sou · GUB361 · 2007-01-01 00:00:00 — Även om 14 kap. 5 § andra stycket SekrL inte möjliggör att myndighetens avgörande hålls hemligt för part, kan således myndigheten undvika att genom beslutet röja vissa hemliga uppgifter genom att med stöd av 20 § FL inte redovisa skäl som innefattar sådana uppgifter. 30 § FPL stadgar bl.a. att av rättens beslut skall framgå de skäl som har bestämt utgången. FPL ger inte som 20 § FL möjlighet att i vissa fall utelämna skälen. Detta innebär dock inte att rätten, för att uppfylla kraven i 30 §, måste redovisa sina överväganden avseende hemliga uppgifter på ett så detaljerat sätt att uppgifterna röjs. I de särskilda undantagsfall i vilka rätten kan lägga för part hemliga uppgifter till grund för avgörandet, torde rätten kunna resonera i mer allmänna ordalag kring dessa uppgifter. Skyddet för sådana hemliga uppgifter bör därför kunna kvarstå även vid rättegång i förvaltningsdomstol. Undantag från 14 kap. 5 § andra stycket SekrL Enligt tredje stycket i 14 kap. 5 § SekrL skall avvikande bestämmelser i lag gälla i stället för första och andra stycket. gällde att endast första styckets föreskrifter fick vika vid konkurrens med annan lag, men genom en komplettering omfattas numera även andra stycket av de möjliga undantagen. Ett undantag från andra stycket fanns i LSU i den lydelse som gällde t.o.m. . Enligt den ordningen skulle som huvudregel tingsrätt hålla förhandling i ärendet och, om skäl för det fanns, yttra sig till regeringen. Av 7 § LSU följde att rättens yttrande fick grundas även på material som enligt 14 kap. 5 § första stycket SekrL inte får lämnas ut till parter. I lagstiftningsarbetet 1990/91 förutsattes inledningsvis att tingsrättens yttrande enligt LSU inte var ett sådant avgörande som avsågs i andra stycket i den bestämmelsen i SekrL. Lagrådet anmälde dock en annan uppfattning. På Lagrådets initiativ kompletterades 14 kap. 5 § SekrL så att även andra stycket i bestämmelsen får vika för andra föreskrifter i lag. Den utlänning som blev föremål för ett tingsrättsyttrande enligt LSU kunde således inte med stöd av 14 kap. 5 § andra stycket SekrL begära att få del av allt material som yttrandet grundas på, eftersom de avvikande bestämmelserna i 7 § LSU tog över. Enligt den nya lydelsen av LSU är det inte längre en tingsrätt utan Migrationsöverdomstolen som skall hålla förhand- ling och avge ett yttrande. Migrationsöverdomstolens handläggning i ärendet regleras inte av RB på sådant sätt som avses i 14 kap. 5 § andra stycket andra meningen SekrL. Denna regel saknar därför betydelse för det förfarandet och en särskild undantags- bestämmelse i LSU är inte längre nödvändig. En sådan bestämmelse finns inte heller i den nya lydelsen. Något skall också sägas om möjligheten att begränsa spridningen av känsliga uppgifter som p.g.a. 14 kap. 5 § SekrL inte kan hemlig- hållas för part. Enligt 10 § samma kap. får myndighet uppställa förbehåll för enskild mottagare – t.ex. part som med stöd av 5 § får del av hemlig uppgift – med inskränkning av rätten att lämna uppgiften vidare eller utnyttja den. Sådant förbehåll får aldrig innebära förbud mot att utnyttja uppgiften i det aktuella målet eller ärendet eller – för de fall det är partsbiträdet som fått skriftliga, hemliga uppgifter – mot att biträdet lämnar muntliga upplysningar om innehållet till parten själv. 7.5.2Säkerhetspolisens handläggning av säkerhetsärenden Som nämnts har nya ärenden enligt LSU förekommit med högst något enstaka fall . Säkerhetsärenden enligt UtlL har varit något vanligare men utgör ändå en mycket begränsad andel av samtliga utlänningsärenden. Både och Säkerhets- polisen berörs av den nya instansordning som infördes även för säkerhetsärenden. För är den stora skillnaden mot ordningen i ÄUtlL att verket numera alltid skall fatta eget beslut i sak. Genom ändringarna i LSU blir verket vidare första beslutsinstans i ärenden enligt den lagen. För Säkerhets- polisens del innebär den nya ordningen bl.a. att polisens yttranden till verket numera riktas till en beslutande myndighet och inte som tidigare till en myndighet som ofta haft endast en beredande funktion. Utredningen har inhämtat upplysningar från Säkerhets- polisen avseende handläggningen av säkerhetsärendena. Upplys- ningarna har lämnats före ikraftträdandet av den nya instans- ordningen och utgår således endast från Säkerhetspolisens tidigare erfarenheter, samt från de överväganden man gjort i fråga om innebörden av den nya ordningen. Säkerhetspolisens ställningstaganden i säkerhetsärendena bygger i stor utsträckning på känslig underrättelseinformation från andra länder. Sådan information är alltid förenad med förbehåll enligt en regel som benämns third party rule, vars närmare innebörd varierar något beroende på vem uppgiftslämnaren är. De nu aktuella förbehållen saknar samband med de förbehåll som regleras i SekrL. Som huvudregel enligt third party rule får informationen inte användas för annan verksamhet än underrättelseverksamhet. Informationen får inte heller vidarebefordras utanför den mottagande myndigheten. Förbehåll av sådant slag är grundlägg- ande för samarbetet mellan olika underrättelsetjänster. En underrättelsemyndighet som brister i efterlevnaden av förbehållen riskerar inskränkningar i utbytet av känslig information mellan olika länders underrättelseorgan. Om den mottagande myndig- heten anser det nödvändigt att använda hemlig information på ett sätt som skulle strida mot ett förbehåll, måste man därför i varje enskilt fall begära tillstånd från uppgiftslämnaren. Det förekommer t.ex. att Säkerhetspolisen begär och beviljas undantag från sådana förbehåll för att kunna använda informationen inför domstol i brottmål. Det kan i sammanhanget nämnas att förekomsten av ett förbehåll enligt third party rule inte hindrar att underrättelse- information kommer domstol till del, om Säkerhetspolisens beslut att inte lämna ut hemliga handlingar överklagas dit. För att en kammarrätt skall kunna fullgöra sin prövning av överklagandet måste rätten ta del av materialet och Säkerhetspolisen kan inte avstå från att tillhandahålla det. Det kan också nämnas att underrättelse- information i ett säkerhetsärende – i undantagsfall – kan vara av så kvalificerat hemligt slag att fråga om sådana handlingars utlämnande får prövas endast av vissa statsråd (se 7 § sekretess- förordningen). Som regel kan dock prövning av fråga om utlämnande av handlingar ur ett säkerhetsärende bli aktuell i förvaltningsdomstol. I de säkerhetsärenden som handlagts enligt den äldre ordningen i UtlL har Säkerhetspolisens yttranden till ofta baserats på utländsk underrättelseinformation. Yttrandena till verket har dock inte varit lika detaljerade som ursprungsinforma- tionen. Enligt tolkning av de förekommande förbehållen hindrar inte dessa att underrättelseinformation lämnas Eftersom regelmässigt har avstått från att fatta egna beslut i säkerhetsärendena och i stället över- lämnat dessa till regeringen, har i detta sammanhang ansetts fungera som en kanal till regeringen. Yttrandena till har således inte stridit mot förbehållen. När ärendet sedan har överlämnats till regeringen har Säkerhetspolisen ofta lämnat mer detaljerade uppgifter i ärendet. Enligt innebär den nya instansordningen att , som i varje ärende skall fatta ett eget beslut, kan anses vara endast en kanal till regeringen. Förbehållen enligt third party rule hindrar därför att utländsk underrättelse- information lämnas till verket. Säkerhetspolisen avser att i de enskilda ärendena begära lättnader i förbehållen från de aktuella uppgiftslämnarna, för att kunna föra underrättelseinformation vidare till verket. Eftersom beslut kan överklagas kan ett ärende, inklusive den aktuella underrättelseinformationen, bli föremål för behandling i Migrationsöverdomstolen. Säkerhets- polisen kommer därför i förbehållsfrågan att få upplysa uppgifts- lämnarna att den information som lämnas till verket kan komma att vidarebefordras även till domstol. Det är Säkerhetspolisens bedömning att de lättnader i förbehållen man kan utverka bör vara tillräckliga för att man på ett effektivt sätt skall kunna föra talan i säkerhetsärendena. I jämförelse med de uppgifter som har lämnats till i säkerhetsärenden enligt den gamla ordningen, kommer uppgifterna i fortsättningen sannolikt att vara mer omfattande. Avsikten är inte att Säkerhetspolisen skall hålla tillbaka den mest detaljerade och känsliga informationen under handläggningen i eller Migrationsöverdomstolen, för att sedan lägga fram den under regeringens handläggning. Även om utgångspunkten är att alla erforderliga uppgifter skall tillföras ärendet redan i första instans, kommer det att finnas tillfällen då Säkerhetspolisen inte får tillräckliga lättnader i förbehållen eller får tillgång till ytterligare relevant information i ett senare skede. Sådan information kan i den situationen komma att åberopas inför regeringens överprövning av beslut. 7.5.3Migrationsverkets handläggning av säkerhetsärenden Som nämnts ovan har det förekommit att , med stöd av 7 kap. 11 § ÄUtlL, har överlämnat till regeringen sådana utlänningsärenden i vilka Säkerhetspolisen har gjort invändningar mot en utlännings vistelse i . I ett sådant ärende har själva asylutredningen, om detta varit aktuellt, skötts på vanligt sätt inom , medan ärendet i den del det gällt säkerhetsfrågor har handlagts enligt en särskild arbetsordning. De därigenom särskilt utpekade tjänstemännen har avsett endast verksledningen och ytterligare två personer. Anledningen därtill har varit en strävan att begränsa spridningen av hemlig information (se även avsnitt 7.6.3 om rekommendation i den frågan). Avsikten i ÄUtlL har, som berörts tidigare, varit att över- lämnande till regeringen skulle ske om ansåg att det fanns skäl att bevilja uppehållstillstånd, men att säkerhetsskäl kunde tala mot att bevilja sådant tillstånd. Man kan tycka att Säkerhetspolisen i sådana fall inte har haft anledning att lämna mer än endast översiktliga sakuppgifter till verket, eftersom ärendet ändå skulle överlämnas till regeringen. Det oaktat har Säkerhets- polisen, enligt uppgift från , i dessa ärenden skrivit mycket innehållsrika yttranden. möjlighet att kommunicera sådana uppgifter med utlänningen begränsas av 14 kap. 5 § sekretesslagen. Som en följd av den nya instansordningen avser Migrations- verket att utöka kretsen av tjänstemän med behörighet att handlägga säkerhetsärenden. Avsikten är att fem handläggare skall ha behörighet att bereda ärendena och att fatta beslut, såsom förvars- och sekretessbeslut, under ärendenas gång. I varje ärende kommer det slutliga beslutet i sak dock att fattas av general- direktören eller överdirektören. Bland de fem handläggarna ingår två tjänstemän som dessutom skall uppträda som processförare och företräda verket i överklagade säkerhetsärenden. 7.6Tidigare överväganden i frågan om överprövning i säkerhetsärenden Som framgått ovan har det funnits och finns det alltjämt i fråga om förfarandet en avsevärd skillnad mellan säkerhetsärenden och övriga utlänningsärenden. Medan en utlänning i övriga utlännings- ärenden numera har tillgång till minst en domstolsprövning av beslut om avvisning eller utvisning, saknas i säkerhetsärendena den möjligheten utom såvitt avser frågan om eventuella verkställighetshinder. Även om den nya instans- ordningen innebär att även säkerhetsärendena kan prövas i flera instanser, kvarstår regeringen och inte förvaltningsdomstol som beslutsinstans. Skälen till att det skall ankomma på regeringen att besluta i ärenden med säkerhetsaspekter, både enligt UtlL och enligt LSU, har behandlats i olika förarbeten. Här nedan skall några sådana beröras. föreslog i sitt betänkande10 att möjligheten för regeringen att enligt UtlL (4 kap. 11 § i den dåvarande lydelsen) utvisa en utlänning p.g.a. hänsyn till rikets säkerhet skulle föras över till en ny lag om särskild kontroll av vissa utlänningar. Det föreslogs även att den s.k. terroristlagen (1989:530), som innehöll vissa bestämmelser om utvisning och avvisning av misstänkta terrorister, skulle upphävas och att möjligheten till utvisning av sådana personer i stället skulle anges i den nya lagen. Kommittén föreslog att sådana utvisningsbeslut, i likhet med vad som redan gällde enligt 4 kap. 11 § ÄUtlL och enligt terroristlagen, skulle fattas av regeringen som enda instans. I betänkandet redogjorde kommittén för vissa internationella konventioner av betydelse för de aktuella frågorna, bl.a. möjlig- heten att få ett utvisningsbeslut m.m. överprövat. Såvitt gällde EKMR konstaterade man att de aktuella svenska bestämmelserna om utvisning – med regeringen som enda beslutsinstans – inte gav utlänningen tillgång till ett effektivt rättsmedel och att , mot bakgrund av kravet därpå i artikel 13, kunde tänkas hamna i 10 SOU 1989:104, Terroristlagstiftningen. Emellertid pekade kommittén på att problem i detta avseende kunde uppstå först om en klagande utlänning kunde anses ha an arguable claim i fråga om konventionsbrott enligt någon annan artikel. Enligt kommitténs uppfattning torde en sådan situation inte kunna uppstå om terroristlagstiftningen tillämpades på ett korrekt sätt. De svenska reglerna ansågs godtagbara även mot bakgrund av kravet på omprövningsmöjlighet enligt artikel 1 i det sjunde tilläggsprotokollet. Kommittén berörde även liknande artiklar i om medborgerliga och politiska rättigheter. Sammanfattningsvis menade kommittén bl.a. att det åtminstone teoretiskt sett var tänkbart att terroristbestämmel- serna skulle kunna anses vara stridande mot såväl Europa- konventionen som så till vida att den utlänning som berörs av ett regeringsbeslut enligt dessa bestämmelser inte tillförsäkras något effektivt rättsmedel, om han påstår att hans fri- och rättigheter har blivit kränkta. Frågan ansågs dock vara svårbedömd. I frågan om vilken myndighet som skulle fatta utvisningsbeslut enligt den nya lagen anförde kommittén bl.a. att det var uppenbart att beslut om utvisning på grund av befarad terrorism inte rimligen bör kunna fattas av något annat organ än antingen regeringen eller också domstol. Kommittén ansåg vidare att bl.a. de känsliga utrikespolitiska bedömningar som kan behöva göras i terrorist- ärenden talade för att sådana utvisningsbeslut skulle göras av regeringen. Kommittén förordade således att utvisningsbeslut enligt den nya lagen skulle kunna fattas endast av regeringen. Föredragande statsrådet delade i propositionen 1990/91:118 denna uppfattning. Särskilt påpekades i propositionen att vare sig ordalydelsen eller tidigare tolkningar av konventionstexterna tyder på att konventionerna ställer krav på att den enskilde skall ha rätt att i den föreliggande situationen överklaga beslutet till någon överordnad instans. Inte heller av detta skäl finns anledning att lägga beslutanderätten på en domstol. lämnade i sitt betänkande11 förslag som i stora delar avsåg frågan hur regeringen lämpligast skulle utöva sitt inflytande inom utlänningsområdet. 11 SOU 1995:46, Effektivare styrning och rättssäkerhet i asylprocessen. inflytandet utövas i större utsträckning genom generell norm- givning, med användande av regeringens förordningsmakt. Regeringens praxispåverkan genom avgöranden i överlämnade ärenden borde ske i minskad utsträckning. Möjligheterna att överlämna enskilda ärenden till regeringen borde därför begränsas. Utredningen konstaterade emellertid att säkerhetsärenden utgjorde en särskild kategori, för vilka ärenden regeringen föreföll utgöra ett naturligt forum. Ett skäl därför ansågs vara att Säkerhetspolisen iakttog en reserverad hållning när det gällde att – för andra myndigheter än regeringen – närmare redogöra för skälen till att en ansökan om uppehållstillstånd avstyrktes. Enligt utredningen utgjorde inte detta förhållande skäl nog för att alla ärenden med säkerhetsaspekter automatiskt skulle överlämnas till regeringen. Situationen kunde förbättras genom att ett mycket litet antal personer inom och fick behörighet att befatta sig med säkerhetsärenden; en åtgärd som kunde göra Säkerhetspolisen mer beredvillig att ge detaljerade redogörelser till dessa myndigheter. Enligt utredningens uppfatt- ning stod den svenska ordningen med överlämnande till regeringen i kontrast med rättsuppfattningen i många andra västeuropeiska länder i så måtto som att den vanligaste ordningen där är att en domstol eller ett domstolsliknande organ överprövar beslut i asylärenden. Denna diskrepans var enligt betänkandet mindre lämplig och det ifrågasattes om den kan upprätthållas. Även om det inte fanns förutsättningar att helt befria regeringen från befattningen med enskilda ärenden, borde möjligheten för regeringen att pröva bl.a. säkerhetsärenden vara avsevärt decimerad. Utredningen föreslog dessutom – för att minska skillnaden mellan den svenska ordningen och den förhärskande rättsuppfattningen i flertalet övriga västeuropeiska länder – att rättprövning i Regeringsrätten borde införas för sådana utlänningsärenden enligt UtlL som annars prövades av regeringen som enda instans. Utredningen pekade särskilt på risken för att den rådande en-instansprövningen kunde komma i konflikt med föreskrifterna om rätten till ett effektivt rättsmedel i artikel 13 i EKMR. Tillgång till rättprövning ansågs vara tillfyllest för att uppfylla detta krav. Det noterades att rättsprövningslagen hade tillkommit för att säkerställa att svensk rätt uppfyllde artikel 6 i EKMR – en artikel som normalt inte torde beröra utlännings- ärenden – men detta utgjorde inte hinder mot att utöka tillämp- ningsområdet så att lagen omfattade även utlänningsärenden som avgjorts av regeringen som enda instans. Utredningen konstaterade även att samma resonemang kunde föras i fråga om regeringens beslut enligt LSU, ett område som dock inte berördes närmare. 7.6.4Kommittén om ny instans- och processordning i utlänningsärenden (NIPU) 1999 Kommittén om ny instans- och processordning i utlännings- ärenden (NIPU) lämnade i sitt slutbetänkande12 synpunkter och förslag som väl kan sägas ha utgjort grunden för den instans- ordning som gäller i utlänningsärenden. Kommittén ansåg att det fanns behov av en ny processordning i dessa ärenden. En rad skäl, främst hänförliga till rättssäkerheten, talade för att den nya ordningen måste ge utrymme för en tvåpartsprocess med möjlighet till muntlig förhandling. Kommittén övervägde olika processmodeller som skulle kunna uppfylla sådana krav och fann att det lämpligaste alternativet var att möjliggöra överklagande av (numera ) beslut enligt UtlL till förvaltningsdomstolar. Dessa domstolar, av kommittén benämnda utlänningsdomstolar och Utlännings- överdomstolen, skulle med fördel upprättas vid utvalda länsrätter respektive Kammarrätten i . skulle därmed upphöra. Genom den nya instansordningen skulle det inte längre finnas möjlighet att överlämna ärenden till regeringen för att denna skulle meddela vägledande beslut och på så sätt styra praxis. Kommittén föreslog emellertid att undantag från den ovan beskrivna ordningen skulle göras för säkerhetsärenden. Även för dessa ärenden fanns, bl.a. mot bakgrund av internationella åtaganden, behov av att införa en två-instansprövning. I betänkandet berördes bl.a. artikel 13 i EKMR, artikel 13 i FN- konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter samt artiklarna 19.8 och 19.10 i sociala stadga. I samtliga dessa åtaganden såg kommittén tänkbara kollisioner med den svenska ordning enligt vilken endast regeringen var beslutsinstans. Mot bakgrund av de speciella omständigheter som kännetecknade säkerhetsärendena – vilka omständigheter har angetts särskilt även i förevarande utrednings direktiv, se avsnitt 7.1 – ansåg kommittén att regeringen var bättre lämpad än domstolarna att handlägga och avgöra ärenden av betydelse för rikets säkerhet. 12 SOU 1999:16, Ökad rättssäkerhet i asylärenden. förslag till instansordning för dessa ärenden, både enligt UtlL och enligt LSU, innefattade således inte domstolar på det sätt som föreslogs för övriga ärenden. För att åstadkomma en två- instansprövning föreslogs att alltid skulle fatta eget beslut i säkerhetsärenden, även enligt LSU, och att beslutet kunde överklagas till regeringen. Även skulle ges möjlighet att överklaga ett beslut som gått styrelsen emot. I syfte att undanröja den tveksamhet som kunde finnas mot att regeringen var överprövningsinstans föreslogs att den prövningen som huvudregel skulle föregås av förhandling i och yttrande från . Om fann att verkställighetshinder förelåg skulle regeringen vara bunden av den bedömningen. Om utlänningen i fråga omfattades av skulle regeringen vara bunden även i huvudfrågan om avlägsnande, om domstolen fann att utlänningen inte borde avvisas eller utvisas. Förslaget i den senare delen byggde på kommitténs överväganden avseende det i vissa delar svårtolkade EG-direktivet 64/221/EEG (vilket därefter har upphävts genom rörlighetsdirektivet). Vid jämförelse med nu gällande rätt kan det konstateras att kommitténs förslag i de ovan berörda delarna fått betydande genomslag i lagstiftningen. Såvitt gäller säkerhetsärendena utgörs skillnaderna främst av att det är Migrationsöverdomstolen, inte , som har att handlägga ärenden efter överklagande av beslut samt att den domstolen inte kan binda regeringen i annan än verkställighetsfrågan, även om utlänningen omfattas av . Som ytterligare bakgrund till frågan om instansordning m.m. redovisas här nedan vissa europeiska länders processordningar i utlänningsärenden. Framställningen är översiktlig och görs med betoning på förfarandet i säkerhetsärenden. Den grundas i stora delar på upplysningar som lämnades i samband med den konferens som hölls av diskussionsorganet Inter Governmental Consultations. Urvalet av länder har styrts av förekomsten av närmare uppgifter – i de för utredningen särskilt intressanta frågorna – som i samband med konferensen lämnades av ländernas representanter. Beslut i asylärenden fattas av som första instans. Förfarandet för en asylsökande utlänning i ett säkerhetsärende skiljer sig inte i någon större utsträckning från förfarandet i ett vanligt asylärende. Dock kan, om landets säkerhet kräver det, uppgiften att utreda de åberopade asylskälen utföras av den finska skyddspolisen i stället för av . beslut att avslå en asylansökan kan alltid överklagas till förvaltningsdomstol och därefter, med krav på prövningstillstånd, till . Domstolarna har möjlighet att grunda sitt avgörande på uppgifter från skyddspolisen, vilka uppgifter av sekretesskäl inte kan kommuniceras med utlänningen. Ett överklagande till den första överprövningsinstansen har, som huvudregel, suspensiv effekt på det sätt att ett beslut om avlägsnande inte kan verkställas förrän domstolen har prövat målet. Om emellertid använt s.k. försnabbat förfarande – om utlänningen har kommit till från ett säkert tredjeland, om asylansökan är uppenbart ogrundad eller om fråga är om ett dublinärende – har ett överklagande inte suspensiv effekt. Överklagande till har aldrig sådan effekt. I och är det i allmänhet Immigration and Nationality Directorate (IND) som beslutar om asyl- ansökningar. Ett beslut av denna myndighet kan efter överklagande prövas av en ensamdomare, adjudicator, som har behörighet att antingen bifalla utlänningens asylansökan, att lämna överklagandet utan bifall eller att återförvisa ärendet till IND. Ensamdomarens avgörande kan överklagas, även av IND, till Immigration Appeals Tribunal. För sådan överprövning krävs dock prövningstillstånd. Vid sidan av detta överklagandeförfarande har utlänningen tillgång till det generellt gällande systemet med judicial review, som kan beskrivas som ett slags rättsprövningsförfarande. För säkerhets- ärenden gäller en annan ordning: Ett sådant ärende avgörs i första instans av inrikesministern (the Home Secretary), sedan ärendet förberetts av . Utlänningen i fråga har möjlighet att överklaga ett beslut om avlägsnande i ett säkerhetsärende till Special immigration appeals Commission (SIAC), som beskrivs som en domstol. Ett överklagande har suspensiv effekt.