sou · GUB33 · 2007-01-01 00:00:00 — Stärkt konkurrenskraft och sysselsättning Slutbetänkande av för regional tillväxt SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Regeringen beslutade om direktiv till en sär- skild utredare med uppdrag att lämna förslag till en organisation för genomförande av EU:s sammanhållningspolitik m.m. inför den kommande programperioden –2013. Som särskild utredare förordnade regeringen generaldirektören . förordnades och förordnades som sekreterare i utred- ningen. Utredningen benämns för regional tillväxt (N 2005:01). beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till utredningen. Enligt detta skulle utredaren senast den 1 novem- ber 2005 lämna förslag till en organisation för genomförandet av EU:s sammanhållningspolitik m.m. i under program- perioden –2013. Förslaget skulle inkludera bl.a. personalpoli- tiska konsekvenser för närmast berörda befintliga myndigheter. Utredaren skulle slutredovisa uppdraget . Stärkt konkurrenskraft och sysselsättning i en ny geografi – en samlad förvaltning med politisk styrning, SOU 2005:93. har vi arbetat i nära kontakt och samråd med flertalet av de organisationer och myndigheter som berörs av orga- nisationsförslaget. En referensgrupp med tjänstemän inom har bidragit med fakta och synpunkter. För- handlingarna i EU inför den kommande programperioden har följts genom kontakter med representation i . Vi överlämnar härmed betänkandet, Stärkt konkurrenskraft och sysselsättning i hela landet – slutbetänkande (SOU 2006:3). I betänkandet följer vi upp och förtydligar förslagen i det tidigare delbetänkandet. Partnerskapets roll och ansvar behandlas, liksom frågor kring styrning och organisering av regional utvecklings- politik ur såväl ett förvaltnings- som ett utvecklingsperspektiv. Slutredovisningen omfattar två fristående rapporter som har utgjort viktiga underlag i vårt arbete: Svenska partnerskap – en översikt, SOU 2006:4 Organisering av regional utvecklingspolitik – balansera utveckling och förvaltning, SOU 2006:5 Tiden för arbetet med slutbetänkandet har varit alltför kort. Arbe- tet har påverkats av att det saknats tid till eftertanke, dialog och avstämningar med berörda parter! Utredningen avslutas härmed. Sammanfattning av förslagen .................................................. EU:s sammanhållningspolitik m.m......................................... Våra kommentarer till målbilden ............................................ Strategier och program i strukturfondsarbetet ...................... Program i det regionala utvecklingsarbetet i ............. Våra synpunkter i anslutning till program ............................. Processer i regionalt utvecklingsarbete .................................. Våra synpunkter på utvecklingsprocesserna .......................... Geografisk avgränsning av målprogram ................................. Allmänt om begreppet ............................................................. Partnerskapet i RTA och RTP................................................. EU och partnerskapet .............................................................. En kartläggning och analys ...................................................... Sammanfattning av iakttagelser i studien................................ Våra synpunkter och förslag.................................................... Det regionala utvecklingsansvaret........................................... och regeringens beslut.......................................... Decentraliseringen i praktiken ................................................ Administrativ och funktionell organisering ........................... Den länsvisa och regionala förvaltningen ............................... Samordning och samverkan med funktionella motiv............. Anslag för finansiering av ESF-projekt................................... Anslag för finansiering av ERUF-projekt .............................. Anslagen inför nästa programperiod....................................... Utgångspunkter för en ny samordnad organisation De viktigaste begreppen........................................................... En studie kring nätverksorienterad styrning .......................... Förslag till organisation för regional utveckling .................... Förslag till förvaltningsorganisation ....................................... Uppföljning av förslaget till förvaltningsorganisation ........ Myndighetens regionala enheter........................................... Strategier och program i färre och större regioner .............. Premiering av samordnade strategier.................................... Premiering av KSO som samarbetar..................................... Från beslut om små projekt till beslut om ramprogram...... KSO eller annat länsorgan som mellanhand för Särbehandling av vissa politikområden................................. Våra synpunkter och förslag ................................................. Våra synpunkter och förslag ................................................. Nationell samordning och nationellt partnerskap ............... Nationell samordning i relation till regionernas Fler motiv för nationell samordning..................................... Frågan om en nationell medelsreserv ................................... Det nationella partnerskapet ................................................. Uppföljning och utvärdering för ett lärande system ...... EU:s krav på utvärderingar.................................................... Våra synpunkter och förslag ................................................. Konsekvenser av förslagen......................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv ................................................ sammanhållningspolitik, m.m. ................................... Bilaga 2 Tilläggsdirektiv ................................................... Tilläggsdirektiv till Utredningen om organisation för genomförande av EU:s sammanhållningspolitik, m.m. (N2005:01)......................................................... Bilaga 3 Ett fingerat exempel på funktionellt samarbete....... Den allt överskuggande ambitionen med den organisation för strukturfonderna och den regionala utvecklingen som här föreslås för perioden –2013, är att den ska säkerställa politiskt ansvar och inflytande och leda till samordning av resurser som har betydelse för utvecklingen. EU:s riktlinjer för den kommande programperioden stödjer ambitionen. Kommissionens betoning av mer strategiskt och resultatinriktat arbete under kommande programperiod samt erfa- renheterna i av strukturfonderna , visar att det krävs stora förändringar i system och organisation. Sammanhållnings- politiken i EU bör, enligt kommissionen, reformeras för att uppnå ökad effektivitet, öppenhet och politiskt ansvar i arbetet. Ansvar ska delegeras till samarbetsparter regionalt och lokalt. Kommissio- nen föreslår att strukturfondsprogram och fonder ska komplettera varandra samt vara färre och mer koncentrerade. Endast Europeiska socialfonden och Europeiska regionala utvecklingsfonden blir kvar som strukturfonder. För svensk del kommer två mål att gälla, nämligen det sammanhållna målet Regional konkurrenskraft och sysselsättning samt målet Europeiskt territoriellt samarbete. Det är företag och enskilda människor som skapar utveckling och tillväxt. behöver fler lönsamma företag och varaktiga jobb och fler människor i arbete. Det generar ekonomiska resurser för samhällets välfärd och de offentliga åtagandena. Efter två första strukturfondsperioder kommer totalt ca att ha fördelats till mängder av projekt. Insatserna och verk- samheten har kännetecknats av fragmentisering och brist på prio- riteringar och fokus. Det har funnits alltför många små och kort- variga projekt. Utvärderingar visar att resultat av insatserna i form av tillväxt har varit litet. Lärandet har i stort sett uteblivit. har strukturfondsmedlen i stor utsträckning fördelats kompensatoriskt och med ett mycket begränsat inflytande av lokala, kommunala och regionala politiker. I hög grad styrs pro- gramutformning och projekturval i praktiken av riktlinjer från myndigheter. Det styrs också av möjligheterna till medfinansiering som också är i händerna på offentliga aktörer – i praktiken tjänste- män i myndigheter. I den nuvarande organisationen vittnar man om att politiska beslutsfattares uppgift i stor utsträckning varit att bevaka att medel fördelas enligt någon rättviseprincip. Det har lett till en kompensatorisk och geografiskt utsmetad fördelning. De politiska organisationerna runt om i landet har i mycket begränsad omfattning involverats i att diskutera hur utvecklings- arbetet ska bedrivas, vilka hinder som finns och vad som kan göras för att undanröja dessa. För att få igång en positiv och långsiktigt bestående regional utveckling krävs att både inriktning och innehåll i utvecklingsarbetet och metoderna för arbetet förändras. Sådana viktiga förändringar måste vara prioriterade och förankrade. Det kräver i sin tur att förändringsarbetet bedrivs processorienterat. En helt avgörande och nödvändig förutsättning för detta är att det politiska inflytandet säkras. De politiskt valda församlingarna måste ta ansvar för utveck- lingsarbetet, driva utvecklingsprocesserna och slutgiltigt prioritera de insatser som är viktigast att genomföra, dvs. besluta om insat- sernas fokus och kraftsamla kring detta. Hur det politiska inflytan- det ska organiseras är helt och hållet de politiska organisationernas sak att själva ta ställning till. ser det olika ut, beroende på skilda förutsättningar i olika delar av landet. Det finns redan etable- rade arenor i större regioner, t.ex. , och samt de länsvisa kommunala samverkansorganen. I kommer initiativ till utveckling och åtgärder för att lösa samhällsproblem ofta uppifrån. I gott syfte har offentliga aktörer, expertmyndigheterna, länsstyrelserna, universiteten eller andra, tagit på sig rollen att identifiera vad som bör göras. De som egent- ligen äger problemen får anpassa sig. Effekten av insatserna blir ofta klen. Ovanifrånperspektivet skapar passivitet och maktlöshet och sprider lätt inställningen att någon annan ska lösa proble- men. På centralt håll kan man också möta en misstro mot den regi- onala och lokala nivåns förmåga att driva ett ansvarsfullt utveck- lingsarbete. Men verkligheten måste styra förvaltningen – inte tvärt Och myndigheters motstånd mot en sådan anpassning är starkt. Utvecklingsprocesser ska bedrivas i partnerskap. Insatser ska vara fokuserade och politiskt förankrade. Processen måste utgå ifrån den lokala miljön där människor och företag är verksamma, alltså bedrivas i ett underifrånperspektiv. I en process med de politiska partierna, föreningslivet, företagarna, den sociala ekonomin m.fl. i partnerskap analyseras utgångsläget och diskuteras vilka insatser som är viktigast för att underlätta en positiv utveckling. Processen måste leda till en mycket tydlig fokusering. Den måste också leda till att de uppgifter som ska utföras, adresseras till rätt nivå och aktörer i kommunen, på länsnivån eller i andra regionala sam- verkanskonstellationer. I strategierna och programmen på den regionala nivån möter de lokala och kommunala perspektiven EU:s och det nationella perspektivet. I ett växelspel mellan de olika per- spektiven i strategier och program kan inte minst de horisontella målen integreras på alla nivåer, bättre än . Beslut om inriktningen av utvecklingsarbetet ska fattas öppet, i vanlig politisk ordning. Den organisation som föreslås, ska styras av de förtroendevalda i de regionala och kommunala politiska systemen. Merparten av insatser och samverkan sker inom länsgränserna. Men för att ge verklig effekt och nytta behövs sam- ordning av resurser och kraftsamling kring större strategiska insat- ser. Sådana insatser berör ofta andra eller större regioner än län. Strukturfondernas geografiska målprogram omfattar verksamheter som programlagts länsöverskridande. Om flera län väljer att samarbeta, bör det vara upp till de politiska organen att formera och samordna styrningen med utgångspunkt från de befintliga politiska strukturerna för styrning och förankring. Om samarbete inte kommer till stånd, är arenan de regionala självstyrel- seorganen eller de kommunala samverkansorganen i varje län. Huvudsaken är att utvecklingsarbetet har en politisk styrning av något slag. De politiska systemen och förvaltningen behöver inte tillhöra en och samma organisation men rollfördelningen måste vara tydlig. Organisationen ska ha en klar renodling av å ena sidan program- arbete och beslut på olika nivåer, å andra sidan förvaltnings- apparatens administration och det praktiska utförandet av insatser och projekt i programmen. Beslut om inriktning, strategi, fokus och program fattas helt och fullt ut av de politiska företrädarna. Politikerna ska också kunna ha det avgörande inflytandet över vilka projekt i programmen som ska få offentligt stöd, så att de politiska företrädarnas styrning och ansvar säkerställs. Bättre samordning av verksamheter och resurser är absolut nöd- vändig i nästa programperiod. I många sammanhang påtalas pro- blemen med de sektorsvis organiserade offentliga verksamheterna och den ineffektiva användning av resurser som detta leder till. Man upplever en förvirrande mångfald av politiska mål och pro- gram. Programmen lappar ofta över varandra och har ofta olika tidshorisont. Samordningen mellan strukturfondsprogrammen och med den regionala utvecklingspolitiken är liten eller ingen. För- valtningsapparaten är svåröverskådlig och splittrad och administra- tionen tungrodd. Enligt regeringens direktiv till utredningen är ett syfte med den organisation som utredningen föreslår att de olika insatserna för regional utveckling samordnas. De politikområden som nämns i direktiven är den nationella regionala utvecklingspolitiken, den europeiska sysselsättningsstrategin, I utredningen har en organisationsmodell för långtgående sam- ordning prioriterats framför modeller där de berörda politikområ- dena har lösare relation till varandra. Insatser med de omfattande finansiella resurser som totalt sett finns för utvecklingsarbete inom politikområdena, bör samordnas så långt möjligt för att uppnå bättre resultat än . Användningen av resurser måste bli effektivare och starkare fokuserad på målet ökad konkurrenskraft och sysselsättning. Samordningen är en förutsättning för att kunna få en helhetssyn på regional och lokal utveckling, allt i syfte att kraftsamla kring tillväxtfrågorna. Också landsbygdsutveckling bör betraktas som en självklar del av den regionala utvecklingen. Den sammanhållna organisation som föreslås, ska fungera från . Förslaget innebär att en ny förvaltnings- myndighet, till skillnad från den nuvarande uppsplittrade organisa- tionen, ska administrera ett bredare spektrum av frågor under det sammanhållna målet för konkurrenskraft och ökad sysselsättning. Målet förutsätter samarbete mellan arbetsmarknadspolitikens och den regionala utvecklingspolitikens olika förvaltningskulturer. Om dessa kulturer ska fungera väl tillsammans måste strategier och program tydligt visa hur insatser inom de båda politikområdena ska Annars riskerar man att stuprören består, både inom den nya myndigheten och i de verksamheter som den admini- strerar. Med en konkret genomförd samordning kommer stora ekono- miska och mänskliga resurser att användas så att fler arbetstillfällen skapas, fler jobb bevaras och fler människor kommer i arbete. Den politiska styrningen blir då allt viktigare. Det räcker inte längre att säga samordning – det måste ske i praktiken! Organisation och processer för utveckling och förvaltning Förslagen i utredningen innebär att resurserna för den regionala utvecklingspolitiken och strukturfonderna samordnas för att fler arbetstillfällen ska skapas och fler jobb bevaras. Att administrera utveckling genom myndigheter och förvalt- ningsbeslut ger inte tillräckliga resultat. Det behövs kompe- tenta och funktionellt inriktade nätverk som genererar idéer, systemutveckling och strategier för värdeskapande tillväxt. Vi vill därför lansera en systemsyn och ett samarbete i större regi- oner. Detta utgår ifrån funktionella samband för att kraftsamla kring verkliga behov och möjligheter till tillväxt och syssel- sättning, oavsett var de identifieras. Det kräver nya samar- betsmönster samt färre och större funktionella regioner. Strategier och program bör helst omfatta stora dynamiska insatsområden och utarbetas och beslutas av politiska organ som regionerna själva utser. De regionala strategierna och pro- grammen ligger till grund för regeringens beslut om fördelning av medelsramar till regionerna. Hur det politiska inflytandet ska organiseras är helt och hållet de politiska organisationernas sak att ta ställning till. Genom att ansvaret för beslut om regionernas prioriteringar åvilar ett politiskt organ kan det demokratiska inflytandet tryggas och frågan om ansvarsutkrävande tydliggöras. Vi anser att den politiskt styrda utvecklingsorganisationen är överordnad förvaltningsorganisationen. Vårt uppdrag har inte varit att närmare analysera och lämna för- slag till funktion och former för en ökad nationell samordning. Vi konstaterar dock att det på en rad områden finns behov av mer långtgående nationell samordning i partnerskap än och föreslår att frågorna ska utredas i särskild ordning. De politiskt styrda församlingar som har till uppgift att besluta om strategier, program och projekt på regional nivå kallar vi beslutsgrupper. Ansvaret mellan olika aktörers åtaganden (finansiella och övriga) behöver klargöras inför genomförandet av program. Det är upp till regionerna själva att avgöra hur överenskommelser och åtaganden ska regleras. Vi förordar att de KSO som samarbetar kring stora dynamiska insatser ska få del av länsanslaget så som gäller för de regi- onala självstyrelseorganen. Utan sådant samarbete bör nuva- rande fördelning av anslaget mellan länsstyrelser och KSO samt nuvarande förvaltning av anslaget i respektive myndighet bestå. I de fall två eller flera KSO samarbetar kan en gemensam besluts– grupp utses. Alternativt kan beslutsgruppen i ett län företräda konstallationen. Om en region som vill samarbeta utgörs av KSO respektive län där ansvarar för det regionala utvecklingsarbetet anser vi att det är upp till berörd region att själv finna former för hur man på bästa sätt organiserar sig. Exempelvis skulle man i länsstyrelselänen kunna stödja sig på någon form av politisk samordningsgrupp. Den regionala utvecklingspolitikens målbild är komplex. Vi föreslår att ambitionen Skapa förutsättningar för fler lönsamma företag och fler människor i arbete ska vägleda sektorspolitiska åtgärder i regionerna. De horisontella målen jämställdhet, integration och hållbar utveckling måste integreras i både framtagande och genom- förande av strategier och program. Det är angeläget att så långt möjligt förenkla programkomplexet. Det gäller såväl antalet program som strukturen och den åtgärds- hierarki som ingår. RUP och RTP bör vara länens huvud– dokument för strategier och program för regional utveckling. Enhetliga begrepp behöver etableras och programmens tids- horisonter samordnas. Detta bör ske möjligt inför nästa programperiod och i ett så auktoritativt sammanhang att de helst får genomslag i både EU-anknutna, nationella, regionala och kommunala program. Vi föreslår att strukturfondsprogram inför nästa program- period ska utarbetas på NUTS 1-nivå, alltså avse hela riket. Delprogram som är avgränsade till NUTS 2-regioner, kan behöva utarbetas för de fyra nordligaste länen som förefaller få möjligheter till mer generösa stöd. Partnerskap som begrepp är otydligt och appliceras på en mångfald av olika samverkanskonstellationer. Partnerskapet bör utgöra ett samlingsbegrepp som kan tillämpas på hela systemet av samverkande grupper med olika roller, uppgifter och ansvar. För de ingående grupperna rekommenderas funk– tionsbeskrivande benämningar, t.ex. samrådsgrupp, beslutsgrupp, referensgrupp. De nuvarande regionala kompetensråden behöver utvecklas för att få en mer framträdande roll i det regionala utvecklings- arbetet. Råden bör ha en expertroll med ett ökat inslag av bl.a. företrädare från näringslivet, arbetsmarknadens parter, univer- sitet och högskolor samt övriga utbildningsanordnare på olika nivåer. Råden bör på lämpligt sätt aktivt rådfrågas vid genomfö- randet av insatser som finansieras genom strukturfonderna. Övervakningskommittéer (ÖK) är förordningsstyrda för strukturfonderna. Behovet av stärkt nationell överblick mellan regionala insatser talar för inrättandet av gemensam ÖK för flera operativa program. ÖK har en otydlig profil. Därför anser vi att ÖK:s roll och sammansättning inför kommande strukturfondsperiod ska ses över. Vi anser att en statlig myndighet med regionala enheter ska svara för administrationen. Det är upp till den föreslagna myn- digheten att avgöra hur den interna organisationen lämpligen bör utformas. Myndigheten får tillsammans med länen formera de regionala enheternas förvaltningsområden. Vi anser att myndigheten måste ha en regional närvaro. Antalet enheter får konsekvenser för myndighetens effektivitet, service mot kunder och inte minst den egna personalen som inom nuvarande organisation är lokaliserad på många orter i landet. Effektivitet i förvaltningen måste vägas av mot behovet av till- gänglighet för andra regionala organ men även i förhållande till . Vi anser att det är naturligt att staten via myndigheten deltar som en aktör vid sidan av övriga parter i de regionala utveck- lingsprocesserna och bl.a. tillför kunskap om utvecklings- program i andra delar av landet. Relationen mellan utvecklingsorganisation och förvaltningsmyndighet Vi förordar en tydlig fördelning av roller och ansvar mellan ut- vecklings- respektive förvaltningsorganisationen. Inom utvecklingsorganisationen beslutas innehåll i program samt insatser och projekt för genomförande av program för regional utveckling. tar formella (effektuerande) beslut i egenskap av förvaltnings-/attesterande/utbetalande myndighet. Risken att förvaltningsmyndigheten omprövar det regionala beslutande organets ställningstaganden kan elimineras i den för– ordning som regeringen utfärdar med instruktion för myndig– heten. Instruktionen bör avgränsa myndighetens mandat gente– mot de regionala beslutande organen. Omprövning ska därmed endast kunna vara motiverad om ett ärende överträder regler i EU- eller nationell lagstiftning. Vi bedömer att anslagskonstruktionen för den ESF-finansie- rade verksamheten bör vara relativt enkel att anpassa till den kommande programperioden. Däremot kommer det s.k. läns- anslaget som är litet i många län, i sin nuvarande form inte kunna fungera som viktig statlig medfinansiering till strukturfonderna. Det har inte legat inom ramen för vårt uppdrag att analysera eller redovisa något mer detaljerat förslag avseende de statliga anslagen. Vi bedömer dock att anslagskonstruktionen får kon- sekvenser för den kommande förvaltningsorganisationens verk- samhet och därför behöver ses över. Vi föreslår att detta arbete prioriteras högt. Särbehandling av vissa politikområden Vår grundinställning är att processer och organisation för pro- gramarbete, genomförande och förvaltning bör vara enhetliga, oavsett region. Frågor som kräver nationella särlösningar, t.ex. för den samiska befolkningen, ö- eller skärgårdsbefolkningen, bör i princip vara integrerade i de regionala strategierna och programmen. Vi anser att särintressen kan behöva stöd av nationella special- program eller nationella riktlinjer för regionala program.