sou · GUB3113 · 2007-01-01 00:00:00 — Vidare anges att utredningen skall beakta pågående utred- ningar, och inhämta synpunkter från berörda myndigheter och organisationer som företräder övriga intressenter, inklusive berörda delar av näringslivet. Enligt direktiven skall utredningen redovisa sitt uppdrag . I bilaga 1 återges utredningens direktiv i sin helhet. I linje med de riktlinjer som ges i direktiven kan utredningsuppdra- get sägas bestå av två övergripande delar: För det första att följa upp och utvärdera hur det befintliga svenska öppna systemet för provning och teknisk kontroll fungerar. För det andra att analysera hur användningen av öppna system kan vidareutvecklas. I denna del har utredningen behandlat två typer av frågor. Dels hur metoden med öppna system kan och bör förbättras. Dels hur öppna system kan och bör användas inom ytterligare områden. En svårighet i sammanhanget har varit att det såvitt utredningen kunnat finna inte finns någon helt entydig definition av begreppet teknisk kontroll. Mot bakgrund av vad som sägs i lagen (1992:1119) om teknisk kontroll, med tillhörande förordning (2005:894), har dock utredningen utgått ifrån att teknisk kontroll i sin mest renodlade form avser kontroll av att produkter, anlägg- ningar eller motsvarande har eller saknar vissa egenskaper, samt baseras på att dessa egenskaper och kontrollen av dem är före- skriven i lag eller annan författning e.d. Primärt handlar teknisk kontroll således om författningsreglerad kontroll av tekniska egen- skapskrav hos fysiska föremål (produkter, anläggningar eller mot- svarande). har dock öppna system kommit att användas även avseende flera andra typer av bedömning av överensstämmelse med ställda krav, t.ex. avseende ledningssystem för kvalitet, arbetsmiljö, m.m.TPF4FPT Utredningen har därför beaktat även annan i sammanhanget relevant användning av öppna system för bedömning av överens- stämmelse än sådan som avser just provning och kontroll av tek- niska egenskapskrav hos fysiska föremål. Kvantitativa uppgifter i betänkandet, om berörda myndigheters verksamhet m.m., avser främst . Såvitt utredningen kan bedöma har dock utvecklingen inte varit sådan att den bild som förmedlas har förändrats på något påtagligt sätt. Eventuella undantag från detta framgår av den löpande texten. 4TP PT Med bedömning av överensstämmelse av en produkt avses ordningen för kontroll av att produkten uppfyller de krav som ställs på den i en viss norm. För enkelhets skull används i betänkandet ofta begreppet EU som beteckning på det regleringsmässiga och geografiska område som exempelvis harmoniserade produktdirektiv omfattar, även om en mer korrekt beteckning i dessa fall skulle vara EG respektive EU, EES och . Direktiv, domstol m.m. benämns dock i betänkandet med EG-direktiv, etc. Som underlag för sitt arbete har utredningen tagit del av en stor mängd skriftligt material, av vilket väsentligare källor anges löpande i betänkandet. Vidare har utredningen inhämtat synpunkter vid olika möten med ett stort antal intressenter. Dels har tre möten hållits med gruppen av experter, dels har utredningen haft bilaterala kontakter med ett fyrtiotal personer representerande ett tjugotal organisa- tioner. Utredningen har haft ett flertal möten med SWEDAC, och därtill möten med bl.a. andra berörda myndigheter, företag verk- samma inom provning och kontroll samt branschorgan inom tillverkningsindustri, handel m.m. Utredningen har också varit i kontakt med . Utredningen har också genomfört två skriftliga enkätunder- sökningar i syfte att samla in erfarenheter från intressenter som på olika sätt berörs av det öppna systemet för provning och teknisk kontroll. Den ena enkätundersökningen riktade sig till ett trettiotal statliga myndigheter som i sin verksamhet kan förmodas komma i kontakt med det öppna systemet, bland annat de s.k. marknads- kontrollmyndigheterna. Den andra enkätundersökningen riktade sig till ett trettiotal företag som erbjuder provnings-, certifierings- eller kontrolltjänster. Vidare har för utredningens räkning följande underlagsmaterial framtagits av externa aktörer: Efter en särskild förfrågan från utredningen har SWEDAC skriftligen redogjort för dels sina erfarenheter av den tillsyn som myndigheten bedriver avseende de ackrediterade och an- mälda organen, dels sin syn på problem och enligt myndigheten lämpliga lösningar avseende fall där någon olovligen utger sig för att vara ackrediterad respektive avseende om beslut rörande utnämnande av anmälda organ bör kunna överklagas. På uppdrag av utredningen har Statskontoret kartlagt och analyserat pågående översyner inom EU avseende provning och teknisk kontroll. På uppdrag av utredningen har regeringsrättssekreteraren genomfört en juridisk granskning och be- arbetning av utredningens författningsförslag med tillhörande underlag samt framtagit författningskommentarer. 1.4Tidigare utredningsarbete inom området har ett relativt stort antal offentliga utredningar behandlat frågan om provning och teknisk kontroll i olika avseenden. Dessa kan grovt sett indelas i två typer. Dels utredningar som har diskuterat övergripande förutsättningar för den svenska organisationen av provning och teknisk kontroll. Dels utredningar som har behandlat konsekvenser för enskilda verksam- heter av förändrade sådana övergripande förutsättningar. I det följande pekas på några väsentliga utredningar av dessa båda typer. Vad beträffar införandet av öppna system skedde den mest centrala förändringen av de övergripande förutsättningarna för den svenska organisationen av provning och teknisk kontroll genom anslutning till (prop. 1991/92:170, bil. 11, s. 38 83, bet. 1992/93:EU1, rskr. 1992/93:18). Till underlag för den berörda propositionen låg bl.a. departements- promemorian Införande av EES-rätt inom området provning och kontroll (Ds 1991:86). I sammanhanget finns också skäl att nämna två utredningar som gjordes – innan eller en svensk anslutning till europeiska gemenskapen på allvar hade aktualiserats – och som bl.a. behandlade betydelsen för svensk del av den internationella utvecklingen inom området, och då i synnerhet den nya metoden. Det handlar om betänkandena Prov- ning och kontroll i internationell samverkan (SOU 1988:6) och Standardiseringens roll i EFTA/EG-samarbetet (SOU 1989:45). Av offentliga utredningar kring de övergripande förutsättning- arna som gjorts efter och medlemskap i gemen- skapen, kan bl.a. nämnas departementspromemorian Principer för kommersiell provnings- och certifieringsverksamhet hos myndigheter (Ds 1997:17) och betänkande Till- syn för säkra varor och öppna marknader (SOU 2004:57). Den senare behandlade den framtida organisationen och finansieringen av marknadskontroll av varor. För de övergripande förutsättningarna i har givetvis också utvecklingen inom EU stor betydelse. inom EU ett arbete med att se över förutsättningarna för bättre genomförande av den nya metoden för teknisk harmonisering respektive av principen om ömsesidigt erkännande. Vad som där framkommit återkommer utredningen till i kapitel 5. Mycket faktamaterial om EU:s system för provning och teknisk kontroll – även avseende pågående översynsarbete – kan hämtas från Euro- peiska kommissionens webbplats.TPF5FPT En utförlig beskrivning av systemet finns t.ex. i kommissionens Riktlinjer för genomförandet av direktiv som grundar sig på den nya metoden och helhetsmetoden. Av utredningar som kan sägas ha behandlat konsekvenser för enskilda verksamheter av förändrade övergripande förutsättningar för den svenska organisationen av provning och teknisk kontroll kan bl.a. nämnas två utredningar som behandlade verksamheten hos tidigare riksprovplatser – dels be- tänkandet Prova privat – provning och mätteknik inom SP och SMP i europaperspektiv (SOU 1992:74), dels betänkandet Kontroll i konkurrens – avveckling av AB monopol på kontrollbesiktning (SOU 1992:115). Att offentliga utredningar – i likhet med i SOU 1992:115 – som en del av sitt uppdrag har dis- kuterat möjligheten att använda öppna system för att hantera någon viss tillsyns- eller kontrollfunktion finns det också ett flertal andra exempel på.TPF6FPT Ett stort antal utredningar av betydelse för utvecklingen av det svenska öppna systemet för provning och teknisk kontroll har också gjorts av SWEDAC. Mot bakgrund av de frågor denna ut- redning har att behandla, finns exempelvis skäl att nämna att SWEDAC på uppdrag av regeringen vid ett flertal tillfällen har undersökt på vilket sätt öppna system har införts inom olika sam- hällssektorer.TPF7FPT 6TP PT Några exempel från senare år är Utredningen om den officiella kontrollen av utsäde i , Utsädeskontroll i förändring (SOU 2004:72), den parlamentariska FlexMex2- utredningen, Handla för bättre klimat – handel med utsläppsrätter m.m. (SOU 2004:62) och skattekontrollutredning, Krav på kassaregister – Effektivare utredning av ekobrott (SOU 2005:35). 7TP PT Sådana undersökningar har bl.a. redovisats i rapporterna Kontrollordningar i öppna system och införande och tillämpning inom olika samhällssektorer (SWEDAC DOC 96:16) och Hur systemet med kontrollordningar i öppna system har genomförts inom olika samhällssektorer (SWEDAC DOC 01:8). Den fortsatta framställningen har disponerats på följande sätt. I kapitel 2 redogör utredningen för hur EU:s och system för provning och teknisk kontroll är uppbyggda. Kapitel 3 utgörs av utredningens utvärdering av det befintliga, svenska öppna systemet för provning och teknisk kontroll. I kapitel 4 behandlas två i direktiven särskilt utpekade frågor, nämligen om det bör införas åtgärder i form av vite mot juridisk eller fysisk person som olovligen utger sig för att vara ackrediterad respektive om beslut rörande utnämnande av anmälda organ bör kunna överklagas. I kapitel 5 redogör utredningen för det arbete som pågår inom EU med att se över förutsättningarna för bättre genomförande av den nya metoden för teknisk harmonisering respektive av principen om ömsesidigt erkännande. I kapitel 6 diskuterar utredningen förutsättningar och restrik- tioner för den fortsatta utvecklingen av det öppna systemet. Kapitel 7 innehåller utredningens överväganden och förslag om hur det öppna systemet för provning och teknisk kontroll bör vidareutvecklas. I kapitel 8 behandlas förslagens konsekvenser. Kapitel 9 utgörs av författningskommentarer. Som bilaga till betänkandet har fogats utredningens direktiv (bilaga 1). 2Systemet för provning och teknisk kontroll I det här kapitlet redogör utredningen för hur det svenska systemet för provning och teknisk kontroll är uppbyggt. Först ges en allmän introduktion till företeelserna och begreppen provning och teknisk kontroll (2.1). Därefter behandlas EU:s system för utformning av produktkrav samt provning och teknisk kontroll (2.2) och införan- det av EU:s system i samt det svenska systemet (2.3). Slut- ligen redogörs för SWEDAC:s verksamhet (2.4). Syftet med kapitlet är i huvudsak deskriptivt. Effekter av in- förandet av det svenska öppna systemet för provning och teknisk kontroll diskuteras i första hand i kapitel 3. 2.1Vad är provning och teknisk kontroll? På produkter ställs olika typer av egenskapskrav. Kraven kan variera mellan olika skeden i en produkts livscykel – från konstruk- tion och tillverkning till tillhandahållande på marknaden, använd- ning och skrotning. Kraven kan också se olika ut beroende på vem som ställer dem – t.ex. ställer tillverkaren i allmänhet helt frivilligt valda kvalitetskrav, som också samhället kan ställa offentligrättsligt reglerade krav i syfte att upprätthålla skydd för liv, hälsa och miljö m.m. Oavsett hur kraven ser ut och av vem de har formulerats finns det ofta behov av att verifiera hur väl en produkt lever upp till dem. Provning och teknisk kontroll är aktiviteter som genomförs i detta syfte. Begreppen kan definieras på följande sätt: Provning: En undersökning för att bestämma en eller flera egen- skaper hos ett objekt. Provningen dokumenteras i ett prov- ningsprotokoll med mätdata eller i en provningsrapport som förutom mätdata innehåller någon form av utlåtande. Systemet för provning och teknisk kontroll Kontroll: En undersökning för att bestämma om ett objekt be- träffande en eller flera egenskaper uppfyller ställda krav. Kon- trollen kan t.ex. utföras genom provning. En stor del av den provning och kontroll som utförs i samhället sker på frivillig grund, dvs. utan att detta ställs som krav i offent- ligrättslig reglering. När ett företag väljer att satsa resurser på tekniska undersökningar under en produkts livscykel gör man det för att säkerställa att produkten håller avsedd kvalitet för att tillfredsställa marknadens behov. Ett företag har således ofta ett egenintresse av att själv utföra provning och kontroll eller att upphandla sådana tjänster av någon utomstående. I , liksom i många andra länder, finns dock offentligrätts- ligt reglerade tekniska kontrollordningar inom en rad sektorer. Med kontrollordning brukar avses reglerna om vem som skall kontrollera att en produkt uppfyller de krav som ställs på den och hur kontrollen skall gå till. Frågan om nivån på de säkerhetskrav som ställs på produkterna ligger således utanför. Tvingande, offentligrättsliga regler för produkter – och därtill anpassade kontrollkrav – finns inom ca 20-25 statliga s.k. före- skrivande myndigheters områden. Dessa regler kan vara baserade på produktkrav som är gemensamma för hela EU (det harmonise- rade området) eller på nationellt fastställda produktkrav (det icke- harmoniserade området). Med föreskrivande myndigheter avses statliga myndigheter som får föreskriva att produkter, anläggningar eller motsvarande skall ha eller sakna vissa egenskaper. Offentligrättsligt reglerade krav på teknisk kontroll av produkter och anläggningar kan omfatta såväl skedet innan de släpps ut på marknaden eller tas i bruk som tiden därefter. Offentligrättsligt reglerad kontroll efter ibruktagandet kan bestå i marknadskontroll, dvs. i allmänhet stickprovskontroll av produkter efter att de släppts på marknaden för att säkerställa att de uppfyller ställda krav, eller återkommande kontroll. Med återkommande kontroll avses främst olika typer av besiktningar som sker eller med annat inter- vall, t.ex. av motorfordon eller hissar och andra lyftanordningar. Vem som utför provning och teknisk kontroll kan variera. Frivillig provning och kontroll utförs ofta av företagen själva. Av bl.a. trovärdighetsskäl kan företag dock även ha behov av att vända sig till oberoende, externa provnings- och kontrollorgan, s.k. Systemet för provning och teknisk kontroll tredjepartsorgan.TPF1FPT Även offentligrättsligt reglerad provning och teknisk kontroll utförs ofta av oberoende tredjepartsorgan. Tredjepartsorganen arbetar typiskt sett med att bedöma om en produkt (motsvarande) överensstämmer med ställda krav. Om så är fallet kan organet certifiera produkten i fråga. Med bedömning av överensstämmelse av en produkt avses således ordningen för kon- troll av att de krav på produkten som ställs i en viss norm är upp- fyllda. Certifiering kan definieras på följande sätt: Certifiering (av överensstämmelse): Aktivitet utförd av en tredje part som visar att tillräcklig tilltro uppnåtts att en vederbörligt identifierad produkt, process eller tjänst är i överensstämmelse med en bestämd standard eller ett annat regelgivande dokument. Certifieringsorgan arbetar med en mängd olika typer av certifie- ringar, avseende t.ex. produkter, personers kompetens eller led- ningssystem för kvalitet, arbetsmiljö m.m. Det senare visar att bedömning av överensstämmelse som verktyg med tiden har fått en betydligt vidare tillämpning än att endast avse tekniska egenskaps- krav hos fysiska föremål. Inför beslutade att svenska tekniska kontrollordningar skulle bygga på europeiska gemenskapens införda nya principer för kontroll av varor som släpps ut på marknaden. beslutade också att ett öppet system skall tillämpas som huvudregel för all provning och teknisk kontroll i Sverige.TPF2FPT (EU:s system och införan- de av detta beskrivs närmare i avsnitten 2.2 och 2.3 nedan.) Med ett öppet system avses att de aktörer – dvs. i allmänhet oberoende tredjepartsorgan – som önskar utföra provnings- och kontrollupp- drag åt de företag e.d. som har behov av sådana tjänster konkurre- rar med varandra om uppdragen. Tredjepartsorgan kan dock teore- tiskt sett även arbeta i monopolställning – detta gällde t.ex. i det s.k. riksprovplatssystemet som tidigare användes i , men som avskaffades som en följd av den ovan nämnda reformeringen i samband med EES-avtalet.TPF3FPT I syfte att bl.a. säkerställa kvaliteten i provning och teknisk kon- troll, och även underlätta internationella ömsesidiga erkännanden 1TP PT Tillverkaren själv är första part, medan andra part i allmänhet syftar på tillverkarens kunder. 2TP PT Prop. 1991/92:170, bil. 11, s. 38-83, bet. 1992/93:EU1, rskr. 1992/93:18. 3TP PT Riksprovplatser var särskilt utsedda organ som, i monopolställning, utförde all provning som olika myndigheter föreskrev inom det område riksprovplatsen ansvarade för. Systemet för provning och teknisk kontroll av sådan verksamhet, har under byggts upp ett omfattande system med formell kompetensprövning och ackre- ditering av provnings- och kontrollorgan. Det första sammanhållna ackrediteringssystemet skapades i , och i och började sådana system byggas upp under 1970- talet.TPF4FPT Från början avsåg ackrediteringssystemen ofta laboratorier. Ackreditering kan definieras på följande sätt: Ackreditering: Ett formellt erkännande att ett organ är kompe- tent att utföra specificerade provningar, kalibreringar, mät- ningar, certifieringar etc. För ett lands ackrediteringar svarar i allmänhet ett nationellt utsett ackrediteringsorgan – i är den statliga myndigheten sen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC) nationellt ackrediteringsorgan. I vissa länder finns dock flera nationella ackre- diteringsorgan, med ansvar för olika sektorer. Ackrediteringsorgan behöver heller inte som i vara myndigheter, utan exempel finns på att privaträttsliga organ fungerar som nationella ackredi- teringsorgan. Ackreditering beslutas efter en noggrann bedömning och följs upp med att ackrediteringsorganet som ackredite- ringen består övervakar att kompetensen bibehålls. Det finns inter- nationella standarder för hur ackreditering skall utföras och vilka krav det ackrediterade organet skall uppfylla. I det svenska systemet för ackreditering ingår ackreditering av laboratorier, certifieringsorgan och kontroll- och besiktningsorgan. Som kommer att framgå närmare av avsnitt 2.3 har ackrediterings- systemet i givits en central roll i kompetensbedömningen av de organ som önskar konkurrera om uppdrag att utföra offent- ligrättsligt reglerad bedömning av överensstämmelse inom det icke- harmoniserade området. Mellan ackrediteringsorgan i olika länder finns ett utvecklat sam- arbete. I finns en samlad samarbetsorganisation för ackredi- teringsorgan för ackreditering av laboratorier, certifierings- och kontrollorgan (EA, co-operation for Accreditation). På global nivå sker samarbetet i skilda fora för ackrediteringsorgan som ackrediterar certifierings- och kontrollorgan (IAF, Inter- national ) respektive laboratorier (ILAC, 4TP PT För en historisk exposé, se t.ex. betänkandet Provning och kontroll i internationell sam- verkan (SOU 1988:6). Systemet för provning och teknisk kontroll International Laboratory Accreditation Cooperation). Inom EA, IAF och ILAC finns multilaterala avtal om ömsesidigt erkännande av ackrediteringar och ackrediterade tjänster. För att få delta i avtalen måste ett ackrediteringsorgan fortlöpande genomgå bedöm- ning mot kraven i relevanta standarder. Bedömningarna görs av internationella arbetslag med bedömare från de nationella ackre- diteringsorganen. 2.2EU:s system för utformning av produktkrav samt provning och teknisk kontroll Principen om fri rörlighet för varor är grundläggande för sam- arbetet inom den europeiska gemenskapen. Denna princip grundar sig på artikel 28 i EG-fördraget, vilken anger att kvantitativa importrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan är för- bjudna. Huvudprincipen är att en vara som lagligen får säljas i en medlemsstat också får säljas fritt inom hela EU. Undantag från principen om fri rörlighet kan endast göras med hänvisning till de restriktioner som anges i artikel 30 i EG-fördragetTPF5FPT eller som följer av sådana tvingande hänsyn till allmänintresset som erkänts i EG- domstolens praxis. Restriktionerna måste dessutom vara nödvän- diga och proportionerliga. För att uppnå fri varurörlighet har EU skapat harmoniserade regler för produktkrav på många områden. I de fall EU ännu inte utarbetat enhetliga regler tillämpas principen om ömsesidigt erkän- nande. Enligt denna princip får en medlemsstat inte – annat än i de undantagsfall som framgår av föregående stycke – förbjuda att en vara från ett EU-land, annat EES-land eller säljs på med- lemsstatens territorium, även om varan är tillverkad enligt andra tekniska krav eller kvalitetskrav än de som medlemsstaten ställer på sina egna varor. För den fria rörligheten för varor är det även grundläggande att länderna har förtroende för och erkänner var- andras provning och kontroll. I detta avsnitt beskrivs EU:s system för utformning av produkt- krav samt provning och teknisk kontroll. I avsnittet behandlas pro- 5TP PT I artikel 30 anges att restriktioner kan motiveras med hänsyn till allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda industriell och kommersiell äganderätt. Sådana förbud eller restriktioner får dock inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. Systemet för provning och teknisk kontroll duktdirektiv (2.2.1), kontrollordningar (2.2.2) samt vissa andra EU-relaterade omständigheter av relevans i sammanhanget (2.2.3). Inom europeiska gemenskapen har medlemsstaternas krav på pro- dukter på många områden harmoniserats genom olika EG-direktiv (det harmoniserade området). Varje direktiv omfattar ett speci- fikt produktområde eller en specifik aspekt, och innehåller de krav avseende t.ex. hälsa och säkerhet som en produkt skall uppfylla för att få släppas ut på marknaden. Direktiven innebär en skyldighet för medlemsstaterna att inte hindra eller begränsa den fria rörlig- heten för produkter som uppfyller direktivens krav. I vissa fall har harmoniserade regler också lagts fast i EG-förordningar.TPF6FPT En produkts omloppstid kan översiktligt delas in i stadierna konstruktion, tillverkning, tillhandahållande på marknaden, an- vändning och skrotning. Tiden efter att en produkt har släppts ut på marknaden eller tagits i bruk har i allmänhet liten betydelse för den fria varurörligheten. Regler om återkommande kontroll är därför i huvudsak nationella, och tillhör således det icke-harmoni- serade området. Produktdirektiven har utformats enligt två olika lagstiftnings- metoder: de s.k. gamla respektive nya metoderna för teknisk har- monisering. Direktiv utformade enligt den gamla metoden anger normalt full- ständiga specifikationer som produkterna skall uppfylla. Direktiven är således mycket tekniskt detaljerade. Direktiven kan dock vara optionella, vilket innebär att medlemsstaterna kan låta bli att införa reglerna förutsatt att de inte stoppar produkter från andra med- lemsstater som uppfyller dem. Alltjämt finns drygt 700 gällande direktiv som utformats enligt den gamla metoden. Områden som harmoniserats med den gamla metoden är t.ex. läkemedel, livsmedel, motorfordon, kosmetika och kemikalier. 6TP PT Till skillnad från direktiv, som skall införlivas i nationell lagstiftning, gäller en EG-förordning som nationell lagstiftning direkt vid sitt ikraftträdande. Systemet för provning och teknisk kontroll