sou · GUB343 · 2007-01-01 00:00:00 — Ytterligare en aspekt är att sannolikheten för ett reaktorhaveri med svåra konsekvenser måste bedömas vara utomordentligt liten, även om vissa osäkerheter är förknippade med beräkningar av kon- struerade sannolikheter (probabalistiska säkerhetsanalyser)74. Att fon- dera för en ytterst osannolik händelse är ur ett företagsekonomiskt perspektiv mycket tveksamt eftersom stora summor binds upp för kostnader som sannolikt inte uppkommer. Fonderingen i Kärnav- fallsfonden sker däremot för klart identifierade kostnader. Att kostnaderna är klart identifierade redan på förhand innebär vidare att det blir lättare att beräkna storleken på de medel som skall fon- deras. På atomansvarsområdet skulle det vara förenat med svårig- heter att beräkna storleken på de medel som anläggningsinnehavarna skulle vara tvungna att fondera. En annan omständighet som måste beaktas är de tveksamheter som uppkommer i fråga om hanteringen av eventuella outnyttjade fondmedel i de fall driften av anläggningen upphör. Det skulle i och för sig vara möjligt att, i stället för att göra löpande avsättningar, tillämpa ett system där latenta avkrävs anläggningsinneha- varna först om en atomolycka inträffar. De höga ersättningsnivåer som kan aktualiseras efter en större atomolycka, och som i en sådan situation skulle behöva täckas när nivån på ansvarsförsäkringen över- skridits, skulle dock innebära en påfallande stor ekonomisk belast- ning på anläggningsinnehavarna. Det skulle finnas en risk för att 73Jfr 23 § andra stycket atomansvarighetslagen. 74Energikommissionens slutbetänkande, SOU 1995:139 s. 292 ff. En inventering av finansiella och rättsliga lösningar medlen i en eventuell obeståndssituation skulle gå förlorade och finansieringslösningen därmed bli värdelös. Om trots allt ett fonderingssystem skulle övervägas förefaller ett system med externa fonder vara lämpligast. Ett system där externa fonder används kan byggas upp så att inbetalningar sker genom att medel kontinuerligt tillförs fonden. En intern fondering som sker inom ramen för varje verksamhetsutövares egen verksamhet skulle innebära att ansvar och administration läggs över på respektive an- läggningsinnehavare och dennes revisor. Mot en sådan lösning talar att det uppkommer en risk för att de fonderade medlen inte anses ha bildat en självständig förmögenhet och därför i händelse av en obe- ståndssituation kan anses ingå i anläggningsinnehavarnas tillgångs- massa och dras in i en konkurs75. Ett konkursrättsligt skydd skulle däremot uppkomma genom ett system med extern fondering. Med hänsyn till de tveksamheter som konstaterats i obeståndssituationer och den osäkerhet som för en utomstående kan anses föreligga i fråga om medelsförvaltning m.m. vid en intern fondering som förvaltas inom bolaget anser utredningen att ett system med interna fonder framstår som en mindre lämplig lösning. Det kan också övervägas om ett eventuellt fondsystem skulle byggas upp så att det finns en fond för varje anläggning eller om samtliga anläggningsinnehavare skulle bidra till en gemensam fond som kan användas av varje anläggningsinnehavare i händelse av en atomolycka. Med tanke på den numera avreglerade elmarknaden och de konkurrensrättsliga aspekterna framstår det som mest natur- ligt att fonderna skulle knytas till respektive anläggning. I sammanhanget är det också viktigt att belysa på vilka grunder medel till fonderna kan skjutas till. Bidrag skulle kunna ske i för- hållande till storleken på atomanläggningarnas termiska effekt. Bidrag skulle också kunna utgå i förhållande till mängden producerad el. Denna beräkningsmetod används för att fastställa avgifter till Kärn- avfallsfonden. En sådan beräkningsmetod relateras till driften och kan därmed också relateras till att längre driftstider också ökar risken för en olycka. Med beaktande av det anförda ter sig en lösning som innebär att avgifterna beräknas i förhållande till den energi som leve- reras, dvs. med ett visst antal öre , som mest ända- målsenlig. Av ett fonderingssystem följer, som konstaterats inledningsvis i detta avsnitt, att de fonderade medlen skall återbetalas när ansvar 75 Jfr SOU 2005:63 s. 81. En inventering av finansiella och rättsliga lösningar kan utkrävas av anläggningsinnehavaren. Ett system som också skulle kunna övervägas är att ränteinkomster, helt eller delvis, återbetalas till anläggningsinnehavarna eller används för att täcka kommande avsättningar till fonden. När en fond nått upp till den nivå som krävs skulle inbetalningarna till fonden upphöra. För att kunna garantera stora fondkapital är tillgången till en bra och kostnadseffektiv administration samt en väl fungerande förvalt- ning viktig. Fonderingssystemet inom sjörätten är speciellt på det sättet att det finns en samlad och samordnad internationell admi- nistration. Det förefaller emellertid föga realistiskt att tro att det på atomansvarsområdet skulle vara möjligt att etablera gemensamma internationella fonder, med en samordnad internationell administration, på det sätt som skett inom sjörätten. En sådan lösning bedömer utredningen alltså inte vara realistisk . Såsom utredningen också konstaterat inledningsvis i detta avsnitt ser utredningen stora svårigheter med ett fonderingssystem. Utred- ningen menar att ett system med fondering av ersättningsmedel i nu aktuellt sammanhang sammantaget uppvisar så många nackdelar och innebär ett sådant osäkerhetsmoment att denna lösning inte framstår som värd att överväga vidare. 8.6.3Poolsamarbeten eller bilaterala avtal Ett svenskt poolsamarbete kan i första hand förväntas vara begrän- sat till de numera tre bolag som har tillstånd att inneha och driva de tio kärnkraftreaktorer som fortfarande producerar el i Sverige76. Ett poolsamarbete skulle därmed innebära att ett litet antal aktörer tvingas garantera ett relativt stort belopp. Om endast ett fåtal aktörer ingår i samarbetet försämras möjligheterna att uppbringa ytterligare finan- siella medel. Ett fungerande poolsamarbete på atomansvarsområdet finns redan inom kärnkraftsindustrin i genom det ömsesidiga försäk- ringsbolaget (for the ). I detta poolsamarbete, som inleddes , in- går ett trettiotal europeiska kraftbolag. Samarbetet har gene- rerat en ytterligare försäkringskapacitet som uppgår till 30 miljoner 76 (), () och Forsmarks Kraft- grupp AB (). har dock kvar sitt tillstånd att inneha och driva reaktorerna till dess att de är rivna och det använda kärnbränslet och kärnavfallet slutligt är omhändertaget. En inventering av finansiella och rättsliga lösningar Ursprungligen var det tänkt att en betydligt högre kapacitet skulle uppnås, men eftersom endast ett fåtal bolag deltagit fullt ut i kapitaliseringen har utvecklingen varit sämre än väntat. Under alla förhållanden har emellertid samarbetet i inneburit att försäk- ringskapaciteten ökat och det kan inte uteslutas att samarbetet kan utvecklas i mer gynnsam riktning. Ett annat exempel på ett etablerat poolsamarbete är det tyska. I avsnitt 3.5 har utredningen beskrivit det poolsamarbete som före- kommer i . Trots att samarbetet bygger på ett mindre an- tal aktörer innebär riskdelningen en påtagligt förbättrad finansiell situation. Det kan också hävdas att samarbetsformen underlättas om de aktörer som ingår i poolsamarbetet har goda möjligheter att kontrollera efterlevanden av sina respektive säkerhetsföreskrifter, likviditeten m.m. En annan möjlig samarbetsform, som skulle kunna generera ytter- ligare medel , är ett poolsamarbete som byggs upp mellan an- läggningsinnehavare i geografiskt sett näraliggande stater som också har i huvudsak överensstämmande rättssystem och säkerhetsnormer. En tanke vore att anläggningsinnehavare i , , eller etablerade ett sådant samarbete. En erfarenhet som gjorts i är emellertid att det kan vara svårt att etablera gränsöverskridande poolsamarbeten. Redan inom ramen för det tyska nationella samarbetet hade anläggningsinne- havarna inledningsvis vissa svårigheter att dela riskerna trots att man omfattas av samma nationella rättssystem och har samma säker- hetsstandarder77. Det förefaller något osäkert om en anläggningsinne- havare skulle vara beredd att dela risker med en anläggningsinne- havare i en annan stat, om risken för en olycka i anläggningen kan anses större på grund av andra säkerhetsstandarder och delvis andra normer. Detta var också en avgörande anledning till att ett förslag om Industry Risk Pooling, som lades fram under arbetet inom med att revidera , inte vann tillräckligt stöd för att kunna antas. Med tanke på att det inter- nationella samarbetet bl.a. när gäller säkerhetsfrågor ständigt utveck- las kan detta problem emellertid komma att minska. Det förefaller också troligt att det skulle vara möjligt att etablera denna typ av samarbete. Utredningen ser i och för sig mycket positivt på lösningar som innebär att samarbetet mellan privaträttsliga subjekt tar form. 77 , Draft Statement of the German Delegation on the Item of Supplementary Funding, PM . En inventering av finansiella och rättsliga lösningar resentanter för kärnkraftsindustrin har emellertid upplyst att något sådant samarbete, utöver det som bedrivs inom , inte före- faller vara aktuellt . Utredningen har också med tysk expertis på atomansvarsområ- det under hand diskuterat möjligheten att ingå bilaterala avtal mellan tyska och svenska anläggningsinnehavare. Idén har inte avvisats, men bedöms inte vara realistisk. Det är också utredningens slutsats att något poolsamarbete utöver det som bedrivs inom inte är realistiskt . Kanske är det också så att uppbyggnaden av bäst gynnas om annat poolsamarbete inte bedrivs parallellt. Ett system med katastrofobligationer har ännu inte tillämpats i praktiken. Atomansvarsområdet som sådant kan emellertid lämpa sig väl för ett system med katastrofobligationer. Skälen för detta kan framförallt sägas vara att denna typ av risk är lite korrelerad till andra risker. Genom att en utländsk investerare inte skulle påverkas av en eventuell olycka i så skulle viljan att investera vara god. Riskerna skulle kunna spridas väl och kostnaderna därmed bli låga. skulle man kunna tänka sig att investmentbanker eller andra utländska investerare uppträder på den svenska marknaden. Ett tänk- bart scenario skulle kunna vara att en svensk och en amerikansk investmentbank tillsammans går in på den svenska marknaden. går det emellertid inte att förlita sig på en lösning med katastrofobligationer, som endast diskuteras teore- tiskt. Systemet får förväntas ta tid att bygga upp. bör emeller- tid en sådan lösning inte avvisas som en tänkbar finansieringskälla. , och , kan dock sammanfatt- ningsvis konstateras att denna finansieringslösning inte kan för- väntas ligga till grund för tillskapandet av högre ersättningsnivåer. En inventering av finansiella och rättsliga lösningar 8.7En finansieringslösning som sträcker sig längre än till referensbeloppet i Av de ovan redovisade bedömningarna följer att det saknas sådana finansieringslösningar på den privata marknaden som kan anses utgöra ett fullgott alternativ till försäkring i intervallet från . Redan anläggningsinnehavarens ansvar upp till det referensbelopp om som föreskriver måste därför täckas finansiellt genom utnyttjande av andra typer av finansieringslösningar. Därutöver bör beaktas att rege- ringen har en klart uttalad vilja att finna ett ersättningssystem som innebär att det ekonomiska ansvaret för atomskador i första hand skall bäras av kärnkraftsindustrin78. Såsom utredningen tidigare redo- visat har regeringen mot denna bakgrund funnit att innehavare av atomanläggningar borde åläggas ett obegränsat ansvar som är garan- terat av betryggande ekonomiska säkerheter. Regeringen har också funnit att inriktningen bör vara att finna en lösning där andra ekono- miska säkerheter utnyttjas som komplement till ansvarsförsäkring, vilket också bör skapa förutsättningar för högre ersättningsnivåer79. Med hänsyn härtill finns det skäl att gå längre. Hur detta lämpligen bör ske återkommer utredningen till i det följande avsnittet (avsnitt 9). 78Se bl.a. prop. 1987/88:139 s. 8, prop. 1994/95:134 s. 9 och prop. 2000/01:43 s. 13. 2000/01:43 s. 13 f. 9Utredningens förslag till finansieringslösning I avsnitten 7 och 8 har utredningen på olika sätt belyst bakgrunden till och följderna av att införa ett obegränsat skadeståndsansvar för svenska anläggningsinnehavare. Utredningen har i det sammanhanget också konstaterat att det inte ingår i utredningens uppgifter att argu- mentera för eller emot ett alternativ med ett obegränsat skadestånds- ansvar för anläggningsinnehavare. Detta följer nämligen av de politiska överväganden i den frågan som redan har gjorts (se redogörelsen i avsnitt 7.5). Det är däremot en uppgift för utredningen att se till att det så långt möjligt finns en finansiell lösning som svarar mot ett obegränsat ansvar. Efter genomgången i avsnitt 8 av olika finansieringslösningar på den privata marknaden har utredningen konstaterat att det utöver försäkringstäckning upp till, , sak- nas sådana finansieringslösningar på den privata marknaden som kan anses utgöra ett fullgott alternativ till försäkring. Visserligen kan det möjligen finnas ett utrymme för anläggningsinnehavarna att genom att i första hand utnyttja säkerhetsrätter i form av borgensåtagan- den från moderbolagen finna ytterligare finansiell täckning så att ansvarsreglering kan uppnås och godtagbar säkerhet ställas. Som utvecklats i avsnitt 8.6 kan denna säkerhet inte till alla delar anses betryggande. Med en utgångspunkt i en tillgänglig kapacitet på – och med beaktande av utredningens direktiv – består utred- ningens uppgift i detta avsnitt av att finna en finansiell lösning, som utöver kravet på ekonomisk täckning upp till referensbeloppet i , innebär att anläggningsinnehavarnas ekonomiska åtaganden också i realiteten – och så länge detta ter sig rimligt och ändamålsenligt – svarar mot anläggningsinnehavarens obegränsade ansvar. Utredningens förslag till finansieringslösning Till skillnad från andra miljöfarliga verksamheter ställs det ett krav på finansiering av anläggningsinnehavarnas strikta ersättningsansvar. Denna skillnad torde delvis kunna ses som en naturlig följd av att det finns en konventionsgrundad skyldighet för anläggningsinne- havarna att teckna en obligatorisk ansvarsförsäkring. Ingen, och därmed inte ens stater, har emellertid obegränsat med ekonomiska tillgångar. När man diskuterar ett obegränsat ansvar är det därför av central betydelse att också belysa till vilken nivå det trots allt kan vara realistiskt att finna finansiell täckning för ett så- dant ansvar. Inte minst därför att konsekvensen av ett obegränsat ansvar utan finansiell täckning i händelse av en atomolycka med betydande områdespåverkan blir att staten måste träda in och via skattemedel ersätta de skadelidande så snart anläggningsinnehava- rens tillgångar helt eller delvis tagits i anspråk. Att staten inte skulle träda in i en sådan situation framstår som politiskt och etiskt ohåll- bart. Ytterst bör dock den närmare utformningen av anläggningsinne- havarens ansvar, och till vilka belopp finansiell täckning skall krävas, grundas på rent politiska överväganden. Sådana överväganden måste t.ex. ligga till grund för ett ställningstagande till om den finansie- ringslösning som införs skall utformas så att en anläggningsinneha- vare skall bära den fulla kostnaden för sitt ansvar för en atomolycka. För en bedömning av denna fråga torde kostnaderna för finansie- ringen vara av stor betydelse. Till detta återkommer utredningen i avsnitt 9.3.2. När utredningen diskuterar finansieringsfrågan är det också av stor betydelse att ställa sig frågan vilka följder en kärnkraftsolycka med en betydande områdespåverkan skulle kunna få för den fortsatta driften av en anläggning. I detta sammanhang är dessutom sanno- likheten för en reaktorolycka, dvs. risken för att en olycka inträffar i reaktorn under ett visst tidsintervall, av intresse. Enligt Statens kärnkraftinspektions föreskrifter 2004:01 ställs det krav på, att kapaciteten hos en anläggnings barriärer och djupförsvar för att förebygga radiologiska olyckor samt lindra kon- sekvenserna om en olycka trots allt skulle ske, skall analyseras med deterministiska metoder innan anläggningen uppförs och tas i drift samt därefter hållas aktuella. Säkerhetsanalyserna skall baseras på Utredningens förslag till finansieringslösning en systematisk inventering av de händelser, händelseförlopp och förhållanden som kan leda till en radiologisk olycka1. Händelser och händelsetyper skall indelas i olika händelseklasser som avspeglar en förväntad eller antagen sannolikhet för att en händelse inträffar. Förutom deterministisk analys skall också probabilistiska säker- hetsanalyser (PSA-analyser) göras för kärnkraftreaktorerna för att ge en så allsidig bild som möjligt av säkerheten. De PSA-analyser som finns för samtliga svenska reaktorer redovisas till Statens kärn- kraftinspektion. Samtliga analyser ger en uppskattning av sannolik- heten för härdhaveri i storleksordningen 10-5 per reaktorår (ett haveri per 100 000 reaktordriftår). Den angivna sannolikheten över- ensstämmer med den målsättning för säkerhetsarbetet i fråga om projektering av nya reaktorer som utarbetat och som är internationellt vedertagna (Safety series No 75-INSAG-3)2. För extremt osannolika händelser3, s.k. rest- risker, är den beräknade totala olycksrisken i storleksordningen 10-7 per reaktorår, dvs. ett haveri på 10 miljoner reaktordriftår eller mindre4. Trots allt kan det emellertid inte helt uteslutas att en atomolycka med katastrofala följder kan leda till att skador drabbar omgivningen. En sådan olycka kan, bl.a. mot bakgrund av säkerhetsbestämmel- ser och tillståndsreglerna i kärntekniklagen, leda till att kärnkraft- verket helt måste stängas. Det kan emellertid inte uteslutas att ett kärnkraftverk kan drivas vidare även i händelse av en olycka med betydande områdespåverkan. Så kan t.ex. vara fallet om olyckan ägt rum vid en annan kärnteknisk anläggning än ett kärnkraftverk. En ytterligare möjlighet är att den ansvariga anläggningsinnehavaren som en följd av ägarförhållandena kan fortsätta driften av annan anläggning än den direkt olycksdrabbade. Eftersom det inte kan uteslutas att anläggningsinnehavaren fort- sätter att driva en anläggning också efter en olycka med en betydan- de områdespåverkan finns det skäl för utredningen att i de fortsatta 1Statens kärnkraftsinspektion, Yttrande över OKG Aktiebolags ansökan om tillstånd enligt till verksamhet vid m.m. vid Simpevarp, , SKI 2005/269. Ingivet till Miljödomstolen vid i mål M 3171-04. 2Statens kärnkraftinspektion, Kompletterande yttrande över Ringhals AB:s ansökan om till- stånd enligt 9 och 11 kap. till befintlig och utökad verksamhet vid kärn- kraftverk, SKI 2005/808, s. 6. 3Jfr de händelseklasser som olika händelser och händelsetyper skall delas in i enligt SKI:s föreskrifter 2004:1. 4Statens kärnkraftsinspektion, a.a., s. 7. Utredningens förslag till finansieringslösning övervägandena utgå från en finansiell lösning som inte i sig begrän- sar möjligheten till fortsatt drift. 9.2Hur kan man tillgodose önskemålet att det utöver referensbeloppet finns ytterligare ekonomiska medel att ta i anspråk vid en kärnkraftsolycka? 9.2.1En avgiftsbelagd finansiering inom ramen för den statliga garantimodellen Efter genomgången av olika finansieringslösningar i avsnitt 8 kvar- står en övergripande finansiell lösning som utredningen anser skulle kunna skapa förutsättningar för högre ersättningsnivåer. Den finan- siella lösning som avses är statliga garantiåtaganden i form av direkt försäkring/garanti eller återförsäkring mot en riskavspeglande avgift. Finansieringslösningen skulle utformas så att staten träder in som direkt försäkringsgivare eller återförsäkrare i ett intervall när det inte längre finns någon försäkringskapacitet eller annan godtagbar finansiell lösning att tillgå på den privata marknaden. Detta skulle innebära att staten mot premie i ett visst intervall tillhandahåller medel för en atomskada som uppkommer i händelse av en atom- olycka som en anläggningsinnehavare är skyldig att ersätta. Hur statens ekonomiska förpliktelser skall utformas blir i stor utsträckning beroende av om en lösning väljs som innebär att medlen skall garanteras direkt till anläggningsinnehavaren i form av försäk- ring/garanti eller om medlen skall knytas till en direkt försäkrings- givare i form av ett återförsäkringsåtagande. Det kan – efter de kontakter som utredningen under hand haft med – konstateras att oavsett vilken av dessa for- mer av statligt åtagande som förordas så bör de hanteras inom ramen för den statliga garantimodellen. Den statliga garantimodell som tillämpas infördes och styr hur den statliga garantigivningen skall organiseras och genomföras. Systemet bygger på att staten skall ha en god kontroll över utgiftsutvecklingen och att kostnaderna för garantigivningen skall synliggöras5. Garantireglerna som den statliga garantimodellen bygger på återfinns i lagen (1996:1059) om statsbudgeten (den s.k. 1996/97:1. Utredningens förslag till finansieringslösning budgetlagen) och garantiförordningen (1997:1006). I båda fallen för- binder sig staten att mot en riskavspeglande avgift ställa upp med ekonomiska medel för det fall en viss händelse inträffar. I avtalsför- hållandet uppträder staten i egenskap av juridisk person som den ena avtalsparten. Oavsett om staten ställer medel till förfogande som direkt för- säkringsgivare, ställer ut garantier eller ingår återförsäkringsavtal rör det sig alltså om ett åtagande inom ramen för den statliga garanti- modellen. 9.2.1.2Vad innebär statliga garantiåtaganden som finansieringsform? En finansiell garanti innebär ett åtagande att överta betalningsskyl- digheten för någon annan. En statlig garanti är ett åtagande från statens sida att överta ett betalningsansvar från någon om denne inte kan fullgöra sin betal- ningsskyldighet6. Det egentliga ansvaret uppstår först om och när den egentlige betalningsansvarige inte kan uppfylla sina skyldigheter. Genom statliga garantier ikläder sig staten en finansiell risk. Enligt RF 9:10 får regeringen inte utan bemyndigande ta upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomisk förpliktelse. Rege- ringen har alltså befogenhet att ikläda staten ekonomiska förpliktelser inom ramen för den statliga garantimodellen först efter att beslut om ett sådant bemyndigande för regeringen7. Regeringen ger dock riktlinjer till de olika garantimyndigheterna, bl.a. Riksgälds- kontoret, genom instruktion, regleringsbrev och förordning. Garantin ingås vanligen genom ett civilrättsligt avtal mellan sta- ten som utställare av garantin (garantigivare) och en förmånstagare (garantitagare). Syftet med statliga garantier är att främja verksamhet som inte skulle komma till stånd eller kunna fortsätta utan en sådan försäkring mot ekonomisk förlust som garantin innebär. Det saknas emellertid särskilt angivna kriterier för i vilka situationer statliga garantier kan användas. Staten har knappast skäl att ställa ut garantier när markna- den kan göra det på ett effektivt sätt. Att staten i vissa fall behöver 6SOU 2005:16 s. 7Se utöver 9 kap. 10 § regeringsformen även 11 och 14 §§ i lagen (1996:1059) om stats- budgeten. Utredningens förslag till finansieringslösning göra garantiutfästelser beror i regel på att en motsvarande utfästelse inte på rimliga villkor står att få på marknaden8. Den nuvarande statliga garantimodellen infördes i i anslutning till att lagen (1996:1059) om statsbudgeten, den s.k. budgetlagen, trädde i kraft. Genom budgetlagen infördes en ny garantimodell som innebär att nytillkomna statliga garantier skall hanteras på ett ekonomiskt ansvarsfullt sätt. Som en grundläggande princip för garantimodellen gäller att alla garantier skall prissättas. För att garantimodellen skall fungera väl är det av avgörande bety- delse att prissättningen av garantier görs på ett korrekt sätt9.