sou · GUB32 · 2007-01-01 00:00:00 — 8.1Handläggningen av naturalisationsärenden hos och Medborgarskapsenheten är den enhet inom som fattar beslut i medborgarskapsärenden. Samtliga ansökningar om svenskt medborgarskap genom naturalisation handläggs på enheten varför det kan vara av intresse att redogöra för hur handläggningen går till där. Av särskilt intresse är naturligtvis hur Medborgarskaps- enheten granskar identitetshandlingar eftersom det i princip är i denna del som den som ansöker om svenskt medborgarskap kan lämna fel- aktiga uppgifter. Beredningen av nyinkomna ärenden börjar direkt. En mindre grupp handlägger de ärenden som fanns i balans. Genomsnitts- tiden för handläggning av ett ärende om naturalisation hos Migra- tionsverket är ungefär . Ärendena fördelas på handläggare som bereder dem och därefter föredrar dem för beslutsfattare (s.k. tvåmansbeslut). I vissa enklare ärenden får en handläggare fatta beslut ensam (s.k. enmansbeslut). Endast ett fåtal beslut fattas av verkets överdirektör eller generaldirektör. gjordes vissa ändringar i handläggningsrutinerna vilket medfört att beslut om medborgarskap i större utsträckning än tidigare kan avgöras som enmansbeslut. avgörs ungefär 75 pro- cent av ärendena genom enmansbeslut. Före nyordningen avgjordes de allra flesta ärendena genom tvåmansbeslut i olika konstellationer vilket naturligen minskade risken för felaktigheter. Migrationsver- kets handläggning av medborgarskapsärenden är i princip skriftlig men muntliga inslag kan förekomma. Detta sker dock normalt endast på sökandens initiativ. De uppgifter som en sökande lämnar om sin hemvist kan Migra- tionsverket i princip kontrollera riktigheten av. Handläggningen av medborgarskapsärenden m.m. lysningar om datum för resor utomlands som har betydelse för hem- visten kan emellertid vara svåra att kontrollera. Identitetsfrågorna är viktiga vid prövningen av medborgarskaps- ärenden. En stor del av beredningen består i utredning av identiteten och kontroll av handlingar. Medborgarskapsenheten utreder många ansökningar från personer vars identitet inte blivit ordentligt klar- lagd under asyl- och tillståndsprövningen och vars identitet fortfa- rande är oklar när de söker svenskt medborgarskap. Problemet gäller flera olika nationaliteter. Medborgarskapsenheten har tillgång till vissa teknisk hjälpmedel för granskningen av de handlingar som den sökande åberopar till styrkande av sin identitet, bl.a. av en förstoringsutrustning och UV- belysning. Vissa identitetshandlingar, exempelvis många irakiska hand- lingar, är svåra att bedöma såvitt avser deras äkthet. Medborgarskaps- enheten har visserligen stor erfarenhet av att göra bedömningarna i fråga, men det förekommer skickligt utförda förfalskningar. Ofta är det endast vissa uppgifter i ett dokument som är förfalskade men det förekommer också att hela grunddokument är det. Medborgarskaps- enheten begär vid behov en äkthetsprövning av identitetshandlingen hos . Vid beredningen av en ansökan har handläggaren tillgång till ver- kets tillståndsdossier (dvs. de handlingar som upprättats respektive funnits tillgängliga vid utlänningens ankomst till ). Av till- ståndsdossiern framgår bl.a. vilka uppgifter sökanden vid ankomsten till lämnat beträffande sin identitet och bakgrund samt vilka handlingar som då uppvisats. Bedömningen av om identiteten är styrkt handlar också om att bedöma trovärdigheten i de uppgifter som sökanden lämnar om det sätt på vilket en viss handling erhållits eller om varför vissa uppgifter inte överensstämmer med vad som uppgetts i tillståndsärendet. Vad gäller bedömningen av sökandens skötsamhet görs, som redo- gjorts för i avsnitt 4.3.2, under beredningen av en naturalisationsan- sökan vissa registerkontroller. Sökanden kontrolleras i Rikspolissty- relsens belastningsregister (BR) och misstankeregister (MR), i Säker- hetspolisens register och i kronofogdemyndighetens register. Ut- gångspunkten är att uppgifterna ur BR och MR inte skall vara äldre än . Medborgarskapsenheten har direkt anslutning till BR och MR. Övriga uppgifter erhålls automatiskt via filöverföring från registren hos () och kronofogdemyndigheten. Vissa domar och beslut som meddelats i utlandet och som avser en person som har hemvist i finns införda i BR (se 4 § lagen Handläggningen av medborgarskapsärenden m.m. [1998:620] om belastningsregister). skaffar i nor- malfallet inte in någon ytterligare information om den sökandes van- del före tiden i frånsett uppgifter om misskötsamhet som kan finnas i ärendet om uppehållstillstånd. Några kontroller i andra länders belastnings- och misstankeregister görs alltså inte. Verket har emellertid möjlighet att ta hänsyn till brott som har begåtts eller misstänks ha begåtts utomlands. Om uppgifterna inte framgår av BR förutsätter det dock oftast att underrättar verket om utländska brottmålsdomar och brottsmisstankar som finns utom- lands. Det inträffar även att verket på annat sätt får sådan vetskap, exempelvis genom information från svenska beskickningar. Det före- kommer någon enstaka gång att avslår ansökningar om naturalisation på grund av att verket får kännedom om att de sö- kande har begått brott utomlands. En ansökan om svenskt medborgarskap kan som tidigare nämnts avslås även på den grunden att sökanden är misstänkt för brott. Uppgifter om dem som är skäligen misstänkta för brott finns i MR. Fall förekommer då misstänker att den sökande är inblandad i grov brottslighet men av utredningsskäl inte vill att verket skall kommunicera uppgifterna med sökanden. Sådana ären- den är svåra att hantera. vill i sådant fall att ären- det om naturalisation förklaras vilande hos trots att någon formell misstanke inte finns. Ansökan kan då som regel inte avslås eftersom grund för avslag inte kan anges. I en skrivelse från till länspolismästarna och samtliga polis- myndigheter anges överenskomna rutiner för i vilka fall Rikskrimi- nalpolisen skall delge information om misstankar (RKP–633–1279/88). Enligt rutinerna skall underrätta verket om minimistraffet för brottet är fängelse . Informationen från har dock enligt verket nu i stort sett upphört. Kontrollen i register sker genom s.k. filöverföring. Om personen inte förekommer i register, vilket är normalfallet, får handläggaren besked om detta inom en . Om perso- nen däremot förekommer i registret får ärendet vila till dess återkommer med ett meddelande. I meddelandet från sägs an- tingen att det inte finns någon erinran mot naturalisation eller också begär att få samtliga handlingar i ärendet på remiss. I sist- nämnda fall begär ett formellt yttrande från och en verksamhetsexpert hos tar över handlägg- ningen. Om återkommer med beskedet att det inte finns någon Handläggningen av medborgarskapsärenden m.m. erinran överlämnas ärendet åter till en handläggare. I annat fall före- drar verksamhetsexperten ärendet för generaldirektören som fattar beslut. Registerutdragen från BR och MR samt utdragen från kronofogde- myndighetens och register kommuniceras med sökanden om uppgifterna i desamma kan medföra att ansökan kommer att avslås. Om exempelvis i sitt yttrande uppger att man misstänker att den sökande är involverad i säkerhetshotande verksamhet måste upp- gifterna kommuniceras. Om sökanden förekommer i MR sker kom- municeringen av dessa uppgifter först sedan polis eller åklagare fått yttra sig. En intresseavvägning görs i sådana fall enligt 14 kap. 5 § sekretesslagen (1980:100). Enligt den ordning som gäller fram till över- klagas avslagsbeslut till . fattar beslut i olika sammansättningar. Är ärendet av ordinär eller s.k. enkel beskaffenhet fattas beslut av en ordförande ensam eller av ett utlänningsnämndsråd, till vilken sådan beslutanderätt har dele- gerats. I övrigt kan beslut också fattas av en nämnd som består av en ordförande och två ledamöter. Beslut av större principiell betydelse fattas i så kallad stor nämnd, bestående av två ordförande, varav en är generaldirektören, och fyra ledamöter. Flertalet ärenden bedöms av beslutsfattarna vara sådana att de kan avgöras utan nämnd. Ungefär 1 100 naturalisationsbeslut överklagas till . En vanlig grund för beslut om avslag är att identiteten inte är styrkt. ändrar av de överklagade besluten. Det huvudsakliga skälet till ändringarna – i de fall en ansökan avslås på grund av att identiteten inte är styrkt – är att sökandena med tiden kunnat lämna godtagbara identitetshandlingar. Om beslutsunderlaget är detsamma hos nämnden som hos är det mindre vanligt att gör en annan bedömning. Inom är det främst kontraterrorismenheten och kontraspionage- enheten som kommer i kontakt med medborgarskapsärenden. En av kontraterrorismenhetens uppgifter är att förebygga och avslöja terro- ristbrott med utländska politiska motiv. Enheten har även ett sär- skilt ansvar för att följa upp länder som kan misstänkas stödja terro- rism samt förebygga och avslöja olovlig underrättelseverksamhet Handläggningen av medborgarskapsärenden m.m. från sådana länder. Vidare har enheten det övergripande ansvaret för att förebygga och avslöja spridning av massförstörelsevapen till så- dana länder och till icke-statliga aktörer. Kontraspionageenhetens uppgift är att förhindra och avslöja brott mot rikets yttre säkerhet. Därmed förstås brottslig verksamhet som är ägnad att påverka lan- dets territoriella suveränitet och nationella oberoende. Den huvudsakliga uppgiften för när det gäller medborgar- skapsärenden är som redan nämnts att i vissa fall lämna yttranden till . Syftet är att utröna om det föreligger några hinder av säkerhetshotande karaktär mot att bevilja sökanden svenskt medborgarskap, såsom t.ex. kopplingar till personer och organisatio- ner som kan misstänkas för terrorism eller kopplingar till underrättel- severksamhet. När en ansökan om svenskt medborgarskap inkommer till Migra- tionsverket kontrolleras, genom daglig filöverföring, om sökanden förekommer i centralregister. I sådant fall begär Migrations- verket in ett yttrande från , som gör en första preliminär be- dömning av ärendet. I yttrandet anger om det av säkerhetsmäs- siga skäl finns någon erinran mot att sökanden beviljas medborgar- skap. Om bedömer att det finns säkerhetsmässiga hinder mot att bifalla en ansökan begärs ärendet in på remiss från Migrations- verket för ytterligare utredning. gör därefter en bedömning av omständigheterna. Om anser att det kan finnas skäl att avstyrka ansökan hålls förhör med sökanden. I de fall där av säkerhets- skäl avstyrker en ansökan om medborgarskap finns det konkreta uppgifter om säkerhetshotande verksamhet. I annat fall lämnas ansö- kan utan erinran. I de fall föreslår att skall avslå ansökan av skäl som rör rikets säkerhet eller allmän säkerhet har ärendet före- dragits för generaldirektören, som också har fattat beslut i frågan. Berörd enhetschef fattar beslut när förslaget går ut på att ansökan skall bifallas. lämnar till ungefär 100 yttranden i medborgarskapsärenden. I ungefär tio till femton fall föreslår att ansökningar om medborgarskap skall avslås. Flertalet av beslut om avslag på ansökningar om medborgarskap på grund av skäl som rör rikets säkerhet eller all- män säkerhet överklagas till regeringen. Ungefär tio säkerhetsären- den överlämnas till regeringen. lämnar då yttranden även till regeringen. Handläggningen av medborgarskapsärenden m.m. samordnar polisens arbete rörande den organi- serade brottsligheten på såväl nationell som internationell nivå. Riks- kriminalpolisen bedriver sitt arbete mot den organiserade brottslig- heten genom eget kriminalunderrättelsearbete, genom samordning av arbetet hos landets polismyndigheter och genom biträde till dessa i de fall mycket grova brott redan har inträffat. I vissa fall leder även egna utredningar. Roteln Illegal invandring hos arbetar underrättelsemässigt med människo- smugglig, människohandel och annan organiserad illegal invandring. Roteln har också till uppgift att öka kunskapen om falska och äkta dokument hos berörda myndigheter och organisationer inom och utom . Som nämnts i avsnitt 8.1 skall enligt Riks- polisstyrelsens skrivelse med överenskomna rutiner informera Migra- tionsverket i de fall det finns misstankar mot en utlänning om brott för vilket minimistraffet är fängelse (RKP– 633–1279). Bakgrunden till rutinerna sägs i skrivelsen vara att det i ett par fall hade inträffat att personer, som varit föremål för spa- ningsinsatser på grund av misstanke om grov brottslighet, hade blivit upptagna till svenska medborgare . Rikspolissty- relsen och (numera ) kom, på regeringens uppdrag, överens om rutinerna för att i möjligaste mån förhindra att så skulle ske . får i vissa fall information om personer som har begått brott utomlands eller som misstänks för att ha begått brott utomlands. underrättelseinformation är ofta känslig vilket inne- bär att , efter en sekretessprövning, normalt inte lämnar ut den. delger andra länder informatio- nen i enlighet med internationella avtal. Informationen finns inte med i BR eller MR. Roteln Illegal invandring ger relevant information till Medborgarskapsenheten. Av sekretesskäl delger inte roteln Migra- tionsverket all sådan information. Handläggningen av medborgarskapsärenden m.m. 8.4Handläggningen av ärenden om anmälan om svenskt medborgarskap Det är som nämnts som prövar anmälningar för utomnordiska medborgare. För dem som är medborgare i , , eller prövas anmälan av i det län där personen bor. Till skillnad från en ansökan om svenskt medborgarskap, där an- sökan prövas från fall till fall, har den enskilde en ovillkorlig rätt att få svenskt medborgarskap om han eller hon uppfyller förutsätt- ningarna för anmälan. Det är i allmänhet enkelt för beslutsmyndig- heten att kontrollera riktigheten av de uppgifter som den enskilde lämnar i en anmälan. Handläggningen av ärenden om anmälan om svenskt medborgarskap sker därför i förenklad form. I personbevis kontrollerar myndigheten bl.a. ålders- och hemvistkrav. När det gäller en anmälan om svenskt medborgarskap enligt 18 § medborgarskaps- lagen för medborgare i övriga nordiska länder kontrolleras sökanden också i BR eftersom han eller hon inte får vara dömd till fängelse eller annan frihetsberövande påföljd under de som per- sonen haft hemvist i . 8.5Norrköpings tingsrätts deldom av meddelade en deldom genom vilken en tjänsteman (N) på dömdes för bl.a. grovt tjänstefel och mutbrott till fängelse . Domen vann laga kraft . N hade i sin tjänst som handläggare vid med- borgarskapsenhet rörande ärenden om svenskt medborgarskap haft att bereda och föredra ärenden och i vissa fall fatta beslut. Brottet grovt tjänstefel bestod i att N i tretton ärenden såsom föredragande i samråd med beslutsfattaren (i tolv fall) respektive som beslutsfat- tare (i ett fall) i strid med lagen (1950:382) om svenskt medborgar- skap och mot fast etablerad praxis hade beviljat svenskt medborgar- skap för personer trots att de inte uppfyllde gällande villkor för vandel och hemvist. I fyra ärenden var sökandenas vandel på grund av tidigare brottslighet inte godtagbar. I tre av dessa var det fråga om mycket allvarlig brottslighet. Vid en korrekt handläggning skulle således långa karenstider ha gällt innan utlänningarna skulle ha kunnat Handläggningen av medborgarskapsärenden m.m. erhålla svenskt medborgarskap. I två av fallen borde brottsligheten ha medfört karenstider om mellan sju och . Ett av de tre fallen gällde en person som vid beslutstidpunkten förekom under 17 av- snitt i belastningsregistret. Han var dömd för bl.a. narkotikabrott och olaga vapeninnehav. De två andra fallen rörde också grova brott. I fem av de tretton ärendena var vandelsvillkoret inte uppfyllt på grund av skuldsättning hos den sökande. I ytterligare två fall var sö- kandena diskvalificerade på grund av både tidigare brottslighet och skuldsättning. Slutligen fanns det två ärenden där kravet på viss minsta tid för hemvist i inte var uppfyllt. Vidare dömdes N för två mutbrott. Det ena mutbrottet bestod i att en person (Y) överlämnat och N mottagit sammanlagt samt att detta, åtminstone vad avsåg ett belopp om , utgjort ren betalning för tjänster som N i sin befattning vid Migra- tionsverket tillhandagått Y med. N ansågs ha påskyndat handlägg- ningen av medborgarskapsärenden avseende Y och 10–15 andra per- soner som var bekanta med Y. Y dömdes för bestickning till villkor- lig dom och dagsböter. Det andra mutbrottet bestod i att N som en otillbörlig belöning i samband med sin tjänsteutövning mottagit i vart fall från en person (Z). Det ansågs styrkt att N hade mottagit beloppet för förmedling av fem medborgarskapsärenden. Det var fråga om fem personer som antingen genom N:s försorg kom att beviljas svenskt medborgarskap med förtur utan att det fanns grund för att frångå ordningen om att ärenden i princip skall prövas i den turordning de inkommer, eller som befann sig i en gråzon och där karenstider skulle löpa ut . Det beslut genom vilket Y beviljades medborgarskap är materiellt korrekt, och de övriga beslut om medborgarskap där muta ansågs ha förekommit är inte heller materiellt oriktiga. I sammanhanget skall också uppmärksammas att ingen av de tretton personer som bevil- jades medborgarskap på felaktiga grunder (se ovan om grovt tjänste- fel) är misstänkta eller dömda för bestickning. Det finns inte något styrkt samband mellan brottet grovt tjänstefel och mutbrotten. Upprinnelsen till förundersökningen och åtalet var att upp- märksammade på ett ärende i vilket beslut om med- borgarskap hade beviljats utan att beretts tillfälle att yttra sig. Om yttrande inhämtats skulle – mot bakgrund av vad som var känt om personen – sannolikt ha avstyrkt att ansökan om svenskt medborgarskap beviljades. hade också på annat sätt blivit uppmärksammat på två beslut i vilka de sökande blivit svenska medborgare på oriktiga grunder. Handläggningen av medborgarskapsärenden m.m. undersöka saken närmare upptäcktes flera ärenden som på olika sätt syntes innehålla brister. Samtliga ärenden hade handlagts av N eller av beslutsfattaren . Verket granskade därför samtliga ärenden hand- lagda av N och X . Vid undersökningen fram- kom bl.a. att handläggningstiderna i en del fall var förhållandevis korta och att det i datasystem fanns registreringar om beslut och handlingar men själva akterna med handlingar sakna- des. I några fall hade ärenden inkomststämplats efter det att beslut hade fattats. meddelade polis och åklagare vad som framkommit och förundersökning inleddes. X avled innan åtal väck- tes varför åtalet endast kom att omfatta N. 8.6Migrationsverkets internkontroll av medborgarskapsärenden internkontroll av handläggningen av medborgar- skapsärenden sker genom granskning av beslut en gång . Enhets- experter granskar enmansbesluten och verksamhetsexperten granskar tvåmansbesluten. Granskningen omfattar beredning, dossierkontroll, beslutsunderlag, föredragningspromemoria och beslutsmotivering. Internkontroll sker också genom att vissa frågor tas upp med säker- hetschefen. har efter misstankarna om brott och åtalet för grovt tjänstefel och mutbrott begångna 1999 och 2000 (se avsnitt 8.5) övervägt om verkets internkontroll bör stärkas eller ändras. Verket har därvid kommit fram till att den kontroll som görs genom sed- vanliga stickprov behålls. Det är dock inte säkert att en stickprovs- kontroll avslöjar sådana gärningar som omfattades av domen efter- som den som gör sig skyldig till bestickning kan uppfylla kraven för svenskt medborgarskap men genom sin handling uppnår en snabbare handläggning. Det saknas enligt uppgift resurser för att ändra eller stärka kontrollen. polisanmäler samtliga fall av försök till bestick- ning. Det händer nämligen att personer skickar pengar eller presen- ter med ansökningarna om uppehållstillstånd eller medborgarskap. Förutom tingsrätts dom har det i ett fall lett till en fällande dom. Det gällde en person som skickade med med en ansökan om uppehållstillstånd. Tingsrätten friade den tilltalade på grund av bristande uppsåt men hovrätten fällde personen för bestickning. 9Statistiska uppgifter om medborgarskap ansökte 21 541 personer om medborgarskap. Mot- svarande antal var 27 128 respektive 30 131. Vanligast under dessa år var ansökningar från personer från , och samt . kom av samt- liga ansökningar från medborgare i dessa tre länder. Av de sökande var kvinnor. (Källa: årsredovisning 2004) Beslut i naturalisationsärenden1 hos 18 805 () 22 332 () 16 837 () 21 894 () 18 032 () 15 109 () 2005 (t.o.m. 30/9) 13 830 () De tio vanligaste medborgarskapen på dem som erhållit svenskt medborgarskap genom naturalisation 2000–2004 Antal naturaliserade 2000–2004 1Ett naturalisationsärende kan omfatta mer än en person. 2Övriga avgjorda ärenden har avslagits, avskrivits, avvisats eller lämnats utan åtgärd. Statistiska uppgifter om medborgarskap SOU 2006:2 Antal naturaliserade 2000–2004 Tabellen nedan visar antalet avgjorda ärenden och andelen bifall av- seende samtliga typer av medborgarskapsärenden hos . Ärendena gäller överprövning av beslut i naturalisationsärenden, beslut om bibehållande av svenskt med- borgarskap, beslut om befrielse från svenskt medborgarskap och om förklaring att någon är svensk medborgare. avgör ungefär 1 100 naturalisationsärenden. Av medborgarskapsärenden hos nämnden avsåg 29 pro- cent av de inkomna ärendena och av de avgjorda med- borgare i . De mest frekventa grupperna i övrigt avser medbor- gare från och , , och samt statslösa. Bifallsprocenten för de i sak prövade ärendena var, som också framgår av tabellen, vilket är avsevärt högre än de två föregående åren. Förklaringen till det kan hänföras till irakiska medborgare som lyckas styrka sin identitet och därmed kunnat beviljas svenskt medborgarskap. (Källa: Utlänningsnämn- dens årsredovisning 2004) överprövning av svenskt medborgarskap Bifallsprocent i sakprövade ärenden Källa: årsredovisning 2004 Statistiska uppgifter om medborgarskap Anmälningar om svenskt medborgarskap Beslut i ärenden om anmälningar om svenskt medborgarskap hos Migrationsverket3 1 000 () 1 373 () 1 214 () 1 135 () 2005 (t.o.m. 30/9) beslutade länsstyrelserna om förvärv av svenskt med- borgarskap genom anmälan för medborgare i de övriga nordiska län- derna i ungefär sammanlagt 3 500 fall. Det finns ingen lätt tillgäng- lig för samtliga länsstyrelser samlad statistik över antalet inkomna anmälningar om svenskt medborgarskap. Av tabellen nedan framgår antalet inkomna anmälningar till i respektive samt till . De allra flesta av de till länsstyrelserna inkomna anmälningarna bifalls5. Den ökning av an- talet inkomna anmälningar från nordbor som skedde torde bero på att det då även i finsk rätt blev tillåtet med dubbelt med- borgarskap. Den absoluta majoriteten av de anmälningar som inkom- mer till i görs av finska medborgare. i län beviljade svenskt medborgarskap i 192 fall varav 74 för danska medborgare, 62 för finska medborgare, 30 för norska medborgare och 26 för isländska medborgare. 3Statistiken omfattar inte anmälningar om svenskt medborgarskap enligt övergångsbestäm- melserna till lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap. 4Övriga ärenden har avslagits, avskrivits, avvisats eller lämnats utan åtgärd. 5Länsstyrelsen i avslog – av de inkomna anmälningarna om svenskt medborgarskap. Statistiska uppgifter om medborgarskap Antalet anmälningar om svenskt medborgarskap inkomna till läns- styrelsen i respektive samt till 30/9) Sammanlagda antalet utländska personers förvärv av svenskt medborgarskap Totala antalet utlänningar som erhållit svenskt medborgarskap 6 Se not 3. 10Handläggningen av vissa folkbokföringsärenden Ändring av oriktiga personuppgifter Den som flyttat till från utlandet skall enligt folkbokförings- lagen (1991:481) anmäla inflyttningen till eller Försäk- ringskassan. Vid invandring till skall enligt samma lag en per- son som huvudregel anses bosatt här och därmed folkbokföras om det kan antas att han eller hon under sin normala livsföring kom- mer att tillbringa sin regelmässiga dygnsvila i landet under . Folkbokföring sker genom försorg.