sou · GUB36 · 2007-01-01 00:00:00 — Vägledningsplikten tar inte bara sikte på sådan hjälp som ligger på det formella planet. När det behövs och det är lämpligt skall myndigheten vägleda den enskilde genom att, allt efter omständigheterna, ta initiativ till ytterligare utredning och verka för att utredningen begränsas till vad som är nödvändigt. Vägledningsskyldigheten gäller i princip oberoende av begäran.19 Därefter vidtar myndighetens utrednings- ansvar. I asylärenden har myndigheten på grund av ärendets beskaffenhet ett, i förhållande till rena ansökningsärenden, utvidgat utredningsansvar.20 Hur långt detta utredningsansvar sträcker sig får avgöras från fall till fall. I allmänhet ankommer det inte på myndigheten att upplysa sökanden om hur han eller hon bör lägga 17Utlänningslagen – Vägledande beslut, reg. 83–98. 18Se bestämmelsen i 12 kap. 18 § NUtlL enligt vilken i ett ärende om verkställighet på eget initiativ skall beakta nya omständigheter där verkställighet inte bör eller kan ske. Av 12 kap. 19 § NUtlL följer att i vissa fall skall pröva en ansökan om uppehållstillstånd på nytt. Detta skall ske om utlänningen i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som har vunnit laga kraft, anför nya omständigheter som kan antas utgöra bestående hinder mot verkställighet enligt 1, 2 och 3 § samma kapitel. Anförda omständigheter skall vara nya och skall inte ha åberopats tidigare eller inte kunnat åberopats tidigare av utlänningen av skäl som utgör giltig ursäkt. 19Utlänningslagen – Vägledande beslut, UN 313–97, RÅ 1992 not. 234 och , , a.a. s. 65 f. 20RÅ 1992 not. Bedömning av fakta och omständigheter fram sin sak och föra fram sin talan för att kunna få framgång med sin ansökan. Den delen ankommer på sökanden själv att avgöra.21 Man kan här fråga sig om förfarandet enligt NUtlL med en överprövning i domstol av beslut i asylärenden kommer att medföra att avgörande omständigheter som hade kunnat lägga fram, men av någon anledning inte lagt fram under utredningen hos verket, därmed är prekluderade. Kan senare i processen, när endast utlänningen överklagat antingen verkets eller migrationsdom- stolens beslut, hos migrationsdomstol eller Migrationsöverdom- stolen lägga fram nya (för utlänningen betungande eller negativa) omständigheter? Eller skall förbudet mot reformatio in pejus gälla i mål om asyl? Skall om verket överklagar migrationsdomstols beslut, i Migrationsöverdomstolen kunna åbe- ropa nya omständigheter till stöd för sin talan? Ett stadgande mot- svarande 37 § FPL saknas för Migrationsöverdomstolen. Vad som kan sägas försvåra saken är att nya omständigheter inte bara kan komma att hänföras till omständigheter som hade kunnat få fram om verket vidtagit ytterligare utredningsåtgärder när ärendet prövades. Nya omständigheter kan även komma att hänföras till händelser och förfaranden som ligger utanför Migra- tionsverkets kontroll, t.ex. utvecklingen i sökandens hemland. Som sagts ovan verkar officialprincipen med olika tyngd i olika typer av ärenden. Beslut i ärenden om återkallande av flyktingstatus eller uppehållstillstånd enligt 4 kap. 3 § och 7 kap. 1 § NUtlL är betungande för den enskilde. Vid sådant beslutsfattande har beslutsmyndigheten, i enlighet med allmänna förvaltningsrättsliga- och folkrättsliga principer såväl utredningsbördan som bevisbördan för att förutsättningar för återkallelse föreligger. Det framstår som naturligt att myndigheten har detta ansvar när den vidtar åtgärder i allmänt intresse. Om den mot vilket ett ingripande är aktuellt helt eller delvis vägrar att medverka vid utredningen, innebär inte hans eller hennes passivitet utan vidare att myndigheten kan fatta beslut på bristfälligt underlag. Inte heller får, utan uttryckligt författ- ningsstöd, enskilds samtycke ersätta annan utredning. Vilket bevis- krav som kan ställas i olika typer av ärenden är beroende av sakens beskaffenhet. Frågan har emellanåt berörts i praxis. Det får alltjämt anses oklart vad som gäller i olika typer av mål. I allmänhet kan sägas att ju viktigare eller ömtåligare sak, desto större krav ställs på 21 Utlänningslagen – Vägledande beslut, UN 404–00 och RÅ 1996 not. Bedömning av fakta och omständigheter Myndighetens ansvar för utredningen gör sig särskilt påkallat i ärenden om återkallelse, dvs. myndighetens utred- ningsansvar blir större ju strängare beviskrav som ställs i ären- det/målet. En myndighets beslut skall grundas på objektivt konstaterbara skäl och i 20 § FL sägs att myndighetens skäl skall redovisas i beslutet. Motiveringsskyldigheten syftar till att garantera att ärendena prö- vas sakligt, enhetligt och med omsorg. Motiveringsskyldigheten möjliggör för parten att förstå beslutet, kontrollera detta och bedöma om beslutet skall överklagas. Vid en senare domstols- prövning är det också av vikt att myndighetens beslut är motiverat. Kravet att motivera beslut gäller även om beslutet inte är överklag- bart. Bestämmelsen innehåller undantag från motiveringsskyldig- heten i fall där det typiskt sett framstår som obehövligt eller olämpligt att kräva motivering. Gynnande beslut behöver inte motiveras. Motivering får också utelämnas om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga förhållanden eller ekonomiska förhållanden eller något jämförbart förhållande. Den handling som innehåller myndighetens beslut är en allmän handling i och med att den är upprättad och är då i prin- cip tillgänglig för envar i enlighet med bestämmelserna i 2 kap. TF. Om sekretesskyddade uppgifter tas in i ett beslut, skall beslutet i den delen hållas hemligt, om något annat inte följer av SekrL. Enligt 14 kap. 5 § andra stycket SekrL hindrar sekretess aldrig att den som är part i ett ärende tar del av beslut i ärendet. Om skälen till beslutet utgörs av sekretesskyddade uppgifter, som inte kan redovisas i beslutet, skall myndigheten beakta att det ibland ändå är möjligt för myndigheten att i mer allmänna ordalag motivera beslutet. I 13 kap. 10 § NUtlL finns en bestämmelse om motiveringsplikt i ärenden enligt NUtlL. Av intresse i detta sammanhang är att alla beslut i fråga om uppehållstillstånd skall vara motiverade, även bifallsbeslut som inte kan överklagas. I motiven till bestämmelsen uttalas att det i beslutet om uppehållstillstånd tydligt skall gå att utläsa på vilken grund utlänningen har fått stanna i samt de närmare omständigheter som konstruerar denna slutsats.22 1996/97:25 s. 206. Bedömning av fakta och omständigheter Som huvudregel gäller att ett förvaltningsbeslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol dvs. hos länsrätt, 22 a § FL.23 Be- stämmelsen i 22 a § FL är subsidiär till avvikande bestämmelser i annan lag eller förordning. Sådana bestämmelser har införts i 14 kap. NUtlL där det bl.a. anges att beslut om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd och beslut om flyk- tingförklaring, resedokument samt återkallelse av flyktingförklar- ing får av utlänningen överklagas hos migrationsdomstol. De länsrätter som regeringen bestämmer skall vara migrationsdom- stolar, 16 kap. 1 § NUtlL. Förfarandet hos förvaltningsmyndigheten är ett enpartsförfarande, där den enskilde sökanden eller förklaranden står ensam inför myndigheten. Ursprungligen hade inte heller den enskilde någon motpart inför förvaltningsdomstolen. I samband med att instans- ordningen i överklagandemål reformerades infördes en bestäm- melse i 7 a § FPL om att beslutsmyndigheten har partsställning i det överklagande målet, och därmed även rätt att överklaga om domen i målet gått myndigheten emot, 33 § FPL.24 Ett skäl till regleringen var behovet av en förbättrad prejudikatbildning och därmed en mer likformig rättstillämpning. Reformen öppnade också möjligheter för myndigheter att få en ändring till stånd när domstolens avgörande är materiellt oriktigt. Lagrådet pekade i sitt yttrande över lagförslaget på att det får anses vara ett allmänt intresse att materiellt oriktiga avgöranden inte blir bestående trots att det genomgående i sådana fall blir fråga om ändringar till nack- del för den enskilde.25 23Jämför 14 § lag (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. 247 a § FPL – Om en enskild överklagar en förvaltningsmyndighets beslut skall den myndighet som först beslutade i saken vara den enskildes motpart sedan handlingarna i ärendet överlämnats till domstol, och prop. 1995/96:22 s. 72 f. 1995/96:22 s. 75. Av intresse i detta sammanhang är de uttalanden som görs i prop. 2004/05:170 s. 132. Enligt NUtlL är möjligheten att få en ändring till stånd av en materiellt oriktig dom i migrationsdomstol starkt begränsad. Enligt NUtlL kan prövningstillstånd i Migrationsöverdomstolen meddelas som prejudikatdispens eller extraordinär dispens, inte som ändringsdispens, jfr 34 a § FPL. Bedömning av fakta och omständigheter Även om det i samband med tvåpartsreformen inte infördes andra lagändringar beträffande domstolens handläggning i andra delar så har reformen inneburit en förskjutning i handläggningen i riktning mot tillämpning av en förhandlingsprincip. I och med att den myndighet som först beslutat i saken är den enskildes motpart i domstolen kan principerna för en kontradiktorisk process upp- rätthållas.26 Genom parternas argumentation blir utredningsmaterialet fylli- gare i en tvåpartsprocess än i en enpartsprocess. I en tvåpartspro- cess avlastas domstolen en del av arbetet för att sakfrågorna blir tillräckligt utredda och behovet av aktivitet från domstolens sida minskar när det gäller att skaffa in utredning i målet.27 Detta kan vara en fördel eftersom det finns en uppenbar risk att en domstol som i ett enpartsmål självmant inhämtar utredning i målet kan komma att uppfattas som partisk, särskilt om utredningen visar sig vara till nackdel för den enskilde parten. Tvåpartsprocessen medför att det allmänna intresset i saken kommit att hävdas mer aktivt. I och med motpartens (förvaltningsmyndigheten) agerande kan den enskilde lättare anföra adekvata argument och grunder för sin talan. måste vara aktiv i processen och förklara sitt beslut och bemöta motpartens påståenden med risk för att domstolen annars finner omständigheterna i målet vitsordade och ändrar myndighetens beslut. Processen ändrar karaktär när ärendet överklagas till domstol. Förvaltningsmyndigheterna handlägger ärenden enligt FL. Förvaltningsdomstolarnas verksamhet utgörs av rättsskipning. Hos förvaltningsdomstolen (migrationsdomstolen) handläggs en process mellan två parter, enskilde klaganden och beslutsmyndigheten ().28 Regeringen har i samband med proposition 1994/95:27 Fortsatt reformering av instansordningen m.m. i de allmänna förvaltnings- domstolarna uttalat att de allmänna förvaltningsdomstolarna har – liksom de allmänna domstolarna – en annan roll än förvaltnings- myndigheterna. De är inte specialiserade till sin funktion utan har till uppgift att göra en mer allmän juridisk bedömning. En allmän förvaltningsdomstols uppgift är att överpröva inte ompröva för- valtningsbesluten.29 Detta talar för att domstolens prövning skall 269–19 §§ FPL. 27Den s.k. officialprincipen är lagfäst när det gäller verksamhet hos förvaltningsdomstolar se 8§ FPL – Rätten skall tillse att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Vid behov anvisar rätten hur utredningen bör kompletteras. Överflödig utredning får avvisas. 28Jämför Lavin, FT 1992 s. 97 ff. 1994/95:27 s. 141. Bedömning av fakta och omständigheter vara mer begränsad än beslutsmyndighetens. Uppfattningen har annars varit att prövningen av förvaltningsbesvär skall vara allsidig och inom ramen för klagandens yrkanden och grunder omfatta både laglighets- och lämplighetsfrågor. Domstolen kan inte bara ändra det överklagade beslutet utan även sätta ett annat beslut i det överklagade beslutets ställe. Lagrådet har i sitt yttrande över regeringens proposition 2004/05:170 Ny instans- och processordning i utlännings- och med- borgarskapsärenden anfört, att tillståndssystemet i NUtlL till över- vägande del är uppbyggt på fakultativa normer som riktar sig till de beslutande organen som vägledning för deras ställningstaganden i praktisk tillämpning. Endast vissa tillståndsregler, bestämmelserna i 5 kap. 1 § första stycket, 2 och 4 §§ NUtlL, är till viss del rättig- hetsbaserade. Regeringen synes ha förutsatt att migrationsdomsto- len i alla slags ärenden (frånsett s.k. säkerhetsärenden) i anledning av ett överklagande skall göra en fullständig överprövning avseende allt sådant som enligt de fakultativt formulerade lagreglerna ligger inom förvaltningsmyndigheternas handlingsutrymme.30 Domstols officialansvar för utredningens fullständighet och domstols officialprövning I 8 § FPL stadgas att rätten skall tillse att mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Vid behov anvisar rätten hur utredningen bör kompletteras. Överflödig utredning får avvisas. Bestämmelsen berör tre frågor, rättens ansvar för utredningens fullständighet, rättens processledande uppgift (dessa två brukar benämnas official- principen) samt rättens möjlighet att pröva, och därmed utreda, omständigheter som ligger utanför ramen för parts yrkande (detta brukar benämnas officialprövningsprincipen). Några skarpa gränser mellan dessa frågor kan inte dras. Rätten ansvarar för utredningen av vad svensk lag stadgar och omständighet som är allmänt veterlig. Parterna i sin tur svarar för utredningen av faktiska förhållanden (rättsfakta) och utgångs- punkten här är att rätten kan begränsa sig till processledning. För- delningen av utredningsplikten modifieras dock med hänsyn till dels processföremålet, särskilt viktigt är beviskravet, dels, parts- ställningen i målet. Ju strängare beviskrav desto större krav ställs på 30 Lagrådets yttrande s. 9 och 10. Bedömning av fakta och omständigheter utredningen i målet.31 Domstolen har generellt större anledning att vara den enskilde behjälplig än myndigheten. Den enskildes person och tillgång till ombud påverkar också utredningsansvaret. Vad avser rättens processledning bör denna normal ha den formen av att part ges besked om hur talan bör kompletteras. Även process- ledningen påverkas av processföremålet och de beviskrav som ställs samt partsställningen. Vidare är utrymmet för processledning i regel större i underinstans än i överinstans och större i enpartsmål än i flerpartsmål. Av 29 § FPL följer som huvudregel att rättens avgörande inte får gå utöver vad som yrkas i målet. För att rätten i ett mål skall kunna döma över annat eller mera än vad som yrkas krävs stöd i författ- ning eller av i praxis utbildade allmänna rättsgrundsatser. Av praxis följer att yrkandena måste vara bestämda före överklagandetidens utgång. I ett överklagandemål är det parterna som sätter upp ramen för processen genom sina yrkanden och grunder. Instansordningens princip bidrar härtill genom att domstolen även är bunden av de yrkanden som framställts hos myndigheten. Däremot finns det inget hinder för domstolen att beakta omständigheter och bevis- fakta som åberopas efter överklagandetidens utgång eller först hos domstolen eller att beakta omständigheter som inträffat under pro- cessens gång och som kan påverka sakläget i målet.32 Inom förvaltningsprocessen har domstolarna en officialpröv- ningsrätt som innebär att domstolen inte behöver beakta parts medgivanden, erkännanden och vitsordanden och domstolen kan i flertalet mål avgöra målet utan att vara bunden av de omständig- heter som uttryckligen åberopas av parterna.33 Inom ramen för denna officialprövningsrätt kan domstolen ha ett utredningsansvar eller en utredningsmöjlighet som sträcker sig olika långt i olika typer av mål, dvs. är beroende på målets beskaffenhet.34 Vilket beviskrav som ställs i målet är här av betydelse men även partsställ- ningen. Rättens utredningsansvar blir större ju strängare bevis- kravet är. är processen i förvaltningsdomstol numera en tvåpartsprocess redan i första instans och i en tvåpartsprocess är det i första hand parterna som svarar för utredningen. 31Wennergren, a.a. s. 139. 32I Regeringsrätten finns en begränsning som hänger samman med domstolens funktion som prejudikatsinstans, se 37 § FPL. 33Lavin, , 1 1989–90 s. 86. 348 § FPL. Bedömning av fakta och omständigheter Termen officialprövning innebär också att rätten har möjlighet att i viss utsträckning utreda och därmed pröva rättsligt relevanta omständigheter som ligger utanför den ram för processen som parterna dragit upp genom sina yrkanden och grunder.35 Förvalt- ningsmyndigheterna har en långtgående officialprövningsrätt som grundar sig på att det är myndigheten som skall tillvarata de all- männa och enskilda intressen som lagstiftningen skall främja respektive skydda. Domstolen får normalt inte utan stöd i författ- ning genom officialprövning vidga den ram som yrkandena i målet sätter och utreda något som ligger utanför denna ram. I överkla- gandemål bör i regel instansordningens princip hindra en official- prövning som medför att domstolen går utöver vad som yrkas.36 Förfarandet vid förvaltningsdomstol är enligt huvudregeln skrift- ligt, 9 § FPL. I handläggningen får ingå muntlig förhandling beträffande viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utred- ningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. I övrigt skall muntlig förhandling hållas i kammarrätt och länsrätt om en enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehöv- lig och inte särskilda skäl talar mot det. För vissa målgrupper finns specialregler i specialförfattningen. Av artikel 6 EKMR följer att var och en skall vid prövningen av hans eller hennes civila rättig- heter och skyldigheter vara berättigad till en opartisk och offentlig förhandling. Enligt praxis föreligger i sådant fall rätt till muntlig förhandling. EKMR skapar dock inga civila rättig- heter och skyldigheter utan i det avseendet är man hänvisad till den nationella rättsordningen. Frågor som gäller viseringar, uppehålls- tillstånd och andra utlänningsrättsliga frågor rör som regel inte enskildas civila rättigheter och skyldigheter och en rätt till muntlig förhandling vid avgörandet av sådana frågor kan således inte grun- das på konventionen. Detta gäller även om besluten i dessa frågor får återverkningar på den enskildes privat- och familjeliv.37 För dessa ärenden finns dock en särskild regel i artikel 1 i sjunde 35Wennergren, a.a. s. 136 och 147 f. 36Wennergren, a.a. s. 149 och 151 samt , Förvaltningsrättslig tidskrift 2003 s. 513. 37Europadomstolens dom i målet Maaouia mot och , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till om de mänskliga rättigheterna, 2:a upplagan, Juridik, 2002, s. 143. Bedömning av fakta och omständigheter tilläggsprotokollet, där emellertid skyddet för den enskilde är sva- gare än i artikel 6 i konventionen. I förvaltningsprocessen syftar inte den muntliga förhandlingen till att ensam åstadkomma ett fullständigt beslutsunderlag i målet. Förhandlingen skall komplettera den skriftliga handläggningen så att målet blir utrett på lämpligaste sätt. Det innebär att skriftväx- lingen kan fortsätta efter förhandlingen och att även material som inte förebringats vid den muntliga förhandlingen beaktas i målet. I 30 § FPL anges att rättens avgörande av mål skall grundas på vad handlingarna innehåller och vad i övrigt förekommit i målet. Uttrycket vad handlingarna innehåller behöver inte vara liktydigt med akten i målet. Rätten kan t.ex. ha använt sig av inlånade akter och andra handlingar som inte bevaras i målets akt. Av diarium e.d. måste i så fall framgå vilket material som har använts i målet.38 Bestämmelsen innebär att huvudregeln är att allt som skrivits, sagts eller på annat sätt förekommit i målet utgör processmaterial. Dom- stolen är således inte bunden av vad part faktiskt åberopat. Inne- börden av detta är att domstolen inte får grunda sitt avgörande på material som parterna saknar kännedom om.39 Hänsyn får också tas till vad som är allmänt veterligt och till allmänna erfarenhetsgrund- satser.40 Inom förvaltningsprocessen finns ingen uppdelning i civil- och straffprocess. Trots detta tenderar rättspraxis och lagstiftaren att dela upp förvaltningsprocessen i handläggning med civilprocessu- ella inslag, handläggning med straffprocessuella inslag och rena för- valtningsmål.41 Detta får betydelse för vilka processuella regler som skall tillämpas i målet t.ex. beträffande omröstning, principen om full bevisning, hur saken bestäms och rättskraften. Det finns tecken på att mål om t.ex. förvar av utlänningar har straffprocessu- ella inslag.42 I mål med straffprocessuella inslag talar mycket för att de omständigheter som myndigheten grundar sin talan på uttryck- ligen måste åberopas för att domstolen skall få beakta dem. Saken bestäms således till yrkandet i kombination med det som uttryckli- gen åberopas av parten (myndigheten), till skillnad från mål som avser typisk förvaltningsrätt eller som har tvistemålskaraktär, där saken utgörs av yrkandet i kombination med samtliga omständig- heter som tillförts målet. Till kategorin mål som anser typisk för- 1971:30 s. 584. 1971:30 s. 582 och , a.a. s. 288. 40Jämför 35 kap. 2 § RB. 41Lavin, Förvaltningsrättslig tidskrift, 1995, s. 66–70 och , a.a., s. 503–521. 42RÅ 1993 ref. 88. Bedömning av fakta och omständigheter valtningsrätt torde de framtida målen om ansökan om asyl, i all- mänhet kunna hänföras.43 5.2.3Regeringens proposition 2004/05:170 Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden I propositionen föreslår regeringen att UN skall läggas ned och att beslut normalt skall överklagas hos migrations- domstol (allmän förvaltningsdomstol). Både bestämmelserna om vilka förvaltningsdomstolar som skall överpröva beslut samt bestämmelserna om processordningen kommer att skilja sig från vad som i allmänhet gäller i förvaltningsprocessen. Mot bakgrund av behovet att minska handläggningstiderna för främst asylärenden skall vissa länsrätter vara migrationsdomstolar.44 Regeringen föreslår vidare en avvikelse från den instansordning som normalt gäller i förvaltningsprocessen, dvs. länsrätt – kammar- rätt – Regeringsrätten. Migrationsdomstolens beslut skall kunna överklagas hos Migrationsöverdomstolen, vars beslut inte skall kunna överklagas. Genom att ge domstolarna särskilda namn, migrationsdomstol (länsrätter) och Migrationsöverdomstol (kammarrätten i ) klargörs att när länsrätterna och kammarrätten handlägger mål i den nya ordningen gör domstolarna det i en speciell egenskap. Kammarrätten kommer i sin egenskap av Migrationsöverdomstol och högsta instans i den nya ordningen att ha ansvaret för praxis- bildningen. I Migrationsöverdomstolen skall gälla krav på pröv- ningstillstånd motsvarande det som gäller enligt FPL för prövning i Regeringsrätten. För domstolarna och förfarandet i dessa i den nya ordningen skall gälla vad som är allmänt föreskrivet om länsrätt och kammarrätt och rättskipningen i dessa om inte annat följer av NUtlL. Nedan kommenteras de bestämmelser i propositionen som är av intresse vid genomförandet av skyddsgrundsdirektivets bestämmel- ser i artiklarna 4, 14.2 och 19.4 i svensk rätt. 43Jämför Lavin, , 1989–90, s. 71. 4416 kap. 1 § NUtlL. Regeringen har bestämt att länsrätterna i , och skall vara migrationsdomstolar. Bedömning av fakta och omständigheter I 13 kap. NUtlL föreslås bestämmelser om handläggning av ären- den hos förvaltningsmyndigheterna som till största delen överens- stämmer med de bestämmelser som gäller för Migrations- verket vid handläggning av ärenden enligt UtlL. Regeringen pekar på att för att en rättssäker prövning skall kunna ske inom rimlig tid hos överinstansen måste tyngdpunkten i förfarandet ligga hos Migrationsverket.45 Som ett led i detta arbete har bestämmelserna om muntlig handläggning UtlL kompletterats. Muntlig handläggning kan ske i form av en muntlig förhandling eller i annan form.46 Vid den muntliga handläggningen skall de omständigheter som behöver klarläggas noga utredas.