sou · GUB35 · 2007-01-01 00:00:00 — Den poäng jag vill visa med detta är att policyskapande också måste kunna hantera båda de här två dimensionerna vilket anknyter till idén om repertoar och styrning. Överfört till sammanhållningspo- litikens område skulle den här analysen leda till att de två olika uppgifterna hålls isär under en gemensam strategisk ledning. Två vägar till tillväxt: utforskning och exploatering I den ekonomiska debatten har betydelsen av tillväxt lyfts fram . Sådan kan åstadkommas på två vägar. Den domine- rande är att exploatera kunskapen om de möjligheter som finns i existerande produkter, processer och system genom vidareutveck- ling, marknadsföring och produktivitetsökning i verksamheten. Det andra är att via utforskning på olika sätt få kunskap som kan användas för genuint nya produkter och processer som via innova- tion och entreprenörskap kan medverka till att den nationella portföljen av erbjudanden till världsmarknaden förnyas. Tudel- ningen mellan utforskning och exploatering gjordes först av Schumpeter som talade om utforskning av nya möjligheter respek- tive exploatering av old certainties. I relation till organisatoriskt lärande introducerades tudelningen av i en artikel i 1991. Enligt fångas innehållet i explo- ration av begrepp som sökande, variation, risktagande, experimen- terande, lek, flexibilitet, upptäckt, innovation. Motsvarande ord för exploatering är förfining, val, produktion, effektivitet, urval, im- plementering, utförande. Två förhållanden gör att den här tudel- ningen har varit vägledande för den här skriften. Det första är att utforskning som förhållningssätt, handlings- mönster och som grund för ekonomisk tillväxt vad jag förstår måste öka i betydelse i spåren av ökande internationell konkurrens, global sourcing och användning av informations- och kommuni- kationsteknik. Många forskare hävdar att framgång för företag, re- gioner och nationer nu hänger på att vara unik och ha förmågan till ständig förändring. Den betoning som under senare lagts vid klus- ter och innovationssystem speglar en sådan uppfattning. Problemet som jag uppfattar det är att man inte i sådana sammanhang är klar över de skillnader som finns mellan utforskning och exploatering. Detta blir särskilt betydelsefullt i , eftersom vi kulturellt Organisering av regional utvecklingspolitik verkar mer hemmastadda med att tänka i termer av exploatering än utforskning. På ett makroplan relaterar tudelningen mellan exploatering och utforskning till kunskap och lärande vilka båda tillskrivs avgörande betydelse för framtida välstånd, uttryckt i begrepp som den kun- skapsdrivna ekonomin eller lärande regioner. Tudelningen har be- tydelse därför att den fångar skillnader mellan olika slags kunskap, hur den skapas och hur den sprids. Utforskning handlar om spa- ning och om att tolka information som ofta är lokal och konkret, erfarenhetsbaserad, underförstådd och vars giltighet är begränsad till ett visst sammanhang. Den blir därmed svår att överföra. För att överföras och spridas måste sådan kunskap genomgå en process av kodifiering vilket betyder införandet av begrepp – koder – som ger struktur åt data. Därmed skapas förutsättningar för att information blir spridningsbar och att den kan frikopplas från sitt sammanhang. Den sociala lärcykeln som modell för hur utforskning och exploatering sker Mina idéer om hur denna process sker och vilken betydelse den har för utforskning och exploatering är starkt påverkade av den in- tellektuella konstruktion som benämner den sociala lärcykeln. Denna har två distinkta faser. Den första är den värde- skapande eller explorativa fasen som består av (1) spaning, (2) ko- difiering och (3) abstraktion. Den andra fasen avser exploatering av värde genom (4) spridning, (5) absorption och (6) inbäddning av kunskap i teknik, produkter och organisation. Data som ifrågasät- ter det givna och våra förväntningar sätter igång lärcykeln. Utforskandet sker där data är svårtolkade men tillgängliga för alla. Det handlar om att värdera hot och möjligheter hos svaga signaler. Utforskandet sker för att finna mönster. Sådana är till en början ofta unika för en individ eller en grupp. Poängen är att innovation handlar om att enskilda individer har en förmåga att tolka data och se mönster hos data som är tillgängliga för många. Problemlösning är ett svar på eller vidareföring av utforskandet. Det finns ett mönster men tolkningarna behöver genomgå en process för att minska osäkerhet, nå större tydlighet och bättre struktur. Denna del av lärcykeln tvingar fram val mellan koder/alternativa lösningar som kan leda till konflikt mellan intressenter. Vetenskapliga upptäckter är en variant av problemlösning. Organisering av regional utvecklingspolitik Det tredje steget där de nykodifierade insikterna generaliseras genom abstraktion innebär också att de nya insikterna frigörs från det sammanhang och de erfarenheter som de sprungit fram ur. Denna frikoppling är en tandemeffekt av kodifiering och abstrak- tion och utgör en viktig förutsättning för spridning snabbt och till låga kostnader. För att sprida ej kodifierade och konkreta data för- utsätts att sändare och mottagare har gjort tidigare investeringar i att utveckla ett delat sammanhang. Resonemanget om komplexitet refererar till denna situation och de investeringar som åsyftas handlar om gemensamma processer och dialoger därför att delade sammanhang också förutsätter ett mått av förtrogenhet och förtro- ende mellan parterna. Figur 1 Den sociala lärcykeln S pridning/P å ve rka n a v omgivning K u n s k a p s b i l d n i n g Intera ktion me d an dra a gen ter eB l s stu De nya insikterna kommer till användning i nya situationer genom learning-by-doing eller learning-by-using. från mottagarens perspektiv måste den nya kunskapen smältas samman med den exi- sterande kunskapsstocken för att ge nytta. Av detta följer också att Organisering av regional utvecklingspolitik absorption innebär att kopplingen mellan kunskap och samman- hang återupprättas. Men här ligger också fröet till en ny omgång eftersom återkopplingen till sammanhang betyder att en erfarenhet och tyst kunskap kommer att byggas upp kring kodifierade data. Det sista steget i lärcykeln är där abstrakt kunskap bäddas in i fysiska ting, i tekniska eller organisatoriska regler eller i beteenden. Inbäddning och absorption samverkar. Det är en viktig poäng för Boisot att inbäddningen verkar i och förbinder olika världar, be- greppsvärlden och den verkliga världen. När information medvetet bäddas in i ting handlar det om design och teknik. Boisots poäng är att dessa aktiviteter måste ses som delar av den sociala lärcykeln som i grunden handlar om data, information och kunskap. Också två mindsets: Entreprenöriellt tänkande vs förvaltningstänkande Den sociala lärcykeln presenteras som begrepp i en bok som Boisot publicerade . Den uppdelning mellan utforskning och exploatering som görs i denna har han kommit tillbaka till på ett sätt som är högst relevant för att belysa skillnaden mellan utveckling och förvaltning. Det sker i en artikel4 som handlar om hur vi konstruerar ett kunskapsunderlag för att ta beslut om handling. Analysen sker med hjälp av ett s.k. Venn-diagram som framgår av figur 2. 4 Boisot & (2004) Organisering av regional utvecklingspolitik Figur 2 Kunskapsunderlag för handling - möjliga, plausibla och sannolika världar 1.Möjliga världar: Vad som helst som leder till övertygelser som Individer är beredda att lägga till grund för handling Plausibla världar: Övertygelser som en individ anser vara sanna därför att de Sannolika världar: Övertygelser som motiveras inför andra med hänvisning till överensstämmelse med fakta Verkliga världar: Motiverade sanna övertygelser Källa: Boisot&MacMillan (2004) Utgångspunkten är att handling baseras på en övertygelse. Den stora cirkeln – possible worlds – representerar de handlingsalterna- tiv där kunskapsunderlaget kan vara allt från personliga infall till vetenskapliga undersökningar. De två mindre cirklarna represente- rar situationer – världar – där villkor införs om vad för sorts kvali- teter som bör känneteckna legitimt underlag för beslut om hand- ling. För att ta sig från möjliga världar till faktiska världar kan en person ta sig fram på två olika vägar. Den ena är vägen över det författarna benämner plausibla världar och den andra är via san- nolika världar. I den plausibla världen har handlingsalternativen begränsats genom att utsättas för testen om övertygelser verkar hänga ihop ur individens eget perspektiv. Poängen är att personer som väljer den vägen ofta söker bekräftelse på en stark inre överty- gelse om vad som är sant och bortser från annan information. De arbetar med helheter eller mönster som de sedan försöker att passa ihop med den verkliga världen. Här är således ordningen, först sammanhang (coherence), och därefter att söka etablera korre- Organisering av regional utvecklingspolitik spondens med fakta i den verkliga världen. Den som väljer den san- nolika världen beter sig på motsatt sätt. Där går processen till så att man prövar vad som i den möjliga världen kan bekräftas i eller kor- respondera mot den verkliga världen. Giltigheten beror av om en företeelse kan replikeras. Boisot & menar att den första vägen beskriver ett entreprenöriellt beteende och den andra ett för- valtningsbeteende. Figur 3 Skillnaden mellan entreprenöriellt handlande och förvalt- ning 1.Möjliga världar avser handlingsalternativ 2.Plausibla världar motsvarar entreprenöriellt tänkande 3.Sannolika världar motsvarar manageriellt tänkande Vägen från 1 till 4 via 2: Först vad som skapar Vägen från 1 till 4 via 3: Först överensstämmelse med fakta och på den grunden skapas sammanhang Källa: Boisot&MacMillan (2004) Analysen, som jag redovisat bara en liten del av, leder till fyra slut- satser. Det entreprenöriella och det manageriella tänkandet opererar på olika sätt. Det entreprenöriella arbetar med nydaning under osäkerhet där sannolikhetsfördelningar ger lite vägledning därför att det helt enkelt inte finns några säkra data att använda. Det innebär att övertygelser blir sanningar om de passar in i det mönster eller den vision som entreprenören använder för att värdera information. Sanningsvärdet hos information beror Organisering av regional utvecklingspolitik således på om den skapar mening och sammanhang (cohe- rence). I förvaltartänkandet är det nödvändigt att motivera eller bekräfta övertygelser i beprövad kunskap. Med ett entreprenöriellt tänkande söker man bekräftelse på nydanande men plausibla hypoteser som skapar sin egen verk- lighet. Manageriellt tänkande leder till handling på basis av objektivt verifierbara fakta som ligger till grund för hypoteser med en hög grad av sannolikhet. favoriseras förvaltartänkandet mycket påtagligt en- ligt författarna. Det finns därför ett behov av metoder för att utforska handlingsutrymme och handlingsmöjligheter. Med den här beskrivningen är det klart att det manageriella tänkan- det är vad som kännetecknar offentlig förvaltning. Som kunskaps- ideal är det också vad som kännetecknar vetenskaplig kunskap. Man kan också förstå den kraftiga satsningen på foresight i olika former mot den här bakgrunden. I de flesta och inom EU med Lissabonprocessen söker regeringar utveckla när- ingspolitiska strategier som ökar genomslaget av entreprenöriellt tänkande och därpå grundad handling. Detta måste dock ske med respekt för de skillnader som finns. Nya förutsättningar för styrning i nätverksekonomin Från styrning till governance har snabb teknisk utveckling och globalisering förändrat debatten om ekonomisk utveckling. Inno- vation och socialt lärande är två begrepp som tillmäts större bety- delse. Eftersom innovationsförmåga anses bero av geografiska för- hållanden som täthet och närhet har region och plats fått ett stort utrymme i analyser av hur kunskapsbaserad tillväxt sker. Ett annat inslag i debatten är frågan om politikens möjligheter att styra eko- nomiska utvecklingsförlopp. Den har kommit alltmera i förgrun- den på grund av den växande betydelsen av nätverksorganisering Organisering av regional utvecklingspolitik som urgröper legitimiteten och därmed leveransförmågan hos politik som vi blivit vana att betrakta den. På engelska finns en formulering som fångar den här utvecklingen. Man talar om from governing to governance som speglar ett skifte av förståelse om hur ekonomisk tillväxt sker som avvisar det hierarkiska närmandet till industriell omdaning till förmån för en mer flexibel och multi- lateral process av förhandlad ekonomisk utveckling. Sammantagna har de här förändringarna av politikens förutsättningar medverkat till att ett nytt sätt att stödja regional utveckling vuxit fram inom OECD-området. som leder ett forskningsprogram i om regional utveckling och innovation sammanfattar in- riktningen på följande sätt: Den gradvisa spridningen av dessa insikter har bidragit till ett nytt policyparadigm för ekonomisk utveckling som inte i första hand foku- serar på frågan om mer eller mindre statlig intervention utan som i stället sätter förändringar i sättet intervention sker i första rummet. I stället för att vara en nationell uppifrån-ner policy är detta nya para- digm regionalt och lokalt fokuserat och är beroende av samarbete mellan alla politiska nivåer likaväl som icke-statliga organisationer i uppnåendet av ekonomiska mål.5 formulerar ett liknande budskap på följande sätt6: Diskussionen om nätverkssamhällets struktur har klargjort att led- nings- och styrningsförmågan (governance capacity) uppstår ur ett so- cialt sammanhang med många arenor som ska sammanjämkas: politik, marknad, horisontell självorganisering i nätverk och sammankopp- lingen och komplementariteten mellan hierarkisk styrning och nät- verksstyrning. Vid sidan av lagar, makt och pengar som klassiska verktyg för styrning förstärks betydelsen av informationsflöden och kommunikationen mellan aktörsgrupper. Denna syn innebär att det är dags att bryta upp föreställningen om en institutionellt koncentrerad, homogen och linjär policyprocess. Problemuppfattning, värdering och utveckling av lösningar och deras genomförande sker som stegvisa processer med återkopplingar. 5Wolfe D (2005): Community Participation and Emerging Forms of Governance in Economic Development Strategy. 6Messner, s 337 Organisering av regional utvecklingspolitik Innebörden av de förändrade förutsättningarna för styrning analyseras av en grupp holländska forskare7 med hjälp av tre olika modeller. De talar om en rationell centralstyrningsmodell som fokuserar på relationen mellan den styrande och de styrda där den styrandes ambitioner och mål utgör startpunkten med hänvisning till att regeringen är enda nationella aktör som har demokratisk legitimitet att utöva styrning. En viktig del i denna styrningsmodell är en rollfördelning mellan politik och förvaltning med politiken ansvarig för problemformulering och politikutformning. Genomförande- fasen betraktas i denna modell som teknisk och ickepolitisk. Politikens framgång beror av i vilken grad som de formellt angivna målen uppfylls. Enligt det här synsättet beror dåliga resultat på felaktiga antaganden om orsakssambanden mellan mål och medel och trubbigheter hos medlen, brist på information om politikens målsättningar, motstånd från myndigheter och/eller målgrupper och brist på kontroll. Mot den bakgrunden kan politikens verkningsgrad förbättras genom att målen förtydligas, att antalet aktörer som deltar i genomförandefasen minskar, förbättrad infor- mation om politikens intentioner och förstärkt uppföljning, utvär- dering och kontroll. I situationer med många deltagande aktörer ligger i denna modell att betona förstärkt (sektors)samordning och, om nödvändigt, föreslå organisationsförändringar som för in tidi- gare självständiga aktörer under centralmaktens kontroll. Problemen med denna styrningsmodell har påtalats av många. Kärnan i kritiken har att göra med att det är omöjligt för en central aktör att ha den information som behövs för att styra effektivt. Vilka alternativ finns då till centralstyrningsmodellen? Ett alternativ är förstås nerifrån-upp-perspektivet som tar sin ut- gångspunkt hos klienterna och street level bureaucrats. Här är frågan i vilken grad som nationell politik ger det stöd och de resur- ser till lokala aktörer som de behöver för att möta de problem som finns. Med det här perspektivet betonas sambanden mellan policy- formulering (centralt) och policygenomförande (lokalt). Politikens framgång bedöms efter om den levererar tillräckliga resurser till lokala aktörer och om den lämnar utrymme för lokalt beslutsfat- tande. Den här modellen innehåller enligt de holländska forskarna en radikal plädering för decentralisering, självstyrelse och privatise- ring, vilket i praktiken betyder en reträtt av centralmakten. 7 Kickert, Klijn & Koppenjan (1999): Organisering av regional utvecklingspolitik digt uppmanas centralmakten att ge ökad uppmärksamhet till de problem som lokala aktörer möter och förse dem med större resur- ser vilket enligt forskarna innebär att den här modellen är inkon- sistent och ensidig. Nätverksmodellen som är den tredje modellen bygger på samma kritik av omöjligheten till central styrning som nerifrån-upp, dvs. att det är omöjligt för en central aktör att hantera all den informa- tion som uppifrån-ner förutsätter. Nätverksmodellen har som bild att politikutformning och styrning sker i nätverk med olika aktörer som kan vara privata och offentliga, individer eller organisationer. Ingen har makten att bestämma över andras strategier. Till skillnad från en traditionell bild av hur politik utformas anses i nätverks- modellen regeringar inte ha någon exklusiv position i förhållande till andra aktörer. Offentlig politik inom nätverk handlar om sam- arbete och icke samarbete mellan parter som är beroende av var- andra men med olika och inte sällan motstående drivkrafter, intres- sen och strategier. Policyprocessen ses inte som implementeringen av mål som är givna utifrån utan som en interaktionsprocess i vilken aktörer utbyter information om problem, intentioner och åtgärder och löser ut mål och resursinsatser. Framgång handlar i detta fall om att få till stånd kollektivt handlande för att realisera gemensamma avsikter och åtaganden eller undvika gemensamma problem. Misslyckanden handlar här om att incitamenten för sam- arbete är för svaga, att det finns blockeringar mot kollektivt hand- lande eller att det inte går att skapa uthålliga åtaganden. De mål som man kommit överens om kan vara för vaga. Viktig information om mål, medel och aktörer kan saknas. Förbättringar kan ske ge- nom nätverksstyrning som handlar om ledning av interaktions- processer inom nätverk eller om förändringar av de strukturella eller kulturella perspektiven inom ett nätverk8. Tablå 3 innehåller en jämförelse mellan de här tre perspektiven. 8 Kickert m fl s 9 SOU 2006:5 Organisering av regional utvecklingspolitik Tablå 3 Tre perspektiv på politik och styrning makt och lokala aktörer Neutralt (tekniskt) av riktlinjer och resurser Lokal makt och infly- Brist på incitament för många aktörer, brist Nätverksstyrning har till syfte att koordinera strategier inom ett existerande nätverk av interorganisatoriska relationer som känne- tecknas av att aktörer har olika mål och preferenser i förhållande till ett specifikt policyproblem eller åtgärd.9 I en nätverkssituation finns inte någon central auktoritet, någon hierarkisk ordning eller ett tydligt organisatoriskt mål. Ingen av aktörerna i nätverket har tillräcklig makt att unilateralt (=med tvång) kontrollera andra ak- törer. Nätverksstyrning är i grunden en gränsöverskridande och interorganisatorisk aktivitet. Om det inte finns någon ansvarig central aktör finns det heller ingen systemkontrollant. Det bety- der att ledningen har att hantera ett komplext interaktions- mönster mellan deltagarna i nätverket och utarbeta strategier för hur nätverket som kollektiv aktör ska hantera de olika förvänt- ningar, intentioner och strategier som deltagarna har. 9 Kickert m fl, s 10 Organisering av regional utvecklingspolitik att alla deltagare i nätverket kan utöva ledningsfunktioner. Det här betyder att offentliga aktörer inte bara har en mindre självklar roll i nätverk än i den traditionella modellen, utan de är också engagerade i andra slags aktiviteter. Olikheterna i några centrala avseenden illu- streras av tablåerna 4 och 5. Tablå 4 Jämförelse mellan mål- och resultatstyrning (NPM) respektive styrning av policynätverk Specifik roll för regering Jag skulle säga att den svenska styrningsdiskussionen och den praktiska politiken handlar om en blandning av alla tre perspekti- ven på så sätt att den statliga politiken - som mål- och resultatstyr- ningen fungerar - formellt kan beskrivas enligt rationell central- styrning där politiken levereras via självständiga och sektoriserade myndigheter. Denna styrningsmodell är gjord för styrning av of- fentlig tjänsteproduktion. Det blir problem när modellen ska an- vändas för utvecklingspolitik där de offentliga myndigheterna mö- ter samägda problem som för sin lösning kräver medverkan av flera grupper av aktörer. Som konsekvens leder detta till att det är nätverkmodellen som måste till därför att det är så komplexitet kan bemästras. Mål- och resultatstyrning mindre förenlig med utvecklingspolitik I har denna insikt och därav följande anpassning av hand- lingssätt till skillnad från i andra länder inom OECD-området inte tydligt accepterats. En konsekvens av detta är att vi omsatt idén om partnerskap på ett speciellt sätt. I ett internationellt perspektiv är partnerskap ett sätt att knyta samman de den formella politiken med den informella politik som komplex problemlösning föranle- der behov av. I har handlingsutrymmet för myndigheter att Organisering av regional utvecklingspolitik agera i nätverk/partnerskap begränsats av att mål- och resultatstyr- ningen inte givit utrymme för att gemensamt och i en förhandling definiera mål, strategier och åtaganden vare sig mellan myndighe- terna eller än mera mellan statliga aktörer och aktörer från andra sfärer. Detta beror på att modellen som sagts är utvecklad för att styra produktion av väl definierade offentliga tjänster. Den sorts komplexa problemlösning som utvecklingspolitik handlar om är svår att förena med en strikt tillämpning av mål-och resultatstyr- ning. En annan konsekvens är att den administrativa kontroll som är viktig för mål- och resultatstyrning har lett till fragmentering och projektifiering. Projektifiering ger ju en föreställning om att uppdelning av en helhet i delar innebär att resultaten kan fokuseras och kontrolleras. Det starka kommunala inflytandet i den regionala utvecklingspolitiken bidrar också till projektifiering i ett regionalt men kanske också lokalt perspektiv; detta som stats- makterna i retoriken talar om systemiska ansatser i allmänhet och i synnerhet om kluster och innovationssystem. Tablå 5 Två perspektiv på ledning och styrning Ensartad makt- o besluts-struktur Aktiviteter styrs av tydliga mål och av problem och mål Medlare, processdrivare, nätverks- Planering och styrning av organisa- Underlätta interaktioner och skapa Planering, design, ledarskap Välja ut aktörer och resurser, på- Påverkan både på nätverkets struktur och på de processer som utförs Med utgångspunkt i tablå 5 kan vi börja reflektera över vilka upp- gifter som en (regional) utvecklingsorganisation bör ha. Enligt de holländska forskarna handlar nätverksledning om tre aktiviteter nämligen påverkan Organisering av regional utvecklingspolitik för att underlätta samarbete; konsensusskapande för gemensam problemlösning. Den viktiga poängen med den här tredelningen är att den första punkten svarar mot nödvändigheten av att kunna beakta struktu- rella och institutionella förhållandena för hela nätverket medan de två andra punkterna som avser processer och relationer har större betydelse för enskilda spelomgångar, se tablå 6.