sou · GUB361 · 2007-01-01 00:00:00 — Asylförfarandet - genomförande av asylprocedurdirektivet i svensk rätt – genomförandet av asylprocedurdirektivet i svensk rätt SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå hur rådets direktiv /85/EG om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av flyktingstatus, vilket direktiv antogs , skall genomföras i svensk rätt. I uppdraget har även ingått att utreda behovet av vissa författningsändringar med anledning av den s.k. Dublinförordningen, artikel 25 i den s.k. Eurodacförordningen och artikel 31 i och rådets direktiv /38/EG av (rörlighets- direktivet). förordnades justitierådet Per Virdesten att vara särskild utredare. Som experter har medverkat rättssakkunniga , migrationssakkunnige , ämnessakkunnige , kanslirådet , enhetschefen och kammarrättsrådet . Hovrättsassessorerna och har varit sekreterare i utredningen respektive . Utredningen har antagit namnet (UD 2005:05). Härmed överlämnar utredningen sitt betänkande Asylförfarandet – genomförandet av asylprocedurdirektivet i svensk rätt (SOU 2006:61). Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) ........... Förslag till lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild Förslag till lag om ändring i lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut .................................... Förslag till förordning om ändring i utlännings- förordningen (2006:97) ........................................................... Utredningsuppdraget och dess genomförande ............... Det svenska asylförfarandet .................................................... Allmänt om genomförandet av asylprocedurdirektivet......... Övrigt om utredningsuppdraget ............................................. Allmänna utgångspunkter i asylprocedurdirektivet.......... Principen om non-refoulement ............................................... Rätten till prövning av asylansökan ........................................ 4.1.1 Rätten att lämna in en ansökan .................................... Rätten att stanna kvar i medlemsstaten under prövningen av ansökan............................................................. Krav som ställs på prövningen av asylansökningar ................ Sent inlämnade asylansökningar................................... 4.3.2 Rätten till individuell, objektiv och opartisk 4.3.3 Länderkunskap och myndigheters kompetens ........... 4.4Krav som ställs på beslut av den beslutande Garantier för asylsökande........................................................ Rätten till information.................................................. Rätten till tolk ............................................................... 4.5.3 Rätten att meddela sig med UNHCR m.fl. ...............80 4.5.4 Rätten att underrättas om beslut ................................. Rättigheter vid överklagande........................................ 4.7.2 Rätten till personlig intervju ........................................ Krav på den personliga intervjun ................................. Protokoll från den personliga intervjun ...................... Rättsligt bistånd och biträde ................................................... Rätten till rättsligt bistånd på egen bekostnad ........... Rätten till kostnadsfritt rättsligt bistånd..................... Räckvidden för rättsligt bistånd och biträde........................ Tillgång till information ............................................. Tillträde till förvarsenheter och transitzoner............ Närvaro vid intervjuer ................................................ Garantier för ensamkommande barn.................................... 4.10.2 Rätten till företrädare ................................................. 4.10.3 Handläggares kunskaper ............................................ 4.10.5 Barnets bästa ............................................................... Förfarande när ansökan återkallas......................................... Förfarande om den sökande implicit återkallar eller avstår från sin ansökan........................................................... Insamling av uppgifter om enskilda ärenden........................ Olika typer av förfaranden ......................................... Prövningsförfarandet enligt huvudregeln............................. Prioriterade och påskyndade ärenden m.m. ......................... Olagligt inresta från s.k. europeiska säkra tredjeländer....... 5.7Ärenden där frågan om flyktingstatus inte behöver 5.7.2 Undantagsfallen enligt artikel 25.2 ............................ 5.7.3 Principerna om första asylland och säkert Återkallande av flyktingstatus .................................... Tillgång till domstolsprövning .................................... 7.2.1 Artikel 39 samt artikel 16.1 i asylprocedur- 7.2.2 Artikel 31 i rörlighetsdirektivet ................................. Andra internationella åtaganden ................................ Beslut och överprövning enligt utlänningslagen .................. Asylärenden i allmänhet ............................................. 7.3.3 Utlänningsärenden i allmänhet avseende EES- medborgare och deras familjemedlemmar................. 7.4Beslut och överprövning enligt lagen om särskild 7.5Närmare om behandlingen av hemliga uppgifter i Sekretess och partsinsyn............................................. 7.5.3 handläggning av säkerhets- 7.6Tidigare överväganden i frågan om överprövning i 7.6.4 Kommittén om ny instans- och processordning i utlänningsärenden (NIPU) 1999............................... 7.7 Internationell jämförelse ....................................................... 7.8Behovet av ändrad instansordning m.m. i vissa delar av 7.8.2 Grundläggande bedömningar, främst avseende 7.8.3 Asylärenden; överväganden och förslag.................... 7.8.4 Ärenden avseende unionsmedborgare m.fl.; överväganden och förslag ........................................... 7.9.2 behörighet att besluta om 7.9.3 och regeringens behörighet att i vissa fall ge tillstånd till kort besök i landet ............ 7.9.4 Utlänningar som har utvisats p.g.a. brott men som eventuellt bör få uppehållstillstånd.................... 7.9.5 Möjligheten för överinstans att i vissa fall besluta om avlägsnande av barn.............................................. 7.9.6 Övriga följdändringar i utlänningslagen.................... 7.9.7 Följdändringar i lagen om särskild Asylprocedurdirektivets avslutande bestämmelser........ Eurodacförordningens krav på straffbestämmelser ....... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ......................... Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)............................................................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:572) om Förslaget till lag om ändring i lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut................................... Förslaget till förordning om ändring i utlännings- förordningen (2006:97).......................................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv .............................................................. Bilaga 2 Asylprocedurdirektivet (rådets direktiv /85/EG) ... Bilaga 3 Rörlighetsdirektivet (och rådets direktiv /38/EG)............................................................. har haft i uppdrag att föreslå hur rådets direktiv /85/EG om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av flyktingstatus (asylprocedurdirektivet) skall genomföras i svensk rätt. I uppdraget har ingått att undersöka hur den svenska utlänningslagstiftningen och annan för direktivet relevant lagstiftning överensstämmer med direktivets bestämmelser samt att ta ställning till behovet av författningsändringar eller andra åtgärder och lägga fram förslag på de författningsändringar som bedöms nödvändiga. I uppdraget har särskilt ingått att överväga en särskild ordning för hantering av säkerhetsärendena som uppfyller direktivets krav på ett effektivt rättsmedel och som säkerställer regeringens möjlighet att fullgöra sitt ansvar för rikets säkerhet, varvid säkerhetsärendenas särskilda karaktär och krav på brådskande hantering i vissa fall skall beaktas. I uppdraget har även ingått att utreda behovet av vissa författningsändringar med anledning av den s.k. Dublinförord- ningen, artikel 25 i den s.k. Eurodacförordningen och artikel 31 i och rådets direktiv /38/EG av (rörlighetsdirektivet). Europeiska unionens råd antog asylprocedurdirektivet . Syftet med direktivet är att införa tvingande miniminormer för medlemsstaternas asylförfaranden. Ett av Europeiska unionens mål är att upprätta ett gemensamt europeiskt asylsystem. Asylprocedurdirektivet är ett led i strävan att uppnå detta mål. Direktivet innehåller ett antal grundläggande principer och garantier som medlemsstaterna skall se till är uppfyllda i de nationella asylförfarandena. Det handlar bland annat om rätten att få sin asylansökan prövad, rätten att stanna kvar i landet under prövningen, rätten till information, biträde och tolk samt rätten att muntligen få framföra sina asylskäl. En rättighet som vi ägnar en stor del av betänkandet åt är rätten till ett effektivt rättsmedel. Det är i första hand fråga om förfaranderegler. Direktivets gräns- dragning mot materiella regler överensstämmer dock inte alltid med den svenska motsvarigheten. Exempelvis anges i direktivet i vilka fall som medlemsstaterna får neka att pröva en asylansökan. Det är här inte fråga om en materiell regel i direktivets bemärkelse. En anpassning till direktivets bestämmelser i denna del leder dock till att svenska materiella regler måste ändras. Rättssäkerhetsgarantierna är som utgångspunkt miniminormer. Det är således tillåtet att införa och behålla förmånligare normer för den enskilde förutsatt att de är förenliga med direktivet. Rättssäkerhetsgarantierna gäller som huvudregel förfarandet i , men i vissa fall kan andra instanser omfattas. Så är exempelvis fallet med rätten till ett effektivt rättsmedel. Generellt sett kan man säga att det svenska asylförfarandet i princip uppfyller direktivets bestämmelser. Endast i undantagsfall har vi varit tvungna att föreslå författningsändringar. Till stora delar är det svenska asylförfarandet mer förmånligt för den enskilde än vad som krävs enligt direktivets miniminormer. Direktivet omfattar asylansökningar. Däremot omfattar det inte ansökningar som endast avser annat internationellt skydd. Det har enligt vår uppfattning oftast saknats skäl vid våra överväganden att behandla sådana ansökningar annorlunda än asylansökningar. Flertalet av våra förslag omfattar därför även ansökningar om uppehållstillstånd som skyddsbehövande i övrigt. Det har från flera håll, bland annat från och , framförts kritik mot direktivet. Kritiken har framförallt bestått i att kritikerna ansett att genomförandet av direktivet kan leda till att internationellt vedertagna normer undergrävs samt till att medlemsstaternas asylförfaranden försämras. Eftersom det svenska förfarandet i många avseenden redan är mer förmånligt än de föreskrivna miniminormerna har vi endast i några få fall bedömt att vi behövt redovisa och beakta dessa synpunkter. Våra förslag innebär till stor del att sådant som tillämpas i praktiken, men som det inte finns några uttryckliga regler för, författningsregleras. Ett exempel på detta är vårt förslag om att ett beslut om avvisning eller utvisning inte får verkställas innan en asylansökan prövats i en instans. Det torde knappast förekomma att en asylsökande avvisas eller utvisas innan tagit ställning till asylansökan. Det saknas dock formella regler som uttryckligen anger en asylsökandes rätt att få stanna kvar i landet till dess att ansökan prövats, vilket är ett krav enligt direktivet. Vi har därför ansett författningsändringar vara påkallade i detta avseende. Ett annat exempel är förvarstagna asylsökandes möjligheter att rådgöra med ett juridiskt biträde där vi alltså också föreslår författningsändringar. Även när det gäller skyldigheten att anlita tolk föreslås författningsändringar. I vissa fall är det fråga om att anpassa svensk författning till mer detaljerade gemenskapsrättsliga regler. Det gäller exempelvis regler om vilken information som skall ges till asylsökande och hur den skall lämnas samt bestämmelser om protokoll, yttranden och kallelser till muntliga handläggning. Ett annat exempel är rätten till offentligt biträde. Den allmänt hållna svenska bestämmelsen, om att biträde skall (i vissa fall) förordnas om det inte måste antas att behov av biträde saknas, måste kompletteras för att uppfylla direktivets mer detaljerade miniminorm. Direktivet innehåller en rad fakultativa regler som medlems- länderna alltså får men inte behöver tillämpa. Vi har endast i några få fall funnit skäl att lägga sådana regler till grund för förslag till författningsändringar. Ett exempel är vårt förslag till kompletter- ande regler beträffande rätten till offentligt biträde. En fakultativ regel som vi inte ansett skall föranleda författningsändringar är direktivets bestämmelser om möjligheten att prioritera eller påskynda ärenden enligt artikel 23.4. Direktivet innehåller omfattande bestämmelser om sådana ärenden (artiklarna 23.4, 28.2 samt 29–31). Bland annat skall rådet som ett stöd för tillämpningen av artikel 23.4 upprätta en minimiförteckning över s.k. säkra ursprungsländer (artikel 29). Enligt vår bedömning behöver det dock inte genomföras några författningsändringar på grund av dessa bestämmelser. En stor del av vårt arbete har inriktats på frågan om rätten till ett effektivt rättsmedel. Detta har föranlett oss att föreslå förändringar i instansordningen. Våra överväganden i denna del redovisas mer detaljerat nedan. I ett fall föreslår vi även ändringar i svenska materiella regler. Det handlar i denna del om att anpassa den svenska första asyllands- principen till de gemenskapsrättsliga principerna om första asylland och säkert tredjeland. Principerna om första asylland och säkert tredjeland Vi föreslår att den svenska principen om första asylland (som finns i 5 kap. 1 § andra stycket 4 utlänningslagen) anpassas till de gemenskapsrättsliga principerna om första asylland och säkert tredjeland. Den svenska principen motsvarar namnet till trots inte den gemenskapsrättsliga principen. För att uppfylla direktivet i denna del har vi varit tvungna att beakta både direktivets regler om första asylland och säkert tredjeland, genom att i anslutning till bestämmelsen om principen om första asylland föra in hänvisningar till 4 kap. 1 § och 2 § första stycket 1 utlänningslagen. Enligt vår uppfattning är det olämpligt att ha en nationell princip som har samma namn som en gemenskapsrättslig princip men som inte har samma innebörd. Vi föreslår således ändringar i 5 kap. 1 § utlänningslagen och i den rubrik i utlänningsförordningen som namnger principen om första asylland. Rätten till ett effektivt rättsmedel Enligt asylprocedurdirektivet skall medlemsstaterna se till att asylsökande har rätt till ett effektivt rättsmedel inför domstol, för att på sådant sätt kunna få till stånd en överprövning av ett beslut om en asylansökan. Ett liknande krav ställs i rörlighetsdirektivet, såvitt gäller överprövning av beslut som inskränker unions- medborgares m.fl. fria rörlighet enligt det direktivet. Den genomgripande förändring som den nya utlänningslagen inneburit i fråga om instansordning har i mycket stor utsträckning redan tillgodosett de två direktivens krav i dessa frågor. Sedan den nya utlänningslagen trätt i kraft har, som huvudregel, såväl asylsökande personer som andra utlänningar möjlighet att till domstol överklaga beslut om avvisning och utvisning, samt beslut att inte bevilja uppehållstillstånd. Inrättandet av migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen, i förening med de nya bestämmelserna om förfarandet vid över- klagande, har således inneburit att redan i förväg kommit att uppfylla dessa krav i nästan alla de aktuella utlänningsärendena. I detta avseende föranleder varken asylprocedurdirektivet eller rörlighetsdirektivet någon komplettering eller annan ändring av svensk rätt. När det gäller instansordningen avviker emellertid ett särskilt område – de s.k. säkerhetsärendena – från den ordning som annars gäller som huvudregel enligt utlänningslagen. Det utmärkande för säkerhetsärendena är att det av säkerhetsskäl, t.ex. rörande rikets säkerhet, kan finnas särskild anledning att hindra en utlänning från att vistas i landet. Säkerhetsärenden kan förekomma dels som ärenden enligt utlänningslagen, dels som ärenden enlig lagen om särskild utlänningskontroll (LSU). Oavsett vilken av dessa lagar som tillämpas gäller att beslut i säkerhets- ärenden kan överklagas endast till regeringen. Visserligen skall regeringens prövning i ett sådant fall föregås av att Migrations- överdomstolen först håller förhandling och sedan avger ett yttrande till regeringen, men domstolens handläggning resulterar inte i ett avgörande i egentlig mening. En annan sak är att domstolen kan finna att verkställighetshinder föreligger, med följden att regeringen inte får frångå domstolens ställningstagande i just denna fråga. Enligt vår bedömning omfattas även säkerhetsärenden av asyl- procedurdirektivets föreskrifter om domstolsprövning. När det gäller rörlighetsdirektivets bestämmelser om överprövning anser vi, även med beaktande av de språkliga frågor som tidigare berörts av Utredningen om den fria rörligheten för unionsmedborgare (se SOU 2005:49), att det sannolikt inte är tillräckligt med annat än domstolsprövning för att uppfylla det direktivets krav. Slutsatsen är således att båda dessa direktiv, inom sina respektive tillämpningsområden, förutsätter att berörda utlänningar alltid har tillgång till överprövning i domstol. Även med beaktande av den ovan nämnda behörigheten som Migrationsöverdomstolen har i verkställighetsfrågor uppfyller den nuvarande ordningen inte direktivens krav i denna del. Det är därför nödvändigt att även i säkerhetsärenden möjliggöra överprövning i domstol, för båda de kategorier utlänningar – asylsökande och unionsmedborgare m.fl. – som omfattas av direktiven. I denna del bör alltså den svenska utlänningsrätten ändras. Utredningen har därför analyserat olika tänkbara alternativ till den nuvarande instansordningen för säkerhetsärenden. Jämte direktivens krav har, som en allmän utgångspunkt, beaktats att den nuvarande särordningen för säkerhetsärenden ytterst har sin grund i regeringens funktion att styra riket, med det övergripande ansvar för rikets säkerhet som detta innebär. Analysen har vidare utgått från de särskilda omständigheter som är förknippade med säkerhetsärenden; bl.a. förekomsten av särskilt känsliga uppgifter och ärendenas ofta brådskande natur. Dessa omständigheter ställer särskilda krav på förfarandet, även vid överprövning. De tänkbara ordningar som utredningen övervägt närmare som alternativ till den nu gällande ordningen avser att: 1.Migrationsverkets beslut får överklagas till Migrationsöver- domstolen, vars avgörande därefter kan överklagas till regeringen. 2.Migrationsverkets beslut får överklagas till Migrations- överdomstolen, som i vissa frågor inte får avvika från de ställningstaganden som regeringen angett i yttrande till domstolen. 3.Regeringens beslut kan rättsprövas i Regeringsrätten, genom en utökning av tillämpningsområdet för rättsprövningslagen. 4.Instansordningen för säkerhetsärenden anpassas så att den i stora delar liknar den som gäller för övriga utlänningsärenden, varvid ett överklagande leder till en fullständig och slutgiltig domstolsprövning. Det första alternativet innebär att domstolens avgörande kan komma att, till nackdel för utlänningen, ersättas av ett avgörande av en myndighet som inte är en domstol. Enligt vår uppfattning kan syftet bakom kravet på domstolsprövning därigenom komma att förfelas, varför en sådan lösning med fog kan ifrågasättas. Det andra alternativet innebär att den egentliga prövningen till viss del kommer att ligga utanför domstolens behörighet, varför även det alternativet skulle kunna komma i konflikt med kravet på domstolsprövning. Det tredje alternativet innebär, enligt vår bedömning, att en godtagbar överprövning i domstol kan komma till stånd. Ett sådant förfarande innefattar dock vissa begränsningar, eftersom rättsprövning endast är ett kassationsförfarande och inte kan leda till att det prövade beslutet ändras. Det fjärde alternativet är det som tydligast är förenligt med direktivens krav. skulle en sådan ordning vara ett betydande avsteg från det förfarande som gällt för säkerhetsärenden; ett förfarande som motiverats med de särskilda omständigheter som är förknippade med dessa ärenden. Som framgår nedan lämnar vi, på två olika områden, förslag som utgår från det tredje och det fjärde alternativet. Vi anser att de skäl, som föranlett att säkerhetsärendena skall hanteras på ett sätt som markant avviker från ordningen i övrigt, har försvagats med tiden eller har på andra sätt mindre vikt. Särskilt kan märkas att den nu gällande ordningen för överprövning innebär att Migrationsöverdomstolen kan binda regeringen i fråga om verkställighetshinder. Ett mycket betydelsefullt inslag i bedöm- ningen av frågan om utlänningen skall få stanna i landet har således redan överförts till domstol. Till detta kommer att förfarandet bygger på att en annan beslutsmyndighet än regeringen – – måste ha faktiskt kompetens att hantera de särskilda frågor och de känsliga uppgifter som förekommer i säkerhetsärenden. Möjligheterna enligt sekretesslagen att inskränka partsinsynen i känsliga uppgifter påverkas i princip inte av att uppgifterna efter ett överklagande kommer att behandlas i domstol. Vi anser att säkerhetsärenden kan, även med beaktande av dessa ärendens speciella natur, hanteras på ett ändamålsenligt sätt även om överprövningen av beslut sker i domstol i stället för i regeringen. Regeringens ansvar för rikets säkerhet m.m. kan tas bl.a. genom att regeringen verkar för ändamålsenliga materiella regler på utlänningsområdet. När det gäller säkerhetsärenden enligt utlänningslagen har vi vid en samlad bedömning funnit det lämpligast att instansordningen i säkerhetsärenden ändras och att regeringen inte längre skall ha kvar funktionen som överprövningsinstans. Behörigheten att överpröva beslut i sådana ärenden bör i stället tillkomma en domstol. Med hänsyn till behovet av skyndsam handläggning och för att begränsa spridningen av känsliga uppgifter anser vi det bäst att överklagande i sådana ärenden skall göras direkt till Migrations- överdomstolen, vars avgörande inte skall kunna överprövas ytterligare. Detta förslag uppfyller inte bara de krav som de aktuella direktiven ställer, utan gör utlänningslagen förenlig även med andra internationella åtaganden, t.ex. sociala stadga. För att instanssystemet skall vara praktiskt hanterbart, vilket förutsätter en begränsning av antalet varianter av instansordningar inom ramen för utlänningslagen, föreslår vi att den nya instansordningen skall gälla för samtliga säkerhetsärenden enligt denna lag, alltså inte bara för de utlänningar som omfattas av asylprocedurdirektivets eller rörlighetsdirektivets bestämmelser. Enligt vår bedömning kommer instansordningen enligt LSU inte i konflikt med asylprocedurdirektivet. Vi föreslår därför inte någon ändring av instansordningen i LSU, såvitt gäller asylsökande utlänningar. Detta förutsätter emellertid att en asylsökande utlänning får sin sak behandlad i enlighet med det förfarande som påbjuds i utlänningslagen, utan att han eller hon blir utvisad enligt LSU.