sou · GUB36 · 2007-01-01 00:00:00 — Skyddsgrundsdirektivet och svensk rätt En anpassning av svensk lagstiftning till EG-direktiv /83/EG angående flyktingar och andra skydds- behövande SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Genom beslut (dir. 2004:114) bemyndigade regeringen migrationsministern att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att ta ställning till hur rådets direktiv /83/EG av om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa perso- ners rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet skall genomföras i (EUT L 304, 30.9.2004, s. 12 efter ompublice- ring EUT L 204, , s. 24). Med stöd av bemyndigandet förordnades lagmannen att vara särskild utredare. Experter i utredningen har varit professorn , , f.d hovrättslagmannen , , kanslichefen , Rådgivningsbyrån för asylsökande, docenten , , experten , , rättssakkunnig , , ämnesrådet , Utbild- nings- och , departementssekreteraren , , kanslirådet , , och departementssekreteraren , . Sekreterare i utredningen har varit kammarrättsassessorn . Genom tilläggsdirektiv (dir. 2005:95) har utredaren fått tiden för att redovisa uppdraget förlängd. Utredaren skall anpassa sina för- slag till den i antagna proposi- tionen 2004/05:170 Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden. Genom tilläggsdirektiv (dir. 2006:02) har tiden för att redovisa uppdraget förlängts till . Utredningen överlämnar härmed betänkandet Skyddsgrunds- direktivet och svensk rätt, en anpassning av svensk lagstiftning till EG-direktiv /83/EG angående flyktingar och andra skydds- behövande (SOU 2006:6). Några allmänna utgångspunkter.................................. Metoder för genomförande av EG-direktiv i svensk rätt ... Genomförandestrategier och genomförandemetoder ........... Rätt till domstolsprövning ........................................... Genomförande och praxis............................................ Miniminormer, m.m...................................................... 2.4.3 Krävs författningsreglering vid genomförande av 2.4.4 Utgångspunkter vid genomförande av direktiv .......... 2.4.5 Det fakultativa området och kravet på Den folkrättsliga dimensionen..................................... Kriterier för fastställande av flyktingskap, m.m. ............. 3.2Gällande reglering beträffande när en utlänning omfattas av flyktingdefinitionen, m.m.................................... 3.3Överväganden beträffande när en utlänning omfattas av flyktingdefinitionen, m.m........................................................ 3.3.1 Internationellt skyddsbehov sur place ..................... 3.3.2 Aktörer som utövar förföljelse .................................... 3.3.3 Aktörer som ger skydd................................................. 3.3.5 Förföljelse och skälen till förföljelse.......................... 3.4 Upphörande av flyktingskap ................................................. 3.5Uteslutning från flyktingskap samt uppehållstillstånd och skydd mot verkställighet ................................................ Överväganden och förslag.......................................... 3.6 Beviljande av flyktingstatus................................................... Överväganden och förslag.......................................... 3.7Återkallelse av, upphävande av och vägran att förnya Kriterier för fastställande av om en utlänning är alternativt skyddsbehövande, m.m. ............................ 4.2Begreppen skyddsbehövande i övrigt och alternativt 4.3Överväganden och förslag beträffande vilka utlänningar som omfattas av begreppen skyddsbehövande i övrigt och alternativt skyddsbehövande.......................................... 4.3.1 Internationellt skyddsbehov sur place................... 4.3.2 Aktörer som tillfogar allvarlig skada ......................... 4.3.3 Aktörer som ger skydd............................................... 4.3.5 Skyddsgrundsdirektivets definition av alternativt skyddsbehövande införs i nya utlänningslagen......... 4.4Upphörande av ställning som alternativt Överväganden och förslag .......................................... 4.5Uteslutning från ställning som alternativt skyddsbehövande samt uppehållstillstånd och skydd Överväganden och förslag .......................................... 4.6 Beviljande av status som alternativt skyddsbehövande........ Överväganden och förslag .......................................... 4.7Återkallelse av, upphävande av och vägran att förnya status som alternativt skyddsbehövande............................... Överväganden och förslag .......................................... Bedömning av fakta och omständigheter ..................... 5.2.1 Bevisbörda – utredningsbörda i asylärenden hos Förfarandet i förvaltningsdomstol............................. 5.2.3 Regeringens proposition 2004/05:170 Ny instans- och processordning i utlännings- och Överväganden och förslag..................................................... Sammanhållning av familjer, m.m.............................. 7.2Rådets direktiv /86/EG om rätt till Överväganden och förslag..................................................... Resedokument, m.m................................................. 8.3.1 Resehandlingar som kan utfärdas i ............... Överväganden och förslag..................................................... Tillträde till arbetsmarknaden.................................... 10.3.1 Barns tillträde till utbildning ...................................... 10.3.2 Vuxnas tillträde till utbildning och erkännande av Social trygghet, sociala förmåner samt hälso- och 11.3.3 Sociala förmåner.......................................................... 11.3.4 Hälso- och sjukvård.................................................... 11.3.6 Förslag till lag om hälso- och sjukvård samt tandvård för asylsökande m.fl. ................................... Underåriga utan medföljande vuxen............................ Överväganden och förslag..................................................... Tillgång till bostad ................................................... Rätt till fri rörlighet inom medlemsstaten.................... Tillgång till integrationsfrämjande åtgärder ................. Administrativt samarbete inom EU ............................. Överväganden och förslag ..................................................... Kostnader och andra konsekvenser för utredningens förslag till skyddsgrundsdirektivets genomförande ........ Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)............................................................................... Förslaget till förordning om ändring i utlänningsförordningen (1989:547)...................................... Flyktingstatus och alternativa skyddskategorier – en statistisk jämförelse och analys .................................. 21.1.1 Definitioner, avgränsningar och jämförelser............. 21.1.2 1994–2003....................................................... 21.1.3 Jämförelse med länderna inom den Europeiska 21.2 Förklaringar till skillnaden mellan svensk och 21.2.1 Skillnader i kategorisering av skyddsbehov............... 21.2.2 Skillnader i flyktingbegreppets tolkning ................... 21.2.3 Skillnader i skyddssökandes profil ............................ 21.2.4 Förutsebarheten av ett besluts effekter..................... 21.2.5 Asylprocessens utformning ....................................... 21.2.6 Politiska och andra samhälleliga faktorer.................. Rådets direktiv /83/EG av om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade Fördraget om upprättande av europeiska skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (1994:1219) förordning (1990:927) om statlig ersättning förvaltningslag (1986:223) förordning (1994:361) om mottagande av folkbokföringslag (1991:481) förvaltningsprocesslag (1971:291) hälso- och sjukvårdslag (1982:763) Asylum, Refugee and Migration Policies in Europe, North and lag (1993:389) om assistansersättning lag (1994:137) om mottagande av lag (1993:387) om stöd och service till vissa utlänningslag (2005:716) sekretesslag (1980:100, omtryckt 1992:1474) direktiv /83/EG av om miniminormer för när personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet socialförsäkringslag (1999:799) United Nations High Commissioner for Refugees/ FN:s flyktingkommissarie UNHCR Annotated Comments on the EC Council Directive 2004/83/EC of 2004 on Minimum Standards for the Qualification and Status of Third Country Nationals or Stateless Persons as Refugees or as Persons who otherwise need International Protection and the Content of the Protection granted (OJ L 304/12 of United Nations Works and for Refugees in the Middle East, utlänningsförordning (1989:547) utlänningslag (1989:529) förordning (1984:890) om bidrag till utlänningars resor från för bosättning i annat land Utredningen har haft i uppdrag att dels ta ställning till hur direktiv /83/EG av om miniminormer för när tredje- landsmedborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet (skyddsgrundsdirektivet) skall genomföras i Sve- rige, dels att göra en jämförelse av andelen personer som beviljats status som flykting eller som subsidiärt skyddsbehövande i och i vissa utvalda medlemsstater och analysera vad stora skillnader beror på. Utredningen har för vart och ett av de områden som omfattas av uppdraget, granskat hur svensk författningsreglering och praxis är utformad. Utredningen har utgått från den nya utlänningslagen (2005:716), NUtlL. Utredningen har inledningsvis undersökt olika metoder för genomförande av direktiv, särskilt vilka krav som ställs på med- lemsstaten vid genomförandet av ett s.k. minimidirektiv. Vid bedömningen om direktivet är genomfört i svensk rätt har utredningen undersökt om den svenska författningsregleringen och/eller praxis lägger fast en tillräckligt klar och tydlig ram för rättsläget och om enskilda därmed dels har tillräckliga förutsätt- ningar att identifiera sina rättigheter och skyldigheter, dels kan få sina anspråk domstolsprövade. Skyddsgrundsdirektivets bestämmelser uppvisar ofta en högre detaljregleringsgrad än NUtlL:s bestämmelser. I den mån direk- tivets bestämmelser är fastlagda i fast etablerad praxis har det inte ansetts nödvändigt, och i en del fall inte heller lämpligt, att införa direktivets detaljerade bestämmelser i författningstext. enden, främst beträffande alternativt skyddsbehövande, motsvarar den svenska regleringen inte de rättigheter och skyldigheter som följer av skyddsgrundsdirektivet. Utredningens förslag syftar till att en anpassning genomförs. Såväl NUtlL som skyddsgrundsdirektivets flyktingdefinition tar sin utgångspunkt i . Den bedömning som därvid skall göras skall vara framåtsyftande, vilket enligt utredning- ens mening bör framgå av lagtextens ordalydelse. Regeringen har i prop. 2005/06:6 Flyktingskap och förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning föreslagit att personer som kän- ner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning, och som enligt nuvarande bestämmelser ges skydd som skyddsbehövande i övrigt, istället skall få skydd som flyktingar. Genom utredningens förslag och propositionen anpassas den svenska lagen till skyddsgrundsdirektivet. Det är väsentligt att asylprövningen sker mot Genèvekonven- tionens bestämmelser. Det är inte tillräckligt att en flykting enligt konventionen får uppehållstillstånd på andra grunder. Detta tydlig- görs i utredningens förslag genom att frågan om flyktingförklaring föreslås bli prövad i alla asylärenden. Det är viktigt att vid denna prövning anlägga ett internationellt perspektiv. Skyddsgrundsdirektivet innehåller fakultativa (icke tvingande) bestämmelser om skyddsbehov sur place och internt skydd. Bestämmelserna speglar en i svensk och internationell praxis eta- blerad tolkning av . Det fakultativa utrymme som bestämmelserna ger kan utnyttjas utan författningsstöd. Skyddsgrundsdirektivets exempel på aktörer som utövar förföljelse och som kan ge skydd mot förföljelse speglar en i svensk och internationell praxis etablerad tolkning av . Anledning saknas att i författningstext detaljreglera frågan. Utred- ningen konstaterar vidare att flyktingdefinitionens förföljelse- begrepp inte förutsätter att förföljelsen utgår direkt från stats- makten. Även det fall att en fungerande statsmakt saknas i landet omfattas av gällande rätt och några författningsändringar behövs inte för att genomföra skyddsgrundsdirektivets bestämmelser härom. Den svenska ordningen vid upphörande av flyktingskap överens- stämmer med skyddsgrundsdirektivets krav. Uteslutningsgrunderna i artikel 1D, E och F i Genèvekonven- tionen som kan medföra att rätten till uppehållstillstånd inskränks, föreslås bli knutna till beviljandet av flyktingstatus. Utredningen föreslår att det i NUtlL införs en bestämmelse om att ett uppehållstillstånd för en flykting skall vara permanent eller ha en giltighetstid och vara förnybart om inte tving- ande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ord- ningen kräver något annat. Bestämmelserna i om återkallelse av flyktingförklaring uppfyller skyddsgrundsdirektivets obligatoriska bestämmelser om återkallelse och upphävande av flyktingförklaring. En utlänning som inte uppfyller kriterierna för att vara flykting skall i fortsättningen kunna ges skydd som alternativt skyddsbehö- vande. För att genomföra skyddsgrundsdirektivet i denna del föreslås att 4 kap. 2 § NUtlL kompletteras med en bestämmelse som omfattar allvarligt och personligt hot mot en civilpersons liv eller lem på grund av urskillningslöst våld i situationer av internationell eller intern väpnad konflikt. Skyddsgrundsdirektivet innehåller fakultativa bestämmelser om skyddsbehov sur place och internt skydd. Det fakultativa utrymme som bestämmelserna ger kan utnyttjas utan författnings- stöd. Genom ett tillägg i 4 kap. 2 § NUtlL görs klart att risk för sådana handlingar som avses i paragrafen kan föreligga oberoende av om handlingarna utgår från landets myndigheter eller dessa inte kan antas bereda trygghet mot sådana handlingar från enskilda. Skyddsgrundsdirektivets exempel på aktörer som kan ge skydd mot allvarlig skada speglar svensk praxis. Anledning saknas att i författ- ningstext särskilt reglera frågan. Skyddsgrundsdirektivet använder sig av ett objektivt riskrekvisit grundad anledning att förmoda och verklig risk att lida allvarlig skada. Dessa rekvisit kan ses som mer förmånliga för den enskilde än rekvisitet välgrundad fruktan i NUtlL. NUtlL bör därför änd- ras till att omfatta skyddsgrundsdirektivets rekvisit. Vidare bör NUtlL i enlighet med skyddsgrundsdirektivets krav innehålla en bestämmelse om upphörande av ställning som alternativt skyddsbehövande Uppehållstillstånd för en alternativt skyddsbehövande bör vara permanent eller ha en giltighetstid och vara förny- bart om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver något annat. Beviljande av status som alternativt skyddsbehövande är ett kon- staterande under beslutsprocessen att en utlänning är alternativt skyddsbehövande. På motsvarande sätt som gäller flyktingar bör den som är alternativt skyddsbehövande få bekräftelse på sin status (skyddsstatusförklaring). Vidare föreslås bestämmelser om när en skyddsstatusförklaring skall återkallas. Bedömning av fakta och omständigheter Skyddsgrundsdirektivet innehåller bestämmelser om hur ansök- ningar om internationellt skydd skall bedömas. Den svenska ord- ningen vid bedömningen av ansökningar om internationellt skydd uppfyller f.n. såväl rättsligt som faktiskt de krav som skyddsgrunds- direktivet ställer. Genomförandet av NUtlL, vilket bl.a. kommer att medföra att beslut skall överklagas hos dom- stol, innebär att de rättssäkerhetsgarantier som direktivet ställer upp ytterligare kommer att säkerställas. Information om de rättigheter och skyldigheter som är förbundna med beviljad status Flyktingar och alternativt skyddsbehövande skall enligt skydds- grundsdirektivet informeras om de rättigheter och skyldigheter som är förbundna med beviljad status. Så sker också. I lag eller för- ordning finns emellertid inte någon föreskrift om att information skall lämnas. Utredningen föreslår därför en ny bestämmelse om information om de rättigheter och skyldigheter som är förbundna med beviljad status i utlänningsförordningen (1989:547). I svensk rätt tillämpas principen om familjens enhet på flyktingens familj. Så långt som möjlig hålls även familjen till en skyddsbehö- vande i övrigt samman. Familjemedlemmarna får oftast samma status som den som erhållit skydd. Skyddsgrundsdirektivet medför vissa förpliktelser för medlems- staterna beträffande familjemedlemmar till flyktingar och alterna- tivt skyddsbehövande, som för egen del inte uppfyller kraven för att erhålla sådan status. Familjemedlemmar har rätt till uppehålls- tillstånd och en långtgående rätt till de övriga förmåner som regle- ras genom direktivet. Utredningen föreslår att det i NUtlL införs en bestämmelse om att make eller sambo och ogift barn till flyk- tingen eller den som är alternativt skyddsbehövande skall ha rätt till uppehållstillstånd. Uppehållstillståndet skall vara permanent eller ha en giltighetstid och vara förnybart om inte hän- syn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen för- anleder annat. NUtlL bestämmelser om återkallelse av uppehållstillstånd för familjemedlemmar är förenliga med skyddsgrundsdirektivets bestämmelser. Genom den föreslagna bestämmelsen om att familjemedlemmar till flyktingar och alternativt skyddsbehövande skall beviljas per- manent uppehållstillstånd eller tidsbegränsat uppehållstillstånd , säkerställs att familjemedlemmarna får tillgång till de bosättningsbaserade förmåner som regleras i kap. VII i direktivet. När det gäller nivån på de förmåner som skall tillhandahållas familjemedlemmar till flyktingar och personer som är alternativt skyddsbehövande uppfyller svensk rätt skyddsgrundsdirektivets krav. Enligt såväl skyddsgrundsdirektivet som svensk rätt skall ett rese- dokument utfärdas till flyktingar i de fall som anges i Genève- konventionen. Några ändringar i gällande reglering behövs inte för att genomföra skyddsgrundsdirektivet i denna del. Resehandling för alternativt skyddsbehövande vid allvarliga humani- tära skäl Skyddsgrundsdirektivet förpliktar medlemsstaterna att till alterna- tivt skyddsbehövande utfärda en resehandling för resa till annan stat om det uppkommer allvarliga humanitära skäl som kräver deras närvaro i den andra staten. kan främlingspass utfärdas för ändamålet, någon skyldighet föreligger emellertid inte. Utred- ningen föreslår därför att bestämmelsen om främlingspass i utlän- ningsförordningen kompletteras med en skyldighet för Migra- tionsverket att till alternativt skyddsbehövande utfärda främlings- pass om det är påkallat av allvarliga humanitära skäl. Skyddsgrundsdirektivet föreskriver att medlemsstaterna skall ge flyktingar och alternativt skyddsbehövande tillgång till arbets- marknaden. Flyktingar skall också ges tillgång till arbetsmarknads- relaterade åtgärder. Flyktingar och skyddsbehövande i övrigt behöver inte arbets- tillstånd för att få arbeta i . För utlänningar som vill bedriva egen näringsverksamhet gäller inte något krav på tillstånd motsva- rande arbetstillstånd. Det finns föreskrifter i svensk lag som be- gränsar utlänningars rätt att utöva yrke. Dessa föreskrifter upp- fyller skyddsgrundsdirektivets krav. Såväl flyktingar som skydds- behövande i övrigt har tillgång till arbetsmarknadsrelaterade åtgär- der på samma villkor som svenska medborgare. Några ändringar i gällande författningar föreslås inte. Skyddsgrundsdirektivet föreskriver att barn som är flyktingar eller har ställning som alternativt skyddsbehövande skall ges tillträde till utbildningsväsendet på samma villkor som svenska barn. Vuxna som är flyktingar eller har ställning som alternativt skyddsbehö- vande skall ges tillträde till utbildningsväsendet på samma villkor som andra tredjelandsmedborgare som är lagligen bosatta i landet. Den svenska författningsregleringen ger barn som är flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt rätt till skolgång och annan utbild- ning på samma villkor som svenska barn. Vuxna flyktingar och utlänningar med ställning som skyddsbehövande i övrigt har till- träde till den kommunala vuxenutbildningen och högskolan samt kan tillgodoräkna sig såväl svensk som utländsk utbildning på samma villkor som svenska medborgare. Skyddsgrundsdirektivets krav är således uppfyllda. En särskild fråga avseende rätten till utbildning är möjligheten att beviljas studiestöd. Flyktingar och skyddsbehövande i övrigt har samma rätt till studiestöd som svenska medborgare för studier i vilket medför att skyddsgrundsdirektivets föreskrifter är uppfyllda. Social trygghet, sociala förmåner och hälso- och sjukvård Skyddsgrundsdirektivet föreskriver att medlemsstaternas lagstift- ning om sociala trygghetssystem vid anställning samt verksamhet som egenföretagare skall tillämpas för flyktingar och alternativt skyddsbehövande. De flesta svenska socialförsäkringsförmåner omfattas av det EG- rättsliga begreppet social trygghet. Flyktingar och skyddsbehö- vande i övrigt beviljas i praxis uppehållstillstånd , vilket medför att dessa utlänningar folkbokförs och därmed är berättigade till bosättningsbaserade socialförsäkringsförmåner på samma villkor som svenska medborgare från det att uppehållstill- stånd som medför folkbokföring beviljas. Arbetsbaserade socialför- säkringsförmåner kan utges till den som arbetar oavsett om han eller hon är bosatt i landet eller inte. Skyddsgrundsdirektivet föreskriver vidare att flyktingar och alternativt skyddsbehövande skall få nödvändigt socialt stöd som tillhandahålls medlemsstatens egna medborgare. För alternativt skyddsbehövande får stödet begränsas till att avse grundläggande förmåner som då skall utges på samma villkor som för medlems- statens egna medborgare. Som utgångspunkt för vilka förmåner och insatser som enligt svensk rätt omfattas av skyddsgrundsdirektivets sociala förmåner (socialt stöd) har utredningen utgått från begreppet socialtjänst i den svenska lagstiftningen. Flyktingar och skyddsbehövande i öv- rigt har tillgång till sociala förmåner på samma villkor som svenska medborgare efter det att uppehållstillstånd som medför bosättning beviljats. Flyktingar och alternativt skyddsbehövande skall ges tillträde till hälso- och sjukvård på samma villkor som medlemsstatens egna medborgare. För alternativt skyddsbehövande kan hälso- och sjuk- vården begränsas på samma villkor som gäller för socialt stöd. Vidare skall flyktingar och alternativt skyddsbehövande med sär- skilda behov ges tillträde till hälso- och sjukvård på samma villkor som medlemsstatens egna medborgare. Det inom utarbetade förslaget till lag om hälso- och sjukvård samt tandvård för asylsökande m.fl. medför att skyddsgrundsdirektivets föreskrifter om tillhandahållande av hälso- och sjukvård för flyktingar och alternativt skyddsbehövande genomförs i svensk rätt.