliga huvudaktörerna inom det svenska biståndet avseende de föreslagna kredit- och 2TP PT Det skall dock noteras att särskilt inom hälsosektorn och medicinsk teknik förekommer innovativa samarbetsformer mellan bistånd och näringsliv, t.ex. att en rad pågående och planerade initiativ prövar helt nya former av bistånd. Det gäller t.ex. to Fight AIDS, Tuberculosis and Malaria, Facility for Immunisation, dept buydown för poliokampanjer, förslag till G8 om ett Advance Purchase Commitment för vaccin mot malaria etc. Se vidare Brainard, L. (2006) Transforming the development landscape. The role of the private sector; , . Utredningens slutsatser och förslag garantiinstrumenten mellan regering, Sida, , , SEK och ambassaderna Denna arbetsfördelning presenteras i avsnitt 8.5 nedan. Dessutom föreslås en organisatorisk förändring inom Sida för att hantera kredit- och garantibistånd som närmare presenteras nedan. 8.2.9Koncentration och samarbete med synergi Det svenska biståndet har över åren blivit alltmer extensivt avse- ende både länder och sektorer eller områden. Detta har skett trots att biståndspolitiken ofta uttalat behov av koncentration. skiljer sig i detta avseende från många andra länder som gjort kraftig koncentration i sina bilaterala bistånd, t.ex. och . Skälet till sådan koncentration är att skapa större effektivitet genom att få en kritisk massa i vad man gör. I har uttalanden gjorts av riksdag, regering och Sida att också borde koncentrera biståndet geografiskt och i tek- nikområden, men detta är ännu inte implementerat i någon påfal- lande grad. Kredit- och garantibistånd föreslås utgöra ett aktivt instrument i koncentrationsprocessen genom att regeringen i samarbetsstrategi- erna indikerar utfasning av bistånd till specifika länder genom övergång till kredit- och garantibistånd som huvudalternativ med avtagande subventionsgrad. Utredningen har redan föreslagit beträffande sektor- och områdesorienteringen att kredit- och garantibiståndet är en föregångare mot koncentration mot vad som 1) är centrala fattigdomsproblem och 2) svenska kompetens- områden. I samarbete med andra bilaterala givare, specifikt nordiska men också de multilaterala finansorganisationerna, kan samarbete i kre- dit- och garantibistånd tillåta större investeringar av en art som sär- skilt infrastruktur kräver. komparativfördel gentemot organisationer som ligger dock sällan i kapitaltill- skottet utan att Sida har större flexibilitet, kan mjuka upp banklån och krediter med gåvobistånd och förmedla tekniskt stöd i form av gåvor till genomförande organisationer. Sidas komparativfördel ligger också ofta i mer omfattande förberedelse av projekt och pro- gram, vilka väsentligen kan finansieras med gåvor. Garantiinstru- mentet kan vara ett väsentligt komplement i större investeringar där det finns intresse att få med kommersiella banker, eller skapa Utredningens slutsatser och förslag garantier vid t.ex. regeringars förmåga att uppfylla Purcha- sing Agreements och liknande. Nedan presenteras de olika föreslagna specifika instrumenten mer i detalj Det föreslagna systemet för utvecklingskrediter skall ha följande syften: a)Bidra till ökat ägarskap och ansvarstagande över utvecklings- agendan i mottagarländernas förvaltningar, bättre disciplin, bi- drag till reformsträvanden och decentralisering och god finan- siell styrning genom att ge riktigare signaler om priset på pengar, samt att minska biståndsberoendet i alla dess negativa former. b)Skapa uppväxling av biståndet genom samarbete med kapital- marknader, och där så är möjligt bidra till utvecklingen av lokala finansmarknader i partnerländer och därmed underlätta ländernas försörjning av kapital för investeringar utan att skapa valutarisker och extern skuldbörda. c)ett aktivt instrument vid transformeringen av gåvobistånd till andra former, dvs. vid graduering av länder, och i det svenska biståndets koncentrationsprocess; Följande föreslås gälla för Sidas utvecklingskrediter: a)De skall vara obundna. b)De skall i första hand avse offentliga investeringar; c)De skall bestå av tre komponenter: 1) en biståndsgåva från Sida, 2) ett kommersiellt lån som lämnas på rådande marknads- villkor av fristående finansinstitut eller bank, 3) en Sidagaranti för det kommersiella lånet. Gåvan och marknadskrediten för- Utredningens slutsatser och förslag medlas i oblandad form men genom det anlitade finansinsti- tutet eller banken. Förmånsgraden bestäms av gåvans storlek i förhållande till den kommersiella krediten. Kombinationer utan gåva (som en fristående garanti), eller utan Sidagaranti (som ett ogaranterat marknadslån i kombination med en gåva) skall också vara möjliga. d)Den kommersiella krediten skall där så är möjligt och lämpligt utställas i lokal valuta och upphandlas på den lokala kapital- marknaden. Om den lokala marknaden inte är villig att ställa ut krediter med längre löptider, bör Sida utreda hur kortare lån kan omsättas med någon form av Sidagaranti för att skapa till- räcklig långa kredittider. En bedömning av risken vid lokal upplåning i form av marknadsstörningar av den lokala kredit- marknaden måste också göras (risken för crowding out) och vara en del av beslutet om finansieringsform. e)Utvecklingskrediterna skall ha flexibla i villkor och i princip kunna ha en förmånsgrad mellan noll och (noll procents förmånsgrad motsvarar dagens fristående garantier med riskavspeglande premie utan subvention). Förmånsgrader avser i princip enbart garantier med vari- erande grad av subvention. En förmånsgrad av bör tillämpas för krediter – den rådande miniminivån för att biståndselementet i krediterna skall räknas som i DAC- sammanhang.TPF3FPT För de minst utvecklade länderna bör den lägsta förmånsgraden vara enligt DACs rekommenda- tioner, och för länder som genomgått HIPC-processen 80 pro- cents förmånsgrad enligt . I övrigt bör förmånsgraderna bestämmas utifrån landet ifråga, typ av mottagare samt typ av investering enligt närmare detaljer nedan. f)Utvecklingskrediterna skall kunna lämnas till regeringar, offentliga organ eller subnationella regeringar (regionala eller kommunala) med finansiellt ansvar, egen intjäningsförmåga, och egen kreditvärdighet. Det finns ofta ett klart biståndsmotiv i att förmedla krediter och garantier direkt till subnationella enheter genom att detta stärker decentraliseringssträvanden, transparens och reformer, samt reducerar kravet på central- regeringen. Dock innebär sådan kreditgivning vanligen högre 3TP PT Om eller DAC förändrar denna lägsta nivå, bör förmånsgraden i det svenska systemet anpassas därefter. Utredningens slutsatser och förslag risk, vilket innebär att Sida inledningsvis bör vara återhållsamt med denna form tills erfarenheter har vunnits. g)Utvecklingskrediterna skall i princip kunna användas för all typ av biståndsverksamhet med vissa undantag, såsom katastrof- bistånd vilket närmare preciseras och motiveras nedan. När utvecklingskrediter tillämpas gentemot andra offentliga organ än regeringar bestäms dessa organs finansiella ställning, kredit- värdighet, och återbetalningsförmåga vanligen av vilken typ av verksamhet som bedrivs. h)Krediterna bör kunna ges på tider mellan fem och , med som en normal period, men med hänsyn till återbetal- ningsförmågan. Kortare kredittider bör väljas när så är möjligt då dessa ger bättre signaler för striktare bedömning av projekt och investeringar och stimulerar bättre finansiell styrning och ansvar samt ger korrektare signaler till den lokala marknaden om priset på pengar. Kortare kredittid underlättar också upp- handling av kapital på den lokala kapitalmarknaden. i)Krediterna garanteras av biståndet mot riskavspeglande premie. EKN bör anlitas för att bistå Sida med fastställande av risk- avspeglande premienivå (mot ersättning). Om Sida bedömer att det av utvecklingsskäl finns anledning att subventionera denna premie (därför att premienivån för kreditutställaren försvårar eller omöjliggör investeringen), skall Sida kunna göra detta. Den subventionen blir då en del av gåvoelementet i krediten. j)Garantipremien och den eventuella biståndssubventionen av premien skall tillföras en säkerhetsreserv i Sidas räkning. EKN föreslås att på uppdrag av Sida och mot ersättning indikera en riskavspeglande premienivå som nämnts ovan, svara för den försäkringstekniska administrationen av garantierna, upprätta riskbokslut för Sidas räkning, handha säkerhetsreserven, samt bevaka Sidas intressen i och andra sammanhang. Eftersom EKN är en myndighet med unik kompetens i antas ingen upphandling behöva ske. k)Om krediterna ställs ut i lokal valuta kan Sida behöva åter- försäkra sig mot uppskrivningar av den lokala valutan i förhål- lande till den svenska kronan genom extra avsättning till säker- hetsreserven eller genom högre garantipremie. l)Sida bör samarbeta med SEK vid upphandling av den kommer- siella krediten, men ha full frihet att utnyttja andra finans- Utredningens slutsatser och förslag institut när detta kan förväntas leda till bättre villkor för mot- tagarlandet eller Sida. m)Krediter och garantier som ställs ut i utländsk valuta till offent- liga organ skall tillämpas enbart för länder som har en mycket liten risk att hamna i en besvärande skuldsituation. För länder som genomgått HIPC-initiativet eller på annat sätt fått skuld- avskrivningar (och därmed kan ha en låg skuldbörda), bör Sida inta en mycket restriktiv hållning avseende krediter. bör därmed inta en mer strikt hållning än t.ex. IDA- fönster i detta avseende. Skälet till detta är, som diskuterades i kapitel 6, att skuldavskrivningar i ringa grad angriper de grund- läggande strukturer som gjort att landet hamnat i en ohållbar skuldsituation, och att det därmed finns en betydande morale hazard med fortsatta krediter. Principer för vilka länder som bör vara öppna respektive stängda för krediter ges nedan. n)Privata företag skall i speciella fall kunna vara kredit- och garantimottagare som innehåller subvention för specifika inve- steringar under två förutsättningar: 1) att det klart kan påvisas att det finns betydande positiva externaliteter i investeringen, dvs. att de samhällsekonomiska effekterna avsevärt överstiger den företagsekonomiska avkastningen i föreslaget projekt, samt 2)att någon störning av marknaden inte uppstår på grund av den subventionerade krediten. Särskilt gäller detta när projektet kan förväntas ha stark demonstrationseffekt i fattigdoms- reduktion eller för uthållig utveckling. Förmånsgraden i denna typ av kredit bör generellt vara låg. Dessa typer av krediter kan t.ex. gälla för utveckling av lokal privat service inom infra- struktur. o)Kredit- och garantisystemet har som syfte att utveckla både de lokala finansmarknadernas och kreditmottagarnas kapacitet att utnyttja finansiella marknader för sin verksamhet, och det faller sig därmed ofta naturligt att dessa är kopplade till, eller sker i samarbete med biståndsinsatser för kapacitets- och institu- tionell utveckling. p)Utvecklingskrediterna behandlas på samma sätt som gåvor avseende upphandling och skall därmed följa de principer som Sida har etablerat för upphandling som bygger på gällande EU- regelverk och lagen om offentlig upphandling. Inga särregler för krediter bör därför tillämpas i detta avseende. Skälet till detta är att ur mottagarens synvinkel bör det inte finnas någon Utredningens slutsatser och förslag skillnad i hantering eller bedömning av de resurser som landet utnyttjar vare sig dessa ställs till förfogande som en gåva eller som ett lån. q)Subventionen, dvs. gåvoelementet i kredit- och garantisystemet följer med utvecklingskrediten. Om kreditmottagaren är ett subnationellt offentligt organ t.ex. ett affärsdrivande verk, skall Sida kunna ställa krav på subventionens användning, t.ex. i spe- cifika fattigdomsinriktade insatser eller miljöinsatser som annars inte skulle komma tillstånd, eller att subventionen används för att öka tillgängligheten av den tjänst som produ- ceras bland fattiga grupper, kvinnor etc., t.ex. genom subven- tionerade priser på dessa tjänster. Om krediten förmedlas till regering för vidarebefordran skall Sida kunna ställa krav på att detta sker till marknadspris om detta är viktigt, t.ex. på grund av pågående reformarbete. En sammanfattning av krediterna i förhållande till olika förmåns- grader ges i figur 8.2. Utredningens slutsatser och förslag Krediter och olika förmånsgrader (/ DAC) Förmånsgrad (andel gåva av totala krediten/garantin) Obunden utvecklingskredit med garanti (förmånsgrad bestämd av land; mottagare Tillämpningen av de föreslagna utvecklingskrediterna gentemot olika typer av samarbetsländer avseende regeringar och offentliga mottagare föreslås enligt följande: Länder som har en svår skuldbörda (enligt definition) bör överhuvud inte bli föremål för svenskt bilateralt kredit och garantibistånd. För länder eller regioner som saknar klassificering, t.ex. beroende på avslutad konflikt, bör heller inte instrumentet tillämpas. För länder som genomgått skuldavskrivningar , bör den svenska biståndspolitiken vara mycket restriktiv vad gäller krediter och garantier. Detta gäller t.ex. länder som , och . Där ten- densen i dessa länder är upptagande av lån som riskerar att leda till ny svår skuldbörda bör inte ställa ut krediter eller Utredningens slutsatser och förslag Samma sak gäller för länder som i CPIA-indexTPF4FPT rankas i den sämsta kategorin. För länder för vilka den fattat beslut om att biståndet skall fasas ut – eller transformeras till andra former än gåvor beroende på att biståndsbehoven bedöms som lägre som ett resultat av ländernas ekonomiska utveckling, minskade fat- tigdom, tillgångar till betydande naturresurser, eller liknande – föreslås att utvecklingskrediter blir den huvudsakliga formen med de undantag som nämns nedan. Detta gäller t.ex. och . Gradueringsprocessen kan genomföras över en bestämd tid med ett successivt minskande förmånselement i krediterna, till att slutligen uppnå marknads- villkor. Tiden och avtrappningen av förmånsgraden bör bestämmas i samråd med ländernas regeringar i den samarbetsstrategier. För länder som inte tillhör låginkomstländerna – och där Sve- rige beslutar att ge bistånd i en trans- formationsprocess (t.ex. från planhushållning till marknads- ekonomi, eller från diktatur till demokrati) – bör biståndet som huvudalternativ vara krediter och garantier. Beslut om detta skall lämnas av regeringen i samarbetsstrategier, eller där sådan inte upprättas i direktiv till Sida. Förmånsgraden i dessa kredi- ter och garantier bör beslutas från fall till fall. För samarbete med medelinkomstländer (enligt DACs definition) som har en låg eller moderat skuldbörda (enligt definition), bör kredit- och garantibistånd över- vägas som huvudform för samarbete. Detta gäller t.ex. . Beslut om detta skall lämnas av regeringen i samarbets- strategier. Förmånsgraden i dessa krediter bör beslutas från land till land. För samarbete med låginkomstländerna (enligt DACs definition) som har en låg eller moderat skuldbörda bör kredit och garantier övervägas från fall till fall, både vad avser land och typ av investeringar. När och för vad bör beslutas gemensamt av mottagarländerna och Sida. Bland viktigare sam- arbetsländer gäller detta t.ex. och . Förmånsgraden i dessa krediter får avgöras från fall till fall. 4TP PT gör en bedömning av IDA-länderna i dess CPIA-index (Country Policy and Institutional Assessment) där länder graderas i fem kategorier. Utredningens slutsatser och förslag En sammanfattning av tillämpningen av utvecklingskrediter avse- ende offentliga mottagare ges nedan: Låg eller moderat skuld- Mycket restriktiv tillämpning av krediter. Vid tendens till ny uppbygg- nad av svår skuldbörda stängt för krediter. Stängda för krediter. Sektor, program och projektinriktning Krediter och garantier tillämpas huvudsakligen i svenskt bistånd för investeringar i infrastruktur som framgått tidigare. Utredningen föreslår ett klart avsteg från denna princip och har som ett huvudtema att utvecklingskrediter skall kunna vara ett generellt alternativ till gåvor i princip i allt utvecklingssamarbete som Sida bedriver, dock med ett antal viktiga undantag som defini- eras nedan. Motivet till detta är följande: Det finns inga principiella skäl till varför olika investeringar skall ha olika ekonomiska villkor. I princip är det den samhällsekonomiska avkastningen och lönsam- heten med hänsyn tagen till fördelningsaspekter som skall avgöra prioriteringarna. Ett land bör inte behöva välja en viss typ av inve- stering därför att medlen ställts till förfogande gratis av bistånds- organ, jämfört med andra investeringar där de finansiella resurserna har ett pris, t.ex. i form av kommersiella krediter som måste åter- betalas.TPF5FPT Det ligger dock i sakens natur att denna princip endast kan tillämpas till viss del av ett antal skäl: För det första: Moraliska skäl kräver att humanitärt bistånd, katastrofbistånd, bistånd till konflikthantering och fredsbyggande etc. skall utgå som gåvor och inte genom krediter. För det andra: Det bistånd som förmedlas till frivilligorganisationer med dess inriktning på humanitärt bistånd, 5TP PT Ett skäl till den omfattande kapitalförstöring som skedde under framför allt i länder som i infrastruktur var att ur landets synvinkel kostade t.ex. nya vägar ingenting eftersom de tenderade att gåvofinansieras av givare, medan däremot underhållet av vägarna måste finansieras genom egna medel. Det var ur en snäv synvinkel mer rationellt att inte underhålla vägarna och vänta på gratis rehabilitering, än att underhålla dem. Utredningens slutsatser och förslag mänskliga rättigheter, demokrati etc. måste också undantagas.TPF6FPT För det tredje: Det är osannolikt att krediter eller garantier kan tilläm- pas i de fall där det finns en politisk skillnad mellan och mottagarlandet, där landets prioriteringar är andra än och där biståndet syftar till påverkan av dessa prioriteringar. Detta kan t.ex. gälla bistånd med inriktning på demokrati, miljö, mänskliga rättigheter, jämställdhet eller jämlikhet. För det fjärde: Bistånd som gäller rådgivning, teknisk hjälp, studier och liknande för kapacitets- och institutionsuppbyggnad etc. är sannolikt både praktiskt och diplomatiskt svårt att förmedla genom krediter.TPF7FPT Av samma skäl kan krediter vara ett orealistiskt alternativ till budgetstöd eller sektorprogramstöd med flera givare som bidrar med gåvor. För det femte: Tillämpningen av krediter och garantier bestäms också av vem som är mottagare, som närmare diskuteras nedan. När regeringar är mottagare av krediter bör landets skuldbörda och kreditvärdighet vara huvudkriteriet av skäl som ovan angivits att skapa neutralitet för olika finansieringsformer, men med hänsyn till de undantag som givits ovan. Subnationella enheter som mottagare Krediter och garantier bör kunna ställas ut till subnationella regeringar som regionala regeringar eller kommuner där dessa har finansiell frihet från staten, egen intjäningsförmåga (genom skatter eller avgifter) och där dessa bedöms som kreditvärdiga, särskilt när sådan decentraliserad kreditgivning har ett mervärde i att medverka till decentraliseringsreformer. Samma princip som för regeringar bör gälla avseende vilken typ av verksamhet som kan kredit- eller garantifinansieras. Förmånsgraden av sådana krediter eller garantier bör bestämmas utifrån vilket land som avses (enligt ovan) och typ 6TP PT Dock kan kredit- och garantibistånd vara en möjlighet för bistånd via frivilligorganisationer som arbetar med produktiva investeringar i jordbruk eller liknande av det skälet att detta kan innebära en uppväxling av detta bistånd, genom att UKG kan generera mer resurser för dessa organisationers arbete vare sig dessa är lokala eller nationella. Organisationernas kreditvärdighet och formella rätt att ta upp lån är givetvis en avgörande faktor för tillämpningen. 7TP PT Det är ett skäl som gör att ofta söker gåvofinansierat tekniskt bistånd som komplement till större lånefinansierade investeringsprogram. Utredningens slutsatser och förslag av projekt, där fattigdomsaspekten bör spela stor roll. Således bör subnationella regeringar i fattiga regioner, eller investeringar med en klar fattigdomsprofil, kunna erhålla en högre förmånsgrad. Offentliga affärsdrivande verk som mottagare En princip inom biståndet är att verksamheter som är kom- mersiellt lönsamma (eller har förutsättningar att vara det) bör bära sina egna kostnader och drivas självständigt av den privata sektorn eller som oberoende offentliga organisationer, och där så är möjligt i konkurrens. Detta gäller t.ex. infrastrukturell service som energi, telekommunikation, vatten, hamnar, transport etc., men också bostadssektorn. Det finns skäl för biståndet att underlätta dessa organisationers kapitalförsörjning för investeringar som ett led i sektorreformer, decentralisering eller reformer inom den offentliga sektorn. Det föreslagna kredit- och garantiinstrumentet kan vara medel i detta, särskilt om det kan tillämpas så att de sker direkt gentemot aktören och bygger på finansieringsformer som dels underlättar organisationens framtida kapitalförsörjning, dels mins- kar risker för valutaförluster. Bedömningen av kreditvärdighet och risk är dock generellt svårare, vilket kräver en långsam uppbyggnad av en Sidaportfölj av denna typ av krediter och garantier. Det ligger i sakens natur att de sektorer som kan komma ifråga för dessa decentraliserade krediter och garantier är begränsade till de sek- torer där dessa organ har naturlig intjäningsförmåga genom den service de tillhandahåller. Av stort intresse i detta sammanhang är bostadssektorn, en sektor som biståndet generellt har ägnat relativt begränsat intresse, men där långsiktiga finansieringslösningar är av central betydelse. Förmånsgraden (dvs. subventionselementet i dessa krediter och garantier) bör bedömas och fastställas utifrån ett utvecklings- och fattigdomsperspektiv. För välfungerande affärsdrivande verk med god kreditvärdighet, och utan ett specifikt fattigdomsmandat, kan biståndet inriktas på garantilösningar med låg eller ingen subven- tionsgrad, och där biståndets roll blir att reducera risk för kommer- siella aktörer (leverantörer och finansinstitut) i organisationens långsiktiga finansiering av investeringar. Mobil telefoni eller ener- giproduktion kan utgöra exempel. Biståndet kan i sådana fall skapa mycket hög uppväxling (betydande kapitaltillförsel för varje biståndskrona), bidra till att organisationen utvecklar en framtida Utredningens slutsatser och förslag helt marknadsfinansierad kapitalförsörjning och, om det sker genom lokal finansiering, bidra till utveckling av den lokala finans- marknaden. I de fall dessa affärsdrivande verk har ett klart fattig- domsmandat, t.ex. kraftöverföring eller vattenförsörjning, kan förmånsgraden kopplas till detta mandat, och krav även ställas att förmånselementet specialdestineras för direkta fattigdomsinsatser.