sou · GUB3111 · 2007-01-01 00:00:00 — I och med att premie- pensionens omfattning är så liten för nuvarande pensionärerTPF1FPT lik- som för de årskullar som går i pension de kommande två decenni- erna är den nuvarande uppdelningen mellan två statliga myndig- heter, och , inte ett praktiskt problem för dagens eller morgondagens pensionärer. I princip menar utredaren att staten inte skall erbjuda personliga möten inom den del av pensionsområdet som den nya myndig- heten skall ansvara för. Service skall i stället, i princip, ske enbart via telefon och Internet. Det innebär en försämrad service från statens sida för den minoritet av de försäkrade vars behov och öns- kemål är sådana att de bättre kan betjänas vid ett möte. För att hantera detta problem vill utredaren att skall fortsätta erbjuda sådana möten samt även i övrigt betjäna försäk- rade med viss information m.m. Inga förslag lämnas om hur ansvarsfördelningen och kostnaderna för detta skall regleras. Min bedömning är att olägenheten som uppstår för befintliga och blivande pensionärer vars ersättningar skall splittras på två myndigheter kommer att överstiga glädjen från de förvärvsaktiva som får en avsändare på sina kuvert, m.m. Det finns en risk för att de pensionärer och de personer som står i begrepp att gå i pension, som förlorar i service och enkelhet på utredningens för- slag, kommer att hysa starkare negativa känslor inför förändringen än den nytta pensionsspararna kommer att uppleva. 1TP PT utbetalades i premiepension, av totalt utbetald allmän ålderspension. risk för att utredningens förslag mer skadar pensionsreformen än vårdar den. Service och information till pensionssparare har genom utvecklingen av det kuvertet varit drivande i att skapa en i världen unik information vad gäller de försäkrades ställning och förmodade framtid i det allmänna pen- sionssystemet. Det kuvertet är förmodligen mest avancerade och lästa informationsprodukt i tryck. tillhan- dahåller sina medborgare med mer pensionsinformation och av högre kvalité än något annat land. Att myndigheterna, trots i stort framgångsrika insatser, inte nått så långt i informationshänseende som myndigheterna själva ansett vara möjligt står dock klart. Den huvudsakliga förklaringen till att kunskapen om det nya systemet inte är vad den borde vara är upp- delningen av det allmänna pensionssystemets förvaltning på två myndigheter, tillsammans med de olika informationsmål reger- ingen ursprungligen gav myndigheterna. gavs i uppdrag att informera om den allmänna pensionen, d.v.s. helheten, PPM gavs i uppdrag att informera om premiepensionen samt inled- ningsvis skapa så stor andel aktiva väljare som möjligt. Det bety- dande kommersiella intresse som finns för premiepensionen till- sammans med PPM:s tidiga mål att profilera premiepensionen har gjort att den viktigare informationen om det nya systemets grund- läggande struktur – ett livsinkomstbaserat och avgiftsbestämt system – hamnat i skymundan. I stället har det nya pensions- systemet kommit att förknippas med premiepensionen på ett sätt som varit till men för förståelsen och troligen även för värderingen av det att allmänna pensionssystemet som helhet. Ett samlat ansvar för den allmänna ålderspensionen skulle för- bättra förutsättningarna för ett framgångsrikt informationsarbete. är i kontakt med i stort sett alla försäkrade, när de får barn eller skiljer sig samt även vid längre sjukdom. Det är tillfällen då information om pensionssystemets livsinkomstprincip samt dess avsteg från denna kan förmedlas särskilt effektivt. Kostnader, risker och IT Så som beskrivs i betänkandet har utredningen gjorts genom att de två myndigheter som konkurrerar om att få ansvaret för den fram- tida pensionsadministrationen getts uppdraget att utreda och lämna underlag till respektive alternativ. Utredaren har i stort sett helt avstått från eller inte haft möjlighet att analysera och ifrågasätta respektive myndighets underlag. Förfarandet är en orsak till vissa av bristerna i utredningen. Att utredaren redovisar lägre kostnader för än för Försäkringskassealternativt beror på att: PPM lämnat en offert till utredningen som bygger på bristande kunskaper om de delar av verksamhet som skulle ta över, utredaren i stort valt att bortse från summan av kostnaden för den nya myndigheten och det finansieringsbortfall av samkost- nader som uppstår vid ett genomförande av förslaget, kostnaderna för de tjänster som Restförsäkringskassan skall bistå den nya myndigheten med inte alls eller inte tillräckligt beaktats i utredningen. Kostnaderna för de nya större och besvärligare gränsytorna mellan pensionärer och staten, och mellan statens två myndigheter inom pensionsområdet som förslaget skapar berörs i princip inte alls i utredningen. Ett av de skäl utredaren anför för sitt förslag är att den pågående omorganisationen av gör det olämpligt att föra ansvaret för premiepensionens administration till myndigheten. Min uppfattning är att separeringen av den allmänna ålderspensio- nen från är en större uppgift för Försäkrings- kassan än vad det vore att integrera premiepensionen. Vad gäller IT-aspekterna framgår detta förhållande av Statskontorets rapport till utredningen. Därför vore ett genomförande av utredningens förslag ett större problem – en större uppgift – för Försäkrings- kassans verksamhetsutveckling än vad ett övertagande av premie- pensionen skulle vara. Genom att öka, istället för att ta tillfället att minska, antalet stat- liga aktörer kompliceras samarbetet mellan myndigheter och för- säkringsbranschen med att förhindra brott mot socialförsäkringen och andra försäkringar och mot felaktiga utbetalningar. I valet mellan de två huvudalternativen har utredningen valt att föreslå den större förändringen framför den mindre. särskilt höga krav på detaljeringsgraden i beskrivningen av för- slagets effekter. Utredningen har inte lyckats med detta och inser det genom att hänvisa till kommande utredningar som rimligen borde föregå ett beslut om en förändrad ansvarsfördelning. Den mindre förändringen som samlar pensionsadministration på en myndighet kräver däremot inte ytterligare utredning. Översyn av myndighetsstrukturen för administrationen av den allmänna En särskild utredare skall utvärdera nuvarande uppdelning av admi- nistrationen av ålderspensionen mellan () och (). Utredaren skall utifrån sin utvärdering och analys lämna förslag till förändringar i den nuvarande myndighetsstrukturen. De två motstående huvud- alternativen – en särskild ålderspensionsmyndighet respektive att samla hela administrationen inom socialförsäkringsadministra- tionen – är en utgångspunkt för analysen men ingen begränsning. Utredaren kan därutöver visa på alternativa förslag till myndighets- strukturer. Utredarens utvärdering och förslag skall ha sin utgångspunkt i vad som är bäst för pensionärerna och pensions- spararna. Utredaren skall lämna förslag till de författnings- förändringar som bedöms nödvändiga för att förslagen skall kunna genomföras. Uppdraget skall redovisas . Ålderspensionssystemet består av inkomstgrundad pension och garantipension. Garantipensionen, som svarar för grundtryggheten i ålderspensionssystemet, finansieras över statsbudgeten. Den inkomstgrundade pensionen består av ett fördelningssystem och ett fonderat system i form av premiepension. I och med pensions- reformen utgör den inkomstgrundade ålderspensionen ett auto- nomt system vid sidan av statsbudgeten som skall bära sina egna kostnader – inklusive administrationskostnaderna. Med denna utformning finns en direkt koppling mellan admi- nistrationskostnaderna och de framtida pensionerna – ju högre kostnader desto lägre framtida pensioner, allt annat lika. Kopp- lingen mellan kostnader och pensioner gör kostnadsutvecklingen betydelsefull för nivån på de framtida pensionerna men också för systemets trovärdighet och därmed också för dess långsiktiga poli- tiska stabilitet. Systemets stabilitet kan därför sägas förutsätta att administra- tionen alltid verkar för pensionärernas och pensionsspararnas bästa genom en kostnadseffektiv hantering av deras medel. Det är därför väsentligt att följa kostnadsutvecklingen och att verka för en effek- tiv administration. Den allmänna ålderspensionen administreras huvudsakligen av För- säkringskassan (FK) och (). Därutöver finns de fem AP-fonderna som förvaltar buffertfonden inom fördelningssystemet, samt Sjunde AP-fonden som utgör alternativ inom premiepensionssystemet. Även , Kro- nofogdemyndigheten och utför vissa admi- nistrativa uppgifter inom området. Samtliga kostnader för administrationen av den inkomst- grundade ålderspensionen bärs av ålderspensionssystemet och påverkar därigenom nivån på pensionsbehållningarna och pen- sionsutbetalningarna. Ansvaret för stora delar av administrationen av ålderspensionen är delat mellan FK och PPM. leds av en styrelse med fullt ansvar. Huvud- kontoret i har övergripande ansvar i strategiska led- ningsfrågor. Här samordnas bl.a. IT-verksamheten och centrala informationsfrågor. IT-avdelningen i svarar för IT-drif- ten. Ansvaret för ärendehantering och kundkontakter finns i allt väsentligt på de ca 240 försäkringskontoren och de 21 länskon- toren. FK administrerar vad avser ålderspensioner garantipensionen och fördelningssystemet. Till fördelningssystemet hör också en buf- fertfond som förvaltas av fem pensionsfonder (Första–Fjärde samt ). FK hanterar underlagen för beräkning av pen- sionsrättigheter och pensionsutbetalning- FK ansvarar för alla utbetalningar, dvs. även för utbetalningar av premiepensionen. FK har ett över- gripande samordningsansvar för informationen i pensionssystemet. FK hanterar därutöver efterlevandepensioner och bostadstillägg – pensionsförmåner som i de flesta fall utges tillsammans med ålderspensionen. Ärendehanteringen sker i första hand på lokal- kontoren. PPM leds av en styrelse med fullt ansvar och myndighetens cen- trala förvaltning finns i . I bedriver PPM kundservice, pensionshandläggning och dokumenthanterings- verksamhet. PPM är försäkringsgivare för premiepensionen. PPM:s huvudsakliga uppgifter är att hantera individuella konton för pre- miepensionsmedel i olika värdepappersfonder, att besluta om utbetalning av pensioner, att förvalta medlen i den traditionella för- säkringen samt att informera om premiepensionssystemet. PPM skall samråda med FK i frågor om information om ålderspensions- systemet. PPM ansvarar också för den tillfälliga förvaltningen av avgiftsmedel. Regeringens förvaltningspolitik har som mål att statsförvaltningen skall ge god service till medborgare och företag, vara demokratisk och rättssäker samt effektiv. Inom statsförvaltningen pågår ett effektiviseringsarbete för att tydliggöra olika myndighetsöverskridande verksamhetsprocesser. Det finns fortfarande effektivitetsbrister inom förvaltningen som beror på att myndigheterna har överlappande uppgifter eller inte alltid är ändamålsenligt organiserade. Utredningen om Översyn av socialförsäkringsadministrationen () hade bl.a. i uppdrag att överväga behovet av administrativa ändringar med anledning av att administrationen är delad på två myndigheter (dir. 2002:166). I utredningens slut- betänkande , den nya myndigheten (SOU 2003:106) föreslås inga förändringar av ansvarsfördelningen mellan myndigheterna. Som främsta argument för denna ståndpunkt anförde särart, som i första hand mar- keras av att verksamheten styrs av kapitalmarknadsbestämmelser och försäkringslagstiftning gentemot pensionsspararen vid sidan av PPM:s myndighetsroll. behandlade i sitt slutbetänkande fyra olika organisationsalternativ som på olika sätt hanterar de samordnings- och samarbetsproblem med dagens ansvarsuppdelning som utred- ningen kunde identifiera. Problemen ansågs framför allt vara rela- terade till informationsverksamheten, de administrativa rutinerna och fördelningen mellan myndigheterna av administrationskostna- der. Utredningen konstaterade att informationsarbetet och infor- mationsaktiviteterna inte samordnades på ett bra och effektivt sätt, vilket påverkade kvaliteten på informationen negativt. Inte heller de dagliga rutinerna för uppdatering av personuppgifter mellan myndigheterna fungerade tillfredsställande. I stället för organisatoriska förändringar ansåg utredningen att de samordnings- och samarbetsproblem som finns bör lösas med förändrade arbetsmetoder och rutiner samt förtydligande av ansvar. Man pekade även på möjligheten att ge myndigheterna gemen- samma strategiska uppdrag som syftar till ett effektivare samarbete. Inom ramen för utredningen lämnade dåvarande Riksförsäk- ringsverket (RFV) och PPM underlag och synpunkter avseende utredningens fyra organisatoriska alternativ. Till skillnad från , förordade såväl RFV som PPM att ansvaret för pensionsadministrationen samlas hos en myndighet. Däremot hade myndigheterna olika syn på vilken modell som borde väljas. RFV ansåg att ansvaret borde samlas inom den nya socialförsäk- ringsmyndigheten, dvs. FK, när den väl hade bildats. Med detta alternativ skulle PPM:s verksamhet flyttas in i FK. PPM före- språkade en lösning som innebär att en fristående pensions- myndighet skapas som administrerar inkomstpension, tilläggs- pension, garantipension och premiepension. Flera remissinstanser som yttrade sig över förslag tog upp frånvaron av förslag i utredningsbetänkandet och föreslog i sin tur en sammanhållen pensionsadministration. överlämnade betänkandet Svårnavigerat? Premiepensionssparande på rätt kurs (SOU 2005:87). Med hänvisning till kostnadseffekter och de svå- righeter som finns med informationen lämnade utredningen även förslag om den administrativa organisationen. Utredningen anser att de problem som motiverade uppdrag att se över organiseringen av pensionsadministrationen fortfarande kvar- står och att problemen inte kommer att kunna lösas om den nuva- rande ansvarsuppdelningen bibehålls. Utredningen föreslår därför att en självständig och separat myndighet bör bildas med ansvar för pensionsadministrationen. Enligt utredningen har skälet till att premiepensionen ligger på en särskild myndighet nu spelat ut sin roll. Istället är frågorna om kostnadseffektivitet och information överordnade och de bör därför vara styrande för valet av organisa- tionsform. Åtgärder av regeringen och de två myndigheterna I regleringsbreven gav regeringen och likalydande uppdrag som syftar till ökat och förbättrat samarbete myndigheterna emellan. Uppdragen gällde att i samråd utveckla de administrativa rutinerna, att redovisa en gemensam strategi för hur information om inkomst- och premiepension skall ges till allmän- heten samt att genomföra en kartläggning och analys av förutsätt- ningarna för att starta en gemensam kundservice avseende ålders- pensionssystemet. Myndigheterna har gemensamt till regeringen avrapporterat uppdragen och . Myndigheterna inrättade ett myndighetsgemensamt program vars utgångspunkt är att bredda, fördjupa och vidare- utveckla samverkan mellan myndigheterna. Enligt de myndighets- interna direktiven skall programmet leda till en effektiv och väl fungerande ålderspensionsverksamhet med fokus på de försäkrade. Programmet skall också leda till att den allmänna pensionen av de försäkrade skall uppfattas som ett sammanhållet system. Därutöver skall arbetet inom programmet möjliggöra att ansvaret samlas hos en myndighet . Pensionsreformen innebar omfattande förändringar för admi- nistrationen. Reformen är nu genomförd och etablerad och admi- nistrationen har alltmer övergått från en utvecklingsfas till löpande förvaltning. Administrationskostnaderna för ålderspensionen, som i sin helhet belastar AP-fonderna och premiepensionssystemet, har i och med reformeringen ökat kraftigt och ökar fortfarande, vilket framgår av följande tabell. Administrationskostnader för den inkomstrelaterade ålderspensionen, mnkr Kostnaderna för PPM är exklusive kapitalförvaltningskostnaderna för de fonder som pensionsspararna valt. Eftersom dessa kostnader varierar mellan de olika fonderna så är kostnaden beroende av hur pensionsspararna väljer. Den samlade kapitalförvaltningskostnaden för fonderna beräknas till , exklu- sive transaktionskostnaderna. återfördes av förvaltningskostnaderna som rabatt till pensions- spararna. Delar av kostnadsökningarna kan förklaras medan andra delar av ökningarna kräver mer analys. Regeringen avser därför att lämna ett särskilt uppdrag för att analysera myndigheternas administrationskostnader. Detta uppdrag skall ske med beaktande av översynen av myndighetsstrukturen. Det skall ingå i uppdraget att lämna förslag på åtgärder som minskar kostnaderna. Regeringen arbetar också med olika initiativ avseende AP-fonderna i syfte att förbättra fondernas kostnadseffektivitet. Behovet av en översyn Statsmakternas beslut att inrätta ett autonomt ålderspensions- system vid sidan av statsbudgeten innebär att systemet, inklusive administrationen, har ett absolut ansvar för sina egna kostnader, vilket innebär att samtliga kostnader skall bäras av pensions- systemet. Det finns därför skäl att följa upp reformen och dess kostnader i syfte att säkra en så kostnadseffektiv verksamhet som möjligt, till nytta för pensionärer och pensionssparare. En del i detta är att granska om nuvarande myndighetsstruktur med upp- delning av pensionsadministrationen på FK och PPM är rationell sett ur perspektivet om pensionärernas och pensionsspararnas bästa. I begreppet pensionärernas och pensionsspararnas bästa ryms olika aspekter. Samordning och låga kostnader och är centrala och viktiga. Olika kvalitetsaspekter som tillgänglighet, enkelhet, snabb hantering, god information och väl fungerande kundservice är också av stor betydelse. Värdet av olika aspekter kan dessutom variera mellan olika grupper av pensionärer och pensionssparare. Vad som är det bästa blir därför en sammanvägning av olika aspek- ter. Den nuvarande uppdelningen mellan FK och PPM ställer stora krav på samarbete för en sammanhållen pensionshantering. För att förbättra samarbetet har regeringen tidigare gett myndigheterna gemensamma uppdrag. Två myndigheter innebär dock alltid en gränsdragning och det har också visat sig svårt att få samordningen att fungera helt tillfredsställande. Det finns också juridiska aspekter som är sätter gränser för hur långt samarbetet kan utvecklas. Reg- lerna om hur myndighetsutövning skall bedrivas är ett sådant exempel. Att samordna nuvarande organisation så att pensions- hanteringen blir mer sammanhållen skulle alltså medföra fördelar. Dels skulle det innebära att pensionären i ålderspensionsärenden endast möter en myndighet, dels kan en myndighet bedriva verk- samheten mer effektivt. En angränsande frågeställning är om det kan finnas anledning att mer tydligt särskilja den administrativa hanteringen av den inkomstgrundade ålderspensionen som finansieras genom ålders- pensionssystemet från hanteringen av övriga socialförsäkrings- förmåner som finansieras med anslag på statsbudgeten, som t.ex. garantipension, efterlevandepension, äldreförsörjningsstöd och bostadstillägg till pensionärer. Ett problem i granskningen av ålderspensionssystemets administrationskostnader är svårigheten i att säkerställa att systemet endast belastas med sina egna kostnader. En svårighet här är att avgöra i vilken mån investeringar inom ett område också kan användas inom andra områden och i vilken mån det då också skall ske en motsvarande kostnadsföring på respektive område. finns det effektivitetsfördelar i kontaktytorna mellan ålderspensionen och andra pensionsförmåner. Inom FK är handläggningen av inkomstpension mer eller mindre integrerad med andra pensionsförmåner. Det uppstår alltså frågor om gränsdragning mellan olika för- månsslag vid en mer sammanhållen organisation för ålderspensio- nens administration. Det är inte självklart vilka gränsdragningar som är lämpligast. Frågan måste bedömas med utgångspunkt i vad som sammantaget är bäst för pensionärerna och pensionsspararna. En särskild utredare ges i uppdrag att utvärdera nuvarande admi- nistrationsstruktur för ålderspensionen. Utvärderingen skall inne- hålla en analys av den nuvarande strukturens för- och nackdelar samt en analys av möjligheter och effekter för andra former som är mer ändamålsenliga sett ur perspektivet pensionärernas och pen- sionsspararnas bästa. Utredaren skall utgå ifrån sin utvärdering och analys och lämna förslag till förändringar i den nuvarande myndig- hetsstrukturen. De två motstående huvudalternativen – en särskild ålderspensionsmyndighet respektive att samla hela administra- tionen inom socialförsäkringsadministrationen – är en utgångs- punkt för analysen men ingen begränsning. Om de två huvudalternativen bedöms medföra sådana kostnader eller andra nackdelar att en förändring kan ifrågasättas, är det väsentligt att även andra alternativ prövas. Om översynen skulle leda till slutsatsen att andra organisatoriska lösningar sammantaget inte är bättre än den nuvarande organisationen skall utredaren före- slå andra förändringar – i statsmakternas styrning, i regelverk eller på annat sätt inom ramen för nuvarande organisation. Även här gäller perspektivet pensionärernas och pensionsspararnas bästa. Utredaren skall beakta och redovisa de förändrade kostnader som kan uppstå för pensionärer och pensionssparare på kort och på lång sikt. Pensionssystemet är långsiktigt. Långsiktighet och uthål- lighet skall därför också prägla utredningens förslag. När kostna- derna värderas skall även kostnaderna för statsbudgeten beaktas. Utredaren skall också bedöma i vilken omfattning IT-stöden för pensionsadministrationen behöver anpassas i förhållande till för- slagen och de effekter som detta kan medföra för såväl kostnads- utvecklingen som effektiviteten i pensionsadministrationen. Kon- sekvenser för den personal som arbetar inom pen- sionsadministrationen skall redovisas. En ytterligare aspekt är tids- horisonten och den hänsyn som kan behöva tas till det pågående förändringsarbetet till följd av förstatligandet av försäkrings- kassorna och bildandet av den nya myndigheten . Utredarens arbete skall grundas på de förvaltningspolitiska krav som ställs på myndigheterna. Utredaren skall bedriva arbetet i nära samarbete med FK och PPM, vilka också skall bistå utredningen med nödvändigt underlag avseende sina respektive ansvarsområden. I den mån andra myn- digheters arbete berörs skall samråd ske med dessa. Utredaren skall lämna förslag till de författningsförändringar som bedöms nödvän- diga för att förslagen skall kunna genomföras. Utredaren skall hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer samt större pensionärs- organisationer informerade om arbetet och ge dem möjlighet att framföra synpunkter. Uppdraget skall redovisas . 1.Skola & Samhälle. 2.Omprövning av medborgarskap. 3.Stärkt konkurrenskraft och sysselsätt- ning i hela landet. 4.Svenska partnerskap – en översikt. Rapport 1 till Organisations- utredningen för regional tillväxt. 5.Organisering av regional utvecklings- politik – balansera utveckling och förvaltning. Rapport 2 till Organisations- utredningen för regional tillväxt. 6.Skyddsgrundsdirektivet och svensk rätt. En anpassning av svensk lagstiftning till EG-direktiv /83/ EG angående flyktingar och andra skyddsbehövande.UD. 7.Studieavgifter i högskolan. 8.Mångfald och räckvidd. 9.Kontroll av varor vid inre gräns. Ett förnyat programkontor. Spel i en föränderlig värld. Rattfylleri och sjöfylleri. Djurskydd vid hästavel. Detaljhandel med nikotinläkemedel. Ny reglering om brandfarliga och explosiva varor. 18.Kustbevakningens personuppgifts- behandling. Integritet – Effektivitet. 19.Att återta mitt språk. Åtgärder för att stärka det samiska språket. 21.Mediernas Vi och Dom. Mediernas betydelse för den strukturella diskrimineringen. 22.En sammanhållen diskriminerings- lagstiftning. Del 1+2, särtryck av sammanfattningen, lättläst samman- fattning och daisy. 23.Nya skatteregler för idrotten. 24.Avgift för matservice inom äldre- och handikappomsorgen. bolag efter sammanslagning av (publ) och Arbetslivstjänster.