sou · GUB337 · 2007-01-01 00:00:00 — Om välfärdens gränser och det villkorade medborgarskapet Om välfärdens gränser och det villkorade medborgarskapet Redaktör: de los Rapport av Utredningen om makt, integration och strukturell diskriminering SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Utredningen om Makt, integration och strukturell diskriminering tillsattes efter ett regeringsbeslut och har i upp- drag att identifiera och kartlägga mekanismer bakom struktu- rell/institutionell diskriminering på grund av etnisk och religiös tillhörighet. Resultaten ska redovisas successivt i syfte att ge underlag för en fördjupad diskussion om och åtgärder mot struktu- rella hinder för att alla medborgare ska kunna delta i samhällslivet på lika villkor och med samma möjligheter. Föreliggande rapport granskar ett viktigt och underutforskat område, nämligen den strukturella/institutionella diskrimineringen inom välfärdssystemet. Om välfärdens gränser och det villkorade medborgarskapet (SOU 2006:37) är utredningens sjätte publikation och behandlar en grundläggande paradox i den svenska välfärdsmodellen. Modellens ambitioner vad gäller att uppnå ökad levnadsstandard och jämlikhet har kommit att överskuggas av tydliga segregerings- och utestäng- ningstendenser. Social och ekonomisk differentiering med etniska och könsmässiga förtecken, förekomsten av institutionell rasism och fattigdomens etnifiering är tydliga indikationer på välfärdens etniska gränser. Det har visat sig att det generella välfärdssystemet, vars syfte har varit att minska sociala och ekonomiska ojämlikheter och erbjuda likvärdiga möjligheter till alla, i realiteten är selektiv, villkorad och t.o.m. bidrar till att cementera strukturella ojämlik- heter i samhället. I och med att det sociala trygghetssystemets utformning baseras på en modell av full sysselsättning har ökad arbetslöshet och otrygga arbetsvillkor bidragit till att överföra diskrimineringen på arbetsmarknaden till välfärdsområdet. Men diskrimineringen är inte bara en följd av systemets utformning. Diskurser om kulturell särart, särskiljande handlingar och öppen diskriminering möter många personer med utländsk bakgrund och deras barn. Trots att denna kunskap har funnits har det saknats forskning som belyser de mekanismer som skapar denna situation. Därigenom fyller denna antologi vissa viktiga kun- skapsluckor på detta område och utgör ett välkommet tillskott till ett forskningsfält i ständig förändring och i behov av nytänkande. Rapportens olika bidrag visar på processer inom och utom väl- färdssystemet som genom kategorisering, stigmatisering och demonisering skapar ett system där de sociala och ekonomiska rättigheterna blir förbehållet vissa och villkorade andra. Författarna till denna antologi representerar ett flertal olika discipliner och ämnen: ekonomisk historia, sociologi, ekonomi, etnologi, socialantropologi, kulturgeografi, socialt arbete och sam- hälls- och välfärdsstudier. Undersökningarna analyserar, med olika utgångspunkter och metoder, flera (o)lika delar och aspekter av det svenska välfärdssystemet: föräldraförsäkring, hivpolicy, irreguljära immigranter, äldreomsorg, familjerätt, strukturomvandlingens konsekvenser för diskriminering, antirasism inom socialt arbete samt hemlöshet. Resultatet av dessa undersökningar visar att dis- krimineringen inom välfärdsområdet manifesterar sig på struktu- rell, institutionell och individuell nivå och vidmakthålls genom dis- kurser om kulturell särart och särskiljande praktiker i olika kon- texter inom välfärdsområdet. Resultaten i denna rapport föranleder också resandet av många nya frågeställningar och ger vid handen att många frågor återstår att besvara. En av dessa frågor som är direkt relaterat till resultaten i flera av studierna är behovet av mer forskning som söker meka- nismerna bakom strukturell/institutionell diskriminering med ett intersektionellt perspektiv. Flera av denna rapports bidrag belyser förtjänstfullt vikten av att analysera etnicitet, kön, klass och sexualitet i frågor om exkludering, exploatering och förtryck om man eftersträvar något mer än att bara ge en ytlig beskrivning av välfärdens ojämlikheter i . Vi vill rikta ett särskilt tack till för en givande diskussion om, och för deras bidrag med underlag till studien om föräldraförsäkring. Tack också till för stora insatser med det tekniska redigeringsarbetet. Välfärd, medborgarskap och diskriminering Utrikesfödda och svenskfödda föräldrars Invandrare i svensk hiv- och aidspolicy 1985–2005: Från kulturpluralism till neo-assimilering Den generella äldrepolitiken och den selektiva äldreomsorgen – om kön, klass, etnicitet och åldrande i Trösklar och gränshinder på bostadsmarknaden Avvikande eller osynlig – rasifierande praktiker i familjerättssekreterares hantering av fäders våld Svenska välfärdssvar på etnicitet: intersektionella perspektiv på barn och barnfamiljer Den belägrade Andra och undantagstillståndets förtryck – erfarenheter av etnisk diskriminering i möte med polisen Territorialiserad mänsklighet: irreguljära immigranter och Välfärd, medborgarskap och diskriminering Idén om välfärd är starkt relaterad till såväl en vision om det goda samhället som till politiska ställningstaganden om ansvarsfördel- ningen mellan olika sociala aktörer och om vilka som är berättigade till en plats i den samhälleliga gemenskapen. Med sin betoning på det samhälleliga och det gemensamma har välfärdstänkandet varit ett centralt inslag i skapandet av konsensus kring den sociala ord- ningen, även om välfärdens innehåll har varit föremål för politiska förhandlingar och ideologiska konflikter. Historiskt sett har idé- erna om välfärd implementerats inom ramen för nationella staters strävan att dels stimulera till produktiva insatser som kan öka den ekonomiska tillväxten och dels garantera medborgarnas trygghet och förebygga social ojämlikhet (Bulmer & Rees 1996, 1999, 2004,). Nationens betydelse för välfärdspolitikens utformning är därför nära kopplat till statens roll i implemente- ringen av välfärdsåtgärder, men också till nationens roll som arena för den politiska debatten om hur välfärden (och det goda samhäl- let) ska förverkligas. Det institutionella regelverk inom vilket väl- färdspolitiken definieras och omförhandlas har vuxit fram inom ramen för den nationella statens ansvarsområden. Icke desto mindre visar den diskussion som pågår tillbaka om utsikterna och förutsättningarna för en gemensam europeisk social agenda att kopplingen mellan nation, välfärd och sociala rättigheter inte är given utan föremål för ständiga omformuleringar, ideolo- giska konflikter och politiska utmaningar. Inom den socialpolitiska debatten i betraktas den svenska välfärdsmodellen av många som en förebild. Den svenska modellens grundpelare – ett jämlikhetsideal baserat på en fördel- ningspolitisk tanke och principen om allas rätt till välfärdstjänster, samt ett tillväxtmål som syftar till större effektivitet och ekono- misk expansion – framställs som särskilt framgångsrika och därför som värda att ta efter i andra (europeiska) länder. Välfärd, medborgarskap och diskriminering nella jämförelser anses modellens utmärkande drag vara universa- lismen, jämlikhetssträvan och styrkan i de sociala medborgerliga rättigheterna (1994). Men modellens styrka anses inte enbart ligga i dess lösningar utan även i sättet att uppnå sociala överenskommelser. Den korporativistiska modellen erbjuder ett unikt sätt att uppnå överenskommelser mellan arbete och kapital, genom samarbete och kollektiv organisering av sociala aktörer. Den sociala pakten inbegriper emellertid inte bara en reglering av rela- tionerna på arbetsmarknaden utan även hegemoniska föreställ- ningar om arbetets (och tillväxtens) betydelse för relationer, nor- mer, värderingar och individers förhållningssätt även inom andra samhällsarenor (2004). Utryckt i andra termer skulle man kunna säga att det som betraktas som modellens styrka är förmågan att skapa konsensus kring, och institutionella lösningar till, de konflikter som kan hota den samhälleliga ordningens stabi- litet. Modellens historiska framgångar inom detta område har kommit att karaktärisera som nation och därmed blivit en av de viktigaste komponenterna i konstruktionen av nationell identitet . Även om modellen framställs som ett föredöme i internationella sammanhang, och dess tidigare framgångar görs till föremål för såväl nostalgiska återblickar som farhågor inför en osäker framtid, innehåller historien om den svenska välfärden en rad problematiska aspekter (1999). Den forskning som har fokuserat på välfärdspolitikens utformning och dess effekter på skilda samhälls- grupper har följts upp av en kritisk forskningstradition som riktar blicken mot välfärdens idéer, organisation och praktik. Båda dessa ansatser tillhandahåller, om än utifrån skilda teoretiska premisser, viktiga kunskaper och insikter om välfärdens gränsdrag- ningar, tillkortakommanden och inneboende paradoxer. Kommittén Välfärdsbokslut (SOU 2001:79) har kartlagt en rad viktiga tendenser, när det gäller skillnader i välfärdsnivåer mellan olika grupper, utvecklingen och förändringar som kan härledas från politiska beslut och införandet av nya regelsystem. Kommitténs arbete utgick från en definition av välfärd som tar fasta på de individuella resurser med vars hjälp medborgarna kan kontrollera och medvetet styra sina livsvillkor (SOU 2001:79, s. 16). Resultaten visar att välfärdens utveckling har medfört ökade skillnader mellan olika befolkningsgrupper. Utredningen identifierar tre grupper som drabbades särskilt hårt av försämringarna inom välfärdsområdet: ensamstående mödrar, Välfärd, medborgarskap och diskriminering utlandsfödda och ungdomar. Försämringar i sysselsättningen och förändrade arbetsvillkor pekades ut som viktiga orsaker till ökad ofärd. Den bristande välfärden tog sig uttryck i bland annat hälso- problem och försörjningssvårigheter bland individer och grupper med svag förankring på arbetsmarknaden. som utred- ningen tar fasta på förändrade omvärldsförhållanden som kan påverka välfärdspolitikens utformning markeras det att välfärdspo- litikens framtid även är beroende av värderingsmässiga övervägan- den, det vill säga ideologiska ställningstaganden om socialpolitikens roll och innehåll. Dessa slutsatser tyder på att förändringar i välfärdsituationen måste ses mot bakgrund av den välfärdspolitiska idéutvecklingen och dess ideologiska premisser (1999). Dessa teman står i fokus för en kritisk forskningstradition som dekonstruerar premis- serna för välfärdens utformning och praktik, i ljuset av den kom- plexa interaktionen mellan å ena sidan förändringar i socialpoliti- kens innehåll och i socialförsäkringssystemets utformning och till- växtmålets krav å den andra. Analysen indikerar att tillväxtmålet, via arbetslinjen, har kommit att prägla såväl uppfattningar om väl- färdens nödvändighet som den sociala politikens innehåll och räck- vidd. Som (2003) har visat, fick synen på socialpolitik som ett instrument för tillväxt ge vika till förmån för en syn på socialpolitik och trygghet som en belastning för tillväxten. Med denna förändring ersattes en syn på socialpoliti- kens grupper som produktiva resurser med ett perspektiv där dessa grupper alltmer kom att identifieras med en samhällskostnad och en börda för produktionen. De förändringar som sker i socialpoli- tikens utformning indikerar även en gradvis uppluckring av skillna- derna mellan generella rättigheter och behovsprövat stöd. (2004) undersökning av den socialpolitiska debatten och lagstiftningen visar att rättigheter i välfärdsstaten alltmer har kom- mit att utformas utifrån individens prestationer på arbetsmarkna- den och inte utifrån dennes behov. Ett resultat av dessa föränd- ringar är att sänkningen av ersättningsnivåerna har visat sig drabba personer som befinner sig i en utsatt position särskilt hårt. Relationen mellan generella lösningar och strukturell ojämlikhet gör att försäkringssystemets till synes neutrala utformning perma- nentar och i vissa fall fördjupar sociala orättvisor. Detta blir särskilt uppenbart när det sociala trygghetssystemets utformning analyse- ras i ljuset av den könssegregerade arbetsmarknaden. Även om det svenska välfärdsystemet vid internationella jämförelser brukar defi- Välfärd, medborgarskap och diskriminering nieras som kvinnovänligt har den feministiska kritiken pekat på en rad problematiska områden (1994). Även om det finns ett högt kvinnligt arbetskraftsdeltagande är de bestående skillna- derna mellan kvinnors och mäns inkomster, hälsa och fritid en indikation på att välfärdslösningarna inte har lyckats motverka de strukturella effekterna av könsmaktordningen (Gonäs, Plantenga & Rubery 1999, se även SOU 2005:66). Den generella välfärdspolitiken har även inneburit en uppsätt- ning särlösningar eller parallella lösningar, som syftat till att åtgärda vissa gruppers specifika problem. Ett problem som forskningen har uppmärksammat i relation till dessa (sär)lösningar är att de tende- rar att permanenta vissa gruppers position som avvikande, under- lägsna och underordnade. Ett exempel på detta är klientiseringen av invandrade personer inom (Kamali 1997). Ytterligare ett problem är att dessa särlösningar historiskt sett har styrts mer av situationen på arbetsmarknaden än av de specifika behoven hos en viss grupp. (2000) visar till exempel hur välfärdsinsat- ser för personer med funktionshinder varierar beroende på arbets- marknadsläget. Man kan således konstatera att den svenska välfärdsstaten inte är en universalistisk institution som behandlar alla lika. Kopplingen mellan arbetsmarknadspolitik och socialpolitik uppvisar en utveck- ling där den sociala inkluderingen och arbetslinjen gradvis har kommit att underordnas tillväxtmålen (1999, 2003). Lönearbetet har, genom sin normativa roll för det sociala trygghetssystemets utformning, vidmakthållit och i vissa fall fördjupat följderna av den etniskt uppdelade och köns- segregerade arbetsmarknaden och slagit hårt mot dem som har instabila anställningar, tillfälliga jobb eller som utestängs från arbetslivet. Modellens ambitioner, vad gäller ökad levnadsstandard, medborgardeltagande och jämlikhet, har kommit att överskuggas av tydliga segregerings- och utestängningstendenser med etniska och könsmässiga förtecken. Kritiken av välfärdspolitikens oför- måga att hantera social ojämlikhet förbiser emellertid inte sällan välfärdens förmåga att skapa skillnad och kanske ännu mer dess förmåga att skapa sanningar. En fråga som kan ställas är, vilka san- ningar om individernas relation till samhällsinstitutioner etableras utifrån analysen av den svenska välfärden och diskussionen om den framtida europeiska sociala agendan? Diskussionen om välfärdens framtid har kommit att överskrida nationella gränser och förs i allt större utsträckning i en europeisk Välfärd, medborgarskap och diskriminering Debatten berör en rad specifika frågor som lagstiftning, ersättningsnivåer och skattebasers rörlighet, men även mer princi- spörsmål som de sociala parternas roll och konflikten mellan nationella lösningar och en överstatlig EU-byråkrati (2003, 2004, 2006). Det är mot den bak- grunden som visionen av en framtida europeisk social agenda for- muleras, utifrån en föreställning om en gemensam europeisk iden- titet. Även om forskningen är enig om att sociala iden- titeter är konstrueras historiskt visar inte minst och appell om framtid att talet om en europeisk identitet har stor politisk sprängkraft. (2000) har analyserat framväxten av en europeisk identi- tetspolitik och konstaterat att projektet gått hand i hand med en exkluderingspraktik som i första hand riktas mot invandrade per- soner från länder utanför EU. En annan följd av denna identitets- politik är enligt att debatten om sociala rättigheter försvå- ras. Detta gäller även den politiska mobiliseringen för sådana rät- tigheter. En ökad fokusering på identiteter får även konsekvenser för hur medborgarskap praktiseras. Enligt (2004) är det nationella medborgarskapet inte längre en given referens- punkt i tolkningen av rättigheter och privilegier. Villkoren för såväl politiskt deltagande som formuleringen av politiska krav har kom- mit att rubba den nationella ordningen. Frågor om medborgarskap, identiteter, skyldigheter, rättigheter och tillhörigheter tycks spela en allt viktigare roll, inte bara i den offentliga debatten och inom forskningen, utan också i vardagssitu- ationer i skilda välfärdsarenor. I detta sammanhang är samskapan- det, eller den ömsesidiga artikuleringen, av nationen och det soci- ala en viktig utgångspunkt i analysen av hur välfärdens gränser konstitueras, förändras och utmanas. Hur ser diskrimineringen ut inom välfärdsområdet? har frågan behandlats i studier som granskar situationen i skilda institutioner inom välfärdsområdet (se t.ex. ). Ett problem som de flesta undersök- ningar tar upp är hur diskrimineringen ska definieras och vilka handlingar som ska räknas som diskriminering. 1 Dokumentet publicerades på svenska i tidskriften 4/2003. Välfärd, medborgarskap och diskriminering tiska utgångspunkterna för den här utredningen har presenterats i en tidigare publicerad forskarvolym; Bortom vi och dem. Teore- tiska reflektioner om makt, integration och strukturell diskrimine- ring (SOU 2005:41), kommer endast en kort definition att pre- senteras i denna antologi. Diskriminering har sin grund i en upp- fattning om att människors inneboende olikhet också innebär olika möjligheter att delta på likvärdiga villkor i samhällslivet. Föreställ- ningen om att människor är olika och kan sorteras enligt redan fastställda egenskaper är en grundläggande förutsättning för dis- krimineringen. Olikhet är dock inte given utan den skapas relatio- nellt och i kontrast till något annat. Den andra är vad vi inte är. Historiskt har skapandet av den andra varit en grundläggande komponent för att befästa ett system av privilegier inom ramen för en universalistisk modell. Begreppet strukturell diskriminering problematiserar diskrimi- neringsformer som har sin grund i samhällets institutionaliserade regelverk och normsystem. Den strukturella diskrimineringen upp- står antingen som resultat av slentrianmässiga handlingar, baserade på förutfattade uppfattningar om etnisk/kulturell olikhet, eller så utgör den utfallet av att regler som är grundade på normativa modeller tillämpas på individer eller grupper vars behov/förut- sättningar skiljer sig åt. I det förra fallet kan vi säga att den struk- turella diskrimineringen bidrar till att vidmakthålla kategoriseringar på etnisk basis. I det senare kan vi säga att den skapar ojämlikhet genom att tillämpa likadana regler på grupper som saknar likvärdiga förutsättningar. Diskussionen om strukturell diskriminering innebär en skiftning i fokus från de individuella aktörer som diskriminerar till de regler, rutiner och praxis som resulterar i att vissa individer och grupper missgynnas under det att andra favoriseras. Utgångspunkten är att avsikten (att diskriminera eller inte diskriminera) är av underord- nad betydelse i relation till dess resultat. Ytterligare en viktig aspekt är att ideologiska motiv och rasistiska värderingar inte är de enda anledningarna till att diskriminering förekommer. Även rutinmässiga och oreflekterade handlingar medför att individer utsätts för särbehandling och vardagsdiskriminering. Av det skälet är det viktigt att identifiera de handlingar, mekanismer och situa- tioner som gör det möjligt att diskriminera vissa grupper. Den strukturella diskrimineringen tar sig inte bara olika uttryck beroende på individens sociala position – när det gäller klass, kön, sexualitet och funktionsförmåga – utan kan hanteras på skilda sätt Välfärd, medborgarskap och diskriminering utifrån de resurser som individerna kan mobilisera i kraft av sin samhällsposition. En viktig utgångspunkt är att diskriminerande praktiker skapas intersektionellt (de los 2005). Intersektio- nalitet problematiserar skillnadsskapande processer som leder till en ojämlik fördelning av materiella och symboliska resurser. Som flera av bidragsförfattarna i denna antologi visar är ett intersektio- nellt perspektiv nödvändigt för att förstå hur olika maktrelationer samverkar i skapandet av förtryck och utsatthet. Diskriminering och vardagsrasism är fenomen som sällan pro- blematiseras utifrån de utsattas erfarenheter, upplevelser och kun- skaper. (1991) arbete om vardagsrasism har haft en avgörande betydelse när det gäller att lyfta fram såväl den rasism som genomsyrar förgivettagna vardagsföreteelser som individers erfarenheter och strategier som kunskapsbärande i forskningspro- cessen. I har erfarenheter av diskriminering och rasism belysts genom en rad undersökningar som visar inom vilka områ- den och i vilka situationer som invandrare och personer med invandrarbakgrund har känt sig utsatta för direkta och/eller indi- rekta former av diskriminering. Däremot har kunskapen om aktö- rers handlingsmöjligheter i olika institutionella miljöer och om individuella överväganden inför diskrimineringen varit begränsad. Den forskning som presenteras i denna bok fyller därför en viktig kunskapslucka beträffande de erfarenheter, livsval och strategier som utspelas i skuggan av diskrimineringen. Relationen mellan strukturell ojämlikhet och ett generellt trygg- hetssystem är en viktig fråga inom välfärdsforskningen. I sin granskning av hur olika grupper av föräldrar använder föräldrapen- ningen finner och betydande skillnader mellan utlandsfödda föräldrar och föräldrar som är födda i . Även om man konstanthåller faktorer som utbildnings- nivå, inkomstnivå, den andra förälderns inkomst och utbildning, ålder samt vistelsetid kvarstår skillnader baserade på födelseland. Men skillnaderna gäller även den ekonomiska ersättningen. Bland föräldrar födda i eller har ungefär en tredjedel endast fått ersättning på grundnivå . Bland föräld- rar som är födda i är andelen endast en procent. Föräldra- penningen är nära knuten till förvärvsarbete och att få ersättning på Välfärd, medborgarskap och diskriminering grundnivå innebär att föräldrarna innan barnets födelse inte har förvärvsarbetat tillräckligt för att föräldrapenningen ska baseras på den tidigare inkomsten. Författarnas analys pekar också på att det kvarstår en stor varia- tion som är relaterad till föräldrarnas ursprung när man jämför den genomsnittliga dagliga ersättningen bland dem som får ersättning över grundnivån. Detta visar att även de utlandsfödda föräldrar som har förvärvsarbetat har en sämre ekonomisk situation under föräldraledigheten, på grund av sitt lägre löneläge jämfört med föräldrar som är födda i . Duvander och kon- staterar att skillnader i ersättningsnivå framför allt speglar föräld- rarnas situation på arbetsmarknaden och visar hur instabiliteten på arbetsmarknaden drabbar vissa grupper hårdare än andra. Föräld- raförsäkringssystemet är utformat utifrån en arbetsmarknadssitua- tion där fast arbete och ett rimligt löneläge gör att det kan nyttjas flexibelt av föräldrarna. Studiens resultat visar dock att hindren på arbetsmarknaden är så stora för vissa grupper att de saknar möjlig- het att utnyttja föräldrapenningen. En föräldrapenning som borde vara till hjälp i föräldraskapet kan därför i stället utgöra ett hinder för föräldrar med en instabil position på arbetsmarknaden. Under- sökningen visar att systemets utformning vidmakthåller och i viss mån fördjupar den ojämlikhet som finns på arbetsmarknaden. Duvanders och studier har stor betydelse när det gäller att åskådliggöra hur förekomsten av diskriminering kan påverka barns situation i ett mycket tidigt skede.