sou · GUB388 · 2007-01-01 00:00:00 — Sektorsansvaret på området för elektro- nisk kommunikation medför dock att man måste väga konsument- frågorna mot konkurrensfrågorna. har å sin sida sektorsansvar för konsumentfrågor generellt och fokuserar sitt arbete på att både stärka och skydda privatkonsumenter. PTS arbete med konsumentfrågor på området för elektronisk kommunikation omfattar normgivning, t.ex. att ta fram föreskrifter för tillämpning av LEK eller besluta om att ålägga en operatör att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. PTS bedriver också ett tillsynsarbete, vilket innebär att myndigheten kontrollerar att gällande regler i LEK om konsumentfrågor efterlevs. PTS ansvar är inte inskränkt till bara konsumenter i vanlig mening utan omfattar även andra slutanvändare. Av övriga slutanvändare är det framför allt småföretag, främst en- och tvåpersonsföretag, man inriktar sig på. Exempel på konsumentfrågor som gäller skyldigheter för SMP- operatörer gentemot slutkunder är de skyldigheter operatörerna har om förval och som följer av PTS arbete med marknadsanalyser enligt 8 kap. I andra frågor, exempelvis nummerportabilitet, avtalsvillkor, specificerade räkningar, spärrtjänster och offentliggö- rande av information, följer skyldigheterna direkt av bestämmelser i och gäller för alla aktörer som bedriver sådan verksamhet. Ett konsumentfrågeärende kan initieras av PTS självt eller någon utomstående efter en anmälan. Inom sin informationsavdelning har PTS byggt upp en funktion som hanterar allmänhetens klagomål. Myndigheten tar emot frågor och klagomål från allmänheten, och alla frågor och klagomål som inkommer till myndigheten besvaras och statistik- förs. Informationsavdelningen har ett nära samarbete med berörda sakenheter för att dels bygga upp sin kompetens att besvara frå- gorna, dels slussa vidare mer komplicerade frågor till rätt enhet. PTS informationsavdelning arbetar också med insatser på konsu- mentområdet, t.ex. genom faktablad och standardsvar på vanliga frågor via webben. PTS arbete med konsumentfrågor bedrivs huvudsakligen på enheten Tillsyn konsumentfrågor (M6) inom avdelningen för marknadsfrågor. Vid denna avdelning handläggs även ärenden om anmälningsskyldighet enligt LEK, SMP-beslut och tillsyn som gäller konkurrensbefrämjande bestämmelser och beslut enligt LEK. Vid avdelningen finns personer med såväl juridisk, ekonomisk som teknisk kompetens. När det gäller juridisk kompetens bistår även enheten för tillsyn (J4) på myndighetens rättsavdelning. Enligt PTS policy agerar myndigheten inte i enskilda konsu- menters eller användares ärenden. Genom klagomålen och frågorna får PTS däremot en uppfattning om vilka problem konsumenterna upplever och var det behövs mer information eller tillsynsåtgärder. PTS publicerar även klagomålsstatistik på myndighe- tens webbplats. För varje anmälan görs den utredning som bedöms vara lämplig. Om det behövs kan PTS även underrätta en aktör som bedriver verksamhet enligt LEK och som misstänks inte efterleva lagstift- ningen, och därefter utfärda ett föreläggande som är förenat med vite. PTS har i de årliga regleringsbreven ålagts att avge en särskild rapport till regeringen om allmänhetens klagomål till PTS och till enskilda operatörer. fick PTS in 4 084 klagomål som gällde elektronisk kommunikation, 2004 fick man in 3 125 klagomål och 2005 fick man in 3 692 klagomål. En stor andel av dessa klagomål ligger dock utanför PTS tillsynsområde enligt LEK; den största gruppen kla- gomål gäller förval, där abonnenterna menar sig inte ha ingått något avtal om förval. Andra klagomål gäller t.ex. modemkapning och andra otillbörliga betaltjänster, marknadsföring av mobila kommu- nikationstjänster samt problem med bredbandsanslutningar. För klagomål som inte faller inom ramen för PTS tillsynsansvar –t.ex. otillbörlig marknadsföring eller oskäliga avtalsvillkor – hänvi- sar myndigheten den klagande vidare till kommunala konsument- vägledare, eller (). arbete med konsumentfrågor på området för elektronisk kommunikation skiljer sig i princip inte från verkets arbete inom andra områden. Utmärkande för området är den snabba tekniska utvecklingen, vilket gör det särskilt svårt att komma till rätta med problemen enbart genom den konsument- rättsliga lagstiftningen; modemkapning är ett exempel på problem som inte går att komma till rätta med enbart genom den lagstift- ning förfogar över, eftersom det är en brottslig verksamhet och därmed också en uppgift för rättsväsendet. Konsumenttjänstlagen kan inte heller tillämpas på området för elektronisk kommunikation. har också i olika sammanhang påtalat att lagen bör ses över för att bredda dess tillämpningsområde. insatser på området syftar till att stärka kon- sumenternas ställning och bidra till tydlig information om priser och avtalsvillkor. Arbetet genomförs ofta genom diskussion och överläggningar med branschorganisationer eller enskilda företag kring frågor om marknadsföring, avtalsvillkor och prisinformation. På området för elektronisk kommunikation arbetar Konsument- verket främst med frågor som rör fast och mobil telefoni samt Internet. ansvar för telefrågor innebär att man skall se till att bolagens reklam följer lagen, arbeta för att konsu- menterna skall få skäliga och tydliga villkor samt försöka stärka konsumenternas ställning på telemarknaden. Arbetet bedrivs bl.a. ske genom förhandlingar med företrädare för operatörerna. Branschorganisationen IT-företagen saknar dock mandat att träffa bindande överenskommelser för sina medlemmar. Detta försvårar möjligheter att arbeta med branschöverens- kommelser inom detta område på samma sätt som man gör på många andra områden. kan inte heller ge råd i enskilda konsumentärenden, utan man ger enbart generell infor- mation till konsumenter om gällande rätt. Inom området för elektronisk kommunikation har Konsument- verket bl.a. drivit frågor om specificerade räkningar, möjlighet att spärra vissa typer av telefonnummer, avtal om kreditspärr samt avtalsformer vid byte av operatör. tillhandahåller även webbaserade svar på vanliga konsumentfrågor inom IT- och teleområdet. Utifrån de anmälningar som kommer in till verket arbetar man med avtalsvillkorsgranskning, problem på förvals- marknaden, marknadsföring för mobiltelefoni, etc. Konsument- ombudsmannen (KO) har drivit frågor om t.ex. höga fakturor till följd av modemkapningar i . De kommunala konsumentvägledarna arbetar med rådgivning till konsumenterna och handlägger även klagomål av olika slag. I ett enskilt klagomålsärende kan man t.ex. kontakta en operatör för att förhöra sig i ärendet och även försöka medla. Av vägledarnas sam- manlagt ca 160 000 ärenden rörde drygt en tiondel tele- och Internetfrågor. () prövar tvister mellan kon- sumenter och företagare efter en skriftlig anmälan från konsumen- ten. ARN:s beslut är inget domslut, utan det skall ses som en rekommendation till näringsutövarna om hur tvisten bör lösas. Nämnden kan inte ge råd i enskilda ärenden. Nämndens möjlighet att behandla anmälningar på området för elektronisk kommunikation begränsas bl.a. genom att nämnden inom detta område inte tar upp ärenden som understiger . Nämnden prövar inte heller ärenden som gäller fakturor om förbrukning av samtalstid och liknande. har till uppgift att verka för effektiv konkurrens till nytta för konsumenterna. tar emot och prö- var konsumentklagomål utifrån konkurrenslagen. På sin hemsida () presenterar Konkur- rensverket svar på vanliga frågor. Där framgår även hur man skall gå tillväga när man skall göra anmälan till verket. hänvisar via hemsidan även vidare till andra myndigheter, bland annat och , när det gäller frågor som inte ryms inom verkets ansvarsområde. När får ett tips eller klagomål görs först en preliminär bedömning av om det som hänt är förbjudet enligt kon- Därefter undersöker verket om det har underlag för att utreda ärendet och om det är ett konkurrensproblem som bör prioriteras. I så fall kan ta initiativ till en utredning. Klagomål från konsumenter på området för elektronisk kommu- nikation handlar både om svårigheter att byta leverantör och att inte få tillgång till bredbandstjänster. Flera klagomål handlar om att konsumenterna anser att TeliaSonera missbrukar sin dominerande ställning. Klagomålen från konsumenter har ännu inte lett till att sett sig ha orsak att påbörja något tillsynsärende på området elektronisk kommunikation med stöd av konkurrens- lagen. Detta utesluter dock inte att så skulle kunna ske. Konkur- rensverket brukar också diskutera aktuella frågeställningar med PTS vid möten eller i enskilda handläggarkontakter. Samarbete mellan PTS, och konsumentvägledarna PTS är sektorsansvarig myndighet på området för elektronisk kommunikation och är sektorsmyndighet för konsumentfrågor. PTS och har därmed flera beröringspunkter i arbetet med konsumentfrågor. Detta kan bl.a. innebära att ett identifierat konsumentproblem i vissa fall kan angripas med stöd av de olika regelverk som PTS respektive Kon- sumentverket tillämpar. PTS har också ålagts att samråda med i konsumentfrågor. har å sin sida ålagts att samarbeta med PTS och när det gäller att studera effekterna av avregleringen inom teleområdet. PTS ansvarar för att hålla samrådsmöten med . Mötena hålls normalt . Vid mötena diskuterar man bl.a. vad som skall hanteras av respektive PTS. Därutöver har myndigheterna regelbunden kontakt i olika frågor och man har även extra möten i specifika frågor om så krävs. Avstämning görs även av aktuella tillsynsärenden, och om ett samarbete kan ske vid hanteringen av specifika frågor fastställs formerna för sådant. Samarbetet ger även utrymme för myndighe- terna att bistå varandra med att identifiera eventuella överträdelser av de regelverk som myndigheterna skall övervaka. upprättade PTS och ett samarbetsavtal, vars syfte är att tydliggöra respektive myndighets ansvar, befogenheter och form för ingripanden samt främja sam- arbete och effektivisera tillsynen på konsumentområdet. Avtalet fastställer redan etablerade samarbetsformer, och det skall fungera som ett underlag för ett mer fördjupat samarbete. Samarbetet mellan PTS och har lett fram till en rad konkreta åtgärder. Ett exempel är Telepriskollen () där konsumenterna på en webbplats kan jämföra priser på fast telefoni, mobiltelefoni och Internetuppkopp- lingar. Tillsammans med () driver och finansierar de båda myndigheterna även tjänsten TPTEST – ett bredbandstest där konsumenterna kan testa överföringshastighet för bredbandsanslutningar m.m. PTS har till- sammans med och ett antal Internetoperatörer även gjort en samlad informationsinsats för att ge modemkunder råd om hur de skall skydda sig mot modemkapning. De båda myn- digheterna har tillsammans också tagit fram ett faktablad om ope- ratörernas ansvar enligt LEK och annan konsumenträttslig reglering. Man samarbetar också kring frågor om s.k. skräppost (spam) samt om mobiltelefoni. PTS vänder sig även till de konsumentvägledare som finns i ca 250 av landets kommuner med olika typer av utbildnings- och informationsinsatser. Myndigheten har bl.a. tryckt upp informa- tionsmaterial om förval, abonnemang och bredband. PTS har även upprättat en webbportal till stöd för konsumentvägledarna. bjuder PTS dessutom in operatörer och andra tjänstetillhandahållare samt till ett konsument- forum. Syftet är att få information om och diskutera aktuella kon- sumentrelaterade frågor på området för elektronisk kommunika- tion. har samverkat med i gemensamma regeringsuppdrag om att undersöka konsekvenserna för konsumenterna på konkurrensutsatta marknader. När telemarknaden undersöktes medverkade PTS i det arbetet. Även och har regelbundna informationsutbyten om lagtillämpning. Ett resultat av samarbetet mellan och är portalen Våga handla (), som främst vänder sig till elever i högstadiet. I tabellen nedan presenteras översiktligt omfattningen av de kon- sumentklagomål på området för elektronisk kommunikation som inkommit till de olika aktörerna . Tabell 4.3 Konsumentärenden och klagomål på (antal tvistärenden) Källa: Statskontorets rapport 2006:4 Uppgifterna om klagomål till operatörerna bygger på en enkät från PTS. Därutöver har IT-företagen genomfört en egen enkätundersökning. Utifrån denna undersökning bedömer man att antalet klagomål där kunden uttryckt ett klart missnöje med en tjänst uppgick till ca 20 000 . Av alla klagomål som kommer in till konsumentvägledarna utgör klagomålen som rör området för elektronisk kommunikation . För de övriga offentliga aktörerna uppgår andelen konsumentärenden inom detta område till mellan . Statistiken är emellertid inte enhetlig, och siffrorna för klagomål till operatörerna bygger delvis på uppskattningar. Vidare är gräns- dragningen mellan vad som är klagomål och vad som är förfråg- ningar svår, och definitionen av vad som skall räknas till området för elektronisk kommunikation är inte enhetlig mellan de olika aktörerna. Den absoluta merparten av alla klagomål på området för elektro- nisk kommunikation gäller fast telefoni, speciellt förval där kon- sumenterna anser sig inte ha ingått avtal om byte av leverantör. Sådana klagomål utgör av klagomålen till PTS. Ett annat vanligt område är bredband. Antalet klagomål till PTS om räkningar, t.ex. med anledning av modemkapningar har däremot Det beror såväl på åtgärder från myndigheternas sida som på att operatörerna vidtagit tekniska och andra åtgärder för att stoppa kapningarna. Vidare har allt fler konsumenter över- gått från modem till bredband. Av klagomålen till operatörerna avser fler än hälften faktura- ärenden. Av de offentliga aktörerna tar de kommunala konsumentvägle- darna emot flest klagomål. Allt fler vänder sig också till PTS, som tar emot nära så många klagomål och förfrågningar som . En orsak till att allt fler vänder sig till PTS än till i dessa frågor är troligtvis att kunskapen om PTS som ansvarig myndighet inom området för elektronisk kommuni- kation har ökat bland allmänheten . Enligt en konsumentundersökning som lät genomföra 2005 kan av alla konsumentproblem hänföras till problem på området för elektronisk kommunikation. Detta är en betydligt högre andel än den andel inkomna klagomål inom detta område som redovisats ovan. Med hänsyn till otydlig- heten i statistiken är det dock svårt att uttala sig om orsakerna till den stora andelen i undersökning. Åtgärder och förslag på gång på området för elektronisk kommunika- tion Branschorganisationen IT-Företagen åtog sig, efter ett möte med , att analysera behov och förut- sättningar för att bilda en rådgivningsbyrå i branschens regi. I feb- ruari 2006 presenterades rapporten av konsumentklagomå- lens omfång och hantering inom Telekombranschen (IT-företagen ). I rapporten hävdas att myndigheternas bild av att branschen har stora problem med att klara av att korrekt hantera sina kunder inte stämmer. IT-Företagen menar ändå att det kan finnas fördelar med att inrätta en branschfinansierad rådgivningsbyrå, och för detta ända- mål har man tillsatt ett projekt som har som mål att bilda en råd- givningsbyrå . Minst åtta av de största operatörerna skall medverka i detta arbete. Byråns syfte skall vara att dels ge leverantörsoberoende information till konsumenter av telekom- munikationstjänster, dels fungera som en informell tvistlösningsin- stans när tvister uppkommer mellan privatkunder och telekomleve- rantörer. I propositionen Trygga konsumenter som handlar hållbart – Konsumentpolitikens mål och inriktning behandlas bl.a. elektronisk kommunikation (prop. 2005/06:105, s. 66 ff.). Bland de fokusom- råden som enligt propositionen skall vara prioriterade nämns tjänsteområdet och särskilt området elektroniska tjänster och kommunikation. Regeringen anser att konsumenterna bör kunna använda elektronisk kommunikation tryggt och säkert, och åtgärder förutskickas mot bl.a. modemkapningar. Vidare bedömer regeringen att det är angeläget med egenåtgärder från branschens sida. De positiva erfarenheter av konsumentbyråer som har gjorts på andra områden bör, enligt regeringen, kunna tas till- vara även inom området elektronisk kommunikation. Myndigheternas och andra aktörers inställning till nuvarande ordning PTS och menar att ansvarsfördelningen dem emellan är ändamålsenlig och att konsumentfrågorna hanteras på ett effektivt och rättssäkert sätt utifrån dagens regelverk och förut- sättningar, och olika frågor om gränsdragning mellan myndighe- ternas ansvarsområden diskuteras löpande. Konsumenter och andra slutanvändare uppges dock i vissa fall ha svårt att se var ansvars- gränserna går mellan myndigheterna. Det förekommer t.ex. att man gör en anmälan till både PTS, och de kommunala konsumentvägledarna. Myndigheterna har därför utarbetat rutiner för att lotsa konsumenterna rätt. Myndigheterna ser inte heller att det finns något problem med dubbelarbete. Att man ibland kommer till olika slutsatser om hur ett konsumentproblem skall lösas upplevs inte som något stort problem, eftersom detta kan förklaras med att myndigheterna del- vis har olika utgångspunkter för sitt arbete. Däremot anser myn- digheterna att den befintliga konsumenträttsliga lagstiftningen är otillräcklig för att åtgärda de problem som uppkommer och att skydda konsumentintresset på området för elektroniska kommuni- kationer. Några av de operatörer Statskontoret har intervjuat menar att PTS tillsyn på området fungerar bra, medan andra menar att PTS har en för stor rådgivningsfunktion som i stället borde skötas av branschen. Även om ansvarsfördelningen mellan myndigheterna när det gäller konsumentarbetet i sig inte inrymmer några större problem menar både PTS, och att kon- sumenterna inte har samma skydd på området för elektronisk kommunikation som inom andra områden. Bland annat menar både PTS och att företagen inom ramen för en branschorganisation borde ta ett större ansvar för information och rådgivning till konsumenter och andra slutanvändare, på motsva- rande sätt som förekommer i andra branscher. Möjligheterna till tvistlösning för slutkunder utanför domstol borde också utökas, enligt myndigheterna. Sammanfattning av erfarenheterna av handläggningen av konsu- mentfrågor Trots viss osäkerhet i underlaget bedömer utredningen att konsu- menternas frågor och klagomål på området för elektronisk kom- munikation utgör en förhållandevis stor andel av de totala konsu- mentklagomålen. Bland klagomålen till konsumentvägledarna utgör dessa det tredje största klagomålsområdet. Det tycks alltså finnas ett behov för konsumenter och andra slutanvändare att få informa- tion och vägledning samt hjälp med att få sina klagomål hanterade. Det går dock inte av utredningens underlag att klart ange en orsak till den förhållandevis stora mängden konsumentklagomål på området. En orsak skulle kunna vara att PTS fokuserar på konkur- rensfrämjande insatser och att man gjort avvägningar t.ex. i fråga om sättet för hur förval skall hanteras av operatörerna som främjat konkurrens men öppnat för oklarheter i förhållande till slutkunderna. Många konsumentklagomål gäller dock sådant som ligger klart utanför PTS tillsynsuppgifter. Ansvarsfördelningen mellan PTS och Datainspektionen I propositionen Lag om elektronisk kommunikation m.m. (prop. 2002/03:110, s. 329 ff.) redogörs för ansvarsfördelningen när det gäller myndighetsuppgifterna för integritetsfrågor på området för elektronisk kommunikation. Vid utövandet av verksamhet som omfattas av LEK utförs åtgärder som utgör behandling av person- uppgifter i personuppgiftslagens (PUL) mening. Förhållandet mellan bestämmelserna i och LEK anges i 6 kap. 2 § LEK. Där anges att PUL gäller för behandling av personuppgifter vid tillhan- dahållande av elektroniska kommunikationsnät och elektroniska kommunikationstjänster samt vid abonnentupplysning, om inte annat följer av LEK. Den särreglering som skall tillämpas i stället för PUL finns i 6 kap. LEK, som handlar om integritetsskydd. Det gäller behandling av trafikuppgifter, lokaliseringsuppgifter som inte är trafikuppgifter, uppgifter i abonnentförteckningar, förbud mot avlyssning, hantering av s.k. kakor (cookies) m.m. I 6 kap. 20 § LEK finns en bestämmelse om tystnadsplikt. Denna bestämmelse inne- bär att viss behandling av personuppgifter som tillhandahållare av nät eller kommunikationstjänster utför faller under LEK, om behandlingen gäller sådana uppgifter som anges i bestämmelsen. I annat fall gäller PUL. Bestämmelserna i 6 kap. LEK gäller dock inte enbart personuppgifter; i vissa avseenden ger bestämmelserna även skydd för uppgifter som rör juridiska personer. När LEK inte innehåller några särskilda bestämmelser om behandling av uppgifter gäller alltså PUL. Ett exempel på en sådan situation är behandling av personuppgifter som förekommer i en operatörs kundregister (om det inte är fråga om utlämnande av abonnentuppgifter för då blir LEK tillämplig). Hänvisningen till PUL innebär att bestämmelserna i om rättelse och skadestånd även gäller vid behandling av personuppgifter enligt LEK. Ansvarsfördelningen mellan PTS och Datainspektionen på området för elektronisk kommunikation innebär att PTS med stöd av 2 § FEK utövar tillsyn över hur bestämmelserna om integritets- skydd i LEK samt de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen efterlevs, medan Datainspektionen ansvarar för all tillämpning som avser personuppgifter som regleras i PUL och som inte undantas genom särskilda föreskrifter i LEK. När det gäller möjligheterna att vidta åtgärder som avser rättelser finns bestäm- melser om detta i PUL. Ansvarsfördelningen innebär då att PTS genom föreläggande kan förplikta t.ex. en operatör att följa bestämmelserna i eller föreskrifter meddelade med stöd av denna lag om integritetsskydd, medan en fysisk person som fram- för klagomål över att en personuppgift är felaktig och därför skall rättas är en tillsynsuppgift för Datainspektionen. Även LEK innehåller dock en bestämmelse om rättelse. I 6 kap. 16 § LEK anges nämligen att en abonnent skall ha möjlighet att kontrollera och få felaktiga uppgifter rättade utan kostnad samt få uppgifter borttagna ur en allmänt tillgänglig abonnentförteckning så snart det är möjligt. Tillsynen över denna bestämmelse utövas av PTS. PTS uppger att myndigheten kom att ägna frågorna om integritets- skydd större kraft än tidigare när LEK trädde i kraft. Tillsynen av integritetsskyddsbestämmelserna i sker främst på enheten Tillsyn och utredningar, inom avdelningen Nätsäkerhet, vid PTS. Tillsynsarbetet vid enheten gäller både bestämmelserna i 6 kap. LEK om integritetsskydd och bestämmelserna i 5 kap. LEK om driftsäkerhet och hänsyn till funktionshindrade. Bland enhetens uppgifter ingår därför även att arbeta för målet att alla i skall ha tillgång till säkra kommunikationstjänster. Vid enheten arbetar man även med utredningar samt med att utarbeta före- skrifter. Från utövar PTS även tillsyn över domänadmi- nistratörer i , i enlighet med en ny lag om nationella topp- domäner för på Internet. Bestämmelserna i lagen innehåller även integritetsfrågor som också kommer att hanteras på enheten Tillsyn och utredningar. På enheten förutser man dessutom nya uppgifter som en följd av nya EU-bestämmelser om skyldighet att bevara trafikuppgifter m.m. Eftersom arbetet kräver såväl juridisk som teknisk kompetens finns samtliga dessa kompetensområden representerade på enheten. Enheten bistås också av rättsavdelningen och informationsavdel- ningen om det anses vara behövligt. Det tillsynsarbete som bedrivs inom enhetens område sker vidare i samarbete med andra avdel- ningar på PTS, företrädesvis M6, Tillsyn konsumentfrågor. Tillsyn vad gäller integritetsfrågor initieras antingen pga. att ett missförhållande kommit till PTS kännedom via en operatör, en till- handahållare av allmänt tillgänglig elektronisk kommunikations- tjänst, medier eller allmänheten. Klagomål från allmänheten tas emot av PTS informationsavdelning, och tillsynsåtgärder diskuteras regelbundet vid möten med representanter från olika enheter på PTS.