sou · GUB3108 · 2007-01-01 00:00:00 — Detta kommer bland annat till uttryck i aktivt arbete i att ifrågasätta notifierade projekt under Helsingforsöverenskommel- sen. har också ett begränsat matchningsprogram för att ame- rikanska företag skall kunna möta erbjudanden från andra länders specifika erbjudanden kopplade till blandade krediter. , genom har å andra sidan ett omfattande garanti- program, med likheter med de svenska fristående garantierna. Detta inleddes som den svenska försöksverksamheten, 1999, och har således pågått , men har haft en helt annan utveckling i meningen att ett hundrafemtiotal garantier ställts ut. Den årliga garantigivningen ligger i storleken 100–vilket med det system av riskdelning som tillämpas motsvarar kreditvolymer kring per år.TPF12FPT Garantierna hanteras av en särskild enhet inom , kallad Development (), som är det legala och administrativa centret. Dess enda uppgift är garantiverksamhet och 12TP PT : Credit guarantees. Year in review 2004, 2005, . enheten har en liten professionell stab för verksamheten. Garan- tierna är dock integrerade inom i mening att de är starkt beroende av USAIDs fältverksamhet med sina kontor i olika sam- arbetsländer. DCAs garantier gäller lokal finansiering genom nationella banker eller finansieringsinstitutioner. Därvid är de ofta kopplade till tekniskt bistånd till dessa organ i syfte att stärka organisationerna eller att utveckla de lokala finansmarknadsinstru- menten. De är partiella, dvs. de garanterar av risken. De är i princip tillämpade för all typ av privat investerings- verksamhet, men skall bidra till USAIDs utvecklingsmålsättningar. Der kan ställas ut i lokal valuta eller i US-dollar, och ha löptid upp till . Garantipremierna skall vara riskavspeglande men utveck- lingseffekten tas med i analysen vilket tillåter subvention. 5.6Nordiska Utvecklingsfonden (NDF) NDF tillskapades 1989 av de fem nordiska länderna med syftet att lämna krediter till utvecklingsprojekt i fattiga länder i samfinansi- ering med internationella organisationer. Krediterna skulle beviljas på IDA-villkor, dvs. med en återbetalningstid och med en administrationsavgift på . Krediterna förutsattes vara formellt obundna men knöts till ett nordiskt intresse, innebärande att det skulle finnas ett tydligt kommersiellt eller annat intresse hos minst ett nordiskt land för att krediterna skulle lämnas. Normalt har det nordiska intresset tillgodosetts genom att en nordisk upp- handling anordnats avseende den projektkomponent som NDF finansierat, dvs. en anbudskonkurrens ordnades av låntagaren där endast nordiska företag inbjöds att delta. NDF ägs till ca en tredjedel av . Fondens utveckling har expanderat kraftigt efter en försiktig start och har omfattat ca MEUR 50 . Totalt uppgår NDFs portfölj av utbetalade lån och låneutfästelser till MEUR som hanteras av en liten personal på 16 personer. 400 nordiska leverantörer finns registrerade hos NDF. Särkilt intressant har NDF varit för konsultföretagen till följd av att fonden lyckats att i sina strävanden att bryta ut för nordisk finansiering kunskaps- och teknikintensiva projektkomponenter ur större investeringsprojekt. NDF har utvärderats av oberoende expertis i ungefärligen fem- årsintervaller i samband med beslut om kapitaltillskott från ägar- länderna. Den senaste utvärderingen utvisade att fonden uppfyllt sitt uppdrag väl och finansierat projekt med överlag god utvecklingseffekt. Utvärderingen pekade dock på att knytningen till nordiskt intresse kunde komma att innebära problem och rekommenderade att den skulle upphöra. Härigenom skulle NDF kunna engagera sig i projekt där fonden inte hade ett pas- sande finansieringsinstrument, t ex sektorprogramstöd och budget- stöd. I samband med att de nordiska länderna diskuterade ett för- nyat kapitaltillskott till NDF på basis av utvärderingsrapporten meddelade man från dansk sida att inte avsåg medverka. som accepterade konsulternas förslag sökte få till stånd en lösning utan bidrag vilket dock visade sig omöjligt vilket medförde att det gemensamma nordiska beslutet blev en nedlägg- ning av NDF. Denna kommer att ske successivt i takt med att ännu inte utbetalda medel utbetalas till anlitade leverantörsföretag. Förutom en omfattande projektportfölj lämnar NDF efter sig en bred yta av professionella kontakter på projektnivå med de inter- nationella finansieringsorganen – Världsbanksgruppen, Asiat- banken, den och den Afrikanska – som i hög grad uppskattas av dessa och som kompletterar de nordiska biståndsorganens nätverk. Det blir en utmaning för de nordiska biståndsorganen, inklusive Sida, att inom ramen för en reviderad kreditordning fortsätta och vidareutveckla dessa kontakter. Som framgår ovan är bilden av de blandade, bundna exportkredi- terna inte entydig. Några länder använder detta instrument i mycket stor omfattning, där och intar en excep- tionell ställning. Även har i förhållande till storleken av den danska ekonomin en betydande tillämpning av bundna, blan- dade krediter. Också i förhållande till sina länders ekonomier kan , och räknas dit, dock i avsevärt lägre grad än och . Mycket viktiga industriländer och biståndsgivare har dock entydigt tagit avstånd från denna form av blandning mellan exportfrämjande och bistånd, framför allt som varit starkt pådrivande i att eliminera dessa subven- tioner . Också , och Stor- tillhör detta läger. Ett antal länder har så pass begränsad tillämpning av de bundna, blandade krediterna att dessa inte har någon praktisk betydelse för vare sig givarländerna som exportfrämjande eller för mottagarländerna som en form av kapi- talöverföring för investeringar, särskilt med beaktande av omfatt- ningen av givarländernas export och bistånd. Till dessa länder kan räknas men också och . Bland nya indu- striländer inom har tillämpningen av bundna blandade kre- diter varierat. Några av dessa, som och , har börjat tillämpa denna form av subventionerad exportkredit medan andra, som och , inte gör så. Som nämnts tidigare tillämpar och denna form av exportstöd. speglar den splittring som råder internationellt. har gått en egen väg genom ett helt avbundet system (även om en garanti genom det norska GIEK kräver norskt innehåll). och i viss mån i har behållit de bundna systemen men volymerna har kraftigt sjunkit så att instrumenten är mycket marginella i båda länderna – i dock mer än i givet ländernas ekonomier och bistånds- volym. tillämpar konsekvent bundna blandade krediter och kan i förhållande till landets ekonomi räknas till de få länder som har en mycket omfattande tillämpning. Dock har inget formellt krav på danskt innehåll i leveranserna (annat än att företaget skall ha ett registrerat bolag i ). Det senare innebär i praktiken att många av de företag som utnyttjar de danska bundna krediterna är multinationella företag som snarare är svenska (som ABB) eller franska (som Alcaltel) än genuint danska. Det är också oklart vad de bundna danska krediterna har för betydelse för att skapa inhemskt sysselsättning eftersom det står de företag som utnyttjar dem fritt att förlägga produktionen var de önskar. Retoriken att inte bör avbinda fortare än andra OECD- länder är därmed inte övertygande. Dels är bilden internationellt blandad och en stor del av de tongivande projektexporterande tillämpar inte systemet längre, dels har från svensk synvinkel detta instrument i praktiken ändå självdött. Bind- ningen saknar därmed all praktisk betydelse för svenskt näringsliv (annat än kanske för något enstaka företag på marginalen) och därmed som ett svenskt näringspolitiskt instrument. Den kraftfulla argumentering som ibland hörs för att bevara detta instrument synes mer sammanhänga med en nostalgi för en flydd tid än spegla dagens verklighet. USAIDs fristående garantiverksamhet är en intressant modell för ett framtida svensk kredit- och garantisystem. har utvecklat ett betydande program med ett hundrafemtiotal garantier som Sidas garantier verkat. Två väsentliga skäl synes ha bidragit till USAIDs framgång: Verksamheten bedrivs specialiserat inom med egen organisation, beslutsprocess och stab. Regelverket är mindre stelt än Sidas, där DCA fattar beslut om premienivå och därvid kan anpassa denna till marknaden. Det bör noteras att USAIDs garantier också i hög grad gäller andra verksamheter än Sidas, såsom mikrokrediter, småföretagsverksam- het, jordbruk och bostäder, medan infrastruktur svarar för en mindre del. 6Bistånd, krediter, tillväxt och fattigdom Kredit och garantiinstrumentens roll för att skapa förutsättningar för ekonomisk tillväxt i samarbetsländerna och därmed bidra till målet om minskad fattigdom skall stå i centrum för analysen enligt utred- ningens direktiv. I kapitel 4 gjordes ett försök att göra den analysen utifrån ett mikroperspektiv ex-post, dvs. utifrån vilka effekter de krediter som ställts ut synes ha haft i detta avse- ende. Detta kapitel söker komplettera den analysen med ett mak- roperspektiv. Vad vet vi om biståndets, och specifikt kredit- biståndets effekter på tillväxt och fattigdomsminskning? 6.2Fattigdom och utveckling i ett 50-årigt perspektiv När svenska biståndsberedning angav motivet för att Sve- rige skulle göra en kraftfull satsning på bistånd, betonade man den stora klyftan mellan de rika, utvecklade industriländerna och de fattiga underutvecklade länderna. Inte endast präglades utveck- lingsländerna av massfattigdom i form av kronisk undernäring, analfabetism, hög barnadödlighet etc., utan klyftan mellan den rika och den fattiga världen vidgades dessutom. Detta berodde på att den ekonomiska tillväxten per person i den industrialiserade värl- den var avsevärt högre än i utvecklingsländerna. Det var i grunden ett pessimistiskt scenario som utmålades.TPF1FPT 1TP PT Blande fattigaste köbderba fanns , , , , , , (), , , och , alla med en BNP per capitaunder i dåtidens penningvärde. hade en BNP per capita av , och , var rikast i världen mätt i BNP per capita med ca 200. 1961 var stora delar av den afrikanska kontinenten ännu i en process av avkolonialisering, och medtogs därför inte i statistiken. Källa: Proposition 1962:100, bilaga. Bistånd, krediter, tillväxt och fattigdom vet vi att fler av de länder som tillhörde de fattiga genomgått en snabb ekonomisk utveckling och industriali- sering, och räknas numera till den rika världen. Det gäller framför allt de så kallade mirakelekonomierna i , såsom Syd- korea, och . Levnadsstandarden har ökat drama- tiskt i den första generationens framgångsrika utvecklingsländer. Analfabetismen är i princip utrotad, spädbarnsdödligheten nere på europeisk nivå, svälten eliminerad och den materiella välfärden högre än i vissa gamla industriländer. Dessutom är tillväxten snab- bare än i de gamla industriländerna, och kvarvarande gap minskas. är kanske det mest dramatiska exemplet ett av världens fattigaste länder efter . är BNI per capita , högre än för EU länder som , och Portugal.TPF2FPT Den första generationen av ekonomiskt framgångsrika länder följs av en andra generation i med och i ledningen, och efter dem en tredje generation dit , och kan räknas. har efter perioder av extrema för- hållanden med kanske upp mot hundra miljoner döda av svält och umbäranden under Maos ledarskap, slagit in på en väg med snabb ekonomisk utveckling efter Dengs makttillträde. är det värl- dens mest framgångsrika ekonomi i form av långsiktig tillväxt. På samma sätt befinner sig efter , på en liknande väg av mycket snabb tillväxt. Den tredje generationens tillväxtländer har fortfarande låg inkomst mätt i BNI per capita, men de befinner sig i sådan snabb ekonomisk utveckling att fattigdomen mycket hastigt reduceras avseende materiell standard, utbildning och hälsa. (Däremot är dimensioner som demokrati och respekt för mänskliga rättigheter en helt annan sak.) är kanske ett fjärde generationens framgångsland. härbärgerar flest fattiga människor i världen, i storleks- ordningen 350–400 miljoner, men detta beror dels på poli- tiska-kulturella strukturer där kastväsendet spelar en stor roll med sin förmåga att rättfärdiga enorma klasskillnader, dels på att den snabba ekonomiska utvecklingen är i ett tidigt stadium. Den minskning som globalt sker av världens fattigdom mätt i milleniemålens termer beror i mycket hög grad på i första hand och i andra hand utveckling, dels genom att dessa länder tillsammans svarade för omkring två-tredje- 2TP : World Development Indicators 2005. Bistånd, krediter, tillväxt och fattigdom delar av alla världens extremt fattiga, dels därför att den ekono- miska utvecklingen så fort lyfter folk ur extrem fattigdom i dessa länder. Båda länderna ger mer bistånd än de tar emot. Båda har mycket stora överskott i sin betalningsbalans, och det bistånd som och fortfarande tar emot synes i allt större utsträck- ning motiveras av västvärldens egenintressen i form av politiskt och ekonomiskt inflytande, än av att eller behöver bistånd från en finansiell eller teknisk synvinkel. Biståndet till och är i båda fallen av ländernas BNI. Framgångarna sker inte uteslutande i . I har Mauri- tius och varit uthålliga framgångshistorier med tillämp- ning av olika ekonomiska strategier och båda nått status av övre- medelinkomstländer med terminologi. I har några oljeproducerande, men befolkningsfattiga länder, nått en ekonomisk nivå motsvarande eller överträffande många av industriländernas. I , där självständigheten från kolo- nialmakterna först vanns , är fattigdomen inte i första hand en fråga om fattiga länder, utan om mycket stora klasskillna- der och ojämn fördelning. Den latinamerikanska kontinenten med i huvudsak medelinkomstländer, har skapat en i relativa termer liten andel extremt fattiga, men en till synes permanent sådan klassTPF3FPT. Vid sidan av dessa framgångar under det senaste halvseklet att minska fattigdomen i världen har andra länder gått i omvänd rikt- ning, eller befinner sig fortfarande på den nivå de var . Fattigdomen i stora delar av söder om anses lika stor eller större än för ett halvt sekel sedan åtminstone mätt i materiell standard. Den lovande utveckling som många vän- tade sig efter avkolonialiseringen har i många länder i stället blivit ekonomisk tillbakagång eller stagnation. , söder om har blivit biståndssamfundets och hela världens bekymmer, en kontinent som blivit allt mer marginaliserad i världsekonomin och skådeplats för den ena humanitära katastrofen efter den andra i form av inbördeskrig, folkmord, svält, sjukdomar och gigantisk 3TP PT Antalet människor som beräknas leva på mindre än i har varit i princip oförändrat kring av befolkningen . (: World Development Indicators 2005). Bistånd, krediter, tillväxt och fattigdom misshushållning av korrupta ledare. Fler av de länder som tycktes ha goda förutsättningar vid frigörelsen, såsom , har dra- gits ned i samma onda spiral som så många av sina grannstater. Biståndet, och särskilt gåvobiståndet, har alltmer sökt sig till denna kontinent av dels humanitära skäl, dels därför att det är i söder om som utvecklingsproblematiken ställs på sin spets och biståndets verkliga utmaning finnsTPF4FPT. Det är som symboliserar fattigdomen i världen, som får världsartister som och att engagera sig i bistånd, och också fram- gångsrika entreprenörer som och att skänka stora delar av sina förmögenheter till utveckling. Några slutsatser från detta halvsekel av utveckling är att dramatiska förändringar i välstånd och fattigdom har skett över ett par genera- tioner, att en mycket snabb tillväxt och fattigdomsminskning är möjlig även i gigantiska ekonomier som , men också att utvecklingen kan gå i stå eller gå i motsatt riktning. Skillnaden mellan vinnare och förlorare i den globala ekonomin blir allt mer dramatisk. Mätt i BNI-termer per capita är det nominella gapet mellan de rikaste nationerna och de fattigaste inte 20–30 gånger som , utan snarare 200–300 gånger. Den övergripande trenden är dock klar; fattigdomen är på tillbakagång i världen hur den än mäts: i BNI per capita, i läskunnighet, i tillgång på tillräcklig näring, i dödstalen för barn eller i genomsnittlig livslängd. Det beräknas att 400 miljoner färre människor levde i absolut fattigdom jämfört med , och att andelen av befolkningen i utvecklingsländerna i absolut fattigdom sjunkit från till som framgår av figur 6.1 nedanTPF5FPT. Blott bryter mönstret. 4TP PT Det har också tillkommit ett antal biståndsländer där få förväntade sig detta. Hela den andra världen, inklusive , har bytt skepnad från att vara en betydande biståndsgivare till att bli biståndsmottagare . I några fall för , som för de nya EU-medlemmarna, i fallet för , och för många av de nya länderna som uppstod ur i sannolikt . Biståndet har således fått en ny arena, mindre motiverat av behovet att eliminera massiv absolut fattigdom än av en önskan att hjälpa till en transformation till marknadsekonomi och demokrati. 5TP (2005): World Development Indicators 2005, . Definitionen av absolut fattigdom är den som tillämpas i milleniemålen, dvs. människor som lever på mindre än en US-dollar per dag mätt i PPP (Purchasing Parity) Bistånd, krediter, tillväxt och fattigdom är antalet extremt fattiga dubbelt så många som för en genera- tion sedan, dvs . Det är också i stora delar av som spädbarnsdödligheten ökar och människors livslängd blir kortare, inte minst genom hiv- och aids pandemin. Figur 6.1 Andelen extremt fattiga i utvecklings- och transitionsländerna 1981– 2001 (Andelen som lever på mindre än (PPP) per dag) (Källa: : World Development Indicators 2005) 6.3Bistånd och ekonomisk tillväxt 6.3.1Finns det samband? Biståndets bidrag och roll för den positiva utveckling som många fattiga länder har genomgått under det senaste halvseklet är en hett debatterad fråga internationellt. och var mycket stora biståndsmottagare från , både per capita och totalt. De som vill se biståndet som en katalysator för ekono- miskt utveckling kan därmed peka på några sannolika framgångs- sagorTPF6FPT. Andra menar dock att det var först när detta bistånd upp- hörde i dessa länder som utvecklingen tog fartTPF7FPT. var också en stor mottagare landet började sin snabba 6TP PT Se t.ex. (1998) Assessing aid 7TP PT Se t.ex. , M. & Harford, T. (2005): The market for aid, IFC. Bistånd, krediter, tillväxt och fattigdom utveckling, och i spelade tekniskt bistånd en viktig roll för att utveckla landets ekonomiska strategi från en fattig ekonomi helt beroende av sockerexport (använd av befolk- ningsekonomen som exempel på hur massvält skulle för- göra en nation) till dagens industrialiserade och serviceorienterade ekonomi med en per capitainkomst som är högst i . I andra fall har massiva resursöverföringar i form av bistånd till synes inte givit några resultat eller mycket magra resultat. Många av de fattigaste länderna som gått kräftgång eller haft en stagne- rande utveckling sedan frigörelsen har varit stora biståndsmotta- gare i snart . Länder som och är exempel på mottagare av det svenska biståndet. Dessa länder har blivit allt mer beroende av bistånd för att överhuvud fungera. Det kan hävdas att kausalsambandet är det omvända; bistånd flockas till fattigdomen och den misslyckade utvecklingen. Det är där proble- men finns som bistånd kan motiveras, där den kan göra nytta. Det finns således ett systematiskt negativt urval i meningen att i framgångsrika länder utfasas från biståndet, medan den endemiska fattigdomen attraherar biståndet, oavsett vad som är dess orsaker. 6.3.2Assessing aid och därefter Biståndet till de fattiga länderna var inledningsvis mycket av en kopia av Marshallplanen till efter . Denna hjälp, som otvetydigt var mycket framgångsrik, fick president 1949 att ta initiativet till en liknande plan för utvecklings- länderna. Biståndet fick sin teoretiska grund i den så kallade två-gap teorin som hävdade att utvecklingsländerna hade svårigheter att göra produktiva investeringar för tillväxt på grund av begränsat sparande och export. Biståndet skulle fylla på det otillräckliga inhemska sparandet och tillväxt följaTPF8FPT. Ett stort antal studier har sökt analysera biståndets roll för ekonomisk utveckling och fattigdomsminskning. Många av dessa studier har visat vaga eller inga samband mellan bistånd och tillväxt, och har i flera fall pekat på att bistånd kan ha en effekt att substituera sparande. klassiska Världsbanksrapporten aid drog Dollar och Burnside dock slutsatsen att (finansiellt) bistånd funge- rar i goda policymiljöer, medan det fungerar dåligt eller inte alls i TP PT Chenery, H. och , , A.; (1966), Foreign Assistance and Economic Development, vol. 56 sid. 679–733. Bistånd, krediter, tillväxt och fattigdom Denna studie fick betydande konsekvenser för biståndet på det viset att biståndsgivare tenderade att söka sig till vad som bedömdes som goda policymiljöer i fattiga länder för att därmed öka biståndets effektivitetTPF10FPT. hävdade studien att policyreformer inte kan köpas när det inte finns en genuin inhemskt vilja och pågående reformsträvanden, en möjlig förklar- ing till varför så många strukturanpassningsprogram inte har leve- rerat de resultat som förväntades. Andra Världsbanksstudier som genomförts efter Assessing aid kritiserar dock det sätt på vilket slutsatserna hade dragitsTPF11FPT. Några av dessa ger en betydligt mer pessimistisk syn på biståndets roll. Dessa studier indikerar att bistånd inte tycks bidra till, utan snarare minska ekonomisk tillväxt, bland annat. genom att öka regeringars konsumtion och reducera investeringar som andel av BNP.TPF12FPT I ett försök att sammanfatta resultaten av forskning kring sambandet mellan bistånd och ekonomisk tillväxt fann Mc Gillivray et al. studier som pekade i alla riktningar: de som funnit att bistånd har negativ effekt eller ingen effekt på tillväxt, de som indikerade att det finns ett positivt samband, och de, likt Dollar och Burnside, som dragit slutsatsen att det finns ett positivt samband, men bara under vissa förutsättningarTPF13FPT. Själva drog författarna slutsatsen från sin genomgång att bistånd trots allt synes fungera – att tillväxten i utvecklingsländerna skulle vara lägre utan bistånd. Problemet kvar- stod dock att bestämma när det fungerar. Det finns andra ljusglimtar i forskningen kring bistånd och till- växt, särskilt för ett bistånd som fokuserar på infrastruktur och pri- vatsektorutveckling som de svenska kredit- och garantiinstru- menten. I en studie som gjorde åtskillnad mellan olika typer av bistånd, fann man att vad som kallades bistånd med syfte att ge short-term impact, definierat som bistånd till infrastruktur, finansmarknad, privatsektor och jordbruk, med mera, visade ett klart positivt samband med ekonomisk tillväxt, även i länder med 9TP (1998): Assessing aid. What works, what doesnt and why, , . 10TP PT McGillivray, M. (2003): Aid effectiveness and selectivity: integrating multiple objectives in aid allocations, 4. Också allokeringar använder numera kvaliteten i låginkomstländernas policy och institutioner som grund . 11TP PT Easterly, W.; , R.; and Roodman, D. (2003) , New Doubts: A Comment on Burnside and Dollars Aid, Policies, and Growth. NBER Working Paper 9846. 12TP PT Djankov et al (2005): The curse of aid, , . 13TP PT McGillivray, M. et al (2005): It works, it doesnt; It can, but that depends 50 year of controversy over the macroeconomic impact of development aid, UNU , . Bistånd, krediter, tillväxt och fattigdom mindre god policymiljöTPF14FPT. Som nämnts tidigare, har den ekono- miska forskningen visat generellt god korrelation mellan infra- strukturinvesteringar och ekonomisk tillväxt. Att investeringar i tillförlitliga energisystem, vägnät, hamnar och telekommunikation etc. spelar en central för ekonomisk tillväxt är inte blott en intuitiv uppfattning de flesta av oss bär på, utan även väl belagt i ett stort antal studierTPF15FPT. Det finns en betydande självrannsakan inom biståndssamfundet avseende biståndets effektivitet och dess förmåga att skapa utveck- ling och fattigdomsminskning.