sou · GUB3108 · 2007-01-01 00:00:00 — Förmånsgraden bör också bestämmas utifrån behovet av institutio- nell och organisatorisk utveckling, organisationens kreditvärdighet och finansiella förmåga att betjäna lån, samarbete med andra finan- siärer etc. Privata organisationer som mottagare Subventioner till företag som arbetar på kommersiella marknader bör i princip undvikas av biståndet genom de snedvridningseffekter detta innebär, vare sig detta sker i form av gåvor, subventionerade krediter eller garantier. Undantag kan dock göras under speciella förutsättningar. Detta gäller där biståndet kan påvisa: 1) att det finns klara positiva externaliteter, dvs. att den samhällsekonomiska avkastningen är avsevärt högre än den företagsekonomiska vid spe- cifika privata investeringar, och 2) att marknadsstörning inte riske- rar att uppstå genom biståndssubventionen. Den första punkten innebär att samhället tjänar mer än företaget på den specifika inve- steringen, och att samhället (eller biståndet) anser det värt att betala för detta mervärde. Sådana positiva externaliteter kan vara förknippade med skapandet av marknader där sådana inte existerar eller fungerar mycket dåligt, t.ex. därför att marknadens aktörer har stark riskaversion på grund av osäkerhet (där biståndets roll kan vara att reducera denna risk), eller beroende på att den institutio- nella strukturen fungerar dåligt (t.ex. det legala regelverket för pri- vat medverkan i infrastruktur) och där det kan förväntas att kon- kreta företagsinvesteringar leder till förbättringar i dessa institu- tioner genom att företagen och dess verksamhet tvingar fram institutionell utveckling etc. Det ligger i sakens natur att dessa sub- ventioner måste vara temporära, avsedda att spela en katalytisk roll i ett initialskede och i princip avse pionjärinsatser. Ett förstärkande skäl till biståndssubvention av företags- investeringar (eller mer generellt av privata aktörer) genom krediter och garantier är dess potentiella fördelningsmässighet. Detta kan gälla företag eller privata organisationer som söker utveckla service Utredningens slutsatser och förslag med avsevärd fördel för fattiga grupper där sådan service inte exi- sterar, t.ex. lokal energiförsörjning, finansiella tjänster för fattiga människor (t.ex. mikrogarantier eller försäkringar som komple- ment till mikrokrediter), insatsvaror och rådgivning för jordbruks- produkter av särskilt relevans för fattiga etc. Förmånsgraden i dessa företagsinriktade krediter och garantier måste avgöras från fall till fall, men generellt bör den vara låg för att reducera marknadsstörningsriskerna och stimulera framväxten av genuina kommersiella marknader. Proaktiv och reaktiv tillämpning Utvecklingskrediterna skall fungera både som ett proaktivt och ett reaktivt instrument för Sida. Det proaktiva fallet innebär att utvecklingskrediten är en alter- nativ finansieringslösning i Sidas gängse verksamhet. Det innebär att Sida generellt är med tidigt i beslutsprocessen, projektet eller programarbetet och i detta sammanhang gör utfästelser om finan- siering. Det finns i dessa fall ingen principiell skillnad mellan han- tering av krediter och gåvobistånd, och beslutsprocesserna bör vara desamma även om de i kreditfallet också kräver kredit- och garan- titekniska beslut som komplement. Finansieringen (dvs. bistånds- delen av krediten samt eventuell subvention av en garanti) blir en del av biståndsbudgeten för landet ifråga och investeringen i före- kommande fall en integrerad del av landets Poverty Reduction Stra- tegy (PRS). Valet av finansieringsform och förmånsgrad i denna bör i dessa fall styras av vilket land som avses, vilken typ av mottagare som avses, samt typen av investering enligt kriterier ovan. Den reaktiva formen av utvecklingskrediter är en metod för Sida att fånga upp propåer, idéer och utvecklingsprojekt som har stort intresse ur utvecklings- och fattigdomssynpunkt men som inte finns med i, eller har fått plats i Sidas övergripande landprogram- mering. Sådan reaktiv hantering kan t.ex. ske när offentliga affärs- drivande verk, subnationella myndigheter, lokala eller interna- företag, banker eller andra organisationer vänder sig till Sida för (sam)finansiering av projekt och verksamheter där krediter och garantier är en naturlig form av finansiering. Förutsättningen för att dessa förslag skall beaktas för finansiering av Sida är att föl- jande kriterier är uppfyllda: Utredningens slutsatser och förslag Att den underliggande investeringen har stor potential att bidra till uppfyllandet av det svenska biståndets övergripande mål, och generellt ligger inom ramen för de svenska bistånds- politiska målsättningarna. Att mottagaren har formell möjlighet att ta upp marknadslån, rimligt god kreditvärdighet och förväntas kunna betjäna det underliggande lånet. Att den svenska krediten eller garantin bedöms ha klar additio- nalitet, dvs. utan svenskt biståndsstöd investeringen har liten sannolikhet att komma till stånd. Att investeringen ligger inom ramen för svenska koncentrationsområden och Sidas kompetens för att tillåta en bedömning av dess kvaliteter. Att finansieringen uppfyller Sidas generella krav på upphand- ling. Utredningen föreslår att Sida har ett särskilt budgetanslag för denna typ av kredit- och garantifinansierat utvecklingsbistånd som framgår vidare nedan. Utredningen föreslår även att Sida har en annan beslutsordning för denna typ av kredit, som vidare beskrivs nedan. 8.3.2Utökad användning av garantiinstrumentet Garantier i Sidas och regi Det fristående garantiinstrumentet är ett innovativt system där Sida har spelat en pionjärroll inom biståndet och stimulerat en bredare utveckling av detta hos andra organ. I de föreslagna utvecklings- krediterna ovan har Sida möjlighet att tillämpa enbart en garanti (genom att inte förmedla en gåva tillsammans med en kommersiell kredit) och göra detta på marknadsvillkor genom riskavspeglande premie. Denna tillämpning, som motsvarar dagens fristående garantier, har inte blivit ett aktivt biståndsinstrument i Sidas regi av skäl som anförts tidigare. För att öka tillämpningen av garanti- instrumentet, föreslår utredningen därför följande: Sida får möjlighet att subventionera premierna i garantierna under förutsättning att detta kan motiveras med förväntad utveck- lingseffekt i form av positiv externalitet (dvs. Utredningens slutsatser och förslag ekonomiska avkastningen klart överstiger den företags- ekonomiska) utan att några marknadsstörningar uppstår. Skill- naden mellan den riskavspeglande och den subventionerade pre- mien skall då avsättas från biståndsmedlen till Sidas säkerhets- reserv. Utredningen föreslår att EKN bistår Sida att fastställa den riskavspeglande premien för varje specifik transaktion. Den sub- vention som Sida kan lämna skall därmed avse skillnaden mellan den riskavspelande premien och vad som kan anses motsvara en rimlig marknadspremie, t.ex. bestämd av vad andra aktörer som bilaterala DFI:er eller () är redo att lämna för liknande transaktioner i samma land. Ett schablontak kan också ställas upp, t.ex. den sexprocentiga garantinivå som Sida tillämpar i u-kreditsystemet. Sida inleder ett samarbete med som bygger på att , för Sidas räkning, kan förmedla fristående garantier men där beslut fattas i varje enskilt fall av Sida. Dessa garantier ställs ut av Sida som också beslutar om garantipremie (med bistånd av EKN), möjlig subvention av garantin och gör avsättning av denna till säkerhetsreserven. Premiebetalning av garantitagaren betalas via till Sidas säkerhetsreserv. Motivet för detta är att Swed- fund har ett mandat som utvecklingsorgan gentemot den privata sektorn för att stimulera privata investeringar, och att därmed har naturliga marknadskontakter och kan agera på markna- dens villkor på ett helt annat sätt än Sida kan. Som genomförare av Sidas garantiinstrument får en utökad och starkare ställ- ning gentemot klienter och kan erbjuda ett bredare sortiment av finansiella tjänster. Det innebär också att utökar möjlig- heterna att kunna skapa finansiering i lokal valuta. Subventions- elementet i dessa garantipremier bör endast tillämpas för att skapa likvärdiga förhållanden gentemot andra finansiärer och inte att skapa marknadssnedvridning. bör uppbära ersättning för att hantera garantierna för Sidas räkning. Utvecklingseffekterna i de projekt där garantier kan komma ifråga bör bedömas av Swed- fund utifrån de förbättrade metoder för att göra fattigdoms- och utvecklingsanalyser som håller på att utarbeta. bör också pröva möjligheten att utveckla garanti- instrumentet i egen räkning till att gälla garantier vid nyemissioner i företag med intressant profil i för intressanta länder. Sådana garantier kan t.ex. gälla att garanterar en fullteckning av en emission mot en riskpremie. Utredningens slutsatser och förslag aktier av marknaden går in som (temporär) ägare på samma sätt som vid en riskkapitalinvestering. Utredningen föreslår att EKN får möjlighet att lämna garantier för exportkrediter till svenska företag för utvalda låginkomstländer med hög politisk risk (klass 6 och 7 eller länder som annars är stängda för EKN-garantier) till reducerad riskpremie och mot avsättning av mellanskillnaden mellan den riskavspeglande premien (enligt EKNs bedömning) och den som erbjuds garantitagaren från ett särskilt biståndsanslag via Sida. Motivet till detta är att garanti- premierna i sådana länder ofta kan utgöra ett hinder för att affärer kommer till stånd genom den höga premienivån styrd av den osä- kerhet som råder beroende på informationsimperfektioner. Det finns därmed ett intresse både ur biståndssynpunkt och för främ- jande av svensk export att dela sådana förhöjda risker och därmed kunna reducera transaktionskostnader och brister i information. EKN är den naturliga organisationen i detta genom att EKN både har den tekniska kompetensen och marknadskontakterna. Systemet kan även gagna EKNs vanliga verksamhet genom ökad information om mer marginella länder sett ur EKNs synvinkel. Reducerade i EKNs u-garantier skall falla inom ramen för EKNs allmänna bestämmelser och de regler som och EU uppställt. De skall endast gälla låginkomstländer enligt DACs definition, och länder för vilka garantier av detta slag är öppna skall anges av regeringen. En standardiserad, enkelt tillämpbar mall, bör utvecklas i samarbete mellan Sida och EKN där dessa projekt kan bedömas av EKN om de kan anses uppfylla rimliga utvecklings- krav. Det system som är under utveckling i för bedöm- ning av utvecklings- och fattigdomseffekter av investeringar kan utgöra en grund för en sådan mall. Principen för detta bör vara att varje transaktion – som avser en produktiv investering och som uppfyller rimliga etiska, sociala och miljökrav – i länder som gene- rellt är marginaliserade i globala kapitalflöden kan anses ha en posi- tiv, potentiell utvecklingseffekt. Garantipremierna och den subvention från biståndsanslaget via Sida skall avsättas till EKNs riskreserv och de eventuella skador som uppstår täckas av EKN och hanteras på sedvanligt sätt. Som närmare utvecklas nedan föreslår utredningen att subventions- Utredningens slutsatser och förslag elementet i dessa EKNs u-garantier tas från biståndsanslaget, upp till en maximerad årlig gräns som beslutas av regeringen. Inom ramen för detta belopp skall det sedan stå EKN fritt att allokera biståndssubventionen på projekt och garantier, under förutsättning att dessa projekt uppfyller de minimikrav som uppställts i för bedömning av EKNs u-garantier. Villkorslån är ett innovativt och flexibelt biståndsinstrument som bör kunna tillämpas i större grad av Sida, men som kräver klarare regler för hantering, dels när de kan tillämpas, dels avseende administrationen och finansiell uppföljning. Med villkorslån avses i detta sammanhang lån av Sida för att tillföra riskkapital i form av ägarandelar i eller lån till privata organisationer med syfte att sti- mulera fattigdomsreducerande privatsektorutveckling i samarbetsländer. Det är således ett instrument för riskdelning med privata aktörer eller statligt ägda organisationer som arbetar kom- mersiellt. Går det underliggande projektet bra, betalas lånen med ränta tillfullo tillbaka av låntagaren. Går det dåligt kan de skrivas av helt eller delvis beroende på de villkor som etableras. Villkorslån bör endast tillämpas för projekt och verksamheter som uppfyller tre villkor; 1.De ska ha stor potentiell utvecklingseffekt ur ett samhälls- ekonomiskt perspektiv. 2.Kommersiell finansiering på marknaden skall inte vara tillgäng- lig på rimliga kreditvillkor beroende på riskaversion från kapi- talmarknaderna, inklusive av biståndet närstående finansinstitut som och andra DFI:er. Det senare kan bero på att den underliggande verksamheten är oprövad, ännu inte uppnått full kommersiell bärkraft, befinner sig i ett utvecklings- eller prototypstadium, företaget eller organisationen som genomför den saknar finansiell track-record, verksamheten bedrivs i en politisk miljö med mycket hög risk, t.ex. i krisområden etc. 3.Om verksamheten blir framgångsrik, skall den ha kommersiell bärkraft och därigenom också kunna återbetala lånet. Villkorslån som bygger på att Sida blir delägare i kommersiell verksamhet, t.ex. i riskkapitalbolag, strider mot gällande kapital- Utredningens slutsatser och förslag försörjningsförordning och måste därför struktureras så att detta inte uppstår, eller där detta inte går, Sida begär undantag från kapi- talförsörjningsförordningen. Följande föreslås gälla för Sidas villkorslån: De skall beslutas av Sida som gör bedömningen och utfärdar villkoren för lånen. De skall belasta biståndsbudgeten i sin helhet när de utfärdas. Om Sida inte kan få ett generellt undantag för villkorslån av riks- dagen från kapitalförsörjningsförordningen föreslås att Sida väljer en av två modeller: 1.Villkorslånet överlåtes till annan part och skrivs av i Sidas böcker. I första hand föreslås att – såsom regering- ens instrument för privatsektorutveckling för att minska fattig- domen – blir den part som villkorslånet överlåtes åt, och där- med ansvarar för projektet och också erhåller den återbetalning som sker när projektet är framgångsrikt och villkoren uppfyllts. Det föreslås att den eventuella vinst som uppstår från detta, efter täckande av kostnader, fonderas av för att användas för tekniska stödåtgärder för privatsektor- utveckling i linje med det anslag som föreslås budget för . Sida kan också överlåta lånet till annan part och därvid stipulera användning av de medel som eventuellt åter- betalas, t.ex. som bidrag till fattigdomsinriktade verksamheter av Sida oberoende organisationer eller fonder. 2.Sida söker undantag av för större, unika villkorslån. Den verksamhet som bedrivs under PIDG kan utgöra sådana fall som meriterar sådant sökande av undantag. Probleminriktade insatser och innovationer har i biståndets femtio- åriga historia i vissa fall haft dramatiska effekter på fattigdomen och kunnat skapa förändring i global skala. Detta gäller t.ex. utro- tandet eller tillbakaträngande av smittosamma sjukdomar som smittkoppor; minskad barnadödlighet genom närmast universell vaccination av barn; utvecklingen av högavkastande grödor, särskilt vete och ris som tillsammans med nya system för jordbruksrådgiv- ning skapat helt andra förutsättningar att kunna föda världens folk Utredningens slutsatser och förslag och förändrade den från en kontinent av periodiska svältkatastrofer till överflöd för export; och mikrokrediter som utvecklades från en radikal idé som gick emot allt tänkande inom bankväsendet till en världsomspännande verksamhet där miljoner fattiga får tillgång till finansiellt kapital för investeringar i produktiv verksamhet. Detta är blott några exempel där bistånd spelat en betydande och sannolikt avgörande roll för att forskning, systemutveckling och innova- tioner skall leda till radikala förbättringar för fattiga människor i global skala. Biståndet som i allt väsentligt är orienterat att för- medla kapital och tekniskt kunnande till specifika fattiga länder är dock i ringa grad organiserat för att stimulera dessa problem- lösande insatser på global nivå, särskilt de som kräver mer omfat- tande teknisk utveckling och forskning för att ta fram ny teknik. Det finns också strukturella hinder för att näringslivet i både den fattiga världen och den rika av kommersiella skäl skall satsa kraftfullt på att utveckla dessa innovationer. Marknaderna upplevs som osäkra och köpkraften som låg, vilket gör att FoU-insatser tenderar att orienteras mot andra marknadssegment. Det inter- nationella näringslivets forsknings- och utvecklingsorganisationer är lokaliserade väsentligen i de rika länderna, vilket gör att pro- blemorientering naturligt inriktas mot dessa områden. Utveck- lingsländer blir intressanta som marknader först när tillräcklig köp- kraft utvecklats. Fattiga länder är marginella marknader för det produkt- och tjänsteutbud som utvecklats och anpassats till kärn- marknaderna i väst. Det blir allt tydligare att världens fortsatta utveckling inte kan följa samma spår som den industrialiserade världen följde beroende på de resursrestriktioner och miljöproblem som är förknippade med den processen. Med stor sannolikhet kommer de fattiga länderna att behöva välja andra utvecklingsbanor och annan teknologi än den som tillämpas i den rika världen på samma sätt som den rika världen kommer att tvingas till omställningar. Dessa omställningar ställer krav på innovativ teknik och systemutveckling där bistånd kan spela en katalytisk roll till både de fattiga och de rika ländernas fromma. Det finns ett klart egenintresse i detta. har vuxit en allt större insikt om att världens problem är de fattiga ländernas, utan att vi alla lever under ett gemensamt hot av skenande globala miljöproblem i form av klimatförändringar, med konsekvens i förlängningen att vi alla riskerar att bli fattiga. Utredningens slutsatser och förslag det är en resurs som på ett bättre sätt än vad som skett kan mobiliseras i den innovativa processen att söka lösningar på denna världens ödesfråga. Utredningen föreslår att svenskt bilateralt bistånd, specifikt det bistånd som bygger på ett reformerat system för krediter och garantier, söker bidra till en sådan problemorienterat bistånd för uthålligt fattigdomsminskning. Det föreslås ske genom två helt nya former av krediter och garantier som presenteras nedan. Ett nytt garantiinstrument, här kallat marknadsgarantier föreslås i en försöksverksamhet. Syftet med denna garanti är att reducera ris- ker vid nyskapande kommersiell verksamhet som har en direkt relevans för uthållig fattigdomsbekämpning och som innebär lös- ning på specifika problem för fattiga människor. Målsättningen är att garantier av detta slag skall stimulera innovationer som har direkt relevans för att öka fattiga människors välstånd genom att ny teknik, nya produkter, nya system eller nya tjänster blir tillgängliga på globala marknader till priser som gör dem åtkomliga. Garan- tierna syftar således till att stimulera innovationer som riskerar att utebli eller fördröjas genom upplevda kommersiella risker i ett sta- dium av forskning och utveckling. Det föreslagna instrumentet föreslås fungera som följer: Sida lämnar en garanti till det företag eller den organisation som lyckas utveckla en specifik teknik, produkt, system eller tjänst som i för- hand preciserats och som har väsentlig betydelse för minskning av fattigdom i världen om den blir tillgänglig, men som inte exi- sterar. (Som exempel anges här ett billigt, tillförlitligt malariavaccin som enkelt kan distribueras till låg kostnad.) Specifikationen av vad denna teknik, vara, tjänst eller detta system skall ha för egenskaper, t.ex. högsta produktionspris, minimisäkerhet, grad av tillförlitlig- het, kostnad för drift etc. måste vara klart preciserad i förväg. Sida garanterar att det företag eller den organisation som kan utveckla denna vara eller tjänst (det fungerande vaccinet) har en garanterad marknad till ett givet maximibelopp genom att Sida förbinder sig att inhandla varan eller tjänsten (vaccinet) motsvarande detta belopp. Sida ställer således ut en garanti för en säker initial marknad som endast utfaller om varan, systemet eller tjänsten blir tillgänglig och uppfyller de krav på den som uppställts. Sida kan sedan över- Utredningens slutsatser och förslag föra varan, systemet eller tjänsten (vaccinet) som en gåva (eller subventionerad kredit) till relevanta organisationer i utvecklings- länder för vidare slutanvändning (i fallet vaccin till hälsovårds- myndigheter eller frivilliga organisationer inom hälsosektorn). Denna förmedling kräver ingen fysisk hantering av Sida (i fallet vaccin kan den fysiska överföringen gå direkt från tillverkande företag till mottagarna). Sida avsätter garantibeloppet till en reserv som tas i anspråk om och när tekniken, varan, systemet eller tjäns- ten har utvecklats. Sker ingen utveckling, eller specifikationerna inte uppfyllts, utfaller inte garantin och reserven kan användas för annat ändamål. Det företag eller den organisation som har varit framgångsrikt i att utveckla tekniken, produkten, systemet eller tjänsten har fullt ägande till denna, bortsett från en förbindelse att leverera den till ett pris som inte överstiger det som fastställdes i garantin (för att undvika att företaget eller organisationen utnyttjar en initial monopolställning). Detta pris måste både ge rimlig avkastning till det levererande företaget och göra produkten eller varan tillgänglig för fattiga människor. De varor eller tjänster som skulle kunna bli föremål för mark- nadsgarantier måste noggrant utredas både vad avser deras bety- delse som instrument att minska fattigdomen (i fallet malariavaccin genom att minska dödlighet och ohälsa, reducera bortfall i ekono- misk aktivitet och inkomst, och reducera kostnad för sjukvård), och sannolikheten för att denna utveckling skulle kunna komma till stånd. Närliggande exempel på produkter och tjänster där denna typ av garanti skulle kunna appliceras finns inom hälsosektorn (före- byggande eller kurativa metoder för sjukdomar av stor vikt för de fattiga länderna), inom energisektorn (t.ex. billiga, småskaliga anläggningar för produktion av el på bynivå), inom vattenrening och inom högavkastande grödor av stor relevans för fattiga. Som ett komplement till marknadsgarantin föreslås ett nytt slags villkorslån med samma syfte, dvs. att stimulera framtagandet av teknik, produkter, system eller tjänster som har direkt relevans för att öka fattiga människors välstånd. Detta villkorslån skall kunna ges av Sida till forskningsorganisationer eller andra liknande orga- Utredningens slutsatser och förslag nisationer, inklusive företag, för specifika uppdrag att utveckla en ny teknik, produkt eller system som skall ha vissa klart preciserade egenskaper av hög relevans för uthållig fattigdomsbekämpning. Lånet skall kunna utfärdas amorterings- och räntefritt . Om forskningsorganisationen är framgångsrik och därmed kan finna kommersiell avsättning för tekniken, produkt- prototypen eller systemet, skall lånet vara villkorat att det åter- betalas till fullo med ränta fastställd till marknadspris. Om denna utveckling inte lyckas kan hela eller delar av villkorslånet skrivas av. Det bör finnas en karantänperiod efter detta då organisationen inte tillåts att patentera eller på annat sätt dra nytta av det avskrivna villkorslånet utan att göra återbetalning. Villkorslån för innovationer av detta slag kan göras bundna eller obundna, dvs. de kan lämnas endast till svenska organisationer och företag, eller de kan vara öppna för alla. Förslag till teknik, pro- dukter eller system skall kunna lämnas av forskningsorganisationer, andra organisationer eller företag. Finansieringen av de föreslagna kredit- och garantiinstrumenten föreslås bli följande: