sou · GUB39 · 2007-01-01 00:00:00 — Det sist nämnda avsnittet innehåller överväganden angående skyldigheten att anmäla misstanke om narkotikabrott och överlämna vissa försändelser (avsnitt 12.4.1), skyldighet att ställa lokaler och anordningar till förfogande (avsnitt 12.4.2), skyldighet att lämna uppgifter om ankommande och avgående transporter m.m. (avsnitt 12.3.3) och avslutningsvis angående fö- retags lämnande av uppgifter (12.3.4). 12.2Kontroll av brev och paketförsändelser Utredningens förslag: Lagen om kontroll av varor vid inre gräns skall, i likhet med inregränslagen, innehålla bestämmelser med särskilda begränsningar, avseende befogenheter för Tull- verket att undersöka och öppna brev. Förslaget innebär emellertid förändringar i förhållande till vad som gäller i följande avseenden. De försändelser, som skall omfattas av de särskilda bestämmelserna föreslås som huvudre- gel begränsas till egentliga brev. Därmed avses försändelser i ku- vert, vars totalvikt inte överstiger ett kilo. Andra försändelser, som sannolikt innehåller förtroliga meddelanden, skall också omfattas av de särskilda kontrollbestämmelserna. Bestämmel- serna skall inte enbart omfatta försändelser, som befordras av en aktör som omfattas av postlagen, utan även sådana försändelser, som förmedlas av andra befordringsföretag vilka regelmässigt åtar sig att befordra brev eller andra försändelser, som sannolikt innehåller förtroliga meddelanden (kurirföretag). Kontroll av försändelser samt företagens skyldigheter Bestämmelserna om kontroll av postförsändelser i tullagen och i lagen om punktskattekontroll skall ändras på motsvarande sätt. Av lagstiftningen skall vidare framgå att kontrollerna av för- sändelser i trafiken över inre gräns skall ske skyndsamt. Inregränslagen, tullagen och lagen om punktskattekontroll inne- håller likartade bestämmelser, vilka medför att mer restriktiva regler gäller vid kontroller av postförsändelser än vid kontroll av andra försändelser. Enligt inregränslagen gäller, att en tulltjänste- man får undersöka postförsändelser, såsom paket och liknande för- sändelser, för att kontrollera, om sådana förbud eller villkor som anges i bestämmelsen om anmälningsskyldighet iakttagits och om anmälningsskyldigheten fullgjorts. En sådan försändelse får öpp- nas, om det finns anledning att anta att den innehåller en vara som omfattas av lagen och att denna vara kan tas i beslag enligt smugg- lingslagen. Bestämmelserna i tullagen och lagen om punktskatte- kontroll skiljer sig från bestämmelserna i inregränslagen, på så sätt, att postförsändelser enlig tullagen och lagen om punktskattekon- troll får öppnas även om försändelsen inte kan tas i beslag enligt smugglingslagen. Enligt den information som utredningen fått från fungerar bestämmelsen om postkontroll bra, vad avser inregränsla- gen och tullagen. Över hälften av de beslag av narkotika som görs sker, genom att narkotika upptäcks vid kontroll av postförsändel- ser. Denna kontroll sker på flygplatserna och samt beträffande post, som kommer in med bil, till Toftanäs i . Kontrollerna sker oftast med hjälp av hund men även med hjälp av s.k. genomlysning med röntgen eller annan apparatur. Kontrollerna görs skyndsamt och stör inte den normala posthanteringen. Träff- procenten vid öppning av brevförsändelser är hög. Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen är varje medborgare tillförsäkrad skydd mot bl.a. undersökning av brev eller annan förtrolig försän- delse. För begränsning av de fri- och rättigheter, som anges i 2 kap. regeringsformen, krävs lagstöd. Enligt 12 § andra stycket i samma kapitel får begränsning göras endast för att tillgodose ändamål, som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Kontroll av försändelser samt företagens skyldigheter gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett begränsningen och inte heller sträcka sig så långt, att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Begränsning kan t.ex. ske i syfte att beivra brott. I artikel 6 och 8 i om de mänskliga rättigheterna finns även bestämmelser av bety- delse i detta avseende (se närmare avsnitt 3.3.6). Vid bestämmelsens tillkomst uttalade regeringen i huvudsak föl- jande angående bestämmelsens överensstämmelse med ovan an- givna regler (prop. 1995/96:166 s. 65). Undersökning av brev moti- verades i särskilt hög grad av det starka samhällsintresset att be- gränsa narkotikabrottsligheten. Mot detta intresse talade skyddet av den enskildes integritet och rätten till förtrolig kommunikation. Det var av vikt, att en inskränkning i rättigheter som skyddas av grundlagen och internationella konventioner blir så begränsad som möjligt. Syftet med inskränkningen kunde emellertid vad gäller postkontroll anses legitimt. Det fanns även en rimlig proportiona- litet mellan det medel som användes och syftet med åtgärden. Utredningens förslag beträffande postförsändelser Utredningen anser, att det intresse som samhället har av att be- kämpa främst narkotikabrottslighet väl motiverar att även fortsättningsvis har kontrollbefogenheter också avseende postförsändelser. Nämnda befogenheter bör vara begränsade på i huvudsak det sätt, som gäller . Det finns emellertid skäl att i lagtexten klargöra, att begränsningarna – som denna kontroll medför i jämförelse med annan kontroll av varor – skall avse endast sådana försändelser, som kan antas innehålla förtroliga meddelan- den. Enligt utredningens uppfattning är det främst brev, som bör omfattas. Med brev avses här en försändelse i kuvert, vars totala vikt inte överstiger ett kilo. När det gäller andra postförsändelser, som paket, bör de begränsande bestämmelserna endast gälla, om det är sannolikt att försändelsen innehåller förtroliga meddelanden. Övriga försändelser bör kunna kontrolleras enligt de allmänna be- stämmelserna om varukontroller. En förutsättning för att kontrollerna skall anses uppfylla kravet på proportionalitet är, att kontrollerna går så fort att de inte i onö- dan hindrar posthanteringen. Det kan konstateras, att kontrollen av postförsändelser går snabbt och inte verkar onödigt stö- rande på posthanteringen. Utredningen anser emellertid, att det Kontroll av försändelser samt företagens skyldigheter bör framgå av lagtexten vad gäller trafik över inre gräns att nämnda kontroller skall ske skyndsamt. Detta för att så lite som möjligt hindra den fria rörligheten för varor, som skall gälla i trafiken över inre gräns. En undersökning av en postförsändelse, i form av genomlysning med röntgen eller annan apparatur eller genom användande av en narkotikasökhund, kan inte anses medföra ett så stort ingrepp i den enskildes integritet, att den skulle strida mot de grundläggande rättigheterna. Däremot är det känsligt med hänsyn till den enskil- des integritet att öppna en sådan försändelse. Emellertid kan en sådan försändelse enligt gällande bestämmelser endast öppnas, om det finns viss misstanke (anledning anta) om att försändelsen inne- håller en vara som kan tas i beslag enligt smugglingslagen. Det torde därvid vara tillräckligt, att en narkotikasökhund markerat el- ler att en genomlysning indikerat att det är fråga om ett otillåtet införande av en vara, för att den nämnda misstankegraden skall an- ses ha uppnåtts. Bestämmelserna innehåller även begränsningar av- seende rätt att ta del av innehållet i ett meddelande som finns i en öppnad postförsändelse. Bestämmelserna uppfyller genom detta de krav på skydd för den enskildes integritet, som kan ställas. Utredningens förslag beträffande försändelser som sänds via kurirföretag Kurirföretagens verksamhet betraktas inte som postverksamhet i postlagens mening. Anledningen till detta är, att distributionen av försändelser inte sker regelbundet. Kurirföretagen förmedlar dock försändelser, som kan innehålla samma saker som postförsändelser. Ökade krav på snabbare leveranser och högre leveranssäkerhet har påskyndat utvecklingen mot allt mer kundanpassade distributions- lösningar. Gränsdragningen mellan traditionell distribution re- spektive kurir- och expressbefordran har blivit otydligare. I samband med en ändring av lagen om punktskattekontroll fö- reslog och , att nämnda lag skulle ändras så att kontrollen även kom att omfatta kurirföretags försändelser1. Sådana försändelser skulle enligt nämnda myndigheters förslag få öppnas, om det fanns anledning att anta att de innehöll alkohol- eller tobaksvaror och det fanns anledning att anta att försändelsen fraktats från annat till och att den fanns på ett ku- 1 Fi2000/891 och Fi2000/2340 Kontroll av försändelser samt företagens skyldigheter rirföretag, vars huvudsakliga verksamhet bestod i frakt av paket och brev. Bakgrunden var, att enligt lagen om punktskattekontroll kunde endast utföra s.k. transportkontroller för att ut- föra punktskattekontroller av varor, som befordrades med kurirfö- retag. kunde därför inte kontrollera brevförsändelser, som befordrades med kurirföretag. När ovan nämnda förslag behandlades i en departementsprome- moria (Ds 2001:58, s. 123), vilken låg till grund för en senare änd- ring av lagen om punktskattekontroll, uttalades i promemorian, att bestämmelserna i de tre lagstiftningarna var utformade på ett lik- artat sätt och då med särskilt beaktande av den enskildes integritet. Det kunde därför inte komma ifråga att bryta upp någon av regler- ingarna, så att de på ett påtagligt sätt skulle komma att avvika från varandra. I propositionen till den ändring av lagen om punktskatte- kontroll som nämnda departementspromemoria resulterade i kon- staterades, att denna fråga borde utredas vidare (prop. 2002/03:10 s. 95). Med den tilltagande liberaliseringen på postmarknaderna och med ett allt större utbud av olika express- och budtjänster framstod dagens gränsdragning mellan postförsän- delser och försändelser som skickas med kurirföretag inte som helt logisk. Det fanns en mängd försändelser, som inte skickades som postförsändelser, utan med olika kurirföretag. Mot den bakgrunden fanns det knappast skäl att särbehandla postför- sändelser kontrollmässigt. var frågeställningen komplice- rad och borde därför bli föremål noggrant övervägande. Regeringen avsåg därför att utreda frågan och återkomma med eventuella för- slag till ändringar . Utredningen anser att det finns goda skäl att överväga huruvida bestämmelserna om kontroll av postförsändelser bör änd- ras så att de även omfattar befogenhet att kontrollera kurirförsändelser. En sådan ändring bör avse inregränslagen, tulla- gen och lagen om punktskattekontroll. De internationella kurirföretagen, som är verksamma i , har byggt upp ett eget distributionsnät innefattande egna luft- och landtransporter. Dessa företag sköter hela transporten från dörr till dörr. Företagen har egen personal eller anlitar underentreprenörer, som ofta utåt agerar som företagens egen personal med samma fö- retagskännetecken och klädsel. I glesbygden anlitar dessa företag Kontroll av försändelser samt företagens skyldigheter de distributörer som finns där, vanligen . På denna marknad finns främst DHL, TNT/GDEW och UPS2. Kurirföretagens verksamhet är att skilja från paketföretagens verksamhet. Paketföretagens verksamhet utmärks av att företagen distribuerar paket, innehållande varor, och inte försändelser som kan antas innehålla förtroliga meddelanden. Förutom AB är de största paketdistributörerna i DHL/Danzas, Schenker Privpak, TNT, () och Fraktarna. Härutöver finns det ett antal mindre, lokala transportföretag3. Pos- ten AB:s marknadsandel för företagspaket uppgår till och är avsevärt högre på privatmarknaden4. Paketen, som befordras av dessa företag, kan kontrolleras med stöd av vanliga bestämmel- ser om kontroll av varor i inregränslagen, tullagen och lagen om punktskattekontroll. Någon legal grund för att kontrollera brev som sänds via kurirföretag, finns inte. Kurirföretagen transporterar samma saker som postföretagen, dvs. brevförsändelser och paket. Även kurirföretagens försändelser kan således innehålla förtroliga meddelanden. Mycket talar därför för att de bör omfattas av samma begränsade kontrollbestämmelser som post. Kurirföretagens tjänster utnyttjas till stor del av företag, som sänder bl.a. dokument via kurirföretag. Emellertid omfattas även affärsbrev av rätten till förtroligt meddelande5. Försändelser, som distribueras av kurirföretag, kan således på samma sätt som postförsändelser innehålla förtroliga meddelanden. De bör därför åtnjuta samma skydd som postförsändelser. Utredningen anser, att det finns goda skäl för att sträcka ut bestämmelserna om postkontroller till att även omfatta brev vilka transporteras av kurirföretag. Brev skall här ha samma definition som vad avser postkontrollen, dvs. en försändelse i ku- vert vars totala vikt inte överstiger ett kilo. När det gäller andra försändelser, som paket, skall den begränsande bestämmelsen en- dast gälla, om det är sannolikt att försändelsen innehåller doku- ment av konfidentiell natur. avses här ett annat företag än postföretag, vars verksamhet till en inte oväsentlig del består i att befordra brev eller andra försändelser som sannolikt in- nehåller förtroliga meddelanden. Denna kontrollbefogenhet är, en- ligt utredningens bedömning, av samma skäl som redovisats ovan 2Se vidare Postmarknaden i och rikstäckande kassaservice – en beskrivning, Rapport från , . 3Post- och , PTS-ER-2004:20 4Post & , rapport nr PTS-ER-2005:16 5Erik och , Grundlagarna med tillhörande författningar, s. 91 Kontroll av försändelser samt företagens skyldigheter gällande postkontrollen i överensstämmelse med grundlagens be- stämmelser och med bestämmelserna i om de mänskliga rättigheterna. Utredningen förslår således, att de nuva- rande bestämmelserna om postkontroll i inregränslagen, tullagen och lagen om punktskattekontroll ändras så att även kurirföretags försändelser kan kontrolleras med stöd av bestämmelserna. Utredningens förslag: Bestämmelsen om postspärr skall inte ändras, förutom att ordet postkontor byts ut mot brevbärar- kontor. har befogenhet enligt inregränslagen och enligt tullagen att besluta, att en postförsändelse som väntas till ett visst postkontor från ett annat land skall hållas kvar av postbeford- ringsföretaget när den kommer till postkontoret, om det finns an- ledning att anta att försändelsen innehåller narkotika som kan tas i beslag enligt smugglingslagen och att det är nödvändigt för att ett beslag skall ske. Här skall emellertid anmärkas, att inte längre har några postkontor. Motsvarande funktion finns i stället hos det som benämns brevbärarkontor. Denna nu gällande bestämmelse kan tillämpas i de fall genom tips eller annan information får kännedom om att en för- sändelse väntas till en viss adress och att det finns en misstanke om att denna försändelse innehåller narkotika. Det är svårt att vid ut- växlingskontoren, som finns i och på , hitta samt- liga försändelser, som kommer från en viss avsändare eller som ska till en viss mottagare. Det kan även vara så, att avsändaren låter för- sändelsen gå via en neutral adress i utlandet innan den sänds vidare till . Det är då enklare att fånga upp försändelsen, när den kommer till mottagarens lokala brevbärarkontor genom beslut om s.k. postspärr. Postspärren läggs vid det lokala brevbärarkontoret, dvs. det utväxlingskontor eller annat utdelningsställe, dit en inter- nationell försändelsen väntas komma från utväxlingskontoret. Om en postspärr lagts beträffande den aktuella försändelsen, skall för- sändelsen hållas kvar. Övrig post skall antingen avhämtas där eller sändas vidare till en adressaten närbelägen servicebutik. Enligt är den nu gällande bestämmelsen välfungerande och också en viktig del i kampen mot narkotikabrottsligheten. Kontroll av försändelser samt företagens skyldigheter Bakgrunden till att denna regel infördes var, att regeringen ansåg att denna möjlighet att besluta om postspärr beträffande viss för- sändelse var en viktig del i kampen mot narkotikabrottsligheten. Motsvarande bestämmelse infördes i tullagen. Lagen om punktskattekontroll innehåller inte någon bestämmelse om post- kontroll. Utredningen har övervägt frågan, huruvida bestämmelsen om möjlighet att lägga en spärr för vissa brev även skulle kunna använ- das i kurirföretagens verksamhet. Utredningen har emellertid fun- nit, att detta inte är lämpligt i och med att kurirföretagens hanter- ing av försändelser skiljer sig från den traditionella posthanter- ingen. Vidare har utredningen funnit, att samma resultat går att nå på ett annat sätt, se vidare avsnitt 12.4.1. Som nämnts ovan, innebär utredningens förslag i denna del att den nu gällande bestämmelsen om postspärr skall överföras till den nya inregränslagen. Den ändring som föreslås, är att ordet post- kontor byts ut till brevbärarkontor. 12.4.1Skyldigheten att anmäla misstanke om narkotikabrott samt att överlämna försändelser Utredningens förslag: Befordringsföretag skall alltjämt vara skyldiga att göra anmälan till , om det i företagets verksamhet uppkommer misstanke om att en försändelse inne- håller narkotika som kan tas i beslag enligt smugglingslagen. Ett befordringsföretag skall vidare på begäran vara skyldigt att överlämna en viss försändelse till , vilka är adresserad till en viss person. får framställa en sådan begäran, för det fall att det finns anledning att anta att försändelsen innehåller narkotika som kan tas i beslag enligt smugglingslagen. En sådan begäran skall meddelas att gälla viss angiven, . Begäran får verkställas men skall prövas av chef eller chefsjurist. Den nu förslagna ändringen skall även göras i tullagen. Enligt inregränslagen 12 § andra stycket är ett befordringsföretag skyldigt att göra anmälan till , om det i företagets verk- samhet uppkommer misstanke om att en försändelse innehåller Kontroll av försändelser samt företagens skyldigheter narkotika som kan tas i beslag enligt smugglingslagen. är även skyldigt att överlämna en sådan försändelse till . En bestämmelse, vilken anger samma skyldighet, finns även i tullagen (6 kap. 21 §). avses här företag som befordrar såväl personer, varor, postförsändelser som kurirförsändelser. Utredningen anser, att den nu gällande bestämmelsen är väl for- mulerad och täcker det intresse som finns av att transportföretagen bör medverka i kampen mot narkotikabrottslighet. Utredningen föreslår därför, att den nuvarande bestämmelsen oförändrad förs över till den nya lagen. Emellertid anser utredningen, att det finns skäl för en bestäm- melse enligt vilken skall ha befogenhet att begära att en försändelse som väntas till en viss adressat överlämnas till Tullver- ket. Ett krav för att en sådan begäran skall få framställas är, att det skall finnas anledning att anta att försändelsen innehåller narkotika som kan tas i beslag enligt smugglingslagen och det är nödvändigt för att ett beslag skall kunna ske. Ett beslut att begära att få ut en sådan försändelse skall gälla viss angiven . Beslutet får verkställas men skall prövas av chef eller av verkets chefsjurist. Genom en sådan befogenhet får Tull- verket möjlighet att begära ut t.ex. en försändelse, som väntas till ett kurirföretag och som, t.ex. mot bakgrund av information som erhållits via underrättelsetjänsten, kan antas innehålla narkotika. En motsvarande ändring bör även göras i tullagen. Även beträf- fande trafiken med tredje land skulle var betjänt av att få en sådan befogenhet. 12.4.2Skyldigheten att ställa lokaler och anordningar till förfogande Utredningens förslag: Transportföretag, som befordrar resande från ett annat EU-land, skall alltjämt vara skyldiga att utan kostnad för staten ställa de lokaler och anordningar till Tullver- kets förfogande, som enligt vad bedömer behövs för undersökning av resgods och fordon som resande för med sig, för förhör och kroppsvisitation av resande samt för tullpersonal under uppehåll i tjänstgöringen. Kontroll av försändelser samt företagens skyldigheter Enligt 14 § inregränslagen är transportföretag, som befordrar re- sande från ett annat EU-land, utan kostnad för staten skyldiga att ställa de lokaler och anordningar till förfogande, som enligt vad bedömer behövs för undersökning av resgods och fordon som resande för med sig, för förhör och kroppsvisita- tion av resande samt för tullpersonal under uppehåll i tjänstgö- ringen. En likalydande bestämmelse finns även i 6 kap. 22 § tulla- gen. Utredningens anser, att bestämmelsen fyller det behov som kan antas ha av tillgång till lokaler och anordningar för att kunna utföra varukontrollen. Emellertid kan frågan ställas, hu- ruvida denna kostnad vad avser varukontroller vid inre gräns bör belasta transportföretagen. Med tanke på den fria rörligheten för varor och EU:s restriktiva inställning till varukontroller vid inre gräns kan det ifrågasättas, om detta inte är en kostnad som bör be- lasta staten. I praktiken är det dock ofta samma lokaler och anord- ningar, som används för kontrollen av varor vid import från och export till tredje land. Utredningen väljer att inte föreslå någon ändring av reglerna, vad gäller kontrollerna vid inre gräns, och före- slår därför att bestämmelsen oförändrad förs in i den nya lagen. 12.4.3Skyldigheten att lämna uppgifter om ankommande och avgående transporter m.m. Utredningens förslag: Transportföretag, som befordrar varor, passagerare eller fordon till eller från , skall alltjämt vara skyldiga att på begäran av skyndsamt lämna de aktu- ella uppgifter om ankommande och avgående transporter, som företaget har tillgång till. Transportföretag har endast skyldighet att lämna de uppgifter om passagerare, som avser namn, resrutt, bagage och medpassagerare samt sättet för betalning och bok- ning. Företag, som mot betalning tillhandahåller rätt att färdas över bro mellan och annat land som är medlem i EU, skall på begäran av skyndsamt lämna sådana uppgifter om fordon och personer som företaget har tillgång till. Kurirföretag skall på begäran ge tillgång till de uppgifter, som företaget har angående försändelser som företa- get befordrar. Kontroll av försändelser samt företagens skyldigheter får begära uppgifter enligt första – tredje styckena, endast om uppgifterna kan antas ha betydelse för brottsbekämpande verksamhet. Enligt 15 § inregränslagen skall transportföretag, som befordrar varor, passagerare eller fordon till eller från , på begäran av skyndsamt lämna de aktuella uppgifter om ankommande och avgående transporter, som företaget har tillgång till. Trans- portföretagen är emellertid enligt bestämmelsen bara förpliktigade att lämna ut uppgifter om passagerare, som avser namn, resrutt, bagage och medpassagerare samt sättet för betalning och bokning. Bestämmelsen om transportföretagens skyldighet att tillhanda- hålla information angående resande m.m. tillkom i sam- band med inregränslagen. Nämnda bestämmelse infördes i tullagen (6 kap. 23 § i nuvarande tullagen). Frågan hade emellertid varit aktuell tidigare, vad avser uppgifter ur flygföretagens register, då och i skrivelser respektive 1991 framställt önskemål om, och förslag till, författ- ningsändringar som skulle ge myndigheterna tillgång till flygföre- tagens bokningsregister. Även (SOU 1992:110) och (SOU 1994:131) tog upp denna fråga men föreslog en skyldighet att lämna uppgifter, som var betydligt mer begränsad än den skyldighet som kom att gälla enligt inregränslagen. Grunden för bestämmelsen är, att de uppgifter som inhämtas skall kunna användas huvudsakligen i underrättelsearbetet. Detta är en metod, som används också i andra europeiska länder, inklusive våra nordiska grannländer. Metoden innebär, att de kommersiella datoriserade bokningssystemen för internationell trafik granskas. Med hjälp av uppgifterna i dessa register kan underrättelsetjänsten göra en förhandsgranskning och riskbedömning avseende ankom- mande last och passagerare. Denna granskning sker främst i flyg- trafiken, där stora varu- och personströmmar snabbt förflyttar sig mellan länderna. Det är vid granskningen inte i första hand namn på passagerare, som är intressant.