sou · GUB39 · 2007-01-01 00:00:00 — Beträffande de varugrupper som finns och som inte be- handlats ovan gör jag följande bedömningar. Sprutor och kanyler har en nära koppling till narkotika. Det är mot den bakgrunden rimligt att dessa grupper också omfattas av möjligheterna till kontroll. Enligt min uppfattning bör de dock ligga i gruppen med ett högre krav på misstanke för att genomföra en kontroll. Avseende krigsmaterial så har jag svårt att dela uppfattningen att denna varugrupp helt står utanför gemenskapsrätten. Det är en tolkning som går längre än vad jag kan finna skäl för i det underlag jag tagit del av. Det område jag kan se att medlemsstaterna har i princip fri händer inom är åtgärder för att säkra sin säkerhet, vilket innefattar att bygga upp ett väpnat försvar. Det har restriktioner avseende krigsmaterial är i fråga om export. Syftet är att försäkra att svenska vapen inte kommer till oacceptabel användning. Ett nog så gott syfte i sig, men inte något som jag kan se ställer frågan utanför gemenskapsrätten, även om det kan finnas en koppling mellan exporten och förutsättningarna för det egna försvaret. En annan synvinkel är den fara som krigsmaterial kan utgöra för liv och hälsa vilket skulle kunna utgöra en grund för att anse att artikel 30 är tillämplig. Det är tveklöst så att krigsmaterial kan ut- göra just en sådan fara om sådana varor kommer i olämpliga hän- Även om det nu endast är export som avses så är det rimligt att anse att syftet med kontrollerna är ett sådant som ryms inom arti- kel 30. Emellertid kan behovet av en gränskontroll ifrågasättas. Det handlar om att kontrollera export från svensk försvarsindustri. Det borde rimligtvis finnas tillräckligt goda möjligheter att konstruera ett tillräckligt gott kontrollsystem inne i landet. Utredningen föreslår en sådan åtgärd i form av kontrollbesök hos företaget. Oavsett vilket ställningstagande som slutligen görs avseende kontroll vid inre gräns så bör frågan om kontrollbesök regleras någon annanstans. Kontrollbesöken är inte en kontroll vid yttre gräns. för sig lutar jag åt att kontroller vid inre gräns avseende krigsmateriel inte är tillräckligt motiverat såsom restriktionerna är utformade. Produkter med dubbla användningsområden ligger i vissa avse- enden nära krigsmaterial. Utredningen konstaterar att området i huvudsak är harmoniserat men att det finns en mindre del som inte är harmoniserad. Utredningen konstaterar vidare att det i gemen- skapsbestämmelserna talas om kontrollmöjligheter. Det är dock oklart om en gränskontroll är det enda eller det effektivaste sättet att utföra sådana kontroller. Mot bakgrund av att jag uppfattar produkter med dubbla an- vändningsområden som ett mer svårdefinierat område med fler aktörer som skulle kunna bli föremål för kontroll har jag dock valt att låta varugruppen ligga kvar. Vid det valet blir det orimligt att inte även låta krigsmaterial omfattas. Områdena bör ligga i gruppen med ett högre krav på misstanke för att genomföra en kontroll. Jag anser dock att det finns skäl att ytterligare fundera över hur dessa områden i sin helhet bör kontrolleras och vilken roll kontroll vid inre gräns bör ha i ljuset av en sådan helhetsbedömning. Vapen och ammunition bör ligga i gruppen med ett högre krav på misstanke för att genomföra en kontroll. Vissa farliga föremål som inte är vapen i vapenlagens mening är otillåtna att bära på allmän plats (s.k. gatustridsvapen). De får inte heller importeras fritt. Dessa vapen är naturligtvis farliga för liv och hälsa. Det är grunden för begränsningarna avseende sådana vapen. Det får konstateras att många av dessa vapen relativt en- kelt konstrueras även av en måttligt person. Detta skulle kunna tala emot att det finns tillräckliga motiv för en kontroll vid inre gräns. Det framstår dock som orimligt att en tulltjänsteman som vid en kontroll vid inre gräns påträffar ett gatustridsvapen inte skall kunna ta vapnet i beslag. På den grunden bör gatustridsvapen ingå i gruppen med ett högre krav på misstanke för att genomföra en kontroll. Barnpornografi bör ligga i gruppen med ett högre krav på miss- tanke för att genomföra en kontroll. För kulturföremål finns ett gemenskapssystem för att skydda medlemsstaternas intressen av att behålla kulturföremål i landet. Ett bakomliggande syfte är att kontroller vid inre gräns inte skall behövas. Om det gemensamma systemet inte fullt ut täcker de svenska önskemålen så bör detta enligt min mening hanteras ge- nom att man försöker få en ändring i det systemet, inte genom kontroller vid inre gräns. Nedanstående förslag till författningstext är begränsat till den modell jag skissat ovan. Det behandlar t.ex. inte frågan om andra myndigheters roll avseende kontroller enligt författningen. Ute- lämnandet av sådana frågor skall inte ses som förslag i dessa delar. En annan aspekt som inte är behandlad här är hur förslaget på- verkar kopplingen till smugglingslagen. Det har jag inte hunnit med att titta på. Förslag till lag om varukontroll vid inre gräns; 1 § Denna lag innehåller bestämmelser om kontroll av varor i sam- band med införsel eller utförsel över inre gräns. Kontroller enligt denna lag kan ske på selektiv grund, på misstanke, i form av kon- troll av djur, i form av kontroll av vissa post- eller kurirförsändelser eller i form av en tillfälligt förstärkt kontroll. Ytterligare bestämmelser om befogenheter vid kontroller enligt denna författning finns i lagen (2000:1225) om straff för smugg- ling. 2 § I denna författning avses med inre gräns; svensk gräns över vilken en vara med gemenskaps- status kan föras in, gränsnära område invid inre gräns; svenskt kustvatten, trakterna invid svensk kust och landgräns mot annat EU-land samt inom och i närheten av flygplats eller annat område som har direkt trafikförbindelse med ett annat EU-land, Med en vara med gemenskapsstatus avses detsamma som i tullag- stiftningen. 3 § Var och en är inom det gränsnära området invid en inre gräns skyldig att stanna på anmaning av en tulltjänsteman. Olika typer av kontroll 4 § En tulltjänsteman får anmana någon att stanna för att kontrol- lera om deklarationsplikt enligt 4 § lagen (2004:228) om beskatt- ning av viss privatinförsel av tobaksvaror fullgjorts i de fall sådan deklaration skall lämnas till tulltjänsteman eller för att kontrollera om 1.narkotika, dopningsmedel, hälsofarlig vara, 2.alkoholdryck, teknisk sprit, alkoholhaltigt preparat eller medförs i strid med införsel eller utförselrestriktioner. Med narkotika avses detsamma som i narkotikastrafflagen (1968:64). Med dopningsmedel avses detsamma som i lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel. Med hälsofarlig vara avses vara som anges som hälsofarlig i lagen (1999:42) om för- bud mot vissa hälsofarliga varor. Med alkoholdryck avses sprit- dryck, vin och starköl enligt alkohollagen (1994:1738). Med teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat avses detsamma som i lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit m.m.. Med tobaksvara avses detsamma som i lagen (1994:1563) om tobaksskatt. 5 § En tulltjänsteman får ställa frågor i syfte att bedöma om kon- trollen skall fördjupas eller inte. Bestämmelser om att efterfrågan någons identitet finns i X §. Den som medför tobaksvaror som omfattas av lagen om be- skattning av viss privatinförsel av tobaksvaror är skyldig att lämna de uppgifter och det underlag som behövs för att rätt beräkna skatten. 6 § En tulltjänsteman får i samband med att en person eller ett transportmedel stannats i enlighet med 4 § undersöka 1.transportmedel, containrar, lådor och andra utrymmen där varor kan förvaras, 2.bagage, såsom resväskor, portföljer, handväskor och lik- nande som medförs av en resande. 7 § Kontrollen enligt 4–6 §§ får inte utformas på sådant sätt att ur- valet av vad och vem som kontrolleras sker slumpmässigt. 8 § En tulltjänsteman får anmana någon att stanna om det finns anledning att anta att denne i strid med införsel- eller utförselre- striktioner medför 1.krigsmateriel, produkter med dubbla användningsområden, 2.vapen, ammunition, gatustridsvapen 3.injektionssprutor, kanyler, eller Med krigsmateriel avses det samma som i lagen (1992:1300) om krigsmateriel. Med produkter med dubbla användningsområden av- ses detsamma som i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd. Med va- pen och ammunition avses detsamma som i vapenlagen (1996:67). Med gatustridsvapen avses springstiletter, springknivar, knogjärn, kasstjärnor, riv- eller nithandskar, batonger, karatepinnar, blydag- gar, spikklubbor och liknande. 9 § En tulltjänsteman får ställa frågor i syfte att bedöma om kon- trollen skall fördjupas eller inte. Bestämmelser om att efterfrågan någons identitet finns i X §. 10 § En tulltjänsteman får i samband med att en person eller ett transportmedel stannats i enlighet med 4 eller 8 § genomföra en undersökning av det slag som anges i 6 § om det skäligen kan misstänkas att en vara som avses i 8 § andra stycket medförs i strid med införsel- eller utförselrestriktioner. 11 § En tulltjänsteman får anmana en person som medför en hund, katt eller iller, eller ett transportmedel i vilket ett sådant djur kan antas medföras, att stanna för att kontrollera om ett giltigt djurpass medförs. 12 § En tulltjänsteman får utföra kontroll av att transporter mellan och annat EU-land av djur eller djurprodukter genomförs i enlighet med särskilda bestämmelser för sådana kontroller. 13 § Vid en kontroll enligt 11 eller 12 § gäller 5–7 §§. Översyn av befogenheter vid gräns mot ett annat land inom EU Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare får i uppdrag att göra en översyn av lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen) och tillämp- ningen av lagen. Utredaren skall bl.a. undersöka om det finns be- hov av att ytterligare anpassa lagen till de EG-rättsliga grundprinci- perna. Utredaren skall vidare göra en översyn av samspelet mellan de materiella bestämmelserna om införselrestriktioner och inregräns- lagen. Utredaren skall härvid undersöka om det finns skäl att ändra formerna för samspelet och om så är fallet lämna förslag till sådana ändringar. Utredaren skall beakta den förestående utvidgningen av EU och andra förändringar i omvärlden som kan förutses påverka kontroll- verksamheten. I samband härmed skall utredaren också överväga hur skall ha möjlighet att efter utvidgningen delta på ett effektivt sätt i bekämpandet av smuggling av sådana varor som omfattas av inregränslagen. Utredaren skall lämna de förslag till ändringar i inregränslagen och andra relevanta författningar som utredaren finner lämpliga. Utredaren är fri att även i övrigt lämna de förslag som befinns lämpliga utifrån utredningens resultat. Uppdraget skall vara slutfört . Den fria rörligheten för varor inom EU När inträdde i EU ändrades förutsätt- ningarna för kontrollverksamhet vad gäller varutrans- porter mellan och andra EU-länder. Sedan införandet av den inre marknaden råder i princip fri rörlighet för bl.a. varor inom EU. Enligt artikel 14.2 i EG-fördraget skall den inre marknaden omfatta ett område utan inre gränser, där fri rör- lighet för varor, tjänster och kapital säkerställs i enlighet med be- stämmelserna i fördraget. Kvantitativa import- och exportrestrik- tioner samt åtgärder med motsvarande verkan skall enligt artiklarna 28 och 29 vara förbjudna mellan medlemsstaterna. Den fria rörlig- heten är emellertid inte total. Vissa förbud mot och restriktioner för import, export och transitering är tillåtna enligt artikel 30. För- utsättningen är att dessa grundas på hänsyn till allmän moral, all- män ordning eller allmän säkerhet eller intresset för att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda industriell och kommersiell äganderätt. Sådana för- bud eller restriktioner får dock inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. Vidare följer av artikel 296.1 b att vissa kontroller beträffande krigsmateriel och produkter med dubbla an- vändningsområden är tillåtna, förutsatt att åtgärderna inte försäm- rar konkurrensvillkoren på den gemensamma marknaden vad gäller varor som inte är avsedda speciellt för militära ändamål. erhöll vid medlemskapsförhandlingarna specifika un- dantag som möjliggör kontroll beträffande privatinförsel av alko- hol- och tobaksvaror samt vissa djur och djurprodukter. Undanta- get beträffande privatinförsel av alkohol- och tobaksvaror upphör . När det gäller införsel av cigarretter från de nya medlemsstater1 som medgivits en övergångsperiod för att uppfylla EG:s minimipunktskattekrav kommer emellertid liksom övriga medlemsstater att ha möjlighet att behålla samma kvantitativa begränsningar för privatinförsel som dem som gäller vid privatimport från tredje land. 1 , , , , , och . Inom Schengen-området råder vidare i princip fri rörlighet för personer. deltar operativt i Schengen-samarbetet . De svenska bestämmelserna om befogenheter vid kon- troller av varutransporter till och från annat EU-land finns främst i inregränslagen. Kontroller enligt inregränslagen får inte utformas på sådant sätt att urvalet av vad och vem som kontrolleras sker slumpmässigt. Vidare är lagen tillämplig endast beträffande de va- ror som räknas upp i lagen. Bestämmelserna om tulltjänstemäns och andra behöriga tjänstemäns rätt att anmana någon att stanna har utformats på ett sådant sätt att kontroller i praktiken huvud- sakligen görs endast i det gränsnära området. Sådan anmaning får nämligen ges endast till den som i samband med inresa till från ett annat EU-land eller vid utresa från till ett sådant land befinner sig i omedelbar närhet av en gränspassage, eller till den som anträffas i trakterna invid landgräns mot ett annat EU-land, eller kuster, eller i närheten av eller inom flyg- plats eller annat område som har direkt trafikförbindelse med ett annat EU-land. Ytterligare en begränsning är att anmaning får ges endast om det finns anledning anta att den enskilde medför vara som omfattas av lagen och att han inte fullgjort sin anmälningsplikt enligt lagen. Vid kontroller enligt inregränslagen får undersöka transportmedel och utrymmen där varor kan förvaras vid in- eller utförsel samt bagage och handväskor och liknande som medförs av en resande vid in- eller utresa. Lagen ger också befogen- het att undersöka postförsändelser. Vidare finns bl.a. bestämmelser om transportföretags skyldighet att lämna vissa uppgifter om an- kommande och avgående transporter samt om befo- genheter att omhänderta, förverka och förstöra varor. Befogenhe- ten att omhänderta varor om det behövs för att genomföra en kontroll enligt lagen gäller alla de varuslag som lagen omfattar. Befogenheterna att förverka och förstöra varor omfattar samtliga varuslag utom varor som skall beskattas enligt lagen om (1994:1565) om beskattning av viss privatinförsel (privatinförsella- gen), vilken såsom tidigare angivits upphör att gälla vid utgången av , samt djur. Då djur omhändertagits enligt inregränslagen är i stället förordningen (1994:1830) om införsel av levande djur m.m. och förordningen (1994:542) om utförsel av levande djur m.m. tillämpliga. Inregränslagen innehåller således bestämmelser om befogenheter. Den innehåller också bestämmelser om Polisens och medverkan i kontrollverksamheten. De materi- ella bestämmelserna beträffande exempelvis villkor för in- och ut- försel finns däremot i lagstiftning på andra områden, som narko- tika-, vapen-, jordbruks- och alkohollagstiftningarna. Bestämmelser om utförselvillkor finns också i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. samarbetar med de myndigheter som har ansvaret för verkställigheten av de materiella bestämmelserna. Det finns ett samspel mellan de materiella bestämmelserna om införselrestrik- tioner och inregränslagen, som innebär att myndigheternas före- skrifter på området får en inverkan på verksamhet. Europeiska kommissionen granskar gränskontrollerna Europeiska kommissionen har vid ett flertal tillfällen uppmärk- sammat kontroller vid gränser mot andra EU- länder. Kommissionen har fäst särskild uppmärksamhet vid att kontrollerna endast genomförs vid gränsen och inte över hela ter- ritoriet. När det gäller kontrollerna vid landgränsen mot har kommissionen inlett ett förfarande angående överträdelse av EG-bestämmelserna. Vidare har en särskild förfrågan gjorts angå- ende kontrollerna av trafiken över och färjetrafiken till och från andra EU-länder. Kommissionen synes således ifrågasätta om i varje fall vissa av de kontroller som utförs med stöd av inregränslagen står i överens- stämmelse med EG-rätten. torde det vara ställt utom allt tvivel att inregränslagen är ett viktigt verktyg för inte minst i kampen mot den organiserade brottsligheten. Verket upp- ger att den kontrollverksamhet som bedrivs med stöd av inre- gränslagen är av avgörande betydelse för den ökning av mängderna i narkotikabeslagen som skett . har in- kommit till med skrivelser i vilka verket hem- ställer om vissa ändringar i inregränslagen, i syfte att komplettera kontrollbefogenheterna. vill ha utökade befogenheter att kontrollera resandes identitet, såväl vid kontroller enligt inre- gränslagen som vid kontroller enligt tullagen (2000:1281). Tullver- ket vill vidare att möjligheten att med stöd av inregränslagen begära uppgifter från transportföretag skall utökas till att även gälla bro- bolag () samt att regleringen av hur bokningsupp- gifter får inhämtas skall ses över. har slutligen, i ljuset av de särskilda kontrollinsatser som aktualiserades vid utbrottet av mul- och klövsjuka i , hemställt om en ändring i in- regränslagen som skulle möjliggöra att verket i en katastrof- eller krissituation får besluta om systematiska kontroller av envar, om det är nödvändigt för att förhindra införsel eller utförsel av vissa varor. har även påpekat att den förestående utvidgningen av EU kommer att få direkt effekt på möjligheter att be- kämpa den storskaliga cigarrettsmugglingen. Cigarrettsmugglingen till , eller till övriga EU-länder via , sker i stor om- fattning från blivande medlemsstater i EU. utgör denna cigar- rettsmuggling tullbrott enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Det är inte fråga om smugglingsbrott, eftersom det inte finns några in- eller utförselrestriktioner beträffande cigarretter (annat än en åldersgräns för införsel). I och med att smugglingen från de nya medlemsländerna efter utvidgningen kommer att ske över inre gräns, kommer bestämmelserna om tullbrott inte längre att vara tillämpliga. I stället får bestämmelserna om skattebrott och punktskattekontroller tillämpas, varvid kontrollbefo- genheter blir mer begränsade och i vissa delar försvinner helt. Tull- verket kan göra vissa kontroller av yrkesmässiga vägtransporter av bl.a. cigarretter med stöd av lagen (1998:506) om punktskattekon- troll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och mineral- oljeprodukter, men någon befogenhet för att vidta åt- gärder mot andra delar i brottskedjan finns inte, vilket leder till ef- fektivitetsförluster. I och med att privatinförsellagen upphör kommer inregränslagen i princip inte längre att vara tillämplig be- träffande cigarretter. Behovet av en översyn EU står inför omfattande förändringar som kommer att påverka medlemsstaternas tullmyndigheter i hög grad. Särskilt utvidgningen av unionen kommer att ändra förutsättningarna för tullmyndighe- ternas kontrollverksamhet. Många transporter från flera länder som utgör tredje land kommer i stället att i varukontrollhänseende vara transporter över inre gräns.2 Ytterligare en stor del av varuflö- det in i och ut ur kommer att vara EU-intern. som den grundläggande principen om fri rörlighet för varor inom EU skall värnas måste uppfylla de krav på kontroller som även fortsättningsvis kommer att ställas. Detta är en förutsättning för att den brottsbekämpande verksamheten skall kunna bedrivas på ett effektivt sätt. Målsättningen måste givetvis vara att även fortsättningsvis bedriva en effektiv kamp mot brotts- ligheten, vare sig den yttrar sig i smuggling av narkotika, storskalig cigarrett- eller alkoholsmuggling eller annan smuggling. I detta arbete är inregränslagen ett viktigt verktyg. Lagen tillkom kort efter det att blivit medlem i EU och är utformad med tanke på de förhållanden som rådde då. Det finns ett behov av att se över lagen i ljuset av de erfarenheter som gjorts under de år som nu varit medlem i EU. Till detta kommer det intresse som Europeiska kommissionen visat för kontroller vid inre gräns. Vid utformandet av inregränslagen har hänsyn givetvis tagits till EG-rätten. Syftet har varit att lagen skall rymmas väl inom EG- fördragets och de i medlemskapsförhandlingarna medgivna undan- tagens ramar. Trots detta är det lämpligt att nu göra en översyn där hänsyn tas till de erfarenheter som gjorts . Även skrivelser visar att det finns skäl att se över lagstift- ningen. med översynen av inregränslagen bör även en översyn av tillämpningen av lagen göras. Det är självklart viktigt att tillämpningen av lagstiftningen är förenlig dels med de EG-rättsliga grundprinciperna, dels med de krav som i övrigt kan ställas på rättssäkerhet och effektivitet. Det är vidare lämpligt att vid en översyn av inregränslagen också se över samspelet mellan de materiella bestämmelserna om införsel- restriktioner och inregränslagen. 2 Vid transport från annat EU-land som går genom internationellt luftrum eller över inter- nationellt vatten skall enligt varorna i vissa fall anses vara icke-gemen- skapsvaror. Initialkontrollen görs härvid med stöd av tullagen. I samband med översynen av inregränslagen bör det övervägas hur skall ha möjlighet att efter utvidgningen av EU delta på ett effektivt sätt i bekämpandet av smugglingen av de varor som omfattas av inregränslagen. har särskilt pekat på be- hovet av en översyn vad gäller den storskaliga smugglingen av ci- garretter. Just den frågan har bedömts vara brådskande och be- handlas därför med förtur i en intern utredning på Finansdeparte- mentet. Förhållandena är visserligen inte fullt ut desamma beträf- fande de varuslag som omfattas av inregränslagen (de omfattas i olika utsträckning av in- eller utförselrestriktioner), men det kan ändå inte uteslutas att de förestående omvärldsförändringarna kan komma att påverka möjligheter att på ett effektivt sätt bekämpa smugglingen även av dessa varor. Vidare finns det skäl att i samband med översynen av lagen över- väga om det behövs särskilda bestämmelser om en tulltjänstemans befogenhet att efterfråga resandes identitet och hur dessa bestäm- melser skulle kunna utformas så att de står i överensstämmelse med . Som nämnts ovan har inkommit med en hemställan om utökade befogenheter. anför att verket tidigare kunde få för varukontrollen nödvändig information om personers identitet via polisens passkontroll, och att denna möjlighet upphört i samband med anslutning till Scheng- ensamarbetet. Tullagstiftningen innehåller inte någon uttrycklig befogenhet för tulltjänstemän att begära att en resande identifierar sig vid en tullkontroll. Enligt bedömning medger de nuvarande bestämmelserna om rätt att begära att få se handlingar i t.ex. 6 § inregränslagen inte att en identitetskontroll kan utföras så snart tulltjänstemannen anser att det finns anledning anta att per- sonen i fråga överträtt eller avser att överträda en tullbestämmelse. Utredaren skall göra en översyn av inregränslagen och tilllämp- ningen av densamma. Utredaren skall bl.a. undersöka om det finns behov av att ytterligare anpassa lagen till de EG-rättsliga grund- principerna. En fråga som i detta sammanhang måste belysas är om den nuvarande begränsningen, som innebär att kontrollerna huvud- sakligen endast kan utföras i det gränsnära området, är lämplig eller om tulltjänstemännen bör ha samma befogenheter över hela terri- .