sou · GUB322d2 · 2007-01-01 00:00:00 — I de fall missgynnandet av en funktionshindrad i stället upp- kommer på grund av underlåtenhet att i skälig utsträckning skapa tillgänglighet i en sådan verksamhet bör utgångspunkten vara den- samma. Det bör alltså även i dessa situationer vara den som bedri- ver verksamheten som bär ansvaret för att det inte förekommer diskriminering – i form av bristande tillgänglighet – i verksamheten. Att ansvaret för bristande tillgänglighet bör betraktas på detta sätt ligger i linje med utformningen av bestämmelserna som sam- mankopplar diskriminering av funktionshindrade och bristande tillgänglighet i arbetslivet och på högskoleområdet (lag om förbud mot diskriminering på grund av funktionshinder respektive lag). I dessa lagar tar ansvaret för underlåtenhet att vidta stöd- och anpassningsåtgärder i fråga om arbets- eller utbildnings- lokaler sikte på missgynnande som kan uppkomma vid t.ex. ett an- ställningsförfarande eller vid antagning till en utbildning. Endast arbetsgivare respektive utbildningsanordnare bär ansvaret för dis- kriminering av funktionshindrade, detta oavsett om missgynnandet uppkommer genom diskriminerande bemötande eller bristande Tillgänglighet för personer med funktionshinder Exempelvis kan inte den som äger en byggnad i vil- ken en lokal hyrs av arbetsgivaren åläggas att betala skadestånd för brister i lokalen med stöd av lag. Det nu föreslagna skyddet för funktionshindrade bör utformas på motsvarande sätt, dvs. att det är myndigheter som erbjuder in- satser inom det sociala området eller den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, affärsinnehavare och restaurangägare som yrkesmäs- sigt tillhandahåller varor eller tjänster, den som anordnar en utbild- ning m.fl. som bär ansvaret för att den bedrivna verksamheten inte är diskriminerande, dvs. i skälig utsträckning är tillgänglig för per- soner med funktionshinder. Den som å andra sidan hyr ut en lokal, i vilken en verksamhet som avses i diskrimineringslagstiftningen bedrivs, eller den som äger utrustning, inventarier eller fordon som hyrs ut och används av t.ex. en butiksinnehavare bör inte kunna åläggas ansvar för dis- kriminering som kan äga rum i en sådan verksamhet. Inom utbildningsväsendet förekommer det att undervisning be- drivs i lokaler som annan än utbildningsanordnaren förfogar över, t.ex. undervisning i lokaler hos en sjukvårdshuvudman. Av de skäl som angetts ovan följer att inte heller sjukvårdshuvudmannen med stöd av diskrimineringsförbudet kan åläggas skyldighet att inrätta sådana lokaler för att bereda en elev tillgänglighet till utbildningen. Det bör för tydlighets skull framhållas att det som här anförts om ansvar för bristande tillgänglighet tar sikte på det ansvar som bör följa vid tillämpning av diskrimineringslagstiftningen. Ansvaret för sådana brister kan i förekommande fall komma att leda till kostnader i form av skadeståndskyldighet för den som driver verk- samheten och även motivera att förebyggande tillgänglighetsåtgär- der vidtas av denne. För att förstå räckvidden av de åtgärder för att skapa tillgänglig- het på olika samhällsområden som kan framtvingas rättsligt är det viktigt att komma ihåg att det redan följer sanktionerade skyldighe- ter för vissa utpekade subjekt att vidta tillgänglighetsskapande åt- gärder avseende den byggda miljön, transportmedel m.m. Dessa krav hanteras med stöd av annan lagstiftning med annan systematik och begreppsbildning. I sådan lagstiftning anknyts tillgänglighets- krav normalt till den som äger eller disponerar över viss egendom. Som exempel på sådana bestämmelser kan främst anföras det an- svar som finns för fastighetsägare att i enlighet med (1987:10; PBL) undanröja enkelt avhjälpta hinder till och i befintliga lokaler dit allmänheten har tillträde och på befintli- Tillgänglighet för personer med funktionshinder ga allmänna platser. Enligt denna lagstiftning skall det vidare vid nyanläggning och ändring av bl.a. vissa byggnader och tomter samt allmänna platser i viss utsträckning tillses av ägaren eller byggher- ren att dessa byggnader och områden är användbara för bl.a. perso- ner med nedsatt rörelseförmåga. Ett annat exempel på reglering med liknande innebörd är skyldigheten för ägare eller innehavare av fordon att handikappanpassa fordonet för passagerare, t.ex. en buss i linjetrafik.63 Reglerna i t.ex. plan- och bygglagstiftningen som in- nehåller krav på tillgänglighet kan alltså sägas kompletteras av det här föreslagna diskrimineringsskyddet såvitt avser fördelningen av ansvaret för att skapa en tillgänglig miljö. För att ta ett exempel kan en fastighetsägare föreläggas vite för att vidta adekvata tillgänglighetsåtgärder i en byggnad med stöd av PBL. Denna byggnad kan innehålla lokaler i vilka andra bedriver verksamhet – till exempel yrkesmässigt tillhandhållande av varor i en butik – som omfattas av diskrimineringslagstiftningen. Butiks- innehavaren kan i detta exempel inte åläggas att vidta åtgärder en- ligt PBL men kan å sin sida med stöd av diskrimineringsförbudet vid skadeståndsansvar förpliktas att skapa tillgänglighet i verksam- heten genom skäliga åtgärder som tar sikte på t.ex. att möjliggöra kontakter via E-post eller erbjuda ledsagning eller annan service. En tillgänglig miljö kan alltså skapas med stöd av en rad olika regler. Vad avser omfattningen av befintliga krav på tillgänglighet kan även pekas på de krav i detta avseende som redan gäller de myndig- heter som omfattas av diskrimineringslagstiftningen. Det kan här noteras att det är vanligt förekommande att statliga myndigheter hyr lokaler av (), som förvaltar bl.a. kul- turhistoriskt värdefulla byggnader som ägs av staten. SFV har om- kring 100 myndigheter som hyresgäster. Även hyr ut statligt ägda fastigheter (främst till Försvarsmakten och för andra totalförsvarsändamål). I de fall SFV eller äger fastigheter och hyr ut till statliga myndigheter kan det gälla dubbla krav på tillgäng- lighet. Dels ansvarar t.ex. SFV i egenskap av fastighetsägare för de krav på bl.a. undanröjande av enkelt avhjälpta hinder i publika loka- ler som framgår av plan- och bygglagstiftningen, dels ansvarar hy- resgästen (myndigheten) för att verksamheten anpassas i enlighet med förordningen (2001:526) om statliga myndigheters ansvar för genomförandet av handikappolitiken, vilket ansvar förtydligas i 63 Jfr fordonsförordningen (2002:925) och föreskrifter (VVFS 2003:22). Tillgänglighet för personer med funktionshinder HO:s riktlinjer för en tillgänglig statsförvaltning. Enligt den nämnda förordningen omfattas även myndigheternas lokaler i de tillgänglighetskrav som ställs. SFV och omfat- tas i egenskap av statliga myndigheter även av skyldigheterna enligt denna förordning. Sammanfattningsvis är vår bedömning är att det här redovisade sättet att fördela ansvaret för tillgänglighet är att föredra framför en metod där – utöver den verksamhetsansvarige – även fastighetsäga- re, byggherrar, uthyrare m.fl. skulle kunna vara part i en tvist om diskriminering. En sådan ordning skulle strida mot systematiken i diskrimineringslagstiftningen och även framstå som mindre lämp- lig, bl.a. med hänsyn till att sådana subjekt i vissa fall kan ha obe- fintlig anknytning till och insyn i en verksamhet där de specifika kraven på tillgänglighet från personer med olika funktionshinder kan aktualiseras. Möjligheten till förutsebarhet ter sig mycket osä- ker i sådana situationer. En annan invändning är att t.ex. fastighets- ägare – som ju redan är skyldiga att vidta åtgärder för tillgänglighet – skulle riskera att drabbas av dubbla påföljder för samma underlå- tenhet, detta i form av vite enligt PBL och skadestånd med stöd av diskrimineringslagstiftningen. Det bör påpekas att vårt förslag innebär att det finns ett visst ut- rymme för att ålägga den som driver en i diskrimineringslagstift- ningen avsedd verksamhet att i skälig utsträckning vidta åtgärder för tillgänglighet trots att de tillgänglighetskrav som framställs i första hand bör hänföras till t.ex. en fastighetsägare och hanteras inom ramen för plan- och bygglagstiftningen. I föregående avsnitt har således anförts att det kan anses skäligt att kräva att den verk- samhetsansvarige i vissa situationer skall vidta åtgärder för att för- söka få till stånd tillgänglighet genom att t.ex. söka de tillstånd som i förekommande fall kan krävas eller erbjuda service trots att det materiella kravet på tillgänglighet enligt vår mening inte kan riktas mot denne med stöd av diskrimineringslagstiftningen. Det kan avslutningsvis erinras om vårt förslag att privatpersoner – som i och för sig kan omfattas av diskrimineringslagstiftningen – inte skall omfattas av det här föreslagna diskrimineringsförbudet. Skälen till detta ställningstagande redovisas i avsnitt 9.6.3. Tillgänglighet för personer med funktionshinder Den enskildes rätt att äga och förfoga över sin egendom är grund- lagsskyddad (2 kap. 18 § RF) och åtnjuter skydd i Europakonven- tionen (artikel 1 första tilläggsprotokollet). Reglering som är nöd- vändig för att tillgodose vissa allmänna intressen är undantaget från detta skydd. En fråga är hur vårt förslag om ett förstärkt diskriminerings- skydd för funktionshindrade förhåller sig till skyddet för egendom. Det finns inga uttalanden i praxis kring tillämpningen av be- stämmelserna om egendomsskyddet i som ger egentlig vägledning för att bedöma om ett diskriminerings- skydd av det slag vi föreslår kan ifrågasättas i förhållande till detta skydd. Inte heller förarbetena till 2 kap. 18 § RF eller praxis som utvecklats avseende bestämmelsen ger ledning för en sådan be- dömning. Det bör framhållas att vårt förslag inte innebär att någon med ut- ryckligt stöd av den föreslagna bestämmelsen kan förpliktas att vid- ta en åtgärd, t.ex. en om- eller tillbyggnad på en fastighet. Det kan med hänsyn till detta anses tveksamt om diskrimineringsskyddet kan innebära sådana inskränkningar av egendomsskyddet som Eu- ropakonventionen främst tar sikte på; dvs. olika restriktioner och påbud, skatter, avgifter m.m. som det allmänna kan ålägga en en- skild och som i praktiken inskränker dennes möjlighet att använda och förfoga över sin egendom. Detsamma får anses gälla skyddet mot att det allmänna inskränker användningen av mark eller bygg- nad enligt RF som avser byggnads- och markreglerande inskränk- ningar i form av byggnadsförbud, användningsförbud, åtgärder en- ligt skogsvårdslagen m.m., vilket utgör en precisering av skyddet enligt . De bestämmelser vi föreslår kan dock i praktiken sägas innebära en förpliktelse för enskilda att – vid påföljd av skadestånd – agera på visst sätt, t.ex. att vidta en åtgärd som påverkar en byggnad. Det kan anföras att en förpliktelse av sådant slag i praktiken medför en inskränkning av ägarens rätt att använda och förfoga över en fas- tighet. Som exempel kan anföras en fastighetsägare som – för att bereda en funktionshindrad tillgänglighet till en matvarubutik – installerar en rullstolsramp eller genomför förändringar i en entré i en byggnad. Tillgänglighet för personer med funktionshinder Det senast anförda talar i och för sig för att lagreglering som på detta sätt innebär positiva förpliktelser för enskilda kan vara före- mål för skyddet för egendom. Det finns således olika sätt att betrakta den här behandlade frå- gan. Vår bedömning är dock att ett diskrimineringsskydd av här aktuellt slag inte kan anses komma i konflikt med skyddet för egendom som det uttrycks i och RF. praxis visar att konventionsstaterna tiller- känns ett betydande utrymme att bedöma vilka inskränkningar i egendomsskyddet som är rimliga med hänsyn till allmänna intres- sen, såsom t.ex. sociala intressen. Inte minst i fråga om rätten att nyttja egendom har även tyngande begränsningar i ägarens rättighe- ter ansetts befogade i det allmännas intresse. Denna praxis ger en- ligt vår mening inte utrymme för annan slutsats än att intresset av att främja tillgängligheten för funktionshindrade är ett allmänin- tresse som kan godtas enligt konventionen. Av förarbetena till 2 kap. 18 § RF anfördes att vad som utgör an- geläget allmänt intresse i viss mån måste bli föremål för politisk värdering där hänsyn måste tas till vad som är godtagbart ur rätts- säkerhetssynpunkt i ett modernt och demokratiskt samhälle. Det framhölls av regeringen att uttrycket anknyter till vad som gäller i detta avseende enligt (prop. 1993/94:117). Till detta kommer att våra överväganden utgår ifrån att tillgäng- lighetsåtgärder kommer att kunna krävas endast i den utsträckning det kan anses skäligt i det enskilda fallet. Det innebär att alltför tyngande begränsningar av äganderätten inte kan följa den be- stämmelse som vi föreslår. Vid tidigare lagstiftningsarbeten där frågan om tillgänglighet för funktionshindrade varit aktuell har innebörden av allmänt intresse behandlats. Vi vill här peka på att det i förarbetena avseende till- gänglighetskrav i (1987:110, PBL) uttalades att det är ett väsentligt allmänt intresse att den gemensamma miljön i rimlig utsträckning kan användas av alla på lika villkor och att ingen skall vara utestängd från deltagande i samhällslivet på grund av ned- satt rörelse- eller orienteringsförmåga. Såvitt avser befintliga loka- ler och allmänna platser ansåg regeringen att tillgängligheten för personer med nedsatt orienteringsförmåga är ett allmänt intresse som har samma dignitet som vissa befintliga krav på åtgärder i PBL som gäller bl.a. förhindrande av olycksfall (prop. 2000/2001:48 s. 10 f.). Regeringens syn på tillgänglighet som ett väsentligt all- mänintresse framgår även av tidigare överväganden avseende plan- Tillgänglighet för personer med funktionshinder och bygglagstiftningen (prop. 1994/95:230) samt i den nationella handlingsplanen för handikappolitiken (prop. 1999/2000:79). I avsnitt 9.2 har redovisats bestämmelser gällande på områden som omfattas av diskrimineringslagstiftningen som innehåller krav på tillgänglighet eller i praktiken innebär förbättrade möjligheter till delaktighet för funktionshindrade. Bestämmelser av sådant slag tar sikte på bl.a. byggd miljö, information och kommunikation, trans- porter och verksamheten hos de statliga myndigheterna. Som an- förts i den tidigare framställningen kan denna typ av regler förutses få stor betydelse för att den här föreslagna lagstiftningen skall upp- fylla de krav på effektivitet och förutsebarhet som kan ställas. Som ett exempel kan anföras att det i plan- och bygglagstiftning- en och dess tillämpningsföreskrifter kan inhämtas ett detaljerat un- derlag som bör kunna ge vägledning för vilka former av åtgärder som kan krävas i olika situationer i en verksamhet för att uppfylla diskrimineringslagstiftningens krav på en tillgänglig byggd miljö. Ett annat exempel på normer som på så sätt kan bidra till förståel- sen av vilka former av åtgärder som kan komma i fråga med stöd av det föreslagna diskrimineringsförbudet (främst i fråga om yrkes- mässigt tillhandahållande av tjänster) är den EG-rättsliga och na- regleringen som avser tillgängliga persontransporter. I frå- ga om utbildningsväsendet finns bestämmelser om särskilt stöd till elever i skollagstiftningen. Ledning för inrättning av skolans lokaler finns i arbetsmiljölagstiftningen. När det gäller verksamhet hos de statliga myndigheterna har un- der senare år framtagits riktlinjer för tillgänglighet som framstår som väl ägnade att i väsentliga delar tjäna som underlag för tillämp- ning av det diskrimineringsförbud vi föreslår. Kraven på service i statsförvaltningen kan därtill ge vägledning i viss utsträckning för vilka tillgänglighetsåtgärder som kan krävas vid enskildas kontakter med de aktuella myndigheterna. Den typ av regler som beskrivits ovan kan förutses få betydelse inte minst som tolkningsunderlag för att bedöma i vilken utsträck- ning det kan anses skäligt att åtgärder för tillgänglighet vidtas i det enskilda fallet. Vi har i avsnitt 9.6.5 pekat på att riktlinjer för till- gänglighet som på så sätt bör kunna ge näringsidkare, utbildnings- anordnare m.fl. det nödvändiga stödet för att kunna förutse beho- Tillgänglighet för personer med funktionshinder vet och formerna av de åtgärder som kan krävas med stöd av dis- krimineringslagstiftningen. Med tanke på den föreslagna lagstiftningens karaktär vill vi un- derstryka vikten av att det finns regler som i så hög grad som möj- ligt kan ge vägledning för den ansvarige att uppfylla de skyldigheter som kan aktualiseras på de områden som berörs av vårt förslag. Så- dan vägledning bör inbegripa information om de hinder i den om- givande miljön som kan uppkomma till följd av olika funktionshin- der och vilka åtgärder som kan vara lämpliga i olika situationer. Viktigt är att även av mindre kända eller dolda funktionshinder in- begrips av sådan information. Vi vill betona att det i utländsk dis- krimineringslagstiftning – t.ex. i – ges stor betydelse till s.k. codes of practice som tolkningsunderlag vid tillämpning av diskrimineringsförbud. Det kan dock konstateras att befintlig reglering som tar sikte på att främja tillgänglighet långtifrån är heltäckande på här aktuella områden. Det kan förutses situationer där den som tillhandahåller varor och tjänster, organisationer inom arbetslivet m.fl. inte kan få den vägledning som bör kunna krävas då det helt saknas eller före- kommer endast ett fåtal regler som kan ge det nödvändiga underla- get för den ansvarige att uppfylla lagens krav. Som ett exempel kan anföras att det framstår som osäkert vilka åtgärder som kan anses uppfylla kraven på service i dagligvaruhandeln eller i fråga om transporttjänster (som får ses som i praktiken centrala delar av det föreslagna diskrimineringsskyddet). Det bör vidare betonas att plan- och bygglagstiftningen inte omfattar alla funktionshindrade. Det finns således inte några krav som hänför sig till möjligheten för t.ex. personer med allergier att vistas i en lokal som allmänheten har tillträde till. Mot bakgrund av det anförda finns det enligt vår mening skäl att se över de samhällsområden där det inte finns regler som tar sikte på tillgänglighet eller där sådana regler framstår som otillräckliga. En sådan översyn bör kunna utgöra underlag för utarbetandet av nya eller kompletterande riktlinjer för tillgänglighet på olika sam- hällsområden. Bestämmelser av detta slag kan vara lämpliga att ut- forma inom ramen för verksamheten hos de s.k. sektorsmyndighe- terna eller av det nationella tillgänglighetscentret inom Myndighe- ten för handikappolitisk samordning (Handisam), detta i samråd med aktörer inom aktuella samhällsområden (handeln, tjänstesek- torn m.fl.) Som ett exempel på utformning av sådana regler kan ses de riktlinjer för statsförvaltningen som HO utarbetat. Tillgänglighet för personer med funktionshinder Avslutningsvis kan påpekas att behovet av en översyn av det slag som vi här berör har uppmärksammats tidigare när frågor om för- bättrad tillgänglighet behandlats. En generell översyn över regler- ingen av tillgänglighet i samhället aviserades således av regeringen i den nationella handlingsplanen för handikappolitiken. En sådan översyn skulle ha till syfte att införskaffa kunskap om vilka områ- den som saknar lagstiftning eller annan reglering för tillgänglighet och i vad mån nuvarande regelverk hindrar eller utestänger perso- ner med funktionshinder från att ta del av samhällets service, varor och tjänster (prop. 1999/2000:79). Frågan berördes också av diskrimineringsutredning som påpekade att det i underlaget för tillämpningen av diskriminerings- förbud som inbegriper frågan om tillgänglighet bör ingå lagstift- ning som innehåller minimikrav på tillgänglighet. Sådana bestäm- melser kan enligt utredaren vara vägledande och utgöra tolknings- underlag för diskrimineringsbedömningen (SOU 2001:39). En fråga som bör uppmärksammas när det föreslås en bestämmelse av förevarande slag är om det finns skäl att särskilt överväga när bestämmelserna skall börja gälla. Sådana överväganden kan innebä- ra att det anses att regleringen om tillgänglighet i sin helhet bör träda ikraft vid viss senare tidpunkt – oavsett när diskriminerings- lagstiftningen i övrigt börjar gälla – eller träda ikraft stegvis. Skäl som brukar åberopas som stöd för ett sådant tillvägagångs- sätt är att näringsidkare, organisationer m.fl. bör ha rimlig tid på sig att planera och vidta de åtgärder för tillgänglighet som kan komma att krävas enligt lagen. När bestämmelserna har trätt i kraft kan ju den som inte har vidtagit tillräckliga tillgänglighetsåtgärder åläggas skadeståndsskyldighet. Att låta diskrimineringsförbud som inbegriper tillgänglighet trä- da ikraft stegvis diskuterades av diskrimineringsutredning (SOU 2001:39). Utredaren anförde att det torde vara möjligt att överväga successivt ikraftträdande av ett generellt diskriminerings- förbud mot bakgrund bl.a. av att näringsidkare m.fl. bör få rimlig tid på sig att vidta lämpliga åtgärder. Utredaren hänvisade till att det i den nationella handlingsplanen för handikappolitiken fastsla- gits vissa tidsramar avseende områden där åtgärder för att skapa tillgänglighet skall vidtas. Tillgänglighet för personer med funktionshinder Det finns exempel ur utländsk diskrimineringslagstiftning där tillgänglighetskrav införts successivt. Exempelvis i har näringsidkares skyldigheter att vidta åtgärder för tillgänglighet vid tillhandahållande av varor utvidgats etappvis. Vår mening är att det finns skäl att överväga om bestämmelserna om tillgänglighet i diskrimineringslagstiftningen bör införas på sär- skilt sätt, t.ex. stegvis med hänsyn till de särskilda förhållanden som kan råda på ett samhällsområde. Inte minst talar den tidigare berör- da frågan om behovet av kartläggning av det underliggande regel- verket för en sådan lösning. Ett stegvis införande av tillgänglig- hetskrav motiveras också av att det kan förutses behov av särskilda informationsinsatser i frågor som rör t.ex. detaljhandeln och tjäns- tesektorn. Vi vill också uppmärksamma att det har framförts till kommittén att det före ikraftträdandet av ett diskrimineringsförbud bör utre- das behovet av och förutsättningarna för att införa någon form av bidrag eller subventioner för handikappanpassning. Sådant stöd – som kan påskynda genomförandet av tillgänglighetskrav – skulle i ett inledande skede kunna riktas till t.ex. vissa näringsidkare som har begränsade ekonomiska möjligheter att vidta åtgärder för till- gänglighet. Denna fråga har dock inte övervägts inom ramen för vårt uppdrag. Vi måste konstatera att det i detta skede är förenat med betydande osäkerhet att föreslå en tidpunkt eller olika tid- punkter när bestämmelserna om tillgänglighet bör träda i kraft. En metod vore att anknyta även diskrimineringslagstiftningen till de genomförandekrav som finns såvitt avser t.ex. enkelt avhjälpta hin- der i den byggda miljön och vissa persontransporter (jfr prop. 1999/2000:179). Att på så sätt föreslå att bestämmelserna om till- gänglighet bör träda i kraft förefaller dock vara en alltför generell utgångspunkt med tanke på att krav enligt t.ex. PBL endast kan anknytas till en del av tillämpningsområdet för diskri- mineringsförbudet. Vid den fortsatta beredningen av lagstiftnings- ärendet får anses finnas ett bättre övergripande underlag för ställ- ningstaganden om lagens ikraftträdande vad avser tillgänglighet. Det bör betonas att det kan innebära svårigheter att utpeka sam- hällsområden där det finns behov av särskilda bestämmelser om ikraftträdande. En utgångspunkt vid sådana överväganden kan vara att det inte finns skäl att särskilt reglera när lagstiftningen skall in- föras i de delar den avser verksamhet som bedrivs av det allmänna, i vilken skall iakttas långtgående krav på tillgänglighet. Tillgänglighet för personer med funktionshinder