sou · GUB3109 · 2007-01-01 00:00:00 — En annan möjlighet var att man vid avgiftsbeläggningen av parkeringsplatserna konstruerar taxan på ett sådant sätt att de som bor i området dels ges möjlighet att parkera , dels ges taxemässiga förmåner. De då gällande reglerna i vägtrafikkungörelsen (1972:603) ansågs inte innebära något uttryckligt hinder mot att lokala trafikföreskrifter utformas så att parkeringsplatser på gatumark reserveras för särskilda kategorier av personer. Praxis vid tillämpningen hade dock inneburit en stor återhållsamhet med sådana reservationer. Något hinder hade inte ansetts föreligga att reservera platser för vissa typer av fordon, exempelvis bussar eller lastbilar. Restrikt- ivitet hade däremot visats när det gällt att reservera platser för vissa personer eller grupper av personer. I sådana fall hade reservation ansetts böra ske endast när speciella skäl förelåg. Som exempel nämndes i propositionen reservation av parkeringsplatser för handikappade. Vidare nämndes att ett det kunde bli fråga om avvikelser från den kommunala likställighetsprincipen. Det hade vidare ifrågasatts om inte en kommun som beslutar att ge de boende inom ett område företräde till parkeringsplatser, gör detta i strid mot reglerna i dåvarande byggnadslagen om att gator skall upplåtas till allmänt begagnande. Departementschefen påpekade dock att försöksverksamheten syftade till att påverka allmänhetens användning av de parkeringsutrymmen som finns. Om de som bor inom ett visst område därmed får vissa fördelar kunde detta knappast anses medföra att marken inte längre skulle vara upplåten till allmänt begagnande. Han förutsatte då att det inte blir fråga om att upplåta en exklusiv rätt för en viss person att använda en viss parkeringsplats. Vidare anfördes att en platsreservation borde kombineras med avgifter. Om reserverade platser upplåts utan avgift skulle följden bli att den som bor inom området och har hyrt parkeringsplats på tomtmark finner det ekonomiskt fördelaktigt att i stället utnyttja den reserverade gatumarken. En sådan utveckling, menade departementschefen, skulle stå i strid med den allmänna målsättningen att parkering så långt möjligt bör ske på tomtmark (a. prop. s. 5 f.). Några grundläggande rättsliga frågeställningar Försöksverksamheten med boendeparkering föreslogs lagregleras på så sätt att regeringen i en ny 5 § i gavs möjlighet att bestämma vilka kommuner som skulle få bedriva försöks- verksamhet med avvikelse från föreskrifterna i 2 § första stycket. Sådana medgivanden fick också innefatta rätt att ta ut avgifter efter olika grunder för skilda kategorier av trafikanter. Regeringen bemyndigades också i bestämmelsen att bestämma de närmare villkoren för försöksverksamheten. Departementschefen utgick vidare från att skulle få den av förutsatta möjligheten att följa försöksverksamheten för att kunna dra slutsatser i sitt uppdrag att analysera för- och nackdelar med boendeparkering och utarbeta riktlinjer för ett permanent system. Förslaget till lagstiftning antogs av och trädde i kraft (/80:6). I propositionen 1984/85:14 om boende- och nyttoparkering på gatumark föreslogs ändringar i bl.a. som gav kommunerna möjlighet att ordna boendeparkering på gatumark. I propositionen anfördes att erfarenheterna av försöksverksamheten visade att nackdelarna inte var så stora att de borde hindra en permanentning. I samma proposition föreslogs också att kommunerna skulle ges möjlighet att införa nyttoparkering på gatumark. Som skäl för förslaget anfördes följande. Det är nödvändigt för vissa verk- samheter i samhället att det finns rimlig tillgång på parkerings- möjligheter. Typexemplet är hantverkaren med tung utrustning som behöver parkera nära tillfälliga arbetsplatser. Trafiksäkerheten och framkomligheten är i och för sig lika viktiga intressen som intresset för vissa yrkesgrupper att kunna parkera på ett enkelt sätt. Detta bör dock inte hindra att man skapar förutsättningar för ett praktiskt system med särskilda parkeringsvillkor för viss nytto- trafik. Liksom boendeparkering måste dock nyttoparkering användas med försiktighet. Alltför frikostiga nyttoparkerings- villkor kan medföra stora trafikproblem och motverka syftet med nyttoparkeringen (a. prop. s. 10). När det gällde den lagtekniska utformningen i anfördes att avgifternas storlek är ett av de viktigaste styrmedlen i parkerings- planeringen. I särskild grad gäller detta när kommunerna skall utforma sina boende- och nyttoparkeringssystem. För att kunna utnyttja avgifternas styreffekt maximalt måste kommunerna ha rätt att bestämma avgifterna efter särskilda grunder för dem som omfattas av boende- och nyttoparkeringen. Möjligheten till avgiftsdifferentiering borde därför, anförde departementschefen, Några grundläggande rättsliga frågeställningar inte vara generell utan ta sikte just på boende- och nyttoparkerare. Liksom flera remissinstanser menade departementschefen att det skulle föra för långt att medge kommunerna rätt att föreskriva om avgiftsfrihet av praktiska eller administrativa skäl. diskuterade ingående det lämpliga och riktiga i att parkeringsplatser reserveras för boende (Ds K 1984:1 s. 82 f.). Parkeringsplatser på gatumark borde enligt utredningen normalt inte förbehållas en viss kategori trafikanter. Att i samband med boendeparkering upplåta bestämda platser till individuella personer kunde, menade utredningen, inte anses stå i överensstämmelse med byggnadslagstiftningens princip om att gator skall vara upplåtna till allmänt begagnande. Inte heller reservation av parkeringsutrymme på gata för dem som bor inom en eller flera enskilda fastigheter stod i överensstämmelse med denna princip. Att reservera parkeringsutrymme för samtliga boende i en boendezon kunde knappast anses medföra att marken inte längre skulle vara upplåten till allmänt begagnande. I propositionen om boende- och nyttoparkering på gatumark instämde departementschefen i att det inte är oförenligt med principen om gatas upplåtande till allmänt begagnande att reservera parkeringsutrymme för samtliga boende inom ett visst område. Han ville inte heller utesluta att det kan finnas områden där platsreservation är praktisk och lämplig (a. prop. s. 15). Ett antal kommuner tillämpar förmånliga parkeringsvillkor för den som innehar en miljöbil. Sådana villkor tillämpas också i vissa fall för bilar som ingår i s.k. bilpooler. Det har i olika sammanhang ifrågasatts om det finns något rättsligt utrymme för en sådan särbehandling. Det finns inte något utrymme enligt TrF för kommunerna att meddela lokala trafikföreskrifter om att reservera vissa parkerings- platser för bilar som används för organiserat samutnyttjande eller miljöbilar. I en skrivelse som inkom till har , , hemställt om en ändring i TrF som gör detta möjligt. Några grundläggande rättsliga frågeställningar I med förslag till nya parkeringsbestämmelser (se avsnitt 3.6) anges bl.a. att det förekommer att parkerings- avgifter tas ut på sätt som saknar uttryckligt stöd i . Ett exempel är när parkeringsavgift används som lockvara genom att turister avgiftsbefrias. Ett annat är användande av olika typer av avgifter för längre perioder, som månadskort eller årskort. I rapporten föreslås att en översyn görs av 2 § i syfte att göra bestämmelserna tydligare när det gäller på vilka grunder och hur parkeringsavgifter får tas ut. Ansatsen skall vara att möjligheten för kommunen att variera taxor och tidsperioder för avgiftsuttag skall ökas. Det föreslogs därför att det skall anges i 2 § att avgiften får varieras för olika platser, att avgiften får fastställas till visst belopp per tidsenhet eller till ett engångsbelopp för och att för dem som har särskilda behov av att parkera i sitt arbete eller för dem som bor i ett visst område får avgift tas ut efter särskilda grunder för att underlätta parkering. Flera remissinstanser tillstyrkte förslaget vid remissomgången. Hovrätten för Nedre menade dock att det av lagtexten bör framgå att möjligheten att variera avgiften för olika platser begränsas av lagens allmänna syfte och att variationen alltså skall vara motiverad av ett behov av att ordna trafiken. anförde att de föreslagna ändringarna också torde göra det lagenligt att erbjuda särskilda parkeringsvillkor inom ett område i samband med festivaler, turistevenemang och liknande, under förutsättning att erbjudandet står öppet för alla. Sammantaget ansåg förbundet att förslaget innebar en utvidgning av kommunernas beslutanderätt och att ytterligare en skillnad mellan det offentligrättsliga och det civilrättsliga reglerings- systemet tas bort. Några grundläggande rättsliga frågeställningar 4.3Gränsdragningen mellan skatt och avgift RF innehåller inte någon definition av de två begreppen skatt och avgift. Valet av benämning – skatt eller avgift – saknar dock s. 219 f.). förekommer att pålagor som betrakta som skatt benämns avgift. Gränsen mellan skatt och avgift är flytande. Skatt kan karaktäriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation, medan med avgift oftast förstås en penningprestation som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna. Även i vissa andra fall får dock en penningpålaga anses ha karaktär av avgift och inte av skatt. Ett sådant fall föreligger när en penningprestation tas ut endast i näringsreglerande syfte och i sin helhet tillförs näringsgrenen i fråga enligt särskilda regler. Kännetecknande för dessa fall är ofta att avgifterna och de däremot svarande utgifterna inte redovisas i statsbudgeten. De avgifter som tidigare fanns som ett led i prisregleringen inom jordbrukets och fiskets områden ansågs utgöra avgifter och inte skatt i statsrättslig bemärkelse. Som ett annat exempel har nämnts föroreningsavgifter, som tas ut av företag och som med avdrag endast för administrativa kostnader återförs till företagssektorn men med en annan fördelning än den enligt vilka de togs ut (a. prop. 213, 219). Kravet på en direkt motprestation har således inte alltid upprätthållits. Betalning av avgift utan individuell motprestation förekommer även när det gäller avgifter för att finansiera tillsyn och kontroll. Gränsdragningen mellan skatt och avgift får i första hand göras med utgångspunkt i förarbetena till RF, uttalanden av Lagrådet, de bedömningar som regering och riksdag gjort i olika lagstiftnings- ärenden och rättspraxis. Lagrådet har bedömt frågan bl.a. vad gäller avgifter till dåvarande Bankinspektionen (prop. 1978/79:170 s. 131 f.), avgifter till ansvariga myndigheter enligt den numera upphävda lagen (1994:900) om genetiskt modifierade organismer (prop. 1993/94:198 s. 162 f.), allmän fiskevårdsavgift (prop. 1994/95:231) och avgift enligt livsmedelslagen (1971:511) (prop. 1997/98:48, bilaga 3, s. 43 f.). Av Lagrådets uttalanden i dessa ärenden framgår i huvudsak följande. För att en avgift skall föreligga enligt RF:s mening Några grundläggande rättsliga frågeställningar förutsätts normalt att ett specificerat vederlag utgår. Är denna förutsättning uppfylld torde en penningpålaga ha karaktären av avgift även om denna är obligatorisk och tas ut i samband med myndighetsutövning. Detta innebär att om en avgift utgör vederlag för en myndighets kostnader i samband med myndighetsutövning som är riktad direkt mot den avgiftsskyldige är således avgifts- kriteriet uppfyllt. Som exempel kan nämnas avgifter som tas ut för kostnader för handläggningen av en ansökan eller anmälan eller för provtagning eller inspektion. Däremot har det ansetts tveksamt om en pålaga rättsligt kan betraktas som en avgift i fall då vederlaget inte är individuellt bestämt utan i stället utgörs av en s.k. kollektiv motprestation (prop. 1997/98:48, bilaga 3, s. 43). Från rättspraxis kan nämnas ett avgörande från Regeringsrätten (RÅ 1991 ref. 87). Frågan var här om den kemikalieavgift som Kemikalieinspektionen tog ut enligt en förordning för att huvud- sakligen bekosta samhällets kemikaliekontroll i själva verket var en skatt och inte en avgift och om inte föreskrifterna därför borde ha meddelats av . Regeringsrätten anförde bl.a. att eftersom avgiften utgick som en allmän produktavgift utan direkt anknytning till någon motprestation från det allmänna, kunde ett specificerat vederlag inte anses ha utgått för den enskildes betalning av avgiften. Kemikalieavgiften ansågs därför inte uppfylla detta avgiftskriterium och domstolen anförde att det starkt måste ifrågasättas om avgiften var att anse som en avgift. Mot bakgrund av att regeringen, och Lagrådet behandlat kemikalie- avgiften som en avgift och hur liknande pålagor hade behandlats av dessa instanser ansåg Regeringsrätten dock att föreskrifterna om kemikalieavgiften i vart fall inte var uppenbart felaktiga. I förarbetena till föreslog regeringen att det i balken skulle delegeras till regeringen att meddela föreskrifter om avgifter samt att den medgavs rätt att delegera normgivningsmakten vidare till myndighet eller kommun. De aktuella avgifterna behandlades således som en avgift i statsrättslig mening. Lagrådet kom- menterade inte den föreslagna bestämmelsen (prop. 1997/98:45, del 2–3, s. 286 och s. 507. Det har diskuterats i vilken utsträckning en avgift skall vara endast kostnadstäckande för att inte förlora sin karaktär av avgift. Det har uttalats att en viss schablonisering vid utformning av bestämmelser om avgifter är nödvändig. Avgiftsbestämmelserna måste dock utformas så att avgifterna står i rimlig proportion till de Några grundläggande rättsliga frågeställningar kostnader som den avgiftsbelagde åsamkar det allmänna, själv- kostnadsprincipen (prop. 1997/98:45 del 2–3, s. 288). I sammanhanget kan nämnas att har fått i uppdrag (dir. 2005:141) att klargöra vissa frågor som gäller gräns- dragningen mellan offentligrättsliga avgifter och andra avgifter av liknande karaktär som staten tar ut. Uppdraget skall redovisas . 4.3.2Storstadstrafikkommitténs överväganden angående bilavgifter hade i uppdrag att ta fram ett samlat underlag för begränsning av trafikens hälso- och miljöeffekter i storstadsområdena. I delbetänkandet Storstadstrafik 3 – Bilavgifter (SOU 1989:43) presenterade kommittén bl.a. ett förslag till ny lag om bilavgifter. Den föreslagna lagstiftningen innebar att en kommun eller flera kommuner tillsammans, kunde få ta ut en avgift (bilavgift) för rätten att framföra motorfordon på det allmänna gatu- och vägnätet inom ett visst angivet område. För detta krävdes dock regeringens tillstånd. Funktionellt kunde bilavgiften utformas som en infartsavgift eller områdesavgift (eller en kombination av dessa). En förutsättning för kommitténs lagförslag var att de föreslagna bilavgifterna statsrättsligt var att betrakta som just avgifter och inte som en form av beskattning. Kommittén redo- visade i detta sammanhang några konstitutionella synpunkter på bilavgifter (s. 101 f.). Kommittén menade att de föreslagna bilavgifterna hade karaktär av lokalt styrmedel avseende motorfordonstrafik kombinerat med återförande av avgiftsmedlen till kollektivet av resenärer inom ett begränsat område. En sådan reglering utgjorde enligt kommittén till stora delar en nyskapelse. Kommittén menade därför att det var svårt att hitta exempel på gällande regleringar som kunde vara av intresse för en jämförelse. På avgiftsområdet låg främst nära till hands för en jämförelse. Kommittén menade att den lag- stiftningsteknik som tillämpas i denna lag innebär att ett betydande inflytande över parkeringssystemet finns lokalt. Styrningen från statens sida är begränsad till att det angivits ett syfte (parkerings- avgifterna skall bestämmas med utgångspunkt i vad som behövs för att ordna trafiken), medan det är kommunen som skall applicera detta syfte på den lokala trafiksituationen. Några grundläggande rättsliga frågeställningar Kommittén anförde argument både med avseende på den direkta motprestationen och på användningen av avgiftsmedlen för att bilavgift enligt kommitténs modell var av avgiftskaraktär. Dessa argument var i huvudsak följande. Motprestationen i förslaget var rätten att få framföra motor- fordon på gator och vägar inom det avgiftsbelagda området. För många kunde det i och för sig vara svårt att förstå hur denna rätt kan anses utgöra en motprestation eftersom man redan genom beskattningen har betalat för rätten att fritt utnyttja gator och vägar. Kommittén menade dock att den prestation som samhället tillhandahåller, ett fungerande gatu- och vägnät, är avsevärt dyrbarare än motsvarande prestation utanför storstadsområdena och riskerar dessutom vid en fortsatt trafikökning att försämras med avseende på miljöeffekter och minskad framkomlighet och därmed bli ännu dyrbarare. Kommittén pekade också på att det finns kostnadsskillnader vad gäller miljöpåverkan mellan olika transportsätt i kraftigt trafikbelastade områden. Motorfordonstrafiken medför här i förhållande till andra transportmedel (tåg, spårväg, cykel etc) orimligt stora miljöeffekter. Det är därför rimligt, menade kommittén, att sträva efter en ordning där grundsystemet finansieras genom beskattning medan de extrakostnader av angivet slag som motorfordonstrafiken medför i dessa områden i någon mån tas ut av dem som väljer sådant fortskaffningsmedel. De som kör motorfordon kan därmed sägas betala åtminstone för en del av den extrakostnad som de medför och erhåller i utbyte rätten att trots den högre samhällskostnaden färdas inom området. Fullt ut genomfört medför detta en direkt prissättning av de ökade samhälleliga marginalkostnaderna för motorfordonstrafiken i kraftigt belastade tätortsområden. Rätten att få köra bil i storstadsområden eller därmed jämförliga förhållanden kan sägas utgöra ett direkt vederlag för en avgift. Det fanns dessutom, anförde kommittén, skäl att uppmärk- samma att denna motprestation principiellt är nära besläktad med rätten att få parkera sitt fordon på en därför upplåten plats. Såvitt gäller sådan allmän plats som kommunen har upplåtit för parkering bestäms avgiften som den enskilde måste betala av kommunen. Kommunens föreskriftsmakt i detta avseende grundas på kom- munala avgiftslagen. Denna pålaga är således en avgift. Även om denna motprestation innebär rätt till ett individuellt utnyttjande av marken, medan bilavgiftens vederlag innefattar ett mer kollektivt Några grundläggande rättsliga frågeställningar nyttjande av samma slags mark, är detta förhållande knappast ägnat att utgöra någon principiell skillnad vad avser motprestationens karaktär. Vad gäller jämförandet med menade kommittén att det i och för sig kan framhållas att denna tillkommit före nuvarande RF och därför inte kan sägas vara ett tillförlitligt jämförelseobjekt. Skulle det ha varit så att denna lag, som ju var i kraft under grundlagsarbetet, ansågs stå i uppenbar strid med den tänkta gränsdragningen mellan skatt och avgift kunde det möjligen förväntas att detta hade uppmärksammats och att regleringen i så fall hade bringats i överensstämmelse med den nya grundlagen. Eftersom någon ändring inte har skett i detta avseende finns anledning att, åtminstone i viss utsträckning, hänvisa till denna lagstiftning för en parallell bedömning av motprestationen. Kommittén anförde att det vid bedömningen av huruvida bilavgifter statsrättsligt skall anses som avgifter också bör vägas in hur nettointäkterna av avgifterna disponeras. Detta framgår av uttalanden i förarbetena till RF där det framhålls att även i vissa andra fall än då ett specifikt vederlag utgår får en penningpålaga anses ha karaktär av avgift och inte av skatt. Med hänsyn till den utformning motiven har i detta avseende är det således klart att även andra användningsområden än det exemplifierade är möjliga inom ramen för avgiftsbegreppet. Kommitténs förslag innebar att avgifterna skulle återföras till trafiksystemet, där de tas upp. Detta behöver i och för sig inte betyda att bilisterna tillgodoförs intäktsnettot. Begreppet trafiksystemet kan sägas omfatta åtskilligt mera än vad den enskilde bilisten uppfattar som direkt relevant för hans vid- kommande. Sålunda kan medlen tillföras inte bara väginvesteringar och sådant som har med den privata biltrafiken att göra. Även spårburen trafik, busstrafik och anläggningar som endast betjänar kollektivtrafik kan komma att få del av intäkterna. Det bör därvid poängteras att även sådana objekt kan bidra till en förbättring för den enskilde bilisten genom att överflytta en viss del av den bilburna trafiken till kollektivtrafiken och därmed bidra till att den kvarvarande biltrafiken får större framkomlighet och blir mindre miljöstörande. Det är därför rimligt och logiskt att trafikapparaten behandlas som en helhet i detta avseende. Genom kommitténs förslag behölls nettointäkterna inom denna helhet. Detta förhållande kunde enligt kommittén sägas vara ägnat att förstärka bilavgiftens karaktär av avgift och fjärma den från vad som är en skatt. Några grundläggande rättsliga frågeställningar För uppfattningen att avgiften i själva verket var en skatt anförde kommittén följande. Den direkta motprestationen som kommunen såsom huvudman för avgiften lämnar den avgiftsbetalande bilisten består i rätten att få köra på de allmänna gatorna och vägarna – såväl de statliga som de kommunala – inom visst angivet område. För att denna motprestation skall anses avgiftsgrundande måste förutsättas att kommunen har vissa kostnader – utöver dem som täcks av kommunalskatten – för att tillhandahålla rättigheten. Anser man att så är fallet är det i princip endast dessa kostnader som kan ligga till grund för avgiftsuttaget. Detta innebär att uttaget av bilavgifter borde begränsas till att avse endast det kommunala gatu- och vägnätet för att kunna behålla karaktären av avgift. Kommittén menade att vid bedömningen av en pålagas karaktär kan dess storlek i förhållande till kostnaderna för den erhållna motprestationen anses vara av betydelse. Avgiften bör åtminstone stå i rimlig proportion till det man får tillbaka från det allmänna. Föreligger ett klart överuttag framstår motprestationen som något sekundärt och pålagan får en tydlig skattekaraktär. För kommunala avgifter gäller självkostnadsprincipen, dvs. avgiften får inte överstiga kostnaden för den verksamhet som är i fråga. Självkostnadsprincipen innebär vidare att överuttag inte får ske inom en verksamhet för att helt eller delvis finansiera en annan verksamhet. Avvikelse från denna princip har tillåtits enligt . Innebörden av bestämmelsen i 2 § i denna lag är att avgifterna, oberoende av självkostnadsprincipen, får bestämmas till det belopp som behövs för att tillgodose avgifternas trafikreglerande syfte, dvs. syftet att åstadkomma cirkulation på de mest eftersöka parkeringsplatserna. Således får en kommun ta ut en högre avgift för t.ex. parkering i stadskärnan än i ytterområdena. Avgiften får däremot inte användas som finansieringskälla. Såsom kommitténs förslag var utformat avsågs avgiftens primära syfte vara att utgöra styrmedel för att minska trafikmängden i områden med betydande miljöolägenheter. Dessutom skulle avgiften bli en finansieringskälla för miljöbefrämjande åtgärder inom trafiksystemet i sådana områden eller i områden som betjänar dessa. Kommittén uppgav att avgiften kunde komma att innebära ett finansiellt tillskott i en helt annan omfattning än vad som är fallet med parkeringsavgifter. Härigenom skulle bilavgiften endast komma att delvis utgöra betalning för en direkt motprestation, vilket ansågs framhäva pålagans skattekaraktär. Några grundläggande rättsliga frågeställningar Intäkterna av bilavgifterna utöver självkostnaden för systemet skulle tillföras det trafiksystem som betjänar det avgiftsbelagda området och användas för att finansiera väginvesteringar, kollektiv- trafik och annan sådan verksamhet, som dittills hade bekostats med eller fått bidrag av skattemedel. Härigenom skulle nettointäkten indirekt komma avgiftsbetalarna till godo. Kommittén anförde vidare att bilavgiften kunde bestämmas till ett schablonmässigt enhetsbelopp, låt vara olika stort för olika typer av fordon och olika tider .