sou · GUB363 · 2007-01-01 00:00:00 — Enligt utredningens mening bör det t.ex. främja kvaliteten inom undersökningsväsendet om de som utför undersökningarna ges förbättrade förutsättningar att själva konti- nuerligt få ny erfarenhet av klinisk verksamhet. Ett ökat erfaren- hets- och informationsutbyte är önskvärt såväl i ett övergripande metod- och forskningsperspektiv som när det gäller enskilda, konkreta undersöknings- och vårdfall. Sådant utbyte bör gagnas av att man tillhör samma organisation. Även med dagens organisation finns det sätt att motverka att utredningsväsendet avskärmas från den psykiatriska vården i allt för stor utsträckning. Man kan t.ex. stimulera personalen inom den utredande rättspsykiatrin att deltidstjänstgöra inom annan psykiat- risk verksamhet, vilket också sker i viss utsträckning. Detta är ett av flera sätt att minska de negativa effekterna av dagens orga- nisation. Det är emellertid svårt att se sådana åtgärder som till- räckliga och långsiktigt hållbara för att få till stånd en önskad grad av integrering. Enligt utredningens bedömning utgör organisa- tionen i sig det huvudsakliga hindret mot en ökad samordning. Att på lämpligaste sätt placera utredningsverksamheten i sitt större sammanhang, och därigenom få till stånd ett ökat kunskaps- utbyte, ser utredningen som det främsta skälet för en ökad inte- grering mellan undersökande och vårdande verksamhet. Det finns dock andra. I enlighet med socialutskottets yttrande har hälso- och sjukvården, med sin större och mer flexibla organisation, bättre möjligheter att anpassa verksamheten efter behoven än en mindre, statlig institution som endast har till uppgift att utföra undersök- ningar. Med anledning av detta bör det också vara mer rationellt och kostnadseffektivt att samla driftansvaret för utredande och vårdande verksamhet i samma hand. Skillnaderna i efter- frågan av undersökningsväsendets tjänster har medfört att kapa- citeten vid RMV:s rättspsykiatriska avdelningar inte alltid utnyttjas på ett effektivt sätt. Upp- och nedgångarna i ärendetillströmningen blir inte lika svåra att hantera för en större organisation. Samord- ningsvinster finns att göra i fråga om såväl personal som patient- platser, till gagn för såväl den utredande som den vårdande rätts- psykiatrin. Det finns således en del som talar för att den operativa under- sökningsverksamheten kommer att bli billigare att bedriva inom ramen för sjukvårdshuvudmännens organisationer. Driftansvaret för den rättspsykiatriska undersökningsverksamheten som kan komma att frigöras i det operativa undersökningsarbetet bör huvudsakligen användas för att utveckla den rättspsykiatriska FoU-verksamheten. Utredningen ser det som angeläget att denna verksamhet tillförs ytterligare resurser. I de avtal som träffas mellan staten och sjukvårdshuvudmännen (se avsnitt 14.7) måste tydligt regleras vilken omfattning FoU-verksamheten skall ha. 14.5Finns det problem med en ökad samordning? Ett skäl som har anförts mot att placera undersökande och vårdande verksamhet i samma organisation är att det kan äventyra rättssäkerheten för dem som skall undersökas. Detta är ett argument som även utredningen har mött i sina kontakter med de rättspsykiatriska avdelningarna, även om det från de flesta håll har betonats att man inte bör överdriva betydelsen av denna invänd- ning. Det finns dock de som menar att man inte helt kan bortse från risken att man vid den rättspsykiatriska bedömningen i under- sökningsförfarandet kan komma att ta ovidkommande hänsyn, om man i ett senare skede kan bli aktuell för att vårda den person som utredningen avser. De som invänder mot en ökad samordning menar att det uppstår något som skulle kunna liknas vid en slags jävsituation. Främst skulle det finnas en risk vid undersökningar av personer som har en psykisk störning som är på gränsen till allvarlig. I sådana fall skulle det förhållandet att den undersökte eventuellt kan bli svår att göra framsteg med i den vårdande verksamheten omedvetet kunna påverka bedömningen i undersökningsförfarandet. Det föredragande statsrådet uttalade (prop. 1990/91:120 s. 17) att frågan hade diskuterats av ASV-gruppen (se bilaga 2), som hade funnit att några avgörande invändningar med hänvisning till rätts- säkerheten inte borde kunna resas. Statsrådet slog själv fast att det knappast finns några vägande principiella invändningar mot en ordning där den rättspsykiatriska undersökningsverksamheten samordnas med den allmänpsykiatriska vården. Han framhöll att han i denna fråga hade samrått med chefen för departementet. Naturligtvis är det av största vikt att man inte inrättar en orga- nisation som underminerar rättssäkerheten för de personer som undersöks. Man kan förstås aldrig garantera att de bedömningar som skall göras inte, omedvetet och till någon del, kan influeras av Driftansvaret för den rättspsykiatriska undersökningsverksamheten omständigheter som i sammanhanget inte skall beaktas. Utred- ningen kan dock inte se att en ökad samordning mellan under- sökande och vårdande verksamhet i nämnvärd utsträckning ökar risken för detta. Man måste utgå från att de personer som på grund av sin utbildning och erfarenhet inom området är särskilt förord- nade att sköta uppgiften kan göra detta utan att ta ovidkommande hänsyn, t.ex. i fråga om ekonomi eller framtida behandlingssvårig- heter. Det bör i detta sammanhang dessutom understrykas att den form av samordning som här avses är verklighet i och . Sedan den inrättades har inget framkommit som tyder på att den modell som där tillämpas har inneburit försämrad rätts- säkerhet för de personer som blir föremål för rättspsykiatriska undersökningar. Om sjukvårdshuvudmännen ges ansvaret att driva den rätts- psykiatriska undersökningsverksamheten krävs dock att man inför rutiner som säkerställer bedömningsfunktionens oberoende i för- hållande till den övriga verksamheten. Man kan t.ex. på olika sätt undvika att förordna undersökningsläkare som är knutna till just den avdelning som i ett senare skede kan komma att vårda den undersökte. Sådana eller liknande rutiner finns i och skulle kunna inrättas på övriga håll där en entreprenad- verksamhet blir aktuell. 14.6Driftansvaret bör överföras till sjukvårdshuvudmännen Den nuvarande ordningen innebär att det rättspsykiatriska under- sökningsväsendet omfattar två parallella organisationer; den ena med staten och den andra med sjukvårdshuvudmännen som drift- ansvariga. Statsmakten tog ställning för ordningen med sjukvårdshuvudmän som ansvariga för driften. Som tidigare konstaterats fungerar av allt att döma den rätts- psykiatriska undersökningsverksamheten förhållandevis väl. Problemen med bl.a. mycket långa vänte- och utred- ningstider är betydligt mindre och behovet av förändring inte lika starkt. Trots detta står sig alltjämt de skäl som tidigare åberopats för en ökad integrering av vårdande och undersökande verksamhet. Inget har heller i övrigt framkommit som gör att det finns skäl att göra en annan bedömning än tidigare i frågan om vem Driftansvaret för den rättspsykiatriska undersökningsverksamheten som lämpar sig bäst att svara för driften av undersökningsväsendet. Utredningen anser t.ex. inte att ett eventuellt genomförande av förslag1 skulle påverka denna bedömning. På grund av det anförda är utredningen av uppfattningen att tiden nu bör vara mogen för att fullt ut genomföra överförandet av driftansvaret till sjukvårdshuvudmännen. Detta gäller dock natur- ligtvis under förutsättning att det vid förhandlingar mellan staten och de berörda sjukvårdshuvudmännen är möjligt att komma överens om för parterna godtagbara ekonomiska och andra villkor. Frågan kan dessutom behöva analyseras ytterligare i det fall den nationella psykiatrisamordnaren (se avsnitt 14.8) lämnar förslag som kan inverka på bedömningen av vilken organisatorisk lösning som bör gälla för den utredande rättspsykiatrin. Även om driften av den utredande rättspsykiatrin förs över till sjukvårdshuvudmännen bör som framgått huvudmannaskapet fort- farande vara statligt. Det övergripande ansvaret för utrednings- väsendet bör således alltjämt ligga på en statlig myndighet och verksamheten bör vara statligt finansierad. Utredningen utgår från att förhållandet mellan den nya foren- siska myndigheten och berörda sjukvårdshuvudmän som kommer att regleras genom avtal, där bl.a. antalet undersökningar och priset för dessa anges. I avtalet mellan RMV och sjukvårds- huvudmännen i och uttalas vidare bl.a. att RMV förutsätter att respektive sjukvårdshuvudmans ledning tar ansvar för att de läkare som åtar sig att avge läkarintyg inom respektive enhets upptagningsområde ges erforderlig ledning och stöd så att avgivna intyg uppfyller överenskommen standard, och att RMV i ersättningarna har beaktat att ekonomiskt utrymme skall finnas för lokal ledning och uppföljning av entreprenad- verksamheten, lokalt kvalitetssäkringsarbete, personal- och kom- petensutveckling samt medverkan i utvecklingsarbete. Att staten fortfarande skall vara huvudman innebär att den nya forensiska myndigheten kommer att ansvara för bl.a. styrning av verksamheten. Denna kan utövas bl.a. genom föreskrifter och 1 Psykisk störning, brott och ansvar (SOU 2002:3) Driftansvaret för den rättspsykiatriska undersökningsverksamheten genom de avtal man träffar med sjukvårdshuvudmännen. Staten kommer formellt sett att ha samma inflytande som man har över entreprenadenheterna i och . I praktiken bör förutsättningarna för en mer ingående styrning och uppföljning t.o.m. förbättras. Med den ordning som råder har RMV av naturliga skäl fokus främst på verkets egna avdelningar. I ett system där all verksamhet bedrivs på entreprenad får den nya forensiska myn- digheten en mer renodlad roll. Möjligheterna att agera mer kraft- fullt i förhållande till uppdragstagarna torde därmed bli större. Styrningen bör bli tydligare och uppföljningen bättre. I de avtal man träffar kan staten ställa mer utförliga och detaljerade krav än de som antecknats i parternas överenskommelser. På detta sätt kan staten genom den nya forensiska myndigheten säkerställa t.ex. att det vid entreprenadenheterna bedrivs FoU- verksamhet med anknytning till det rättspsykiatriska utrednings- väsendet i en omfattning som är godtagbar. Man kan vidare reglera bl.a. sådana rutiner för undvikande av jävsliknande situationer som tagits upp i avsnitt 14.5. I avtalen kan vidare översiktligt regleras under vilka förhållanden sjukvårdshuvudmännen skall bedriva verksamheten. Utredningen vill i detta sammanhang framhålla det angelägna i att den samlade och särskilda kompetens som finns i undersökningsväsendet bevaras och inte späs ut på många mindre enheter inom sjuk- vårdshuvudmännens organisationer. De stora fördelarna med att föra över driftansvaret är ett bättre kunskapsutbyte mellan utredande och vårdande verksamhet samt ett bättre resursutnyttjande. Av detta följer bl.a. att den personal som är anställd i utredningsväsendet bör kunna nyttjas tillfälligt även i den psykiatriska vården, inte minst i syfte att personalen skall vinna ny kunskap och erfarenhet. En överföring av driftansvaret bör dock inte innebära en full- ständig integrering av personalen i den vårdande och den utredande verksamheten. Den personal som övergår från statlig till anställning bör som utgångspunkt även fortsättningsvis ha till huvudsaklig arbetsuppgift att utföra eller på olika sätt medverka vid rättspsykiatriska undersökningar. Uppgiften att utföra under- sökningar bör inte heller spridas på betydligt fler personer . Utan att kontinuerligt utföra ett tillräckligt stort antal under- sökningar förlorar man (eller uppnår inte) den kompetens som erfordras för uppgiften. Man måste därför ta hänsyn till det som Driftansvaret för den rättspsykiatriska undersökningsverksamheten kan betraktas som den kritiska massan, såväl för de enheter som skall genomföra rättspsykiatriska undersökningar som för de enskilda personer som är verksamma där. 14.8Staten och den rättspsykiatriska vården har den nationella psykiatrisamordnaren (2003:09) ägnat en del av sitt arbete åt frågor med anknytning till rätts- psykiatrin. Rättspsykiatrin har även i övrigt varit föremål för omfattande diskussioner . Den fråga som främst har varit aktuell är ett eventuellt statligt kostnadsansvar för den rättspsykiatriska vården. I detta sammanhang bör det därför påpekas att frågan om drift- ansvaret för den rättspsykiatriska undersökningsverksamheten bör föras över till sjukvårdshuvudmännen inte påverkas av ett even- tuellt statligt kostnadsansvar för den rättspsykiatriska vården. Staten har kostnadsansvaret för undersökningsväsendet och detta ändras inte vid en överföring av driftansvaret. I det fall det skulle komma att inrättas ett statligt huvudmanna- skap för den rättspsykiatriska vården påverkar inte heller detta frågan om överföringen av driftansvaret för undersökningsorga- nisationen. En sådan lösning skulle i stället stämma väl överens med den modell för undersökningsverksamheten som utredningen förordar. Utredningen har inte övervägt att föreslå förändringar i antalet rättspsykiatriska undersökningsenheter. Utgångspunkten är således att det även fortsättningsvis bör genomföras rättspsykiatriska utredningar i , , och . Ett överförande av driftansvaret innebär därmed att och tar över RMV:s rätts- psykiatriska avdelningar i respektive . Utredningen har varit i kontakt med de båda berörda sjukvårds- huvudmännen och diskuterat frågan om en eventuell överföring av driftansvaret. Varken eller har preliminärt ställt sig avvisande till att inleda förhandlingar med inriktning mot ett övertagande av driften. Driftansvaret för den rättspsykiatriska undersökningsverksamheten har dock inte inletts några sådana förhandlingar inom ramen för denna utredning. En förhandling i frågan bör bli aktuell först om och när statsmakten har ställt sig bakom utredningens förslag i denna del. Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller in- täkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller enskilda, skall enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Även förslagens eventuella samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt skall redo- visas. Vid förväntade kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting skall utredningen föreslå en finansiering. Enligt 15 § skall även redovisas förslagens eventuella konse- kvenser för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller vill- kor i övrigt i förhållande till större företags, jämställdheten mellan män och kvinnor, och möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. Enligt utredningens bedömning påverkar förslagen i detta betänkande inte de förhållanden som avses i 15 § kommitté- förordningen, med visst undantag för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet. Den följande analysen kommer därför att främst inriktas på de ekonomiska konsekvenserna av utred- ningens förslag. Konsekvenser för personalen presenteras över- siktligt i avsnitt 15.3. I avsnitt 15.4 kommenteras därutöver kort eventuella konsekvenser för brottsligheten och det brottsföre- byggande arbetet. Utredningens förslag går i huvudsak ut på att Statens kriminal- tekniska laboratorium (SKL) och () läggs samman till den nya, gemensamma myndigheten (). Även om förslaget inte innebär några stora omlokaliseringar torde det initialt medföra vissa omställnings- kostnader. föreslås ha sitt säte samt sin centrala ledning och administration i , vilket innebär att i avvecklas. Det kommer därtill att bli fråga om t.ex. att jämka samman kvalitets- och ackredi- teringssystem och IT-lösningar samt att se över och eventuellt vidta åtgärder såvitt avser andra myndighetsövergripande funk- tioner. Enligt utredningens bedömning bör den tillfälliga kostnads- ökningen dock inte bli större än att den kan hanteras inom ramen för SKL:s och RMV:s nuvarande ekonomiska ramar. Som tidigare konstaterats kommer inrättandet av en gemensam forensisk myndighet att innebära en rationaliserad administration och effektiviseringar såvitt avser andra myndighetsövergripande funktioner, som t.ex. kvalitetssystem. Dessutom kan man förvänta samordningsvinster i den operativa verksamheten, framför allt inom de rättsbiologiska och rättskemiska/droganalytiska verk- samheterna. kan förväntas att den nya organisationen dessutom ger positiva effekter i form av en bättre utvecklad forensisk process, vilket kommer att leda till effektiviseringar inom hela den brottsutredande verksamheten. De vinster som görs i dessa avseenden kommer att göra att medel successivt kan omfördelas till den forensiska kärnverksamheten; främst det forensiska FoU-arbetet. De ekonomiska konsekvenserna av förslaget att i sin helhet föra över driftansvaret för den rättspsykiatriska undersökningsverk- samheten är för statens del naturligtvis helt beroende av utfallet av de förhandlingar som bör inledas med de berörda sjukvårdshuvud- männen. Enligt RMV:s beräkningar kostade dock en rätts- psykiatrisk undersökning avseende en person som är häktad och intagen i genomsnitt (). Detta kan jämföras med den ersättning som de två utredningsenheterna i och får för de motsvarande undersökningar som där utförs (). Även om det med hänsyn till storleken på de verksamheter som föreslås föras över till sjukvårdshuvudmännen inte är möjligt för dem att hålla samma låga kostnadsnivå som i och , bör överförandet av driftansvaret kunna ge positiva ekonomiska effekter för såväl staten som sjukvårdshuvudmännen. De vinster som staten eventuellt gör bör återföras till verksamheten i form av en ökad satsning på rättspsykiatriskt FoU-arbete. Enligt 6 b § första stycket lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) gäller att vid övergång av ett företag, en verksamhet eller en del av en verksamhet från en arbetsgivare till en annan, övergår också de rättigheter och skyldigheter på grund av de anställnings- avtal och de anställningsförhållanden som gäller för övergången på den nya arbetsgivaren. Bestämmelsen har sin grund i rådets direktiv (77/187/EEG)1 om tillnärmning av medlems- staternas lagstiftning om skydd för arbetstagares rättigheter vid övergång av företag, verksamheter eller delar av verksamheter. Den svenska regleringen gäller dock även arbetstagare i offentlig tjänst, till skillnad från direktivet i vissa fall (prop. 1994/95:102 s. 65). har tagit ställning till vad som kan anses utgöra en övergång enligt det aktuella direktivet. Vid dessa bedömningar har man ställt krav på att den ekonomiska identiteten har bevarats vid övergången samt därtill gjort en sammanvägning av samtliga omständigheter vid överlåtelsen, där främst följande sju kriterier har beaktats: arten av företag eller verksamhet, frågan om företagets materiella tillgångar, som t.ex. byggnader och lösöre, har överlåtits, värdet av överlåtna immateriella tillgångar, frågan om majoriteten av de anställda har tagits över, frågan om kunderna tagits över, graden av likhet mellan verksamheten före och efter överlåtelsen, och i förekommande fall, den tidsperiod under vilken verksamheten har legat nere. När det gäller verksamheter med förvaltningsuppgifter kan andra, liknande omständigheter beaktas vid bedömningen av om det är 1 Ändrat genom direktiv (98/50/EG). De båda direktiven har senare lagts samman till ett nytt direktiv (2001/23/EG) fråga om en övergång. Man bör t.ex. ta hänsyn till om eventuella hyreskontrakt tagits över och om den lagstiftning som skall tilläm- pas i verksamheten är densamma. Utredningens förslag innebär att verksamheten hos RMV och SKL förs samman till den nybildade myndigheten , och att driftansvaret för den rättspsykiatriska under- sökningsverksamheten förs från RMV till två sjukvårdshuvudmän. Båda dessa förändringar bör enligt utredningens bedömning vara att betrakta som övergång av verksamhet i enlighet med 6 b § första stycket LAS. Såvitt avser överförandet av RMV:s och SKL:s verksamheter till är det visserligen formellt sett fråga om samma arbetsgivare (staten). Arbetsdomstolen har dock slagit fast att vid tillämpningen av 6 b § skall anställ- ningsmyndigheten anses vara arbetsgivare (1999 nr 21). Bestämmelsens innebörd är att anställningsavtal automatiskt övergår från överlåtaren till förvärvaren. Enligt fjärde stycket kan en arbetstagare dock motsätta sig att anställningsavtalet går över till förvärvaren. Om omplacering inte kan ske riskerar han eller hon emellertid i sådant fall att hos överlåtaren bli uppsagd p.g.a. arbets- brist. I 3 § i trygghetsavtalet anges att avtalet gäller bl.a. arbetstagare som i samband med en omlokalisering väljer att inte följa med till den nya orten och som därför själv säger upp sig. Bestämmelsen kan i detta sammanhang främst komma att bli aktuell för per- sonalen vid i . 15.4Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet Som utredningen tidigare framhållit bör inrättandet av en gemen- sam forensisk myndighet skapa bättre förutsättningar för såväl det operativa som det strategiska brottsutredningsarbetet. Därtill kommer FoU-arbetet att kunna ges ett utökat utrymme och effek- tiviseringar ske i administrationen samt de rättsbiologiska och rättskemiska/droganalytiska verksamheterna. Från en mer över- gripande synpunkt kommer den statliga forensiska funktionen att förstärkas samt ledningen och styrningen av det forensiska arbetet att bli mer verkningsfull. Med en samlad myndighet kommer dessutom möjligheterna att ta tillvara verksamhetens allmänna samhällsnytta att bli större, bl.a. på narkotikaområdet. Det är inte möjligt att på ett mer ingående sätt värdera förslagens konsekvenser i nu aktuella hänseenden. Att den forensiska pro- cessen i flera olika avseenden blir bättre och mer effektiv bör dock kunna bidra till en minskad brottslighet och ett bättre utvecklat brottsförebyggande arbete. Utredningen gör bedömningen att förslagen kan träda i kraft . När det gäller förslaget om att i sin helhet föra över driftansvaret för den rättspsykiatriska undersökningsverksamheten till sjukvårdshuvudmännen är tidpunkten för ikraftträdande dock beroende av hur statens förhandlingar med sjukvårdshuvudmännen kommer att fortlöpa. 16.1Förslag till förordning med instruktion för Foren- siska institutet Förslaget till instruktion för utgår från de instruktioner som gäller för () och (). Med anledning bl.a. av att den nya myndigheten – till skillnad från SKL – föreslås vara placerad utanför polisväsendet är det huvudsakligen instruktionen för RMV som återspeglas i institutets instruktion. 1–2 §§ 1 § motsvarar samma paragraf i instruktionen för RMV, med tillägget att institutet är central förvaltningsmyndighet även för kriminalteknisk verksamhet. Jämfört med 2 § i verkets instruktion anges i 2 § p. 1 att särskilt skall svara för laboratorieundersökningar som föranleds av misstanke om brott samt annan verksamhet som står i samband därmed (kriminal- tekniska undersökningar), i den utsträckning sådana under- sökningar inte utförs vid polismyndigheterna. Bakgrunden till det sista ledet i punkten 1 redovisas i avsnitt 13.2.2. I 3 § klargörs att inom sitt verksamhets- område skall initiera och bedriva forsknings- och utvecklingsarbete. Detta innebär att institutets roll i detta hänseende understryks och förstärks i förhållande till vad som gäller för RMV (2 § p. 8 i verkets instruktion). För SKL:s del har bestämmelsen sin mot- svarighet i 2 § andra stycket i laboratoriets instruktion. 4–6 §§ 4 § avser rätten för institutet att meddela vissa föreskrifter och motsvarar 3 § i RMV:s instruktion. I 5 § regleras förutsättningarna för institutets uppdragsverksamhet. Bestämmelsen motsvarar 4 § i instruktionen för RMV samt 2 § första stycket andra ledet res- pektive 5 § andra och tredje styckena i SKL:s instruktion. Närmare kommentarer till bestämmelsen finns i avsnitt 13.4.2. I 6 § finns vissa bestämmelser rörande den kriminaltekniska verksamheten.