sou · GUB31 · 2007-01-01 00:00:00 — I ett annat fall om rätt till bidrag till fristående gymnasieskola pröva- de Kammarrätten i (Dom i mål 5058-2000) ett överklagande från det av staten helägda , tidigare AMU-gruppen. Kammarrätten konstaterade inledningsvis att bolaget var en enskild juridisk person. Rätten påpekade sedan att även om viss verksamhet hos privaträttsliga subjekt ibland kan hänföras till det allmänna så innebär skollagens terminologi att det begreppet endast avser stat, kommun och landsting. Av för- arbetena till 1 kap. 3 § skollagen framgår att även ett privaträttsliga subjekt som är bildat under medverkan av offentligrättsliga organ kan vara huvudman för en fristående skola. Det ansågs därför inte finnas något hinder för att vara huvudman för en fri- stående skola. Ärendet återförvisades till för förnyad prövning. är ett av kommun helägt aktiebolag. Styrelsen utses av kommunfullmäktige. Bolaget ansökte om godkännande av och rätt till bidrag för en fristående för- skoleklass och grundskola årskurs 1–9. I beslut avslog bolagets ansökan. Som skäl för beslutet angavs huvudsakligen följande skäl: Skollagen ålägger kommuner att i egen regi anordna grundskoleundervisning och se till att eleverna fullgör sin skolplikt. Vid sidan av detta finns en möjlighet för dem som så önskar att i stället fullgöra sin skolplikt i en av godkänd, fristående skola. Reglerna om detta finns i 9 kap. skollagen och förordningen (1996:1206) om fristående skolor. ansåg i sitt beslut att den befintliga ordningen för godkännande av och bidrag till fristående skolor talar för att det inte är lagstiftarens avsikt att en kommun skulle kunna bilda och Nya driftformer i den kommunala gymnasieskolan driva en fristående skola. I stället ansåg att reglernas ut- formning innebär att det ges utrymme för två system som ska kunna fungera parallellt. Det ena utgörs av den kommunala skolan som drivs i förvaltningsform och den andra av fristående skolor som drivs av enskilda rättssubjekt. fortsatte och skrev bl.a.: Om statsmakternas avsikt varit att ett kommunalt aktiebolag skulle ha rätt att anordna en fristående skola, borde det i förordningen [1a kap. 2 § förordningen (1996:1206) om fristående skolor, vår anm.] ha funnits någon reg- lering om vad som ska gälla i fråga om lägeskommunens yttrande m.m. i dessa fall. menade slutligen att det inte är rimligt att ett kommunägt företag ska ha en lagstadgad rätt till bidrag av ägaren/kommunen och att denna dessutom ska svara för den lagstadgade insynen över eller insynen i sin egen verksamhet. På dessa grunder ansåg att ett helägt kommunalt aktiebolag inte kan vara huvudman för en fristående skolan. Tom Tits ansökan avslogs därför. Ärendet överklagades av kommunen och handläggs av länsrätten. 6.2.1Behovet av gymnasieutbildning i annan form Utredningens förslag: När entreprenader eller samverkan i annan form kring gymnasieutbildning inte är möjlig, ska kom- muner och landsting ges möjlighet till samverkan med arbets- livet inom ramen för en för ett visst ändamål gemensamt skapad och driven juridisk person. Detta ska kunna ske genom att kommun och arbetsliv gemensamt bildar ett kommunalt företag där de har ett delat ansvar och inflytande över verksamheten. Den utbildning som erbjuds på detta sätt ska ingå i det kommunala utbildningsutbudet och därmed i den del av skol- väsendet för barn och ungdomar som drivs av det allmänna. En ökad samverkan mellan skola och arbetsliv är ett av skolans mål. Detta gäller inte minst för gymnasieskolan, vars uppgift är att för- bereda eleverna för vidare studier och för ett kommande yrkesliv. Bägge dessa uppgifter har tydliga kopplingar till arbetslivet. Det finns flera olika former för samverkan, vissa mer, andra mindre Nya driftformer i den kommunala gymnasieskolan Några exempel är entreprenader, sponsring, program- råd och lokala styrelser. I anslutning till det bör även möjligheterna till samverkan nämnas. Av den redogörelsen i 2 kap. framgår det att samverkan kring gymnasieundervisning sker på många olika sätt. Form- erna skiftar och det finns åtskilliga exempel på samarbete som är av annan karaktär än den lagstiftaren har förutsett. Det kan kon- stateras att utvecklingen mot nya samarbetsformer har gått snabbt och att allt tyder på att detta kommer att fortsätta. Det pågår på flera håll i landet olika regionala samverkansprojekt. Formerna varierar; i vissa fall är det fråga om att bilda kommunalförbund, medan man på andra håll söker lösa samverkan genom avtal. Det framförs också idéer och önskemål om att kunna samverka mellan kommuner och näringsliv genom att gemensamt bilda en särskild juridisk person. är det bolagsformen som eftersträvas. Som tidigare framgått finns det flera exempel på sådana bolagsbild- ningar. Dessa betecknas då som fristående skolor. Utredningen påpekade tidigare att denna typ av samarbete varken behandlas i lagstiftning eller förarbeten. De rättsfall som redovisades i föregående avsnitt bringar inte heller full klarhet om i vilken utsträckning sådana bolagsbildningar står i överensstämmelse med gällande lagstiftning. Rättsläget rörande kommunalt ägande i fristående skolor får alltså betecknas som i viss mån oklart. Frågan nu är vilket behov som finns av att ge kommuner möjlig- het att vara ägare – helt eller delvis – till en fristående skola. Det första som bör övervägas är om de andra samverkansformer som finns är tillräckliga eller om det finns ett behov av kompletterande regler för kommuner att vara delaktiga i fristående skolor. Utred- ningen har tidigare föreslagit ökade möjligheter för gymnasie- undervisning på entreprenad för att på så sätt kunna tillföra gymnasieskolan kompetens som inte finns tillgänglig i den egna verksamheten. Det tillsammans med vissa andra samarbetsformer skapar möjlighet till kompetenstillskott till verksamheten och en närmare koppling mellan skolan och yrkeslivet. Det finns dock, enligt utredningens bedömning, ett område där de nuvarande samverkansmöjligheterna inte i tillräckligt hög grad tillgodoser de önskemål som finns. Inte ens de starkt vidgade möjligheterna till entreprenad är tillräckliga för att tillgodose vissa samverkansbehov. Från både kommuner och näringsliv har krav framförts om en möjlighet att anordna gymnasieutbildning med ett gemensamt ansvar för utförandet. Som framgått finns redan flera Nya driftformer i den kommunala gymnasieskolan Den gemensamma nämnaren för dessa är att det är skolor som tillhandahåller utbildningar som bygger på att såväl kommuner som näringsliv skjuter till resurser. Det kan t.ex. vara lokaler, utrustning, lärare eller undervisningsmaterial. Med en samverkan där resurser tillhandahålls från flera håll följer ofta önskemål om inflytande över verksamheten från dem som samverkar. I den mån de också innefattar tankar om att skapa en formaliserad bestämmanderätt kan sådana önskemål vara svåra att tillgodose inom ramen för befintliga samverkansformer. Entre- prenader är exempelvis inte en form som kan ge sådant delat in- flytande (se nedan). Det har framhållits från både näringsliv och kommuner att bristen på inflytande hindrar samverkan, eftersom flertalet företag som har intresse av att bidra till utbildning av ungdomar vill spela en aktiv roll och ha inflytande i verksamheten. har visserligen möjlighet att på egen hand starta och driva en fristående skola. Det finns flera exempel på att det också har skett även ifråga om företag som inte har utbildning som sin huvudsakliga verksamhet. I många fall anser emellertid företag som har intresse för utbildning att en fristående skola är ett allt för stort åtagande och att det inte har tillräcklig anknytning till den egna kärnverksamheten. Som förutsättning för deras med- verkan i en skola framförs därför ofta krav på att verksamheten ska ske i samarbete och med delat ansvar med berörda kommuner. Ett delat ansvar mellan företag och kommun kan inte tillskapas inom ramen för det offentliga skolväsendet i dess nuvarande ut- formning. Förslaget till en ny skollag innebär ingen ändring här- vidlag. När det däremot gäller frågan om kommunalt ägande i fristående skolor innehåller remissen ett förslag som innebär att termen enskild avser bolag som inte till någon del ägs av stat, landsting eller kommun samt förening, stiftelse, registrerat tros- samfund eller enskild individ. Med denna definition hindras t.ex. kommuner från att kunna vara delägare i en fristående skola. För de skolor av detta slag som finns föreslås särskilda övergångs- regler . De samverkansformer som finns kan endast i mindre mån medge inflytande för det privata företag som samverkar med kommunen. Visserligen ger försöksverksamhet med lokala styrelser visst utrymme för privata företag att bli delaktiga i skolverksamheten. Det innebär dock inget formellt inflytande över verksamheten Nya driftformer i den kommunala gymnasieskolan eftersom styrelsernas ansvarsområde är begränsat och i första hand syftar till att göra elever och anställda delaktiga.6 Motsvarande kan sägas om programråd. 1997/98:169 framhöll regeringen värdet av samarbete mellan skola och arbetsliv bl.a. i form av programråd. Sådana fanns då inom vissa pilotprojekt med lärlingsutbildning och sågs som forum för kontakt mellan skolan och arbetslivet och för diskussion om utbildningskvalitet. Regeringen ansåg därför att dessa samarbetsformer borde utvecklas och att programråd borde finnas vid alla skolor som anordnar program med yrkesämnen.7 Detta synsätt kom sedan till uttryck i förordningen (2000:690) om försöksverksamhet med lärande i arbets- livet inom gymnasieskolan. Där sägs det nämligen att ett programråd ska finnas för varje program som ger möjlighet till s.k. (8 §). Programrådens uppgifter är huvudsakligen rådgivande och de har inte getts någon beslutanderätt. Inte heller entreprenader erbjuder någon möjlighet till inflytande. Främsta orsaken är att en entreprenad är en avtalsrelation mellan två parter, där kommunen är huvudman för verksamheten och det privata företag som anlitas ska svara för att tillhandahålla den undervisning som handlas upp. Entreprenader grundar sig alltså på avtal och inte på samverkan. Någon möjlighet för ett delat ansvars- tagande finns inte i entreprenadfallen. Inte ens med det utökade utrymmet för att lägga ut undervisning på entreprenad kan en lös- ning med delat inflytande skapas. Däremot ligger det i sakens natur att entreprenören har ett bestämmande inflytande över den löpande, dagliga verksamheten inom ramen för vad avtalet mellan entrepre- nören och den beställande kommunen ger utrymme för. Behovet av samverkan inom skolans område mellan offentliga och privata intressen är stort. I många fall ger nuvarande regel- system goda förutsättningar för detta. Med de förslag om vidgade möjligheter till entreprenad blir dessa ännu bättre. Genomgången visar dock att det i vissa fall finns samverkansidéer som inte kan tillgodoses i de former som erbjuds. Det gäller främst i de fall där samverkan bygger på ett ömsesidigt tillhandahållande av ut- bildningsresurser. I vissa av de fallen är det en förutsättning för att samverkan ska komma till stånd att parterna kan dela på ansvaret för verksamheten. Det är då nödvändigt att de också kan dela på 6 Förordningen (1997:642) om försöksverksamhet med lokala styrelser inom gymnasie- skolan och den kommunala vuxenutbildningen. Enligt nuvarande beslut gäller försöks- verksamheten till . 1997/98:169 Gymnasieskola i utveckling – kvalitet och likvärdighet, s. 49 Nya driftformer i den kommunala gymnasieskolan inflytandet över den och aktivt delta i beslutsfattandet. Detta behov kan inte tillgodoses på annat sätt än genom bildandet av en särskild juridisk person. En sådan möjlighet bör därför införas. De exempel som finns på samverkan i bolagsform har främst an- knytning till yrkesutbildningsområdet. Det går dock inte att bortse från att möjligheten till samverkan i gemensamma bolag också kan vara av intresse inom andra områden av gymnasieskolan. I följande avsnitt diskuteras den närmare utformningen av möjligheten att gemensamt bilda ett bolag eller liknande för att driva gymnasieutbildning. Det ska dock redan nu framhållas att utredningen inte kan se några skäl för en kommun att i andra fall än de vi pekat på delta i driften av skolverksamhet tillsammans med privata intressen. En reglering som möjliggör samverkan mellan en kommun och privata intressen i t.ex. ett gemensamt bolag ska därför tydliggöra detta förhållande. På så sätt kan också den tidigare osäkerheten kring kommuners möjlighet att medverka i fristående skolor undanröjas. Avsikten är nämligen att någon annan möjlighet för kommuner att bedriva skolverksamhet genom en en- skild huvudman än de kommunala företag som här föreslås inte ska finnas. Vad beträffar de bolag med kommunalt ägande som tidigare förklarats berättigade till bidrag och därmed är fristående skolor föreslås särskilda övergångsregler i avsnitt 6.2.8. I anslutning till det finns det också skäl att särskilt betona att de kommunala företag som ska ges möjlighet att bedriva utbildning på gymnasienivå utgör en del av det kommunala utbildningsutbudet. Därmed ingår de i den del av skolväsendet för barn och ungdomar som drivs av det allmänna. Visserligen drivs dessa företag i en annan form än den annars förvaltningsstyrda, offentliga skolan, men trots det ska skollagens regler för offentlig huvudman i huvudsak gälla även för de skolor som drivs av kommunala företag. Följaktligen ska inte heller de skolföretag som har en eller flera kommuner bland ägarna betraktas som fristående skolor. Det är viktigt att framhålla att samverkan av det slag som föreslås utgör ett tillskott till den verksamhet som kommunen enligt skollagen ansvarar för. Möjligheten ska därför vara av undan- tagskaraktär. Bara i de fall när entreprenader eller andra samver- kansformer inte är möjliga för att en viss utbildning ska kunna tillhandahållas, ska kommunala företag tillåtas. Det finns således inget utrymme för en kommun att flytta över delar av sin egen skolverksamhet för att i stället driva den i ett bolag där kommunen är ensam ägare. Syftet är enbart att kommuner ska kunna samverka Nya driftformer i den kommunala gymnasieskolan med det lokala eller regionala näringslivet i en för ändamålet särskilt skapad juridisk person, för att på så sätt kunna tillhanda- hålla utbildningsalternativ som annars inte hade kunnat stå till buds. Det är alltså fråga om ytterligare en möjlighet för kommuner att kunna skapa en ökad samverkan med samhället i övrigt. Vi återkommer nedan till utformningen av denna begränsning. 6.2.2Formerna för samverkan i gemensamma skolor En ordning som ger kommuner och näringsliv möjlighet att sam- verka om gymnasieutbildning inom ramen för ett gemensamt bolag eller en annan enskild juridisk person kräver särskild reglering. Det väcker frågan om det är tillräckligt med förändringar inom ramen för skollagstiftningen eller om ändringar också måste ske i kommunal- lagen. Det krävs också ställningstagande till vilka organisations- former som är lämpligast för att tillgodose behovet av samverkans- möjligheter. Beroende på resultaten av dessa överväganden upp- kommer sedan ett antal frågeställningar som bl.a. rör säkerställande av elevernas rättigheter, möjligheterna till insyn och kontroll och myndighetsutövningen. Dessa olika områden kommer att tas upp i detta avsnitt. Utredningens bedömning: Inrättande av en möjlighet för kom- muner och landsting att tillsammans med privata företag bilda och driva ett kommunalt företag som tillhandahåller gymnasie- utbildning kräver inga ändringar i kommunallagen. De författ- ningsändringar som är nödvändiga bör – även om de i vissa av- seenden är av kommunalrättslig karaktär – ske i skollagen. I fråga om verksamhet som faller inom ramen för den kommunala kompetensen får kommunen lämna över ansvaret till en enskild juridisk eller fysisk person. Detta förutsätter dock att det inte finns särskild reglering som kräver att verksamheten ska drivas i kom- munens egen regi. Skolverksamhet ingår i den kompetens som kommunerna har till följd av speciallagstiftning, i detta fall skollagen med tillhörande författningar. Det innebär att förutom kommunallagens allmänna Nya driftformer i den kommunala gymnasieskolan regler om överlämnande av verksamhet till privaträtts- liga organ kan särskilda regler finnas i skollagen. Det är alltså där möjligheterna för kommuner att lämna över viss verksamhet ytterst regleras. Skollagstiftningens innehåll i detta avseende behandlas närmare nedan. Först lämnas en kort redogörelse för kommunal- lagens regler om överlämnande av kommunala angelägenheter till kommunala företag. Kommunallagen innehåller bestämmelser om i vilka fall överläm- nande av verksamhet får ske och hur garantier kan skapas för kom- munens inflytande och kontroll över den verksamhet som sker i annan form än egen förvaltning. Bestämmelserna finns – som tidigare nämnts – i 3 kap. 16–18 §§ KL. De tillkom i samband med kommunallag och syftade främst till att reglera möjlig- heterna att överföra verksamhet till kommunala företag men anger också utrymmet för att lägga ut kommunala uppgifter på entreprenad. Utöver reglerna om kompetens ansåg regeringen att det inte var lämpligt att närmare försöka reglera under vilka förutsättningar kommuner får använda privaträttsliga organ för sin verksamhet.8 Denna uppfattning delades av konstitu- tionsutskottet, som dock framhöll att verksamhet i möjligaste mån bör ske i nämndform.9 Huvudkriteriet för att en kommun ska få överlämna en kom- munal angelägenhet till ett privaträttsligt organ är alltså att det ska vara fråga om en verksamhet som ingår i kommunernas allmänna eller särskilda kompetens. Det får inte heller vara särskilt bestämt att kommunen själv ska sköta denna inom ramen för den egna förvaltningen. Det får vidare inte vara fråga om en uppgift som innefattar myndighetsutövning. Sådana uppgifter får bara överläm- nas om det finns särskilt lagstöd för det. Det framgår av 11 kap. 6 § regeringsformen (jfr avsnitt 1.4.2). I 3 kap. 16 § andra st. KL har en särskild påminnelse om detta tagits in. Ett exempel på ett sådant bemyndigande att svara för myndighetsutövning finns inom skolans område i 3 § entreprenadlagen. I den görs det möjligt för en kommun att överlämna sådan myndighetsutövning – främst gäller det betygssättning – som hör samman med undervisning som läggs ut på entreprenad. Regeln i 3 kap. 16 § KL anger när en angelägenhet kan överlämnas till ett privaträttsligt organ. 1990/91:117 s. 50 f 91990/91KU38 s. 44 Nya driftformer i den kommunala gymnasieskolan bara förutsättningarna för överlämnande av förvaltningsuppgifter till kommunala företag utan också till andra privaträttsliga subjekt, dvs. Det finns därför kompletterande bestämmelser om kommunala entreprenader i 3 kap. 19–19a §§ KL. Dessa har närmare beskrivits i avsnitt 1.4.2. Det är kommunfullmäktige som beslutar om ett överlämnande av uppgifter till privata rättssubjekt. I de fall det är fråga om kom- munalt ägande tar kommunallagen upp två alternativ. Det första tar sikte på när kommunen ensam äger alla aktier i ett aktiebolag eller på annat sätt ensam bestämmer över verksamheten. Av 3 kap. 17 § KL framgår att kommunfullmäktiges främsta uppgift då är att fastställa ändamålet med verksamheten. För att det ska kunna göras krävs det att verksamheten är kommunalrättsligt godtagbar i den betydelsen att det skapas garantier för att den inte överskrider gränsen för den kommunala kompetensen. Det betyder bl.a. att principerna om lokalisering och självkostnad gäller. Därutöver ska fullmäktige utse samtliga styrelseledamöter och fatta beslut i frågor som är av principiell eller större vikt. Fullmäktige ska också utse minst en lekmannarevisor. I bolag eller stiftelser där kommunen bestämmer tillsammans med någon annan ställs inte lika omfattande krav utan i de fallen ska en anpassning till villkoren i 17 § ske i den utsträckning som är rimlig i förhållande till andelstalen i bolaget/stiftelsen, verksam- hetens art och omständigheterna i övrigt. Skolverksamhet tillhör den verksamhetstyp där kommunens kompetens grundar sig på särskilda regler, i detta fall i skollagen. Svaret på frågan om det är möjligt för kommuner att överlämna sin skolverksamhet till kommunala bolag, beror därför ytterst på vilken ståndpunkt skollagen intar i det avseendet. Sedan krävs det naturligtvis att de förutsättningar som kommunallagen ställer upp för medverkan i bolag m.m. är för handen för att ett överlämnande ska vara möjligt. Det finns således två regelverk som ska vara uppfyllda för att kommunala företag ska kunna bildas inom skolområdet. Nya driftformer i den kommunala gymnasieskolan Gymnasieutbildning genom samverkan i ett kommunalt företag Utredningens förslag: med inslag av privata ägarintressen ska – under vissa förutsättningar – kunna bedriva gymnasieutbildning inom ramen för den del av skol- väsendet för barn och ungdomar som anordnas av det allmänna. Detta får bara ske om kommunen finner att andra samverkans- former inte står till buds. Sådana skolor ska inte betecknas som fristående i skollagens mening utan ska hänföras till den del av skolväsendet för barn och ungdomar som anordnas av det allmänna. De behov som redovisats i föregående avsnitt kräver att ett sam- arbete mellan offentliga och privata intressen kan ske i en för ända- målet särskilt skapad juridisk person, där de olika intressenterna ges möjlighet till inflytande över verksamheten. Det torde vara aktie- bolagsformen som är av störst intresse men även andra organisa- tionsformer kan bli aktuella. Enligt det presenterade förslaget till ny skollag kommer i stort sett all gymnasieutbildning att rymmas inom begreppet skol- väsendet för barn och ungdomar. Den tidigare åtskillnaden mellan det offentliga skolväsendet och fristående skolor försvinner så- ledes. Utredningen tar denna nya systematik som utgångspunkt för övervägandena även i denna del. Utredningen kan se två tänkbara vägar för att åstadkomma en lösning som kan tillgodose de behov av en ny samverkansform som redovisats i avsnitt 6.2.1. Den första innebär att kommuner ut- tryckligen ges möjlighet att vara delägare i en fristående skola. Den andra bygger på att inom ramen för den del av skolväsendet för barn och ungdomar som anordnas av det allmänna skapa utrymme för att skolverksamhet på gymnasienivå även kan få drivas av ett kommunalt företag med stöd av bestämmelserna i 3 kap. 16–19 §§ kommunallagen. Som framgått av föregående avsnitt finns det några fristå- ende skolor där en eller flera kommuner ingår bland ägarna. De skolorna har av förklarats berättigade till bidrag från elevernas hemkommuner. I dessa fall innebär det indirekt att de berörda kommunerna betalar bidrag till skolor som drivs av bolag där en kommun själv ingår bland ägarna. Kommunala bolag får alltså bidrag från den egna kommunen och från andra kommuner. Det innebär också att kommunen är delaktig i en verksamhet som Nya driftformer i den kommunala gymnasieskolan är nära besläktad med den verksamhet som kommunen enligt skollagen10 är skyldig att erbjuda ungdomar i kommunen. En annan följd är att kommunen ges rätt till insyn i verksamhet där kom- munen själv är delaktig. Det gör sammantaget att det finns an- ledning att ifrågasätta i vilken mån dessa skolor är att beteckna som fristående i egentlig mening. Detta har också tidigare påtalats i skollagskommitténs betänkande.11 De nu beskrivna omständigheterna skapar en otydlighet i system- hänseende, eftersom gränsen mellan fristående och offentliga skolor i viss mån suddas ut. En ordning med skolor som har ett såväl offentligt som privat ägande innebär också oklarhet kring t.ex. prövning av ansökningar och roll i övrigt. Den innebär också att verksamheten i fristående skolor sker på delvis olika villkor eftersom kommunalrättsliga regler som t.ex. den kommu- nala självkostnadsprincipen inte gäller för fristående skolor i övrigt.