sou · GUB318 · 2007-01-01 00:00:00 — Med direkt tillgång avses den interna direktåtkomsten inom myndigheten. Begreppet har införts för att göra åtskillnad mellan just den interna tillgången och extern direktåtkomst från t.ex. andra myndigheter.5 Begränsningen att endast de som arbetar med ärendet får ha direkt tillgång till uppgifterna gäller även när uppgifter behandlas för att utreda eller beivra visst brott eller för internationellt tullsamarbete enligt 15 §. 2004/05:164 s. 71. 2004/05:164 s. 72. 2004/05:164 s. 73. Regler för behandling av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet Särskilda upplysningar (16 §) Om det inte klart framgår av sammanhanget att de uppgifter som behandlas om en person inte har som grund att personen är misstänkt för brott, skall en särskild upplysning om detta förhållande göras i anslutning till personuppgifterna. Vidare skall de personer som inte är skäligen misstänkta för att ha utövat allvarlig eller systematisk brottslig verksamhet förses med en upplysning om detta. Det kan t.ex. avse personer som endast är misstänkta för mindre allvarlig eller icke systematisk brottslig verksamhet. När uppgifter behandlas om en person som kan antas ha samband med brottslig verksamhet – antingen genom att själv utöva verksamheten eller genom sitt samröre med utövaren – skall en särskild upplysning i förekommande fall lämnas om vilken trovärdighet som tillmäts uppgiftslämnaren. Om möjligt skall också anges hur korrekt uppgiften är, dvs. om det är fråga om en obekräftad gissning eller ett belagt faktum.6 Behandling av uppgifter om kvarstående misstankar (17–18 §§) Om en förundersökning mot en person har lagts ned på grund av bristande bevisning, får uppgifter om brottsmisstanken behandlas för andra ändamål än arkivering endast om den misstänkte enligt förundersökningsledarens bedömning är skäligen misstänkt för brottet och uppgifterna behövs för att förundersök- ning skall kunna tas upp på nytt. Om åtal mot en person har lagts ned eller om denne genom lagakraftvunnen dom har frikänts, får uppgifter om brottsmiss- tanken behandlas för andra ändamål än arkivering endast om förundersökningen tas upp på nytt, eller för prövning av särskilt rättsmedel enligt 58 kap. . Uppgifter som får behandlas i tullbrottsdatabasen (19 §) Enligt 3 § lagen om behandling av uppgifter i brotts- bekämpande verksamhet skall det i brottsbekämpande verksamhet finnas en samling uppgifter och handlingar som med 2004/05:164 s. 77 f. Regler för behandling av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet SOU 2006:18 hjälp av automatiserad behandling används gemensamt i verksamheten (tullbrottsdatabas). förslag till reglering innebar att lagen delades in i tre kapitel. Härvid skedde en uppdelning mellan allmänna bestämmelser som i huvudsak var tillämpliga på all behandling av uppgifter som omfattas av lagen och särskilda bestämmelser som endast gällde automatiserad behandling av uppgifter och handlingar i en gemensam databas. Enligt utredningens mening måste det för finnas särskilda regelverk för sådan automatiserad behandling av personuppgifter som inte utgörs av t.ex. vanlig ordbehandling eller e-post- kommunikation och som inte är av helt tillfällig natur. De stora gemensamma uppgiftssamlingar hos statliga myndigheter som personregister och ärendehanteringssystem utgör innebär, enligt utredningen, på grund av såväl antalet personer som har tillgång till uppgifterna som de tekniska möjligheterna att söka i materialet och göra sammanställningar om registrerade personer, en påtaglig risk för otillbörliga intrång i enskildas personliga integritet. Den risken blir än större ju mer avancerade system som utvecklas. Utredningen ansåg därför att det från integritetssynpunkt fanns starka skäl för att skapa tydliga regler om vad som är tillåtet i fråga om sådan behandling. Däremot ansåg utredningen att det för resterande behandling av uppgifter var tillräckligt med ett enklare regelverk. Det gällde alltså sådan mer tillfällig behandling som sker för den enskilde tjänstemannens bruk eller som i vart fall är förbehållen avgränsade projektgrupper e.d. på ett sådant sätt att uppgifter inte kan sägas användas gemensamt i den brotts- bekämpande verksamheten.7 I den nya lagen om behandling av uppgifter i brotts- bekämpande verksamhet har lagstiftaren emellertid inte anammat den av föreslagna kapitelindelningen. Regeringen konstaterar att den författningsstruktur som utredningen valt förvisso stämmer överens med den som tillämpas i lagen (2001:185) om behandling av uppgifter i verksamhet, dvs. den lag som gäller för den fiskala verksamheten. Regeringen anser emellertid att det inom den brottsbekämpande verksamheten i högre grad än den fiskala finns behov av bestämmelser som är generellt tillämpliga på all behandling av 7 SOU 2002:113 s. 198 ff. Regler för behandling av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet Detta innebär att flertalet bestämmelser är generellt tillämpliga på alla typer av uppgiftsbehandling. Vissa tillkommande regler gäller emellertid endast för den särskilda form av automatiserad behandling av uppgifter och handlingar som utförs i en databas för gemensam användning i verksamheten, den s.k. tullbrottsdatabasen. Detta gäller vilka upp- gifter och handlingar som får behandlas i databasen, vilka myndig- heter som får ha direktåtkomst till uppgifter i tullbrottsdatabasen samt när uppgifter i databasen skall gallras. Övriga bestämmelser är generellt tillämpliga och gäller för all behandling av uppgifter. Lagstiftaren instämde således inte i utredningens bedömning att den behandling av uppgifter som faller utanför tullbrottsdatabasen endast skulle kunna omgärdas av ett enklare regelverk medan lagstiftningens fokus skulle ligga på regleringen av uppgifts- behandling inom ramen för tullbrottsdatabasen.8 I 19 § lagen om behandling av uppgifter i brotts- bekämpande verksamhet finns särskilda bestämmelser om vilka uppgifter som får behandlas i tullbrottsdatabasen. Paragrafen reglerar dels hanteringen i tullbrottsdatabasen av elektroniska handlingar, dels vilka kategorier av uppgifter som får behandlas i tullbrottsdatabasen under förutsättning att villkoren för behandling är uppfyllda. Till inkomna handlingar i ett ärende får behandlas i tullbrottsdatabasen oavsett innehåll och oavsett om de har kommit in i elektronisk form eller om det är pappershandlingar som har skannats in och lagrats. För handlingar som upprättats av i ett ärende gäller däremot samma begränsningar av innehållet i fråga om känsliga personuppgifter som för all annan behandling i brottsbekämpande verksamhet. Om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda får även vissa kategorier av uppgifter behandlas i tullbrottsdatabasen. Bland annat får grundläggande identitetsuppgifter om fysiska personer, mot- svarande uppgifter om juridiska personer, upplysningar om varifrån en uppgift kommer och om uppgiftslämnarens trovärdighet, de omständigheter som är anledningen till att uppgifter om en person behandlas samt särskilda fysiska kännetecken behandlas. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer kan meddela närmare föreskrifter om de uppgifter som får behandlas i 8 Jfr prop. 2004/05:164 s. 59. Regler för behandling av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet Härmed avses en precisering av vilka uppgifter som ingår i respektive uppgiftskategori. Sökbegränsningar (20–22 §§) Förutom innehåll i och åtkomst till register och databaser är frågan om på vilket sätt uppgifter kan sammanställas en av de viktigare från integritetssynpunkt. Lagen innehåller därför vissa begräns- ningar av vilka uppgifter som får användas som sökbegrepp. Enligt regeringens bedömning bör det inte vara möjligt att använda känsliga personuppgifter som sökbegrepp vid eftersökande av information inom ramen för brottsbekämpande verksamhet. Uppgifter som beskriver en person utseende bör dock alltid få användas som sökbegrepp. Det gäller signalements- uppgifter om t.ex. kroppsbyggnad, ansiktsform, hår- och hudfärg, klädsel och fysiska kännetecken såsom födelsemärken, saknade lemmar, blindhet eller tatueringar.9 Vidare finns en bestämmelse som hindrar att personuppgifter som direkt kan hänföras till en person, som namn, personnummer och samordningsnummer, används som sökbegrepp vid sökning efter uppgifter om personer som inte är misstänkta för brott eller för brottslig verksamhet. Bestämmelsen hindrar emellertid inte att en sökning sker avseende en annan än den misstänkte, om sökningen sker inom ramen för ett visst ärende eller i en viss handling. Slutligen finns en bestämmelse som tar sikte på sökning efter elektroniska handlingar. Enligt denna bestämmelse får vid sökning efter en handling som kommit in eller upprättats i ett ärende endast vissa uppgifter användas som sökbegrepp. Dessa sökbegrepp är uppgift om från vem handlingen har kommit in eller till vem den har expedierats, datum då handlingen kom in eller upprättades, diarienummer eller annan beteckning som har åsatts handlingen och i korthet vad handlingen rör. När väl en bestämd handling är identifierad med hjälp av dessa sökbegrepp gäller däremot inga andra begräsningar för sökning efter enskilda uppgifter i denna handling än att nämnda känsliga personuppgifter inte får användas. Regeringen anger som skäl för bestämmelserna att det inte bör vara möjligt att med hjälp av helt fri sökning göra samman- ställningar av uppgifter i elektroniska handlingar i ett ärende- 2004/05:164 s. 90. Regler för behandling av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet Beroende på de tekniska förutsättningarna skulle en sådan möjlighet kunna innebära att sammanställningar kan göras av samtliga förundersökningsärenden där den misstänkte har en viss nationalitet. För att ärendehanteringen skall kunna skötas på ett effektivt sätt är det dock enligt regeringen nödvändigt att handläggare ges möjlighet att söka efter enskilda handlingar, t.ex. med angivande av ärendebeteckning.10 Regeringen anser vidare att det i motsats till Tullbrottsdatautred- ningens förslag inte bör införas någon reglering med innebörd att uppgifter och handlingar som har överlämnats till arkivmyndighet får eftersökas utan begränsningar i fråga om sökbegrepp. Regeringen konstaterar att sökbegränsningarna inte är tillämpliga för uppgifter om avlidna personer. Regeringen finner vidare inte anledning att i detta sammanhang föreslå att det införs en sådan bestämmelse som föreslagits av utredningen och som för övrigt rör behandling av uppgifter hos arkivmyndigheter, inte Tullverket.11 Skattebrottsenheternas behandling av personuppgifter regleras av lagen (1999:90) om behandling av personuppgifter vid medverkan i brottsutredningar och förordningen (1999:105) med samma namn. Lagen gäller utöver personuppgifts- lagen och är tillämplig vid behandling av personuppgifter i verksamhet med att bedriva spaning och utredning i fråga om brott som avses i lagen (1997:1024) om medverkan i brottsutredningar samt med att förebygga sådana brott. har bl.a. rätt att föra underrättelseregister om syftet är att underlätta tillgången till allmänna uppgifter med anknytning till underrättelseverksamhet eller att ge underlag för beslut om särskilda undersökningar avseende allvarlig brottslig verksamhet. För att underrättelseregistret skall få innehålla uppgifter som kan hänföras till en enskild person krävs att uppgifterna ger anledning att anta att allvarlig brottslig verksamhet utövats eller kan komma att utövas och att den som avses med uppgifterna skäligen kan 2004/05:164 s. 91. 2004/05:164 s. 91 f. Regler för behandling av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet misstänkas för att ha utövat eller komma att utöva den allvarliga brottsliga verksamheten. För att personuppgifter skall få behandlas i underrättelse- verksamhet föreskrivs att en särskild undersökning avseende brott som avses i lagen om medverkan i brottsutredningar skall ha inletts och att det finns anledning att anta att allvarlig brottslighet har utövats eller kan komma att utövas. får ha direktåtkomst till underrättelseregistren. Härutöver får uppgifter lämnas ut till , en polismyndighet och endast om uppgifterna kan antas ha särskild betydelse för en pågående undersökning eller andra brottsbekämpande åtgärder. 8Kustbevakningens behov av informationshantering I våra direktiv uttalas att vi skall inventera samt sätta oss in i det arbete som bedrivs för att utveckla befintliga och inrätta nya register och databaser inom . Vi skall också utreda hur den nya tekniken påverkar arbetsmetoder och ta ställning till vilka åtgärder som bör vidtas för att förbättra informationsutbytet mellan och andra myndig- heter och organisationer. Här nämns särskilt de myndigheter som tillsammans med bedriver brottsbekämpande verksamhet. Slutligen skall vi lämna sådana förslag till författnings- reglering i lag som våra överväganden föranleder. För att närmare analysera behov av informa- tionshantering har vi genomfört en rad olika studiebesök hos såväl den centrala ledningen som ute hos regionerna. Under dessa studiebesök har många olika problem och behov relaterade till den gällande lagstiftningen diskuterats. Vi har också försökt kartlägga hur informationshantering bedrivs i praktiken och vilka ytterligare hjälpmedel som enligt vår mening behöver eller anser sig vara i behov av. Nedanstående beskrivningar av det behov av informations- hantering som föreligger inom baserar sig på de iakttagelser som vi har gjort under studiebesöken samt på de samtal vi fört med personal vid våra besök och fortlöpande under utredningens gång. Det finns dock anledning att framhålla att det enligt vår erfarenhet kan förekomma olika lokala varianter och rutiner som skiljer sig åt mellan de olika regionerna inom . Det är därför inte möjligt att ge en exakt och heltäckande bild av informationshanteringen inom Kustbevak- ningen, utan beskrivningen måste av nödvändighet bli av mer gene- rell karaktär. Rent allmänt kan sägas att , särskilt i den brottsbekämpande verksamheten, har ett stort behov av att snabbt kunna få tillgång till uppgifter från olika håll. efterlyser framför allt tillgång till polisens och tullens olika register, för att erhålla sådan förhandsinformation som möjliggör att Kust- bevakningens olika kontroll- och tillsynsinsatser kan genomföras effektivt. Även av rena säkerhetsskäl för den egna personalen, för att få en bättre vetskap av vilka kategorier av personer som tjänste- männen kan komma i kontakt med vid en insats, finns det behov av information, t.ex. från polisens misstanke- och belastningsregister. Våra slutsatser av nedanstående redovisning samt förslag om vilka åtgärder i författningshänseende som bör vidtas för att skall kunna uppfylla sina behov av informations- hantering presenteras närmare i kapitel 9–11. Där lämnar vi i samband med våra allmänna överväganden förslag till ny lagreg- lering av behandling av personuppgifter samt vissa kompletterande författningsförslag. 8.1Informationshantering i den egna verksamheten I kap. 5 beskrivs befintliga system för automati- serad behandling av personuppgifter och annan informations- hantering. Av denna beskrivning framgår att förekommande system är framtagna för att i första hand stödja den administrativa planeringen och uppföljningen av den egna verksamheten. Systemen används därmed bl.a. för att producera underlag för myndighetens redovisning av verksamheten i enlighet med regeringens i regleringsbrev uppställda återrapporteringskrav. Inom finns endast en mycket begränsad tillgång till stödsystem för strukturerad ärendebaserad informa- tionshantering och, utöver det s.k. rapportdiariet, ingen tillgång till stödsystem för den brottsutredande verksamheten. I den brotts- bekämpande verksamheten saknas således system för automatiserad ärendehantering och konkret utredarstöd via automatiserad uppgiftsbehandling. Vad som tillämpas är lokalt eller regionalt uppbyggda ordbehandlings- eller kalkylprogram som kompletteras med blankettstöd. System- och kommunikationslösningar för digital informationsöverföring till andra myndigheter saknas också. Avsaknad av ändamålsenligt teknikstöd medför att personupp- gifter, bl.a. av säkerhetsskäl, inte behandlas automatiserat och att nödvändig information därmed inte i tillräcklig utsträckning kan spridas inom myndigheten och till andra med samverkande myndigheter på annat sätt än i pappersform. Vidare är det vår erfarenhet att det ute hos enskilda handläggare råder en mycket stor osäkerhet om gällande regler och därmed förutsättningarna för att behandla personuppgifter. Denna osäker- het, i kombination med bristfälligt teknikstöd leder sammantaget till att tjänstemännen i stor utsträckning undviker att behandla personuppgifter automatiserat. Dessa förhållanden begränsar betydligt möjligheten till informationsutbyte inom den egna verk- samheten. I större utsträckning än vad som framstår som nöd- vändigt med hänsyn till gällande författningsreglering behandlas personuppgifter manuellt och förmedlas inom den egna verk- samheten i stor utsträckning via telefon och fax. De problem och behov av utveckling av möjligheterna till auto- matiserad informationsbehandling som här beskrivs är emellertid väl uppmärksammade inom . genomfördes en översyn av organisation och resurser för IT-stöd som föranlett vissa organisationsförändringar och förstärkningar avseende resurser. Som beskrivits i avsnitt 5.3 pågår en omfattande översyn av myndighetens system för informationsbehandling. Syftet med denna översyn är bl.a. att åstadkomma ett verksamhetsstöd med högre kvalitet och användarvänlighet i den ärendebaserade dokumenthanteringen och att förstärka informationssäkerheten. Projektet kan således förvän- tas leda till att utvecklade system för operativt verksamhetsstöd tas fram och att möjligheterna att utbyta information såväl inom myndigheten som med andra samverkande myndigheter härigenom förbättras. Sådana åtgärder krävs också med anledning av deltagande i RIF-samord- ningen med tillhörande principöverenskommelse om strukturerat elektroniskt informationsutbyte i ärendehanteringen byggt på för myndigheterna gemensamma begrepp. För att främja en nödvändig utveckling av nya tekniska system som kan tillämpas i operativa verksamhet föreslår vi en teknikneutral lagstiftning, som tar sikte på principiellt viktiga frågor men som så långt det är möjligt undviker detaljreglering. Genom våra författningsförlag omfattas vidare hela operativa verksamhet av samma lagstiftning och genom angivandet av tydliga ändamål klargörs för vilka syften personuppgifter får behandlas. Det är vår avsikt att härigenom underlätta för tillämparna att avgöra vilka behandlingar av uppgifter som är tillåtna och vilka förutsättningar som i övrigt gäller för informationshanteringen. Det ankommer på att som personuppgiftsansvarig utveckla system som med tillämpning av tillgängliga tekniska funktioner och i enlighet med gällande författningsreglering ger förutsättningar för en effektiv informa- tionsbehandling i myndighetens operativa verksamhet. Kustbevak- ningen måste också ta ansvar för information till och fortbildning av sin personal. 8.2Samverkan och informationsutbyte med andra myndigheter Som framgått ovan har vi enligt regeringens direktiv i uppgift att ta ställning till vilka åtgärder som bör vidtas för att förbättra informationsutbytet mellan och de svenska och utländska myndigheter och organisationer som samverkar med. I direktiven pekas särskilt på förhållandet till de andra myndigheter som i likhet med bedriver brottsbekämpande verksamhet. Vi skall beakta intresset av att regleringen av behandlingen av personuppgifter inom denna krets av myndigheter blir enhetlig. Det finns mot bakgrund härav anledning att särskilt beröra de problem med och behov av informationsutbyte som Kustbevak- ningen har när det gäller samverkan med övriga brottsbekämpande myndigheter. Det gäller såväl möjlighet att förmedla information till övriga brottsbekämpande myndigheter som myndighetens möjlighet att få åtkomst till uppgifter i t.ex. polisens register. Dessa frågor har berörts även i avsnitt 6.2. Det förekommer naturligtvis informationsutbyte mellan de brottsbekämpande myndigheterna och dessa har t.ex. tillgång till varandras databaser och register i den utsträckning sekretesslagen (1980:100), personuppgiftslagen (1998:204) och olika registerförfattningar tillåter det. Det finns dock ett stort behov för av utökat och tekniskt utvecklat samarbete och informationsutbyte med såväl andra brotts- bekämpande myndigheter som övriga samverkande myndigheter. Statsmakterna har länge påtalat vikten av ett gott samarbete mellan de brottsbekämpande myndigheterna. Förutsättningarna för utbyte av information mellan de brottsbekämpande myndigheterna kan emellertid påverkas av många olika faktorer. Intresset av ett gott samarbete och goda möjligheter att utbyta information måste alltid ställas mot intresset av skyddet för den personliga integri- teten. Informationsutbyte kan vara otillåtet på grund av bestäm- melser i sekretesslagen, personuppgiftslagen eller registerförfatt- ningar. Tanken bakom såväl sekretesslagstiftningen som person- uppgiftslagen och annan lagstiftning som reglerar behandlingen av personuppgifter är behovet av att kunna skydda den enskildes personliga integritet. När information skall utbytas mellan svenska myndigheter måste hänsyn tas till om – och i så fall i vilken grad – sekretess gäller för de aktuella uppgifterna. Om information som skall utbytas behandlas automatiserat i databaser eller register, måste hänsyn dessutom tas till lagstiftning om behandling av personuppgifter. Bestämmelser i såväl sekretesslagen som person- uppgiftslagen och myndighetsspecifika registerförfattningar kan således innebära hinder för ett fritt informationsutbyte. Ett effektivt informationsutbyte kan även försvåras av tekniska hinder, t.ex. att myndigheternas olika datorsystem inte kan kommunicera. Andra hinder kan utgöras av bristande kunskaper hos myndigheterna om andra myndigheters behov av information och om vilka möjligheter det faktiskt finns att utbyta uppgifter. Tekniska hinder och motsvarande svårigheter för ett effektivt informationsutbyte omfattas inte av vårt uppdrag. I sammanhanget kan dock pekas på den s.k. RIF-samordningen, vars arbete syftar till att undanröja just sådana tekniska hinder såvitt avser informationsutbytet med myndigheter i rättskedjan. Vårt uppdrag tar i stället sikte på att försöka undanröja de rättsliga hinder som finns, för att härigenom ge berörda myndigheter möjlighet att utveckla ett rationellt informations- utbyte. Vi föreslår mot bakgrund härav en ny lag för behandling av personuppgifter i verksamhet för att möjliggöra en effektiv behandling av uppgifter. Vi lämnar också förslag på ändringar i sekretesslagen som skall undanröja de hinder som finns för ett effektivt informationsutbyte mellan de myndigheter som samverkar med. Sammantaget ger dessa förslag möjlighet till direktåtkomst för andra myndigheter till uppgifter som behandlas hos och för Kustbevak- ningen att lämna ut uppgifter på medium för automatiserad behandling till andra myndigheter. Sekretess mellan de brottsbekämpande myndigheterna Redan har i betänkandet brottsbekämpning Integritet – Effektivitet (SOU 2002:113) påpekat att gällande sekretessregler utgör problem vid informa- tionsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna. Särskilt gäller detta i underrättelseverksamheten, dels beroende på den stränga sekretess som gäller där dels beroende på att det saknas sekretessbrytande bestämmelser motsvarande de som gäller i förundersökningar. framhöll mot denna bakgrund behovet av en övergripande översyn av informations- utbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna. För att åstad- komma en högre effektivitet i den brottsbekämpande verksam- heten och en bättre samverkan mellan myndigheterna, ansåg utredningen att myndigheterna inte bör vara bundna av sekretess gentemot varandra i den brottsbekämpande verksamheten.