sou · GUB341 · 2007-01-01 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Till statsrådet och chefen för Genom regeringsbeslut bemyndigades chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner (sanktionslagen). Med stöd av bemyndigandet förordnades reger- ingsrådet som särskild utredare . Till experter förordnades kansliråden , och . Vidare förordnades hovrättsassessorn till sekreterare i utredningen. Utredningen har antagit namnet . Vi överlämnar betänkandet Internationella sanktioner. Med detta är uppdraget slutfört. Förslag till lag om ändring av lagen (1996:95) om vissa Förslag till lag om frysning av tillgångar m.m........................ Kommitténs uppdrag och arbete .................................. Sanktionssystemet - en översikt ................................... Allmänt om internationella sanktioner................................... Aktiva sanktionskommittéer under ........ Sanktioner beslutade av EU och EG....................................... Den gällande sanktionslagen ................................................... 2.6Tidigare sanktionsregimer och utvecklingen mot riktade Den framtida utvecklingen...................................................... Nationell behörighet på sanktionsområdet .................... Samarbetet i EU om internationella sanktioner ..................... 3.2.1 Tilldelad behörighet och olika 3.2.2 EG:s behörighet att besluta om ekonomiska 3.2.3 Restriktioner för kapitalrörelser och betalningar ....... 3.2.4 Artiklarna 60, 301 och 297 i EG-fördraget.................. EU:s medlemsstaters nationella behörighet ........................... Struktur och huvudprinciper........................................ 3.3.2 EU:s medlemsstaters skyldigheter mot FN................ Tillfälliga nationella åtgärder ........................................ 3.4Förutsättningarna enligt regeringsformen för överlåtelse av lagstiftningskompetens till EG ........................................... Det konstitutionella fördraget ................................................ Riktade sanktioner som verktyg i kampen mot Sanktioner enligt resolutioner av ............. 4.2.1 Resolution (1999) och 1269 (1999) .................... 4.2.2 Resolution (2000) och 1363 (2001) .................... 4.2.3 Resolution (2001) och 1373 (2001) .................... Resolution (2002) ................................................ Resolution (2002) ................................................ 4.4Genomförande av FN-sanktioner mot terrorism i EU Genomförande av 1267-regimen.................................. Genomförande av 1373-regimen.................................. 4.4.5 Tidsutdräkten vid EG:s genomförande av Skillnader mellan 1267- och 1373- regimerna ........................ Genomförandet i av FN:s säkerhetsråds Gällande svenska regler ......................................................... 5.2.2 Straffrättsliga och straffprocessuella regler m.m. ..... Lagstiftning i några andra EU-länder ................................... 5.4Allmänna utgångspunkter för svenska 5.4.3 Regler om beslutsunderlag, upphävande och undantag i EU ............................................................. 5.4.5 Möjligheter till domstolsprövning av ett 5.5Överväganden i fråga om en svensk 5.5.2 En ny lag om frysning av tillgångar ........................... 5.5.3 Lagrådets synpunkter och förslag i 2001 års Valet av beslutsmyndighet ......................................... Bestämmelsernas närmare utformning...................... 5.5.7 Ekonomiska konsekvenser......................................... Riktade internationella sanktioner och rättsäkerhet för 6.3Skyddet för mänskliga rättigheter enligt internationella 6.3.2 i förhållande till jus cogens.................... 6.3.3 allmänna förklaring om de om medborgerliga och politiska rättigheter .............. 6.3.6 Mänskliga rättigheter enligt de stora 6.4 Frysningsbeslutet mot tre svenska medborgare................... Målet vid förstainstansrätten...................................... 6.5Svenska insatser för att förbättra rättsäkerheten i 6.5.2 Svenskarna på 1267-kommitténs sanktionslista........ Andra svenska åtgärder............................................... Något om den svenska debatten ........................................... Det fortsatta rättssäkerhetsarbetet........................................ 6.7.1 En sammanfattande beskrivning av 6.7.2 Tänkbara åtgärder för att förbättra rättssäkerheten i sanktionssystemen ......................... Översyn av sanktionslagens bestämmelser ................... Begrepp och definitioner ....................................................... Grupper och enheter .................................................. Tillfälliga nationella åtgärder för att frysa tillgångar............ 7.3.2 Tillämpningen av artikel 60.2 i EG-fördraget ........... 7.3.3 Utgångspunkter för en lag om tillfälliga Den dualistiska principen........................................... Begränsningar i regeringens behörighet ............................... Straffstadgandet och dess tillämpning på förbud i förordningar om ekonomiska sanktioner ...................... EG-förordningar om ekonomiska sanktioner...................... 8.2.1 Förbuden och deras utformning................................ 8.5.2 Möjliga problem med blankettstraffbud ................... Kategorisering av blankettstraffbud .......................... 8.6.3 Blankettstraffbud på jordbruks- och Förbuden och tydlighetskravet.................................. om straffrättslig normgivningskompetens ........................... 8.9Förändringar med anledning av det konstitutionella Förslag till lag om ändring i lagen (1996:95) om vissa Förslag till lag om frysning av tillgångar m.m. ..................... Upphävande av lagen (1994:69) med bemyndigande att tillämpa lagen (1971:176) om vissa internationella sanktioner i fråga om en Bilaga 1 Kommittédirektiv................................................. En bakgrund till utvecklingen på sanktionsområdet har enligt mandat att besluta om internationella sanktioner för att upprätthålla eller återställa inter- nationell fred och säkerhet. EU kan enligt bestämmelserna om en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik i besluta om internationella sanktioner, vilket ofta sker med anledning av beslut från säkerhetsrådet. FN:s och EU:s medlemsstater är folkrättsligt förpliktade att genomföra sådana beslut i sina respektive länder. I den mån ett FN- eller EU-beslut faller under EG:s kompetens, vil- ket är fallet med flertalet ekonomiska sanktioner, ankommer det på EG att genomföra sanktionerna och medlemsstaterna är i princip förhindrade att genomföra dem på egen hand. Sanktionerna genomförs då genom att EG antar förordningar som är direkt tillämpliga i medlemsstaterna. Endast om EG inte kan genomföra ett beslut kan det bli aktuellt att genomföra ekonomiska sanktioner genom nationella åtgärder. var internationella sanktioner ge- nerella och riktades enbart mot stater i form av t.ex. handels- och vapenembargon. Sedan det uppmärksammats, framför allt i sam- band med sanktionerna mot , att generella sanktioner ofta orsakar stort lidande för civilbefolkningen i ett land utan att nämnvärt påverka de ansvariga politiska ledarna, utvecklades i stäl- let s.k. smarta sanktioner som riktades mot regimer och regimfö- reträdare. Sådana riktade sanktioner är t.ex. frysning av tillgångar och reserestriktioner. Genom att de direkt träffar de personer som bär ansvaret för en viss politik och skonar civilbefolkningen anses de riktade sanktionerna vara effektiva och humana. inleddes en serie av terrordåd som har beskrivits som uttryck för ett nytt slag av terrorism. Denna terrorism är inte knuten till situationen i ett visst land eller till en viss konflikthärd, utan vänder sig snarare mot det västerländska eller amerikanska inflytandet över främst . Attentaten knöts till exilsaudiern och det islamistiska terror- nätverket , som också tog på sig ansvaret i flera fall. , som betecknade terrordåden som ett hot mot inter- nationell fred och säkerhet, beslutade genom resolution (1999) om riktade sanktioner mot den styrande i samt mot och , som hade sin bas i och understöddes av regimen. Sanktionerna omfattade också personer, grupper och enheter med anknytning till de nämnda. Terrorattentaten kulminerade med attackerna i , då omkring 3 000 människor dödades. Den 7 ok- tober 2001 inledde och dess allierade en invasion av Afghani- stan. därefter hade fallit och förlo- rat kontrollen över territorium. Sanktionerna som införts med 1267-regimen stod emellertid kvar och fördjupades, men hade inte längre någon koppling till en viss stat, regim eller område. Utredningen har haft i uppgift att se över lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner (sanktionslagen), främst i syfte att anpassa den till det internationella regelverket på området (Dir. 2005:34, se bilaga 1). Sanktionslagen har två huvudsakliga funktioner. Den innehåller för det första ett bemyndigande som gör det möjligt för regeringen att snabbt, utan det sedvanliga och ganska tidskrävande lagstift- ningsförfarandet, genomföra beslut från FN och EU om interna- sanktioner mot en s.k. blockerad stat. Lagen innehåller också en bestämmelse som straffbelägger brott mot förbud som har meddelat enligt lagen och mot förbud i ningar om ekonomiska sanktioner. Efter inträde i EU har regeringen över huvud taget inte använt förordnandebestämmel- serna i sanktionslagen för att genomföra sanktioner. De sanktioner som har beslutats av säkerhetsrådet och EU har genomförts i av EG eller kunnat genomföras med stöd av befintlig svensk lagstiftning. Förordnandebestämmelserna i sank- tionslagen bör emellertid finnas kvar för den händelse EG i något fall inte kan genomföra ett sanktionsbeslut från säkerhetsrådet eller EU. Enligt sanktionslagen kan alltså sanktioner genomföras mot en blockerad stat, vilket i lagen definieras som en stat, ett område eller något annat, exempelvis en organisation eller en regim, som är föremål för sanktioner. Mot bakgrund av den utveckling på områ- det som beskrivits här är det inte längre motiverat att utgå från be- greppet blockerad stat. Det bör därför utmönstras ur lagen. Utred- ningen föreslår att fullmakten i sanktionslagen i stället utformas så att regeringen får meddela föreskrifter om förbud i förhållande till en stat, ett område, en fysisk eller juridisk person, en grupp eller en enhet i fråga om de ämnen som anges i 4 §. Utredningen skall också analysera hur uppfyller sina folk- rättsliga åtaganden på sanktionsområdet och lämna förslag på er- forderliga lagändringar i sanktionslagen eller, om det bedöms lämpligare, i en särskild författning. Såväl i 1267-regimen som i de flesta andra sanktionsregimer finns sanktionskommittéer med uppgiften att upprätta kontinuerligt uppdaterade listor över de personer, grupper m.m. som skall om- fattas av sanktionerna. Beslutet att föra upp någon på en sådan lista är folkrättsligt bindande för medlemsstaterna. För EU:s medlems- stater gäller att det är EG som skall genomföra besluten. När en sanktionskommitté har meddelat ett sådant beslut dröjer det emel- lertid från det att sanktionskommittén listar en per- son, grupp eller enhet till dess EG kan agera, bl.a. eftersom texterna i resolutioner och beslut måste översättas till de officiella EU-språ- ken. När sanktionerna avser frysning av tillgångar är en sådan för- sening ett uppenbart problem. som förflyter från det att den nya sanktionslistan publiceras i till dess EG-be- slutet föreligger i står det den utpekade fritt att ta ut sina medel från banker och finansinstitut i EU-området. Av våra folkrättsliga förpliktelser får anses följa att ett frys- ningsbeslut skall kunna genomföras utan dröjsmål. Det finns där- för behov av svensk lagstiftning som gör det möjligt att interimis- tiskt frysa tillgångar i i enlighet med ett frysningsbeslut från säkerhetsrådet eller en sanktionskommitté under rådet. Ut- redningen föreslår en ny bestämmelse i sanktionslagen enligt vilken utan dröjsmål skall genomföra FN-beslut som avser frysning av ekonomiska tillgångar eller förbud att tillhanda- hålla ekonomiska tillgångar eller finansiella tjänster. Finansinspek- tionens uppdrag skall endast avse sanktioner som kan förutsättas bli genomförda inom ramen för en av EG redan antagen förordning om ekonomiska sanktioner, dvs. i de fall där EG har antagit regler om genomförande av sanktioner i en viss sanktionsregim och det därför står klart att EG kommer att genomföra sanktionsbeslutet. Vidare skall beslut bara gälla i förhållande till de finansiella institut som står under dess tillsyn och inte vara riktat mot allmänheten. Ett beslut skall gälla till dess att sanktionerna genomförs av EG och det skall vara straffsanktionerat. Genom säkerhetsrådets resolution (2001) har FN:s med- lemsstater bl.a. ålagts att frysa alla tillgångar för personer som be- går, deltar i eller underlättar genomförandet av terroristhandlingar. Detsamma skall gälla tillgångar som innehas av någon som verkar på sådana personers eller enheters vägnar eller under deras ledning. Staterna skall också förbjuda att kapital, ekonomiska tillgångar eller resurser eller finansiella tjänster görs tillgängliga för sådana perso- ner eller enheter. Resolution riktas mot terrorism och terro- rister i allmänhet, oavsett geografisk tillhörighet. I 1373-regimen upprättas således inte några sanktionslistor. Med anledning av denna resolution har EU bl.a. antagit en gemensam ståndpunkt som innehåller föreskrifter om frysning av tillgångar. Till stånd- punkten har bifogats en lista med namn på personer, grupper och enheter vilkas ekonomiska tillgångar skall frysas. Detta är EU:s egen sanktionslista grundad på säkerhetsrådets resolution . Den gemensamma ståndpunkten lades också till grund för en EG- förordning i ämnet. EG:s genomförande av sanktionerna omfattar emellertid endast personer, grupper och enheter som misstänks för terroristisk verksamhet som har sina rötter, huvudsakliga aktivite- ter och mål i ett eller flera tredje länder, s.k. EU-externa terrorister. När det gäller dem som misstänks för terroristisk verksamhet med motsvarande anknytning till något område inom EU, s.k. EU-in- terna terrorister, har därför medlemsstaterna ansvaret för att genomföra sanktioner enligt resolution . Frågan är inledningsvis i vilken utsträckning åtgärder för att frysa tillgångar kan vidtas med befintlig svensk lagstiftning. Med stöd av de straffprocessuella reglerna om beslag och kvarstad är det möjligt att under vissa förutsättningar säkra tillgångar vid miss- tanke om brott, bl.a. vid terroristbrott och finansiering av sådana. folkrättsliga förpliktelser på området kräver emellertid mer än vad som kan uppnås med dessa straffprocessuella regler. Beslag kan endast avse viss bestämd egendom som är tillgänglig för en sådan åtgärd. Kvarstad riktar sig endast mot den misstänktes egendom och skall normalt avse egendom till ett bestämt värde. Beslag och kvarstad hindrar inte att andra tillgångar än de som av- ses i beslags- respektive kvarstadsbeslutet ställs till den misstänktes förfogande. De frysningsbeslut som avses i resolution är emellertid avsedda att vara heltäckande och skall gälla all den miss- tänktes egendom. Vidare skall det vara förbjudet för andra att till- handahålla kapital, ekonomiska tillgångar eller resurser eller finan- siella tjänster till förmån för någon som är misstänkt för terrorist- brott. Eftersom det följaktligen krävs svensk lagstiftning för att fullt ut genomföra säkerhetsrådets resolution föreslår utredningen en särskild lag om frysning av tillgångar för misstänkta terrorister m.m. Enligt förslaget skall ekonomiska tillgångar frysas om de till- hör fysiska eller juridiska personer, grupper eller enheter som skä- ligen kan misstänkas för att ha begått, planera att begå, försöka att begå eller medverka till terroristbrott. Det innebär att tillgångarna inte får betalas ut eller förfogas över på annat sätt. Ett sådant beslut skall också innehålla ett förbud mot att ekonomiska tillgångar och finansiella tjänster direkt eller indirekt tillhandahålls någon sådan fysisk eller juridisk person, grupp eller enhet. Beslut om frysning m.m. skall meddelas av åklagare. Åklagarens beslut skall vara straffsanktionerat. Lagen skall vara tillämplig på både EU-interna och EU-externa terrorister. Beträffande den se- nare kategorin, som omfattas av EG:s behörighet, måste dock en undantagsbestämmelse i EG-fördraget vara tillämplig för att åkla- garen skall ha behörighet att besluta om åtgärder. Lagen skall na- turligtvis inte gälla dem som omfattas av frysningsåtgärder enligt en EG-förordning om ekonomiska sanktioner. Ett frysningsbeslut enligt den föreslagna lagen skall kunna meddelas parallellt med ett beslut om beslag eller kvarstad. Ett beslut om beslag eller kvarstad skall då ha företräde framför frysningsbeslutet så att det kan verk- ställas. Åklagarens beslut skall upphävas om det inte längre finns skäl för det och det skall också kunna överklagas till . Utredningen skall också enligt direktiven överväga vilka vägar, ut- över eller i stället för nationella åtgärder, som står till buds för att åstadkomma ett heltäckande regelverk med tydliga rättssäkerhets- garantier inom FN och EU samt lämna de förslag som bedöms vara lämpliga. Ett påtagligt och uppmärksammat problem i 1267-regimen har varit bristen på rättssäkerhet i förfarandet. Allvarlig och befogad kritik har riktats mot de procedurer i sanktionskommittén som le- der till att enskilda utsätts för frysning och andra ingripande sank- tionsåtgärder. Kritiken gäller framför allt att beslutsunderlaget är bristfälligt, att förfarandet omöjliggör välgrundade beslut, att den som träffas av sanktioner vägras all insyn och inte har rätt att föra talan mot beslutet samt att det saknas regler om och en organisa- tion för en verksam överprövning av besluten. Trots att vissa för- ändringar till det bättre har genomförts konstaterar utredningen att 1267-regimen inte uppfyller rättsstatliga minimikrav. Den har kritiserat den rådande ordningen, men har medverkat till att sanktionerna genomförs, eftersom säkerhets- rådets beslut på grund av bestämmelserna i går före andra folkrättsliga förpliktelser. I betänkandet redovisas översiktligt det arbete som regeringen har bedrivit för att förbättra rätts- säkerheten för enskilda vid riktade sanktioner. Detta arbete bör fortsätta och intensifieras. Det ligger i sakens natur att det dagliga arbetet måste inriktas på att steg för steg förbättra det nuvarande systemet. Vissa förslag som avser sådana begränsade förbättringar diskuteras i betänkandet. För att ett sådant arbete med stegvisa små förbättringar skall vara uthålligt och framgångsrikt måste det emellertid styras av en föreställning om hur ett rättssäkert system skall vara utformat. En sådan föreställning behöver inte skapas på nytt utan kan klar och tydlig utläsas ur de konventioner om grundläggande fri- och rättig- heter som i likhet med många andra länder, bland annat de permanenta medlemmarna i , har ratificerat. Re- geringen har ansvaret för att arbete vägleds av dessa principer och för att de upprätthålls av dem som företräder vårt land i ministerrådet och i FN. Den allvarligaste bristen med de nu rådande systemen för riktade sanktioner är att möjligheter till överprövning saknas. Det innebär att FN åsidosätter den minimistandard för ett rättssamhälle som har slagits fast i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättig- heterna, i FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättig- heter och i . Om den nuvarande ordningen med listning av enskilda består måste, i enlighet med de normer som FN har upprättat för sina medlemsstater, ett system med domstolsprövning av sanktionskommittéernas listningsbeslut inrät- tas. I annat fall riskerar FN:s arbete med att främja mänskliga fri- och rättigheter att förlora i trovärdighet och försvagas. Det kan förutsättas att ett förslag om att inrätta en sådan dom- stol kommer att möta betydande motstånd, inte minst från ledande medlemmar i säkerhetsrådet. Även om detta motstånd så små- ningom skulle kunna övervinnas, vilket framstår som högst osä- kert, torde en fungerande domstolsorganisation på grund av de le- gala och administrativa problemen och av kostnadsskäl ligga långt fram i tiden. En alternativ handlingslinje, som kan drivas parallellt med både domstolslinjen och reformarbetet, är att verka för att sä- kerhetsrådet avstår från listning av enskilda som inte är regiman- knutna och i stället ålägger staterna att utveckla sitt polissamarbete och rättsliga samarbete i 1373-regimen. Att säkerhetsrådet genom en sanktionskommitté fattar ingripande beslut om enskilda perso- ner strider inte mot FN:stadgan men är svårt att förena med rådets ansvar och tvångsmakt enligt stadgan, med dess organisation och med det förhållandet att dess beslut inte kan överklagas. Slutligen har utredaren haft i uppdrag att lägga fram lagförslag som har som utgångspunkt att fördraget om upprättande av en konsti- tution för (det konstitutionella fördraget) träder i kraft . Fördraget skrevs under av alla regeringschefer i samt av regeringscheferna i , och i . Därefter påbörjades en ratificeringsprocess genom vilken alla medlemsstater skulle god- känna fördraget enligt sina konstitutionella bestämmelser. Det be- stämdes att konstitutionen kunde träda i kraft tidigast den 1 novem- ber 2006, eller , om inte alla medlemsstater hade genomfört sin ratifikation . I en folkomröstning röstade det franska folket nej till det konstitutionella fördraget. Även medborgarna i röstade nej i en folkomröstning . folkomröstningarna i och avstannade ratifice- ringsprocessen. Framtiden för det konstitutionella fördraget är därför oklar. Mot bakgrund av den osäkerhet som råder i frågan om det konstitutionella fördraget över huvudtaget kommer att träda i kraft i sin nuvarande form avstår utredningen från att lägga fram lagför- slag som utgår ifrån ett ikraftträdande . Rele- vanta bestämmelser i fördraget redovisas dock och analyseras i de sammanhang då de berörs i betänkandetexten. Background to developments in the area of sanctions Under the United Nations Charter, the has the power to decide on international sanctions in order to maintain or restore international peace and security. Under the provisions on a common foreign and security policy in the the Eu- ropean Union can decide on international sanctions, which it often does on account of decisions from the . UN and EU Member States are required under international law to imple- ment such decisions in their countries. To the extent that UN and EU decisions come under community competence, which is the case with most economic sanctions, it is up to Community (EC) to implement sanctions and, in principle, Mem- ber States are prevented from implementing them separately. In these cases sanctions are implemented when Com- munity adopts regulations that are directly applicable in Member States. National action to implement economic sanctions can only be considered if the EC is not able to implement a decision. Until the early 1990s international sanctions were general and were only aimed at states in the form of trade and weapon embar- goes, for example. Once it had been noted, especially in connection with sanctions against in 1990, that general sanctions often cause great suffering for the civilian population in a country without having any appreciable impact on the political leaders re- sponsible, smart sanctions targeted on regimes and their repre- sentatives were developed instead.