sou · GUB311d2 · 2007-01-01 00:00:00 — Eftersom statsmakterna funnit att folkrörelserna jämte staten bör få anordna lotterier med penningvinster finner utredningen i konsekvens med resonemanget i avsnitt 9.2.3 att samma förutsättningar härvidlag bör gälla. Det bör emellertid motverkas att lotteritillstånd ges till verksamheter som inte har förutsättningar att generera något överskott. Utredningen finner därför inte att kravet på skäligt överskott bör tas bort helt. Däremot bör det kunna modifieras på så sätt att prövningen, för det fall sökanden anordnar flera lotterier, kan avse sökandens totala lotteriverksamhet. Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden Utredningstiden har dock inte medgett att något författnings- förslag som avser såväl Svenska Spels och ATG:s som folk- rörelsernas lotterier kunnat utarbetas. Den ändring utredningen nu föreslår tar därför sikte endast på de . De bedömningar som gjorts i de föregående avsnitten innebär väsentligen att utredningen funnit ett utrymme för en försiktig höjning av vinståterbetalningen för traditionell vadhållning men i övrigt inte föreslagit några åtgärder i syfte att stärka de svenska anordnarnas konkurrenssituation. Dessa bedömningar innebär att de svenska anordnarna riskerar att hamna i en ännu svårare marknadssituation än . Övervägandena har inriktats på den del av spel- och lotterimarknaden som avser verksamheter som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor, i första hand över Internet men den hårdnande konkurrensen torde drabba även den fysiska svenska spelmarknaden. På vadhållningsområdet är det för övrigt inte påkallat att göra åtskillnad mellan spel i fysisk och elektronisk form i detta avseende eftersom produkterna är desamma. Inom utredningens referensgrupper har förts fram farhågor om att konkurrenssituationen kommer att hårdna väsentligt när spel över mobiltelefoner får ett verkligt genomslag. Detta torde väsentligen drabba vadhållningssektorn men genom att utredningen ändå funnit att en viss höjning av vinståterbetalningen inom den sektorn vore möjlig bör situationen inom den sektorn bli mindre allvarlig. Som nämnts i avsnitt 9.6.6 kan folkrörelserna och föreningslivet i övrigt antas bli särskilt hårt drabbade av konkurrensen från utländska spel och lotterier. Folkrörelsesektorns andel av den totala svenska spelmarknaden är vikande och en utveckling i annan riktning kan knappast förväntas. Effekterna kan antas bli en väsentligt försämrad ekonomisk situation för föreningslivet. Om dessutom Svenska Spels omsättning minskar kan ytterligare ekonomiska konsekvenser drabba den del av föreningslivet som står som mottagare av delar av Svenska Spels överskott. Utredningen bedömer alltså att det finns anledning till oro i fråga om finansieringen av föreningslivets verksamhet . Finansieringen av allmännyttiga ändamål kan emellertid inte ensamt rättfärdiga en restriktiv spelpolitik enligt Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden För det fall den restriktiva politiken verkligen har motiverats av legitima hänsyn är det inte godtagbart att ytterligare förstärka inskränkningarna i den fria rörligheten av ekonomiska skäl. Det är mot bakgrund härav som utredningen kommit fram till de ovanstående slutsatserna. Sammanfattningsvis är utredningen av den uppfattningen att den nuvarande svenska spelpolitiken inte är ändamålsenlig för att på en och samma gång tillvarata sociala skyddshänsyn, såsom att motverka kriminalitet eller sociala och ekonomiska skade- verkningar, och möjliggöra finansieringen av allmännyttiga ändamål eller för den delen bidra till statsintäkter. Det är också mot den bakgrunden utredningen funnit anledning att föra upp frågan om det inte bör övervägas att vidga utrymmet för konkurrens på den svenska spel- och lotterimarknaden. Utredningen inser att en reglering, med ett utrymme för privata vinstintressen och med konkurrens mellan flera anordnare även nationellt, inte innebär en lösning på alla de problem som föreligger . En sådan reglering torde i sig innebära en risk för ökat spelande och ökade spelproblem som den andel av överskottet som tillfaller allmänna eller allmännyttiga ändamål borde minska. Om man försöker framhärda i att behålla den nuvarande regleringen kan det emellertid befaras att motsvarande konsekvenser ändå uppkommer. Dessutom har myndigheterna inte någon möjlighet till kontroll över spelandet när det sker hos andra anordnare än de svenska. Det är framför allt i detta senare avseende som en marknadsöppning skulle vara betydelsefull. Även om en reglering med den innebörden skulle förutsätta att sådana villkor måste erbjudas som gör att en svensk licens skulle anses vara ett verkligt alternativ för kommersiella spelanordnare torde kontrollen över den internationella spelmarknaden bli större. Detta är dock inget utredningen kunnat ta någon närmare ställning till här. Någon möjlighet att avgränsa spelandet nationellt och upprätthålla nationella spelmarknader finns enligt utredningens bedömning inte längre. Den tekniska utvecklingen har inneburit att nationsgränserna suddats ut på denna marknad liksom på många andra marknader. Endast genom internationella överenskommelser finns det enligt utredningen förutsättningar att reglera spel- marknaden. Varje försök att stänga ute utländska spelanordnare är dömt att misslyckas, och någon direkt accept från det svenska folket kan knappast förväntas. Det är ju inte frågan om någon illegal verksamhet utan precis samma verksamhet som – framför Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden allt – tillhandahåller . Att i stället förbättra de nationella anordnarnas förutsättningar så att dessa ges möjligheter att konkurrera med de utländska på lika villkor innebär enligt utredningens bedömning att den svenska lagstiftningen med all sannolikhet kommer att underkännas vid en prövning inför EG- domstolen. Utredningen kan givetvis inte föreslå en sådan lösning, även om det troligen skulle dröja innan ett utslag från domstolen kan föreligga. Staten har som utredningen ser det mot den bakgrunden två huvudalternativ. Antingen söker man upprätthålla en verkligt restriktiv spelpolitik där sociala skyddshänsyn kommer i första hand och där intäkterna från spel verkligen utgör en accessorisk positiv konsekvens av regleringen eller så låter man ekonomiska hänsyn träda i förgrunden med den följden att man kan upprätthålla en nationell spelpolitik med staten, hästsporten och folkrörelserna som de enda aktörerna. Det finns givetvis olika godtagbara ordningar, men det framstår som klart att det inte går att dels hålla fast vid en reglering motsvarande den nuvarande, dels tillåta att den verksamheten bedrivs utifrån marknadens villkor. Den lösning som utredningen har valt som modell enligt kapitel 9 skall ses mot bakgrund av den förhållandevis korta tid som stått till förfogande. Bakom beslutet ligger det faktum att den nuvarande regleringen framstår som det enda alternativet om man söker ett i görligaste mån fullständigt system i vilket man kan vidta de ändringar som aktualiserats vid tillämpningen av nuvarande bestämmelser och som kan tjäna som illustration av de bestäm- melser som man vill bevara också i ett framtida system. Ytterligare en faktor som bidragit till utredningens val är direktivens villkor att den traditionella spelpolitiken skall utgöra grund för den slutgiltiga lösningen. Detta har använts som ett argument för att den valda modellen måste i allt väsentligt bygga på det nuvarande regelsystemets struktur. Mot en sådan tolkning talar dock att direktiven särskilt poängterar uppgiften att anpassa lagstiftningen till den marknadsmässiga och den tekniska utvecklingen samt till EG-rätten. Om utredningen skulle finna att en sådan anpassning inte kan ske inom ramen för den traditionella spelpolitiken, måste avsteg från denna rimligtvis kunna accepteras. Slutsatsen blir att tidsbrist har medfört att utredningen inte hunnit överväga tänkbara, mera heltäckande alternativ till den valda modellen. I de flesta medlemsstater finns en reglering som syftar till att spel och lotterier skall vara en nationell angelägenhet. Även om man från EG-rättsligt håll väljer att inte harmonisera lagstiftningen på spelområdet har medlemsstaterna, genom inträdet i Europeiska unionen, åtagit sig att följa gemenskapsrättsliga regler. Om lagstiftningen på spelområdet inte harmoniseras kvarstår givetvis skyldighet att följa de EG-bestämmelser som är aktuella på området. I kapitel 9 har utredningen konstaterat att nuvarande lagstift- nings förenlighet med EG-rätten efter hand blivit alltmer tveksam särskilt efter regeringens beslut att medge rätt till pokerspel över Internet. Enligt utredningen kan man befara att inom överskådlig tid konstaterar att en reglering som den svenska, i ett eller i flera avseenden, inte är förenlig med gemenskapsrättsliga regler. Av avsnitt 6.3.3 framgår vidare att nationella domstolar vid ett flertal tillfällen har ifrågasatt regleringar motsvarande den svenska lotterilagstiftningen. Det sagda innebär, enligt utredningen, att den svenska staten bör förbereda sig på att man kan tvingas att förändra den svenska lotterilagstiftningen radikalt . Lotterilagen innehåller visserligen regler om lotterier som i förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor, men är inte anpassad till den globalisering som användandet av Internet innebär. Tekniken har medfört att lotterilagen är ett effektivt och heltäckande styrmedel för spelmarknaden. Som utredningen redogjort för är det i princip omöjligt att upprätthålla en nationell spelmarknad. Det finns inga verkningsfulla metoder för att hindra anordnare utan svenskt tillstånd från att erbjuda spelare i spel över Internet. Utredningen har tidigare redovisat, se t.ex. avsnitt 3.6.2, att en allt större del av spelandet i sker på utländska spelsidor. En stor del av de svenska spelarna väljer aktivt att spela på alternativ som står utanför svensk reglering. Det finns inte något som tyder på att denna utveckling kommer att bromsas. Svenska myndigheter har utöver lotterilagens främjandeförbud inga rättsliga möjligheter att motverka konkurrens från utlandet. Det går således inte att bortse ifrån att nuvarande reglering inte är heltäckande och dåligt stämmer överens med hur spelmarknaden fungerar. Sammanfattningsvis synes behovet av en radikalt ändrad lagstiftningsmodell, särskilt för elektroniskt spel, bli alltmera påtagligt. Utgångspunkten vid bedömningen av om det är lämpligt med en omreglerad spelmarknad kan naturligtvis vara frågan om de skydds- intressen (att motverka brott, att motverka sociala och ekonomiska skadeverkningar samt konsumentskyddet) som gör sig gällande på området bättre tas till vara vid ett annat system än det nuvarande. Situationen skulle enligt utredningens bedömning motivera en fördjupad analys, särskilt i fråga om lagstiftningens förenlighet med EG-rätten, vilket den korta tid som återstår för utredningsarbetet inte ger utrymme för. Eftersom den modell som redovisas här endast är en principskiss är det svårt att avgöra om den är mer lämplig en den modell som presenteras i kapitel 9. En fördel är emellertid att den täcker en större del av spelmarknaden än nuvarande system. För att bli ett fullständigt alternativ som på allvar kan komma ifråga måste modellen utvecklas vidare. Det förhållandet att man inte hunnit utreda en alternativ modell är särskilt olyckligt med hänsyn till att en stor och växande del av spelmarknaden – de utländska spelanordnarna på Internet – även i fortsättningen lämnas oreglerad. Följden blir också att det flöde av kapital som lämnar landet via denna del av spelmarknaden inte hejdas. Det finns inga olika uppfattningar om att spelmarknaden måste vara föremål för uppsikt under samhällsansvar. Den reglerade marknaden ligger fast. Det är emellertid otillfredsställande att som vidmakthålla en kontroll över endast en del av marknaden, nämligen den som hanteras av de svenska spelanordnarna. Om möjligt bör, framför allt i fråga om spel på Internet, alla aktörer på den svenska spelmarknaden lyda under samma regelsystem. Det huvudsakliga ändamålet med en reglerad marknad bör vara att skapa en kontroll som i så stor utsträckning som möjligt till- godoser de skyddsintressen som gör sig gällande. Syftet bör, utöver kontroll, även vara att skapa konkurrens på jämförbara villkor mellan svenska och utländska spelanordnare, något som utred- ningens genomlysning av marknaden gett klart besked om definitivt inte råder . Givetvis kan man inte ha några illusioner om att kunna införa heltäckande lösningar inom ramen för Internet men det bör enligt utredningens uppfattning finnas möjligheter att finna en lagstiftningsmodell som tillfredsställer ett rimligt kontroll- behov och ger vissa förutsättningar för konkurrens på marknaden. För att uppnå en fullständigare kontroll av spelmarknaden krävs internationellt samarbete. Utredningen har skisserat på ett licenssystem som en tänkbar modell. Vid licensgivning kan beaktas de aspekter av reglerande karaktär som man tid efter annan finner behov av. Systemet skulle omfatta rikslotterier och licenserna bör begränsas i tiden och till ett icke alltför stort antal. Man kan tänka sig en eller ett fåtal licenser per spelform eller licenser som omfattar flera spelformer. Grundvillkoren för att få licens skall givetvis regleras i lag och regeringen eller en myndighet bör ges möjlighet att ställa upp detaljerade villkor i respektive licens. Hanteringen av licens- systemet kan lämpligen anförtros Lotteriinspektionen med möjlighet eller skyldighet för inspektionen att hänskjuta principiellt viktiga ärenden till regeringen. Det kan finnas anledning att överväga om det är lämpligt att dela upp ansvaret för licensgivning och kontroll på olika myndigheter. När det gäller urvalet av licenstagare kommer naturligtvis de nuvarande svenska spelanordnarna i fråga. Det bör exempelvis inte finnas några hinder för föreningslivet att få licens. Men även andra anordnare, svenska eller utländska, som uppfyller villkoren för licens skall kunna godtas, således även de nuvarande utländska anordnare som erbjuder spel över Internet. Eftersom syftet med regelverket generellt skall vara att begränsa spelandet, bör bland grundvillkoren finnas bestämmelser om möjlighet till begränsning av marknadsföringen, gärna på det sätt som skisseras i kapitel 11. Av konkurrensskäl är enhetliga regler på detta område särskilt viktiga. Tilldelningen av licenser bör ske efter ett upphandlings- förfarande under vilket man kan bedöma vilka sökande som bäst kan förväntas uppfylla villkoren för respektive licens. Det skall finnas möjlighet att överpröva beslut om licens samt villkor för licensen. Den utförliga beskrivning av främjandeförbudet som framgår av kapitel 9 gäller i samma utsträckning i fråga om licensförfarandet. Det bör kompletteras med ett absolut förbud att anordna lotteri etc. för icke licenshavare formulerat på sätt som redovisats i avsnitt 9.5.4.4. Även om de där beskrivna svårigheterna att sanktionera ett förbud mot olovlig lotteriverksamhet givetvis föreligger i fråga om utländska anordnare kan det vara avhållande att i författning skriva in ett osanktionerat förbud i avvaktan på det internationella samarbete som krävs för att komma tillrätta med internationell konkurrens på spelområdet. Ett licenssystem är i sin rena form transparent. I ett sådant system skall man kunna utläsa de villkor som gäller för den enskilde lotterianordnaren. Nuvarande bestämmelser i 45 § lotterilagen, som behandlar regeringens möjligheter att besluta i särskilda fall om avsteg från lotterilagens bestämmelser blir i ett sådant system överflödiga. I fråga om de verksamheter som inte kommer att omfattas av licenssystemet, t.ex. skulle det kunna gälla lokala lotterier eller spelautomater, behövs fortfarande en reglering motsvarande lotteri- lagens. De överväganden och förslag till ändringar som utredningen i dessa hänseenden presenterat torde därför kunna genomföras även om marknaden i övrigt skulle regleras på nu skisserat sätt. 10.4Närmare om förutsättningar för licens Förutsättningarna för att erhålla licens skall regleras i lag. Vid licensgivningen skall myndigheten bedöma den sökandes lämplighet att bedriva uppgiven verksamhet, bl.a. de tekniska möjligheterna. Man skall också beakta den sökandes ekonomiska förutsättningar samt dennes kvalifikationer att bedriva verksam- heten i enlighet med lagens syften. Som utgångspunkt kan tas 33 § lotterilagen där det anges vad tillståndsmyndigheten skall beakta vid tillståndsprövning till s.k. restaurangkasinon. Med hänsyn till att den verksamhet som diskuteras här skiljer sig markant från verksamheten med restaurangkasinon är det dock givet att de närmare bedömningsgrunderna måste skärpas avsevärt. Om anordnaren inte har sitt hemvist i måste det vidare ställas krav på en kontaktpunkt här, för att det skall vara möjligt att upprätthålla den kontroll som motiverar licenssystemet. Man kan också behöva föreskrifter om särredovisning av svensk verksamhet i räkenskaperna. Det bör övervägas om det skulle vara möjligt att ställa så långtgående krav som en faktisk etablering här som förutsättning för en licens. Vidare bör det övervägas om en fysisk person hos anordnaren skall stå som ansvarig gentemot svenska myndigheter för licenser rörande elektroniskt spel. Av lagen bör även framgå grundläggande förutsättningar för spelverksamhet som t.ex. åldersgränser, marknadsföring och vinståterbetalning. Därutöver skall det finnas möjligheter att i respektive licens ställa upp såväl generella som detaljerade villkor för spelverksamheten, allt i syfte att bevaka de sociala skyddsintressen som finns på området. För att uppnå flexibilitet i systemet bör licensgivande myndighet ha befogenhet att när som helst komplettera en licens med ytterligare villkor. skall givetvis respektera andra staters reglering och följa GREF1:s riktlinjer om gränsöverskridande spel. Exempelvis skall innehavaren av en svensk licens inte ha rätt att använda licensen för att erbjuda spel till invånare i annat land, utan särskild överens- kommelse om detta. En förutsättning för svensk licens skall vidare vara att anordnaren åtar sig att inte, själv eller genom närstående subjekt, erbjuda andra spelformer än dem han har svensk licens för till svenska spelare. Indragning av licens skall naturligtvis kunna ske under giltighets- tiden om brott mot bestämmelserna för licens konstateras eller om annan oegentlighet förekommer. Förutsättningarna för att dra in en licens skall framgå av författning. Beslut om indragning kan föregås av varning. Den nuvarande regleringen tillåter i princip inte privata vinst- intressen. Eftersom ett licenssystem som det nu skisserade innebär att även andra än staten och ideella föreningar ges tillträde till spelmarknaden måste man acceptera att anordnarnas verksamhet drivs med ett eget vinstintresse. Det skisserade systemet skulle emellertid möjliggöra att intäkter av spelverksamheten även fortsättningsvis kan komma allmän- nyttiga ändamål tillgodo genom att anordnarna beskattas och att staten via budgeten fördelar medel till ideella syften. Men man kan också tänka sig att en viss andel av överskottet avsätts till t.ex. föreningslivet. För att utjämna konkurrensförutsättningarna i förhållande till de svenska aktörerna bör man överväga att införa viss beskattning baserad på t.ex. omsättning för de utländska anordnarna. Sannolikt krävs en översyn av skattesystemet på spel- och lotteriområdet och utgångspunkten bör då vara att uppnå skatteneutralitet. En logisk konsekvens, om ett licensförfarande införs för den elektroniska spelverksamheten, skulle kanske vara att även den fysiska spelverksamheten i följer samma principer. 1 , se avsnitt 8.2.1. finns emellertid sektorer inom spelmarknaden som inte lämpligen bör omfattas av ett licensförfarande. Framför allt torde detta gälla spelautomater, där spelberoendeaspekter gör att det starkt kan ifrågasättas om konkurrens bör råda på marknaden. Ett licens- förfarande för det fysiska spelet innebär alltså inte att det nödvändigtvis skulle omfatta hela spelmarknaden. Man måste emellertid överväga om det verkligen finns skäl att generellt undanta det fysiska spelet från licensförfarandet av den modell som skisseras ovan. Utredningen har inte i tillräcklig grad bedömt i vilken omfattning det fysiska spelet lämpar sig för ett licens- förfarande. 10.7Möjliga konsekvenser av ett licenssystem Det är framförallt två positiva konsekvenser av ett licenssystem som bör framhållas, dels att en större del av den faktiska spelmarknaden kommer att vara reglerad och stå under svenska myndigheters kontroll, dels att i vart fall en del av det kapital som tidigare lämnat landet behålls här genom att anordnarna beskattas. Den nuvarande spelpolitiken syftar bl.a. till att begränsa konkurrensen för att hålla spelandet nere. Ett licenssystem kommer sannolikt, delvis beroende på hur det utformas, att medföra ökad konkurrens. Man kan således inte bortse från risken att ett licenssystem leder till ökat spelande och därmed också mer skadeverkningar av spel. Det har också framförts farhågor för att licensinnehavare kan komma att utnyttja licensen otillbörligt, t.ex. genom att locka spelare till spel som han inte har tillåtelse att anordna i . Utredningen menar att det, i ett licenssystem, finns förutsätt- ningar att motverka de risker som nämnts ovan. Dels genom att i licenser ställa upp villkor för anordnarna, dels genom att sanktionera otillbörliga åtgärder av anordnarna. Ett väl genomfört licenssystem med en fungerande tillsyn- och kontrollverksamhet bör vidare kunna leda till en sund konkurrens på jämförbara villkor. En sådan konkurrens gynnar konsumenterna. En reglering, som på detta sätt anpassas till den tekniska och marknadsmässiga realiteten har också förutsättningar att vinna legitimitet hos allmänheten. Ett licenssystem bör utformas med hänsyn till de skyddshänsyn som ligger till grund för den nuvarande spelpolitiken som systemet bör göras så attraktivt att de anordnare som verkar utanför regleringen motiveras att inlemmas i systemet. Under utredningens arbete har företrädare för utländska aktörer förklarat sig villiga, att om man får tillträde till den svenska marknaden, acceptera riktlinjer för sin verksamhet som i stort sett motsvarar de regler som gäller på denna. Även i det skisserade systemet kan det givetvis finnas aktörer som väljer att inte följa reglerna och kommer att erbjuda spel utan tillstånd över Internet till svenska spelare. Det finns emellertid anledning att tro att en modell som öppnar för flera aktörer innebär att spelarna hittar de spelformer och villkor de finner attraktiva bland de reglerade anordnarna och att anordnare utan erforderliga licenser tappar attraktionskraft. Gemenskapsrättsliga regler samt den tekniska och marknads- mässiga utvecklingen på spelmarknaden har medfört att den svenska spelpolitiken står under press. Det är självklart att en omreglerad marknad kommer att innebära förändringar som kräver politiska ställningstaganden. Utredningens överväganden bygger naturligtvis enbart på juridiska grunder och en analys av spel- marknaden. Den analys av spelmarknaden som utredningen inom ramen för sitt uppdrag gjort leder emellertid till slutsatsen att tiden nu är mogen att överväga alternativ till nuvarande reglering. I den situation som råder har utredningen inte kunnat presentera ett fullvärdigt alternativ till den modell som lagts fram i kapitel 9. Det är därför inte möjligt att ta ställning till vilket system som skulle vara att föredra vid en slutlig bedömning. Med en licensmodell av skisserat slag torde dock finnas större möjligheter att beakta de marknadsmässiga förutsättningar så som de i praktiken ser ut som förutsättningarna att uppfylla de krav som EG-rätten ställer torde vara bättre. 11Marknadsföring av spel och lotterier Enligt direktiven skall frågan om marknadsföringens betydelse för utvecklingen av spelverksamheten och problemspelandet studeras närmare.