sou · GUB31 · 2007-01-01 00:00:00 — Rektorns huvudsakliga uppgifter anges i skollagen och gymnasie- förordningen. I avsnitt 2.6 i Läroplanen för de frivilliga skolformer- na (Lpf 94) kompletteras dessa författningar med närmare specifi- kation av rektorns ansvar. Rektorsfunktionen vid entreprenader är ordnad på det sättet att det ska finnas en rektor som fullgör de uppgifter som en rektor har enligt skollagen m.fl. författningar. Det finns flera förklaringar till detta. En är att entreprenader endast är möjliga i enstaka ämnen av teknisk eller estetisk karaktär. Det gör att även de utbildningar som innehåller relativt omfattande undervisning på entreprenad ändå till övervägande del kommer att bestå av under- visning i regi. Mot bakgrund av det har det tett sig naturligt att rektorn är . Ytterligare ett skäl för den ordningen hänger samman med möjlig- heterna till delegation av myndighetsutövning. Vid entreprenad är det endast myndighetsutövning som har samband med undervisning som får delegeras till en entreprenör. Övriga uppgifter som inne- fattar myndighetsutövning ska kommunen svara för. Det har därför inte varit tillåtet att lämna över rektors uppgifter till en entreprenör. När det nu föreslås en utvidgning av möjligheterna till entrepre- nader i gymnasieskolan och att dessa både avser i vilken utsträck- ning entreprenader kan komma ifråga och vem som kan anlitas som entreprenör väcks åter frågan om även rektorsfunktionen, helt eller delvis, ska kunna lämnas över. Den kartläggning som utredningen har gjort visar att det i vissa fall upplevs som problematiskt – både från kommunens och entre- prenörens sida – att avståndet mellan rektorn och undervisningen är större vid entreprenader än i den egna verksamheten. Det kan ha flera orsaker. En är att rektorn och undervisningsverksamheten inte finns på samma plats. Av naturliga skäl är det då svårare att upp- rätthålla en fortlöpande kontakt än när en verksamhet sker mer Å andra sidan är det inte heller ovanligt att den kommunala verksamheten är uppdelad och att där finns rektorer som ansvarar för skolenheter som inte ligger samlade. Det finns också flera kommuner i de studier som utredningen gjort där rektorns roll fungerar på ett bra sätt även när verksamheten är utspridd. I det sammanhanget finns det anledning att beakta skollagens krav på att rektorn ska hålla sig förtrogen med det dagliga arbetet i skolan. En annan orsak till de avståndsproblem som påtalats är att det vid entreprenader ställs krav på rektorn att kunna samordna två eller flera verksamheter som sinsemellan kan vara olika både till organisation och kultur. som det kan innebära vissa pro- blem tycks uppfattningen hos flera av de utbildningsförvaltningar och skolledare som utredningen har talat med vara att de skilda organisationskulturerna också ger upphov till nya tankar och idéer, som är fruktbara och utvecklande för den egna skolverksamheten. I det avseendet uppfyller entreprenader en del av ambitionen att skapa en ökad samverkan mellan skola och arbetsliv. Det leder också till utveckling av den egna skolverksamheten och till att kvaliteten i undervisningen kan höjas. Till detta kommer erfarenheterna från vuxenutbildningen. Särskilt ger en bild av en delvis förändrad rektorsroll. De stora utbildningsvolymerna och den stora andel av undervisningen som lades ut på entreprenad gjorde att nya arbetssätt tog form. Rektorns samordnande funktion blev större som den pedagogiska ledningen av verksamheten av praktiska skäl inte kunde ske på ett lika direkt sätt som . Rektorns ansvar för utbildningskvaliteten blev i stället av mer övergripande karaktär. Utredningens undersökningar visar åtskilliga exempel på att en ordning med en rektor upplevs som en möjlighet till fördjupat samarbete mellan kommunen och näringslivet. Rektorn kan fungera som en länk som knyter samman skolundervisningen hos kommunen med entreprenörens verksamhet. Därmed kan de skilda organisationerna främja utveckling och kvalitet i under- visningen. I många fall blir rektorn också en kraft som bidrar till ökad samverkan mellan skolan och arbetslivet i en vidare mening. I anslutning till det är det många kommuner som uppfattar rektorn som starkt bidragande till ett gott resultat av en entre- prenad. Det främsta skälet är att rektorn har insyn i verksamheten och kan följa upp att den motsvarar de kvalitetskrav som ställs generellt i bl.a. skollagen, men framför allt kan rektorn övervaka att de åtaganden som entreprenören gjort gentemot kommunen i Rektorn ses därför både som garant för och kontrollant av entreprenadverksamhetens kvalitet. Förslagen om förändrade möjligheter till entreprenader innebär att väsentligt större utbildningsinslag kan komma att utföras på entre- prenad. Jämfört med kan därför det externa inslaget i en gymnasieutbildning bli betydligt större inom vissa utbildningar . Det kan tala för att en entreprenör av praktiska skäl borde kunna svara även för rektorns uppgifter. Det gör sig tydligast gällan- de i de fall när större delen av en utbildning sker hos entreprenören. Det är då behovet av pedagogisk och annan ledning av verksam- heten är som störst. Det är också då det finns störst anledning att kunna svara för myndighetsutövande uppgifter. När entreprenader endast utgör ett mindre inslag i utbildningen är det däremot svårare att se några skäl för att rektorsfunktionen ska ligga hos entreprenören. I de fallen kan inte samma behov av att rektorn finns hos entreprenören anses föreligga. Dessa skillnader väcker tanken om att endast vid större entreprenader kunna över- lämna rektorskapet. De svårigheter att göra en avgränsning som utgår från entreprenadens omfattning talar dock mot en sådan lösning. Slutsatsen är därför att samma regler bör gälla för rektor- skapet oavsett entreprenadens omfattning. Olika faktorer har betydelse för ställningstagandet till om rektorsfunktionen ska kunna överlämnas till en entreprenör. Det gäller t.ex. elevernas rättssäkerhet, skolans mål och värdegrund, möjligheter till insyn och kontroll, samordning med den kommu- nala verksamheten och de krav som ställs på myndighetsutövning. Först finns det anledning att åter hänvisa till de praktiska erfarenheter som har redovisats. Trots de svårigheter som finns när det gäller en rektors möjlighet att vara delaktig i den löpande skolverksamheten, visar kartläggningen att dessa svårigheter kan överbryggas ganska väl. Återkommande samråd och gemensamma arbetslag för lärare, men även med annan per- sonal, är exempel på det. Det är också viktigt att komma ihåg att rektorn ofta fungerar som länk mellan den del av verksamheten som drivs i egen regi och den som lagts ut på entreprenad. Rektorn kan därigenom bidra till att förbättra förståelsen för pedagogik och skolverksamhet hos entreprenörer, som kanske inte alltid är vana vid och har kännedom om pedagogiskt arbete. Skollagens föreskrifter om utbildningens mål och värdegrund samt de grundläggande principer som finns för all skolverksamhet – t.ex. lika tillgång till och likvärdig utbildning – gäller även i de delar av verksamheten som sker på entreprenad. Det är rektorns uppgift att sörja för att den verksamhet som han eller hon svarar för lever upp till dessa krav, mål och principer. Det är en förut- sättning för att kunna säkerställa att eleverna får en utbildning av god kvalitet (jfr redogörelsen i kap. 1.3). Det är också väsentligt för en rättvis betygssättning och för andra förhållanden av betydelse för elevernas rättssäkerhet. Rättssäkerhetsaspekten gör sig gällande även i andra samman- hang. Som ansvarig för en skolverksamhet ska rektorn även kunna fungera som mottagare av synpunkter och klagomål från eleverna. Det ska inte råda någon tveksamhet om till vem man som elev ska vända sig i sådana angelägenheter. Man ska inte heller behöva vända sig till olika personer bara för att viss undervisning sker externt. De omständigheter som redovisats talar starkt för att det även i fortsättningen ska vara kommunen som svarar för rektors- funktionen. Även om det kan finnas åtskilliga entreprenörer med goda kunskaper om skolan, kan det ändå antas att den största kompetensen inom det området finns i den kommunala skolorgani- sationen. Det tyngst vägande skälet är dock att det vid entrepre- nader, oavsett deras omfattning, är fråga om en verk- samhet. Ansvaret för utbildningens kvalitet och framför allt elever- nas rättssäkerhet bör därför finnas kvar hos kommunen och utövas av en rektor. Till detta kommer frågan om hur kommunen på bästa sätt ska kunna fungera i rollen som beställare av undervisningstjänster. En rektor har genom sin direkta kontakt med entrepre- nören möjligheter till omedelbar insyn i verksamheten. Det ger bättre förutsättningar för uppföljning av avtalet mellan kommunen och entreprenören. Eventuella brister kan på så sätt rättas till enklare. Kontroll och uppföljning kan visserligen ske även på andra sätt, men den möjlighet till omedelbar insyn och direkt påverkan som rektorn har genom sin roll som ledare även för den under- visning som sker hos en extern utförare kan svårligen ersättas. I nära anslutning till detta är det kommunala huvudmannaskapet i sig ett viktigt skäl för att kommunen även i fortsättningen ska svara för rektorsfunktionen. Just den omständigheten att kommunen behåller huvudmannaskapet för skolverksamheten har framhållits till stöd för förslaget om utvidgade entreprenadmöjligheter. Nära förknippat med huvudmannaskapet är att kommunen ska ha reella möjligheter att kontrollera och följa upp verksamheten för att kunna förvissa sig om att entreprenören uppfyller sina åtaganden. Om rektorsrollen kan överlämnas minskar kommunens möjlig- heter att göra detta. Avslutningsvis finns det också skäl att peka på att lagstiftarens avsikt med utformningen av förutsättningarna för att delegera myndighetsutövning till enskilda är att stor restriktivitet ska gälla. Det kommer särskilt till uttryck genom att frågan regleras i regerings- formen. Förutom de tidigare angivna skälen är det svårt att se att några sådana särskilda skäl skulle finnas som motiverar att den myndighetsutövning som ingår i en rektors uppgifter ska kunna överlämnas till en entreprenör. Sammantaget bedömer utredningen att förslagen om vidgade möjligheter till entreprenad i gymnasieskolan inte ger anledning till en förändrad syn på rektorsrollen. De praktiska och organisatoriska problem som kan uppkomma på grund av att en rektor ansvarar för undervisning som bedrivs hos en entreprenör är inte av sådan omfattning att de överskuggar de stora fördelar ur rätts- säkerhets-, samordnings-, insyns- och kontrollsynpunkt som finns med att behålla den nuvarande ordningen. Slutsatsen är därför att det inte finns skäl att låta entreprenören svara för rektorsfunk- tionen; inte ens när entreprenadinslaget är av större omfattning i en viss utbildning. Detta gäller oavsett vem som bedriver undervis- ningen på entreprenad. Bland svårigheterna som finns beträffande rektorns roll berördes dennes möjlighet att kunna fungera som pedagogisk ledare när undervisningen sker hos en entreprenör. I avsnitt 2.6 i läroplanen för de frivilliga skolformerna anges närmare vilket ansvar en rektor har. I flera avseenden ställer det krav på ett aktivt deltagande i verksamheten. Ju större skolenheterna är, desto svårare torde det vara att göra detta. Än svårare blir det om undervisningen – som ofta är fallet vid entreprenad – sker på annan plats. Av naturliga skäl får rektorn då en mer övergripande roll. är det viktigt att komma ihåg att hon eller han har samma ansvar för verksamheten. För att kunna leva upp till det krävs att den pedagogiska ledningen i viss utsträckning kan delegeras och att det finns en god kontakt med den personal som svarar för verk- samheten hos entreprenören. Det betyder att rektorn är beroende av att det finns någon hos entreprenören som fungerar som verk- samhetsledare. På så sätt får rektorn en naturlig kontaktyta som möjliggör för honom eller henne att kunna leva upp till de krav som ställs i bl.a. läroplanen. Därigenom kan också de svårigheter som finns i rektorsrollen i viss mån överbryggas. Det är viktigt att man från kommunens sida ser till att det finns en fungerande organisation hos den entreprenör som anlitas. I samband med upphandling av undervisning bör kommunen därför ställa krav på att entreprenören åtar sig att ha någon som kan fungera som verksamhetsledare och kontaktperson med rektorn, så att det inte uppstår någon otydlighet rörande den pedagogiska ledningen för undervisningen hos entreprenören. 5.7Offentlig upphandling och konkurrens Utredningens bedömning: Reglerna om förenklad upphandling enligt 6 kap. lagen om offentlig upphandling gäller för bl.a. upp- handling av entreprenadtjänster för gymnasieundervisning. Det är av stor betydelse för kvaliteten i den undervisning som köps in externt att upphandlingen präglas av kunskap och omsorg. Ytterligare insatser i form av utbildning och stöd åt kommuner och landsting är påkallade. Däremot finns det inte skäl för att föreslå några förändrade upphandlings- eller konkurrensregler. Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling () reglerar i stort sett alla köp, hyra, leasing m.m. av varor och tjänster som görs av bl.a. kommunerna, landstingen och staten. Lagen använder be- greppet upphandlande enhet för dem som omfattas av lagens regler. kompletteras av ett antal förordningar som t.ex. reglerar annonsering, tröskelvärden och annat. Det finns också bestämmel- ser i sekretesslagen och förvaltningslagen som kan vara tillämpliga liksom olika civilrättsliga regler beroende på avtalsområde. Vid all offentlig upphandling gäller vissa grundläggande EG- rättsliga principer. Principen om icke-diskriminering förbjuder direkt eller indirekt diskriminering av en leverantör p.g.a. t.ex. nationalitet. Likabehandlingsprincipen kräver att alla leverantörer ges samma information och i övrigt behandlas lika. transparens har samband med den och kräver att upphandlings- processen är förutsägbar och öppen. När det sedan gäller förfråg- ningsunderlaget ska det enbart innehålla krav som har samband och står i proportion till det som ska upphandlas. Det kallas för proportionalitetsprincipen. Utöver dessa grundläggande principer innehåller krav på att all upphandling ska grunda sig på affärsmässighet där all till- gänglig konkurrens ska utnyttjas och objektivitet gälla. skiljer mellan två slags upphandling. Vissa tröskelvärden avgör vilken form som ska tillämpas. När det gäller tjänster görs dock en särskild indelning i A- och B-tjänster. Det är enbart ifråga om A-tjänster som tröskelvärdena får betydelse. Tjänster avseende utbildning, inkl. yrkesutbildning, är s.k. B-tjänster. Det innebär att vid upphandling av sådana tjänster saknar värdet av upphandlingen betydelse.15 Det är därför alltid det förenklade för- farandet enligt 6 kap. som gäller för den typen av upphand- ling. De innebär inte samma långtgående formkrav som vid upp- handling av A-tjänster eller andra upphandlingar (t.ex. varor) över tröskelvärdet. I 6 kap. finns tre former av förfaranden; förenklad upp- handling, urvalsupphandling och direktupphandling. Den första är en förenklad form av den upphandling som ska ske när tröskel- värdet överskrids.16 Urvalsupphandling innebär att alla leverantör har rätt att ansöka om att lämna anbud, men att bara vissa av dem sedan bjuds in att lämna anbud. Urvalet ska ske med iakttagande av de allmänna principerna. Direktupphandling slutligen kan endast användas vid låga värden och sker utan anbudsförfarande. Gemensamt för i princip alla former av upphandling är att annonsering ska ske. Det kan ske i en elektronisk databas eller på annat sätt. Som underlag ska den upphandlande enheten ta fram ett förfrågningsunderlag. Det ska minst bestå av en kravspecifikation där den efterfrågade tjänsten beskrivs så noggrant som möjligt, de kommersiella villkoren för avtalet, administrativa bestämmelser för vad som t.ex. gäller för anbuds- givning, 15Vissa undantag finns i 6 kap. 16 § 16Det finns olika tröskelvärden för olika typer av upphandlingar (se kap. 2–5 lagen om offentlig upphandling). Dessa fastställs i förordning (2000:63) om tröskelvärden vid offentlig upphandling. Beloppen är från och uppåt. vilka kriterier som ska gälla för utvärdering av inkomna anbud samt vilka kvalifikationskrav som ska gälla för entreprenören. När anbud sedan kommer in ska de prövas utifrån de principer som angetts i förfrågningsunderlaget. Två olika principer kan tillämpas. Den ena utgår enbart från det lägsta priset. Med den andra görs en prövning av vilket anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga. Den prövningen kan ske utifrån olika, i förfrågningsunderlaget an- givna kriterier. Dessa ska, om möjligt, vara rangordnade. Sådana kriterier kan t.ex. vara pris, kvalitet, funktion m.m. Prövningen av anbuden ska ske utifrån förfrågningsunderlaget. Anbud som inte uppfyller de krav som ställts där får inte antas. Det är inte heller tillåtet att pröva anbud mot andra kriterier än de som angetts i underlaget. Innan att anbud kan antas ska även kvalificering av leverantören ske. Den syftar till att den upphandlande enheten ska kunna försäkra sig om leverantörens skötsamhet, erfarenhet, organisation, ekonomiska förutsättningar och annat som krävs för att den efterfrågade tjänsten ska kunna tillhandahållas. Erfarenheter och slutsatser rörande upphandling av undervisning Under kartläggningen har utredningen kunnat se att det före- kommit svårigheter och gjorts misstag i samband med upphandling av undervisningstjänster. Särskilt tydligt har detta varit av . Under den senare delen skedde avsevärda förbättringar. I avsnitt 3.2 finns en närmare redogörelse för detta. Jämför man dessa med de entreprenader som förekommit i gymnasieskolan (se avsnitt 2.2) får man en övervägande positiv bild av denna verksamhet. Erfarenheterna från gymnasieskolan och vuxenutbildningen är att förfrågningsunderlagens kvalitet är av stor betydelse. Det är i dessa som kommunen har möjlighet att precisera vilken undervis- ningstjänst som efterfrågas. Ett bra underlag är helt avgörande för ett bra entreprenadavtal. Det bidrar i hög grad till att motverka oklarhet och förhindra framtida tvist om avtalets innehåll. Det finns särskilda svårigheter när det gäller att skapa ett förfrågningsunderlag som på ett uttömmande och tydligt sätt kan beskriva en viss tjänst. Köp av varor vållar mindre bekymmer i det avseendet. Det gör det än mer angeläget att lägga stor vikt vid denna del av upphandlingen när det gäller undervisningstjänster. Ett annat viktigt moment är hur principerna för anbudsprövningen anges och rangordnas. För att beställaren ska nå de kvalitetsmål som satts upp är det viktigt att målen avspeglar sig i de kriterier som anges för anbudsprövningen. Det har också stor betydelse hur de rangordnas i förfrågningsunderlaget. För att sammanfatta vad som sagts är upphandlingen en faktor av stor betydelse för om ett entreprenadinslag i gymnasieskolan ska bli framgångsrikt. Stor omsorg måste läggas inte minst på utform- ningen av förfrågningsunderlaget. I samband med lämnades stöd och utbildning i upphandlingsfrågor. Med tanke på de erfarenheter som finns av svårigheterna med offentlig upphand- ling och att det kan förväntas en viss ökning av antalet entreprena- der till följd av de nu presenterade förslagen om utvidgning, finns det behov av ytterligare stöd- och utbildningsinsatser. Sådana bör därför övervägas i samband med en utvidgning av entreprenad- möjligheterna. Genom att köp av utbildning klassas som en s.k. B-tjänst ska reglerna om förenklad upphandling tillämpas. Utredningens upp- drag innefattar inte att göra någon översyn att . Det är också svårt att, mot bakgrund av vad som framkommit under utrednings- arbetet, se att det finns något behov av förändringar av upphand- lingsreglerna för just den här typen av tjänster. Utredningens be- dömning är i stället att det som krävs är större erfarenhet och kunskap om de regler som gäller för offentlig upphandling. Fram- för allt behövs en ökad medvetenhet om sambandet mellan en väl genomförd upphandling och ett bra resultat. I det sammanhanget är det viktigt att kommuner och landsting uppmärksammar betydelsen av fri konkurrens och de garantier som ges för detta genom den offentliga upphandlingen. Inte minst gäller det i de fall då kommuner väljer att anlita exempelvis kommunala bolag genom ett entreprenadavtal eftersom det, som vid alla andra entreprenadavtal, förutsätter att upphandling har skett. Undantag från kravet på upphandling görs endast ifråga om upphandling från egna, helägda kommunala företag. 5.8Kvalitetssäkring – uppföljning, insyn och kontroll Utredningens bedömning: Utgångspunkten för att använda möjligheten till entreprenader ska vara att de ska bidra till att höja kvaliteten i en gymnasieutbildning. Kommuner och lands- ting har ansvar för att de entreprenadavtal de ingår lever upp till detta krav. För det krävs kompetens dels att handla upp gymnasie- entreprenader, dels att följa upp verksamheten för att säkerställa att den motsvarar de kvalitetskrav som ställts. Utvecklingen på det här området bör följas upp som ett led i kvalitetsarbetet. I avsnitt 1.3 finns en utförligare diskussion om hur kvalitet kan bedömas och vilka instrument som används för detta. Eftersom avsikten är att entreprenader ska höja kvaliteten i undervisningen måste sättet för kvalitetsbedömning övervägas. Det är kommunens uppgift att säkerställa att den undervisning som meddelas uppfyller kvalitetskraven. Det krävs bl.a. för att kunna värna om och garan- tera eleverna de grundläggande värden och allmänna mål som anges i skollagen, läroplanen, programmålen samt kursplanernas kun- skapsmål. För att kunna göra detta måste kommunerna ha insyn, kontroll och uppföljning även av den del av verksamheten som utförs externt. Ett viktigt medel är det avtal som kommunen och entreprenören har träffat, men det behövs ytterligare insatser för att i tillräcklig utsträckning kunna överblicka verksamheten. Som redan redovisats i avsnitt 5.6 kan den kommunala rektorn spela en viktig roll även i det avseendet. Genom att vara en länk mellan kommunen och entreprenören är det rektorn som har störst möjlighet att kontrollera att kvalitetskraven uppfylls i den under- visning som sker på entreprenad. Rektorns uppgift är också att snabbt kunna reagera och påtala eventuella brister. En förutsättning för att det ska kunna fungera är, som angavs i förra avsnittet, att kommunen redan i samband med upphandlingen har sett till att skapa en organiserad kontaktväg med entreprenören. I avsnitt 1.3 redovisas också hur kvalitet kan mätas. Där har systemet med kvalitetsredovisningar beskrivits liksom uppgift att granska och utöva tillsyn över skolväsendet. Till det kommer uppgiften för Myndigheten för skolutveckling att främja kvalitetsutvecklingsarbetet i skolan. Det är väsentligt att det efter ett införande av vidgade möjligheter till entreprenad sker en bred uppföljning av verksamheten i syfte att säkerställa att de entrepre- nader som förekommer motsvarar intentionerna att höja utbild- ningens kvalitet. ansvar för tillsyn över skolväsendet regleras i för- ordningen (2002:1160) med instruktion för . I skollagsremissen preciseras detta ansvar och förs över till skollagen. I anslutning till det föreslås regler om rätt för att inspektera den verksamhet som tillsynen omfattar. Det innebär exempelvis rätt att inhämta upplysningar och ta del av handlingar och annat material. Den vars verksamhet inspekteras är uttryckligen skyldig att lämna verket den hjälp som behövs vid inspektionen. Utredningens förslag om entreprenader avser den del av skol- väsendet för barn och ungdomar där kommun eller landsting är huvudman. tillsyn och kvalitetsgranskning omfattar även av den delen av den kommunala verksamheten. Av det följer att de föreslagna reglerna i 19 kap. i skollagsremissen kommer att omfatta också den undervisning som sker på entreprenad.