sou · GUB399 · 2007-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att öka effektiviteten på konkurrensområdet m.m. Dåvarande rikspolischefen, numera presidenten i Kammarrätten i förordnades att vara särskild utredare. förordnades som sakkunniga i utredningen rättschefen , departementsrådet , kanslirådet , professorn , nuvarande vice ordföranden i , kanslirådet , byråchefen , departementsrådet och professorn . entledigades från uppdraget. Sekreterare har fr.o.m. varit hovrättsasses- sorerna och samt, fr.o.m. , kammarrättsassessorn . Rent formellt har varit ensam utredningsman. De sakkunniga har emellertid deltagit fullt ut i arbetet, och i reali- teten har vi fungerat som en kommitté. Vi använder därför vi-form i betänkandet. Vi är också i allt väsentligt överens om förslagen. Däremot kan skilda uppfattningar finnas i enskildheter och beträf- fande formuleringar utan att detta har behövt komma till uttryck i något särskilt yttrande. Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om en över- syn av konkurrenslagen (N 2004:19), överlämnar härmed sitt betänkande En ny konkurrenslag (SOU 2006:99). Utredningsuppdraget är med detta slutfört. 2.2Förhållandet mellan den svenska konkurrensrätten och 2.2.2Förbudsbestämmelserna mot konkurrensbegränsande samarbete mellan företag och mot missbruk av företags dominerande 2.3Konkurrenslagens materiella förbudsbestämmelser med Överträdelser av förbudsbestämmelserna i konkurrenslagen och i EG-fördraget......................... 2.5Konkurrensverkets och domstolarnas handläggning av konkurrensärenden och konkurrensmål............................... En översyn av hur det nuvarande förfarandet enligt Vidtagna åtgärder i verksamhet............ Vidtagna åtgärder i tingsrätts verksamhet........ Utvärderingen av domstolsprocesser... 3.7Vidtagna åtgärder med anledning av utvärderingen av 3.8 Samtal med berörda intressenter ........................................... 3.8.2 Hur fungerar det nuvarande förfarandet enligt konkurrenslagen, främst avseende mål om 3.8.3 Finns det onödiga trögheter i systemet?................... 3.8.4Vad man kan göra, stort som smått, för att effektivisera förfarandet hos och i domstol?............................................................. 3.8.5En ordning där beslutar om konkurrensskadeavgift och där verkets beslut kan överklagas hos , eller att införa prövningstillstånd i ledet Genomgång av mål om konkurrensskadeavgift ................... 3.9.2 Målens omfång och tidsaspekter ............................... 3.9.3 Onödig tidsutdräkt och eventuella trögheter i 3.9.4 Har domstolarna använt de instrument som erbjuder för en effektiv och Två olika perspektiv – grunden för utvalda system ............. Ett organisatoriskt perspektiv.................................... Ett historiskt perspektiv............................................. 4.2.3 Vårt urval av granskade system.................................. Förfarandet hos kommissionen ................................. 4.3.4 Kommissionens handläggning av ärenden ................ 4.3.5Den rättsliga kontrollen av kommissionens beslut – förfarandet i förstainstansrätten och EG- 4.4 Genomgång av utvalda länder ............................................... 4.4.1 Några länder som tillämpar den EG-rättsliga 4.4.2 Några länder som tillämpar en strikt ackusatorisk Våra nordiska grannländer.......................................... 5.2Europakonventionen och tanken att ge rätt att besluta om 5.2.2Innefattar mål om konkurrensskadeavgift en anklagelse för brott i 5.2.3 En rätt till överklagande i mål om 5.2.4Kan förfarandet hos utformas på sådant sätt att verket kan anses utgöra en domstolsinstans i mening? 5.3Prövningstillstånd i ledet – och domstolarnas handläggning av 6.3Överväganden och förslag avseende förfarandet hos 6.3.3 Formaliserat förfarande hos och företags medverkan i förfarandet hos verket ..... Förfarandet i domstol............................................................ 6.4.3 Vilka domstolar bör handlägga målen? 6.4.4 Det processuella regelverket och ordförande att ensam fatta vissa beslut ..................... Gällande rätt och frågans tidigare behandling...................... Vår internationella jämförelse.................................... 7.3.3 Finns det någon ledning att hämta i andra inhemska administrativa sanktionssystem? ställning i nätverket ......... 7.3.5Eventuella disciplinerande effekter och hur en beslutanderätt i övrigt kan påverka tidsåtgången i mål om konkurrensskadeavgift.................................. 7.3.6 Hur stort är behovet av ett snabbt förfarande i mål om konkurrensskadeavgift? 7.3.7 Betydelsen av den kritik som har framförts mot Frågans tidigare behandling ....................................... Överväganden och förslag.......................................... Bör prövningstillstånd införas i ledet 8.2.2 Allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar ...... 8.2.3 Närmare om systemet med prövningstillstånd ......... 8.3Tidigare behandling av frågan om prövningstillstånd på Överväganden och förslag ..................................................... Åtaganden från företag .............................................. Åtaganden från företag ............................................... Gällande svensk rätt ............................................................... Åtaganden enligt 23 a § konkurrenslagen.................. Överväganden och förslag ..................................................... Nuvarande regler i konkurrenslagen..................................... 10.2.2 Begreppet företagskoncentration............................... 10.2.4 Förbud mot företagskoncentrationer........................ 10.2.5 Ålägganden och åtaganden......................................... 10.2.6 Avtal eller förfaranden som kan förekomma i samband med företagskoncentrationer ..................... 10.2.7 Anmälan om företagskoncentration.......................... 10.2.9 Förfarandet i domstol................................................. EG:s nya koncentrationsförordning..................................... 10.3.3 Hänskjutandet av företagskoncentrationer från kommissionen till medlemsstater och vice versa...... 10.3.5 Kommissionens inspektioner hos företag i Överväganden och förslag..................................................... 10.4.2 Hur bör konkurrenslagens bestämmelser om företagskoncentrationer förhålla sig till EG:s motsvarande regler och hur bör de svenska reglerna vara utformade?............................................ 10.4.3 Begreppet företagskoncentration m.m...................... 10.4.5 Påståenden om effektivitetsvinster och om att ett av de berörda företagen hotas av konkurs................. 10.4.6 Förhållandet mellan förordning nr 139/2004 och förordning nr 1/2003 – accessoriska begränsningar och de särskilda bedömningsgrunderna som gäller i vissa fall för självständigt fungerande gemensamma företag ........ 10.4.8 Tidpunkten för anmälan om 10.4.9 Förlängning av tidsfrister........................................... 10.4.10 Reglerna om bistånd till kommissionen när den genomför en undersökning i medlemsstaterna........ 10.4.11 Förbud i väntan på slutlig prövning......................... Avgift för anmälan om företagskoncentration ............... 11.2.1 Allmänt om den rättsliga grunden för myndigheter att ta ut avgifter..................................... 11.2.2 Allmänt om myndigheters rätt att disponera En kortfattad internationell utblick ...................................... förslag att avgiftsbelägga ärenden Överklagande av beslut......................... Talerätt enligt förvaltningslagen............................................ Talerätt enligt konkurrenslagen ............................................ Frågans tidigare behandling................................................... Målet mot vid .............................. Överväganden och förslag ..................................................... Bestämmelser om konkurrensskadeavgiftens storlek ..... 13.2.2 Konkurrensskadeavgiftens storlek............................. 13.2.3 Eftergift och nedsättning av Frågans tidigare behandling................................................... 13.5.2 Kommissionens riktlinjer för beräkning av böter .... 13.5.3 Kommissionens meddelande om immunitet mot böter och nedsättning av böter i kartellärenden ....... utkast till lagrådsremiss ................. bestämmelser om straffmätning ................... Överväganden och förslag..................................................... 13.9.2 De av svenska domstolar fastställda 13.9.3 Nya regler om konkurrensskadeavgiftens storlek.... 13.10.2 Överväganden och förslag....................................... En kriminalisering på konkurrensrättens område.......... Frågans tidigare behandling................................................... 14.2.3 Överväganden vid den nuvarande 14.2.4 Den fortsatta diskussionen om en kriminalisering... Överväganden om kriminalisering på andra 14.3.1 Allmänna överväganden ............................................. 14.3.2 Andra rättsområden där det förekommer både straffrättsliga och administrativa sanktionssystem... 14.3.3 Kronvittnen/plea bargain ........................................... En kortfattad internationell utblick...................................... 14.4.1 Andra länder ............................................................... Vilka är de huvudsakliga argumenten för en 14.5.2 En kriminalisering visar att staten på starkast tänkbara sätt tar avstånd från överträdelser av 14.5.3 En kriminalisering verkar särskilt avskräckande på de personer som är i den positionen att de har möjlighet att överträda konkurrensreglerna.............. 14.5.4 Enbart böter för företaget är inte alltid tillräckligt avskräckande för de individer inom företaget som rent faktiskt begår överträdelserna ............................ 14.5.5 Det är inte möjligt att fastställa en ekonomisk sanktion för företagen som är tillräckligt 14.5.6 En kriminalisering medför ökad effektivitet i systemen med eftergift och nedsättning av Några teoretiska utgångspunkter.......................................... 14.6.1 Kort om begreppet ekonomisk brottslighet ............. 14.6.2 Teorier om orsaker till ekonomisk brottslighet........ 14.6.3 Motåtgärder mot ekonomisk brottslighet................. 14.6.4 Ekonomiska faktorer av betydelse för 14.7.2 Är kriminalisering en lämplig metod att påverka företag att respektera konkurrensreglerna? Individuella sanktioner som kan utgöra alternativ till Ekonomiska sanktioner och/eller näringsförbud................. Näringsförbud – gällande rätt................................................ Kort internationell utblick..................................................... Överväganden och förslag ..................................................... 15.5.2 De materiella bestämmelserna om näringsförbud .... 15.5.3 Frågor som rör förfarandet vid .. 15.5.4 Frågor som rör förfarandet i domstol ....................... 15.5.5 Några avslutande reflektioner – effektivitets- och Lagteknisk konstruktion, ikraftträdande och Konsekvenser av våra förslag ..................................... Konsekvenser för andra än , domstolarna och företagen.................................................... 17.3.2 Förslag som leder till ökade kostnader ..................... 17.3.3 Förslag med dynamiska effekter................................ 17.3.4 Förslag som leder till minskade kostnader eller 17.3.5 Sammanfattande bedömning...................................... Konsekvenser för företag ...................................................... Förslaget till ny konkurrenslag ............................................. 18.2.1 Förslaget till lag om upphävande av lagen (2005:702) om ändring i konkurrenslagen (1993:20) ..................................................................... 18.2.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1970:417) om marknadsdomstol m.m. ....................................... 18.2.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1845) om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas konkurrens- och statsstödsregler .............................. 18.2.4 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1996:353) med instruktion för 18.2.5 Förslaget till lag om ändring i utsökningsbalken ...... 18.2.6 Förslaget till lag om ändring i lagen (1986:436) Bilaga 1–3 Kommittédirektiv .......................................................... Bilaga 4 Rådsförordning nr 139/2004............................................. Bilaga 5 Konkurrenslag (1993:20) .................................................. Enligt våra direktiv skall vi göra en förutsättningslös analys av hur det nuvarande förfarandet enligt konkurrenslagen fungerar i syfte att identifiera eventuella trögheter i systemet. Vi skall med detta underlag lämna förslag till förändringar som syftar till att minska handläggningstiden för mål enligt konkurrenslagen (framför allt i de s.k. kartellmålen). I första hand skall vi överväga en ordning där får rätt att besluta om konkurrensskadeavgift med en fullföljdsmöjlighet direkt till . I andra hand skall vi överväga att införa prövningstillstånd i ledet – . Vi skall även överväga om det på grund av EG-rätten finns anledning att ändra lydelsen av 23 a § konkurrenslagen, som rör beslut om att godta åtaganden, och i så fall komma med förslag till ändring. Med anledning av EG:s nya koncentrationsförordning skall vi också göra en översyn av konkurrenslagens bestämmelser om företagskoncentrationer och föreslå de ändringar av det svenska regelsystemet som är motiverade. Vi skall särskilt analysera frågor som rör substanstest, effektivitetsvinster, behandling av accesso- riska begränsningar, svenska myndigheters bistånd till kommissio- nen i samband med inspektioner samt anmälan om företags- koncentration. Av direktiven framgår vidare att EG:s nya koncentrationsförordning kan innebära att det svenska regelverket behöver ändras även i andra avseenden för att uppnå önskad rättslikhet mellan EG-rätten och det svenska regelverket eller av andra skäl. Det står oss därför fritt att ta upp sådana ytterligare frågor som vi anser behöver övervägas samt föreslå de ändringar av regelsystemet som vi bedömer motiverade. Därutöver skall vi bedöma om bör få möjlighet att ta ut en avgift för anmälan om företagskoncentration. Enligt våra direktiv skall vi även se över reglerna i konkurrens- lagen om vilka som får överklaga vissa av beslut. Det ingår också i vårt uppdrag att föreslå regler som tydligare än ger uttryck för att speciellt kännbara konkurrensskadeavgifter skall fastställas i särskilt allvarliga fall. Vidare skall vi pröva det lag- tekniska förslag till kriminalisering av kartellförfaranden som har lämnats av Utredningen om en modernisering av konkurrens- reglerna i betänkandet Konkurrensbrott En lagstiftningsmodell (SOU 2004:131). I vårt uppdrag ingår även att se över konkurrenslagens struktur och överskådlighet. Slutligen skall vi redovisa konsekvenserna av de förslag som vi lämnar. Vi har inte funnit stöd för någon annan slutsats än att det nuva- rande systemet fungerar förhållandevis väl. En del åtgärder kan dock vidtas för att få ett mer effektivt, ändamålsenligt och rätts- säkert förfarande hos och i domstolarna. Åtgär- derna bör vidtas oavsett en eventuell beslutanderätt för verket. bör sträva efter att fortsätta att förbättra kva- liteten på sina utredningar och sin processföring samt verka för ett mer formaliserat och därmed ett mer förutsägbart förfarande vid myndigheten. Närmare hur och i vilken omfattning så sker bör ankomma på verket att avgöra. I vissa avseenden föreslår vi dock konkreta förändringar som kan bidra till att höja kvaliteten på utredningar och leda till ett mer formaliserat och förutsägbart förfarande hos verket. Vad beträffar domstolarnas befintliga resurser synes dessa vara tillräckliga för att hantera ärenden och mål enligt konkurrenslagen. Däremot menar vi att det inom ramen för det pågående förändringsarbetet avseende domstolarnas inre organisa- tion bör finnas goda möjligheter att skapa en organisation som bättre förmår utnyttja de tillgängliga resurserna. Vi föreslår inte några genomgripande förändringar i det processuella regelverket. En förutsättning för att förfarandet i domstol skall vara effektivt, ändamålsenligt och rättssäkert är dock att rätten fullt ut använder sig av de möjligheter som erbjuder att utöva en aktiv formell och materiell processledning. Närmare hur detta kvalitetssäkrande arbete skall bedrivas i praktiken måste emellertid ankomma på domstolarna att avgöra. Vi föreslår också konkreta åtgärder för att effektivisera förfaran- det hos och i domstol. I syfte att underlätta för företag att göra gemensam sak med , och för att åstadkomma ett effektivare utnyttjande av domstolarnas resurser, föreslår vi en fakultativ möjlighet för domstolarna att kumulera mål om skadestånd på konkurrenssrättslig grund med mål om konkurrensskadeavgift. bör få möjlighet att förena beslut med vite när verket godtar åtaganden i samband med en företags- koncentration eller i ett ärende där övervä- ger att ålägga ett företag att upphöra med en överträdelse av någon av förbudsbestämmelserna i konkurrenslagen eller i EG- fördraget. Uppgifter som ett vittne eller en part har lämnat vid förhör hos bör få förebringas vid förhör i domstol, om den hördes uppgifter avviker från vad han eller hon tidigare anfört eller den som skall höras förklarar att han eller hon inte kan eller inte vill yttra sig. Reglerna om rättegångskostnader bör ändras så att rättegångs- balkens regler för tvistemål blir tillämpliga i ärenden och mål enligt konkurrenslagen. I lagen bör det vidare föras in en sär- skild regel som innebär att, i de fall ett skadeståndsmål hand- läggs gemensamt med ett mål om konkurrensskadeavgift, dels den som för talan om skadestånd skall svara endast för den sär- skilda kostnad som denne har orsakat, dels inte skall svara för sådan kostnad. Reglerna om preskription i konkurrenslagen avseende konkurrensskadeavgift bör ändras på så sätt att vissa åtgärder som vidtar under sin utredning av ett ärende innebär att preskriptionstiden börjar löpa på nytt. En absolut preskriptionstid bör dock gälla. Bör få besluta om konkurrensskadeavgift? Vi har inte funnit tillräckliga skäl för att föreslå att Konkurrens- verket skall få en generell behörighet att fatta det första rättsligt bindande beslutet om konkurrensskadeavgift. Övervägande skäl talar dock för att verket bör få besluta om konkurrensskadeavgift i ärenden som inte är tvistiga. Vi föreslår därför att Konkurrens- verket skall ha möjlighet att i sådana fall utforma ett utkast till beslut som blir rättsligt bindande om det godtas av det berörda företaget (avgiftsföreläggande). Prövningstillstånd i ledet - Vi föreslår att samtliga av meddelade avgö- randen i konkurrensärenden och konkurrensmål som får överklagas till bör underkastas krav på prövnings- tillstånd. Även för anslutningsöverklaganden och för överklagan- den i skadeståndsmål som kumulerats med mål om konkurrens- skadeavgift bör krävas prövningstillstånd. Prövningstillstånd bör dock inte krävas vid överklagande av tingsrätts beslut avseende fråga om undanröjande av ett avgiftsföreläggande. Dispensgrunderna bör vara desamma i som i hovrätt, när den reform av som beslutat träder i kraft. Prövningstillstånd bör således meddelas om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av högre rätt (prejudikatdispens), det finns anledning att betvivla riktigheten av det slut som har kommit till (ändringsdispens), det inte utan att prövningstillstånd meddelas går att bedöma riktigheten av det slut som tingsrätten har kommit till (granskningsdispens), eller det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet (extraordinär dispens). Partiellt pröv- ningstillstånd bör kunna meddelas beträffande en sådan del av tingsrättens beslut eller dom vars utgång inte kan påverka avgöran- det i övrigt. I enklare fall bör ordförande ensam kunna meddela prövningstillstånd som inte är begränsat till en viss del av ärendet eller målet. Av nuvarande 23 a § konkurrenslagen följer att får godta åtaganden från företag. Bestämmelsen bör ändras på så sätt att det klart framgår att den rättsliga följden av att verket godtar ett åtagande endast är att , med hänsyn till åtagandet som lämnats, inte längre finner anledning att ingripa mot det aktuella förfarandet. EG:s nya koncentrationsförordning och konkurrenslagens koncentrationsbestämmelser Starka skäl talar för att den materiella bedömningen av en företags- koncentration bör vara densamma, oavsett om prövningen sker enligt konkurrenslagen eller EG:s koncentrationsförordning. Om konkurrenslagens regler i vissa avseenden förenklas och tydligare återger de EG-rättsliga reglernas reella innebörd, torde man kunna öka effektiviteten och förutsebarheten i tillämpningen. Dessutom skulle konkurrenslagens regelsystem med en sådan reform, i vart fall när det gäller systemets huvuddrag, kunna upp- fylla rimliga krav på läsbarhet och begriplighet. Även när det gäller de formella reglerna talar starka skäl för att huvuddragen i systemen bör vara desamma; dock bör konkurrens- lagens regler, liksom är fallet , spegla den svenska rätts- kulturen när det gäller förfarandet vid myndigheter och i domsto- lar. Vi föreslår att det i konkurrenslagen skall anges att en företags- koncentration uppkommer genom transaktioner som medför en varaktig förändring av kontrollen över ett eller flera företag. I lagen bör vidare anges att med uttrycket part i en företags- koncentration avses den eller de som förvärvar kontrollen över ett eller flera företag eller delar därav, företaget självt eller vart och ett av de företag som slås samman. Det bör även föras in en särskild bestämmelse i konkurrenslagen som gör det tydligt att, om en koncentration består av flera transaktioner varigenom delar av ett eller flera företag förvärvas, vid beräkningen av omsättningen dessa transaktioner skall behand- las som endast en koncentration. Regeln bör dock omfatta endast transaktioner vilka äger rum . Vi menar att konkurrenslagens förbudsbestämmelse avseende företagskoncentrationer bör ändras på så sätt att förbud skall med- delas avseende företagskoncentrationer som är ägnade att påtagligt hämma förekomsten eller utvecklingen av en effektiv konkurrens inom landet i dess helhet eller en avsevärd del av det, om ett förbud kan meddelas utan att väsentliga nationella säkerhets- eller försörj- ningsintressen åsidosätts. I lagtexten bör vidare göras tydligt att vid bedömningen särskilt skall beaktas om koncentrationen medför att en dominerande ställ- ning skapas eller förstärks. Påståenden om effektivitetsvinster och om att ett av de berörda företagen hotas av konkurs Enligt vår mening bör påståenden om effektivitetsvinster och om att ett av de samgående företagen hotas av konkurs bedömas på samma sätt enligt konkurrenslagen som enligt EG-rätten. Det bör dock inte införas några uttryckliga bestämmelser i konkurrenslagen som reglerar dessa frågor. Liksom inom EG-rätten bör sådana påståenden prövas inom ramen för substanstestet. Accessoriska begränsningar och de särskilda bedömningsgrunderna som gäller i vissa fall för självständigt fungerande gemensamma företag Vi föreslår att det i konkurrenslagen skall införas en regel som gör klart att prövningen av en företagskoncentration omfattar de rätts- handlingar som är konstitutiva för koncentrationens uppkomst och sådana konkurrensbegränsningar som har direkt samband med och är nödvändiga för att genomföra koncentrationen, s.k. accessoriska begränsningar. Det bör också göras tydligt i lagen att andra konkurrensbegräns- ningar som eventuellt förekommer i samband med en företags- koncentration kan prövas enligt förbudsbestämmelserna i konkurrenslagen och i EG-fördraget. Några andra regler om accessoriska begränsningar bör inte finnas i konkurrenslagen.