sou · GUB381 · 2007-01-01 00:00:00 — Sammantaget leder dessa iakttagelser till bedömningen att rådgivning till skogsägare och kompetensuppbyggnad hos skogliga tjänstemän är den mest framkomliga vägen för att nå en bättre generell hänsyn. Hänsyn i alla åldrar Att uppfylla de krav som lagen och de politiska målen ställer på den generella hänsynen är naturligtvis grundläggande. En önskvärd utveckling vore i mina ögon att dessutom utveckla den generella hänsynen under andra skeden av den skogliga omloppstiden än slutavverkning och föryngring. Jag är mycket positiv till de initiativ i den andan som jag fått tillfälle att ta del av under arbetet med utredningen. För att säkerställa goda förutsättningar för bevarad biologisk mångfald i framtidens skogar är det viktigt att den generella hänsynen utgör en självklar del av alla skogliga åtgärder, såsom exempelvis röjning och gallring. Dessutom bör naturvärden i möjligaste mån återskapas i bestånd där generell hänsyn inte har tagits vid tidigare skogsbruksåtgärder. En satsning på ökad kompetens inom området generell hänsyn bör därför omfatta hela den skogliga omloppstiden och innefatta såväl åtgärder för att utveckla ny kunskap inom området som att sprida den kunskap som redan finns till de som fattar besluten och utför arbetet på plats ute i skogen. Satsningen bör dessutom inriktas mot såväl hänsyn till befintliga naturvärden som skapande av nya element som kan vara nödvändiga för att säkerställa den biologiska mångfalden på den brukade skogsmarksarealen. Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81 100 3.16 Skogens sociala värden 3.16.1 Direktiven I regeringens direktiv till slås det fast att ett hållbart nyttjande av skogen har en bred ansats vilket bl.a. innebär att den omfattar sociala aspekter. Friluftsliv, fiske, jakt och turism anges vara några viktiga former för nyttjande av skogsmark. Av direktiven framgår vidare att utredaren ska föreslå åtgärder och insatser som syftar till att lyfta fram och utveckla skogens och skogsbrukets förutsättningar inom de värdekedjor som skogen utgör basen för. Begreppet skogens sociala värden används inte i direktiven. Däremot anges att skogen och skogsnäringen ska vara socialt hållbar. Mina förslag: ges i uppdrag att utveckla föreskrifter till skogsvårdslagens hänsynsparagraf (30 §) som bättre tillgodoser skogens sociala värden. Regeringen förtydligar olika statliga myndigheters ansvarsområden för insatser till gagn för skogens sociala värden i syfte att säkerställa ett koordinerat statligt agerande på området. Regeringen säkerställer att arbete med skogens sociala värden även omfattar andra områden än tätortsnära skogar. 3.16.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden Bättre samordning När det gäller det arbete som statliga myndigheter genomför med koppling till skogens sociala värden tycks det finns en viss brist på samordning, inte minst i relationen till kommunerna. De svårigheter som har mött i arbetet med att teckna s.k. samarbetsdokument med kommunerna kan också tyda på en brist på förståelse för att många kommuner ser med viss skepticism på frivilliga men ändå formaliserade uppgörelser med staten. Vällovliga SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag 101 men okoordinerade ambitioner från olika statliga aktörers sida att bistå kommuner kan även ge ett splittrat intryck och resultera i ineffektivitet. önskemål om ett samarbetsdokument kan exempelvis vara svårt för kommunerna att relatera till den egna markanvändningsplaneringen och den roll länsstyrelserna spelar när det bl.a. gäller det rörliga friluftslivets intressen ur ett regionalt perspektiv. Olika statliga myndigheters ansvarsområden för insatser till gagn för de sociala värden som skogen kan generera bör mot den bakgrunden således förtydligas och ett samordnat statligt agerande behöver säkerställas. Rekreationsavtal och anpassade planer Jag är i grunden mycket positivt inställd till alla de frivilliga insatser som markägare gör för att öka möjligheterna för folkflertalet att nyttja och njuta av den allemansrättsligt tillgängliga skogen. ser jag ett behov av att kunna erbjuda någon form av stimulans eller kompensation till privata markägare i tätortsnära områden som av egen övertygelse och/eller på grund starkt opinionstryck anpassar sitt skogsbruk till rekreation. Jag finner det naturligt att kommunerna tar ett stort ansvar dels för att sköta sina egna skogar på ett socialt hållbart sätt, dels för att teckna avtal med privata markägare om olika typer av anpassningar av skötsel m.m. Jag anser emellertid även att staten bör tillhandahålla instrument för detta ändamål. Konstruktioner liknande naturvårdsavtal kan i det avseendet vara lämpligt. Anslag för viss ekonomisk kompensation bör avsättas och kan lämpligen villkoras med att aktuellt område omfattas av en rekreationsanpassad skötselplan. Jag vill dock understryka att det inte handlar om att markägare ska kunna få ersättning för att människor utnyttjar sina rättigheter enligt allemansrätten. Det som ersätts är att markägaren anpassar skogsskötseln i syfte att bättre tillvarata skogens sociala värden utöver vad som kan krävas enligt skogsvårdslagens hänsynsparagraf. Inte bara tätortsnära skogar Jag har noterat att främst prioriterar insatser för skogens sociala värden i tätortsnära områden och då företrädesvis i anslutning till större tätorter. Jag har i grunden förståelse för denna Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81 102 prioritering, men vill ändå deklarera en viss oro för att de av skogens sociala värden som främst kan förknippas med landsbygdsutveckling får otillräcklig uppmärksamhet. Inte minst i turistiskt betydelsefulla områden kan det finnas behov att också se till skogens sociala värden. Skog och skogsmark är ofta nödvändiga ingredienser i turistiska satsningar och erbjuder nya möjligheter att utveckla densamma. En modell där enskilda skogsägare kan få erkänsla och kanske även i vissa fall ersättning för sociala hänsyn i brukandet, skulle säkerligen underlätta turismutvecklingen. 3.17 Miljö- och konsumentkrav 3.17.1 Direktiv Enligt är miljö- och konsumentkrav en av de faktorer som har påverkat skogspolitiken och som av det skälet ska analyseras. 3.17.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden Certifieringen av skogsbruk har vuxit fram som den nu rådande skogspolitiken har funnits. Min bedömning är att dessa marknadsdrivna system har haft en positiv inverkan på det svenska skogsbrukets miljöanpassning. Min uppfattning är att dessa verktyg även fortsättningsvis ska vara marknadsdrivna. De miljökvalitetsmål som har satts upp av och som är ett verktyg i arbetet mot att uppnå ett hållbart samhälle, ska utveckla egna mätmetoder för uppföljning och inte använda sig av marknadsdrivna instrument. Detta utvecklar jag vidare i detta betänkandes kapitel om frivilliga avsättningar. Däremot hyser jag en stor tilltro till att ett ökat konsumentmedvetande i längden bidrar till en hållbar utveckling och anser att staten kan ha en uppgift när det gäller att skapa förutsättningar för att ge dessa marknadsdrivna instrument spelrum. t.ex. genom att fortsatt driva linjen att konsumenters miljökrav inte ska ses som konkurrensbegränsande. SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag 103 3.18 Den nya 3.18.1 Direktiven Enligt regeringens direktiv till ska () organisation, roll och arbete för genomförandet av skogspolitiken utvärderas. En översyn av effektivitet och måluppfyllelse ska genomföras. Även SVO:s långsiktiga behov av resurser för genomförandet av skogspolitiken ska belysas. Vidare ska SVO:s uppdragsverksamhet riktad till skogsbruket utvärderas och dess effektivitet och ändamålsenlighet belysas. beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till . I dessa angav regeringen att den har ett intresse av att den del av utvärderingen som avser SVO görs mer skyndsamt än övriga delar. Tilläggsdirektiven innebar därför att denna del skulle redovisas i ett delbetänkande . 3.18.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden Som en följd av mitt förslag i utredningens delbetänkande har en ny samlad skoglig myndighet bildats fr.o.m. . I anslutning till detta har även myndighetens organisation . Den nya organisationen började formellt att gälla fr.o.m. . Utöver detta har ett omfattande förändringsarbete inletts. Enligt min bedömning kommer det pågående förändringsarbetet att innebära att den nya myndigheten blir ett än mer effektivt medel för att nå skogspolitikens mål. Det är dock alldeles för tidigt att närmare värdera de verkliga effekterna av den nya myndighetens verksamhet. Jag förutsätter att regeringen följer utvecklingen på området och att man överväger de förslag i delbetänkandet som avser den skogliga myndigheten men som ännu inte har realiserats. 3.19 Skogsvårdslagen och måluppfyllelsen 3.19.1 Direktiven Av regeringens direktiv till framgår det att skogspolitiken har utvärderats två gånger (1997 och 2002). Den förra av dessa utvärderingar resulterade i mindre ändringar i skogs Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81 104 vårdslagen (SVL) och i skogsvårdsförordningen. I direktiven anges det vidare att en bedömning av om SVL har bidragit till skogspolitikens måluppfyllelse kräver att lagen utvärderas. Mitt förslag: Skogspolitikens s.k. rådgivningsnivå tydliggörs. 3.19.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden Rådgivning och information lika viktiga som lagtillsyn Skogsvårdslagen (SVL) utgör tillsammans med skogsvårdsförordningen och de föreskrifter och allmänna råd som har givits ut av det för skogspolitiken centrala styrmedlet skogsvårdslagstiftningen. Detta lagstiftningskomplex är emellertid sedan den nya skogspolitikens införande inte lika styrande som . Ett avreglerat politikområde som skogspolitiken fylls i första hand med innehåll genom andra styrmedel än genom tvingande detaljregler i lagstiftning. Den utvärdering av måluppfyllelse som jag har gjort i detta kapitel ger också sammantaget vid handen att skogsvårdslagstiftningens betydelse för måluppfyllelsen kan anses vara tämligen begränsad i jämförelse med exempelvis olika rådgivnings- och informationsinsatser från såväl offentliga aktörer som skogsägareorganisationer. Självfallet finns skogsvårdslagstiftningen med i bakgrunden i samband med dessa insatser, men den frihet under ansvar som kännetecknar skogspolitiken gör att tilltron till frivilliga insatser är betydligt större än tilltron till att tvinga fram ett visst agerande med hjälp av detaljregler. Två nivåer skapar otydlighet En av de frågor som flera aktörer har lyft fram under utredningens gång är den om de dubbla nivåerna i skogspolitiken. Kort sammanfattat innebär detta att det finns en lagnivå som skogsägarna måste uppnå enligt SVL och en rådgivningsnivå som skogsägarna i genomsnitt bör nå för att skogspolitikens mål ska uppfyllas. Hur dessa nivåer förhåller sig till varandra skapar en del problem som beskrivs mer utförligt längre fram i betänkandet. SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag 105 Mina slutsatser på detta område är att det vore mycket värdefullt om tog initiativ till en fördjupad diskussion med skogsbrukets intresseorganisationer om hur de båda nivåerna bör uttolkas. Detta förefaller inte minst angeläget när det gäller det sätt på vilket operationaliserar rådgivningsnivån genom den uppföljning man gör med hjälp av inventeringsrutinen Polytax och därpå följande återkoppling till skogsägare och entreprenörer avseende enskilda objekt. Jag har inget i sak att invända mot denna modell, men ser ett stort värde i att den ges en bättre förankring hos skogsbrukets intressenter. En mer samstämmig syn på detta uppföljningsarbete skulle sannolikt leda till att olika intressenters uttolkningar av skogspolitikens ambitionsnivå blir mer harmoniserade och därmed även mer accepterade. 3.20 Tillsyn enligt skogsvårdslagen 3.20.1 Direktiven Enligt utredningens direktiv ska tillsynen över skogsvårdslagens efterlevnad utvärderas. Mitt förslag: Regeringen ger i uppdrag att analysera möjligheterna att ta ut en sanktionsavgift vid vissa överträdelser mot bestämmelser i skogsvårdslagstiftningen. 3.20.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden Vassare tillsynsverktyg En effektiv lagtillsyn är i mångt och mycket beroende av att det finns tydliga detaljregler mot vilka ett visst agerande kan mätas. På den avreglerade skogspolitikens område har det därför av förklarliga skäl varit svårt för den skogliga myndigheten att finna rättsligt stöd för att meddela mer detaljerade föreskrifter som skulle kunna fungera som grund för en mer aktiv lagtillsyn. Detta i kombination med en större tilltro till rådgivning och andra mjukare styrmedel har gjort att lagtillsynen inom skogspolitikens område har varit förhållandevis begränsad. En ytterligare förklaring till lagtillsynens Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81 106 relativt blygsamma användning är att tillsynsmyndigheten uppfattar det som tidsödande och ineffektivt att verka genom kedjan med lagråd, förelägganden/förbud och åtal. Om tiden i stället investeras i exempelvis rådgivning riktad till intresserade skogsägare bedöms den göra mer nytta. Bristande framgång när väl ett ärende når så långt att det överlämnas till åklagare bidrar också till en bristande tilltro till lagtillsynens funktionalitet . Som exempel kan nämnas att uppskattningsvis av åtalsanmälningar gäller utebliven hyggesanmälan. Dessa ärenden prioriteras emellertid inte särskilt högt av åklagarmyndigheterna och anmälan skrivs därför ofta av. gör uppskattningen att cirka två tredjedelar av alla de ärenden man lämnar till åklagare inte leder till åtal. Det ringa antalet ärenden som hamnar hos åklagare och den ännu mindre mängd som leder till åtal gör också att det i stora stycken saknas rättspraxis på området. Gränserna för skogsvårdslagstiftningens tillämpning är därmed i mångt och mycket oklara och fortlöpande utveckling och anpassning av lagstiftningen som skulle kunna grundas på utfall hos de rättsvårdande instanserna uteblir. Jag inser att detta till viss del är en följd av en vilja att arbeta utan schabloner inom berört lagstiftningsområde och jag har förståelse för tillsynsmyndighetens sätt att se på lagtillsynen, men ser det ändå som angeläget att peka på behovet av ytterligare tillsynsinstrument på det skogliga området. Risken är annars att lagstiftningens trovärdighet urholkas. Sanktionsavgift Jag finner det mycket angeläget att finna vägar för att beivra agerande eller brist på agerande som innebär att skogsvårdslagstiftningens minimikrav inte uppnås. Jag förordar därför att det i SVL införs en möjlighet att påföra de markägare som bryter mot vissa bestämmelser en sanktionsavgift. En sådan avgift skulle kunna utformas med de i reglerade miljösanktionsavgifterna som modell. I likhet med vad som har beslutats av när det gäller miljösanktionsavgifterna ska en sanktionsavgift på det skogliga området endast användas som sanktion för överträdelser som är mindre allvarliga och att dubbel sanktion ska inte vara möjlig. SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag 107 Jag är, som redan har nämnts ovan, medveten om att avregleringen av skogspolitiken gör att det i många fall saknas detaljerade bestämmelser för hur en skogsägare ska agera. Detta försvårar möjligheterna att använda en sanktionsavgift. Jag anser dock att regeringen bör ge i uppdrag att närmare analysera var en tillämpning av detta verktyg skulle kunna vara möjlig. För egen del anser jag att en sanktionsavgift exempelvis bör kunna användas när avverkning görs utan föregående anmälan eller utan tillstånd. Vidare anser jag att det vore mycket värdefullt om detta tillsynsinstrument skulle kunna användas i anslutning till skogsvårdslagens hänsynsbestämmelser (30 och 31 §§ SVL). Man kan exempelvis tänka sig möjligheten att påföra en markägare en sanktionsavgift om denne har skadat kända kulturlämningar eller avstått från att lämna skyddszoner, miljöträd eller högstubbar vid en avverkning. Detta förutsätter dock i vissa fall att allmänna råd omvandlas till föreskrifter. En tillämpning av en sanktionsavgift i dessa sammanhang skulle vidga myndighetens möjligheter att beivra brott mot hänsynsbestämmelserna, även i fall då myndigheten inte i förväg har meddelat ett föreläggande eller förbud enligt 35 § SVL. I de fall ett sådant föreläggande eller förbud har meddelats men ändå inte hörsammats är min inställning att ärendet liksom ska överlämnas till åklagare. Avgiftsfinansierad lagtillsyn har i sina betänkanden diskuterat förutsättningarna för att i större utsträckning avgiftsfinansiera tillsyn. har yttrat sig positivt till detta. Enligt 37 § skogsvårdslagen har regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer möjlighet att föreskriva att det ska tas ut särskilda avgifter bl.a. för att täcka kostnader för tillsyn och kontroll. Regeringen har emellertid starkt begränsat Skogstyrelsens möjligheter i detta avseende genom den uppräkning som görs i 36 § skogsvårdsförordningen av områden där aktuell paragraf kan tillämpas. I avvaktan på behandlingen av är jag inte beredd att nu föreslå någon förändring. Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81 108 3.21 De skogsrelaterade ägoslagen 3.21.1 Direktiven De skogsrelaterade ägoslagen omnämns inte uttryckligen i regeringens direktiv till men kan kopplas till de mer övergripande direktiven om behov av utveckling av mätinstrument för den skogspolitiska måluppfyllelsen. I kombination med internationaliseringen av skogligt anknutna frågor motiverar detta en översyn av indelningen och definitionerna av de skogsrelaterade ägoslagen. Mina förslag: Jag föreslår att ett nytt system för indelning av den svenska skogsmarken införs. Syftet är att skapa en enhetlig definition av skogsmarksrelaterade ägoslag, att tydliggöra indelningen i skyddad respektive brukad mark och att underlätta jämförelser i internationella sammanhang. Mitt förslag till indelning framgår av figur 3.1 nedan. Förslaget innebär att begreppen skog, skogsmark, produktiv skogsmark och lågproduktiv skogsmark definieras i skogsvårdslagen. Övriga föreslagna begrepp definieras i föreskrifter som utarbetar med detta förslag till indelning som grund. Några ytterligare tankar om innebörden i dessa begrepp tar jag upp i avsnittet Mina iakttagelser och ställningstaganden nedan. SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag 109 Figur 3.1 Indelning av de skogsrelaterade ägoslagen enligt förslag från Föreslagna definitioner av begrepp i 2 § skogsvårdslagen: Skog Med skog avses i detta sammanhang träd eller annan vegetation inom ett sammanhängande område där befintliga träd har en höjd av mer än och en kronslutenhet av eller har förutsättningar att nå denna höjd och kronslutenhet utan produktionshöjande åtgärder. Träd och annan vegetation inom områden där dessa kriterier är uppfyllda men där marken i väsentlig utsträckning används för jordbruksändamål, eller som hör till byggnader och anläggningar eller på annat sätt används för annat ändamål än att tillgodose till träden och vegetationen knutna intressen är undantagna. Skogsmark som bär skog eller som utan produktionshöjande åtgärder har förutsättningar att bära skog. Marken används inte i väsentlig utsträckning för annat ändamål än att tillgodose till skog knutna intressen. Skogsrelaterade ägoslag Övriga skogsrelaterade ägoslag Skyddade övriga skogsrelaterade ägoslag Andra övriga skogsrelaterade ägoslag Träd- och buskmark Skyddad träd- och buskmark Annan träd- och buskmark Skogsmark Skyddad produktiv skogsmark Brukad produktiv skogsmark Produktiv skogsmark Skyddad lågproduktiv skogsmark Brukad lågproduktiv skogsmark Lågproduktiv skogsmark Skogsrelaterade ägoslag Övriga skogsrelaterade ägoslag Skyddade övriga skogsrelaterade ägoslag Andra övriga skogsrelaterade ägoslag Träd- och buskmark Skyddad träd- och buskmark Annan träd- och buskmark Skogsmark Skyddad produktiv skogsmark Brukad produktiv skogsmark Produktiv skogsmark Skyddad lågproduktiv skogsmark Brukad lågproduktiv skogsmark Lågproduktiv skogsmark Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81 110 Produktiv skogsmark Med produktiv skogsmark avses i denna lag skogsmark som enligt vedertagna bedömningsgrunder kan producera i genomsnitt minst en kubikmeter virke per hektar. Lågproduktiv skogsmark Med lågproduktiv skogsmark avses i denna lag skogsmark som enligt vedertagna bedömningsgrunder kan producera i genomsnitt mindre än en kubikmeter virke per hektar. 3.21.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden Skog täcker en stor andel av yta. Många olika intressen gör anspråk på denna resurs och det är därför enligt min mening av yttersta vikt att indelningen av skogsmarken i olika ägoslag och skyddsformer är tydlig och ändamålsenlig. Begreppet skogsmark har dock delvis olika innebörd i skogsvårdslagstiftningen å ena sidan och i skogsinventering (främst Riksskogstaxeringen), skogsbruksplanläggning, fastighetstaxeringen och certifieringen å den andra. Det innebär t.ex. att skyddsskog som inte uppfyller produktionskraven för att betecknas som produktiv skogsmark ändå klassificeras som skogsmark enligt skogsvårdslagstiftningen. Den övriga skogsmarken benämns i skogsvårdslagens föreskrifter produktiv skogsmark utan att definieras. I skogsinventering, skogsbruksplanläggning, fastighetstaxering och certifiering används i en del fall i stället begreppet skogsmark, som därigenom blir synonymt med produktiv skogsmark. I tillämpningen av fastighetstaxeringslagen ingår även t.ex. mark med skog i naturreservat och biotopskydd i skogsmarken medan formellt skyddad mark inte ingår i produktiv skogsmark enligt skogsvårdslagstiftningen. Dagens skogsvårdslag tar sin utgångspunkt i att skogsmark enbart definieras utifrån sin virkesproducerande förmåga och att denna förmåga är satt till en virkesproduktion av minst 1 skm3 per hektar och år. SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag 111 Formellt skydd och internationella jämförelser När den nu rådande skogspolitiken infördes gavs de skogliga miljöfrågorna ökad tyngd och arealen skyddad mark har ökat väsentligt. Skogliga frågor har också internationaliserats allt mer under bl.a. som en följd av inträde i EU, den allt tydligare globaliseringen av virkesmarknaden med ökad handel med skogsindustriprodukter samt genom en rad internationella överenskommelser som förbundit sig att följa. Min samlade bedömning är mot den bakgrunden att den nuvarande otydliga och delvis motsägelsefulla indelningen av skog och mark är ändamålsenlig. Jag föreslår därför att nya begrepp och definitioner införs för de skogsrelaterade ägoslagen. Den indelning av de skogsrelaterade ägoslagen som jag föreslår är enkel och innehåller få nivåer och begrepp, vilket jag tycker är en styrka. För olika ändamål kan naturligtvis de föreslagna kategorierna delas in i underkategorier. De nya begreppen syftar dels till att skapa en bättre överblick över vilka arealer som brukas för olika syften respektive är formellt skyddade, dels till att underlätta jämförelser med motsvarande arealer i andra länder. Detta uppnås genom att klassificeringen i större utsträckning än harmoniseras med det av FAO använda systemet för indelning av skogsrelaterade ägoslag. Impediment blir lågproduktiv skogsmark Till grund för mina iakttagelser ligger till stor del den grundliga genomgång av de skogliga ägoslagens indelning och definitioner som utredare har gjort. Indelningen av de skogsrelaterade ägoslagen i blir betydligt mer ändamålsenlig genom att, i enlighet med förslag, bl.a. införa en definition för begreppet skog och att harmonisera såväl denna som flera andra definitioner med FAO:s internationellt vedertagna system. Jag har dock valt att gå ett steg längre än genom att ersätta begreppet impediment med lågproduktiv skogsmark och därmed samla hela den areal som är bevuxen med skog i ett och samma ägoslag, nämligen skogsmark. I likhet med skogsmarksbegreppet är impedimenten otydligt definierade och omfattar många olika naturtyper. Indelningen av impediment innebär ofta gränsdragningsbedömningar som medför