sou · GUB322d2 · 2007-01-01 00:00:00 — Vår slutsats är att den särskilda bevisbörderegeln i lagen om för- bud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever i skolan inte uppfyller dessa båda krav. Den bör därför inte föras över till den nya lagen om förbud och andra åtgärder mot diskriminering. Vårt förslag: Sekretess i mål om tillämpning av den nya lagen om förbud och andra åtgärder mot diskriminering gäller hos domstol för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider avsevärd skada eller betydande men om uppgiften röjs. Sekretess gäller hos den nya Ombudsmannen mot diskrimine- ring för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållan- den, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs i ärende enligt den nya lagen om förbud och andra åtgärder mot diskriminering samt i annat ärende som rör rådgivning åt enskild. Sekretess gäller hos den nya för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den en- skilde lider skada eller men om uppgiften röjs i ärende enligt den nya lagen om förbud och andra åtgärder mot diskriminering. Enligt kommittédirektiven (dir. 2002:11) skall kommittén överväga hur sekretesskyddet hos den eller de ombudsmannainstitutioner som kommittén föreslår skall utformas, både vad gäller skaderekvi- sit och sekretesskyddets utformning i övrigt. Enligt 9 kap. 20 § sekretesslagen (1980:100) gäller sekretess hos domstol, för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska för- hållanden om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider avsevärd skada eller betydande men om upp- giften röjs i mål om tillämpningen av jämställdhetslagen, lagar, lagen om likabehandling av studenter i högskolan, lagen om förbud mot diskriminering samt lagen om förbud mot diskrimine- ring och annan kränkande behandling av barn och elever. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst . Sekretess hos Ombudsmännen och nämnderna mot diskriminering Enligt 9 kap. 21 § sekretesslagen gäller sekretess hos JämO, DO, HO, HomO, och nering för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhål- landen, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs enligt följan- de: JämO i ärende enligt jämställdhetslagen, lagen om likabehand- ling av studenter i högskolan, lagen om förbud mot diskrimine- ring, lagen om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever samt i annat ärende som rör råd- givning åt enskild, DO i ärende enligt lagen om åtgärder mot diskriminering i ar- betslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, lagen om likabehandling av studenter i hög- skolan, lagen om förbud mot diskriminering, lagen om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever samt i annat ärende som rör rådgivning åt enskild, HO i ärende enligt lagen om förbud mot diskriminering i ar- betslivet på grund av funktionshinder, lagen om likabehandling av studenter i högskolan, lagen om förbud mot diskriminering, lagen om förbud mot diskriminering och annan kränkande be- handling av barn och elever samt i verksamhet enligt lagen (1994:749) om , HomO i ärende enligt lagen om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning, lagen om likabehand- ling av studenter i högskolan, lagen om förbud mot diskrimine- ring, lagen om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever samt i annat ärende som rör råd- givning åt enskild, i ärende enligt jämställdhetslagen, samt i ärende enligt lagen om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, lagen om förbud mot dis- kriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder och lagen om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst . Regleringen i 9 kap. 21 § sekretesslagen skiljer sig åt mellan om- budsmännen i ett avseende. Sekretess gäller enligt bestämmelsen i HO:s hela verksamhet men endast i vissa delar av JämO:s, DO:s och HomO:s verksamhet. Hos HO gäller sekretess förutom i ärenden enligt de diskrimine- ringslagar som HO har att utöva tillsyn över även i HO:s verksam- het enligt lagen (1994:749) om (HO- lagen). Enligt 1 § HO-lagen har HO till uppgift att bevaka frågor som angår funktionshindrade personers rättigheter och intressen samt att följa upp och utvärdera sådana frågor. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att hela samhällslivet omfattas (prop. 1993/94:219 s. 23). För att HO skall kunna få insyn i verksamhet som är avsedd att skydda eller främja funktionshindrade personers rättigheter och intressen är enligt 4 § HO-lagen myndigheter, landsting och kommuner som har skyldighet att fullgöra uppgifter som rör personer med funktionshinder, skyldiga att på HO:s upp- maning lämna uppgifter till ombudsmannen om sin verksamhet. Enligt förarbetena infördes sekretessbestämmelsen såvitt avser HO:s verksamhet enligt HO-lagen av följande skäl. Dels borde de uppgifter som HO har möjlighet att begära in av myndigheter m.fl. omfattas av sekretess även hos ombudsmannen, om uppgiften rör någons personliga eller ekonomiska förhållanden och om det kan antas att han eller hon eller någon närstående lider skada eller men om uppgiften röjs, dels borde ett sådant sekretesskydd även gälla när sådana uppgifter på annat sätt framkom i ombudsmannens verksamhet. Det innebär enligt förarbetena att alla känsliga uppgif- ter som avser personliga och ekonomiska förhållanden är skyddade i HO:s verksamhet (prop. 1993/94:219 s. 20). Sekretessen hos de övriga, nuvarande ombudsmännen är inte lika omfattande. Sekretess gäller hos JämO, DO, och HomO för upp- gift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs i ärenden enligt jämställd- hetslagen, lagen om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, lagen om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexu- ell läggning, lagen om likabehandling av studenter i högskolan, la- gen om förbud mot diskriminering, lagen om förbud mot diskrimi- nering och annan kränkande behandling av barn och elever och i annat ärende som rör rådgivning åt enskild. Uppgifter som fram- kommer i ombudsmännens verksamhet i övrigt omfattas däremot inte av något sekretesskydd. För DO är detta en nyordning i förhållande till vad som gällde tidigare. DO:s verksamhet inom både arbetslivet och andra sam- hällsområden reglerades tidigare i den nu upphävda lagen (1994:134) mot etnisk diskriminering. Sekretess gällde enligt 9 kap. 21 § sekretesslagen i dess dåvarande lydelse i alla ärenden hos DO enligt lag. Vid införandet av den nuvarande lagstiftningen om etnisk diskriminering och den därmed sammanhängande änd- ringen av 9 kap. 21 § sekretesslagen (SFS 1999:151) kom emellertid DO:s verksamhet enligt lagen (1999:131) om Ombudsmannen mot etnisk diskriminering inte att omfattas av sekretesskyddet. Rakt och omvänt skaderekvisit I sekretesslagen förekommer två typer av skaderekvisit, ett rakt och ett omvänt. Det raka skaderekvisitet innebär presumtion för offentlighet. Sekretess föreligger endast om det kan antas att en viss skada uppkommer om uppgiften röjs. Det omvända skaderek- visitet innebär presumtion för sekretess. Sekretess gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan skada. Sekretessen hos domstol i mål om tillämpningen av de olika diskrimineringslagarna (9 kap. 20 §) och hos JämO, DO, HO, HomO, och (9 kap. 21 §) gäller med ett rakt skaderekvisit. Presumtionen är således för offentlig- het. Sekretess gäller endast till skydd för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider avsevärd skada eller bety- dande men om uppgiften röjs (9 kap. 20 §) respektive om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs (9 kap. 21 §). Enligt 7 kap. 34 § sekretesslagen gäller sekretess med ett omvänt skaderekvisit för uppgift om enskilds personliga förhållanden som framkommer i verksamhet enligt lagen (1993:335) om . Presumtionen i detta fall är således för sekretess. Sekretess gäller om det inte står klart att upp- giften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men. Genom ett omvänt skaderekvisit uppnår man enligt förarbetena den fördelen att samma typ av sekretess gäller hos BO som hos . Det omvända skaderekvisitet inne- bär vidare enligt förarbetena att BO i praktiken inte kan lämna ut en uppgift som omfattas av sekretessregeln utan att ha kännedom om mottagarens identitet och om dennes avsikter med uppgiften.74 Vid rakt skaderekvisit är avsikten att skadebedömningen i hu- vudsak skall kunna göras med utgångspunkt i själva uppgiften. Frå- gan huruvida sekretess gäller eller inte behöver inte i första hand knytas till en skadebedömning i det enskilda fallet. Avgörande är i stället om uppgiften som sådan är av den arten att ett utlämnande typiskt sett kan vara ägnat att medföra skada för det intresse som skall skyddas genom bestämmelsen. Om uppgiften är sådan att den genomsnittligt sett måste betraktas som harmlös, skall den alltså normalt anses falla utanför sekretessen. Skulle uppgiften å andra 74 Jfr prop. 1993/94:107 s. 12 och 17. sidan vara av sådant slag att den lätt kan komma att missbrukas, skall den i de flesta fall anses vara omfattad av sekretess. Avgörande betydelse bör som regel tillmätas arten av den uppgift som efterfrå- gas. Det innebär att man sällan behöver frångå den till offentlig- hetsprincipen hörande grundsatsen att den som begär att få ta del av en uppgift hos en myndighet inte skall behöva legitimera sig och tala om varför han vill ta del av uppgiften i fråga.75 Vid omvänt skaderekvisitet är huvudregeln att sekretess gäller. Att sekretess gäller, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan skada, innebär att tillämparen har ett ganska begränsat ut- rymme för sin bedömning. I praktiken innebär detta att tillämparen inte kan lämna ut en uppgift som omfattas av en så- dan sekretessregel utan att ha kännedom om mottagarens identitet och om dennes avsikter med uppgiften.76 behandling av frågor om sekretess hos Ombudsmännen upprättades en promemoria – Utökad sekretess hos JämO, DO, HomO, HO, KO, och Nämn- den mot diskriminering – inom med förslag till vissa ändringar i 9 kap. 21 § sekretesslagen.77 Efter remissbe- handling av promemorian överlämnade regeringen lagrådsremissen Några frågor om sekretess hos ombudsmännen m.m. till Lagrådet. I lagrådsremissen föreslogs att sekretess skulle gälla hos JämO även i ombudsmannens verksamhet för jämställd- het inom skolväsendet, högskolan, arbetsmarknadsutbildningen och andra utbildningsformer, att sekretess skulle gälla hos DO även i verksamhet enligt lagen (1999:131) om Ombudsmannen mot etnisk diskriminering och att sekretess skulle gälla hos HomO även i ombudsmannens verksamhet mot diskriminering på grund av sex- uell läggning på områden utanför arbetslivet. Som skäl för förslaget anfördes att JämO:s, DO:s och HomO:s verksamhet omfattar även andra samhällsområden än de som omfattas av de olika diskrimine- ringslagarna, att det även i sådan verksamhet kan förekomma käns- liga uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållan- den och att det var angeläget att även dessa uppgifter skulle omfat- 75Regner m.fl. Sekretesslagen: en kommentar, 2005, III:12. 76Regner m.fl. Sekretesslagen: en kommentar, 2005, III:13. 77Dnr N 2001/10389/RS. tas av sekretesskydd i fall då det kunde antas att någon enskild lider skada eller men om uppgiften röjs. Vidare anfördes att en sådan ordning gäller för HO och att det var angeläget att frå- gan reglerades lika för de olika ombudsmännen. Lagrådet anförde i sitt yttrande över remissen att frågan om sek- retess förtjänade ytterligare överväganden (prop. 2001/02:191, bila- ga 16). Lagrådet pekade inledningsvis på bestämmelserna i 2 kap. 1 och 2 §§ tryckfrihetsförordningen. Enligt dessa bestäm- melser har varje svensk medborgare, till främjande av ett fritt me- ningsutbyte och en allsidig upplysning, rätt att ta del av allmänna handlingar vilken rätt får rätt begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till vissa särskilda ändamål varav ett är skyddet för en- skilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Lagrådet påpekade att sådana begränsningar enligt 2 kap. 2 § andra stycket skall angi- vas noga i en särskild lag (sekretesslagen) eller i annan lag som den särskilda lagen hänvisar till. Lagrådet ansåg att enligt det framlagda förslaget kommer, med tillämpning av ett s.k. rakt skaderekvisit i förhållande till inte endast den som uppgiften rör utan också när- stående till denna, i princip alla uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden att omfattas av sekretess i de sär- skilda ombudsmännens verksamhet (som inte gäller personaladmi- nistration och liknande). Lagrådet noterade att den motivering som lämnas i remissen inskränker sig till att det även inom andra områ- den av ombudsmännens verksamhet än de som om- fattas av sekretess kan förekomma känsliga uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden och att det är angeläget att dessa uppgifter omfattas av sekretesskyddet i de fall då det kan antas att någon enskild lider skada eller men om uppgiften röjs. Mot bakgrund av tryckfrihetsförordningens krav på att begräns- ningar av offentlighetsprincipen skall anges noga kan det ansåg Lagrådet inte undvikas att generella begränsningar av det nu före- slagna slaget väcker betänkligheter. Det skäl för en utvidgad sekre- tess som anförs i remissen kan med samma fog ansåg Lagrådet an- föras för att införa motsvarande generella sekretess hos andra myndigheter. Lagrådet antog att förslaget hade sin bakgrund i att verksamheten hos de särskilda ombudsmännen allmänt sett ansetts vara mer integritetskänslig än verksamhet vid andra myndigheter. Även om Lagrådet hade en viss förståelse för en sådan synpunkt var det ändå tveksamt ansåg Lagrådet om den kunde anses tillräck- lig för att motivera en så vidsträckt sekretess (jfr t.ex. den i detta hänseende väsentligt snävare sekretessen hos ombuds- män och Justitiekanslern enligt 11 kap. 4 § sekretesslagen). Lagrå- det ansåg också att det var värt att notera att sekretessen enligt för- slaget skulle gälla inte endast i förhållande till enskilda till vilkas förmån ombudsmännen har att verka utan i lika hög grad till dem som kan bli föremål för ombudsmännens granskning. Regeringen anförde (prop. 2001/02:191 s. 103 f.) att frågan om sekretess hos den eller de ombudsmannainstitutioner som kommit- tén föreslår ingår i uppdrag. Regering- en ansåg att det var angeläget att ett adekvat sekretesskydd införs för känsliga uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden även i ombudsmännens verksamhet inom andra sam- hällsområden än arbetslivet och högskolan. Regeringen delade dock Lagrådets uppfattning att det är viktigt att inte sekretesskyddet ges en alltför generell utformning. Enligt regeringen förekommer käns- liga uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållan- den på andra områden än i arbetslivet och högskolan främst i sam- band med rådgivning åt enskilda. Regeringen ansåg således att det framför allt är i sådana ärenden det finns behov av ett sekretess- skydd. Sekretesslagen föreslogs mot denna bakgrund ändras så att sekretessen hos JämO, DO och HomO skulle gälla även i ärenden som rörde rådgivning åt enskild. Ändringarna trädde i kraft den 1 mars 2003.78 Frågan om införande av ett omvänt skaderekvisit har såvitt gäller HO aktualiserats tidigare. I en lagrådsremiss () beslutade regeringen att inhämta Lagrådets yttrande över bl.a. ett förslag till lag om vissa ändringar i 9 kap. 21 § sekretesslagen. Regeringen föreslog att ett omvänt skaderekvisit skulle gälla hos HO i verksamhet enligt lagen (1994:749) om Han- dikappombudsmannen och i ärende enligt lag om förbud mot diskriminering på grund av funktionshinder. Lagrådet anförde i sitt yttrande över remissen att frågan om sek- retess borde övervägas ytterligare (prop. 1999/2000:79, bilaga 5). Lagrådet noterade att den föreslagna lagändringen motiverades dels med att uppgifter, som lämnas från hälso- och sjukvården och soci- altjänsten där det gäller sekretess med omvänt skaderekvisit (7 kap. 1 och 4 §§ sekretesslagen) till HO i verksamheten enligt lagen om HO, har ett svagare sekretesskydd hos HO än hos 2002/03:KU13, rskr. 2002/03:38. ursprungsmyndigheten, dels med att det gäller sekretess med om- vänt skaderekvisit hos (7 kap. 34 § sekre- tesslagen). Mot bakgrund därav påpekade att det ligger i sekretesslagens systematik att sekretess kan gälla med olika skade- rekvisit hos olika myndigheter, eftersom sekretessbehovet hos var- je myndighet skall bedömas för sig och avvägas mot intresset av offentlighet i verksamheten. Det är alltså inte givet, påpekade , att uppgifter som härrör från hälso- och sjukvården eller so- cialtjänsten skall omfattas av sekretess med omvänt skaderekvisit när de förekommer hos andra myndigheter. Vidare torde det enligt Lagrådet typiskt sett förhålla sig så att de känsliga uppgifter om enskilda som förekommer hos HO och som åberopas som skäl för starkare sekretesskydd kan hållas hemliga redan med ett rakt skade- rekvisit eftersom det är fråga om klart känslig information. För öv- rigt är det menade något inadekvat att tala om ett starkare sekretesskydd, eftersom det inte finns olika grader av sekretess utan det är fråga om presumtionen skall vara för offentlighet eller för sekretess i en myndighets verksamhet. Härtill kom enligt Lag- rådet att den ökade sekretessen i HO:s verksamhet också skulle komma att omfatta t.ex. beslut av ombudsmannen – som inte i praktiken torde omfattas av sekretess – något som det enligt Lag- rådet fanns särskild anledning att sätta frågetecken för. Lagrådet påpekade vidare att ett omvänt skaderekvisit i ärenden enligt lag om förbud mot diskriminering på grund av funktionshinder skulle innebära att olika typer av sekretessregler skulle gälla hos HO och övriga myndigheter som skall ingripa mot diskriminering i arbetslivet och som behandlas i paragrafen, t.ex. som handlägger ärenden även om personer med funktionshinder. En sådan skillnad i sekretessregleringen tedde sig omotiverad, menade eftersom också dessa andra myndig- heter kan ha lika känsliga uppgifter om enskilda. Sekretess med omvänt skaderekvisit skulle dessutom gälla hos tingsrätter och Ar- betsdomstolen i mål om diskriminering av personer med funk- tionshinder (se 12 kap. 1 § sekretesslagen), något som enligt Lagrå- det tedde sig diskutabelt med tanke på den av tradition stora of- fentligheten hos svenska domstolar. I samband med regeringens förslag till en nationell handlingsplan för handikappolitiken uttalade regeringen att den avstod från att i det sammanhanget lägga fram förslag om ett omvänt skaderekvisit hos HO eftersom frågan borde beredas ytterligare innan regeringen tog ställning (prop. 1999/2000:79 s. 39). DO har i framställning till regeringen föreslagit att sekretessen hos ombudsmannen enligt 9 kap. 21 § sekretesslagen skall gälla med ett omvänt skaderekvisit.79 HomO har anfört att frågan om införande av ett omvänt skaderekvisit bör övervägas.80 Skälen för vårt förslag Sekretessreglerna bör utformas efter en avvägning mellan motstå- ende intressen. Å ena sidan finns intresset av öppenhet, tillgänglig- het och offentlighet. Rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till vissa särskilda ändamål. Å andra sidan är verksamheten hos ombudsmannen san- nolikt mer integritetskänslig än verksamhet hos många andra myn- digheter. Sekretess hos ombudsmannen bör gälla för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden i ärende enligt den nya lagen om förbud och andra åtgärder mot diskriminering samt i an- nat ärende som rör rådgivning åt enskild. När det gäller frågan om sekretess i den verksamhet hos om- budsmannen som faller utanför den nya lagen och utanför området för rådgivning, är en första iakttagelse att denna övriga verksam- het tycks ha minskat i betydelse. Av särskild bety- delse här är de diskrimineringsförbud som funnits lag om förbud mot diskriminering. Dessa diskrimineringsförbud gäller på samhällsområden där förbud inte tidigare funnits. Det in- nebär att frågor hos ombudsmannen om t.ex. förhållanden av käns- lig natur inom eller arbetslöshetsförsäkringen nume- ra inte behöver hänföras till övrig verksamhet utan sorterar under lagen. Därmed gäller sekretess eftersom sekretess gäller i ärenden enligt lagen. Även för rådgivande verksamhet som inte har omedelbar kopp- ling till den nya lagen, t.ex. när en individ tar kontakt med om- budsmannen för en fråga på ett icke lagreglerat samhällsområde, gäller generellt sekretess. Frågan är då i vilken verksamhet sekretess inte gäller? 79Dnr N2001/1512/IM. 80Dnr N2001/2723/ARM. Utanför den nya lagen och utanför området för rådgivning – och därmed utanför sekretessen – faller sådant som ombudsmannens egen uppsökande verksamhet, opinionsbildning, utbildningsverk- samhet och liknande. Sådan verksamhet kan typiskt sett antas inte vara särskilt integritetskänslig. Normalt är därför behovet av sekre- tess i motsvarande mån inte lika påträngande. Vi fäster stor vikt vid de allmänna överväganden kring offentlig- het och öppenhet som kommit till utryck bl.a. i Lagrådets olika yttranden. Vi är därför – och med hänsyn till att sekretess kommer att gälla på de viktigaste och mest känsliga områdena – inte nu be- redda att föreslå en utökad sekretess hos ombudsmannen. En annan fråga är om sekretessregleringen i ärenden enligt den nya lagen om förbud och andra åtgärder mot diskriminering och i fråga om andra ärenden som rör rådgivning åt enskild bör utgå från en presumtion för öppenhet men med en möjlighet till sekretess när det behövs (ett rakt skaderekvisit) eller från en presumtion för sekretess fast med möjlighet att besluta om öppenhet när det står klart att en uppgift kan röjas (omvänt skaderekvisit). I linje med det synsätt vi ovan redovisat ser vi det som en fördel att uppgifter hos myndigheter normalt är tillgängliga för allmänheten. En möjlighet att sekretessbelägga känsliga handlingar när det behövs av hänsyn till någons personliga eller ekonomiska förhållanden är värdefull, men det får anses att det räcker med att just möjligheten finns. Det normala bör vara en presumtion för öppenhet; sekretess skall vara möjlig, men inte utgöra huvudregeln. Som vi ser saken behövs inte regler som anger att det normala är icke-offentlighet. I själva verket kan det antas förhålla sig så att de känsliga uppgifter om enskilda som förekommer kan hållas hemliga redan med ett rakt skaderekvisit just eftersom det är fråga om klart känslig information. Vår slutsats är alltså att sekretess hos ombudsmannen bör gälla med ett rakt skaderekvisit oavsett diskrimineringsgrund och oav- sett samhällsområde. Sekretess skall gälla hos den nya för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den en- skilde lider skada eller men om uppgiften röjs i ärende enligt den nya lagen om förbud och andra åtgärder mot diskriminering.