sou · GUB31 · 2007-01-01 00:00:00 — Några av dessa har sam- band med frågan om verksamhet och entreprenader. Den första är lokaliseringsprincipen som innebär att det inte räcker att en angelägenhet har ett allmänt intresse. Den måste också ha anknytning till kommunens område eller dess medlemmar. Det är intresset som ska vara knutet till kommunen. Det betyder att en kommun mycket väl kan engagera sig i verksamhet utanför kom- munens gräns, så länge som det är till nytta för kommunen och dess invånare. En annan princip som begränsar den kommunala handlingsfriheten, är förbudet för en kommun att ägna sig åt verk- samhet som ska handhas av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller annan. Frånsett den allmänna kompetensen finns det inom ett antal om- råden speciallagar som ålägger kommunen vissa obligatoriska upp- gifter. Det gäller bl.a. skolverksamhet, som regleras i den nuvarande skollagen (1985:1100). Att skolverksamhet ingår i det kommunala ansvarsområdet framgår av 1 kap. 4 § skollagen, där det i sägs att kommunen är huvudman för bl.a. grund- och gymnasieskolan. I skollagen sägs också att varje kommun ska ha en eller flera nämnder för sitt skolväsende (2 kap. 1 § skollagen). Den kommunala verksamheten kan finansieras via skatter och avgifter. För verksamhet som kommunen bedriver med stöd av sin allmänna kompetens får avgifter tas ut. Är det däremot fråga om för kommunen obligatorisk verksamhet ska den i första hand finansieras med skattemedel. Endast om det är särskilt föreskrivet får avgifter tas ut (8 kap. 3b § kommunallagen). I sådana fall gäller att dessa ska bestämmas enligt den s.k. självkostnadsprincipen i 8 kap. 3c § kommunallagen. För förskolans och skolbarnomsorgens vidkommande sägs det i 2a kap. 10 § skollagen att skäliga avgifter får tas ut för plats i förskola, fritidshem och familjedaghem. De får dock inte överstiga kommunens självkostnad. Någon motsvarande bestämmelse finns inte för övriga skolformer. Det saknas således utrymme för att ta ut avgifter i gymnasieskolan. Den beskrivning som lämnats om verksamhet gäller inte helt utan undantag. Det finns flera exempel på special- lagar som utvidgar kommunernas befogenheter inom exempelvis områdena internationellt bistånd, bistånd till ungdomsorganisa- tioner, turistväsende och bostadsförsörjning. Det finns också exem- pel på lagstiftning som öppnar möjligheter för uppdrags- verksamhet inom t.ex. kollektivtrafiken. I lagen (1996:637) om för- söksverksamhet med rätt för kommunala bolag att bedriva upp- dragsverksamhet inom viss trafik enligt yrkestrafiklagen (1998:490) vidgas den kommunala kompetensen inom kollektivtrafikområdet. En vidare krets av entreprenörer Den begränsning som finns innebär att det endast är enskilda fysiska och juridiska personer som får utföra gymnasieundervisning åt en kommun på entreprenad. Det har framhållits att detta hindrar tillförseln av kompetens till gymnasieskolan, eftersom offentliga organ inte tillåts medverka. Det medför att kommunernas möjlig- het att samverka begränsas, eftersom entreprenadformen inte är möjlig kommuner emellan. Även om samverkan huvudsakligen kan antas ske i andra former, så är det utredningens bedömning att entreprenader skulle kunna bli aktuella som en sam- arbetsform i olika situationer. Ett exempel kan vara att två kommu- ner med begränsade elevunderlag och resurser väljer att satsa på olika utbildningsinriktningar med vetskap om att de kan handla upp andra inriktningar från den andra kommunen eller någon annan. Det kan t.ex. vara fråga om att kunna tillhandahålla vissa inriktningar på ett nationellt program eller att kunna erbjuda särskilda kurser. I sådana fall utgör nuvarande samverkansmöjligheter oftast inget alternativ, eftersom det inte är fråga om hela utbildningar. Andra exempel på samarbete genom entreprenad mellan kommuner och högskolan eller andra offentliga organ har tidigare lämnats. En utökning av samverkansmöjligheterna genom att även göra entreprenader till ett alternativ, kan i sådana och andra fall bidra till höjd kvalitet i undervisningsutbudet och till större flexibilitet. Sär- skilt med beaktande av de samhällsförändringar rörande demogra- fiska och arbetsmarknadsförhållanden som har skett eller som kan förutses ter detta sig som ett starkt skäl för en ut- vidgning. Inte minst för mindre kommuner finns det anledning att tro att ett utbyte av undervisning i form av entreprenader kan bidra till att öka och bredda utbildningsutbudet i kommunerna totalt sett. Som ett alternativ till andra samverkansformer kan två eller flera kommuner samarbeta. I förlängningen kan det kanske också bidra till att små kommuner med ett litet elevunderlag ges möjlighet att anordna gymnasieutbildning av hög kvalitet på lokal nivå. Det är dock viktigt att framhålla att avsikten med att vidga möjligheterna till entreprenader på detta sätt är att ge utrymme för en utveckling av gymnasieutbildningen genom samverkan inom en region. Det är alltså i första hand mellan kommuner som befinner sig i varandras geografiska närhet som entreprenader är tänkta att ske. För den lagtekniska utformningen av den föreslagna utvidgningen krävs till att börja med regler i skollagen som vidgar kretsen av möjliga entreprenörer. Innebörden av de reglerna redovisas när- mare i författningskommentaren. Det är dock inte tillräckligt med den regleringen, utan det krävs även bestämmelser som möjliggör för kommuner att på uppdragsbasis verka som entreprenörer genom att utföra undervisning i andra kommuner. Detta aktualiserar frågan om behovet av regler om undantag från bl.a. lokaliserings- och självkostnadsprincipen. Innebörden av dessa principer har redo- visats i avsnitt 1.4.2 medan reglerna om uppdragsutbildning har presenterats i avsnitt 1.5.6. Lagen om uppdragsutbildning bygger på tanken att ta tillvara de utbildningsbehov som finns i anslutning till arbetsmarknaden. Det kan vara önskemål från olika arbetsgivare såväl som behov som är arbetsmarknadspolitiskt betingade. I vissa fall innebär detta en efter- frågan på utbildningsinsatser av det slag som erbjuds inom gymnasie- skolan. De behov som det nu är fråga om är av delvis annat slag. Här är det fråga om möjligheten till entreprenader kommuner emellan. Detta är, som tidigare framhållits, att betrakta som ett komplement till de redan existerande samarbetsformerna. För att det ska vara möjligt för en kommun krävs dock att undantag görs från den nämnda lokaliseringsprincipen. Även om det inte ligger i den utbildande kommunens omedelbara intresse att svara för utbildning i en annan kommun av den kommunens medlemmar finns det ett övergripande intresse av att kunna skapa ytterligare förutsättningar för en samverkan över kommungränserna kring gymnasieskolan. Det finns därför anledning att här göra ett avsteg från lokaliserings- principen. Utredningen bedömer att denna samverkansform inte kommer att få en särskilt stor volym. Det är också svårt att se att det finns någon egentlig marknad där konkurrens kan råda för denna typ av utbildningsinsatser. I stället får det främst antas röra sig om entre- prenader som aktualiseras när två eller flera kommuner önskar sam- verka kring en utbildning där kanske även näringslivet deltar. Utredningen har kunnat se flera exempel på regional samverkan av det slaget att ett antal närbelägna kommuner samverkar med det lokala näringslivet kring en specifik utbildning. Nuvarande regler medför vissa hinder för en sådan samverkan. Utredningen föreslår därför en förändring i det avseendet. Med hänsyn till samverkans utformning finns det inte anledning att frångå självkostnads- principen. Dessa utbildningslösningar förekommer inte på någon marknad och de bör inte tillskapas för att generera vinster. I stället bör strävan vara att skapa en kostnadseffektiv organisation. kostnadsprincipen bör därför gälla i dessa, precis som i andra fall av samverkan. Det är viktigt att framhålla att utvidgningen av entreprenörskretsen till att också kunna omfatta offentliga organ inte får påverka den fria konkurrensen. I avsnitt 5.7 tas dessa aspek- ter upp i samband med att frågor rörande offentlig upphandling och konkurrens berörs. 5.5Kravet på behöriga lärare Utredningens förslag: Vid entreprenader ska kravet i 2 kap. 3 § skollagen (2 kap. 13 § i förslaget till ny skollag) på att använda behöriga lärare i undervisningen endast gälla undervisning i kärnämnen. När det gäller undervisning i karaktärsämnen ska det, liksom tidigare, ges utrymme för att även använda personer som saknar föreskriven lärarutbildning. I sådana fall ska fort- farande gälla kravet på att lärare som används för undervisning i sådana ämnen ska ha kompetens för den undervisning de ska bedriva. Lärarnas kompetens har avgörande betydelse för utbildningens kvalitet. I skollagen ställs därför krav på lärares pedagogiska kun- skaper i två olika avseenden. För det första anges i 2 kap. 3 § skol- lagen att kommuner och landsting är skyldiga att i undervisningen använda lärare som har en utbildning som är avsedd för den under- visning som de i huvudsak ska bedriva. För gymnasieskolans del betyder det krav på ämneslärarutbildning. Uttryckssättet har valts för att markera att detta är en skyldighet som inte bara gäller i samband med att en lärare anställs utan även därefter.7 I utkastet till lagrådsremiss med förslag om ny skollag finns motsvarande be- stämmelse i 2 kap 13 §. Det ska även nämnas att det för gymnasieskolans vidkommande också ställs krav på att huvudmannen (kommunen eller lands- tinget) ska sträva efter att anställa lärare som har forskarutbildning (2 kap. 3 § tredje stycket skollagen).8 1990/91:18 s. 38 8I förslaget till ny skollag utvidgas ambitionen till alla skolformer och huvudmän, 2 kap. 17 § Det andra fallet där skollagen ställer krav på pedagogisk utbildning finns i 2 kap. 4 § skollagen och behandlar vem som är behörig att anställas som lärare. För att kunna anställas som lärare utan tidsbegränsning krävs antingen svensk lärarexamen med in- riktning på den undervisning som anställningen avser eller ett be- hörighetsbevis utfärdat av . För att få ett behörig- hetsbevis krävs dels att man har utländsk pedagogisk utbildning som, eventuellt tillsammans med arbetslivserfarenhet, svarar mot svensk lärarexamen, dels att man har tillräckliga kunskaper i svenska (2 kap. 4a och 4b §§ skollagen). Även personer som inte uppfyller kraven i 4 § kan anställas som lärare. Skollagen gör dock ett undantag från vad som normalt gäller vid anställning genom att föreskriva att den som inte är behörig får anställas för högst i taget (2 kap. 5 § skollagen).9 I förslaget till ny skollag har bestämmelserna om anställning förts in i 2 kap. 14–16 §§. Skillnaden mot tidigare bestämmelser är att de nya omfattar samtliga skolformer och huvudmän. Vidare har kravet i 2 kap. 4 § andra stycket i nuvarande skollagen om särskilda skäl för tillsvidareanställning som lärare av den som saknar be- hörighet, ersatts med tre uttryckliga krav. Dessa är att det ska saknas behöriga sökande, att sökanden ska ha viss kompetens och att sök- anden ska bedömas vara lämpad för att sköta undervisning. Någon ändring i sak gentemot tidigare förhållanden är dock inte avsedd. Slutligen har det i 2 kap. 16 §, som är motsvarigheten till 2 kap. 5 § i nuvarande skollag, lagts till ett generellt krav på lämplighet. Andelen obehöriga lärare i gymnasieskolan är stort Ser man på fördelningen mellan de lärare i gymnasieskolan som har formell lärarutbildning och de som saknar sådan visar statistik att det var av lärarna i den offentliga gymnasieskolan som hade pedagogisk högskoleutbildning. Under /2000 var motsvarande siffra t.ex. . Som framgår sjönk andelen succes- sivt första år, men pekar siffrorna på en viss ökning igen. Andelen behöriga lärare varierar stort över landet. I glesbygdskommunerna var det som hade pedagogisk högskoleutbildning eller motsvarande. Det ska framhållas att lärartätheten på gymnasiet har ökat. 9 Jfr 2 § lagen (1982:80) om anställningsskydd 8,2 heltidstjänster per hundra elever. Detta ska jämföras med 7,8 hel- tidstjänster /2000.10 Kraven på framtidens lärare Gymnasieskolan har den dubbla rollen att förbereda eleverna både för kommande yrkesliv och för vidare studier. Utvecklingen har gått mot att den tydliga gräns som tidigare fanns mellan dessa två roller har blivit mer diffus. Samhällets krav på kompetens ökar och gymnasieskolan ska sörja för att alla elever får både generella kunskaper och specialistkompetens. Skolan har också en viktig uppgift att förbereda eleverna för ett fortsatt, livslångt lärande. Denna utveckling ställer ökade krav på lärarna och ger dem en del- vis ny roll. Inte minst gäller det i den yrkesinriktade undervis- ningen, där lärarna ska svara dels för undervisning, dels fungera som handledare och pedagogiskt stöd åt de personer som ute på olika arbetsplatser utbildar eleverna. Detta är en utveckling som ställer höga krav på lärarnas pedagogiska kompetens. Bestämmelsen om vem som får användas för undervisning i skolan innefattade från början även lärare som inte var anställda av kommunen eller , t.ex. lärare som anlitades till följd av ett entreprenadavtal.11 När entreprenadlagen trädde ikraft infördes ett undantag som gjorde att behörig- hetskravet i 2 kap. 3 § skollagen ersattes av ett kompetenskrav. Det innebär att de lärare som används för undervisning på entreprenad ska ha kompetens för den undervisning som ska bedrivas. Det betyder att externa lärare visserligen inte behöver ha genomgått formell lärarutbildning men att de ska ha adekvat utbildning för den undervisning som [han] ska bedriva och pedagogisk insikt. Riktmärket är att lärarens kompetens ska vara sådan att det inte uppstår någon kvalitetsmässig skillnad mellan den undervisning som 10Skolverkets rapport nr 248-2004, Beskrivande data 2004, s. 79 ff 1990/91:18 s. 38 sker på entreprenad och den som sker i den ordinarie, kommunala skolverksamheten.12 Bakgrunden till denna undantagsregel var tanken att entreprena- der främst skulle användas för att tillföra gymnasieskolan yrkes- kunnande och att de lärare som då kunde vara aktuella var personer med yrkeskunnande som inte kunde förväntas ha genomgått lärar- utbildning.13 För att ändå upprätthålla den pedagogiska kvaliteten i undervisningen infördes det nämnda kompetenskravet. Ändrade förutsättningar för undantagsregeln Det faller ett stort ansvar på läraren att leva upp till de krav som ställs på den pedagogiska verksamheten. Utredningens förslag om ut- vidgning av möjligheterna till entreprenad, medför att förutsätt- ningarna för de resonemang som grundar undantagsregeln i 4 § entreprenadlagen har förändrats. Om någon följdändring inte görs, kommer undantagets räckvidd att utökas väsentligt och få ett tillämpningsområde som markant avviker från vad som avsågs vid lagens tillkomst. Undantaget från behörighetskravet i skollagen kommer exempelvis också att gälla i fråga om lärare i kärnämnen och karaktärsämnen som inte är av yrkesinriktad karaktär. Å andra sidan finns det anledning att anta att en del av de behov av ytterligare kompetenser som påpekats i samband med de vidgade entreprenadmöjligheterna – t.ex. undervisning som utformats med hänsyn till vissa elevers särskilda behov – kommer att innebära undervisning av lärare som saknar formell behörighet, eftersom det rimligen kan antas vara mycket svårt att finna personer med er- forderlig specialkompetens som också har genomgått fullständig lärarutbildning. Samma sak gäller undervisning i yrkes- inriktade ämnen och utgör också huvudskälet för det nuvarande undantaget. Med andra ord skulle ett slopande av möjligheten till undantag från skollagens behörighetskrav starkt försvåra möjlig- heterna att kunna tillföra skolan den typ av kunnande som har ansetts vara värdefullt för utbildningen. Slutsatsen av dessa två scenarier är därför att det även i fortsätt- ningen är nödvändigt att vid entreprenader ge utrymme för ett undantag från kravet på lärarutbildning eller motsvarande i 2 kap. 3 § 1992/93:230 s. 89. På grund av undantaget från 2 kap. 3 § skollagen gäller inte heller bestämmelserna i 2 kap. 4–5 §§ skollagen om vem som är behörig att anställas som lärare för undervisning som bedrivs på entreprenad. 1992/93:230 s. 33 skollagen (2 kap. 13 § i förslaget till ny skollag). I nästa avsnitt diskuteras hur en sådan möjlighet bör se ut. Vid genomgång av tänkbara möjligheter för ett undantag vid entre- prenader från kravet på att lärare ska ha utbildning för den under- visning de ska bedriva kan tre alternativ urskiljas. Det första inne- bär att det nuvarande undantaget behålls. Det andra att utbild- ningskravet förändras och det tredje att tillämpningsområdet för undantagsbestämmelsen modifieras. Som framhölls i föregående avsnitt skulle en bibehållen undan- tagsregel innebära en avsevärd utvidgning av tillämpningsområdet jämfört med vad som var avsikten vid bestämmelsens tillkomst. Tanken då var att göra det möjligt att till gymnasieundervisning knyta personer med särskilda kunskaper inom vissa yrkesområden. Den ökade omfattningen som lärarundantaget nu skulle få beror på de förslag om vidgade möjligheter till entreprenad som här läggs fram. Som framgått har det förslaget andra orsaker än att kunna öka tillförseln av yrkesspecifika kunskaper till gymnasieskolan. Skollagens utgångspunkt är att det är lärare med föreskriven ut- bildning som i första hand ska undervisa i skolan. Detta ses som en viktig förutsättning för en bra undervisning och för att utbildnings- målen ska kunna nås. Det finns alltså en tydlig koppling mellan lärarnas insatser och skolans kvalitet och utveckling. Detta fram- hålls också särskilt i förslaget till ny skollag.14 Kravet på lärarbehörighet bottnar i en strävan att säkerställa den pedagogiska kompetensen hos lärarna, liksom att trygga en lik- värdig och rättvis betygssättning. Den pedagogiska kompetensen har betydelse inte bara för undervisningen som sådan utan också för den pedagogiska verksamheten i stort. Arbetslag har t.ex. blivit en allt vanligare arbetsform även i grund- och gymnasieskolan och den kräver pedagogisk kompetens av det slag som lärarutbildningen ger för att arbetslaget ska kunna verka på ett framgångsrikt sätt. Liksom de flesta andra sådana regler är undantaget från kravet på lärarbehörighet tänkt för just undantagssituationer. I detta fall är undantaget alltså föranlett av ett starkt behov av att kunna tillföra skolan yrkesteknisk kompetens som inte finns att tillgå i tillräcklig omfattning om ett krav på full lärarbehörighet ställs på de som ska 14 Remiss från Utbildnings- och , U2005/5584/S, s. 176 f undervisa i gymnasieskolans yrkesinriktade karaktärsämnen. Det finns därför anledning att behålla en begränsning av möjligheterna till undantag från behörighetskravet i skollagen. Så skulle inte bli fallet om den nuvarande bestämmelsen lämnas oförändrad. En för- ändring bör därför ske. Utredningen kan se två sätt för att skapa en modifierad undan- tagsbestämmelse. En möjlighet är att för viss typ av undervisning – t.ex. i yrkesinriktade ämnen – ge avkall på kravet på full lärar- behörighet och i stället ersätta det med krav på någon form av mindre omfattande pedagogisk utbildning. Frågan om rekrytering och utbildning av yrkeslärare är aktuell i flera sammanhang. Yrkes- utbildningsdelegationen har exempelvis i uppdrag att analysera bristen på yrkeslärare och söka praktiska lösningar, som kan öka yrkeslärares möjligheter till kompetensutveckling, bl.a. genom att öka antalet utbytestjänstgöringar mellan lärare i gymnasieskolan och personer från arbetslivet. Från regeringen sida har också gjorts särskilda satsningar för att stimulera utbildning av yrkeslärare. I samband med dessa åtgärder kan även frågan om vilka krav på pedagogisk utbildning som ska ställas på yrkeslärarna komma upp. Resultatet av dessa överväganden kan komma att bli av stor be- tydelse för hur den pedagogiska kompetensen ska kunna säker- ställas även vid undervisning på entreprenad. I avvaktan på resul- taten av detta arbete anser utredningen det inte vara lämpligt att nu föreslå en ordning som innebär lägre krav på pedagogisk utbildning än vad som ställs i 2 kap. 3 § skollagen. Det andra alternativet för en ny undantagsbestämmelse innebär att den nuvarande bestämmelsen i 4 § entreprenadlagen förändras för att bättre kunna sörja för att gymnasieskolan ska kunna ge en undervisning som präglas av god pedagogisk kompetens hos de lärare som undervisar, men som också ger utrymme för att kunna tillföra undervisningen kompetenser av det slag som framhållits i kapitel 4 som skäl för att utvidga möjligheterna till entreprenad. Det är med tanke på det senare som en möjlighet till undantag från kravet på lärarbehörighet bör utformas. Det är svårt att hitta en självklar gräns för när skälen för ett undantag från kravet på lärarbehörighet överväger de som talar mot. Entreprenadlagens nuvarande utformning ger endast ut- rymme för entreprenader i karaktärsämnen med yrkesinriktad eller estetisk profil. Därmed har också behörighetsundantaget fått samma avgränsning. Med en utökad möjlighet till entreprenader är detta dock inte tillräckligt. Ett vidare undantag får anses vara nödvändigt för att kunna tillföra gymnasieskolan de särskilda kvaliteter som har ansetts vara angelägna. Dessutom har den nuvarande regeln ingen motsvarighet i skollagens och gymnasieförordningens uppdelning i kärn- och karaktärsämnen. Den kan i viss mån också sägas motverka den strävan efter ökad ämnesintegration som annars anses viktig. Uppdelningen i kärnämnen och karaktärsämnen bottnar i tanken att framhålla vissa ämnen – kärnämnena – som centrala för all gymnasieutbildning. Den systematiken kan också anföras som skäl för att det i de ämnena alltid bör krävas att undervisningen sker med behöriga lärare. Det tillsammans med omständigheten att externa specialistkunskaper främst är påkallade inom olika karaktärs- ämnen talar för en gränsdragning mellan just kärn- och karaktärs- ämnen. Det är därför utredningens förslag att gränsen för när undantag från kravet på viss utbildning för den som ska vara lärare ska dras mellan dessa två ämneskategorier. Utredningen är medveten om att vissa ämnen kan förekomma både som kärn- och karaktärsämnen. I de fallen får gränsdragning- en ifråga om kravet på lärarutbildning bestämmas med utgångs- punkt i om den kurs där undervisning ska ske på entreprenad ingår i ett kärnämne eller ej. Det är viktigt att påpeka att det är kommunen i egenskap av huvudman för skolverksamheten som, i samband med upphandling, avgör om och när undantag ska ske. Detta ska göras med beaktande av kravet på hög kvalitet i undervisningen. En kommun som gör bedömningen att kvaliteten ökar om undervisningen på en kurs handhas av en lärare som har föreskriven utbildning, är därför oför- hindrad att vid en upphandling, ställa krav på att undervisning ska ske med behöriga lärare, även om skollagen ger utrymme för undantag från behörighetskravet. Undantaget från kravet på lärarbehörighet har varit förenat med ett krav på att de lärare som används för undervisning men som saknar formell behörighet ska ha kompetens för den undervisning de ska bedriva. Det innebär att de ska ha goda ämnes- kunskaper men också intresse och fallenhet för pedagogisk verk- samhet. Detta kompetenskrav bör gälla även fortsättningsvis. En fråga som hänger nära samman med diskussionen om lärar- behörighet är under vilka förutsättningar en lärare ska ha rätt att sätta betyg. Den frågan behandlas i avsnitt 5.9. 5.6Rektorns roll vid entreprenader Utredningens förslag: Liksom tidigare ska inte rektorns upp- gifter kunna överlämnas till en entreprenör. Den offentliga skol- huvudmannen – kommunen eller – ska även fort- sättningsvis svara för utförandet av de uppgifter som åligger rektorn enligt skollagen och tillhörande författningar. I gymnasieskolan har rektorn en viktig funktion som pedagogisk ledare och ansvarig för ledning och samordning av undervisningen.