sou · GUB316 · 2007-01-01 00:00:00 — Sammanfattningsvis anser utredningen att de argument som talar för att lagen om brandfarliga och explosiva varor bör avse även terminalverksamheter är så övervägande att de bör föranleda en utökning av lagens tillämpningsområde. Vilka krav som bör gälla Utredningen föreslår att tillstånd skall krävas för sådana byggnader och andra anläggningar som används i samband med transport av farligt gods och för den hantering av brandfarliga och explosiva varor som sker där. Ett sådant tillståndskrav innebär inte att själva transporten tillståndsprövas och kravet står därför inte i strid med transportreglerna. Vidare föreslås att lagen om brandfarliga och explosiva varors krav vad gäller aktsamhetskravet i 7 §, utredningskravet i 8 §, föreståndarkravet i 10 §, byggnads-. anläggnings- och anordnings- kravet i 11 § och förvarings- och förpackningskravet i 12 § görs tillämpliga på den hantering som sker av brandfarliga och explosiva varor i byggnader eller anläggningar som används i samband med transport. På detta vis kompletteras de aktsamhetskrav som finns för själva transporterna med krav som berör anslutande hantering av de brandfarliga och explosiva varorna i de byggnader och anläggningar som används i samband med transporterna. Genom att tillämpa lagens aktsamhetskrav ges också möjlighet att låta tillståndsprövningen omfatta en prövning av att den som söker tillståndet har förutsättningar för att kunna hantera varorna på ett säkert sätt. Lagens allmänna aktsamhetskrav kommer i viss mån att överlappa de konkreta skydds- och säkerhetsbestämmelser som finns utfärdade med stöd av lagen om transport av farligt gods. Denna typ av dubbelreglering finns redan för transport av farligt gods och annan lagstiftning, främst arbetsmiljölagen och miljö- balken, men hindrar inte tillämpningen av detaljregler för transporterna. När det gäller kompetenskravet i 9 § anser utredningen att detta inte bör göras tillämpligt på den hantering som sker av brandfarliga och explosiva varor i byggnader eller anläggningar som används i samband med transport. Detta beroende på att det i lagen om transport av farligt gods med tillhörande förordning finns en Gränsdragning mot lagstiftning om transport av farligt gods omfattande reglering avseende kompetenskrav. Denna reglering kommer så nära det kompetenskrav som gäller enligt 9 § lagen om brandfarliga och explosiva varor att det skulle bli problematiskt att förklara hur de olika reglerna förhåller sig till varandra. När det gäller övriga krav som uppställs i lagen om brandfarliga och explosiva varor riktar sig dessa mot varorna som sådana och är därmed inte relevanta för själva hanteringen i byggnader eller anläggningar. 4.4.2Bulktransporter och bunkers skall falla utanför lagen Det finns ytterligare ett gränsdragningsproblem mot lagen om transport av farligt gods som uppmärksammats i utredningen. Detta är transporter av brandfarliga och explosiva varor som sker i fartygets egna och fasta tankar, s.k. bulktransporter. Dessa omfattas inte av lagen om transport av farligt gods och är därmed inte undantagna lagen om brandfarliga och explosiva varors bestämmelser. Även om dessa transporter enligt dagens lydelse skall följa regleringen i lagen om brandfarliga och explosiva varor synes tillämpningen inte vara sådan. Enligt utredningen är det inte lämpligt att lagen om brandfarliga och explosiva varor är tillämplig på dessa transporter. Om så var fallet skulle alla fartyg och luftfartyg behöva tillstånd till hantering av brandfarliga varor när de kommer in på svenskt territorialvatten eller luftrum. En sådan ordning är inte hållbar. Något behov av reglering i lagen om transport av farligt gods synes heller inte föreligga då sådana transporter omfattas av annan reglering t.ex. fartygssäkerhetslagen (2003:364). Sammanfattningsvis anser utred- ningen att även bulktransporter bör undantas från lagen om brand- farliga och explosiva varors bestämmelser. Av lagen bör även framgå att fartygs och luftfartygs drivmedel undantas från lagen om brandfarliga och explosiva varors tillämp- ning. Anledningen till detta är att sådan hantering i fartyg och oftast i luftfartyg omfattar så betydande mängder att hanteringen annars skulle omfattas av tillståndskraven. 5 Definitioner och begrepp 5.1Nuvarande definitioner och begrepp För att förstå lagens tillämpningsområde samt avgränsning till annan lagstiftning är det viktigt att lagen definierar vad som avses med vissa grundläggande begrepp. I nuvarande lagstiftning förekommer viktiga och grundläggande begrepp som import, hantering, överföring, brandfarliga varor och explosiva varor. Begreppen import och överföring definieras inte lagtexten. Hantering däremot definieras i 3 § lagen (1988:868) om brand- farliga och explosiva varor. Där anges att med hantering avses tillverkning, bearbetning, behandling, förpackning, förvaring, transport, användning, omhändertagande, förstöring, saluförande, underhåll, överlåtelse och därmed jämförliga förfaranden. Vidare definieras i förordningen (1988:1145) om brandfarliga och explosiva varor vad som hänförs till brandfarliga och explosiva varor. Av 5 § förordningen om brandfarliga och explosiva varor framgår att det till brandfarliga varor hänförs 3.de brandreaktiva varor som anger eller som är hänförliga till de klasser som verket föreskriver. Om en brandfarlig vara innehåller ett explosivämne skall, såvitt gäller tillstånd och tillsyn de bestämmelser i lagen om brandfarliga och explosiva varor och de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen om brandfarliga och explosiva varor, tillämpas vad som gäller för explosiva varor. Om en brandreaktiv vara har explosiva egenskaper men inte innehåller ett explosivämne får föreskriva att bestämmelserna om varor i lagen om brandfarliga och explosiva varor och de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen skall tillämpas. Detta gäller dock inte de bestämmelser som rör tillstånd och tillsyn. Av 6 § förordningen om brandfarliga och explosiva varor framgår att med brandfarliga gaser avses sådan gaser som vid en temperatur av kan bilda en tändbar gasblandning med luft. Vidare anges att det med brandfarliga vätskor avses 1.de vätskor vilkas flampunkt är lika med eller lägre än , 2.de blandningar innehållande brandfarliga vätskor enligt 1 som anger. får meddela föreskrifter om hur flam- punkten skall bestämmas. Brandfarliga vätskor klassificeras enligt de närmare föreskrifter som meddelar. Av 7 § förordningen om brandfarliga och explosiva varor fram- går att skall upprätta och ge ut en förteck- ning över brandfarliga varor. Förteckningen skall innehålla de uppgifter om varorna som behövs från brand- och explosions- synpunkt. I fråga om brandfarliga gaser och brandfarliga vätskor behöver förteckningen endast innehålla de vanligen förekommande varorna. I 8 § förordningen om brandfarliga och explosiva varor anges vad som hänförs till explosiva varor. Där anges att till explosiva varor hänförs varor som består av eller innehåller explosivämnen. Med explosivämnen avses fasta eller flytande ämnen eller blandningar av sådana ämnen som kan bringas till snabb kemisk reaktion, varvid energi frigörs i form av tryckvolymarbete eller värme. Med fyrverkeripjäser avses explosiva varor som innehåller pyrotekniska ämnen, avger ljus- eller ljudeffekter och är avsedda för nöjesändamål. Explosiva varor klassificeras enligt de närmare föreskrifter som meddelar. Bestämmelser om vilka explosiva varor som utgör krigsmateriel finns i förordningen (1992:1303) om krigsmateriel. meddelar beslut om ett ämne är att anse som explosivämne. Förslag: Hanteringsbegreppet skall vara brett och så långt som möjligt överensstämma med lagstiftningen om kemiska produk- ter. Begreppet bör som definieras i lagtexten. Överföringsbegreppet bör vara ett fristående begrepp i lagen och definieras där. Även importbegreppet bör definieras i lagen. En kortfattad definition av brandfarliga och explosiva varor bör anges i lagtexten enligt den indelning som följer av de internationella reglerna. bör ges rätt att utfärda föreskrifter där den tekniska beskrivningen uttömmande anger vilka varor som närmare avses. Hanteringsbegreppet skall omfatta allt som kan göras med varorna Hanteringsbegreppet finns definierat i 3 § lagen om brandfarliga och explosiva varor. I förarbetena till lagen angavs att meningen med detta vida begrepp är att allt som går att göra med en brand- farlig eller explosiv vara skall kunna inrymmas i begreppet. Vidare angavs att det dessutom är lämpligt att hanteringsbegreppet i lagen så långt det är möjligt överensstämmer med lagstiftningen om kemiska produkter (prop. 1987/88:101 s. 29–30). Av ordalydelsen på den definition som nuvarande lagstiftning anger framgår att nämnda slag av hantering främst skall ses som exempel och att begreppet hantering skall anses inbegripa alla möjliga förfaranden med varorna med undantag för import. Detta innebär att allt som går att göra, med undantag för import, med en brandfarlig och explosiv vara inryms i begreppet. Man skulle kunna ifrågasätta om begreppet behöver vara så omfattande och om detta är lämpligt. Hanteringsbegreppet definieras, som ovan har angivits, även i lagstiftningen om kemiska produkter (14 kap. 4 § ). Här är definitionen i sak densamma som i lagen om brandfarliga och explosiva varor. Eftersom regler om kemiska produkter och lagen om brandfarliga och explosiva varor har överlappande skyddsregleringar är det enligt utredningen lämpligt att hanteringsbegreppet är lika. Det vållar annars problem för dem som berörs av båda författningarna om olika hanteringsdefinitioner finns. Vidare är brandfarliga och explosiva varor farliga produkter och varor och allt som går att göra med dessa varor är skyddsvärt. Utredningen anser på grund härav att hanteringsbegreppet skall vara brett och att någon ändring i sak inte bör göras, med undantag av att överföringsbegreppet föreslås inte ingå i hanteringsbegreppet utan bli ett fristående begrepp (se avsnitt 5.2.2). Utredningen anser emellertid att ytterligare en exemplifiering bör införas nämligen återvinning då detta begrepp återfinns på annat ställe i lagen. Vidare bör det nuvarande begreppet förstöring ersättas med begreppet destruktion. I nuvarande lagstiftning görs åtskillnad mellan hantering och yrkes- mässig hantering. Olika krav gäller i vissa frågor avseende vilken hantering som avses. Man kan ifrågasätta om en sådan åtskillnad skall göras eller om man i stället strikt skall hålla sig till begreppet hantering oberoende av om den är yrkesmässig eller ej. Yrkes- mässighet har nämligen mindre betydelse för risken. Andra fakto- rer är viktigare såsom mängd, vikt och omgivningens beskaffenhet. Om samtliga bestämmelser i lagen om brandfarliga och explosiva varor med tillhörande förordning skulle gälla all hantering skulle kraven som ställdes bli orimligt höga och innebära en omfattande reglering. Detta är med all sannolikhet inte nödvändigt eller rimligt. Emellertid är det inte från risksynpunkt lämpligt att uppställa krav och skyldigheter enbart med utgångspunkt från om hanteringen sker yrkesmässigt eller ej. I stället bör det vara riskerna vid hante- ringen som bör vara det avgörande. Detta kan uppnås genom att gränsen dras på ett mer adekvat sätt. Utredningen föreslår att den framtida regleringen skall omfatta all hantering men vissa krav som uppställs skall avse endast tillståndspliktig hantering. Detta innebär att det som huvudregel skall krävas tillstånd av den som hanterar, överför eller importerar explosiva varor och den som i större mängd hanterar brandfarliga varor. För att avgränsa regleringen till att avse endast den hantering som är riskfylld eller skyddsvärd bör bemyndigas att föreskriva om undantag för viss hantering. För att åstadkomma fri rörlighet av explosiva varor och hög skyddsnivå inom EU beslutades det s.k. explosivvaru- direktivet. För att införliva bestämmelserna i explosivvarudirektivet om s.k. överföringstillstånd infördes begreppet överföring i 23 § förordningen om brandfarliga och explosiva varor. Begreppet definieras inte i förordningen. Enligt explosivvarudirektivet avses med överföring varje förflytt- ning av sådana explosiva varor som omfattas av direktivet utom förflyttning av varor inom en och samma anläggning. Begreppet överföring omfattar såväl gränsöverskridande överföringar inom gemenskapen som överföringar inom en medlemsstat. Vid införli- vandet av begreppet överföring i förordningen om brandfarliga och explosiva varor kom överföring att ses som en form av hantering vilket kan utläsas i 36 § 2 förordningen om brandfarliga och explo- siva varor där det anges tillstånd till överföring eller annan hante- ring eller import Centralt för hanteringsbegreppet i 3 § lagen om brandfarliga och explosiva varor synes emellertid vara att det föreligger någon form av fysisk befattning med eller kontroll över varorna. När det gäller överföring är det centrala inte hanteringen i form av förflyttningen utan själva tillståndet till förflyttningen. Det är i likhet med vad som gäller för importtillstånd den som är mottagare av varorna som skall ha överföringstillstånd. Syftet med ett sådant tillstånd är främst att kontrollera att den som är mottagare har rätt att hantera varorna. Den som har tillstånd till att överföra explosiva varor har, lika lite som den som har tillstånd till att importera varor, i allmänhet någon fysisk befattning med eller kontroll över varorna förrän dessa nått honom eller henne i egenskap av mottagare. Med hänsyn till att det inte är den fysiska befattningen som egentligen avses vid regleringen om överföring anser utredningen att detta begrepp inte bör ingå i hanteringsbegreppet utan vara ett fristående begrepp i lagen som i många avseenden kan likställas med vad som gäller för import. Begreppet bör definieras i lagen och definitionen bör överens- stämma med explosivvarudirektivets definition. Då både Efta-stat som undertecknat och antagit explosivvaru- direktivet skall även förflyttning från dessa länders territorier omfattas (se mer härom under avsnitt 5.2.3). I nuvarande lagtext anges begreppen hantering och import. Således ingår inte import i hanteringsbegreppet utan ligger utanför detta och vissa särbestämmelser finns för import. Importbegreppet är inte definierat i lagen. Innan blev medlem i EU avsågs med import i lagen om brandfarliga och explosiva varor all införsel från annat land. När medlemskapet i EU trädde i kraft ändrades inte lagtexten men med import avsågs därefter införsel från tredje land, dvs. land som inte ingår i EU. Detta beroende på att några särregleringar som huvudregel inte får finnas avseende införsel av varor från annat EU- land då fri rörlighet för varor skall gälla. Den fria rörligheten för varor skall även gälla för varor från Efta- stat som undertecknat , dvs. Vidare skall den fria rörligheten för varor gälla varor från . Detta beroende på att både och avtal med EU innebär att om fri rörlighet för varor på den inre marknaden utökats till att omfatta även dessa länders territorier. Importregler avseende införsel från länder beskrivna ovan är viktiga då i vissa fall har en skyldighet att se till att vissa varor uppfyller EU:s krav då de släpps ut på den svenska markna- den eftersom det därefter med vissa undantag, bl.a. för vissa explosiva varor råder fri rörlighet inom EU och övriga ovan redovisade länder. Enligt utredningen bör importbegreppet kvarstå i lagtexten men det bör klargöras eftersom det under utredningens arbete framgått att oklarheter föreligger i fråga om vad som avses. Utredningen föreslår att med import i lagen om brandfarliga och explosiva varor med tillhörande förordning skall avses –införsel från annat land än land inom Europeiska gemenskapen dvs. införsel från annat land än EU:s medlemsstater, –land som ingår i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet dvs. Efta-stat som undertecknat (, och ) eller –land som enligt avtal med den Europeiska gemenskapen utgör en del av den Europeiska gemenskapens inre marknad för varor, dvs. land som har bilaterala avtal med den Europeiska gemenskapen, . 5.2.4Definitionen av brandfarliga och explosiva varor förenklas i lagen I förordningen om brandfarliga och explosiva varor definieras vad som avses med brandfarliga och explosiva varor. Definitionen av begreppen är betydelsefull eftersom den anger ramen för lagens tillämpningsområde samt avgränsning till annan lagstiftning. Den definition som finns överensstämmer dock inte med eller med internationell reglering när det gäller transporter av farligt gods. Detta medför problem eftersom vi då får särregleringar på vissa områden. har på uppdrag från utredningen tagit fram ett exempel på en definition av brandfarlig och explosiv vara (se bilaga 4). Det har visat sig vara mycket komplicerat att definiera dessa varor och en uttömmande täckande definition angiven i lagtext är nästan omöjlig att ange. Texten skulle bli mycket lång och av så utpräglad teknisk karaktär att den skulle bli svår att förstå för personer utan teknisk utbildning. Därtill kommer att ett globalt system för klassificering och märkning GHS (for classification and labelling of chemicals) håller på att utarbetas vilket kommer att påverka definitionerna. Även REACH (Registration, Evaluation and Authorisation of Chemicals) som är en ny kemikaliereglering inom EU kan möjligtvis komma att påverka definitionerna. Vidare påverkar transportregelverken och den klassificering som görs genom de s.k. FN-rekommendationerna definitionerna. Utredningen är av uppfattningen att det i lagtexten endast bör anges en kortfattad definition enligt den indelning som följer av de internationella reglerna. Därtill bör ges rätt att utfärda föreskrifter där den tekniska beskrivningen uttömman- de anger vilka varor som närmare avses. En fördel med ett sådant här förfarande är att lagen inte kompliceras samt att förändringar lättare kan göras i takt med den internationella utvecklingen. Utredningen är medveten om att den föreslagna ordningen kan ifrågasättas då den föreslagna kortfattade definitionen inte i detalj ger svar på vad som är en brandfarlig eller explosiv vara. För att få exakt vetskap och definitioner måste tillämparen av lagen gå vidare till underordnad författning. Liknande uppbyggnad av lagstiftning har dock godtagits inom andra områden. Inom utredningen har framkommit åsikter om att ordet vara är mindre lämpligt att ange eftersom ordet vara kan tolkas som om det bara är färdiga varor som åsyftas. Så är inte fallet utan det är den brandfarliga och explosiva produkten eller ämnet som sådan som lagstiftningen reglerar. Vilket begrepp som är lämpligast att använda är svårt att svara på. I EG-rätten används olika begrepp, bl.a. används begreppet vara i explosivvarudirektivet, ämne i farliga ämnesdirektivet och varu- informationsbladsdirektivet, preparat i varuinformationsblads- direktivet och preparatdirektivet samt produkter i produkt- säkerhetsdirektivet. I svensk lagstiftning där bestämmelser finns av betydelse för hantering av brandfarliga och explosiva varor används begreppen produkter i , ämnen i arbetsmiljölagen (1977:1160) och lagen (2003:778) om skydd mot olyckor samt varor i produktsäkerhetslagen (2004:451) och ordningslagen (1993:1617). För att förtydliga att det är den brandfarliga och explosiva produkten eller ämnet som sådan som lagstiftningen reglerar skulle man möjligtvis kunna byta ut ordet vara mot t.ex. produkt. Med hänsyn till att begreppet vara finns i lagen och även fanns i tidigare lagar som reglerade området och därmed är ett inarbetat begrepp i dessa sammanhang anser utredningen att begreppet inte ska bytas ut. Detta bl.a. beroende på att om man byter ut begreppet vara till något annat kan det uppfattas som om det åsyftas något annat än det åsyftade. Enligt utredningen bör således begreppet vara användas i den föreslagna regleringen. Den som hanterar eller importerar explosiva varor och den som yrkesmässigt eller i större mängd hanterar brandfarliga varor skall ha tillstånd till det (11 § lagen om brandfarliga och explosiva varor). Frågor om tillstånd beträffande brandfarliga varor som rör annan än Försvarsmakten, eller Fortifikations- verket prövas av den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom plan- och byggnadsväsendet. Frågor om tillstånd i övrigt enligt lagen prövas av eller polis- myndigheten (13 §). I förordningen om brandfarliga och explosiva varor har regeringen föreskrivit om tillståndsmyndighet. Av förordningen framgår återigen att prövar frågor om tillstånd till hantering av brandfarliga varor inom Försvarsmakten, och . Frågor om till- stånd till yrkesmässig hantering och hantering i större mängd av brandfarliga varor i övriga fall prövas av den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom plan- och byggnadsväsendet i den kommun där hanteringen skall bedrivas (22 §). I fråga om explosiva varor prövar frågor om tillstånd till 1.tillverkning, bearbetning, behandling, förstöring, underhåll och återvinning av explosiva varor, 2.annan hantering eller import av explosiva varor, som sker i anslutning till sådan hantering som nämns i 1, 4.sådan hantering av explosiva varor som nämns i 20 § andra stycket inom Försvarsmakten eller . Frågor om tillstånd till hantering eller import av explosiva varor i övriga fall prövas av polismyndigheten i det distrikt där verksam- heten skall bedrivas. Gäller frågan förvaring i flyttbart förråd och skall förvaringen ske i fler än ett distrikt, skall frågan prövas av polismyndigheten i det distrikt där sökanden är bosatt eller där verksamheten huvudsakligen bedrivs. får föreskriva att enklare ärenden enligt första stycket 1–3 skall prövas av polismyndigheten enligt andra stycket (23 §). Samrådsskyldighet föreligger mellan de statliga myndigheterna och kommunerna vilkas verksamhetsområde berörs av tillstånds- ärendena. Innan nämnd som fullgör uppgifter inom plan- och byggnadsväsendet i den kommun där hanteringen skall bedrivas meddelar tillstånd eller ger ett förhandsbesked skall nämnden, om inte omständigheterna i ärendet gör det onödigt, samråda med 1.den eller de kommunala nämnder som svarar för räddnings- tjänsten, 3.de andra kommunala eller statliga myndigheter vilkas verksam- hetsområde berörs av ärendet. Vidare skall eller polismyndigheten innan de meddelar tillstånd till hantering eller ger förhandsbesked, om inte omständigheterna i ärendet gör det onödigt, samråda med varandra och med 1.kommunal nämnd som fullgör uppgifter inom plan- och bygg- nadsväsendet i den kommun där hanteringen skall bedrivas, 2.den eller de kommunala nämnder som svarar för räddnings- tjänsten, 3.de andra kommunala och statliga myndigheter vilkas verksam- hetsområde berörs i ärendet (26–27 §§). När det gäller fråga om sprängning och användning av pyrotek- niska varor finns bestämmelser i 2 kap. 20 § och 3 kap. 6 och 7 §§ ordningslagen (1993:1617). Här stadgas att pyrotekniska varor inte utan tillstånd från polismyndigheten får användas vid en allmän sammankomst eller offentlig tillställning som hålls inomhus. Vidare anges att pyrotekniska varor inte får användas utan tillstånd av polismyndighet, om användningen med hänsyn till tidpunkten, platsens belägenhet och övriga omständigheter innebär risk för skada på eller någon beaktningsvärd olägenhet för person eller egendom. När det gäller sprängning får detta inte äga rum inom område som omfattas av detaljplan utan polismyndighetens tillstånd. 6.2 förslag till förändring av tillståndsmyndighet I delbetänkande, Polisverksamhet i förändring, (SOU 2002:70) har utredningen bl.a. behandlat frågan om renodling av polisens verksamhet. Utredningen har föreslagit att tillståndshanteringen gällande sprängningsarbeten samt använd- ningen av pyrotekniska varor flyttas från polismyndigheten till kommunen och att polismyndigheten bereds tillfälle att yttra sig. (Regleringen finns i 3 kap. 6–7 §§ ordningslagen [1993:1617].)