sou · GUB353 · 2007-01-01 00:00:00 — Inspirerad av teoribildningen kring socialt kapital, i termer av tillgång till sociala nätverk i samhället och tillit till med- människor och samhällsinstitutioner – (; 1988; Field 2003; Baron, och 2000) har teori- bildningen väckt stort intresse inom samhällsvetenskapen; inte minst för att den sammanbinder individens resurser med det kollektiva sociala kapitalet på samhällsnivå. Den kan därför användas för att förklara individens handlande men också för att beskriva hur rikt eller fattigt ett samhälle är på ackumulerat socialt kapital. Socialt kapital antas här fungera antingen som över- bryggande eller sammanbindande, det vill säga att individen skaffar sig nätverksrelationer antingen tvärs över eller alternativt inom olika sociala miljöer i samhället. Så finner till exempel Borevi och Strömblad att individens tillgång till rekryterande nätverk, kunskaper och intresse framstår som de främsta förklaringsfaktorerna till föreningsdeltagandet bland personer med invandrarbakgrund (Borevi och Strömblad 2004). I en studie av de politiska partiernas insatser för att mobili- sera väljare med invandrarbakgrund i valrörelsen framgick det att nätverksrelationer mellan partiföreträdare och representanter för invandrarföreningar uppfattades ha en central betydelse som politiskt mobiliserande kraft (och 2004). En något annorlunda typ av förklaring utgår från begreppet politisk kultur, vilket har gamla anor inom den deltagar- demokratiska forskningen, ända sedan Almond och Verbas ameri- kanska studier av medborgardygder (Almond och Verba 1963). I den danska maktutredningen diskuterar man skillnader i politisk kultur som förklarande faktor till det politiska deltagandet bland personer med invandrarbak- grund. Här handlar det om krockar mellan olika uppfattningar om hur man löser konflikter och vem man bör vara solidarisk med. Med hjälp av klassiska teori om mekanisk och organisk solidaritet används här kultur som en förklaringsvariabel när det gäller skillnader i politiskt deltagande mellan majoritets – och minoritetsdanskar (2003). Mekanisk solidaritet, som anses utgöra den dominerande formen av solidaritet i traditionella samhällen – och omfattar de människor som man närmast liknar (det vill säga familj, landsbygd och den egna etniska gruppen) - skulle därmed vara mer kännetecknande för människor som vuxit upp i sådana traditionella miljöer. Den organiska solidariteten, som i stället bygger på moraliska argument, antas vara mer utbredd i samhällen med en mer utvecklad arbetsdelning, såsom exempelvis dagens skandinaviska välfärdsstater inklusive (ibid.). Den danska maktutredningen beskriver vidare hur det i dansk politisk kultur finns en tradition av kompromisser, vilket enligt den aktuella studien inte alltid värdesätts av de etniska minoriteterna (ibid.). Tvärtom kan kompromisser tolkas som förräderi mot dem man representerar. Kultur handlar också om traditioner av politisk aktivitet. Vidare kan kvinnors lägre politiska aktivitet visa på könsrollernas betydelse. Men kulturen kan förändras, och tillvara- tagandet av intressen kan bli mer effektivt – positiva förändringar är det ökade förenings- och organisationsdeltagandet bland personer med invandrarbakgrund, liksom att kvinnor här har lika högt valdeltagande som män, konkluderar utredningen. Men en viktig del i den politiska kulturen handlar om att bli insläppt, och då många danskar har en ganska avvisande hållning till invandrares politiska deltagande uppfattar sig många invandrare som utestäng- da. Enligt opinionsundersökningar anser varannan dansk att in- vandrare ska ges medborgarskap när de lärt sig uppföra sig som danskar, och hälften anser att vistelsetid är för förvärvande av danskt medborgarskap (Togeby 2003). konstaterar att det är inte enbart bland de etniska minoriteterna som den mekaniska solidariteten är viktig, utan tydligen är detta något som även kännetecknar det danska samhället. Resursperspektivet får flera viktiga politiska konsekvenser. När problemet kring politisk ojämlikhet och underrepresentation för- med skillnader i individuella resurser, materiella, sociala eller andra, leder detta till politiska lösningar som består i att tillföra de politiskt marginaliserade nya resurser för att kompensera dem för resursunderskottet. I detta ingår även kunskaps- och informa- tionsinsatser för att förstärka en deltagandepositiv attityd. Detta har också varit den offentliga strategin för att höja valdeltagande bland personer med invandrarbakgrund. och som har undersökt statens strategi sedan införandet av den kommunala rösträtten för utländska medborgare 1976, finner att den i allt väsentligt är detsamma som 1976 (och 2005). Strategin har, trots att satsningarna inte framstår som lyckade, handlat om information. Utgångspunkten har varit att det låga och sjunkande valdeltagandet bland röstberättigade utländska medborgarna främst förklaras av att de uppvisar kunskapsmässiga luckor, både vad gäller olika politiska alternativ och i fråga om ren valteknisk information. Efter en studie av lokala demokratisatsningar med stark inform- ationsprofil i anslutning till valet konstaterar med flera (2000) att det knappast är kunskapen om det svenska demo- kratiska systemet eller ens om den politiska debatten som saknas hos dem som avstår från att välja. Liknande slutsatser kunde dras av studien som handlade om partiernas information till invandrare i anslutning till val (och 2004). Ett ytterligare problem är att snabba informationsinsatser begränsade till valrörelsen tvärtom kan få negativa effekter genom att underminera väljarnas förtroende för de politiska institutionerna. Om inte annat borde resultatet – det stadigt sjunkande valdel- tagandet bland utländska medborgare – väcka frågor ifall informa- tionsbristen verkligen är huvudorsaken. Frågan är om resursteorin – skillnaderna i de individuella resurserna mellan majoritets- svenskar och personer med invandrarbakgrund – verkligen kan för- klara ojämlikheten i deltagande och representation? En viktig förklaring till varför resursansatsen har varit så dominerande är att den inte strider mot centrala värden i samhället. Tvärtom ligger de resursförstärkande åtgärderna väl i linje med vad som räknas till välfärdspolitikens mål, nämligen att genom att tillföra resurser åstadkomma ökad jämlikhet i samhället. Resurs- ansatsen är politiskt tilltalande då den på ett smidigt sätt låter de politiska lösningarna infogas i det etablerade systemet för att lösa samhällsproblem. Konsekvensen blir att de politiska institu- tionernas bidrag till skapandet av politisk underrepresentation för- svinner ur blickfånget. Ett centralt minoritets- och integrationspolitiskt problem med resursperspektivet är att man tenderar att generalisera från en invandrar- eller minoritetsgrupp till andra med de viktiga konse- kvenser som detta får för de människor som berörs av detta. Inte sällan får invandrare genom en add and stir-metod bilda en egen redovisningskategori och undersökningsresultaten används sedan för att dra generella slutsatser om gruppen invandrare. Trots att närmare granskningar inte sällan visar att skillnaderna ofta är större mellan olika invandrargrupper än mellan dessa grupper och majoriteten, ligger politikens fokus uteslutande på det som tycks vara utmärkande för den statistiskt konstruerade kategorin invand- rare. En sådan offentlig produktion av identiteter innebär så kallad identitetspolitik, det vill säga en politik som ofta bygger på negativa och förminskande beskrivningar av de problem som förknippas med att vara invandrare. Genom att peka ut invandrare som grupp lägger man skulden på invandrarna själva för att de är margi- naliserade. Resursansatsen för att diskutera politisk ojämlikhet ger därmed lätt upphov till blame the victim-syndromet. Allt detta sagt, är det viktigt att argumentera för värdet av undersökningar som fokuserar på individens resurser. Forsk- ningstraditionen har en viktig uppgift i att kartlägga hur skillnader i olika samhällsgruppers resurser kan utgöra en viktig grund för utvärderingen av effektiviteten hos olika offentliga åtgärder för ökad jämlikhet. Detta till exempel i fråga om genomförandet av ny antidiskrimineringslagstiftning. Institutionella förklaringar till underrepresentation i politiken Förutom att diskutera individens politiska resurser eller politisk kultur som en viktig determinant för det politiska deltagandet har man i tidigare forskning även sökt sig till förklaringsmodeller som betonar vikten av politiska och andra samhällsinstitutioner, och på vilket sätt dessa kan hindra och främja politisk aktivitet. Till sådana institutionella faktorer hör exempelvis de politiska rättigheter invandrare har enligt gällande lagstiftning. Bland annat har flera länder infört rösträtt för röstberättigade utländska medborgare, som , och . Även annan lagstiftning, som till exempel medborgar- skapslagstiftning och andra regelsystem påverkar den politiska inte- grationen bland personer med invandrarbakgrund. Hur valsystemet fungerar har visat sig vara ytterligare en viktig institutionell faktor. I förefaller personval ha haft positiv effekt på invandrares politiska deltagande, genom att personvalet gör det jämförelsevis lättare för personer med invandrarbakgrund att bli valda på kom- munal nivå (Togeby 2003). Även i har man funnit tecken på att personvalsinslaget i valsystemet har bidragit till ökad politisk mobilisering bland personer med invandrarbakgrund (och 1999b). En indikation i samma riktning ges av en rapport från (2003/04 URD6) där det framgår att av de infödda och av de utrikes födda använde möjligheten att personrösta i riksdagsvalet . Större vikt åt det personliga i förhållande till det politiska budskapet, ger också större utrymme för mer eller mindre med- vetet image- och identitetsskapande (Economou och Forstorp 1999), och här kan kandidatens etniska bakgrund utgöra en viktig del av hans/hennes politiska profil (och 1995; Saggar 2000). Utrikes födda politiker har också betydligt oftare än infödda visat sig räkna invandrare till de kategorier de anser sig representera (och 1996). De institutionella förklaringsfaktorerna handlar således om effekter av regelsystem som är av mer bestående karaktär, såsom lagar, förordningar och etablerade rutiner men även regel- och normsystem som institutionaliserats i form av existerande organi- sationslösningar. Odmalm behandlar i en undersökning samspelet mellan kommun, civilsamhälle och invandrares organisering på lokal nivå i . Han relaterar sin analys till teorier om politiska möjlighetsstrukturer, ett begrepp som fått stor betydelse inom forskningen om sociala rörelser (Odmalm 2005). Närmare bestämt analyserar han betydelsen av formella institutio- nella strukturer, dominerande skiljelinjer i samhället, samt etable- rade informella tillvägagångssätt och rådande alliansstrukturer. Det visar sig att dessa möjlighetsstrukturer, såväl de nationella som de lokala, till stor del minskar de etniska föreningarnas inflytande- möjligheter. Även Brochmann och diskuterar maktmekanismer i mötet mellan minoritetsgrupper och majoritetssamhällets institu- tioner i sin undersökning av hur minoritetsgrupper i söker påverkansmöjligheter via den parlamentariska och den organisato- riska representationskanalen (Brochmann och 2005). De tar sin utgångspunkt från begreppen synlighet, resonans och legi- timitet. De beskriver att kravet på synlighet i stor utsträckning handlar om att få genomslag i media, och därmed om att ha möjlighet att bli del av det offentliga meningsutbytet. Till detta krav fogas även betydelsen av resonans, vilket innebär reaktioner från motdebattörer. Det sista kravet, legitimitet, innebär att argu- menten och deltagarna anses vara en del av den centrala debatten. Liksom i deltar de etniska minoriteterna betydligt mindre i politiken än den inhemska majoriteten. Enligt Brochmann och är dock lokalvalen i ett intressant undantag, där i synnerhet norgepakistaniernas valdeltagande är högt. Genom per- sonvalet har både pakistanier och andra invandrargrupper blivit statistiskt väl representerade i Oslos bystyre, något som invand- rarorganisationernas agerande bidragit till. har det etniska föreningslivets politiska roll börjat uppmärksammas mer, och några landsomfattande organisationer har fått ekonomiskt stöd och korporativistiskt erkännande av staten (Brochmann och 2005). Slutligen kan vi även räkna in de mer informella institutionella faktorer som har effekter på politisk ojämlikhet, såsom rådande uppfattningar om vad som krävs av individen för att aktivt kunna delta i politiskt arbete (2005). Enligt är etable- rade normer, tankemönster och konventioner centrala delar i partiernas påverkan. I intervjuer med partiaktiva med utländsk bak- grund framkommer tecken på en subtil underordning och ute- stängning. Exempelvis upplever politiker med utländsk bakgrund att deras kompetens och insatser inte riktigt tas på allvar, som de också anser sig möta mer eller mindre outtalade krav på att anpassa sig till ett svenskt sätt att argumentera och driva frågor på. Liknande resultat redovisar även Lukkarinen (2001) i sin studie, det är viktigt att tala rätt och känna till de rätta koderna. vill förklara underrepresentationen i partierna med hjälp av utestängningens mekanismer. Hit hör allmänna spelregler och konventioner inom partilivet, som kan vila på färgade bedöm- ningsgrunder. Hit hör även tillgången till olika slags kontakter och nätverk, liksom förekomsten av utpekande och stereotypa bilder av de Andra (2005). Även (2002) konstaterar utifrån resultat från en undersökning bland förtroendevalda med utländsk bakgrund, att partierna har ett stort ansvar i exkluderingen av personer med invandrarbakgrund. Detta bland annat på grund av att de sociala nätverk som skapas inom partiet har en avgörande betydelse för hur nomineringen till förtroendeuppdrag konkret går till. Sammanfattningsvis kan vi säga att i stället för att utgå från invandrares bristande resurser som huvudförklaring, med de poli- tiska konsekvenser det medför, bidrar ett institutionellt fokus till lyfta fram frågeställningar om på vilka sätt institutionernas prak- tiker får exkluderande eller integrerande effekter. 1.6Partier som demokratiska organisationer diskriminerar inte eller? Tanken om att politiska partier skulle ägna sig åt diskriminering på etnisk eller annan grund kan verka främmande. Detta eftersom de politiska partierna, då de axlar rollen som demokratins främsta företrädare, därmed också uppfattas som rättvisa organisationer. Lika rättigheter och rättvisa procedurer är således frågor som man kan anta både står högt på partiernas politiska dagordning, och även är något som präglar deras interna arbete. Men hur demokratiska är de politiska partierna i verkligheten? Är det rimligt att tro att de till skillnad från myndigheter och näringslivsorga- nisationer skulle vara mer rättvisa och fria från diskriminerande handlingar? Vi ska nedan argumentera för varför det är mer sannolikt att partierna diskriminerar än att de inte gör detta. De politiska partierna intar en särställning bland organisationer, inte minst för att det är svårt att i dagens samhälle tänka sig en fungerande demokrati utan partier. Ett traditionellt sätt att beskriva partiernas arbete är att utgå från deras huvudfunktioner, som anses vara att kanalisera önskemål och krav från medborgare till beslutsfattare, att artikulera och aggregera dessa krav, att mobilisera, socialisera och informera medborgarna samt att rekry- tera kandidater (och 2001; 1997) . Partiernas kanaliseringsfunktion kan här ses som central (och 2001). Partierna förmedlar medborgarnas önskemål till politikerna, men de kan också ge politiska beslut legitimitet nedåt genom partierna. Intresseartikulering och intresseaggregering inne- bär att en grupps intressen artikuleras och förs fram i debatten, för att sedan aggregeras då intressena vägs samman till en partistånd- punkt. Rekryteringsfunktionen utgör i sin tur naturligtvis en grundläggande förutsättning för all annan verksamhet, då partierna måste klara av att rekrytera medlemmar och därigenom företrädare till olika förtroendeuppdrag. Socialisationsprocessen skapar vidare stabilitet i systemet genom att se till att de nya medlemmarna till- ägnar sig politiskt relevanta beteenden och attityder. En viktig aspekt av socialisationsfunktionen är att den ansvarar för ideologi- byggande, vilket möjliggör sammanhållning och utvecklandet av en gemensam identitet (och 2001). Sammanfattningsvis kan sägas att partierna har ett tydligt definierat uppdrag, för vilket de behöver en organisation lämpad för genomförandet. I en senare del av rapporten kommer vi att närmare diskutera vilken betydelse den praktiska utformningen av de olika funktionerna får ur ett integrations- och antidiskrimine- ringsperspektiv; detta inte minst när det gäller rekryterings- funktionen, med dess urvals- och selektionskriterier. Här skall vi dock återgå till frågan om partierna som demokratiska organi- sationer. Som nämnts är det vanligt att tänka att organisationer vars huvudmål är att arbeta för demokrati, också därmed är demo- kratiskt uppbyggda. Tanken att demokratiska organisationer, närmast per definition, inte ägnar sig åt diskriminering är därmed inte långt borta. erfarenheter tyder dock på att båda dessa tankegångar framstår som mindre rimliga. Historiska erfarenheter och empiriska studier visar att det är en sak att arbeta för demokratisk rättvisa och lika rättigheter, och en annan sak att göra det på ett demokratiskt sätt. Många organisationer som kämpar för demokrati har inte präglats av demokratisk förankring bland medlemmarna när det kommer till interna beslutsprocesser, procedurer och den interna organisationskulturen (Wrench 1996; 2000). kan den allmänna uppfattningen, och de förväntningar som finns både bland allmänheten och bland de egna medlemmarna om att organisationen lever upp till bilden av att vara demokratisk, försvåra organisationens förmåga att se att det förekommer diskriminering i den egna verksamheten. Hur demokratiska är då de politiska partierna? Enligt den statsvetenskapliga partiforskningen är svaret relativt entydigt. Partierna kännetecknas inte av någon högre grad av intern demokrati och i partiforskningen är det vanligt att ifrågasätta om detta överlag ens vore önskvärt. har i sin forskning om en intern partidemokrati, i form av hur intresseartikulering och intresseaggregering sker i partierna, beskrivit hur man historiskt starkt har motsatt sig en demokratisering av arbetet i partiorga- nisationen. Argumentationen mot intern partidemokrati, som hör samman med teorin om att demokrati förutsätter aktiv parti- konkurrens, har länge haft stort inflytande över synen på partier (1999). Demokrati är med denna utgångspunkt ingenting som man ska förknippa med partiernas sätt att fungera, den uppstår i stället ur konkurrensen mellan olika partier. En viktig förut- sättning för den demokratiska partikonkurrensen är då att partierna kan agera handlingskraftigt, vilket i sin tur förutsätter en stark intern sammanhållning och att partiet utåt talar med en röst. i det perspektivet kan interndemokratiska processer riskera att förlama partiet, göra ett parti ineffektivt och underminera dess handlingsförmåga. I stället antas ofta att principerna i (1959) law of oligarchy bör råda om en parti- organisation ska vara effektiv (1998). Allt för stora inslag av öppet debattklimat kan alltså i värsta fall tänkas hota den interna sammanhållningen och leda till fragmentering. Uppfattningen att intern partidemokrati inte är förenligt med de demokratiska villkoren, definierade i partikonkonkurrenstermer, har varit väl spridd och starkt förankrad i synen på partier. argumenterar dock för varför det ändå är, och även bör vara, möjligt att i högre grad demokratisera de två för partierna centrala funktionerna, intresseartikulerings- och aggregerings- processerna (1999). Med sin utgångspunkt i en deliberativ demokratisyn hävdar han att man genom att förstärka de demokratiska processerna i partiorganisationerna, och öppna upp och engagera fler personer i diskussionerna kring aktuella frågor om policyprioriteringar, därigenom kan göra det lättare för medborgarna att hålla partierna ansvariga för deras politiska dag- ordning. Hans huvudinvändning mot partikonkurrensmodellen är att den bygger på ett felaktigt antagande om att medborgarna har färdiga politiska preferenser och ståndpunkter, och att dessa är externa till den intresseaggregeringsprocess som äger rum i partierna. Medborgarnas preferenser formas tvärtom i den offent- liga debatten, som en viktig produkt av det offentliga samtalet, vilket innebär att man inte kan betrakta dem som externa för den politiska processen. Preferensformationen är en del av den politiska processen (ibid.). Resultaten från den kartläggning av parti-interna beslutspro- cesser som tidigare genomfört (1998) visade sig inte vara särskilt uppmuntrande med avseende på graden av intern demo- krati. I undersökningen, som beskriver hanterandet av centrala policyfrågor i och socialdemokraterna, fann han visserligen betydande skillnader i de två partiernas sätt att struk- turera sina interna policyprocesser, med företräde för förankrings- processer hos socialdemokraterna och mer näringslivsinspirerad elitstyrning hos . Men inte i något av de två fallen kunde man tala om större inslag av intern demokrati (1998). Vilka slutsatser kan vi då dra av detta? För det första stämmer knappast den allmänna bilden att partiorganisationer, såsom varandes demokratins försvarare, därmed automatiskt skulle vara demokratiska organisationer. Empiriska undersökningar indikerar snarare bristande intern demokrati. Om man för det andra betraktar partierna utifrån ett normativt perspektiv finns här ett starkt institutionaliserat synsätt som går ut på att partiet hellre ska vara odemokratiskt än demokratiskt i sitt interna arbete – allt för att bättre kunna tjäna demokratin i samhället. Kan det här finnas paralleller till hur partierna hanterar andra lika centrala frågor? Kan man analogt hävda att partierna är bättre skickade att främja integration och lika rättigheter i samhället, om de utifrån till exempel effektivitetshänsyn bort- prioriterar frågorna om lika behandling och lika rättigheter i det interna partiarbetet? Denna fråga återkommer vi till i diskussionen om partiernas nominerings- och rekryteringsrutiner i ett integrationspolitiskt perspektiv. 1.7Vikten av partiernas antidiskrimineringsarbete Andelen förtroendevalda med utländsk bakgrund är låg i svenska beslutsfattande organ. Mönster av underrepresentation har kon- staterats på samtliga nivåer av den politiska beslutsordningen (2005; och 2004).3 Dessa resultat väcker viktiga frågor om hur den politiska repre- sentationen fungerar. Underrepresentationen av personer med invandrarbakgrund i politiken kvarstår trots flera årtionden av aktiv integrationspolitik och försök att minska den. Och vad värre är, utvecklingen under har gått åt fel håll i fråga om skillnader mellan invandrares och inföddas politiska inflytandemöjligheter. Då bland annat det sjunkande valdeltagandet bland framför allt personer med utländsk bakgrund bidrar till att ytterligare försvaga invandrares närvaro i politiken. Visserligen har andelen personer med invandrarbakgrund bland förtroendevalda ökat något men utvecklingen går mycket långsamt framåt. Om vi utgår från att politiska församlingar i en representativ demokrati bör återspegla samhällsmedborgare i stort – deras idéer, känslor, erfarenheter och agerande – måste vi ställa oss frågan om hur politiska församlingar som präglas av underrepresentation av perso- ner med invandrarbakgrund förmår representera hela spännvidden av mångfald i samhället. En central frågeställning är därför hur vi vill att det repre- sentativa politiska systemet ska fungera.