sou · GUB341 · 2007-01-01 00:00:00 — Det skall finnas rättsregler som anger vad som är tillåtet och förbjudet, både i förhållande till statsmakten och dess företrädare och till andra enskilda. Dessa regler skall uppfylla höga krav på klarhet och förutsebarhet. Detsamma gäller den procedur som tillämpas för att konstatera om reglerna följts i enskilda fall. Likabehandling är ett ledord och godtycke får inte förekomma. Det är av betydelse för rättssäkerheten hur Riktade internationella sanktioner och rättsäkerhet för enskilda rättsreglerna utformas men också hur de tolkas och tillämpas av myndigheter och domstolar. I budgetpropositionens avsnitt om rättsväsendet beskriver den vad den avser med rättstrygghet och rätts- säkerhet. Regeringen slår fast att rättsväsendet har ett särskilt ansvar för de enskildas rättstrygghet och rättssäkerhet. Med rätts- trygghet avses att de enskilda skall vara skyddade mot brottsliga angrepp på deras liv, hälsa, integritet och egendom. Rättstrygg- heten kräver en effektiv verksamhet för att förebygga och beivra brottslighet och för att stödja dem som utsatts för brott. Den förutsätter också en säker och lätt tillgänglig ordning för att lösa tvister, såväl mellan enskilda som mellan enskilda och allmänna. Med rättssäkerhet menas att den enskilde kan lita på lagarna, myndigheterna och domstolarna. Lagarna skall vara moderna och ändamålsenliga. De skall värna demokratin och garantera grundläggande fri- och rättigheter. De skall vara lätta att förstå och svåra att kringgå eller missbruka och de skall stå sig . I ett rättssäkert samhälle är rättskipningen förutsebar, proportionerlig och likformig. Samma krav gäller för myndigheternas beslut och övriga verksamhet.3 De rättsregler som anger vilka krav enskilda personer kan ställa på rättssystemet vid prövning av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott är alltså av grundläggande betydelse för rättssäkerheten. I kap. 4 har utvecklingen på sanktionsområdet beskrivits, liksom den övergång som ägt rum från generella sanktioner mot stater till riktade sanktioner mot enskilda individer. När sanktionerna syftar till att påverka de politiska ledarna i ett land har riktade sanktioner ansetts vara mer effektiva och humana än generella sanktioner, eftersom riktade sanktioner direkt drabbar de personer som är skyldiga till den politik som förs och inte en hel befolkning. har därför ställt sig bakom och bidragit till utvecklingen mot riktade sanktioner, bl.a. genom att stödja Interlaken- och Bonn- Berlinprocesserna och sedermera genom det svenska initiativet i Stockholmsprocessen. FN har utvecklat ett system med sanktionslistor över personer, grupper och enheter som medlemsstaterna skall genomföra sanktioner mot. Systemet har genomförts i flera sanktionsregimer där säkerhetsrådet har inrättat sanktionskommittéer med uppgift 2005/06:1, Utgiftsområde 4, Rättsväsendet s. 14. I detta betänkande innefattas också kraven på tillgång till domstolsprövning i termen rättssäkerhet. Riktade internationella sanktioner och rättsäkerhet för enskilda att föra sanktionslistor. har emellertid riktade sanktioner också använts i kampen mot den internationella terrorismen och dess finansiering. I den s.k. 1267-regimen har säkerhetsrådet uppdragit åt sanktionskommittén att föra en lista över personer och enheter som skall anses ha samröre med talibanerna, och . Tillgångar som dessa personer eller enheter äger skall frysas och det skall vara förbjudet att ställa tillgångar till deras förfogande. I kap. 4.3 beskrivs 1267- kommitténs arbetsformer och några av de problem som dessa bär med sig när det gäller rättssäkerheten för enskilda personer. Flera av de nu aktiva sanktionskommittéerna listar enskilda som inte kan anses företräda någon regim eller någon grupp som har kontroll över ett visst territorium. Det gäller t.ex. resolution (2004) rörande , resolution (2004) rörande , resolution (2005) rörande och resolution (2005) rörande . De avser personer och grupper som är inblandade i t.ex. rebellrörelser och inbördeskrig och som i många fall misstänks för handlingar som skulle kunna definieras som terroristbrott. Den kritik som riktas mot 1267-regimen kan i stor utsträckning riktas även mot listningen i dessa sanktionsregimer. Möjligen kan det i dessa regimer vara lättare att identifiera dem som bör träffas av sanktioner. Systemet med listor har övertagits av EU och EG och används också av flera enskilda stater. 6.3Skyddet för mänskliga rättigheter enligt internationella konventioner m.m. Det måste slås fast att frysning av tillgångar, reseförbud och tillhandahållandeförbud mot enskilda är mycket ingripande åtgärder. De aktualiserar därför frågan om vilket skydd de personer som omfattas av sådana beslut skall vara tillförsäkrade enligt de konventioner om mänskliga fri- och rättigheter som och ett flertal av FN:s medlemsstater ställer sig bakom och enligt folkrätten i övrigt. I det följande ges en översiktlig beskrivning av hur detta skydd beskrivs i olika dokument. Riktade internationella sanktioner och rättsäkerhet för enskilda Enligt artikel 24 har medlemsstaterna överlåtit ansvaret för upprätthållandet av internationell fred och säkerhet på säkerhetsrådet. Enligt artikel 25 i stadgan är säkerhetsrådets beslut bindande för medlemsstaterna: medlemmar samtycker till att godta och verkställa säkerhetsrådets beslut i överensstämmelse med denna stadga. befogenheter att besluta om t.ex. internationella sanktioner enligt artikel 41 i är inte utan begräns- ningar. Enligt artikel 24.2 i stadgan skall säkerhetsrådet vid utövandet av sina befogenheter handla i överensstämmelse med FN:s ändamål och principer. Dessa ändamål och principer framgår av kap. I, artiklarna 1 och 2. Främst är enligt artikel 1.1 ändamålet att upprätthålla internationell fred och säkerhet samt att vidta effektiva, kollektiva åtgärder för att bevara freden och avlägsna hot mot den. Artikel 1.3 talar om att främja respekten för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter för alla. Också ingressen till talar om mänskliga rättigheter. I den förklarar sig de förenade nationernas folk beslutna att betyga sin tro på de grundläggande mänskliga rättigheterna, på den enskilda människans värdighet och värde. I kap. IX, som handlar om internationellt ekonomiskt och socialt arbete, föreskriver artikel 55 att FN skall främja bl.a. universell respekt för och iakttagande av mänskliga rättigheter och grundläggande friheter för alla utan åtskillnad på grund av ras, kön, språk eller religion. Artikel 56 föreskriver att alla medlemmar åtar sig att vidta både gemensamma och ensidiga åtgärder för att uppnå de målsättningar som anges i artikel 55. För att handla i överensstämmelse med är alltså säkerhetsrådet bundet att främja respekten för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter för alla i sina beslut. Det finns emellertid inget annat organ som har behörighet att tolka på ett sätt som är bindande för säkerhetsrådet och det finns inget förfarande för att pröva om ett beslut av rådet är i överensstämmelse med stadgan. Man brukar säga att det är säkerhetsrådet självt som har den yttersta kompetensen att bedöma omfattningen av och innehållet i sin egen kompetens, det som man brukar kalla kompetens-kompetensen. Riktade internationella sanktioner och rättsäkerhet för enskilda Enligt folkrätten gäller de skyldigheter som FN:s medlemsstater har enligt framför alla andra skyldigheter enligt nationell rätt och den internationella traktaträtten. De gäller således även före de skyldigheter som medlemsstater har enligt . När det gäller förhållandet mellan och den internationella traktaträtten framgår regeln om stadgans företräde uttryckligen av artikel 103 i stadgan. Denna artikel föreskriver att det är medlemmarnas förpliktelser enligt FN- stadgan som skall gälla i händelse av konflikt mellan deras förpliktelser enligt denna stadga och deras förpliktelser enligt någon annan internationell överenskommelse. Företrädet gäller även beslut i en resolution från säkerhetsrådet. Det framgår av artikel 25 i , som anger att FN:s medlemmar är skyldiga att godta och verkställa säkerhetsrådets beslut. Vid eventuella kollisioner mellan medlemsstaternas skyldigheter att efterkomma säkerhetsrådets beslut och andra skyldigheter enligt t.ex. internationella konventioner har alltså säkerhetsrådets beslut företräde. 6.3.2FN-stadgan i förhållande till jus cogens Det anses emellertid finnas en gräns även för principen att säkerhetsrådets resolutioner alltid har bindande verkan. Resolu- tionerna måste vara förenliga med de tvingande allmänna folkrätts- normerna, jus cogens. Om så inte är fallet är de, oavsett artikel 103 i , inte bindande för medlemsstaterna. I artikel 53 i om traktaträtten definieras en tvingande allmän folkrättsnorm som en norm, vilken det internationella statssamfundet som helhet godtar och erkänner som en norm från vilken ingen avvikelse är tillåten, och som kan ändras endast genom en senare allmän folkrättsnorm av samma karaktär. Jus cogens är alltså överordnade folkrättsliga regler som gäller före andra skyldigheter och intressen. Omfattningen av jus cogens är inte entydig och klar. Förstainstansrätten har diskuterat omfattningen av jus cogens i sin dom i målet T-306/01, p 282 med vidare hänvisningar. Domen redovisas i avsnitten 6.4.2 och 6.4.3 i de delar den avser frågan om mänskliga rättigheter. Riktade internationella sanktioner och rättsäkerhet för enskilda Frågan om vad som är grundläggande mänskliga rättigheter är av intresse för värderingen av säkerhetsrådets sanktionsbeslut på två sätt. För det första är frågan av betydelse för att kunna bedöma om säkerhetsrådet har gjort en riktig avvägning mellan de olika intressen som rådet har haft att beakta för att uppfylla sina skyldigheter enligt stadgan. För det andra har vissa fundamentala mänskliga rättigheter ansetts höra till jus cogens. I den mån ett beslut av säkerhetsrådet är oförenligt med en sådan rättighet är beslutet inte bindande för medlemsstaterna. I frågan om vad som är grundläggande mänskliga rättigheter bör ledning kunna sökas i internationella konventioner på området och i andra auktoritativa dokument. I det följande redovisas i aktuella delar den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna som antog , den Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna som undertecknades i och dess tilläggsprotokoll samt den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter som antog . 6.3.3Förenta Nationernas allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna antogs som en gemensam riktlinje för alla folk och alla nationer för att befordra respekten för de mänskliga rättigheterna och säkerställa deras erkännande och tillämpning såväl bland folken i medlemsstaterna som bland folken i områden under deras överhöghet. I inledningen till förklaringen uttalar generalförsamlingen bl.a. följande: Enär erkännandet av det inneboende värdet hos alla medlemmar av människosläktet och av deras lika och oförytterliga rättigheter är grundvalen för frihet, rättvisa och fred i världen, enär folk i stadgan ånyo uttryckt sin tro på de grundläggande mänskliga rättigheterna, den enskilda människans värdighet och värde samt männens och kvinnornas lika rättigheter, enär medlemsstaterna åtagit sig att i samverkan med säkerställa allmän och effektiv respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, kungör Riktade internationella sanktioner och rättsäkerhet för enskilda generalförsamlingen denna Allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna. Åtskilliga artiklar i förklaringen utvecklar vad FN har funnit vara mänskliga rättigheter och grundläggande friheter. De rättigheter och friheter som berörs av beslut om ekonomiska sanktioner mot enskilda är i första hand följande. är berättigad till alla de fri- och rättigheter som uttalas i denna förklaring, utan åtskillnad av något slag, såsom ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan uppfattning, nationellt eller socialt ursprung, egendom, börd eller ställning i övrigt. Ingen åtskillnad må vidare göras på grund av den politiska, juridiska eller internationella ställning, som intages av det land eller område, till vilket en person hör, vare sig detta land eller område är oberoende, står under förvaltarskap, är icke-självstyrande eller är underkastat någon annan begränsning av sin suveränitet. Alla är lika inför lagen och är utan åtskillnad berättigade till lika skydd från lagens sida. Alla är berättigade till lika skydd mot varje åtskillnad i strid med denna förklaring och mot varje framkallande av sådan åtskillnad. har rätt till verksam hjälp från sitt lands behöriga domstolar mot handlingar som kränka de grundläggande rättigheter vilka tillkomma honom genom lag eller författning. är under full likställdhet berättigad till rättvis och offentlig rannsakning inför oavhängig och opartisk domstol vid fastställandet av såväl hans rättigheter och skyldigheter som varje anklagelse mot honom för brott. som blivit anklagad för straffbar gärning har rätt att betraktas som oskyldig till dess hans skuld blivit lagligen fastställd vid offentlig rättegång, under vilken han åtnjutit alla för sitt försvar nödiga garantier. Ingen må utsättas för godtyckliga ingripanden i fråga om privatliv, familj, hem eller korrespondens, ej heller angrepp på heder och anseende. har rätt till lagens skydd mot sådana ingripanden eller angrepp. Riktade internationella sanktioner och rättsäkerhet för enskilda 1.Envar har rätt att äga egendom såväl ensam som i förening med andra. 2.Ingen må godtyckligt berövas sin egendom. 1.Envar har rätt till en levnadsstandard som är tillräcklig för hans egen och hans familjs hälsa och välbefinnande, däri inbegripet föda, kläder, bostad, hälsovård och nödvändiga sociala förmåner, vidare rätt till trygghet i händelse av arbetslöshet, sjukdom, invaliditet, makes död, ålderdom eller annan förlust av försörjning under omständigheter, över vilka han icke kunnat råda. 2.Mödrar och barn är berättigade till särskild omvårdnad och hjälp. Alla barn, vare sig födda inom eller utom äktenskap, skall åtnjuta samma sociala skydd. 2.Vid utövandet av sina fri- och rättigheter må envar underkastas endast sådana inskränkningar, som blivit fastställda i lag i uteslutande syfte att trygga tillbörlig hänsyn till och respekt för andras fri- och rättigheter samt för att tillgodose det demokratiska samhällets rättmätiga krav på moral, allmän ordning och allmän välfärd. 3.Dessa fri- och rättigheter må i intet fall utövas i strid med ändamål och grundsatser. FN hade 56 medlemmar. Förklaringen antogs med 48 ja-röster. Åtta länder avstod från att rösta, däribland och övriga stater i , men inget land röstade emot. Förklaringen som sådan är inte rättsligt bindande för FN:s medlemsstater. Dess innehåll får dock anses ha betydelse för frågan om vad som är grundläggande mänskliga rättigheter. Med utgångspunkt från FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna utarbetade på regional europeisk nivå den Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Konventionen undertecknades i och trädde i kraft . Till konventionen har sedan fogats 13 Riktade internationella sanktioner och rättsäkerhet för enskilda Alla 46 medlemsstater har anslutit sig till konventionen. Det är framför allt följande artiklar i konventionen som är av intresse när det gäller internationella ekonomiska sanktioner. Artikel 6 - Rätt till en rättvis rättegång 1Var och en skall, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. Domen skall avkunnas offentligt, men pressen och allmänheten får utestängas från förhandlingen eller en del därav av hänsyn till den allmänna moralen, den allmänna ordningen eller den nationella säkerheten i ett demokratiskt samhälle, eller då minderårigas intressen eller skyddet för parternas privatliv så kräver eller, i den mån domstolen finner det strängt nödvändigt, under särskilda omständigheter när offentlighet skulle skada rättvisans intresse. 2Var och en som blivit anklagad för brott skall betraktas som oskyldig till dess hans skuld lagligen fastställts. 3Var och en som blivit anklagad för brott har följande minimirättigheter a)att utan dröjsmål, på ett språk som han förstår och i detalj, underrättas om innebörden av och grunden för anklagelsen mot honom, b)att få tillräcklig tid och möjlighet att förbereda sitt försvar, c)att försvara sig personligen eller genom rättegångsbiträde som han själv utsett eller att, när han saknar tillräckliga medel för att betala ett rättegångsbiträde, erhålla ett sådant utan kostnad, om rättvisans intresse så fordrar, d)att förhöra eller låta förhöra vittnen som åberopas mot honom samt att själv få vittnen inkallade och förhörda under samma förhållanden som vittnen åberopade mot honom, e)att utan kostnad bistås av tolk, om han inte förstår eller talar det språk som begagnas i domstolen. Artikel 7 - Inget straff utan lag 1.Ingen får fällas till ansvar för någon gärning eller underlåtenhet som då den begicks inte utgjorde ett brott enligt nationell eller internationell rätt. Inte heller får ett strängare straff utmätas än som var tilllämpligt då brottet begicks. 2.Denna artikel skall inte hindra lagföring och bestraffning av den som gjort sig skyldig till en handling eller underlåtenhet som då Riktade internationella sanktioner och rättsäkerhet för enskilda den begicks var brottslig enligt de allmänna rättsprinciper som erkänns av civiliserade stater. Artikel 13 - Rätt till ett effektivt rättsmedel Var och en, vars i denna konvention angivna fri- och rättigheter kränkts, skall ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet och detta även om kränkningen förövats av någon under utövning av offentlig myndighet. Skyddet för äganderätten regleras i det första tilläggsprotokollet till konventionen: Artikel 1 - Skydd för egendom Varje fysisk eller juridisk person skall ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Ovanstående bestämmelser inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten. Också tillåter i vissa situationer att staterna gör avvikelser från sina konventionsåtaganden: Artikel 15 – Avvikelse från konventionsförpliktelse vid nödläge 1.Under krig eller i annat allmänt nödläge som hotar nationens existens får en hög fördragsslutande part vidta åtgärder som innebär avvikelser från dess skyldigheter enligt denna konvention i den utsträckning som det är oundgängligen nödvändigt med hänsyn till situationens krav, under förutsättning att dessa åtgärder inte strider mot landets övriga förpliktelser enligt den internationella rätten. 2.Inga inskränkningar får med stöd av denna bestämmelse göras i artikel 2, utom i fråga om dödsfall till följd av lagliga krigshandlingar, eller i artiklarna 3, 4 (punkt 1) och 7. 3.En hög fördragsslutande part som begagnar sig av rätten att göra avvikelse från denna konvention skall hålla generalsekreterare fullt underrättad om de åtgärder som vidtagits i sådant hänseende och om skälen för dessa. Den höga fördrags- slutande parten skall också underrätta general- sekreterare om när dessa åtgärder har upphört att gälla och konventionens bestämmelser åter blivit fullt tillämpliga. Riktade internationella sanktioner och rättsäkerhet för enskilda skiljer sig från FN:s konvention om med- borgerliga och politiska rättigheter främst genom sitt effektiva kontrollsystem. Det är den Europeiska domstolen för mänskliga rättigheter (European Court of Human Rights), , som har upprättats som ett kontrollorgan enligt Europakonven- tionen. Artikel 32.1 stadgar att är behörig i alla frågor som hänskjuts till den enligt artiklarna 33, 34 och 47 och som rör tolkningen och tillämpningen av konventionen och protokollen till denna. Domstolens behörighet när det gäller tolkning och tillämpning av konventionen innebär att den kan fastställa att en kränkning av konventionen har ägt rum men inte ogiltigförklara eller upphäva nationell rätt. Artikel 33 rör mellanstatliga mål, dvs. klagomål från en konventionsstat mot en annan sådan, och artikel 34 handlar om enskilda klagomål. Enligt artikel 34 får domstolen ta emot klagomål från enskilda personer, icke-statliga organisationer eller grupper av enskilda personer, som påstår sig ha utsatts för en kränkning av någon av de i konventionen eller i protokollen till denna angivna rättigheterna av någon konventionsstat. Ett villkor för att domstolen skall ta upp ett mål till prövning är enligt artikel 35.1 att alla nationella rättsmedel först har uttömts. 6.3.5Förenta Nationernas internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter trädde 1976 sedan den tillträtts av 35 stater. Fram har 154 stater anslutit sig till konventionen. Av dessa stater har många avgivit betydelsefulla reservationer i fråga om konventionens tillämpning. Konventionen är rättsligt bindande för konventionsstaterna med de undantag som följer av deras reservationer. Konventionens ingress hänvisar till FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna samt till medlemsstaternas skyldigheter enligt att främja universell respekt för mänskliga rättigheter och friheter. Följande artiklar är av direkt betydelse för de frågor som berör utredningens område. Varje konventionsstat åtar sig Riktade internationella sanktioner och rättsäkerhet för enskilda a)att säkerställa att envar, vars i denna konvention inskrivna fri- och rättigheter kränkts, skall ha effektiv möjlighet att föra talan mot kränkningen, och detta även i det fall att kränkningen förövats av ämbetsman i tjänsteutövning; b)att säkerställa att den som väcker sådan talan skall få sina rättigheter prövade av behöriga judiciella, administrativa eller lagstiftande myndigheter eller av annan enligt statens rätts- ordning behörig myndighet, samt att utveckla möjligheterna för att en talan skall kunna prövas på rättslig väg; c)att säkerställa ett de behöriga myndigheterna verkställer avgöranden som avkunnats i sådana fall där talan befunnits ha fog. 1.Alla skall vara lika inför domstolarna. skall, när det gäller att pröva anklagelse mot honom för brott eller hans rättigheter och skyldigheter i tvistemål, vara berättigad till en opartisk och offentlig förhandling inför en behörig, oavhängig och opartisk domstol, som inrättats enligt lag. Pressen och allmänheten må utestängas från rättegången eller en del därav av hänsyn till sedligheten, den allmänna ordningen eller den nationella säkerheten i ett demokratiskt samhälle eller då hänsyn till parternas privatliv så kräver eller, i den mån domstolen så finner strängt nödvändigt, i fall då på grund av särskilda omständigheter offentlighet skulle skada rättvisans intresse; dock skall domar som avkunnats i brottmål eller tvistemål offentliggöras, utom i fall då minderårigas intressen kräver att så ej sker eller då rättegången gäller äktenskapsmål eller förmynderskap för barn. 2.Envar som anklagas för en brottslig gärning skall ha rätt att betraktas som oskyldig intill dess hans skuld lagligen fastställts. 3.Envar skall, när det gäller att pröva anklagelse mot honom för brott, utan åtskillnad ha rätt till följande minimigarantier: aatt omgående och i detalj, på ett språk som han förstår, bli underrättad om innebörden av och grunden för anklagelsen mot honom;