sou · GUB351 · 2007-01-01 00:00:00 — Av bestämmelsen, som är anpassad till TV- direktivet och således bygger på sändarlandsprincipen, följer att lagen är tillämplig på sändningar av TV-program, om sändningen kan tas emot i någon stat som är bunden av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES-stat) och den som bedriver verksamheten är etablerad i enligt artikel 2.3 i TV-direk- tivet. Är den som bedriver verksamhet varken etablerad i eller i någon annan EES-stat gäller radio- och TV-lagen om den som bedriver sändningsverksamheten använder sig av en frekvens som upplåtits i . Om den som bedriver sändningsverksam- heten inte använder sig av en frekvens som upplåtits här i landet eller i någon annan EES-stat lyder företaget under svensk jurisdik- tion om det använder sig av en satellitkapacitet som tillhör . Detta gäller också om programföretaget varken använder sig av en satellitkapacitet som tillhör eller någon annan EES-stat, men använder sig av en satellitupplänk belägen i . Slutligen gäller radio- och TV-lagen om den som bedriver sändningsverksam- heten inte uppfyller något av ovanstående kriterier och inte heller använder sig av en satellitupplänk i någon annan EES-stat, men är etablerad i enligt artikel 52 och följande i EG-fördraget. Enligt andra stycket i 1 kap. 2 § RTVL skall den som, efter att ha varit etablerad i , etablerar sig i en annan EES-stat i syfte att kringgå svensk lagstiftning när verksamheten huvudsakligen riktar sig till vid tillämpningen av radio- och TV-lagen anses etablerad här. Vi har i delbetänkandet Nytt regelverk för marksänd digital-TV (SOU 2004:39) föreslagit att 1 kap. 2 § RTVL ändras i två av- seenden; för det första har vi föreslagit att det i bestämmelsens Den europeiska konventionen om gränsöverskridande television första stycke uttryckligen skall anges att sändarlandsprincipen och etableringskriterierna endast gäller såvitt avser frågor som regleras i TV-direktivet och för det andra har vi föreslagit att tillämpnings- området för undantagsbestämmelsen i andra stycket inte skall be- gränsas till situationer där det programföretag som etablerat sig i ett annat EES-land i syfte att kringgå svensk lagstiftning först har varit etablerat här i landet14. Även reglering av jurisdiktionsfrågan bygger på sändarlandsprincipen. Kriterierna för när ett programföretag anses etablerat i en stat som är ansluten till konventionen är de- samma som direktivets kriterier för etablering i en EES-stat. Skill- naden mellan konventionen och direktivet är dock att det finns ett antal stater som har ratificerat eller har möjlighet att ratificera konventionen men som inte är bundna av och således inte omfattas av TV-direktivets bestämmelser. Vidare är inte alla bestämmelser i konventionen som rör sändningarnas innehåll helt identiska med direktivets innehållsbestämmelser. För att skall kunna ratificera konventionen föreslår vi att 1 kap. 2 § RTVL kompletteras med en bestämmelse som innebär att sändarlandsprincipen och de etableringskriterier som gäller en- ligt skall gälla även såvitt avser frågor som reg- leras i . För att markera att TV-direktivet har företräde framför bör den nya bestämmelsen vara tillämplig endast i de fall där radio- och TV-lagens tillämplighet inte skall avgöras enligt 1 kap. 2 § RTVL. 1 kap. 2 § andra stycket RTVL är utformad med stöd av uttalan- den i stycke 14 i ingressen till direktivet 97/36/EG om ändring av TV-direktivet (ändringsdirektivet). Enligt dessa uttalanden behåller en medlemsstat rätten att vidta åtgärder mot ett programföretag som är etablerat i en annan medlemsstat, men vars verksamhet ute- slutande eller huvudsakligen riktar sig mot den första medlems- statens territorium, om företagets etablering har gjorts i syfte att kringgå den lagstiftning som skulle ha varit tillämplig på detta före- tag om det hade etablerat sig inom den första medlemsstatens territorium. Uttalandet bygger på tidigare praxis15. har till skillnad från TV-direktivet särskilda bestämmelser som reglerar förfarandet när ett programföretag 14För en mer utförlig redogörelse för sändarlandsprincipen och frågan om svensk jurisdik- tion hänvisas till nämnda delbetänkande, s. 107ff., 192 ff. och 254f. 15I ingressen till direktivet hänvisas särskilt till domarna i mål 33/74 mot Bestuur vom de Bedrijfsvereniging (1974, s. 1299) och i mål 23/93 mot Comissariaat voor de Media (1994, s. I-4795). Den europeiska konventionen om gränsöverskridande television etablerar sig i en ansluten stat i syfte att undgå lagstiftningen i en annan ansluten stat. Enligt artikel 24bis utgör en sådan etablering en kränkning av konventionen. Om inte de båda inblandade stater- na kan lösa problemet på frivillig väg skall den stat i vilken sänd- ningarna tas emot överlämna frågan till den stående kommittén för bedömning. Om kommittén kommer fram till att en kränkning av konventionen är för handen ankommer det primärt på den stat från vilken sändningen härrör att vidta åtgärder mot programföretaget. För det fall att sådana åtgärder misslyckas skall frågan lösas genom skiljetvist. Konventionen ger således inte utrymme för den mot- tagande staten att ensidigt besluta att dess nationella bestämmelser skall gälla för sändningarna, på så sätt som föreskrivs i 1 kap. 2 § andra stycket RTVL. Vi bedömer därför att en bestämmelse mot- svarande 1 kap. 2 § andra stycket RTVL inte kan föreskrivas beträf- fande sändningar från andra stater än EES-stater som är anslutna till . Då enligt artikel 27.1 inte skall gälla mellan stater som är medlemmar i när det finns EG- rättslig reglering på området kan undantagsbestämmelsen, som en- ligt både sin nuvarande och föreslagna lydelse endast omfattar den som är etablerad i en annan EES-stat, emellertid bibehållas i den lydelse som den har eller i den av oss föreslagna lydelsen utan att det innebär ett brott mot konventionen. 11.4.2Sändningar som förmedlas genom tråd Vår bedömning: Vi anser att det förhållandet att vissa av radio- och TV-lagens bestämmelser inte omfattar TV-program som sänds genom tråd inte utgör hinder mot ett svenskt tillträde till . , liksom för övrigt även TV-direktivet, gäller för alla sändningar och vidaresändningar av TV-program till allmän- heten oavsett om sändningarna förmedlas via kabel, marksändare eller satellit. Härigenom skiljer sig konventionen från radio- och TV- lagen, som innehåller ett antal bestämmelser som inte omfattar TV- program som sänds genom tråd. Undantag för trådsändningar görs i 6 kap. 3 §, enligt vilken uppgifter som sänts genom tråd endast bör beriktigas när det är befogat, och i bestämmelsen om europeiska programkvoter i 6 kap. 8 §, som endast omfattar den som sänder över satellit eller med stöd av tillstånd. Även de av oss i kapitel 2 Den europeiska konventionen om gränsöverskridande television föreslagna bestämmelserna om en utvidgad begränsning i rätten att sända program som innehåller våldsinslag och avancerade sexuella framställningar, skyldighet att utöva sändningsrätten sakligt samt skyldighet att i programverksamheten respektera den enskildes pri- vatliv undantar program som sänds genom tråd. Om dessa bestämmelser skall utvidgas till att omfatta även tråd- sändningar krävs ändringar i yttrandefrihetsgrundlagen, eftersom de begränsningar i sändningsrätten som bestämmelserna medför inte är förenliga med 3 kap. 1 § YGL. Problematiken med att vissa innehållsbestämmelser undantar program som sänds genom tråd uppmärksammades i förarbetena till radio- och TV-lagen. I propositionen till lagen uttalades följan- de angående det förhållandet att trådsändningar inte omfattas av reglerna om europeiska programkvoter (prop. 1995/96:160 s. 99). Någon motsvarande bestämmelse finns inte för kabelsändningar. En sådan regels förenlighet med yttrandefrihetsgrundlagens regler om etableringsfrihet för kabelsändningar kan diskuteras. När det gäller TV-direktivets tillämplighet på annan sändningsverk- samhet, t.ex. kabelsändningar, framgår det av artikel 9 i direktivet att bestämmelserna om europeiskt ursprung m.m. inte skall gälla lokala TV-sändningar som inte ingår i ett nationellt nät. Den närmare inne- börden av denna artikel är inte självklar. Enligt uppfattning är de svenska kabelsändningarna inte nationella i TV-direk- tivets mening. Regeringen är beredd att instämma i den uppfattningen. Endast av hushåll är kabelanslutna och det är främst i storstadsregionerna som de egensända kabel-TV-kanalerna kan tas emot. Det torde därför inte krävas att inför en sådan regel såvitt avser kabelsändningar. Även problemet med att radio- och TV-lagen endast föreskriver att uppgifter bör beriktigas om de förekommit i TV-program som sänts genom tråd uppmärksammades i lagens förarbeten. I proposi- tionen anfördes att det kan diskuteras om inte TV-direktivet kräver att en bestämmelse om beriktigande skall gälla för alla sändnings- former, dvs. även för kabelsändningarna (a. prop. 101f.). Depar- tementschefen konstaterade dock att yttrandefrihetsgrundlagen inte medger att en sådan reglering sker och fortsatte: Ändringar i YGL bör endast ske om detta är absolut nödvändigt. Det inhemska behovet av en teknikneutral lagstiftning är i sig inte ett tillräckligt tungt argument för att en ändring i YGL skall anses be- fogad. EG torde knappast heller ha något större intresse av att reg- lering sker. EG kan här inte göra gällande samma starka skäl för reglering som för de trådlösa sändningarna. Den europeiska konventionen om gränsöverskridande television tidigare berörts varken lika rikstäckande eller gränsöverskridande som den trådlösa televisionen. har därför inte före- slagit någon tvingande bestämmelse om beriktigande med därtill följ- ande grundlagsändring. Utredningen har i stället föreslagit att det av lagen bör framgå att felaktiga uppgifter som förekommit i televisions- program som sänds genom tråd bör beriktigas. Något absolut krav på att beriktigande skall ske vid trådsändningar föreslås alltså inte. Reger- ingen ansluter sig till denna bedömning. Bedömningen delades även av lagrådet, som anförde (a. prop. s. 294): I denna paragraf anges att beriktigande skall ske beträffande uppgift i ett TV-program som inte är reklam och som inte sänds genom tråd. Sker sändningarna genom tråd bör beriktigande ske. I båda fallen för- utsätts att ett beriktigande är befogat. Rådets TV-direktiv skulle kunna tolkas så att beriktigande av felaktig uppgift är obligatorisk även när uppgiften förekommit i trådsändning. Som påpekas i lagrådsremissen skulle emellertid ett sådant obligatorium inte vara förenligt med 3 kap. 1 § yttrandefrihetsgrundlagen. Enligt remissen är en ändring i grund- lagen inte befogad i detta sammanhang. Lagrådet delar den uppfatt- ningen. Av de refererade förarbetsuttalandena framgår att såväl regeringen och som lagrådet i tidigare lagstiftningsärenden har gjort bedömningen att de svenska kabelsändningarna inte är nationella i TV-direktivets mening och att de inte heller är gränsöverskridande på samma sätt som den trådlösa televisionen. Vi finner inte anled- ning att göra avsteg från denna bedömning. syfte är inte att i dess helhet reglera TV-sänd- ningar eller att harmonisera den TV-rättsliga regleringen i de stater som är anslutna till den. I stället syftar konventionen till att slå fast grundläggande regler som innebär att TV-sändningar kan följas utan hinder av att de distribueras över nationsgränserna. Konven- tionens bestämmelser gäller därför endast sändningar som är gräns- överskridande till sin karaktär. TV-program som sänds eller vidaresänds i svenska kabelnät är avsedda att tas emot endast i . Sändningarna kan därmed inte anses vara av sådan gränsöverskridande karaktär som krävs för att konventionen skall vara tillämplig. Vi bedömer därför att de svenska kabelsändningarna inte omfattas av bestämmelser. Det förhållandet att vissa av radio- och TV-lagens bestämmelser inte omfattar TV-program som sänds genom tråd bör därmed inte utgöra hinder mot ett svenskt tillträde till TV- konventionen. Den europeiska konventionen om gränsöverskridande television Vår bedömning: Vi bedömer att bestämmelserna i 6 kap. 1 och 2 §§ samt 7 kap. 3 § RTVL i förening med de bestämmelser vi före- slagit i kapitel 2 är tillräckliga för att uppfylla bestämmelserna om programinnehåll i artikel 7 i . Enligt artikel 7.1 i skall alla delar av en program- tjänst respektera den mänskliga värdigheten och andra grundläg- gande rättigheter. Vidare föreskrivs att programmen särskilt inte får vara oanständiga eller innehålla pornografi samt att de inte skall ge otillbörligt framträdande plats åt våld eller antas framkalla rashat. Därutöver föreskrivs i artikel 7.2 att de delar av en program- tjänst som kan antas skada den fysiska, mentala eller moraliska häl- san hos barn eller ungdomar inte får programläggas på tider då barn eller ungdomar kan antas titta samt i artikel 7.3 att programföre- taget skall tillse att nyhetsprogram presenterar fakta och händelser på ett rättvisande sätt och att de uppmuntrar den fria åsiktsbild- ningen. I radio- och TV-lagen finns de närmsta motsvarigheterna till be- stämmelserna i artikel 7 i 6 kap. 1 §, som innehåller den s.k. demo- kratibestämmelsen, i 6 kap. 2 §, som reglerar sändning av program som innehåller våldsinslag och pornografiska bilder16, och i 7 kap. 3 § som föreskriver att det i annonser inte får uppträda personer som spelar en framträdande roll i program som huvudsakligen handlar om nyheter eller nyhetskommentarer. Enligt 6 kap. 1 § RTVL skall den som sänder TV-program se till att programverksamheten i dess helhet präglas av det demokratiska statsskickets grundidéer och principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet. Denna be- stämmelse får enligt vår bedömning anses tillräcklig för att upp- rätthålla krav i artikel 7.1 på att alla delar av en programtjänst skall respektera den mänskliga värdigheten och andra grundläggande rättigheter samt att sändningarna inte får antas framkalla rashat. Enligt 6 kap. 2 § RTVL skall program med ingående våldsskild- ringar av verklighetstrogen karaktär eller med pornografiska bilder som sänds i televisionen antingen föregås av en varning i ljud eller innehålla en varning som sänds löpande i bild under hela sändnings- 16 För en närmare genomgång av innehållet i bestämmelserna i 6 kap. RTVL hänvisas till kapitel 1. Den europeiska konventionen om gränsöverskridande television Sådana program får inte heller sändas och på sådant sätt att det finns en betydande risk för att barn kan se dem, om det inte av särskilda skäl ändå är försvarligt. Med begreppet barn skall enligt bestämmelsens förarbeten förstås även barn som är något äldre än (prop. 1995/96:160 s. 172). Vi har i kapitel 2 ovan föreslagit att 6 kap. 2 § RTVL skall kom- pletteras med en bestämmelse som innebär att den som sänder TV- program på annat sätt än genom tråd skall iaktta återhållsamhet vid sändning av program som innehåller våldsskildringar eller avan- cerade sexuella framställningar. Bestämmelsen är avsedd att tilläm- pas generellt på alla trådlösa sändningar och omfattar inte endast program som sänds på tidpunkter då det finns risk för att barn följer sändningarna. Vi anser att 6 kap. 2 § RTVL i den av oss föreslagna utvidgade lydelsen är tillräcklig för att upprätthålla krav i artikel 7.2 på att program som kan antas skada barns och ungdomars hälsa skall sändas då barn och ungdomar inte kan antas titta. Vidare får bestämmelsen, även om den inte helt förbjuder pornografi, an- ses tillräcklig för att uppfylla kraven i artikel 7.1 på att sändning- arna inte får innehålla pornografi eller ge otillbörligt framträdande plats åt våld. I kapitel 2 har vi även föreslagit att den som sänder bl.a. TV- program på annat sätt än genom tråd, med undantag för sändning av reklam och andra annonser, skall utöva sin sändningsrätt sakligt. Denna bestämmelse i förening med bestämmelsen i 7 kap. 3 § RTVL om förbud mot att nyhetspersonligheter förekommer i annons- sändning får anses uppfylla kravet beträffande nyhetssändningar i artikel 7.3 i . Vad som däremot kan anses tveksamt är om radio- och TV- lagens bestämmelser är tillräckliga för att upprätthålla TV-konven- tionens förbud mot oanständiga eller sedlighetssårande (indecent) program. Enligt den förklarande rapporten till konventionen är regleringen i artikel 7.1 huvudsakligen inspirerad av Europakonven- tionen. Artikeln skall därför tolkas i ljuset av avgöranden. För tolkning av begreppet indecency hänvisar den förklarande rapporten till Handysidemålet och med flera-målet från 198817. Det s.k. Handysidemålet behandlade frågan om huruvida brittiska myndigheters ingripanden mot publiceringen och distributionen av 17 Explanatory Report, stycke 156 och 159. Den europeiska konventionen om gränsöverskridande television en bok om sexualitet som riktade sig till barn och ungdomar ut- gjorde en kränkning av utgivarens rätt till yttrandefrihet enligt artikel 10 i . Den avgörande frågan var huru- vida myndigheternas ingripanden, som hade skett med stöd av den brittiska Obscene Publications Act, hade varit berättigade mot bakgrund av artikel 10.2 i , som föreskriver att rätten till yttrandefrihet kan inskränkas i lag om det är nödvändigt bl.a. för att skydda hälsan och moralen. konsta- terar i sitt avgörande att det inte är möjligt att slå fast en enhetlig europeisk betydelse av begreppet moral och att detta begrepp varierar från tid till annan och från plats till plats. Vidare anför domstolen att statliga myndigheter som huvudregel har större förutsättningar än en internationell domstol att avgöra såväl den exakta innebörden av begreppet i det aktuella landet som nöd- vändigheten av inskränkningar eller påföljder. Mot bakgrund härav anser domstolen att de lagstiftande myndigheterna samt domstolar och andra som skall tolka gällande lagar bör ges ett visst utrymme för tolkning av artikel 10.2. Domstolen konstaterar dock att detta utrymme inte är obegränsat och att det vid tolkningen måste tas hänsyn till att yttrandefriheten är en av de grundläggande rättig- heterna i ett demokratiskt samhälle. I det aktuella fallet var den bok som de brittiska myndigheterna hade bedömt som så oanständig att de tryckta exemplaren skulle förstöras och utgivaren dömas till böter, riktad till barn och ungdomar mellan tolv och . Enligt bedömning var boken lätt att förstå även för de yngsta av de tilltänkta läsarna. Boken var avsedd att spridas i ett stort område och priset var lågt. På grund härav och med hänsyn till bokens innehåll ansåg att de brittiska dom- stolarna vid den aktuella tidpunkten hade haft rätt att göra be- dömningen att boken kunde ge negativa effekter för många av de barn och ungdomar som läste den. Det grundläggande syftet med domstolarnas avgöranden var således att skydda ungas moral, vilket utgör ett legitimt syfte för yttrandefrihetsinskränkningar enligt artikel 10.2 i . fann inte heller någon anledning att invända mot de brittiska myndigheternas bedömning att ingripandena mot publiceringen och distributionen av boken var nödvändiga för att ett sådant skydd skulle uppnås. Ingripandena ansågs därmed inte strida mot artikel 10 i Europakon- ventionen. Det s.k. med flera-målet behandlade också frågan om huruvida ett ingripande med stöd av nationell lagstiftning var för- Den europeiska konventionen om gränsöverskridande television enligt med artikel 10 i . Konstnären hade inbjudits till en utställning i , där han på plats målade och ställde ut tre målningar som hade starkt pornogra- fiska motiv. Utställningen var öppen för allmänheten. Sedan besö- kare reagerat över tre målningar konstaterade schweiziska domstolar att målningarna stred mot artikel 204 i den schweiziska strafflagen, som bl. a. förbjöd publicering av obscena bilder. Mål- ningarna beslagtogs och överlämnades till ett museum där de endast skulle vara tillgängliga för konstvetare och andra specialister. och de personer som anordnade utställningen ådömdes bötesstraff. anför i sin dom att artikel 204 i den schweiziska strafflagen får anses vara utformad för att skydda den allmänna moralen och att syftet med ingripandet mot och de personer som anordnade utställningen således var förenligt med artikel 10.2 i . konstaterar vidare att in- gripandet inte bara måste ha ett godtagbart syfte, utan att det också måste ha varit nödvändigt, vilket enligt domstolens tidigare praxis innebär att det skall ha funnits ett trängande socialt behov av att in- gripa. Domstolen anför att yttrandefriheten utgör en av de grund- läggande rättigheterna i ett demokratiskt samhälle och att ett demo- kratiskt samhälle kräver kulturell mångfald, tolerans och fördoms- frihet. Liksom i Handycasemålet konstaterar domstolen att det inte är möjligt att slå fast en enhetlig europeisk betydelse av begreppet moral och att detta begrepp varierar från tid till annan och från plats till plats samt att de nationella myndigheterna som huvudregel har större förutsättningar än en internationell domstol att avgöra såväl den exakta innebörden av begreppet som nödvändigheten av inskränkningar eller påföljder. Slutligen konstaterar domstolen att de aktuella målningarna, som var placerade på en utställning som var öppen för allmänheten utan någon åldersgräns, var av sådan karaktär att de schweiziska domstolarna, trots att föreställningen om vad som är sexuellt moraliskt har förändrats, hade rätt att göra bedömningen att det för att skydda moralen var nödvändigt att beslagta dem och att ådöma och de personer som anordnade utställningen böter. bedömning i Handycasemålet och med flera-målet får anses utgöra ramen för i vilken omfattning myndig- heter och domstolar får ingripa mot innehållet i ett TV-program för att det är oanständigt eller sedlighetssårande. De båda avgörandena slår fast att det finns en tolkningsmarginal till de nationella myn- Den europeiska konventionen om gränsöverskridande television digheternas förmån när det gäller i vilken mån yttrandefriheten skall få begränsas på grund av sådan omoral. Möjligheten att begränsa yttrandefriheten på grund av indecency eller oanständighet/omoral finns inte i svensk lagstiftning på samma sätt som i vissa andra europeiska stater. Enligt radio- och TV-lagen finns det möjlighet att förena ett tillstånd att sända television i marknätet med villkor om skyldighet att ta hänsyn till televisionens särskilda genomslagskraft när det gäller programmens ämnen och utformning samt tiden för sändning av programmen. Ett sådant villkor får anses innebära ett förbud mot ett programinnehåll som med svenska mått mätt bedöms som oanständigt. Skyldighet att ta hänsyn till mediets genomslagskraft kan dock inte föreskrivas när det gäller satellitsändningar eller andra sändningar som inte är till- ståndspliktiga. Vi har i kapitel 2 övervägt huruvida tillståndsvillko- ret om skyldighet att ta hänsyn till mediets genomslagskraft bör omvandlas till en generellt tillämplig regel, som i så fall hade kunnat göras tillämplig på alla sändningar som förmedlas på annat sätt än genom tråd. Vid denna bedömning har vi kommit fram till att en sådan generell bestämmelse inte är lämplig på grund av det vida tillämpningsområde och den allmänna utformning som bestämmel- sen skulle få. Mot bakgrund av förbud mot indecency finns det emellertid anledning att överväga om det bör införas en bestämmelse i radio- och TV-lagen som föreskriver att TV-pro- gram som sänds på annat sätt än genom tråd inte får innehålla inslag som är oanständiga eller sedlighetssårande. Det måste dock beaktas att en sådan bestämmelse skulle innebära en begränsning i sändningsrätten, som enligt 3 kap. 3 § YGL jämförd med 2 kap. 13 § första stycket RF endast är tillåten om särskilt viktiga skäl föranleder det. Av 2 kap. 12 § andra stycket RF framgår vidare att begränsningen inte får gå utöver vad som är nödvändigt med hän- syn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen.