sou · GUB348 · 2007-01-01 00:00:00 — är myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor inför beslut om utbetalningar i allmänhet hänvisade till uppgifter som den enskilde förmånstagaren själv lämnat. Trygghetssystemens funktion bygger således i stor utsträckning på lojalitet från för- månstagarnas sida. Det är i detta sammanhang också av betydelse att de materiella bestämmelserna som reglerar förutsättningarna för att en förmån skall betalas ut finns samlade i en stor mängd olika författningar. Regelverket kan vara svåröverskådligt, vilket öppnar för missförstånd eller invändningar om missförstånd som kan vara svåra att motbevisa. Ekonomiska förmåner betalas ibland ut i efterhand, vilket inne- bär att förhållanden i förfluten tid ligger till grund för utbetal- ningsbesluten. Detta är kanske i normalfallet inte någon särskilt komplicerad situation, eftersom det då står klart vilka förhållanden som skall ligga till grund för prövningen. Det är emellertid också Behovet av en straffrättslig reform - överväganden vanligt att en förmån betalas ut under förutsättning att något skall inträffa eller att ett visst förhållande skall bestå. Om förhållandena ändras hos förmånstagaren kan det påverka rätten till förmånen. För dessa fall finns som regel i de materiella förmåns- författningarna bestämmelser om skyldighet att anmäla ändrade förhållanden. Om det inte kommer in någon anmälan om att de förmåns- grundande förhållandena har ändrats, fortsätter utbetalningarna som . Antalet ärenden gör att någon kontroll inte kan göras med en rimlig insats från myndigheternas sida. Systemet gör alltså att det här – till skillnad från vid många andra typer av bedrägerier – finns särskild anledning att uppmärksamma förutsättningarna för tillämpningen av bedrägeribestämmelsen då det gäller underlåten- het att anmäla ändrade förhållanden. Ytterligare ett särdrag av betydelse är att myndigheterna, kom- munerna och arbetslöshetskassorna i sin kontakt med en enskild förmånstagare skall göra sin egen utredning och informera den enskilde om vilka regler som gäller. I de fall misstanke uppstår om brott utför slutligen myndighetens, kommunens eller arbetslös- hetskassans handläggare som regel en utredning som får ligga till grund för en eventuell polisanmälan. Som framgått förutsätter straffansvar för bedrägeri enligt 9 kap. 1 § att gärningsmannen genom vilseledande förmår offret till en disposition. Ett vilseledande kan föreligga i flera olika situationer. Ett huvudfall av vilseledande är att gärningsmannen framkallar en orik- tig föreställning (villfarelse) hos någon. Men vilseledande kan också betyda att gärningsmannen håller vid makt eller förstärker en redan existerande villfarelse hos någon annan.1 Som tidigare anförts ställer rekvisitet förmå ett krav på samband mellan vilseledandet och dispositionen. När det gäller ett vidmakt- hållande av en villfarelse innebär detta att omständigheterna är sådana att det måste antas att villfarelsen skulle ha hävts och dispo- sitionen inte kommit till stånd om gärningsmannen inte hade hållit villfarelsen vid makt. Vid ett förstärkande av en villfarelse innebär 1 Se bl.a. NJA II 1942 s. 386. Behovet av en straffrättslig reform - överväganden rekvisitet förmå att villfarelsen därigenom blir handlingsmotive- rande eller når en sådan bestämdhet att dispositionen företas. Det står klart att bedrägeribestämmelsen även omfattar psykisk påverkan genom underlåtenhet. För att en underlåtenhet skall kunna påverka krävs att den vilseledde förväntar sig att gärnings- mannen skall agera. Den vilseledde måste alltså ha en grundad anledning att vänta sig en aktivitet från gärningsmannens sida.2 Det är emellertid oklart om bestämmelsen även omfattar sådana fall där underlåtenheten inte haft någon direkt påverkan, dvs. hur långt kriminaliseringen sträcker sig när en person inte gjort annat än att utnyttja någon annans villfarelse men inte framkallat den. Bedrägeribestämmelsen talar bara om att någon vilseleder någon annan. , som utarbetat bestämmelsen, ansåg emellertid att det var motiverat och i överensstämmelse med all- männa straffrättsliga grundsatser att i viss utsträckning bedöma redan ett utnyttjande av en villfarelse som bedrägeri, trots att lag- textens ordalydelse inte direkt täcker detta. Kommittén hänvisade bl.a. till att brottsbeskrivningarna i såväl svensk som utländsk strafflagstiftning avfattas med tanke på positivt handlande, fastän de är avsedda att tillämpas även beträffande likvärdiga underlåten- hetshandlingar.3 Departementschefen instämde i kommitténs utta- lande i denna del.4 Dessa förarbetsuttalanden har med hänvisning till den straff- rättsliga legalitetsprincipen efter hand kommit att ifrågasättas.5 Legalitetsprincipen, som har reglerats i 1 kap. 1 § brotts- balken, innebär bl.a. ett förbud mot analogisk lagtillämpning av en straffbestämmelse. Med analogisk tillämpning menas att ett för- farande anses straffbart trots att det inte med vedertagna tolk- ningsmetoder kan inordnas under en straffbestämmelses orda- lydelse. I de fall där gärningsmannen enbart utnyttjat en existe- rande villfarelse och varken genom handling eller underlåtenhet påverkat dispositionen har man därför satt i fråga om det krav på kausalsamband som lagtexten ställer upp verkligen är uppfyllt. Den förhärskande uppfattningen är nog numera att legalitets- principen inte tillåter att enbart ett utnyttjande av annans villfarelse medför ansvar för bedrägeri. Det får emellertid till följd att det kan bli svårt att bedöma om bedrägeribestämmelsens kausalitetskrav är 2Jfr NJA 1981 s. 787. 3NJA II 1942 s. 387. 4NJA II 1942 s. 393. 5Se bl.a. Jareborg, Brotten II, 2 uppl., s. 200 f. Behovet av en straffrättslig reform - överväganden uppfyllt i underlåtehetsfallen, vilket också framgår av praxis.6 Pro- blemet hänger ihop med bedrägeribestämmelsens konstruktion. Vid de flesta andra brottstyper är det oftast relativt enkelt att fast- ställa ett orsakssamband, exempelvis att ett slag orsakat en viss skada och därmed kan föranleda straffansvar för misshandel enligt 3 kap. 5 § . Bedrägeribestämmelsen medför emellertid att man måste fast- ställa ett psykiskt orsakssamband. I bedrägerifall med positivt handlande, exempelvis där någon lämnar en oriktig uppgift, uppstår i allmänhet inte några större problem vid bedömningen av om kau- salitet föreligger mellan uppgiftslämnandet och dispositionen. När det gäller underlåtenhet säger det sig självt att det i praktiken inte är lätt att avgöra var gränsen går för en otillåten påverkan, särskilt med hänsyn till straffrättens krav på tydlighet vid uppsåtsbedöm- ningen. Att med tillräcklig säkerhet fastställa kausalitet i under- låtenhetsfallen är alltså betydligt svårare. När det gäller underlåtenhet att anmäla ändrade förhållanden vid periodiska utbetalningar, t.ex. vid löpande sjukpenning, har det i doktrinen framförts att dessa fall skulle innefatta ett vidmakt- hållande av en villfarelse genom att underlåtenheten att korrigera utbetalningsrutinen är motiverande för fortsatt utbetalning. Ett exempel kan vara att uppgiftslämnaren som vid det första tillfället trott sig lämna korrekta uppgifter därefter inser att uppgifterna var oriktiga men låter bli att korrigera misstaget. Underlåtenheten skulle därmed kunna bestraffas som bedrägeri.7 I teorin låter detta sig lätt sägas. Att underlåtenheten i sådana fall kan medföra bedrägeriansvar tycks också i huvudsak ha godtagits i praxis.8 Det kan emellertid ifrågasättas om lagtextens krav på någon form av påverkan från gärningsmannens sida verkligen är uppfyllt i samtliga dessa fall eller om man i praxis ibland behandlat under- låtenhetsproblemen alltför lättvindigt.9 Som framgått är det viktigt att gränserna för straffansvaret är tydliga för just dessa fall och att den straffrättsliga regleringen har en sådan utformning att det finns praktiska förutsättningar för tillämpningen. Inte minst mot bakgrund av bidragssystemens masshantering av ärenden som begränsar möjligheterna till kontroll och uppföljning av varje enskilt fall och där systemet i så stor 6Se bl.a. NJA 1978 s. 398. 7Jareborg, Brotten II, 2 uppl., s. 198 ff. 8Se t.ex. RH 1980:111 och 1981:188. 9Se bl.a. m.fl., , En kommentar, Del I (1–12 kap.), studentutgåva 4, s. 9:20 ff. Behovet av en straffrättslig reform - överväganden utsträckning bygger på att anmälningsskyldigheten fullgörs, är det särskilt angeläget att utgångspunkten är att lagstiftningen tydligt anger gränserna för vad som är belagt med straff. Sammantaget finns det därför i detta avseende ett behov av en mer tydlig lagstift- ning. Myndigheterna har enligt 4 och 5 §§ förvaltningslagen (1986:223) en serviceskyldighet. Den innefattar att varje myndighet är skyldig att lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Skyl- digheten att lämna upplysningar vid ansökningar om ersättningar och bidrag uppfyller myndigheterna genom att lämna över bro- schyrer och faktablad eller genom att handläggarna lämnar infor- mation direkt till enskilda. Den information som lämnas i dessa sammanhang avser framför allt förutsättningarna för den enskilde att få del av en ekonomisk förmån. Den information som lämnas kan emellertid också gälla de straffrättsliga följderna av att lämna osanna uppgifter. Det är av vikt att enskilda förstår innebörden av bestämmelserna och framför allt att de straffrättsliga konsekvenserna av att lämna felaktiga upp- gifter eller underlåta att anmäla ändrade förhållanden framgår till- räckligt klart. Betydelsen av detta bör ses särskilt mot bakgrund av att så gott som samtliga medborgare i någon utsträckning tar del av de förmåner som administreras inom trygghetssystemen. Bedrägeribestämmelsen är svårtillgänglig språkligt sett och inte minst i fråga om straffansvar vid gärningar som begås genom underlåtenhet är det oklart hur långt kriminaliseringen sträcker sig. Myndigheternas upplysningsplikt i kombination med vikten av att den enskilde tydligt får veta vad konsekvenserna blir av felaktiga uppgifter eller underlåtenhet att anmäla ändrade förhållanden är därför också ett argument för att man på detta område inför en tydligare och mer lättillgänglig lagstiftning. 12.4Straffansvar vid grov oaktsamhet Straffansvaret för bedrägeri begränsas till uppsåtliga fall. I utred- ningsuppdraget ingår att pröva om det är lämpligt att sträcka ut Behovet av en straffrättslig reform - överväganden kriminaliseringen till grovt oaktsamma förfaranden. I denna del har utredningen främst undersökt lagföringen av misstänkta brott mot trygghetssystemen och förekomsten av eventuella straffvärda bete- enden som med det nuvarande regelsystemet inte leder till någon straffrättslig påföljd. 12.4.1Om lagföringen vid brott mot trygghetssystemen Den lagföringsgrad som framgått av den tidigare redovisade stati- stiken (se avsnitt 8.2) är inte anmärkningsvärt låg i jämförelse med annan liknande brottslighet och kan inte självständigt tas till intäkt för att det finns brister i den straffrättsliga regleringen. Det är vis- serligen så att man här, till skillnad från vid många andra brotts- typer, redan vid anmälningstillfället har kännedom om vem som är misstänkt, det förmodade brottsliga förfarandet och vad det har haft för effekt. För att kunna dra några slutsatser av lagföringen rörande misstänkta brott mot trygghetssystemen krävs emellertid en närmare genomgång av anmälningar och brottsutredningar. I misstänkt fusk till åtal? (2005:10) har 133 polisanmälningar från försäkringskassorna som återredovisats granskats närmare. Av de återredovisade ärendena hade 23 stycken () lett till lagföring. I 91 ärenden hade beslut fattats om att lägga ned inledd förundersök- ning. Av resterande ärenden hade nio skrivits av utan att förunder- sökning inletts och fem ärenden hade avslutats genom ett negativt åtalsbeslut, dvs. beslut efter genomförd förundersökning att inte väcka åtal. I fem fall hade frikännande dom meddelats. Genomgången av dessa ärenden visade att flera olika faktorer har betydelse för lagföringsgraden av misstänkta brott mot social- försäkringen. Även om vissa brister noterats i en del av försäkringskassornas polisanmälningar, anges i rapporten att det inte finns något som tyder på att de anmälningar som lett till åtal innehållsmässigt varit av bättre kvalitet än övriga. Det konstateras att det inte råder någon tvekan om att det uppstår bevisproblem i många av de aktuella ärendena. Av de ärenden som redovisas i rapporten framgår att bevissvårigheterna här främst är hänförliga till bedömningen av om det är fråga om ett medvetet handlande, dvs. om den misstänkte haft brottsligt uppsåt. Behovet av en straffrättslig reform - överväganden Enligt rapporten kan ibland polis och åklagares beslut att lägga ned förundersökningar diskuteras, särskilt då något förhör inte hållits med den misstänkte. Vidare framhåller man att det finns skäl att anta att en god dialog mellan polis, åklagare och försäkrings- kassornas handläggare haft betydelse för resultatet, eftersom det visat sig att de försäkringskassor vilkas ärenden i stor omfattning lett till åtal haft ett mycket gott samarbete med polis och åklagare. 12.4.2Utredningens iakttagelser av lagföringen För att få bättre kunskap om lagföringen har vi, utöver en genom- gång av publicerad rättspraxis från HD och hovrätterna, närmare granskat tingsrättsdomar och nedlagda förundersökningar avseende misstänkta brott mot trygghetssystemen. Granskningen har omfattat 33 domar och 28 nedlagda förundersökningar. Ärendena har främst rört socialförsäkringsförmåner, men också arbets- löshetsersättning, studiestöd och bistånd enligt socialtjänstlagen. Genomgången har inriktats på att undersöka vilka omständig- heter som medför att brottsanmälningar inte leder till lagföring. Det har vidare varit av intresse att se om det förekommer fall som inte lett till någon straffrättslig påföljd men där beteendena ändå kan bedömas vara straffvärda och därför kan tjäna som utgångs- punkt för en diskussion om en utvidgning av det straffbara områ- det. Antalet nedlagda förundersökningar och domar är inte så stort att de med någon statistisk säkerhet kan sägas utgöra ett represen- tativt urval. I kombination med de intervjuer och övriga kontakter som tagits med myndigheter och arbetslöshetskassor är ändå bedömningen att de fall som granskats ger en god bild av förhål- landena. Iakttagelserna ger i allt väsentligt stöd åt de slutsatser som dras i . Vidare har vi fått intrycket att förhål- landena är likartade för de mest betydande förmånerna inom väl- färdssystemen. Även om det finns vissa skillnader, tycks förhållan- dena i stort vara desamma oavsett om det gäller socialförsäkrings- förmåner, studiestöd, arbetslöshetsersättning eller ekonomiskt bistånd från . Det har sagts att de utredningar som utförs av myndigheterna och som ligger till grund för deras polisanmälningar i en del fall leder till svårigheter för polis och åklagare genom att det exempel- Behovet av en straffrättslig reform - överväganden vis saknas sammanställningar av belopp eller att grunderna för beräkningar inte finns tydligt redovisade. I huvudsak är emellertid kvaliteten på myndigheternas utredningar god. Ett omfattande arbete ägnas uppenbarligen denna del av myndigheternas verksam- het. Enligt 23 kap. 1 § skall förundersökning inledas så snart det på grund av angivelse eller av annat skäl finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. Utredningens bedömning är att graden av misstanke om brott i de anmälningar som utredningen haft tillgång till är sådan att bevis- kravet för att förundersökning skall inledas i princip alltid är upp- fyllt. Inte sällan är misstankegraden högre. Bland de ärenden som blivit granskade förekommer fall där det kanske hade varit möjligt att ytterligare utredningsåtgärder kunde ha vidtagits innan beslut fattades om att lägga ned förundersök- ningen eller att förundersökning inte skulle inledas. Det framgår att polis och åklagare ibland tvingas göra prioriteringar och att mer angelägna ärenden av annan art därför kan medföra att utredningar om bidragsbedrägerier får en lägre prioritering, vilket kan leda till att brottet preskriberas innan man hinner genomföra en utredning. Det är dock något som även gäller annan brottslighet. Vi har inte grund att kritisera åklagarnas eller polisens prioriteringar eller de bedömningar som gjorts i det granskade materialet. Det kan slutligen konstateras att ett genomgående drag i dessa utredningar, som således främst rör misstanke om bedrägeri, är att frågan om det förelegat brottsligt uppsåt ofta blir avgörande för lagföringen. Besluten om att lägga ned förundersökningar eller att ogilla åtal i dessa fall är vanligen hänförliga till att någon bedräglig avsikt inte finns eller i varje fall till att något brottsligt uppsåt inte kan bevisas. 12.4.3Om uppsåtsbrist och bevissvårigheter Som framgått finns således olika omständigheter som har betydelse för om ett misstänkt brott mot välfärdssystemen leder till lagföring eller inte. Enligt utredningens bedömning utgör emellertid avsak- naden av uppsåt eller svårigheterna att bevisa att det förelegat upp- såtligt vilseledande en väsentlig anledning till att inte fler polis- anmälda ärenden leder till lagföring. Förhållandet hänger ihop med att frågan om uppsåt i dessa fall är beroende av att den enskilde för- Behovet av en straffrättslig reform - överväganden stått innebörden av sin uppgiftsskyldighet eller skyldighet att anmäla ändrade förhållanden liksom av förhållandet och samord- ningen mellan den utbetalande myndigheten och andra, exempelvis arbetsgivare. Uppgifter som lämnats i olika kontakter mellan handläggare och den enskilde kan också vara av betydelse för frågan om uppsåt. Svårigheter att bevisa uppsåt har i tidigare lagstiftningsärenden anförts som ett skäl för kriminalisering av oaktsamma beteenden. Vid tillkomsten av skattebrottslagen uttalade departementschefen i den allmänna motiveringen till brottet vårdslös skatteuppgift att det inte sällan händer att det uppkommer avsevärda bevissvårigheter när det gäller orsaken till oriktigheter i uppgifter till beskattnings- myndigheter och att det görs gällande att oriktigheten inte varit uppsåtlig. Han menade därför att det för sådana fall, som inte sällan rörde avsevärda skattebelopp, var nödvändigt att kunna ingripa med straffsanktion även om skattetillägg kunde utgå.10 Dessa uttalanden har senare blivit kritiserade.11 Utgångspunkten för kritiken har varit att det inte kan vara riktigt att, med hänvis- ning till svårigheter att bevisa uppsåt, skapa ett oaktsamt brott för att, i de fall uppsåt inte är styrkt, ändå kunna ingripa med en straff- sanktion. Det finns inte här anledning till något annat synsätt. Att det ofta uppstår svårigheter att bevisa uppsåt i denna typ av ärenden kan således inte i sig utgöra ett tillräckligt skäl för en kriminalisering av oaktsamma förfaranden. En kriminalisering av oaktsamhet får alltså inte vara ett sätt att bakvägen komma åt förmodade uppsåtliga fall som anses svårbevisade. En eventuell utvidgning av det kriminali- serade området bör därför i första hand endast grundas på att det finns straffvärda men enligt gällande rätt straffria oaktsamma för- faranden. 12.4.4Allmänt om straffansvar vid oaktsamhet Oaktsamhetsbrott förekommer såväl i som i special- straffrätten. I vissa fall ställs krav på att oaktsamheten skall vara kvalificerad på visst sätt för att den skall kunna medföra straffan- svar. Ett exempel är att straffansvar förutsätter grov oaktsamhet, vilket innebär en särskilt kvalificerad oaktsamhet. 10NJA II 1971 s. 485. 11Se bl.a. SOU 1986:14, del 2, s. 239. Behovet av en straffrättslig reform - överväganden har att överväga är om straffansvaret bör utvidgas till att omfatta just grov oaktsamhet. Någon generell definition av oaktsamhet (culpa) finns inte och begreppet har inom straffrätten två olika funktioner. För det första kan en oaktsamhetsbedömning ta sikte på frågan om huruvida gärningen är oaktsam i sig (dvs. avviker från vad som är att bedöma som aktsamt beteende) och huruvida eventuella följ- der varit en konsekvens av oaktsamheten. Denna del av oaktsam- hetsbedömningen kallas ibland gärningsculpa men det finns också en annan terminologi.12 Straffansvar kan här uteslutas om gärningen bedöms som akt- sam. Straffansvar kan också uteslutas om följden (t.ex. kropps- skada) visserligen orsakats av gärningen, men oaktsamheten kan bedömas som irrelevant i sammanhanget (exempelvis kan inte den som kör för fort och därigenom är oaktsam dömas för vållande till kroppsskada om någon som ser på blir rädd och ramlar och slår sig). I denna del finns alltså ett krav på att gärningen skall ha varit oaktsam och att oaktsamheten skall ha varit relevant för den följd som orsakas. För det andra kan en oaktsamhetsbedömning ta sikte på huru- vida gärningsmannen varit oaktsam (personlig culpa). Frågan är här om gärningsmannen varit oaktsam därför att han eller hon inte insett innebörden av sin gärning. I denna betydelse utgör oaktsam- het ett alternativ till uppsåt förutsatt att också oaktsamhet är kri- minaliserat. Gärningsmannen anses vara oaktsam i denna sist nämnda mening, dels om han eller hon misstänkt att en viss följd skulle inträffa eller att en viss omständighet förelegat (medveten oakt- samhet), dels om han eller hon borde ha insett eller misstänkt att en viss följd skulle inträffa eller att en viss omständighet förelegat (omedveten oaktsamhet). Den som vid en bidragsansökan lämnar en felaktig uppgift och misstänker att denna är felaktig, t.ex. därför att han eller hon inte orkar kontrollera uppgiften, handlar sålunda medvetet oaktsamt. Om personen inte misstänkt att uppgiften var felaktig, men borde ha insett (eller misstänkt) detta är personen omedvetet oaktsam. En bedömning av om en person varit omedvetet oaktsam görs i två led. I ett första led frågar man sig vad personen kunde ha gjort för att komma till relevant tro eller misstanke. Det kan t.ex. vara 12 Jareborg, Allmän kriminalrätt, s. 319 ff. Behovet av en straffrättslig reform - överväganden fråga om att se efter, tänka efter, kontrollera osv. Om det inte finns något sätt att komma till relevant tro eller misstanke har personen inte varit oaktsam. I motsatt fall frågar man sig sedan i ett andra led om det som personen kunde ha gjort för att komma till insikt osv. också är något som denne borde ha gjort. Här är fråga om en normativ bedömning där det gäller att motivera att personen faktiskt borde ha gjort något visst för att komma till insikt (dvs. det gäller att motivera att denna åtgärd kunde begäras av den enskilde). Denna typ av oaktsamhetsbedömningar skall vara individuell, dvs. man skall ta hänsyn till gärningsmannens egenskaper, intelligens, för- måga osv. Om det uppställs ett krav på grov oaktsamhet gäller detta både gärningsculpa (gärningen skall mer påtagligt avvika från aktsamt agerande) och personlig culpa (i första hand blir det fråga om med- veten oaktsamhet, men också omedveten oaktsamhet kan i vissa fall vara att betrakta som grov). 12.4.5Är grovt oaktsamt missbruk av trygghetssystemen straffvärt? Inledningsvis kan man konstatera att den internationella jämförel- sen (avsnitt 11) inte visar på någon enhetlig utveckling i fråga om straffansvar för grov oaktsamhet men att grovt oaktsamma beteen- den i samband med utbetalningar av ekonomiska förmåner är kri- minaliserade i bl.a. och . Det kan också noteras att båda länderna har infört straffrättslig lagstiftning som rik- tar sig speciellt mot missbruk av de sociala bidragssystemen. Frågan om oaktsamma beteenden i samband med ansökningar och utbetalningar av förmåner inom trygghetssystemen över huvud taget är straffvärda har samband med trygghetssystemens funktion och betydelse. Huvuddelen av statens och en inte obetydlig del av kommuner- nas utgifter består av ersättningar och bidrag inom trygghetssyste- men.