sou · GUB386 · 2007-01-01 00:00:00 — En kombination av förslagen i dessa utredningar skulle bidra till att lösa en del av problemen med dagens system. Ett historiskt inkomstbegrepp. En mer radikal förändring vore att övergå till någon form av historiskt inkomstbegrepp för alla försäk- rade. Vi har i en särskild PM mer i detalj utvecklat analysen av tre olika modeller för historisk inkomst (a-kassans sätt att beräkna ersättningsgrund, taxerad inkomst respektive rullande genomsnitt med avstämning mot taxerad inkomst).TPF62FPT Här kommer vi att behandla de tre varianterna som ett förslag. Idén med historisk inkomst är att det vi vet om historien får utgöra grunden för antaganden om framtiden. Det är den tidigare inkomsten och arbetshistoriken som antas ge den bästa vägled- ningen om vad man går miste om under sjukdomsfallet. Naturligt- vis vet man att historisk och framtida inkomst inte är, och kan vara långt ifrån, densamma. Den historiska inkomsten kan också beräk- nas på olika sätt. Men principen om historisk inkomst ger en faktisk mätpunkt av vad en person kan tjäna och har betalat försäk- ringspremie för. Fördelen är framför allt tydligheten och rätts- säkerheten. För att undvika en del av problematiken med skyddade tider kan olika inkomstrelaterade transfereringar ingå i den historiska inkomsten, antingen som de är eller omräknade till bakomliggande inkomst. Den stora svagheten med ett historiskt inkomstbegrepp är att för den som påtagligt har ändrat sina arbetsförhållanden riskerar det att hamna långt från den aktuella situationen och den reella inkomstförlusten. Om en person t.ex. går upp från deltid till heltid och relativt kort därefter blir sjuk kommer ersättningen att bli avsevärt lägre än med en mer framåtblickande beräkningsmodell – på motsvarande sätt kan ersättningen bli omotiverat hög för den som gått åt andra hållet. 62TP PT Se PM nr 8 Förlorad inkomst vid sjukdom. Ett historiskt inkomstbegrepp innebär också att det skapas en kvalifikationstid i försäkringen. Den som just börjat arbeta skulle sakna skydd. Frågan väcks därför om en sådan förändring skulle behöva kompletteras med någon form av miniminivå. Styrkorna med lösningen ligger i tydlighet, begriplighet och den starka kopplingen till arbete. En tredje lösning är att bygga samman det system som finns för korta sjukskrivningar där arbets- givaren betalar sjuklön med sjukförsäkringen. En sådan lösning skulle bygga på att arbetsgivaren står för utbetalningarna under hela sjukfrånvaron, men får ersättning från försäkringsgivaren för utbetald ersättning. En stor fördel med modellen är att arbetsgivaren rimligen är den som har bäst möjlighet att uppskatta den reella inkomstförlusten. I de flesta situationer vet man vilken lön som skulle ha utbetalats de dagar som sjukfrånvaron gäller. Modellen har alltså förutsättningar att mycket väl tillfredställa önskemålet att sjukpenningen har en nära koppling till det reella inkomstbortfallet. Det kan också antas att den som är sjuk har relativt god uppfatt- ning om vilken lön som bortfaller och därmed god koll på vad ersättningen blir. Sjuklön med återbetalning från försäkringen är ett tydligt och lättbegripligt system. Att ersätta SGI med sjuklön med återbetalning innebär att en tydlig boskillnad görs mellan anställda och andra. Systemet går inte att använda för grupper som arbetslösa eller egenföretagare. Om detta är av ondo eller godo kan diskuteras. Vår uppfattning är att det tydliggör den orimlighet som finns i dagens system. SGI- beräkningarna för egenföretagare har mycket lite att göra med några faktiska inkomster. Systemet med jämförelseinkomst innebär att alla egenföretagare i praktiken pressas samman inom ett mycket snävt spann. Ersättningen kan bli såväl avsevärt högre som avsevärt lägre än den inkomstförlust som faktiskt uppstår. Om egenföretagare, vilket vi ser som önskvärt, skall ingå i den allmänna sjukförsäkringen bör ersättningen ges en tydlig koppling till taxerad inkomst och därmed inbetalade avgifter. Det kommer att finnas situationer t.ex. startskedet av ett företag där en sådan modell leder till luckor i förhållande till dagens modell, men vi menar att en sådan lösning ger en rimligare koppling mellan ersätt- ningen och det faktiska inkomstbortfallet. Det blir sedan en separat fråga i vilken utsträckning det bör vara ett offentligt åtagande att täppa till de luckor som kan skapas och i vilken form det bör göras.TPF63FPT Även för arbetslösa kommer det att krävas ett alternativt system. Eftersom någon SGI eller liknande aldrig fastställs går det inte heller att tala om SGI-skyddad tid. Det finns flera vinster med att använda eventuell a-kassa som grund för sjukpenning till arbets- lösa. Förutom att det är a-kassan som förloras vid sjukskrivning finns det anledning att undvika att olikheter i ersättningsprinciper driver oönskade rörelser mellan arbetslöshetsförsäkringen och sjukförsäkringen. Ett problem med att låta arbetsgivarna stå för utbetalningen av sjukpenningen är att det kan uppstå situationer där kopplingen till en arbetsgivare är för svag för att det ska finnas någon som natur- ligen betalar ut ersättningen, men där vi ändå anser att ersättning ska utgå. Det finns exempel på situationer där Försäkrings- kassan betalar ersättning även eftersom det inte finns någon tillräckligt tydlig relation arbetstagare-arbets- givare. I ett läge där det inte längre finns något SGI-begrepp kan detta bli komplicerat. Det finns risk att ytterligare en beräknings- grund måste skapas för just denna grupp. En möjlighet skulle då vara att använda samma lösning som för egenföretagare dvs. senaste taxerade inkomst. Alternativt får helt enkelt fortsätta att beräkna SGI som för denna grupp. En grupp som utgör ett mycket speciellt problem för sjukförsäk- ringen är studenterna. Det finns önskemål om att dessa skall ges ett bättre försäkringsskydd. Vår bedömning är att det i princip inte bör vara en uppgift för sjukförsäkringen, annat än i de fall då arbete är inblandat. Inkomstförluster som uppstår till följd av att studenter på grund av sjukdom inte uppfyller kraven i studiemedelssystemet bör också hanteras inom ramen för det systemet. Vi anser det omöjligt för att på ett effektivt sätt sköta skade- regleringen i dessa fall.TPF64FPT Med en modell som i huvudsak lämnar dagens SGI-system kommer också frågan om SGI-skyddad tid att hamna i ett annat ljus. Ju fler försäkringar som blir självständiga desto mer naturligt blir det att varje försäkring eller bidragssystem för sig får stå för eventuella efterskydd. I den mån vill ge ett skydd mot 63TP PT Resonemangen kring försäkringsskyddet för egenföretagare utvecklas i Socialförsäkrings- utredningens PM nr 6 Egenföretagare och sjukförsäkringen. 64TP PT Frågorna kring studenter utvecklas ytterligare i PM nr 9 Studenterna och socialförsäkringarna. sjukdom till den som inte arbetar får det antingen ske inom ramen för ett annat system än sjukförsäkringen eller genom att försäk- ringen skattevägen får betalt för detta. Rättigheter till dem som inte arbetar bör dock vägas mot vikten av att bevara för- säkringens tydliga koppling till arbete. När det väl är klarlagt vilka inkomster som ska försäkras återstår att bestämma hur stor del av inkomsterna som ska vara försäkrade – vilken ersättningsnivån ska vara och hur eventuella tak ska utformas. i en sjukperiod, karensdagen, betalas ingen ersättning från vare sig det allmänna eller de avtalade systemen. Därefter följer sjuklöneperioden, sjukfallets dag 2–14, under vilken arbetsgivaren enligt lag betalar sjuklön på av lönen. För sjuklönen gäller inget tak för den ersättningsgrun- dande inkomsten. Även höginkomsttagare har således rätt till av hela lönen. Några avtalsenliga ersättningar utöver de – av de slag som förekommer efter de första 14 dagarnas sjukfrånvaro – utbetalas normalt inte. Från och med sjukfallets betalar sjukpenning, som uppgår till av den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI). SGI är i princip densamma som den aktuella årslönen, men är begränsad uppåt till 10 prisbelopp.TPF65FPT betyder det en maximal sjukpenning på . I tabell 4.2 redovisas de viktigaste regeländringarna i sjukförsäk- ringen . 65TP PT Taket höjdes från 7,5 prisbasbelopp till 10 prisbasbelopp. Tabell 4.2 Regler för sjukpenning och sjuklön Ersättningsgrad i procent av inkomsten : (1) 70 (2) 1-14 Observera att arbetsgivaren utöver sjukpenningen kan betala den anställde av lönen utan att sjukpenningen reduceras. (1)I vissa fall . (2)Arbetsgivaren medverkar i finansieringen av sjukpenningen även efter sjuklöneperiodens slut. Källa: Samtal om Socialförsäkring nr 2 (2005) Sjukfrånvaro och rum. Sjuklöneperiodens längd har ändrats . utökades den , men återställdes . blev sjuklöneperioden igen, som s.k. medfinansie- ring infördes, vilket innebär att arbetsgivarna står för en del av utgifterna för sjukpenning under sjukfallets eventuella fortsättning. I och med att sjukpenning börjar utbetalas träder också de avtalsreglerade systemen in. Utformningen skiljer sig på de olika avtalsområdena, se diagram 4.1. I en del fall betalas ersättningen ut i form av sjuklön från arbetsgivaren, i andra fall från försäkrings- bolag som och . I sistnämnda fall krävs i regel en särskild ansökan från den enskilde. Det finns också skillnader både vad gäller beloppens storlek i olika inkomstskikt och den tid under vilken de betalas ut. Fram till sjukfallets är reglerna likar- tade i fråga om löner som ligger nedanför sjukpenningtaket. Lön- tagarna får i princip av lönen i avtalad ersättning, vilket tillsammans med sjukpenningen alltså innebär en kompensations- grad på . För den del av inkomsten som överstiger taket utgör avtalsersättningarna av lönen dag 15–90, utom för privatanställda arbetare, som inte får någon ersättning för bortfall av sådana högre inkomster. En betydande andel av de privatan- ställda arbetarna hade löneinkomster över det tidigare taket på 7,5 prisbasbelopp. Efter den senaste takhöjningen är det ungefär 3 pro- cent av de privatanställda arbetarna – av kvinnorna och av männen – som har inkomster över taket.TPF66FPT De sist- nämnda har alltså en samlad kompensationsgrad som understiger . Efter den med sjukpenning är de avtals- enliga ersättningarna mer olikartade för olika grupper. Privatan- ställda arbetare och tjänstemän får även fortsättningsvis av lönen (upp till taket) fram till sjukfallets 360:e dag. Till anställda i kommuner och landsting betalas likaledes av lönen under taket fram till sjukfallets 360:e dag. För statsanställda bort- faller däremot den avtalsenliga ersättningen efter för lönedelar under taket. För lönedelar över taket får privatanställda tjänstemän fr.o.m. dag 91 en ersättning på upp till ett nytt tak, 20 inkomstbasbelopp (motsvarande en månadslön på ).TPF67FPT Ovanför detta tak reduceras ersätt- ningen till , och ovanför ännu ett tak på 30 inkomst- basbelopp (motsvarande ca ) bortfaller ersättningen helt. Statsanställda och anställda i kommuner och landsting har högre ersättning under sjukfallets 91–360:e dag, näm- ligen för lönedelar över sjukpenningtaket, utan begränsning uppåt. Innan ett sjukfall har pågått ska Försäk- ringskassan ha utrett om den sjukskrivne i fortsättningen i stället bör erhålla sjuk- eller aktivitetsersättning. Det är likafullt vanligt att sjukpenning utbetalas . För privatan- ställda arbetare och för anställda i kommuner och landsting bort- faller då det avtalsenliga tillägget på för lönedelar upp till taket. Som nämnts bortfaller motsvarande tillägg för statsan- ställda redan efter den . Det betyder att ingen av arbets- marknadens huvudgrupper får någon avtalsersättning för inkoms- ter upp till taket sjukskrivning. Privattjänstemän och offentligt anställda behåller samma avtalsersättingar ovanför taket som under sjukfallets dag 91–360. 66TP PT Med ett tak på 7,5 prisbasbelopp skulle av de privatanställda arbetarna ha inkomster över taket, av kvinnorna och av männen. 67TP PT Beräknat på ett prognostiserat inkomstbasbelopp på . Diagram 4.1 Samlad kompensationsgrad vid tillfällig sjukdom för olika Ersättningsnivåerna är en central fråga för försäkringens funktion. De har en avgörande betydelse för hur väl försäkringen löser sin uppgift att ge ett bra skydd mot inkomstbortfall, men de påverkar också användandet på ett sätt som gör att risken alltid finns att ersättningsnivån leder till ett för högt utnyttjande och undermine- rar idén om arbetslinjen. Normalt sett är det nivån i den offentliga försäkringen som står i centrum för diskussionerna men i allt väsentligt är det den samlade kompensationsgraden som avgör hur försäkringen fungerar. I någon mening kan ersättningsnivåerna ses som en funktion av hur försäkringen i övrigt fungerar. I en försäkring med svaga port- vakter och bristande legitimitet är det oundvikligt att nivåerna utsätts för en press nedåt, i en försäkring där de flesta litar på att det är rätt personer som får ersättning finns goda möjligheter att ha högre ersättningsnivåer. Från utredningens horisont är det två frågeställningar som varit centrala; vad är den ersättningsnivå som efterfrågas för att ge ett gott försäkringsskydd och klarar man att upprätthålla den nivån utan att det skapar stora negativa effekter på arbetsutbud och för försäkringens legitimitet? Eftersom den samlade ersättningsnivån ligger ovanför den nivå som garanteras av den offentliga försäkringen kan ett antagande vara att det som förhandlats fram på arbetsmarknaden speglar en form av genomsnittlig efterfrågan (individuella avvikelser finns naturligtvis alltid). Målet med en reform bör primärt vara att få för- säkringen att fungera så väl att den nivån kan upprätthållas. Internationella exempel, t.ex. och , talar för att det är fullt möjligt att förena ersättningsnivåer i linje med de svenska med en försäkring som håller utnyttjandet på en rimlig nivå. Det kräver dock att man lyckas reformera många delar av den svenska försäkringen. är det mera tveksamt om de rela- tivt höga ersättningsnivåerna är försvarbara. En fråga av annat slag är fördelningen mellan den offentliga för- säkringen och de avtalsbaserade. Även om det står arbetsmark- nadens parter fritt att själva komma överens om de lösningar de anser sig ha behov av ser vi anledning att ställa frågan om det finns något att vinna på att den offentliga försäkringen tar ett större ansvar. Med stigande realinkomster flyttas en allt större del av medbor- garnas inkomster från den offentliga till de avtalsbaserade försäk- ringarna. Den senaste höjningen av taket har visserligen flyttat till- baka betydande inkomstdelar till den offentliga försäkringen, men om taken inte kontinuerligt höjs i takt med inkomstutvecklingen blir den långsiktiga trenden att avtalsförsäkringarnas roll växer. Det kan också finnas anledning att fråga sig om inte staten bör ta intryck av att arbetsmarknadens parter tycks anse att kan vara en otillräcklig ersättning, i varje fall vid kortare sjukdom, och att alla avtalsparter tycks anse att är en för låg ersättning vid varaktig nedsättning av arbetsförmågan. Kanske borde nivån i den offentliga försäkringen anpassas till vad som förefaller efterfrågas på arbetsmarknaden. Det kan verka tveksamt att i dagens läge öka det offentliga åtagandet i en situation där sjukförsäkringen redan tar en så stor del av budgeten i anspråk. Men inte minst i ljuset av en mer själv- ständig försäkring handlar det mest om var intäkter och kostnader ska bokföras. Kostnaden för de kompletterande försäkringarna bärs redan av arbetsmarknadens parter. Men staten måste träda försiktigt när det gäller att överta åtaganden som regleras i kollektivavtal. Det finns en befogad misstro från arbetsmarknadens parter mot statens förmåga att verka långsiktigt och skulle det offentliga åtagandet plötsligt ändras tillbaka är det inte alls självklart att parterna enkelt kan återgå till tidigare avtal. Skulle staten ta över en del av de kollektivavtalsregle- rade åtagandena måste parterna kunna lita på att detta är långsiktigt stabilt. Ur ett försäkringsteoretiskt perspektiv antas ofta att den ideala nivån, givet en perfekt fungerande försäkring, är 100 procent.TPF68FPT Det bygger på antagandet att önskemålet hos försäkringstagarna är en total utjämning av inkomsterna i relation till den tid då man drab- bas av skada respektive inte. Knappast någon försäkring saknar dock element av moral hazard och olika kontrollproblem. Det är därför något av en norm att alla försäkringar innehåller ett element av självrisk. Inom sjukförsäkringen finns sådana för såväl arbets- givare som arbetstagare. Den kanske viktigaste självrisken för försäkringstagarna är karensdagen. Frågan är om inte andra modeller för att stävja omotiverad korttidsfrånvaro vore att föredra. Det kan ifrågasättas om det är en bra försäkring när ersättningen är noll. För många betyder det att en dags sjuk- dom leder till ett stort ekonomiskt avbräck. Att självrisken är kon- centrerad till en enda dag riskerar också att slå mycket ojämnt mot dem som helt saknar möjlighet till flexibilitet med avseende på sina arbetstider. Självrisken behövs men det kan vara värt att pröva andra modeller. Mest näraliggande är förmodligen alternativet att slå ut själv- risken över fler dagar. Kanske vore en liknande lösning att föredra framför dagens karensdag. En mer långtgående förändring vore att helt bryta ut korttids- frånvaron från försäkringen. Med inspiration från bl.a. tänker vi oss ett system med obligatoriskt sparande där individuella konton täcker inkomstbortfallet av sjuk- frånvaro. Det bygger på en skyldighet (eventuellt delad mellan arbetsgivare och arbetstagare) att avsätta några procent av lönen så länge kontot inte är fullt. Förutom att vara en form av självrisk skulle ett sådant system kunna bidra till att minska kontrollbehovet vid korta sjukskrivningar och bidra till lite mer av egenmakt i avvägningen om man verkligen är tillräckligt sjuk för att vara hemma någon dag. 68TP PT Samtal om Socialförsäkring nr 9 (2006) Vad säger ekonomerna? Ett problem med kontomodellen kan vara att den inte tar till- räcklig hänsyn till den kostnad det innebär för arbetsgivaren med korttidsfrånvaro. Om det blir mer av ett fritt val att sjukskriva sig någon dag finns risken att alltför många skulle ta en sjukdag då och då på ett sätt som de själva inte behöver bära den fulla kostnaden för. Hänsyn måste också tas till den extra administration som skulle krävas. skulle en sådan lösning kunna innebära att arbetsgivarna befrias från en del av den självrisk det innebär för dem att betala sjuklön. Från arbetsgivarnas horisont har den så kallade medfinansie- ringen varit föremål för den största kritiken.TPF69FPT Även denna kan ses som en form av självrisk med syfte att stimulera till åtgärder för att förbättra arbetsmiljön och därmed minska sjukfrånvaron. I en självständig försäkring där kostnaden för hela försäkringen blir tydligare för arbetsmarknadens parter kan det ifrågasättas hur stort behovet är av en sådan arbetsplatsrelaterad självrisk. Det är möjligt att många arbetsgivare skulle föredra att dela på kostnaden genom en högre premie i försäkringen än att vara utsatta för den individu- ella risken att behöva betala relativt mycket. Närmare 550 000 personer i har sjuk- eller aktivitetsersätt- ning (S/A). De lever under starkt skiftande villkor i fråga om hälsa, socialt liv och ekonomiska förutsättningar. Flertalet är naturligt nog äldre, , men i växande utsträckning har även yngre och medelålders blivit klassade som varaktigt arbetsoförmögna. är ungefär en femtedel under . Bland de nybeviljade är andelen under 45 . Fysiska orsaker, som belast- ningsskador och ryggsjukdomar dominerar, men en ökande del – särskilt bland de yngre – har psykiska sjukdomar och syndrom som diagnos. Yrkesgrupper med låg inkomst uppbär sjukersättning i avsevärt högre utsträckning än höginkomsttagare. En mycket liten del av de förtidspensionerade återvänder till arbetslivet. 69TP PT Medfinansieringen (särskild sjukförsäkringsavgift) infördes och innebär att arbetsgivaren är ansvarig för av sjukskrivningskostnaden. Avgiften tas inte ut om den understiger /år och det finns ett tak på av arbetsgivarens sammanlagda lönesumma. Avgiften bortfaller vid deltidssjukskrivning, utbetalning av rehabiliteringspenning, förebyggande sjukpenning, hel sjuk- eller aktivitetsersättning och om den anställde har särskilt högriskskydd. flesta lever med sin ersättning ända fram till ålderspensionen, men jämfört med dem som arbetar dör också många . För personer betalas aktivitetsersättning och för den som är gäller sjukersättning. Båda ersättnings- formerna kan bestå både av en inkomstrelaterad ersättning och en garantiersättning. Garantiersättningen är på 2,4 prisbasbelopp, för ensamstående, utgör en grundnivå och förutsätter inte tidigare arbete.TPF70FPT Ur ett försäkringsperspektiv är garantiersättningen att betrakta som en kompletterande bidragsdel till den inkomstrelate- rade försäkringen. I den offentliga försäkringen skiljer sig de ekonomiska villkoren vid S/A påtagligt från vad som gäller för sjukpenning. Ersättnings- nivån i den inkomstrelaterade delen är och baseras på de tre bästa av de senaste fem till åtta årens inkomster. Taket ligger kvar på 7,5 prisbasbelopp och har alltså inte höjts på samma sätt som sjukpenningtaket. Att nivån ligger så lågt som gör att avtalsförsäkring- arna får stor betydelse. På samtliga avtalsområden har man valt att i stor utsträckning utjämna skillnaden mellan S/A och sjukpenning. Privatanställda arbetare får, liksom när det gäller sjukpenningen, endast ersättning upp till inkomsttaket på 7,5 prisbasbelopp. Det rör sig om upp till av lönen utöver den allmänna sjukersättningen. Den samlade kompensationsgraden från det all- männa systemet och avtalsförsäkringen blir därmed i vanliga inkomstlägen för arbetare , dock lägre för utpräglade låginkomsttagare (främst deltidsarbetande). Anställda i kommuner och landsting har samma regler, men därtill också ersättning för inkomstdelar över inkomsttaket. Ersättningen utgör då av inkomsten mellan 7,5 och 20 prisbasbelopp, och för inkomster mellan 20 och 30 prisbasbelopp. Privatanställda tjänste- män får för inkomster upp till taket 7,5 prisbasbelopp ett tillägg på . Detta innebär grovt sett att den samlade kompensa- tionsgraden i sådana inkomstlägen blir . Ovanför taket gäller samma regler som för de kommun- och landstingsanställda, med den skillnaden att de angivna basbeloppsgränserna avser inkomstbasbelopp i stället för prisbasbelopp.TPF71FPT De privatanställda tjänstemännen har därmed samma ersättningsregler ovanför taket 70TP PT För full garantiersättning krävs försäkringstid i och för att alls vara berättigad till ersättning krävs försäkringstid. 71TP PT Inkomstbasbeloppet är högre än prisbasbeloppet. beräknas de bli respektive . som i fall av sjukskrivning efter 90:e sjukdagen. Statsanställda får för inkomster upp till taket 7,5 prisbasbelopp ett tillägg på 21 pro- cent. Den samlade kompensationsgraden i sådana inkomstlägen blir alltså . Ovanför taket ersätts av inkomster mellan 7,5 och 20 prisbasbelopp, och av inkomster mellan 20 och 30 prisbasbelopp. De statsanställdas samlade kom- pensationsgrad framstår alltså som förmånligare än privattjänste- männens.TPF72FPT Att avtalsförsäkringarna spelar en så stor roll för den samlade ersättningen får stor betydelse för den som saknar avtalsersättning – och det är fler än vad som kanske tidigare varit känt. Andelen som omfattas av avtalsersättningar brukar uppskattas till 90 pro- cent men våra beräkningar visar att sett till dem som har en inkomstrelaterad S/A, och som kunde antas ha avtalsersättning, saknar tillägg.TPF73FPT 4.10Tre försäkringar i en Konstruktionen av sjukersättningen gör att den i praktiken kan ses som tre skilda försäkringar.