sou · GUB379 · 2007-01-01 00:00:00 — Författarna till rapporten föreslår därför omfattande utbildningsinsatser rörande strukturell diskriminering inom rättsväsendet, vilka bör arrangeras inom rättsväsendets samtliga myndigheter. Utredningen har under- sökt i vilken mån sådan utbildning redan existerar och det har visat sig att så sker i ytterst liten utsträckning. Inom polisen har inga sådana utbildningsinsatser gjorts överhuvudtaget. Polishög- skolan i ansvarar för vidareutbildningen av polisen i . har ingen utbildning utarbetats där som berört strukturell diskriminering inom rättsväsendet. kommer dock en kort kurs om hatbrott hållas för nyckelpersonal inom poli- sen och denna kurs ska ha vissa inslag där polisers egna attityder genomlyses och då även kunskap om strukturell diskrimine- ring/institutionell rasism kommer att ingå. Vad gäller vidareutbild- ning för åklagare och domare har vissa insatser redan genomförts. Exempelvis finns i den återkommande utbildningen, som i princip är obligatorisk för samtliga ordinarie domare, ett tre och en halv timmes inslag där DO medverkar och som rör mänskliga rättighe- ter, diskriminering, bemötande, lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering, faktorer bakom diskriminering och ökad mångfald. Vissa andra inslag finns också i utbildning, och vidareutbildning, men dessa är förhållandevis korta, dvs. inslag eller en halv dag. Därtill saknas också det fokus på bekämpning av dis- kriminering inom rättsväsendet forskningen aktualiserat, innehållet rör till stor del frågor om kulturella skillnader, ökad mångfald etc. Som påpekas i avsnittet om en ny politik i detta betänkande riskerar ett sådant synsätt att i sig vara diskriminerande. Utredningens förslag och rekommendationer Vi föreslår att , Riksåklagaren, respektive Kriminalvården får i uppdrag att igångsätta omfat- tande vidareutbildning om strukturell diskriminering/institutionell rasism med fokus på hur denna yttrar sig i rättsväsendet. Uppdra- get bör vara sådant att myndigheterna har att svara för att samtliga poliser genomgått sådan utbildning inom , exem- pelvis . Denna utbildning ska särskilt gälla de resultat forsk- ningen visat angående diskriminering inom rättsväsendet och ha som mål att minska denna diskriminering genom att göra poliser, åklagare och domare medvetna om sina egna diskriminerande före- ställningar, den interna jargongen, attityder och diskriminerande handlingar. Ett viktigt inslag i utbildningen måste vara att upp- märksamma rättsväsendets aktörer på den diskriminering inom rättsväsendet som forskningen påvisat. Utbildningen bör givetvis se annorlunda ut för de olika yrkes- grupperna. Åtminstone för poliser är det knappast möjligt att samtliga poliser skulle genomgå samma kurs på i . Utbildningen bör då utformas så att i tar fram en längre kurs riktad till nyckelpersoner på de olika läns- polismyndigheterna. Målet med utbildning är att ge dessa poliser god kunskap om ämnet för att dessa sedan ska kunna utbilda sina kollegor på lokal nivå i frågan. Vad gäller domare och åklagare är det möjligt att utbildningen kan ske mer centraliserat. En viktig del i utbildning bör vara kritisk granskning av den egna verksamheten på exempelvis den egna arbetsplatsen för att upptäcka diskrimine- ring/rasism. Exempelvis kan de studier som redan genomförts inom ramen för utredningen och tidigare, genomföras på den egna arbetsplatsen. Domstolar kan granska om man dömer ut hårdare straff till personer med utländsk bakgrund, åklagare om man oftare åtalar personer med utländsk bakgrund eller oftare begär dem häk- tade. Poliser kan granska vilken tid man lägger ner på förundersök- ningar, om man lägger ner mer energi på fall med utländska miss- tänkta etc. Detta måste dock ske i samarbete med utomstående forskare. SOU 2006:30 Är rättvisan rättvis? Tio perspektiv på diskriminering av etniska och religiösa minoriteter inom rättssystemet. Utredningens förslag och rekommendationer 5.6.2Inskränkning av patrullerande polisers utrymme för godtyckliga ingripanden Vi föreslår att en utredning tillsätts för att ge förslag på hur polisers diskriminerande agerande kan minskas. Utredningen ska undersöka möjligheten till att minska utrymmet för god- tyckligt utövande av de maktbefogenheter polisen har. Utred- ningen ska avväga på vilket sätt polisens befogenheter kan inskränkas. I utredningens forskningsrapport angående diskriminering inom rättsväsendet, Är rättvisan rättvis? (SOU 2006:30) konstateras att det tycks finnas ett samband mellan utrymmet för godtycke och diskriminering. När handlingsutrymmet är stort är också risken för diskriminering stor. När fördomar/rasistiska föreställningar får spelrum hos personer med institutionell makt blir konsekvenserna särskilt allvarliga. När lagar och regler finns som begränsar hand- lingsutrymmet, dvs. ovillkorligen slår fast hur olika fall ska behandlas, minskar risken för att lika fall behandlas olika. Ett område som särskilt uppmärksammats är det utrymme patrulle- rande poliser har: Inte minst patrullerande poliser har ett betydande utrymme att själva avgöra om, i så fall på vilket sätt, och mot vilka personer de ska ingripa. Internationell forskning visar att poliser i sådana sammanhang oftare väljer att ingripa mot medlemmar av minoritetsgrupper med typiska utseenden/beteenden. Även svensk polisforskning ger stöd för en sådan tes (SOU 2006:30, s. 30). Det framstår då som eftersträvansvärt att minska detta utrymme för godtycke. är avvägningen på vilket sätt detta utrymme ska minskas svår att göra. Att polisen har vissa befogenheter att ingripa mot personer innebär givetvis att brottslighet upptäcks. Om befogen- heterna inskränks så kan det förväntas få resultatet att mindre brotts- lighet upptäcks. Sambandet är inte alltid helt linjärt, men det kan inte förnekas att ett sådant samband finns. Det måste dock konstateras att den diskriminering som kan konstateras inom polisen är oacceptabel. Den obligatoriska vidareutbildning om diskriminering utredningen föreslår för poliser kan delvis förväntas minska diskrimi- Utredningens förslag och rekommendationer neringen, men det vore att sätta allt för orealistiska förhoppningar till utbildning att detta ensamt skulle kunna avskaffa diskrimineringen. Vissa inskränkningar i polisens befogenheter och en tydligare regler- ing av rutiner vid ingripande framstår därför som befogade om de kan antas minska diskrimineringen. Vilka befogenheter som bör inskränkas, och hur detta ska ske, måste utredas noggrant. Polisens befogenheter, särskilt sådana som berörts i rapporter där forskningen kunnat konstatera diskrimine- ring, måste gås igenom för att se vilka som kan inskränkas så att utrymmet för godtycke blir mindre och i vilka fall detta kan upp- väga den eventuella effektivitetsförlust som, åtminstone i vissa fall, kan antas följa. Det är också möjligt att det vad gäller vissa befo- genheter inte direkt blir nödvändigt att inskränka dem utan snarare formalisera utövandet av dem för att minska risken för diskrimine- ring. Så skedde exempelvis i efter The Inquiry (se vidare SOU 2006:73 s. 160–165), för att försöka hindra polisens diskriminerande tillämpning av befogenheterna att stanna och visitera fotgängare. I tillämpas ett förfarande där ett formulär vid varje ingripande ifylls, bl.a. om vilken brottsmisstanke som finns och de inblandade parternas etnicitet, där den stannade personen får behålla en kopia av for- muläret. SOU 2006:30 Är rättvisan rättvis? Tio perspektiv på diskriminering av etniska och religiösa minoriteter inom rättssystemet. SOU 2006:73 Den segregerande integrationen – om social samman- hållning och dess hinder. Utredningens förslag och rekommendationer Vi föreslår att ett programstöd för forskning om struktu- rell/institutionell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet skapas för minst 5 forskare med docentkompetens (som kan handleda), 3 postdoktjänster och 5 doktorandtjänster . Stödet ska utlysas för forskningsfältet struktu- rell/institutionell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet och spridas på olika ämnesområden. Strukturell/institutionell diskriminering sker i och i samverkan mellan flera samhällsområden och diskrimineringsgrunder. Den strukturella diskrimineringens komplexa karaktär kräver gränsöver- skridande forskning mellan samhällsområden och akademiska discipliner och institutioner. Det finns därför ett behov av tvärve- tenskaplig intersektionell forskning som fokuserar på hur olika mekanismer bakom systematisk över- och underordning samverkar med varandra (jfr FAS, 2003:35).29 Regeringen har genom uttalat ambi- tionen att skapa kreativa och framgångsrika spetsforskningsmil- jöer, som ges förutsättningar att konkurrera med de allra främsta internationella forskarna (, 2003:1). I flera länder som bedriver framstående forskning om strukturell/institutionell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet finns ofta mycket bättre finansiella möjligheter att rekrytera de mest kvalificerade forskarna, t.ex. genom privata donationer och årliga elevavgifter. För att beviljas medel för grundforskning från EU krävs mycket starka grupperingar av forskare i (Ibid.). Forskningen om strukturell diskriminering i saknar insti- tutionellt stöd och vilar på individuella forskares initiativ och kon- takter. Möjligheter till kunskapsuppbyggnad är under dessa omständigheter tämligen små. Om ska kunna skapa krea- tiva och framgångsrika spetsforskningsmiljöer som kan svara på de 29 För en diskussion om behovet av institutionella förutsättningar för kunskapsproduktion om strukturell/institutionell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet, se förslag 5.3.2 om inrättandet av ett forskningsorgan. Utredningens förslag och rekommendationer kunskapskrav som ställs krävs således mycket större resurser än de befintliga. Syftet med programstöd är att i ett längre perspektiv förstärka och bygga ut forskarmiljöer eller för att förstärka forskning inom en viss profil. Det är en form av basstöd som ska göra det möjligt för etablerade forskargrupper att ta upp nya eller utveckla befintliga frågeställningar och bearbeta dem . Vanligen kopplas programstödet till befintliga forskningsmil- jöer/institutioner (5–) (Ibid.), vilket är den tidsperiod som vi också föreslår. krävs för att få fram en doktorandkull, för att doktorer ska meri- tera sig för att bli docenter och för att docenter ska meritera sig för att bli professorer. Att satsa på bidragsgivning i form av större rambidrag över för att främja starka forskningsmiljöer är en forsknings- strategi som förespråkar och den riktning som de arbetar i. poängterar också problemet med mins- kande bidrag från stiftelser, vilket ytterligare ökar ansvaret för statsmakterna (genom de statliga forskningsråden) att finansiera kunskapsutvecklingen. Vi gör bedömningen att kunskapsbehovet är så omfattande att ett programstöd måste skapas för forskning om struktu- rell/institutionell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet30. Något sådant har inte förekommit tidigare inom detta ämne. Programstöd är dock relativt omfattande på andra områden. Som exempel kan nämnas att av FAS totala bidrag 2004 gavs till programstöd (Regeringens proposition 2004/05:80, s. 40). Ämnen som tidigare fått stöd kan nämnas IT- forskning, genusforskning, äldreforskning, m.m. Vad gäller programstödet till IMER-forskning, som gäller integration och migration i vid mening (Internationell migration och etniska rela- tioner), har den svenska IMER-forskningen inte i någon större utsträckning intresserat sig för frågan om strukturell/institutionell diskriminering och således heller inte svarat mot de kunskapsbehov som finns (se mer om detta i förslag 5.3.2 om inrättandet av ett nytt forskningsorgan). 30 Se mer om detta i beskrivningen förslag 5.3.2 om inrättandet av en forskningsstiftelse. Utredningens förslag och rekommendationer Vem bör ansvara för programstödet? Lämpligast bör programstödet förvaltas inom ramen för en eller ett fåtal befintliga tvärvetenskapliga miljöer med anknytning till insti- tutioner vid landets universitet och högskolor. Att förlägga stödet till ett befintligt lärosäte möjliggör doktorandtjänster, docenturer och professurer, ett behov som den föreslagna forskningsstiftelsen (se förslag 5.3.2) inte inom en överskådlig framtid kan tillgodose. Urval av forskarmiljö görs lämpligen genom en bedömning av internationella granskare, dvs. ledande forskare i världen. FAS (2003) An Evaluation of Migration and Ethnic Relations () Research 1995–2002, FAS. Regeringens proposition 2004/05:80 Forskning för ett bättre liv. (2003) Stöd till starka forskningsmiljöer. 5.7.2Tillåt aktiva åtgärder mot negativ särbehandling i högskolan Vi föreslår att aktiva åtgärder mot negativ särbehandling, s.k. positiv särbehandling på grund av etnicitet blir tillåten i hög- skolan. hade bland annat i uppdrag att utreda om positiv särbehandling på grund av etnicitet angående lika möj- ligheter till högskolestudier skulle vara tillåtet. Utredningen drog slutsatsen att detta inte skulle vara tillåtet. Detta trots att man före- slog att etnisk diskriminering på grund av etnicitet skulle vara tillåten i arbetslivet och ansåg att positiv särbehandling på grund av kön angående lika möjligheter till högskolestudier skulle vara tillå- tet. Beslutet att inte tillåta etnisk positiv särbehandling i högskolan tycks sakna motivering i kommitténs betänkande. Kommittén listar i sitt betänkande argument för och argument mot positiv särbe- Utredningens förslag och rekommendationer handling inom högskolan men förefaller sedan inte motivera varför man fastnat för mot-alternativet. De argument man för fram mot positiv särbehandling är i huvudsak desamma man fört fram mot positiv särbehandling inom arbetslivet, där kommittén trots allt kom fram till att positiv särbehandling bör tillåtas. Argumenten utöver de som också avser arbetslivet som förs fram är bland annat att SCB konstaterat att ungdomar med utländsk härkomst totalt sett inte kan betraktas som underrepresenterade på högskolan. Detta argument är dock märkligt då kvinnor totalt sett inte är underrepresenterade på högskolan heller, men detta hindrar givet- vis inte att positiv särbehandling ska tillåtas på de utbildningar där de ändå är underrepresenterade. Samma sak ska givetvis gälla för studenter p.g.a. utländsk härkomst. Därtill kommer att även om personer med utländsk härkomst totalt sett inte är underrepresen- terade så finns en underrepresentation för personer med viss utländsk bakgrund. nämner på annan plats i sitt betänkande framgår av SCB:s rapport att studen- ter med nationell härkomst i har en låg studienärvaro inom de flesta utbildningar. Ytterligare ett argument har gentemot positiv särbehandling är att antagning till högskolan styrs av ett regelverk för tillträde. Dessa bestämmelsers utformning och tillämpning har avgörande betydelse för antag- ningen. Därför menar kommittén att en bestämmelse om positiv särbehandling inte har samma betydelse för högskolan som när det gäller arbetsmarknaden när det gäller att påverka möjligheterna att få tillträde. Detta räcker dock enligt vår mening inte som skäl för att inte göra det tillåtet att använda positiv särbehandling för de högskolor som så önskar, och förklarar heller inte varför positiv särbehandling skulle vara tillåten p.g.a. kön men inte på grund av etnicitet. Enligt 7 § andra stycket lagen (2001:1286) om likabehandling i högskolan ska visserligen inte diskrimineringsförbudet gälla om behandlingen är berättigad av hänsyn till ett särskilt intresse som uppenbarligen är viktigare än intresset av att förhindra diskrimine- ring i högskolan. Det är dock oklart om detta stadgande kan sägas tillåta positiv särbehandling . (se dom 21 decem- ber 2005 i Mål nr T 1040-05, domen har meddelats prövningstill- stånd av ). Utredningens förslag och rekommendationer föreslog att förbudet mot diskrimine- ring i fråga om utbildning i den föreslagna nya lagen om förbud och andra åtgärder mot diskriminering, inte ska gälla om behandlingen är ett led i strävanden att främja lika möjligheter till högskolestu- dier oavsett kön (positiv särbehandling). Vi förslår att det efter ordet kön i lagtexten läggs till eller etnisk tillhörighet. Om inte diskrimineringskommitténs förslag på ny lag går igenom föreslår vi att lydelsen införs i den befintliga lagen (2001:1286) om likabe- handling i högskolan. 5.7.3Motivering av överklagandenämndens beslut Vi föreslår att () blir skyldig att närmare motivera sina beslut i överklaganden rörande anställningar. I Utbildningens dilemma – demokratiska ideal och andrafierande praxis (SOU 2006:40) har utredningen undersökt diskrimineringen inom utbildningsväsendet, inklusive högskolorna. I denna rapport uppmärksammades under en genomgång av samtliga fall för högskolan (ÖNH) handlagt rörande etnisk dis- kriminering, att ett stort antal av fallen helt saknade skäl för avgö- randet. Besluten saknade alltså fullständigt någon förklaring till hur ÖNH resonerat och hur man motiverat att avslå överklagandena (samtliga överklaganden rörande diskriminering hade avslagits). I vissa andra ärenden fanns visserligen en motivering men denna utgjordes då av en standarformulering på ett par meningar som inte gav någon ledning kring vilka skäl ÖNH haft för beslutet. Endast i ett fåtal fall fanns en längre motivering av hur ÖNH resonerat men även i dessa fall var motiveringen ibland knapphändig (se vidare SOU 2006:40 s. 371). ÖNH är sista instans för samtliga anställ- ningsärenden inom högskolan och det är givetvis önskvärt att det av ÖNH:s beslut framgår hur man resonerat. Detta framstår som särskilt angeläget mot bakgrund av vad utredningen funnit angå- ende diskriminering inom högskolan (ibid: 405–463) och den kritik Utredningens förslag och rekommendationer utredningen riktat mot ÖNH angående hur nämnden hanterar dessa fall (ibid: 349–404). Ur de klagandes perspektiv är det givet- vis också fördelaktigt att kunna se hur ÖNH resonerat. Ytterligare en anledning till att ställa särskilda krav på motivering av ÖNH:s beslut är att ÖNH i flera avseenden liknar en förvaltningsdomstol. Förslagsvis kan det i Förordningen (1992:404) med instruktion för införas ett stadgande om att det av ÖNH:s beslut i anställningsfrågor tydligt ska framgå vilka skäl man haft för beslutet. Att motiveringskravet avgränsas till anställningsfrågor beror på att dessa är de enda som granskats av utredningen. Det är möjligt att kravet även ska ställas vad gäller andra beslut, vilket i sådana fall får avgöras i ett senare skede. Sam- tidigt är inte nödvändigtvis alla beslut av så stor betydelse för de inblandade som just beslut i anställningsfrågor, att samma krav på motivering måste ställas. SOU 2006:40 Utbildningens dilemma – demokratiska ideal och andrafierande praxis. Flera av utredningens rapporter synliggör att enskilda individer ofta bidrar till reproduktionen av strukturell/institutionell diskri- minering utan att de är medvetna om det. Vi ser därmed ett stort behov av teoretisk och praktisk kunskap om maktojämlikheter och antirasism i särskilda yrkesgrupper. Sådan kunskap kan ge utrymme för att personer med institutionell makt i nyckelroller, s.k. gateke- epers, medvetandegörs om sin egen roll i reproduktionen av rasis- tiska stereotyper och ojämlikhet samt uppmärksammas på metoder för att motverka detta i det vardagliga praktiska arbetet. Utredningens förslag och rekommendationer Obligatoriska inslag i högskoleutbildningar Vi föreslår att krav på kunskap om strukturell/institutionell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet skrivs in i examensförordningen för folkhögskollärarexamen, juris kandidatexamen, läkarexamen, lärarexamen, social omsorgsexamen, socionomexamen samt studie- och yrkesvägle- darexamen. Hur universiteten och högskolorna arbetar för att uppnå ett sådant mål är upp till respektive lärosäte, men vi vill rekommendera inrät- tandet av specifika kurser snarare än att mainstreama (dvs. att all undervisning ska genomsyras av) frågan om antirasism, då vi annars tror att det faller mellan stolarna, vilket uppmärksammats i forskning och utvärdering av genusperspektiv i olika ämnen samt praktiskt jämställdhetsarbete. Vi föreslår att ger i uppdrag att i samverkan med forskare och lämplig högskola eller universitet, utarbeta ett förslag till en 10-poängs fortbildnings- kurs på högskolenivå om antirasistisk teori och praktiskt arbete. Vi rekommenderar vidare att landsting och kommuner erbjuder fortbildning i antirasistisk teori och praktik till exempelvis läkare, lärare, socialarbetare/sekreterare samt studie- och yrkes- vägledare. Obligatoriska inslag i grundutbildningar som föreslås ovan når inte yrkesverksamma. Därför är det nödvändigt att univer- siteten och högskolorna kan erbjuda yrkesverksamma en kompe- tensutveckling. Denna utbildning ska utbilda spjutspetsar och är inte i första hand tänkt som en utbildning som många ska genomgå. Däremot kan dessa spjutspetsar bidra till att sprida kun- skapen på respektive arbetsplats. Det är möjligt att en sådan kurs kan bli en del av de grundutbildningar som föreslås ovan. För att fler ska kunna utbildas på grundnivå bör kommuner och landsting erbjuda anställda sådan fortbildning. Utredningens förslag och rekommendationer Vi föreslår att talet om värdegrund stryks ur läroplanen och ersätts med ett tydligt antidiskrimineringsperspektiv. Utredningens forskningsantologi om utbildning visar i flera bidrag att den svenska gemensamma värdegrunden formas av etnocent- riska idéer om det Europeiska och den svenska tillhörigheten (SOU 2006:40, s. 27) Genom att idén om värdegrund bygger på ett etablerat vi-och-dom-tänkandet betraktas invandrare som för- ändringsobjekt som saknar nödvändiga egenskaper för att kunna verka i ett demokratiskt samhälle (Ibid: 15). Det framgår att idén om en gemensam värdegrund är otydlig och i praktiken inrymmer kulturrasistiska föreställningar (Ibid: 299–305). Genom styrdoku- mentets formuleringar och skolpersonalens tolkning utifrån sitt sunda förnuft och egna värderingar har värdegrundsdiskursen reproducerat snarare än förändrat ojämlika relationer inom skolan (Ibid: 14). Regeringen anser att det behövs en tydligare koppling mellan värdegrunden och de mänskliga rättigheterna (Utkast till lagråds- remiss med förslag till en ny skollag m.m., s. 143). Vårt förslag innebär dock att helt överge talet om värdegrund och i stället ha ett huvudfokus på diskriminering. I kartläggningen av situationen för de mänskliga rättigheterna i (del II) har utvärderaren av den första handlingsplanen framfört synpunkten att begreppet värdegrund i läroplanerna bör ersättas med mänskliga rättigheter och demokrati. Regeringen delar tyvärr inte denna uppfattning. Genom de överflyttningar av bestämmelser och riktlinjer som gjorts från läroplan till förslag till ny skollag, samt det faktum att läroplanen inte förändrats är det sannolikt att en kom- mitté får i uppdrag att göra en översyn och revidering av läroplanen. Att en översyn är aktuell framgår i En Utredningens förslag och rekommendationer nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna 2006–2009, (skr. 2005/06:95)31 En sådan kommitté bör få i uppdrag att formulera ett förslag till de ändringar som vi här föreslår. Utkast till lagrådsremiss med förslag till en ny skollag m.m. 2005- 06-20, U2005/5584/S. 2005/06:95 En nationell handlingsplan för de mänskliga rättig- heterna 2006–2009. SOU 2006:40 Utbildningens dilemma – demokratiska ideal och andrafierande praxis. 5.7.6Diskrimineringskontaktperson i varje skola Vi föreslår att varje skola får en skyldighet att utse kontaktper- soner som ska arbeta med diskrimineringsfrågor. Dessa kon- taktpersoner ska fungera som en länk mellan elever och deras föräldrar å ena sidan och skolpersonal å den andra, samt i före- kommande fall ha kontakt med DO.