sou · GUB3108 · 2007-01-01 00:00:00 — Ett utryck för den ändrade inställningen var att exportkrediter (med eller utan subventioner) som betraktas som delar i utvecklingsbiståndets instrument, skulle försvinna ifrån biståndsagendan . De u-garantier som EKN hade ansvar för lades ned . Trots mer utsatta ekonomiska läge levde det svenska biståndet väsentligen upp till den ambitiösa målsättningen som regeringen hade ställt upp 1968. /76 uppgick såle- des biståndsanslaget till en procent av BNP, bara ett år den jord som arrenderats ut blev högre, sade upp arrendatorerna (småbönderna) som därmed blev dåligt betalda jordbruksarbetare. Se t.ex. (1986) kredit- och garantibestånd under senare än planerat. blev därigenom det första landet i värl- den som uppfyllde FNs mål om av BNP i bistånd i form av utbetalningarTPF15FPT. Enprocentmålet nåddes med mycket omfattande ökningar av biståndsanslagen. Dessa växte från 1967/68 till /76. Tillväxten inom det svenska bilaterala biståndet skedde framförallt inom gåvobiståndet som blev 14 gånger större i form av utbetal- ningar –1975. Kreditbiståndet, mätt i utbetalningar steg , men betydligt mer mått- ligt, från till . skedde därmed en i stora stycken outtalad övergång från krediter till gåvor inom det svenska biståndet. hade ett drygt 50-tal utvecklingskrediter godkänts motsvarande . Samtliga mottagarländer var eller blev svenska programländer för- utom . Detta var i linje med dels att bistånd skulle koncentreras till programländerna, dels att krediter var en huvud- form av det bilaterala biståndet . var den klart största mottagaren med ett tiotal krediter motsvarande , följt av och . krediter var i stor utsträckning avsett för import av varor medan övriga krediter i huvudsak var avsedda för infrastrukturella projekt som vatten- försörjning, vägbyggen, kraftverk och transmission, telekommu- nikation och hamnar, men även jordbruksrelaterade projekt som spannmålslagring och boskapsprojekt. Det var i allt väsentligt svenska företag som stod för leveranserna. Även om utvecklingskrediter var ett viktigt instrument i det svenska biståndet, skulle denna verk- samhet få minskande relativ betydelse efter det tidiga . Figur 3.1 redovisar fördelningen gåvor respektive krediter i form av utbetalningar –1975. (Det bör därnoteras att utbetalningar i krediter tenderar att släpa efter.) 15TP PT Det bör noteras att definitionen ändrats radikalt statistik som även räknade privata kapitalöverföringar. kredit- och garantibestånd under Svenskt bilateralt bistånd i form av gåvor och krediter 1962-1975 (Källa SOU 1977:13) Det fanns fler skäl till att utvecklingskrediterna minskade i relativa termer. För det första: En organisatorisk förändring inom SIDA 1972 innebar att den avdelning som hade hanterat det finan- siella biståndet upphörde, och krediter därmed integrerades med biståndet i stort. Den tidigare uppdelningen i tekniskt och finan- siellt bistånd upphörde därmed definitivt. Organisatoriskt fanns därmed inget skäl att prioritera krediter, en i många stycken mer komplicerad biståndsform än gåvor. För det andra: De skiljelinjer som ursprungligen indikerades av proposition 1962:100 när det gäller vad som skulle finansieras med gåvor respektive krediter hade suddats ut allteftersom det bilaterala biståndet växte. Det innebar till exempel att jordbruksprojekt ibland finansierades genom gåvor, och ibland genom krediter (ibland i samma mottagarland) beroende på vilken enhet på SIDA som drev projektet. Det blev svårt för mottagarländerna att förstå den svenska politiken vilket än mer minskade SIDAs incitament att välja kreditformTPF16FPT. För det tredje: De växande biståndsanslagen gav knappast SIDA några incitament att välja krediter framför gåvor. De förra krävde van- 16TP PT För en diskussion om detta, se , G (1986): Changing terms, i Fruhling op cit. kredit- och garantibestånd under ligen större och längre förberedelser, och dessutom skulle de i slut- ändan innebära negativt bistånd vid amorteringar och räntebetal- ningar, i konflikt mot strävanden att uppfylla enprocents målet. En utfasning av kreditbiståndet stundade. Detta gick i fler steg. 1974 beslöt att det svenska bilaterala biståndet fortsätt- ningsvis enbart skulle utgå som gåvor till de Minst Utvecklade Länderna, MUL, en term som FN hade etablerat för ett femtiotal låginkomstländer. Den biståndspolitiska utredningen, som inletts 1972 under en socialdemokratisk regering men som slutförde sitt arbete först under en borglig regering, gick ett steg längre och rekommenderade i sitt slutbetänkande att allt bistånd framöver i princip skulle vara gåvorTPF17FPT. Denna rekommenda- tion accepterades av regering och riksdag och den sista bistånds- krediten gavs 1979. En avgörande faktor bakom krediternas slut var att många u-län- ders skuldbörda hade vuxit till sådan omfattning , särskilt efter oljekrisen 1974 att den blivit ohållbar, och krävde regelbundna omförhandlingar. hade redan börjat skriva av räntor och amorteringar på utbetalade lån till en rad u- länder, samt i internationella sammanhang argumentera för skuld- avskrivningar, vilket gjorde ett fortsatt parallellt kreditbistånd allt mer bristande i logik. 3.5.5Skälen till utfasning av krediterna biståndspolitiska utredning angav ett antal skäl till varför krediterna skulle upphöra och biståndet framgent skulle ske i form av gåvor. Skälen som talade för gåvor var attTPF18FPT: skuldsättning skulle minska, eller åtminstone inte öka genom det svenska biståndet redan hård skuldsättning i vissa länder inte gjorde det rimligt att begära återbetalningar på beviljade krediter, vilket som kon- sekvens gjorde det ohållbart att lämna nya krediter krediter skapar bindningar och därmed minskar ekonomiska frihet i när detta var ett honnörsord 17TP PT SOU 1977:13: samarbete med . Betänkande av biståndspolitiska utredningen, 18TP PT SOU 1977:13 op cit, sid. 292 294. kredit- och garantibestånd under det hade skett en förändring av det svenska biståndet till andra former som inledningsvis betraktades som en bankverksam- het svenskt gåvobistånd skulle kunna inspirera andra länder att också övergå till gåvorTPF19FPT Utredningen ansåg att en övergång till enbart gåvor inte heller skulle utgöra någon statsfinansiell nackdel för . Eftersom hade bundit sig till att avsätta en procent av BNP till bistånd (räknat i nettobetalningar) skulle ett enprocentsbistånd i realiteten kräva en ännu högre biståndsbudget för att kompensera för återbetalningar av räntor och amorteringar. Detta skulle i sin tur kräva en större biståndsadministration. I rekommendationen att kreditbiståndet skulle upphöra disku- terade utredningen de eventuella skäl som talade mot detta. För det första: kunde riskera att förlora inflytande i internationella skuldförhandlingar och därmed inte kunna agera i intresse, vilket teoretiskt i slutändan skulle kunna bli negativt för . Utredningen fann dock att detta inte hade hög sanno- likhet och därför inte var tungt vägande. För det andra: Eftersom krediterna formellt var obundna medan gåvobiståndet hade en viss form av bundenhet skulle en övergång till gåvor riskera öka svenskt bistånds bundenhet. Utredningen menade att detta i så fall måste kompenseras med lägre grad av bundenhet i gåvobiståndet. För det tredje: Ett skäl var att det i biståndets begynnelse hade hävdats att krediter inte är en allmosa, utan en affärsmässig transaktion mellan jämbördiga parter, och resurserna därmed är låntagarens att ansvara för, ett synsätt som proposition hade drivit. biståndspolitiska utredning menade dock att det just var den affärsmässigheten som hade skapat dagens skuldsituation, och att vad situationen kräver är vanligen en resursöverföring som inte är affärsmässigTPF20FPT Sammanfattningsvis fann utredningen att skälen mot att upphöra med krediter inte vägde tungt och rekommende- rade att de upphörde, utom i undantagsfall om särskilda skäl före- låg. PT var det endast som gav gåvor till . PT SOU 1977:13 op cit. kredit- och garantibestånd under skuldbörda ökade mycket snabbare än vad som förut- sågs . En begynnande skuldkris tilltog som skulle bli akut. Ett antal händelser i den globala ekonomin bidrog till detta, inte minst oljekriserna 1973 och 1979, vilka dels gjorde de oljeproducerande OPEC-län- derna mycket likvida, som i huvudsak placerades på internationella kapitalmarknader. Som tidigare nämnts uppstod därmed ett stort utbud av krediter som pressade räntenivåerna och gjorde de kom- mersiella lånen billiga i relativa termer, särskilt som inflationen generellt var hög. Oljekriserna bidrog också till en efterfrågan på lån för att klara oljeimporten. Sammantaget växte upp- låning mycket kraftigt, särskilt för långinkomstländerna som 1977 hade en genomsnittlig skuldsättning i förhållande till BNP på . skuld var framför allt till västvärldens banker och exportkreditinstitut, medan internationella finansinstitut 1977svarade för av den totala skuldbördan. biståndspolitiska utredning föreslog i samband med rekommendationen att upphöra med kreditbiståndet, att också borde skriva av samtliga sina biståndskrediter till de minst utvecklade länderna eller hårdast drabbade i linje med den politik som drev internationellt. 1978 formulerade en resolution som uppmanade fordringsägarna inom biståndet att skriva av sina krav. hörsammade uppmaningen och efter- skänkte större delen av de utestående fodringarna förutom till ett fåtal länder (, och ).TPF21FPT 3.5.7Slutet på den första eran av krediter När utvecklingskrediterna upphörde hade krediter varit en väsentlig del av svenskt bilateralt bistånd i nära två decennier, dock med en snabbt minskande andel. Krediterna, som var helt tagna över biståndsbudgeten, hade blivit allt mjukare för att i slutskedet motsvara 80–subven- tionsgrad. Återbetalningar och räntor på dessa krediter hade aldrig blivit mer än marginella, och i och med skuldavskrivningarna i slu- tet av blev kreditbiståndet i praktiken väsentligen ett 21TP PT Inte heller lån till skrevs av. EADB betalar således (punkligt) av på de lån som banken erhöll från . kredit- och garantibestånd under Från att krediter ansetts som den normala formen av finansiellt bistånd, skulle de anses som ett instrument som inte längre var relevant i svenska bistånd, framför allt beroende på mottagarländernas skuld- situation, men också beroende på en ändad syn på bistånd. En åtskillnad hade skapats mellan bistånd och kommersiell verksamhet som i hög grad skulle leva vidare tills den återgång som har skett. Det bör dock påpekas att denna diskussion i om gåvo- biståndets fördelar framför krediter inte påverkade vår inställning till de multilaterala finansinstitutens. positiva hållning till Världsbanksgruppen fortsatte således trots radi- kaliseringen av den svenska biståndspolitiken, och dess förändring mot social och ekonomisk rättvisa, och trots politiska incidenter som stöd till efter kuppen mot 1973.TPF22FPT Inte heller i diskussioner kring påfyllningar av de regionala bankernas kassor (IDB, ADB, ) har den svenska diskussio- nen gällt principer om gåvor eller krediter utan snarare dessa bankers utlåningspolitik.TPF23FPT Slutet på den första eran av utvecklingskrediter har många paral- leller med dagens situation. En våg av skuldavskrivningar skapade ett morale hazard för att fortsätta med krediter inom biståndet. Fattigdomsproblematiken i mottagarländerna talade starkt för en solidaritet i form av omfattande gåvobistånd. industribiståndsutredning föreslog skapandet av en orga- nisation för industriell utveckling inom biståndet. Det bakom- liggande motivet var att det fanns en efterfrågan från många u-län- der om deltagande av svensk industri i dessa länders investeringar och den kunskaps- och managementöverföring som ansågs för- knippat med detta. Det fanns också en föreställning om att ett begränsat statligt engagemang med riskkapital skulle mobilisera 22TP PT I uppstod dock en politisk polarisering kring Världsbanksstödet genom att vpk krävde att skulle lämna organisationen. 23TP PT Propåer om påfyllningar av kapital i IDB och ADB avslogs av regeringen . I fallet IDB därför att IDB hade frångått regler om internationell upphandling. I fallet ADB därför att inte delade bankens politik att framför allt låna ut till de rikare asiatiska u- länderna, samt ADBs engagemang i . African Development Fond, ADF, som var en afrikansk motsvarighet till , kopplat till , AfDB, fick däremot aktivt stöd av . kredit- och garantibestånd under flerfalt större volymer av privat kapital, särskilt i länder som annars sällan var föremål för svenska investeringar. Den ömsesidiga nyttan var heller inte frånvarande i motiven. Statligt stöd för investeringar skulle också gagna svenskt näringsliv, särskilt de mindre och medelstora företag vilka annars sällan deltog i investeringar i dessa länder. skapades 1978 av den dåvarande borgliga mino- ritetsregeringen som en helstatlig stiftelse. Dess ursprungliga mål- sättning var att främja tillkomst och utveckling av tillverkande företag i genom riskkapital, lån eller garantier, men också genom kontaktförmedling mellan företag och finansiering av förstudierTPF24FPT. Enligt mandat skulle stiftelsen verka i pro- gramländer eller i länder som bedrev en politik i linje med biståndspolitik. Stiftelsen fick ett ursprungskapital av hundra mil- joner kr. Genom skapades således en ny organisation inom det svenska biståndet som skulle arbeta med krediter för utveckling men på i princip kommersiell basisTPF25FPT. Detta skedde i samma veva som det hittillsvarande kreditbiståndet som bedrivits av SIDA lades ned. har varit en mycket marginell del av det svenska biståndet, i mycket bortglömt och sällan utnyttjat. Medan omvärldens motsvarigheter till , de bilaterala DFI:erna vuxit och i många fall blivit betydelsefulla organisationer inom biståndet, såsom danska IFU, som är klart störst i , eller FMO i som genomför mycket av det holländska bilaterala biståndet, har förblivit en dvärg i detta samman- hang. Även när svenskt bistånd satsat på privat- sektorutveckling har knappast varit med i diskussionen. 1970-talets kris i industrivärldens ekonomi hade inte på samma sätt varit kris, eftersom råvarupriserna generellt varit höga . Den trenden skulle brytas . Råvaru- priserna sjönk medan räntorna steg, och många latenta skuldkris som tillkommit , och spätts på med ofta lättvindiga och till synes billiga lån , skulle på 24TP PT Prop. 1981/82: 20. 25TP PT Det formella avkastningskravet på var dock lägre än marknadens, vilket innebär en implicit subvention. kredit- och garantibestånd under bli en världsomspännande akut skuldkris. Det började med att ställde in betalningarna på sin utlandsskuld . skedde var som kan kallas ett paradigmskifte inom det internationella biståndet, som med ett sammanfattande ord kan kallas strukturanpassning. Denna biståndsform hade utvecklats av och , men de bilaterala givarna ställde sig i princip bakom programmen i vad som senare har kallats ConcensusTPF26FPT. En rad strukturanpassningsprogram svepte över . Den nya doktrinen hade kommit till av fler skäl. För det första: Misslyckandena i eko- nomisk politik, framför allt den som länder i hade bedrivit sedan frigörelsen och som biståndssamfundet i stort hade med- verkat att finansiera , hade blivit uppenbara. Dessa misslyckanden hade kommit till uttryck i form av ekonomisk miss- hushållning, kraftiga obalanser i ekonomierna, och ett tilltagande biståndsberoende i många länder. Det fanns skäl till självkritik, och i större uträckning än tidigare inom biståndssamfundet ta hänsyn till ländernas makroekonomiska politik- snarare än 1960- och 70- talens fokusering på kapitalöverföringar för små eller stora inve- steringsprojekt. För det andra: En våg av nyliberalism svepte över västvärlden, manifesterad av Reaganism i och Tachterism i . Ekonomer som och de som stod för Chicagoskolan var i ropet, och de satte också sin prägel på biståndsdoktrinen. För det tredje: Utvecklingen i hade börjat visa radikalt olika mönster, från misslyckande till mirakelekonomier med deras hypersnabba ekono- miska tillväxt och industrialisering. Dessa ekonomier hade samtliga anammat integration i världsekonomin med aggressiv exportorien- terad ekonomiskt politikTPF27FPT. Den betoning av nyliberal ekonomisk politik som strukturanpassningsprogrammen kännetecknades av, ledde ofta inte till de förväntade resultaten, och Con- census skulle efterhand modifieras, och nya (eller kanske nygamla) koncept tillföras modellen som diskuteras nedan. 26TP PT Den acceptans av Consensus som t.ex. med en i grunden skild syn på ekonomisk politik gav uttryck för i den svenska biståndspolitiken, har fått observatörer av det svenska biståndet att förvånas (se t.ex. de Vylder, S. (2002) Utvecklingens drivkrafter. Om fattigdom, rikedom och rättvisa i världen, Forum Syd.. 27TP PT Det skulle efterhand visa sig att mirakelekonomierna knappast kunde anses uppfylla Consensus, utan staten var snarare starkt interventionistisk, med selektiv integration (exportorientering ja, men restriktioner för import). kredit- och garantibestånd under 3.6.2Krediternas återkomst i svenskt bistånd En till synes brist på logik existerade inom det svenska biståndet när som utvecklingskrediterna avvecklades , en ny form av krediter planerades, under namnet u-krediter. U-krediterna hade dock ett väsentligt annat syfte än de avvecklade utvecklingskrediterna. U-krediterna tillkom i första hand för att med biståndsmedel stärka svenskt näringsliv på de allt viktigare u-landsmarknaderna i en situation när dels ekonomi gick knackigt och landet upplevde betalningsbalans- problem, dels andra länder hade börjat använda subventionerade exportkrediter i stor skala för att gynna sitt näringsliv. Även om u-krediternas tillkomst i allt väsentligt var ett resultat av en önskan att stärka svensk industris konkurrenskraft, fanns också goda skäl för dem som nya biståndsinstrument. För det för- sta skulle u-krediterna mobilisera nytt kapital för investeringar i u- länder. Genom att blanda kommersiella krediter med bistånd skulle en hävstångseffekt skapas där varje krona i bistånd skulle kunna mobilisera fyra till fem gånger mer privat kapital. För det andra sågs u-krediterna som ett sätt att skapa biståndssamarbete med en grupp länder som inte var de fattigaste bland . För dessa skulle u-krediterna kunna fungera som ett slags övergång till nor- mala kommersiella relationer. För det tredje var u-krediterna ett medel att starkare engagera näringslivet med sina resurser och tek- nologi i biståndet. U-krediterna var dock ett kontroversiellt bistånd genom att de på ett nytt sätt inom svenska bistånd sökte kombinera inhemska intressen, dvs. explicit näringslivsstöd och därmed stöd för svensk ekonomi, med de biståndspolitiska intressena. De ledde till en intensiv debatt när de introducerades och u-krediterna har allt framgent av många betraktats som ett slags sekunda biståndTPF28FPT. Genom att u-krediterna kom att administreras utanför biståndets huvudkanal, SIDA, först av EKN, och senare av det nyskapade BITS, blev u-krediterna heller ingen fullt accepterad biståndsform i det bilaterala biståndets huvudfåra. Detta kom särskilt till uttryck efter att de olika biståndsorganen integrerades 1995 och det nya Sida fick ansvaret för u-krediterna. 28TP PT För en intressant diskussion om konflikten mellan det rena, idealistiska svenska biståndet, och de kommersiella dimensionerna, se Jacoby, R. Idealism versus Economics, i Fruhling (1986). kredit- och garantibestånd under Till skillnad från de tidigare utvecklingskrediterna som varit ett huvudinstrument inom biståndet , skulle u-krediterna bli en skild verksamhet från biståndet i övrigt. Från näringslivets sida skulle dock u-krediterna välkomnas, och de blev otvivelaktigt ett instrument för ett antal svenska företag att etablera eller stärka sina positioner på ett antal viktiga marknader i syd, inte minst när började utvecklas till en av världens mest dynamiska marknader. Grunden till u-krediterna lades 1978. Då genomfördes inom Han- delsdepartementet en exportkreditutredning som publicerade sitt betänkande under namnet Exportkreditfinansiering.TPF29FPT Denna låg till grund för ett exportkreditfinansieringssystem för att ge svenska företag möjlighet att ge exportkrediter på OECDs konsensus- villkorTPF30FPT. Vid sidan av sitt huvudmandat konstaterade exportkredit- utredningen också att många industriländer har biståndselement i sina exportkrediter med syfte att stödja ländernas exportindustrier. Dessa benämndes ofta blandade krediter, från franskans crédits mixtes eftersom hade utfärdat denna typ av subventionerade krediter bundna till leveranser från franska företag. Utredningen fann att svenska exportföretag mötte kon- kurrens på u-landsmarknaderna genom dessa system och därmed hade en konkurrensnackdel. 1979 tillsattes en arbetsgrupp inom med uppdrag att utreda förutsättningar för att införa blandade krediter också i . Förslaget lades fram i betänkandet Blandade kredi- ter - förmånlig kreditgivning i samband med svensk export till u- länder.TPF31FPT Utredningen konstaterade att flertalet industriländer tillämpade blandade krediter som ett sätt att främja ländernas 29TP PT Ds H 1978:1. 30TP PT 1976 träffades en överenskommelse inom om riktlinjer för att begränsa statligt stöd vid exportkreditgivning, den så kallad konsensus överenskommelsen. (Arrangement on ). Denna överenskommelse gäller också de fattigaste länderna. 1978 utvidgades OECDs konsensusöverenskommelse till att omfatta i princip alla . Ett notifikationssystem skapades för blandade krediter med en subventionsgrad i intervallet 15 procent-25 procent infördes för att möjliggöra för konkurrerande länder eller företag att genomföra så kallad matchning. (subventionsgrad krävde ingen notifiering). Detta system har modifierats ett flertal gånger , där lägsta subventionsgrad successivt har höjts. 31TP PT : Blandade krediter förmånlig kreditgivning i samband med svensk export till (Ds H 1980:3). kredit- och garantibestånd under exportindustrier, och att var ett av få länder som saknade denna typ av instrument. I en era när svarade för den snabbaste ekonomiska tillväxten, medan tillväxten inom industriländerna var långsam, samt när oljekrisen med snabbt sti- gande oljepriser innebar betalningsbalansproblem för , ansåg utredningen att måste följa med och erbjuda liknande vill- kor som konkurrerande länder. Utredningen menade att några pre- cisa regler för vilka som kan komma ifråga för blandade krediter inte borde uppställas, men att de framförallt borde inriktas mot länder där det konventionella gåvobiståndet trappades ned för att ersättas med bredare samarbete. Gåvoelementet föreslogs till , men för de fattigaste länderna. Utredningen menade att eftersom instrumentet både skulle gagna biståndet och svensk export, borde kostnaden delas mellan bistån- det och näringslivsfrämjandet. Detta betänkande ledde fram till proposition 1980/81:41 av den dåvarande borgliga regeringen och innebar ett nytt system för vad som skulle kallas u-krediter. Krediterna skulle vara bundna till leve- ranser från vad avsåg kapitalvaror, entreprenadarbeten och konsulttjänster. Propositionen uttalade att u-krediterna hade som ett delsyfte att ge svensk exportindustri större chans att hävda sig i den internationella kreditkonkurrensen på u-landsmarknader, och att de skall kunna ges till länder som inte är de fattigaste. Propo- sitionen föreslog att u-krediterna skulle vidga biståndet till länder utöver de 20-tal länder som var svenska programländer . Dock skulle krediterna gå till länder som ändå kunde anses bedriva en politik i linje med den svenska biståndspolitiken. U-krediterna sågs som ett komplement till gåvobiståndet och inriktades mot projekt som inte inrymdes i det . U-kredit- systemet skulle administreras i samarbete mellan den nyskapade BITS, som stod för biståndsgranskningen, och EKN som var beslutande myndighet. Kreditgivningen skulle ske inom ramen för det av AB () administrerade statsstödda exportkreditsystemet.