sou · GUB3110 · 2007-01-01 00:00:00 — Det är självfallet såväl för den berörde som för rättssäkerheten mycket viktigt att utredningen är så fullständig som möjligt innan beslut i saken med- delas. Mot den bakgrunden anser jag att det måste finnas en möj- lighet att i undantagsfall förlänga utredningstiden. Det kan diskuteras om det ska vara socialnämnden eller länsrät- ten som ska besluta om en sådan förlängning av utredningstiden. Av praktiska skäl men även ur kostnadssynpunkt är det självfallet mest ändamålsenligt att beslutanderätten ska ankomma på nämn- den. Ur rättssäkerhetssynpunkt för den enskilde kan det dock ifrågasättas om det inte bör vara länsrätten som efter ansökan från nämnden ska fatta ett sådant beslut, då ett beslut om att förlänga utredningstiden i praktiken också innebär att det tillfälliga beslutet om att en åtgärd får användas förlängs. Vid en sammanvägd bedömning anser jag dock att beslutanderätten när det gäller användande av sänggrind, brickbord, bälte, sele eller annan liknande anordning, användande av pejlings- och larmanordning, tillåtelse att hålla fast eller föra bort den enskilde samt att använda fysiskt tvång vid genomförande av nödvändiga omvårdnadsinsatser ska ankomma på socialnämnden. Möjligheten att besluta om att en dörr får låsas för någon innebär i praktiken ett frihetsberövande. Mot den bakgrunden anser jag inte att socialnämnden ska kunna besluta om att förlänga utredningstiden beträffande denna åtgärd. Om socialnämnden i ett ärende gällande denna åtgärd har meddelat ett tillfälligt beslut om att dörren får låsas och utredningen inte hinner färdigställas får situationen i stället lösas på så sätt att nämnden innan tidsfristen har löpt ut får ansöka hos länsrätten om att åtgärden ska få vidtas och i samband därmed hemställa om att få komplettera utredningen. Länsrätten ska enligt vad jag föreslår i ett mål gällande en ansökan om tillåtelse att låsa en dörr där det finns ett tillfälligt beslut pröva ansökan inom från den dag då ansökan kom in till domstolen (12.7.2). Länsrätten föreslås dock få förlänga bl.a. om det är nödvändigt för att komplettera utredningen. Eftersom saken rör tvångs- eller begränsningsåtgärder anser jag att det i lagen måste anges en viss längsta tid med vilken social- nämnden som längst får förlänga utredningen. Härvidlag anser jag att utgör en lämplig gräns. Av rättssäkerhetsskäl ska det fattas ett formellt beslut om att utredningstiden förlängs. I beslutet ska anges skälet för förlängningen och den tid med vilken utred- Utredning, beslut och överklagande Ett beslut om att förlänga utredningstiden bör inte kunna överklagas. Om socialnämnden beträffande de åtgärder som den kan besluta om själv inte från det att det tillfälliga beslutet meddelades eller om förlängning av har beslutats inom inte har fattat ett slutligt beslut om en viss åtgärd ska få användas eller inte, upphör det tillfälliga beslutet att gälla. Det- samma ska gälla för det fall socialnämnden, när det ankommer på länsrätten att efter ansökan från nämnden fatta beslut gällande till- låtelse att låsa en dörr, inte i rätt tid till länsrätten inkommer med en ansökan om att den ifrågavarande åtgärden ska få tillgripas. Om det i den sistnämnda situationen förhåller sig på det sättet att ansökan inkommer till länsrätten , måste länsrätten i ett beslut meddela nämnden att ansökan har inkom- mit för sent och att det tillfälliga beslutet därför har förfallit. Om ett tillfälligt beslut har upphört på det sätt som har beskri- vits i föregående stycke kan inte socialnämnden fatta ett nytt till- fälligt beslut på samma grunder som föranledde det tidigare beslu- tet. Detta får anses följa av allmänna rättsgrundsatser. Detsamma har ansetts gälla för det fall socialnämnden beträffande någon som har omhändertagits med stöd av 6 § LVU inte inom den i LVU angivna tidsfristen har ansökt om att den personen ska beredas vårdTPF26FPT. Även om ett tillfälligt beslut av ovan angivet skäl har upphört att gälla utgör det givetvis inte något hinder för nämnden att därefter beroende på vilken åtgärd saken gäller själv besluta/ansöka hos länsrätten om att en åtgärd ska få tillgripas. För det fall saken gäller låsning av en dörr kan nämnden om en ansökan görs i nu beskriven situation i ansökan göra en framställning om att ett tillfälligt beslut ska meddelas (jfr avsnitt 12.3.5). 12.6.3Skäl för ett tillfälligt beslut föreligger inte längre En tvångs- eller begränsningsåtgärd ska inte gälla än vad som anses behövligt med hänsyn till den enskildes behov av vård och omsorg eller skydd för att undvika skada. Ansvaret för att så ej heller sker ligger på socialnämnden. Det kan självfallet efter det att ett tillfälligt beslut har meddelats under den fortsatta utred- ningen inträffa något som gör att det inte längre finns behov av att 26TP PT Prop. 1979/80:1, s 592 och och , Nya sociallagarna, 19 uppl. 2006, s. 268, se även JO 1998/99 s. 282. Utredning, beslut och överklagande tillgripa den åtgärd som det tillfälliga beslutet gäller. När en sådan situation uppstår ligger det i sakens natur att socialnämnden måste vara skyldig att upphäva beslutet. Ett tillfälligt beslut upphör att gälla i samband med att saken avgörs slutligt i första instans. Mot denna bakgrund kan socialnämnden upphäva ett tillfälligt beslut fram till denna tidpunkt. Denna skyldighet föreligger självfallet också om det tillfälliga beslutet, efter överklagande, är eller har varit föremål för prövning i domstol. Syftet med denna skyldighet är att ett beslut om en tvångs- eller begränsningsåtgärd inte ska gälla längre än nödvändigt och att den som omfattas av beslutet därför inte ska behöva avvakta domstolens avgörande när det står klart för nämnden att den berörda åtgärden inte längre behövs. För det fall domstolen ännu inte har meddelat beslut i saken måste nämnden underrätta denna om att det tillfälliga beslutet har upp- hävts. Givetvis måste nämnden också se till att den personal som har ansvaret för den enskildes vård och omsorg, den enskilde själv och hans eller hennes gode man omgående informeras om att beslutet inte längre gäller. Ett slutligt beslut om att en dörr ska få låsas för någon ska socialnämnden inte kunna besluta om, utan detta ska det ankomma på länsrätten, att efter ansökan från socialnämnden, ta ställning till. Det kan därför beträffande denna åtgärd - till skillnad mot vad som gäller för de åtgärder som socialnämnden själv kan fatta ett slutligt beslut om – finnas ett gällande tillfälligt beslut när länsrätten prövar saken slutligt. Anledningen till denna skillnad är som jag anfört ovan att ett tillfälligt beslut upphör att gälla när saken avgörs slut- ligt. Det kan i förevarande situation förhålla sig på det sättet att domstolen när den får tillgång till handlingarna i ärendet inte anser att det finns skäl för ett tillfälligt beslut och att således social- nämnden och domstolen har olika uppfattning i frågan. Det kan vidare förhålla sig på det sättet att det under handläggningen av målet i länsrätten kommer fram sådana uppgifter att domstolen inte anser att det tillfälliga beslutet ska kvarstå. Med hänsyn till det anförda och för att ett snabbt beslut ska kunna meddelas anser jag att också länsrätten ska kunna besluta om att ett tillfälligt beslut om att en dörr får låsas ska upphävas. Det får för övrigt också anses förhålla sig på det sättet att det är länsrätten som har bäst förut- sättningar att avgöra om ett tillfälligt beslut ska kvarstå eller inte när målet är anhängigt i domstolen, En bestämmelse med mot- svarande innehåll finns i LVU och LVM när det gäller upphävande Utredning, beslut och överklagande av ett omhändertagandeTPF27FPT. Det ligger i sakens natur att länsrätten, om den under handläggningen av målet upphäver ett sådant beslut, när målet senare avgörs slutligt inte heller utom möj- ligen i något enstaka sällan förekommande fall kommer att bifalla nämndens ansökan om att åtgärden ska få vidtas. I lagen införs en allmän bestämmelse i vilken föreskrivs att mål och ärenden enligt lagen ska handläggas skyndsamt. Vad gäller länsrättens handläggning av ett mål gällande en ansökan från socialnämnden om att en dörr ska få låsas och där det föreligger ett tillfälligt beslut ska länsrätten ta upp målet till avgörande inom från det att ansökan inkom till domstolen. Länsrätten får dock om det av utred- ningsskäl eller andra omständigheter bedöms nödvändigt förlänga . Ett sådant beslut ska inte kunna över- klagas. Rättens beslut om att någon får flyttas till ett särskilt boende upphör att gälla om den berörde inte har flyttats till det särskilda boendet från den dag då beslutet vann laga kraft. Om socialnämnden inleder en utredning om en tvångs- eller begränsningsåtgärd ligger det i sakens natur att möjligheten att få använda sig av den tilltänkta åtgärden brådskar och att ett eventu- ellt beslut i saken därför kan meddelas . Det är därför av stor vikt att nämnden ser till så att den utredning som ska ligga till grund för ett eventuellt beslut av nämnden själv eller en ansökan till länsrätten om att åtgärden ska få vidtas inte drar ut . Om socialnämnden efter genomförd utredning har funnit skäl att hos länsrätten ansöka om att en ytterdörr eller dörr till en avdelning på ett särskilt boende ska få låsas för viss person eller att någon ska flyttas till ett särskilt boende förhåller det sig givetvis 27TP PT 9 § tredje stycket LVU och 18 b § LVM, se även avsnitt 12.3.5. Utredning, beslut och överklagande också på det sättet att det är angeläget att en sådan ansökan prövas skyndsamt. Likaså är det angeläget att ett beslut av socialnämnden, som har överklagats till länsrätten, om att en åtgärd ska få vidtas prövas , detta bl.a. mot bakgrund av att social- nämndens beslut föreslås gälla , om inte något annat förordnas (se avsnitt 12.12.3). Eftersom det är fråga om tvångs- eller begränsningsåtgärder måste kravet på en skyndsam handlägg- ning också gälla för handläggningen i kammarrätt och Regerings- rätten. Förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL, innehåller emellertid inte några bestämmelser om handläggningstider. Med hänsyn till vad jag anfört ovan anser jag att det i en särskild bestämmelse uttryckligen bör föreskrivas att mål och ärenden enligt lagen ska handläggas skyndsamt. Bestämmelser med mot- svarande innehåll finns i såväl LVU som LVM. Utöver en sådan allmän bestämmelse om skyndsam handlägg- ning föreslår jag (se avsnitt 12.6.2) i de situationer då nämnden har meddelat ett tillfälligt beslut om att en åtgärd får vidtas att nämn- den – beroende på vilken åtgärd saken gäller – inom en viss bestämd tid själv ska meddela beslut eller hos länsrätten ansöka om att åtgärden ska få tillgripas. Syftet med detta är givetvis att ett tillfälligt beslut ska gälla under en så begränsad tid som möjligt innan saken kan prövas slutligt. Konsekvensen av om den före- skrivna tidsfristen inte hålls är att det tillfälliga beslutet upphör att gälla. Enligt min mening kan det diskuteras om det inte också i vissa situationer bör uppställas en tidsfrist inom vilken länsrätten normalt bör ta upp saken till avgörande. Denna fråga behandlar jag under avsnitten 12.7.2 och 12.7.3. Kravet på att socialnämnden måste agera skyndsamt gäller inte bara under utredningsförfarandet. Likaså ankommer det på nämn- den att efter sitt eget beslut eller efter beslut av domstol se till att ett beslut om att en åtgärd vid behov får användas kan verkställas . Detta är för övrigt också något som självfallet bör ligga i nämndens eget intresse. Vad angår ett beslut av domstol att någon ska flyttas till ett särskilt boende åligger det nämnden att se till så att den berörde bereds plats på ett sådant boende inom en mycket snar framtid. Frågan om verkställighet av ett sådant beslut behandlas vidare under avsnitt 12.7.4. Utredning, beslut och överklagande 12.7.2Handläggningen av en ansökan om att en dörr ska få låsas i ett ärende där det föreligger ett tillfälligt beslut När det gäller ett ärende som avser en ansökan från socialnämnden till länsrätten om att en dörr ska få låsas i vilket det finns ett gällande tillfälligt beslut om att åtgärden får vidtas är det av rätts- säkerhetsskäl särskilt viktigt att målet prövas av länsrätten eftersom den enskilde i denna situation är att anse som frihetsberövad. Mot den bakgrunden anser jag att det bör uppstäl- las ett krav på att länsrätten i en sådan situation ska pröva en ansö- kan inom från det att den inkom till länsrätten. Enligt min mening bör om vara tillräcklig för att länsrätten ska kunna bereda målet och ta upp ansökan till avgörande. Denna tidsfrist innebär emellertid inte att målet måste vara slutligt avgjort inom denna tidpunkt utan endast att den slutliga handläggningen ska ha påbörjats genom en muntlig förhandling eller föredragning. Syftet är med andra ord att handläggningen av målet ska komma igång . Efter det att en ansökan har kommit in till länsrätten kan det visa sig att länsrätten av någon anledning inte kan ta upp målet till avgörande inom den angivna tidsfristen. Det kan t.ex. ha inträffat något som medför att utredningen behöver kompletteras i något avseende eller att en muntlig förhandling inte kan hållas inom före- skriven tid. Det måste därför finnas en möjlighet för länsrätten att i sådana situationer förlänga denna tidsfrist om detta bedöms nöd- vändigt. Ett sådant beslut bör inte kunna överklagas. Självfallet ska denna möjlighet tillämpas med restriktivitet eftersom det, som jag nämnt, finns ett gällande tillfälligt beslut som innebär en begränsning av den berördes frihet. 12.7.3Överklagande av ett tillfälligt beslut Det kan diskuteras om det också är nödvändigt att ange en tidsfrist inom vilken länsrätten ska pröva ett överklagande av ett tillfälligt beslut av socialnämnden om att en åtgärd får vidtas eftersom ett sådant beslut – som gäller – i normala fall kommer att grunda sig på en utredning som inte är fullständig. I denna situa- tion kan domstolen emellertid – i likhet med vad som gäller vid slutliga beslut som också normalt torde komma att gälla omedel- bart – besluta om inhibition, dvs. att det överklagade beslutet tills Utredning, beslut och överklagande vidare inte ska gälla. Detta följer av 28 § FPL. Med tills vidare avses tiden intill dess målet har avgjorts eller annorlunda har förord- natsTPF28FPT. Frågan om inhibition kan tas upp antingen på klagandens begäran eller på domstolens eget initiativ (ex officio). Ett yrkande om inhibition ska behandlas med största möjliga skyndsamhetTPF29FPT. Eftersom en klagande vid ett överklagande av ett tillfälligt beslut kan begära inhibition och att ett sådant yrkande ska prövas anser jag inte att det i lagen behöver uppställas någon särskild tidsfrist inom vilken länsrätten ska ta upp ett överklagande av ett tillfälligt beslut till avgörande. Givetvis gäller dock den allmänna bestämmelsen om att mål enligt lagen ska handläggas skyndsamt också i denna situation. 12.7.4Verkställighet av ett beslut om flyttning till ett särskilt boende I mitt förslag uppställs mycket strikta kriterier för i vilka situatio- ner det ska vara möjligt att flytta någon till ett särskilt boende. I det fall en ansökan från nämnden om detta bifalls torde det i prak- tiken i ett sådant ärende alltid förhålla sig på det sättet att en flytt- ning - för att erforderlig vård och omsorg ska kunna ges - måste ske om inte omgående så i vart fall inom en mycket snar framtid. Mot den bakgrunden måste det givetvis ankomma på nämnden att se till att en flyttning till det särskilda boendet kommer till stånd så att verkställigheten av beslutet inte hålls svävande . För att undvika att ett sådant beslut inte verkställs inom rimlig tid, anser jag att det bör finnas en bestämmelse i vilken det anges att beslutet förfaller om den berörde inte har flyttats till det särskilda boendet inom en viss bestämd tid. Det kan för övrigt, om en flyttning skulle dra ut , ifrågasättas om en sådan verkligen är nödvändig. Vilket boende den berörde ska flyttas till måste givetvis klar- läggas redan under nämndens utredning. Något skäl för att dröja med att flytta den berörde av den anledningen torde därför, om inte något oförutsett skulle inträffa, inte föreligga. Däremot kan det finnas vissa praktiska saker som måste lösas innan den berörde kan flyttas. Det kan t.ex. vara fråga om att flytta vissa möbler från det ordinära boendet till det särskilda boendet innan den enskilde 28TP PT , Förvaltningsprocesslagen, 5 uppl., 2006, s. 268. (Cit ). 29TP PT , s. 269. Utredning, beslut och överklagande själv kan flytta dit. Enligt min uppfattning måste ge ett rimligt utrymme för att lösa eventuella praktiska frågor inför flyttningen och för att, vid behov, ordna med polis- hämtning. Denna tidsfrist bör beräknas från den dag då beslutet har vunnit laga kraft. Att i stället påbörja tidsberäkningen från den tidpunkt då verkställighet enligt domstolens förordnande får ske kan leda till svårigheter i den praktiska tillämpningen. 12.8Muntlig förhandling i förvaltningsdomstol Förfarandet i allmän förvaltningsdomstol är som huvudregel skriftligt. I länsrätt och kammarrätt ska dock muntlig för- handling hållas om enskild begär det samt en förhandling inte är obehövlig (9 § FPL). En särskild bestämmelse införs om att muntlig förhandling som huvudregel ska hållas i läns- rätt och kammarrätt när det gäller –mål om tillåtande eller upphörande av möjligheten att för en viss person låsa en ytterdörr eller en dörr till en avdelning på ett särskilt boende eller en dagverksamhet och –mål om att någon ska flyttas till ett särskilt boende eller mål om upphörande av ett sådant beslut. Bestämmelsen ska endast gälla mål där domstolen prövar saken slutligt. När det gäller kallelse till förhandling tillämpas 14 § FPL. Det föreslås att en särskild bestämmelse införs i lagen som ger domstolen möjlighet att, om den enskilde har kallats att inställa sig personligen vid vite, förordna om att den enskilde ska hämtas till förhandlingen eller till en senare dag. Enligt 27 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar gäller att allmän förvaltningsdomstol håller muntlig förhandling på den ort där domstolen har sitt säte eller där avdelning av domstolen är förlagd och att domstolen får sammanträda på annan ort när det föreligger särskilda skäl. Det föreslås inte att någon särskild bestämmelse som avviker härifrån införs. Utredning, beslut och överklagande Förfarandet i allmän förvaltningsdomstol är som huvudregel skriftligt. I länsrätt och kammarrätt ska dock muntlig förhandling hållas om en enskild part som för talan i målet begär det samt för- handlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar emot det. Rätten kan även på eget initiativ förordna om muntlig förhandling när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. Detta framgår av 9 § FPL. Anledningen till att enskild part inte har samma rätt till muntlig förhandling i Regeringsrätten som i underinstanserna är att Regeringsrätten som prejudikatinstans intar en annan ställning i det att bevisfrågor i princip inte ska prövas där. En enskilds möjlighet till muntlig förhandling i Regeringsrätten blir med hänsyn härtill att bedöma inom ramen för det allmänna rekvisitet till fördel för utredningenTPF30FPT. FPL innehåller grundläggande bestämmelser som kan kompletteras med särskilda bestämmelser i lag eller annan för- fattning som beslutats av regeringenTPF31FPT. FPL är således subsidiär i förhållande till sådana specialbestämmelser. 12.8.2Muntlig förhandling i länsrätt och kammarrätt Specialbestämmelser gällande muntlig förhandling finns bl.a. inom det sociala området i LVU (35 § ) och LVM (39 §). I 35 § första stycket anges att länsrätten och kammarrätten i mål om beredande eller upphörande av vård eller om flyttningsförbud ska hålla munt- lig förhandling, om detta inte är uppenbart obehövligt. Bestämmel- sen i LVM har upprättats med 35 § LVU som förebild. Den skill- nad som föreligger mellan paragraferna är att bestämmelsen i LVM har begränsats till att avse mål om beredande av vård, dvs. den inledande prövningen av om vård enligt lagen ska komma till stånd. Om part begär det ska muntlig förhandling alltid hållasTPF32FPT. 35 § första stycket LVU omfattar inte mål om omedelbara omhänder- taganden, vilket innebär att den allmänna bestämmelsen om munt- lig förhandling i 9 § FPL blir tillämplig i sådana målTPF33FPT. Muntlig för- handling i sådana mål är därför inte obligatorisk även om en part begär att förhandling ska hållas. När det gäller mål om omedelbara 30TP PT , s. 185. 31TP PT Se 2 § FPL. 32TP PT och , Nya sociallagarna, 19 uppl. 2006, s. 389. 33TP PT Prop. 1989/90:28, s. 123 f. Utredning, beslut och överklagande omhändertaganden enligt LVM är förhållandet däremot det omvända, dvs. om en part begär muntlig förhandling i ett sådant mål är domstolen skyldig att hålla en sådanTPF34FPT. Av förarbetenaTPF35FPT till ovan nämnda lagrum framgår att muntlig förhandling som huvudregel ska hållas i mål av nu angivet slag då sådana mål är av djupt ingripande art för den enskilde och att det därför av rättssäkerhetsskäl har ansetts vara viktigt att målen inte avgörs på handlingarna i den enskildes frånvaro. I sammanhanget vill jag också nämna att det även i 36 § LPT och 8 kap. 6 § smittskyddslagen (2004:168) finns bestämmelser om muntlig förhandling som utformats med 35 § LVU och 39 § LVM som förebild. Bestämmelsen i LPT om muntlig förhandling gäller emellertid endast länsrätten. Enligt min mening är vissa av de åtgärder som enligt vad jag föreslår ska få tillgripas av så ingripande art gentemot den mot vilken åtgärden ska vidtas, att också beträffande dessa åtgärder muntlig förhandling som huvudregel bör hållas. Detta bör gälla såväl för länsrättens som kammarrättens handläggning. De mål jag syftar på är dels mål om tillåtande och upphörande av möjligheten att för en viss person låsa en dörr, dels mål om att någon ska flyttas till ett särskilt boende och mål om upphörande av ett sådant beslut. Detta ska endast gälla mål där domstolen prövar saken slutligt, dvs. i mål som gäller frågan om åtgärden ska få vidtas tillfälligt gäller bestämmelsen inte. I dessa fall får man i stället falla tillbaka på 9 § FPL. I likhet med vad som bl.a. gäller enligt LVU bör det inte upp- ställas något absolut krav på att muntlig förhandling ska hållas utan en sådan bör kunna underlåtas om den anses uppenbart obehövlig. En muntlig förhandling kan t.ex. vara uppenbart obehövlig i ett mål om upphörande av ett beslut om att låsa en dörr om muntlig förhandling har hållits i ett annat mål rörande den berörde gällande samma sak eller en ansökan om tillåtande att låsa dörren, om inte några nya omständigheter av vikt har tillkommit. En annan tänkbar situation kan vara att den enskilde, dvs. i praktiken hans eller hennes gode man, inte vill att en muntlig förhandling hålls. För det fall domstolen finner att en muntlig förhandling är uppen- bart obehövlig, får den avgöra målet genom skriftlig handläggning. Enligt min uppfattning ska, för det fall en part vill att muntlig för- handling ska hållas beträffande angivna åtgärder, domstolen också 34TP PT Prop. 1981/82:8, s. 98 f, se även JO 1995/96 s. 144. 35TP PT Prop. 1978/80:1, del A, s 505, 594, prop. 1981/82:8, s 98-99, prop. 1989/90:28, s. 123–124. Utredning, beslut och överklagande vara skyldig att hålla en sådan. Om domstolen överväger att avgöra målet genom ett skriftligt förfarande, bör det därför åligga den att innan målet avgörs upplysa parterna om deras rätt att begära munt- lig förhandling. Detta motsvarar vad som gäller enligt LVU och LVM i de situationer där muntlig förhandling som huvudregel ska hållas. Beträffande mål rörande tillåtande eller upphörande av andra än de ovan angivna åtgärderna eller mål om att dessa åtgärder ska få användas tillfälligt anser jag inte att det finns anledning att upp- ställa några särskilda bestämmelser om muntlig förhandling. Det innebär att 9 § FPL blir tillämplig beträffande dessa åtgärder, dvs.