sou · GUB388 · 2007-01-01 00:00:00 — Detta bör lämnas först efter att samråd med marknadsaktörerna skett. är det en fördel om det nationella samrådet är klart när samråd med kommissionen skall ske. Det bör dock inte regleras närmare när yttrandet skall lämnas utan myndigheterna bör ges en viss frihet att finna lämliga former för samrådet utan att för den skull äventyra syftet med samrådet. Syftet med yttrande är att ta tillvara verkets kompetens och säkerställa att konkurrensrättsliga principer tillämpas korrekt. Det är därför givetvis viktigt att samrådet gäller det PTS sedan skall fatta beslut om. För att verkligen säkerställa att marknadsanalysen utförs utifrån konkurrensrättsliga principer och med hjälp av konkurrensrättsliga metoder kan man även överväga att ge en veto- rätt vid just dessa beslut. Det skulle rent av kunna övervägas att ge verket en vetorätt även avseende skyldighetsbesluten. En sådan vetorätt skulle kunna säkerställa en konsistens i tillämpningen mellan den generella konkurrensrätten och sektorsregleringen på området. är det viktigt att de normgivande besluten verkligen kan sjösättas i rimlig tid. I sammanhanget bör även hän- syn tas till kommissionens vetorätt enligt artikel 7.4 i ramdirektivet vad gäller fastställande av en marknad som avviker från kommis- sionens rekommendation eller identifiering av företag med bety- dande inflytande på en marknad. Det bör vara tillräckligt att ett organ har vetorätt i sådana frågor. Utredningen har dessutom fått vetskap om att det i den kom- mande översynen av direktiv inom EU kan komma förslag om att utsträcka kommissionens vetorätt till att omfatta även skyldighets- besluten. Om två instanser ges vetorätt i samma förfarande kan detta komma att komplicera hanteringen avsevärt. Konkurrensver- ket bör enligt utredningen därför inte ges någon vetorätt i de frågor där PTS skall besluta enligt LEK. För förståelsen av PTS beslut – och inte minst för att ge ett så bra beslutsunderlag som möjligt vid en eventuell överprövning i domstol – är det däremot av värde om PTS beslut innehåller skälen till varför PTS eventuellt valt att inte följa de förslag på ändringar som lämnat i sitt yttrande. Utredningen föreslår därför att ett beslut från PTS som avviker från yttrande måste innehålla skälen till varför yttrandet inte har följts. Även detta bör uttryckligen framgå av FEK. I propositionen till LEK (prop. 2002/03:110, s. 332 f.) anges att PTS internt bör vara organiserat så att normerande, verkställande och dömande uppgifter skiljs åt. Detta kan ske genom att tillstånd, tillsyn och tvistlösning och föreskriftsarbete sköts på olika enheter eller avdelningar inom myndigheten. PTS har organiserat sin verk- samhet utifrån just en sådan funktionsuppdelning. Denna uppdel- ning har skett på enhetsnivå. Utredningen har, genom Statskontorets arbete, fått vetskap om att många marknadsaktörer anser att PTS funktionsuppdelade organisation är ineffektiv – inte minst pga. att de måste vända sig till olika personer vid myndigheten i samma fråga. Av detta skäl vill en majoritet av de intervjuade aktörerna att PTS övergår till en sakfrågeindelad, i stället för funktionsuppdelad, organisation. PTS anser att modellen med funktionsuppdelning riskerar att skapa bristande transparens gentemot marknadsaktörerna. Dessa tvingas vända sig till olika befattningshavare inom olika funktioner i samma sakfråga. Myndigheten menar att utifrån verksam- hetsutövarnas synpunkt är en s.k. one stop shopping-princip att föredra, dvs. att en och samma kontaktyta gäller för den aktuella sakfrågan. PTS menar vidare att kravet att strukturera myndigheten efter en funktionsuppdelning riskerar att leda till ineffektivitet, fragmentisering av processflöden samt uteblivna samordningsvins- ter. Det regelverk som gäller på området för elektronisk kommuni- kation är till stora delar totalharmoniserat inom hela EU/EES- området, och någon funktionsuppdelning mellan normgivning, tillsyn och tvistlösande funktioner förekommer i allmänhet inte, enligt vad utredningen fått kännedom om. De flesta europeiska regleringsmyndigheterna har i stället en sakfrågeindelad organisa- tion. Utredningen menar att det är sannolikt att samma kompetens- behov rörande branschkännedom samt tekniska och ekonomiska frågor gör sig gällande, oavsett om frågan rör marknadsanalyser och skyldighetsbeslut, tillsyn eller tvistlösning. När det gäller tvistlösningsförfarandet har utredningen funnit att kravet på funktionsuppdelning inte är meningsfullt, eftersom besluten, trots att ärendena handläggs vid skilda enheter, ändå fat- tas av samma personer som fattar skyldighetsbesluten och tillsyns- besluten. Utredningen gör samma bedömning när det gäller de normativa besluten och tillsynsbesluten enligt LEK. Utredningen anser därför att PTS inte bör behöva upprätthålla en organisatorisk uppdelning mellan de olika funktionerna inom myndigheten. PTS bör i stället kunna organisera sig på det sätt som myndigheten finner bäst för att genomföra sitt uppdrag i dessa delar. Utredningens bedömning: Nuvarande organisation på området för elektronisk kommunikation vad gäller konsument- och andra slutanvändarfrågor samt integritetsskydd fungerar väl och bör därför inte ändras. Ansvaret för konsumentfrågor på området elektronisk kommuni- kation är fördelat mellan PTS, och /KO. PTS ansvar gäller framför allt tillsyn över att verksamhetsutövarna följer bestämmelserna till skydd för konsumenter och andra slutanvän- dare enligt LEK. PTS skall enligt sin instruktion (1997:401) och i enlighet med sitt sektorsansvar främja att marknaden för elektronisk kommuni- kation fungerar effektivt ur såväl ett konsument- som ett regional- politiskt perspektiv. är enligt sin instruktion (1995:868) central förvaltningsmyndighet för konsumentfrågor med huvudansvar för att genomföra den statliga konsumentpolitiken. Verkets arbetsom- råde omfattar framför allt reklam och avtalsvillkor, konsumentin- formation, hushållsekonomi samt varors säkerhet, kvalitet och miljöpåverkan. Verket får bl.a. meddela föreskrifter om skyldighet att lämna prisinformation enligt prisinformationslagen (2004:347) och utarbeta riktlinjer för näringsidkarnas marknadsföring och utformning av varor, tjänster och andra nyttigheter. Konsument- verket utövar tillsyn över bl.a. produktsäkerhetslagen (2004:451), prisinformationslagen (2004:347), lagen (2003:862) om finansiell rådgivning till konsumenter och distans- och hemförsäljningslagen (2005:59). Många uppgifter som består av att företräda konsumentintressen i domstol ligger på (). KO:s upp- gifter regleras i marknadsföringslagen (1995:450) och lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden. Konsu- mentverkets generaldirektör är både chef för verket och KO. KO biträds av ett inom . Enligt regeringens beslut skall omlokaliseras från till ; flytten skall vara genomförd . Oförändrad myndighetsstruktur för konsumentfrågor Om även skulle få ansvar för konsument- frågorna enligt LEK skulle verket behöva utöka sin tekniska och branschmässiga kompetens på området elektronisk kommunika- tion. Verket skulle då behöva företräda inte bara konsumentintres- sen utan även andra slutanvändarintressen som t.ex. företag – i praktiken främst småföretag. En sådan ordning skulle strida mot strukturen för nuvarande uppgifter. Dessutom skulle det innebära en uppdelning av sektorsansvaret på området för elektronisk kommunikation. I kapitel 4 har utredningen konstaterat att det förekommer för- hållandevis många konsumentklagomål om elektronisk kommuni- kation, inte minst hos de kommunala konsumentvägledarna. Dessa klagomål rör dock troligen i många fall sådant som inte regleras i LEK utan som i stället omfattas av den generella konsument- lagstiftningen. Om man flyttade det samlade ansvaret för konsumentfrågor på området för elektronisk kommunikation till PTS skulle detta inne- bära att styrelsen på detta område fick ansvarsuppgifter enligt den generella konsumentlagstiftningen som faller på Konsument- verket/KO. Detta skulle i sin tur medföra att PTS skulle behöva bygga upp en parallell organisation vid sidan av Konsumentver- ket/KO för att hantera dessa frågor på området för elektronisk kommunikation, vilket skulle medföra dubblerade kostnader inom statsförvaltningen. Det skulle även innebära att sektoransvaret för konsumentfrågor splittras. Utredningen har uppfattat det som att de båda myndigheterna anser att nuvarande ansvarsfördelning på området är ändamålsenlig och att samarbetet mellan dem i stort sett fungerar bra. En faktor som i ett kortsiktigt perspektiv kan försvåra myndigheternas löpande samarbete är att flyttar sin verksamhet till /2007. Enligt bedömning kommer dock det geografiska avståndet i sig inte påverka samarbetet mellan myndigheterna i någon större grad. Däremot har den förestående flytten redan nu inneburit att flera medarbetare har slutat vid verket, och en fortsatt betydande perso- nalomsättning är att vänta. Utredningen menar att det finns en inte obetydlig risk att konti- nuiteten i samarbetet bryts, och utredningen vill därför framhålla att det är viktigt att myndigheterna uppmärksammar behovet av att ersätta avbrutna löpande kontakter, så snart detta är möjligt. Utredningen bedömer dock inte att de problem som kan uppstå i samband med flytten av är av den art och omfattning att ansvarsförhållandena mellan myndigheterna behöver ändras; den nuvarande organisationen för hantering av konsu- mentfrågor på området elektronisk kommunikation förefaller lämpligast. Bättre integrering av konsumentfrågor hos PTS I propositionen Trygga konsumenter som handlar hållbart – Konsu- mentpolitikens mål och inriktning (prop. 2005/06:105, s. 35 f.) gör regeringen bedömningen att konsumentfrågorna bör integreras bättre inom alla de områden som är viktiga för konsumenterna, för att bli mer offensiva, tydligare understödja den hållbara utveck- lingen och få en mer påtaglig roll i välfärdspolitiken. Konsument- verket bör ha en pådrivande roll i detta arbete. Regeringen avser, enligt propositionen, att ge berörda myndig- heter uppdraget att följa och analysera olika marknaders funktions- sätt och prisutveckling. I propositionen (s. 36) anges även att konsumentpolitiken är ett tvärsektoriellt politikområde och att det finns konsumentaspekter inom i princip alla politikområden. Frågor om bl.a. livsmedel, pri- vatekonomi, transporter, energi, boende och miljö kräver ställ- ningstaganden som rör konsumenter. I de flesta fall fungerar det, enligt regeringens bedömning, bra men på några områden behöver konsekvenserna för konsumenterna beaktas i större utsträckning. Konsumentpolitiken behöver få en ännu tydligare plats i välfärds- politiken. En samverkan mellan konkurrens- och konsumentpolitik – och därmed ett samarbete mellan och Konsument- verket – är enligt regeringen en betydelsefull komponent i det arbetet. Men bör också samverka med andra myndigheter som i sin verksamhet har eller bör ha ett konsument- perspektiv. För att integreringen av konsumentaspekterna skall få ett tydligt genomslag i berörda myndigheters verksamhet bör, enligt propositionen, deras uppdrag vara förenliga med de nya kon- sumentpolitiska målen. PTS återfinns bland de myndigheter som främst berörs i det här sammanhanget, tillsammans med Konsu- mentverket, , , och . Beträffande elektroniska tjänster och kommunikation gör regeringen bedömningen (s. 66) att egenåtgärder från branschens sida är angelägna och att de positiva erfarenheter av konsument- byråer som har gjorts på andra områden bör kunna tas till vara även inom området elektronisk kommunikation. Som skäl för denna bedömning hävdar regeringen bl.a. att områ- det är föremål för en snabb utveckling med en mängd andra nya tjänster som erbjuds kunderna. Denna utveckling ger konsumen- terna nya möjligheter som det medför ett antal risker, t.ex. när det gäller bedrägerier, ökad kommersiell påverkan och press på privatekonomin. Hushållens kostnader för elektronisk kommunikation har, enligt propositionen, ökat markant . Detta har inneburit en ökad risk för överskuldsättning, särskilt för unga hushåll med liten inkomst. Marknaden för elektronisk kommunikation känne- tecknas dessutom av en snabb teknisk utveckling, ökad konkurrens och därmed allt fler aktörer som erbjuder allt fler olika tjänster. Ett problem kan därmed vara att konsumenterna inte orkar använda sin valfrihet och att vissa konsumentgrupper missgynnas. Konsumen- terna behöver därför, enligt regeringen, ett bra skydd för att tryggt och säkert kunna använda elektronisk kommunikation. Regeringen hänvisar till att LEK innehåller tydliga konsument- skyddande regler, där PTS är tillsynsmyndighet. Den snabba tek- niska utvecklingen gör att tillsynen på området är svår men särskilt angelägen för att bidra till att upptäcka nya konsumentproblem. I den konsumentpolitiska propositionen nämns den kommande översynen av för elektroniska kommunikationer och även där berörs konsumentrelaterade problem. har framfört till kommissionen att utgångspunkten för den nya regleringen bör vara att den skall bidra till ett hållbart informa- tionssamhälle för alla. Förändringar i regelsystemet bör därför ta hänsyn till konsumenternas intressen. Detta är särskilt viktigt på marknaden för elektroniska kommunikationer där förändringar sker snabbt. Regeringens bedömning är dock att åtgärder behöver vidtas för att stärka konsumentskyddet i olika avseenden när det gäller elektronisk kommunikation. I sammanhanget kan nämnas att marknadsföringsutredning (Jo 2005:03) som ett tilläggs- uppdrag (dir. 2006:69) fått i uppgift att utvärdera och överväga om konsumentskyddet i samband med telefonförsäljning behöver för- stärkas. Utredaren skall särskilt överväga hur s.k. negativ avtals- bindning kan motverkas och hur konsumenter kan ges bättre information om villkoren vid telefonförsäljning. Utredaren skall också utreda om det nuvarande systemet med registret NIX-tele- fon ger konsumenter ett tillräckligt skydd mot obeställd mark- nadsföring via telefon. Denna del av uppdraget skall redovisas . I dirktiven omnämns beträffande beho- vet av en översyn PTS redovisning, Allmänhetens klagomål på området elektronisk kommunikation 2004, och att det där framgår att problem kring förval står för en betydande del av de klagomål som framförts till operatörer och myndigheten. Många klagomål handlar om att abonnenten anser att något avtal om ändrat förval inte ingåtts. Utredningen delar regeringens bedömning om att tillsynen enligt LEK vad gäller konsumentfrågor är en svår men angelägen uppgift för PTS. Det är därför viktigt att PTS lägger ner tillräckligt med tid och resurser för denna del av verksamheten och inte enbart förlitar sig till att en ökad konkurrens skall lösa problemen för konsumenterna och andra slutanvändare. Utredningen föreslår därför att uppföljningen förbättras, när det gäller PTS arbete med skyddet enligt LEK för konsumenter och andra slutanvändare. Detta ingår i de åtgärder utredningen föreslår när det gäller styr- ningen av PTS. Utredningen återkommer därför med förslag i denna del i avsnitt 11.2.1 nedan. Utredningen redovisade i kapitel 4 uppfattningen att handlägg- ningen av ärenden om integritetsskydd på området elektronisk kommunikation fungerar väl, med ett gott samarbete mellan berörda myndigheter. Några skäl för en ändrad ansvarsfördelning mellan PTS och Datainspektionen har inte heller framkommit under utredningens gång. Utredningen föreslår därför inga änd- ringar av myndighetsorganisationen när det gäller integritetsskydd. Utredningens bedömning: inom området för elektronisk kommunikation behöver inte ändras till följd av utvecklingen på radio- och tv-området. I uppdraget att göra en avstämning och analysera myndighetsorga- nisationen inom området för elektronisk kommunikation bör det ingå som en naturlig del att se över om man på något sätt bör ändra den nuvarande ansvarsfördelningen mellan PTS och Radio- och (). har den tekniska utvecklingen på ljudradio- och tv-marknaden tagit fart. Marknaden står inför stora förändringar. En övergång pågår från analoga till digitala tv-sändningar i alla de tre distributionsformerna – markbaserat radionät, kabelnät och satellitnät – och IP-tv är under framväxt och kan distribueras över nät som klarar interaktiv bred- bandskommunikation. Detta teknikskifte skapar utrymme för nya tjänster för distribu- tion av tv, vilket leder till en ökad rörlighet bland tittarna. Detta ger i sin tur drivkrafter till ytterligare konkurrens mellan pro- gramföretag respektive operatörer. arbetar RTVV med myndighetsutövning i form av före- skriftsarbete, tillståndsgivning och tillsyn samt med att följa och analysera mediemarknaden samt att främja utvecklingen mot en gemensam standard på tv-området. Tillståndsgivningen gäller främst lokal- och närradiosändningar för ljudradio och tv. På tv- området fattar RTVV beslut om lokala sändningar samt bereder ansökningar om rikstäckande sändningar inför regeringens beslut. Tillståndsgivningen har inte omfattat själva överföringen av ljudradio- och tv-program. RTVV har endast ca 20 anställda, varav merparten är juris- ter. RTVV:s kompetens är huvudsakligen uppbyggd kring hand- läggningen av tillstånd, medan tillsynsfrågorna är till stor del av teknisk natur. Därutöver ägnar sig verket åt att följa och analysera utvecklingen. Radio- och har i sitt delbetänkande Nytt regelverk för marksänd digital-TV (SOU 2004:39) lämnat förslag på hur det framtida tillståndssystemet för digitala tv-sändningar i marknät bör se ut. Om de föreslagna ändringarna i radio- och TV- lagen (1996:844) införs, innebär detta både nya arbetsuppgifter och en utökning av befintliga arbetsuppgifter för RTVV. Radio- och har mot denna bakgrund föreslagit att verket får utökade resurser motsvarande två årsarbetare för de nya upp- gifterna. PTS har fått ett uppdrag av regeringen att utreda vilket fre- kvensutrymme som kan frigöras i samband med att de analoga markbundna tv-sändningarna upphör och för vilka användnings- områden det kan utnyttjas. PTS redovisade detta uppdrag (PTS-ER-2006:35). Inom EU pågår ett arbete med att revidera EU:s lagstiftning inom medieområdet, det s.k. tv-direktivet (rådets direktiv /552/EEG av om samordning av vissa bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamheten för televi- sion ändrat genom och rådets direktiv /36/EG av ). Ett skäl till översynen är den ökande konvergensen inom medieområdet, vilken har lett till dis- kussioner om huruvida direktivets räckvidd bör utökas till att också inkludera nya audiovisuella tjänster. RTVV har framfört att verket inte anser att nedsläckningen av det analoga nätet i sig innebär att det behövs en närmare konkur- rensanalys i ärenden om sändningstillstånd. ser ver- ket heller inget behov av särskilda åtgärder för att förbereda even- tuella nya arbetsuppgifter. Om lagstiftningen däremot utformas så att det därmed behövs en utökad konkurrensanalys, utförs en sådan uppgift enligt RTVV lämpligen i samarbete med . RTVV har också pekat på att en fortsatt utbyggnad av det digi- tala marknätet, liksom den framtida teknikutvecklingen, kan öppna för att fler operatörer kan etablera sig i marknätet. I sitt remissvar över Radio- och delbetänkande (SOU 2004:39) föreslår verket att en möjlighet öppnas för att medge till- stånd till fler operatörer, vid sidan av huvudregeln om att tillstånd endast skall ges till en sändningsoperatör. PTS framhåller att samrådet med RTVV har bidragit till en kva- litetssäkring av PTS beslut, och man menar att det finns utrymme för ett utökat samarbete med verket – framför allt när det gäller konsekvensbedömningar av SMP-besluten som rör ljudradio- och tv-sändningar. PTS menar dock att eftersom marknaden i så stor del styrs av tillståndsgivning, med stora konsekvenser för konkur- rensmöjligheterna, skulle det underlätta för PTS om myndigheten gavs en större inblick i tillståndsprocessen. Enligt PTS behövs ett mer fördjupat och strukturerat samarbete mellan de bägge myndigheterna i frågor som är relaterade till tillståndsgivning enligt radio- och TV-lagen. Även anser att det mot bakgrund av före- stående förändringar är angeläget att väga in olika konkurrens- påverkande faktorer vid tillståndsgivningen, bl.a. ägarförhållandena hos de kanaler som ges tillstånd. Radio- och förslag bereds i , och är det inte klart vilka beslut regering och riksdag kommer att fatta med anledning av förslagen. Inom EU pågår dessutom en översyn av tv-direktivet. Oavsett hur lagstiftningen på området och tillståndsförfarandet kommer att utformas står radio- och tv-området inför stora förändringar. Sannolikt kommer fortsatta tekniska landvinningar att öppna för en ökad etablering och också medföra en förändrad situation på marknaden. Konvergensen med telefoni och datatjänster kommer att fortsätta. Några skäl att ändra nu gällande ansvarsfördelning mellan PTS och RTVV har inte framkommit. Nuvarande ordning får anses vara tillräcklig utifrån utredningens utgångspunkter. Utvecklingen bör däremot följas, och om förhållandena ändras till följd av konver- gensen bör ansvarsfördelningen mellan RTVV och PTS utredas på nytt. 11.2.1Tydligare krav på uppföljning av PTS Utredningens förslag: Regeringen skall ge Post- och telestyrel- sen i uppdrag att föreslå kvantitativa indikatorer med vilka man kan redovisa den årliga utvecklingen av övergripande målupp- fyllelse, konsumentklagomål, fördröjning mellan beslut och tillämpning samt kvaliteten i besluten. Den mål- och resultatstyrning som tillämpas i svensk statsförvalt- ning är ett viktigt redskap för att skapa drivkrafter för förvaltningar att uppnå de politiska målen för verksamheterna. I kapitel 8 kon- staterade utredningen att regeringen ännu inte har formulerat kvantitativa mål för sektorn och att det saknas en uppsättning indi- katorer för analys av måluppfyllelse inom området elektronisk kommunikation. Detta försvårar uppföljningen och bedömningen av PTS prestationer. Utredningens bedömning är att det finns goda möjligheter att utveckla målen för PTS. En sådan utveckling har också delvis inletts och redovisats av PTS i deras rapport 2004:3. Utredningen menar dock att det finns ytterligare potential att utveckla målstyrningen för att på så sätt förstärka drivkrafterna att lösa en del av de problem som uppmärksammats i denna utredning. Ett sätt att öka uppmärksamheten och statusen för uppföljningen är att i årsredovisningen redovisa utvecklingen av kvantitativa indi- katorer på måluppfyllelse. Utredningen anser därför att PTS bör redovisa ett förslag till lämpliga kvantitativa indikatorer på mål- uppfyllelse inom området för elektronisk kommunikation i fyra olika dimensioner: fördröjning mellan beslut och tillämpning kvaliteten i besluten. Utifrån dessa indikatorer bör PTS redovisa såväl den årliga utveck- lingen som PTS analys och slutsatser av denna utveckling. Som en indikator på övergripande måluppfyllelse vad gäller marknadernas effektivitet bör PTS löpande följa olika tillväxtmått och jämföra dessa med andra länder. Exempel på sådana mått kan vara tillväxten av olika slags abonnemang, utvecklingen av inve- steringar, täckning och överlappning av olika nät, utvecklingen av koncentrationsindex samt andelar av marknader som baseras på hyrd infrastruktur. Som en del av den övergripande uppföljningen av effektivitet och konsumentnytta bör PTS också redovisa en bred uppsättning mått på förekomst av konsumentklagomål och missnöje med operatö- rerna.1 PTS har i regleringsbrevet haft i uppdrag att redovisa klagomål från konsumenter. I regleringsbrevet formuleras uppdraget för myndigheten att redovisa arten och omfattningen av de klagomål som framförts till Allmänna reklama- tionsnämnden, och till myndigheten. Uppdraget skall redovisas till regeringen () per hel- och halvårsslut.