sou · GUB398 · 2007-01-01 00:00:00 — Att de brottsutredande myndigheterna , med statsmakternas kännedom, har ansett sig vara tvungna att i praktiken tillämpa en annan ordning än som föreskrivs i den berörda bestämmelsen i förundersökningskungörelsen för att inte allvarligt skada brottsbekämpningen visar hur pass viktigt det är för brottsbekämpningen att det finns undantag från underrättelse- skyldigheten. Vid det samrådsmöte jag har hållit upplystes från åklagarhåll att det beträffande hemliga teleavlyssningar som inte åberopas som bevis skett en förflyttning i praxis jämfört med vad redovisade på det sättet att det numera underrättas även om sådana avlyssningar inom ramen för den slutdelgivning som misstänkta som åtalas har rätt till. I utlandet har det bedömts att det skulle allvarligt skada den brottsbekämpande verksamheten om den åtalade ges full insyn i samtliga dessa fall. I utländska rättssystem har det därför i författning införts undantag som medger begränsningar av partsinsynen. Enligt min mening – som i detta avseende överensstämmer med vad bl.a. uttalade – bör ett sådant undantag införas också i . Därigenom skulle den bristande överensstämmelsen mellan författningsbestämmelsen i 20 § förundersökningskungörelsen och den förekommande praktiska tillämpningen undanröjas, något som har som nämnts efterlysts av bl.a. Riksåklagaren. En öppen reglering under judiciell kontroll skulle naturligtvis dessutom vara inte bara förtroendeingivande utan också mer rättssäker för samtliga parter i en brottmålsrättegång. Också i fråga om integritetskänsliga eller Mina överväganden och förslag säkerhetshotande uppgifter om en målsägande eller någon annan enskild som saknar betydelse för den åtalades försvar bör partsinsynen kunna begränsas i någon mån. Införs sådana begränsningar måste självfallet beaktas praxis avseende artikel 6 om rätten till en rättvis rättegång. Begränsningarna måste alltså förenas med rättssäkerhetsgarantier, t.ex. genom att begränsningarna skall godkännas av en domstol. Det får självfallet inte vara så att åklagaren och polisen – vilket faktiskt ibland har kommit att vara fallet i vårt land – har ett avgörande i frågan om vilket utredningsmaterial som har betydelse för den åtalades försvar och vilket material som inte har det. Det ligger dock naturligtvis inte i mitt uppdrag att lämna förslag till begränsningar av åtalades partsinsyn. I likhet med Offentlighets- och sekretesskommittén i betänkandet Ny sekretesslag (SOU 2003:99) liksom i likhet men vad som har anförts i beslut (dnr 2181- 2005) och i Justitiekanslerns beslut (dnr 3704-04-21) menar även jag att det komplex av frågor som rör parts rätt till insyn i ett brottmålsförfarande bör bli föremål för mera ingående överväganden inom ramen för en särskild utredning. 4.2.9Vem skall handha underrättelseförfarandet? Mitt förslag: Den särskilda underrättelseskyldigheten angående användning av hemliga tvångsmedel skall handhas av undersökningsledaren vilken i mål av aktuellt slag praktiskt taget alltid är en åklagare. Jag har i de föregående avsnitten föreslagit en särskild underrättelseskyldighet avseende användning av hemliga tvångsmedel. Mitt förslag innebär även att en underrättelse skall skjutas upp om den skulle innebära ett röjande av sekretessbelagda uppgifter. Om en underrättelse på grund av sekretess inte kan lämnas har jag också föreslagit att underrättelsen får underlåtas. Jag har när jag lämnat dessa förslag förutsatt att användningen av hemliga tvångsmedel skall utan undantag underkastas en löpande särskild tillsyn genomförd av ett oberoende organ. Jag har också förutsatt att till detta organ skall varje enskild person kunna vända sig och begära en kontroll av användningen av hemliga tvångsmedel mot denne. Som jag anfört tidigare (avsnitt Mina överväganden och förslag 4.2.6) bör det oberoende organet underrättas om beslut att underlåta att meddela enskild om användningen av hemliga tvångsmedel. Vem skall då handha underrättelseförfarandet? Som framgått ovan kan detta förfarande pågå från och med att den grundläggande underrättelseskyldigheten uppstår, dvs. när en underrättelse inte är till men för den aktuella brottsutredningen, dock senast efter det att förundersökningen avslutat, till det att underrättelsen på grund av sekretess har skjutits upp och då skall underlåtas. Vid det samrådsmöte jag har hållit var den allmänna meningen att underrättelseskyldigheten inbegripet beslut om uppskjutande och underlåtelse av en underrättelse bör handhas av de brottsbekämpande myndigheterna och inte av de tillståndsgivande domstolarna. Ett skäl för detta angavs vara att en förundersökning kan pågå efter det att ett tillståndsärende om hemlig teleavlyssning eller annat hemligt tvångsmedel har avskrivits. Vid samrådsmötet rådde enighet om att i princip endast åklagare bör handha underrättelseskyldigheten. Från domstolshåll betonades att det är åklagaren som har förutsättningar att överblicka när en underrättelse kan lämnas och att det i vart fall inte är möjligt att knyta den frågan till att domstolen avskriver ett tillståndsärende. Jag kan konstatera att förundersökningskungörelsen (1947:948) föreskriver att undersökningsledaren har ansvar för förunder- sökningen i dess helhet. Denne skall se till att utredningen bedrivs effektivt och att den enskildes rättssäkerhetsintressen tas till vara. Undersökningsledaren skall också ge dem som biträder honom behövliga direktiv för arbetet (se 1 §). Leds förundersökningen av någon annan än åklagaren, skall undersökningsledaren hålla åklagaren underrättad om förundersökningens gång, i den mån det behövs med hänsyn till brottets beskaffenhet eller omständlig- heterna i övrigt (se 2 §). I fråga om hemliga tvångsmedel är det åklagaren som skall ansöka om tillstånd och därför senast då kommer att vara undersökningsledare. Som redovisats i avsnitt 3.3 ges i särskild lag viss möjlighet för också annan undersökningsledare än åklagaren att fatta interimistiskt beslut om hemligt tvångsmedel. I avsnitt 4.2.7 har jag dock föreslagit att dessa fall skall undantas från den särskilda underrättelseskyldigheten. Det kommer därför att vara åklagaren som praktiskt taget alltid handhar den särskilda underrättelseskyldigheten. Mina överväganden och förslag Någon särskild författningsreglering av denna fråga är enligt min slutsats inte påkallad. De regler som gäller för när det är åklagaren som skall vara undersökningsledare eller inte bör vara bestämmande också för vem som bör handa förfarandet avseende underrättelse om hemliga tvångsmedel. Jag vill avslutningsvis framhålla att införandet av en särskild underrättelseskyldighet således innebär att det läggs en helt ny uppgift på undersökningsledaren, som alltså praktiskt taget alltid är åklagaren. Dennes ansvar sträcker sig fram till det att förundersökningen har avslutats men kommer med mitt förslag att innebära ett nytt ansvar för frågan om underrättelseskyldighet, ett ansvar som varar upp till efter denna tidpunkt. 4.2.10Behövs några särskilda regler i fråga om internationell rättslig hjälp? Min bedömning: Det är tillräckligt att en underrättelse skall skjutas upp och slutligen får underlåtas om den röjer en uppgift som omfattas av sekretess i verksamhet som avser rättsligt samarbete på begäran av annan stat eller mellanfolklig domstol. Några ytterligare särskilda regler i fråga internationell rättslig hjälp behövs inte. Mitt uppdrag omfattar att överväga om det krävs någon särskild reglering av underrättelseskyldighet i ärenden om internationell rättshjälp avseende hemliga tvångsmedel. Lagen (2000:562) om internationell rättshjälp i brottmål innehåller bestämmelser som dels gör det möjligt för utländska myndigheter att begära hjälp från svenska myndigheter med hemliga tvångsmedel och dels gör det möjligt för svenska myndigheter att begära motsvarande hjälp av utländska myndigheter. I det fallet att utländska myndigheter begär hjälp av svenska myndigheter kommer inte en svensk förundersökning att inledas utan begäran handläggs som ett ärende om rättslig hjälp. Om inte annat föreskrivs i den nämnda lagen skall dock samma förfarande tillämpas som när en motsvarande åtgärd vidtas vid en svensk förundersökning eller rättegång. Detta innebär att skall som huvudregel tillämpas på samma sätt vid en utländsk ansökan om rättslig hjälp som vid en motsvarande svensk åtgärd. Därmed kommer den underrättelseskyldighet jag har förslagit att Mina överväganden och förslag göra sig gällande även i ärenden om internationell rättslig hjälp avseende hemliga tvångsmedel. Emellertid innebär mitt förslag också att en underrättelse skall skjutas upp eller underlåtas om den röjer uppgift för vilken gäller sekretess i verksamhet som avser rättsligt samarbete på begäran av annan stat eller mellanfolklig domstol för uppgift som hänför sig till utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål, eller angelägenhet som angår tvångsmedel, om det kan antas att det har varit en förutsättning för den andra statens eller den mellanfolkliga domstolens begäran att uppgiften inte skulle röjas (se 5 kap. 7 § sekretesslagen vilken redovisats närmare i avsnitt 4.2.5). Min bedömning är att det är tillräckligt att en underrättelse i svenska ärenden om rättslig hjälp på begäran av utländsk myndighet skall skjutas upp om det råder nämnd sekretess och att underrättelsen slutligen får underlåtas. Någon ytterligare reglering är således enligt min mening inte behövlig i denna del. I fråga om tekniskt bistånd med hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning och tillstånd till gränsöverskridande hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning har dock förutsättningarna för det svenska biståndet i sin helhet reglerats i den särskilda lagen. Den bestämmelse om underrättelseskyldighet som jag föreslagit skall införas i blir således inte tillämplig på dessa former av rättslig hjälp. Enligt min mening bör inte heller någon särskild underrättelseskyldighet för svenska myndigheter införas för dessa fall, särskilt som att svenska myndigheter kommer att sakna förutsättningar att göra de bedömningar detta skulle kräva. Verkställigheten utförs ju i dessa fall av den ansökande staten och inte av de svenska myndigheterna som därmed inte heller kommer att ta del av de telemeddelanden som biståndet avser. Jag menar således att den ansökande statens och inte den svenska förfarande skall gälla beträffande underrättelseskyldighet i denna del. För det fallet att svenska myndigheter begär hjälp av utländska myndigheter så sker det inom ramen för en svensk förunder- sökning och bestämmelser är således direkt tillämpliga. Den underrättelseskyldighet som jag föreslagit blir således tillämplig. Den nämnda bestämmelsen i 5 kap. 7 § sekretesslagen är tillämplig endast på sådana uppgifter som framkommer i ett ärende som har initierats av utländska myndigheter och den bestämmelsen kan således inte i denna del ligga till grund för att skjuta upp och underlåta en underrättelse. Jag menar dock att sekretessen enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen ger Mina överväganden och förslag ett tillräckligt utrymme för att skjuta upp och underlåta en underrättelse om den skulle orsaka skada inte bara för den svenska utan även för andra staters brottsbekämpande verksamhet m.m. Avslutningsvis vill jag framhålla att en förstärkt kontroll av användningen av hemliga tvångsmedel enligt min mening bör omfatta även svenska myndigheters åtgärder i ärenden om internationell rättslig hjälp. 4.2.11En ny möjlighet för enskilda att begära en kontroll av användningen av hemliga tvångsmedel Mitt förslag: Varje person skall ha rätt att begära att ett oberoende organ kontrollerar om denne har varit föremål för ett hemligt tvångsmedel i strid med gällande författningar. Organet skall efter sin kontroll avge yttrande till den enskilde i frågan om det har förkommit användning av hemliga tvångsmedel som det enligt gällande regler finns möjlighet att upplysa om. Om organet vid granskningen skulle finna att det kan misstänkas att en tjänsteman gjort sig skyldig till brott, skall nämnden anmäla detta till åklagare. Skulle organet finna att det vid den myndighetsutövning som organet skall kontrollera har förekommit sådant fel eller försummelse som kan grunda skadeståndsansvar för staten, skall organet anmäla det till Justitiekanslern. På motsvarande sätt skall felaktig personuppgiftsbehandling vid behov anmälas till Datainspektionen. Som har framgått av vad jag redan anfört är det inte tillräckligt att en enskild som utsatts för användning av hemliga tvångsmedel får en underrättelse om det. Eftersom underrättelsen vanligen inte kan förenas med att det lämnas ut så omfattande uppgifter till den enskilde om de omständigheter som ligger bakom tvångsmedels- användningen att denne kan därav dra slutsatser om huruvida tvångsmedelsanvändningen varit lagligen grundad, krävs det att den enskilde på begäran kan få möjlighet att få utrett av ett oberoende organ om användningen skett lagenligt eller om det varit en inkorrekt användning av tvångsmedel. Det bör därför enligt min mening skapas en möjlighet för den enskilde att kunna vända sig till ett oberoende organ för att få utrett vad som ligger bakom tvångsmedelsanvändningen. En sådan utredning skall kunna ske utan hinder av den sekretess som kan föreligga. En annan sak är att sekretessen kan hindra att utredningens resultat helt eller delvis Mina överväganden och förslag lämnas ut till den enskilde. Vad det oberoende organet dock alltid skall kunna göra är att lämna besked till den enskilde om huruvida det förekommit någon olaglig tvångsmedelsanvändning. Till ett sådant oberoende organ bör också den som tror sig ha varit utsatt för en hemlig tvångsmedelsanvändning men som inte har fått någon underrättelse om det kunna vända sig för att få utrett om det skett något olagligt. Sedan det oberoende organet utrett saken, bör den enskilde få svaret att inget otillbörligt skett dels i det fallet att ingen tvångsmedelsanvändning förekommit, dels i det fallet att det förekommit en tvångsmedelsanvändning men att förfarandet skett helt lagenligt. Om tvångsmedelsanvändningen skett i strid med regelsystemen, bör den enskilde upplysas om det och få del av sådana uppgifter rörande tvångsmedelsanvändningen som kan lämnas med hänsyn till de sekretessregler som skall tillämpas. Skulle det oberoende organet finna att tvångsmedels- användningen har varit olaglig eller att det i övrigt har förekommit något fel eller försummelse i samband med den myndighets- utövning som skett i ärendet om tvångsmedlet och att det kan grunda skadeståndsansvar för staten gentemot den enskilde, bör det åligga det oberoende organet att anmäla det för Justitiekanslern och till denne överlämna sin utredning i saken. Det bör därefter ankomma på denne att företräda staten i förhållande till den enskilde när frågan om skadestånd aktualiseras. Det bör ankomma på regeringen att ge kanslern närmare instruktioner om hur sådana ärenden skall handläggas. Om felaktigheterna utgör brott bör det vidare ankomma på den oberoende instansen att göra anmälan om det till Åklagar- myndigheten eller till eller Justitiekanslern. Skulle det oberoende organet finna att inhämtade person- uppgifter behandlats utan stöd i lag bör organet kunna anmäla förhållandena till Datainspektionen. Min bedömning är att ett system av nu förordat slag skall tillgodose de krav på ett effektivt rättsmedel som ställt upp i det förut redovisade målet m.fl. mot . I nästa avsnitt överväger jag hur ett oberoende organ med uppgift att utöva särskild tillsyn skulle kunna utformas. Mina överväganden och förslag 4.3Ett nytt särskilt slag av tillsynsorgan Mitt förslag: Ett oberoende organ med stark parlamentarisk anknytning skall inrättas för uppgiften att utöva tillsyn över användningen av hemliga tvångsmedel och andra särskilda arbetsmetoder inom den brottsbekämpande verksamheten. Som jag varit inne på tidigare måste ett system med underrättelse till enskilda om att hemliga tvångsmedel använts på ett sätt som berört dem kompletteras med inrättandet av ett oberoende organ till vilket de som fått underrättelser kan vända sig för att få kontrollerat om tvångsmedelsanvändningen varit korrekt eller inte. Ett kontrollorgan av detta slag behövs även för de fall då underrättelsen har skjutits upp eller underlåtits och för de områden som inte skall omfattas av underrättelseskyldigheten, främst inom verksamhetsområde. Även då bör nämligen den berörde kunna få kontrollerat om hanteringen varit korrekt eller inte. Om den som berörs inte känner till användningen, är det viktigt att det finns någon annan som kan kontrollera att användningen är korrekt. Slutligen följer av artikel 13 att var och en, vars fri- och rättigheter enligt konventionen kränkts, skall ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet. Med att ett rättsmedel är effektivt avses att det medger en tillfredsställande prövning av ett klagomål och detta oavsett om prövningen leder till framgång för klaganden eller inte. Med andra ord är innebörden att var och en som med eller utan rätta hävdar att hans eller hennes fri- och rättigheter enligt konventionen har kränkts, exempelvis under påstående att olaglig användning av hemlig teleavlyssning har förekommit mot honom eller henne, skall kunna få sitt påstående prövat. Mitt förslag att helt undanta Säkerhetspolisens område från underrättelseskyldigheten förutsätter att ett oberoende kontroll- organ självmant kan initiera inspektioner och annan tillsyn för att kontrollera den hemliga tvångsmedelsanvändningen m.m. Kontrollen behöver avse såväl förutsättningarna för tvångsmedels- användningen, t.ex. att domstols tillstånd finns, som hur genomförandet har skett. Också utanför Säkerhetspolisens område är det behövligt att ett oberoende organ är aktivt på eget initiativ. Som jag har har berört krävs det ett sådant kontrollorgan i och med att ett beslut om att skjuta upp eller underlåta underrättelse om ett hemligt Mina överväganden och förslag tvångsmedel, liksom det hemliga tvångsmedlet som sådant, inte kan överklagas på vanligt sätt. Det finns således ett påtagligt behov av att i vårt land inrätta ett oberoende organ med uppgift att utöva tillsyn över den hemliga tvångsmedelsanvändningen. Tanken på ett sådant organ är, som redan framhållits, inte ny utan har berörts av tidigare utredningar. Som redovisats i avsnitt 3.9 har senast en sakkunnig person på uppdrag av i promemorian Hemliga tvångsmedel m.m. under en stärkt parlamentarisk kontroll (Ds 2005:53) lämnat förslag till hur den parlamentariska kontrollen över tillämpningen av bl.a. hemliga tvångsmedel skulle kunna förstärkas. I promemorian föreslås att en ny särskild nämnd skall inrättas för detta ändamål. Det föreslås också att nämndens granskningsuppgift skall omfatta användningen av vissa särskilda polisära arbetsmetoder allt efter som de lagregleras, inledningsvis användningen av kvalificerade skyddsidentiteter enlig lagen (2006:939) om kvalificerade skyddsidentiteter. Som också nämnts har promemorian remissbehandlats. Som tidigare redovisats har regeringen i propositionerna Kvalificerad skyddsidentitet (prop. 2005/06:149), Åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott (prop. 2005/06:177) och Hemlig rumsavlyssning (prop. 2005/06:178) förklarat att dess avsikt är att införa en förstärkt granskning av användningen av hemliga tvångsmedel som också skall omfatta användningen av kvalificerade skyddsidentiteter vid och den öppna polisen. har i ett tillkännagivande uttalat att regeringen skyndsamt bör återkomma till med ett förslag om hur tillämpningen av hemliga tvångsmedel kan underställas en ökad parlamentarisk kontroll (rskr. 2005/06:161). Jag anser mot den angivna bakgrunden, och med hänsyn till vad jag själv redovisat angående nödvändigheten av att ett oberoende tillsynsorgan får uppgifter som kompletterar en särskild underrättelseskyldighet avseende användningen av hemliga tvångsmedel, att ett sådant organ bör inrättas. Min uppfattning är att organets sammansättning bör ges en stark parlamentarisk anknytning, i likhet med vad som gäller för de organ av motsvarande slag som har inrättats i bl.a. och . Ett på sådant sätt utformat organ är ägnat att upprätthålla allmänhetens förtroende för användningen av hemliga tvångsmedel och möjliggör att enskilda får tillgång till en oberoende kontroll av förekommande användning mot dem av hemliga tvångsmedel, Mina överväganden och förslag vilket även har betydelse för de förpliktelser som har i enlighet med . Ett tillsynsorgan av detta slag bör, i likhet med vad som gäller i bl.a. och , ha ett tillsynsområde som är både verksamhetsneutralt och neutralt med avseende på tvångsmedlen. Med andra ord bör tillsynen omfatta all den verksamhet där användning av hemliga tvångsmedel förekommer och det oavsett om det är fråga om tillåtna tvångsmedel eller inte. Annars skulle tillsynen formellt kunna kringgås genom att låta någon annan myndighet eller organ vidta åtgärden, något som naturligtvis inte inger något förtroende och inte heller tar fasta på den stora vikt som och praxis lägger vid åtgärder som förebygger missbruk. Med ett neutralt tillsynsområde av detta slag följer också den fördelen att tillsynen kommer att omfatta de nya eller till sitt tillämpningsområde utökade hemliga tvångsmedel som kan komma att införas . Som exempel kan nämnas att Beredningen för rättsväsendets utveckling har föreslagit att hemlig dataavläsning – ett tvångsmedel som redan införts i bl.a. och som innebär att information i hemlighet avläses direkt från en dator eller annat informations- system – införs som ett nytt hemligt tvångsmedel också i (se SOU 2005:38). Ett annat hemligt tvångsmedel som skulle kunna bli aktuellt även för svensk del är s.k. strategisk telekommunikations- övervakning – dvs. avlyssning av telekommunikationer som inte riktas mot viss teleadress utan innebär att kabelburen teletrafik i fall av allvarliga hot mot rikets säkerhet m.m. får avsökas med användning av tillståndsprövade sökbegrepp – ett hemligt tvångsmedel som effektivt och rättssäkert används bl.a. i (se avsnitt 3.10). För min egen del anser jag att det inte kan komma på fråga att låta användning av något nytt hemlig tvångsmedel som kan införas falla utanför det nu aktuella tillsynsorganets kontrollområde. En sådan uppdelning skulle för övrigt inte kunna upprätthållas i praktiken. Den information som skulle inhämtas med t.ex. dataavläsning eller strategisk telekommunikations- övervakning – om sådana tvångsmedel skulle införas i vårt land – skulle ju inhämtats för att komma till användning, i stor utsträckning i den verksamhet där information från nu gällande och föreslagna hemliga tvångsmedel används. Mina överväganden och förslag tillsynsorganets kontroll ändå komma att omfatta information som har inhämtats med de nya tvångsmedlen. Jag har noterat att man i och anser det vara självklart att ett och samma tillsynsorgan måste ha ansvar för tillsynen av hela den i landet bedrivna hemliga verksamheten. Innan jag går in på hur ett tillsynsorgan bör närmare utformas tar jag i följande avsnitt upp en fråga som remissinstanserna berört när det gäller den nämnda promemorian Hemliga tvångsmedel m.m. under en stärkt parlamentarisk kontroll, nämligen om inrättandet och utformningen av ett sådant organ kan skulle kunna inkräkta på domstolarnas men även myndigheternas grundlagsfästa självständighet. 4.3.1Kan särskild tillsyn inkräkta på domstolarnas och myndigheternas grundlagsfästa självständighet? Min bedömning: En särskild tillsyn av hur hemliga tvångsmedel verkställs av de brottsbekämpande myndigheterna kommer inte att innebära en granskning av domstolarna eller överpröva deras tillståndsbeslut och kommer därför inte att inkräkta på domstolarnas grundlagsfästa oberoende. En sådan tillsyn kommer inte heller att inkräkta på de brottsbekämpande myndigheternas grundlagsfästa självständighet vid myndighetsutövning mot enskild eller vid tillämpning av lag i övrigt.