sou · GUB381 · 2007-01-01 00:00:00 — Forskning SOU 2006:81 204 ansåg i skrivelsen att bör kunna disponera en mindre del av sitt myndighetsanslag för att initiera undersökningar och utredningar som följer av ansvaret som sektorsmyndighet. 34.3 Forskningens omfattning och inriktning I direktiven till sägs att det vore värdefullt att kartlägga den hittillsvarande forskningens omfattning och inriktning. Formas uppdras i sitt regleringsbrev för 20034 att i samverkan med andra finansiärer utveckla förslag till ett nationellt forskningsprogram för skog. Uppdraget presenterades och i dokumentet ingår en kartläggning av den skogliga forskningen i . 5 34.3.1 Formas kartläggning av den svenska skogssektorsforskningen Formas har, genom att skicka enkäter till forskningsutförare och finansiärer, kartlagt den svenska skogssektorsforkningen . Begreppet skogssektorsforskning har Formas definierat som forskning om skogens värden. I detta begrepp inräknas skoglig och skogsindustriell forskning samt skogsrelaterad energiforskning. Den skogliga forskningen rör skogsekosystem, skogslandskap och skogsbruk, men även akvatiska system i skogen. I den skogsindustriella delen ingår forskning som direkt berör skogsråvaran i form av trä, fibrer och kompositer. För energiforskningen är liknande avgränsningar gjorda. Formas anger vidare att programmet endast omfattar forskning vid universitet, högskolor och industriforskningsinstitut. Utvecklingsarbete lämnas utanför programmet, men detta utesluter inte att utveckling kan integreras i forskningsprogram och forskningsprojekt. Skogens värden delas av Formas in i materiella och ickemateriella . Materiella värden rör skogens produkter, bland annat i form av virke, träfibrer, jaktbart vilt, bär och svamp. Dessa produkter är ofta marknadsprissatta. Icke-materiella värden är vanligen inte marknadsprissatta men har stor betydelse för exempelvis livskvalitet och biologisk mångfald. Rekreation och turism 4 Regleringsbrev för avseende för miljö, areella näringar och samhällsbyggande, Regeringsbeslut nr 14, . 5 Formas, Nationellt program för skogssektorsforskning 20002020, 2005. SOU 2006:81 Forskning 205 kategoriseras som icke-materiella värden men har ibland ett marknadsvärde. Detsamma gäller skogens ekosystemtjänster. De icke-materiella och materiella värdena delas in i tre kategorier (tabell 34.1). Dessa är produktionsförutsättningar, nyttjande och förädling. Tabell 34.1 Kategorisering av skogens värden Icke-materiella värden Materiella värden Produktionsförutsättningar Ekologiska processer, biologisk mångfald, effekter på/av klimat, vatten, kol, näring m.m. Skogsodlingsmaterial, förökning, föryngring, skogsskötsel, skogsskydd m.m. Nyttjande Friluftsliv och rekreation, turism, upplevelser, biofilter, miljöindikator, erosionskydd m.m. Drivning, avverkning, utförsel, lagring, bioenergi m.m. Förädling Sönderdelning, sågade varor, träfibrer, trämanufaktur, papperstillverkning, träkompositer, byggmaterial m.m. Källa: Formas. Skogssektorsforskning sker på flera orter. Den största utföraren av skoglig forskning är (). Skogsindustriell forskning bedrivs på ett flertal tekniska högskolor, universitet och forskningsinstitut. Formas enkät skickades till forskande institutioner vid 30 universitet och högskolor samt till fyra forskningsinstitut. Inkomna svar visar, enligt Formas, att forskning relevant för skogssektorn har, , bedrivits på 42 institutioner vid 13 högskolor samt på tre institut. En sammanställning av forskningssatsningar, uppdelad i de olika kategorierna för respektive organisation, finns i tabell 34.2 nedan. Forskning SOU 2006:81 206 Tabell 34.2 Skogssektorsforskning enligt forskningsutförarna Icke-materiella värden Miljoner kronor Materiella värden Miljoner kronor Forskning utförare prod. Skogens nyttjande Skogens förädling Skogens prod. Skogens nyttjande Skogens förädling Summa SLU 333,8 23,8 330,6 72,2 88,5 848,9 Mittuniver sitetet 43,2 18,9 17,2 15,5 80,9 175,7 29,0 4,0 16,0 4,0 44,0 97,0 0,5 0,2 1,8 10,6 72,4 85,5 tekn. universitet 0,6 2,3 74,8 77,7 Lunds tekn. högskola 4,5 2,9 5,2 0,4 47,7 60,7 KTH 3,3 1,0 44,6 48,9 20,0 16,5 9,1 45,6 16,6 7,1 3,5 27,2 1,9 11,3 13,2 2,1 8,6 10,7 1,6 7,8 9,4 4,9 0,1 5,0 Summa högskolor: 443,3 53,0 412,5 119,9 476,8 1505,5 Skogforsk SP/Trätek STFI 3,1 147,2 125,9 264,0 747,0 322,0 264,0 747,0 : 45,8 3,1 0,0 147,2 125,9 0 0 Summa alla: 489,1 56,1 0,0 559,7 245,8 1487,8 2838,5 Källa: Formas. Sammanlagt använde de svarande forskningsutförarna på skogssektorsforskning . I medel blir det /år. Av dessa gick () till forskning kring icke-materiella värden (tabell 34.2). SOU 2006:81 Forskning 207 En jämförelse med den s.k. sammanställning av forskningsbudgetar visar att svar saknas från flera forskningsutförare.6 Det saknas bland annat svar från en del större institutioner vid SLU såsom skogsekologi, skogsekonomi, skoglig marklära samt skogens produkter och marknader. Forskningsvolymen vid de institutioner vid SLU som inte har svarat på enkäten är uppskattningsvis /år. När denna uppskattning läggs till den årliga budgeten för utförarna uppgår skogssektorsforskningen vid högskolor och institut till /år. Fördelning av den totala forskningsresursen visar att SLU dominerar () följd av STFI och Skogforsk (tabell 34.2). Om enbart forskningen kring icke-materiella värden betraktas är SLU:s dominans tydligare med hela () under 20002003. Av instituten bedriver endast Skogforsk forskning i någon större omfattning inom denna kategori, ca (). Om skogens produktionsförutsättningar och nyttjande inom kategorin materiella värden får utgöra den traditionella skogsbruksforskningen, dvs. produktion och brukandemetoder, motsvarar den för perioden 20002003, , eller av den totala skogssektorsforskningen (tabell 34.2). SLU dominerar som sektorsuniversitet med hälften av volymen, . Skogforsk är näst störst . Återstående andel, , fördelas mellan bl.a. , samt och . SLU:s kommentarer till Formas kartläggning () är sektorsuniversitet för skoglig forskning och har till lämnat synpunkter på Formas nationella program för skogssektorsforskning. SLU anser att Formas rapport inte kan ligga till grund för prioriteringar av forskning inom det skogspolitiska området men att det utgör en grund för fortsatt diskussion om forskningen inom skog och skogsindustriella områden. 6Näringsdepartementet, Promis, Rapport från arbetsgruppen rörande Uppdrag i fråga om viss forskning och utbildning inom den skogliga och skogsindustriella sektorn, 2000. Forskning SOU 2006:81 208 När det gäller den indelning Formas har gjort av produktionsförutsättningar för materiella respektive icke-materiella värden (tabell 34.1) påpekar SLU att ekologiska processer står som en produktionsförutsättning endast för icke-materiella värden. Detta är egentligen inte riktigt, menar SLU, eftersom ekologiska processer utgör grunden för hur man genom skogsskötsel m.m. kan producera materiella värden som t.ex. virke. Val av exempelvis föryngringsmetod och trädslag grundar sig på kunskap om ekologiska processer. Tabell 34.2 riskerar därmed att bli missvisande i den meningen att forskningspengar som kommer virkesproduktionen (materiella värden) till del kan framstå som mindre än vad de egentligen är. SLU anser att Formas nationella skogsforskningsprogram är en avvägning mellan olika intresseområden som relativt väl avspeglar dagsläget i men att det inte lyfter fram alla möjligheter som forskningen har att skapa innovativa förutsättningar för en forskningsutveckling till en i EU-termer uttryckt knowledgebased bioeconomy. SLU anser att det i Formas rapport saknas en skarp analys av forskningsfinansiering i omvärlden. Svensk skogsforsknings genomslag internationellt har inte heller belysts systematiskt, enligt SLU. Inom vissa delar av den tvärvetenskapliga skogsforskningen är världsledande, menar SLU, och efterlyser en analys av hur dessa styrkeområden vuxit fram. Enligt SLU saknas i Formas program en kritisk granskning av hur den skogliga forskningen tagits emot i samhället och påverkat politiska beslut och praktiskt skogsbruk. Formas erbjudande att bjuda in forskningsfinansiärer och berörda myndigheter till samtal är särskilt angelägna, eftersom EU:s sjunde ramprogram just nu formeras. Forskningen blir alltmer internationell och satsningar från stora internationella forskningsfinansiärer, som EU:s sjunde ramprogram är ett exempel på, kan bli ytterligt viktiga som ett led i skapandet av en nationell forskningsbas för skogsområdet, menar SLU. Ett nationellt program som harmoniserar med och kompletterar en satsning från EU kan därför bli den strategiskt mest viktiga åtgärden för . I Formas rapport är det dock inte tydligt hur de svenska finansiärernas aktiviteter ska samordnas på bästa sätt, anser SLU. Kartläggningen av den hittillsvarande forskningen som Formas gjort ger ingen uppskattning av omfattning och inriktning av forskning av betydelse för skogspolitiken, enligt SLU. Man pekar också på att skiljer sig från de flesta andra länder genom att SOU 2006:81 Forskning 209 det vid universiteten inte finns någon professor i skogspolitik, även om SLU som enda aktör har viss forskning inom området. Det faktum att frågor rörande skog, skoglig och skogsindustriell forskning och naturresursens nyttjande och bruk är uppdelat på många departement och myndigheter i landet, gör behovet av en samlad vetenskaplig analys inom skogspolitikområdet betydande. Verksamhet inom området borde därför byggas upp inom sektorsuniversitetet, anser SLU. SLU skulle dessutom gärna se en ny fond till stöd för akut uppdragsforskning inom skogssektorn, något som man menar saknas . Ingen myndighet har ansvar för oförutsedda akuta åtgärder och forskningssystemet har vid upprepade tillfällen visat att det inte går att snabbt mobilisera nödvändiga resurser för akuta behov. I detta sammanhang passar även forskning inriktad på karantänsfrågor och nya hotbilder (emerging threats). SLU menar att Formas inte har analyserat det behov av forskning som finns inom myndigheter och det behov som genereras av behovet av uppföljning av miljömål eller global utveckling. Vad gäller den skogliga forskningens effekter på politiken så menar SLU att det finns en stor samlad litteratur inom området Några exempel på formuleringar av skogsvårdslagarna där skogsforskningen legat som grund är enligt SLU: Val av skogsbrukssystem Trädslagsval, antal plantor och plantornas fördelning Röjningsplikt och rekommendationer för röjning Omloppstider Gallringsstrategier och gallringsmallar Skogsskador av insekter och patogener samt skogshygien Naturvårdshänsyn Åtgärder för bevarande av biologisk mångfald. 34.4 Effektstudie om skoglig forskning En effektstudie av forskningens påverkan på skogspolitiken är genomförbar och en större utvärdering av den skogliga forskningen ter sig som synnerligen angelägen skriver av utbildning och forskning (), i en rapport som tagits fram på uppdrag av Skogsutredningen.7 I rapporten gör man bedömningen 7 Deiaco E. och Storm P., Reflektioner kring genomförandet av en effektustudie över skoglig forskning, av utbildning och forskning (), 2006. Forskning SOU 2006:81 210 att en effektstudie av det slag som efterfrågas i direktiven skulle ta cirka att genomföra. Utredningen har gjort bedömningen att en sådan studie skulle bli alltför omfattande för att rymmas inom ramen för resurser. Det är välkänt att ny forskning inte automatiskt leder till nya produkter, tjänster eller påverkan på politiken, enligt . Om forskningsresultaten kommer till användning eller inte beror på ett komplicerat samband mellan ny teknologi, samverkan mellan olika aktörer de institutionella förutsättningarna och efterfrågans struktur och innehåll. Huvudfrågan som måste ställas är, enligt , vad som driver en framgångsrik samverkan mellan akademi och samhälle i ett sektoriellt innovationssystem som skogsnäringen. Fokus i en effekstudie av det här slaget bör, enligt , vara på att analysera på vilka sätt forskning överförs till användare, hur dessa samverkar för att forskningen ska komma till användning och på vilka sätt ny forskningskunskap letat sig fram till nya produkter, tjänster och policies. Att försöka uppskatta forskningens effekter i monetära värden, som efterfrågas i vissa fall, anser vara alltför komplicerat. Man pekar, i det sammanhanget, på svårigheten att hanterar s.k. multiple causality, dvs. hur kan man avgöra att en effekt kan hänföras till just det speciella finansieringsinstrumentet och inte till en rad omkringliggande faktorer. Vidare pekar man på den tidsförskjutning som uppstår mellan t.ex. en forskningsåtgärd och fram till det att det uppstår en effekt. En tredje svårighet menar är att mäta effekter i kronor och ören när målen i många forskningsprogram är kvalitativa, som exempelvis att stimulera till nya nätverk, tvärvetenskap samt att höja mottagningskapaciteten i företag och organisationer. För att analysera forskningens effekter på skogspolitiken och dess effekter på skogsnäringen, tillväxten och som underlag för utformningen av relevanta miljökvalitetsmål förespråkar i stället att man, inom ramen för en systemansats, använder sig av flera olika metoder med såväl kvantitativa som kvalitativa angreppssätt . De kvantitativa metoderna utgörs av enkäter till exempelvis forskare och användare om hur skoglig forskning kommit till användning i såväl näringen som i skogspolitiken. Internationella jämförelser av olika skogliga innovationssystem kan besvara frågor om varför viss typ av skoglig forskning påverkar politiken medan SOU 2006:81 Forskning 211 annan negligeras. Fallstudier är en tredje metod som förordar som en del av en effektanalys. 34.5 Skogsforskningens villkor Sedan den nu rådande skogspolitiken infördes har ett antal faktorer påverkat skogsforskningens villkor. I detta avsnitt speglas en del av dessa. 34.5.1 Den forskningspolitiska propositionen I den forskningspolitiska propositionen gav regeringen sin syn på forskningspolitikens inriktning . 8 I propositionen framfördes bl.a. att en utgångspunkt för regeringens ställningstagande har varit att skapa goda förutsättningar för kraftsamling och att säkerställa stöd till forskning av hög internationell kvalitet med hjälp av långsiktig finansiering av starka forskningsmiljöer. I propositionen presenterades strategiska satsningar på de prioriterade forskningsområdena medicin, teknik och forskning till stöd för hållbar utveckling. Regeringen ansåg också att resurser bör tillföras för stöd till forskningens infrastruktur inom alla områden. I budgetpropositionen redovisade regeringen att anslagen för forskning och forskarutbildning kommer att tillföras en permanent nivåhöjning om fram . Som ett led i arbetet med att utveckla och främja kommersialisering av forskningsresultat bör lärosätena, enligt regeringen, upprätta handlingsplaner för kommersialisering och tekniköverföring. Handlingsplanerna är ett led i arbetet med att skapa professionella och hållbara strukturer med både forskare och externa aktörer såsom forskningsfinansiärer, holdingbolag och det kunskapsintensiva näringslivet. Regeringen vill också förbättra den strategiska kompetensuppbyggnaden vid de statligt delägda industriforskningsinstituten. En utgångspunkt för regeringens ställningstagande har varit att skapa goda förutsättningar för kraftsamling och att säkerställa stöd 8 Prop. 2004/05:80. Forskning SOU 2006:81 212 till forskning av hög internationell kvalitet med hjälp av långsiktig finansiering av starka forskningsmiljöer. Skogforsks underlag till den forskningspolitiska propositionen lämnade branschforskningsinstitutet ett yttrande som underlag för regeringens forskningspolitiska proposition. I underlaget belyser Skogforsk det nationella behovet av tillämpad skoglig forskning och utveckling (FoU), sett ur skogsbrukets perspektiv. Man för bl.a. fram följande punkter som väsentliga för den skogliga forskningen: Det är ytterst angeläget att staten långsiktigt säkerställer offentliga forskningsmedel i paritet med våra främsta konkurrentländer, samt att man i sin forskningsstrategi väger samman behoven inom både grundläggande och tillämpad FoU En ökad offentlig satsning på behovsmotiverad, tillämpad FoU är nödvändig för utvecklingen av ett konkurrenskraftigt svenskt näringsliv och ekonomisk tillväxt Staten bör ta ett betydande och långsiktigt ansvar för forskningsinstitutens grundfinansiering, i syfte att säkerställa en svensk infrastruktur för tillämpad FoU i världsklass. Detta inbegriper även kunskapsöverföring till näringsliv och omgivande samhälle Staten måste skapa ekonomiska och andra förutsättningar för svenskt deltagande i internationell forskningssamverkan, liksom för starka och attraktiva svenska FoU-miljöer. En fortsatt kraftfull och målinriktad skoglig FoU-verksamhet, med stat och skogsbruk i samverkan, är nödvändig för att främja utvecklingen av viktiga innovationssystem och upprätthålla den svenska skogsnäringens internationella konkurrenskraft. Likaså för att kunna uppnå skogspolitiska mål och uppfylla internationella överenskommelser. SOU 2006:81 Forskning 213 34.5.2 Miljömålspropositionen I Miljömålspropositionen gör regeringen bedömningen att kunskap som genereras av forskning är ett viktigt stöd för arbetet att nå miljökvalitetsmålen och dess delmål.9 I propositionen redovisas ståndpunkt att forskning och kunskapsutveckling som underlag för beslut är en förutsättning för att miljökvalitetsmålen ska kunna nås. Forskning är nödvändig både för att dimensionera problem och för att utveckla miljö- och kostnadseffektiva åtgärder samt för att utveckla styrmedel och metoder för uppföljning av miljökvalitetsmålen, menar . I propositionen framhålls att resultaten från miljöforskningen har varit betydelsefulla när det gäller att formulera miljökvalitetsmålen och delmålen. Av propositionen framgår att forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas) har ett särskilt uppdrag att ta initiativ till samordning med andra forskningsfinansiärer när det gäller samhällsvetenskaplig miljöforskning. Regeringen anser att den samhällsvetenskapliga miljöforskningen har stor betydelse inte minst för att utveckla och utvärdera olika styrmedel för miljöarbetet. Regeringen har därför lagt ett särskilt uppdrag på Formas att tillsammans med andra forskningsfinansiärer ta fram en forskningsstrategi för samhällsvetenskaplig miljöforskning med särskild inriktning på styrmedel. Detta uppdrag redovisades den 1 mars 2006.10 I propositionen pekade regeringen på att genom sitt anslag för miljöforskning har ett särskilt ansvar för forskning till stöd för miljökvalitetsmålen. Även Formas och (Mistra) finansierar omfattande forskning som bidrar med underlag för arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålen, liksom och Verket för innovationssystem. Regeringen anser att det finns behov av att öka stödet till forskning för miljö och hållbar utveckling, bl.a. för att stödja den kunskapsutveckling som behövs för att nå miljökvalitetsmålen. I propositionen Forskning och förnyelse föreslogs en riktad satsning på forskning om miljö och hållbar utveckling omfattande 20 miljoner kronor.11 Satsningen kompletterades ekono9 Prop. 2004/05:10. 10 Formas: Nationell strategi för samhällsvetenskaplig miljöforskning, 2006. 2000/01:3, bet. 2000/01:UbU6. Forskning SOU 2006:81 214 miska vårproposition då området tillfördes ytterligare och ytterligare . 12 Ökningen, som avsåg forskning om biologisk mångfald och forskning till stöd för ekologiskt hållbar utveckling, fördelades till och Formas samt till Artdatabanken vid . 34.5.3 om forskningens villkor I en skrivelse till framför fakulteten för skogsvetenskap vid () att de förändringar som skett inom den skogliga forskningen sedan den nu gällande skogsvårdslagen trädde i kraft är betydande.13 Förändringarna är båda relaterade till statliga åtgärder och till förändrade prioriteringar i samhället och hos externa anslagsgivare. Neddragningar inom SLU kom att särskilt drabba de tillämpade ämnesinriktningar. försvann Skogsbrukets forskningsfond som ett resultat av den nya skogspolitiken. kom därmed att bli den enda större myndigheten utan eget forskningsanslag. Skogsindustrins gödselmedelsfond försvann också som en konsekvens av ett beslut att förbjuda skogsgödsling i . Dessa beslut bidrog starkt till att minska forskningsutrymmet för den mer tillämpade skogsforskningen. De större forskningssatsningar som kom att genomföras var industriellt inriktade inom trä- och fiberområdena och kom med och stöd att ge upphov till satsningar i , , och . Dessa satsningar ledde, enligt SLU, inte till någon ökad traditionell skogsforskning. Ökningar inom den skogliga forskningen skedde med externa medel inom miljöområdet med bl.a. biodiversitetsfrågor och klimatfrågor som prioriterade områden. I viss utsträckning var bioenergiområdet, via riktade satsningar, det enda område där mer traditionell skoglig forskning kunde söka forskningsmedel. Tillkomsten av forskningsstiftelser såsom exempelvis (Mistra) och de forskningsprojekt som prioriterades där kom att bli betydelsefull även för skogsforsk12 Prop. 2000/01:100, bet. 2000/01:FiU27. 13 , J-E., Skogsforskning 1990-2005, fakulteten för skogsvetenskap, SLU, 2006. SOU 2006:81 Forskning 215 ningen. Dessa satsningar ledde bl.a. fram till bildandet av det bioteknologiska centrat , där SLU och samverkar. Prioriteringar inom Mistra gav upphov till flera skogsforskningsinriktade projekt, bl.a. SUFOR, som behandlade hållbart skogsnyttjande i , och flera projekt där naturresurser var i fokus. Dessa projekt engagerade forskare från flera universitet vilket medförde en breddning av skog- och naturresursforskningen medan den traditionella skogliga forskningen hade svårt att få externa anslag. En annan bidragande orsak till svårigheter för skoglig forskning var, enligt SLU, EU:s 6:e ramprogram där skogsforskningen kom att bli nedprioriterat i relation till vad som varit fallet i 4:e och 5:e ramprogrammen. I det 7:e ramprogrammet finns nya förutsättningar för den skogliga och skogsindustriella forskningen. Bildandet av gav ett starkt initiativ inom den samlade europeiska skogsforskningen. 34.5.4 Skogforsk om forskningens villkor Under det dussintalet år som förflutit sedan den nu rådande skogspolitiken med dess jämställda produktions- och miljömål infördes, har villkoren för den skogliga forskningen förändrats.14 I ett övergripande perspektiv torde emellertid dessa förändringar i högre grad vara föranledda av forskningspolitiska än av närings och skogspolitiska skäl. Andra områden, som miljö- och energipolitik har dessutom påverkat såväl skoglig som annan forskning. Olika politikområdens inverkan på forskningens villkor är inte alltid lätta eller ens möjliga att särskilja. Ökad konkurrens om knappa resurser Omstruktureringen av forskningsrådssystemet , där bl.a. antalet råd reducerades till betydligt färre men större sådana (, , Formas, m.fl.), har, enligt Skogforsk, förstärkt den pågående trenden att en ökad andel av de statliga forskningsanslagen slussas till forskningsutförande organ via råden, genom omfattande ansöknings- och 14 Fryk, J., Viktigare förändringar i skogsforskningens villkor sedan nuvarande skogspolitik infördes – betraktelser ur ett Skogforskperspektiv, skrivelse till , , . Forskning SOU 2006:81 216 utvärderingsprocesser. Koncentrationen av forskningsråden medförde också för många forskningsutförare en ökad konkurrens om knappa resurser, genom att flera ämnesråd upplöstes och integrerades i större enheter. Så avvecklades t.ex. Skogs- och Jordbrukets Forskningsråd () och dess ansvar för finansiering av de areella näringarnas FoU lades på det nya, mångdisciplinära för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas). Splittrad ansvarbild kanaliserades det politiska ansvaret för skogsfrågor och skoglig forskning huvudsakligen genom . Sedan den nu rådande skogspolitiken infördes har skogsnäringens angelägenheter förts över till och administrationen av den offentliga finansieringen av skoglig FoU i hög grad till via Formas.