sou · GUB398 · 2007-01-01 00:00:00 — Det remitterade förslaget i den i föregående avsnitt nämnda promemorian Hemliga tvångsmedel m.m. under en stärkt parlamentarisk kontroll (Ds 2005:53) om en s.k. tvångsmedels- nämnd innebar att den nämnden inte bara skulle kunna bedriva efterhandskontroll och insyn utan även kunna utöva kontroll och insyn i pågående verksamhet. Utredaren tydliggjorde att nämnden självklart inte får arbeta på ett sätt som innebär att den riskerar att i strid med regeringsformen påverka enskilda tjänstemän eller de beslut som domstolar och andra myndigheter har att fatta i enskilda fall i samband med användningen av hemliga tvångsmedel. Som nämnts i avsnitt 3.9 hade remissinstanserna välkomnat att det inom övervägdes att inrätta ett organ för löpande kontroll av användning Mina överväganden och förslag av hemliga tvångsmedel. Remissinstanserna var dock kritiska till hur det emotsedda förlaget hade närmare utformats och menade att ytterligare överväganden krävdes. Jag kan konstatera att det är två sammanhängande men ändå olika frågor som är centrala i remisskritiken. Den första frågan gäller att det remitterade förslaget ansetts vara utformat så att det finns en risk för att den föreslagna nämnden i praktiken skulle kunna komma att ompröva domstolarnas tillståndsbeslut. Detta skulle i så fall strida mot den dömande maktens självständighet som kommer till utryck genom förbudet i grundlag att ingen myndighet, inte heller , får bestämma, hur domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt skall tillämpa rättsregel i särskilt fall (se 11 kap. 2 § regeringsformen). Den andra frågan går ut på att den tillsyn och kontroll som nämnden skall utföra skulle kunna påverka tjänstemän vid de brottsbekämpande myndigheterna på ett sätt som skulle vara oförenligt med deras självständiga myndighetsutövning vilken kommer till uttryck genom förbudet i grundlag att ingen myndighet, inte heller eller kommuns beslutande organ, får bestämma, hur förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag (se 11 kap. 7 § regeringsformen). Frågan om domstolarnas självständighet Så som mina förslag i tidigare avsnitt är utformade kommer inte tillsynsorganets verksamhet att omfatta en kontroll av huruvida domstolarna följt gällande författningar eller inte i sina tillståndsärenden angående hemliga tvångsmedel. Granskningen skall ju endast avse användandet av de hemliga tvångsmedlen, dvs. verkställigheten av domstolens tillståndsbeslut. Enkelt uttryckt är det domstolens uppgift att inom ramen för sitt tillståndsärende företa en förhandskontroll av att i lag uppställda förutsättningar för en användning av hemliga tvångsmedel är för handen. Tillsynsorganets uppgift är en helt annan, nämligen att efter det att domstolen har gett sitt tillstånd kontrollera att verkställigheten sker i enlighet med domstolens tillstånd men även i enlighet med gällande författningar om hur överskottsinformation skall hanteras m.m. De förslag som jag har lagt i föregående avsnitt innebär alltså Mina överväganden och förslag inte någon som helst överprövning av domstolarnas tillståndsbeslut. Jag vill dock påpeka att om tillsynsorganet skulle erhålla upplysningar som har den innebörden att en domare skulle ha fattat ett uppenbart felaktigt tillståndsbeslut e.d. så är det enligt min mening helt naturligt att tillsynsorganet i likhet med andra organ och enskilda skall kunna anmäla förhållanden av detta slag till , och Justitiekanslern. Frågan om de brottsbekämpande myndigheternas självständiga myndighetsutövning Några remissinstanser har uttryckt en uppfattning om att förvaltningsmyndigheter skulle vara i alla avseenden självständiga. Detta är dock naturligtvis inte korrekt. Sådana myndigheters självständighet angår endast att ingen annan myndighet får bestämma vilket beslut en förvaltningsmyndighet skall fatta i fråga om konkret myndighetsutövning mot enskild eller tillämpning av lag även i annat fall. Att förvaltningsmyndigheterna kan och skall kunna styras av regeringen men även av andra myndigheter på en övergripande nivå är självklart. Exempelvis styr regeringen förvaltningsmyndigheterna genom bl.a. instruktioner och regleringsbrev. Även vissa statliga myndigheter, t.ex. Statskontoret, har och skall ha en särskild styrande verkan på andra myndigheter. Lika självklart är det att det att förvaltningsmyndigheternas beslut och åtgärder skall kunna granskas i efterhand och att ansvar skall kunna utkrävas vid missbruk och misstag. Att sådan granskning kan emotses av konkret förvaltningsutövning är i själva verket en i en parlamentarisk demokrati. och Justitiekanslern är exempel på redan befintliga tillsynsorgan som naturligtvis får, om än inte löpande, granska de brotts- bekämpande myndigheternas användning av hemliga tvångsmedel och det utan hinder av gällande sekretess. Jag kan alltså inte ansluta mig till vad remissinstanserna har anfört i denna del. Jag har emellertid också noterat ett bland remissinstanserna framfört, delvis annat argument i denna fråga. Det handlar om att en ny löpande tillsyn i viss mån kan avse även pågående ärenden och att en tillsyn som omfattar öppna ärenden skulle innebära något nytt för tjänstemän vid de brottsbekämpande myndigheterna. En sådan påstådd nyhet skulle kunna inverka på pågående utredningar genom att påverka den personal som har till uppgift att fatta beslut och genomföra åtgärder i ärendet. Mina överväganden och förslag för min del i och för sig hålla med om att en sådan effekt skulle kunna uppstå om en löpande tillsyn införs. Emellertid har jag mycket svårt att se hur detta kan utgöra ett problem. Jag är mer benägen att se en sådan tillsyn som helt naturlig. Den förekommer för det första med avseende på en mängd olika verksamhets- områden utanför brottsbekämpningen. Ordinarie och särskilda tillsynsorgan finns redan för många andra verksamheter i vårt land trots att dessa verksamheter inte bedrivs i hemlighet och alltså står under allmänhetens insyn. Tillsynsorgan av detta slag har ju dessutom införts i andra västvärldsländer för såväl den hemliga brottsbekämpande verksamheten som säkerhets- och under- rättelseverksamheten i övrigt. Så är t.ex. fallet i , med mycket goda erfarenheter av att deras granskning förebygger missbruk och misstag vid användandet av hemliga tvångsmedel m.m. men också upprätthåller ett allmänt förtroende för de aktuella myndigheternas verksamhet. Eftersom verksamheten i väsentliga delar är belagd med sträng sekretess kan inte den rätt till allmän insyn som gäller i förvaltningen överlag ha en sådan förebyggande och förtroende- skapande verkan. Insyn och kontroll måste ske i andra särskilda former. Om det införs ett system som gör att också beslutsfattare inom t.ex. Säkerhetspolisen kan komma att granskas innebär det alltså självfallet ingen otillbörlig inblandning i deras verksamhet. Att dessa tjänstemän vet med sig att även deras beslut och åtgärder i övrigt är eller kan bli föremål för tillsyn och kontroll innebär i princip inget annat än att de i detta avseende behandlas på samma sätt som domare och statliga tjänstemän i övrigt. Vissa remissynpunkter synes egentligen mindre handla om att ett oberoende organs särskilda tillsyn skulle kunna komma i strid med myndigheternas grundlagsfästa självständighet vid myndighetsutövning utan verkar mer angå att en granskning och kontroll av pågående ärenden skulle kunna i ett mer praktiskt avseende riskera att störa den pågående operativa verksamheten. Till denna fråga, som jag menar är betydelsefull, återkommer jag i avsnitt 4.3.5 där jag tar upp en tillsynsorgans arbetsformer. Mina överväganden och förslag 4.3.2Hur bör ett organ för särskild tillsyn utformas? Mitt förslag: Ett särskilt tillsynsorgan skall inrättas som en nämnd under regeringen. Nämndens ledamöter skall utses av regeringen. Ordföranden och vice ordföranden skall vara eller ha varit ordinarie domare eller ha annan liknande juridisk erfarenhet. Övriga ledamöter skall utses bland sådana personer som föreslagits av partigrupperna i . Nämnden skall ges namnet . Den nuvarande uppgifter avseende registerkontroll och kvalificerade skydds- identiteter skall förläggas till Säkerhets- och integritetsskydds- nämnden genom att den befintliga nämndens två avdelningar omvandlas till två delegationer inom den nya nämnden. För den nya nämndens oberoende ställning och arbetsuppgifter krävs att den har ett eget kansli och ges eget anslag och regleringsbrev. Under eller regeringen? Såväl bland de remissinstanser som uttalande sig över förslagen i promemorian Hemliga tvångsmedel m.m. under en stärkt parlamentarisk kontroll (Ds 2005:53) som i den politiska debatten har det funnits olika uppfattningar om innebörden av den parlamentariska kontrollen och hur den bör organiseras. Det har därför också uttalats olika uppfattningar i frågan om ett organ för granskning av hemlig tvångsmedelsanvändning bör inrättas under regeringen eller . Mot den bakgrunden vill jag tydliggöra som min uppfattning att ett organ för särskild tillsyn av det aktuella slaget inte i sig utgör eller skall utgöra den parlamentariska (dvs. den politiska) kontrollen. Ett sådant tillsynsorgan bedriver en verksamhet som är oberoende av regeringen och och så är fallet vare sig tillsynsorganet inrättas under den förra eller den senare statsmakten. Ett tillsynsorgans betydelse för den parlamentariska kontrollen, men även för regeringens kontroll över den aktuella verksamheten, består i att organet har utformats för att löpande och utan hinder av sekretess kunna följa, granska och kontrollera verksamheten, en uppgift som naturligtvis vare sig riksdagsorganisationen eller är eller kan vara lämpad för. Självfallet kan det, som redan är fallet i många länder, inrättas särskilda parlamentsutskott e.d. för kontroll av den aktuella verksamheten. Men i sådant fall handlar det om den politiska Mina överväganden och förslag kontrollen och syftet med att handha den i ett särskilt utskott e.d. är vanligen att dess ledamöter och arbetsformer kan utformas särskilt för en kontroll av ett verksamhetsområde med stark sekretess. I och , de länder som jag särskilt har studerat, har oberoende tillsynsorgan inrättats. Det har i dessa länder särskilt framhållits att då tillsynen är av en rättslig natur så skall den som sådan befinna sig utanför den rent politiska sfären. Det är främst därför som de norska och tyska tillsynsorganens ledamöter inte är aktiva parlamentariker utan utses bland före detta parlamentariker och andra personer med någon anknytning till de politiska partierna i parlamenten. I är ordförandeposten förbehållen en person som förutsätts inte representera ett politiskt parti. I skall ordföranden uppfylla de krav som ställs på en domare. Det bör också framhållas att de norska och tyska tillsynsorganens starka parlamentariska anknytning även vilar på den principiella grunden att eftersom den allmänna insynen i den aktuella verksamheten är mycket begränsad på grund av sekretess så bör ledamöterna i ett organ för särskild insyn kunna sägas representera landets befolkning. Att de politiska partier som finns i parlamenten nominerar ledamöterna uppfyller denna grund- läggande princip. Bör då ett organ för särskild tillsyn av användningen av hemliga tvångsmedel i vårt land inrättas under regeringen eller ? Mitt uppdrag omfattar visserligen inte uttryckligen att lämna förslag i denna fråga. Mina förslag till utformning av ett system med underrättelseskyldighet och annan kontroll av användning av hemliga tvångsmedel förutsätter dock att ett oberoende organ inrättas för kontrolluppgiften. Ett tidigare framlagt förslag till ett sådant organ har som jag redan varit inne på varit föremål för remissbehandling och är föremål för vidare beredning inom . Förslaget innebär att ett granskningsorgan inrättas under regeringen. Även jag menar att för svensk del bör ett tillsynsorgan av nu aktuell slag inrättas under regeringen. Jag delar således inte den uppfattning som kommit till uttryck bland remissinstanserna om att organet måste inrättas under för att stärka den parlamentariska kontrollen. Det svenska statsskicket är helt enkelt ett annat än t.ex. det norska och det tyska. I länder som dessa tar statsråden och departementen del i den operativa verksamheten på ett sätt som är främmande för svenska förhållanden. Det är därför för länder som dessa naturligt att inte förlägga ett särskilt tillsynorgan under regeringen. Mina överväganden och förslag har domstolarna och myndigheterna en annan självständighet i förhållande till regeringen och . Jag menar således att det för svenska förhållanden rätta är att inrätta ett oberoende särskilt tillsynsorgan under regeringen. I frågan om organets ledamöter menar jag dock att det efter internationellt mönster bör ges en stark parlamentarisk anknytning. Som jag framhållit bör nämligen ett organ av detta särskilda slag vara utformat så att dess ledamöter kan sägas representera den allmänhet vars insyn i den aktuella hemliga verksamheten är starkt begränsad. Med tillsynsorganet inrättat under regeringen skall det på vanligt sätt rapportera sin verksamhet till regeringen som i sin tur svarar under . I samband med att företar sin politiska kontroll av den aktuella verksamheten kan det ansvariga utskottet kalla till sig det särskilda tillsynsorganet för informationsutbyte utöver regeringens offentliga skrivelser. Det utgör naturligtvis en väsentlig förstärkning av den parlamentariska kontrollen att och dess utskott har möjlighet att inhämta information från ett fristående organ för särskild tillsyn av aktuella verksamheter. Avslutningsvis endast noterar jag att det förekommer att andra länders parlament har inrättat särskilda utskott e.d. utformade för uppgiften att göra den politiska kontrollen av aktuella verksamheter ändamålsenlig. I Tyskand finns ett parlamentariskt kontrollråd under Förbundsdagen men i finns det inget särskilt sådant utskott e.d. inrättat. Ett enda organ för särskild tillsyn Det är enligt min mening inte alls lämpligt att det finns flera olika organ som löpande kontrollerar samma verksamhet. Det kan lätt leda till överlappningar, hinder i varandras verksamhet, eller att saker faller mellan stolarna. Självfallet är det därtill för de brottsbekämpande myndigheterna resurskrävande att för en och samma verksamhet omfattas av flera tillsynsförfaranden. Även myndigheterna har naturligtvis ett intresse av att verksamheten granskas i sin helhet, för utan en helhetsbild av verksamheten försvåras bedömningen av enskilda åtgärder som t.ex. användning av hemliga tvångsmedel. För en relevant helhetsbild är det också nödvändigt för ett tillsynsorgan att ha tillräckliga resurser för att i behövlig utsträckning kunna följa den nationella och internationella utvecklingen och upprätthålla en egen kunskap om Mina överväganden och förslag befintliga och framtida hotbilder, internationellt samarbete m.m. För en effektiv granskningsverksamhet är det därför önskvärt att granskningen och därmed kunskapen samlas i ett enda organ, låt vara att detta inom sig kan innehålla olika enheter med olika uppgifter t.ex. med avseende på kontroll i förhand respektive i efterhand. har till uppgift att i ärenden om registerkontroll pröva frågor om utlämnande av uppgifter ur vissa polisiära register m.m., att granska Säkerhetspolisens behandling av uppgifter enligt polisdatalagen (1998:622) samt att besluta om användningen av kvalificerade skyddsidentiteter vid Säkerhets- polisen och den öppna polisen. Nämnden arbetar på två avdelningar. På en avdelning handläggs frågorna om kvalificerade skyddsidentiteter medan övriga uppgifter handläggs av den andra avdelningen. Nämndens ordförande och vice ordförande arbetar på båda avdelningarna medan övriga ledamöter tjänstgör vid endast en av avdelningarna. Vid nämnden finns ett kansli med föredragande och handläggare. Föredragning av ärenden om registerkontroll sker dock av personal ur Säkerhetspolisen. För den verksamheten svarar också Säkerhetspolisen med kanslistöd. I promemorian Hemliga tvångsmedel m.m. under en stärkt parlamentarisk kontroll (Ds 2005:53) föreslogs att ett granskningsorgans verksamhet efterhand skulle omfatta även ytterligare särskilda polisiära arbetsmetoder. Jag kan konstatera att verksamhet redan nu omfattar beslut och granskning som avser en del sådana metoder. Detta talar för att bör integreras i det särskilda tillsynsorgan som skall skapas. Den överordnade uppgiften för organet bör bli den att utöva särskild tillsyn av den verksamhet där det förekommer verkställighet av hemliga tvångsmedel samt användning av kvalificerade skyddsidentiteter. Det handlar om Säkerhetspolisens verksamhet samt viss verksamhet vid den öppna polisen och . I fråga om hemliga tvångsmedel bör organet ha till uppgift att på eget initiativ utöva löpande kontroll av tvångsmedelsanvändningen men också på begäran av enskilda kontrollera hur hemliga tvångsmedel har använts i det enskilda fallet. Jag vill framhålla att denna tillsyn inte bör vara avgränsad till verkställighetsåtgärderna i snäv mening utan bör omfatta även att t.ex. överskottsinformation hanteras korrekt. I och med det har tillsynen redan kommit in på frågor om behandlingen av personuppgifter i den aktuella verksamheten. Det är därför helt Mina överväganden och förslag naturligt att denna tillsyn även omfattar den behandling av personuppgifter som förekommer i verksamheten, dvs. den tillsynsuppgift som har beträffande Säkerhetspolisen. Jag återkommer till den frågan i avsnitt 4.3.4. Det är i denna överordnade uppgift som det är viktigt att skapa en god parlamentarisk anknytning. Det naturliga är att de politiska partier som finns representerade i har möjlighet att nominera ledamöter till nämnden. Det bör dock vara regeringen som utser ledamöterna, bl.a. därför att de har att genomgå registerkontroll. För att undvika att samma personer deltar i den parlamentariska politiska kontrollen i och i tillsynsorganets verksamhet bör de parlamentariskt nominerade ledamöterna inte vara aktiva riksdagsledamöter utan bör i likhet med som sker i bl.a. och företrädesvis utses bland tidigare riksdagsledamöter eller andra personer som är svenska medborgare och med hänsyn till omdömesförmåga, självständighet, laglydnad och övriga omständigheter är lämpliga för uppdraget. Ytterligare ett argument för att ledamöterna inte bör utses bland aktiva riksdagsledamöter är att uppdraget som ledamot i nämnden kommer att kräva att vederbörande kan avsätta avsevärd tid för uppdraget. Detta kan svårligen förenas med det arbete som en aktiv ledamot av har. Även detta talar för att man i första hand bör föreslå och utse andra personer än aktiva riksdagsledamöter. Enligt min mening är det både naturligt och värdefullt att det bland de ledamöter som utses finns personer som, vare sig de har parlamentarisk bakgrund eller inte, har en förankring i t.ex. advokat- eller journalistkåren. Att personer med en sådan bakgrund deltar i tillsynen över användandet av de hemliga tvångsmedlen utgör en garanti för en god tillsyn av tillämpningen av de särskilda regler som gäller till skydd för sådan privilegierad information som angår bland annat advokater och journalister men även andra särskilda yrkesgrupper. Den granskning som nämnden skall utföra kommer att omfatta kvalificerade rättsliga frågor. Liksom är fallet beträffande anser jag att den nya nämnden bör ha en ordförande och en vice ordförande som är eller har varit ordinarie domare eller har annan liknande juridisk erfarenhet. De uppgifter som har , utöver den ovan nämnda tillsynen av Säkerhetspolisens registerhantering, nämligen att besluta om utlämnande av registeruppgifter vid s.k. registerkontroll och handläggning av ärenden om kvalificerade Mina överväganden och förslag skyddsidentiteter, bör kunna handläggas inom ramen för särskilda delegationer inom det särskilda tillsynsorganet. Det är inte uppgifter som är nödvändiga att handlägga med ledamöter med politisk förankring. Det är enligt min mening tvärtom principiellt betydelsefullt att det i delegationernas förvaltningsärenden inte bör delta i vart fall aktiva parlamentariker, eftersom ju utövar politisk kontroll också över delegationernas verksamheter. Genom att lägga uppgifterna i delegationer behöver inte heller ledamöterna med parlamentarisk anknytning belastas med det löpande dagliga arbetet i dessa förvaltningsärenden utan kan vara förbehållna för den särskilda tillsynsuppgiften. Däremot kan rapporter om arbetet i delegationerna presenteras i nämnden och utgöra underlag för tillsynen av de berörda verksamheterna, t.ex. i fråga om Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter och användning av kvalificerade skyddsidentiteter vid och den öppna polisen. Jag vill också beträffande delegationerna framhålla att det inom statsförvaltningen finns flera exempel på sådana beslutsorgan inom en myndighet. Så är t.ex. fallet med den fonddelegation som finns i Kammarkollegiet. Med detta mönster skulle det alltså inom den nya nämnden kunna inrättas en Registerkontrolldelegation och en Skyddsregistreringsdelegation. Delegationerna skulle kunna ha i princip samma utformning som nuvarande avdelningar. Ett organ med en uppgift och en utformning som den som har föreslagits kan inte gärna ta över namn. Nämndens tyngdpunkt förskjuts ju väsentligt jämfört med nuvarande verksamhet. Redan i samband med att tillfördes uppgiften att besluta i ärenden om kvalificerade skyddsidentiteter övervägdes namnfrågan, eftersom namnet då inte längre framstod som helt adekvat (se Redovisning avseende uppdrag att biträda med en översyn av organisation och arbetsformer, Ju 2006:F, dnr Ju2006/5879/PO). Med den ytterligare förskjutning av tyngdpunkten i nämndens arbetsuppgifter som sker framstår det som orimligt att fortsättningsvis använda namnet . En mer adekvat beteckning vore något som anger nämndens huvudfunktioner, nämligen att göra bedömningar av de avvägningar som krävs mellan Mina överväganden och förslag intresset att skydda rikets säkerhet mot framför allt olika slag av grov organiserad brottslighet å ena sidan och enskildas intresse av skydd av sin personliga integritet å andra sidan. Jag föreslår därför att nämnden ges namnet . får kanslistöd av , som bl.a. skall tillhandahålla nämnden lokaler, viss personal m.m. Kostnaderna för nämndens verksamhet belastar polisens anslag. svarar för redovisning och annan ekonomiadministration för nämndens räkning. I och med den nya uppgiften att handha ärenden om kvalificerad skyddsidentitet har det blivit aktuellt för att anlita egen personal men även kostnaderna för detta belastar polisens anslag. Att anslag används för verksamhet innebär självfallet inget annat än att nämnden är helt fristående i förhållande till den operativa verksamheten. Med de nya betydelsefulla uppgifter som den nya nämnden bör ges och mot bakgrund av nämndens starka parlamentariska anknytning är det dock enligt min mening nödvändigt att frigöra nämnden från också i ekonomiskt avseende. Nämnden bör således med egna anslag svara för sin kanslipersonal, sina lokaler m.m. Av säkerhetsskyddsskäl kan det dock vara nödvändigt att förlägga nämndens kansli inom skalskyddat område hos polisen eller någon annan myndighet som kan tillhandahålla sådant skydd. Det anförda innebär att nämnden bör i alla avseenden vara en egen myndighet som av statsmakterna bör tilldelas egna anslag och ges ett eget regleringsbrev. Nämnden kan i likhet med andra myndigheter anlita ekonomi- och löneadministrativt stöd av t.ex. Kammarkollegiet. Att nämnden blir självständig på nu angivet sätt innebär dock inte att arbetet i den delegation som skall handha frågor om registerkontroll måste bedrivas på annat sätt än .