sou · GUB3107 · 2007-01-01 00:00:00 — Fokus på åtgärder - En plan för effektiv rehabilitering i arbetslivet – En plan för effektiv rehabilitering i arbetslivet SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att göra en översyn av vissa delar av arbetsgivarens rehabiliteringsansvar (dir. 2005:48). Genom tilläggsdirektiv (dir. 2005:127) utökades uppdraget. Genom till- läggsdirektiv (dir. 2006:51) och (dir. 2006:92) förlängdes utredningstiden till respektive till . Chefsjuristen vid förordnades som särskild utredare fr.o.m. . Som sekreterare i utredningen anställdes hovrättsassessorn och avdelningsdirektören fr.o.m. . Utredningens assistent har varit . Till sakkunniga i utredningen förordnades fr.o.m. kanslirådet , , samt depar- tementssekreterarna och , . förordnades följande experter att ingå i utredningen: enhets- cheferna , , Ywonne Strempl, och , huvud- kontor. förordnades ämnesrådet , som sakkunnig och utredaren , AMS som expert. ersattes av ämnessakkunnige , Socialdeparte- mentet. ersattes av kammar- rättsassessorn , . Följande representanter för arbetsmarknadens parter har också knutits till utredningen genom en referensgrupp: , , , , , , , , , , och , Kommuner och Landsting. ersattes av och . avsade sig sitt uppdrag. Samråd har skett med Utredningen om arbetsmiljölagen (dir. 2004:91). På grund av tidsbrist har inget samråd ägt rum med (). Utredningen, som antagit namnet , får härmed överlämna betänkandet Fokus på åtgärder – En plan för effektiv rehabilitering i arbetslivet (SOU 2006:107). Utredningen har härmed slutfört sitt uppdrag. Uppdraget och dess redovisning .................................. Några av de utredningar som ägt rum sedan rehabiliteringsreformen trädde i kraft och de förslag 2.2.1 Anpassningsgrupper infördes och försvann ............... 1990/91:141......................................................... 2002/03:89........................................................... Betänkanden efter rehabiliteringsreformen............................ Arbetsgivarens rehabiliteringsansvar – Betänkande av (SOU 1998:104).................... 2.3.2Rehabilitering till arbete, en reform med individen i centrum – Slutbetänkande av Utred- ningen om Den Arbetslivsinriktade Rehabili- teringen (SOU 2000:78)............................................... 2.3.3Handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet – Slut- betänkande av Utredningen om en handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet (SOU 2002:5)................... 2.3.4Utveckling av god företagshälsovård, ny lagstift- ning och andra åtgärder – Betänkande av 2003 års företagshälsovårdsutredning (SOU 2004:13) ............. 2.4 Övriga utredningar................................................................... 2.4.1Morgondagens rehabilitering – om försäkrings- kassans uppdrag och gränssnitt mot rehabili- teringsansvariga parter (RFV ANSER 1999:8)........... 2.4.2Ett effektivt rehabiliteringsarbete? Om försäk- ringskassans samordning och köp av rehabili- teringstjänster (Statskontoret, 2001)........................... 2.4.3RFV och AMS förslag till en effektivare arbets- livsinriktad rehabilitering (Uppdrag enligt köp av tjänster för rehabili- tering (RiR 2004:21) ..................................................... Sjukfrånvaron och dess orsaker .................................... Utveckling av sjukfrånvaron.................................................... Allt fler har sjuk- eller aktivitetsersättning men 3.1.2 Regionala skillnader i sjukfrånvaron............................ 3.1.4 Allt färre har rehabiliteringsersättning ........................ Kostnaderna för sjukskrivningar och sjukersätt- Diagnoser i pågående sjukfall .................................................. Skillnader i sjukfrånvaro mellan män och kvinnor................. Sjukskriven och anställd........................................................... Sjukfrånvaron i små företag..................................................... Sjukskriven i stället för arbetslös ............................................ Varför ökade sjukfrånvaron ? 3.7.5 Ekonomiska drivkrafter för arbetsgivare .................... 3.7.6 Ekonomiska drivkrafter för individen......................... Attityder till sjukskrivning .......................................... Varför minskar sjukfrånvaron nu?.......................................... 3.8.1 arbete med att minska Uppföljning av med särskild sjukförsäkringsavgift, den så kallade 4.2Utvärdering av effekterna av arbetsgivarens medfinansiering av sjukpenningkostnader, Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering, IFAU ....... 4.3Arbetsgivarnas medfinansiering av sjukpenningen, till Regeringen .... 100 4.4 Medfinansieringsreformen – piska, morot eller Erfarenheter av effekter av arbetsgivarnas medfinansiering i tre nordliga och tre sydliga län, 4.5Medfinansieringen ur ett arbetsgivarperspektiv, delrapport , vid Sjuklön, sjukpenning och rehabilitering ...................... Bedömning av rätt till sjuklön ............................................... Sjukanmälan av arbetsgivaren ................................................ Försäkran/begäran om sjukpenning...................................... Rätt till sjukpenning............................................................... 5.13.1 Insatser som faller utanför krav på en Anpassning av arbetssituationen ........................................... Användning av verktygen rehabiliteringsutredning, avstämningsmöte och rehabiliteringsplan .................... Innehållet i rehabiliteringsutredningar...................... för att få in 7.3.1 Antalet individer som fick en Övriga aktörers uppdrag och ansvar ............................ Hälso- och sjukvården........................................................... Arbetsförmedlingens ansvar för arbetslösa.......................... Lagstiftning med nära anknytning till uppdraget .......... 9.1Lagen (1974:13) om vissa anställningsfrämjande 9.1.2 Bestämmelsernas innehåll i nuvarande ordning........ 9.1.3 Tillämpas främjandelagen i praktiken?...................... 9.1.4 förslag gällande ändring av 9.2 Vissa sekretessbestämmelser ................................................. Hälso- och sjukvården................................................ Definitioner av begreppen rehabilitering och FN:s definition av rehabilitering ........................................... Vad har sagts om begreppet rehabilitering i förarbetena till lagen om allmän försäkring? 10.2.1 Medicinsk rehabilitering ............................................. 10.2.2 Social rehabilitering..................................................... 10.2.3 Arbetslivsinriktad rehabilitering ................................ Vad har sagts om begreppet anpassning och rehabilitering i förarbetena till arbetsmiljölagen?................. Vad har sagts om de olika begreppen i AFS 1994:1? 10.5Vad har sagts om begreppen rehabilitering och anpassning i utredningar som ägt rum efter 10.5.1 Arbetsgivarens rehabiliteringsansvar (SOU 10.5.2 Rehabilitering till arbete (SOU 2000:78) .................. 10.5.3 Handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet (SOU Gränser för arbetsgivarens rätt att avsluta Saklig grund för uppsägning .................................................. På vilket sätt har Arbetsdomstolen prövat 11.4.1 Sammanfattning av Arbetsdomstolens rättsliga 11.4.2 Några gränser för arbetsgivarens 12.3.1 Reglerna i AML .......................................................... 12.3.2 Arbetarskyddsstyrelsens kungörelse med föreskrifter om arbetsanpassning och rehabilitering – AFS 1994:1........................................ Lagen om allmän försäkring.................................................. 12.5.1 Kommuner och landsting........................................... 12.5.3 Privat sektor................................................................ Finansiering av rehabiliteringsinsatser – gällande Förslag och synpunkter i några tidigare utredningar och Högst av sjukpenninganslaget kan användas till samverkan inom rehabiliteringsområdet......... anslag för att finansiera insatser inom rehabiliteringsområdet, de så kallade särskilda riktlinjer för köp av utredningar och Användning av särskilda medel till utredningar och aktiva rehabiliteringstjänster...................... 13.5.1 Köp av utredningar ..................................................... 13.5.2 Köp av aktiva åtgärder ................................................ 13.5.3 kostnad per köp ......................... Ersättning till individen under pågående Arbetslivsinriktad rehabilitering – resultat ................... Vem får insatser? De sjukskrivnas uppfattning om rehabiliteringsinsatser ..... Vilka insatser erbjuds? Effekter av olika typer av insatser ......................................... Utbildning ger positivt resultat .......... EG-rätten och internationella konventioner .................. EG:s ramdirektiv om arbetsmiljö .......................................... nr 159 och rekommendation nr 168........ 15.4.2 Genomförande av konventionen ............................... En översiktlig jämförelse med , , Uppdraget enligt tilläggsdirektivet ....................................... Syftet med lönebidrag............................................................ bestämmelse som gällde lönebidrag till redan Anställda med lönebidrag – statistik..................................... Betänkandet Arbetskraft SOU 2003:95 ............................... Varför har den arbetslivsinriktade rehabiliteringen inte Lagstiftningens krav uppfattas som svåra eller meningslösa att leva upp till .................................................. Brist på ekonomiska drivkrafter för individen..................... Bristen på sanktioner ............................................................. Kunskapsbrist hos arbetsgivare............................................. Brist på omplaceringsmöjligheter ......................................... Brister inom vården ............................................................... Bristande kunskap om effekterna av Osäkerhet om vilka åtgärder som ska finansieras av Brist på resurser och kompetens på ...... 18.10 Brister i arbetsgivarnas stödsystem...................................... 18.11 Oklara begrepp inom rehabiliteringsområdet ..................... Utgångspunkter för överväganden och förslag .............. Förstärkning av den enskildes ställning och effektivare 19.3.1 Tydligare ansvarsfördelning ....................................... 19.3.2 Renodling av begreppen ............................................. 19.3.3 Arbetsgivarens ansvar bör preciseras så långt det 19.3.4 Fokus på åtgärder och minskad administration ........ Kan en arbetsrättslig reglering bidra till lösningen på de problem som finns ? Offentligrättslig och civilrättslig lagstiftning....................... Hur skulle en arbetsrättslig reglering kunna se ut?.............. 20.3.1 Reglering som ger arbetstagaren rätt till en av arbetsgivaren utförd rehabiliteringsutredning .......... 20.3.2 Reglering av arbetsgivarens skyldighet att genomföra rehabiliteringsåtgärder och tidsgräns Vad talar för respektive emot en arbetsrättslig Införande av tidsgräns när arbetsgivarens åtgärder ska 21 Kan rehabiliteringsreglerna rymmas i 21.1Vad talar för att AML ska inrymma även de delar av arbetsgivarens rehabiliteringsansvar som finns i 22 21.2Vad talar emot att AML ska inrymma även de delar av arbetsgivarens rehabiliteringsansvar som finns i 22 ersätts med en plan för åtgärder på arbetsplatsen.......................................... Arbetsgivaren har ansvar för att tidigt kartlägga, planera och genomföra insatser.......................................................... 22.2Arbetsgivaren och den anställde ska upprätta planen tillsammans och den anställdes fackliga organisation ska 22.3 Innehållet i plan för åtgärder på arbetsplatsen ..................... 22.4Planen ska upprättas på begäran av den anställde eller och alltid ges in till senast efter 90 dagars sjukfrånvaro ....... Den anställde eller kan begära att Ökad kvalitet i planerna ........................................................ roll i arbetsgivarens plan för åtgärder på arbetsplatsen ....................................................... Hälso- och sjukvårdens roll i planeringen............................ Tydligare roll för de fackliga organisationerna .............. Hur ska arbetstagarorganisationerna på ett bättre sätt få tillträde till rehabiliteringsprocessen? Vilken lokala fackliga organisation ska arbetsgivaren Allmänt om förseningsavgifter.............................................. Tre tänkbara sanktionssystem ............................................... 24.3.1 Förseningsavgift som tas ut av ... 24.3.2 Vite eller sanktionsavgift som tas ut av 24.3.3 Förhöjd medfinansiering av kostnader för Slutsatser och förslag ............................................................. 24.4.1 Vilket av de tre alternativa sanktionssystemen är det mest lämpliga?....................................................... 24.4.2 Vårt förslag om en fast förseningsavgift.................... Finansiering av rehabiliteringsinsatser ........................ Uppdrag och bakgrund .......................................................... 25.2.2 Särskilt läkarutlåtande, SLU ....................................... 25.2.3 Kompletterande utredningar...................................... 25.3.1 Hälso- och sjukvårdens kostnadsansvar för 25.3.2 Hälso- och sjukvårdens kostnadsansvar för aktiva 25.3.3 Arbetsgivarens kostnadsansvar.................................. 25.3.4 Personer i behov av annat arbete ............................... 25.3.5 Övriga åtgärder ........................................................... 25.3.6 Behövs det ett skydd för kostnader som annars kan bli orimliga för arbetsgivaren? 26.2Arbetsgivaren ska ha ansvar för att individen får de åtgärder på arbetsplatsen som denne behöver för att kunna återgå i arbete hos nuvarande arbetsgivare................ särskilda medel ska slopas .................... Förslagets konsekvenser för små företag ............................. Förslagets konsekvenser ur ett jämställdhetsperspektiv ..... Konsekvensanalys – lönebidrag.................................. 27.2.2 I förhållande till anställningsskyddslagen ................. 27.2.3 I förhållande till statskassan....................................... Bilaga 1–4 Kommittédirektiv.......................................................... Bilaga 5 Kortfattade referat av domar i vilka Arbetsdomstolen berört frågan om arbetsgivarens rehabiliteringsansvar ........ Lagen (1962:381) om Lagen (1982:80) om Lagen (1974:13) om vissa Lagen (1976:580) om Lagen (1991:1047) om Lagen (1971:202) om vissa åtgärder för att främja arbetstagare på den öppna Utredningen har haft i uppdrag att pröva möjligheten till en arbetsrättslig reglering som ger arbets- tagaren rätt till en av arbetsgivaren utförd rehabiliteringsut- redning, pröva möjligheten att reglera arbetsgivarens skyldighet att genom- föra rehabiliteringsåtgärder samt utreda förutsättningarna för att ange en tidsgräns för när sådana åtgärder ska vara på började, överväga om det behövs ytterligare lagstiftning för att säkerställa den enskildes inflytande över den rehabilitering som ska genomfö- ras samt dennes skyldighet att aktivt medverka i rehabiliteringen och att hålla kontakt med arbetsplatsen, pröva vilka konsekvenser som utredarens förslag ska få för tillsy- nen av hur bestämmelserna efterlevs och föreslå effektivare påfölj- der vid bristande efterlevnad, se över möjligheter att, inom ramen för sitt samordningsansvar, bidra till finansieringen av arbetslivsinriktad rehabilitering för försäkrade där målet med rehabiliteringen är återgång i arbete hos nuvarande arbetsgivare samt, i detta sammanhang dels beakta syftet att ge den försäkrade lämp- lig rehabilitering, dels särskilt beakta mindre arbetsgivares möjlig- heter att finansiera sådana åtgärder. Utredningen ska lämna de förslag till författningsändringaroch andra åtgärder som uppdraget kan ge anledning till. Utredningen har vidare haft ett tilläggsuppdrag att analysera vilka konsekvenserna blir för arbetsgivarens rehabiliteringsansvar om det i ett befintligt anställningsförhållande kan lämnas lönebi- drag då en arbetstagare drabbas av ett SOU 2006: 107 funktionshinder som medför så nedsatt arbetsförmåga att arbetsgi- varen överväger uppsägning. Den s.k. rehabiliteringsreformen, som trädde i kraft , innebar att arbetsgivaren fick ansvar för rehabili- teringsåtgärder för sina anställda. Reformen innebar också att fick ansvar för att samordna och utöva tillsyn över de rehabiliteringsinsatser som behövs för att den sjukskrivne ska återfå sin arbetsförmåga. För- säkringskassan har tilldelats medel för köp av arbets- livsinriktade rehabiliteringstjänster till sjukskrivna. Arbetsgivaren ska, efter en lagändring , alltid upprätta en rehabiliteringsutredning då den anställde varit frånvarande på grund av sjukdom i följd. ska lämnas till senast när sjukfallet har pågått . gäller att senast efter det att arbetsgivarens rehabiliteringsutredning kommit till Försäk- ringskassan, ska kalla till ett avstämningsmöte om det inte är obe- hövligt. ska upprätta en rehabiliteringsplan om det är aktuellt med arbetslivsinriktad rehabilitering. Bakgrund (kapitel 1–17) I kapitel 2 har vi gjort en sammanställning av några av de utred- ningar som ägt rum sedan rehabiliteringsreformen trädde i kraft och även kort sammanfattat de förslag som lämnats i de olika utredningarna.Trots det omfattande utredningsarbetet och ett stort antal förslag på området har mycket litet förändrats i lagstift- ningen. Huvudsakligen handlar förändringarna om sjuklöneperio- dens längd. Den största förändringen kom nog då den sär- skilda sjukförsäkringsavgiften för arbetsgivare, den s.k. medfinansi- eringen, infördes. I kapitel 3 beskrivs utvecklingen av sjukfrånvaron och tänkbara orsaker till detta. och fram ökade sjukfrånvaron kraftigt. Sjukfallen blev fler och framför allt längre. Sjukfrånvaron har åter börjat sjunka och tillströmningen av nya sjukfall är nu nere på samma nivå som . Även ökningen av nya fall med sjuk- och aktivitetser- SOU 2006: 107 sättning har upphört, men nybeviljandet ligger fortfarande på en historiskt sett hög nivå. Regeringen gav och –2006 vissa univer- sitet och forskningsinstitut i uppdrag att utvärdera effekten av den särskilda sjukförsäkringsavgiften, medfinansieringen, som infördes . De första delrapporterna blev klara och kapitel 4 innehåller en sammanfattning av dessa rapporter. Det gällande regelverket kring sjukskrivning och rehabilitering som återfinns i lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) beskrivs i kapitel 5. Grundläggande för rätten till sjukpenning är att den försäkrade lider av sjukdom och att sjukdomen sätter ned arbetsförmågan. Vid bedömningen av om sjukdom föreligger ska bortses från arbetsmarknadsmässiga, ekonomiska, sociala och lik- nande förhållanden. Den nedsatta arbetsförmågan ska dessutom påverka förmågan att försörja sig genom arbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden. Det är arbetsgivaren som i samråd med den anställde ska svara för att hennes eller hans behov av rehabilitering klarläggs och att de åtgärder vidtas som behövs för en effektiv rehabilitering. Planeringen ska ske i samråd med den enskilde och utgå ifrån dennes förutsättningar och behov. Försäk- ringskassan ska se till att den enskildes behov av insatser blir klar- lagda och att nödvändiga åtgärder vidtas. Kapitel 6 är en redogörelse av de i sammanhanget viktigaste delarna av arbetsmiljölagen (1977:1160) (AML). Den är en ramlag som kompletteras och konkretiseras i arbetsmiljöförordningen (1977:1166) och genom föreskrifter och allmänna råd om tillämp- ningen av föreskrifterna från (tidigare Arbetar- skyddsstyrelsen). Arbetsmiljölagens ändamål är att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet samt att även i övrigt uppnå en god arbetsmiljö. Arbetsgivarens ansvar för anpassning av arbetsförhål- landena och organiserandet av arbetsanpassnings- och rehabiliter- ingsverksamheten inträder i och med att arbetsgivaren har anställt en person och denne utför arbete för arbetsgivarens räkning. Lagen gäller även när arbetstagare är frånvarande på grund av sjukdom. I kapitel 7 redovisar vi tillämpningen av de olika verktyg som AFL anvisar i rehabiliteringsprocessen. AFL är tydligt formulerad kring individens rätt att få en rehabiliteringsutredning och insatser som avstämningsmöte och rehabiliteringsplan inom bestämda tids- gränser. Vi pekar på att endast ett fåtal av de sjukskrivna anställda får det stöd lagen föreskriver inom de givna tidsgränserna. Trots att statistiken visar att lagstiftningen inte efterlevs på avsett vis vill vi SOU 2006: 107 betona att de allra flesta sjukskrivna återgår i arbete efter en kortare tids sjukskrivning. Vi vill också säga att det sannolikt är så att de allra flesta sjukskrivna som behöver stöd för att kunna återgå i arbete också får detta utan att det syns i statistik. Det är inte bara arbetsgivare och Försäkringskassa som har ett ansvar i arbetet att ge stöd för återgång i arbete. Kapitel 8 är en genomgång av de övriga aktörernas (kommun, landsting och Arbetsförmedling) ansvar i rehabiliteringsprocessen. Kapitel 9 innehåller en kort redovisning av lagstiftning som har nära anknytning till uppdraget. I kapitlet redogörs för lagen (1974:13) om vissa anställningsfrämjande åtgärder som innehåller regler som rör varsel i samband med driftsinskränkningar samt regler om åtgärder för att främja anställning av äldre arbetstagare och arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga. I kapitlet behandlas också vissa sekretessfrågor som kan vara viktiga att belysa i sam- band med arbetsgivarens ansvar i rehabiliteringsprocessen. Arbets- givaren har alltid tystnadsplikt när det gäller uppgifter som rör anställdas hälsotillstånd eller personliga förhållanden i övrigt och som framkommit i samband med hantering av sjuklön och rehabi- litering. Tystnadsplikten gäller alla som handlägger frågor som rör rätten till sjuklön för de anställda eller som deltar i anpassnings- och rehabiliteringsverksamhet. Statliga och kommunala myndig- heter, arbetsgivare och försäkringsinrättningar är skyldiga att på begäran lämna sådana uppgifter om en namngi- ven person som rör förhållande som är av betydelse för tillämp- ningen av AFL. Vi redogör, som nämnts tidigare, i kapitel 5 och 6 för arbetsgi- varens rehabiliteringsansvar enligt AFL och för arbetsmiljöansvaret enligt AML. En fråga som uppkommer är hur rehabiliteringsåtgär- der förhåller sig till anpassningsåtgärder. En annan fråga är vad begreppet rehabilitering i vid bemärkelse innebär. Mot denna bak- grund redogör vi i kapitel 10 för vad som framgår av förarbetena till AFL och AML m.m. i dessa frågor. Kapitel 11 är en genomgång av arbetsgivarens gränser vad gäller rätten att avsluta en anställning och en redovisning av den praxis som utvecklats då Arbetsdomstolen i mål om uppsägningar prövat om arbetsgivaren uppfyllt sitt ansvar för rehabilitering. Kapitel 12 innehåller en redogörelse för den lagstiftning som finns för stöd för den lokala arbetstagarorganisationens medverkan SOU 2006: 107 i samband med att arbetsgivaren ska upprätta en rehabiliteringsut- redning. har olika möjligheter att finansiera insatser som utredning och aktiva rehabiliteringsåtgärder. Det handlar dels om de så kallade särskilda medlen, dels om en möjlighet att använda av sjukpenninganslaget till insatser i samver- kan. I kapitel 13 beskrivs de olika finansieringsmöjligheterna, rikt- linjerna för hur medlen ska användas och hur förbrukningen sett ut .