sou · GUB381 · 2007-01-01 00:00:00 — Lagen syftar till att slå vakt om skogsarealerna, skydda skogen som livsmiljö, se till att skogen kan fylla olika funktioner samt att främja skogsnäringen. När det gäller det ekonomiska nyttjandet av skogen så är en hållbarhetsprincip vägledande. På federal nivå finns ett skogsprogram vars ledstjärna är att vidmakthålla stabila skogar som ska erbjuda olika former av skydd. Programmet ska dessutom främja biologisk mångfald men också effektivt skogsbruk. I avgörs skogspolitiken huvudsakligen på delstatsnivå. På federal nivå finns ramlagar om skog- och jaktverksamhet. Dessa lagar utgår från att skogarna har brukar-, skydds- och rekreationsvärden. Det åligger förbundsländerna att själva mer ingående reglera specifika områden. Skogspolitiken sorterar under ministeriet för jordbruk och konsumentskydd. SOU 2006:81 Avvägningar i andra länder 189 Charta fur Holz, ett politiskt ramdokument om skog, presenterades . Dokumentet är ett initiativ för tysk skogs- och virkesnäring och innebär att man vill öka skogsavverkningen med motiveringen att virke är en förnyelsebar råvara med mångsidiga användningsmöjligheter och att virke har många ekologiska fördelar. I reviderades skogspolitiken 2002, med fokus på hållbar utveckling. Ledstjärnan i reformarbetet har varit hållbar utveckling baserat på ekonomisk, ekologisk och social utveckling samt balansen mellan produktion och naturskydd. Dessutom har byråkratin förknippad med avverkning minskat. eftersträvar att nå de sex målen för hållbart skogsbruk som sattes upp på europeisk nivå 1993. Dessa omfattar skogen som ekologisk resurs, hälsa och vitalitet i skogens ekosystem, utvecklad skogsproduktion, biologisk mångfald, skogsskydd, skogens socioekonomiska funktioner. togs ett politiskt initiativ till en skogsdialog i syfte att upprätta ett nationellt skogsprogram. I dialogen deltar representanter för ett åttiotal olika aktörer såsom offentliga institutioner, intresseorganisationer och andra typer av organisationer (NGO:s). Syftet med dialogen är att utforma konkreta och operationella strategier och riktlinjer på skogsområdet som hänsyn tas till nyttjande- och äganderätter. Strävan i programmet är att konkretisera de sex mål som nämns ovan. Den tidigare lagstiftningen hade som målsättning att förhindra minskande skogsarealer. Skogen har också stor betydelse för att skydda mot exempelvis laviner och översvämningar vilket innebär att lagstiftningen på detta område varit väldigt stark. av den Österrikiska skogen tillhör privata skogsägare. 191 33 Skog och regional utvecklingspolitik 33.1 Direktiven Av framgår det att skogspolitiken ska utvärderas i ett vidare samhällsperspektiv. beslut om en regional utvecklingspolitik med väl fungerande lokala arbetsmarknadsregioner ska därför beaktas. 33.2 Den regionala utvecklingspolitiken en översikt Den regionala utvecklingspolitiken bygger på ett riksdagsbeslut från hösten 2001.1 Det övergripande målet för politikområdet är väl fungerande och hållbara lokala arbetsmarknadsregioner med en god servicenivå i alla delar av landet. Den regionala utvecklingspolitiken har förändrats från att i första hand ha omfattat regionalpolitiskt prioriterade områden till att omfatta hela landet. Vidare har regionalpolitiken påverkats av EG:s struktur- och regionalpolitik, liksom av den ökade betoningen på hållbar tillväxt och långsiktighet. En annan egenskap hos den regionala utvecklingspolitiken är att den omfattar åtgärder inom i princip samtliga politikområden. Politikområdena inom de areella näringarna, däribland skogspolitiken, tillhör därvidlag de mer betydelsefulla. Sammantaget kan den regionala utvecklingspolitiken sägas följa två huvudlinjer. Den ena innebär att kapaciteten och förmågan hos andra berörda politikområden förbättras så att dessa kan stödja den regionala utvecklingspolitikens mål. För det andra innefattar politiken ett stort antal strategiska insatser av två kategorier. Dels riktade insatser till vissa geografiska områden med särskilda behov, dels tematiska insatser bl.a. med syfte att främja utvecklingen av 1 Prop. 2001/02:4, bet. Skog och regional utvecklingspolitik SOU 2006:81 192 innovationssystem och kluster samt att stimulera ett ökat entreprenörskap i alla delar av landet.2 har anvisat för regional utveckling.3 En stor del av insatserna inom utgiftsområdet genomförs inom ramen för de regionala tillväxtprogrammen och EG:s strukturfondsprogram. I budgetpropositionen för presenterade regeringen också ett utvecklingsarbete med att ta fram en nationell strategi för hållbar regional utveckling. Syftet var att tydliggöra regeringens mål och prioriteringar för den regionala utvecklingspolitiken. 33.2.1 Regionala utvecklingsprogram Det regionala utvecklingsansvar som ligger hos länsstyrelser, självstyrelseorgan och kommunala samverkansorgan omfattar bl.a. uppgiften att ta fram en strategi för regionens långsiktiga hållbara utveckling, ett s.k. regionalt utvecklingsprogram. Programmet ska visa vilka åtgärder som är viktigast för att öka tillväxten, sysselsättningen och den inomregionala balansen. Det regionala utvecklingsprogrammet fungerar sedan som ett paraply för andra utvecklingsarbeten, såsom arbetet med regionala tillväxtprogram, strukturfondsprogram, länsplaner för infrastrukturområdet och program inom miljöområdet. 33.3 är viktiga instrument inom den regionala utvecklingspolitiken. Målet för är att förstärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen mellan medlemsländerna och att motverka stora regionala och sociala skillnader mellan länderna. får totalt från under innevarande programperiod (20002006). Tillsammans med offentlig och privat medfinansiering växlas dessa medel upp till . Medlen går bl.a. till insatser för regional utveckling, till jordbruket och till vissa arbetsmark2 SOU 2006:3. 3 SOU 2006:81 Skog och regional utvecklingspolitik 193 nadspolitiska åtgärder. Det är främst små och medelstora företag som kommer i åtnjutande av dessa medel. presenterade regeringen en nationell strategi för regional konkurrenskraft och sysselsättning för perioden 2013. Strategin vidareutvecklar samordningen mellan den regionala utvecklingspolitiken, arbetsmarknadspolitiken och den europeiska sammanhållningspolitiken. 4 33.4 Landsbygdspolitiken och den regionala utvecklingen Landsbygdsutveckling är en väsentlig del i den regionala utvecklingspolitiken . Målet för landsbygdspolitiken är en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling av landsbygden. I propositionen En politik för tillväxt och livskraft i hela landet konstaterade regeringen att jordbruket, skogsbruket, fisket och rennäringen samt de kollektiva nyttigheter och värden som är knutna till dessa näringar, har betydelse för möjligheten att nå viktiga politiska mål för uthållig tillväxt och sysselsättning på landsbygden.5 Jord- och skogsbruket i norra och i södra och skogsbygder har, enligt regeringen, en särskild regionalpolitisk betydelse för landsbygdens samhällsstruktur. Regeringen konstaterade också att naturresurserna och möjligheterna till vidareförädling av produkter från jord- och skogsbruket har angivits som viktiga tillväxtfaktorer i flera av de regionala tillväxtavtalen. 33.5 Det nuvarande nationella landsbygdsutvecklingsprogrammet Ett nationellt landsbygdsutvecklingsprogram (LBU-program) som omfattar en rad miljö- och landsbygdsåtgärder, gäller för perioden –2006. Programmets mål är att främja en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling av jordbruket, livsmedelsproduktionen, skogsbruket och landsbygden. Samtliga stöd i LBU-programmet finansieras av både och EU. har 4 , En nationell strategi för regional konkurrenskraft och sysselsättning 2007– 2013, . 2001/02:4. Skog och regional utvecklingspolitik SOU 2006:81 194 tilldelats en genomsnittlig årlig summa på från EU (ca ). De åtgärder med skoglig koppling inom programmet som har administrerats av har varit olika kompetensutvecklingsåtgärder som bidrar till att miljömässigt och ekonomiskt hållbara produktionsmetoder används inom skogsbruket. De har också använts för att finansiera biotopskydd, naturvårdsavtal, ädellövskogsbidrag samt s.k. NOKÅS-bidrag6. Dessa åtgärders andel av det totala svenska LBU-stödet har uppgått till . presenterades den svenska halvtidsutvärderingen av nu gällande LBU-program.7 Halvtidsutvärderingens slutsats var att insatserna för kompetensutveckling på det skogliga området hade bidragit till att miljövänliga arbetsmetoder används i större utsträckning i skogsbruket. 33.6 Landsbygdsutveckling Ett nytt landsbygdsutvecklingsprogram kommer att gälla . Enligt EU:s förordning om stöd för landsbygdsutveckling ska jordbruksfonden finansiera åtgärder för förbättrad konkurrenskraft i jord- och skogsbruket, miljöförbättringar och ökad livskvalitet samt diversifiering av den ekonomiska verksamheten på landsbygden.8 Genom den ökade tyngd som läggs på diversifiering av verksamheter på landsbygden i det kommande landsbygdsprogrammet blir denna del av landsbygdspolitiken i högre grad än ett komplement till den regionala utvecklingspolitiken . 33.6.1 Fyra axlar Programmet är uppdelat i fyra insatsområden, s.k. axlar. Axlarna har olika mål och innehåller flera olika åtgärder. Det övergripande målet för axel 1 är att stimulera företagens konkurrenskraft, främst genom utveckling av kompetens och lärande, ny teknik och nya produkter. 6 Stöd till natur- och kulturmiljövård i skogen. 8 SOU 2006:3. SOU 2006:81 Skog och regional utvecklingspolitik 195 Axel 2 har som övergripande mål att bevara och utveckla ett attraktivt landskap och en levande landsbygd. Detta ska i sin tur bidra till att gemensamma och nationella miljömål kan uppnås. En helhetssyn behövs för att öka landsbygdens attraktionskraft, både för boende och för företagande. Övergripande mål för axel 3 är att öka bredden av landsbygdens näringsliv samt att livskvaliteten för dem som bor på landsbygden ska vara god. Åtgärderna inom axeln ska stimulera lokalt entreprenörskap, företagande, miljöintegrerade produktionsmetoder och utvecklingsarbete. För axel 4 är det övergripande målet att främja ett effektivt genomförande av landsbygdsprogrammet genom de mervärden som följer med lokal förankring, inflytande och samarbete. Den totala EU-budgeten för landbygdsutveckling är 77,66 miljarder euro.9 Av denna summa ska minst en fjärdedel gå till axel 2 och till axel 1 respektive axel 3. För axel 4 öronmärks av EU-medlen. tilldelas från EU:s gemensamma budget för landsbygdsutveckling. Den totala budgeten för programmet i kommer att vara . 33.6.2 och arbete Genomförandet av det nya LBU-programmet ska baseras på en nationell landsbygdsstrategi som i sin tur är ett led i genomförandet av den europeiska landsbygdsstrategin. Den nationella strategin ska bl.a. innehålla en redogörelse för den strategiska inriktningen av det kommande landsbygdsprogrammet. Mot den bakgrunden tillsatte regeringen en kommitté med uppdrag att utarbeta en långsiktig strategi för den nationella politiken för landsbygdens utveckling ().10 Strategin ska ta ett samlat grepp om landsbygdsfrågorna och utgå från målet om en hållbar utveckling av landsbygden. Med de areella näringarna och natur- och kulturmiljön som bas ska strategin skapa förutsättningar för ökad tillväxt och ett mer mångsidigt företagande på landsbygden. 9 10 Dir. 2004:87. Skog och regional utvecklingspolitik SOU 2006:81 196 lämnade LBK ett delbetänkande med förslag till strategiska riktlinjer för nästa landsbygdsprogram. 11 Skogens roll för en hållbar landsbygdsutveckling har behandlats i delbetänkande.12 Även detta presenterades . Ställningstaganden i delbetänkande I delbetänkandet föreslog utredaren att de skogliga åtgärderna skulle ges en mer framskjuten position i det kommande svenska LBU-programmet än i gällande program samt att de ges miljöinriktning. Vidare ansåg utredaren att normala produktionsåtgärder inom skogsbruket inte ska beviljas stöd. Däremot ansåg hon att kompetensutvecklingsinsatser med skoglig anknytning bör ingå liksom möjligheter att ge stöd till återbeskogning i områden som har drabbats av naturkatastrofer. Vissa avtalsbaserade lösningar för skötselåtgärder borde, enligt utredaren, också kunna beviljas stöd. Vidare bör små företag som ägnar sig åt vidareförädling av skogsprodukter eller att tillvarata skogens sociala värden kunna få stöd. 33.6.3 Den övergripande strategiska inriktningen på nästa nationella landsbygdsprogram presenterade regeringen en skrivelse om den övergripande strategiska inriktningen av nästa landsbygdsprogram.13 Av skrivelsen framgår det att det övergripande målet för landsbygdspolitiken, och för åtgärderna i det nya landsbygdsprogrammet, ska vara en ekonomiskt, ekologiskt och socialt hållbar utveckling av landsbygden. Programmets åtgärder ska främja ett hållbart nyttjande av naturresurser, företagande, tillväxt, sysselsättning, både inom de areella näringarna och inom annat landsbygdsbaserat företagande, och attraktiva miljöer för boende på landsbygden. Vidare ska en hög miljöambition bidra till att de nationella miljökvalitetsmålen med koppling till de areella näringarna ska kunna uppnås. 11 SOU 2005:36. 12 SOU 2005:39. 2005/06:87. SOU 2006:81 Skog och regional utvecklingspolitik 197 Skogen och skogsbruket viktiga för landsbygdens utveckling I skrivelsen konstaterade regeringen att många lantbrukare kombinerar jord- och skogsbruk och en livskraftig skogsnäring som producerar och förädlar skogsråvara med långsiktigt hållbara metoder har stor betydelse för landsbygdens hållbara utveckling. Skogen och skogsbruket skapar, enligt regeringen, också förutsättningar för en rad aktiviteter, däribland jakt, fiske och naturturism, som i sin tur påverkar ekonomin på landsbygden och en bygds attraktionskraft. Skogliga åtgärder De skogliga åtgärderna i programmet ska enligt regeringen främja företagande, tillväxt och sysselsättning på landsbygden. Konkurrenskraft och utveckling inom bl.a. skogsbruket och tjänsteproduktion med anknytning till de areella näringarna ska stödjas även fortsättningsvis. Noterbart är också att det kommande LBU-programmet, enligt regeringen, inte kommer att ha den ensidiga kopplingen till jordbruket som det nuvarande programmet har. Även annat landsbygdsbaserat företagande och boende på landsbygden ska kunna delta i genomförandet av landsbygdsåtgärderna. Åtgärder med syfte att stimulera en diversifiering av landsbygdens näringsliv bör, enligt regeringen, också ges större utrymme än vad som är fallet i det nuvarande LBU-programmet. När det gäller åtgärder för en förbättrad konkurrenskraft inom jord- och skogsbruket (axel 1) kan man konstatera att regeringens förslag på det skogliga området i stort överensstämmer med i delbetänkandet . Det innebär att kompetensutvecklingsåtgärder med skoglig anknytning bör ingå i kommande LBU-program men att stöd inte bör ges till normala produktionsåtgärder inom skogsbruket. som ägnar sig åt vidareförädling av skogsprodukter bör också kunna få stöd. Beträffande axel 2 dvs. olika åtgärder för förbättring av miljön och landskapet bör dessa åtgärder, enligt regeringen, bidra till att uppfylla de nationella miljökvalitetsmålen. Miljöåtgärder i skogsbruket kommer, enligt regeringen, att kunna finansieras inom programmet i syfte att bidra till att uppfyllelsen av miljökvalitets Skog och regional utvecklingspolitik SOU 2006:81 198 målet Levande skogar med vissa av dess delmål och skogspolitikens miljömål. Regeringen konstaterade också att skogen har betydelse för att uppnå andra miljökvalitetsmål än Levande skogar. Enligt regeringen är inte minst skogens betydelse för rekreation och friluftsliv av stor betydelse. Regeringen betonade därför att en utveckling av skogens biologiska värden i många fall kan och bör gå hand i hand med en utveckling av skogens kulturmiljövärden och sociala dimension. Åtgärder för att uppfylla miljömål Vidare pekade regeringen på svårigheterna att uppnå vissa delmål i miljökvalitetsmålet Levande skogar och menade därför att vissa ersättningar för åtgärder inom miljöområdet på skogsmark bör omfattas av det kommande landsbygdsprogrammet. Som redan har nämnts ska normala produktionsåtgärder som plantering på skogsmark, röjning och gallring, emellertid inte kunna ersättas och de åtgärder som ersätts måste gå utöver gällande nationell miljölagstiftning. Åtgärderna bör vara selektiva och omfatta aktiva hävdinsatser för att förstärka den biologiska mångfalden och skydd av skogens kulturmiljöer. Åtgärderna bör inte heller omfatta sådana åtgärder som finansieras nationellt utan istället ses som ett komplement till de nationella åtgärder som, enligt regeringen, även i fortsättningen kommer att utgöra den absoluta merparten av de miljöåtgärder som genomförs på skogsmark. Regeringen ansåg också att åtgärder för att genomföra de s.k. Natura 2000-direktiven14, som finansieras inom ramen för miljö- och landsbygdsprogrammet, även bör kunna finansieras inom ramen för det kommande programmet. 33.6.4 Strategi och program överlämnat till Europeiska kommissionen överlämnade regeringen den nationella strategin för landsbygdsutveckling till Europeiska kommissionen. Strategin bygger på ovan refererade skrivelse. överlämnade rege14 Fågeldirektivet och Habitatdirektivet. SOU 2006:81 Skog och regional utvecklingspolitik 199 ringen sedermera också sitt förslag till nationellt program till för godkännande. Programmets olika åtgärder finansieras både från EU-budgeten och nationellt och totalt kommer att satsas på programmet. kommer att satsas på förbättrad konkurrenskraft i jord- och skogsbrukssektorn (axel 1). avsätts 3,5 miljarder för miljöåtgärder på landsbygden (axel 2). Drygt 400 miljoner kommer att satsas på att skapa ett mer diversifierat näringsliv och en bättre livskvalitet på landsbygden (axel 3). Av dessa går 170 miljoner till affärsutveckling och diversifiering och 100 miljoner satsas på att utveckla landsbygdsturismen. För axel 4 kommer 340 miljoner att avsättas till lokala utvecklingsstrategier, interregionala och transnationella samarbetsprojekt och genomförandet av programmet. fortsätter det nationella förberedelsearbetet inför programperiodens inledning . har en samordnande roll i arbetet med genomförandet av programmet. Länsstyrelserna har en viktig roll när det gäller förberedelserna regionalt och lokalt. 201 34 Forskning 34.1 Direktiven I sägs att det vore värdefullt att kartlägga den hittillsvarande forskningens omfattning och inriktning, liksom att analysera dess betydelse för skogspolitiken och dess effekter på skogsnäringen, tillväxten, och som underlag för utformningen av relevanta miljökvalitetsmål. Enligt direktiven ska utredaren göra denna kartläggning och med den som grund lägga fram slutsatser för en framtida skogspolitik. I anges dessutom ett antal olika faktorer som påverkat skogspolitiken och som av det skälet ska analyseras. En av de angivna faktorerna är skogsforskningens villkor. 34.2 Regeringens skrivelse I skrivelsen om skogspolitiken menade regeringen att basen för användningen av en av de bästa biologiska förnybara råvarorna kan breddas genom forskning och utveckling.1 Behovet av bl.a. forskning betonades, enligt samma skrivelse, när den nu gällande skogspolitiken infördes, mot bakgrund av den ökade handlingsfrihet för skogsägarna som den nya politiken medförde. Enligt skrivelsen har kunskapsförsörjning, dit bl.a. forskning räknas, varit ett viktigt medel för att föra ut skogspolitiken till den skogliga sektorn. Staten har svarat ekonomiskt och praktiskt för merparten av dessa insatser. Under har dock en större del av ansvaret förts över till skogsbruket självt, menade regeringen, och pekar speciellt på den forskning som ligger nära praktisk tillämpning. 2003/04:39. Forskning SOU 2006:81 202 För att upprätthålla svensk skogsnärings konkurrenskraft krävs det att kunskapsförsörjningen ligger i världsklass och att de skogliga utbildningarna har en god attraktionskraft, skrev regeringen. En väl sammanhållen skogsforskning och utbildning med regional spridning är viktig i detta sammanhang, ansåg regeringen i skrivelsen om skogspolitiken. Skoglig forskning bedrivs, enligt regeringens skrivelse, främst vid som har sektorsansvar för skogsforskningen. Även andra universitet och högskolor bedriver forskning med skoglig inriktning. Skogsindustriell forskning bedrivs på flera universitet och högskolor. Både skoglig och skogsindustriell forskning bedrivs av berörda forskningsinstitut. Skoglig forskning i I syfte att skapa grunden för en bättre samordning av den samlade skogs- och skogsindustriella forskningen och utbildningen tillsattes 1996 en arbetsgrupp som kartlade forskningen och redovisade behovet av vissa åtgärder.2 I redovisningen konstaterades att gränsöverskridande verksamhet inom skoglig och skogsindustriell forskning försvåras av att , de tekniska högskolorna och forskningsinstituten har olika departementstillhörighet. Finansiering vid större och tvärvetenskapliga projekt regeringens proposition Forskning för framtiden – en ny organisation för forskningsfinansiering ersatte för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas) det tidigare Skogs- och jordbrukets forskningsråd (). 3 Formas stödjer forskning inom bl.a. skogsområdet. Andra möjligheter till finansiering av skogsrelaterad forskning finns genom bl.a. (), och EU. Utvecklingen har, enligt regeringens skrivelse, gått mot att flera av de större anslagsgivarna vill se större projekt av tvärvetenskaplig karaktär som omfattar flera forskningsinstitutioner. Eftersom forskarnas löner i allt högre grad också finansieras med projekt2 Ds 1998:20, Skoglig och skogsinudstriell forskning Problem och förslag till åtgärder. 1999/2000:81, bet. 1999/2000:UBU17. SOU 2006:81 Forskning 203 anslag och inte med långsiktiga tjänster blir det ett problem att avsätta resurser för att förbereda större ansökningar. Vissa möjligheter finns att ansöka om medel för att förbereda ansökningar från Formas, vilket delvis hanterar problemen. Regeringen framförde i skrivelsen att det är angeläget att svensk skogsrelaterad forskning kan dra fördel av de europeiska forskningsprogrammen och ett nära samarbete i skogsforskningsfrågor inom . och tolv andra europeiska stater undertecknade en konvention om det (Convention on ) i Joensuu i . Institutet ska verka för forskning om skogspolicy och dess miljöaspekter, om skogars ekologi, mångutnyttjande, resurser och hälsotillstånd, liksom om utbud och efterfrågan på timmer och andra hållbara utnyttjande i . fick härmed ett viktigt instrument för framtagande av gemensamt accepterade underlag för bl.a. internationellt förhandlingsarbete på skogsområdet. Institutets nya status som konvention, i kombination med dess bas i den boreala skogen, kommer att utgöra ett viktigt forum för att stärka boreal skoglig forskning inom EU. Behov av vissa undersöknings- och utredningsinsatser Flera fall av skogsskador , t.ex. insekts- och svampangrepp på växande skog, understryker, enligt regeringens skrivelse, vikten av det finns möjlighet att engagera forskare för särskilda vetenskapliga undersöknings- och utredningsinsatser som inte finansieras via forskningsråden. Vid sådana skogsskador behövs snabba insatser för att utreda orsaker, följa utvecklingen och ge råd om åtgärder. Undersöknings- och utredningsresurser behövs, enligt regeringen, även för andra insatser, t.ex. konsekvensanalyser, framtidsstudier och utveckling av alternativa skogsskötselmetoder. Forskningsråden liksom har, enligt regeringen, begränsad möjlighet att finansiera denna typ av insatser eftersom de ofta måste genomföras snabbt, är för små, passar dåligt in i fleråriga projekt och forskningsprogram eller inte uppfyller de krav på vetenskaplighet som forskningsråden och universiteten har. hade ett särskilt anslag finansierat av skogsvårdsavgiften för att initiera och i viss utsträckning finansiera vetenskapligt undersöknings- och utredningsarbete.