sou · GUB39 · 2007-01-01 00:00:00 — Gällande dessa djur sker kontrollerna huvudsakligen i ursprungslandet. Transporterna kan följas via . I detta avsnitt presenterar utredningen först den grundläggande utgångspunkten för utredningen, nämligen varukontroller vid inre gräns överensstämmelse med EG-rätten (avsnitt 7.2). Därefter pre- senterar utredningen övriga allmänna utgångspunkterna för utred- ningens arbete (avsnitten 7.3–7.5). Allmänna utgångspunkter för en reform 7.2Varukontroller vid inre gräns och EG-rätten Utredningens bedömning: Utredningen gör bedömningen, att kontroller vid inre gräns är förenliga med EG-rätten om kontrollen avser ett ändamål som täcks av ett sådant undan- tag från den fria rörligheten för varor som avses i artikel 30 eller artikel 296.1 b i EG-fördraget eller som medgivits på annat sätt, det inte finns kompensatoriska åtgärder eller andra sätt ge- nom vilka ändamålet kan uppfyllas, och ingreppet är proportionellt. byggde de sex medlemsländerna i Kol- och stål- gemenskapen upp en ekonomisk gemenskap, Europeiska ekono- miska gemenskapen, EEG, baserad på . Grunden för gemenskapen var upprättandet av en tullunion och en gemensam marknad, byggd på principen om fri rörlighet över gränserna för produktionsfaktorerna (varor, tjänster, arbetstagare och kapital). Den grundläggande tullunionen var i stort inrättad 1966. En ge- mensam tulltariff mot tredjeländer infördes. Genom det s.k. fu- sionsfördraget 1967 slogs de tre europeiska gemenskapernas (EEG, EKSG och Euratom) samtliga institutioner samman under beteck- ningen EG – Europeiska gemenskapen. Inom EG upprättades den gemensamma marknaden med fri rörlighet för varor, tjänster, per- soner och kapital. I kommissionens vitbok om förverkligandet av den inre markna- den, vilken tillkom , lanserades inre marknadsprogram- met eller projekt 1992. Avsikten med vitboken var att komma ur den ekonomiska stagnation, som hamnat i under 1970-ta- let, då EG led av lägre ekonomisk tillväxt, högre arbetslöshet och långsammare teknisk utveckling jämfört med marknaderna i och . Programmets huvudsyfte var att verka konkurrens- främjande och kostnadssänkande genom att undanröja handels- hindren och därmed även de kostnader som dessa medförde. Allmänna utgångspunkter för en reform vitbokens huvudpunkter hörde att undanröja tekniska handelshin- der mellan medlemsstaterna samt fiskala handelshinder, orsakade av olikheter i den indirekta beskattningen och dennas administra- tion. Meningen var även att de fysiska hindren i form av kontroll av varor och personer skulle undanröjas. Tanken var således att skapa en integrerad västeuropeisk marknad. Detta skulle ske /1993. I vitboken angavs bl.a. följande angående kontroller vid inre gräns. Gränskontroller vid inre gräns fortsatte att existera, främst till följd av tekniska och fiskala olikheter mellan medlemsstaterna. När dessa hinder en gång avvecklats och länderna funnit andra sätt att handskas med relevanta problem, som exempelvis allmän säker- het samt invandrar- och narkotikakontroll, har skälen för att ha kvar de fysiska hindren avlägsnats. De fysiska hindren vid tullsta- tionerna, invandrarkontrollerna, passen och de enstaka genomsök- ningarna av personligt bagage, utgjorde för den vanlige medborga- ren de tydligaste tecknen på gemenskapens fortsatta delning. Dessa hinder var av lika stor betydelse för handel och industri som för varuutbyte och affärsverksamhet. De lade en onödig börda på när- ingslivet genom förseningar, formaliteter, transport- och hanter- ingsavgifter, och ökade därför kostnaderna och skadade konkur- renskraften. Det fanns således två skäl för att undanröja gränskon- trollerna, ett ekonomiskt och ett politiskt. Kommissionen konstaterade emellertid i vitboken om förverkli- gandet av den inre marknaden, att visst utrymme för kontroller vid de inre gränserna fanns . Tullstationerna vid de inre gränserna hade behållits som lämpliga ställen för kontroll av att de nationella bestämmelserna om indirekta skatter följts. Denna offi- ciella närvaro hade även använts för att verkställa nationella skyddsåtgärder, avseende exempelvis terrorism, narkotika och andra förbjudna varor och invandring. Åtgärder, som vidtogs av gemenskapen själv, hade också föranlett medlemsstaterna att an- vända inre gränsstationer. Kommissionen medgav även, att vissa nationella skyddsåtgärder inte i alla hänseenden föll inom Romför- dragets räckvidd. Två mycket betydelsefulla exempel på detta ut- gjorde åtgärder mot terrorism och olaga handel med narkotika. Beträffande hälsoskydd, uppgav kommissionen, används de inre gränsstationerna ofta för genomförande av veterinärkontroller och fytosanitära kontroller. Dessa kontroller hängde enligt kommissio- nen samman med skiljaktigheter i de nationella hälsovårdsstandar- derna, vilka gav de nationella myndigheterna anledning att kon- Allmänna utgångspunkter för en reform trollera att importerade produkter motsvarade nationella krav. Kommissionen påpekade, att gemenskapen därför påbörjat ge- nomförandet av ett program för harmonisering av viktiga hälso- skydds- och sundhetskrav. Emellertid gällde, att så länge som några gemenskapsregler inte fanns på vissa områden fick medlemssta- terna själva besluta om sin skyddsnivå. Dessa restriktioner måste emellertid fortfarande rymmas inom artikel 30. antogs en fördragsändring, Enhetsakten (Single Euro- pean Act – SEA). I och med den skrevs vitbokens mål in i dåva- rande EG-fördrag. Artiklarna 8a – 8c i EG-fördraget sanktionerade förverkligandet av inre marknaden . Inre marknaden har successivt kompletterats med ändringar i tidi- gare beslutade direktiv och andra regler. Den fria rörligheten för varor finns numera uttryckt i artikel 14.2 i EG-fördraget, efter den lydelse som fördraget fick genom Ams- terdamfördraget. konstaterades att de fyra friheterna inte var fullt genomförda1. Även har medverkat till att skapa den inre mark- naden genom att se till att hinder avvecklats. En rättspraxis har ut- vecklats, som i flera fall har föregått lagregleringar eller gjort det onödigt att besluta om ny lagstiftning. Domstolen har varit sträng mot medlemsstaterna i sin bedömning av vilka företeelser som den har kunnat acceptera som legitima2. Omfattningen av förbudet mot kvantitativa import- och exportrestriktioner Som nämnts tidigare, är kvantitativa import- och exportrestriktio- ner samt åtgärder med motsvarande verkan förbjudna enligt artik- larna 28 och 29 i EG-fördraget. I målet Dassonville3 definieras åt- gärder med motsvarande verkan som alla handelsregler antagna av medlemsstater som kan utgöra ett hinder, direkt eller indirekt, fak- tiskt eller potentiellt, för handeln inom gemenskapen. 1Olof Allgårdh och , EU och EG-rätten, s. 260 2Id., s. 260 3Mål 8/74, Procureur du mot Dassonville, 1974, s. 837; svensk specialutgåva, volym 2 Allmänna utgångspunkter för en reform hinder kan vara diskriminerande, i och med att de t.ex. ställer andra krav på utländska produkter jämfört med de som tillverkas inom landet. Andra handelshinder är inte diskriminerande men har en samhandelshindrande verkan, genom att de försvårar för handeln mellan medlemsstaterna. Ett exempel på ett sådant handelshinder är att en medlemsstat ställer upp vissa tekniska krav på hur en vara skall vara utformad för att få säljas i landet. Även om ett sådant krav inte diskriminerar utländska varor, kommer effekten i många fall att bli samhandelshindrande. Varor, producerade direkt för den inhemska marknaden, är visserligen tvungna att uppfylla hemlan- dets krav. Men importerade varor kommer i många fall att dess- utom också nödgas uppfylla sitt hemlands krav. Det blir då fråga om att bära en dubbel börda för importerade (eller exporterade) varor. I målet Cassis de slog fast, att även sådana icke-diskriminerande nationella åtgärder mot bakgrund av en princip om ömsesidigt erkännande likväl kunde verka samhan- delshindrande och därmed ha med kvantitativa importrestriktioner motsvarande verkan. Av artikel 30 och artikel 296.1 b i EG-fördraget samt i andra fall, särskilt medgivna av EG, framgår att vissa undantag från den fria rörligheten för varor får göras. Dessa undantag skall vara ändamåls- enliga, proportionerliga och nödvändiga. Av kommissionens vitbok om förverkligandet av den inre marknaden framgår klart kommis- sionens uppfattning att EG-bestämmelser, som harmoniserar de olika medlemsländernas lagstiftningar och andra åtgärder som t.ex. förstärkta kontroller vid yttre gräns, skall ersätta kontrollerna vid inre gräns. Utredningen gör bedömningen att kontroller vid inre gräns kan vara förenliga med EG-rätten, om kontrollen avser ett ändamål som täcks av ett sådant undantag från den fria rörligheten för varor som avses i artikel 30 eller artikel 296.1 b i EG-fördraget eller som särskilt medgivits på annat sätt, det inte finns kompensatoriska åtgärder eller andra sätt ge- nom vilka ändamålet kan uppfyllas, ingreppet är proportionellt. Allmänna utgångspunkter för en reform För att en restriktion skall vara i överensstämmelse med artikel 30 krävs i princip, att området inte är fullt ut harmoniserat. Även om harmoniseringen har gått framåt, kan det alltjämt finnas utrymme för kontroller. Av praxis framgår, att syftet med artikel 30 i fördraget inte är att förbehålla vissa frågor för medlems- staternas exklusiva jurisdiktion. Domstolens uppfattning är i stället att den nationella lagstiftningen kan tillåta undantag från principen om den fria rörligheten för varor i den utsträckning som är befogad för att uppnå de mål som anges i artikeln. Kommissionen har i ett par fall uppmärksammat kontroller vid inre gräns. Vad kommissionen har framfört i dessa fall ger dock mycket liten ledning för att bedöma i vilken omfatt- ning kontroller vid inre gräns är förenliga med EG-rätten och om den svenska tillämpningen i så fall ligger inom godtagbara gränser. Vad gäller ärendet om kontroller vid landgränsen mot (ärendenr. 1999/5010) avsåg detta, som det slutligen kom att ut- formas, kontroller enligt lagen om punktskattekontroll. Ärendet var väckt genom två formella underrättelser från kommissionen, överlämnade till , respektive . Kommissionen ansåg inte, att det förelåg bevis för att kon- trollerna var förbundna med själva passerandet av gränsen. Vidare fann kommissionen att frekvensen av kontroller var så låg att kon- trollerna i sig inte kunde anses utgöra något hinder för den fria marknaden. Kommissionen avslutade därför ärendet. En särskild förfrågan har även gjorts angående kontrollerna av trafiken över och färjetrafiken till och från andra EU-länder (ref. kommissionen 2860 18.05.22). Ett svar har i detta ärende tillställts kommissionen . Kommissionen har därefter inte hört av sig i frågan. 7.3EU:s utvidgning och andra förändringar i kontrollverksamheten som kan förutses påverka brottsligheten Inför EU-utvidgningen fanns på olika håll farhågor om en ökad brottslighet. kriminalunderrättelse- tjänst har i samverkan med landets länskriminalenheter samt med deltagande av , och i en rapport redovisat sin bedömning av hur utvidgningen kan komma att påverka kriminaliteten i . Allmänna utgångspunkter för en reform Rapporten bygger bl.a. på polisundersökningar, som gjorts i , och . Med reservation för att det är svårt att skapa sig en helhetsbild av brottsligheten med anknytning till medborgarna i de nya medlemsstaterna, görs bedömningen att un- der året närmast efter inträdet kommer utvidgningen endast i mycket ringa grad att påverka kriminaliteten. (två–) kan brottslighet med koppling till vissa av de nya medlemsstaterna förväntas öka något, och då främst vad avser organiserad brottslighet, kopplad till prostitution, människohandel och narkotikasmuggling samt våld och hot mot tjänstemän. Även på lång sikt (fem–) kan den till de nya medlemsstaterna relate- rade brottsligheten befaras öka när det gäller sofistikerad organi- serad brottslighet med en risk för ökad korruptionsnivå i Sverige4. har i sin rapport unionens utvidgning österut – påverkan på på kort och medellång sikt analy- serat, hur utvidgningen kommer att påverka verksam- het och hur verket skall kunna bedriva en framgångsrik brottsbe- kämpande verksamhet även efter utvidgningen. I rapporten kon- stateras det bl.a., att en uppenbar konsekvens av utvidgningen kommer att bli en förstärkt hotbild beträffande den organiserade brottsligheten, i synnerhet vad gäller narkotikasmuggling och an- nan grov, yrkesmässig smuggling, t.ex. av vapen, sprit och cigaret- ter. Hotet kommer också att öka avseende olika former av avance- rade gränsöverskridande bedrägeriförsök och annan gränsöverskri- dande brottslighet. Som särskilt försvårande omständigheter nämns korruptionsproblematiken samt det faktum, att de nya medlems- staterna är dokumenterade produktionsområden avseende narko- tika. förväntar sig ett ökat antal försök till smuggling och annan gränsöverskridande brottslighet i trafiken över inre gräns. kan en fortsatt ökad gränsöverskri- dande brottslighet förväntas, såsom att ett flertal kriminellt styrda företag eller organisationer inleder av legal handel för att sedan övergå till en väl maskerad storskalig smuggling. Det väntas medföra ett stort antal försök till bedrägerier och momsfif- fel, innebärande en ökad arbetsbörda för flera svenska myndighe- ter. Trafikströmmarna väntas allmänt öka och därmed även smugglarnas försök att hitta införselställen där kontrollnivån är låg. 4 EU-utvidgningen – Påverkan på kriminaliteten i – en konsekvens RKP Rapport 2004:3a Allmänna utgångspunkter för en reform En relativt ny företeelse är att en ökad smuggling av hundvalpar har konstaterats. En bedömning av material, som redovisats av olika utredningar från såväl migrationspolitisk som kriminalpolitisk synpunkt och det fåtal undersökningar som gjorts, jämte de bedömningar som görs av erfarna handläggare inom Polisen, , Kustbevak- ningen och leder således till slutsatsen, att vi i i närtid kan förutse en ökning av den gränsöverskridande brottsligheten. Denna slutsats ökar givetvis kraven på en effektiv varukontroll vid inre gräns men också på en samordnad brottsbe- kämpning. Utredningen har lagt denna bedömning till grund som en viktig utgångspunkt för sina överväganden. 7.4Kontrollansvar och förändrat arbetssätt Utredningen anser således, att visst utrymme finns, som redovisats ovan, för att företa varukontroller vid inre gräns. Varukontrollerna måste vara proportionerliga genom att det intresse, som varukon- trollen tillgodoser, står i rimlig proportion till den skada genom bl.a. försening som åtgärden kan förorsaka de berörda. Proportio- nalitetsbedömningen mellan mål och medel är i rättspraxis grund- läggande, när det gäller att avgöra om en medlemsstat har tillräck- ligt angelägna skäl för att upprätthålla en åtgärd som verkar han- delshindrande för införsel från andra länder inom EU. Principen är också en viktig faktor i övrigt vid bedömningen av nationella be- gränsningar i den fria rörligheten. Denna varukontroll skall emel- lertid vara så effektiv som möjligt, i syfte att orsaka så liten stör- ning som möjligt för den legala handeln. Varukontrollen vid inre gräns ligger inom ansvars- område. Polisen och medverkar i arbetet. Enligt utredningens uppfattning fungerar denna samverkan mellan myn- digheterna i fråga om varukontrollen i huvudsak bra. Det negativa som påtalats är, att omorganisationen av lett till att tidi- gare upparbetade kontakter försvunnit. Polisen har även uppgett att det ibland varit svårt att hitta rätt person för respektive fråga efter omorganisationen. Från sida har framförts att Po- lisen inte alltid finns närvarande i den utsträckning som hade varit önskvärd. Vidare är att det ibland kan ta långt tid innan en polisman kommer vid begärd förstärkning. Allmänna utgångspunkter för en reform Även om samverkan fungerar i huvudsak väl, kan författnings- texten bli tydligare för att på så sätt ge myndigheterna bättre led- ning för vad som skall gälla i denna samverkan och i vad den kan bestå. Det har under utredningens arbete framkommit, att bestämmel- serna i inregränslagen i vissa fall inte ger tulltjänstemän och andra som arbetar med varukontrollerna tillräckligt effektiva verktyg för varukontrollerna. Detta riskerar att leda till att varukontrollerna blir dåligt underbyggda och att dessa därför orsakar större störning för den legala handeln än vad som är nödvändigt. Utredningens intention är att i de följande avsnitten föreslå bestämmelser, som skall ge grund för än mer effektiva metoder i arbetet med att välja ut kontrollobjekt och bedriva varukontrollen. Genom att varu- kontrollerna blir effektivare och mer underbyggda medför dessa ett än mindre ingrepp i den fria rörligheten för varor. Till utredningen har från tjänstemän vid framförts att bör ha befogenhet att ta alkoholutandningsprov. Detta för att dra nytta av det förhållandet att i stor utsträck- ning är närvarande när t.ex. bilfärjor anländer till och att det då vid varukontroller kan förekomma att föraren är alkoholpåver- kad. Utredningen vill här påpeka att (Ju 2003:12) i tilläggsdirektiv 2005:145 fått i uppdrag att utöver vad som anges i det ursprungliga direktivet även överväga bl.a. om tjänstemän vid och i samband med sin normala verksamhet skall ges samma befogenhet som polismän att ta alkoholutandningsprov och genomföra ögonundersökning samt s.k. primärutredningsåtgärder vid misstänkt rattfylleri- och drog- rattfylleribrott. Utredningen, som enligt huvuddirektiven skulle redovisa sitt uppdrag , fick emellertid med anledning av tilläggsdirektiven förlängd tid. Arbetet skall därför slutredovisas . Härvarande utredningen kommer således inte att ta ställning till denna fråga. Utredningen föreslår inte några omfattande förändringar vad av- ser kontrollansvaret. skall alltjämt vara huvudansvarig för varukontrollen. Enligt utredningens uppfattning är det viktig att ta tillvara den erfarenhet och kunskap som finns inom Tullver- ket. bör ges en mer självständig roll för varu- kontrollen till sjöss. Vidare vill utredningen förstärka samarbetet mellan och Polisen. Samhället bör dra nytta av det förhållande att tull- tjänstemän i viss utsträckning finns vid våra inre gränser. Allmänna utgångspunkter för en reform ser som dessa gör i samband med varukontroller skall givetvis rap- porteras till Polisen. Informationsutbyte överhuvudtaget är en grundläggande förutsättning i arbetet mot brottsligheten. Här vill utredningen även betona, att den varukontroll som Tull- verket har att göra enligt den lag som är föremål för översyn är administrativ kontroll av att gällande in- och utförselregleringar efterlevs. Sådana varukontroller kan emellertid ha direkt innebörd för den brottsbekämpande verksamheten. När detta inträder, regle- ras dock förloppet i smugglingslagen eller i andra lagar och förord- ningar, innehållande materiella bestämmelser. EU-utvidgningen förstärker kraven på ett förändrat arbetssätt inom tullen. Fokus måste ligga på underrättelsearbetet och infor- mationsinhämtning. Även den omständigheten, att gränskontrollanter är närvarande vid de inre gränserna i samma omfattning som tidigare, talar för att de kontroller som görs måste vara väl underbyggda för att effektivitet skall nås i ar- betet. Av vikt är därför arbetet med att svenska myndigheter tätare samordnar sina underrättelseuppgifter. Detta möjliggörs endast genom ett närmare samarbete mellan myndigheter, t.ex. genom in- rättandet av ett nationellt underrättelsecentrum, vilket föreslagits i Mobilisering mot narkotikas , grov narkotikabrottslighet (2004). Ett annat exempel på sådan samverkan är MUC, där , och Polisen arbetar tillsammans i ett svenskt maritimt underrättelsecenter för brottsbekämpning. Utredningen har sett som en av sina målsättningar, att de befo- genheter som föreslås skall underlätta för att fortsätta arbetet på den redan inslagna vägen att ha mer underrättelsebase- rade kontroller. Detta arbetssätt har, vad utredningen fått erfara, varit nydanande i och även påverkat Polisens sätt att arbeta i kampen mot narkotikabrottsligheten. Mot bakgrund av dessa allmänna överväganden redovisar utred- ningen i det följande sina bedömningar och förslag när det gäller varukontrollen vid inre gräns. Allmänna utgångspunkter för en reform 7.5Brister i den nuvarande gränskontrollen I utredningens uppdrag ingår att se över inregränslagen och dess tillämpning. I direktiven anges också, att utredaren är fri att även i övrigt lämna de förslag som befinns lämpliga utifrån utredningens resultat. Utredningen vill här peka på det förhållandet, att det i stort inte förekommer någon av utförd varukontroll längs hela . Varukontroll företas i , några större hamnar i och vissa kontroller i fritids- båtshamnar i . Vidare finns det brottsbekämpningsgrup- per, vilka är stationerade i och i . har inte någon närvaro på . Beträffande finns en överens- kommelse med Polisen, som om grund föreligger gör de inledande varukontrollerna. Utredningen anser att detta är en anmärkningsvärd brist. Vidare har det vid flera av studiebesöken framförts, att problem föreligger när det gäller förvaringen av djur som inte släpps vidare in i landet eftersom införselvillkoren inte är uppfyllda. Enligt för- ordningen om införsel av levande djur m.m. gäller enligt 11 §, att om införsel inte är tillåten på grund av förbud eller därför att vill- koren för införseln inte är uppfyllda, skall be- stämma, vad som skall göras med godset. Till dess meddelat sitt beslut får godset inte lossas eller lämnas ut. I avvaktan på beslut får officiell veterinär bestämma, hur levande djur skall tas om hand. Det har emellertid visat sig, att pro- blem föreligger både när det gäller att få kontakt med Jordbruks- verkets veterinär och vad gäller lämpligt utrymme att förvara djuret i, t.ex. i avvaktan på att det skall återutföras. Det är mycket angelä- get att en tillfredställande lösning på dessa problem nås . 8Lagstiftningens utformning och omfattning Utredningens förslag: En ny lag med namnet lag om kontroll av varor vid inre gräns bör ersätta den nu gällande inregränsla- gen. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestäm- mer, bör meddela närmar föreskrifter angående, rapportering till Polis, kvarhållande, inhämtande av uppgifter från företag och angående terminalåtkomst. Följdändringar behöver även vidtas i ett antal lagar. Av lagstiftningen skall liksom framgå, vilka varor som kontrollen skall omfatta. Utredningen föreslår i detta avsnitt att en ny lagstiftning ersätter inregränslagen (avsnitt 8.1.2). Därefter redogör utredningen för den ramar inom vilka kontroll av varor vid inre gräns kan tillåtas (avsnitt 8.1.2). Vidare tar utredningen ställning till huruvida det av lagstiftningen även i fortsättningen skall framgå vilka varor som skall kunna kontrolleras vid inre gräns (8.1.3). Utredningen föreslår, att den nu gällande inregränslagen ersätts med en ny lag om kontroll av varor vid inre gräns. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, bör meddela närmare föreskrifter angående rapportering till Polis, kvarhållande, inhäm- tande av uppgifter från företag samt terminalåtkomst. Följänd- ringar behöver göras i ett antal lagstiftningar. Lagstiftningens utformning och omfattning 8.1.3Ramarna inom vilka kontroll av varor vid inre gräns kan tillåtas I artikel 14.2, EG-fördraget anges, att den inre marknaden skall omfatta ett område utan inre gränser, där fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital säkerställs i enlighet med bestämmel- serna i EG-fördraget. I artiklarna 28 och 29 förbjuds kvantitativa import- och exportrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan. Artikel 30 i EG-fördraget medger emellertid visst utrymme för restriktioner för import, export och transitering.