sou · GUB316 · 2007-01-01 00:00:00 — Åtgärder för att förebygga andra skador som kan uppkomma vid hantering av dessa varor skall regleras genom någon annan för ändamålet avsedd lagstiftning (prop. 1987/88:101 s. 16 ff). I förtydligande syfte finns en uttrycklig hänvisning till annan lagstiftning i 4 §. Lagen innehåller vidare allmänna bestämmelser som anger skyddsprinciperna för hantering av varorna (6–10 §§), bestämmelser om tillstånd (11–15 §§) och tillsyn av lagens efter- levnad (16–19 §§) samt ett stort antal bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Lagen avslutas med bestämmelser om avgifter (20 §), ansvar m.m. (21–25 §§), sekretess (26 §) och överklaganden m.m. (27–29 §§). 2.4Förordning om brandfarliga och explosiva varor I förordningen om brandfarliga och explosiva varor meddelas kompletterande föreskrifter som är nödvändiga för lagens tillämpningsområde. I förordningen har man försökt att undvika detaljbestämmelser av utpräglat teknisk karaktär då dessa ansetts böra utfärdas på myndighetsnivå där den tekniska kompetensen finns. I de inledande bestämmelserna till förordningen avgränsas lagens tillämpningsområde i förhållande till annan lagstiftning Huvuddragen i nuvarande reglering ytterligare (1–4 §§). Därefter följer bestämmelser som definierar brandfarliga och explosiva varor samt viss reglering avseende hantering (5–12 §§). I 13–19 §§ behandlas de skyldigheter som föreskrivs avseende hanteringen av brandfarliga och explosiva varor. Därefter följer regler om tillstånd (20–21 §§), tillståndsmyn- digheter (22–24 §§), handläggning av tillståndsärenden (25–31 §§), särskilda villkor (32–35 §§), föreståndare (36–37 §§), tillsyn (37a–39 §§), avgifter (40–40a §§), vissa bemyndiganden m.m. (41–45 §§) samt bestämmelser om vissa äldre tillstånd (46 §). Som framgått ovan har man i lagen och förordningen om brand- farliga och explosiva varor försökt att undvika detaljbestämmelser av utpräglat teknisk karaktär. Nödvändiga detaljbestämmelser med utpräglat tekniskt innehåll har meddelats i föreskrifter av SÄI som 2001 togs över av . SÄI:s föreskrifter har kungjorts i () och Statens räddningsverks föreskrifter kungörs i Statens räddningsverks författningssamling (SRVFS). Föreskrifterna som meddelats framgår av bilaga 2. Av bilagan framgår även i förekommande fall vilka EG-direktiv som föranlett föreskriften. Även andra statliga verk har meddelat föreskrifter med anledning av de EG-direktiv som är av betydelse för hantering och import av brandfarliga och explosiva varor. Arbetar- skyddsstyrelsen) har t.ex. meddelat föreskrifter som kungörs i (). Av bilaga 3 framgår vilka föreskrifter som har gett ut och gäller på området samt i förekommande fall vilket EG-direktiv som föranlett föreskriften. 3Lagens syfte och tillämpningsområde Lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor inleds med en övergripande bestämmelse om vad lagens syfte är. I bestäm- melsen (1 §) anges att lagen gäller hantering och import av brandfarliga och explosiva varor. Vidare anges att lagens syfte är att hindra att sådana varor orsakar brand eller explosion som inte är avsedd samt att förebygga och begränsa skador på liv, hälsa, miljö eller egendom genom brand eller explosion vid hantering av sådana varor. Hänvisningen till miljö tillkom först i samband med att lagstiftningen anpassades till den nya . Man valde vid tillfället att låta lagen och inte omfatta före- byggande och begränsande skador på miljön som uppkommer genom brand eller explosion (prop. 1997/1998:90 s. 283). I förarbetena till lagen om brandfarliga och explosiva varor anges att syftet med lagen klart skall framgå av lagstiftningen. Genom ett sådant förfarande avgränsar man lagen i förhållande till annan lagstiftning samt underlättar förståelsen av bestämmelserna (prop. 1987/88:101 s. 16, Ds I 1987:4 s. 69 ff.). Åtgärder att förebygga andra skador som kan uppkomma vid hanteringen av brandfarliga och explosiva varor skall regleras genom någon annan för ända- målet avsedd lagstiftning (prop. 1987/88:101 s. 16). Vidare anges att åtgärderna inom lagens ram skall syfta till att antingen förhindra att en brand eller en explosion som inte är avsedd uppkommer vid hanteringen av de farliga varorna eller till att förebygga och begränsa skador på liv, hälsa eller egendom på grund av att brand eller explosion ändå uppkommit i samband med hanteringen. Syftet med lagstiftningen är således att förebygga olyckor eller skade- görelse genom brand eller explosion (olycksförebyggande) och att förebygga eller begränsa de skador som uppstår om en brand eller explosion ändå skulle inträffa (skadeförebyggande), (prop. 1987/88:101 s. 29). Lagens syfte och tillämpningsområde I förtydligande syfte finns i lagen en uttrycklig hänvisning till annan lagstiftning (4 §). Här anges att lagen inte gäller sådan transport av brandfarliga eller explosiva varor som omfattas av lagen (1982:821) om transport av farligt gods. Vad som avses med transport i sammanhanget kan utläsas av 1 § lagen om transport av farligt gods. Där anges att med transport förstås förflyttning av farligt gods med transportmedel samt sådan lastning, lossning, förvaring och annan hantering av det farliga godset som utgör ett led i förflyttningen. Som transport anses dock inte förflyttning som sker endast inom ett område där tillverkning, lagring eller förbrukning av farligt gods äger rum. Det föreslås ingen förändring av transportbegreppet i det framlagda förslaget till ny lag om transport av farligt gods (prop. 2005/06: 51). Vidare anges i 4 § lagen om brandfarliga och explosiva varor –att det i finns bestämmelser avsedda att förebygga andra skador än sådana som kan uppkomma genom brand eller explosion, –att det i arbetsmiljölagen (1977:1160) finns bestämmelser om skyldighet för arbetsgivare och arbetstagare att vidta skydds- åtgärder mot skador som kan uppkomma genom brand eller explosion vid hantering av brandfarliga eller explosiva varor, –att det i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor finns bestäm- melser om skyldighet för enskilda att vidta åtgärder för att före- bygga brand och för att hindra eller begränsa skador till följd av brand och –att det i produktsäkerhetslagen (2004:451) finns bestämmelser om sådana varor som är avsedda för konsumenter och kan antas komma att användas av konsumenter. Slutligen hänvisas i fråga om sprängning och användning av pyrotekniska varor till bestämmelser i ordningslagen (1993:1617). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har fått bemyndigande i 5 § lagen om brandfarliga och explosiva varor att meddela föreskrifter om undantag från lagens tillämpning i fråga om viss vara eller viss hantering eller import. I de inledande bestämmelserna till förordningen om brandfarliga och explosiva varor avgränsas lagen ytterligare till annan lag- stiftning (1–4 §§). Här anges att lagen inte tillämpas i fråga om sådana delar i ett fordons bränslesystem för vilka föreskrifter har meddelats med stöd av fordonsförordningen (2002:925). I fråga om brandfarliga vätskor som utgör spritdryck enligt alkohollagen (1994:1738) gäller lagen om brandfarliga och explosiva varor och Lagens syfte och tillämpningsområde föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen endast i fråga om yrkesmässig tillverkning av vätskorna. Vidare anges att får föreskriva om ytterligare undantag från tillämp- ningen av lagen och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Vissa undantag gäller även för Försvarsmakten. Försvarsmakten får för sin egen verksamhet, i samråd med , föreskriva om undantag från tillämpningen av lagen och före- skrifter som meddelats med stöd av lagen. Undantag får gälla endast vid fältmässig övning, under höjd beredskap och när det finns skäl av synnerlig betydelse för landets säkerhet. 3.2Tidigare diskussioner avseende angivandet av syftet som hade i uppdrag att se över reglerna för hantering av pyrotekniska varor diskuterar i betänkandet Ja till fyrverkerier – men med färre skador (SOU 1999:128) tänkbara problem vid angivandet av syftet i lagen om brandfarliga och explosiva varor. Det första problemet som diskuterar är om lagen syftar till att förebygga och begränsa skador till följd av såväl avsiktlig som oavsiktlig brand eller explosion. Pyroteknik- utredningen kom fram till att det skadeförebyggande syftet avser brand eller explosion oavsett avsikt (SOU1999:128 s. 49). Det andra problemet som diskuterar är om lagen syftar till att förebygga och begränsa olägenheter. Pyro- teknikutredningen anger att det i lagtexten anges skada men inte olägenhet. Vidare anger utredningen att i så väl betänkandet som propositionen som låg till grund för lagen om brandfarliga och explosiva varor nämns inte begreppet olägenhet. En fråga som man då måste besvara enligt är om begreppen olägenhet och skada avser skilda saker. kommer fram till att slutsatsen torde vara att begreppen inte är synonyma och då begreppet olägenhet inte nämns i lagtexten kan begreppet inte inrymmas i lagen om brandfarliga och explosiva varor. Nästa fråga som då måste besvaras enligt Pyroteknik- utredningen är vad som avses med begreppen skada respektive olägenhet. kommer fram till att med termen skada avses även psykisk skada som t.ex. kan uppstå vid Lagens syfte och tillämpningsområde skrämseleffekt medan andra störningar och irritationer inte avses (SOU 1999.128 s. 206 –207). Förslag: Den föreslagna lagen skall inledas med en paragraf som anger lagens syfte vilket är olycksförebyggande, skadeföre- byggande och brottsförebyggande. I direktivet anges att utredningen särskilt skall analysera och ta ställning till om lagens syfte är tillräckligt klart angivet. Utredningen har under arbetet uppmärksammat uttalanden av i betänkandet Ja till fyrverkerier – men med färre skador (SOU 1999:128). Av dessa framgår att syftet kan uppfattas som otydligt. 3.3.2Lagens syfte är olycksförebyggande, skadeförebyggande och brottsförebyggande Syftet skall anges i lagen I likhet med vad som anfördes i förarbetena till nuvarande lagstift- ning anser utredningen att lagen bör inledas med en paragraf som anger lagens syfte. Genom ett sådant förfarande kan man lättare ange lagens avgränsning till annan lagstiftning samt underlätta för- ståelsen av bestämmelserna. Detta är viktigt eftersom lagen och dess skyddsintresse överlappar och överlappas av annan lag- stiftning. I lagtexten bör även framgå att lagen kan tillämpas för att ställa krav på sådana anordningar som är avsedda för att användas vid hantering, överföring och import. Angående ordet överföring se avsnitt 5.2.2. Krav skall alltså kunna ställas på sådana anordningar innan de släpps ut på marknaden eller börjar hanteras. Någon ändring i sak är dock inte avsedd då sådana krav ställs genom Statens räddningsverks föreskrifter. Lagens syfte och tillämpningsområde Lagen är och skall vara olycksförebyggande på så sätt att den skall förebygga och begränsa olyckor på liv, hälsa, miljö eller egendom som kan uppkomma genom brand eller explosion orsakad av brandfarliga och explosiva varor. Lagen är och skall vara skadeförebyggande på så sätt att den skall förebygga och begränsa skador på liv hälsa, miljö eller egendom som kan uppkomma genom brand eller explosion vid hantering av sådana varor. Angående diskussion (SOU 1999:128 s. 49) rörande frågan om lagen syftar till att förebygga och begränsa skador till följd av såväl avsiktlig som oavsiktlig brand eller explo- sion delar utredningen uppfattning att det skadeförebyggande syftet avser brand eller explosion oavsett avsikt. Som också anfört tillämpas lagstiftningen på detta sätt. Motsatt tolkning skulle innebära att lagen om brandfarliga och explosiva varor endast skulle kunna användas på t.ex. fyrverkeriartiklar som gick av (exploderade) av misstag, vilket framstår som orimligt. Dessutom skulle en motsatt tolkning strida mot lagtexten. När det gäller diskussion huruvida lagen syftar till att förebygga och begränsa olägenheter ansluter sig utredningen till slutsatts att orden skada och olägenhet inte är synonyma. Därmed är syftet i lagen om brandfarliga och explosiva varor inte att förebygga och begränsa olägenheter. Vidare ansluter sig utredningen till Pyroteknikutred- ningens slutsatts att ordet skada i lagens mening innefattar psykisk skada som kan uppstå vid skrämseleffekter medan andra störningar och irritationer inte avses. Utredningen har inte ansett det behövligt eller motiverat att föreslå någon ändring avseende begreppet skada i lagen. Lagens syfte och tillämpningsområde Vid angivandet av syftet i lagen om brandfarliga och explosiva varor anges inte uttryckligen att lagen har ett brottsförebyggande syfte. I lagen finns dock intaget ansvarsbestämmelser som drabbar den som med uppsåt, oaktsamhet eller grov oaktsamhet bryter mot vissa angivna regler. Således är vissa handlingar kriminaliserade. Det finns även annan lagstiftning som kriminaliserat vissa handlingar men som inte anger att syftet med lagstiftningen är brottsförebyggande. I lagen (2003:778) om skydd mot olyckor finns ansvarsbestämmelser som träffar den som bryter mot förbud, inte fullgör skyldighet att ge upplysningar, lämnar oriktiga upp- gifter vid fullgörande av uppgiftsskyldighet m.m. enligt vissa i lagen närmare angivna regler. Syftet med denna lag anges inte vara brotts- förebyggande utan i den inledande paragrafen anges att bestäm- melserna i lagen syftar till att i hela landet bereda människors liv och hälsa samt egendom och miljö ett med hänsyn till de lokala förhållandena tillfredsställande och likvärdigt skydd mot olyckor. ändrades ansvarsbestämmelserna i 21 § lagen om brand- farliga och explosiva varor. Lagen ändrades på så sätt att det inför- des en särskild straffskala för uppsåtliga grova brott mot tillstånds- plikten avseende explosiva varor. I förarbetena till ändringen angav den kommitté som utredde frågan att det inte funnits anledning att föreslå någon ändring i vapenlagen. Den konstaterade däremot att straffskalorna för brott mot vapenlagen respektive brott mot lagen om brandfarliga och explosiva varor ser olika ut. Olikheten bestod huvudsakligen i att det inte fanns någon särskild straffskala för grovt brott mot lagen om brandfarliga och explosiva varor. Kommittén ansåg att denna olikhet borde tas bort (SOU 2000:88 s. 269–270). Detta var en uppfattning som remissinstanserna anslöt sig till. Regeringen konstaterade att ett flertal allvarliga våldsbrott med anknytning till mc-klubbar inträffat. I många fall hade skjutvapen och sprängämnen kommit till användning. Beslagen av hand- granater, minor, dynamit och andra sprängmedel m.m. i de stude- rade kriminella miljöerna tycktes ha ökat i omfattning. Vidare anförde regeringen bl.a. följande. anför är det tydligt att ett otillåtet innehav av t.ex. handgranater och minor kan vara en väl så farlig och straffvärd gärning som de allvarliga fallen av otillåtna innehav av skjutvapen. Visserligen torde ett otillåtet innehav av t.ex. handgranater kunna Lagens syfte och tillämpningsområde bestraffas såsom förberedelse till allvarlig brottslighet. Det är emellertid inte alltid som det är möjligt att visa att gärningsmannen har tagit befattning med de explosiva varorna med uppsåt att utföra eller främja sådan brottslighet. Det bör därför öppnas en möjlighet att beakta gärningens allvar även om denna inskränker sig till brott mot tillståndsplikten (prop. 2001/02:59 s. 53). Genom detta uttalande av regeringen kan man finna ett visst stöd för att syftet med lagen om brandfarliga och explosiva varor är brottsförebyggande. Ett annat argument för att lagen är brottsförebyggande kan man finna i de ändringar som gjorts vad avser bestämmelserna om förverkande (25 § lagen om brandfarliga och explosiva varor). Här har bestämmelserna ändrats för att harmonisera med den allmänna straffrätten. En utökad reglering har bl.a. kommit till som gör det möjligt att förverka hjälpmedel vid brott. Syftet att förverka hjälpmedel vid brott är i första hand att samhället vill försäkra sig om att föremålet inte kommer till brottslig användning på nytt, dvs. I håller en promemoria rörande märkning av plastiska sprängämnen på att beredas. I promemorian (dnr. N 2005/388/TP) föreslås att bör tillträda konven- tionen av om märkning av plastiska sprängämnen i detekteringssyfte och att lagen om brandfarliga och explosiva varor kompletteras med en paragraf. I denna föreslås att explosiva varor som består av plastiska sprängämnen, inklusive sprängämnen i flexibel eller elastisk bladform, får föras in i och ut ur landet eller annars hanteras eller importeras endast om sprängämnena är märkta med spårämnen i syfte att kunna detekteras. Därtill föreslås i promemorian att en särskild ansvarsregel med böter som påföljd införs i lagen om brandfarliga och explosiva varor för den som med uppsåt eller oaktsamhet bryter mot märk- ningskravet eller mot föreskrifter om märkning som har meddelats. Syftet med den föreslagna regleringen är att fullgöra de för- pliktelser som följer av att tillträtt konventionen om märkning av plastiska sprängämnen i detekteringssyfte. Konventionen är en av tolv existerande globala konventioner mot terrorism. Genom regleringen om tillsatts av spårämnen skall plastiska sprängämnen lättare kunna upptäckas. Den föreslagna regleringen om märkning i lagen om brandfarliga och explosiva varor är brottsförebyggande och därmed kan man Lagens syfte och tillämpningsområde SOU 2006:16 finna ytterligare argument för att syftet med lagen är brotts- förebyggande. Det brottsförebyggande syftet i lagen begränsar sig till att före- bygga obehöriga förfaranden med brandfarliga och explosiva varor, dvs. Påpekas skall dock att det brottsföre- byggande syftet inte sträcker sig så långt att tillstånds- och tillsyns- myndigheter åläggs polisiära uppgifter. Sådana uppgifter måste vara förbehållna polisen också i en framtida reglering. Sammanfattningsvis anser utredningen att lagen om brandfarliga och explosiva varor skall syfta till att 1.förebygga och begränsa olyckor på liv, hälsa, miljö eller egen- dom genom brand eller explosion orsakad av brandfarliga och explosiva varor, 2.förebygga och begränsa skador på liv, hälsa, miljö eller egen- dom till följd av såväl avsiktlig som oavsiktlig brand eller explosion vid hantering av sådana varor. Med begreppet skada i lagen avses även psykisk skada som kan uppstå vid skrämsel- effekter men inte olägenhet och 3.förebygga obehöriga förfaranden med brandfarliga och explosiva varor, dvs. Med hänsyn till det problem som tidigare diskuterats vid angiv- andet av syftet i lagen föreslår utredningen att paragrafen som anger syftet omarbetas språkligt för att undvika missuppfattningar. Det brottsförebyggande syftet bör även uttryckligen anges i lagen. Någon materiell ändring är dock inte avsedd. 3.3.3Förhållandet till annan lagstiftning skall framgå av lagen Genom lagen om brandfarliga och explosiva varor har det införts en speciallagstiftning som tar sikte på att förebygga och begränsa olyckor, skador och brott i samband med hantering och import av Lagens syfte och tillämpningsområde brandfarliga och explosiva varor. Denna speciallagstiftning reglerar inte och kan inte uttömmande reglera allt som har betydelse för hantering och import av brandfarliga och explosiva varor. Andra lagar gäller parallellt med lagen om brandfarliga och explosiva varor i den bemärkelsen att regler om vad som skall iakttas vid hantering och import av brandfarliga och explosiva varor finns både i denna lag och i andra lagar. Den uppräkning som görs i nuvarande 4 § lagen om brandfarliga och explosiva varor av andra lagar som kan ha betydelse för hanteringen av brandfarliga och explosiva varor skall inte ses som uttömmande utan endast som exempel på annan reglering. Det skall också understrykas att uppräkningen i 4 § saknar självständig rättslig betydelse. Lagarnas tillämpningsområde framgår av lagarnas egna bestämmelser. Utredningen föreslår att en motsvarande hänvisning tas in även i en ny reglering. Detta för att uppmärksamma den som hanterar varor av förevarande slag på att annan lagstiftning kan behöva beak- tas innan hanteringen startar. Därtill bör ytterligare en hänvisning skrivas in till lagen (1992:1300) om krigsmateriel för att uppmärk- samma att även här finns bestämmelser som måste beaktas. Följande korta kommentarer kan göras till de olika uppräknade lagarna. I 14 kap. finns särskilda bestämmelser om kemiska produkter. I den omfattning de kemiska produkterna också är brandfarliga eller explosiva finns regler avseende dessa, både i och lagen om brandfarliga och explosiva varor. Lagen om brandfarliga och explosiva varor är tillämplig för att förebygga miljöskador på grund av brand eller explosion i fråga om kemiska produkter medan har en vidare tillämpning för andra skador än sådana som kan uppkomma genom brand eller explosion vid hantering av brandfarliga och explosiva varor. Detta innebär att det är bara miljöskador genom brand eller explosion som omfattas av lagen om brandfarliga och explosiva varor. Andra miljöskador eller miljöpåverkan som kan uppkomma vid hantering och import av brandfarliga och explosiva varor regleras i . Miljö- balken är tillämplig när det gäller att undvika skador på vattentäkter Lagens syfte och tillämpningsområde till följd av utflöde av brandfarliga vätskor eller emissioner från förbränning av brandfarliga drivmedel och uppvärmningsbränsle. Genom regleringen i lagen om brandfarliga och explosiva varor i fråga om att förebygga miljöskador genom brand eller explosion omfattas lagens krav på kompetens och utredning av risker även varornas miljöfarlighet utifrån syftet att förebygga miljöskador på grund av brand eller explosion. Detsamma gäller vid tillstånds- myndigheternas prövning där miljöriskerna genom brand eller explosion omfattas. Även tillsynsmyndigheterna skall bevaka miljö- aspekterna utifrån samma utgångspunkter. Arbetsmiljölagen (1977:1160) är en skyddslagstiftning för arbets- tagare. Lagens ändamål är att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet samt att även i övrigt uppnå en god arbetsmiljö (1 §). Lagen tillämpas på hela arbetsmiljöområdet och i lagen finns bestämmel- ser om framförallt skyldigheter för arbetsgivare och arbetstagare men även tillverkare och leverantörer. Dessa skyldigheter, som främst består i att vidta skyddsåtgärder, gäller också vid hanteringen av brandfarliga och explosiva varor. Skyddsåtgärderna som före- skrivs i arbetsmiljölagen tar sikte på att skydda arbetstagarna och gäller parallellt med lagen om brandfarliga och explosiva varor som tar sikte på att skydda alla människor, arbetstagare såväl som andra. Lagen om skydd mot olyckor Lagen (2003:778) om skydd mot olyckor trädde i kraft och ersatte då räddningstjänstlagen (1986:1102). Lagen syftar till att i hela landet bereda människors liv och hälsa samt egendom och miljö ett med hänsyn till de lokala förhållandena tillfredsställande och likvärdigt skydd mot olyckor (1 §). Lagen innehåller bestämmelser om de åtgärder som stat och kommun skall vidta till skydd mot olyckor. Bland annat betonas kommunernas förebyggande verksamhet. Lagen innehåller också bestämmelser om de förebyggande åtgärder som enskilda skall vidta. I lagens 3 kap. 1 § föreskrivs att för att skydda människors liv och hälsa samt egendom och miljön skall kommunen se till att åtgärder vidtas för att förebygga bränder och skador till följd av Lagens syfte och tillämpningsområde Vidare anges att kommunen, utan att andras ansvar inskränks, skall verka för att åstadkomma skydd mot andra olyckor än bränder. Det sist angivna innebär inte att kommunerna har något självständigt ansvar för andra förebyggande åtgärder än sådana mot brand, utan endast att kommunerna har ett särskilt ansvar att verka för att brister i skyddet vid olika anläggningar och verksamheter rättas till. Syftet med denna reglering är att stimulera kommunerna och ge dem möjligheter till ett tvärsektoriellt skyddsarbete utifrån egna ambitioner, där olika sektorer skall samverka för att höja den allmänna skyddsnivån.