sou · GUB362 · 2007-01-01 00:00:00 — Det kan röra sig om korta samarbeten till allt närmare och mer långvariga kontakter. För ett gott partnerskap krävs att kulturskillnader ska kunna övervinnas. För detta krävs diplomati och förståelse för varandras villkor och man måste för att undvika missförstånd skapa ett gemensamt språk runt den verksamhet som ska skapas. måste det vara tydligt och råda en samsyn om vem som ska göra vad, hur och när. Det tar tid att bygga upp ett sådant förtroende mellan aktörerna, det krävs tålamod och god vilja. Den vanligaste formen av samverkan är visions- och utvecklingsprojekt. Samarbetet kan här innebära att parterna driver ett projekt vars främsta uppgift är att rent generellt förbättra företagsklimatet. En annan form är när det offentliga och näringslivet gemensamt vill profilera en verksamhet eller region till exempel genom att driva ett projekt med den uttryckliga målsättningen att samordna och förbättra en redan befintlig verksamhet eller att utveckla en önskvärd näringslivsstruktur. Exempel på ett långvarigt OPPsamarbete är som i grunden baseras på ett avtal mellan staten och näringslivet med syfte att främja svensk export. Enligt en studie1 av det kanadensiska kännetecknas offentliga – privata partnerskap av att alla parter har 1 : The Federal Government as Partner – Six Steps to Successful Collaboration (1995). Organisationsform SOU 2006:62 158 gemensamma eller kompatibla mål med samarbetet, bidrar med resurser (pengar, tid, kunskap, utrustning eller liknande), får del av fördelarna med samarbetet och accepterar riskerna inom samarbetet Det ska finnas en explicit överenskommelse, eller kontrakt, som reglerar samarbetet. Samverkan kan vara av två sorter, dels avtal dels institutionella former av samarbete (t.ex. gemensamt bolag, stiftelse, kooperation). kommuner och landsting (SKL) föreslår följande definition av OPP i en rapport2 Offentlig-privat partnerskap sammanför ett ömsesidigt intresse och nytta mellan två eller flera parter, varav minst en är offentlig och en är privat i ett långsiktigt samarbete vars resultat bidrar till offentliga tjänster. Parterna har valt samarbetet med anledning av respektive parts kompetens. Samarbetet karakteriseras av att det har ett kontraktsliknande eller associationsrättslig form som i synnerhet reglerar fördelningen av risk. Målet med partnerskapet innebär dessutom ofta någon form av innovation, utveckling eller investering. Partnerskapet innehåller oftast långa relationer. Det finns inga strikta tekniska eller juridiska gränser för när ett samarbete är ett OPP eller inte. Partnerskapet innebär inte heller att man får åsidosätta lagen om offentlig upphandling (SFS 1992:1528) eller på annat sätt försöker kringgå lagstiftningen. Upphandlingsverksamhet ska grunda sig på de fem EG-rättsliga upphandlingsprinciperna om icke-diskriminering på grund av nationalitet, likabehandling av alla leverantörer, transperens och öppenhet i alla upphandlingar, proportionalitet i de krav som ställs i en upphandling och ömsesidigt erkännande. Ofta innebär partnerskapet ett moment av upphandling, t.ex. i form av incitamentsbaserade kontrakt. Sådana kontrakt kan vara lämpliga när den offentliga parten vet vad den vill upphandla men inte så mycket hur det ska genomföras. Syftet med incitamentsbaserade kontrakt är att uppnå ett bättre resultat än vid en traditionell upphandling. Det finns flera olika avtalstyper3 vid partnerskap.. De flesta är emellertid inte utformade för partnerskap runt tjänster. En avtalstyp som kan vara aktuellt för centrets del är t.ex. att få en 2 Offentligt-privar partnerskap. Lägesbeskrivning, kommuner och landsting 2005, sid 8. 3 http;///aboutppp definition.asp SOU 2006:62 Organisationsform 159 licens (Operation license) eller rätt att driva en offentlig tjänst, vanligtvis för . En generell kritik som riktas mot samverkans- och partnerskapslösningar är svårigheter med ett ansvarsutkrävande. Besluten tas ibland utanför den demokratiska beslutsapparaten och utan offentlig insyn. Stor betydelse har också hur samverkan organiseras och på parternas intentioner med partnerskapet. En ytterligare aspekt är att långsiktiga avtalsförhållandena ibland kan innebär att utgifter låses för . Inom försvaret ligger samverkan med näringslivet i tiden, inte minst genom den anpassning som sker. Stora pengar finns att spara, teknik och logistik att vinna. Med hjälp av olika finansieringsformer, ersättningsmodeller, riskfördelning, drift- och underhållsmodeller går det att utforma ett otal av varianter av s.k. OPP-lösningar där privat och offentlig sektor ansvarar för olika delar. Arbetssättet medför en möjlighet att utveckla såväl svenskt näringsliv som effektiviteten inom försvaret. Ett partnerskap som är under uppbyggnad inom utredningens område är mellan FMV och helstatliga . Ett samarbete ska fördjupas avseende bl.a. marknadsföring och är långtgående i andra hänseenden. Vid samtal med Rymdbolagets ledning har framförts ett intresse av samarbete med centret avseende framför allt internationell marknadsföring och i kompetensfrågor. Ledningen har även ställt sig positiva till att för statens räkning förvalta och företräda av aktierna i centret. 15.2 Bolag, ideell förening, stiftelse eller myndighet? Förslag: Centret ska bedrivas med ett begränsat antal anställda som har breda kontaktytor med relevanta aktörer i omvärlden (starkt nätverk) och specialistkunskaper. Associationsformen ska vara aktiebolag med helstatligt ägande. Moderbolaget ska ha sitt säte i och bedrivas utan vinstintresse. av aktierna ska på statens uppdrag förvaltas och företrädas av dels holdingbolagen vid universiteten i och med vardera , dels av . Organisationsformerna bolag och stiftelser jämfört med myndighet, inskränker i olika grad statsmaktens inflytande över den Organisationsform SOU 2006:62 160 verksamhet som ska styras. Med styrning menas bl.a. möjligheten att kunna formulera mål för verksamheten, uppföljning, insyn och kontroll. Förutsättningar för styrning av bolagen är bättre än för stiftelser. De möjligheter som ges av lagstiftningen till att utöva inflytande är bl.a. genom styrelser och revisorer. För stiftelser är det i hög grad stadgarna (stiftelseurkunden) som styr verksamheten. Höga krav ställs om verksamhetsinriktningen ska ändras liksom för upplösning (permutation). Tillstånd att bilda stiftelser eller bolag med statliga medel krävs från regeringen (efter bemyndigande från ). bildas genom att egendom (t.ex. pengar) av en eller flera stiftare enligt förordnande avskiljs för att varaktigt förvaltas som en självständig förmögenhet för ett bestämt ändamål. Det finns en typ av stiftelser som bildats av myndigheter för att samverka med andra organisationer i annan form än myndighetsformen, s.k. anslagsstiftelser. Verksamheten är i regel beroende av årliga bidrag. Staten kan ha olika relationer till en stiftelse. Myndigheter kan t.ex. lämna bidrag utan att vara stiftare. 15.2.1 Associationsformer och ägare Generella principer för vilka associationsformer staten ska använda för sin verksamhet har utretts i ett flertal sammanhang, bl.a. i betänkandena Former för statlig verksamhet (SOU 1994:147) och Omprövning av statliga åtaganden (SOU 1995:93). Regeringen ställde sig i princip bakom utredningarnas förslag om att myndighetsformen i första hand skall användas för statlig verksamhet, men menade också att ideell förening och bolag kan användas om verksamheten kräver en självständig framtoning eller om det finns statsfinansiella eller andra skäl för staten att samverka med någon annan. I propositionen I medborgarnas tjänst (1997/98:136) gör regeringen återigen bedömningen att statlig verksamhet skall drivas i myndighetsform. Undantagsvis kan bolag eller ideell förening vara aktuellt. Underförstått skall således stiftelseformen inte användas. har inte haft några invändningar mot regeringes förslag i denna del. Centrets verksamheter inom test- och övningsverksamheten vänder sig mot en bred kundkrets, militär och civila myndigheter, kommuner och landsting, privata företag såväl nationella som SOU 2006:62 Organisationsform 161 internationella. Mycket talar för att kunder och leverantörer med samma bakgrund tenderar att samarbeta och förstå varandra bättre. Associationsformen är en sådan bakgrund. Nedanstående tabell sammanfattar de preferenser som vi uppfattar finns i ovanstående hänseende. Testverksamhet Övning/Utbildning Militär Bolag/Myndighet Myndighet Civil Bolag /Myndighet Centret föreslås utifrån ovanstående få en civilrättslig associationsform (aktiebolag) med helstatligt ägande. Detta bör tas hänsyn till vid uppbyggnaden av centret för att inte skapa onödiga hinder. Vid en bolagslösning är det nödvändigt att ha ett samarbetsavtal med Försvarsmakten. Inte bara för att uppdrag ska kunna läggas på centret utan upphandling i varje enskilt fall, utan än mer för att det ska fungera i de fall centret köper tjänster av Försvarsmakten eller hyr anläggningar och materiel. Verksamheten bör ges en överordnad inriktning genom bolagsordning. Verksamheten ska ges en grundfinansiering genom ägarkapital och löpande under en etableringsfas med delvis statliga bidragsmedel. Under moderbolaget ska det kunna etableras hel eller delägda dotterbolag där operativa verksamheter kan utföras. För att säkerställa ett väl fungerande samarbete med test- och övningsverksamheten i regionen bör universiteten, inom ramen för sin samverkan mellan näringsliv och samhälle (den s.k. tredje uppgiften), vara delägare av aktiekapitalet och röstetalet för samtliga aktier i centret. Universiteten i och föreslås att för statens räkning förvalta och företräda vardera av aktierna via sina respektive holdingbolag. Holdingbolagen är helägda av staten och ägandet utövas efter särskilt regeringsbeslut av lärosätets styrelse. För att bland annat stärka marknadsföringskompetens och tekniskt kunnande vid centret bör även Rymdbolaget ges en ägarroll. Organisationsform SOU 2006:62 162 15.2.2 Kommunalt delägande Kommuner måste följa grundläggande bestämmelser och principer i kommunallagen. Lokaliseringsprincipen innebär i grunden att en åtgärd måste vara knuten till kommunens eget område eller dess innevånare för att den ska var laglig. Principen är emellertid försedd med en del modifikationer. Likställighetsprincipen innebär att kommuner och landsting skall ha en objektiv och rättvis likabehandling av sina egna medborgare om det inte finns sakliga skäl för något annat. Självkostnadsprincipen innebär att kommunen inte får ta ut högre avgifter än vad som svarar mot kostnaderna. Konkurrensutsatt verksamhet får emellertid generera vinst. Vid tjänsteexport får kommuner och landsting enligt lagen (1986:7539) om tjänsteexport ta ut ersättning för sina tjänster på affärsmässiga grunder. Den kommunala kompetensen innebär att kommunerna inte ska bedriva vilken verksamhet som helst utan den ska ha stöd i lag och vara till nytta för medborgarna. Kommuner och landsting kan samverka i stor utsträckning inom formella eller i informella former. Den enklaste formen av samverkan är när två eller flera kommuner eller landsting samordnar sitt beslutsfattande genom att fatta likalydande beslut. Därutöver kan kommuner och landsting skriva formella samarbetsavtal, bilda gemensamt bolag eller kommunalförbund samt bilda gemensam nämnd. Om en kommun vill ingå ett avtal med en privat part måste kommunen sannolikt upphandla sin partner om det finns några ekonomiska transaktioner mellan kommunen och den privata partnern. Alternativet är att bjuda in flera tänkbara partner och av dem begära in offerter i enlighet med likställighetsprincipen. Att bilda bolag med en privat partner kan förefalla vara än mindre attraktivt. De varor eller tjänster som kommunen köper från det gemensamma bolaget måste upphandlas, dvs. det är inte säkert att de får leverera något till kommunen om de inte vinner upphandlingen. Bolaget får inte heller bedrivas i vinstsyfte om det inte finns lagligt stöd, vilket torde vara det primära syftet med ett privat bolag. Bolaget kan inte agera utanför den kommunala kompetensen eller det geografiska området. Även om kommunen skulle bli minoritetsägare i bolaget (centret) så skall ändå reglerna i kommunallagen 3:1718 respekteras i rimlig omfattning, dvs. att fullmäktige skall fastställa det kommunala ändamålet, utse styrelseledamöter, se till att fullmäktige får ta ställning innan SOU 2006:62 Organisationsform 163 sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet fattas. Det finns med andra ord många hinder som ska överkommas innan en privat partner kan ingå ett partnerskap med en kommun. I praktiken är det inte särskilt ofta som det blir riktigt intressant, det måste gagna båda parter och dessutom vara lagligt. 15.2.3 Styrelse Bedömning: Moderbolaget bör ha en styrelse med ordförande och fem ledamöter, varav två som företräder test- och övningsverksamhet, en den regionala eller kommunala nivå, en akademi och därutöver två personer, varav en ska vara ordförande. Styrelsen har det yttersta ansvaret för bolagets verksamhet och tillsätts av ägaren. För statliga bolag finns utarbetade rutiner och riktlinjer avseende styrning och tillsättningar av styrelser. Styrelsen bör ha en sammansättning av personer med kompetenser från högre lärosäte, test- och provningsverksamhet, militär verksamhet, lokal och regional kännedom samt om ekonomi och marknadsföring. 15.2.4 Intern organisation och bemanning Förslag och bedömning: Kapitalkrävande operativa verksamheter ska bedrivas i dotter- eller intressebolag med delägare. Till centret bör knytas en expertgrupp och en referensgrupp. Till centret bör knytas medarbetare med förmåga att arbeta i nätverk och med specialister. Centret bör ha överordnade funktioner för verksamheten medan mer operativ verksamhet bör bedrivas i dotter- eller intressebolag. Det senare kan avse logistik- och stödfunktioner för militär och civil övningsverksamhet, utveckling och marknadsföring av olika övningskoncept, FoU-bolag inom testverksamheten, konsult- och serviceföretag som tillhandahåller gemensamma tjänster för testverksamhet, fastighetsbolag som äger provplatser eller övningsområden etc. Organisationsform SOU 2006:62 164 En expertgrupp bör tillsättas med uppgifter att initiera frågeställningar och projekt, föreslå inom området specialiserade forskare och företag till att utforma informationsmaterial och besvara uppkomna frågeställningar. En viktig funktion för expertgruppen är också att granska till centret inkommet informationsmaterialet innan det publiceras. Detta ska sörja för att informationsmaterialet håller en god vetenskaplig kvalitet. Sammansättning av expertgruppen och den sakkunskap som de ingående personerna besitter ska ger centrumet en bred vetenskaplig bas. Referensgruppens uppgift bör t.ex. vara att utifrån vardagen initiera frågeställningar inom intressanta områden, Dessa ska sedan kunna bearbetas och besvaras i arbetsgrupper eller projekt tillsammans med tillfrågade forskare eller andra i nätverket. Centret bör ha en matrisliknande organisation som bemannas med projektledare utifrån de olika delområden som föreslås; internationell marknadsföring, kompetensfrågor, övningsverksamhet och omvärldsfrågor. Projektledarna bör därutöver ha övergripande kunskaper om testverksamhet och övningsverksamhet, särskilt och inledningsvis om internationell militär övningsverksamhet. Därutöver behövs personal med IT-kunnande för att utveckla och underhålla en IT-portal, jurister för arbete med avtal och annat juridiskt biträde samt administrativ personal. En bedömning är att själva centret fullt utbyggt kommer att ha ett 10tal väl kvalificerade personer anställda. 165 16 Finansiering och utvärdering Enligt kommittéförordningen skall de förslag som lämnas kostnadsberäknas och förslag till finansiering lämnas. Nedan redovisas överväganden avseende statligt medelsbehov och dess finansiering. 16.1 Former för finansiering av statlig verksamhet Statlig verksamhet finansieras huvudsakligen med anslag över statsbudgeten eller med avgifter eller bidrag. Närmare bestämmelser om de olika finansieringssätten finns i regeringsformen (1974:152) och en rad specialförfattningar, bl.a. lagen om statsbudgeten (1996:1059). Anslag över statsbudgeten är den vanligaste formen för finansiering av statlig verksamhet. Verksamheten finansieras då kollektivt av skattebetalarna. Om statlig verksamhet ska finansieras på annat sätt än med anslag, t ex med avgifter, fordras ett särskilt beslut av statsmakterna (bemyndigande) om detta. En avgift är i statsrättslig mening en ersättning som helt eller delvis är avsedd att täcka kostnader för en specifik vara eller tjänst (motprestation) som en myndighet tillhandahåller. Som huvudregel gäller att offentligrättsliga avgifter inte disponeras av myndigheten. En icke-offentligrättslig avgift tas ut i samband med försäljning av varor och tjänster för vilka en myndighet inte har lagligt monopol på den inhemska marknaden. Sådan verksamhet brukar kallas uppdragsverksamhet. Det kan t.ex. vara konsultuppdrag, utbildningstjänster eller laboratorieundersökningar. Vanligen finns alternativa producenter på marknaden. Konsumenterna är således inte tvingade att vända sig till en särskilt utpekad myndighet för att få tillgång till varan eller tjänsten. Avgifterna kan vara standardiserade och fasta, baseras på en timtaxa, bestå av en grundavgift med tillkommande rörlig del eller baserade på omsättning. Vid Finansiering och utvärdering SOU 2006:62 166 uppdragsverksamhet skall prissättningen vara kostnadsbaserad och utan vinstkrav. Med bidrag menas finansiella medel eller andra tillgångar som en givare lämnar till en myndighet utan att begära någon motprestation eller annan förmån i gengäld. Statliga myndigheter får ofta bidrag från andra myndigheter, som då normalt är finansierade med anslagsmedel. Bidrag kan också lämnas av statsmakten till civilrättsliga aktörer för att främja olika verksamheter, t.ex. regional utveckling och tillväxt, ökad export eller teknisk utveckling och tillämpad forskning. Bidragen är vanligtvis förenade med krav på motprestation, redovisning av hur medlen använts och annan uppföljning. Kraven kan också förenas med återbetalningsplikt. Bidragen klassificeras som näringsbidrag enligt inkomstskattelagen IL 29 kap. 23 §§ och är skattepliktiga såvida de inte använts för att bekosta ej avdragsgilla utgifter. Med näringsbidrag avses statligt stöd som utges av staten till en näringsidkare, utan återbetalningsskyldighet, som ska användas i dennes verksamhet. Är stödet villkorat med återbetalningsskyldighet klassificeras det som ett näringsbidrag, om återbetalningsskyldigheten uppkommer genom att: näringsidkaren inte uppfyller villkoren för stödet, näringsidkaren inte följer de föreskrifter som har meddelats när stödet beviljades, stödet befinns strida mot artikel 87 i fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen något oväntat inträffar som uppenbarligen rubbar förutsättningarna för stödet. Inom EU finns ramprogram för finansiering av forskning och utveckling samt strukturfonder. De nya strukturfonderna (20072013) kommer att förstärka FoU och innovationsfinansieringen i svaga regioner och i tidiga skeden. SOU 2006:62 Finansiering och utvärdering 167 16.2 Eget kapital och löpande finansiering Förslag: Jag föreslår att bolaget av statsmakten ges ett eget kapital på . Under en etableringsfas föreslås därutöver en löpande statlig finansiering genom att ett direkt bidrag utgår på under det första verksamhetsåret och därefter . Sammantaget statligt medelsbehov uppgår då till . Utveckling mot ett innovationssystems- och klusterperspektiv kräver attitydförändringar på flera nivåer. Det handlar om att gå från projekt- till processtänkande. Utveckling av innovationssystem och kluster tar . En av utmaningarna är att få de olika aktörerna från företag, akademi och offentlighet att förstå varandras världar. Integrering mellan civil och militär verksamhet kräver tid. Man måste skapa förtroende mellan aktörer med olika behov, tidsramar och kulturer. Detta tar tid och det krävs resurser för att bygga upp förtroende mellan olika typer av aktörer på alla nivåer – såväl horisontellt som vertikalt. Detta ställer också krav på såväl mjuka investeringar i processkapital (t.ex. utveckling av relationer, tillit, förankring) som hårda infrastrukturella satsningar (t.ex. olika typer av nätverk, infrastruktur för kommunikationer, utbildning och forskning). gör många representanter för innovationssystem och kluster bedömningen att det är lättare att få tillgång till strukturkapital än till investeringar i processkapital. Processledningsfunktionen är kritisk och ofta underfinansierad, varför mycket energi går åt till att jaga finansiering istället för att utveckla initiativ. Nackdelen med en hög andel extern finansiering är att denna oftast förknippas med villkor. Handlingsfriheten begränsas därigenom, särskilt i ett inledningsskede. Det initiala ägarkapital som satsats i moderbolaget bör även vara av en sådan storleksordning, beaktat verksamhetens omfattning, att ett långsiktigt fortbestånd kan upprätthållas. bör tillföras ett eget kapital från staten som möjliggör självständighet och handlingsförmåga. Det egna kapitalets storlek bör också kunna möjliggöra ägande i dotter- och intressebolag med vinstmål, där operativa verksamheten kan ske i samverkan med andra aktörer. Finansiering och utvärdering SOU 2006:62 168 Förslag: Försvarsmakten ska själv få disponera de uppdragsintäkter som skapas från internationell test- och övningsverksamhet. Centrets intäkter från egengenererad verksamhet, utdelningar från dotter- och intressebolag samt extern finansiering från olika håll (offentlig och privata) bör långsiktigt säkerställa bolagets löpande finansiering. Ett samarbete med FMV, Rymdbolaget, och andra statliga myndigheter samt civila entreprenörer borde också generera intäkter eller tillföra centret mantimmar. Egengenererade intäkter kan komma från projektsamordning, konsultuppdrag, marknadsföringsprojekt, konferensverksamhet, samordning av mässdeltagande, administration av tekniska kommittéer m.m. i olika frågor samt inte minst från arbete med internationella militära övningar. För att stimulera och motivera militärt engagemang och utveckling av ITÖ-verksamheten är det mitt förslag att de uppdragsintäkter som skapas vid uthyrning av materiel, militära anläggningar, övnings- och skjutfält m.m. samt för personalresurser som ställs till förfogande disponeras av Försvarsmakten. Detta bör särskilt anges i regleringsbrevet. 16.3 Statligt medelsbehov och finansiering Av ovanstående förslag framgår att det erfordras ett statligt medelsbehov på totalt , varav 10 ska utgöra eget kapital och ytterligare fem, totalt , för initial uppbyggnad av centret. Nästföljande bedöms att ett statligt bidrag behöver utgå för den löpande verksamhet med varefter centret själv ska kunna finansiera sin egen verksamhet. Finansieringen föreslås ske genom omfördelningar inom ramen för regionalpolitiska medel, utgiftsområde 19, Regional utveckling och anslaget för Allmänna regionalpolitiska åtgärder. I den del centrets insatser avser uppbyggnad av verksamheter som är direkt relaterade till ITÖ-verksamheten bör dess finansiering ses långsiktigt och ackumulerade kostnader täckas genom framtida intäkter. SOU 2006:62 Finansiering och utvärdering 169 16.4 Extern finansiering Genom EU:s mål 1-program, Norrlandsfonden, , , m.fl. förvaltar det offentliga betydande ekonomiska utvecklingsresurser. Medlen är i allt väsentligt tänkta att stärka tillväxt och näringslivsutveckling. Detta ger goda möjligheter för finansiärerna att påverka utvecklingsarbetet utifrån regionala villkor och drivkrafter. De regionala investeringsstöden och landsbygdsstödet har i ökad utsträckning inriktats mot företagssamarbete av innovationssystems- och klusterkaraktär. I det regionala tillväxtprogrammet (RTP) anges innovationssystem och kluster som ett tematiskt område.