sou · GUB353 · 2007-01-01 00:00:00 — Icke avsedda bieffekter av i och för sig ändamåls- enliga och önskvärda regler, policys och förfaranden kan resultera i exkludering. En svårighet är att det ofta kan framstå som oklart vad som avses med institution. Termens innebörd kan variera starkt mellan olika författare. En vanlig tolkning är att man med institution avser alla mer varaktiga regelsystem, allt ifrån gällande lagstiftning, för till exempel medborgarskap eller valsystem, myndighetsförordningar och korporativistiska arrangemang, till hur olika offentliga och pri- vata organisationer är uppbyggda. Inte minst på grund av dess pop- ularitet och skiftande användning har institutionsbegreppet också fått utstå en del kritik för att vara alltför heltäckande. Om det kan användas för att beskriva allt från handskakning till äktenskap, från informella sedvanor till globala storföretag, leder detta till att gränsen till slut suddas ut mellan vad som omfattas av institu- tionsbegreppet och vad som kan förklara institutionerna. Viss klar- görande hjälp kan man dock få från den nyinstitutionella forsk- ningen. Den institutionella ansatsen har under fått ett betydande uppsving i samhällsvetenskaplig forskning, där man kan urskilja åtminstone tre distinkta skolbildningar (och 1996; 1999; Steinmo, Thelen och Longstreth 1992; Immergut ; 1995; DiMaggio och 1991). För oss innebär detta att den institutionella teorin ger flera olika ingångar i vad som kan avses med institutionell diskriminering och framför allt hur man empiriskt kan studera diskriminering. Den sociologiska nyinstitutionalismen har i sin organisations- teoretiska tappning framförallt fokuserat organisationer och orga- niseringsprocesser. Här betraktas aktörer, deras intressen och iden- titeter som endogena till, det vill säga som en produkt av, de orga- niseringsprocesser som empiriskt studeras. Aktörer liksom deras identiteter och intressen konstrueras diskursivt i och genom språket och existerar genom andras erkännande och legitimering. Därmed kan de också bli fråntagna och förnekade sin legitimitet. Den sociologiska nyinstitutionalismen, som inrymmer olika tradi- tioner från mer konstruktivistiskt orienterade till mer organisa- tionsteoretiskt orienterade ansatser, brukar uppfattas som en givande utgångspunkt för empiriska undersökningar av offentliga och privata organisationer, samt besluts- och policyprocesser. De empiriska studierna tar inte sällan formen av en diskursanalys, där man kartlägger den diskursiva konstruktionen av sociala fenomen, som exempelvis invandrares utanförskap, omorganiseringen av en myndighet eller den europeiska integrationen. På detta vis kan till exempel invandrare ses som en diskursiv kategori, som är en endogen produkt av de sociala processer där den tillskrivs vissa attribut och egenskaper. Etnisk diskriminering kan med den sociologiska nyinstitutionalismens glasögon då ses som ett fenomen där den diskursiva konstruktionen av invandrare präglas av negativa, nedlåtande eller förminskande konnotationer. Dessa får sedan i praktiken reella negativa konsekvenser för de individer som förknippas med denna identitet. Än viktigare är att detta grundläggande förhållande dessutom osynliggörs i den rådan- de diskursen. Inom den rationalistiska nyinstitutionalismen ses däremot inte aktörer i första hand som diskursiva konstruktioner. Med sina uttalade preferenser och sin rationella förmåga att rangordna dessa, naturligtvis under det att man även påverkas av rådande normer, handlar de målmedvetet för att realisera sina intressen. Såväl intressen som identiteter är exogena i förhållande till dessa pro- cesser, vilket innebär att aktörer har sina bestämda intressen och identiteter redan innan de blir involverade i olika sociala processer i samhället. Här avses med institution alla mer varaktiga regelsystem såväl samarbetsrelationer som styrkeförhållanden mellan olika Beroende på hur de är utformade, gynnar de vissa aktörsintressen mer än andra. Hit hör till exempel lagregler, förordningar, valsystem och organisatoriska lösningar, men också mer informella men väl etablerade regler som till exempel korpo- rativistiska arrangemang för intresserepresentation eller handlings- regler inom en viss organisation. Som en tredje distinkt skolbildning brukar man urskilja historisk nyinstitutionalism. Denna inriktning tenderar att inta en mellanposition mellan den sociologiska och den rationalistiska skolan. Den empiriska forskningen fokuserar huvudsakligen längre historiska och samtidshistoriska förlopp i syfte att förstå hur änd- ringar i politiska och sociala regelsystem kan få långtgående kon- sekvenser i form av ändrade maktrelationer i samhället. Med tanke på att vår studie handlar om den betydelse rådande regelsystem i de politiska partierna har i fråga om lika rättigheter för personer med invandrarbakgrund, har främst rationalistisk nyinstitutionalism utgjort en inspirationskälla för den föreliggande studien. Detta innebär att vi tillskriver gruppen invandrare ett sär- skilt intresse av att delta i politiska beslut. är det viktigt att betona att bilden av deras intressen och identiteter i hög grad formas endogent på de arenor där politiska beslut formuleras. Villkoren för olika samhällsgrupper att delta i politiken liksom hur de politiska partierna agerar styrs då av mer eller mindre explicit uttryckta spelregler – som fyraprocentsspärren till , be- stämmelser för partistöd eller partiernas regler och rutiner för rekrytering. Hit hör också sådana etablerade riktlinjer, inarbetade rutiner och gällande instruktioner som partierna tillämpar vid in- tern rekrytering till förtroendeuppdrag, inklusive etablerade kriterier för önskvärda egenskaper hos kandi- dater till förtroendeuppdrag. Som institutionaliserade arrangemang påverkar dessa regler styrkeförhållanden mellan olika samhälls- grupper och deras intressen. Därmed blir det möjligt för oss att formulera empiriska frågor kring hur de institutionella lösningar som partierna tillämpar gyn- nar alternativt missgynnar samhällsmedlemmar med invandrar- bakgrund. Är det möjligt att specifika aspekter av vissa regelsystem resulterar – i form av icke avsedda effekter – i negativ sär- behandling? Svar på dessa empiriska frågor kan man få genom att granska de rutiner som partierna tillämpar och de regler som styr arbetet inom partiorganisationerna. Vissa väl etablerade och beprö- vade lösningar visar sig kanske få exkluderande effekter som blir synliga först i konkreta möten med det mångkulturella samhället. Definierad i denna institutionsteoretiska kontext tolkar vi dis- kriminering som förekomsten av sådana regler, regelsystem och rutiner i partiernas verksamhet som på ett systematiskt sätt visar sig leda till exkludering av personer med invandrarbakgrund, och som därigenom missgynnar deras intressen. En uppenbar fördel denna utgångspunkt är att vi kan använda de empiriska resultaten till att föreslå konkreta förbättringar och åtgärder för att ändra på sådana organisationspolicys, bestämmelser och förfaranden som genererar negativ särbehandling. Därmed återstår bara ett problem - kan vi verkligen tala om invandrares eller invandrargruppers intressen som urskiljbara från andra samhällsgruppers, vilket rationalistisk institutionalism förut- sätter? Är inte frågan kontroversiell? Riskerar vi inte att själva göra oss skyldiga till diskriminering när vi tillskriver invandrare sär- skilda, från det normala avvikande, behov och intressen och däri- genom andrefierar (othering) och främliggör dem? 1.3Invandrarintressen – finns de? Att nationella minoriteter har särskilda intressen råder det bety- dande enighet om både i den internationella lagstiftningen, som garanterar så kallade autoktona minoriteter (ursprungsminoriteter) vissa särrättigheter, och inom samhällsvetenskaplig forskning där frågan inte heller ses som särskilt kontroversiell (Kymlicka 1995; Bauböck 1994; Brubaker 1992). Däremot finns det skilda uppfatt- ningar inom såväl politiken som inom forskningen om i vilken utsträckning invandrare bör tillskrivas speciella rättigheter. Om detta vittnar bland annat de stora skillnader som finns mellan olika länders invandrarpolitiska regimer. Ett vanligt argument är att migrationsbeslutet i sig innebär att man har avsagt sig de till det tidigare medborgarskapet knutna kulturella och politiska rättighet- erna. Särskilda kulturella eller andra rättigheter i mottagarlandet kan därmed endast syfta till en mjukare övergång till livet i den nya omgivningen. Alltså kan statens uppgift inte anses vara att bidra till uppbyggandet av nya nationella eller etniska minoriteter inom sina gränser. Ett annat vanligt förekommande argument är att om både invandrare och deras barn ska kunna garanteras lika möjligheter och rättigheter i samhället måste särrättigheterna vara begränsade till någon form av positiva stödåtgärder under en kortare över- gångsfas. Därmed råder möjligen viss enighet inom politiken om att in- vandrare inte är berättigade till särskilda rättigheter, kulturella eller andra. Men de kanske ändå kan anses ha särskilda intressen att värna om? Ett sätt att klassificera sådana för invandrare speciella intressen är till exempel att tala om nykomlingsintressen/-behov, etniska och kulturella intressen och eventuella intressen som är kopplade till socialklasstatus. Dessa invandrarintressen visar sig dock vanligtvis inte vara något annat än de kategoriseringar som staten utgår från i sina politisk-administrativa beslut. Här är frågan om det inte snarare är statens intressen som kategoriseringarna utgår från än invandrares. Ett argument som under speciellt starkt har dominerat debatten om minoriteters rättigheter handlar om erkännande och tolerans. Framförallt inspirerades debatten av det ökade intresset för situationen för ursprungsmino- riteter i och , men den har också haft bäring på dis- kussionen om situationen för personer med invandrarbakgrund. Snabbt etablerades både inom forskning och politik ett synsätt enligt vilket staten och majoritetssamhället bör visa tolerans och erkänna minoritetskulturella rättigheter (1992). Detta idé- gods utövar än ett starkt inflytande även inom det invandrar- och integrationspolitiska området, där de kulturella rättigheterna är ett centralt diskussionsämne. Man kan dock argumentera för att ett stort problem är förknippat med att nöja sig med toleransansatsen som utgångspunkt för att diskutera invandrares intressen. Tolerans är nämligen någonting som kan ges men den kan också återkallas, vilket i viss mån har skett i exempelvis i och . Som politiskt instrument är det ett instrument ensidigt i händerna på majoritetssamhället och i politiska beslut styrs dess användning av konjunktursvängningar i opinionsmätningar. Det finns dock en avgörande skillnad mellan denna toleransansats och det lika-rättig- hetsperspektiv som kännetecknar antidiskrimineringspolitiken. Det skydd som garanteras av det senare perspektivet är, genom att det är förankrat i gällande lagstiftning om likabehandling och i inter- nationella mänskliga rättigheter, inte på samma sätt förhandlings- bart och erbjuder därmed en mer realistisk garanti för rätten till lika behandling. Är det då över huvud taget möjligt att hävda att invandrare som grupp har särskilda politiska intressen? Vi hävdar att så är fallet. Besluten inom offentlig politik har nämligen på mer än ett sätt stor betydelse för invandrarnas situation i samhället. Bortsett från direkta fördelningspolitiska aspekter har den offentliga politiken även sina identitetspolitiska aspekter (Connolly 1991). Offentliga beslut och policys baseras i allt väsentligt på i samhället rådande allmänna föreställningar och bidrar därmed till att befästa och cementera gruppers – och därmed även invandrares – identiteter och intressen. Det är därför ett sär- skilt intresse för invandrare att vara med och påverka formu- leringen och genomförandet av offentlig politik. Detta gäller för invandrare på samma sätt som för andra grupper som är under- representerade i politiken och som får sina offentliga identiteter befästa genom att dessa definieras i olika offentliga policys. Endast genom att själva aktivt medverka i utformningen av offentliga problemuppfattningar, och till dessa kopplade före- ställningar om invandrare och det svenska samhället, kan de bidra till en kontinuerlig omprövning av det som uppfattas som invand- rarnas intressen. Därigenom minskar risken för att personer med invandrarbakgrund får sig tillskrivna en statisk och stigmatiserande invandraridentitet, som i sig kan ses som en form av diskrimi- nerande handling, och vad än viktigare är, som i sina konsekvenser leder till olika former av konkret negativ särbehandling för de individer som uppfattas som tillhörande denna kategori. Frågan om lämplig terminologi har flitigt debatterats i fråga om utlandsfödda personer och deras barn. Termen invandare har i den offentliga debatten och i media i ökad utsträckning kom- mit att förknippas med negativa och problemfyllda attribut (och 1996; prop. 1997/98:16). På grund av detta föreslogs att termen personer med utländsk bakgrund ska omfatta både in- vandrare och personer som är födda i men som har åt- minstone en utrikes född förälder (Ds 1999:48). En sådan omprövning av termen invandrare löser dock inte det grundproblem som har att göra med att själva begreppet invandrare uppfattas som ett negativt och problematiskt fenomen.2 Att de negativa konnotationerna tenderar att följa med oavsett val av benämning har till stor del att göra med hur arvet av det etniskt homogena samhällsidealet i sig har ett inbyggt motstånd mot det som uppfattas som andra (minoritets)etniciteter. 2 För en diskussion kring sambandet mellan termer och begrepp, se Skinner 1998 och Kosellack 1989. I vår rapport och i intervjuerna har vi valt att använda termen invandrare eller personer med invandrarbakgrund, med vilken vi i första hand avser utrikes födda personer bosatta i . är det viktigt att betona att vi inte menar att invandrare ska uppfattas som en enhetlig grupp i samhället, en grupp som kan definieras genom att tillskriva den en bestämd uppsättning av egenskaper. Det skulle, som framhåller, vara djupt beklagligt om rätten till social representation reduceras till så kallad identitetspolitik, det vill säga en politik som innebär att gruppen invandare betraktas som en från andra sociala grupper distinkt grupp som tillskrivs bestämda egenskaper (2000). menar att man i diskussionen om underrepre- senterade gruppers grundläggande rätt till politisk representation ofta tolkar idén med jämn representation som att det är en bestämd grupp med tillskrivna egenskaper som ska representeras. Tanken om en jämn representation för underrepresenterade grupper bör dock vara att man representerar de individer som tillhör gruppen, och att den proportionella andelen av politiska mandat därför ska vara reserverad för individer ur den underrepresenterade gruppen som en social kategori – och detta oavsett på vilket sätt de invalda individerna sedan vill använda denna möjlighet att påverka inne- hållet i politiken (2001). Vissa kanske vill se sig som företrädare för dem som de uppfattar som invandrare, andra inte. Genom att på detta sätt formulera invandrares representation und- viker man problemet med att fastställa en cementerande gruppiden- titet, som man säkerställer att gruppens medlemmar ges möjlighet att påverka de offentliga föreställningarna om invand- rare och invandrarintressen. Vägen till ett sådant politiskt inflytande går via de politiska par- tierna. De strategier, regelsystem och kriterier vid rekrytering som tillämpas av dem kan göra det lättare alternativt svårare för personer med invandrarbakgrund att komma in i demokratiska processer. Ofta studeras partier med utgångspunkt i att de är speciella organisationer, som verkar under särskilda förhållanden som demo- kratins grundpelare. Vi har i stället snarare velat se dem utifrån det de har gemensamt med andra privata och offentliga organisationer, nämligen att genomföra ett uppdrag och ha en fungerande organisation för detta. När vi på detta sätt, trots deras särart, likställer de politiska partierna med andra organisationer i samhället, ställer vi frågor om vilka effekter som partiernas organisationspolicys får ur ett inte- grations- och mångfaldsperspektiv. I vilken utsträckning bidrar eller försvårar deras strategier, regler och rutiner till att genomföra principen om lika rättigheter i den politiska representationen? Finns det drag i partiernas institutionella arrangemang som speci- fikt främjar eller hindrar mångfald och lika möjligheter för personer med invandrarbakgrund att delta i partiernas verksamhet? I centrum för vår studie står partiernas allmänna strategier för att genomföra sitt uppdrag och vilka konsekvenser dessa policys, regler och rutiner får för just möjligheterna för per- soner med invandrarbakgrund att delta i partierna. Som det framgår av en rad undersökningar har partierna varit hårt prövade, med fallande medlemstal som det mest tydliga tecknet på deras problem. Därför frågar vi också hur denna utveckling liksom de botemedel som har föreslagits, kan tänkas påverka invandrares representation i partiorganisationer och som för- troendevalda. Givet partiernas yttersta uppdrag, att genomföra sin politik, handlar en viktig fråga på vilket sätt invandrares intressen uppfattas som ett element i deras politik. En annan central fråga är hur partiernas rekryteringspolitik utformas; detta både externt – rekrytering till medlemskap – och internt – rekrytering till förtroendeuppdrag. Vilken typ av rekryteringspolitik tillämpar partierna i syfte att kunna genom- föra sitt uppdrag, och framförallt, vilka konsekvenser får deras rekryterings- och nomineringspolicys för personer med invandrarbakgrund? Vilken beredskap har partiorganisationer för integrations- och mångfaldsfrågor? Invandrares ställning i partierna påverkas även av olika säråt- gärder som partierna kan tänkas vidta för att främja mång- falden. Dessa kan avse både internorganisatoriskt arbete för ökad kunskap och medvetenhet om likabehandling och mång- fald på olika nivåer i partiorganisationen och åtgärder för att säkra mångfald i rekryteringen. Detta påverkas i sin tur antag- ligen av i vilken mån invandrare uppfattas som en viktig målgrupp för partierna. Hur förhåller sig arbetet med jäm- ställdhetsfrågor till hur man hanterar mångfaldsfrågan? 1.5Forskningens perspektiv på underrepresentation och marginalisering De problembeskrivningar och därtill hörande lösningar som ligger till grund för politiska beslut bygger ofta på olika forsknings- resultat. Därigenom får forskningens perspektiv på aktuella samhällsfrågor en stor politisk betydelse. När sättet att formulera forskningsfrågan sedan ytterst styrs av val av teoretisk utgångs- punkt får den sistnämnda betydande effekter på hur vi i vardags- politiken uppfattar problem som politisk ojämlikhet, dess orsaker och eventuella botemedel mot problemet. Mångfalden inom samhälls- och statsvetenskaplig forskning vad gäller metodologiska angreppssätt har ökat under de senaste dec- ennierna. Denna positiva utveckling diskuteras ofta i termer av olika skolbildningar, från de mer empiriskt till de mer konstruk- tivistiskt orienterade. Det händer också att denna pluralism i sättet att närma sig aktuella samhällsfrågor, i stället för att vara en rikedom, görs till föremål för häftiga dispyter där företrädare för skilda forskningsinriktningar gör monoteistiska anspråk på att representera den enda rätta och genuina vetenskapliga kun- skapen. Vad som då riskerar att gå förlorat är insikten om det värdefulla i att producera kunskap utifrån olika teoretiska och metodologiska utgångspunkter, nämligen att det finns många olika sätt att beskriva och förklara samhällsproblem, men att dessa beskrivningar också alltid får politiska konsekvenser och påverkar de människor som närmast berörs av dem. Av den summariska forskningsöversikt som vi gör på de följande sidorna kommer att framgå att de olika teoretiska förståelseramar man har använt i forskningen om politisk uteslutning har haft stor betydelse för hur man i samhällsdebatten sett på politisk ojäm- likhet och orsakerna bakom den. En skolbildning som tillbaka haft en inflytelserik position inom den deltagardemokratiska forskningen är resurs- ansatsen, vilken förklarar individens politiska deltagande med hennes tillgång till olika typer av materiella och sociala resurser. Från att ha varit den dominerande traditionen inom amerikansk deltagardemokratisk forskning har resursperspektivet kommit att bli inflytelserikt även i svensk forskning. Givet att man har tillräckliga resurser, i termer av tid, pengar och kompetens, antas människor delta i politiken för att främja sina intressen. Resurser som då behövs inbegriper materiella sådana men också att man har införlivat en normativt positiv hållning till politiskt deltagande och till politiska institutioner, att man med andra ord har förvärvat så kallade medborgerliga kompetenser. En nödvändig ingrediens för denna positiva hållning är att man har tilltro till såväl egna inflytandemöjligheter som till de politiska institutionerna. Den så kallade SES-modellen (Socioeconomic status model), komplett- erad med vissa attitydorienteringar, är ett uttryck för detta synsätt (se Almond and Verba 1963; Verba och Nie 1972; , Verba och Schlozman 1995) Resursmodellen har även intagit en central position inom forsk- ningen om minoriteters och invandrares politiska deltagande, som på ett naturligt sätt fogats till denna forskningstradition. Man har sökt förklaringar till politisk marginalisering i förhållanden som individens status på arbetsmarknaden, civilstånd, medlemskap i majoritets- och minoritetsorganisationer, mediekonsumtion m.m. Resursmodellen har med andra ord testats i olika varianter, både inom den internationella minoritetsforskningen och inom svenska undersökningar om det politiska deltagandet bland personer med invandrarbakgrund (och 1992, 1996; och 1999; Adman och Strömblad 2000). Individens brist- ande resurser – sociala, ekonomiska och attitydmässiga – får då förklara skillnader i politisk aktivitet mellan individer med majori- tets- och minoritetsbakgrund. Vidare har även så kallade etniskt baserade resurser som social tillhörighet, känslan av gruppidentitet och gruppmedvetenhet visat sig ha en positiv effekt på minoritets- medlemmars aktivitetsnivå, genom att vara värdefulla för att mobilisera minoritetsgruppers deltagande (Leighley och Vedlitz 1999). Således är det naturligt att detta perspektiv även står i fokus när man i den danska maktutredningen diskuterar invandrares resurser som viktig bakgrund till politiskt deltagande; detta i form av utbildning, sociala och politiska resurser och politisk beredskap (Togeby m.fl. 2003). Det visar sig enligt de empiriska undersök- ningarna att dessa resurser är mer begränsade för första genera- tionen medan den unga generationen, som har vuxit upp i Dan- mark, har det bättre ställt. Skillnader i politisk beredskap, det vill säga i förmågan att följa med i politiken och att ta ställning till politiska frågor, visade sig kunna föras tillbaka på skillnader i medhavda resurser. Detta handlar om skillnader mellan personer med invandrarbakgrund – där utbildning och vistelsetid är centralt – men även skillnader mellan danskar och personer med invandrar- bakgrund, vilka generellt ser ut att vara resultat av svaga med- havda resurser. Socialt kapital och kultur som resurser En annorlunda form av resurs som fått allt större uppmärksamhet som förklaringsfaktor är individens tillgång till olika nätverk i sam- hället.