sou · GUB358 · 2007-01-01 00:00:00 — Dessa omständigheter kan, i kombination med ett väl fungerande sanktionsavgiftssystem, ytterligare bidra till att de olikheter som finns beträffande omfattningen och kvalitén i den offentliga kontrollen minskar. 8.6Vilken myndighet skall besluta om påförande av avgift? Förslag: Den myndighet som utövar offentlig kontroll prövar frågor om påförande av sanktionsavgift. Det kan i viss utsträckning överlåtas till de administrativa myndigheterna som är verksamma på området att ålägga avgifts- skyldighet (avsnitt 6.2). I vissa fall är det emellertid lämpligt att överlåta prövningen till domstol. Det gäller främst när avgifts- skyldigheten är beroende av om överträdelsen skett av uppsåt eller oaktsamhet och när reglerna är utformade på sådant sätt att det finns utrymme för betydande skönsmässiga bedömningar. 2005/06:128 s. 163 ff. Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem Det huvudsakliga skälet till att införa sanktionsavgifter är som tidigare nämnts att uppnå en effektivisering. Ett förfarande där kontrollmyndigheten måste ansöka hos domstol för utdömande kan i viss mån sägas motverka det syftet. Det ligger därför nära till hands att kontrollmyndigheten ges rätt att besluta om avgift. är den myndighetsaktör som är närmast kontrollobjekten och som därför har störst möjlighet till snabb upptäckt och snabb reaktion vid överträdelser. Den av Sanku föreslagna utformningen av sanktionsavgifts- systemet torde lämpa sig för prövning av förvaltningsmyndighet. Avgiften skall påföras när objektiva förutsättningar föreligger utan hänsyn till graden av klandervärdhet. Avgiftsbeloppet skall bestämmas enligt en fastställd taxa med relativt låga nivåer. Utrymmet för bedömningar är i det föreslagna systemet högst begränsat. har kontrollmyndigheterna stora befogen- heter. Några betänkligheter från rättssäkerhetssynpunkt att överlåta till kontrollmyndigheterna att ålägga avgiftsskyldighet torde inte föreligga. Det gäller särskilt mot bakgrund av möjligheten för den som påförts avgift att få frågan prövad av domstol efter överklagande av beslutet (avsnitt 8.15). Det har diskuterats om det inte kan uppstå en konflikt mellan kontrollmyndigheternas rådgivande roll och den roll som innebär ett ingripande med sanktioner. Detta är dock inte något som är unikt för sanktionsavgifter utan kan även förekomma t.ex. i fall där kontrollmyndigheten utfärdar ett föreläggande förenat med vite. Frågan är inte heller sådan att den kan lösas inom ramen för Sankus utredning. Genom att förlägga prövningen till kontrollmyndigheten kan en prioritering av uppgiften förutses. får ytterligare ett verktyg för att säkerställa att reglerna efterlevs. Myndigheten kan direkt, utan att ärendet behöver gå vidare till någon annan myndighet, vidta åtgärder med anledning av en konstaterad överträdelse. En betydande effektivitetsvinst bör kunna erhållas. Några av de organisationer Sanku haft samråd med har ifrågasatt om kommunerna har tillräcklig kompetens för att avgöra ärenden om sanktionsavgifter. har kommunerna att avgöra ärenden om miljösanktionsavgifter. Bestämmelserna om denna avgift uppvisar stora likheter med nu föreslagna bestämmelser. Sanku har inte mött någon kritik mot kommunernas tillämpning av systemet med miljösanktionsavgifter och bedömer därför att Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem kommunerna har nödvändig kompetens för att avgöra ärenden om sanktionsavgifter även på nu aktuella områden. Ett alternativ till att låta den kontrollmyndighet som har det operativa kontrollansvaret meddela beslut om sanktionsavgift är att låta endast de centrala kontrollmyndigheterna pröva sådana frågor. Det skulle innebära att beslutanderätten begränsades till endast tre myndigheter. En fördel med en sådan lösning är att den för en enhetlig tillämpning. Emellertid skulle en stor del av den effektivisering som kan vinnas med ett avgiftssystem gå förlorad. Det skulle i flertalet fall medföra att en kontrollmyndighet upptäcker och utreder överträdelsen medan en annan myndighet påför avgift. En ordning som den nu behandlade skulle vidare medföra att en omfattande kontrolluppgift lades på de centrala myndigheterna. Mot denna bakgrund bör en sådan lösning enligt Sankus uppfattning inte väljas. De myndigheter som utövar tillsyn på miljöområdet har rätt att besluta om miljösanktionsavgift (30 kap. 3 § ). Många av dessa myndigheter utövar även offentlig kontroll över regleringen på områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter samt djurskydd. För att uppnå enhetlighet och effektivitet bör den kontrollmyndighet som har det operativa kontrollansvaret ges rätt att besluta om sanktionsavgift även på nu aktuella områden. 8.7Hur skall sanktionsavgift påföras? Förslag: Sanktionsavgift skall påföras genom beslut, som gäller som domstols dom. Det finns två tänkbara alternativ beträffande hur sanktionsavgift skall påföras. Avgiften skulle kunna påföras genom ett avgiftsföre- läggande. Ett avgiftsföreläggande måste godkännas av den ålagde för att bli gällande. Godkänns inte föreläggandet kan det normalt hänskjutas till domstol för prövning. Ett annat alternativ är att sanktionsavgiften påförs genom ett beslut som gäller som domstols dom. Det innebär att ett sådant beslut blir gällande och vinner laga kraft om det inte överklagas. Den ålagde måste således överklaga beslutet om han eller hon vill ha det prövat av domstol. Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem Alternativet att påföra avgift genom beslut innebär en större effektivitet och mindre tidsutdräkt jämfört med om påförandet sker genom avgiftsföreläggande som måste godkännas för att bli gällande. Det kan enligt Sankus bedömning inte anses som oskäligt att det ankommer på den som påförs avgift att agera i de fall denne inte är nöjd med beslutet. Sanku förordar därför att avgift får påföras genom beslut som gäller som domstols dom. Förslaget överensstämmer med vad som gäller för miljösanktionsavgifterna. 8.8Tillfälle att yttra sig Förslag: Innan kontrollmyndigheten beslutar om sanktions- avgift skall den som anspråket riktas mot ges tillfälle att yttra sig. Ett ärende om sanktionsavgift kommer normalt att inledas med att kontrollmyndigheten fattar misstanke om att en överträdelse ägt rum. Det kan ske genom att myndigheten får tips från allmänheten eller själv observerar en misstänkt överträdelse. När misstanke uppstått skall myndigheten utreda om överträdelse ägt rum. De överträdelser som enligt Sankus förslag skall kunna föranleda sanktionsavgift skall som regel vara enkla att utreda. Någon mer omfattande granskning kommer därför i normalfallet inte behövas. Ett beslut om sanktionsavgift är emellertid en åtgärd som kan vara ingripande för den ålagde. Det är därför naturligtvis angeläget att kontrollmyndigheten, trots underlagets begränsade omfattning, gör en så noggrann granskning som ärendet kräver innan den fattar ett beslut. Varje kontrollmyndighet ansvarar för att ärendena handläggs med den kompetens det enskilda ärendet kräver. Utformningen av de regler som Sanku föreslår uppvisar tydliga likheter med de bestämmelser som gäller för miljösanktions- avgifter. har beträffande prövningen av sist- nämnda avgifter uttalat att allmänna straffrättsliga principer bör gälla i fråga om vem som har bevisbördan för att en överträdelse ägt rum.20 Domstolens uttalande bör ha bäring även på prövningen av de sanktionsavgifter Sanku föreslår. Det innebär att kontroll- myndigheterna har att styrka att överträdelse ägt rum samt att 20 Se t.ex. dom, , i mål nr M 3486-99. Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem kontrollobjektets uppgifter skall läggas till grund för prövningen om de inte vederlagts eller kan lämnas utan avseende. För kontrollmyndigheternas handläggning av ärenden om sanktionsavgifter kommer förvaltningslagen (1986:223) att bli tillämplig. Det gäller dock inte i den utsträckning bestämmelser som avviker från lagen antas (3 §). Enligt förvaltningslagen har part rätt att ta del av uppgift som tillförts ärendet (16 §). Ett ärende får normalt inte avgöras utan att parten har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet av annan än parten själv och han eller hon har fått tillfälle att yttra sig över den (17 §). Från sistnämnda regel finns dock ett antal undantag. Enligt Sankus uppfattning bör den som riskerar sanktionsavgift utan undantag ges tillfälle att yttra sig över kontrollmyndighetens iakttagelser. Denna möjlighet utgör en grundläggande förut- sättning för materiellt riktiga avgöranden och systemets legitimitet. Vederbörande skall bl.a. ges tillfälle att påtala eventuella felaktig- heter och omständigheter som skulle kunna utgöra särskilda skäl för befrielse från avgift (avsnitt 8.13). En bestämmelse om att den som anspråket riktas mot skall ges tillfälle att yttra sig bör finnas i respektive lag. Någon mer detaljerad reglering än förvaltningslagen om hur kommunikationen skall gå till behövs inte. Fristen för yttrande måste kunna varieras beroende på bl.a. ärendets art och utredningens omfattning. I enkla ärenden bör fristen kunna hållas relativt kort. Den som anspråket riktas mot bör tillsändas den utredningsrapport eller liknande som kontrollmyndigheten sammanställt. Av materialet bör framgå vad myndigheten gör gällande har inträffat, de omständigheter som åberopas till stöd för detta och vilken bevisning som finns i ärendet. Vidare bör det i skrivelsen från kontrollmyndigheten anges att myndigheten avser att påföra sanktionsavgift. Den föreslagna bestämmelsen motsvarar vad som enligt 30 kap. 3 § andra stycket gäller för miljösanktionsavgifter. Enligt Sankus förslag har kommunikationen betydelse för prövningen av frågan om preskription (avsnitt 8.14). I det följande avsnittet berörs frågan om delgivning vid kommunikation. Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem Förslag: Beslut om att ta ut sanktionsavgift skall delges den ålagde. Fristen för betalning av sanktionsavgift och fristen för överklag- ande av beslutet om avgift bör enligt Sankus bedömning knytas till den tidpunkt när den ålagde fick del av beslutet (avsnitt 8.10 och 8.15). En förutsättning för detta är att det går att fastställa vilken dag det sker. Det är endast möjligt om beslutet delges den ålagde. Delgivning av beslutet om sanktionsavgift skall ske enligt bestämmelserna i delgivningslagen (1970:428). I avsnitt 8.8 har Sanku föreslagit att den som anspråket riktas mot alltid skall ges tillfälle att yttra sig innan kontrollmyndigheten fattar sitt beslut. Det finns skäl som talar för att underrättelsen bör delges. Enligt Sankus förslag kommer det förhållande att möjlighet till yttrande givits att vara en förutsättning för att beslutet om sanktionsavgift skall anses ha tillkommit i laga ordning. Åtgärden kommer vidare enligt förslaget att ha betydelse för frågan om preskription inträtt. Något krav på delgivning av föreläggandet att yttra sig finns inte beträffande miljösanktionsavgifter. Enligt vad Sanku erfarit delger tillsynsmyndigheterna på miljöområdet normalt inte denna kommunicering, en ordning som synes fungera väl. Mot delgivning av underrättelsen talar kostnads- och tidsaspekten. Det bör därför enligt Sankus bedömning överlämnas till kontrollmyndigheten att i varje enskilt ärende bedöma om underrättelse bör ske genom delgivning eller på annat sätt. En bestämmelse med denna innebörd finns i 17 § andra stycket förvaltningslagen. Något behov av författningsreglering i denna del finns därför inte. Den föreslagna bestämmelsen om delgivning av beslutet om sanktionsavgift motsvarar vad som enligt 30 kap. 4 § gäller för miljösanktionsavgifter. Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem Förslag: Sanktionsavgift skall betalas från det att beslutet delgivits den betalningsskyldige. Upphävs betalningsansvaret genom beslut som vunnit laga kraft skall erlagd avgift återbetalas samt ränta lämnas på beloppet enligt 5 § räntelagen (1975:635) för tiden från den dag avgiften betalades till och med den dag avgiften återbetalas. De centrala kontrollmyndigheterna bemyndigas att utfärda närmare föreskrifter om den ordning i vilken sanktionsavgifter skall betalas. I fråga om från vilken tidpunkt betalningsfristen skall löpa och längden på densamma har något olika lösningar valts på de områden där sanktionsavgifter införts. För miljösanktionsavgifter gäller att betalning skall erläggas efter det att avgiften beslutats eller den som anges i beslutet (30 kap. 5 § ). Enligt regeringens förslag skall utgångspunkten för betalningsfristen ändras till den tidpunkt när beslutet om sanktionsavgift har del- getts den som anspråket riktas mot.21 Konkurrensskadeavgift skall betalas efter det att domen vunnit laga kraft eller den som anges i domen (31 a § konkurrenslagen [1993:20]). Sanktionsavgift enligt arbets- miljölagen skall i stället betalas från det att beslutet vann laga kraft (8 kap. 8 §). Syftet med att införa sanktionsavgifter på för Sanku aktuella områden är främst att uppnå en effektivisering. Betalningsfristen bör därför inte vara alltför lång. En frist synes mot den bakgrunden väl avvägd. De sanktionsavgifter Sanku föreslår kommer att uppgå till måttliga belopp. Det torde därför inte finnas något behov av en möjlighet för kontrollmyndigheterna att i särskilda fall bestämma en längre betalningsfrist. Fristen för betalning av sanktionsavgiften bör löpa från den dag när den betalningsskyldige fick del av beslutet. Detta överens- stämmer med vad som föreslås bli gällande för betalning av miljö- sanktionsavgifter (30 kap. 5 § ). Erläggs inte betalning inom föreskriven tid skall den myndighet som bevakar betalningen lämna över fordran till kronofogde- 2005/06:182 s. 53 f. Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem myndigheten för indrivning. Sanktionsavgifterna tillfaller staten och utsökningsmålet hos kronofogdemyndigheten kommer att handläggas som ett allmänt mål (1 kap. 6 § utsökningsbalken). Härav följer att lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. blir tillämplig. Enligt Sankus förslag skall beslutet efter delgivning och betalningsfristens utgång kunna verkställas som domstols dom som har vunnit laga kraft (avsnitt 8.11). Detta skall gälla utan hinder av att beslutet överklagas. Om betalningsansvaret för sanktionsavgiften upphävs slutligt, dvs. genom ett beslut som vunnit laga kraft, skall erlagd avgift återbetalas. På beloppet bör ränta lämnas enligt 5 § räntelagen för tiden från den dag avgiften betalades till och med den dag avgiften återbetalas. Förslaget om återbetalning och ränta överensstämmer med vad som gäller för miljösanktionsavgifter (30 kap. 9 § miljö- balken). Den närmare ordningen för betalning av sanktionsavgifter bör enligt Sankus uppfattning regleras i myndighetsföreskrifter. Sanku har övervägt att tilldela Kammarkollegiet uppgiften att bevaka och driva in sanktionsavgifterna. Kollegiet har stor erfarenhet av sådana uppgifter beträffande statliga fordringar. Kollegiets hantering är dessutom kostnadseffektiv, något som är särskilt viktigt när avgiftsbeloppen är låga. Någon genom lag eller förordning tilldelad bevaknings- eller indrivningsuppgift har emellertid inte Kammarkollegiet . Kollegiet har inte heller något budgetanslag för sådan verksamhet. Bevakning och indrivning av statliga fordringar sker i stället uteslutande på uppdrag av andra myndigheter. De centrala kontrollmyndigheterna på respektive område har omfattande bemyndiganden att utfärda kompletter- ande föreskrifter. Sanku föreslår därför att de ges rätt att utfärda föreskrifter även beträffande den närmare ordningen för betalning av sanktionsavgifter. Av föreskrifterna bör bl.a. framgå till vilken myndighet betalning skall erläggas. Genom att de centrala kontrollmyndigheterna får ett sådant bemyndigande ges de en möjlighet att välja den ordning för bevakning och indrivning av sanktionsavgifter som gäller på miljö- området. Enligt 2 § föreskrifter (NFS 2002:16) om betalning av miljösanktionsavgifter skall avgift betalas till Kammarkollegiet. Bakgrunden till bestämmelsen är att Naturvårds- verket och Kammarkollegiet har träffat ett avtal som innebär att kollegiet för verkets räkning bevakar och driver in beslutade Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem Kollegiet debiterar sedan verket för detta arbete. Det finns således en förebild för en sådan ordning för Sankus vidkommande. Sanku förordar att , och , på samma sätt som , överlåter bevakning och indrivning av sanktionsavgifterna till Kammarkollegiet. Det skulle, utöver kostnadseffektivitet, innebära att hanteringen blir enhetlig på de tre områdena. Sanku har vid utformningen av författningsförslagen i denna del utgått ifrån att sådan överlåtelse sker (e § LivsF, e § FodF och 57 f § DF). Om de centrala kontrollmyndigheterna väljer att själva sköta dessa upp- gifter, skall föreslagna bestämmelser i stället för Kammarkollegiet utpeka , respektive Djurskydds- myndigheten. Förslaget om den närmare ordningen för betalning av sanktions- avgifter överensstämmer därmed med vad som gäller för miljö- sanktionsavgifter (5 och 6 §§ förordningen om miljösanktions- avgifter). Förslag: Ett beslut om sanktionsavgift får efter sista betalnings- dagen, dvs. efter delgivning av beslutet, verkställas såsom en dom som vunnit laga kraft. Verkställighet skall kunna ske utan hinder av att beslutet överklagas. Vid ett överklagande kan domstolen stoppa (inhibera) verkställighet. Sanktionsavgiftens syfte är att vara en snabb och effektiv reaktion från samhällets sida på mindre allvarliga överträdelser. Det förutsätter också att en snabb verkställighet kan ske. En snabb verkställighet kan vidare förväntas öka betalningsfrekvensen. Mot den bakgrunden – och med hänsyn till risken för överklaganden endast i syfte att skjuta på verkställigheten – bör beslutet enligt Sankus bedömning vara verkställbart utan hinder av att beslutet överklagats. Beslutet bör därför efter sista betalningsdagen, dvs. efter delgivning av beslutet, kunna verkställas såsom en dom som vunnit laga kraft (jfr 3 kap. 3 § utsökningsbalken). Beslutet bör dock kunna inhiberas av domstolen vid överklagande (jfr 28 § förvaltningsprocesslagen [1971:291]). Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem verkställighet överensstämmer med vad som föreslås bli gällande för miljösanktionsavgifter (30 kap. 5 § andra stycket ).22 Den föreslagna regleringen innebär att sanktionsbeslutet kan verkställas utan att frågan om det funnits förutsättningar för att ta ut avgift har prövats av domstol. Det kan ifrågasättas om detta är förenligt med rätten till en rättvis rättegång och oskulds- presumtionen i artikel 6 i . Konventionens rättssäkerhetskrav innebär emellertid inte något absolut förbud mot omedelbar verkställighet. Enligt Sankus förslag kommer sanktionsavgifterna att stanna vid relativt låga belopp. Särskilt mot den bakgrunden kan det inte anses utgöra ett alltför allvarligt ingrepp mot den som ålagts avgiften att verkställighet i vissa fall sker trots att denne bestritt ansvar genom att överklaga. Avgiften tillfaller staten. Någon risk för att återbetalning inte skulle kunna ske i de fall beslutet ändras efter överklagande föreligger därför inte. Därtill kommer att det är möjligt att stoppa verkställigheten genom inhibition. Sanku bedömer mot den bakgrunden att de föreslagna bestämmelserna uppfyller kraven i artikel 6 i Europa- Föreslagna regler medför att hinner förflyta från det att en överträdelse konstateras till dess att beslut om sanktionsavgift verkställs. Risken för att den betalningsskyldige vidtar åtgärder för att undandra medel får anses liten. Med hänsyn härtill och till de relativt låga belopp som blir aktuella anser Sanku inte att det föreligger något behov av en möjlighet att besluta om kvarstad. Förslag och bedömning: Dubbla sanktioner – straff och sanktionsavgift – bör inte förekomma för samma gärning. De överträdelser som kan föranleda sanktionsavgift skall därför undantas från det straffbara området. Det torde inte finnas något hinder i eller nationell svensk rätt mot att samma objektiva omständigheter som lagts till grund för beslut om sanktionsavgift också läggs till grund 2005/06:182 s. 53 f. Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem för straffrättsligt ansvar.23 Ett system med dubbla sanktioner inger emellertid betänkligheter. De överträdelser som enligt Sankus förslag bör föranleda sanktionsavgifter är att anse som mindre allvarliga. Något behov att utöver avgift också ha möjlighet till ett straffrättsligt ingripande finns enligt Sankus uppfattning inte för dessa regelbrott. Sanku anser således att dubbla sanktioner bör undvikas. De över- trädelser som kan föranleda sanktionsavgift bör därför undantas från det straffbara området. Sankus förslag i den här delen innebär en viss avkriminalisering för de regelbrott som kan betraktas som mindre allvarliga. Den föreslagna förändringen ligger i linje med vad regeringen uttalade i propositionen Ett effektivare brottmålsförfarande.24 Regeringen ansåg att det allmännas resurser för brottsbekämpning bör koncentreras på sådana förfarande som kan föranleda påtaglig skada eller fara och som inte kan bemötas på annat sätt. Genom den föreslagna ändringen uppnås en viss renodling i detta avseende. Ett alternativ till avkriminalisering skulle kunna vara att införa en åtalsprövningsregel. Enligt 20 kap. 6 § är åklagare, om inte annat är föreskrivet, skyldig att väcka åtal för brott som hör under allmänt åtal. En särskild åtalsprövningsregel anger att åtal får väckas endast under vissa förhållanden, t.ex. om det är påkallat ur allmän synpunkt. Åtalsprövningsregeln innebär således att det föreligger en presumtion mot att väcka åtal. Regeln medför dock inte att överträdelsen avkriminaliseras. Överträdelser skall fortfarande anmälas till polis- och åklagarväsendet. Det skulle innebära att belastningen på dessa myndigheter och kontroll- myndigheterna inte minskar i den utsträckning som är önskvärt. Ett införande av en åtalsprövningsregel skulle betyda att de flesta överträdelserna inte medförde dubbla sanktioner. Att i stället för avkriminalisering införa en sådan regel innebär dock att möjlig- heten till dubbla sanktioner kvarstår när regelbrottet uppfyller de kriterier åtalsprövningsregeln föreskriver. Mot bakgrund av att endast mindre allvarliga överträdelser kommer i fråga för sanktionsavgift torde det emellertid inte finnas något behov härför. I stället bör som ovan föreslagits de överträdelser som kan föranleda sanktionsavgift helt undantas från det straffbara området. 23Jfr NJA 2004 s. 840. 1994/95:23 s. 52 ff. Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem Bedömning: De överträdelser som skall medföra sanktions- avgift kan, till följd av att gärningarna enligt Sankus förslag avkriminaliseras, inte föranleda företagsbot. I Sankus uppdrag ingår att särskilt överväga hur ett system med sanktionsavgifter bör förhålla sig till systemet med företagsbot. Bestämmelserna om företagsbot ändras den 1 juli 2006.25 Eftersom ändringarna har trätt i kraft när Sankus förslag kan genomföras, har dessa beaktats i det följande. Bestämmelserna om företagsbot finns i 36 kap. . För brott som har begåtts i utövningen av näringsverksamhet skall, på yrkande av allmän åklagare, näringsidkaren i vissa fall åläggas företagsbot. En första förutsättning är att det för brottet är föreskrivet strängare straff än penningböter. Företagsbot skall vid sådan brottslighet åläggas om näringsidkaren inte har gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottsligheten. Sådan bot skall vidare åläggas om brottet begåtts av en person i ledande ställning grundad på befogenhet att företräda näringsidkaren eller att fatta beslut på näringsidkarens vägnar eller en person som annars haft ett särskilt ansvar för tillsyn eller kontroll i verksam- heten. Företagsbot skall dock inte åläggas om brottsligheten varit riktad mot näringsidkaren (7 §). Företagsbot skall fastställas till lägst fem tusen och högst (8 §).