sou · GUB384 · 2007-01-01 00:00:00 — I tabell 2.2 redovisas effekterna av inkomstutjämningen för de två landsting som har lägst respektive högst skattekraft . Jämförelse av landsting med lägst respektive högst skattekraft år 20058 Skatteint.kr/inv. Inkomstutj.kr/inv. Kr/inv. Källa: Egen bearbetning och SCB Skillnaden i skatteinkomster mellan de två landsting som har lägst respektive högst skattekraft är före utjämningen drygt 4 000 kro- nor per invånare och efter utjämningen . Även i detta exempel förutsätts att båda landstingen har den för riket ge- nomsnittliga skattesatsen (10,) och uppgiftsfördelningen mellan och berörda kommuner. Kostnadsutjämningen utjämnar för skillnader i kostnader mellan kommuner och mellan landsting dels till följd av skilda behov, dels beroende på skilda förutsättningar att bedriva verksamheterna. Stora skillnader i behov och förutsättningar Det är framförallt skillnader i åldersstruktur mellan kommuner och mellan landsting som genererar stora variationer i behov och kost- nader eftersom kommunernas och landstingens kostnader per in- vånare varierar mycket mellan olika åldersgrupper. I vissa kommu- ner och landsting bor många äldre vilket ger högre kostnader för äldreomsorgen och för hälso- och sjukvården. I andra kommuner bor många barn och unga, vilket gör att bl.a. skolan och barnom- sorgen kräver mer resurser. För kommunerna kostar de allra äldsta mest, men även barn och ungdomar genererar stora kostnader. 8 , som också har landstingsuppgifter, har i och för sig lägre skattekraft än i . I tabellen jämförs dock två renodlade landsting. Den kommunalekonomiska utjämningen – utfallet och systemets uppbyggnad empelvis genererar barn och ungdomar upp till kostnader för kommunen på ca 80 – 115 000 per individ och år. I åldrarna kostar varje kommuninvånare i genomsnitt ca . Därefter ökar kostnaderna med stigande ålder, till i åldrarna över 90.9 Geografiska förhållanden såsom bebyggelsestruktur skapar också varierande betingelser för olika kommuner och landsting, liksom även skillnader i befolkningen i fråga om hälsa, socioekonomi etc. Utan kostnadsutjämning skulle många kommuner/landsting med en ogynnsam kostnadsstruktur få svårt att erbjuda en med andra kommuner/landsting likvärdig service. De årliga nettokost- naderna10 för kommunernas egentliga verksamhet varierar mellan drygt 29 000 och per invånare.11 Utjämning sker dock inte nödvändigtvis för hela denna skillnad i kostnader eftersom utjämningen endast avser de strukturellt be- tingade skillnaderna och inte de redovisade kostnaderna, se vidare nedan. Kommunens/individuella opåverkbara kostnad givet en genomsnittlig ambitions- och servicenivå ligger till grund för utjäm- ningen Kostnadsutjämningen utjämnar för sådana kostnadsskillnader som kommunen/inte kan påverka. Med hjälp av mätbara och objektiva faktorer beräknas ett strukturellt mått på skillnader i be- hov och förutsättningar. Många av faktorerna prisuppräknas eller uppdateras . För kommunerna ingår nio verksamheter/kostnadsslag i utjäm- ningen, med en delmodell för varje verksamhet: förskoleverksamhet och skolbarnomsorg, förskoleklass och grundskola, gymnasieskola, äldreomsorg, individ- och familjeomsorg, barn och ungdomar med utländsk bakgrund, bebyggelsestruktur, befolkningsförändringar och kollektivtrafik. Delmodellen kollektivtrafik är gemensam för 9 Källa: Färre kommuner? – Om små kommuners problem och utmaningar, Kommuner och Landsting, , 2006. 10Med nettokostnader avses summan av verksamhetens intäkter minskat med kostnader för avskrivningar och verksamhetskostnader. Nettokostnaden visar hur stor del av verk- samheten som kommunen måste finansiera med skattemedel, generella statsbidrag och utjämning samt räntenetto. 11År 2005 var den vägda genomsnittliga nettokostnaden för kommunernas egentliga verksamhet per invånare. Den kommunalekonomiska utjämningen – utfallet och systemets uppbyggnad kommuner och landsting. För landstingen finns även delmodeller för hälso- och sjukvård och befolkningsförändringar. Kostnadsutjämningen beräknas med hjälp av den s.k. standard- kostnadsmetoden. Standardkostnaden för en enskild kom- mun/landsting anges i kronor per invånare och uttrycker kommu- nens/teoretiskt beräknade kostnader – givet att verk- samheten bedrivs med en genomsnittlig ambitionsnivå och effekti- vitet. En kommun eller ett landsting som har en lägre standardkostnad än den vägda genomsnittskostnaden för riket får i den aktuella delmodellen ett avdrag med ett belopp som motsvarar mellanskill- naden mellan den egna och rikets standardkostnad. En kommun eller ett landsting som i stället har en standardkostnad som översti- ger genomsnittskostnaden för riket får ett tillägg i delmodellen. Summan av standardkostnaderna för alla delmodeller benämns kommunens eller strukturkostnad. Om strukturkost- naden är högre än den vägda genomsnittliga strukturkostnaden för riket får kommunen eller ett bidrag eftersom kommu- nen/då anses ha en ogynnsam struktur i relation till öv- riga kommuner respektive landsting. Om strukturkostnaden är lägre än genomsnittet för landet anses kommunen eller ha en gynnsam struktur i relation till övriga kommuner respektive landsting och betalar därför en avgift. Storleken på bidragen respek- tive avgifterna motsvarar skillnaden mellan kommunens/strukturkostnad och den genomsnittliga strukturkostnaden för riket. Kostnadsutjämningen finansieras helt inom sektorn Kostnadsutjämningen är mellankommunal. Storleken på omfördel- ningen beror dels på de aktuella verksamheternas kostnad, dels på hur stora de strukturella skillnaderna är. omfördelar kost- nadsutjämningen för kommunerna . 155 kom- muner får bidrag, som betalades av övriga 135. För landstingen omfördelas , 11 får bidrag och övriga 9 får betala en avgift. Den kommunalekonomiska utjämningen – utfallet och systemets uppbyggnad Kommunerna i betalar mest, främst till och inland I kostnadsutjämningen för kommuner sker förenklat en omfördel- ning från till och . Många kommuner i och är dock bidragsmottagare. I norra är det framför allt glesbygdskommunerna i inlandet och övriga mindre kommuner som får stora bidrag, medan kom- munerna längs kusten får betydligt mindre i bidrag eller betalar en avgift. När det gäller är samt vissa förortskommuner med merkostnader främst inom det sociala området bidragsmottagare. Det är framförallt större städer och förortskommuner som betalar en avgift. i betalar mest, och pengarna går främst till i län betalar den största avgiften . De största bidragen går till Norrlandslandstingen, men även exempel- vis i får ett bidrag. Kostnadsutjämningen har som huvudprincip att utjämning ska ske för all obligatorisk verksamhet Kostnadsutjämningen avser i stort sett all obligatorisk verksamhet i kommuner och landsting, dvs. den verksamhet som be- stämt ska bedrivas inom eller finansieras av kommunsektorn. För den frivilliga verksamheten, främst verksamhet inom områdena kultur och fritid, sker ingen utjämning. Verksamhet som nästan helt finansieras med avgifter är också undantagen. Ambitionen är att utjämningen för de verksamheter som omfattas ska avse samt- liga strukturellt betingade kostnadsskillnader av större betydelse. Kostnadsutjämningens delmodeller, faktorer och omfördelning per delmodell I tabell 2.3 redovisas delmodeller, faktorer och omfördelning i mil- jarder kronor 2006. Den kommunalekonomiska utjämningen – utfallet och systemets uppbyggnad Tabell 2.3 Delmodeller och strukturella faktorer samt omfördelning i miljarder kronor i kostnadsutjämningen för kommuner och landsting kvens, skattekraft samt befolkningstät- Åldersstruktur, hemspråk, glesbygd bakgrund, civilstånd, etnisk bakgrund * Utrikes födda flyktingar och nära anhöriga, övriga utrikes födda från länder utanför och EU, arbetslösa utan ersättning, ensamstående med barn, andel män med låg inkomst * Barn till en- samstående föräldrar, lagförda ungdo- mar, barn med utländsk bakgrund, samt Barn med utländsk bakgrund Barn med utländsk bakgrund * Förändring, positiv och negativ, av antalet skolelever* Ersätt- ning för eftersläpning av intäkter vid * Uppvärmning* Gator och vägar* Byggkostnader* Glesbygdsspecifika mer kostnader för administration, resor och Vårdtunga grupper, kön, ålder, civil- stånd, sysselsättningsstatus, Tillägg för glesbygd. Ersättning för eftersläpning av intäkter Gleshet, arbetspendling och tätorts- Källa: Skriften Kommunalekonomisk utjämning [2006], Kommuner och Landsting, Finansdeparte- mentet, 12 sker ingen omfördelning i denna delmodell, eftersom inget landsting uppfyller kriterierna för ett tillägg. Den kommunalekonomiska utjämningen – utfallet och systemets uppbyggnad Som nämnts blir omfördelningen netto för kommunerna 4,7 mil- jarder kronor och för landstingen . Att omför- delningen netto blir lägre än summan av de omfördelningar per delmodell som redovisas i tabell 2.3 beror på att omfördelningarna delvis tar ut varandra. Inom individ- och familjeomsorgen omfördelas en relativt stor andel av verksamhetens kostnader. omfördelades av kommunsektorns nettokostnader för individ- och familjeom- sorg. Övriga delmodeller omfördelade motsvarande mel- lan 1,1 och av respektive verksamhets nettokostnader (rskr. 2004/05:102). Strukturbidraget består av de delar i den tidigare kostnadsutjäm- ningen som ansågs vara av regionalpolitisk karaktär och som nu- mera inte ska ingå i kostnadsutjämningen. Strukturbidraget ska stärka kommuner och landsting med en liten befolkning eller pro- blem på arbetsmarknaden. Bidraget bygger på de tidigare standard- kostnaderna för näringslivs- och sysselsättningsåtgärder och för ett svagt befolkningsunderlag som ingick i kostnadsutjämningen . Därutöver ingår en kompensation till kommuner och landsting som får minskade intäkter över en viss nivå på grund av förändringarna i utjämningssystemet . De kommuner som fick en bidragsminskning som översteg av det egna skatteunderlaget får ett strukturbidrag som motsvarar det över- skjutande beloppet. Motsvarande belopp för landstingen är . Strukturbidrag utgår till 94 kommuner och 6 landsting. Bidraget betalas med ett fast belopp i kronor per invånare utan en på förhand given tidsbegränsning. Det går i huvudsak till kommuner i skogslänen och Bergslagen, men även till kommuner i andra delar av landet med svag sysselsättning, bland annat . Även de tre nordligaste landstingen och tre landsting i , inklusive , med liten folkmängd får strukturbidrag. Strukturbidraget uppgår till för kom- munerna och till för landstingen. Den kommunalekonomiska utjämningen – utfallet och systemets uppbyggnad De kommuner och landsting som fick större negativa förändringar i och med det nya systemet kompenseras med ett temporärt infö- randebidrag med början och med successiv nedtrappning under som mest . Kommuner och landsting med relativt stora negativa förändringar får därigenom att anpassa sina kostnader. Bidraget innebär att den årliga intäktsminskningen inte får bli större än av det egna skatteunderlaget för kommu- nerna och för landstingen. Negativa förändringar utöver av det egna skatteunderlagt överfördes till strukturbidraget. Införandebidraget uppgår till för kommunerna och för landstingen. Med den nya i huvudsak statligt finansierade inkomstutjämningen kommer kostnaderna för inkomstutjämningsbidraget att öka i takt med tillväxten av det kommunala skatteunderlaget, eftersom ut- jämningsnivåerna utgör av det genom- snittliga skatteunderlaget för kommuner respektive landsting. Det innebär att staten på förhand inte kan veta vilken slutsumman blir. Med hänsyn till behovet av att kunna påverka kommunsektorns samhällsekonomiska utrymme och statsfinanserna finns en inbyggd mekanism i utjämningssystemet som kan användas av staten för att påverka den totala bidragsramen till kommuner och landsting. Även förändringar i ansvaret mellan kommunsektorn och staten måste kunna regleras ekonomiskt genom tillämpning av den kom- munala finansieringsprincipen. Om summan av samtliga bidrag minus de inbetalda avgifterna blir lägre än det belopp som beslutat tillföra kommunerna och landstingen, får alla kommuner och landsting ett regleringsbidrag som motsvarar mellanskillnaden. Regleringsbidraget beräknas som ett enhetligt belopp per invånare. Om summan av samtliga bidrag minus de inbetalda avgifterna i stället blir högre än det belopp som staten beslutat tillföra, ska mellanskillnaden tas ut i form av en regleringsavgift från kommuner och landsting, som beräknas på samma sätt som regleringsbidraget. uppgår reglerings- avgiften till för kommunerna och för landstingen. 3Förslag till organisation för administration och löpande uppföljning av utjämningssystemet Kapitlet behandlar frågan om hur uppföljningen av den kommunal- ekonomiska utjämningen ska organiseras och genomföras fram- över. Det bör observeras att mina resonemang i det följande bygger på den departementsindelning som gällde före regeringsskiftet . Mitt förslag i sammanfattning: En ny permanent uppföljnings- organisation inrättas med uppgift att ge underlag till regeringen om den kommunalekonomiska utjämningen, exempelvis beräkningar, analys och förslag som efter beredning kan ligga till grund för beslut av regeringen eller om uppdateringar eller andra förändringar i systemet. Uppdraget att löpande följa upp utjämnings- systemet ska läggas på Statskontoret. och nuvarande uppgifter inom den kommunalekonomiska utjämningen bibehålls oförändrade. Ett av regeringen utsett särskilt beslutsorgan inom Statskontoret ska besluta om inriktningen och prioriteringarna för myndighetens löpande uppföljning av utjämningssystemet och fatta beslut om de rapporter som ska överlämnas till regeringen. Regeringen kan be- sluta att beslutsorganets ordförande ska vara Statskontorets gene- raldirektör, alternativt utse en extern ordförande. I storleksordningen tre årsarbetskrafter är en rimlig dimensione- ring för Statskontorets stående uppdrag att löpande följa upp ut- jämningssystemet. Därtill ska finnas vissa konsultmedel till Stats- kontorets förfogande. Den löpande uppföljningen av utjämnings- systemet ska vara statligt finansierad. Den nya organisationen bör träda i funktion . Förslag till organisation för administration 3.1Uppdraget och frågans tidigare behandling Mitt uppdrag är att överväga och föreslå lämplig organisatorisk lös- ning för en permanent uppföljning av utjämningssystemet och in- riktningen på det fortsatta arbetet efter ett uppbyggnadsskede. I första hand ska prövas att verksamheten läggs i befintlig myndighet. Planerna på att inrätta en permanent organisation för uppfölj- ning av den kommunalekonomiska utjämningen ska förstås mot bakgrund av att utjämningen förutsätter regelbundna översyner och uppdateringar, bl.a. för att förändringar av de faktorer som på- verkar utjämningen ska kunna fångas upp och påverka utfallet av utjämningen. Hittillsvarande översyner har som regel utförts sam- lat och med mellanrum, vanligen i parlamentariska utred- ningar. Resultatet av översynerna och uppdateringarna har efter bered- ning och beslut i regering och riksdag implementerats vid ett och samma tillfälle och oftast inneburit stora omfördelningar mellan enskilda kommuner och enskilda landsting. Det har också lett till att förändringarna har åtföljts av beslut om införanderegler, för att förskjuta genomslaget av förändringarna . Ju som förflyter mellan uppdateringarna desto större för- ändringar kan uppdateringarna förväntas leda till. Behovet av en löpande uppföljning av den kommunalekono- miska utjämningen har berörts av olika kommittéer och i flera pro- positioner och utskottsbetänkanden. Exempelvis framhåller (SOU 2003:88) att en kontinuerlig uppfölj- ning förbättrar förutsättningarna för att göra uppdateringar när sådana behövs och vid lämpliga tillfällen. Regeringen redovisar i propositionen Ändringar i det kommunala utjämningssystemet (prop. 2003/04:155 s. 61-63) bedömningen att utjämningssystemet kontinuerligt bör följas upp och utvärderas och att en permanent organisation med denna uppgift bör tillskapas. För egen del har jag också noterat att avsaknaden av en perma- nent organisation för uppföljning av den kommunalekonomiska utjämningen har resulterat i vissa brister i dokumentationen av de olika delmodellernas uppbyggnad, vilket i vissa fall försvårat dels efterföljande uppföljningar, dels överlämnandet av resultatet av uppföljningarna till SCB, för myndighetens löpande administration av systemet. Mitt arbete med organisationsfrågan har med utgångspunkt från direktiven i huvudsak inriktats mot överväganden om vilka uppgifter Förslag till organisation för administration som bör åligga en ny permanent organisation för uppföljning av utjämningssystemet, vilka krav som bör ställas på den organisation som skulle svara för uppföljningen och slutligen även hur in- tressenternas inflytande bör garanteras. Utredningen har under ar- betets gång haft kontakter med företrädare för de organisationer som främst arbetar med utjämningen, dvs. SCB, , och Kommuner och Landsting. 3.2Nuvarande administration av utjämningen I lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning och i för- ordningen (2004:881) om kommunalekonomisk utjämning regleras utjämningssystemet och uppgifterna för berörda myndigheter. SCB beräknar skatteutjämningsunderlag, standardkostnad och strukturkostnad i enlighet med bestämmelserna i lagen. SCB lämnar året före utjämningsåret till varje kommun och varje landsting uppgifter om preliminära bidrag och avgifter i den kommunalekonomiska utjämningen. SCB lämnar de uppgifter som beräknats enligt förordningens bestämmelser till . beslutar under utjämningsåret preliminärt om bidrag respektive avgifter för varje kommun och landsting. En kommun eller ett landsting får under utjämningsåret till påtala brister och oriktiga uppgifter i underlaget för beslutet. fastställer bidrag respektive avgifter för varje kommun och landsting . Av- gifter och bidrag avräknas respektive betalas i samband med och på motsvarande sätt som vid utbetalning av kommunalskattemedel. beslut får överklagas hos regeringen. Skattemyndig- heten är för sitt arbete med utjämningen och för sin prövning av överklaganden i hög grad hänvisad till uppgifterna från SCB. SCB är sammankallande i en informell arbetsgrupp för den kommunalekonomiska utjämningen där även , Finans- departementet och Kommuner och Landsting ingår. I ar- betsgruppen diskuteras fortlöpande utjämningssystemets administ- ration och diverse operativa tillämpningsfrågor. I SCB:s löpande uppdrag inom ramen för den kommunaleko- nomiska utjämningen ingår att uppdatera beräkningsmo- dellerna med nya data – i den utsträckning som modellerna enligt regelverket ska uppdateras. För beräkning av inkomstut- Förslag till organisation för administration jämningsbidrag och -avgifter krävs en årlig uppdatering av uppgif- ter om folkmängd och skatteunderlag. För beräkning av kostnads- utjämningens olika delmodeller behövs exempelvis kommunvisa uppgifter om antalet invånare i olika åldersgrupper, antalet gymna- sieelever totalt och med fördelning på olika gymnasieprogram samt ett antal andra uppgifter av skilda slag. beräknas baserat på föreslagna eller beslutade bidragsramar för kom- muner respektive landsting. I vissa fall kan SCB efter anmodan från få i uppdrag att inhämta data och göra riktade uppdateringar av underlaget gällande volym- eller kostnadsuppgif- ter. I normalfallet kräver dock större uppdateringar eller mer om- fattande förändringar av beräkningarnas olika delar ett utrednings- arbete som går utöver SCB:s löpande uppdrag. Flera kommittéer och expertutredningar har sedan grunden för dagens system lades i och med det system som infördes lämnat uppdaterade beräkningar och annat underlag till Finansde- partementet. Förordningen med bilaga revideras . 3.3Förslag till permanent organisation för löpande uppföljning av den kommunalekonomiska utjämningen Nedan presenteras mina överväganden om och mitt förslag till permanent organisation för löpande uppföljning av den kommunal- ekonomiska utjämningen. En ny permanent uppföljningsorganisation inrättas med uppgift att ge beslutsunderlag till regeringen Allmänt om uppföljningsorganisationen och dess uppgifter En ny permanent uppföljningsorganisation inrättas med uppgift att ge underlag till regeringen om den kommunalekonomiska utjäm- ningen. Underlagen kan utgöras av allmän kunskap om hur syste- met fungerar eller ha formen av beräkningar som avses ligga till grund för uppdateringar av systemet. Underlagen kan också utgö- ras av analys och förslag som efter beredning kan ligga till grund för beslut av regeringen eller om förändringar i systemet. Den nya organisationen ska således inte fatta egna beslut om ut- formningen av den kommunalekonomiska utjämningen, utan endast Förslag till organisation för administration besluta om underlag och förslag till uppdateringar eller föränd- ringar. Uppdraget för den nya uppföljningsorganisationen ska täcka samtliga delar i utjämningssystemet. Uppföljningen ska således omfatta såväl kostnadsutjämningen som inkomstutjämningen men även strukturbidraget, införandebidraget och regleringsposten. Be- hovet av löpande genomlysning är emellertid störst för kostnads- utjämningen eftersom flera av delmodellerna för utjämning av kostnader är komplexa och känsliga för förändringar i samhällsut- vecklingen och i den kommunala verksamheten. Uppgiften för den nya organisationen kompletterar det kontinu- erliga arbetet med den kommunalekonomiska utjämningen som bedrivs av SCB och , och förutsätter en samverkan med dessa organ samt med företrädare för kommunsektorn. SCB:s och nuvarande uppgifter inom den kommunaleko- nomiska utjämningen bibehålls oförändrade. Den nya organisatio- nen bör vara företrädd i den informella arbetsgruppen för den kommunalekonomiska utjämningen där som nämnts SCB är sam- mankallande och , samt Kommuner och Landsting ingår. Organisationens arbete ska avrapporteras löpande till regeringen i form av skriftliga rapporter. Organisationens arbetssätt kan liknas vid hur särskilda utredningar i kommittéform arbetar. Utredningar som kan leda till mer genomgripande förändringar av den kommunalekonomiska utjämningen genomförs naturligen, så som varit fallet, av parlamentariskt sammansatta kom- mittéer. Grunduppdraget för den nya permanenta uppföljningsorganisatio- nen ska inrymma löpande uppföljning samt även analys av vissa ut- vecklingsbehov rörande utjämningssystemet. Sistnämnda delupp- drag motiveras av att det i annat fall skulle krävas att organisatio- nen eller sektorsföreträdarna från kommuner och landsting även vid behov av något mindre analyser vänder sig till regeringen med ett önskemål om att regeringen ger uppföljningsorganisationen i uppdrag att utreda en specifik fråga. En sådan ordning vore oprak- tisk och tidsödande. Den nya organisationen måste således ha ett visst verksamhetsmässigt och resursmässigt friutrymme i fråga Förslag till organisation för administration om att initiera och genomföra analyser som ska utgöra underlag för regeringen i frågor om den kommunalekonomiska utjämningen. Grunduppdraget för den nya uppföljningsorganisationen sam- manfaller till stor del med uppdragen till de olika kommittéer som följt upp den kommunalekonomiska utjämningen och även till min utredning. Närmare beskrivet får uppföljningsor- ganisationen i uppdrag att: Svara för den löpande uppföljningen och utvärderingen av systemet och säkerställa behovet av dataunderlag för en sådan uppföljning. Om det sker förändringar i kostnadsutjämningens olika delar eller i systemet i övrigt ingår att följa upp effekterna av förändringarna och skapa metoder för kontinuerlig uppfölj- ning av de nya inslagen i systemet. Löpande följa kostnadsutvecklingen i de kommunala verk- samheterna samt jämföra utfallet i kostnadsutjämningen med de faktiska kostnaderna. Löpande följa förändringar i samhällsutvecklingen och de kom- munala verksamheterna i de delar som har betydelse för utjäm- ningssystemet.