sou · GUB38 · 2007-01-01 00:00:00 — Härvid konstaterar kommittén att avvägningar mellan intresset av att regelverket å ena sidan skapar rimliga förutsättningar för nyetable- ringar och kontinuerliga tidningsutgivningar och å andra sidan i möjligaste mån förhindrar att presstöd lämnas till tidningsföretag som etablerar dagstidningar i mera spekulativt syfte i mångt och mycket utmynnar i avvägningar mellan å ena sidan storleken på utbetalat driftsstöd och å andra sidan motprestationer från tid- ningsföretagets sida i form av tidningsutgivning. Kommittén har föreslagit att gränsen för storleken på den abonnerade upplaga en tidning måste uppnå för att berättiga till driftsstöd sänks till 1 500 exemplar. För det fall 2 kap. 6 a § första stycket presstödsförordningen (1990:524) skall bibehållas enligt dess nuvarande konstruktion måste därför upplagegränserna i bestämmelsen förändras. Det skulle här kunna tänkas att stöd lämnas om tidningens upplaga understiger 1 500 exemplar med högst 500 exemplar, alternativt med högst 250 exemplar. Kom- mittén har emellertid tidigare redovisat bedömningen att det inte finns skäl för staten att stödja tidningar som har en mindre abonnerad upplaga än 1 500 exemplar. I konsekvens härmed anser kommittén som utgångspunkt att en tidning för att kunna erhålla ett förhållandevis stort allmänt driftsstöd enligt 2 kap. 6 a § press- stödsförordningen bör ha haft 1 500 betalande abonnenter än vad som skulle krävas med ledning av nuvarande lydelse av bestämmelsen. anfört skulle annars en nyetablerad dagstidning efter i princip sex måna- ders helhjärtad satsning på marknadsföring erhålla stora statliga stöd under ett flertal år. Ur detta perspektiv framstår Presstöds- nämndens förslag som väl avvägt, dvs. att en tidning för att berättiga till driftsstöd enligt en bestämmelse motsvarande 2 kap. 6 a § presstödsförordningen bör ha varit berättigad till driftsstöd enligt 2 kap. 3 § presstödsförordningen under de närmast tre före- gående åren. Vid en helhetsbedömning har kommittén emellertid beslutat att föreslå att 2 kap. 6 a § presstödsförordningen upphävs. Jämväl under förutsättning av att tidningar vars upplaga understiger 1 500 exemplar skulle komma i åtnjutande av presstöd torde de resurser sådana tidningar kan avsätta för det redaktionella arbetet vara ytterst begränsade. Det kan därmed ifrågasättas om det är möjligt för sådana tidningar att uppfylla de uppgifter som motiverar statens engagemang på dagspressmarknaden. Vidare får det anses att tidningar, som berättigat till driftsstöd men vars upp- laga därefter sjunkit under 1 500 exemplar, inte har de förutsätt- ningar som krävs för en kontinuerlig tidningsutgivning. Slutligen kan ett statligt stöd till tidningar med mera begränsade upplagor bidra till att massmediemarknaden fragmentiseras ytterligare. 3.4.5Driftsstöd i särskilt fall Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att möjligheten för en dagstidning att berättiga till driftsstöd i särskilt fall jämlikt 2 kap. 9 § presstödsförordningen (1990:524) upphävs. Enligt 2 kap. 9 § presstödsförordningen (1990:524) kan driftsstöd i särskilt fall lämnas för en tidning som inte i huvudsak distribueras i om tidningen uppfyller vissa i bestämmelsen angivna förutsättningar. Som framgår av bestämmelsen utgörs ett kriterium av en prövning om tidningen behöver stödet för att utgivningen skall kunna upprätthållas. Nämnda kriterium är ett avsteg från principen om att regelverket skall vara automatiskt verkande. -94 föreslog i sitt slutbetänkande (SOU 1995:37) att driftsstödet i särskilt fall skulle avvecklas. Utredningen anförde att bestämmelsen tillkom på förslag av för att svenskar som bor och arbetar utomlands skulle ges möjlighet att genom sakligt korrekt koncentrerad information kunna hålla sig underrättade om vad som sker i och därigenom få lättare att acklimatisera sig när de återvänder till hemlandet. Utredningen fann emellertid att den utveckling som hade ägt rum sedan bestämmelsen infördes inneburit större möjligheter för utlandssvenskar att hålla sig à jour med vad som sker i . Utredningen såg därför inte att ett stöd till tidningar till utlandssvenskar var en angelägen prioritering. Enligt utredningens mening borde alltså stödet avskaffas. Kommittén delar -94:s bedömning. Mot bak- grund av den tekniska utveckling som ägt rum , bl.a. genom publicering av tidningsmaterial på Internet och SVT:s utlandssändningar via satellit, har utlandssvenskar goda möjligheter att hålla sig underrättade om vad som sker i . Det framstår därför inte som angeläget att ha ett särskilt stöd för tidningar som riktar sig till utlandssvenskar. Härtill kommer att konstruktionen av ifrågavarande bestämmelse avviker från principen om att regelverket skall vara automatiskt verkande. Det är heller ingen dagstidning som berättigar till driftsstöd enligt ifrågavarande bestämmelse. Kommittén föreslår således att möjligheten för en dagstidning att berättiga till driftsstöd i särskilt fall jämlikt 2 kap. 9 § presstödsförordningen upphävs. Kommitténs förslag: Bestämmelserna om begränsat driftsstöd som återfinns i 2 kap. 7 och 8 §§ presstödsförordningen (1990:524) bör bibehållas oförändrade. Storleken på det begränsade driftsstödet bör motsvara det stöd en endagstidning med en abonnerade upplaga på högst 3 000 exemplar berättigar till. Begränsat driftsstöd kan med stöd av 2 kap. 7 § presstödsförord- ningen (1990:524) lämnas för en dagstidning vars utgivnings- område är , , eller kom- mun, om tidningen uppfyller samtliga förutsättningar för allmänt driftsstöd utom den om högsta täckningsgrad. Vidare kan begränsat driftsstöd lämnas enligt 8 § för en dagstidning vars utgivningsområde är , , eller kommun, om tidningen uppfyller samtliga förutsättningar för allmänt driftsstöd utom den om högsta täckningsgrad och om tidningen, trots att den till övervägande delen är på svenska, har ett redaktionellt innehåll som till är skrivet på finska. Av 2 kap. 10 § presstödsförordningen framgår att storleken på begränsat driftsstöd enligt 7 och 8 §§ bestäms av efter vad som i det enskilda fallet är skäligt. Stödet får dock inte överstiga . -94 diskuterade frågan om begränsat driftsstöd i sitt slutbetänkande, se SOU 1995:37 s. 182 f. Med hänvisning till de överväganden som redovisat i sitt betänkande (SOU 1988:48) ansåg utredningen att det begränsade driftsstödet skulle finnas kvar oförändrat. 2004 delar -94:s bedömning. Det begränsade driftsstödet bidrar i väsentlig mån till att ett fåtal tidningar i de geografiska områden som omnämns i 2 kap. 7 och 8 §§ presstödsförordningen kan upprätthålla en fortsatt drift och härigenom bidra till en presspolitisk mångfald. anförde rör det sig typiskt sett om utgivningsområden med sådana geografiska eller befolkningsmässiga förhållanden att den till en viss procentandel beräknade hushållstäckningen inte ger ett adekvat uttryck för vederbörande tidnings faktiska konkurrens- situation. 2004 har under utredningsarbetet tagit del av uppgifter som bl.a. visar att tidningarna på inte skulle kunna upprätthålla en kontinuerlig drift om det begränsade drifts- stödet upphörde. Samma bedömning görs även beträffande de dagstidningar som ges ut inom övriga relevanta utgivningsområden. Kommittén föreslår därför att bestämmelserna om begränsat driftsstöd som återfinns i 2 kap. 7 och 8 §§ presstödsförordningen (1990:524) bibehålls oförändrade. Enligt kommitténs mening bör bestämmelsen i 2 kap. 9 § press- stödsförordningen göras automatiskt verkande. Sett utifrån kom- mitténs övriga förslag finner kommittén det rimligt att storleken på det begränsade driftsstödet bör motsvara det stöd en endagstidning med en abonnerad upplaga på högst 3 000 exemplar berättigar till. Kommittén skall enligt direktiven kartlägga och analysera distribu- tionssituationen för dagspressen, se bilaga 1. I förevarande kapitel behandlar kommittén nyssnämnda uppdrag. Avsnitt 4.2 rör distri- butionsstödet och avsnitt 4.3 det särskilda distributionsstödet. Bestämmelser om distributionsstöd återfinns i 4 kap. presstöds- förordningen (1990:524), se bilaga 2, medan bestämmelser om särskilt distributionsstöd återfinns i förordningen (2001:898) om särskilt distributionsstöd, se bilaga 3. Fördelningen av distribu- tionsstöd och särskilt distributionsstöd till olika tidningsföretag för framgår av bilaga 12. Distributionsstöd i form av en samdistributionsrabatt infördes på förslag av pressutredning (SOU 1968:48 Dags- pressens situation). Utredningen hade funnit att distributionen av dagstidningar utfördes av åtskilliga huvudmän och bedömde att samarbetsmöjligheterna inte var fullt utnyttjade. Utredningen visade att av landsortstidningarnas upplagor distribuerades 41 pro- cent av tidningsföretagen i egen regi, inom samdistribu- tionsarrangemang medan återstoden, , distribuerades av . Utredningen menade vidare att trots att en vidgad samdistribution skulle sänka branschens kostnadsnivå och trots de svårigheter som kunde förutses att rekrytera erforderlig arbetskraft pågick på många håll en distributionskonkurrens som hade till effekt att kostnadsnivån höjdes till förfång främst för de ekono- miskt svaga företagen. Vidare anförde utredningen att när sam- distribution förekom hade kostnadsfördelningen mellan företagen med vissa undantag gjorts sådan, att de på orten glest spridda tidningarna fått bära oproportionerligt höga kostnader vilket hade skapat ekonomiska svårigheter för dessa företag och hindrat överspridningen av dagstidningar. Den lösning utredningen såg var en samdistributionsrabatt som skulle stimulera de större företagen att medverka i samdistribution. Syftet med samdistributionsrabatten var att kompensera de större företagen för de kostnadshöjningar som för deras del i regel skulle inträffa med en kostnadsfördelning i distributionen som inte tog hänsyn till spridningsintensiteten. Syftet med utredningens förslag var alltså inte att åstadkomma något allmänt stöd till dagstidnings- distributionen eller att lösa alla de problem som var förenade med denna. Målet var i stället att på de orter där det var möjligt stimu- lera till en samdistribution med en från samhälleliga utgångs- punkter acceptabel kostnadsfördelning mellan de deltagande dags- tidningsföretagen. Utredningens förslag innebar bl.a. följande: Samdistributionsrabatten utgår för varje årgångsexemplar som distri- bueras i enlighet med följande bestämmelser, dvs. så snart minst två rabattberättigade dagstidningsföretag som under vissa villkor deltar i en särskild tidningsutbärningstur som anordnas av ett distributions- företag som uppfyller vissa förpliktelser. De villkor utredningen avsåg var att det enskilda tidningsföretaget skulle för varje ort där det deltar i rabatterad samdistribution överlämna hela distributionsarbetet (inkl. transporter) till distributionsföretaget. Vidare skulle tidningsföretaget förbinda sig att avstå från egen utbärning på alla de orter där rabatterad samdistribution förekommer då också den egna tid- ningen kan medfölja. De förpliktelser distributionsföretaget skulle uppfylla för att kunna förmedla samdistributionsrabatt var att anordna särskild tidningsutbärningstur på varje ort där minst två rabattbe- rättigade dagstidningsföretag begär det. Distributionsföretagen skulle därvid förbinda sig att i dessa tidningsutbärningsturer tillämpa en sådan taxesättning, att den enskilda tidningens spridningsintensitet på orten inte inverkar på distributionskostnaden per exemplar. Däremot kunde exemplarvikt och transportavstånd tillåtas slå igenom i taxorna. Distributionsföretagen skulle också förbinda sig att hålla dessa tid- ningsutbärningsturer öppna för samtliga dagstidningar som vid tiden för utbärningens start finns tillgängliga på orten. Samdistributions- rabatten skulle utbetalas till distributionsföretaget, som i sin debitering till tidningsföretaget skulle göra avdrag för rabatten. Förslaget bedömdes av utredningen medföra att de totala distri- butionskostnaderna för dagstidningar skulle sänkas och översprid- ningen av dagstidningar skulle främjas. enligt utredningen i sin tur öka tidningskonsumenternas valfrihet. Utredningens förslag infördes senare i huvudsak oförändrat (prop. Ett flertal utredningar har härefter pekat på att det presstöds- berättigade samdistributionssystemet bidragit till att tidningsföre- tagen övergått till samdistribution av sina dagstidningar. Distribu- tionsstödet har såtillvida varit framgångsrikt då det gällt att sänka kostnaderna för tidningsdistributionen och skapa förutsättningar för en bred spridning av dagstidningar. Framgången med det presstödsberättigade samdistributionssyste- met till trots har det aktualiserats vissa frågeställ- ningar kring bidragssystemet. Frågeställningarna hänger samman med konkurrenssituationen på distributionsmarknaden och i för- längningen utrymmet för distributionsbolagen att inom ramen för bidragssystemet bestämma vilka tjänster som skall tillhandahållas samt prissättningen för tjänsterna. Som framgår av avsnitt 3.4.1 har dagstidningsföretagen mött en alltmer hårdnande konkurrens på massmedie- och publikmarknaden. För att möta denna konkurrens har dagstidningsföretagen tvingats till omfattande rationaliseringar som företagen sökt bredda sina intäktsmöjligheter. En utvecklingstendens som därvid kunnat iakttas är att dagstidnings- företagen i allt högre utsträckning engagerat sig på distributions- marknaden. Dagstidningsdistributionen i omfattar totalt omkring 50 000 körda mil , omfattande både bud- och postutdelade tidningar. Tidningsföretagens distributionskostnader utgör också en väsenlig del av deras kostnader. upp- gick distributionskostnaderna för dagstidningsföretagen till cirka 2,6 mdr kr och distributionskostnadernas andel av företagens totala kostnader utgjorde i snitt för storstads- morgontidningarna och för landsortstidningarna. Redan när distributionsstödet i form av en samdistributions- rabatt infördes ansågs det rimligt att det största tidningsföretaget genom ett eget distributionsbolag kunde verka som under- entreprenör till ett distributionsföretag som ägde rätt att fördela har utvecklingen alltså inneburit att alltfler tidningsföretag ägnar sig åt distributionsverksamhet som en sidogren till sin tidningsutgivning. Distributionen har blivit en affärsverksamhet för tidningsföretagen. Enligt de ursprungliga utgångspunkterna för distributionsstödet skulle det finnas ett flertal konkurrerande distributionsbolag som var fristående från tidningsföretagen och som kunde offerera distributionstjänster inom ett distributionsområde. I sakens natur torde emellertid ligga att möjligheterna till en väl fungerande kon- kurrenssituation är begränsade i utgivningsområden där en tidning har en dominerade ställning på tidningsmarknaden och tidnings- företaget som ger ut tidningen äger distributionsbolaget. I takt med att koncentrationen på tidningsmarknaden ökat och tidningsföretagen inlett ökande samarbeten har de större tidnings- företagen fått ett större inflytande över distributionssituationen inom de egna utgivningsområdena. Utvecklingen har bidragit till att konkurrensen på distributionsmarknaden försvagats. För att förhindra att det inte längre skulle finnas utrymme för två kon- kurrerande nationella distributionsföretag på marknaden infördes det därför en skärpning av kriterierna för underentre- prenörskap. Ändringen fick emellertid inte avsedd effekt. Antalet underentreprenörer och fristående distributionsbolag fortsatte att öka. tillkom det ett tidningsägt regionalt distributions- bolag som är berättigat att fördela distributionsstöd. Utvecklingen torde ha varit en avgörande orsak till att det numera bara finns ett rikstäckande från tidningsföretagen fristående distributionsbolag kvar på marknaden. Närmare om tidigare utredningar och överväganden De ovan redovisade frågeställningarna kring tidningsdistributionen var aktuella redan vid pressutredning. Utredningen an- förde i sitt slutbetänkande (SOU 1995:37 Vårt dagliga blad – stöd till svensk dagspress) att samdistributionssystemet spelar en viktig roll för medborgarnas tillgång till hushållsdistribuerade dagstid- ningar. Utredningens bedömning var att distributionsstödet fyller en mycket viktig funktion för mångfalden och den allmänna debatten och att det finns en påtaglig risk för att mångfalden minskar om distributionsstödet upphör. Utredningen ansåg därför att övervägande skäl klart talade för att stödformen bör behållas, men fann att det fanns problem i fråga om under- entreprenörssystem och tillämpningen av likaprisprincipen. För att komma till rätta med de problem som utredningen ansåg fanns i fråga om underentreprenörssystemet och tillämpningen av likaprisprincipen övervägde utredningen vissa förändringar av regelsystemet. Beträffande underentreprenörssystemet anförde utredningen inledningsvis att samdistributionsföretagen kan där det finns underentreprenörer bli reducerade till att endast vara förmedlingsorgan för distributionsstödet, att det mot systemet hävdats att distributionsföretagen kan försvagas och förlora den kapacitet och kompetens som är nödvändig för en effektiv kon- kurrens samt att systemet för med sig en risk för att under- entreprenörerna drar sig ur stödsystemet och avbryter samdistri- butionen eller erbjuder samdistribution endast till högre priser. Utredningen pekade härefter på möjligheterna för att under vissa förutsättningar vägra underentreprenör- skap. Denna möjlighet borde enligt utredningen kunna utgöra ett tillräckligt skydd mot oönskade effekter. Utredningen bedömde vidare att samdistributionssystemet fortfarande hade sådana fördelar för tidningarna att de till övervägande del kommer att välja att stanna kvar i systemet även om det enligt utredningen inte kunde uteslutas att vissa tidningar skulle komma att ställa sig utanför detsamma. Vad gällde likaprisprincipen ansåg utredningen att denna var angelägen för att distributionssystemet skulle kunna vara konkur- rensneutralt. I sammanhanget diskuterade utredningen den prisdif- ferentiering som tillämpats av Tidningsbärarna i . Enligt utredningen tillämpade Tidningsbärarna i en prisdifferen- tiering som byggde på att bolaget för skilda regioner utsåg den största tidningen i en viss region till lokaltidning. Den tidning som utsetts till lokaltidning behandlades därvid i prishänseende mera förmånligt än övriga tidningar i distribution. Utredningen hän- visade i denna del till en utredning som Bo Präntare genomfört på utredningens uppdrag. I Bo Präntares utredning anfördes det att en schablonmässig prisdifferentiering inte står i överensstämmelse med regelverket. Utredningens slutsats var att frågor om underentreprenörskap borde kunna hanteras av . Utredningen anförde att det förhållandet att det enligt reglerna i presstödsförordningen behövdes särskilda skäl för att skulle godkänna ett underentreprenörskap innebar att det fanns en viss garanti för att underentreprenörskapet inte blir till nackdel för övriga tid- ningar. Likaså ansåg utredningen att frågor om beräkning av lika- priset borde kunna hanteras av , t.ex. i form av myndighetsföreskrifter. Utredningen underströk att den såg det som angeläget att samdistributionssystemet och distribu- tionsstödet upplevs som rättvist som en viss flexibilitet självfallet var nödvändig. Efter det att -94:s slutbetänkande skickats ut på remiss inkom en skrivelse från till regeringen där frågor avseende distributionsstödet aktualiserades. Mot bak- grund härav beslöt att ytterligare utreda distributionsstödet. Utredningen genomfördes av som varit sekreterare i -94. Hennes resultat publi- cerades i Ds 1996:5 Distributionsstödet till dagspressen. genomförde bl.a. en enkätundersökning som riktades till alla distributionsstödda flerdagarstidningsföretag. Av svaren framkom att de problem företagen såg med distributionssystemet rörde främst distributionsstödets nivå, underentreprenörssystemet, indelningen av distributionsområden samt olika åsikter om vilka lokala transporter som skall ingå i samdistributionen, tidpunkten för distributionens början samt distribution av provexemplar. I fråga om likaprissättningen fann att det distribu- tionspris som ligger till grund för distributionsstödet inte gav någon fullständig bild av likaprisprincipens tillämpning. Hon lyfte bl.a. fram att den olika behandlingen i fråga om transportkost- naderna har betydelse för kostnadsbilden samt att kostnaderna för transporterna mellan olika tätorter skiljer sig väsenligt mellan olika områden. I vissa områden betalar tidningsföretagen efter upplage- storleken i områdena. Vidare angav hon att distributionskostnader- na är beroende av distributionsområdenas avgränsning, att antalet samdistribuerade tidningar och utgivningsfrekvensen spelar stor roll för kostnadsbilden samt att distributionsbolagen tar ut extra avgifter för uppläggning av registerkort och andra administrativa kostnader. I bilden låg enligt att distributionsföretagen kan ta ut vinst i verksamheten. Beträffande underentreprenörssystemet konstaterade att det från tidningar som samdistribueras med underentrepre- nörens tidning funnits en oro för att tvingas acceptera villkor som är alltför oförmånliga för dem samt att det förekommit uppgifter om att underentreprenörer vållat motsättningar med samdistri- buerade tidningar genom att inte tillåta utbärning av provexemplar eller ta ut höga avgifter för viss utbärning. Enligt skulle en fortsatt utveckling mot allt fler underentreprenörer kunna inne- bära att det inte längre skulle finnas utrymme för två rikstäckande fristående distributionsföretag. I sina överväganden och förslag anförde att det framhållits från och företrädare för tidningarna att det fanns en påtaglig risk för att det presstödsberättigade samdistributionssystemet inte kunde hållas samman överallt. Skälet var att det dåvarande regelsystemet för distributionsstödet ansågs vara sådant att det inte gav tillräckligt utrymme för en mark- nadsmässig anpassning efter skilda förhållanden. lämnade därför ett flertal förslag på ändringar av bestämmelserna. En ändring syftade till att skärpa kraven för underentreprenör- skap. Enligt mening borde det krävas synnerliga skäl i stället för särskilda skäl för att godkännas som underentreprenör. Ett sådant skäl kunde vara att tidningen i fråga var helt domi- nerande i utgivningsområdet och att det i övrigt endast distribue- rades överspridda tidningar med några få procents hushållstäck- ning. För att hålla samman samdistributionssystemet utan en kraftig höjning av distributionsstödet behövdes det enligt en viss modifiering av likaprisprincipen. Tidningsföretagen skulle härigenom motiveras att stanna kvar i systemet som den för mångfalden angelägna överspridningen av framförallt rikstid- ningar inte skulle hindras genom att kostnaderna för dessa blev alltför höga. Den lösning föreslog var att det skulle in- föras möjligheter till viss prisdifferens inom ramen för likapris- principen. Enligt bedömning utgjorde distributionsföretagens vinster inte något problem i förhållande till likaprisprincipen så länge vinsterna behandlades neutralt i förhållande till de med- verkande tidningarna. Däremot fann att det kunde finnas en konflikt mellan vinstuttag i distributionsbolagen och likapris- principen. ansåg därför att det i undantagsfall borde finnas en möjlighet att ta hänsyn till om vinstuttaget sker på ett sätt som uppenbart syftar till att kringgå den modifierade lika- prisprincipen. I syfte att ge ytterligare incitament för ett tidningsföretag att stanna kvar i systemet föreslog att det distributionsstöd som skulle ha gått till det tidningsföretag som lämnat systemet övergår till de tidningsföretag i distributionsområdet som stannar kvar i systemet. -94:s slutbetänkande och förslag avseende distributionsstödet behandlades av regeringen i proposi- tionen 1996/97:3 Kulturpolitik. I korthet föreslog regeringen följande förändringar (s. 173 ff). En prisdifferens på skulle i fortsättningen tillåtas inom ramen för likaprissättningen i den statligt stödda samdistributionen.