sou · GUB31 · 2007-01-01 00:00:00 — Till detta kommer de förhållanden som tidigare redovisades kring tillkomsten av begreppet fristående skolor. Begreppet skulle tydliggöra skillnaden mellan den skolverksamhet som hade offent- lig och den som hade privat huvudman och skapa en enhetlig beteckning på den senare formen av skolverksamhet. När begreppet infördes saknade kommunallagen bestämmelser om överlämnande av verksamhet till kommunala företag. Några uttalanden eller förändringar på denna punkt gjordes inte i skollagen i samband med tillkomsten av den nya kommunallagen 1991. Avsikten torde dock ha varit att gränsdragningen mellan fristående skolor och det offentliga skolväsendet skulle bestå. Som nämndes inledningsvis förändras detta i viss mån genom den nya systematik som föreslås i skollagsremissen. Den innebär att distinktionen mellan det offentliga skolväsendet och fristående skolor försvinner. I stället föreslås ett enda skolväsende för barn och ungdomar där alla skolformer ingår. Huvudreglerna för detta ska vara gemensamma. Däremot föreslås i vissa avseenden, t.ex. beträffande erbjudande av utbildning, mottagande och ersättningar, skilda regler även fortsättningsvis för offentliga respektive fristå- ende huvudmän. I remissen föreslås också en definition av begreppet enskild som har betydelse för kommuners möjlighet att vara delaktiga i en fristående skola. Den föreslagna terminologin innebär nämligen att 105 kap. 5 och 13 §§ skollagen vilka motsvaras av 13 kap. 5, 17 och 28 §§ i förslaget till ny skollag 11SOU 2002:121, Bilagedelen s. 131 f Nya driftformer i den kommunala gymnasieskolan en enskild huvudman inte får ha stat, landsting eller kommun som ägare. Det får betydelse för de fristående skolor med delägare som finns eftersom de inte uppfyller detta krav. Det framgår av 1 kap. 3 § och 2 kap. 4 § i förslaget till ny skollag. Över- gångsvis föreslås dessa skolor få behålla det godkännande de anses ha fått enligt tidigare beslut till (33 § förslag till lag om införande av skollagen 2006:000). Slutsatsen av vad som sagts är att det finns flera skäl som talar mot att kommuner ska ha möjlighet att ingå som delägare eller på annat sätt ges inflytande i en fristående skola. Det främsta är natur- ligtvis förslaget i remissen till ny skollag, som innebär att varken kommuner, landsting eller staten kan stå som ägare till en skola som har enskild huvudman. Inte heller under arbetet med den här utredningen har det framkommit något som talar för att kommu- nerna i allmänhet har behov av att kunna driva skolverksamhet i annan form än under eget huvudmannaskap. Det behov som finns är, som redovisats i avsnitt 6.2.1, när kommunala och privata intres- sen önskar samverka i ett bolag eller liknande för att gemensamt driva gymnasieundervisning. Detta kan lösas på annat sätt än inom ramen för de fristående skolorna. När varken entreprenader eller andra samverkansformer är aktu- ella kan utredningen bara se ett alternativ till kommunalt ägande i fristående skolor. Det är att skapa en möjlighet för företagsbild- ningar av det angivna slaget inom den del av skolväsendet för barn och ungdomar som drivs av det allmänna. Flera fördelar finns med en sådan ordning. För det första kan det undanröja de otydligheter som påpekats angående kommunens olika roller. Å andra sidan skulle en ordning med kommunala företag inom den offentliga delen av skolväsendet innebära en avvikande organisationsform i den annars förvaltningsstyrda verksamheten. Möjligheten för denna form av samarbete mellan den kommunala skolan och näringslivet är emellertid angelägen. Det kan de kommunala friskolor som redan finns tas till intäkt för. Utredningen anser därför att fördelarna med att skapa utrymme för sådant samarbete inom ramen för den del av skolväsendet för barn och ungdomar som drivs av det allmänna är så stora att den möjligheten bör prövas. är det viktigt att framhålla att det alltjämt ska vara fråga om en verksamhet, även om den drivs i privaträttslig form. Det betyder t.ex. att de utbildningar som erbjuds ingår i det kommunala utbildningsutbudet och att kommunen ska ha en övergripande roll Nya driftformer i den kommunala gymnasieskolan och ansvar i sammanhanget. Närmare förslag om hur detta ska ske läggs fram i följande avsnitt. Behovet av sådana lösningar gör sig bara gällande i vissa särskilda situationer. De utgör också ett avsteg från gängse verksamhets- former i skolan. Det bör därför inte öppnas en generell möjlighet för sådana bolagsbildningar utan verksamhetsformen bör bara före- komma när en samverkan i bolagsform är en nödvändig förut- sättning för att ett samarbete mellan kommun och näringsliv kring en viss utbildning ska komma till stånd. Det är också viktigt att framhålla att en sådan lösning endast syftar till att möjliggöra sam- verkan som har en kvalitetshöjande effekt på skolan. Förslaget ska endast ses som en alternativ organisationsform för den del av skol- väsendet som har kommun eller landsting som huvudman. Ut- redningen har övervägt om någon form av tillståndsprövning borde ske, men har stannat för att kommunen eller ska avgöra när förutsättningar föreligger för att använda företagsformen. Några övriga skillnader mellan dessa skolor och de som drivs i sedvanlig förvaltningsform ska inte finnas. Det finns därför inte anledning att göra andra avvikelser från skollagen med tillhörande författningar. I de följande avsnitten behandlas ett antal frågor som anknyter till det nu lämnade förslaget. Först redovisas vilka kriterier som ska vara uppfyllda för att ett kommunalt företag ska få inrättas. Där- efter lämnas förslag rörande företagens organisation och förhållan- det till den eller de kommuner som är dess ägare. Avslutningsvis behandlas de förslag som syftar till att trygga elevernas situation och allmänhetens möjligheter till insyn i kommunala företaget. 6.2.3Närmare om kommunala företag i gymnasieskolan De lösningar som står till buds för en ny organisationsform för samverkan mellan den kommunala eller landstingsdrivna skolan och näringslivet påverkas i hög grad av skollagens framtida utform- ning. Resultatet av det pågående reformarbetet påverkar även förslagen i denna utredning. Utgångspunkten för våra övervägan- den är dock att det förslag till ny skollag som presen- terades i form av ett utkast till lagrådsremiss i huvudsak kommer att genomföras. Utredningens förslag till regler om kommunala företag som bedriver gymnasieutbildning grundar sig på detta. Nya driftformer i den kommunala gymnasieskolan detta antagande skulle visa sig vara felaktigt krävs tekniska juste- ringar i de förslag som lämnas här. En ny samverkansform – förutsättningar och krav Utredningens förslag: inom gymnasie- skolan får endast bildas om den utbildning som ska erbjudas inte kan tillhandahållas genom entreprenad eller i annan form. Ett sådant företag ska ägas av minst en kommun och ett enskilt rättssubjekt som inte har kommun som ägare eller bildare. En lösning med samägda skolor inom den del av skolväsendet som drivs av det allmänna innebär en nyordning som starkt avviker från de organisationsformer som har funnits. I sin nuvarande utformning sker all verksamhet inom den offentliga delen av skol- väsendet i förvaltningsform. Inom andra områden för verksamhet har det blivit allt vanligare att verksamheten drivs i företagsform. Främst torde aktiebolags- formen komma ifråga. När det gäller skolverksamhet i allmänhet är det svårt att se något större behov av sådana verksamhetsformer. I avsnitt 6.2.1 har vi emellertid visat att det i en typ av situation, när entreprenader och andra samverkansformer är uteslutna, kan finnas ett starkt behov av att kunna samverka inom ramen för en gemen- samt ägd juridisk person. Det är enbart för att tillgodose det behovet som förslaget om att tillåta kommunala företag på skol- området ska ses. För att tydliggöra detta bör det också sättas upp särskilda begränsningar. En första begränsning är att genom lagreglering framhålla orga- nisationsformens undantagskaraktär. som be- driver gymnasieutbildning bör endast förekomma när andra sam- verkansformer inte är tänkbara för att kunna erbjuda en viss ut- bildning. Det är varje kommuns ansvar att göra en bedömning av om ett tänkt samarbete mellan skolan och arbetslivet kan komma till stånd i annan form än genom att ett kommunalt företag bildas. Eftersom det är fråga om en samverkansform är det uteslutet att tillåta helägda kommunala bolag. Detta ska tolkas i vid bemärkelse. Det är inte bara bolag som enbart ägs av en kommun som avses. Inte heller bolag med enbart ett antal kommuner som delägare ska kunna samverka kring gymnasieutbildning i företagsform. Det ute- sluter också samverkan i företagsform enbart mellan kommuner Nya driftformer i den kommunala gymnasieskolan och kommunala eller statliga bolag. För samverkan mellan sådana aktörer finns andra lösningar. Kravet på de kommunala bolagen är således att privata rättssubjekt med privaträttslig ägare ska ingå i bolaget. Motsvarande synsätt ska gälla vid andra organisations- former än bolag. De samverkansprojekt som förekommit och de utvecklings- tendenser som utredningen har kunnat se, tyder på att i de fall bolagsbildningar av det slag som föreslås är aktuella är det ofta fråga om samverkan på regional nivå. Det innebär att det ofta är flera kommuner eller landsting som planerar att samverka med näringslivet i en region. Under utredningens arbete har flera exem- pel på en sådan utveckling framkommit. I kap. 2 redovisas några av de projekt rörande regionala utbildningscentra samt teknikcollege som finns . I några av de fallen är frågan om bildande av gemensamma bolag aktuell. Så länge samverkan inskränker sig till gymnasieskolan kan utredningens förslag om möjligheten att bilda kommunala företag vara av intresse. Den här formen av samarbete omfattar emellertid ofta både flera skolformer och utbildning som ligger vid sidan av skolväsendet. Samverkan av detta slag med flera kommuner inblandade väcker frågan om kompetens, eftersom verksamheten i viss ut- sträckning kommer att försiggå utanför en eller flera kommuners geografiska gräns. Om en kommun väljer att samverka med andra kommuner i ett företag, får dock kommunen antas ha gjort bedöm- ningen att detta är av allmänt intresse för kommunens medlemmar på det sätt som avses i 2 kap. 1 § KL. Skulle allmänintresset inte vara uppfyllt är det svårt att se några skäl för kommunen att delta i samverkan. Utredningen gör därför bedömningen att det inte finns skäl att göra undantag från den nämnda bestämmelsen. Kravet för den föreslagna bolagsformen är att det bland ägarna ska ingå minst en enskild fysisk eller juridisk person som inte har en offentligrättslig ägare. Kravet innebär – som tidigare nämnts – att det inte ska vara möjligt för kommunala bolag att ingå som ägare utan att det ska vara ett i huvudsak privatägt företag som samverkar med offentliga intressen. Däremot är det inte avsikten att eventuella finansiella placeringar som kommunen gjort i exem- pelvis ett börsnoterat bolag ska förhindra samverkan i den före- slagna formen med det bolaget. Sammanfattningsvis kan det sägas att om de kriterier som här har ställts upp är uppfyllda är det möjligt för en kommun att överlämna anordnandet av viss gymnasieutbildning till ett kommunalt företag. Nya driftformer i den kommunala gymnasieskolan Överlämnandet innebär att en del av den offentliga gymnasieskolan kan drivas av en enskild huvudman, det kommunala företaget. Avsikten med denna konstruktion är endast att möjliggöra en organisationsform som inte har stått till buds för sam- verkan mellan den kommunala gymnasieskolan och näringslivet. Det ska fortfarande vara fråga om utbildning som erbjuds inom ramen för den kommunala gymnasieskolan. Detta ger upphov till en rad frågor kring gränsdragningen mellan kommunens och det kommunala företagets roll och ansvarsområden. Dessa tas upp i nästa avsnitt. Utredningens förslag: Genom att bilda ett kommunalt företag överlämnar kommunen ansvaret för att anordna viss gymnasie- utbildning till företaget. kommer utbildningen att vara en del av det kommunala utbildningsutbudet och kommu- nen kommer att ha ett fortsatt övergripande ansvar. Det är kommunen som avgör hur många elevplatser som ska erbjudas hos företaget. Kommunen ska t.ex. också svara för ansöknings- förfarandet, mottagande och antagning. Däremot ska det kom- munala företaget vara huvudman för den utbildningsverksamhet som företaget bedriver. Företaget ansvarar därmed för hur verk- samheten genomförs. Det krävs då att företaget har en egen rektor och egna lärare för att kunna fullgöra sitt åtagande. Kommunens inflytande över den verksamhet som bedrivs i det kommunala företaget sker genom ägarskapet, liksom i andra kommunala företag. Den utbildningsverksamhet som överlämnas till ett kommunalt företag är en i huvudsak verksamhet. Det som skiljer den från annan skolverksamhet är att den drivs i före- tagsform. De utbildningar som erbjuds vid ett kommunalt företag ska därför vara en del av det kommunala utbudet av gymnasie- utbildningar och verksamheten ingår i den del av skolväsendet för barn och ungdomar som drivs av det allmänna. För verksamheten i dessa företag finns det alltså en dubbeltydig- het. Å ena sidan är det en verksamhet under kommunalt huvudansvar, å andra sidan bedrivs verksamheten av en enskild huvudman. Nya driftformer i den kommunala gymnasieskolan Skollagen ålägger varje kommun att erbjuda utbildning på nationella och specialutformade program för samtliga ungdomar i kommunen som uppfyller de behörighetskrav som ställs. I de flesta fall sker detta i kommunens egen regi och den för skolformen ansvariga kommunala nämnden styr verksamheten. I vissa fall, näm- ligen de som framhållits i avsnitt 6.2.1, kan en kommun ha önske- mål om att kunna erbjuda en viss utbildning men saknar förmåga att på egen hand kunna göra detta. Samverkan med ett eller flera privata företag kan då ibland vara den enda lösningen och det är i de fallen som förslaget om kommunala företag inom gymnasie- skolan ska ses. Följden av att ett sådant kommunalt företag inrättas är att kom- munen kan erbjuda en utbildning som annars inte hade varit möjlig, men att genomförandet av utbildningen sker inom ramen för det kommunala företaget. Det betyder att det är kommunen som ska svara för ansökningsförfarandet, mottagning och antagning. Det är således också kommunen som avgör hur många utbildningsplatser som ska erbjudas och som ska stå för en del av kostnaderna för dessa. Omfattningen av kommunens och övriga delägares resurs- tillskott till företaget får avgöras genom överenskommelse mellan ägarna. För kommunens vidkommande avgörs storleken av de kommunala resurser som tillförs företaget ytterst av den kommu- nala budgetprocessen. Om flera kommuner tillsammans med näringslivet bildar ett sådant kommunalt företag, så kommer den utbildning som före- taget tillhandahåller att ingå i utbildningsutbudet för var och en av dessa kommuner. I de fallen torde det dock vara vanligare att kom- munerna träffar ett samverkansavtal och därmed skapar ett gemen- samt samverkansområde för den aktuella utbildningen. På så sätt underlättas också antagningsförfarandet. Det kommunala företag som bedriver gymnasie- utbildning är en enskild juridisk person. Det gör att det inte är möjligt att fullständigt inordna det i den kommunala förvaltnings- organisationen. Den verksamhet som företaget bedriver kan därför inte ske under kommunalt huvudmannaskap utan företaget måste själv vara huvudman för denna. Eftersom företagets verksamhets- område är begränsat till utförande av undervisning, blir tillämp- ningsområdet för huvudmannaskapet begränsat på samma sätt. Det innebär att andra uppgifter som handhas av en skolhuvudman, t.ex. mottagande och antagning, ligger utanför det kommunala före- tagets ansvarsområde. Det betyder i sin tur att kommunen kommer Nya driftformer i den kommunala gymnasieskolan att svara för och vara huvudman för denna del av skolverksam- heten. Den skillnad som uppstår jämfört med annan skolverksamhet, är att kommunens huvudmannaskap inte omfattar den undervisningsverksamhet som sker hos ett kommunalt företag. För den delen av verksamheten är företaget huvudman. Detta betyder inte att kommunen saknar inflytande över den undervisningsverksamhet som bedrivs i företaget. Kommunen är emellertid hänvisad till att utöva detta genom sitt delägande. Den nämnd som annars svarar för den kommunala skolan har nämligen ingen befogenhet att direkt styra den utbildning som sker vid en skola som drivs av ett kommunalt företag, eftersom denna inte ingår i den kommunala förvaltningen. De uppgifter som följer av det kommunala företagets huvud- mannaskap för undervisningsverksamheten är de som anges i skol- lagen med tillhörande författningar, t.ex. gymnasieförordningen. Ett kommunalt företag måste därför ha en fullständig skolorganisation. Det innebär att förutom lärare som uppfyller skollagens krav på ut- bildning också måste finnas en rektor. Skolan ska även tillhandahålla skolmåltider, elevhälsovård, studie- och yrkesvägledning etc. Utredningens bedömning: Det är inte nödvändigt att föreslå särskilda regler för att trygga kommunens inflytande i de kom- munala företag som bedriver gymnasieutbildning. De kommunala företag som bedriver gymnasieutbildning ska iaktta samma regler som andra kommunala företag. Det betyder att bl.a. aktiebolagslagen och kommunallagen gäller för denna verksamhet. Utredningens förslag innebär att kommuner inte ensamma kom- mer att kunna vara ägare till bolag av detta slag, utan det kommer alltid att vara fråga om ett delat ägande med ett eller flera privata rättssubjekt. Graden av kommunens inflytande i ett bolag varierar med bl.a. ägarandelen. kan man konstatera att det kommunala delägarskapet är en absolut förutsättning för att ett sådant bolag ska kunna få och behålla sitt utbildningstillstånd, eftersom kommunens medverkan är nödvändig för att det fortfarande ska vara fråga om ett kommunalt bolag. På så vis kan kommunens inflytande i dessa bolag sägas vara större än vad som motsvaras av dess ägarandel. Nya driftformer i den kommunala gymnasieskolan Till detta kommer vad som sagts i föregående avsnitt om huvud- mannaskapet. Eftersom skolverksamheten i ett kommunalt företag utgör en del i det kommunala utbildningsutbudet och kommunen ska sörja för bl.a. antagningen förstärks kommunens roll ytterligare. Sammantaget gör detta att de kommunala företag som bedriver gymnasieutbildning får en mer begränsad roll än vad som gäller för kommunala företag inom andra områden. På så sätt förstärks den hybridform som just denna typ av kommunala företag utgör. Ansvarsfördelningen när flera kommuner samverkar med näringslivet Det har tidigare framhållits att det blir allt vanligare att flera kom- muner samverkar kring gymnasieutbildning. Det finns många olika former för detta. Gemensamt för dessa är att det krävs någon form av avtal som reglerar de inbördes förhållandena mellan de samverk- ande kommunerna. I de fall det är fråga om ett aktiebolag eller en annan liknande bolagsform krävs det att avtal träffas mellan del- ägarna. Aktiebolagslagen och den övriga associationsrättsliga lag- stiftningen ställer t.ex. krav på upprättande av bolagsordning och andra handlingar. Det är i dessa dokument som ansvarsfördelning- en mellan ägarna/stiftarna bestäms. Det gäller också de kommunala företag som driver gymnasieutbildning. Samverkan med kommuner som inte deltar i företaget En annan möjlighet är att en kommun som inte är delaktig i före- taget önskar få tillgång till utbildning som företaget erbjuder. Eftersom det kommunala företagets utbildning ingår i en eller flera kommuners utbildningsutbud kan utbildningsutbyte ske på samma sätt som annars mellan kommuner. Det betyder att kommunerna genom samverkans- eller entreprenadavtal kan komma överens om detta. Det har då ingen betydelse om samtliga kommuner är del- aktiga i det kommunala företaget eller om någon av dem står utan- för detta. Möjligheterna till samverkansavtal är med andra ord de- samma som i andra fall när en kommun erbjuder en utbildning som andra kommuner är intresserade av att kunna få tillgång till för sina elever. Det ska också vara möjligt för elever från andra kommuner att söka utbildningen på samma villkor som i övrigt gäller för gymnasieskolor med offentlig huvudman. Nya driftformer i den kommunala gymnasieskolan Det finns anledning att kort beröra hur ett samarbete kan avslutas. Även på det området finns det associationsrättsliga regler som an- ger hur en avveckling ska ske. Den möjlighet att använda sig av kommunala bolag i gymnasieskolan som föreslås skiljer sig inte i övrigt från vad som annars gäller för kommunala företag. Det finns därför inte heller anledning att föreslå särskilda regler om avveck- ling för denna typ av bolag. Det viktigaste i samband med en avveckling av ett kommunalt företag som driver gymnasieutbildning är elevernas situation. Av- sikten med utredningens förslag är, som framhållits , att öppna en möjlighet för en samverkansform inom ramen för den del av skolväsendet som har offentlig huvudman. Förutom att kommu- nen svarar för ansökningsförfarandet och antagningen betyder det att kommunens ansvar för eleverna också omfattar de elever som får sin utbildning hos ett kommunalt företag. Det uppstår därför ingen skillnad för eleverna om ett sådant företag läggs ner och utbildningen inte kan fortsätta jämfört med när en kommun drar in en kurs, inriktning eller annat utbildningsinslag som har erbjudits. Kommunens ansvar för elevernas rätt att fullfölja sin utbildning på nationella program gäller på samma sätt för elever hos kommunala företag som för andra elever i kommunen (se 5 kap. 16 § skollagen, som motsvaras av 13 kap. 4 § i förslaget till ny skollag). Det ligger dock i sakens natur att det kan vålla stora praktiska problem att finna en motsvarande utbildning när en speciell utbildning, som de som erbjuds hos ett kommunalt företag, läggs ner. Utredningens förslag: För att tydliggöra att den kommunala självkostnadsprincipen alltid gäller i de kommunala företag som bedriver gymnasieutbildning, oavsett hur stor kommunens an- del i företaget är, ska en hänvisning till 8 kap. 3 c § kommunal- lagen föras in i skollagen. Några ytterligare regler om begräns- ningar i rätten till vinstutdelning för kommunala företag som driver gymnasieverksamhet är inte påkallade. Nya driftformer i den kommunala gymnasieskolan I utredningens direktiv anges att ett förslag om att en kommun tillåts att anordna gymnasieutbildning i annan form än ett direkt huvudmannaskap ska åtföljas av en prövning av om begränsningar av rätten till vinstutdelning bör göras. Utredningen om icke vinst- utdelande aktiebolag föreslog i sitt betänkande Aktiebolag med begränsad vinstutdelning (SOU 2003:98) två alternativa modeller av aktiebolag med sådana begränsningar. Den ena benämndes icke- vinstutdelande aktiebolag och i den formen medgavs ingen vinst- utdelning alls. Den andra formen var aktiebolag med begränsad vinstutdelning och där tilläts utdelning motsvarande tillskjutet aktiekapital multiplicerat med gällande statslåneränta med tillägg av en procentenhet. Till det kom rätt att dela ut kvarstående utdel- ningsbara vinster . Genom beslut antogs proposi- tionen Aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning (prop. 2004/05:178).12 Som titeln antyder bygger den nya bolagsformen på den andra av utredningens två modeller. I samband med detta bör också nämnas att regeringen i prop. 2004/05:145 föreslagit särskilda regler avseende vinst av hälso- och sjukvård som överlämnas till annan. Reglerna tar i första hand sikte på entreprenader och innebär att landsting i samband med upphandling av hälso- och sjukvårdstjänster ska se till att av- talen innehåller villkor om att verksamheten ska drivas utan vinst- syfte.