sou · GUB38 · 2007-01-01 00:00:00 — en dags- tidning som på sin utgivningsort hade mindre upplaga än annan tidning, samt att dess abonnerade upplaga uppgick till minst 2 000 exemplar och att annonsandelen var . För dagstidning som utkom minst beräknades produktionsbidraget på grundval av pappersförbrukningen under föregående kalenderår minskad med annonsandelen. Bidraget ut- gjorde för kalenderår per ton, dock högst för storstadstidning och för annan tidning samt lägst . För dagstidning som utkom minst utgjorde produktionsbidraget dock lägst för kalenderår. För dagstidning som utkom en gång utgjorde produk- tionsbidraget för kalenderår. För dagstidning som inte berättigade till produktionsbidrag men för vilken fullt produk- tionsbidrag uppburits under något av utgick bidrag efter ansökan med hälften av vad som uppburits. gavs även möjlighet att besluta dels att bidrag skulle utgå för dagstidning, som inte var andratidning, om det med hänsyn till förhållanden inom tidningens hela spridningsområde var uppenbart att den hade samma svårigheter som en andratidning, dels att bidrag inte skulle utgå för andratidning, om det med hänsyn till förhållandena inom tidningens hela spridningsområde var uppenbart att den inte hade samma svårigheter som en andra- tidning. höjdes produktionsbidragen (prop. 1972:59, KU 1972:29, rskr. Behov av höjda produktionsbidrag ansågs framförallt finnas hos andratidningar i storstäder. Direktiven till pressutredning meddelades . Av direktiven framgår att utredningen bl.a. skulle göra en allmän bedömning av utvecklingen inom olika massmedier, varvid tekniska, ekonomiska, marknadsmässiga och organisatoriska fakto- rer borde vägas in i bilden. Huvuduppgiften skulle vara samarbets- och rationaliseringsfrågor inom tidningsbranschen samt formerna för statens stöd till pressen, i första hand dagspressen. Vidare skulle utredningen formulera en mera preciserad målsättning för stats- makternas handlande gentemot dagspressen, varvid även dags- pressens roll i förhållande till övriga massmedier skulle klarläggas. Det uttalades att stödformerna måste avvägas så att de inte mot- verkade utan helst stimulerade en önskad utveckling i fråga om samarbete och rationalisering inom tidningsområdet. I fråga om produktionsstödet uttalades det att principen om ett selektivt stöd till de tidningar som behövde det för att fortleva, dvs. andra- tidningarna, borde gälla även i fortsättningen som då kunde överblickas. I övrigt borde utredningen, mot bakgrund av sina allmänna bedömningar och ett studium av effekterna av det dåvarande stödet, förutsättningslöst pröva utformningen av det direkta produktionsstödet. överlämnade pressutredning sitt slut- betänkande, SOU 1975:79 Svensk Press. Statlig presspolitik, samt sin forskningsrapport, SOU 1975:78 Svensk Press. Pressens funktioner i samhället. hade utredningen överlämnat två rappor- ter, SOU 1974:102 Svensk Press. Presstödet och tidningskonkur- rensen, och SOU 1975:11 Svensk Press. Tidningar i samverkan. I sitt förslag uttalade utredningen att den omfattande koncentra- tionen på tidningsmarknaden inte i första hand orsakats av prio- riteringar från läsarnas sida, utan att det främst var annonsörernas val av tidning som varit avgörande för om en tidning skulle kunna överleva. Detta hade enligt utredningen inneburit att tidningar med i absoluta tal många läsare och obestridd betydelse fått läggas ner utan att nya organ kommit i deras ställe samt att stora orga- nisationer och folkrörelser förlorat sina främsta kommunikations- medel på grund av att deras tidningar inte varit tillräckligt annons- attraktiva. Utredningen fann att kvarvarande tidningar vidtagit åtgärder för att mildra effekterna av strukturomvandlingen men bedömde ändå att det var uppenbart att tidningskoncentrationen var till men för en vital opinionsbildning och nyhetsförmedling, eftersom en ensam tidning hade större svårigheter att tillfredsställa olika gruppers varierande intressen och läsarna inte hade någon möjlighet att ge uttryck för ett missnöje genom ett alternativt tidningsval. Utredningen fann också att tidningsnedläggningarna hade fått negativa effekter på kommunikationen i samhället. I betänkandet anfördes det att de ekonomiska och marknads- mässiga analyserna visat att det inte finns ekonomiska förutsätt- ningar för att upprätthålla tidningskonkurrens enbart med intäkter från marknaden, eftersom annonsörerna i första hand utnyttjade de tidningar som hade den bästa täckningen inom ett område samt att kostnadsutveckling och stordriftsfördelar ledde till en fortgående koncentrationsprocess med tillskapande av monopolliknande situa- tioner och tidningskedjor. Utredningens bedömning i fråga om de dittillsvarande produk- tionsbidragen var att dessa på ett effektivt sätt hade kompenserat tidningar i svagare konkurrensställning för bristande intäkter, att den samlade effekten av de direkta stödåtgärderna hade varit att tidningsnedläggningar kunnat hejdas och att konkurrensen därmed kunnat bibehållas på ett antal orter. Enligt utredningen kunde det emellertid konstateras att trots omfattande insatser från statens sida hade situationen för de svagare tidningarna inte förbättrats på ett sådant sätt att dessa skulle kunna klara sig utan stöd. Utred- ningen anförde att även med de mest intensiva och yrkesskickliga insatser av ledning och personal inom tidningar i underläge var det uppenbart att omfattande bidrag skulle vara nödvändiga också i fortsättningen om en ytterligare monopolisering skulle kunna undvikas. Enligt utredningen verkade marknadskrafterna selektivt på så sätt att de gynnade vissa grupper av tidningar och missgynnade andra. Med hänvisning härtill anförde utredningen att också press- stödet i väsentlig mån måste vara selektivt. Utredningen fann att dagspressen fyllde fyra uppgifter som i första hand motiverade en aktiv statlig presspolitik: 1) mass- medierna borde ge den information som är nödvändig för att med- borgarna skall kunna ta ställning i samhällsfrågor. Även de för- troendevalda borde genom massmedierna få löpande informa- tion om enskildas och organisationers uppfattningar i politiska frågor. 2) massmedierna borde fristående eller som språkrör för organiserade samhällsintressen kommentera skeenden i samhället. 3) massmedierna borde som allmänhetens företrädare granska den verksamhet som utövas av de inflytelserika i samhället. 4) mass- medierna borde främja en kommunikation inom och mellan poli- tiska, fackliga och andra ideella grupper i samhället. Utredningen föreslog också ett handlingsprogram med det övergripande målet att vidmakthålla och om möjligt förbättra den kommunikation som sker genom tidningar. Det uttalades att ett representativt demokratiskt system kräver ett intensivt utbyte av idéer samt kunskap om olika opinioner, vilket i sin tur förutsätter en mångfald inom pressen. Det mål som utredningen formulerade för presspolitiken var att det skulle finnas en mångfald på tidnings- marknaden som skulle ge läsarna valfrihet och skapa möjlighet för en allsidig debatt och opinionsbildning. Vid formulerandet av stödprogrammet var följande punkter vägledande för utredningen: 1.Konkurrens mellan tidningar på regionala marknader bör sti- muleras. Två eller flera tidningar på en utgivningsort skapar förut- sättningar för valfrihet åt läsarna. 2.I de fall då tidningskoncentrationen lett till monopol på den lokala marknaden måste presspolitiken stimulera till alternativ i form av kompletterande, monopolbrytande organ. 3.Kedjebildning och ägarkoncentration måste uppmärksammas. Ägarförhållanden inom tidningsmarknaden bör vara allmänt kända och det bör ske en fortlöpande registrering av förändringar inom ägar- strukturen. 4.Presspolitiken måste utformas så att det inte skapas möjligheter till eller oro för ingrepp gentemot enskilda tidningars innehåll. 5.Reglerna för de statliga åtgärderna skall vara lätt tillämpbara och så långt möjligt av automatiskt verkande karaktär. 6.Samverkan mellan tidningsföretag bör stimuleras. En sådan har uppenbara resursmässiga fördelar. 7.Det regelsystem som styr fördelningen av de statliga bidragen till pressen skall grundas på en analys av marknadsförhållandena och befordra god hushållning bland de tidningar som erhåller stöd. Det statliga presstödet skall administreras av en nämnd med resurser att göra fortsatta analyser av branschen och enskilda mark- nadssituationer. I fråga om produktionsbidrag gav utredningen uttryck för grund- inställningen att tidningar skulle ges produktionsbidrag då det fanns presspolitiska motiv för utgivningen men då de marknads- mässiga förutsättningarna var otillräckliga. Utredningen uttalade att det presspolitiskt sett i princip fanns motiv för stöd till samtliga dagstidningar. När det endast var en mindre del som fick produk- tionsbidrag berodde detta enligt utredningen på att det stora flertalet tidningar hade en sådan ställning att de genom intäkter från marknaden kunde klara utgivningen samt att det dittills varit möjligt för dessa tidningar att kompensera kostnadsökningar med högre priser på abonnemang och annonser. Enligt utredningen gällde det att vid konstruktionen av ett regel- system för produktionsbidrag fånga in den grupp tidningar som verkligen var i behov av hjälp och det fanns enligt utredningen ingen anledning att frångå principen med en selektiv stödform. Utredningen bedömde att det endast var vissa tidningar som var i behov av hjälp och fann inte anledning att frångå principen med en selektiv stödform. Utredningen ville också bibehålla ett regel- system, där diskretionär prövning och bedömning i möjligaste mån undveks. Utredningen föreslog således inte några mera genom- gripande förändringar i produktionsbidragssystemet. Emellertid föreslog utredningen vissa förändringar av regelsystemet. Utred- ningen anförde att de erfarenheter som vunnits under de år som produktionsbidragen existerat gjorde att det fanns anledning att göra vissa förändringar och justeringar i bidragsreglerna. Oklara definitioner och bestämmelser borde så långt som möjligt rensas bort och bidragsreglerna borde enligt utredningen ha en sådan utformning att de träffade den grupp av tidningar som var i behov av ekonomisk hjälp. I det följande redogörs det för utredningens huvudförslag till ändringar av bestämmelserna om produktions- stöd. Utredningen ansåg att det fanns flera skäl till att överväga att lämna andratidningsbegreppet som den grundläggande kvalifika- tionen för produktionsbidrag. Enligt utredningen hade första- och andratidningsbegreppen i debatten nära associerats till tidningarnas upplagor. Utredningen ansåg detta vara mindre tillfredsställande eftersom det inte var totalupplagan utan hushållstäckningen – dvs. hur stor andel av hushållen tidningen når inom spridningsområdet – som var grundläggande för en tidnings ekonomi. Det var enligt utredningen tidningar med låg täckning inom sitt spridnings- område och därmed följande svag annonstillförsel som borde ges ekonomisk kompensation. Vidare hade andratidningsbegreppet enligt utredningen använts oberoende av tidningarnas periodicitet och spridningsområdets storlek, vilket enligt utredningen hade fått till följd att vissa tidningar betraktades som andratidningar trots att de opererade på skilda läsarmarknader och inte stod i direkt kon- kurrensförhållande till de tidningar som betraktades som förstatid- ningar. Slutligen pekade utredningen på att förstatidningar med obetydliga skillnader i total upplaga i förhållande till respektive andratidning fått reducerade bidrag under hänvisning till att de haft samma svårigheter som en andratidning och att sådana fall var de mest omdiskuterade inom det dåvarande bidragssystemet. Utredningen ansåg således att begreppet andratidning var oklart och ledde till svårigheter då det skulle användas i stödsammanhang. hade resultaten av de olika analyserna samt utvärderingen av hur stödsystemet fungerat övertygat utredningen om att starka skäl förelåg att låta hushållstäckningen på utgivningsorten spela den avgörande rollen för om en tidning skulle erhålla pro- duktionsbidrag eller inte. Enligt utredningen visade branschekono- miska analyser att tidningar med täckning nor- malt inte hade problem med annonstillströmningen och därmed ekonomin, och utredningen bedömde att marknadsanalyserna visa- de att täckningstalet kunde tjänstgöra som en övre gräns för produktionsbidrag. Däremot fann utredningen att det inte var motiverat att tidningar med täckningstal i närheten av skulle erhålla helt produktionsbidrag, eftersom de marknadsekonomiska bedömningarna visat att en tidnings situa- tion förbättrades successivt med ökande täckningstal. Utredningen föreslog därför att fullt bidrag skulle lämnas till tidningar med en täckning på högst . Därefter skulle bidragsbeloppet reduceras med en tiondel per procentenhet till . De täckningstal som skulle ligga till grund för bidragsgivningen skulle enligt förslaget beräknas på ett genomsnitt av de tre senaste årens täckningstal för att på så sätt undvika de olägenheter som tillfälliga förändringar skulle kunna medföra. Även om det hade förekommit kritik mot systemet att produk- tionsbidragen beräknades på grundval av pappersförbrukningen och att tidningar genom att öka pappersförbrukningen därigenom kunnat höja stödet, ansåg pressutredningen att det inte fanns någon bättre beräkningsnorm. Utredningen anförde att pappers- förbrukningen, minskad med annonsdelen, var att se som ett mått på omfånget av det redaktionella materialet, vilket var det utred- ningen ville stödja. Däremot fann utredningen skäl tala för att minska incitamentet till tillfälligt ökad pappersförbrukning i syfte att öka bidragets storlek. Utredningen föreslog därför att pappers- förbrukningen räknades som ett genomsnitt för de tre närmast föregående kalenderåren. Möjligheten för att bevilja bidrag till en förstatidning om det med hänsyn till förhållandena inom tid- ningens hela spridningsområde var uppenbart att den hade samma svårigheter som en andratidning ansåg utredningen skulle tas bort. Skälet var att utredningen inte fann något som tydde på att dessa tidningar som grupp skulle vara i behov av produktionsbidrag. Vidare ansåg utredningen att regelverket i princip inte skulle inne- hålla någon diskretionär prövning vid fördelningen av de kon- tinuerliga bidragen. Utredningen ansåg dock att även i fortsättningen måste ha en möjlighet att besluta att bidrag inte skulle lämnas om täckningstalet låg , i de fall täckningstalet gav en uppenbart missvisande bild av den totala marknadssituationen. För tidningar med liten upplaga noterade utredningen att dessa besvärades av dålig upplageekonomi, eftersom sådana tidningars fasta kostnader slås ut på ett mindre antal exemplar än vid stor upplaga. Utredningen fann det därför rimligt att reglerna för stöd till tidningar med mindre upplaga än 10 000 exemplar utformades så att hänsyn togs till de svårigheter som den lilla upplagan med- förde. Utredningen föreslog att det för gruppen flerdagarstidningar med en upplaga under 10 000 exemplar skulle utgå fullt produk- tionsbidrag hushållstäckning och en avtrappning mellan efter samma princip som mellan enligt huvudregeln i utredningens förslag (se ovan). I stället för att som i presstödskungörelsen skilja mellan endags- tidningar och övriga tidningar ansåg utredningen att det var rim- ligare att dra gränsen mellan en tre dagarstidningar och fyra sju dagarstidningar. Vidare ansåg utredningen att gruppen fådagars- tidningar borde indelas i fyra kategorier utifrån deras varierande funktioner, spridning och ekonomisk bärkraft: rikstidningar med spridning över hela landet eller stora delar av landet, regiontid- ningar med geografisk spridning inom ett län, lokaltidningar med geografisk spridning inom en eller flera kommuner samt förorts- tidningar med geografisk spridning inom en del av ett stor- stadsområde. Utredningen föreslog att fådagarstidningar med en hushållstäckning inom det egentliga sprid- ningsområdet skulle vara berättigade till produktionsbidrag. Vid och därunder skulle de vara berättigade till fullt pro- duktionsbidrag och på samma sätt som för flerdagarstidningar skulle det finnas en avtrappning av bidragen vid täckningstal mellan och . Utredningen angav att en huvuduppgift för produktionsbidragen var att de skulle göra det möjligt för existerande tidningar att utkomma med samma periodicitet och minst samma redaktionella standard som dittills, och det konstaterades att det trots omfattande produktionsbidrag kunde inträffa att enstaka tidningar fick sådana ekonomiska problem att de inte skulle kunna fortsätta utgivningen i full skala. Utredningen ansåg att det i sådana lägen ur presspolitisk synvinkel borde vara ett klart bättre alternativ att utgivningen skulle kunna fortsätta än att tidningen lades ned. Utredningen föreslog därför en komplettering av reglerna för produktionsbidrag, innebärande att om en flerdagarstidning över- går till fådagarsutgivning skulle bidrag lämnas med högst hälften av vad den tidigare erhållit. Bestämmelsen skulle enligt utredningen kunna göra det möjligt för tidningen att fort- sätta utgivningen men med lägre periodicitet och att under relativt goda ekonomiska förhållanden avveckla en del av den tidigare organisationen och planera för den nya situationen. I övrigt före- slog utredningen bl.a. övergångsregler för att göra övergången från det ena regelsystemet till det andra så mjuk som möjligt för de företag som varit men inte längre skulle bli berättigade att uppbära produktionsbidrag. I den proposition som följde på utredningen (prop. 1975/76:131 Om statligt stöd till dagspressen) uttalade regeringen sitt stöd för utredningens bedömning att det inte primärt var konkurrens- förhållandena mellan tidningarna mätt i upplagestorlek utan en tidnings möjligheter att hävda sig på annonsmarknaden som var avgörande för dess ekonomi. Förhållandet motiverade enligt rege- ringen att andratidningsbegreppet ersattes med hushållstäckning inom utgivningskommunen som bidragskriterium. Likaså ansåg regeringen att de täckningstalsgränser som utredningen föreslagit var väl underbyggda. Regeringen delade även utredningens förslag om att också i fortsättningen borde ha möjlighet att inte bevilja bidrag till tidningar som i och för sig uppfyllde villkoren för att få bidrag. Däremot ansåg regeringen att det även i fortsättningen skulle finnas möjlighet för att bevilja produk- tionsbidrag till högtäckningstidningar. Förutsättningen för att bidrag skulle kunna lämnas borde därvid vara att det var fråga om en flerdagarstidning med samma utgivningsort som en annan fler- dagarstidning som uppbar produktionsbidrag. En annan förutsätt- ning skulle vara att det med hänsyn till förhållanden i de båda konkurrerande tidningarnas spridningsområden var uppenbart att högtäckningstidningen behövde bidrag för att dess konkurrens- förutsättningar i förhållande till den tidning som hade produk- tionsbidrag inte allvarligt skulle försämras. En restriktiv tillämp- ning var enligt regeringen angelägen. Tidningar som utan svårig- heter kunde få sina intäkter från marknaden borde inte erhålla bidrag och borde bl.a. tillse att bidragsbehovet inte hade uppkommit till följd av alltför låga abonnemangspriser eller andra förhållanden som tidningsföretaget självt hade kunnat påverka. Regeringen anförde att nämnden också borde ta hänsyn till bl.a. förstatidningens möjligheter att öka sina intäkter på grund av sin ställning som prisledare. Vidare anförde regeringen att stödet till dagspressen skulle avse den redaktionella verksamheten, varför regeringen i likhet med utredningen ansåg pappersförbrukningen för redaktionellt material vara en lämplig beräkningsnorm. Förslaget att beräkna pappers- förbrukningen som ett genomsnitt borde också enligt regeringen i viss mån minska risken för slöseri med papper. I fråga om tidningar med liten upplaga ansåg regeringen att den av utredningen föreslagna högre täckningstalsgränsen för dessa tidningar var motiverad. Regeringen delade även utredningens uppfattning att fullt bidrag för fådagarstidningar borde lämnas vid högst hushållstäckning och att reducerade bidrag borde lämnas vid en täckning mellan . Täckningen borde enligt regeringen beräknas på det sätt utredningen föreslagit och bidraget borde utgå med ett fast belopp. För de riksspridda fådagarstidningarna ansåg regeringen liksom utredningen att dessa tidningar borde få ett högre bidrag än övriga fådagars- tidningar. För att en tidning skulle bli betraktad som rikstidning ansåg regeringen att den skulle ha en upplaga på minst 10 000 exemplar. Regeringen ansåg däremot inte att även fådagarstidningar med regionspridning i storstadsområdena borde få högre bidrag än övriga regiontidningar. Utredningens förslag om produktionsbidrag vid minskning av periodiciteten delades också av regeringen. Det var enligt rege- ringen angeläget att det skapades möjligheter för sådana tidningar att som ett alternativ till total nedläggning fortsätta sin utgivning i en ekonomiskt mindre krävande form och det föreslagna bidraget bedömdes ge möjlighet till omorganisation under lugna och för de anställda bättre former. Regeringen lämnade vidare förslag om höjda ersättningsnivåer för produktionsbidraget med hänsyn till de kostnadsökningar som hade inträffat och som väntades samt med hänsyn till de bidragsberättigade tidningarnas dokumenterade svårigheter att möta kostnadsstegringarna. Regeringen anförde att den höjning av produktionsbidragen som förordades måste ses mot bakgrund av den exceptionella kostnadsutveckling som hade skett inom branschen under de föregående åren. Regeringen underströk emellertid att det inte var rimligt att produktionsbidragen fortsatte att öka i den takt som hade skett sedan införandet av stödet . Enligt regeringen borde de föreslagna bidragsnivåerna innebära att någon ytterligare höjning inte blev aktuell samt att uppkommande kostnadsökningar måste mötas med intensiva åtgärder i kostnadsbesparande syfte och med ökade intäkter av tidningsrörelsen. Slutligen lämnade regeringen förslag om övergångsbestämmelser i enlighet med vad utredningen föreslagit. (KU 1975/76:46) ansåg att den av rege- ringen föreslagna upplagegränsen på 10 000 exemplar för att en fådagarstidning skulle kunna betraktas som en rikstidning och därmed erhålla ett högre bidrag skulle kunna skapa svårigheter för de tidningar som erhöll produktionsbidrag men som hade en upp- laga på mellan 5 000 och 10 000 exemplar. Enligt utskottets mening borde dessa tidningar beviljas ett större bidrag så att de skulle få möjlighet att genom redaktionella och andra insatser höja upplagan över den föreslagna gränsen. Ut- skottet föreslog därför en övergångsperiod , varvid stödet skulle utformas enligt en trappstegsmodell och uttalade att frågan om upplagegränsen för dessa tidningar skulle prövas på nytt efter periodens slut. Utskottet hemställde att skulle ge rege- ringen till känna vad utskottet anfört i denna del. I övrigt hem- ställde utskottet att skulle godkänna regeringens förslag till ändringar av produktionsbidraget. beslutade senare i enlighet med utskottets förslag (rskr. 1976/77:260). Direktiven till dagspresskommittén beslutades vid regeringssam- manträde . Kommittén fick i uppdrag att belysa stödets effekter på och betydelse för tidningsföretagens ekono- miska situation och det uttalades att kommittén därvid borde särskilt belysa möjligheterna att utforma bidragsreglerna så att de stimulerade till ökad produktionssamverkan och andra kostnads- besparingar genom samverkan samt även i övrigt befrämjade god hushållning. konstaterade i sitt slutbetänkande SOU 1980:32 Stödet till dagspressen att stödet över statsbudgeten till dagspressen i stort sett fungerat som avsett. På en punkt hade man dock enligt kommittén delvis misslyckats: stödet hade inte ökat benägenheten till samarbete i annat än distributionen. I fråga om driftsbidrag föreslog kommittén en del förändringar.