sou · GUB341 · 2007-01-01 00:00:00 — har utvecklat en modell med fyra indelningsgrunder för att underlätta bedömningen huruvida ett visst blankettstraffbud är acceptabelt med hänsyn till legalitetsprincipen.6 Han delar in blan- kettstraffbuden i normgivningsinterna och normgivningsexterna, dynamiska och statiska, öppna och slutna samt obegränsade och begränsade. Om ett blankettstraffbud hänvisar till regler som har utfärdats av samma lagstiftare som utfärdat blankettstraffbudet är 6Petter , EU & Straffrätten, Iustus Förlag, 2002, s. 246 ff. är professor i straffrätt vid . Straffstadgandet och dess tillämpning det normgivningsinternt, i annat fall är det normgivningsexternt. Dynamiskt är ett blankettstraffbud om det område som straffbe- läggs kan förändras utan att förändringar görs i själva straffbudet, annars är det statiskt. Innehåller blankettstraffbudet precisa hän- visningar till förbudet eller handlingsregeln är det slutet, i annat fall är det öppet. Om ett blankettstraffbud innehåller några begräns- ningar avseende det kriminaliserade området är det begränsat. Sak- nas sådana begränsningar är det obegränsat. Ett normgivningsexternt, dynamiskt och öppet blankettstraff- bud gör det svårare för den enskilde att förstå vad som är förbjudet och är således mer problematiskt ur legalitetssynpunkt än ett som är normgivningsinternt, statiskt och slutet. 8.6.3Blankettstraffbud på jordbruks- och miljöområdet har analyserat två grupper av blankettstraffbud som straffbelägger bestämmelser i utifrån de ovan nämnda indelningsgrunderna och prövat om de är förenliga med legalitetsprincipen. Det är dels de blankettstraffbud som återfinns i 29 kap. 8 § första stycket 25-28 , dels 12 § lagen (1994:1710) om EG:s förordningar om jordbruksprodukter. Bestämmelserna i straffbelägger överträdelser av olika EG-förordningar på miljöområdet. I straffbudet anges de re- levanta EG-förordningarna med namn och beteckning. Detta blan- kettstraffbud beskrivs som normgivningsexternt, dynamiskt och avgränsat öppet. I lagen om EG:s förordningar om jordbruksprodukter är blan- kettstraffbudet utformat så att det stadgar straff för den som bryter mot EG-förordningar om jordbruksprodukter eller mot före- skrifter meddelade med stöd av lagen eller mot villkor i beslut som har meddelats med stöd av förordningarna eller föreskrifterna. EG-förordningarna anges alltså inte med namn eller beteckning. Också detta blankettstraffbud beskrivs som normgivningsexternt, dynamiskt och avgränsat öppet. konstaterar emellertid att det är betydligt öppnare till sin karaktär än bestämmelserna i miljöbal- ken och att den som vill undersöka vad som är straffbelagt måste söka identifiera de relevanta förordningarna. Detta kompliceras av att antalet EG-rättsliga förordningar på jordbruksområdet är mycket stort. nämner att förteckningen över rättsakter på detta område upptog 345 sidor i registret över EG:s gällande lagstiftning i Straffstadgandet och dess tillämpning Hans bedömning är att bestämmelserna i är godtagbara ur legalitetssynpunkt men att bestämmelserna i lagen om EG:s förordningar om jordbruksprodukter inte kan accepteras.7 Vad som skiljer dem åt är svårigheten att identifiera de regler som straffbudet avser. hade i uppdrag att utvärdera tillämpningen av . I ett delbetänkande redovisade kommittén den del av uppdraget som avser sanktionssystem. I ett avsnitt om straff och EG-rätt anförde kommittén följande.8 Utformningen av de bestämmelser som straffsanktionerar bestämmelser i ordningar är problematiska i flera avseenden, i synnerhet från tyd- lighets- och avgränsningssynpunkt. Det är långt ifrån alltid klart vad som straffsanktioneras, vilka bestämmelser som omfattas och hur olika begrepp skall förstås. Bestämmelserna borde därför av rättssäkerhets- och legalitetsskäl avgränsas på ett bättre sätt och göras tydligare. blankettstraffbud hänvisar till särskilt angivna förordningar men anger inte vilka bestämmelser i förord- ningarna som avses. Inriktningen borde här liksom i övrigt inom straffrätten vara att så långt som möjligt utforma självständiga straffbestämmelser med fullständiga brottsbeskrivningar. I den aktuella översynen kunde ambitionen inte sträcka sig längre än till att tydliggöra och avgränsa straffbestämmelserna genom att ange vilka bestämmelser i som är straffsanktione- rade. Arbetet borde emellertid fortgå med inriktningen att integ- rera de straffrättsliga bestämmelser som sanktionerar EG-rätt med de straffbestämmelser som sanktionerar motsvarande nationell rätt samt att skapa självständiga straffbestämmelser med fullständiga straffbeskrivningar. Kommittén sade sig inte dela uppfattningen att självständiga straffbestämmelser står i strid med principen att EG-förordning- arna är direkt tillämpliga och att det skulle innebära en form av smygimplementering att återge bestämmelser i en EG-förordning i en självständig straffbestämmelse. Den ansåg tvärtom att en sådan ordning borde rekommenderas av tydlighets- och avgränsningsskäl. 8SOU 2004:37 sanktionssystem och hänsynsregler s. 138 ff. Straffstadgandet och dess tillämpning 8.6.4Sanktionslagens straffstadgande och legalitetsprincipen I 8 § andra stycket sanktionslagen finns en hänvisning till förbud i förhållande till tredje land i förordningar om ekonomiska sanktio- ner som har beslutats av EG med stöd av artikel 60 eller artikel 301 i EG-fördraget. Varken EG-förordningarnas namn, beteckningar eller innehåll anges i paragrafen. Som framgår av beskrivningen i avsnitt 8.5.1 har kravet på snabbhet ansetts nödvändiggöra en sådan ordning. Lagstiftaren har också velat undvika att riskera normgiv- ning i strid med den EG-rättsliga principen om EG-förordningar- nas direkta tillämplighet. Med utgångspunkt i kategorisering som den har re- dovisats i avsnitt 8.6.2 kan sanktionslagens straffstadgande beskri- vas som ett normgivningsexternt och dynamiskt blankettstraffbud. Frågan är hur det i övrigt bör beskrivas, särskilt med hänsyn till distinktionen mellan öppna och slutna samt begränsade och obe- gränsade straffbud. Före en lagändring var straffbestämmelsen i 8 § andra stycket sanktionslagen knuten till förbud i vissa slag av EG-förordningar om ekonomiska sanktioner. Det skulle vara för- ordningar som hade beslutats med anledning av ett beslut eller en rekommendation från eller ett beslut om sank- tioner som fattats inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP) och som syftade till att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. Av rättssäkerhets- skäl ansågs det inte tillfredställande att straffbestämmelsen var knuten till syftet med sanktionerna, eftersom en sådan ordning överlämnade till den enskilde att avgöra vad som varit anledningen till att sanktionerna hade införts. Regleringen ansågs inte heller vara ändamålsenlig, eftersom syftet med sanktioner som beslutas inom ramen för GUSP inte behöver vara att upprätthålla eller åter- ställa internationell fred och säkerhet. Syftet kan också vara att för- verkliga något eller några andra mål för GUSP. I förarbetena till lagändringen uttalade regeringen att det är viktigt att straffbe- stämmelsen utformas så att det klart och tydligt framgår vilka be- stämmelser som är straffsanktionerade och att en tydlig avgränsning måste göras när det gäller såväl de förordningar som de förbud som avses.9 Genom att i en straffbestämmelse hänvisa till den rättsliga Straffstadgandet och dess tillämpning grunden för en förordning om ekonomiska sanktioner gav man ett klart besked om vilka slags förordningar det gällde. I samma lagstiftningsärende åberopade regeringen att Sank- tionslagsutredningen i sitt betänkande hade anfört att det inte går att bara hänvisa till förbud i sådana förordningar som har beslutats med stöd av artiklarna i EG-fördraget. Enligt utredningen skulle ett sådant straffbud komma att omfatta samtliga förbudsbestämmelser i förordningar som var grundade på dessa artiklar, trots att vissa inte skulle kräva några straffbestämmelser och, även om de gjorde det, med hänsyn till straffvärde skulle kunna behöva bedömas olika. Regeringen instämde i den bedömningen och pekade på att förord- ningar om ekonomiska sanktioner kunde innehålla bestämmelser om andra förbud än de som var avsedda att genomföra sanktioner, t.ex. sekretessbestämmelser, som med hänsyn till sitt straffvärde kunde behöva bedömas annorlunda. Eftersom de straffbelagda för- buden därför borde preciseras ytterligare utformades straffbe- stämmelsen så att den avsåg överträdelser av förbud i förhållande till tredje land. Ambitionen har alltså varit att så tydligt som möjligt avgränsa de EG-förordningar och förbud som avses i 8 § andra stycket sank- tionslagen. I detta betänkande lämnas förslag till vissa förändringar i straffstadgandet på grund av utvecklingen mot riktade sanktioner. En förändring är att hänvisningen till artiklarna 60 och 301 i EG- fördraget kompletteras med en hänvisning till artikel 308. Den andra är att hänvisningen till tredje land försvinner och att be- stämmelsen i stället skall avse överträdelser av förbud i en EG-för- ordning om ekonomiska sanktioner i förhållande till en stat eller ett område utanför Europeiska unionen, en fysisk eller juridisk per- son, en grupp eller en enhet. Enligt utredningens mening är det såväl före som efter de bu föreslagna förändringar fullt möjligt att identifiera de förordningar som straffstadgandet hänvisar till. Regeringens tillkännagivande i SFS av de förordningar om sanktioner som har beslutats av EG och som är straffsanktionerade enligt sanktionslagen kan dock vara till stor hjälp för enskilda som vill ta reda på vilka sanktioner som är i kraft. Om tillkännagivandet, som utredningen föreslår, begränsas till att avse ministerrådets beslut, kommer kommissionens ändringar i förteckningarna över personer, grupper m.m. som är föremål för sanktioner, inte att publiceras i SFS. Med utgångspunkt i den berörda EG-förordningen är det emellertid skäligen enkelt att kontrollera förteckningarna och förändringar i dessa. Straffstadgandet och dess tillämpning En annan fråga är om förbuden i de EG-förordningar som straff- stadgandet hänvisar till uppfyller kraven på tydlighet. De förbud som återfinns i EG-förordningar om ekonomiska sanktioner är av- sedda att vara heltäckande. Ändå har många svenska fö- retag och privatpersoner hört av sig till med frågor om förbudens räckvidd. Det kan t.ex. vara svårt att avgöra vad som ligger i att indirekt främja förbjudna åtgärder och trans- aktioner. Ett problem när det gäller förutsebarheten i detta sammanhang är att det inte finns någon rättspraxis eller några förarbeten som anger hur förbuden skall tolkas. Det är därför viktigt att förbuden utformas så att de blir tydliga och begripliga. Enligt praxis i fråga om artikel 7 i Europa- konventionen krävs det att brott skall vara klart definierade i lagen. Detta krav anses uppfyllt när enskilda utifrån lydelsen av aktuella bestämmelser och med hjälp av nationella domstolars tolkning av bestämmelserna kan få besked om vilka handlingar som gör dem straffrättsligt ansvariga. har dock i denna del gett uttryck för ett prag- matiskt synsätt enligt vilket straffbestämmelser måste tillåtas vara vaga och det inte går att dra några mer generella slutsatser om var gränserna för acceptabel obestämdhet går. 8.7Straffstadgandets förenlighet med om straffrättslig normgivningskompetens Enligt 8 kap. 3 § RF är det som genom lag skall meddela föreskrifter om brott och rättsverkan av brott. behö- righet innefattar såväl brottsbeskrivningar som straff och annan rättsverkan av brott. Av 8 kap. 7 § första stycket RF framgår att genom bemyndigande i lag kan delegera till regeringen att utfärda straffrättsliga föreskrifter på vissa områden. Enligt andra stycket i nämnda lagrum medför ett sådant bemyndigande inte rätt för regeringen att meddela föreskrifter om annan rättsverkan än böter. kan dock i en lag, som innehåller ett bemyndi- gande med stöd av första stycket, föreskriva även annan rättsverkan Straffstadgandet och dess tillämpning än böter för överträdelse av en föreskrift som regeringen meddelar med stöd av bemyndigandet. Det som avses med denna bestämmelse är blankettstraffstadgan- den. kan sålunda i ett blankettstraffstadgande föreskriva fängelse för överträdelser av bestämmelser som regeringen medde- lar med stöd av sitt bemyndigande. Regeringen kommer därefter att fylla ut blankettstraffstadgandet och ge det ett innehåll när den meddelar sådana föreskrifter. Av 8 kap. 11 § RF framgår att riksda- gen också kan medge att regeringen vidaredelegerar sin rätt att ut- färda föreskrifter enligt 8 kap. 7 § första stycket RF till förvalt- ningsmyndighet eller kommun. Den bestämmelse i 8 kap. 7 § RF som tillåter blankettstraffstad- ganden med fängelse i straffskalan avser enligt lagtextens ordaly- delse bara föreskrifter som meddelas av regeringen. Frågan om det är möjligt att genom blankettstraffstadganden med fängelse sank- tionera föreskrifter som har meddelats av en förvaltningsmyndig- het eller en kommun har varit föremål för Högsta domsto- lens (HD) bedömning. I rättsfallet NJA 2005 s. 33 uttalar HD att rättssäkerhetsskäl talar för en restriktiv tolkning av grundlagen i det aktuella hänseendet. Enligt HD kan RF således inte anses tillåta att förvaltningsmyndigheter och kommuner fyller ut blankett- straffstadganden med fängelse i straffskalan på ett sådant sätt att den gärning som härigenom straffbeläggs helt eller i det väsentliga anges i deras föreskrifter. RF:s föreskrifter om normgivningsmakten innehåller inte några bestämmelser om att kan delegera till EG eller EU att fylla ut ett svenskt blankettstraffstadgande. Frågan har berörts i en lagrådsremiss av förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till EU. I av- snittet om de konstitutionella förutsättningarna för till- träde till det konstitutionella fördraget anförde regeringen bl.a. följande: Bestämmelserna i regeringsformen reglerar interna svenska förhållanden och beslutsprocesser. 1 kap. RF skall t.ex. en- ligt förarbetena ge en bild i stort av de grundstenar på vilka den svenska författningen vilar medan 8 kap. RF huvudsakligen reglerar fördelningen av den interna svenska lagstiftningskompetensen mellan de svenska statsorganen. Vid sidan av det svenska systemet finns emellertid ett annat regelsystem med annat ursprung och som följer andra principer, nämligen det gemenskapsrättsliga. Att när det gäller EG/EU-samarbetet göra jämförelser med vad som i olika situationer skulle gälla internt i är därför inte korrekt eftersom Straffstadgandet och dess tillämpning de gemenskapsrättsliga föreskrifterna – och för det fall det nya fördraget träder i kraft, de unionsrättsliga föreskrifterna – inte på samma sätt kan härledas till någon av grundlagarna. De har i stället ytterst sin grund i fördragens bestämmelser och får sin legitimitet ur det förhållandet att med stöd av 10 kap. 5 § första stycket RF har överlåtit beslutanderätt (jfr SOU 1993:14, s. 179 f. och prop. 1993/94:114, s. 27).10 Lagrådet berör inte närmare detta uttalande i sitt yttrande. har ganska ingående diskuterat frågan om det kan strida mot grundlagen att genom dynamiska blankett- straffbud (se avsnitt 8.6.2) överlåter till EG att bestämma omfatt- ningen av det kriminaliserade området. har pekat på att den behörighet som har överlåtit till EG enligt 10 kap. 5 § RF inte omfattar straffrätten, som i princip räknas till EU:s tredje pe- lare, där samarbetet är mellanstatligt. Blankettstraffbud som inne- håller dynamiska hänvisningar kan på så sätt sägas innebära ett slags dold behörighetsöverföring. Det skulle därför kunna sättas i fråga om de av utfärdade blankettstraffbuden av detta slag står i god överensstämmelse med RF:s reglering av normgivningsmak- ten. Av det synsätt som regeringen redovisar i lagrådsremissen om det konstitutionella fördraget får anses följa att det inte aktualiseras något problem med straffrättslig normgivningskompetens om ett av i lag utfärdat blankettstraffbud hänvisar till EG-för- ordningar som ligger inom de områden där har överlåtit behörighet till EG enligt 10 kap. 5 § RF. har kritiserat ett så- dant synsätt och hävdat att man inte kan inta en renodlat formell hållning till om normgivningsmakten.11 Han anser att reglerna om straffrättslig normgivning rimligen måste an- ses innehålla ett krav på att det reella innehållet i normsystemet åtminstone i viss utsträckning bestäms på föreskrivet sätt. Han förordar att bedömningen av tillåtligheten enligt RF av sådana blankettstraffbud bör göras utifrån mer allmänna principer och lämplighetsöverväganden. Utgångspunkten för sådana övervägan- den bör vara att ju öppnare ett blankettstraffbud är, desto större är skälen för att anse att utfärdandet av straffbudet är oförenligt med 8 kap. RF. Ett blankettstraffbud som noga avgränsar i vilket avse- ende de EG-rättsliga normerna är av relevans eller som hänvisar till 10Lagrådsremiss , Fördraget om upprättande av en , s. 64 f. 11Det bör noteras att Asps bok är utgiven och att hans kritik således inte riktas mot uttalanden i lagrådsremissen. Straffstadgandet och dess tillämpning vissa specifika normer bör i regel godtas ur ett normgivnings- perspektiv.12 Om ett blankettstraffbud med en dynamisk hänvisning till en EG-förordning kan anses tillåtligt redan på den grunden att EG- förordningen avser ett område där har överlåtit behörighet till EG är det uppenbart att sanktionslagens blankettstraffbud kan anses förenligt med RF. Men även med den inställning som redovisar bör sanktionslagens straffstadgande, som är väl avgränsat på det sättet att det tydligt framgår vilket slag av handlingar som straffbeläggs, anses vara förenligt med . Den omständigheten att de personer, grupper m.m. som omfattas av sanktionerna kan växla innebär inte att straffstadgandet kan anses öppet i den mening som är i fråga här. Blankettstraffbudet i 8 § andra stycket sanktionslagen gör att snabbt kan uppfylla sin förpliktelse att sanktionera över- trädelser av förbud i om ekonomiska sanktioner. Eftersom kravet på snabbhet gör sig särskilt starkt gällande i fråga om de numera allt vanligare riktade ekonomiska sanktionerna och förbudsförordningarna, ändras ofta – och särskilt de sanktionslistor som hör till dem –, bör den nuvarande ordningen med ett blankett- straffbud behållas. Straffstadgandet får med den nuvarande utformningen anses uppfylla de krav som följer av legalitetsprincipen. Det finns emel- lertid skäl att fortlöpande överväga om förbuden i EG-förordning- arna är lämpligt utformade och om de uppfyller kraven på tydlig- het. Naturligtvis måste dessutom även fortsättningsvis ut- nyttja de möjligheter som finns att påverka hur förbuden utformas i FN och EU. Vidare bör – av flera skäl än de som berörs i detta betänkande – ansträngningar göras för att åstadkomma att information om bl.a. EUT, där förbuden i EG-förordningarna kungörs på svenska, blir lättare tillgänglig. Internetsökning i EUT och på EU:s hemsidor i övrigt ger stora möjligheter till ökad insyn för den som vet hur man gör. Tills vidare bör regeringen emellertid också i fortsättningen, i enlighet med bestämmelsen i 15 § sanktionslagen, tillkännage i SFS 12Petter , EU och straffrätten, Lustus Förlag 2002, s. 300 ff. Straffstadgandet och dess tillämpning vilka förordningar om sanktioner som har beslutats av EG och som är straffsanktionerade enligt sanktionslagen. Straffbestämmelsen i 8 § andra stycket sanktionslagen är visserligen, oberoende av re- geringens tillkännagivande i SFS, direkt tillämplig på brott mot förbud som meddelas i EG-förordningarna. Ett tillkännagivande i SFS är därmed, som har utvecklats närmare i avsnitt 8.3, inte att jämställa med ett sådant kungörande som avses i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar. Det finns emellertid särskilda skäl att förbättra tillgängligheten i fråga om regler där överträdelser är straffsanktionerade. Andra metoder, som t.ex. annonsering eller information på olika hemsi- dor, kan övervägas för att göra det lättare att ta del av de regler som EG har antagit på området. Fördelar med ett tillkännagivande i SFS är, vid en jämförelse med sådana åtgärder, att informationen finns där andra författningar publiceras, att SFS är tillgänglig för de flesta på nätet och på folkbiblioteken samt att informationen i SFS inte bara är nyhetsinformation utan finns kvar. Tillkännagivandet kan därför vara till hjälp för enskilda som vill ta reda på vilka förbud som är i kraft. På grund av det stora antalet ändringar och tillägg i sanktions- listorna bör kravet på tillkännagivande emellertid kunna begränsas till de förordningar som har beslutats av ministerrådet och inte omfatta sådana beslut som har tagits av kommissionen. Det har nämligen i praktiken visat sig vara mycket svårt att tillkännage alla kommissionens beslut om tillägg och ändringar i SFS. Med känne- dom om den aktuella förordningen är det förhållandevis enkelt att kontrollera vilka beslut och framför allt ändringar i sanktionslistor som kommissionen har beslutat om. Som framgår av redovisningen i kap. 4 innebär utvecklingen på sanktionsområdet att sanktioner numera också riktas mot personer och organisationer som inte har någon anknytning till regimen i ett tredje land. Sådana sanktioner beslutas av EG med stöd av artik- larna 60 och 301 i förening med artikel 308 i EG-fördraget. Blan- kettstraffstadgandet i 8 § andra stycket sanktionslagen bör anpassas efter detta så att det fullt ut hänvisar till de rättsliga grunder som är aktuella vid antagandet av EG-förordningar om ekonomiska sanktioner. Det kan ske genom att artikel 308 läggs till artiklarna 60 och 301 i straffstadgandet. En fråga som uppkommer vid en sådan förändring är om den medför att straffstadgandet blir öppnare till sin karaktär på grund av tillägget av artikel 308, den s.k. flexibilitetsklausulen i EG-fördraget. Straffstadgandet och dess tillämpning För att begränsa en sådan effekt bör lagändringen göras så att artikel 308 sammanbinds med artiklarna 60 och 301. De sanktioner som avses skall alltså ha beslutats med stöd av artikel 60 eller artikel 301 eller dessa artiklar i förening med artikel 308. Det bör vidare framgå av lagtexten att också sanktionsbeslut mot fysiska och juridiska personer, grupper och enheter som inte är stater omfattas av regleringen (jfr. artikel 322 i det konstitutionella fördraget). Innebörden av dessa begrepp diskuteras i avsnitt 5.5.5. Begreppet tredje land kan utmönstras ur sanktionslagen och ersät- tas med en stat eller ett område utanför Europeiska unionen. 8.9Förändringar med anledning av det konstitutionella fördraget I förslaget om det konstitutionella fördraget sammanförs de nuva- rande bestämmelserna om internationella ekonomiska sanktioner i artiklarna 60 och 301 i EG-fördraget till artikel III:322, som kan användas för att avbryta eller begränsa de ekonomiska och finansi- ella förbindelserna med tredje land. I artikel III:322 finns också en ny rättslig grund för ekonomiska sanktioner mot personer och icke-statliga grupper, som inte kräver att dessa har anknytning till tredje land. Ett beslut enligt artikel III:322 förutsätter dock ett fö- regående beslut inom ramen för den gemensamma utrikes- och sä- kerhetspolitiken. Det skall alltså fortfarande vara fråga om en yttre åtgärd. Enligt artikel III:322 punkt 1 gäller följande. Om det i ett euro- peiskt beslut som har antagits i enlighet med kap. II föreskrivs att de ekonomiska och finansiella förbindelserna med ett eller flera tredje länder helt eller delvis skall avbrytas eller begränsas, skall rå- det, på gemensamt förslag av unionens utrikesminister och kom- missionen, med kvalificerad majoritet anta de europeiska förord- ningar eller beslut som behövs.