sou · GUB387 · 2007-01-01 00:00:00 — Under olika perioder både försvinner och skapas nya arbetstillfällen och det sker både en in- och utflyttning av arbetstillfällen till . I många av de största internationella koncernerna i är antalet anställda i utlandet större än antalet anställda i . Den ökade internationaliseringen av den svenska ekonomin och arbetsmarknaden medför att kraven ökar på att arbetskraften skall bli allt mer rörlig. I många sammanhang framhålls att specialiserad arbetskraft efterfrågas över nationsgränserna och att konkurrensen om denna arbetskraft ökar. Men en internationell arbetsfördelning medför även att olika kategorier av arbetskraft kan fylla nischer på nationella arbetsmarknader och detta kan även gälla arbetskraft med kortare utbildning. Den tekniska utvecklingen medför också att arbetsuppgifter kan lokaliseras på ett geografiskt mer obundet sätt. Åldersstrukturen hos befolkningen bestämmer den potentiella storleken på utbudet av arbetskraft. I vilken utsträckning man för- värvsarbetar och omfattningen av närvaron på arbetsplatserna be- stämmer det faktiska utbudet. Utbudet av arbetskraft påverkas även av i vilken utsträckning arbetskraft flyttar in eller ut ur landet. De konjunkturella och strukturella förändringarna under 1990- talet har påverkat såväl ungdomars inträde på arbetsmarknaden som äldres successiva nedtrappning och utträde från arbetslivet. Ett nytt mönster är att den yrkesaktiva delen infaller senare i livet och blir kortare, med följd att den förvärvsaktiva perioden kommit att utgöra en allt mindre del av den arbetsföra tiden av livet. finns dock tendenser att den faktiska pensionsåldern ökar.6 Även om sysselsättningsgraden är relativt hög i jäm- fört med andra höginkomstländer har ett sysselsättnings- mönster med ett relativt lågt antal arbetade timmar. Skälen till detta är att vi bland annat har valt att ha längre semestrar och längre för- äldraledighet än i många andra länder. En annan är att vi haft en förhållandevis hög frånvaro på grund av ohälsa. Sysselsättningsgraden för kvinnor i är hög men många kvinnor arbetar deltid. Migration påverkar utbudet av arbetskraft. En del av migrationen är direkt kopplad till efterfrågan på arbetsmarknaden, men den största delen av migrationen har andra grunder som inte hänger samman med arbetsmarknaden. Den fria rörligheten inom EU och den gemensamma inre marknaden har inte lett till någon mer om- fattande migration mellan medlemsländerna, även om den har ökat. Av dem som har kommit till primärt av arbetsmarknads- skäl, t.ex. från och EU, förefaller många stanna i än de som invandrar av andra skäl. Orsaker kan vara att arbetet i sig är kopplat till en mer tidsbegränsad form eller så har syftet med vistelsen redan från början varit att den 6 (2005). skall vara begränsad i tiden. som antalet som invandrar ökar sker det även en ökning av antalet utvandrare. I många fall är det tidigare invandrare som lämnar . Försök att beskriva den framtida efterfrågan av arbetskraft är alltid förenad med osäkerhet. Arbetsgivarnas behov av arbetskraft och av viss kompetens förändras kontinuerligt på grund av bland annat konjunktursvängningar och förändringar i individers och arbetsgivares beteenden och attityder. Bedömningar från olika prognoser pekar i riktning mot att efterfrågan på dem med högre utbildning kommer att öka och det är framför allt inom den privata och offentliga tjänstesektorn som efterfrågan kommer att vara störst. Ett sätt för företagen att lösa en efterfrågeökning är att anställa fler. Ett annat sätt kan vara att investera i tekniska lös- ningar. Men de tekniska lösningarna tar ofta att genomföra och fungerar olika inom olika branscher och sektorer av arbetslivet. Inom arbetsintensiva yrken, t.ex. vård och omsorg, är det också svårare att direkt ersätta arbetskraft med tekniska innovationer. För medlemsstaterna i EU och andra höginkomstländer är den demografiska utvecklingen relativt likartad med låga födelsetal och därmed en åldrande befolkning. Många länder har redan eller för- väntas få en minskande befolkning. Detta gör att man delar den utmaning som en åldrande befolkning medför. I flera länder diskuteras arbetskraftsinvandring som en del av lös- ningen av problemet. Deltagandet i arbetskraften skiljer sig dock i flera avseenden åt mellan höginkomstländerna genom att kvinnor, äldre och invandrare i många länder utgör en betydande arbets- kraftsreserv. Politiska diskussioner förs och förslag framförs i många länder om hur deltagandet på arbetsmarknaden skall kunna öka. Den migrationspolitik som de rika länderna för har till syfte att, förutom att bereda dem skydd som är i behov av det, göra det möj- ligt för dem som man av olika anledningar önskar skall bosätta sig i landet att göra så. Allt fler länder, till exempel , och , bedriver nu en aktiv politik för att knyta till sig de personer som har en kompetens som är efterfrågad. En skilje- linje mellan länderna är i vilken utsträckning arbetskraftsinvand- ringen är direkt kopplad till ett specifikt arbetstillfälle. är att bosättningstillståndet är relaterat till hela landets behov av invandring av personer som besitter vissa efterfrågade kunskaper eller egenskaper. I det förra fallet är kopplingen till ett specifikt arbete nyckeln till invandringen och bygger på att det finns en brist på inhemsk arbetskraft vilken konstateras med någon form av kontroll av invandringen. I de senare fallen syftar migrationspoliti- ken till att uppmuntra och välja ut dem med den högst värderade och mest efterfrågade kompetensen att invandra. I några länder görs detta med stöd av ett poängsystem genom vilket de potentiella invandrarna rangordnas och där sedan de mest efterfrågade kan in- vandra. Rekryteringen av utländsk arbetskraft kommer att ske i konkur- rens med andra länder som är i samma situation som . Kommittén har studerat hur andra länder hanterar arbetskrafts- invandring och funnit att de länder kommittén studerat alla har ett system med reglerad invandring, d.v.s. ett mer eller mindre omfat- tande regelverk för att knyta till sig den arbetskraft som kan bidra till att utveckla det egna landet. Kommittén har i delbetänkandet uppmärksammat frågeställ- ningen hur migration från ett fattigt land påverkar utvandrings- landet. Utvecklingen i de länder som de flesta arbetskraftsinvand- rare i världen kommer ifrån, ursprungs- eller sändarländerna, på- verkas av omfattningen av migrationen. En flyttare tar med sig sitt humankapital i form av utbildning och kompetens vid emigratio- nen. Utflyttningen reducerar självfallet i motsvarande grad den sammanlagda kompetensen i hemlandet. har utvandrarna sänt hem allt större summor pengar till familj och anhöriga i hemländerna. Utvandrarna kan även spela en roll från sitt nya land. En grupp av utvandrare kan påverka utvecklingen i sitt ursprungsland såväl ekonomiskt som politiskt. En hem- vändande emigrant tar också sin nyförvärvade eller förbättrade kompetens med sig hem. I olika länder kan positiva eller negativa faktorer ta överhanden. Internationellt uppmärksammas sam- banden mellan migration och utveckling allt mer och diskussioner förs över hur migrationens utvecklingspotential på bästa sätt skall kunna tas till vara. diskuterade FN i en s.k. högnivådialog bl.a. rapporten från den av och initierade Global Commission for Migration. Kommittén sände ut en omfattande förfrågan till ett antal av rörande frågor för- knippade med arbetskraftsinvandring. Avsikten var att studera hur migrationspolitiken utformats och hur diskussioner förts i andra länder om frågor förknippade med arbetskraftsinvandring. En del av svaren finns mycket kort sammanfattade i delbetänkandet och en längre version finns publicerad i en utgiven rapport tillgänglig på kommitténs hemsida. Vi vill här lyfta fram några frågeställningar. Som vi redan nämnt är den demografiska utvecklingen relativt likartad i EU:s medlemsstater och andra höginkomstländer. Ländernas befolkningar åldras och en minskande andel återfinns i de arbetande åldrarna medförande en stigande försörjningskvot för dem i arbetskraften. Fenomenet uppmärksammas i varierande grad i den allmänna debatten i länderna, men att arbetskraftsinvandring utgör lösningen på detta problem är dock inte självklart. Efter- frågan på arbetskraft inom vissa sektorer på arbetsmarknaden är också oftast hög i flera länder trots arbetslöshet. De yrken som framför allt efterfrågas finns inom hälso- och sjukvården och tek- niska yrken, men även relativt lågutbildad arbetskraft efterfrågas i vissa länder. En samlad bild av en mycket stor svart arbetsmarknad för invandrare som vistas olagligt i landet kan skönjas i svaren från invandringsländerna. Denna arbetsmarknad förefaller dessutom i ett flertal länder vara relativt accepterad. För att lösa problemen på den inhemska arbetsmarknaden har även de s.k. utvandringsländerna ibland en betydande invandring. Detta faktum gör att vad vi ibland benämner utvandringsländer i vissa fall egentligen är ett invandringsland eftersom den arbetskraft som lämnar landet ofta ersätts av invandring från andra länder. Den kunskapsflykt som utvandringsländerna kan förmodas vara utsatta för diskuteras ofta i dessa länder, men i vissa länder är det främst den outbildade delen av befolkningen som flyttar. Att kun- skapsflykt är en påtaglig problematik i några länder kan dock inte I invandringsländerna uppmärksammas sällan kunskaps- flykt i samband med arbetskraftsinvandring. De pengar, s.k. remit- teringar, som de invandrade sänder hem är föremål för en bredare internationell diskussion. För många länder som mottar remitteringar utgör dessa en betydande del av landets BNP och överstiger i flera fall utvecklingsbiståndet. Kommittén skall i sitt utredningsarbete utgå från de behov av arbetskraft som finns på arbetsmarknaden och lämna förslag till förändringar av regelverket i syfte att göra det mer flexibelt och långsiktigt hållbart. Ett nytt regelverk skall utformas i relation till arbetsmarknadens behov på både kort och lång sikt samt passa situationen på arbetsmarknaden och samhället utifrån de skiftande behov av arbetskraft som kommer att finnas. I detta kapitel ges en schematisk bild av arbetsmarknaden och dess förändringar med fokus på arbetskraftsbrist.1 Arbetsmarknaden genomgår en kontinuerlig förändring. Storleken och omfattningen av arbetskraftsbrist och dess motsats, arbets- löshet, varierar . Både arbetskraftsbrist och arbetslöshet kan förekomma på så sätt att det kan råda brist inom ett yrke och arbetslöshet inom ett annat yrke, eller brist i en region och arbetslöshet i en annan. Rörligheten mellan yrken och regioner som skulle utjämna dessa skillnader når inte önskvärd omfattning. I diskussionen kring arbetskraftsinvandring är begreppet arbets- kraftsbrist centralt. Frågor som kan ställas är hur bristen uppkom- mer, om det kommer att bli någon generell arbetskraftsbrist eller om bristen kommer att uppstå inom vissa yrken eller regioner. Alternativet med överutbud på arbetskraft, arbets- löshet, generellt eller inom vissa utbildningsgrupper eller yrken är naturligtvis något som i hög grad måste beaktas. 1 Se också kommitténs delbetänkande för en mer ingående beskrivning. 2.1.1Efterfrågan och utbud av arbetskraft har inneburit en omfattande struktur- omvandling med minskad sysselsättning inom varuproduktionen och en ökad sysselsättning inom den privata tjänsteproduktionen. Delvis beror denna utveckling på outsourcing av verksamhet, dvs. tjänsteproduktion som förut låg inom varuproduktionen har flyt- tats till privat tjänsteproduktion. Denna förändring behöver inte betyda någon förändring av antalet sysselsatta. Nya sätt att kom- municera samt förmågan att skapa och sprida information har avgörande betydelse för att föra vidare ny kunskap. Detta medför att arbetsplatsens fysiska placering i många fall blir mindre viktig. blir den svenska arbetsmarknaden allt mer internationellt beroende. Strukturomvandlingen innebär att kunskapsinnehållet i produk- tionen ökar och att behovet av arbetskraft med högre utbildning och kompetens ökar. medför en liknande utveckling i andra länder att konkurrensen om denna arbetskraft kommer att öka på den globala arbetsmarknaden. beräknas få allt fler äldre i befolkning under de närmaste decennierna. Denna del av befolkningen antas komma att konsu- mera allt mer offentlig service, vilket i så fall kommer leda till att efterfrågan på vård- och omsorgspersonal ökar. Arbetskraften består av de sysselsatta och de arbetslösa i förvärvs- arbetande åldrar (16–). Dessa utgör det samlade arbetskrafts- utbudet och uppgick av befolk- ningen i förvärvsarbetande åldrar. Bland den dryga femtedel som inte står till arbetsmarknadens förfogande finns bland annat perso- ner som är studerande, förtidspensionärer, hemarbetande eller långvarigt sjuka. Omfattningen av arbetskraftsutbudet kan också diskuteras i termer av antalet arbetade timmar, dvs. hur många timmar de som har ett arbete arbetar. är i storleksordningen en femtedel av de sysselsatta en genomsnittlig arbetsdag frånvarande från sina arbetsplatser. Ungefär hälften av frånvaron förklaras av semesterledighet eller deltidsarbete. Andra vanliga orsaker till från- varo är sjukdom eller föräldraledighet. konstaterar att den långsiktiga trenden är en successiv minskning av arbetsutbudet, mätt som antal arbetade timmar per person i yrkesverksam ålder.2 Det finns stora regionala skillnader när det gäller utbud på arbetskraft. beräknas de regionala skillna- derna vad gäller åldersstrukturen att bli ännu större. Allmänt kan sägas att det råder arbetskraftsbrist när efterfrågan på arbetskraft är större än utbudet. När begreppet arbetskraftsbrist används finns dock ingen absolut gräns för hur pass stor skillnaden mellan utbud och efterfrågan skall vara för att man skall anse att det råder brist, eller stor brist, på arbetskraft inom ett visst yrke eller på arbetsmarknaden i stort. På en enskild arbetsplats uppstår en bristsituation när en arbetsgivare inte lyckas att tillsätta en vakant tjänst inom rimlig tid. Att vissa arbetsgivare har rekryte- ringsproblem behöver dock inte betyda att det finns någon egentlig arbetskraftsbrist inom det yrket eller i regionen i de fall rekryte- ringsproblemen kan tillskrivas förhållanden hos en specifik arbets- givare. Det kan då handla om att lönenivån är för låg eller att andra villkor inte är tillräckligt tilltalande för bosatta i och EU- området. Det finns en principiell skillnad mellan vilken lösning som kan väljas beroende på om brist uppstår trots goda arbets- villkor eller om en enskild arbetsgivare har rekryteringsproblem på grund av orsaker som kan tillskrivas den arbetsgivaren. är bristsituationen av mer kortsiktig natur på så sätt att den beror på tillfälliga variationer i produktionen. Ett alternativ till att konkurrera om den inhemska arbetskraften kan vara att rekry- tera utomlands. När det gäller okvalificerade arbeten är utbytbar- heten i regel stor mellan inhemsk och invandrad arbetskraft. Även inom vissa sektorer med kvalificerade arbeten kan utbytbarheten vara stor, t.ex. om arbetsspråket är engelska. Inom flertalet sektorer är emellertid utbytbarheten betydligt lägre eftersom goda kunska- per i svenska krävs. När det saknas arbetskraft i ett samhälle på grund av demogra- fiska orsaker används ofta begreppet generell arbetskraftsbrist. I dessa fall beror inte bristen på tillfälliga variationer i produktionen utan är mer långsiktig. Ett tryck på löneökningar kan uppstå som 2 SOU 2004:19 s. 83. leder till att det inom många sektorer och verksamheter blir billi- gare att ersätta den dyra arbetskraften med tekniska inno- vationer. Genom detta kan produktiviteten öka, vilket tillsammans med institutionella och organisatoriska förändringar kan leda till en nödvändig strukturomvandling som främjar tillväxten på . Generell arbetskraftsbrist kan emellertid också leda till att expanderande sektorer inte får möjlighet att växa, vilket hämmar den totala tillväxten, åtminstone på kort sikt. Det finns en risk att företagen flyttar verksamhet utomlands om inte behoven av arbetskraft kan tillgodoses. Detta är dock inte lika relevant för alla sektorer, exempelvis gäller det inte i samma utsträckning för offentlig tjänsteproduktion. En annan aspekt är att det inom den arbetskraftsintensiva sektorn, som framför allt finns inom den pri- vata och offentliga tjänstesektorn, ofta inte är möjligt att ersätta arbetskraft med tekniska lösningar. Sektorer där det är svårt att höja lönerna i någon större omfattning kommer i ett speciellt svårt läge vid arbetskraftsbrist. Arbetskraftsinvandring kan under vissa förhållanden medföra att en nödvändig strukturomvandling försenas eller uteblir. Så kan bli fallet om den invandrade arbetskraften sysselsätts i lågproduktiva företag och branscher. Under andra förhållanden kan dock arbets- kraftsinvandring vara en av flera lösningar för att åtgärda problem i situationer där en bristsituation påverkar samhällsekonomin nega- tivt. Att minska arbetskraftsbristen under högkonjunkturer och i expansiva branscher kan motverka alltför höga löneökningar och ha en stabiliserande effekt på konjunkturen.3 Arbetskraftsinvandring kan också vara en lösning när det finns brist på arbetskraft inom yrkesområden där arbetskraft svårligen kan ersättas av teknik, eller när det finns brist på arbetskraft på olika nyckelpositioner. Under alla förhållanden är dock arbetskraftsinvandring endast en del av lösningen när det uppstår brist på arbetskraft. Det som i första hand bör göras är att göra det möjligt för arbetslösa eller andra som står utanför arbetsmarknaden att få ett arbete. 3 ITPS (2003) och och (1999). 2.1.2Rörlighet en förutsättning för matchning av lediga platser och arbetssökande I vilken utsträckning en enskild arbetstagare är tillgänglig för ett ledigt arbete påverkas av rörligheten på arbetsmarknaden. Utifrån ekonomisk teori förväntas att arbetskraft dras till yrken och regioner där det finns gott om lediga jobb och lämnar yrken och regioner med hög arbetslöshet. I praktiken finns det dock hinder mot rörligheten, vilket leder till att det exempelvis kan finnas arbetslös- het bland montörer men brist på processoperatörer, eller arbets- löshet bland kockar med särskild inriktning i storstäderna men brist på sådana kockar i turistregioner i . Ju mer specialiserad arbetsmarknaden blir, och ju större krav på långa formella utbildningar eller på annan yrkesmässig specialise- ring som ställs, desto svårare blir det för arbetskraften att röra sig mellan olika delar på arbetsmarknaden. När personer skall byta yrke krävs ofta att de utbildar sig eller kvalificerar sig på annat sätt till det nya yrket. Förutom egna initiativ till fort- eller vidareut- bildning, eller utbildning till ett nytt yrkesområde, är arbetsmark- nadspolitiken viktig för att stimulera till yrkesmässig rörlighet. I denna ingår insatser för att bryta den könssegregerade arbetsmark- naden. Att det för en viss typ av verksamhet kan finnas arbetslöshet inom en region, som det finns arbetskraftsbrist i en annan region, kan bero på att rörligheten mellan regioner är för låg för att en utjämning skall kunna ske. När människor står inför ett beslut om att flytta eller pendla av arbetsmarknadsskäl påverkas de av en rad förhållanden, både på arbetsmarknaden och inom övriga delar av samhället. Möjligheterna till bostad, arbete för den med- följande, försäljning av bostad, närhet till familj och vänner m.m. är exempel på faktorer som påverkar beslutet. Möjligheter till pend- ling påverkas av infrastrukturens utbyggnad och kvalité. Gränsen mellan arbetsplatsen och bostaden blir för många mindre skarp. För familjer är möjligheten att kombinera arbetsliv, familjeliv och fritid viktiga komponenter att väga in vid beslut om eventuell flytt- ning. Dessutom är individens egen inställning till att pendla och flytta betydelsefull.4 Inom arbetsmarknadspolitiken är de övergripande kraven på geografisk och yrkesmässig rörlighet, som är knutna till de stöd 4 SOU 2003:37 s. 28 ff. som ges, de främsta rörlighetsstimulerande åtgärderna.5 En arbets- sökande har rätt att begränsa sitt yrkesmässiga och geografiska sökområde. ställer emellertid lagen krav på att den arbetssökande skall söka arbete inom ett större område, både geografiskt och yrkesmässigt, för att fortsatt kunna få ekonomiskt stöd från arbetslöshetskassa. Dess- utom skall den arbetssökande aktivt söka arbete och vara villig att acceptera lämpligt arbete även om detta kräver att man flyttar eller veckopendlar. Inom arbetsmarknadspolitiken kan flyttning och pendling dessutom stimuleras genom att de arbetssökande beviljas ersättning för direkta kostnader i samband med att de tar arbete i annan region än hemregionen.6 2.1.3Arbetskraft utomlands med tillträde till den svenska arbetsmarknaden Den öppna nordiska arbetsmarknaden har gjort det möjligt att i viss utsträckning lindra obalanserna på arbetsmarknaderna, åtmin- stone när de ekonomiska konjunkturerna inte är i samma fas. Inom har det funnits omfattande inflyttningar till länder med arbetskraftsbrist. Ett vanligt mönster inom den nordiska arbetsmarknaden är att många flyttar hem igen när tillfälle ges.7 Den fria rörligheten av personer som är bosatta inom EES och påverkar utbudet av arbetskraft i i och med att de utgör en del av utbudet av arbetskraften som har tillgång till den svenska arbetsmarknaden.8 Den europeiska unionen bestod efter bl.a. tillträde av 15 medlemsländer och därefter har unionen ut- ökats med ytterligare 10 länder. Grundstenarna i EU:s bygge av en gemensam inre marknad är fri rörlighet av kapital, varor, tjänster och personer mellan medlemsstaterna. Till flera av de gemensamma bestämmelserna har även EES-länderna9 och anslutit sig. Teoretiskt kan en eventuell framtida arbetskraftsbrist inom vissa branscher i avhjälpas genom ett utbud av arbetskraft från 5Detta regleras i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkringen. 6Arbetsmarknadsverket har två bidragsformer att nyttja i detta syfte nämligen respen- ning som innebär ersättning för resa i samband med anställningsintervju samt bidrag för flytt av den arbetssökandes bohag och pendlingsbidrag för dag- och veckopendling. 7Se kommitténs delbetänkande. 8Se även kommitténs delbetänkande för en mer omfattande genomgång. 9De länder som deltar i det Europeiska ekonomiska samarbetet (EES-länderna) är samtliga EU-länder samt och . EU och det utvidgade området. har rörligheten inom EU emellertid inte varit så stor. Endast en liten andel av befolkningarna har utnyttjat möjligheten att fritt kunna bosätta sig i ett annat EU- land. I storleksordningen 1–av medborgarna i EU (EU15) är bosatta i ett annat land inom EU än hemlandet.10 Rörlig- heten har dock ökat. Ett exempel på en sådan ökning är att när blev medlem i EU ökade migrationsutbyte med övriga EU. kommer att fortsätta vilket betyder att utbudet av arbetskraft som även har tillgång till den svenska arbetsmarkna- den kommer att öka. och har avslutat sina för- handlingar om medlemskap och inträder i EU . finns ytterligare tre kandidatländer för medlemskap i : , /och . kan tidi- gast bli medlem efter att nästa fastlagda budgetperiod är slut . beviljades status som kandidatland . Samtliga länder på har ett medlemsperspektiv. 2.1.4Bedömningar av arbetskraftsbrist på den framtida arbetsmarknaden Såväl SCB som AMS gör regelbundet kort- och långsiktiga progno- ser över utsikterna på arbetsmarknaden vilka inkluderar prognoser över tillgången och efterfrågan på arbetskraft. Undersökningar av aktuell efterfrågan på arbetskraft görs också av exempelvis och . Dessutom för SCB löpande konjunkturstatistik över vakanser. Genomgången av hur den prognostiserade kort- och långsiktiga tillgången på arbetskraft har bedömts ger en finger- visning om inom vilka yrken och branscher det kan behövas ett tillskott av arbetskraft. bör det understrykas att kan arbetsmarknaden förändras. Ju längre fram i tiden prognoserna sträcker sig desto större blir naturligtvis osäkerheten.