sou · GUB364 · 2007-01-01 00:00:00 — Inriktningen och formerna för dessa tillsynsbesök har utvecklats över tiden och anpassats efter vunna erfarenheter. I början var de i relativt stor utsträckning inriktade mot tekniska frågor (spelautomaters funktion osv.) medan de numera inriktas på frågor som inte anses ligga i Svenska Spels eget omedelbara affärs- eller säkerhetsintresse att kontrollera. Det innebär bl.a. att frågor om spelansvar ges större uppmärksamhet i tillsynen , liksom frågor om registrering av besökare. Tillsyn enligt vissa teman (tematisk tillsyn) har övervägts och prövats genom en intervjustudie av ett urval anställdas uppfattning om spelansvar. Denna tematillsyn redovisades i en rapport som behandlas utförligare senare i betänkandet. Man har även övervägt att utöva tillsyn med penningtvätt som tema. LI följer löpande kasinonas egen incidentrapportering genom det s.k. . OASE-rapporteringen är ganska omfattande och innehåller ca 400 rapporter . Många rapporterade incidenter är av trivial natur och redan ärenderubriken kan göra klart att någon närmare granskning inte är meningsfull. Ca 80 fall granskas dock närmare. I princip sker en (eller ibland aningen ) sammanfattning i en OASE-tillsyn eller OASE-kontroll, där LI sammanfattar de incidenter som man anser särskilt viktiga. LI får en månatlig redovisning av Casino Cosmopol. I huvudsak innehåller den information som redan är känd genom OASE-rapporteringen. Värdet med månadsrapporterna anses av LI främst bestå i att de ger en tydlig struktur av inträffade händelser mm och därmed en statistisk överblick. Månadsrapporteringen följer ett formulär som bestämts av LI. En gång per kvartal träffar de kasinoansvariga vid LI ledningen för Casino Cosmopol, dvs. VD och hans närmaste medarbetare. Tillsyn och uppföljning av kasinoverksamheten SOU 2006:64 7. LI:s personal träffar resp. kasinoledning en gång per halvår. Tillsynen innefattar även en del övriga kontakter. I början av verksamheten hade man en del kontakter med polisen på respektive kasinoort men dessa genererade inte särskilt mycket användbar information. LI har även kontakter med och deltar i samarbetet i OSS (Oberoende spelsamverkan, som är ett samverkansorgan mellan vissa spelaktörer och spelintressenter). Det samarbetet berör dock inte dem som är ansvariga för kasinoverksamheten inom LI. 6.3 Ingripandeformer och sanktioner Kasinolagen reglerar inte möjligheterna för LI att ingripa i kasinoverksamheten för att åstadkomma rättelse. På det sättet skiljer sig kasinolagen från många andra lagar där tillsyn regleras. Som exempel kan nämnas att lotterilagen anvisar möjligheten att besluta om förelägganden som kan förenas med vite. Regeringens tillstånd till anger dock att LI kan besluta om s.k. anvisningar och att skall följa dessa. Det finns dock inga sanktionsregler kopplade till anvisningarna. Det underliggande antagandet synes vara att ett statligt bolag förväntas följa en statlig tillsynsmyndighets beslut i ett tillsynsärende. I linje med detta synsätt har heller inte möjlighet att överklaga ett anvisningsbeslut . Utredningen har tolkat anvisningsinstitutet som en mild variant av det inom den offentliga tillsynen i övrigt vanligen förekommande föreläggandet. Det innebär att kasinotillsynen skulle bli helt tandlös om anvisningarna – eller för delen informella påpekanden – inte skulle efterlevas. LI anmodar ibland att inkomma med yttranden i frågor som aktualiserats genom tillsynen. Detta inträffar ca och kan möjligen ses som en form av ingripande. Antalet anmodanden att avge yttrande har dock minskat över åren. LI menar att tillsynen blir effektivare om man istället tar upp frågorna vid de möten som regelmässigt sker mellan LI och ansvariga inom . 7 Utvärdering 7.1 Uppdraget Utredningens uppdrag är i korthet att besvara följande frågor: Har etableringen av de svenska kasinona medfört några sociala eller hälsomässiga skadeverkningar eller brottslighet och vad beror det i så fall på? Har det illegala spelet påverkats av introduktionen av kasinospel i ? Hur har AB följt de regler som gäller för kasinoverksamheten? Finns det behov av ändringar i regleringen av kasinoverksamheten och hur skall de i så fall utformas? I föregående avsnitt har utredningen redovisat olika uppgifter som avser att sätta in kasinoverksamheten i ett större sammanhang. De statliga kasinona är en förhållandevis liten del av det legala Spelsverige och svarar för av nettoomsättningen på den legala, svenska spelmarknaden. Införandet av statliga kasinon i har varit omstridd och är fortfarande föremål för en hel del debatt. Utredningen har av det skälet strävat efter att ge en samlad bild av den process som lett till etableringen av de nuvarande kasinona och den omvärld som finns vid sidan av dessa. Inte minst bör man beakta den snabba omställning som den svenska spelmarknaden genomgår genom Internetspelens expansion, vilket även kommit att påverka kasinospelandet. I detta avsnitt redogörs för utredningens iakttagelser under utredningsarbetet och som har bäring på de frågor som ställts till utredningen. Utredningen erinrar om de farhågor och förhoppningar som förekom vid introduktionen av statliga kasinon i , redo51 Utvärdering SOU 2006:64 gör för de sakförhållanden som föreligger i de enskilda frågeställningarna och ger avslutningsvis sin syn på situationen så som den kan värderas utifrån utredningens uppfattning. 7.2 Sociala och hälsomässiga skadeverkningar 7.2.1 Farhågor och förhoppningar Regeringen anförde i prop. 1998/99:80 Kasinospel i m.m. att snabba spel, dvs. spelformer där det löper mellan insats och utfall, anses öka risken för överdrivet spelande. Som exempel på denna typ av spel nämndes kasinospel och spel på automater. Man menade att det också kan finnas ett samband mellan det totala spelutbudet och antalet personer som spelar utöver sina tillgångar och att ytterligare en spelform i samhället därför kan leda till att det blir fler spelare med svårigheter att hantera sin egen situation. Regeringen hänvisade till den tidigare som å andra sidan ansett att inte fanns det några belägg för att spel på kasinon av internationellt slag i sig skulle medföra särskilda problem med överdrivet spelande och därmed sammanhängande ekonomiska och sociala problem. Varken i eller hade det, enligt utredningen, framkommit något som hade förändrat den bilden. uppfattning var således att denna typ av kasinoverksamhet inte borde ge upphov till några allvarliga sociala störningar i samhället och att svenskar inte borde vara sämre rustade än andra att hantera de frestelser som ett internationellt kasino kan ge upphov till. Visserligen ansåg att man inte skulle negligera problemet och risken, men framhöll att denna risk redan förelåg när det gällde andra förekommande spel och lotterier i samhället. Vissa begränsningar var dock befogade för att motverka eventuella sociala skadeverkningar, exempelvis åldersgränser och krav på legitimering och registrering. Regeringen erinrade i kasinopropositionen om tidigare riksdagsbeslut att sociala skyddshänsyn måste beaktas när spelformer och verksamheter utvecklas och att statliga bolag bör ges koncessioner för sådana spelformer som kan bedömas medföra risker av social karaktär. Ett statligt bolag kan, menade man, åläggas att ta ansvar och hänsyn som står i strid mot kortsiktiga kommersiella företagsekonomiska överväganden. SOU 2006:64 Utvärdering Regeringen bedömde att förutsättningarna för att förhindra och motverka överdrivet spelande var stora om spelet bedrivs inom en sammanhållen, övervakad och kontrollerad lokal. Dessutom kunde, i likhet med vad uttalat, det statliga företaget åläggas att vidta särskilda åtgärder i syfte att motverka eventuella problem. Som förebild borde det åtgärdsprogram mot spelberoende kunna tjäna som användes av det statliga kasinoföretaget . 2002/03:93 Vissa frågor inom spelområdet m.m. återkom regeringen till de sociala aspekterna på spelandet. Regeringen gjorde där bedömningen att ökade insatser och resurser krävs för att förebygga och motverka negativa konsekvenser av spelande generellt sett. Det var därför väsentligt att vidta åtgärder som motverkade en utveckling på spelmarknaden som kunde leda till folkhälsoproblem i form av ökat spelberoende. I propositionen redovisades ett antal åtgärder med det syftet, i flertalet fall genom uppdrag till (). –2001 erhöll FHI ett anslag på för insatser mot spelberoende. FHI har därefter för samma ändamål erhållit 2002, 2003 och 2004, det vill säga totalt 27 miljoner för treårsperioden. Därtill har ytterligare 1,5 miljoner tillskjutits från FHI:s allmänna budget. fick FHI i uppdrag att arbeta fram ett förslag till handlingsplan mot spelberoende som också skulle innehålla en analys av olika faktorer bakom spelberoende. Handlingsplanen lades fram . En av huvudpunkterna i planen var att ta fram förslag på hur en god och lätt tillgänglig behandling för spelberoende personer och deras anhöriga skulle kunna utvecklas. Även forsknings- och utvecklingsarbete av generellt slag ingick i planen. Av de tillgängliga medlen –2004 har avsatts för studier som rör kasinoetableringens effekter. Dessa studier har genomförts av SoRAD, dvs. och drogforskning vid . Längre fram i detta betänkande redogörs för resultatet av dessa studier. Utvärdering SOU 2006:64 7.2.2 Svenska Spels spelansvarspolicy AB Svenska Spels styrelse har beslutat om en spelansvarspolicy för hela koncernen. Den nuvarande lydelsen är från . I policyn definierar begreppet spelansvar på följande sätt: Spelansvar är ett gemensamt uttryck för det ansvar som spelföretaget, samhället och den enskilde spelaren tar för att spelandet ska vara glädjefullt , rimligt och inte fortsätta i överdrifter och missbruk med negativa effekter. anger i sin policy att det inte är företagets uppgift att tillhandahålla eller finansiera vård av spelberoende. Dessa frågor hanteras av andra aktörer – i första hand , och kommunernas socialtjänst. När det gäller företagets tillämpning av ägarens, dvs. statens, direktiv till förtaget kommer detta till uttryck i policyn på följande sätt. ska utveckla och tillhandahålla spel med hög kvalitet. Spelen – inklusive marknadsföring, distribution och försäljning – ska utformas så att risker för överdrivet spelande och möjligheter till fusk och bedrägerier minimeras. Allt spelansvarsarbete inom koncernen ska utgå från kunskap om spelarna och produkternas egenskaper. Ökad kunskap innebär bättre förutsättningar för ett effektivt spelansvar och ska därför stödja spelforskning och verka för mer forskning inom spelområdet. Det operativa spelansvarsarbetet på ska organiseras i en egen enhet direkt underställd vd och tillföras nödvändiga resurser i form av personal och ekonomiska medel och ges stort inflytande i de processer som är avgörande för att uppnå ett effektivt spelansvar. I Svenska Spels policy anges vidare ett antal s.k. begränsande åtgärder: ska avstå från att erbjuda spel som kan antas vara alltför farliga ur spelansvarssynpunkt. SOU 2006:64 Utvärdering ska utforma egna, begränsande åtgärder för att säkerställa ett gott spelansvar, t.ex. insatsbegränsningar, maxvinster, frivillig avstängning, registrering av personlig spelbudget och begränsade öppettider. Spel som är särskilt känsliga ur spelansvarssynpunkt har åldersgräns och ska verka för att dessa åldersgränser efterlevs. ska motverka kreditspel. ska verka för sunda spelmiljöer, t.ex. ska det råda en rimlig proportion mellan värdeautomaternas omsättning och restaurangens totala omsättning. ska verka för att samtliga lokaler, där företagets spel tillhandahålls, är utformade på ett sådant sätt att risken för ett negativt spelbeteende minimeras. Policyn anger dessutom åtgärder för utbildning och information, t.ex. genom att informera om spelansvar och Statens folkhälsoinstituts stödlinje där företagets produkter marknadsförs, informationsinsatser som ökar kunskaperna om spelansvar bland landet spelare, informera och utbilda ombud, restauratörer, bingohallspersonal och bolagets egen personal i spelansvar samt informera om åldersgränser. Av policyn framgår vidare att ska följa branschens etiska riktlinjer för marknadsföring av spel, att verka för att dess spelare använder det s.k. Spelkortet och att föra en kontinuerlig dialog med spelmarknadens övriga aktörer kring spelfrågor, i huvudsak genom () där representanter för spelbolagen, och ingår. 7.2.3 Casino Cosmopols åtgärder mot spelmissbruk/spelberoende I regeringens beslut om tillstånd för att anordna kasinospel anges särskilt att bolaget ska beakta och aktivt arbeta för att motverka problem med överdrivet spelande och fortsatt arbeta med sitt åtgärdsprogram med bland annat information om problemet och med utbildning av personalen. Utvärdering SOU 2006:64 Utgångspunkten för det särskilda handlingsprogram som tagit fram för Casino Cosmopol är den spelansvarspolicy för hela koncernen som finns redovisad i föregående avsnitt. Inom ramen för handlingsprogrammet, som i sin nuvarande form är fastställt av Svenska Spels VD , bedriver Casino Cosmopol ett antal aktiviteter som i korthet går ut på följande: All personal utbildas i frågor om problemspelande I den utbildning som Casino Cosmopols personal genomgår innan de börjar sitt arbete ingår kunskaper om problemspelande. Därefter sker fortbildning löpande för den personalgrupp som praktiskt arbetar med spelansvar på respektive kasino. Informationsbroschyrer om spelets risker och hjälpinsatser på alla kasinon I anslutning till entré, spelbord och automater finns information om problemspelande och var man kan söka hjälp. Program för frivillig avstängning Casino Cosmopol erbjuder möjligheten för besökare som upplever sig ha problem med att kontrollera sitt spelande att teckna ett avtal om frivilligt besöksförbud på samtliga Casino Cosmopols kasinon (lägst 6 månader), alternativt att begränsa besöksfrekvensen till maximalt 8 gånger/månad. Kontakter med lokala myndigheter och hjälpinsatser Utöver regelbundna möten sker en löpande dialog och samarbetet med sociala myndigheter, polis, och dess kamratföreningar, och andra organisationer som arbetar med spelberoende. Regelbundet kunskapsutbyte Representanter från Casino Cosmopol deltar i konferenser som hålls inom spelbranschen och där problemspelande står på agendan. 7.2.4 Lotteriinspektionens granskning av Casino Cosmopols spelansvar Lotteriinspektionen har undersökt hur Casino Cosmopol lever upp till det villkor avseende spelansvar som anges i regeringens tillståndsbeslut. Inspektionen har gått igenom den 56 SOU 2006:64 Utvärdering dokumentation som finns beträffande åtgärder för att motverka problem med överdrivet spelande och vilka som har det formella ansvaret för olika uppgifter. Samtal har hållits med olika personalkategorier på kasinon varvid de fått besvara ett antal frågor och resonera kring ämnet spelansvar. Frågorna har gällt bl.a. kasinots åtgärdsprogram, vilken utbildning de erhållit i ämnet och hur prioriterad frågan är i verksamheten. Personalen har också fått besvara frågor om vilket formellt ansvar de har för spelansvar i verksamheten och hur de praktiskt arbetar med frågan. De slutsatser som Lotteriinspektionen drar av denna studie är följande. Beträffande dokumentationen om spelproblematiken: Den befintliga dokumentationen kan förbättras genom att bli tydligare när det gäller vilket ansvar varje personalgrupp har för att uppfylla ansvaret att förebygga och motverka spelproblem. Beträffande besöksförbud/restriktioner: Möjligheten att skriva avtal med kasinot om besöksförbud/besöksrestriktioner förfaller väl känd av besökarna och utnyttjas också i hög grad. Eftersom det till övervägande del förefaller vara besökaren som tar kontakt med företrädare för kasinot bör rutiner för mer förebyggande insatser övervägas. Man menar också att det kan finnas skäl att dokumentera alla samtal som hålls med gäster, oavsett spelproblem för att på så sätt få en bättre bild av vilka insatser kasinot gör. Beträffande utbildning: Alla anställda skall få någon form av utbildning/information avseende spelansvar i början av sin anställning, men undantag sker från denna regel och utbildningen ges ibland efter det att anställningen påbörjats. Inspektionen anser att huvudregeln bör tillämpas mer strikt. Vidare förekommer inte någon generell vidareutbildning eller uppdatering i ämnet spelansvar, och Lotteriinspektionen menar att det bör ske fortlöpande eftersom de är viktiga för att hålla liv i frågan och för att visa att den är viktig i kasinoverksamheten. Utbildningen bör också varieras med hänsyn till personalens funktion på kasinot, de som arbetar nära besökarna bör få särskild utbildning i att identifiera onormala spelbeteenden, medan de som håller i samtalen kan ha bättre 57 Utvärdering SOU 2006:64 nytta av en utbildning i samtalspedagogik och konflikthantering. Beträffande spelansvarsfrågans prioritering: Lotteriinspektionen menar att spelansvar generellt framstår som en levande fråga på kasinona, men det förefaller råda delade meningar bland personalen hur prioriterad den är i själva verket. förefaller det inte finnas tid för att arbeta med frågan och det bör därför övervägas att avsätta mer av den tillgängliga tiden för personalen på kasinona för spelansvarsfrågor. 7.2.5 Uppgifter från Stödlinjen i i , bemannar, på uppdrag av , en nationell stöd- och hjälplinje för spelare och anhöriga. Den nationella stödlinjen kan nås via ett 020-nummer som har öppet helgfria vardagar mellan 10.00–19.00. Den som ringer Stödlinjen är anonym, vilket innebär att inga uppgifter som kan knytas till en viss person registreras. Inte heller sker någon konsekvent insamling av data om de personer som ringer, målet är i stället att möta varje person som ringer individuellt och försöka hjälpa vederbörande på bästa sätt. Utredningen har tagit del av den rapport som upprättat om Stödlinjen (Rapport från Stöd- och hjälplinjen för spelare och anhöriga ) och som omfattar hela och perioden januari – . inkom avsevärt fler samtal till Stödlinjen jämfört med . En del av ökningen kan enligt rapporten bero på ökad tillgänglighet (utökade öppettider och bemanning, möjlighet att ringa via mobiltelefon etc.) samt på att s.k. bussamtal/felringningar ingår i databasen och som dessutom ökat i antal. Av inkomna samtal har 1554 stycken betecknats som identifierade, dvs. man har fått så mycket information av den uppringande personen att samtalet kunnat användas som underlag i den redovisade statistiken. Motsvarande antal samtal var 1221 stycken. De flesta som ringer till Stödlinjen är män (), huvuddelen av dem är i åldersintervallet 18–(58,). (291 personer av 645) har uppgett att automatspelet är det främsta problemet. Därefter följer Trav/galopp med ca 58 SOU 2006:64 Utvärdering och spel via Internet med . De olika spelformerna på har angetts som främsta spelproblem av , något mindre än vad som anges för Oddset. Sammantaget för alla spelformer uppger att orsaken till deras spelproblem hänger samman med automatspel, oavsett om de finns på restauranger (), på eller på Internet. De angivna procenttalen måste tolkas med viss försiktighet eftersom det statistiska underlaget är behäftat med en del brister. Företrädare för Spellinjen, som intervjuats av utredningen, menar att Casino Cosmopols kasinon med deras uppsökande verksamhet och vaksamhet kring problemspelandet sannolikt ger en överrepresentation av hjälpsökande till Stödlinjen jämfört med andra spelformer. Casino Cosmopol uppfattas generellt sett inte som något problem ur spelberoendesynpunkt jämfört med andra spelformer. Etableringen av de statliga kasinona har troligen inte lett till någon ökning av antalet spelberoende personer och troligen inte heller påverkat antalet problemspelare, dvs. de som spelar tämligen ofta men som inte upplever att spelet tar alltför stor plats i deras tillvaro. En hypotes som framförs är att etableringen av nya spelformer snarare leder till en omfördelning av spelet hos en del individer än till en total ökning av antalet spelberoende eller problemspelare. 7.2.6 () bildades och är en partipolitiskt och religiöst obunden sammanslutning av föreningar för spelberoende och anhöriga. Förbundet verkar för att förebygga och avhjälpa spelberoende. SBRF deltar i samverkansorganet OSS (Oberoende Spelsamverkan), i vilket också ingår representanter för AB , , Folkrörelsernas samarbetsorgan för Lotterifrågor, Bingoarrangörers , , Lotteriinspektionen och . Utredningen har inhämtat SBRF:s synpunkter på den verksamhet som bedrivs av Casino Cosmopol. Förbundet menar det ännu är för tidigt att uttala sig huruvida människor blivit spelberoende på . Det tar trots allt (enligt viss forskning 59 Utvärdering SOU 2006:64 3–3,) att utveckla ett spelberoende och till det kommer också bland annat själva förnekelsen av att ha problem med sitt spelande. Det innebär att det kan ta innan man söker hjälp för sin problematik. Den rådande uppfattningen bland förbundets medlemmar är att de statliga kasinona inte vänder sig till normalspelaren, som spelar för nöjes skull. De anser att det i stället är storspelare och problemspelare som söker sig till , d.v.s. de som jagar de större vinsterna eller de som försöker vinna tillbaka förluster. För dem som hade problem med sitt spelande redan före etableringen, beskrivs att problemet accelererat och med svåra konsekvenser som följd. Möjligheten att stänga av sig själv, som ett led i att man bestämt sig för att sluta spela eller begränsa sitt spelande, anses av SBRF som positivt. För en del av dem som sökt sig till förbundets spelberoendeföreningar förefaller avstängningen vara en symbolisk handling och för andra ett sätt att försöka visa anhöriga eller andra närstående, att man verkligen vill göra något åt sitt överdrivna spelande. Några har stängt av sig i förebyggande syfte för att begränsa riskerna för ett återfall. Förbundets medlemmar tycker att det är bra med besöksförbud (som måste omfatta med en månads uppsägningstid) men anser att uppsägningstiden skulle kunna tillämpas även vid avtal som gäller 6 eller 12 månader. Från uppger många av dem som stängt av sig från Casino Cosmopol i att deras önskemål ifrågasatts av personalen som då föreslagit en kortare avstängningstid än den som besökaren själv önskat. En del av förbundets medlemmar menar för övrigt också att det finns besökare som är alldeles för onyktra för att spela om pengar. De hävdar dessutom att det förekommer prostitution inne på kasinot och att det bedrivs låneverksamhet i direkt anslutning till spelborden. Medlemmar från menar att låneverksamheten på flyttats en bit utanför dörrarna och till parkeringsplatsen. Enligt SBRF:s mening bör Casino Cosmopol kunna genomföra ytterligare åtgärder utifrån sitt spelansvarstagande. Samtliga förbundets föreningar är mycket kritiska till de bankautomater som finns inne på kasinot då dessa medför risker för att spelandet vidmakthålls på ett negativt sätt. Det ges inte någon möjlighet att lämna lokalen för att därmed lättare kunna överväga fort60 SOU 2006:64 Utvärdering satt spelande eller ej. Detta gäller framförallt personer som redan har svårt att begränsa sitt spelande. SBRF menar också att kontanthanteringen i övrigt borde kunna hanteras på annat sätt, exempelvis genom användning av checkar i stället för kontanter vid utbetalningar. Det skulle innebära att spelare måste gå till banken för att lösa in sina pengar, vilket ur spelberoendeperspektivet är att föredra och förmodligen bättre utifrån säkerheten, även för övriga kunder på kasinot. Man föreslår också att klockor skall finnas inne på kasinot samt i spelautomaternas fönster som ett sätt att bryta den isolering från omvärlden som spelare kan uppleva. 7.2.7 Sociala myndigheters erfarenheter på de aktuella orterna Utredningen har intervjuat företrädare för de sociala myndigheterna på de fyra kasinoorterna för att få en uppfattning om i vilken utsträckning de har uppmärksammat negativa effekter av kasinoetableringarna.