sou · GUB389 · 2007-01-01 00:00:00 — I de fall där det inte finns någon förtryckt deklarationsblankett kommer den deklarationsskyldige att behöva skaffa sig en vanlig deklarationsblankett och deklarera genom att fylla i blanketten och lämna in den till . Detta innebär inte någon förändring i förhållande till hur det är . Sammanfattningsvis föreslår vi att den deklarationsskyldige som inte fått den förtryckta deklarationsblankett som sänts ut, uttryck- ligen skall vara skyldig att informera sig om huruvida uppgifter har förtryckts. Den deklarationsskyldige kan informera sig antingen genom att kontakta och be att få en ny förtryckt blankett eller, om han eller hon har e-legitimation, genom att ta del av uppgifterna på webbplats. Oavsett om den dekla- rationsskyldige får ursprungliga utskick eller tar del av de förtryckta uppgifterna först därefter gäller att han eller hon skall vara skyldig att kontrollera uppgifterna och göra de ändringar och de tillägg som behövs. Vi föreslår att skyldigheten att ta reda på om uppgifter förtryckts regleras i ett nytt stycke i 3 kap. 3 § LSK. 5.5Vårt val av begrepp Som framgått ovan innebär inte förslaget någon ändring när det gäller skyldighet att sända ut blanketter (i pappers- form) för allmän självdeklaration med förtryckta uppgifter till de fysiska personer som kan antas vara skyldiga att deklarera. Ett deklarationssystem som utgår från att uppgifter förtrycks i blan- ketter kan tyckas bygga på omodern teknik. Det gäller särskilt som de uppgifter som förtryckts finns tillgängliga på Skatte- verkets webbplats för dem som har e-legitimation eller som använ- der den säkerhetskod som finns förtryckt på deklarationsblanket- ten (låt vara att denna grupp behöver deklarationsblanketten för att kunna ta del av uppgifterna på webbplatsen). Härtill kommer att deklarationen kan lämnas på elektronisk väg. Mot denna bakgrund har vi övervägt att använda mer teknikobe- roende begrepp samt att modernisera begreppen i lagen om själv- deklarationer och kontrolluppgifter för att göra dem mer teknikoberoende. Vi har dock funnit att begreppen inte kan för- ändras utan att den praktiska och tekniska tillämpningen av lagen förändras. Förändrade begrepp kräver därför mer ingå- ende överväganden kring praktiska och tekniska frågor för dekla- rationssystemet än vad som är lämpligt att göra inom ramen för detta delbetänkande, som enbart gäller deklarationsskyldigheten för vissa fysiska personer. I det här delbetänkandet behåller vi där- för de befintliga begreppen som vi strävar efter att i möj- ligaste mån underlätta användandet av modern teknik. Vi avser att återkomma till frågan om mer teknikoberoende begrepp längre fram i arbetet. 6Den närmare utformningen av ett förenklat deklarationssystem I det här kapitlet diskuterar vi vilka ändringar utöver införandet av möjligheten att deklarera genom tyst godkännande som är nödvän- diga för att systemet skall bli enkelt och effektivt och motverka skatteundandraganden. Vi kommer att analysera hur väl tyst godkännande passar in i beslutsförfarandet enligt taxeringsla- gen. Vidare kommer vi att analysera om det behöver göras änd- ringar i reglerna för särskilda avgifter för att reformen inte skall leda till oacceptabla effekter i avgiftshänseende (för förslagets för- hållande till reglerna i skattebrottslagen se kapitel 7). Slutligen kommer vi att redovisa de förslag till ändringar som vi anser nöd- vändiga för att systemet med tyst godkännande skall få en lämplig utformning. 6.2Tyst godkännande i förhållande till beslutsförfarandet i taxeringslagen Som framgått ovan har de enskildas uppgiftsskyldighet stor bety- delse för taxeringsförfarandet. I detta sammanhang har självdekla- rationen länge varit av central betydelse. Även om de uppgifter som lämnas genom självdeklarationen i takt med kontrolluppgiftssy- stemets utbyggnad fått allt mindre betydelse är taxeringslagens uppbyggnad alltjämt hårt knuten till deklarationen. Huruvida deklaration har inkommit eller inte har avgörande betydelse för beslutsfattandet. Om självdeklaration inte har lämnats skall taxe- ringen alltid ske i form av en skönstaxering. Den omständigheten att de uppgifter som skall lämnas i självdeklaration har lämnats av den deklarationsskyldige i annan form eller på annat sätt kommit till del saknar i detta avseende betydelse. Bundenheten till självdeklarationen avser inte uppgifterna utan den formliga Den närmare utformningen av ett förenklat deklarationssystem deklarationen som sådan. Dessutom är taxeringslagens sanktions- system i många avseenden beroende av om en deklaration har läm- nats eller inte. När vi nu föreslår att det aktiva lämnandet av deklaration i vissa fall skall ersättas med ett tyst godkännande av förtryckta uppgifter är frågan hur taxeringslagens ovan beskrivna bundenhet till den lämnande självdeklarationen förhåller sig till denna nya ordning. Inledningsvis kan konstateras att de deklarationsskyldiga som tyst godkänner förtryckta uppgifter som är korrekta och fullständiga härigenom har fullgjort sin deklarationsskyldighet. De kan därmed sägas ha deklarerat och det blir oproblematiskt att tillämpa de bestämmelser i taxeringslagen som utgår från att en deklaration har lämnats. råder det ytterst sällan någon tvekan om huruvida en dekla- rationsskyldig har fullgjort sin deklarationsskyldighet, dvs. Från horisont kommer det vid tidpunkt- en för beslut om taxering inte heller att göra det med vårt förslag. Antingen har anledning att anta att de förtryckta upp- gifterna behöver kompletteras och att deklaration därför skall läm- nas aktivt eller, så framstår det som tillräckligt med ett tyst god- kännande eftersom uppgifterna bedöms vara korrekta och fullstän- diga. Problemet är att uppgifter som först framstår som korrekta och fullständiga senare kan visa sig vara felaktiga och ofullständiga. Det innebär att kan komma att besluta om taxering på grundval av tyst godkända uppgifter när rätteligen borde ha utrett ärendet vidare och beslutat om skönstaxering i avsaknad av deklaration. Det kan med andra ord och först efter beslut om taxering visa sig att den deklarationsskyldige skulle ha lämnat en deklaration och på så sätt kompletterat de för- tryckta uppgifterna och att , om verket hade haft kän- nedom om de verkliga förhållandena från början, alltså borde ha begärt in en deklaration och i slutändan beslutat om skönstaxering om deklarationen inte kom in. I en situation då taxeringen grundats på uppgifter som felaktigt tyst godkänts och det senare framkommer att det finns ytterligare inkomster måste naturligtvis taxeringsbeslutet omprövas. I det läget kan en fullständig deklaration i många fall vara av mindre intresse; har redan fått uppgifter om inkomsten från annan och behöver kanske endast kompletterande uppgifter i viss fråga från den deklarationsskyldige. Taxeringslagens nuvarande bestämmelser innebär dock att omprövningen skall ske i form av en Den närmare utformningen av ett förenklat deklarationssystem skönstaxering om en deklaration inte krävs in. För att skattetillägg skall kunna påföras på grund av skönstaxeringen krävs dessutom att den deklarationsskyldige förelagts att deklarera. Det innebär att en formlig deklaration i många fall skulle behöva krävas in, trots att den i egentlig mening inte behövs annat än av formella skäl. Sammanfattningsvis kan taxeringslagens bundenhet till själv- deklarationen enligt vår bedömning sägas framstå som mindre lämplig i ett system med tyst godkännande. Det väcker frågan om övergång till ett system för uppgiftslämnande som i första hand fokuserar på uppgifterna i stället för på i vilken form de lämnas. Denna fråga är för omfattande för att i sin helhet hanteras inom ramen för detta delbetänkande. I avsnitt 6.4 föreslår vi dock åtgär- der som i viss mån underlättar ett uppgiftsorienterat förfarande. 6.3Tyst godkännande i förhållande till särskilda avgifter 6.3.1Tyst godkännande och förseningsavgift Om en självdeklaration inte har lämnats inom föreskriven tid tas en förseningsavgift ut (5 kap. 9 § TL). För fysiska personer är förse- ningsavgiften (5 kap. 10 § TL). Beroende av förse- ningens längd tas en, två eller tre förseningsavgifter ut (5 kap. 11 § TL). Som ovan anförts (se avsnitt 4.4.1) föreslog RSV i rapporten reutveckling av den förenklade självdeklarationen (RSV Rapport 1992:3) bl.a. att det skulle införas ett system där den skattskyldige genom passivitet godkände ett taxeringsförslag med förtrycka upp- gifter. När det gällde förseningsavgiften anförde RSV att eftersom ett passivt godkänt taxeringsförslag skulle likställas med en i rätt tid inlämnad deklaration skulle reglerna om förseningsavgift inte bli tillämpliga på den situation där en tilläggsuppgift lämnades senare än (s. 115). , som i betänkandet Självdeklarationer och kontrolluppgifter – förenklade förfaranden (SOU 1998:12) föreslog att fysiska personer under Den närmare utformningen av ett förenklat deklarationssystem vissa förutsättningar inte borde vara skyldiga att lämna självdekla- ration, fann att det inte skulle vara aktuellt med någon sanktion på grund av för sent inkommen deklaration för dem som skulle om- fattas av förslaget (s. 264–265). I de fall den skattskyldige efter deklarationstidpunkten inkom med en deklaration eller annat meddelande skulle det enligt utredningen ses som en frivillig rät- telse eller en begäran om omprövning av taxeringen. Inte heller då borde förseningsavgift enligt utredningen komma i fråga, varför utredningen föreslog att förseningsavgift inte skulle kunna tas ut. Hur påverkar deklaration genom tyst godkännande möjligheten att ta ut förseningsavgift? Förseningsavgiften i det befintliga systemet syftar till att motverka att deklarationer kommer in . Vårt förslag innebär att alla fysiska personer som enligt 4 kap. 2 § LSK sänt en förtryckt deklarationsblankett till och där uppgifterna är korrekta och tillräckliga för en riktig taxering kommer att ha fullgjort sin deklarationsskyldighet . Det kommer därmed inte att vara aktuellt att ta ut förseningsavgift av den gruppen. De fysiska personer till vilka har sänt en förtryckt blankett och som skall lämna ändrings- eller tilläggsuppgifter för att en riktig taxering skall kunna beslutas skall deklarera på samma sätt som . Om en deklarationsskyldig som skall lämna änd- rings- och tilläggsuppgifter inte lämnar in en deklaration före- ligger förutsättningar för att ta ut förseningsavgift. Deklaration genom tyst godkännande gör att det för fysiska per- soner som enbart skall redovisa inkomster av tjänst och kapital kommer att finnas två sätt att deklarera, nämligen ett passivt, dvs. tyst godkännande, och ett aktivt, dvs. lämna in deklaration på samma sätt som . Avgörande för om det passiva eller aktiva deklarationsförfarandet skall användas är om de förtryckta uppgif- terna är korrekta och fullständiga. Genom tyst godkännande kommer avsaknaden av en inlämnad deklaration för dem som endast skall redovisa inkomst av tjänst och/eller kapital samt underlag för fastighetsskatt att kunna inne- bära två olika saker. Antingen att den deklarationsskyldige vid deklarationstillfället bedömt att han eller hon varit i sin fulla rätt att tyst godkänna de förtryckta uppgifterna eller att den deklarations- skyldige medvetet underlåtit att aktivt lämna en deklaration (dvs. Den närmare utformningen av ett förenklat deklarationssystem att deklarera på samma sätt som ). Från de deklarationsskyldi- gas perspektiv skulle man kunna säga att en förseningsavgift i det här läget vore att avgiftsbelägga ett nytt moment – att deklarations- skyldigheten fullgjorts på fel sätt. Detta kan tydliggöras genom ett exempel. Om en deklarationsskyldig felaktigt bedömer att en inkomst, som inte finns med bland de förtryckta inkomstuppgif- terna, är skattefri skickar han eller hon helt enkelt tillbaka blan- ketten underskriven utan tillägg. Kommer deklarationen då in kan förseningsavgift inte tas ut. Med vårt förslag kommer den deklarationsskyldige i motsvarande situation, i stället att tyst god- känna de förtryckta uppgifterna. Den deklarationsskyldige kommer då inte att ha fullgjort sin deklarationsskyldighet och det finns förutsättningar för att ta ut förseningsavgift. Vidare skulle risken för att påföras förseningsavgift i de fall en deklaration med ändrings- eller tilläggsuppgifter inkommer efter deklarationstidpunkten kunna verka återhållande på viljan att göra rätt för sig i de fall den deklarationsskyldige inte har uppfattat – vare sig det skett medvetet eller omedvetet – att han eller hon skulle ha lämnat uppgifterna och alltså ha deklarerat som . Det bör i det här sammanhanget också framhållas att frågan om förseningsavgift kan tas ut enligt dagens regler helt och hållet är en fråga om form. Avgörande för frågan om förseningsavgift är inte om den deklarationsskyldige lämnat korrekta och fullständiga upp- gifter utan i stället om den deklarationsskyldige hört av sig på för- skrivet sätt och inom föreskriven tid. Den som håller sig till de föreskrivna formerna för deklaration och den föreskrivna dekla- rationstidpunkten skall i princip inte påföras förseningsavgift. Det är först när innehållet i deklarationen är så bristfälligt att deklara- tionen uppenbarligen inte kan läggas till grund för taxeringen som förseningsavgift kan komma i fråga (5 kap. 9 § andra stycket TL). I ett system med tyst godkännande kommer dock den som har för avsikt att fullgöra sin deklarationsskyldighet men som felaktigt anser att de förtryckta uppgifterna är korrekta och tillräckliga och därför tyst godkänner uppgifterna över huvud taget inte att ha deklarerat. Förseningsavgift skulle då kunna tas ut, vilket inte är möjligt om den deklarationsskyldige i motsvarande situation godkänner uppgifterna genom att skriva under deklarationsblan- ketten och lämna in den eller bekräftar uppgifterna på elektronisk väg. Mot bakgrund av det nu sagda kan konstateras att om det införs ett tyst godkännande kommer deklarationsskyldiga som Den närmare utformningen av ett förenklat deklarationssystem aktivt godkänner förtryckta uppgifter, som är felaktiga eller ofull- ständiga, att påföras förseningsavgift om de passivt godkänner sådana uppgifter. Detta kan ses som en utvidgning av tillämpningsområdet för förseningsavgift. En utvidgning som knappast kommer att främja att korrekta och fullständiga uppgifter lämnas i rätt tid. Det finns snarare en risk för att många beslut om förseningsavgift kommer att uppfattas som obegripliga för de deklarationsskyldiga och till att får hantera fler ären- den med förseningsavgift. Den nu beskrivna effekten bör därför åtgärdas. På vilket sätt återkommer vi till i avsnitt 6.4. 6.3.2Tyst godkännande och skattetillägg Om en skattskyldig på något annat sätt än muntligen under förfaran- det har lämnat en oriktig uppgift till ledning för taxeringen tas skattetillägg ut (5 kap. 1 § TL). Bestämmelsen förutsätter att en dekla- ration har lämnats. Den oriktiga uppgiften skall ha lämnats till ledning för taxeringen men den behöver inte ha lämnats i deklarationen för att bestämmelsen skall vara tillämplig. I de fall någon deklaration inte har lämnats tas skattetillägg ut enligt bestämmelserna i 5 kap. 2 § TL om skattetillägg vid skönstaxering. En uppgift skall anses vara oriktig om det klart framgår att en uppgift som den skattskyldige har lämnat är felaktig eller om den skattskyldige har utelämnat en uppgift till ledning för taxeringen som han varit skyldig att lämna. En uppgift skall dock inte anses vara oriktig om uppgiften tillsammans med övriga lämnade upp- gifter utgör tillräckligt underlag för ett riktigt beslut. En uppgift skall inte heller anses vara oriktig om uppgiften är så orimlig att den uppenbart inte kan läggas till grund för ett beslut. Skattetillägg tas även ut om avvikelse har skett från en självdekla- ration genom skönstaxering, eller om skönstaxering har skett på grund av utebliven självdeklaration (5 kap. 2 § TL). Ett skattetillägg som påförts på grund av skönstaxering i avsaknad av deklaration undanröjs om en självdeklaration kommer in till eller en allmän förvaltningsdomstol från utgången av det år då beslutet meddelades (5 kap. 3 § första stycket TL). När en oriktig uppgift har lämnats är skattetillägget enligt huvudregeln av sådan inkomstskatt som, ifall den Den närmare utformningen av ett förenklat deklarationssystem oriktiga uppgiften hade godtagits, inte skulle ha påförts den skatt- skyldige (5 kap. 4 § TL). Skattetillägget skall beräknas efter en lägre procentsats () när den oriktiga uppgiften har rättats eller hade kunnat rättas med ledning av kontrollmaterial som normalt är tillgängligt för och som har varit tillgängligt för verket före utgången av november taxeringsåret. Om avvikelse har skett från självdeklaration genom skönstaxe- ring skall skattetillägget beräknas på den skatt som till följd av skönstaxeringen påförs den skattskyldige utöver den skatt som annars skulle ha påförts honom. Skattetillägg tas inte ut bl.a. om den oriktiga uppgiften har rät- tats eller hade kunnat rättas med ledning av en kontrolluppgift som skall lämnas utan föreläggande enligt lagen om självdeklarationer och kontrolluppgifter och som har varit tillgänglig för före utgången av november taxeringsåret, eller om den skattskyl- dige frivilligt har rättat den oriktiga uppgiften (5 kap. 8 § TL). Den skattskyldige skall under vissa förutsättningar helt eller del- vis befrias från särskild avgift, dvs. skattetillägg och förseningsavgift, om felaktigheten eller underlåtenheten framstår som ursäktlig eller om det annars skulle vara oskäligt att ta ut avgiften med fullt belopp (5 kap. 14 § TL). Bestämmelserna om befrielse från särskild avgift skall beaktas även om något yrkande om befrielse inte har framställts, om vad som förekommit i ärendet eller målet om sär- skild avgift ger anledning till det (5 kap. 15 § TL). I den tidigare beskrivna rapporten av den förenk- lade självdeklarationen anförde RSV bl.a. följande om skattetillägg. Den skattskyldige skulle enligt förslaget anses ha samma juridiska ansvar för de uppgifter som bildade underlag för taxeringen som om en underskriven deklaration inlämnats (ovan a. rapport s. 112). Om den skattskyldige inte lämnade erforderliga tilläggsuppgifter till de förtryckta uppgifterna skulle den skattskyldige enligt RSV anses ha lämnat en oriktig uppgift och reglerna om skattetillägg bli tillämpliga. föreslog i betänkandet Självdeklara- tioner och kontrolluppgifter – förenklade förfaranden (SOU 1998:12) ett tillägg till bestämmelsen om skattetillägg vid oriktig uppgift genom en bestämmelse om att skattetillägg skulle kunna påföras Den närmare utformningen av ett förenklat deklarationssystem den som skulle lämna en allmän självdeklaration om de förtryckta uppgifterna avseende inkomst av tjänst eller kapital eller underlag för statlig fastighetskatt inte var korrekta men som ändå underlät att lämna deklaration. bedömde att en sådan bestämmelse behövdes eftersom den befintliga bestämmelsen om skattetillägg vid oriktig uppgift enligt utredningen tog sikte på den som faktiskt lämnade en självdeklaration (a. bet. s. 163). Regeringen erinrade vid sin behandling av Skattekontrollutred- ningens förslag om att en invändning remissinstanserna haft mot förslaget var att det skulle bli svårare att påföra den skattskyldige skattetillägg på grund av utebliven självdeklaration (En ny lag om självdeklarationer och kontrolluppgifter (prop. 2001/02:25, s. 81–82). Mot detta anförde regeringen att det fortfarande kommer att finnas en skyldighet att lämna självdeklaration om de förtryckta uppgif- terna skulle behöva kompletteras. Underlåtenheten att i de fallen lämna självdeklaration skulle enligt regeringen handla om en skyl- dighet som inte fullgjorts. Skillnaden skulle enligt regeringen vara att den skattskyldige enligt den befintliga ordningen skönstaxeras för samtliga intäkter, såväl förtryckta som andra kända intäkter, medan den förslagna ordningen torde innebära att skönstaxeringen inte skulle avse andra intäkter än de som inte varit förtryckta. För de enskilda skulle det dock innebära att de skulle kunna påföras sanktioner på grund av brister i kontrollmaterial som de själva inte har lämnat utan endast passivt accepterat. Som tidigare redovisats fann regeringen att den befintliga deklarationsskyldigheten borde bibehållas (se avsnitt 4.4.2). Hur påverkar deklaration genom tyst godkännande ansvaret för att förtryckta uppgifter är korrekta? I ett system med tyst godkännande kommer en deklarationsskyldig som förhåller sig passiv, trots att de förtryckta uppgifterna inte är korrekta och tillräckliga, inte att ha lämnat någon deklaration. Den deklarationsskyldige kommer därmed inte att omfattas av bestäm- melsen om skattetillägg för oriktig uppgift i 5 kap. 1 § TL. Detta eftersom bestämmelsen i 5 kap. 1 § första stycket tar sikte på den som lämnar en självdeklaration. Grunderna för att ta ut skattetillägg när en deklaration inte lämnas finns i 5 kap. 2 § 2 TL. Den deklarationsskyldige omfattas således av 5 kap. 1 § TL först när en deklaration har lämnats. Enligt vår bedömning kan således Den närmare utformningen av ett förenklat deklarationssystem 5 kap. 1 § inte åberopas som stöd för att påföra skattetillägg i ett system med tyst godkännande när den deklarationsskyldige felak- tigt förhållit sig passiv och underlåtit att lämna tilläggs- eller änd- ringsuppgifter. En effekt av att skattetillägg inte kan tas ut för oriktig uppgift vid deklaration genom tyst godkännande är att en deklarations- skyldig som har haft en svart inkomst eller annan inkomst helt eller delvis utanför kontrolluppgiftssystemet utan risk skulle kunna låta bli att aktivt deklarera i förhoppning om att taxerar honom eller henne i enlighet med förtryckta uppgifter. Skulle upptäcka den svarta inkomsten och förelägga den deklarationsskyldige att deklarera kan han eller hon undvika skattetillägg genom att inkomma med en korrekt deklaration. Endast om den deklaration som då lämnas är ofullständig eller fel- aktig kan skattetillägg påföras med stöd av 5 kap. 1 § TL. Inkom- mer ingen deklaration kan fatta beslut om skönstaxe- ring och påföra skattetillägg enligt 5 kap. 2 § TL. Ett sådant skatte- tillägg skall dock undanröjas om deklaration inkommer . Bestämmelsen om att skattetillägg, som beslutas när deklaration inte lämnats, skall undanröjas om deklaration kommer in har kritiserats. Kritiken går ut på att bestämmelsen ger deklara- tionsskyldiga möjlighet att låta bli att deklarera i förhoppningen att skönstaxering och skattetillägg skall landa på ett lägre belopp än en taxering på grundval av de verkliga förhållandena (s.k. skönstaxe- ringsspekulation). För att motverka detta föreslog Skattekontroll- utredningen en förkortning av tidsfristerna för när en deklaration skall ha kommit in för att tillägget skall undanröjas (SOU 1998:12 s. 271). har med verkan års taxering beslutat om kortare tidsfrister (prop. 2002/03:106 s. 131). Möjligheten att utan risk för skattetillägg spekulera i en låg taxe- ring finns alltså och har relativt beslutat om åtgärder för att begränsa den möjligheten. Införandet av deklaration genom tyst godkännande öppnar dock enligt vår bedömning för en ny form av riskfri spekulation i taxeringen. Den form av riskfri spekulation som det nuvarande regelverket medger förutsätter att den deklarationsskyldige bryter mot dekla- rationsskyldigheten genom att inte lämna in en deklaration eller på annat föreskrivet sätt bekräfta de förtryckta uppgifterna. Det går därför inte att ägna sig åt sådan spekulation utan risk att uppmärksammas av , låt vara att uppmärksamheten Den närmare utformningen av ett förenklat deklarationssystem inte behöver innebära att får kännedom om att den deklarationsskyldige har haft inkomster för vilka kontrolluppgift inte lämnats utan bara att den deklarationsskyldige föreläggs att deklarera.