sou · GUB363 · 2007-01-01 00:00:00 — Med beaktande dessutom av den statliga för- valtningens naturliga benägenhet att verka som stuprör, innebär uppdelningen av verksamheten på två olika forensiska myndigheter i sig ett hinder för att få till stånd en tillräcklig grad av samverkan. Som nämnts kommer vidare en sammanläggning att ge ett flertal fördelar som överhuvudtaget inte kan uppnås med endast en ökad samordning. Sammantagna talar de fördelar som redovisats i avsnitt 8.6 med sådan tyngd för inrättandet av en gemensam forensisk myndighet att det är motiverat att föreslå en sammanläggning av SKL och RMV. 9En sammanläggning av den rättsbiologiska verksamheten I kapitel 4 och avsnitt 6.2 har utredningen beskrivit den rätts- genetiska verksamheten vid () och bio- logienhetens verksamhet vid (). Som där framgått överlappar de biologiska verksamheterna i princip inte varandra (se även kap. 8). DNA-analyserna vid biologi- enheten har ett annat syfte än de undersökningar som den rätts- genetiska avdelningen utför. Detta har naturligt nog medfört att biologienheten och den rättsgenetiska avdelningen har utvecklats i delvis olika riktningar. Den kunskap som krävs för myndigheternas DNA-analyser skiljer sig åt i viss mån. Följden av detta är bl.a. att den expertkompetens den ena myndigheten har byggt upp kom- pletterar snarare än konkurrerar med den andra myndighetens. Det finns vidare en stor volymmässig skillnad mellan verksam- heterna. Inom det rättsbiologiska området är SKL väsentligt större än RMV. Som redogörs för i det följande kan dessutom denna skillnad komma att öka. I kapitel 8 har utredningen framhållit myndigheternas liknande funktion och förhållande till andra myndigheter som det främsta skälet för en sammanläggning. Det poängterades att RMV och SKL i allt väsentligt har samma uppdragsgivare och samma övergripande roll i den brottsutredande verksamheten. Just när det gäller den rättsgenetiska verksamheten – där de innehållsmässiga likheterna med motsvarande verksamhet inom SKL är som allra störst – stäm- mer dock inte detta. Den rättsgenetiska avdelningen har i princip inga uppgifter överhuvudtaget med anknytning till brottsutred- ningar. Det finns således vissa, lätt identifierbara skillnader mellan bio- logienheten och den rättsgenetiska avdelningen. Enligt utred- ningens mening är det emellertid mer slående hur mycket som för- enar dem. Det är tydligt att det finns stora likheter såvitt avser bl.a. En sammanläggning av den rättsbiologiska verksamheten arbetsuppgifter och analysmetoder. Detta innebär också att myn- digheterna i mycket stor utsträckning använder samma typer av teknisk utrustning samt att personalen har likartad utbildning och kompetens. I detta kapitel kommer utredningen att redogöra för de fördelar som en sammanläggning av RMV och SKL ger för den rättsbio- logiska verksamheten. 9.2Fördelar i personal- och kompetenshänseende 9.2.1Personalen har liknande utbildning och kompetens På både det rättsgenetiska och det kriminaltekniska DNA-området har knappt hälften av medarbetarna 4–akademisk utbildning, företrädelsevis i biologi. I båda verksamheterna har vidare cirka hälften av de anställda i huvudsak laborativa uppgifter. De flesta av dessa har två till högskoleutbildning till laboratorieassisten- ter eller biomedicinska analytiker. Personalstrukturen vid biologi- enheten och i den rättsgenetiska verksamheten är således nära nog identisk. Som tidigare berörts har dock verksamheterna olika syften. I konsekvens härmed skiljer sig deras spetskompetens åt i viss mån. Vid den rättsgenetiska avdelningen arbetar man främst med att jämföra DNA-profiler mellan släktingar, medan biologienhetens verksamhet är inriktad på att jämföra DNA-profiler i syfte att påvisa identitet eller icke-identitet mellan olika prov. Detta gör att personalen vid den rättsgenetiska avdelningen har särskild kompe- tens i fråga om t.ex. biologiska lagar för nedärvning och spontana förändringar i arvsmassan. Vid biologienheten finns i stället specia- listkunskap om exempelvis blandbilder, partiella DNA-profiler eller arbete med mycket små mängder DNA, s.k. LCN-teknik (se även avsnitt 6.2). Det finns skillnader även när det gäller sättet att arbeta. Vid den rättsgenetiska avdelningen hanteras ärendena i stor utsträckning av samma personal hela processen igenom, från ax till limpa. Detta innebär t.ex. att även handläggarna skall behärska den laborativa tekniken. I den kriminaltekniska DNA-verksamheten finns där- emot en tydligare uppdelning av arbetsuppgifterna. Ur personalens synvinkel är processen därigenom mer fragmenterad. En sammanläggning av den rättsbiologiska verksamheten 9.2.2Flexiblare personalutnyttjande, bättre kunskapsutbyte På grund av medarbetarnas liknande arbetsuppgifter och utbildning kommer en sammanläggning att göra det möjligt att nyttja perso- nalen på ett mer flexibelt sätt, t.ex. vid tillfälliga arbetsanhopningar. Detta trots att det finns vissa olikheter beträffande arbetssätt och spetskompetens. Skillnaderna när det gäller analystekniker och in- strument (se nästa avsnitt) är begränsade, vilket gör att framför allt personal med i huvudsak laborativa uppgifter tämligen omgående kan arbeta inom båda verksamheterna. När det gäller biomedicin- ska analytiker och annan laboratorieinriktad personal finns således omedelbara fördelar att vinna i fråga om flexibilitet och effektivitet. För biologer och personal med motsvarande kompetens krävs dock sannolikt mer av intern kompetensutveckling för att de skall kunna utföra kvalificerade uppgifter även inom det område där de inte arbetar. Detta beror på att det framför allt är på handläg- garnivå som skillnaderna mellan rättsgenetiken och de kriminal- tekniska DNA-analyserna tydligast gör sig gällande. Man bör dock inte överdriva olikheterna och därmed inte heller de hinder som föreligger för biologer och andra handläggare att tillgodogöra sig tillräckligt med erfarenhet för att kunna bistå inom det område där de inte är verksamma. Som nämnts i avsnitt 9.1 är det stor skillnad på den rätts- genetiska avdelningen och biologienheten när det gäller verksam- hetsvolym. Biologienheten utför betydligt fler DNA-analyser och är också personalmässigt avsevärt större. Förhållandet mellan verk- samheterna är på grund av detta något ojämnt. Skillnaden i omfatt- ning mellan de båda verksamheterna kan dessutom öka . Som redovisats i avsnitt 6.2 är den kriminaltekniska DNA-verksamheten på klar uppgång. Biologienhetens ärende- tillströmning kommer av allt att döma att öka markant under den närmaste framtiden. Utvecklingen kan möjligen på förväntas bli den mot- satta för den rättsgenetiska verksamheten. Antalet faderskaps- analyser är visserligen alltjämt förhållandevis . I och med det nya provtagningssättet genom topsning har det dock uppstått en ny situation på marknaden för rättsgenetiska undersökningar. Som påpekats i kapitel 4 förekommer det redan i enstaka fall att avdelningens tidigare uppdragsgivare i stället vänder sig till andra laboratorier för faderskapsanalyser. Det kan inte ute- slutas att detta kommer att ske i ökad utsträckning . En sammanläggning av den rättsbiologiska verksamheten Hur anlitandet av andra laboratorier förhåller sig till lagstift- ningen på området måste betraktas som oklart (se även avsnitt 4.13). Bestämmelserna är gamla och inte avsedda för den nya typen av provtagningar. Enligt utredningens uppfattning är det angeläget med ett klargörande i fråga om huruvida DNA-analyser på s.k. munskrap, efter beslut av domstol eller initiativ från socialnämnd, endast skall kunna göras av RMV. Detta omfattas dock inte av ut- redningens uppdrag. Under alla omständigheter är verkets mono- pol i detta avseende ifrågasatt och fler aktörer – såväl privata som offentliga – kan komma att skaffa den utrustning och kompetens som krävs för att utföra rättsgenetiska undersökningar. På kortare sikt kommer dock den rättsgenetiska verksamheten att öka i omfattning. Som redovisats i avsnitt 4.8 införs i utlänningslagen (2005:716) en rätt att få en DNA-analys utförd på statens bekostnad i ärenden om uppehållstillstånd som rör familjeåterförening mellan minderåriga barn och deras föräldrar samt vissa andra familjeanknytningsärenden. Enligt regeringens beräkningar (se prop. 2005/06:72 s. 84) kan sådana DNA-analyser aktualiseras i cirka 500 ärenden . Detta skulle innebära en markant ökning av ärendeinströmningen till den rättsgenetiska avdelningen. Man måste därtill beakta att dessa ärenden är betydligt mer resurskrävande än t.ex. faderskapsärenden (se avsnitt 4.8). Det är således uppenbart att den kriminaltekniska DNA-verk- samheten ökar i omfattning. När det gäller den rättsgenetiska verk- samheten i statlig regi är utvecklingen mer osäker. Som nämnts tillkommer nya uppgifter för rättsgenetiken , som faderskapsundersökningarna på tvärtom kan komma att minska i antal. Rättsbiologin står mot denna bak- grund inför nya utmaningar under snabbt förändrade förhållanden. I en sådan situation finns det ett värde i att skapa en än mer stabil organisation med en större personalstyrka. När förut- sättningarna förändras är det av naturliga skäl särskilt angeläget med en tillräcklig grad av flexibilitet. Med en större organisation förbättras möjligheterna att på ett tillfredsställande sätt hantera ändrade ärendeflöden. En sammanläggning underlättar rekrytering av personal – såväl vid tillfälliga arbetstoppar som på – till den del av verksamheten som ökar i omfattning. Man kan på så sätt undanröja de eventuella hinder av organisatorisk art som finns för att på ett förhållandevis snabbt och enkelt sätt få tag på personal med rätt kompetens. En sammanläggning av den rättsbiologiska verksamheten Att den rättsbiologiska personalen har likartad utbildning och kompetens underlättar inrättandet av en gemensam myndighet och gör det möjligt att tämligen omgående få de positiva effekter som har beskrivits. talar även den omständigheten att myndigheternas spetskompetens i viss mån skiljer sig åt för att en sammanläggning kommer att innebära fördelar. På grund av den särskilda kunskap som rättsgenetiken respektive den kriminal- tekniska DNA-verksamheten har inom olika områden samverkar man i vissa typer av ärenden och för att lösa särskilt svåra fall. Detta samarbete bör underlättas och ytterligare stimu- leras genom en sammanläggning. 9.2.3Bättre utvecklingsmöjligheter, tryggare anställning Även från medarbetarnas synpunkt bör en ökad integrering mellan den rättsgenetiska och den kriminaltekniska DNA-verksamheten ge positiva effekter. Man får på ett enklare sätt möjlighet att tjänst- göra i och därmed tillgodogöra sig kunskap och erfarenhet från en verksamhet som är nära besläktad med den man huvudsakligen arbetar inom. Härigenom gagnas personalens utvecklingsmöjlig- heter, vilket i förlängningen naturligtvis främjar verksamheten som sådan. En annan positiv effekt för personalen vid den rättsgenetiska avdelningen följer av vad som anfördes i föregående avsnitt. I hän- delse av att den statliga rättsgenetiska verksamheten minskar i omfattning kommer det att vara en fördel att vara verk- sam i en organisation som även har andra uppgifter än faderskaps- undersökningar och liknande utredningar. För den enskilde med- arbetaren innebär detta en tryggare anställningssituation, genom att man på ett mer okomplicerat sätt kan övergå till likartade arbets- uppgifter inom ett mer expansivt verksamhetsområde. 9.3Fördelar när det gäller den tekniska utrustningen Såväl den rättsgenetiska avdelningen som biologienheten är förhål- landevis maskinintensiva och de kräver i mycket hög grad samma typer av teknisk utrustning. Även med hänsyn härtill kommer en sammanläggning av SKL och RMV att ge positiva effekter. Det finns t.ex. besparingar att göra vid kommande inköp av instrument. En sammanläggning av den rättsbiologiska verksamheten En gemensam maskinpark behöver inte vara lika stor som de två nuvarande är tillsammans. Vidare är förhandlingsläget mer gynn- samt vid inköp till en större verksamhet än till en mindre. Utöver detta finns det vinster att göra när det gäller underhåll och service av utrustningen. SKL anger att biologienheten generellt sett har en god maskin- kapacitet. Hur kapaciteten kommer att svara mot den kommande utvecklingen på DNA-området är dock svårt att med säkerhet ut- tala sig om. RMV:s kapacitet beskrivs vara mycket god. Samman- taget har myndigheterna en viss överkapacitet avseende vissa delar av instrumentparken på det biologiska området. Detta är dock nöd- vändigt eftersom det annars finns risk för att den operativa ärende- hanteringen blir lidande vid t.ex. driftstörningar och maskin- haverier eller t.o.m. vid tillfälliga arbetstoppar. En överkapacitet för den operativa verksamheten bedöms dessutom vara nödvändig för att säkerställa tillräckligt utrymme för forsknings- och utvecklings- projekt. finns ett tämligen väl utvecklat samarbete mellan bio- logienheten och den rättsgenetiska avdelningen när det gäller just teknisk utrustning. Man har träffat ett back up-avtal som gör det möjligt att köra prover hos den andra myndigheten om den ena myndighetens analysinstrument inte fungerar. Avtalet är främst avsett att tillämpas vid driftstörningar på dyra nyckelinstrument. Inriktningen är dock att ett framtida back up-avtal även skall avse robotar och dessutom kunna tillämpas även vid tillfälliga arbets- toppar. I ett sådant sammanhang kan det också bli fråga om att laboratoriepersonal från den ena verksamheten utför arbetsuppgifter inom den andra. Resultatutvärderingen – den analysen – kommer dock att utföras vid den myndighet som handlägger ärendet. Det nuvarande samarbetet avser även inköp av utrustning. Man har gemensamt förhandlat med leverantörer och på så sätt fått en starkare position i förhandlingarna. Att man tillsammans kan göra större inköp har medfört att man har erbjudits större rabatter. En sammanläggning kan emellertid innebära än mer långtgående fördelar än vad det nuvarande samarbetet gör, i fråga om såväl inköp av maskiner och förbrukningsmaterial som ett effektivt och ändamålsenligt nyttjande av den utrustning som man har. Om en gemensam myndighet inrättas kan man dessutom få lägre kostnader för underhåll. När en extern entreprenör anlitas för underhåll av maskinparken väljer man en nivå för den service som En sammanläggning av den rättsbiologiska verksamheten Med fler instrument och en lägre grad av sårbarhet kan man välja en lägre servicenivå och därigenom minska kostnaderna. Dagligt rutinunderhåll svarar verksamheternas personal själva för. Även i detta avseende skulle en gemensam instrumentpark innebära en effektivisering. Trots fördelarna med en ökad samordning har RMV och SKL påtalat att en gemensam instrumentpark sannolikt inte annat än marginellt leder till kortare handläggningstider. Eftersom kapa- citeten är god utgör den tekniska utrustningen inte någon flask- hals. Det är tvärtom tydligt att instrumenten kan utnyttjas i betydligt högre grad än . När det gäller ärendehanteringssystem använder den rätts- genetiska avdelningen systemet , som inte brukas av RMV i övrigt. Biologienheten arbetar i stället i Forum, ett system som används av hela SKL. Flera av dess funktioner är emellertid unika just för biologienheten. En sammanläggning behöver naturligtvis inte innebära att verksamheterna omgående synkroniserar sina system. bör dock målsättningen vara att man skall använda samma system. Forsknings- och utvecklingsarbetet har en central betydelse för den framtida utvecklingen av den rättsbiologiska verksamheten. Det finns mot denna bakgrund ett klart behov av att förstärka den forensiska FoU-verksamheten på det biologiska området. Inom det rättsbiologiska området samarbetar RMV och SKL beträffande viss forsknings- och utvecklingsverksamhet. Detta är dock ett område som kan utvecklas ytterligare. Med hän- syn till det tydliga släktskapet mellan de båda disciplinerna är det från FoU-synpunkt bättre ju mer samarbete som finns mellan rättsgenetiken och det kriminaltekniska DNA-området. Även om FoU-arbetet sannolikt är mindre beroende av organisatoriska in- delningar än den operativa verksamheten är det genom att bilda en samlad forensisk myndighet som man skapar bästa möjliga för- utsättningar för att förstärka och främja det utökade samarbete som är angeläget. Både SKL och RMV har dock betonat det väsentliga i att man vid en sammanläggning klargör vilken slags rättsbiologisk forskning som är lämplig för en ny forensisk myndighet att ägna sig åt. En sammanläggning av den rättsbiologiska verksamheten en ny myndighetsledning blir det självfallet en central uppgift att utarbeta riktlinjer för FoU-verksamheten; såväl inom rättsbiologin som på övriga forskningsområden. Effekterna av en sammanläggning för FoU-verksamheten i sin helhet kommer att redovisas i kapitel 12. 9.5Andra effekter av en sammanläggning En sammanslagen forensisk myndighet blir mycket slagkraftig på det rättsbiologiska området. En ökad korsbefruktning inom såväl den operativa verksamheten som FoU-området gagnar utveck- lingen av båda verksamheterna. Med en bredare kompetens knuten till myndigheten förstärks kvaliteten och därmed konkurrens- kraften även inom respektive kärnområde. Att verksamheten dess- utom rent volymmässigt blir större skapar också en bättre bärkraft. Frågan om verksamhetens volym är särskilt viktig på det rätts- genetiska området. Även för det fall fler faderskapsundersökningar kommer att utföras av privata aktörer, kommer sanno- likt i vart fall blodundersökningar efter beslut av domstol att kvar- stå som en statlig angelägenhet. Under sådana omständigheter är det väsentligt att säkerställa att verksamhetens omfattning inte understiger det som kan betraktas som den kritiska massan. För de faderskapsärenden som skall hanteras av staten måste det finnas tillräckligt med kompetens och resurser. Att verksamhetens omfattning inte blir för begränsad är centralt även med hänsyn till de mer speciella rättsgenetiska uppgifter som antagligen även i fortsättningen kommer att åligga en statlig myn- dighet, som t.ex. identifieringar i samband med katastrofer. Bildan- det av en gemensam forensisk myndighet skapar mer gynnsamma förutsättningar i detta hänseende. De generella administrativa effekterna av en sammanläggning kommer att belysas närmare i kapitel 12. Även inom ramen för den biologiska verksamheten finns det emellertid uppgifter av admini- strativ karaktär som kan effektiviseras genom en ändrad organisa- tion. Det bör t.ex. vara mer effektivt att tillskapa en gemensam kvalitetssäkringsfunktion än att bibehålla de två som finns . En sammanjämkning av kvalitetssystemen kommer dock att innebära ett tämligen omfattande arbete (se avsnitt 12.3). Det kan sammanfattningsvis konstateras att det från den rätts- biologiska verksamhetens synpunkt finns klara fördelar med en En sammanläggning av den rättsbiologiska verksamheten sammanläggning av SKL och RMV. Just på detta område är det dock viktigt att man i sådant fall betonar verksamheternas obero- ende från varandra. Som nämnts i avsnitt 9.1 har de rättsbiologiska verksamheterna inte samma uppdrag. Till skillnad från andra verk- samheter inom RMV och SKL har den rättsgenetiska avdelningen i princip ingen straffrättslig anknytning. En eventuell sammanlägg- ning av de rättsbiologiska verksamheterna måste därför skötas med förståelse och lyhördhet för deras olika funktioner. Den som läm- nar blodprov i ett faderskapsärende skall t.ex. inte kunna uppfatta det som att han eller hon hamnar i ett register med anknytning till den brottsutredande verksamheten. bör det framhållas att den rättsgenetiska och den kri- minaltekniska DNA-verksamheten bedrivs inom ramen för samma organisation i både och (se kapitel 7). Dessutom hanterar SKL ett stort antal DNA-prov från personer vars profiler i slutändan inte hamnar i något av de tre DNA-regist- ren. 10En sammanläggning av verksamheten med droganalyser Utredningen har i kapitel 4 och avsnitt 6.4 redogjort för de verksamheter som bedrivs av den rättskemiska avdelningen vid () och droganalysenheten vid (). Som beskrivits i kapitel 8 går båda verksamheter huvudsakligen ut på att analysera olika typer av droger. Trots detta finns det, i likhet med förhållandet mellan rättsgenetiken och den kriminaltekniska DNA-verksamheten (se kap. 9), inte någon egentlig överlappning mellan RMV och SKL när det gäller rättskemiska undersökningar och droganalyser. Avgränsningen mellan verksamheterna i fråga om vilka typer av analyser man utför är tämligen tydlig. Där RMV undersöker om det förekommer droger eller dess nedbrytningsprodukter (meta- boliter) i biologiskt material (t.ex. kroppsvätskor), analyserar SKL beslag och partier av pulver, vätskor, tabletter och växtmaterial. Förenklat uttryckt analyserar RMV material som förekommit inne i eller på kroppen hos levande eller avlidna personer i syfte att upptäcka eventuella spår av droger, medan SKL:s analyser avser material utanför kroppen som misstänks vara droger. Med anledning härav är de båda verksamheterna och de för- utsättningar under vilka de bedrivs i någon mån olika. En viktig skillnad är att SKL handskas med stora mängder narkotika, medan RMV:s analyser ofta syftar till att fastställa eventuell förekomst av narkotika i mycket låga koncentrationer. är det uppen- bart att likheterna är stora. Personalens utbildning och kompetens stämmer väl överens; analysmetoder och teknisk utrustning likaså. Till detta kommer att analyserna i huvudsak avser samma sub- stanser. Såväl droganalysenheten som den rättskemiska avdelningen har övriga rättsvårdande myndigheter som huvudsakliga uppdrags- givare. I de allra flesta fall är det polisen som anlitar droganalys- En sammanläggning av verksamheten med droganalyser Även vid den rättskemiska avdelningen svarar polisen för många uppdrag, främst i samband med misstänkta trafik- nykterhets- och drograttfylleribrott, ringa narkotikabrott och våldsbrott (se avsnitt 4.3 och 4.4). Avdelningen har dock andra betydande uppdragsgivare; framför allt de rättsmedicinska av- delningarna (se avsnitt 4.2) och Kriminalvården (avsnitt 4.5). De båda verksamheterna har i förhållande till sina uppdragsgivare samma funktion som opartiskt expertorgan. I jämförelse med förhållandet mellan de två rättsbiologiska verksamheterna är den rättskemiska verksamheten (cirka 70 med- arbetare) och droganalysenheten (cirka 50 medarbetare) av mer jämbördig storlek. Som tidigare beskrivits har såväl RMV som SKL inom det aktuella området expanderat . I detta kapitel kommer utredningen att redovisa de fördelar som en sammanläggning av RMV och SKL innebär för verksamheten med droganalyser. 10.2Fördelar i personal- och kompetenshänseende 10.2.1Personalen har liknande utbildning och kompetens I avsnitt 9.2.1 redogjorde utredningen för att personalstrukturen vid biologienheten och den rättsgenetiska avdelningen i princip är identisk. Även i de två nu aktuella verksamheterna är personal- sammansättningen i mycket hög grad överensstämmande. De två huvudsakliga personalkategorierna både vid droganalysenheten och i den rättskemiska verksamheten är kemister med 4–akademisk utbildning och biomedicinska analytiker eller anställda med motsvarande laborativ utbildning. Därutöver förekommer även biologer i båda verksamheterna. Som beskrivits är de analyser som utförs vid droganalysenheten och den rättskemiska avdelningen inte exakt desamma. Det finns därför olikheter även i fråga om personalens kompetens och in- riktning. Vid RMV krävs av naturliga skäl särskilda kunskaper om t.ex. hur olika typer av droger bryts ned och utsöndras i kroppen och vilka nedbrytningsprodukter (metaboliter) som bildas. Personalen vid SKL har i stället spetskompetens när det gäller bl.a. jämförelser och klassificeringar av olika partier narkotika. Som inom det rättsbiologiska området finns det även mellan den rättskemiska avdelningen och droganalysenheten skillnader i sättet En sammanläggning av verksamheten med droganalyser