sou · GUB36d2 · 2007-01-01 00:00:00 — Eftersom punkten 1 erbjudit mera gynnsam- ma villkor och i mångt och mycket var enklare att tolka och tilläm- pa än punkten 3 är det inte osannolikt att antalet status under punkten 1 har fått en förstärkning på bekostnad av beslut grundade på 3 kap. 2 § UtlL. Holzer, G. och T. Widmer, Discriminating Decentralization – Federalism and the Handling of Asylum Applications in 1988–1996, . 44 (2000), s. 250–276, s. 260. 59Kate, s. 9. 60Statistiken ger vid handen att 3 kap. 3 § första stycket 3 UtlL mest används för att skydda kvinnor. har 71 kvinnor beviljats uppehållstillstånd av enligt detta lagrum, medan motsvarande antal män har varit 25. Antalet tillstånd för konventionsflyktingar var 2 217 , medan 3 kap. 3 § första stycket 1UtlL användes för att skydda 5 685 personer. Källa: statistik. En översikt över vägledande beslut ges i prop. 2005/06:6, s.14–15. Flyktingstatus och alternativa skyddskategorier – en statistisk jämförelse och analys Bakgrund: andra egenskaper Skillnaderna mellan svensk och utländsk praxis skulle kunna be- ro på andra egenskaper hos den sökande än nationalitet och kön. Eftersom det saknas statistiskt underlag kan dock inga slutsatser dras med avseende på denna hypotes. Slutligen är det tänkbart att de grupper som söker asyl i olika desti- nationsländer uppvisar skillnader med avseende på andra egenska- per än nationalitet och kön som kan påverka förfarandets utfall. Det är till exempel tänkbart att vissa länders asylsystem är mera öppna till sökande med goda språkkunskaper eller med en viss et- nisk bakgrund, medan andra länder inte är det i samma utsträck- ning. Olika bifallsprocent skulle kunna förklaras med dessa skill- nader. Detta behöver inte innebära ett medvetet beslut att behandla sökande med en viss profil på ett mindre förmånligt sätt, utan kan vara strukturellt betingade. I litteraturen är faktorer som etnicitet, placering i samhällelig hierarki och därtill relaterade kompetenser, språkkunskaper och kommunikativa färdigheter inte analyserade. En systematisk kart- läggning av dessa faktorers betydelse i en länderövergripande praxis- studie skulle vara svårt och dessutom väcka en del forskningsetiska problem. Icke desto mindre bör deras förklaringspotential under- strykas. Medelst en intervjustudie av 149 flyktingfamiljers asylpro- cesser i har och Foldspang kunnat vi- sa att kulturellt och socialt välanpassade personer hade lättare att få uppehållstillstånd, medan korrelation saknades mellan tillståndsgiv- ningen och kränkningar av mänskliga rättigheter i ursprungslan- det.61 Studien avsåg situationen och berördes där- med inte av de senare årens åtstramningar av asylpolitiken. Likhets- grundsatsen kräver att personer med samma skyddsbehov får iden- tiska utfall i asylprocessen, varför alla mottagarländer, och därmed även , bör vara observanta på dolda former av diskriminering inom systemet. 61 och , Predictors of the Authorities Decision to in , 18 (2005), s. 454–467. Flyktingstatus och alternativa skyddskategorier – en statistisk jämförelse och analys 21.2.4Förutsebarheten av ett besluts effekter I detta avsnitt analyseras ett antal hypoteser som alla utgår ifrån att beslutsfattarens agerande påverkas av hur förutsägbara konsekven- serna av beslutet är. Ett tydligt exempel är kopplingen mellan ett avslagsbeslut och verkställighet. I länder där avslag på asylansök- ningar medför verkställighet i majoriteten av fall, blir konsekven- serna av ett avslagsbeslut förutsägbart för beslutsfattaren. I länder där andra myndigheter än asylmyndigheter är kompetenta att ge uppehållstillstånd efter ett avslag i asylprocessen blir asylbeslutsfat- tarens situation mindre präglad av förutsägbarhet. Samma sak gäller i länder där ett avslag inte medför verkställighetsåtgärder i någon större omfattning. I de två sistnämnda fallen kommer ansvaret som vilar på beslutsfattaren inte att kännas lika tung som i det första fal- let, där konsekvenserna av ett felaktigt beslut måste bäras av asyl- systemet ensamt. Förutsägbarheten påverkas av många faktorer. Inom ramen för denna undersökning kan inte alla tas upp.62 I det följande kommer först att redogöras för uppehållstillståndets längd. Därefter under- söks om den höga andelen skyddsbehövande i övrigt under perio- den –2003 hänger samman med att i jämförelsevis hög utsträckning verkställt avslagsbeslut. Även hypotesen att alternativ skyddsstatus används för snabbare avverkning av ärendebalanser undersöks. höga andel uppehållstillstånd på grund av annan skydds- status än flyktingstatus kan inte förklaras med en önskan att tidsbegränsa skyddsåtagandet. En tänkbar förklaring till statistiska avvikelse avseende an- delen personer som får flyktingstatus är att asyl innebär permanent 62 En aspekt som måste lämnas utanför denna undersökning är komplikationerna som kom- petensfördelningen mellan myndigheterna medför. I handlägger och UN alla skyddsrelaterade tillståndsgrunder. I vissa andra länders asylsystem bedömer olika myndigheter frågan om flyktingstatus respektive frågan om hinder mot verkställighet och alternativa skyddsgrunder. I prövar en federal myndighet den tyska motsvarig- heten till flyktingstatus, medan Ausländerbehörde (utlänningsmyndigheter organiserade på delstatsnivå) prövar non-refoulement (s.k. Duldung). Duldung innebär inte längre någon sta- tus utan endast verkställighetshinder. Olika delstater uppvisar olika praxis, vilket gör att det blir svårare att överblicka konsekvenserna av att en sökande nekas flyktingstatus. Flyktingstatus och alternativa skyddskategorier – en statistisk jämförelse och analys uppehållstillstånd och därmed en för beslutsfattaren förutsebar långvarig relation mellan flyktingen och . I det följande kommer de beviljade uppehållstillståndens längd och grund att redovisas. Redovisningen avslutas med en analys av hållbarheten av hypotesen om förutsebarheten om förpliktelsens längd som förklaringsmodell för den svenska avvikelsen. Permanent uppehållstillstånd är huvudregel både vid beviljande av asyl och alternativ skyddsstatus, men har dock beviljandet av tidsbegränsat uppehållstillstånd ökat.63 Tidsbegränsat uppehållstillstånd kan beviljas t.ex. när skyddsbehovet är av tillfällig karaktär, vid tillfälliga verkställighetshinder, i särskilda fall när den asylsökandes identitet är oklar, samt på grund av utlänningens van- del eller, avseende flykting, vid begånget övergrepp innan erhållen flyktingstatus.64 –2003 beviljades 14 517 tidsbegränsade uppe- hållstillstånd.65 De största grupperna utgjordes av 3 820 kvotflyk- tingar och 3 464 spontana asylsökande och deras anhöriga som erhållit uppehållstillstånd enligt Kosovoförordningen –2000 samt 3 365 personer som bedömts ha tillfälligt behov av skydd enligt dåvarande 2 kap. 4 a § UtlL och deras anhöriga.66 Uppe- hållstillstånd på denna grund gavs huvudsakligen och företrädelsevis till personer från och . En stor del av de tidsbegränsade uppehållstillstånden beviljades vidare på grund av att det förelåg verkställighetshinder.67 2 687 personer fick uppehållstillstånd på denna grund. De flesta av- såg personer från . 526 personer av varierande nationalitet fick tidsbegränsat uppehållstillstånd i stället för permanent på grund av vandelsanmärkning och 426 personer av varierande nationalitet erhöll, tidsbegränsat tillstånd på grund av att ytterligare utredning bedömdes behövas för att styrka deras identitet. Endast 215 personer erhöll tidsbegränsat tillstånd på grund av humanitära skäl. Dessa avsåg s.k. medicinska skäl, dvs. 63Gerhard Wikrén och , Utlänningslagen – med kommentar, sjunde upplagan, , , 2003, s. 64 ff. 65Migrationsverket (Prognos- och analysstaben, Statistikfunktionen), Tidsbegränsade uppe- hållstillstånd 1994-2003, daterad . 66Dåvarande 2 kap. 4 a § UtlL upphävdes och ersattes med 2 a kap., genom lag (2002:1111), som trädde ikraft . De nya reglerna implementerade rådets direktiv /55/EG av om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv till- strömning av fördrivna personer. 67Ytterligare 14 personer fick tillfälligt uppehållstillstånd meddelat som verkställighetsanvis- ning; se (Prognos- och analysstaben, Statistikfunktionen), Tidsbegränsade uppehållstillstånd 1994–2003. Flyktingstatus och alternativa skyddskategorier – en statistisk jämförelse och analys der som är hänförliga till asylsökandens person och inte till förhål- landen ursprungslandet (de senare utgör s.k. politisk-humanitära skäl).68 Det är svårt att utläsa hur redovisningen av de tidsbegrän- sade uppehållstillstånden förhåller sig till statistiken i Statistical Yearbook där det sammanlagda antalet positiva beslut under perio- den –2003 i första instans redovisas till 82 886.69 Uppehållstill- stånden som beviljades enligt Kosovoförordningen verkar t.ex. inte vara redovisade i UNHCR:s statistik. Oavsett hur det förhåller sig framgår det med största klarhet att de permanenta uppehållstill- stånden utgjorde en stor majoritet, , av de totalt bevil- jade uppehållstillstånden på grund av skyddsskäl . I övrigt är det endast de medicinsk-humanitära skälen som i sig lett till tidsbegränsat tillstånd. De permanenta uppehållstillstånden omfattade därmed bl.a. skyddsbehov på grund av flyktingskäl, skyddsskäl som anges i 3 kap. 3 § första stycket 1 UtlL (dödsstraff, tortyr mm), skyddsskäl som anges i 3 kap. 3 § första stycket 3 UtlL (förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning) samt politisk- humanitära skäl, enligt 2 kap. 4 § första stycket 5 UtlL. Långt ifrån alla medlemsstater inom EU ger så stor andel perma- nenta uppehållstillstånd. har flyktingstatus utformats som temporärt tillstånd under i , innan permanent uppehållstillstånd beviljas.70 Medan antalet asylansökningar minska- de markant restriktiva lagändringar, minskade även andelen för sökanden positiva beslut (från år ).71 Inom ramen av denna minskning ökade dock flyktingförklaringarna något, vilket kan förklaras genom en kombination av minskat söktryck och minskat skyddsåtagande för flyktingar i tiden. har följt i fotspår. Den nya tyska asylprocesslagen (Asylverfahrengesetz) som trädde i kraft stadgar att alla tyska uppehållstillstånd på grund av skyddsskäl (inklusive flyktingstatus) skall vara tidsbegränsade till , varefter det sker en omprövning.72 Det återstår att utvärdera effekterna av denna reform. höga andel uppehållstillstånd på grund av annan skydds- status än flyktingstatus kan inte förklaras med att alternativ status 68Se t.ex. Wikrén/Sandesjö, s. 76 ff och SOU 2004:74 s. 137 ff, för ytterligare redogörelse. 69Siffran motsvarar summan av det sammanlagda antalet uppehållstillstånd på grund av flyktingstatus (tabell C.7) och det totala antalet uppehållstill- stånd på grund av andra skyddsskäl (tabell C.8). 70Se 1 kap. 11 § Udlændingeloven (LBKG nr 826). 71UNHCR, Statistical Yearbook, tabellerna C.12 och C.13. 72European (), Country Report 2004, s. 127 f. Flyktingstatus och alternativa skyddskategorier – en statistisk jämförelse och analys innebär ett tidsbegränsat skydd. En stor majoritet av uppehålls- tillstånden på grund av skyddsskäl var permanenta. Förutsägbarhet av konsekvenserna av ett avslagsbeslut Det finns ett samband mellan effektiv verkställighet å ena sidan och en hög andel för sökanden positiva beslut å andra sidan. Det finns ett något svagare samband mellan en liten verkställighet av avslagsbeslut å ena sidan och en högre andel flyktingstatus å andra sidan. Eftersom i relativ hög utsträckning verk- ställer avslagsbeslut, kan dessa samband bidra till en förklaring av svensk praxis. En förklaring till att beslutsfattarna i i så stor utsträckning tillämpat reglerna om alternativa skyddsgrunder –2003 skulle kunna vara att i jämförelsevis hög ut- sträckning också verkställt avslagsbeslut . Med andra ord kunde den svenske beslutsfattaren förvänta sig att av- slagsbesluten direkt skulle ha kännbara konsekvenser för individen. Alternativa skyddsformer skulle då ha kunnat fungera som en upp- samlingskategori för fall där skyddsbehoven omgavs med ett visst mått av osäkerhet. I motsvarande situation i andra länder där verk- ställigheten var mindre förutsägbar kunde beslutsfattaren i stället hänge sig åt tanken att den sökande fortfarande hade en informell möjlighet att undgå ett återsändande. I dessa länder skulle besluts- fattaren därmed ha använt sig av alternativa skyddsgrunder i betyd- ligt mindre utsträckning. Hypotesen att förutsebarheten vid verk- ställighet påverkar i vilken utsträckning alternativa skyddsgrunder tillämpas har tidigare undersökts i en komparativ studie bland fem länder utan att något tydligt mönster framträtt.73 Vi har valt att undersöka verkställighet av personer vars asylan- sökningar avslogs –2003.74 , Nederlän- derna, och verkställde mer än hälften av besluten . verkställde strax under hälf- ten av avslagsbesluten, ungefär vart fjärde beslut, Stor- ungefär vart sjunde beslut och verkställde mindre än vart tionde beslut. 73Kate, s. 29. Studien omfattade , , , och för . 74Undersökningen baserades på uppgifter från . Flyktingstatus och alternativa skyddskategorier – en statistisk jämförelse och analys Av de uppräknade länderna beviljade och flest uppehållstillstånd.75 , , och Storbri- tannien beviljade också en relativt stor andel uppehållstillstånd. I samtliga av dessa länder, förutom , utgjorde en inte försum- bar andel av besluten beviljande av uppehållstillstånd på grund av alternativa skyddsgrunder.76 I särklass störst andel alternativa skyddsgrunder hade , följt av . och verkställer endast en liten del av avslagsbesluten, men har relativt höga andelar flyktingstatus. Statistiken påvisar förekomst av för det första ett samband mel- lan effektiv verkställighet å ena sidan och en hög andel positiva be- slut å andra sidan och för det andra ett något svagare samband mel- lan å ena sidan en liten verkställighet av avslagsbeslut och å andra sidan en högre andel flyktingstatus. Det går inte att utesluta att verkställighetssituationen har påverkat beslutsfattarna i de angivna länderna. Det går inte att belägga att balansernas storlek påverkar andelen uppehållstillstånd för alternativa skyddskategorier. Med termen balanser avses antalet fall som inte avgjorts i första instans i slutet av . Sambandet mellan balans (som ett mått på myndighetens effektivitet) och användning av humanitära tillstånd har diskuterats i litteraturen. har pekat på ett möjligt samband mellan stora ingående balanser och en stor användning av humani- tära tillstånd.77 En förklaring för ett sådant samband skulle kunna vara att myndigheten relativt snabbt vill avgöra ett stort antal fall och minska balansen. Humanitära tillstånd erbjuder då fördelar, 75Irland redovisade positiva beslut , sedan, i stigande ordning, (), (), (), (), (), () och (). Siffrorna som avser perioden – 2003 är framtagna genom att antal erkännanden av flyktingstatus (tabell C.7) och antal be- slut om annan skyddsstatus (tabell C.8) dividerats med summan av det totala antalet beslut i första och andra instans (tabell C.10 + C.18) . 76Kanada redovisade en i särklass störst andel uppehållstillstånd på konventionsgrunder () följt av (), (), (), (), (), () och sist (). Siffrorna som avser perioden –2003 är framtagna genom att antal erkännanden av flyktingstatus (tabell C.7) divide- rats med summan av det totala antalet beslut i första och andra instans (tabell C.10 + C.18) . 77Kate, s. 29. Flyktingstatus och alternativa skyddskategorier – en statistisk jämförelse och analys eftersom de inte skapar prejudikat i alltför stor utsträckning, och därmed lämnar friare händer åt framtida beslutsfattare. undviks eventuella risker som följer ett avslagsbeslut. Statistical Yearbook redovisar de mest fullständiga uppgifterna om ärendebalanser i första instans för åren 2000 och 2001.78 För att få en längre sammanhängande tidsperiod har vi valt att här redo- göra för , och närmare. hade lyckats arbeta ner en synnerli- gen stor balans. minskade andelen flyktingstatus. Den totala andelen skyddsrelaterade uppehållstillstånd minskade i sam- ma mån. Året efter minskade balanserna ytterligare med en motsva- rande drastisk sänkning av andelen personer som beviljats flykting- status. Sänkningen av den totala andelen positiva beslut var dock inte lika dramatisk detta år. För del ökade balanserna stadigt – 2002. låg andelen flyktingstatus något under genomsnittet för . Minskningen kan inte sägas vara dramatisk. Däremot sjönk andelen uppehållstillstånd på grund av andra skyddsskäl på ett dramatiskt sätt, vilket reducerade det totala skyddsåtagandet . av ökande balanser upplevde en drastisk minskning av antalet ej avgjorda ärenden , vilket även resulterade i en relativt stor minskning av andelen skyddsrelaterade uppehållstillstånd överlag. Även andelen beslut om flyktingstatus minskade men, som tidigare nämnts, inte i lika stor utsträckning. Något belägg för att andelen uppehållstillstånd under alternativa skyddskategorier skulle öka när balanser arbetas av kan således inte hittas i beslutsstatistiken. Statistiken visar dock ett samband mellan balanser och den sammanlagda andelen skyddsrelaterade uppehålls- tillstånd. När balanserna har ökat i ett visst land synes det, året ef- ter ökningen, ha skett en reaktion hos beslutsmyndigheterna i det landet som medfört minskade skyddsrelaterade uppehållstillstånd 78 Se tabell C.11 i Statistical Yearbook. hade störst antal ej avgjorda ärenden, följt av , , , , och . redovisade den största andelen positiva beslut, följt av , , , , och . Den högsta andelen flyktingstatus uppvisades av , följt av , , , , och . hade störst antal ej fattade beslut, följt av , , Neder- länderna, , och . Största andelen för sökanden positiva beslut hade , följt av , , , , och Nederlän- derna. Högst andel flyktingstatus redovisades av , följt av , , Stor- , , och . Flyktingstatus och alternativa skyddskategorier – en statistisk jämförelse och analys I vissa länder innebar det en minskning av flyktingsta- tus, i andra en minskning av humanitär status eller av båda. Detta samband visas för samtliga länder, utom . Förutom redovisade samtliga länder en minskning av antalet ej avgjorda ären- den som andelen skyddsrelaterade tillstånd minskade överlag. Skillnaden mellan svensk och utländsk praxis beror inte på att common law-baserade asylsystem och civil law-baserade asylsys- tem ger skydd i olika utsträckning. Ökande domstolsinslag i överprövningen kan öka andelen flyktingförklaringar i överinstanserna. I detta avsnitt undersöks två faktorer rörande asylprocessens utformning. Den första rör frågan om skillnaden mellan common law-system och civil law-system kan kasta ljus på olika praxis mel- lan länderna. Den andra rör skillnaden mellan överprövning av myndighet respektive av domstol. Fastän det finns utpräglade skillnader med avseende på asylpro- cessens utformning i överinstanserna mellan länderna ur civil law- kretsen respektive common law-kretsen, så avtecknar sig dessa skill- nader inte i statistiken. –2003 erkändes av alla sökande som flyktingar i ansökningar som ingavs i 38 industrialiserade länder, däribland alla 25 medlemsstater i EU. Motsvarande siffra enbart för common law-länderna79 låg på . Om man tar bort , och som inte redovisar några fall av alternativ skyddsstatus under sagda period, så faller genomsnittet för de två återstående länderna och till flyktingerkännanden, vilket ligger under genomsnittet för alla industrialiserade länder. Med andra ord ter sig common law-länderna inte generellt mera benägna att ge flyktingstatus, eller någon form av status överlag.80 Hypotesen be- kräftas inte genom en statistisk analys. 79Australien, , , , och . 80Bifallsprocenten för alla kategorier i första instans ligger på för de sex com- mon law-länderna –2003, medan bifallsprocenten för alla 38 industriali- serade stater faktiskt ligger något högre . Flyktingstatus och alternativa skyddskategorier – en statistisk jämförelse och analys Med tanke på den förestående ändringen i den svenska asylpro- cessen tilldrar sig den senare hypotesen intresse. En statistisk ana- lys som involverar ett större antal länder låter sig dock inte genom- föras. Varje system måste analyseras utifrån om och i så fall hur domstolar involveras. I vissa system där domstolar involveras genomför de en lämplighetskontroll av överprövningsinstanserna, i andra enbart en laglighetskontroll. I vissa system fungerar domsto- lar som andra instans, i andra involveras de undantagsvis när en myndighet har prövat ärendet i andra instans. Vidare finns myndig- heter som prövar i andra instans där domstolsinslagen är utpräg- lade. Slutligen kan domstolen fungera som kassationsdomstol och återförvisa ärenden till första instans, eller träffa ett avgörande i sak. Belägg för hypotesen kan dras ur en jämförelse av , Dan- mark och å ena sidan och å andra sidan. De tre nämnda nordiska länder opererar med utpräglade myndighetssys- tem, medan erbjuder domstolsöverprövning i upp till tre instanser efter att första instansen fattat ett avslagsbeslut. De tyska domstolarna spelar en synnerligen betydande roll, inte minst för att (Bundesverwaltungsgericht) och konstitutionella domstol (Bundesverfassungsgericht) deltar i tolkning och praxisbildningen. Även kan med rätta anföras bland länderna där domstolsinslagen dominerar. Under vis- sa förutsättningar kan House of Lords avgöra överklaganden, och spelar en betydande roll för utveckling av praxis och doktrin, både inom och utanför landet. uppvisade en bifallsprocent för konventionsflyktingar på vid över- klagande, medan den totala bifallsprocenten (inklusive övriga skyddsformer) utgjorde 16,5 procent.81 redovisade respektive . I de tre anförda nordiska länderna däremot spelade flyktingstatus en underordnad roll, medan övriga former av skydd klart dominerade bland bifallen. I fick av de som överklagande flyktingstatus, medan den totala andelen bifall låg på . Motsvarande siffror för var 8,0 pro- cent respektive , medan redovisade respektive . Ur denna jämförelse kan slutsatsen dras att domstolsinslagen i det tyska och brittiska systemet kan förklara 81 UNHCR, Statistical Yearbook, tabellerna C.12 och C.13. Flyktingstatus och alternativa skyddskategorier – en statistisk jämförelse och analys den jämförelsevis större andel flyktingförklaringar i överinstanser- na. Även andra hypoteser måste dock beaktas för att erhålla en rätt- visande bild, däribland utformningen av asylprocessen i stort och konsekvenserna av ett avslag. Eftersom domstolarnas roll i mottagarstaters asylsystem inte lå- ter sig kategoriseras på ett entydigt sätt går det inte att genomföra en större multilateral jämförelse. En jämförelse av tre nordiska län- der å ena sidan samt och å andra sidan ger en viss indikation på att domstolsinslagens dominans kan öka ande- len flyktingförklaringar i överinstanserna. Denna slutsats bör dock ses mot bakgrund av andra hypoteser. 21.2.6Politiska och andra samhälleliga faktorer Så här långt kan det konstateras att ingen av tidigare analyserade hypoteser ensamt ger en förklaring till varför flyktingstatus spelar en relativ marginell roll i svensk praxis. Däremot har genomgången visat betydelsen av faktorer utöver utlänningslagstiftningen, pro- cessens utformning och verkställighet för ländernas praxis. I detta avsnitt skall det undersökas om politiska och andra samhälleliga faktorer kan tillmätas något förklaringsvärdet för svensk praxis.82 Utgångspunkten är att tillstånd för skyddsbehövande i övrigt eller grundad på humanitära skäl ger större diskretion i beslutsfattandet, eftersom de är rättstekniskt mindre precist utformade. Den stora andelen tillstånd grundad på diskretionära kategorier kan alltså ses som uttryck för en önskan om flexibilitet. Styrning genom förarbetsuttalanden måste tillmätas relativt stor betydelse inom det svenska asylsystemet. Regeringens önskemål om flexibilitet i styrningen kan vara ett incitament att begränsa andelen flyktingstatus till förmån för mera diskretionära skyddsformer.