sou · GUB39 · 2007-01-01 00:00:00 — En förutsättning är, att försändelsen finns hos eller på utväxlingspostkontoret. Beslut om att öppna ett brev eller annan sådan försändelse, som kan antas innehålla förtroliga meddelanden, får fattas endast av en tjänsteman, som förordnats för uppgiften av chefen för . Om försändelsen innehåller ett förtroligt meddelande, skall detta tillslutas och skickas vidare till mottagaren. Detta framgår av 9 § inregränslagen. En försändelse som öppnas får inte undersökas närmare än vad som behövs med hänsyn till ändamålet med undersökningen. För det fall att en försändelse har öppnats, skall adressaten, och om det är möjligt avsändaren underrättas , såvida inte särskilda skäl talar emot detta (10 § inregränslagen). Urvalet för kontroll sker således inte heller här slumpmässigt. En försändelse kan öppnas, efter att tulltjänstemannen fått en indika- tion på att försändelsen innehåller en vara som omfattas av inre- gränslagen vars införsel strider mot förbud eller att anmälnings- skyldigheten inte iakttagits. Urvalet sker, efter det att försändelsen röntgats eller att en narkotikasökhund indikerat att försändelsen innehåller narkotika. Inte heller tidigare, före inregränslagens ikraftträdande, gjordes urvalet slumpmässigt. Med hänsyn till mängden försändelser ansågs redan då slumpvalsmässiga metoder som meningslösa. En försän- delse öppnades, då liksom , efter det att man fått en indikation. Liknande bestämmelser angående kontroll av postförsändelser finns i 6 kap. 11 och 12 §§ tullagen. är inte den enda aktören på postmarknaden i . har, framför allt i men också på andra håll i världen, åtgärder vidtagits för att öppna postmarknaden för kon- kurrens. har varit ett av de ledande länderna i denna ut- veckling och avskaffade brevmonopolet . Förutom är , , och de enda länder, som fullt ut avskaffat det lagstadgade monopolet för post- tjänster. antogs och rådets direktiv /67/EG av om gemensamma regler för utveckling av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för- bättring av kvalitén på tjänsterna. Nämnda direktiv syftar till att det skall finnas en inre marknad även för posttjänster. På den svenska postmarknaden har alltjämt en domi- nerande ställning. Det finns emellertid ett 30-tal postoperatörer, vilkas verksamhet faller under postlagen. Av dessa är (CityMail) det i särklass största företaget. CityMails utdelningsverksamhet är geografiskt begränsad till , med sex kringliggande kommuner och med elva kringliggande kommuner samt . CityMail hanterar även försändelser från utlandet. Alla postförsändelser, såsom paket och brev, vilka befordras av företag vars verksamhet faller under postla- gen kan kontrolleras med stöd av bestämmelserna om kontroll av post. Bakgrunden till bestämmelserna om postkontroll är följande. års tullagstiftning meddelades förordnande om öppning av brevförsändelser med stöd av beslagsbestämmelserna i 27 kap. 12 § . Enligt tullagstiftning hade enligt 57 § rätt att undersöka bl.a. lådor och andra utrymmen. Detta ansågs inbegripa en rätt att även undersöka paket, brev och andra försändelser (prop. 1986/87:166 s. 93 f). Lagrådet ansåg vid sin granskning av bestämmelsen tullag att det var fråga om kontrollbefogenheter av så långtgående karaktär, att de borde ges en klarare innebörd i tullagen. Departementschefen påpekade, med anledning av Lagrådets yttrande, att befogenheter endast fick användas för att kontrollera anmälnings- och uppgifts- skyldigheten. Departementschefen framhöll vidare det nödvändiga i att kontrollbefogenheter omfattade även brev och lik- nande försändelser, men att kontrollen inte fick vara mer långtgå- ende än vad som behövdes för att uppnå syftet med den. Detta in- nebar, enligt departementschefen, att tullmyndigheterna inte fick ta del av innehållet i förtroliga meddelanden och liknande som finns i brev eller andra försändelser. Inför inregränslagens tillkomst var tveksamheten inför öppnande av brev och försändelser stor. EU-gränskotrollutred- ningen ansåg att det även i fortsättningen kunde godtas att post eller andra försändelser som ankom från ett EU-land genomgick viss kontroll. Utredningen ansåg emellertid, att kvarhållandet av en försändelse i syfte att undersöka den inte var tillåtet förutom i de fall där brottsmisstanke uppstått. Vid misstanke om brott menade emellertid utredningen, att vanliga regler om tvångsmedel skulle användas och om de rättsliga förutsättningarna var de rätta, kunde försändelsen tas i beslag enligt de vanliga reglerna. angav som grund för sin inställ- ning, att det vid undersökning av postförsändelser inte var tillåtet att öppna dessa utan att en misstanke om brott förelåg. Utred- ningen hänvisade till EG-fördragets bestämmelser, som förbjuder sådana kontroller vid gränsen som försvårar eller fördyrar rörlig- heten för varor. Utredningen ansåg, att de mest ingripande åtgär- derna vid undersökning av postförsändelser som kunde tillåtas en- ligt EG-rätten var de tidigare nämnda formerna för undersökning, nämligen genomlysning eller användande av narkotikasökhund. Detta under förutsättning att undersökningen inte påverkade genomströmningen. Utredningen uppfattning var, att en narkoti- kasökhunds markering var tillräcklig för att anse att en misstanke om brott förelåg. En postförsändelse kunde därmed öppnas och varan tas i beslag med stöd av den då gällande lagen om varu- smuggling (SOU 1994:131 s. 246 ff.). Även tog i sitt betänkande Kontrollfrågor i tulldatoriseringen, m.m. (SOU 1992:23, s 195 ff.) upp frågan, om vilka befogenheter skall ha när det gäller att undersöka och öppna brev och andra postförsändelser. Utredningen föreslog, att det skulle införas en uttrycklig bestämmelse i den dåvarande tullagen vilken skulle ge tullmyndigheterna rätt att under vissa för- utsättningar undersöka och öppna postförsändelser. TDL-utred- ningen föreslog även, att det i lagen skulle införas skyddsregler för att trygga rättsäkerheten när det gäller att öppna och undersöka försändelser som kan antas innehålla förtroliga meddelanden. Regeringen övervägde vid inregränslagens tillkomst frågan, om hu- ruvida tullmyndigheternas rätt att undersöka postförsändelser skulle regleras i eller om bestämmelserna skulle finnas i tullagen. Regeringen kom då fram till att dessa bestämmel- ser skall finnas i tullagen och inregränslagen. Bakgrunden till re- geringens ställningstagande var bl.a. följande. I bestämmelser om beslag ställdes högre krav på brottsmisstanke, än vad som gäller vid ett administrativt förfarande. Detta skulle för- svåra den viktiga kampen mot narkotikabrottsligheten. Häremot stod intresset av att skydda den enskildes integritet och rätten till förtrolig kommunikation. Det var vikt att en inskränkning i rättig- heter som skyddas av grundlagen och internationella konventioner blev så begränsad som möjligt. Som framgått är det därvid av bety- delse att syftet med inskränkningen kan anses legitimt, och att det finns en rimlig proportionalitet mellan de medel som används och syftet med åtgärden. En undersökning av en postförsändelse i form av genomlysning eller genom användande av en narkotikasökhund, kan inte anses medföra ett så stort ingrepp i den enskildes integri- tet att det skulle strida mot de grundläggande rätigheterna. Där- emot är det naturligtvis extra känsligt ur integritetssynpunkt att öppna en sådan försändelse. I syfte att göra detta ingrepp så be- gränsat som möjligt föreslog regeringen att ett öppnande skulle kunna ske endast om det fanns viss misstanke, dvs. anledning anta, att försändelsen innehöll en vara som kunde tas i beslag enligt den då gällande lagen om varusmuggling. Regeringen konstaterade även att det skulle vara tillräckligt att kontrollen resulterade i att en nar- kotikasökhund markerade, eller i att genomlysningen indikerade att det var fråga om ett otillåtet införande av en vara för att den nämnda misstankegranden skulle anses ha uppnåtts. Försändelsen skulle under de angivna förutsättningarna öppnas om kontrollen sker vid gränsen eller på utväxlingskontoret. Med denna bakgrund infördes en bestämmelse i inregränslagen om rätt att öppna försändelser. En liknande bestäm- melse infördes även i tullagen. föreslog regeringen att en begränsningsparagraf skulle införas, såväl i inregränslagen som i tullagen. Av denna skulle framgå att en undersökning inte får vara mer ingående än vad som behövs med hänsyn till ändamålet med undersökningen, dvs. att proportionalitetsprincipen skulle iakttas. föreslogs även att en bestämmelse infördes vilken ålade en skyldighet att föra protokoll över undersökningen. En sådan skyldighet överensstämde med vad som gällde enligt rät- tegångsbalkens regler om beslag (1995/96:166 s 62 ff.). Regeringen tog vid sin bedömning även hänsyn till de bestäm- melser i regeringsformen och om de mänsk- liga rättigheterna som är av betydelse för kontrollen av postförsän- delser. Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot undersökning av brev eller annan för- trolig försändelse. I 2 kap. 12 § regeringsformen anges att denna rättighet får i den utsträckning som anges i regeringsformen be- gränsas genom lag. Av andra stycket i senast nämnda bestämmelse framgår att en sådan begränsning får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begräns- ningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål, som har föranlett den, och ej heller sträcka sig så långt, att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Begräns- ning får emellertid ske med hänsyn till förebyggandet och beivran- det av brott. Vidare är bestämmelserna i om de mänsk- liga rättigheterna av betydelse. Artikel 6 i konventionen anger, att var och en har, när det gäller att pröva hans civila eller anklagelse mot honom för brott, rätt till en opartisk och offentlig rättegång. har emellertid i ett mål (Ashingdane mot För- enade ) uttalat, att rätt till tillträde till domstol inte är absolut utan att inskränkningar i denna rätt kan föreligga. En in- skränkning måste emellertid ha ett legitimt syfte, och det måste finnas en rimlig proportionalitet mellan medel och syfte. Även ar- tikel 8 i konventionen är av betydelse. I denna artikel föreskrivs, att var och en har rätt till skydd för bl.a. sin korrespondens. Av arti- kelns andra stycke framgår emellertid, att rättigheten får under- kastas inskränkningar. Andra stycket lyder Offentlig myndighet må inte störa åtnjutandet av denna rättighet med undantag från vad som är stadgat i lag och i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till landets yttre säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd, förebyggande av oordning eller brott, hälsovården, skyddandet av sedligheten eller av andra personers fri- och rättigheter. Nämnda bestämmelser föranledde, att tidigare utredningar var kritiska till införandet av bestämmelser om kon- troll av postförsändelser. Regeringen ansåg emellertid, att de be- stämmelser om kontroll av postförsändelser som infördes i inre- gränslagen och tullagen var i överensstämmelse med bestämmel- serna i regeringsformen och om de mänskliga rättigheterna. 11 § inregränslagen ger en chefstjänsteman, som förordnats för uppgiften av chefen för , befogenhet att besluta, att en postförsändelse som väntas till ett visst postkontor och som kom- mer från ett annat EU-land skall hållas kvar av postbefordringsfö- retaget, när den kommer till postkontoret. En sådan försändelse får hållas kvar, om det finns anledning att anta att försändelsen inne- håller narkotika som kan tas i beslag enligt smugglingslagen, och om det är nödvändigt för att ett beslag skall kunna ske. Ett beslut om kvarhållande skall meddelas att gälla viss angiven, . Beslutet får verkställas , men skall prövas av chef eller av verkets chefsjurist. Postbefordringsföreta- get är skyldigt att på begäran av till verket överlämna en försändelse, som hållits kvar. Även tullagen innehåller en bestäm- melse om postspärr (6 kap. 13 §). 20 a § postlagen innehåller en bestämmelse, som bryter den annars rådande tystandsplikten. En- ligt bestämmelsen är den, som bedriver postverksamhet, skyldig, att utan hinder av den tystnadsplikt som följer av 19 § postlagen att bistå med kontroller enligt inregränslagen och tullagen. Bakgrunden till ett förfarande med postspärr är följande. Tull- verket kan genom tips eller gjorda beslag få en mer eller mindre stark indikation på att t.ex. narkotika förekommer eller kommer att förekomma i ett visst flöde av försändelser. Det kan vara svårt att vid ett utväxlingspostkontor hitta samtliga försändelser, som här- rör från en viss avsändare eller som är adresserade till en viss mot- tagare. Andra omständigheter, som försvårar eftersökningen, kan vara att avsändaren i detta syfte låter försändelsen gå över en neu- tral adress i ett tredje land innan den vidaresänds till . Det är däremot tämligen enkelt att fånga upp en sådan försändelse, när den kommer till mottagarens lokala postkontor genom att lägga en s.k. postspärr. Kvarhållande av enstaka försändelse har länge tillämpats. Det fanns emellertid inte någon lagreglering angående detta varken före EU- inträdet eller därefter och fram till inregränslagens ikraftträdande . mellan EU-inträdet och inr- gränslagens ikraftträdande användes postspärrar endast beträffande post som kom ifrån tredje land. (K91/3180/1) beslutade regeringen i ett ärende gällande frågan, var gränsen för befogenheter skulle gå vad gällde posthanteringen. I detta ärende ansåg det dåva- rande , att tullkontroll var avsedd att ske vid gränser, flygplatser och hamnar etc. menade i stället, att en försändelse stod under tullkontroll tills Posten lämnat ut den till adressaten, och att Posten därför skulle biträda i tullproceduren. I regeringens beslut angavs, att Posten enligt tullagstiftningen var skyldig att medverka i kontrollen av varor som kommer till med post genom att till överlämna postförsändelser som begärts, även när dessa finns på ett postkontor. Regeringen före- slog därför, att Posten genom att en sådan bestämmelse infördes i tullagen skulle åläggas en skyldighet att medverka i tullkontrollen av försändelser som kommer in i landet som postförsändelser. Re- geringen angav vidare i sitt beslut, att skyldigheten för Posten att medverka i tullkontrollen kvarstod så länge postförsändelsen fanns på något av Postens postkontor. Detta innebar att Postens med- verkan kunde ske senast när postförsändelsen fanns på mottagarens adresspostkontor. lämnade inte något förslag i denna del. Nämnda utredningen ansåg, att det inte var tillåtet att kvarhålla en försändelse i syfte att undersöka den, utom i de fall en brotts- misstanke uppstått (SOU 1994:131 s. 247). Inte heller lämnade något förslag i frågan an- gående postspärr men behandlade frågan i sitt betänkande. Utred- ningen ansåg bl.a., att det vore en olämplig lösning att utsträcka den aktuella kontrollbefogenheten med brevöppning utanför ut- växlingspostkontoren och . uppfatt- ning, var att reglerna om beslag i var tillräckliga för att fylla det kontrollbehov, som kunde uppkomma efter det att försändelsen lämnat utväxlingspostkontoren och . Propositionen till inregränslagen innehöll förslag om att införa regler om postspärr både i inregränslagen och i tullagen. Bakgrun- den till detta var följande. Det konstaterades, att den smuggling som sker i brevförsändelser måste tas på största allvar och att den lagreglering som regeringen här föreslog var ett medel i kampen mot denna form av brottslighet. Vidare angavs, att den möjlighet som har att lägga postspärr vid gräns mot tredje land var av stor betydelse i kampen mot narkotikabrottsligheten. Ett utvid- gande av denna befogenhet till att även gälla vid inre gräns skulle ytterligare öka möjligheten att beivra narkotikabrott. I förarbetena angavs även, att förfarandet med en postspärr na- turligtvis kunde upplevas som integritetskränkande på samma sätt som öppnandet av ett brev. Emellertid ansåg regeringen, att förfa- randet var försvarbart av samma skäl som nämnts tidigare gällande rätt att öppna brev. Vidare ansåg regeringen, att det inte var tillfredsställande att ett för den enskilde så ingripande in- strument kan tillämpas utan direkt stöd i lag. Det uttalades även, att möjligheten att lägga postspärr borde omges med skyddsregler. Regeringen föreslog därför, att det skulle krävas misstanke för att en postförsändelse skulle kunna hållas kvar samt att ett beslut om kvarhållande endast får gälla under en viss angiven, kortare tids- rymd. Detta innebar, att en försändelse måste ha kommit in till befordringsföretaget inom den angivna tiden för att ett förord- nande om kvarhållande skulle få tillämpas. I förarbetena uttalas även, att även här måste den s.k. proportionalitetsprincipen iakttas, innebärande att beslutet måste anses nödvändigt för att syftet med åtgärden skall kunna uppnås. föreslog regeringen även en ändring i postlagen, som möjliggjorde för Posten att lämna ut denna information. Enligt 19 § i nämnda lag gällde nämligen tystnadsplikt för uppgift, som rör särskild brevförsändelse eller annan uppgift som rör enskilds förbindelse med verksamheten såvitt gäller befordran av brev. Re- geringen uttalade, att detta hinder i form av tystnadsplikt kunde på ett avgörande sätt minska möjligheterna att bekämpa denna form av smuggling. I stället föreslogs, som nämnts ovan, en ändring i postlagen, som bröt den ovan nämnda sekretessen. I bestämmelsen angavs, att den som bedriver postverksamhet enligt postlagen skall, trots vad som gäller enligt 19 §, bistå tullmyndigheten vid kontroll avseende postförsändelse enligt tullagen eller inregränslagen (prop. 1995/96:166 s. 67 ff.). Enligt 12 § andra stycket inregränslagen skall ett befordringsföre- tag anmäla till , om det i företagets verksamhet upp- kommer misstanke om att en försändelse innehåller narkotika som kan tas i beslag enligt smugglingslagen. Befordringsföretaget är en- ligt samma bestämmelse skyldigt att överlämna en sådan försän- delse till . En motsvarande bestämmelse finns i 6 kap. 21 § tullagen. Transportföretag, som befordrar varor, passagerare eller fordon till eller från , skall också på begäran av skynd- samt lämna de aktuella uppgifter om ankommande och avgående transporter, som företaget har tillgång till. skall då få tillgång till uppgifter om passagerares namn, resrutt, bagage och medpassagerare samt sättet för betalning och bokning. får begära sådana uppgifter endast om uppgifterna kan antas ha betydelse för brottsbekämpande verksamhet. Detta framgår av 15 § i inregränslagen. En liknande bestämmelse finns i 6 kap. 23 § tullagen. Transportföretag får lämna uppgifter enligt ovan på så sätt, att de görs läsbara för genom terminalåtkomst. får ta del av uppgifter genom terminalåtkomst endast i den omfattning och , som behövs för att kontrollera aktuella trans- porter. , som har tillgång till dessa upp- gifter, får verket inte ändra eller på annat sätt bearbeta eller lagra uppgifterna. Om uppgifter angående enskilda personer lämnats på annat sätt än genom terminalåtkomst, skall dessa för- störas, om de visar sig sakna betydelse för utredning och lagföring av brott. har motsvarande befogenhet vid yttre gräns. Motsvarande bestämmelse finns i 6 kap. 24 § tullagen. Genom att ha tillgång till dessa uppgifter kan underrättelsesek- tionen göra en förhandsgranskning och riskbedömning avseende ankommande last och passagerare, innan transportmedlet ankom- mer. Vid granskningen är det emellertid inte i första hand namn på passagerare, som är av intresse. Ett namn säger inte något, såvida personen inte är känd som smugglare eller efterlyst. I stället är det andra uppgifter, som ort för avresa, resrutt, betalningssätt, bok- ningsrutin och bagage som är av betydelse. Baserat på erfarenhet har i sitt underrättelsearbete kommit fram till bl.a. en särskild profil för narkotikakurirer. och framställde i skrivelser 1988 respektive 1991 önskemål om och förslag till författningsänd- ringar, som skulle ge myndigheterna tillgång till flygföretagens bokningsregister. Frågan behandlades av Datastraffrättsutred- ningen, som i sitt betänkande (SOU 1992:110) föreslog att upp- giftslämnande till Polisen och endast skulle få ske un- dantagsvis i syfte att avslöja grov brottslighet, dvs. sådan brottslig- het som föranledde ett minimistraff på fängelse . Uppgifts- skyldigheten för flygföretagen begränsades till vissa konkreta för- hållanden, såsom uppgifter om viss resande eller om visst trans- portmedel, samt till uppgifter om namn, resrutt, bagage, medrese- närer, bokningsställe och bokningssätt. Frågan om utlämnande av uppgifter skulle prövas av domstol på ansökan av åklagare. Dessa begränsningar, menade , medförde, att intrånget i den enskildes integritet inte kunde anses vara otillbör- ligt. slutsats överensstämde i stort med bedömning. EU-Gränskontroll- utredningen var emellertid av den uppfattningen, att åklagare eller chef för tulldistrikt skulle kunna besluta om inhämtande av upp- gifter, vars beslut skulle underställas Riksåklagaren respektive Ge- neraltullstyrelsen. Vidare borde enligt utredningen inte skyldighe- ten att lämna uppgifter i dessa situationer enbart gälla flygföretag utan även andra transportföretag. Regeringen ansåg emellertid, att det fanns skäl att ge en vidare befogenhet att granska bokningsuppgifter än vad utredning- arna föreslagit. Skälen till detta var följande. Genom med- lemskap i EU menade regeringen att åtagit sig att både na- tionellt och internationellt utveckla kompensatoriska åtgärder som skulle kunna ersätta gränskontrollerna. För att så effektivt som möjligt stoppa bl.a. narkotika redan vid gränsen krävdes, att i dess brottsbekämpande verksamhet också gavs reella förutsättningar att på ett tillfredsställande sätt utföra sin uppgift. Regeringen ansåg därför, att borde ges befogenhet att ta tillvara den möjlighet som följde av datoriseringen och det därmed ökade informationsflödet. Den begränsade tillgång till uppgifter, som utredningarna hade föreslagit, menade regeringen, skulle inte leda till någon effektivitetsvinst i arbetet med att bekämpa den in- ternationella brottsligheten. Regeringens resonemang gick härvid ut på följande. Fråga är, om en ren förspaningsmetod är till nytta innan misstankar om något konkret brott kan knytas till någon person. För att metoden och uppgifterna skulle var användbara, måste de således vara förhållandevis lätt åtkomliga för , i syfte att den när något misstänkt framkom skulle kunna vidarebefordra information till Tullver- kets operativa verksamhet för att möjliggöra ett ingripande när transporten anlände eller innan den avgick. Regeringen ansåg, att de brottsbekämpande myndigheternas behov av dessa uppgifter vägde tyngre än det intrång i de resandes personliga integritet som det medförde att ett begränsat antal svenska tulltjänstemän fick tillgång till uppgifterna. Vidare talade effektivitetsskäl för att upp- gifterna skulle få göras läsbara för via terminalåtkomst. Metoden bedömdes vidare kunna medföra, att störningarna i den legala trafiken minskade i och med att genom detta fick möjlighet att rikta mer av sina resurser mot underbyggda misstan- kebaserade kontroller. Regeringen menade vidare, att metoden var lika angelägen och användbar i trafiken med länder utanför EU och att metoden skulle kunna medverka till att höja skyddsnivån i för- hållande till dessa länder. En stärkt kontroll av trafiken vid den yttre gränsen kunde också ses som en viktig kompensatorisk åt- gärd. Regeringen föreslog därför, att skulle få motsva- rande befogenhet även vid den yttre gränsen (prop. 1995/96:166 s. 77). Enligt 17 § i inregränslagen får ta hand om en vara, om det behövs för att genomföra en kontroll enligt inregränslagen.