sou · GUB32 · 2007-01-01 00:00:00 — Utredaren skall under- söka i vilken omfattning det kan antas förekomma att beslut om svenskt medborgarskap fattas på felaktiga grunder eller annars på fel- aktigt sätt. Vidare skall utredaren ta ställning till om det bör införas en möjlighet att efter omprövning återkalla felaktiga beslut om svenskt medborgarskap och, om så bedöms vara fallet, lämna för- slag till nödvändig författningsreglering. Eventuella författningsbe- stämmelser skall utformas med hänsyn till internationella åtaganden. Oavsett utredarens ställningstagande i fråga om återkallelse skall utredaren också göra en analys av i vilken mån man kan komma till rätta med felaktiga beslut genom att inte tillämpa dem (nullitet). Direktiven (dir. 2004:126) är intagna som bilaga 1 till betänkandet. Bakgrunden till uppdraget är främst en dom av mot en anställd vid rörande grovt tjänste- fel och mutbrott (se under avsnitt 8.5). Det inleddes med att utredningen besökte och också sammanträffade med dåvarande verks- jurist. Vidare har utredningen besökt , Säker- hetspolisen och (roteln Illegal invandring). Ut- redningen har också haft kontakter med länsstyrelserna i respektive . Utredningens sekretariat har också träffat sak- kunniga på folkbokföringsärenden vid i Utredningsuppdraget och dess genomförande och samt en juridisk expert på rättsavdelningen på Skatte- verkets huvudkontor i . Ett antal länder i främst har skriftligen tillställts och till övervägande del besvarat frågor om sina bestämmelser om åter- kallelse av beslut om medborgarskap m.m. Utredaren och sekretera- ren har också besökt Kommunal- og regionaldepartementet, Integre- rings- og mangfoldsavdelingen i . Vid besöket deltog även tjänstemän från norska Utlänningsdirektoratet. Utredningssekrete- raren har dessutom besökt Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration, Infödsretskontoret i . Utredningen anordnade två hearingar, en med Rådet för flykting- och invandringsfrågor och en med organisationer med företrädare för olika etniska grupper m.m. Jur. , universitetslektor vid vid , har medverkat vid ett utredningssammanträde och mot bakgrund av sin artikel Om nullitet i förvaltningsrätten – en ovanlig historia i Förvaltningsrättslig tidskrift 2000 diskuterat frågan om nullitet särskilt såvitt avser beslut om medborgarskap. har bistått utredningen med att ta fram statistiskt material. Referenser i betänkandet till utlänningslagen avser när inget annat anges den utlänningslag som träder i kraft (SFS 2005:716). 2.1Medborgarskapsbegreppets formella och materiella sida Medborgarrätten eller medborgarskapsrätten utvecklades i . Svensk medborgare var den person som var född i av svenska föräldrar och bosatt i . Det före- kom också naturalisation, det vill säga att en utländsk person efter att ha gjort en ansökan blev antagen som medborgare av den svenske kungen. Villkoren för beviljande av svenskt medborgarskap reglera- des i lag första gången . Med begreppet medborgarskap avses i rättslig mening det formella förhållandet mellan en individ och en stat i fråga om rättigheter och skyldigheter. Medborgarskap uppstår antingen automatiskt, t.ex. vid födelse, eller genom anmälan eller efter ansökan. Förutsättningarna regleras i lag. Medborgarskapet kan sägas vara en rättslig kvalitet, till vilken lag- stiftningen knyter vissa rättsverkningar. Medborgarskapsbegreppet har både en formell och en materiell sida. Den formella sidan berör frågan om vilka förutsättningar som skall vara uppfyllda för att en person skall anses vara medborgare i en stat. Enligt folkrätten bestämmer varje stat själv genom sin lag- stiftning vilka personer som skall anses vara eller få bli dess medbor- gare. Vissa principer finns dock uttalade i internationella konven- tioner och praxis (se avsnitt 3). Ett förvärv av medborgarskap utan att den som förvärvet avser har någon anknytning till landet är till exempel inte folkrättsligt tillåtet. I regeringsformen finns regler om förbud mot att beröva någon medborgarskap. Regler om förvärv och förlust av svenskt medborgarskap finns i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap (medborgarskapslagen). Medborgarskapsbegreppets formella sida behandlas i avsnitt 4.3. Den materiella sidan handlar om medborgarskapets reella inne- börd och rättsliga betydelse. Denna framgår normalt inte av med- borgarskapslagstiftningen utan får sökas i den materiella lagstift- ningen (se betänkandet Medborgarskapskrav i svensk lagstiftning [SOU 2000:106] av Kommittén om medborgarskapskrav). Medborgarskapet har förutom en rättslig betydelse också en infor- mell betydelse. Medborgarskapets informella betydelse har belysts av medborgarskapskommitté i slutbetänkandet Svenskt medborgarskap (SOU 1999:34 s. 130 ff.). För en belysning vad gäller ideologiska perspektiv på nationalitet och medborgarskap hänvisas till betänkande Rösträtt och medbor- garskap (SOU 1984:11 s. 137 ff). En närmare redogörelse för medborgarskapets historiska bak- grund finns i Nya medborgarskapslagen med kommentarer av och och i betänkandet Dubbelt med- borgarskap (Ds A 1986:6 s. 143 ff.) av medborgarskaps- kommitté. Utvecklingen i har haft en klar inrikt- ning mot allt större jämlikhet i rättslig bemärkelse mellan å ena sidan svenska medborgare och å andra sidan utlänningar (dvs. utländska medborgare och statslösa). För att lagstiftning som innebär olik- artad behandling av svenska medborgare och utlänningar skall accep- teras krävs också godtagbara skäl. Bosättningen har i stället för medborgarskapet fått ökad betydelse för en persons rättigheter och skyldigheter i samhället. Utlänningar som har hemvist i jämställs numera i stor utsträckning med svenska medborgare. Utvecklingen är densamma inom i övrigt. Kommittén om medborgarskapskrav, som bl.a. hade i upp- drag att pröva relevansen av befintliga krav på medborgarskap, lade i betänkandet Medborgarskapskrav i svensk lagstiftning (SOU 2000:106) fram ett antal förslag till lagändringar som innebär att kravet på svenskt medborgarskap tas bort i några fall. De flesta av förslagen i betänkandet är fortfarande föremål för beredning inom . De utländska medborgarna i är inte en homogen grupp i fråga om rättslig ställning. Genom konventioner har vissa länders medborgare fått en starkare ställning än andra. diska länder har i ett flertal avseenden jäm- ställts med svenska medborgare. Så är även fallet beträffande med- borgare i länder inom Europeiska unionen (EU) och Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Av artikel 12 i EG-fördraget () följer en likabe- handlingsprincip, även kallad icke-diskrimineringsprincipen. Denna princip innebär ett förbud mot varje form av diskriminering, direkt eller indirekt, på grund av nationalitet inom tillämp- ningsområde. Detta grundläggande förbud kompletteras av mer pre- cist utformade diskrimineringsförbud på olika områden, t.ex. vid anställning av arbetstagare och etablering av näringsverksamhet i andra medlemsländer. Fysiska och juridiska personer skall behandlas på samma sätt som medborgare i ett annat land inom EU. Detta betraktas som ett fundament för den gemensamma marknaden, byggd på principen om en öppen marknadsekonomi med fri konkurrens. Diskrimineringsförbudet har dock undantag där särbehandling på grund av nationalitet under vissa förutsättningar är tillåten. Trots utvecklingen mot större jämlikhet i rättslig bemärkelse före- ligger dock fortfarande vissa grundläggande skillnader mellan svenska medborgare och utlänningar. En viktig skillnad mellan den som har och den som inte har svenskt medborgarskap är att den förre men inte den senare har en ovillkorlig rätt att resa in i och uppehålla sig i landet. Andra väsentliga skillnader hänför sig till skyddet mot lands- förvisning, de politiska rättigheterna och i viss mån möjligheterna att få konsulärt bistånd. Dessa förhållanden brukar anses vara en del av medborgarskapets innebörd. I det följande lämnas en redogörelse för den närmare innebörden av de angivna förhållandena. Andra skillnader som dock inte tas upp här hänför sig till möjlig- heten att inneha vissa offentliga uppdrag och tjänster samt skyldig- heten att göra värnplikt i medborgarskapslandet. Till detta kommer ett antal övriga regleringar som gör skillnad mellan svenska medbor- gare och utlänningar. Dessa tas inte heller upp här. För en närmare belysning av dessa frågor hänvisas till ovan nämnda betänkande Medborgarskapskrav i svensk lagstiftning (SOU 2000:106) och till medborgarskapskommittés betänkande Svenskt medborgar- skap (SOU 1999:34 s. 109 ff. med där gjorda hänvisningar). 2.2.2Grundläggande fri- och rättigheter Bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter finns i 2 kap. regeringsformen (RF). De i kapitlet angivna fri- och rättigheterna gäller i främsta rummet för svenska medborgare. Flera bestäm- melser är emellertid så utformade att de skyddar även utlänningar, t.ex. förbuden mot dödsstraff, retroaktiv lagstiftning och tillfälliga domstolar samt rätten till domstolsprövning vid frihetsberövande i samband med brott. Rätten att vidta fackliga åtgärder är ytterligare ett exempel. Vid tillkomsten av regeringsform avstod lagstiftaren från att låta grundlagen innehålla någon bestämmelse om utlänningars fri- och rättigheter. Skälet bakom detta ställningstagande var att ett rättighetsskydd skulle få full effekt endast om utlänningen hade en ovillkorlig rätt att uppehålla sig i landet och bereda sig sin utkomst här, vilket inte var fallet (prop. 1973:90 s. 200). De bör erinras om att de grundläggande fri- och rättigheterna skyddas också genom den europeiska konvention om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europa- konventionen, se avsnitt 3.2.2) som gäller som lag här i landet samt genom andra internationella överenskommelser till vilka har anslutit sig. Det skydd RF ger gäller mot det allmänna. Ett rättighetsskydd som skall gälla gentemot lagstiftaren, , måste ges i en form som binder denna, alltså i grundlag, medan det däremot för att skyd- da medborgarnas rättigheter från andra enskilda i de flesta fall är tillräckligt med vanlig lag. Även om de grundläggande fri- och rättigheterna i första hand gäller endast svenska medborgare har genom bestämmelser i 2 kap. 22 § RF utlänningar som befinner sig här i riket i stor utsträckning likställts med svenska medborgare. Med utlänning avses i RF såväl utländsk medborgare som den som är statslös. I 2 kap. 22 § första stycket RF anges beträffande vilka fri- och rättigheter en utlänning här i riket är helt likställd med en svensk medborgare. Av andra stycket framgår att utlänningar här i riket likställs med svenska medborgare i fråga om ytterligare ett antal fri- och rättigheter, om inte annat följer av särskilda föreskrifter i lag. Med utgångspunkt från föreskrifterna i 2 kap. 22 § RF brukar fri- och rättighetsreglerna delas in i tre kategorier; 1.de som endast gäller svenska medborgare, 2.de som gäller både svenska medborgare och utlänningar och 3.sådana där utlänningar och svenska medborgare i och för sig är likställda, men där rättighetsskyddet kan inskränkas för utlän- ningar. Fri- och rättigheter som enligt RF är garanterade endast svenska medborgare Vissa fri- och rättigheter enligt RF är garanterade endast svenska medborgare. 1.Förbud mot åsiktsregistrering (2 kap. 3 § första stycket), 2.förbud mot landsförvisning och hinder att resa in i riket (2 kap. 7 § första stycket), friheten att förflytta sig inom riket och att lämna detta (2 kap. 8 § andra meningen) och skydd mot förlust av medborgarskapet (2 kap. 7 § andra stycket). Skyddet mot landsförvisning m.m. Ett grundläggande moment i medborgarskapet är den absoluta rätten för en svensk medborgare att vistas i . Enligt 2 kap. 7 § första stycket RF får en svensk medborgare inte landsförvisas eller hind- ras att resa in i landet. Bestämmelsen hör till de fri- och rättighets- regler som är absoluta, dvs. de går inte att inskränka i lag. Detta innebär emellertid inte något hinder mot utlämning av svenska med- borgare till ett annat land, se avsnittet Utlämning. Om den utvisade i utlandet skulle komma att ådömas ett livstidsstraff skulle utläm- ningen emellertid i praktiken kunna få samma verkan som en lands- förvisning. har därför i förhållande till de av FN upprättade tribunalerna för brott mot internationell humanitär rätt i före detta och åtagit sig att här i landet verkställa fängelse- straff som ådömts en svensk medborgare eller en utlänning med hemvist här, se prop. 1993/94:142 s. 30 och prop. 1995/96:48 s. 14 f. Något motsvarande grundlagsfäst förbud mot landsförvisning finns av naturliga skäl inte beträffande utlänningar. I tilläggsprotokoll nr 4 av till Europa- konventionen föreskrivs i artikel 3 p. 1–2 att ingen må tvingas att lämna den stat eller förhindras att resa in i den stat vari han är med- borgare. I förarbetena till utlänningslag anfördes bl.a. följande (prop. 1954:41 s. 59): En ovillkorlig rätt att vistas i riket och att här vinna sin utkomst till- kommer endast svensk medborgare. Utlänning kan icke, vare sig enligt svensk lag eller internationellt erkända rättsregler, göra anspråk på att i dessa hänseenden vara likställd med svensk medborgare. Häri ligger alltså en principiell skillnad mellan medborgarskap och utlännings rätts- ställning, en skillnad som icke kan avlägsnas utan att dessa begrepp får en ändrad innebörd. Å andra sidan bör det finnas en legal reglering av utlännings möjligheter att uppehålla sig här i riket, varigenom det stad- gas rättsliga garantier mot godtycklig behandling och i största möjliga utsträckning ges en tryggad ställning också för utlänning. Det är utlän- ningslagstiftningens uppgift att skapa ett sådant rättsskydd. Den principiella utgångspunkten är densamma utlännings- lag. Genom den förändrade synen på invandrarnas roll i , anslutning till olika konventioner, och medlem- skapet i EU har dock stora grupper icke svenska medborgare fått en i praktiken mer eller mindre absolut rätt att vistas i landet. I fallen 1–3 ovan är det fråga om åtgärder som måste kunna riktas mot en utlänning som ett led i en lagreglerad övervakning och be- handling av utlänningar. Bestämmelser som begränsar dessa fri- och rättigheter för utlänningar finns huvudsakligen i utlänningslagen (2005:716) och utlänningsförordningen (1989:547). Bl.a. finns i ut- länningslagen regler om utvisning av utlänningar som har begått brott av viss svårhetsgrad (8 kap. 8 §). En utlänning som har vistats i med permanent uppehållstillstånd när åtal väcktes eller som då var bosatt i får utvisas endast om det finns synnerliga skäl. För den som har kom- mit till som barn gäller ett absolut utvisningsförbud om han eller hon har vistats här när åtal väcktes. För flyktingar gäller också särskilda restriktioner. Enligt lagen (1957:668) om utlämning för brott (utlämningslagen) får den som i en annan stat är misstänkt, tilltalad eller dömd för där straffbelagd gärning och uppehåller sig i efter beslut av rege- ringen utlämnas till den staten i enlighet med bestämmelserna i ut- lämningslagen. Utlämningslagen gäller inte mellan de nordiska län- derna. För nordiska förhållanden gäller i stället lagen (1959:254) om utlämning för brott till , , och (den nordiska utlämningslagen). Utlämning från till några av EU:s medlemsstater regleras från av lagen (2003:1156) om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder. I utlämningslagen regleras således endast utlämning från till stater utanför och EU (1 och 27 §§ utlämningslagen). En svensk medborgare får inte utlämnas enligt bestämmelsena i utlämningslagen. Avgörande är medborgarskapet då utlämning skall ske. Utlänningar får utlämnas, dock under förut- sättning att vissa närmare angivna villkor är uppfyllda. För brottet måste i vara föreskrivet fängelse . Vidare får utlämning inte ske om det är fråga om ett politiskt brott, eller om utlänningen på grund av sin härstamning, religiösa, politiska upp- fattning eller liknande förhållanden riskerar förföljelse i sitt hemland. Vid en utlämning skall svenska staten ställa upp olika villkor, bl.a. att den utlämnade inte får dömas till döden. Enligt de särskilda reglerna i den nordiska utlämningslagen får en svensk medborgare lämnas ut till dessa länder om bl.a. personen i fråga vistats i den stat till vilken utlämning skall ske eller att det för brottet är föreskrivet fängelse i . I motsats till vad som gäller enligt den allmänna utlämningslagen kan utlämning under vissa förutsättningar äga rum även för politiska brott. Det gäller dock inte för den som är svensk medborgare. En- ligt vissa bestämmelser i 2 kap. har medborgarskapet en viss betydelse för tillämpligheten av svensk lag på brott begång- na utomlands. I lagen (2003:1156) om överlämnande från enligt en euro- peisk arresteringsorder finns som nämnts särskilda bestämmelser om överlämnande mellan medlemsstaterna. Med en arresteringsorder avses i lagen ett rättsligt avgörande som innebär en begäran om att en rättslig myndighet i en annan sådan stat skall gripa och över- lämna en eftersökt person för lagföring eller för verkställighet av en frihetsberövande påföljd. Den som eftersöks enligt en arresterings- order och som anträffas i skall enligt lagen som huvudregel överlämnas till den utfärdande medlemsstaten. Det görs således ingen skillnad mellan svenska medborgare och utlänningar. I lagen anges i vilka fall överlämnande skall beviljas. Dessa motsvarar i stora delar vad som gäller vid utlämning. För att överlämnande för lagföring skall kunna beviljas krävs att gärningen, enligt den utfärdande medlems- statens lagstiftning, kan medföra fängelse . Över- lämnande för verkställighet av straff förutsätter att det har dömts ut en frihetsberövande påföljd . Som huvud- regel gäller kravet på dubbel straffbarhet, dvs. att den gärning som ligger till grund för arresteringsordern är belagd med straff såväl i den utfärdande staten som i den verkställande staten. I lagen finns motsvarigheter till flera av utlämningslagens avslagsgrunder. Skydd mot förlust av medborgarskapet Det är helt naturligt endast svenska medborgare som omfattas av regeln i 2 kap. 7 § andra stycket RF (fallet 4 ovan; se vidare avsnitt 4.1). Fri- och rättigheter där svenska medborgare och utlänningar enligt RF är likställda (2 kap. 22 § första stycket RF) De fri- och rättigheter där RF likställer svenska medborgare och utlänningar är följande. 1.Skydd mot tvång att deltaga i sammankomst för opinionsbild- ning eller i demonstration eller annan meningsyttring eller att tillhöra trossamfund eller annan sammanslutning, 2.skydd för personlig integritet vid automatisk databehandling, 3.skydd mot dödsstraff, kroppsstraff och tortyr samt mot medi- cinsk påverkan i syfte att framtvinga eller hindra yttrande, 4.rätt till domstolsprövning av frihetsberövande med anledning av brott eller misstanke om brott, 5.skydd mot retroaktiv brottspåföljd och annan retroaktiv rätts- verkan av brott samt mot retroaktiv skatt eller statlig avgift, 6.skydd mot inrättande av domstol i vissa fall, 7.skydd mot missgynnande på grund av ras, hudfärg eller etniskt ursprung eller på grund av kön, 8.rätt till fackliga stridsåtgärder, 9.skydd mot expropriation eller annat sådant förfogande samt mot inskränkningar i användningen av mark eller byggnader och 10.rätt till utbildning. Rätten till fackliga stridsåtgärder kan begränsas genom lag eller av- tal. I övrigt är de här uppräknade fri- och rättigheterna absoluta, dvs. de kan inte inskränkas genom vanlig lag. Fri- och rättigheter där svenska medborgare och utlänningar enligt RF är likställda, men där det i lag är möjligt att meddela andra bestämmelser för utlänningar (2 kap. 22 § andra stycket RF) De fri- och rättigheter där svenska medborgare och utlänningar enligt RF är likställda, men där det i lag är möjligt att meddela andra be- stämmelser för utlänningar är följande. 1.Yttrandefrihet, informationsfrihet, mötesfrihet, demonstrations- frihet, föreningsfrihet och religionsfrihet, 2.skydd mot tvång att giva till känna åskådning, 3.skydd mot kroppsligt ingrepp även i annat fall än vad gäller skyddet mot dödsstraff, kroppsstraff, tortyr samt mot medi- cinskt ingripande som avses i 4 och 5 §§, mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot intrång i förtrolig meddelelse, 4.skydd mot frihetsberövande, 5.rätt till domstolsprövning av frihetsberövande av annan anled- ning än brott eller misstanke om brott, 6.offentlighet vid domstolsförhandling, 7.skydd mot ingrepp på grund av åskådning, 8.författares, konstnärers och fotografers rätt till sina verk och 9.rätt att driva näring eller utöva yrke. Vissa av dessa rättigheter kan såväl för utlänningar som för svenska medborgare under vissa förutsättningar inskränkas i vanlig lag (2 kap. 12 § första stycket RF). Föreskrifter i lag som inskränker fri- och rättigheter enbart för utlänningar här i riket finns huvudsakligen i den särskilda utlänningslagstiftningen. Som exempel kan nämnas att en utlänning kan bli utfrågad om sin politiska uppfattning vid pröv- ningen av en asylansökan. Rösträtt och valbarhet vid riksdagsval Rösträtt vid val till har svenska medborgare som uppnått på valdagen och som är bosatta i landet. Detta framgår av 3 kap. 2 § RF. Svenska medborgare som är bosatta utomlands har rösträtt vid riksdagsval om de varit folkbokförda i Valbar till är enligt 3 kap. 10 § RF den som har rösträtt. Rösträtt vid folkomröstning tillkommer, enligt 5 § lagen (1979:369) om folkomröstning, den som är röstberättigad vid val till . Rösträtt och valbarhet vid val till Rösträtt vid val till har medborgare i länder som ingår i den Europeiska unionen. Valbar till är som huvudregel den som har rösträtt (1 kap. 4 och 5 §§ vallagen [2005:837]). Rösträtt och valbarhet vid val till landstings- och kommunfullmäktige Rösträtt vid val till har den som fyller senast på valdagen och som är folkbokförd inom . Röst- rätt vid val till kommunfullmäktige har den som fyller senast på valdagen och som är folkbokförd inom kommunen. Medborgare i någon av Europeiska unionens medlemsstater (unionsmedborgare) samt medborgare i eller som fyller senast på val- dagen och är folkbokförda i landet har rösträtt vid val till landstings- och kommunfullmäktige. Andra utlänningar som fyller senast på valdagen har rösträtt vid val till landstings- och kommunfull- mäktige om de har varit folkbokförda i landet i följd före val- dagen (4 kap. 2 och 3 §§ kommunallagen [1991:900]). Den som på valdagen har rösträtt vid val till till landstings- och kommunfullmäktige är valbar i ett sådant val (4 kap. 5 § kommunal- lagen). Genom infördes i bestämmel- ser om ett unionsmedborgarskap för alla medlemsstaters medborgare. Unionsmedborgarskapet har som syfte att underlätta unionsmed- borgares integration i värdlandet. Genom Amsterdamfördraget har förtydligats att grunden för unionsmedborgarskapet är det nationella medborgarskapet. I artikel 19.1 i finns en bestämmel- se om rösträtt och valbarhet vid kommunala val för unionsmedbor- gare som bor i ett land inom den Europeiska unionen, i vilket de inte är medborgare. Närmare bestämmelser i frågan finns i rådets direk- tiv 94/80/EG av om närmare bestämmelser för rösträtt och valbarhet vid kommunala val för unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat där de inte är medborgare. Syftet med artikel 19.1 (tidigare artikel 8.1b) är, enligt direktivets ingress, att säkerställa att alla unionsmedborgare, oavsett om de är medbor- gare i det medlemsland de är bosatta i, kan utöva sin rösträtt och vara valbara vid kommunala val i den staten på lika villkor. Regeln är ett exempel på tillämpningen av principen om jämlikhet mellan och lika behandling av en medlemsstats medborgare och medbor- gare i andra medlemsstater. Direktivet genomfördes i svensk rätt genom bestämmelser vallag som trädde i kraft (prop. 1996/97:70, bet. 1996/97:KU16, rskr. 1996/97:177).