sou · GUB337 · 2007-01-01 00:00:00 — Bostadslöshet används oftare som uttryck när strukturella mekanismer lyfts fram. (jfr , 1992; m.fl. 2004). I de mer dynamiska perspektiv som utvecklats ses bostadslöshet/hemlöshet som en kombination av strukturella och individuella betingelser, och olika grad av marginella positioner i förhållande till bostadsmarknaden betingar förklaringar som kombinerar strukturell och individuell problematik på olika sätt. Vi ser det som viktigt att kombinera en strukturell och en individuell syn på bostads- och hemlöshet. Strukturella och individuella pro- blem är emellertid nära sammanlänkade och kan vara svåra att sär- skilja. Vi menar att bostadslöshet kräver lösningar på strukturell nivå, dvs. i form av ökad tillgång och tillgänglighet på bostads- marknaden. Andra närliggande strukturella problem är relaterade till arbetsmarknaden. Utlösande faktorer kan också vara individuell social problematik, som fordrar mer individuella lösningar, men Trösklar och gränshinder på bostadsmarknaden även med en fungerande psykiatri och missbruksvård. Struktur och individ kan hänga samman på så sätt att människor som kan sägas befinna sig i strukturell problematik, t.ex. tillfälligt arbetslösa eller svårigheter att hitta lägenheter, kan utveckla en mer social problematik. Man kan således befinna sig i olika blandpositioner av mer eller mindre social eller strukturell problematik. Att befinna sig utanför den ordinarie bostadsmarknaden kan i sig skapa en social problematik och sannolikt är det enklare att vandra ned- för (från strukturell till social problematik) än uppför (från social till strukturell problematik). kräver olika proble- matik olika lösningar. Strukturella insatser på ett individrelaterat problem liksom individrelaterade lösningar på strukturella problem är således inte optimala lösningar. t.ex. att skulle arbeta med frågor som rör bostadsbrist eller arbetsmarknadspolitik. Däremellan finns det positioner som kräver en mix av insatser både på individuell och strukturell nivå. Uttrycket invandrare har enligt inte någon vedertagen definition. I statistiska sammanhang görs olika avgräns- ningar antingen efter personers födelseland eller efter medborgar- skap. I båda dessa fall görs en indelning i två kategorier: födda i eller födda i utlandet, respektive svenskt eller utländskt medborgarskap (). I SCB:s statistik är personer med utländsk bakgrund definierade som utrikes födda eller inrikes födda med två utrikes födda föräldrar.9 Kategorise- ringar medför oundvikligen en anonymisering och homogenisering av individer och grupper som därigenom tillskrivs en uppsättning egenskaper som associeras med det uttryck som väljs (se SOU 2005:69). I kapitlet används invandrare eller invandrarbakgrund utifrån betydelsen av en gemensam erfarenhet av en migration.10 Vår ambition är att undvika att befästa allmänna föreställningar som finns inbäddade i de kategorier som används i texten men lyfta fram exempel på begränsningar som dessa föreställningar kan underbygga. Frågan om etnicitet i förhållande till bostadslös- het/hemlöshet kommer vi inte att gå in närmare på då vi enbart har gjort en grov indelning av familjernas bakgrund. Vi berör dock etnicitet när vi presenterar andras forskning. Vi refererar t.ex. till (2002) som påvisat att det finns en etnisk hierarki när det gäller segregation. Vilket man kan anta också gäller i förhål- 9www.scb.se/templates/standard_24571.asp (). 10För en vidare diskussion av begreppen invandrare respektive migration se t.ex. 2004. Trösklar och gränshinder på bostadsmarknaden lande till bostadslöshet. I vårt material är det således invandrarska- pet som är gemensam nämnare. En grupp i befolkningen som emellertid lyfts fram i samband med diskriminering på bostads- marknaden och som inte har en migrationserfarenhet, men där etnicitet används som en förklarande mekanism är personer med romisk bakgrund (se t.ex. DO, 2004; Knutagård, 2005). Det utvärderade projektet före pågick 2005 i ett samarbete mellan Individ och familje- omsorgen vid stadsdelsförvaltningen i och Diakonicenter i gård.11 är en av större stadsdelar med 58 768 invånare och stadsdelen tillhör de västra förorterna. är en stadsdel under förändring med en växande befolkning och en i termer av etnicitet, befolkningsstruktur i förändring. har folk- mängden ökat med drygt 3 000 personer och andelen invånare med utländsk bakgrund har ökat från år år 2003.12 består både av exklusiva villakvarter och av områden som domineras av flerfamiljshus och hyreslägenheter (sdf, 2005). En stor andel av lägen- heterna i finns inom den s.k. allmännyttan. Av alla lägenheter som finns i flerbostadshus tillhör all- männyttan. Det är enbart en stadsdel i – – som har fler lägenheter i allmännyttan. Totalt i hela är det ett genomsnitt på av lägenheterna som finns inom allmännyttan. I det empiriska material som samlades in i samband med utvärde- ringen av Steget före gjordes en sammanställning av vad som karak- täriserade de familjer som sökt hjälp med boende hos stadsdelsför- valtningen i Hässelby-Vällingby.13 Projektet riktade sig inte till invandrare per se utan till bostadslösa men vi finner att det är familjer som har invandrat samt ensamstående kvinnor med barn 11 Projektet fortsatte i en något modifierad och egenfinansierad form inom stadsdelsförvaltningen i t.o.m. . 12 Källa: USK, i , /internet/omrfakta . 13 Sammanställningen omfattar 71 av de omkring 90 familjer som remitterades till Steget före . Trösklar och gränshinder på bostadsmarknaden som utgör en majoritet i projektet. I sammanställningen (se tabell 1) framgår att består av ensamstående kvinnor med barn och en betydande andel – – av familjerna har invandrarbakgrund varav huvuddelen har utomeuropeisk bak- grund. Familjer som sökt hjälp med boende, grupperade efter familjernas struktur – en eller två försörjare, uppdelat på kön Majoriteten av de invandrade familjerna har utomeuropeisk bak- grund (tabell 2). är det enskilda land varifrån en större grupp – 14 familjer – har sitt ursprung. Familjer som sökt hjälp med boende, grupperade efter ursprungs- land I tabell 3 kan vi se att en ensamstående kvinna med barn är den mest förekommande familjekonstellationen och det vanligaste är att man har ett eller ett par barn. Ensamstående män med barn är den mest ovanliga familjesituationen. 25 familjer består av man och kvinna och även här är det vanligast att man har ett eller ett par barn. Trösklar och gränshinder på bostadsmarknaden SOU 2006:37 4 barn eller fler I enkäten framgår att vissa familjer med utländsk bakgrund har invandrat medan andra har varit bosatta i . Bland de 24 nationaliteter som finns representerade bland projektdeltagarna finns således både familjer med tillfälligt respektive permanent uppehållstillstånd samt med svenskt medborgarskap. I vissa fall har en person i familjen – oftast mannen – kommit till än den resterande familjen. I tabell 4 ser vi att av de svarande har många anlänt efter 1990. Det måste givetvis kommenteras att det interna bortfallet i denna fråga är stort och vi saknar förklaring till detta. Av de sva- rande har många anlänt , vilket påverkar deras bostads- situation, men likafullt kvarstår att många av de svarande har befunnit sig i . Ankomstår för den först ankomna Samtliga familjer karaktäriseras av att ha en svag ekonomisk ställ- ning, dvs. försörjningsbilden för familjerna domineras av olika typer av bidrag och försörjningsstöd. Huvudparten av familjerna saknar arbete. Med några få undantag för personer som förvärvsar- betar eller har eget företag och därigenom har egen inkomst, för- sörjer sig majoriteten av familjerna på en kombination av olika bidrag: Socialbidrag, bostadsbidrag, barnbidrag, vårdnadsbidrag, underhållsstöd, sjukpenning, sjukpension och studiebidrag. Famil- jernas försörjnings- och sysselsättningsbild åskådliggörs i tabell 5 nedan. Trösklar och gränshinder på bostadsmarknaden Egen inkomst + bidrag Familjernas bostadssituation (tabell 6) innan man deltog i projekt före präglas av mer eller mindre tillfälliga bostadslösningar. I beskrivningar i enkäten av familjernas närmaste bostadshistoria framkommer att det är vanligt att man bott i ett andrahandsboende som upphört, i andra former av tillfälliga kontrakt eller inneboende hos släktingar eller bekanta. Vissa har förlorat sitt boende vid en separation, andra har flytt bostaden p.g.a. misshandel. Familjernas boendesituation före projektet Övrigt (blandat) En intressant uppgift är att (tabell 7) fler av de svenskfödda som deltagit i projektet har varit vräkta tidigare, vilket skulle kunna tyda på en något annan problematik för denna grupp jämfört med invandrade familjerna. De svenskfödda kan antas ha en mer social problematik och de utrikes födda en mer strukturell problematik som bl.a. sammanhänger med brist på arbete. Trösklar och gränshinder på bostadsmarknaden SOU 2006:37 Antal vräkningar innan projektet uppdelad på ursprungsland Sammanfattningsvis är den dominerande bilden av de bostadslösa familjerna i studien en ensamstående kvinna med barn och ofta med utomeuropeisk invandrarbakgrund. Familjerna är relativt små, med ett eller ett par barn i familjen. Samtliga familjer karaktäriseras av att ha en svag ekonomisk ställning, dvs. försörjningsbilden för familjerna domineras av olika typer av bidrag och försörjningsstöd. Huvudparten av familjerna saknar förankring på arbetsmarknaden. Många av familjerna har invandrat . Familjernas när- maste bostadshistoria har ofta präglats av osäkra kontrakt och till- fälliga lösningar. De svenskfödda visar ett något annat mönster och de har varit vräkta i en större utsträckning än de utrikes födda. Familjers erfarenheter av gränshinder och bostadslöshet Ovan har vi tecknat en övergripande bild av vad som karaktäriserar de som sökt hjälp med boende inom projektet. För att nå en dju- pare förståelse av problematiken går vi nu in på hur några av famil- jerna själva beskriver sin bostadsproblematik. I ett antal intervjuer med de deltagande familjerna fick dessa själva beskriva sina bostadsproblem och vilka hinder de möter på bostadsmarknaden. Åtta intervjuer med deltagande familjer genomfördes i samband med utvärderingen av Steget före. Sex av de intervjuade familjerna hade en utomeuropeisk bakgrund.14 Intervjuerna syftar här till att exemplifiera de deltagande familjernas egen syn på sin boendepro- 14 Familjer för intervjuer söktes genom att en förfrågan skickades ut i ett brev som också beskrev studiens syfte och frågeområden, till de familjer som deltog i Steget före. Familjerna fick sedan anmäla intresse för att medverka i en intervju. Antalet intervjuer begränsades av det antal familjer som anmälde sitt intresse. Det är troligt att de familjer som ställde upp för intervjuer är familjer som haft en relativt nära kontakt och kände till projektet väl vilket kan ge en bias när det gäller deras omdömen om projektet. Det är också troligt att det inte är de familjer som har den allra mest utsatta situationen som orkar och kan ställa upp för en intervju. De intervjuade familjerna har, sina egna unika historier till trots, gemensamma erfarenheter av en situation av bostadslöshet och av att ha mött hinder vid ingången till bostadsmarknaden. Trösklar och gränshinder på bostadsmarknaden De intervjuade familjerna kan naturligtvis inte ses som representativa för en grupp av bostadslösa men deras erfarenheter kan bidra till att fördjupa den bild som framkommer i denna studie och tidigare forskning. De intervjuade familjerna har var sin speci- fik historia om hur de hamnat i en problematisk bostadssituation. I syfte att värna om familjernas anonymitet kan berättelserna inte återges med sådana detaljer som gör att de kan identifieras. I texten lyfts istället några gemensamma drag i berättelserna fram kortfattat som förtydligas genom citat. Citaten är också återgivna på ett sätt som syftar till att värna om anonymiteten. Intervjuerna presenteras tematiskt. Familjerna i intervjuerna står i bostadskö hos – Bostad – men de flesta av dem har stått för att bli aktuella för ett förstahandskontrakt. Hyresmarknaden ses som det enda möjliga alternativet för famil- jerna. Man anser sig inte ha möjlighet att få ett lån till bostadsrätt eller eget hus. Vid sidan av Bostad kö söker man en bostad – såväl första – som andrahandskontrakt – via olika källor; via internet – Bostad och Bostadssnabben, internetsidor för andrahandsuthyrning, i dagstidningar, , anslagstav- lor på livsmedelsbutiker och personliga kontakter. Det finns vissa alternativa möjligheter till bostad men de flesta är stängda. Krav och moment 22 Ett stort problem för familjerna är att man inte uppfyller kraven på inkomst och fast arbete ens för andrahandskontrakt. Familjerna har t.ex. blivit nekade andrahandskontrakt på grund av att man försör- jer sig via socialbidrag, detta räknas inte som tillräckigt fast inkomst. En familj blev uppmanad från att söka and- rahandslägenhet via Bostad . Han sa att du kan försöka som andrahand på Bostad . Jag var medlem och betalade där och jag hittade många lägenheter men om dom fick veta att jag gick på socialbidrag ville dom inte... man kan inte bestämma över dom. Det är deras lägenheter men jag försökte mycket, det var resultatlöst. Trösklar och gränshinder på bostadsmarknaden Provanställning räcker inte heller som grund för ett andrahands- kontrakt. En gång när jag flyttade hit för att jag fick jobb... sen hade jag provan- ställningspapper men när jag visade den gick det inte. Dom ville ha fast från början men man får inte från början... man får ju först provan- ställning och sen fast om man trivs och dom trivs med mig. Dom som hyr ut lägenheter accepterar inte provanställningspapper. Bristen på inkomst från ett förvärvsarbete innebär att man inte kan komma in på bostadsmarknaden, som en osäker bostads- situation kan utgöra ett hinder för att få ett arbete. En intervjuad kvinna säger att hon förlorat sitt arbete p.g.a. att hon var bostads- lös, vilket kan tolkas som att man som bostadslös riskerar att hamna i ett slags moment 22-situation: [Intervjuare: hur kom det sig att du flyttade till från NN?] Det var att jag fick ett jobb som jag förlorade på grund av att jag inte hade någonstans att bo. Kortsiktiga kontrakt och ständigt flyttande Om man blir erbjuden ett andrahandskontrakt kan dessa vara på så att det inte anses meningsfullt att flytta, framför allt om det betyder att barnen måste byta skola eller dagis. Barnens skolgång ger också vissa geografiska begränsningar i bostadssökandet. Det räcker att dom bytt skola mer än femton gånger dom kan hela // och överallt. Barnen har flyttat så blir dom bara pytt i panna. Den fysiska ansträngningen att flytta ofta och magasinera möbler osv. och den psykiska påfrestningen av en osäker bostadssituation innebär också hinder för individen att orka ta tag i andra delar av sitt liv, såsom t.ex. att söka arbete eller utbildning. Om jag har fast bostad faller en sten från mina axlar det blir mindre bekymmer. Det innebär att jag inte måste koncentrera mig på vad ska jag göra utan kan hitta ett fast jobb. Har man en bostad är det en stor trygghet man vet att det ordnar sig till slut för att då kan man kon- centrera sig på sitt barn och sin hälsa jobb och utbildning utan att tänka på jag ska magasinera mina saker och flytta hit och ordna för att få sina saker på rätt plats. Trösklar och gränshinder på bostadsmarknaden Sammanfattningsvis beskriver de bostadssökande familjerna en till- varo som präglas av stor osäkerhet och ständiga flyttar. Det är framför allt det ständiga flyttandets negativa effekter på barnens tillvaro som oroar intervjupersonerna. De intervjuade familjerna tolkade den huvudsakliga anledningen till bostadslösheten främst i form av ekonomiska brister. Utmärkande i intervjuerna var den koppling som familjerna gör mellan brist på arbete och brist på bostad. Familjerna ser hyresmarknaden som sin enda möjlighet till bostad, att köpa en bostad nämns inte som ett alternativ. Ingen av de intervjuade familjerna tar upp diskriminering som en möjlig för- till varför man blivit nekad bostad. Faktum är dock att majoriteten av de bostadslösa familjerna har en utomeuropeisk bakgrund och som beskrivs tidigare i den ovan refererade forsk- ningen sker diskriminering ofta subtilt och inte uttalat, vilket gör att det är svårt att påvisa, t.o.m. att uppfatta. Sambanden är emel- lertid för tydliga för att inte kunna tolkas som en systematisk ute- stängning från bostadsmarknaden, där personer/familjer som invandrat från drabbas värst. Trösklar till bostadsmarknaden – hyresvärdarnas krav och bostadsförmedlingens tillmötesgående I detta avsnitt växlar vi fokus till aktörerna på bostadsmarknaden. I tidigare forskning och i rapporter från (2000) påpe- kas hyresvärdarnas ökande krav på hyresgäster när det gäller arbete, inkomstnivå och referenser. Privatiseringen av den s.k. allmännyt- tan har även inneburit att de i allmännyttan kvarvarande bostads- bolagens roll när det gäller bostadssociala frågor blivit allt mer otydlig. Kommunerna har möjligheter att styra de kommunägda bostadsbolagen genom bolagsordning och ägardirektiv. I praktiken är dock ägardirektiven generellt och allmänt formulerade och ger inga tydliga riktlinjer om hur bostadsbolagen skall agera när det gäller bostadssociala frågor (, 2005). Individuella eller generella krav Hyresvärdar har följaktligen en stor frihet att själva ange den krav- nivå som skall gälla för att komma i fråga för en bostad, vilket betyder att hyresvärdarna kan ha olika höga trösklar. Trösklar och gränshinder på bostadsmarknaden En bostadsförmedlare i uttrycker detta som att: Vi som bostadsförmedling har inga krav på hyresgästerna utan det är hyresvärdarna som ställer kraven och det är vitt skilda krav. En del ställer inkomstkrav av olika mängd beroende på vilken hyra det är. Det som är vanligast är väl också att det inte finns några gamla hyresskul- der. Det här är inte generellt utan det är från fastighet till fastighet och ägare till ägare. Man vill alltså veta hur man skall betala hyran, det är väl utgångspunkten. (Företrädare för Bostad ). Hyresvärdarna beskriver det också som individuella granskningar där varje hyresgäst granskas vid varje enskilt tillfälle, och man ser inte alltid att det kan finnas vissa mönster. En intervjuad hyresvärd uttrycker sig på följande vis: Vi har egentligen inga generella krav utan varje hushåll som får ett erbjudande om en lägenhet eller ska byta sin, behandlas individuellt. Beroende på många olika faktorer, hur man har skött sin hyra tidigare, t ex, om man har inkomst, om man har socialbidrag eller om man på något annat sätt kan styrka sin inkomst, det skall sättas i relation till den lägenhet som man skall hyra. (Hyresvärd i ). Vid närmare granskning ser svaren från hyresvärdarna ganska lik- artade ut vilket innebär att det faktiskt finns mer generella krav. Dessa krav handlar om att ha fast inkomst över en viss nivå, att man inte har tidigare hyresskulder eller andra betalningsanmärk- ningar, samt referenser från tidigare boenden eller en borgensper- son: Man skall kunna lämna referenser. Man skall ha någon form av fast försörjning och det kan vara socialbidrag. Man får inte vara vräkt hos oss och inga hyresskulder hos andra värdar. (Företrädare för bostadsbolag, ). Krav på fast inkomst över en viss nivå, säkerställd , går i linje med resultaten från enkätundersökning som Flyghed (2005) genomförde med hyresvärdar . Detta gäller även för det återkommande kravet på att kunna sköta sin ekonomi. En hyresvärd i vår studie säger att: [Ej aktuell för ett förstahandskontrakt är man]: Om man har misskött ekonomin, flera betalningsanmärkningar, många olika betalningsan- märkningar som visar att man sköter sin ekonomi slarvigt. // om man har haft ett tidigare boende och man har en skuld till den fastig- hetsägaren som inte är reglerad. Det finns ingen speciell grupp som har mer problem. (Företrädare för bostadsbolag, ). Trösklar och gränshinder på bostadsmarknaden De individuella kraven tycks således gälla generellt och för de som inte kan uppfylla de krav som ställs på den reguljära bostadsmark- naden återstår andra lösningar som att bo inneboende, flytta till en annan stad eller söka stöd hos . Andra lösningar – inneboende eller utflyttning Den svåra bostadssituationen i främst de stora städerna innebär att en lösning för många är att bli inneboende, vilket kan leda till en extrem trångboddhet. (2002) konstaterar att det finns påtagliga skillnader i förekomsten av trångboddhet mellan svensk- födda och personer födda utomlands. Popoola (1999) har studerat trångbodda familjer i stadsdelen i och lyfter bl.a. fram hälsoproblem och barnens socialt besvärliga situation som följer av trångboddheten. Trångboddhet genom att en familj bor inneboende hos en annan kan också medföra en risk för vräk- ning på grund av slitage eller störning. EBO15 lyfts fram som en grund till problem med trångboddhet i storstadskommunerna, en åsikt som en intervjuad företrädare för en integrationsförvaltning sällar sig till. Studier bland asylsökande har visat att det vanligaste är inneboende hos släktingar och vänner i storstadsområdena vilket innebär att personer som sedan får uppehållstillstånd ofta vill bo kvar i samma områden, vilket innebär en ökad efterfrågan på bostäder i områden som redan har en bostadsbrist (, 2005).16 Upp till 60–av flyktingarna väljer att bo i eget boende – hos vänner och bekanta – medan man väntar på uppehållstillstånd. Många kommer ensamma. När de beviljats uppehållstillstånd söker anhöriga – hustru och barn – uppehållstillstånd från hemlandet och beviljas detta som anhöriga. Ensamstående inneboende är inte problem. Men när fru och barn kommer blir det problem med inneboendesituationen. (Företrädare för Invandrarservice, ) Enligt en rapport från (2003) medför detta ökade kostnader för i form av olika akuta lösningar som 15 har man som flykting rätt att bosätta sig i eget boende (EBO) utanför flyktingförläggning enligt lagen om mottagande av asylsökande. Man kan t.ex. vara inneboende hos släktingar eller vänner man väntar på besked om uppehållstillstånd. Den ersättning som utgått för eget boende togs bort . 16 Enligt den Statliga utredningen om flyktingmottagande och introduktion växte andelen till när möjligheten till eget boende med boendeersättning infördes. hade andelen sjunkit till och i mitten av 2003 bodde hälften av de asylsökande i eget boende och hälften i s. k anläggningsboende (SOU 2003:75:40). Trösklar och gränshinder på bostadsmarknaden hotellboenden eller jourlägenheter. En annan lösning som från myndighetshåll presenteras för bostadsproblematiken bland asyl- sökande är att flytta till en mindre stad. En person som arbetar med integrationsfrågor menar att för att få hjälp med en s.k. genom- gångslägenhet skall man : i princip inte ha några möjligheter att ordna tak över huvudet eller ha barn och man skall ha ett skäl att stanna i . Samme person fortsätter: , migrationsverket och integrationsförvaltningen har avtal med ett antal kommuner för att erbjuda andra bosättningar. Eftersom bostadsmarknaden ser ut som den gör så innebär det att om man bosätter sig i så tar det innan man får en bostad. Står man ut med provisoriska lösningar så får man hålla sig kvar. Det vi kan göra är att erbjuda flytt till annan kommun och det har blivit en mer och mer attraktiv lösning. (Företrädare för integra- tionsförvaltningen, ). Kommunens och ansvar för bostadsfrågan Nedmonteringen av den sociala bostadspolitiken har inneburit att bostadsfrågan alltmer kommit att bli socialtjäns- tens ansvar enligt SoL (2001:453).