sou · GUB344 · 2007-01-01 00:00:00 — Elevskyddsombuden för studerande på eftergymnasiala utbildningar bör kunna få samma befogenheter och skyldigheter som vanliga skyddsombud. Efter- som det är oklart hur elevskyddsombuden skall utses bör det i arbetsmiljöförordningen finnas en bestämmelse om att elevskydds- ombud för studerande på statliga universitet och högskolor utses på samma sätt som anges beträffande studentrepresentanter i 1 kap. 7 § högskoleförordningen. I 18 b § AMF bör även KY-myndig- heten omfattas av bemyndigandet så att de kan besluta föreskrifter för arbetsmiljöarbete för studerande på kvalificerade yrkesutbild- ningar. Uttrycket elever i arbetsmiljölagstiftningen bör bytas Elevers och studerandes medverkan i arbetsmiljöarbetet mot exempelvis studerande, som bättre täcker in även studenter på universitet och högskolor. Lunds Doktorandkår och har i en gemensam skrivelse till utredningen pekat på att många av doktor- – – inte räknas som anställda. Det fram- hålls att dessa doktorander därmed inte har samma rättigheter att medverka i arbetsmiljöarbetet som de doktorander som har anställ- ning, utan att de i stället omfattas av systemet med elevskydds- ombud. I skrivelsen påtalas flera arbetsmiljöproblem för doktoran- der och anges att doktorandernas möjligheter till inflytande över sin arbetsmiljö kan förbättras om elevskyddsombudens rättigheter stärks. Lunds Doktorandkår och menar att alla doktorander bör ha samma rättigheter som anställda inom högskolan att medverka i arbetsmiljöarbetet. 4.7.1Problembild och allmänna utgångspunkter Tanken när systemet med elevskyddsombud infördes var att elevskyddsombuden skulle ges möjlighet att medverka i skydds- arbetet i alla väsentliga avseenden, bl.a. genom att delta i planering av nya eller ändrade lokaler, arbetsmetoder eller arbetsförhållan- dena i övrigt. Elevskyddsombuden skulle i den dagliga verksam- heten kunna observera, kanalisera och hjälpa till med lösning av arbetsmiljöfrågor. Det ansågs också viktigt att eleverna var med i de diskussioner om skolans arbetsmiljö som förs i skyddskommitté- erna.9 Av de ovan redovisade undersökningarna med anknytning till elevers och andra studerandes medverkan i arbetsmiljöarbetet samt av de synpunkter som framförts under utredningsarbetet framgår att systemet med elevskyddsombud inte har fungerat som det var avsett. En mängd brister med systemet har förekommit i praktiken. Således har framkommit att det inte alltid finns elevskyddsombud där det skall finnas, att det finns stora brister i fråga om informa- tion och utbildning, att de elevskyddsombud som finns ofta inte deltar i arbetsmiljöarbetet i avsedd omfattning och att elevskydds- ombud upplever att de inte tas på allvar. Vidare förekommer att elevskyddsombud helt utesluts från diskussionerna i skydds- 1989/90:61 s. 9. Elevers och studerandes medverkan i arbetsmiljöarbetet kommittén till följd av att arbetsgivare och arbetstagare beslutat att samverkan inte skall ske i skyddskommitté utan i samverkansgrupp eller dylikt samverkansorgan. En bidragande orsak till svårigheter på detta område har varit att det tidigare inte utfärdats några föreskrifter för verkställighet av elevskyddsombudens medverkan på det sätt som förutsattes när reglerna infördes. Detta har inneburit att det saknats övergripande riktlinjer för hur skolorna skall arbeta med elevernas medverkan i arbetsmiljöarbetet.10 har emellertid i samråd med utarbetat sådana föreskrifter nyligen.11 Där- igenom kommer en del av tillämpningsproblemen kring det nu- varande systemet med elevskyddsombud sannolikt att försvinna. har dock inga föreskrifter utfärdats av universitet och högskolor. På området för kvalificerad yrkesutbildning finns inte ens möjlighet att utfärda föreskrifter eftersom inte omfattas av bemyndigandet i arbetsmiljöförordningen. En del av problemen med att tillämpa arbetsmiljölagens system med elevskyddsombud hänger samman med att arbetsmiljölagen primärt är utformad för relationen mellan arbetsgivare och arbets- tagare och till stor del utgår från att arbetstagarna får stöd av en arbetstagarorganisation. Förhållandena för elever och studerande skiljer sig från arbetstagarnas situation på flera sätt, vilket gör att arbetsmiljölagen oundvikligen passar mindre bra på utbildnings- området. Denna problematik har behandlats i kapitlet som handlar om huruvida arbetsmiljölagen bör utvidgas till barn i förskola och fritidshem och är en starkt bidragande orsak till att vi inte föreslår en sådan utvidgning. En naturlig följdfråga blir då om det är lämpligt att arbetsmiljölagen över huvud taget omfattar personer som genomgår utbildning. Ett alternativ skulle till exempel kunna tänkas vara att frågor om elevers och studerandes arbetsmiljö samt deras inflytande i arbetsmiljöfrågor i stället regleras i utbildnings- väsendets författningar. Sådana tankegångar har också framförts under utredningsarbetet. Mot bakgrund av det angivna skall framhållas att utrednings- uppdraget går ut på att lämna förslag som stärker elevrepresentan- ternas möjlighet till inflytande enligt arbetsmiljölagstiftningen. Det är därför redan på grund av uppdragets utformning uteslutet för oss att föreslå att elever och andra studerande nu skall tas bort från 2001/02:14 s. 24. Se mera om dessa i avsnittet Andra bestämmelser om elevmedverkan och elevinflytande ovan. Elevers och studerandes medverkan i arbetsmiljöarbetet arbetsmiljölagens tillämpningsområde och i stället utforma något helt annat regelverk, exempelvis i skollagstiftningen. Vi har alltså inte övervägt att avskaffa systemet med elevskyddsombud, utan inriktat oss på att i möjlig mån försöka förbättra det nuvarande systemet. Den grundläggande problematiken som hänger samman med att arbetsmiljölagen primärt är utformad för relationen mellan arbetsgivare och arbetstagare kommer följaktligen inte att helt kunna elimineras. Ett sådant problemområde som inte kan lösas helt tillfreds- ställande genom arbetsmiljölagstiftningen gäller frågor kring hur uppdraget som elevskyddsombud påverkar elevernas och de studerandes studier och betyg. Enligt arbetsmiljölagen har elev- skyddsombud, i likhet med vanliga skyddsombud, rätt till den ledighet som behövs för uppdraget (6 kap. 18 § AML). Vid till- komsten av reglerna om elevskyddsombud förutsattes att närmare bestämmelser om ledighet och extraundervisning skulle meddelas genom föreskrifter i skolförfattningarna.12 Föreskrifter om ledighet för att fullgöra uppdraget som elevskyddsombud har i stor ut- sträckning meddelats i skolförordningar (se hänvisningarna i 18 a § AMF). Rätt till stödundervisning för undervisning som elev- skyddsombuden går miste om på grund av uppdraget finns däremot föreskrivet endast på gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. I för- slaget till ny skollag föreslås en generell rätt till kompensations- undervisning för samtliga elevföreträdare. Även om elevskyddsombuden har rätt till ledighet för uppdraget kvarstår det faktum att uppdraget kan innebära merarbete för eleverna i fråga, eftersom de för att uppnå vissa kunskapskrav kan behöva ta igen förlorad lektionstid – t.ex. genom extra undervis- ning eller självstudier. Detta gäller även för vuxna studerande på högskoleområdet m.m., där mistad studietid kan inverka negativt på studieresultatet och i sista hand kan tänkas påverka rätten till studiemedel. Under utredningsarbetet har elevorganisationer framfört att ett sätt att göra rollen som elevskyddsombud mera attraktiv skulle kunna vara att utbildning på arbetsmiljöområdet och arbetet som elevskyddsombud får tillgodoräknas inom skol- arbetet, dvs. som ett ämne som genomförs på ordinarie skoltid och ger rätt till betyg. Vidare har framhållits att det är viktigt att betygen i andra ämnen inte påverkas negativt av elevens arbets- miljöarbete. Även representanter för vuxna studerande har pekat på 1989/90:61 s. 15. Elevers och studerandes medverkan i arbetsmiljöarbetet problemet med att elevskyddsombuden på grund av sitt uppdrag måste ta igen förlorad studietid. Den problematik som diskuterats här handlar om specifika skol- och studiefrågor såsom innehållet i läroplaner, kunskapskrav, betyg och rätten till studiemedel. Dessa frågor hör inte hemma i arbets- miljölagstiftningen. I den mån problem att detta slag skulle kunna motverkas genom särskilda bestämmelser får sådana i stället över- vägas i författningarna på utbildningsväsendets område, eller möj- ligen i sådana föreskrifter om elevrepresentanter som kan meddelas med stöd av 18 b § AMF (se avsnitt 4.7.6 om ett utvidgat be- myndigande på det området). När det gäller den förstärkning av elevrepresentanternas be- fogenheter som är möjlig att genomföra i arbetsmiljölagstiftningen kan först konstateras att förutsättningarna inte är desamma för alla elever och studerande. Detta har vi beaktat vid våra överväganden, som alltså resulterat i förslag som i flera avseenden skiljer sig mellan olika elever och studerande. De flesta övervägandena och förslagen redovisas därför vid de respektive kategorier vi funnit lämpliga att indela eleverna och övriga studerande i. Dessa tre grupper består av de yngre eleverna samt elever i särskola och vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux) elever i årskurs 7–9 och specialskolans årskurs 7–10 samt gymnasieskolan studerande på eftergymnasial utbildning och annan utbildning för vuxna. Därefter behandlas ett par gemensamma frågor som avser sättet att utse representanter samt frågor om utbildning och bemyndigande att utfärda föreskrifter. 4.7.2De yngre eleverna samt elever i särskola och särvux Det kan först konstateras att vi inte lämnar något förslag om att arbetsmiljölagen skall utvidgas till barn i förskola och fritidshem. Det är därför inte aktuellt att skapa något särskilt system för repre- sentation i arbetsmiljöfrågor för dessa barn. Formerna för dessa barns inflytande i olika frågor regleras i stället uteslutande i skol- lagstiftningen. Elevers och studerandes medverkan i arbetsmiljöarbetet Barn i förskoleklass och elever till och med årskurs 6 omfattas av stora delar av arbetsmiljölagen, däribland den allmänna bestämmel- sen om samverkan i 3 kap. 1 a § AML. Där anges att arbetsgivare och arbetstagare skall samverka för att åstadkomma en god arbets- miljö. Dessa elever omfattas däremot inte av bestämmelserna om elevskyddsombud i 6 kap. 17 § första stycket AML. Således anges i andra stycket samma paragraf att elevmedverkan inte gäller elever i lägre årskurs än årskurs 7 i eller motsvarande ung- domsutbildning. framhölls i förarbetena till denna lag- stiftning att även de yngre barnen utgör en resurs som det gäller att tillvarata samt att de yngre eleverna i takt med sin mognad bör få möjlighet att delta i skolans arbetsmiljöarbete i olika former vid sidan av det organiserade skyddsarbetet.13 och Barnsäkerhetsdelegationen har före- slagit att även elever från och med förskoleklass till och med årskurs 6 skall ha rätt att utse elevskyddsombud och att de dess- utom skall representeras av vuxna barnskyddsombud. Enligt vår mening har det inte framkommit omständigheter som leder till slutsatsen att arbetsmiljön för de elever som är i fråga (här avses även barn i förskoleklass) skulle förbättras om dessa elever skall utse egna elevskyddsombud i sin åldersgrupp. De tillämpningsproblem som finns med de befintliga elevskyddsom- buden skulle sannolikt vara ännu större i denna åldersgrupp. Ansvaret för så unga elevers arbetsmiljö bör helt och hållet ligga på vuxna personer, det vill säga i första hand de som ansvarar för skol- verksamheten i fråga. Därtill finns som tillsyns- myndighet för dessa barns arbetsmiljö, samt den angränsande till- syn som enligt redovisningen ovan bedrivs av andra myndigheter. Att utse så unga elever till elevskyddsombud kan innebära att de får axla ett ansvar som de inte är mogna för. Vi gör därför ingen annan bedömning än den som gjordes när arbetsmiljölagen ut- vidgades till denna åldersgrupp, det vill säga en formaliserad elev- medverkan genom elevskyddsombud bör inte införas för dessa elever. Det är emellertid viktigt att de yngre eleverna, såsom framhållits i lagförarbetena, får delta i skolans arbetsmiljöarbete i takt med deras ålder och mognad. Detta framgår enligt vår mening inte till- räckligt tydligt med dagens reglering. Formuleringen i 6 kap. 17 § andra stycket AML, att elevmedverkan inte gäller elever i lägre 1989/90:61 s. 17. Se även specialmotiveringen i propositionen s. 19, där det anges att de yngre eleverna skall ges möjlighet att efter förmåga delta i skolans arbetsmiljöarbete. Elevers och studerandes medverkan i arbetsmiljöarbetet årskurs än årskurs 7, ger snarare intrycket att dessa elever inte skall delta i skolans arbetsmiljöarbete över huvud taget. Vi föreslår därför att det inledningsvis i 6 kap. 17 § AML slås fast en generell rätt för alla som genomgår utbildning att medverka i arbetsmiljöarbetet, om det är rimligt med hänsyn till utbildningens art och utbildningsperiodens längd. För de yngre eleverna föreslås därutöver ett särskilt stycke där det anges att omfattningen och utformningen av elevernas deltagande i skolans arbetsmiljöarbete skall anpassas efter deras ålder, mognad och förutsättningar i övrigt. Ett sådant deltagande kan då anpassas till en lämplig nivå för barnen i fråga utan att bli betungande för dem. På så sätt kan deras kännedom och åsikter om den egna arbetsmiljön tas till vara. För- hoppningsvis kan detta också ge eleverna vissa förberedande kun- skaper och inspiration för framtida engagemang i arbetsmiljöfrågor. Det som sagts bör gälla för barn i förskoleklass och elever i lägre årskurs än årskurs 7 i och specialskolan samt för elever i sameskolan (som endast sträcker sig t.o.m. årskurs 6). För elever i särskola och särvux kan förutsättningarna för elev- medverkan skifta avsevärt. Vi föreslår därför att även dessa elevers deltagande i arbetsmiljöarbete skall anpassas efter deras ålder, mognad och förutsättningar i övrigt. Inget hindrar att systemet med elevskyddsombud tillämpas även bland dessa elever i de fall det är lämpligt med hänsyn till deras förutsättningar. Beträffande frågan om vuxna barnskyddsombud hänvisas till våra överväganden och bedömningar angående vuxna barnskyddsombud i kapitlet om förskola och fritidshem. Av de skäl som anförts där föreslår vi inte heller att vuxna barnskyddsombud skall införas för elever från och med förskoleklass till och med årskurs 6. Det är bättre att eleverna under dessa år i egen takt börjar lära sig att själva delta i arbetsmiljöarbetet för att sedan kunna träda in som elev- skyddsombud från och med årskurs 7. 4.7.3Elever i årskurs 7–9 och specialskolans årskurs 7–10 samt gymnasieskolan Det nuvarande systemet med elevskyddsombud ser likadant ut för samtliga elever och studerande. Som berörts ovan har vi funnit anledning att behandla elever i årskurs 7–9 och specialskolans årskurs 7–10 samt gymnasieskolan i ett eget sam- SOU 2006:44 Elevers och studerandes medverkan i arbetsmiljöarbetet manhang, medan studerande på eftergymnasial utbildning och annan utbildning för vuxna tas upp längre fram. När det gäller elevskyddsombuden i årskurs 7–9 och gymnasie- skolan har en stor del av de problem som påtalats under utred- ningsarbetet varit hänförliga till den praktiska tillämpningen av reglerna i arbetsmiljölagstiftningen snarare än reglerna i sig. Som angetts ovan finns en förhoppning att förbättringar i det avseendet skall ske i och med de föreskrifter om elevskyddsombud som Skol- verket har utfärdat. Det finns dock en del områden där förbättringar även skulle kunna ske genom författningsändringar. För det första har framkommit att det finns ett stort behov av att strukturera formerna för utbildningen av elevskyddsombud. För den frågan hänvisas till avsnittet Frågor om utbildning samt bemyn- digande att utfärda föreskrifter nedan. Det vore också önskvärt att förbättra elevskyddsombudens möjligheter att delta i diskussionerna i skyddskommittén. Enligt om elevinflytande var det enligt rektorerna av elevskyddsombuden som deltog i antingen skyddskommitté eller samverkansgrupp. Elevskydds- ombuden var enligt rapporten osäkra i fråga om vilka arbetsgrupper de tillhör, men uppgav att de deltar i skydds- kommittén. Som tidigare angetts förekommer det att elevskyddsombud helt utesluts från diskussionerna i skyddskommittén till följd av att arbetsgivare och arbetstagare beslutat att samverkan inte skall ske i skyddskommitté utan i samverkansgrupp eller annat liknande sam- verkansorgan. Genom vårt förslag till lagstiftning om alternativa samverkansorgan i 6 kap. 9 a § AML, vilket behandlats närmare i kapitel 2 om anpassning av samverkansreglerna, kommer detta problem att åtgärdas. Det står därmed klart att även elevskydds- ombud har rätt att vara med när ett sådant samverkansorgan be- handlar frågor som annars ankommer på skyddskommittén. En annan begränsning för elevskyddsombudens deltagande i skyddskommittén är att elevskyddsombuden enligt nuvarande be- stämmelse i 8 a § arbetsmiljöförordningen endast har rätt att när- vara och yttra sig vid skyddskommittésammanträden. Enligt Skol- verkets föreskrifter om elevskyddsombud har de elevskyddsombud som omfattas av de föreskrifterna dessutom rätt att få sina syn- punkter antecknade i protokollet om sådant förs vid skydds- kommitténs sammanträden. Elevers och studerandes medverkan i arbetsmiljöarbetet Som skäl mot att ge elevskyddsombuden rättigheter i arbets- miljölagstiftningen som att lägga fram förslag, anteckna avvikande mening till protokollet eller ges beslutanderätt anfördes i för- arbetena till bestämmelserna om elevskyddsombud att verksam- heten i skyddskommittéerna till stor del regleras i avtal, vilket bl.a. innebär att en skyddskommitté inte är skyldig att föra protokoll vid ett sammanträde om inte detta reglerats i avtal mellan parterna. Vidare konstaterades att elevskyddsombuden är att betrakta som adjungerade ledamöter i skyddskommittén och därför inte kan ha förslagsrätt eller beslutsrätt.14 Enligt vår mening behöver det förhållandet att verksamheten i skyddskommittéer delvis regleras i avtal mellan parterna inte hindra att elevskyddsombudens roll i skyddskommittén stärks genom lag- stiftning. I den mån detta kan tänkas leda till tillämpningsproblem med avtalen kan det i stället vara rimligt att parterna anpassar sina avtal till denna situation på ett sätt som främjar elevskyddsom- budens deltagande. Vi instämmer inte heller i resonemanget att elevskyddsombuden per definition inte skulle kunna få lägga fram förslag eller delta i beslut. Arbetsmiljölagstiftningen ger för övrigt inte några särskilda sådana rättigheter till vanliga ledamöter i skyddskommittén. uppgifter framgår av 6 kap. 9 § AML. Där anges bl.a. att skyddskommittén skall delta i planeringen av arbetsmiljöarbetet på arbetsstället samt följa arbetets genom- förande. Vidare skall skyddskommittén verka för tillfredsställande arbetsmiljöförhållanden och exempelvis behandla frågor om plane- ring av nya eller ändrade lokaler och arbetsmetoder. skall alltså arbeta med just sådana frågor som det var tänkt att elevskyddsombuden skall delta i. När det gäller hand- läggningsordningen finns endast bestämmelser i 9 § AMF, vars första stycke lyder: Kan i skyddskommitté företrädare för arbets- givare och arbetstagare icke ena sig om beslut, skall på begäran av ledamot frågan hänskjutas till , som har att pröva denna i den mån den faller inom området för verkets befogenhet. Enligt lagstiftningen är således skyddskommittén att se som ett organ för parternas samråd, diskussioner och överläggningar i arbetsmiljöfrågor. Kommittén skall emellertid också kunna fatta beslut när enighet föreligger mellan parterna i frågor som omfattas 1989/90:61 s. 9 f. Elevers och studerandes medverkan i arbetsmiljöarbetet av kommitténs kompetens.15 Därutöver kan kompletterande regler alltså finnas i avtal mellan arbetsmarknadens parter. Det som anförts ovan leder oss till slutsatserna att det är viktigt att elevskyddsombuden verkligen tillåts att delta i skydds- kommitténs arbete samt att deras möjligheter till medverkan har begränsats onödigt mycket genom den nuvarande regleringen. Utgångspunkten bör i stället vara att elevskyddsombuden i så stor utsträckning som möjligt får medverka vid skyddskommitté- sammanträden. Vi kan inte se att det är nödvändigt att inskränka elevskyddsombudens rätt att lägga fram förslag eller att generellt utesluta dem från möjligheten att delta i beslut i skyddskommittén. Det skulle emellertid föra för långt om elevskyddsombuden ensamma skulle ha rätt att stoppa beslut i skyddskommittén som samtliga övriga deltagare är överens om. Den därmed samman- hängande rättigheten att enligt 9 § AMF hänskjuta en fråga till skall således inte heller tillkomma elevskydds- ombuden. Vi föreslår därför att 8 a § AMF ändras på så sätt att elevskydds- ombuden får medverka vid skyddskommittésammanträden, med den enda begränsningen att de inte ensamma har rätt att hindra övriga deltagare från att fatta beslut i skyddskommittén. Utöver detta föreslås ytterligare några förändringar avseende elevskyddsombuden i arbetsmiljöförordningen. I fråga om hur många elevskyddsombud som skall utses på och i gymnasieskolan bör 6 a § AMF – där det nu talas om högstadium, linje och specialkurs – anpassas till nuvarande system. Två elevskyddsombud bör utses för varje årskurs 7–9 i och 7–10 i specialskolan samt för varje nationellt och specialutformat program i gymnasieskolan. Eftersom individuella program kan variera stort i deltagarantal och innehåll bör antalet elevskyddsombud där bestämmas med hänsyn till elevernas antal och arbetsförhållanden. När elevskyddsombud infördes i lagstiftningen ansågs det som självklart att elevskyddsombuden bör medverka i skyddsronder. I propositionen angavs att detta inte torde kräva någon uttrycklig bestämmelse.16 Det tycks också vara så att elevskyddsombuden i stor utsträckning deltar på skyddsronderna. Vi menar dock att det för tydlighets skull kan anges i 7 § AMF att de skall ges tillfälle att delta vid skyddsronderna. 15Se kommentar till arbetsmiljölagen s. 209. 1989/90:61 s. 9. Elevers och studerandes medverkan i arbetsmiljöarbetet Vidare förslås en ändring i 16 § AMF som innebär att även elev- skyddsombuden skall kontaktas av tillsynsmyndighet eller besikt- ningsorgan vid förrättning på arbetsställe. Elevskyddsombuden kan därigenom till exempel ges möjlighet att framföra sina synpunkter på arbetsmiljön för under lämpliga former. Beträffande övriga befogenheter som tillkommer skyddsombud men inte elevskyddsombud, exempelvis stoppningsrätt enligt 6 kap. 7 § AML och rätt till sekretessbelagd information, gör vi samma bedömningar som gjordes vid tillkomsten av elevskyddsombud17 och föreslår således inga ytterligare utvidgningar. 4.7.4Studerande på eftergymnasial utbildning och annan utbildning för vuxna Vuxna studerande bör ha ett eget system med studerandeskyddsombud Eftersom studerande på eftergymnasial utbildning och annan ut- bildning för vuxna nästan uteslutande är myndiga personer är vår utgångspunkt att deras representanter i arbetsmiljöfrågor bör kunna ha större befogenheter än elevskyddsombuden i skolan. kan någon fullständig likhet med arbetstagarnas skydds- ombud inte uppnås. Detta hänger samman med att det här inte är fråga om en relation mellan arbetsgivare och arbetstagare samt att studeranderepresentanterna inte kan förutsättas ha samma stöd av en facklig organisation som arbetstagare har. Ett förhållande som påtalats från många håll är att uttrycket elever i arbetsmiljölagen och arbetsmiljöförordningen används för samtliga personer som genomgår utbildning. Ordvalet leder knappast tanken till vuxna studerande. För att bättre återspegla att arbetsmiljölagen inte bara gäller för skolelever utan även för vuxna studerande på exempelvis högskola och universitet föreslås att ordet elever genomgående kompletteras med studerande. På samma sätt är benämningen elevskyddsombud mindre lämplig för vuxna studerandes representanter i arbetsmiljöfrågor.