sou · GUB332 · 2007-01-01 00:00:00 — Lönebildningen avser utvecklingen av de totala arbetskrafts- kostnaderna inbegripande inte bara centrala och lokala löne- ökningar jämte sociala kostnader, utan även ändringar av allmänna anställningsvillkor, till exempel arbetstidsförkortning och ändringar av olika lönetillägg. Denna villkorsbildning är en viktig del av lönebildningen med den breda definition som har angetts ovan. Lönebildningen på den svenska arbetsmarknaden har i allt större utsträckning kommit att handla om sådana villkorsändringar som är svåra att kostnadsberäkna, till exempel reglering av arbetsmiljö- 1999/2000:32 s. 20. 1999/2000 s. 20. Målet lönebildning i samhällsekonomisk balans frågor och kompetensutveckling. Detta kan sammanhänga med att för arbetskraftskostnadsökningarna har accentuerats . Vi återkommer till denna norm i avsnitt 6.4. Lönebildningen påverkas i grunden av marknadskrafterna och ett flertal olika aktörer – arbetsmarknadens parter, företag och indivi- der samt statsmakterna. Detta sker utifrån skilda intressen och mål: samhällsekonomisk balans med låg inflation, internationell konkurrenskraft, hög sysselsättning, reallöneökning och välfärd individuell lönesättning som främjar goda arbetsresultat och individuell löneutveckling och som upplevs som rättvis av indi- vider och grupper av individer och därför måste vara dynamisk och föränderlig lönebildning utan onödiga konflikter.5 Förhandlingar på förbundsnivå är den dominerande förhandlings- formen på den svenska arbetsmarknaden. Förbundsavtalen varierar mellan avtalsområdena i fråga om centraliseringsgrad, alltifrån rena tariffavtal till avtal utan fastställda löneökningstal innebärande att lönebildningen sker helt lokalt eller individuellt. Utvecklingen i har gått mot en alltmer decentraliserad lönebildning. Avtalen på förbundsnivå öppnar i allt större utsträckning för lokal lönesättning, vilket leder till ökat ansvar på denna nivå. Detta sker genom avtal innehållande centrala lönepotter för individuell fördelning eller enbart lönesättnings- principer i så kallade sifferlösa avtal. Utvärderingen har visat att synen på en allt mer decentraliserad lönebildning i allmänhet – och sifferlösa avtal i synnerhet – varierar, bland annat såvitt avser möjligheten att upprätthålla den konkur- rensutsatta sektorns normerande roll vid lönebildningen.6 Kriti- kerna har påpekat att högre arbetskraftskostnadsökningar inom sektorer med sifferlösa avtal på förbundsnivå kan ha negativa signaleffekter på sektorer med en mer centraliserad lönebildning och därmed äventyra målet om lönebildning i samhällsekonomisk balans. De som förespråkar en mer decentraliserad lönebildning har 5Jämför Lönebildningen fungerar, men, och i Tretton perspektiv på lönebildningen, Antologi, , s. 6Se avsnitt 6.4. Målet lönebildning i samhällsekonomisk balans framhållit möjligheterna att därigenom åstadkomma produktivi- tetshöjande och verksamhetsstödjande effekter. Staten förhåller sig neutral till om arbetsmarknadens parter väljer att förlägga tyngdpunkten i lönebildningsprocessen på central nivå, förbundsnivå, lokal nivå eller individuellt. Staten har emellertid ett intresse av att har en lönebildning i samhällsekonomisk balans. 6.4Den konkurrensutsatta sektorn som normerande vid lönebildningen På den svenska arbetsmarknaden har det vuxit fram en bred upp- slutning kring synsättet att den konkurrensutsatta sektorn skall ha en normerande roll vid lönebildningen såvitt avser vilka arbets- kraftskostnadsökningar som samhällsekonomin tål. Synsättet bekräftades också i propositionen om inrättande av Medlings- institutet.7 Den närmare omfattningen av den konkurrensutsatta sektorn definierades inte i propositionen. I propositionen angavs emellertid att exportindustrin brukar nämnas som en sektor där möjligheterna till övervältring av kostnader för höga löneökningar på andra ekonomiska aktörer är små och således konkurrenstrycket högt. I propositionen noterades vidare att industrin spelade en ledande roll 1998. Nästan alla avtalsslutande parter accepterar att den konkurrens- utsatta sektorn skall ha en normerande roll vid lönebildningen. I det statliga samarbetsavtalet och den kommunala förhandlings- ordningen anges detta uttryckligen.8 Flertalet avtalsslutande parter anser att det i praktiken är parter som utgör den del av arbetsmarknaden som sätter . har som särskilt uppdrag att tillvarata och upprätthålla den samsyn som finns på arbetsmarknaden om den konkurrensutsatta sektorns lönenormerande roll.9 Uppdraget syftar till att uppnå målet om lönebildning i samhällsekonomisk balans. , liksom medlarna, har vid fullgörande av uppdraget som norm hävdat den nivå för kostnadsökningstakten som parter avtalat. 1999/2000:32 s. 29. 8Se avsnitt 4.3. 93 § 3 p. instruktionen. Målet lönebildning i samhällsekonomisk balans De parter som tecknat har i avtalet skrivit in vissa gemensamma bedömningar bland annat beträffande förutsätt- ningarna för industriell verksamhet i och har även avtalat en förhandlingsordning. På basis därav har industriparterna på för- bundsnivå i tre avtalsomgångar träffat nya avtal innan de gamla löpt ut. Avtalen har gett kostnadsökningar någorlunda i nivå med Sveri- ges viktigare konkurrentländer inom OECD-området. Industriavtalsparterna kan därmed för sin del sägas ha levt upp till målet om lönebildning i samhällsekonomisk balans. Industri- branschernas förhandlingsresultat har även bildat norm för såväl övriga delar av den konkurrensutsatta sektorn som övriga sektorer av arbetsmarknaden. Under de senaste avtalsrörelserna har parterna på övriga avtalsområden träffat avtal på i huvudsak samma löne- ökningsnivåer som inom industrin. Avtalsrörelsen var den första efter till- komst. Den genomsnittliga löneökningen följde i allt väsentligt de nivåer som parter avtalat. Förhandlingarna resulte- rade i huvudsak i treåriga avtalsuppgörelser och löneökningstakten åren 1998–2000 blev , vilket var ungefär en pro- centenhet lägre än . förhandlingar blev i många avseenden en upprepning av avtalsrörelse. Inom industrin träffades avtal på samhällsekonomiskt relativt måttliga nivåer. Löneökningarna inom handeln och inom den kommunala sektorn hamnade något över i industrin. Bakgrunden var att den fackliga sidan på dessa områden – med stora lågavlönade kvinnogrupper – krävde extra löne- ökningar. På hela arbetsmarknaden steg lönerna –2003. Inom det privata närings- livet blev löneökningstakten något lägre, . Den tredje omgången treåriga avtal efter till- komst slöts . Löneökningstakten för såväl industrin som hela arbetsmarknaden stannade vid enligt konjunkturlönestatistiken. Den relativt måttliga löne- ökningstakten beror i hög grad på att arbetsmarknaden har förblivit svag sedan lågkonjunkturen 2001–2003. Målet lönebildning i samhällsekonomisk balans 2005 tyder på att löneökningstakten blev ungefär densamma som . Den samfällda bild som framträtt under utvärderingen är att mer- parten av arbetsmarknadens parter, såväl de avtalsslutande parterna som centralorganisationerna, anser att lönebildningen har fungerat väl, åtminstone i ett samhällsekonomiskt perspektiv. Flera av parterna både på arbetsgivar- och arbetstagar- sidan har dock pekat på att lönebildningen står inför nya utmaningar, bland annat till följd av globaliseringen av ekonomin. Den dominerande uppfattning som framkommit under utvärde- ringen är att den konkurrensutsatta sektorns normerande roll vid lönebildningen har förstärkts samt att och medlarna har spelat en viktig roll i detta avseende. Flertalet arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer menar att den konkurrensutsatta sektorn i praktiken utgörs av Industri- avtalets parter samt att dessa bör behålla sin normerande roll vid lönebildningen. Det har i det sammanhanget framhållits att i största möjliga utsträckning måste efterlevas inom övriga sektorer av arbetsmarknaden för att industrin även framgent skall vara beredd att ta på sig det ansvar som den normerande rollen innebär. Vidare har framhållits betydelsen av att Industriavtalsparterna träffar nya avtal så att övriga parter på arbetsmarknaden kan slutföra sina förhandlingar innan deras avtal löper ut. Flera av de avtalsslutande parterna har uppmärksammat för- hållandet att allt fler sektorer av den svenska arbetsmarknaden – till exempel betydande delar av handeln, transportsektorn och övriga tjänstesektorer – utsätts för allt större internationell konkurrens. Frågan har också väckts om behov av att göra avsteg från både uppåt och nedåt. Målet lönebildning i samhällsekonomisk balans 6.5Konjunkturinstitutets rapport om de samhällsekonomiska förutsättningarna för lönebildningen I samband med inrättande fick av regeringen i uppdrag att utarbeta en årlig rapport om de samhällsekonomiska förutsättningarna för löneförhandlingar.10 Syftet var bland annat att genom ett kvalificerat faktaunderlag från en oberoende instans möjliggöra för de avtalsslutande parterna och att utgå från en likartad verklighetsbild, vilket i sin tur kunde antas gynna en konstruktiv förhandlingsprocess. Rapporten skulle enligt propositionen också bidra till att parterna på lokal nivå – där en stor del av lönebildningen sker – fick tillgång till de fakta och analyser som utgjort underlag för förhand- lingarna på central nivå. lönebildningsrapporter har publicerats . I rapporterna har bland annat analyserat den svenska arbetsmarknaden ur olika perspektiv, internationella och inhemska förutsättningar för löne- bildningen, utvecklingen av arbetskraftskostnaderna samt konjunkturläget. Rapporterna har vidare innehållit både ett huvud- scenario och alternativa scenarier för den svenska lönebildningen i olika tidsperspektiv. Scenariobeskrivningarna har, förutom produktivitets- och konjunkturprognoser, bland annat innehållit en prognos för löneökningstakten i form av ett procenttal eller ett intervall i procent.11 Utvärderingen har visat att det faktaunderlag som utgår från i sin rapport och analyserna av olika scenarier bidrar till att parterna på arbetsmarknaden får en likartad verklig- hetsbild. Vidare har framgått att rapporterna är av betydelse bland annat för och vidare analyser av den svenska ekonomin. har under utvärderingen framkommit stark kritik mot att har presenterat sin prognos för löne- ökningstakten i form av ett procenttal. Kritiken består främst i att procenttalet ofta avviker från de avtalsslutande parternas yrkanden eller ståndpunkter. Detta ger en starkt missvisande signaleffekt som kan påverka parternas trovärdighet, vilket framför allt fram- 1999/2000:32 s. 63. Uppdraget framgår av 1 § förordningen (1996:99) med instruk- tion för och i regleringsbrev till myndigheten. 11Det senare gäller lönebildningsrapport. Målet lönebildning i samhällsekonomisk balans hållits från facklig sida. Vidare har påpekats att det vid rapporteringen via massmedia sällan framgår vare sig att procent- talet avser utvecklingen av arbetskraftskostnaderna – inte enbart löneökningen – eller vilka förutsättningar som har angett för sin prognos. En låg och stabil inflation utgör ett fundament för lönebildningens aktörer och därmed även för en väl fungerande lönebildning. Låga inflationsförväntningar förutsätter att genom sin pen- ningpolitik kan hålla inflationsmålet. Om för höga löneökningar hotar inflationsmålet höjer styrräntan. Lönebildningen i hela näringslivet är således utsatt för ständig stabiliseringspolitisk bevakning av via inflationsmålet. Låga inflations- förväntningar är en nödvändig, men inte tillräcklig, förutsättning för en lönebildning i samhällsekonomisk balans. Som har framgått av avsnitt 3 befinner sig världsekonomin i en globaliseringsprocess som går allt snabbare. blir allt mer beroende av sin utrikeshandel. Den svenska exporten har för- dubblats och uppgår till av BNP.12 Även importberoende ökar, inte minst från låg- kostnadsländer. Importens andel av BNP uppgår till . Det internationella beroendet är mest uppenbart för industrin, men tjänstesektorns andel av utrikeshandeln ökar stadigt. Den utvecklingen kan antas fortsätta. Allt större delar av det svenska näringslivet utsätts således för internationell konkurrens. Utvecklingen mot en alltmer gränslös ekonomi, liksom även den demografiska utvecklingen,13 innebär nya framtida utmaningar för lönebildningens aktörer. Vi vill sammantaget – utöver vad som ovan anförts om betydelsen av låga inflationsförväntningar – peka på följande faktorer: 12Se diagram 3.3. 13Se avsnitt 3.7. Målet lönebildning i samhällsekonomisk balans Globaliseringen av världsekonomin innebär att företag i etable- rade industriländer kan utnyttja sina komparativa fördelar på nya och starkt växande marknader, främst i och . Detta utgör ett mycket starkt motiv för etablering utomlands. Utflyttning för att uppnå kostnadsbesparingar är ett annat motiv. Denna typ av strukturomvandling är inget nytt, men omfattningen av den globala integrationen tycks bli större . Potentialen för ökade välståndsvinster på grund av interna- tionell handelsintegration är stor. Konsumenterna gynnas och för många företag kan vinster till följd av globaliseringen användas för investeringar, FoU-insatser och produktut- veckling i hemlandet. Därför är frågor om ägarkontroll samt lokalisering av huvudkontor och forskning strategiskt viktiga. Världens utbud av billig arbetskraft fortsätter att öka . Detta ger en prispress på produkter även fram- över. kan det innebära omställningsproblem, åtmin- stone på kort sikt. Matchningsproblem på den svenska arbets- marknaden kan uppstå om efterfrågan på lågutbildad arbets- kraft minskar, som efterfrågan på högutbildad arbetskraft ökar. Den ekonomiska integrationen i mellan de gamla och nya EU-länderna intensifieras ytterligare. På kort sikt torde de direkta effekterna på den svenska arbetsmarknaden vara små. Framöver kan det dock bli större effekter. Den allmänna trenden är ökad andel sysselsatta inom tjänsteproduktion sam- tidigt som EU:s avreglering av tjänstehandel torde innebära fortsatt ökad rörlighet inom EU. kommer den europeiska integrationen och globaliseringens krafter att medföra ett fort- satt omvandlingstryck på den svenska arbetsmarknaden. Det betyder troligen, generellt sett, fortsatt relativt liten brist på arbetskraft. På kommer demografin att innebära ökande påfrest- ningar på arbetsmarknad, skattebaser, vårdbehov och offentliga finanser. Med en ökande andel äldre i befolkningen kommer arbetskraftsutbudet att utvecklas svagare bortom . Det kan medföra en tilltagande brist på arbetskraft. Målet lönebildning i samhällsekonomisk balans Ovan angivna faktorer ökar kraven på att de avtalsslutande parterna utgår från en gemensam verklighetsbild och att de agerar ansvars- tagande vid lönebildningen. Den i avsnitt 6.3 beskrivna utvecklingen mot en mer decentralise- rad lönebildning kan antas fortsätta även framöver. För att en decentraliserad lönebildning skall fungera produktivitetsfrämjande och verksamhetsstödjande krävs erfarenhetsmässigt att det finns en väl utvecklad lokal lönepolitik liksom erforderlig kompetens och befogenhet hos lönesättande chefer. Inom offentlig sektor förut- sätter en decentraliserad lönebildning dessutom konsekvent bud- getdisciplin. I propositionen om inrättande av konstate- rades att formerna för lönebildningen i första hand är en fråga för arbetsmarknadens parter samt att staten förhåller sig neutral till vilken nivå arbetsmarknadens parter väljer att förlägga förhand- lingarna på.14 skall såsom statlig myndighet lika- ledes förhålla sig neutral till om lönebildningen sker på central nivå, på förbundsnivå, på lokal nivå eller individuellt. Utifrån målet om lönebildning i samhällsekonomisk balans får således anpassa sina insatser i förhållande till graden av decentra- lisering av lönebildningen inom olika sektorer på arbetsmarknaden. I en lönebildningsprocess baserad på förbundsförhandlingar – en modell som kan antas bestå på den svenska arbetsmarknaden för överblickbar framtid – och med närmare 600 rikstäckande kollek- tivavtal15 behövs en norm för vilka arbetskraftskostnadsökningar som samhällsekonomin tål. I propositionen om inrättande av angavs att den konkurrensutsatta sektorn skulle ha en normerande roll för lönebildningen.16 Det råder – med få undantag – samsyn bland arbetsmarknadens parter om detta. 1999/2000:32 s. 15Se avsnitt 4.2. 1999/2000:32 s. 29. Målet lönebildning i samhällsekonomisk balans arbetstagarorganisationer anser att i praktiken sätts av parter. Samsynen om den konkurrensutsatta sektorns normerande roll vid lönebildningen har förstärkts sedan till- komst. Det beror i hög grad på att och medlarna konsekvent och kraftfullt har verkat för genomslag. som medlarna har därvid hävdat den norm som parter satt. Inom den konkurrensutsatta sektorn är exportindustrin odisku- tabelt utsatt för hårt globalt konkurrenstryck. Industriparterna har därmed ett starkt intresse av att hålla arbetskraftskostnadsut- vecklingen i nivå med den i våra viktigaste konkurrentländer. Från denna gemensamma utgångspunkt har utvecklats. Avtalet har beskrivits närmare i avsnitt 4.3. Det är otvetydigt så att Industriavtalsparterna under de tre senaste stora avtalsrörelserna har haft en normerande roll för lönebildningen. Utifrån de här angivna förutsättningarna anser vi att den kon- kurrensutsatta sektorn i betydelsen parter skall behålla sin normerande roll för lönebildningen på den svenska arbetsmarknaden. Detta gäller även med beaktande av att allt fler sektorer av den svenska arbetsmarknaden utsätts för internationell konkurrens. Särskilt med hänsyn till de nya samhällsekonomiska förutsättningar som lönebildningen nu ställs inför är det viktigt att och medlarna även framöver konsekvent verkar för att den konkurrensutsatta sektorn i betydelsen parter har en normerande roll vid lönebildningen. För att den norm som Industriavtalsparterna sätter skall vinna legitimitet krävs att dessa parter sluter nya avtal innan de gamla löper ut. För att fylla sin funktion måste vidare betraktas som en total ram för arbetskraftskostnadsökningarna och aldrig som en lägstanivå för dessa ökningar. Inom den totala ramen måste alla arbetskraftskostnadsökningar räknas, det vill säga såväl löneökningar som ändringar av allmänna anställningsvillkor.17 6.6.4God sed för lönebildning i samhällsekonomisk balans Inom huvuddelen av arbetsmarknaden och flertalet avtalsområden har, som konstaterats i avsnitt 4.3, etablerats vad som kan beteck- nas som god sed vid lönebildning. Den goda seden tar sikte såväl på 17 Jämför avsnitt 6.2. Målet lönebildning i samhällsekonomisk balans det som omfattas av mål lönebildning i sam- hällsekonomisk balans som institutets mål arbetsfred. God sed såvitt gäller målet arbetsfred återkommer vi till i avsnitt 8. God sed, såvitt avser målet lönebildning i samhällsekonomisk balans, är att de avtalsslutande parterna skall hålla kostnadsökning- arna i den egna sektorn inom den ram som den konkurrensutsatta sektorns norm har angivit – i praktiken den norm som Industri- avtalets parter har satt. Den grundläggande avtalsfriheten innebär emellertid att avsteg från måste kunna göras. Avsteg uppåt kan bara vara för- enliga med god sed vid lönebildning under följande tre förutsätt- ningar: Samtycke krävs från motparten. Avsteg från får således inte framtvingas genom konflikt. Parter som avtalar om avsteg från ansvarar själva för att övertyga övriga delar av arbetsmarknaden om skälen härför, så att det inte medför kompensationskrav inom andra sektorer. Avsteg får inte göras som en kortsiktig lösning utan skall vara ett led i en långsiktig förändringsprocess, till exempel för att åstadkomma relativa löneförändringar. Det är de avtalsslutande parterna som ytterst ansvarar för att följa den nu beskrivna goda seden. Flertalet parter gör det . Centralorganisationerna – framför allt LO genom sin samordning och genom sin samverkan – kan spela en viktig roll för att ge den goda seden genomslag på hela arbetsmarknaden. Slutligen bör och medlarna verka för den goda sedens efterlevnad. Detta får anses ingå i det uppdrag om att till- varata och upprätthålla den konkurrensutsatta sektorns löne- normerande roll som enligt instruktionen redan har.18 har bidragit till att bygga upp en gemensam referensram för den samhällsekonomiska diskussionen kring lönebildningen. Till detta kommer den positiva effekten av att en del av de studier som ligger till grund för 18 3 § 3 p. instruktionen. Målet lönebildning i samhällsekonomisk balans rapporten kan användas i annan makroekonomisk och ekonomisk- politisk analys hos till exempel och Riks- banken. bör således fortsätta att producera en årlig lönebildningsrapport. Rapporten bör dock inte innehålla prognoser för arbetskrafts- kostnadsökningarna i form av ett procenttal. Detta framgår redan av propositionen om inrättandet av , i vilken gavs det aktuella uppdraget.19 Som ovan anförts verkar siffran genom sin signaleffekt dessutom störande för parternas möjligheter att utforma realistiska yrkanden eller stånd- punkter inför avtalsrörelserna. Det kan härvid också noteras att motsvarande ekonomiska underlag som tas fram i , och inte innehåller något procenttal för löneök- ningstakten. Det är angeläget att framöver samråder med om utformningen och innehållet i löne- bildningsrapporten, exempelvis såvitt avser olika former av scena- riobeskrivningar för hela eller delar av arbetsmarknaden. 1999/2000:32 s. 63. 7 Avtal om förhandlingsordning Det är en allmänt etablerad uppfattning att avtal mellan arbets- marknadens parter för reglering av ramarna för lönebildningen är att föredra framför lagstiftning. Avtalslösningar ger ofta en större stabilitet och legitimitet samt skapar bättre förutsättningar att ta hänsyn till de skilda förhållanden som gäller inom olika delar av ekonomin. I linje härmed infördes i samband med inrättandet av en bestämmelse om att parter som är bundna av ett avtal om förhandlingsordning kan anmäla avtalet till för registrering är att avtalet innehåller tidsplaner för förhandlingar, tidsramar och regler för tillsättning av medlare, regler om medlares befogenheter och regler om uppsäg- ning av avtalet. När avtalet har registrerats får medlare inte utses utan samtycke från parterna under avtalets giltighetstid. Mot bakgrund av den ovan angivna principen att avtal är bättre än lag skall således parter, som är bundna av ett sådant samarbets- avtal med förhandlingsordning som till exempel föreligger inom industrins område, inte kunna underkastas tvångsmedling under förutsättning att avtalet uppfyller de i lagen uppställda kriterierna. skall registrera ett sådant avtal utan att göra en egen tolkning av avtalet. Enligt propositionen fanns anledning att anta att arbetsmarknadens parter tar ett sådant ansvar som kännetecknat den svenska arbetsmarknaden och att det därför inte förelåg risk för att skenavtal upprättades.2 147 b § tredje stycket MBL. 1999/2000:32 s. 73. har hittills3 registrerat 18 avtal om förhandlings- ordning. En förteckning över de registrerade avtalen finns i bilaga 3. Registreringen av varje enskilt avtal har föregåtts av ett beslut av , enligt vilket det framgår att avtalet uppfyller de i lagen uppställda kriterierna. I förekommande fall har oklarheter i avtalen med avseende på de formella kriterierna klarats ut. Beslutet om registrering har genom underrättelse bekräftats till de berörda parterna. De registrerade förhandlingsordningsavtalen omfattar den övervägande delen av den svenska arbetsmarknaden sett till antalet arbetstagare. Bland de sektorer som omfattas av förhand- lingsordningsavtal kan nämnas industrin, staten, landstingen, kommunerna, delar av handeln samt delar av den privata tjänste- sektorn. Däremot har inte några avtal om förhandlingsordning tecknats inom bygg- och installationssektorn och inte heller för stora delar av transportnäringen. Trots den utgångspunkt som anges i propositionen – att parterna på arbetsmarknaden skulle ta sitt ansvar och inte upprätta skenavtal