sou · GUB340 · 2007-01-01 00:00:00 — I vilken grad detta beror på diskriminering vid tjänstetillsätt- ningar är dock givetvis svårt att säga. Denna studie kommer inte att inrikta sig på enskilda högskolor utan i stället granska den institution som är sista instans i alla beslut om anställningar på högskolorna i – för högskolan (ÖNH). skolan (ÖNH) bildades och är en egen myndighet som har till uppgift att pröva överklaganden av vissa beslut inom universi- tetens och högskolornas område, däribland anställningsärenden. har sitt kansli hos som är så kallad värdmyndighet och sköter med sin personal nämndens kanslisysslor. Ärendena handläggs av personal på och avgörs av nämnden vid sammanträden efter föredragning av handläggarna. Nämndens ledamöter utses av regeringen och består av en ordförande och sju andra ledamöter. Ordföranden ska vara eller ha varit domare och minst tre av de sju ledamöterna ska vara jurister. Det starka juristinslaget samt flera andra domstolsliknande drag gör att överklagandenämnden skulle kunna beskrivas som en hybrid mellan förvaltningsmyndighet och förvaltningsdomstol (Sigeman, 1997: 773). Överklagandet av exempelvis en anställning lämnas till den hög- skola som fattat beslutet. Denna högskola prövar om överklagandet kommit in i rätt tid, och om så är fallet skickas – om inte högskolan finner anledning att ompröva sitt beslut - samtliga handlingar över I sista instans – etnisk diskriminering och är sista instans i dessa ärenden och nämndens beslut kan således inte överklagas. Den som ansett sig blivit diskriminerad genom att man inte fått en sökt tjänst på en viss högskola, och överklagar detta, får därmed sitt fall slutgiltigt avgjort av . har alltså sista ordet vad gäller samtliga anställningar (och en mängd övriga ärenden) på högskolorna. I och med detta har överklagandenämnden också makten att uppmärksamma dis- kriminering som skett inom högskolorna. Trots detta har någon forskning av arbete inte gjorts ur denna synvinkel. Institutioner, objektivitet och rasism I 1 kap 9 § Regeringsformen slås fast att förvaltningsmyndighet- erna, och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvalt- ningen, i sin verksamhet skall beaktas allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Det har dock vid ett flertal tillfäl- len framförts inom den juridiska forskningen och doktrinen att myndigheter och institutioner inte alltid är helt objektiva och sakliga i sin verksamhet (se t.ex. , 2004; , 1997; , 1988). Så framfördes exempelvis i SOU 2002:37 – utredning om en utredning: Det är trivial kunskap att just attityder och förhållningssätt inom enskilda myndigheter eller inom hela samhällssektorer har avgö- rande betydelse för den verksamhet som där bedrivs. Verksamheten bestäms alltså inte bara av formella regler och materiella resurser. Den bestäms också av en uppsättning koder och antaganden som återverkar på såväl språkbruk som på handling (SOU 2002:37, s. 132). Likaså har påpekat att institutioner är uppbyggda av formella strukturer (regler, lagar, förordningar) men även informella strukturer (beteendenormer, rutiner, konventioner), självinrättade koder för uppförande, samt tvingande och upprätt- hållande egenskaper (refererad i Kamali, 2005: 33). Angående just myndigheters och andra institutioners bristande saklighet och objektivitet på etnisk grund har ett särskilt teoretiskt ramverk utvecklats. Begreppet institutionell rasism (institutional racism) mynta- des ursprungligen av 1967 i . Det kom successivt att användas som ett analytiskt verktyg i studiet av I sista instans – etnisk diskriminering och vissa enskilda institutioners eller organisationers agerande. Det visade hur en organisations sätt att arbeta kunde få rasistiska kon- sekvenser trots att det inte var någon medveten strategi, eller med- veten önskan från de inblandade. Institutional racism has become central in the contemporary race and ethnic relations vocabulary and has shown utility in analyzing how institutions can operate along racist lines without acknowledging or even recognizing this and how such operations can persist in the face of official policies geared to removal of discrimination (Cashmore, 1996: 172). Att en institutions arbete får rasistiska konsekvenser kan bero på en mängd olika faktorer. Dels kan det bero på uttryckliga före- skrifter, men oftast spelar undermedvetna föreställningar, invanda arbetssätt, informella yrkeskulturer med mera en avgörande roll. The Commission for Race Equality (CRE) I har definierat institutionell rasism på följande vis: Institutional racism has been defined as those established laws, cus- toms and practices which systematically reflect and produce racial ine- qualities in society. If racist consequences accrue to institutional laws, customs or practices, the institution is racist whether or not the indi- viduals maintaining those practices have racist intentions (Macpherson, 1999 par. 1999 kom the i . Rap- porten var en statlig utredning tillsatt för att granska polisens utredning av det rasistiska mordet på en svart ung man vid namn . Rapporten riktade mycket kraftig kritik mot polisens arbete och menade att polisen som institution hade pro- blem med institutionell rasism. Begreppet fick stort genomslag på det nationella planet och såväl statliga myndigheter som forskare använder det i sina analyser av hur institutioner sköter sitt arbete gentemot så kallade ethnic minorities. På svenska har förutom begreppet institutionell rasism även begreppet institutionell diskriminering myntats. Viss oenighet finns inom forskningen kring vad begreppet innebär, samt i vilken grad den institutionella diskrimineringen går att skilja från den strukturella diskrimineringen (eller från begreppet institutionell rasism). Gemensamt är att institutionell diskriminering anses handla om institutioners policy, rutiner, normer och arbetssätt, och de beteenden som utövas av individer som kontrollerar dessa institutioner (se vidare Kamali, 2005: 31 f). I sista instans – etnisk diskriminering och Ett problem med att betona diskrimineringens institutionella och strukturella karaktär är dock att individernas roll kan gå förlo- rad. De individer som genom sina omedvetna eller medvetna hand- lingar (eller ickehandlingar) reproducerar den struktu- rella/institutionella diskrimineringen inom en institution har institutionell makt och får därmed en institutionell aktörsroll. Dessa individer med institutionell makt brukar kallas för grind- vakter (gateekeepers) och har en central roll för reproduktionen av den strukturella/institutionella diskrimineringen. Grindvakternas makt och inflytande grundar sig på institutionella resurser, normer, regler och rutiner (Kamali, 2005: 36). Grindvakternas agerande behöver således inte vara medvetet: I dagens , och i andra europeiska länder, diskriminerar samhäl- lets lagar, normer, och rutiner de andra oavsett lagstiftarens, institu- tionernas och organisationernas avsikter. Att diskutera avsikterna är otillräckligt och i många fall kontraproduktivt. Detta bekräftas i en ny europeisk studie, där individerna som tillhör majoritetssamhället häv- dade att vi har ingen avsikt att diskriminera människor på grund av deras religion, etnicitet, eller hudfärg. Men gjorde sig ändå skyldiga till diskriminerande handlingar. De var personer i maktposition och i många fall innehavare av nyckelroller för institutionernas återskapande (Ibid.). Ett mycket utbrett sätt att reproducera majoritetssamhällets makt och privilegier är att förneka rasism och diskriminering. Detta för- nekande av diskriminering har ofta identifierats hos just grind- vakterna: strategi är väletablerad hos många grind- vakter i majoritetssamhällets institutioner, däribland utbildnings- systemet, politiska systemet, rättsväsendet och media (Ibid: 38). Forskningen kring institutionell rasism och struktu- rell/institutionell diskriminering är vad gäller just juridisk verk- samhet ett eftersatt område i , jämfört med exempelvis i och i . Begreppen har dock används i ett fåtal fall (, 2004; Diesen, 2005: 291ff; SOU 2005:56, s. Forskning finns också där begreppen inte har använts, men resul- taten ändå kan ses som en avvikelse från objektivitets- och likhets- principen på etnisk grund. Detta kan gälla allt från att polisen läg- ger ner mer tid på anmälningar mot personer med invandrarbak- grund, att dessa oftare begärs häktade eller oftare döms till fäng- else när de är åtalade för samma brott som svenskar (för forsk- ningsöversikt se SOU 2005:56; Diesen, 2005; , 2004). En klar slutsats utifrån dessa resultat är att trots ett tämligen rigo- I sista instans – etnisk diskriminering och röst juridiskt regelverk kan ändå avsteg från objektivitets- och lik- hetsprinciperna göras i juridisk verksamhet på så sätt att personer systematiskt missgynnas på grund av sin etnicitet. Om begrepp och metod I dagens används en rad markörer för att signalera och fram- häva invandrares annorlundahet – kulturella, religiösa, värdemässiga, geografiska, utseendemässiga och civilisationsteoretiska (, 2005: 151). Diskriminering inom högskolevärlden kan tänkas röra såväl hud- färg, födelseort och nationalitet som föreställningar om främ- mande, bristande utbildning i andra länder liksom föreställningar om bristande språkkunskaper. Anledning till varför man diskrimi- nerar och utifrån vilka kriterier kan variera stort och inte alltid konsekvent. Oavsett om det diskriminerande vi-et utgår från idén om svenskar, vita, västerlänningar eller dylikt är det fråga om konstruerade kategorier (, 2005). Detsamma rör de andra oavsett om de diskrimineras som invandrare, icke- vita, icke-västerlänningar (, 2005). I första delen av denna studie har en sortering efter namn gjorts av personer som överklagat till ÖNH. Kategorierna utomeurope- isk bakgrund respektive utom/östeuropeisk bakgrund samt västeuropeisk bakgrund har använts. Detta är kanske ett oprecist sätt att sortera människor i, särskilt när indelningen görs enbart efter deras namn, men orsaken till denna indelning beror på två saker: a) att färre kategorier ökar chansen att kunna dra generella slutsatser om eventuella skillnader och b) att det inte är möjligt att få någon annan information om en persons etnicitet i de granskade dokumenten. Att använda namn som urval för etnicitet har också använts i flera andra studier (SOU 2005:56, s. 141 f). Vidare har inte begreppet utomeuropeisk använts bokstavligt. Samtliga per- soner med engelska namn har exempelvis räknats som att ha europeisk bakgrund trots att de lika gärna kan ha varit från , , etc. Orsaken till detta är att jag utgår ifrån att engelska namn konnoterar vita engelsktalande personer och att denna grupp inte rasifieras och stigmatiseras i . Jag vill dock poängtera att kopplingen mellan engelska namn och vithet i sig är rasistisk (exempelvis kan afrikanamerikaner, jamaicaner och ghana- I sista instans – etnisk diskriminering och ner ofta ha engelska namn) och jag vill inte reproducera denna rasistiska koppling här. Anledningen till att jag i denna studie ändå räknar personer med engelska namn som tillhörande gruppen med europeisk bakgrund är att denna koppling är så allmänt spridd i majoritetssamhället och därmed även i den här granskade institutionen. Det kan också förmodas att vita engelsktalande personer utgör majoriteten av de med engelska namn som söker anställning på högskolan. utgår jag inte från att hudfärg nödvändigtvis är den enda grunden för stigmatisering. Enligt den rasistiska logiken finns även olika grader av vithet, där exempelvis anglosaxisk härkomst anses finare och vitare än slavisk härkomst. Något som yttrat sig i stigmatiserande föreställningar om exempelvis östeuropéer som kriminella. Därav valet att i studien skilja på personer med ursprung i väst- respektive . Som kommer att framgå nedan har två olika indelningar gjorts, en restriktiv – dvs. där enbart person med uppenbart utomeuropeiska namn ingått – och en mindre restriktiv. Det finns fler möjliga invändningar på namn som urvalskrite- rium. Det mest uppenbara exemplet är från utlandet adopterade barn som ju oftast tilldelas ett svenskt namn. Dessa skulle i före- liggande studie falla in i gruppen europeisk/svensk bakgrund. Till försvar för metoden skulle dock kunna framhållas att i fall som det aktuella – där institutionen som studeras inte heller träffar perso- nerna personligen utan avgör ärendena enbart utifrån handlingarna – så passar metoden bra då man så att säga sätter sig i samma sits som institutionen. I andra och tredje delen av studien görs kvalitativa granskningar av ett mindre antal överklaganden. Även i dessa delar har namnet fått fungera som en indikation på personen i frågas etnicitet, eller kanske snarare – om personen kan uppfattas höra till majoritets- samhällets vi eller dem. Angående de klagande så har det även ibland funnits mer information på vilken bedömningen kunnat göras, som till exempel uppgifter om födelseort, utbildningsställe etc. Detta har sannolikt gjort kategoriseringen något säkrare. Vad som skall göras Syftet med denna studie är att granska den sista instansen för anställningsärendena på högskolan. Säg att en person söker arbete I sista instans – etnisk diskriminering och på en högskola, men på grund av diskriminering inte får arbetet. Den personen kan då alltid överklaga beslutet till ÖNH. Men vad händer då? Reder ÖNH alltid ut frågan, och undanröjer det felak- tiga och diskriminerande anställningsbeslutet? Eller riskerar perso- ner som diskriminerats av en högskola att diskrimineras ytterligare en gång av ÖNH genom att denna nämnd blundar för diskrimine- ringen och avgör fallet till högskolans fördel? I studiens första del utförs en kvantitativ analys av samtliga de ca 750 ärenden som rörde anställningar som ÖNH behandlade . Analysen syftar till att undersöka om överklagan- den från personer med utomeuropeisk bakgrund avslås i samma utsträckning som överklaganden från personer med europe- isk/svensk bakgrund. I studiens andra del studeras ett betydligt mindre material. Ur de ca 750 ärendena har de fall där den klagande uttryckligen hävdat att etnisk diskriminering förekommit granskats. Återkommande omständigheter och klagomål i ärendena redovisas här. Analysen är kvalitativ och syftar till att belysa komplexiteten och mekanismerna bakom den diskriminering de klagande påstår sig ha utsatts för. Detta är dels relevant vad gäller eventuell diskriminering vid hög- skolorna i allmänhet, men visar även vad det för sorts fall som överklagas till ÖNH, samt något om hur ÖNH granskar och bedömer dem. I studiens tredje del görs en ingående kvalitativ granskning med juridisk metod av två stycken fall, där fokus ligger på överklagan- denämndens beslut och hur tillämpat lag- regler och praxis. Syftet är att belysa just frågan om ÖNH fungerar som ett skydd mot diskriminering eller själv gör sig medskyldig till denna genom att blunda för den. Del 1 Generella tendenser för samtliga överklaganden avgjorde nämnden ca 750 ärenden som rörde anställningar. De allra flesta av dessa överklaganden (685 st) avslogs. Endast 39 stycken bifölls, övriga avskrevs eller avvisades. I föreliggande studie har en kvantitativ analys gjorts av de totalt 724 ärenden rörande anställningar som nämnden antingen biföll eller avslog. Analysen har utförts för att se om överklaganden från personer med utomeuropeisk bakgrund I sista instans – etnisk diskriminering och oftare avslås än överklaganden från personer med europeisk/svensk bakgrund. Resultatet redovisas i nedanstående tabell: (5,) (94,) (1,) (98,) Som kan ses av tabellen bifölls 38 av fallen där den klagande hade europeisk/svensk bakgrund. Övriga 607 fall avslogs. Endast ett av fallen där den klagande hade utomeuropeisk bakgrund bifölls, övriga 78 avslogs. Som tidigare nämnts avslogs totalt 685 överklaganden medan 39 bifölls. Bortser man från de (förhållandevis få) överklaganden som avvisades eller avskrevs innebär det att av ärenden bifölls (39/(39+685=724)). Man skulle därmed kunna säga att bifalls- kvoten ligger på eller att det generellt är 5,4 procents chans att ett överklagande bifalles i överklagandenämnden. Ovanstående tabell visar dock att chansen att överklagandet ska bifallas varierar utifrån den klagandes etnicitet. Av överklagandena från personer med europeisk/svensk bakgrund avslogs 607 medan 38 bifölls. Bifallskvoten eller chansen för att ett ärende ska bifallas blir då (38/(38+607=645)), det vill säga något högre än den generella chansen att få sitt överklagande bifallet. Av överklagandena från personer med utomeuropeisk bakgrund avslogs 78 medan 1 bifölls. Bifallskvoten eller chansen för att ett ärende ska bifallas blir då (1/(1+78=79)), alltså väsentligt lägre än den generella chansen att få sitt överklagande bifallet. Uttryckt annorlunda så är chansen för att ett överklagande från en person med utomeuropeisk bakgrund ska bifallas 4.5 gånger lägre än chansen för ett överklagande från en person med europe- isk/svensk bakgrund. I ovanstående tabell 1 har namnindelningen varit försiktig. Endast personer som har ett tydligt utomeuropeiskt namn (exem- pelvis arabiskt) har räknats in i kategorin utomeuropeisk bak- grund. Detta leder till att exempelvis personer med typiskt slaviskt namn räknats som européer/svenskar, när de lika gärna kan ha kommit från ett utomeuropeiskt land. I nedanstående tabell 2 har I sista instans – etnisk diskriminering och uppdelning skett i kategorierna Utom-/Östeuropeisk bakgrund samt västeuropeisk/svensk bakgrund. Nämndindelningen har varit mindre försiktig och den största konsekvensen av detta torde just vara att en del personer som i tabell 1. kategoriserades som personer med europeisk/svensk bakgrund nu kategoriseras som personer med utom-/östeuropeisk bakgrund. I kategorin västeuropeisk/svensk bakgrund har, vilket även var fallet i tabell 1, personer med typiskt engelskt namn även räknats in (dvs. även personer som skulle kunna komma från där engelska namn ofta används). (6,) 560 (93,) (1,) 125 (98,) Som kan ses av tabell avslogs totalt 560 ärenden från personer med västeuropeisk/svensk bakgrund och 37 bifölls. Detta ger en bifallskvot på (37/(37+560=597)). Motsvarande bifallskvot för den andra kategorin blir (2/(2+125=127)). Enligt denna tabell är det alltså nästan fyra gånger så stor sannolikhet att få sitt ärende bifallet för en person med västeuropeisk bakgrund som en person med utomeurope- isk eller östeuropeisk bakgrund. Av tabellerna har kunnat konstateras att överklaganden från perso- ner med utomeuropeisk bakgrund i betydligt större utsträckning avslogs än överklaganden från personer med europeisk/svensk bak- grund. Värt att anmärka är att analysen rör samtliga fall . Innebär resultatet att överklagandenämnden diskri- minerar personer med utomeuropeisk bakgrund? Resultaten skulle onekligen kunna tolkas som något som tyder på detta. kan man invända att resultaten även skulle kunna förklaras med att klagande med utomeuropeisk bakgrund helt enkelt har sämre skäl för sina överklaganden än europeiska. För att avgöra om den I sista instans – etnisk diskriminering och invändningen håller skulle man vara tvungen att gå igenom samtliga de 724 fallen i detalj. För detta har det inom ramarna för denna studie inte funnits tidsmässigt utrymme. Däremot har jag granskat de 28 fall där den klagande själv anför diskriminering i sin klagan. Del 2 Överklaganden om diskriminering Generellt om de granskade fallen Ärendena som i denna del granskas är samtliga fall som rört anställning eller befordran mellan 1998 där det framgått av ÖNH:s beslut att den klagande gjort gällande att dis- kriminering på grund av etnisk tillhörighet har förekommit. På begäran från utredningen om makt integration och strukturell dis- kriminering har dessa ärenden tagits fram av Överklagandenämn- den. En möjlig felkälla skulle kunna vara att den klagande har påstått att diskriminering förekommit men att detta av någon anledning inte berörts i överklagandenämndens beslut. Om så har varit fallet har dessa fall inte kommit med i materialet. Det bör dock nämnas att utifrån de här granskade 28 fallen att döma så ver- kar ÖNH vara noga med att i beslutet nämna varje grund som den klagande tar upp, vilket tyder på att sannolikheten för att några fall inte skulle ha kommit med i materialet på denna grund är liten. Sex stycken av de klagande har västeuropeiskt/amerikanskt ursprung. De övriga klagande har alltså utom/östeuropeiska namn (varav två personer har två olika ärenden), varav majoriteten (13 st.) utomeuropeiska. Det är alltså en ganska liten del av det totala antalet klagande med utom- eller östeuropeisk bakgrund som hävdar att de utsatts för diskriminering. bör man vara försiktig med att dra några slutsatser av detta. Att de klagande inte uttryckligen i sitt överklagande hävdat att de blivit diskriminerade behöver inte betyda att de inte anser att de blivit det. Det finns forskning som visar att människor som kan anses drabbas av dis- kriminering förnekar det av olika anledningar (de los , 1997). Ser man till de 26 personer1 som hävdat att diskriminering förekommit så är det många som inte hänvisat till någon särskild händelse eller omständighet utan mer allmänt skriver att de har bättre meriter än den som anställdes och nämns 1 Som tidigare nämnts har två av personerna två olika fall varför det är 28 fall som granskats, men överklagandena kommer bara från 26 personer. I sista instans – etnisk diskriminering och bara påståendet om diskriminering i förbifarten som till exempel Mångfald och dold diskriminering är ett hett ämne inom högsko- levärlden och jag kan inte undgå att ställa mig frågan om vilka skäl som ligger bakom det aktuella handlandet och upp- trädandet.2 De fördelar diskrimineringslagstiftningen innebär för en arbetssökande, vad gäller exempelvis bevisbördans placering, spelar också något mindre roll i överklaganden av anställningar på högskolor än vad de gör angående exempelvis anställningar i privata företag. För högskolorna krävs det att anställningsbeslutet bygger på sakliga skäl och att den med bäst meriter måste anställas mellan motsvarande krav inte gäller för privata företag (såvida inte beslutet att inte anställa den bäst meriterade bygger på dennes etniska till- hörighet, kön, eller vissa andra diskriminerande övervägningar). Därför kan det för en klagande framstå som mindre nödvändigt att lyfta fram de diskriminerande momenten. Det är heller inte särskilt troligt att de klagande sökt något slags juridisk hjälp inför överkla- gandet och därför inte fått klart för sig att delvis andra regler aktu- aliseras om man hävdat att diskriminering förekommit. Samtliga de här granskade 28 fallen avslogs av . har alltså –2004 inte bifallit ett enda överklagande där den klagande hävdat att etnisk diskriminering förekommit. Allt material är offentliga handlingar och kan begäras ut från ÖNH. När konkreta exempel tas upp från enskilda fall har jag valt att ange beslutsdatum och registernummer hos för att det ska vara möjligt för den som så önskar att ta del av källmaterialet. Jag har dock valt att inte ange namnen på någon av de inblandade eller vilken högskola ärendet rört då detta inte skulle tillföra analysen något av nämnvärt värde och de inblan- dades eventuella intresse av anonymitet får därför anses väga tyngre. Generellt kan sägas att det är en ganska stor spridning över vilka högskolor som är representerade i materialet samt att antalet över- klaganden per högskola ungefär motsvarar storleken på högsko- lorna. 2 , Beslut , Reg.nr. I sista instans – etnisk diskriminering och Viktiga aspekter och mekanismer Nedan presenteras ett antal återkommande omständigheter och klagomål i ärendena. Dessa är av relevans främst för kunskapen om anställningsförfaranden vid högskolorna i allmänhet, snarare än överklagandeprocessen inför ÖNH, särskilt då en del av vad som nämns uppmärksammats i annan forskning.