sou · GUB316 · 2007-01-01 00:00:00 — Tanken med lagen om skydd mot olyckor är att kommunerna i större utsträckning än tidigare skall ta initiativ till en samordning av olycksförebyggande och skadebegränsande verksamheter inom kommunen. Denna samordning skall syfta till att uppnå en samsyn mellan de olika aktörerna beträffande tryggheten och skyddet i kommunen. Samsynen skall sedan ligga till grund för kommuner- nas planering för det förebyggande arbetet. Lagen om skydd mot olyckor inriktar sig på samma skydds- intresse som lagen om brandfarliga och explosiva varor, nämligen att förebygga brand och skador till följd av brand. Det finns ingen klar gränsdragning mellan de båda lagarna. Självklart är det önsk- värt att klara gränser sätts mellan lagar så att några tveksamheter inte uppstår om vilken lagstiftning som skall ligga till grund för olika åtgärder. Eftersom syftet med lagarna är det samma blir det dock, enligt utredningen, omöjligt att dra en skarp gräns mellan dem. Vilken lagstiftning som skall ligga till grund för åtgärd får därför vid tveksamhet avgöras från fall till fall. Vidare anser utredningen att de båda lagarna även kan och bör tillämpas parallellt. Detta innebär att verksamheter måste iaktta regler i båda lagarna. Vidare kan verksamheter granskas utifrån båda lagarna. En verksamhet vilken uppfyller lagen om brandfarliga och explosiva varors krav eller krav meddelade med stöd av lagen bör dock inte bli föremål för ytterligare krav i samma sak enligt lagen om skydd mot olyckor. För att om möjligt förklara förhållandet mellan de båda lagarna vill utredningen beskriva lagen om skydd mot olyckor som den allmänna skyddslagstiftningen som ligger i botten på två över- lappande lagstiftningar. På denna allmänna skyddslagstiftning ligger lagen om brandfarliga och explosiva varor som en special- skyddslagstiftning. Lagens syfte och tillämpningsområde Produktsäkerhetslagen (2004:451) syftar till att säkerställa att varor och tjänster som tillhandahålls konsumenter inte orsakar skada på person (1 §). Av 4 § framgår att lagen är sekundär i förhållande till annan lagstiftning på så sätt att produktsäkerhetslagens bestämmel- ser om säkerhetskrav, presumtion för uppfyllande av säkerhetskrav och bedömningskriterier inte skall tillämpas på varor när det gäller risker som omfattas av särskilda säkerhetskrav i någon annan för- fattning eller i en EG-förordning. Lagens övriga bestämmelser skall inte tillämpas på varor, om det i någon annan författning som genomför ett EG-direktiv eller i en EG-förordning finns bestäm- melser som reglerar samma fråga och som har samma syfte. Dessa bestämmelser i lagen skall inte heller tillämpas på varor i den utsträckning det i lagstiftningen om produktsäkerhet, som inte är av gemenskapsrättslig ursprung, finns motsvarande bestämmelser med samma syfte, förutsatt att de nationella bestämmelserna upp- fyller produktsäkerhetslagens krav. I förhållande till lagen om brandfarliga och explosiva varor blir produktsäkerhetslagen tillämplig på konsumentvaror som omfattas av lagen om brandfarliga och explosiva varor men där saknar reglering. I 2 kap. 20 § och 3 kap. 7 § ordningslagen (1993:1617) finns bestämmelser i fråga om användningen av pyrotekniska varor och i 3 kap. 6 § samma lag finns bestämmelser angående sprängning. Reglerna tar sikte på användning vid vissa speciella tillfällen samt användning inom visst begränsat geografiskt område. Reglerna gäller parallellt med lagen om brandfarliga och explosiva varor. innehåller bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggnader. Bestämmelserna syftar till att med beaktande av den enskilda människans frihet främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsför- hållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer Lagens syfte och tillämpningsområde (1 kap. 1 §). För att kunna driva verksamhet där brandfarliga eller explosiva varor hanteras krävs bygglov för uppförandet av byggnad eller ianspråktagande av befintlig byggnad om sådan verksamhet tidigare inte bedrivits i byggnaden. När bygglov ges ställs krav bl.a. på att byggnaden placeras så att den inte medför fara eller betydande olägenheter för omgivningen. Detta innebär att den som hanterar brandfarliga och explosiva varor i en byggnad behöver bygglov för hanteringen i byggnaden vid sidan om hanterings- tillståndet som krävs enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor. Den sakprövning som sker i sker under liknande förutsättningar som beslut om tillstånd till hantering av brandfarliga och explosiva varor, vid i vart fall nyetableringar. Lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor Lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor (Seveso-lagen) och förord- ningen (1999:382) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor (Seveso-förordningen) syftar till att förebygga allvarliga olyckshändelser inom den kemikaliehanterande industrin och att begränsa följderna av dem för människor och miljö. Lagen och förordningen tillkom genom att det s.k. Seveso-direktivet (direktiv /82/EG) införlivades i svensk rätt. är central tillsynsmyndighet för verksamheter som faller under Seveso-lagen och Seveso-förord- ningen, medan det regionala och lokala tillsynsansvaret ligger på och kommunerna. Med allvarlig kemikalieolycka avses i lagen olycka med ett eller flera farliga ämnen inblandade, t.ex. utsläpp, brand eller explosion. Därtill skall olyckan ha orsakats av ett okontrollerat händelse- förlopp i samband med driften av en verksamhet som omfattas av lagen och som medför allvarlig, omedelbar eller fördröjd fara för människors hälsa, inom eller utom verksamheten, eller för miljön. Lagen tillämpas på verksamheter där farliga ämnen förekommer i mängder som motsvarar eller överstiger de mängder som regeringen föreskriver. I förordningen har regeringen föreskrivit om ämnen och här anges bl.a. explosiva och pyrotekniska ämnen samt brandfarlig vätska och brandfarlig gas. Lagens syfte och tillämpningsområde I lagens 5 § upplyses om att i fråga om verksamhet som kan ge upphov till allvarliga kemikalieolyckor tillämpas utöver lagen även bestämmelser i annan lag. Detta innebär att både Seveso-lagen med tillhörande förordning och lagen om brandfarliga och explosiva varor med tillhörande förordning är tillämpliga i vissa situationer. Enligt lagen (1992:1300) om krigsmateriel krävs tillstånd för att få tillverka, tillhandahålla, till utlandet föra ut och samarbeta med någon i utlandet avseende krigsmateriel. I lagen anges vidare att det är () som prövar frågor om tillstånd. Lagen är ett skilt regelkomplex från lagen om brand- farliga och explosiva varor och det behövs således tillstånd enligt denna lag och lagen om brandfarliga och explosiva varor om man tillverkar explosiva varor som utgör krigsmateriel. Gränsdragningen till annan lagstiftning föranleder inga större problem Som ovan nämnts är gränsdragningen mellan lagen om brandfarliga och explosiva varor och annan lagstiftning inte helt skarp. Detta speciellt när det gäller förhållandet till lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Detta kan föranleda problem men dessa minskas betydligt om tillståndsmyndighet och tillsynsmyndighet är desamma i båda lagarna. Genom detta får tillstånds- och tillsyns- myndigheten ett övergripande ansvar inom närliggande områden och kan ta ett helhetsgrepp om skyddsintresset. I fråga om lagstiftning som gäller parallellt med lagen om brandfarliga och explosiva varor så borde detta inte föranleda några problem. Att olika regler i olika lagstiftningar måste iakttas är ingen nyhet. Exempelvis skall den som bedriver gruvdrift följa reglerna i såväl som minerallagen (1991:45). Vad som kan föranleda problem är när föreskrifter utfärdas på myndighetsnivå samt när EG-direktiv skall införlivas i föreskrifter utfärdade på myndighetsnivå. Frågeställningar kan då uppkomma vilken myndighet som skall göra vad. Enligt utredningens mening kan dessa och även andra gränsdragningsproblem endast lösas genom samråd och ett nära samarbete mellan berörda myndigheter. Lagens syfte och tillämpningsområde En reglering finns avseende detta i nuvarande 44 § förordningen om brandfarliga och explosiva varor där bestämmelser finns som ålägger en myndighet, innan den utfärdar föreskrifter som berör en annan myndighets verksamhetsområde, en samrådsplikt med den andra myndigheten. Denna reglering bör vidareföras också i de förslag som utredningen lägger fram. 4Gränsdragning mot lagstiftning om transport av farligt gods 4.1Regleringen av transporter av farligt gods Lagen (1982:821) om transport av farligt gods reglerar transporter av farligt gods med fordon, spårbundna fordon, luftfartyg och fartyg i den mån godset inte transporteras som bulklast på fartyget. Lagen om transport av farligt gods med tillhörande förordning och de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen ställer upp ett flertal regler för transporternas genomförande. En särskild utredare tillsattes med uppgift att göra en översyn av lagen om transport av farligt gods och den därtill hörande förordningen. Utredaren har lämnat ett betänkande (SOU 2004:87) och regeringen en proposition (prop. 2005/06:51). I betänkandet och propositionen föreslås en ny lag om transport av farligt gods, som skall ersätta den nuvarande lagen om transport av farligt gods. I lagen om brandfarliga och explosiva varor anges att lagen inte gäller sådan transport av brandfarliga och explosiva varor som omfattas av lagen om transport av farligt gods. Syftet med att undanta transporter enligt lagen om transport av farligt gods är att det skulle strida mot internationella överenskommelserna för transport av farligt gods och EG-direktiv på området om man uppställde ytterligare tekniska krav eller hanteringskrav utöver de som finns i internationella överenskommelserna för transport av farligt gods och i EG-direktiv på området. Vad som regleras i lagen om transport av farligt gods är själva transporten. Till den hör också lastning, omlastning och lossning och därtill ansluten lagring. Utanför faller emellertid själva byggnaden där detta sker, dvs. Gränsdragning mot lagstiftning om transport av farligt gods Under arbetets gång har utredningen uppmärksammat att gräns- dragningen mellan lagen om brandfarliga och explosiva varor och lagen om transport av farligt gods har uppfattats som ett problem. Detta beroende på att det anses föreligga hinder mot att ställa krav på verksamhet i terminalerna och terminalbyggnader som används i samband med transport av farligt gods. Eftersom transporter är undantagna lagen om brandfarliga och explosiva varors tillämp- ningsområde anses sådan hantering och verksamhet falla under lagen om transport av farligt gods. Om några krav på terminalbygg- naderna och krav på hanteringen inne i dessa inte kan ställas inne- bär det att det i en terminalbyggnad under vissa tider kan finnas betydande mängder brandfarliga och explosiva varor som lastas eller är under omlastning utan att det ställs några krav på skyddet eller säkerheten. Till utredningen har det därför framställts önske- mål att bestämmelserna i lagen om brandfarliga och explosiva varor avseende tillstånd och vissa av lagens uppräknade krav också skall vara tillämpliga på sådana byggnader och andra anläggningar som används i samband med transport av farligt gods och för den hante- ring av brandfarliga och explosiva varor som sker där. Utredningen delar uppfattningen att det är av stor vikt att skydds- och säkerhetskrav måste kunna ställas på hantering i terminalerna och terminalbyggnaderna som sådana. Frågan är dock om sådana krav kan och bör ställas med tillämpning av annan lagstiftning eller om lagen om brandfarliga och explosiva varors tillämpningsområde skall utvidgas så att även hanteringen i termi- naler och terminalbyggnader omfattas av lagen om brandfarliga och explosiva varor. 4.2Hur hanteras farligt gods i terminalerna ? Utredningen har under arbetet kontaktat de större företagen i som har terminalverksamhet för att försöka få en uppfatt- ning om hur brandfarliga och explosiva varor hanteras på terminalerna. Av kontakterna har framkommit att det finns ett stort medvetande avseende riskerna och att skydds- och säkerhets- tänkandet är stort hos i vart fall de kontaktade företagen när de hanterar brandfarliga och explosiva varor. Gränsdragning mot lagstiftning om transport av farligt gods tar inte emot explosiva varor då de efter en risk- bedömning kommit fram till att de inte klarar av dessa produkter eller inte kan hantera dem tillsammans med annat gods inne i terminalerna. Därtill anser vissa företag att de inte har personal eller chaufförer som har tillräcklig utbildning för detta farliga gods. När det gäller explosiva varor har vissa företag uppgett att om de åtar sig att transportera sådant gods tas det inte in i terminaler utan godset hämtas på ett ställe och levereras direkt till ett annat. Även brandfarliga varor i större mängd, över , körs direkt till kund utan omlastning vid tranporter som utförs av dessa företag. Flödena inne på terminalerna är mycket kontrollerade och företagen har full kontroll på vad som kommer in och vad som går ut från terminalerna. Det har dock framkommit att framför- hållningen avseende kontrollen av flödena ibland är svår att upprätthålla på så sätt att vetskapen om vad som är på väg in uppkommer med mycket kort varsel. vet inte företagen vad som är på väg in förrän varorna just kommer in. Samtliga av de kontaktade företagen har rutiner och regler för förvaringen av de farliga varorna i terminalerna. Vissa separerar godset på terminalerna medan andra valt att ha s.k. farligt gods rutor där de ställer allt farligt gods tillsammans. Hur företagen gör beror på den riskbedömning som de själva gjort. Företag har också, enligt uppgift, ett samarbete med räddningstjänsten i kommunen som informeras om hur farligt gods separeras alternativt var farligt gods rutorna finns i terminalerna. Detta för att underlätta arbetet om någon olycka inträffar. 4.3Krav som kan ställas genom annan lagstiftning I förslaget till ny lag om transport av farligt gods finns bl.a. reglering om vidtagande av skydds- och säkerhetsåtgärder och försiktighetsmått. Vidare finns krav på säkerhetsrådgivare vars uppgift är att, under verksamhetsledningens ansvar, verka för att skador i samband med transport förebyggs. I lagen ges tillsyns- myndigheten vid tillsynen rätt till tillträde till bl.a. sådana områden, lokaler och andra utrymmen som används inför och i samband med transporter. Därtill har regeringen eller den myndighet som regering bestämmer bemyndigats att meddela föreskrifter om last- ning, lossning, förvaring och annan hantering av farligt gods. Gränsdragning mot lagstiftning om transport av farligt gods SOU 2006:16 lagens tillhörande förordning är före- skrivande myndighet. Lagen (2003:778) om skydd mot olyckor ställer upp regler om att ägare eller nyttjanderättshavare till byggnader eller andra anläggningar skall vidta de åtgärder som behövs för att förebygga brand och för att hindra eller begränsa skador till följd av brand. I vissa fall skall en skriftlig redogörelse för brandskyddet upprättas och lämnas in till kommunen som är tillsynsmyndighet. Anlägg- ningens ägare eller den som utövar verksamheten på anläggningen är därutöver, vid farlig verksamhet, skyldig att i skälig omfattning hålla eller bekosta beredskap med personal och egendom och i övrigt vidta nödvändiga åtgärder för att hindra eller begränsa skador. Därtill skall de som utövar verksamheten analysera riskerna för olyckor som kan orsaka allvarliga skador på människor eller miljö. , som är kommunen, har i lagen om skydd mot olyckor, befogenhet att meddela de förelägganden och förbud som behövs i enskilda fall för att lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen skall efterlevas. Detta innebär att tillsynsmyndigheten har befogenheter att stoppa verksamhet i terminaler om hanteringen i dessa inte är tillfredsställande med hänsyn till skydd mot olyckor. I föreskrifter om arbete i explosionsfarlig miljö (AFS 2003:3) uppställs aktsamhets-, kompetens- och utred- ningskrav vid hantering. Regler finns även i (1987:10) där det bl.a. regleras att byggnader skall placeras och utformas så att de inte medför fara eller betydande olägenhet för omgivningen (3 kap. 2 §). har upprättat byggregler i BFS 1993:57, senast ändrad och omtryckt i BFS 2002:19, som i vissa delar är tillämpliga vid byggnation av terminaler. Gränsdragning mot lagstiftning om transport av farligt gods Förslag: Lagen om brandfarliga och explosiva varors tillämp- ningsområde föreslås utvidgat på så sätt att lagens krav avseende tillstånd, aktsamhetskrav, utredningskrav, föreståndarkrav, byggnads- anläggnings- och anordningskrav, och förvarings- och förpackningskrav är tillämpliga på sådana byggnader och andra anläggningar som används i samband med transport av farligt gods och för den hantering av brandfarliga och explosiva varor som sker där. Bulktransporter och fartygs och luftfartygs drivmedel föreslås falla utanför tillämpningen av lagen om brandfarliga och explosiva varor. 4.4.1Tillämpningsområdet för lagen bör utökas till terminaler Argument för att terminaler bör omfattas av lagen om brandfarliga och explosiva varor Av den ovan redovisade regleringen av annan lagstiftning kan anföras att det framkommit att det i gällande och föreslagen lagstiftning om transporter av farligt gods finns reglering så att krav kan ställas på säker hantering i terminalverksamhet samt krav på terminalbyggnader som sådana. När det gäller lagen om transport av farligt gods har dock lagstiftningens syfte varit att den skall användas för att reglera transporterna i enlighet med EG- direktiv och internationella konventioner på transportområdet. Syftet har med andra ord inte varit att lagen om transport av farligt gods skall tillämpas utanför den egentliga transportsituationen även om en ordalydelsetolkning av den föreslagna lagen om transport av farligt gods medger att detta skulle gå. Vidare framgår att det i de internationella reglerverken saknas bestämmelser och krav som tar sikte på terminaler eller terminalhantering av det farliga godset. Det kan därför anses som olämpligt att reglera frågan om hantering av brandfarliga och explosiva varor i terminaler i föreskrifter med stöd av lagen om transport av farligt gods. När det gäller lagen om skydd mot olyckor, arbetsmiljölagen och så är lagarna tillämpliga på terminaler. Skulle dessa anses tillräckliga borde lagen om brandfarliga och explosiva varor överhuvudtaget inte behövas för reglering av hantering av Gränsdragning mot lagstiftning om transport av farligt gods brandfarliga och explosiva varor som sker i byggnader och andra anläggningar eftersom annan lagstiftning då alltid skulle kunna anses finnas. Behovet av att reglera hantering i en speciallag som lagen om brandfarliga och explosiva varor borde vara likartad oavsett orsaken till att de brandfarliga och explosiva varorna hanteras i en viss byggnad. Därtill kommer att om lagstiftningen skulle delas upp och regleras i olika regelverk beroende på syftet med hanteringen av olika varor blir det svårt att göra en samlad bedömning av riskerna i terminalerna och de åtgärder som skall vidtas med de olika varorna. Skulle lagen om brandfarliga och explosiva varor däremot utökas att avse även terminalverksamhet kommer tillståndsprövningen som syftar till att pröva skyddet och säkerheten vid hanteringen av brandfarliga och explosiva varor att ske genom att en samlad bedömning avseende riskerna görs i det enskilda fallet. Några gränsdragningsproblem och diskussioner avseende om varorna är under transport eller hanteras för lagring skulle heller inte uppstå. Hanteringen kommer oavsett vilket syfte den har att falla under en lag, nämligen lagen om brandfarliga och explosiva varor. Därtill kommer att om tillståndsplikt enligt lagen om brand- farliga och explosiva varor införs för terminalverksamhet medför detta att kommunen såsom tillsynsmyndighet får full kontroll över var terminalerna är belägna och tillsynen kan då bli bättre (se mer angående tillsynsmyndighet under avsnitt 7). Större terminaler är visserligen skyldiga att lämna in skriftlig redogörelse för brand- skyddet och på så sätt får kommunerna reda på att verksamheten finns och kan utöva tillsyn enligt lagen om skydd mot olyckor. Problemet är att många terminalverksamheter inte vet att skriftliga redogörelser skall lämnas in vilket medför att kommunerna har svårt att få vetskap om verksamheterna. Mindre verksamheter har dessutom ingen skyldighet att lämna skriftlig redogörelse vilket får till följd att kommunerna får ännu svårare att få vetskap om dessa. Ytterligare ett argument som kan framföras för att lagen om brandfarliga och explosiva varor bör utökas till att omfatta även terminalverksamhet är att tillsynsmyndigheten då blir densamma för hanteringen som sker i terminaler och för hanteringen som sker i lagerverksamhet. Många terminalverksamheter erbjuder nämligen även tjänster såsom lagerhållning. Om hanteringen som sker i terminalerna skall lyda under lagen om transport av farligt gods är det polismyndigheten som är tillsynsmyndighet och för hanteringen som sker avseende lagerhållning där lagen om brand- Gränsdragning mot lagstiftning om transport av farligt gods farliga och explosiva varor är tillämplig är det kommunerna som är tillsynsmyndighet (se utredningens förslag i avsnitt 7 tillsynsmyn- dighet). Detta förefaller inte vara en god ordning. Tvärtom anser utredningen att tillsynen underlättas både för tillsynsmyndighet och verksamheterna om tillsynen utövas av en myndighet. Som argument mot att utöka lagen om brandfarliga och explosiva varors tillämpning kan anföras att större byråkrati, vissa problem och kostnader för verksamheterna kan förväntas uppkomma om tillståndsplikt införs för att få hantera brandfarliga och explosiva varor i terminalerna. När det gäller byråkratin avseende tillstånds- kravet är tillstånd ett grundläggande krav när det gäller hantering av brandfarliga och explosiva varor. Tillståndsplikt gäller som huvud- regel. Syftet med tillståndskravet är att kontrollera att skyddet och säkerheten uppfyller lagstiftningens krav. Samma skydds- och säkerhetsnivå bör även gälla för terminalverksamhet. Som redogjorts för är det mycket svårt eller näst intill omöjligt för verksamheterna att uppge hur mycket brandfarliga och explosiva varor som kommer att hanteras i terminalerna. Om en verksamhet som har tillstånd för en viss mängd och uppnår denna mängd och därefter får in ytterligare en lastbil på kort varsel med brandfarliga eller explosiva varor och måste stoppa denna lastbil för att det är fullt innebär det att denna lastbil måste köra till en annan terminal. Från skydds- och säkerhetssynpunkt är detta givetvis inte önskvärt. En stor mängd brandfarliga och explosiva varor innebär dock alltid en högre risk och enligt utredningen är det rimligt att lagstiftningen tar hänsyn till denna risk och kräver av verksamhetsutövaren att denne har kontroll över sin verksamhet och dess risker. Det är enligt utredningen rimligt att kräva att verksamhetsutövaren vid sin planering bestämmer sig för en viss lokalisering, söker tillstånd för verksamheten och ser till att givna tillståndsvillkor följs. Är placeringen av terminalen lämplig kan naturligtvis tillståndsgrän- serna sättas höga och tillfälliga anhopningar av gods är då inget problem. Om å andra sidan placeringen av terminalen är olämplig för hantering av brandfarliga och explosiva varorna måste verksam- hetsutövaren naturligtvis noga kontrollera att större mängder gods inte kommer in i verksamheten. Gränsdragning mot lagstiftning om transport av farligt gods