sou · GUB388 · 2007-01-01 00:00:00 — Utredningen redovisar också en analys av oberoende, och här konstaterar utredningen att PTS organisation och den svenska regleringen av marknaderna för elektroniska kommunikationer uppfyller flera föreslagna kriterierna för oberoende. Utredningen konstaterar att den inte har funnit något empiriskt stöd för att det finns ett beroendeproblem i myndighetsutövningen på PTS. Utredningen bedömer därför att problemen med reglerings- övertagande och beroende är små. I detta avsnitt sammanfattas också tidigare analyser av effektivi- tet i PTS förvaltning, marknadernas och regleringens effektivitet. Utredningen konstaterar att det inte kan uteslutas att handlägg- ningen av skyldighetsbesluten bidragit till de många och utdragna överklagandeprocesserna och till behovet av efterföljande tillsyns- och tvistlösningsärenden. Utredningen noterar också att operatörerna inte är nöjda med beslutens förutsägbarhet och transparens. För övrigt finner utred- ningen inte några indikationer i tidigare studier på effektivitets- problem i PTS förvaltning. Utredningen vill framhålla att PTS beslut får återkoppling om kvaliteten i dess analyser och beslut på flera olika sätt. Sammanta- get ger detta rika möjligheter att läsa av huruvida besluten håller tillräcklig kvalitet. En systematisk redovisning av denna informa- tion till regeringen skulle kunna vara ett sätt att ge allmänheten, och regeringen en del av den information som behövs för att bedöma om och hur PTS lyckas med sin verksamhet. Däremot finns det flera olika källor till effektivitetsproblem på marknaderna. Den mest centrala är självklart det koncentrerade ägandet av den infrastruktur som på flera marknader utgör flask- halsar för möjligheten att tillhandahålla tjänster. Detta är också huvudskälet till att särregleringen över huvud taget existerar. anser att: det fortfarande finns argument för att föra över det fasta nätet till ett eget bolag, eftersom det skulle möj- liggöra för fler operatörer att konkurrera på de delar av telemark- naden där TeliaSonera har en dominerande ställning. Därutöver nämner brister i konsumenternas Principiella perspektiv på regleringen ställning på marknaden samt att det de många överklagandena ris- kerar att försämra marknadens effektivitet. Utredningen redovisar också ett amerikanskt förslag till en stra- tegi för samhällsekonomiska utvärderingar av nya och existerande regleringar. Utredningen menar att en sådan strategi kan vara till nytta även under svenska förhållanden, och anser dessa analyser bör göras av en oberoende aktör. 9Rätt reglering - sammanfattande iakttagelser och slutsatser Flertalet av PTS beslut om marknadsanalyser, SMP-utpekanden och skyldigheter har överklagats. De sammantagna reglerna för att överklaga beslut enligt LEK, i synnerhet processreglerna för för- valtningsdomstolarna, tillåter dessutom att parterna förhalar ett avgörande. Det kan därför ta innan PTS beslut i marknads- frågor slutligen avgörs. Kommissionen anser att detta är det mest allvarliga hindret för att uppnå regelverkets mål i . Det är också operatörernas gemensamma uppfattning att den långa fördröjningen mellan marknadsbesluten och att de slutliga avgörandena i domstol skapar en osäkerhet och hämmar utveck- lingen. Eftersom en tydlig, stabil och därmed förutsägbar reglering all- mänt sett är en förutsättning för god tillväxt och investeringsut- veckling, är det rimligt att anta att osäkerheten i regleringsproces- sen hämmar utvecklingen på marknaden. Den kraftiga minskningen av investeringar på den svenska telemarknaden (24 pro- cent mindre jämfört med ) kan tyda på en osäkerhet orsakad av de utdragna rättsprocesserna. Det är dock viktigt att framhålla att minskningen av investeringarna kan ha flera orsaker. Eftersom så många av PTS beslut hamnar i domstol, är utred- ningens slutsats, att helheten i regleringen inte ger tillräckliga driv- krafter för frivilliga överenskommelser. Vårt mål har varit att söka lösningar som i så stor utsträckning som möjligt försöker skapa dessa drivkrafter. Det finns olika uppfattningar om hur det stora antalet rätts- processer och den långa fördröjningen av avgörandena bör hante- ras. Vissa bedömare anser att det finns fundamentala problem med regelverket som inte kan lösas; därför är det bästa sättet att komma tillrätta med problemen att avveckla regelverket. Andra bedömare anser att vägen fram är att förbättra och förstärka regelverket, så att detta kan fungera som det var tänkt. Rätt reglering - Sammanfattande iakttagelser och slutsatser Denna utrednings uppdrag är att föreslå förändringar av lagstift- ningen som kan effektivisera beslutsprocessen enligt LEK. Det bör även innebära att utredningen bör ge förslag till sådana förbätt- ringar av beslutsunderlagen, inom ramen för EU-direktiven och LEK, som leder till minskad regleringsosäkerhet och större effekti- vitet på marknaden. Det kan konstateras att det reglerade territoriet, jämfört med den tidigare regleringen, har växt och att ingripandegraden i regleringarna har ökat. bedömde kommissionären för elektronisk kommunikation i ett tal att regleringen skall kunna avvecklas för en tredjedel av de marknader som reglerades 2003. Det förslag till nya rekommendationer vad gäller relevanta marknader som presentera- des upptar också endast 12 marknader mot tidigare 18. De flesta kritiker är eniga om att regleringen och dess tillämpning behöver förbättras. Det verkar också råda enighet om att målen för regleringen inte är tillräckligt tydliga och att direkti- ven inte ensamt kan vara en grund för regleringsmyndigheternas strategier. Detta har bl.a. kommit till uttryck i att den brittiska regleringsmyndigheten har utvecklat ett särskilt strategi- dokument för att öka förutsägbarheten i regleringen. Även PTS bedömde inför att de behöver utveckla metoden för marknadsbesluten och också formulera långsiktiga policyer. En central slutsats är att metoden för att göra analyser av mark- nader och behovet av skyldigheter behöver utvecklas. Detta har också, så här långt, resulterat i två policyer från PTS – en om till- träde till accessnät och en om terminering i mobilnät. Utredningen konstaterar ändå att det , i stor utsträckning, saknas en tydlig framtidsbild av hur teknik och marknad kommer att utvecklas. Därmed saknas också en framtidsbild av hur länge skyldigheter kan väntas bestå och hur de kan komma att behöva förändras. Utredningen bedömer att ansvarsfördelningen mellan myndig- heterna för regleringen av marknaderna för elektroniska kommuni- kationer fungerar väl. gör utredningen den iakttagelsen att operatörerna i stor utsträckning är missnöjda med PTS hand- läggning och beslut. Operatörernas kritik handlar bl.a. om att besluten är för abstrakta och vaga, och att de därför inte kan användas som grund för affärsöverenskommelser. Rätt reglering - Sammanfattande iakttagelser och slutsatser Utredningen noterar också att PTS handläggning av skyldigheter i tre steg bidrar till att skapa ytterligare tidsåtgång och osäkerhet om vad skyldigheterna slutligen kommer att bli. Utredningen drar därför slutsatsen att handläggningen av marknads- och skyldig- hetsbesluten bidragit till de många och utdragna överklagande- processerna. Genom konstruktionen av regleringen på marknaderna för elek- troniska kommunikationer måste de nationella regleringsmyndig- heterna inhämta riktlinjer för sin verksamhet från två håll – dels de nationella regeringarna, dels kommissionen. Detta dubbla kommando bäddar för oklarheter om vem som styr och vilka mål som gäller. Detta understryks av att den ännu inte formulerat några kvantitativa mål för sektorn; det finns t.ex. inte ett enda uttryckt mål om att tiden mellan beslut och tillämpning ska vara kort eller minska. Det saknas också en upp- sättning indikatorer för, och en systematisk analys av, målupp- fyllelse. Detta försvårar uppföljningen och bedömningen av PTS prestationer. Regeringen och PTS har dock, var för sig och på olika sätt, tagit initiativ till att utveckla målen för styrningen av PTS samt tillämpningen av regleringen av marknaderna för elektroniska kommunikationer. Utredningens övergripande bedömning är att dagens tillstånd innebär en underreglering av marknaderna. När utredningen nu övergår till att överväga en rad åtgärder för att komma till rätta med detta tillstånd är det viktigt att hålla i minnet att LEK, liksom all reglering, även innebär inbyggda drivkrafter till, och därmed risker för, överreglering. Detta gäller även om LEK innehåller inbyggda kriterier för avveckling av skyldigheter. En källa till risk för över- reglering är att regleringsuppgiften är svår, vilket i sin tur kan leda till att regleringsmyndigheten använder för långtgående skyldighe- ter. En aspekt av detta är att långtgående skyldigheter att tillhanda- hålla tillgång till nät som möjliggör kortsiktig konkurrens riskerar att underminera drivkrafterna att investera. Denna risk har upp- märksammats av bland andra den brittiska regleringsmyndigheten , som därför har tagit fram olika strategiska åtgärder för att balansera denna risk och förbättra investeringsdrivkrafterna. All- mänt sett riskerar en för långsam minskning av territoriet för regleringen och av den mer ingripande ex ante-regleringen att äventyra trovärdigheten i den önskade övergången från särreglering till allmän konkurrensrätt. Rätt reglering - Sammanfattande iakttagelser och slutsatser Network Operators' Association (ETNO) har därför förespråkat en tydligare inriktning mot att avveckla särregleringen liksom en utveckling av handläggningen av besluten mot tydligare kriterier för analyser, t.ex. trekriterietestet samt proportionalitet. ETNO föreslår också en mer flexibel och differentierad tillämpning av skyldigheter som tillämpningen bör vara bättre harmoni- serad mellan medlemsländerna. Denna utredning bedömer att konkurrenslagen och särregler- ingen av marknaderna för elektroniska kommunikationer behöver tillämpas parallellt . Därför kommer kom- petens om både konkurrensfrågor och LEK krävas vid såväl PTS som . Denna dubbla kompetens är också viktig vid de domstolar som skall hantera överklaganden av beslut enligt LEK. (SOU 2005:4) har uppmärksammat det prin- cipiella problemen med regleringsmyndigheters oberoende. Det har också i andra sammanhang ifrågasatts om PTS bör ha alla de roller myndigheten har tilldelats (beslut om marknader, tillsyn och tvist- lösning) och om det är lämpligt att dessa olika funktioner sköts inom samma organisation. föreslår bl.a. att ägarfunktionen i skiljs från regleringsfunktionen och man pekar på de problem som är förknippade med en koppling mellan ägande och reglering. Utredningen konstaterar att de empiriskt grundade argumenten för att det skulle förekomma beroendeproblem är få (se kapitel 8); utredningen ser inga tydliga exempel på det. PTS uppfyller också de flesta av de kriterier för oberoende som föreslagits av forskare, varav ett är att finansieringen inte ska vara beroende av anslag. Det viktigaste kriteriet som inte är uppfyllt är att TeliaSonera fortfa- rande till stor del är statligt ägt. Utifrån de snabba förändringar som sker på marknaderna ställs stora krav på företagen att beskriva sina tjänster och reklama- tionsförutsättningar på ett enkelt och tydligt sätt. ställs stora krav på konsumenterna att de ska försöka förstå de nya tjänsterna och villkoren. Båda dessa komplicerade processer leder oundvikligen till att misstag begås och att förväntningar inte upp- fylls. Detta ger i sin tur upphov till konflikter, oavsett om regler följs eller inte. Därför behövs en effektiv uppföljning av vilka slags klagomål som ger upphov till flest konflikter. Rätt reglering - Sammanfattande iakttagelser och slutsatser Utredningens iakttagelser och slutsatser Låt oss avslutningsvis i punktform sammanfatta utredningens vik- tigaste iakttagelser och slutsatser: 1.En tydlig, stabil och därmed förutsägbar reglering är all- mänt sett en förutsättning för god tillväxt och inve- steringsutveckling. 2.De många och utdragna domstolsprocesserna om mark- nads- och skyldighetsbesluten skapar en osäkerhet om regleringen och hämmar därmed investeringar och tillväxt. 3.I dag saknas en tydlig framtidsbild av hur teknik och mark- nad kommer att utvecklas och därmed av hur länge skyl- digheter kan väntas bestå och hur de kan komma att behöva förändras. 4.Regeringens styrning av PTS har varit otydlig. 5.Allmänt sett kan en myndighet med vida budgetramar leda till att verksamheter expanderar eller uppstår som fyller dessa ramar. Därmed finns också risken att PTS finansie- ring bidrar till överreglering. 6.Ansvarsfördelningen mellan myndigheterna för regleringen av marknaderna för elektroniska kommunikationer funge- rar väl. 7.Konkurrenslagstiftningen och särregleringen av markna- derna för elektroniska kommunikationer kommer att behöva tillämpas parallellt . Därför kommer kompetens om både konkurrensrätt och LEK krä- vas vid såväl PTS som . 8.Regleringen ger bristande drivkrafter för företagen att komma överens själva på grundval av beslutade skyldighe- ter. 9.PTS handläggning av skyldigheter i tre steg bidrar till att skapa ytterligare tidsåtgång och osäkerhet om vilka skyl- digheterna slutligen kommer att bli. Rätt reglering - Sammanfattande iakttagelser och slutsatser 10.Metoden för att göra analyser av marknader och behov av skyldigheter behöver utvecklas. 11.De snabba förändringarna på marknaden ställer i sig stora krav på företag och konsumenter att formulera och förstå de nya avtalsvillkor som växer fram. Detta ger upphov till konflikter oavsett om regler följs eller inte. Oklara förut- sättningar och ovana företag och konsumenter leder också till att flera fel görs av företag och konsumenter. 12.De sammantagna reglerna för att överklaga beslut enligt LEK, i synnerhet processreglerna för förvaltningsdomsto- larna, tillåter att parterna förhalar ett avgörande och där- med bidrar man till de utdragna domstolsprocesserna. 13.Det samtidiga behovet av kompetens i konkurrensfrågor och LEK (se punkt 5) gäller även domstolarna. 10.1.1Förslag att precisera skyldighetsbeslut skall, vid utformningen av skyldigheter enligt 4 kap. 4 § samt 5 kap. 13–14 §§ LEK, sträva efter att skyl- digheterna skall vara så klara och tydliga att det underlättar för dem som berörs att tillämpa beslutet. En del av uppdraget för denna utredning är att föreslå åtgärder för att korta den genomsnittliga (eller förväntade) tiden mellan skyl- dighetsbeslut och den tidpunkt när operatörerna börjar tillämpa beslutet. Målet formuleras också mer abstrakt som att detta skall uppnås i beaktande av effektivitet, rättsäkerhet och gällande EU- rätt. Med tanke på den självständiga ställning som svenska myndig- heter har finns det inte anledning att i detalj ange hur PTS skall lösa detta. Däremot finns det skäl för att dels ge förutsättningar för hur målen skall kunna uppnås, dels ge en tydlig signal till PTS om att det är angeläget att korta tiden mellan beslut och tillämpning. Det är också viktigt att PTS överväger hur handläggningen på ett effek- tivt sätt kan anpassas så att detta mål nås. Det innebär i klartext att samhällsekonomiska vinster tack vare kortare tidsåtgång mellan beslut och tillämpning kan motivera att PTS tar på sig en ökad arbetsbörda. Denna utredning gör bedömningen att en sådan effektivisering kan nås om PTS preciserade sina skyldighetsbeslut i vissa betydel- sefulla dimensioner. Utredningen bedömer också att det inte finns några lagliga hinder för PTS att öka preciseringen i sina skyldig- hetsbeslut. Trots detta skulle en sådan omprövning av PTS hand- läggning kräva en förändring av det synsätt som ligger till grund för LEK och som även kommer till uttryck i PTS handläggning av skyldigheter för operatörer med betydande marknadsinflytande. Det är därför viktigt att notera att denna precisering innebär en ny ståndpunkt jämfört med de ställningstaganden som finns i förarbetena till LEK (prop. 2002/03:110 s. 177), där det bl.a. sägs följande: Oavsett om en skyldighet har utformats generellt eller individuellt får det ankomma på myndigheten att avgöra utifrån omständigheterna hur detaljerat beslutet skall vara, dvs. hur noggrant skyldigheter och rättigheter samt förutsättningarna för dessa skall bestämmas. Några onödiga ingrepp i avtalsfriheten vid utformningen av sådana beslut är inte lämpligt och bör inte förekomma. Skulle emellertid parterna sedermera i samband med ingående, förlängning eller komplettering av avtal tvista om vad skyldigheten innebär, kan endera parten vända sig till myndigheten för tvistlösning. Detta synsätt kommer också till uttryck i PTS egen beskrivning av sin handläggning av skyldigheter. Av en dom från Länsrätten i (målnr 15299-04 och 15300-04) framgår att PTS där argu- menterat för att avsikten inte är att skyldighetsbesluten skall för- medla all den information som leder till att ett exakt pris skall kunna fastställas. I stället är avsikten att priserna slutligt skall fast- ställas inom ramen för myndighetens tillsyn och tvistlösning. I förarbetena (prop. 2002/03:110) utgår lagstiftaren från två utgångspunkter som visat sig inte vara hållbara: Den första är att det finns en möjlighet och önskan att nå frivilliga överenskommelser för alla delar av avtalen mellan sådana operatörer. Den andra är att det är rimligt att regleringsmyndigheten i alla delar av skyldighetsvillkoren har frihet att välja graden av detaljering av beslutet och att myndigheten kan välja att öka graden av detaljering i tillsyns- eller tvistlösningsbeslut. Utredningens bedömning är att det för vissa delar av avtalen enty- digt är så att skyldigheterna innebär att den ena parten förlorar och den andra parten vinner. För exempelvis ett pris innebär varje sänkning en fördel för köparen och en nackdel för säljaren. Där- med skapas också en mycket stark drivkraft att motsätta sig avtals- villkor som är ofördelaktiga om en oklarhet i skyldighetsbeslutet finns. Ytterligare en omständighet som medför att utrymmet för avtalsfrihet är begränsat för exempelvis priser är kraven på transpa- rens, likabehandling och konkurrensneutralitet. Vilket pris som parterna avtalar är inte, från reglerarens utgångspunkt, enbart en angelägenhet mellan parterna, eftersom även andra operatörer som använder eller överväger att använda samma tjänst har ett intresse av att få tillgång till tjänsten på samma eller konkurrensneutrala villkor. Detta utesluter dock inte att det i stora delar av avtalen kan finnas utrymme för parterna att göra praktiska överenskommelser som kan vara individuella för varje avtalsrelation. Det är också viktigt att notera att det inte är möjligt eller ens önskvärt för PTS att i alla avseenden kunna förutse vilka dimensio- ner av avtalen som parterna kommer att bli oense om. Därför är det också av vikt att PTS etablerar en lärprocess, där myndigheten först uppmärksammar vilka dimensioner som leder till konflikter och därefter försöker precisera skyldighetsbesluten i dessa dimen- sioner för att på det viset kunna undvika framtida konflikter som resulterar i tillsyn, tvistlösning och utdragna processer i domstol. Utredningen har tagit del av synpunkter från PTS, som menar att man redan utvecklat delar av ett sådant synsätt. PTS påpekar bl.a. att om man kunde reglera frågor som ofta blir föremål för till- synsåtgärder och tvistlösning redan i skyldighetsbesluten, så skulle detta kunna minska behovet av tillsynsåtgärder och tvistlösning. Därigenom skulle antalet efterföljande rättsprocesser minska. PTS gör också ett antal värdefulla observationer. Man framhåller bl.a. att myndigheten har förhållandevis god kännedom om de delar av avtalen som ofta ger upphov till konkurrenshämmande beteende och tvister mellan marknadsaktörerna, till följd av att skyldighetsbesluten är mer generellt utformade. PTS har identifie- rat ett antal frågor som gett upphov till konflik- ter. Det gäller exempelvis priser, vissa aspekter av vad som skall betraktas som en rimlig tillträdesbegäran och det datum när skyl- digheterna skall börja gälla. PTS kan således redan precisera kom- mande skyldighetsbeslut när det gäller dessa frågor och därigenom undvika vissa slag av konflikter. Att en reglering är preciserad i vissa delar behöver inte heller nödvändigtvis innebära att regleringen måste vara det i alla delar, menar PTS. Myndigheten framhåller också att man inte kan förutse alla tänkbara skäl till att skyldighetsbesluten kan behöva preciseras, vilket naturligtvis är riktigt. Men som PTS också påpekat kan det räcka att det erfarenhetsmässigt visar sig att vissa delar av skyldig- hetsbesluten är mer angelägna än andra att precisera, för att åstad- komma en snabbare tillämpning. Man bör också kunna undvika att precisera de delar av skyldigheterna där parterna själva, utan inblandning av PTS, kan hitta ändamålsenliga lösningar. Utredningen vill också rikta uppmärksamheten på den omstän- digheten att PTS har varit utsatt för ett starkt tryck när det gäller snabbhet i skyldighetsbesluten. Snabbhet är lätt att mäta och visa upp, men det har inte funnits motsvarande krav från omvärlden på att besluten skall vara precisa och ändamålsenliga. Därmed uppstår en klar risk för att ambitionen med skyldighetsbesluten blir för låg, om man på förhand utgår från att det kommer att behövas ett vitesföreläggande eller en tvistlösning för att lösa ett visst problem. Detta är ytterligare ett skäl till att regering och riksdag bör över- väga att ombalansera sina krav på PTS handläggning i riktning mot mer precision. Sammantaget leder dessa överväganden fram till att utredningen bedömer att det finns goda förutsättningar för att mer precisa skyl- dighetsbeslut skulle minska tidsåtgången för utredningar och kon- flikter mellan operatörer. Utredningen föreslår därför att en mar- kering av vikten av precisering görs genom att ett sådant krav införs i bestämmelsen om skyldighetsbesluten i 8 kap. 6 § LEK. Det avgörande bör vara att besluten är så klara och tydliga att den förpliktade och den berättigade vet sina rättigheter och skyl- digheter. Syftet med ett sådant krav är att ytterligare understryka att besluten, så långt möjligt, direkt bör kunna ligga till grund för överenskommelser mellan den förpliktade och de berättigade. Några kompletterande åtgärder för att skapa ökad precisering av skyldigheter Om regering och så önskar finns det flera åtgärder som tillsammans kan bidra till ökade drivkrafter för ökad precisering. Den första åtgärden är alltså, som ovan nämnts, att man marke- rar vikten av precisering genom att skriva in ett sådant krav i regleringen av skyldighetsbesluten i 8 kap. 6 § LEK. Den andra åtgärden är att regeringen i regleringsbrevet för PTS kräver att myndigheten redovisar den genomsnittliga tidsåt- gången, från beslut till tillämpning, för samtliga meddelade skyl- dighetsbeslut. Det är inte självklart hur detta krav skall operationa- liseras, men enligt PTS skulle detta kunna lösas praktiskt. För vissa beslut kan det exempelvis ske genom att man mäter när överkla- gandetiden för ett beslut passerat eller när ett referenserbjudande lämnats. Regeringen bör kunna överlåta till PTS att föreslå hur detta skall mätas. Ovanstående åtgärd bidrar till att varken regeringen eller PTS förlorar målet ur sikte – dvs. att så som möjligt förlöper mellan att skyldighetsbeslut meddelas och att skyldigheterna börjar tillämpas på marknaden. är det viktigt att detta krav inte skapar ett behov av kostsam uppföljning av företagen. Utgångs- punkten bör vara att mätningen skall göras med den information som PTS redan samlat in eller har tillgång till. (Ett sådant förslag presenteras i avsnitt 11.2.1.) En lagstiftning om utformningen av skyldigheterna kan genom- föras parallellt med den målstyrning som föreslås här. Dessa båda förslag kan också tillämpas oberoende av varandra. Ytterligare en åtgärd skulle kunna vara att man inför civilrättsliga verkningar av skyldighetsbesluten.