sou · GUB322 · 2007-01-01 00:00:00 — har på regeringens uppdrag utifrån lärosätenas årsrapporter för sammanfattat och analyserat tillämpningen av bestämmelserna i högskoleförordningen om alternativt urval och reell kompetens. (Se kompetens och alternativt urval vid lärosäten , Regeringsuppdrag Reg.nr. 83-2399-03, s. 4–5.) Av rapporten framgår sammanfatt- ningsvis följande. Av totalt 36 lärosäten har 13 använt någon form av alternativt urval 2003. Fem lärosäten har använt det alternativa urvalet till att avsätta platser för studenter som genomgått någon form av högskoleintroducerande utbildning (s.k. collegeår). Tre lärosäten har använt det alternativa urvalet för att anta sökande som bedömts ha reell kompetens. Könskvotering (gäller i samtliga fall män) har använts av fyra lärosäten. Kvotering på etnisk grund har använts av tre lärosäten. Arbetsprov och intervju vid urval har an- vänts av ett lärosäte. Ett lärosäte har använt yrkeserfarenhet, priori- tet och personligt brev. Ett lärosäte har till utbildning i första hand antagit boende i aktuell kommun med yrkeslivserfa- renhet från socialt arbete, social omsorg eller omvårdnad. Då man reserverat platser genom kvotering har det oftast men inte alltid varit nödvändigt att göra ett urval. har använt betyg och intervju vid urvalet till juristutbildningen (Jfr det s.k. Uppsala-målet). har använt arbetslivs- erfarenhet, personligt brev och reflexion över en skönlitterär text. har använt arbetsprov och intervju. använder resultatet på det akademiska startåret som ur- valsinstrument. I rapporten görs bedömningen att orsaken till att alternativt ur- val använts i så liten utsträckning är att bestämmelserna är nya och lärosätena därmed inte haft tid att planera hur de nya möjligheterna skall utnyttjas. En annan orsak kan vara att alternativt urval ofta är förenat med ökade kostnader. Ett tredje skäl är förmodligen den oklarhet som finns om vad som är tillåtet inom ramen för det alter- urvalet. Basåret är en förutbildning som ger behörighet för högskolestudier för studenter som inte erhållit sådan genom sina studier i gymna- sieskolan som infördes /93. fanns ca 3 500 bas- årsstudenter vid 27 universitet och högskolor. (Se , s. Basårsstudier är en behörighetsgivande ut- bildning huvudsakligen för högskolestudier inom naturvetenskap och teknik. Enligt lärosätenas årsredovisningar finns andra basår än tekniska endast vid två lärosäten. Den s.k. collegeutbildningen är en förberedande utbildning med syfte att öka tillgängligheten till högre utbildning. Den bedrivs i samarbete med vuxenutbildning och ett universitet eller en högskola, där vardera utbildningsformen står för högst 20 veck- ors utbildning. Collegeutbildning finns som reguljär verksamhet men försöksverksamhet har bedrivits . Komvux-delen av utbildningen skall ge förkunskaper motsva- rande grundläggande behörighet för högskolestudier och högsko- ledelen skall ge den särskilda förberedelse som krävs för den efter- följande utbildningen och därmed tillfredställa särskilda behörig- Fullgjord collegeutbildning skall ge platsgaranti till den efterföljande högskoleutbildningen. Collegeutbildningen har liten omfattning. Ungefär hälf- ten av lärosätena anordnade collegeutbildning . (Ibid.) Studerande med utländsk bakgrund I propositionen Den öppna högskolan (prop. 2001/02:15) konstaterades att ungdomar som har en utländsk härkomst totalt sett inte kan betraktas som underrepresenterade till den svenska majoritetsbe- folkningen. Av en rapport från SCB (Utländsk bakgrund för studerande i grundutbildning /2004 och forskarutbildning /2003 [Sta- tistiska meddelanden, SCB, ]) kan man utläsa bl.a. följande. Antalet högskolenybörjare med utländsk bakgrund (per- soner födda i med två utrikes födda föräldrar och personer som själv är utrikes födda) uppgick till av samtliga ny- börjare /2004. Antalet nybörjare med utländsk bak- grund har då ökat jämfört med året innan. Av rap- porten framgår vidare att vissa nationella hemvister (exempelvis iransk, polskt och bosnisk) är väl representerade medan nybörjare med nationell härkomst i har en låg studentnärvaro inom de flesta utbildningar. Vissa högskolor skiljer sig också åt markant be- roende på upptagningsområde och ämnesprofil. Högskolor som och i har haft de högsta andelarna med utländsk bakgrund . Ämnes- områdena naturvetenskap, medicin och odontologi har i regel haft flest nybörjare med utländsk härkomst medan lant- och skogs- bruksutbildningar, grundskollärarutbildningar samt vissa konstnär- liga utbildningar har haft lägst närvaro. Av stora program med många högskolenybörjare har juristutbildningen och högskolein- genjörsutbildningen högst andel av studenter med utländsk här- komst – . Internationellt gångbara utbild- ningar inom medicin, teknik och naturvetenskap har också i regel haft en större tillströmning av studenter med utländsk härkomst. Vissa faktorer spelar uppenbarligen en stor roll när det gäller vil- ka studenter med utländsk härkomst som är välrepresenterade inom olika högskoleutbildningar. En viktig faktor är när studenterna kom till vilket bl.a. har konsekvenser för språkinlärningen. I regel har de studenter som kom (eller de som har varit födda i ) i större utsträckning sökt sig till hög- skoleutbildningar än de som kom . Föräldrarnas utbildnings- nivå och socioekonomiska ställning har också uppfattats ha en stor betydelse. (, Rekrytering från etniskt och socialt underrepresenterade grupper till högskoleutbildning/lärarutbildning, särskilt I MA/NA, : , Nr 2003:02.) I en rapport från (Elever med utländsk bakgrund – rapport till regeringen (: Dnr –2004:545), s. 109–115) framförs ståndpunkter som kan uppfattas som att det inte är den nationella härkomsten som har den avgörande betydel- sen för framgång i skolan (något som kan tas som intäkt för ett vidare resonemang kring vilka bakgrundsfaktorer som är viktiga för studieframgångar). Vad som snarare spelar roll för studieresultaten är skillnader i familje- och utbildningsbakgrund, språkfärdigheter i hemmet, socioekonomisk ställning och föräldrarnas arbetsmark- nadsanknytning. Enligt flera av senare rapporter är den sociala skiktningen inom högskoleväsendet fortfarande stark. Antalet stu- denter med arbetarbakgrund är lägre på långa utbildningar med re- lativt höga löner som läkarutbildningen, juristutbildningen och ci- vilingenjörsutbildningen än på kortare utbildningar som vissa lärar- utbildningar och vårdutbildningar. I den utsträckning som med- borgare med utländsk härkomst har arbetarbakgrund kan det såle- des antas att deras barn möter likartade problem som barnen till föräldrar med svensk arbetarbakgrund. Skälen för vårt förslag Vårt förslag delbetänkande till en ny regel om positiv särbehandling på grund av kön i lagstiftningen som rör högskolan, har ännu inte lett till lagstiftning eller avskrivits från handläggning i (Utbildnings- och ). Försla- get har remissbehandlats och mött blandad kritik. De skäl som för- anledde förslaget kvarstår som vi ser saken. Därmed upprepar vi vårt förslag här i slutbetänkandet. Den närmare motiveringen till varför det är önskvärt med en möjlighet till positiv särbehandling i högskolan framgår av delbe- tänkandet och av citatet här ovan. Vi vill dock särskilt framhålla två Det ena är att det hos regeringen och hos högskolorna tycks finnas en vilja att bestämmelser om positiv särbehandling på grund av kön skall kunna tillämpas. Det naturliga sättet att gå den viljan till mötes är att tydligt i lagen ange att sådan särbehandling inte står i konflikt med diskrimineringsförbudet. En sådan klar lagregel bör kunna bidra till ökad klarhet om rättsläget. Målet är att sådana rättsprocesser angående antagning till universitet som förs vid domstolarna skall kunna undvikas. Det andra argumentet är att någon form av undantag från dis- krimineringsförbudet i högskolan förefaller välmotiverat. Det be- fintliga undantaget – för ett särskilt intresse som uppenbarligen är viktigare än intresset av att förhindra diskriminering i högskolan – kan enligt vår bedömning i delbetänkandet, och enligt vad reger- ingen anförde lagstiftningsärende angående motsvarande bestämmelse i jämställdhetslagen, inte vara kvar. Vi anmärkte i del- betänkandet att undantaget inte är förenligt med det snäva tillämp- ningsområde som likabehandlingsdirektivet anger. Regeringen de- lade uppfattningen och anförde att undantaget är alltför oprecist utformat för att med säkerhet stämma överens med EG-direktivet (jfr prop. 2004/05:147 s. 102). Undantaget med dess nuvarande ut- formning bör alltså inte behållas, utan ersättas av en regel som gör det möjligt för högskolorna att praktisera positiv särbehandling på grund av kön om de finner det lämpligt. Fördelar med positiv etnisk särbehandling När det gäller det vi kallar ikappeffekten finns rättviseargument av både kompensatoriska och gottgörande karaktär som en uppen- bar fördel med positiv särbehandling inom såväl högskolan som arbetsmarknaden. Missgynnade eller eftersatta grupper kan genom sådana åtgärder kompenseras för sitt underläge och ges lika möjlig- heter att antas till en utbildning. Mot detta argument kan, som re- geringen konstaterat i propositionen om den öppna högskolan och SCB pekat på i sin rapport, hävdas att ungdomar med utländsk här- komst totalt sett inte kan betraktas som underrepresenterade och att andelen är i ökande. Även det som kallas nyttoeffekten gäller för både arbetslivet och högskolorna genom att den etniska mångfalden i samhället speglas. Mångfalden kan sägas ha betydelse för utbildningens kvali- tet och arbetsplatsernas kreativitet genom nyttiga bidrag med nya perspektiv och andra erfarenheter. En förstärkt delaktighet inom högskoleväsendet är också i många fall en nödvändig förutsättning för att uppnå en tillfredsställande delaktighet inom arbetsmarkna- dens mer kvalificerade sektorer. I och med att alltfler moderna samhällen utvecklats till kunskapsbaserade ekonomier har också den högre utbildningen fått en stegrad betydelse. Nackdelar med positiv etnisk särbehandling Även argumenten mot positiv etnisk särbehandling påminner starkt om de vi anfört angående arbetslivet. Det första argumentet mot positiv särbehandling är att särbe- handling strider mot principen om likabehandling. Även argumenten om konflikten mellan individen och gruppen samt risken för att motsättningar förstärks har giltighet för hög- skolan. Liksom för arbetsmarknaden är det i detta sammanhang fråga om den intresse- och behovsavvägning huruvida diskrimine- ringsförbudet avseende etnisk tillhörighet räcker till för högskolan eller måste kompletteras. Effektiviteten i fråga om åtgärder för positiv särbehandling kan ifrågasättas även beträffande högskolan mot bakgrund av att ut- rymmet enligt EG-rätten ger begränsade möjligheter att använda metoden i praktiken. Det får inte finnas någon större skillnad i me- rit- och kvalifikationshänseende som reglerna inte får ge automatiskt företräde på grund av viss grupptillhörighet. Inom både högskolan och arbetslivet förekommer svårigheter med avgränsningen av målgrupper när det gäller etnisk tillhörighet. Här finns som tidigare nämnts några konkreta exempel från just hög- skolorna. Sökandens bägge föräldrar utrikes födda, personer med icke-skandinavisk kulturell bakgrund och utomnordiskt moders- mål. I avsnitt 7.3.2 har vi diskuterat svårigheterna med dessa av- gränsningar. Vår slutsats av det som redovisats angående antagningen och för- hållandena inom högskolorna är att det kan vara önskvärt med ytter- ligare åtgärder för att stärka de icke etniska svenskarnas möjligheter till högskolestudier. Dessa åtgärder behöver emellertid inte vara positiv etnisk särbehandling. Flera starka argument talar mot positiv särbehandling. Särskild vikt har de praktiska problem som kan antas följa med positiv etnisk särbehandling när det gäller målgruppsavgränsningar och registre- ring. Vi anser att flera av de faktorer som är relevanta för frågan huru- vida en enskild individ har bättre eller sämre möjligheter att ta sig in på kvalificerade högskoleutbildningar inte enbart är av etnisk karaktär. De härrör också från socioekonomiska bakgrundsfakto- rer, språkfärdigheter och föräldrarnas utbildningsnivåer. Vi menar att metoden för att åtgärda dessa svårigheter är genom främjande – aktiva – åtgärder såsom t.ex. förberedande collegeut- bildningar och större lyhördhet gentemot olika minoritetsgruppers svårigheter genom anpassning av högskoleprovets utformning. I det här sammanhanget bör också framhållas skillnaden mellan antagningen till högskolan och en anställningsprocess. Antagning till högskolan styrs av ett regelverk för tillträde. Dessa bestämmel- sers utformning och tillämpning har avgörande betydelse för an- tagningen. En bestämmelse om positiv särbehandling har därför inte samma betydelse för högskolan som när det gäller arbetsmark- naden när det gäller att påverka möjligheterna att få tillträde. Avslutningsvis vill vi framhålla möjligheterna för olika högskolor och universitet att bygga ut utbildningar som är speciellt utformade med tanke på vissa diskriminerade gruppers livsvillkor. Det har vi- sat sig att flera nationella minoritetsgrupper och urbefolkningar runt om i världen har haft en stegrad politisk och ekonomisk fram- gång i och med att grupperna fått ett större antal välutbildade med- lemmar som kan företräda grupperna i mötena med det omgivande samhället.24 Ett stort problem för exempelvis romerna i är att gruppen inte har tillräckligt många välutbildade medlemmar som kan företräda gruppen i mötet med myndigheter och som kan tillhandahålla nödvändiga servicefunktioner för gruppen som hel- het, exempelvis inom utbildning och i sociala och medicinska frå- gor. I och med gruppens särskilda diskrimineringshistoria och kul- turella traditioner finns det tunga skäl att befrämja möjligheterna till kvalificerade högskoleutbildningar för romerna inom dessa om- råden just med syfte att förstärka gruppens samhällsdelaktighet och egenverksamhet.25 Romerna har också haft svårt att hävda sig i det svenska utbildningsväsendet. En åtgärd kan vara att lyfta fram de romska kulturerna och livserfarenheterna i olika undervisnings- sammanhang med syfte att skapa en mer tillmötesgående miljö för de romska studenterna. 24Jfr Embattled Minorities Around the Globe – Rights, Hopes, Threats, Dissent, Summer 1996, , Finding our och , Mångkulturalismens utman- ingar. 25Jfr rapporten av romer i , DO 2004. 7.5Positiv särbehandling för kön i fråga om medlemskap m.m. Vårt förslag: Förbudet mot könsdiskriminering i fråga om med- lemskap m.m. gäller inte förmåner som en organisation tillhanda- håller medlemmar av ena könet som ett led i strävanden att främja jämställdhet mellan kvinnor och män. Enligt 8 § lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering gäller att diskriminering som har samband med kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning eller funk- tionshinder är förbjuden i fråga om 1.medlemskap eller medverkan i en arbetstagarorganisation, ar- betsgivarorganisation eller yrkesorganisation, och 2.förmåner som en sådan organisation tillhandahåller sina med- lemmar. Diskrimineringsförbudet kompletteras med ett undantag för förmåner som en organisation i jämställdhetssyfte – dvs. isträvanden att främja jämställdhet – tillhandahåller medlemmar av ena könet. Det huvudsakliga användningsområdet för undantagsre- geln antas vara förmåner till kvinnor som är underrepresenterade i olika sammanhang där det kan finnas anledning till åtgärder som syftar till att förebygga eller kompensera nackdelar i yrkeskarriären. Regeln är tillämplig i första hand i sådana situationer då den fackli- ga organisation eller arbetsgivarorganisation som berörs kan visa på ett planmässigt arbete som bedrivs i syfte att i praktiken främja principen om likabehandling av kvinnor och män i arbetslivet. Åt- gärderna skall således ge uttryck för en systematisk verksamhet där syftet är att främja jämställdhet. Ofta kan det vara lämpligt att man t.ex. anknyter till skriftlig dokumentation eller planer där åt- gärdernas syfte, inriktning och varaktighet m.m. anges. Enstaka särskilda åtgärder eller förfaranden utan stöd i en sådan plan eller liknande skall normalt inte omfattas av undantaget. Det ligger i de särskilda åtgärdernas karaktär av undantag från diskrimineringsför- budet att de bör tillämpas restriktivt och att de skall tillämpas en- dast så länge de behövs för att förebygga eller kompensera nackde- lar i yrkeskarriären. Dessa utgångspunkter kan ses som en sorts värn mot godtycke och slumpmässighet i tillämpningen av diskri- mineringsförbudet (prop. 2004/05:147 s. 76 f.). Skälen för vårt förslag Undantaget i 8 § lag infördes . Såvitt känt finns det inga domstolsavgöranden som gäller tillämpning av be- stämmelsen. Det är ännu alltför tidigt för att några slutsatser av regeln skall kunna dras. Vi föreslår att regeln utan ändring i sak flyttas över till den nya lagen om åtgärder mot diskriminering. 7.6Positiv särbehandling för kön och etnisk tillhörighet inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten Vårt förslag: Förbudet mot diskriminering inom den arbets- marknadspolitiska verksamheten gäller inte 1.insatser som är ett led i strävanden att främja jämställdhet mellan kvinnor och män, eller 2.tillämpning av bestämmelser som är ett led i strävanden att främja lika möjligheter oavsett etnisk tillhörighet. Enligt 5 § lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering gäller att diskriminering som har samband med kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning eller funktions- hinder av arbetssökande eller arbetstagare är förbjuden vid förmed- ling av arbete hos den offentliga arbetsförmedlingen eller annan som bedriver arbetsförmedling, och i fråga om andra insatser inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Diskrimineringsförbu- det innebär dock inte hinder mot tillämpning av bestämmelser som är ett led i strävanden att främja lika möjligheter oavsett etnisk till- hörighet. Kommittén lämnade i delbetänkandet förslag bl.a. till förbud mot diskriminering som har samband med kön inom den arbetsmark- nadspolitiska verksamheten. Som inledningsvis nämnts har ett så- dant förbud mot diskriminering trätt i kraft . Enligt denna bestämmelses andra stycke gäller inte förbudet tillämpning av bestämmelser som är ett led i strävanden att främja lika möjligheter oavsett etnisk tillhörighet. Något mot- svarande undantag från diskrimineringsförbudet för diskrimine- ringsgrunden kön finns inte i lagen. Regeringen gjorde inför försla- get till lagändringar bedömningen att något behov av undantag för kön inte förelåg och att det fanns anledning att avvakta ytterligare analyser (jfr prop. 2004/05:147 s. 62). Skälen för vårt förslag Undantaget för särskilda åtgärder som är ett led i strävanden att främja lika möjligheter oavsett etnisk tillhörighet är i praktiken ett undantag för positiv särbehandling på grund av etnisk tillhörighet, även om uttrycket positiv särbehandling inte används i lagtexten eller i förarbetena. Vi har inga in- vändningar mot dess lydelse eller innebörd. Den kan därmed flyttas över till den nya lagen om förbud och andra åtgärder mot diskrimi- nering utan ändring i sak. Det finns inga uttryckliga författningsbestämmelser som in- nebär att män eller kvinnor behandlas olika inom den arbetsmark- nadspolitiska verksamheten. har emellertid regeringens uppdrag att inom ramen för den arbetsmarknadspoli- tiska verksamheten genomföra s.k. brytprojekt, dvs. åtgärder för att bryta könsuppdelningen på arbetsmarknaden. Enligt föreskrif- ter i regleringsbrev gäller för att får använda för sådan projektverksamhet. Verk- samheten – som bedrivs i form av ett tjugotal en- skilda projekt över hela landet – är av olika slag. En del projekt är inriktade på att finna eller vidareutveckla metoder för arbetet på arbetsförmedlingarna. Andra kan ha inslag av t.ex. vägledning, stu- dier eller praktik där avsikten är att personer skall bibringas behö- righet eller intresse att arbeta i yrken som traditionellt domineras av det andra könet. Gemensamt för de olika projekten är att de syf- tar till att bidra till att bryta upp den könsuppdelade arbetsmarkna- den. De kan alltså betraktas som insatser som utgör led i strävan- den att främja jämställdhet mellan kvinnor och män. Den verksamhet som bedrivs inom projekten är typiskt sett vär- defull. Det är därför viktigt att diskrimineringslagstiftningen inte utformas så att den lägger hinder i vägen för pågående eller fortsat- ta jämställdhetsprojekt. I allmänhet finns det inte skäl att anta att brytprojekten står i motsättning till lagstiftningen mot könsdiskriminering. Fråga har dock uppkommit om hur något eller några av projekten förhåller sig till förbudet mot könsdiskriminering inom den arbetsmark- nadspolitiska verksamheten. För att säkerställa att diskriminerings- förbudet inte åberopas mot de brytprojekt som Arbetsmarknads- verket bedriver, anser vi att det bör klargöras att förbudet mot könsdiskriminering inom den arbetsmarknadspolitiska verksamhe- ten inte innebär hinder mot insatser som är led i strävanden att främja jämställdhet mellan kvinnor och män. Avsikten med förslaget är i första hand att säkerställa brytpro- jekten. Den allmänt hållna lydelse av regeln som vi föreslår lämnar dock utrymme för en framtida utveckling av arbetsmark- nadspolitiken i stort där olika behandling av kvinnor och män framstår som sakligt motiverad. Det finns – förutom brytprojekten – visserligen inga arbetsmarknadspolitiska program eller insat- ser som kan komma i konflikt med förbudet mot könsdiskrimine- ring. Att lagstiftningen håller öppet för en möjlig framtida utveck- ling på detta område är dock ingen nackdel. Förslaget innebär i princip att det befintliga undantaget från dis- krimineringsförbudet utvidgas till att förutom etnisk tillhörighet avse även diskrimineringsgrunden kön. Enligt kommittédirektiven (dir. 2002:11) skall kommittén överväga om regler om aktiva åtgärder bör införas i arbetslivet för andra dis- krimineringsgrunder än kön och etnisk tillhörighet.1 Vidare skall kommittén enligt direktiven överväga om regler om aktiva åtgärder bör införas på utbildningsområdet när det gäller andra utbildnings- former än högskoleutbildning, för dem som fullgör värnplikt eller civilplikt samt på andra samhällsområden. Uppdraget har utvidgats genom tilläggsdirektiv (dir. 2005:8) enligt vilka kommittén skall lämna förslag till be- stämmelser om planer för att främja lika rättigheter och möjlighe- ter oavsett etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning i arbetslivet samt överväga om liknande bestämmelser bör införas också för andra diskrimineringsgrunder. I de ursprungliga kommittédirektiven (dir. 2002:11) anges bl.a. följande. Diskrimineringsförbuden i jämställdhetslagen och i lagen om åtgärder mot etnisk diskriminering i arbetslivet har kompletterats med regler om aktiva åtgärder. Dessa regler ålägger arbetsgivare att bedriva ett målinriktat arbete för att aktivt främja jämställdhet respektive etnisk mångfald i arbetslivet. En arbetsgivare som inte följer dessa regler kan vid vite föreläggas att fullgöra sina skyldigheter. Även lagen om likabehandling av studenter i högskolan innehåller be- stämmelser om aktiva åtgärder. Enligt dessa skall en högskola bedriva ett målinriktat arbete för att främja studenternas lika rättigheter oav- sett deras könstillhörighet, etniska tillhörighet, sexuella läggning eller funktionshinder. 1 När kommittédirektiven gavs definierades etnisk tillhörighet såsom att någon tillhör en grupp av personer som har samma ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung eller trosbekännelse. Fr.o.m. har trosbekännelse brutits ut ur definitionen och ersatts av den nya diskrimineringsgrunden religion eller annan trosuppfattning. Aktiva åtgärder har precis som diskrimineringsförbuden till syfte att förebygga och motverka diskriminering.