sou · GUB3109 · 2007-01-01 00:00:00 — En utredning har fått i uppdrag att belysa förutsättningarna för ett alternativt tingsrättsförfarande för tvistemål i allmänhet och överväga hur förfarandet bör utformas (dir. 2005:77). Uppdraget skall redovisas . Den norska Parkeringsklagenemda inrättades av branschorganisa- tionerna Norpark och Parkinor och det statliga , genom att parterna ingick ett avtal om att inrätta en parkering. Konsumentmyndigheterna hade sett det som ett stort problem att de privata parkeringsbolagen bl.a. har olika regler för parkering och olika sätt att hantera klagomål på. Detta ledde till att Forbrukerombudet i samarbete med parkerings- bolagens branschorganisationer bestämde sig för att utarbeta ett gemensamt regelverk som skulle förenkla för bilisterna och andra aktörer inom parkeringsområdet. Detta samarbete resulterade i Standardvillkor för privat parkeringshåndhevelse. Dessa standardvillkor är endast bindande för de parkeringsoperatörer som anslutit sig till det ovannämna avtalet. Nämndens prövning sker med utgångspunkt i standardvillkoren. Nämnden agerar endast inom det civilrättsliga området och den kan endast behandla klagomål på kontrollavgifter som utfärdats av något av de parkeringsbolag som är medlem i Norpark eller Parkinor. Nämnden behandlar inte klagomål som rör offentlig- rättslig parkering. För sådana överklaganden gäller parkerings- föreskrifter och bestämmelser i förvaltningslagen. När man fått avslag från ett parkeringsbolag på sitt klagomål över en kontrollavgift kan ärendet föras vidare till nämnden. Klagomål skall sändas in skriftligen till nämndens sekretariat efter det att man tagit emot avslaget från bolaget. Klaganden skall skicka in kopior på all nödvändig dokumentation. När sekretariatet mottagit ett klagomål registreras detta och bolagen informeras om att nämnden har tagit emot klagomålet. Klagomålet gås därefter igenom av sekretariatet. Beslut i ärendena fattas efter föredragning för nämnden. Nämndens beslut skickas till parterna. Nämndens avgörande är enbart rådgivande men praxis visar att parterna i de flesta fall rättar sig efter besluten. I de fall där antingen klaganden eller parkeringsoperatören inte accepterar nämndens beslut får saken bringas inför forliksrådet av den part som kräver pengar från den andre. Tiden för behandling av ärenden i nämnden uppgår . Beroende på det stora antalet ärenden hos nämnden har man övervägt att införa en avgift för att klaga till nämnden. En sådan avgift skulle betalas tillbaka till klaganden vid bifall. Parkeringsklagenemda finansieras och drivs av parkerings- branschen. Nämnden behandlar ca 4 000 klagomål och den totala kostnaden för driften av nämnden beräknas till ca 2 miljoner NOK . En arbetsgrupp inom det norska Samferdselsdepartementet har lämnat en rad förslag som berör parkeringsområdet (Ny felles parkeringsregulering? En gjennomgang av offentlig og privat avgiftsparkering, Samferdselsdepartementet). Arbetsgruppen föreslår bl.a. en gemensam ordning för tillhandahållande av parkeringstjänster till allmänheten (parkering på villkor). Sanktionen för de som inte följer villkoren för parkering föreslås utgöras av en kontrollavgift. Arbetsgruppen föreslår i rapporten att det skall inrättas en gemensam parkeringsklagonämnd som skall behandla klagomål på sådana kontrollavgifter. 9.3.4En möjlighet till alternativ tvistlösning av felparkerings- tvister Utredningens föreslår att kommunen eller markägaren, i det fall fordonets ägare eller förare inte betalar frivilligt, skall vara hänvisad till att driva in sin fordran på samma sätt som görs för avgifter som utfärdats enligt LKOP, se avsnitt 9.4. Om betalningsansvaret bestrids måste således kommunen eller markägaren föra talan i allmän domstol (eventuellt efter att först ha vänt sig till kronofogdemyndigheten). Enligt mening bör det dock även finnas en enkel möjlighet för fordonets ägare och förare att få prövat om en felparkeringsavgift är korrekt utfärdad. En nackdel med LKOP är just att en sådan möjlighet saknas, vilket i och för sig beror på att en fordran på en kontrollavgift är en civilrättslig fordran. Fordonets ägare och förare torde visserligen ha möjlighet att enligt 13 kap. 2 § första stycket väcka talan mot den som utfärdat en kontrollavgift och yrka fastställelse av att betalningsskyldighet inte föreligger, s.k. negativ fastställelsetalan (jfr NJA 1990 s. 621). Denna möjlighet torde dock i de flesta fall förutsätta juridiskt bistånd och kan, om yrkandet avslås, medföra att käranden får stå för motpartens rättegångskostnader. Ett sätt att åstadkomma en förändring är i stället att, med den alternativa tvistlösningen på konsumentområdet som förebild, överväga en modell där felparkeringstvister skall kunna prövas av en instans som ligger vid sidan av den vanliga instansordningen. En sådan instans skulle på begäran av fordonsägaren pröva om en felparkeringsavgift är korrekt utfärdad. En förutsättning för en sådan prövning bör vara att den enskilde försökt att komma överens med kommunen eller markägaren. Ett antal olika aktörer inom parkeringsområdet har framfört till Parkerings- utredningen att man är positiv till att en sådan möjlighet tillskapas. Fördelen med en möjlighet till alternativ prövning är också att denna kan utformas så att den uppfyller de särskilda krav som kan ställas på en möjlighet till tvistlösning inom konsumentområdet. Förfarandet i en instans för alternativ prövning bör därför vara enkelt, smidigt, snabbt och billigt och avgörandena vara väl underbyggda. Dessutom bör förfarandet ha förtroende hos både den enskilde och dennes motpart. Förfarandet bör vidare utformas i enlighet med Europeiska kommissionens rekommendation om principer som skall tillämpas på de instanser som är ansvariga för förfaranden för reglering av konsumenttvister utanför domstol (98/257/EG). Detta innebär bl.a. att prövningen bör utgöra ett alternativ till domstolsprövning. Att ett ärende prövats utom- rättsligt bör således inte utgöra hinder för att det senare även prövas i domstol. Utredningens bedömning: Förfarandet bör vara förenklat och enbart skriftligt. Begäran om prövning bör ske skriftligen. Det bör åligga parterna att ge in den utredning som man vill åberopa. Det utomrättsliga organet bör således inte ha någon omfattande utredningsskyldighet. Beslut i ärendet bör meddelas efter erforderlig skriftväxling mellan parterna. Om en tvist faller utanför det utomrättsliga organets kompe- tensområde bör ärendet kunna avvisas. Ett ärende bör vidare kunna avvisas om komplettering som begärts av den enskilde inte kommer in inom förelagd tid, utredningen i ärendet är bristfällig och tillräcklig utredning inte kan erhållas eller ärendet i övrigt med hänsyn till det utomrättsliga organets arbetsformer eller andra omständigheter inte lämpar sig för prövning. Mot bakgrund av de överväganden som utredningen gjort ovan angående de allmänna krav som bör ställas på ett utomrättsligt förfarande anser utredningen att förfarandet bör vara förenklat och enbart skriftligt. Begäran om prövning bör således ske skriftligen. Parterna bör vara skyldiga att ha haft underhandskontakter i syfte att komma överens innan någon av dem begär utomrättslig prövning. För att undvika onödiga tvister bör den missnöjda parten i första hand undersöka möjligheten att komma överens med sin motpart. Detta skiljer sig inte åt från hur man i andra typer av tvister har inledande underhandskontakter innan tvisten anhängig- görs formellt. Som fordringsägare bör kommuner och markägare ha beredskap för detta, det följer redan av god inkassosed. En enskild som inte delar kommunens eller markägarens uppfattning beträffande en viss överträdelse bör således först kontakta fordringsägaren för att lägga fram sina argument till varför felparkeringsavgiften är felaktig. Först därefter bör det vara möjligt att få till stånd en prövning av det utomrättsliga organet. En sådan kontakt bör dock inte författningsregleras. Det bör istället överlåtas åt det utomrättsliga organet att själv föranstalta om sådana krav. Det föreslagna förenklade och civilrättsliga förfarandet innebär vidare att det utomrättsliga organet inte bör ha någon omfattande utredningsskyldighet. Beslut bör således kunna meddelas efter erforderlig skriftväxling mellan parterna. Det skall således i första hand åligga parterna att ge in den utredning som man vill åberopa. Om en tvist faller utanför det utomrättsliga organets kompe- tensområde bör ärendet kunna avvisas. Ett ärende bör vidare kunna avvisas om komplettering som begärts från fordonsägaren inte kommer in inom förelagd tid, utredningen i ärendet är bristfällig och tillräcklig utredning inte kan erhållas eller ärendet i övrigt med hänsyn till det utomrättsliga organets arbetsformer eller andra omständigheter inte lämpar sig för utomrättslig prövning. Ett exempel vad gäller den sistnämnda grunden för avvisning är att ord står mot ord angående ett relevant sakförhållande. Eftersom förfarandet är skriftligt kan eventuella vittnen inte höras. Inte heller kan det bli aktuellt med syn. Eftersom bevisprövningen bör vara fri finns det dock i och för sig inte några hinder mot att parterna t.ex. åberopar skriftliga vittnesutsagor. Ägaren av ett fordon kan vara antingen en juridisk eller en fysisk person. Till skillnad från vad som gäller enligt konsumenträtten anser att även juridiska personer bör ha möjlighet att begära utomrättslig prövning av en parkerings- anmärkning. 9.3.6Bör en avgift tas ut för den alternativa prövningen? Utredningens bedömning: Den alternativa prövningen bör vara kostnadsfri för den som begär prövning. Ett av kraven som bör ställas på ett alternativt förfarande i konsumenttvister är att förfarandet skall vara billigt. Detta eftersom tvisterna ofta rör så små värden att konsumenten är beredd att ådra sig endast obetydliga kostnader för att få sin sak prövad. Utgångspunkten bör därför vara att förfarandet skall vara kostnadsfritt för fordonsägaren. Utredningen har övervägt att införa vissa möjligheter att ålägga en enskild ett visst kostnadsansvar. Exempelvis synes det tveksamt att även den som för en grundlös talan skall få en kostnadsfri prövning, särskilt som motparten kan tvingas ådra sig inte obetydliga kostnader för att bemöta en sådan talan. Å andra sidan är andra liknande förfaranden, som till exempel Allmänna Reklama- tionsnämndens prövning, kostnadsfri. Vid en sammantagen bedömning har utredningen stannat vid att föreslå att förfarandet skall vara kostnadsfritt i sin helhet. Skulle det dock visa sig att de kostnader som parterna ådrar sig blir orimligt stora bör det dock övervägas om inte någon form av kostnadsansvar skall införas. Utredningens bedömning: Det utomrättsliga organet bör vara beslutför med en ordförande som bör vara jurist med erfarenhet som domare och fyra ledamöter som till lika antal bör företräda konsument- och näringsidkarintressen samt kommunala intressen. Ordföranden bör få avgöra ett ärende om det är av enkel beskaffenhet eller om fordringsägaren har underlåtit att yttra i ärendet. Ordföranden bör även få besluta att avvisa eller avskriva ett ärende. Sådana beslut bör också kunna fattas av en annan tjänsteman i den omfattning som bestäms i en arbetsordning eller särskilda beslut. En tvist bör kunna behandlas i plenum om den är av principiell betydelse och det är angeläget med hänsyn till behovet av en enhetlig rättstillämpning. Ärenden hos det utomrättsliga organet bör som huvudregel avgöras efter föredragning vid sammanträde. Parterna bör inte ha rätt att närvara vid sammanträdet. Med andra utomrättsliga organ som förebild anser utredningen att ärenden hos det utomrättsliga organet som huvudregel bör avgöras av en ordförande som skall vara jurist med erfarenhet som domare och fyra ledamöter som till lika antal skall företräda konsument- och näringsidkarintressen samt kommunala intressen. Två ledamöter bör således representera trafikanternas intressen. När det gäller näringsidkarintressen samt kommunala intressen bör huvudregeln vara att de övriga två ledamöterna representerar antingen kommunerna eller näringsidkarna. Avgörande för om företrädare för näringsidkare eller den kommunala förvaltningen bör delta i avgörandet är om tvisten rör parkering på gatumark eller tomtmark. Skulle det i en tvist finnas behov av representation av både kommunala intressen och näringsidkarintressen bör dessa representeras av en ledamot vardera. Kommunala intressen skulle kunna representeras av exempelvis Kommuner och Landsting. Exempel på trafikantföreträdare kan vara organisationer som Motormännen och Motorcyklister, . Närings- idkarintressen bör kunna representeras av privata parkeringsbolag. För att förenkla förfarandet bör ärenden av enkel beskaffenhet kunna avgöras av ordföranden eller annan tjänsteman. Det är troligt att ett stort antal ärenden om felparkeringsavgift kommer att kunna avgöras på detta sätt. Det bör vidare finnas en möjlighet att behandla ett ärende i plenum. Kravet för detta är att tvisten är av principiell betydelse och att det är angeläget med sådan behandling, med hänsyn till behovet av en enhetlig rättstillämpning. 9.3.8Vilken karaktär bör avgörandena ha? Utredningens bedömning: De utomrättsliga avgörandena bör inte vara formellt bindande utan endast utgöra rekommenda- tioner. hade bl.a. att överväga om nämnd- avgörandenas karaktär borde ändras. Utredningen menade att det var av största vikt att nämndavgörandena följs i så stor utsträckning som möjligt. Det alternativ reklamationsnämndsförfarandet utgör för konsumenten när det gäller att få en tvist prövad kan annars komma att framstå som orealistiskt. I korthet anförde utredningen följande argument för att inte göra nämndens beslut verkställbara (a.a. s. 170). Konsumenten skulle inte vara hjälpt i de fall då näringsidkaren har ställt in sina betalningar eller upphört med sin verksamhet. En reform som innebär att reklamationsnämndens beslut blir verkställbara skulle leda till att de skillnader som föreligger mellan nämndförfarandet och domstolsförfarandet i stor utsträckning skulle försvinna. Det skulle bli nödvändigt att i en helt annan omfattning ställa upp regler för I sak skulle flera viktiga förändringar behöva vidtas. Bl.a. skulle nämnden behöva få vissa tvångsmedel till sitt förfogande. Ett förfarande som leder till verkställbara avgöranden kan inte uteslutande bygga på frivillig medverkan från parternas sida (jfr att tvister om civilrättsliga anspråk skall avgöras av domstol enligt art. 6 (1) om de mänskliga rättigheterna och 11 kap. 3 § regeringsformen). Görs nämndens avgörande verkställbara uppkommer frågan om inte avgörandena också bör äga rättskraft. Att ett avgörande har rättskraft innebär att ny prövning beträffande det som bestämts genom det rättskraftiga avgörandet inte kan komma i fråga. Uppenbarligen skulle risken för att nämndförfarandet blir alltför formaliserat öka ytterligare om nämndens beslut tillerkändes rättskraft. Ett alternativ var att tillerkänna nämndavgörandena verkställbarhet eller rättskraft endast under vissa förutsättningar, t.ex. att parterna inte har fört saken vidare till domstol. Även med en sådan ordning gör sig dock kravet på ett mer domstolsliknande förfarande gällande. Nämndens möjlighet till omprövning kan inte bibehållas i samma utsträckning om nämndens beslut skall vara verkställbara och rättskraftiga. Verkställbara reklamationsnämnds- beslut innebär således att förfarandet vid nämnden måste ändras på ett sätt som gör att nämnden och domstolarna kommer att framstå som i stort sett likartade alternativ för konsumenten. Att det på detta sätt tillhandahålls två i praktiken likadana förfaranden för att lösa konsumenttvister kan inte anses vara en ändamålsenlig ordning. Tvärtom ligger nämndförfarandets styrka i att det utgör ett enklare alternativ till förfarandet vid allmän domstol. Enligt mening kan samma argument användas för att det utomrättsliga organets avgöranden inte skall vara formellt bindande utan endast rekommendationer. Det bör således vara frivilligt för parterna att följa en sådan rekommen- dation. Utredningens bedömning: Om en begäran om prövning bifalls bör rekommendationen från det utomrättsliga organet bli att motparten bör avstå från sitt krav på betalning. Vid avslag bör rekommendationen bli att fordonsägaren bör betala felparkeringsavgiften. Det skall inte vara möjligt att överklaga det utomrättsliga organets beslut. Det utomrättsliga organets ställningstagande bör antingen gå ut på att det inte funnits fog för att utfärda en felparkeringsavgift, varvid följden blir att fordonsägarens motpart bör rekommenderas att avstå från sitt krav på betalning, eller att det varit fråga om en felparkering för vilken det varit befogat att utfärda parkerings- anmärkning och att betalningsskyldigheten för felparkerings- avgiften därför bör kvarstå. Fordonsägaren bör i det sistnämnda fallet rekommenderas att betala avgiften. Eftersom det är fråga om en utomrättslig prövning bör det inte finnas någon möjlighet att överklaga avgörandet. Utredningens bedömning: Inkassoåtgärder bör inte vidtas så länge en parkeringsanmärkning är föremål för prövning i det utomrättsliga organet. Pågående inkassoåtgärder bör anstå om ärendet anhängiggörs hos nämnden. En förutsättning för en utomrättslig prövning av en parkerings- anmärkning bör vara att inkassoåtgärder mot fordonsägaren inte bör vidtas så länge en parkeringsanmärkning är föremål för sådan prövning. På liknande sätt bör pågående inkassoåtgärder anstå om ärendet anhängiggörs hos det utomrättsliga organet. Detta förutsätter att acceptansen för möjligheten till utomrättslig prövning blir stor bland aktörerna inom parkeringsområdet. Risken är annars att fordonsägaren inte finner det meningsfullt att begära utomrättslig prövning av en parkeringsanmärkning. Utredningen återkommer till denna fråga nedan. 9.3.11Det utomrättsliga organets karaktär har argumenterat för att felparkeringstvister bör kunna prövas av ett utomrättsligt organ, och beskrivit hur förfarandet i ett sådant organ skulle kunna se ut. Frågan är vilken karaktär det utomrättsliga organet bör ha. Mot bakgrund av det förfarande som utredningen skisserat ligger det enligt utredningens mening närmast till hands att det utom- rättsliga organet bör utgöras av någon form av nämnd. En sådan nämnd skulle antingen kunna inrättas av branschorganisationen eller utgöra en statlig myndighet. Om man kommer fram till att nämnden bör ha myndighets status uppkommer frågan om en ny myndighet bör tillskapas eller om en befintlig myndighet skulle kunna hantera de föreslagna uppgifterna. 9.3.12En eller flera nämnder? menar att övervägande skäl talar för att det endast bör finnas en som kan pröva tvister om felparkeringsavgifter. Utredningen har övervägt alternativet att det skulle inrättas ett antal lokala nämnder, t.ex. en i varje län, men kommit fram till att detta inte är en lämplig lösning. En av tankarna bakom förslaget om en ärenden är att den skall kunna skapa en enhetlig praxis inom parkeringsområdet. Denna praxis bör redovisas på nämndens hem- sida genom att ett antal vanliga fall anges. Denna möjlighet till praxisbildning försvinner om det skulle bli fråga om flera nämnder. Mot bedömningen att det endast bör finnas en ringsärenden talar framför allt det faktum att en enda nämnd skulle få hantera ett stort antal ärenden. återkom- mer till denna fråga nedan. 9.3.13En nämnd inrättad av branschorganisationen eller en nämndmyndighet? kan i och för sig se flera fördelar med en nämnd som inrättas av branschorganisationen. I skulle detta innebära att nämnden skulle behöva tillskapas av . En fördel skulle vara att branschen själv, utan inblandning från statliga eller kommunala myndigheter, skulle kunna ta itu med de problem som finns med parkering på tomtmark och utfärdande av kontrollavgifter. För att det, i det enhetliga sanktionssystem som föreslår, skall vara meningsfullt med en måste dock nämnden kunna pröva klagomål på felparkeringsavgifter utfärdade både på gatumark och på tomtmark. har ca 40 medlemmar. Bland medlemmarna finns både kommunala och privata aktörer. Utanför står således ett stort antal aktörer, bl.a. de tre Det som främst talar emot att en nämnd inrättas av branschorganisationen är därför det faktum att en sådan nämnd högst skulle omfatta de aktörer som är medlemmar i . När det gäller felparkeringsavgifter utfärdade av de aktörer som inte omfattas av nämndens verksamhet skulle fordonsägarna fortfarande vara beroende av att motparten driver ärendet till domstol för att få sin sak prövad. För att det skall vara någon mening med en möjlighet till utomrättslig prövning av felparkeringstvister bör nämndens behörighet enligt Parkerings- utredningens mening omfatta samtliga aktörer inom parkerings- verksamheten. Visserligen skulle man kunna tänka sig att en nämnd inledningsvis inrättades av branschorganisationen och att nämndens verksamhet endast skulle omfatta medlemmarna i . Förhoppningen skulle därefter vara att även andra aktörer anslöt sig till nämndens verksamhet så att den på skulle kunna omfatta samtliga aktörer inom parkeringsområdet. Enligt mening utgör dock ett sådant förslag inte en tillräcklig genomgripande förändring. anser i stället att övervägande skäl talar för att en bör ha myndighets status. 9.3.14Kan uppgifterna hanteras av en befintlig myndighet? I propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst 1997/98:136 s. 39 f.) anförde regeringen bl.a. följande. Nämndmyndigheter är en kategori myndigheter som främst känne- tecknas av ett begränsat och avgränsat ansvarsområde, organisationens ringa storlek samt framför allt av behovet av en kollektiv beslutsform. Organisationsformen är ändamålsenlig för vissa verksamheter. Regeringen anser dock att nämndmyndighetsformen bör användas sparsamt och att en förutsättning bör vara att ett kollektivt beslutsfattande är nödvändigt för den aktuella verksamheten. Även i de fall där ett kollektivt beslutsorgan bedöms som nödvändigt är det dock inte självklart att verksamheten måste organiseras i en egen nämndmyndighet. Det bör först prövas om inte en vanlig förvaltnings- myndighet kan hantera uppgiften, eventuellt i kombination med att myndigheten för den aktuella uppgiften endast är beslutför i särskild sammansättning. Med andra ord finns det ytterligare en aspekt som bör karaktärisera nämndmyndighetsformen, nämligen att den aktuella uppgiften är olämplig att hantera inom en organisation som även har ansvar för andra uppgifter. Regeringen anförde vidare bl.a. att det varje gång skapandet av en ny nämndmyndighet övervägs noga bör prövas om det inte finns andra alternativ att välja, t.ex. att ge ansvaret för uppgiften till en befintlig myndighet. Vidare menade regeringen att nämndmyndig- heter antingen bör ges en mycket självständig roll eller göras hårt uppknutna till en värdmyndighet. I budgetpropositionen (prop. 2005/06:1, Utgifts- område 2, s. 37 och bilaga 1, s. 7) anförde regeringen bl.a. följande. Antalet små myndigheter bör också minska. Nämndmyndighets- formen bör användas i begränsad omfattning. När inrättandet av en liten myndighet övervägs skall en noggrann prövning göras om det finns andra alternativ att välja, t.ex. att ge ansvaret för uppgiften till en befintlig myndighet. Myndigheter med färre än tio anställda bör förekomma endast i undantagsfall. När det gäller de uppgifter som utredningen föreslår att en skall hantera måste således först övervägas om uppgifterna kan hanteras av en befintlig myndighet. Utredningen menar att varken länsstyrelserna eller , se avsnitt 9.1, är lämpliga för att hantera sådan civilrättslig tvistlösning som är i fråga. Det förfarande som utredningen föreslår för utomrättslig prövning av en felparkeringsavgift har som tidigare påpekats stora likheter med förfarandet i . Det ligger mot denna bakgrund nära till hands att överväga om hanteringen av de aktuella uppgifterna skulle kunna läggas på . En fördel med en sådan lösning är naturligtvis att har byggt upp ett förtroende hos allmänheten.