sou · GUB343 · 2007-01-01 00:00:00 — Det gemensamma protokollet vilar på två huvudprinciper. Enligt den första principen skapas det en länk eller en bro mellan de två konventionerna genom att protokollet – när det gäller stater som är anslutna till någon av konventionerna – avskaffar skillnaden mellan konventionsstater och icke-konventionsstater i förhållande till de operativa bestämmelserna i endera konventionen. Detta innebär att om en atomolycka inträffar i en atomanläggning som är belägen i en stat som är ansluten till och olyckan orsakar skador på t.ex. personer eller egendom i en stat som är ansluten till , så är anläggningsinnehavaren ansvarig också för dessa skador. Motsvarande gäller om anläggningen ligger i en stat som är ansluten till och skadan inträffar i en stat som är ansluten till . Den andra principen innebär att antingen eller görs exklusivt tillämplig på en atomolycka genom lagvalsregler. Den fortsatta moderniseringen av atomansvarsregleringen och antagandet av konventionen om supplerande ersättning för atomskada Även efter antagandet av det gemensamma protokollet fortsatte arbetet med att skapa en modernare internationell reglering avse- ende atomansvarsfrågor. Förändringsarbetet kom i det första ske- det att koncentreras till , vilken till skillnad från inte tidigare hade ändrats eller kompletterats. Revisionsarbetet ledde fram till att ett tilläggsprotokoll till Wien- konventionen antogs 1997. Vid samma tillfälle antogs konventionen om supplerande ersättning för atomskada3. Syftet med denna kon- vention är att skapa ett kompletterande ersättningssystem och kon- ventionen innehåller bestämmelser om ersättning av statsmedel. Konventionen har ännu inte trätt i kraft och har inte undertecknats av . Arbetet med att revidera Paris- och tilläggskonventionen på- börjades respektive 1999 och kan ses som en naturlig följd av arbetet med att revidera . Revideringen av kon- ventionerna har resulterat i tämligen omfattande ändringar av er- sättningssystemen. 3 Convention on Supplementary Compensation for Nuclear Damage. Förändringar i den internationella atomansvarsregleringen I avsnitten 2.2 och 2.3 behandlas ändringarna i Paris- och tilläggs- konventionen mer översiktligt. I avsnitt 2.4 redovisas också inne- hållet i konventionen om supplerande ersättning för atomskada översiktligt. I samband med utredningens överväganden och förslag (främst avsnitt 6) behandlas ändringarna till Paris- och tilläggskonventionen och hur dessa förhåller sig till atomansvarighetslagens regler mer ingående. I avsnitt 4.2 återkommer utredningen till konventionen om supplerande ersättning för atomskada. 2.2Det huvudsakliga innehållet ändringsprotokoll till Ändringsprotokollet till innebär att flertalet av sammanlagt 24 artiklar ändras. I flertalet fall rör det sig om sakligt sett små förändringar. Några av bestämmel- serna ändras emellertid markant. De mest påtagliga förändringarna som följer av den reviderade kan sammanfattas enligt följande4. Väsentligt höjda ansvarsbelopp och möjligheten att införa ett obegränsat ansvar Genom ändringsprotokollet höjs ansvarsbeloppen väsentligt. Enligt i dess nuvarande lydelse (artikel 7 b) är ansvars- beloppet satt till 15 miljoner särskilda dragningsrätter (SDR), även om för atomenergifrågor 1990 rekommenderade konventionsstaterna att höja ansvarsnivåerna till lägst 150 miljoner SDR. Även med beaktande av denna rekommendation innebär änd- ringsprotokollet till att ansvarsbeloppen höjs påtagligt. Ansvarsbeloppen uttrycks nu också i euro i stället för beräkningsenheten SDR. Enligt ändringsprotokollet skall ansvars- beloppen vara lägst per anläggningsinnehavare och olycka. Det står vidare helt klart att konventionen nu medger att staterna inför ett obegränsat skadeståndsansvar för anläggnings- innehavaren. En särskild bestämmelse har införts som anger att en 4 En sammanfattning av ändringarna finns bl.a. i Draft Report 26 February 2002, //CPPC(2002)3/REV1 och i , Modernising the International Regime Governing Nuclear Third Party Liability, Presentation to (2001 Session). Förändringar i den internationella atomansvarsregleringen stat som ansluter sig till får fastställa ett lägre belopp, , från tillträdet till konventionen (s.k. phasing-in bestämmelse). Också de särskilda ansvarsbeloppen för transporter av nukleärt material och s.k. lågriskanläggningar har höjts. Den lägsta godtag- bara ansvarsnivån har höjts från 5 miljoner SDR till 70 respektive . Nivåerna på den obligatoriska försäkringen höjs Anläggningsinnehavaren är även fortsättningsvis skyldig att ta och vidmakthålla försäkring för att täcka sitt ansvar enligt konventio- nens referensbelopp. En nyhet som följer av staternas uttryckliga möjlighet att införa ett obegränsat ansvar är dock att försäkrings- beloppet knyts till det referensbelopp som gäller för ett begränsat ansvar, dvs. Om obegränsat ansvar gäller vid transport och för s.k. lågriskanläggningar skall försäkringen mot- svara det ansvarsbelopp som gäller enligt konventionen i dessa fall, dvs. Konventionsstaterna ansvarar för att täcka skadorna i den mån försäkring inte finns eller är otillräcklig för att täcka anläggnings- innehavarens ansvar (försäkringsbelopp). Undantagen från anläggningsinnehavarens objektiva ansvar inskränks Från anläggningsinnehavarnas skadeståndsansvar undantas inte länge skador till följd av naturkatastrofer. är endast skador orsakade av krigshandlingar undantagna från anläggningsinnehava- rens skadeståndsansvar. Nya och ändrade definitioner Ändringsprotokollen innebär också att vissa definitioner har ändras och att nya begrepp har förts in i konventionen, bl.a. utvidgas be- greppen atomolycka och atomanläggning. Anläggningar för slutförvar och atomanläggningar som nedmon- teras och är under avveckling omfattas uttryckligen av begreppet atomanläggning. Förändringar i den internationella atomansvarsregleringen Ytterligare en viktig förändring är att skadebegreppet har ut- vidgats och att termen atomskada (nuclear damage) definieras uttryckligen i konventionen och får en vidare betydelse. Konventionens definition av begreppet atomskada omfattar , utöver person- och sakskada samt ren förmögenhetsskada som direkt har orsakats av sådan skada, även inkomstförlust som i annat fall direkt orsakas av en betydande försämring av miljön, kostnader för rimliga åtgärder som har vidtagits eller skall vidtas för att åter- ställa eller kompensera miljöskador av betydelse, såvida åtgärderna har godkänts av den myndighet som regeringen bestämmer och kostnader för rimliga förebyggande åtgärder och skada till följd av sådana åtgärder. En annan påtaglig förändring som följer av ändringsprotokollet är att tillämpningsområdet utökas. blir efter ändringsprotokollets ikraftträdande inte bara tillämplig i fråga om atomskada som uppkommer i en konventionsstats territorium eller havsområden eller ombord på ett fartyg eller flygplan registrerat i en konventionsstat, utan också i fråga om sådan skada som inträffar i en icke-konventionsstat eller ombord på fartyg eller flygplan registrerat i en sådan stat. Det utökade tillämpningsområdet förut- sätter emellertid att staten a)är part till och det gemensamma protokollet, b)inte har någon atomanläggning på sitt territorium eller i ett till staten hörande havsområde, eller c)har en gällande atomansvarslagstiftning som tillhandahåller ömse- sidiga förmåner och grundas på principer som överensstämmer med . Därutöver är en konventionsstat alltid fri att utsträcka tillämp- ningsområdet ytterligare. Förlängd preskriptionstid för personskada Preskriptionstiden för personskada förlängs till . För andra ska- dor gäller oförändrat att preskriptionstiden uppgår till . Stater- na har – under förutsättning att anläggningsstaten kan garantera att ekonomisk säkerhet finns tillgänglig för tilläggstiden – möjlighet Förändringar i den internationella atomansvarsregleringen att införa längre preskriptionstider så länge detta inte påverkar möjligheten för de skadelidande att framställa anspråk enligt huvud- reglerna. Transportören skall ha ett direkt ekonomiskt intresse i de atomsubstanser som transporteras Möjligheterna att avtala om transporter begränsas så, att det nu- mera krävs att transportören har ett direkt ekonomiskt intresse i de atomsubstanser som transporteras för att avtal rörande ansvars- frågorna skall kunna ingås. Också reglerna om domstols behörighet har ändrats och anger nu att anspråk till följd av en olycka som inträffat i en konventions- stats exklusiva ekonomiska zon (EEZ) skall prövas av domstolarna i den stat till vilken den ekonomiska zonen hör (olycksstaten). Detta innebär att domsrättsfrågan i sådana fall hanteras på samma sätt som olyckor som inträffar på en stats territorium. 2.32004 års ändringsprotokoll till tilläggs- konventionen Tilläggskonventionen innehåller till stora delar en reglering av när- mast mellanstatlig karaktär. Av väsentlig betydelse för ansvarsreg- leringen är emellertid den kompletterande ersättning av i första hand statsmedel som tilläggskonventionen kan berättiga till vid en atomolycka om anläggningsinnehavarens ersättningsansvar enligt är uttömt. Ersättningssystemet i tre steg bibehålls men med markant högre ansvarsnivåer Som en konsekvens av höjda ansvarsbelopp och strävandena att stärka de skadelidandes skydd i händelse av en atomolycka höjs också ansvarsbeloppen markant i ändringsproto- Förändringar i den internationella atomansvarsregleringen kollet till tilläggskonventionen. Konventionens uppbyggnad, med ett ersättningssystem i tre steg, är emellertid oförändrad. Enligt det första steget ansvarar anläggningsinnehavaren precis som tidigare med det ansvarsbelopp som gäller enligt Pariskonven- tionen. Detta innebär alltså numera att ersättning enligt det första steget i första hand skall betalas av anläggningsinnehavaren upp till lägst (med mindre ett lägre belopp skall gälla för nya konventionsstater under en övergångstid). Om skadorna överstiger den första ersättningsnivån skall enligt det andra steget ersättning tillhandahållas av den stat på vars terri- torium den ansvarige innehavarens anläggning är belägen med ett belopp som utgör skillnaden mellan första stegets belopp och nu- mera , dvs. Om anläggningsinnehavarens belopp är högre än minskas det andra steget i motsvarande mån. Detta innebär alltså att statens primära ersättningsansvar enligt det andra steget i tilläggskonventionen till och med helt kan försvinna. Det tredje steget utgörs enligt ändringsprotokollet av skillnaden mellan och ersättningsnivån i det andra steget. För detta belopp ansvarar konventionsstaterna, precis som tidigare, gemensamt. En skillnad är dock att statsmedel enligt det tredje steget alltid skall betalas när skadorna överstiger och därmed gäller oberoende av om konventionsstaterna in- fört höga ansvarsnivåer eller kanske till och med ett obegränsat ansvar. En annan förändring av det tredje steget är att det belopp som skall hållas tillgängligt enligt det tredje steget kan öka i takt med att nya stater ansluter sig till konventionen. Vidare ändras beräkningsmetoden för att bestämma storleken på det särskilda statsansvaret så att en större kvotdel hänför sig till den termiska effekten. Andra förändringar i den reviderade tilläggskonventionen De mest påtagliga ändringarna i tilläggskonventionen i övrigt kan sammanfattas enligt följande. Den reviderade tilläggskonventionens geografiska tillämpnings- område utvidgas, men inte i samma utsträckning som i den revide- rade . Förändringar i den internationella atomansvarsregleringen Under förutsättning att en stat är part i tilläggskonventionen är denna med stöd av ändringsprotokollet tillämplig på atomskada som inträffar 1.på en konventionsstats territorium, 2.på eller ovan en konventionsstats havsområden, oavsett om staten är ansluten till tilläggskonventionen, om skadan a)inträffat ombord på ett fartyg som seglar under en konven- tionsstats flagg, b)inträffat ombord på ett luftfartyg registrerat i en konven- tionsstat, c)inträffat på en konstgjord ö, anläggning eller konstruktion som omfattas av en konventionsstats jurisdiktion, d)tillfogas en medborgare i eller annan konventions- stat, eller 3.inom eller ovanför en konventionsstats exklusiva ekonomiska zon eller på en sådan stats kontinentalsockel i samband med utvinning eller forskning av naturtillgångar inom den ekono- miska zonen eller på en sådan kontinentalsockel. 2.4Konventionen om supplerande ersättning för atomskada Utöver det arbete med att revidera och länka samman Wien- och som följde efter olyckan i kärnkraftverket i Tjernobyl blev man medveten om behovet av ett motsvarande system som kunde täcka in sådana stater som stod utanför de be- fintliga ansvarssystemen. Arbetet med att försöka få till stånd ett globalt ersättningssystem ledde fram till att konventionen om supplerande ersättning för atomskada antogs vid en diplomat- konferens i regi . Konventionen har ännu inte trätt i kraft Som framgått inledningsvis i detta avsnitt har konventionen om supplerande ersättning för atomskada ännu inte trätt i kraft. Kon- ventionen har endast ratificerats av , och . För att konventionen skall träda i kraft krävs att minst fem stater med en sammanlagd anläggningskapacitet som uppgår till minst 400 000 enheter tillträtt konventionen. Förändringar i den internationella atomansvarsregleringen Konventionen om supplerande ersättning för atomskada är en fristående konvention som står öppen för undertecknande av alla stater, oavsett om staten är ansluten till Paris- eller Wienkonven- tionen eller står utanför dessa. Eftersom flera av världens största kärnkraftsnationer5 varken är anslutna till eller så är det av stor betydelse att kunna skapa ett världsomfattande ersättningssystem för atomskador som bygger på samma grundläggande principer. Genom konventionen åtar sig respektive konventionsstat som ett första steg att se till att minst 150 miljoner SDR tillhandahålls för tiden fram till och minst 300 miljoner SDR för tiden därefter6. Medlen skall fördelas med beaktande av en icke- diskrimineringsprincip, som emellertid inte gäller i förhållande till icke-medlemsstater. Hur en stat skall försäkra att detta belopp finns tillgängligt i händelse av en olycka reglerar konventionen inte. Genom bidrag från alla konventionsstater skapas vidare som ett andra steg en gemensam internationell fond på cirka 300 miljoner SDR. Med vilka belopp respektive stat skall bidra framgår av artikel IV 1 (a) i konventionen. Bidrag till den internationella fonden behöver endast lämnas om behov uppstår7. Bidragen base- ras på vilken kapacitet konventionsstatens atomanläggningar har upp till en högsta gräns. Stater som saknar atomanläggningar på sitt territorium behöver inte lämna bidrag till fonden8. Fonden skall utgöra ett komplement till den ersättning som är tillgänglig med stöd av nationell rätt. Hälften av dessa fonderade medel är tillgängliga enbart för gränsöverskridande skador, dvs. skador utanför anläggningsstaten. Den andra hälften är tillgänglig endera för skador i det egna landet eller gränsöverskridande skador. Om emellertid en stat tillhandahåller 600 miljoner SDR eller mer enligt det första steget reserveras inte längre hälften av medlen i det andra ersättningssteget för gränsöverskridande skador. Också medlen i det andra steget skall fördelas så att de skade- lidande inte diskrimineras och fördelas under förutsättning att 5Bedömningen grundar sig på den sammanlagda termiska effekten uttryckt i megawatt. De länder som avses är , , och . 8Artikel IV.1 och artikel IV.1(b). Förändringar i den internationella atomansvarsregleringen skadan uppkommit inom konventionens geografiska tillämpnings- område. Detta överensstämmer med regleringen enligt tilläggs- konventionen (se avsnitt 1.1). Det finns ingen särskild gemensam fond för de supplerande ersättningsmedlen motsvarande t.ex. oljeskadefonderna och det krävs inte att staterna skall sätta av medel särskilt för ändamålet. I stället är tanken att – om en atomolycka skulle inträffa och kon- ventionen aktualiseras – den behöriga domstolen skall informera de andra konventionsstaterna så snart det står klart att skadorna överstiger eller troligen kommer att överstiga de nationella ersätt- ningsnivåerna med följden att de supplerande fondmedlen måste tas i anspråk. Den behöriga staten är ensam behörig att distribuera fondmedlen9. De grundläggande principerna i konventionen Konventionen bygger på samma grundläggande principer som Paris- och , dvs. att ansvaret är kanaliserat till anläggningsinnehavaren, att anläggningsinnehavaren har ett strikt ersättningsansvar, att domstolarna i olycksstaten är behöriga eller – om olyckan inträffar utanför en konventionsstat domstolarna i anläggningsstaten – och slutligen att ansvaret begränsas till belopp och tid. Begreppet atomskada är utformat så att det uttryckligen upptar samtliga skadetyper och överensstämmer med motsvarande be- grepp i den reviderade Paris- och . För att tillgodose kuststaterna har reglerna beträffande domstols behörighet utformats så, att om en olycka inträffat i en stats exklusiva ekonomiska zon (EEZ) tillkommer behörigheten den staten. Staternas möjligheter att ansluta sig till konventionen Det är möjligt att ansluta sig till konventionen som . Detta innebär att stater som inte är anslutna till Paris- eller Wien- konventionen kan tillträda konventionen om supplerande ersätt- ning för atomskador om de i sina nationella rättsordningar har vissa grundläggande principer som motsvarar de principer som kon- 9 Artikel VII.1. Förändringar i den internationella atomansvarsregleringen ventionen bygger på. Genom bilagan föreskrivs också att stater som saknar atomanläggningar på sitt territorium endast behöver uppfylla konventionens minimikrav för att konventionen skall gälla i den staten. Genom en särskild bestämmelse i artikel 2.1 i konventionens bilaga, den s.k. grandfather , är det möjligt för en stat, som per och fortsättningsvis har ersättningsregler som bygger på ekonomisk kanalisering och i övrigt uppfyller vissa särskilt angivna kriterier, att ansluta sig till konventionen som en s.k. annex-stat och därmed anses uppfylla villkoren i bilagan10. I praktiken är det endast som uppfyller kraven i denna artikel. Avsikten med bestämmelsen är att skall kunna bibehålla sitt system med ekonomisk kanalisering (se avsnitt 3.9) – vilket system i praktiken leder till samma resultat som Paris- och Wienkonven- tionens bestämmelser om kanalisering av ansvaret till anläggnings- innehavaren – och trots detta omfattas av ett globalt ansvars- och ersättningssystem vid atomolyckor11. 10Ben Mc , The Compensation Convention: to a Global Regime for Dealing with Legal Liability and Compensation for Nuclear Damage, Nuclear . 61 s. 25 ff. 11Vladimir Boulanenkov, of the Convention on Supplementary Compen- sation for Nuclear Damage – an Overview, Reform of Civil Nuclear Liability, /Symposium 1999, s. 166. 3.1En kort presentation av det nordiska och det övriga internationella samarbetet på atomansvarsområdet förekommer ett samarbete i frågor rörande atomsäkerhet och atomansvar mellan de nordiska länderna. Dan- mark, och är också parter till Paris- och tilläggs- konventionen. Inte minst mot denna bakgrund, men även med beaktande av de likartade rättstraditionerna och ländernas geogra- fiska närhet, är det intressant att särskilt uppmärksamma hur dessa stater avser att införliva ändringsprotokollen till Paris- och tilläggs- konventionen med nationell rätt. Representanter från de nordiska länderna har mot den redovisade bakgrunden också träffats för att diskutera vissa bestämmelser i ändringsprotokollen och för att utbyta erfarenheter kring implementeringsarbetet. För utredningen har det naturligtvis också varit av stor betydelse att följa implementeringsarbetet i övriga stater anslutna till Paris- konventionen. Detta har skett inom ramen för OECD1. De länder som är medlemmar av , däribland alltså , samarbetar inom denna organisation i ett särskilt atomenergiorgan, (). Allt arbete sker under ledning av en styrelse för atomenergifrågor, , vilken rapporterar direkt till . Av stadga2 framgår att organisationens syfte är att ut- veckla produktionen och användningen av atomenergin på fredlig väg genom samarbete mellan organisationens stater samt harmoni- sering av åtgärder vidtagna på nationell nivå. skall bl.a. bidra till främjandet av ett ersättningssystem för atomskador. 1Organisation for Economic Co-operation and Development (Organisationen för ekono- miskt samarbete och utveckling). 2Antagen av (numera ) och godkänd av . Stadgan har ändrats , . Organisatoriskt är uppbyggt kring åtta permanenta och specialiserade kommittéer, vilka består av experter från medlems- länderna. En sådan kommitté är () som sammanträder regelbundet, vanligen två gånger per år3. Utredningen deltog i det sammanträde som hölls och fick ta del av en kortfattad redogörelse för de närvarande staternas arbete med att införliva bestämmelserna i den reviderade och tilläggskonventionen med nationell rätt. I det följande redovisas dels en sammanställning av ansvars- nivåerna i ett urval av de stater som ingår i (avsnitt 3.2), dels en översiktlig presentation av staternas rapportering i fråga om implementeringsarbetet (avsnitt 3.3). I detta avsnitt redovisas också atomansvarsregleringar i ett urval av stater. Urvalet har gjorts så, att stater med obegränsat ansvar eller höga ansvarsnivåer, stater med särskilt intressanta finansieringslösningar eller stater med näraliggan- de geografisk anknytning omfattas. Några av dessa stater är inte anslutna till någon konvention på atomansvarsområdet. Förhållan- dena är nämligen sådana att flera av de stater som har den största andelen kärnkraftsproduktion, t.ex. , och USA4, inte är parter till eller . Trots detta har de emellertid nationella rättsordningar som till stora delar bygger på samma grundläggande principer som och . 3.2En sammanställning av ansvarsnivåer i stater som ingår i Av stort intresse – inte bara för det fall en eventuell atomolycka skulle få gränsöverskridande effekter utan också när höjda ansvars- och försäkringsnivåer diskuteras – är vilka ansvarsnivåer som gäller i andra stater. Nedan återfinns en sammanställning över anläggningsinnehavar- nas ansvarsnivåer i de stater som ingår i . Det bör emellertid noteras att det av sammanställningen inte framgår att storleken på försäkring eller annan finansiell säkerhet – 3Övriga kommittéer är , , Installations, , on Nuclear Energy Development and the Fuel Cycle, and for the . 4Inte heller , och är anslutna till eller Pariskonven- tionen. som närmare redovisas i redogörelsen för respektive stats nationella atomansvarsreglering – i några fall avviker från ansvarsbeloppen. Följande ansvarsnivåer gällde per . Ansvarsnivåer i nationell valuta Nivå på försäkring eller annan tionen (PC) eller säkerhet om detta avviker från (SDR) med USD som motvärde ansvarsnivån med USD som tionen (VC) SDR 300 miljoner (USD = 438 M) CAD 75 miljoner (USD = 63 M) SDR 60 miljoner (USD = 87,6 M) SDR 175 miljoner (USD = 255,5 M) SDR 76 miljoner (USD = 111,5 M) SDR 5 miljoner (USD = 7,3 M) YEN 60 miljarder (USD = 538,8 M) SDR 300 miljoner (USD = 438 M) MXN 100 miljoner (USD = 9,3 M) SDR 285 miljoner (USD = 416 M) SDR 60 miljoner (USD = 87,6 M) SDR 150 miljoner (USD = 219 M) CHF 1,1 miljarder (USD = 866,5 M) SKK 2 miljarder (USD = 64,2 M) ESP 25 miljarder (USD = 183,8 M) SDR 150 miljoner (USD = 219 M) SDR 300 miljoner (USD = 438 M) CZK 6 miljarder (USD = 252,8 M) CZK 1,5 miljarder (USD = 63 M) miljarder (USD = 3 B) SDR 100 miljoner (USD = 146 M) PC: Pariskonvention om skadeståndsansvar på atomenergins område i dess lydelse enligt tilläggsprotokoll 1964 och 1982 VC: Wienkonvention om ansvarighet för atomskada * 1 SDR = 3.3Implementeringsarbetet i stater anslutna till har i ett beslut (2004/294/EG) förklarat att medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvän- diga för att kunna ratificera ändringsprotokollet till Paris- konventionen.