sou · GUB316 · 2007-01-01 00:00:00 — Utredningen har vidare föreslagit att de frågor om tillstånd beträffande explosiva varor som avgörs av polismyndigheten i stället skall avgöras av kommunen. För att upprätthålla behov av kvalificerat polisiärt ordnings- och säkerhetstänkande skall kom- munerna åläggas en skyldighet att informera polismyndigheten när ett tillståndsärende anhängiggörs. Vidare har utredningen föreslagit en bestämmelse om rätt för en kommun att träffa avtal med en annan kommun om att helt eller delvis ombesörja kommunernas uppgifter enligt lagen samt en bestämmelse om att en kommun får delegera beslutanderätten i frågan till en anställd i annan kommun. Som huvudskäl till sitt förslag har utredningen anfört att ifråga- varande tillståndsuppgifter saknar polisiär relevans och att de ligger betydligt närmare de frågor kommunen regelmässigt hanterar. Vidare har utredningen bl.a. anfört att de arbetsuppgifter som ankommer på polisen vad gäller tillstånd att handha explosiva varor inte kan anses vara sådana att de kräver den utbildning eller den kompetens som en polis normalt besitter. Enligt utredningen finns det inte heller några bärande skäl som talar för att staten bör svara för uppgiften på grund av behovet av nationell likformighet. Tvärt om menar utredningen att dessa tillståndsärenden i hög grad präglas av lokala förutsättningar och förhållanden samt att sådana faktorer måste få vara avgörande vid handläggningen av ärendena. Utredningen har anfört att arbetsuppgifterna avseende tillstånd att handha explosiva varor kräver ett betydande inslag av lokalkännedom. För att kunna ta ställning till frågor som uppkom- mer i samband med denna tillståndsgivning är det därför viktigt att beslutsfattaren har god kännedom om kommunens geografiska område och därmed möjlighet att särskilt kunna beakta de lokala förutsättningarna. Enligt utredningen är detta kunskaper som besittes både av närpolis och av kommunen och det lokala handlingsutrymmet måste betraktas som stort. Vidare har utredningen konstaterat att kommunerna har ett stort ansvar vad gäller förebyggande åtgärder från brand- risksynpunkt och utredningen har kunnat konstatera att kommu- nen besitter stor kompetens inom området. Utredningen har där- för ansett att kommunen är lämplig som huvudman för tillstånds- uppgiften dels utifrån sitt ansvarsområde, dels utifrån sina förut- sättningar att kunna utföra arbetsuppgiften på ett kompetent sätt. Dessutom har utredningen ansett att det finns skäl att anta att vissa samordningsvinster kan uppstå om ärendetypen tas över av kommunerna som handlägger tillståndsärendena vad gäller brandfarliga varor (SOU 2002:70 s. 115–117). förslag har remissbehandlats. De remissvar som inkommit på betänkandet till det ovan redovisade förslagen har i många fall varit kritiska till förslagen. Nedan följer en kort sammanfattning av några av de synpunkter som inkommit. Statskontoret anser att det uppkommer effektivitetsförluster när verksamheten sprids på 290 kommuner. anför att polisens föreslagna roll att få avge yttrande över tillståndsansökningar avseende explosiva varor, sprängning och tillstånd att få använda offentlig plats inte till- godoser säkerhetsaspekten fullt ut. avstyrker förslaget att kommunen skall bli ny huvudman för spränglov, användandet av skjutbana, import och handhavande av explosiva varor m.m., hotell- och pensionatsrörelse och vissa trafikuppgifter. Polisväsendet har byggt upp resurser och kompetens för hand- läggning av en mängd olika ärendetyper. En motsvarande kompe- tensuppbyggnad samt löpande hantering hos kommunerna skulle vara mycket resurskrävande. Det är därför inte rimligt att utred- ningens förslag, om de genomfördes, i ett uppbyggnadsskede skulle kunna finansieras enbart genom att rätten att ta ut avgifter för handläggningen överförs från polisen till kommunerna. Jämlikt finansieringsprincipen skulle ytterligare ekonomiska medel behöva tillföras kommunerna. Den totala omfattningen av utredningens förslag skulle, om de genomfördes, enligt kommunförbundets mening negativt påverka kommunernas möjlighet att koncentrera sig på sina centrala funktioner och därigenom leda till en samman- tagen påverkan av den kommunala självstyrelsen som inte är acceptabel. Sammanfattande yttrande från kommunerna ger en negativ bild till förslaget. Bedömningen att uppgiftsöverförandet kommer att vara kostnadsneutralt för kommunerna delas inte. I stället kan med stor säkerhet antas att genomförandet av föreslagen reform kommer att innebära ökade kostnader för många kommuner. På inga villkor accepteras att kommunerna påförs nya nettokostnader för verksamheter som staten tidigare haft fulla kostnads- och genomförandesansvaret för. Om överföring sker är det av största vikt att kommunerna får full kostnadstäckning. De flesta kommuner är tveksamma till förslaget och anför att när det gäller sådana tillståndsärenden är det lokala handlingsutrymmet starkt begränsat. Ärendena domineras dessutom av övervägande angående skyddsintressen som är formulerade med hänsyn till den allmänna ordningen och säkerheten. Vidare föreligger krav på nationell likformighet. lämnar ett antal synpunkter enligt följande. instämmer inte i Polisverksamhets- utredningens uttalande om att polismyndigheten huvudsakligen bedömer brandriskfrågor vid handläggningen av tillståndsärenden avseende explosiva varor. Sådana bedömningar görs vanligen av den kommunala nämnden efter remiss enligt 27 § förordningen om brandfarliga och explosiva varor. skall däremot t.ex. bedöma om tillgreppsskyddet, utifrån bl.a. den allmänna hotbilden, är tillräckligt samt om anläggningen och sökanden i övrigt uppfyller lagstiftningens krav. berör inte alls vapenlagen (1996:67). Detta är enligt en brist då lagen om brandfarliga och explosiva varor och vapenlagen har flera beröringspunkter. Bl.a. kan nämnas att en vapenhandlare (tillstånd enligt vapenlagen) oftast även hanterar krut, tändhattar och ammunition (tillstånd enligt lagen om brandfarliga och explosiva Med utredningens förslag kommer tillstånd att krävas från flera myndigheter än . Enligt 37 § förordningen om brandfarliga och explosiva varor skall en föreståndare vara lämplig för uppgiften. I en sådan lämplig- hetsbedömning kan bl.a. ingå att kontrollera föreståndarens lag- lydighet m.m. i register som polismyndigheten har tillgång till. uppfattning att det endast i undan- tagsfall kan finnas behov av kvalificerat polisiärt ordnings- och säkerhetstänkande delas inte av . menar vidare att risken för stora skillnader vid handläggningen av tillståndsärenden kommer att öka med förslaget. Behovet av nationell likformighet borde inte tillmätas så underordnad betydelse som utredningen framställer. anser att uppgiften att få pröva tillstånd om att få hantera explosiva varor kan föras över till kommunerna. Däremot anser styrelsen att det är tveksamt om uppgiften för tillståndsprövning när det gäller import av explosiva varor bör föras över till kommunerna. Tillämpningen av reglerna om införsel bör vara enhetlig och en sådan enhetlighet kan gå förlorad om prövningen sprids på alltför många ställen. I stället föreslår att importtillstånden förs över till . 6.3Hur går tillståndshandläggningen till hos polisen ? Tillståndsprövningen hos polismyndigheten sköts ofta av personal som är poliser men även civil personal handhar prövningen och fattar beslut vid vissa myndigheter. Ett exempel är Polismyndig- heten i , polisområdet , där full delegationsrätt med- delats för civil personal. Det vanligaste förfarandet är dock att polischef meddelar tillstånd beträffande handel med explosiva varor medan andra tillståndsärenden beslutas av polisinspektörer. För hantering och import av explosiva varor finns föreskrifter meddelade av (SÄIFS 1989:8). fanns allmänna råd meddelade av (Rikspolis- styrelsens allmänna råd för handläggning av tillstånd enligt förordningen om explosiva varor [FAP 555-1]) men dessa har numera utgått. Då några direkta handläggningsföreskrifter eller allmänna råd beträffande tillståndsgivningen inte finns tillämpas fortfarande i viss mån FAP 555-1. Vid handläggningen av tillståndsansökan prövas följande om- ständigheter. Sökandens lämplighet – är det en juridisk person som söker och då kontrolleras att bolaget är registrerat och inte är försatt i konkurs. En polismyndighet har uppgett att även bolagets firmatecknares lämplighet prövas på så sätt att firma- tecknaren söks i belastningsregistret och misstankeregistret. Föreståndarens lämplighet – Enligt 36 § förordningen om brandfarliga och explosiva varor skall en föreståndare utses för verksamheten. Vidare skall föreståndaren vara lämplig vilket framgår av 37 § förordningen om brandfarliga och explosiva varor. Sökning i belastningsregistret och misstankeregistret görs på föreståndaren för att bedöma lämpligheten. Kompetensen prövas – Enligt 37 § förordningen om brand- farliga och explosiva varor skall en föreståndare ha goda kun- skaper om och god erfarenhet av de varor som hanteras och den verksamhet som importen eller hanteringen ingår i. Prövningen sker på så sätt att intyg avseende genomgången utbildning bör finnas för föreståndaren. Teknisk besiktning på plats – Vid besiktningen på plats bedöms om tillgreppsskyddet är tillräckligt. Krav ställs på låsanordning. Vidare bedöms brandrisken och skyddsavståndet till andra objekt. Undersökning görs även på förrådsenheterna för att se att de är lämpliga och säkra. Vid avsyningen är kommunerna oftast med för att kontrollera brandrisken. Därtill kommer att många ärenden remitteras till kommunernas räddningstjänst för yttrande avseende brandskyddet. 6.4 Överväganden och förslag Förslag: Tillståndsgivningen avseende hanteringen av explosiva varor som handläggs av polismyndigheten föreslås över- flyttad till kommunerna. Därtill föreslås kommunerna bli till- ståndsmyndighet vid ansökan om sprängning och användning av pyrotekniska varor. Explosiva varor som har ett samband med ett vapentillstånd undantas från tillståndsplikten enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor. åläggs en samrådsskyldighet med kommunen vid tillståndsgivningen enligt vapenlagen (1996:67) när prövning avseende rätt att inneha ammunition sker, om inte omständigheterna i ärendet gör det onödigt. I lagen om brandfarliga och explosiva varor föreslås en reglering som tydliggör vad en tillståndsprövning skall innehålla. Kommunerna föreslås pröva frågor om nationella över- föringstillstånd medan föreslås pröva frågor om gränsöverskridande överföringstillstånd av explosiv vara. förslås även pröva samtliga frågor om tillstånd till import av explosiva varor. Kommunerna och åläggs en informa- tionsskyldighet gentemot polismyndigheten när ett tillstånds- ärende avseende explosiva varor anhängiggörs. En bestämmelse föreslås införd som ger en kommun rätt att träffa avtal med en annan kommun om att helt eller delvis ombesörja kommunens uppgifter enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor. Därtill föreslås att kommunen får rätt att delegera beslutanderätten i frågan till en anställd i en annan kommun. Förslaget medför ett antal följdändringar i andra författningar. I utredningens direktiv anges att utredaren särskilt skall se över bestämmelserna om vilka myndigheter som skall pröva tillstånd att handha brandfarliga och explosiva varor. Enligt direktiven skall i detta sammanhang beaktas de tidigare förslag och remissyttranden som lämnats. Syftet med tillståndskravet i lagen om brandfarliga och explosiva varor är, mot bakgrund av vad som angetts vara lagens syfte, olycksförebyggande, skadeförebyggande och brottsförebyggande. Tillståndskravet syftar till att ta tillvara både skydds- och säker- hetsintressen. Med hänsyn till dessa intressen måste det anses före- ligga ett krav på nationell likformighet. Prövningen av tillstånds- ärenden har anknytning till intresset att upprätthålla skyddet och säkerheten och hanteringen är omgärdad med omfattande bestäm- melser i dessa frågor. När det gäller tillståndsmyndighet avseende brandfarliga varor har det i tidigare utredningar inte ifrågasatts om överföring till annan myndighet skall ske av tillståndshandläggningen. Utredning har inte heller sett någon anledning att ytterligare överväga denna fråga. Inte heller har utredningen funnit anledning att överväga överföring till annan myndighet av tillståndshanteringen avseende tillstånd till hantering av explosiva varor som handläggs av . I förtydligande syfte föreslår dock utred- ningen att utpekas i lagtexten. Myndigheten är en egen myndighet och samma reglering gäller för som Försvarets materiel- verk. Någon förändring föreslås således inte utan bara ett förtyd- ligande i lagtexten. När det gäller tillstånd avseende explosiva varor som handläggs av polismyndigheten har föreslagit att tillståndshanteringen flyttas från polismyndigheten till kommunen. Det främsta skälet till förslaget är att få till stånd en renodling av polisens verksamhet. Frågan som utredningen har att ta ställning till är om det kan anses lämpligt att kommunen tar över tillståndshanteringen avseende explosiva varor som handläggs av polismyndigheten. Olika argument kan anföras både för och mot att tillståndspröv- ningen flyttas över till kommunen. När dessa argument diskuteras måste de ovan nämnda skydds- och säkerhetsintressena beaktas. 6.4.2Tillståndsgivningen avseende hantering av explosiva varor flyttas över till kommunerna har som alternativ till att föra över arbetsuppgifterna till kommunerna diskuterat om det är lämpligt att låta länsstyrelserna ansvara för arbetsuppgifterna. Detta har emellertid funnit vara mindre lämpligt då det skulle bli en märklig ordning om länsstyrelserna när det gäller tillståndsärendena avseende brandfarliga varor skulle vara andra instans som de skulle vara första instans när det gäller tillståndsärenden avseende explosiva varor. Vidare har anförts att länsstyrelserna inte har den kännedom om de lokala för- hållandena och inte heller det ansvar för förebyggande åtgärder från brandskyddssynpunkt som kommunerna har, omständigheter som är av stor betydelse för den instans som avgör ärendet som första instans. Utredning delar uppfattningen att det inte är ett bra alternativ att låta länsstyrelserna ansvara för uppgifterna. Utredningen anser att om tillståndsgivningen avseende hantering av explosiva varor skall flyttas från polismyndigheterna bör den flyttas till kommunerna. Nedan följer en diskussion avseende olika argument och frågeställningar som bör styra en eventuell tillstånds- överflyttning. Nationell likformighet kontra lokalkännedom Om tillståndshanteringen sprids på 290 kommuner i stället för 21 polismyndigheter kommer med all säkerhet likformigheten vid handläggningen inte bli lika stor. Emellertid är prövningen inte helt likformig. En bättre likformighet skulle med största sannolikhet uppnås om man i lagen tydliggör vilken bedömning som skall göras vid tillståndsprövningen. Därtill skulle föreskrifter eller allmänna råd för handläggningen av tillståndsärenden kunna meddelas. skulle kunna meddela motsvar- ande föreskrifter och allmänna råd som medde- lat (RPSFS 2002:9, FAP 551-3). Där anges bl.a. vilka bedömningar som bör göras avseende eventuella tidigare kriminella belastningar av en sökande i fråga om vapentillstånd. Kommunerna är tillståndsmyndighet avseende de brand- farliga varorna. Vidare har kommunerna genom lagen (2003:778) om skydd mot olyckor ett ansvar för att skydda människors liv och hälsa samt egendom och miljö genom att se till att åtgärder vidtas för att förebygga bränder och skador till följd av bränder samt, utan att andras ansvar inskränks, verka för att åstadkomma skydd mot andra olyckor än bränder. En överflyttning av tillståndshanteringen från polisen till kommunerna kommer att medföra att brand- och explosionsriskerna blir bedömda på likartat sätt av en och samma myndighet. bedöms tillståndsärendena av polismyndigheten som meddelar beslut avseende tillstånd avseende explosiva varor. Ett problem är att detta tillstånd kan sättas ur kraft på så sätt att kommunerna förbjuder hanteringen genom lagen om skydd mot olyckor. En sådan ordning är givetvis inte önskvärd och den nationella likformigheten urholkas. Om en och samma myndighet får ansvaret enligt båda lagarna kan en gemensam bedömning göras och beslut som strider mot varandra kan undvikas i vissa fall. Prövningarna enligt de olika lagarna måste dock givetvis hållas isär. Det kan också poängteras att polisen vid sin tillståndsgivning är beroende av kommunerna vid bedöm- ningen av risken för olyckor och konsekvenserna av dessa. Kommunerna kommer genom en överflyttning av tillstånds- givningen för explosiva varor att få ett stort ansvarsområde som till viss del överlappar syftet med annan tillståndsgivning och plane- ring. Härtill kommer, vilket även anför, att det av såväl skydds- och säkerhetsmässiga som rationella skäl är nödvändigt att samordna tillståndsgivningen med kommu- nernas verksamhet med fysisk planering och bygglovsgivning. Vidare kräver arbetsuppgifterna avseende tillstånd att handha explosiva varor ett betydande inslag av lokalkänne- dom. Denna lokalkännedom har kommunerna. Lokalkännedom är i fråga om bedömning av risker med explosiva varor mycket viktigt. Detta skyddskrav måste enligt utredningen väga särskilt tungt när det gäller explosiva varor. Sammanfattningsvis kan anföras att den nationella likformighe- ten vad gäller allmän ordning och säkerhet inte kommer att påverkas oacceptabelt. Likformigheten vid handläggningen kan i ett inledningsskede förväntas att bli något lägre men genom tydlig- görande i lagen om vilken bedömning som skall göras vid till- ståndsprövningen samt meddelande av föreskrifter eller allmänna råd uppnås en godtagbar likformighet. Därtill kommer beslut som strider mot varandra inte att uppstå lika lätt eller i vart fall begränsas då kommunerna får ansvaret för både lagen om brand- farliga och explosiva varor och lagen om skydd mot olyckor. Innebär kravet på säkerhetsintressena att polismyndigheten måste sköta tillståndshanteringen? Frågan är om kravet på säkerhetsintressena måste innebära att polismyndighet handlägger tillståndsplikten. Kan dessa intressen tillvaratas även om tillståndsprövningen flyttas till kommunerna? Den prövning som görs vid tillståndsansökan kräver en viss form av ordnings- och säkerhetstänkande, men i princip består handläggningen av mer eller mindre rutinartade kontroller. Därför kan det ifrågasättas om det ordnings- och säkerhetstänkande som fordras förutsätter polisiär utbildning eller kompetens. Att sådan inte är oundgänglig framgår redan av att beslutsbefogenheterna vid i , polisområde , delegerats till civil- anställd personal. Den besiktning som görs från brandskydds- synpunkt utförs ofta av kommunen på begäran av polisen och besiktningen avseende tillgreppskyddet borde även annan än polisman kunna göra eftersom det endast skall konsta- teras att godkänd låsanordning används. Även undersökning av förrådsenheterna borde kunna ske av annan än polisman. I vissa undantagsfall kan det nog finnas behov av kvalificerat polisiärt ordnings- och säkerhetstänkande. Om kommunerna över- tar tillståndshanteringen kan detta lösas genom att kommunerna åläggs en informationsskyldighet till polismyndigheten. Sammanfattningsvis kan utredningen konkludera att kravet på skydds- och säkerhetsintressen inte innebär att polismyndigheten måste sköta tillståndshanteringen. Det ordnings- och säkerhets- tänkande som fordras förutsätter inte polisiär kompetens. I undan- tagsfall kan dock sådan kompetens fordras men genom en infor- mationsskyldighet för kommunerna till polismyndigheten kan sådan kompetens vid behov kopplas in. Kommunen kan kontrollera laglydigheten De allra flesta tillstånd söks av juridiska personer. Vid tillstånds- handläggningen kontrolleras, som ovan redogjorts för, förestånda- rens laglydighet. Vissa polismyndigheter kontrollerar även firma- Det skulle kunna ifrågasättas om kontroll av laglydigheten måste ske vid tillståndshandläggningen. Kontroll av föreståndaren kan inte läggas till grund för bedömning vad gäller missbruk i den egna organisationen eller missbruk av bolagets styrelse. Därför kan det möjligtvis ifrågasättas vad en sådan kontroll egentligen kan ge. Att göra en laglydighetskontroll på samtliga anställda i ett bolag och på samtliga ägare till ett bolag är inte genomförbart i större bolag. En laglydighetskontroll av vissa nyckelpersoner i bolaget ger dock den bedömningsgrund som behövs för att avgöra om de som kontrolleras är skötsamma och har respekt för gällande författningar. Detta är givetvis viktigt med hänsyn till de risker som uppstår vid hanteringen av framför allt explosiva varor. Enligt utredningens mening bör firmatecknares och förestån- dares laglydighet kontrolleras. Detta kan ske lika väl hos kommun som hos polisen. Genom att kontrollera firmatecknares laglydighet får man en bedömningsgrund avseende den eller dem som har stora befogenheter i bolaget. Genom att kontrollera föreståndares lag- lydighet får man en bedömningsgrund när det gäller de som det faktiska ansvaret för hanteringen har delegerats till. Laglydighets- kontroll av dessa bör bidra till att höja säkerheten. I detta sammanhang bör framhållas att de polisregisteruppgifter som får ut vid laglydighetskontroll som gör i fråga om föreståndaren inte har stöd i författning. I förordningen (1999:1134) om belastnings- register och förordningen (1998:621) om misstankeregister finns ingen reglering som anger att uppgifter får lämnas ut för kontroll av föreståndare. Enligt uppgift görs dock detta ändå. Med hänsyn till vikten av att en kontroll av föreståndarens laglydighet görs anser utredningen att förordningen (1999:1134) om belastnings- register och förordningen (1998:621) om misstankeregister bör ändras på så sätt att ett tillägg görs som anger att uppgifter från registren får lämnas ut även vid lämplighetsprövning vid godkänn- ande av föreståndare. Kommunerna kan få tillgång till uppgifter i polisens belastnings- och misstankeregister Om laglydighetskontroll måste göras är det en förutsättning för att kommunerna skall kunna ta över handläggningen att de får tillgång till uppgifter i polisens belastnings- och misstankeregister. En synpunkt som kan framföras mot ett sådant förslag om till- gång till registeruppgifter för kommunerna är att det av integritets- skäl är olämpligt att sprida polisregisteruppgifter till andra myndig- heter. En spridning av integritetskänsliga uppgifter bör givetvis begränsas i största möjliga utsträckning. Emellertid måste, vilket även framfört i sitt delbetänkande SOU 2001:87 s. 53, en intresseavvägning ske mellan intresset av effektivitet i statsförvaltningen och intresset av integritet. Vilka värderingar som bör råda i samhället i detta avseende kan i viss mån utläsas av lagen (1998:620) om belastningsregister och lagen (1998:621) om misstankeregister med tillhörande förordningar. Av dessa författningar framgår att ett antal myndigheter som i sin verksamhet har att göra lämplighetsbedömningar och liknande, har rätt att få ut polisregisteruppgifter från polisen. Vissa myndigheter får dessutom ha direktåtkomst. har t.ex. på begäran, vid lämplighetspröv- ning avseende tillstånd enligt förordningen (1988:1145) om brand- farliga och explosiva varor, rätt att få ut uppgifter ur belastnings- registret beträffande sökande om brott som föranlett någon annan påföljd än penningböter (11 § första stycket 7 förordningen [1999:1134] om belastningsregister). Även uppgifter i misstanke- registret har rätt att få ut (4 § 9 förord- ningen [1999:1135] om misstankeregistret). Viktigt att påpeka är vidare att någon skillnad författningsmässigt i sekretesskyddet för uppgifterna inte kommer att uppstå även om det görs tillgängliga för kommunen (jfr 19 § lagen [1998:620] om belastningsregister och 14 § lagen [1998:621] om misstankeregister). Sannolikt är det dock så att i praktiken ökar risken för att uppgifter kommer ut om fler har tillgång till uppgifterna.