sou · GUB3108 · 2007-01-01 00:00:00 — 29TP PT För en sammanställning av Sidas biståndskrediter, se annex 1. Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet Biståndskrediterna är således en mycket begränsad verksamhet i en organisation som har en årlig omsättning av över tio milarder kr. Omfattningen av kredi- terna framgår av figur 4.4. Som framgår av figuren förekom inga biståndskrediter , och blott (2002) i någon omfattning, medan inga biståndskrediter beviljats . Nio länder eller regioner har blivit föremål för biståndskrediter . De palestinska områdena och är de enskilt största mottagarna som framgår av tabell 4.4. Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet SOU 2006:108 Biståndskreter fördelade på länder (Källa: utredningens statistik, se annex 1 samt World Development Indicators 2005 avseende skuldbörda och inkomstnivå) Inriktningen på länder i biståndskrediterna skall enligt rådande policy vara moderat skuldtyngda låginkomstländer. Biståndskredi- terna har inte följt denna policy särskilt väl. Flertalet av mottagar- länderna är inte låginkomstländer och både och klassi- ficeras som svårt skuldtyngda i rapportering. De palestinska områdena, som inte har en klassificering av skuldbörda av är ett särfall. Genom den utveckling som skett sedan fredsavtalet 1993, och särskilt efter den andra Intifadan och Hamas seger i de demokratiska valen 2006, är sannolikheten att den palestinska myndigheten skall kunna återbetala lånen till synes obefintliga. Blott och synes passa policykrite- rierna väl. Biståndskrediterna har väsentligen använts för väg- och energi- projekt, som tillsammans svarat för av kreditvolymen. Krediterna till de palestinska områdena avsåg således kraftöver- föring i framför allt genom leveranser av ABB-utrustning, men kraftöverföringsprojekt har också finansierats i och . Vägprojekten avser dels och finansiering av landsbygdsvägar inom ramen för stora gåvofinansierade Sida- Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet projekt, dels ett stort projekt i i form av en kredit på för rehabilitering av en huvudväg. Förutom vägar och energi har biståndskrediter i mindre skala finansierat bland annat investeringar i telekommunikation (Bos- nien-Herzegovina), skolor () och jordreform (Filippi- nerna). Sektorfördelningen framgår av figur 4.5. Biståndskrediter fördelade på sektorer. Biståndskrediterna är formellt obundna och skall ske i internatio- nell upphandling, även om möjlighet till bunden kreditgivning läm- nats öppen i det svenska regelverket. förutsättes att det skall det finnas svenskt intresse i den sektor som avses t.ex. uttryckt i att har specifik know how och teknik, eller att det kan finnas svenska kommersiella exportintressen i sektorn. En genomgång av krediterna visar att det i många av projekten också är svenska företag som stått för leveranser och service, t.ex. ABB när det gäller flertalet energiprojekt, i teleprojekt och Swed- survey i två krediter avseende fysisk planering på . Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet Biståndskrediterna speglar därmed de förhållanden som gällde i det svenska biståndets barndom, dvs. ett formellt obundet system som i allt väsentligt utnyttjar svenska företag i leveranserna. Bistånds- krediterna kan dock till skillnad från u-krediterna finansiera projekt med huvudsakligen lokala kostnader, t.ex. vägar på landsbygden och skolbyggnader där väsentligen allt arbete och material är inhemskt och där upphandling sker lokalt och enligt lokala bestämmelser. Några biståndskrediter som blivit föremål för självständiga utvär- deringar har inte ställts till utredarens förfogande, och under- handskontakter indikerar att några sådana inte gjorts. Utredningen har därmed inget att rapportera beträffande dessa. Villkorslån är en form av kredit som Sida har tillämpat gentemot i huvudsak privata organisationer i syfte att stödja t.ex. utveckling av småindustrier, uppbyggnad av finansiella institutioner för små- företagsfinansiering, mikrokreditverksamhet, riskkapitalfonder etc. Det är således i första hand lån som ges i syfte att stimulera när- ingslivsutveckling och där Sidas insatser baseras på att kommer- siella krediter eller riskkapital inte är tillgängliga eller krediter är för dyrbara, men att projekten eller organisationerna bedöms ha en viktig utvecklingseffekt. Namnet villkorslån bygger på att det är lån vars amorteringar och räntebetalningar är villkorade av hur verk- samheten fungerar. Går projektet bra skall lånet betalas. Går det dåligt kan lånet skrivas av. Villkoren i låneavtalet bestämmer om, hur och när sådan återbetalning eller avskrivning sker. Villkors- lånen är således en form av riskdelning mellan Sida och mottagaren, där Sida tar hela eller större delen av risken vid dåligt utfall genom hel eller delvis avskrivning av lånet och räntan. Genom villkors- lånens utformning innebär dock även full återbetalning och ränte- betalning en viss subvention genom t.ex. amorteringsfrihet, att Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet räntan understiger marknadens eller bådadera. Omfattningen av denna subventionsgrad har inte analyserats i denna utredning. Villkorslånen var en verksamhet som inleddes av med den organisationens specifika mandat att arbeta gentemot den privata marknaden.TPF30FPT När integrerades i det nya Sida övertog Sida, och specifikt , villkorslånen och har sedan fortsatt med denna verksamhet i relativt begränsad omfattning. Till skillnad från andra kreditformer är inte villkors- lånen reglerade i statlig förordning och har därför fått en heterogen utformning från fall till fall. De har heller inte varit föremål för någon Sidapolicy eller några särskilda riktlinjer som anger när kre- ditinstrumentet kan användas, hur villkoren bör utformas och hur den administrativa hanteringen skall gå till. Sida har tillämpat olika administrativa former för villkorslånen. För flertalet har Sida behållit ansvaret och de handhas av . I några fall har Sida överfört villkorslånen till som således svarar för uppföljning av de finansiella aspekterna mot ersättning från Sida. I ett antal fall har Sida utställt lånen till som i sin tur genomfört projekten. Som exempel har Sida utställt villkorslån till för att bolaget skall investera i form av ägarkapital i specifika riskkapitalbolag eller fonder i utvecklingsländer. Verksamheten sköts i de fallen helt av som återrapporterar utfallet till Sida. En form av villkorslån utgörs av de så kallade Start Syd- och Start Östprogrammen, som dock av Sida givits en enhetlig ordning gällande låntagare, lånebelopp, allmänna villkor etc.TPF31FPT 4.6.2Villkorslånens omfattning 1996–2005 Om Start Öst- och Start Sydprogrammen undantas, (som svarar för relativt många lån men med mycket små belopp), redovisar Sida ett trettiotal villkorslån i sina böcker varav de tidigaste ställdes ut . Sidas utbetalningar i dessa lån uppgår totalt till . Ett av villkorslånen svarar för nära hälften av hela beloppet: ett villkorslån till en fond för lån till infrastruktur- 30TP PT Det kan noteras att i instruktioner ingår inte explicit lån som en form av instrument, men de kan ses som ett medel för den nya organisationens mandat att göra riskkapitalsatsningar. SFS 1991: 840. 31TP PT Som nämnts tidigare behandlas inte Start Syd och Start Öst i denna utredning Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet investeringar i , EAIF (), som Sida stödjer tillsammans med några andra givare under det så kallade PIDG-initiativet (Private Infrastructure Deve- lopment Group). Den genomsnittliga storleken av villkorslånen (med undantag av EAIF-lånet) är men fler av villkorslånen är mycket små, under en miljon. Regionalt dominerar helt söder om , och många av villkorslånen har förmedlats till minst utvecklade länder som och . Endast ett villkorslån har ställts ut i (). Se tabell 4.5 för detaljer. budgetproposition ingår ett nytt större villkorslån, att ställas ut till PIDG Trust motsvarande () för riskkapital till Guarantco, en nyskapad garantifond för infrastrukturella privatinvesteringar med säte i . Med detta kommer PIDG-samarbetet att svara för den väsentligt största delen av Sidas villkorslån. SOU 2006:108 Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet Namibian Stock Exch. (Denna tabell är baserad på information från Sida och upprättad i samband med denna utredning ) Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet 4.6.3Administrativa erfarenheter av villkorslånen Villkorslånen har blivit föremål för diverse studier i huvudsak för att strama upp de administrativa formerna för dem. Slutsatserna av dessa studier är följande: Lånevillkoren varierar i hög grad avseende lånens längd, ränta och därmed också implicit subventionsgrad, även i de fall vill- koren uppfylls och mottagaren återbetalar. Sida saknar en policy i detta avseende, även om försök att etablera en sådan har gjorts.TPF32FPT Bland villkorslånen tas även upp vad som tekniskt bör kallas utvecklingskapital, dvs. Sida har ställt kapital till förfogande för investeringar i riskkapitalfonder där åter- betalning inte är bestämd till ett fast belopp, utan beror på fon- dens avkastning. Ett antal av villkorslånen har skrivits av eftersom de under- liggande projekten inte har uppfyllt villkoren för återbetalning, med andra ord projekten eller verksamheterna har gått dåligt. Detta gäller t.ex. lån till statliga utvecklingsfonder i Guinea- och . Några av projekten har gått bra eller mycket bra och full återbetalning har skett eller förväntas ske. Detta gäller t.ex. två mediafonder tillsammans med i . har totalt återbetalts till Sida. Ingen värdering av lånens värde (dvs. sannolikhet för återbetal- ning) har skett systematiskt av Sida. gör dock för egen räkning en bedömning av Sidaportföljens status och värde på bokföringsmässig grund. Sida har ålagts att göra sådana beräkningar vilket pågår. Sida saknar rutiner för finansiell uppföljning av lånen. I den grad uppföljning avseende återbetalning eller avskrivning sker, bygger denna i stor utsträckning på den enskilde handläggarens agerande. Eftersom lånen normalt är relativt långsiktiga och omsättningen och förflyttningar av personal inom Sida är bety- dande, har ett sådant individbaserat system sina uppenbara brister. har i revisionsrapport rekommen- derat att Sida vidtar åtgärder för att förbättra den interna kon- trollen vad gäller hanteringen av utlåningsverksamheten. 32TP PT Se t.ex. , S. (2005) Riktlinjer för Sidas villkorskrediter att fastställas av generaldirektören och delegeras till chefen för att införa för tillämpning, Sida. Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet Revisionen ansåg också att Sida bör upprätta och fastställa ruti- ner för redovisning och bedömning av osäkra ford- ringar/nedskrivningar samt för beslutsfattandet. Åtgärder är på väg för dessa förbättringar. Villkorslånen synes i vissa fall stå i strid med kapitalförsörj- ningsförordningen som förbjuder myndigheter att såsom ägare investera i kommersiella verksamheter.TPF33FPT En utredning har nyli- gen genomförts på uppdrag av Sida där denna fråga analyseras. Utredningen fann att ett antal av Sidas villkorslån sannolikt strider mot förordningens bokstav. Sida avser att söka undan- tag från kapitalförsörjningsförordningen för villkorslånen. Något sådant undantag, som sannolikt måste beslutas av riks- dagen, har ännu inte beviljats. 4.6.4Erfarenheter av villkorslånens effekter En utvärdering av Sidas engagemang i riskkapitalfonder och bolag som i huvudsak har skett genom villkorslån via gjordes av Sida 2003.TPF34FPT Utvärderingen konstaterade att i ett flertal fall hade dessa bolag eller fonder haft en sämre finansiell utveckling än för- väntat. Utredningen drog slutsatsen att Sida bör vara restriktivt i denna typ av engagemang eftersom det innebär marknads- ingripande med subventioner och därmed risk för marknads- störning. Sida bör endast medverka om det klart kan påvisas att det finns positiva externaliteter, dvs. att projektet eller fonden förväntas innebära betydande samhällsekonomiska vinster som överskrider den kommersiella avkastningen som ingen marknads- störning sker. Dessa förhållanden måste utredas noga ex ante. Utredningen ansåg att organisationer som , snarare än Sida, är den naturliga organisationen att göra dessa investeringar i det svenska biståndet. 33TP PT De eventuella brotten mot kapitalförsörjningsförordningen är inte något specifikt för låneformen som sådan utan gäller också gåvobistånd med liknande inriktning. 34TP PT , C. (2003): Sida and Riskkapital. A study of venture capital funds and risk- capital for microfinance. Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet 4.7.1Erfarenheter av de fristående garantierna 2005 initierade Sida en utvärdering av det fristående garantiinstru- mentet som nämnts ovan. Denna hade inte bara i uppdrag att utvärdera de fyra garantier som hade lämnats , utan även hade även i uppdrag att analysera varför inte fler garantier kommit till stånd. Underlag för utvärderingen var en lista med ett dussin projekt som endera lett till att Sida utfärdat en garanti, att en sådan garanti förbereddes (pipeline) eller att någon garanti aldrig blev av. Utvärderingen konstaterade att de fyra garantier som Sida ställt ut, i blott två fall kunde betraktas som genuina garantier i den mening att de uppfyllde de krav som fanns i regeringens direktiv. Två av de bokförda garantierna (och Nampower i ) hade andra konstruktioner och borde där- med inte falla under garantiinstrumentet.TPF35FPT De två genuina garanti- erna gällde ett telekomprojekt i och ett hamnprojekt i . i avsåg en garanti för ett obligationslån genom en lokal bank på den lokala finansmarknaden av företaget , ett joint venture mellan sydafrikanska MTN och svenska . Garantin gällde 80 miljoner över en åttaårs- period (2001–2009). Denna obligation var en andra fas i ett större finansieringspaket för MTNs expansion av mobiltelefoni i . Garantin hade tonvikt på expansion på landsbygden. Den andra garantin avsåg ett BOT-projekt för att rehabilitera och driva hamn bestående av ett konsortium med och företag från , och . Kon- sortiet hade vunnit projektet i en internationell upphandling. Garantin avsåg ett maximalt belopp av gentemot ett kommersiellt lån i dollar av den sydafrikanska banken (2002 2014). Detta lån var en del av en stor finansiering av hamnrehabiliteringen där också lån från ett flertal utvecklings- banker ingick, bl.a. FMO och . Utvärderingens slutsats beträffande de två garantierna var att båda var innovativa biståndsinsatser. I fallet MTN hade garantin gjort det möjligt för MTN att låna upp på den lokala finans- 35TP PT Ett projekt i (Mutare vatten) kan sägas vara en föregångare till de fristående garantierna men redovisas dock av Sida som u-kredit. Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet marknaden genom det första privata obligationslånet i landet, och på det viset eliminera valutarisken i expansionen där intjäningen är helt i lokal valuta. MTN utvecklades mycket väl med god lönsamhet och garantin kommer med största sannolikhet inte att behöva utnyttjas. medverkade Sida i en snabb utveckling av mobiltelefoni på landbygden som i , liksom i många andra utvecklingsländer, blivit en dynamisk fattigdomsstrategi. I fallet var projektet av stort utvecklingsintresse genom att hamn dels har en potentiellt mycket viktig roll för , och hela södra ekonomi, dels var ett av de första BOT-projekten (Build Operate Transfer) i landet. Sidas garanti hade sannolikt stor additionalitet eftersom det var svårt att få till stånd finansieringen i detta riskfyllda projekt. port har dock inte utvecklats som förväntat, framför allt genom att den planerade privatiseringen och rehabiliteringen av den järnväg som försörjer hamnen genom har stött på problem och kraf- tigt försenats. Detta innebär att efterfrågan på till- och utförseln av frakt genom hamnen inte alls utvecklats som planerats. Risken i garantin bedöms därför av EKN ha ökat betydligt. 4.7.2Orsaken till få utställda garantier Utvärderingen identifierade ett antal faktorer som förklaring till att endast två genuina garantier kommit till stånd och att den totala massan av projekt som överhuvud blivit föremål för någon form av bedömning av Sida blott uppgick till ett dussin potentiella projekt. De viktigaste förklaringsfaktorerna som angavs var: Kravet på riskavspeglande premie – att Sida endast skall agera när marknaden inte går in på grund av för hög risk etc. – skapar ett mycket begränsat utrymme för Sidagarantier som last res- ort. De som Sida har erbjudit för garantier, på rekommendation av EKN, har i många fall inte varit kon- kurrenskraftiga mot andra finansieringsalternativ. Sida är en myndighet med en myndighets beslutsstruktur och arbetssätt. Detta innebär en organisatorisk struktur som är långt ifrån lämplig för garantiinstrumentet. Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet haft svårigheter att agera både med den hastighet som normalt krävs på kommersiella marknader, och proaktivt för att gene- rera en pipeline. Privata investeringar i infrastruktur, den huvudsakliga grunden för garantier, avtog efter att garantierna togs i bruk som analyserades. fanns det också betydande tillgång på riskvilligt kapital från framförallt DFI:er, men också olika typer av biståndsfinansierade fonder med infrastruktur som målgrupp. Även om garantierna inte är bundna till svenska leveranser har de de facto ändå haft en stark koppling till sådana genom att Sida i huvudsak agerar reaktivt. Den svenska industrins partiella tillbakadragande från de svårare utvecklingsmarknaderna har minskat efterfrågan. Utredningen betonade att garantiinstrumentet krävde en orga- nisatorisk förändring för att bli effektivt. För det första är det en tekniskt specialiserad verksamhet som kräver personal som har specifik finansmarknadskompetens och där det finns stark konti- nuitet i hanteringen. För det andra kräver den organisatoriska strukturen ett företagsliknande klimat med snabb handläggning, proaktivt agerande etc. som ovan nämnts. Utredningen konstate- rade därvid att Sida är en miljö som är långt ifrån optimal för att hantera de fristående garantierna, dock utan ge förslag på alternativ. I det sammanhanget noterade den att Sida parallellt var i färd med att utveckla ett annat garantiinstrument inom PIDG, kallat Gua- rantco, där också , , och Världs- banken medverkar. är Guarantco, som ursprungligen var en svensk idé och med avsikten att organisationen skulle lokaliseras till , etable- rad i och har börjat sina verksamhet fördröj- ning. Som nämnts ovan föreslås ett villkorslån om 15 miljoner dol- lar från Sida som svenskt kapital i Guarantco. Genomgången av de olika kredit- och garantiinstrumenten såsom de fungerar och de erfarenheter som genererats genom Sidas Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet utvärderingar av dem, leder till följande övergripande slutsatser för utredningen: De projekt som finansierat med u-krediter har överlag imple- menterats väl och effektivt, uppvisar stor hållbarhet efter att investeringarna avslutats och har haft betydande inslag av institutionell kapacitetsuppbyggnad genom utbildningsinsatser i de svenska leverantörernas regi. Detta sammanhänger väsent- ligen med att investeringarna skett som samarbete mellan svenska företag och väl fungerade tekniska organisationer i mottagarländerna. Utan att några mer analytiska jämförelser med gåvobaserat bistånd har gjorts, noterar dock fler iakttagare att kreditbiståndet synes fungera generellt bättre än vanligt gåvobistånd i genomförande och hållbarhet. Det finns i dessa avseenden klara mervärden i ett kreditfinansierat, reaktivt bistånd, som bygger på att projekt förbereds av kommersiella parter och föreläggs Sida. Detta innebär också att de kan genomföras med relativt liten insats från Sida genom u-kredi- ternas () reaktiva natur. Det finns således starka skäl att behålla och även bygga ut ett kreditinstrument som är reaktivt från biståndets sida, bygger på marknadsaktörernas egna initi- ativ och är flexibelt avseende de länder som kommer ifråga. Detta kräver dock en anpassad administrativ struktur för det finansierande biståndsorganet för att det skall kunna hanteras effektivt. U-krediterna var en innovation som bistånd när de etablerades i meningen att de innebar samarbete mellan biståndsfinansiär och kommersiell kapitalmarknad med biståndet som garant för marknadslånet. Den typen av kreditbistånd innebar inte bara en uppväxling av biståndsdelen, utan även en starkare integration av mottagaren med kommersiella kapitalmarknader. Detta system har klara mervärden jämfört med den tidigare formen av krediter som var helt anslagsfinansierad, och även de mjuka krediter som t.ex. förmedlar. Riskerna har också visat sig vara betydligt mindre än beräknat (reflekterat i risk- och skadefall). Denna form av bistånd som kombinerar gåva, marknadskredit och biståndsgaranti är värd att utveckla och förstärka, inte minst mot bakgrunden av de fattiga länder- nas mycket stora kapitalbehov av bland annat infrastruktur- Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet investeringar, något som varken biståndet, de multilaterala finansinstitutionerna eller de rent kommersiella finansmarkna- derna kan eller kommer att tillfredsställa av egna krafter i iso- lering. U-krediterna har åtminstone i vissa fall medverkat till att svenska företag har etablerats på så kallade emerging markets där krediterna har varit inkörsporten till fortsatta kommersiella relationer. Detta gäller huvudsakli- gen . U-krediternas roll som exportfrämjande har dock avtagit framför allt beroende på minskande volymer av u-krediter, men också därför att de tenderar att utnyttjas av företag som redan är väletablerade på marknaden. Det är ett begränsat antal svenska företag som överhuvudtaget utnyttjat u-krediterna och bortsett från Purac, ett medelstort företag inom vatten- och avloppsrening, har de stora användarna varit ABB, , och . Dessa multinationella företag har årliga omsättningar i storleksordningen 200 milar- der kr eller mer. U-krediter av ett par hundra miljoner, eller i fallet ABB knappt en miljard, är utom- ordentligt marginella för dessa företag. I fallet ABB, den största vinnaren, svarar u-krediterna 1996–2005 för i storleks- ordningen av omsättningen på årsbasis. Slutsatsen är att det nuvarande u-kreditsystemet som ett svenskt närings- politiskt instrument är helt försumbart för den svenska eko- nomin. Den blandning av bistånds- och näringspolitiska poli- tiska mål som var grunden för u-krediternas tillkomst och som fortfarande spelar en stor, implicit roll för systemets bevarande, har helt förlorat sin praktiska betydelse. Biståndskrediter har som tidigare diskuterats fått en så liten omfattning, och dessutom tillämpats något tveksamt i förhål- lande till de länder som blivit föremål för dem, att det synes mest rationellt att upphöra med dem. Det finns heller ingen uppväxling i resurser eftersom de tas direkt över bistånds- budgeten, och det inte finns någon koppling i form av åter- betalningar till biståndet. (Återbetalningar går till statskassan). U-krediter och biståndskrediter är konventionella bistånds- instrument i den mening att de avser offentliga investeringar i framför allt fysisk infrastruktur med regeringar som motpart Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet och där finansieringen sker med utländsk valuta. Dessa krediter syftar till att vidareförmedlas till andra offentliga organ som affärsdrivande verk, kommunala eller regionala myndigheter etc. (men i princip utan subventionselementet). Sida har varit konservativt i att tillämpa nya metoder i sådan finansiering som krediter direkt till subnationella organ som kommuner, affärsdrivande verk etc. Vidare har få experiment gjorts med krediter utställda i lokal valuta och upphandling av kreditelementet på den lokala valutamarknaden.