sou · GUB393 · 2007-01-01 00:00:00 — Ändringen kan tas in i den föreslagna 4 kap. 7 a § UtlF. När det gäller folkhälsan finns det, enligt 4 kap. 7 § UtlF, en möjlighet att på grund av hänsynen till bl.a. hälsa vägra att ge uppehållstillstånd till en utlänning som är bosatt men inte medborgare i en EES-stat eller i och som under vissa för- utsättningar skall arbeta tillfälligt i . Därutöver finns inga författningsbestämmelser som på grund av 5Mål 71/74, mot Home Office, 1974, s. 1337; svensk specialutgåva, volym 2. 6Mål 36/75 Rutili mot Ministre de l´Intériur, 1975, s. 1219; svensk specialutgåva, volym 2. 7Mål 30/77, Bouchereau, 1977, s. 1999; svensk specialutgåva, volym 3. hänsynen till folkhälsan kan begränsa en utlännings rätt att vistas i landet. Regeringen har föreslagit att det bör införas en möjlighet att vägra en utlänning uppehållstillstånd för studier av hänsyn till folkhälsan. I propositionen yttrade regeringen det inte var påkallat att föreskriva ett krav på att utlänningen själv skall styrka att han eller hon inte utgör ett hot mot folkhälsan, t.ex. genom att i samband med ansökan om uppehållstillstånd ge in ett hälsointyg.8 I gemenskapsrätten används begreppen allmän hälsa och folkhälsa. Dessa får tolkas gemenskapsrättsligt, men någon skillnad på begreppens innebörd bör inte vara avsedd (SOU 2005:15 s. 177). Uttrycket allmän hälsa återfinns bl.a. i artikel 29 i det s.k. rörlighetsdirektivet.9 De sjukdomar som där kan motivera en ingripande åtgärd är sjukdomar som kan vara epidemiska enligt gällande bestämmelser, samt andra smittsamma infektions- eller parasitsjukdomar som omfattas av skyddsbestämmelser som gäller för de egna medborgarna. Mot denna bakgrund och med anledning av att lydelsen i artikel 7 första punkten d) i gästforskardirektivet ger vid handen att det är en tvingande bestämmelse föreslås folkhälsa som möjlig grund för att vägra uppehållstillstånd för tredjelandsmedborgare som ansöker om inresa och vistelse i forskningssyfte. Tillämpning av denna bestämmelse bör kunna ske i enlighet med vad regeringen anförde i prop. 2005/06:129. Ändringen bör tas in i den föreslagna 4 kap. 7 a § UtlF. 2005/06:129 s. 65. 9Europaparlamentets och rådets direktiv /38/EG av om unions- medborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven /221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG. 6.4.4Migrationsverkets kontroll av uppgifterna i en ansökan om uppehållstillstånd för forskare Bedömning: Genomförandet av gästforskardirektivet bör inte medföra några författningsändringar i fråga om Migrations- verkets kontroll av en ansökan om uppehållstillstånd för forskare. De krav som ställs för att bevilja en gästforskares ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd liknar i mångt och mycket de villkor som finns i gästforskardirektivet. Villkoren som skall vara uppfyllda är bl.a. att forskaren har en giltig resehandling för vistelsens längd (pass), är kvalificerad för uppdraget (bevis på relevant högskoleexamen), att försörjningen är ordnad under vistelsen i landet och att uppdraget avser ett forskningsprojekt (mottagningsavtal jämte anställningsavtal, m.m.). En viktig grundtanke med ackrediteringen är att forsknings- organen anförtros en särställning som i princip innebär att uppgifterna i ett utfärdat mottagningsavtal kan förutsättas vara korrekta. Någon närmare kontroll av uppgifterna som ligger till grund för mottagningsavtalet bör således inte krävas annat än om särskilda skäl ger anledning till det. Detta talar för att handläggning av dessa ärenden kommer att bli relativt okomplicerad. Förefaller en ansökan vara baserad på felaktiga, ofullständiga eller falska uppgifter ligger det i tillståndsärendets natur att uppgifterna får kontrolleras av beslutande myndighet. Gällande rätt i detta avseende får anses överensstämma med gästforskar- direktivets fakultativa bestämmelse i artikel 7.2 om kontroll av villkoren som ligger till grund för mottagningsavtalet. Direktivet bör därför inte medföra några författningsändringar i denna del. Förslag: Tidsbegränsat uppehållstillstånd för gästforskare skall enligt huvudregeln medges med i taget eller den som motsvarar forskningsprojektets längd. Enligt artikel 8 i gästforskardirektivet skall medlemsstaterna utfärda ett uppehållstillstånd och även förlänga det om villkoren fortsätter att vara uppfyllda. Om forskningsarbetet planeras pågå än , skall uppehållstillståndet utfärdas för som motsvarar forskningsprojektets längd. Enligt den praxis som gäller för arbetstillstånd vid internationellt utbyte av forskare ges tillstånd ofta för två–i taget. Tillstånd kan aldrig ges än giltigheten för forskarens resehandling (pass), 2 kap. 1 § UtlL och 5 kap. 23 § UtlF. Vid förlängning av tillstånden är den totala tiden normalt begränsad och avser visst yrke och arbetsgivare.10 Utredningen har inte funnit något skäl för att ändra den praxis som gäller tiden under vilket ett tillfälligt uppehållstillstånd kan beviljas. Utredningen föreslår därför att gästforskare normalt skall kunna beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd som forskare med i taget eller den som arbetet avser. Minimitiden om förutsätter naturligtvis att giltigt pass kan uppvisas för hela vistelsens längd. För att genomföra direktivets bestämmelse om minsta tid för uppehållstillståndets giltighet föreslås att en ny bestämmelse tas in i 4 kap. 7 a § UtlF. I bestämmelsen bör också anges de krav som är specifika för att uppehållstillstånd för forskning skall kunna beviljas. Övriga villkor som uppställs, t.ex. kravet på giltig resehandling och reglerna om återkallelse av tillståndet, följer alltjämt av de allmänna bestäm- melserna i UtlL och UtlF. Denna lagtekniska lösning fordrar ett bemyndigande för regeringen i UtlL. Som ovan angetts är det vanligt att forskare beviljas tillstånd för två–. Huruvida ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för en gästforskare i det föreslagna systemet bör beviljas än bör avgöras av enligt gällande praxis. 10 riktlinjer vid bedömning av arbetstillstånd från (ärendenr. 04-1421-01), avsnitt 3.1. 6.4.6Ansökningsförfarandet vid inresa och vistelse Bedömning: Gästforskardirektivets bestämmelser om förfarandet vid ansökningar om rätt till inresa och vistelse kräver inga författningsändringar i de fall gästforskaren inte redan uppehåller sig i EU med stöd av mottagningsavtal ingånget med ett forskningsorgan i en annan EU-stat. Enligt gällande rätt skall en utlänning som vill ha visering eller uppehållstillstånd i normalt ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet. Ansökan lämnas till någon av de svenska utlandsmyndigheterna. Detta ordinarie ansöknings- förfarande överensstämmer med vad som föreskrivs i gäst- forskardirektivets artikel 14.2. Tillstånd skall alltså, på samma sätt som sker , sökas och beviljas innan inresa kan ske från tredje land. Vid förlängning av ett tillstånd får ansökan lämnas in och prövas av när utlänningen befinner sig här. Den fakultativa bestämmelsen i artikel 14.3 om att medlemsstaterna också får godta en ansökan som lämnats in redan när tredjelands- medborgaren befinner sig på territoriet överensstämmer med gällande rätt såvitt avser ansökningar om förlängning av tillstånd. Enligt artikel 14.1 i gästforskardirektivet skall medlemsstaterna avgöra om det är forskaren eller forskningsorganet som skall lämna in ansökan om uppehållstillstånd. Formellt sett ankommer det på forskaren att lämna in en ansökan. Utredningen har inte funnit skäl för att här föreslå någon ändring. Några författningsändringar bör således inte behövas i fråga om ansökningsförfarandena när gästforskaren befinner sig i tredje land eller ansöker om förlängning av sitt uppehållstillstånd i landet. Gästforskares rörlighet mellan medlemsstaterna är särskilt reglerat i gästforskardirektivet. För att tillförsäkra rörligheten av gästforskare som redan uppehåller sig inom EU är ansöknings- förfarandet något annorlunda utformat jämfört med de ordinarie förfaranden som beskrivits ovan. När det gäller regleringen av rörligheten mellan medlemsstaterna har utredningen bedömt att det finns behov av att föreslå en ändring i utlänningslagstiftningens bestämmelser om ansökningsförfarandet. Förslaget behandlas i avsnitt 6.7. 6.4.7Avgifter för ansökan om uppehållstillstånd Bedömning: Genomförandet av gästforskardirektivet bör inte medföra några författningsändringar i fråga om avgifter för ansökan om uppehållstillstånd för forskare. Av gästforskardirektivets ingress framgår att medlemsstaterna bör ha rätt att ta ut en avgift av sökanden för handläggningen av en ansökan om uppehållstillstånd. Något behov av att justera de avgifter som tas ut av bedöms inte föreligga. 6.4.8Återkallelse av uppehållstillstånd för forskare Bedömning: Gästforskardirektivets bestämmelser om åter- kallelse av uppehållstillstånd bör inte föranleda några ändringar. Villkoren för återkallelse av uppehållstillstånd i svensk rätt bedöms i stora drag överensstämma med direktivets bestämmelser. En viktig skillnad är dock den s.k. objektiva återkallelsegrunden i artikel 10. Bestämmelsen innebär att uppehållstillstånd får återkallas om det i efterhand framkommer att de objektiva förutsättningarna för att bevilja tillståndet inte varit uppfyllda från början eller att de senare brustit. Återkallelsemöjligheten är oberoende av subjektiva faktorer som eventuell avsikt att vilseleda eller ens vetskap hos innehavaren om att de objektiva förutsättningarna brustit. Enligt 7 kap. 2 § UtlL kan ett uppehållstillstånd återkallas om det föreligger särskilda skäl, men denna bestämmelse är bara tillämplig innan utlänningen rest in i . Ett uppehållstillstånd kan enligt gällande ordning inte återkallas sedan utlänningen rest in i landet utan tungt vägande skäl och hänsyn skall i dessa fall tas till utlänningens anknytning till , vistelsens längd m.m. För permanenta uppehållstillstånd är dessa villkor väl motiverade, inte minst av rättssäkerhetsskäl. För tidsbegränsade uppehållstillstånd för gästforskare är situationen något annorlunda. Om det tilltänkta forskaruppdraget av olika skäl aldrig blir av eller om förutsättning- arna ändrats så att arbetet inte kan fullgöras är det inte orimligt att uppehållstillståndet skall kunna återkallas. Av 7 kap. 3 § första punkten UtlL framgår att ett uppehålls- tillstånd får återkallas för en utlänning som rest in och som bedriver verksamhet utan arbetstillstånd där sådant tillstånd krävs. Återkallelse får dock inte ske om utlänningen vistats här . Anknytning till svenska samhället och andra skäl som talar emot en återkallelse skall också beaktas. Enligt utredningens förslag är gästforskare undantagna kravet på arbetstillstånd. Undantaget omfattar dock endast det arbete som framgår av mottagningsavtalet, dvs. En gästforskare som vistats här kan alltså inte ta ett extra arbete eller byta arbete utan att visa upp ett nytt mottagningsavtal för forskningsuppdrag eller ansöka om arbetstillstånd för andra typer av arbeten. beskriver i rapporten av beslut om uppehållstillstånd för studier (dnr HK 11-2004-1728, ) ett omfattande missbruk av uppehållstillstånd för studier. Bl.a. av detta skäl har en objektiv återkallelsegrund införts för studerande från tredje land.11 ansåg regeringen att det inte fanns skäl för att införa en objektiv återkallelsegrund för tredjelands- medborgare som deltar i elevutbyte, yrkesutbildning, eller volontärarbete, eftersom det inte framkommit uppgifter om missbruk av uppehållstillstånd inom dessa kategorier.12 Några problem med missbruk av uppehållstillstånd har inte konstaterats när det gäller gästforskare. Förvisso breddas nu kretsen av personer som bereds möjlighet att komma hit som gästforskare. Ambitionen är även att närvaron skall öka med 700 000 forskare totalt inom gemenskapen. Utred- ningen ser dock inte någon överhängande fara för att denna möjlighet till uppehållstillstånd skall komma att bli föremål för omfattande missbruk. Det nya ackrediteringsförfarandet som krävs för att få ta hit gästforskare kommer dessutom att utgöra en extra garanti mot detta. Man måste dock väga in att uppehållstillstånd för gästforskare lämnas för relativt långa perioder. är det inte ovanligt att tidsbegränsade uppehållstillstånd beviljas för två–. Det kan således förekomma fall där forskningsarbetet upphör och att gästforskaren samt hans eller hennes familjemedlemmar kvarstannar i landet utan egna löpande inkomster för sin 11Prop 2005/06:129 s. 69 ff. 12Prop 2005/06:129 s. 71. Ökar närvaron av forskare som det är tänkt finns en risk för att antalet sådana fall ökar. Inom gemenskapsrätten är harmoniseringen av invandrings- politiken långt ifrån fullständig. Detta innebär bl.a. att medlems- staterna har kvar sin behörighet ifråga om de flesta aspekterna av invandring. Medlemsstaterna kan i stor utsträckning besluta om tillstånd för inresa för tredjelandsmedborgare enligt nationell lagstiftning (gästforskardirektivet är dock ett exempel på hur man nu skapar gemensamma kriterier för en viss kategori). När väl någon fått tillstånd att resa in i en medlemsstat som ingår i Schengensystemet har man dock, enligt gemenskapsrätten, rätt att röra sig över gränserna mellan dessa medlemsstater. Ytterligare en faktor att beakta är alltså att ett uppehållstillstånd i ger rätt till inresa och vistelse inom hela Schengen- området och att missbruk av uppehållstillstånd därmed kan komma att påverka relationer till övriga Schengenländer. En intressant aspekt på dessa samexisterande nationella och gemenskapsrättliga regler har framförts i generaladvokatens förslag till avgörande i målet C-1/05 Yunying mot från . Generaladvokaten anför följande i punkten 35. Även om den nationella invandringen ännu inte (helt) har harmoniserats och skillnader och avvikelser kan kvarstå, är den fria rörligheten för alla personer inom den gemensamma marknaden, oberoende av nationalitet, till dess att en tillräcklig grad av harmonisering uppnås, naturligtvis beroende av medlemsstaterna förtroende för varandras politik och praxis i fråga om att tillåta medborgare från tredjeland att resa in i deras territorium. Generaladvokaten får anses hävda att den gemenskapsrättliga lojalitetsplikten mellan medlemsstaterna är långtgående på detta område och att den har en påverkan på tillämpningen av den nationella regleringen om rätt till inresa och vistelse på en medlemsstats territorium. Yttrandet får också anses ha bäring på fakultativa gemenskapsrättsliga bestämmelser, som den nu aktuella, och på nationell reglering eller avsaknad av nationell reglering som gör det möjligt för tredjelandsmedborgare att vistas och röra sig fritt inom gemenskapens territorium utan egentlig rätt att uppehålla sig där. Effekten enligt detta resonemang skulle kunna bli den att det kan anses stå i strid med lojalitetsprincipen om ett medlemsland saknar de rättsmedel att återkalla uppehållstillstånd på objektiva grunder som gemenskapsrätten medger. Ytterst är det som avgör frågor av den här arten. Det får anses vara oklart hur domstolen ställer sig till denna principiella fråga. Om får kännedom om att de objektiva förutsättningarna för ett beviljat uppehållstillstånd inte längre föreligger är man hänvisad till att försöka bevisa att utlänningen har fått uppehållstillståndet genom att lämna falska uppgifter. De objektiva förutsättningarna kan prövas på nytt först vid en ansökan om förlängning. Därtill skall en bedömning göras där bl.a. utlänningens levnadsomständigheter, familjeförhållanden och längden på vistelsen beaktas. De grunder som finns till förfogande för att återkalla uppehållstillstånd enligt den nationella lagstiftningen är därmed inte identiska med dem som återfinns i gästforskardirektivet. Prövningen om det finns grund för återkallelse av uppehålls- tillstånd som skall företas av är mer nyanserad och tar större hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet jämfört med den objektiva återkallelsegrund som gästforskardirektivet erbjuder. Aktuell ordning där t.ex. familje- förhållandena beaktas förefaller exempelvis mer lämplig vid en prövning av fall där utlänningen vistats här med stöd av flera tillfälliga uppehållstillstånd. Sammanfattningsvis kan konstateras bl.a. att redan har regler för att återkalla uppehållstillstånd. Det förhållandet att lagstiftaren valt att låta omständigheter i det enskilda fallet beaktas bör inte anses innebära att den svenska regleringen står i strid med gästforskardirektivet, eftersom bestämmelsen där är fakultativ. Någon ändring av den nationella regleringen är alltså inte nödvändig för direktivets genomförande. Behovet av en objektiv återkallelsegrund bedöms också vara ringa för aktuell personkrets, eftersom det inte framkommit uppgifter om missbruk av uppe- hållstillstånd för gästforskare. Utredningens slutsats är därför att det inte är påkallat att införa en objektiv återkallelsegrund motsvarande den i artikel 10 i gästforskar- direktivet. Genomförandet av direktivet bör därmed inte föranleda någon ändring i denna del. (KAKI, N 2004:09) har i uppdrag att se över och föreslå ett regelverk som styr möjlig- heterna till en vidgad arbetskraftsinvandring från länder utanför EU/EES. KAKI:s överväganden om behovet av ändrade regler för återkallelse av uppehålls- och arbetstillstånd som skall gälla generellt bör vägas in vid bedömningen av ett eventuellt behov av reformerade bestämmelser om återkallelse även för gästforskare. KAKI beräknas slutföra sitt arbete . Återkallelse av hänsyn till allmän ordning och säkerhet samt folkhälsan Bedömning: Folkhälsoskäl bör inte införas som grund för att återkalla uppehållstillstånd för gästforskare. Gästforskardirektivet föreskriver att medlemsstaterna får återkalla ett uppehållstillstånd av hänsyn till allmän ordning och säkerhet eller till folkhälsan. Enligt gällande rätt finns det skäl för att återkalla uppe- hållstillstånd om det kan antas att utlänningen kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet. Åter- kallelse får också ske om han eller hon finns upptagen på spärrlista eller om beslut om avvisning eller utvisning meddelats inom gemenskapen, , eller som är grundat på att det finns ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller inre säkerheten, 7 kap. 3 och 6 §§ UtlL. Något behov av att ändra aktuella grunder bedöms inte föreligga. Vad gäller återkallelse av uppehållstillstånd av hänsyn till folkhälsan erinras att denna grund föreslås utgöra skäl för att vägra uppehållstillstånd, se kapitel 6.4.3. Det finns emellertid inte någon möjlighet enligt gällande svensk rätt att utvisa en utlänning på grund av att han eller hon utgör ett hot mot folkhälsan. När det gäller gästforskare som beviljats uppehållstillstånd och som kommer hit för arbete lär övervägande del beviljas tillstånd att vistas här åtminstone . Detta innebär att har en skyldighet att tillhandahålla dem vård, eftersom de därmed skall anses vara bosatta i enligt 5 § folkbokföringslagen. Resterande del som avser att vistas i har en skyldighet att omfattas av en sjukförsäkring som täcker vård under vistelsen i . Personerna som kommer hit är alltså tillförsäkrade adekvat sjukvård. Ett övervägande om att införa folkhälsoskäl som generell grund för återkallelse av uppehållstillstånd kräver noggranna över- väganden som går utöver denna utrednings uppdrag. I exempelvis rådsdirektivet 2003/86/EG av om rätt till familjeåterförening i artikel 6 att behörig myndighet inte får avslå en ansökan om förnyelse av ett uppehållstillstånd eller utvisa någon från territoriet endast på grund av sjukdom eller invaliditet som har uppkommit efter det att uppehållstillståndet utfärdades. Något behov bör inte finnas av att införa folkhälsoskäl som återkallelsegrund endast för gästforskare och deras medföljande familjemedlemmar. 6.5Uppehållstillstånd för medföljande familjemedlemmar Förslag: Medföljande familjemedlemmar skall ges uppehålls- tillstånd som det uppehållstillstånd som utfärdats till forskaren. Om familjemedlemmar ges uppehållstillstånd skall deras uppehålls- tillstånd, enligt artikel 9.1 i gästforskardirektivet, utfärdas som det tillstånd som utfärdats till forskaren om giltigheten för deras resehandlingar medger det. I vederbörligen motiverade fall kan familjemedlemmars tillstånd förkortas. Familjemedlemmarnas uppehållstillstånd får dock inte vara avhängigt av kravet på en minimiperiod för forskarens vistelse. Vem som faller in under begreppet familjemedlem får i detta avseende hämtas från tillämpningen av utlänningslagen i fråga om vem som utgör familjemedlem till en tredjelandsmedborgare. Som framgår av gästforskardirektivets bestämmelse regleras här endast giltighetstiden för familjemedlemmars uppehållstillstånd. Villkoren som uppställs för att en familjemedlem skall beviljas uppehållstillstånd är således upp till varje medlemsstat att själv besluta om. Detsamma gäller även familjemedlemmars arbetstillstånd. Enligt nuvarande praxis beviljas normalt medföljande familjemedlemmar uppehållstillstånd. Genomförandet av gäst- forskardirektivet bör inte föranleda någon ändring i denna del. Det finns emellertid inte klart uttryckt att familjemedlemmar skall beviljas uppehållstillstånd som giltigheten för en forskares tillstånd. För att genomföra direktivet i detta avseende föreslås en bestämmelse om giltighetstiden för medföljande familjemedlemmars uppehållstillstånd. grund för att bevilja uppehållstillstånd. Den tillämpas endast om familjemedlemmen beviljas tillståndet i fråga. Bestämmelsen bör framgå av den föreslagna 4 kap. 7 a § UtlF som även reglerar vissa av villkoren för gästforskarens uppe- hållstillstånd. Denna lagtekniska lösning fordrar ett bemyndigande för regeringen i UtlL. Under utredningens gång har gästforskardirektivets rättsliga grund ifrågasatts avseende möjligheten att utfärda bestämmelser som påverkar den nationella socialförsäkringslagstiftningen genom kravet på likabehandling inom systemen för social trygghet (artikel 12 c). Gästforskardirektivet är antaget bl.a. med beaktande av fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 63.3 a och artikel 63.4. Någon annan rättslig grund i EG-förordningen anges inte i direktivet. Enligt fördragets artikel 63.3 a skall rådet, i enlighet med det förfarande som avses i artikel 67, efter Amsterdam- fördragets ikraftträdande besluta om åtgärder som avser invandringspolitiken inom områdena villkor för inresa och bosättning, normer för medlemsstaternas förfaranden för att utfärda visering och uppehållstillstånd, inbegripet sådana som avser familjeåterförening. Artikel 63.4 omfattar beslut om åtgärder som fastställer de rättigheter och villkor enligt vilka medborgare i tredje land som är lagligen bosatta i en medlemsstat får bosätta sig i andra medlemsstater. Det kan finnas anledningen att närmare överväga om det finns rättslig grund för gästforskardirektivets bestämmelser i artikel 12 c. Frågan om det finns utrymme att föreskriva vad som framgår om likabehandling i artikel 12 c är inte avgörande för denna utrednings uppdrag som är att föreslå nödvändiga ändringar av nationell rätt för att genomföra direktivet. Givet denna erinran behandlas i den fortsatta framställningen genomförandet av gästforskardirektivets bestämmelser om likabehandling. 6.6.2Erkännande av utbildningsbevis m.m. Bedömning: Det krävs inte någon författningsändring för att direktivets bestämmelser om likabehandling i fråga om erkännande av utbildningsbevis m.m. skall vara uppfyllda. Enligt artikel 12 a i gästforskardirektivet skall innehavaren av ett uppehållstillstånd ha rätt till samma behandling som landets medborgare när det gäller erkännande av examens- utbildnings- och andra behörighetsbevis i enlighet med relevanta nationella förfaranden. Bestämmelsen får anses omfatta såväl gästforskare som medföljande familjemedlemmar.