sou · GUB355 · 2007-01-01 00:00:00 — Tillfälliga stora nedgångar i tillgångs- värdena kan därför slå hårt mot den enskilde försäkringstagaren. Detta kan tyckas gå emot själva försäkringsidén eftersom riskdel- ningen bygger på att en stor mängd försäkringstagare med olika risker sluter sig samman, men har fördelen att tydligheten för den enskilde försäkringstagaren ökar. Fördelning av överskott i ömsesidigt bedriven livförsäkrings- verksamhet förstås bäst genom att betrakta tekniken som ett sätt att utjämna både försäkringsrisk och finansiell risk mellan försäk- ringstagarna. Den traditionella livförsäkringsprodukten kan där- med sägas innehålla ett stort moment av försäkring. Genom de instrument och produkter som finns att tillgå på de utvecklade finansiella marknaderna kan liknande resultat vad gäller den finansiella riskutjämningen åstadkommas. T.ex. kan genera- tionsfonder användas för att utjämna den finansiella risken över tiden. Som tidigare framhållits innehåller lagen inte någon närmare pre- cisering av hur kontributionsprincipen skall tolkas utan olika tillämpningar kan rymmas inom principen. Ett försäkringsbolag måste dock i sina försäkringstekniska riktlinjer visa för Finans- inspektionen vilka principer som gäller för fördelning av överskott. skall ingripa om policyn inte kan bedömas vara förenlig med kontributionsprincipen eller om bolaget inte följer sin policy. Även om principerna för fördelning av överskott skall finnas i de försäkringstekniska riktlinjerna är det lämnat ett stort diskretionärt utrymme till styrelserna i de icke-vinstutdelande livförsäkrings- aktiebolagen och de ömsesidiga livförsäkringsbolagen att fördela överskott mellan livförsäkringstagare. Det förhållandet gäller också för understödsföreningar. I avvägningar rörande överskottsfördel- ning finns det alltid ett utrymme för godtycke där olika försäk- ringstagare på kort sikt kan bli förfördelade. Eftersom de medel som skall fördelas dessutom tjänar som riskkapital i rörelsen finns det också ett intresse av stabilitet i företagen, vilket kan konkurrera med försäkringstagarnas intresse av god avkastning på sina inbetalda . I alla händelser är det klart att överskottets fördelning handlar om avvägningar som görs av dem som har inflytande i företagen. I nästa kapitel kommer bl.a. denna problematik att behandlas närmare. 5Huvudproblemen med nuvarande ordning i livförsäkringsbolag 5.1Försäkringstagarnas dubbla roller i ömsesidigt bedrivna livförsäkringsbolag I kapitel 4 har beskrivits hur överskottet i ett ömsesidigt bedrivet livförsäkringsbolag uppstår och ackumuleras samt fördelas mellan försäkringstagarna. Där framgår att överskottet uppsamlas i konsolideringsfonden, som ofta utgör huvuddelen av bolagets egna kapital. Konsolideringsfonden skall användas för förlusttäckning, men kan också om bolagsordningen så stadgar användas för åter- bäring till försäkringstagarna. Ordningen innebär att konsolide- ringsfonden täcker samtliga förluster som uppkommer i rörelsen. Aktieägarnas, garanternas eller andra intressenters kapital sätts oftast ned först när konsolideringsfonden är helt uttömd och dessa intressenters anspråk är inte beroende av bolagets resultat. Försäk- ringstagarna bär således den yttersta risken i bolaget. I gengäld är det inte någon utanför försäkringstagarkollektivet som har rätt till vinsterna i bolaget. Detta förhållande medför att försäkringstagare som har bidragit till att överskott uppkommit har två olika roller – dels rollen som fordringsägare med anspråk på i avtalet bestämda försäkringsersätt- ningar, dels rollen som bidragsgivare av riskkapital med anspråk på bolagets egna kapital. Det innebär att försäkringstagaren i ett ömsesidigt bedrivet livförsäkringsbolag har en relation till bolaget inte bara som kund utan även som finansiär av verksamheten. Skälen till försäkringstagarnas dubbla roller skiljer sig åt mellan ömsesidiga försäkringsbolag och icke-vinstutdelande livförsäkrings- aktiebolag. I ömsesidiga försäkringsbolag kan de dubbla rollerna sägas vara naturliga eftersom försäkringstagarna, och i vissa fall de försäkrade, är delägare i bolaget. Det finns inga andra ägare i bolaget. Försäk- ringstagarna är därför de som genom inbetalda finansierar verksamheten. Visserligen kan bolaget ha garantikapital, som till- Huvudproblemen med nuvarande ordning i livförsäkringsbolag skjutits av garanter vid bolagets bildande, men detta kapital skall betalas tillbaka när det inte längre behövs. Det innebär att försäk- ringstagarna på ensamma står för riskkapitalet i det ömsesidiga försäkringsbolaget. Försäkringstagarna har därmed – precis som aktieägare i allmänna bolag – ett residualkrav på bolaget, dvs. de har en rätt till bolagets tillgångar efter avdrag för alla skulder. Den residuella rätten till bolagets resultat uppkommer av att det inte finns några andra grupper som har anspråk på eget kapital i det ömsesidiga försäkringsbolaget. Försäkringstagarnas dubbla roller som fordringsägare och bidragsgivare av riskkapital i ömsesidiga försäkringsbolag kan således sägas vara givet av själva associationsformen. I icke-vinstutdelande livförsäkringsaktiebolag är bakgrunden till försäkringstagarnas dubbla roller mer komplicerad. Livförsäkring har ansetts ha så stor ekonomisk betydelse för enskilda att försäkringsverksamhet traditionellt varit detaljreglerad för att skydda konsumenterna. Under vissa perioder har det också betraktats som olämpligt att aktieägare driver en rörelse med en sådan social betydelse med vinstintresse. Aktieägares intresse att tillskjuta kapital har därför varit begränsat. Lagstiftaren har i stället genom prisreglering verkat för att ett internt genererat överskott normalt skall förväntas uppkomma i försäkringsrörelse med lång- variga avtalstider för att säkerställa att försäkringsåtagandet skall kunna infrias. har lagstiftaren tagit ansvar för att det uppkomna överskottet skall återgå till försäkringstagarna i den mån det inte har behövts för att täcka underskott i rörelsen. Det vinstutdelningsförbud i livförsäkringsaktiebolag som alltjämt gäller som huvudregel kan ses mot bakgrund av lagstiftarens önskan att säkerställa att allt överskott som inte används för att täcka förluster återgår till försäkringstagarna. Ordningen har medfört att aktie- ägarnas kapital står för en mycket liten andel av eget kapital i icke- vinstutdelande livförsäkringsaktiebolag. I stället är det försäk- ringstagarna som, genom sina och det överskott som dessa genererar i bolaget, bidrar med huvuddelen av riskkapitalet. Viktigare i detta sammanhang är att försäkringstagarnas riskkapital är det första att täcka förluster som uppstår i rörelsen. Oavsett hur stort aktiekapitalet är i förhållande till övrigt eget kapital är det försäkringstagarna som har den residuella rätten till bolagets resultat och som i första hand bär risken för detta. Försäkrings- tagarna i icke-vinstutdelande livförsäkringsaktiebolag har därför Huvudproblemen med nuvarande ordning i livförsäkringsbolag anspråk på eget kapital i livförsäkringsbolaget, trots att de i associationsrättslig mening inte är delägare i bolaget. Försäkringstagarna i ömsesidigt bedrivna livförsäkringsbolag har på grund av deras dubbla roller som både fordringsägare och bidragsgivare av riskkapital en utsatt position i bolagen. Ett av huvudproblemen med nuvarande ordning är att staten – efter avregleringen av delar av försäkringsbranschen – har begränsade möjligheter att skydda försäkringstagarna i deras roll som finansiär av verksamheten. Vidare finns uppenbara bolagsstyrningsproblem i ett system som innebär att försäkringstagarna svarar för huvud- delen av riskkapitalet utan att ha någon reell möjlighet till inflytande eller kontroll. Slutligen har dessa bolag begränsad tillgång till externt riskkapital, vilket särskilt i en plötslig krissitua- tion kan drabba försäkringstagarna. Dessa problem i ömsesidigt bedrivna livförsäkringsbolag riskerar att på olika sätt hota försäkringstagarnas intressen och visar på behovet av en fullföljd reformering av livförsäkringsmarknaden. Bristerna förstärks av det förhållande som beskrivits i kapitel 4 att försäkringstagarnas anspråk på eget kapital ofta utgör en betydande del av de samlade förväntade livförsäkringsersättningarna. Liknande problem kan även förekomma i de ömsesidigt bedrivna understödsföreningarna. Eftersom bristerna har framträtt tydligast för livförsäkringsbolagen kommer framställningen nedan inriktas på dessa bolag. Nuvarande ordning är i hög grad präglad av historien. Närmast följer en översiktlig redogörelse för lagstiftningens utveckling på livförsäkringsområdet. 5.2Från detaljreglering till avreglering Under större delen av var lagstiftningens syfte på försäk- ringsområdet att skapa en ekonomiskt stabil försäkringssektor genom att så långt som möjligt förhindra att konkurser inträffade i försäkringsbolag. Av betydelse för ett försäkringsbolags trygga och sunda utveckling ansågs vara bl.a. reglerna för hur försäkrings- bestämdes och avsättningar gjordes. För att livförsäkrings- bolagen med stor sannolikhet skall kunna fullgöra sina långvariga utfästelser har lagstiftaren därför krävt att premierna Huvudproblemen med nuvarande ordning i livförsäkringsbolag och avsättningarna för åtaganden gentemot försäkringstagarna beräknas med betryggande antaganden. Som beskrivits i kapitel 4 medför krav om betryggande antaganden i premiesättningen att rörelsen över tiden förväntas generera ett överskott som kunderna, genom premieregleringen, har bidragit till. Det faktum att en stor del av överskottet kan hänföras till kravet på försiktighet i premiesättningen har lett till krav på att kunderna får del i detta. När det infördes bestämmelser om premie- återbäring, dvs. en metod för att återge överskottet till försäk- ringstagarna, angavs det i förarbetena att tillskapandet av en rationell återbäring i själva verket var ett av livförsäkringens allra viktigaste problem och att vid sidan av kravet på livförsäkrings- företagets soliditet också stod kravet på livförsäkringens billighet (skälighet). Med en rationellt ordnad premieåterbäring kunde man enligt förarbetena tillfredsställa kravet på att försäkringspremierna skulle vara skäliga utan att ge avkall på soliditetskravet. lagfästes skälighetsprincipen för försäkringsbolagen som endast varit en tillämpad praxis. I förarbetena slogs fast att skälighetsprincipen måste vara vägledande för utform- ningen av återbäringsreglerna och att överskott i livförsäkrings- rörelse enligt denna princip måste återgå till försäkringstagarna. I den mån återbäring inte utbetalas redan i samband med att över- skottet uppkommer, skulle de hos bolaget innestående återbärings- medlen tjäna konsolideringsändamål (se prop. 1948:50 s. 253). Det överskott som uppstod på livförsäkringsrörelsen skulle alltså försäkringstagarna få del av som det utgjorde riskkapital i bolaget. Synen på livförsäkringsrörelse var att den har en sådan ekonomisk och social betydelse för samhället och dess utveckling att det ansågs tvivelaktigt i vilken utsträckning livförsäkringsrörelse skulle drivas med ett privat vinstintresse. Skälighetsprincipen omöjliggjorde emellertid inte att vinstutdel- ning kunde ske till aktieägarna eller att garanter kunde få avkast- ning på det satsade kapitalet. Utgångspunkten var dock att utdel- ningsrätten skulle vara begränsad. Försäkringsaktiebolag införde även i bolagsordningen regler som begränsade möjligheten till vinstutdelning. Vid införandet av den nu gällande försäkringsrörelse- lagen uppställdes ett förbud mot vinstutdelning i livförsäkrings- aktiebolag. fanns dock endast två livförsäkrings- aktiebolag, varav det ena var ett återförsäkringsbolag och det andra hade inte delat ut någon vinst till aktieägare (se Huvudproblemen med nuvarande ordning i livförsäkringsbolag Kleverman i Nordisk 2002 s. 356 f.). I och med att vinstutdelningsförbudet infördes ansågs allt överskott som uppstod i försäkringsbolagets verksamhet höra till försäkrings- tagarna och skulle därför komma dem till godo som återbäring, i den mån inte soliditetskraven medförde att en viss del av över- skottet måste behållas som konsolideringskapital. Vinsten skulle avsättas till en fond som endast fick användas för återbäring och förlusttäckning. I praktiken var införandet av vinstutdelnings- förbudet en kodifiering av redan tillämpad praxis att inte utnyttja den begränsade utdelningsrätten. Den detaljerade regleringen gjorde att staten hade stort inflytande över bolagen och kunde bevaka överskottens använd- ning. Förutom nämnda reglering spelade också tillsynsmyndig- heten en viktig roll. förhandsgodkände t.ex. de beräkningar som låg till grund för och avsättningar (grunderna). I praktiken bestämde därmed tillsynsmyndigheten i samråd med branschen produktutbudet och prissättningen samt såg till att bolagen var solida. Övervakningen av skälighetsprincipen skulle se till att försäkringstagarna fick återbäring som var skälig i förhållande till premieinbetalningarna. Staten kunde således både genom en omfattande reglering och därutöver tillsyn på nära håll kontrollera och sanktionera livförsäkringsbolagens förehavanden. Genom anpassningen till det europeiska regel- verket och genomförandet av försäkringsrörelsereform slopades emellertid viktiga delar av nämnda detaljreglering. 5.2.2Mot en avreglerad försäkringsmarknad De näringsrättsliga regler som gällde för försäkringsbolagen ansågs hämma nyetableringar och produktutvecklingen på området och därigenom motverka konsumenternas behov av pris- och produktkonkurrens. genomfördes därför en rad åtgärder som bidrog till att avreglera försäkringsmarknaden. Behovsprincipen, vilken innebar att koncession endast gavs om det ansågs finnas behov av ett nytt försäkringsföretag på marknaden, utmönstrades och etable- ringsfrihet för utländska försäkringsinstitut infördes . En större försäkringsrörelsereform genomfördes som syftade till bl.a. förbättrade förutsättningar för fri konkurrens samt ökad produktfrihet på livförsäkringsmarknaden (prop. 1998/99:87). Huvudproblemen med nuvarande ordning i livförsäkringsbolag Skälighetsprincipen ansågs ha uppställt begränsningar för bolagens möjligheter att konkurrera med andra bolag genom differentierad produktutformning och premiesättning. Eftersom det ansågs att försäkringstagarnas intresse bättre kunde tillgodoses på annat sätt avskaffades skälighetsprincipen. Fördelaktiga villkor för försäkringstagarna skulle i stället åstadkommas genom regler som ger utrymme för en sund konkurrens mellan försäkrings- bolagen och som säkerställer en bättre genomlysning av försäk- ringens kostnader och förmåner. Skälighetsprincipen har dock fortfarande verkan på avtal som ingåtts före reformen. I samband med reformen avskaffades också grunderna helt. Vissa delar som tidigare reglerats där skall i stället finnas i avtalsvillkoren. De beräknings-, styrnings- eller kontrollunderlag som är av mer försäkringsteknisk karaktär skall anges i försäkringstekniska riktlinjer som fastställs av styrelsen. En av de viktigaste förändringarna i försäkringsrörelsereformen var att möjligheten för vinstutdelning öppnades för livförsäkrings- aktiebolag. Motivet till att tillåta vinstutdelning var framförallt att öka förutsättningarna för ett aktivt ägande i livförsäkringsaktie- bolagen. Genom att tillåta att aktieägarna får avkastning på sitt kapital ansågs incitamenten till en effektiv produktion förstärkas samt tillförseln av externt riskkapital underlättas. Reformen syftade även till en klarare uppdelning mellan försäkringstagarnas medel och försäkringsbolagets riskkapital. För att införa en ordning där riskkapitalet inte utgörs av försäkringstagarnas medel ansåg lagstiftaren att det i praktiken var nödvändigt att upphäva vinstut- delningsförbudet. bestämdes att livförsäkringsrörelse utan rätt till vinstutdelning kunde bedrivas även . För att ett livförsäkringsbolag skall kunna dela ut vinst krävs att detta framgår av bolagsordningen. Reformen innebar således att livförsäkringsbranschen avreglerades och förutsättningarna för fri konkurrens och produktutformning förbättrades som vinstutdelningsförbudet i livförsäkringsaktiebolag behölls som huvudregel. Intentionerna bakom reformen har inte fått fullt genomslag eftersom incitamenten till ombildning till vinstutdelande verksam- het varit begränsade. I stället har reformen, som redovisas nedan, fått som konsekvens att försäkringstagarnas ställning i icke- vinstutdelande bolag om något har försvagats. Huvudproblemen med nuvarande ordning i livförsäkringsbolag 5.3Begränsade möjligheter att skydda försäkringstagarnas anspråk i eget kapital Genom den avreglering som pågått under ett tjugotal år har frihets- graderna för försäkringsbolagen ökat. styr inte längre över premiesättningen och återbäringen till försäkrings- tagarna. Grundläggande för den nya regleringen är att konkurrens mellan bolagen skall skapa en effektiv marknad med ett rikt produktutbud. I stället för detaljreglering av priser och produkter genom förhandsgodkännande av grunder och branschöverens- kommelser ställs krav på information. Avregleringen har inneburit att inflytandet över bolagen stärkts för ägarna och ledningen i takt med att statens detaljkontroll har minskat. Det har sammantaget inneburit att de beslut som i slutändan avgör försäkringstagarnas ersättning har gått ifrån att vara en delvis statlig angelägenhet till att i stort sett skötas av bolagen själva. Denna förändring är inte invändningsfri eftersom det kan hävdas att den roll som staten har spelat genom detalj- regleringen inte har ersatts. Skyddet för försäkringstagarnas preciserade fordringar enligt bestämmelser i avtal är alltjämt starkt. Livförsäkringsbolaget är skyldigt att inneha vissa skuldtäckningstillgångar till ett värde som minst motsvarar åtaganden enligt avtal. Skuldtäckningstillgångarna omfattas bl.a. av placeringsregler som syftar till att säkerställa att tillgångar som motsvarar åtaganden enligt avtal håller en tillräckligt god kvalité. Försäkringstagarna har särskild förmånsrätt i skuldtäckningstillgångarna, vilket innebär att de har företräde framför andra fordringsägare vid en eventuell obeståndssituation. Försäkringstagarnas anspråk i eget kapital i icke-vinstutdelande livförsäkringsaktiebolag och ömsesidiga livförsäkringsbolag omfattas däremot inte av nämnda skyddsregler trots att anspråket följer av försäkringsavtal. Detta förhållande kan såvitt avser försäk- ringsaktiebolagen med fog sägas vara oförenligt med bärande tankar bakom EG:s reglering av försäkringsverksamhet. Synen inom EU är ju att alla åtaganden mot försäkringstagarna skall omfattas av fullgott skydd. Av det ovan sagda följer ett av huvudproblemen med nuvarande ordning. har utan viktiga skyddsregler att luta sig emot begränsade möjligheter att skydda försäkringstagarnas anspråk på eget kapital. Den reglering som tidigare både bidrog till att försäkringstagarnas medel ackumulerades under eget kapital och Huvudproblemen med nuvarande ordning i livförsäkringsbolag skyddade försäkringstagarnas anspråk har avskaffats i stora delar. står försäkringstagarna fortfarande i stort sett helt utan möjligheter att övervaka och påverka hanteringen av det riskkapital som de har bidragit med. har därför fortfarande kvar ansvaret för att bevaka försäkringstagarnas intres- sen i eget kapital, men tillsynsmyndigheten har förlorat många av de redskap som tidigare kunde användas. Tillsynen av försäkringstagarnas anspråk i eget kapital innebär bl.a. att skall förhindra dold överföring av vinstmedel i bolaget till andra än försäkringstagarna. Eftersom det inte går att tjäna pengar på verksamheten genom vinstutdelning finns det en risk att värden överförs från livförsäkringsbolaget på andra sätt. har således som uppgift att bevaka att det inte sker transaktioner mellan livförsäkringsbolag och andra som är till försäkringstagarnas nackdel. Transaktioner med närstående bolag på icke marknadsmässiga grunder kan visserligen förekomma i alla finansiella företag som förvaltar kapital åt sina kunder. Riskerna är dock särskilt framträdande i ömsesidigt bedrivna försäkringsföretag; i dessa bolag finns inte någon tydlig uppdelning mellan försäkringstagarnas medel och eget kapital vilket innebär att försäkringstagarna i praktiken bär samtliga kost- nader som belastar livförsäkringsföretaget. Risken för sådan dold vinstöverföring har uppmärksammats i större utsträckning vilket bl.a. har fått Finans- inspektionen att anta en standard för s.k. koncerninterna trans- aktioner som bolagen bör följa (se Internaffärer i nio livbolag, FI 2004:02). Problemet uppmärksammades också särskilt i Försäk- ringstillsynsutredningens betänkande Tillsyn på försäkrings- området (SOU 2005:85). Slutsatsen som Försäkringstillsynsutred- ningen drog var att det numera i princip är omöjligt att bedriva tillsyn över försäkringstagarnas anspråk i eget kapital så att alla aspekter av olovlig vinstutdelning eller oskäliga kostnader kan förhindras. Till viss del kunde utredningen finna stöd för sin uppfattning genom att ansåg sig inte kunna bedöma affärsmässigheten i de avtal som ingås mellan livförsäk- ringsaktiebolagen och t.ex. deras moderbolag (se SOU 2005:85 s. 99 ff.). Sammanfattningsvis kan konstateras att avregleringen visserligen har skapat förutsättningar för en effektivare marknad där aktieägare ges rätt att få utdelning på sitt investerade kapital och där bättre genomlysning och ökade krav på försäkringsavtalens innehåll Huvudproblemen med nuvarande ordning i livförsäkringsbolag förbättrar förutsägbarheten och skyddet för försäkringstagarna. drivs emellertid flera aktiebolag enligt ömsesidiga principer. Det innebär att försäkringstagarna i dessa bolag alltjämt har anspråk på eget kapital som utgör en betydande del av den totala förväntade ersättningen. Dessa anspråk omfattas inte av viktiga skyddsregler och tillsynsmyndigheten följaktligen har begränsade möjligheter att skydda försäkringstagarna i denna del. 5.4Bolagsstyrningsproblem i ömsesidigt bedriven försäkringsverksamhet 5.4.1Separationen av styrning från kapitalintresse I större företag finns i allmänhet vissa specialiseringsfördelar att vinna på en separation mellan ägande och styrning. Personer med riskvilligt kapital kan bidra till företagets kapitalförsörjning och personer som besitter ledningskompetens kan tillföra företaget det nödvändiga kunnandet för den löpande verksamheten. Ledningen behöver ha ett visst handlingsutrymme för att kunna fatta operativa beslut snabbt och kontinuerligt. Om den som bidragit med kapital i en affärsrörelse helt står utan möjlighet att övervaka företagets skötsel och påverka verksamhetsinriktningen kan emellertid grundläggande problem med styrningen av företaget uppstå. I affärsverksamhet där styrningen av den löpande affärsverksam- heten inte utförs av dem som bidragit med kapital finns det risk för att verksamheten inte sköts på ett sätt som överstämmer med kapitalägarnas intressen. Det beror på att de som utsetts till att ansvara för den löpande verksamheten i vissa situationer kan ha andra intressen än de som tillfört kapital. Ledningen för rörelsen kan t.ex. föredra en mer diversifierad verksamhet – som minskar risken för att företaget läggs ned – än aktieägarna som kan sprida riskerna på kapitalmarknaderna. Vidare behöver inte kapitalägarna och bolagsledningen ha samma syn på bolagets kostnader och ledningen kan använda bolagets egendom för egna syften. Ett ytterligare exempel är att ledningen och den som tillfört kapital inte nödvändigtvis agerar efter samma tidshorisont. Även om ledningen inte avsiktligt söker vinna privata fördelar finns risken att effektivitetsförluster uppstår i associationer där beslutsfattare inte står risken för och inte har rätten till förtjänsten av sina beslut. Huvudproblemen med nuvarande ordning i livförsäkringsbolag