sou · GUB396 · 2007-01-01 00:00:00 — har då verkat för undantag från EG-reglerna för TF:s och och har vid implementering hävdat de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna. agerande står i överens- stämmelse med inställning vid anslutningen till unionen om att unionens beslutsbefogenheter på områden där grundläggande principer i vårt konstitutionella system berörs är utomordentligt begränsade och att vi inte har överlåtit någon beslutsbefogenhet på dessa områden. KU framhöll särskilt offentlighetsprincipen, med- delarfriheten, förbudet mot censur, skyddet av uppgiftslämnare, ansvarighetssystemet och andra viktiga principer i TF och YGL. Denna inställning vidhölls av i samband med ändringen av 10 kap. 5 § RF om möjligheten att överlåta be- slutanderätt inom ramen för samarbetet inom EU och av regeringen 2004 angående det nya konstitutionella fördraget för EU. Hållningen kan sammanfattas så att vi inte bör ge avkall på vårt grundlagsskydd annat än när det är alldeles nödvändigt. Tryck- och yttrandefrihetsberedningen utgår från denna svenska principiella inställning, trots att den ännu inte har prövats i EG- domstolen. Det är här fråga om en grundläggande rättighet som skyddas i vår grundlag. De materiella reglerna har fungerat väl och reglerna har en lång tradition och historia. Det finns därför allt skäl att värna om vår grundlagsreglering enligt TF och YGL. Det kan knappast heller vara unikt för att värna starkt om en reglering på ett visst område. De flesta länder torde ha någon lag- stiftning som avviker från andra länders och som man vill behålla. Det som är speciellt i fråga om TF och YGL är att reglerna skyddar en grundläggande rättighet, som erkänns av alla länder inom EU, och att detta sker genom detaljerade regler i grundlag. Att det är fråga om en grundläggande rättighet som skyddas i grundlag rättfärdigar en särskilt stark vakthållning kring TF och YGL. Det skydd som reglerna i TF och YGL ger för yttrandefriheten i torde inte heller avvika på något anmärkningsvärt sätt från vad som i sak gäller till skydd för yttrandefriheten i flera andra jäm- förbara länder (jfr kapitel 4 och redogörelse för regle- ringen av yttrandefriheten i några andra länder i bilaga 8). Den långtgående svenska meddelarfriheten, det formalistiska och detalje- rade ensamansvarssystemet och en särskild katalog över tillåtna ingrepp mot missbruk av yttrandefriheten framstår som det som är mest unikt för . Även det svenska skyddet för privatlivet Hur påverkar EU-medlemskapet TF och YGL? förefaller vara i viss mån avvikande från vad som är vanligt i andra EU-länder. I många jämförbara länder går detta skydd längre och utrymmet för yttrandefriheten är alltså vid avvägningen mot skyd- det för privatlivet mindre än i . Att utrymmet för yttrande- friheten vid denna avvägning tillåts vara större i kan förklaras av den svenska offentlighetsprincipen (jfr avsnitt 9.4.2 i redogörelse, bilaga 8). Enligt denna princip är ju huvudregeln offentlighet även i fråga om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Den här redovisade principiella inställningen kan också motiveras utifrån ett EG-rättsligt perspektiv. Enligt artikel 6 i Maastricht- fördraget i dess nu gällande lydelse skall ju unionen som allmänna principer för gemenskapsrätten respektera de grundläggande rättig- heterna, så som de garanteras i om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och så som de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella tra- ditioner. Dessa allmänna principer anses utgöra en del av EG-rätten och binder EG:s beslutande organ, t.ex. rådet och parlamentet, vid deras normgivning. Även om man har den ovan angivna principiella inställningen att vi inte skall ge avkall på vårt grundlagsskydd annat än när det är alldeles nödvändigt måste man emellertid fråga sig om håll- ning och agerande har varit eller kan vara till sådan nack- del för i EU-samarbetet eller annars i förhållande till andra länder att det finns skäl att överväga en annan reglering av tryck- och yttrandefriheten. 2004/05:144 (s. 134) och prop. 2001/02:74 (s. 93) angå- ende internationell rättslig hjälp anges att inställning inte alltid möts av förståelse från andra länder. Tryck- och yttrandefri- hetsberedningen har försökt ta reda på vad som ligger bakom detta påstående. Beredningen har dock inte kunnat få någon bekräftelse på att hållning har mötts av bristande förståelse eller på att t.ex. beslut om avslag på framställningar om internationell rättslig hjälp har haft negativa effekter på relationer till andra länder (jfr SOU 2004:114 s. 99). Såvitt beredningen kunnat utröna har inställning och agerande inte heller föranlett någon negativ reaktion från EU:s medlemsländer eller institutioner. Tvärtom har från tjänstemannahåll inom EU uppgetts (se avsnitt 6.5.3) att alla medlemsländer känner till att har problem med att förena vissa förslag till direktiv, förordningar m.m. inom EU med TF och YGL och behöver ha lösningar för detta och att alla också är med- Hur påverkar EU-medlemskapet TF och YGL? vetna om att det i en annan situation kan vara de själva som har svårigheter. Slutsatsen blir att det inte kan anses klarlagt att den hållning som regleringen i TF och YGL tvingar att inta har föranlett en negativ uppfattning om inom EU eller annars i andra länder. En annan sak är att andra viktiga frågor som vill driva kan få nedprioriteras i förhandlingsarbetet. Det finns enligt beredningens mening inte anledning att nu ge avkall på vår ordning med en särskild grundlagsreglering av yttrandefriheten enligt TF och YGL av hänsyn till samarbetet inom EU eller annars med andra länder. Detta innebär emellertid inte att det inte kan finnas anled- ning att företa vissa ändringar i grundlagarna för att på enskilda punkter uppnå en större överensstämmelse med Europarätten, t.ex. med praxis. Frågan är då om regleringen enligt TF och YGL kommer att ut- göra ett större problem . Man måste fråga sig hur den framtida utvecklingen inom EU kommer att se ut och om den inne- bär anledning att överge det detaljerade skyddet för yttrandefriheten på grundlagsnivå i TF och YGL till förmån för ett mindre detaljerat skydd. Som framgått är samarbetet mellan medlemsländerna under stän- dig utveckling och detta gäller inte minst beträffande rättsliga frågor. Principen om ömsesidigt erkännande av rättsliga avgöranden, som innebär att medlemsländerna skall verkställa varandras domar och beslut utan att ifrågasätta den materiella grunden, är nu en hörnsten både på det civilrättsliga och det straffrättsliga området och i Haag- programmet föreslås principen bli utvecklad. Strävan att harmoni- sera lagstiftningen både på det civilrättsliga och det straffrättsliga området är också långtgående. Det stigande antalet medlemsländer ger även behov av effektivare beslutsordning och mera överstatlig- het. Den pågående utvecklingen illustreras av förslaget till konsti- tutionellt fördrag. Förslaget innebär ju att flera områden skulle bli föremål för gemensamma beslut och att besluten som huvudregel skulle fattas med kvalificerad majoritet i stället för med enhällighet. Detta gällde bl.a. i fråga om straffrättsligt och civilrättsligt samarbete. Även om konstitutionen inte har kunnat införas kommer utveck- lingen sannolikt att fortsätta i denna riktning. Som redan nämnts i avsnitt 6.5.1 visar ju förslagets innehåll vilken utveckling av EU-sam- arbetet som medlemsländernas stats- och regeringschefer har ansett önskvärd och kunnat enas om. Det är dock troligt att avslaget på för- slaget innebär en viss nedsaktning av utvecklingen av samarbetet inom EU även om man kan konstatera att den fortsätter, se avsnitt 6.5.3. Hur påverkar EU-medlemskapet TF och YGL? Sammanfattningsvis kan sägas att det förefaller sannolikt att sam- arbetet i rättsliga frågor blir mera omfattande och även mera reglerat av EG-rätten. En sådan utveckling skulle innebära en ökning av antalet situationer då fråga uppkommer om konflikt mellan EG-rätten å ena sidan och TF och YGL å den andra. Det finns en risk för att uppfattningen om som samarbetspartner inom EU skulle påverkas negativt och att vår möjlighet till inflytande därmed skulle minska om frågor om undantag från EU-regler för TF och YGL uppkommer ofta. Ett mindre detaljerat grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten skulle vara lättare att förena med den ovan skisserade utvecklingen inom EU. Ett sådant skydd skulle å andra sidan ha nackdelar jäm- fört med det skydd som gäller och som det ansågs angeläget att slå vakt om i samband med anslutning till EU. Delar av skyddet skulle troligen falla bort eller försvagas. Det skulle också vara mindre förutsebart eftersom det inte i lika hög grad som skulle vara preciserat i lagtext utan få utformas av domstolar. Vidare skulle skyddet vara mindre stabilt över tiden eftersom det inte i lika hög grad som skulle finnas fastlagt i grundlag. Beredningen anser sammanfattningsvis att det inte med hänsyn till EU-samarbetet finns anledning att nu genomgripande förändra grundlagsskyddet för yttrandefriheten genom TF och YGL men att utvecklingen inom EU kan innefatta skäl för ett mindre detaljerat skydd för tryck- och yttrandefriheten . Sådana skäl måste dock vägas mot de nackdelar som är förenade med ett skydd av det slaget. Avslutningsvis bör påpekas att det inte är enbart utvecklingen inom EU som kan tala för ett mindre detaljerat skydd för tryck- och yttrandefriheten . Även tillämpning av kan verka i denna riktning. Domstolen har t.ex. i mål om avvägning mellan skyddet för yttrandefriheten och skyddet för privatlivet tagit hänsyn till en mängd omständigheter i varje enskilt fall. Ett mindre detaljerat skydd för yttrandefriheten än det som gäller är lättare att förena med sådana avvägningar från fall till fall. Av redovisning (bilaga 8) framgår att sådana avvägningar görs enligt yttrandefrihetsregleringen i flera andra länder. Utrymmet för en sådan kasuistisk bedömning i domstols- praxis får dock anses mindre i det svenska regelsystemet med dess detaljreglering i grundlagen. 7Varför särskild grundlagsreglering av tryck- och yttrandefriheten? I beredningens direktiv uttalas att beredningen vid sina övervägan- den bör eftersträva att tekniken inte skall vara av avgörande betydel- se för mediernas grundlagsskydd samt att det ligger i beredningens uppdrag att överväga frågan om det mot bakgrund av den tekniska och mediala utvecklingen är möjligt att i längden behålla en teknik- beroende grundlagsreglering av yttrandefriheten i medierna och om det finns anledning att slå samman TF och YGL till en grund- lag omfattande såväl tryck- som annan yttrandefrihet. Som nämnts i kapitel 1 kan dessa uttalanden till vägledning för beredningens arbete synas vara oklara i viss mån. Yttrandefrihet i medier bör ju vara något annat än den allmänna medborgerliga yttrandefrihet som avses i 2 kap. 1 § RF som om- fattar också muntlig direktkommunikation individ till individ. En medie-anknuten yttrandefrihet måste avse yttranden som förmedlas i någon särskild form låt vara att denna kan vara tämligen primitiv såsom ett offentligt anförande eller en demonstration inför allmän- heten. Något teknik-beroende kan därför ses som en förutsättning för ett särskilt grundlagsskydd för yttrandefriheten i medierna. Även om man uppfattar direktiven så att utgångspunkten skall vara att det skall finnas kvar någon form av en särskild grundlagsreg- lering av yttrandefriheten i massmedierna, kan det för den fortsatta diskussionen om hur denna reglering i så fall bör vara utformad finnas anledning att reflektera över varför detta grundlagsskydd finns och skall finnas. Man kommer då in på mycket som kan uppfattas som självklarheter och som kan ha lika stor bäring på andra medborger- liga fri- och rättigheter. Till en del handlar det om två olika perspek- tiv på yttrandefriheten: ett samhälleligt och ett individuellt per- spektiv. Vår speciella tryckfrihetslagstiftning har funnits och tas väl för ett givet inslag i den svenska rättsord- ningen. När den först tillkom var den unik i , alla Varför särskild grundlagsreglering av tryck- och yttrandefriheten? andra länder med undantag för höll pressen under censur och administrativ uppsikt (, Om yttrandefrihet och tryckfrihet s. 155). Den var en produkt av att de två dåvarande partierna som växlat vid makten, hattarna och mössorna, båda ansåg sig dra nytta av pressens politiska betydelse. I ingressen till TF talas om den stora båtnad, allmänheten af en rättsskaffens skrifve- och tryckfrihet tillflyter, i det en obehindrad inbördes upplysning uti hvarjehanda nyttiga ämnen icke allenast länder till vetenskapers och goda slögders uppodling och utspridande, utan ock gifver en hvar af våre trogne undersåtare ömnigare tillfälle, att dess bättre känna och värdera ett visligen inrättadt regeringssätt. I ordalagen kan spåras också det individuella perspektivet i tanken på enskilda människors möjlighet att skaffa kunskap och sprida denna till andra, låt vara att det var samhällsnyttan som kan förmodas främst ligga bakom for- muleringen. 1809 skulle tryckfriheten återupprättas. Vid tillkomsten av TF betonades särskilt att tryckfriheten utgjorde en nödvändig förutsättning för det nya statsskicket enligt RF (SOU 1947:60 s. 45). I § 2 TF fanns formu- leringen att det skall stå varje författare fritt, att över allt vad som är eller kan bliva föremål för mänsklig kunskap, genom tryck kun- göra sina tankar (efter Hirschfeldt i till Hans Ragnemalm s. 167). Texten i nuvarande 1 kap. 1 § andra stycket TF, som i huvud- sak tillkom vid stiftandet av TF, ansluter till detta uttrycks- sätt när det där sägs att det skall stå varje svensk medborgare fritt att i tryckt skrift yttra sina tankar och åsikter samt meddela uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst. Syftet med tryckfriheten anges vara att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upp- lysning. Också vid tillkomsten av grundlag var det den poli- tiska betydelsen som stod i förgrunden (se SOU 1947:60 s. 45 f.). En modernare version finns i 1 kap. 1 § andra stycket YGL där det står att yttrandefriheten enligt denna grundlag har till ändamål att säkra ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. Det kan noteras att tryck- och yttrande- friheten enligt dessa grundlagsbestämmelser inte bara tar sikte på den politiska dimensionen av denna frihet utan omfattar också det individuella perspektivet. I sammanhanget kan det vara av intresse att jämföra med det betraktelsesätt som har lagts till grund för ändringen av den norska grundlovens § 100 i samband med ny reglering av tryck- och ytt- randefriheten i . Yttrandefriheten har sin grund i att Varför särskild grundlagsreglering av tryck- och yttrandefriheten? den skall värna tre processer som sammanfattas med orden san- ningsprincipen, autonomiprincipen och demokratiprincipen (St. meld. 26 2003–2004 s. 18 ff.). Sanningsprincipen bygger på antagandet att bättre kunskap (sanning) nås genom meningsutbyte. Autonomi- principen bygger på att yttrandefrihet (fri kommunikation) är nöd- vändig (tillsammans med andra förutsättningar) för att den enskilde skall fungera som en autonom individ i det öppna samhället eller som myndig människa, dvs. möjlighet till individens självutveck- ling. Demokratiprincipen har tre delar: informationsfrihet, offentligt meningsutbyte och offentlighet som underlag för kontroll. Dessa krävs för att upprätthålla en fungerande demokrati. (Jfr också , Yttrandefrihetens dilemman. Debatten om hetspropa- ganda, mediekoncentration och personlig integritet mellan 1940- och 2000-tal, s 17 ff.) En av vårt statsskicks grundvalar är den fria åsiktsbildningen (1 kap. 1 § RF). Sambandet är starkt mellan demokratin som sty- relseform och de rättigheter – yttrandefriheten, informationsfrihe- ten, mötesfriheten m.fl. – som utgör grunden för den fria åsikts- bildningen. Visserligen hotas inte dessa friheter i i tider av inre och yttre lugn på ett sådant sätt att ett särskilt grundlagsskydd är helt nödvändigt men man måste kunna räkna med att möjligheten finns att den demokratiska samhällsordningen kan komma att hotas på grund av förhållanden inom eller utom landet (jfr prop. 1975:209 s. 84 f.). På tryckfrihetsområdet kan det finnas skäl att erinra om de påfrestningar som innebar och de erfarenheter då som ligger bakom nuvarande TF (jfr SOU 1947:60 s. 36 och 112 ff.). Även om en sådan krigssituation som då förelåg ter sig avlägsen kan andra typer av konflikter ställa inför krav från omvärlden vilka kan gälla inskränkningar av tryck- och yttrandefriheten. En sådan konflikttyp är det s.k. kriget mot terrorismen efter som i och för sig dock inte påverkat just denna frihet. Grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten har sin egentliga juridiska motivering i att det begränsar möjligheterna för lagstifta- ren att snabbt ingripa mot yttranden som av någon anledning anses vara inte önskvärda. Genom kravet på grundlagstiftningsform med två riksdagsbeslut med ett mellanliggande riksdagsval ges tid för eftertanke och debatt kring förslag om inskränkningar. Eftersom det inte i vårt land krävs någon kvalificerad riksdagsmajoritet för grundlagsändring är det inte svårt att göra sådana inskränkningar, om det finns en stabil majoritet i för dessa. Grundlags- skyddet och kanske särskilt den traditionellt breda uppslutningen Varför särskild grundlagsreglering av tryck- och yttrandefriheten? kring tryck- och yttrandefriheten i gör dock förmodligen att det politiskt finns en tröskel för grundlagsändringar. Härtill kom- mer att det vanligen anses böra finnas en bred riksdagsmajoritet för grundlagsändringar. Risken för eller möjligheten av folkomröstning angående ett grundlagsförslag (se 8 kap. 15 § RF) kan också vara en hämmande faktor. Historiska erfarenheter kan sägas visa på att den yttrandefrihet som riktar sig mot många människor kan upplevas som farlig eller obekväm från politisk synpunkt. När trycktekniken började spridas följde övervakning från statsmakternas sida. I kom ett trend- brott genom TF men först genom vår nuvarande TF kan väl avvecklingen av det gamla överhetsperspektivet betecknas som av- slutad. Nya medieformer har också lett till diskussion och politiska beslut. Biograffilmens spridning ledde till filmcensuren som alltjämt finns kvar, tekniken att sända och ta emot radio- och TV-program via satellit medförde debatt om förbud mot parabolantenner (vilket aldrig förverkligades, jfr 1 kap. 3 § tredje stycket YGL), videoband- spelarnas intåg hos allmänheten åtföljdes av oro över att våldsskild- ringar och pornografi skulle spridas (jfr t.ex. 1 kap. 13 § och 3 kap. 11 § YGL) samt IT-teknikens utveckling ledde till diskussion an- gående intrång i personlig integritet, tillgänglighet till barnpornografi och oönskad skräppost. Det tycks vara så att varje ny form av massmedium väcker farhågor för missbruk i och med de förbättrade möjligheterna att nå ut med och ta del av yttranden. Yttrandefriheten är i första hand förknippad med den enskilda individens rätt att komma till tals. I dagens samhälle är det emeller- tid ofrånkomligt att den organiserade form för utövande av yttrande- frihet som medierna representerar också står i fokus. Detta har två aspekter. För att verkligen nå många med ett budskap krävs att det sker i organiserade former så att det som yttras inte bara når en mera begränsad närstående krets. Det är därför som den ur allmän synpunkt viktiga yttrandefriheten utövas i medier, oavsett om det är fråga om politik, kommersiella yttranden eller annat. (Därmed inte sagt att den vardagliga yttrandefriheten i umgänget mellan människor inte är lika viktig.) innebär en organiserad medieform att vanligtvis åtskilliga enskilda individer är involverade i yttrandenas tillkomst och spridning och att det utnyttjas tekniska hjälpmedel. Detta gör att det finns fler angreppspunkter för den som vill ingripa för att hindra att yttranden når ut till allmänheten. Medier är på detta sätt mer sårbara även om de också har en styrka i Varför särskild grundlagsreglering av tryck- och yttrandefriheten? Ett särskilt grundlagsskydd för medierna kan moti- veras med det synsätt som anlagts. Det torde vara en allmän uppfattning att begränsningar av yttrande- friheten bara skall göras om det gäller yttranden som är skadliga för något allmänt eller enskilt intresse. Enbart dålig smak, undermålig kvalitet eller annat som gör yttranden mindre önskvärda skall inte få leda till sådana begränsningar. Eftersom tryck- och yttrandefri- heten är så central från politisk synpunkt kan det emellertid paradoxalt nog ligga nära till hands att försöka styra opinionsbildningen för att komma åt sådana uttryck för förhållningssätt som uppfattas som mer eller mindre skadliga. Det kan gälla synen på vissa delar av be- folkningen som kvinnor, invandrare och minoriteter av olika slag. Ett annat exempel är oron för intrång i personlig integritet genom användning av IT-tekniken. har det gällt religiösa uppfatt- ningar och sådana åsikter om statsskicket som kunnat verka omstör- tande. Förhållandet till främmande makter har likaså fått motivera begränsningar i tryck- och yttrandefriheten. Det är inte sällan ganska lätt att se anledning till att inskränka denna frihet för att motverka konkreta problem. Det är då ofta inte lika lätt att se faran för att varje steg för att begränsa friheten ur- holkar denna på ett sätt som i ett längre perspektiv framstår som olyckligt. Man kan jämföra med diskussionen kring de många in- skränkningar som görs i offentlighetsprincipen och som var och en kan motiveras men som tillsammans leder till att denna princips genomslag krymper allt mer. I centrum står alltså yttrandefriheten i allmänna angelägenheter, t.ex. i den politiska debatten eller om offentliga organs och funk- tionärers agerande. Här måste yttrandefrihetsintresset ges extra stor tyngd. Man får inte heller bortse från det individuella perspektivet. Den enskilde skall kunna tillkännage sina åsikter och lämna infor- mation i de ämnen som intresserar just honom eller henne, oavsett om dessa har något större allmänt intresse, förutsatt att det inte finns tillräckliga skäl för att motverka att andras intressen skadas. Tanke- och åsiktsfrihet är inte mycket värd om den inte får komma till uttryck. Det individuella perspektivet kan ses som grundvalen för yttrandefrihetsskydd, även om den politiska dimensionen finns med. Det perspektivet är också tydligt i Yttrande- frihetsutredningens argumentation vid tillkomsten av YGL (se SOU 1983:70 s. 77 ff.). Någon gräns kan emellertid knappast dras mellan det som ytt- randefriheten bör omfatta som politiskt betydelsefullt och annat. Varför särskild grundlagsreglering av tryck- och yttrandefriheten? Vad som framstår som politiskt irrelevant för det stora fler- talet kan för en liten grupp nu och kanske för en större grupp vara viktigt ur yttrandefrihetssynpunkt. Yttrandefrihetens innehåll är inget som skall ses som utan det är underkastat förändringar från tid till annan vilket utvecklingen av TF:s brotts- katalog visar. Grundlagen måste vara skriven så att den tar hänsyn till detta och således inte innehålla någon snäv definition av denna frihet. Det har visserligen varit möjligt att på olika sätt definiera bort vissa företeelser som barnpornografi och kommersiella annonser men man kan inte nå särskilt långt på denna väg utan att komma in på en mycket vansklig gränsdragning mellan skyddsvärda och icke skyddsvärda yttranden (jfr SOU 1983:70 s. 82). Det framstår inte som en framkomlig väg att försöka beskriva någon kärna av ytt- randefriheten som det som grundlagen skyddar och lämna massmedi- ala yttranden i övrigt helt utanför det särskilda grundlagsskyddet.