sou · GUB314d3 · 2007-01-01 00:00:00 — Att ursprungsfolket traditionellt nyttjar mark tillsammans med andra innebär enligt att folket skall ha brukat marken. För att ett traditionellt nyttjande skall anses föreligga krävs inte ett lika intensivt eller av andra ostört bruk som för innehav av mark. Vidare drogs i utredningen slutsatsen att mark inom renskötselområdets vinterbetesmarker i vart fall kan anses som mark som samerna traditionellt nyttjar tillsammans med andra. Detta kan även gälla mark inom åretruntmarkerna som länge varit i privat ägo. Enligt innebär förhållandet att ursprungsfolken traditionellt nyttjar mark tillsammans med andra ett krav på att ursprungsfolket skall ha brukat marken. Bruket behöver dock inte ha varit så intensivt eller ostört av andra som krävs för att ursprungsfolk skall anses inneha marken. Denna tolk- ning tycks vara helt i enlighet med artikeln i övrigt och dess syfte. Nyttjanderätt till mark som traditionellt brukats skall vara ytterli- gare en rättighet och gäller för ett vidare geografiskt område, dvs. för att få denna rättighet erkänd ställs lägre krav än för att få en er- känd äganderätt och besittningsrätt. Även nyttjanderättens omfattning avgörs av det traditionella nyttjandets omfattning och 27 ILO-guiden s. 19. Såsom nämnts ovan har dock självfallet även ursprungs- folk rätt att utveckla sina kulturer i takt med tidens utveckling såsom de finner för gott. I drogs slutsatsen att mark inom renskötsel- områdets vinterbetesmarker i vart fall kan anses som mark som samerna traditionellt nyttjar tillsammans med andra. Detsamma kan gälla mark inom åretruntmarkerna som länge varit i privat ägo. Vi har inte funnit anledning att ifrågasätta denna slutsats varför vår utgångspunkt vad gäller den mark som samerna nyttjar tillsammans med andra varit att dess yttergräns sammanfaller med gränsen för vinterbetesområdet. För att kunna applicera bestämmelser på svenska förhållanden, krävs inledningsvis en kort genomgång av hur samerna i använder marken och hur samernas markan- vändning samspelar respektive konkurrerar med annan markan- vändning. I detta avsnitt beskrivs också slutsat- ser vad gäller hur konventionen skall tolkas i relation till svenska förhållanden. Vidare redovisas vissa synpunkter på ILO-utredning- ens slutsatser. 12.4.1Allmänt om rennäringen och dess markanvändning28 I bedrivs renskötsel i stort sett i hela , Väster- botten och samt i delar av och Västernorr- lands län. Renbetesmarkerna omfattar ungefär en tredjedel av Sve- riges yta. I finns 51 samebyar från i norr till i söder, och de kan delas in i tre olika typer; fjällsamebyar, skogssamebyar och koncessionsbyar. Renskötseln skiljer sig delvis åt mellan de olika typerna av samebyar. Rennäringen är en näring som är beroende av stora betesarealer. Eftersom renskötseln bedrivs inom ett stort område ser den inte likadan ut överallt. Renarna strövar eller drivs mellan olika betes- marker med skilda egenskaper som gör dem värdefulla för 28 Avsnittet bygger på information i betänkandet 1989:41 Samerätt och sameting, svensk-norska renbeteskommissions betänkande (2001), SCB m.fl. Svensk rennäring (1999) samt information från . renskötseln vid olika tider . Ett betesområde kan ofta inte ersätta ett annat. Orsaken är att tillgången till och kvaliteten på betet varierar mellan olika årstider. Variationer i betestillgång och väderlek gör att de marker som betas skiftar . Speciella områden kan vara kalvningsland i sydsluttningar, snöfattiga vinter- betesland, lavrika hedar, älvövergångar där isen lägger sig tidigt samt vad- och simställen med lugnt strömmande vatten. För sina vandringar mellan olika betesmarker utnyttjar renen bestämda vandringsleder som kan vara mycket gamla. I anslutning till dessa leder finns rastbeten där renarna kan beta och vila under flytt- ningen. För att underlätta arbetet med renskötseln används olika anläggningar som hagar för att samla renarna och stängsel för att skilja olika grupper av renar åt eller underlätta flyttningarna. I anslutning till samlingsplatser och gärden finns det även bostäder. Huvudmönstret för fjällsamebyarnas renskötsel bygger på vin- terbeten i barrskogsområdena och flyttning mot gränsfjällens sommarbeten. Vår- och höstbetena tar plats i det mellanliggande björkskogsbältet. De sträckor som renarna flyttar varierar mellan olika områden. Variationen på bete och renens behov ligger till grund för flyttningarna mellan olika säsongsbeten. Vissa samebyar har sammanhängande betesområden, medan andra får flytta genom byar till och från vinterbetena. För fjällsamebyarna varierar flytt- ningsavstånden. I förekommer flyttningar på 40–medan man i t.ex. sameby flyttar bara ett fåtal mil. Skogs- renskötseln bedrivs efter samma mönster men är mera stationär än fjällrenskötseln och bedrivs vanligen inom ett mindre område. Karaktäristiskt är att skogsrenen inte lämnar skogslandet utan uppehåller sig där året runt. Det finns dock undantag och t.ex. Maskaure sameby flyttar uppemot . Koncessionsrenskötseln bedrivs inom i stort sett samma område . Flyttningarna mellan beteslanden sker i etapper. , myrar och höglänta områden utnyttjas som övernattningsbeten eller upp- samlingsplatser. Vid flyttningarna utnyttjas ofta långsträckta, lätt- framkomliga terränger såsom lågfjäll och älvdalar. Även en isbelagd älv kan fungera som en lämplig flyttningsväg. Vid flyttning med samlad hjord används ofta bestämda flyttningsleder som har röjts eller på annat sätt markerats i terrängen. Det är viktigt att det finns tillgång till alternativa betesområden och flyttningsvägar då arbetet inom renskötseln är mycket beroende av väderleken. Exempel på faktorer som kan ändra de invanda flyttningsvägarna kan vara ymnigt snöfall, isbelagt bete, sen isläggning och varm sommar. Förändringar i markanvändningen längs med flyttningsvägen såsom ny bebyggelse eller en ny väg kan också förändra eller förlänga flyttningsvägen och orsaka merarbete. Övernattnings- eller rastbe- ten är relativt begränsade områden där renarna under pågående flyttning hålls samlade och bevakas intensivt. 12.4.2Markanvändning inom renskötselns åretruntmarker Inom renskötselområdet delas markerna in i vinterbetesmarker och åretruntmarker. Åretruntmarkerna är mera fjällnära och nordliga delar av renskötselområdet där samerna traditionellt bedrivit ren- skötsel året runt. Markerna nyttjas således mera intensivt av samerna än de mera kustnära vinterbetesmarkerna där renskötseln endast får bedrivas mellan och . Åretruntmarkerna definieras i rennäringslagen. De utgörs av mar- ker ovanför odlingsgränsen i och , marker nedanför odlingsgränsen men ovanför lappmarkgränsen där skogsrenskötsel av tradition bedrivs , sommaren eller hösten och marken antingen tillhör eller vid utgången av 1992 till- hörde staten eller var renbetesland, samt på renbetesfjällen i Jämt- lands län och som vid utgången av 1992 tillhörde sta- ten eller var särskilt upplåtna för renbete. Samebyarnas åretrunt- marker är gränsbestämda genom administrativa beslut. Inom renskötselområdet finns även andra markanvändare. Efter- som rennäringen har en omfattande geografisk utbredning är kon- takter mellan de olika markanvändningsintressena oundvikliga. Den begränsade tillgången till betesmark medför konkurrens mel- lan renskötseln och annan markanvändning såsom skogsbruk, jordbruk, turism, vattenkraft och annan allmän samhällsutbyggnad. Den näring som förutom rennäringen tar störst arealer i anspråk är skogsbruket, vilken i sin tur också är den areella näring som i störst utsträckning påverkar rennäringen då de båda näringarna ofta bedrivs på samma marker. Även jordbruk och rennäring orsakar problem för varandra främst beroende på att renskötselrätten kan omfatta jordbruksmark och att de olika näringarna således i viss utsträckning omfattar samma mark. Ägarförhållandena till marken inom åretruntområdet skiljer sig självfallet åt mellan de olika samebyarna, och det finns enligt vår kännedom ingen sammanställning över hur ägarförhållandena ser ut inom landets samtliga samebyar. Generellt kan dock sägas att den största delen av marken inom åretruntområdet anses ägas av staten. På en del av denna mark bedrivs kommersiellt skogsbruk och annan näringsverksamhet. Det finns även andra stora markägare i form av privata bolag, framför allt skogsbolag. Viss mark ägs av kyrkan och tillhör allmänningar. Resterande delar av markerna ägs av andra privata markägare. Det finns inte i denna utredning möjlighet att redogöra för hur varje sameby använder marken inom åretruntområdet, utan reso- nemanget måste i stället hållas på ett allmänt plan. Det kan dock påpekas att det för samebyarna och finns utförliga beskrivningar av markanvändningen för varje sameby inom länen. Där redovisas bl.a. vilka delar av renskötselområdet som används under olika tider av året, var inom samebyns område som det finns fasta anläggningar såsom renvaktarstugor och arbets- hagar och vilka andra markanvändningsintressen som finns i om- rådet. Informationen finns att hämta hos respektive länsstyrelse. Såsom redovisats ovan följer de olika samebyarnas markanvändning i stort sett samma mönster, även om det naturligtvis finns varia- tioner mellan byarna. Återkommande inslag i renskötseln hos de olika samebyarna är t.ex.29 Längs med dessa flyttas renhjordarna mellan olika betesområden vid de olika årstiderna. Varje sameby måste ha flera alternativa flyttleder att tillgå eftersom renskötseln är så beroende av vädret. Områden dit renarna naturligt söker sig för vila och bete . Används under flyttning av renhjordar mellan olika betesområden. Ägs av samebyn och är placerade på strate- giska ställen inom samebyns renbetesområde. Stugorna används av renskötarna i det praktiska renskötselarbetet. Samlande beteckning för i renskötseln använda kalvmärknings-, slakt- och skillningshagar. En del hagar används också för av- och pålastning av renar vid lastbilstrans- porter. Även tillfälliga hagar sätts upp vid behov. Varje sameby har vidare ett eller flera sommarvisten där man till- bringar sommarmånaderna och då man, förutom vistet, nyttjar när- området för renbete. i markanvändningsbeskrivning för samebyarna i länet. 12.4.3ILO-utredningens slutsatser i korthet I gjordes bedömningen att det i i kon- ventionens mening finns både mark som samerna traditionellt innehar och mark som samerna traditionellt nyttjar tillsammans med andra. I utredningen dras slutsatsen att mark inom renskötsel- områdets åretruntmarker som in varit i statlig ägo i vart fall kan anses vara mark som samerna traditionellt innehar. Det anförs att åretruntmarkerna är den del av renskötselområdet som brukats intensivast och marken har traditionellt inte i någon större omfattning brukats av andra än samer. Att viss sådan mark sålts av staten hindrar inte att marken anses som mark som samerna traditionellt innehar enligt konventionen. Som exempel på mark som samerna traditionellt innehar nämns i utredningen de jämt- ländska fjällen som var föremål för prövning i skattefjällsmålet. Även om samernas bruk av marken där inte ansågs ha varit tillräck- ligt intensivt och ostört av andra för att grunda äganderätt till mar- ken, så kan enligt utredaren bruket av marken i fråga anses ha varit tillräckligt dominerande för att uppfylla konventionens krav på tra- ditionellt innehav. Utredaren kommer vidare till slutsatsen att kon- ventionens krav på traditionellt innehav av mark inte är uppfyllt för mark inom åretruntmarkerna som länge varit i privat ägo då det är tveksamt om samernas bruk av marken varit det dominerande in . inom renskötselområdets vinterbetesmarker kan enligt i vart fall anses som mark som samerna traditio- nellt nyttjar tillsammans med andra. Inom renskötselområdets vinterbetesmarker har samerna traditionellt brukat marken för ren- skötsel . Det finns enligt utredarens mening inte tillräckligt underlag för att anta att samernas bruk av marken varit det enda eller ens det dominerande. Däremot är det klart att samerna traditionellt har haft tillträde till vinterbetesmarkerna för sin utkomst och för sin traditionella verksamhet. Även mark inom åretruntmarkerna som länge varit i privat ägo kan enligt utredaren anses vara mark som samerna traditionellt nyttjar tillsammans med andra. Då det enligt slutsats finns mark som samerna traditionellt innehar, måste en rätt för samerna till mark i sådana områden som motsvarar konventionens krav på äganderätt och besittningsrätt erkännas. Enligt finns det indikationer på att det kan finnas markområden i till vilka samerna skall ha formell äganderätt. Så länge det inte är visat att samerna brukat mark i på ett sådant sätt att det utgör grund för formell äganderätt till marken, ställer inte konventionen något krav på att formell äganderätt skall erkännas för mark som samerna traditionellt innehar. För att renskötselrätten skall kunna nå upp till konventionens krav – en starkt skyddad rätt till besittning och nyttjande av mark – krävs dock förändringar. Enligt ILO-utred- ningen uppfyller den svenska renskötselrätten med dagens regler inte konventionens krav på erkännande av äganderätt och besitt- ningsrätt till mark. För att uppnå de krav konventionen uppställer anges att skyddet mot inskränkningar i renskötselrätten måste stärkas så att det motsvarar det skydd som andra bruksrätter till mark har. Vidare föreslås samerna få åtminstone en viss rätt att förfoga över sina egna markrättigheter. Vad gäller samernas nytt- janderätt till mark som de traditionellt nyttjar tillsammans med andra måste denna stärkas genom att gränserna fastställs. Även i övrigt föreslås att skyddet för samernas nyttjanderätt till sådan mark bör stärkas för att samerna skall kunna fortsätta bedriva sin traditionella verksamhet renskötsel. Nedan redovisas synpunkter på de slutsatser som dragits i . Även vissa ordinarie remissinstanser hade synpunkter på hur tolkat artikel 14. Mot bakgrund av de slutsatser som dragits ges i uttryck för att det inte torde medföra några större svårigheter att fastställa gränsen för den mark som samerna traditionellt innehar. Självfallet är det så att för det fall att man kan dra samma slutsats som i , dvs. att de marker som samerna kan anses traditionellt inneha sammanfaller med renskötselns statligt ägda åretruntmarker, uppdraget blir i denna del tämligen enkelt. Grän- serna för samernas åretruntmarker är väl definierade i rennäringsla- gen. har dock enligt vår mening dragit en alltför långtgående slutsats. Som utvecklats nedan var detta också något som anfördes av flera av remissinstanserna i . De ordinarie remissinstanser som yttrat sig över ILO-utredning- ens slutsatser vad gäller samernas markrättigheter har i huvudsak accepterat dessa. En viss kritik förekommer dock mot både alltför vida och alltför snäva tolkningar av konventionen och de åtgärder den bedöms ställa krav på vid en eventuell svensk anslutning. Många av de remissinstanser som yttrat sig om hur konventionen bör tolkas har också påpekat hur osäker tolkningen av konventio- nen är och att detta vid en eventuell svensk anslutning skulle leda till osäkerhet om vilka konsekvenser en tillämpning av konventio- nen i kommer att få. Ett undantag är dock en remissinstans (fakultetsnämnden) som har bedömt att denna vaghet i konventionen är en fördel eftersom det medför möjlighet till en flexibel anpassning till konventionens bestämmelser. I sitt remissvar uttrycker JO tveksamhet till den tolkning av artikel 14 som görs i . JO anför att den använda begreppsbildningen med formell och funktionell äganderätt känns främmande och att den tidigare svenska inställningen att artikel 14 inte är förenlig med svenska rättsförhållanden fortfarande förefaller gälla. Något nytt förhållande som kan föranleda en säker slutsats av innebörd att vad som i konventionen sägs om äganderätt och besittningsrätt också skall gälla en stark bruksrätt föreligger inte. Övervägande skäl talar enligt JO för att förutsättningar saknas för att skall kunna ratificera konventionen. delar utredarens tolkning att samerna skall ha en starkt skyddad besittnings- och nyttjanderätt. Denna besittnings- och nyttjanderätt skall betraktas som en kollektiv rätt för det samiska folket. delar utredarens uppfattning att samerna måste ha manifesterat sin kontroll eller sitt bruk av marken och att den måste ha fortsatt in . betonar dock att längre tids skriftlig dokumentation kan saknas och att det i konventionen finns stöd för att andra former av dokumentation, bl.a. arkeologisk och språkhistorisk, måste beaktas av domstolar och myndigheter. Remissinstansen delar inte utredarens generella bedömning att de delar av åretruntmarkerna som varit under statlig förvaltning är mark som samerna traditionellt innehar. Enligt mening har skogsbruk bedrivits mer eller mindre intensivt under de senaste 100–150 åren på den helt dominerande delen av skogsmarken inom åretruntmarkerna. Samernas bruk av denna mark kan därför inte sägas ha varit ensamt och inte heller dominerande. Slutsatsen blir därmed att samerna och skogsägarna brukat i stort sett all skogsmark inom renskötselområdet tillsam- mans. i anför i sitt remissvar bl.a. föl- jande. Den rätt till mark som för och samernas del för när- varande måste erkännas som en förutsättning för att skall kunna ansluta sig till konventionen är den bruksrätt till marken som finns angiven i rennäringslagen. Vad gäller mark som traditio- nellt innehas av samerna anför i att samebyarnas åretruntmarker grovt räknat kan anses omfatta 3/4 av läns yta. Inom detta område är inte endast renskö- tande samer verksamma. Även LRF ifrågasätter slutsats att mark inom renskötselområdets åretruntmarker som in varit i stat- lig ägo kan anses vara mark som samerna traditionellt innehar. Utredaren påstår att det finns indikationer på att det kan finnas sådana markområden i , och såvitt kan utläsas av betänkan- det är vad som framkommit i skattefjällsmålet samt vissa konstate- randen i ställning i av . Vad gäller domen i skattefjällsmålet understryker LRF att uttryck- ligen undvek att ta ställning till rättsläget i andra geografiska områ- den än de som berördes av talan i målet. I doktorsavhandlingen görs uttalanden enbart om ett område i och konstate- ras vidare att samerna har behandlats som ägare till marken av dom- stolar och andra myndigheter som avhandlingen berör, dvs. Enligt LRF:s upp- fattning kan inte av vare sig domen eller doktorsavhandlingen dras slutsatsen att all åretruntmark i statlig ägo är sådan mark som samerna traditionellt innehar. 12.5Den inre gränsen – mark som samerna traditionellt innehar Ovan har artikel 14 i : s konvention nr 169 tolkats med hjälp av bl.a. dokument från arbetet med att ta fram konventionen. Slutsat- serna kan i stort sägas vara desamma som i den tidigare utförda . Vad som återstår är därmed att utreda vad artikel 14 och det krav den ställer på identifiering av mark som samerna traditionellt innehar får för konsekvenser för . Den fråga som behandlas i detta avsnitt är hur slutsatserna enligt ovan skall appliceras på svenska förhållanden, dvs. finns det mark som samerna traditionellt innehar och vilken är i så fall denna Eller med andra ord, var går den inre gränsen för renskötsel- området? Vi delar uppfattning att, för det fall att det finns mark i som kan klassificeras som mark som samerna traditionellt innehar, denna mark finns inom åretruntområdet. Det är inom åretruntmarkerna som renskötseln bedrivs intensivast. I har åretruntmarkerna endast delats in i statligt respektive privat ägd mark. Nedan delas dock åretruntmarkerna upp i flera olika kategorier och ett försök görs att analysera varje kategori för sig för att kunna dra slutsatser kring vilka delar av åretruntområdet som utgörs av mark som samerna kan anses tradi- tionellt inneha. Med hänsyn till utredningens begränsade tid och resurser till förfogande har det dessvärre inte varit möjligt att iden- tifiera de marker som kan hänföras till respektive kategori. Reso- nemanget omkring vilken typ av mark som kan anses vara mark som samerna traditionellt innehar förs i stället på ett principiellt plan. Det är enligt vår mening möjligt att hänföra samernas åretrunt- marker till fem olika kategorier, varav inte alla utan vidare kan anses falla in under mark som samerna traditionellt innehar såsom påståtts i . Dessa kategorier kan sorteras enligt följande. 1.Mark som samerna innehar med formell äganderätt. 2.Statligt ägd mark som exklusivt nyttjas av samerna, eller som nyttjas av annan med upplåtelse från samerna. 3.Statligt ägd mark på vilken rättigheter av olika slag upplåtits till andra än samer som är verksamma inom rennäringen. 4.Statligt ägd mark på vilken det bedrivs kommersiellt skogsbruk eller annan verksamhet av staten eller av statligt ägda bolag. 5.Privat ägd mark inom åretruntområdet. 12.5.1Mark som samerna innehar med formell äganderätt Inom åretruntmarkerna gör staten sedan gammalt anspråk på all mark som inte överlåtits och lagfarits till enskilda ägare. Statens anspråk är inte helt okontroversiella eftersom dessa inte grundas på något civilrättsligt fång. Även samerna gör ibland anspråk på att vara ägare till den marken. som samerna innehar med formell äganderätt skulle natur- ligtvis anses vara mark som samerna traditionellt innehar även i Det finns emellertid inom det aktu- ella området ingen mark som samerna såsom kollektiv innehar med ostridig äganderätt och för vilken lagfart meddelats. Frågan om samerna med stöd av urminnes hävd skall kunna göra gällande äganderätt har prövats i skattefjällsmålet (NJA 1981 s. 1). I målet gällde prövningen äganderätten till de jämtländska skatte- fjällen. Därvid underkändes samernas äganderättsanspråk. HD gjorde dock vissa uttalanden som lämnar öppet för en annorlunda tolkning av de rättsliga förhållandena i mer nordliga delar av landet. Av HD: s resonemang i skattefjällsmålet framgår att samerna haft möjlighet att förvärva skattemannarätt till mark i äldre tid genom långvarig användning av marken i fjällen. Förutsättningarna för att en sådan rätt skulle föreligga var enligt HD att bruket av fjällen varit intensivt, stadigvarande och väsentligen ostört av när- boende samt att någorlunda fasta gränser hade hävdats för området. Vad gäller de områden i som målet rörde, ansåg domsto- len inte att samernas bruk av marken varit sådant att det kunde ligga till grund för äganderätt till marken på grund av urminnes hävd. Bruket av marken i de aktuella fjällområdena ansågs dock grunda en stark bruksrätt till mark. I domskälen uttalas att det i målet fanns material som tyder på att samer i nordligare delar av landet ofta betraktades som likställda med skattebönder åtminstone i vissa avseenden. HD undvek dock att ta ställning till rättsläget i andra geografiska områden än de som berördes av talan i målet. Även i uttalas att det finns indikationer på att det kan finnas markområden i som samerna bör tillerkännas formell äganderätt. Det är alltså möjligt att det i områden norr om de i skattefjälls- målet aktuella fjällområdena finns för samerna starkare rättigheter än en stark bruksrätt. Det är inte uteslutet att samerna på historisk grund skulle kunna konstateras vara ägare till viss mark norr om de jämtländska skattefjällen. Det skulle kanske vara möjligt att identi- fiera områden där övervägande argument talar för att en samisk äganderätt borde föreligga. Det bör emellertid uppmärksammas att de rättigheter som i historisk tid var förenade med lappskattelan- den tillkom enskilda samer – inte samerna som kollektiv. Mot bak- grund härav har i en del fall ättlingar till innehavare av lappskatte- land väckt talan mot staten i domstol med yrkande om bättre rätt till marken. Dessa mål har ännu inte avgjorts. Vi anser inte att vi skall eller kan ta ställning i frågan om samerna eller enskilda samer skulle kunna åberopa formell äganderätt framför statens anspråk. 12.5.2Statligt ägd mark som exklusivt nyttjas av samerna