sou · GUB318 · 2007-01-01 00:00:00 — För att kunna bedriva en effektiv brottsbekämpande verksamhet måste det enligt vår mening finnas möjlighet för att behandla även sådan information som inte avser den misstänkte personen själv, men som ändå har koppling till den misstänkta brottsliga verksamheten. Uppgifterna kan t.ex. avse en anhörig till en misstänkt person eller andra personer som den misstänkte har koppling till, vilka själva inte kan misstänkas för brottslig verk- samhet men som genom sitt samröre med den misstänkte personen kan vara av intresse i spanings- eller underrättelsearbetet. Vi föreslår därför att behandling under vissa förutsättningar kan få ske av uppgifter om en person som kan antas ha samband med viss preciserad brottslig verksamhet, utan att själv vara misstänkt för att utöva någon brottslig verksamhet. Detta bör få ske endast i Författningsregleringen av behandling av uppgifter ett ärende som antingen rör viss preciserad verksamhet som inne- fattar brott för vilket är föreskrivet fängelse eller däröver, eller viss preciserad verksamhet som innefattar brott som sker systematiskt. Med viss preciserad verksamhet menas att ärendet måste ha en förbestämd omfattning, genom att det fokuserar på ett visst feno- men eller beteendemönster. Detta måste framgå av ärendet genom någon slags dokumentation, t.ex. i form av en ärendemening eller liknande. Kraven på att det dels skall röra sig om ett ärende som rör viss preciserad brottslig verksamhet, dels att den aktuella brottsliga verksamheten skall vara antingen allvarlig eller ske systematiskt, innebär ett skydd för den enskildes integritet genom att kraven för- hindrar att uppgifter om en person behandlas på ett för individen kränkande sätt. Vidare måste det i ärendet finnas en förklaring till varför uppgifter om en viss person behandlas. I förslaget till lag om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet anges att den direkta tillgången till uppgifterna om icke misstänkta personer bör begränsas till de som arbetar med ärendet. Detta innebär att endast ansvarig handläggare eller de personer som t.ex. deltar i det aktuella underrättelse- projektet avseende den preciserade brottsliga verksamheten får ha direkt tillgång till uppgifterna. Det är dock tillåtet att efter förfrågan föra över aktuella uppgifter till andra personer inom , till exempelvis ett annat underrättelseprojekt i en annan del av landet, för att komplettera tillgänglig information, om uppgifterna behövs också i det projektet. Däremot får informa- tionen inte läggas ut på ett intranät e.d. som stora delar av personalen har tillgång till. Med begreppet direkt tillgång avses den interna direktåtkomsten inom myndigheten.34 Enligt vår uppfattning bör samma begränsning avseende upp- gifter om personer som utan att själva vara misstänkta kan antas ha samband med brottslig verksamhet gälla även för behandling i verksamhet. bör framhållas att även den allmänna bestämmelsen om att åtkomst får medges till de uppgifter som var och en behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter enligt vår mening motverkar onödig och obegränsad spridning av underrättelse- information till stora delar av personalen på t.ex. ett lokalt intranät. 34 Se prop. 2004/05:164 s. 72 f. Författningsregleringen av behandling av uppgifter 10.4.2Utreda eller beivra brott Våra förslag: skall i sin verksamhet få behandla uppgifter om personer som förekommer i ett ärende om utredning eller beivrande av ett visst brott. Till skillnad från vad som gäller för underrättelseverksamheten innebär det inga större svårigheter att avgränsa den krets personer om vilka uppgifter bör få behandlas för att utreda eller beivra ett visst brott. måste, enligt vår mening, få behandla uppgifter om samtliga de personer som förekommer i ett ärende om utredning eller beivrande av ett visst brott, oavsett skälet till att de förekommer i ärendet och oavsett om de är misstänkta eller inte. Förutom uppgifter om den misstänkte kan uppgifter behöva behandlas om personer som inte är misstänkta för brott, såsom vittnen, målsägande och ombud. Om spaningsverksamhet som förekommer inom ramen för en förundersökning resulterar i uppgifter om personer som bedöms ha relevans för ärendet får t.ex. dessa uppgifter behandlas. I lagen om behandling av uppgifter i brottsbekämp- ande verksamhet finns en till den särskilda ändamålsbestämmelsen korresponderande bestämmelse som uttalar att för ändamålet att utreda eller beivra visst brott får uppgifter om den som kan misstänkas för brottet och om andra personer behandlas när det behövs för att utreda eller beivra brottet. Enligt vår mening tillför denna bestämmelse ingenting, eftersom den uttalar exakt detsamma som ändamålsbestämmelsen, nämligen att uppgifter får behandlas om samtliga de personer som förekommer i ett ärende om utredning eller beivrande av ett visst brott. Vi föreslår därför ingen motsvarande reglering. Redan ändamålsbestämmelsen innebär enligt vår mening en tillräcklig inskränkning av möjligheterna att behandla uppgifter för att utreda eller beivra visst brott. Det bör dock i enlighet med lagen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet även av våra författningsförslag framgå att endast de personer som arbetar med ärendet om utredande eller beivrande av visst brott får ha direkt tillgång till uppgifterna. Regeringen bör också få meddela föreskrifter om att flera får ha tillgång till vissa särskilda kategorier av uppgifter, t.ex. uppgifter om beslag, påföljd eller andra uppgifter som har anknytning till en brottsutredning. Författningsregleringen av behandling av uppgifter För att säkerställa integritetsskyddet vid behandlingen av uppgifter och handlingar i förundersökningar och andra ärenden avseende brottsutredningar, skall uppgifter om en fysisk person som inte själv är misstänkt för brott förses med upplysning om att sådan misstanke saknas, se vidare avsnitt 10.4.3. Våra förslag: Uppgifter om en person som inte är misstänkt för visst brott skall förses med särskild upplysning om detta, om det inte på annat sätt klart framgår att personen inte är regi- strerad som misstänkt för visst brott. Saknas grundad anledning anta att personen har utövat eller kan komma att utöva allvarlig brottslig verksamhet eller verksamhet som innefattar brott som sker systematiskt, skall upplysningen omfatta även detta. Uppgifter om en person som kan antas ha samband med brottslig verksamhet skall förses med upplysning om uppgifts- lämnarens trovärdighet och uppgifternas riktighet i sak. När uppgifter behandlas i den brottsbekämpande verksamheten är det av integritetsskäl viktigt att man särskiljer olika typer av uppgifter. Det är enligt vår mening särskilt viktigt att det inte uppstår missuppfattningar om i fall någon är misstänkt för ett konkret brott eller inte. Om det inte klart framgår av sammanhanget att uppgifter som behandlas om en person inte har som grund att personen är misstänkt för brott eller för att utöva brottslig verksamhet, skall en särskild upplysning om detta förhållande göras i anslutning till personuppgifterna. Utgångspunkten är att särskilda upplysningar inte behövs när det av sammanhanget inte kan uppstå några tvivel om varför uppgifterna i fråga behandlas och det därför inte föreligger risk för att någon av misstag kan uppfattas som misstänkt för brott eller brottslig verksamhet. Det kan på annat sätt än genom en särskild upplysning klart framgå att personen inte är registrerad som misstänkt för brott eller brottslig verksamhet. I en förundersökning kan det t.ex. anges att någon är försvarare, och då framgår det klart av sammanhanget att denne inte är misstänkt för brottet. Det kan också av uppgifts- samlingens natur klart framgå att de personer som ingår i samling- en inte är registrerade som misstänkta för brottslig verksamhet. Författningsregleringen av behandling av uppgifter Av 15 kap. sekretesslagen (1980:100) följer en skyldighet för myndigheter att föra ett diarium över inkomna eller upprättade handlingar, där det bl.a. skall registreras vem en handling inkommit från eller expedierats till. Av sammanhanget framgår därför klart att de personer som förekommer i diariet inte är registrerade som misstänkta för brottslig verksamhet. I andra fall framgår det inte alltid tillräckligt klart av uppgiftssamlingens natur att personerna inte är registrerade som misstänkta för brott eller brottslig verksamhet och då krävs att uppgifterna förses med en upplysning om detta. I underrättelseverksamhet behandlas ofta uppgifter om personer som i och för sig inte är misstänkta för brottslig verksamhet men som kan antas ha samband med sådan verksamhet. Enligt vår upp- fattning skall när sådana uppgifter behandlas en särskild upplysning lämnas om vilken trovärdighet som tillmäts uppgiftslämnaren, t.ex. den som lämnar ett tips till . Om möjligt skall också anges hur korrekt uppgiften är, t.ex. om det är en obekräftad uppgift eller ett belagt faktum. Av upplysningen bör således gå att utläsa om den som lämnat uppgifter som sedan registreras kan anses vara tillförlitlig samt graden av riktighet avseende informa- tionen, t.ex. om den består av kontrollerade fakta eller endast icke styrkta gissningar. Detta ligger i linje med rekom- mendation om användningen av personuppgifter inom polis- sektorn. Enligt rekommendationen skall skilda kategorier av lagrade uppgifter så långt som möjligt kunna skiljas från varandra efter graden av riktighet och tillförlitlighet. I synnerhet skall uppgifter som grundar sig på fakta kunna skiljas från uppgifter som har sin grund i omdömen eller personliga värderingar.35 I brottsutredande verksamhet framgår det i många fall direkt av sammanhanget varför en uppgift behandlas, t.ex. i förhörsprotokoll och vittneslistor m.m. Risken för missuppfattningar inom ramen för handläggningen av ett ärende torde därför vara relativt liten. Naturligtvis finns det inget som hindrar att , även i andra fall än de som föreslås vara obligatoriska i lagen, lämnar upplysningar om varför vissa uppgifter har registrerats. 35 Jfr SOU 2002:113 s. 225 f. Författningsregleringen av behandling av uppgifter 10.4.4Uppgifter och handlingar som får behandlas för gemensam användning Våra förslag: De kategorier av uppgifter som skall få behandlas för gemensam användning i brottsbekämp- ande verksamhet skall anges uttryckligen i lag. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om vilka uppgifter som får behandlas. Handlingar som kommit in till eller som upprättats hos i ett ärende skall få behandlas i den brottsbekämpande verksamheten. Som redovisats ovan är utgångspunkten för den föreslagna lag- stiftningen om behandling av uppgifter i verk- samhet att samma regler skall gälla för i princip all automatiserad behandling av personuppgifter. Lagstiftningen bygger härvid på samma grundläggande princip som gäller för lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verk- samhet. Detta innebär t.ex. att ordbehandling på en persondator av uppgifter som enbart är tillgänglig för en enskild tjänsteman i princip skall vara underkastad samma reglering som uppgifter som behandlas i ett för hela verksamheten gemensamt register eller databas. Det finns emellertid enligt vår uppfattning behov av vissa särskilda regler för sådan behandling av personuppgifter som innebär att fler än ett fåtal personer har tillgång till uppgifterna och kan bearbeta dem eller förfoga över dem på annat sätt i den brottsbekämpande verksamheten. Denna form av behandling av personuppgifter är naturligtvis typiskt sett mer integritetskänslig än vad som är fallet när endast en enstaka person förfogar över uppgifterna. När uppgifter sprids till flera tjänstemän inom myndigheten och till andra myndigheter måste enligt vår mening särskilda regler gälla som utöver de särskilda ändamålen begränsar behandlingen av så känsliga uppgifter som normalt förekommer i den brottsbekämpande verksamheten. Även i tidigare lagstiftningsarbeten när det gäller reglering av behandling av personuppgifter i offentlig verksamhet har man tillämpat en uppdelning mellan sådan behandling som avser uppgifter som är gemensamt tillgängliga i verksamheten och sådan behandling där uppgifterna endast är tillgängliga för en enskild eller en begränsad grupp av tjänstemän. Författningsregleringen av behandling av uppgifter talades om register. I de nyare lagarna om behandling av personuppgifter inom t.ex. beskattnings-, tull- och exekutionsverk- samheterna har begreppet databas införts för de elektroniska sammanställningar av personuppgifter som sker i dessa verksam- heter. På samma sätt talas i lagen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet om begreppet databas för behandling av uppgifter som är gemensamt tillgängliga i verksamheten, nämligen tullbrottsdatabasen. Begreppet databas har införts därför att det ansetts rent språkligt ha en mer naturlig anknytning till automatiserade samman- ställningar i allmänhet och att det inte tekniskt avgränsar hur en samling uppgifter är uppbyggd eller organiserad.36 Begreppet databas är således i det här sammanhanget ett rent rättsligt begrepp. Det går dock enligt vår mening inte att komma ifrån att begreppet databas för många som skall tillämpa lagstiftning som reglerar behandling av personuppgifter är svårförståeligt och att det lätt kan uppfattas som att det har en teknisk anknytning. Enligt vår mening bör därför begreppet databas inte användas. Det väsentliga i sammanhanget är inte på vilket sätt uppgifter tekniskt lagras, utan den faktiskt åsyftade tillgängligheten. Vi anser därför att den form av behandling som skall särskiljas i stället skall definieras med avsikt på det faktiska förhållande som är avgörande för behovet av särreglering, nämligen att uppgifterna är gemensamt tillgängliga i verksamheten. Som utvecklats närmare i avsnitt 9.5 anser vi att uttrycket gemensamt tillgängliga, istället för begreppet databas, skall användas för särreglering av sådan behandling av uppgifter som innebär att fler än ett fåtal har tillgång till uppgif- terna. Avsikten härmed är att undanröja risken för sammanbland- ning med det tekniska begreppet databas och understryka att den rättsliga regleringen endast tar sikte på den faktiska tillgängligheten till uppgifterna i verksamheten. Vi föreslår mot bakgrund härav att i brotts- bekämpande verksamhet skall endast handlingar som kommit in till eller upprättats hos i ett ärende samt vissa särskilt angivna kategorier av uppgifter få göras gemensamt tillgängliga. Detta innebär att andra uppgifter och handlingar än de som särskilt anges i författningsförslaget inte får spridas till olika tjänstemän och verksamheter inom myndigheten eller genom direktåtkomst till andra myndigheter. Innan en handling som en 36 Se prop. 2000/01:33 s. 88 ff. Författningsregleringen av behandling av uppgifter enskild tjänsteman arbetar med görs gemensamt tillgänglig måste det således noggrant övervägas vilka uppgifter som finns och får finnas med i dokumentet. Reglerna hindrar dock inte att arbetsmaterial sprids till enskilda tjänstemän eller en begränsad arbetsgrupp inom på papper eller t.ex. via e-post. Uppgifter som är gemensamt tillgängliga Det avgörande för om en uppgift är gemensamt tillgänglig i verksamheten är om den behandlas på ett sätt som medför att den kan anses utgöra allmän egendom i verksamheten. Att olika personalkategorier kan ha olika behörighet och att vissa uppgifter därför i praktiken är åtkomliga endast för ett begränsat antal personer förtar i sig inte uppgifternas egenskap som gemensamma. Detsamma gäller om vissa uppgifter görs åtkomliga endast för handläggare inom en regional del av en myndighet. En uppgift som lagras elektroniskt på hårddisken i en dator eller i en server hos en myndighet i samband med att en tjänsteman arbetar med ordbehandling, och som normalt är åtkomlig endast för tjänstemannen själv och exempelvis systemadministratören vid myndigheten, kan däremot inte anses vara gemensamt tillgänglig. Syftet med sådan tillfällig behandling är inte att uppgifterna som lagras i datorn skall användas av andra än dem som utför behandlingen.37 Vad som på detta sätt kan komma att göras gemensamt tillgängligt inom brottsbekämpande verksamhet är i princip organiserade sammanställningar av personuppgifter (personregister) som används som underlag för beslutsfattande m.m., men även handlingar som inkommit eller upprättats i ett ärende och som lagrats elektroniskt för användning i ett ärende- hanteringssystem. Detta innebär att vanlig ordbehandling och e-posthantering där avsikten är att endast en enstaka tjänsteman skall ha tillgång till uppgifterna i de aktuella dokumenten inte innebär att uppgifterna anses vara gemensamt tillgängliga i verksamheten. Det faktum att en systemadministratör eller någon annan tjänsteman vid myndigheten kan få tillgång till en uppgift genom ett visst tekniskt förfarande medför inte heller att uppgiften är lagrad för att 37 Se prop. 2000/01:33 s. 89 f. Författningsregleringen av behandling av uppgifter användas gemensamt i verksamheten. Inte heller innebär det förhållandet att en handling som innehåller exempelvis ett koncept till ett beslut i ett ärende och som av en enstaka tjänsteman behandlas tillfälligt i en dator med det uttalade syftet att den senare skall göras gemensam att handlingen innan detta verkligen sker anses gemensamt tillgänglig i verksamheten. Personer om vilka uppgifter får behandlas Personuppgifter definieras i personuppgiftslagen som all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet. Förutom personuppgifter kan det i Kust- bevakningens databaser och register förekomma uppgifter som är hänförliga till juridiska personer. Gemensamt för i stort sett samt- liga uppgifter är att de kan hänföras till någon eller några personer som är eller har varit föremål för åtgärder från sida eller som av andra skäl omfattas av verksamheten. Eftersom ett av de främsta syftena med lagstiftning om behandling av personuppgifter är att skydda mot otillbörliga intrång i den personliga integriteten, måste enskilda direkt i lag kunna få en rimlig överblick av om de kan finnas registrerade vid . Enligt vår mening bör det därför i lag slås fast för vilka personer det över huvud taget kan bli aktuellt att behandla personuppgifter eller andra uppgifter. De personer om vilka uppgifter bör få behandlas i Kustbevak- ningens brottsbekämpande verksamhet är sådana som omfattas av verksamheten, så som den definieras genom de av oss föreslagna primära ändamålen för behandling av uppgifter i den brottsbe- kämpande verksamheten. En genomgång av vilka personer det rör och hur uppgifter om dem får behandlas lämnas i avsnitt 10.4.1. Författningsreglering av uppgiftskategorier som får göras gemensamt tillgängliga Vi har tidigare diskuterat frågan om detaljreglering av vilka uppgifter som får behandlas automatiserat vid i den brottsbekämpande verksamheten m.m. Vår inställning är att den främsta uppgiften för en lag om behandling av personuppgifter bör vara att slå fast grundläggande principer för behandlingen, inte Författningsregleringen av behandling av uppgifter att i detalj reglera vad som får registreras. Det främsta skälet för en sådan ordning är att det i de flesta fall – på grund av förändringar i materiell lagstiftning och verksamhetsinriktning – är omöjligt att förutse exakt vilka uppgifter en myndighet kan behöva registrera för att verksamheten skall fungera på ett tillfredsställande sätt. Detaljreglering i lag skulle leda till återkommande lagändringar efter hand som nya uppgifter behöver tillföras. För att en sådan detaljreglering av innehållet skall kunna undvikas krävs dock enligt vår uppfattning att de ändamål för vilka uppgifter får behandlas är tydliga och konkreta. För att det redan på en övergripande nivå skall gå att utläsa vad som finns eller kan finnas registrerat om enskilda i Kustbevak- ningens brottsbekämpande verksamhet, bör enligt vår mening i lag anges en ram för det tillåtna vid sidan av ändamålsbestämmelserna. Vi anser det lämpligt att ange vilka kategorier av uppgifter som får göras gemensamt tillgängliga, medan en närmare beskrivning av vilka uppgifter som ingår i varje kategori – om en sådan precisering behövs – bör återfinnas i en förordning eller i myndighets- föreskrifter. De kategorier av uppgifter som enligt vår mening bör få göras gemensamt tillgängliga i brottsbekämpande verksamhet är följande uppgifter om en fysisk persons identitet, arbetsplats och yrke samt adress, telefonnummer och andra liknande uppgifter som behövs för kommunikation med personen, uppgifter om en juridisk persons identitet, firmatecknare, säte och verksamhet samt adress, telefonnummer och andra liknande uppgifter som behövs för kommunikation med personen, upplysningar om varifrån en uppgift kommer, uppgifts- lämnarens trovärdighet och uppgifternas riktighet i sak, de omständigheter och händelser som är orsaken till att uppgifter om en person behandlas, uppgifter om särskilda fysiska kännetecken, uppgifter om varor, brottshjälpmedel och transportmedel, varning om att en person tidigare varit beväpnad, våldsam eller flyktbenägen, Författningsregleringen av behandling av uppgifter ärendenummer, ärendekoder, ärendemening och andra uppgifter som beskriver att ärende, administrativa åtgärder i ett ärende, samt hänvisning till andra brottsbekämpande myndigheters data- baser eller register i vilka uppgifter om en person som före- kommer i brottsbekämpande verksamhet finns. Med uppgifter avser vi enskilda ord eller mindre sammanställningar av ord som är bärare av en begränsad informationsmängd och som enligt särskilda fastställda rutiner kan registreras på ett bestämt sätt i ett datorsystem. Som exempel kan nämnas enskilda uppgifter om namn och adress samt en större mängd uppgifter om de omständigheter och händelser som är orsaken till att uppgifter registreras om en person. Med handlingar avser vi något förenklat sammanställningar av uppgifter utan en i förväg klart fastställd struktur. Exempel på handlingar kan vara vanliga ordbehandlingsdokument eller e-post- meddelanden som lagras och är tillgängliga i ett gemensamt datorsystem. Uppgifter i en handling som får behandlas Utöver de uppgifter som nämnts ovan måste i den brottsbekämpande verksamheten även kunna få göra handlingar som kommit in till eller upprättas av i ett ärende gemensamt tillgängliga. De handlingar som kommer in till en myndighet kan t.ex. vara ansökningar, kompletteringar, intyg och sakuppgifter m.m. De av myndigheten upprättade handlingarna kan bestå av promemorior, förelägganden, tjänsteanteckningar efter muntliga kompletteringar samt beslut m.m. förekommer ingen egentlig elektronisk dokument- hantering i verksamhet. Däremot upprättas ofta elektroniska handlingar med hjälp av ordbehandling. När vi nu föreslår en ny och teknikoberoende lagstiftning anser vi att hänsyn Författningsregleringen av behandling av uppgifter måste tas till att nya datorsystem som senare utvecklas kan komma att innefatta i första hand hantering av icke låsta elektroniska handlingar. är det emellertid rimligt att anta att även elektronisk dokumenthantering kommer att införas i verksam- heten. Som ett möjligt exempel kan nämnas att beslut i förunder- sökningar upprättas i form av elektroniska dokument som utgör allmänna handlingar. Det som sedan tas ut i pappersform utgör endast utskrifter av de elektroniskt lagrade originaldokumenten. Olika handlingar i form av elektroniska dokument kan med tiden också komma in till från i första hand andra brottsbekämpande myndigheter. Vi föreslår därför att en elektronisk handling som har kommit in till eller har upprättats av i ett ärende, skall få göras gemensamt tillgänglig i brottsbekämpande verksamhet.