sou · GUB311d2 · 2007-01-01 00:00:00 — 16 kap. 14 § första stycket lyder: Anordnar någon olovligen för allmänheten spel eller liknande verksamhet, vars utgång helt eller till väsentlig del beror på slumpen, och framstår verksamheten med hänsyn till sin art, insatsernas ekonomiska värde och övriga omständigheter som äventyrlig eller ägnad att tillföra anordnaren en betydande ekonomisk , dömes för dobbleri till böter eller fängelse i högst . Om brottet är grovt döms enligt 16 kap. 14 a § för grovt dobbleri till fängelse lägst och högst . För försök eller förberedelse till grovt dobbleri döms till ansvar enligt vad som följer av 23 kap. (se 16 kap. 17 § ). I övrigt är inte försök, förberedelse eller stämpling till brott mot lotterilagen eller dobbleribrott straffbart. Samtliga gärningar, som är kriminaliserade som dobbleri enligt 16 kap. 14 § , torde omfattas även av lotterilagens straffbestämmelser. Avsikten synes ha varit att endast vissa kvalificerade gärningar bör bedömas som dobbleri (se prop. 1981/82:170 s. 113). Det saknas i detta sammanhang anledning att närmare än så analysera vilka gärningar som bör omfattas av dobbleribestämmelserna. Förhållandet mellan och lotterilagens straffbestämmelser är reglerat på så sätt att bestämmelserna i 54 och 56 §§ lotterilagen inte skall tillämpas om gärningen är belagd med straff i (57 § lotterilagen). Vad som sagts avser endast olovligt anordnande av lotteri. lotterilag var ursprungligen endast detta förfarande straffbelagt – jämte det tidigare nämnda innehavsförbudet av vissa spelautomater. Genom en lagändring som trädde i kraft kriminaliserades även sådant främjande av deltagande i utländska lotterier som var förbjudet enligt 38 § lotterilagen, om främjandet särskilt avser deltagande från . Detta hade föranletts av att viss verksamhet som bestod i upptagande av vadhållningsinsatser i i ett brottmål hade bedömts inte utgöra ett anordnande här utan i stället vara ett främjande av utländskt lotteri (se avsnitt 8.1.3). Eftersom anordnande av lotterier utom riket inte i sig kan utgöra ett brott mot svensk lagstiftning utgjorde inte heller ett främjande i av sådana lotterier någon straffbar medverkan. Lagändringen innebar att det Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden blev straffbart att främja utländska lotterier här i landet vare sig dessa var lagliga eller olagliga i hemlandet. Som nämnts innehåller lagstiftningen inget förbud mot att delta i utländska eller olovliga svenska spel och lotterier. Det är därmed inte heller möjligt att ingripa mot detta med det sanktionssystem som finns. 9.5.2.3Närmare om främjandeförbudets räckvidd I förarbetena till lotterilagen har, som nämnts i avsnitt 9.5.2.1, exemplifierats vad ett främjande kan bestå i, och som exempel har nämnts förmedling av vinster, spridning av inbjudan, vinst- förteckning, dragningslistor m.m. Oaktat detta skulle kunna utgöra främjanden även vid spel- och lotteriverksamhet över Internet har utgångspunkten uppenbarligen varit att de olika åtgärderna vidtagits fysiskt, på plats i . I senare rättspraxis har visser- ligen främjande av utländska lotterier över Internet behandlats (se RÅ 2004 ref. 96 där länkning från en svensk hemsida till ett utländskt spelbolags sida ansågs utgöra ett främjande av utländskt lotteri). Vilken räckvidd främjandeförbudet kan anses ha vid förmedling av spel och lotterier över Internet har dock inte klargjorts. I författningskommentaren till 38 § lotterilagen uttalades: Normala betalningsuppdrag av det slag som utförs bl.a. av Posten och bankerna är inte att anse som otillåtna enligt denna bestämmelse (prop. 1993/94:182 s. 78). I slutbetänkande Från tombola till Internet sägs: Varken nät- operatörer eller banker som tillhandahåller nättjänster respektive banktjänster torde omfattas av lagrummet i dess nuvarande utform- ning så länge det är fråga om ett rent passivt tillhandahållande (SOU 2000:50 s. 192). I anledning av ett ärende hos Finansinspek- tionen, där ett utlandsbaserat vadhållningsbolag anmält en bank som nekat att öppna ett svenskt bankkonto för förmedling av insatser i vadhållning över Internet, anförde Lotteriinspektionen: Lotteriinspektionen gör utifrån lotterilagen bedömningen att till- handahållande av en tjänst, exempelvis banktjänst, med förmedling av insatser och vinster kan anses utgöra främjande enligt lotterilagen. Lotteriinspektionen gör då bedömningen att det är fråga om ett sådant tillhandahållande när bl.a. tillhandahållaren i förväg har vetskap om att tjänsten kommer att användas för t.ex. förmedling av insatser eller vinster i ett utom landet anordnat lotteri. Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden således i huvudsak den bedömning banken gjort av främjandeförbudet och banktjänster. Vid förmedling av tjänsterna kan således banken göra sig skyldig till brott mot lotterilagen. Vad som skall anses vara ett normalt betalningsuppdrag framgår inte. Någon begränsning till situationer, när banken inte haft vetskap om vad betalningen avsåg kan inte utläsas. Jämfört med Lotteriinspektionens nämnda yttrande skulle dock kunna hävdas, att om en bank har vetskap om att en transaktion avser insatser eller vinster i ett utom landet anordnat lotteri skulle bankens åtgärder kunna vara ett främjande av det lotteriet. På motsvarande sätt skulle den Internetleverantör som, med vetskap om att dennes kunder utnyttjar tjänsten Internet för spel hos utländska spelbolag, kunna anses främja det utländska lotteriet. Frågan är om inte sådana tolkningar av främjandeförbudet är alltför långtgående. I fallet med bankkontot var det nämligen frågan om en åtgärd där banken dels i förväg kände till syftet med kontot, dels var tvungen att utföra en aktiv, medveten handling i att öppna ett konto. Denna situation är annorlunda än den där banken enligt sina rutiner inte följer varje transaktion. Ett främjande enligt gällande rätt torde mot bakgrund av det sagda förutsätta någon faktisk åtgärd från förmedlarens sida, samt att förmedlaren i förväg haft kännedom om, eller möjligen endast bort känna till, avsikten med den begärda åtgärden. Ett vidare ansvar än så torde, såvitt utredningen kan bedöma, förutsätta en lagreglerad skyldighet att agera. Det är sammanfattningsvis förenat med svårigheter att avgränsa främjandeförbudets räckvidd. Utredningens bedömning måste ses mot bakgrund härav och det är inte omöjligt att en domstol vid en prövning i det enskilda fallet skulle komma till ett annat resultat. En stat anses som utgångspunkt ha exklusiv jurisdiktion inom sitt territorium. Staten har således en exklusiv rätt att genom lagstift- ning reglera verksamhet som äger rum inom statens gränser, och annan stat har inte rätt att utöva makt där. Undantag härifrån – såvitt är av intresse i detta sammanhang – förutsätter i princip överenskommelser mellan stater eller överlåtelse av jurisdiktions- rätten. Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden Utgångspunkten är att rätten att reglera spel och lotterier i tillkommer den svenska lagstiftaren. Samarbetet inom Europeiska unionen innebär visserligen att de allmänna fördrags- reglerna i princip omfattar även spel- och lotteriverksamhet, vilket lagstiftaren givetvis måste beakta. Således begränsas medlems- staternas handlingsutrymme i fråga om hur bestämmelser på området närmare utformas. Några gemenskapsrättsakter som reglerar spel- och lotteriverksamheten inom gemenskapen finns dock inte . Vidare kan konstateras att statens exklusiva jurisdiktion inom sitt territorium utgör hinder mot att en stat reglerar verksamhet inom en annan stats territorium. Den straffrättsliga jurisdiktionen, enligt vad som följer av 2 kap. , innebär emellertid en utvidgning av vad som sagts. Brottsbalksbrott anses som huvudregel kunna begås var som helst i världen. När det å andra sidan gäller specialstraffrätten, såsom lotterilagen, anses den presumtionen föreligga att brott mot denna endast kan begås inom riket om det inte finns anledning till annan bedömning. I 2 kap. 2 och 3 §§ anges de situationer, när en gärning som begåtts utom riket skall bedömas enligt svensk lag och prövas av svensk domstol. Som huvudregel gäller då ett krav på dubbel straffbarhet, dvs. att gärningen inte är fri från ansvar enligt lagen på gärningsorten. Kravet på dubbel straffbarhet gäller dock inte i de situationer som anges i 3 §, vilka huvudsakligen avser brott som begåtts av svenska befattnings- havare med särskilda uppgifter utom riket eller folkrättsbrott eller annan grövre brottslighet. Om brottet förövats mot , svensk kommun eller annan menighet eller svensk allmän inrättning gäller inte heller kravet på dubbel straffbarhet (2 kap. 3 § fjärde punkten ). Ett brott torde anses förövat mot om det är riktat mot ett straffskyddat intresse beträffande vilket staten uppfattas som bärare. Bestämmelsen har i rättspraxis tillämpats restriktivt, och har ansetts gälla gärningar där angreppet mot staten träder i förgrunden (NJA 1983 s. 425), t.ex. brott mot statens säkerhet eller dess offentliga myndigheter, men också smuggling och valutaregleringsbrott. I NJA 1983 s. 425 befanns däremot inte narkotikabrott utgöra ett brott mot staten. Dobbleri eller brott mot lotterilagen torde mot bakgrund av det sagda inte anses vara riktat mot staten. Brottsbalksbrottet dobbleri ansågs ursprungligen, till skillnad från grovt dobbleri, ha karaktären av ordningsförseelse och bedömdes inte kunna begås utomlands, vilket däremot kunde vara Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden fallet med grovt dobbleri. Efter ändringar i dobbleribestämmelsen 1982 torde brottet inte längre ses som en ordningsförseelse och det är tveksamt om någon territoriell begränsning föreligger (m.fl., – En kommentar s. 16:89). Den svenska lotterilagstiftningen omfattar varje åtgärd som avser spel- och lotteriverksamhet inom det svenska territoriet. Därmed omfattas såväl det fallet att någon anordnar ett lotteri här som det fallet att någon här främjar – genom marknadsföring, försäljning eller på annat sätt – ett lotteri som anordnats utomlands. Att den svenska jurisdiktionen omfattar även det senare fallet kan inte ifrågasättas, ens om det handlar om lotteriverksamheter som i och för sig anordnats med tillstånd i annan stat. Å andra sidan omfattar lagstiftningen inte i sig verksamheter utomlands. Med stöd av lotterilagstiftningen är det alltså inte möjligt att reglera en utom landet bedriven lotteriverksamhet. Inte heller torde lotterilagens eller straffbestämmelser kunna tillämpas på spel och lotterier som lagligen anordnats i annat land, om inte någon del av gärningen anses vara begången i . Det nu sagda avgör emellertid inte frågan när en viss åtgärd skall anses vara företagen i och således omfattas av svensk jurisdiktion. I normalfallet torde det inte vara svårt att avgöra om så är fallet. Vad frågan dock särskilt avser, är i vilken omfattning sådan gränsöverskridande verksamhet som förmedlas t.ex. över Internet skall anses omfattas av svensk jurisdiktion, även om inga faktiska åtgärder vidtagits här i riket. För att kunna delta i spel och lotterier som anordnas över Internet är det i princip tillräckligt att ha en dator eller mobil- telefon med Internetanslutning. Det är oväsentligt i sammanhanget var spelanordnaren är etablerad eller var servern är placerad. Även om alla åtgärder för att anordna sådant spel har vidtagits utomlands innebär detta inget hinder i sig för svenska spelare att delta i verksamheten. Frågan är därför om blotta möjligheten att delta i spel och lotterier från grundar svensk jurisdiktion, om svensk jurisdiktion förutsätter att verksamheten på ett eller annat sätt är särskilt riktad mot eller om svensk jurisdiktion är utesluten i dessa fall. I enlighet med vad som sagts ovan blir detta enligt utredningens bedömning beroende på om någon del av verksamheten, förutom att ha anordnats utomlands, jämväl skall anses ha ägt rum här. Lotterilagen är tillämplig på spel- och lotteriverksamhet här i riket, men det är inte avgörande var verksamheten ursprungligen Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden Motsvarande torde gälla t.ex. marknadsföring men även den svenska straffrätten (se t.ex. 2 kap. 4 § : Brott anses begånget där den brottsliga handlingen företogs, så ock där brottet fullbordades eller, vid försök, det tillämnade brottet skulle hava fullbordats). Det kan hävdas att en sådan effektprincip bör gälla vid verksamheter som äger rum över Internet, om inte annat följer av t.ex. gemenskapsrätten. I så fall skulle redan den omständigheten att effekten av verksamheten, dvs. att verksam- heten rent faktiskt är tillgänglig här, grunda svensk jurisdiktion. Det är dock oklart i vilken omfattning ett sådant effektresonemang kan accepteras när det gäller verksamheter över Internet. I doktrinen har denna fråga behandlats (se t.ex. , Ny Juridik 1:99 s. 7 ff.), men något klarläggande har såvitt utredningen kunnat finna inte kunnat ges. Ett fullt godtagande av detta effekt- resonemang skulle innebära att samtliga staters lagstiftningar omfattar all verksamhet över Internet. Enligt utredningen kan inte detta vara en rimlig utgångspunkt, i varje fall inte i detta lagstiftningsarbete. Om ett effektresonemang överhuvudtaget skall kunna leda till att svensk lag kan anses vara tillämplig vid spelverksamhet över Internet måste enligt utredningen begränsningar ställas upp. Förutom den faktiska tillgängligheten i av spel- och lotteritjänster kan det hävdas att verksamheten måste vara inriktad mot den svenska marknaden för att verksamheten skall anses äga rum även här. I litteraturen har det antagits, att verksamheter över Internet som är särskilt inriktade mot skall anses ha ägt rum här (se t.ex. a.a. s. 14 och , Praktisk IT-rätt, 3 uppl. 2001 s. 63 ff. båda angående annonsering och marknadsföring över Internet). Frågan har behandlats i utländska lagstiftningsärenden och utländsk rättspraxis. Enligt 10 § i loven om visse spil, lotterier och væddemål (lov nr. 204 af 26. marts 2003) är det förbjudet att i udbyde spel, lotterier eller vadhållning utan att ha tillstånd. I förarbetena till den bestämmelsen (2002-03 L 111) anfördes såvitt avser utländska spel och lotterier: Ved at videreføre bestemmelsen i væddeløbslovens § 12 erstattes udtrykket »foranstaltning af spil« med »udbyder af spil«. Efter de gældende regler i tips- og lottoloven er foranstaltning af væddemål af andre end bevillningshaveren ulovligt. Der er efter disse regler ikke tvivl om, at foranstaltning af spil er ulovligt, hvis et udenlandsk spilleselskab anvender salgskanaler, hvor spillet rent fysisk sælges Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden inden for grænser, men der er mere tvivl om, hvorvidt udenlandske spil, der retter sig mod danske spillere og rent fysisk er placeret uden for , også er omfattet af bestemmelsen. Der er derfor brug for at præcisere, at disse spil er omfattet. Ved at anvende udtrykket »udbyder« får bestemmelsen ved ændringen en bredere anvendelse end hidtil, idet bestemmelsen også omfatter udenlandske spil, lotterier og væddemål, som er rettet direkte mod og er tilgænglige for det danske publikum. Formålet med ændringen er at præcisere, at det efter dansk ret er ulovligt for udenlandske spilleudbydere at udbyde spil, som ved markedsføring, sprog eller udvalg af spil retter sig direkte mod danske spillere. Spil, der udbydes via internettet, må anses for at være udbudt i såfremt spillet er rettet mod det danske marked, f.eks. ved at spilleudbydernes hjemmeside er affattet på dansk, at spillerne kan få råd og vejledning på dansk (dansk kundeservice), eller spiludbyderens udbud af væddemål har en sammensætning, således at det fremgår, at spillet er rettet mod danske spillere. Som nämnts i avsnitt 7.5 har holländska domstolar konstaterat att spel- och lotteriverksamhet på hemsida och som ostridigt anordnats i annat land ansågs ha bedrivits även i . De anknytningsfaktorer som åberopats synes ha varit att holländska spelare kunde delta i verksamheten från , eventuella vinster betalades ut via holländska banker samt att särskilt angavs som ett land till vilket spelen riktades. Den omständigheten att det engelska språket, och inte det holländska, användes saknade däremot enligt domstolarna betydelse. Även i har frågan behandlats, huruvida det funnits möjlighet att reglera utländsk spel- och lotteriverksamhet genom norsk lagstiftning. Något klart ställningstagande i frågan om anknytning på visst sätt till grundar norsk jurisdiktion synes dock inte ha gjorts. Det finns alltså ett visst stöd i doktrinen samt i lagstiftning och rättstillämpning internationellt för den ståndpunkten att spel- och lotteriverksamhet över Internet, som i och för sig anordnats utom riket men som riktar sig mot skall anses ha bedrivits även här. Som också framgår av redogörelsen ovan torde det emellertid förutsättas en klar anknytning till . Anknytningsfaktorer skulle exempelvis kunna vara att verksamheten presenteras på svenska, att vadhållning möjliggörs på svenska evenemang som saknar internationellt intresse, att verksamheten på något sätt marknadsförts i , att kundkontakter tillhandahålles på Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden svenska och inte minst att anordnaren själv uttalar att verksam- heten riktar sig hit. Det torde hur som helst vara nödvändigt att göra en helhetsbedömning i det enskilda fallet. Dock måste konstateras att det inte är oomtvistligt att en verk- samhet, utifrån ett effektresonemang och med beaktande av olika anknytningsfaktorer, verkligen skall anses ha ägt rum i . Någon internationell reglering av spel- och lotteriverksamhet över Internet finns i detta avseende inte. Inom Europeiska unionen är tendensen snarare den, att vid gränsöverskridande verksamheter av liknande slag men på andra områden bör som utgångspunkt en sändarlandsprincip tillämpas. Detta skulle innebära att verksamheten skall bedömas utifrån lagstiftningen i den stat, där verksamheten anordnas och inte i de möjliga mottagarstaterna. Under alla omständigheter är en bedömning av detta slag förenad med stor osäkerhet och är även diskutabel ur ett rättssäkerhetsperspektiv, även om utgången i det enskilda fallet måhända skulle leda till ett tillfredsställande resultat. Det finns alltså enligt utredningens bedömning inget givet svar på frågan om spel- och lotteriverksamhet från utlandet över Internet skall anses vara bedriven även i , till följd varav svensk lagstiftning skulle vara tillämplig. Frågan är emellertid om något närmare svar än så behövs. I sammanhanget måste nämligen också bedömas om svensk lagstiftning, även om den skulle anses vara tillämplig, har någon praktisk innebörd i dessa situationer. Det måste således bedömas om en överträdelse kan förenas med effektiva sanktioner. Svenska myndigheter har givetvis formell kompetens att vidta sanktioner mot spel- och lotteriverksamhet som bedrivs olovligen i . För det fall spel- och lotteriverksamhet över Internet, som anordnats utomlands men som är tillgänglig här i riket, kan anses ha ägt rum här, torde det alltså finnas formella möjligheter att meddela förelägganden och förbud vid äventyr av vite angående verksamheten. Likaså skulle det vara möjligt med straffrättsliga sanktioner. Detta förutsätter givetvis att sådan verksamhet enligt lagstiftningen inte är tillåten. Det finns tämligen goda möjligheter för svenska myndigheter att i internationella förhållanden erhålla bistånd när det gäller t.ex. delgivning av stämningsansökningar i brottmål. Svensk rätt innebär också tämligen vidsträckta möjligheter att i brottmål av lindrigare beskaffenhet företa målet till avgörande i den tilltalades utevaro, om saken kan utredas tillfredsställande. Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden olika överenskommelser med främmande stater om verkställighet av brottmålsdomar. Även med beaktande av dessa omständigheter är det enligt utredningen mycket tveksamt i vilken omfattning rättsligt bistånd i internationella förhållanden kan påräknas, när det gäller straffrättsliga sanktioner som avser en verksamhet som bedrivs lagligt i den främmande staten. Om en stat tillåter gräns- överskridande spel och lotterier kan det dessutom befaras att svenska sanktioner häremot kan uppfattas som kränkning av den andra statens suveränitet. Detta gäller inte minst om verksamheten varit underkastad en tillståndsprövning i den andra staten. Å andra sidan kan det ifrågasättas om inte en stat som sålunda tillåter spel och lotterier även till stater som förklarat sig inte acceptera detta också kränker dessa staters suveränitet. I fråga om ett förvaltningsrättsligt förbud är det klart att svenska myndigheter inte kan utöva direkt tvångsmakt utomlands. Däremot torde det inte ur folkrättslig synpunkt föreligga hinder mot att genom ett vitesföreläggande förmå en felande part att fullgöra sina skyldigheter (se RÅ 1997 ref. 58). Det kan dock ifrågasättas om det inte därutöver krävs att ett svenskt vitesföreläggande kan tänkas bli ett effektivt påtryckningsmedel, för att ett vitesföreläggande bör kunna meddelas (jfr , JT 1997–98 s. 485 ff.). Om anordnaren saknar svensk representation, mot vilken ett vitesföreläggande kan riktas, kan nog ett sådant sällan vara effektivt. Det är således tveksamt om det finns möjligheter till effektiva sanktioner i fråga om spel- och lotteriverksamhet över Internet som anordnas från utlandet men är tillgänglig i , även om sådan verksamhet skulle anses bedriven även här. Om å andra sidan bedömningen skulle utmynna i att sådan spel- och lotteriverksamhet över Internet inte kan anses vara bedriven här, även om anknytningsfaktorer hit föreligger, är förutsätt- ningarna att genom svensk lagstiftning reglera sådan verksamhet ännu sämre. I enlighet med vad som sagts tidigare torde bestämmelser om svensk jurisdiktion över brott som begåtts utomlands inte vara tillämpliga på spel- och lotteri- verksamhet, som anordnas lagligen utomlands. Några möjligheter att förelägga en utländsk anordnare av spel och lotterier att upphöra med verksamhet som i och för sig är tillgänglig i men som inte omfattas av den svenska lagstiftningen finns inte heller. Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden 9.5.4.1Förbud mot anordnande och främjande i vissa fall m.m. Förslag: Förbudet i 38 § första stycket 1 lotterilagen utformas så att det är förbjudet att främja deltagandet i ett lotteri som inte anordnats med stöd i lotterilagen. Straffbestämmelsen i 54 § lotterilagen utvidgas till att avse alla överträdelser av förbudet i 38 § första stycket 1 lotterilagen. Utredningen anser att det finns ett uppenbart behov av sanktioner, för det fall spel och lotterier anordnas i utan stöd i lotterilagstiftningen. Det har inte funnits anledning att ifrågasätta behovet av att kunna tillgripa såväl förvaltningsrättsliga före- lägganden eller förbud som straffrättsliga sanktioner vid över- trädelser. Utredningen finner därför att ett olovligt anordnande av lotteri, liksom bör vara straffbelagt och har inga synpunkter på den nuvarande straffrättsliga regleringen i det avseendet, vilket innebär att olovligt anordnande av lotterier även kan vara straffbart som brott mot lotterilagen såväl som dobbleri. Utredningen finner dessutom att tillsynsmyndigheten i enlighet med den generella kompetensen att meddela förelägganden eller förbud vid äventyr av vite vid överträdelser av lagstiftningen bör ha denna möjlighet även vid olovligt anordnande av lotterier. Utredningen har inte funnit anledning att överväga ett generellt förbud mot att delta i olovligen anordnade spel eller lotterier. I fråga om ett eventuellt förbud mot att spela över Internet hos utländska anordnare hänvisas till avsnitt 9.5.4.3. När det gäller främjande av lotterier gör utredningen följande bedömning. Bestämmelsen i 38 § första stycket första punkten lotterilagen utgör ett förbud mot viss annan befattning än anordnande av spel och lotterier som inte är tillåtna här.