sou · GUB357 · 2007-01-01 00:00:00 — En bättre tillsyn av missbrukarvården Delbetänkande av Utredningen om tillsynen inom SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Genom regeringsbeslut bemyndigade rege- ringen statsrådet . att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över och överväga förändringar i organisationen av och ansvarsfördelningen för den statliga tillsynen inom social- tjänstens område. Utredaren skall enligt direktiven (Dir. 2004:178) utgå från att tillsynsansvaret skall stärkas och göras tydligare, att tillsynsfunktionens sårbarhet skall minska samt att tillsynen skall fungera samordnat, strukturerat och effektivt med ett tydligt jäm- ställdhetsperspektiv. Utredaren skall även analysera problem som finns med att (SiS) har ansvaret för tillsynen av de egna institutionerna samt lämna förslag på hur till- synen i verksamheten kan organiseras. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag . förordnades ämnesrådet som särskild utredare. Utredningen har antagit namnet Utredningen om tillsynen inom . Som huvudsekreterare i utredningen förordnades ämnesrådet fr.o.m. . Som övriga sekreterare förordnades kanslirådet fr.o.m. , hovrättsassessorn fr.o.m. , utredaren fr.o.m. med begäran om entledigande fr.o.m. . förordnades som sekreterare fr.o.m. . Utredningens assistent är . Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv (Dir. 2005:87) för utredningen. Enligt tilläggsdirektivet skall utredaren analysera behovet av förstärkt tillsyn över socialnämndens ställ- ningstagande att inte ansöka om tvångsvård för missbrukare, i syfte att säkerställa att ansökan om tvångsvård av missbrukare sker när det behövs och att rättstillämpningen som avser sådan tvångsvård skall bli enhetlig. Som experter att biträda utredningen förordnades fr.o.m. 15 feb- ruari 2005 direktören , sekreteraren , departementssekreteraren , ämnes- rådet , länsrådet samt direktören . Med anledning av tilläggsdirektiv om för- stärkt tillsyn över ansökan av tvångsvård för missbrukare förordnades ytterligare experter: fr.o.m. kanslirådet samt fr.o.m. utredaren . Utredaren skall i ett delbetänkande redovisa tilläggsuppdraget . Regeringen beslutade om ytterligare ett tilläggsdirektiv (Dir. 2005:93) för utredningen. Detta syftar till att uppnå en mer ansvarsfull alkoholservering samt hur diskriminering på serveringsställen skall förhindras och redovisas denna dag i ett separat delbetänkande Ansvarsfull servering fri från diskriminering (SOU 2006:56). Härmed överlämnas delbetänkandet En bättre tillsyn av miss- brukarvården (2006:57). Uppdraget och dess genomförande .............................. 2.1.1 Socialtjänstlagen (2001:453) ........................................ 2.1.2 Lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) ..................................................................... 2.1.3 Lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU)...................................................... Tillsyn över missbrukarvården................................................ 2.3Bakgrunden till det kommunala utrednings- och ansökningsansvaret enligt LVM.............................................. 2.3.1 Lagen (1954:579) om nykterhetsvård (NvL) ............. Missbrukarvården i övriga nordiska länder ..................... Missbrukets utveckling - vårdens utveckling .................. Insatser utan tvång........................................................ Kostnader för missbrukarvård ..................................... ansvar inom missbrukarvården .............. 5.2Regeringens särskilda satsningar för att stärka 5.2.1 Särskilda medel för att utveckla ungdoms- och 5.2.2 Förstärkning av LVM-vården – Ett kontrakt för 5.2.3 Andra insatser för att utveckla missbrukarvården ...... Länsstyrelsernas arbete med tillsyn .............................. Regleringen i socialtjänstlagen................................................. Länsstyrelsernas tillsyn i praktiken ......................................... Utvecklingen av individtillsyn......................... Generellt inom socialtjänstområdet............................. Särskilt inom missbrukarvården................................... Varför har LVM-vården minskat? Länsstyrelsernas uppfattning om orsakerna........................... Behovet av förstärkt tillsyn inom missbruksområdet ....... 8.1Tillsynen inom individ- och familjeomsorg – Kommunernas handläggning av LVM-ärenden ..................... förändring (SOU 2004:3) ............................................ syn på missbrukarvård/LVM ......................... Studie av LVM-handläggning....................................... Vem får vilken missbrukarvård? Förstärkt tillsyn inom andra områden – exemplet Analys av möjliga lösningar..................................................... 10.2.1 ges rätt att ta över ett ärende och ansöka om tvångsvård .................................................. 10.2.2Länsstyrelsen ges rätt att förelägga att inleda utredning enligt LVM/LVU och att ansöka om LVM/LVU ................................................. 10.2.3 En förstärkning av tillsynen inom ramen för länsstyrelsernas nuvarande ansvar ............................... Ökad och förbättrad tillsyn ..................................................... Ett kontrakt för livet................................................................ Kartläggning av öppenvårdsinsatser och förbättrad Ekonomiska och andra konsekvenser ............................ Förslag till finansiering................................................ Litteratur- och källförteckning ............................................. Bilaga 1 Kommittédirektiv................................................... Bilaga 2 Tilläggsdirektiv.................................................... lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av lagen (1954:579) om nykterhetsvård Utredningens uppdrag är att se över och överväga förändringar i organisationen av och ansvarsfördelningen för den statliga tillsynen inom område. Utgångspunkten är att tillsynsansva- ret skall stärkas och göras tydligare, att tillsynsfunktionens sårbar- het skall minska samt att tillsynen skall fungera samordnat, struk- turerat och effektivt med ett tydligt jämställdhetsperspektiv. Enligt de tilläggsdirektiv som behandlas i detta delbetänkande skall utre- daren analysera behovet av förstärkt tillsyn över socialnämndens ställningstagande att inte ansöka om tvångsvård för personer med missbruk, i syfte att säkerställa att ansökan om tvångsvård av per- soner med missbruk sker när det behövs och att rättstillämpningen som avser sådan tvångsvård skall bli enhetlig. När det gäller socialnämndens ställningstagande att inte ansöka om tvångsvård då det föreligger missbruk har utredningen utgått från det problem som direktiven anger dvs. att inte vidtar de åtgärder som måste anses påkallade med hänsyn till miss- bruket, t.ex. att inleda utredning enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) eller lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Utredningens analys avser därför behovet av förstärkt tillsyn av arbete när det gäller vuxna personer med missbruk för att säkerställa att LVM/LVU, som är en tvingande lagstiftning, följs. En i realiteten viktig fråga när det gäller att förbättra situationen för personer med missbruk är, enligt utredningens mening, hur man kan påverka kommunerna att vidta åtgärder innan förutsättningarna för LVM/LVU är uppfyllda. Detta är visserligen en del av utredningens huvuduppdrag men ryms även inom tilläggsuppdragets förutsätt- ningar. Inte heller kan tvångsvård ses isolerat från övrig missbru- karvård. Insatser för att bryta missbruk måste vidtas i ett mycket tidigare skede än när tvångsvård kan ske. därför i detta delbetänkande tillsynen över arbete med personer med missbruk i ett bredare perspektiv än vad LVM/LVU reglerar. Behovet av förstärkt tillsyn Mycket talar för att missbrukarvården har nedpriori- terats av kommunerna. Vård enligt LVM/LVU har särskilt nedpri- oriterats, bl.a. på grund av kostnaderna för vården i förhållande till det resultat som nås, egna billigare insatser inom kommunen och olika ideologisk inställning till tvångsvård inom ramen för social- tjänsten. Även tillsynsmyndigheterna, länsstyrelserna och , har nedprioriterat sin tillsyn av kommunernas arbete med personer med missbruk, bl.a. av resursskäl. Utvecklingen av länsstyrelsernas tillsyn har även lett till en minskning av individtillsynen. Länssty- relsernas resurser för tillsyn inom hela missbruksområdet uppgår till cirka 12 årsarbetskrafter. Utredningen anser att missbrukarvården måste ges högre prioritet – både när det gäller lokala insatser av som omfattar hela vårdkedjans olika insatser och vad avser den statliga tillsynen av densamma. Ökad och förbättrad tillsyn Utredningens slutsats är att en förstärkning av tillsynen bör ske inom ramen för länsstyrelsernas och nuvarande ansvar. Utredningen föreslår därför att länsstyrelserna och Social- styrelsen tillförs ökade resurser som omfattar cirka 30 nya tjänster för tillsyn över missbrukarvården. Dessa utökade resurser skall an- vändas för att åstadkomma en operativ och mer aktiv tillsyn inom missbruksområdet. I tillsynsarbetet skall de integrationspolitiska målen och jämställdhetsmålen lyftas fram. Länsstyrelserna skall vara aktiva och reagera på de klagomål som framförs. Den operativa verksamhetstillsynen inom missbruksom- rådet skall både bli mer omfattande och utvecklas. skall de särskilda omständigheter som reglerna om tvångsvård för med sig beaktas. När det gäller tvångsvård av personer med missbruk finns det särskilda skäl för en mer omfattande tillsyn av enskilda ärenden än på andra områden inom . Tillsyn av enskilda ärenden är en garanti för likabehandling och rättssäkerhet på ett område med icke-beslut som i flertalet fall inte kan överklagas. För att markera att tillsynen skall ha fokus på pågående ärenden och såle- des inte begränsas till granskning av ärenden i efterhand, föreslår utredningen att länsstyrelsernas tillsynsuppdrag avseende tvångs- vård enligt LVM och LVU förtydligas genom ett tillägg i Social- tjänstlagen. Ett kontrakt för livet De åtgärder som vidtagits inom ramen för Ett kontrakt för livet för att förstärka vårdinnehållet i LVM-vården och förbättra eftervården bör enligt utredningens förslag bli en del av den ordinarie missbru- karvården. Kartläggning av öppenvårdsinsatser och förbättrad statistik För att skapa ett kunskapsunderlag för vidareutveckling av social- tjänstens missbrukarvård behövs en kartläggning av kommunernas missbrukarvård. Möjligheterna att genomföra en effektiv och bra tillsyn är beroende av tillgången till statistik inom det aktuella om- rådet. Åtgärder bör därför vidtas för att förbättra och bygga ut sta- tistiken inom missbruksområdet. Kunskaperna om hur LVM/LVU skall tillämpas måste öka både hos dem som inom arbetar med sådana frågor och hos kommunala beslutsfattare. Det är också av stor vikt att det inom länsstyrelserna finns kompetens på området. bör därför få i uppdrag att sprida kunskap om hur LVM/LVU skall tillämpas. För att förstärka den statliga tillsynen inom missbruksområdet bör länsstyrelserna och enligt utredningens förslag till- föras cirka 30 tjänster. Kostnaden för denna resursförstärkning uppgår till . Utredningens förslag inne- bär också att de åtgärder som vidtagits inom ramen för Ett kontrakt för livet blir en del av den ordinarie missbrukarvården och att staten därigenom påtar sig en mer aktiv och styrande roll. Det innebär att staten också kommer att svara för en större andel av kostnaden för missbrukarvården . Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) Härigenom föreskrivs i fråga om socialtjänstlagen (2001:453) att 13 kap. 2 § skall ha följande lydelse. har tillsyn över den socialtjänst som kommunerna inom länet svarar för. -följa socialnämndernas - följa socialnämndernas tillämpning av denna lag, tillämpning av denna lag, - informera och ge råd till - informera och ge råd till allmänheten i frågor som rör allmänheten i frågor som rör med råd i deras verksamhet, med råd i deras verksamhet, - främja samverkan på social- - främja samverkan på social- tjänstens område mellan kom- tjänstens område mellan kom- munerna och andra samhällsor- munerna och andra samhällsor- - verka för att kommunerna - verka för att kommunerna planerar för att kunna tillgodose planerar för att kunna tillgodose framtida behov av bistånd i framtida behov av bistånd i form av hemtjänst samt sådant form av hemtjänst samt sådant boende som avses i 5 kap. 5 § boende som avses i 5 kap. 5 § andra stycket och 5 kap. 7 § andra stycket och 5 kap. 7 § (1988:870) om vård - även i övrigt se till att social- nämnderna fullgör sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt. missbrukare i vissa fall och lagen (1990:52) med särskilda bestäm- melser om vård av unga, - även i övrigt se till att social- nämnderna fullgör sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt Denna lag träder i kraft . 1Uppdraget och dess genomförande Utredningen skall enligt sina direktiv (Dir. 2004:178) se över och överväga förändringar i organisationen av och ansvarsfördelningen såvitt avser den statliga tillsynen inom område för att bl.a. stärka tillsynsansvaret och göra det tydligare. Utredningen skall också se över ansvaret för tillsynen av Statens institutionssty- relses institutioner. Det uppdraget skall redovisas . Utredningen har härutöver fått ett tilläggsuppdrag som rör tvångsvård av vuxna med missbruk enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) samt tvångsvård i anledning av missbruk av personer enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU), vilket redovi- sas i detta delbetänkande. Uppdraget enligt tilläggsdirektiven (Dir. 2005:87) innebär att ut- redaren skall analysera behovet av en förstärkt tillsyn av social- nämndens ställningstagande att inte ansöka om vård när det före- ligger missbruk. Denna förstärkta tillsyn skall syfta till att säker- ställa att ansökan om tvångsvård av personer med missbruk sker när det behövs och att rättstillämpningen som avser sådan tvångs- vård skall bli enhetlig i landet. Analysen skall avse all tvångsvård av vuxna personer med missbruk, dvs. såväl tvångsvård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) som tvångs- vård i anledning av missbruk av personer enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Om utredaren finner att det föreligger ett behov av för- stärkt tillsyn skall denne lämna förslag på hur en sådan bör utfor- mas och regleras. Utredaren är fri att ta upp även andra frågor som bedöms relevanta inom ramen för uppdraget. Direktiven i sin hel- het framgår av bilaga 1 och bilaga 2. Uppdraget och dess genomförande Direktiven ger till viss del utrymme för olika tolkning och ut- redningen redovisar därför här i korthet de överväganden som gjorts om omfattningen av uppdraget. När det gäller socialnämndens ställningstagande att inte ansöka om tvångsvård då det föreligger missbruk har utredningen utgått från det problem som direktiven anger, dvs. att inte vidtar de åtgärder som måste anses påkallade med hänsyn till miss- bruket, t.ex. att inleda utredning enligt LVM/LVU. Om det finns en inofficiell policy i en kommun som innebär att kommunen inte skall tillämpa LVM/LVU är detta ett principiellt ställningstagande som får betydelse vid beslut i individuella ärenden. Utredningens analys avser därför behovet av förstärkt tillsyn av arbete när det gäller vuxna personer med missbruk för att säker- ställa att LVM/LVU, som är en tvingande lagstiftning, följs. En i realiteten viktigare fråga när det gäller att förbättra situatio- nen för personer med missbruk är, enligt utredningens mening, hur man kan påverka kommunerna att vidta åtgärder innan förutsätt- ningarna för LVM/LVU är uppfyllda. Detta är visserligen en del av utredningens huvuduppdrag men ryms även inom tilläggsuppdra- gets förutsättningar. Inte heller kan tvångsvård ses isolerat från öv- rig missbrukarvård. Insatser för att bryta missbruk måste vidtas i ett mycket tidigare skede än när LVM/LVU är tillämplig. Utred- ningen behandlar därför i detta delbetänkande tillsynen över soci- altjänstens arbete med personer med missbruk i ett bredare per- spektiv än vad LVM/LVU reglerar. Utredningen har haft fyra sammanträden med experterna och där- utöver har informella kontakter med dessa förekommit. Utredningens sekretariat har inom ramen för huvuduppdraget besökt samtliga länsstyrelser. Vid de samtal som förts med social- konsulenter, äldreskyddsombud m.fl. har även frågor om tillsyn av missbrukarvård och utredningens särskilda uppdrag om LVM/LVU diskuterats. Vid ett besök på Helse- og omsorgsdepartementet i träf- fade utredningen representanter för Kommunetjensteavdelningen och Spesialisthelsetjensteavdelningen samt företrädare för Statens helsetilsyn. 2.1.1Socialtjänstlagen (2001:453) skall aktivt sörja för att den enskilde med miss- bruksproblem får den hjälp och vård som han eller hon behöver för att komma ifrån missbruket. Nämnden skall i samförstånd med den enskilde planera hjälpen och vården och noga bevaka att planen fullföljs. har således en skyldighet att verka även om den enskilde med missbruksproblem inte har framställt något önskemål om hjälp. 2.1.2Lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) En person med missbruksproblem skall beredas vård oberoende av eget samtycke under de förutsättningar som anges i lagen om vård av missbrukare i vissa fall. För tvångsvårdens innehåll och utform- ning gäller bestämmelserna i socialtjänstlagen om inte något annat anges i LVM. Tvångsvården skall syfta till att genom behövliga in- satser motivera den som missbrukar så att han eller hon kan antas vara i stånd att frivilligt medverka till fortsatt behandling och ta emot stöd för att komma ifrån sitt missbruk. Tvångsvård skall beslutas om någon till följd av ett fortgående missbruk av alkohol, narkotika eller flyktiga lösningsmedel är i be- hov av vård för sitt missbruk och vårdbehovet inte kan tillgodoses enligt socialtjänstlagen eller på något annat sätt. Härutöver krävs att han eller hon till följd av missbruket utsätter sin fysiska eller psykiska hälsa för allvarlig fara, löper en uppenbar risk att förstöra sitt liv eller kan befaras komma att allvarligt skada sig själv eller någon närstående för att tvångsvård skall kunna ske. Länsrätten be- slutar om beredande av tvångsvård. Myndigheter som i sin verksamhet regelbundet kommer i kon- takt med personer med missbruk är skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de får kännedom om att någon kan antas vara i behov av vård enligt LVM. En läkare skall genast göra anmälan till socialnämnden om han eller hon i sin verksamhet kommer i kon- takt med någon som kan antas vara i behov av omhän- dertagande eller vård enligt LVM och läkaren bedömer att denne inte kan beredas tillfredsställande vård eller behandling genom lä- karens egen försorg eller i övrigt inom hälso- och sjukvården. skall inleda utredning, när den genom anmälan eller på annat sätt har fått kännedom om att det kan finnas skäl att bereda någon tvångsvård. När utredningen har inletts skall social- nämnden, om det inte är uppenbart obehövligt, besluta om läkar- undersökning av missbrukaren och utse en läkare för undersök- ningen. Läkaren skall i ett intyg ange missbrukarens aktuella hälso- tillstånd. Av socialnämndens utredning skall framgå missbrukarens för- hållanden samt tidigare vidtagna och planerade åtgärder. efter utredning att det finns skäl att bereda någon tvångsvård skall nämnden ansöka om sådan vård hos läns- rätten. Till ansökan skall fogas den utredning nämnden gjort och ett läkarintyg. Har rätten beslutat om tvångsvård skall socialnämn- den se till att beslutet verkställs genom att missbrukare bereds vård vid en institution eller på sjukhus. Rättens beslut upphör att gälla om vården inte har påbörjats från den dag då be- slutet vann laga kraft. kan besluta om omhändertagande och ett sådant beslut skall genast underställas länsrätten. Polis- myndigheten kan under vissa förutsättningar ta om hand en person som kan förväntas bli omhändertagen enligt LVM och överlämna denne till sjukhus för medicinsk bedömning. Tvångsvård skall upphöra så snart syftet med vården är uppnått och senast när vården pågått . Tvångsvård lämnas ge- nom så kallade LVM-hem vilka är särskilt avsedda att lämna sådan vård. anvisar efter anmälan av social- nämnden plats i ett LVM-hem. Mål och ärenden enligt LVM skall handläggas skyndsamt. 2.1.3Lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) Den som är skall i vissa situationer beredas vård om det kan antas att behövlig vård inte kan ges med samtycke av vårdnads- havaren och, när den unge fyllt , denne själv. Om den unge utsätter sin hälsa eller utveckling för en påtaglig risk att skadas ge- nom missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksam- het eller något annat socialt nedbrytande beteende får vård även beredas den som fyllt 18 men inte . En förutsättning är att så- dan vård är lämpligare än någon annan vård och det kan antas att behövlig vård inte kan ges med den unges samtycke. Också om så- dan risk föreligger beträffande den som dömts till sluten ungdoms- vård enligt 31 kap. 1 a § vid verkställighetens slut skall vård beslutas. beslutar hur vården av den unge skall ordnas och den skall alltid inledas utanför den unges eget hem. Ansökan om vård enligt LVU skall innehålla en redogörelse för den unges för- hållanden, de omständigheter som utgör grunden för att den unge behöver beredas vård, tidigare vidtagna åtgärder och den vård som socialnämnden avser att ordna. Länsrätten beslutar om beredande av vård. får besluta om läkarundersökning av den unge och utse läkare för undersökningen. Läkarundersökning skall äga rum innan ansökan om vård görs hos länsrätten om sådan un- dersökning inte av särskilda skäl är obehövlig. kan besluta om omhändertagande och ett sådant beslut skall genast underställas länsrätten. Unga som behöver stå under särskild tillsyn skall beredas vård i särskilda ungdomshem. anvisar sådan plats. skall från den dag då be- slutet om vård verkställts pröva om vården skall upphöra och där- efter skall prövning ske fortlöpande från senaste prövning. Vård som sker p.g.a. att någon löper påtaglig risk att ska- das genom missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt nedbrytande beteende skall upphöra senast när den unge fyller . kan även enligt de grunder som LVU anger be- sluta att den som är skall hålla regelbunden kontakt med en särskilt utsedd kontaktperson eller att den unge skall delta i behandling i öppna former inom enligt en särskild Omprövning av ett sådant beslut skall ske . Tillsynsansvaret när det gäller insatser inom miss- bruksområdet, dvs. tillämpningen av socialtjänstlagen, LVM och LVU regleras i socialtjänstlagen. har tillsyn över i landet och skall följa och vidareutveckla social- tjänsten. Till ledning för tillämpningen av lagen utfärdar Socialsty- relsen allmänna råd eller andra normeringsdokument. har tillsyn över den socialtjänst som kommunerna i länet svarar för. Det innebär att skall följa socialnämndernas tillämp- ning av lagen, informera och ge råd till allmänheten i frågor som rör , biträda socialnämnderna med råd i deras verksamhet, främja samverkan på område mellan kommunerna och andra samhällsorgan, verka för att kommunerna planerar för att kunna tillgodose framtida behov av t.ex. bistånd i form av hem- tjänst och boende i vissa former.