sou · GUB311d2 · 2007-01-01 00:00:00 — Det är förenat med särskilda svårigheter att utreda brottslighet av detta slag. Enskilda polismyndigheter har varit framgångsrika när det gäller att beivra illegalt automatspel, men detta har uppenbarligen varit avhängigt av om respektive myndighet haft utrymme att avsätta resurser för detta. Även om sådana resurser skulle finnas har utredningen uppfattat att det saknas en central informations- spridning och utbildning i dessa frågor. Vid en strävan att kunna motarbeta den spelrelaterade brottsligheten torde krävas en central samordning av hur arbetet skall bedrivas och det bör även finnas förutsättningar för utbyte av information i dessa frågor. Enligt utredningen finns det anledning för att överväga en central styrning av ansvaret vid spelrelaterad brottslighet. Det bör här nämnas att inom , som har ansvaret inom åklagarväsendet för utbildningsåtgärder rörande bl.a. brott mot lotterilagstiftningen, utarbetas informationsmaterial i dessa frågor. Det torde även för åklagarnas verksamhet finnas ett behov av samordning på detta område. En specialfunktion som åklagare i fråga om spel, eventuellt med hela riket som arbetsfält, bör övervägas. Regleringen kring pyramidspel (vilket omfattas av bestämmelserna om kedjebrevsspel i lotterilagen) bör ses över. Skillnaden mellan sådant spel och marknadsföringsåtgärder måste klargöras (jfr direktivens krav). Pyramidspel är system som är uppbyggda i olika nivåer och där deltagarna kan få vinst beroende på om de lyckas värva nya deltagare på en lägre nivå än de själva. Någon omsättning av varor eller tjänster sker däremot inte i den rena formen av pyramidspel. Sådan verksamhet omfattas utan tvekan av lotteri- lagens förbud mot kedjebrevsspel. Motsvarande hierarkiska uppbyggnad förekommer emellertid även vid försäljningsåtgärder i form av s.k. Multi-level Marketing. Den verksamheten skiljer sig från pyramidspelen genom att det vid Multi-level Marketing sker omsättning av varor eller tjänster inom systemet. Marketing kan användas för fullt legal försäljning, t.ex. vid direktförsäljning av hushållsprodukter i nätverksform (s.k. home- parties och liknande verksamheter). Det förekommer emellertid även verksamheter där, under föregivande av att verksamheten utgör Multi-level Marketing, de produkter som omsätts saknar reellt värde eller endast betingar ett ringa värde. I vissa domstols- avgöranden har sådan verksamhet bedömts utgöra ett otillåtet pyramidspel (se t.ex. Hovrättens över och dom , mål B 608-03 där hovrätten fann att de erbjudna produkterna hade ett så begränsat värde och var av så underordnad betydelse i transaktionen att momentet av spel var helt dominerande och att produkterna funnits till i princip enbart i syfte att försöka kringgå lotterilagstiftningen). Med hänsyn till att osäkerhet ändå råder i fråga om hur omfattande försäljnings- verksamhet som krävs för att verksamheten skall falla utanför lotterilagens tillämpningsområde bör denna fråga övervägas närmare. En reglering kan kanske lämpligen i stället avse att definiera Multi-level Marketing i marknadsrättslig lagstiftning i stället för i lotterilagen. Utredningen finner anledning att peka på den skrivelse som generaldirektörerna för och Lotteriinspektionen ställt till regeringen genom Justitiedeparte- mentet i ämnet. Det finns även anledning att peka på att frågan behandlats i ett lagförslag i (Ot prp. 2004-05 nr 97). I sammanhanget bör emellertid även behandlas lotterilagens reglering av otillåtna förfaranden i samband med pyramidspel. Liksom vid andra otillåtna lotterier är det olovligt och straffbart att anordna kedjebrevsspel. Den som är att anse som anordnare kan således dömas för brott mot lotterilagen eller dobbleri. Ett särdrag hos pyramidspel och andra kedjebrevsspel är emellertid att deltagarnas värvning av nya deltagare är en förutsättning för spelets utveckling. I en del domstolsavgöranden har den som deltagit i ett pyramidspel och som haft en ledande ställning i verksamheten ändå inte ansetts som anordnare av spelet (se t.ex. , dom , mål B 37-00, samt Hovrättens över och , dom , mål B 608-03). Deltagandet har emellertid kunnat anses som ett främjande av det otillåtna pyramidspelet, och ansvar för medhjälp till brott mot lotterilagen har ibland utdömts. Enligt utredningens förslag bör allt främjande av lotterier som saknar tillstånd enligt lotterilagen vara straffbart såsom brott mot lotterilagen. Blotta deltagandet i otillåtna verksamheter föreslås emellertid inte bli olagligt. ett kvarstående utrymme för osäkerhet huruvida blotta deltagandet i pyramidspel – som ju i sig innefattar ett värvande av nya deltagare – bör anses som ett främjande. Dessa frågor bör övervägas närmare. Utredningen kan där peka på det ovan nämnda norska lagförslaget, enligt vilket deltagande i pyramidspel föreslås bli kriminaliserat. 13.7.2Ytterligare frågor om automatspel har hemställt att 27 § lotterilagen ändras på så sätt att insatsernas storlek vid värdeautomatspel bestäms i relation till speltiden som de nuvarande högsta insatserna och vinsterna höjs. har därvid hänvisat till hur den norska regleringen av spelautomater utformats, där det är spelinnehållet, dvs. insats- och vinststrukturen och snabbheten i spelen, som beaktats för att komma till rätta med spelberoendeproblemen. Vidare har anfört att de nuvarande begränsningarna i 27 § lotterilagen vad gäller värdet på insats och högsta vinst hindrar bolaget från att förnya och utveckla spel på värdeautomater, samt att begräsningarna är av den karaktären att de kan bidra till ett förlängt spelande. Enligt 37 a § lotterilagen får inte vinster i samband med spel på varuautomater lösas in mot annan vara eller mot kontanter. Lotteriinspektionen har anfört att förbudet bör utvidgas till att avse även tjänster. Tillstånd att anordna spel på värdeautomater lämnas till . Den näringsidkare i vars rörelse automaterna ställs upp saknar talerätt exempelvis i fråga om indragning av tillstånd. Till utredningen har framställts önskemål om att denna ordning bör ses över. Regelsystemet kring lotterier som förmedlas med hjälp av elektro- magnetiska vågor bör ses över. Det finns då anledning att ta ställning till vilka verksamheter som bör omfattas av de särskilda reglerna om EMV-lotterier i lotterilagen. Dessa bestämmelser har tillkommit särskilt med hänsyn till verksamheter över Internet eller liknande interaktiva media, men omfattar även t.ex. verksamheter i radio och TV eller som förmedlas med telefax. Bl.a. Lotteri- inspektionen har ifrågasatt om den nuvarande regleringen bör ha ett så vidsträckt tillämpningsområde. Det har bl.a. nämnts att ansökningar om bingospel i närradio måste prövas enligt dessa bestämmelser, vilket innebär kostnader och olägenheter för anordnaren som inte står i proportion till nyttan av en sådan prövning. Vidare bör behandlas om särskilda regler om t.ex. vinster bör gälla för EMV-lotterier. Den nuvarande regleringen syftar till att göra det möjligt för folkrörelserna att bedriva lotterier över exempelvis Internet under i stort sett samma förutsättningar som gäller för de traditionella formerna av lotterier (prop. 2001/02:153 s. 19). Däremot var avsikten inte att tillåta folkrörelserna att bedriva lotterier med exempelvis andra vinstregler än som gäller enligt 16 § lotterilagen. Eftersom utredningen inte kunnat ta ställning till dessa frågor krävs en närmare analys av dels vilka verksamheter som skall omfattas av särreglerna, dels under vilka förutsättningar EMV-lotterier skall få bedrivas. Regleringen av bingospel, t.ex. om även ett statligt bolag bör få anordna sådant spel samt om all tillståndsgivning till bingospel bör läggas på länsstyrelserna. Ytterligare överväganden kring sanktionssystemet, t.ex. om varning eller föreläggande bör få ges vid överträdelser av lagens bestämmelser även om åtgärden inte föregåtts av råd eller rekommendationer (jfr Kammarrättens i dom , mål 2158-05) Frågan om även beslut om vite enligt lotterilagen bör gälla . Frågan huruvida bestämmelserna i 14 § lotterilagen om typgodkännande bör tas bort och att tekniska anordningar i stället skall prövas enligt 10 § lotterilagen samt föreskrifter motsvarande 4 b § lotteriförordningen (1994:1451). Förutsättningarna att bedriva vadhållning inom den sektor där eller ATG har monopol men där rätten inte utnyttjas, t.ex. hundkapplöpningar. Enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) skall i ett betänk- ande, om förslagen påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, redovisas en beräkning av dessa konsekvenser. Om förslagen innebär samhälls- ekonomiska konsekvenser i övrigt skall dessa redovisas. Förslagens förväntade konsekvenser bör vidare jämföras med konsekvenserna av att inga förändringar görs (se Ds 2000:1). Utredningens första alternativ, som redovisats i kapitel 9, innebär i princip att den gällande regleringen på spel- och lotteriområdet behålls. För det fall den begränsade höjning av vinstandelstaket för vadhållning, som utredningen funnit vara möjlig, genomförs kommer intäkterna till staten att minska om bruttoomsättningen inte förändras. Om åtgärden leder till en ökad bruttoomsättning kan minskningen emellertid uppvägas. Vilket närmare utfall som denna åtgärd kommer att medföra låter sig dock inte beräknas utan detta är också avhängigt av den utländska konkurrens som inte kan styras med hjälp av den svenska lagstift- ningen. Förutsatt åtgärden leder till att en ökad andel av spelandet sker under svensk kontroll ser utredningen samhällsekonomiska vinster i detta. En ökning av spelandet totalt sett, oavsett orsak, torde leda till att antalet problemspelare och även omfattningen av spelproblemen ökar och därmed även samhällets kostnaderna för behandling och andra åtgärder. Dessa senare konsekvenser kan emellertid inte beräknas. Övriga förslag bedöms inte få sådana ekonomiska konsekvenser som enligt 14 § kommittéförordningen skall beräknas. Utred- ningens förslag att vinster i utländska lotterier eller vid vinstdrag- ningar i utländska premieobligationer skall vara undantagna från inkomstbeskattning om lotteriet anordnats eller premieobliga- tionen utfärdats inom EES, innebär endast att den svenska lagstiftningen bringas i överensstämmelse med EG-rättens krav. Eftersom de nuvarande bestämmelserna om inkomstbeskattning inte får tillämpas för vinster inom EES leder förslaget alltså inte till ytterligare ekonomiska konsekvenser. Ett fortsatt upprätthållande av den nuvarande regleringen torde leda till att såväl statens som föreningslivets intäkter kommer att minska, förutsatt att förstärkningar i förutsättningarna för de svenska lotterianordnarna inte företas. Eftersom utredningen inte inom ramen för den nuvarande ordningen kunnat förespråka sådana generella förstärkningar finns det alltså en risk för intäkts- minskningar för staten och föreningslivet. Den alternativa modell som redovisas i kapitel 10 innehåller inga genomförbara förslag och konsekvenserna av ett eventuellt införande av den modellen kan därför inte bedömas. Utredningen bedömer inte att förslagen utöver det sagda medför sådana konsekvenser som enligt kommittéförordningen eller direktiven till utredningen skall redovisas. 15.1Förslag till lag om ändring i lotterilagen (1994:1000) Fjärde stycket är nytt och har behandlats i avsnitt 8.2.3. Av bestäm- melsen följer att lotterilagen skall tillämpas även i fråga om lotterier som anordnas i och som är tillgängliga för allmänheten i annan stat, men där svenska spelare utestängs från att delta. Paragrafens räckvidd har utvidgats till att omfatta samtliga lotterier enligt lotterilagen. Det närmare innehållet i paragrafen har behandlats i avsnitt 13.3. Rubriken närmast före paragrafen har fått lydelsen Allmänna förutsättningar för lotterier. Första och andra styckena har ändrats. Andra stycket har även omarbetats redaktionellt. Ändringen i första stycket innebär att kravet att anordnaren skall vara en svensk juridisk person tagits bort. Ändringen i andra stycket innebär att undantagsbestämmelserna endast kan tillämpas i fråga om juridiska personer som har till syfte att främja ett allmännyttigt ändamål. Ändringarna har behandlats i avsnitt 9.3.2.2. Fjärde stycket är nytt och har behandlats i avsnitt 9.6.6. Femte stycket motsvarar det nuvarande fjärde stycket. Enligt det nya fjärde stycket får, vid bedömningen av om ett rikslotteri kan antas ge anordnaren skälig avkastning, beaktas anordnarens samlade lotteriverksamhet. Vid bedömningen skall således beaktas såväl den avkastning som sökanden får av lotterier för vilka tillstånd har getts tidigare som den avkastning som det nu aktuella lotteriet kan antas komma att ge. Ändringen i första stycket klargör att endast ideella föreningar som har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål inom landet får anordna lotterier efter registrering och att någon prövning av sökandens behov av lotteriinkomster inte skall göras vid registreringen. Ändringen har behandlats i avsnitt 13.4.2. Tredje stycket är nytt. Det har behandlats i avsnitt 13.3.2. Enligt bestämmelsen får registreringsmyndigheten meddela villkor för verksamheten i samband med registreringen. Fjärde stycket motsvarar det nuvarande tredje stycket. Ändringen i fjärde stycket är föranledd av ändringen i 16 §. Ändringarna i första stycket klargör att någon prövning av sökandens behov av lotteriinkomster inte skall göras vid registrering och att insats inte erfordras vid ett tillståndsfritt lotteri enligt paragrafen. Ändringarna har behandlats i avsnitt 13.5.2. Första stycket fjärde punkten har ändrats så att det skall vara den, som söker tillstånd till restaurangkasinospel, som skall visa att han eller hon är lämplig att bedriva verksamheten. Ändringen har behandlats i avsnitt 9.3.2.4. I andra stycket har den personkrets som skall omfattas av lämplighetsprövningen när sökanden är en juridisk person utvidgats till att avse samtliga som har ett bestämmande inflytande över verksamheten. Ändringen har behandlats i avsnitt 9.3.2.4. Utvidgningen innebär att även t.ex. en aktieägare i ett fåmans- företag kan prövas även om denne varken ingår i styrelsen eller är verkställande direktör. Förbudet enligt första stycket första punkten har ändrats till att avse främjande av deltagande av ett lotteri som inte anordnats med stöd i lotterilagen. Ändringen har behandlats i avsnitt 9.5.4.1. Första stycket andra punkten är ny och har behandlats i avsnitt 9.5.4.4. Bestämmelsen innebär ett förbud mot att erbjuda möjligheten att delta i ett lotteri som inte anordnats med stöd i lagen, även om åtgärden inte kan anses vara ett främjande enligt första punkten. Förbudet avser alla lotterier som anordnats utan stöd i lagen, vare sig lotteriet är anordnat i eller utomlands. Några särskilda sanktioner vid överträdelser av förbudet föreskrivs inte. Första stycket tredje punkten motsvarar den nuvarande andra punkten i samma stycke. Ändringen i andra stycket är föranledd av ändringen i första stycket första punkten. Första stycket har omarbetats redaktionellt. Paragrafen är ny. Den har behandlats i avsnitt 13.3.2. Enligt paragrafen kan registreringsmyndigheten upphäva en registrering, om den som anordnar lotterier efter registrering inte följer före- skrifterna i lagen eller andra föreskrifter, villkor eller bestämmelser som meddelats med stöd av lagen. Överträdelser som kan aktualisera ett upphävande av registrering kan vara t.ex. att lagens vinstregler inte följs eller att lotteriet bedrivs på ett från allmän synpunkt olämpligt sätt. Rubriken närmast före paragrafen är ny. Ansvarsbestämmelsens utformning har ändrats till följd av ändringen i 38 § första stycket 1. Ändringen innebär att samtliga olovliga främjanden blir straffbelagda som brott mot lotterilagen enligt 54 §. Någon utvidgning av det kriminaliserade området är inte avsedd. Ändringen har behandlats i avsnitt 9.5.4.1. 15.2Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m. I paragrafen har en hänvisning lämnats till även 21 c § lotterilagen. Ändringen innebär att även lotterier som anordnas i samband med sändning i radio eller TV omfattas av skattskyldighet enligt lagen. Ändringen har behandlats i avsnitt 12.5. 15.3Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229) Ändringarna har behandlats i avsnitt 12.3.2. 8 kap. 3 § I paragrafen anges i vilka fall en vinst i ett utländskt lotteri eller en vinstdragning på en utländsk premieobligation skall vara skattefri. För skattefrihet enligt paragrafen skall lotteriet vara anordnat respektive premieobligationen vara utställd i ett EES-land. Det utländska lotteriet måste också ha erforderliga tillstånd eller stå under offentlig kontroll i det land där det anordnas. 42 kap. 25 § I paragrafen anges i vilka fall en vinst i ett utländskt lotteri eller i en vinstdragning på en utländsk premieobligation inte skall tas upp som inkomst av kapital. Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas med uppdrag att se över lag- stiftningen inom spel- och lotteriområdet. Utredaren skall mot bakgrund av den av och regeringen fastställda spelpolitiken och med hänsyn tagen till den aktuella utvecklingen lämna de förslag som kan behövas för att anpassa regleringen inom området till den marknadsmässiga och tekniska utvecklingen samt till utvecklingen av EG-rätten. Utredaren skall även beakta utvecklingens och förslagens inverkan på folkhälsan och de sociala skyddshänsynen. Den nu gällande lotterilagen (1994:1000) trädde i kraft (prop. 1993/94:182, bet. 1993/94:KrU32, rskr. 1993/94:415). Lagen reglerar i stort sett alla former av lotterier och befäster den gällande principen inom svensk lotterireglering att lotterier endast får anordnas efter tillstånd och att alla tillstånd skall stå under statlig kontroll. Lagen befäster också principen att inkomsterna från lotterier skall gå till allmänna eller allmännyttiga ändamål. Endast i undantagsfall kan privata vinstintressen accepteras. Regleringens huvudsyfte är att uppnå en sund och säker spelmarknad där sociala skyddsintressen och efterfrågan på spel tillgodoses under kontrollerade former. Bestämmelser om lotteriskatt finns i lagen (1991:1482) om lotteriskatt. års utveckling på spel- och lotteriområdet , då den nu gällande lotterilagen trädde i kraft, har stora förändringar skett på spel- och lotteriområdet. Bland annat har utvecklingen inom kommunikationstekniken inneburit möjligheter för spelanordnare att från i princip vilken plats som helst i världen konkurrera med aktörer på nationella spelmarknader. Tekniken gör det därmed möjligt för spelbolag att bedriva sin verksamhet helt enligt etableringslandets regler och erbjuda spel inom andra jurisdiktioner utan att omfattas av dessa länders restriktioner och kontroll. Vidare har det uppstått företeelser som angränsar till spel och lotterier och som inte förutsågs vid lotterilagens tillkomst. Som exempel på de problem som uppstått kan nämnas gränsdragningen mellan markandsföringsåtgärder och kedjebrevspel. Även på det rättsliga planet sker en utveckling som är av betydelse för regleringen på spel- och lotteriområdet. EG- domstolen har vid sin tolkning av EG-fördraget uttalat sig om förutsättningarna för nationella regler som begränsar den fria rörligheten av tjänster, senast i målen C-6/01 (Anomar), C-243/01 (Gambelli) - i vilket även etableringsrätten behandlades, och i mål C-42/02 (). Av domstolens uttalanden framgår att nationella begränsningar är tillåtna om de kan motiveras av tvingande hänsyn av allmänintresse samt är proportionerliga och icke-diskriminerande. Regeringen har i propositionen Vissa frågor inom spelområdet m.m. (prop. 2002/03:93) redogjort för sin syn på den inhemska utvecklingen och bl.a. aviserat ett antal åtgärder i syfte att motverka negativa effekter av spel. I propositionen angav regeringen även att det inte bara är staten som har ett ansvar för frågan om spelberoende utan att det även är väsentligt att aktörerna inom spel- och lotteriområdet får ett utökat ansvar för de negativa sociala och hälsomässiga konsekvenser som kan bli effekten av ett överdrivet spelande. I detta sammanhang bör man särskilt se över reglerna för ålderskontroll vid spel, särskilt vid spel på automater. Vidare bör frågan om marknadsföringens betydelse för utvecklingen av spelverksamheten och problemspelandet studeras närmare. Granskningen bör även omfatta de gemensamma etiska riktlinjer för marknadsföringen som de svenska spelanordnarna själva utarbetat. Den tekniska utvecklingen och den internationalisering som skett på spelområdet har lett till en ökad konkurrens i och frågan har aktualiserats vilka åtgärder som bör vidtas för att öka möjligheterna för inhemska aktörer att möta denna utveckling. Regeringen anser att det finns skäl att analysera behovet av att vidta åtgärder i syfte att stärka sådana lotterier som kan förutses påverkas av den ökande konkurrensen. Som ett sätt att möta den ökande konkurrensen har det bl.a. rests krav på att lotterilagens övre gräns för vinståterbetalning skall ses över. Regeringen anser därför att det är angeläget att utredaren analyserar dessa frågor och även belyser de risker ur spelberoendesynpunkt som en ökad vinståterbetalning skulle medföra. Utvecklingen på området understryker ett fortsatt behov av en ansvarsfull spelpolitik. En särskild utredare skall med utgångspunkt i målen för den svenska spelpolitiken och mot bakgrund av den nationella och internationella tekniska och marknadsmässiga utvecklingen och utvecklingen inom EG- rätten, särskilt mot bakgrund av rättspraxis på området, se över lagstiftningen, inklusive skattereglerna, samt lämna de förslag som kan behövas för att anpassa denna till utvecklingen på området. Utredaren skall även beakta utvecklingens och förslagens inverkan på folkhälsan och de sociala skyddshänsyn som skall tas. I uppdraget ingår även att bedöma hur marknadsföringen av spel påverkar efterfrågan på olika spelformer och problemspelandets utveckling och att vid behov lämna förslag. Utredaren bör samråda med berörda myndigheter inom området. Utredaren skall inhämta information från marknadens aktörer och löpande bevaka och analysera utvecklingen på marknaden. Utredaren skall inhämta synpunkter från representanter för föreningslivet, AB , AB Trav och Galopp och andra aktörer inom området. Utredaren är oförhindrad att, med anledning av sitt uppdrag, ta upp sådana frågor och lägga fram de förslag han eller hon anser motiverade samt att behandla övriga frågor som kan komma att aktualiseras under utredningens gång. I de förslag och analyser som utredaren lämnar skall spelets samhällsekonomiska konsekvenser belysas. Utredaren bör även belysa förslagens effekter för föreningslivet. Utredaren skall även beakta de administrativa konsekvenserna för näringslivet och skall utforma förslagen så att företagens administrativa kostnader hålls så låga som möjligt. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag till regeringen . Det står utredaren fritt att redovisa delar av arbetet i ett eller flera delbetänkanden. Förslagen rörande vinståterbetalning skall redovisas med förtur. Överväganden och förslag ur promemorian Beskattning av vinst på utländskt lotteri (Fi2004/2095) Promemorians förslag: Vinst i utländskt lotteri som anordnas i ett EES-land skall vara fritt från inkomstskatt i om anordnaren har erforderliga tillstånd eller lotteriet står under offentlig kontroll. Även vinst vid vinstdragning på utländska premieobligationer skall vara skattefria om premieobligationen ställts ut i ett land inom EES. De nya reglerna skall träda i kraft . Den i 42 kap. 25 § IL reglerade beskattningen av en vinst i ett utländskt lotteri eller vid en vinstdragning på utländska premie- obligationer är inte förenlig med EG-rätten. En ändring av de svenska bestämmelserna bör således ske. Att helt ta bort bestäm- melsen är emellertid inte möjligt. Detta skulle öppna för oseriösa spelanordnare runt om i världen och kunna konkurrera ut den svenska spelmarknaden.