sou · GUB38 · 2007-01-01 00:00:00 — Enligt uppgift kvarstår emellertid de ekonomiska problemen för i vart fall någon av tidningarna och det återstår att se om tidningarnas verksamhet kommer att kunna bibehållas oföränd- Ett visst redaktionellt samarbete torde enligt kommitténs bedömning i vissa fall vara en förutsättning för att båda tidningstitlarna skall kunna ges ut. Vid en helhetsbedömning anser kommittén därför att en driftsstödsberättigad tidning bör med bibehållet stöd kunna ha ett visst redaktionellt samarbete med en annan tidning på samma utgivningsort. Enligt regelverket gäller att en dagstidnings egna redaktionella innehåll skall utgöra av dess totala redaktionella innehåll för att den skall berättiga till driftsstöd. Detta krav anser kommittén vara väl avvägt för att i presstödssammanhang särskilja tidningstitlar som ges ut av ett och samma tidningsföretag på olika utgivningsorter. För en dagstidning som ägs av ett företag eller ingår i en koncern som har ägarintresse också i annan dagstidnings- utgivning på samma utgivningsort framstår emellertid kravet som lågt. Som tidigare nämnts minskar värdet av flera tidningstitlar på samma utgivningsort i takt med att tidningarna ökar sitt redak- samarbete. Var gränsen för eget redaktionellt innehåll bör sättas för att en dagstidning som ges ut av ett företag som har ägarintresse också i annan dagstidningsutgivning på samma utgivningsort skall kunna berättiga till driftsstöd kan naturligtvis diskuteras. Det enda hit- tillsvarande exemplet där en driftsstödsberättigad dagstidning inlett ett mera långtgående redaktionellt samarbete med en dagstidning på samma utgivningsort återfinns i , där den driftsstöds- berättigade dagstidningen har gemensam sport- redaktion med . Trots samarbetet har ett eget redaktionellt innehåll som utgör av dess totala redaktionella innehåll. Tidningen uppfyller således kravet på eget redaktionellt innehåll i det nuvarande regelverket med god marginal. Det redaktionella samarbete som inlett med framstår enligt kommitténs mening inte som så pass omfattande att inte längre bör berättiga till driftsstöd. Däremot anser kommittén att ytterligare redaktio- nellt samarbete för en dagstidning som ges ut av ett företag eller ingår i en koncern som har ägarintresse också i annan dagstidnings- utgivning på samma utgivningsort inte bör tillåtas i presstöds- sammanhang. För att en dagstidning som ägs av ett företag eller ingår i en koncern som har ägarintresse också i annan dagstidnings- utgivning på samma utgivningsort skall berättiga till driftsstöd bör dagstidningen således enligt kommitténs mening ha ett eget redak- tionellt innehåll som utgör av dess totala redak- innehåll. En annan fråga är om ett tidningsföretags ekonomiska förhållan- den bör beaktas vid beslut om driftsstöd. Genom de strukturför- ändringar som skett ingår vissa driftsstödsberättigade dagstidningar numera i vinstgivande koncerner. I denna del finner kommittén att det varit aktuellt att ta sådan hänsyn. Visserligen har både regering och riksdag gett uttryck för uppfattningen att avsikten med presstödet inte är att ge stöd åt tidningar som är vinstgivande eller som använder sina ekonomiska resurser åt annat än den egentliga tidningsutgivningen. har det bedömts att regler som föreskriver att hänsyn skall tas till tidningsföretagens ekonomiska förhållanden skulle innebära ett avsteg från principen om att bestämmelserna om när allmänt driftsstöd skall beviljas endast skall ta sikte på hushållstäckning och utgivningsfrekvens och att inga övervägande skall behöva göras om tidningsföretagens ekonomi och bokföringsmässiga dispositioner. Den senaste utred- ning som hade frågan uppe var -94, som över- vägde om det skulle införas bestämmelser om reduktion av drifts- stöd för vissa vinstgivande tidningar, se avsnitt 3.2.8. Utredningen avvisade detta med motiveringen att presstödet bör ha en generell utformning och att särregleringar bör undvikas. Enligt utred- ningens mening tedde det sig inte heller önskvärt att införa regler som motverkade vinster för företagen. Till detta lade utredningen att det förslag till reglering som låg till grund för övervägandena framstod som komplicerat och svårtillämpat. Något förslag om regler för reduktion av driftsstöd för vissa vinstgivande tidningar kom heller aldrig att läggas fram. Kommitténs bedömning är att de överväganden som gjorts av tidigare utredningar, regering och riksdag i fråga huruvida hänsyn bör tas till tidningsföretagens ekonomiska förhållanden vid prövningen av driftsstöd alltjämt väger tungt. Det finns ett värde i att bestämmelserna om när allmänt driftsstöd skall beviljas endast skall ta sikte på hushållstäckning och utgivningsfrekvens och att inga överväganden skall behöva göras om tidningsföretagens eko- nomi och bokföringsmässiga dispositioner. Vidare bör regleringen av presstödet ha en generell utformning. Särregleringar bör und- vikas. Sålunda anser kommittén att hänsyn inte bör tas till före- tagens ekonomiska förhållanden vid beslut om driftsstöd. Det bör här tilläggas att det under kommitténs arbete rent faktiskt inte framkommit uppgifter som talar för att medel överförts från drifts- stödsberättigade tidningar till övriga samverkande företag. I stället har kommittén fått uppgifter om att de driftsstödsberättigade tidningarna i flera fall tillförts ekonomiska resurser. Sammanfattningsvis bedömer kommittén att det inte framkom- mit något avgörande skäl som talar för att en dagstidning inte skall kunna berättiga till allmänt driftsstöd enbart av den anledningen att en dagstidning ägs av ett företag eller ingår i en koncern som har ägarintresse också i annan dagstidningsutgivning på samma utgiv- ningsort. För att kunna berättiga till driftsstöd bör dock en sådan tidnings egna redaktionella innehåll utgöra av dess totala redaktionella innehåll. Slutligen bör det prövas om nivån på driftsstödet bör beräknas på annat sätt för en dagstidning som ägs av ett företag eller ingår i en koncern som har ägarintresse också i annan dagstidningsutgiv- ning på samma utgivningsort än för fristående driftsstödsberätti- gade tidningar. De förra tidningarna har ju stora möjligheter till samarbete på utgivningsorten vad gäller administration, tryckeri m.m. Därmed torde de också ha lägre kostnader i förhållande till andra driftsstödsberättigade tidningar. I denna del anser kommit- tén att det ter sig befogat att ändra beräkningsgrunderna för driftsstödet enligt en modell som på ett mera rättvisande sätt tar hänsyn till företagens skilda förutsättningar för utgivningen. Sam- tidigt anser kommittén att skillnaderna inte bör vara alltför stora. Skälet är att de samgåenden som skett på tidningsmarknaden i princip varit framtvingade på grund av dålig lönsamhet. Kommittén har också tagit del av uppgifter om de driftsstödsberättigade tid- ningarnas ekonomiska förhållanden och dessa visar att tidningarna alltjämt har ekonomiska problem. En minskning av driftsstödet för dessa tidningar skulle därmed sannolikt innebära ett reellt hot mot deras fortsatta verksamhet. Någon sänkning av driftsstödet i för- hållande till den nuvarande nivån bör därför enligt kommitténs mening inte bli aktuell. Vid en uppräkning av driftsstödet bör driftsstödsberättigade dagstidningsföretag som inte har samma möjligheter till kostnadsbesparande samarbeten emellertid få del av en procentuellt större ökning än dagstidningar som ägs av ett företag eller ingår i en koncern som har ägarintresse också i annan dagstidningsutgivning på samma utgivningsort. Kommitténs förslag: För lågfrekventa dagstidningar bör drifts- stödet höjas . För hög- och medelfrekventa dagstidningar som ägs av ett företag eller ingår i en koncern som har ägarintresse också i annan dagstidningsutgivning på samma utgivningsort och som inte är storstadstidningar bör driftsstödet höjas . För övriga hög- och medelfrekventa dagstidningar som inte är stor- stadstidningar bör driftsstödet höjas . Det sammanlagda årliga allmänna driftsstöd en storstadstidning som högst kan berättiga till enligt 2 kap. 2 § presstödsförordningen (1990:524) bör sänkas med 4,5 mnkr. Sänkningen bör ske stegvis med 1,5 mnkr och inledas . Senaste gången driftsstödet höjdes var (prop. 2000/2001:1). Höjningen av presstödet motiverades av rege- ringen med att sjunkande upplagor och vikande annonsvolymer försatt delar av dagspressen i en mycket allvarlig ekonomisk situation samt att detta framför allt gällde andratidningarna vilka i hög grad var beroende av presstödet för sin överlevnad. Enligt regeringen kunde utvecklingen innebära att mångfalden inom dags- pressen minskade genom att andratidningarna slogs ut. Det har således förflutit den senaste höjningen av driftsstödet. har konkurrensen på reklam- och publikmarknaden hårdnat ytterligare. Härutöver har distributions- kostnaderna ökat kontinuerligt, se t.ex. kommitténs delbetänkande SOU 2005:13 Lördagsdistribution av dagstidningar. En genomgång av de ekonomiska förhållandena visar också att många dags- tidningar uppvisar svaga ekonomiska resultat. Det gäller framför allt driftsstödsberättigade dagstidningar. Kommittén föreslår mot denna bakgrund att driftsstödet räknas upp. De tidningar som kommittén bedömer har störst behov av en uppräkning av driftsstödet är lågfrekventa dagstidningar. För denna grupp av tidningar föreslås att driftsstödet höjs jämte en upplagebaserad uppräkning av driftsstödet, se följande avsnitt. Även hög- och medelfrekventa dagstidningar som inte är stor- stadstidningar bedöms ha ett stort behov av höjt stöd. För de hög- och medelfrekventa dagstidningar som ägs av ett företag eller ingår i en koncern som har ägarintresse också i annan dagstidnings- utgivning på samma utgivningsort (jfr ovan under rubriken stöd i förhållande till samverkande och sammanslagna tidningar) föreslås en höjning av driftsstödet . För övriga tidningar inom denna grupp föreslår kommittén att driftsstödet höjs . fanns det två högfrekventa storstadstidningar som berättigade till stöd enligt 2 kap. 2 § presstödsförordningen (1990:524). Det var och . Båda tidningarna har uppburit driftsstöd med föreskrivet maximibelopp, drygt (Svenska Dag- bladet och ). För att skapa ekonomiskt utrymme att reformera stödet till de låg- frekventa dagstidningarna måste kommittén peka på möjligheter till besparingar. Utifrån nuvarande marknadsläge gör kommittén bedömningen att en sänkning av maximibeloppet för stödet till storstadstidningar med 4,5 mnkr är möjlig om den genomförs stegvis så att berörda tidningar ges möjlighet att anpassa sin verk- samhet efter den lägre bidragsnivån. Kommittén föreslår därvid att maximibeloppet sänks med 1,5 mnkr , med början . Förslaget om en procentuell höjning av driftsstödet bedöms av kommittén inte innebära någon offensiv åtgärd i presstödssamman- hang utan endast att nivån på driftsstödet, sett utifrån tidnings- företagens kostnader , i princip återställs till den reella nivå som gällde . För att de driftsstödsberättigade dagstidningar- na skall kunna bibehålla sin ställning på dagspressmarknaden även framgent och kunna planera sin verksamhet mera långsiktigt vill kommittén i detta sammanhang betona vikten av att driftsstödet kontinuerligt räknas upp med jämna intervaller. Det är angeläget att stödet inte urholkas på ett sådant sätt att de mål- sättningar som ligger till grund för kommitténs förslag kommer att äventyras. Sänkt gräns för abonnerad upplaga Kommitténs förslag: Gränsen för storleken på den abonnerade upplaga en dagstidning måste uppnå för att berättiga till driftsstöd bör sänkas från 2 000 exemplar till 1 500 exemplar. Alltsedan presstödet infördes har det funnits en gräns för storleken på den abonnerade upplaga en dagstidning måste uppnå för att berättiga till driftsstöd. För det fall en tidning når en större grupp betalande abonnenter kan det antas att tidningen fyller ett väsentligt syfte ur ett presspolitiskt perspektiv. Tillsammans med övriga bestämmelser som måste vara uppfyllda för att en tidning skall berättiga till driftsstöd bidrar upplage- gränsen till att presstödet används på ett sätt som främjar konsti- tutionella värden. Gränsen för storleken på den abonnerade upplaga en tidning måste uppnå för att kunna berättiga till driftsstöd har sedan driftsstödet infördes legat på 2 000 exemplar. Att gränsen skall ligga vid 2 000 exemplar är emellertid inte givet. Det kan antas att gränsen på 2 000 exemplar medför ett svåröverkomligt hinder för att etablera nya dagstidningar samt i viss mån också försvårar för dagstidningar att bedriva en kontinuerlig drift. Detta gäller särskilt för dagstidningar som riktar sig till invandrare och nationella minoriteter, jfr avsnitt 6.4.2, eller dagstidningar som enbart distri- bueras elektroniskt, jfr avsnitt 7.6.7. Det kan konstateras att åtgärder tidigare vidtagits för att mildra effekten av upplagegränsen på 2 000 exemplar. I presstödsförord- ningen (1990:524) infördes redan från början en bestämmelse om avvecklingsstöd för tidningar vars upplaga inte uppfyller förord- ningens krav på en abonnerad upplaga som uppgår till minst 2 000 abonnenter. Bestämmelsen återfinns i 2 kap. 15 § presstöds- förordningen. Härutöver infördes det en bestämmelse om att en lågfrekvent dagstidning vars upplaga underskrider 2 000 exemplar med högst 500 exemplar är berättigad till oreducerat driftsstöd , se 2 kap. 6 a § presstöds- förordningen. Förekomsten av båda nu redovisade bestämmelser påvisar enligt kommitténs bedömning att upplagekravet kan inne- bära en alltför hög tröskel. Att mildra effekten av en upplagegräns på 2 000 exemplar genom undantagsregler för tidningar vars upplaga sjunkit under gränsen innebär enligt kommitténs mening att presstödsreglerna ges en defensiv utformning. I linje med övriga förslag som innebär en mera offensiv inriktning på presstödet har kommittén därför före- slagit att undantagsreglerna i dessa delar ändras eller upphävs. Utifrån kommitténs förslag skall det inte längre vara möjligt för dagstidningar som inte uppfyller den upplagegräns som föreskrivs i presstödsförordningen att erhålla fortsatt stöd. Enligt kommitténs mening finns det nu skäl att sänka upplage- gränsen på 2 000 exemplar mot bakgrund av att den utgör en förhållandevis hög tröskel för nyetableringar av tidningar och att kommittén föreslagit att dagstidningar inte längre skall ha rätt till fortsatt stöd för det fall upplagan sjunker under angiven upplage- gräns i presstödsförordningen. En sänkt upplagegräns bedöms få störst betydelse för möjligheterna att etablera dagstidningar som riktar sig till invandrare och nationella minoriteter men också för möjligheterna att etablera elektroniskt distribuerade dagstid- ningar. En sänkning skulle därvid kunna inriktas enbart på nyss- nämnda tidningar. En allmän målsättning för kommitténs arbete har emellertid varit att undvika särregleringar inom ramen för presstödssystemet. Regelverket bör också vara generellt verkande utan skönsmässiga bedömningar. Kommittén har därför beslutat att föreslå en generell sänkning av upplagegränsen. Vid överväganden om var upplagegränsen bör sättas har kom- mittén ansett att en alltför låg gräns innebär en risk för att presstöd fördelas till dagstidningar som till följd av begränsade redaktionella resurser inte kan uppfylla de uppgifter som motiverar statens engagemang på dagspressmarknaden. En alltför låg gräns kan även bidra till en ytterligare fragmentisering av massmediemarknaden. Vid en sammanvägd bedömning föreslår kommittén att gränsen för storleken på den abonnerade upplaga en dagstidning måste uppnå för att berättiga till driftsstöd sänks till 1 500 exemplar. Begränsning av tillämpningsområdet för avvecklingsstöd Kommitténs förslag: En dagstidning som tidigare gav rätt till oreducerat driftsstöd men som inte längre gör det på grund av att den inte uppfyller kravet på högsta hushållstäckning berättigar efter det att sådan rätt upphörde till tre fjärdedelar av det stödbelopp som lämnades som den berättigade till oreducerat driftsstöd. Under de därpå följande två åren berättigar tidningen, såvida den inte åter ger rätt till oreducerat driftsstöd, till hälften respektive en fjärdedel av det stödbelopp som lämnades som stödet var oreducerat. Enligt 2 kap. 15 § presstödsförordningen gäller att en dagstidning som tidigare gav rätt till oreducerat driftsstöd berättigar efter det att sådan rätt upphörde till två tredjedelar av det stödbelopp som lämnades som den berättigade till oreducerats driftsstöd. Under det därpå följande året berättigar tidningen, såvida den inte åter ger rätt till oreducerat driftsstöd, till en tredjedel av det stödbelopp som lämnades som stödet var oreducerat. Av 2 kap. 15 § andra stycket presstödsför- ordningen framgår att motsvarande avtrappningsregel skall tilläm- pas när en stödberättigad hög- eller medelfrekvent dagstidning övergår till att bli en lågfrekvent tidning. Bestämmelsen om avveckling av driftsstöd är enligt dess orda- lydelse tillämplig bl.a. när en dagstidning endera överskrider be- stämmelsen om högsta hushållstäckning eller underskrider kravet att den skall ha en abonnerad upplaga på minst 2 000 exemplar. , som i sitt slutbetänkande lämnade förslag om ifrågavarande avtrappningsregel (SOU 1988:48 s. 172 f.), disku- terade möjligheten att införa en regel om varierande bidragsbelopp när en tidning överskred högsta täckningsgrad inom ett intervall på men pekade på att en sådan regel funnits tidigare och att den hade slopats genom riksdagsbeslut i avvaktan på nya utredningsförslag. Mot denna bakgrund förordade kommittén i stället vad gällde principen för avveckling av driftsstöd att det borde föreskrivas att en tidning som tidigare uppburit driftsstöd skall kunna få sådant stöd övergångsvis, även om bestämmelsen om högsta täckningsgrad hade överskridits. De fördelar kommittén såg med en sådan kompletteringsbestämmelse var bl.a. att den var enklare att tillämpa än en regel om skiftande belopp beroende av Kommitténs förslag om avveckling av driftsstöd torde alltså ha tagit direkt sikte på fallet när en dagstidning ökar sin hushållstäckning och därigenom är berättigad till drifts- stöd. Regeringen delade kommitténs bedömning om behovet av en avvecklingsregel och anförde att regeringens förslag överensstämde i stort med kommitténs förslag. Regeringen anförde bl.a. att om en tidning som varit berättigad till driftsstöd enligt den föreslagna ordningen utvecklas så att den inte längre uppfyller kvalifikationer- na och därför inte längre skall ha stöd bör stödet avvecklas successivt (prop. 1989/90:78 s. 28). Det framstår således som att intentionerna bakom bestämmelsen om avveckling av driftsstöd ursprungligen varit att avvecklingsstöd endast skall ges till dags- tidningar som ökar sin hushållstäckning över högsta angivna täckningstal. Som redan framgått gavs emellertid bestämmelsen om avvecklingsstöd som återfinns i 2 kap. 15 § presstödsförordningen en vidare tillämpning genom att även dagstidningar vars abon- nerade upplaga understiger 2 000 exemplar omfattas av dess till- lämpningsområde. Att en dagstidning som inte längre uppfyller bestämmelserna i presstödsförordningen om lägsta abonnerad upplaga för att berät- tiga till driftsstöd kan erhålla reducerat driftsstöd ökar möjligheterna för att tidningen återigen skall kvalificera sig för driftsstöd. Därmed ökar också förutsättningarna för att antalet tidningstitlar skall behållas intakt. Det senare måste anses vara positivt eftersom nedlagda tidningstitlar erfarenhets- mässigt minskar tidningsläsandet. Etableringshindren på tidnings- marknaden är också betydande. En tidning som en gång uppfyllt presstödsförordningens minimikrav på abonnerad upplaga kan därför antas ha lättare att uppnå denna upplagegräns än en ny- etablerad tidning. Enligt kommitténs mening bör emellertid de resurser som staten kan avsätta till presstöd användas för att underlätta nyetableringar och drift av bärkraftiga tidningar med goda utvecklingsmöjligheter. I linje härmed har kommittén föreslagit att gränsen för storleken på den abonnerade upplaga en dagstidning måste uppnå för att berättiga till driftsstöd bör sänkas från 2 000 exemplar till 1 500 exemplar. Jämfört med de förhållanden som gäller innebär nyssnämnda förslag att tidningar vars upplaga sjunker under 2 000 exemplar med högst 500 exemplar alltjämt kommer att berättiga till fortsatt driftsstöd. Kommittén anser vidare att ett stöd som lämnas till tidningar som inte har någon utvecklingspotential också kan riskera att hämma utvecklingen och nyetableringen av tidningar med mera gynnsamma förutsättningar att bedriva en framgångsrik tidningsutgivning. Sammantaget anser kommittén därför att be- stämmelsen om avveckling av driftsstöd inte längre bör omfatta tidningar som inte uppnår en abonnerad upplaga på lägst 1 500 exemplar. På grund av det anförda bör bestämmelsen om avveckling av driftsstöd i 2 kap. 15 § presstödsförordningen enbart ta sikte på att underlätta för dagstidningar att uppnå en så pass hög hushålls- täckning att de kan klara en fortsatt tidningsutgivning genom abonnemangs- och reklamintäkter och utan yttre finansiering i form av driftsstöd. Det enda syftet med nyssnämnda bestämmelse blir därmed att minska tröskel- effekterna av uteblivet stöd när en tidning uppnår en högre hus- hållstäckning än vad som föreskrivs som högsta gräns i presstöds- förordningen. Det kan här nämnas att kommittén för lågfrekventa dagstidningar föreslagit en höjning av gränsen för högsta hushålls- täckning till samma nivå som gäller för hög- och medelfrekventa dagstidningar, se avsnitt 3.4.4. I syfte att ytterligare minska de tröskeleffekter som kan uppstå när en tidning uppnår högre hushållstäckning än och därmed förlorar rätten till driftsstöd föreslår kommittén att reduktionen sker över och med en lägre andel . Därvid bör en dagstidning som tidigare gav rätt till oreducerat driftsstöd berättiga efter det att sådan rätt upphörde till tre fjärdedelar av det stödbelopp som lämnades som den berättigade till oreducerat driftsstöd. Under de därpå följande två åren bör tidningen, såvida den inte åter ger rätt till oreducerat driftsstöd, berättiga till hälften respektive en fjärde- del av det stödbelopp som lämnades som stödet var oreducerat. 3.4.3Hög- och medelfrekventa dagstidningar Kommitténs bedömning: Bestämmelserna om driftsstöd i press- stödsförordningen (1990:524) avseende hög- och medelfrekventa dagstidningar bedöms fungera väl. Utöver de förslag som presen- terats i avsnitt 3.4.2 föreslår kommittén inte några förändringar av regelverket för dagstidningar med sådan periodicitet. Kommittén har under sitt arbete genomfört en enkätundersökning som bl.a. riktats till företrädare för hög- och medelfrekventa dagstidningar. De svar som därvid inkommit till kommittén finns redovisade i avsnitt 3.3. Vidare har kommittén sammanträffat med branschföreträdare och tagit del av synpunkter kring regelverket bl.a. i samband med kommittésammanträden. Enligt de uppgifter som kommittén tagit del av från drifts- stödsberättigade medel- och högfrekventa dagstidningar fungerar regelverket avseende driftsstöd i allt väsentligt väl. De problem som framförts rör beräkningen av driftsstödet och fördelningen av driftsstöd mellan storstadstidningar och övriga driftsstödsberätti- gade tidningar. Det har även framförts att oregelbundna höjningar av driftsstödet är ett problem. Från icke driftsstödsberättigade dagstidningar har det bl.a. framförts att driftsstödet motverkar en utveckling i branschen samt att det bidrar till att försämra branschens redan dåliga lönsamhet genom att otidsenliga affärs- koncept bibehålls och att det bidrar till en osund konkurrens. Ett flertal frågor som dagstidningsföretagen tagit upp som problemområden med det nuvarande driftsstödet har diskuterats under kommitténs allmänna överväganden, se avsnitt 3.4.1. Där framgår bl.a. att kommittén anser att driftsstödet alltjämt bör finnas kvar.