sou · GUB393 · 2007-01-01 00:00:00 — Eftersom det finns effektivitetsvinster att hämta i parternas hantering föreslås att mottagningsavtal utformas med utgångspunkt från den nuvarande franska förebilden på så sätt att endast forskningsorganet undertecknar mottagningsavtalet. I utredningens förslag på mottagningsavtal finns också en uppgift om att gästforskarens nuvarande arbetsgivare eller utbildningsinstitut skall anges. Det finns två skäl för detta förslag. Det första är att det förenklar möjligheten för att kontrollera sökandens uppgifter om det anses behövligt. Det andra skälet är att uppgiften kan hjälpa att avgöra de fall där det råder tveksamhet huruvida sökanden skall kategoriseras som gästforskare eller student. Utredningen föreslår mot denna bakgrund det mottagningsavtal (standardavtal) som framgår av bilaga 3. För att underlätta för de ackrediterade forskningsorganen bör ett standardavtal hållas tillgängligt på . är den myndighet som behandlar informa- tionen som lämnas i mottagningsavtalet och övriga kompletterande handlingar, t.ex. om medföljande familjemedlemmar, vid ansök- ningar om uppehållstillstånd. Om det bedöms som behövligt bör få avgöra de närmare detaljerna kring utform- ningen av mottagningsavtalet, informationen som skall lämnas tillsammans med mottagningsavtalet, samt övriga ansöknings- handlingar. Var i ansökningshandlingarna uppgiften om forskarens senaste arbetsgivare eller utbildningsinstitut skall lämnas är ett sådant exempel. kan det också vara möjligt att låta mottagningsavtalet helt ersätta övriga ansökningshandlingar. Utredningen föreslår därför att det tas in ett bemyndigande som ger möjlighet för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om utformningen av mottagningsavtal samt villkor för de övriga kompletterande handlingar som skall bifogas mottagningsavtalet. För att genomföra gästforskardirektivets bestämmelser skall de villkor som måste uppfyllas och kontrolleras av forskningsorganet innan utfärdandet av mottagningsavtalet framgå av lag eller förordning. Reglernas funktion som kriterier för beviljande av uppehållstillstånd gör att de har en naturlig koppling till utlänningslagstiftningen. En lagteknisk lösning är således att ta in denna nödvändiga detaljreglering om mottagningsavtalets innehåll i utlänningslagstiftningen. Ett alternativ är att dessa regler förs in i den föreslagna lagen (2007:000) om ackreditering av vissa forskningsorgan, m.m. och att relevanta hänvisningar till denna lag görs i utlänningslagstiftningen. Det senare alternativet bedöms bli mer överskådligt och förordas av utredningen. 6.3.3Forskningsorganens skyldighet att lämna information till om utfärdade mottagningsavtal Förslag: Ett forskningsorgan skall vara skyldigt att informera om det föreligger hinder för mottagnings- avtalets genomförande. Det bör inte införas en skyldighet för forskningsorganen att bekräfta att forskningsarbetet bedrivits när mottagningsavtalet löpt ut. En tvingande bestämmelse i artikel 6.5 i gästforskardirektivet anger att det skall finnas en skyldighet för forskningsorgan att utan dröjsmål underrätta behörig myndighet om varje omständighet som kan hindra genomförandet av ett mottagningsavtal. Med hinder avses exempelvis att forskningsarbetet avbryts, att anställ- ningsavtalet med gästforskaren upphör eller att forskaren aldrig infinner sig. Information av den här arten kan ha betydelse för giltigheten av forskarens uppehållstillstånd. Det gäller särskilt i samband med forskarens ansökan om förlängning av uppehållstillståndet, efter- som informationen kan ge vid handen att grunden för vistelse i landet inte längre föreligger. En bestämmelse som upplyser om skyldigheten att lämna nämnda uppgifter till skall således införas. Bestämmelsen kan tas in i den föreslagna lagen (2007:000) om ackreditering av vissa forskningsorgan, m.m. Det finns en annan fakultativ bestämmelse i artikel 5.4 som har nära samband med utfärdandet av mottagningsavtal och den ovan nämnda informationsplikten om hinder för mottagningsavtalets genomförande. Den säger att medlemsstaterna får föreskriva att det godkända forskningsorganet, från den dag då mottagningsavtalet löpte ut, skall bekräfta för behöriga myndig- heter att arbetet har bedrivits inom vart och ett av de forsknings- projekt för vilka ett mottagningsavtal har undertecknats. Som redovisats ovan skall ett forskningsorgan vara skyldigt att informera för det fall mottagningsavtalet inte kan fullföljas eller upphör . Med hänsyn härtill anser utred- ningen att en bekräftelse på att forskningsarbetet bedrivits är obehövlig för hantering av gästforskares uppe- hållstillstånd. En sådan bestämmelse bör därför inte genomföras i den nationella regleringen. 6.3.4Forskningsorgans ekonomiska åtagande för gästforskarens olagliga vistelse i landet Bedömning: En bestämmelse om att ålägga forskningsorgan ekonomiskt ansvar för offentliga kostnader föranledda av gästforskares olagliga vistelse i landet bör inte införas. Enligt den fakultativa artikeln 5.3 i gästforskardirektivet får medlemsstaterna begära ett skriftligt åtagande från forsknings- organet som innebär att om gästforskaren olagligen stannar kvar på den berörda medlemsstatens territorium skall forskningsorganet stå för återbetalningen av de kostnader för hans eller hennes vistelse och återresa som betalats av den medlemsstatens offentliga medel. Forskningsorganets ekonomiska ansvar skall upphöra senast efter det att mottagningsavtalet har löpt ut. Om en sådan regel införs ligger det nära till hands att utfärdandet av ett mottagningsavtal skulle ligga till grund för det ekonomiska åtagandet. Med stöd av mottagningsavtalet skulle behörig myndighet begära in ett skriftligt åtagande om ekonomiskt ansvar från forskningsorganet. Åtagandet skulle gälla från det att gästforskaren kommer till och upphöra vid utresan eller senast efter det att mottagningsavtalet har löpt ut. Ett åtagande av den här arten kan emellertid innebära en mycket stor ekonomisk risk för ett forskningsorgan. Åtagandet kan också komma att realiseras på grund av omständigheter som ligger utanför forskningsorganets kontroll om gästforskaren på eget initiativ väljer att kvarstanna olagligt i landet. Skulle denna reglering införas befarar utredningen att det leder till att många forskningsorgan avstår från att ta hit gästforskare. Istället för en ökad närvaro av forskare i landet är risken alltså påtaglig att aktuell reglering får motsatt effekt. Utredningen anser därför att detta villkor inte bör genomföras i svensk rätt. 6.4.1Forskare – en utvidgad personkrets Förslag: Direktivets definition av forskare medför att tredje- landsmedborgare med lämplig högskoleutbildning som ger tillträde till forskarutbildning skall kunna beviljas inresa och vistelse som forskare. Gästforskare som kommer till på stipendier eller som egenföretagare skall omfattas av bestämmelserna om ackreditering och mottagningsavtal. Förslaget innebär att en vidare krets av tredjelandsmedborgare än vad som gäller har möjlighet att komma hit för att arbeta med forskning. För de forskare som ges uppehålls- och arbetstillstånd inom ramen för internationellt utbyte uppställs som krav att de har doktorsexamen. Enligt gästforskardirektivets artikel 2 d) är forskare en tredjelandsmedborgare med lämplig högskoleexamen som ger tillträde till doktorandutbildning som väljs ut av ett forskningsorgan för att genomföra ett forskningsprojekt där ovan- nämnda examen normalt krävs. I fortsättningen är det alltså tillräckligt att vara behörig att påbörja forskarutbildning för att kategoriseras som forskare som kan få tillträde till arbete med forskningsprojekt i . Det förekommer att en del forskare kommer till på stipendier för att bedriva forskning. En sådan forskare har ingen anställning här i landet. Av kommissionens motiv för att införa krav på mottagningsavtal mellan forskningsorgan och forskare får anses framgå att avsikten är att även stipendieavtal skall omfattas av direktivets bestämmelser.3 En annan lösning skulle dessutom innebära att en särskild nationell reglering skulle behövas för ett fåtal personer. Utredningen anser att gästforskare som kommer hit 3 KOM [2004] 178 slutlig, , s. 7. på stipendieavtal skall omfattas av den reglering som föreslås, om inte motiven för ansökan kan kategoriseras som studier. Undantagna är exempelvis alltid studerande i den mening som avses i studerandedirektivet 2004/114/EG som ansöker om inresa i syfte att bedriva forskning och därigenom erhålla en doktorsexamen, artikel 3 andra punkten b) gästforskardirektivet. Den senare kategorin får istället ansöka om uppehållstillstånd för studerande. En fråga som uppkommer vid tillämpningen av reglerna för studerande respektive gästforskare är om en doktorand, som befinner sig här med uppehållstillstånd för studier, behöver mottagningsavtal om han eller hon får ett forskningsarbete här. Om uppehållstillståndet för studier är giltigt är doktoranden undantagen skyldigheten att ha arbetstillstånd. Något krav på mottagningsavtal torde inte föreligga i dessa fall. Löper uppehållstillståndet för studier ut krävs dock att mottagningsavtal ingås för att han eller hon skall kunna beviljas uppehållstillstånd för forskning. När det är fråga om forskning på stipendieavtal, som inte skall kategoriseras som studier, skall det av gästforskarens ansökan om uppehållstillstånd och av mottagningsavtalet med forsknings- organet framgå att syftet med vistelsen avser forskning på stipendier. Istället för anställningsavtal bifogas stipendieavtalet så att bl.a. kan pröva om försörjningskravet är uppfyllt. Gästforskardirektivet omfattar även forskare som kommer hit i egenskap av egenföretagare. Anlitas en egenföretagare för forskningsarbete här skall det avtal som upprättats med medkontrahenten bifogas mottagningsavtalet. 6.4.2Slopat krav på arbetstillstånd Förslag: Kravet på arbetstillstånd för det arbete som följer av forskningsuppdraget slopas för tredjelandsmedborgare vid inresa och vistelse i forskningssyfte. Istället utfärdas uppehålls- tillstånd för forskare som ger rätt till inresa, vistelse och det arbete som framgår av mottagningsavtalet. Undantaget från arbetstillstånd bör tas in i en ny 5 kap. 2 § elfte punkten UtlF. Gästforskardirektivets bestämmelser om möjligheten att begränsa omfattningen av undervisning som utförs inom ramen för forskningsuppdraget bör inte genomföras. Ett problem hos många medlemsländer har varit att gästforskare måste ansöka hos skilda myndigheter för att få visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd. Hanteringen har varit omständlig och har ansetts försvåra möjligheten för gästforskare att verka inom EU. Ett av huvudsyftena med gästforskardirektivet har därför varit att skapa ett förenklat förfarande bl.a. genom att få till stånd en s.k. one-stop shop hos myndigheterna när gästforskaren skall ansöka om inresa och vistelse för arbete. Lösningen som valts i gästforskardirektivet är att slopa kravet på arbetstillstånd. I har kraven på både uppehålls- och arbetstillstånd inte lett till några egentliga problem, eftersom delegerat rätten till samråd vid beslut om arbetstillstånd i merparten av de här fallen till . Vid en ansökan har således beviljat uppehålls- och arbetstillstånd . beviljas arbetstillstånd för gästforskare enligt bestämmelserna för anställningar som ingår som ett led i internationellt utbyte när vistelsen överstiger . Vid vistelse upp är gästforskare undantagna kravet på arbetstillstånd. Arbetstillstånden är begränsade till att avse anställning inom visst yrke hos en viss arbetsgivare.4 Arbets- tillståndets omfattning är annorlunda för familjemedlemmarna som följer med gästforskaren hit . För dessa personer beviljas arbetstillstånd som innefattar en generell rätt att arbeta. Som en jämförelse kan också nämnas utländska studenter som är undantagna kravet på arbetstillstånd. 4 Jfr prop. 1984/84:144 s. 62. Det kan ifrågasättas om inte gästforskarens uppehållstillstånd borde innefatta en motsvarande generell rätt att arbeta här. Majoriteten gästforskare lär dock komma hit för att arbeta heltid med sina forskningsarbeten. Intresset av extraarbeten hos denna grupp kan därför antas vara relativt litet. Ett något större intresse av extrainkomster kan däremot tänkas finnas hos det fåtal gästforskare som vistas här på stipendier. Man får också väga in att det kommer att råda konkurrens om dessa arbeten, t.ex. från personer som redan är bosatta här och utländska studenter. Sammantaget bedömer utredningen det som sannolikt att det skulle vara en liten andel av gästforskarna som skulle önska och få arbete, utöver det ordinarie forskningsuppdrag som de primärt kommer hit för. Man bör också väga in att en nödvändig förutsättning för att forskaren skall beviljas inresa och vistelse här är att han eller hon klarar sina levnadskostnader. Redan inkomsterna från detta forskningsarbete skall alltså ge en fullgod möjlighet för forskaren att klara sin egen försörjning. Därmed kan man se annorlunda på en forskares situation jämfört med en student, eftersom studenter ofta har ett mer påtagligt behov av extrainkomster för att klara sin egen försörjning. För att genomföra direktivets bestämmelser bedöms det vara en tillräcklig åtgärd att låta forskarens uppehållstillstånd endast omfatta det forskningsarbete som mottagningsavtalet avser. Utredningen stannar därför vid detta förslag. Önskar gästforskaren arbeta utanför sitt forskningsuppdrag behövs det således även i fortsättningen arbetstillstånd för det andra arbetet. Undantaget från kravet för arbetstillstånd för forskare bör tas in i 5 kap. 2 § tredje punkten UtlF. Bemyndigande för regeringen att meddela sådant undantag finns i 2 kap. 9 § UtlL. Utredningen har i denna fråga samrått med den parlamentariskt sammansatta (KAKI, Många forskningsarbeten, t.ex. vid universitet, är förenade med att forskaren har en viss undervisningsverksamhet på sin arbetsplats, och ibland som gästföreläsare. Sådan undervisning skall omfattas av forskarens uppehållstillstånd, artikel 11 första punkten gästforskardirektivet. Tjänster som uteslutande består av under- visning kan dock inte anses vara ett forskningsuppdrag, varför en sådan arbetstagare får söka uppehålls- och arbetstillstånd på annan grund än som forskare. I andra punkten samma artikel föreskrivs att medlemsländerna får fastställa ett högsta antal timmar eller dagar för undervisning. Utredningen har inte funnit några vägande skäl för en sådan inskränkning och anser att en sådan regel inte bör införas. Utformningen av uppehållstillstånd för forskare Hur uppehållstillstånd för forskare skall vara utformade framgår av rådets förordning 1030/2002/EG av om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredjeland. 6.4.3Allmänna villkor för uppehållstillstånd Översikt av villkoren för tillstånd till inresa och vistelse Villkoren som skall uppfyllas för att en tredjelandsmedborgare skall beviljas uppehållstillstånd som forskare framgår av artikel 7 i gästforskardirektivet. Kraven som anges där är att han eller hon skall visa upp en giltig resehandling, ett undertecknat mottagnings- avtal (och uppfylla de villkor som anges däri), vid behov uppvisa ett kostnadsåtagande från forskningsorganet, samt inte anses utgöra ett hot mot den allmänna ordningen och säkerheten eller folk- hälsan. Respektive villkor behandlas i nämnd ordning nedan. Förslag: Direktivet föranleder inga författningsändringar i fråga om kravet på giltig resehandling. I 2 kap. 1 § UtlL, samt 2 kap. och 4 kap. 23 § UtlF finns bestämmelser om krav på giltig resehandling (pass) för att inresa och vistelse skall kunna beviljas. Ytterligare bestämmelser om krav på giltig resehandling med anledning av direktivets genomförande behövs inte. Förekomsten av vissa allmänna regler i utlänningslagstiftningen får anses uppfylla några av de kriterier som uppställs i gästforskar- direktivet. Det är därför obehövligt att nu föreslå nya bestämmelser i dessa delar. De särskilda bestämmelser som utredningen föreslår utgör alltså inte en uttömmande uppräkning av de samtliga krav som uppställs för att en gästforskare och hans eller hennes familjemedlemmar skall beviljas uppehållstillstånd. Krav på mottagningsavtal och heltäckande sjukförsäkring – krav på ordnad bostad slopas Förslag: Mottagningsavtal utfärdat av ett ackrediterat forskningsorgan skall utgöra en del av underlaget för en tredjelandsmedborgares ansökan om inresa och vistelse i forskningssyfte. Kravet på att mottagningsavtalet skall utgöra underlag för forskarens ansökan om uppehållstillstånd bör tas in i en ny 4 kap. 7 a § UtlF. Kravet på ordnad bostad före inresa skall tas bort för gästforskare. Detta villkor ersätts av ett krav på att forskaren skall klara sina levnadskostnader och kostnader för att återresa. Krav på heltäckande sjukförsäkring som gäller i skall införas för gästforskare. Kravet på sjukförsäkring aktualiseras om gästforskaren ansöker om uppehållstillstånd än . Ett mottagningsavtal mellan forskaren och forskningsorganet skall uppvisas om vistelsen avses överstiga . Forsknings- organet som utfärdar mottagningsavtalet skall vara ackrediterat av . Att ett giltigt mottagningsavtal är ett av kraven för att bevilja en forskares ansökan om uppehållstillstånd bör tas in i en ny 4 kap. 7 a § UtlF. I mottagningsavtalet skall vissa uppgifter vara kontrollerade av forskningsorganet. Två av villkoren – kraven på att levnadskostnad- erna och kostnaderna för att återresa är täckta, samt uppvisande av en gällande sjukförsäkring – föranleder ändringar i gällande rätt. finns ett krav på att en bostad skall vara ordnad före inresan till om en utlänning ansöker om uppehållstillstånd för arbete (() riktlinjer vid bedömning av arbetstillstånd från , ärendenr. En längre gående kontroll än att bedöma att forskaren klarar sina levnadskostnader under vistelsen här får anses gå utöver de villkor som ställs på gästforskaren för att beviljas inresa och vistelse enligt gästforskardirektivet. Ett krav på att gästforskaren skall ha en bostad ordnad före inresan kan därmed Kostnaderna för boende beaktas dock indirekt genom kontrollen av att gästforskaren får inkomster som täcker levnadskostnaderna och kostnaderna för att återresa. AMS bör överväga om det finns skäl för att revidera riktlinjerna. Det slopade kravet på ordnad bostad kan vara en anledning. En annan kan vara att riktlinjerna avser bl.a. ett samrådsförfarande i frågan om beviljande av arbetstillstånd för utländska forskare. Enligt utredningens förslag kommer gästforskare inte längre att behöva arbetstillstånd för det forskningsarbete som de kommer hit för. Istället beviljas ett uppehållstillstånd för forskare som medger inresa, vistelse och rätt att bedriva det forskningsarbete som framgår av mottagningsavtalet. Beloppet för att täcka levnads- och återresekostnader skall enligt gästforskardirektivets artikel 6.2 b) motsvara åtminstone det minimibelopp som medlemsstaten har offentliggjort. I sker detta enligt de ovan nämnda riktlinjerna från AMS som föreskriver att lön och övriga anställningsvillkor skall motsvara lägst kollektivavtal eller vad som är praxis inom yrket och branschen. Riktlinjerna i denna del bör alltjämt vara tillämpliga. Förhållandet att gästforskaren klarar sina levnads- och återresekostnader skall framgå av mottagningsavtalet. Innan forskningsorganet utfärdar mottagningsavtalet skall det alltså tillse att dessa villkor är uppfyllda. Utredningen har i frågan om kravet på ordnad bostad samrått med (KAKI, N 2004:09). När det gäller kravet på sjukförsäkring uppställs i svensk rätt ett krav på sjukförsäkring i fråga om vissa utlänningar som är medborgare i en EES-stat eller i , 3 a kap. 8 § och 4 kap. 9 § UtlF. Alla personer som är folkbokförda i , oavsett medborgarskap, har emellertid tillgång till hälso- och sjukvård samt tandvård. Utlänningar som kommer hit som gästforskare och som beviljas uppehållstillstånd än skall inte folkbokföras och landstingens skyldighet är i sådant fall begränsad till omedelbar vård. I mån av resurser erbjuder landstingen även annan vård för icke folkbokförda personer. Landstingen tar ofta ut en högre patientavgift för vård av dessa personer än för vård av den som är folkbokförd i landet. I enlighet med vad som föreskrivs i direktivet bör en regel införas om heltäckande sjukförsäkring för tredjelandsmedborgare som vistas i i forskningssyfte än . Kravet på en heltäckande sjukförsäkring kan uppfyllas antingen genom att sökanden visar att hemlandets sjukförsäkring (genom intyg eller tillämplig socialförsäkringskonvention) gäller under vistelsen här eller att han eller hon, alternativt arbetsgivaren, har tecknat en privat sjukförsäkring. Det viktiga är att försäkringen ger ett fullgott skydd i fråga om hälso- och sjukvård. Den ovan nämnda ettårsgränsen är föranledd av att gästforskaren skall folkbokföras i de fall uppehållstillstånd beviljas . Han eller hon omfattas då av skyldighet att tillhandahålla subventionerad hälso- och sjukvård. Något krav på att gästforskaren har en egen sjukförsäkring behöver inte uppställas i dessa fall. Uppgiften om att gästforskaren har en gällande sjukförsäkring skall framgå av mottagningsavtalet och eventuella bilagor. utgör underlag för gästforskarens ansökan om uppehållstillstånd. Bestämmelsen om kravet på sjukförsäkring kan tas in i den nya lagen (2007:000) om ackreditering av vissa forskningsorgan, m.m. Bedömning: Direktivets bestämmelse om att forskaren skall uppvisa ett kostnadsåtagande från forskningsorganet för att kunna beviljas inresa och vistelse bör inte genomföras. Utredningen har bedömt att forskningsorgan inte bör åläggas ett ekonomiskt åtagande för gästforskares olagliga vistelser i landet, se avsnitt 6.3.4. Följaktligen, bör inte heller ett uppvisande av ett sådant åtagande utgöra ett villkor för forskarens inresa och vistelse. Allmän ordning och säkerhet samt folkhälsa Förslag: En gästforskare skall kunna vägras uppehållstillstånd på den grunden att han eller hon kan antas utgöra ett hot mot allmän ordning och säkerhet eller folkhälsa. I gästforskardirektivet föreskrivs i artikel 7 att medlemsstaterna skall kontrollera att gästforskaren inte bedöms utgöra ett hot mot den allmänna ordningen och säkerheten eller folkhälsan. Uttryckssättet allmän ordning och säkerhet förekommer i EG-rätten. I har slagit fast att begreppet allmän ordning och säkerhet inte får definieras nationellt, utan begreppet har en gemenskapsrättslig innebörd.5 I senare rättspraxis har kraven höjts för när allmän ordning kan åberopas gentemot enskilda. Eventuella inskränkningar måste vara proportionerliga och, ytterst, nödvändiga för att värna det demokratiska samhällets intressen. I målet Rutili angavs att inskränkningar endast kunde medges om personerna ifråga utgjorde ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot mot den allmänna ordningen.6 I avgörandet Bouchereau uttalade domstolen att inskränkningar baserade på omsorgen om den allmänna ordningen förutsatte att det, utöver den störning av ordningen i samhället som varje lagöverträdelse innebär, också föreligger ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot som påverkar ett av samhällets grundläggande intressen.7 Domstolen har i senare rättsfall återupprepat kraven. Bestämmelser som uttryckligen anger att uppehållstillstånd kan vägras med hänsyn till allmän ordning har införts i nationell rätt i samband med genomförandet av rådsdirektiven /86/EG om rätt till familjeåterförening och 2003/109/EG om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare, se 5 kap. 17 § och 17 a § tredje punkten UtlL. För övriga skall vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd särskilt beaktas om den sökande gjort sig skyldig till brottslighet eller brottslighet i förening med annan misskötsamhet. För att genomföra gästforskardirektivet föreslås att det skall införas en bestämmelse som ger möjlighet att avslå en ansökan om uppehållstillstånd om gästforskaren bedöms utgöra ett hot mot allmän ordning eller säkerhet.