sou · GUB390 · 2007-01-01 00:00:00 — Att jämna ut alla dessa effekter med åtgärder utanför mervärdesskattens ram kan inte komma ifråga. Att föreslå en mängd olika kompensatoriska åtgärder inom andra politikområden ryms dessutom inte i det uppdrag utredningen fått. Det nu sagda utesluter inte att det i vissa särskilda fall skulle kunna bli fråga om åtgärder på andra områden för att motverka de effekter den enhetliga mervärdesskatten kan ge i form av pris- genomslag, påverkan på efterfrågan och produktion inom vissa branscher m.m. Analysen i delbetänkandet har närmast inriktats på de övergripande effekterna av en enhetlig mervärdesskatt. Mer- värdesskattens roll kan också huvudsakligen antas vara att generera skatteintäkter för finansiering av statens utgifter. Utgångspunkter för utredningens arbete med slutbetänkandet hanget är mervärdesskattens betydelse uppenbar. I viss utsträck- ning har ansatser emellertid också gjorts för att utforma mervärdes- skatten så att den skall påverka konsumtion och produktion i viss riktning. Detta är fallet såväl vad gäller en del av undantagen från skatteplikt som vissa av skattesatsreduceringarna. Som närmare framgår av genomgången i delbetänkandet (kapitel 13) har vid införandet av reducerade mervärdesskatter det ibland gjorts en direkt koppling till behovet av stöd inom vissa politikområden. Detta har gällt bl.a. kulturområdet och turismen. I en del fall utgör den sänkta mervärdesskatten en komplettering av det stöd till sektorn som utgår i andra former, t.ex. i form av statsanslag. I delbetänkandet görs en genomgång av träffsäkerheten, styreffekten och effektiviteten av de mervärdesskattesatsanknutna stöden. I de fall statsmakterna haft en direkt avsikt att via mervärdes- skattesatsen stödja en viss verksamhet uppstår frågan om ändrade skattesatser aktualiserar nya eller ändrade stödåtgärder av annat slag. Delbetänkandet innehåller en analys av de pris- och volym- effekter som kan bedömas uppstå till följd av ändrade skattesatser. Frågan om det finns behov av, och i så fall utformningen av, kompensatoriska åtgärder är i grunden en fråga för politiska över- väganden. Det ankommer inte på att omvärdera de nuvarande prioriteringarna. Utredningen har inte heller kompetens eller, som framhållits ovan, mandat att närmare överväga och föreslå riktade stöd utanför mervärdesskattesystemet. I den mån införandet av en enhetlig mervärdesskatt aktualiserar en analys av behovet av stöd inom vissa politikområden, och utformandet av eventuella sådana åtgärder, kan det därför vara lämpligt att delar av reformen genomförs först efter visst ytter- ligare beredningsarbete. Det bör i detta sammanhang särskilt fram- hållas att det i budgetpropositionen aviserats att de mervärdesskattefrågor som tagits upp i Mervärdesskatteutred- ningens betänkande Mervärdesskatt i ett EG-rättsligt perspektiv, SOU 2002:74 kommer att utredas vidare. Det finns åtskilliga beröringspunkter mellan den nämnda utredningen och frågan om ett slutligt införande av en enhetlig mervärdesskattesats. Framför allt gäller detta den nämnda utredningens förslag gällande de ideella föreningarnas skattskyldighet samt förslaget om införande av en generell omsättningsgräns för redovisningen av mervärdesskatt. En samordning bör därför vara lämplig mellan det fortsatta utred- ningsarbetet vad gäller förslag och vissa delar av vårt förslag om en enhetlig mervärdesskattesats. Utgångspunkter för utredningens arbete med slutbetänkandet en sådan fortsatt beredning bör ske i anknytning till en översyn av andra delar av skattesystemet, som aviserades i den nämnda budgetpropositionen, eller i annan form saknar vi anledning att ta ställning till. 2.4Ett utvidgat beslutsunderlag för regeringen, m.m. Enligt utredningens direktiv skall föreliggande slutbetänkande innehålla utredningens förslag, baserat på analysen i delbetänkandet och på remissutfallet. I enlighet med vad som här sagts anser utredningen att det saknas skäl att frångå slutsatsen från delbetänkandet att en enhetlig skattesats är bästa sättet att lösa de problem som är förbundna med dagens differentierade skattesatser. Som angetts kan det dock anföras skäl för att vissa delar av reformen föregås av en ytterligare analys och samordning med den fortsatta beredningen av tidigare förslag. Mot denna bakgrund har utredningen kommit till slutsatsen att slutbetänkandet väsentligen bör inriktas på två områden. Det ena området avser den samhällsekonomiskt mest betydelse- fulla delen av en övergång till enhetlig mervärdesskatt, nämligen den till reducerade momsen på livsmedel. Som fram- går av delbetänkandet (tabell 13.1) svarar livsmedelsmomsen för ca 17,7 av de totalt som de reducerade mervärdes- skattesatserna innebär i minskade skatteinkomster (2005). Till skillnad från övriga reducerade skattesatser, som kan sägas ha motiverats av önskemål om att inom ett visst konsumtionsområde påverka konsumtion och produktion, har sänkt livsmedelsmoms närmast motiverats av önskemål om att genom lägre matpriser allmänt stödja svagare konsumentgrupper. Däremot har avsikten inte varit att öka konsumtionen av livsmedel eller att styra denna konsumtion i en viss riktning. Ett införande av en enhetlig mer- värdesskatt kan därför på livsmedelsområdet inte anses resa frågor om effekter på eller stödåtgärder för branschen som sådan, utan i stället frågan om åtgärdens konsekvenser för fördelningspolitiken. Utredningen har mot denna bakgrund ansett det motiverat att i slutbetänkandet analysera den reducerade mervärdesskatten på livs- medel vidare, med inriktning på att lämna ett underlag som skulle kunna ligga till grund för förslag på detta område utan avvaktande av några ytterligare utredningsinsatser. Utgångspunkter för utredningens arbete med slutbetänkandet skatten på livsmedel behandlas vidare i kapitel 3 nedan, samt i bilagorna 3 6. Det andra området för utredningens arbete har koncentrerats på att bedöma i vad mån det är lämpligt att i avvaktan på genom- förandet av en enhetlig skattesats nu göra vissa korrigeringar inom ramen för dagens skattesatsstruktur. Fråga är således om att lämna regeringen förslag till olika mindre ingripande åtgärder som kan leda till att nuvarande system med reducerade skattesatser för- bättras. De förslag som lämnas måste då kunna genomföras i avvaktan på ett slutligt genomförande av en enhetlig mervärdes- skattesats, och utan att en sådan reform riskerar att försvåras. Det är med denna utgångspunkt uppenbart att utrymmet för temporära åtgärder är begränsat. Med hänsyn till att de ytterligare övervägan- den som kan krävas inför det fullständiga genomförandet av en enhetlig mervärdesskattesats kan ta tid, är utredningen ändå av den uppfattningen att vissa förslag av denna karaktär nu kan lämnas. Utredningens arbete i denna del kan också vara av betydelse för att visa vilka möjligheter som finns att förenkla inom ramen för nuvarande ordning. Man kan därför även här se vår analys och våra förslag så att regeringen härigenom får ett breddat beslutsunderlag i frågan om övergång till en enhetlig mervärdesskattesats. Utred- ningens överväganden och förslag i dessa delar behandlas vidare i kapitel 4 nedan. I kapitel 4 behandlas också vissa frågor som rör undantag från skatteplikten, och som aktualiserats under utred- ningsarbetet. De förslag som kommer att läggas fram i kapitlen 3 4 rör i flera fall den nuvarande mervärdesskattesatsnivån , som tillämpas i fråga om livsmedel, vissa konstverk m.m., transport i skidliftar samt rumsuthyrning (hotell m.m.). Förslagen kommer, om de genomförs, att innebära att 12-procentnivån tills vidare endast skulle omfatta hotelltjänsterna. Detta kan väcka frågan om inte även den reducerade mervärdesskatten för hotelltjänster bör övervägas redan i förevarande sammanhang, för att möjliggöra den inte oväsentliga förenklingen att en av de nuvarande reducerade skattesatserna redan nu skulle kunna slopas helt. Om så kunde ske skulle tills vidare återstå endast en reducerad mervärdesskattesats. Utredningen har dock valt att avstå från att i detta slutbetänkande lägga fram ett särskilt förslag i denna del. Skälet till detta är utredningens generella förslag om slutligt införande av en enhetlig mervärdesskatt först efter ytterligare överväganden om styrmedel inom vissa politikområden. Eftersom den lägre mervärdesskatten Utgångspunkter för utredningens arbete med slutbetänkandet på hotelltjänster motiverats som en del i ett turismpaket, och således förutsatts vara av betydelse för den svenska turism- industrin, synes det även beträffande denna fråga kunna vara till fördel om den hanteras inom ramen för dessa vidare överväganden. 3 Mervärdesskatten på livsmedel Utredningens förslag: Den reducerade skattesatsen för livs- medel på slopas och ersätts med normalskattesatsen, som därvid förutsatts kunna sänkas till . Rekommendation i delbetänkandet: En enhetlig skattesats om införs för alla skattepliktiga transaktioner. , som tillstyrker en enhetlig skattesats, framför att det i allmänhet är enklare att uppnå samma grad av omför- delning som genom momsstrukturen genom att inkomstbeskatta höginkomsttagarna, eller utföra fördelningspolitik via t.ex. en höjning av barnbidraget, istället för att uppnå målet om progres- sivitet på indirekt väg. Även , som stöder rekom- mendationen om en enhetlig skattesats, anser att statsmakterna med särskilt riktade åtgärder kan hindra icke önskvärda effekter för enskilda hushåll vid övergång till en enhetlig skattesats. anser att frågan om kompensation för fördel- ningseffekterna mellan olika hushåll vid en förändring av mat- momsen är den viktigaste frågan för det fortsatta arbetet. Verket delar utredningens bedömning att en låg matmoms inte nödvän- digtvis är det effektivaste sättet att fördela resurser mellan hushåll med olika ekonomisk standard. Verkets slutsats är att möjliga sätt att kompensera för fördelningseffekterna ytterligare måste analyse- ras och värderas i slutbetänkandet. Verkets bedömning utifrån det material som redovisades i delbetänkandet är att vissa hushåll drabbas kraftigt av en enhetlig momssats. Simuleringar bör göras av vad en kompensation kostar och först därefter kan en budget- neutral momssats räknas fram. Möjliga förändringar på stats- budgetens utgiftssida måste tydligare redovisas. har inget att invända mot rekommendationen i delbetänkandet om att arbetet med slutbetänkandet skall inriktas på en enhetlig skattesats som preliminärt beräknats till 21,7 pro- cent. En viktig del i den diskussionen är enligt verket livsmedel som säljs i butik eftersom skattesatsen är medan normalskattesatsen gäller för serveringar. Detta har enligt verket gett upphov till mycket diskussioner och kniviga avgränsningar. uppger att det från folkhälsosynpunkt inte finns anledning att ha skilda skattesatser för livsmedel som köps i butik eller i tillagad form förtärda på servering. Om det inte blir aktuellt med en generell skattesats bör utredningen därför överväga att sänka mervärdesskatten på mat i serveringar. I och Underlag till handlingsplan för goda matvanor och ökad fysisk aktivitet avstod verket från att föreslå sänkt moms på frukt och grönsaker, bl.a. på grund av den ringa effekten på försäljningen av en sänkning från . Om man diskuterar en höjning till innebär detta en något större prisskillnad och en förändring i denna storleksordning skulle enligt kunna ha en negativ effekt på konsumtionen. (Verket för näringslivsutveckling) är positiv till förslaget att införa en enhetlig skattesats men föreslår att konsekvenserna analyseras vidare och att branscher som drabbas hårt bör kom- penseras i en övergångsperiod. Om inte lämpliga åtgärder för att kompensera de branscher som drabbas hårt vid en enhetlig skatte- sats kan föreslås bör istället ett system med två skattesatser föreslås. Vidare uppges bl.a. att inte har några synpunkter på ändringar av momsen på livsmedel. Den reducerade skattesatsen på livsmedel är den absolut största nedsättningen, och en höjning av matmomsen skulle möjliggöra en sänkning av normalskattesatsen. På så sätt skulle ändå förenklingarna bli relativt betydande, efter- som livsmedel och olika typer av serveringstjänster säljs av ett stort antal skattskyldiga. En möjlig lösning bör därför vara att avskaffa den reducerade skattesatsen för livsmedel, sänka normal- skattesatsen och ersätta nuvarande nedsättningar på med en enda reducerad skattesats. , som instämmer i utredningens uppfattning att det fortsatta arbetet bör inriktas på en övergång till enhetlig momssats, anser att gränsdragningsproblemen inom verkets område har varit flera inom livsmedelsområdet än för böcker, tidskrifter etc. Av denna anledning förordar verket, om en lösning med en enhetlig skattesats inte är möjlig, att arbetet inriktas mot en reducerad skattesats för andra varor än livsmedel. förordar starkt att utredningens fortsatta arbete inriktas på att lägga fram ett för- slag med innebörden att de differentierade skattesatserna avskaffas. Flertalet av de tillämpnings- och avgränsningsproblem som har beskrivits av utredningen skulle försvinna i ett sådant system. För- utsägbarheten och rättssäkerheten i beskattningen skulle öka, och därigenom medborgarnas förtroende för skattesystemet. Vidare anges bl.a. att gränsdragningsfrågorna ofta är av den arten att det är omöjligt att göra några generella bedömningar. Bedömningarna får istället göras från fall till fall, vilket ökar risken för en olikformig tillämpning av reglerna. Närmast försumbara skillnader mellan olika varor och tjänster kan resultera i olika beskattning, även vid en korrekt och likformig tillämpning av bestämmelserna. Gräns- dragningsproblem förekommer för varje kategori som har reduce- rad skattesats. anger också att erfarenheterna visar att varje inskränkning eller utvidgning av en reducerad skattesats skapar nya och oförutsedda gränsdragningsproblem. , juridiska fakultetsnämnden, anser att det med utred- ningens förslag, som blir statsfinansiellt neutralt enligt de modeller som tillämpas, inte finns några ekonomiska möjligheter att kom- pensera låginkomsttagarna. Det är inte heller bara fråga om barn- familjer, utan även pensionärer, som torde behöva kompenseras. anser vidare att konkurrensen i livsmedelssek- torn har förbättrats och framhåller att en offentlig debatt om de höga livsmedelspriserna har förts . Detta har medfört en prispress nedåt på livsmedelspriserna. Om staten nu skulle höja livsmedelsmomsen kraftigt skulle detta enligt fakultetsnämnden sända ut fel signaler till näringslivet och kon- sumenterna. menar att de gränsdragningsfrågor vad avser livsmedel som utredningen pekat på rimligen inte kan vara så besvärliga. Vad som är läkemedel bör inte vara så kompli- cerat. Gränsdragningsproblemen mot serveringstjänster torde inte heller vara särskilt omfattande relativt sett. , nationalekonomiska institutionen, framför att redan kommittén för indirekta skatter (SOU 1989:35) påpekade att de statsfinansiella kostnaderna för en lägre moms på hela eller delar av livsmedels- området skulle vara stora, och att barnfamiljerna effektivare och till lägre kostnad skulle kunna stödas genom höjda barnbidrag. studentkår redovisar utifrån en typbudget för en ensam- stående student beräkningar av effekterna av en enhetlig momssats enligt delbetänkandets rekommendation. Uppskattningsvis ökar studenternas kostnader med , dvs. Orsakerna är främst de ökade kostnaderna för livs- medel och kurslitteratur. Eftersom, enligt studentkåren, många studenters marginaler är obefintliga, framhålls som absolut nödvän- digt att studenterna kompenseras genom ett höjt totalbelopp i studiemedelssystemet om förändringen genomförs. LO stöder utredningens rekommendation om en enhetlig skatte- sats men anser att i ett fortsatt arbete med inriktning mot övergång till ett likformigt momssystem måste fördelningseffekterna av om- läggningen beaktas. I denna analys bör man utgå från raka pris- genomslag från de momssatsförändringar man föreslår. Detta inne- bär sannolikt att utredningen bör överväga att föreslå kompensa- toriska åtgärder utanför skattesystemet. En viktig del i det fortsatta arbetet blir att identifiera inkomstgrupper och verksamheter som kan behöva fortsatt stöd utanför momssystemet. LO anser inte heller att ett slopande av de reducerade skattesatserna nödvän- digtvis i sin helhet ska användas för att finansiera lägre generell moms. Även stöder utredningens rekommendation och menar att mervärdesskatten bör renodlas till att utgöra ett finan- sieringsinstrument. Det finns andra och mer träffsäkra instrument för att påverka produktion, konsumtion eller köpkraft. TCO instämmer i flera av utredningens synpunkter och i att det finns skäl att överväga lämpligheten av reducerad moms på flera om- råden, däribland livsmedel, för att bl.a. öka enhetligheten, minska gränsdragningsproblem och den administrativa bördan samt ge ett substantiellt bidrag till en sänkning av den generella momssatsen. Just när det gäller livsmedel anser man att skälen till sänkningarna i stort sett är överspelade. Vidare anser man att en förändring av momsstrukturen bör ske i samband med en större skatteomlägg- ning där det är möjligt att också ta hänsyn till behovet av eventuella fördelningspolitiskt motiverade insatser för t.ex. barnfamiljer. Som fördelningspolitisk åtgärd framstår reducerad matmoms inte som speciellt träffsäker, som den medför betydande skatte- bortfall. TCO menar också att utredningen visat att sambandet mellan momssatsen och matpriserna inte är så stort. Eftersom mat- priserna under ett par års tid haft en sjunkande tendens och kon- kurrensen inom dagligvaruhandeln blir hårdare finns det sannolikt ett utrymme för en höjning av matmomsen. En höjning av mat- momsen är sannolikt den momsförändring som har den mest regressiva karaktären. Någon form av kompensation till hus- håll vars utgifter till stor del går till mat skulle därför kunna övervägas. TCO nämner höjt barnbidrag eller flerbarntillägg, men avråder från justeringar av inkomstskatteskalan, eftersom detta skulle kunna innebära ökade marginaleffekter i vissa inkomst- intervall. () uppger att nu- varande regler ställer till problem när det gäller gränsdragningen mellan vad som tillhör lågbeskattat eller fullbeskattat område. Såväl den enskilde näringsidkaren som har enligt SRF pro- blem vid gränsdragningen. SRF anger gränsdragningen mellan livsmedel och serveringstjänster som ett exempel på en situation som ofta visat sig svårbedömd. Hotell- och Restaurang- företagare () menar att restauranger och livsmedel bör ha samma momssats. Problemen ställs enligt SHR på sin spets när livsmedel eller mat för avhämtning konkurrerar med servering. SHR menar vidare att avgränsnings- och konkurrensproblemen skulle elimineras om restaurangverksamhet skulle omfattas av redu- cerad skattesats. SHR anger vidare att borde arbeta för att restauranger tas upp i bilaga H till sjätte direktivet och därmed kan få reducerad moms. Samtliga av de pensionärsorganisationer som besvarat remissen är negativa till en höjd moms för livsmedel. Enligt PRO är det angeläget för pensionärerna att den reducerade skattesatsen för livsmedel behålls. Detsamma anser (), vars medlemmar anges vara låg- eller medel- inkomstpensionärer. Man anser att utredningens rekommendation om en enhetlig skattesats skulle innebära en märkbar fördyring för förbundets medlemmar och att dagens redan svåra situation för många pensionärer som inte har något utrymme för konsumtion utöver det mest nödvändiga skulle bli ännu besvärligare. SPRF () framhåller också som angeläget att skattesatsen på livsmedel behålls. För en pensionär kan den ökade kostnaden till följd av höjd mervärdesskatt på bl.a. mat bli mycket kännbar då flertalet av de äldre inte kan påverka sin pensionsnivå. Även anser att den före- slagna höjningen av momsen på livsmedel innebär en oacceptabel ökning av matkostnaderna för såväl pensionärer som barnfamiljer och låginkomsttagare. Höjningen av garantipensionerna för uppgår till , vilket motsvarar en höjning med ca 40 50 kronor före skatt. Enligt uppgår normal- kostnaden för maten till en pensionär till . Den föreslagna höjningen till innebär enligt förbundet en ökad matkostnad med ca . För en pen- sionär med låg inkomst innebär, enligt förbundet, sänkningen av normalskattesatsen ingen kompensation för den höjda mat- momsen. Den fördelningspolitiska effekten menar förbundet blir att låginkomsttagarna får betala sänkningen av normalskattesatsen, en omfördelning som man inte säger sig kunna acceptera. DLF () menar att en höjning av momsen på livsmedel åter skulle göra till ett högprisland för livsmedel och framhåller att den svenska momsen på livsmedel är högre än den genomsnittliga momsen på livs- medel inom EU som av DLF uppges till . LRF (Lant- brukarnas ) menar att någon djupare analys av fördel- ningseffekter och konkurrenseffekter inte har gjorts. Förbundet menar även att det borde ha utretts i vilken mån en höjning av skattesatsen på livsmedel påverkar inflationen. En höjning av momsen på livsmedel från nuvarande till föreslagna innebär en prishöjning i konsumentledet på . Utan att lägga fram förslag om höjda bidrags- nivåer till barnfamiljer och låginkomsttagare är, enligt LRF, förslaget om en höjd skattesats på livsmedel oacceptabelt. Förbun- det menar vidare att skattesatsen inte bör höjas eftersom detta riskerar att inköpen styrs över på importerade lågprisprodukter och därmed, som man anser, kvalitetsmässigt sämre produkter. LRF menar att de problem som finns beträffande gränsdragningen mellan livsmedel och servering kan undvikas med reducerad skatte- sats på restaurangtjänster. LRF anser att bör verka för att restaurangtjänster tas in i bilaga H till sjätte direktivet. Livsmedels- företagen motsätter sig utredningens förslag om att höja momsen på mat. Man ifrågasätter utredningens samtliga argument för detta. Gränsdragningsproblemen är inte längre det problem som det en gång varit. En enhetlig skattesats medför en omför- delningseffekt som innebär att hushåll med lägre inkomst genom- snittligt sett får ett sämre utfall jämfört med hushåll med höga inkomster. Övriga skäl som framförs mot en höjd skattesats för livsmedel är effekterna för de företag som omsätter varor och tjänster med reducerad skattesats, till följd av minskad efterfrågan och därmed minskad produktion. Man menar även att påståendet att handeln med kapitalvaror över gränserna mellan i första hand och övriga EU-länder är omfattande är ogrundat och att en sänkning av skattesatsen till som ligger nära EU- genomsnittet inte i sak förändrar nuvarande situation om övriga EU-länder behåller sina olika skattesatser. bör inte fjärma sig från den i EU normala momsdifferentieringen. Livs- medelsföretagen anser vidare att det numera går att avgöra utan större svårigheter om en vara eller tjänst tillhör det lågbeskattade eller högbeskattade området. Olika skattesatser för livsmedel och serveringstjänster har förekommit . Den erfarenhet som företag och skattemyndigheter har skaffat sig medför enligt Livsmedelsföretagen att gränsdragningarna inte är det problem som det en gång varit. Vidare uppges att för de livs- medelsföretag som enbart använder en momssats skulle ingen administrativ kostnadsbesparing uppstå till följd av en förändrad momssats. För dagligvaruhandeln, som har två momssatser, är respektive momssats inlagd i varans streckkod, och en förändring till en enhetlig moms skulle innebära en engångskostnad. Också Svensk Dagligvaruhandel (SDH) motsätter sig utredningens förslag att höja momsen på livsmedel. Man anser i stället att en harmo- niserad momssats på livsmedel ner mot EU-nivå, som SDH anser vara , är den alternativa nivån för del. Utred- ningens förslag skulle på ett drastiskt sätt påverka medborgarnas levnadsomkostnader, särskilt för barnfamiljer och grupper med låga inkomster.