sou · GUB39 · 2007-01-01 00:00:00 — Enligt direktiven skall utredaren som ett led i översynen under- söka, hur lagstiftningen ser ut i andra medlemsstater. Utredaren har därför haft kontakter med representanter för tullmyndigheter i vissa andra EU-länder. Resultatet av dessa kontakter presenteras i kapitel 6. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, skall konsekvenserna i det avseendet enligt 15 § kommittéförordningen (1998:1478) anges i betänkandet. Det- samma gäller, när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsätt- ningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Utredningens förslag är av betydelse för den brottsbekämpande verksamheten, eftersom resultatet av de administrativa kontroller av varor som görs vid inre gräns kan leda till att brott upptäcks. Förslagens betydelse för denna verksamhet framgår emellertid klart, och någon särskild redogörelse behövs därför inte. Utredningens förslag har inte sådana konsekvenser som i övrigt avses i 15 § kommittéförordningen. Någon sådan redovisning är därför inte aktuell. Angående förslagens kostnadsmässiga konsekvenser, se avsnitt 15. 2 Den EG-rättsliga bakgrunden I uppdraget ingår att undersöka om det finns behov av att ytterli- gare anpassa inregränslagen till de EG-rättsliga grundprinciperna. Nedan följer en kort redogörelse för delar av EG-rätten, som är av betydelse för utredningens uppdrag. Kapitlet inleds med en redo- görelse för EG:s utveckling och rättssystem (avsnitt 2.2). Därefter följer ett avsnitt angående inrättandet av en fri inre marknad (av- snitt 2.3). I avsnitten därefter finns en redogörelse för relevanta bestämmelser i (avsnitt 2.4). Därefter redogörs för de grundläggande rättsprinciper, som gäller inom EU (avsnitt 2.5) samt undantag medgivna vid medlemskap (avsnitt 2.6). Avslutningsvis återfinns en redogörelse över exempel på kompen- satoriska åtgärder (avsnitt 2.7). 2.2EG:s utveckling och rättssystem Ett viktigt steg i tillkomsten av den inre marknaden är tillkomsten av , som undertecknades i och trädde i kraft . Härigenom till- kom det nya unionsfördraget, Fördraget om den Europeiska unio- nen. talar man oftast om EU i stället för EG. En ny fördragsrevision har lett till tillkomsten av Amsterdam- fördraget som trädde i kraft . Fördraget består i ändringar i EU- och EG-fördragen. Dessa ändringar är emellertid inte genom- gripande. Den materiella EG-rätten har därför knappt ändrats ge- nom Amsterdamfördraget. gjordes en ny fördragsrevision vilken ledde till Niceför- draget, vilket trädde i kraft . försenat, eftersom i en första folkomröstning röstade nej till fördraget. Vid en senare folkomröstning röstade ja och för- draget kunde antas. Samtliga medlemsstater hade då godkänt för- draget. Den viktigaste nyheten i är vissa ändringar i reglerna om institutionernas sammansättning och beslutsformer i syfte att förbereda för . kom EU:s stats- och regeringschefer överens om ett nytt fördrag för Europeiska unionen, en . Nämnda konstitution bygger på det förslag, som det s.k. framtidskonventet lade fram . Fördraget under- tecknades formellt i . Eftersom konsti- tutionen är ett mellanstatligt fördrag, måste den godkännas i samt- liga medlemsstater. och har vid folkomröst- ningar sagt nej till fördraget. Det är osäkert vad som kommer att hända med förslaget till en ny konstitution. Den rättsliga grunden för samarbetet inom gemenskapen är emellertid i huvudsak samma som . Unionen vilar fortfa- rande i allt väsentligt på de tre ingångna grundför- dragen: fördraget om Kol- och stålgemenskapen (ESKG) samt för- draget om de Europeiska gemenskapen (EG) och EURATOM. Fördragen gäller fortfarande med vissa ändringar för medlemslän- derna. Nämnda fördrag utgör grunden för gemenskapens rättsliga kompetens. För utredningens arbete är det EG-fördraget, även kallat , som är av betydelse, eftersom det är där va- rors och människors fria rörlighet regleras. Det rättsliga system som skapar den Europeiska unionen har många komponenter av varierande rättslig natur. Det finns viktiga skillnader i fråga om arten och graden av gemenskapsrättslig kom- petens och överstatliga beslutsbefogenheter samt utrymmet för judiciell prövning genom och nationella domstolar. Den egentliga gemenskapsrätten, som bygger på grundfördragen är till sin karaktär närmast jämförlig med federal rätt. Det innebär att den gäller jämsides med de nationella rättssystemen och tränger undan dessa i rättstillämpningen i händelse av konflikter mellan olika regler. Vid juridiska bedömningar står i förgrunden frågan, i vad mån regleringskompetensen finns på gemenskapsnivå och har tagits i anspråk. Ianspråkstagandet kan ha skett antingen redan ge- nom fördrages bestämmelser eller genom att gemenskapens insti- tutioner med stöd i fördragen har beslutat om sekundära rättsakter, särskilt förordningar, direktiv eller beslut enligt . I den mån så är fallet kan inte en nationell reglering upprätthållas i konflikt med gemenskapsrätten. Gemenskapsrätten är till stor del direkt tillämplig i medlemsländerna och har då företräde framför deras nationella rätt. EG-rätten har införlivats med svensk rätt genom en särskild an- slutningslag, lag med anledning av anslutning till Europe- iska unionen, vanligen betecknad EU-lagen (SFS 1994:1500). Denna lag utgår från att EG-rätten måste införlivas i sin helhet och gälla i med de rättsverkningar som tillkommer gemenskaps- rätten enligt de rättsprinciper som utvecklat eller kan komma att utveckla i fråga om företrädesrätt, direkt tillämplig- het, direkt effekt m.m. Det har därför inte funnits något utrymme för att i EU-lagen ta in bestämmelser som skulle precisera EG-rät- tens position i Sverige1. 2.3Inrättandet av en fri inre marknad Tullunionen genomfördes för industrivaror och för jordbruksvaror. Den gemensamma marknaden var emel- lertid långt ifrån upprättad genom detta. Många nationella restrik- tioner för den inomgemenskapliga varuhandeln kvarstod. Detta är anledningen till att domstolen gav artiklarna 28 och 29 direkt ver- kan. Den negativa ekonomiska utveckling, som följde den första oljekrisen, ledde sedan till växande nyprotektionism i medlemssta- terna, vilken varade (1973–1985). stod utarbetandet av sekundärrättsakter nästan stilla. De ekonomiska kriserna i medlemsstaterna ledde sålunda till bakslag för integrationsarbetet. väcktes emellertid nytt liv i integrationsprocessen. Det sammanhänger framförallt med anta- gandet av den Europeiska enhetsakten. Genom enhetsaktens artik- lar 13–19 infördes ett nytt begrepp i fördraget, den inre marknaden (f.d. art 7a, nuvarande art 14.2). 1 och , Europarättens grunder, andra upplagen, s. 26 I kommissionens vitbok om förverkligandet av den inre markna- den2 uppställs ett handlingsprogram avseende vilka rättakter som rådet skall utfärda för att den inre marknaden – enligt kommissio- nens uppfattning – skall vara genomförd. Genomförandet av den inre marknaden innebär först och främst undanröjandet av fysiska hinder i form av gränskontroller, tekniska och fiskala hinder för produktionsfaktorernas fria rörlighet, dvs. Den inre marknaden är således inte detsamma som den gemensamma marknaden. Artikel 14.2 i EG-fördraget är av grundläggande betydelse. I be- stämmelsen stadfästs EG:s målsättning att upprätta en inre mark- nad utan gränser med fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital. I andra kapitlet i fördraget, vilket har rubriken mot kvantitativa restriktioner mellan medlemsstaterna anges i artikel 28 att kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsva- rande verkan skall vara förbjudna mellan medlemsstaterna. I artikel 29 anges att kvantitativa exportrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan skall vara förbjudna mellan medlemsstaterna. I artikel 30 finns ett undantag. Artikeln säger att bestämmelserna i artiklarna 28 och 29 inte skall hindra sådana förbud mot eller re- striktioner för import, export eller transitering som grundas på hänsyn till allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda industriell och kommersiell äganderätt. Sådana förbud eller restriktioner får dock inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. Här kan nämnas att innehållet i de nu nämnda artiklarna återfinns i stort oförändrat i förslaget till ny (artikel III-153 och III- 154). Artikel 30 behandlar de undantagsförhållanden som kan åbero- pas till stöd för nationella regler vilka begränsar den fria rörligheten 2 Förverkligandet av den inre marknaden, från Kommissionen till (den 28–), , svensk över- sättning. på så sätt att de behandlar varor från andra EU-länder annorlunda än motsvarande inhemska varor. Eftersom det handlar om undan- tag från den grundläggande rättigheten till fri rörlighet har EG- domstolen slagit fast att artikeln och dess undantag måste tolkas snävt. Syfte som inte framgår av artikeltexten kan därför heller inte åberopas (dom i mål 113/80, kommissionen mot Irland3). har vid tillämpningen av förbudet i artikel 28 an- sett att nationella bestämmelser som behandlar inhemska och ut- ländska varor lika, ändå kan anses hindra handeln mellan medlems- länderna. Regler som formellt drabbar inhemska och importerade varor lika, drabbar i praktiken ofta importerade varor hårdare och riskerar därför att hämma samhandeln. Den som tillverkar varor för konsumtion inom landet måste uppfylla landets produktionskrav. Den som vill exportera måste således uppfylla både inhemska pro- duktionskrav och de krav på produktionen som ställs i det land till vilket han vill exportera varorna. Genom avgörandet i målet Cassis de Dijon4 där domstolen ut- vidgade kretsen av otillåtna åtgärder till att även innefatta icke dis- kriminerande uppkom behovet av fler undantag än de som räknas upp i artikel 30. Mot bakgrund av detta skapades doktrinen om tvingande hänsyn. Den tvingande hänsynen består i undantag från förbuden mot kvantitativa import- och exportrestriktioner vilka inte anges i artikel 30. Doktrinen kan åberopas av medlemsstater som önskar legitimera likabehandlande men samhandelshindrande åtgärder vilka annars skulle anses otillåtna. Doktrinen om tvingande hänsyn erbjuder ytterligare ett antal andra möjliga rättfärdigande hänsyn. Som exempel kan nämnas hänsyn till effektiv skattekontroll och goda handelsseder. I likhet med vad som gäller vid åberopande av artikel 30 måste medlems- stater, som vill stödja sig på någon tvingande hänsyn kunna styrka sina genuina behov. Även här krävs proportionalitet. Åtgärderna måste inte bara vara lämpade för att uppnå ändamålet utan också nödvändiga och inte mera ingripande än vad som kan anses absolut behövligt för att uppnå syftet5. 3Mål 113/80, dom . Europeiska gemenskapernas kommission mot . 4Mål 120/78, dom . mot Bundesmonopolverwaltung für Branntwein 5Ulf och , Europarättens grunder, andra upplagan, s. 212. En viktig och ofta åberopad rättskälla inom EG-rätten är allmänna rättsprinciper. Dessa har en väsentligt större betydelse än vad fallet varit i svensk och annan nordisk rätt, där det i rättstillämpningen traditionellt funnits ett markant drag av lagpositivism, dvs. en be- nägenhet att om möjligt söka efter lagstöd som uttryck för rättslä- get. EG-rätten bygger här vidare på en kontinentaleuropeisk rätts- tradition, t.ex. fransk och tysk rätt, där allmänna rättsprinciper tillmäts större betydelse. Den vikt som de allmänna rättsprinci- perna kommit att få i gemenskapsrätten har emellertid också sin förklaring i att det funnits behov av att fylla ut luckorna i de knappa och ofullständiga fördragsreglerna för att kunna få till stånd en fungerande europeisk rättsordning6. Som framgår ovan åberopas dessa grundläggande rättsprinciper även för undantag från artikel 28 och 28, vilka inte ryms inom artikel 30. Verksamheten inom EU vilar på fasta rättsliga principer. Den fasta legala grundval och arbetsmetodik, som skiljer EU från internatio- nella organisationer i allmänhet, har delvis sin förklaring i konti- nentaleuropeisk tradition men också i samarbetets vittgående och långsiktiga karaktär, som gör det nödvändigt med precisa rättsreg- ler. En grundläggande utgångspunkt är därvid den legalitetsprincip, som finns i fördragsverkets inledande bestämmelser och som gäller övergripande för verksamheten inom EU. I unionsfördragets artikel 5 läggs fast att , rå- det, kommissionen, domstolen och revisionsrätten skall utöva sina befogenheter på de villkor och för de syften som har fastställts ge- nom de olika fördragsbestämmelserna. I EG-fördraget anges på liknande sätt att varje institution skall handla inom ramen för de befogenheter som den har tilldelats genom fördraget (artikel 7.1 EG-fördraget). Unionsfördraget slår även fast att unionen bygger på rättsstatsprincipen såsom en för medlemsstaterna gemensam princip (artikel 6.1). 6 Id., s. 104 Legalitetsprincipen har betydelse för gemenskapens såväl interna som externa beslutsfördelning. Internt innebär den bl.a. att de olika institutionerna måste respektera varandras befogenheter. Externt innebär principen att gemenskapen inte skall verka på andra områ- den än där fördragen, såsom de tolkats av , så med- ger. Legalitetsprincipen påverkar alltså kompetensfördelningen i förhållande till medlemsstaterna7. Artikel 10 i EG-fördraget innehåller den s.k. lojalitetsprincipen, även kallad solidaritetsprincipen. Enligt denna är medlemsstaterna förpliktade att vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och sär- skilda, för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av fördraget eller av åtgärder som vidtagits av gemenskapens institu- tioner. Medlemsstaterna skall även underlätta genomförandet av gemenskapens uppgifter. De skall även avstå från varje åtgärd som kan äventyra att fördragets mål uppnås. nämnda allmänt hållna förpliktelser har fått stor betydelse som grundläggande normer därigenom att tillämpar artikel 10 som en självständig grund för medlemsstaternas skyldig- heter inom gemenskapen. Förpliktelserna kan innebära både skyl- digheter för medlemsstaterna och dessas organ att vara positivt verksamma och skyldigheter att avhålla sig från vissa åtgärder. EG- domstolen har således utvecklat lojalitetsprincipen till en central konstitutionell princip8. Subsidiaritetsprincipen finns fördragsfäst i artikel 5 andra stycket EG-fördraget. Principen innebär att åtgärder inte skall vidtas på högre beslutsnivå än vad som är behövligt. Bestämmelsen anger att på de områden där gemenskapen inte är ensam behörig skall den i överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen vidta en åtgärd en- dast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och därför, 8Id., s. 108 f. på grund av den planerad åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på gemenskapsnivå. Proportionalitetsprincipen är en allmän rättsäkerhetsprincip som har utvecklats av och som finns fördragsfäst i arti- kel 5.3 i EG-fördraget. Nämnda artikel anger att gemenskapen inte skall vidta någon åtgärd som går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målen i fördraget. Det finns ett nära samband mellan subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Proportionalitetsprincipen innebär att de åtgärder gemenskapens institutioner använder sig av för att uppnå ett visst syfte inte får vara mer betungande eller långtgående än som kan anses nödvän- digt för att uppnå det eftersträvade syftet. Det skall således råda en balans mellan mål och medel och vara sannolikt att målet kan upp- nås genom vidtagna åtgärder. Om det finns möjlighet att välja mellan flera verksamma åtgärder, t.ex. sanktioner, skall man välja den minst tyngande. Proportionalitetsbedömning mellan mål och medel är i rätts- praxis grundläggande, bland annat när det gäller att avgöra om en medlemsstat har tillräckligt angelägna skäl för att upprätthålla en åtgärd som verkar handelshindrande för import från andra länder inom EU. Principen utgör även en viktig faktor vid bedömningen i övrigt av nationella begränsningar av de fria rörligheterna. Propor- tionalitetsprincipen har även med framgång använts för att undan- röja alltför betungande gemenskapsåtgärder och nationella ge- nomförandeåtgärder på tull- och jordbruksområdet.9 2.6Undantag givna vid medlemskap Vid medlemskapsförhandlingarna fick rätt att för vissa om- råden tillämpa andra bestämmelser, än de som gäller inom EG. Ett permanent undantag gäller för snus, dvs. tobak för användning i munnen. Vissa av dessa undantag var tidsbegränsade, t.ex. undanta- get från bestämmelserna i rådets direktiv /12/EEG av den 25 feb- ruari 1992 om den generella ordningen för punktskattepliktiga produkter och lagring, omsättning och kontroll över dessa pro- 9 Id., s, 115 f. dukter (det s.k. cirkulationsdirektivet). Nämnda direktiv ger bl.a. privatpersoner rätt att fritt mellan EU-länderna föra med sig alko- hol- och tobaksvaror, som är avsedda för personligt bruk. medgavs genom ett undantag rätt att beskatta inför- sel av alkoholdrycker och tobak över en viss kvantitet, trots att va- rorna redan beskattats i landet där de försålts. Som annat exempel kan nämnas att medgavs rätt att un- der en begränsad tid företa viss kontroller av djur vid inre gräns. Detta skedde genom att , i enlighet med EG-bestämmelser, ansökte om tilläggsgarantier för ett 20-tal allvarliga djursjukdomar. I avvaktan på att kommissionen prövade ansökningarna om tilläggsgarantier fick i högst från anslutningsdagen fortsätta att tillämpa nationella bestämmelser för införsel beträf- fande de aktuella djurslagen. Vid medlemskapsförhandlingarna fick även möjlighet att under vissa villkor tillämpa strängare regler för att skydda landet mot rabies i avvaktan på en gemenskapsreglering. Den inre marknaden skall enligt artikel 14.2 i EG-fördraget, om- fatta ett område utan inre gränser. Inom detta område skall fri rör- lighet gälla för varor, personer, tjänster och kapital. Fri rörlighet för varor råder , då i princip de inre gräns- kontrollerna avskaffades i enlighet med de tankegångar som kom- missionen lade fast i vitboken om förverkligandet av den inre marknaden, se vidare avsnitt 7.2. Det finns således i princip inte längre någon skyldighet att deklarera varor när dessa förs över inre gräns. gäller emellertid att det finns skyddsbehov som måste tillgodoses. Detta för att hindra att t.ex. narkotika förs över de inre gränserna eller att smittsamma djursjukdomar sprids med djur eller djurprodukter i trafiken mellan medlemsstaterna. Detta kan jämföras med det behov av kompensatoriska åtgärder som finns vad gäller och personkontrollen. Denna typ av åtgärder, kompensatoriska åtgärder, är således till för att kompensera för de gränskontroller som tidigare gjordes vid gränserna mellan länderna. Kompensatoriska åtgärder nämns i kommissionens vitbok för förverkligandet av den inre marknaden. I denna anges att kontrollerna vid den inre gränsen skall försvinna och att detta kräver att gemenskapspolitiken ändras, så att behovet av kontroller undanröjs (s. 29 p. Kompensatoriska åtgärder finns således beslutade både på EU-nivå och på nationell nivå. EU:s förordningar och direktiv beträffande den legala handeln med olika slags varor ger många exempel på hur kontrollfrågan kan lösas utan att gränskontroll förekommer. Kommissionen medger emellertid i den ovan nämnda vitboken att vissa nationella skyddsåtgärder inte i alla hänseenden faller inom räckvidd. Två betydelsefulla exempel på detta är åtgärder mot terrorism och olaga handel med narkotika. Kommis- sionen betonar emellertid att gränskontroller på intet sätt utgör de enda eller ens de mest effektiva åtgärderna på detta område (s. 20, p 29). Medlemsstaterna har således kvar sin beslutanderätt vad gäller varurörelser över de inre gränserna när det gäller varor för vilka kontroll kan motiveras av de skyddsaspekter som anges i artikel 30, eller varor för vilka kontroller har medgivits särskilt. 2.7.2Exempel på kompensatorisk åtgärder EU:s förordningar och direktiv beträffande den legala handeln ger ibland exempel på hur kontrollfrågan kan lösas utan att kontroller vid gränserna görs. Bestämmelser om produktions- och marknads- kontroll är ett sådant exempel. Nedan följer en sammanfattning av exempel på bestämmelser om produktions- och marknadskontroll, vilka innehåller kompensatoriska åtgärder. EG antog 1990 en förordning om åtgärder som skall vidtas för att motverka spridning av vissa ämnen till olaglig narkotikatillverk- ning, rådets förordning (EEG) nr 3677/90 av om åtgärder för att försvåra avledningen av vissa ämnen. Nämnda förordning har ersatts av rådets förordning (EG) nr 111/2005 av om regler för övervakning av handeln med narkotikaprekursorer mellan gemenskapen och tredje land. Vidare finns rådets direktiv /109/EEG av om tillverkning och utsläppande på marknaden av vissa ämnen som används vid illegal tillverkning av narkotiska preparat och psy- kotropa ämnen. Nämnda direktiv har i samband med utvidningen av EU ersatts med och rådets för- ordning (EG) nr 273/2004 av om narkotika- prekursorer. Bestämmelserna ställer krav på att de, som framställer eller använder prekursorer, har särkskilt tillstånd. Vidare skall leve- rans av sådana varor tillåtas bara om mottagaren av leveransen har särskilt tillstånd och har undertecknat en kundförsäkran. EU:s huvuddirektiv på växtskyddsområdet, rådets direktiv /93/EEG av om skyddsåtgärder mot ska- degörare på växter eller växtprodukter som förs in till medlemssta- terna, trädde i kraft . I bilagorna till direktivet spe- cificeras de skadegörare som inte får importeras till EU:s medlems- stater, de speciella krav som föreligger vid import av vissa växter och växtprodukter samt vilka växter och växtprodukter som om- fattas av det s.k. växtpassystemet. Regelverket omfattar även pro- duktion och hantering av utsäde. Avsikten är att produkterna fritt skall kunna cirkulera inom ge- menskapen med minsta möjliga antal förbud, restriktioner och formaliteter och detta utan att allvarliga växtskadegörare sprids till områden där de inte tidigare förekommer. Beslutet om en gemensam växtskyddsstrategi innebär att EU har en gemensam marknad beträffande yrkesmässig handel med växter och växtprodukter. Gränskontrollen mellan medlemsstaterna har därmed kunnat upphöra. Det är således inte tillåtet att kontrollera sundheten hos växt- produkterna vid gränsen mellan medlemsländerna. Denna produk- tionskontroll skall göras ute i odlingarna av den medlemsstatens växtskyddsmyndigheter. avskaffades de veterinära gränskontrollerna mellan medlemsstaterna. Det är därmed enligt huvudregeln inte tillåtet att kontrollera djur, animala livsmedel eller andra produkter av animaliskt ursprung vid de inre gränserna. För att motverka risken för smittspridning har EU fattat beslut om åtgärder av kompensatorisk art vilka skall möjliggöra en fri inre marknad för handel med djur. Den veterinära gränskontrollen har ersatts av en djurhälsokon- troll i ursprungsbesättningen. Kontrollen sker i omedelbar anslut- ning till pålastning för transporter inom EU. Stickprovskontroller får dock utföras på destinationsplatsen. Kontroll får även ske under transporten om det finns en misstanke om felaktigheter. Kontrol- len utförs av veterinärer, som för ändamålet förordnats av de aktu- ella medlemsstatens veterinärmyndigheter. Alla produktionsnivåer, förvaring, försäljning och transportme- toder skall uppfylla de veterinära krav, som EU har ställt upp.