sou · GUB399 · 2007-01-01 00:00:00 — En framgångsfrekvens om 75–är sannolikt en alltför hög målsättning för en konkurrens- myndighet som, liksom , driver processer i domstol. Enligt ingår den av genomförda utvärderingen som en del av det löpande kvalitetssäkringsarbete som pågår vid myndigheten. Verket har också vidtagit flera av de åtgärder som föreslagit, och dessa åtgärder har börjat få genomslag i verksamheten. Exempelvis har uppdaterat sin lagtillämpningspolicy på så sätt att det 29TP PT A a s 13 f En översyn av hur det nuvarande förfarandet enligt konkurrenslagen fungerar numera klargörs att verket skall prioritera allvarliga överträdelser av konkurrensreglerna. Vidare har omarbetat sina allmänna råd om eftergift och nedsättning av konkurrensskade- avgift.TPF30FPT Syftet med de nya allmänna råden är att öka eftergifts- programmets attraktion så att fler kartellöverträdelser kan avslöjas samt att ytterligare anpassa programmet till kommissionens och andra EU-medlemsstaters program. 3.8Samtal med berörda intressenter För att få en uppfattning om hur det nuvarande förfarandet enligt konkurrenslagen, med fokus på mål om konkurrensskadeavgift, fungerar samt få underlag för tänkbara reformförslag har vi bl.a. hämtat in synpunkter från ett antal intressenter som på olika sätt har erfarenhet av konkurrensmål. Vi har träffat företrädare för , , Mark- nadsdomstolen, och sju advokatbyråer. De har redogjort för sin syn på det nuvarande systemet. Vidare har vi frå- gat om de anser att det finns onödiga trögheter i systemet och, om så är fallet, var dessa finns samt vad man kan göra, stort som smått, för att effektivisera förfarandet såväl hos som i domstol. Slutligen har vi bett om deras reflektioner kring en ord- ning där får besluta om konkurrensskadeavgift och där verkets beslut kan överklagas hos eller att införa prövningstillstånd i ledet – . Svaren ger inte någon entydig bild. De visar dock på erfarenheter från skilda håll. Det är naturligt att bedömningen av hur förfaran- det fungerat varierar mellan intressenterna och sannolikt delvis är beroende av deras intresseanknytning. Sammantaget ger dock svaren, enligt vår uppfattning, en ganska god bild av hur för- farandet fungerar. Flera intressenter har framhållit att det kan vara svårt att avgöra hur effektivt det nuvarande systemet är eftersom det finns förhållandevis få lagakraftvunna avgöranden avseende mål om konkurrensskadeavgift, och eftersom endast två mål avseende konkurrensbegränsande samarbete mellan företagTPF31FPT har prövats av 30TP PT allmänna råd (KKVFS 2006:1) 31TP PT Plaströr- och bensinmålet En översyn av hur det nuvarande förfarandet enligt konkurrenslagen fungerar Det s.k. bensinmålet synes ha spelat en stor roll för de tillfrågades uppfattningar i en rad frågor. 3.8.2Hur fungerar det nuvarande förfarandet enligt konkurrenslagen, främst avseende mål om konkurrensskadeavgift? Flertalet intressenter har uppgett att de anser att det nuvarande systemet fungerar ganska bra, men att en del förbättringar kan göras. Enligt tar handläggningen av mål om konkurrensskadeavgift , och erfarenheterna från några av verkets större utredningar visar att det tar alltför från ett initiativ hos till ett slutligt domstolsavgörande. Den viktigaste förklaringen till den onödiga tidsutdräkten är att saknar de resurser som krävs för att effektivt hantera konkurrensmål. Företrädare för , och samt samtliga advokater har framhållit att mate- rian i konkurrensmål ofta är av sådan beskaffenhet och omfattning att det inte går att komma ifrån att handläggningstiderna blir förhållandevis långa. har de anfört att handläggnings- tiderna i dessa mål, vid en jämförelse med handläggningstiderna i dels vidlyftiga tviste- och brottmål, dels kommissionens ärenden och EG-domstolarnas mål, inte är anmärkningsvärt långa. Samtliga intressenter har framhållit att det är viktigt att de domare som handlägger mål enligt konkurrenslagen har goda kun- skaper i konkurrensrätt. Vissa har påtalat att tankarna bakom den nuvarande ordningen avseende mål om konkurrensskadeavgift är riktiga, dvs. att väcker talan vid och att tingsrättens dom kan överprövas av Marknads- domstolen. Andra har ansett att målen bör hanteras i det ordinära domstolssystemet, företrädesvis genom att inordnas i med som sista instans. Enligt intressenterna skulle dock en del åtgärder kunna vidtas för att snabba upp förfarandet. Samtliga intressenter har påtalat att , med hänsyn till de senaste årens ökning av konkurrensmål, är i behov av ytterligare resurser, och flera En översyn av hur det nuvarande förfarandet enligt konkurrenslagen fungerar intressenter har pekat på brister i utredningar och processföring. 3.8.3Finns det onödiga trögheter i systemet? Enligt intressenterna påverkar bristen på resurser vid och kvaliteten på utredningar och processföring handläggningstiderna i domstol. Samtliga intressenter har påtalat att prioriterat bekämpningen av karteller, att detta har lett till en rad utredningar hos verket och att delvis förändrade arbetssätt inneburit en ökning av antalet mål vid . Enligt samtliga intressenter är i behov av ytterligare resurser för att klara av den ökade måltillströmningen.TPF32FPT Flera intressenter har framfört kritik mot utredningar och sätt att processa i domstol. Enligt några intressen- ter är verkets utredningar och stämningsansökningar ofta brist- fälliga, och företrädare för har överlag dåligt fokus i sin processföring. Det har anförts att verket inte förefaller ha tänkt färdigt när ansökan om stämning ges in till , samt att det är vanligt att stämningsansökningarna är ofullständiga beträffande såväl sak- som bevisuppgifter och att detta föranleder onödig skriftväxling. Några intressenter har upp- gett att synes välja att stämma på stora sjok av utredningen utan att kritiskt fråga sig om det finns tillräcklig bevisning för samtliga påståenden. Vidare har det påtalats att verket synes ha hög personalomsättning. Enligt företrädare för saknas tillräckliga inci- tament för företagen att samarbeta med verket och bidra till att myndighetens uppgifter om sak- och marknadsförhållanden är korrekta. Detta har enligt myndigheten sin främsta förklaring i att inte får besluta om konkurrensskadeavgift. Det är först då målen hamnar i domstol som det finns förutsättningar att få bl.a. sakförhållanden klarlagda. Vidare avstår företrädare för företagen och deras ombud i allt större utsträckning från att yttra sig över verkets utredningar. Enligt företrädare för Konkurrens- 32TP PT Detta har sagts innan förändrat sitt lottningssystem. En översyn av hur det nuvarande förfarandet enligt konkurrenslagen fungerar verket ter sig ombudens agerande i denna del anmärkningsvärt med hänsyn till framförd kritik mot verkets utredningar och process- föring. I de fall företag har yttrat sig över utkast till stämningsansökan har det ofta lett till förändringar och justeringar av verkets talan. I några fall har t.o.m. avstått från att väcka talan mot berört företag. Vidare har företrädare för påtalat att rätte- gången i omfattande konkurrensmål är omständlig eftersom den s.k. muntlighetsprincipen gäller i domstol och förhandlingarna därmed kan komma att belastas av tidsödande uppläsning av skrift- ligt material. Ett annat problem är, enligt verket, att de förhörsutskrifter som har gjort under utred- ningen i princip inte får åberopas som bevisning i domstol. Många sakomständigheter i den talan som verket väcker kan vara baserade på muntliga utsagor om händelseförloppet, dvs. möten och andra kontakter, och bolagens efterföljande marknadsagerande. Företrä- dare för har uppgett att det har hänt att de som hörts under utredningen och som lämnat uppgifter som stött verkets påståenden backat från dessa uppgifter vid förhör i dom- stol. Företrädare för och samtliga advokater har uppgett att ofta brister i sin materiella pro- cessledning. De har sagt att parts inlagor ibland endast översänds till motpart för yttrande utan att företrädare för tingsrätten försö- ker utreda eventuella oklarheter i målen, att domstolens personal är väl generösa med anstånd och att det är ovanligt att företrädare för tingsrätten upprättar kompletteringsförelägganden, tidsplaner, frågeförteckningar och skriftliga sammanställningar. Enligt företrädare för handlägger de mål om konkurrensskadeavgift enligt regelboken. De har påtalat att nuvarande ordning, dvs. att mål om konkurrensskadeavgift skall handläggas enligt regler om indispositiva tviste- mål, ger upphov till tillämpningsproblem, bl.a. i fråga om materiell processledning, närvaro vid förhandlingar och mellandomssituatio- ner. Vidare har företrädare för tingsrätten påtalat att gränsdrag- ningen mellan att undanröja oklarheter i talan och att hjälpa verket i processen i många fall är svår. Enligt företrä- dare för tingsrätten är behovet av förberedelse stort i de konkur- rensrättsliga målen. I det sammanhanget har de särskilt framhållit bensinmålet där det hölls muntlig förberedelse i och En översyn av hur det nuvarande förfarandet enligt konkurrenslagen fungerar där det förekom ett flertal taleändringar från sida. Samtliga advokater har framfört kritik mot den nuvarande processordningen för ärenden och mål enligt konkurrenslagen. De har uppgett att nuvarande ordning innebär att kan föra in nya omständigheter och bevis i processen i Marknads- domstolen, vilket kan leda till att det material som domstolen har att bedöma delvis skiljer sig från det material underinstansen prö- vat. Företrädare för och har uppgett att det i bensinmålet framför allt var huvudförhandlingen som tog tid. Bolagens ombud höll långa och likartade sakframställ- ningar och pläderingar. De har dock påpekat att i det stora hela handläggningstiden i inte var lång. Enligt några intressenter är det få advokater som är verksamma på konkurrensrättens område, och eftersom i huvudsak samma advokater uppträder som ombud i flera mål kan det ibland vara svårt att sätta ut mål till förhandling. Företrädare för och advokaterna har däremot uppgett att det inte har varit några problem att boka advokater till förhandlingar. Enligt advokaterna är konkurrensrätten ett lukrativt område med ett för- hållandevis stort antal verksamma advokater, och en advokat har möjlighet att sätta annan advokat i sitt ställe. 3.8.4Vad man kan göra, stort som smått, för att effektivisera förfarandet hos och i domstol? Enligt samtliga intressenter skulle handläggningen över lag snabbas upp något med ytterligare resurser till . Flertalet intressenter har efterlyst en höjning av kompetensen hos personal. Samtliga intressenter har uppgett att det är viktigt att tillförs ytterligare resurser. Enligt företrädare för tings- rätten kräver ärenden och mål enligt konkurrenslagen två års- arbetskrafter. Behovet är emellertid ojämnt fördelat över tiden, och inte minst krävs ytterligare förstärkning i samband med de vidlyf- tiga målen. En översyn av hur det nuvarande förfarandet enligt konkurrenslagen fungerar Flertalet intressenter har framhållit att en hel del tid skulle vinnas om talan redan från början vore renod- lad, klar och tydlig. Enligt några intressenter bör möjligen verkets utredningar regleras på sätt som sker för brottmåls vidkommande genom reglerna om förundersökning. Några intressenter har väckt frågan om inte företrädare för i domstolsprocessen bör biträdas av advokater med processerfarenhet. Samtliga advokater har uppgett att redan i utkast till stämningsansökan bör ange den eller de avgifter som verket kommer att yrka i domstol. Enligt några intressenter borde advokaterna i vidlyftiga kon- kurrensmål i större utsträckning kunna samordna sina sakfram- ställningar och pläderingar. Det bästa vore, enligt företrädare för och , om huvudförhand- lingen kunde begränsas till yrkanden och inställningar jämte grun- der samt bevisupptagning. När det gäller den skriftliga bevisningen torde det räcka med att rättens ordförande informerar parterna om att rättens ledamöter tagit del av ingivna och åberopade handlingar, varefter dessa är processmaterial. Flertalet intressenter har gjort gällande att en del kan göras av företrädare för domstolarna för att snabba upp domstolsförfaran- det och att kortare handläggningstider och effektivare resurs- användning kan uppnås genom bl.a. en mera aktiv processledning. Företrädare för har framhållit att det är viktigt att parterna i ett tidigt skede av domstolsprocessen uppger vad de vill anföra och att företrädare för domstolen genom processledning försöker få parterna att fokusera kring det som är av intresse i målet och begränsa skriftväxlingen. Vidare har de uppgett att före- trädare för domstolarna bör upprätta tidsplaner och vara restriktiva med att bevilja anstånd. Flera har framfört kritik mot nuvarande processordning. Enligt företrädare för bör det övervägas att införa en särskild rättegångsordning för ärenden och mål enligt konkurrens- lagen som hämtar sina beståndsdelar från såväl reglerna om rätte- gång i brottmål som reglerna om rättegång i indispositiva och dis- positiva tvistemål. Några advokater har anfört att ärenden och mål enligt konkurrenslagen eventuellt bör handläggas som dispositiva tvistemål. Enligt företrädare för är det, med hänsyn till nuvarande måltillströmning, önskvärt med en vice ordförande En översyn av hur det nuvarande förfarandet enligt konkurrenslagen fungerar som tjänstgör i på heltid och ytterligare några ersättare. Vidare har de uppgett att fokusering på bekämpning av karteller kan medföra ytterligare resurs- behov hos . Några advokater har påtalat att företag, som t.ex. drabbats av andra företags överträdelser av konkurrensreglerna, i vissa fall kan vara intresserade av att i en process inträda som intervenient på sida. Enligt advokaterna torde det dock krävas att intervenienten kan få ersättning för sina rättegångskostnader. 3.8.5En ordning där beslutar om konkurrensskadeavgift och där verkets beslut kan överklagas hos , eller att införa prövningstillstånd i ledet – Flertalet intressenter har uppgett att de är negativa till en ordning där får besluta om konkurrensskadeavgift och där verkets beslut överklagas hos . Många är också negativa till att införa prövningstillstånd i ledet – . har angett följande. Verket bör, i likhet med kommissionen vid tillämpning av , få behö- righet att besluta om konkurrensskadeavgift i första instans. beslut bör överklagas hos och prövningstillstånd införas i ledet – . Det finns en rad fördelar med en ordning där verket får besluta om konkurrensskadeavgift. En beslutanderätt för innebär att en överträdelse kommer att lagföras snabbare än vad som sker . Det skulle öka effektiviteten i för- farandet. Detta vore till gagn för företagen, särskilt för de som är involverade i enkla och mindre allvarliga överträdelser och för de företag som godtar verkets bedömning. Vidare innebär en beslu- tanderätt för att påståenden om överträdelser, bevisning och rättslig och ekonomisk analys utsätts för motparter- nas kritiska granskning på ett tidigare stadium i rättskedjan än vad som sker . En ordning som innebär att processens tyngdpunkt förskjuts till verket torde ge klara effektivitetsvinster i nästföljande led, dvs. En beslutanderätt för torde En översyn av hur det nuvarande förfarandet enligt konkurrenslagen fungerar även innebära att processmaterialet kan fastställas på ett tidigare stadium än . Företagens incitament att samarbeta och bidra till bättre utredningar borde med största sannolikhet öka med en beslutanderätt för verket. En sådan ordning torde även leda till en ökad tillämpning av bestämmelserna om eftergift och nedsättning av konkurrensskadeavgift. Vidare skulle det innebära en anpassning till samarbetet inom EES-området. En beslutanderätt stärker gene- rellt sett ställning i nätverket och garan- terar myndighetens oberoende ställning gentemot den utövande och dömande makten. Vidare skulle en sådan ordning kunna leda till ökad harmonisering i påföljdsdelen. En beslutanderätt för behöver inte medföra några omfattande föränd- ringar av myndighetens organisation och beslutsformer. Flertalet övriga intressenter har uppgett att de är negativa till en ordning där får besluta om konkurrensskade- avgift. De har anfört att en myndighet inte bör ha rollen som både åklagare och domare samt att bevisvärdering bör göras av domstol. Enligt flera intressenter bör såväl bevis- som rättsfrågor kunna prö- vas fullt ut i två domstolsinstanser. Företrädare för har påtalat att det i mål om konkurrensskadeavgift regel- mässigt förekommer en hel del muntlig bevisning och att denna, trots förekomsten av skriftlig bevisning i form av bl.a. avtal och minnesanteckningar, vanligtvis är av avgörande betydelse för målens utgång. Enligt företrädare för tingsrätten är det svårt att se hur den muntliga bevisningen skall hanteras inom ramen för en eventuell process hos , och verket torde inte få arbetsro under ärendets utredningsfas, om processens tyngdpunkt förskjuts dit. Företrädare för har uppgett att det inom näringslivet finns en oro för att prövning inte skulle bli rättvis eftersom det finns ett politiskt tryck på verket att leverera resultat i form av kraftfulla ingripanden mot överträdel- ser av konkurrensreglerna. Flera har framhållit att en beslutanderätt för torde innebära att processen hos verket tar . I moderniseringsarbetet har det, enligt flera intressenter, aldrig varit tal om att en eventuell beslutanderätt för en konkur- rensmyndighet skall beaktas vid fördelning av ärenden inom nät- verket ECN. De har också uppgett att en beslutanderätt för inte torde påverka verkets ställning i nätverket. En ordning där får besluta om konkurrens- skadeavgift torde, enligt flertalet intressenter, innebära att verkets organisation måste ändras och att sådana beslut inte bör fattas av En översyn av hur det nuvarande förfarandet enligt konkurrenslagen fungerar generaldirektören utan av ett fristående organ. En intressent har uppgett att en beslutanderätt för troligen kom- mer att leda till högre avgifter än om en domstol prövar avgiftens storlek. Några intressenter har uppgett att mål om konkurrensskade- avgift bör kunna prövas i två domstolsinstanser. De har framhållit att roll som specialdomstol och prejudikat- instans bör behållas. En ordning där beslut kan överklagas hos leder, enligt företrädare för domstolen, till att målens förberedelse skall hanteras av Marknads- domstolen. De har framhållit att en sådan ordning rimmar illa med domstolens roll som prejudikatinstans och innebär en ökad arbets- belastning för personal. Företrädare för har påtalat att en ordning där mål om konkur- rensskadeavgift inte längre skall prövas av tingsrätten torde inne- bära så få kvarvarande ärenden och mål vid tingsrätten att det skulle bli svårt för domstolen att upprätthålla sin kompetens på konkur- rensområdet. Såväl företrädare för och Marknads- domstolen som advokaterna har uppgett att ärenden och mål enligt konkurrenslagen är få och så pass komplicerade att de bör handläg- gas vid endast en tingsrätt (). Enligt företrä- dare för tingsrätten tillför de ekonomiska experterna en kompetens som är av stor vikt för domstolen. Enligt företrädare för kan ett system med prövningstillstånd i ledet – leda till kortare handläggningstider, men kommer troligen i ett inledningsskede att meddela prövningstillstånd i merparten av målen. Företrädare för har ställt sig avvisande till prövningstillstånd i ledet – Mark- nadsdomstolen. Målens beskaffenhet och den omständigheten att förhållandevis få mål har prövats av domstol talar, enligt företrädare för tingsrätten, för att kommer att meddela prövningstillstånd i flertalet mål. Flera intressenter har uppgett att systematiska skäl kan tala för att ärenden och mål enligt konkurrenslagen följer den sedvanliga instansordningen i antingen de allmänna domstolarna eller förvalt- ningsdomstolarna. De är dock eniga om att en sådan ordning inte torde innebära några tidsvinster. Samtliga intressenter har betonat vikten av att domstolarna har resurser för att handlägga ärenden och mål enligt konkurrenslagen En översyn av hur det nuvarande förfarandet enligt konkurrenslagen fungerar och att domstolarnas ledamöter har goda kunskaper i konkurrens- rätt. Företrädare för och flera advokater har upp- gett att det i fråga om ärenden av mindre beskaffenhet kan övervä- gas om inte ett system liknande strafföreläggande på straffrättens område eller någon form av förlikning mellan och företagen kan vara effektivt. En sådan ordning torde, enligt företrädare för , kunna vara intressant för före- tagen, bl.a. eftersom de har ett intresse av ett snabbt förfarande och då den exponering i media som en rättegång innebär i allmänhet är negativ. 3.9Genomgång av mål om konkurrensskadeavgift I syfte att skapa oss en egen bild av mål om konkurrensskadeavgift har vi översiktligt gått igenom tings- rätts och akter i mål om konkurrensskade- avgift. Vi har begränsat genomgången till avgjorda mål, med det undantaget att vi också har gått igenom tingsrättens och Mark- nadsdomstolens akter i asfaltmålet.TPF33FPT har vi dessutom kompletterat vår genomgång på så sätt att vi översiktligt på nytt gått igenom tingsrättens akt i asfaltmålet.TPF34FPT Med denna avgränsning är det, sedan konkurrenslagen trädde i kraft , sammanlagt fråga om 15 mål, varav åtta har överprövats av Marknadsdomstolen.TPF35FPT Vi har försökt att dels få en översiktlig bild av domstolarnas mål och målens handläggning, dels utröna vad som kan vara onödig tidsutdräkt och eventuella trögheter i handläggningen. Vi har också granskat i vilken utsträckning domstolarna använt sig av de hjälp- medel som erbjuder för en effektiv och ändamåls- enlig förberedelse. Genomgångna mål skiljer sig åt i flera avseenden, och det kan finnas faktorer som påverkat målens handläggning vilka inte fram- 33TP PT Utöver asfaltmålet hade fem öppna mål om konkur- rensskadeavgift. 34TP PT Vår genomgång avser tiden för mellandom för huvud- förhandling. 35TP PT I SOU 2001:74 s 239 ff (bilaga 3) finns en genomgång av praxis avseende mål om konkurrensskadeavgift som innefattar flertalet av de mål vi tittat på. Motsvarande genomgång per återfinns i tabellform i Wetter m.fl. s 810 ff. En översyn av hur det nuvarande förfarandet enligt konkurrenslagen fungerar går av handlingarna. Med hänsyn till att det är fråga om förhållan- devis få mål och då systemet dessutom involverar förhållandevis få personer kan sådana omständigheter få stort genomslag vid en samlad bedömning av målens handläggning. 3.9.2Målens omfång och tidsaspekter De mål vi har gått igenom kan delas in i tre kategorier. Den första gruppen utgörs av mål där företagen redan i svaro- målen medgett talan. I denna grupp återfinns tre mål.TPF36FPT har meddelat dom i målen efter det att stämningsansökan getts in. Målen har avgjorts av en domare på handlingarna. Den andra gruppen kan, i vart fall till det yttre, jämföras med dispositiva tvistemål av inte alltför enkel beskaffenhet. I denna grupp återfinns tio mål.TPF37FPT När det gäller tingsrätts akter i dessa mål kan följande sägas. I det mål som har den kortaste handläggningstiden har tingsrätten meddelat dom och . för det mål som har den längsta handläggningstiden är . Ett medianvärde för handlägg- ningstiden är . Muntlig förberedelse har hållits i sex mål, varav det i ett av målen hållits två muntliga förberedelser. Sammanträdena för muntlig förberedelse har pågått en . I de mål som avgjorts efter huvudförhandling har förhand- lingen pågått en . När det gäller de mål som fullföljts till har handläggningen där pågått från till och . har inte hållit muntlig förberedelse i något mål. I fyra mål har huvud- förhandling hållits, och förhandlingarna har pågått en . Övriga mål, två stycken, har avgjorts på handlingarna. I den tredje gruppen återfinns två mål, bensin- och asfaltmålet, som till omfång intar en särställning.TPF38FPT tingsrätts handläggning av bensinmålet pågick och . höll tingsrätten muntlig för- beredelse i målet, och sammanträdet pågick . Huvudförhandlingen i målet pågick .