sou · GUB379 · 2007-01-01 00:00:00 — Historiskt sett har den svenska välfärdsmodellen varit ett viktigt instrument för att uppnå både hög ekonomisk tillväxt och social och ekonomisk jämlikhet. Genom kombination av generella rättig- heter och behovsprövat stöd har välfärdspolitiken varit en förut- sättning för individernas möjligheter att delta i samhällslivet på lik- värdiga villkor och utgjort ett skyddsnät i krissituationer. Att väl- färd definieras som en generell rättighet har varit viktigt för den sociala sammanhållningen men också för att undvika stigmatise- ringen av grupper och individer i behov av samhällets skydd och stöd. Utredningens rapport välfärdens gränser och det villko- rade medborgarskapet (SOU 2006:37) visar emellertid att bakom välfärdsmodellens universalism finns en selektiv tillämpning av välfärdspolitiken som resulterar i särbehandling och diskriminering av personer med invandrarbakgrund. Exempel ges på välfärdssy- stemets oförmåga att hantera strukturell ojämlikhet på etnisk basis som rapporten visar på välfärdsinstitutioners makt att skapa skillnad genom kategorisering, särbehandling och normativa uppfattningar om vad som är svenskt. En genomgripande slutsats är att denna diskriminering förekommer på alla nivåer och att den inte bara påverkar människors materiella villkor utan även deras rätt att erkännas som en del i det svenska samhället och deras möj- ligheter att utöva ett fullvärdigt medborgarskap. Utredningen har utgivit rapporten rättvisan rättvis? Tio perspek- tiv om diskriminering av etniska och religiösa minoriteter inom rättssystemet (SOU 2006:30), men bidrag som rör rättsväsendet finns även i Om välfärdens gränser och det villkorade medborgarska- pet (SOU 2006:37) samt Den segregerande integrationen. Om social sammanhållning och dess hinder (SOU 2006:73). Forskningen inom ramen för utredningen visar att diskriminering av andrafierade per- soner förekommer i en rad områden inom rättsväsendet, från poli- sens ingripande till domstolarnas praxis. Rättsväsendet tycks ha en dubbel roll. Dels är det mer repressivt mot personer med utländsk bakgrund, dels är det också mindre skyddande. De som definieras som de andra diskrimineras alltså såväl när de är misstänkta som när de utsatts för brott. Medan företrädare för rättsväsendet erkänt att det kan finnas enskilda rötägg inom rättsväsendet som dis- kriminerar, visar forskningen att det blir direkt missvisande att tala om särskilt fördomsfulla enskilda individer som problemet, dis- krimineringen måste ses ur ett strukturellt perspektiv. Ett sådant perspektiv vann kraft i i och med The 1999. Utredningen där drog slutsatsen att det existerar en institutionell rasism inom poliskåren. Med tanke på vad forskningen i visat är termen strukturell/institutionell dis- kriminering lämplig för att beskriva problemet inom det svenska rättsväsendet. Beträffande hälsa och vård, ämnet för rapporten , vård och strukturell diskriminering (SOU 2006:78), med utvecklande av strategier för att minska ojämlikheter i hälsotillståndet hos perso- ner med invandrarbakgrund såväl som deras tillgång till hälso- och sjukvård, krävs att vi förstår inte enbart hur dessa skillnader upp- står men även hur de personer som erhåller hälso- och sjukvård påverkas av dessa. Med andra ord, den svenska visionen om god hälsa och lika rätt för alla till hälso- och sjukvård, villkoras av den strukturella diskrimineringens konsekvenser på hälsan hos perso- ner med utländsk bakgrund. Ett viktigt bidrag för att belysa denna fråga finns i en av de artiklarna i den antologi utredningen utgivit. De artiklar som framläggs i utredningens antologi (SOU 2006:78) belyser också olika sätt på vilka personer med invandrarbakgrund diskrimineras inom den svenska sjukvården. En del av dessa är politiskt motiverade, till exempel irreguljära immigranters svårig- heter till hälso- och sjukvård på grund av deras avsaknad av laglig rätt att uppehålla sig i . Andra artiklar tar upp frågan om rekryteringens organisering, lagen som ett verktyg mot etnisk diskriminering, vård av omskurna kvinnor som bor i inklu- sive utbildning av sjukvårdspersonal och vård av barn med uppgivenhetssymtom och den politisering som skett kring dessa. Rasismen och strukturell diskriminering är viktiga orsaker till ohälsa, sjukdom och död. Internationell forskning lyfter fram (o)jämlikhet i både tillgång och kvalité i vården för olika medbor- gargrupper. Det finns mycket få kritiska studier som identifierar (o)jämlik tillgång och diskriminerande behandling av andrafie- rade/rasifierade grupper och identifieras som invandrare generellt och invandrarkvinnor eller invandrarmän mer specifikt erfar inom den svenska hälsovården. Utredningens antologi innehåller olika aspekter av kopplingen mellan diskriminering och hälsa/hälsovård. Meningen har inte varit att ge en fullständig bild av problemformuleringen, utan i stället väcka frågeställningar om hur institutionella praktiker drabbar personer med utländsk bakgrunds hälsa och välbefinnande. Detta arbete måste följas upp om fråge- ställningen i Mål för folkhälsan1 – Hur mår svenskarna ? – ska omfatta alla som bor i . Utredningens resultat visar att den strukturella/institutionella dis- krimineringen är både en orsak och en konsekvens av maktojäm- likheten i och att den skapas och permanentas genom den komplexa interaktionen mellan strukturella villkor, institutionella 1 Faktablad, nr 17, . arrangemang och individuella handlingar. En förutsättning för dis- kriminering är uppfattningen om att människor är olika, har olika värden och att denna olikhet motiverar särbehandling. Omvänt är diskriminering även en produkt av samhällsinstitutionernas oför- måga att hantera strukturell ojämlikhet. Utredningens olika rap- porter identifierar dessa processer och analyserar mekanismer och omständigheter som gör diskrimineringen möjlig i olika samhälls- arenor. Trots kontextuella olikheter och ett mångfasetterat empi- riskt underlag finns det förbluffande likheter i hur diskrimine- ringen går till på dessa arenor. Särskiljande processer som utgör grunden för en etnisk utsortering kan se ut på olika sätt. Vissa forskare har fokuserat på den diskur- siva konstruktionen av den andra som essentiellt annorlunda i för- hållande till ett idealiserat vi. Andra uppmärksammar de konkreta konsekvenserna av det etniska särskiljandet. Utseendet utgör en viktig särskiljande markör vilket aktualiserar rasismens betydelse i skillnadsskapande processer. Särskiljandet har också en rumslig dimension som tar sig uttryck i boendesegregering och arbets- marknadssegmentering. Utredningens rapporter visar hur det etniska särskiljandet görs till grund för en hierarkisk uppdelning av befolkningen. Den som inte- grerar och de som ska integreras, de som vägleder och de som ska vägledas, de som lär ut och de som ska lära sig. Svenskhet framställs som ett mål för de som kommer utifrån men som en essen- tiell egenskap för de som anses besitta den av blodsband. Om sär- skiljande processer (se ovan stycke) skapar en essentiell andra är det underordningen som gör denna andra underlägsen. Underlaget till utredningen visar hur denna underordning markeras, legitimeras och naturaliserar. Invandrarskap associeras till en bristsituation både när det gäller kompetens, sociala färdigheter, kunskap om samhället och om arbetslivets villkor. Vidare markeras denna underordning genom ett ständigt ifrågasättande av rättigheter som är självklara för andra. Den skillnad som finns när det gäller for- mella och reella rättigheter är kännetecknande för den strukturella diskrimineringen. Politiker, myndigheter och tjänstemän skapar ett integrations- fält, genom att använda sitt monopol över de materiella resur- serna, där bara de som delar deras åsikter och ideologier får plats. Aktörerna på fältet måste acceptera fältets spelregler och inte ifrå- gasätta dess konstitution och beståndsdelar. Detta gör att de som bidrar med att reproducera fältet och dess maktordning belönas genom positiva sanktioner och de som inte gör det exkluderas genom negativa sanktioner. En fråga om makt och kontroll Makten över språket och över problemdefinitionen är viktiga red- skap i diskrimineringsprocesser inte minst genom att monopolisera rollen som subjekt under det att invandrarna görs till föremål för undersökningar, definitioner och åtgärder. Objektivering av den andra och berövandet av hans eller hennes möjligheter att agera som subjekt är ett av de viktigaste kännetecken av de maktrelatio- ner som finns bakom diskrimineringen. Ett effektivt sätt att upprätthålla de privilegier som bygger på en hierarkisk ordning är att förneka att en sådan ordning existerar. I maktens verklighetsbeskrivning råder jämlikhet och meritokrati, diskrimineringen är en anomali och den etniska ojämlikheten ett övergående problem. Osynliggörande, nedtystanden och förring- ande identifieras av utredningens rapporter som viktiga kompo- nenter i en förnekandets strategi som syftar till att bevara en privi- legierad position. Utredningens resultat visar också att diskrimineringens komplexi- tet och dess legitimering, genom den systematiska konstruktionen av människor, platser och relationer som olika, inte kan förstås enbart utifrån etniska skiljelinjer eller rasismens logik. Den forsk- ning som presenterats visar att rasistiska stereotypier i arbetslivet även är bekönade och tar sig skilda uttryck beroende på klassbak- grund och ålder. Genom att använda ett intersektionellt perspektiv bidrar forsk- ningsresultat i denna utredning att punktera föreställningar om ett harmoniskt majoritetssamhälle där varken klassmotsättningar, rasism, sexism eller homofobi existerar. På detta sätt öppnas det nya möjligheter att förstår hur makten utövas i . Resultaten av denna utredning visar genom en rad exempel att den strukturella diskrimineringen lämnar djupa spår i människors liv. Somliga väljer att sätta ord på sina erfarenheter medan andra väljer att hålla tyst, att glömma och förtränga. Oavsett hur man hanterar diskrimineringen på ett personligt plan väcker diskrimineringen en mängd olika reaktioner mot det omgivande samhället och dess institutioner. För det första kan konstateras att förekomsten av diskrimineringen undergräver legitimiteten hos samhällsinstitutio- ner, lagar och reglerverk. För det andra är vetskapen om att vara undantagen samhällets skydd och rättsystem en faktor som kan bidra till att minska incitament att engagera sig i dessa institutioner. För det tredje bidrar den strukturella diskrimineringen till att göra sociala konflikter till etniskt baserade motsättningar. I detta sam- manhang utgör erfarenheterna från kravallerna i en viktig tankeställare. Diskrimineringen väcker inte bara uppgivenhet utan också mot- stånd. Till detta räknas inte bara ifrågasättandet av samhällsinstitu- tioners legitimitet utan också kampen om problemdefinitionen och om hur den sociala verkligheten ska definieras och den diskrimine- rande ordningen förändras. Mot en ny politik: hur kan diskrimineringen bekämpas? Underlagen till denna utredning belyser en diskriminering som går bortom den juridiska definitionen och lagstiftningens räckvidd. Det visar på nödvändigheten av en vidare förståelse av diskrimine- ringens uttryckssätt, men även av åtgärder på institutionell nivå som motverkar förekomsten av rasism och diskriminering. Den nuvarande integrationspolitiken och det nuvarande integra- tionsarbetet har visat sig ineffektivt för att motverka den struktu- rella/institutionella diskrimineringen och skapa förutsättningar för jämlikhet och social sammanhållning. Den bygger på åtskiljande mellan människor och ett kulturellt särartstänkande där personer med invandrarbakgrund kulturaliseras genom att föreställas tillhöra säregna kulturella system och reduceras till bärare av vissa kultu- rella egenskaper. Därmed reduceras integrationen att gälla främ- jande av mångfald som definieras i kulturella termer. Maktför- hållandena i samhället neutraliseras och görs irrelevanta för social sammanhållning. Den nuvarande integrationspolitiken har kontraproduktiva utgångspunkter och fel fokus. Utredningens rapporter och annan forskning visar att både den generella välfärdspolitiken och den etniska integrationspolitiken har motverkat sitt syfte och förstärkt segregationen. Båda dessa politiska system måste förändras. Integ- ration gäller alla som bor i ett visst samhälle och utgör därför inte någon särpolitik. Därför måste den generella socialpolitiken, base- rad på omfördelning av resurser för att minska de socioekonomiska klyftorna, få en tydligare ställning inom det politiska systemet. Ingen hållbar utveckling och social sammanhållning är möjlig utan en politik för att minska de socioekonomiska klyftorna och skapa ett rättvisare samhälle. Faktum är dock att den nuvarande generella välfärdspolitiken saknar viktiga medel för att motverka etnisk segregation, diskrimi- nering och rasism. Denna utrednings resultat kan förhoppningsvis bidra till att formulera en ny politisk agenda för jämlikhet och social sammanhållning. Genomförandet av utredningens förslag Den strukturella/institutionella diskrimineringen som drabbar många människor i deras vardag kan inte i huvudsak informeras eller utbildas bort. Den måste motverkas också med tvångsåtgär- der. Det är en bitter sanning att inga privilegierade grupper frivilligt avstår från sina privilegier (). Även om vi är fullt medvetna om de strukturella och institutionella hindren för genomförandet av dessa förslag, ser vi inget annat sätt att motverka den etablerade och seglivade strukturella/institutionella diskrimine- ringen som motverkar den sociala sammanhållningen och äventyrar vår välfärd och trygghet. Vi föreslår en ny politik som ska: a)minska ekonomiska ojämlikheter, b)bekämpa den strukturella/institutionella diskrimineringen på grund av etnisk och religiös bakgrund, c)skapa lika möjligheter och likvärdigt utfall för alla utifrån prestationer, samt d)ha ett globalt perspektiv. Nedläggning och omorganisering av integrationsverksamhet En ny politik förutsätter också att de myndigheter och organisa- tioner som har skapats efter den gamla integrationspolitiken läggs ned. ska läggas ned och med det, insatser för integration. Arbete för nyanländas etablering, dvs. introduktion och motverkande av strukturell/institutionell diskriminering delas mellan två nya myndigheter. Vi föreslår en nedläggning av . All verksamhet som bedriver som inte direkt handlar om nyan- ländas etablering ska avvecklas där vissa uppdrag omformuleras och övergår till den föreslagna nya myndigheten för lika möjligheter och likvärdigt utfall. Följaktligen bör en ny myndighet skapas, med namnet . Vi föreslår att uppdrag och arbete med nationell uppföljning och utvärdering av tillståndet och utveck- lingen av integrationen i , samt uppdragen som gäller rasism/diskriminering, skall omformuleras till uppdrag för den föreslagna nya granskande myndigheten för lika möjligheter och likvärdigt utfall. Vi föreslår en översyn av dagens arbete med introduktion för en förbättring och för att skapa nya former för arbetet. Nedläggning av integrations- och mångfaldsenhet Vi föreslår att integrations- och mångfalds- enhet läggs ned. I stället ska en ny enhet skapas som skall arbeta med uppgifter utifrån den föreslagna nya politiken. Vi föreslår att regeringens uppdrag om s.k. hedersrelaterat våld omformuleras till att inte göra skillnad på invandrares och svenskars våld mot kvinnor och övergår till den kommande jäm- ställdhetsmyndigheten. Behov av institutionella förutsättningar för en ny politik för lika möjligheter, likvärdigt utfall och social sammanhållning För att kunna realisera den föreslagna nya politiken måste nya institutionella förutsättningar skapas. Vi har identifierat fyra verk- samheter som är i akut behov av bättre institutionella förutsätt- ningar. 1.Granskning av offentlig verksamhet ur ett diskrimineringsper- spektiv. 2.Kunskapsproduktion om strukturell/institutionell diskrimine- ring. 3.Lokalt medborgarinflytande, framförallt i marginaliserade och stigmatiserade områden. 4.Rutiner för rekrytering på arbetsmarknaden. Ny myndighet för främjande av lika möjligheter och likvärdigt utfall Vi föreslår att en ny myndighet inrättas med följande uppgifter: a)Granska och utvärdera lokala och centrala myndigheters beslut och verksamhet ur ett diskrimineringsperspektiv samt bistå med rekommendationer till myndigheter och regering. b)Ansvara för en nationell uppföljning och utvärdering av till- ståndet och utvecklingen av strukturell/institutionell diskrimi- nering/rasism. c)Sammanställa och utvärdera myndigheters insatser mot diskri- minering. Ge en helhetsbild över vad som görs och inte görs mot diskriminering. d)Göra konsekvensanalyser som kan motverka diskrimineringens överföringseffekter av diskriminering mellan olika samhällsom- råden och institutioner. e)Fördela det stöd till NGO:er som görs av Integrations- verket. med fokus på strukturell/institutionell diskriminering Vi föreslår att ett oberoende forskningsorgan i form av en själv- ständig stiftelse inrättas med fokus på strukturell/institutionell dis- kriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet samt sam- verkan med andra diskrimineringsgrunder. Vi föreslår att icke partipolitiska medborgarråd upprättas i margi- naliserade områden. ska ha inflytande i kommu- nala nämnder angående beslut som exklusivt rör medborgarrådets geografiska område. Dessutom ska samtliga statliga myndigheter ha en skyldighet att förhandla med medborgarrådet om medborgar- rådet uttrycker en sådan önskan. Ett nationellt organ föreslås även bildas av medborgarråden, som ska bli ett reellt samrådsorgan till regeringen och myndigheter inom specifika sakområden samt för att utbyta erfarenheter medborgarråden emellan. Förtur till offentliga arbeten Vi föreslår att personer med låg inkomst boende i marginaliserade områden ges förtur vid samtliga offentliga nyanställningar. För- turen innebär en skyldighet för offentliga arbetsgivare att vid nyan- ställning anställa en person med låg inkomst från ett marginaliserat område om någon sådan person finns bland de sökande. Ett krav för förtur är dock att den sökande uppfyller de formella meritkra- ven för anställningen samt att den sökande har högre, likvärdiga eller nästan likvärdiga meriter som någon annan sökande. Sanktio- nerna om någon arbetsgivare åsidosätter förtursrätten ska vara desamma som vid brott mot den arbetsrättsliga diskrimineringslag- stiftningen, dvs. ogiltighet och skadestånd. Vi föreslår att justitie- departementet utformar en författning med detta innehåll. Rekryteringsmål för statliga myndigheter Vi föreslår att alla statliga myndigheter med fler än 10 anställda genom ett särskilt uppdrag med återrapporteringskrav i reglerings- brevet skall ges ett rekryteringsmål där andel anställda med utom- europeisk bakgrund minst skall avspegla befolkningen i organisationens alla led. Arbetet med rekryteringsmål skall återrapporteras till regeringen, förslagsvis i årsredovisningen. ska rekryteringsarbetet och det övriga arbetet mot dis- kriminering utvärderas av den föreslagna myndigheten för lika möjligheter och likvärdigt utfall. Vi föreslår att det införs en rätt till tillsvidareanställning för den som varit projektanställd under minst två perioder om sammanlagt 12 månader som totalt understiger . Under- låtenhet leder till finansieringsskyldighet av eventuell arbetslöshet . Vi föreslår också en utökad underrättelseskyldighet om anställ- ningar till berörd arbetstagarorganisation. Skärpning av lag om allmän platsanmälan Vi föreslår att Lag (1976:157) om allmän platsanmälan ändras. AMS skall kunna utfärda vite vid brott mot lagen utan att allmänt åtal väcks. Vite skall vid första överträdelsen utfärdas om . Vid andra överträdelsen 50 000:-. Vid därpå följande överträdelser skall vite om 100 000:- utfärdas. Vi föreslår att tillsynen av den ändrade lagen skärps. AMS ges i uppdrag att aktivt eftersöka och beivra brott mot lagen. Obligatoriska kravprofiler vid rekrytering Vi föreslår en lag om att arbetsgivaren innan en anställning förkla- ras ledig måste fastställa en kravprofil för de formella kvalifikatio- ner som önskas. AMS skall kunna utfärda vite vid brott mot lagen. Facklig insyn vid rekrytering Vi föreslår att det i lag införs en rättighet för facket att ha en repre- sentant utbildad i diskrimineringsfrågor med under hela anställ- ningsprocessen. Kriminalisering av instruktion att diskriminera Vi föreslår att ett förbud mot instruktion att diskriminera införs i 16 kap 9 § . Diskrimineringsförbud vid medlemskap i organisationer Vi föreslår att diskriminering på grund av etnisk eller religiös till- hörighet förbjuds ifråga om medlemskap eller medverkan i organi- sationer. Privatpersoner ska kunna stämmas för diskriminering Vi föreslår att lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering änd- ras så att diskrimineringsförbudet även gäller för enskilda personer vid tillhandahållande av varor, tjänster eller bostäder. Vi föreslår att , , respektive Kriminalvården får i uppdrag att igångsätta omfattande vidareutbildning om strukturell diskriminering/institutionell rasism med fokus på hur denna yttrar sig i rättsväsendet. Inskränkning av patrullerande polisers utrymme för godtyckliga ingripanden Vi föreslår att en utredning tillsätts för att ge förslag på hur polisers diskriminerande agerande kan minskas. Utredningen ska undersöka möjligheten till att minska utrymmet för godtyckligt utövande av de maktbefogenheter polisen har. Utredningen ska avväga på vilket sätt polisens befogenheter kan inskränkas. Vi föreslår att ett programstöd för forskning om struktu- rell/institutionell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet skapas för minst 5 forskare med docentkompetens (som kan handleda), 3 postdoktjänster och 5 doktorandtjänster . Stödet ska utlysas för forskningsfältet strukturell/institutionell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet och spridas på olika ämnesområden. Tillåt positiv särbehandling i högskolan Vi föreslår att positiv särbehandling på grund av etnicitet blir tillå- ten i högskolan. Motivering av överklagandenämndens beslut Vi föreslår att () blir skyldig att närmare motivera sina beslut i överklaganden rörande anställningar. Obligatoriska inslag i högskoleutbildningar Vi föreslår att krav på kunskap om strukturell/institutionell dis- kriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet skrivs in i examensförordningen för folkhögskollärarexamen, juris kandidat- examen, läkarexamen, lärarexamen, social omsorgsexamen, socio- nomexamen samt studie- och yrkesvägledarexamen. Vi föreslår att ger Myndigheten för skolutveckling i uppdrag att i samverkan med forskare, utarbeta ett förslag till en 10-poängs fortbildningskurs på högskolenivå om antirasistisk teori och praktiskt arbete. Vi rekommenderar vidare att landsting och kommuner erbjuder fortbildning i antirasistisk teori och praktik till exempelvis läkare, lärare, socialarbetare/sekreterare samt studie- och yrkesvägledare. Vi föreslår att talet om värdegrund stryks ur läroplanen och ersätts med ett tydligt antidiskrimineringsperspektiv. Diskrimineringskontaktperson i varje skola Vi förslår att varje skola får en skyldighet att utse kontaktpersoner som ska arbeta med diskrimineringsfrågor. Dessa kontaktpersoner ska fungera som en länk mellan elever och deras föräldrar å ena sidan och skolpersonal å den andra, samt i förekommande fall ha kontakt med DO. Krav på ideella organisationer Vi föreslår att regeringen instruerar att i kriteri- erna för stöd till ställa krav på att anställda och styrelseledamöter inte ska ha partipolitiska uppdrag. Antidiskrimineringsvillkor i statliga bidrag till ideella organisationer Vi föreslår att det för statsbidrag till stora ideella organisationer ställs ett villkor att organisationen aktivt skall arbeta mot diskrimi- nering samt aktivt arbeta för ökat deltagande av personer med utländsk bakgrund.