sou · GUB37 · 2007-01-01 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Till statsrådet och chefen för och Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för dåvarande att tillkalla en sär- skild utredare för frågan om studieavgifter för studenter från länder utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Med stöd av detta förordnades generaldirektören som särskild utredare och biträdande förvaltningschefen som sekreterare. Utredningen har antagit namnet . Som sakkunniga till utredningen förordnades departementssekreteraren och rättssakkunnige , Utbildnings- och . Som experter förord- nades rektorn , dåvarande tf rektorn , universitetsdirektören , ungdomseko- nomen , utredaren , handläggaren , vice verkställande direktören , enhets- chefen , dåvarande ordföranden samt professorn . Genom beslut entledigades . I hans ställe förordnades genom beslut rättssakkunnige , Utbildnings- och . , kommittéservice, har assiste- rat utredningen. överlämnar härmed sitt betänkande Studieavgifter i högskolan (SOU 2006:7). Uppdraget är därmed slutfört. Utredningens uppdrag och arbete ................................ Utländska studenter – motiv, fakta, faktorer av 2.2.2 Inresande studenter i grundläggande Faktorer av betydelse............................................................... Studieavgifter i andra länder ....................................... Utförligare beskrivning av avgiftssystem i vissa länder ......... Studieavgifter i högskolan – principiella frågor............... Bakgrund och utgångspunkter ................................................ Avgifter för forskarutbildning?............................................... Avgiftsfrihet och avgiftsskyldighet......................................... Avgifter i förhållande till internationella regler och avtal...... 5.1Beräkning av avgifter, planering, budgetering, Tillträdesregler, anmälan, antagning, betalning...................... Avgifter – grund för en strategi ..................................... Utbildning med internationell profil ...................................... Information och marknadsföring............................................ Anmälan och antagning ........................................................... Visum, uppehålls- och arbetstillstånd ..................................... Finansiering och genomförande.................................... Förslag till lag om ändring i högskolelagen (1992:1434)....... Förslag till förordning om ändring i högskoleförordningen (1993:100) .......................................... Förstudie i förhållande till EG-rätten och till det allmänna Enligt direktiven skall vi 1.föreslå en ordning som innebär att statliga högskolor skall ta ut avgifter för grundläggande utbildning (utbildning på grund- och avancerad nivå) av studenter från länder utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), dvs. EU:s 25 medlems- länder samt , och , 2.överväga om motsvarande avgifter skall kunna tas ut för forskar- utbildning (utbildning på forskarnivå), 3.föreslå en lagbestämmelse som ger uttryck för principen att utbildningen skall vara avgiftsfri för studenter från EES-länder. Vi föreslår en ny paragraf i högskolelagen som slår fast att avgifts- frihet skall gälla för svenska studenter och studenter från övriga EES-länder och som ger regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer rätt att besluta om avgifter för studenter från andra länder. Avgifter för grundläggande utbildning Det syfte vi läser ut ur direktiven är att högskoleanslagen skall av- lastas kostnaderna för utbildning av studenter från länder utanför EES. Vår slutsats är att avgifterna skall täcka alla sådana kostnader, men inte mera. Vi föreslår att utbildningen på grundnivå och avancerad nivå för studenter från länder utanför EES skall finansieras genom avgifter som fastställs av varje högskola. Avgifterna skall beräknas så att de – utöver själva utbildningskostnaderna – täcker kostnaderna för stöd och service till utbildningen, för avgiftssystemet och för de insatser som detta föranleder. Krav på full kostnadstäckning skall gälla en högskolas samlade utbud av avgiftsfinansierad utbildning, inte den enskilda utbildningen. Detta ger högskolor med bredare utbud möjlighet att arbeta med ett begränsat antal avgiftsnivåer. Av rättssäkerhetsskäl får avgifterna inte blandas samman med tillträdet till utbildningen. Samma avgift bör tas ut av alla studenter i en och samma utbildning. Ekonomiskt stöd till avgiftsskyldiga studenter bör ges genom de stipendiesystem som svarar för. Den avgiftsfinansierade utbildningen måste dimensioneras, bud- geteras och redovisas skilt från den anslagsfinansierade, och urvalet av studenter måste göras separat. Detta behöver inte innebära en åtskillnad i studierna, utan undervisningen bör så långt möjligt or- ganiseras gemensamt för anslagsfinansierade och avgiftsfinansie- rade studenter. De betalande studenterna bör ha samma rättigheter och skyldigheter som övriga studenter. Vissa medborgare i länder utanför EES bör undantas från avgif- ter och likställas med svenska och andra EES-studenter. personer med uppehållstillstånd i eller annan särskild anknyt- ning till , studenter vid utländska läroanstalter som gör en del av sin ut- bildning i inom ramen för ett lokalt eller centralt avtal om samarbete eller utbyte, medborgare i länder som har avtal om fri rörlighet med EU och dess medlemsstater, f n . I fråga om behörighet finns det ingen anledning till särskilda regler för den avgiftsfinansierade utbildningen. Urvalsreglerna måste där- emot anpassas till respektive utbildning. De bör därför fastställas lokalt inom ramen för den gällande huvudregeln att hänsyn skall tas till de sökandes meriter. Högskolorna bör få ta ut avgifter för anmälan till avgiftsfinansie- rad utbildning. Vi utgår från att högskolorna kommer att vilja sam- ordna antagningen, i första hand för att underlätta bedömningen av de sökandes behörighet. Verket för högskoleservice bör få i upp- drag att utveckla ett system för IT-stöd till denna antagning. Hög- skoleverket bör få i uppdrag att utveckla en databas där utländska högskoleutbildningar beskrivs och bedömningar av dem dokumen- teras. I samverkan mellan och högskolorna bör ut- arbetas en Code of practice när det gäller rekrytering av utländska studenter och anlitande av agenter. Avgifter bör inte införas isolerat. I så fall blir det omedelbara re- sultatet inte den eftersträvade ökningen av antalet utländska studen- ter utan med all säkerhet en minskning. Avgiftssystemet måste i stället ses som grundbulten i en strategi vars andra delar också måste förverkligas för att systemet skall bli meningsfullt. I strate- gin bör ingå: Fortsatt utveckling av utbildningar som är attraktiva för ut- ländska studenter. Ökade insatser för stöd och service till utländska studenter. Ökade insatser för att marknadsföra enskilda utbildningar lik- som den svenska högskolan i stort. Ökade medel till stipendier för att motverka negativa effekter av införandet av avgifter och minska privatekonomins betydelse för rekryteringen av studenter. Ändrade regler för arbetskraftsinvandring så att det blir lättare för utländska studenter att stanna i för att arbeta efter avslutade studier. Vi anser det nödvändigt att vissa av dessa insatser finansieras utan att det påverkar högskolornas anslag. Det gäller i första hand medel för stipendier. För att höja befintliga stipendier från Svenska insti- tutet till free mover-studenter (studenter som läser på egen hand) från länder utanför EES så att de täcker också en hypotetisk genom- snittlig studieavgift om per läsår behövs uppskatt- ningsvis . För att undvika att antalet studenter av detta slag – som var ca 1 650 – minskar i samband med införandet av avgifter behövs ytterligare medel för stipendier. Vi föreslår att avgiftssystemet införs 2008, eventuellt successivt . Vi är inte beredda att förorda att avgifter skall kunna tas ut av en- skilda doktorander. Skälen är i huvudsak två: Forskarutbildningen äger till stor del rum genom egen forsk- ning, och forskningen finansieras till stor del av externa medel. Ett avgiftssystem skulle komplicera dialogen mellan högskolor och finansiärer utan att tillföra högskolorna ytterligare resurser. De flesta doktorander har doktorandanställning eller utbild- ningsbidrag, vilket innebär att de får ersättning av högskolan för att gå igenom forskarutbildningen. Ytterligare ett antal har annan anställning vid högskolan. För dessa kategorier ser vi inte naturliga förutsättningar för ett avgiftssystem. De doktorander som inte berörs av dessa omständigheter är så få att vi inte anser det meningsfullt att bygga upp ett avgiftssystem. Däremot anser vi att möjligheterna till uppdragsutbildning på fors- karnivå bör övervägas. The terms of reference require us to 1.propose a system in which state higher education institutions (HEIs) charge fees for education at the first and second levels to students from countries outside Economic Area (EEA), that is, the 25 EU Member States, , and , 2.consider whether it should be possible to charge corresponding fees for education at the third (doctoral) level, 3.propose legislation that expresses the principle that education should be free of charge for students from EEA countries. We propose a new section in the Higher Education Act, stipulating that free tuition is to apply to Swedish students and students from other EEA countries while at the same time allowing the Govern- ment the right to decide on fees for students from other countries. Fees for education at the first and second level We have understood the terms of reference to mean that the pur- pose is to relieve higher education appropriations of the costs for educating students from non-EEA countries. Our conclusion is that these fees are to cover all such costs, but not more. We propose that education at the first and second level for students from non-EEA countries be financed via charges fixed by each HEI. These fees should be assessed so that they cover the costs of support and service to the educational programmes, the fee system and measures related to it, in addition to the costs of tuition itself. A requirement that all costs be covered is to apply to the entire range of fee-funded educational programmes offered, not to individual programmes. This will enable HEIs offering a broader range of programmes to work with a limited number of fee levels. For reasons of legal certainty, there must be no confusion between fees and admission to educational programmes. The same fee should be charged to all students in the same programme. Financial support to students who are obliged to pay fees should be given via the grant systems for which is responsible. Educational programmes that are fee-funded must be dimensioned, budgeted and reported separately from those that are funded from appropriations, and the selection of students must be made separa- tely. This does not need to mean a difference in the studies; as far as possible, tuition should be organised jointly for appropriation- funded and fee-funded students. Students paying fees should have the same rights and obligations as other students. Some citizens from non-EEA countries should be exempted from fees and have the same status as Swedish and other EEA students. people with permits in, or some other particular con- nection with , students at foreign academic institutions conducting part of their education in in the context of a local or central agreement on cooperation or exchange, citizens of countries that have entered into agreements on free movement with the EU and its Member States, such as at present. With regard to eligibility, there is no reason to introduce special rules for fee-funded education. However, selection rules must be adapted to each educational programme and should therefore be established locally, but within the framework of the general rule that account must be taken of the applicants merits. HEIs should get a right to charge fees for applications to fee-funded programmes. We assume that the institutions will want to coordi- nate admissions, primarily to facilitate assessment of applicants eligibility. for Services to Universities and University Colleges should be tasked with developing an IT support system for these admissions. Education should be tasked with developing a database describing higher education programmes in other countries and documenting assessments of them. should, together with HEIs, draw up a code of practice applying to the recruitment of foreign students and the use of agents. Fees should not be introduced in isolation. If they were, the immediate result would undoubtedly be not an increase in the number of foreign students as intended but a reduction. The fee system instead must be seen as the linchpin of a strategy whose other aspects must also be realised for the system to be meaningful in the long term. This strategy should include the following: Continued development of educational programmes attractive to foreign students. Greater efforts to provide support and service to foreign students. Greater efforts to market individual educational programmes and Swedish higher education in general. funding for grants to counteract the negative effects of the introduction of fees and reduce the impact of students private financial situations on the recruitment. Amended rules for labour immigration to make it easier for foreign students to stay in to work after completing their studies. We consider it necessary for some of these initiatives to be funded without impacting on HEI appropriations. This applies mainly to funding for grants. The costs of increasing existing government grants to students from non-EEA countries by an amount that covers an assumed average fee may be estimated at million. To avoid a reduction in the number of students in this category – 1 650 in 2004 – in connection with the introduction of fees, more funds are needed for grants. We propose introduction of the fee system in the academic year 2008/2009, possibly in stages over a three-year period. We are not prepared to advocate charging individual doctoral students fees. There are primarily two reasons for this: Postgraduate education is largely conducted through the students own research, and the research is largely financed via external funds. A fee system would complicate the dialogue between HEIs and sponsors, without providing HEIs with any more resources. Most doctoral students have doctoral posts or postgraduate grants, which means that they are compensated by their HEIs for undergoing postgraduate education. A few more hold another kind of post at their HEI. We cannot see natural conditions for a fee system for these categories. The number of doctoral students who are not affected by these conditions is so small that we do not consider it meaningful to build up a fee system. However, a closer examination should be made of the potential for contract education at doctoral level. 1Förslag till lag om ändring i högskolelagen (1992:1434) 13 § Utbildningen vid högskolorna skall vara avgiftsfri för svenska medborgare samt för medborgare i länder som tillhör Europeiska Unionen eller som till följd av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet skall likställas med medborgare i dessa länder. Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer får be- sluta om avgifter för utbildningen på grundnivå och avancerad nivå för medborgare i andra länder än de som avses i första stycket. Denna lag träder i kraft . 2Förslag till förordning om ändring i högskoleförord- ningen (1993:100) 10 § En högskola skall ta ut avgifter för utbildningen på grundnivå och avancerad nivå av personer som avses i 1 kap 13 § andra stycket högskolelagen. Avgifterna skall beräknas så att de tillsammans täcker kostnaderna för utbildningen av dem som avses. För en och samma utbildning vid högskolan skall samma avgift tas ut av alla som skall erlägga avgift. En högskola får ta ut avgifter för anmälan till utbildning på grund- nivå och avancerad nivå av personer som avses i första stycket. 10 a § Utan hinder av föreskrifterna i 10 § skall en högskola inte ta ut avgifter av 1.personer som har permanent uppehållstillstånd i , 2.personer som har ställning som varaktigt bosatta i , 3.personer som har ställning som varaktigt bosatta i en annan EU-stat och har uppehållstillstånd i och som kan härleda rättigheter i fråga om sociala förmåner från EG-rätten, 4.personer som är skyddsbehövande och av särskilda skäl har tidsbegränsat uppehållstillstånd i , 5.personer som genomgår en del av sin utbildning i inom ramen för ett avtal om samarbete eller utbyte som högskolan slutit med en utländsk högskola, 6.personer som genomgår en del av sin utbildning i inom ramen för ett avtal som regeringen eller en central myndighet slutit med företrädare för ett annat land och som innefattar frihet från avgifter för utbildningen för svenskar som studerar i det landet inom ramen för avtalet samt 7.medborgare i länder som har slutit avtal om fri rörlighet med Europeiska Unionen och dess medlemsstater. 10 b § Utbildning som finansieras med avgifter får inte anordnas på sådant sätt eller i sådan omfattning att det får en negativ inverkan på den utbildning som finansieras med anslag. 11 c § Högskolor med staten som huvudman får genom överens- kommelse med Kammarkollegiet teckna försäkring för personskada för studenter som skall erlägga avgifter enligt 10 §. Försäkringen skall komplettera den försäkring som avses i 11 a §. om principer för beräkning och betalning av de avgifter som avses i 1 kap. 10 §, x § (se kommentaren) Till utbildning som finansieras med avgifter skall urval göras särskilt. Grunder för detta urval bestäms av högskolan. 11. beslut att en sökande till utbildning på grundnivå eller avancerad nivå inte skall undantas från avgift för utbildningen enligt 1 kap. 10 a §. Denna förordning träder i kraft . Bestämmelsen i 1 kap 10 § tillämpas första gången vid antagningen till utbildning som startar . 1Utredningens uppdrag och arbete Det är viktigt att inflödet av utländska studenter ökar i . De utländska studenterna är en tillgång för undervisnings- och forsk- ningsmiljöernas utveckling och kvalitet vid högskolorna. De bidrar också till att stärka den internationella miljön och mångfalden och därmed till att främja förståelse för andra kulturer och traditioner. Detta utgör dock inte skäl nog för att utan begränsningar erbjuda utländska studenter skattefinansierad avgiftsfri utbildning. Detta är bakgrunden till våra direktiv, som återges i bilaga 1. Vi har biträtts av sakkunniga och experter enligt vad som framgår av förordet. Dessa har utgjort en grupp som sammanträtt fyra gånger. Därutöver har vi haft kontakter med enskilda sakkunniga och experter. Vi har samrått med de myndigheter och kommittéer som anges i direktiven. Vi har därutöver haft överläggningar med företrädare för (), förvaltnings- cheferna vid universitet och högskolor, , , , Verket för hög- skoleservice (VHS), (), () samt invandring i (KAKI). Vi har samlat in material om studentmobilitet och om avgifts- system i andra länder. Vi har även gjort studiebesök i och . De myndigheter, universitet och organisationer som vi då besökte redovisas under 3.3. () har på uppdrag av oss tagit fram kompletterande statistik över inresande studenter i . Utredningens uppdrag och arbete När det gäller konsekvenser av ett införande av studieavgifter i relation till EG-rätten och till det allmänna tjänsteavtalet inom GATS (General on Trade in Services) har professorn i europeisk integrationsrätt vid , , på vårt uppdrag gjort en förstudie, som redovisas som bilaga 2. Vi har haft stor nytta av betänkandet Advantage (SOU 2000:92), som avgavs av en särskild utredare med uppgift att utreda förutsättningarna för att öka antalet studenter från andra länder, särskilt utanför EES. Betänkandet behandlade många av de frågor som vi kommit in på i vårt arbete men föranledde aldrig något samlat ställningstagande av statsmakterna. Vi har tagit del av de skrivelser med redovisning av nyckeltal för forskarutbildning som fyra högskolor, på grundval av ett uppdrag i regleringsbrevet för , ingav till . Där beräknades kostnaderna för en forskarutbildningsplats – lönekostnader eller motsvarande undantagna – till belopp från 200 000–inom humaniora och samhällsvetenskap till det dubbla eller mera inom medicin, naturvetenskap och teknik. Vi har tagit del av följande aktuella betänkanden och promemo- rior: KAKI:s betänkande Arbetskraftsinvandring till (SOU 2005:50) vad gäller gäststudenters möjligheter att arbeta i efter studierna, Utredningens om uppehållstillstånd för familjeåterförening och för varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare betänkande och fri rörlighet för tredjelandsmedborgare (2005:15) samt den därpå grundade lagrådsremissen den 8 decem- ber 2005 med förslag till ändringar i utlänningslagen i fråga om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning i , promemoria Genomförande av EG-direk- tiv om uppehållstillstånd för studier (Ds 2005:36) samt Utbildnings- och promemoria den 21 no- vember 2005 Vissa studiestödsfrågor i anslutning till betänkan- dena Unionsmedborgares rörlighet inom EU (SOU 2005:49) samt nyssnämnda SOU 2005:15. Propositionen Ny Värld – Ny högskola (2004/05:162) slutbehandlas av . Vi utgår i våra förslag från den indelning av högskoleutbildningen i tre nivåer: grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå, som i propositionen föreslås gälla . Utredningens uppdrag och arbete Konsekvenserna av ett införande av avgifter berörs inte i våra direktiv. Vi har emellertid bedömt det som nödvändigt att diskutera troliga konsekvenser och att i anslutning till det presentera förslag om åtgärder som enligt vår mening måste vidtas i samband med att ett avgiftssystem införs. Vi har också funnit det naturligt att i sam- manhanget ta upp vissa frågor om den avgiftsfinansierade utbildning som redan bedrivs inom högskolan, dvs. 2Utländska studenter – motiv, fakta, faktorer av betydelse Den internationella rörligheten bland studenter i världen har ökat markant under . Enligt (Education at a Glance, 2005) fanns det 2003 över 2 miljoner studenter vid hög- skolor utanför ursprungsländerna. Tendensen är att studentrörlig- heten fortsätter att öka. Enligt en rapport som publi- cerade (Vision 2020 Student ) kommer antalet personer som studerar i ett annat land än hemlandet att vara 5,8 miljoner år 2020. I propositionen 2004/05:162 anför regeringen att kvaliteten i hög- skolan måste utvecklas bl.a. genom en fördjupad internationalisering. I den strategi för internationalisering som presenteras är ett delmål att öka rekryteringen av utländska studenter. Som de främsta motiven för att öka antalet utländska studenter ser vi följande. Utländska studenter är en tillgång för undervisnings- och forsk- ningsmiljöernas utveckling och kvalitet. De kan bidra till att stärka den internationella miljön och mångfalden och till att främja förståelsen i för andra kulturer och traditioner. Studenter från andra länder är en utrikes- och säkerhetspolitisk tillgång. De får ofta en positiv inställning till som gör att de blir informella ambassadörer för vårt land när de återvän- der hem. Kontakter som en utländsk student fått i kan vara väsentliga för kontakterna mellan och respektive land. Svenska företag och institutioner är beroende av medarbetare med internationell kompetens och kännedom om olika länder, regioner och marknader. Utländska studenter med utbildning i och kunskap om är en viktig framtida rekryteringsbas. Utländska studenter - motiv, fakta, faktorer av betydelse