sou · GUB326 · 2007-01-01 00:00:00 — De personer som arbetar bl.a. på de internationella organisationerna med högkvarter i anmäls till Protokollet. Ett naturligt inslag i det dagliga arbetet är därför att svara på förfrågningar från myndigheter om huruvida en person är ackrediterad här. Av utredning om immunitetslagen framgår att Proto- kollet då ansåg att myndigheterna hade problem med tillämpningen av nämnda lag. Myndigheterna delade dock inte denna uppfattning. En slutsats som utredningen drog var att detta förhållande kunde bero på att myndigheterna fick god hjälp av Protokollet med tolkningen av innehållet i överenskommelserna. Myndigheterna fattade därefter beslut eller handlade i enlighet med den uppfatt- ning som Protokollet redovisade, SOU 1998:29 s. 104 f. Enligt 11 kap. 7 § regeringsformen är alla myndigheter själv- ständiga i sin myndighetsutövning gentemot enskild och vid tillämpningen av lag. Ingen annan myndighet eller regeringen kan bestämma hur ett sådant ärende skall avgöras. Varje myndighet åtnjuter denna självständighet inom sitt verksamhetsområde. Detta innebär att myndighetsutövning inte utan bemyndigande får över- låtas till en annan myndighet. Enligt grundlagen får UD alltså inte ta över en fråga som är föremål för handläggning av annan myndighet. Bestämmelsen syftar bl.a. till att skydda medborgarna från skönsmässig politisk inblandning i förvaltningens arbete, s.k. ministerstyre. En bestämmelse som återfinns i en överenskom- melse angiven i bilagan till immunitetslagen skall således slutligt tillämpas av handläggande myndighet, inte av Protokollet. För att fatta ett korrekt beslut måste dock den handläggande tjänstemannen på myndigheten kontakta Protokollet för att utröna mer om bestämmelsens innebörd, t.ex. vilken grad av immunitet eller vilka privilegier som den aktuella personen har. Förvaltningslagen (FL) är tillämplig för hela statsförvaltningen. Enligt FL skall den myndighet som har att avgöra ett ärende normalt beakta möjligheten att rådfråga de myndigheter som kan Relationerna mellan myndigheter, UD och organisationerna lämna relevant information. I frågor som rör annan stat eller mellanfolklig organisation föreligger emellertid en skyldighet för myndigheter att underrätta UD när fråga är av betydelse för förhållandet med främmande stat eller en mellanfolklig organisa- tion, regeringsformen 10 kap. 8 §. Myndigheten, dvs. UD i det här fallet, som kan ge råd och stöd skall göra detta inom ramen för sin verksamhet, 6–7 §§ FL. När Protokollet får frågor av andra myndigheter brukar man betona att det är myndigheten som skall fatta beslutet, men Protokollet bidrar med sin uppfattning om tolkningen. Det får anses både lämpligt och korrekt att Protokollet tar på sig denna uppgift, vilket är helt i överensstämmelse med FL, samt UD:s arbetsordning, jfr SOU 1998:29 s. 105. Inom UD görs bedömningen att beslutande myndigheter kan brista i sin rättstillämpning, vilket föranleder att inte alltid fullgör sina folkrättsliga åtaganden. Skälet är att myndigheter i sin rättstillämpning förutsätter att den nationella lagstiftningen är anpassad efter de överenskommelser som finns. Någon ytterligare kontroll mot bestämmelserna i överenskommelserna förutsätts därför inte vara nödvändiga. Eftersom det inte anses föreligga några problem att tillämpa nationell rätt underlåter man också att underrätta UD i frågor som är av mindre vikt. I den redan rikligt citerade utredningen (SOU 1998:29) gjordes en redovisning av arbetsfördelningen inom regerings- kansliet. Någon ny närmare kontroll av interna arbetsfördelning har inte denna utredning företagit. I allt väsentligt torde dock de faktiska förhållandena vara desamma. Av redovis- ningen framgår bl.a. följande. lag om immunitet och privilegier blir föremål för åtgärder på många håll inom . Om ett antal stater vill utarbeta en konvention på telekommunikationsområdet kommer förhandlings- delegationen företrädesvis bestå av personer från Kommunikations- departementet [numera ]. Om man istället vill utarbeta en brottmålskonvention, kommer förhandlingsdelegationen från . Det är både självklart och nödvändigt att delegationerna är sammansatta av personer som är kompetenta inom de materiella sakområden som är huvudföremålet för förhandlingen. Om den konvention som förhandlas skall innehålla bestämmelser om immunitet och privilegier blir ytterligare tre departement berörda, Relationerna mellan myndigheter, UD och organisationerna nämligen , eftersom avtalet kan innehålla bestäm- melser om befrielse från skatt, , eftersom avtalet kan innehålla bestämmelser om bl.a. befrielse från brottspåföljd, och UD som är ansvarigt inom lag. Den roll som UD har är en följd av att regeringen har ett ansvar för att eventuella åtaganden i internationella överenskommelser efterlevs. I ett fall där en förhandlingsdelegation från ett fackdepartement i förhandlingar kommer in på frågor som egentligen hör till ett annat departements ansvarsområde, skall samråd ske med det berörda departementet och detta samråd bör ske på ett så tidigt stadium att det tillfrågade departementet i realiteten har en möjlighet att utöva inflytande. På denna punkt har jag uppfattningen att samarbetet brister . Samråd kommer visserligen till stånd, men på ett så sent stadium att de berörda departementen i realiteten inte har möjlighet att påverka bestämmelsernas utformning eller utsträckning. Den interna organisationen inom UD kan vålla huvudbry för personer utanför men sannolikt också för hand- läggare på andra departement. På åtminstone tre enheter inom UD tar man i olika avseenden befattning med lagen om immunitet och privilegier. Protokollet har huvudansvaret för tolkningen av bestämmelserna i lagen, särskilt när det gäller beskickningar och internationella organisationer som finns i . Departementets rättssekretariat har lagstiftningsansvaret lag och ändringar i denna. Detta ansvar innebär att sekretariatet, när annat departement eller annan enhet inom UD i en internationell överläggning har förhandlat bestämmelser om immunitet och privilegier och antagit en proposition om överenskommelsen, ombesörjer att lagändringen promulgeras. , mänskliga rättigheter och traktaträtt har inom ansvaret för traktatfrågor. Nya internationella avtal och ändringar i gällande avtal skall därför som huvudregel beredas gemensamt med enheten, oavsett om de innehåller bestämmelser om immunitet och privilegier eller inte. Det finns stor kompetens inom UD när det gäller tillkomsten, tolkningen och tillämpningen av de avtal som omfattas av lagen, men kompetensen är inte samlad. Det skulle underlätta för allmänheten men också för de övriga departementen om man på UD kunde införa en ordning som innebär att lag inte hanteras på fler än två ställen, a.a. s. 106 ff. Från organisationernas sida har tidigare efterlysts en gemensam samtalspartner för de internationella organisationerna, någon som samordnar deras frågor och problem. En s.k. Focal Point för organisationerna har emellertid inte tillstyrkts av utred- ning. Skälen härför var att UD inte kunde vara den enda samtals- Relationerna mellan myndigheter, UD och organisationerna parten för internationella organisationer i med beaktande av regeringsformens ovan nämnda bestämmelser. Utredaren påpekade att detta inte var att ta skydd bakom ett regelverk utan en konsekvens av den svenska regeringsformen. Det finns inte heller någon föreskrift i överenskommelserna att internationella organisa- tioner skall ha en särskild kontaktpunkt i de länder där de bedriver verksamhet (SOU 1998:29 s. 109). Utredningens förslag: Detaljerade författningskommentarer om innehållet i överenskommelser med internationella organisationer skall lämnas i propositionerna om godkännande av överenskommelserna. Rättstillämpande myn- digheter bör nyttja UD:s rådgivande funktion i samband med tillämpningen av de avtal som inkorporerats i svensk lag. En funktion som särskild samordnare för svensk värdlands- politik skall inrättas. I uppgifterna skall bl.a. ingå att bistå organisationerna i större och mer principiella frågor liksom att bistå myndigheterna vid deras tolkning av värdlandsavtalen. En annan uppgift som skisseras i följande kapitel skall vara att stödja utvecklingen av en aktiv svensk värdlandspolitik. Av organisationernas redogörelser framgår att man, trots framförd kritik, i stort är positiv till UD:s stödfunktioner. UD:s personal är hjälpsam och de försöker lösa de problem som uppstår i samband med den dagliga verksamheten. Emellertid antyder den strida ström av synpunkter och frågor som denna utredning har fått ta emot, och som organisationerna och deras anställda har behov av att få lösta, att denna hjälpfunktion inte är tillräcklig. Det påtalas t.ex. att myndigheter har återkommande problem med att hantera frågor som rör organisationerna och deras anställda och att det finns ett behov av hjälp eller information från UD:s håll till myndigheterna. I de enskilda fallen är det en komplicerad rättslig materia att behandla när en tillämpning av immunitetslagen aktualiseras. Ur myndigheternas perspektiv är det ofta fråga om sällan tillämpade undantag. Bestämmelserna återfinns i huvudsak i överens- kommelser, och inte i lag. I ett dualistiskt rättssystem är sådan reglering sällsynt och ökar risken för en felaktig rättstillämpning. Relationerna mellan myndigheter, UD och organisationerna till organisationerna måste man ha förståelse för att det kan uppkomma frågor kring gällande rätt. Organisationerna har liksom en myndighet att beakta både folkrätt och nationell rätt, men inom ett flertal rättsområden. Normalt har organisationerna begränsade anslag, vilket innebär att de inte alltid har ekonomiska möjligheter att stå för den specialistkompetens som kan krävas inom respektive rättsområde. är det utländska personer som har att tillämpa överenskommelserna i kombination med annan svensk rätt. till myndigheterna, organisationerna och deras anställda finns det således ett uttalat behov av stöd vid tolkningen av överenskommelserna. Organisationerna har belyst en orsak till att myndigheterna kan ha svårigheter att tillämpa överenskommelserna korrekt. Det kan vara att myndigheten företräds av nya personer som inte känner till de särskilda förhållanden som gäller för berörda personkategorier. En annan förklaring kan vara att tolkningen av bestämmelserna i överenskommelserna försvåras av att avtalen saknar förarbeten i traditionell mening. I viss utsträckning kompenseras detta av de propositioner som föregår den lagstiftning som införlivar avtalen. I dessa förarbeten är dock oftast huvudfrågan om skall godkänna den internationella överenskommelse i vilken bestäm- melserna om immunitet och privilegier är en del. Propositionerna innehåller därför inte särskilt mycket underlag för tolkningen av immunitets- och privilegiebestämmelserna som är inkorporerade i svensk lag. Även i de fall propositionen ger viss vägledning måste värdet av informationen granskas kritiskt. En tolkning av innehållet i överenskommelserna måste nämligen i första hand göras med ledning av folkrättens källor, vilket begränsar värdet av eventuella förarbetsuttalanden. En tillämpande myndighet har således att beakta de tolkningsmetoder som föreskrivs i artiklarna 31–33 om traktaträtt (SÖ 1975:1). En tillämpande myndighet får inte heller åberopa bestämmelser i nationell rätt för rättfärdiga en underlåtenhet att fullgöra en traktatsbestämmelse, artikel 27. Genom att överenskommelserna i relevanta avseenden inkorporeras i nationell rätt genom immunitetslagen torde det vara få, om ens några, myndigheter som beaktar att en felaktig rätts- tillämpning av överenskommelserna leder till att bryter mot sina folkrättsliga förpliktelser. En försvårande omständighet för myndigheterna är också att överenskommelserna är olika utformade. Relationerna mellan myndigheter, UD och organisationerna Utredningen bedömer det som sannolikt att de rättstillämpade myndigheterna felaktigt förutsätter att den nationella lagstiftningen är anpassad efter de överenskommelser som har ingått. En förklaring kan vara att rättstillämparna anpassat sitt tankesätt till EG-rätten, som är tongivande inom flera rättsområden. En stor del av EG-rätten införlivas i svensk rätt och det kan vanligtvis antas att den nationella lagstiftningen anpassats till denna del av folkrätten. dualistiska synsätt på folkrätten torde också medföra en viss ovana att hantera internationella överens- kommelser som en del av svensk rätt. Ärendena är relativt sett mycket få och därför sällan förekommande hos många myndig- heter. Detta ökar risken för en rättstillämpning utan hänsyn till immunitetslagen, samt de i bilagan förekommande överenskom- melserna. Organisationerna å sin sida saknar ofta förståelse för det svenska författningssystemets boskillnad mellan regering och myndigheter. Ur organisationernas perspektiv förväntas fullgöra sitt ansvar enligt de folkrättsliga åtaganden som följer av ingångna avtal. Detta ansvar bärs av regeringen och när det är fråga om immunitet och privilegier förväntar sig organisationerna att UD skall kunna hantera dessa frågor. Enligt nationell rätt är det dock uteslutet att regeringen eller UD intervenerar och tar över myndighetens ansvar att fatta beslut. Utredningens bedömning är att åtgärder måste vidtas för att minska risken för en felaktig rättstillämpning av överenskommel- serna i nationell rätt. En åtgärd är att lämna detaljerade författ- ningskommentarer i propositionerna om innehållet i överenskommelser med internationella organisationer. Som redan nämnts måste denna rättskälla behandlas med viss försiktighet vid tolkningen av folkrättsliga bestämmelser. Slutsatsen är ändå att en fylligare information i förarbetena skulle ge myndigheterna en bättre vägledning när de skall tillämpa överenskommelserna som en del av den nationella rätten. Det är också viktigt att myndigheterna i större omfattning söker stöd hos UD vid tillämpningen av de avtal som inkorporerats i svensk lag. För att öka kännedomen hos myndigheter och förbättra tillgängligheten hos UD föreslår utredningen i följande kapitel att en särskild funktion inrättas med uppgift att bl.a. ta upp resonemang med svenska myndigheter i mer Relationerna mellan myndigheter, UD och organisationerna principiella frågor som rör de mellanstatliga organisationernas och deras anställda. I ett flertal stater finns särskilda ambassadörer med uppgift att hålla kontakt med mellanstatliga organisationer inom resp. land. Uppgiften beskrivs ibland med termen focal point. Utredningen bedömer att en sådan funktion skulle vara värdefull även i . Det bör betonas att en radikal förenkling av organisa- tionernas alla myndighetskontakter inte är möjlig. Förslaget att inrätta en samordnare för svensk värdlandspolitik avses inte inskränka myndigheternas nuvarande befogenheter. Funktionen kan dock underlätta för såväl organisationerna som de berörda myndigheterna att fullgöra sina uppgifter, bl.a. genom vägledning om innebörden av värdlandsavtalen. Ytterligare överväganden över samordnarens uppgifter redovisas i avsnittet om svensk värdlands- politik, se kapitel 13. 12Värdlandspolitik i några andra länder finns det 65 internationella organisationer med säte i . Flertalet högkvarter är belägna i . Organisation- erna sysselsätter ca 55 000 personer. Enbart administration omfattar ca 18 000 personer. Anslagen för löner, bidrag och andra ersättningar uppgick till närmare 12,7 miljarder SEK.1 vidtar inga aktiva åtgärder för att få ytterligare organisa- tioner att etablera sina verksamheter i landet. Eftersom det finns en nära koppling mellan många organisationer är det vanligt att dessa själva strävar efter att vara lokaliserade på samma ort. Antalet organisationer är nu så stort att den fortsatta expansionen bedöms vara självgenererande. eftersträvar uniforma avtal med organisationerna. används ett standardavtal när man ingår nya överenskom- melser. Landet söker tillämpa funktionalitetsprincipen. I tidigare ingångna avtal förekommer det dock en mer generös omfattning av immuniteter och privilegier än vad som är motiverat ur ett principiellt perspektiv. Bedömningen som görs är att det skulle vara olyckligt om omfattande immuniteter och privilegier medges i syfte att kon- kurrera om etableringar av organisationer och EU-institutioner. Det finns en viss oro för att medlemsländer inom EU kan vara benägna att ge alltför generösa villkor i en konkurrenssituation. 1 Europeiska unionens officiella tidning , I/12 och II/78. Beloppet () avser personal i aktiv tjänst vid institutionen. Även andra personalkategorier än administrationen kan vara inkluderade i aktuell budgetpost. I lönesumman är dock ej inräknat kategorierna extern personal knuten till institutionen, inhyrda, tillfälligt anställda eller extern personal knuten till delegationer, eftersom dessa kategorier redovisas i separata budgetposter. (I det följande anges beloppen med valutakursen = ca ). Värdlandspolitik i några andra länder Comité Interministériel pour lAccueil des Organisations Internationales En ambassadör är utsedd för att leda en kommitté som handhar kontakterna med de etablerade organisationerna. Kommittén är självständig, men samverkar med utrikes-, inrikes-, och finans- ministerierna. Kommittén har ett nära samarbete med Protokollet på utrikesministeriet som handhar de vardagliga kontakterna med organisationerna och deras anställda. I kommitténs kansli ingår bl.a. specialister på försvars-, polis- och rättsfrågor. Överenskommelser – immunitet och privilegier eftersträvar uniforma avtal med de olika organisationerna. används ett standardavtal när man ingår nya överens- kommelser. Landet söker tillämpa funktionalitetsprincipen. I tidigare ingångna avtal förekommer det dock en mer generös omfattning av immuniteter och privilegier än vad som är motiverat ur ett principiellt perspektiv. Trots en mer restriktiv inställning till att medge immuniteter och privilegier har man valt att behålla en generell förmån som går utöver vad som framgår av t.ex. protokoll om privilegier och immuniteter inom Europeiska Unionen och konven- tion om privilegier och immuniteter inom . Innebörden av förmånen är att samtliga tjänstemän som börjar arbeta hos en organisation är befriade från mervärdesskatt vid inköp av möbler och husgeråd som är nödvändiga för boendet i landet. Denna förmån utgör ett tillägg till den sedvanliga regeln om skatte- och avgiftsfrihet vid införsel av möbler, husgeråd och ett motorfordon. För att omfattas av förmånen får man inte tidigare ha varit bosatt i landet. Anställda hos organisationerna kan beträffande graden av immunitet och privilegier kategoriseras in i tre grupper. Chefen för en organisation har motsvarande diplomatstatus. Den andra kate- gorin är tjänstemän. Utländska tjänstemän är undantagna nationell inkomstbeskattning medan de belgiska erlägger inkomstskatt. Den inkomstskatt som erläggs återbetalas emellertid av staten till organisationen. Den tredje kategorin är lokalanställda som omfattas av de nationella beskattningsreglerna. Värdlandspolitik i några andra länder Det belgiska socialförsäkringssystemet finansieras av arbets- givaren och arbetstagaren. Staten bidrar inte med ytterligare finansiering till systemet. Det bedöms som en angelägen fråga att belgiska medborgare stannar kvar i det nationella socialförsäkrings- systemet. Om organisationen där de är anställda inte har ett eget beskattningssystem tillhör belgiska medborgare det nationella systemet. Utländska tjänstemän är undantagna det nationella socialförsäkringssystemet. Hälso- och sjukvården är inte kopplad till socialförsäkrings- systemet. Staten tillhandahåller ett grundskydd som den enskilde själv får komplettera med egna försäkringslösningar. Detta gäller även vid en anställning hos en organisation, såvida inte organisa- tionen tillhandahåller försäkringslösningar för sin personal. Alla barn har kostnadsfri tillgång till den nationella och gymnasieskolan. Det finns dock ett rikt utbud av interna- skolor som de många anställda hos organisationerna anlitar för sina barns skolgång. Det anses inte föreligga några egentliga tillämpningsproblem med de överenskommelser som finns. Icke mellanstatliga organisa- tioner medges inte immuniteter och privilegier. Från belgisk sida uppges att man slutat med att erbjuda förmånliga villkor för att tillgodose nya organisationers behov av mark eller lokaler. finns det 35 internationella organisationer med säte i . 30 av dessa ligger i . 25 av dessa är mellanstatliga, medan övriga fem har mellanstatlig karaktär. har satsat särskilt på en etablering av internationella organisationer i . Det kan i sammanhanget nämnas att det finns ca 170 icke mellanstatliga internationella organisationer, med 2 200 anställda, med säten i . Dessa inbegrips dock inte i den fortsatta redovisningen nedan. Inom ramen för denna satsning har man också valt att lämna löpande bidrag till de utvecklings- Värdlandspolitik i några andra länder länder som önskar öppna konsulat eller dylik representation i . görs bedömningen att staden av utrymmesskäl har begränsad kapacitet att stå som värd för ytterligare organisa- tioner. En expansion där kommer därför att fokusera främst på de politikområden som det redan finns en koncentration av. Områdena är fred och nedrustning, hälsa, ekonomi, vetenskap, bistånd och mänskliga rättigheter. En ambition finns också att förstärka förekomsten av forskning, utveckling och undervisning relaterad till politikområdena. Möjlighet finns också till etablering av organisationer på andra orter. Många av organisationernas anställda är bosatta eller handlar i . är inte främmande för att utöka samarbetet med och diskutera möjligheterna till etableringar av organisationer på andra sidan gränsen. Folkrättsligt finns utrymme att göra ad hoc lösningar för varje enskild organisation. har dock valt att styra hanteringen av överenskommelser genom en nationell lagstiftning. Lagstiftningen har till syfte att erkänna organisationernas status som självständigt rättssubjekt. Den anger således vilka kriterier som ställs på en organisation för att den skall kunna ingå en överenskommelse. Vidare anges ramarna för vilken reglering en överenskommelse skall innehålla. I ett avlämnat lagförslag föreslås att skall kunna träffa avtal som medger immuniteter och privilegier med andra internationella institutioner än mellanstatliga organisationer. Primärt handlar det om sammanslutningar som har karaktären av att vara mellanstatliga, men som saknar kännetecknet att det är två eller fler stater som direkt har nått en överenskommelse om samarbete. Ett motiv till förslaget är att renodlade mellanstatliga samarbeten börjar bli alltmer sällsynta. Avsikten är att kunna attrahera och träffa avtal rörande former av internationellt samarbete där inslaget av privata eller institutionella intressenter är påtagligt. Går förslaget igenom får det anses skapa helt nya förutsättningar för internationell verksamhet på de fördelaktiga villkor som endast mellanstatliga samarbeten verkar under. Värdlandspolitik i några andra länder Politiska och ekonomiska effekter ser sitt stöd till de mellanstatliga organisationerna som ett viktigt komplement till den egna utrikespolitiken, vilket ökar landets gehör på den internationella arenan. Genom organisation- erna skapas en nära och effektiv kontakt med omvärlden som troligen inte hade kunnat uppnås på annat sätt. Närvaron av de mellanstatliga organisationerna anses således vara av politisk vikt. Dessutom bedöms den vara intäktsbringande. Enbart organisationerna och de anställda i beräknas spendera . Det finns dock inga kalkyler på hur stora intäkterna är totalt sett i . har inte heller gjort någon uppskattning av hur stora kostnader i form av t.ex. utlägg, räntefria lån eller inkomstbortfall till följd av befrielse från skatter som man har för organisationerna. Att göra en sådan beräkning ses heller inte som angeläget på federal nivå.