sou · GUB358 · 2007-01-01 00:00:00 — Registrering respektive godkännande av livsmedels- och foder- anläggningar samt godkännande för viss djurhållning Av artikel 6 i och rådets förordning (EG) nr 852/2004 framgår att varje företag som bedriver livsmedels- verksamhet skall informera kontrollmyndigheten om alla anläggningar företaget ansvarar för så att varje sådan anläggning kan registreras.7 Samma artikel uppställer vidare krav på godkännande av vissa anläggningar. Det gäller i första hand anläggningar som hanterar vissa produkter av animaliskt ursprung.8 Godkännande kan enligt artikeln vidare krävas till följd av beslut av för livsmedel och djurhälsa. Artikeln ger även utrymme för medlemsstaterna att på nationell basis kräva godkännande av även andra anläggningar.9 Enligt 5 § Livsmedels- verkets föreskrifter (LIVSFS 2005:20) om livsmedelshygien krävs godkännande för verksamhet som innefattar beredning, behandling eller bearbetning av livsmedel med visst närmare angivet undantag. Godkännande krävs enligt samma föreskrifter vidare för viss beredning av dricksvatten. En överträdelse i form av underlåtenhet att uppfylla krav på registrering och godkännande bör lämpa sig väl för att medföra sanktionsavgift. Överträdelser av de tidigare gällande bestämmel- serna om godkännande av livsmedelslokal var frekventa och stod för av de regelbrott mot ÄLivsL som ledde till lagföring. Det kan på goda grunder antas att även överträdelser av bestämmelserna om registrering respektive godkännande av livsmedelsanläggning kommer att bli frekventa. Det torde inte krävas någon mer ingående utredning för att konstatera om registrering skett eller godkännande lämnats. Även om under- låtenhet naturligtvis försvårar kontrollmyndigheternas arbete utgör överträdelsen i sig inte någon direkt risk för människors hälsa och kan därför betecknas som en mindre allvarlig överträdelse. Godkännande krävs för anläggningar i vilka verksamhet bedrivs som generellt är att anse som mer riskfylld. Detta kan anföras som skäl mot att låta ett sanktionsavgiftssystem omfatta godkännande av anläggning. Emellertid är det inte underlåtenheten att inneha ett 7Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 852/2004 av om livs- medelshygien, EUT L 139, 30.4.2004, s. 1 (Celex 32004R0852). 8Enligt hänvisning till och rådets förordning (EG) nr 853/2004 av den 29april 2004 om fastställande av särskilda hygienregler för livsmedel av animaliskt ursprung EUT L 139, 30.4.2004, s. 55 (Celex 32004R0853). Se artikel 4 i den förordningen. 9I 7 § LivsL anges att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om godkännande och registrering av anläggningar. Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem godkännande som utgör den förhöjda risken. I stället är det de överträdelser som i övrigt kan förekomma i verksamheten som utgör den direkta risken för människors hälsa. Dessa regelbrott kommer alltjämt att kunna föranleda straff. Det förhållande att godkännandet avser mer riskfylld verksamhet utgör således enligt Sankus uppfattning inte ett avgörande skäl mot att låta dessa överträdelser föranleda sanktionsavgift. Överträdelser av krav på godkännanden är emellertid de allvarligaste som enligt Sankus uppfattning bör leda till sanktionsavgift. Enligt artikel 9 i och rådets förordning (EG) nr 183/2005 skall foderföretagare anmäla alla anläggningar som de ansvarar för så att den behöriga myndigheten kan registrera dessa.10 Vissa foderanläggningar, bl.a. beroende på vilka foder- tillsatser och produkter som hanteras i anläggningen, skall godkännas av den behöriga myndigheten (artikel 10–19). Kravet på godkännande är föranlett av att verksamheten är att anse som mer riskfylld. Av samma skäl som anförts beträffande reglerna om registrering och godkännande av livsmedelslokal lämpar sig de angivna reglerna väl för att omfattas av ett system med sanktions- avgifter. Detsamma gäller för bestämmelserna om godkännande av hanteringsställen och anläggningar för animaliska biprodukter.11 I 16 § DL anges att den som yrkesmässigt eller i större om- fattning bedriver viss närmare angiven verksamhet med djur, t.ex. säljer sällskapsdjur, skall ha tillstånd för denna (avsnitt 4.3.7). En överträdelse bestående i drift av sådan verksamhet utan tillstånd är, av samma skäl som anförts beträffande reglerna om registrering och godkännande av livsmedelslokal, av sådan art att den över- trädelsen bör kunna föranleda sanktionsavgift. I och rådets förordning (EG) nr 852/2004 uppställs krav på journalföring beträffande de åtgärder som vidtagits för att kontrollera faror.12 Av den bestämmelse som gäller för livsmedelsföretagare generellt framgår att företagaren på 10Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 183/2005 av om fastställande av krav på foderhygien, EUT L 35, , s. 1 (Celex 32005R0183). 11Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1774/2002 av om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter som inte är avsedda att användas som livsmedel, EUT L 273, 10.10.2002 (Celex 32002R1774). 12Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 852/2004 av om livsmedelshygien, EUT L 139, 30.4.2004, s. 1 (Celex 32004R0852). Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem lämpligt sätt och , som är avpassad för livs- medelsföretagets art och storlek, skall föra och bevara journaler med uppgifter om vidtagna åtgärder (bilaga I Del A punkten 7). Denna bestämmelse är alltför oprecis för att kunna sanktioneras med avgift. För vissa livsmedelsföretagare uppställs ytterligare och mer specificerade krav. Livsmedelsföretagare som föder upp djur eller som producerar primärprodukter av animaliskt ursprung skall föra journal över bl.a. uppgifter om art och ursprung i fråga om foder som ges till djuren, veterinärmedicinska preparat eller annan behandling som djuren fått, behandlingsdatum och karenstid (bilaga I Del A punkten 8). Livsmedelsföretagare som producerar eller skördar växtprodukter skall särskilt föra journal över bl.a. all användning av växtskyddsmedel och biocider (bilaga I Del A punkten 9). Dessa bestämmelser lämpar sig väl för sanktions- avgifter eftersom det torde vara relativt enkelt att utan mer om- fattande utredning kunna konstatera brister i denna journalföring. Angivna överträdelser kan vidare hänföras till kategorin mindre allvarliga regelbrott. Av artikel 5.1 i och rådets förordning (EG) nr 183/2005 följer att foderföretagare med verksamhet inom primärproduktion av foder och viss närmare angiven samman- hängande verksamhet skall följa bestämmelserna i bilaga I till förordningen, om dessa är relevanta för verksamheten. 13 I bilagan anges att foderföretagare på lämpligt sätt och , som är anpassad för foderföretagets verksamhet och storlek, skall föra och bevara journaler med uppgifter om åtgärder som vidtagits för att kontrollera faror (Del A avsnitt II punkt 1). Foder- företagare måste särskilt föra journal över bl.a. all användning av växtskydds- och bekämpningsmedel samt användning av genetiskt modifierat utsäde (Del A avsnitt II punkt 2). Av samma skäl som anförts beträffande reglerna om journalföring på livsmedels- området lämpar sig den generella skyldigheten mindre bra för att föranleda sanktionsavgift medan de mer specificerade kraven är väl lämpade för en sådan ordning. 13 och rådets förordning (EG) nr 183/2005 av om fastställande av krav på foderhygien, EUT L 35, , s. 1 (Celex 32005R0183). Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem Särskilt på livsmedelsområdet finns ett mycket stort antal bestämmelser om märkning av produkter. Dessa regler är ofta mycket detaljerade och specifika. Flertalet av märknings- bestämmelserna har en högst begränsad räckvidd eftersom de riktar sig mot en avgränsad bransch och få kontrollobjekt.14 En del av bestämmelserna lämpar sig väl för att omfattas av ett sanktions- avgiftssystem. Motsatsen gäller dock för en ganska stor andel av dessa bestämmelser. En del bestämmelser är t.ex. oprecisa och innehåller därmed ett för stort bedömningsinslag. Det skulle enligt Sanku vara svårt att motivera att endast en begränsad andel av märkningsbestämmelserna sanktioneras med avgift. Ett urval skulle medföra att närliggande branscher behandlas olika utan saklig grund. Sanku anser därför att märknings- bestämmelserna inte bör omfattas av förslagen om sanktions- avgifter. För att få använda, föda upp, förvara eller tillhandahålla försöksdjur krävs tillstånd från (19 a § DL och 40 § DF). Användningen av försöksdjur skall vidare godkännas från etisk synpunkt av en djurförsöksetisk nämnd innan användningen påbörjas (21 § DL). Sanku har tidigare anfört att flertalet regler om tillstånd och godkännande lämpar sig väl för att inordnas i ett sanktions- avgiftssystem. Tillståndsplikten och kravet på godkännande för hantering av försöksdjur intar emellertid en särställning i detta avseende. Regleringen beträffande försöksdjur syftar till att dels i möjligaste mån minska antalet tillfällen när djur används för försök och liknande verksamhet, dels minska antalet djur som kommer till sådan användning och dels utforma försöken så att djuren inte utsätts för större lidande än vad som är absolut nödvändigt. Mot bakgrund av de redovisade syftena och verksamhetens art anser Sanku inte att nu behandlade överträdelser kan bedömas som mindre allvarliga. Därför lämpar sig inte tillståndsplikten och 14 Jfr t.ex. 5–7 §§ föreskrifter (SLVFS 2000:22) om kaffeextrakt och cikoriaextrakt samt artiklarna 5 och 7 rådets förordning (EEG) nr 2136/89 av om gemensamma marknadsnormer för konserverade sardiner, EUT L 212, 22.7.1989, s. 79 (Celex 31989R2136). Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem kravet på godkännande för hantering av försöksdjur för att sanktioneras med avgift. Överträdelser av dessa bestämmelser bör således även fortsättning hanteras inom det straffrättsliga systemet. 8.2.4Generella eller specifika hänvisningar Bedömning: De bestämmelser vars efterlevnad skall garanteras genom hot om avgift bör framgå av specifika hänvisningar i respektive förordning. Sanku bedömer att ett stort antal bestämmelser lämpar sig för att inordnas i ett system med sanktionsavgifter (avsnitt 8.2.3). En ordning där varje enskild bestämmelse pekas ut blir därför omfattande. Det kan vidare förväntas att antalet överträdelser som lämpar sig för att sanktioneras med avgift med tiden blir allt fler. Den gemenskapsrättsliga regleringen blir snabbt allt mer omfattande. Även nationellt utarbetas nya bestämmelser som kan tillföras sanktionsavgiftssystemet. På djurskyddsområdet utarbetar t.ex. föreskrifter med krav på utbildning för viss djurhållning som kan förväntas innehålla lämpliga bestämmelser. En ordning där varje enskild bestämmelse anges kan därför förväntas medföra ett stort antal ändringar. Ett alternativ är att genom generella hänvisningar ange vilka bestämmelser som avses, t.ex. att alla överträdelser av bestämmelser om registrering och godkännande som faller under respektive lags tillämpningsområde skall föranleda sanktionsavgift. Från de generella hänvisningarna skulle det emellertid bli nödvändigt att göra ett stort antal undantag. Detta beror på att det inom alla kategorier av överträdelser finns de som inte lämpar sig för att ingå i ett sanktionsavgiftssystem. Behovet av undantag gör att fördelen med de generella hänvisningarna går förlorad. Därtill kommer att generella hänvisningar minskar eftersträvad tydlighet. Sanku föreslår därför att de överträdelser som skall föranleda sanktions- avgift klart utpekas i bilaga till respektive förordning. Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem Förslag: Sanktionsavgiften för en enskild överträdelse skall uppgå till och högst . För upprepade eller alltjämt pågående överträdelser skall avgift kunna tas ut med dubbelt belopp, dvs. För att åstadkomma önskad styreffekt är det av stor vikt att sanktionsavgift påförs frekvent vid överträdelser som kan föranleda avgift och att detta sker efter det att överträdelsen ägt rum. Så kan endast ske om det är enkelt att avgöra hur stor avgift en överträdelse vid varje enskilt tillfälle skall föranleda. En sådan ordning ger också den förutsägbarhet som är nödvändig för att systemet med sanktionsavgifter skall vara godtagbart ur rätts- säkerhetssynpunkt. Det förhållande att det antal skilda över- trädelser som kan orsaka avgift är relativt begränsat ger också ökat utrymme att schablonisera avgiftsbeloppen. Enligt Sankus bedömning bör därför avgift utgå enligt en på förhand fastställd taxa. Avgiftens storlek bör anges i respektive förordning. Vid fastställande av avgiftens storlek bör beaktas dels över- trädelsens allvar, dels betydelsen av den bestämmelse som överträtts. Det torde inte i första hand vara avgiftens storlek som avgör systemets påverkansgrad. Av större vikt ur effektivitets- synpunkt är att överträdelser i högre grad beivras. Avgifterna torde därför generellt kunna hållas på en måttlig nivå. Det bör i detta sammanhang beaktas att brott mot LivsL och FodL kan föranleda endast böter och att felande kontrollobjekt utöver avgift kan komma att påföras kontrollavgift (avsnitt 11.1.1). För att sanktionsavgiften skall få en styrande effekt kan den emellertid inte vara alltför låg. Sanku har mot nu tecknad bakgrund bedömt att avgiften, för en enskild överträdelse, bör uppgå till lägst och högst . För upprepade eller alltjämt pågående överträdelser skall avgift kunna tas ut med dubbelt belopp, dvs. högst (avsnitt 8.3.3). De föreslagna avgiftsnivåerna är betydligt lägre än de som gäller för miljösanktionsavgifter. Det finns ett antal förklaringar till den högre avgiftsnivån på miljöområdet. En viktig förklaring är urvalet av överträdelser som kan medföra sanktionsavgift. På miljöområdet kan, till skillnad från vad som kommer att bli aktuellt för de Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem områden Sanku utreder, även en del överträdelser som inte kan betecknas som mindre allvarliga föranleda sanktionsavgift. Rege- ringen har emellertid föreslagit en förändring i detta avseende och anfört att miljösanktionsavgifter bör reserveras för de lindrigare överträdelserna.15 Vid ett genomförande av regeringens förslag kan skillnaderna i avgiftsnivåer mellan områdena komma att minska. En annan omständighet av någon betydelse är att straffskalorna för miljöbrotten är strängare än straffskalorna för brott mot t.ex. LivsL. 8.3.2Avgift i förhållande till företags storlek Bedömning: Avgiften bör vara enhetlig oberoende av vem som begått överträdelsen. Avgiften bör inte differentieras i förhållande till företags storlek eller liknande. Det finns inte heller skäl att i detta avseende göra åtskillnad mellan juridiska och fysiska personer. I Sankus uppdrag ingår att överväga om det är lämpligt att storleken på sanktionsavgiften, när den riktas mot ett företag, inte bara beror av förseelsens art utan också av storleken på det företag som har orsakat regelbrottet. Det är till övervägande delen mindre företag som är verksamma på aktuella områden. Därför är det rimligt att förvänta sig att redan relativt begränsade belopp kan ha önskad styreffekt. En ordning där avgiftens storlek bestäms utifrån verksamhetens omfattning eller bolagens omsättning skulle innebära att kontroll- myndigheten sannolikt måste hämta in ytterligare uppgifter från verksamhetsutövarna. Det skulle medföra ett avsteg från att systemet skall vara enkelt, tydligt, schabloniserat och hand- läggningen snabb. Varje indelning eller kategorisering av bolag kan vidare förväntas innebära gränsdragningsproblem. Sanku finner mot den bakgrunden inte skäl att föreslå differentierade avgifter i förhållande till bolagens storlek eller liknande. Det finns dock anledning att överväga om den fasta avgiften generellt bör vara högre för företag, eller vissa typer av företag, än för fysiska personer. Även om det i första hand är mindre företag som är verksamma på aktuella områden kan hävdas att avgifterna behöver vara något högre för dessa än för fysiska personer för att få 2005/06:182 s. 43 f. Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem En sådan lösning har valts på skatteområdet. Om den som är skyldig att lämna en självdeklaration inte har kommit in med en sådan inom föreskriven tid skall en särskild avgift (förseningsavgift) tas ut (5 kap. 9 § taxeringslagen). Avgiften är för aktiebolag och ekonomiska föreningar och för andra deklarationsskyldiga (10 §). På miljöområdet kan endast näringsidkare åläggas miljö- sanktionsavgift (30 kap. 1 § ). Enligt förslag i propositionen sanktionssystem, m.m. tas dock den begränsningen bort.16 har i rapport utarbetat förslag på ändringar i regeringens förordning om sanktions- avgifter.17 Enligt förslaget åläggs inte näringsidkare högre avgift än fysiska personer. Verket har emellertid vid utarbetandet av beloppens storlek tagit hänsyn till att även fysiska personer som inte bedriver någon verksamhet omfattas av hotet om avgift. De överträdelser som enligt Sankus förslag skall kunna föranleda sanktionsavgift kan, med några få undantag, begås endast av näringsidkare. Något generellt behov av att göra åtskillnad på bolag och fysiska personer finns därför inte. Ett fåtal överträdelser kan dock begås av fysiska personer som inte driver näring. Vid fastställande av beloppens storlek för dessa överträdelser bör det förhållandet beaktas. Inte heller för dessa överträdelser finns dock skäl att göra åtskillnad på företag och fysiska personer. 8.3.3Upprepade eller alltjämt pågående överträdelser Förslag: Om den som ålagts sanktionsavgift inte upphör med överträdelsen, skall ny avgift tas ut med dubbla det belopp som anges i bilagan till respektive förordning. En ny avgift får tas ut endast om den som ålagts avgift har fått skälig tid att vidta rättelse. Om en sanktionsavgift har beslutats för en överträdelse och den ålagde därefter upprepar en sådan överträdelse, skall avgift för den nya överträdelsen tas ut med dubbla det belopp som anges i bilagan till respektive förordning. Detta gäller dock endast överträdelser som upprepas från det tidigare beslutet om sanktionsavgift. 2005/06:182 s. 47 ff. 17Naturvårdsverkets redovisning av regeringsuppdrag M 2004/2012/R, Miljösanktions- avgifter, Förslag till ny bilaga förordningen om miljösanktionsavgifter. Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem En särskild fråga är hur upprepade eller pågående överträdelser skall behandlas. På miljöområdet har en ordning med höjda avgifter för sådana överträdelser valts. I 2 § förordningen om miljö- sanktionsavgifter anges att om en näringsidkare inte upphör med en överträdelse efter det att en miljösanktionsavgift har beslutats, skall ny avgift för överträdelsen tas ut med dubbla det belopp som anges för överträdelsen. En ny avgift får tas ut bara om näringsidkaren har fått skälig tid att vidta rättelse. I 3 § samma förordning anges att om en miljösanktionsavgift har beslutats för en överträdelse och näringsidkaren därefter upprepar en sådan överträdelse, skall avgift för den nya överträdelsen tas ut med dubbla det belopp som föreskrivs för överträdelsen. Det gäller dock endast om överträdelsen upprepas från det tidigare beslutet om miljösanktionsavgift. Systemen med sanktionsavgifter syftar till att förbättra regel- efterlevnaden. Det är mot den bakgrunden allvarligt om ett kontrollobjekt trots beslutad avgift inte upphör med eller upprepar överträdelsen. Ett sådant beteende bör därför medföra förhöjd avgift. Sanku bedömer att den fördubbling av avgiften som gäller för miljösanktionsavgifterna är väl avvägd. Inte heller i övrigt finns anledning att avvika från den reglering som i nu behandlade avseenden gäller för miljösanktionsavgifter. Reglerna för sanktions- avgifter på områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter samt djurskydd bör därför få motsvarande utformning. Förslag: Sanktionsavgiften skall inte vara avdragsgill vid inkomsttaxeringen. För att sanktionsavgiften skall få avsedd effekt bör utgiften inte vara avdragsgill. Av 9 kap. 9 § inkomstskattelagen följer att bl.a. offentligrättsliga sanktionsavgifter inte får dras av vid inkomst- taxeringen. I förarbetena till bestämmelsen anges att alla offentlig- rättsliga sanktionsavgifter som inte uttryckligen undantagits i respektive lag omfattas.18 Det behövs således ingen reglering för att uppnå det önskade resultatet. 1999/2000:2 s. 110 ff. Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem 8.5Uppsåt eller oaktsamhet kontra strikt ansvar Förslag: Sanktionsavgift skall tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Avgiftsskyldighet som bygger på strikt ansvar bidrar till en förenkling och effektivisering av sanktionssystemet. För att en konstruktion med strikt ansvar skall vara försvarbar från rätts- säkerhetssynpunkt bör dock finnas ett starkt stöd för en presumtion att överträdelser på området inte kan ske på annat sätt än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Det kan visserligen inte helt uteslutas att de överträdelser som här kan komma i fråga i enskilda fall kan begås trots att rimliga försiktighetsmått har vidtagits. Det får emellertid anses föreligga en stark presumtion för att en person, med kunskap om regelverket, inte kan överträda de avgiftssanktionerade reglerna utan uppsåt eller oaktsamhet. En ytterligare förutsättning för att ett strikt ansvar skall vara för- svarbart från rättssäkerhetssynpunkt är dock att det finns ett utrymme för befrielse från avgift om ett påförande skulle anses obilligt. Det gäller särskilt mot bakgrund av att sanktionsavgiften enligt Sankus förslag i någon utsträckning kan komma att drabba andra än näringsidkare. De närmare förutsättningarna för att underlåta att påföra avgift behandlas i avsnitt 8.13. Enligt Sankus förslag skall kontrollmyndigheterna pröva frågor om påförande av sanktionsavgift (avsnitt 8.6). En följd härav är att ett mycket stort antal myndigheter kommer att tillämpa de föreslagna sanktionsbestämmelserna. Det är naturligtvis av synner- ligen stor vikt att tillämpningen trots detta blir enhetlig. Inte bara lagstiftningens funktion utan också rättvise- och konkurrensskäl fordrar att lika fall behandlas lika oavsett var i landet en över- trädelse sker. Något utrymme för att i fråga om påförande av sanktionsavgift ta ovidkommande hänsyn, t.ex. beträffande utvecklingen av näringslivet i regionen, finns naturligtvis inte. Det är således en fråga om en ren rättstillämpning. Flera av de organisationer som Sanku samrått med har befarat att den ojämna offentliga kontrollen kommer att leda till att sanktionsavgifter påförs i olika stor utsträckning i skilda delar av landet. Ett system med strikt ansvar bidrar emellertid till en enhetlig tillämpning, eftersom bedömningsinslaget blir betydligt mindre än om det för ansvar skulle krävas oaktsamhet eller uppsåt. Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem Den föreslagna utformningen innebär att kontrollmyndigheterna egentligen inte ges någon valfrihet. När förutsättningar föreligger för att påföra avgift skall beslut härom fattas av kontroll- myndigheten. En sådan reglering talar för att tillämpningen blir enhetlig i hela landet. Det finns även i övrigt skäl att tro att den ojämnhet i den offentliga kontrollen som organisationerna pekat på med tiden kommer att minska. Allt fler kommuner har eller planerar att ha gemensamma nämnder och/eller förvaltningar för miljö- och hälsoskyddsområdet. Möjligheten till samverkan i den offentliga kontrollen kommer att finnas på samtliga områden. Ett utökat samarbete kommunerna emellan kan minska sårbarheten för mindre och resurssvaga kommuner och ge inspektörerna samma möjlighet att specialisera sig som inspektörer i större kommuner. Regeringen har lämnat förslag om avgifter för den offentliga kontrollen.19 Förslagen syftar till att förstärka finansierings- systemet och ge kontrollmyndigheterna full kostnadstäckning för deras arbete med den offentliga kontrollen. Kontroll- myndigheternas skyldighet att beivra överträdelser är lagfäst på alla de aktuella områdena (13 § LivsL, 14 § FodL och 24 b § DL).