sou · GUB343 · 2007-01-01 00:00:00 — Enligt bestämmel- sen kan anspråk på skadestånd i anledning av en atomolycka inte 1968:25 s. 144. prop s. 148. System för hantering av ersättningsanspråk och skadereglering göras gällande mot någon annan än den ansvarige anläggningsinne- havaren eller mot försäkringsgivare eller den som ställt säkerhet för att täcka skadeståndsansvar om direkt talan mot denna medges i nationell lag enligt . I sammanhanget aktualiseras också artikel 7 (j) i den reviderade som anger att de skadelidande skall ha möjlighet att föra en samlad skadestånds- talan oavsett varifrån medlen till ersättningen härstammar. En mot- svarande bestämmelse finns också i den reviderade tilläggskonven- tionen i artikel 9 (b). I anges inte närmare hur skadeståndsanspråk skall administreras. Enligt artikel 11 i avgörs detta med stöd av den nationella rätt som tillämpas av den behöriga domstolen. Medlen måste fördelas rättvist. Att staterna inför regler som innebär att vissa anspråk prioriteras framför andra står inte i strid med konventionens krav på att skadestånden skall fördelas rätt- vist8. Vidare avgör varje stat på egen hand om riktlinjer för skade- reglering skall upprättas på förhand eller först om en olycka skulle inträffa9. Motsvarande regler gäller sådana medel som skall tillhanda- hållas med stöd av artikel 9 (a) i den reviderade tilläggskonventionen. Med stöd av denna bestämmelse är det möjligt för respektive stat att utforma den nationella regleringen så, att medlen distribueras endera direkt till berörda skadelidande eller till den ansvariga anläggnings- innehavaren eller dennes försäkringsgivare. I atomansvarighetslagen saknas i stort sett på förhand fastställda riktlinjer som kan ligga till grund för skaderegleringen. En relevant bestämmelse, vilken grundar sig på artikel 11 i , är emellertid 19 § atomansvarighetslagen. Med stöd av denna bestäm- melse kan regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer be- sluta att skadestånden skall sättas ned proportionellt om det kan antas att tillgängliga ersättningsbelopp inte kommer att räcka för att fullt ut täcka de skadelidandes krav. Bestämmelsen tar enligt förarbe- tena närmast sikte på den ersättning som kan betalas av anläggnings- innehavarens egna medel enligt Pariskonventionen10. anges emellertid i tidigare lagförarbeten att om proportionell nedsättning skett samma relationstal bör användas vid ersättning av statsmedel för s.k. sena skador11. 8OECD/, Exposé des motifs of the Convention (revised), Draft # 1: 16 2005, paragraph 90. 9OECD/, Exposé des Motifs of the Convention, p. 1968:25 s. 133. 11Atomskadeutredningens betänkande Atomansvarighet I, SOU 1959:34, s. 55. System för hantering av ersättningsanspråk och skadereglering Bestämmelser om hur den skadelidandes ersättning från en an- svarsförsäkring skall beräknas när försäkringsbeloppet inte räcker till alla skadelidande finns också i 9 kap. 9 § försäkringsavtalslagen (2005:104). Enligt denna bestämmelse sker en proportionell reduk- tion om samtliga skadeståndsanspråk är kända för försäkringsbo- laget. Kan ytterligare framtida krav förväntas har försäkringsbolaget rätt att begränsa utbetalningarna av ersättning. Vidare föreskrivs emellertid att försäkringsbolaget svarar också för senare skador ut- över försäkringsbeloppet om detta uppsåtligen eller av oaktsamhet betalat ett högre belopp än det som den skadelidande visar sig ha rätt till när alla skador är kända. Bestämmelsen gäller inte återförsäk- ring12. I förarbetena till bestämmelserna konstaterar regeringen att det kan bli svårt för försäkringsbolaget att hantera ersättningskraven om flera skador inträffar som sammanlagt överskrider försäkrings- beloppet och inte minst när kraven anmäls undan för undan av olika skadelidande13. Det konstateras vidare att frågan uppstår om den skadelidande som först anmäler sitt anspråk hos försäkringsbolaget skall få detta tillgodosett fullt ut eller om alla anspråk skall redu- ceras och, i sådana fall, hur bolaget skall förfara när det är ovisst om alla skadelidande har gett sig till känna. Som exempel på när den be- skrivna situationen kan bli särskilt aktuell anges sådana skador som uppkommer successivt och mer smygande, t.ex. miljöskador genom föroreningar eller sjukdomar som uppkommer på grund av hälso- farliga produkter. Regeringen noterar också att man från försäk- ringshåll har betonat värdet av att lagregler ges om denna situation eftersom det råder osäkerhet om hur kraven bör hanteras. Beträffande situationen när alla aktuella skadeståndsanspråk är kända för försäkringsbolaget konstaterar regeringen att en propor- tionell reduktion framstår som den enda lämpliga lösningen14. När det gäller den situationen att det i samband med utredningen av en anmäld skada visar sig troligt att ytterligare skador kommer att anmälas är regeringen av den uppfattningen att försäkringsbolaget bara behöver ge ut så stor försäkringsersättning som den skadeli- dande kan förväntas få rätt till när alla skador är kända. Regeringen konstaterar vidare att det naturligtvis i många fall blir svårt för för- säkringsbolaget att göra en sådan prognos, men i den mån försäkrings- bolaget uppsåtligen eller av oaktsamhet betalat ett högre belopp än 12Enligt 1 kap. 3 § andra stycket försäkringsavtalslagen (2005:104) gäller lagen inte för åter- försäkring. 2003/04:150 s. 231. System för hantering av ersättningsanspråk och skadereglering vad som framgår av den angivna principen bör följden bli att för- säkringsbolaget svarar för senare skador också utöver försäkringsbe- loppet. Försäkringsbolaget bör emellertid ha en möjlighet till återkrav mot den försäkrade, som annars skulle få ett bättre försäkringsskydd än han avtalat om. I den mån återkravet blir oskäligt betungande, kan den försäkrade skyddas av 6 kap. 2 § skadeståndslagen15. Även om flertalet skaderegleringsärenden lär avgöras utanför domstol kan som också framhållits inledningsvis förväntas att vissa ärenden blir tvistiga. Hur de rättegångs- och räntekostnader som då kan uppkomma skall hanteras regleras i och i 17 § tredje stycket atomansvarighetslagen. Sådan ersättning för rättegångs- kostnader och ränta som en domstol tillerkänt en skadelidande be- traktas inte som skadestånd, utan skall betalas av anläggningsinne- havaren utöver det skadestånd som tillerkänts de skadelidande16. Den ansvarsförsäkring som Nordiska Kärnförsäkringspoolen till- handahåller täcker enligt villkoren i försäkringsbrevet rättegångs- kostnader med högst av försäkringsbeloppet. Denna er- sättning betalas även om försäkringsbeloppet därigenom överskrids. Om inte detta belopp förslår till att betala samtliga rättegångskost- nader är anläggningsinnehavaren skyldig att stå för kostnaderna. Ett motsatt system tillämpas i . Den nationella regleringen i tillåter att försäkringsgivaren inkluderar alla kostnader för skadereglering och t.ex. ombudskostnader i ansvarsbeloppet. Om en anläggningsinnehavare ställer annan säkerhet för sina an- svarsåtaganden än försäkring innehåller atomansvarighetslagen också en bestämmelse som syftar till att säkerställa att det finns en kapa- citet för skadereglering. I 27 § atomansvarighetslagen anges att en sådan anläggningsinnehavare skall visa att han på tillfredsställande sätt sörjt för reglering av uppkommande skador. I atomskadeutred- ningens betänkande kommenteras bestämmelsen att det är av stor vikt ur praktisk synpunkt att skaderegleringen sker fackmannamässigt17. Det anförs vidare att en naturlig ordning är att anläggningsinne- havaren träffar en överenskommelse om skaderegleringen med ett försäkringsbolag eller atomförsäkringspoolen (numera Nordiska Kärnförsäkringspoolen). 16Ändringsprotokollet punkten H., artikel 7 (h) i den reviderade . Tidi- gare artikel 7 (g). 17SOU 1962:14 s. 82 och SOU 1966:29 s. 111. System för hantering av ersättningsanspråk och skadereglering 10.3Skadereglering med en praktisk infallsvinkel Vid utsläpp från en kärnteknisk anläggning i sådan omfattning att särskilda åtgärder krävs för att skydda allmänheten eller då över- hängande fara för ett sådant utsläpp föreligger skall ansvara för räddningstjänst18. , som har det operativa ansvaret, utser också räddningsledare19. Ansvaret gäller oavsett om det är en svensk eller utländsk kärnteknisk olycka. Som stöd får information och råd från centrala myndigheter, såsom , , , , Livs- medelsverket och Statens räddningsverk20. Också Krisberedskaps- myndigheten deltar i kärnenergiberedskapen. I upp- drag ingår bl.a. att säkerställa att den befolkning som faktiskt berörs av en nödsituation som medför risk för strålning under- rättas om fakta om olyckan, de regler som gäller för befolkningen och de hälsoåtgärder som skall vidtas21. ansvar för räddningstjänsten kan innebära, för det fall en olycka berör flera län, att flera länsstyrelser ansvarar . har tillsynsansvar över länsstyrelserna. Med stöd av 6 kap. 7 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor föreskrivs en skyldighet för en statlig myndighet eller en kommun att – om dess resurser och egna behov så medger – delta i en räddnings- insats med personal och egendom på anmodan av räddningsledaren och vid sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen på anmodan av den myndighet som ansvarar för saneringen. Om en kommun har medverkat i statlig räddningstjänst eller vid sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen eller vid övningar i sådan räddningstjänst eller sådan sanering har kommunen rätt till skälig ersättning av staten22. Statens kostnader är emellertid inte skadeståndsgrundande utan sär- skilt lagstöd23. Skadestånd för statens kostnader för räddningstjänst och sanering kan därmed inte anses vara ersättningsgilla. Redan i det akuta skedet träder, utöver vad som redovisats, även försäkringsgivare in som viktiga aktörer. 184 kap. 6 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor och 4 kap. 15 § förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor. 194 kap. 9 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. 20Se t.ex. 4 kap. 16 § förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor. 214 kap. 18 § förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor. 227 kap. 1 § andra stycket lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. 23NJA 1950 s. 610, NJA 2001 s. 627 och NJA 2004 s. 566. System för hantering av ersättningsanspråk och skadereglering är Nordiska Kärnförsäkringspoolen, som också har konstaterats i avsnitt 7, den enda direkta försäkringsgivaren som meddelar atomansvarsförsäkring för svenska anläggningsinnehavare. Nordiska Kärnförsäkringspoolen bildades genom en sammans- lagning av Finsk Atomförsäkringspool och Svenska Atomförsäk- ringspoolen. Poolen består av finska och svenska sakförsäkringsbolag som samtliga har ingått ett samarbetsavtal, ett s.k. poolkontrakt. Eftersom skadeståndsansvaret är kanaliserat till anläggningsinne- havaren och endast denna kan göras ansvarig i händelse av en atom- olycka kan ersättningskraven – i och för sig något beroende av hur systemet för skadereglering utformas – i vart fall till stor del förväntas koncentreras till Nordiska Kärnförsäkringspoolen och dess medlemmar. Det kan mot denna bakgrund finnas anledning att inledningsvis studera hur frågor rörande skadereglering hanteras inom ramen för detta försäkringssamarbete. Nordiska Kärnförsäkringspoolen anordnade 2003 ett övningssemi- narium för att på ett illustrativt sätt försöka beskriva situationen vid en eventuell atomolycka i syfte att få förståelse för vad en kärn- kraftsolycka kan innebära för Nordiska Kärnförsäkringspoolen och försäkringsgivande bolag24. Vid seminariet låg en skademanual som utarbetats av Nordiska Kärnförsäkringspoolen till grund för skade- hanteringsprocessen efter en tänkt atomolycka. Även Länsstyrelserna i län, län och län har anordnat övningar som bl.a. behandlat samordning i det akuta skedet efter en kärnteknisk olycka25. Frågor rörande skadereglering har inte närmare belysts, vilket kan ses som en naturlig följd av att övningar- na behandlat det akuta olycksskedet. Bland annat följande framkom vid den övning som anordnades av Nordiska Kärnförsäkringspoolen26. efter en olycka är Nordiska Kärn- försäkringspoolen och dess medlemmars insatser främst av informa- tionskaraktär. Det är rimligt att tro att allmänhetens tankar efter en olycka kretsar kring vad som har hänt, hur den bör agera och vilka effekter det inträffade får framförallt ur hälsosynpunkt. I detta skede är sannolikt inte frågan om vem som 24Seminariet ägde rum i . 25Övning H-alvar ägde rum och behandlade det akuta skedet vid en kärn- teknisk olycka förorsakad av en terroristattack mot . Övningen Havsörn ägde rum i . Övningen i län gick under namnet . 26Promemoria , Dnr Ju2003/8625/L3. System för hantering av ersättningsanspråk och skadereglering skall betala för olyckan det centrala. En viktig uppgift under denna första tid blir därför att sprida information om händelseutveck- lingen, men också om Nordiska Kärnförsäkringspoolens existens och funktion. En annan betydelsefull uppgift blir att skapa och ut- veckla kontakter med anläggningsinnehavaren och berörda myndig- heter. Redan i detta skede finns emellertid en beredskap att gå ut med information till allmänheten genom en egen hemsida som inne- håller information anpassad till den specifika händelsen. Något senare torde Nordiska Kärnförsäkringspoolens försäkrings- funktion framträda tydligare. Frågor om ersättningsansvar kan för- väntas. Ersättningsanspråk kan börja lämnas in. En mer omfattande olycka kan ge upphov till tiotusentals krav. En viktig uppgift blir att ordna och sammanställa alla krav på ersättning så att dessa kan bearbetas på ett effektivt sätt. I de avtal som tecknas mellan försäkringsgivare och försäkringstagare anges att försäkrings- givaren åtar sig att utreda om skadeståndsskyldighet föreligger, för- handla med dem som kräver skadestånd, föra den försäkrades talan vid eventuell rättegång och därvid betala rättegångskostnader samt betala det skadestånd som den försäkrade är skyldig att utge. Som också framgått i avsnitt 10.2 omfattar ansvarsförsäkringen rättegångs- kostnader med högst av försäkringsbeloppet och betalas utöver försäkringsbeloppet. De flesta krav på ersättning kan dock förväntas hanteras utanför domstol. En viktig uppgift blir därför att ordna och sammanställa alla krav på ersättning så att dessa kan bearbetas på ett effektivt sätt. I finns en organisation för att hantera skadereglering på atomansvarsområdet inom ramen för de fyra stora försäkringsbolagen som är medlemmar i försäkringspoolen, dvs. , , och . Totalt finns det inom ramen för denna skadeorganisation cirka 500 personer vilka arbetar som handläggare eller skadereglerare. I den mån denna organisation inte skulle räcka till för att hantera ersättningsanspråk efter en stor atomolycka med ett stort antal ska- delidande kan man tänka sig att de nämnda fyra stora försäk- ringsbolagen samarbetar med mindre skaderegleringsbolag med verksamhet i . Tänkbart är att man på detta sätt, genom att avsätta personella resurser från den befintliga skaderegleringsorga- nisationen, skulle kunna samla totalt cirka 100 anställda i . Naturligtvis skulle inte samtliga dessa personer kunna avsättas för skadereglering, men någon form av resursförstärkning får betraktas som fullt realistiskt. Om det skulle visa sig nödvändigt kan en lösning vara att dessa bolag mot avgift ställer upp med kompletterande System för hantering av ersättningsanspråk och skadereglering registreringshjälp, dvs. att ta emot och registrera ersättningsanspråk, vilket är det arbete som primärt kan tänkas ta stora organisatoriska och personella resurser i anspråk och som det kan förmodas finnas ett behov av i det omedelbara skaderegleringsarbetet. För att diskutera och belysa frågor rörande bl.a. skadereglering har också anordnat två internationella seminarier27. På det första seminariet konstaterades bl.a. att flertalet av de för- säkringsbolag som erbjuder ansvarsförsäkring i händelse av en olycka skulle skicka observatörer, skadereglerare från den nationella försäk- ringspoolen eller oberoende skadereglerare till evakueringsområdet eller näraliggande områden. Detta skulle ske för att få möjlighet att förteckna och registrera de skadelidande. Härigenom skulle en första uppskattning av möjliga ersättningskrav göras och, i några stater, viss omedelbar ersättning distribueras. Sådan s.k. emergency assistance payment skulle betalas även utan uttryckligt lagstöd. För det fall det skulle röra sig om en gränsöverskridande olycka skulle också de nationella atomförsäkringspoolerna, eller i vissa fall de försäkrings- bolag som ingår i denna, samarbeta28. Det kunde vidare konstateras att i stort sett samma förfarande tillämpas i de olika staterna för att bedöma om ersättning skall be- talas och i så fall med vilket belopp. I första hand ankommer det på försäkringsgivaren att bedöma de skadelidandes anspråk på ersätt- ning. Om någon skadelidande är missnöjd med denna bedömning blir ersättningskravet föremål för domstolsprövning. Det förekommer emellertid i vissa stater att enbart försäkringsgivaren fastställer de skadelidandes rätt till ersättning, medan i andra stater enbart dom- stolarna kan göra en sådan prövning. När det vidare gäller de stater som är anslutna till tilläggskonventionen, och omfattas av de olika ersättningsstegen som mynnar ut i det gemensamma statsansvaret, förutsätts i de flesta stater att staten och försäkringsgivaren genom avtal reglerar ansvaret så att försäkringsgivaren fördelar samtliga medel. Med stöd av avtalsvillkoren fördelar därmed försäkrings- 27Indemnification of Damage in the Event of a Nuclear Accident, 26–och on the Idemnification of Nuclear Damage, 18–. 28OECD/, Indemnification of damage in the Event of a Nuclear Accident, Workshop Proceedings, s. 42 ff. System för hantering av ersättningsanspråk och skadereglering givaren också de medel som härrör från anläggningsstaten eller som genereras av det gemensamma statsansvaret. Detta kan ske med eller utan statlig insyn29. Vilken ersättning försäkringsgivaren skall vara berättigad till förutsätts också vara reglerat i avtal. Vid /andra seminarium fokuserades på förhållan- det mellan stater anslutna till respektive Paris- konventionen och det gemensamma protokollets inverkan på bl.a. ansvarsfrågor. I samband med att skaderegleringsfrågor diskuterades kunde konstateras att det av försäkringsavtalet visserligen följer att försäkringsgivaren är behörig att företräda anläggningsinnehavaren i frågor rörande skadereglering, men att det därutöver är svårt att avgöra vem som skall fördela de ersättningsmedel som finns till- gängliga av statsmedel med stöd av tilläggskonventionen. Närmast tycks uppfattningen vara den att, såvida annat inte särskilt anges, respektive stat själv skall bekosta skaderegleringen i denna del. Under seminariet presenterades vidare ett system för interna- tionell skadereglering i form av ett internationellt nätverk mellan de olika försäkringspoolerna30. I finns sammanlagt 17 aktiva poolsamarbeten31. I övriga världen finns ytterligare nio32. En särskild arbetsgrupp har inrättats i syfte att diskutera och ta fram handlings- planer i händelse av en gränsöverskridande atomolycka. De nationella handlingsplanerna avser att reglera hur krav på skadestånd kan han- teras och registreras. Internationellt innebär handlingsplanen att det finns ett system inom vilket de olika poolsamarbetena kan samarbeta även sinsemellan när det gäller registrering och dokumentation av ersättningskrav. En principiell bestämmelse angående ansvaret för att reglera skador vid gränsöverskridande olyckor har utarbetats. Bestämmelsen är av mer principiell karaktär och förutsätter kom- pletterande bilaterala avtal och avtal som reglerar och specificerar omfattningen av tjänsten. För det gränsöverskridande samarbetet har ett återförsäkringsavtal upprättats som förpliktar till samarbete över nationsgränserna33. De flesta sammanslutningarna är nu bundna 29OECD/, a.a., s. 54. 31Sverige/, , , , , , , , , , , , , , , och . I vissa poolsamarbeten, såsom i och , är återförsäkringen genom internationella mäklare begränsad. 32Canada, , , , , , , och . 33Article 6.1.1 Standard Rules for the Transaction of Facultative Reinsurance between Pools: If claims arise in the country in which the Reinsuring Pool is domiciled this Pool agrees to assist the Ceding Pool in a and to such extent as agreed between Ceding Pool and the Reinsuring Pool. System för hantering av ersättningsanspråk och skadereglering av denna regel och nätverket kompletteras ytterligare av bilaterala avtal samt allmänna viljeförklaringar om att aktivt delta i ett gräns- överskridande samarbete. 10.4Något om skaderegleringen i efter kärnkraftsolyckan i Tjernobyl Nedfallet av radioaktiva ämnen i som en följd av kärnkrafts- olyckan i Tjernobyl krävde att en rad åtgärder vidtogs för att begränsa de skadliga konsekvenserna. Skadeståndskrav kunde inte framställas mot någon ansvarig anläggningsinnehavare eftersom vid den aktuella tidpunkten inte var med i det internationella atomansvars- systemet. I vart fall bedömdes sådana krav inte vara meningsfulla. Staten fick därför vidta särskilda åtgärder för att ställa medel till förfogande för de skadelidande här i landet. För de områden i landet där de radioaktiva nedfallen var störst utfärdade dåvarande Lantbruksstyrelsen rekommendationer för att minska skadeverkningarna. Riktvärden för radioaktiva ämnen i livs- medel angavs av . Målsättningen var att hålla de radioaktiva ämnena i livsmedel på en så låg nivå att inga onödiga doser skulle överföras till människan genom maten. Regeringen be- slutade att ersättning skulle betalas för produkter från jordbruks-, trädgårds- och renskötselföretag som inte fick saluföras på grund av att dessa produkter innehöll högre halter av radioaktiva ämnen än riktvärdena. I avvaktan på att slutlig skadereglering kunde ske beslutade rege- ringen att ställa till Lantbruks- styrelsens förfogande för förskottsutbetalning till drabbade jord- brukare och till trädgårdsföretagen. Även de renskötande samerna drabbades hårt av nedfallet från Tjernobyl och blev föremål för särskilda insatser34. Något senare beslutades en förordning enligt vilken ersättning av statsmedel, i mån av tillgång, fick lämnas för kostnader och förluster på grund av radioaktivt nedfall med anledning av reaktorhaveriet i Tjernobyl till de ovan berörda särskilt utsatta grupperna35. Ersätt- ningsfrågorna prövades av eller , 1986/87:18 om vissa åtgärder m.m. efter , s. 5. 35Förordningen (1986:621) om ersättning till jordbruks-, trädgårds- och renskötselföretag samt till vissa fiskare med anledning av , utfärdad och upphävd . System för hantering av ersättningsanspråk och skadereglering beroende på frågans art, men kunde också efter bemyndigande av respektive verk prövas av . Regeringen fattade senare också beslut om ersättning till älgjägare. En förordning beslutades36 genom vilken föreskrevs att ersättning av statsmedel fick lämnas enligt förordningen för älgar fällda under viss angiven tidsperiod. Även åren därefter har det ställts ytterligare medel till förfogande. Det har ankommit på länsstyrelserna att pröva frågor om ersättning. 10.5Två övergripande system för en samordnad skadereglering Två huvudsakliga system för skadereglering kan urskiljas. Det ena systemet bygger på att skaderegleringen knyts till försäk- ringsgivaren. Enligt det andra systemet ansvarar staten ytterst för skaderegleringen. I sammanhanget är det emellertid också viktigt att notera att det saknas en självklar heltäckande organisation för skadereglering. För- säkringsgivarens direkta åtaganden går normalt sett inte längre än till att fördela de medel som ställs till förfogande genom ansvars- försäkringen. Hur de medel som följer av statliga åtaganden han- teras beror i viss mån på hur och till vem de statliga medlen ställs till förfogande. Det är dessutom oklart hur den ersättning som enligt tilläggskonventionen skall betalas med statsmedel skall fördelas och praktiskt hanteras.