sou · GUB33 · 2007-01-01 00:00:00 — Beslutsgruppen får själv avgöra om man vill delegera mindre pro- jektbeslut till tjänstemän. Därutöver kommer beslutsgruppen (utskottet) fortlöpande följa och övervaka att de formella besluten i myndigheten följer intentionerna i strategier, program och pro- jekt. Enklast hade varit att föreslå en samlad central förvaltnings- myndighet men vi anser att myndigheten måste finnas nära de aktörer som den ska betjäna. Vi vill understryka att för- slaget om regional placering av myndighetens regionala enheter inte är liktydigt med geografiska avgränsningar för större regio- nala strategier och program. heter och regionala kontor genom organisationen för såväl ERUF som ESF. Vi ser därför behov av en fortsatt regional närvaro. Innovationssystem och kluster, företagande, sysselsättning och arbetsmarknader är inte länsindelade. I ett efterfrågestyrt arbete för utveckling av näringsliv och arbetsmarknad är indelningarna i kommuner och län oviktiga. Länsindelningen är däremot administ- rativt funktionell och behövs för att ange förvaltningens geogra- fiska område. Det ska inte kunna uppstå tvivel om vilket förvalt- ningsorgan som ansvarar för vad eller har agerat i något visst sam- manhang. Vi upprepar från delbetänkandet att det är upp till den före- slagna myndigheten att avgöra hur organisationen lämpligen bör utformas. Myndigheten får tillsammans med länen formera de regionala enheternas förvaltningsområden. I förslaget till enheter tog vi fasta på myndighetens behov av att ha regionkunskap. Även om myndigheten enbart skulle bestå av en central organisation, tror vi att man inom den skulle komma att utse regionansvariga enheter. Vi antar att man också skulle be- manna enheterna med tjänstemän med specialkunskaper om för- hållandena i olika delar av landet. Det har stor betydelse för kun- derna att bli bemött av personal som är förtrogen med deras vill- kor. Det kan också vara viktigt för programansvariga eller projekt- ägare att veta vart de ska vända sig för att få råd och support. Även om myndigheters service via Internet ökar så kommer, som vi ser det, personliga kontakter att kunna behövas för komplexa ärenden. En annan viktig faktor bakom förslaget är att tjänstemän med god kompetens är lokaliserade till orter över hela landet. Flertalet kommer att behöva ingå i den nya organisationen, men riskerar att förloras om myndighetens verksamhet koncent- reras till en ort. Med regionala enheter på ett antal orter underlättas omställningen och enheterna blir så pass stora att de kan bygga upp en fungerande arbetsorganisation, erfarenhetsutbyte, lärandepro- cesser m.m. I sammanhanget måste frågor om effektivitet i förvaltningen vägas av mot behovet av tillgänglighet för regionala organ men även för exempelvis Kommissionen. En decentralisering av administra- tionen i många led är svår att försvara utifrån krav på kostnads- effektivitet, eftersom många parallella system behöver byggas upp. Ett administrativt system med många nivåer tenderar även att bli alltför komplext och ökar därmed risken för att fel uppstår. Det ställer i sin tur krav på en mer omfattande kontroll. En organisation med ett stort antal regionala enheter försvårar styrning och sam- manhållning och tenderar att bli sårbar, bl.a. därför att antalet medarbetare per regional enhet blir litet. Strategier och program i färre och större regioner Vi ansluter oss till uppfattningarna i den studie som vi refererar i avsnitt 5.3. Där sägs att politiken inte längre ensam förmår lösa regionala utvecklingsproblem. Att administrera utveckling genom myndigheter och förvaltningsbeslut ger inte tillräckliga resultat. Inte minst EU:s nya mål kräver att strukturpolitiken och den regi- onala utvecklingspolitiken integreras, bl.a. i program och via part- nerskap. Det behövs kompetenta och funktionellt inriktade nät- verk som genererar idéer, systemutveckling och strategier för vär- deskapande och tillväxt. Men har det varit svårt att etablera uppgiftsdrivna organisationer i nätverk i den svenska förvaltnings- traditionen och sektoriserade politiken. Förvaltningen behöver kompletteras med en utvecklingsinriktad och styrande organisa- tion. I partnerskapsstudien beskrivs etablerade former för organise- ring av nätverksliknande samverkan. Tillväxtdelegationen hade exempel på funktionella nätverk för utveckling av innovations- system eller kluster. Det är bl.a. mot denna bakgrund som vi vill lansera en systemsyn och samarbete i större regioner som utgår ifrån funktionella sam- band. Funktionella system formerar sig enligt sin verksamhets- logik. Nätverk följer olika geografiska mönster beroende på inrikt- ningen av systemen. Vi vill se att regionalt utvecklingsarbete möjligt etableras för att kraftsamla kring verkliga behov och möjligheter till till- växt och sysselsättning i stora stråk, oavsett var de identifi- eras. Detta kräver nya samarbetsmönster och färre och större funktionella regioner. Premiering av samordnade strategier I nuvarande strukturfondsperiod är indelat i målområden som är större än de enskilda länen. I riktlinjerna till arbetet med Mål 1- och Mål 2-programmen angav regeringen att särskild tyngd borde läggas vid möjligheterna att bedriva länsöverskridande utvecklingsarbete. I programförslaget för regionen borde lämpliga insatsområden pekas ut och formerna för samarbete redovisas. Strukturfondsarbetet har efter hand inriktats på större projekt. Det finns exempel på storregionala, strategiska satsningar, men i de flesta fall har projekten och motiven för dem varit avgränsade till kommuner och län och saknat anknytning till något samordnande tema. Det är ofta kommuner och landsting som står för den natio- nella medfinansieringen till fonderna. Vårt intryck är att projekturvalet i praktiken i hög grad styrs av möjligheterna till medfinansiering. Både berörda tjänstemän och utvärderingar antyder att rättvisekriterier då också påverkar medelsbesluten. Har bidrag beslutats till projekt i en kommun, måste andra kommuner kompenseras på motsvarande sätt. Det lig- ger nära till hands att preliminärt och informellt dela upp medlen i länsvisa ramar. Vi anser att kravet på länen i första hand ska vara att identifiera strategiska utvecklingsteman i funktionellt samarbete, inte primärt att samarbetet ska etableras i en geografiskt sammanhållen region. är i princip hela landet ett målområde med mer enhetliga mål avseende konkurrenskraft och sysselsättning. Vi anser att programarbetet måste vara bättre anpassat till de krav och möjligheter som detta innebär. Premiering av KSO som samarbetar Vi föreslår att regeringen ska premiera de KSO som utvecklar sitt strategiska arbete. KSO ska tilldelas de utökade projektmedlen om man levererar en RUP/RTP som visar koncentration till ett fåtal teman i samarbete med andra län, och detta har motsvarigheter i samarbetslänen. I bilaga 3 har vi konstruerat ett fiktivt exempel för att förtydliga förslaget om regeringens premiering av KSO som arbetar med läns- övergripande strategiska insatsområden för bättre samordning. Vi bedömer alltså att det bör vara tämligen lätt att finna flera RUP/RTP med överensstämmande teman på nivån strategiska insatsområden. Däremot kan det visa sig att man i programmen valt olika inriktningar i de underliggande insatserna, åtgärderna och projekten. Vi anser att detta bör uppfordra till att samarbetslänen gör upp en arbetsfördelning på insats- eller projektnivå, som skulle kunna innebära att dubbelarbete undviks och vissa verksam- heter utförs av dem som har bäst förutsättningar. Detta är redan etablerat kommuner emellan, genom kommunsamverkan för kost- nadsbesparingar och effektivisering på en mängd olika områden. Strategier och program ska vara processade i ett underifrånpers- pektiv. Det betyder att innehållet ska ha substans och realism och vara politiskt förankrat. Vi förutsätter att berörda aktörer deltar i processen och gör åtaganden som innebär att delprojekt och akti- viteter kan sjösättas på olika nivåer, så snart medelsbeslut är klara. För de antagna strategierna och programmen ansvarar det regionala partnerskap som har antagit dem. Det regionala partnerskapet ska i vårt förslag ta ställning till strategiska insatser som innebär åtaganden för de deltagande par- terna, inklusive den statliga aktören/förvaltningsmyndigheten. Antagna strategier och program ska effektueras genom bl.a. medelsbeslut som fattas av parterna, enligt gällande ordningar. Det betyder att för strategiska insatsområden som engagerar privata, kommunala och statliga aktörer, fattar respektive huvudman beslut om pengar eller andra resursinsatser var för sig. Vi har under vårt arbete fått frågor om hur arbetet formeras i en större region om län som vill samarbeta utgörs av ett KSO respektive ett län där ansvarar för det regionala utvecklingsarbetet. Vi anser att det är upp till berörd region att själva finna former för hur man på bästa sätt organiserar sig. Exempelvis skulle man i län där har ansvaret, kunna stödja sig på någon form av politisk samordningsgrupp. De regionala självstyrelseorganen och Västra Göta- landsregionen har tilldelats av det s.k. länsanslaget. Medlen får användas till regional projektverksamhet och medfinan- siering av strukturfondsprojekt, för selektiva företagsstöd inom det nationella stödområdet och kommersiell service i glesbygd. Den återstående delen av anslaget disponerar i respektive län för uppgifter som avser horisontella mål i det regionala utveck- lingsarbetet samt samordning av statliga sektorsmyndigheters verk- samhet på länsplanet. KSO har tilldelats av länsanslaget för projektverk- samhet och medfinansiering av strukturfondsprojekt. Regionför- bundet i län och som är KSO, har, som enda undantag bland KSO-län, tilldelats av anslaget. För att stimulera till samarbete mellan flera län har vi föreslagit att regeringen ska premiera de län med KSO som önskar samarbeta för utveckling i en större region, t.ex. genom att för KSO med likalydande regionala strategier, överföra merparten av länsanslagen till dessa. Sådana insatser kan exempelvis göras i form av större gemensamma projekt. Vi anser att KSO utgör ett steg mot ett större regionalt ansvar. I KSO finns också grunden till det politiska inflytande i strategi- och programarbete som vi efterfrågar. Men vi ser framför allt och som förebilder för framtida former av politiskt ansvar och inflytande över utvecklingsfrågorna i regioner runt om i landet. Genom förslaget har vi velat inspirera KSO att anta ledarskapet för utvecklingsinsatser som kan bli mer långsiktigt tillväxt- och sysselsättningsskapande än vad flertalet strukturfonds- och regionalpolitiskt finansierade projekt har blivit . Mot bakgrund av vår åsikt att demokratiskt inflytande och poli- tisk förankring av utvecklingsfrågorna är absolut nödvändigt, anser vi att KSO måste ta på sig ett allt mer kvalificerat ledar- skap och ett större grepp om de regionala utvecklingsfrågorna. Vi har uppmärksammat att vårt förslag har ifrågasatts och inte upplevts som lockande. KSO har misstänkt att vårt förslag skulle medföra att man skulle förlora sin andel – i flertalet fall – av länsanslaget för regional utveckling, och därför avvisat vårt premieringsförslag. Vi förordar fortsatt en lösning som skulle innebära att de KSO som enar sig kring gemensamma tematiska insatser ska få överta länsanslaget motsvarande det förhållande som gäller för självstyrelseorganen. Utan sådant samarbete bör nuvarande för- delning av anslaget mellan länsstyrelser och KSO samt nuva- rande förvaltning av anslaget i respektive myndighet bestå. Från beslut om små projekt till beslut om ramprogram förekommer att genomförande av ramprogram delegeras till en s.k. intermediär eller mellanhand. Det innebär att en strukturfondsdelegation beslutar om en medelsram till mellan- handen. Denna blir programägare. Beslutet innebär dele- gering till mellanhanden/programägaren att inom medelsramen fördela resurser till projekt inom det insatsområde som program- met avser. Ramprogramägaren övertar genom delegationen hela ansvaret från förvaltningsmyndigheten och blir därmed slutlig stödmottagare enligt . Endast en myndighet eller annan offentlig aktör kan vara programägare. En ramprogramägare kan inte driva egna projekt inom ramprogrammet. En ansökan om stöd till underprojekt ska gå till programägaren som fattar beslut. Programägaren svarar för att projekten är fören- liga med ramprogrammet, gemenskapsreglerna och strukturfonds- programmet. Programägaren ansvarar också för att de förvalt- ningsmässiga kraven tillgodoses och att regler, föreskrifter och administrativa rutiner följs i projekten. Det innebär att svara för syfte, utförlig beskrivning av organisation och former för beslut, ansvarsfördelning mellan styrgrupp, beslutsgrupp och projektled- ning, mål och resultat, indikatorer, definierade målgrupper, urvals- kriterier, informationsupplägg avseende stöd från ramprogrammet, stödnivåer och regler, budget, kostnader och finansiering av ram- programmets administration, kontroll, uppföljning, utvärdering. Underprojekten ska redovisa till programägaren som ansvarar för kvaliteten på redovisningen. Varje underprojekt ska ha sin egen redovisning, som ska hållas tillgänglig, komplett och korrekt hos programägaren. Programägaren står för återbetalningen av eventu- ellt felaktigt utbetalda stöd. I alternativet storprojekt planerar och organiserar projektägaren uppläggningen av de underprojekt som ingår samt svarar för t.ex. upphandling av underentreprenörer. tar de formella besluten om stöd, ansvarar för utbetalningar, eko- nomisk redovisning m.m. Projektägaren för storprojektet kan själv driva delprojekt eller aktiviteter under ett storprojekt. KSO eller annat länsorgan som mellanhand för ramprogram I det fortsatta samrådet med olika intressenter efter delbetänkandet har vi fått inspel med en alternativ förvaltningsorganisation. Det alternativa förslaget innebär att ansvaret för genomförandeorgani- sationen skulle tilldelas regionerna själva och att en nationell myn- dighet skulle svara för utbetalning och kontroller. Såväl EU:s förslag till förordning som nationell lagstiftning tillåter att förvaltningsuppgifter anförtros annan än myndighet. Enligt regeringsformen får förvaltningsuppgift delegeras.3 Även om vi inte haft möjlighet att göra någon utförlig analys av ett sådant alternativ för organisering i detta fall, kan vi konstatera att det får långtgående konsekvenser. Med ansvaret för genom- förandet av operativa program i sin helhet följer ett vittomfattande ansvar gentemot förvaltningsmyndigheten för samtliga under- liggande projekt och inte minst, gentemot EU i form av det ansvar för återbetalning av felaktigt utbetalda medel som delegeringen medför. Vidare torde den organisationen medföra att förhållandet till kompliceras, eftersom det i realiteten skulle bli fråga om kontakter mellan kommissionen och 21 förvaltningsmyn- digheter, förutom den nationella myndigheten. KSO eller annat länsorgan måste alltså överta i stort sett allt administrativt ansvar, inklusive ansvaret för nuvarande personal. Dessutom medför den att förvaltningsorganisationen i praktiken kommunaliseras om ansvaret delegeras till KSO. I sammanhanget kan vi även referera till ett uppdrag Stats- kontoret genomfört på regeringens uppdrag i syfte att följa upp de statsbidrag som utgick åren 2002–2004 för att främja sam- verkan inom kommuner och landsting med en minskande befolk- ning.4 Här beskrivs även erfarenheter från några andra stödformer, bl.a. . I Statkontorets kontakter med de regio- nala kommunförbunden framkom att ansökningsförfarandet och redovisningen av EU-projekt bedöms som krävande och kommu- 4Statsbidrag till kommunala samverkansprojekt – en uppföljning, Statskontoret, 2005:23 nerna måste lägga ner betydande resurser på att administrera bidra- gen och projekten. Med hänvisning till argumenten ovan anser vi att en statlig myn- dighet ska svara för administrationen. 6.4Särbehandling av vissa politikområden Det finns många specialintressen och branscher vars företrädare anser att utvecklingsfrågor inom deras områden bör särbehandlas i program och organisation. Vi berörde vår syn på hanteringen av särintressen i utvecklingsorganisationen och programarbetet redan i delbetänkandet. kommer strukturfondsmålet att syfta till att stärka konkurrenskraft och sys- selsättning samt avse hela landet. De operativa programmen bör dock hantera att det råder skilda utvecklingsförutsättningar och att det kan finnas speciella intressen att beakta i olika regioner. Starka intressen bör kunna hävda sig på sina egna meriter i det kommunala och regionala utvecklingsarbetet, särskilt om de har betydelse för måluppfyllelsen. Vår grundinställning är att processerna och organisationen för programarbete, genomförande och förvaltning bör vara enhet- liga, oavsett region. Specialfrågor bör vara integrerade i de regio- nala strategierna och programmen. Vi pekade på de nuvarande Mål 1-programmen som inrymmer utvecklingsfrågor för bl.a. landsbygd och sameland. Dessa program visar breda aspekter av regionernas utveckling, även om integra- tionen i programmen är ofullständig och förvaltningen för genomförandet är uppdelad på flera organ. Några organisationer som representerar särintressen har fram- fört till utredningen att man är orolig för att få en försvagad posi- tion . Trots grundinställningen sympati- serar vi med uppfattning att vissa frågor bör uppmärksammas i sär- skild ordning. Det kan gälla intressen som i någon mening är unika och angelägna, men som av olika anledningar har svårt att göra sig hörda. Vissa sådana intressen har stöd i EU-politiken, bl.a. frågor som berör minoritetsfolk med unik kultur i medlemsländerna. gäller det den samiska befolkningen, för vilken bl. a. den nationellt inskrivna juridiska rätten till markanvändning är unik. Befolkningen i skärgården och på öarna lever också under speciella villkor, särskilt om öarna saknar fast landförbindelse. Befolkningen på de små och geografiskt spridda öarna är oftast fåtalig och kan ha svårt att ens delta i de kommunala och regionala utvecklingsproces- serna. Vi anser att särintressen kan behöva stöd av nationella special- program eller nationella riktlinjer för regionala program. Regeringen bör i så fall ange vilka områden som ska särbe- handlas och vilka formerna ska vara för detta. Om åtgärder ska kunna finansieras med strukturfondsmedel, bör detta anges i den nationella strategiska referensramen. På två områden, nämligen landsbygds- och storstadspolitiken, för- bereds eller finns redan separata program och förvaltningsorgani- sation. Enligt vår uppfattning medför det att samordningen med strukturfondernas och den regionala utvecklingspolitikens program och förvaltning måste säkras i de redan etablerade systemen. LBU-programmet och Leader+ finansieras nationellt och genom . Den helt övervägande delen av utbetalning- arna, , är ersättningar till jordbrukare. Länssty- relserna handlägger ansökningar och fattar de formella stödbeslu- ten enligt föreskrifter. är utbe- talande myndighet. Regionernas/länens möjligheter att styra dessa stöd är mycket små. Investeringsstöd i jordbruk, trädgårdsnäring och rennäring, startstöd för unga brukare, förädlingsstöd, kompetensutveckling samt projektstöd för landsbygdens utveckling är också delar av LBU-programmet. De handläggs av länsstyrelsernas lantbruksen- heter, med undantag för förädlingsstödet som handläggs direkt av . tilldelar varje länsstyrelse medel för dessa stöd . kan inom vissa ramar anpassa utformningen till sina förutsättningar. ha en genomförandeplan som visar hur stöden samverkar och vilka mål man har satt upp för dem. Planerna revideras regelbundet. Dessa planers kvalitet varierar mellan länen. Inom den regionala utvecklingspolitiken finns stödformer som kan beröra landsbygden, bl.a. investeringsstöd och bidrag till före- tagsutveckling samt kommersiell service. I några län eftersträvas utökad samordning mellan landsbygds- och regional utvecklings- politik. I län prövas t.ex. att anknyta ett landsbygdsprogram till programmet för regional utveckling. Landsbygdsutveckling och regional utveckling i nästa programperiod EU:s riktlinjer för arbetet med LBU och utvecklingspolitiken (sammanhållningspolitiken) inför nästa period ger på flera punkter likartade signaler. Arbetet med utveckling inom sammanhållnings- politiken ska läggas upp på ett sätt som liknar det integrerade arbete med konkurrenskraft, miljö, livskvalitet och mångfald, som förordas för LBU. I båda sammanhangen understryks partnerska- pens roll. Leader+ framhålls som en förebild och Leaderliknande strukturer kommer att införas i programmet . Särskilda LAG-grupper föreslås bli beslutsorgan. Som exempel på insatsom- råden som kräver samordning för att satsningar ska bli verknings- fulla, nämns för båda politikområdena infrastruktur, transporter och IKT5. Vidare talas om att områdena måste komplettera var- andra och att synergieffekter måste tillvaratas. Medlemsstaterna bör därför sörja för överensstämmelse och samordning av åtgärder inom varje givet område och verksamhet som ska finansieras av de olika fonderna. Enligt riktlinjerna ska samordningen mellan poli- tikområdena och avgränsningen mellan åtgärder inom områdena fastställas i den nationella strategin. I ett delbetänkande har diskuterat den framtida organisationen av landsbygdsprogrammet.6 En viktig aspekt är, enligt kommittén, hur programmet organiseras nationellt och regionalt samt i relation till andra politikområden, bl.a. den regionala utvecklingspolitiken. Kommittén pekar på att lands- bygdsprogrammet i stort sett saknar möjligheter till regionala anpassningar och prioriteringar. Kommittén föreslog bl.a. att stöd ska kunna ges till diversifiering av verksamheter på lands- 6Landsbygdskommittén, SOU 2005:36, På väg motEn hållbar landsbygdsutveckling bygden och att åtgärder ska avse en bredare målgrupp än lant- bruksföretagare.7 Åtgärder bör inriktas mot att allmänt stimulera lokalt entreprenörskap, företagande och lokalt utvecklingsarbete. Kommittén anser att det framtida programmet bör genomföras i partnerskap i nära samverkan med den regionala utvecklingspoliti- ken. Programmet bör samverka med och integreras i RUP. Flerta- let remissinstanser var positiva till dessa förslag. Några instanser ansåg att ändamålen borde få så stor medelsandel inom LBU att åtgärderna blir verkligt kraftfulla i samordning med insatser för näringsverksamhet, turism, kultur m.m. som finansieras via RTP. Kommittén avser att återkomma till frågan om organiseringen av programarbetet i sitt slutbetänkande. Våra synpunkter och förslag Eftersom vårt arbete avslutas långt innan ska redovisa sina slutgiltiga ståndpunkter och förslag, är slutsat- serna och förslagen här våra egna. Vi har samma synpunkt som tidigare, nämligen att man behöver rensa upp i den förvirrande mångfalden av mål, program och arbetsformer för genomförande. LBU-arbetet som helhet kan inte inordnas i RUP. Även om jordbruket har en stor roll i landsbyg- dens näringsstruktur, anser vi att förvaltningen av de stora stö- den, bör vara skild från genomförandet av RUP- och RTP-arbe- tet.8 Däremot anser vi att den del av LBU-programmet som avser diversifiering av verksamheter, stärkande av förutsättningarna för företagande m.m. på landsbygden (axel III) bör vara anknuten till RUP. Länens RUP bör visa hur de olika politikområdena och pro- grammen ska samverka för att synergieffekter ska uppnås. Insatser som programläggs i RTP respektive LBU - axel III, ska kunna ses som en helhet. Regionalpolitiskt företagsstöd ska t.ex. inte kunna lämnas till småföretag på landsbygden utan att detta är avstämt mot inriktningen av insatser enligt LBU. Stöd till kommersiell service bör på samma sätt korrespondera med satsningar på landsbygdsutveckling för övrigt. Stöden till landsbygdsutveckling i LBU, stöden i den regionala utvecklings- politiken och strukturfonderna bör komplettera varandra. 7Inom jordbrukspolitikens s.k. axel III