sou · GUB3109 · 2007-01-01 00:00:00 — Mot bak- grund av föreskriften i 8 kap. 3 § RF ansågs det dock nödvändigt att lagfästa bestämmelsen. Därvid föreslogs också för tydlighetens skull en komplettering i 5 § LFP med hänvisning till de föreskrifter i lag som ger polismännen rätt att meddela rapporteftergift (a. prop. 8–9). Av 24 kap. 4 § framgår att en gärning som någon begår i nöd utgör brott endast om den med hänsyn till farans beskaffenhet, den skada som åsamkats annan och omständig- heterna i övrigt är oförsvarlig. Nöd föreligger när fara hotar liv, hälsa, egendom eller något annat viktigt av rättsordningen skyddat intresse. I 29 kap. 5 § BrB anges att vid straffmätningen skall rätten utöver brottets straffvärde i skälig omfattning beakta bl.a. om den tilltalade till följd av brottet drabbats av allvarlig kroppsskada, om den tilltalade efter förmåga sökt förebygga eller avhjälpa eller begränsa skadliga verkningar av brottet, eller om någon annan omständighet föreligger som påkallar att den tilltalade får ett lägre straff än brottets straffvärde motiverar. Av 6 § samma kapitel följer att rätten skall meddela påföljdseftergift om det med hänsyn till någon sådan omständighet som avses i 5 § är uppenbart oskäligt att döma till påföljd. En genomgång av rättspraxis visar att mycket stränga krav ställts upp för att ge ansvarsfrihet för parkeringsförseelser enligt LFP. HD har uttalat att det av allmänna rättsgrundsatser får anses följa att en domstol – liksom även en polismyndighet – kan undanröja betalningsansvaret i vissa undantagsfall då det inte funnits faktisk möjlighet att följa parkeringsbestämmelserna eller hinder mot detta uppstått på grund av nöd eller någon jämförbar intressekollision (se bl.a. NJA 2005 s. 17, NJA 1975 s. 570 I–III och Jareborg, Allmän kriminalrätt, 2001, s. 254 f och 290 ff.). menar att det är otillfredsställande att utrymmet för skälighetsbedömningar vid felparkering på gatumark är så begränsat. Även vad gäller sådan parkering måste en trafikant i vissa ömmande fall kunna undgå betalningsansvar för en felparkeringsavgift utan att det är fråga om en nödsituation. Det bör därför införas en allmän regel om att en felparkeringsavgift inte får tas ut om det med hänsyn till omständigheterna i samband med felparkeringen skulle framstå som uppenbart oskäligt att ta ut sådan avgift. 8.9Vad händer om felparkeringsavgiften inte betalas? Utredningens förslag: Om felparkeringsavgiften inte betalas inom den tid som angetts i parkeringsanmärkningen skall fordonets ägare påminnas om betalningsansvaret innan åtgärder vidtas för inkassering av avgiften enligt inkassolagen (1974:182). Påminnelsen skall innehålla uppgift om när avgiften senast skall betalas. Åtgärder för inkassering av avgiften bör dock inte vidtas om föraren eller ägaren begärt prövning hos och ärendet inte är slutligt avgjort. förslag om ett enhetligt sanktionssystem innebär bl.a. att kommunen eller markägaren är hänvisade till att driva in felparkeringsavgiften genom summarisk process. Detta innebär i huvudsak att bestämmelserna i om inkassoåtgärder m.m. bör föras in i förslaget till lag om felparkering m.m. som frågan är föremål för nämndens prövning bör inkassoåtgärder inte få vidtas. Detta följer av god inkassosed. Om den enskilde fått avslag på sin begäran och inte betalar avgiften får, på samma sätt som gäller kontrollavgifter enligt LKOP, inkassoåtgärder vidtas. Pågående inkassoåtgärder bör anstå om ärendet anhängiggörs hos , se avsnitt 9.3.10. 8.10Allmänna och enskilda mål Utredningens förslag: Mål om indrivning av felparkerings- avgifter skall handläggas som enskilda mål hos kronofogde- myndigheten. I 1 kap. 6 § första stycket utsökningsbalken anges att utsöknings- mål handläggs som enskilt mål eller allmänt mål. Allmänt mål är mål om uttagande av böter, vite, skatt, tull, avgift och andra medel som staten har rätt till och som får utsökas utan föregående dom samt, enligt vad regeringen närmare föreskriver, annan liknande fordran som staten eller en kommun har rätt till. I annan lag kan föreskrivas att även mål om uttagande av någon annan fordran är allmänt mål. Av andra stycket följer att annat mål än som avses i första stycket är enskilt mål. Av 1 och 2 §§ lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. framgår att fordringar som påförts enligt bestämmelserna i är allmänna mål. Allmänna mål överförs med automatik till kronofogde- myndigheten som utan egen prövning inleder indrivnings- processen. Denna kan sedan pågå utan att förnyad ansökan krävs. Efter preskriberas skulden. Grundavgiften för utsökning/verkställighet av skulder till stat och kommun, t.ex. skatter, böter, offentliga avgifter och studiemedel, är . Avgiften betalas av den mot vilken indrivningen riktas och är densamma oavsett hur länge processen pågått. Till de fordringar vars uttagande handläggs som allmänna mål hör i första hand böter och viten samt samtliga skatter – oavsett om de betecknas som skatt eller avgift – och tullar. Vidare omfattas sådana statliga avgifter och liknande medel som får utsökas utan föregående dom. Denna kategori är stor och innefattar, förutom felparkerings- avgifter, domstolsavgifter, andra expeditionsavgifter och studie- medelsavgifter. Dessutom omfattas andra liknande fordringar som tillkommer staten eller kommun, dvs. sådana som kan jämställas med de angivna fordringarna, enligt vad som närmare föreskrivs av regeringen. Enskilda mål inleds hos kronofogdemyndigheten med en avgiftsbelagd summarisk process. Avgiften för en ansökan om betalningsföreläggande är och denna betalas av den som ansökt om indrivning. Den summariska processen kan leda till ett beslut om att skulden i det enskilda fallet är indrivningsbar. Sökanden kan då begära att indrivning sker och får för detta betala en grundavgift för att indrivningsprocessen skall genomföras . Av 6 § andra stycket förordningen (1992:1094) om avgifter vid kronofogdemyndigheterna framgår att grundavgiften uppgår till om det enbart är fråga om en begränsad tillgångs- undersökning. Om sökanden valt en fullständig tillgångsundersök- ning uppgår grundavgiften till . Har indrivningen inte lyckats under den tiden kan den förlängas årsvis mot betalning av nya avgifter. Skillnaderna mellan allmänna och enskilda mål är således mycket stora både i fråga om kostnader för den som ansöker om indrivning och hantering hos sökanden och kronofogdemyndigheten. I sammanhanget kan nämnas att det för den enskilde finns en nackdel om ärendet hanteras som allmänt mål. Denne får nämligen en betalningsanmärkning så fort han eller hon hamnar i kronofogdemyndighetens register. Betalningsanmärkningen kan sedan finnas kvar även om parkeringsanmärkningen slutligen undanröjs av polismyndigheten eller domstol. Kronofogde- myndighetens register är offentligt. De flesta enskilda mål, som ärenden om kontrollavgifter enligt LKOP, bygger däremot på att indrivning inte sker förrän det finns en exekutionstitel. Enligt LKOP måste man skicka påminnelse och inkassokrav innan man får gå vidare med rättsliga åtgärder. Påminnelse skickas i regel till fordonets ägare 12–efter det att avgiften utfärdats. Denna delges inte och innebär inte någon extra kostnad Om avgiften inte betalats inom den tid som angetts i påminnelsen skickas ett inkassokrav mot ägaren och då tillkommer ytterligare (angående kravbrev se 5 § inkassolagen och förordning om ersättning för inkassokostnader). Kostnaden för betalningsföreläggande är ytterligare . Se även 18 kap. 8 a § . Om ärendet går till domstol kan den enskilde som högst få betala rättslig rådgivning för motparten med f.n. plus eventuell ersättning för resa och vittnen. Det kan alltså sammanlagt bli fråga om i extra kostnader plus ersättning för resa och vittnen. 8.10.2Särskilt om betalningsskyldigheten för felparkeringsavgifter I 7 § LFP anges att avgift skall erläggas inom föreskriven tid även om talan förs om undanröjande av betalningsskyldigheten. När det gäller de civilrättsliga kontrollavgifterna blir dock den enskilde i praktiken inte betalningsskyldig förrän det finns en s.k. exekutionstitel. I departementspromemorian Vissa frågor om kontroll av parkeringsbestämmelsernas efterlevnad (Ds K 1973:6), som låg till grund för LFP menade man att det med hänsyn till att avgiften är förhållandevis liten inte kunde anses utgöra ett alltför allvarligt ingrepp mot fordonsägaren att denne är skyldig att betala oavsett bestridande. En sådan regel ansågs också vara ett starkt verkande medel i strävan att bygga upp ett system där inte fordonsägarna genom obefogade bestridanden skall kunna rubba effektiviteten. I promemorian föreslogs också att betalning av avgiften skulle göras till förutsättning för prövning av fullföljd av talan. I propositionen till LFP menade dock departementschefen att de regler om omedelbar betalningsskyldighet som föreslagits innebar tillräckliga garantier för att betalning sker i rätt tid. Departementschefen anförde också angående frågan om exekution av felparkeringsavgift att avgiften har karaktär av offentlig avgift och att det därför var naturligt att anknyta till reglerna om uppbörd och indrivning av restförd skatt (prop. 1975/76:106 s. 40 och 46). Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättligheterna och de grundläggande friheterna (Europa- konventionen) gäller som lag i . I artikel 6 i konventionen garanteras var och en rätten till domstolsprövning och en rättssäker Syftet med artikeln är att tillförsäkra en opartisk prövning av rättsliga anspråk. Dessa gäller dels vid tvister om civila rättigheter eller skyldigheter, dels vid anklagelse för brott. I artikeln anges bl.a. att var och en skall, vid prövning av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. Vidare anges att var och en som blivit anklagad för brott skall betraktas som oskyldig till dess hans skuld lagligen fastställts. Begreppet brott i artikel 6 skall enligt praxis ges en självständig och allmängiltig tolkning. Det innebär att det har en viss betydelse, men inte är avgörande, om det enligt det nationella rättssystemet är frågan om en straffrättslig anklagelse. Av större betydelse för sakens bedömning än den nationella klassificeringen är överträdelsens natur. Enligt praxis är i vart fall tre olika faktorer avgörande för gränsdragningen mellan vad som faller in under begreppet brott och vad som är att bedöma som lagöverträdelser som leder till disciplinära påföljder eller vad som är ordningsförseelser eller administrativa förseelser. Den första är om bestämmelsen är av generell karaktär och gäller alla medborgare eller om den riktar sig endast till en särskild grupp. Den andra faktorn är syftet med bestämmelsen. Om syftet är avskräckande och bestraffande och inte att kompensera för skada är handlingen till sin natur straffrättslig (Özturk mot , dom och mot , dom , som båda gällde avkriminaliserade trafikförseelser). Det tredje kriteriet vid bedömningen är påföljdens natur och stränghet. En frihetsberövande påföljd talar i allmänhet för att gärningen faller under artikel 6, medan typiska disciplinstraff, t.ex. suspension och varning, talar i motsatt riktning. När det gäller ekonomiska påföljder som böter har i flera fall böterna varit möjliga att omvandla till fängelsestraff och då har det normalt varit klart att påföljden faller under artikel 6, även om böterna i sig varit förhållandevis låga. I fallet Janosevic m.fl. mot (mål nr 34619/97) prövade om de svenska skattetilläggen föll under artikel 6. Inledningsvis konstaterade domstolen att skattetillägg inte klassificeras som ett straff i den svenska lagstiftningen utan som en administrativ sanktion, men att skattetillägg i visa avseenden ändå jämställs med straff samt att bestämmelserna om skattetillägg är generella och gäller alla skattskyldiga. Europa- domstolen fäste också vikt vid att systemet med skattetillägg har ersatt ett tidigare straffrättsligt system och detta främst av effektivitetsskäl. Det konstaterades också bl.a. att skattetilläggens syfte inte är kostnadsersättning utan att det huvudsakliga syftet är att förmå de skattskyldiga att uppfylla sina förpliktelser och att bestraffa förseelser. Skattetilläggen ansågs därmed vara både avskräckande och bestraffande. Om påföljdens natur och stränghet anförde domstolen att skattetillägg inte har någon övre gräns och kan uppgå till mycket höga belopp. Domstolen menade vidare att den omständigheten att skattetilläggen inte kan omvandlas till fängelse inte hade någon avgörande betydelse för bedömningen. slutsats var att skattetilläggen omfattas av artikel 6. I fallet mot , beslut , prövade den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna om kravet på omedelbar betalningsskyldighet av felparkeringsavgift stred mot artikel 6 i . Anmälaren hävdade att så var fallet eftersom han var tvungen att betala felparkeringsavgift trots att en domstol inte först hade fastställt att han var ansvarig för de aktuella parkeringsförseelserna. Den menade att artikel 6 inte var tillämplig eftersom det inte var fråga om anklagelse för brott. För det fall att artikel 6 ansågs tillämplig hävdade regeringen att möjligheten att överklaga felparkerings- avgiften till domstol var i överensstämmelse med denna artikel. Kommissionen erinrade om att begreppet brott är ett autonomt begrepp och hänvisade till de tre kriterier som fastställts i fallet Özturk mot (se ovan). Kommissionen noterade vad avsåg det första kriteriet, om förseelsen faller under den aktuella statens straffrättsliga lagstiftning, att lagen om felparkeringsavgift innebar en avkriminalisering av vissa parkeringsförseelser. Av detta ansågs följa att dessa parkeringsförseelser inte längre omfattades av den straffrättsliga lagstiftningen. När det gällde det andra kriteriet, förseelsens natur, anförde kommissionen att detta hade större betydelse. Kommissionen noterade att storleken på avgiften varierade mellan och , att parkeringsförseelser inte registreras i något brottsregister och att fängelse inte kan utdömas som ett alternativ. Vidare anförde kommissionen att det följer av det nämnda fallet att det är av stor betydelse huruvida syftet med sanktionen är bestraffande och avskräckande. Regeringen hade medgett att felparkeringsavgifter har ett sådant syfte. bakgrund menade kommissionen att det var svårt att särskilja parkeringsförseelsens natur från den förseelse som det var fråga om i det nämnda fallet. Kommissionen godtog regeringens ståndpunkt att den aktuella parkeringsförseelsen var mindre allvarlig än den förseelse som begåtts i Özturk-fallet. Frågan om skuld hade väldigt liten betydelse enligt lagen om felparkeringsavgift och i stället handlade det om en sorts strikt ansvar för parkeringsförseelser för fordonets ägare. Kommissionen var tveksam till om bl.a. denna omständighet var tillräcklig för att komma fram till att förseelsen inte föll under artikel 6. Kommissionen lämnade dock denna fråga öppen eftersom man fann anmälan ogrundad av följande orsaker. Med antagandet att artikel 6 var tillämplig noterade kommissionen att anmälaren hade använt sig av möjligheten enligt svensk lagstiftning att få sitt fall prövat av domstolarna. Det fanns enligt kommissionen inte något som antydde att dessa förfaranden inte uppfyllde kraven i artikel 6. Den enda frågan som uppkom var om det var förenligt med artikel 6 att felparkeringsavgiften måste betalas och var indrivningsbar innan en domstol prövat om anmälaren var skyldig till förseelsen. Kommissionen ansåg det allvarligt om vanliga domar, framför allt fängelsedomar, kunde verkställas innan en domstol tagit ställning i skuldfrågan och avkunnat dom. Kommissionen menade dock att detta inte gällde det aktuella fallet, som rörde en så obetydlig förseelse som felparkering och där det finns rättsliga garantier såsom möjlighet till prövning i flera domstolar och att avgiften skall återbetalas om klaganden vinner framgång. Kommissionen fann samman- fattningsvis bl.a. att det inte var fråga om ett brott mot oskuldspresumtionen i artikel 6 i . 8.10.3Ärenden om felparkeringsavgifter bör handläggas som enskilda mål hos kronofogdemyndigheten Mot bakgrund av förslag om ett enhetligt sanktionssystem kan man tänka sig olika alternativ för handläggningen av ärenden om felparkeringsavgifter hos kronofogdemyndigheten. Ett sådant alternativ är att felparkerings- avgifterna, oavsett om felparkeringen skett på gatumark eller tomtmark, skall få drivas in som allmänna mål. Detta är dock inte en lämplig lösning eftersom det är principiellt betänkligt att låta enskilda borgenärers fordringar drivas in som allmänna mål, som ju annars avser statliga eller kommunala fordringar. Det finns såvitt utredningen erfarit inte några andra exempel på att en privaträttslig fordran kan utgöra exekutionstitel utan ytterligare prövning. I remissvar över förslag avstyrkte dåvarande en sådan ordning och efterlyste en analys av konsekvenserna av den föreslagna reformen för kronofogde- myndigheterna. , Obeståndsenheten, har på utredningens uppdrag gjort en sådan konsekvensbeskrivning. har anfört bl.a. följande angående alternativet att kommunerna skulle få driva in felparkeringsavgifterna som enskilda mål. Gäldenären ges inga möjligheter till att nå frivilliga uppgörelser eller överenskomma om avbetalningsplaner före det att restföring sker. Med ett nytt system skulle gäldenären få en möjlighet att nå en uppgörelse med borgenären, vilket måste betraktas som en fördel för gäldenären. Ur ett medborgarperspektiv är det också en fördel att en ansökan om betalningsföreläggande kommer att föregås av två varningar, i form av betalningspåminnelse och inkassokrav, innan ärenden överhuvudtaget når kronofogdemyndigheten. När handläggningen av betalningsföreläggandet påbörjas finns det fortfarande möjlighet att reglera skulden utan att det leder till utslag och därmed en betalningsanmärkning hos kreditupplysningsföretagen. Det blir vidare möjligt att bestrida fordran utan att först vara tvungen att betala skulden för att sedan överklaga, som det är med nuvarande system. En ytterligare fördel ur rättssäkerhetssynpunkt är också att föreläggandet delges innan ett eventuellt utslag meddelas, vilket garanterar att gäldenären har fått ta del av kravet. vill även påpeka att förändringen kan komma att medföra ett försämrat betalningsbeteende. Erfarenheten från den summariska processen är att många väljer att betala sin skuld strax före det att utslag meddelas. Det är då som den mest avskräckande sanktionen inträder, nämligen att utslaget genererar en betalningsanmärkning hos kreditupplysningsföretagen. av alla ansökningar som kommer in till den summariska processen åter- kallas därför att betalning sker under handläggningen. Gäldenären väljer således att betala först då hotet om betalningsanmärkning närmar sig. När det gäller A-mål innebär restföringen i de flesta fall att betalningsanmärkning uppstår. I dessa fall måste gäldenären betala innan ärendet når kronofogdemyndigheten om denne vill undvika betalningsanmärkning. Vidare måste antas att ett antal ärenden kommer att betalas senare av den anledningen att det nu blir möjligt att bestrida och få till en prövning utan att först vara tvungen att betala för att sedan överklaga själva parkeringsboten. Att så stor del som återkallas innan utslag innebär dock inte att arbetsbelastningen för summarisk process minskar. Det är i inledningsskedet som den största arbetsinsatsen krävs. kan konstatera att borgenären med ett nytt system mister den företrädesrätt som en restförd parkeringsbot nu har vid löneutmätning enligt 7 kap. 14 § utsökningsbalken, samt att borgenärens avräkningsmöjlighet försvinner. Denna innebär att skulden kan avräknas mot exempelvis överskjutande skatt. Det är ett av de vanligaste sätten som en skuld, som är föremål för indrivning, regleras på. Enligt mening är det en för den enskilde otillfredsställande ordning att betalningsansvaret för en felparke- ringsavgift enligt LFP fastställs i samband med utfärdandet. Detta är också en synpunkt som från olika håll framförts till utredningen. har också i ett remissyttrande över förslag till nya parkeringsbestämmelser, se avsnitt 3.6, menat att det är förkastligt att bilisten är skyldig att betala in felparkeringsavgiften trots att denne bestrider betalningsskyldighet och att en ändring borde ske till det som gäller vid privat parkering. Även om det gällande förfarandet enligt LFP är mer effektivt från samhällssynpunkt anser utredningen sammanfattningsvis att det lämpligaste alternativet är att felparkeringsavgifterna, oavsett om de utfärdats på gatumark eller tomtmark, skall handläggas som enskilda mål hos kronofogdemyndigheten. Utredningen föreslår därför en sådan ordning. Utredningens förslag: I utredningens förslag till lag om felparkering m.m. införs en bestämmelse om att en kommun får träffa avtal med en annan kommun om att uppgifter som hänger samman med hanteringen av felparkeringsavgifter och parkeringsövervakning helt eller delvis skall utföras av den andra kommunen. Genom ett sådant avtal får en kommun tillhanda- hålla tjänster åt en annan kommun. tillstyrkte i sitt remissvar över förslag att polisens och åklagarnas befattning med felparkering skulle upphöra och att regelsystemet skulle byggas upp på civilrättslig grund. Förbundet pekade dock på att alla kommuner inte har egen personal att hantera frågor som rör felparkering. Enligt förbundet måste därför lagen klart och tydligt tillåta olika samarbetsformer mellan kommunerna liksom att kommunerna kan avtala om att lägga ut verksamheten på entreprenad. Vad det i praktiken rörde sig om enligt förbundet var att ersätta den personal inom polisen och inom dåvarande trafiksäkerhetsverket som arbetar med felparkering. Lagen borde alltså tillåta att kommunerna här köper och säljer tjänster av varandra, av kommunala bolag, av polismyndigheten eller av annan statlig myndighet eller av en privat entreprenör. Eftersom utredningens förslag byggde på civilrättslig grund kunde enligt förbundet frågan om sanktioner mot felparkeringar inte längre ses som myndighetsutövning. Enligt förbundet underlättade detta om man vill lägga över uppgifter på privata entreprenörer eller kommunala bolag. Med det föreslagna systemet följde, anförde förbundet, att parkeringsregleringen i stort kunde sägas följa med väghållaransvaret. När det gällde förfarandet borde man söka begränsa antalet processer så långt som möjligt. Detta ledde enligt förbundet till att kommunerna gemensamt eller genom entreprenör borde kunna utforma system med någon form av interna klago- murar, som är nåbara för allmänheten på lämpligt sätt. menade i sitt betänkande Polis- verksamhet i förändring (SOU 2002:70) att det fanns skäl att anta att en del kommuner, framför allt de som inte har tagit något beslut om parkeringsövervakning, har behov av att samverka med andra kommuner i dessa ärenden. Utredningen ansåg att bestämmelsen i 6 § andra stycket LKP inte var tillräcklig för att täcka detta behov. I bestämmelsen anges bl.a. att till parkerings- vakter får förordnas arbetstagare hos andra kommuner. Mot denna bakgrund föreslog utredningen att det i lagen om parkeringsövervakning skulle införas en bestämmelse om rätt för en kommun att träffa avtal med en annan kommun om att helt eller delvis ombesörja kommunens uppgifter enligt denna lag. Dessutom föreslogs en bestämmelse om att en kommun får delegera beslutanderätten i frågan till en anställd i en annan kommun. Däremot ansåg utredningen att det inte var lämpligt att en kommun ges rätt att frånhända sig beslutsbefogenhet i frågan till en Varje enskild kommun skulle således behålla det politiska och rättsliga ansvaret för den verksamhet de enligt lag har att sköta även om de anlitar en person som är anställd i en annan kommun. Det handlade därför inte om att flytta över det lagstadgade ansvaret från t.ex. en kommun till en annan.