sou · GUB381 · 2007-01-01 00:00:00 — Det långa tidsperspektiv som gäller för växande skog ska särskilt beaktas. Dessutom ska utredaren särskilt upp SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag 75 märksamma såväl effekterna av tidigare skogsbruksmetoder som pågående arbete och forskning kring nya metoder för skogsbruk. I direktiven sägs vidare att en viktig ambition bakom avregleringen och omläggningen av skogspolitiken 1993 var att mångfalden av brukningsmetoder skulle främjas, till gagn för landskapsbild, landsbygdsutveckling och biologisk mångfald. Enligt direktiven ska utredaren dessutom se över hur alternativa skogsbruksmetoder till trakthyggesbruk tillämpas inom skogsbruket, samt lämna förslag till sådana metoder och hur de kan användas för att understödja möjligheterna till samverkan mellan olika sätt att nyttja skogen. 3.6.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden Öka variationen Jag ser flera skäl till att ytterligare öka variationen i formerna för brukandet av skogen. Många olika intressen gör anspråk på skogen och de produkter som den utgör basen för. Om det finns en variation i formerna för brukandet av skogen bedömer jag att chansen är större att fler av dessa anspråk tillgodoses, nu och . De skogliga tidsperspektiven är långa och det är svårt att förutsäga vad som efterfrågas eller vilka ekonomiska, sociala och ekologiska förhållanden som råder då. En större mångfald av brukningsmetoder ger då rimligtvis en riskspridning som gör att skogens värde består även om förutsättningarna ändras i olika avseenden. Enligt Skogsencyklopedin är trakthyggesbruk ett skogsbrukssätt där skötselåtgärderna under olika utvecklingsfaser hos skogen går ut på att skapa likåldriga, större bestånd (trakt). En strikt tolkning av direktiven skulle då innebära att allt annat än trakthyggesbruk är att betrakta som alternativa metoder. Jag har dock valt att, inom ramen för denna utredning, utgå från att med alternativa metoder till trakthyggesbruk avse metoder för ett kontinuerligt skogsbruk där likåldrighet inte är det avgörande kriteriet. Lagstiftningen inte begränsande Jag har under arbetets gång funderat på vad det är som gör trakthyggesbruket till en så dominerande metod i det svenska skogs Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81 76 bruket. Min slutsats är att det beror på en kombination av flera faktorer. I den skogsvårdslag som infördes var huvudmålet att restaurera de sönderhuggna skogarna som var resultatet av flera decenniers plockhuggning utan tillräckliga föryngringsåtgärder. Trakthyggesbruket var ett rationellt sätt att återställa dessa skogar och bygga upp virkesförråden med hjälp av den teknik och kunskap som fanns tillgänglig fr.o.m. 1950-talet och framåt. Stora delar av de svenska skogsekosystemen lämpar sig också på många sätt väl för denna typ av skogsbruk. När den nu rådande skogsvårdslagen infördes hade man dock insett att ett renodlat trakthyggesbruk inte tillgodoser alla de anspråk som görs på skogen. Regeringen efterfrågade därför en större variation i formerna för brukandet, något som den dock inte anser ha uppfyllts i tillräcklig grad . Vad beror då detta på? Min genomgång av gällande regelverk ger vid handen att de allra flesta skogsbruksmetoder som kan tänkas vara aktuella faktiskt ryms inom ramarna för den nuvarande lagstiftningen. Min slutsats är att det inte är lagstiftningen som är den begränsande faktorn i det här fallet. Min utgångspunkt är att virkesproduktion är och under överskådlig framtid kommer att vara den dominerande användningsformen för den svenska skogen. Det innebär i sin tur att jag anser att de skogsbruksmetoder som kan bli aktuella att använda i svenskt skogsbruk ska uppfylla kravet på att markens virkesproducerande förmåga utnyttjas på ett godtagbart sätt. Jag ser därför ingen anledning att föreslå förändringar av de delar av skogsvårdslagstiftningen där detta regleras. Såväl privata skogsägare som bolag, , andra myndigheter och skogsbrukets egna organisationer måste dock vara öppna för att utveckla nya former för skogens brukande där så är motiverat. Det gäller t.ex. områden där sociala värden och rekreationsvärden väger tungt, områden med höga naturvärden och områden med lång skoglig kontinuitet. Min slutsats blir att dagens lagstiftning lämnar tillräckligt utrymme för andra skogsbrukssätt än trakthyggesbruk i dessa områden. Svårbegriplig lagstiftning bromsar Skogsvårdslagstiftningens regler om tillåtna avverkningsformer kan dock vara svåra att förstå, något som kan vara en bidragande orsak SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag 77 till att metoder för ett kontinuerligt skogsbruk endast tillämpas i liten omfattning. Fortsatt och utökad forskning om dessa metoder är självklart viktigt men avgörande för att komma ett steg längre med detta anser jag vara den rådgivning som den enskilde skogsägaren får. Såväl skogsägare som myndigheter och andra rådgivare tenderar att ge råd i enlighet med gällande praxis. Huvuddelen av den skogsskötselforskning som bedrivs ligger inom trakthyggesbrukets ram. Att våga och kunna prova nya vägar kräver kunskap och engagemang utöver det vanliga. Självklart ska en så viktig näring som skogen vila på en robust kunskapsgrund men beprövade metoder får inte bli utvecklingens motståndare. Även om kunskaperna är mest omfattande när det gäller trakthyggesbruket så har forskning och praktisk erfarenhet resulterat i att mycket ny kunskap vuxit fram . För att understödja möjligheterna till samverkan mellan olika sätt att nyttja skogen är det viktigt att denna kunskap omsätts i praktisk handling i ännu större utsträckning än vad som har skett. Rådgivaren har nyckelroll Enligt min mening är rådgivarens möte med skogsägaren en nyckelfaktor i sammanhanget. Att se till varje skogsägares förutsättningar och mål för sitt skogsbruk måste utgöra grunden för att få till stånd en ökad variation i brukandet. I det sammanhanget ser jag mycket positivt på det konsultativa arbetssätt som eftersträvas inom och som jag berörde i mitt delbetänkande. Jag knyter också stora förhoppningar till det projekt om kontinuitetsskogar och kontinuitetsskogsbruk som nu driver. Jag förutsätter att resultaten av det projektet kommer att bli en viktig byggsten för framtida rådgivning till de skogsägare som vill bruka sin skog med andra metoder än trakthyggesbruk. Förutsättningar för frihet under ansvar Under arbetet med har jag fått flera propåer och förslag om att tillåta eller förbjuda vissa skogsbruksmetoder. Inte minst har det från flera håll uttryckts en oro över att alternativa Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81 78 metoder ska påbjudas på bekostnad av trakthyggesbruk. I mina ögon handlar det om att bejaka mångfald och variation på den del av skogsmarken där det finns särskilda skäl till det. Utöver att tillgodose naturvårdsintressen kan det exempelvis handla om tätortsnära skogar eller andra viktiga rekreationsområden. Att i detalj specificera vilka skogsbruksmetoder som är tillåtna eller förbjudna är, enligt min mening, oförenligt med den princip om frihet under ansvar som är en av den svenska skogspolitikens grunder. Att, som i den nu gällande skogsvårdslagstiftningen, fokusera på att vissa miniminivåer när det gäller exempelvis virkesproduktion och tillvaratagande av markens produktionsförmåga, ska uppfyllas ligger däremot i linje med principen om frihet under ansvar. Min slutsats blir därför att den nuvarande lagstiftningens inriktning i de delar som avser former för skogens brukande bör bestå. I takt med att kunskapen och erfarenheten om olika sätt att bruka skogen växer fram måste regelverket naturligtvis anpassas. 3.7 Röjning 3.7.1 Direktiven Enligt direktiven ska särskilda åtgärder för att minska arealen skog med akut röjningsbehov omfattas av utredarens förslag. Mitt förslag: En röjningsplikt införs om inte det nationella sektorsmålet avseende röjning nås . 3.7.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden Röjningens fördelar uppenbara Röjning av ungskog är en åtgärd som påverkar den framtida skogens utformning och utveckling. En väl genomförd röjning bidrar till bättre lönsamhet och bättre virkeskvalitet senare under beståndets omloppstid. Röjning kan styra utbytet i skogen mot specifika användningsområden, något som, enligt min uppfattning, är viktigare än någonsin nu när strävar efter ett minskat oljeberoende och där skogen förväntas spela en viktig roll. SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag 79 genomtänkt röjning kan också bidra till att utveckla natur- och kulturvärden och att minska effekterna av viltbete. Fördelarna med ungskogsröjning är således uppenbara och oomtvistade. Trots det har arealen röjd ungskog minskat . Kombinationen av att röjningsplikten och skogsvårdsbidraget upphörde, tätt följt av en lågkonjunktur inom skogsbruket ledde till att de röjda arealerna sjönk dramatiskt under den första halvan av . har den röjda arealen stigit, men alltför långsamt för att de skogspolitiska målen ska uppnås. Statistik visar faktiskt på en minskning jämfört med närmast föregående år, så det tycks som om den ökande trenden har brutits. I kan detta möjligen delvis förklaras av effekterna av stormen . Långa tidsperspektiv hämmar investeringsvilja En förklaring till trendbrottet kan vara de långa tidsperspektiv som råder i skogsbruket. För en enskild markägare kan röjning utgöra en avsevärd kostnad, en investering som visserligen återbetalas i form av ett högre värde på skogen men där denna återbetalning sker i bästa fall ett antal decennier . I kombination med att lagstiftningen inte heller ställer några direkta krav på röjning av ungskog gör det att röjning är en åtgärd som kan skjutas utan några omedelbara konsekvenser för skogsägaren. IT ökar röjning Rådgivning har dock visat sig ha en god effekt på röjningsaktiviteten. Den tekniska utvecklingen gör det möjligt för att, på ett resurseffektivt sätt, ge individuell rådgivning till skogsägare med eftersatt röjning. Jag ser mycket positivt på den utvecklingen och hyser stor tilltro till att tekniken och dess tillämpningar kommer att utvecklas ytterligare . Jag ser också positivt på tankarna om att låta markägarna själva ta en del av ansvaret för uppföljningen av rådgivningsinsatserna genom inrapportering av röjning och andra åtgärder genom s.k. klarkort. Det ökar förutsättningarna för markägare att känna delaktighet och engagemang i uppföljningsarbetet och gör att de statliga resurserna kan nyttjas mer effektivt. Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81 80 Avstår röjningsplikt till 2010 Jag har stor tilltro till människors egen vilja att ta ansvar för de resurser var och en förfogar över. Den ökning av röjningsarealen som vi sett av detta århundrade ser jag som ett uttryck för denna vilja och jag utgår från att den positiva trenden, trots den förhoppningsvis tillfälliga nedgången som noterats , kommer att bestå och förstärkas. Jag avstår därför ifrån att föreslå någon form av röjningsplikt . Detta till trots ser jag med stor oro på att insatserna för ökad röjning ännu inte gett tillräckliga resultat. Jag anser det vara av yttersta vikt att de gemensamma ansträngningarna för att öka den röjda arealen förstärks ytterligare och att resultaten följs upp mycket noggrant. Att dessa ansträngningar kröns med framgång anser jag vara ett gemensamt ansvar för markägare, staten och skogsbrukets egna organisationer. En gemensam informationsinsats till skogsägare om de ekonomiska långsiktiga konsekvenserna av eftersatt röjning kan vara ett sätt. Det växande intresset för biobränslen kan förhoppningsvis också skapa en marknad för den biomassa som röjs. Om inte röjningsinsatsen ökar så att det nationella sektorsmålet avseende röjning uppnås som de nuvarande sektorsmålen löper över, dvs. till 2010, anser jag att staten bör återinföra någon typ av röjningsplikt. 3.8 Skog och klövvilt 3.8.1 Direktiven I regeringens senaste skrivelse om skogspolitiken uppmärksammades problemet med de stora klövviltstammarna och behovet av att hålla dessa på en acceptabel nivå, såväl från produktionssynpunkt som ur ett naturvårdsperspektiv. 1 Enligt regeringens direktiv till ska utredaren granska denna fråga och lämna förslag på åtgärder. 2003/04:39. SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag 81 3.8.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden Tillgången på vilt i våra svenska skogar är en värdefull resurs som måste förvaltas på ett klokt sätt. En klok förvaltning innefattar, enligt min bestämda uppfattning, emellertid inte en sådan hushållning som innebär att viltresursen blir ett kostsamt hot mot produktion av andra nyttigheter i skogen. Älgen är utan jämförelse det vilt som orsakar mest problem för skogsbruket. I förekommer dock även en del skador orsakade av rådjur, vildsvin samt av kron- och dovhjort. Samhället kan inte acceptera att en önskan om en tät viltstam leder till att betydande virkesvärden förstörs. En bättre balans mellan dessa intressen måste således åstadkommas. Markägaren ansvarig Jag anser att denna balans endast kan uppnås genom att vinterstammarna av älg reduceras så att balans mellan tillgång på foder och viltstammens storlek nås. Detta innebär att älgstammen måste minska på många håll. har en med internationella mått mätt stor älgstam med i genomsnitt 1015 älgar per tusen ha jämfört med t.ex. där motsvarande siffra är cirka tre älgar per tusen ha. Det är markägaren som har rätten att jaga och därmed också huvudansvar för att älgstammen hålls på en rimlig nivå. Det är enligt min mening fullt möjligt att bedriva ett långsiktigt hållbart skogsbruk och ha goda jaktbara stammar av älg. tillsynsroll arbete med att föra ut skogspolitiken bygger i stor utsträckning på mjuka styrmedel som bl.a. rådgivning. Detta verktyg tycks dock ha begränsade effekter när det gäller att komma tillrätta med viltskadeproblematiken. För att öka trycket på markägarna att ta sitt ansvar när det gäller att göra rimliga avvägningar mellan älgtillgång och skogsskador anser jag att i större utsträckning bör använda lagtillsynsinstrumentet. Myndigheten bör exempelvis med hänvisning till 5 § skogsvårdslagen och 2 3 §§ skogsvårdsförordningen i större utsträckning än kräva att svårt älgskadad skog avvecklas och ersätts med ny. Om myndigheten anser att aktuell reglering är otillräcklig bör den i Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81 82 första hand se över sina föreskrifter till nämnda bestämmelser. Anser myndigheten att det är nödvändigt med författningsförändringar på högre nivå som gör det möjligt att ställa större krav på markägarna i detta avseende bör man återkomma till regeringen med förslag på sådana förändringar. Jag anser inte att det för egen del finns grund för att föreslå några förändringar av aktuell reglering innan , inom ramen för sitt tillsynsansvar, mer grundligt har prövat hur nämnt lagrum kan utnyttjas. Lovvärt förslag utreds Det är positivt att representanter för jakt- respektive skogsbruksintressen har samlats bakom ett gemensamt förslag till ett nytt älgförvaltningssystem i syfte att komma till rätta med de problem älgen åsamkar skogsbruket. Förslaget är förvisso endast att betrakta som ett ramverk, men den gemensamma ansatsen är lovvärd. Utan en samsyn på ett övergripande plan saknas det, enligt min uppfattning, grundläggande förutsättningar för en hållbar lokal älgförvaltning. I likhet med vad som förordas i det gemensamma förslaget är min bedömning dock att avvägningarna ofta måste göras i större älgskötselområden än . Detta inte minst mot bakgrund av att älgar kan röra sig över stora områden och att allt för lokala beslut i förvaltningsfrågan har begränsad räckvidd. Decentraliserade förvaltningsmodeller får inte innebära att röststarka enskilda och inte sällan kortsiktiga intressen med inriktning mot maximering av älgpopulationen får ett sådant inflytande att möjligheterna till ett hållbart skogsbruk äventyras eller att den biologiska mångfalden hotas. Det är bra att regeringen har tillsatt en utredare med uppgift att se över nuvarande älgförvaltningssystem och, om behov föreligger, föreslå ett nytt sådant system där det ovan nämnda gemensamma förslaget kan utgöra en utgångspunkt. pågår ett omfattande forskningsprogram vars resultat bl.a. syftar till att vara ett underlag för utformningen av framtida viltförvaltningsmodeller. SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag 83 Mer foder föder fler Det stora antalet älgar i förhållande till fodertillgången är huvudskälet till de problem älgarna orsakar det svenska skogsbruket. Utöver en decimering av stammen bör dock även fler möjligheter att öka fodertillgången tas till vara. Försök med s.k. högröjning och åtgärder för att utnyttja sådan mark som inte används för skogsbruk (exempelvis kraftledningsgator) för produktion av viltbegärliga träd och buskar anser jag vara intressanta och bör uppmuntras. Kunskaperna om effekterna av dessa åtgärder är visserligen fortfarande begränsade men med utökade erfarenheter ser jag dem som potentiella komplement till jakten i en hållbar förvaltning av klövviltstammarna. Ett annat sätt att minska viltskadorna är stängsling. Kostnaderna för stängsling är emellertid betydande och jag har förståelse för att enskilda skogsägare ofta väljer bort denna åtgärd av det skälet. Jag anser emellertid inte att staten bör subventionera stängsling i större utsträckning än vad man gör i samband med ädellövskogsodling. 3.9 Utarmning av biologisk mångfald 3.9.1 Direktiv I direktiven till ger regeringen utredaren i uppdrag att belysa vilka eventuella ytterligare åtgärder som krävs inom den svenska skogssektorn för att 2010-målet om att hejda utarmningen av biologisk mångfald ska kunna uppfyllas. Mitt förslag: nästa fördjupade utvärdering inväntas innan nya åtgärder för att hejda utarmningen av biologisk mångfald föreslås. Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81 84 3.9.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden Låt miljökvalitetsmålen verka Huvuduppdraget för denna utredning är att följa upp och utvärdera den nu rådande skogspolitiken och som utredare har jag då att utgå från de mål som har satts upp för politikområdet. På flera andra ställen i detta betänkande, liksom i mitt delbetänkande2, för jag resonemang kring målformulering och måluppfyllelse. Det långsiktiga, övergripande målet för miljökvalitetsmålet Levande skogar är bl.a. att den biologiska mångfalden i skogslandskapet ska bevaras. I miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv ingår bl.a. att den biologiska mångfalden ska bevaras och nyttjas på ett hållbart sätt, för nuvarande och framtida generationer. Den biologiska mångfalden i skogslandskapet och hur den ska bevaras och stärkas uppmärksammas alltså tydligt i arbetet med att nå de nationella miljökvalitetsmålen. Arbetet är komplext och i vissa fall tar det tid innan resultaten blir tydliga. Jag anser därför att det är viktigt att det system av kartläggning, åtgärder och uppföljning som de nationella miljökvalitetsmålen bygger på tillåts löpa som planerat ännu . Flera av de nationella miljökvalitetsmålens delmål som rör den biologiska mångfalden i skogen löper ut och planerar en fördjupad utvärdering till 2008. Jag anser att man bör invänta resultatet av den utvärderingen innan eventuella nya åtgärder föreslås. Riktningen lika viktig som takten Av de utvärderingar som gjorts av miljökvalitetsmålet Levande skogar framgår att målet i sin helhet troligen inte kommer att nås inom den uppsatta tidsperioden. Det är den bedömning som görs av men även av exempelvis ArtDatabanken och . Detta är naturligtvis oroande men jag vill poängtera att utvecklingen går åt rätt håll. För Levande skogar kommer delmålet om förstärkt biologisk mångfald (död ved, lövrik skog, gammal skog) att uppnås inom utsatt tid. Delmålet om åtgärdsprogram för hotade arter har redan uppnåtts. 2 SOU 2005:39. SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag 85 Mot bakgrund av att biologiska processer, inte minst i skogliga ekosystem, tar och kan vara svåra att förutsäga, anser jag att riktningen är lika viktig som takten. Det är m.a.o. viktigare att utvecklingen när det gäller biologisk mångfald går åt rätt håll än att vi når de uppsatta målen vid exakt rätt tidpunkt. Detta resonemang förutsätter dock att de skyddsvärda skogar som finns kvar inte avverkas innan ett formellt skydd upprättats. Den nationella strategin för formellt skydd av skog utgör en viktig grund för prioriteringen av vilka skogar som ska bevaras. och arbete med strategin har brutits ner på länsnivå och arbete pågår på landets länsstyrelser för att målen ska uppnås. Att skydda skog formellt i till exempel naturreservat tar emellertid tid – inte minst om det är många markägare inblandande. I detta sammanhang vill jag också betona vikten av att resurser finns tillgängliga för att förvalta de områden som skyddats. Mina ytterligare ställningstaganden i detta avseende finns i avsnitt 3.14. Det är också en fråga om hur samhället använder tillgängliga ekonomiska resurser. Jag vill dock poängtera att jag anser det vara av största vikt att nå de uppsatta målen men att jag inte ser någon anledning att misströsta om det inte går helt enligt tidtabell. Jag är övertygad om att vi är på rätt väg. Jag vill i detta sammanhang peka på några åtgärder som jag bedömer skulle vara gynnsamma för utvecklingen. Skapa och återskapa Formerna för brukande av skog i syfte att såväl bevara som restaurera och nyskapa förutsättningar för biologisk mångfald behöver utvecklas. Det projekt om kontinuitetsskogar som driver, bl.a. tillsammans med forskare från SLU, är ett konkret exempel på en utveckling som jag ser positivt på. Det är viktigt att resultaten från det och andra projekt kommer till användning så att erfarenhetsbanken ständigt byggs på. Inte minst utgör praktisk erfarenhet en viktig grund för den skogliga myndighetens fortsatta rådgivning i dessa frågor. För att den naturvård som bedrivs ska vara så effektiv som möjligt är det viktigt att kunskapen utvecklas ytterligare om hur förutsättningar för biologisk mångfald kan skapas och återskapas. För att tillgodose de skiftande och ökande anspråk som görs på skogen är det viktigt att det finns en dynamik i arbetet med Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81 86 att säkerställa den biologiska mångfalden, inte minst mot bakgrund av att biologisk mångfald är ett mycket komplext begrepp som innefattar variation på såväl art som gen- och systemnivå. Att kunna skapa eller återskapa värdefulla miljöer och substrat blir då ett viktigt verktyg för en effektivare naturvård. Uppmuntra goda exempel Sist men inte minst anser jag det vara av yttersta vikt att de markägare som utför åtgärder som är positiva för den biologiska mångfalden uppmuntras. Flera av de skogsägare som jag har mött under arbetet med har uttryckt uppfattningen att tidigare åtgärder som lagt grunden för höga naturvärden i skogen leder till åtgärder som uppfattas som bestraffningar, dvs. att möjligheterna att nyttja marken begränsas av myndigheterna. Detta anser jag vara oroande och olyckligt. Som jag uttrycker i den del av detta betänkande som handlar om olika instrument för naturhänsyn anser jag att en flexibel användning av s.k. Nokåsbidrag och naturvårdsavtal är viktiga verktyg i detta sammanhang För att klara av att hantera den biologiska mångfalden behövs goda kunskaper om utvecklingen av de faktorer som påverkar den biologiska mångfalden. Jag vill därför peka på mina iakttagelser i kapitel 28 om utveckling av mätinstrument för de skogspolitiska målen. 3.10 Skogens vatten 3.10.1 Direktiven Vattenfrågor omnämns inte uttryckligen i regeringens direktiv till . Sedan direktiven skrevs har emellertid vattenfrågor fått ökad uppmärksamhet både mer allmänt och inom skogsbruket. Ett viktigt skäl till detta är det pågående genomförandet av EU:s vattendirektiv. Sammantaget motiverar detta att vattenfrågorna uppmärksammas i detta betänkande. SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag 87 Mina förslag: Skogsvårdslagens hänsynsparagraf (30 §) revideras så att även vatten- och markvårdens intressen beaktas.