sou · GUB333 · 2007-01-01 00:00:00 — Undantag får härefter endast göras i särskilt angivna situationer, bl.a. om utvidgning till dessa fordon skulle medföra betydande negativa effekter för miljön eller administrativa kostnader på av de extra inkomsterna (artikel 7.2 c). En sammanställ- ning av vilka fordon som omfattas av regleringen enligt direktivets nya respektive nu gällande lydelse finns i tabell 7.1 nedan. 13Artikel 251 i EG-fördraget. 14Se rådets gemensamma ståndpunkt (9856/2005) och Europa- parlamentets lagstiftningsresolution (P6 TA-PROV(2005)0516). Även direktivets geografiska tillämpningsområde ändras. Direk- tivets bestämmelser skall tillämpas på vägtullar och vägavgifter som tas ut på hela eller delar av det transeuropeiska vägnätet. Medlems- staterna kan härutöver tillämpa vägtullar och vägavgifter på vägar utanför det transeuropeiska vägnätet under förutsättning att det sker i överensstämmelse med fördraget och inte leder till diskriminering av internationell trafik eller snedvridning av konkurrensen mellan olika aktörer. Vägtullar och vägavgifter kan också i överensstämmelse med fördraget tillämpas på andra fordon än de som omfattas av direktivets fordonsdefinition (artikel 7.1). Om en medlemsstat utnyttjar möjligheten att behålla eller införa vägtullar eller vägavgifter endast på delar av det transeuropeiska vägnätet får undantaget för övriga delar inte leda till någon diskriminering av internationell trafik (artikel 7.1a). Förbudet mot att ta ut vägtull och vägavgift på en fordonskategori för användandet av ett och samma vägavsnitt kvarstår. Det är endast tillåtet för användandet av broar, tunnlar och bergspass (artikel 7.3). En möjlighet har införts för medlemsstaterna att under vissa förutsättningar tillämpa rabatter eller reduktioner för frekventa användare (artikel 7.4b). Bestämmelsen om de maximala vägavgiftssatserna kvarstår oförändrad (artikel 7.7), men beloppen justeras uppåt och en ökad differentiering införs genom en ändring av bilaga II till direktivet. Den nya maximinivån per dag är för samtliga fordonskategorier. I eurovinjettdirektivets nya lydelse finns en relativt omfattande reglering om hur vägtullar skall bestämmas. Vägtullarna skall enligt artikel 7.9 endast grundas på principen om täckning av infra- strukturkostnader. Särskilt de viktade genomsnittliga vägtullarna skall vara avpassade efter kostnaderna för uppbyggnad, drift, underhåll och utveckling av det berörda infrastrukturnätet. Hänsyn får även tas till avkastning på kapital eller vinstmarginal som grundar sig på marknadsvillkoren. Viktad genomsnittlig vägtull definieras som de totala intäkter som genereras av vägtullar delat med antalet fordonskilometer som tillryggalagts på ett givet vägnät som är belagt med tullavgifter . Både intäkter och fordonskilometer skall beräknas för de fordon som omfattas av vägtullar (artikel 2 ba). Med hänsyn till infrastrukturkostnaderna skall medlemsstaterna fastställa de viktade genomsnittliga vägtullnivåerna på den berörda vägnätsinfrastrukturen eller på en tydligt angiven del av detta vägnät. Kostnaderna skall vara hänförliga till vägnätet eller den del av vägnätet och till de fordon för vilka vägtullar uppbärs. Medlems- staterna får välja att inte återvinna eller att återvinna endast en procentandel av dessa kostnader genom tullavgifter (artikel 7a.1). I en bilaga till direktivet finns grundläggande beräknings- principer som skall användas när kostnaderna beräknas för vägtullsystem som införs efter det att direktivet trätt i kraft. För vägtullsystem som införts tidigare och för koncessionerade vägtullar finns särskilda regler (artikel 7a.3). Medlemsstaterna får under vissa förutsättningar variera vägtull- satserna för att t.ex. bekämpa miljöskador, undanröja överbelast- ning eller främja trafiksäkerheten. Det finns vidare möjligheter att variera vägtullsatserna beroende på EURO-utsläppsklass inbegripet partikel- och NOx-nivåerna, tidpunkt , typ av dag eller årstid. måste medlemsstaterna som huvudregel variera vägtullsatserna med avseende på EURO-utsläppsklass inbegripet partikel- och NOx-nivåerna (artikel 7.10). Det är medlemsstaterna som skall besluta hur inkomsterna skall utnyttjas. För att trygga utvecklingen av transportnätet i dess helhet bör inkomsterna från avgifterna komma transportsektorn till godo och användas för att få hela trafiksystemet att fungera optimalt (artikel 9.2). Direktivet hindrar inte medlemsstaterna från att på ett icke- diskriminerande sätt tillämpa parkeringsavgifter och särskilda avgifter för stadstrafik (artikel 9.1). Det hindrar inte heller medlemsstaterna att på ett icke-diskriminerande sätt tillämpa avgifter som är särskilt utformade för att motverka tids- och plats- relaterad trafiköverbelastning eller miljöeffekter. Avsikten är att sistnämnda avgifter skall tillämpas på vägar särskilt i stadsområden. De får tillämpas också på vägar som ingår i det transeuropeiska vägnätet och som korsar ett stadsområde (artikel 9.1a). Senast efter det att direktivet trätt i kraft skall kommissionen ta fram en modell för beräkning av externa kostnader som skall ligga till grund för framtida beräkningar av infrastrukturavgifter. Modellen skall åtföljas av en konsekvens- analys av internaliseringen av de externa kostnaderna för samtliga transportmedel och en strategi för ett stegvis genomförande av denna modell. I förekommande fall skall även ett förslag om ytterligare översyn av direktivet läggas fram (artikel 11). Rättslig reglering SOU 2006:33 Fordon som omfattas av eurovinjettdirektivet Faller inom direktivets tillämpningsområde. Direktivets regler skall tillämpas. >3,5 – Omfattas inte av direk- system är tillåtna. dock inte omfatta fordon mellan 3,5 och . om det inte finns Omfattas inte av direktivets regler. Nationella vägtull- och vägavgiftssystem är De flesta EU-medlemsstater som har infört elektroniska vägtull- system använder mikrovågsteknik för korta avstånd med frekvenser runt 5,8 GHz. Systemen är dock inte helt kompatibla. Genom det så kallade EFC-direktivet15 (Electronic Fee Collection) togs ett steg mot driftskompatibilitet mellan elektro- niska vägtullsystem i gemenskapen. Direktivet skall tillämpas på vägtullsystem med system för elektronisk inkassering av vägtullar, dock inte på elektroniska vägtullsystem där utrustning inte behöver installeras i fordon. Det finns vidare ett undantag för små, rent lokala vägtullsystem för vilka kostnaderna för att uppfylla kraven i direktivet inte står i proportion till fördelarna (artikel 1.1 och 1.2). Ett europeiskt system för elektroniska vägtullar skall inrättas som komplement till medlemsstaternas nationella system. Härigenom skall driftskompatibilitet säkerställas i hela gemen- skapen för användarna mellan de elektroniska vägtullsystem som medlemsstaterna redan har inrättat och de system som kommer att införas inom ramen för direktivet (artikel 1.3). 15 och rådets direktiv /52/EG av om drifts- kompatibilitet mellan elektroniska vägtullsystem i gemenskapen. Satellitbaserad positionsbestämning, mobilkommunikation enligt GSM/GPRS-standarden och 5,8 GHz mikrovågor är de tekniker som skall tillämpas i alla nya elektroniska vägtullsystem som tas i drift (artikel 2.1). För nya vägtullsystem rekommenderas att satellitbaserad positions- bestämning och mobilkommunikation enligt GSM/GPRS- standarden används (artikel 2.3). Det europeiska systemet för elektroniska vägtullar skall bygga på de tre ovannämnda tekniska lösningarna. Systemet skall omfatta allt vägnät i gemenskapen där det på elektronisk väg tas ut vägtullar eller avgifter för användning. Alla operatörer och utfärdande organ skall ha möjlighet att tillhandahålla tjänsten. Kunderna skall bara behöva ett abonnemangskontrakt för att få tillgång till tjänsten i hela infrastrukturområdet. Beslut om definitionen av systemet skall fattas av kommissionen. När kommissionen har fattat beslut skall de medlemsstater som har nationella elektroniska vägtullsystem se till att operatörerna eller de utfärdande organen ger kunderna till- gång till det europeiska systemet (artikel 3–4). Kommissionen väntas presentera vilka tekniska krav som skall ställas på systemen. Beslut om definitionen av systemet kommer dock inte att fattas förrän i ett senare skede. En optimistisk prognos är att implementeringen av systemet kan inledas . 7.5Vad innebär eurovinjettdirektivet och vinjett- samarbetet för våra möjligheter att införa vägtullar och vägavgifter? I detta avsnitt diskuteras vilken betydelse eurovinjettdirektivet och vinjettsamarbetet har för möjligheterna att införa nya former av vägtullar och vägavgifter i . Eurovinjetten som tar ut enligt lagen om vägavgift för vissa tunga fordon är med eurovinjettdirektivets terminologi en vägavgift. Vägavgiften är bestämd till den maximala nivån enligt direktivets nuvarande lydelse. skall enligt det avtal som ligger till grund för vinjettsamarbetet, ta ut avgift för användning av motorvägar.16 Det är därför inte möjligt att ha ett separat avgifts- 16 Endast motorvägar som leder till eller från en gränsövergång till en medlemsstat där gemensam avgift inte uppbärs får enligt visst förfarande befrias från avgift mellan gräns- passagen och närmast belägna påfart eller avfart till det vägnät som får användas gratis, (artikel 3.1 i vinjettavtalet). eller tullsystem som innefattar tunga lastbilar för en eller ett fåtal motorvägar som vi deltar i vinjettsamarbetet. Endast för broar, tunnlar och bergspass är vägtullar tillåtna på vägnät där väg- avgifter tas ut. Vägtull kan således, med nu nämnda undantag, inte tas ut av tunga lastbilar för vägar som omfattas av eurovinjett- systemet. Vinjettsamarbetet kommer med all sannolikhet att drivas vidare under ett flertal år eftersom och övriga länder som deltar i samarbetet inte har några färdigutvecklade alternativa system att ta i drift. Länderna som deltar i vinjettsamarbetet kan avtala om en höjning av eurovinjetten till de nya maximinivåerna enligt direktivets nya lydelse. omfattar eurovinjetten fordon med totalvikt på som är avsedda uteslutande för gods- transport på väg. Senast måste systemet, om inte skäl för undantag enligt artikel 7.2 c i direktivet kan åberopas, utökas till att även omfatta fordon över . Det ändrade direktivet medger att delar av det transeuropeiska vägnätet undantas från vägavgiftssystem. Om det också är tillåtet att införa vägtull på en vägsträcka som undantas från ett vägavgiftssystem är däremot mer osäkert. Hur direktivet bör tolkas i det avseendet har dock enligt vår mening ingen avgörande betydelse för möjligheter att undanta en vägsträcka från eurovinjetten och i stället införa vägtull där. Vår bedömning är att vinjettsamarbetet även fortsättningsvis kommer att förhindra sådana system. För att vinjettsamarbetet inte skall mista sin betydelse måste ett enhetligt system eftersträvas där de viktigaste vägarna omfattas. Ett rimligt antagande är därför att det inte heller , i vart fall inte på motorvägarna, kommer att vara möjligt att vid sidan av eurovinjetten införa vägtullsystem som omfattar tunga lastbilar. Undantagen kommer, liksom , att vara broar, tunnlar och bergspass. Varken det nu gällande direktivet, det ändrade direktivet eller avtalet om vinjettsamarbetet hindrar att inför vägtullar och vägavgifter för fordon som faller utanför direktivets fordons- definition. Det innebär enligt den nuvarande lydelsen att fordon med en högsta tillåten bruttovikt under kan omfattas av ett nationellt system. I och med att fordonsdefinitionen i direktivet utvidgas minskar utrymmet för nationella system till fordon med högsta tillåten bruttovikt om eller lägre. Den möjlighet att behålla och införa vägtullar och vägavgifter endast för fordon med en högsta tillåten lastvikt på som enligt direktivets nya lydelse gäller t.o.m. har enligt vår bedömning ingen betydelse för utrymmet att vid sidan av eurovinjetten införa vägtullar. En vägtull som tillämpas på fordon över omfattas nämligen av direktivets bestämmelser och ett vägtullsystem som inte också omfattar fordon från är inte tillåtet. När direk- tivets nya lydelse trätt i kraft är utrymmet för att införa vägtull och vägavgift vid sidan av eurovinjetten således begränsat till fordon med högsta tillåten bruttovikt om eller lägre. Liksom tidigare gäller begränsningarna endast fordon som är avsedda eller används uteslutande för godstransporter på väg, det vill säga lastbilar. Om beslutar att upphöra med att ta ut gemensam vägavgift inom vårt territorium eller säger upp avtalet om vinjett- samarbetet får vi inte införa nationell periodlängdsberoende vägavgift för tunga lastbilar. Det är särskilt reglerat i avtalet om vinjettsamarbetet, vinjettavtalet.17 Vi kan däremot ersätta euro- vinjetten med vägtull. En vägtull får enligt eurovinjettdirektivets nya lydelse omfatta också vägar utanför det transeuropeiska vägnätet så länge det sker i överensstämmelse med fördraget och inte leder till diskriminering av internationell trafik eller snedvridning av konkurrensen mellan olika aktörer. 17 Artikel 17–18. 8Finansiering av vägar – en generell strategi En principiell utgångspunkt för svensk transportpolitik har varit att en samhällsekonomiskt riktig prissättning av transporterna bör tillämpas. Grunden är att priset har stor betydelse för transportkonsumtionen och att det endast genom en samhällsekonomiskt grundad prissättning är möjligt att åstad- komma en fri transportmarknad som kan förenas med ett ansvarstagande också för bl.a. miljön och trafiksäkerheten.1 Synen på kostnadsansvarets omfattning har dock varierat. Enligt trafikpolitiska beslut skulle de skatter och avgifter som tas ut som ersättning för utnyttjandet av trafikanläggningarna i princip utformas så att de utöver de samhällsekonomiska marginalkostna- derna även täcker de övriga kostnader som trafiken förorsakar samhället. Principen innebar full kostnadstäckning. De rörliga avgifterna skulle motsvara de kortsiktiga samhällsekonomiska marginalkostnaderna. I den utsträckning intäkterna från de rörliga avgifterna inte täcker de totala samhällsekonomiska kostnaderna skulle mellanskillnaden täckas med fasta avgifter. Kostnadsansvaret skulle utkrävas på så låg nivå som möjligt. Syftet var att förena en korrekt prissättning av enskilda transporter med incitament att höja den interna effektiviteten i planeringen av transportsystemet och ge dem som svarar för trafikanläggningarna skäl att hålla tillbaka kostnaderna. Genom transportpolitiska beslut ersattes principen om fullt kostnadsansvar av ett samhällsekonomiskt marginalkostnads- ansvar. Vid utformningen av de transportpolitiskt motiverade skatterna och avgifterna är utgångspunkten att de skall motsvara de samhällsekonomiska marginalkostnader som trafiken ger upphov till.2 Marginalkostnaden är den kostnad som uppstår till följd av att 1997/98:56 s. 41. Finansiering av vägar – en generell strategi ytterligare en enhet använder infrastrukturen. De marginal- kostnader som betalas av brukaren, t.ex. bränslekostnad, kallas interna marginalkostnader. Marginalkostnader som inte betalas direkt av brukaren kallas externa marginalkostnader. Det kan bl.a. vara fråga om trafikvolymberoende kostnader som är hänförliga till skador och slitage på trafikanläggningar, buller och vibrationer, utsläpp av miljö- och hälsoskadliga ämnen, olyckor och tids- förluster.3 Den förändrade inställningen till kostnadsansvarets omfattning motiverades med att det saknades förutsättningar för att utkräva ett fullt kostnadsansvar på ett ändamålsenligt sätt. Regeringen konstaterade att det ofta är svårt att bestämma vilka som drar nytta av en investering och att det därför är svårt att bryta ned kostnads- ansvaret till projektnivå. I praktiken hade kostnadsansvaret, med några få undantag, kommit att läggas på trafikslagsnivå. Resultatet blir ett kollektivt betalningsansvar för trafikanläggningarna på trafikslagsnivå vilket inte ansågs vara samhällsekonomiskt effektivt.4 I propositionen Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transport- system5 förordas en utvecklad tillämpning av kostnadsansvaret på såväl nationell som internationell nivå som ett viktigt medel i utvecklingen mot ett effektivt och långsiktigt hållbart transport- system. Fokus bör enligt propositionen ligga på att åstadkomma ökad differentiering av avgifter för att bidra till utveckling av ett långsiktigt hållbart transportsystem.6 Steg som tagits i denna riktning är lagen (2004:629) om trängsel- skatt och förslag om kilometerskatt för tung trafik. Regeringen anför i propositionen Moderna transporter7 att inriktningen mot ökad differentiering bör fortsätta att gälla. Enligt regeringen är det väsentligt att beskattning och avgiftssättning så långt möjligt baseras på marginalkostnadsprincipen. Vid tillämpningen av kostnadsansvaret kan emellertid internationella beroenden och gränsöverskridande externa effekter behöva analyseras och beaktas. Detta får dock enligt regeringen inte innebära en lägre grad av måluppfyllelse när det gäller 2001/02:20. 2005/06:160. Finansiering av vägar – en generell strategi miljökvalitetsmålen och dess delmål eller det transportpolitiska etappmålet om utsläpp av växthusgaser.8 Något fullt kostnadsansvar gäller således inte längre för trafiken. Den gällande principen om marginalkostnadsansvar innebär att de samlade intäkterna från trafiken inte nödvändigtvis överens- stämmer med de kostnader som trafiken orsakar samhället. Hur den finansiering av infrastrukturen som inte kan uppnås genom marginalkostnadstäckning bör ske behandlas i avsnitt 8.6. Även inom EU pågår en diskussion om trafikens kostnadsansvar. I vitboken transportpolitiken : Vägval inför framtiden9 betonas behovet av en effektiv och rättvis prissättning av transporterna. 8.2Vad skall intäkterna från trafiken användas till? I föregående avsnitt redogörs för den principiella inställningen till trafikens kostnadsansvar. En anslutande fråga är vad intäkterna från trafiken skall användas till och vem som skall besluta om använd- ningen. Exempel på önskvärda användningsområden som lyfts fram i debatten om vägavgifter och vägtullar är finansiering av den avgiftsbelagda infrastrukturen, satsningar på kollektivtrafik eller annan infrastruktur. En central frågeställning är huruvida det är lämpligt att specialdestinera intäkter till viss verksamhet, så kallad öronmärkning. Så som trafikens kostnadsansvar och formerna för planering och finansiering av infrastruktur är utformade i finns det ingen direkt koppling mellan intäkterna från trafiken och finansie- ringen av väginfrastruktur. Förbindelserna över och är undantag där avgiftsfinansiering förutsatts när beslut om åtgärderna fattades och där avgiftsintäkterna används bl.a. för att återbetala de lån som finansierat byggena. bestämmer enligt 9 kap. 3 § regeringsformen genom budgetreglering till vilka belopp statsinkomsterna skall beräknas och anvisar anslag till angivna ändamål. Besluten tas upp i stats- budgeten. Av 9 kap. 2 § regeringsformen framgår dock att kan bestämma att statens medel skall tas i anspråk i annan ordning än genom budgetreglering, så kallad specialdestina- tion. I lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen) finns 9KOM(2001)370. Finansiering av vägar – en generell strategi den närmare regleringen av användningen av statens medel. Av 17 § budgetlagen framgår att statens inkomster och utgifter skall budgeteras och redovisas brutto på statsbudgeten. Budgetlagens bestämmelser innebär att såväl statliga skatter som myndigheters intäkter från tvingande avgifter i regel skall levereras in till statskassan och redovisas på statsbudgeten. Hur intäkterna skall användas avgörs av i budgetarbetet. Bruttoredovisningen anses ge en bra överblick över den statliga verksamheten. får härigenom möjlighet att prioritera mellan olika verksamheters behov. Möjligheten att specialdestinera intäkter från trängselskatt diskuterades i Stockholmsberedningens delbetänkande Trängsel- avgifter. Beredningen konstaterade att det inte finns någon statlig skatt som specialdestineras vid sidan av stats- budgeten. Metoden avvisades med motiveringen att det skulle kunna leda till krav på att ytterligare skatter specialdestineras, vilket skulle kunna leda till att de principer som bär upp statsbudgeten undergrävs. Vidare angavs att specialdestinering strider mot principer om att statens medel skall användas för de ändamål som bedöms ha högst prioritet.10 För tvingande avgifter finns det undantag från huvudprincipen att avgiften skall redovisas mot statsbudgetens inkomstsida. Skall inkomsterna i en verksamhet endast bidra till att täcka verksam- hetens utgifter, får utgifterna enligt 17 § budgetlagen redovisas netto på anslag. En verksamhet där statens kostnader helt skall täckas med verksamhetens intäkter skall enligt 18 § budgetlagen inte budgeteras och inte heller redovisas på anslag eller inkomst- titlar. Det är vanligt förekommande att myndigheten själv disponerar över tvingande avgifter. En förutsättning för att det skall vara möjligt är att det finns ett bemyndigande av riksdagen.11 Det pågår en utredning, (Fi 2005:11), som bl.a. skall se över frågan om avgiftsinkomster skall redovisas över statsbudgeten eller om de skall disponeras av myndigheterna.12 Det bör i detta sammanhang nämnas att trafiken är en skattebas med stor statsfinansiell betydelse. Att äga och använda fordon antas vara en tjänst med låg priskänslighet. Många regeringar använder därför drivmedels- och fordonsskatter för att ta in 10SOU 2003:61 s. 123 ff., jfr SOU 1998:169 s. 71. – Statens uttag av tvingande avgifter, , RiR 2004:17. Finansiering av vägar – en generell strategi intäkter till statskassan. I många länder uppgår intäkterna från vägrelaterade skatter och avgifter till av BNP. För del var andelen . utgör de medel som avsätts för investeringar i, och underhåll av vägnätet normalt endast en bråkdel av de samlade intäkterna från väghåll- ningen. användes i av intäkterna till utgifter för vägnätet. Vägsektorn används således som en källa för att ta in intäkter till också andra verksamheter i offentlig sektor. Detta är inte unikt för utan motsvarande förhållanden gäller i många andra europeiska länder.13 Som framgår av avsnitt 8.1 är utgångspunkten att de transport- politiskt motiverade skatterna och avgifterna skall motsvara de samhällsekonomiska marginalkostnader som trafiken ger upphov till. Syftet är att de som fattar beslut om att genomföra transporter skall få incitament att beakta alla kostnader som är relevanta för samhället. För att bedöma i hur stor utsträckning ett trafikslag, eller en undergrupp till ett trafikslag, bär de samhällsekonomiska marginalkostnader den ger upphov till kan internaliseringsgraden beräknas. Det innebär att summan av relevanta skatter och avgifter sätts i relation till de beräknade marginalkostnaderna. Det finns ett antal metodproblem som innebär att marginal- kostnadsberäkningar är svåra att göra. Det är t.ex. svårt att sätta ett värde på miljö och hälsa. Vidare varierar kostnaden för att färdas en kilometer på en väg såväl mellan olika fordon som och rum. pekar på att det inte är fråga om att sätta exakt rätt prislapp på transporter utan att använda skatter och avgifter på ett sätt som gör att transporterna tar ett större kost- nadsansvar. Värderingsproblemen behöver därför inte innebära oöverstigliga svårigheter att uppfylla kostnadsansvaret för vägtrafiken.14 Godstransportdelegationens slutsats är att det fortfarande råder osäkerheter beträffande beräkningen av skilda marginalkostnads- komponenter. Delegationen anser dock inte att osäkerheterna är så fundamentala att strävan efter marginalkostnadsprissättning bör 13Finansiering av vägväsendet – En internationell överblick, VTI, rapport s. 12 ff. Se även avsnitt 5.2 ovan. 14SOU 2004:63 s. 163 f. Finansiering av vägar – en generell strategi Däremot är det viktigt att osäkerheterna beaktas när avgiftssystem utvecklas.15 har på regeringens uppdrag redovisat beräkningar av trafikens externa effekter.