sou · GUB351 · 2007-01-01 00:00:00 — Enligt till- ståndet har UR rätt att i hela landet sända TV-program med analog teknik med utnyttjande av SVT:s sändningsutrymme, enligt över- enskommelse som träffas bolagen emellan. Liksom SVT:s tillstånd gäller inte UR:s tillstånd sändning från sändarstationerna i de om- råden där de analoga sändningarna har upphört och UR har inte heller någon skyldighet att sända från sådana sändarstationer. De villkor som rör innehållet i sändningarna framgår av 5–19 §§ i till- ståndet, se bilaga 5. Härutöver har UR tillstånd att sända marksänd television med digital sändningsteknik. gällande tillstånd meddelades och gäller till och med , se bilaga 6. Enligt tillståndet skall UR i digital marksändning sända de program som man sänder med stöd av tillståndet att sända med analog sändningsteknik. I de områden där UR inte längre har rätt att bedriva sändningar med analog teknik skall de digitala marksändningarna ha samma räckvidd som UR:s analoga sändningar hade när dessa upphörde. Tillståndet är, såvitt avser innehållet i sändningarna, förenat med samma villkor som tillståndet för analoga sändningar. 1.4.4TV4 AB (TV4) Även TV4 har tillstånd att sända marksänd television med såväl analog som digital sändningsteknik. Gällande tillstånd för analoga sändningar meddelades och gäller till och med . Enligt tillståndet har TV4 rätt att sända ett program i hela landet. Till- ståndet gäller inte sändning från sändarstationerna i de områden där de analoga sändningarna har upphört och TV4 har inte heller någon skyldighet att sända från sådana sändarstationer. De villkor som rör innehållet i sändningarna framgår av 1 och 5–11 §§ i till- ståndet, se bilaga 7. Härutöver har TV4 två olika tillstånd att sända marksänd tele- vision med digital sändningsteknik. Båda tillstånden meddelades och gäller till och med . Enligt det ena tillståndet, bilaga 8, som utgör en komplettering av tillståndet att sända marksänd tele- vision med analog sändningsteknik, har TV4 rätt att sända den programtjänst som man har tillstånd att sända enligt tillståndet att sända marksänd television med analog utsändningsteknik. Till- ståndet är, såvitt avser innehållet, förenat med samma villkor som det nu gällande tillståndet för analoga sändningar. Det andra till- ståndet ger TV4 rätt att sända fyra samtidiga programtjänster i hela landet. Tillståndet är förenat med villkor om skyldighet att iaktta saklighet (med undantag för reklamsänd- ningar), att respektera den enskildes privatliv om inte ett oavvisligt allmänt intresse kräver annat samt att ta hänsyn till televisionens särskilda genomslagskraft när det gäller programmens ämnen och utformning samt tiden för sändning av programmen. I tillståndet föreskrivs också att TV4 inte får diskriminera annonsörer. Vidare har TV4 ålagts att på begäran av en myndighet kostnadsfritt sända varningsmeddelanden som är av vikt för allmänheten och som skall skydda människor, egendom eller miljö. Övriga programföretag som har sändningstillstånd har endast tillstånd att sända med digital sändningsteknik. Samtliga tillstånd gäller till och med , med undantag för BBC Worldwides Ltd:s tillstånd, Kanal AB:s till- stånd för programtjänsten C 5, Viasat Broadcast UK Ltd:s tillstånd för programtjänsten , 4.0 AB:s tillstånd, The Voice TV Networks Ltd:s tillstånd, tillstånd och Axess Publishing AB:s tillstånd, som gäller till och med , samt Gotlandskanalen AB:s tillstånd som gäller till och med . Regeringen har emellertid för avsikt att förlänga dessa tillstånd till under förutsättning att programföretagen bedriver sändningar i enlighet med tillstånden. Tillstånden för Kanal , C , , , 4.0 AB, , , , , , , och , vilka alla lyder under svensk jurisdiktion, har förenats med innehållsvillkor omfattande krav på saklighet (med undantag för reklamsändningar), respekt för den enskildes privatliv om inte ett oavvisligt allmänt intresse kräver annat, hänsynstagande till televisionens särskilda genomslagskraft när det gäller programmens ämnen och utformning samt tiden för sändning av programmen samt vissa villkor för reklam och spons- ring, bl.a. förbud mot att diskriminera annonsörer. Dessa program- företag har också ålagts att på begäran av en myndighet kostnads- fritt sända varningsmeddelanden som är av vikt för allmänheten och som skall skydda människor, egendom eller miljö. innehåller sändningstillstånden villkor om programinriktning för respektive programföretags sändningar. Övriga tillstånd, vilka gäller för programföretag som inte råder under svensk jurisdiktion, innehåller inte några villkor som rör sändningarnas innehåll. 2Upprepade överträdelser av innehållsvillkor Radio- och TV-lagen ger möjlighet till olika slag av sanktioner om ett programföretag åsidosätter bestämmelserna i lagen eller villkor som har beslutats med stöd av lagen. I vissa fall kan program- företaget bli skyldigt att betala en avgift och i andra fall kan företaget föreläggas vid vite att följa bestämmelserna. Beträffande de flesta av de tillståndsvillkor som kan beslutas med stöd av lagen finns emellertid ingen annan reaktion vid överträdelser än att och TV med stöd av 10 kap. 8 § RTVL beslutar att tillståndshavaren på lämpligt sätt skall offentlig- göra nämndens beslut. Detta gäller t.ex. för villkor som avser skyldigheten att ta hänsyn till ljudradions och televisionens särskilda genomslagskraft när det gäller programmens ämnen och utformning samt tiden för sändning av programmen (3 kap. 2 § 9 RTVL). Be- stämmelsen tilllämpas bl.a. vid bedömning av program som be- handlar eller innehåller våld. har underrättat regeringen om att nämn- den har fällt samma programföretag vid åtta olika tillfällen för att ha sänt program med våldsskildringar under eftermiddagstid eller tidig . Bl.a. har nämnden vid fyra tillfällen funnit att program i samma serie som innehöll vålds- inslag har sänts i strid mot bestämmelsen. Mot denna bakgrund har utredningen fått i uppdrag att föreslå mer kraftfulla åtgärder om ett programföretag vid upprepade till- fällen och på liknande sätt bryter mot villkor för innehållet i sänd- ningarna. Upprepade överträdelser av innehållsvillkor I ett ärende hos från 20001 prövades om TV4:s sändning av ett avsnitt av hade skett i överensstämmelse med gällande regler. I TV-serien, som sändes under sen eftermiddagstid, förekom vålds- skildringar. De två anmälarna ansåg att programmet på grund av förekoms- ten av våldsskildringar borde ha sänts sen . förklarade i beslut att TV4 enligt 8 § i sitt sändningstillstånd skall ta hänsyn till televisio- nens särskilda genomslagskraft när det gäller programmens ämnen och utformning samt tiden för sändning av programmen och att detta villkor enligt nämnden innebär ett krav på återhållsamhet i fråga om våldsskildringar och våldsinslag, i synnerhet vad gäller sändningar på tider då barn kan förutsättas ta del av programmen. Nämnden anförde vidare att man i sin praxis tillämpat en strängare bedömningsnorm när det gäller program eller inslag som sänds före än när det gäller sändningar efter detta klockslag samt att man vid sin bedömning även tagit hänsyn till om någon varning förekommit i sändningen och till programsammanhanget. kunde inte finna att det aktuella program- met innehöll våldsskildringar av sådan karaktär som medför att bestämmelsen i 6 kap. 2 § RTVL (om TV-program med ingående våldsskildringar av verklighetstrogen karaktär eller med pornogra- fiska bilder) blev tillämplig och sändningen av programmet stred därför inte mot föreskriften om varning i denna bestämmelse. Däremot konstaterade nämnden att programmet sändes då varsamhet skall iakttas i fråga om våldsskildringar och att det i programmet förekom vissa scener som kunde verka skräm- mande för barn. Med hänsyn till sändningstiden fann nämnden att programmet stred mot sändningstillståndets bestämmelse om mediets särskilda genomslagskraft. TV4 förelades med stöd av 10 kap. 8 § RTVL att på lämpligt sätt offentliggöra nämndens beslut. fälldes TV4 åter av Beach i strid mot bestämmelsen om mediets genomslagskraft2. Det då aktuella programmet sändes och även rörde det sig om sändning av vålds- skildringar under sen eftermiddagstid. TV4 förelades liksom i det 1Slutligt beslut av och TV , SB 88/00. 2Slutligt beslut av och TV , SB 205/00. Upprepade överträdelser av innehållsvillkor tidigare beslutet med stöd av 10 kap. 8 § RTVL att på lämpligt sätt offentliggöra nämndens beslut. har därefter dels , dels fällt TV4 för sändningar av Beach i strid mot bestämmelsen om mediets särskilda genomslagskraft. Sänd- ningarna, som ägde rum under sen eftermiddagstid respektive , innehöll återigen våldsskildringar. Nämnden anförde i dessa båda beslut att man fann det anmärk- ningsvärt att TV4 trots nämndens tidigare beslut återigen hade sänt inslag med våldsskildringar i samma serie. TV4 förelades på nytt att på lämpligt sätt offentliggöra nämndens beslut. Härutöver har TV4 vid fyra tillfällen fällts för överträdelser av tillståndsvillkoret om skyl- dighet att ta hänsyn till mediets särskilda genomslagskraft. Över- trädelserna har bestått i sändning av program som innehållit vålds- skildringar under sen eftermiddagstid eller tidig . Vid samt- liga tillfällen, som avsett olika program, har TV4 förelagts att på lämpligt sätt offentliggöra nämndens beslut5. fälldes TV4 vid fem tillfällen för sändningar av program som innehöll våldsskildringar i strid med bestämmelsen om mediets särskilda genomslagskraft6. Fyra av de fem sändningarna ansågs även innehålla våldsskildringar av verklighetstrogen karaktär och därmed falla under bestämmelsen i 6 kap. 2 § RTVL. I tre av de sistnämnda besluten fann nämnden att sändningarna skett i strid med bestämmelsen om att sådana program skall föregås av en varning i ljud eller bild eller innehålla en löpande varning i text och i ett av dessa beslut förelades TV4 vid vite att följa bestämmelsen om varning i sina sändningar. En av de sändningar som ansågs innehålla våldsskildringar av verklighets- trogen karaktär sändes att det enligt Gransk- ningsnämndens bedömning fanns stor risk för att barn skulle se programmet. I detta fall gjorde nämnden med stöd av 9 kap. 2 § RTVL en anmälan till Justitiekanslern (). JK konstaterade i sitt beslut7 att det i programmet, en långfilm som sänts i program- tjänsten TV4 Film eller tidig vid fyra tillfällen 3Slutligt beslut av och TV , SB 315/01. 4Slutligt beslut av och TV , SB 248/02. 5Slutliga beslut av och TV , SB 162/99, , SB 314/01, , SB 444/01, och , SB 124/02. 6Slutliga beslut av och TV , SB 19/04, , SB 667/04, , SB 796/04 och SB 798/04, samt , SB 54/05. 7Beslut av Justitiekanslern , Dnr 3773-04-32. Upprepade överträdelser av innehållsvillkor , förekommer ingående våldsskildringar av verklighetstrogen karaktär i den mening som avses i 6 kap. 2 § RTVL, att programmet hade sänts och på sådant sätt att det funnits en betydande risk att barn kunnat se det samt att det inte av särskilda skäl kunde anses försvarligt att visa filmen på de tider då den sänts. Eftersom filmen inte hade visats och det inte framkommit att TV4 i något annat samman- hang sänt program i strid med 6 kap. 2 § RTVL fann JK att det inte fanns skäl att utfärda föreläggande enligt 10 kap. 11 § RTVL. Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Europadom- stolen) har i den s.k. av Monaco-domen (målet ./.Tyskland) prövat frågan om avvägning mellan skyddet för privatlivet och skyddet för yttrandefriheten. Målet gällde huruvida ett antal tyska tidningars publicering av vissa fotografier av prinsessan av (gift ) innebar en kränkning av hennes rätt till respekt för privatlivet enligt artikel 8 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). De fotografier som var föremål för prövning föreställde prinsessan till häst, ensam på shoppingtur, till- sammans med en bekant på en restaurang, ensam på cykel, med sin livvakt på en marknad, på skidsemester, tillsammans med prins (prinsen), när hon lämnar sitt hem i , när hon spelar tennis med prinsen, när hon och prinsen ställer ifrån sig sina cyklar samt när hon snubblar över något på Beach Club. Samtliga fotografier var tagna utan prinsessans kännedom och hon hade inte heller godkänt publiceringen av dem. då fotografierna publicerades hade av inte någon officiell funktion i staten . I domen uttalar att begreppet privatlivet omfattar sådant som rör den personliga identiteten, såsom en per- sons namn eller bild, samt även en persons fysiska och psykolo- giska integritet. Enligt domstolens bedömning råder det ingen tvekan om att publiceringen av de aktuella fotografierna faller inom privatlivsbegreppet. Domstolen uttalar vidare att artikel 8 i Europa- konventionen inte enbart utgör ett skydd mot godtyckliga myndig- Upprepade överträdelser av innehållsvillkor hetsingripanden i individernas privatliv, utan att artikeln också kan kräva att staterna vidtar aktiva åtgärder för ett effektivt skydd av privatlivet och familjelivet samt att detta kan gälla även mellan indi- vider. slår fast att skyddet för privatlivet måste vägas mot skyddet för yttrandefriheten i artikel 10 i Europakonventio- nen. Vid denna avvägning måste det enligt domstolens bedömning göras en tydlig åtskillnad mellan rapportering av fakta, som exem- pelvis kan bidra till en demokratisk debatt om hur politiker utövar sina befogenheter, och rapportering av detaljer ur privatlivet beträf- fande en person som, i likhet med av , inte har några officiella funktioner. Domstolen anser också att det inte helt går att bortse ifrån att fotografierna togs utan prinsessans vetskap eller samtycke och att många kända personer får utstå trakasserier i sina dagliga liv. I sina slutsatser anför att det avgörande vid av- vägningen mellan skyddet för privatlivet och skyddet för yttrande- friheten är i vad mån de publicerade fotografierna och de artiklar som åtföljde bilderna utgör ett bidrag till en diskussion av allmänt intresse. Så ansågs inte vara fallet i det aktuella målet, eftersom av inte har några officiella funktioner och foto- grafierna och artiklarna uteslutande hänvisade till detaljer i hennes privatliv. Domstolen ansåg vidare att allmänheten inte har något legitimt intresse av att känna till var av befinner sig och hur hon uppför sig i sitt privatliv, även om hon vistas på allmänna platser och är väl känd för allmänheten. Domstolen fram- höll också att även om det skulle finnas ett sådant intresse, så måste detta intresse vika för prinsessans rätt till skydd för privatlivet. De tyska domstolarna, som ursprungligen hade prövat prinsessans talan, ansågs inte ha gjort en rimlig avvägning mellan de motstående intressena och av rätt till skydd för privatlivet hade därmed kränkts. Tryck- och yttrandefrihetsberedningen (Ju 2003:04) har i yttran- de till regeringen8 tolkat av Monaco-domen så att Europa- domstolen anser att publicering av fotografier eller artiklar som an- går en persons privatliv och som inte kan anses utgöra ett bidrag till en diskussion av allmänt intresse utgör en kränkning av rätten till skydd för privatlivet enligt artikel 8 i , i vart fall när fotografierna eller artiklarna har tillkommit utan objektets 8 Tryck- och yttrandefrihetsberedningens yttrande till . Upprepade överträdelser av innehållsvillkor medgivande eller kännedom, t.ex. genom s.k. paparazziverksamhet. Enligt beredningens mening torde detta innebära att domstolen också anser att det bör finnas möjlighet att i efterhand utdöma straffansvar eller skadeståndsskyldighet för sådan publicering och kanske även att hindra publiceringen. Beredningen konstaterar att det i svensk lagstiftning inte finns någon möjlighet att utdöma straffansvar eller skadeståndsskyldig- het för publicering av den aktuella karaktären eller att förhindra så- dan publicering. Vidare konstateras att inte heller mediernas själv- sanerande verksamhet, bedriven genom Allmänhetens Pressom- budsman och , ger några sådana möjlig- heter. I den mån anskaffandet av fotografier eller uppgifter inne- fattar t.ex. ofredande, olaga intrång eller hemfridsbrott kan dock straffansvar ådömas för dessa brott. Slutligen anför beredningen att man anser att frågan om en even- tuell anpassning av den svenska lagstiftningen om skydd för privatlivet till av Monaco-domen bör övervägas inom ramen för denna utrednings uppdrag att föreslå mer kraftfulla åt- gärder om ett programföretag vid upprepade tillfällen och på liknande sätt bryter mot villkor för innehållet i sändningarna, inom ramen för (Ju 2004:05) uppdrag att överväga om det behövs generellt tillämpliga bestämmelser till skydd för den personliga integriteten och i så fall lämna förslag till sådana bestämmelser eller inom ramen för Tryck- och yttrande- beredningens eget arbete. 2.2Innehållsvillkor eller lagregler? Möjligheten att förena sändningstillstånd med villkor avseende sändningarnas innehåll regleras i 3 kap. 1 §, 2 § 9–13 och 3 § RTVL. De tillstånd att sända ljudradio eller att sända television i marknätet som finns är i olika utsträckning förenade med sådana inne- hållsvillkor. Vissa av villkoren har formulerats likadant i samtliga sändningstillstånd, medan andra har kommit att utformas mer indi- viduellt, sannolikt beroende på programverksamhetens inriktning, om tillståndshavaren är ett public service-företag eller ett kommer- siellt programföretag och huruvida tillståndshavaren råder under svensk jurisdiktion. Upprepade överträdelser av innehållsvillkor Gemensamt för de sändningstillstånd som gäller för program- företag som råder under svensk jurisdiktion är att de innehåller vill- kor om att den enskildes privatliv skall respekteras i programverk- samheten om inte ett oavvisligt allmänt intresse kräver annat, att sändningsrätten med undantag för reklamsändningar skall utövas sakligt och att tillståndshavarna skall ta hänsyn till mediets särskil- da genomslagskraft när det gäller programmens ämnen och utform- ning samt tiden för sändning av programmen. Vidare innehåller sändningstillstånden för de programföretag som lyder under svensk jurisdiktion och som har rätt att sända reklam och andra annonser villkor om att tillståndshavarna inte får diskriminera annonsörer. nämnda villkor har formulerats likadant i alla tillstånd. Eftersom vissa villkor således har kommit att föreskrivas gene- rellt vid tillståndsgivningen finns det anledning att överväga huru- vida de skyldigheter som framgår av villkoren bör göras om till direkta lagregler och på så sätt bli direkt tillämpliga för samtliga tillståndspliktiga sändningar. I den mån tillståndsvillkoren bör om- vandlas till lagregler det även övervägas huruvida de intressen som villkoren är avsedda att skydda är så angelägna att lagreglerna bör gälla även för sändningar som inte kräver tillstånd. Före radio- och TV-lagens tillkomst reglerades tillståndspliktiga sändningar av radioprogram (omfattande både ljudradio- och TV- program) i radiolagen (1966:755). Ursprungligen föreskrev radio- lagen att ett företag skulle ges ensamrätt att bestämma vilka radio- program som skulle förekomma i rundradiosändning. Enligt lagens förarbeten innebar ensamrätten att det var nödvändigt att företaget intog en oavhängig hållning till olika åsiktsyttringar och smakrikt- ningar. Ensamrätten kompletterades därför med en bestämmelse om skyldighet att utöva sändningsrätten opartiskt och sakligt med beaktande av att en vidsträckt yttrandefrihet och informations- frihet skall råda i ljudradion och televisionen. Utöver denna be- stämmelse ansågs riktlinjerna för rundradions programverksamhet kunna bestämmas i avtal mellan staten och det företag som gavs sändningsrätten (prop. 29f.). De radioprogram som hade förekommit i rundradiosändning granskades av . Upprepade överträdelser av innehållsvillkor Det fanns dock inte någon möjlighet att vidta sanktioner mot till- ståndshavaren för det fall att denne bröt mot radiolagens bestäm- melser eller mot avtalsvillkoren. Ensamrätten till rundradiosändningar avskaffades 1978 (se prop. 1977/78:91), men skyldigheten för den som hade rätt att sända rundradio att iaktta opartiskhet och saklighet kvarstod. infördes en bestämmelse om att programverksamheten i de pro- gramföretag som hade rätt att sända rundradio som helhet skulle präglas av det demokratiska statsskickets grundidéer samt princi- pen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet (den s.k. demokratibestämmelsen). Vidare föreskrevs att de avtal som upprättades mellan regeringen och de programföretag som gavs tillstånd att sända rundradio fick inne- hålla föreskrifter om skyldighet för programföretaget att sända beriktigande och genmäle, föreskrifter till skydd för enskilds privatliv, föreskrifter om förbud mot kommersiell reklam eller mot program som bekostas av annan än programföretaget, föreskrifter om skyldighet att sända myndighetsmeddelanden och föreskrifter om skyldighet att sända redogörelse för radionämndens beslut om att programföretaget hade brutit mot bestämmelser i radiolagen eller i avtalet med regeringen. Denna precisering av vad avtalen fick innehålla gjordes för att uppfylla regeringsformens bestämmelser om yttrandefrihet. öppnades marknätet för reklamfinansierade TV-sänd- ningar (se prop. 1990/91:149). I samband härmed infördes en be- stämmelse i radiolagen som föreskrev att ett programföretag med tillstånd att sända rundradio i marknätet inte på ett otillbörligt sätt fick gynna kommersiella intressen. Tillståndshavaren gavs dock rätt att lämna uppgift om vem som hade bekostat ett program helt eller delvis. föreskrevs att förbudet mot otillbörligt gynnande, liksom skyldigheten att iaktta opartiskhet och saklighet, inte gällde för sändning av annonser. Det infördes också en bestämmelse som föreskrev att programföretag med tillstånd att sända rundradio inte fick diskriminera någon som begärde att företaget skulle sända en annons. Överträdelser av dessa bestämmelser sanktionerades med vite. Möjligheten att i avtal mellan regeringen och programföre- tagen föreskriva villkor för sändningarna utvidgades till att omfatta även skyldighet att sända ett mångsidigt programutbud, skyldighet att ta hänsyn till ljudradions och televisionens särskilda genom- slagskraft när det gäller programmens ämnen och utformning samt tiden för sändning av programmen liksom vissa skyldigheter när Upprepade överträdelser av innehållsvillkor det gäller reklamsändningar. Skyldigheter av samma karaktär fanns tidigare inskrivna i de avtal som hade träffats mellan staten och programföretagen inom och tillägget i lagen infördes för att ge lagstöd åt något som kunde uppfattas som begränsningar i programföretagens yttrandefrihet. Satellitsändningar reglerades före radio- och TV-lagens tillkomst i lagen (1992:1356) om satellitsändningar av televisionsprogram till allmänheten (satellitlagen). I förarbetena till denna lag anförde regeringen att antalet sändningsmöjligheter över satellit är så stort att det i praktiken nära nog kan anses råda etableringsfrihet, varför det inte föreföll motiverat att införa en bestämmelse om skyldighet att iaktta saklighet och opartiskhet. Vidare ansågs att en sådan be- stämmelse med hänsyn till de olika programtjänsternas karaktär – filmkanaler, underhållningskanaler och olika specialiserade kanaler – i vissa fall kunde te sig främmande (prop. 1992/93:75 s. 26). Satellitlagen innehöll inte heller något förbud mot att diskrimi- nera annonsörer. Regeringen anförde att en sådan bestämmelse kunde vara motiverad när det gäller marksänd television, eftersom det i praktiken rådde ett monopol på sändningar med reklam där (hade endast TV4 tillstånd att sända annonser i marknätet), men att det inte kunde hävdas att samma regel var naturlig i en situation med konkurrerande reklamutsändningskana- ler (a. prop. s. 33). Lagen innehöll däremot en demokratibestäm- melse motsvarande den som enligt radiolagen gällde för rund- radiosändningar.