sou · GUB339 · 2007-01-01 00:00:00 — Det som sägs i andra meningen i art. 5.4 kan knappast ändra något av vad som sagts. Syftet med denna mening torde näm- ligen vara att klargöra att myndigheten själv kan vidta nödvändiga åtgärder. Om bestämmelsen skulle tolkas som en möjlighet för myndigheten att vidta åtgärder endast om och när verksamhets- utövaren inte gör något, skulle det nämligen strida mot såväl orda- lydelsen som syftet med art. 5.3 d. Det ansvar direktivet lägger på den behöriga myndigheten inne- bär en skyldighet att se till att verksamhetsutövaren tar sitt ansvar enligt direktivet. När myndigheten utnyttjar sin möjlighet att vidta åtgärder skall ju åtgärderna bekostas av verksamhetsutövaren, såvida verksamhetsutövaren inte kan identifieras eller någon av undantagssituationerna i art. 4 eller art. 8 är för handen. Myndighetens roll enligt avseende förebyggande åtgärder Så som art. 5.4 i direktivet får förstås (se ovan) föreligger en gene- rell skyldighet för myndigheterna att se till att verksamhetsutövare lever upp till direktivets krav. I motsvaras detta fram- för allt av 26 kap. 1 §, där tillsynsmyndigheterna har en allmän skyldighet att säkerställa syftet med och föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. Mer detaljerade bestämmel- ser finns bl.a. i 26 kap. 9, 17 och 18 §§ om meddelande av nödvän- diga förelägganden, ansökan om verkställighet och beslut om rät- telse på den felandes bekostnad. Dessa bestämmelser är emellertid formulerade som möjligheter och inte som skyldigheter. Genom den generella skyldigheten i 26 kap.1 § torde dock direktivets krav anses uppfyllda i detta hänseende. Liksom i direktivet finns i balken möjlighet för myndigheten att själv vidta sådana åtgärder som här är av intresse. I balken regleras detta genom möjligheter att ansöka om verkställighet av ett före- läggande där kostnaderna kan utmätas, eller genom beslut om rät- telse på den felandes bekostnad. Tanken är att det är verksamhets- utövaren som skall stå kostnaderna även i dessa fall. I praktiken hamnar dock notan ofta hos tillsynsmyndigheten, eftersom den ansvarige ibland inte kan betala. Så länge tillsynsmyndigheten står för notan endast i sådana undantagsfall får de svenska reglerna anses leva upp till direktivets krav. I detta sammanhang bör även erinras om bestämmelserna i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor som ålägger staten och kommu- ner en skyldighet att svara för räddningsinsatser vid olyckor och överhängande fara för olyckor för att hindra och begränsa skador på människor, egendom eller miljön. Denna lag har inte kommit till för att befria den enskilde från ansvar och kostnader för ingripan- den i detta sammanhang utan för att samhället skall hålla en organi- sation som kan gripa in när enskilda inte själva eller med anlitande av någon annan kan bemästra en olyckssituation. Bestämmelserna syftar till att i hela landet bereda människors liv och hälsa samt egendom och miljö ett med hänsyn till de lokala förhållandena till- fredsställande och likvärdigt skydd mot olyckor. Men samhället skall ansvara för en räddningsinsats bara om detta är motiverat med hänsyn till behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insatsen och omständigheterna i övrigt. Var och en av dessa förutsättningar måste alltså föreligga för att staten eller kommunen skall vara skyldig att ingripa. När det gäller fara för människors liv eller hälsa är ett ingripande alltid motiverat. Kostnadsaspekten har därvid underordnad betydelse. Vid olyckor som innebär risk för skador i miljön är det ofta svårt att bedöma hur omfattande skadorna kan bli och vilka krav på räddningsåtgär- der som de kan föranleda. I dessa situationer behövs det därför i regel en bedömning i det enskilda fallet av vilka insatser som är motiverade. Bedömningen bör göras i samråd med de myndigheter som har ansvaret för miljöskyddet. I många fall – särskilt vid utflö- den av olja eller andra skadliga ämnen – kan det återstå återställ- nings- eller saneringsåtgärder när det egentliga räddningsarbetet är avslutat. Det är svårt att närmare ange när det i sådana fall inte längre behövs ett ingripande från samhället. Rent allmänt kan man säga att det föreligger ett behov av ett sådant ingripande så länge det finns risk för att oljan eller de skadliga ämnena sprids. När t.ex. utrunnen olja har vallats eller länsats in så att det är någon risk att den sprids, kan man däremot i de flesta fall räkna med att fortsatta åtgärder skall kunna vidtas genom skadevållarens eller fastighetsägarens försorg. Verksamhetsutövarens ansvar för kostnader enligt art. 8.1 gäller sådana förebyggande och avhjälpande åtgärder som vidtas i enlighet med detta direktiv av honom själv eller genom den behöriga myn- dighetens försorg. Åtgärder som vidtas i annan ordning, exempelvis av räddningstjänsten enligt lagen om skydd mot olyckor, omfattas inte direkt av detta kostandsansvar. Däremot kan verksamhets- utövaren naturligtvis ha ett ersättningsansvar på annan, exempelvis skadeståndsrättslig, grund. Genomförandet av miljöansvarsdirek- tivet föranleder därför ingen reglering av det ansvar som verksam- hetsutövaren kan ha för de hjälpinsatser som räddningstjänsten vidtagit. Direktivets krav på verksamhetsutövaren i anledning av en miljöskada När en miljöskada har uppkommit är verksamhetsutövaren enligt art. 6.1 a skyldig att först underrätta den behöriga myndigheten och vidta akuta åtgärder för att begränsa eller förhindra ytterligare miljöskada och negativa effekter på människors hälsa eller ytter- ligare försämring av funktionerna. Därutöver skall verksamhetsutövaren enligt art. 7.1 för myndig- heten föreslå nödvändiga hjälpåtgärder enligt bilaga II och sedan enligt art. 6.1 b vidta de hjälpåtgärder som myndigheten enligt art. 7.2 beslutar om. Verksamhetsutövarens skyldighet att vidta åtgärder i anledning av en uppkommen skada är alltså av två slag. Det är dels en skyl- dighet att på egen hand vidta akuta åtgärder i syfte att förhindra ytterligare skada och dels en skyldighet att vidta de hjälpåtgärder som myndigheten beslutar om i syfte att avhjälpa skadan. Begränsningsregeln i art. 8.3 bör – liksom vid förebyggande åtgärder enligt art. 5 - tillämpas också i fråga om hjälpåtgärder enligt art. 6 (se avsnitt 2.6.1). När myndigheten begär det är verksamhetsutövaren skyldig att lämna kompletterande information om uppkomna skador och vidta såväl de akuta som de nödvändiga hjälpåtgärder som myndigheten kräver. Hur lever bestämmelser om efterbehandling upp till direktivets krav Liksom i art. 6.1 i direktivet finns i 10 kap. 9 § en bestämmelse om upplysningsskyldighet. Denna gäller dock bara den som äger eller brukar en fastighet. Dessutom skall det vara fråga om en förorening på fastigheten, vilket innebär att andra typer av skador faller utanför. En informationsplikt som omfattar alla verksamhetsutövare och miljöskador som avses i direktivet kan därför vara nödvändig att införa i . Vad sedan angår de åtgärder som skall vidtas, gäller enligt direk- tivet olika villkor beroende på om det är s.k. akuta åtgärder enligt art. 6.1 a eller avhjälpande åtgärder enligt art. 6.1 b. Någon sådan åtskillnad mellan olika slag av åtgärder görs inte i . Enligt skall den ansvarige – oavsett om åtgärden är att betrakta som akut eller inte – utföra eller bekosta de efterbehand- lingsåtgärder som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att skada eller olägenhet uppstår för människors hälsa eller miljön. Bestämmelsen innebär alltså inte att åtgärderna nödvändigtvis måste vidtas av den ansvarige. Ansvaret kan i stället bestå i en skyl- dighet att bidra ekonomiskt till efterbehandlingsåtgärderna. Direktivets bestämmelser om hjälpåtgärder är mer detaljerade än motsvarande regler i balken. Dessa åtgärder kommer i det följande att behandlas i ett särskilt avsnitt (se avsnitt 2.7). Liksom vid förebyggande åtgärder är den ansvarige enligt miljö- balkens regler skyldig att på myndighetens begäran vidta de åtgär- der som krävs i ett föreläggande enligt 26 kap. Det kan exempelvis röra sig om att informera myndigheten eller att vidta vissa åtgärder. Någon förändring i svensk rätt gällande detta är därför inte nöd- vändig. Myndighetens roll enligt direktivet vid en miljöskada I art. 6.2 anges vilka möjligheter myndigheten har att agera. Myn- digheten kan exempelvis kräva kompletterande information av verksamhetsutövaren eller att denne vidtar sådana akuta åtgärder som anges i art. 6.1 a eller sådana nödvändiga avhjälpande åtgärder som avses i 6.1 b. Myndigheten får enligt 6.2 e också själv vidta nödvändiga avhjälpande åtgärder. Enligt art. 6.3 har myndigheten även en skyldighet att kräva att verksamhetsutövaren vidtar nödvändiga åtgärder. Under vissa för- utsättningar – om verksamhetsutövaren inte vidtar åtgärderna, inte kan identifieras eller inte är skyldig att bära kostnaderna – får dock myndigheten själv vidta dessa åtgärder. Ordalydelsen i art. 6 är , på samma sätt som art. 5 om före- byggande åtgärder, motsägelsefull och kan därför inte utan tolk- ning genomföras i svensk rätt. Eftersom frågeställningarna är snarlika och det bakomliggande syftet torde vara detsamma i såväl art. 5 som art. 6, saknas anled- ning att göra en annorlunda tolkning i art. 6 jämfört med art. 5. Med hänvisning till de argument som framförts beträffande tolkningen av art. 5 ovan, bör art. 6 sålunda förstås på motsvarande sätt, dvs. att myndigheten, enligt 6.2 e, när som helst får vidta åtgärder och därutöver, enligt första meningen i art. 6.3, har en generell skyldighet att se till att verksamhetsutövaren vidtar de åtgärder direktivet kräver, samt att andra meningen i art. 6.3 inte skall anses begränsa myndighetens möjlighet att själv vidta åtgärder (se avsnitt 2.6.1). Myndighetens ansvar enligt i fråga om efterbehandling I är bestämmelserna desamma oavsett om det är fråga om förebyggande åtgärder eller efterbehandlingsåtgärder när det gäller myndighetens möjlighet och skyldigheter enligt 26 kap. i att kräva att den som är ansvarig vidtar åtgärder. I lik- het med vad som konstaterats ovan, beträffande förebyggande åt- gärder, får de svenska bestämmelserna anses stå i överensstämmelse med direktivet. Utöver reglerna i 26 kap. finns i förordningen (2004:100) om statsbidrag till åtgärder för utredning och efter- behandling av förorenade områden möjligheter för myndigheter att vidta utrednings- och efterbehandlingsåtgärder som bekostas av det allmänna, dock endast om ansvar inte kan utkrävas, eller den ansva- rige inte kan betala eller det annars finns synnerliga skäl, vilket torde motsvara sådana situationer som faller in under direktivets undantag i art. 8. I anledning av kostnader som kan uppkomma i anledning av åtgärder som vidtas på annan grund än enligt detta direktiv hänvisas till avsnitt 2.6.1. I detta avsnitt skall närmare anges hur de hjälpåtgärder som omnämnts i föregående avsnitt skall fastställas och vilka typer av hjälpåtgärder det kan bli fråga om när en miljöskada inträffat. Direktivets bestämmelser om detta finns i artikel 7 och i bilaga II. 2.7.1Artikel 7 och dess genomförande i svensk rätt Av art. 7 framgår att verksamhetsutövaren, inom ramen för vad som anges i direktivets bilaga II, skall föreslå vilka åtgärder som är lämpliga att vidta i anledning av en miljöskada. Ett sådant krav för- utsätter naturligtvis att den behöriga myndigheten inte själv har vidtagit de hjälpåtgärder som behövs. Myndigheten skall, vid behov i samråd med verksamhets- utövaren, sedan besluta vilka åtgärder som skall vidtas. Om flera miljöskador har uppkommit och det inte är möjligt att avhjälpa dessa , skall myndigheten besluta vilken miljöskada som skall prioriteras. I denna bedömning skall myndigheten bl.a. beakta skadornas art, omfattning och hur allvarliga de är samt möjligheten till naturlig återhämtning och risker för människors hälsa. Vidare skall myndigheten, innan den fastställer vilka hjälpåtgär- der som skall vidtas, uppmana de personer som avses i art. 12.1 (se närmare härom i avsnitt 2.9), dvs. de som rapporterat och begärt att åtgärder vidtas, att lämna synpunkter. Även ägaren till den fastighet där hjälpåtgärderna skall vidtas skall uppmanas att lämna synpunk- ter. I finns inte någon direkt motsvarighet till direktivets krav på att verksamhetsutövaren skall föreslå vilka åtgärder som skall vidtas eller att myndigheten redan från början har ett avgö- rande inflytande över vilka hjälpåtgärder som skall vidtas. Enligt förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd gäller visserligen enligt 28 § ett förbud att utan anmälan vidta efterbehandlingsåtgärder som innebär risker som inte är ringa. Vidare gäller enligt 27 § samma förordning att myndigheten genom förelägganden kan påverka vilka efterbehandlingsåtgärder som skall vidtas. Denna möjlighet inskränker sig dock till före- lägganden om att vidta försiktighetsmått eller att iaktta förbud eller att ansöka om tillstånd enligt 9 kap. 6 § . nämnda förordning har dessutom ett begränsat tillämp- ningsområde eftersom den endast kan tillämpas på sådana efter- behandlingsåtgärder som klassas som miljöfarlig verksamhet. Många av de åtgärder som kan komma i fråga enligt direktivet täcks därför inte av denna förordning. Det behövs därför bestämmelser som ställer krav på verksamhetsutövaren att föreslå vilka hjälp- åtgärder som skall vidtas samt en skyldighet för den behöriga myn- digheten att besluta om vilka åtgärder som skall vidtas. En regel som motsvarar direktivets krav på att ge vissa personer, däribland fastighetsägare, tillfälle att yttra sig kan delvis utläsas ur förvaltningslagen (1986:223). Ett föreläggande mot en förorenare att sanera marken som tillhör någon annan än förorenaren kan ju innebära myndighetsutövning inte bara mot denne utan även mot fastighetsägaren. I så fall har fastighetsägaren enligt 16 och 17 §§ förvaltningslagen rätt att ta del av det som tillförts ärendet och skall även få tillfälle att yttra sig. Även andra sökande, klagande och annan part har dessa rättigheter. Härigenom bör den krets som anges i art. 7.4 vara täckt, utom såvitt gäller sådana personer som avses i art. 12.1 b, dvs. sådana fysiska eller juridiska personer som enligt direktivet har ett s.k. tillräckligt intresse av beslutet i fråga, dvs. i första hand miljöorganisationer som uppfyller nationellt upp- ställda krav. En bestämmelse som ger miljöorganisationer en sådan rätt bör därför lämpligen föras in. 2.7.2Utgångspunkterna i bilaga II Enligt art. 7 skall alltså hjälpåtgärderna beslutas i enlighet med bilaga II. Bilaga II är ett ramverk som ger uttryck för vissa grundläggande principer. Detta betyder att medlemsstaterna medges en stor flexi- bilitet när bilaga II skall genomföras på nationell nivå. En central utgångspunkt i direktivet, vilket kommer till tydligt uttryck i bilaga II, är att det är själva avhjälpandet av miljöskadan som är det viktiga. En förklaring till ett sådant synsätt är naturligt- vis att det är miljön som sådan som är av intresse. Att enbart för- pliktas att betala ekonomisk kompensation är ju ingen garanti för att miljön också återställs. Det är dessutom mycket svårt att vär- dera miljön i ekonomiska termer. Vilka avhjälpande åtgärder som skall vidtas beror bl.a. på vilken typ av skada det rör sig om. I fråga om skador på vatten och skador på naturliga arter och livsmiljöer gäller ansvaret att, så långt det är möjligt, återställa miljön till sitt ursprungliga tillstånd genom pri- mära, kompletterande och kompenserande åtgärder. Avhjälpandet skall också innebära att alla betydande risker för att människors hälsa påverkas negativt undanröjs. Människors hälsa skall visser- ligen inte beaktas särskilt vid själva skadebedömningen, men får alltså en betydelsefull roll i samband med att hjälpåtgärder vidtas. Annorlunda är kraven vid markskador där det ställs krav på att åtgärderna medför att den förorenade marken inte längre utgör någon betydande risk för att människors hälsa påverkas negativt. Målsättningen för de hjälpåtgärder som vidtas i anledning av en skada på vatten eller biologisk mångfald är att miljön återställs till sitt ursprungliga tillstånd. Termen ursprungligt tillstånd definieras särskilt i art. 2.14, som det tillstånd naturresursen och funktionerna skulle ha befunnit sig i vid skadetillfället om miljöskadan inte hade uppkommit, såvitt kan bedömas på grundval av bästa tillgängliga information. Det har på EU-nivå diskuterats hur denna målsättning skall tol- kas, dvs. om ansvaret skall begränsas till den skada som orsakats av verksamhetsutövarens verksamhet, eller om ansvaret även skall omfatta den försämring av miljön som har andra orsaker, såsom existerande trender i form av exempelvis en allmän klimatpåverkan. Det förefaller självklart att verksamhetsutövaren endast skall ansvara för de skador denne faktiskt orsakat. Ett sådant synsätt kommer också till uttryck i art. 4.5, som begränsar direktivets tillämplighet till skador där det går att fastställa ett orsakssamband mellan skadan och en viss verksamhet. Visserligen kräver en sådan tillämpning en utförligare utredning i varje skadefall för att kunna bedöma vilket tillstånd miljön skulle ha befunnit sig i om skadan inte hade inträffat. En sådan bedömning blir med nödvändighet knappast någon exakt vetenskap, utan snarare ett resultat av en bedömning av rådande trender och hypoteser. För att sådana tren- der alls skall kunna beaktas krävs givetvis att de är signifikanta, tydliga och kända. Denna problematik kan illustreras med följande exempel. Låt oss säga att en miljöskada inträffar nära en flod med följden att vildlax- populationen halveras från 20 000 till 10 000 vuxna individer. Den ansvarige är alltså skyldig att återställa den skadade platsen till det ursprungliga tillståndet och vidta adekvata åtgärder så att popu- lationen återigen blir 20 000. Låt oss anta att det tar för att nå detta ursprungliga tillstånd. Emellertid kan även andra faktorer än mänsklig verksamhet påverka laxpopulationen. Det är därför inte alldeles självklart att laxpopulationen skulle uppgå till 20 000 , även om olyckan inte hade inträffat. En växande björn- stam eller någon annan rovdjursstam som äter lax skulle t.ex. kunna vara orsak till att laxpopulationen understiger 20 000 . Det är därför inte givet att den som är ansvarig för skadan skall ansvara för att återställa laxpopulationen till 20 000. Ponera att lax- populationen skulle ha varit 18 000 om skadan aldrig hade inträffat. Om avhjälpandeansvaret innebär att se till att lax- population åter blir 20 000, innebär det ju att verksamhetsutövaren tvingas ansvara inte bara för det han själv orsakat utan också för den skada som skulle ha blivit resultatet även om skadan inte hade inträffat. Om skyldigheten begränsas till att se till att återställa populationen till 18 000, så återställs emellertid inte miljön till det ursprungliga tillståndet, dvs. det tillstånd som rådde före skadan. 2.7.3Närmare om valet av hjälpåtgärder i anledning av skador på vatten eller skyddade arter eller skyddade naturliga livsmiljöer I bilaga II anges de närmare förutsättningarna för de olika hjälp- åtgärder som skall vidtas i anledning av en skada på vatten eller på den biologiska mångfalden. I första hand skall primära hjälpåtgärder vidtas, dvs. sådana åtgär- der som innebär att skadade naturresurser och/eller funktioner återgår till eller närmar sig sitt ursprungliga tillstånd. Denna möj- lighet skall övervägas när det är möjligt att inom ett kortare tids- perspektiv eller genom naturlig återhämtning direkt återställa naturresurserna och funktionerna till det ursprungliga tillståndet. Myndigheten har rätt att besluta att inga ytterligare åtgärder skall vidtas om det, genom de åtgärder som redan vidtagits, har säkerställts att det inte längre föreligger någon betydande risk för människors hälsa, för vatten eller biologisk mångfald och kostna- derna för de åtgärder som bör vidtas för att nå det ursprungliga till- ståndet inte står i proportion till de miljöfördelar som skulle upp- nås. Primära åtgärder får vidtas utan krav på att de helt återställer platsen till det ursprungliga tillståndet. Detta gäller dock endast om de naturresurser och/eller funktioner som gått förlorade kompenseras genom kompletterande och/eller kompenserande åtgärder så att en liknande nivå uppnås för naturresurserna och/eller funktionerna. Detta kan exempelvis vara fallet om lik- värdiga naturresurser och/eller funktioner kan uppnås till en lägre kostnad på en annan plats. Med naturresurs avses i direktivet skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer, vatten och mark. Med funktioner och natur- resursfunktioner avses de funktioner en naturresurs har till förmån för en annan naturresurs och/eller allmänheten. Det är alltså såväl en naturresurs ekologiska funktioner som dess funktioner i förhål- lande till allmänheten, som t.ex. rekreationsvärde, som avses (jfr avsnitt 2.3.2). Först om primära hjälpåtgärder inte leder till att de skadade na- turresurserna och/eller funktionerna återställs till sitt ursprungliga tillstånd skall kompletterande hjälpåtgärder vidtas. Sådana åtgärder syftar till att uppnå en liknande nivå, eventuellt också på en annan plats, som skulle ha uppnåtts om den skadade naturresur- sen/funktionen hade återställts till sitt ursprungliga tillstånd. Den alternativa platsen bör, om möjligt, ha geografisk anknytning till den skadade platsen, med beaktande av den berörda befolkningens intressen. Utöver primära och kompletterande åtgärder skall kompen- serande hjälpåtgärder vidtas för att kompensera för tillfälliga för- luster av naturresurser/funktioner i avvaktan på återhämtning. Detta innebär att det inte är tillräckligt att skadan kompenseras genom att den skadade miljön återställs, utan kompensation skall även ske för förlorad nytta till följd av att resurserna under restau- reringsperioden kommer att finnas i lägre kvantiteter än innan ska- dan. Därför måste de ekologiska resursernas kvantitet öka i jämfö- relse med ursprungssituationen för att full kompensation skall ske. De kompenserande åtgärderna består av ytterligare förbättringar av skyddade platser antingen på den skadade platsen eller någon annanstans. Den består dock inte av ekonomisk ersättning till all- mänheten. När de kompletterande och kompenserande åtgärderna utformas bör man beakta hur det tar innan det ursprungliga tillstån- det nås. Ju detta tar desto mer hjälpåtgärder skall vidtas, vid i övrigt lika förhållanden. Enligt såväl art. 7.3 som bilaga II (punkten 1.2.1) skall den behöriga myndigheten, när den fattar beslut om hjälpåtgärder, bl.a. beakta möjligheten till naturlig återhämtning. Naturlig återhämtning innebär att miljöns naturliga kapacitet helt eller delvis används för att avhjälpa en miljöskada. är naturlig återhämtning den bästa lösningen ur ett miljöperspektiv. Eftersom naturlig återhämtning inte kan ske med resultat, kommer en sådan metod alltid att medföra tillfälliga för- luster, som måste kompenseras för. Det innebär alltså att verksam- hetsutövaren visserligen inte betalar något för den naturliga åter- hämtningen men väl för kompenserande åtgärder. Genom naturlig återhämtning tar det ofta innan miljön återgår till sitt ursprungliga tillstånd, vilket i sig kan försvåra möj- ligheterna att återställa miljön. Ju det tar innan miljön återställts, ju fler blir ofta de indirekta negativa effekterna. Om naturlig återhämtning för med sig alltför många obotliga skador, måste detta betraktas som ett misslyckande när det gäller att leva upp till kriterierna i bilaga II (punkten 1.3.1), särskilt kravet på att avhjälpandet skall gynna naturresursen och/eller funktionens olika komponenter. De främsta fördelarna med naturlig återhämtning är att den minimerar den mänskliga inverkan och kan vara billigare, även när den kombineras med andra hjälpåtgärder. En nackdel är dock den fördröjning av återställande som ofta blir fallet samt att full återhämtning inte alltid uppnås.