sou · GUB318 · 2007-01-01 00:00:00 — Vad som här föreslås hindrar inte heller att uppgifter om brottslig verksamhet eller att en person är misstänkt för visst brott förmedlas från till andra brottsbekämpande myn- digheter, via direktåtkomst eller på annat sätt. Som framkommit ovan lämnar vi, i enlighet med regeringens direktiv, konkreta förslag som medger omfattande möjligheter för de brottsbekämp- ande myndigheterna att få direktåtkomst till uppgifter som behandlas såväl i brottsbekämpande verksamhet som myndighetens verksamhet i övrigt. Vad som här föreslås är endast att för ändamålet samordning av sjöövervakning och förmedling av sjöinformation får inte uppgifter om brottslighet göras gemensamt tillgängliga, vilket har till syfte att sådan information inte skall förekomma i det särskilda system Författningsregleringen av behandling av uppgifter för förmedling av sjöinformation som inrättar och som många olika myndigheter, av vilka vissa inte alls bedriver brottsbekämpande verksamhet, kommer att ha tillgång till. har i detta sammanhang särskilt påpekat att myndighetens uppdrag att samordna civila behov av sjöövervakning och förmedla civil sjöinformation även kan komma att innefatta förmedling av information om brottslig verksamhet som inte faller inom ansvarsområde. Att förmedling av sådan information till vederbörande myndighet kan ske också på medium för automatiserad behandling, t.ex. via e-post, är enligt vår mening självklart utan särskild reglering, precis som att varje annan, även icke brottsbekämpande, myndighet har rätt att göra t.ex. polisen uppmärksam på brottslig verksamhet som den har fått kännedom om. Redan av 6 § förvaltningslagen (1986:223) följer att varje myndighet har en grundläggande skyldighet att lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. Den reglering som här föreslås hindrar, som framkommit, endast att uppgifter om brott och brottslig verksamhet behandlas automatiserat på så sätt att de görs gemensamt tillgängliga inom och för andra berörda myndigheter. Som anförts ovan (se avsnitt 10.2.5) intar även känsliga person- uppgifter en särställning när det gäller reglering av en myndighets behandling av personuppgifter. Enligt 13 § personuppgiftslagen är det i princip förbjudet att behandla känsliga personuppgifter utan enskildas samtycke. Med känsliga personuppgifter avses alltså uppgifter som avslöjar en persons ras eller etniska ursprung, politiska åsikter, religiösa eller filosofiska övertygelse, medlemskap i fackförening samt uppgifter som rör hälsa eller sexualliv. Om sådana uppgifter måste behandlas i offentlig verksamhet utan samtycke, behövs det särskilda och avvikande bestämmelser för i vilka fall det får ske. Det bör dock vara absolut nödvändigt för syftet med behandlingen för att känsliga personuppgifter skall få behandlas. Som framgått i nämnda avsnitt anser vi att i sin traditionella verksamhet med sjöövervakning och räddningstjänst, innefattande bl.a. den brottsbekämpande verksamheten, har behov Författningsregleringen av behandling av uppgifter av att inom särskilt reglerade ramar kunna behandla även känsliga personuppgifter. När det gäller ändamålet att samordna civil sjöövervakning och förmedla civil sjöinformation har däremot inte något motsvarande behov av att kunna behandla känsliga personuppgifter visats före- ligga. För den aktuella verksamheten gäller i stället att det i första hand kommer att behandlas andra uppgifter än personuppgifter. Med hänsyn till ändamålen för samordning av sjöinformation och det stora antalet myndigheter med vitt skilda verksamhetsområden som är berörda, är det enligt vår mening särskilt viktigt med regler som begränsar behandlingen av uppgifter som kan medföra otillbörliga intrång i enskildas personliga integritet. Vi föreslår därför att uppgifter som avslöjar en persons ras eller etniska ursprung, politiska åsikter, religiösa eller filosofiska övertygelse, medlemskap i fackförening, hälsa eller sexualliv inte skall få göras gemensamt tillgängliga för ändamålet att samordna civila behov av sjöövervakning och förmedla civil sjöinformation. Våra förslag: I sekretesslagen (1980:100) skall tillägg göras så att det på samma sätt som för övriga brottsbekämpande myndigheter gäller sekretess med omvänt skaderekvisit i brottsbekämpande verksamhet, med hänsyn till såväl intresset att förebygga och beivra brott som skyddet för enskilds förhållanden av såväl personlig som ekonomisk natur. I 5 kap. 1 § sekretesslagen finns regler till skydd för det allmännas brottsförebyggande och brottsbeivrande verksamhet. I 9 kap. 17 § sekretesslagen finns en korresponderande sekretessregel till skydd för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Uppgifter som hänför sig till brottsförebyggande och brottsbekämpande verksamhet kan också skyddas genom bestäm- melserna i 2 kap. sekretesslagen om utrikes- och försvarssekretess. Sekretess till skydd för verksamheten Enligt 5 kap. 1 § första stycket gäller sekretess bl.a. för uppgifter i polismyndighets, , eller verksamhet för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Enligt andra stycket gäller sekretess för uppgifter som hänför sig till underrättelseverksamhet som avses i bl.a. 3 § polisdatalagen (1998:622), 2 § lagen (1999:90) om behandling av personuppgifter vid medverkan i brottsutredningar samt sådan verk- samhet som avses i 7 § 1 lagen (2005:787) om behandling av upp- gifter i brottsbekämpande verksamhet. Polisdatalagen innehåller de särbestämmelser som utöver person- uppgiftslagen (1998:204) behövs vid behandling av personuppgifter i polisens verksamhet för att förebygga brott m.m. I lagen finns vissa definitioner, bl.a. av begreppet underrättelseverksamhet. Lagen avgränsar på så sätt inom vilken polisverksamhet automa- tiserad behandling av uppgifter i underrättelseverksamhet får före- komma. Med underrättelseverksamhet avses i detta sammanhang dels polisverksamhet som består i att samla, bearbeta och analysera information för att klarlägga om brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas och som inte utgör förundersökning, dels annan verksamhet som hänför sig till Säkerhetspolisens verk- samhet för att förebygga eller avslöja brott mot rikets säkerhet eller förebygga terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott. Andra stycket i 5 kap. 1 § sekretesslagen innebär att den sekre- tess som gäller för polisens underrättelseverksamhet även gäller för sådan verksamhet hos och . Vad som i verksamhet avses med underrättelseverksamhet definieras i 2 § lagen om behandling av personuppgifter vid Skatte- verkets medverkan i brottsutredningar. När det gäller brottsbekämpande verksamhet har genom en genomförd lagändring formuleringen i 5 kap. 1 § andra stycket sekretesslagen ändrats till att avse verk- samhet enligt 7 § 1 lagen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet. Härmed avses verksamhet som utförs för att förhindra och upptäcka brottslig verksamhet. Ändringen beror bl.a. på att begreppet underrättelseverksamhet har utmönstrats och inte definieras i den nya lagen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet.1 Sekretessen har i 5 kap. 1 § andra stycket sekretesslagen avgränsats med ett omvänt skaderekvisit för uppgifter som hänför sig till underrättelseverksamhet, såväl hos polisen som hos Skatte- verket och . Det innebär att uppgifter i myndigheternas brottsbekämpande underrättelseverksamhet inte får lämnas ut om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas. behandling av personuppgifter i myndig- hetens verksamhet med att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som sker med stöd av personuppgiftslagen och förordningen (2003:188) om behandling av personuppgifter inom 1 Se SFS 2005:788 och prop. 2004/05:64 s. 65 och 128. , omfattas inte av bestämmelserna i 5 kap. 1 § andra stycket om sekretess i underrättelseverksamhet. Härvid får i stället 5 kap. 1 § första stycket 4 tillämpas, som anger att sekretess gäller för uppgift som hänför sig till åklagarmyndighets, polismyn- dighets, , eller verk- samhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Avgränsningen av sekretessen skiljer sig från regleringen i andra stycket på så sätt att sekretessen endast gäller om följden av att uppgifterna lämnas ut kan antas bli att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas. Sekretesskyddet är här således utformat med ett rakt skaderekvisit som inte ger ett lika starkt skydd som det omvända skaderekvisitet enligt paragrafens andra stycke. De författningsförslag som vi lämnar i föreliggande betänkande innebär att behandling av personuppgifter i underrättelseverksamhet, eller verksamhet med att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, får en motsvarande reglering i lag som gäller för de andra brottsbekämpande myndigheterna, såsom polisen, och . I regeringens direktiv till utredningen uttalas att utredaren särskilt skall beakta intresset av att regleringen av behandling av personuppgifter inom brotts- bekämpande verksamhet blir enhetlig. Mot bakgrund härav framstår det som naturligt för oss att den sekretess som gäller för polisens, och underrättelseverksamhet måste gälla även för sådan verksamhet hos . Vi föreslår därför att ett tillägg med denna inne- börd görs i 5 kap. 1 § andra stycket sekretesslagen. I enlighet med vad som gäller för behandling av upp- gifter i brottsbekämpande verksamhet föreslår vi i lagen om behandling av uppgifter i verksamhet inte någon definition av begreppet underrättelseverksamhet. I 5 kap. 1 § andra stycket sekretesslagen bör därför, på motsvarande sätt som för , införas en regel som anger att sekretess enligt bestämmelsen gäller i sådan verksamhet som avses i 1 kap. 8 § första stycket 1 lagen om behandling av uppgifter i Kustbevak- ningens verksamhet, med vilket avses verksamhet för att förhindra och upptäcka brottslig verksamhet. I sak innebär bestämmelsen att all underrättelseverksamhet inom brottsbekäm- pande verksamhet, oavsett hur uppgifter behandlas, omfattas av sekretess enligt andra stycket. Sekretess med hänsyn till skyddet för enskilds förhållanden av såväl personlig som ekonomisk natur Sekretessreglerna i 5 kap. 1 § sekretesslagen gäller till skydd för det allmännas brottsförebyggande och brottsbeivrande arbete. I 9 kap. 17 § sekretesslagen finns korresponderande regler om sekretess till skydd för enskildas intressen, bl.a. beträffande upp- gifter i register som förs i olika brottsbekämpande myndigheters verksamhet. I bestämmelsen begränsas sekretessen, precis som i 5 kap. 1 § andra stycket, genom ett omvänt skaderekvisit. Vad gäller underrättelseverksamhet finns i 9 kap. 17 § första stycket 4 en bestämmelse om sekretess i åklagarmyndighets, polis- myndighets, , , eller verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Genom bestäm- melsen blir det möjligt att hemlighålla uppgifter som mera allmänt hänför sig till de uppräknade myndigheternas brottsbekämpande verksamhet. Bestämmelsen är bl.a. tillämplig på sådana person- register som förs lokalt inom polisen och som inte omfattas av särskilda bestämmelser men även på automatiserad behandling som inte sker i registerform. Särskilda bestämmelser om sekretess vid automatiserad behand- ling av personuppgifter finns i 9 kap. 17 § första stycket 6–10 sekretesslagen. Sekretess gäller härvid bl.a. för uppgifter som förs av enligt polisdatalagen och för uppgifter i register som förs av enligt lagen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet. Sekretess gäller såväl för uppgifter som ingår i automatiserade behandlingar i underrättelseverksamhet som annan behandling av uppgifter enligt författningarna. På motsvarande sätt, som för polisen och , bör det enligt vår mening även vad gäller behandling av personuppgifter i verksamhet med att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet gälla sekretess enligt 9 kap. 17 § sekretess- lagen till skydd för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Till skillnad från vad som gäller för polisen och tullen är den lagstiftning som vi nu föreslår för inte ute- slutande tillämplig i myndighetens brottsbekämpande verksamhet. Av den bestämmelse vi nu föreslår för måste därför uttryckligen framgå att sekretessen endast tar sikte på behandling av uppgifter i den brottsbekämpande verksamheten. I 9 kap. 17 § första stycket bör därför införas en ny punkt (11) av vilken framgår att sekretess gäller för uppgift i register och annan behandling av uppgifter i brottsbe- kämpande verksamhet. Det sker enligt vår mening bäst genom en hänvisning till 1 kap. 8 § första stycket i vårt förslag till lag om behandling av uppgifter i verksamhet. Denna bestämmelse anger för vilka ändamål uppgifter få behandlas i brottsbekämpande verksamhet, och pekar således ut verksamheterna att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet samt att utreda eller beivra visst brott. I 9 kap. 17 § sjätte stycket finns en sekretessbrytande bestäm- melse som medför att uppgifter utan hinder av sekretess får lämnas ut enligt vad som föreskrivs i lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet samt i förordningar som har stöd i den lagen. Bestämmelsen ger bl.a. annat möjlighet att lämna ut uppgifter till andra stater och till enskilda. I lagen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet anges som ett primärt ändamål att uppgifter får behandlas om det behövs för att fullgöra det samarbete som är skyldigt att utföra enligt lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete. Sådant samarbete består bl.a. i att bistår annan EU-stat med information som behövs för att utreda brott som har begåtts i det landet och därför inte faller inom ansvarsområde. Något motsvarande ändamål anges inte i de författningar vi föreslår skall reglera behandlingen av uppgifter i verksamhet. Det finns inte heller någon internationell organi- sation eller liknande som skall lämna uppgifter till. Vi har mot bakgrund härav inte funnit anledning att för införa en motsvarande sekretessbrytande bestämmelse. 11.2Samordning av sjöövervakning och förmedling av sjöinformation Våra förslag: En ny bestämmelse om sekretess för uppgift om enskilds affärs- och driftförhållande samt för uppgift ur sjömansregistret bör införas i sekretesslagen (1980:100). Sekretessen skall gälla i register som förs av i dess verksamhet med samordning av civil sjöövervakning och förmedling av civil sjöinformation. 11.2.1Sekretess för uppgift om enskilds affärs- och driftförhållande har i en framställan till regeringen föreslagit att en ny bestämmelse skall införas i sekretesslagen med innebörden att sekretess skall gälla för uppgift om enskilds affärs- eller driftförhållanden i databas som förs av Kustbevak- ningen för samordning av de civila behoven av sjöinformation och förmedling av denna information till berörda myndigheter. Regeringen har beslutat att överlämna framställningen till Utredningen om person- uppgiftsbehandling (Fö 2004:04).2 I sin framställan till regeringen föreslår att sekretess skall gälla för uppgift om enskilds affärs- eller drift- förhållanden i databas som förs av i verksamhet för samordning av de civila behoven av sjöinformation och förmedling av denna information till berörda myndigheter. Enligt förslag skall sekretess gälla om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. anser att bestämmelsen bör träda i kraft . har enligt sin instruktion i uppdrag att sam- ordna civila behov av sjöövervakning och förmedla civil sjö- information till berörda myndigheter.3 Uppdraget utförs bl.a. genom att utvecklar ett system för automatiserad samordning och förmedling av sjöinformation i en särskild databas. Informationen i systemet kommer att utöver egna uppgifter främst bestå av uppgifter från Försvarsmakten, 2Se bilaga 2. 3Se 10 § förordningen (2005:742) med instruktion för samt prop. 1999/2000:30 avsnitt 8.5. och , bl.a. uppgifter inhämtade genom dessa myndigheters övervakningssystem. Efter samordning av skall informationen via nämnda databas på automatiserad väg förmedlas till vissa civila myndigheter, , , , , , , () och SGU (Geologiska Undersökningar). Samtliga dessa myndig- heter har uppdrag med anknytning till verksamhet eller förhållanden till sjöss eller i anslutning till sjötrafiken. De uppgifter om fartyg som systemet kommer att innehålla, kommer i vissa fall att skyddas av sekretess vid de myndigheter där uppgifterna förekommer. Berörda myndigheter kommer emellertid endast att få åtkomst till de uppgifter som respektive myndighet har behov av för att fullgöra de författningsenliga uppgifter myndigheterna fullgör . De kommer därför endast att få åtkomst till sådan information som de efter en sekretessprövning i varje enskilt fall redan nu kan får del av.4 Avsikten är emellertid att myndigheterna skall få tillgång till uppgifterna genom så kallad direktåtkomst till systemet eller vissa delar av detta. Någon sekretessprövning i varje enskilt fall är då inte möjlig. I stället krävs att det redan på förhand kan säkerställas att uppgifter endast kan erhållas i enlighet med gällande regler avseende dels sekretess dels automatiserad behandling av uppgifter. Utan ett fullgott sekretesskydd för uppgifterna kan systemet inte göras tillgängligt och tillhandahållas de myndigheter som behöver information ur systemet i den omfattning regeringen förutsatt. påtalar mot bakgrund härav behovet av en bestämmelse som föreskriver sekretess för uppgift om enskilds affärs- eller driftförhållanden i den databas som förs av Kust- bevakningen i verksamhet med samordning och förmedling av sjöinformation. Genom våra författningsförslag ges de ovan nämnda berörda myndigheterna möjlighet till direktåtkomst till de uppgifter som behandlar i verksamheten med samordning av sjöövervakning och förmedling av sjöinformation, i den utsträck- ning regeringen meddelat föreskrifter om det. Bestämmelsen om direktåtkomst är inte sekretessbrytande och innebär inte att myndigheterna har en absolut rätt till sådan 4 Jfr prop. 1999/2000:30 s. 150. Syftet är att lagen inte skall hindra att uppgifter hämtas in av de andra berörda myndigheterna genom direktåtkomst när de tekniska möjligheterna finns och reglerna om sekretess inte hindrar det. Som anförts ovan i avsnitt 10.2.8 kan en myndighet enligt vår mening inte tillåta en annan myndighet att få direktåtkomst till ett register, om uppgifterna i registret omfattas av sekretess som innebär att den mottagande myndigheten vid en prövning enligt sekretesslagen inte med säkerhet skulle ha rätt att ta del av upp- gifterna. Eftersom direktåtkomst innebär att den mottagande myndigheten fritt kan avgöra vilka uppgifter den vill ta del av måste uppgifterna nämligen anses utlämnande i och med att direktåt- komsten finns. En förutsättning för direktåtkomst torde därför vara att åtkomsten avser endast offentliga uppgifter för vilka det inte är föreskrivet sekretess eller uppgifter som enligt författning får eller skall lämnas ut till myndighet som har direktåtkomst eller uppgifter som enligt prövning på förhand får lämnas ut rutinmässigt med stöd av generalklausulen i 14 kap. 3 § sekretess- lagen till den som har direktåtkomst. Mycket av den information som kommer att finnas i Kustbevak- ningens verksamhet med samordning av sjöövervakning och för- medling av sjöinformation är helt offentlig hos de myndig- heter som har tillgång till den. Det innebär att den fritt kan förmedlas till som i sin verksamhet med sam- ordning utan hinder av sekretess kan lämna ut uppgifterna till de berörda myndigheterna som har behov av dem, genom såväl utlämnande på medium för automatiserad behandling som via direktåtkomst. Som framgått ovan har emellertid uppmärk- sammat ett särskilt problem när det gäller sekretess, som får konsekvenser just för möjligheter att lämna ut uppgifter genom direktåtkomst. Vissa uppgifter som finns hos främst , och och som omfattas av sekretess till skydd för enskildas affärs- eller drift- förhållanden i någon av dessa myndigheters verksamhet, kommer med dagens regler i många fall inte att ha något sekretesskydd när uppgifterna registreras och behandlas i system för samordning. Att uppgifterna inte omfattas av sekretess när de behandlas hos hindrar i och för sig inte att de lämnas ut via Avsaknaden av sekretesshinder är ju som framgått snarare en förutsättning för direktåtkomst. Att sekretesskyddet går förlorat kan emellertid medföra sådana problem för Kustbevak- ningen när det gäller att samla in information från de berörda myn- digheterna att syftet med verksamheten därigenom går förlorad. Varje myndighet måste göra en särskild sekretessprövning innan uppgifter som omfattas av sekretes till skydd för enskilda lämnas ut. Enligt 14 kap. 3 § sekretesslagen får sekretessbelagda uppgifter lämnas till annan myndighet efter en intresseavvägning som inne- bär att det skall vara uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas ut har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Att sekretessen till skydd för den enskilde försvagas efter ett utlämnande till en annan myndighet, i detta fall , kan vid en sådan intresseavvägning tala mot att uppgiften skall lämnas ut, eftersom andra enskilda därigenom lättare skulle få del av informationen hos den mottagande myndigheten. Det finns med hänsyn härtill stor risk för att berörda myndig- heter inte kommer att lämna ut uppgifter som är nödvändiga för att samordning och förmedling av sjöinformation skall utgöra ett sådant effektivt verktyg i myndigheternas verksam- heter som är avsett med särskilda uppdrag. Däremot skulle ett utlämnande av relevanta uppgifter från berör- da myndigheter till enligt vår mening mycket sällan, eller aldrig, hindras av sekretesskäl om uppgifterna behöll sitt sekretesskydd i system för informations- behandling och hos de övriga berörda mottagande myndigheterna. Med hänsyn till den mängd information som skall bearbetas och förmedlas i verksamhet med samordning av sjö- övervakning och förmedling av sjöinformation måste informations- överföringen mellan de berörda myndigheterna i allt väsentligt ske på helt automatiserad väg. Den information som skall lämnas till kommer därmed att till helt övervägande del överföras automatiserat från de andra myndigheternas register och databaser. Regeringen har i den senaste budgetpropositionen särskilt understrukit betydelsen av att de samverkande myndighe- terna som har information som utgör en viktig del i Kustbevak- ningens automatiserade system för sjöövervakning och sjö- information kan leverera denna till Kust- bevakningen.5 På motsvarande sätt måste information i Kust- 5 Se prop. 2005/06:1 Utgiftsområde 4 s. 149. bevakningens system göras tillgänglig på automatiserad väg hos de mottagande myndigheterna. De är därför enligt vår mening av avgörande betydelse att de rättsliga hinder som motverkar direktåtkomst mellan de berörda myndigheterna undanröjs för att korrekt skall kunna uppfylla sitt uppdrag och för att systemet skall blir effektivt och på ett ändamålsenligt sätt täcka samtliga de behov av sjö- relaterad information som finns hos berörda myndigheter. Det är viktigt att en ny sekretessregel inte omfattar fler uppgifter, inte får en vidare räckvidd och inte blir strängare än vad som faktiskt krävs för att garantera ett tillräckligt sekretesskydd. En ny bestämmelse bör därför i första hand endast avse uppgifter om enskildas affärs- och driftförhållanden och sekretessen bör vara tillämplig endast med ett rakt skaderekvisit, dvs. om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgifterna röjs. För det andra bör sekretessen för uppgifter som finns registrerade hos Kustbevak- ningen vara tillämplig hos samtliga övriga berörda myndigheter.