sou · GUB3103 · 2007-01-01 00:00:00 — I en sådan situation måste man vara helt säker på att tillsynen verkligen på ett effektivt och påtagligt sätt kommer att utveckla kvaliteten i en sådan omfattning att det minst svarar mot insatta resurser. Ytterligare en svårighet är hur en tillsyn över den rättsmedi- cinska verksamheten skall avgränsas och vad den primärt bör syfta till. Naturligt är att fokus hamnar på verksamhetstillsyn, som t.ex. kontroll av att det finns rutiner och tillräcklig styrning för att säkerställa att lagar och föreskrifter tillämpas på ett korrekt sätt och att verksamheten även i övrigt håller hög kvalitet. Tillsyn över den rättsmedicinska verksamheten det mer tveksamt i vilken utsträckning ett tillsynsorgan bör ha till uppgift att komma med synpunkter på och värdera enskilda rättsmedicinska utlåtanden. I sitt remissyttrande över betänkande uttalade RMV att det inte framstår som adekvat att uppdra åt en statlig myndighet att inom ramen för en tillsynsverksamhet överpröva rättsmedicinska bedömningar. Utredningen delar RMV:s uppfattning i detta avseende. Granskning av enskilda, rättsmedi- cinska utlåtanden är en uppgift som lämpar sig mindre väl för en tillsynsmyndighet. Även här kan hänvisas till förslag beträffande försäkringsläkare och Rättsliga rådet. Intern styrning, kontroll och kvalitetsutveckling Behovet av ytterligare extern granskning kan således inte anses vara särskilt påtagligt. Som nu har redovisats finns dessutom en rad invändningar mot att inrätta en ordinär, extern tillsyn över den rättsmedicinska verksamheten. Mot denna bakgrund anser ut- redningen inte att det finns skäl att föreslå att en annan myndighet skall utöva tillsyn över den rättsmedicinska eller den samlade forensiska verksamheten. Som tidigare tagits upp kan detta vara en fråga som i stället bör besvaras i samband med överväganden kring tillsynen över rättsväsendet i sin helhet. Under alla omständigheter bör man invänta resultatet av det generella reformarbete som pågår inom tillsynsområdet. Man kommer då dessutom att ha tillgång till ett mer fullständigt beslutsunderlag, genom att man kan se effekterna av de förbättrade förutsättningar för styrning och ledning som ett eventuellt inrättande av Foren- siska institutet kan förväntas leda till. Vid sidan av den externa granskning som redan finns förordar utredningen därför att man utökar den interna tillsynen i stället för att föranstalta om ytterligare extern kontroll. RMV har lagt ned ett betydande arbete på att utveckla styrningen av bl.a. den rättsmedicinska verksamheten. Riktlinjerna för rätts- läkarens roll i rättsprocessen är ett exempel på detta (se avsnitt 5.4). Självfallet finns det dock utrymme för ytterligare förbätt- ringar. RMV bör därför avsätta ytterligare resurser för att öka intensiteten i sitt granskningsarbete, inte minst såvitt avser den rättsmedicinska verksamheten. inrättas bör utvecklandet av tillsynsfunktionen naturligtvis avse även den Tillsyn över den rättsmedicinska verksamheten verksamhet som bedrivs vid SKL. Vid utvecklandet av den interna tillsynen kan RMV eller söka ledning i hur denna verksamhet har organiserats och behandlats inom åklagarväsendet (prop. 2004/05:26 s. 11 ff.) och Kriminalvården (prop. 2004/05:176 s. 51 ff.). Det är lämpligt att det får ankomma på den centrala myndig- heten att avgöra den närmare utformningen av det interna tillsyns- arbetet. Regeringen bör dock ställa ökade krav på RMV och också begära återrapportering från myndigheten i detta hänseende. När det gäller själva tillsynsarbetet bör det kunna vara av värde att regelbundet ta hjälp av utomstående expertis för att utvärdera olika delar av verksamheten, se över rutiner och utföra kvalitetsrevi- sioner, på sätt RMV tidigare gjort16. En mer systematisk upp- följning av verkets yttranden är också önskvärd, inte minst i rättsmedicinska och rättspsykiatriska ärenden. Man bör härutöver i större utsträckning använda sig av peer-review-granskningar, såväl mellan de rättsmedicinska avdelningarna som med anlitande av extern kompetens. Överlag bör krävas att RMV (eller ) bedriver sitt tillsynsarbete på ett öppet och systematiskt sätt och enligt tydliga och ändamålsenliga rutiner. Ackreditering utgör en viktig del av kontrollsystemet på det forensiska området. Regeringen har i detta hänseende tidigare uttalat (prop. 1995/96:176 s. 36) att ackreditering kan ses som en mellanform mellan statlig tillsyn och huvudmannens egenkontroll, såtillvida att det handlar om en extern tredjepartsbedömning. Som tidigare redovisats i utredningens delbetänkande är det absoluta flertalet av verksamhetsgrenarna vid SKL ackrediterade av Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC). Detsamma gäller RMV:s rättskemiska och rättsgenetiska verksamheter. Även när det gäller det rättsmedicinska undersökningsväsendet har man inom RMV börjat överväga frågan om ackreditering. Enligt ut- redningens uppfattning finns det anledning för RMV – eller – att fortsätta dessa överväganden. Om utredningens förslag att bilda genom- förs kan förväntas att ledningen och styrningen av den forensiska verksamheten blir mer verkningsfull. Dessutom kommer admi- nistrativa effektiviseringar att leda till att ytterligare resurser kan tillföras det forensiska forsknings- och utvecklingsarbetet. Inte minst mot denna bakgrund bedömer utredningen att en samlad 16 – Ny myndighet för kriminalteknik, rättsmedicin och rätts- psykiatri (SOU 2006:63) s. 82 Tillsyn över den rättsmedicinska verksamheten myndighet på det forensiska området kommer att ge väsentligt bättre förutsättningar för den myndighetsinterna utvecklings- och granskningsfunktionen. Härigenom kan den faktiska kontrollen över att bl.a. det rättsmedicinska arbetet utförs i enlighet med gällande regler och även i övrigt på ett effektivt och ändamålsenligt sätt förstärkas utan att man utökar den externa tillsynen. En av de frågor som ingår i den särskilda översynen av den rätts- medicinska verksamheten är behovet och organisationen av ett framtida råd för rättsmedicinska frågor. I detta kapitel kommer utredningen därför att redogöra för råd för vissa rättsliga sociala och medicinska frågor (Rättsliga rådet) samt överväga om det finns skäl att ändra på den ordning som råder när det gäller främst rättsmedicinska ärenden. 4.2Vad är Rättsliga rådet? Enligt 11 § förordningen (1996:570) med instruktion för Social- styrelsen avgör Rättsliga rådet bl.a. rättsmedicinska ärenden å vägnar. I praktiken fungerar rådet som en egen myndighet, fristående från . Förutom rättsmedi- cinska ärenden handlägger Rättsliga rådet även ärenden om fastställelse av könstillhörighet eller tillstånd till ingrepp i könsorgan enligt lagen (1972:119) om fastställande av könstillhörighet i vissa fall, ärenden om tillstånd till sterilisering, ärenden om tillstånd till kastrering, ärenden om tillstånd till ingående av äktenskap, ärenden om tillstånd till abort och tillstånd till avbrytande av havandeskap enligt 6 § abortlagen (1974:595), ärenden om tillstånd till insemination, ärenden om utlåtande om en persons hälsotillstånd i samband med prövning av en persons lämplighet att ta emot ett barn med hemvist utomlands i syfte att adoptera det, ärenden där skall yttra sig över en sådan utredning med ett utlåtande om risk för återfall i brottslighet som avses i 10 § lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid, samt andra ärenden, i vilka på begäran av en domstol, en åklagarmyndighet eller en polismyndighet skall avge utlåtande om någons hälsotillstånd. I ärenden om t.ex. tillstånd till abort, sterilisering, insemination eller vid fastställelse av ändrad könstillhörighet fattar rådet beslut. I andra ärenden yttrar sig rådet på begäran av domstol eller myndighet. Detta är fallet när det är fråga om bl.a. rättsmedicinska och rättspsykiatriska frågor. har enligt sin instruk- tion möjlighet att överlåta på rådet att avgöra även andra ärenden, vilket man har gjort i fråga om t.ex. tillstånd till förlängd bevarandetid för frysta befruktade ägg från människa (IVF-ären- den). Av följande tabell framgår antalet inkomna ärenden till Rättsliga rådet . Ett kansli som är knutet till svarar för administrativt arbete som diarieföring, sekretariats- funktion, journalhantering, remisser till vetenskapliga råd, kon- takter med andra myndigheter och allmänheten samt för- och efterarbete till rådets sammanträden. I rättsmedicinska ärenden avger Rättsliga rådet utlåtanden främst till polis- och åklagarmyndigheter samt domstolar. Förfarandet vid rådet innebär inte någon överprövning av tidigare avgivna ut- låtanden. Rådets yttrande är i stället att betrakta som en second opinion. I rådets arbetsordning anges (2 §) att rådet handlägger följande rättsmedicinska ärenden1: utlåtande angående samband mellan t.ex. behandling – medici- nering – våld och uppkommen skada eller dödsfall, utlåtande angående alkoholkoncentration i blodet vid framförande av fordon, och utlåtande angående faderskap till barn. Som framgår av tabellen har antalet rättsmedicinska ärenden varit mycket begränsat. hade dock rådet något fler sådana ärenden. uppgick det årliga antalet till mellan 12 och 24. Enligt 13 § i instruktion utser myndighetens styrelse ledamöter i Rättsliga rådet. Rådets ordförande och dennes ställföreträdare skall ha erfarenhet som lagfaren domare. Samman- sättningen av rådet är beroende av vilken typ av ärende det är fråga om. har utsett ordförande, två vice ord- föranden, 16 ledamöter och 25 suppleanter. Av rådets arbets- ordning (3 §) framgår att rådet i rättsmedicinska ärenden består av ordförande och två läkare, varav minst en av dem är rättsläkare (en av läkarna är föredragande), samt en lekman. Som rådets beslut gäller som huvudregel den mening som de flesta enar sig om eller, vid lika röstetal, den mening som ordföranden biträder (7 §). I regel sammanträder Rättsliga rådet en gång för rättsmedicinska och allmänmedicinska ärenden. Enligt 5 § i rådets arbetsordning får vid sammanträde eller av ordföranden beslutas att utlåtande av ledamot i vetenskapliga råd eller av annan expert skall inhämtas. Just rättspsykiatriska och rätts- medicinska ärenden bereds ofta genom att rådet begär ett yttrande av en expert, vanligtvis någon som är utsedd till vetenskapligt råd hos . 1 Med rättsmedicinska ärenden avses även ärenden av rättskemisk och rättsgenetisk karaktär Rättsliga rådet inrättades och ersatte därigenom rättsläkarrådet och . hade omfattat en rättsmedicinsk, en rätts- psykiatrisk och en allmänmedicinsk sektion. Den rättsmedicinska sektionen bestod av en av regeringen utsedd läkare (ordförande), en rättsläkare i vetenskapliga råd och en av förordnad rättsläkare. Med anledning av en motion om att tillföra den rättspsykiatriska sektionen jurist- och lekmannainflytande uttalade socialutskottet2 att det var motiverat att se över sammansättningen av rättsläkar- rådets samtliga sektioner. Man uttryckte inte någon uppfattning om sammansättningen av den rättsmedicinska sektionen, men anförde att det otvivelaktigt fanns ett värde i jurist- och lekmanna- medverkan vid den rättspsykiatriska sektionens tillståndsärenden. Regeringen överlämnade utskottets betänkande till att beaktas i myndighetens då pågående översynsarbete (ÖsoS). I sin rapport3 föreslog att rättsläkarrådet skulle läggas samman med till ett råd för sociala och medicinska frågor. Enligt myndigheten borde rådet tillföras lekmän, jurister och beteendevetare, trots nackdelen att rådets yttranden då ytterligare skulle få karaktären av beslut. ansåg att lekmannainflytande kunde vara till fördel vid behandling även av andra ärenden än rättspsykiatriska. Man framhöll att rättsläkarrådets ställningstaganden var av så stor betydelse för den enskilde att rättssäkerhetsaspekterna inte skall kunna ifrågasättas. Helhetssynen på människan talade för att rådet borde kompletteras med lekmän för en mer allsidig belysning av de medicinska frågorna. Man konstaterade visserligen att det vid behandling av strikt medicinska sakfrågor inte alltid är säkert att en lekman har något att tillföra. Detta kunde dock lösas genom möjlighet att delegera sådana grupper av ärenden till att avgöras av en eller flera ledamöter. Förslaget att inkludera en jurist i rådets sammansättning moti- verades bl.a. med att denne skulle kunna svara för viss kontinuitet, placera in ärenden i rätt lagrum samt se till att svaren får sådan 2SoU 1977/78:3 s. 11 f. 3Socialstyrelsens rättsläkarråd samt – organisation och arbetsformer, rapport daterad utformning att de ger den beslutande funktionen bästa tänkbara underlag. hänvisade vidare till ett tidigare förslag, där man hade angett att juristmedverkan ger tillräckliga garantier för en formellt riktig handläggning. Departementschefen anförde i denna fråga endast att Social- styrelsens förslag borde genomföras (prop. 1979/80:6 s. 110). Som ett alternativ till nuvarande ordning ansåg att det för rättsmedicinska ärenden kan övervägas att återinrätta ett rättsläkarråd likt det som avskaffades , d.v.s. ett organ där endast experter med rättsmedicinsk och annan medi- cinsk kompetens ingår. Man angav att övervägandena även borde omfatta om rådet skall ingå i , på vems begäran det skall avge sina yttranden och om rådet möjligen bör ha till uppgift att vara rådgivande till de verksamma rättsläkarna. Ut- redningen underströk att Rättsliga rådets yttrande inte innebär en överprövning av en redan genomförd rättsmedicinsk obduktion. Med ett rättsläkarråd bestående i huvudsak av verksamma rätts- läkare, skulle sannolikheten öka för att dess utlåtande uppfattas som en second opinion och inte som en överprövning. Vid möte med representanter för Rättsliga rådet hade framförts att den kollegiala sammansättningen är viktig för den diskussion som förs inom rådet. Vikten av att en jurist är ordförande hade också framhållits; inte för att styra de medicinska bedömningarna, utan för att kunna avgränsa ett ärende. 4.6.1Behovet av ett råd för rättsmedicinska frågor I avsnitt 4.2 redogjordes för att antalet rättsmedicinska ärenden hos Rättsliga rådet har varit mycket begränsat. Att man begär utlåtanden från rådet i så ytterst få fall skulle kunna ses som ett uttryck för att det egentligen inte finns något större behov av en second opinion-instans för rättsmedicinska frågor och att denna därmed skulle kunna avvecklas. Enligt utredningens mening bör man dock inte dra så långtgående slutsatser endast på grund av hur många ärenden rådet handlägger . För det första kan behovet av ett råd för rättsmedicinska frågor vara starkt även om antalet ärenden är begränsat. Allmänt sett måste förmodas att det inte är särskilt vanligt att en rättsmedicinsk frågeställning både är svårbedömd och har en avgörande betydelse för den rättsliga prövningen. I de situationer där så ändå är fallet kan det emellertid vara av stort värde att även fortsättningsvis ha ett formaliserat second opinion-förfarande. För det andra är det möjligt att fler ärenden kommer att bli föremål för rådets bedömning . Den rättsmedicinska ärendetillströmningen har legat på dagens mycket låga nivå endast under ett fåtal år och det går självfallet inte att utesluta att rådets tjänster kommer att tas i anspråk i större utsträckning . Varför antalet ärenden har minskat är svårt att med säkerhet uttala sig om. En förklaring som ligger tämligen nära till hands är dock att situationen kring den rättsmedicinska verksamheten har stabiliserats, efter en mer turbulent tid med meningsskiljaktigheter inom rättsläkarkåren. Till viss del har detta sannolikt sin grund i det arbete som RMV har lagt ned på att utveckla och samordna verksamheten. Från en mer principiell ståndpunkt kan man visserligen ifråga- sätta den ordning som gäller . Inom flera andra forensiska discipliner saknas möjligheten att begära en second opinion från Rättsliga rådet eller från någon annan särskilt utpekad instans. För det rättspsykiatriska undersökningsväsendet spelar dock Rättsliga rådet en liknande roll som för det rättsmedicinska. Med hänsyn härtill och till det behov av second opinions som tidigare berörts bör man inte ta bort möjligheten att i rättsmedicinska ärenden begära ett utlåtande från Rättsliga rådet. Som framgått utmynnar Rättsliga rådets handläggning i rätts- medicinska ärenden i en second opinion och inte en över- prövning. Det torde ibland förekomma missuppfattningar i detta avseende, även om det för dem som begär yttranden från rådet och andra med anknytning till den rättsmedicinska verksamheten står alldeles klart vilken roll rådet har att spela. I RMV:s riktlinjer för rättsläkarens roll i rättsprocessen4 uttalas att bedömningen av en tolkning/slutsats är en rent inomvetenskaplig fråga som inte kan 4 RMV:s interna föreskrifter och riktlinjer, överprövas vare sig administrativt eller av domstol. Verket anger att man antingen accepterar expertens slutsats eller inte, och att endast förfaranden av typen peer review/second opinion i enlighet med vedertagna akademiska principer är möjliga för att utröna om slutsatserna håller acceptabel vetenskaplig kvalitet. Att rådets handläggning ändå i någon mån kan anses bära prägel av en slags informell överprövning framskymtar i hur dess utlåtanden vanligen tas emot och värderas av domstolarna. När det gäller rättspsykiatriska undersökningar har i doktrinen gjorts gällande att Rättsliga rådets utlåtande i allmänhet är att anse som mer tillförlitligt än undersökningsläkarens5. Detta uttalande har dessutom uttryckligen åberopats av ()6. Det saknas skäl att anta annat än att HD:s uttalande skulle gälla på motsvarande sätt i fall med rättsmedicinska utlåtanden. HD har emellertid konstaterat att domstolen inte får undandra sig att jämföra och bedöma utlåtandena. Man har framhållit att det ibland kan finnas olika meningar företrädda i utlåtandena och att domstolen då har att pröva dessa mot varandra. Enligt HD på- verkar olika faktorer denna prövning, som t.ex. sakkunskapen hos de personer som har yttrat sig, det underlag som de har använt sig av, förutsättningarna för deras observationer samt de bedömningar som de gjort och hur de redovisat dessa. Redan i förslag om inrättande av Rättsliga rådet angav man som nackdel med ett lekmanna- och juristinflytande att detta ytterligare skulle ge rådets yttranden karaktären av beslut. Enligt skulle följaktligen sannolikheten för att rådets yttranden uppfattas på rätt sätt – som en second opinion och inte som en överprövning – öka om sammansätt- ningen ändras till att endast omfatta verksamma rättsläkare. Det bör framhållas att idén om en ändrad sammansättning i ett råd för rättsmedicinska frågor inte synes ha någon grund i handläggningen av fallet . Inte heller i övrigt har framkommit några egentliga skäl för att återgå till den samman- sättning som tidigare gällde, annat än just att funktionen som second opinion-instans möjligen skulle bli tydligare. Det har snarare förefallit vara en gemensam ståndpunkt bland dem som utredningen har talat med att man inte önskar ett råd bestående av endast rättsläkare. 5Berg m.fl., Del III, supplement 13, , s. 31:72 6Se NJA 1998 s. 162 och NJA 2004 s. 702 Enligt utredningens mening finns det tre huvudsakliga skäl för att rådets ordförande och dennes ställföreträdare även fort- sättningsvis bör ha erfarenhet som lagfaren domare. För det första utgör detta – vilket också framhölls i förslag – en garanti för en formellt riktig handläggning av ärendena. Detta inbegriper ett säkerställande av att såväl rådet i sin helhet som de rättsläkare som deltar i dess handläggning håller sig inom ramarna för den respektive roll de har i sammanhanget. För det andra är lagfarna domare väl bekanta med det rättsliga sammanhang i vilket yttrandet slutligen kommer att presenteras. De vet därmed vilken information som normalt efterfrågas och har därigenom goda förutsättningar att se till att rådets svar ges en ändamålsenlig utformning. Med hänsyn till det begränsade antalet rättsläkare i landet är det för det tredje en fördel att den som är ordförande inte ingår i denna krets. Utredningen anser dock att det finns skäl att ifrågasätta varför lekmän skall medverka i rådets handläggning av rättsmedicinska och rättspsykiatriska ärenden. Här kan hänvisas till ursprungliga förslag, där man anförde att en lekman inte alltid har något att tillföra vid behandling av strikt medicinska sakfrågor. Allmänt sett framstår det dessutom som märkligt att lekmän får avgöra innehållet i sakkunnigutlåtanden från ett medicinskt expertorgan. Till detta kommer att rådets yttranden i rätts- medicinska och rättspsykiatriska ärenden i slutändan som regel skall bedömas av domstolar där nämndemän deltar i avgörandet. I dessa fall är det därför fråga om ett dubbelt lekmannainflytande som inte förefaller motiverat. Mot denna bakgrund bedömer utredningen att Rättsliga rådets sammansättning bör ändras i rättsmedicinska och rättspsykiatriska ärenden. Ordföranden bör även ha erfarenhet som lagfaren domare, men i rättsmedicinska ärenden bör i stället för en lekman ingå ytterligare en rättsläkare. I rättspsykiatriska ärenden deltar tre läkare. Även här bör lekmannamedverkan avskaffas, dock utan att ytterligare läkare tillkommer. Härutöver kan övervägas om lekmän bör medverka i de psykiatriska och allmänmedicinska ärenden där rådet inte fattar beslut. 4.6.3Rådets funktion och myndighetstillhörighet Utöver en ändrad sammansättning angav att man borde överväga om rådet skall höra till RMV i stället för . Inte heller denna diskussion hade någon grund i handläggningen av fallet . Från vissa remissinstanser framfördes tvärtom att idén att föra över Rättsliga rådets rätts- medicinska ärenden till ett organ inom RMV motsades av de slutsatser man borde dra av det aktuella fallet. Som tidigare berörts är rättsläkarkåren i förhållandevis liten. Detta har i första hand sin naturliga och bestående grund i att den rättsmedicinska verksamheten är av relativt begränsad om- fattning. Härtill kommer dock att det fortfarande råder brist på rättsmedicinska specialister, även om rekryteringsförutsättningarna har förbättrats . Det är mot denna bakgrund svårt att utforma ett system där de rättsmedicinska specialister som medverkar i rådets handläggning inte är anställda vid eller i vart fall har en anknytning till verket eller dess anställda. Under alla omständigheter bör dock den modell som tillämpas vara att föredra framför en ordning där rådet i formellt hänseende är knutet till RMV. Om Rättsliga rådets funktion i rättsmedicinska frågor som skall vara att avge second opinions över utlåtanden främst från RMV talar därför starkt övervägande skäl för att rådet alltjämt bör ingå i organisation. förde på tal att rådet eventuellt skulle kunna fungera som ett rådgivande organ åt RMV:s operativt arbetande rättsläkare. Med hänsyn till det begränsade antalet rättsläkare framstår det dock inte som befogat att engagera ett antal specialister i rättsmedicin att i ett särskilt råd stå utanför den reguljära rättsmedicinska verksamheten. Det har under utrednings- arbetet inte heller framkommit något som ger vid handen att det finns ett behov av en sådan funktion. 4.6.4Vem skall utse rådets ledamöter och för hur länge? RMV har påpekat att det vore önskvärt med en ökad omsättning av de rättsläkare som ingår i Rättsliga rådet. Detta har även framhållits av flera av de rättsläkare som utredningen har varit i kontakt med. Som tidigare nämnts stadgas i 13 § i instruktion att myndighetens styrelse utser rådets ledamöter. För Rättsliga rådet gäller inte enligt instruktionen att ledamöterna skall utses för en bestämd tid. I praktiken får dock ledamöterna förordnanden från i taget. Som regel förnyas emellertid förordnandena efter varje sådan treårsperiod. En följd av detta är att omsättningen av de rättsmedicinska specialister som ingår i rådet är mycket låg. Att rådets personella sammansättning på detta sätt är för- hållandevis kan ha både för- och nackdelar. Utredningen anser dock att de positiva effekterna av en begränsning av antalet mandatperioder överväger.