sou · GUB379 · 2007-01-01 00:00:00 — Att i sitt remissvar till betänkandet Samhällets insatser mot hiv/STI – att möta förändring (SOU 2004:13) tillstyr- ker förslaget om obligatoriska hiv-tester för asylsökande förefaller i ljuset av ovan redovisning närmast logiskt, som det är Utredningens förslag och rekommendationer diskriminerande och stigmatiserande. Att koppla risker med hiv till identiteter och grupper i stället för riskbeteende är en vanligen förekommande och rasistisk idé (Bredström, 2006). Paradoxalt nog har i uppdrag att arbeta mot struktu- rell diskriminering. Kunskap om integration och diskriminering har i uppdrag att genomföra nationell uppfölj- ning och utvärdering av tillståndet och utvecklingen av integratio- nen i . Verket har också i uppdrag att analysera tillståndet och utvecklingen av rasism i samt ett separat uppdrag att kartlägga förekomst och omfattning av etnisk och religiös diskri- minering. Utöver detta arbetar med att synlig- göra strukturell diskriminering. har utvecklats till att bli mer av en kunskapsmyndighet. Mot bakgrund av det arbete som bedriver är det utredningens bedömning att dessa uppdrag trots dess omfattning, i praktiken inte innebär en tydlig granskande roll gentemot enskilda offentliga institutioner (se mer om detta i förslag 5.3.1 om en ny myndighet för lika möjligheter och likvärdiga utfall). som granskat rapporter bedö- mer att de empiriska undersökningar som redovisas i regel inte är genomförda på ett tillfredsställande sätt och att slutsatser i regel inte är grundade på de resultat som presenteras. menar också att slutsatser och förslag i Integrations- verkets rapporter har varit dåligt underbyggda, ofta saknar djupgående analyser och i för liten utsträckning knyter an till befintlig forskning och internationella erfarenheter på området. Enligt tyder detta på att inte har tillräckligt med personal med nödvändig samhällsvetenskaplig skolning (revisorer, 2003). Detta problem kvarstår . Utredningens förslag och rekommendationer Det är uppenbart att det finns behov av en central myndighet för att arbeta med att underlätta för nyanlända invandrares etablering, s.k. introduktion.1 Genom utredningens förslag om en ny grans- kande myndighet för lika möjligheter och likvärdiga utfall och ett nytt forskningsorgan föreslår vi att all verksamhet som bedriver som inte direkt handlar om introduktion ska avvecklas. Vi föreslår också att sådana introduktionsinsatser ska begränsas till från och med ansökan om uppehållstillstånd. I insatser för nyanlända invand- rare (2006) riktas kritik för att saknar kunskap om vilka introduktionsinsatser som är effektiva (ibid: 37) och att verket inte ställer tillräckliga krav vid utbetalandet av kommuner- nas schablonersättning för flyktingmottagning. Riksrevisonen menar att verket kan ställa krav på både innehåll och kvalitet i de s.k. individuella introduktionsplanerna (ibid: 34). Utredningen gör bedömningen att det är viktigt att introduktionsarbetet präglas av ett antidiskrimineringsperspektiv, både i dess planering och utfö- rande och i undervisningen. Bl.a. mot bakgrund av den kritik som (2006) riktat mot vad gäller arbetet med intro- duktion, måste en översyn ske av hur detta kan förbättras och nya former för arbete skapas. Arbetet med kompletteringskurser2 bör t.ex. utvidgas, bl.a. genom att göra den kompletterande utbild- ningen för invandrade akademiker till en reguljär verksamhet inom högskolan, vilket föreslås av som utvärderat resultaten av verksamheten (, 2006a). Resultaten visar att den kompletterande utbildningen är effektiv för att skapa möjligheter för flera stora yrkesgrupper som invandrat att få arbete i nivå med deras kompetens (Ibid.). visar en annan rap- port av att omfattningen av sådan utbildning minskat (, 2006b). 1 t.ex. utbildning i svenska, kompletterande utbildningar och validering av utländsk kompetens. 2 Med kompletteringskurser avses yrkesinriktade kurser som lär ut det som krävs/behövs för att arbeta i . Detta ska kombineras med intensiv språkutbildning som fokuserar på de språkkunskaper som behövs för utövandet av det specifika yrket. Utredningens förslag och rekommendationer SFI-undervisningen måste omorganiseras och förbättras En förbättring av svenska för invandrare (SFI) är också nödvändig. Genom de olika förutsättningar och behov som präglar dagens SFI- studenter är det inte rimligt att alla ska gå en och samma kurs med en allmän inriktning som av förklarliga skäl måsta hållas på en rela- tivt låg nivå. Studier pekar på att särskilt personer som har en exa- men och arbetslivserfarenhet inom sitt yrke upplever sig degrade- rade när de endast kan läsa en allmänt inriktad SFI (Högskolever- ket, 2006a: 37). Majoriteten av dem som är i behov av språkutbild- ning bör erbjudas språkutbildning som är relevant för framtida yrkesutövning, t.ex. vårdpersonal, läkare, psykologer, socialarbe- tare, jurister, ingenjörer och hantverksyrken. Vissa yrkesgrupper bör kunna ha en gemensam språkutbildning, t.ex. olika byggnads- arbetare (bl.a. betongarbetare, snickare, samt mark- och anlägg- ningsarbetare). För den som saknar önskemål om yrkesinriktning ska (fortfarande) en allmän SFI finnas. En departemental arbetsgrupp eller organisationskommitté bör tillsättas för att (om)skapa en sådan introduktionsmyndighet. Den föreslagna nya granskande myndigheten för lika möjligheter och likvärdiga utfall ska också granska arbete med nyanlända. Vi anser inte att det vore lämpligt om ansvaret för introduktionen återgår till . Möjligen kan en del av kompetensen på som arbetar med strukturell/institutionell diskriminering tas tillvara i den föreslagna granskande myndigheten för lika möjligheter och likvärdiga utfall eller den föreslagna forskningsstiftelsen, dock i konkurrens med andra genom sedvanlig extern rekrytering. 5.2.2Nedläggning av integrations- och mångfaldsenhet Vi föreslår att integrations- och mång- faldsenhet läggs ned. I stället ska en ny enhet skapas som ska arbeta med uppgifter utifrån den föreslagna nya politiken. Vi föreslår att regeringens uppdrag om s.k. hedersrelaterat våld omformuleras till att inte göra skillnad på invandrares och svenskars våld mot kvinnor och övergår till den kommande jämställdhetsmyndigheten. Utredningens förslag och rekommendationer I invandrarpolitik till invandrarpoli- tik (2005) riktas kritik för att verksamheten på integrationsområ- det, trots ambitionen att tillämpa en integrationspolitik för hela samhället, styrs av samma säråtgärdspolitik som präglade invand- rarpolitiken. Säråtgärder utifrån invandrarskap har inte begrän- sats till den i . Särskilt gäller detta arbetsmark- nadsområdet. Ett flertal av regeringens särskilda krav avser fortfa- rande personer som anses ha en invandrarbakgrund. Risken är därmed överhängande, menar , att invandrarskapet fortfarande förknippas med annorlundaskap. Regeringens mål- och resultatstyrning har till stora delar fortsatt att baseras på de utgångspunkter som den tidigare invandrarpolitiken vilade på, och detsamma gäller därmed övriga myndigheter (, 2005:8f). resultat bekräftas av annan forskning (bl.a. , 2004). Mäns våld mot kvinnor Att stimulera inrättandet av skyddat boende för kvinnor som utsätts för mansvåld, samt tjejjourer och utbildning för rättsväsen- dets myndigheter och ungdomar i frågor om mäns våld mot kvin- nor, vilket är några av de uppgifter regeringen har i dag3, är en angelägen uppgift. Däremot är det beklagligt att regeringen förbiser de olika former genom vilka detta våld kopplas till rasistiska före- ställningar och diskriminering. Forskningen har visat att kultur- essentialistiska uppfattningar och patriarkala normer hos de myn- digheter som ska ge stöd bidrar till att förstärka våldsoffrens utsatthet. Det är också beklagligt att regeringen väljer att ensidigt fokusera på det våld som sker i hemmet och förbiser det våld som utövas vid de s.k. interna gränskontrollerna och vid avisningen av asylsökande kvinnor. Dessutom görs en implicit skillnad på invandrarvåld och svenskvåld vilket döljer det våldet som begås av svenska män genom att invandrare framställs som essentiellt patriarkala och jämställdhet görs till en svensk värde- ring och beteende. Eftersom den kommande jämställdhetsmyndigheten föreslås ha en samordnande roll och bl.a. arbeta med bidragsgivning, kun- skapsutveckling och omvärldsbevakning är det på sin plats att detta 3 Formellt finns medlen i budget, men stödet disponeras av regeringen och fördelas via länsstyrelserna. Utredningens förslag och rekommendationer uppdrag övergår till den kommande jämställdhetsmyndigheten. Vi förutsätter att denna myndighet kommer att ha kompetens att se och hantera våld mot kvinnor i ett intersektionellt perspektiv där även rasismens roll kommer att uppmärksammas. Ytterligare ett exempel på behov av förnyelse är att regeringen instruerade att arbete för ökad jämställd- het bör lyftas fram som ett prioriterat insatsområde vid integra- tionsverkets beslut om verksamhetsbidrag till organisationer bil- dade på etnisk grund. Detta var bland de första stöd som villkora- des med jämställdhetsarbete, vilket kan tolkas som ett uttryck för föreställningen om att invandrare är i större behov av jämställd- hetsinsatser än svenskar. menar i rapporten för nyanlända invandrare (2006) att regeringen inte varit tillräckligt tydlig i frågan om ersättning för flyktingmottagande till kommunerna, då reger- ingen varken ifrågasatt eller efterfrågat hur verket hanterar ersätt- ningen (ibid:40). Att regeringen inte gjort det tycks bero på att man menar att med nuvarande resurser, inte skulle klara av en omfattande kontrollverksamhet (ibid:41). Sammanfattningsvis anser vi att integra- tions- och mångfaldsenhet präglas av sådana brister som uppstår p.g.a. fel fokus och fel prioriteringar att enheten måste läggas ned. En ny enhet måste bildas som ansvarar för styrning av den verk- samhet som den föreslagna nya politiken innebär. Detta innebär även en personalförändring. Nya personer som klarar av att arbeta med den nya politikens perspektiv ska ersätta de gamla. En lyckad satsning kräver en omstart med nya krafter som har en annan kun- skap och ett annat förhållningssätt och är beredda att offra något som för många inte får kritiseras och dessutom inte är bundna av personliga lojaliteter med många inblandade i nuvarande integra- tionsindustrin. Regeringens ansvar för uppdraget om mäns våld mot kvinnor omformuleras och övergår från IM-enheten till den enhet som ansvarar den kommande jämställdhetsmyndigheten. IM-enhetens arbete med mångfald i statsförvaltningen omfor- muleras till att gälla arbete mot strukturell/institutionell diskrimi- nering i statsförvaltningen. Utredningens förslag och rekommendationer Bredström, (2002) Rasifierade ungdomar och mediadiskur- ser. I: de los , (red.) Maktens (o)lika förklädnader. Kön, klass & etnicitet i det postkoloniala . Bredström, (2006) Invandrare i svensk hiv- och aidspolicy 1985–2005: Från kulturpluralism till neo-assimilering. I: SOU 2006:37 Om välfärdens gränser och det villkorade med- borgarskapet. de los , (red.). : offentliga publikationer. , (2004) Nyheter från gränsen – tre studier i nyhetsjourna- listik om invandrare, flyktingar och rasistiskt våld. Carbin, (kommande) Invandrarflickan – från politikens mar- ginal till dess mittpunkt? , (2004) Nästan välkomna – invandrarpolitikens retorik och praktik. de los , (2003) Patriarkala enklaver eller ingenmans- land? : Våld, hot och kontroll mot unga kvinnor i . de los , , (2005) Inledning. I: SOU 2005:41. Bortom Vi och Dom. Teoretiska reflektioner om makt, integration och strukturell diskriminering. , (1993) Rasism som ideologisk diskurs. Häften för kritiska studier nr 3. 1993, u.o. (2006a) Invandrarakademi och aspirantutbildning – erfarenheter av kompletterande utbildning för invandrade aka- demiker. Rapport 2006:35 R. (2006b) Kartläggning och analys av kompletterande högskoleutbildningar för utländska akademiker – 2005. (2002) Lärande exempel – att förebygga konflikter mellan individ och familj. (2003) Vägen in. Röster om integration och jäm- ställdhet. : och Global Repor- ting. Utredningens förslag och rekommendationer (2005) Vilka är annorlunda? Om invandrares möte med svensk kultur. Kamali, (2006) Den segregerande integrationen. I: Kamali, (red.) Den segregerande integrationen – Om social sammanhållning och dess hinder. Rap- port från utredningen om makt, integration och strukturell diskriminering. (2003) Främja och förklara – kan förändra? Rapport 2002/03:16. (2005) Från invandrarpolitik till invandrarpolitik. (2006) Statliga insatser för nyanlända invandrare. SOU 2006:37 Om välfärdens gränser och det villkorade medborgar- de los , (red.) SOU 2006:40 Utbildningens dilemma – Demokratiska ideal och andrafierande praxis. Sawyer, , (red.) SOU 2006:73 Den segregerande integrationen – Om social samman- hållning och dess hinder. Kamali, (red.) Towns, (2002) Paradoxes of (In)Equality: Something is Rotten in the Gender of . I: Cooperation and Conflict, s. 157–179, vol 37, no 2, 2002. Utredningens förslag och rekommendationer 5.3Behov av institutionella förutsättningar för en ny politik för lika möjligheter, likvärdiga utfall och social sammanhållning I och med den komplexa och samhällsgenomgripande struktu- rella/institutionella diskrimineringen måste åtgärder angripa pro- blemen från flera håll och med flera olika metoder. Ingen metod förmår enskilt att åstadkomma några reella förändringar utan för- slagen ska betraktas som en enhetlig strategi. Följande är en beskrivning av de olika metoder som utredningen föreslår. 1.Ökad insyn, dvs. granskning och utvärdering av beslut och verksamhet. 2.Minskat utrymme för godtycke. 3.Sanktioner som innebär reella konsekvenser. 5.Aktiva åtgärder mot negativ särbehandling. 6.Omfördelning av resurser. För att kunna realisera den föreslagna nya politiken måste nya institutionella förutsättningar skapas. Vi har identifierat fyra verk- samheter som är i akut behov av bättre institutionella förutsätt- ningar. 1.Granskning av offentlig verksamhet i ett diskriminerings- perspektiv. 2.Kunskapsproduktion om strukturell/institutionell diskrimine- ring. 3.Lokalt medborgarinflytande, framförallt i marginaliserade och stigmatiserade områden. 4.Nya rutiner för rekrytering på arbetsmarknaden. 5.3.1Ny myndighet för främjande av lika möjligheter och likvärdiga utfall Vi föreslår att en ny myndighet inrättas med följande uppgifter: a)Granska och utvärdera lokala och centrala myndigheters beslut och verksamhet ur ett diskrimineringsperspektiv samt bistå med rekommendationer till myndigheter och regering. Utredningens förslag och rekommendationer b)Ansvara för en nationell uppföljning och utvärdering av till- ståndet och utvecklingen av strukturell/institutionell diskri- minering/rasism. c)Sammanställa och utvärdera myndigheters insatser mot dis- kriminering. Ge en helhetsbild över vad som görs och inte görs mot diskriminering. d)Göra konsekvensanalyser som kan motverka diskriminering- ens överföringseffekter av diskriminering mellan olika sam- hällsområden och institutioner. e)Fördela det stöd till NGO:er som görs av Integrations- verket. Om arbetet mot ojämlikhet grundat i etnicitet och religion ska kunna åstadkomma någon reell förändring krävs att insatser genomförs inom alla sektorer och på alla samhällsnivåer. Rege- ringen har deklarerat att den ska vara förebild i detta arbete. Trots detta visar flera rapporter att myndigheterna på såväl central som nivå i inte lever upp till den deklarerade policyn (, 2004a, 2004b) och att det saknas effektiva verktyg för granskning av i vilken utsträckning myndigheterna uppfyller sina uppdrag (, 2006a). Om statens ambitioner om att vara en internationell förebild inom integra- tionsområdet ska bli verklighet krävs det en centralisering av alla insatser mot strukturell/institutionell diskriminering. Detta förut- sätter etablering av en ny myndighet som ges ett tydligt uppdrag att granska, följa upp och utvärdera myndigheternas arbete mot diskriminering/rasism. Att göra granskningar och konsekvensanalyser kräver en analys av diskrimineringens strukturella karaktär och institutionella mekanismer samt hur effekterna av diskriminering överförs från ett område till ett annat. Den s.k. överföringseffekten (även kallad spill-over-effekten). Att ge ett granskande uppdrag till en befintlig myndighet med sakområdeskompetens (t.ex. eller ) kan framföras som ett alternativ till en ny myndighet. Problemet är att en sådan mainstreaming-orienterad struktur för granskning riskerar att drunkna i den ordinarie verksamheten, ett problem som bl.a. uppmärksammats i jämställdhetsarbete (SOU 2005:66). Dessutom är dessa myndigheter själva en del av Utredningens förslag och rekommendationer reproduktionen av den strukturella/institutionella diskrimine- ringen. Det starkast vägande skälet vilket talar mot detta sätt är dock att sakområdesorienteringen sannolikt kommer att missa den övergripande problematiken, det som sker mellan institutionerna (även kallat institutional arrangements eller interinstitutionell sam- verkan) och hur effekterna av diskrimineringen överförs från ett område till ett annat. En avsaknad av offentlig granskning Av de lagstadgade diskrimineringsgrunderna finns för de flesta en kontrollerande/granskande aktör. Handisam för funktionshinder, den föreslagna jämställdhetsmyndigheten för kön, samt en stark NGO för sexuell läggning – RFSL. Någon sådan aktör finns inte för etnicitet och religion. Förhoppningar om att skulle spela en sådan roll har funnits, men det har visat sig att så inte är fallet. Sannolikt kommer det heller inte att ske, givet bl.a. den partipolitisering som skett på och det undermåliga arbete som utförts i centrets regi. De myndigheter i som har i uppdrag att arbeta mot diskriminering/rasism klarar inte av att utföra denna komplexa gransknings- och utvecklingsuppgift. DO, liksom de andra ombudsmannamyndigheterna, använder en stor del av sina resurser för att utreda individärenden4 och vad gäller tillsyn av aktiva åtgär- der så begränsas detta till rollen som arbetsgivare och främst i frå- gor om rekrytering. Diskriminering finns i många andra samman- hang, t.ex. inom den offentliga sektorns tillämpning av regelverk .5 har också misslyckats med detta och har avvecklat den operativa verksamheten på diskriminerings- området och utvecklats till att bli en kunskapsmyndighet. Bl.a. har i uppdrag att genomföra nationell uppföljning och utvärdering av tillståndet och utvecklingen av integrationen i . Detta mer allmänt hållna uppdrag om uppföljning av till- ståndet tycks dock i praktiken handla om integration i allmänhet och om nationen i stort och inte en tydlig granskande roll gent- 4Antalet anmälningar har dessutom ökat kraftigt. anmäldes 323 ärenden, 2000 var antalet 462 och 2005 hade det stigit till 941 anmälningar. Det innebär att mellan åren 95 och 00 steg antalet anmälningar och från 00 till 05 steg antalet anmälningar . Beräkningar gjorda utifrån DO:s statistik (DO, 2006). 5Enligt uppgift i (nr 10, ) är personer med invandrarbakgrund kraftigt överrepresenterade bland dem som nekas sjukpenning vilket tyder på att det inte försäkringssystemets generella utformning som skapar ojämlikhet utan dess tillämpning. Utredningens förslag och rekommendationer emot enskilda offentliga institutioner. I invandrarpolitik till invandrarpolitik (2005) kritiseras också regeringen för att verksamheten på integrationsområdet, bl.a. den som bedrivs av , trots ambitionen att tillämpa en integrationspolitik för hela samhället, styrs av samma säråtgärds- politik som präglade invandrarpolitiken. Den föreslagna nya grans- kande myndigheten ska också granska (en ny myndighet som ska ersätta ) arbete med nyan- lända. Att inrätta en ny myndighet har som syfte att med ett helhets- grepp och med större resurser och befogenheter ta tag i frågan om den strukturella/institutionella diskrimineringen som utgör ett avgörande hinder för social sammanhållning i landet. Att starta på ny kula, snarare än att ge dessa uppgifter till en eller flera befintliga myndigheter medför också fördelen att gamla invanda mönster och institutionella arrangemang inte hindrar nytänkande och därmed ett förändringsarbete. Den föreslagna myndigheten ska samarbeta med DO eller om så blir fallet, den föreslagna samlade ombudsmannamyndigheten. Detta möjliggör kontakten med individärenden och arbetet med tillsynen av aktiva åtgärder, men en separat myndighet undviker den drunkningseffekt som flera myndigheter som arbetar med individärenden beskriver, t.ex. DO och liknande myndigheter för individärenden i andra länder (SOU 2005:56, s. 575). Myndigheten ska granska offentlig verksamhet och beslut i stat, kommun och landsting med ett diskrimineringsperspektiv på grund av etnicitet och religion och rapportera till regeringen. Riksrevisio- nen kan tjäna som ett exempel. Det övergripande målet för Riksre- visionen är att genom en oberoende granskning av all statlig verk- samhet bidra till god resursanvändning och en effektiv förvaltning i staten. Vi föreslår att den nya myndighetens granskning, förutom myn- digheter under riksdag och regering (inklusive ), också ska omfatta verksamhet som staten bedriver i form av aktie- bolag eller stiftelse liksom verksamhet som får tillskott av statliga anslagsmedel (dvs. samma omfattning som granskning). Utredningens förslag och rekommendationer Myndigheten ska alltså granska all offentlig verksamhet. Allt från beslut långt ner i förvaltningskedjan som exempelvis kommu- nala daghem till allra högst upp som departement.6 Möjligheten till en sådan granskning av förvaltningskedjans samtliga led innebär en helhetssyn som exempelvis ett departement eller ett verk med sektorsansvar inte kan få, då dessa inte granskar beslut inom den offentliga verksamhetens samtliga nivåer. Dessutom har dessa enskilda enheter inte någon möjlighet att följa upp och göra konse- kvensanalyser av olika beslut inom den offentliga sektorn. Ett problem med utvärderingar och andra granskningsformer har varit att de oftast genomfördes eller beställdes av de myndigheter och organ som själva är föremål för granskningen. Detta har varit ett problem för att garantera och kvalitetssäkra dessa utvärderingar. Därför måste utvärderingar och granskningar utföras av fristående och professionella forskare som står fria från myndigheternas påverkan. Granskningen kan genomföras genom att myndighetens perso- nal gör uppföljningsarbete och att utredning, kunskapsinhämtning och metodutveckling genomförs av forskare. Det forskningsorgan som utredningen föreslår (se förslag 5.3.2) är en naturlig och viktig samarbetspart för den föreslagna granskningsmyndigheten. Om myndighetens granskning innehåller någon invändning, ska den granskade myndigheten, inom sex månader7 efter berättelsens överlämnande, till regeringen redovisa de åtgärder myndigheten har vidtagit eller avser att vidta med anledning av invändningen. Ett alternativ som tidsfrist är att ställa krav på rappor- tering i likhet med vad som jämställdhetslagen kräver i 11 § och 13 §, nämligen att i efterföljande års handlingsplan (alternativt årsre- dovisning om krav på handlingsplan saknas) medta en redovisning av vilka åtgärder som vidtagits eller avses att vidtas med anledning av invändningen. 6Man kan utgå från de möjligheter som DO har för att kräva in uppgifter: 24 § En arbetsgivare är skyldig att på uppmaning av Ombudsmannen mot etnisk diskriminering lämna de uppgifter om förhållandena i arbetsgivarens verksamhet som kan vara av betydelse för ombudsmannens tillsyn. 715 § Verksförordning (1995:1322) angående framgår att myndigheten, inom efter revisionsberättelsens överlämnande, till regeringen ska redovisa de åtgärder myndigheten har vidtagit eller avser att vidta med anledning av invändningen. Orsaken till att vi föreslår en längre tidsfrist beror på att de invändningar som den föreslagna myndigheten kan antas komma med är av sådan karaktär att en månad är en alltför .