sou · GUB343 · 2007-01-01 00:00:00 — Det skulle vidare kunna vara krav som ställs för att tillstånd (koncession) till att med- dela ansvarsförsäkring avseende atomskador skall beviljas eller för att anläggningsinnehavaren skall få sin försäkring godkänd av . System för hantering av ersättningsanspråk och skadereglering Försäkringsavtalslagen innehåller bestämmelser om skadereglering som innebär bl.a. att försäkringsbolaget utan uppskov skall vidta åtgärder för att skadan skall regleras och därvid iaktta den försäk- rades och andra skadelidandes behöriga intressen. Huvudregeln är att försäkringsersättning skall betalas senast efter det att den ersättningsberättigade har anmält försäkringsfallet och lagt fram den utredning som skäligen kan begäras för att fastställa betalnings- skyldigheten (7 kap. 1 §). Detta gäller emellertid inte när försäk- ringsbeloppet vid ansvarsförsäkring inte räcker för att täcka de ersätt- ningskrav som framställs från de skadelidandes sida (9 kap. 9 §). I försäkringsrörelselagen (1982:713) finns allmänna bestämmelser om, under vilka förutsättningar tillstånd till att bedriva försäkrings- rörelse skall beviljas (koncession). Ett försäkringsbolag får enligt 1 kap. 3 § första stycket försäkringsrörelselagen inte driva annan rörelse än försäkringsrörelse, om det inte finns särskilda skäl för det. Enligt 2 kap. 3 § försäkringsrörelselagen skall de stiftare som avser att bilda ett försäkringsbolag ansöka om koncession. Sådan kon- cession beviljas av . I 2 kap. 3 a § försäkrings- rörelselagen anges för vilka försäkringsklasser koncession för direkt skadeförsäkringsrörelse kan beviljas. Så länge försäkringsrörelsen håller sig inom samma försäkringsklass krävs ingen ny koncession. Atomansvar faller in under försäkringsklassen allmän ansvarighet. I förhållande till utländska försäkringsgivare gäller andra regler. För dessa finns särskilda bestämmelser i lagen (1998:293) om ut- ländska försäkringsgivares verksamhet i . Lagen är tillämplig på utländska försäkringsgivares verksamhet i . Tillhandahållan- det av återförsäkringstjänster på den svenska marknaden omfattas av lagens tillämpningsområde i de fall det rör sig om avgiven åter- försäkring. Avgiven återförsäkring innebär att en försäkringsgivare avtäcker en del av sitt ansvar genom att överföra en större eller mindre del av en försäkring på en eller flera återförsäkrare. När det gäller utländska försäkringsgivare med säte i ett EES-land följer regleringen av EG:s försäkringsdirektiv68 som syftar till att genomföra 68 Rådets första direktiv /239/EEG av om samordning av lagar och andra författningar angående rätten att etablera och driva verksamhet med annan direkt försäkring än livförsäkring, rådets andra direktiv /357/EEG av om samordning av lagar och andra författningar som avser annan direkt försäkring än livförsäkring, och med be- stämmelser avsedda att göra det lättare att effektivt utöva friheten att tillhandahålla tjänster samt om ändring av direktiv /239/EEG, samt rådets direktiv /49/EEG av om samordning av lagar och andra författningar som avser annan direkt försäkring än livförsäkring samt om ändring av direktiv /239/EEG och 88/357/EEG (tredje direktivet om annan direkt försäkring än livförsäkring). I sammanhanget kan också nämnas Europa- parlamentets och rådets direktiv /68/EG av om återförsäkring System för hantering av ersättningsanspråk och skadereglering en inre marknad för försäkringstjänster och bygger på en etable- ringsfrihet och friheten att tillhandahålla tjänster. För en utländsk försäkringsgivare vars hemland hör till EES gäller att den auktorisation som erhållits i en EES-stat ger rätt att bedriva försäkringsverksamhet som överensstämmer med koncessionen i alla de länder som hör till EES. Detta gäller såväl möjligheten att inrätta filialer och agenturer som att tillhandahålla försäkringstjänster från hemlandet genom gränsöverskridande verksamhet (den s.k. principen om en enda auktorisation). Vidare gäller att tillsynen pri- märt är koncentrerad till behöriga tillsynsmyndigheter i försäkrings- givarens hemland (den s.k. principen om hemlandstillsyn)69. Detta innebär att hemlandets myndigheter har huvudansvaret för tillsynen över försäkringsbolagets samlade verksamhet. Det gäller såväl den verksamhet som bedrivs i hemlandet som den som bedrivs i andra medlemsstater genom filial (sekundäretablering) eller genom att försäkringar tillhandahålls direkt från hemlandet genom gränsöver- skridande verksamhet70. tillsynsansvar för s.k. EES-försäkringsgivares verksamhet i omfattar alltså inte den finansiella tillsynen, utan är i huvudsak begränsad till kontroll av att försäkringsgivaren iakttar gällande bestämmelser i fråga om konsu- mentskydd, försäkringsavtalsförhållanden och principer beträffande god affärssed71. För försäkringsgivare från tredje land gäller däremot ett krav på koncession för att få bedriva försäkringsrörelse i från en generalagentur eller en filial här i landet72. Härutöver får en försäk- ringsgivare från tredje land, efter tillstånd av , i marknadsföra försäkringar som gäller risker som är belägna här om det sker genom förmedling av en försäkringsgivare som har och om ändring av rådets direktiv /239/EEG och 92/49/EEG samt direktiven /78/EG och 2002/83/EG. Direktivet skall vara genomfört och tillämpas på företag som uteslutande bedriver återförsäkringsrörelse och inte åtar sig någon direkt- försäkringsverksamhet. Direktivet tillämpas emellertid inte på sådan återförsäkringsverksam- het som utförs eller till fullo garanteras av en medlemsstats regering (artikel 1.2 d). 691 kap. 5 § och 3 kap. 1 § lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares verksamhet i . 702 kap. 1 § lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares verksamhet i , se även prop. 2003/04:150 s 107 f. 1997/98:141 s. 105. 72EG:s försäkringsdirektiv innehåller inte några regler om de materiella villkoren för be- viljande av koncession i fråga om försäkringsgivare från tredje land. Koncessionsvillkorens närmare innehåll bestäms av den nationella lagstiftningen i det land där verksamheten skall etableras (se prop. 1997/98:141 s. 113). System för hantering av ersättningsanspråk och skadereglering koncession i och de båda försäkringsgivarna tillhör samma koncern eller har samarbetsavtal med varandra73. Med stöd av det anförda konstaterar utredningen, och får i över- vägandena nedan anledning att utveckla, att det är förenat med svårigheter att knyta kraven på en viss skaderegleringsorganisation till försäkringsgivaren. 10.12En skyldighet att samråda i fråga om skadereglering efter en olycka Ytterligare en lösning som bör övervägas är att samordna skadereg- leringen trots att kontrollen över utbetalningen av ersättningsmedel finns kvar hos den som finansiellt säkerställer ersättningsmedlen. För en sådan ordning talar främst att lösningen ter sig förhållan- devis enkel. Eftersom sannolikheten för att en atomolycka med katastrofala följder skulle inträffa trots allt är mycket liten bör det system som skapas vara lättadministrerat och i princip inte vara för- knippat med några kostnader förrän systemet skulle aktualiseras. Det är, som utredningen har framhållit, av central betydelse att det system för skadereglering som skapas resulterar i att utbetalningen av ersättningsmedlen kan samordnas och att det vid utbetalning av ersättning står klart vilka skadelidande som finns och vilka ersättningskraven är. Ett alternativ som åstadkommer detta, som kontrollen av utbetalningen ligger kvar hos den som säkerställer medlen, är reglering i avtal mellan å ena sidan Nordiska Kärnförsäkringspoolen eller annan försäkringsgivare och å andra sidan staten. Ett sådant avtal skulle kunna utformas efter tysk modell (avsnitt 10.5.1.1) så, att parterna åtar sig att omedel- bart efter en olycka tillkalla en särskilt sammansatt grupp bestående av i första hand representanter från Nordiska Kärnförsäkrings- poolen, dess medlemsbolag och staten. De närmare avtalsvillkoren skulle kunna utformas så att det klart framgår att en av parterna bär ansvaret för att sammanställa förteckningar över de skadelidande och deras ersättningsanspråk. Utifrån dessa förteckningar skulle sedan försäkringsgivaren och staten var för sig, men utifrån ett i avtalsform allmänt reglerat samordnings- och informationsförfa- rande, fördela ersättningsmedlen. 73 4 kap. 1 § lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares verksamhet i . System för hantering av ersättningsanspråk och skadereglering Ett annat alternativ som kan övervägas är att reglera förfarandet i författning, vilket skulle innebära en komplettering av bestämmel- serna i försäkringsavtalslagen (2005:104). 10.13Utredningens sammanfattande bedömningar och förslag Förslag: Utgångspunkten för ett skaderegleringssystem på atom- ansvarsområdet skall vara att koncentrera ersättningsmedlen till försäkringsgivaren, dvs. Nordiska Kärnförsäkrings- poolen. En sådan samordning uppnås genom att staten – inom ramen för den statliga garantimodellen – ingår ett återförsäk- ringsavtal med Nordiska Kärnförsäkringspoolen som direkt för- säkringsgivare. Skaderegleringen i intervallet mellan och , som kan aktualiseras vid olyckor av katastrof- karaktär, skall regleras genom en särskild avtalslösning mellan Nordiska Kärnförsäkringspoolen eller annan verksam direkt försäkringsgivare och staten. Redan i avsnitt 10.1 har utredningen pekat på att det i princip saknas regler i svensk rätt om hur skador efter en allvarlig atomolycka skall regleras och att detta är en brist. Enligt utredningens uppfattning får det än större betydelse att det finns ett utarbetat system för skadereglering eftersom de skärpta kraven på anläggningsinne- havaren bl.a. resulterar i att anläggningsinnehavarens ansvar, utöver ansvarsförsäkring, också måste ekonomiskt säkerställas på annat sätt. Följden blir att – om inte någon särskild samordning sker – skade- regleringen i händelse av en olycka måste hanteras av minst två av varandra oberoende skaderegleringsorganisationer. Enligt nuvarande förhållanden innebär detta att Nordiska Kärnförsäkringspoolen skulle svara för skaderegleringen upp till den nivå som är möjlig att täcka med försäkring, och staten för den del som ekonomiskt säkerställs inom ramen för den statliga garantimodellen. För att få till stånd en samordning av skaderegleringen mellan försäkringsbranschen och staten ser utredningen ett samrådsförfarande – efter tysk modell – som en självklar utgångspunkt. Eftersom olycksförloppen kan variera högst avsevärt och de speci- fika förhållandena efter en atomolycka ofta innebär att det finns ett behov av flexibilitet och bedömningar case-by-case anser utred- System för hantering av ersättningsanspråk och skadereglering ningen att ett system med en samrådsskyldighet för försäkrings- givaren och staten har starka skäl för sig74. Med ett sådant system skulle kontroll över storleken på de ersättningsmedel som finns att tillgå och antalet skadelidande kunna skapas genom att det införs en skyldighet att sammankalla till och delta i ett skadereglerings- möte inom efter olyckan samt därefter fortlöpande med en månads intervaller. Ett samarbete kring regleringen av skadorna skulle kunna uppnås. Ett sådant system anser utredningen kunde bidra till att skapa en kontroll över hur ersättningsmedlen skall an- vändas och när det kan finnas skäl att sätta ned ersättningen. Men även med ett samrådsförfarande menar utredningen att det kunde finnas en stor risk för att skaderegleringen försenas och försvåras som en följd av att försäkringsbranschen och staten skulle ingå i förhandlingar och utarbeta riktlinjer för skaderegleringen. Visser- ligen torde en kompletterande avtalsreglering delvis kunna tillgodose behovet av en effektiv skadereglering, men det skulle egentligen inte finnas några garantier för att samrådet och förhandlingarna mellan berörda parter skulle bli verkningsfullt. Inte heller skulle modellen innebära att ersättningsmedlen samlas. Utredningen anser därför att det är motiverat att överväga andra lösningar som går längre för att åstadkomma en samordning. En möjlighet som presenterats i det föregående är att låta staten ta över skaderegleringen även i de delar ersättningsmedlen härrör från försäkringsgivaren. Enligt utredningens mening är det med en sådan lösning inte realistiskt att låta domstolarna ha det övergri- pande ansvaret i skaderegleringsprocessen. Denna process kan för- väntas bli tidsödande och kräva mer resurser än vad som kan anses motiverat. Lagrådets bedömning i tidigare lagstiftningsarbete att en sådan ordning ter sig främmande för domstolarnas verksamhet75 väger naturligtvis fortfarande tungt. Enligt utredningens uppfattning kan det då istället övervägas om det är möjligt att utforma en modell för skadereglering i statlig regi så att en myndighet eller en särskild nämnd prövar ersättningsärendet. Någon självklar myndighet med erfarenhet av liknande uppgifter och med ett etablerat system för att hantera massanspråk på er- sättning står inte att finna. Det är utredningens uppfattning att det skulle krävas att myndigheten inrättade helt nya rutiner för skade- reglering. Vidare bör det framhållas att det inte är rimligt att tro att 74Jfr , Who Should Administer and How?, Symposium 1999 s. 335 ff. 1960:140 s. 75. System för hantering av ersättningsanspråk och skadereglering försäkringsgivaren skulle vilja avhända sig ansvaret för skaderegle- ringen. Enligt utredningens uppfattning saknas det alltså, i vart fall , förutsättningar för en lösning som innebär att staten ansvarar för skaderegleringen i sin helhet. Om staten inte bör svara för skaderegleringen själv återstår att i stället låta försäkringsgivaren ansvara för skaderegleringen i dess helhet. Att knyta ersättningsmedlen till försäkringsgivaren på det sättet att denne, mot ersättning, tar på sig ett ansvar för skaderegle- ring även i de delar ersättningsmedlen härrör från staten genom direkt försäkring eller garanti är dock enligt utredningens mening inte en framkomlig väg. Ett försäkringsbolag får inte driva annan rörelse än försäkringsrörelse, om det inte finns särskilda skäl för det. Undantag kan medges om verksamheten har ett naturligt samband med försäkringsverksamheten. Det kan sättas i fråga om en utökad skadereglering såsom den nu aktuella har ett sådant naturligt samband med den egna försäkringsverksamheten. Den nuvarande försäk- ringsgivaren, , har också uttryckt tvekan inför alternativet att hantera skaderegleringen även i de delar ersättningsmedlen härrör från staten och där staten egentligen har ett eget ansvar för denna. Enligt utredningens mening framstår det däremot som naturligt att på det sättet knyta skaderegleringen till försäkringsgivaren att staten inom ramen för den statliga garantimodellen träder in som återförsäkringsgivare. En sådan finansieringslösning har presenterats i avsnitt 9. Staten skulle på detta sätt ekonomiskt säkerställa ersätt- ningsansvaret från . Med en sådan lösning blir det aktuellt att låta den direkta försäkrings- givaren, Nordiska Kärnförsäkringspoolen, ansvara för skaderegleringen i dess helhet. Regleringen av skador som skall ersättas med medel som härrör från det gemensamma statsansvaret, dvs. i intervallet mellan och , faller emellertid utanför. Skaderegleringen i detta intervall, som kan aktualiseras vid olyckor av katastrofkaraktär, föreslås få sin reglering genom en särskild avtalslösning mellan Nordiska Kärnförsäkrings- poolen eller annan verksam direkt försäkringsgivare och staten. Systemet med återförsäkring alltså i princip för att skador kan regleras fullt ut av den direkta för- säkringsgivaren. Utredningen är övertygad om att eventuella farhågor om att staten med ett sådant skaderegleringssystem skulle förlora den omedelbara kontrollen över hur medlen används och fördelas System för hantering av ersättningsanspråk och skadereglering till de skadelidande kan balanseras genom de villkor som förhandlas fram för återförsäkringsavtalet och som eventuellt kompletteras med ytterligare avtalsreglering mellan den direkta försäkringsgivaren och återförsäkringsgivaren. Det finns alltså enligt utredningens uppfatt- ning klara fördelar med en sådan lösning, som dock inte är helt utan invändningar. Det kan nämligen för framtiden inte uteslutas att någon av de svenska anläggningsinnehavarna finner kapacitet för ansvarsförsäk- ring hos en annan svensk eller utländsk försäkringsgivare eller en sam- manslutning av försäkringsgivare och väljer att flytta över ansvars- försäkringen från Nordiska Kärnförsäkringspoolen till den aktören. I den situationen skulle det inte längre finnas ett samordnat skade- regleringssystem, till nackdel för de skadelidande. För att komma till rätta med detta är det angeläget att överväga om det i författning kan ställas upp krav på svenska och utländska försäkringsbolag att ansvara för regleringen av skador även i de delar ersättningsmedlen härrör från annan. Om detta inte skulle visa sig vara möjligt kan det också övervägas om det, som villkor för att en ansvarsförsäkring på atomansvarsområdet skall godkännas av , i vart fall kan ställas upp krav i författning på att försäkringsgivaren lämnar uppgifter om vem som skall svara för skaderegleringen i händelse av en atomolycka samt uppvisar ett skaderegleringssystem som inne- bär att skaderegleringen gentemot den skadelidande kan skötas här i landet och på svenska. När det gäller strävandena att samla ersättningsmedlen kan det övervägas att knyta regleringen till koncessionsvillkoren. Att samman- föra ett krav på en viss skaderegleringsorganisation med frågan om koncession är emellertid förenat med svårigheter. Inledningsvis är det inte möjligt att i ställa upp sådana krav, eller andra krav på viss skaderegleringskapacitet, för att en s.k. EES-försäkringsgivare skall få bedriva verksamhet här. En utländsk försäkringsgivare vars hemland hör till EES beviljas koncession för verksamheten i hem- landet och verksamheten står under finansiell tillsyn av den behöriga myndigheten i hemlandet. Detta gäller såväl direktförsäkringsverk- samhet som återförsäkringsverksamhet och innebär exempelvis att en försäkringsgivare från skall tillämpa brittisk lag och stå under finansiell tillsyn endast av behörig brittisk myndighet. Tillsynen i inskränker sig till gällande bestämmelser i fråga om konsumentskydd, försäkringsavtalsförhållanden och principer System för hantering av ersättningsanspråk och skadereglering beträffande god affärssed76. Det är inte sannolikt att skadereglering skulle vara att hänföra till konsumentskyddsområdet. Av den sär- skilda regleringen i förhållande till EES-försäkringsgivare följer således att det inte är möjligt att ställa krav på en viss skaderegleringsverk- samhet i förhållande till sådana försäkringsgivare. När det gäller svenska försäkringsbolag kan det som nämnts ifrågasättas om det är möjligt att ställa krav på en utökad skaderegle- ringskapacitet med tanke på att ett försäkringsbolag bara får driva försäkringsrörelse och verksamhet som har ett naturligt samband med denna. Vidare beviljas koncession för olika försäkringsklasser. Atomansvar faller under försäkringsklassen allmän ansvarighet enligt 2 kap. 3 a § försäkringsrörelselagen. Detta innebär att koncession kan beviljas för försäkringsklassen allmän ansvarighet utan att för- säkringsbolaget avser att meddela ansvarsförsäkring avseende atom- ansvar. Om bolaget vill utöka verksamheten till att också omfatta meddelande av atomansvarsförsäkring, behöver bolaget inte någon ny koncession. Av detta följer att saknar möjlighet att ställa särskilda krav på skadereglering i denna situation. En annan omständighet som talar mot att knyta kravet på skadereglering till koncessionen är att koncession kan beviljas innan försäkringsbolaget är bildat. I ett så tidigt skede är det knappast möjligt att uppvisa ett system för skadereglering. En annan möjlighet är att i atomansvarsregleringen ta in en be- stämmelse som ställer krav på att försäkringsbolag som meddelar atomansvarsförsäkring för atomskador kan uppvisa en skaderegle- ringsorganisation av visst slag, t.ex. ett skaderegleringssystem som innebär att skaderegleringen gentemot den skadelidande kan skötas här i landet och på svenska språket. Mot en sådan lösning kan an- föras att atomansvarsregleringen i första hand riktar sig mot anlägg- ningsinnehavaren, dvs. andra subjekt än försäkringsbolaget. Om ett sådant krav kopplas till anläggningsinnehavarens möjlighet att få försäkringen godkänd, innebär det att om försäkringsgivaren inte uppfyller de krav som ställs för att atomansvarsförsäkring skall få meddelas kommer anläggningsinnehavaren inte att få sin försäkring godkänd och därmed inte kunna uppfylla sin försäkringsplikt enligt konventionen. En variant av den beskrivna möjligheten är att inte koppla kraven till godkännandet av försäkringen. Det kan hävdas att skyddet för de skadelidande förstärks genom en reglering. 1997/98:141 s. 105. System för hantering av ersättningsanspråk och skadereglering sådant krav bara skulle kunna riktas mot svenska försäkringsbolag och försäkringsgivare från tredje land, och alltså inte mot EES- försäkringsgivare, skulle emellertid en sådan reglering innebära att svenska försäkringsgivare och försäkringsgivare från tredje land diskrimineras i förhållande till EES-försäkringsgivare. Det kan inte gärna godtas. Sammanfattningsvis bedömer utredningen att samtliga nu nämnda lösningar är problematiska och att det inte inom ramen för denna utredning finns förutsättningar att föreslå en särskild bestämmelse som ställer upp krav på en viss skaderegleringsorganisation. För det fall andra direkta försäkringsgivare än Nordiska Kärnförsäkrings- poolen skulle aktualiseras kan det dock finnas skäl att på nytt överväga frågan. Utredningen har alltså stannat för att före- slå en samordning av ersättningsmedlen genom att staten – inom ramen för den statliga garantimodellen – ingår ett återförsäkrings- avtal med Nordiska Kärnförsäkringspoolen som direkt försäkrings- givare. Denna lösning bör dessutom enligt utredningens mening kompletteras med en särskild avtalslösning, som kan aktualiseras vid olyckor av katastrofkaraktär, mellan Nordiska Kärnförsäkringspoolen eller annan verksam direkt försäkringsgivare och staten i intervallet och . I detta avsnitt behandlar utredningen rättsliga och praktiska aspek- ter i anledning av att Special Administrative Region of the Peoples Republic of () enligt en överenskom- melse inom /även fortsättningsvis skall behandlas som om den särskilda administrativa regionen vore en del av en stat an- sluten till . Den omständigheten att skall tillämpas i även sedan återförts från till är unik såtillvida att det aldrig varit fråga om att skulle bli part i konventionen eller att principen om statssuccession skulle tilläm- pas. Det rör sig i stället om ett specialarrangemang som innebär att samtliga stater anslutna till åtagit sig att se till att de respektive nationella rättsordningarna är utformade så, att kan behandlas som part i . Oberoende av ändringsprotokollet till har , till följd av en gemensam deklaration som samtliga konven- tionsstater upprättat och vilken presenteras i det följande avsnittet, en skyldighet att se till att den nationella regleringen i atomansvarig- hetslagen är utformad så, att den uppfyller folkrättsliga åtaganden. 11.2Hong Kong skall likställas med en konventionsstat löd tidigare under överhöghet. , som är part i , utnyttjade möjligheten enligt artikel 23 i och tillkännagav att skulle tillämpas även i . svarande tillkännagivande gjordes 1985 i anledning av änd- ringsprotokoll till . När återfördes från till och blev en Särskild Administrativ Region () inom tillkännagav den kinesiska regeringen att och utgick från att även i fortsätt- ningen skulle tillämpas i förhållande till . Detta trots att inte avsåg att ansluta sig till och inte heller ansåg att principen om statssuccession är tillämplig.