sou · GUB3108 · 2007-01-01 00:00:00 — Fler tongivande biståndsl- änder, som har helt upphört med krediter, och även är under visst amerikanskt politiskt tryck att övergå till gåvobistånd. 2TP PT I Sidas böcker tas fyra garantier upp, men två av dessa uppfyller inte de krav som systemet ställer och bör inte klassificeras som fristående garantier vilket vidare diskuteras mer i kapitel 4. 3TP PT Förkortningen DFI (av engelska Insitution) användes fortsättningsvis i denna utredning. Utvecklingsländernas skuldbörda har hamnat högt, kanske högst, på utvecklingsagendan med ett starkt engagemang för skuldavskrivningar hos många biståndsmyndigheter och regeringar, och inom det civila sam- hället. Den massiva skuldavskrivning som skett under HIPC och i med totalt närmare 100 miljar- der US-dollar av både bilaterala långivare och de multilaterala finansinstituten talar emot fortsatt kreditgivning. Skälen är dels för att undvika att disciplinen på den internationella finans- marknaden urholkas ytterligare, dels för att avskrivningarna under HIPC har som krav att fortsatt kreditgivning enbart sker på mycket mjuka villkor (i princip anpassade till IDA-fönster) där uppväxlingen gentemot gåvor är mycket begränsad. HIPC-länderna utgör huvudgruppen av mottagarna av det svenska bilaterala biståndet, vilket ytterligare talar mot kreditbistånd. Sida, som handlägger det svenska bilaterala biståndet, har med ökande budgetanslag svårigheter att översätta biståndsbudgeten i effektiva program och projekt i länder som har begränsad institutionell förmåga och kapacitet att absorbera bistånd på ett meningsfullt sätt. Sidas administrativa kapacitet är, om inte en formell så dock en informell, väsentlig beslutsparameter i vad organisationen gör. Krediter och garantier är vanligen mer administrativt krävande former än gåvor, dels i förhandlingarna med mottagarländerna, dels för att de ställer krav på hantering av krediterna och garantierna när de en gång ställts ut, och krä- ver riskhantering vid utebliven betalning etc. Garantierna ger dessutom inget utslag i DACs statistik över tills skada skett som nämnts ovan. De blandade exportkrediter som började tillämpa som ett svar på den konkurrens svenska företag utsattes för på exportmarknaderna i utvecklingsländerna har genom OECDs arbete minskat i volym och betraktas av både biståndsvänner och vänner av frihandel som en i grunden osund konkurrens som bör elimineras. Det kan således vara lockande att acceptera de grundläggande skä- len ovan vilka talar emot svenska bilaterala krediter och garantier i det rådande biståndsparadigmet och föreslå – mot utredningens direktiv – en nedläggning av de existerande kredit- och garanti- Denna utredning har mot bakgrund av de olika fak- torerna som talar emot dessa instrument försökt analysera vilka rationella argument som kan finnas för fortsatt användning av kre- dit- och garantiinstrument, och om de har några mervärden som metoder för att bidra till det svenska biståndets övergripande mål fattigdomsminskning jämfört med gåvobistånd. Den analysen tar sin utgångspunkt i dagens biståndspolitik och de övergripande målen för svenskt bistånd. 2.3Utgångspunkten – de politiska målsättningarna Rekommendationerna av den parlamentariska kommittén om Sve- riges politik för global utveckling, GlobkomTPF4FPT, ledde till prop. 2002/03:122 Gemensamt ansvar – politik för global utveck- ling, vanligen refererad till med förkortningen PGUTPF5FPT. Denna proposition presenterades och antogs av . Förutom att formulera den övergripande målsättningen för svenskt bistånd och det övergripande ramverket, uppställs ett antal premisser och riktlinjer som är centrala för den förevarande utredningen. Dessa premisser, som långt ifrån är unika för det svenska biståndet utan speglar en internationell erfarenhet, är: Utveckling handlar om de fattiga ländernas egna initiativ och ägande av sin agenda. För att citera propositionen: Varje samhälle måste ta makt över sin egen framtid med egen vilja och förmåga. Omvärlden kan stödja och hjälpa, undanröja hinder och verka för ett effektivt och rättvist samarbete på global nivå... En över- tro har funnits på båda sidor när det gäller externa insatser – utveck- lingen måste drivas av landet självt, av dess parlament, regering, myn- digheter, näringsliv och organisationer och av individer och grupper som försöker ta sig ur fattigdomen.TPF6FPT Svensk utvecklingspolitik måste ses brett och involvera alla politikområden på ett koherent sätt, och mobilisera hela det svenska samhället för att utveckla idéer, bilda opinion, och bidra i det konkreta genomförandet av politiken. 4TP PT SOU 2001:96: En rättvisare värld utan fattigdom. 5TP PT PGU (2003) Regeringens proposition 2002/2003:122: Gemensamt ansvar – politik för global utveckling 6TP PT PGU (2003) sid. 22 och 16 nas en stark koppling av det svenska biståndet till vad som bru- kar kallas den svenska resursbasen. Inte minst det svenska när- ingslivet betonas i denna breddning. Svenskt näringsliv har omfattande erfarenhet och kompetens när det gäller utveck- lingsländer. Svenska företags förmåga att ta ett utvidgat ansvar och att utveckla produkter och lösningar på fattiga människors problem bör därför främjas ytterligare. Privata investeringar från de rika länderna är mycket betydelse- fulla för sysselsättning, teknologiöverföring, kunskaps- uppbyggnad och tillväxt i många fattiga länder. De länder som förmår hantera och dra nytta av dessa investeringsflöden har stora möjligheter att utvecklas. Det finns behov av att skapa nya former av partnerskap mellan privat och offentlig sektor för att reducera kommersiella och politiska risker för att få till stånd hållbara investeringar. Den svenska biståndspolitiken betonar att det krävs mekanismer för att underlätta tillgången på inhemskt och externt riskkapital, och att innovativa garanti- och kreditinstrument bör prövas i det svenska biståndet för att skapa förutsättningar för utveckling av lokala kapitalmarknader. Slutsatsen är således att den och har ställt sig bakom ett kredit- och garantiinstrument trots de faktorer i biståndsmiljön generellt och i svensk biståndsadministration specifikt som egentligen talar emot sådana instrument. Under denna utrednings gång har bytt regering. En borglig regering tillträdde . Denna har ännu inte formulerat en egen biståndspolitik, och i avvaktan på en sådan har denna utredning utgått från den politik som formulerades av den förra regeringen. Det är i detta sammanhang av intresse att notera att även om biståndspolitiken sällan leder till djupare åsiktsskillna- der i , har tidigare borgliga regeringar gjort betydande för- ändringar av biståndets kreditinstrument. Det var således av borgliga regeringar sedan (1976–1982) som det svenska biståndets ursprungliga utvecklings- krediter lades ned till förmån för rent gåvobistånd. Det var också som gjorde de första skuldavskrivning- arna på tidigare krediter. Det var en borglig regering som skapade det nuvarande u-kreditinstru- mentet 1981. , det statliga riskkapitalbolaget som också tillämpar krediter och garantier i sin arsenal för att åstadkomma kommersiella investeringar i utvecklingsländerna, skapades lika- ledes under en borglig minoritetsregering . av borgliga regeringar, 1991–1994, skapades SwedeCorp som hade som syfte att stödja och utveckla den privata sektorn i utvecklingsländerna, där villkorslån blev ett instrument som sedan övertagits av Sida. Också de nuvarande mjuka biståndskrediterna tillkom . Det finns således en politisk tradition i att kreditbiståndet genomgår betydande förändringar under borgerliga regeringar, både avseende nyskapande och nedlägg- ningar. 2.4De övergripande målen för biståndet Utredningen har som uppdrag att analysera kredit- och garanti- instrumentens roll för att skapa förutsättningar för ekonomisk till- växt i samarbetsländerna och därmed bidra till målet om minskad fattigdom. Det finns därmed anledning att se hur dessa mål, och specifikt hur tillväxt kopplas till dessa mål, har formulerats i svensk biståndspolitik över åren. Det svenska offentliga biståndet har alltsedan det tillkom haft fattigdomsminskning som övergripande målsätt- ning. Redan i proposition 1962:100, ofta kallad det svenska bistån- dets bibel, formulerades målet som att: höja de fattiga folkens levnadsnivå. Konkret innebär detta att avskaffa svälten och massfattigdomen, att eliminera de epidemiska sjukdomarna, att minska barnadödligheten och över huvud skapa möj- ligheter till drägliga levnadsvillkorTPF7FPT. Denna målsättning står kvar och överensstämmer i allt väsent- ligt också med det internationella mål som biståndssamfundet for- mulerade i Milleniedeklarationen. I de senare konkretisera- des tidsramarna och de olika dimensionerna av fattigdom gavs spe- cifika definitioner. Särskilt målsättning nr 1, att utrota den extrema 7TP PT Kungl. Maj:ts proposition nr 100:1962, sid 7 fattigdomen och hungern, har blivit dominerande och därmed även definitionen av vad som är extrem fattigdomTPF8FPT. Målsättningen att halvera den extrema fattigdomen till 2015 är ett av det internatio- nella biståndets starkaste styrinstrumentTPF9FPT. Den svenska bistånds- politiken av syftar till att bidra till att uppfylla milleniemålen. 2.4.2Den ekonomiska tillväxtens roll och pro-poor growth Ekonomisk tillväxt var för det svenska biståndets arkitekter det centrala instrumenten för hur de fattiga folkens lev- nadsstandard skulle kunna höjas. Ekonomisk tillväxt är också enligt dagens svenska biståndspolitik avgörande och nödvändig för att utrota fattigdomen. Synen på vad som skapar tillväxt har inte änd- rats i någon större grad under det halvsekel som svenskt bistånd bedrivits. Då, liksom nu är öppenhet för handel, investeringar och företagande centralt, då liksom nu är fungerande institutioner som rättsväsende viktiga förutsättningar, då liksom nu är välfungerande infrastruktur en viktig faktor för den ekonomiska tillväxten. Dock, menar dagens biståndspolitik i jämförelse med 1960-talets politik, att tillväxt inte är tillräcklig för en rättvis utveckling. Dagens diskussion om pro-poor growth inom biståndssamfundet, inte minst i , är en dimension av detta. Det finns således en betydande insikt om att ekonomisk tillväxt kan ge helt olika resultat avseende fattigdomsreduktion beroende på hur denna till- växt ser ut. Detta har bland annat manifesterats i att länder som befinner sig på samma ekonomiska utvecklingsnivå kan ha mycket skilda förhållanden avseende andelen extremt fattiga, nyckeltal för välfärd som spädbarnsdödlighet, läskunnighet etc. och givetvis också avseende politisk frihet och demokrati. Länderna i har således nått mycket bättre resultat i fattigdomsreduktion än län- derna i vid samma inkomstnivå per capita. Dessutom synes en utveckling som gagnar flertalet också stimulera den eko- nomiska tillväxten, ett tema som ställt i fokus . Biståndet, inklusive det svenska, söker därmed i allt högre grad finna former för att stödja ekonomisk tillväxt som ger hög avkastning i fattigdomsreduktion.TPF10FPT 8TP PT Den som tvingas leva på mindre än en US dollar mätt i PPP (Purchasing Parity). 9TP PT Se t.ex. UNDP: 2005. 10TP PT Också forskningen kring sambanden mellan ekonomisk nivå och välfärd betonar detta, se t.ex. Wilkinson, R. (2005): The impact of inequality. All form av ekonomisk aktivitet tenderar att ha konsekvenser på miljön och naturresurserna. När biståndsberedning for- mulerade målet för det svenska biståndet fanns miljökonsekven- serna knappast med på dagordningen. Dessa har dock blivit allt mer betydelsefulla, inte bara i meningen att en god miljö är central för god livskvalitet och välstånd, utan med en tilltagande insikt om att en ekonomisk utveckling av den modell som Västvärlden har följt med all sannolikt inte är replikerbar i global skala. Jordens ekosystem klarar inte av att alla lever på samma standard som vi i eller i västvärlden med nuvarande teknologi och resurs- förbrukning. Dagens svenska utvecklingspolitik har bland annat formulerat uthållighetsaspekten genom att låna från Brundtlandrapporten i vad som måste anses som en universell princip: inom ramen för ekosystemets produktionsförmåga och värna om de icke förnyelsebara naturresurserna. På så kan vår generations behov tillgodoses utan att göra avkall på kommande generationers möjlig- heter till utveckling.TPF12FPT Problemen synes dock växa i en takt som blott för något årtionde sedan skulle ha betraktats som domedagsprofetior. I en nyligen publicerad rapport av Världsnaturfonden gör man prognosen att med dagens system för resursanvändning kommer det att krävas två jordklot år 2050TPF13FPT. De ekonomiska och sociala effekterna av kli- matförändringarna har på liknande sätt redovisats i den så kallade Sternrapporten, genomförd för den brittiska regeringen av förre chefsekonom, . Klimatföränd- ringarna bedöms i denna rapport få synnerligen stora effekter på världens ekonomier, och drabba de fattiga länderna hårdast om inte kraftfulla åtgärder för att ändra dagens produktionssystem börjar tillämpas. Pro-poor growth bör därmed ges en vidare innebörd än blott de fördelningsmässiga aspekterna av ekonomisk tillväxt. 11TP PT et al (1997): Our common future, 12TP PT PGU 2003, sid.20 13TP PT WWF: Living planet report 2006. WWF rankar för övrigt som ett av de tio länder som gör störst ekologiska fotspår i relativa termer, med andra ord, har ett ekonomiskt system som tillhör de minst hållbara i världen om det skulle replikeras i global skala. 14TP PT UK Treasury (2006): The review on the economics of climate change, . 2.5Kredit- och garantibiståndets potentiella bidrag 2.5.1Ekonomisk tillväxt och direkta effekter Kredit- och garantiinstrument kan som bistånd sägas ha tre syften. De är instrument för att medverka och stimulera: 1.offentliga investeringar i utvecklingsländerna, framför allt inom infrastruktur, 3.utveckling och samarbete med finansiella marknader. Infrastrukturella investeringar har bäring på den övergripande mål- sättningen fattigdomsminskning, både direkt som en metod att förbättra förhållanden för fattiga människor genom bättre vägar, ökad tillgång till elektricitet, rent vatten, förbättrat avlopp, förbätt- rad telekommunikation etc. och indirekt genom ekonomisk till- växt. Välfungerande infrastruktur i form av transporter, energi, telekommunikation etc. är som väl känt en förutsättning för en välfungerande ekonomi och också en katalysator för ekonomisk tillväxt. Som diskuteras i kapitel 6 finns det ekonomisk forskning som indikerar att bistånd till infrastruktur har en positiv inverkan på tillväxt. Goda infrastrukturella investeringar har en bäring på i princip alla de åtta milleniemålen. Förutom bidraget till ekonomisk tillväxt som kan ses som en förutsättning för i grunden all långsiktig fat- tigdomsminskning, underlättar en väl fungerande infrastruktur att barn kan gå i skolan, att barn inte dör av vattenburna sjukdomar, att hälsovård blir mer tillgänglig, att blivande mödrar får ökad access till säker förlossning och eftervård, att kvinnors situation förbättras t.ex. genom bättre tillgång till rent vatten, att städernas slumområden förbättras genom avloppsrening, att energisystemen övergår från former med höga utsläpp av koldioxid och giftiga äm- nen etc. Utvecklingen av den privata sektorn är en förutsättning för att skapa arbeten och sysselsättning, och för att skapa ekonomisk till- växt genom produktion och ökad produktivitet. Privatsektor- utveckling är således en indirekt förutsättning för fattigdoms- bekämpning genom tillväxt, men det är också en direkt metod; fat- tigdomen i utvecklingsländerna är i allt väsentligt en fråga om brist på produktivt arbete till rimliga löner och avkastning. Ökad syssel- sättning för fattiga människor genom arbeten som skapas inom den privata sektorn är därmed också direkt fattigdomsreducerande. Det är i det sammanhanget av vikt att notera att i de fattiga länderna tenderar sysselsättningen inom den privata sektorn ofta att svara för eller mer av den totala sysselsättningen. En mycket stor andel är självförsörjande bönder och småföretagare inom den informella sektorn, det vill säga entreprenörer och företagare i den lilla skalan.TPF15FPT Kredit- och garantibistånd handlar inte bara om vad som finan- sieras utan också om hur finansiering sker. Olika beräkningar av investeringsbehoven i de fattiga länderna, framför allt i infrastruk- tur, pekar på de enorma investeringsbehoven. Studier av Världs- banken indikerar att enbart söder om har behov av investeringar i infrastruktur i storleksordningen 100–. Investeringarnas andel av de fattiga ländernas BNP måste därmed öka från tre–till sju åtta procentTPF16FPT. Dessa investeringsbehov kan inte täckas av bistånd (som svarar för fem–av utvecklingsländernas kapitalförsörjningsbehov vad gäller infrastruktur), utan måste ske genom ländernas egen finansiering och kommersiella upplåning på inhemska och internationella kapitalmarknader. Kredit- och garantibiståndets förmåga att skapa uppväxling av biståndsanslagen blir därmed avgörande, inte främst i de enskilda investeringarna, utan framför allt i vilken utsträckning kredit- och garantibistånd kan bidra till integrationen av de fattiga länderna och dess organisationer med de kommersiella kapitalmarknaderna. Det finns i detta sammanhang en ökande insikt om att de lokala kapitalmarknaderna också i fattiga länder måste spela en större roll i dessa länders kapitalförsörjning och finansiering för utveckling. Detta är viktigt av fler skäl. För det första: outvecklade lokala finansmarknader gör det svårt för både den privata och den offentliga sektorn att finna lämplig finansiering. Den privata sek- torn har överhuvudtaget svårigheter att finna extern finansiering 15TP PT Se t.ex. Sida (2004) Making markets work for the poor; och , C. (2005): Wealth of the poor. Eliminating poverty through market and private sector development, Sida, TP PT För en diskussion, se t.ex. Estache, A. (2004) Emerging Infrastructure Policy Issues in Developing Countries: A Survey of the Recent Economic Literature, . till rimliga villkor. Forskning av har visat att fattiga länder och fattiga människor inte har brist på kapital i vid mening, utan snarare att deras kapital inte kan omsättas produk- tivt på grund av outvecklade ägarrätterTPF17FPT. För det andra: extern finansiering i utländsk valuta av utvecklingsprojekt är ofta ett tve- eggat svärd, särskilt för den offentliga sektorn. Investeringar, såsom i infrastruktur, leder i de fall de är kopplade till betalda tjänster till inkomster i lokal valuta. Återbetalningar i utländsk valuta kan därmed skapa finansiell stress i länder som har svag intjäningsförmåga genom tunn eller konjunkturkänslig exportTPF18FPT. Kredit- och garantiinstrument inom biståndet kan och bör med- verka till utvecklingen av lokala kreditmarknader, vara berett både att bistå med teknisk hjälp för finansmarknadsutveckling och ta valutarisken i utlåning i lokal valuta. 2.6Bistånd och den svenska resursbasen Bistånd är inte bara ett instrument för att minska världens fattig- dom. Det är ett politiskt instrument med många dimensioner, inte minst kommersiella. bilaterala bistånd till över 110 länderTPF19FPT kan knappast förklaras enbart utifrån en strävan att utrota fattigdomen eller för att nå målet att skapa en rättvis och hållbar utveckling. I det svenska biståndets vagga fanns det en öppenhet i att bistånd för utveckling är bra också för , inte bara av säkerhetspolitiska skäl utan också av ekonomiska. 1962 skrev man således: att handelsförbindelsernas centrala betydelse för utvecklingsländer- nas ekonomiska framåtskridande och deras viktiga roll som förmedlare av kapital och kunnande också kan gagna det egna landet och dess näringsliv gör dem inte mindre värdefulla från utvecklingssynpunkt.TPF20FPT När det svenska biståndet inleddes fastställdes principen om obun- denhet eftersom detta skulle gynna mottagarländerna och vara den 17TP PT De Soto, H. (2000) The mystery of capital. Why Capitalism triumphs in the West and fails everywhere else. Basic books, NY. 18TP PT Det finns en betydande forskning och litteratur inom detta, se t.ex. Litan et al. (2003): The future of domestic capital markets in developing countries, ; et al (2003) Globalisation and national financial systems, , . 19TP PT Sidas årsredovisning innehåller en sammanställning av svenskt bilateralt bistånd till detta antal länder och regioner. 20TP PT Prop. 1962:100 sid 7. mest effektiva formen av bistånd. Dock, som diskuteras i kapitel 3, innebar biståndet i praktiken i allt väsentligt utnyttjande av den svenska resursbasen, inte minst näringslivet i det kreditbistånd som då var ett centralt inslag i biståndet. Den bundenhet som infördes i samband med u-krediterna formaliserade detta för- hållande. Men det skapade ett motsatsförhållande mellan det verkliga biståndet och de bundna u-krediterna, förstärkt av att de genomfördes av olika organisationer, BITS (Beredningen för Internationellt Tekniskt Samarbete) och SIDA. Det har skett en långsiktig marginalisering av det svenska näringslivet inom biståndet till dagens situation av mycket ringa samarbete. finns det starka intressen hos regeringen och hos det svenska näringslivet självt, att bryta den marginalisering av närings- livet i biståndet som skett. Detta uttrycks både i biståndspolitiken och i de utredningar som följt i dess spårTPF21FPT. Det har pågått en marginalisering av det svenska bilate- rala kredit- och garantibiståndet som ifall den trenden fortgår sannolikt leder till dessa instruments självdöd. Den över- gripande trenden inom det internationella biståndet är också i mycket emot krediter, medan garantier ännu är en relativt out- vecklad form. Om ska gå emot den trenden behövs både klara motiv och en politisk vilja i den riktningen. Från en konceptuell synvinkel är de underliggande motiven för krediter och garantier som metoder för utveckling av infra- struktur, privat sektor och finansmarknader sunda och väl i linje med både svenska och internationella biståndsmål. Särskilt biståndets förmåga att bidra till att fattiga länder och dess organisationer bättre integreras med lokala och externa kapi- talmarknader är avgörande för om de kapitalbehov som exi- sterar, framförallt inom infrastruktur, skall kunna tillgodoses. Krediter och garantier har varit näringslivet främsta direkta relation till svenskt bistånd. Den marginalisering som sker av dessa instrument har också påverkat utnyttjandet av 21TP PT Se t.ex. , K. och Wall, C. (2006): Utvecklingssamarbete och näringsliv I samverkan samt , H. (2006): Förändrade arbetssätt inom UD, Sida och ambassaderna, UD, näringslivet för bistånd till att detta är mycket ringa. Detta kan sägas stå i strid med politiska intensioner. Också detta krä- ver en förändring om den målsättningen skall infrias. Bistånd måste generellt få en starkare orientering mot att utveckla system som är genuint hållbara ekologiskt, inte minst därför att de fattiga länderna ännu befinner sig i ett stadium där ekonomierna inte låsts in i de mer ohållbara system som dagens industriländer bygger på. Detta är biståndet största utmaning och bör genomsyra också ett framtida svenskt kredit- och garantibistånd. 3Sveriges kredit- och garantibestånd under Svenskt kreditbistånd har en lång historia, i princip går den tillbaka till biståndets födelse för ett halvt sekel sedan. Detta kapitel söker spåra hur detta bistånd har skapats, utvecklats och ändrats till vad det är . Kapitlet söker sätta in dessa för- ändringar i ett bredare perspektiv av paradigmskiften i utvecklingen och synen på vad som driver utveckling och vad biståndets roll bör vara. Svenskt offentligt bistånd i meningen statliga insatser för att hjälpa fattiga länder föddes efter slut. Den första konkreta insatsen var ett stöd till FNs Expanded Programme of Technical Assistance, EPTA, som skapats 1949. Dock skulle två lån från den svenska staten till kunna betraktas som biståndets embryo.