sou · GUB335 · 2007-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att utforma bestämmelser som gör det möjligt att med hjälp av kontrolluppgifter beräkna kapitalvinster och kapital- förluster vid fysiska personers och dödsbons avyttring av aktier och andra värdepapper (dir. 2004:105). Till särskild utredare förordnades från dåvarande departementsrådet, numera generaldirektören, . Till sakkunnig förordnades från chefsjuristen . Till experter förordnades från chefsjuristen , bolagsjuristen , skatte- juristen , kanslirådet , skatte- juristen , skattehandläggaren , ämnesrådet (t.o.m. ), rättsliga experten , kanslirådet (t.o.m. ), professorn och kanslirådet (t.o.m. ). Bankdirektören förordnades från och kanslirådet förordnades från . Kammarrättsassessorn förordnades från till sekreterare. Utredningen har antagit namnet Aktiekontrolluppgiftsutred- ningen (Fi 2004:16). Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2005:122). Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Värdepapper och kontrolluppgifter. Uppdraget är i och med detta avslutat. Till betänkandet fogas särskilda yttranden. Förslag till lag om ändring i lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter................................ Förslag till lag om ändring i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Uppdraget och dess genomförande .............................. Beskattning och kontrolluppgifter ................................ Beskattning av värdepapper..................................................... Kontoföring av finansiella instrument ........................... Ett dokumentlöst värdepapperssystem .................................. Avstämningskonton och vp-konton....................................... Rätten till insyn........................................................................ Vissa jämförbara länder............................................... Något om finansmarknaden och dess aktörer................. Lagstiftningen på värdepappersmarknadsområdet................. Handel med värdepapper ......................................................... Aktörerna på marknaden ......................................................... En internationaliserad marknad............................................... 5.5Arbetet inom EU med en inre marknad för finansiella Ett utökat kontrolluppgiftslämnande avseende betänkande (SOU 1997:27)...... 6.3Skatteverkets kartläggning av skattefel vid aktieförsäljningar (SKV Rapport 2004:1) ............................... Utgångspunkter för vårt arbete............................................... Fyra modeller där kontrolluppgifter lämnas om Aktörerna inhämtar information om anskaffningsutgifter från varandra (modell ett och två)....... 7.3Aktörerna lämnar information om anskaffningsutgifter till ett centralorgan (modell tre) .......................................... 7.4Aktörerna beräknar kapitalvinsten enligt en begränsad genomsnittsmetod (modell fyra) ............................................ 7.5 Problem som är gemensamma för samtliga modeller ............ Sammanfattning och våra slutsatser 8.2Hur informationen om anskaffningsutgifter kan Köp och försäljningar ............................................................ Vissa transaktioner i aktiebolag ............................................ Uppdelning och sammanläggning ............................. Inlösen av aktier i samband med minskning av Riktade återköp av aktier ........................................... Inlösen av minoritetsaktier ........................................ Fusion och fission....................................................... Benefika förvärv och privata överlåtelser ............................. Tidpunkt för lämnande av kontrolluppgifter....................... Behandling av personuppgifter m.m..................................... Vissa särskilda frågor ................................................ Skyddet för den personliga integriteten................................ Konsekvenser av förslagen ......................................... Effekter för de offentliga finanserna..................................... Kostnader och andra konsekvenser för ........... 11.3Kostnader och andra konsekvenser för värdepappersinstituten och den centrala Vissa andra effekter................................................................ Förslaget till lag om ändring i lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter .............................. 12.2Förslaget till lag om ändring i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Bilaga 1 Kommittédirektiv ............................................................. Under har antalet personer i som äger aktier och andra värdepapper ökat kraftigt. Många av dem som har avyttrat aktier gör fel då de skall redovisa affärerna i sina själv- deklarationer. Detta beror bl.a. på att reglerna för beskattning vid avyttring av värdepapper är komplicerade. Felen medför i vissa fall att de skattskyldiga får betala för lite skatt, i andra fall att de får betala för mycket. Mot denna bakgrund har vi fått i uppdrag att utforma bestämmelser som gör det möjligt att med hjälp av kon- trolluppgifter beräkna kapitalvinster och kapitalförluster vid fysiska personers och dödsbons avyttring av aktier och andra värdepapper. Kapitalvinsten beräknas enligt 44 kap. 13 § inkomstskattelagen (1999:1229) som skillnaden mellan ersättningen för den avyttrade tillgången och omkostnadsbeloppet. Med omkostnadsbelopp avses anskaffningsutgifterna. Vid avyttring av delägarrätter och for- dringsrätter beräknas som huvudregel omkostnadsbeloppet enligt genomsnittsmetoden (48 kap. 7 § inkomstskattelagen). Genom- snittsmetoden innebär att det genomsnittliga omkostnadsbeloppet för samtliga delägarrätter eller fordringsrätter av samma slag och sort som den avyttrade skall användas. Vidare skall det genom- snittliga omkostnadsbeloppet beräknas med hänsyn till inträffade förändringar i innehavet. Beräkningen påverkas av en rad faktorer som t.ex. förvärv vid ny- och fondemissioner, utdelningar av värde- papper, andelsbyten och splitar. Genomsnittsmetoden har kritiserats, bl.a. för de många och komplexa beräkningar som måste göras. Ett sätt att komma till rätta med det stora antalet felredovisningar av värdepappersavytt- ringar vore att förenkla beskattningsreglerna så att redovisningen lättare kan hanteras av de skattskyldiga själva. Vårt uppdrag har emellertid inte varit att i förenklingssyfte göra en översyn av kapitalbeskattningsreglerna. I stället har uppdraget bestått i att i första hand undersöka om det kan införas en skyldighet att lämna kontrolluppgifter om kapitalvinster och kapitalförluster då fysiska personer och dödsbon avyttrar aktier och andra värdepapper. Vi har därför utformat fyra olika modeller som innebär att de privata aktörerna på finansmarknaden lämnar kontrolluppgifter till Skatte- verket om kapitalvinster och kapitalförluster. Emellertid har vi funnit att det skulle vara förenat med alltför stora svårigheter på ett både praktiskt och principiellt plan att införa ett kontrolluppgifts- lämnande enligt någon av modellerna. Vid en sådan bedömning har vi haft i uppdrag att lämna förslag till en utökad kontrolluppgiftsskyldighet som dels innebär att upp- giftsskyldigheten för deklaranterna förenklas, dels medför att kan erhålla korrekta uppgifter om anskaffnings- utgifter för värdepapper. Nedan redovisar vi först det förslag som vi har lämnat med anledning av detta uppdrag. Därefter presenterar vi de fyra modellerna där kontrolluppgifter lämnas om kapital- vinster och kapitalförluster samt redovisar skälen till att vi har an- sett det vara förenat med alltför stora svårigheter att införa någon av dessa modeller. Vårt förslag: erhåller uppgifter om anskaffningsutgifter Det dokumentlösa systemet för hantering av värdepapper innebär att aktier och andra värdepapper kontoförs i ett avstämnings- register som drivs av den centrala värdepappersförvararen (). Aktierna registreras på s.k. vp-konton, endera i ägarens eget namn eller i en förvaltares namn. Det är oftast ett värdepappers- institut (kreditinstitut, t.ex. en bank, eller värdepappersbolag) som är förvaltare. När det gäller förvaltarregistrerade aktier registrerar förvaltaren i ett eget depåsystem de enskilda aktieägarnas innehav. Vi har utarbetat ett förslag som innebär att värdepappers- instituten och den centrala värdepappersförvararen skall lämna kontrolluppgifter till om förhållanden som är av bety- delse för bestämmande av anskaffningsutgifter för delägarrätter och fordringsrätter. Vid en avyttring skall beräkna kapitalvinsten eller kapitalförlusten med hjälp av uppgifterna om anskaffningsutgifter. Kapitalvinsten eller kapitalförlusten skall för- tryckas på deklarationsblanketten. På en specifikation till själv- deklarationen skall redovisa hur vinstberäkningen har gått till. Av 10 kap. 7–9 §§ lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter (LSK) följer att kontrolluppgift skall lämnas om nettoersättningen vid avyttring av värdepapper genom bl.a. försälj- ning och inlösen. För att skall kunna göra en vinst- beräkning är det nödvändigt att verket även erhåller uppgifter om köp av värdepapper. Kontrolluppgifter måste också lämnas om samtliga byten av värdepapper samt om samtliga fall där värde- papper förvärvas genom utdelning. Vidare måste kontrolluppgifter lämnas om aktier som har förvärvats vid en ny- eller fondemission samt om uppdelning, sammanläggning och omvandling av aktier. Kontrolluppgifter måste också lämnas om aktier som har förvärvats genom utnyttjande av en konvertibel eller en teckningsoption. Vi har föreslagit att kontrolluppgifterna skall lämnas av värde- pappersinstituten i de fall de är skyldiga att upprätta avräknings- nota enligt 3 kap. 9 § lagen (1991:981) om värdepappersrörelse. I andra fall skall kontrolluppgiften lämnas av den som har ombesörjt registreringen av transaktionen i avstämningsregistret hos den centrala värdepappersförvararen. Om värdepapperet är förvaltar- registrerat skall i stället förvaltaren lämna kontrolluppgiften. Ytterligare situationer där det är nödvändigt att utöka kontroll- uppgiftsskyldigheten för att ett system där gör vinst- beräkningar skall fungera är bl.a. riktade återköp av aktier, fusioner och fissioner. Det nya systemet med en utökad kontrolluppgiftsskyldighet kommer förutom aktier att omfatta många av de övriga värde- papper som avses i bestämmelsen om delägarrätter i 48 kap. 2 § inkomstskattelagen. Som exempel kan nämnas konvertibler, teck- ningsoptioner, depåbevis, aktieindexobligationer och warranter. Kontrolluppgiftsskyldigheten skall även omfatta fordringsrätter. Däremot skall inte andelar i investeringsfonder omfattas. Om delägarrätter eller fordringsrätter förvärvas genom arv, testamente, gåva, bodelning eller på liknande sätt, dvs. ett benefikt förvärv, skall som anskaffningsutgift räknas ett belopp som mot- svarar det omkostnadsbelopp som skulle ha använts om den tidigare ägaren i stället hade avyttrat tillgångarna för äganderättsövergången (44 kap. 21 § inkomstskattelagen). För att anskaffningsutgiften för värdepapper som har förvärvats genom ett benefikt förvärv skall kunna fastställas är det således nödvändigt att får uppgift om att ett sådant förvärv har ägt rum samt om vem den tidigare ägaren är. Vi har i denna del funnit att det inte är möjligt att ålägga värdepappersinstituten att lämna kontrollupp- I stället har vi föreslagit att om en fysisk person har för- värvat värdepapper genom ett benefikt förvärv så skall han eller hon själv lämna erforderliga uppgifter om förvärvet till . Motsvarande gäller om en fysisk person eller ett dödsbo har över- låtit eller utskiftat värdepapper med anledning av arv, testamente, gåva etc. Vid s.k. privata överlåtelser, dvs. överlåtelser utan med- verkan av ett värdepappersinstitut, är det inte heller möjligt för värdepappersinstituten att lämna kontrolluppgifter. Vi har därför även för dessa situationer föreslagit att de fysiska personerna själva skall lämna erforderliga uppgifter till . Från och med den dag då systemet med en utökad kontrollupp- giftsskyldighet börjar tillämpas kommer sådana kontrolluppgifter att lämnas som medför att får uppgifter om anskaff- ningsutgifter för aktier och andra värdepapper. Det kommer där- igenom att bli möjligt för att beräkna kapitalvinsten eller kapitalförlusten vid en avyttring. Detta gäller dock inte i det fall ett värdepappersinnehav omfattar värdepapper som den skatt- skyldige redan innehade för systemets ikraft- trädande (äldre innehav). För att uppnå ett snabbt genomslag för det nya systemet med förtryckning av kapitalvinster och kapital- förluster på deklarationsblanketterna vore det fördelaktigt om ett stickvärde, dvs. ett schablonmässigt beräknat omkostnadsbelopp, kunde tillämpas beträffande de äldre innehaven. Stickvärdet kunde exempelvis bestämmas till en viss andel av aktiernas marknadsvärde då systemet träder i kraft. Även om bestämmelser om ett stickvärde skulle införas bör dock de skattskyldiga ha möjlighet att beräkna omkostnadsbeloppet på grundval av de faktiska anskaffningsutgifterna om detta skulle vara fördelaktigare. För att ett stickvärde skall medföra avsedda förenk- lingar vid deklarationshanteringen har vi därför funnit att det skulle vara nödvändigt att stickvärdet sätts betydligt högre än vad som följer av den nuvarande schablonmetoden i 48 kap. 15 § inkomst- skattelagen, enligt vilken omkostnadsbeloppet får bestämmas till av ersättningen vid avyttringen. Nackdelen med ett sådant väl tilltaget stickvärde är att det kommer att leda till en intäktsminskning för staten, en intäktsminskning som självfallet blir mer omfattande ju högre stickvärdet sätts. Av denna anledning har vi inte föreslagit att bestämmelser om ett stickvärde införs. I stället anser vi att, i den utsträckning finner det möjligt och lämpligt, de skattskyldiga själva kan ges tillfälle att inkomma med uppgifter om anskaffningsutgifter. Med en sådan hantering av frågan om de äldre värdepappersinne- haven kommer det att ta en relativt innan systemet med förtryckning av kapitalvinster och kapitalförluster kan börja fungera på avsett sätt. Vi har bedömt att det kan komma att ta upp- emot innan systemet kan börja fungera beträffande flertalet aktieavyttringar. Alternativet, att tillämpa ett stickvärde, skulle dock i praktiken få motsvarande effekter såvida inte stick- värdet vore mycket väl tilltaget. Vi har därför funnit att det måste accepteras att inledningsvis inte gör någon generell förtryckning av kapitalvinster och kapitalförluster på deklarations- blanketterna. När det gäller andra typer av värdepapper än aktier kommer dock systemet i många fall att få ett snabbare genomslag. Enligt nu gällande bestämmelser skall kontrolluppgifter lämnas för varje kalenderår närmast följande kalenderår (14 kap. 1 § LSK). skall, före under taxeringsåret, sända en blankett för allmän självdeklaration med förtryckta uppgifter till den som kan antas vara skyldig att lämna en sådan deklaration (4 kap. 2 § LSK). från senaste inlämningsdag läses kontrolluppgifterna in i datasystem. Omkring påbörjas förtryck- ningen av deklarationsblanketterna. Det sagda visar att Skatte- verket endast kommer att ha omkring en månad till sitt förfogande för erforderlig kvalitetsgranskning av kontrolluppgifterna samt för att göra vinstberäkningar m.m. Även om betydande resurser avsätts för hanteringen av kontrolluppgifterna utgör den korta tids- perioden ett problem. Detta problem skulle kunna lösas om kontrolluppgifter om värdepapper lämnades . En bestämmelse om att kontrolluppgifter skall lämnas vid ytterligare ett tillfälle skulle emellertid medföra stora kostnader för de aktörer som skall lämna kontrolluppgifterna. Bl.a. av den anledningen har vi stannat för att inte föreslå någon ändring av de nuvarande reglerna när det gäller frågan om hur ofta kontrolluppgifter om värdepapper skall lämnas. Slutligen har vi föreslagit att uppgifter om bestämmande av anskaffningsutgifter för värdepapper skall få bevaras i beskatt- ningsdatabasen hos även efter den sjuårsperiod som gäller enligt huvudregeln i lagen (2001:181) om behandling av upp- gifter i beskattningsverksamhet. Lagändringarna föreslås träda i kraft och tillämpas första gången vid taxering. Fyra avfärdade modeller där kontrolluppgifter lämnas om kapital- vinster Vårt uppdrag har i första hand varit att undersöka om det kan in- föras en skyldighet att lämna kontrolluppgifter om kapitalvinster och kapitalförluster vid avyttring av aktier och andra värdepapper. En omständighet som komplicerar konstruktionen av ett sådant system är att en aktieägare kan ha aktier av samma slag och sort registrerade hos flera olika aktörer. Aktieägaren kan ha aktier kontoförda i sitt eget namn på ett eller flera vp-konton hos VPC. Därutöver kan aktieägaren ha aktier av samma slag och sort registrerade i depåsystemet hos en eller flera förvaltare. Detta betyder att om en av aktierna avyttras måste den som skall lämna kontrolluppgift om kapitalvinst eller kapitalförlust inhämta infor- mation om anskaffningsutgifterna för de aktier av samma slag och sort som är registrerade hos andra aktörer. Det är annars inte möjligt att göra en riktig vinstberäkning enligt genomsnitts- metoden. Dessutom är det så att värdepappersinstituten enbart i vissa fall har anledning att registrera uppgifter om anskaff- ningsutgifter för de olika aktieinnehaven i depåsystemet. Vp- kontona hos VPC innehåller inte några uppgifter alls om anskaff- ningsutgifter. Utgångspunkten är således att det inte finns någon enskild aktör som i sin egen verksamhet har tillgång till samtliga de uppgifter som krävs för att en korrekt vinstberäkning skall kunna göras vid en avyttring. Mot denna bakgrund har vi utarbetat fyra olika modeller som innebär att de privata aktörerna på finansmarknaden lämnar kontrolluppgifter till om kapitalvinster och kapitalförluster för fysiska personer och dödsbon. För att tydlig- göra de olika modellernas särdrag har vi utformat modellerna ute- slutande med sikte på aktier. Samtliga modeller kräver att de olika aktörerna börjar registrera uppgifter om anskaffningsutgifter för aktier som innehas av fysiska personer och dödsbon. Enligt den första modellen skall kontrolluppgift om kapitalvinst eller kapitalförlust lämnas av det värdepappersinstitut som är skyldigt att upprätta en avräkningsnota vid avyttringen. Enligt den andra modellen skall kontrolluppgiften lämnas av den centrala värdepappersförvararen om de avyttrade aktierna är kontoförda på ett vp-konto i ägarens eget namn och av förvaltaren om aktierna är förvaltarregistrerade. Modellerna ett och två har det gemensamt att aktörerna måste lämna information om anskaffningsutgifter till varandra för att en korrekt vinstberäkning enligt nu gällande genomsnittsmetod skall kunna göras. I praktiken torde det enda sättet för att ett sådant uppgiftsutbyte skall kunna fungera vara att samtliga aktörer på marknaden genom någon form av teknisk samordning av data- systemen har direkt åtkomst till varandras register. Att konstruera ett sådant gemensamt system skulle vara förenat med stora praktiska svårigheter och bli mycket kostsamt. Vidare skulle en modell där de olika privata aktörerna på finansmarknaden måste lämna uppgifter till varandra om sina kunders identitet och ekono- miska förhållanden utgöra ett problem ur sekretess- och integri- tetssynpunkt samt ett intrång i konkurrensförhållandena instituten emellan. Vi har därför funnit att det inte är möjligt att föreslå att någon av modellerna ett eller två införs. Ett sätt att undvika problemet med att värdepappersinstituten måste lämna uppgifter om sina kunder till andra institut är att nöd- vändiga uppgifter om t.ex. förvärv och avyttringar i stället lämnas till ett externt centralorgan av något slag. Enligt den tredje modellen ankommer det på denna externa aktör att registrera upp- gifter om anskaffningsutgifter för de olika aktieinnehaven samt att göra vinstberäkningar och lämna kontrolluppgifter om kapital- vinster och kapitalförluster vid avyttringar. Värdepappersinstituten skulle då inte kunna få tillgång till uppgifter som andra institut har lämnat. Vi har bedömt att det är mest lämpligt att den centrala värdepappersförvararen ansvarar för kontrolluppgiftslämnandet enligt denna modell. Ett annat sätt att undvika problemet med ett uppgiftslämnande mellan värdepappersinstituten är att reglerna om hur kapitalvinsten skall beräknas ändras så att den som skall lämna kontrolluppgift inte behöver ta hänsyn till den skattskyldiges hela innehav av aktier av samma slag och sort som den avyttrade. Enligt den fjärde modellen skall i stället den genomsnittliga anskaffningsutgiften be- räknas endast utifrån de aktier som är registrerade hos den aktör som skall lämna kontrolluppgiften, dvs. enligt en begränsad genomsnittsmetod. Kontrolluppgift om kapitalvinst eller kapital- förlust skall lämnas av den centrala värdepappersförvararen om de avyttrade aktierna är kontoförda på ett vp-konto i ägarens eget namn. Vinstberäkningen skall då enbart grundas på uppgifter om anskaffningsutgifter för de aktier av samma slag och sort som är kontoförda på det eller de vp-konton som innehas av den person som har avyttrat aktierna. Om de avyttrade aktierna är förvaltar- registrerade skall förvaltaren lämna kontrolluppgift utifrån en vinstberäkning omfattande endast de aktier som är registrerade i förvaltarens depåsystem. Att införa ett kontrolluppgiftslämnande enligt någon av modellerna tre eller fyra är emellertid också förenat med svårig- heter. Den tredje modellen, där ett centralorgan lämnar kontroll- uppgifter, skulle innebära ett betydande ingrepp i den centrala värdepappersförvararens affärsverksamhet och också medföra en stor kostnadsökning. En ytterligare invändning är de integritets- problem som skulle uppkomma om en stor mängd uppgifter om enskildas aktieinnehav registreras hos en privat aktör. Vi har också funnit att det kan ifrågasättas om ett privat rättssubjekt bör åläggas uppgiften att göra beräkningar av kapitalvinster och kapital- förluster vid aktieavyttringar. En anledning är att det finns en risk för att ett stort antal kontrolluppgifter kommer att bli felaktiga, bl.a. till följd av de komplicerade reglerna för vinstberäkning. Denna invändning gör sig också gällande beträffande den fjärde modellen, där aktörerna skall göra en vinstberäkning enligt en begränsad genomsnittsmetod. För värdepappersinstitutens del till- kommer att en skyldighet att göra vinstberäkningar skulle kunna medföra störningar när det gäller institutens relationer till kunderna. Vidare skulle som framgått reglerna för beräkning av kapitalvinsten behöva ändras. Även om det i och för sig måste an- ses tänkbart att ersätta den nuvarande genomsnittsmetoden med en begränsad genomsnittsmetod, är det enligt vår uppfattning tvek- samt om en sådan förändring av vinstberäkningsreglerna kan moti- veras enbart med det skälet att det skall skapas förutsättningar för ett utökat kontrolluppgiftslämnande. Sammantaget har vi funnit att även modellerna tre och fyra är förenade med sådana svårigheter på ett både praktiskt och principiellt plan att vi inte heller har ansett det möjligt att föreslå att kontrolluppgifter om kapitalvinster och kapitalförluster skall lämnas enligt någon av dessa modeller. lag om ändring i lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2001:1227) om själv- deklarationer och kontrolluppgifter dels att 1 kap. 3 §, 5 kap. 4 §, 9 kap. 6 §, 10 kap. 8 och 9 §§, 12 kap. 2 § samt 16 kap. 3 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas tre nya paragrafer, 5 kap. 5–7 §§, samt ett nytt kapitel, 10 a kap., av följande lydelse. I de särskilda uppgifterna lämnas uppgifter för 1. bedömning av stiftelsers och föreningars skattskyldighet enligt inkomstskattelagen (1999:1229), 2. taxering enligt taxerings-