sou · GUB361 · 2007-01-01 00:00:00 — Det beslut som avses är ett beslut som följer av något av de förfaranden som fastställs i kapitel III. Förfarandena är huvudsakligen alternativa på det sättet att det i kapitel III anges dels ett huvudförfarande (artikel 23.1), dels några särskilda förfaranden som avviker från det vanliga förfarandet och som under vissa förutsättningar får tillämpas istället för huvudförfarandet (se avsnitt 5.1). I normalfallet skall alltså den beslutande myndigheten antingen fatta beslut enligt huvud- förfarandet eller enligt något av de särskilda förfarandena. Det innebär att när det i artikel 7.1 talas om beslut, det som huvudregel bara kan vara fråga om ett beslut. Som utgångspunkt avser beslutet sökandens flyktingstatus, men det kan även vara fråga om att exempelvis med beaktande av första asyllandsprincipen neka prövning enligt artikel 25. För svensk del bör ett beslut i artikelns mening som utgångspunkt innebära att frågan om asyl har prövats. I ett undantagsfall kan det bli fråga om fler än ett beslut. När en asylsökande lämnat in en s.k. efterföljande ansökan kan det bli fråga om att fatta ett nytt beslut på grund av den nya ansökan. Artikel 32 tillåter att medlemsstaterna i vissa fall tillämpar ett särskilt förfarande för det fall att en person ger in en efterföljande asylansökan. Med efterföljande ansökan avses en asylansökan som följer på en tidigare inlämnad ansökan. Det särskilda förfarandet enligt artikel 32 går i princip ut på att medlemsstaterna får tillämpa en preliminär prövning för att avgöra om den nya ansökan skall prövas på nytt enligt direktivets kapitel II eller inte. Av artikel 7.2 följer att en asylsökande har rätt att stanna kvar i medlemsstaten i vart fall till dess att den beslutande myndigheten vid denna preliminära prövning funnit att ansökan inte skall prövas vidare. Det finns alltså situationer när en asylsökande har rätt att stanna kvar i medlemsstaten även efter det att en beslutande myndighet beslutat i frågan. Det bör noteras att det enligt artikel 4.2 c inte är nödvändigt att den preliminära prövningen enligt artikel 32 görs av den myndighet som har behörighet att pröva asylansökningar. Artikel 7.2 anger även andra undantag. Medlemsstaterna får avvika från huvudregeln i artikel 7.1 om medlemsstaten kommer att överlämna eller utlämna personen till en annan medlemsstat enligt skyldigheter i enlighet med en europeisk arresteringsorder eller på annat sätt eller om medlemsstaten kommer att överlämna eller utlämna personen till ett tredjeland eller till internationella brottmålsdomstolar eller tribunaler. Om det skulle bli aktuellt med överlämnanden av dessa slag har den asylsökande alltså inte rätt att stanna kvar i landet till dess att asylansökan prövats i första instans. Sammanfattningsvis gäller således att en asylsökande som huvudregel har rätt att enligt artikel 7 stanna kvar i landet till dess att första instans har fattat beslut. I vissa fall kan denna rätt gälla under . Rätten för utlänningar att få stanna kvar i under prövningen av en asylansökan framgår inte av någon uttrycklig bestämmelse. Denna rätt är alltså inte positivt uttryckt i lag. Istället framgår rätten indirekt av reglerna om hur utlänningar får avlägsnas från landet. En utlänning kan avlägsnas från landet genom avvisning eller utvisning eller genom överföring enligt Dublinförordningen. Rätten att stanna i landet under asylprövningsförfarandet erhålls genom att utlänningars avlägsnande från landet omgärdas av regler som tillåter verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning endast under vissa förutsättningar. Den omständigheten att det finns ett öppet asylärende ingår dock inte bland de i lagtexten angivna verkställighetshindren. Detta är ett principiellt problem som behandlas nedan. Grunderna för avvisning och utvisning framgår av 8 kap. UtlL. Av 8 kap. 4 § UtlL framgår att det är som skall pröva frågan om avvisning om utlänningen söker asyl här. Av 8 kap. 7 § UtlL följer att det är som skall pröva frågan om utvisning om utlänningen inte skall avvisas och denne saknar pass eller de tillstånd som krävs för att få uppehålla sig i landet. Om det är fråga om utvisning på grund av brott är det enligt 8 kap. 9 § UtlL den domstol som handlägger brottmålet som skall besluta om utvisning, vilket enligt 8 kap. 10 § UtlL gäller på motsvarande sätt när det är fråga om att en domstol enligt 34 kap. beslutar att ändra en påföljd. Det finns även en annan typ av avlägsnandebeslut utöver beslut om avvisning och utvisning, nämligen beslut om överföring av en utlänning med stöd av Dublinförordningen. Enligt 1 kap. 9 § UtlL skall ett sådant beslut i tillämpliga delar jämställas med beslut om avvisning och utvisning. Vi kan konstatera att de svenska reglerna för utvisning på grund av brott och verkställighet av ett sådant beslut inte uppfyller direktivet i denna del. En asylsökande som begått brott och utvisats kan få utvisningsbeslutet verkställt trots att asylansökan ännu inte prövats. Om allmän domstol prövar en utvisningsfråga skall domstolen enligt 8 kap. 11 § UtlL ta hänsyn till vissa omständigheter. Bland annat gäller enligt andra stycket att en flykting får utvisas endast under vissa speciella förhållanden. Av bestämmelsen följer att domstolen har att bedöma omständigheter som är avgörande för den enskildes flyktingstatus. Domstolen fattar dock inte något beslut i frågan om flyktingstatus eller uppehållstillstånd. Domstolsutvisning enligt 8 kap. 8 § UtlL och en asylprövning sker inom ramen för skilda processer, som styrs av helt olika regelsystem i UtlL. Även om domstol har beslutat om utvisning enligt 8 kap. 8 § UtlL skall utlänningens asylansökan prövas i den administrativa processen3, men en asylsökande som dömts för brott har alltså inte en ovillkorlig rätt att stanna kvar i landet till dess dennes asylansökan prövats i asylförfarandets första 3 Se UN 212-94. Enligt artikel 7 skall den enskilde ha rätt att stanna kvar i landet till dess att han eller hon fått en prövning i åtminstone en instans. Detta uppfylls inte av nuvarande svenska regler. Inledningsvis nämndes att det kunde vara ett problem med att det inte utgör något verkställighetshinder att det finns ett öppet asylärende. Har det beslutats att en utlänning skall avvisas eller utvisas gäller normalt att beslutet inte får verkställas förrän beslutet vunnit laga kraft eller nöjdförklaring har avgetts. Eftersom ett avvisnings- eller utvisningsbeslut vanligtvis fattas med beslutet om uppehållstillstånd, har sökanden i normalfallet haft rätt att stanna kvar i landet åtminstone så länge som artikel 7 stadgar. Detta gäller även för det fall att det förordnats att beslutet får verkställas utan hinder av att det inte vunnit laga kraft. Det bör dock uppmärksammas att det inte finns något formellt hinder mot att besluta om avvisning eller utvisning i ett separat beslut skilt från prövningen av asylfrågan. Det motsatta gäller: om en ansökan om uppehållstillstånd avslås eller uppehållstillstånd återkallas medan utlänningen befinner sig i , skall det meddelas ett beslut om avvisning eller utvisning, om inte särskilda skäl talar mot det. Detta framgår av 8 kap. 16 § UtlL. Det finns ingen mot- svarande bestämmelse som stadgar att beslut om avvisning eller utvisning får fattas endast i samband med en prövning av uppehållstillståndet om utlänningen gjort en asylansökan. Det finns alltså en teoretisk risk att en asylsökande avlägsnas ur landet innan en asylansökan prövats i första instans. Att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut enligt 13 kap. 1 § UtlL måste föregås av muntlig handläggning gör ingen skillnad. Inte heller gör det någon skillnad att verkställighetshinder enligt 8 kap. 17 § UtlL skall beaktas när en fråga om avvisning eller utvisning prövas. Pröv- ningen av om verkställighetshinder föreligger är visserligen snarlik prövningen av asylbehovet, men sökanden får inte någon prövning av sin flyktingstatus. Det skall påpekas att det knappast torde finnas någon beslutsfattare på som skulle besluta om avlägsnande utan att ta ställning till åberopade asylskäl. Syftet med en författningsreglering av ovan angivna skäl skulle alltså vara att tydliggöra vad som redan gäller i praktiken. Ett annat exempel på en situation där en asylsökandes rätt enligt artikel 7 att stanna kvar i landet inte fullt ut tillgodoses genom nuvarande svenska regler är de situationer där en asylsökande, genom att lämna in en efterföljande ansökan, har rätt att stanna kvar i medlemsstaten till dess att vederbörande myndighet i vart fall gjort en preliminär prövning av den nya ansökan. Av 12 kap. 19 § UtlL följer att om utlänningen i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som vunnit laga kraft åberopar nya omständigheter kan – under vissa förutsätt- ningar – vara skyldigt att ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning. måste således bedöma om förutsättningarna är sådana att det skall ske en ny prövning. Enligt artikel 7.2 har sökanden rätt att stanna kvar i landet till dess att gjort den preliminära prövningen. Till dess att verket fattat ett sådant beslut gäller dock att det tidigare, lagakraftvunna beslutet skall verkställas. Återigen gäller att ett sådant förfarande knappast förekommer i praktiken, men det finns inget formellt hinder mot att beslutet verkställs innan det gjorts en prövning enligt 12 kap. 19 § UtlL. Enligt denna bestämmelse föreligger en skyldighet att inhibera beslutet om avlägsnande först i samband med den preliminära prövningen. Att verkställande myndighet måste pröva om det föreligger verkställighetshinder gör ingen skillnad. Sökanden skall enligt artikel 7 ha rätt att stanna till dess beaktat de nya omständigheterna i en pröv- ning enligt 12 kap. 19 § UtlL. Någon sådan regel finns dock inte. Det kan uppstå vissa praktiska problem med anledning av den rätt som artikel 7.2 tillerkänner den enskilde. Så som artikeln är utformad skulle formellt sett varje ny ansökan eller omständighet kräva ett nytt beslut av innan avlägsnandebeslutet kan verkställas. Det innebär att den enskilde skulle kunna på landets tröskel åberopa nya omständigheter som fordrar ett ställningstagande av och som därför hindrar verkställigheten. Draget till sin absurda ytterlighet skulle en beslutsfattare från vara tvungen att följa en utlänning – som skall avvisas eller utvisas – till gränsen för att där vara beredd att ta ställning till ett eventuellt åberopande av nya omständigheter. Det måste dock finnas en rimlig begränsning på denna rätt. Regelns begränsning går möjligtvis att utläsa med hjälp av artikel 25.2 f. Enligt artikel 25.2 f behöver medlemsstaterna inte pröva sökandens flyktingstatus om ansökan kan nekas på grund av att sökanden lämnat in en identisk ansökan efter ett slutligt beslut. Ett slutligt beslut enligt direktivets definition är ett beslut som kan överklagas i enlighet med direktivets kapitel V. Detta betyder att en sökande inte omfattas av direktivets rättssäkerhets- garantier om denne lämnar in en identisk ansökan efter ett beslut som inte längre får överklagas. En efterföljande ansökan som är identisk med en tidigare ansökan ger alltså inte sökanden någon fortsatt rätt att stanna kvar i medlemsstaten. Slutligen bör det uppmärksammas att det istället för en prövning av sökandens asylskäl kan bli aktuellt med en överföring enligt Dublinförordningen. Sökanden har i det läget inte rätt att stanna kvar i landet till dess asylskälen prövas utan endast till dess att beslut fattats enligt förordningen. Syftet med förordningen är ju just att bara det land som är ansvarigt enligt förordningen skall pröva asylskälen. Om beslutar om sådan över- föring avvisar verket vanligtvis asylansökan. Verket prövar alltså i sådant fall inte ansökan. Rätten att stanna i landet utsträcks enligt direktivet inte längre än till dess att beslut om överföring fattats enligt Dublinförordningen. Det följer för övrigt inte heller av förordningen någon rätt för utlänningen att stanna kvar i landet efter det att ett beslut om överföring fattats. Av det ovan anförda följer att nuvarande svenska regler i vissa undantagsfall inte tillhandahåller den rätt att stanna kvar i landet som artikel 7 förutsätter. Det finns således anledning att införa sådana regler. Vi föreslår att det införs en allmän regel om att beslut om avvisning eller utvisning inte får verkställas beträffande en utlänning som ansöker om uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt innan ansökan prövats eller beslut fattats att inte pröva ansökan eller att inte bevilja ny prövning. Förslaget skall inte ses som en inskränkning av den nuvarande rätten för en utlänning att stanna kvar i under prövningen av hans eller hennes uppehållstillståndsansökan. Som huvudregel gäller alltjämt att ett beslut om avvisning eller utvisning inte verkställs förrän beslutet vunnit laga kraft eller nöjdförklaring har avgetts. Den föreslagna bestämmelsen skall istället ses som en regel som uttryckligen anger det minimiskydd som följer av asylprocedur- direktivet mot att tvingas lämna landet under ett pågående asylärende. Det saknas anledning att i detta sammanhang behandla personer som endast söker uppehållstillstånd som skyddsbehövande i övrigt annorlunda än asylsökande. Bestämmelsen bör därför även omfatta sådana utlänningar. Asylprocedurdirektivet utgör inget hinder mot det. Artikel 7 är omdiskuterad. UNHCR menar att asylsökande riskerar att berövas rätten till ett effektivt rättsmedel eftersom den asylsökande som nekas asyl i första instans inte har rätt att stanna kvar i landet som han eller hon väntar på att få sitt överklagande prövat4. föreslog att rätten skulle vara mer omfattande; nämligen att sökanden skulle ha rätt att stanna kvar i landet till dess ett slutligt beslut (se definitionen) har fattats och det inte längre finns några möjligheter till överklagande, vilket enligt parlamentet är en allmän princip i internationell rätt. Parlamentet ansåg även att medlemsstaterna borde få göra undantag från bestämmelsen i punkten 1 endast då det har fastställts att ansökan är uppenbart ogrundad eller klart bedräglig. I gäller som huvudregel att ett beslut om avvisning eller utvisning inte får verkställas förrän beslutet vunnit laga kraft eller nöjdförklaring har avgetts. Detta innebär att det svenska systemet är utformat på ett sätt som är förenligt med UNHCR:s och parlamentets uppfattning om hur förfarandet bör vara (de undantagsfall som redovisats tidigare i detta avsnitt bortses från i detta sammanhang). Visserligen kan enligt 8 kap. 6 § UtlL förordna att dess avvisningsbeslut skall verkställas om det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på någon annan grund. Bestämmelsen motiveras med att det inte är rimligt att personer som uppenbart saknar rätt till asyl eller uppehållstillstånd av andra skäl här i kan stanna kvar i landet i avvaktan på att ett avvisningsbeslut efter överklagande blir definitivt5. Det kan ta innan ett ärende är slutligt avgjort. Parlamentet godtog i sitt förslag ett sådant undantag och bestämmelsen i 8 kap. 6 § UtlL måste kunna anses godtagbar även utifrån UNHCR:s synsätt. Det finns således inte anledning att med beaktande av den kritik som framförts mot artikeln överväga några författningsändringar. 4.3Krav som ställs på prövningen av asylansökningar Utredningens bedömning: Artikel 8 föranleder inga författningsändringar. Artikel 8 handlar om hur prövningen av en asylansökan skall gå till. De efterföljande artiklarna innehåller regler för hur ett ärende skall handläggas. Artikel 8 behandlar de grundläggande principer som skall gälla för själva prövningen. Centralt för artikeln är att varje 4Pressmeddelande UNHCR 051202. 2004/05:170 s. 215. ansökan skall prövas individuellt, objektivt, opartiskt och med beaktande av exakt och aktuell länderkunskap. Enligt artikel 8.1 får asylansökningar inte avslås eller nekas prövning endast på den grunden att de inte lämnats in . I artikeln anges vidare att bestämmelsen inte skall påverka tillämpningen av artikel 23.4 i, som närmast är en bestämmelse som anger en rätt för medlemsstaterna att ge instruktioner om ärendenas prioriteringsordning. Av 5 kap. 1 § UtlL följer att flyktingar som befinner sig i har rätt till uppehållstillstånd och att ett sådant tillstånd får vägras endast i vissa särskilt angivna undantagsfall. Den omständigheten att en ansökan lämnats in sent utgör inte ett sådant undantag och kan således inte i sig föranleda ett avslagsbeslut. Det innebär att artikel 8.1 inte föranleder några författningsändringar. 4.3.2Rätten till individuell, objektiv och opartisk prövning Artikel 8.2 stadgar att medlemsstaterna skall se till att asyl- ansökningar prövas individuellt, objektivt och opartiskt. Enligt 1 kap. 9 § regeringsformen skall domstolar och förvalt- ningsmyndigheter m.fl. beakta allas likhet inför lagen samt iakttaga saklighet och opartiskhet. Däremot följer inte rätten till en individuell prövning av regeringsformen. En sådan rätt följer normalt av den för det enskilda fallet aktuella lagstiftningen. Av 4 kap. 1 § och 5 kap. 1 § UtlL framgår att den som är flykting och befinner sig i har rätt till uppehållstillstånd i landet. Det är fråga om en individuell rätt. Utlänningslagstiftningen bygger på att denna rätt prövas individuellt. Något utrymme för kollektiva prövningar finns inte. En annan sak är att en grupp personer kan ha ett stort antal omständigheter gemensamma och att bedömningen av en persons asylbehov i denna grupp kan ha betydelse för andra personer i gruppen. Detta gäller vanligtvis för familjer. Den enskilde skall dock, som nämnts ovan, alltid få en individuell prövning. Kravet på att asylansökningar skall prövas individuellt, objektivt och opartiskt är således uppfyllt i svensk rätt. 4.3.3Länderkunskap och myndigheters kompetens Artikel 8.2 anger även att medlemsstaterna skall se till att exakt och aktuell information om den allmänna situation som råder i de asylsökandes ursprungsländer, och vid behov i de länder som de asylsökande rest igenom, finns tillgänglig för beslutsfattare samt att beslutsfattare har nödvändig kompetens. Sådan kunskap brukar i kallas länderkunskap. Det främsta underlaget för beslut är sökandens egen berättelse. handläggare har även tillgång till praxis från , , och regeringen. Vidare har – som alla andra förvaltningsmyndigheter – en allmän utrednings- skyldighet. I asylärenden avser skyldigheten främst att utreda förhållanden i andra länder. För att uppfylla denna har Migrations- verket som främsta informationskällor utlandsmyndigheterna, UNHCR, EU-samarbetet, frivilligorganisationer och internet. Verket genomför även resor för faktainsamling. Lagringen av information sker till stor del genom verkets databasbaserade länderinformationssystem Lifos. Informationen finns utlagd på verkets hemsida. länderkunskap finns väl beskrivet i förarbetena till UtlL6. Det saknas anledning att upprepa den informationen här. Det räcker att konstatera att systemet uppfyller kraven i artikel 8.2. Beträffande kravet på personalens kompetens gäller även här – som berörts i avsnitt 4.1.3 – att kravet inte är av sådan natur att det måste lagfästas, i vart fall inte när det är fråga om en sådan allmän kompetens som att ha adekvata kunskaper. Det är en grund- läggande förvaltningstradition att varje myndighet allmänt sett skall vara kompetent för sitt ansvarsområde. Det är myndighetschefens ansvar enligt verksförordningen att ta till vara och utveckla de anställdas kompetens och erfarenhet. Det genomförs regelbundet utbildningsinsatser inom . Någon särskild reglering för myndigheters kompetens synes därför inte vara påkallad i denna del. Enligt artikel 8.3 skall även den domstol dit beslut får överklagas enligt artikel 39 få tillgång till länderkunskapen. Domstolen kan få tillgång till informationen genom den beslutande myndigheten, den enskilde eller på annat sätt. 2004/05:170 s. 148 f. Även migrationsdomstolarna har en utredningsskyldighet. Denna framgår av 8 § förvaltningsprocesslagen (1971:291, FPL). För utlänningsärendena innebär det att domstolarna bör ha erforderlig kompetens i flyktingrätt, mänskliga rättigheter och internationell rätt. Domstolarna skall i övrigt grunda sina avgör- anden på vad som kommer fram vid handläggningen i domstolen, dvs. på samma sätt som i andra mål och ärenden. Det ankommer i princip på parterna, dvs. och sökanden, att ansvara för utredning och bevisning. Det är som skall lägga fram vad som är känt om förhållandena i det land som sökanden kommer från och bemöta sökandens påståenden i den mån verket anser dem vara oriktiga7. Domstolen kan behöva viss kunskap för att kunna bedöma riktigheten i de uppgifter som läggs fram. Det har inte ansetts lämpligt att domstolarna inhämtar eller tillförs utredning på annat sätt än det som FPL föreskriver. Detta förfarande uppfyller kraven i artikel 8.3. Det får enligt artikel 8.4 finnas regler om översättning av relevanta handlingar. Det är fråga om en fakultativ regel som inte ålägger medlemsstaterna en skyldighet att införa regler om översättning av handlingar. Artikel 8.4 föranleder således inte några författningsändringar. anförde att medlems- staterna borde vara tvungna att ha regler om översättning av relevanta handlingar, eftersom översättning är ett mycket viktigt led i asylförfarandet. Den allmänna skyldigheten enligt 8 § FL för myndigheterna att vid behov anlita tolk för att översätta handlingar bör vara tillräcklig för att tillgodose även parlamentets synpunkter. Sammanfattningsvis är det således vår uppfattning att artikel 8 inte föranleder några författningsändringar. 4.4Krav som ställs på beslut av den beslutande myndigheten Utredningens bedömning: Artikel 9 föranleder inga författningsändringar. Artikel 9 handlar om hur ett beslut om flyktingstatus skall utformas. Bland annat skall beslutet vara skriftligt och som huvudregel innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet. 2004/05:170 s. 137. Medlemsstaterna skall enligt artikel 9.1 se till att beslut om asylansökningar meddelas skriftligen. Enligt artikel 9.2 skall avslagsbeslut innehålla skälen till avslaget samt en överklagande- hänvisning. Beviljas inte flyktingstatus måste skälen inte anges om den enskilde istället beviljats en likvärdig status, men skälen skall i sådant fall framgå av sökandens akt och hållas tillgängligt för sökanden. Vidare är det tillåtet enligt artikel 9.2 att tillhandahålla överklagandehänvisningar med hjälp av elektroniska medel som är tillgängliga för sökanden. Allmänt gäller att domstolar och myndigheter skall i domar och beslut redogöra för beslutet samt ange de skäl som har bestämt utgången. Detta följer av såväl som FL och FPL. Den beslutsfattande myndigheten skall också upplysa part om hur och inom vilken tid överklagande kan ske, om överklagande av avgörandet är möjligt. Enligt 13 kap. 10 § första stycket UtlL skall ett beslut i fråga om uppehållstillstånd alltid innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet. För alla andra beslut tillämpas 20 § FL enligt vilken ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende som huvudregel skall innehålla de skäl som har bestämt utgången. I vissa närmare angivna fall får skälen utlämnas. Normalt skall domar och beslut skriftligen tillhandahållas den enskilde. Enligt 21 § första stycket FL skall en sökande underrättas om innehållet i det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet, om detta inte är uppenbart obehövligt. Enligt 7 § förordningen (2003:234) om tiden för tillhandahållande av domar och beslut m.m. skall en myndighet tillhandahålla ett beslut senast efter dagen för avkunnande eller i andra fall (om myndigheten gett till känna beslutet genom anslag gäller andra tidsfrister) . I förordningen finns även bestämmelser om hur beslutet skall tillhandahållas. I normalfallet bör detta ske genom att beslutet skickas med post.