sou · GUB355 · 2007-01-01 00:00:00 — Först i och med den s.k. tredje generationens direktiv, det tredje skadeförsäk- ringsdirektivet och det tredje livförsäkringsdirektivet (92/49/EEG respektive 92/96/EEG), genomfördes den inre marknaden på för- säkringsområdet. Denna bygger på principerna om en enda aukto- risation, hemlandstillsyn, minimiharmonisering av viktigare regler för försäkringsverksamhet och om ömsesidigt erkännande av nationella regler för denna verksamhet. Försäkringsdirektiven har för försäkringsbolagen genomförts i svensk rätt genom ändringar i FRL och genom moderniserade regler för utländska försäkringsgivares verksamhet i . Mot- svarande har dock inte skett beträffande understödsföreningarna. konstaterade att gällande regler för understödsföreningar endast i begränsad omfattning uppfyller de minimikrav som följer av dessa direktiv. Enligt de överväganden som gjordes av utredningen är det emellertid endast ett fåtal under- stödsföreningar som omfattas av dem (se SOU 1998:82 s. 94–96). Regleringen av understödsföreningarna har fått förnyad aktualitet i och med det antagna tjänstepensionsdirektivet, och rådets direktiv /41/EG av om verksamhet i och tillsyn över tjänstepensions- institut. Direktivet skall vara genomfört i nationell lagstiftning . Med direktivet avses att skapa en inre marknad för tjänstepensionsinstitut och det syftar ytterst till att möjliggöra en effektiv förvaltning av tjänstepensionskapital som pensionstagarnas trygghet garanteras. avses institut som, oavsett dess rättsliga form, förvaltar fonderade medel i syfte att tillhandahålla pensionsförmåner i samband med yrkesutövning. Direktivet är avsett att reglera sådana institut som inte redan omfattas av gemen- skapslagstiftning. För del är direktivet direkt tillämpligt på understöds- föreningar som förvaltar tjänstepensioner, s.k. tjänstepensions- kassor. Därutöver faller pensionsstiftelser, som regleras i lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m. (tryggande- lagen), inom direktivets tillämpningsområde. Oavsett att ändamålet med dessa stiftelser endast är att trygga arbetsgivarens utfästelse om pension till arbetstagare och deras efterlevande, dvs. utgöra säkerhet för att utfästelsen kan fullgöras, uppfyller stiftelserna direktivets krav på att instituten i fråga skall förvalta tjänste- pensionsmedel utifrån syftet att tillhandahålla pensionsförmåner. I direktivet ges dessutom en valmöjlighet för medlemsstaterna att tillämpa flertalet av direktivets regler på livförsäkringsbolagens tjänstepensionsverksamhet. I får direktivet främst betydelse för de institut som agerar på marknaden för kollektivavtals- grundade tjänstepensionsplaner. för dessa planer är i huvudsak försäkringsföretag. Direktivet ger även medlemsstaterna en möjlighet att från dess tillämpning undanta institut som förvaltar pensionsplaner som sammanlagt har färre än 100 medlemmar. Dessa institut skall dock ha rätt att på frivillig grund tillämpa direktivets regler. Direktivet innehåller minimiregler om villkoren för att bedriva verksamhet och om hur den löpande tillsynen över instituten skall vara anordnad. Uppställda placeringsregler är av i huvudsak kvali- tativ karaktär i enlighet med den s.k. aktsamhetsprincipen, med vissa möjligheter för medlemsstaterna att införa kvantitativa regler. Direktivet öppnar, som nämnts, för gränsöverskridande verksam- het, dvs. ger tjänstepensionsinstitut etablerade i en medlemsstat rätt att med stöd av sin auktorisation i hemlandet erbjuda sina tjänster till uppdragsgivare i en annan medlemsstat och omvänt. Som ett utflöde av principen om en enda auktorisation skall till- synen över instituten i princip koncentreras till hemlandsmyndig- heten. Ett avsteg görs dock vad gäller tillsynen över institutens efterlevnad av tillämpliga arbetsmarknads- och socialrättsliga regler, vilka värdlandsmyndigheterna skall svara för. Behovet av en utredning och utgångspunkter för denna Behovet av och principerna för en översyn av reglerna för försäk- ringsföretag Den associationsrättsliga regleringen av försäkringsbolag och under- stödsföreningar är till stora delar föråldrad och svåröverskådlig. Det finns därför ett behov av en övergripande – även språklig och författningsteknisk – modernisering och en anpassning till den allmänna associationsrättsliga regleringen i ABL och lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar (EFL). Regeringen har redan tidigare slagit fast att försäkringsbolag bör lyda under samma associationsrättsliga regler som allmänna företag, om inte avvikelser är motiverade med hänsyn till verksamhetens inriktning, de ömsesidiga bolagens särart, skyddet för försäkringstagarnas och andra ersättningsberättigades intressen eller hänsynen till (prop. 1998/99:87 s. 146–152). Motsvarande resone- mang bör i princip även omfatta nya associationsrättsliga regler för understödsföreningar. Förutsättningarna för att bedriva försäkringsverksamhet har påtagligt förändrats . Harmoniseringen av rörelsereglerna till det europeiska regelverket, produkt- och avtalsfrihet i försäkringsrörelsereformens spår, ökade krav på den externa redovisningen samt den snabba tillväxten på de finansiella marknaderna är alla bidragande faktorer till detta. Denna utveck- ling har emellertid synliggjort vissa påtagliga brister i främst det associationsrättsliga regelverket för de olika företagsformer som förekommer på området. Detta förhållande accentuerar behovet av en fortsatt översyn av regleringen av försäkringsföretag i linje med intentionerna bakom försäkringsrörelsereformen. Bristerna har varit särskilt märkbara när det gäller regleringen av livförsäkringsaktiebolag som drivs enligt ömsesidiga principer (se regeringens uppdrag till att granska livförsäkringsbolagens verksamhet, dnr Fi 2003/760 och 1265 samt , 2003:2). Ett grundläggande problem är att försäkringstagarna har begränsade möjligheter till insyn i och inflytande över styrningen av verksamheten i dessa bolag trots att de bidrar med i stort sett . I stället är det aktieägarna – vilka endast bidrar med en mindre del av detta kapital – som har allt inflytande över bolagens verksamhet. Denna rollfördelning kan komma att påverka bolagens styrning i negativ riktning för försäkringstagarna. Den kan även medföra svåra överväganden när det gäller bl.a. livförsäk- ringsbolagens överskottshantering och tillsynen av denna (se del- betänkandet från 2003:14 s. 39). Att dessa bolag inte får dela ut vinst till sina aktieägare kan dessutom innebära en ovillighet från ägarnas sida att satsa ytterligare kapital i rörelsen. Möjligheten att anskaffa riskkapital är således begränsad, vilket särskilt i en krissituation kan skapa problem för dessa bolag. Även de bestämmelser som styr de ömsesidiga bolagen innebär svårigheter vad gäller bolagens möjlighet att anskaffa kapital och fördela överskott. I vissa fall kan det även i denna associationsform finnas risk för att intressekonflikter får genomslag på bolagets styrning eftersom försäkringstagare har små möjligheter att bidra till en effektiv ägarstyrning – ett förhållande som i praktiken ger företagsledningen stor frihet och ökar risken att verksamheten inte bedrivs i ägarnas intresse. Till detta kommer att understödsföreningarna regleras på ett otidsenligt sätt – både ur ett associations- och näringsrättsligt perspektiv. Som nämnts har försäkringsdirektiven inte genomförts för dessa föreningar som regleringen av dem fått förnyad aktualitet i och med tjänstepensionsdirektivet. Mot denna bakgrund finns det således ett stort behov av en modernisering av det associationsrättsliga regelverket för olika verksamhetsformer på försäkringsområdet. Behovet av en sådan reform understryks även av de harmoniseringssträvanden som finns inom EU beträffande regleringen av försäkringsföretagens rörelse och redovisning. Reglerna bör främja en aktiv styrning från före- tagets ägare samt ge goda förutsättningar för olika associationer att säkerställa sin kapitalförsörjning och fördela eventuella överskott. De bör också bidra till att försäkringstagarnas ställning stärks antingen genom att det görs en tydlig åtskillnad mellan försäk- ringstagarnas medel och bolagets riskkapital eller genom att de intressenter som bidrar med riskkapital får inflytande över bolagets styrning. UFL varit i kraft har omfattande förändringar skett i lagstiftningen för försäkringsbolag, inte minst till följd av medlemskap i . Även produkter och struktur på försäk- ringsmarknaden har förändrats avsevärt . Det är således uppenbart att rörelsereglerna för understödsföreningar är föråldrade. I syfte att öka konkurrensen bör dessa regler vara neutrala i förhållande till gällande regelsystem för andra associa- tionsformer på försäkringsmarknaden och de bör främja samma skyddsintressen och principer som legat till grund för nya rörelse- regler för försäkringsbolag (se prop. 1998/99:87 s. 144). Associa- tionsformen bör således inte styra vilka slag av försäkringar eller på vilka marknader försäkringar får meddelas. Det är därför lämpligt att understödsföreningar ges samma möjligheter och incitament som försäkringsbolag att utveckla och samordna sina verksamheter som ett komplement till samhällets grundförsäkringar. Sammanfattningsvis bör det övergripande syftet med utredarens förslag vara att för framtiden lägga fast moderna regler för försäk- ringsföretag, såväl i ett nationellt som i ett internationellt perspektiv. Regleringen bör utformas så att den stärker försäk- ringstagarnas ställning som den underlättar produktut- veckling och stimulerar konkurrens. ABL skall utgöra den associationsrättsliga grunden för försäkrings- aktiebolag. De associationsrättsliga särregler som bör finnas för dessa bolag bör integreras med de näringsrättsliga reglerna. En sådan regelstruktur har systematiska och redaktionella fördelar. underlättas utvecklingen av associationsrätten för försäk- ringsaktiebolagen genom att de förändringar som beslutas inom den allmänna bolagsrätten blir gällande för dessa bolag, om inte avvikelser krävs. Av bl.a. historiska skäl regleras de ömsesidiga bolagen genom en kombination av bolags- och föreningsrättsliga regler. Även för dessa bolag bör en lagstruktur väljas som främjar en utveckling i takt med förändringarna i den associationsrättsliga lag- stiftningen för företag i allmänhet. Oavsett om utredaren föreslår att ABL eller EFL – eller en kombination av dessa regler – skall utgöra den associationsrättsliga grunden för de ömsesidiga bolagen, bör de särregler som bedöms nödvändiga samlas i en lag som är gemensam för försäkringsbolagen. För understödsföreningar bör regleringen i EFL ligga till grund i associationsrättsligt hänseende. När rörelsereglerna för dessa före- ningar nu skall moderniseras och göras mer neutrala i förhållande till försäkringsbolagen är det lämpligt att samtliga försäkringsföre- tag omfattas av samma rörelselag. En sådan lösning har uppenbara systematiska och redaktionella fördelar. I en ny försäkringsrörelselag bör således samlas alla rörelseregler för försäkringsföretag och de associationsrättsliga särregler som anses motiverade med hänsyn till respektive företagskategoris särart. Nya regler för tjänstepensionsinstitut Utredaren skall lämna ett heltäckande förslag på hur tjänste- pensionsdirektivet bör genomföras i svensk lagstiftning. Utredaren skall därvid göra en kartläggning av den svenska tjänstepensions- marknaden och göra en utvärdering av denna. Resultatet av utvärderingen bör ligga till grund för det förslag som lämnas. Utredaren skall särskilt analysera om bör tillämpa valmöj- ligheten för medlemsstaterna att tillämpa vissa av direktivets regler på livförsäkringsbolagens tjänstepensionsverksamhet. Av konkur- rensneutralitetsskäl bör utgångspunkten för denna analys vara att reglerna skall tillämpas på denna verksamhet. Utredaren skall vidare särskilt överväga om bör tillämpa valmöjligheten för medlemsstaterna att undanta sådana institut som förvaltar pensionsplaner som har färre än 100 medlemmar. En annan särskild fråga för utredaren är att lämna förslag på hur reglerna för pensionsstiftelserna skall samordnas med den försäkringsrättsliga regleringen. Hit hör t.ex. att på lämpligt sätt anpassa de bestäm- melser om bl.a. placering och tillsyn som finns i tryggandelagen till de nya regler som tjänstepensionsdirektivet kan föranleda. Utredaren skall vidare lämna förslag på en reglering av tjänste- pensionskassor, i ljuset av de förslag som lämnas beträffande ny associations- och rörelsereglering för försäkringsföreningar. Direktivet är tillämpligt på alla tjänstepensionsinstitut, oavsett rättslig form. Utredarens förslag till ny lagstiftning på detta område skall därför bygga på en analys av hur lagstiftningen bör vara utformad för att inte hindra uppkomsten av nya former av tjänstepensionsinstitut. Direktivet kommer sannolikt att innebära att den internationella konkurrensen på tjänstepensionsområdet ökar. Det är viktigt att svenska aktörer ges möjlighet att konkurrera på samma villkor som sina europeiska motsvarigheter. Utredarens förslag till lagstiftning skall därför bygga på en analys av hur lagstiftningen bör vara utformad för att främja sådan konkurrensneutralitet. Med utgångspunkt i analysen av tjänstepensionsmarknaden bör utredaren även överväga behovet av andra ändringar i gällande reglering för sådana institut som omfattas av tjänstepensions- direktivet än sådana som är direkt föranledda av direktivet. De regeländringar som föreslås till följd av direktivet skall vara samordnade med de regeländringar som föreslås inom ramen för det övriga utredningsarbetet. På en alltmer harmoniserad europeisk försäkringsmarknad är det viktigt att den svenska regleringen inte utan särskilda skäl avviker från motsvarande regelverk i andra medlemsländer. En avvikande svensk reglering kan leda till hämmad konkurrens och dålig produktutveckling. Utredaren skall därför i ljuset av internationella jämförelser kartlägga regleringen av olika associationsformer på försäkringsområdet – inbegripet tjänstepensionsmarknaden – och göra en utvärdering av denna. Den associationsrättsliga översynen skall omfatta samtliga associa- tionsrättsliga bestämmelser i och UFL. Flertalet av dessa regler har sin motsvarighet i ABL eller i EFL. I uppdraget bör ingå att jämföra bestämmelserna i försäkringslagarna med regleringen i den allmänna associationsrätten och för varje bestämmelse bedöma behovet av associationsrättslig särreglering för de olika formerna av försäkringsföretag. I sitt arbete skall utre- daren beakta nu pågående arbete inom den allmänna associations- rätten. Utredaren skall särskilt granska de för- och nackdelar som finns med verksamhetsformen ömsesidiga försäkringsbolag jämfört med övriga associationsformer på området och utifrån denna analys lämna förslag på en framtida reglering av dessa bolag. Oavsett vilken associationsrättslig grund utredaren finner lämplig bör de ömsesidiga försäkringsbolagen ges möjlighet att på ett enkelt och smidigt sätt ombildas till försäkringsaktiebolag eller moderniserade försäkringsföreningar. Utredaren bör därför över- väga om det bör skapas särskilda ombildningsregler för dessa bolag. Vissa särskilda associationsrättsliga frågor I varje associationsform uppkommer frågan om hur hanteringen av överskott i verksamheten bör regleras. I dessa sammanhang finns olika och ibland motstående intressen som måste vägas mot var- andra. För att någon skall vara villig att bidra med riskkapital bör denne även ha rätt till avkastning på insatt kapital. Detta gäller givetvis aktieägare och andra delägare, men i svensk traditionell livförsäkring bidrar även försäkringstagarna via sina med sådant kapital. Med denna utgångspunkt har såväl försäkrings- tagarna som aktieägarna rätt till avkastning i relation till deras respektive riskkapitalbidrag. Frågorna om fördelning av överskott mellan olika grupper som bidrar med riskkapital i de olika associationsformerna bör därför särskilt uppmärksammas av utredaren. I det sammanhanget bör beaktas att regleringen av förhållandet mellan kategorier inom en association måste fungera väl med motsvarande reglering av för- hållandet mellan associationen och tredje man. Regelverket får således inte utformas på ett sätt som försvårar anskaffandet av externt kapital och regleringen får inte heller vara sådan att associationens åtaganden upplevs som osäkra eller otydliga. Det resonemang som förts gäller även rätten till inflytande i ett försäkringsföretag. Utredaren skall därför även överväga hur försäkringstagarna kan ges ökat inflytande över styrningen i företag där dessa bidrar med riskkapital och i vilka former ett sådant infly- tande bör utövas. Livförsäkringsaktiebolag tillämpar i princip samma regler som skadeförsäkringsaktiebolag i fråga om avsättningar till – och ned- sättning av – överkursfond. Endast vinstutdelande livförsäkrings- bolag omfattas dock av regler om reservfond. som inte får dela ut vinst skall i stället inrätta en särskild fond för överskott som får användas för förlusttäckning, en konsoliderings- fond. Fondens primära syfte är att fungera som konsoliderings- buffert och innebär att försäkringstagarna bidrar till bolagets risk- kapital. Eftersom det har kunnat ifrågasättas om det är möjligt att utforma bestämmelser som kan trygga försäkringstagarnas intres- sen med en konsolideringsfond i vinstutdelande bolag, har inrät- tandet av en sådan fond inte medgetts för den typen av bolag (se prop. 1998/99:87 s. 208 f.). Utredaren bör särskilt överväga de nuvarande reglerna om konsolideringsfond. Utredaren bör i detta sammanhang även överväga möjligheten att tillåta andra finansieringsformer i ett vinstutdelande bolag som möjliggör för försäkringstagarna att bidra till bolagets riskkapital utan att deras intressen hotas. Utredaren bör analysera om ombild- ningsreglerna till vinstutdelande bolag behöver ändras som en konsekvens av ett sådant förslag. Genom försäkringsrörelsereformen infördes möjligheter för för- säkringsaktiebolag att använda vissa nya upplåningsformer i syfte att underlätta anskaffande av riskkapital. Skadeförsäkringsaktiebolag och vinstutdelande livförsäkringsaktiebolag har möjlighet att med vissa begränsningar ta upp lån mot konvertibla skuldebrev eller skuldebrev med optionsrätt till nyteckning. Sådana livför- säkringsaktiebolag får även ge ut vissa former av vinstandelsbevis. För ömsesidiga försäkringsbolag har det dock inte föreslagits några ändrade regler om upplåning. Vid reformen hänvisade regeringen i stället till att det fanns anledning att återkomma till frågan i samband med en associationsrättslig översyn (se prop. 1998/99:87 s. 269). Det är uppenbart att nuvarande regler för dessa bolag innebär bristande möjligheter att anskaffa externt riskkapital, detta trots möjligheter att anskaffa kapital genom förlagslån och genom tillskott av garantikapital under rörelsens gång. Utredaren skall därför analysera och föreslå lämpliga former för anskaffning av externt riskkapital i ömsesidiga försäkringsbolag. Ändrade rörelseregler för understödsföreningar Utredaren skall göra en fullständig översyn av rörelsereglerna för understödsföreningar. Detta innebär främst frågor om förutsätt- ningar för tillstånd, omfattningen av tillåten försäkringsrörelse, skuldtäckning, riskspridning, matchning, buffertkapital, risk- kontroll och tillsyn. Utredaren bör i sitt arbete särskilt beakta att understödsföreningarna är mycket olika i storlek, karaktär och inriktning. En särskild fråga är därför att utreda tillämpnings- området för den nya regleringen och behovet av eventuella över- gångsregler. Behov av en särreglering för små försäkringsföretag var små ömsesidiga försäkringsbolag, s.k. sockenbolag, undantagna från tillämpningen av då gällande försäkringsrörelselag. Husdjurssockenbolagen var undantagna direkt, medan övriga sockenbolag hade möjlighet att få dispens. I nu gällande FRL, som i princip omfattar alla sockenbolag, kvarstår dispensmöjligheterna. Dispensregeln motiveras med att dessa bolags verksamhet i allmän- het är okomplicerad och att vissa bestämmelser i därför är onödiga och tyngande för dem. I samband med den senaste rörelse- reformen uttalade regeringen att den – i avvaktan på en senare översyn – inte var beredd att föreslå att små lokala bolag skulle undantas från den försäkringsrättsliga särregleringen. Även i UFL finns en dispensregel med stöd av vilken Finans- inspektionen har beslutat att vissa små understödsföreningar skall stå under begränsad tillsyn. I betänkande föreslås att även de små föreningarna – efter en längre övergångstid – skall anpassa sin verksamhet till de nya strängare krav som ställs enligt utredningens lagförslag, eller annars upphöra med verksamheten. Som nämnts innehåller tjänstepensions- direktivet en möjlighet till särreglering av små tjänstepensions- institut. Sammantaget finns det således skäl att nu samlat se över regleringen för små försäkringsföretag och understödsföreningar. Utredaren bör analysera behovet av särreglering för dessa olika former av mindre omfattande verksamhet och lämna förslag på en framtida reglering. Utredaren bör särskilt undersöka möjligheten att skapa ett självständigt regelverk för små försäkringsföretag som tar hänsyn till dessa företags särart. Utredaren skall i sitt arbete samråda med berörda myndigheter och pågående utredningar som har relevans för detta utredningsupp- drag. Utredaren skall också, vad gäller redovisningen av förslagets konsekvenser för små företag, samråda med Näringslivets regel- nämnd. Utredarens uppdrag skall redovisas . Delbetänkande skall lämnas i den del som gäller genomförandet i svensk lagstiftning av tjänstepensions- direktivet. 1.Skola & Samhälle. 2.Omprövning av medborgarskap. 3.Stärkt konkurrenskraft och sysselsätt- ning i hela landet. 4.Svenska partnerskap – en översikt. Rapport 1 till Organisations- utredningen för regional tillväxt. 5.Organisering av regional utvecklings- politik – balansera utveckling och förvaltning. Rapport 2 till Organisations- utredningen för regional tillväxt. 6.Skyddsgrundsdirektivet och svensk rätt. En anpassning av svensk lagstiftning till EG-direktiv /83/ EG angående flyktingar och andra skyddsbehövande.UD. 7.Studieavgifter i högskolan. 8.Mångfald och räckvidd. 9.Kontroll av varor vid inre gräns. Ett förnyat programkontor. Spel i en föränderlig värld. Rattfylleri och sjöfylleri. Djurskydd vid hästavel. Detaljhandel med nikotinläkemedel. Ny reglering om brandfarliga och explosiva varor. Integritet – Effektivitet. 19.Att återta mitt språk. Åtgärder för att stärka det samiska språket. 21.Mediernas Vi och Dom. Mediernas betydelse för den strukturella diskrimi- neringen. Del 1+2, särtryck av sammanfattningen, lättläst samman- fattning och daisy. 23.Nya skatteregler för idrotten. 24.Avgift för matservice inom äldre- och handikappomsorgen. Ett statligt ägt bolag efter sammanslag- ning av (publ) och Arbetslivstjänster. 26.Sverige som värdland för internatio- nella organisationer. 27.Stöd till hälsobefrämjande tandvård. 28.Nya upphandlingsregler 2. 29.Teckenspråk och teckenspråkiga. Kunskaps- och forskningsöversikt. 30.Är rättvisan rättvis? Tio perspektiv på diskriminering av etniska och religiösa minoriteter inom rättssystemet. 32.God sed vid lönebildning – Utvärde- ring av . 33.Andra vägar att finansiera nya vägar. 34.Den professionella orkestermusiken i . 35.Värdepapper och kontrolluppgifter. – om studentkårer, nationer och särskilda studentföreningar. 37.Om välfärdens gränser och det vill- korade medborgarskapet. En ny myndighet. 39.Ett utvidgat miljöansvar. Demokratiska ideal och andrafierande praxis. 42.Plats på scen. 43.Översyn av atomansvaret. 44.Bättre arbetsmiljöregler I. Samverkan, utbildning, avtal m.m. N. 45.Tänka framåt, men göra . Så stärker vi barnkulturen. + Bilaga/rapport: "Det ser lite olika ut..." En kartlägg- ning av den offentligt finansierade kulturen för barn. 46.Jakten på makten. 47.Ökade möjligheter till trafiknykterhets- kontroller vid gränserna.