sou · GUB385 · 2007-01-01 00:00:00 — Betänkande av Utredningen om drogtestning av totalförsvarspliktiga SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att se över regleringen avseende drogtestning av totalförsvarspliktiga. Chefen för , statsrådet , förordnade fr.o.m. hovrättsrådet som särskild utredare. Som experter förordnades fr.o.m. försvarsjuristen , arbetsrättsjuristen , avdelningschefen och samordnaren . Som sakkunniga förordnades fr.o.m. rättssakkunnige , departements- Hovrättsassessorn förordnades fr.o.m. som sekreterare i utredningen. Härmed överlämnas utredningens betänkande Drogtestning av totalförsvarspliktiga (SOU 2006:85). Uppdraget är med detta slutfört. Utredningens uppdrag och arbete ................................ Omfattningen av behovet av totalförsvarspliktiga................. Droger bland totalförsvarspliktiga ................................. Allmänt om alkohol- och drogutveckling i ............... 3.4Rapporter angående alkohol och droger bland totalförsvarspliktiga och mönstrande ..................................... Försvarsmaktens drogpreventiva program ............................. 4.2.4 Utvärdering av Försvarsmaktens drogpreventiva 4.2.5 Försvarsmaktens försöksverksamhet med alkolås...... Svenska Kraftnäts drogpolicy....................................... Försvar mot droger .................................................................. Olyckor och andra tillbud till följd av droger .................. Teknik vid drogtestning............................................... Gällande regler och praxis rörande drogtester ................ Lagen om totalförsvarsplikt .................................................... Proportionalitets- och behovsprincipen................................. Lagen om offentlig anställning................................................ Lagen om fullmaktsanställning ............................................... Arbetsdomstolens praxis rörande drogtester......................... En kort redovisning av drogtester inom andra områden..... 8.12.1 Lagen om alkoholutandningsprov ............................. 8.12.2 Drogtester i skolan ..................................................... 8.12.3 Drogtester inom kriminalvården ............................... 9.2Vilka möjligheter finns att genomföra drogtestning av försvarsanställda och totalförsvarspliktiga? Bör utvidgade möjligheter till drogtester införas? 9.3.1 Föreligger något problem till följd av användning av alkohol och andra droger? 9.3.2 Intressen av drogfrihet inom totalförsvaret .............. 9.3.3 Hur kan en drogfri miljö uppnås?.............................. 9.3.4 Argument för och emot utvidgade möjligheter Utredningens förslag om författningsreglering ................... 9.5.1 Den lämpliga omfattningen av en eventuell 9.5.2 Vilka metoder som bör användas vid 9.5.3 Vilken personal som bör utföra provtagning ............ 9.5.4 Vilka åtgärder som bör vidtas vid positivt resultat ... 9.5.5 Vilka åtgärder som bör vidtas vid vägran att 9.5.6 Vilka åtgärder som är nödvändiga för att skydda den enskildes personliga integritet, t.ex. i fråga 9.5.7 På vilket sätt och i vilken omfattning totalförsvarspliktiga bör ges information om Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1809) om Bilaga 1 Kommittédirektiv ............................................................. Bilaga 2 Enkätundersökning 2006 Totalförsvarspliktiga.............. Enkätundersökning 2006 Anställda................................. CAN rapport bland värnpliktiga 2000 ......... Vilka möjligheter finns att genomföra drogtester inom totalförsvaret? Det finns möjlighet att genomföra medicinsk undersökning av totalförsvarspliktiga som fullgör värnplikt eller civilplikt enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. Bedömningen av när detta får ske måste dock göras i det enskilda fallet och med hänsyn tagen till den totalförsvarspliktiges befattning och det verksamhetsställe där han eller hon skall tjänstgöra. Provtagningen får endast utföras i syfte att utreda den totalförsvarspliktiges möjligheter att tjänstgöra i just den befattning som han eller hon skall upprätthålla inom totalförsvaret. Den medicinska undersökningen bedöms innefatta drogtest. Regleringen ger möjlighet att vid misstanke om drogpåverkan företa drogtest men den ger ingen möjlighet att företa slumpmässiga drogtester på totalförsvarspliktiga eller att genomföra stickprovskontroller. Vid mönstring kan drogtester företas med stöd av 2 kap. 3 § lagen om totalförsvarsplikt. När det gäller reglering avseende drogtester på offentligt anställd personal bedöms den vara ofullständig och rättsläget är osäkert. Bör utvidgade möjligheter till drogtester införas? De undersökningar som är gjorda angående de totalförsvars- pliktigas användning av alkohol och andra droger visar att det finns ett problem inom totalförsvaret. Detta med hänsyn till att det förekommer både alkoholförtäring som inverkar på arbetet och användning av andra droger bland de totalförsvarspliktiga i mer än obetydlig omfattning. Att sådant förekommer är inte acceptabelt. Totalförsvar är en verksamhet av mycket speciell karaktär och art. Med hänsyn därtill finns ett starkt allmänt intresse av att drogfrihet råder. Även med beaktande av ett säkerhets- och skyddsintresse för de totalförsvarspliktiga, de anställda och även tredje man finns ett starkt intresse av drogfrihet. Därtill kommer den situation som de totalförsvarspliktiga befinner sig i. Deras tjänstgöring bygger på plikt och inte frivillighet. I en sådan situation ställs högre krav på det allmänna avseende miljön för de totalförsvarspliktiga. Det bästa resultatet för att uppnå en drogfri miljö och höjd säkerhet är en kombination av preventionsprogram. Förutom de åtgärder som redan vidtas finns ett starkt intresse för att genomföra ytterligare drogförebyggande åtgärder. Att via informa- tion och utbildning som enskild insats påverka alkohol- och narkotikavanor har visat sig ha en mycket begränsad effekt. Slumpmässiga drogtester och stickprovskontroller torde vara ett led i arbetet att skapa en drogfri miljö. De argument och de intressen som finns för att tillskapa en säker och drogfri miljö är så tungt vägande att inskränkningar i integritetsskyddet och det obehag som den enskilde kan uppleva med att behöva genomgå olika kontroller av drogfrihet måste accepteras. Även med beaktande av proportionalitets- och behovsprincipen bör ett tillåtande av utvidgade möjligheter till drogtestning såsom slumpmässiga drogtester och stickprovs- kontroller få ske. En bestämmelse föreslås utformas i lagen om totalförsvarsplikt där utvidgade möjligheter till drogtestning införs. Tester skall kunna ske vid misstanke om drogpåverkan och såsom stickprovs- kontroller och slumpmässiga kontroller. Bestämmelsen införs som ett tredje stycke i 5 kap. 1 §. I regleringen bör preciseras att provtagningar får ske genom urin-, utandnings-, saliv-, svett- eller hårprov. I likhet med vad som gäller för beslut om andra medicinska undersökningar under utbildningen föreslås att det skall vara som skall ha huvudansvaret för beslut i dessa frågor med rätt att delegera beslutanderätten till andra statliga myndigheter. Utredningen har övervägt om proportionalitets- och behovs- principen skall skrivas in som en uttrycklig bestämmelse i lagen men kommit fram till att detta inte är erforderligt. Utredningen har även övervägt om regleringen i 2 kap. 3 § lagen om totalförsvarsplikt bör ändras eller förtydligas men kommit till ståndpunkten att så inte bör ske. Samtliga som fullgör värnplikt och civilplikt kommer med föreslagen reglering att omfattas av möjligheten att kunna slump- mässigt drogtestas eller genomgå stickprovskontroller. Förslaget är således inte begränsat till vissa kategorier av totalförsvarspliktiga. För att testningen skall ge resultat och få en preventiv effekt måste ett så stort antal testas så att det finns risk för att de pliktiga kan bli inkallade till en testning samt att de totalförsvarspliktiga känner till detta. En testning av 20–av de totalförsvarspliktiga bedöms ha en rimligt hög upptäcksrisk. Av stor vikt är att testerna utförs på ett sätt som kränker provlämnarens integritet så lite som möjligt. Hanteringen från provtagningen till slutlig analys måste ske på ett tillförlitligt sätt. Kraven i SWEDACS dokument Narkotikaanalyser i urin, ME42, utgåva 7, Tillämningsområde: Laboratoriemedicin, SWEDAC DOC 01:37 och meddelandeblad, Narkotikatester av urin inom hälso- och sjukvården, , skall vara uppfyllda. Provtagningen föreslås att utföras av hälso- och sjukvårds- personal. Det bör regleras i förordning vilken typ av personal som skall utföra testerna. Vid positivt provresultat i en drogtest föreslås att en utredning företas som försöker kartlägga om det är fråga om ett missbruk eller det kan antas vara en engångsföreteelse. Vid en missbruks- situation bör den pliktige få hjälp att genom andra myndigheter behandla sitt missbruk. Det bör dock inte ligga på Försvarsmakten eller annan utbildningsansvarig att fullgöra rehabiliteringen. En vägran att genomgå drogtest föreslås tillmätas betydelse i samband med överväganden rörande behovet av rehabilitering och möjligheterna att få kvarstanna i tjänst. De sekretessregler som finns bedöms vara tillräckliga för att skydda den personliga integriteten. Information angående möjligheterna till drogtestning föreslås förmedlas vid mönstring av och när tjänstgöringen påbörjas av chefer. Förslag till lag (2007:000) om ändring i lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt Härigenom föreskrivs att 5 kap. 1 § i lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt skall ha följande lydelse. Den som fullgör värnplikt eller civilplikt är skyldig att i den mån verksamheten kräver det tåla inskränkningar såväl i sin frihet att förflytta sig inom landet och att lämna detta som i sin personliga frihet i övrigt. Den som fullgör värnplikt eller civilplikt är, efter beslut av eller efter verkets bestämmande av en annan statlig myndighet, också skyldig att genomgå den medicinska och psykologiska undersökning som krävs för att utreda och bedöma hans eller hennes förutsättningar att tjänstgöra inom totalförsvaret. Den som fullgör värnplikt eller civilplikt är, efter beslut av eller efter verkets bestämmande av annan statlig myndighet, skyldig att på anmaning lämna urin-, utandnings-, saliv-, svett- eller hårprov för kontroll av att han eller hon inte är påverkad av beroendeframkallande medel eller något sådant dopningsmedel som avses i 1 § lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel eller någon sådan vara som omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Detta gäller dock inte om det finns medicinska eller liknande skäl mot sådan provtagning. Denna lag träder i kraft . 1Utredningens uppdrag och arbete Vid regeringssammanträde beslutade regeringen direktiv till en utredning om drogtestning av total- försvarspliktiga. Utredningen har antagit namnet Utredningen om drogtestning av totalförsvarspliktiga. Av utredningsdirektiven (dir. 2006:14) framgår samman- fattningsvis att utredningen fått i uppdrag att kartlägga i vilken omfattning det förekommer drogmissbruk hos totalförsvars- pliktiga, klargöra vilka möjligheter det finns att drogtesta totalförsvarspliktiga, ta ställning till nödvändigheten att genomföra sådana drogtester samt, om det krävs, lämna förslag till nödvändig författningsreglering. Därutöver fick utredningen i uppdrag att redovisa följande frågor om drogtestning av totalförsvarspliktiga. Den lämpliga omfattningen av en eventuell drogtestning, vilka metoder som bör användas vid drogtestning, om testerna bör genomföras slumpmässigt, vilken personal som bör utföra provtagning, vilka åtgärder som bör vidtas vid positiva resultat, vilka åtgärder som bör vidtas vid vägran att genomgå test, vilka åtgärder som är nödvändiga för att skydda den enskildes personliga integritet, t.ex. i fråga om sekretess, på vilket sätt och i vilken omfattning totalförsvarspliktiga bör ges information om drogtestning samt Direktiven till utredningen återges som bilaga 1 till betänkandet. Utredningens uppdrag och arbete Utredningen höll sitt första sammanträde och har därefter haft två sammanträden. I utredningen har funnits fyra experter och tre sakkunniga. Bland experterna finns företrädare från Försvarsmakten, , och . Bland de sakkunniga finns företrädare från Försvarsdepartementet och . Utredningens sekretariat har under arbetets gång haft kontakter med utredningens experter och sakkunniga. Därutöver har utredningen haft kontakter med bl.a. ett flertal personer inom Försvarsmakten och , utbildningsansvariga på och , medarbetare på , , och . Utredningen har med hjälp av genomfört enkätundersökningar. En riktad till totalförsvarspliktiga inom Försvarsmakten och en riktad till anställda inom Försvarsmakten. Därutöver har en enkätundersökning riktad till de totalförsvars- pliktiga med tjänstgöring vid och genomförts. Utredningen har samrått med , , , , och . Därtill har utredningen informerat centrala arbetstagarorganisationer om sitt arbete och gett dem tillfälle att framföra synpunkter. I lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap anges vad totalförsvar är. Totalförsvar är verksamhet som behövs för att förbereda för krig. För att stärka landets försvarsförmåga kan beredskapen höjas. Höjd beredskap är antingen skärpt beredskap eller högsta beredskap. Under högsta beredskap är totalförsvar all samhällsverksamhet som då skall bedrivas. Totalförsvaret består av militär verksamhet (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar). I förordningen (2000:555) med instruktion för Försvarsmakten anges grunden för Försvarsmaktens verksamhet. Denna är förmågan till väpnad strid (1 §). I förordningen anges vidare att Försvarsmakten skall kunna försvara mot väpnat angrepp var det än kommer ifrån. Hela skall kunna försvaras. Försvarsmakten skall hävda territoriella integritet. Försvarsmakten har även till uppgift att bidra till fred och säkerhet i omvärlden genom att kunna genomföra och lämna stöd till fredsfrämjande operationer och säkerhetsfrämjande samarbete samt kunna lämna stöd till humanitär verksamhet. Vidare skall Försvarsmakten bidra till att stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred genom att kunna samverka med andra myndigheter och kunna ställa resurser till förfogande (2 §). Försvarsmakten har således även andra uppgifter än sådana som innebär totalförsvar. I förordningen anges vidare att Försvarsmakten skall ha den operativa förmåga, de kompetenser och den insatsorganisation som regeringen beslutar. Försvarsmakten skall även upprätthålla den beredskap som regeringen beslutar. Försvarsmaktens beredskap, organisation och planläggning skall medge att Försvarsmaktens förmåga anpassas för att motsvara förändrade krav och behov. Försvarsmakten skall genomföra den planläggning och vidta de förberedelser som behövs för att kunna lösa myndighetens uppgifter (3 §). De organisationsenheter som skall ingå i Försvarsmaktens grundorganisation framgår av bilaga 1 till förordningen med instruktioner för Försvarsmakten. Sammanfattningsvis kan Försvarsmaktens organisation beskrivas enligt den schematiska bilden nedan. Det civila försvaret utgörs i princip av samhällets fredstida produktion av varor och tjänster, med vissa prioriteringar. Det kan gälla t.ex. folkförsörjning, sjukvård och stöd till Försvarsmakten. Samhällets infrastruktur utgör ett särskilt viktigt område. I förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap finns bestämmelser som syftar till att statliga myndigheter genom sin verksamhet skall minska sårbarheten i samhället och utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter under fredstida kris- situationer och höjd beredskap. I 16 § regleras att varje myndighet i sin verksamhet skall beakta totalförsvarets krav. I 3 kap. 1 § lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap regleras att kommuner och landsting skall vidta de förberedelser som behövs för verksamheten under höjd beredskap. I har vi en allmän totalförsvarsplikt. Totalförsvarsplikten regleras genom lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. Enligt lagen är totalförsvaret en angelägenhet för hela befolkningen. I lagen anges att totalförsvarets personalförsörjning skall tryggas genom en totalförsvarsplikt som gäller för varje svensk medborgare från början av det kalenderår när han eller hon fyller till slutet av det kalenderår när han eller hon fyller . Totalförsvarsplikten gäller också för var och en som utan att vara svensk medborgare är bosatt i . Tjänstgöringen fullgörs genom värnplikt, civilplikt eller allmän tjänsteplikt. För att veta var och om en person skall tjänstgöra finns reglering om mönstring och inskrivning. Alla manliga svenska medborgare är skyldiga att mönstra. Mönstringsförfarandet kan kortfattat beskrivas som en process med tre huvuduppgifter. Det första är att klargöra vilka av en åldersklass som kan genomgå en utbildning. Det andra är att ge en prognos över vad dessa klarar av. Det tredje, slutligen är att göra ett urval av dessa individer. Mönstringen skall ske i den totalförsvarspliktiges personliga närvaro. Den skall omfatta medicinska och psykologiska under- sökningar samt annan utredning av hans personliga förhållanden (2 kap. 3 § lagen om totalförsvarsplikt). Vid undersökningarna görs olika tester och vid den medicinska delen undersöks bland annat syn, hörsel, muskelstyrka, EKG, blodtryck och kondition med arbetsprov på cykel. En genomgång av hälsostatus görs av sjuksköterska och slutligen görs en läkarundersökning. Någon drogtestning utförs emellertid inte. Om resultatet av mönstringen visar att den totalförsvarspliktige har förutsättningar att fullgöra värnplikt eller civilplikt, skall Total- placera honom i en eller flera befattnings- grupper samt skriva in honom för värnplikt eller civilplikt eller i en utbildningsreserv (3 kap. 1 § lagen om totalförsvarsplikt). De som är bäst lämpade ur varje befattningsgrupp skall skrivas in för tjänstgöring. Om resultatet av mönstringen visar att den totalförsvarspliktige saknar förutsättningar att fullgöra värnplikt och civilplikt, skall besluta att han inte är skyldig att fullgöra sådan tjänstgöring. Personalförsörjningen inom Försvarsmakten upprätthålls genom statligt anställd personal, reservofficerare, frivillig personal och totalförsvarspliktiga. Därtill har Försvarsmakten och arbetstagar- organisationerna slutit kollektivavtal för att tillgodose de beredskapskrav som statsmakten beslutat om och tillgodose utbild- ningsorganisationens behov. reglerar personal som kan komma att anställas efter fullgjord värnplikt, så kallade beredskapssoldater och förstärkningssoldater. Anställnings- perioden för sådan personal får totalt inte överstiga . Värnplikten skall fullgöras hos Försvarsmakten och skall alltid inledas med grundutbildning. I fred utbildas krigsförband inom armén, marinen och flygvapnet. Den som gör sin värnplikt kommer främst att få sin grundutbildning inom en av dessa organisations- enheter. Skyldighet att fullgöra värnplikt omfattar endast män som är svenska medborgare och gäller från början av det kalenderår när den totalförsvarspliktige fyller till slutet av det kalenderår när han fyller . Av 5 § lagen (1994:1810) om möjlighet för kvinnor att fullgöra värnplikt eller civilplikt med längre grundutbildning följer dock att en kvinna som efter antagningsprövning skrivits in för värnplikt därefter är skyldig att fullgöra värnplikt. Detta innebär att för kvinnor är värnplikt frivilligt. De kan självmant om de är ansöka hos om att få göra särskild antagningsprövning (mönstring) och om de blir uttagna, välja om de vill fullgöra värnplikt eller inte. Väljer de att göra värnplikt omfattas de av samma skyldigheter som männen. Personalbehovet inom det civila försvaret upprätthålls i allt väsentligt genom att arbetskraften fullgör samma uppgifter i krig som i fred. De personella förstärkningsresurser som kan fordras inom vissa verksamhetsområden täcks genom omdisponeringar av personal, av frivilliga och av totalförsvarspliktiga. Vid civilplikt utbildas man för att kunna bidra till att viktiga samhällsfunktioner fungerar vid krigsfara och i krig. Även under krig måste till exempel telekommunikationer, el, värme och vatten fungera. För att de här verksamheterna alltid skall fungera förbereder vi oss, bland annat genom att utbilda civilpliktiga. Civilplikten kan fullgöras i de verksamheter inom totalförsvaret som regeringen föreskriver. Dessa verksamheter finns angivna i bilaga till förordningen (1995:238) om totalförsvarsplikt. Den som gör civilplikt har inga stridsuppgifter. De befattningar man kan utbildas till finns dels hos polisen (beredskapspoliser) och dels inom elberedskapen hos . har i sin tur lagt ut en del av utbildningen till . Den allmänna tjänsteplikten blir aktuell först under höjd beredskap. Den innebär att när det råder höjd beredskap får regeringen föreskriva om allmän tjänsteplikt, om det behövs för att verksamhet som är av särskild vikt för totalförsvaret skall kunna upprätthållas. Regeringen bestämmer hos vilka arbetsgivare allmän tjänsteplikt skall gälla. Den allmänna tjänsteplikten kan innebära att man är kvar på sitt vanliga arbete, t.ex. om man arbetar inom sjukvården. Allmän tjänsteplikt kan också innebära att man tilldelas ett annat arbete för att ersätta någon som kallats in till det militära eller civila försvaret. 2.3Omfattningen av behovet av totalförsvarspliktiga genomförde 14 466 personer värnplikt, varav 9 914 i armén, 2 577 i marinen, 1 794 i flygvapnet och 181 i övriga organisationsenheter. Av samtliga som genomförde värnplikten var 562 kvinnor varav 342 tjänstgjorde i armén, 106 i marinen, 73 i flygvapnet och 41 i övriga organisationsenheter. genomförde 9 225 personer värnplikt, varav 7 435 i armén, 963 i marinen, 670 i flygvapnet och 157 i övriga organisationsenheter. Av samtliga som genomförde värnplikten var 432 kvinnor, varav 338 tjänstgjorde i armén, 46 i marinen, 22 i flygvapnet och 26 i övriga organisationsenheter. Ett nytt förbandsutbildningssystem har införts . Det nya systemet innebär att antalet ungdomar som rycker in kommer att variera . I genomsnitt kommer ca 8 500 personer att göra värnplikt . genomförde ca 300 personer civilplikt med lång grund- utbildning (dvs. ), varav ca 120 inom elområdet och 180 inom räddningstjänst. utbildas ca 110 personer med civilplikt inom elområdet och ca 100 beredskapspoliser. Beredskapspolisernas grundutbildning är kortare än . I syfte att bl.a. öka rekrytering och förmågan till internationella insatser samt öka kvaliteten i grundutbildningen har ett nytt förbandsutbildningssystem inom Försvarsmakten tagits fram. Det nya utbildningssystemet innebär bl.a. att värnpliktsutbildningen anpassas till det civila skolsystemet och delas upp på två terminer, höst respektive vårtermin med inryckning . De som vill kan frivilligt genomföra en tredje termin för utbildning inför internationell tjänst. Under den tredje terminen är man anställd av Försvarsmakten. De flesta () av de som fullgör värnplikt utbildas () och ett fåtal () av de som fullgör värnplikt utbildas (). Enligt försvarsmaktsgemensamma riktlinjer avseende övergrip- ande mål och innehåll i terminer skall sammanfattningsvis följande gälla. Efter första terminen skall alla soldater och sjömän ha en god förmåga att agera som enskild soldat samt ha grundläggande kunskaper i egen befattning och tjänstgöringsplats.