sou · GUB398 · 2007-01-01 00:00:00 — Eftersom arbetet i den delegationen liksom måste vara starkt sammanbundet med Säkerhetspolisens egna arbete inom säkerhetsskyddet bör liksom personal inom kunna vara föredragande inför delegationen och kansligöromålen för delegationen utföras av Säkerhetspolisen. Mina överväganden och förslag 4.3.3Särskilt om tillsynen av verksamhet där det förekommer användning av kvalificerade skyddsidentiteter Min bedömning: I fråga om kvalificerade skyddsidentiteter bör den särskilda tillsynen ha tonvikt på en korrekt användning av skyddsidentiteterna. Som jag anfört i det föregående bör den nya nämnden ha till uppgift också att utöva tillsyn över den verksamhet där det förekommer användning av kvalificerade skyddsidentiteter. Den arbetsmetoden inrymmer många känsliga moment och användningen sker – av naturliga skäl – helt undandraget allmän insyn. För att upprätthålla förtroendet för att metoden inte missbrukas är det angeläget att användningen blir föremål för granskning. Därför bör tillsynen i första hand utformas med tonvikt på att de kvalificerade skyddsidentiteterna används på ett korrekt sätt. Det torde vara mera sällan som en tillsyn av användningen av kvalificerade skyddsidentiteter kan komma att initieras av en anmälan från någon enskild. På detta område är det därför viktigt att nämnden är aktiv med att utföra tillsyn på eget initiativ. 4.3.4Särskilt om tillsynen av behandling av personuppgifter Mitt förslag: nuvarande uppgift att granska Säkerhetspolisens behandling av uppgifter enligt polisdatalagen skall fullgöras av . Min bedömning: En sammanhållen granskning, omfattande även den öppna polisens och registerhantering, bör övervägas i ett annat sammanhang. utför kontroll av behandlingen av personuppgifter hos . Många av de uppgifter som finns registrerade i Säkerhetspolisens register härrör från resultat av hemlig tvångsmedelsanvändning och den framtida användningen av kvalificerade skyddsidentiteter kommer även den att ge information som registreras. Om skall få till uppgift att kontrollera tvångsmedelsanvändningen och användningen av kvalificerade skyddsidentiteter förefaller det därför – som jag redan har varit Mina överväganden och förslag inne på – lämpligt att nämnden som sådan också svarar för kontrollen av behandlingen av personuppgifter hos . Jag vill erinra om att bl.a. de norska och tyska kontrollorganen har getts en motsvarande sammanhållen kontrolluppgift. Uppgiften att kontrollera registerbehandlingen bör således fullgöras i själva nämnden och inte i en delegation under nämnden. Vad som anförts innebär att av nuvarande uppgifter kvarstår registerkontrollärendena och ärenden om kvalificerade skyddsidentiteter. Dessa bör som jag redan nämnt i ett tidigare avsnitt handläggas i var sin särskild delegation under nämnden. En fråga som uppkommer med denna lösning är om skall kontrollera behandlingen av personuppgifter bara avseende Säkerhetspolisen eller om även behandling av sådana uppgifter hos den öppna polisen skall omfattas. Skäl talar naturligtvis för att en sådan sammanhållen kontroll inrättas också i vårt land. inrymmer emellertid en del komplicerade frågor, t.ex. vad gäller gränsdragningen mot Datainspektionens uppgifter och hur man i så fall skall se på den behandling av personuppgifter som förekommer även i brottsbekämpande verksamhet. Jag har , bl.a. till följd av den mycket korta utredningstiden, inte tillräckligt underlag för att kunna bedöma den saken och lägga fram något förslag. Frågan synes vidare inte omfattas av eller kunna härledas ur de direktiv som gäller för mitt uppdrag. Det är därför inte heller nödvändigt för mig att nu ta ställning till den frågan. Jag förordar dock att frågan övervägs i annat lämpligt sammanhang. Jag har noterat att betänkande Behandling av personuppgifter i polisens verksamhet (SOU 2001:92) med förslag till en ny polisdatalag har remitterats och bereds i . Om nämnden vid sin granskning av Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter skulle finna fel eller tveksamheter, kan nämnden självfallet göra uttalanden om det och också uppmärksamma Säkerhetspolisen på saken. I de flesta fall torde det säkert leda till att Säkerhetspolisen åtgärdar saken. Nämnden har självfallet också möjligheten att uppmärksamma regeringen eller Datainspektionen på förhållandet, om det finns skäl till det. Till dessa frågor återkommer jag i avsnitt 4.3.6. Mina överväganden och förslag 4.3.5Hur skall nämnden arbeta? Mitt förslag: Nämnden skall ha full rätt till insyn i den aktuella verksamhetens diarier, register och arkiv och rätt att inspektera verksamheten. Insynsrätten för nämnden skall motsvaras av en uppgiftsskyldighet för de berörda myndigheterna. En uppgifts- skyldighet skall gälla även för andra offentliga myndigheter och organ som kan beröras. Sekretess skall således inte hindra nämndens tillsyn. Nämnden skall även kunna höra tjänstemän vid nämnda myndigheter och personal vid enskilda organ som biträder myndigheterna, t.ex. teleoperatörers personal. Nämndens tillsyn skall utföras genom inspektioner och andra undersökningar samt särskilda kontrollärenden som tas upp på nämndens initiativ eller på anmälan av enskilda. skall utformas för tillsynsuppgiften. Nämndens får biträdas av sakkunniga. För att nämnden skall kunna fullgöra de uppgifter som enligt vad jag tidigare föreslagit skall åligga nämnden krävs att nämnden får tillgång till de handlingar och uppgifter som kan klarlägga de förhållanden som nämnden skall utreda. Det innebär att nämnden måste få rätt att ha full insyn i den aktuella verksamhetens diarier, register och arkiv samt rätt att inspektera verksamheten. Denna rätt måste omfatta såväl avslutad som pågående verksamhet. Så är också fallet i andra länder som har ett motsvarande kontrollorgan, t.ex. i och . Vidare krävs att nämnden kan få in uppgifter från de myndigheter som tillsynen omfattar. Dessa myndigheter bör därför vara skyldiga att lämna uppgifter till nämnden. Men också andra myndigheter som har information som kan behövas i nämndens verksamhet bör vara skyldiga att lämna uppgifter till nämnden. Uppgiftsskyldigheten måste vara total, dvs. inte hindras av att sekretess kan gälla för uppgifterna. Också enskilda organ som biträder de myndigheter som tillsynen omfattar måste vara uppgiftsskyldiga. Det kan t.ex. gälla teleoperatörer som biträder polisen med verkställighet av hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning. Om någon är skyldig att lämna uppgifter till nämnden måste nämnden också ha möjlighet att höra denne muntligen, t.ex. för att kunna ställa kompletterande frågor eller få närmare klarlagt förhållanden som har berörts i skriftliga uppgifter till nämnden. Mina överväganden och förslag Sekretess kan således inte få hindra den tillsyn nämnden har att företa. De uppgifter nämnden erhåller behöver således skyddas av sekretess också hos nämnden. I avsnitt 4.3.9 återkommer jag till frågan om sekretess och tystnadsplikt hos nämnden. Som jag har berört kan nämnden dels på eget initiativ ta upp en sak till granskning, dels på anmälan av en enskild utreda en sak. I båda fallen kan det finnas olika sätt att utreda saken närmare. I en del fall räcker det kanske med att begära in uppgifter från berörda myndigheter. Det kan vara fråga om uppgifter i handlingar hos myndigheterna eller uppgifter som lämnas muntligen av myndighetens tjänstemän. I andra fall krävs kanske att nämnden gör en inspektion hos myndigheten i fråga eller företar en undersökning av något slag. I myndighetens arbetssätt bör ingå att göra ett visst antal inspektioner på eget initiativ. Nämnden behöver biträde av ett kansli för att kunna fullgöra sin tillsynsuppgift. I kansliet bör ingå juridisk expertis inom de områden som omfattas av nämndens verksamhet. Kansliet bör vara dimensionerat för att utöver den löpande handläggningen av anmälningar från enskilda också kunna bedriva en relativt betydande kontrollverksamhet på eget initiativ. I nämndens tillsynsverksamhet kan uppmärksammas frågor som kräver många olika typer av kompetens, t.ex. inom det datatekniska eller teletekniska områdena. kan inte ges den omfattningen att allehanda sådan kompetens kan finnas där i form av fast anställda. Istället bör nämnden, på samma sätt som de norska och tyska organen, ges möjlighet att vid behov i form av uppdrag knyta sådan och annan expertis till sig. De frågor rörande nämndens arbetsformer, kansli och expertis som jag nu berört är alla av det slaget att de kan bestämmas närmare i en förordning med instruktion för nämnden som regeringen kan utfärda. Mina överväganden och förslag 4.3.6Vad skall nämndens tillsyn utmynna i? Mitt förslag: Nämnden skall kunna uttala sig om förhållanden som den granskat inom ramen för tillsynsuppgiften. Den skall även till den myndighet som tillsynen avser kunna uttala sin uppfattning om behov av förändringar i verksamheten. Nämnden skall dock inte ha någon bestämmanderätt över myndigheten, varken i fråga om verksamheten i stort eller beträffande myndighetsutövning i enskilda fall. Nämnden skall i årliga rapporter eller på annat sätt till regeringen uttala sin uppfattning om behov av författnings- ändringar och andra åtgärder. påträffa förhållanden som kan utgöra brott eller som bör beivras på något annat sätt åligger det nämnden att anmäla detta till åklagare eller annan myndighet. Om nämnden finner felaktigheter som kan medföra skadeståndsansvar för staten gentemot den enskilde, skall nämnden anmäla det och överlämna sin utredning i saken till Justitiekanslern. Som jag redan varit inne på skall nämndens arbete i enskilda fall kunna utmynna dels i uttalanden om de förhållanden som nämnden granskat, dels i besked till granskad myndighet eller till en enskild som begärt att nämnden skall göra en granskning av hans eller hennes fall. I uttalanden till den myndighet som granskats skall nämnden också kunna påtala behov av förändringar i myndighetens verksamhet. I en del fall kan iakttagelser som nämnden gör aktualisera frågor om författningsändringar eller ändringar i instruktioner av olika slag till myndigheter. I sådant fall ankommer det på nämnden att uppmärksamma regeringen på det. skall avlämna en årlig redovisning för sin verksamhet till regeringen. Den nya nämnden bör åläggas att göra detsamma. Genom denna redovisning får regeringen ett bredare och djupare underlag för sin redovisning till . Som jag redan tidigare varit inne på (se avsnitt 4.2.11) finns det anledning för nämnden att i vissa fall anmäla förhållanden till , Justitiekanslern eller Datainspektionen. Jag hänvisar i den delen till vad jag anfört i nämnda avsnitt. Mina överväganden och förslag 4.3.7Vem skall kunna begära att nämnden företar en kontroll och hur skall kontrollen gå till? Mitt förslag: Vem som helst skall ha rätt att begära att nämnden företar kontroll av användning av hemliga tvångsmedel mot denne och behandling av personuppgifter hos om denne. Nämnden skall då öppna ett särskilt kontrollärende och företa den kontroll som behövs. Som framgår av tidigare avsnitt angående frågan om att införa en särskild skyldighet att underrätta enskilda om användning av hemliga tvångsmedel så förutsätter ett sådant införande att den underrättade personen kan vända sig till något organ om denne vill få kontrollerat att användningen har varit korrekt. Den underrättade kan nämligen ofta inte själv företa en sådan kontroll eftersom uppgifter om brottsutredningen kan vara belagda med sekretess. En underrättelseskyldighet måste dessutom vara förenad med betydelsefulla undantag. I fall där någon underrättelse ännu inte har lämnats eller kommer att lämnas är det alltså än mer betydelsefullt att enskilda personer kan vända sig till något organ och begära att det företar en kontroll med avseende på hemlig tvångsmedelsanvändning som omfattar denne. Anmälningar inom ramen för den löpande tillsynen När det gäller nämndens löpande tillsyn kan det, som jag har varit inne på, öppnas tillsynsärenden på nämndens initiativ. Så kan ske på grundval av iakttagelser som nämnden själv har gjort. Men det kan så som i annan tillsynsverksamhet också vara fråga om förhållanden som kommer till nämndens kännedom genom en anmälan från någon enskild person. Vem som helst skall enligt min mening ha möjlighet att göra en sådan anmälan om att nämnden bör granska något förhållande. När det gäller anmälningar av detta slag skall nämnden på samma sätt som andra tillsynsorgan bedöma om det finns anledning för nämnden att inleda en granskning eller inte. Mina överväganden och förslag Särskild kontroll på begäran av enskild; hemliga tvångsmedel När det gäller hemliga tvångsmedel menar jag att nämnden utöver den löpande tillsynen skall handlägga särskilda kontrollärenden på begäran av enskilda. Det handlar om begäran om att nämnden kontrollerar om något hemligt tvångsmedel har använts mot den som begär kontrollen och om användningen har varit korrekt eller inte. En begäran kan självfallet vara avgränsad, t.ex. på så sätt att den enskilde endast önskar få kontrollerat att överskotts- information har hanterats på ett korrekt sätt. Särskild kontroll på begäran av enskild; behandling av personuppgifter Som jag har behandlat i avsnitt 4.3.4 bör nämnden överta nuvarande uppgift att granska Säkerhetspolisens behandling av uppgifter enligt polisdatalagen (1998:622). Mot bakgrund av den kritik som riktat mot i målet m.fl. mot anser jag att särskilda kontrollärenden skall vara möjliga också beträffande registerhantering. En enskild skall alltså ha rätt att begära att nämnden företar en kontroll med avseende på uppgifter om denne i Säkerhetspolisens register. En begäran kan avse kontroll av enbart registerhantering men kan också avse kontroll av både användning av hemliga tvångsmedel och registerhantering. Vad skall kontrollen utmynna i? Det besked som kan lämnas till den enskilde angående resultatet av den företagna kontrollen kan på grund av den ofta gällande starka sekretessen inte vara annat än översiktligt. Som redovisats i avsnitt 3.10 skall i både och en underrättelse av detta slag innehålla en inte motiverad slutsats i frågan om klagomålet ger eller inte ger grund för kritik. Uppgiften om ett tvångsmedel har använts eller inte är belagd med sekretess eftersom den uppgiften, om den röjdes, skulle möjliggöra kartläggning genom s.k. testbegäran. Detta förfarande i och är likartat med det som i gäller när en enskild begär att få ta del av allmän handling vid . För uppgifter hos gäller sekretess om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten Mina överväganden och förslag skadas (se 5 kap. 1 andra stycket sekretesslagen). Har en enskild begärt av Säkerhetspolisen att få ut uppgifter om sig själv eller någon annan person så bifaller Säkerhetspolisen begäran endast för de uppgifter som kan lämnas ut, dvs. uppgifter som inte omfattas av sekretess. Beträffande eventuella övriga uppgifter, oavsett om det finns fler uppgifter eller inte, avslås begäran av Säkerhetspolisen. Om det inte finns några uppgifter alls hos så meddelas för det mesta avslag på begäran eftersom uppgift om att en person inte är registrerad hos omfattas av sekretess (se prop. 1997/98:97 s. 68 och Regeringsrättens beslut RÅ 2000 ref.15). Denna ordning är nödvändig för att en person med brottslig anknytning och som Säkerhetspolisen intresserar sig för eller bör intressera sig för inte skall, själv eller genom någon annan, kunna kontrollera hos om han eller hon förekommer i dess register eller, för det fall vissa uppgifter som inte är sekretessbelagda lämnas ut, hur stor mängd ytterligare sekretessbelagda uppgifter som finns. Om den enskilde överklagar avslagsbeslut till kammarrätten och regeringsrätten kontrollerar domstolarna de uppgifter som finns hos men även domstolarnas avgöranden utformas i enlighet med den ordning som redovisats. I det ovan nämnda målet vid hävdade klagandena att denna ordning stred mot artikel 8 men fann inte några skäl att komma till en annan slutsats än den som de svenska domstolarna redovisat, nämligen att om den enskilde ges ytterligare information så skulle syftet med systemet äventyras. Intresset av att skydda rikets säkerhet och bekämpa terrorism gällde enligt framför klagandenas intresse av att underrättas om i vilken total omfattning det finns uppgifter om dem hos . I de särskilda kontrollärenden som jag förslagit att nämnden skall handha kommer sekretessfrågorna att vara av samma slag som vad som redovisats i fråga om begäran att få ut handlingar hos . När en begäran kommer in till nämnden företar nämnden den kontroll som behövs. För det fall sekretess inte görs sig gällande kan nämnden lämna ett besked till den enskilde om att denne har varit föremål för hemlig tvångsmedelsanvändning eller förekommer i ett register och sedan delges nämndens bedömning av om användningen har varit korrekt eller inte. Har tvångsmedel- användning förekommit eller finns den enskilde i ett register, men omfattas den uppgiften av sekretess, kan nämnden om inga olagligheter förekommit endast lämna besked om att den har Mina överväganden och förslag förtagit en kontroll och inte funnit någon olaglig tvångs- medelsanvändning eller olaglig förekomst i register. För det fall den enskilde inte har omfattats av något tvångsmedel eller inte förekommer i något register är den uppgiften vanligen i sig belagd med sekretess och nämnden kan då endast lämna samma besked som i det förra fallet. Beskeden i de båda senare fallen måste utformas likalydande då det ju annars skulle framgå om den enskilde har varit eller inte har varit föremål för tvångsmedels- användning. Har tvångsmedelsanvändning förekommit eller finns den enskilde i ett register och omfattas den uppgiften av sekretess samt nämnden finner att fel eller försummelser i myndighetsutövning eller annat i strid med lagens regler förekommit i det sammanhanget, måste nämnden enligt min mening ha möjlighet att lämna den enskilde besked att nämndens utredning visar att allt inte har gått rätt till. Om sekretessen hindrar att ytterligare uppgifter lämnas till den enskilde, får denne nöja sig med det beskedet. Om felaktigheterna är sådana att staten kan bli skadeståndsskyldig gentemot den enskilde, skall nämnden enligt min uppfattning ha ett åliggande att anmäla saken till Justitiekanslern, som sedan får föra statens talan i förhållande till den enskilde i skadeståndsfrågan. I andra fall kan saken motivera en anmälan till åklagare eller annan myndighet, t.ex. Enligt min mening bör det ankomma på regeringen att bestämma närmare om hur detta skall ske. Bestämmelser om det kan tas in i förordningar. Jag vill understryka att även om den information som kan lämnas till den enskilde som har begärt nämndens kontroll är begränsad så skall enligt min mening nämnden ha en skyldighet att även när den inom ramen för ett särskilt kontrollärende påträffar miss- förhållanden vidta de åtgärder som den skulle ha vidtagit om motsvarande missförhållanden hade påträffats inom ramen för den löpande tillsynsverksamheten. Mina överväganden och förslag 4.3.8Bör nämnden och dess tillsyn föreskrivas i lag? Mitt förslag: Bestämmelser om särskild tillsyn av användandet av hemliga tvångsmedel, m.m. skall tas in i en ny lag. Min bedömning: Den särskilda tillsynens art och nämndens starka parlamentariska anknytning innebär att nämndens verksamhet bör lagfästas. I promemorian Hemliga tvångsmedel m.m. under en stärkt parlamentarisk kontroll (Ds 2005:53) föreslogs att en granskning av hemliga tvångsmedel m.m. inrättas under regeringen. Förslaget innebar att nämndens verksamhet reglerades i en förordning med instruktion till nämnden. Med de uppgifter nämnden föreslogs få uppkom inte i promemorian frågan om det fanns skäl att lagfästa nämndens verksamhet. Den frågan kommer dock i ett nytt läge med de förslag som jag har lämnat i tidigare avsnitt. Enligt dessa förslag skall nämndens tillsynsuppgift omfatta den verksamhet där det förekommer verkställighet av hemliga tvångsmedel och användning av kvalificerade skyddsidentiteter, oavsett vid vilken myndighet sådan verksamhet förekommer. Tillsynen avser den utpekade verksamheten som sådan och inte endast den i verksamheten förekommande tvångsmedels- användningen i snäv mening. Den omfattar inte bara hanteringen av överskottinformation utan även den behandling av personuppgifter som i övrigt förekommer i verksamheten. Utöver denna löpande särskilda tillsyn skall nämnden även handha särskilda kontrollärenden i vilka enskilda personer har begärt att nämnden företar en kontroll med avseende på användning av hemliga tvångsmedel och registerhantering gällande dem. Redan denna utformning och omfattning av nämndens verksamhet talar enligt min uppfattning för att verksamhetens ramar bör föreskrivas i lag. Förslaget att enskilda personer skall kunna vända sig till få en kontroll gjord av användning av hemliga tvångsmedel m.m. har dessutom direkt betydelse för att lever upp till sitt åtagande enligt artikel 13 att tillhandahålla ett effektivt rättsmedel och även detta talar med styrka för en lagreglering. För en reglering i lag talar även att nämndens föreslås ha en stark parlamentarisk anknytning på så sätt att andra ledamöter än ordföranden och vice ordföranden skall nomineras av de politiska partier som finns representerade i . Sammanfattningsvis är det alltså flera skäl som talar för att bestämmelser om nämndens verksamhet bör lagfästas och det är Mina överväganden och förslag min uppfattning att så bör ske i en ny lag. Den nya lagen bör innehålla grundläggande bestämmelser om nämndens tillsynsverksamhet och vad den skall utmynna i. De ytterligare uppgifter som ges till delegationer inom nämnden bör inte regleras i den nya lagen utan i förordning. I lagen bör finnas bestämmelser som ger nämnden rätt att utan hinder av sekretess ta del av de uppgifter som behövs för tillsynsverksamheten. Lagen bör även reglera nämndens sammansättning och ledamöternas kvalifika- tioner. Jag menar också att nämndens starka parlamentariska anknytning bör framgå av lagen genom att det i den föreskrivs att ledamöterna skall nomineras av partigrupperna i . Slutligen är det min uppfattning att det med hänsyn till nämndens karaktär i lagen även bör föreskrivas att nämnden skall ha ett kansli. Kansliets chef har ansvar för ett kansli med känsliga uppgifter och denne motsvarar en myndighets chef. Regeringen bör därför utse nämndens kanslichef. Detta bör fastställas genom att detta föreskrivs i den nya lagen. Den i övrigt närmare organisationen av nämnden bör enligt min uppfattning regleras genom förordning. Detta gäller även nämndens handläggningsrutiner. På grund av den extremt korta utredningstid som jag haft till förfogande har det inte varit möjligt för mig att i detalj överväga utformningen av varje arbetsmoment och därmed organisatoriska lösningar vad gäller den nya nämnden. Jag lägger därför inte här fram något förslag till en förordning med instruktion för nämnden. Jag utgår från att det istället lämnas ett uppdrag till någon att se över hur närmare skall organiseras m.m. I det uppdraget kan även ingå att ta fram förslag till nödvändiga förordningsbestämmelser med ledning av vad jag anfört och föreslagit. Det bör även ingå att klarlägga och lämna förslag till hur den nuvarande organisation och arbetsformer skall integreras i den nya nämnden. I uppdraget bör då ingå att ta fram ett förslag till instruktion för nämnden. Instruktionen bör även omfatta de två delegationer som inom nämnden skall överta de uppgifter som två avdelningar har . I det föregående har jag berört ett stort antal frågor rörande förfarandet i den nya nämnden. Till de frågorna är kopplade även andra frågor, t.ex. i vad mån och hur domstolarna och de brottsbekämpande myndigheterna skall löpande underrätta nämnden om tillståndsbeslut och verkställighet av hemliga tvångsmedel. Enligt min mening är detta frågor som det bör ankomma på regeringen att utfärda närmare föreskrifter om.