sou · GUB31 · 2007-01-01 00:00:00 — Bakgrunden är att endast hade individuella pro- gram och önskade utvidga utbudet i den egna kommunen, medan behövde ha avlastning i en grannkommun inför för- väntade elevtoppar. Nämnden ingår i kommuns organisa- tion, men har viss representation. Verksamhet finns i båda kommunerna, men anställer förvaltningschef och annan personal samt fastställer budget efter samråd med . är ett annat exempel. Nämn- den har ansvar för alla frivilliga skolformer och ingår i kom- muns organisation. All personal är anställd av kommun, men verksamhet finns i båda kommunerna. Mandatfördelningen i nämnden är proportionell mot invånarantalet med viss övervikt för . och har en liknande organisation. Utredningen har dock uppfattat att en gemensam nämndorga- nisation inte alltid är problemfri. Skiljelinjerna i nämnderna har ofta gått efter partitillhörighet och inte efter kommuntillhörighet. De mindre kommunerna har i några fall upplevt sig hamna i minoritets- ställning och de större kommunerna har ibland ifrågasatt kostnader- na för nämnden. har t.ex. upp- lösts. Vi har förstått att svårigheterna bl.a. bestod i att konsekvenser av samverkan ifråga om personalansvar etc. inte hade varit till- räckligt utredda. Däremot uppger man t.ex. i att de gemensamma sammanträdena har lett till stor enighet. Filialgymnasier erbjuder en gymnasieutbildning där eleverna stu- derar på hemorten med kontakt med ett moder- gymnasium i en annan kommun. Efter fortsätter eleverna sina studier vid modergymnasiet. Filialgymnasier förekom- mer t.ex. i . En utveckling mot nya arbetsformer har funnits längre än gemensamma nämnder och är betydligt vanligare. /05 fanns ett tiotal förbund om- fattande 28 kommuner. Ett exempel är Kolbäcksådalens kommu- nalförbund som representerar och kommuner. Syftet med förbundet är att trygga existensen av en gymnasieskola med ett allsidigt utbud av studievägar för regionens ungdomar och därmed också goda förutsättningar för en kom- munal vuxenutbildning med ett brett utbud av kurser. Utvärder- ingar ger vid handen att förbundet, efter viss oklarhet om de inter- kommunala relationerna och målen i början, i stort sett har uppfyllt sitt utbildningssyfte. Däremot är det oklart huruvida man har uppnått ekonomiska fördelar med förbundet.6 I har gått samman med , och i ett gymnasieförbund, där varje kommun har lokala specialiteter när det gäller utbildning. I detta sammanhang har man uttryckt intresse för entreprenader kommunerna emellan. I diskuterar man ett med kommunerna som delta- gare. Här har man tidigare aktualiserat samverkan via distansunder- visning, vilket emellertid delvis hindrades på grund av regelverkets begränsningar när det gäller betygssättning. Elever har rätt att söka utbildning utanför hemkommunen Slutligen bör också nämnas att en elev enligt skollagen har rätt att söka och konkurrera på lika villkor med den anordnande kommu- nens ungdomar till nationella program och inriktningar som inte finns i hemkommunen. I dessa fall behövs inte något samverkans- avtal eller någon annan form av samverkan. Möjligheterna att söka utbildning utanför hemkommunen kommer att utökas i samband med införandet av den s.k. frisökningen i samband med genom- förandet av förslagen i den senaste gymnasiepropositionen inför /08. 6 L : Utredningsrapport En utveckling mot nya arbetsformer 2.1.7Samverkan kommun – högskola Det finns en rad exempel på samarbete mellan gymnasier och hög- skolor och en klar tendens till utveckling av detta samarbete. Sam- arbetet gäller i första hand nationella och specialutformade program. Gymnasieelever som läser kurser på universitetsnivå kan få till- godoräkna sig poäng för dessa kurser sedan de blivit behöriga och kunnat antas till universitetsutbildning. Ett exempel på samverkan är den som finns mellan och gymnasieskolor i den södra delen av stockholms- regionen. Samarbetet sker i form av ett projekt som pågår till slutet av 2005. Målsättningen är att förändra relationen mellan den kommunala skolan och högskolan och att sudda ut gränserna mellan skolformerna. Man samarbetar också med det regionala näringslivet, och närliggande regionala lärosäten. Gymnasieelever erbjuds i projektet att gå på högskolekurser i tyska, biologi och kemi på dispens trots att de går kvar i gymnasiet. Finansieringen sker via högskolans statsbidrag och är alltså inte att betrakta som entreprenad. har andra former av samverkan med högskolan. I anslutning till det estetiska programmet sker samarbete med i form av att gymnasieelever ges möjlighet att del- ta i vissa av högskolans orkestrar. I har också () samarbete med flera gymnasieskolor ifråga om undervisning i matematik. På motsvarande sätt svarar () för viss undervisning på det naturveten- skapliga programmet med forskningsinriktning som finns på gymnasium. Utbildning av vuxna sker i många olika former. Inom den kom- munala vuxenutbildningen har undervisning lagts ut på entreprenad. Volymerna inom det området har varit avsevärt större än inom gymnasieskolan. Särskilt påtagligt blev det i och med genom- förandet av . Syftet med det här kapitlet är att beskriva de erfarenheter av entreprenader som vunnits inom vuxenutbildningsområdet. De erfarenheterna har intresse för frågan om entreprenader i gymnasieskolan. Det finns även andra former av vuxenutbildning, t.ex. den kvalificerade yrkesutbildningen (KY), som är av intresse för utvecklingen av gymnasieskolan. I slutet av det här kapitlet ges därför en kort redogörelse för KY. 3.1Vuxenutbildningens framväxt, syften och former Utbyggnaden av vuxenutbildning har pågått . Tradi- tionellt sett har den skett för att tillgodose fyra syften. Det första är att skapa en möjlighet för vuxna att förbättra sina kunskaper och därigenom överbrygga utbildningsklyftor mellan exempelvis olika generationer som haft olika utbildningsmöjligheter. Detta var ett av de ursprungliga syften och hade bl.a. samband med utbyggnaden av den obligatoriska skolan och ungdomsgymnasiet. Det andra syftet är att främja ekonomisk tillväxt och sysselsättning genom att höja arbetskraftens utbildningsnivå. Det kan ske genom att tillgodose behov av kompletterande utbildning för personer som är yrkesverk- samma eller som söker sig tillbaka till arbetsmarknaden. Vuxen- utbildningens tredje syfte är att stärka demokratin genom att höja utbildningsnivån och tillämpa demokratiska arbetsformer. Det fjärde syftet är att vuxenutbildning ska bidra till den enskildes per- sonliga utveckling. Dessa syften har i olika hög grad påverkat utformningen av vuxenutbildningen under olika tider. präglade bristen på arbetskraft utbildningsbehovet medan överbryggandet av utbildningsklyftan stod i fokus . Hos folkbildning- en har alltid den enskildes personliga utveckling stått i fokus. Ser man på de senaste decenniernas utveckling är det i första hand till- växt- och fördelningspolitiska mål som stått främst. Satsningen på är ett tydligt exempel på detta. har synen på vuxenutbildningens roll för- ändrats. Den ursprungliga tanken om att erbjuda vuxna möjligheter att under sitt arbetsliv kunna göra avbrott för utbildning har successivt ersatts av tanken om att lärande skall ske fortlöpande. Orsaken är samhällets och arbetslivets krav på flexibilitet och för- ändring. Det är ur det som tanken om det livslånga lärandet har vuxit fram. Det här är en företeelse som också kommer till uttryck internationellt. har deltagit både inom och EU för att utveckla och skapa en strategi för det livslånga lärandet. tog upp frågan om det livslånga lärandet i betänkandet Vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbildningen (2000/01:UbU15). Utskottet beskrev begreppen livslångt och livs- vitt lärande i tre delar, nämligen formellt lärande (organiserad offent- lig utbildning), icke formellt lärande (folkbildning, arbetsmarknads- utbildning m.m.) samt informellt lärande (arbetsplatslärande m.m.). Utskottet betonade också individens perspektiv samt skolhuvud- männens och kommunernas ansvar som samordnare för att åstad- komma en mångfald av utbildningsmöjligheter i kommuner och regioner. Utskottsbetänkandet avsåg behandlingen av en proposition med samma namn (prop. 2000/01:72), Vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbildningen. I propositionen sammanfattas målen för vuxnas lärande. Av följande citat framgår också att ett nytt, femte mål – jämställdhet – har tillkommit: Alla vuxna skall ges möjlighet att utvidga sina kunskaper och utveckla sin kompetens i syfte att främja personlig utveckling, demokrati, jämställdhet, ekonomisk tillväxt och sysselsättning samt en rättvis för- delning.1 De skiftande målen har gett upphov till att många olika utbildning- ar samlas under den gemensamma beteckningen vuxenutbildning. Grundläggande utbildning tillgodoses i första hand av den kommu- 2000/01:72 s. 14. Se även betänkande 2000/01:UbU15. nala vuxenutbildningen (komvux), som anordnar grundläggande- och gymnasial vuxenutbildning samt påbyggnadsutbildning. Där- utöver finns vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux) och svenskundervisning för invandrare (sfi). Alla dessa utbildnings- former regleras i skollagen. (Ett förslag om en särskild vuxen- utbildningslag föreligger från Utbildnings- och kulturdepartemen- tet, se närmare i avsnitt 3.3.2.) Basutbildning kompletteras av efter- gymnasial utbildning. Det kan vara kvalificerad yrkesutbildning (KY), påbyggnadsutbildningar eller vissa arbetsmarknadsutbild- ningar. Därutöver ges utbildning för vuxna hos folkhögskolor, studieförbund och vissa andra skolor. De nya och ökade kraven på vuxenutbildningen innebar på 1990- talet att många kommuner fick svårt att tillgodose alla behov inom ramen för det egna utbildningsväsendet. Särskilt påtagligt blev detta när inleddes . Effekten har blivit att många kommuner har övergått från att i stort sett ensam svara för ut- förandet av vuxenutbildning till att bli ansvarig för en infra- struktur för lärande som omfattar många olika utbildare. innebar en satsning på att förnya och utveckla vuxenutbildningen. Syftet var att öka sysselsättning och tillväxt.2 Detta ledde till ett genombrott för kommunen som upphandlare av vuxenutbildning. hade komvux oftast stått som ensam anordnare av gymnasial och grundskoleanknuten vuxenutbildning i kommunen, medan folkhögskolor och studieförbund svarade för folkbildningen. kom incitament för den kommunala vuxen- utbildningen att lägga ut delar av verksamheten på externa utförare i och med att regeringen uttryckte önskemål om att kommunerna skulle anlita flera anordnare. Synen på externa utbildare som komplement till kommunens egen utbildning innebar ett genom- brott för entreprenadtanken. hade kommunen själv er- bjudit kurser på entreprenad inom ramen för uppdragsutbildning- en, men uppträdde kommunen som upphandlare av utbildning från andra aktörer. 1995/96:222 s. 6.11 Erfarenheterna från har redovisats av kommunerna och senare utvärderats av och Myndigheten för skol- utveckling. Utvärderingarna visar att den ökade användningen av entreprenader bidrog till att framför allt yrkesutbildningen för vuxna utvecklades mot friare former och att den pedagogiska mång- falden ökade, liksom möjligheterna att möta arbetslivets behov av modern utbildning. Upphandlingskompetensen i kommunerna visade sig till en början vara bristfällig i olika avseenden. utvecklades den, vilket även innebar att sätten för kvalitetsbedöm- ning och utvärdering förbättrades. Med den stora mängden nya utbildningsplatser som skapades genom följde ett stort behov av fler undervisningsanord- nare. Många kommuner saknade möjlighet att själva tillhandahålla de platser som behövdes som regeringen hade framhållit värdet av att få in extern kompetens genom att undervisningen del- vis lades ut på entreprenad.3 De viktigaste argumenten för utökade entreprenader var att utbildningens kvalitet skulle öka genom kon- kurrens, att entreprenader skulle ge ökat utbud, mångfald och pedagogisk utveckling och att kostnaderna förväntades minska med entreprenader. Det ansågs också att nya kompetensbehov skulle kunna tillgodoses genom att externa utbildare anlitades. Enskilda utbildningsanordnare av olika slag var också intresserade av att delta och erbjöd ofta andra pedagogiska lösningar än den kommu- nala utbildningen. Argumenten mot ett icke-kommunalt utförande var delvis av principiell natur. Privata företag borde inte ges möjlighet att göra vinst på verksamhet som finansierades av allmänna medel. Det an- sågs även finnas en risk för att konkurrens ledde till att pris gick före kvalitet och att kostnaderna ökade i stället för att minska om utbildningar lades ut på entreprenad. Kritikerna ville värna om verksamheten i egen regi och menade att arbetsplatsförlagt lärande för vuxna i regi skulle kunna fungera lika bra som entre- prenader. Personalgrupperna i skolan var till en början skeptiska till 3 A. prop. externa utförare och en viss rädsla fanns för att jobben skulle försvinna till de privata anordnarna. För att främja kvaliteten på entreprenaderna anordnade kurser i upphandlingsteknik, där man framhöll vikten av att rätt krav ställdes vid upphandlingen och att anbuden måste analyseras för att kommunen skulle kunna bedöma anbuds- givarens förmåga att genomföra utbildningen. innebar ett trendbrott. De nya arbetsformerna medförde att lärarsamarbetet ökade. Lärarlag bildades och kommu- nens lärare samarbetade ofta med entreprenadlärare inom ramen för flexibla utbildningslösningar. Kraven på en utveckling av yrkes- utbildningen för vuxna och de ökade resurserna innebar att entre- prenadformen vann insteg. Upphandlingskompetensen blev allt bättre i kommunerna som pågick. och Myndighetens för skolutveckling utvärdering av ingick i nationella kvalitetsgranskning 2000. En mer omfattande utvärdering gjorde Myndigheten för skolutveckling i en rapport som presenterades . Den grundade sig på varje deltagande kommuns redovisning av Kun- skapslyftets genomförande sett i relation till målet att Kunskaps- lyftet skulle innebära en utveckling och förnyelse av vuxenutbild- ningen. konstaterade att upphandlingsunderlagets kvalitet var avgörande för möjligheterna att följa upp och kvalitetsbedöma entreprenaderna. Förutsättningar för entreprenader var i allmänhet skiftande bero- ende på kommunens storlek och geografiska läge. Små kommuner anlitade generellt sett entreprenörer i mindre utsträckning än större kommuner. En strävan att åstadkomma praktiska utbildningslös- ningar för att få igång en utbildning var ett vanligare skäl för entre- prenad än valfrihet och efterfrågestyrning. I en del kommuner fanns emellertid, enligt , en tydligt uttalad avsikt att höja kvalitet genom att öka utbudet och bättre uppfylla nationella mål. I andra kommuner var medvetenheten om syfte och strategier lägre. Andelen av vuxenutbildningen som anordnades i egen regi res- pektive av externa aktörer redovisas för perioden . Andelen av verksamheten i egen regi minskade från till , för att sedan öka till . Andelen andra anordnare ökade från till, som mest, . ut- gjorde andelen . andel minskade successivt från till . Till stor del förklaras det av att kom- munerna tog över huvudmannaskapet för omvårdnads- och naturbruksutbildningarna . Studieförbundens andel av vuxenutbildningen har varit och folkhögskolorna har svarat för . Kommunernas organisation av har, visar Myndig- hetens för skolutveckling utvärdering, sett olika ut. I av kommunerna skapades en projektorganisation under kommun- styrelsen, medan av kommunerna valde att organisa- toriskt lägga verksamheten under utbildningsnämnden. I vissa fall lades den under komvux. Under slutet av perioden blev det allt vanligare att vuxenutbildningen låg under den ansvariga nämnden. Några kommuner hade en beställar-utförarorganisation med, i vissa fall, en på förhand bestämd andel för entreprenader. betraktades också komvux som en entreprenör bland andra, med varierande resultat, alltifrån till att komvux behöll sin utbildnings- andel till att externa anordnare tog över helt. Erfarenheterna från visar att den kommunale rektorn måste ges resurser för att verksamhetens kvalitet ska kunna garanteras. I annat fall visade det sig vara svårt att få utbildningen på entreprenad att fungera. Detta visade sig i ut- värdering vara ett problem eftersom det kan vara svårt för rektorn att följa det dagliga arbetet i skolan när verksamheten sker hos en extern utförare. framförde kritik mot att vissa kommuner saknade kontroll över entreprenörerna när det gällde intagning, lärarkompe- tens och kursernas kvalitet. Kommunerna hade i en del fall inte heller klart för sig vilken strategi som skulle tillämpas för att säkerställa rätten till vidare studier om entreprenaden avbröts. Skol- verket konstaterade dock att entreprenörerna ofta var målinriktade och nära anknutna till det aktuella verksamhetsområdet. Flexibilitet i arbetsorganisation, studerandeinflytande och lärarkompetens angavs som positiva faktorer. Däremot saknades i vissa fall kunskap om läroplanens värdegrunder och mål, systemkunskap samt kvalitets- system relaterat till de uppsatta målen. Vidare konstaterades det att entreprenader ofta innebar hårdare krav på externa utförare. Att lägga ut utbildning på entreprenad kan paradoxalt nog innebära ökat kommunalt inflytande över den utbildning som kommunmedlemmarna genomgår.4 Effektivare styrning och andra fördelar med entreprenadlösningar ansågs kunna utnyttjas även inom kommunens eget skolväsen. Det ska framhållas att utvärdering avsåg de in- ledande åren av och belyser de problem som före- kom initialt. Motsvarande iakttagelser finns i senare utvärderingar, men där framgår också tydliga förbättringar inom många av dessa områden. Drygt hälften av kommunerna hade, enligt Myndigheten för skol- utveckling, en genomtänkt utvärdering och uppföljning av Kunskaps- lyftet. Några kommuner uppgav att endast verksamheten i egen regi kvalitetsredovisades och endast ett fåtal redovisade hela vuxen- utbildningen. I de fall externa anordnare ingick i redovisningen fanns utarbetade kriterier. Bland dem fanns anordnarnas kunskap om mål och kursplaner, lärarkompetens, arbetssätt, kvalitetsarbete, utrustning och lokaler. En del kommuner kom därmed att ha en mer noggrann granskning av de anlitade entreprenörerna än beträf- fande den egna verksamheten eller den utbildning som utfördes av annan kommun. Myndigheten för skolutveckling konstaterade i fråga om Kun- skapslyftets inverkan på kvalitet och pedagogisk utveckling, att entreprenader i vissa fall hade lett till förnyelse och fler utbild- ningsalternativ, men också till att individens önskemål, behov och förutsättningar inte alltid kunde tillgodoses fullt ut.5 Myndighetens slutsats var dock att hade inne- burit just ett lyft både för enskilda och för samhället avseende vuxenutbildningen. Det påpekades också att de statliga medlen har 4Skolverket, Nationella kvalitetsgranskningar 2000, rapport nr 190, s. 129 5Kunskapslyftet – ett lyft för den enskilde och samhället, Myndigheten för skolutveckling , avsnitt 11.1.2 kunnat användas för att stimulera samarbete mellan olika utbild- ningsanordnare. I en avhandling vid 2004 har kartlagt och analyserat Kunskapslyftet.6 Syftet var att placera in i ett utbildningshistoriskt sammanhang och att studera det som ett nationellt och lokalt förnyelseprojekt. Avhandlingen konstaterar att arbetsmarknad, sysselsättning och utbildning för att främja tillväxt och välfärd har varit viktiga ut- gångspunkter för vuxenutbildningen . Kunskaps- lyftet skapade aktivitet i kommunerna. Kommunerna började agera som samordnare och beställare av utbildning och gav uttryck för en önskan att få in flera externa aktörer i sin verksamhet. Vägledning, rekrytering och samarbete med arbetslivet blev viktiga bestånds- delar i kommunernas planering. förde, enligt , också det med sig att det har fästs större vikt vid behovet av kontinuerlig kompetenshöjning och kravet på flexibilitet för att möta den rör- lighet och oförutsägbarhet som kännetecknar det moderna sam- hällets utveckling. Organisation och utvärderingar i stora och medelstora kommuner Kommunerna ålades att redovisa sina erfarenheter av Kunskaps- lyftet till Myndigheten för skolutveckling. Ur dessa rapporter är följande iakttagelser hämtade. berörde i sin rapport entreprenadernas betydelse och menade att samordning och samverkan mellan olika aktörer hade bidragit till ökad effektivitet och bättre måluppfyllelse. En förut- sättning för det var dock att hela vuxenutbildningen samordnas för att bilda en tydlig och lättillgänglig helhet för invånarna. Kommunen skrev: Mångfalden bidrar till förnyelse, varierade arbetsformer, alternativa pedagogiska metoder och närmare anknytning till arbets- livet. Kommunen betonade vikten av att den regionala samverkan utvecklas. Entreprenaderna ansågs ha bidragit till att kvalitetsarbetet 6 , Vuxenutbildning i omvandling, 2004, Studies in educa- tional sciences 219 hade utvecklats, bland annat med hjälp av en särskild utbildnings- inspektör. Samarbetet mellan den egna verksamheten och de externa anordnare som hade anlitats hade varit fruktbart och sågs som en modell för den framtida vuxenutbildningen. De erfarenheter som redovisar är närmast identiska med Malmös. Kommunen delar t.ex. Malmös positiva syn på entreprenadernas betydelse för ökad samverkan. Mångfald, sam- verkan och kvalitetsarbete var nyckelord. Kommunen beskrev bland annat de utvärderingsbesök som skedde hos samtliga utförare för att gå igenom nyckelfaktorer och skapa en återkoppling till an- ordnarna. Kommunen anordnade också regelbundna konferenser för att öka samverkan mellan de olika utbildningsanordnarna. Med hjälp av målbeskrivningar togs t.ex. upp frågor om grundläggande värden, elevinflytande, anpassning till elevers behov och förutsätt- ningar, samhällsorientering och betygssättning. anordnades i genomsnitt av den gymnasiala vuxenutbildningen i av kommunen. Det kan jämföras med riksgenomsnittet, som var . Andelen privata anordnare var (riksgenomsnittet var ), studieförbund svarade för (riksgenomsnittet var ), utfördes av landsting och av folkhögskolor (riksgenomsnittet för folk- högskolor var ). andel sjönk medan andelstalen för övriga anordnare var relativt konstanta. Organisation och utvärderingar i små kommuner De små kommunerna hade andra förutsättningar när Kunskaps- lyftet organiserades. I anställdes en projektledare. Denne placerades organisatoriskt under komvux, men hade stort eget handlingsutrymme. Det begränsades dock av att det visades sig vara svårt att få in anbud i tillräcklig omfattning. Folkhögskolor och bildningsförbund var i och för sig intresserade av att delta, men de större, privata anordnarna ansåg ofta att elevunderlaget var för litet. Detta betydde att det var svårt att leva upp till målet att skapa mångfald i utbildningsutbudet i den lilla glesbygdskommunen. Den kommunala vuxenutbildningen sökte samverka med grannkommu- nerna. Det samarbetet har utvidgats och omfattar nu även gymnasieskolan i den utsträckning som nuvarande lag- stiftning ger utrymme för detta. hade en integrerad organisation med komvux och gymnasieskolan. Detta förändrades när kom. Kun- skapslyftet och komvux bildade en organisation och gymnasie- skolan en annan. Även i visade det sig vara svårt att leva upp till målet om mångfald bland utbildningsanordnarna. Pro- blemet var att hitta entreprenörer som var villiga att komma till . Lösningen blev att de lärare som var anställda hos en entreprenör i stället fick en deltidsanställning hos kommunen. Detta fungerade bra. hade också, inom ramen för Polcirkelpedagogiken, distanskurser med hjälp av videoteknik i samverkan med grannkommunerna. Ett nybyggt lärcentrum stod till förfogande där eleverna kunde arbeta oberoende av om klass- undervisning med handledare stod till förfogande. I utvecklades även ett samarbete mellan vuxenutbild- ningen och gymnasieskolan. Dessutom förekommer samarbete med företag på orten. Dessa ger färdighetsträning med APU som förebild. innebar ett trendbrott för vuxenutbildningen.