sou · GUB38 · 2007-01-01 00:00:00 — Kommittén skall därvid bl.a. karlägga och analysera utvecklingen på dagspressmarknaden samt därvid beakta betydelsen av de olika stödformerna på presstödsområdet, kart- lägga och analysera de samarbeten och sammanslagningar som förekommer på dagstidningsområdet, belysa presstödets betydelse vid sammanslagningar samt analysera förutsättningarna för etable- ring av nya dagstidningar. En genomgång av de direkta statliga stöden till dagstidnings- företag som lämnats fram till visar att det förekommit stöd som huvudsakligen inriktats på fem områden. Kärnan bland de olika stödformerna har varit och är alltjämt drifts- och distributionsstödet. Driftsstödet syftar främst till att tidningsföretag i konkurrensmässigt underläge skall beredas ekonomiska möjligheter att kunna fortsätta sin verksamhet, medan syftet med distributionsstödet är att neutralisera distributionen som konkurrensmedel mellan tidningsföretagen så att medborgarna i större utsträckning skall kunna företa sitt tidningsval med utgångspunkt från tidningarnas framtoning och redaktionella inne- håll. Vid sidan av drifts- och distributionsstödet har det förekommit stöd för att underlätta för tidningsföretag att utveckla sin verksamhet och stärka sin konkurrenskraft, stöd för att underlätta samverkan mellan konkurrerande tidningsföretag samt stöd för att nya tidningsföretag skall kunna etablera sig på tidningsmarknaden. De sistnämnda stödformerna förekommer emellertid inte . Etableringsstödet avvecklades från och med /88, Pressens lånefond, samverkansbidraget och utvecklingsbidraget ersattes på förslag av av ett utvecklingsstöd och utvecklingsstödet avvecklades sedermera på initiativ av -94. Ett tillfälligt utvecklingsstöd lämnades emellertid . Kommittén har i detta kapitel valt att särskilt behandla de direkta stöd som vid sidan av drifts- och distributionsstödet funnits inom ramen för presstödssystemet för att stimulera nyetablering, sam- arbete och utveckling på dagspressmarknaden. Mot bakgrund av att frågeställningar kring sådana stimulansåtgärder varit aktuella ända sedan 1963 års pressutredning har kommittén valt att göra en förhållandevis utförlig kartläggning över de stöd som förekommit. Det har inte förekommit några vattentäta skott mellan stödfor- merna samverkansbidrag, utvecklingsbidrag och etableringsstöd. Ett exempel härpå är Pressens lånefond. Syftet med lånefonden var ursprungligen att minska tidningsföretags kreditkostnader i sam- band med investeringar och företräde skulle ges till sådana investe- ringar som gagnade samverkan mellan konkurrerande tidnings- företag. Inledningsvis betonades emellertid inte sådana samver- kansprojekt som en förutsättning vid kreditgivningen, varför de subventionerade lånen ur fonden mera kom att fylla ett syfte som utvecklingsbidrag. förändrades emellertid kriterierna för långivningen och det angavs att lån ur fonden som huvudregel skulle lämnas för investeringar i samverkan mellan konkurrerande tidningsföretag. Härmed gavs lånen karaktären av ett samverkans- bidrag, även om det fortfarande fanns utrymme att bevilja lån till enskilda tidningsföretag. En likartad problematik gör sig gällande också beträffande det utvecklingsstöd som infördes på förslag av . Utvecklingsstödet ersatte det dåvarande utvecklingsbidraget, samverkansbidraget och Pressens lånefond. Trots att syftet och funktionen hos de olika stöd- formerna alltså överlappat varandra har de ändå delats upp i skilda avsnitt i den fortsatta framställningen. Kartläggningen återfinns i avsnitten 5.2 5.5. I avsnitt 5.6 redovisas uppgifter om tidningsstarter sedan 1970- talet och i avsnitt 5.7 redogörs det för två fallstudier med avseende på nyetablering av dagstidningar. Kommitténs överväganden och förslag återfinns i avsnitt 5.8. pressutredning överlämnade sitt betänkande (SOU 1968:48 Dagspressens situation). En utgångspunkt för utredningens arbete var det betänkande som lades fram av pressutredning (SOU 1965:22 Dagstidningarnas ekonomiska vill- kor). Enligt utredningen var det uppenbart att dagstidningarna var det dominerande massmediet, vad avsåg såväl räckvidd inom befolk- ningen som ambitionsgrad i fråga om fullgörandet av opinionsbild- ning, informationsförmedling och underhållning. Liksom pressutredning analyserade pressutredning ingående kon- kurrenssituationen på tidningsmarknaden. Utredningen delade de bedömningar som pressutredning hade gjort avseende de bakomliggande orsakerna till strukturomvandlingen på dagspress- marknaden. Utredningens kartläggning av branschens ekonomi visade att de ekonomiska svårigheterna inte gällde branschen i dess helhet utan främst var koncentrerade till andratidningarna. Utred- ningen fann att andratidningarnas finansiella position var avsevärt svagare än den var . Utredningen ansåg det uppenbart att andratidningarna i vissa fall – som regel efter en ekonomisk sanering – kunde överleva i kon- kurrensen. bedömde utredningen att en andratidning i åtskilliga fall knappast hade möjligheter att på hävda sig i en direkt konkurrens med en förstatidning. I de senare fallen bedömdes andratidningarna ha möjligheter att på sin ort skapa en tidning som inte direkt skulle konkurrera med förstatidningen utan snarare skulle utgöra ett komplement. En sådan differentiering fordrade emellertid enligt utredningen en tids- och kostnads- krävande omställningsprocess och utgången av ett sådant försök var oftast oviss. Utredningen bedömde att andratidningarnas ekonomi i allmänhet var så undergrävd att de själva saknade resurser att pröva sådana omläggningar som på skulle kunna tänkas ge ekonomisk bärkraft. Mot denna bakgrund var det enligt utredningen uppenbart att staten på olika vägar borde verka för att skapa existensbetingelser för en allsidig press och ett mångsidigt tidningsurval för den lokala konsumenten. Utredningen såg det som angeläget att den dittills- varande utvecklingen, som kännetecknats av en stark koncentra- tionstendens, skulle mildras. Detta syntes emellertid enligt utred- ningen endast kunna ske genom företagens egna åtgärder, genom lämpliga anpassningar till den föreliggande marknadssituationen samt genom rationaliseringar av driften, antingen i samverkan mellan redaktionellt självständiga företag eller i det enskilda före- tagets regi. Satsningarna angavs utgöras av investeringar i fastig- heter och maskiner samt andra åtgärder, t.ex. marknadsanpassning och marknadsföring, som skulle sätta företaget i stånd att på ett tekniskt och ekonomiskt effektivt sätt bedriva sin verksamhet. Utredningen konstaterade att dagstidningarna stod inför en period av snabb teknisk utveckling och att anpassningen till den nya tekniken medförde betydande investeringsbehov. fann utredningen att det för åtskilliga av de åtgärder som var erfor- derliga inte fanns några lämpliga kreditvägar, varför dagspressen i likhet med vissa andra delar av näringslivet borde erbjudas statliga lån ur en fond, Pressens lånefond. Lånen borde enligt utredningen kunna ges såväl för investeringar som för andra åtgärder som bedömdes vara nödvändiga för att på göra ett företag konkurrenskraftigt. Som villkor för lånegivningen ansåg utred- ningen att det borde uppställas det kravet, att företaget genom en realistisk plan kunde visa att de föreslagna åtgärderna var av bety- delse för att säkra företagets livskraft på . Prioritet borde ges åt sådana åtgärder som gagnade samverkan mellan tidnings- företag i syfte att nedbringa kostnadsnivån. Lån borde emellertid inte utgå till sådana projekt som till normala marknadsmässiga villkor och på ett ur företagets synpunkt betryggande sätt kunde finansieras utan hjälp från den statliga lånefonden. Utredningen ansåg att lånen borde vara amorterings- och räntebefriade de planerade åtgärderna ännu inte fått någon nämnvärd ekonomiskt sanerande effekt. Härvid bedömde utredningen att lånen borde vara amorteringsfria för av och ränte- befriade i regel för av , dock med utrymme att bevilja räntefrihet upp till högst . Utredningen lämnade också förslag bl.a. om hur fonden borde administreras samt hur mycket medel som borde avsättas till fonden i ett första skede. Pressens lånefond inrättades i enlighet med den modell som före- slagits av pressutredning (prop. 1969:48, SOU 1969:107, rskr. pressutredning (SOU 1975:79 Svensk press. Statlig press- politik) fann att Pressens lånefond hade haft stor betydelse när det gällt finansieringen av förnyelsen av den tekniska utrustningen inom många tidningsföretag. Däremot ansåg utredningen att syftet att stimulera till samverkan mellan tidningar inte hade uppnåtts. Snarare kunde det ha varit så, anförde utredningen, att finansie- ringsmöjligheterna genom lånefonden på flera orter lett till att samverkan uppskjutits i tiden. På några orter hade t.ex. samtliga tidningsföretag beviljats lån ur lånefonden. Utredningen slog inledningsvis fast att behovet av en särskild kreditmöjlighet för vissa tidningar kvarstod. Den tekniska förnyel- sen inom branschen kunde inte betraktas som avslutad. Flera tidningar arbetade fortfarande med föråldrad utrustning och den snabba utvecklingen av den grafiska tekniken gjorde vidare att av- skrivningstiderna blev allt kortare. Emellertid menade utredningen att det måste vara så att den helt dominerande delen av branschens finansieringsbehov borde tillgodoses på den allmänna kreditmark- naden. Utredningen bedömde också att utredningens förslag om åtgärder för att stimulera samverkan inom tidningsproduktionen också borde leda till att så kunde ske i högre grad än dittills skett (jfr avsnitt 5.3 under rubriken pressutredning). I sådana fall där samverkan rimligen kunde komma till stånd ansåg utredningen att en enskild tidning inte borde kunna erhålla lån ur Pressens lånefond för investeringar som enbart avsåg de egna behoven. Det fanns dock enligt utredningens bedömning anledning att räkna med dels att vissa tidningar inte hade någon tänkbar samverkanspartner, dels att tidningar, för vilka samverkan borde vara möjlig, inte alltid kunde komma fram till en uppgörelse som var acceptabel för båda parter. Utredningen anförde beträffande de fall där det var känt att samverkan diskuterats men inte kommit till stånd att orsaken till detta ofta var att den större tidningen ställt krav som den mindre tidningen uppfattat som helt oantagbara. Utredningen ansåg därför att lånefonden måste finnas kvar som en garanti för att svagare tidningar inte heller skulle tvingas gå in i samverkan med en starkare part på orimliga villkor. Å andra sidan ansåg utredningen att det måste stå helt klart att en verkligt seriös prövning av förutsättningarna för samverkan skulle ha skett innan lån ur lånefonden kunde bli aktuellt. Kravet att lån inte skulle beviljas för projekt som rimligen kunde finan- sieras på den allmänna kreditmarknaden borde enligt utredningen också kvarstå och få en strikt tillämpning. I sådana fall där två eller flera tidningar kunde sluta avtal om samverkan borde projekten enligt utredningens bedömning normalt tillhöra den kategori som kunde finansieras på detta sätt. Skulle så inte vara fallet borde dock även samverkansprojekt kunna finansieras via lån ur lånefonden. De dåvarande lånevillkoren borde också förändras i det avseendet att , som administrerade fonden, gavs möjlighet att medge viss ränte- och amorteringsfrihet. Dittills gavs sådan möjlighet automatiskt. Sammanfattningsvis ansåg utredningen att lån ur Pressens låne- fond i huvudsak endast borde beviljas dels projekt där ett kredittillskott var en förutsättning för att samverkan mellan tidningar skulle komma till stånd, dels tidningar som inte lyckades uppnå ett acceptabelt samverkansavtal med annan tidning och som inte hade andra finansieringsmöjligheter för en nödvändig investe- ring. Detta innebar enligt utredningen att, utöver samverkande tidningar, i första hand lågtäckningstidningar och mindre ensam- tidningar borde komma i fråga för lån. Regeringen delade utredningens uppfattning att långivningen ur Pressens lånefond borde inriktas på att stimulera till samverkan mellan tidningsföretag och ansåg de av utredningen föreslagna änd- ringarna av reglerna för lån ur fonden som välmotiverade (prop. 1975/76:131). Regeringen underströk att långivningen inte skulle få bedrivas på sådant sätt att någon tidning tvingades in i ett oaccepta- belt samarbete, men uttalade också att samverkansprojekt i allmän- het borde kunna finansieras med lån på den allmänna kreditmark- naden. Detta borde dock enligt regeringen inte utesluta att lån skulle kunna beviljas även för sådana projekt om andra finansie- ringsmöjligheter saknades och lånet var en förutsättning för att samverkan skulle komma till stånd. Vidare ansåg regeringen att lån också borde kunna beviljas i fall där samverkan inte var möjlig. Det skulle också finnas en möjlighet till avskrivning av lån ur fonden om det aktualiserades ett starkt behov av sådana åtgärder. Riks- dagen beslutade i enlighet med regeringens förslag (KU 975/76:46, rskr. 1975/76:260). I fråga om kreditgivningen till dagspressen via Pressens lånefond fann (SOU 1980:32 Stödet till dagspressen) att den skedde i enlighet med de ursprungliga syftena. Lån gavs företrädesvis till projekt som syftade till kost- nadsbesparingar genom samverkan mellan olika tidningsföretag och lån beviljades inte till enskilda tidningar på orter där samverkan enligt bedömning var möjlig. Lån fick emeller- tid lämnas i nyssnämnda fall om berörda tidningsföretag prövat förutsättningarna för samverkan men inte kunnat enas om former- na. Kommittén föreslog inga ändringar av Pressens lånefond, men den föreslog ett tillägg. Långivningen hade i huvudsak avsett tek- nisk förnyelse av tidningsföretag, men kommittén ansåg att lån också skulle kunna beviljas till tidningsföretag som hamnat i kata- stroflägen och som oundgängligen behövde tillskott av medel för att utgivningen skulle kunna fortsätta medan företaget rekonstrue- rades. Regeringen ansåg att medel ur lånefonden även borde användas som ett investeringsstöd för att främja samverkan mellan tidningsföretag (prop. 1980/81:137). Enligt regeringen fick andra medelsbehov hos tidningar prövas exempelvis som utveck- lingsbidrag. anslöt sig till regeringens bedömning (KU 1980/81:19 och 23, rskr. Femte pressutredningen (Ds U 1985:2 Effektivare presstöd) ansåg att lånefonden borde finnas kvar i oförändrad form och att reglerna om samverkan som en förutsättning för lån inte borde ändras. Vid sidan av lån för investeringar i samverkan ansåg utredningen att enskilda tidningsföretag endast skulle kunna beviljas lån om de allvarligt prövat förutsättningarna för investeringar i samverkan men inte kunnat få någon sådan investering till stånd. Utred- ningens förslag togs senare upp av . (SOU 1988:48 Reformerat presstöd) före- slog att det skulle inrättas ett särskilt utvecklingsstöd och att denna stödform skulle ersätta de dåvarande stödformerna utveck- lingsbidrag, samverkansbidrag och lån ur Pressens lånefond (se avsnitt 5.4 under . Utvecklings- stödet borde enligt kommittén lämnas dels i form av bidrag till förpressinvesteringar hos enskilda företag, dels i form av räntesubventioner och lånegarantier för lån som förutsattes tas på den allmänna kreditmarknaden för investeringar i gemensamma tryckerianläggningar, dels i form av samtryckningsbidrag för lego- tryckning av dagstidningar. I det förra fallet skulle utvecklings- bidraget således riktas till enskilda företag och i det senare fallet skulle det riktas till samverkansprojekt mellan olika företag. I enlighet med förslag avvecklades Pressens lånefond (prop. 1989/90:78, 1989/90:KU31, rskr. 1989/90:302). års utredning riktade uppmärksamhet åt olika sam- verkansformer inom dagstidningsbranschen och det förslag som utredningen lämnade om Pressens lånefond hade som ändamål bl.a. att underlätta investeringar som var inriktade på samverkan mellan tidningsföretag. Den första statliga utredning som ägnade ett större utrymme åt betydelsen av samverkan mellan tidningsföretag och förde en mera ingående diskussion kring dessa frågor var emellertid pressutredning. I sitt slutbetänkande (SOU 1975:79 Svensk press. Statlig press- politik) anförde pressutredning att samverkan inom dags- pressen är angelägen av såväl företagsekonomiska som press- politiska skäl. Företagsekonomiskt sett var syftet främst att dämpa inverkan av en snabb kostnadsutveckling med hjälp av rationali- sering och att stärka dagspressens ställning gentemot andra medier. Presspolitiskt var det främsta syftet att vidmakthålla och förstärka den redaktionella mångfalden inom pressen. Enligt pressutredningen fanns det en relativt lång samverkans- tradition inom dagspressen. Inom vissa områden hade initiativ till samverkan tagits av företag utanför dagspressen, t.ex. nyhetsför- medling och annonsförmedling, men utredningen uppmärksam- made att många initiativ också hade tagits av branschen själv och att samverkan fanns mer eller mindre väl utvecklad inom alla delar av tidningsverksamheten. Utredningen fann att samarbetet inom distributionen och det redaktionella området var mest utvecklat. Minst utvecklat var samarbetet inom den lokala annonsförsälj- ningen. Utredningen bedömde att samarbetet kunde utvecklas inom flera av de områden där samarbete redan fanns, även utan stöd utifrån. Det kunde gälla nyhetsförmedling via byråer, administrativa rutiner, inköp, utbildning och forskning. Inom två områden fanns det dock enligt utredningen påtagliga hinder för samarbete och där kunde mera generella stimulansåtgärder behöva sättas in för att ett företagsekonomiskt och presspolitiskt angeläget samarbete skulle kunna komma till stånd. Det ena området var teknisk samproduk- tion och det andra var samförsäljning av lokalannonser. Utredningen ansåg att ett företagsekonomiskt problem med arbetsmarknadspolitiska inslag var att vid samproduktion avveckla en del av den överkapacitet som fanns i tillverkningen. Avveck- lingen omfattade såväl maskiner som personal. Ett presspolitiskt problem var alltså enligt utredningen att finna en för alla parter tillfredsställande utformning av samarbetsavtalet vid en sampro- duktion. Vidare anförde utredningen att tidningarna svetsas sam- man genom det yttre trycket från kostnadsutvecklingen samt från konkurrerande medier. Vid tiden för utredningens arbete ansåg tidningsföretagen emellertid inte att ett sådant tryck existerade vad gällde den lokala annonsförsäljningen. Utredningen anförde därför att det oftast var presspolitiska motiv som fördes fram för ett sådant samarbete men gjorde bedömningen att det redan fanns företagsekonomiska skäl för annonssamarbete och att dessa kunde väntas bli starkare . Utredningen föreslog att statliga stimulansåtgärder skulle sättas in för att främja lokal samverkan på produktionssidan och inom annonsförsäljningen. Utredningen föreslog vidare att bidrag skulle kunna lämnas till sådana branschprojekt som främjade mångfalden inom pressen. För samverkan på produktionssidan förslog utred- ningen att tidningar som samverkar inom sättning eller tryckning skulle kunna få bidrag på högst och tidning, och det skulle vara uppgift att be- stämma bidragen i det enskilda fallet så att bidragen skulle stå i lämplig proportion till projektens storlek. I fråga om lokal annons- samverkan ville utredningen främja projekt som avsåg gemensam försäljning av lokala annonser. Syftet med annonssamarbeten var enligt utredningen att läsaren skulle ha tillgång till samma annonsinformation oavsett vilken tidning läsaren väljer. Däremot var syftet inte att nå fram till en ny fördelning av annonsintäkterna mellan tidningarna. För sam- annonsprojekt skulle de deltagande tidningarna kunna få ett sti- mulansbidrag omfattande av de samverkande tidningar- nas totala annonsförsäljning. Bidraget skulle kunna lämnas under högst och det skulle delas lika mellan tidningarna. Också för konkreta större branschprojekt som syftade till att stärka mång- falden skulle samverkansbidrag kunna lämnas. Det kunde gälla samverkan avseende tekniskt, administrativt och redaktionellt utvecklingsarbete. Bidrag i denna del skulle kunna utgå med en tredjedel av kostnaderna för projekt med en total kostnad av lägst . Utredningens förslag genomfördes i sina huvuddrag. Vid riks- dagsbehandlingen av regeringens proposition (prop. 1975/76:131) ansåg också att erfarenheterna av de före- slagna möjligheterna till produktionssamverkan borde kunna ge ledning vid framtida bedömningar om samverkan kunde byggas ut ytterligare (Ku 1975/76:46, rskr. 1975/76:260). redovisade i sitt betänkande (SOU 1980:32 Stödet till dagspressen) att möjligheterna att få bidrag för annan samverkan än tidningsdistribution hade utnyttjats i mycket liten utsträckning och att utbetalat stöd i genomsnitt hade uppgått till en mnkr 1976/77. Ett tiotal samverkansfall hade fått stöd, men bidragsmöjligheterna avseende annonssamverkan hade inte alls utnyttjats. Inte i något fall hade tidningarna som ingått projekt om teknisk samverkan heller haft samma utgivningsort. Kommittén anförde att det fanns flera skäl till att samarbete inte kommit till stånd i större utsträckning. Ett var att de flesta tid- ningarna bytt till ny teknik . Ett annat och viktigare skäl var att det fanns en påtaglig motvilja hos tidnings- företagen att samarbeta. Betänkligheter hos tidningsföretagen som grundades på att samarbetet skulle innebära svåra organisatoriska och tekniska problem bedömdes dock av kommittén inte längre lika framträdande som tidigare och det fanns enligt kommittén skäl att påstå att attityden till samverkan var mera positiv än för bara . Kommittén föreslog därför att samverkansbidragen borde finnas kvar, dock med vissa förändringar innebärande höjda stödnivåer samt slopad bestämmelse om intäktsfördelning av annonsintäkter med motiveringen att tidningarna själva borde bestämma denna fördelning. Regeringen konstaterade i likhet med kommittén att sam- verkansbidragen hade utnyttjats i mycket liten utsträckning (prop. 1980/81:137), men framhöll vikten av att tidningsföre- tagen effektiviserade och rationaliserade sin verksamhet i största möjliga mån. Enligt regeringen var en samverkan mellan tidnings- företagen en förutsättning både för en stabilare konkurrenssitua- tion och olika tidningars möjligheter att hävda sig. Samverkan kunde enligt regeringen ske på många olika sätt och borde efter- strävas i så stor utsträckning som det var möjligt utan att den enskilda tidningens självständighet och egenart äventyrades. Rege- ringen uttalade att det statliga stödet borde, i högre grad än vad som dittills varit fallet, användas för att stimulera till olika sam- verkansformer och underströk uppfattningen att samverkan tid- ningar emellan borde framstå som ett naturligt sätt att nedbringa kostnaderna samt att det statliga presstödet därför borde klart uttrycka det önskvärda i ett vidgat samarbete. Regeringen anslöt sig därför till kommitténs förslag om en utökning av stödet, och beslutade senare i enlighet med regeringens förslag (KU 1980/81:19 och 23, rskr. Femte pressutredningen hade bl.a. till uppgift att analysera möjlig- heterna att inom ramen för statens presstödjande åtgärder – direkta som indirekta – främja rationaliseringar och samverkan, främst teknisk, inom dagspressen. I direktiven angavs att utgångspunkten för analysen skulle vara att stödet skulle bidra till att upprätthålla mångfald och konkurrens inom dagspressen. I direktiven till utredningen slogs det fast att samverkan mellan tidningsföretag – utöver distributionssamverkan och den sam- verkan som skett inom ägargrupper - inte fått någon väsentlig prak- tisk betydelse för dagspressen i dess helhet under omställningen från gammal till ny teknik . sades det i direktiven att den nya tekniken hade kortare livslängd än den gamla och att det därför snart kunde komma att uppstå ett betydande återinvesteringsbehov på nytt.