sou · GUB311d2 · 2007-01-01 00:00:00 — Granskningen bör även omfatta de gemensamma etiska riktlinjer som de svenska spelanordnarna själva utarbetat. Utredaren skall bedöma hur marknadsföringen av spel påverkar efterfrågan på olika spelformer och problemspelandets utveckling och vid behov lämna förslag. har det debatterats om omfattningen av spelreklam är rimlig i förhållande till de skadeverkningar som spel för med sig. Man har jämfört spelbolagens marknadsföringskostnader med de medel som avsätts för åtgärder mot spelberoende. Det har också ifrågasatts om det är rimligt att statskontrollerade bolag ägnar sig åt omfattande marknadsföring som det är statens målsättning att begränsa spelandet eller i vart fall begränsa skadeverkningarna av spelandet. I debatten framförs framförallt två argument mot spelreklam. Dels det självskrivna argumentet att mindre och mindre aggressiv marknadsföring skulle minska spelandet och därigenom också spelrelaterade problem, dels att det finns en gräns för hur mycket en stat kan tillåta nationella anordnares marknadsföring som man begränsar den fria rörligheten av tjänster. Marknadsföring är ett vitt begrepp som, utöver traditionell reklam som annonsering i tidningar och TV, utomhusreklam m.m. även omfattar t.ex. sponsring, TV-produktion av spelprogram och telemarketing. Viss marknadsföring är varumärkesstärkande annan marknadsföring (t.ex. telemarketing) är en försäljningskanal. Formerna för marknadsföring utvecklas kontinuerligt, alltmer raffinerade sätt utvecklas för att locka konsumenterna. har spelreklamen utvecklats från att poängtera monetära värden till att mer peka på sociala värden. Marknadsföring av spel och lotterier I marknadsföringslagen (1995:450) definieras marknadsföring som reklam och andra åtgärder i näringsverksamhet som är ägnade att främja avsättningen av och tillgången till produkter I rådets direktiv /450/EEG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om vilseledande reklam artikel 2.1 definieras reklam som varje form av framställning i samband med närings- eller affärs- verksamhet, hantverk eller yrkesutövning för att främja tillhanda- hållandet av varor eller tjänster, däribland fast egendom, rättigheter och skyldigheter I den allmänna debatten har marknadsföringen av spel och lotterier ofta beskrivits som omfattande och aggressiv. Främst är det Svenska Spels och ATG:s reklam som har kritiserats. Svenska Spels och ATG:s marknadsföring skiljer sig förhållande- vis mycket ifrån folkrörelseaktörernas marknadsföring. Medan de statligt kontrollerade bolagen till stor del marknadsför sig genom varumärkesstärkande åtgärder, annonsering i TV, dags- och kvällstidningar samt s.k. utomhusreklam satsar folkrörelserna huvudsakligen på direktreklam och telemarketing. Folkspel skiljer sig något från de andra folkrörelseaktörerna genom att de marknadsför Bingolotto i TV. Reklaminvesteringar på spelmarknaden har ökat markant . uppgick de sammanlagda reklaminveste- ringarna (för svenska och utländska anordnare) till 2004 uppgå till 794 miljoner kronor.1 I samman- hanget skall dock noteras att det i den officiella sammanställningen ingår sponsring i beloppet. I tabell 11.1–4 visas officiella uppgifter om svenska och utländska anordnares reklaminvesteringar i för . Uppgifterna i tabellerna bygger på reklammätningar och har sammanställts av och . Av tabellerna framgår bl.a. att och är de största reklamköparna men att Expekt enligt de officiella bruttoberäkningar har högre marknadsföringskostnader i än ATG. 1 Uppgifterna bygger på reklammätningar och har sammanställts av ATG. Marknadsföring av spel och lotterier Tabell 11.1 Medieinvesteringar svenska aktörer 2004 (tkr) Tabell 11.2 Medieinvesteringar utländska aktörer 2004 (tkr) Marknadsföring av spel och lotterier Tabell 11.3 Mediainvesteringar svenska aktörer jan–(tkr) Tabell 11.4 Mediainvesteringar utländska aktörer jan–(tkr) Marknadsföring av spel och lotterier När spelbolagen köper reklam redovisas bruttokostnader för reklamen hos och mediestatistik (IRM). Bruttokostnaderna baseras på de prislistor som t.ex. TV, dags- och kvällstidningarna har för reklam. I mediebranschen förekommer förhållandevis höga rabatter som varierar beroende på medieslag, köpare och volymen reklam som köps. Rabatterna förhandlas i taget och avtalen är hemliga. Av konkurrenshänsyn redovisar inte bolagen avtalen och inte heller sina nettokostnader för köpt reklam. I tabellerna redovisas de officiella bruttokostnaderna för marknadsföring. De svenska spelbolagen har uppgett att man vid en mycket grov generalisering kan uppskatta att nettokostnaderna för reklamen ligger mellan 50–av bruttokostnaden. Vilka eventuella rabatter de utländska spelbolagen får av svensk media är okänt för utredningen. 11.2.1Svenska Spel och ATG Utöver köpt reklam har bolagen bl.a. varumärkesstärkande reklam hos sina ombud, direktreklam och sponsring. Kostnaderna för sådan marknadsföring omfattas inte av detta avsnitt. hade bruttokostnader för köpt reklam om . Av tabell 1 framgår att den största posten avsåg TV-reklam (), följt av utomhusreklam () och annonsering i kvällspress (). Sedan Regeringsrätten i dom, RÅ 2004 ref. 95, det s.k. Wermdö krog-målet fann att de svenska spelbolagens marknadsföring stundom var aggressiv har uppgett att de för minskat sina nettoutlägg för marknadsföring (avseende TV-reklam och utomhusreklam) till en nivå motsvarande nivå. Skälen för sänkningen har uppgetts vara, dels att man mot bakgrund av Regeringsrättens kritik vill bidra till att anpassa den svenska spelmarknaden till EG-rätten, dels att man antog att de utländska bolagens marknadsföring skulle minska efter domen varför också kunde minska sin marknadsföring. Representanter för har konstaterat att det senare antagandet visat sig vara felaktigt. lägger tyngdpunkten av sin marknadsföring på Triss, och , vilka är sådana spel som man bedömer ha låga riskfaktorer för utvecklande av spelberoende. Marknadsföring av spel och lotterier marknadsförs i liten omfattning och värdeautomaterna marknads- förs inte alls. I marknadsföringen av Triss skiljer man inte på den fysiska och . Däremot har man, mot bakgrund av att Triss på nätet till sin karaktär kan betraktas som riskabel ur spelproblemsynpunkt, infört begränsningar innebärande att varje spelare inte kan köpa för mer än ett visst belopp per dag. Motsvarande begränsningar gäller även för nätspelet Pick´n´click. De spelare som har Spelkortet2 får direktreklam per brev, e-post eller SMS. Spelkortsinnehavaren kan begära att bli avstängd från reklam. Någon annan direktmarknadsföring använder sig inte av numera. Hos ombuden exponeras varumärket samt de olika spelen. Även ATG lade huvuddelen av sina marknadsföringskostnader på TV-reklam (inklusive sponsring), följt av annonsering i kvällspress () och utomhusreklam (). ATG:s totala marknadsföringskostnader uppgick till . ATG satsar sina huvudsakliga marknadsföringskostnader (80–) på lördagarnas V75. Inne på banorna marknadsför man inte produkterna, man marknadsför inte heller Internet- tjänsterna. ATG har inte någon direktreklam, men avser att börja med marknadsföring till innehavare av Spelkortet på liknande sätt som gör. Som tidigare nämnts är folkrörelsernas marknadsföring olik de statliga bolagens marknadsföring, såväl vad gäller volym som reklamformer. Man satsar i princip inte på annonsering i TV och tidningar eller utomhusreklam utan huvudsakligen på direkt- marknadsföring och telemarketing. Anordnarna har särskilt poängterat att direktmarknadsföring, särskilt telemarketing också är försäljningskanaler för produkterna. De uppgifter som utredningen inhämtat från folkrörelserna avser nettokostnader. spenderade A-Lotterierna på marknadsföring, varav för direktmarknadsföring och för övrig reklam. 2 Den som fyllt och är folkbokförd i kan ansöka om Spelkortet. På Spelkortet registreras kortinnehavarens alla spel och vinstbevakning sker automatiskt. Marknadsföring av spel och lotterier A-Lotterierna har målgruppsanpassad reklam och tyngdpunkten på marknadsföringen ligger på s.k. direktmarknadsföring. har man en liten andel TV-reklam. Direktmarknadsföringen består av tre delar och står för av A-Lotteriernas marknadsföringskostnader. 1.Adresserad reklam till personer som har varit kunder hos A-Lotterierna. Dessutom köper man adresser av SPAR samt av postorderföretag. 2.Oadresserad reklam, t.ex. sådan som följer med tidnings- prenumerationer. 3.Telemarketing, dvs. personliga telefonsamtal till potentiella kunder då man också säljer produkter. A-Lotterierna har ingen sponsring. Lotteriers marknadsföringskostnader beräknas uppgå till . Även Lotterier riktar sig till en viss målgrupp (+55). Den huvudsakliga marknadsföringen består av direktreklam () och telemarke- ting (19,). har man också satsat på TV-reklam med syfte att öka kännedomen om Miljon- lotteriet. Man samarbetar med A-Lotterierna och säljer lotter hos ATG-ombud. hade Svebico i princip inga marknadsförings- kostnader. satsar man tillsammans med . Folkspels marknadsföringskostnader för uppgick till (nettokostnader)3 varav avsåg sponsring. Bruttokostnaden för TV-reklam uppgick till . lanserades Sverigelotten vilket enligt Folkspel innebar ovanligt höga marknadsförings- kostnader för produkten. Folkspel marknadsför sig huvudsakligen genom TV-reklam. Man har direktreklam till de kunder som prenumererar på Bingolotto. Vidare sponsrar Folkspel olika idrotter samt köper sponsring i TV. 3 Kostnaderna i tabell 11.1 avser bruttokostnader. Marknadsföring av spel och lotterier 11.2.3Spelanordnare utan svenskt tillstånd De utländska spelanordnarna har, främjandeförbudet till trots, en omfattande marknadsföring i , främst i TV och i kvällspress. Av tabell 11.4 framgår att de utländska bolagen ökat marknads- föringen dramatiskt och har gjort bruttoinvesteringar om under de tre första kvartalen, jämfört med för hela 2004. De svenska anordnarna köpte 2005 marknadsföring för . Det har inte, inom utredningens ram, varit möjligt att utföra någon kartläggning av marknadsföringen på spelområdet. Utredningen har således inte haft någon möjlighet att närmare studera och bedöma spelreklamens utformning. Regeringsrätten betecknade i sin dom, RÅ 2004 ref. 95, spelbolagens marknadsföring som stundom aggressiv. Det är oklart om man härmed avsåg marknads- föringens volym, formerna för marknadsföringen, marknads- föringens utformning eller kanske alla faktorer sammantagna. Man kan emellertid konstatera att reklam för spel om pengar finns runtomkring oss i så gott som alla offentliga miljöer. Den når oss vidare i hemmet via TV, post, telefon och Internet. Bolagens och föreningarnas logotyper och spelprodukter exponeras hos ombuden. Inte bara s.k. spelbutiker utan även dagligvarubutiker är ombud för de statliga spelanordnarna. Detta innebär att konsumenter som t.ex. handlar mat exponeras för spelreklam i omfattande utsträckning. En stor del av den exponeringen sker vid kassan, där kunden skall betala. Eftersom många av spelen är impulsprodukter så har sådan reklam stor betydelse. Spelreklam bygger ofta på människors drömmar om pengar, men också på spelet som en social funktion. Marknadsföringslagens (1995:450) bestämmelser gäller för marknadsföring av spel och lotterier. Utöver marknadsföringslagen finns det ett antal lagar som innehåller bestämmelser om marknadsföring. Det finns EG-direktiv angående reklam samt etiska regler som svenskt näringsliv samt nationella och interna- SOU 2006:11 Marknadsföring av spel och lotterier organisationer tagit fram. I detta avsnitt lämnas en kortfattad redogörelse för denna reglering. I lotterilagen finns inga bestämmelser rörande marknadsföring av spel och lotterier. Det finns alltså inte någon lagstiftning som särskilt tar sikte på spelreklam som det t.ex. finns rörande tobak- och alkoholreklam. 11.4.1Marknadsföring i förhållande till yttrandefriheten. Varje medborgare är gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet, dvs. frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor (2 kap. 1 § första stycket regeringsformen). Den närmare innebörden av yttrandefriheten redovisas i tryckfrihetsförord- ningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Av 2 kap. 12 och 13 §§ regeringsformen framgår att friheten att yttra sig i närings- verksamhet får begränsas genom lag. Yttrandefrihetsgrundlagen skyddar medborgarnas rätt att offentligen, genom olika medier, uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst. Framställningar som innehåller opinionsbildande eller nyhetsför- medlande inslag skyddas således av yttrandefrihetsrätten. Marknadsföring, som visserligen har inslag av informations- förmedling, har emellertid ett kommersiellt syfte och innehåll och skyddas därför som huvudregel inte av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen utan skall bedömas enligt allmän lag, i första hand marknadsföringslagen. I den mån det förekommer framställningar som innehåller både reklaminslag och opinions- bildning eller nyhetsförmedlande inslag, s.k. blandade med- delanden, kan framställningen till en del vara yttrandefrihets- rättsligt skyddad och till en annan del bedömas enligt marknads- föringslagen. Marknadsföringslagen syftar till att främja såväl konsumenternas som näringslivets intressen. Lagen tillämpas när näringsidkare marknadsför produkter i sin näringsverksamhet och gäller även marknadsföring på Internet. Marknadsföring av spel och lotterier Marknadsföringslagens 4 § är en generalklausul, i vilken det uppställs allmänna krav som innebär att marknadsföringen skall stämma överens med god marknadsföringssed och även i övrigt vara tillbörlig. Begreppet god marknadsföringssed omfattar förutom god affärssed i näringslivet såväl bindande som utomrättsliga normer. Det kan t.ex. vara fråga om riktlinjer, normer som har skapat eller internationellt vedertagna normer inom ramen för lagens syfte. Regler för god marknads- föringssed finns t.ex. i för reklam (se avsnitt 11.4.4). Även näringslivets egenåtgärder får betydelse för vad som uppfattas som god sed. I kravet på tillbörlighet ligger, förutom att åtgärder skall vara förenliga med god marknadsföringssed, också ett allmänt tillbörlighetskrav, t.ex. har annonsering med våldsinslag förbjudits. Inom ramen för sådan tillbörlighet faller att marknads- föringen skall vara laglig. Framställningar i marknadsföring som strider mot annan lag kan därför förbjudas enligt lagen. I generalklausulen (4 § andra stycket) slås vidare fast att näringsidkaren vid marknadsföring skall lämna sådan information som är av särskild betydelse från konsumentsynpunkt. Utöver generalklausulen finns ett antal specialbestämmelser som tar sikte på särskilda marknadsföringsåtgärder, varav främst 5 § och 6 § första stycket är av intresse. Av 5 § följer den grundläggande principen att reklam skall utformas så att den uppfattas som just reklam och inte som t.ex. redaktionell text. Det skall också tydligt framgå vem som är avsändare av budskapet. I 6 § om vilseledande reklam sägs att näringsidkaren vid marknadsföring inte får använda påståenden eller andra fram- ställningar som är vilseledande i fråga om hans egen eller någon annan näringsidkares näringsverksamhet. Detta gäller särskilt framställningar som avser produktens art, mängd, kvalitet och andra egenskaper, dess ursprung, användning och inverkan på hälsa eller miljö samt produktens pris, grunderna för prissättningen och betalningsvillkoren. Detta gäller även näringsidkarens egna eller andra näringsidkares kvalifikationer, ställning på marknaden, kännetecken och andra rättigheter samt, slutligen belöningar och utmärkelser som har tilldelats näringsidkaren. Uppräkningen är inte uttömmande utan avser att fånga upp de mest förekommande fallen av vilseledande marknadsföring. Med framställning avses ord, bild, tecken m.m. Såväl muntliga som skriftliga budskap omfattas. Förbudet avser själva vilseledandet – om framställningen är ägnad Marknadsföring av spel och lotterier Det krävs alltså inte att någon faktiskt förletts att köpa en produkt på grund av framställningen. I 13 b § finns regler om direktreklam vilka redovisas närmare i avsnitt 11.5.2. 11.4.3TV-direktivet samt direktivet om vilseledande reklam I rådets direktiv /552/EEG av , ändrat genom direktiv /36/EG av , om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television (TV-direktivet) finns regler om medlemsstaternas rätt att fastställa villkor för reklaminslag och gränser för reklamvolym. Härutöver finns bl.a. bestämmelser om att TV-reklam skall hållas åtskild från andra delar av programtjänsten, samt att TV-reklam inte får diskriminera någon på grund av ras, kön eller nationalitet eller angripa religiös eller politisk övertygelse. Direktivet om vilseledande reklam Rådets direktiv /450/EEG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om vilseledande reklam syftar till att ge konsumenter och näringsidkare skydd mot vilseledande reklam. Enligt direktivet definieras vilseledande reklam som all reklam som på något sätt, däribland genom sin presentation, vilseleder de personer den riktar sig till eller dem som nås av den, och som genom sin vilseledande karaktär sannolikt kommer att påverka deras ekonomiska beteende, eller som av dessa skäl skadar eller sannolikt kommer att skada en konkurrent. När man skall avgöra om viss reklam är vilseledande skall hänsyn tas till alla inslagen i reklamen och särskilt till sådan information som reklamen innehåller om utmärkande egenskaper för varor eller tjänster, priset eller hur priset beräknas samt annonsörens status, näringskänne- tecken och rättigheter. Medlemsländerna är skyldiga att se till att de förfogar över effektiva och tillräckliga medel för kontroll och ingripanden mot vilseledande reklam. Marknadsföring av spel och lotterier International Chamber of Commerce (ICC) bildades . ICC syftar till att främja internationell handel, investeringar och marknadsekonomi över hela världen, att utarbeta regler för hur internationella affärer bör bedrivas samt att bistå med service genom ICC:s skiljedomstol. Över 7 000 företag och organisationer från 140 länder är medlemmar i . En stor del av ICC:s verksamhet består av att ta fram uppförandeetik inom affärsetik och marknadsföring. I detta arbete har man bl.a. publicerat Grundregler för reklam. Reglerna är i första hand utformade för att användas i näringslivets egenåtgärder men skall också utgöra en rättskälla för domstolar inom ramen för tillämplig lagstiftning. Grundreglerna säger bl.a. att reklam skall vara laglig, hederlig och vederhäftig samt att den inte får utformas på ett stötande sätt. Reklam skall utformas med vederbörlig känsla av socialt ansvar och vara förenlig med god affärssed. Vidare finns det särskilda regler för reklam som riktas till underåriga. Utöver Grundregler för reklam finns ICC-regler på följande områden: säljfrämjande åtgärder, direktmarknadsföring, marknads- föring på Internet m.fl. elektroniska medier samt sponsring. Näringslivets etiska () verkar för att branschen följer regler och normer i direktmarknadsföring. Nämnden prövar ärenden som rör tillämpning av god marknadsetik, avger yttranden, håller överläggningar med myndigheter samt informerar i frågor som rör direktmarknadsföring. består av en ordförande, som skall vara en jurist med domarkompetens, och fyra ledamöter utsedda av organisationer som representerar producenter och större användare eller köpare av direktmarknadsföring. Marknadsetiska Rådet (MER), vars huvudmän representerar såväl annonsörer och reklamproducenter som media, har till uppgift att uttala sig om vad som i samband med företags marknadsföring bör Marknadsföring av spel och lotterier anses utgöra god affärssed. Uttalandena grundar sig oftast på ICC:s olika marknadsföringskoder, särskilt Grundregler för reklam. Rådet förfogar inte över några ekonomiska sanktionsmedel. Emellertid är samtliga MER:s uttalanden offentliga och skickas inte bara till parterna utan också till vissa myndigheter, näringslivs- organisationer och media. 11.4.7Näringslivets Etiska Råd mot Könsdiskriminerande reklam Näringslivets Etiska Råd mot Könsdiskriminerande reklam () inrättades av näringslivet 1988 för att motverka könsdiskriminering i reklam. Rådet prövar endast frågan om reklam är könsdiskri- minerande och behandlar inte frågor om god marknadsföringssed i övrigt. består av svenska organisationer och företag i reklambranschen. prövar skriftliga anmälningar från konsumenter, närings- idkare, organisationer, myndigheter eller kommunala organ. Rådet kan även pröva ärenden på eget initiativ. Rådets fällande utslag offentliggörs medan de friande utslagen normalt endast sänds till anmälaren samt annonsören. 11.5Reglering av särskilda former av marknadsföring Radio- och TV-lagen (1996:844) gäller för sändningar av ljudradio- och TV-program riktade till allmänheten. Lagen innehåller förutom regler angående sändningstillstånd även bestämmelser om vilken reklam och sponsring som får förekomma, hur reklamen skall placeras i förhållande till övriga program, tidslängd av reklam samt vissa regler om reklamens innehåll och utformning. Vad gäller reklamens innehåll och utformning gäller naturligtvis också marknadsföringslagens bestämmelser. Bestämmelserna om innehåll och utformning av reklam gäller såväl sändningsföretaget som annonsörerna. Radio- och TV-lagen innehåller särskilda begränsningar ifråga om reklam som huvudsakligen vänder sig till barn . Marknadsföring av spel och lotterier Med direktmarknadsföring avses att marknadsföraren söker direkt kontakt med konsumenten t.ex. genom direktadresserade försändelser, per telefon och e-post. Denna typ av marknadsföring kan upplevas som påträngande och svår att värja sig mot. Därför har särskilda regler och normer utvecklats. Först och främst är marknadsföraren skyldig att respektera bestämmelserna i person- uppgiftslagen. Av 13 b § första stycket marknadsföringslagen följer att en näringsidkare vid marknadsföring till fysisk person får använda elektronisk post, telefax och andra liknande automatiska system för individuell kommunikation bara om den fysiska personen har samtyckt till det på förhand. Kravet på samtycke gäller emellertid inte om näringsidkaren fått tillgång till den fysiska personens e- postadress i samband med försäljning av en produkt till personen och denne inte motsatt sig sådan marknadsföring (13 b § andra stycket). Inom näringslivet finns två s.k. preferensregister dit konsumenter kan vända sig för att få till stånd generellt verkande spärrar mot obeställd telefonmarknadsföring respektive obeställd adresserad reklam, nämligen Nix-telefon och Nix-adressat. Marknadsföringslagens bestämmelse om god marknadsförings- sed innebär att marknadsförare är skyldiga – med vissa undantag – att kontrollera om en persons telefonnummer finns i Nix-telefon innan marknadsföringssamtal rings till konsumenter. Även Interna- tionella Handelskammarens regler kräver att marknadsförare och andra respekterar konsumenters önskan att inte utsättas för viss typ av direktmarknadsföring, t.ex. telefonförsäljning, genom att använda befintliga preferenssystem eller egna interna spärrlistor. Försäljning som sker per postorder, via telefon eller elektroniskt kallas distansförsäljning. Vid distansförsäljning har kunden i regel ingen möjlighet att se varan före köpet varför det är viktigt att varan och köpevillkor presenteras tydligt inför köpet. I distans- och hemförsäljningslagen (2005:59) finns därför särskilda regler till skydd för konsumenten vid sådana avtal. Marknadsföring av spel och lotterier I lagen finns bl.a. regler om att näringsidkaren skall lämna information om varans eller tjänstens egenskaper, pris, sättet för betalning och leverans vid distansavtal. Som huvudregel har en konsument rätt att frånträda ett distansavtal (ångerrätt).