sou · GUB390 · 2007-01-01 00:00:00 — På basis av den redogörelse som lämnats tidigare rörande hushållens konsumtionsutgifter och konsumtionsandelar för livsmedel har man skäl att tro att möjligheterna till omfördelning (och stöd) genom en nedsatt moms på mat i förhållande till övriga varor och tjänster varit större under tidigare perioder, nämligen då livsmedel svarat för en större andel av utgifterna och då skillnaderna i utgiftsandelar mellan olika grupper varit större (se t.ex. tabell 3.3 i avsnitt 3.5.3). Några kompenserande åtgärder till pensionärer och barnfamiljer Utredningen har översiktligt med hjälp av HEK-data studerat några möjligheter till kompenserande åtgärder som syftar till att neutralisera de negativa fördelningseffekter som, om än begrän- sade, skulle uppkomma till följd av ett slopande av den reducerade skattesatsen på mat i kombination med en budgetneutral sänkning av normalskattesatsen. De studerade åtgärderna kan även illustrera storleken av de fördelningseffekter som uppkommer vid en bud- getneutral omläggning av mervärdesskattesatserna. De analyserade åtgärderna syftar till att kompensera två grupper av hushållstyper nämligen barnfamiljer respektive pensionärer och skall betraktas som räkneexempel. Kompensation för en eventuell momsomläggning skulle givetvis behöva utformas så att den neutraliserar effekten av åtgärden utifrån de förhållanden som då är aktuella. En åtgärd som skulle kunna kompensera pensionärer med låga inkomster är en höjning av bostadstilläggen. Vi har beräknat effekterna av en höjning av ersättningsnivån från maximalt av bostadskostnaden av den del som inte överstiger (f.n. ) för den som är ogift och . För pensionärer under höjs nivån från av bostadskostnaden för den del som inte överstiger . Resultaten redovisas i tabell 3.14. Tabellen anger de samlade effekterna för hushållen av såväl momsförändringarna som åtgärderna på utgiftssidan. Beräk- ningarna får ses som ett exempel på storleken av de åtgärder som kan övervägas.38 Ett exempel på en kompenserande åtgärd riktad till barnfamiljer är ändrade regler för bostadsbidragen. Den som har barn kan ha rätt till bostadsbidrag för barnfamiljer. 38 Utredningen är medveten om att höjningar av bostadstillägget i motsvarande storleks- ordning aktualiserats också i annat sammanhang (Socialdemokratiska Arbetarpartis valmanifest 2006). SOU 2006:90 Mervärdesskatten på livsmedel hänsyn till hur många personer som bor i hushållet, bostadskostnad och bostadsyta samt inkomst och förmögenhet. För barnfamiljer finns en garantinivå för bostadskostnaden. Bostadskostnaden får räknas upp till garantinivån även om en be- gränsad bostadsyta medför en lägre beräknad kostnad. Den faktiska bostadskostnaden utgör taket. Bostadskostnader får hushållet (med undantag för personer som enbart har barn då gränsen är ) själv stå för. Reglerna innebär att 50 pro- cent av bostadskostnaden utgår som bidrag om man har ett barn, om man har två barn och mellan 2 000 och 6 600 om man har tre eller flera barn. Om man t.ex. är ensamstående med två barn och har en månadshyra på erhåller man maximalt bostadsbidrag av bostadskostnaden ). Detta blir totalt . I tabell 3.14 har hushållets gräns för den del av bostadskostnaden som man själv skall svara för sänkts till . Detta för- utsätts gälla för hushåll generellt och några marginaleffekter till följd av förändringen uppkommer inte (som blir fallet om man i stället skulle justera inkomstgränserna för det särskilda bidraget). Nettoeffekterna av regeländringarna ovan inklusive förändringarna till följd av en normalskattesats på som även inklu- derar livsmedel redovisas i tabellerna 3.14 och 3.15. Tabell 3.14 Förändring av hushållens ekonomiska standard efter hushållstyp vid en normalskattesats på som även omfattar livsmedel, höjt bostadstillägg till pensionärer samt förändrade regler för bostadsbidrag 2006. Förändring av ekonomisk standard -0,96 -0,01 -0,01 -0,00 -0,23 -0,14 Källa: Egna beräkningar på basis av HEK och HUT 2004. Av tabellen framgår att de ovan redovisade åtgärderna på utgifts- sidan innebär att ensamstående med barn respektive ensamstående pensionärer i genomsnitt kompenseras fullt ut och får ett bättre utfall jämfört med . Även för övriga grupper är nettoeffekten positiv eller obetydlig, utom för övriga pensionärsgrupper. För- sämringarna för dessa uppgår till i genomsnitt per hushållsmedlem på årsbasis. Nedan har vi även studerat hur förändringarna slår för hushåll med olika stora inkomster. I tabell 3.15 har hushållen delats upp i deciler efter ekonomisk standard. Därefter har vi för respektive decilgrupp beräknat den genomsnittliga förändringen av den eko- nomiska standarden. Tabell 3.15 Förändring av hushållens ekonomiska standard efter inkomst vid en normalskattesats på som även omfattar livs- medel, höjt bostadstillägg till pensionärer samt förändrade regler för bostadsbidrag 2006. Förändring av ekonomisk standard -0,06 -0,05 Källa: Egna beräkningar på basis av HEK och HUT 2004. Av tabellen framgår att den regressiva effekten av momsföränd- ringarna nu motverkas av förändringarna inom bostadsbidrags- systemen. De av hushållen som har de lägsta in- komsterna (decil 1 till 3) får här i stället en förbättring. För grupper i medelinkomstläge är nettoeffekten obetydlig, medan det för hushåll med de högsta inkomsterna fortfarande kvarstår en positiv effekt som ett resultat av momsförändringarna. De här redovisade genomsnittliga utfallen i olika grupper utesluter givetvis inte att det finns enskilda hushåll vars kon- sumtion och/eller bostadssituation är sådan att de skulle vidkännas konsekvenser i en annan storleksordning än de som gäller i genomsnitt. Detta innefattar såväl positiva som negativa avvikelser från genomsnittet. Underlaget för en redovisning av detta är osäkert, eftersom det statistiska urvalet är begränsat. De data som utredningen har att tillgå tyder på att det finns vissa hushåll med låg ekonomisk standard som skulle vidkännas försämringar. I första hand torde det röra sig om hushåll utan barn som inte är berättigade till bostadsbidrag. En annan grupp med negativt utfall som har kunnat identifieras är sammanboende pensionärer. Sannolikt beror detta på att denna grupp sällan har rätt till några större belopp i form av bostads- tillägg. Den statsfinansiella kostnaden för de åtgärder inom bostads- bidragssystemen som här angivits uppgår till på statsbudgetens utgiftssida, dvs. i samma storleks- ordning som nuvarande omfördelning till följd av reducerad skattesats för livsmedel (se tabell 3.13). Utredningen har överslagsmässigt beräknat den saldoneutrala normalskattesatsen till , dvs. den procentsats som skulle ge ett tillskott av momsinkomster i en storleksordning som finan- sierar åtgärderna på utgiftssidan. Frågan om eventuella åtgärder på utgiftssidan skulle givetvis även behöva övervägas mot bakgrund av utgiftstak för berörda utgiftsområden liksom för statsbudgeten i sin helhet. 3.6.4Fördelningseffekter med en dynamisk konsumtionsmodell I beräkningarna ovan tas ingen hänsyn till att hushållen med tiden anpassar sitt konsumtionsmönster som en följd av förändrade relativpriser. Om vissa varor blir relativt dyrare än andra är det rimligt att tänka sig att hushållen drar ner sin konsumtion av dessa varor. När det gäller livsmedel, som utgör en s.k. nödvändighets- vara, kan man vanligen räkna med relativt låga s.k. elasticiteter, dvs. anpassningen blir begränsad. Varor som i stället blir billigare till följd av den sänkta normal- skattesatsen konsumerar hushållen i stället mer av. De samlade effekterna kan studeras med konsumtionsmodeller. Utredningen har låtit experten beräkna effekter för hushållen utifrån en sådan dynamisk konsumtionsmodell. I analysen jämförs (i aggregat) nuvarande momsstruktur med ett alternativ som är budgetneutralt i den meningen att statens in- komster från mervärdesskattesystemet i modellen är oförändrade. Alternativet avspeglar en situation där matmomsen justeras upp till normalskattenivån som sänkts i syfte att åstadkomma budget- neutralitet, medan övriga reducerade skattesatser lämnas oför- ändrade. Den budgetneutrala skattesatsen har här beräknats till 22,5 procent.39 39 Avvikelsen i förhållande till tidigare redovisad procentsats för en budgetneutral omlägg- ning av momssystemet där normalskattesats tillämpas även för livsmedel, , förklaras av skillnader i modellantaganden, t.ex. avseende hur varor och tjänster grupperas och hur implicita momssatser hanteras. En konsumtionsmodell skattas ekonometriskt för att bestämma olika hushållsgruppers konsumtion som en funktion av priser, totala utgifter och hushållsstorlek. Hushållen indelas i ca 10 grupper för respektive åren 1995, 1996, 1999 2001 och 2003 2005. Sammanlagt finns 96 observationer. Hushållens levnadskostnader och totala reala utgifter med nu- varande skatter beräknas av modellen. Skatter och priser ändras budgetneutralt så att livsmedelsmomsen höjs till normalskattenivå medan övriga reducerade skattesatser behålls, vilket ger en normal- skattesats på 22,5 procent.40 En simulering genomförs för att svara på frågan: hur skulle konsumtionen blivit om skatterna historiskt hade förändrats enligt alternativet? Nya konsumtionsmönster beräknas efter skatteför- ändringarna. Hushållens levnadskostnader och totala reala utgifter med förändrade skatter och priser beräknas. Ett s.k. ojämnhets- index (ojämnhetsindex, se bilaga 6) beräknas som mäter hur ojämn fördelningen av hushållens realinkomster är före och efter skatteförändringarna. Skattningen av konsumtionsmodellen görs med 8 varugrupper, vilka klassificeras som nödvändighets- eller lyxvaror. Det är en nödvändighetsvara om budgetandelen minskar med inkomsten och en lyxvara om budgetandelen ökar med inkomsten.41 Om skatten höjs för en nödvändighetsvara, allt annat lika, blir fördelningen ojämnare, och omvänt för en skattehöjning på en lyxvara. De 8 varugrupperna klassificeras i den empiriska analysen enligt tabell 3.16. Angivna budgetandelar utgör ett snittvärde för varugruppen utifrån HUT-data för samtliga de år som ingår i modellanalysen. 40I bilaga 6 jämförs även med delbetänkandets rekommendation om en enhetlig skattesats på för alla momspliktiga varor och tjänster. 41Detta kan också uttryckas som att inkomstelasticiteten är mindre än 1 för en nödvändighetsvara och större än 1 för en lyxvara. Tabell 3.16 Klassificering av varugrupper som nödvändighetsvaror respektive lyxvaror. - visar tecken på ojämnare fördelning och + tecken på jämnare fördelning Nödvändighetsvara(N) eller lyxvara (L) andel inom parentes) sats som även inklu- Livsmedel (14,8) Bostad (26,3) Utemåltider, hotell, alkohol, tobak (10,1) Möbler, inventarier (6,9) Transporter (14,6) Kläder och skor, hälsovård (13,4) Böcker (5,4) (8,5) Källa: Moms och inkomstfördelning av (bilaga 6) Tabellen visar att skatten på nödvändighetsvarorna respektive lyxvarorna både höjs och sänks. Ett (-) visar att skatteförändringen ger en tendens till ojämnare och ett (+) en tendens till jämnare fördelning. En höjning av livsmedelsmomsen gör i sig fördelningen ojäm- nare men denna fördelningseffekt kompenseras av att momsen på en annan nödvändighetsvara – bostad – sänks och i någon mån också av att normalskattesatsen sänks för t.ex. kläder och skor. Konsumtionsmodellen beräknar också hur hushållen till viss del kompenserar sig för skatteförändringarna genom att substituera varor och tjänster vars relativpris stiger mot varor och tjänster vars relativpris sjunker. ojämnhetsmått42 innehåller en parameter som mäter preferenserna för en jämn fördelning (aversionsparametern, se där H är antalet hushåll, yh är inkomsten i hushåll h och y är medelinkomsten. bilaga 6). Man kan t.ex. vara speciellt angelägen om de fattigastes situation. Genom att variera denna preferensparameter kan man se om skatteförändringarnas fördelningseffekt är känslig för dessa preferenser. Tabell 3.17 Effekt på index av partiella förändringar i priserna till följd av en sänkt normalskattesats som även omfattar livsmedel 0,75, procent Utemåltider, hotell, alkohol och tobak -1,3 -2,0 -0,8 -0,2 Kläder och skor, hushållstjänster, -1,8 -1,4 -2,3 Källa: Moms och inkomstfördelning av (bilaga 6). Genomför vi alla skatteförändringarna och med aver- sionsparametern 0,75 ökar ojämnheten i fördelningen med 3,9 pro- cent. Resultatet är inte känsligt för värdet på aversionsparametern, som varieras mellan 0,25 och 1,4. Det är svårt att tolka dessa resultat. index kan tolkas så att en ojämnare fördelning alltid ses som en välfärdssänkning. Den relativa förändringen i indextalet kan ses som den in- komstförstärkning som om den gavs till alla skulle kompensera för den ojämnare fördelningen. Om indexet ökar med en procent skulle alltså en inkomstförstärkning med en procent till alla kompensera för den ojämnare fördelningen . Man kan också jämföra skatteförändringarnas effekt på ojämnhetstalet med hur detta utvecklats historiskt. ökade Gini-koefficienten (se bilaga 6 samt fotnot 17 ovan) för hushållens reala disponibla inkomster från ca 0,2 till ca 0,3, dvs. I jämförelse med denna förändring förefaller effekten av skatteförändringarna här vara Fördelningseffekterna av de simulerade skatte- förslagen får därför betraktas som mycket måttliga, dvs. ungefär samma slutsats som drogs från de fördelningsanalyser som redo- visades i delbetänkandet avseende en enhetlig mervärdesskatt på liksom av beräkningarna med FASIT-modellen ovan. Detta är inte heller förvånande, eftersom den föreslagna höjningen av livsmedelsmomsen i varje budgetneutralt förslag innehåller kompensatoriska förändringar. 3.7Utredningens överväganden om livsmedelsmomsen I utredningens delbetänkande har en omfattande kartläggning och bedömning gjorts av de avgränsningsproblem m.m. som är för- bundna med dagens mervärdesskattestruktur, där de skattepliktiga varorna och tjänsterna skall beskattas efter en av tre olika mervärdesskattesatser. Som framgått leder skattesatsdifferentie- ringen till administrativa och kontrollmässiga problem, men också till ökade fullgörandekostnader för företagen m.m. Bedömningen i delbetänkandet var att en övergång till en enda enhetlig mer- värdesskatt skulle vara en effektiv metod för att komma till rätta med dessa svårigheter, medan mindre långtgående justeringar av nuvarande regler i flertalet fall förutsågs komma att bli till ingen eller ringa fördel. Som framgått av delbetänkandet medför också den reducerade skattesatsen för livsmedel betydande problem av detta slag. Eftersom livsmedelsmomsen skall hanteras av ett mycket stort antal skattskyldiga är detta betydelsefullt. Det är, som närmare framgått av avsnitt 3.2, framför allt gränsdragningen mellan livs- medelsförsäljning och servering av livsmedel som är besvärlig. Servering av livsmedel beskattas med full mervärdesskatt, medan skattesatsen tillämpas vid försäljning. Ett och samma livsmedel, t.ex. en smörgås, hamburgare eller en läskedryck kan således beskattas olika beroende på omständigheterna i samband med omsättningen. Detta leder inte bara till kontrollproblem etc. utan kan också, som framgått vid remissbehandlingen, medföra konkurrenssnedvridningar. Även sedd som en separat åtgärd får därför ett införande av normalskattesatsen på livsmedel ses som en väsentlig förenklings- åtgärd – som tidigare framgått är det däremot inte möjligt att lösa de nämnda gränsdragningsproblemen genom att sänka momssatsen för servering av livsmedel. Den nuvarande reduceringen av mervärdesskatten på livsmedel är statsfinansiellt en dyrbar åtgärd. Detta innebär också att om reduceringen slopas kan normalskattesatsen sänkas relativt mycket. Enligt utredningens beräkningar skulle normalskattesatsen kunna sänkas från dagens till . Detta innebär inte en lika långtgående sänkning av normalskattesatsen som den som skulle kunna finansieras genom ett slopande av reducerade mer- värdesskatter på alla andra varor och tjänster, vilket senare skulle möjliggöra en sänkning av normalskattesatsen till enligt beräkningarna i delbetänkandet. Även en reducering av normalskattesatsen med får emellertid anses vara en betydelsefull ändring. Väsentligt är naturligtvis att änd- ringen kan förväntas medföra prissänkningar på flertalet moms- belagda varor och tjänster och även, som framgår av delbetän- kandet, på många tjänster som inte är skattepliktiga, t.ex. uthyrning av bostäder m.m. En sänkning av normalskattesatsen är också, vilket närmare beskrivits i delbetänkandet, betydelsefull i ett internationaliseringsperspektiv. Ett slopande av den reducerade skattesatsen för livsmedel i kombination med en sänkning av normalskattesatsen skulle således medföra fördelar från flera utgångspunkter. En höjning av mervärdesskattesatsen på livsmedel och sänkning av skattesatsen för flertalet andra varor och tjänster kan förväntas påverka slutpriserna till konsument på ett sådant sätt att kon- sumtionsvolymerna ändras. Konsumtionen av och produktion/för- säljning av livsmedel kan således förväntas minska. Att reducera mervärdesskattesatsen för livsmedel har emellertid inte motiverats av någon önskan att påverka konsumtionen etc. av livsmedel. Mervärdesskatten används således inte på detta område som ett styrmedel för att påverka konsumenterna (även om det inte saknats röster för att med ytterligare mervärdesskattedifferentieringar för- söka påverka konsumenternas val av livsmedel antingen i riktning mot eller bort från sådant som antagits vara särdeles hälsosamt alternativ ohälsosamt). Det synes därför inte finnas skäl att behålla en lägre mervärdesskatt på livsmedel av skäl som nämnts. När man överväger möjligheterna att slopa den lägre mervärdes- skatten på livsmedel är det emellertid centralt att analysera hur väl den nuvarande sänkningen uppfyller lagstiftarens motiv för att reducera skattesatsen. Vidare behöver övervägas i vilken utsträck- ning andra åtgärder i samband med ett slopande av den reducerade skattesatsen skulle kunna innebära att motiven uppfylls på ett lika bra eller mer ändamålsenligt sätt. Inledningsvis inställer sig också frågan om huruvida motiven bakom sänkningen är relevanta. Utredningen har redogjort för lagstiftarens motiv bakom den reducerade skattesats på livsmedel som infördes . Den effekt som eftersträvades var att mot bakgrund av sänkta ersättnings- nivåer i transfereringssystem på utgiftssidan kompensera särskilt hushåll med låga inkomster och hushåll med barn genom att utgifterna för inköp av livsmedel skulle sjunka som ett resultat av den reducerade momssatsen. Utredningen kan dock konstatera att detta ursprungliga motiv för den låga skattesatsen bortföll tämligen snart efter det att skattesatsen på livsmedel sänkts i och med att ersättningsnivåerna i transfereringssystemen återställdes till sina ursprungliga nivåer 1997 respektive 1998. Något behov av kompensation fanns alltså inte sedan ersättningsnivåerna återställts. Lagstiftaren har emellertid valt att behålla den reducerade skatte- satsen på livsmedel, varför utredningen i sin analys utgått från att de motiv som då lyftes fram ändå får anses ha aktualitet på så sätt att det är de grupper som angavs som föremål för kompensation genom en reducerad skattesats på livsmedel som särskilt skall gynnas av åtgärden även i en situation då ersättningsnivåerna i transfereringssystemen återställts. Den utvidgade analys utredningen genomfört avser således den fördelningspolitiska effektiviteten i att ha en reducerad momssats på livsmedel om . Analysen syftar till att ge en över- gripande beskrivning av under vilka förutsättningar som en reduce- rad mervärdesskatt på någon vara eller tjänst, här gäller det livs- medel, kan sägas fungera väl som fördelningspolitiskt styrmedel samt diskutera i vilken grad dessa förhållanden kan sägas vara uppfyllda när det gäller livsmedelsmomsen i och framöver. Inledningsvis redogjorde utredningen som en allmän bakgrund för inkomstutveckling och inkomstspridning i utifrån den redogörelse som regeringen lämnade i vårpropositionen 2006. Av denna framgår bl.a. vilka grupper som har den lägsta ekonomiska standarden , hur barnfamiljernas ekonomiska situation utvecklats samt hur mycket olika typer av hushåll skiljer sig åt när det gäller ekonomisk standard.43 Hushållstyper som utmärker sig av att ha en särskilt låg ekonomisk standard är ensamstående med barn och ensamstående ålderspensionärer , särskilt kvin- nor. Analysen av livsmedelsmomsen som fördelningspolitiskt instru- ment består av flera delar och nedan återges de sammanfattande slutsatser och bedömningar som utredningen gjort inom respektive område. Frågan om omfördelning och/eller stöd genom en lägre momssats för livsmedel berör två grundläggande fördelningsfrågor. Den första avser fördelningen mellan producenter och konsu- menter, det man brukar kalla skatteincidens. Med detta begrepp avses vanligen fördelning av skattebörda, vilket analyserats flitigt i den nationalekonomiska litteraturen. Här avses fördelning av skattelättnad och genomslag i priserna för nedsättning av mer- värdesskatt, eftersom en första förutsättning för att en reducerad skattesats skall få önskade fördelningspolitiska effekter är att skattesänkningen också ger utslag i konsumentpriserna. Det allmänna antagandet är att en momsförändring på lång sikt ger fullständigt utslag i konsumentpriserna. Detta gäller för marknader i perfekt konkurrens. Utredningen har emellertid analyserat frågan om prisgenomslag för livsmedelsmomsen på basis av en teoretisk analys av skatteincidens på marknader i imperfekt konkurrens (se avsnitt 3.5.2). Detta är motiverat mot bakgrund av de marknadsförhållanden som gällt och till viss del fortfarande kan anses gälla inom livsmedelssektorn i . Analysen, som redovisas i bilaga, visar att teorin inte ger någon entydig slutsats, utan att prisgenomslaget av en värdeskatt i im- perfekt konkurrens blir en empirisk fråga. Det finns visst teoretiskt stöd för att prisgenomslaget kan ha varit på kort sikt, men detta är inte entydigt, bl.a. beroende på den osäkerhet som finns när det gäller efterfrågekurvans utseende. På lång sikt är den avgörande frågan huruvida det råder fritt inträde på marknaden eller ej. Det finns anledning anta att kon- kurrensen inom området har förbättrats , men att det fortfarande kan finnas vissa inträdeshinder som gör att det inte är klart vilka skillnader som egentligen finns mellan pris- 43 Begreppet ekonomisk standard används för att skapa jämförbarhet mellan hushåll med olika disponibla inkomster och olika försörjningsbörda. Två hushåll med samma disponibla inkomst anses således ha olika ekonomiska standard om de skiljer sig åt vad gäller hur många barn respektive vuxna som skall leva på inkomsten. SCB använder begreppet konsumtions- enhet för att möjliggöra denna normering. genomslaget just när det gäller den reducerade skattesatsen för livsmedel. En ökad konkurrens och alltfler aktörer på marknaden ökar dock sannolikheten för ett fullständigt prisgenomslag för den nedsatta matmomsen. Utredningen har mot bakgrund av detta utgått från en långsiktig bedömning av prisgenomslaget i sin analys av fördel- ningseffekterna, under antagande om att konkurrensen på markna- den fortsätter att stärkas. Vid beräkning av de fördelningspolitiska effekterna antas alltså att prisgenomslaget av en förändrad mat- moms blir fullständigt. Mot bakgrund av den osäkerhet som finns kring skillnad mellan kort och lång sikt inom livsmedelsområdet bör dock betonas att det inte är givet att den reducerade skattesatsen på mat har hunnit slå igenom fullständigt i konsumentpriserna . Detta skulle i så fall betyda att prisgenomslaget vid en eventuell höjning av matmomsen skulle ske från en nivå som inte motsvarar långssiktig jämvikt, vilket då skulle kunna medföra att priserna inte nöd- vändigtvis måste stiga i den utsträckning som motsvaras av moms- höjningen. Detta är dock något som utredningen i sina analyser av fördelningseffekter i samband med en höjd matmoms valt att inte ta närmare hänsyn till.