sou · GUB33 · 2007-01-01 00:00:00 — 8Här avses stöden i de s.k. axel I-II. Det förefaller mest effektivt att och länsstyrel- serna förvaltar och administrerar jordbrukspolitikens stora stöd. Också för de specifika landsbygdsfrågorna bör vara en viktig aktör i samverkan med organisationen i den regionala utvecklingspolitiken. Men administrationen av jordbrukspolitikens masstöd har en annan karaktär än de Leaderliknande partnerskap och arbetsformer som rekommenderas för landsbygdsutveckling. I utvecklingsarbetet ingår bl.a. analyser, diskussioner och samråd om mål och insatser. Det kräver en annan kompetens för idéer, övervä- ganden och analyser än handläggningen av de stora stöden. Part- nerskap på lokal och nivå passar väl in i det system i ett underifrån perspektiv som vår processbild bygger på. Vår principiella uppfattning är att den utvecklings- och förvalt- ningsorganisation för regional utveckling som vi föreslår, också ska hantera landsbygdsprogrammet avseende axel III. Vi föreslår att programmet ska utarbetas som ett operativt delprogram, knutet till RUP. Frågan om den framtida organisationen kräver överväganden som vi inte kan göra inom vårt utredningsuppdrag. Därutöver finns problem att lösa som gäller t.ex. samarbetsformer, ledarskap och kompetensutveckling inom båda sektorerna. Eftersom LBU tillhör jordbrukspolitikens organisation och präglas av förvaltnings- kulturen där, så finns mycket att göra för att anpassa attityder, kunskap och vardagliga arbetsformer mellan landsbygdsutveckling och regional utveckling. Oavsett hur organisationen för beslut och förvaltning av åtgärder inom LBU kommer att se ut , så bedömer vi att det behövs ett grundligt förarbete innan samverkan mellan politikområdena fungerar. Vi föreslår att programmet för den s.k. axel III i LBU i princip ska samordnas med RUP. Vår föreslagna utvecklings- och för- valtningsorganisation för regional utveckling bör omfatta också programläggning för denna del. Ambitionen bör vara att också beslut fattas i samma organisation. De Leaderliknande partnerskapen stämmer väl överens med en och regional process med underifrånperspektiv. Utan att avvakta ev. organisationsförändringar bör de nuvarande förvaltningsmyndigheterna inleda arbete med att förbättra sam- verkan mellan landsbygdsutveckling och regional utveckling. Kommissionen har i sin s.k. urbanpolitik markerat betydelsen av att storstadsregioner utvecklas positivt för att bidra till att de över- gripande ekonomiska, ekologiska och sociala målen uppnås. Kom- missionen har lagt fast följande inriktning. Förbättra städernas ekonomiska välstånd och sysselsättning Främja jämställdhet och social delaktighet samt förnyelse av städer och förbättra stadsmiljöerna, främja hållbarhet Förbättra städernas förvaltning (eftersträva samordningsvinster mellan förvaltningsnivåer, bättre utnyttjande av resurser, dialog och erfarenhetsutbyte, lärande mellan städer) och är gemenskapsinitiativ inom ramen för perioden –2006. är det enda svenska EU-programmet för hållbar utveckling av utsatta storstadsområden . Urbact som berör , stödjer ett transnationellt utbyte av kunskap och erfarenheter för ekonomisk och social utveckling i stadsområden. Regeringen prioriterar att motverka storstädernas segregation och förbättra förutsättningarna för långsiktigt hållbar tillväxt för att gynna hela landets långsiktiga utveckling. beslutade om en nationell storstadspolitik och anslog särskilda medel för området. Storstadspolitiken har två huvudsakliga mål, nämligen att ge storstadsregionerna goda förutsättningar för långsiktigt hållbar tillväxt och därmed kunna bidra till att nya arbetstillfäl- len skapas såväl inom storstadsregionerna som i övriga delar av landet samt att bryta den sociala, etniska och diskriminerande segregatio- nen i storstadsregionerna och att verka för jämlika och jäm- ställda levnadsvillkor för storstädernas invånare.9 Storstadspolitiken i har utformats för att staten tillsammans med berörda kommuner10 ska skapa möjligheter och undanröja hin- 1997/98:165, bet. 1998/99:AU2, skr. der för utveckling i utsatta delar av storstäderna och att göra stads- delarna attraktivare. Storstadsarbetet bedrivs i stadsdelar, nära de människor som berörs och på deras villkor. Det bedrivs i ett klart underifrånperspektiv genom att de boende själva och deras enga- gemang är förutsättningar för arbetet. Regeringen har utsett en storstadsdelegation för att samordna regeringens insatser i storstadsregionerna. Inför regeringsbeslut samordnar delegationen ärenden av betydelse för storstadsregio- nerna. Ordförande i delegationen är statssekreteraren hos stor- stadsministern. Övriga ledamöter är statssekreterare i redningen och sju berörda departement. Ett kansli svarar för den löpande samordningen. Till delegationen har knutits två arbetsgrupper, en grupp med uppgift att inom samordna arbetet med storstadspolitiska frågor och en grupp som ska samordna myndigheters arbete med storstadspolitiska frågor. Storstadssatsningen bygger på lokala utvecklingsavtal som träffas mellan staten och berörda kommuner. före- träder staten och förbereder regeringens beslut om att godkänna utvecklingsavtalen. Avtalen utgör utvecklingsprogram för stadsde- larna med nulägesbeskrivning, analys, strategi och val av insatser. I avtalen redovisas en sammanhängande kedja av mål med de över- gripande nationella målen beslutade av och de lokala effektmålen som kommunerna tagit fram tillsammans med de boende och övriga aktörer. Arbetet bygger på samverkan, målstyr- ning och långsiktighet. Utvärderingar görs på såväl nationell, som på lokal nivå. I Kommissionens strategiska riktlinjer för tillväxt och sysselsätt- ning 2007–2013 lyfts städer fram som prioriterade områden för att nå de uppsatta målen för tillväxt och social sammanhållning. I områden bör fokus vara att förbättra konkurrenskraften och finna en balans mellan de ekonomiskt starkaste regionerna och övriga områden. Åtgärder måste vidtas mot problem med social utestängning, hög och växande brottslighet och allmänt för- sämrad livskvalitet i utsatta områden. Stödet ska inriktas på 10 Berörda kommuner: , , , , , och att hantera ekonomiska, miljömässiga och sociala problem i stor- stadsområden. Insatser bör också göras för att uppgradera den fysiska miljön, omvandla tidigare industriområden och bevara och utveckla den historiska och det kulturella arvet i stadsområdet. Vidare bör ent- reprenörskap, lokal anställning och stadsdelsutveckling stödjas. Utbudet av service bör anpassas efter befolkningens demografiska förändringar. För att attrahera mycket välutbildade människor är tillgänglighet, utbud av högkvalitativ utbildning och kultur samt goda förutsättningar för forskning och innovation viktiga. Såväl ESF som ERUF ska kunna stödja vissa storstadsområden. Insatserna kan avse både den fysiska miljön, kulturarvet, företagan- det och sysselsättningen samt lokal service till allmänheten. ERUF- och ESF-finansieringar ska kunna överlappa varandra i något större utsträckning i storstadssatsningar än i andra sammanhang. Insat- serna ska göras utifrån en helhetssyn och ett aktivt deltagande från berörda parter för att åtgärda problemen. Program och fonder ska komplettera varandra. Den svenska storstadssatsningen permanentas och konsolideras, dock utan att nya resurser har avsatts. De lokala utvecklingsavtalen anpassas inför kommande strukturfondsperiod. inleds statens förhandlingar med kommuner om kommande lokala utvecklingsavtal. I förhandlingarna klarläggs vilka insatser som stat och kommun ska svara för inom avtalsperioden. Det statliga åta- gandet anges bl.a. i berörda myndigheters regleringsbrev i form av specialdestinerade pengar till insatser eller andra medel för stads- delsutveckling inom ramen för de lokala utvecklingsavtalen. Kom- munen avtalar om motsvarande insatser i de verksamheter som kommunen ansvarar för. Därtill finns möjlighet för andra offentliga verksamheter, privata aktörer, föreningar eller representanter för den sociala ekonomin att delta i utvecklingsarbetet i respektive kommun. Våra synpunkter och förslag Vi anser att det i finns goda förutsättningar att inom ramen för befintliga system uppnå de mål som finns uppsatta för städers bidrag till tillväxt och sysselsättning i Kommissionens riktlinjer för sammanhållningspolitiken 2007–2013. Stadsdelsutveckling finansie- ras i fortsättningen i huvudsak via riktade medel från olika verk- samheters ordinarie budgetar och inom ramen för de lokala utvecklingsavtalen. Inför den nya perioden föreslår vi att utveckling i stadsmiljöerna tydligare ska synliggöras i det regionala strategi- och programar- betet. Vi tolkar EU:s riktlinjer så att den nationella strategin ska utvisa hur storstadsfrågorna hanteras i . Vi har för övrigt samma grundinställning till regionalt utvecklingsarbete, vare sig det gäller utvecklingen i städer eller i andra miljöer med särskilda förut- sättningar. RUP och RTP bör utvisa vilka insatser som behövs på olika nivåer i samhället och i olika regionala miljöer. RTP i län med storstäder bör, som vi ser det, kunna omfatta insatser och åtgärder i städer och tätorter enligt regionala prioriteringar. Det primära är att problem identifieras och att insatser koncentreras på att tillva- rata alla möjligheter till tillväxt och ökad sysselsättning. Det är, enligt vår uppfattning, sekundärt i vad slags geografisk miljö detta sker. Vi bedömer att RTP och de lokala utvecklingsavtalen kan kom- plettera varandra som instrument för såväl tillväxt som social sam- manhållning för att minska de inomregionala skillnader som karaktäriserar storstadsområden. Underifrånperspektivet i de lokala utvecklingsavtalen är, som vi ser det, ett bra exempel på hur lokala processer kan drivas. Eftersom storstadspolitiken redan är ett nationellt politikområde anser vi att det är en fråga för regeringen att avgöra om området ska särbehandlas genom en egen medelsram inom strukturfon- derna. Alternativet till öronmärkta medel är att insatser i stor- stadsområdena får konkurrera om strukturfondsstöd med insatser på andra områden. Eftersom storstadspolitiken också har sin egen organisation kommer denna och den nya förvaltningsmyndigheten att behöva utveckla rutiner för att säkra samordningen. Vi föreslår att RUP och RTP ska beskriva insatser inom stor- stadspolitiken för att synliggöra dessa i det regionala utveck- lingsarbetet. Regeringen bör besluta om storstadspolitiken ska ha en egen medelsram inom strukturfonderna. Den nya förvalt- ningsmyndigheten bör tillsammans med utarbeta rutiner för samarbetet och samordningen i den kom- mande programperioden. 6.5Nationell samordning och nationellt partnerskap Nationell samordning i relation till regionernas utvecklingsarbete Till organisationsförslaget hör en funktion för nationell samord- ning och ett nationellt partnerskap. I förslaget har funktionen framför allt betydelse i relation till den regionala utvecklingsorgani- sationen. Inte minst medför det gemensamma målet för struktur- fonderna, Regional konkurrenskraft och sysselsättning, behov av en stärkt nationell samordning. Nationell överblick över de regio- nala strategierna och operativa programmen behövs för att prioritera vissa insatser i operativa program – RTP m.fl., uppmärksamma möjligheter till regionala samarbeten i pro- gram, insatsområden eller insatser – utvecklingssamarbete mel- lan län eller i funktionella regioner, sammankoppla länsvisa eller regionala program med sektors- politiska program och insatser. har projektprioriteringar framför allt gjorts fortlöpande . Insatser eller projekt har beviljats medel från strukturfonder och anslag för medfinansiering, så länge förut- sättningar varit uppfyllda och det funnits medel kvar på anslagen. bör ambitionerna vara inställda på om- fattande och långsiktiga satsningar. Samordning och prioriteringar avseende olika statliga intressen är ytterst en fråga för regering och riksdag. Men när fler parter än statliga myndigheter är involverade i omfattande och lång- siktiga insatser bör, enligt vår uppfattning, förhandlingar och samordning mellan representanter för de olika intressenterna organiseras i en särskild funktion på det nationella planet. Det är rimligt att den föreslagna förvaltningsmyndigheten med sina fackkunskaper deltar som representant för staten i programarbetet, men vi utgår ifrån att det är regeringen som kommer att besluta om tilldelningen av medelsramar och länsvisa eller länsövergripande prioriteringar. Medelsramarna kommer att vara beroende av om några län väljer att helt eller delvis samarbeta om program och insatser. Oavsett detta, behövs en funktion för avvägning, dialog, förhandlingar och avgörande nationella prioriteringar om man i flera län, var för sig, har ambitioner att satsa stora resurser på samma typ av insats. Andra faktorer som kan få betydelse för prio- riteringen och medelsfördelningen är t.ex. om flera län som önskar samarbeta vill fördela insats och åtgärder mellan sig, om fler parter än statliga organ avses samfinansiera insatsen och om myndigheters sektorsprogram och insatserna i RUP och RTP bör anpassas till varandra. Fler motiv för nationell samordning Det finns också andra motiv till samordning på nationellt plan och till ett nationellt partnerskap. Några viktiga uppgifter är att stämma av länsvisa eller regionala strategier och program mot nationella sektorpolitiska mål och prioriteringar, den nationella strategin och strategier i EU samt mot svenska tolkningar av EU-regler . En sådan uppgift kan vara att löpande diskutera hur regionala strategier och program överensstämmer med det nationella målet för exempelvis arbetsmarknadspolitiken. fastställa och göra åtaganden avseende nationellt angelägna pro- gram eller insatsområden eller i situationer som kräver akuta insatser, i partnerskap utarbeta former för systematiskt lärande av de utvecklingsprocesser samt uppföljningar och utvärderingar som har ägt rum och som förestår samt diskutera former för ledar- skap i utvecklingsprocesser på alla nivåer i samhället. Man kan förmoda att tolkningar av regler för nästa programperiod ofta kommer att diskuteras i EU, särskilt som medlemsländerna mer än själva ska ta ansvar för att strategier och program genomförs korrekt. Länsvisa eller länsövergripande, funktionella strategier och program ska fortlöpande vara tolkade och avstämda mot EU-strategierna. Representanter för regeringen eller statliga myndigheter deltar i förhandlingar och arbetsmöten i . Men också svenska regioner genom t.ex. Sydsam, Central och North och organisationer i näringslivet, på arbetsmarkna- den m.fl. är representerade i EU. Vi ser ett behov av ett forum för att diskutera ståndpunkter och förmedla till parterna på hemmaplan vad som sker i EU-arbetet och i anknytning till detta. Arbetsmarknadspolitiken och storstädernas utvecklingsfrågor är nationella politikområden. Landsbygdsutveckling är en viktig del i EU:s jordbrukspolitik och särbehandlas i program parallellt med RUP och RTP. Samtliga är exempel på områden som har mycket stor betydelse för regional utveckling. Andra frågor som vi har nämnt – t.ex. skärgårds-, öbefolkningen och den samiska befolkningens utvecklingsvillkor – kan av speciella skäl komma att behandlas i nationella program. Vi utgår ifrån att det är regeringen som beslutar om vilka områden som ska särbehandlas i det regio- nala utvecklingsarbetet och på vilket sätt behovet av samordning ska tillgodoses. Därutöver bedömer vi att det finns behov av att fortlöpande stämma av frågor om samordningen mellan nationell politik och program och regionala strategier och program. Ett annat motiv för nationell samordning är behovet av ett kon- tinuerligt erfarenhetsutbyte och lärande i form av en samlad dialog och mellan aktörer på olika samhällsnivåer kring regionala utveck- lingsfrågor. har vi sett många uttalanden om att vi ska lära av det process-, program- och partnerskapsorienterade arbetet, dra nytta av och återföra de erfarenheter som finns på lokal/regional och nationell nivå m.m. Som underlag för en sådan dialog och sådant lärande bör bl.a. utvärderingar av strukturfondsprogram och regionala program användas. Men det blir alltmer påtagligt att det saknas ett tydligt och samlat ansvar och kvalificerad utveckling av system för lärandet. Representanter för organisationer som vi har talat med, verifierar behovet och anser att frågorna bör diskuteras i en nationell samrådsgrupp eller ett nationellt partnerskap. I en utredning om storstadspolitiken föreslås att ett , erfarenhetsutbyte och utvärdering av urban politik inrättas.11 Vår uppfattning är att det är viktigt att lära av bl.a. storstadspolitikens metod med lokala utvecklingsavtal. Att inrätta ett separat nationellt institut vore dock att organisera för ett speci- fikt politikområde och därmed riskera att frågorna isoleras från de regionala utvecklingsfrågorna för övrigt. Dessa borde i stället sam- 11 SOU 2004:79, Allt ljus på storstadspolitikens lokala utvecklingsavtal? – Förslag till nationellt utvärderingsprogram ordnas tydligare med lärande, utvärdering m.m. i den regionala utvecklingspolitiken. Nationell samordning är en väsentlig del av utvecklingsorgani- sationen. Vi föreslår att ett nationellt partnerskap med repre- sentanter för berörda parter – horisontellt och vertikalt – ska etableras för de uppgifter som fordrar nationell samordning. Frågan om en nationell medelsreserv Tillväxtdelegationen har refererat erfarenheterna från att på plats ha följt den pågående strukturomvandlingen i både större och mindre företag i kommuner. Delegationen såg konsekvenserna av slim- made organisationer, flytt och nedläggning av verksamheter, varsel och uppsägningar på arbetsmarknaderna och beskrev behovet av dels långsiktigt förebyggande insatser, dels insatser vid nationella kriser. För båda fallen behövs samråd och överenskommelser mel- lan parter på nationell nivå och särskilda finansieringsmöjligheter för åtaganden. Delegationen ansåg att en särskild fond borde inrättas för att underlätta omställningar och lindra konsekvenserna på orter som drabbas hårt av strukturomvandlingen. Fonden skulle vara ett komplement till de mer traditionella regionala stödåtgär- derna. Den skulle komplettera de medel som enligt kollektivavtal avsätts för individuella åtgärder för övertalig personal. Fondmedlen borde få användas till att etablera funktionella gränsöverskridande nätverk men också för att påskynda etablering av nya företag, både vid långsiktig strukturanpassning och i akuta krissituationer.12 I förslaget till rådets förordning om allmänna bestämmelser för EG: s strukturfonder inför nästa strukturfondsperiod, föreslås att en medlemsstat på eget initiativ ska kunna avsätta ett visst belopp av de årliga stöden från strukturfonderna för att medlemsstaten ska kunna täcka kostnader vid oförutsedda lokala eller sektoriella kriser till följd av ekonomisk och social omstrukturering eller liberalise- ring av handeln.13 Oavsett om vi från svensk sida kommer att inrätta en sådan nationell medelsreserv eller inte, behövs enligt vår bedömning en medelsreserv för bl.a. krissituationer. Den skulle användas för att mer effektivt än utveckla och sjösätta system och metoder för att förebygga kriser men även utnyttjas i 12Vänd på kuttingen! Tillväxt och utveckling i ett nytt perspektiv,SOU:2004:126 13Förslag till rådsförordning 11548/05, Artikel 49 Överenskommelser om berörda parters åtagan- den skulle träffas i en partssammansatt grupp. Statens insatser skulle beslutas av regeringen och finansieras bl.a. via den nationella medelsreserven. – Vi har uppfattat att de svenska förhandlingarna i EU inte har omfattat möjligheten att utnyttja strukturfon- derna för uppbyggnaden av en sådan medelsreserv. Vi föreslår att frågan om en nationell medelsreserv ska utredas. En medelsreserv som kan användas för förebyggande insatser och vid kriser, skulle kunna öppna för förhandlingar om flera parters åtaganden om insatser i speciella situationer. Vi kan konstatera att det redan finns embryon till nationella part- nerskap, bl.a. den så kallade fokusgruppen med regionföreträdare som statsrådet med ansvar för regional utveckling sammankallar till överläggningar vid olika tillfällen. I rapport 2 till utredningen, Organisering för regional utveckling14, diskuteras rollen för en natio- nell samordningsfunktion, där kallad Sammanhållningsdelegation. I rapporten underbyggs förslaget av bl.a. studier av organisationen i andra länder. Delegationen som föreslås, ska utöva strategisk led- ning i gränssnitten mellan både nivåer och intressenter. Den ska vara brett sammansatt med riksdagsledamöter, myndighetsföreträ- dare, forskare och företagare. De viktigaste uppgifterna för detta nationella partnerskap skulle vara att fördela resurser mellan utveckling och förvaltning samt att vara ytterst ansvarig för utvär- deringen av regional utveckling. Det finns alltså både exempel och studier som understryker att behovet av nationell samordning är omfattande. Den hittillsvarande samordningen som främst avser statlig verksamhet i och myndigheter, räcker inte. I kontakterna med olika parter under utredningen har vi dock sett att det finns flera olika uppfattningar om vilka specifika samordningsuppgifter som är vik- tigast och hur dessa lämpligen bör organiseras. Det har inte varit möjligt för oss att fördjupa oss i frågorna inom ramen för vårt uppdrag. Vår slutsats är därför för det första, att ett nationellt part- nerskap möjligt bör formeras för uppgiften att bedöma och 14 , Organisering för regional utveckling – balansera utveckling och förvaltning, ta ställning till nationella prioriteringar av regionövergripande pro- gram och insatser. Denna samordningsuppgift anser vi är en viktig del som kompletterar utredningens organisationsförslag. För det andra anser vi att funktion och former för samordning på nationellt plan, dvs. uppgifter och sammansättning av en nationell delegation bör utredas vidare. Vårt uppdrag har inte varit att närmare analysera och lämna för- slag till funktion och former för en ökad nationell samordning. Vi konstaterar dock att det på en rad områden finns behov av mer långtgående nationell samordning i partnerskap än . Vi föreslår därför att frågorna om nationell samordning och ett nationellt partnerskap ska utredas i särskild ordning. 7Uppföljning och utvärdering för ett lärande system En effektiv statlig styrning förutsätter uppföljning, resultatredo- visning och utvärdering. Det gör det möjligt att bedöma målupp- fyllelsen och att vid behov kunna förändra innehållet och formen på de statliga insatserna vilket i sin tur bidrar till lärande. Den regionala utvecklingspolitiken bör präglas av ett lärande arbetssätt där kunskaper och erfarenheter på ett mer metodiskt sätt används till att förnya och vidareutveckla politiken och det tvärsektoriella arbetssättet.1 Lärande utvärderingar är i första hand en informationsskapande verksamhet. De syftar inte till att göra enkla jämförelser mellan förväntningar och faktiskt utfall enligt vissa på förhand uppställda parametrar. Utvärderingar av detta slag uppskattar det kontinuer- liga lärandet och har inte primärt som syfte att utkräva ansvar för sådant som inte fungerat. I stället står gapet mellan riktlinjer och genomförande i fokus.2 Av regeringens riktlinjer för arbetet med RTP framgår att arbe- tet ska vara en läroprocess för såväl myndigheter, organisationer och företag som individer. Syftet med en lärande process är att de som berörs, kontinuerligt ska kunna dra nytta av de gemensamma erfarenheter som uppnås och därmed successivt kunna lösa nya uppgifter mer effektivt. Genom ett kontinuerligt lärande ska nya kunskaper kunna bidra till en vidareutveckling av ett tvärsektoriellt arbetssätt där uppföljningar och utvärderingar är nödvändiga inslag. Dokumentationen ska möjliggöra en effektutvärdering.3 2001/02:4 En politik för tillväxt och livskraft i hela landet. 2se SOU 2000:87 Regionalpolitiska utredningens slutbetänkande