sou · GUB396 · 2007-01-01 00:00:00 — Enskilda journalisters ansvar torde i andra länder lösas inom ramen för deras anställningsvillkor, med försäkringar eller liknande. När det gäller censur och hindrande åtgärder intar en mellan- ställning i jämförelse med de studerade länderna. Möjligheterna att stoppa en publicering i förväg är utomordentligt små i , lik- som i , medan det i många andra länder finns processuella möj- ligheter att för stoppa offentliggörande med hänsyn till att de skador som skulle uppstå inte kan repareras genom utkrävande av (ekonomiskt) ansvar i efterhand. I fråga om hetsbrottslagstiftningen kan konstateras att inte utmärker sig särskilt utan att vår reglering i detta avseende befinner sig i mittfåran. har inte alls samma begränsningar av yttran- defriheten. I och har man inte heller gått lika långt i tolkningen av vad som utgör nedsättande och kränkande yttranden. När det gäller förtal tycks svensk rätt bland de undersökta länder- na ha mest gemensamt med amerikansk rätt, i vart fall när det gäller förtal av offentliga personer. En väsentlig skillnad mellan svensk rätt och regleringarna i de undersökta länderna på detta område är att den enskildes möjligheter att bemöta uppgifter om honom här vilar på etiska riktlinjer medan man i de flesta av de undersökta länderna tycks ha valt att lagstifta om detta. I de flesta av de under- sökta länderna finns också ett skydd för privatlivet som går längre än det gör i svensk rätt. Detta är ett område där man med fog nog kan påstå att den svenska lagstiftningen tagit en annan väg än i andra jämförbara länder. Attityden till politisk reklam i medier med särskild genomslags- kraft är njugg i majoriteten av de undersökta länderna och den officiella linjen är att detta inte innebär ett problem för skyddet av yttrandefriheten. När det gäller meddelarfrihet är den viktigaste iakttagelsen att det är vanligt i de undersökta länderna med krav på lojalitet från offent- ligt anställda och då särskilt om de har en ledande ställning. om källskyddet är det mest slående att man med det synsätt som anläggs i de flesta andra länder – att källskyddet är ett undantag från vittnesplikten – riskerar att källskyddet tolkas snävt i praktiken. Den svenska lösningen med ett konstitutionellt reglerat vittnesför- bud med vissa undantag utgör det motsatta synsättet och har gjort källskyddet mycket starkt. 5Beredningens utgångspunkter för den fortsatta diskussionen I avsnitt 2.3 har framgått att det för att TF och YGL skall vara tillämpliga krävs att både vissa formella, materiella och territoriella krav är uppfyllda. De formella kraven avser spridningen och kom- munikationstekniken. Det är den sistnämnda delen av de formella kraven som kan sägas göra grundlagsskyddet teknikberoende. Syftet med detta avsnitt är att studera hur pass teknikberoende det nu gällande grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten är och i vad mån det i så fall är detta, och inte andra karaktäristika hos reg- leringen, som medför problem. En fråga som berörs är också om ett teknikberoende kan innebära fördelar. De nu nämnda aspekterna saknas ofta vid diskussion av frågan om teknikberoende. Frågan om ett teknikoberoende skydd för yttrandefriheten har diskuterats , både under det utrednings- och lagstift- ningsarbete som föregick YGL och efter grundlagens ikraftträdande. I avsnitt 5.1.2 behandlas först frågan vad som menas med teknik- beroende. I avsnitt 5.1.3 lämnas en redogörelse för den hittills- varande diskussionen i lagstiftningsarbetet kring frågan om teknik- beroende och i de följande avsnitten, 5.1.4 och 5.1.5, behandlas frågorna i vad mån nu gällande reglering är teknikberoende respek- tive i vad mån de nu gällande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna bygger på mediebundenhet (teknikberoende). Beredningens utgångspunkter för den fortsatta diskussionen 5.1.2Vad menas med teknikberoende? Vid diskussion av frågan om teknikberoende är det lämpligt att först belysa några grundläggande begrepp. Begreppet kommunikation kan förenklat beskrivas som över- föring av yttranden mellan människor. Då kommunikation sker med tal eller tecken mellan personer som är närvarande så att de kan uppfatta meddelandet direkt med sina sinnen, dvs. inom hör- eller synavstånd, brukar man tala om direkt kommunikation. Om överföringen i stället sker med olika slag av hjälpmedel och på längre avstånd eller med tidsfördröjning kan man tala om indirekt kommunikation. Indirekt kommunikation sker alltså genom att ett hjälpmedel bär eller förmedlar yttrandet. Ett sådant hjälpmedel kan kallas medium och indirekt kommunikation kallas även medierad kommunikation. Begreppet medium används också i betydelsen massmedium och betecknar då vissa mera preciserade sätt att över- föra yttranden till allmänheten som t.ex. radio, TV och tidningar. Det finns två huvudtyper av medier, dels fysiska databärare som innehåller yttrandet och transporteras från avsändaren till mottaga- ren, t.ex. en bok, dels elektromagnetiska vågor som förmedlar ytt- randet, t.ex. television. Andra exempel på fysiska databärare är tidningar, celluloidfilmrullar och videoband samt cd-, cd-rom- och dvd-skivor. Begreppet elektromagnetiska vågor rymmer många till synes väsensskilda fenomen, t.ex. radiovågor, som används bl.a. för ljudradio- och TV-sändningar, mikrovågor, som används i mikro- vågsugnar, synligt ljus och röntgenstrålning. Det är enbart frekven- sen och våglängden som skiljer fenomenen åt. Telefoni (både fast och mobil), datorkommunikation och webbsändningar är ytterligare exempel på kommunikation som sker med hjälp av elektromagne- tiska vågor. Både text, ljud och bild kan alltså överföras med hjälp av elektromagnetiska vågor. Vågorna kan sändas genom luften (etersändning) eller genom särskilt anordnad ledare, t.ex. fiber- kabel (trådsändning). För att TF eller YGL skall vara tillämplig på ett yttrande krävs att det förmedlas på något av de sätt som anges i grundlagarna. Det är fråga om tre huvudtyper av förmedlingssätt, som också kan kallas medier, nämligen maskinellt framställda skrifter, tekniska upptagningar och elektromagnetiska vågor. På dessa medier ställs också vissa närmare preciserade tekniska krav som behandlas i det följande. Beredningens utgångspunkter för den fortsatta diskussionen Eftersom TF och YGL för sin tillämplighet på ett yttrande kräver att detta förmedlas på något av de sätt som anges i grund- lagarna kan de sägas vara medieberoende (mediebundna) eller teknikberoende (teknikbundna). Termerna kan ses som synonymer men teknikberoende bör enligt beredningens mening användas för en högre grad av precisering av de tekniska kraven. Något förenklat kan sägas att TF skyddar mediet maskinellt framställda skrifter och YGL medierna tekniska upptagningar och elektromagnetiska vågor. Regleringen ställer vissa närmare tekniska krav på dessa medier. I det följande används därför företrädesvis termen teknikberoende i stället för medieberoende när det är de tekniska kraven som är i fokus. Ett huvudsyfte med TF och YGL är att säkerställa friheten att yttra sig i massmedier som ett medel för den fria åsiktsbildningen. När det gäller TF framgår detta dels av att TF är tillämplig på skrift som framställs i tryckpress, vilket ju är en teknik som i praktiken enbart används för kommunikation med många, dels av att TF för att vara tillämplig på stencilerad eller därmed jämställd skrift kräver bl.a. att skriften mångfaldigas. När det gäller YGL kommer syftet att säkerställa friheten att yttra sig i massmedier till uttryck bl.a. genom att det krävs att radioprogram är riktade till allmänheten och att tekniska upptagningar utlämnas för att spridas till allmän- heten för att de skall falla under grundlagens tillämpningsområde. TF och YGL omfattar alltså enbart yttranden som är riktade till allmänheten. Yttranden som är riktade till endast en eller några få personer, privata yttranden, faller utanför grundlagsskyddet. Sammanfattningsvis kan sägas att TF och YGL omfattar mass- kommunikation som sker med hjälp av något av de medier som anges i grundlagarna. Det är alltså viss medierad masskommunika- tion som omfattas. Detta innebär att yttranden som inte är riktade till allmänheten faller utanför grundlagarnas tillämpningsområde och att även yttranden som visserligen är riktade till allmänheten men inte förmedlas genom ett sådant medium som anges i TF eller YGL faller utanför, se närmare i avsnitt 5.1.4.2 under rubriken faller utanför TF och YGL?. Med teknikberoende i fråga om skyddet för tryck- och yttrande- friheten avses här att regler för sin tillämplighet ställer krav på att viss teknik används (eller avses användas) för att föra ut yttrandet till allmänheten. I första delen av första punkten i första stycket i 1 kap. 9 § YGL (databasregeln) ställs t.ex. krav på att tillhanda- hållandet av informationen skall ske med hjälp av elektromagne- Beredningens utgångspunkter för den fortsatta diskussionen tiska vågor, ur en databas, på särskild begäran, dvs. att mottagaren skall starta överföringen (se avsnitt 5.1.4.2) och att innehållet i data- basen skall kunna ändras endast av den som driver verksamheten. Regleringens teknikberoende kan vara större eller mindre genom att den teknik som regelns tillämplighet är beroende av kan vara mer eller mindre generellt angiven och således rymma flera eller färre sätt att använda tekniken. Uttrycket elektromagnetiska vågor är, som framgått ovan, ett exempel på en generellt angiven teknik som torde rymma alla tänkbara sätt för medierad överföring utan användning av fysiska databärare. Radio- och TV-sändningar i etern eller genom ledare, t.ex. fiberkabel, webbsändningar och till- handahållande av information i databaser på Internet är exempel på kommunikation som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor. När man diskuterar teknikberoende bör man slutligen också notera att det inte finns en skarp gräns mellan ett yttrande och sättet för dess framförande, dvs. Som exempel kan anföras att en beskrivning av hur ett medicinskt ingrepp går till inte utgör samma yttrande om beskrivningen görs genom text i en bok som om den görs genom att ingreppet dokumenteras på film. Sär- regleringen av rörliga bilder i tekniska upptagningar som skall visas offentligt illustrerar också förhållandet (se avsnitt 5.1.4.3 under Förbud mot censur och hindrande åtgärder). 5.1.3Hittillsvarande diskussion i lagstiftningsarbetet kring frågan om teknikberoende Som framgått i avsnitt 2.1 finns det grundläggande skyddet för ytt- randefriheten i 2 kap. 1 § första stycket första punkten RF. Be- stämmelsen lyder: Varje medborgare är gentemot det allmänna tillförsäkrad 1. yttrandefrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor Enligt RF får yttrandefriheten i princip begränsas endast genom lag och endast för vissa angivna ändamål. Beträffande tryckfriheten och motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television och vissa liknande överföringar samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar gäller enligt 2 kap. 1 § andra stycket RF Beredningens utgångspunkter för den fortsatta diskussionen vad som föreskrivs i TF och YGL. Regeringsformens regler om yttrandefriheten är teknikoberoende, dvs. de gäller oavsett vilken teknik som används vid yttrandet (bortsett från att den teknik- användning som regleras i TF och YGL inte omfattas av ). Reglerna tillförsäkrar medborgarna yttrandefrihet men ger härutöver inte i sig något skydd för den som använder sig av fri- heten. Gränserna för denna allmänna yttrandefrihet dras därmed i praktiken genom regler i vanlig lag, som dock måste hålla sig inom de ramar RF anger i 2 kap. 12 och 13 §§. Genom TF och YGL ges detaljerade regler på grundlagsnivå till skydd för den som använder sig av yttrandefriheten. Skyddet gäller för den som yttrar sig (till allmänheten) med användning av de tek- niker som anges i dessa grundlagar, dvs. tryckt skrift och skrift som mångfaldigats genom stencilering, fotokopiering eller liknande tek- niskt förfarande, ljudradio, television och vissa liknande överföringar samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upp- tagningar. TF och YGL bygger på de grundläggande tryckfrihets- rättsliga principerna etableringsfrihet, förbud mot censur och hind- rande åtgärder, ensamansvar med meddelarskydd, särskild brotts- katalog och särskild rättegångsordning. Regleringen innebär att yttrandefriheten till den del den utövas genom de tekniker som omfattas av TF och YGL har ett särskilt skydd genom de tryckfrihetsrättsliga principerna. Skyddet för dessa medier är också stabilt eftersom det ges i grundlag. För yttrande- friheten i övrigt gäller inte de tryckfrihetsrättsliga principerna utan i stället vad som föreskrivs i vanlig lag, t.ex. . Villkoren för denna del av yttrandefriheten kan alltså ändras genom ett vanligt lagstiftningsbeslut. (Se dock 2 kap. 12 § RF med regler om ett kvalificerat förfarande i vissa fall.) Detta gäller bl.a. för yttran- den mellan enskilda eller inom en trängre krets, yttranden i samband med opinionsmöten och demonstrationer, yttranden vid teater- föreställningar och utställningar samt yttranden som framförs med hjälp av annan teknik än den som omfattas av TF och YGL, se närmare avsnitt 5.1.4.2 under rubriken faller utan- för TF och YGL?. En effekt av denna tudelade grundlagsreglering är att medan skyddet enligt TF och YGL är starkt, det skydd som RF ger framstår som förhållandevis svagt. Om ett yttrande har skydd enligt den ena eller andra grundlagsregleringen har därför stor betydelse i det svenska systemet. En sådan markant skillnad saknas i andra regelsystem till skydd för yttrandefriheten. Beredningens utgångspunkter för den fortsatta diskussionen 5.1.3.2Den diskussion som föregick YGL Som ovan angetts diskuterades frågan om en teknikberoende eller en teknikoberoende grundlag till skydd för yttrandefriheten under det mångåriga utredningsarbete som föregick YGL. Under utred- ningsarbetet diskuterades också frågan om man skulle ha en enda sammanhållen grundlag för yttrandefriheten eller om man skulle ha kvar TF oförändrad för tryckta skrifter och därutöver stifta en ny grundlag till skydd för yttrandefriheten i övrigt. Här följer en över- sikt över diskussionen i dessa frågor. I avsnitt 2.4 finns vissa upp- gifter om vilka lagändringar de olika utredningarna resulterade i. Den nu gällande tryckfrihetsförordningen började tillämpas . Den gav friheten att yttra sig i tryckt skrift ett detaljerat skydd i grundlag. Den tillkomna radiolagstift- ningen som reglerade radio och TV byggde i väsentliga delar på de tryckfrihetsrättsliga principerna. stiftades också lagar för närradio, lokala kabelsändningar och radio- och kassettidningar. tillsattes en parlamentarisk kommitté, Massmedieutred- ningen (MMU), för att med TF som utgångspunkt utreda frågan om en enhetlig reglering i grundlag av yttrandefriheten i mass- medier. MMU lade fram förslag till en massmediegrundlag (Mass- mediegrundlag, SOU 1975:49) som innefattade regler om yttrande- friheten i skrifter som framställs i tryckpress eller mångfaldigas genom stencilering, ljuskopiering eller liknande tekniskt förfarande och yttrandefriheten i radio, TV och film. MMU angav att vilka massmedier som skulle omfattas av för- slaget till massmediegrundlag inte borde avgöras av en begrepps- mässig bestämning av ordet massmedier utan av i vilken mån de grundläggande tryckfrihetsrättsliga principerna kunde gälla för de olika medierna. MMU fann att beträffande tryckta, stencilerade och därmed jämförliga skrifter, ljudradio, television och film kunde de grundläggande principerna göras tillämpliga utan särreglering på mer än enstaka punkter som beträffande radio och TV i fråga om etableringsfriheten och beträffande film i fråga om möjligheten till censur. Enligt MMU skulle teater, utställningar och demonstrationer inte omfattas av massmediegrundlagen. MMU anförde (a. bet. s. 34): Denna MMU:s ståndpunkt beror bl.a. på dessa mediers, särskilt teaterns och demonstrationernas, direktkaraktär och föränderlighet. Här finns inte alltid – såsom beträffande framställningar i de medier som omfattas av grundlagsförslaget – möjlighet att i efterhand lätt konsta- Beredningens utgångspunkter för den fortsatta diskussionen tera vad som framförts. Vidare har meddelarskyddet och rätten till anonymitet här inte samma centrala ställning som i fråga om de medier som omfattas av grundlagsförslaget. En utvidgning av grundlagen till att avse också t.ex. teater, utställningar och demonstrationer skulle kunna medföra att väsentliga undantag måste göras från de bärande principerna i grundlagen och att även i övrigt ett stort antal särbestäm- melser måste ges, med risk för en nivellering av det allmänna skyddet enligt grundlagen. MMU:s betänkande mötte ganska omfattande kritik, främst beträf- fande tillämpningsområdet, som många ansåg vara för snävt, och beträffande ett förslag om en central yttrandefrihetsdomstol. MMU:s arbete ledde därför inte till mer än vissa partiella ändringar i TF, bl.a. ändrades TF:s tillämpningsområde till att under vissa förutsättningar omfatta också skrifter som mångfaldigats genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande. I propositionen om de partiella ändringarna av TF (prop. 1975/76:204 s. 38) angav departementschefen att beslutet att inte ta MMU:s betänkande till utgångspunkt för en proposition om en ny grundlag inte betydde att planerna på att ersätta TF med en grund- lag med vidare syftning hade skrinlagts. Departementschefen fram- höll tvärtom att skälen för en sådan grundlag snarare efter hand hade vunnit i styrka. En proposition i ämnet borde emellertid föregås av ytterligare utredning i en parlamentarisk kommitté. tillkallades den nya kommittén, Yttrandefrihetsutred- ningen (YFU). Huvuduppgiften för kommittén var att skapa ett regelsystem som på samma sätt som TF ställer upp hinder mot sådana ingrepp från det allmännas sida som är ägnade att försämra förutsättningarna för ett fritt åsiktsutbyte i samhället. I direktiven angavs att den nya grundlagsregleringen i princip borde omfatta alla de medier som kan ha särskild betydelse för den fria åsiktsbild- ningen i samhället. Departementschefen framhöll att den naturliga utgångspunkten var att eftersträva en enhetlig utformning av grundlagsskyddet för de berörda medierna särskilt beträffande de grundläggande principerna men att det var viktigt att den efter- strävade enhetligheten inte ledde till uttunning av det gällande skyddet, framför allt beträffande tryckta skrifter. YFU lämnade 1979 ett debattbetänkande (Grundlagsskyddad yttrandefrihet, SOU 1979:49) om möjligheterna att utforma ett grundlagsskydd för yttrandefriheten i enlighet med sitt uppdrag. I betänkandet presenterades två skisser till ny grundlagsreglering av yttrandefriheten i nya medier. Båda skisserna var teknikberoende i Beredningens utgångspunkter för den fortsatta diskussionen den meningen att de gällde yttrandefriheten när den utövas i vissa angivna medier. Skiss A innehöll förslag till en sammanhållen yttrandefrihetsgrundlag som avsåg både tryckta skrifter och nya medier och som skulle ersätta TF. Skiss B innehöll förslag till en fristående yttrandefrihetsgrundlag som avsåg enbart nya medier och skulle gälla vid sidan av TF. Betänkandet sändes på remiss. Några remissinstanser, bl.a. , förordade en generell yttrandefrihetsgrundlag omfattande alla offentliga yttranden i prin- cip oberoende av framställningsform. Av övriga remissinstanser var det en stor del som förordade en sammanhållen, mediebunden grundlag i likhet med skiss A. De remissinstanser som förespråkade en grundlag vid sidan av TF enligt skiss B anförde risken för uttunning av skyddet för tryckfriheten som den viktigaste invänd- ningen mot en sammanhållen grundlag. Dessa remissinstanser menade att om alla framställningsformers rättsliga villkor är samlade i en grundlag kan det tryckta ordet komma att drabbas av krav på inskränkningar i skyddet motsvarande vad som gäller för andra medier, t.ex. begränsad etableringsfrihet, som för etersändningar, och möjlighet till censur, som för filmer. YFU avlämnade sitt slutbetänkande (yttrandefri- heten, SOU 1983:70). I detta föreslog YFU en fristående yttrande- frihetsgrundlag som skulle gälla vid sidan av TF och som byggde på de tryckfrihetsrättsliga grundprinciperna. Yttrandefrihetsgrundlagen skulle gälla för yttranden som görs offentliga genom program i eter- eller trådsändningar, ljudupptagningar, upptagningar av rör- liga bilder och sådana sceniska framställningar och utställningar för vilka den som bedriver verksamheten valt att utse en särskild per- son som utgivare. I slutbetänkandet redovisade YFU skälen till att en teknikobero- ende grundlag inte föreslogs. YFU anförde (a. bet. s. 86): Även om det av principiella skäl vore tilltalande med en yttrande- frihetsgrundlag som i alla delar gäller generellt för alla offentliga ytt- randen oavsett framställningsform bör en sådan inte införas. Vi anser att de praktiska svårigheter som redovisats här är alltför stora. När det gäller icke mediebundna yttranden är behovet av sådana regler som just en yttrandefrihetsgrundlag bör innehålla litet eller inget. Här avses främst regler om etableringsfrihet, ensamansvar, meddelarskydd m.m. Beträffande praktiska svårigheter med en generell yttrandefrihets- grundlag angav YFU gränsdragningsfrågan som ett svårt problem när det gällde att utvidga grundlagen att omfatta lösligare former av Beredningens utgångspunkter för den fortsatta diskussionen opinionsbildning, t.ex. , politikers valkampanjer på gator och torg, direktdebatter med allmänheten och handgjorda valaffischer. YFU ställde frågan Vilka situationer skall skyddas och hur skall de beskrivas för att nödvändig klarhet skall skapas?. YFU anförde vidare att om man skulle begränsa grundlagens tillämp- ningsområde med hjälp av yttrandets innehåll, t.ex. genom att före- skriva att det skall ha betydelse från yttrandefrihetssynpunkt, skulle man sannolikt skapa stora tillämpningsproblem eftersom meningarna om vad som skall skyddas kan vara många. Man skulle emellertid enligt YFU kunna överväga att endast markera en skiljelinje till rent privata yttranden. När det gällde de ej mediebundna yttrandenas behov av sådana regler som en yttrandefrihetsgrundlag bör innehålla anförde YFU att förbudet mot censur praktiskt sett är av mindre värde för dessa yttranden eftersom möjligheterna att genomföra en censur inte är stora beträffande yttranden som inte är på förhand fixerade. YFU menade vidare att även principen om etableringsfrihet hade mindre betydelse för dessa yttranden eftersom någon etablering i egentlig mening knappast förekommer beträffande icke mediebundna yttranden. Utredningen angav också som sin mening att det var uppenbart att regler om ensamansvar inte kunde gälla för dessa medier eftersom möjligheterna att utforma ett ensamansvar främst beror på i vad mån den ensamansvarige kan på förhand kontrollera de yttranden som framförs. Eftersom ensamansvarets främsta funktion är att göra det möjligt att upprätthålla regler om ansvars- frihet för meddelare och anonymitetsskydd för medverkande kunde enligt YFU inte heller dessa senare principer gälla för de icke medie- bundna yttrandena. hade i sitt remissyttrande över debattbetänk- andet anfört att det vore värdefullt om de icke mediebundna ytt- randena kunde fredas från polisiära ingripanden. YFU anförde i sitt slutbetänkande att det för att uppnå ett sådant resultat fordras dels att övervakning, tvångsmedel och åtalsfrågor kan handhas av JK eller motsvarande, dels att gränsen mellan yttrandefrihetsbrott och allmänna brott kan upprätthållas i praktiken. YFU angav som sin mening att tveksamhet kan råda på båda punkterna. Någon särskilt effektiv övervakning kunde enligt YFU inte förväntas då det handlar om tillfälliga händelser i det dagliga livet.