sou · GUB39 · 2007-01-01 00:00:00 — Utredningen anser inte, att det är förenligt med direktivet att per- manent företa varukontroller vid inre gräns av denna typ av explo- siver. Däremot kan det uppkomma situationer, när det kan finnas skäl att besluta om tillfälligt förstärkta kontroller avseende sådana varor, se vidare avsnitt 11.5. Explosivvarudirektivet omfattar inte pyrotekniska artiklar. Be- träffande dessa produkter pågår arbete med att inom EU harmonisera bestämmelserna. Kommissionen har lagt fram ett förslag till och rådets direktiv om utsläppande på marknaden av pyrotekniska artiklar (KOM(2005) 457 slutlig). Det som återstår är explosiva varor för militärt bruk. Som nämnts ovan i avsnitt 3.3.2, pågår översyn av krigsmateriel- lagstiftningen. Enligt förslag i ett betänkande (SOU 2005:9) skall tillståndskrav införas avseende införsel av krigsmateriel. För det fall att detta förslag antas, kommer de explosiva varor vilka utgör krigsmateriel att vid införsel omfattas av lagen om kontroll av varor vid inre gräns. Lagstiftningens utformning och omfattning Regeringen har gett Krisberedskapsmyn- digheten i uppdrag att i samverkan med berörda myndigheter utar- beta ett planeringsunderlag. I planeringsinriktning anges vad gäller spridning av farliga ämnen, att verksamheten skall bedri- vas så att riskerna för och konsekvenserna av spridning av farliga ämnen och allvarlig smitta begränsas och att samhällets grundläg- gande behov av förebyggande verksamhet och förmåga att hantera inträffade händelser vid svåra påfrestningar på samhället i fred eller vid ett väpnat angrepp tillgodoses. Som en punkt för att uppnå detta mål anges, att indikera och detektera kemiska, radiologiska och nukleära substanser i samband med gränskontroll och att denna förmåga bör förstärkas4. I planeringsunderlaget anges beträffande följande. I Planeringsinriktning för samhällets krisberedskap 2005 anges, att förmågan att indikera och detektera kemiska, radiologiska och nukleära substanser i samband med gränskontroll bör stärkas. Tull- verket planerar därför särskild NBC-utbildning av vissa personal- kategorier samt viss övningsverksamhet. förstärks med tre stycken mobila N-detektorer, som köps in av och . Detektorerna placeras hos . beredskapsverksamhet överensstämmer väl med planeringsinriktning. Krisbe- redskapsmyndigheten föreslår därför, att tilldelas 4,2 mnkr. Minskningen av anspråket beror på att inköpet av autoin- jektorer har försenats till 20065. har i samarbetet med () och bedrivet projektet tektor. har deltagit i projektet, eftersom utrustning för indikering av kemiska stridsmedel har tillkommit. har även anskaffat tre fordon, vilka är utrustade med indikeringsapparatur, s.k. indikeringsfordon. Dessa har en mobil gammaspektorometer och neutrondetektor samt indikeringsin- strument för kemiska stridsmedel och toxiska industriutsläpp. Den nu nämnda apparaturen är monterad i fordonen. Utöver dessa finns ytterligare instrument för närmare indikering. Utrustningen möj- liggör indikering av kärnämnen och radioaktiva ämnen. 4 Samhällets krisberedskap 2005, Planeringsinriktning, , Planeringsprocessen 2003:7 5 Samhällets krisberedskap 2005, Planeringsunderlag, , Planeringsprocessen 2004:1 Lagstiftningens utformning och omfattning de radioaktiva ämnena, medför utrustningen möjlighet att artbe- stämma dessa genom gammaspektrometri. Strålskyddslagen (1988:220) innehåller bestämmelser bl.a. angå- ende krav på tillstånd för införsel av radioaktiva ämnen, material som innehåller radioaktiva ämnen, teknisk anordning som kan och är avsedd att sända ut joniserande strålning, eller utrustning som kan alstra joniserande strålning och för vilka särskilt tillstånd krävs. Syftet med strålskyddslagen är att skydda människor, djur och miljö mot skadlig inverkan av strålning. medlemskap i innebar även en anslutning till Euro- peiska atomenergigemenskapen (Euratom). Bestämmelserna i ka- pitlet om hälsoskydd i Euratomfördraget (artiklarna 30–39) tar sikte på strålskyddet. Europeiska unionens ministerråd fastställer grundläggande normer för högst tillåtna doser, exponering och kontamination och de grundläggande principerna för hälsokontroll av arbetstagarna. Varje medlemsstat är skyldig att utfärda bestäm- melser, som säkerställer efterlevnaden av de grundläggande nor- merna. Kommissionen skall underrättas om de nationella bestäm- melserna och alla förslag till ändringar, som görs i dem. Med stöd av bestämmelserna om hälsoskydd i Euratomfördraget har på strålskyddsområdet utarbetats en omfattande sekundärrätt. Den viktigaste sekundärrätten utgörs av rådets direktiv /29/Euratom av om fastställande av grundläg- gande säkerhetsnormer för skydd av arbetstagarnas och allmänhe- tens hälsa mot de faror, som uppstår till följd av joniserande strål- ning, benämnt strålskyddsdirektivet. Förutom det grundläggande strålskyddsdirektivet finns ett antal andra centrala direktiv och förordningar. I rådets förordning (Eu- ratom) nr 1493/93 av om transport av radioaktiva ämnen mellan medlemsstater anges i artikel 3, att kontroll i strål- skyddssyfte av transporter av strålkällor, andra relevanta strålkällor och radioaktivt avfall mellan medlemsstaterna enligt gemen- skapslagstiftning eller nationell lagstiftning skall utföras som en del av de kontrollförfaranden, som på ett icke-diskriminerade sätt tillämpas i hela gemenskapens territorium. I artikel 1 i nämnda Euratom-förordning anges, att förordningen avser transporter mellan medlemsstaterna av slutna strålkällor och andra relevanta strålkällor, om kvantiteterna och koncentrationerna överstiger de värden som fastställs i artikel 4 a och b i direktiv /836/Euratom. Den skall också tillämpas på transport mellan medlemsstaterna av radioaktivt avfall, som omfattas av direktiv Lagstiftningens utformning och omfattning 92/3/Euratom. Euratom-förordningens tillämpningsområde vad gäller strålkällor sammanfaller med vad som är tillståndspliktigt enligt strålskyddslagen. Därmed omfattar Euratom-förordningen transporter av de strålkällor, som omfattas av strålskyddslagens tillståndsplikt. Detta medför att kontroller av dessa skall utformas i enlighet med Euratom-förordningens bestämmelser. Utredningen anser därför att kontroller av dessa inte bör ske vid inre gräns utan i stället ske på sätt som anges i artikel 3 i Euratom-förordningen. Vid inregränslagens tillkomst ställdes frågan, huruvida lagen även skulle omfatta vilda djur och växter enligt EG:s CITES-förordning (rådets förordning (EG) nr 338/97 av om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem). Regeringen fann emellertid, att det inte gick att uttala sig om huruvida det fanns behov av kontroll av så- dana djur och växter vid den inre gränsen (prop. 1995/96:166 s. 54). Utredningen anser, att det finns skäl för att ta ställning till frågan. Bakgrunden till ovan nämnda CITES-förordning är följande. Washingtonkonventionen om internationell handel med utrot- ningshotade arter av vilda djur och växter (the Convention on In- ternational Trade in Endangered Species of Wild Fauna and ), även kallad CITES, trädde i kraft . Syftet med kon- ventionen är att skydda utrotningshotade arter av vilda djur och växter genom att kontrollera den internationella handeln med ex- emplar av dessa arter. var det femte landet i världen att rati- ficera den. har ca 150 nationer i världen ratificerat konventio- nen. Enligt konventionen skall alla deltagare i CITES-samarbetet utse en administrativt ansvarig myndighet samt en vetenskapligt ansvarig myndighet. I är den administrativa myndigheten och den vetenskapliga . Tullver- ket övervakar, att konventionen följs i samband med gränskon- troller. Fram till inträde i EU 1995 bevakade CITES-frågorna vid all gränskontroll av varor. Efter EU-inträdet görs sådan kontroll endast vid yttre gräns. EU implementerade främst genom att anta rådets förordning (EG) nr 338/97 samt kommissionens för- ordning (EG) nr 1808/2001 om närmare föreskrifter för tillämp- Lagstiftningens utformning och omfattning ning av den förstnämnda rådets förordning (EG) nr 338/97. Nämnda förordningar, som omfattar mer än själva CITES-förord- ningen, reglerar såväl EU:s handel med tredje land som handel inom EU med CITES-varor. Nämnda rådsförordning innehåller generella föreskrifter för handel inom EU och föreskrifter för im- port, export samt re-export. Vidare innehåller rådsförordningen bestämmelser om krav på vissa tillstånd och intyg, som skall finnas för att vissa i bestämmelserna angivna åtgärder skall få vidtas. Rådsförordningen innehåller även bestämmelser, vilka reglerar för- flyttning av levande djur inom unionen, samt bestämmelser vilka innebär krav på straffbestämmelser i medlemsländerna. Kommis- sionens förordning innehåller mer detaljerade bestämmelser samt föreskrifter för utfärdande av olika dokument. Vidare innehåller kommissionens förordning undantagsbestämmelser för bl.a. legal uppfödning i fångenskap och märkning av vissa exemplar av djur. I enlighet med artikel 18 i rådets förordning (EG) nr 1808/2001 har EU etablerat en för handel med vilda djur och växter. Denna kommitté består av representanter för medlemssta- ternas administrativa myndigheter (dvs. vad gäller ). Ordföranden för kommittén är en representant från kommissionen. Kommittén möts ungefär i . Den beslutar om åtgärder ämnade att förbättra tillämp- ningen av EU:s lagstiftning för handel med vilda djur och växter. För handeln med tredje land gäller importförbud till EU av vissa arter. Importförbuden gäller oftast och publiceras i ändringar till förordningen (EG) nr 349/2003 om för- bud mot införsel av vissa arter av vilda djur och växter till gemen- skapen. I övrigt kontrolleras handeln till och från EU genom strikta bestämmelser om krav på tillstånd, intyg eller krav på an- mälan vid import, export, eller re-export av alla djur eller växtarter, vilka är listade i någon av de fyra bilagorna (A–D) till rådets för- ordning (EG) nr 338/97. prövar i samråd med , huruvida villkoren för det sökta tillståndet är uppfyllda. Vid sin prövning kan nämnda myndigheter ha att ta ställning till bl.a. frågor som huruvida den aktuella handeln är skadlig eller inte för överlevnad i det vilda, om exemplaret är lagligt förvärvat och huruvida exemplaret är väl förberett för trans- porten. De för förflyttningen nödvändiga dokumenten utfärdas bara i de fall förflyttningen uppfyller de villkor, som bestämmel- serna innebär. Vidare skall dokumenten visas upp vid tullkontrol- len, för att sändningen skall få komma in i eller ut ur EU. Lagstiftningens utformning och omfattning krävs i de flesta fall även exporttillstånd från det land, från vilket exemplaret skall föras ut. Beträffande exemplar av djurslag, vilka omfattas av CITES-bestämmelserna och som är uppfödda i fången- skap eller artificiellt förökade, gäller mindre strikta bestämmelser. Vidare finns särskilda bestämmelser för transiteringar genom EU. Syftet med dessa bestämmelser är att förenkla utbyten mellan ve- tenskapliga institutioner. Beträffande handeln inom EU gäller i huvudsak samma bestäm- melser för handel inom ett land som för handeln mellan två olika EU-länder. I princip gäller att djur och växter som är listade på bi- lagorna B, C och D kan vara föremål för kommersiell handel och fritt förflyttas inom EU. En förutsättning för detta är emellertid att dessa är förvärvade inom EU eller importerade i överensstämmelse med CITES-reglerna, och övriga natio- nella bestämmelser, som kan gälla i ett enskilt EU-land. Beträffande arter som är listade på bilaga A (dvs. de arter vilka betraktas som mest skyddsvärda, exempelvis varg och lodjur) gäller som huvudregel, att dessa inte får vara föremål för kommersiell handel. Förflyttning inom EU av dessa arter för kommersiella än- damål är inte tillåtet. För förflyttning av dessa arter inom EU för andra ändamål gäller särskilda bestämmelser med krav på tillstånd. Ett tillstånd kan även användas som bevis vid en framtida förflytt- ning för att visa, att exemplaret är anskaffat i överensstämmelse med gällande bestämmelser. För det fall att ett tillstånd för för- flyttning är utfärdat för en art, vilken omfattas av bilaga A i CITES-reglerna, innehåller ett sådant tillstånd ofta ett krav på för- av exemplaret. Kontrollsystemet inom EU är således uppbyggt på tillståndskrav och ansvariga myndigheter, dvs. och Naturvårds- verket i , som är kontrollmyndigheter. Utredningen kon- staterar att nämnda område är harmoniserat inom EU. Något ut- rymme för att företa kontroller vid inre gräns finns därför inte. 9Syfte, ansvar och medverkan vid varukontroll I kapitlet kommer utredningen att redogöra för syftet med varu- kontrollen (avsnitt 9.2). Därefter följer en redogörelse för kon- trollansvaret och samverkan mellan de myndigheter som deltar i varukontrollen samt myndigheternas befogenheter vid medverkan m.m. (avsnitt 9.3). Avslutningsvis följer utredningens förslag om befogenhet att lämna uppgifter till Polisen angående omständigheter som framkommer vid en varukontroll (avsnitt 9.4). Utredningens förslag: Varukontroll enligt inregränslagen skall även fortsättningsvis vara en administrativ kontroll. Syftet med varukontrollen skall vara att förhindra, att varor vilka omfattas av lagen förs in i eller ut ur landet i strid med de in- eller utförselrestriktioner vilka gäller för respektive vara. I detta ingår även de restriktioner, som följer av lagen om be- skattning av viss privatinförsel av tobaksvaror. Varukontrollen skall utföras så, att den fria rörligheten för va- ror inte begränsas mer än nödvändigt. De kontroller, som före- tas, får inte gå utöver vad som är nödvändigt för ändamålet. Syftet med kontrollerna enligt inregränslagen är att säker- ställa, att förbud eller villkor gällande de varor, vilka lagen omfattar efterlevs samt att deklarationsskyldigheten enligt lagen om be- skattning av viss privatinförsel av tobaksvaror fullgjorts på ett rik- tigt och fullständigt sätt. Kontrollen enligt inregränslagen avser således varor. Det är emellertid personer eller transportmedel, som för varorna över gränsen. Detta medför, att kontrollen även om den i slutändan av- Syfte, ansvar och medverkan vid varukontroll ser varor, t.ex. narkotika, kan inledas med att en viss person känns igen eller selekteras för kontroll med anledning av information från t.ex. underrättelseavdelningen. Som en jämförelse kan nämnas, att syftet med personkontrollen vid inresa över yttre Schengengräns är att kontrollera den inresan- des identitet och att denne uppfyller de krav, som ställs för att få resa in i och vistas här, dvs. att kontrollera, att utlänningen uppfyller de formella och materiella kraven enligt utlänningslagen för rätt till inresa och vistelse i . Här avses i huvudsak, att de i utlänningslagen angivna avvisnings- eller utvisningsgrunderna inte föreligger (4 kap. 1–3 §§ utlänningslagen (1989:529)). Kontrollen vid yttre gräns omfattar således även kontroll av att utlänningen inte har begått eller kan förväntas begå brott. I och med samarbetet i Schengen är den yttre gräns, som gäller för personkontrollen, inte i alla delar samma som den, som gäller för varukontrollen. Vid kontroll av varor är alla gränser till annat EU-land inre gräns i kontrollhänseende. För personkontrollen gäller, att trafiken med de länder som blev EU-medlemmar i personkontrollhänseende är att betrakta som trafik över yttre gräns. Detta med anledning av att dessa länder än så länge inte fullt ut deltar i . Emellertid är tra- fiken över gränsen till att betrakta som inre gräns i person- kontrollhänseende men inte vid varukontroller, eftersom ju inte är medlem i EU men deltar i . Se vidare kapitel 4. Varukontroller enligt inregränslagen är – i likhet med kontroller enligt tullagen – tekniskt sett inte kontroller för att utröna, om ett brott har begåtts. Varukontrollerna är i stället administrativa kon- troller för att säkerställa, att in- och utförselrestriktioner efterlevs. Med den konstruktion som valts i den nuvarande inregränslagen skall kontrollerna även avse, huruvida anmälan enligt lagen gjorts på föreskrivet sätt. Enligt utredningens uppfattning ändrar den omständigheten, att anmälningsskyldigheten tas bort (se vidare avsnitten 10.3 och 10.4), inte i sig det förhållandet att det är fråga om administrativa kontroller. Detsamma gäller det förhållandet, att det finns ett brottsbekämpande inslag i kontrollerna; dessa motive- ras ju till stor del av samhällets intresse av att vissa varor inte kom- Syfte, ansvar och medverkan vid varukontroll mer in i landet. Detta är dock inte hela sanningen; kontrollerna kan även till stor del anses avse, att varor förs in i eller ut ur landet i en- lighet med föreskrivna administrativa förfaranden. Utifrån vad som framkommer vid en sådan kontroll kan en misstanke om brott uppkomma och leda till en brottsutredning. När detta sker, är det emellertid smugglingslagens bestämmelser som blir tillämpliga, och inte inregränslagen. Lagtexten bör innehålla en ändamålsbestämmelse. Av denna skall framgå, att syftet med varukontrollen vid inre gräns skall vara att förhindra att varor som omfattas av lagen förs in i eller ut ur landet i strid med de in- eller utförselrestriktioner som gäller för respek- tive vara. Utredningen föreslår även, att inregränslagen, på samma sätt som tullagen, skall innehålla en generell proportionalitetsbestäm- melse som omfattar alla de kontrollåtgärder som kan vidtas med stöd av lagen. Utredningens förslag: skall, på samma sätt som , ha huvudansvaret för varukontrollen. skall medverka i kontrollverk- samhet genom att utöva varukontroll till sjöss och kontroll i an- slutning till sjötrafiken. skall på begäran bistå i viss åtgärd för varukontroll. Polisen skall på begäran medverka i varukontroll genom att på plats, som bestämmer, utföra varukontroll. Polisen skall även i övrigt på begäran bistå i viss åtgärd för varukontroll. Tullver- ket har att tillsammans med närmare specifi- cera Polisens medverkan vid varukontroll. Skyldighet att medverka i varukontroll enligt första och andra stycket föreligger endast, om ett deltagande inte medför allvar- liga men för och Polisens övriga verksamhet. Smugglingslagen ändras, genom att åklagaren och , när dessa leder en förundersökning beträffande ett smugglings- brott, skall ha befogenhet att anlita biträde av . Åklagaren och skall även ha möjlighet att uppdra åt tjänstemän vid att vidta en viss åtgärd, som Syfte, ansvar och medverkan vid varukontroll hör till förundersökningen, om det är lämpligt med hänsyn till åtgärdens beskaffenhet. Begreppet samverkan kan ha olika innebörd och omfatta olika ty- per av samverkan. Samverkan kan ske genom att olika myndigheter arbetar sida vid sida med samma uppgift eller vid en planerad ak- tion, att man arbetar med olika uppgifter men med samma mål, el- ler att en myndighet lämnar en annan myndighet bistånd genom att på ett självständigt sätt utföra den myndighetens uppgifter. För att en myndighet skall kunna utföra en annan myndighets uppgifter, krävs stöd i författning. Samverkan kan också bestå i att myndig- heter lämnar varandra information av olika slag och på olika sätt, samt att man gemensamt arbetar med underrättelseverksamhet, utbildning eller fortbildning. Samverkan kan också innebära att myndigheterna samordnar sin övervaknings- och kontrollverksam- het på så sätt, att man kompletterar varandra geografiskt genom att undvika att vara på samma plats . I det följande förstås med samverkan olika former av samarbete och informationsutbyte myndigheter emellan. Målet för denna samverkan är dels att be- driva effektivt underrättelsearbete i syfte att få underlag för väl riktade selektiva kontroller, dels att företa varukontroller i trafiken över inre gräns. ansvarar för varukontroller vid såväl inre som yttre gräns. kan emellertid begära medverkan från Kust- bevakningen och Polisen (12 § första stycket inregränslagen och 6 kap. 20 tullagen). har ett eget ansvar för varu- kontroller till sjöss vid yttre gräns (62 § tullförordningen (2000:1306). har möjlighet att meddela föreskrifter för Polisens och medverkan i kontrollverksamheten enligt tullagen, vilket följer av 79 § tullförordningen. finns inte några sådana föreskrifter. I stället sker samverkan mellan myn- digheterna genom överenskommelser. har utfört passkontroll för Polisens räkning på många mindre gränspasseringsplatser. träffade och en överenskommelse om försöksverksamhet på flygplatserna i och (Axamo). Enligt överenskommelsen skulle Polisen utföra varukontroller på de båda flygplatserna. kom och överens om att utöka försöks- verksamheten till att omfatta även person- och varukontroll i ham- Syfte, ansvar och medverkan vid varukontroll narna i samt flygplatsen i . I samband med detta träffade också myndigheterna en överenskommelse om att inleda försöksverksamhet vid flygplatsen i , avseende person- och varukontroll. Enligt nu nämnda utökningar av för- söksverksamheten skulle Polisen utföra både person- och varu- kontroller på de nämnda orterna. beslutade och , att, på grundval av en genomförd utvärdering och med hänsyn ta- gen till förestående omorganisation, att fortsätta verk- samheten på permanent basis med delvis ändrat innehåll. Enligt överenskommelsen gällde följande. skulle ut- föra såväl person- som varukontroll i hamnen i i . Vid flygplatsen i skulle i företa både person- och varukontroller. Vid flygplatsen i och i hamnarna på skulle ut- föra personkontroll och varukontroll, när underrättelseinformation visade på sådant behov. Avsikten var, att Polisen skulle göra den akuta inledande varukontrollen. Om underrättelseinformation vi- sade att vissa flyg eller fartyg behövde kontrolleras , skulle ta över ansvaret för kontrollen. I överenskommelsen angavs också att vid verksamhet i enlighet med denna låg huvudansvaret för personkontrollen hos Polisen och huvudansvaret för varukontrollen hos , vilket innebar att myndigheterna skulle kommunicera på ett enkelt och snabbt sätt, samt att tjänstemän vid den myndighet som har huvudansvaret var skyldiga att överta ett ärende utan dröjsmål. Under rubriken gränsningar angavs följande. Tullpersonal utför personkontroll för polisens räkning i hamnen i i . Av 5 kap. 6 § tredje stycket utlänningsförordningen (1989:547) framgår, att om en utlänning som kommer till landet inte kan styrka sin rätt till in- resa, skall genast underrätta polismyndigheten och se till att utlänningen inte reser in i landet innan polismyndigheten har kontrollerat utlänningen. Vid utresekontroll skall polismyndighe- ten underrättas, om det finns skäl för det. Polisen utför kontroll vid flygplatserna i och av att deklarations- och uppgiftsskyldighet enligt tullagen och tullagstiftningen i övrigt har fullgjorts riktigt och fullständigt av resande vid inresa till och ut- resa från . Detsamma gäller för Polisen, vad avser flygplat- sen i och hamnarna på , då underrättelseinformation visar på ett sådant behov. Vid tveksamhet om en vara får föras in fritt och vid utresa får föras ut fritt, skall kontaktas. Syfte, ansvar och medverkan vid varukontroll en vara skall anmälas till godkänd tullbehandling lämnar resenären anmälan till polisman som vidarebefordrar den eller uppgifter i den till angivet tullkontor för tullklarering. Skriftliga tulldeklarationer och andra handlingar kan föras vidare per fax. Muntliga uppgifter kan föras vidare på telefon. Tulltaxeringsbeslut eller beslut meddelas den resande på lämpligt sätt under polismannens medverkan. träffade och en ny överenskommelse på grundval av den uttalade inriktningen om ett nära och konstruktivt samarbete mellan de gränskontrollerande myndigheterna. Den nya överenskommelsen träffades bl.a. mot bakgrund av nya organisation. I denna överenskom- melse anges på samma sätt som i överenskommelsen , att huvudansvaret för personkontrollen är Polisens, medan huvudan- svaret för varukontrollen är . I överenskommelsen an- ges, vad samverkan mellan myndigheterna bör omfatta.