sou · GUB3115 · 2007-01-01 00:00:00 — För att möta det framtida behovet av utbildad arbetskraft, krävs det ett flexibelt och effektivt utbildningssystem, som innefattar ändamålsenliga former för lärande för yrkesverksamma. Det är min bedömning att en fortsatt utbyggnad av eftergymnasial utbildning i första hand bör avse den eftergymnasiala yrkesutbildningen som har stark arbetslivsanknytning. kommer en ovanligt stor andel av arbetskraften att lämna arbetslivet genom pensionsavgång. Det till- skott av ny kompetens som utflödet av utbildade från utbildnings- systemet ger kommer att vara otillräckligt för att ersätta dem som går i pension, även om ungdomskullarna kommer att stiga för att sedan sjunka. förändras arbetsmarknaden genom att vissa branscher växer till, som andra genomgår strukturförändringar. Den tekniska utvecklingen innebär ett successivt ökande kunskapsinne- håll i såväl produkter som produktionsprocesser. Arbetsorganisa- tionen förändras så snabbt, att yrken i traditionell mening knappast utvecklas längre. I stället för fasta yrkesroller växer generella kom- petenser fram. Det är särskilt påtagligt inom tjänstesektorn. Sammanfattningsvis innebär detta att samhället måste klara ett dramatiskt generationsskifte på arbetsmarknaden och möta snabbt förändrade kompetenskrav i arbetslivet. Detta kan inte ske utan att redan yrkesverksamma ges möjligheter till kom- petensutveckling och utbildning. Systemet för eftergymnasial yr- kesutbildning måste också underlätta för vuxna att byta yrkesbana. Den eftergymnasiala yrkesutbildningen bör byggas ut på ett sätt som utmärks av flexibilitet och förmåga att varva teoretiska kun- skaper med den kunskap som utvecklas i arbetslivet. Med tanke på de skiftande behoven bör en utbyggnad skapa utrymme såväl för fler studerande som kommer från gymnasieskolan som för perso- ner som redan är etablerade på arbetsmarknaden. Ett ramverk för eftergymnasial yrkesutbildning Flera utredningar har prövat frågan om att samla de berörda utbild- ningsformerna vid sidan av högskoleutbildning i en gemensam ut- bildningsform.TPF1FPT Slutsatsen av dessa utredningar har dock varit att detta är något som bör ske successivt och att ett samspel mellan utbildningsformerna måste växa fram på egen hand. Det viktigaste har varit att tillgodose behoven av eftergymnasial yrkesutbildning. Åtgärder bör vidtas nu I takt med att behoven av eftergymnasial yrkesutbildning ökar, blir det emellertid allt viktigare att skapa goda förutsättningar för ut- veckling av den eftergymnasiala yrkesutbildningen. Ytterst handlar det om villkoren för ekonomisk tillväxt och därmed utvecklingen av offentlig sektor. Det är angeläget att nu vidta åtgärder. För att komma till rätta med de redovisade svagheterna i nuva- rande system bör de berörda utbildningarna infogas i ett ramverk. Detta bör fungera som ett paraply som ger den eftergymnasiala yr- kesutbildningen, som inte utgör högskoleutbildning, en tydlig profil. De olika utbildningsformernas karaktär, liksom formerna för genomförandet av utbildningarna, behöver inte bli påverkade av ramverket. Däremot sammanförs uppgifter på nationell nivå till en myndig- het – uppgifter som finns hos bland annat och Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning. bör den regionala nivån stärkas när det gäller att initiera och prioritera mellan utbildningar. Uppgifter för ett ramverk ska medverka till att behoven av eftergymnasial yrkes- utbildning tillgodoses. Det ska svara för prioriteringar och resurs- fördelning på nationell nivå. Det ska svara för en nationell uppfölj- 1TP PT SOU 1995:38 – kvalificerad eftergymnasial yrkesutbildning, SOU 1999:122 Kvalificerad yrkesutbildning, Ds 2000:33 En ny eftergymnasial yrkesutbildning Det ska också säkerställa att ett systematiskt arbete med kva- litetssäkring och utvärdering bedrivs. ska göra det tydligt vilka utbildningar som utgör den offentligt sanktionerade eftergymnasiala yrkesutbildningen. bör kunna be- nämnas . Genom att sammanföra uppgifter som är för- delade på flera myndigheter skapas förutsättningar att bygga upp en bred kompetens inom eftergymnasial yrkesutbildning. Ett ramverk av detta slag kan utformas på olika sätt. Det är dock rimligt att ställa upp ett antal villkor. Då syftet är att säkerställa att arbetslivets kompetensbehov tillgodoses, är det naturligt att ar- betslivets inflytande ska vara starkt i fråga om att initiera, utforma och dimensionera utbildningen. På regional nivå måste former för initiering och prioritering mellan initiativ utvecklas. Enhetliga krav på uppföljning, kvalitets- säkring och utvärdering av utbildningarna behöver ställas, liksom på de studerandes rättssäkerhet. Förutsättningarna för att förverk- liga det livslånga lärandet, inte minst genom yrkesutbildning för vuxna, behöver utvecklas. Däremot finns det, som ovan nämnts, ingen anledning att omedel- bart eftersträva mer enhetliga former när det gäller genomförandet av utbildningarna. Det behöver finnas förutsättningar för en bety- dande variation bland annat när det gäller: Skolförläggning – arbetsplatsförläggning. Offentlig – enskild anordnare. Offentlig – enskild finansiering. Samarbetsformer på regional och lokal nivå. De kombinationer som är representerade i nuvarande system bör kunna kompletteras med nya om detta skulle krävas för att möta kompetensbehoven i arbetslivet. Avsikten med ramverket är således att bygga vidare på den efter- gymnasiala yrkesutbildningens mångfald och ta till vara möjlighe- terna att på ett mer effektivt sätt tillgodose arbetslivets behov och därmed utveckla förutsättningarna för den enskildes kompetensut- veckling. ska, som nämnts ovan, inte anordna utbildning i egen regi. Utredningen har inte gått in på frågor som berör hur utbild- ningen anordnas. Det är emellertid uppenbart att även i dessa avse- enden finns faktorer som är avgörande för utbildningarnas relevans och kvalitet. Inom flera områden pågår gränsöverskridande samarbeten mel- lan skolformer på lokal nivå i syfte att stärka kvalitet och mångfald. Lärcenter med denna inriktning finns på flera orter. En intres- sant utveckling sker i fråga om teknik-, vård- och servicecollege. Dessa bildas på initiativ av berörda branscher och anordnare. Tan- ken med till exempel teknikcollege är att ett flertal företag i en re- gion samverkar med berörda kommuner för att skapa kompetens- centrum för ungdoms- och vuxenutbildning. Dessa strävanden står inte i motsats till bildandet av ett ramverk. bör omfatta utbildningar som finns inom den kvali- ficerade yrkesutbildningen, som påbyggnadsutbildningar inom vuxenutbildning, som kompletterande utbildningar samt vissa yrkesutbildningar inom folkhögskolan. Förmodligen bör ramverket även omfatta vissa kortare högskoleutbildningar som bör ha bättre förutsättningar att utvecklas inom detta ramverk än inom universitet och högskolor. Avsikten är att dessa verksamheter ska omfattas av ramverket, utan att förlora sin särart och identitet. förutsätts bli reglerat genom en särskild lag och ska kompletteras med förord- ningar för specifika verksamhetsformer. I lagen ska de gemen- samma utgångspunkterna preciseras. De specifika villkor som bör finnas för olika utbildningsformer ska komma till uttryck i separata förordningarna. I praktiken kommer det att vara svårt att dra gränser mellan yr- kesinriktad och allmän eftergymnasial utbildning utanför högsko- lan. Ett antal kompletterande utbildningar har inte eftergymnasial karaktär eller karaktär av yrkesutbildning. Folkhögskolans efter- gymnasiala yrkesutbildningar är inte entydigt definierade. Det finns också påbyggnadsutbildningar, till exempel förarutbildningar, som inte kräver avslutad gymnasieskola. Vilka kortare yrkesutbildningar vid universitet och högskolor som skulle kunna bli aktuella att föra över måste prövas från fall till fall. Om ett ramverk ska bildas behöver vissa av dessa frågor avgöras inför genomförandet. I andra fall kan prövningen ske successivt i samråd mellan ramverket och berörda anordnare. Sannolikt kan det komma att uppstå ett behov av särskilda lösningar för vissa ut- bildningar. 3.3Att utforma ett ramverk för eftergymnasial yrkes- utbildning Stärka förmågan att fånga behoven Arbetslivets behov av kompetens måste vara utgångspunkten för den eftergymnasiala yrkesutbildningen. Denna ska medverka till att tillgodose det behov av arbetskraft som har en bredare eller djupare yrkeskompetens än vad yrkesutbildning på gymnasial nivå kan ge och som lämpligen inte kan tillgodoses inom universitet och hög- skolor. Förmågan att identifiera och formulera arbetslivets kom- petensbehov är avgörande för att rätt utbildningsinsatser ska komma till stånd. Utnyttja den regionala nivån För att säkerställa att rätt utbildning anordnas , krävs insatser lokalt och regionalt. Det är framför allt i arbetslivet som behoven bör identifieras. Av olika skäl är det svårt för enskilda arbetsgivare, branscher och företrädare för arbetsgivare och arbetstagarorganisa- tioner att identifiera och formulera kompetensbehoven bortom den dagsaktuella situationen, inte bara i kvantitativa utan även i kvalita- tiva termer. Det behövs ofta en utomstående, välinitierad samtals- partner. Det saknas emellertid en regional nivå med lämplig kompetens och legitimitet för frågor av detta slag. Vad som krävs är att man i en regional samverkan kan fånga och väga samman behov i arbetsli- vet och kanalisera dessa på ett tydligt sätt. Med ett regionalt förankrat analysarbete som grund, skulle för- utsättningarna att möta uppkommande utbildningsbehov öka. Det krävs också avvägningar på nationell nivå, inte minst av re- sursskäl. Vidare går arbetslivets behov i regel över de administrativa regiongränserna vilken indelning man än väljer och arbetskraften är i viss mån geografiskt rörlig. Regionala prioriteringar måste därför jämkas med nationella bedömningar. utreder (Fi 2003:02) frågor om hur den statliga verksamheten ska organiseras på olika sam- hällsnivåer och hur statlig verksamhet bör samspela med verksamhet. Om den nuvarande länsindelningen förändras till för- mån för färre regioner med ett mer omfattande och tydligt ansvar för statliga och kommunala uppgifter, skapas nya förutsättningar också för den eftergymnasiala yrkesutbildningen. I avvaktan på resultatet av arbete, kan därför ett alternativ på kort sikt vara att bygga på de strukturer som finns i vissa regioner och som successivt kan komma att utvecklas i andra. Utgångspunkten för denna regionala samverkan är dels försöks- verksamheten med förändrad regional ansvarsfördelning som rör regionala självstyrelseorgan, dels kommunala samverkansorgan. Kvalitetssäkra, följa upp och utvärdera Det krävs en sammanhållen och systematisk uppföljning av de utbildningar som knyts till ett ramverk för eftergymnasial yrkesut- bildning. Genom en paraplyorganisation av detta slag skapas förut- sättningar för att på ett samlat sätt beskriva och analysera bland annat utbildningsutbud, sammansättning av studerande och hur de studerande etablerar sig på arbetsmarknaden. Varje enskild anordnare har ansvar för att ett systematiskt kvali- tetsarbete bedrivs. En central uppgift för ramverket bör vara att säkerställa att en löpande utvärdering och ett systematiskt kvali- tetsarbete sker. Det är angeläget att finna sådana former för utvärderingen och uppföljningen att resultaten kan ligga till grund för ett kontinuer- ligt förbättringsarbete hos anordnarna. I första hand bör brister korrigeras, men om det finns starka skäl måste det vara möjligt att ompröva det statliga stödet till pågående utbildning. Resultaten av utvärdering och uppföljning ska också ligga till grund för nationella analyser av behov och möjligheter att initiera yrkesutbildning. Ytterst ska ramverkets utvärdering och uppfölj- ning ligga till grund för rapportering till . Bygga en gemensam grund Det finns anledning att på ett systematiskt sätt försöka identifiera sådana kompetenser som är gemensamma för flera branscher. Inte minst utvecklingen på IT-området har medfört att samma grundläggande teknik och metoder utnyttjas inom branscher som i övrigt är väsensskilda. Kraven på medarbetarnas kompetens sam- manfaller i hög utsträckning. Detta förhållande skulle inom vissa områden kunna utnyttjas för att utveckla bredare eftergymnasiala yrkesutbildningar, som har en tendens att bli branschspecifika. Därmed skapas villkor för ett överskådligare utbildningsutbud och effektivare resursutnyttjande. ges den enskilde möj- ligheter att utveckla sin kompetens och växla mellan branscher i ett arbetsliv som ständigt förändras. I vilken utsträckning det finns behov av att urskilja kunskap som är generell för olika yrkesområ- den varierar. Processteknik anges ofta som ett exempel på en branschöverskridande kompetens. Med tanke på betydelsen av det livslånga lärandet och kraven på bland annat sociala och kommunikativa kompetenser för att kunna fungera i ett modernt arbetsliv, kan det också finnas behov av att uttrycka dessa behov av kompetenser på ett mer samstämmigt sätt. Arbetsmarknadsutbildning är ett viktigt instrument i den nationella arbetsmarknadspolitiken. Den ska underlätta omställning på ar- betsmarknaden och bland annat öka tillgången på arbetskraft inom bristyrken. Av flera skäl är det viktigt med en nära samverkan mel- lan arbetsmarknadsutbildning och den eftergymnasiala yrkesut- bildningen. Denna samverkan bör omfatta analyser av behov, för- ändringar på arbetsmarknaden och vägledning som vänder sig till enskilda individer. Enligt min mening bör man i första hand ge det reguljära utbild- ningsväsendet förutsättningar att svara för de långsiktiga kunskaps- och kompetensbehoven. Arbetsmarknadsutbildning bör svara för de kortsiktiga behov som uppstår till följd av omställningar på ar- betsmarknaden och behov av att snabbt öka tillgången på arbets- kraft med viss kompetens. I detta sammanhang är det är rimligt att se arbetsmarknadsut- bildningen som ett system för att finansiera utbildningsinsatser och sörja för deltagarnas försörjning. Utbildningen som sådan kan ut- göras av upphandlade platser i reguljär utbildning eller utbildning som anordnas särskilt på uppdrag av arbetsmarknadsmyndigheten. Hela, eller delar av, de utbildningar som knyts till ett ramverk för eftergymnasial yrkesutbildning bör kunna utgöra viktiga inslag i arbetsmarknadsutbildningen. Underlätta för den enskilde Ett ramverk för eftergymnasial yrkesutbildning syftar bland annat till att ge bättre förutsättningar för överblick och möjligheter att värdera olika utbildningsalternativ. måste därför rymma insatser som rör information och som stödjer vägledning. Ut- gångspunkten måste vara individens perspektiv som innebär att ge både överblick över olika alternativ och underlag för värdering av hur olika utbildningar skiljer sig från varandra. Reglera den enskildes rättsäkerhet I vissa av de aktuella utbildningsformerna är deltagarna ut- lämnade till utbildningsanordnarens godtycke vid en konflikt med denne. Inom ett ramverk bör den enskildes rättsäkerhet regleras för samtliga utbildningar. Detta kan formellt sett behöva ske på olika sätt beroende på anordnarens juridiska status. I sak bör regleringen vara utformad på ett likvärdigt sätt i fråga om deltagarnas rättighe- ter, skyldigheter och möjligheter till besvär. Samspela med andra utbildningsformer Utvecklingen av den eftergymnasiala yrkesutbildningen är självfal- let beroende av gymnasieskolans framtida utformning. Den påver- kas också av den gymnasiala yrkesutbildningen inom vuxenutbildning och av utvecklingen av högskoleutbildning. Övergången från gymnasieutbildning till eftergymnasial utbild- ning är som helhet låg för gymnasieskolans yrkesförberedande program jämfört med gymnasieskolans teoretiska program. Skill- naden beror delvis på att de yrkesinriktade programmen ofta ger en tillräcklig förberedelse för övergång till arbetsmarknaden. Till nå- gon del beror den dock på att det saknas alternativ på eftergymnasial nivå som upplevs som relevanta för dem som skaffat sig en yrkesutbildning i gymnasieskolan och som vill gå vi- dare. Detta är fallet trots att arbetslivet i många fall efterfrågar en fördjupad yrkeskompetens. Genom att samla de eftergymnasiala yrkesutbildningarna under ett gemensamt paraply, tydliggörs ett alternativ till högskolestudier där yrkeskompetensen sätts i centrum. Det krävs också ett nära samspel mellan den eftergymnasiala yr- kesutbildningen och universitet och högskolor i samverkan med det omgivande samhället, till exempel när det gäller utbudet av fort- och vidareutbildning i arbetslivet och insatser som rör det re- gionala utvecklingsarbetet. Skapa förutsättningar för tillgodoräknande De eftergymnasiala yrkesutbildningarna präglas av att de förenar teoretiska moment med fördjupade yrkesstudier, inte sällan genom lärande på en arbetsplats. De teoretiska momenten kan hämtas så- väl från gymnasieskolans studieförberedande program som från den grundläggande högskoleutbildningen. Detta kräver samarbete med både gymnasieskolan och universitet och högskolor. Frågan om tillgodoräknande av viss kvalificerad yrkesutbildning vid övergång till studier vid universitet och högskolor har tilldragit sig stor uppmärksamhet sedan försöksverksamheten med kvalifice- rad yrkesutbildning inleddes . Principiellt skiljer sig inte denna fråga från möjligheten att tillgodoräkna tidi- gare förvärvade kunskaper inom någon annan utbildning; det är alltid examinatorn inom den mottagande utbildningen som har att avgöra frågan, också vid byte mellan två högskoleinstitutioner. Från den studerandes synpunkt är det emellertid angeläget att i förväg få information om vad som kan komma att gälla vid över- gång från exempelvis kvalificerad yrkesutbildning till högskoleut- bildning. Detta bör kunna åstadkommas genom att anordnaren av den eftergymnasiala yrkesutbildningen – för de aktuella momenten – upprättar kursplaner, rekryterar lärare och examinerar de stude- rande i så nära samarbete med ett lärosäte, så att detta kan lämna förhandsbesked om tillgodoräknande. Ett sådant besked, som kan vara tidsbegränsat, kan givetvis endast gälla studier vid det lärosäte som är engagerat i den aktuella yrkesutbildningen. Det är viktigt att formerna för hur tillgodoräknande kan utfor- mas växer fram i samverkan mellan berörda anordnare. Det finns starka skäl att fortsätta utveckla formerna för validering inom hela det offentliga utbildningsväsendet, vilket förutsätter att attityderna till validering förändras hos såväl utbildningsanordnare och arbets- givare. Skapa enhetligare regler för studiefinansiering När det gäller deltagarnas uppehälle är det uppenbart att relativt få vuxna med försörjningsansvar klarar med studiemedel. Många arbetsgivare stöder därför anställda som går igenom fortbildning eller vidareutbildning inom det allmänna ut- bildningsväsendet. För att behovet av fördjupad kompetens ska kunna tillgodoses med kraftiga demografiska förändringar som fö- restår, torde sådana insatser behöva bli vanligare. måste utbildningen i allt större utsträckning erbjudas på ett sådant sätt, att den kan förenas med förvärvsarbete, i alla fall på deltid. Också inom dagens studiestödssystem finns skillnader i villko- ren för studerande på olika utbildningar som i vissa fall är svåra att motivera.TPF2FPT Det finns skäl för att eftersträva lika villkor för individernas studiefinansiering för likartade utbildningar. Detta torde dock kräva ett resurstillskott. Beakta samarbetet inom EU Betydelsen av att kunna dokumentera formella meriter och bygga på tidigare utbildning har ökat. Den så kallade Köpenhamnsproces- sen syftar till att främja livslångt lärande, kvalitet samt rörlighet – både geografisk och yrkesmässig. I dessa sammanhang har beskriv- ning av färdigheter och kvalifikationer särskild betydelse. 2TP PT Villkoren för studiestöd skiljer sig i ifråga om bl.a. åldersgränser och maximalt antal låneveckor. Skillnader i studiestödsvillkor beror på hur utbildningen nivåklassificerats (som gymnasial eller eftergymnasial). Det innebär att liknande utbildningar inom olika utbildningsformer som sammanfaller i fråga om innehåll och relation till arbetsmarknaden har olika villkor. En förutsättning för att samarbetet inom EU ska fungera bra är ömsesidigt förtroende för de nationella systemen. Genom ett tydli- gare svenskt system och en bättre kvalitetssäkringsprocess för den svenska eftergymnasiala yrkesutbildningen skulle inte bara mål om kvalitet och livslångt lärande främjas. Också den internationella rörligheten skulle underlättas. Samordna på nationell nivå Ett ramverk för eftergymnasial yrkesutbildning förutsätter ingen förändring av nuvarande huvudmannaskap. Som redan framgått ska ramverket inte anordna utbildning i egen regi. I ett övergångsskede kan utbildningar föras in i ramverket utan ändringar när det gäller utbildningarnas anordnande. roll är att svara för en nationell samordning genom att samla befintliga funktioner som rör statens åtagande på ett ställe. Avsikten är att på ett ändamålsenligt sätt utnyttja den regionala nivån i att fånga arbetslivets behov och få stöd för prioritering mellan initiativ. De kompletterande utbildningarna bör prövas särskilt De kompletterande utbildningarnas ställning inom ramverket kan behöva prövas individuellt. Inom gruppen finns ett betydande antal utbildningar som har karaktär av preparandutbildningar för högre konstnärlig utbildning. Frågan är i vilken utsträckning dessa ut- bildningar kan ses som eftergymnasiala yrkesutbildningar. Utbild- ningarna skulle rent tekniskt kunna hanteras inom ramverket, men riskerar då att hamna i en ofördelaktig konkurrenssituation efter- som prioriteringarna ska styras av arbetslivets behov. För att klar- göra dessa utbildningars faktiska roll, krävs en analys av hur varje utbildning anknyter till arbetsmarknaden. Institutet statlig tillsyn tillkom huvudsakligen för att anpassa möjligheten till momsbefrielse för utbildningsföretag till EG-rät- ten. Benämningen bör utmönstras eftersom det kan ge intryck av långtgående statlig kvalitetskontroll. Möjligheten till momsbefri- else måste dock finnas kvar. Den skulle kunna ses som lägsta nivå för statligt stöd till en utbildningsverksamhet. Det är därför rimligt att prövningen sker inom ramverket. Vissa utbildningar inom folkhögskolan bör vara med Folkbildningen ska stå fri från det allmänna för att kunna bidra till förnyelse och kritisk granskning av samhällets utveckling. Samti- digt tillgodoser en del av folkhögskoleutbildningarna angelägna behov på arbetsmarknaden. De utgör numera även en del av utbu- det av eftergymnasial yrkesutbildning. Mot bakgrund av folkbildningens ställning i samhället och dess relation till det offentliga utbildningsväsendet bör en anknytning till ett ramverk för eftergymnasial yrkesutbildning ske på ett sätt som respekterar folkbildningens autonomi. Det finns skäl att anta att det skulle gagna yrkesutbildningarna inom folkbildningen om man kan hänvisa till att de omfattas av ramverkets kvalitetssäkring, uppföljning och utvärdering. En ordning skulle därför kunna vara att beslut om att klassificera en folkhögskoleutbildning som efter- gymnasial yrkesutbildning fattades inom ramverket. Se över hur eftergymnasial yrkesutbildning finansieras Ansvaret för finansiering av den eftergymnasiala yrkesutbildningen delas mellan individen, det allmänna (staten och kommunerna) och arbetsgivarna. Lite förenklat kan denna ansvarsfördelning beskrivas så här: Individen investerar i egen tid och finansierar i hög grad sitt uppehälle . Staten och kommunerna svarar för den skolförlagda utbildningen. Arbetsgivarna svarar för den nöd- vändiga fördjupningen i yrkeskunskaperna genom arbetsplatsför- läggning av utbildningen. Variationerna är dock stora, och i några fall finansierar deltagarna i hög grad också utbildningen. Det är stor skillnad mellan regelver- ken för statens finansiering av utbildningen inom de olika utbild- ningsformerna. Inslagen av arbetsplatsförlagd utbildning varierar mycket i omfattning och karaktär.