sou · GUB311d2 · 2007-01-01 00:00:00 — Ett kontrollansvar borde leda till att spel från över Internet hos utlandsbaserade anordnare skulle minska kraftigt. Frågan är om det finns förutsättningar att i lag fastslå ett sådant ansvar. Det bör noteras att något motsvarande Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden ansvar inte gäller i något annat sammanhang. Dock finns det exempel på leverantörer som blockerar trafik till kända sidor med olagligt innehåll, såsom barnpornografi, men någon lagstadgad skyldighet till detta finns inte. Det finns goda möjligheter för spelare att kringgå spärrar, t.ex. genom att använda anonymiserande proxyservrar. Ett förbud kan även kringgås genom att spelaren anlitar utländska Internetleveran- törer. Det senare lär dock, åtminstone , vara relativt ovanligt. Slutligen finns det en risk att även legitim trafik över Internet kommer att förhindras genom ett förbud av ifrågavarande slag. Utredningen fäster stor vikt vid att ett förbud av detta slag inte har införts i fråga om annan trafik över Internet. Det finns ingen skyldighet för Internetleverantörerna att blockera för trafik till hemsidor med illegalt innehåll, t.ex. sådana som innehåller barnpornografiska bilder. Att överväga en sådan skyldighet när det gäller utländska spelsidor skulle därför kräva mycket starka skäl. Ett sådant skäl skulle kunna vara om det finns ett uppenbart behov av att skydda spelarna mot spelverksamhet som bedrivs i utlandet. I och för sig förekommer det säkert spelsidor, där anordnaren har bedrägliga avsikter. De ledande anordnarna kan dock förutsättas bedriva sin verksamhet med erforderliga tillstånd och med beaktande även av konsumenternas intressen. Vidare kan det inte antas att riskerna för att spelarna skall drabbas av sociala och ekonomiska skadeverkningar är så mycket större när spelandet sker i verksamheter utomlands än när det sker här i landet. Mot bakgrund av det anförda finner utredningen inte heller att ett förbud som riktar sig mot förmedlingstjänster av detta slag kan anses vara proportionerligt i förhållande till förbudets syfte. Ett förbud riktat mot Internetleverantörerna att blockera för trafik till utländska spelsidor skulle dock kunna motiveras av en verklig önskan att minska spelandet totalt sett. Emellertid torde det då inte finnas något direkt utrymme att låta svenska anordnare bedriva motsvarande verksamhet. Ekonomiska hänsyn kan slutligen överhuvudtaget inte motivera en sådan åtgärd. Utredningen finner därför, med beaktande av att kringgående- möjligheterna av ett förbud av ifrågavarande slag bedöms vara stora, att tillräckliga skäl inte framkommit för att ålägga Internet- leverantörerna att blockera för trafik till utländska spelsidor. Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden Banker och annan betalningsförmedling Att stoppa betalningsförmedling som avser spel hos anordnare utomlands har hävdats utgöra ett av de mest effektiva sätten att kontrollera spelandet över Internet och liknande medier där verksamheten är gränsöverskridande. Det har till utredningen särskilt förts fram de resultat som skall ha uppnåtts i sedan ett antal banker valt att neka betalningsöverföringar med transaktions- , som avser spelverksamhet. Det har inte kunnat klarläggas vilket det verkliga skälet varit till att amerikanska banker valt att agera på detta sätt. I media och i litteraturen har det antagits att skälet varit påtryckningar från offentliga företrädare med hot om lagstiftningsåtgärder. Det har även förekommit uppgifter om att banker gjort stora förluster när kunden utnyttjat kreditutrymmen för, som det visat sig, insatser i spelverksamhet. Banken har sedan inte kunnat kräva beloppet åter på grund av principen att spelskulder – och utlåning av medel härför – inte är indrivningsbara. Det förekommer uppgifter om att en märkbar minskning av spelandet över Internet kunnat konstateras till följd av bankernas åtgärder. Oaktat detta är den största marknaden för spelande över Internet i världen. I ett amerikanskt lagförslag , Internet Gambling Funding Prohibition Act föreslogs ett förbud mot användning av olika bankinstrument i anslutning till spel över Internet. Innebörden i förslaget synes vara att det skulle vara olagligt om en nationell betalningsförmedlare med vetskap om vad transaktionen avser, medverkar vid betalningsförmedling för spel över Internet till annan stat (se Internet Gambling Report, 8 uppl. s. 146 f.). Förslaget lär visserligen ha fått ett positivt mottagande men har ännu inte genomförts. Även i har frågan om förbud som inriktats mot betalningsförmedling i anslutning till spel över Internet övervägts. I betänkandet Spil i fremtiden – overvejelser om en samlet spillelovgivning 2001 rekommenderades att den som ställer ut betalkort skulle åläggas att blockera betalning med sådana kort över Internet, när mottagaren var en utländsk anordnare som erbjöd olovliga spel i (detta förslag förutsatte alltså att utbudet av spel i kunde anses vara olovligt enligt dansk lag, jfr avsnitt 9.5.3). Det avgörande för det ställningstagandet var att kortutställarna redan i förväg genomför en intern övervakning av alla transaktioner och därmed har den nödvändiga tekniska kapaciteten att upprätthålla ett förbud (Spil i fremtiden, s. 92). Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden Dessutom är korthanteringen i centraliserad på ett sätt som saknar svensk motsvarighet. Den föreslagna skyldigheten att blockera betalningstransaktioner har inte genomförts. Enligt uppgift från torde förslaget inte ha haft erforderligt politiskt stöd, och inte heller accepterats av banker och kortutställare. Det skulle alltså kunna vara en möjlighet att föreskriva ett förbud för banker eller andra mot att förmedla betalning, t.ex. med betalkort, över Internet om betalningen avser spel hos utlands- baserade anordnare. Ett sådant förbud skulle t.ex. kunna avse alla åtgärder med transaktionskoden MCC 7995 som inte avser svenska anordnare, eller alla transaktioner till särskilt utpekade betalnings- mottagare enligt upprättade spärrlistor. Det har emellertid påpekats att ett sådant förbud på olika sätt skulle kunna kringgås, exempelvis genom att använda utlands- baserade betalningsförmedlare som inte omfattas av den svenska lagstiftningen eller genom att andra transaktionskoder används. Dessutom förekommer tjänster med direktbetalning eller genom virtuella plånböcker såsom Paynova och som inte torde träffas av ett förbud mot betalningsförmedling. En framgångsrik kontroll av betalningsförmedling i fråga om spel och lotterier över Internet torde enligt utredningens bedömning förutsätta ett internationellt samarbete. Nationella förbud riktade mot banker och andra här i landet verksamma betalningsförmedlingar skulle måhända få en viss effekt och det skulle hur som helst vara en markering av den svenska synen på spel hos utländska anordnare. Med hänsyn till de kringgående- möjligheter som synes finnas kan utredningen dock inte finna att det föreligger tillräckliga skäl för ett sådant förbud. Därtill kommer att ett sådant förbud rimligen måste vara förenat med sanktioner motsvarande dem som kan komma i fråga vid andra överträdelser av främjandeförbudet. Utredningen ifrågasätter om ett straff- eller vitessanktionerat förbud mot banker eller andra betalnings- förmedlare att medverka vid betalningsöverföring till eller från spelanordnare som bedriver verksamhet med erforderliga tillstånd i en annan medlemsstat inom Europeiska unionen kan anses gå utöver vad som är nödvändigt för att tillgodose de skyddshänsyn som den svenska lagstiftningen skall tillgodose (jfr Gambelli p. Utredningen lämnar därför inte något sådant förslag. Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden Som torde ha framgått i föregående avsnitt är möjligheterna små att med rättsliga medel reglera den internationella spelverksamheten i en värld där nationsgränserna inte utgör några verkliga begräns- ningar av informations- eller tjänsteutbudet. De internationellt verksamma spelanordnarna har utnyttjat denna utveckling medan lagstiftaren i flertalet stater, åtminstone i , så långt som möjligt försökt hålla fast vid en nationell spelmarknad. Spelarna har emellertid inte varit främmande för att utnyttja de möjligheter som tekniken inneburit i fråga om att välja hos vem man vill spela. I det avseendet skiljer sig inte spel- och lotterimarknaden från någon annan ekonomisk verksamhet. När allmänheten accepterar de nya möjligheterna, vare sig det gäller spel, banktjänster, distansköp av varor eller vilken annan tjänst som helst, går utvecklingen mot att den som erbjuder de bästa villkoren också attraherar kunderna framför dem som erbjuder sämre villkor. Att de svenska spelarna inte är främmande för att delta i utländsk spelverksamhet framgår inte minst av redogörelsen i kapitel 3 om den marknadsmässiga och tekniska utvecklingen på området. Det går inte att bortse från att många spelare uppenbarligen inte fäster något avseende vid om överskottet från verksamheten tillfaller staten eller allmännyttiga ändamål. I stället torde spelarens egna intressen i högre grad vara styrande vid valet av spelanordnare. Därmed är det inte sagt att en utveckling mot ett okontrollerat och obegränsat spelande är det önskvärda. Tvärtom finns det starka skäl som talar för att försöka begränsa spelverksamheten och spelmöjligheterna. Eftersom det handlar om köp av en vinst- möjlighet snarare än en på förhand bestämd vara eller tjänst och där spelarna genomsnittligt gör en förlust skiljer sig spelverksamheten från annan tjänsteverksamhet. Det står under alla omständigheter klart att spelverksamheten kan innebära betydande risker för sociala och ekonomiska skadeverkningar. Genom att försöka kontrollera spelandet och utforma verksamheten på ett sätt som minimerar riskerna för sådana skadeverkningar och även tillgodoser de krav ur konsumentskyddssynpunkt som bör ställas, finns det förutsättningar att ändå upprätthålla en spelmarknad som tillfreds- ställer det stora flertalet spelare som betraktar verksamheten som ett nöje. Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden Utredningen bedömer att det inte i tillräcklig grad är möjligt att genom nationell lagstiftning verkligen tillgodose sådana tvingande allmänintressen eftersom konkurrensen från inter- nationellt verksamma anordnare innebär att det alltid för spelarna finns ett alternativ som erbjuder bättre villkor än de nationella. I och för sig är den fysiska spelmarknaden alltjämt den dominerande, i varje fall i , men spel i elektroniska former ökar i sådan omfattning att det kan bortses från den verksamheten. Det är mot denna bakgrund som frågan om en förstärkning av de svenska anordnarnas konkurrensförutsättningar bör bedömas. Det kan nämligen hävdas att om det inte finns förutsättningar att stänga ute de internationellt verksamma anordnarna från den svenska marknaden måste de svenska spelanordnarna kunna konkurrera med dessa på någorlunda jämförbara villkor. Endast genom att locka tillbaka svenska spelare till de svenska anordnarna finns det förutsättningar att ha en sådan nationell kontroll över spelandet som är önskvärd för att skyddet för spelarna och andra tvingande allmänhänsyn skall kunna tillvaratas. Genom den svenska lagstiftningen kan utformningen av de skilda spelformerna och de närmare villkor som bör gälla för dessa regleras, och särskilda försiktighetsåtgärder kan ställas upp när detta är påkallat. Det finns också möjligheter att ålägga den som anordnar spel eller lotterier att upphöra med verksamheten eller förändra denna, om den skulle bedrivas på ett olämpligt eller skadligt sätt. En ytterligare effekt om spelandet kanaliseras till spel som anordnas här är givetvis att överskottet från spel och lotterier kan behållas i landet. Enbart utifrån denna utgångspunkt vore det tydligt att svenska anordnare av spel och lotterier borde ha samma förutsättningar som de utländska konkurrenterna. En sådan kanaliseringssträvan är emellertid, som utredningen också funnit i avsnitt 5.3, inte oproblematisk. Först måste man överväga om en ökning av spelandet är eftersträvansvärt. Förbättrade förutsättningar för svenska anordnare behöver i och för sig inte nödvändigtvis leda till ett ökat spelande utan kan i bästa fall innebära en omfördelning av befintligt spelande. Det finns dock inte belägg för att säga att spelandet inte kommer att öka. De sociala och ekonomiska konsekvenserna för spelarna måste också beaktas. Om de förbättrade konkurrens- förutsättningarna kan förväntas leda till att antalet spelberoende ökar måste det övervägas om åtgärderna verkligen bör genomföras. Lagstiftaren måste också ställa sig frågan, om det verkligen är Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden önskvärt att det inom ramen för den svenska regleringen bör tillåtas att spel- och lotteriverksamheten bedrivs på ett sätt som motsvarar den som anordnas av internationellt verksamma aktörer. I detta avseende är de gemenskapsrättsliga aspekterna väsentliga. Som utredningen konstaterat i kapitel 6 får ekonomiska hänsyn, såsom finansiering av allmännyttiga ändamål, inte åberopas till stöd för inskränkningar i den fria rörligheten. Däremot har EG- domstolen inte funnit att en lagstiftning som inskränker den fria rörligheten är oförenlig med EG-rätten redan på grund av att den kan leda till ekonomiska fördelar. Detta förutsätter dock att den verkliga avsikten med den restriktiva lagstiftningen är att kunna tillvarata tvingande allmänintressen, såsom att motverka kriminalitet eller sociala och ekonomiska skadeverkningar. Som uttalat är en begränsning av de fria rörligheterna tillåten endast om den verkligen tjänar syftet att verkligen minska spelmöjligheterna och om finansieringen av sociala aktiviteter genom ett uttag på intäkterna från tillåtna spel endast (utredningens kursivering) utgör en accessorisk positiv konsekvens och inte det verkliga syftet med den restriktiva politik som förs (Zenatti p. Även om syftet med lagstiftningen är legitimt innebär detta emellertid inte att myndigheterna, inom ramen för en i och för sig godtagbar reglering, har en obegränsad handlings- frihet. har uttalat att [i] den mån myndigheterna i en medlemsstat lockar och uppmuntrar konsumenter att delta i lotterier, hasardspel eller vadhållning i syfte att stärka statskassan, kan myndigheterna i denna medlemsstat inte åberopa att hänsyn till den allmänna samhällsordningen gör det nödvändigt att begränsa spelmöjligheterna,- - - (Gambelli p. Under alla omständig- heter måste restriktioner som grundas på tvingande allmänintressen vara ägnade att säkerställa förverkligandet av dessa målsättningar på så sätt att inskränkningarna skall bidra till att begränsa spelverk- samheten på ett sammanhängande och systematiskt sätt (jfr Gambelli p. Utredningen har i avsnitt 9.1.6 funnit att det inte är möjligt att slå fast huruvida den svenska lagstiftningen är förenlig med EG- rätten, och att det finns omständigheter som med varierande styrka talar emot en sådan förenlighet. Alldeles oavsett om lagstiftningen – med beaktande särskilt av hur lagstiftningen faktiskt tillämpas – skulle stå sig vid en prövning inför , är det enligt utredningen klart att lagstiftningens förenlighet med EG- rätten är diskutabel. Inte minst framgår detta av Regeringsrättens Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden uttalanden i RÅ 2004 ref. 95, där domstolen funnit att tillämp- ningen av lotterilagstiftningen i vissa avseenden kan så tvivel om det egentliga syftet. Som utredningen också funnit kan det, sedan genom regeringsbeslut fått tillstånd att anordna pokerspel över Internet, enligt utredningens bedömning ytterligare befaras att den svenska lotterilagstiftningen är förenlig med EG-rätten. Det finns alltså skäl att iaktta stor försiktighet när det gäller att föreslå åtgärder som främjar de svenska anordnarnas förutsätt- ningar att konkurrera med anordnare som befinner sig utanför den svenska jurisdiktionen men ändock finns tillgängliga i , över Internet eller andra interaktiva media. I delbetänkandet Vinstandelar (SOU 2005:21) bedömde utredningen förutsätt- ningarna att höja den tillåtna vinståterbetalningsnivån för svenska spel och lotterier. Med beaktande av Regeringsrättens bedömning i det ovan anmärkta avgörandet konstaterade utredningen att det under sådana förhållanden måste visas att förbättringar av de svenska aktörernas ställning gentemot utländska aktörer innebär en förstärkning av möjligheterna att tillgodose lotterilagstiftningens skyddsintressen. Att i annat fall genomföra sådana förbättringar utan att dessa möts med kraftfulla åtgärder av annat slag för att minska spelmöjligheterna kunde enligt utredningens bedömning leda till att den svenska lagstiftningen inte längre bedöms förenlig med EG-rätten (SOU 2005:21 s. 39). Prövningen i delbetänkandet inskränkte sig till just frågan om vinstandelar och utredningen hade inte möjlighet att då ta ställning till regelsystemet i ett större sammanhang. Den bedömning som då gjordes av möjligheten att förbättra förutsättningarna för de anordnare av spel och lotterier som omfattas av den svenska regleringen, när denna är svår att förena med EG-rättens krav, äger dock fortfarande giltighet. Utredningen har visserligen funnit skäl att i olika avseenden förstärka regleringen t.ex. genom att all verksamhet bör vara direkt författningsreglerad (avsnitt 9.2.3) och genom att möjliggöra begränsningar i marknadsföringen (kapitel 11). De föreslagna åtgärderna bör visserligen innebära att regleringen bättre än tidigare överensstämmer med EG-rätten men kan knappast ges den betydelsen att det nu kan sägas att regleringen utan någon tvekan skulle stå sig vid en prövning. Det är alltså alltjämt påkallat en försiktig bedömning när det gäller att ta ställning till åtgärder i syfte att stärka de svenska anordnarnas konkurrenskraft. Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden bör kunna genomföras, men det krävs enligt utredningens bedömning i högre grad att åtgärdens ändamålsenlighet visas än om systemet uppvisade en tydlig stabilitet. Åtgärder som syftar till att säkra att det överskott som tillfaller staten eller allmännyttiga ändamål inte minskar måste kunna motiveras av att skyddshänsynen i lagstiftningen stärks. I annat fall bör åtgärderna inte genomföras. Det är som utredningen ser det framför allt i två avseenden som de svenska anordnarna av spel och lotterier över Internet har sämre förutsättningar att bedriva en konkurrenskraftig verksamhet än utlandsbaserade anordnare har, nämligen i fråga om vinst- återbetalning och spelformer. Utredningen har ingen fullständig överblick över de utlandsbaserade spelföretagens förutsättningar, och det kan därmed finnas ytterligare faktorer som innebär att dessa har ett försteg framför de svenska anordnarna. Dessutom torde även den omständigheten att en anordnare är underkastad bristfällig tillsyn i den stat där verksamheten är etablerad innebära ett försteg i förutsättningarna att konkurrera, likaså om anordnaren inte begränsas av åldersgränser eller liknande faktorer. Sådana faktorer är emellertid inte relevanta när utgångspunkten skall vara att den svenska lagstiftningen skall tillgodose höga krav på säkerhet och omsorg om spelarna. Utredningen har i delbetänkandet Vinstandelar (SOU 2005:21) beskrivit den gällande regleringen av hur stor del av omsättningen som får återbetalas till spelarna i form av vinster. Följande vinstandelar följer av lotterilagen: Egentliga lotterier – lägst och högst Eftersom spel över Internet skall anses som egentligt lotteri enligt lotterilagen gäller även där att vinstandelen skall vara lägst och högst . Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden För ATG och är verksamheten, såvitt är av intresse här, reglerad genom de särskilda tillstånd som regeringen meddelat med stöd av 45 § lotterilagen. Lotterilagens reglering av vinst- andelar omfattar inte dessa verksamheter utan vinstandelarna följer av tillstånden. För ATG gällande vinstandelar varierar mellan beroende på spelform. Vid vadhållning hos gäller att högsta vinstandelen varierar mellan medan högsta vinstandelen vid övriga spelformer, inklusive stryktips och måltips, varierar mellan . Såvitt utredningen kunnat utröna är de utlandsbaserade anordnare av spel och lotterier över Internet vars verksamhet är tillgänglig för svenska spelare inte underkastade någon motsvarande reglering av vinståterbetalningen. För dessa är det i stället affärsmässiga överväganden som avgör hur stor andel av insatserna som betalas tillbaka till spelarna. Ägarnas intresse av att rörelsen skall inbringa ett överskott får ställas mot konkurrensen från andra anordnare. Anledning saknas för dessa anordnare att begränsa vinståterbetalningen i syfte att minska intresset för spelandet. Definitiva uppgifter om nivån på vinståterbetalningen hos dessa anordnare saknas. Det har emellertid uppskattats att vinståterbetalningen vid sedvanlig vadhållning torde uppgå till mellan . När det gäller spelbörser, där spelföretaget endast fungerar som en förmedling mellan spelarna, är vinståterbetalningen ännu högre. I det fallet spelar deltagarna mot varandra i stället för mot spelföretaget som endast tar ut provision för förmedlingstjänsten. Detsamma gäller för övrigt vid pokerspel över Internet. Inte heller när det handlar om andra interaktiva spelformer, såsom turspel, torde det finnas någon reglering av nivån på vinståterbetalning. Även där torde nivån vara (jfr Trippel där vinståterbetalningen enligt uppgift uppgår till , att jämföra med Svenska Spels Triss som har en vinståterbetalning om maximalt ). Skillnaden i vinståterbetalning är således påtaglig, särskilt när det gäller sådana spelformer som enligt lotterilagen är att anse som egentliga lotterier. I fråga om vadhållning har de svenska anordnarna rätt till högre vinståterbetalning än vid övriga spelformer, men även där föreligger markanta skillnader. När det gäller frågan om vinstandelar såsom konkurrensmedel hänvisar utredningen till delbetänkandet (SOU 2005:21 s. 20 f.). Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden Lotterilagstiftningen innebär inget formellt hinder mot att tillåta de svenska anordnarna av spel och lotterier att bedriva samma slags verksamhet över Internet som de utlandsbaserade spelbolagen gör. Det enda absoluta hinder som följer av lotterilagen gäller kedje- brevsspel – innefattande även s.k. pyramidspel – som överhuvud- taget inte får anordnas. Eftersom spel och lotterier som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor enligt 21 a § lotterilagen blir att anse som s.k. egentliga lotterier innebär detta i praktiken att förutsättningarna för svenska anordnare är sämre än för de utlandsbaserade. T.ex. måste folkrörelserna, när dessa bedriver lotteriverksamhet över Internet, följa lotterilagens vinstregler och är förhindrade till högre vinståterbetalning än . Vadhållning i samband med hästtävlingar eller i samband med idrottstävlingar som bedrivs i mer än en kommun omfattas inte av de särskilda reglerna om EMV-lotterier utan förutsätter särskilt tillstånd av regeringen enligt 45 § lotterilagen. Vid sådant särskilt tillstånd är det även möjligt att avvika från de gängse vinstreglerna. Denna möjlighet gäller även för sådana EMV-lotterier som enligt 21 a § är att anse som egentliga lotterier. Regeringen har emellertid endast givit särskilda tillstånd åt och , och när det handlar om t.ex. skraplotter över Internet är vinstreglerna i princip de samma som för folkrörelsernas egentliga lotterier. Det är således till stor del vinstreglerna som medför att de svenska anordnarnas konkurrensförhållanden är sämre än de utlandsbaserade spelbolagens. Dock är det även så att de svenska anordnarna inte i praktiken har tillstånd att anordna samtliga spelformer som erbjuds hos utlandsbaserade spelbolag. Spelbörser kan i och för sig likställas med vadhållning med löpande odds, men anordnaren förmedlar endast olika spelares vad mot varandra.