sou · GUB339 · 2007-01-01 00:00:00 — I utsökningsbalken har lagstiftaren bara funnit pant och borgen uppfylla de krav man där ställt på säkerhetsformerna. Den finansiella marknaden utvecklas emellertid kontinuerligt och enligt vad som torde framgå av vår redogörelse bör man räkna med att också andra former av säkerheter än pant och borgen kan tillgodose kraven på bl.a. tillgänglighet och att vara fredad i konkurs för att kunna vara intressanta i det här sammanhanget. På andra håll i lagstiftningen, bl.a. aktiebolagslagen, har man tydligen nöjt sig med att kräva att säkerheten skall vara betryggande och inte närmare angett vilken typ av säkerhet som skall ställas. Något mer verkar inte behövas här heller. Mot denna bakgrund och med tanke på att pant och borgen ofta är dyra lösningar, finns det anledning att låta bestämmelserna om säkerhet i medge en större flexibilitet i fråga om for- merna, i likhet med vad som redan gäller enligt 15 kap. 34 §. En sådan ändring skulle dessutom undanröja de till synes omotiverade skillnaderna mellan olika bestämmelser om säkerhet. I en för dessa bestämmelser gemensam reglering enlig vårt förslag borde man med fördel kunna klara sig utan några formella begräns- ningar alls av det här slaget. Alla gängse former av säkerheter på den finansiella marknaden bör kunna godtas till det värde de prövas ha i det enskilda fallet. Varje form får då värderas efter sina förut- sättningar. Värderingen skall utgå från de grundläggande krav på Överväganden och förslag beträffande säkerheter säkerheterna som vi tidigare berört i avsnitt 6.5. Det får som förut sagts bli upp till sökanden att med behövlig utredning visa förut- sättningarna för den erbjudna säkerhetens värdering. Beviskravet, som är rekvisitet i den materiella regeln, bör vara att säkerheten skall vara betryggande för sitt ändamål. Mycket av den här förordade fria värderingen och prövningen av säkerheterna och säkerställandet bygger på detta beviskrav. Det kan inte begäras att tillståndsmyndigheten skall ha egen tillräcklig kompetens för att själv göra de komplicerade analyser och ekono- miska bedömningar som en del former av säkerheter kan kräva. Detta måste i förekommande fall kompenseras genom sökandens utredning. Gör sökanden exempelvis gällande att företagets finan- siella status skall vägas in som en del av säkerheten, behövs antag- ligen en mycket ingående utredning om detta för att tillstånds- myndigheten skall kunna övertygas om något säkerhetsvärde av detta slag. Självfallet måste osäkerhetsmomenten i varje prövning leda till en motsvarande försiktighet i värderingen. Och det är att märka att sökandens bevisskyldighet inte bara gäller värdet av säkerheten som sådan utan i minst lika hög grad värderingen av det efterbehandlingsbehov som skall säkerställas. I det senare avseen- det bör det normalt krävas ordentligt kostnadssatta efterbehand- lingsplaner. För att en säkerhet skall vara betryggande måste den dels i sig duga som säkerhet med hänsyn till de krav som ställs på en sådan, dels vara tillräcklig för att säkerställa sitt ändamål. När det gäller säkerhetens kvalifikationer som säkerhet har vi förut konstaterat att den för tillgodoseende av det allmännas intresse framför allt måste vara tillgänglig när den behövs och att den skall vara skyddad mot gäldenärens övriga borgenärer. Den skall dessutom vara konkurrensneutral. Detta är mer eller mindre absoluta krav. Andra krav kan vara mer relativa. Säkerheten bör vara lätt att beräkna och enkel att hantera i de avseenden som kommer i fråga. Krav i sökandens eget intresse, exempelvis att säkerheten skall vara så billig som möjligt och tillåta mesta möjliga kapital att vara kvar i rörelsen, får naturligtvis i första hand sökanden själv beakta när han erbjuder en säkerhet. Överväganden och förslag beträffande säkerheter begär ett annat säkerställande än det som erbjuds, måste det ske med vederbörligt hänsynstagande också till alla sådana relevanta intressen för sökanden. Med vårt förslag att i princip alla gängse former av säkerheter på den finansiella marknaden skall kunna godtas som säkerheter, var och en efter sina förutsättningar, kommer de särskilda omständig- heterna i det enskilda fallet att väga tungt vid prövningen. Det gäller framför allt i fall där det handlar om mycket stora belopp som skall säkerställas och där säkerställandet skall ske . Som vi förut påpekat bör man i sådana lägen vara öppen för att skräddarsy lösningar för det enskilda fallet. I frekventa tillståndsärenden av mer enahanda slag, som exem- pelvis kan vara fallet i fråga om en del täktverksamheter, synes där- emot lämpligare att man i rättstillämpningen strävar mot mer stan- dardiserade krav på säkerheterna för att nå så enkla och hanterliga former som möjligt. Prövningen av sådana fall borde kunna följa schabloner som utvecklas i praxis, både i fråga om säkerhetens beskaffenhet och dess storlek. Vad så gäller frågan om vad som skall krävas för att en säkerhet skall anses vara betryggande med hänsyn till hur väl den säkerställer sitt ändamål, kan till en början noteras att inte har någon närmare reglering av på vilka grunder en säkerhet skall beräknas. Vi har tagit upp detta under avsnitt 6.5 ovan och där dis- kuterat hur man skall kunna avgöra om en säkerhet är tillräcklig. Det som det här närmast handlar om är de förväntade kostna- derna för efterbehandling och andra återställningsåtgärder som kan komma att drabba samhället. Svårigheterna att beräkna dessa har vi redan berört. Det torde vara en självklarhet att ju större engage- mang det är fråga om desto mer måste krävas av den utredning i form av kostnadssatta efterbehandlingsplaner och annat som behövs för denna kostnadsberäkning. När förhållandena medger det bör dock såväl beräkningarna av efterbehandlingsbehovet som dess säkerställande kunna underlättas genom en inriktning på kor- tare, mer överblickbara perioder. Vi återkommer nedan med förslag om möjligheter till ett sådant successivt säkerställande. Men först en principiellt viktig fråga om beräkningen av säker- heten. Skall denna beräknas för att motsvara den faktiska efter- behandlingskostnaden eller för att täcka risken för att samhället skall drabbas av denna kostnad? Med tanke på syftet med säkerheten kan det ju tyckas svårt att försvara denna till en del som inte bedöms svara mot någon beak- Överväganden och förslag beträffande säkerheter tansvärd risk för samhället att tvingas stå för efterbehandlingen. Det talar för att en sådan riskbedömning borde avgöra säkerhetens storlek. Och detta är nog inte heller oförenligt med de gällande säkerhetsbestämmelserna. När skyldighet att ställa säkerhet åläggs enligt 16 kap. 3 § är det i varje fall inte nödvändigt att begära mer säkerhet än som behövs för att täcka denna risk. Ett genomförande av utvinningsavfallsdirektivet i svensk rätt torde emellertid förutsätta att beräkningen av säkerheten i fråga om utvinningsavfallet måste utgå från de faktiska efterbehandlings- kostnaderna. Enligt artikel 14 i detta direktiv skall den behöriga myndigheten kräva en finansiell säkerhet eller motsvarande, så att alla skyldigheter enligt det tillstånd som utfärdas i enlighet med direktivet uppfylls, inbegripet bestämmelser om åtgärder efter stängning, och så att det alltid finns tillräckliga medel tillgängliga för att rehabilitera platsen för verksamheten. Säkerheten skall beräknas på grundval av avfallsanläggningens sannolika miljöpåver- kan, med särskilt beaktande av bland annat avfallsanläggningens kategori, avfallets egenskaper och den framtida användningen av det rehabiliterade området. Säkerhetens storlek skall på lämpligt sätt anpassas till den rehabiliteringsverksamhet som behöver genomföras vid avfallsanläggningen. Att säkerheten beräknas på detta sätt som utvinningsavfalls- direktivet kräver behöver dock inte hindra att också förutnämnda riskbedömning vägs in vid prövningen av säkerheten. Även om nivån på den ekonomiska säkerheten inte skall avgöras av risken för samhället att stå för efterbehandlingskostnaderna, kan ju säker- hetens beskaffenhet mycket väl göra det. I den mån ett på angivet sätt beräknat behov av säkerhet inte bedöms svara mot någon beaktansvärd sådan risk för samhället, bör formerna för säker- ställandet kunna anpassas till detta. Detta blir möjligt med den fria värderingen av säkerställandet som vårt förslag innebär. Sådana förhållanden som ett företags finansiella status och en fyndighets potentiella värde kan därigenom komma att värderas som delar av säkerheten. Vid säkerställandet i större sammanhang, där vi ovan förordat skräddarsydda lösningar, kan det bli fråga om hela paket av olika säkerheter som tillsammans skall nå upp till den nivå som skall säkerställas. När säkerheten också relateras till risken för att sam- hället skall drabbas av kostnader ökar utrymmet för att utöver konventionella säkerheter som pant och borgen även godta exem- pelvis avsättningar i balansräkningen. Att ett företag bedöms vara Överväganden och förslag beträffande säkerheter stabilt och ha en stark balansräkning kan i varje fall på kort sikt anses innebära en viss garanti för att det kommer att fullgöra sina förpliktelser. För att garantin skall bestå på krävs dock en fortlöpande uppföljning av företagets ställning. I risken för samhället att drabbas av kostnader i detta samman- hang skall också vägas in de risker i detta hänseende som brukar anföras som skäl för behovet av en regel om ansvarsgenombrott på miljörättens område, dvs. främst risken för olika former av ansvarsflykt. Vi har behandlat detta i avsnittet om ansvarsflykt och ansvarsgenombrott (avsnitt 4 och 5). Där har vi pekat på möjlig- heten enligt 16 kap. 3 § att som villkor för tillståndet till miljöfarlig verksamhet kräva en ägarbolagsgaranti för ett verk- samhetsdrivande dotterföretags förpliktelser att svara för efter- behandlingskostnaderna. Från ett bolag som inte ingår i en koncern skulle en motsvarande garanti kunna avkrävas för att gälla i det fall verksamheten överlåts till något annat företag. Sålunda utfärdade garantier bör vara utformade på ett sådant sätt att de kan tas i anspråk oberoende av vem som bär efterbehandlingsansvaret när detta aktualiseras. I fall där förhållandena ser ut att kunna komma att medge utrymme för ansvarsflykt bör regel- mässigt övervägas att kräva en ägarbolagsgaranti som villkor för tillståndet. Det gäller särskilt när det finns anledning att räkna med att den ifrågavarande verksamheten kommer att bedrivas av någon annan juridisk person än den som får tillståndet. Och även annars när det verkar osäkert om det slutliga efterbehandlingsbehovet verkligen är säkerställt på ett betryggande sätt. Överväganden och förslag beträffande säkerheter 7.5Successiva system och möjlighet till justering av säkerheten Formerna för säkerställandet är som redan konstaterats i hög grad beroende av hur pass omfattande efterbehandlingsbehovet beräknas bli. Efterbehandling av exempelvis gruvavfallsdeponier kan i vissa fall innebära mycket höga kostnader. För stora sulfidmalmsgruvor kan beloppen uppgå till . Det är ett kostnadsansvar som vilar på verksamhetsutövaren och som räknas in i den totala kalkylen för varje projekt. Ett projekt är bara genomförbart om kalkylen visar att avkastningen från verksam- heten kan täcka dess kostnader, inklusive de kostnader som kom- mer vid projektets avslutning, och fortfarande ge ett överskott. Projektets tillgångar består i det första skedet bara av den obrutna malmen. En tillämpning av lagstiftningen, som innebär att det ställs krav på en säkerhet beräknad för hela den slutliga efterbehand- lingskostnaden före projektstart, medför därför ofta problem för verksamhetsutövaren. Ett sådant krav kan dessutom framstå som omotiverat, eftersom det inte står i proportion till någon motsva- rande finansiell risk för samhället. Om kraven på säkerhet i initial- skedet blir för stora kan det leda till att verksamheten aldrig kom- mer igång. Det kan mot den här bakgrunden diskuteras vilken balans som är rimlig vid avvägningen av efterbehandlingskostnad och grad av säkerhet och om det inte behövs mer flexibla lösningar som ger möjlighet att i stället bygga upp säkerheten efter hand med flera olika slag av säkerheter. Som torde ha framgått skall det inte enligt vårt förslag finnas några formella begränsningar av godtagbara slag av säkerheter. Alla på marknaden brukade säkerheter skall kunna användas i den mån de passar i det enskilda fallet. Möjligheten att bygga upp säkerheten successivt finns redan. Det förefaller vara ett okontroversiellt förfarande så länge den ställda säkerheten motsvarar den vid varje tid aktuella skulden. har godtagit att säkerheten byggs upp på detta sätt under förutsättning att det är möjligt att avgöra i vilken takt efterbehandlingsbehovet uppkommer. Som förut nämnts kan det dock ofta vara svårt att beräkna efter- behandlingskostnaden och dess fördelning med hänsyn till hur den svarar mot efterbehandlingsbehovets uppkomst över tiden, om uppskattningen enbart bygger på den kunskap som finns tillgänglig Överväganden och förslag beträffande säkerheter innan verksamheten startar. Det finns då risk både för överskatt- ning av kostnaden och att oförutsedda faktorer inträffar som leder till att den blir högre än vad som förutsetts. Om det är rimligt att kräva säkerhet även för oförutsedda kostnader kan kanske ifråga- sättas. ju ger myndigheten rätt att återkomma och besluta om ytterligare säkerhet om det kan antas att ställd säkerhet är otillräcklig. En motsvarande möjlighet för verksamhetsutövaren, för det fall säkerheten visar sig tilltagen i överkant, är däremot mycket begränsad. Om man någorlunda väl kan förutse hur efterbehandlingsbeho- vet utvecklas och beräkna kostnaden för att tillgodose detta, kan prövningsmyndigheten alltså vid tillståndsbeslutet fastställa en plan enligt vilken erforderlig säkerhet får ställas i takt med att efter- behandlingsbehovet uppkommer. Det är viktigt att planen i ett sådant fall noggrant anger förutsättningarna för det successiva säkerställandet och att den innehåller bestämda tider för åter- kommande uppföljning och kontroll av dessa förutsättningar. bör övervägas om inte den beviljade rätten att ställa säkerheten successivt, bör förenas med krav om en motsvarande successiv efterbehandling i fall där detta är praktiskt möjligt och lämpligt. Det ligger ofta i samhällets intresse att successiv efter- behandling kommer till stånd under själva driftsperioden, när det kan ske, och att verksamhetsutövaren inte i onödan skjuter efter- behandlingsskulden framför sig tills den riskerar att bli honom övermäktig. Successiv efterbehandling innebär att kvarvarande efterbehandlingsbehov och därmed sammanhängande kostnader minskar. Det är dessutom ett sätt att skaffa praktisk erfarenhet och att optimera aktuella efterbehandlingsmetoder. Det är därför bra om ett system med successivt säkerställande också kan ge incita- ment till successiv efterbehandling. Planen för det successiva säkerställandet kommer naturligtvis att variera starkt allt efter verksamheternas olika art och omfattning. Men ett gemensamt syfte är att begränsa de förut berörda negativa effekterna av kraven på säkerhet vid nya projekt och nystartade verksamheter. Det skulle i sin enklaste modell kunna ske genom ett system med enbart en grundsäkerhet i initialskedet som sedan kompletteras med att ytterligare säkerhet tillförs efter hand enligt en fastställd ordning. Grundsäkerheten får verksamhetsutövaren ställa för de första årens risk för beräknad efterbehandlingskostnad. Den kan exem- pelvis bestå av sedvanlig säkerhet i form av pant eller borgen. Överväganden och förslag beträffande säkerheter normalfallet torde det bli fråga om någon form av belopps- och tidsbegränsad bankgaranti. Vid lågriskprojekt kan det som förut sagts också tänkas att sådana förhållanden som verksamhetsut- övarens egen starka finansiella ställning och fyndighetens poten- tiella värde kan inräknas i en godtagbar garanti på kort sikt. När sedan tillräcklig säkerhet har tillförts i den fastställda påbyggnads- ordningen, kan dyra grundsäkerhetsalternativ tas bort. En fördel med detta förfarande är att verksamhetsutövaren initialt , när risken för efterbehandlingskostnader är som lägst, inte behöver binda resurser för den framtida totala upp- skattade efterbehandlingskostnaden. Parallellt med den grundläggande säkerheten skall det löpa en påbyggnadsplan för ytterligare framtida säkerhet. Verksamhets- utövaren kan exempelvis vara skyldig att göra inbetalningar för att bygga upp en säkerhet för de framtida efterbehandlings- kostnaderna. Inbetalningarna kan vara fastställda i säkerhetsplanen eller göras i samråd med tillsynsmyndigheten med ledning av det uppskattade behovet av efterbehandling. De kan exempelvis baseras på omsättningen eller i förhållande till verksamhetens resultat. Inbetalningarna skall göras till ett från företaget fristående organ (juridisk person), t.ex. en särskild för företaget bildad efterbehand- lingsfond eller stiftelse, en branschgemensam fond eller stiftelse eller kanske direkt till staten som säkerhet för framtida efter- behandlingskostnader. Även olika försäkringslösningar bör som redogjorts för kunna komma in och ta över betalnings- ansvar för den slutliga efterbehandlingskostnaden. I den mån säkerheter av det här slaget inte finns att tillgå förutsätter systemet naturligtvis att sådana säkerhetslösningar utvecklas på den finansiella marknaden av branschorganisationer, försäkringsbolag och andra berörda aktörer där. Frågan om inbe- talningar också skall kunna ske till en statlig fond återkommer vi till i avsnittet om saneringsförsäkringen i slutbetänkandet. Det är meningen i det här förslaget att säkerheten även i fort- sättningen skall prövas av tillståndsmyndigheten och förvaras av . Men en plan för successivt ställd säkerhet behöver följas upp i tillämpningen. Det bör vara en uppgift för som förvarar säkerheten. skall alltså svara för upp- följningen även om inte är tillsynsmyndighet. Att verksamhetsutövaren gör samma uppföljning för sin del är själv- klart. Det är viktigt att båda sidor kan begära en förändring av den fastställda planen hos tillståndsmyndigheten. Överväganden och förslag beträffande säkerheter som verksamhetsutövaren bör alltså fortlöpande ha möjlighet att begära kompletteringar eller reducering av säkerheter och inbetal- ningar när det finns välgrundad anledning till det. Det nu sagda gäller planer för att ställa säkerhet successivt för efterbehandlingsbehov som det är möjligt att avgöra i vilken takt det uppkommer. Enligt vår mening bör det emellertid i större sammanhang, när omständigheterna i övrigt medger det, vara möj- ligt att få ställa säkerhet på detta sätt även om det är svårt att på förhand avgöra hur efterbehandlingsbehovet kommer att utveckla sig och även om en stor del av detta behov grundläggs i ett tidigt skede, vilket lär vara fallet exempelvis i fråga om gruvindustrins sandmagasin. Men självfallet måste planen för att ställa säkerhet då anpassas till detta. Det krävs ännu mer av uppföljningen. Planen och dess tillämpning måste fortlöpande kontrolleras med regel- bundet återkommande grundliga utvärderingar. Det blir länsstyrel- sens uppgift att göra detta. Planen måste även i dessa fall inriktas på att det först skall ställas någon slags grundsäkerhet för den första perioden för att verksamheten skall kunna komma igång. Sedan får utvärdera detta efter exempelvis en femårsperiod för prövningen av ett eventuellt behov av ytterligare säkerhet eller en reducerad sådan med hänsyn till hur efterbehandlingsbehovet har utvecklats och i vilken mån det har åtgärdats. Efter- behandlingsbehovet får därefter följas upp med lämpliga intervall där kvarstående sådant behov och ställd säkerhet kan vägas mot varandra för ytterligare justering upp eller ner för nästa prövo- period, som kanske kan vara . Varje säkerhet får i det här sammanhanget värderas för sig eller ihop med de övriga sä- kerheter som den hör samman med. 7.6Den gemensamma regleringen av säkerheterna Den gemensamma regleringen i 16 kap. 3 § för säker- heter enligt det lagrummet och enligt 9 kap. 6 a § och 15 kap. 34 §, skulle i enlighet med det ovan anförda kunna ha följande lydelse: SOU 2006:39 Överväganden och förslag beträffande säkerheter Staten, kommuner, landsting och kommunalförbund behöver inte ställa säkerhet. En säkerhet skall godtas om den visas vara betryggande för sitt ändamål. Säkerheten kan ställas efter hand enligt en plan som vid varje tid tillgodoser det aktuella behovet av den. Om det kan antas att ställd säkerhet är tillräcklig eller att den är större än vad som behövs, kan den myndighet som prövar frå- gan om tillstånd, godkännande eller dispens på eller verksamhetsutövarens begäran besluta om en anpassning av säkerheten till det aktuella behovet. Säkerheten skall prövas av tillståndsmyndigheten och förvaras av . 7.7Ändringsförslagens betydelse för redan meddelade tillstånd och konsekvenser för företagen De föreslagna ändringarna berör inte gällande skyldighet att ställa säkerhet i vidare mån än att undantaget från denna skyldighet för staten, kommuner, landsting och kommunalförbund utvidgas till att också gälla i fråga om deponering av avfall enligt 15 kap. 34 §. Ändringsförslagen påverkar alltså inte i det här avseendet redan meddelade tillstånd enligt . Utrymmet för att kräva säkerhet blir varken större eller annorlunda än . Däremot kommer verksamhetsutövarens möjligheter att efterkomma sådana krav att öka genom att fler slag av säkerheter kan användas och att säkerheten i större utsträckning genom successiva system och på annat sätt kan bättre anpassas till behovet i det enskilda fallet. Konsekvenserna av att tillämpa nya regler om ekonomiska säkerheter på befintliga verksamheter måste alltid beaktas. Nya krav kan innebära en förändrad kostnadsbild, där det i många fall handlar om mycket stora belopp som investerats baserat på givna förutsättningar. Men här gäller detsamma som sagts, företagen belastas inte med några nya kostnader och får inga ökade skyldig- heter genom ändringsförslagen, bara ökade möjligheter att uppfylla sina skyldigheter och att göra det på ett sätt som ibland bör kunna medföra att mindre resurser behöver bindas upp för att täcka kra- ven på säkerhet. Och förslagen torde även i det senare avseendet vara konkurrensneutrala mellan stora och små företag och mellan företag inom den Europeiska unionen. 8Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens förslag Enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) skall utredningen redovisa om förslagen i betänkandet påverkar kostnader eller intäkter för staten, kommuner eller landsting eller för företag eller andra enskilda samt en beräkning av dessa konsekvenser. Om för- slagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, skall dessa redovisas. För kostnadsökningar och intäktsminskningar för det allmänna skall utredningen föreslå finansiering. Enligt 15 § samma förordning skall bl.a. konsekvenserna för den kommunala självstyrelsen, samt förslagets betydelse för sysselsätt- ning och offentlig service i olika delar av landet och för små före- tags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, redovisas. Vidare skall enligt utredningsdirektiven bedömas och redovisas vilka effekter förslagen kan få för miljön. Vårt förslag bygger huvudsakligen på bestämmelserna i miljö- ansvarsdirektivet, som har skyldighet att genomföra i svensk rätt. Förslaget i denna del innebär nya bestämmelser i fråga om ansvaret för förebyggande och avhjälpande åtgärder i anledning av allvarliga miljöskador och överhängande hot om sådan skada. Det ansvar som gäller enligt överens- stämmer till viss del, dock inte fullt ut, med direktivets krav. För att de svenska bestämmelserna till fullo skall leva upp till direk- tivets nivå i fråga om ansvar för miljöskador erfordras därför en skärpning i vissa avseenden.