sou · GUB399 · 2007-01-01 00:00:00 — Av EG:s nya koncentrationsförordning framgår att en företags- koncentration som faller under förordningens tillämpningsområde i princip inte får genomföras förrän den har blivit godkänd av kommissionen. Vidare kan kommissionen med stöd av förord- ningen även ålägga berörda personer eller företag sanktioner för det fall de inte fullgör vad som åligger dem i fråga om anmälan. En an- mälan om företagskoncentration får enligt förordningen göras trots att parterna ännu inte ingått ett bindande avtal om att genomföra koncentrationen, i de fall de kan visa att de har för avsikt att ingå ett sådant avtal och att planen för den föreslagna koncentrationen är tillräckligt konkret till exempel genom ett principavtal, ett sam- förståndsavtal eller en avsiktsförklaring – s.k. letter of intent. Tid- punkten för anmälan är inte närmare reglerad i konkurrenslagen. har i princip aldrig accepterat en anmälan utan att det funnits ett civilrättsligt bindande överlåtelseavtal. Tidpunk- ten när en företagskoncentration tidigast kan anmälas till Konkur- rensverket är också beroende av att inte självt har rätt att fatta beslut i koncentrationsärenden utan i stället skall väcka talan om ingripande mot koncentrationen vid genom ansökan om stämning. Avgiftsfinansiering av anmälan om företagskoncentrationer vid har väckt frågan om verket bör få möjlighet att ta ut en avgift för anmälan om företagskoncentrationer. Som skäl för detta har verket bland annat anfört att koncentrationsärenden är komplicerade och, beroende på svårighetsgrad och handlägg- ningstidens längd, kräver stora resurser. Vidare har verket anfört att de ändrade reglerna om hänskjutanden av fall mellan kommis- sionen och medlemsstaterna förväntas ställa ökade krav på Konkur- rensverkets handläggning av ärenden om företagskoncentrationer. Bland annat mot denna bakgrund anser sig be- höva en finansieringsform som gör det möjligt för verket att an- passa sig till förändrade arbetsuppgifter och till ändrade omvärlds- förutsättningar. Regeringen tillkallar en utredare med uppdrag att allmänt effektivi- sera förfarandet enligt konkurrenslagen (1993:20) där så kan och bör ske. En förutsättningslös analys av hur det nuvarande systemet fungerar skall göras, och eventuella onödiga trögheter identifieras, som underlag för förslag till förändringar. Ett syfte med arbetet är att intensifiera kampen mot olagliga karteller. Ordningen i fråga om konkurrensskadeavgiften med undersök- ning, analys och bedömning hos samt prövning därefter i två domstolsinstanser skall förutsättningslöst övervägas på nytt. Det som talar för den nuvarande ordningen skall vägas mot andra intressen som kan identifieras. I sin analys skall utredaren även uppmärksamma betydelsen av den s.k. moderniseringsreform som skett inom EG:s konkurrens- rätt med verkan från . De nationella konkurrensor- ganen har getts EG-rättslig behörighet att tillämpa EG:s konkur- rensregler för företag fullt ut. Konkurrensmyndigheterna bildar nu tillsammans med kommissionen ett europeiskt nätverk för alloke- ring och hantering av enskilda ärenden. Bland annat skall en snab- bare och mer effektiv handläggning uppnås. Utredarens analys måste därför omfatta även frågan om det nuvarande svenska syste- met gör att kommer på efterkälken gentemot andra med- lemsstater och inte kan medverka nog effektivt. En översiktlig internationell jämförelse skall göras. I detta sam- manhang skall utredaren i rimlig omfattning uppmärksamma hur andra medlemsstater har utformat sina system och pröva om det finns lämpliga modeller. Utredaren skall mot denna bakgrund bl.a. överväga om stats- makterna bör övergå till en ordning där beslutar om konkurrensskadeavgift och där verkets beslut överprövas direkt av . Utredaren måste beakta vad som föreskrivs i artikel 2 i sjunde tilläggsprotokollet till i fråga om rätten till tvåinstansprövning. För det fall att utredaren finner att den nuvarande ordningen bör bibehållas skall utredaren överväga om prövningstillstånd bör infö- ras i ledet tingsrätt–. En eventuell övergång till en ändrad instansordning innebär att omfattande tekniska justeringar måste göras i konkurrenslagen. Utredaren skall lämna förslag till de författningsändringar som be- hövs i ett sådant fall. Utredningen om en effektivare tillämpning av konkurrensreg- lerna (N 2003:01) har i uppdrag att ta fram en konkret modell för kriminalisering av förbuden i konkurrenslagen. Utredaren skall vid behov samråda med den utredningen. Det står utredaren fritt att behandla även andra frågor som har samband med uppdraget samt att lämna förslag som gäller dessa frågor. De svenska bedömningsgrunderna för när en koncentration skall förbjudas överensstämmer med den äldre koncentrationsförord- ningen i fråga om såväl dominanstest som konkurrenstest. I förar- betena till den svenska lagstiftningen har det framhållits att det är av stort värde att de svenska reglerna utformas i nära överensstäm- melse med vad som gäller inom gemenskapsrätten. Vidare anges att gemenskapsrättens rättspraxis när det gäller företagskoncentratio- ner bör få stor betydelse för tolkningen av det svenska regelverket. Utredaren skall mot bakgrund av de ändringar som skett avseende dominanstestet genom EG:s nya koncentrationsförordning analy- sera om de svenska reglerna bör ändras på motsvarande sätt. I ljuset av de riktlinjer för bedömning av horisontella koncentrationer som publicerats av kommissionen skall utredaren dessutom överväga frågan om betydelsen av effektivitetsvinster vid bedömningen av anmälda företagskoncentrationer enligt svenska regler. I detta sammanhang skall förändringar i den svenska lagstiftningen över- vägas. Frågan om nationella förändringar avseende accessoriska be- gränsningar aktualiseras efter att förändringar skett i EG-rättslig praxis och kommit till uttryck i EG:s nya koncentrationsförord- ning. Utredaren skall överväga om motsvarande förändringar bör ske i och om förändringar i så fall krävs i den nationella lag- stiftningen. Även frågan om huruvida reglerna för svenska myndigheters bi- stånd till kommissionen, när denna genomför en undersökning här, är ändamålsenliga skall granskas av utredaren. Utredaren skall vidare särskilt överväga om ändringar bör ske i svensk rätt med anledning av reglerna om anmälan i EG:s nya kon- centrationsförordning och även överväga om sanktionsmöjligheter bör införas. Den tidigaste tidpunkten för anmälan skall övervägas mot bakgrund av att företagen i många situationer är intresserade av att få en planerad företagskoncentration prövad . EG:s nya koncentrationsförordning kan innebära att det svenska regelverket behöver ändras även i andra avseenden för att uppnå önskad rättslikhet mellan det gemenskapsrättsliga regelverket och det svenska eller av andra skäl. Det står därför utredaren fritt att ta upp sådana ytterligare frågor som denne anser behöver övervägas samt föreslå de ändringar av regelsystemet som bedöms motive- rade. Utredaren skall även bedöma frågan om bör få möjlighet att ta ut en avgift för anmälan om företagskoncentra- tion. Utredaren skall pröva de principiella och praktiska aspekterna på avgiftsfrågan. Om utredaren finner att bör få möjlighet att ta ut en avgift för anmälan skall även avgiftens storlek övervägas. har ett stort antal förändringar gjorts i konkur- renslagen genom upphävande eller infogande av nya paragrafer samt slopande eller tillförande av rubriker. På olika ställen i lagen har det införts a-paragrafer. Förändringarna har lett till att regel- verket blivit svåröverskådligt. En regelförenkling behövs så att en ny, enhetlig paragrafserie skapas. Det kan vidare inte uteslutas att gjorda lagändringar har lett till att strukturen blivit mindre lämplig när det gäller i vilken ordning skilda frågor behandlas. Det kan därför finnas anledning att överväga en annan disposition av lagen. Utredaren skall överväga dessa frågor, pröva vad som behöver gö- ras samt lämna förslag till nödvändiga ändringar. Utredaren skall beskriva konsekvenserna av de förslag som lämnas. Därvid skall uppmärksammas hur förslagen påverkar de resurser som tas i anspråk hos och berörda domstolar. I fråga om redovisning av förslagens konsekvenser för företag skall utredaren samråda med . Utredaren skall redovisa sitt uppdrag i fråga om instansordningen och företagskoncentrationer och när det gäller övriga förslag till effektivisering, regelförenkling och konkur- renslagens struktur . Tilläggsdirektiv till Utredningen om en översyn av konkurrenslagen (N 2004:19) Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare har tidigare tillkallats (dir. 2004:128) för att effektivisera förfarandet enligt konkurrenslagen (1993:20). In- stansordningen för konkurrensskadeavgifter skall övervägas. I ut- redarens uppdrag ingår att överväga dels, att minska antalet dom- stolsinstanser, dels att införa prövningstillstånd i ledet tingsrätt– , för det fall utredaren finner att den nuva- rande ordningen skall bestå. Utredaren skall dessutom göra en översyn av konkurrenslagens regler om företagskoncentration med anledning av rådets förordning (EG) nr 139/2004 av om kontroll av företagskoncentrationerTPF1FPT. I uppdraget ingår avslutningsvis att se över konkurrenslagens struktur och överskåd- lighet. Utredningen skall i stället redovisa sitt uppdrag i dess helhet . utvid- gas utredarens uppdrag till att pröva det förslag om kriminalisering som lämnas i betänkandet Konkurrensbrott En lagstiftningsmodell (SOU 2004:131) med beaktande av de remissyttranden som läm- nats. Övervägandena skall göras ur ett allmänt effektiviseringsper- spektiv. Utredaren skall efter analys och övervägande lämna ett sammanhållet förslag om effektivisering av förfarandet enligt kon- kurrenslagen. Vidare skall utredaren överväga frågan om det på grund av EG-reglernas utformning finns anledning att ändra lydel- sen av 23 a § konkurrenslagen som rör beslut att godta åtaganden och i så fall komma med förslag till ändring. Utredarens uppdrag utvidgas vidare till att föreslå nya regler om vilka som får överklaga vissa av beslut. 1TP PT EUT L 24, 29.1.2004, s. 1 (Celex 32004R0139). EG:s grundläggande konkurrensregler för företag finns i artiklarna 81 och 82 samt i rådets förordning (EG) nr 139/2004 av den 20 ja- nuari 2004 om kontroll av företagskoncentrationer. I artikel 81 förbjuds vissa former av konkurrensbegränsande samarbete mellan företag. Artikel 82 förbjuder missbruk av dominerande ställning. EG-fördraget innehåller inga tillämpningsregler till artiklarna 81 och 82. De grundläggande tillämpningsföreskrifterna är intagna i rådets förordning (EG) nr 1/2003 av om tillämpningen av konkurrensreglerna i artik- larna 81 och 82 i fördragetTPF2FPT. Genom denna förordning har kommis- sionens förhandskontroll genom beslut om individuella undantag och icke-ingripandebesked avskaffats och ersatts av en direkt tillämplig generell undantagsregel. EG-förordningens övergång till efterhandskontroll gäller dock inte artikel 10. Kommissionen kan enligt den artikeln i undantagsfall på eget initiativ, när det allmänna gemenskapsintresset kräver det, anta ett beslut av förklarande natur om att artikel 81 eller 82 i ett visst enskilt fall inte är tillämplig. Den svenska konkurrenslagen är utformad med förbuden i ar- tiklarna 81 och 82 som förebild. Konkurrensbegränsande avtal mellan företag är såsom enligt EG-reglerna i princip förbjudna en- ligt 6 § konkurrenslagen och missbruk av dominerande ställning förbjuds i 19 § samma lag. har möj- ligheten att efter anmälan till få ett individuellt undantag ersatts av en generell, alltid tillämplig undantagsregel som möjligheten att ansöka om icke-ingripandebesked har avskaffats. , liksom kommissionen, kan ålägga ett företag att upphöra med en överträdelse av förbudsreglerna i artikel 81 och 82. Verket kan vidare utfärda ett sådant åläggande med avseende på förbuden i 6 och 19 §§ konkurrenslagen. åläg- gande kan enligt 60 § konkurrenslagen överklagas av ett företag som berörs av beslutet. Enligt EG-fördraget får varje fysisk och juridisk person väcka talan i EG-domstolarna mot ett beslut av kommissionen som är riktat mot honom eller som är riktat till en annan person om det direkt och personligen berör honom. 2TP PT EGT L 1, , s. 1 (Celex 32003R0001). Utredningen om en modernisering av konkurrensreglerna har ut- rett frågan om en kriminalisering av de konkurrensrättsliga förbu- den i artiklarna 81 och 82 i EG-fördraget samt deras svenska mot- svarigheter. Utredningen har haft uppdraget att ta fram en konkret lagstiftningsmodell för en kriminalisering. Utredningen föreslår i sitt betänkande Konkurrensbrott En lag- stiftningsmodell (SOU 2004:131) en straffregel som gäller fysiska personer som ingår förbjudna avtal av innebörd att konkurrerande företag fastställer försäljningspriser, begränsar eller kontrollerar produktion eller delar upp marknader. Avtalet skall dessutom ha varit ägnat att allvarligt hindra, begränsa eller snedvrida konkurren- sen. Den som ingår ett sådant förbjudet avtal skall dömas för kon- kurrensbrott till fängelse i högst . Är brottet grovt skall straffet vara fängelse i lägst och högst . Förslaget innebär vidare att skall vara ansvarig åkla- garmyndighet för utredning och lagföring av konkurrensbrott. En utredning hos om ett företags överträdelse av konkurrensreglerna skall, enligt utredningen, kunna fortsätta pa- rallellt, när en brottsutredning pågår. Enligt direktiven till utred- ningen om en modernisering av konkurrensreglerna är utgångs- punkten att något system med s.k. kronvittnen inte är aktuellt för svenskt vidkommande. Enligt utredningen kan programmet för nedsättning och eftergift av konkurrensskadeavgift finnas kvar även om det införs en straffrättslig reglering. Emellertid kommer programmets funktion att avslöja karteller till stor del att gå förlo- rad enligt utredningens bedömning. Betänkandet har remissbehandlats. En stor majoritet av remiss- instanserna har avstyrkt förslaget om kriminalisering och ansett att frågan bör utredas vidare eller övervägas ytterligare. De huvudsak- liga problem som remissinstanserna pekat på är de effektivitets- förluster som kan uppstå genom de dubbla förfarandena vid Kon- kurrensverket och och de problem som uppstår vid tillämpningen av det svenska eftergiftsprogrammet för konkurrensskadeavgifter. Problemen leder till minskad effektivitet i det administrativa systemet samt risk för att det svenska deltagan- det i nätverkssamarbetet inom EU försvåras. Beslut att godta åtaganden Kommissionen har enligt artikel 9 i förordning 1/2003 möjligheter att godta åtaganden från företag när kommissionen avser att fatta ett beslut om att en överträdelse skall upphöra. Genom beslutet får kommissionen göra åtagandet bindande. Beslutet skall fastställa att det inte längre finns skäl för kommissionen att ingripa. Situationen är alltså den att det åtagande som företaget erbjuder undanröjer de betänkligheter som kommissionen delgivit dem i sin preliminära bedömning. infördes en ny regel i 23 a § konkurrenslagen. Av bestämmelsen följer att får besluta att godta ett åtagande från ett företag om att vidta åtgärder som medför att ver- ket inte längre ifrågasätter att någon överträdelse föreligger, i en situation där fråga uppkommit om huruvida ett företag överträder något av förbuden i 6 eller 19 § eller artikel 81 eller 82 i EG-fördra- get. Om godtar ett åtagande binder detta verket. Också företaget blir bundet av sitt åtagande. Ett sådant beslut får förenas med vite. I proposition Moderniserad konkurrensövervakning (prop. 2003/04:80 s. 100) anförs att eftersom även en nationell konkur- rensmyndighet enligt förordning 1/2003 skall vara behörig att godta åtaganden och en sådan regel saknades i konkurrenslagen det borde införas en regel om sådant godtagande av åtaganden avseende överträdelse av artikel 81 eller 82. Vikten av rättslikhet mellan EG- rätten och nationell rätt ansågs motivera att motsvarande bestäm- melse infördes även beträffande 6 och 19 §§ konkurrenslagen. Enligt artikel 11.4 i förordning 1/2003 skall medlemsstaternas konkurrensmyndigheter underrätta kommissionen senast innan ett beslut fattas med åläggande att upphöra med en överträ- delse, godtagande av åtaganden eller återkallelse av ett undantag enligt förordning om gruppundantag. Denna bestämmelse har di- rekt effekt. För handläggningen av ärenden vid gäller be- stämmelserna i förvaltningslagen (1986:223). Av 22 § den lagen framgår att ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det gått honom emot och beslutet kan överklagas. ningsrättslig praxis brukar det för klagorätt krävas att beslutet an- tingen påverkar den enskildes rättsställning eller berör ett intresse som på något sätt har erkänts av rättsordningen. I 3 § förvaltningslagen föreskrivs dock att om en annan lag eller förordning innehåller någon bestämmelse som avviker från förvalt- ningslagen så gäller den bestämmelsen. I 60 § konkurrenslagen anges vilka beslut av som får överklagas hos . I 60 § andra stycket föreskrivs att vissa av dessa beslut får överklagas av ett företag som berörs av beslutet. Det gäller beslut enligt 23 § första stycket och 25 § om åläggande för företag att upphöra med överträdelser av förbuden i 6 eller 19 § eller artikel 81 eller 82 i EG- fördraget, enligt 8 a § tredje stycket eller artikel 29.2 i förordning 1/2003 om återkallelse av gruppundantag i enskilda fall och om återkallelse av ett åtagande enligt 23 a § andra stycket. Av förarbetena (prop. 1992/93:56 s. 114) framgår att bestämmel- serna i 60 § andra stycket konkurrenslagen är avsedda att vara ex- klusiva. Rätten att överklaga tillkommer alltså endast företag. I för- sta hand avses det företag som ett åläggande riktas mot. Men även andra företag än dem som kan sägas ha varit parter i ärendet har rätt att överklaga, om de berörs av beslutet. Hit kan höra konkur- rerande företag men också företag i senare eller tidigare säljled som berörs mer direkt av beslutet. När det gäller övriga beslut som får överklagas anges att om rätten att överklaga gäller vad som sägs i förvaltningslagen. I 62 § konkurrenslagen sägs att andra beslut av Konkurrensver- ket enligt den lagen än som avses i 60 § inte får överklagas. Utredningen om en översyn av konkurrenslagen har tillkallats för att effektivisera förfarandet enligt konkurrenslagen. Ett syfte med arbetet är att intensifiera kampen mot olagliga karteller och även uppmärksamma frågan om det nuvarande svenska systemet medför att kommer på efterkälken gentemot andra medlemsstater i det europeiska nätverket för allokering och hantering av enskilda ärenden. En kriminalisering av kartellförfaranden skulle ha det ekono- miska syftet att förbättra marknadens funktionsförmåga, till nytta för medborgarna och konsumenterna. Det rör sig således om ett enskilt inslag i de samlade insatserna för att uppnå största möjliga marknadseffektivitet. Frågan om kriminalisering behöver därför bedömas mot denna bakgrund och ses i förhållande till andra ef- fektivitetsfrågor. Det är frågor som utredaren har att överväga. Ut- redaren skall därför även pröva det förslag som lämnas i betänkan- det Konkurrensbrott En lagstiftningsmodell (SOU 2004:131) med beaktande av de remissyttranden som lämnats. Övervägandena skall göras ur ett allmänt effektiviseringsperspektiv. Utredaren skall efter analys och övervägande lämna ett sammanhållet förslag om effektivisering av förfarandet enligt konkurrenslagen. Behövs nya regler för beslut att godta åtaganden? I samband med införandet av möjligheten för att godta ett företags åtaganden slopades även den svenska förhands- kontrollen efter mönster från EG-rätten. Därvid anfördes det att en svensk förhandskontroll skulle kunna komma att motverka en effektiv resursallokering inom det nätverk av konkurrensmyndig- heter och kommissionen som har bildats samt störa systemets funktion. I samband med en underrättelse från till kommissionen i fråga om godtagande av åtagande enligt förordning 1/2003 har kommissionen anfört att ett avgörande där Konkur- rensverket inte längre ifrågasätter att en överträdelse föreligger i praktiken skulle kunna anses utgöra ett förhandsbesked, där verket konstaterar att den undersökta överträdelsen inte innebär en över- trädelse av konkurrensreglerna. Kommissionen har ifrågasatt om detta kan anses förenligt med förordning 1/2003, då det, med un- dantag av artikel 10, är möjligt att meddela förhandsbe- sked enligt denna förordning. Kommissionen har inom ramen för nätverkssamarbetet meddelat att den önskar att ytterligare överväganden görs i fråga om lydelsen av 23 a § konkurrenslagen för att garantera dess överensstämmelse med EG-rätten. Mot denna bakgrund och de problem som kan komma att uppstå inom ramen för nätverkssamarbetet finns det skäl att se över utformningen av 23 a § konkurrenslagen. Utredaren skall mot bakgrund av vad kommissionen anfört om den nuvarande lydelsen av 23 a § konkurrenslagen pröva om det finns anledning att ändra lydelsen och i så fall komma med förslag till ändring. Vem skall få överklaga beslut? Det kan konstateras att konkurrenslagens reglering av vem som får överklaga vissa av beslut kan skilja sig från vad som gäller enligt förvaltningslagen och förvaltningsrättsliga princi- per. Detta gäller särskilt det förhållandet att, när det gäller vissa beslut, endast företag har talerätt och således inte subjekt som ej bedriver ekonomisk eller kommersiell verksamhet (jfr 3 § konkur- renslagen). Detta har aktualiserats genom ett beslut av som gällde ett åläggande för företag att inte tillämpa ett kollektiv- avtal (beslut , dnr 555/96). Arbets- tagarparten till avtalet ansåg sig inte ha rätt att föra talan mot be- slutet och har bl.a. av den anledningen anhängiggjort ett klagomål mot vid Europeiska domstolen för de mänskliga rättighe- terna. har medgett att det föreligger en kränkning av artikel 6 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättighe- terna och de grundläggande friheterna i fråga om rätten till en rätt- vis rättegång. Utredaren skall mot denna bakgrund se över reglerna i 60 § andra stycket konkurrenslagen om vem som får överklaga vissa av beslut och föreslå de ändringar som är nödvän- diga. Förlängd tid för uppdraget Utredningen skall enligt de ursprungliga direktiven redovisa sitt uppdrag i fråga om instansordningen och företagskoncentrationer och när det gäller övriga förslag till effektivi- sering, regelförenkling och konkurrenslagens struktur . Utredningen skall i stället redovisa sitt uppdrag i dess helhet . Tilläggsdirektiv till Utredningen om en översyn av konkurrenslagen (N 2004:19) Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare har tillkallats med uppdrag att effektivisera förfarandet enligt konkurrenslagen. Utredarens uppdrag utvidgas till att föreslå regler som tydligare än utvisar att speciellt kännbara konkurrensskadeavgifter skall fastställas i särskilt allvar- liga fall. Utredaren skall i detta arbete överväga redovisade fråge- ställningar i utkastet till lagrådsremiss Fastställande av konkurrens- skadeavgift (N2005/9010/RS) med beaktande av inkomna remissvar. Utredaren skall redovisa uppdraget i dess helhet . En särskild utredare har tidigare tillkallats (dir. 2004:128) för att effektivisera förfarandet enligt konkurrenslagen (1993:20) (Utred- ningen om en översyn av konkurrenslagen). Instansordningen för konkurrensskadeavgifter skall övervägas. I utredarens uppdrag ingår att överväga dels att minska antalet domstolsinstanser, dels att införa prövningstillstånd i ledet tingsrätt–, för det fall utredaren finner att den nuvarande ordningen skall bestå. Utredaren skall dessutom göra en översyn av konkur- renslagens regler om företagskoncentration med anledning av rådets förordning (EG) nr 139/2004 av om kontroll av företagskoncentrationer (EUT L 24, 29.1.2004, s. 1, Celex 32004R0139). I uppdraget ingår dessutom att se över konkurrenslagens struktur och överskådlighet. Genom tilläggs- direktiv (dir. 2005:75) utvidgades utredarens uppdrag till att pröva