sou · GUB316 · 2007-01-01 00:00:00 — Det gäller främst fall när avgiftsskyldigheten görs beroende av huruvida över- trädelsen skett av uppsåt eller oaktsamhet och när reglerna är utformade på ett sådant sätt att det finns utrymme för betydande skönsmässiga bedömningar. I sådana fall kan sakkunniga admini- Administrativa sanktioner och tillsynsbefogenheter strativa myndigheter ges ställning som initiativtagare till eller part i domstolsprocessen. Regeringen har härefter i flera lagstiftningsärenden tagit ställning till frågan om efterlevnaden av bestämmelser skall sanktioneras genom straff eller sanktionsavgifter. I propositionen till ny konkurrenslag (1993:20) ansåg regeringen att de straff i form av måttliga böter som hade förekommit vid överträdelse av förbudet i dåvarande konkurrenslagen hade haft påfallande liten ekonomisk betydelse i förhållande till de stora värden som kan vara att vinna för företagen genom att bryta mot förbuden (prop. 1992/93:52 s. 30 f.). Regeringen bedömde därför att den tidigare ordningen hade liten preventiv verkan, som mer ingripande påföljder i form av fängelsestraff varken var önskvärda eller ända- målsenliga. Regeringen förordade i stället en effektiv ekonomisk sanktion, en konkurrensskadeavgift, som också kom att införas. I den proposition som låg till grund för den nuvarande mark- nadsföringslagen (1995:450) gjorde regeringen liknande övervägan- den (prop. 1994/95:123 s. 101 f.). Erfarenheterna av kriminalisering vid tillämpning av den dåvarande marknadsföringslagen var enligt regeringen inte goda. Detta hängde bl.a. samman med de ofta blyg- samma bötesbelopp som dömts ut vid fällande dom. Det kunde därför enligt regeringen ifrågasättas om systemet haft någon preventiv verkan av betydelse. Regeringen ansåg att sanktionsavgif- terna jämfört med en kriminalisering hade vissa fördelar, då sank- tionsavgifter kan påföras såväl fysiska som juridiska personer och kan bestämmas så att sanktionen blir betydligt mer ekonomisk kännbar för näringsidkaren och därmed verka avskräckande på andra företagare. Med konkurrenslagen som förebild kom en sanktionsavgift, marknadsstörningsavgift, att införas i den nya marknadsförings- lagen. skedde en avkriminalisering beträffande tidigare straffbelagda överträdelser av lagens bestämmelser. Regeringen berörde också frågan om sanktionsavgifter i proposi- tionen Marknadskontroll för produktsäkerhet, m.m. (prop. 1993/94:161 s. 27). Beträffande frågan om sanktioner vid mark- nadskontroll borde enligt regeringen särskilt uppmärksammas att sanktionsavgifter ofta kan vara lämpliga vid överträdelser av säker- hetsbestämmelser. Erfarenheten hade enligt regeringen visat att straffbestämmelser i motsvarande situation ytterst sällan får någon praktisk tillämpning. Administrativa sanktioner och tillsynsbefogenheter När miljösanktionsavgiften infördes anförde regeringen att genom att förlägga prövningen till tillsynsmyndigheten har myn- digheten fått ytterligare verktyg för att säkerställa en effektiv tillsyn och att regler efterlevs i syfte att bidra till mål- uppfyllelsen i inledande bestämmelser. Tillsynsmyn- digheten kan direkt utan att ärendet behöver gå vidare till någon annan myndighet, vidta åtgärder med anledning av en konstaterad överträdelse. En betydlig effektivitetsvinst bör kunna erhållas, utan risk för rättsäkerheten (prop. 1997/98:45 del 1 s. 544). har i förslaget till tillsynslag föreslagit att en särskild avgift (tillsynsbot) skall betalas om en objektansvarig ålagts anmärkning eller varning. Den föreslagna tillsynsboten är formellt sett en sanktionsavgift. Enligt förslaget skall det inte vara möjligt att kombinera ett åtgärdsföreläggande, återkallelse eller förbud med en tillsynsbot. I fråga om åtgärdsföreläggande är vite den påtryckning som skall användas. Tillsynsboten skall påföras oavsett om uppsåt eller oaktsamhet föreligger. Enligt tillsyns- utredningen kan ett strikt ansvar anses främja en allmän aktsamhet och noggrannhet vid utövande av verksamhet inom tillsynsområdet (SOU 2004:100 s. 255). I ett delbetänkande av miljöbalkskommittén, sank- tionssystem och hänsynsregler, anför kommittén att dubbla sanktioner – straff och miljösanktionsavgift – inte bör förekomma för samma gärning. Miljösanktionsavgiften bör således inte använ- das som en förstärkning av straffet utan som ett alternativ till det. Miljösanktionsavgiften bör i första hand användas för överträdelser som är mindre allvarliga och lämpar sig för överträdelser som inte bedöms vara så allvarliga att de behöver sanktioneras med straff. De gäller sådana gärningar eller underlåtenheter som inte direkt kan medföra risker för skador på människors hälsa eller miljö eller som inte av andra skäl är helt centrala för samhällets kontroll till skydd för människors hälsa och miljö (SOU 2004:37 s. 83). Administrativa sanktioner och tillsynsbefogenheter Överväganden: Utredningen har övervägt om sanktionsavgift skall införas i lagen om brandfarliga och explosiva varor men kommit till ståndpunkten att så inte bör ske. Samma ställnings- tagande har gjorts beträffande anmälningsplikt till polis eller åklagarmyndigheten för tillsynsmyndigheten om det finns misstanke om brott. I direktiven anges att utredningen skall utreda gränsdragningen mot bestämmelser om kemikaliehanteringen är ända- målsenlig. Skillnader i författningarna vad gäller administrativa sanktioner och tillsynsbefogenheter skall därvid särskilt beaktas. För att uppnå syftet med lagen om brandfarliga och explosiva varor måste det gå att säkerställa att lagens regler efterlevs. Det är framförallt tillstånds- och tillsynsmyndighetens uppgift att se till att så sker men även polismyndigheten har denna uppgift för att bevaka det brottsförebyggande syftet. För att kunna genomföra dessa uppgifter är det av allra största vikt att myndigheterna ges befogenheter att kunna handla för att kunna påverka att reglerna följs. Skillnaden vad avser sanktionsmöjligheter och tillsynsbefogen- heter i lagen om brandfarliga och explosiva varor och är att tillsynsmyndigheterna i förfogar över miljö- sanktionsavgift. Denna sanktion finns inte reglerad i lagen om brandfarliga och explosiva varor. Innan utredningen närmare går in på sanktionsavgifter vill utred- ningen poängtera hur viktig sanktionen avseende återkallelse av tillståndet är för att uppnå lagens syfte. Enligt utredningen bör sanktionssystemet byggas upp på så sätt att hårda sanktioner med direkt effekt drabbar den som inte följer regleringen som är föreskriven för att hindra olycka, skada och brott. Med direkt effekt avser utredningen att sanktionen skall vara att man inte kan fortsätta verksamheten. Administrativa sanktioner och tillsynsbefogenheter Om den som inte följer föreskrivna regler som huvudregel drabbas av återkallat tillstånd, innebär detta att denne inte kan fortsätta sin verksamhet, vilket torde vara en kanske än mer kännbar sanktion än sanktionsavgifter och det straffrättsliga ansvaret. Utredningen anser därför att reglerna om återkallelse bör stramas upp på så sätt att huvudregeln skall vara att tillståndet skall återkallas om bestämmelse i lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av denna eller villkor som uppställts i något väsentligt avseende inte iakttas eller det i annat fall är av väsentlig betydelse för brand- eller explosionsrisk. Ett liknande förslag finns i föreslagen tillsynslag. I 24 § föresla- gen tillsynslag anges att ett tillstånd eller liknande som en objekt- ansvarig har för en tillsynspliktig verksamhet skall återkallas av tillsynsmyndigheten om den objektansvarige allvarligt åsidosätter vad som gäller för den tillståndspliktiga verksamheten. 8.2.3Sanktionsavgift bör inte införas i lagen om brandfarliga och explosiva varor Det som talar för att införa sanktionsavgifter i stället för straff är att, sanktionsavgifter kan åläggas såväl fysiska som juridiska perso- ner, och kan komma att uppgå till betydligt högre belopp än ett bötesstraff. I allvarliga fall kan mycket höga sanktionsavgifter påföras. Detta kan antas ha en betydande handlingsdirigerande verkan. Därtill kommer att överträdelser av reglerna i lagen om brandfarliga och explosiva varor är av den arten att de i första hand upptäcks av tillsynsmyndigheten. Att tillsynsmyndigheten också får befogenhet att ta ställning till om förutsättningarna för sank- tionsavgift är uppfyllda och väcka talan om påförande av sådan avgift alternativt själva besluta om avgiften är en fördel eftersom myndigheten då förfogar över sanktionssystemet i sin helhet. Det bör även beaktas att polis och åklagare har begränsade resurser och är ålagda att prioritera vissa typer av brott framför andra. Straff- hotet får därmed inte den handlingsdirigerande verkan som är avsedd. Det som talar mot ett införande av sanktionsavgifter är att mål- sättningen när det gäller lagstiftningen måste vara att höja skyddet och säkerheten. Detta gör man genom samråd med tillstånds- och tillsynsmyndighet. Samråd och diskussion avseende skyddet och säkerheten kommer knappast att ske om den tillståndspliktige Administrativa sanktioner och tillsynsbefogenheter riskerar att drabbas av en hög sanktionsavgift. Vidare är det enligt utredningen en fördel om samma regler avseende administrativa sanktioner och tillsynsbefogenheter gäller i lagen om brandfarliga och explosiva varor och i lagen om skydd mot olyckor. I många fall är det så som utredningens förslag är formulerade samma myndig- het som vid samma tillfälle utövar tillsynen enligt båda lagarna. En stor fördel finns då att samma regler gäller. Lagen om skydd mot olyckor har inte sanktionsavgifter vilket talar mot att sanktionsavgifter införs i lagen om brandfarliga och explosiva varor. Enligt utredningen är ytterligare ett argument mot att införa sanktionsavgifter det förhållande att de överträdelser som straffsanktioneras kan medföra risker för olyckor och skador på liv, hälsa, miljö och egendom. Straffvärdet är så högt, även om det inte kommer upp på fängelsenivå, att det inte bör stanna vid en sanktionsavgift utan bör medföra straffansvar. Vid en jämförelse mellan lagen om brandfarliga och explosiva varor och med dess reglering om miljösanktionsavgift kan anföras följande. Miljösanktionsavgiftens syfte är att den skall leda till en ökad noggrannhet när man bedriver näringsverksamhet men överträdelserna skall också vara lätta att konstatera och avgifterna lätta att administrera för tillsynsmyndigheten, vilket även förväntas leda till en effektiv tillsynsverksamhet. Detta syfte skulle kunna anföras motivera att en motsvarande sanktionsavgift med samma syfte infördes i lagen om brandfarliga och explosiva varor och påfördes den som i näringsverksamhet överträdde särskilt angivna skydds- och säkerhetsregler enligt lagstiftning. Enligt utredningen finns dock skillnader mellan och lagen om brandfarliga och explosiva varor som talar mot en sådan ordning. Både lagen om brandfarliga och explosiva varor och är skyddslagstiftningar. Lagen om brandfarliga och explosiva varor har dock ett begränsat skyddsområde medan är betydligt vidare, men ändock avgränsat. Lagen om brandfarliga och explosiva varor gäller endast hantering, överföring och import av brandfarliga och explosiva varor medan gäller i stort sett allt som har med miljön att göra (vissa undantag finns). Det kan därför enligt utredningen anses mer motiverat att ha denna sanktionsavgift när det gäller överträdelse av regler eftersom effektivitetsvinsten torde bli större då skyddslagstift- ningen är vidare och upptäcktsrisken torde vara lägre. Miljösanktionsavgiften är avsedd att användas som ett verktyg i tillsynsverksamheten när en överträdelse upptäcks. Administrativa sanktioner och tillsynsbefogenheter avgiften ligger straffet nära på så sätt att den har en hämmande funktion och används för redan inträffade händelser. Enligt utred- ningen är ett sådant verktyg för lagen om brandfarliga och explo- siva varors tillsyns- eller tillståndsmyndigheter inte det primära, utan det är befogenheter att kunna handla för att kunna påverka att reglerna följs innan någon skada eller olycka sker. I viss mån kan dock miljösanktionsavgiften anses ha denna påverkan då den måste anses verka avskräckande mot företagare. Ett beslut om återkallelse av tillstånd att hantera de brandfarliga eller explosiva varorna eller ett beslut om rättelse torde vara väl så ingripande och i vissa fall betydligt mer ingripande än ett beslut om sanktionsavgift. Denna återkallelsesanktion borde därmed, enligt utredningen, vara mer avskräckande mot företagare. Till det sagda kommer att riskerna med brandfarliga och explosiva varor är mera påtagliga och omedelbara än många andra farliga ämnen. Det är också därför som dessa särskilt har reglerats i speciallagstiftning. Det sagda talar också för att återkallelse av tillstånd och den därtill knutna möjlig- heten att stoppa verksamheten är det primära. Enligt utredningen har tillstånds- och tillsynsmyndigheterna i lagen om brandfarliga och explosiva varor de befogenheter som behövs för att kunna handla så att reglerna följs och på så sätt säkerställa att syftet med lagen uppnås. Utredningen anser därför att en sanktionsavgift motsvarande miljösanktionsavgiften inte bör införas i lagen om brandfarliga och explosiva varor. Uppmärksammas skall här att detta förslag inte överensstämmer med vad föreslagit angående tillsyn i allmänhet och tillsynsbot i föreslagen tillsynslag (SOU 2004:100). Tillsyns- utredningen har föreslagit att en särskild avgift skall betalas (tillsynsbot) och att ett strikt ansvar skall gälla. Enligt utredningen passar denna reglering inte in i lagen om brandfarliga och explosiva varor. Det kan nämligen finnas situationer då en näringsidkare i objektiv bemärkelse bryter mot lagens bestämmelser i lagen om brandfarliga och explosiva varor och de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen trots att denne vidtagit alla skadeförebyggande och olycksförebyggande åtgärder som skäligen kunde begäras, dvs. någon vårdslöshet förekom inte när varan hanterades. Det framstår, enligt utredningen, då inte som rimligt att en näringsidkare i en sådan situation skulle drabbas av en tillsynsbot. Utredningen anser mot denna bakgrund att regleringen om tillsynsbot inte skall aktiveras i lagen om brandfarliga och explosiva varor för det fall den föreslagna tillsynslagen träder i kraft. Administrativa sanktioner och tillsynsbefogenheter Utredningen vill här uppmärksamma att vissa gränsdragnings- problem kan uppstå då sanktionsavgift inte införs i lagen om brandfarliga och explosiva varor. Detta då skillnaden i förhållande till sanktionssystemet vad avser miljösanktionsavgiften kan bli något märklig då samma sakfrågor i EG-direktiv delas upp mellan myndigheter för reglering i föreskrifter. Exempel på detta är direktiven om märkning (farliga ämnes- direktivet och preparatdirektivet) samt varuinformation (varuinfor- mationsdirektivet). Här hade och Kemikalie- inspektionen delat upp regleringen i direktiven mellan sig eftersom lagen om brandfarliga och explosiva varor och överlap- par varandra och båda myndigheterna har föreskrifter på området. hade tidigare inte meddelat föreskrifter på området. Om de hade gjort det skulle detta fått till följd att om föreskrifterna avseende reglerna om märkning och varuinformation inte följdes drabbades den som bröt mot Statens räddningsverks föreskrifter inte av någon avgift medan den som bröt mot Kemi- kalieinspektionens föreskrifter avseende märkning och varu- information drabbades av miljösanktionsavgift (se förordning [1998:950] om miljösanktionsavgifter bilaga 5.4). Detta är inte önskvärt. Sådana gränsdragningsproblem kan endast lösas genom samråd och ett nära samarbete mellan berörda myndigheter. Om bemyn- digande finns i författning kan det vara en fördel om en myndighet ger ut föreskrifter som även täcker regleringen avseende produkter som i och för sig faller under en annan myndighets bemyndiganden avseende föreskriftsrätt. Ett exempel på hur ett sådant problem har lösts är det samarbete som pågått mellan och Kemikalieinspek- tionen. Här diskuterade myndigheterna möjligheten att låta Kemikalieinspektionen ta in de detaljregler som rör brandfarliga, oxiderande och explosiva egenskaper i Kemikalieinspektionens föreskrifter vad gäller klassificerings- och märkningsregler. Detta gjordes och kunde ske då det bemyndigande Kemikalieinspek- tionen fått inkluderar även en sådan föreskrivsrätt (jfr. 8 § förord- ningen [1998:941] om kemiska produkter och biotekniska organis- mer). Syftet med att låta Kemikalieinspektionen föreskriva på hela området var att man då genomförde ämnes- och preparatdirektivets krav på klassificering och märkning i en reglering. Administrativa sanktioner och tillsynsbefogenheter sådant förfarande uppstod inte dubbelregleringar eller andra mot- sättningar. Ett problem som uppstod vid förfarandet var dock att när Kemi- kalieinspektionen föreskrev på området med stöd av förordningen (1998:941) om kemiska produkter och biotekniska organismer skulle tillsynsansvaret ändras på så sätt att Kemikalieinspektionen fick tillsynsansvaret över klassificering och märkning avseende kemiska produkters brandfarliga, oxiderande och explosiva egen- skaper. Att överföra en sådan tillsynsuppgift till Kemikalieinspek- tionen var varken eller Kemikalieinspek- tionen intresserade av. Tillsynsproblematiken när Kemikalieinspek- tionen föreskrev på området löstes dock på så sätt att blivit en tillsynsmyndighet enligt för de kemiska produkternas brandfarliga, oxiderande och explosiva egen- skaper. En ändring i förordningen (1998:900) om tillsyn enligt har därmed gjorts. 8.2.5Anmälningsskyldighet för tillsynsmyndighet skall inte införas Överträdelser av reglerna i lagen om brandfarliga och explosiva varor är av den arten att de i första hand upptäcks av tillsynsmyn- digheten. För att upptäcktsrisken skall öka och straffsanktions- regleringen därmed bli mer avskräckande, har utredningen övervägt att föreslå att det bör införas en regel i lagen om brandfarliga och explosiva varor som anger att det åligger tillsynsmyndigheten att anmäla överträdelse av bestämmelser till polis eller åklagarmyn- digheten om det finns misstanke om brott. Motsvarande bestäm- melse finns i 26 kap. 2 § för tillsynsmyndigheten enligt balken. Av de uppgifter utredningen fått fram fungerar samarbetet mellan myndigheterna tillfredsställande. Utredningen har därför kommit fram till att ett sådant förslag inte skall läggas. Detta för att en sådan reglering kan få en hämmande effekt på det samråd och den diskussion som måste komma till stånd mellan den tillståndspliktige, tillståndsmyndighet och tillsynsmyndighet för att uppnå ett gott skydd och en god säkerhet. Därtill är det av stor vikt att tillståndshavare rapporterar tillbud till tillsynsmyndigheten. Sådan rapportering kommer med största sannolikhet att minska om tillsynsmyndigheten åläggs en obligatorisk anmälningsskyldighet. Administrativa sanktioner och tillsynsbefogenheter Utredningen vill dock poängtera att även om en obligatorisk anmälningsskyldighet inte införs i lagen så finns ändå möjligheten att anmäla förfaranden. Vissa tydliga överträdelser bör enligt utredningen anmälas. 9Särskild kontroll avseende produktegenskaper I vissa fall krävs kontroll och godkännande av produkter innan de får släppas ut på marknaden. Syftet med kontrollen och god- kännandet är att fastslå att produkten uppfyller gällande krav. Kravet på kontroll styrs i många fall av internationella regler om hur produkter, system etc. skall vara utformade för att vara säkra för användarna. På vissa områden krävs att kontrollen sker av ett organ vars kompetens prövats på särskilt sätt s.k. ackrediterat organ. Enligt vissa direktiv krävs dessutom att organ anmäls till . Dessa organ kallas anmälda organ (Notified Bodies). Medlemsstaterna ansvarar för att i förekommande fall organ utses och anmäls till kommissionen. När det gäller kontrollen och godkännandet av explosiva varor för civilt bruk krävs att detta görs av ett anmält organ enligt explosivvarudirektivet. Motsvarande krav finns varken för explosiva varor för militärt bruk, för polisärt bruk eller för pyrotekniska varor. Kraven på anmälda organ förväntas dock snart att gälla även pyrotekniska varor. Kommissionen har beslutat om ett förslag till direktiv avseende sådana varor (KOM [2005] 457 slutlig). Ett direktiv förväntas träda i kraft . I är det Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll, SWEDAC, som kompetensprövar organ för ackreditering och gör föreskriven anmälan till kommissionen. Bestämmelser om förfaran- det för detta finns i lagen (1992:1119) om teknisk kontroll. Har en produkt genomgått kontroll i enlighet med ett direktiv och certifierats av ett anmält organ i en medlemsstat kan en annan medlemsstat inte hindra att en produkt släpps ut på marknaden. Detta innebär att det är av allra största vikt att de organ som godkänner en produkt är pålitliga så att de vinner förtroende i hela gemenskapen. Särskild kontroll avseende produktegenskaper För att ett organ ska bli ackrediterat krävs att det uppfyller de krav som SWEDAC uppställer i sina föreskrifter vilka har utarbetats utifrån standarder för provnings- och certifieringsorgans kompetens som har utarbetats av de europeiska standardiserings- organen. Därtill kommer krav av teknisk natur som måste uppfyllas och dessa krav specificeras av föreskrivande myndighet. Före- skrivande myndighet preciserar också de krav som ställs på produkterna. I 10 § förordningen om brandfarliga och explosiva varor finns en reglering avseende godkännande av produkt. Här anges att för att en explosiv vara skall få hanteras eller importeras, krävs att den är godkänd av eller har gått igenom någon annan form av bedömning av överensstämmelse som skall godtas enligt avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES- avtalet). I andra stycket anges att för att en fyrverkeripjäs skall få godkännas av krävs att den 1.har annat huvudsakligt syfte än att avge knall, eller 2.är anpassad för inomhusbruk. Vidare anges i paragrafen att får föreskriva om undantag från kraven samt att verket skall upprätta en förteck- ning över godkända explosiva varor som införts till landet efter sådan bedömning av överensstämmelse som avses i första stycket. har meddelat föreskrifter om godkän- nande av fyrverkeripjäser och pyrotekniska sceneffekter i SÄIFS 1992:2. I föreskrifterna anges att nöjesfyrverkerier skall ha god- känts av innan de får saluhållas, försäljas eller överlåtas om inte medgivit undantag för viss produkt eller produktgrupp. Särskild kontroll avseende produktegenskaper Överväganden: bör avvakta med att öppna upp syste- met avseende kontrollen och godkännandet av pyrotekniska varor till dess direktivet avseende pyrotekniska varor träder i kraft. Explosiva varor för militärt och polisiärt bruk skall även fort- sättningsvis godkännas av . Tidpunkten för godkännande av explosiv vara bör justeras och knytas till tiden då den explosiva varan släpps ut på mark- naden. I direktivet anges att utredningen vid eventuella överväganden om särskild kontroll av att krav som ställs på en produkts egenskaper i vissa avseenden är uppfyllda skall beakta uttalanden att en anpassning av kontrollordningen till kräver ett öppet system (bet. 1992/93:EU1 s. 48 f.). Innan inledde samarbete med EG fanns i organ som hade monopol på den obligatoriska kontrollen vid god- kännande av en produkt inom berörda områden. När samarbetet med EG startade krävdes en anpassning av kontrollen till om ett öppet system som gick ut på att såväl offentliga som enskilda som uppfyller kraven på kompetens, skall kunna medverka inom systemet och konkurrera om uppdragen. Regleringen avseende organ som godkänner en produkt som faller under lagen om brandfarliga och explosiva varor med till- hörande förordning är öppen när det gäller explosiva varor för civilt bruk som faller under explosivvarudirektivet och gasapparater som faller under gasapparatdirektivet.