sou · GUB386 · 2007-01-01 00:00:00 — Lönar det sig för försäkringen bör det, liksom i t.ex. , vara möjligt att t.ex. betala åtminstone delar av längre utbildningar för yngres omskol- ning. Den som har resterande arbetsförmåga, men inte hos sin arbets- givare, blir arbetslös. Vägen från sjukskrivning till arbetslöshet kommer alltså att bli vanligare än (när den nästan inte förekommer). För att driv- krafterna hos ersättningarna ska fungera bättre är det önskvärt att a-kassan är lika hög som sjukpenningen, dvs. 80, resp. vid övergången till a-kassa. För att finansiera en del av kostnadsökningen för a-kassan kan det övervägas om sjuk- penningen dag 8–90 skulle kunna stanna vid och därmed 164TP PT Se PM nr 2 Sjuk men delvis arbetsförmögen. Olika möjliga modeller för framtidens sjukförsäkring bli lika stor som a-kassan. (Vårt förslag till a-kassehöjning kan beräknas kosta staten 2,8 mdkr netto och de extra dag 8–90 i sjukförsäkringen kan beräknas kosta arbetsgivarna 0,8 mdkr. Att vara arbetslös innebär större närhet till arbete än att vara långtidssjuk. Det är därför olyckligt att ersättningsnivåerna skickar signalen att det är avsevärt förmånligare att vara sjuk än arbetslös. Höga ersättningar i a-kassan förutsätter emellertid en avtrapp- ning . bör a-kassan därför genom successivt lägre tak ha trappats ned till löneläget för ett på marknaden vanligt förekommande arbete, exempelvis till dagens tak på 6 basbelopp. Signalen om förväntan på sökning i allt vidare cirklar blir tydlig. Kanske blir det också med bättre ersättning vanligare att man även utan sjukdom i botten vågar säga upp sig för att söka det arbete man egentligen hellre vill ha eller passar för, något som skulle främja rörligheten och förutsättningarna för rätt man eller kvinna på rätt plats. Ytterligare en förändring som skulle underlätta förståelsen av villkoren vore att likställa ersättningsberäkningen såväl vad gäller beräkningen av inkomst som vad gäller antalet ersättningsdagar . Att ersättningen betalas ut i sjukförsäk- ringen och i a-kassan förefaller mera bero på historia än på några självklara argument. Ersättning för dem som saknar arbetsgivare De grupper som saknar arbetsgivare är företagare, arbetslösa och en del timanställda, för vilka arbetsgivaren inte accepterar arbetsgivar- ansvar om de blir sjuka. För egenföretagare bör gälla samma regler och ersättningsnivåer som för anställda där arbetsgivaren inte träder in, dvs. samma ersättningar beräknade på senast taxerade arbetsinkomst. Det är på senast taxerade inkomst som avgifter betalats och det finns inga skäl för vare sig en snålare ersättning (högst den i yrket genomsnittliga inkomsten) eller en generösare (under en för- handlingsbar etableringstid).TPF165FPT Att det skulle vara svårt att undvika att egenföretagare som trappar ned verksamheten skulle få ett efterskydd går att leva med så länge kontrollen av att sjukdom föreligger fungerar. 165TP PT Se PM nr 6 Egenföretagare och sjukförsäkringen. Olika möjliga modeller för framtidens sjukförsäkring Vill man ge etableringsstöd bör det vara möjligt att skatte- subventionera en försäkring helt utanför den allmänna (i allmän regi eller t.ex. hos en organisation) där man kan ansöka om ett på förhand fastställt (yrkes)belopp under en på förhand fastställd tid. Dessa lösningar skulle i betydande grad öka rättssäkerheten och förutsebarheten för den som vill starta företag. Arbetslösa bör, efter en karensdag, få behålla a-kassan, men slippa räkna dagar. Arbetsförmedlingen bör ha avtal med företagshälso- vård till vilken den arbetslöse har anmälningsplikt. Att arbetslösa fortsätter att vara knutna till arbetsförmedlingen även under sin sjukdom torde kraftigt förbättra förutsättningarna för att individen inte hamnar mellan stolarna och aldrig uppfattas ha de sammansatta problem som både sjukdom och arbetslöshet innebär. är det självklart att arbetsförmedlingen har samma behov som arbetsgivarna av stöd och professionell hanter- ing genom en företagshälsovård, som i bästa fall kan utveckla den särskilda kompetensen att stötta arbetslösa sjuka tillbaka till arbetsmotivation. Genom att arbetslösa behåller a-kassan, om än bokförd på annat konto, behöver någon sjukförsäkringsavgift inte betalas för arbetslösa. Om arbetslöshetsförsäkringens företrädare ska fungera som portvakter när arbetslösa blir sjuka bör inte den självständiga sjuk- försäkringen stå för notan. Däremot bör arbetslöshetsförsäkringen särredovisa den skattefinansierade ersättningen och redovisa stati- stik över arbetslösa sjukskrivna. Timanställda utan arbetsgivare. Den svåraste gruppen att hantera inom ramen för samma tänkande är de timanställda, för vilka arbetsgivaren inte godtar att ta arbetsgivaransvaret. Situationen blir dock inte värre än . Liksom för egenföretagare baseras deras ersättning på senaste taxerad inkomst. arbetsuppgifter skulle förändras drastiskt. En självständig sjukförsäkring kräver en avskild hantering. Hela syn- sättet måste också förvandlas från regel- och direktstyrning från riksdag och regering till försäkringstänkande kring ekonomi och arbetsprocesser. Från en situation där man i huvudsak varit över- lupen av individärenden om sjukpenning kommer den viktigaste Olika möjliga modeller för framtidens sjukförsäkring arbetsuppgiften att bli att säkerställa process och kvalitet hos andra aktörer. Certifiering av företagshälsovård, som får rätten att sjukskriva, kontroll av att sjukskrivningarna sker på avsett sätt och analys och återkoppling av sjukskrivningsdata till företag, företagshälsovård och den egna organisationen blir de viktigaste uppgifterna . Att fungera som nav i kunskapsutvecklingen kring evidensbase- rade rehabiliterings- och omställningsinsatser blir en annan ny och kvalificerad uppgift. Individärenden kommer att finnas kvar, men blir normalt betyd- ligt enklare att administrera om den sjukpenninggrundande inkomsten kan hämtas ur skatteregistret. De mera komplicerade individärendena blir sjukersättningspröv- ningarna. Men med strukturerad arbetsförmågeprövning och väl utvecklade kriterier för krav på omställning bör förutsättningarna förbättras för en professionell och rättssäker hantering. Med en självständig sjukförsäkring bör uppgifterna att utforma, följa upp och vidareutveckla tydliga riktlinjer av olika slag kunna bli försäkringsgivarens/kärnuppgift. Att brett för- ankra de synsätt som därvid utvecklas blir en förutsättning för att ska finna det rimligt att överlåta beslutanderätt till för- säkringen. Det är inte orimligt att parterna, som i avtalsrörelserna ska ta det ekonomiska ansvaret genom att försäkringens kostnader slår direkt mot förhandlingsutrymmet, får ett starkt inflytande i de råd och den styrelse som den självständiga sjukförsäkringen bör ha tillgång till. Utgiftsökningen brutto för höjda ersättningar i sjukförsäkringen och a-kassan om reformen skulle genomföras 2007 kan beräknas till . Utgångspunkten är att sjukförsäkringens hela bruttokostnad ska betalas ur löneutrymmet medan a-kassan behandlas som . Nettokostnaden för staten kan därmed beräknas till 2,8 mdkr, helt hänförligt till arbetslöshetsförsäk- ringen. För den självständiga sjukförsäkringen skulle 2007 utgif- terna öka med 5,2 mdkr, varav 1,2 mdkr skulle kompenseras av 166TP PT För en utförligare redovisning av kostnadsberäkningen, se PM nr 7 Konsekvensberäkning av en skisserad reform. Olika möjliga modeller för framtidens sjukförsäkring lägre avtalsförsäkringskostnader och 2,4 mdkr av lägre kostnader för sjuklöneperioden. Nettokostnadsökningen i form av behov av ökat uttag av arbetsgivaravgift för att finansiera den självständiga sjukförsäkringen utöver vad som redan betalas av arbetsgivarna blir då 1,6 mdkr, eller . Huruvida detta ska finansieras ur löneutrymmet eller tas från arbetsgivaravgifter som redan tas ut kan naturligtvis diskuteras. Om löntagarna finansierar 1,6 mdkr i form av minskat löneut- rymme blir hushållen nettomottagare av 2,8 mdkr. Framför allt de arbetslösa och sjuka som inte tidigare omfattats av avtalstillägg skulle gynnas. På a-kasseområdet innebär det främst personer som är och de som har korta anställningsperioder. Bland sjukskrivna/sjukersatta hör arbetare med höga inkomster och företagare till de gynnade. Socialförsäkringar av det slag som här har skisserats innebär att många försäkringstagare får en bättre försäkring. Inte minst skulle a-kassan få en mera generell relevans, utan att kravet på att ta det arbete som finns skulle minska, snarare tvärtom. Det är inte enbart ersättningens nivå som avgör utnyttjande, utan i minst samma omfattning de signaler och förväntningar som skickas av det sam- lade regelverket och dess hantering. En mycket viktig del av signalsystemet handlar om hur genom- skinliga, logiska och begripliga systemen är. Det är ingen tvekan om att där finns mycket att göra. Också arbetsgivarna skulle få en bättre försäkring. Deras själv- risk skulle bli mindre. Redskap och stöd genom försäkringen skulle utvecklas. Rollfördelningen mellan den allmänna försäkringen och parterna skulle bli tydligare. Parterna får instrument knutna till den nivå där bara de kan agera riktigt framgångsrikt och den allmänna försäk- ringen tar hand om den ekonomiska försäkringsrisken för de allra flesta. är det parterna själva som avgör hur långt de vill engagera sig i förvaltningen av försäkringen. I den mån parterna vill förhandla om kompletteringar står det dem fritt (inom den allmänna begränsningen om maximalt 90 procents ersättning). Men behovet av kompletteringar bör ha minskat betydligt. Det innebär också att villkoren har blivit mera lika. Självrisker finns, men är måttliga för både försäkrade och arbetsgivare. Olika möjliga modeller för framtidens sjukförsäkring 8.6En stor reforms grundstenar Skissen i föregående avsnitt är bara en av alla möjliga lösningar. För många kommer de ersättningsnivåer vi diskuterar att framstå som chockerande höga. Men vi har i vår skiss valt dem därför att de är de på arbetsmarknaden redan mest förekommande. Vi har egentligen ingen anledning att ha en uppfattning om vad som är den önskvärda nivån. Det räcker att konstatera att parterna i fria förhandlingar har valt att satsa lönekostnadsutrymme för att uppnå vad de kunnat enas om som bra försäkringslösningar. Det som är viktigt att förstå är att politiken inte ensam äger frågan om ersättningarna. För att en stor reform ska slå igenom utan svårhanterliga konvulsioner på arbetsmarknaden måste detta faktum finnas med i ekvationen. De avvägningar som kan behöva göras om ersättningarnas betydelse för försäkringens drivkrafter måste göras av staten och parterna tillsammans. Bäst bör förutsättningarna bli om alla inblandade finns med kring bordet för att skapa en samlad genomtänkt lösning som undanröjer behovet av tilläggslösningar annat än undantagsvis. Den som t.ex. tycker att den allmänna försäkringen blir för omfattande kan vilja minska omfattningen av de ersättningar som beslutar om. Man får då betala priset för en mindre enhetlig försäkring – flera särlösningar, mindre överblick och mindre riskdelning – men får i stället större utrymme för avtalslösningar och speciallösningar. Man kanske för rättssäkerhetens skull vill ha kvar flera av detaljregler om hanteringen, men får då sannolikt en mindre omvälvande förändring av försäkringstänkande och ett mindre engagemang från parterna i omsorgen om försäkringen. I detta avsnitt ska vi emellertid avslutningsvis slå fast de punkter som vi anser vara de nödvändiga förutsättningarna för en tillräckligt kraftfull reform. En viktig poäng med en tillräckligt omfat- tande reform är att det kan vara lättare att ta och ge, så att där kan finnas något för många parter, när många frågor ligger på bordet. Också svåra frågor kan då få sin lösning. Men förändringar i de viktiga sociala systemen oroar alltid. Försäkringar bygger på tillit, och den kan gå förlorad om förändringarna upplevs som stora och som försämringar av dem som redan är helt beroende av dagens lösningar. Olika möjliga modeller för framtidens sjukförsäkring Viktigt för att en stor reform ska bli accepterad är därför den i försäkringssammanhang gängse principen att undvika retroaktivitet. Nya villkor gäller nya fall. Innebörden blir att de som vid övergången har sjuk- eller aktivitetsersättning fortsätter med gamla villkor och de avtalstillägg de har. Nya villkor gäller bara nya beslut. Sjukpenning är principiellt en dag-för-dagersättning, vilket bety- der att rätten till ersättning gäller i taget. Därmed är det principiellt möjligt att tillämpa nya regler från en viss dag. Men förutom att det för individuella fall skulle kunna få orimliga effekter skulle det också sannolikt skapa administrativt kaos, som skulle förhindra att nya fall skulle kunna hanteras som avsett. Också för sjukskrivna bör därför nya regler strikt gälla först för nya fall. För redan pågående fall får särskilda och mjukare övergångsregler skapas. Arbetslinjen ska och kan göras till verklighet. Långtidsfrånvaron ska ned, både de orimliga och nedbrytande sjukpenningtiderna som skapar arbetsoförmåga och de därav följande sjukersättningarna. Det ska ske, inte genom en hårdhäntare behandling av de sjuka, utan genom att man gör rätt från början och ger det stöd som individen kan behöva för att själv om det är möjligt ta det aktiva ansvaret för sin framtid och försörjning. Det är bättre att vara arbetslös än långtidssjuk. Men bara om man kan vara arbetslös med trygg ekonomi och gott stöd att komma vidare. Sjukdom är inte detsamma som sjukfrånvaro. Många svårt sjuka arbetar därför att de har funnit sitt arbete som de klarar trots sin sjukdom. Och man klarar mycket mera om man har det arbete man vill ha. Arbetslinjen i sin mest positiva form är rätten till ett arbete som man trivs med. Den rörlighet som leder till att fler söker sig ett nytt arbete man hellre vill ha och klarar bättre på lång sikt bör öka. Det kan ske med omställningshjälp som kan åstadkommas genom kollektivavtal som kan vara mer eller mindre knutna till de allmänna försäkringarna. Men det skulle också behöva bli en ny del av arbetsmarknadspolitiken. Det är också vår övertygelse att andra frågor än den exakta nivån på ersättningen är viktigare för att skapa en socialt och ekonomiskt stabil sjukförsäkring som bygger under arbetslinjen. Normerna kring försäkringen är det grundläggande. En stor reform handlar om att bygga ett system som ger såväl de försäkrade som alla som är professionellt inblandade i att hantera försäkringen rätt förvänt- ningar om vad försäkringen kan och bör vara. De bör också ges instrument som kan påverka. Viktigast för att bygga om försäk- Olika möjliga modeller för framtidens sjukförsäkring ringen så att olika aktörer kan förväntas agera i de försäkrades och försäkringens intresse är att göra den självständig. En försäkringsmässig självständig sjukförsäkring. Det måste göras tydligt för alla inblandade, inklusive de försäkrade själva, att den allmänna sjukförsäkringen är en försäkring. Avgörande är då att det står klart att det är försäkringstagarna själva som ur löneutrymmet kommer att få bekosta försäkringen. Utgifterna måste täckas av avgifter, rättigheter kräver avgifter och det måste märkas i löneför- handlingarna om kostnaderna går upp eller ned. På så sätt byggs de försäkrades egenintresse av såväl en bra försäkring som ett rimligt pris in i hanteringen. Moral och normer kommer att kunna byggas kring en försäkring som ger tydliga signaler inte bara om rättigheter, utan också om skyldigheter. Att det blir märkbara effekter av åtgärder som vidtas för dem som betalar är grunden för att försäkringen också kan ges en större självständighet. Försäkringsgivaren kan t.ex. tillåtas besluta om för- säkringsekonomiskt motiverade kostnader för insatser för att för- hindra eller förkorta sjukskrivningar. Skulle tillämpningen bli slapp och slentrianmässig skulle det märkas i att totalkostna- derna skulle öka i stället för minska. Om drivkrafterna fungerar kan försäkringen t.ex. tillåtas betala för insatser, inte för att det står i förordning att så får ske, utan för att de bevisligen behövs och gör nytta för försäkringen. De insatser som görs bör inte ses som någon sorts vagt hållna rättigheter utan som effektiva medel att hålla försäkringskostnaderna nere. Det blir naturligt att söka evidens för vad som är bra och vad som bara kostar. En självständig försäkring kan bli en naturlig och stark aktör för påverkan på andra och utveckling av egna insatser för att minska sjukfrånvaron. Det som kostar allra mest är långa sjukskrivningar. har världens längsta sjukskrivningstider, inte bara mätt som höga för- tidspensions/sjukersättningssiffror, utan hela vägen från kortare till längre sjukskrivningar. Mediantiden, tiden vid vilken hälften av alla med diagnosen har avslutat sjukskrivningen, är genomgående ungefär dubbelt så lång i jämfört med andra länder. De långa tiderna är ingenting som ligger i de försäkrades intresse. Tvärtom bidrar de till utslagningen från arbetslivet. Att åstadkomma förkortningar av tiderna till det som kan visas vara av godo för de sjuka är alltså av yttersta vikt. Olika möjliga modeller för framtidens sjukförsäkring En självständig försäkring med eget ekonomiskt ansvar kan göra åtskilligt för att stödja framväxten av en företagshälsovård som fångar upp problemen vid källan, skapa uppföljning, statistiska stödsystem och medicinska riktlinjer som förankrats hos läkarkåren, erbjuda evidensbaserad rehabilitering och omställning och informera försäkrade och aktörer. Dock behövs också en ny försäkringsregel för att staga upp pro- cessen och de berördas förväntningar. En ettårsgräns för sjukpenningen. I de allra flesta länders sjukför- säkringar är den tid under vilken individen kan uppbära sjukpenning begränsad. Det gör att alla vet att det är viktigt att åtgärder sätts in snabbt. Den svenska sjukförsäkringen präglas av motsatsen. Alla tycks vänta på alla utan att något sker. En stark signal om det oansvariga i att medverka till onödiga förlängningar är därför viktig för att få till stånd ändrade förhållningssätt. är det egentligen meningen att sjukersättningspröv- ning ska ha skett . Det sker emellertid sällan och det får inga följder att det inte sker. Vi tror att vi i likhet med de flesta andra behöver en skarp gräns för rätten att vara sjukskriven. Undantag bör bara gälla för den som uppenbart snart är tillbaka i arbete. En sjukförsäkring som fungerar bättre kommer att kosta mindre. De tillägg vi diskuterat i form av företagshälsovård, rehabilitering och omställning ska inte göra försäkringen dyrare, utan billigare. Blir så inte fallet ska insatserna inte göras. Inom ramen för en självständig försäkring, som bekostas av löneutrymmet, blir det naturligt att genom utvärderingar visa om insatserna fungerar eller bör omprövas eller utvecklas. En bra sjukförsäkring för alla kommer ändå alltid att kosta en hel del. Men man betalar till sig själv för tryggheten att veta att man är väl försäkrad. Och på köpet vet man att också alla andra är försäk- rade. När försäkringen fungerar väl kommer många att vilja betala. En bra försäkring innebär att den som möter en vän eller granne som är sjukskriven ska kunna besvara två frågor med ja. För det första: Om det var jag som var sjuk skulle jag då tycka att jag fick en bra ersättning och rätt bemötande. Och för det andra: Tycker jag att min försäkring används rätt, är jag villig att betala för det här. Därmed kan sägas att en försäkringens gyllene regel är uppfylld. Försäkring (2006) Allvarliga arbetsskador och långvarig sjukfrånvaro. Agell, (1999) On the Benefits from Rigid Labour Markets: Norms, Market Failures, and , , Vol. Agell, (2001) En annorlunda guide till arbetsmarknadens institutioner, Ekonomisk Debatt nr 3. Agell, (2003) Efficiency and Equality in the Labour Market, Economic Summit. Ds 1999:19 Beräkningsunderlag för dagersättning – sjukpenning, föräldrapenning m.m., , Projekt m.m. Ds 2002:49 Den svenska sjukan - sjukfrånvaron i åtta länder, Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (). Ds 2003:63 Den svenska sjukan II – regelverk och försäkrings- medicinska bedömningar i åtta länder, . Ellingsen, (2006) Behov och belöning, i Hans T:son (red.) Decentralisering och incitament i företag. Principiella och praktiska aspekter. Ett symposium med anledning av 85-årsdag, : . , (1990) Three Worlds of Welfare Capitalism, : . , och (2005) Att leva på kassan, Analyserar 2005:4, . (2005) En samlad arbetsskadeförsäkring, (2003) Ersättning enligt lagen om arbetsskadeförsäkring, vägledning 2003:4. (2004) Sjukpenninggrundande inkomst och årsarbetstid (version 2) Vägledning 2004:5. (2005a) Slutrapport - Uppföljning av nej till sjuk- (2005b) Kvaliteten i besluten i ärenden där sjukpenning eller rehabiliteringspenning betalas ut dag 365. (2005c) Sjukskriven i onödan? (2005d) Pensionssystemets årsredovisning 2004. (2006a) Slutrapport regeringsuppdrag – Utredning om förutsättningar för sjuk- eller aktivitetsersättning senast ett år (2006b) Pensionssystemets årsredovisning 2005. Hetzler, , och (2005) , rehabilitering och utslagningen från arbetsmarknaden, : Symposion. , (2001) State Expansion i (red.) The new Politics of the , New Korpi, och (1998) Inequality and Poverty in the Western Countries, , Vol. Kangas, och (red.) (2005) Social Policy and Economic Development in the Nordic Countries, : , (2006) of Being Unemployed Interactions between Unemployment and , Scandinavian , (2003) An Essay on , Working Paper No. 595, IUI. , och (2005) Inte bara socialförsäkringar – kompletterande ersättningar vid inkomstbort- fall, ESS 2005:2, : . , (2003) Fighting Poverty: Comparative Studies on , Means-tested Benefits and Income Doctoral Dissertation Series, No. för social forskning, , . (2005) Understanding the Process of Economic Change, : . (2005) Arbetslöshetsförsäkringens finansiering – konsekvenser av en ökad avgiftsfinansiering (augusti). (2005) Net Social Expenditure. (1994) Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern , : . , Bo, och (red.) (2002) Restructuring the , : Palgrave/. , och (2006) Dags att dra in guldklockorna? Om rörlighet och sjukfrånvaron på den svenska arbetsmarknaden i och (red. Arbetsrätt, rörlighet och tillväxt, ITPS : . (2004) Medelpensioneringsålder, RFV (2005) Parterna och socialförsäkringarna – en idéskrift. Sapir, (2005) Globalisation and the Reform of European Social Models, Background paper ECOFIN. Scharpf (2000) Welfare and Work in the Open Economy, D.C. Sen Amartya (2002) Utveckling som Frihet, : Daidalos. (2003) Sjukskrivningstider efter hjärtinfarkt eller bröstcancer – finns det regionala skillnader? SOU 1996:113 En allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och rehabilitering, Slutbetänkande av sjuk- och arbetsskade- kommittén, : . SOU 1997:166 Ohälsoförsäkringen. Trygghet och aktivitet, Betänkande av , : . SOU 2002:59 Omställningsavtal – ett aktivare stöd till uppsagda, Betänkande av Utredningen om omställningsavtal, : . SOU 2002:62 Kunskapsläge sjukförsäkringen. Betänkande av AHA- utredningen, : . SOU 2003:50 Sjukpenninggrundande inkomst – Skydd och anpass- ning. Betänkande av , : . SOU 2004:19 /04, : . Swank, och (2002) The New Political Economy of Taxation, , vol. Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare skall göra en genomgripande analys av social- försäkringarna i ett brett perspektiv. Grundläggande utgångs- punkter är att dessa liksom skall vara generella och obligato- riska och att hälsoprövning inte skall finnas. Särskilt fokus skall läggas på arbetslinjen och frågor som har sin grund i ohälsa. Soci- alförsäkringssystemet skall vidare vara långsiktigt finansiellt stabilt Analysen skall visa hur väl socialförsäkringen fungerar , vilka brister och förtjänster som finns och effekter på samhälls- ekonomi och välfärd. Utredningen skall även visa på alternativa vägar för att förbättra systemen . Utredningen skall ta fram material och information som underlag till en bred och folkbildande debatt om dagens och framtidens socialförsäkring.