sou · GUB361 · 2007-01-01 00:00:00 — Enligt lagen (1904:26 s. 1) om vissa internationella rätts- förhållanden rörande äktenskap och förmynderskap (IÄL) finns det även en möjlighet för domstol att i vissa fall förordna förmyndare för en underårig som vistas här i landet. Är förmynderskap anordnat för barnet enligt ett annat lands lag, får en god man förordnas enligt 11 kap. 1 § . Detta framgår av 4 kap. 3 § andra stycket IÄL. Vidare skall enligt 18 kap. 1 § UtlL offentligt biträde förordnas för barn som saknar vårdnadshavare i landet, om barnet hålls i förvar. Ett sådant biträde är också barnets ställföreträdare i det mål Allmänna utgångspunkter i asylprocedurdirektivet eller ärende som förordnandet avser, såvida inte en god man är utsedd enligt lagen om god man för ensamkommande barn. I 18 kap. 4 § UtlL anges en skyldighet för den gode mannen eller annars det offentliga biträdet att ansöka om uppehållstillstånd för barnet, om detta inte är uppenbart obehövligt. j) återkallande av flyktingstatus I direktivet definieras återkallande av flyktingstatus som ett beslut av en behörig myndighet om att återkalla, upphäva eller vägra att förnya en persons flyktingstatus i enlighet med skyddsgrunds- direktivet. Uppehållstillstånd som beviljats av flyktingskäl kan återkallas under vissa i 7 kap. UtlL angivna förutsättningar. Enligt 4 kap. 3 § andra stycket UtlL kan även flyktingförklaringen återkallas. Återkallandeförfarandet behandlas i kapitel 6. k) stanna kvar i medlemsstaten Bland asylprocedurdirektivets definitioner återfinns även en defini- tion för vad som avses med uttrycket stanna kvar i medlemsstaten. Begreppet inbegriper även vistelser i transitzoner och vid gränsen. När det senare i direktivet talas om att en enskild har rätt att stanna kvar i medlemsstaten kan den rätten alltså tillgodoses genom att den asylsökande får befinna sig i en transitzon som medlemsstaten förfogar över eller vid medlemsstatens gräns. Enligt direktivets skäl 16 görs många asylansökningar vid gränsen eller i en transitzon i en medlemsstat före ett beslut om den sökandes inresa. Transitzoner eller transitområden finns till exempel på interna- flygplatser. Dessa områden brukar kallas för internationella zoner eller liknande, men är namnet till trots inte internationellt territorium. En annan sak är att en person, som anländer till ett land och befinner sig i en transitzon, enligt nationell lagstiftning inte anses inrest i landet. Det förekommer exempelvis att man utfärdar visering för flygplatstransitering, vilket ger innehavaren rätt att vid en mellanlandning passera genom transitområdet på en flygplats. Vanligtvis anses denne i juridisk mening inte ha passerat in på den berörda medlemsstatens territorium. Allmänna utgångspunkter i asylprocedurdirektivet på fall där sådana situationer uppstått. Exempelvis fann i rättsfallet Shaughnessy v. ex rel. Mezei, 345 U.S. 206 (1953) att en utlänning som befann sig på inte hade passerat in i landet i juridisk mening trots att personen i fråga i fysisk bemärkelse befann sig på landets territorium. har dock poängterat att om en asylsökande rent fysiskt befinner sig inom landets gränser lyder denne under det berörda landets nationella lagar och landet är skyldigt att skydda sökandens rättigheter enligt Europakonven- tionen, även om sökanden enligt nationell lagstiftning inte anses ha kommit in i landet7. Enligt svensk rätt gäller att inresa och utresa från landet anses ha ägt rum när någon passerar gränsen för svenskt territorium. Det finns exempel på undantagsliknande fall, som exempelvis 8 kap. 3 § UtlF, enligt vilken bestämmelserna om utlänningars inresa i landet tillämpas på besättningsmän och passagerare på ett fartyg eller ett luftfartyg först när de lämnar fartyget eller luftfartyget. Det finns inte någon särreglering för transitzoner, annat än att det finns särskilda regler för flygplatstransitering. De transitzoner som finns i utgör svenskt territorium och vanliga svenska regler gäller även där. Det förekommer inte i att asylsökande kvarhålls i transitzoner eller vid gränsen. I artikel 3 anges direktivets tillämpningsområde. Enligt artikel 3.1 är direktivet tillämpligt på de asylansökningar som lämnas in på medlemsstaternas territorium, inbegripet vid gränsen eller i deras transitzoner, samt på återkallande av flyktingstatus. Däremot är det enligt artikel 3.2 inte tillämpligt på ansökningar om diplomatisk eller territoriell asyl som lämnas in till medlemsstaternas beskickningar. Territoriell asyl innebär en rätt att få skydd på landets territorium, vilket är den vanliga typen av asyl. Diplomatisk asyl är mindre vanlig men förekommer exempelvis i , där det finns en regional överenskommelse: konventionen om diplomatisk asyl (1954). Med diplomatisk asyl avses beviljande av på utländska ambassader. En person som erhåller sådant skydd 7 Amuur v. (dom ) som gällde förvarstagande av asylsökande i den internationella zonen i flygplatsen, och D. v. (dom ). Allmänna utgångspunkter i asylprocedurdirektivet befinner sig visserligen utanför sitt hemlands jurisdiktion, men kan inte sägas befinna sig utanför dess territorium. Det innebär att regler inte blir tillämpliga på personen ifråga8. Eftersom direktivet inte är tillämpligt på asylansökningar som ges in till en beskickning – och då svensk rätt inte ger möjlighet att bevilja en sådan ansökan i utlandet (se 5 kap. 1 § första stycket UtlL) – saknar begreppen territoriell och diplomatisk asyl betydelse för utredningens vidkommande. Det bör även i detta sammanhang påpekas att direktivet är tillämpligt endast på asylansökningar i direktivets mening, dvs. ansökningar som görs av en tredjelandsmedborgare eller en statslös. Direktivet är således inte tillämpligt på asylansökningar som lämnas in av medborgare i en annan medlemsstat. Av artikel 3.3 följer att direktivet är tillämpligt på ansökningar som görs på grundval av . Det skall således vara fråga om ansökningar om internationellt skydd på grund av sådana skäl som anges i . De skäl det är fråga om är välgrundad fruktan för förföljelse p.g.a. ras, religion, nationalitet, politisk åskådning eller tillhörighet till viss samhällsgrupp. Som huvudregel gäller att ansökningar som görs på annan grund inte omfattas av direktivet. Dock gäller att om det nationella systemet är så utformat att asylansökningar prövas både som ansökningar på grundval av och som ansökningar om andra typer av internationellt skydd, är direktivet tillämpligt under hela förfarandet. Däremot omfattar direktivet inte de fall när en utlänning väljer att endast söka annat internationellt skydd än asyl. Som kommer framgå av det följande saknas det oftast skäl enligt vår uppfattning att behandla sådana ärenden annorlunda i det svenska förfarandet än asylärenden. Vilka dessa andra former av internationellt skydd är framgår av artikel 15 i skyddsgrundsdirektivet. Av bestämmelsen följer att det är skydd som ges på grund av utlänningen riskerar att utsättas för 1.dödsstraff eller avrättning, 2.tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning av en sökande i ursprungslandet, eller allvarligt och personligt hot mot en civilpersons liv eller lem på grund av urskillningslöst våld i situationer av internationell eller intern väpnad konflikt. 8 om förfarandet och kriterierna vid fastställande av flyktingars rättsliga ställning, 1996, s. 30. Allmänna utgångspunkter i asylprocedurdirektivet Av artikel 3.4 följer att medlemsstaterna får tillämpa direktivets regler på alla typer av internationellt skydd, dvs. även om det nationella systemet är så utformat att ansökningar på grundval av behandlas i ett förfarande skilt från förfaranden som prövar ansökningar om andra typer av internationellt skydd. I svensk rätt görs den åtskillnaden att en skyddssökande kan vara flykting enligt 4 kap. 1 § UtlL eller skyddsbehövande i övrigt enligt 4 kap. 2 § UtlL. Enligt 4 kap. 2 § UtlL avses med skyddsbehövande i övrigt en utlänning som inte är flykting men som befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att han eller hon 1.känner välgrundad fruktan för att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, 2.behöver skydd på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt eller på grund av andra svåra motsättningar i hemlandet känner välgrundad fruktan att utsättas för allvarliga övergrepp, eller 3.inte kan återvända till sitt hemland på grund av en miljö- katastrof. Motsvarande gäller för statslösa som befinner utanför det land där han eller hon har haft sin vanliga vistelseort. En asylansökan behandlas inom ramen för uppehållstillstånds- förfarandet, där asylskäl utgör ett av skälen för att få uppehålls- tillstånd. Eftersom alla kategorier av skyddssökande behandlas inom samma förfarande, är asylprocedurdirektivet tillämpligt även vid prövningen av om sökanden är att anse som skyddsbehövande i övrigt enligt 4 kap. 2 § UtlL och som därmed har rätt till uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 § UtlL. Av 1 kap. 12 § UtlL framgår också att en ansökan om uppehållstillstånd som grundar sig på sådana omständigheter som anges i 4 kap. 2 § UtlL skall handläggas som en ansökan om asyl. Det bör påpekas att ärenden där Dublinförordningen är tillämplig intar en viss särställning i förhållande till asylprocedur- direktivet. Direktivet är i viss omfattning tillämpligt även på sådana ärenden. Denna fråga behandlas närmare i avsnitt 5.8. Allmänna utgångspunkter i asylprocedurdirektivet Artikel 4 anger att medlemsstaterna skall utse en beslutande myndighet som skall ansvara för prövningen av asylansökningar. Av definitionen i artikel 2 punkten e framgår att det med beslutande myndighet avses den myndighet som gör asylpröv- ningen i första instans. I artikel 4.1 andra stycket finns en hänvisning till Dublin- förordningen beträffande de fall då en ansökan lämnats in till en myndighet i ett annat land. Ett sådant förfarande berörs egentligen inte av genomförandet av direktivet utan regleras redan i genom nämnda förordning. Hänvisningen föranleder således inte någon åtgärd från utredningens sida. Enligt artikel 4.2 får en annan myndighet vara ansvarig i vissa undantagsfall. Det gäller ärenden där Dublinförordningen är tillämplig, säkerhetsärenden, preliminära prövningar vid förnyade ansökningar, gränsförfaranden samt förfaranden när sökanden rest in i landet från ett s.k. europeiskt säkert tredjeland (se artikel 36). I alla andra ärenden skall det alltså vara en och samma myndighet som utgör beslutande myndighet. Av 5 kap. 20 § UtlL framgår att det för svensk del är och i vissa fall som meddelar beslut om uppehållstillstånd i första instans. Möjligheten för (i ÄUtlL angavs ) att besluta om uppehållstillstånd infördes för att användas i fråga om personer med diplomatisk anknytning eller anknytning till internationella organ, men som inte är diplomater eller i övrigt undantagna kravet på uppehållstillstånd9. Tanken med bestämmelsen är således inte att skall fatta beslut i asylärenden, men den formella behörigheten att besluta om uppehållstillstånd för en asylsökande är inte förenlig med artikel 4. Frågan behandlas ytterligare i kapitel 7. I vissa särskilda fall kan regeringen bli första instans när det gäller att fatta beslut om uppehållstillstånd. En utlänning som har utvisats av domstol på grund av brott och som söker asyl kan lagligen inte beviljas uppehållstillstånd av . Detta framgår av 12 kap. 16 § tredje stycket UtlL. Däremot får enligt 8 kap. 14 § UtlL regeringen fatta beslut, om vissa förutsättningar i övrigt är uppfyllda. Även denna ordning strider mot artikel 4. Frågan behandlas mer utförligt i kapitel 7. 1988/89:86 s. 60. Allmänna utgångspunkter i asylprocedurdirektivet Enligt artikel 4.3 skall personalen på en sådan annan myndighet som anges i artikel 4.2 ha lämpliga kunskaper eller få den utbildning som krävs för att kunna fullgöra sina skyldigheter vid genomförandet av detta direktiv. I den mån det finns svenska myndigheter som omfattas av bestämmelsen bör det påpekas att det är en grundläggande förvaltningstradition att varje myndighet allmänt sett skall vara kompetent för sitt ansvarsområde. Det är myndighetschefens ansvar enligt verksförordningen (1995:1322) att ta till vara och utveckla de anställdas kompetens och erfarenhet. Någon särskild reglering för myndigheters kompetens synes inte vara påkallad i denna del10. Enligt artikel 5 får medlemsstaterna införa eller bibehålla förmån- ligare bestämmelser. Av direktivets skäl 7 framgår att det är fråga om förmånligare bestämmelser för den enskilde. Bestämmelsen är naturlig med tanke på att syftet med direktivet är att fastställa miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för att bevilja eller återkalla flyktingstatus. Rätten att ha mer förmånliga bestämmelser är dock inte oinskränkt. Regler som är förmånligare måste fortfarande vara förenliga med direktivet. I sitt yttrande över asylprocedurdirektivet föreslog Europa- parlamentet att det skulle intas en bestämmelse som uttrycker en av hörnstenarna i , nämligen principen om non-refoulement (artikel 33 i konventionen). Den innebär att ingen medlemsstat skall utvisa eller avvisa en asylsökande till gränsen mot ett område där dennes liv eller frihet skulle hotas på grund av hans eller hennes ras eller religion, nationalitet, språk, sexuella läggning, tillhörighet till viss samhällsgrupp, politiska åskådning eller minoritet eller där den asylsökande riskerar att utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling. innehåller inte någon uttrycklig bestämmelse som ålägger en stat en skyldighet att ge flyktingar asyl. Försöken att åstadkomma en sådan internationell bestäm- 10 Se även avsnitten 4.1.3, 4.3.3 och 4.7.3. Allmänna utgångspunkter i asylprocedurdirektivet melse har inte varit framgångsrika. Principen om non- refoulement är därför den regel som ligger närmast en sådan skyldighet. Principen innebär inte bara att ett land är förhindrat att vidta åtgärder som leder till att den enskilde sänds till hemlandet utan även till områden där personen ifråga riskerar att vidaresändas till hemlandet. Däremot är det enligt principen godtagbart att sända en asylsökande till ett säkert tredjeland. Det sätt på vilket medlemsstaterna får tillämpa begreppet säkert tredjeland enligt asylprocedurdirektivet framgår av artikel 27 och behandlas i avsnitt 5.7. Principen om non-refoulement finns intagen i artikel 21 i skyddsgrundsdirektivet. 4.1Rätten till prövning av asylansökan Utredningens bedömning: Artikel 6 föranleder inga författningsändringar. Artikel 6 skall enligt sin rubrik handla om rätten till prövning av en ansökan. Rubriken till trots behandlar artikeln snarare rätten att lämna in en ansökan. Artikeln berör även vissa frågor om barns ansökningar samt myndigheters serviceskyldighet. 4.1.1Rätten att lämna in en ansökan Enligt artikel 6.1 får medlemsstaterna ställa som krav att ansökan lämnas in av sökanden och på en viss plats. I 5 kap. 1 § UtlL anges att flyktingar som befinner sig i har rätt till uppehållstillstånd. Bestämmelserna förutsätter således för sin tillämpning att den asylsökande redan rest in i landet. Enligt 4 kap. 20 § UtlF skall en ansökan om uppehållstillstånd av en utlänning som befinner sig i ges in till . Bestämmelserna är förenliga med direktivets regler. Enligt artikel 6.2 skall medlemsstaterna se till att varje enskild myndig person med rättskapacitet har rätt att lämna in en asylansökan för egen räkning. Något hinder mot denna rätt finns inte i svensk rätt. Av artikel 6.3 följer att vissa personer får tillåtas lämna in ansökan för annans räkning. Bestämmelsen är utformad som en fakultativ regel som inte måste införas i nationell rätt. Om sådana regler finns eller införs måste medlemsstaterna säkerställa att myndiga personer lämnar sitt samtycke till en ansökan för deras räkning samt att de får tillfälle att själva lämna in en ansökan. Artikel 6.3 avser endast ansökningar som görs till förmån för personer som är beroende av ansökningsinlämnaren för sin försörjning, dvs. i första hand familjemedlemmar. Bestämmelsen utesluter inte andra typer av ansökningar för annans räkning. Det svenska asylförfarandet utgår från att ett ärende inleds genom att utlänningen lämnar in en ansökan. Detta framgår av 4 kap. 3 § och 5 kap. 18 § UtlL. Visserligen har som förvaltningsmyndighet ett allmänt utredningsansvar. Ansvaret kan dock knappast vara så stort att verket i något fall skulle vara tvunget – eller ens ha möjlighet – att överväga asylbehovet hos en enskild som inte själv har sökt om asyl. Som en allmän huvudregel gäller således att får pröva en asylfråga endast om den enskilde själv har ansökt om asyl. Det finns dock vissa undantagsfall då kan pröva frågan om uppehållstillstånd utan att den enskilde själv ansökt om det. En förundersökningsledare får enligt 5 kap. 15 § UtlL ansöka om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för en utlänning om det behövs för att förundersökning eller huvudförhandling i brottmål skall kunna genomföras. Tribunalvittnen kan enligt 22 kap. 2 § UtlL få uppehållstillstånd efter att en internationell domstol eller tribunal gjort en framställan om omplacering av utlänningen ifråga. Enligt 4 kap. 17 § UtlF får en arbetsgivare i vissa fall ge in en ansökan om uppehållstillstånd för en anställds räkning. Inte i något av dessa fall är det fråga om asylansökningar enligt artikel 6.3. Slutsatsen är följaktligen att artikel 6.3 saknar betydelse för svenskt vidkommande, eftersom det inte finns några svenska regler som möjliggör för en asylsökande att lämna in asylansökningar för personer som är beroende av honom eller henne för sin försörjning. Asylansökningar för barn behandlas i nästa avsnitt. Enligt artikel 6.4 får medlemsstaterna fastställa i vilka fall en underårig själv får lämna in en asylansökan och i vilka fall ansökan måste lämnas av en företrädare. Det är fråga om en fakultativ regel som närmast uttrycker att det är godtagbart att göra undantag från artikel 6.2 när det gäller barn. Enligt svensk rätt kan ett barn på grund av låg ålder bedömas sakna behörighet att föra sin egen talan i ett ärende om uppehålls- tillstånd. I sådant fall måste barnets ställföreträdare föreläggas att föra barnets talan1. För ensamkommande barn gäller att en god man skall förordnas enligt lagen om god man för ensamkommande barn. En av den gode mannens uppgifter är att vara barnets ställföreträdare. Av artikel 6.4 följer att det är förenligt med direktivet att ha nationella regler som särskilt är tillämpliga för asylsökande barn. Det finns alltså inget skäl att överväga författningsändringar med anledning av artikel 6.4. Enligt artikel 6.5 skall medlemsstaterna se till att de myndigheter, som en person som önskar lämna in en asylansökan kan komma att vända sig till, är i stånd att informera personen i fråga om hur han eller hon kan lämna in en sådan ansökan och/eller får kräva att dessa myndigheter skall vidarebefordra ansökan till den behöriga myndigheten. Frågan är vilka myndigheter som omfattas av artikel 6.5. Det måste vara fråga om sådana myndigheter som en asylsökande rimligen kan tänkas vända sig till. Myndigheter som berörs bör då i första hand vara , polisen och migrations- domstolarna. Det är möjligt att även närliggande myndigheter, som exempelvis och , skulle kunna omfattas. Myndigheters allmänna serviceskyldighet framgår framförallt av 4 § förvaltningslagen (1986:223, FL). Bestämmelsen är i detta sammanhang tillämplig även för migrationsdomstolarna2. Skyldig- heten innebär att varje myndighet skall lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjälpen skall lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Frågor från enskilda skall besvaras . Om någon enskild av misstag vänder sig till fel myndighet, bör myndigheten hjälpa honom till rätta. Av 1 § FL följer att också personer som inte intar ställning av part i ett ärende skall få den service som 4 § FL föreskriver. Serviceskyldigheten gäller i princip oberoende av om någon har begärt hjälp eller inte. Skyldigheten är vidsträckt men inte 2004/05:136 s. 44. 2Jfr /, Förvaltningslagen med kommentarer 2003, s. 58. Myndigheten får göra en allmän lämplighets- bedömning från fall till fall av hur långt den skall sträcka sin service. Myndigheten har alltså inte en ovillkorlig skyldighet att hjälpa en enskild som lämnat in sin ansökan till fel myndighet. Om en ansökan lämnas in till en myndighet vars verksamhetsområde är ett helt annat än det i sammanhanget aktuella bör den berörda myndigheten inte vara skyldig att göra någon större utredning för att klara ut vart en felsänd ansökan rätteligen borde ha sänts. När det gäller asylansökningar bör dock och dess verksamhetsområde vara så centrala att en sökande kan få tillräcklig hjälp med en felsänd ansökan oavsett vilken myndighet sökanden vänt sig till. Att serviceskyldigheten är begränsad på så sätt att myndigheten kan anpassa sin service till den aktuella arbets- och resurssituationen, bör inte vara i oförenligt med asylprocedur- direktivet. Den hjälp som aktualiseras av artikel 6.5 är knappast så komplicerad att den berörda myndigheten under åberopande av arbetsbelastning skulle kunna avstå från att vara den enskilde behjälplig. Möjligtvis kan man fråga sig vad som skulle gälla i situationer där ansökningar kommer in i stora mängder till fel myndighet, s.k. massärenden. I normalfallet bör det dock inte heller i sådana situationer medföra alltför stora problem för vederbörande myndighet att med moderna tekniska hjälpmedel i vart fall upplysa de asylsökande om till vilken myndighet de skall vända sig. Myndigheternas möjlighet att begränsa serviceskyldig- heten enligt 4 § FL synes således inte vara så omfattande att det strider mot artikel 6.5 i asylprocedurdirektivet. Av 5 § FL följer att varje myndighet skall se till att myndigheten är tillgänglig för allmänheten, bland annat genom att ta emot besök, telefonsamtal, telefax och elektronisk post. En miniminivå för myndighetens öppettider finns angivet i bestämmelsen. Enligt 7 § verksförordningen skall myndighetschefen se till att allmänhetens och andra kontakter med myndigheten underlättas genom en god service och tillgänglighet, genom information och genom ett klart och begripligt språk i myndigheternas skrivelser och beslut. Sammanfattningsvis är det vår bedömning att de svenska reglerna om myndigheters service till den enskilde uppfyller kraven i artikel 6.5 och att artikeln således inte kräver någon författnings- ändring. 4.2Rätten att stanna kvar i medlemsstaten under prövningen av ansökan Utredningens förslag: Det införs en bestämmelse i UtlL om att när en utlänning ansöker om uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt får ett beslut om avvisning eller utvisning inte verkställas innan ansökan prövats i en instans eller ett beslut fattats att inte pröva ansökan eller att inte bevilja ny prövning. Artikel 7 behandlar varje sökandes rätt att stanna kvar i medlems- staten under prövningen av ansökan. Enligt artikel 7.1 har sökanden rätt att stanna kvar i medlems- staten så länge som förfarandet pågår, till dess att den beslutande myndigheten har fattat beslut i enlighet med de förfaranden i första instans som fastställs i direktivets kapitel III. I princip innebär det att asylsökande har rätt att stanna kvar i medlemsstaten till dess att ansökan prövats i första instans. Vad som avses med att stanna kvar i medlemsstaten definieras i artikel 2 k, se avsnitt 3.2. Av definitionen följer att rätten att stanna kvar i medlemsstaten kan tillgodoses genom att sökanden får befinna sig i en transitzon som medlemsstaten förfogar över eller vid medlemsstatens gräns. Rätten att stanna kvar skall gälla till dess att den beslutande myndigheten har fattat beslut.