sou · GUB388 · 2007-01-01 00:00:00 — Rättstillämpningen skall således inte styras av politiska eller andra påtryckningar. Om det brister i drivkrafterna att tillämpa lagen på ett objektivt och opartiskt sätt finns det en risk för att myndighetsutövningen snedvrids för att gynna vissa intresse- grupper. Då riskeras tilliten till att regleringen syftar till att uppnå ett samhälleligt bästa – och ytterst också tilliten till regering och riksdag. Myndighetens rättstillämpning prövas i förvaltningsdomstolarna, om de som blir föremål för myndighetsbesluten väljer att överklaga dessa beslut. Därmed skapas dels en oberoende överprövning av myndighetens beslut, dels en återkoppling som ger allmänheten och myndigheten möjlighet att se om besluten ändras eller inte vid en rättslig prövning. En önskan att undvika att bli rättad i förvalt- ningsdomstolar är också ett slags drivkraft för myndigheten. Principiella perspektiv på regleringen Det är inte lika uppenbart vad som bör gälla för myndighets- verksamheten i övrigt, när den skall eftersträva de politiskt formu- lerade målen och uppdragen. I den utsträckning myndigheten tar initiativ till, eller föreslår, förändrad lagstiftning bör detta ske med utgångspunkt i de politiska målen för politikområdet. I princip kan myndigheten också föreslå förändringar av formuleringen av de politiska målen, om detta bidrar till att göra målformuleringarna mer ändamålsenliga. Det är dock viktigt att skilja på en myndighets funktion att vara expert på sitt politikområde och möjligheten att driva politik. För långt drivet oberoende kan leda till en oönskad politisering av ämbeten. Det kan också försvaga drivkraften att sträva mot poli- tiskt fastställda mål och effektivitet. 8.2.2Mål och resultatstyrning av politikområdet elektroniska kommunikationer Målen för marknaden för elektroniska kommunikationer formule- ras i LEK och utvecklas ytterligare i förarbetena (prop. 2002/03:110). Dessa mål följs upp i PTS årsredovisning. En viktig grund för uppföljningen är också den årliga rapporten där PTS redovisar ett rikt material som beskri- ver utvecklingen på marknaderna. Genom att bedöma marknads- utvecklingen kan också en indirekt bedömning av PTS prestationer göras. Regeringen har ännu inte formulerat kvantitativa mål för sek- torn; sådana kvantitativa mål finns exempelvis för transport- sektorn. Det saknas också en officiell uppsättning indikatorer för, och en systematisk analys, av måluppfyllelsen, vilket försvårar möj- ligheten att följa upp och bedöma PTS prestationer. Som utredningen noterade i slutsatserna till avsnitt 3.3 finns det rika möjligheter att systematiskt redovisa indikatorer på kvaliteten i PTS handläggning. Om en sådan redovisning förs in i PTS årsredo- visning görs den också till föremål för granskning av den statliga revisionen. Principiella perspektiv på regleringen 8.2.3Finns det ett beroendeproblem? I betänkande (SOU 2005:4), i synnerhet i kapitel 11, förs en diskussion om drivkrafter för att utföra regleringsarbetet på ett ändamålsenligt sätt. före- slår åtgärder dels för att öka regleringsmyndigheternas oberoende, dels för att skapa en tydligare åtskillnad mellan arbete med att reglera fram en väl fungerande konkurrens och arbetet med att utöva statens ägarfunktion i de statligt ägda bola- gen. Detta kan tolkas som att anser att det finns anledning att förstärka drivkrafterna för och regleringsmyndigheterna att agera oberoende. argumentation för behovet av dessa åtgärder är dock i första hand teoretisk. Principiellt sett kan man tänka sig flera olika slags snedvridning av myndighetsutövning till gagn för olika intressen. En form av snedvridning är regleringsövertagande (regulatory capture). Det som oftast brukar förknippas med regleringsövertagande är att regleringsmyndigheten tar för stor hänsyn till den reglerade bran- schens (eller de största företagens) intressen. Det kan också före- komma ett slags politisk opportunism som leder till att konsu- mentpriser regleras till nivåer som inte täcker kostnaderna.3 Ett tredje slag av snedvridning kan vara om regleringsmyndigheten krånglar till regleringen utan att det leder till motsvarande fördelar för konsumenterna. Det är svårt att i praktiken utvärdera huruvida en regleringsmyndighets agerande är ett exempel på något av dessa. Det framstår för oss som om de empiriskt grundade argumenten för att skapa ett ökat oberoende och en tydligare åtskillnad i är svaga. anser t.ex. i sitt yttrande över betänkande inte att det finns några belägg för att nuvarande system medför beroendeproblem. Detta kan tänkas bero på att det kan vara svårt att finna tydliga observationer av beslut som, på ett otillbörligt sätt, fattats till någons förmån. Denna utredning har inte heller kunnat finna något empiriskt stöd för att det finns ett beroendeproblem i PTS myndighetsutövning. Svårigheten att iaktta beroendeproblem har lett utredare (t.ex. ) att ta en mer principiell ansats. Ansatsen inne- bär att man på principiella grunder utgår ifrån att det finns en risk för att problem med oberoende kan uppstå. 3 Jämför (2002) sidorna 114 och 175–177. Principiella perspektiv på regleringen därmed att söka identifiera vilka krav som kan ställas på en myn- dighet för att säkerställa oberoende. En uppsats som representerar en sådan ansats har presenterats av (2004) vid den amerikanska regleringsmyndigheten för elektronisk kommunikation (FCC). Hon utgår från att det krävs att vissa kriterier uppfylls för att en regleringsmyndighet skall kunna betraktas som oberoende. Därefter analyseras i vilken utsträckning dessa kriterier uppfylls av olika regleringsmyndigheter för elektronisk kommunikation. Grundtanken, enligt , är att politiska beslutsfattare fattar beslut om politiska mål efter en process där olika intressenter kommer till tals. Därefter formuleras regler för att styra mot målen. De regleringsmyndigheter som har som sin uppgift att tillämpa reglerna på ett sakligt och objektivt sätt behöver därför vara oberoende av politiken och marknadsintressen för att kunna tillämpa reglerna opartiskt. pekar på följande egenskaper som föreslagits av och (1999) och som bör vägleda en analys av oberoende: 1.tydlighet i mål och roller 2.oberoende av politisk intervention i rättstillämpningen 3.reell möjlighet för berörda parter att delta i beslutsprocesser 4.förutsättningar för att kräva ansvar (i första hand möjlighet att överklaga beslut) påpekar att dessa egenskaper är relevanta men att det är svårt att mäta dem eller fastställa om de är uppfyllda. som regleringsmyndigheten bör kunna avkrävas ett ansvar för att utföra sitt uppdrag så bör den vara oberoende av politiken (s. 27). Det kan noteras att uppsatsen inte utvecklar hur ansvaret skall kunna utkrävas. Däremot föreslås exempel på kriterier för att säkerställa ett oberoende: en chef som inte kan avsättas pga. impopulära beslut en minsta tjänstgöringstid för chefen ett mandat som är tydligt skilt från det politiska mandatet Principiella perspektiv på regleringen en finansiering som är oberoende av politisk granskning. Ett kriterium för att säkerställa ett oberoende gentemot företagen är att det tidigare telemonopolet är privatägt. Annars finns en risk att politikerna frestas att försvara dåliga beslut med sysselsätt- ningsmotiv. Ett problem som kan likna ett beroendeproblem är att myndig- heten till följd av nära umgänge med operatörerna anammar ett producentperspektiv, dvs. att myndighetens tjänstemän tenderar att överta branschens perspektiv på vad som är viktiga respektive oviktiga problem. Detta riskerar att gå ut över konsumenternas perspektiv på vad som är mer eller mindre viktigt. För att undvika detta problem är det viktigt att det finns goda drivkrafter för de tjänstemän som arbetar med konsumentfrågor. Det kan t.ex. göras genom att man lägger konsumentfrågorna i organisatoriskt själv- ständiga enheter och genom att denna verksamhet får en egen bud- get. För att regleringsmyndigheten skall ta konsumenternas intressen på allvar föreslår att konsumentfrågorna hanteras på en egen enhet på regleringsmyndigheten och att frågor om samhällsomfat- tande tjänster (USO) också hanteras på en egen enhet inom regleringsmyndigheten. Här finns det anledning att påminna om att regeringen i propo- sitionen Lag om elektronisk kommunikation, m.m. (prop. 2002/03:110) ansåg att PTS borde vara organiserat så att norme- rande, verkställande och dömande uppgifter skiljdes åt. Detta kunde, enligt propositionen, ske genom att beslut om skyldigheter, tillsyn, tvistlösning och föreskriftsarbete sköttes på olika enheter eller olika avdelningar inom myndigheten. Även myndighetens finansiering kan vara en källa till direkta och indirekta påtryckningar på myndigheter, och det finns argument både för anslag och för avgiftsfinansiering i likhet med den modell PTS använder . argumenterar för avgiftsfinansiering med argumentet att det gör regleraren oberoende av att anslag tilldelas av politiker som kan vara missnöjda med myndighetens agerande. Utredningen noterar dock att inte nämner någonting om de risker för överreglering och den kostnadsövervältring på konsumenterna som avgiftsfinan- siering för med sig. Principiella perspektiv på regleringen I den ekonomiska litteraturen om organisationer och förvalt- ningar finns både teoretiska och empiriska skäl till att en finansie- ring med svaga spärrar eller kontroller kan leda till att en verksam- het expanderar. En sådan finansiering kan t.ex. leda till att behov för ny verksamhet konstrueras. redovisar också kriterier för en öppen och påverkbar beslutsprocess. Den metod som föreslås innebär tre steg: I ett första steg gör myndigheten en preliminär analys och tar fram ett förslag till beslut. I analysen presenteras och förklaras de fakta, metoder och principer som myndigheten avser lägga till grund för beslutet. I ett andra steg genomför myndigheten konsultationer med intressenter och allmänhet. I ett tredje, slutligt, steg fattar myndigheten beslut grundat på de metoder och fakta som presenterats i steg 1 och 2 och som framkommit i konsultationerna. Denna ansats syftar till att generera beslut där det är möjligt för berörda parter att förstå på vilka grunder beslutet är fattat. Det skapar även möjlighet att förutse hur regleringsmyndigheten skulle kunna väntas agera i liknande fall . tar också upp riktlinjer för hur man kan hantera olika hän- delser där anställda kan komma att kompromettera myndigheten – t.ex. innehav av aktier i reglerade företag, mottagande av gåvor från reglerade företag eller andra som kan bli föremål för myndighets- beslut eller byte av anställning från regleringsmyndigheten till reglerade företag. Även vissa andra bedömare anser att det bör finnas tydligare regler för övergång av anställda mellan reglerings- myndigheter och reglerade företag. Detta framförs av bl.a. i ett yttrande över . PTS uppfyller de flesta kriterierna för oberoende Utredningen konstaterar att PTS och den svenska regleringen av marknaderna för elektroniska kommunikationer uppfyller flera av de föreslagna kriterierna för oberoende. Uppfyllelsen redovisas i tabell 8.1, nedan. Principiella perspektiv på regleringen SOU 2006:88 – PTS uppfyllelse av kriterier för oberoende Myndighetschefen kan inte avsättas pga. impopulära Myndighetschefens anställningstid är fast Myndighetschefens mandat är inte politiskt Finansieringen är inte beroende av anslag Det tidigare telemonopolet är helt privatägt Konsumentfrågorna hanteras på egen enhet Frågor om samhällsomfattande tjänster hanteras på Beslutsprocesserna är öppna och påverkbara Det finns riktlinjer för aktieinnehav Det finns riktlinjer för gåvor PTS håller regelbundet utbildningar om regler för mutor och bestickning Det finns riktlinjer för byte av anställning från PTS till Inga formella begränsningar före- Däremot finns rutiner som innebär att en anställd som sagt upp sig för att börja en anställning vid ett reglerat företag inte får fortsätta att handlägga ärenden med information från konkurrenter. Bland de kriterier som uppfylls vill utredningen särskilt uppmärk- samma att kravet på öppna och påverkbara beslutsprocesser i EG- lagstiftningen har omsatts i ett krav som innebär att beslut skall remitteras av PTS till berörda företag och andra parter. PTS anser att dessa remissbehandlingar gett värdefull information som har förbättrat besluten. Det mest påtagliga kriteriet som inte uppfylls är att det tidigare telemonopolet fortfarande i stor utsträckning är statligt ägt. Detta påpekas också av , som föreslår att organiseras på ett sådant sätt att olika departement hante- rar ägande respektive regleringsfrågor. Även när det gäller PTS interna organisation finns det anledning att klarlägga i vilken utsträckning olika funktioner sköts på olika enheter eller avdelningar inom organisationen. Principiella perspektiv på regleringen Beträffande de krav på regleringsprocessen som nämns i före- gående avsnitt, så kan utredningen konstatera att EU-regleringen tagit fasta på dessa krav och att principerna tillämpas av PTS. Detta förhindrar dock inte att operatörer och operatörsorganisationer anser att principerna och besluten är oförutsägbara och svåra att förstå. Detta är ett problem både för lagstiftare och reglerings- myndigheter, eftersom missnöjet med reglerarna uppenbarligen finns; i är operatörerna inte nöjda med beslutens förutsäg- barhet och transparens. Utredningen kan konstatera att i varje fall ett fåtal svenska myn- digheter, varav PTS är en,4 uppfattar att det kan kompromettera verksamheten om anställda lämnar myndigheten för att börja en anställning i en reglerad verksamhet eller en verksamhet som kan dra affärsmässig nytta av hemlig information på myndigheten. Därför har dessa myndigheter rutiner som innebär att personal som säger upp sig placeras i ett slags informationskarantän, där de inte längre får tillgång till hemlig information. Utredningen har däremot inte kunnat finna några formella policyer eller andra svenska texter som behandlar denna fråga. 8.2.4Finns det ett effektivitetsproblem? Den allmänna frågan om hur staten bör eftersträva effektivitet i styrningen av förvaltning och statligt ägda bolag är föremål för en ständig diskussion och utveckling. Denna utredning skall inte delta i denna diskussion. Utredningen nöjer sig med att konstatera att ingen tidigare framförd ståndpunkt (t.ex. i betänkande) går ut på att det skulle finnas några effektivitets- problem inom myndighetsutövningen inom området för elektro- nisk kommunikation. Som framgick i föregående avsnitt kan det dock inte uteslutas att det sätt på vilket PTS handlagt skyldighets- besluten har bidragit till de många och utdragna överklagandena samt till ett stort antal tillsyns- och tvistlösningsärenden. Utöver den ineffektivitet som genereras av myndighetsfunktio- nerna pekar (s. 614 ff.) på andra källor till inef- fektivitet på marknaderna för elektronisk kommunikation exem- pelvis: brister i konsumenternas ställning på marknaden 4 Även använder sådana karantänrutiner. Principiella perspektiv på regleringen risk för försämrad marknadseffektivitet pga. de många överkla- gandena förekomsten av dubbla nät, dvs. att det byggs parallella och konkurrerande nät.5 anser också (s. 613) att: det fortfarande finns argument för att föra över det fasta nätet till ett eget bolag, eftersom det skulle möjliggöra för fler operatörer att konkurrera på de delar av telemarknaden där TeliaSonera har en dominerande ställning. Som framgått tidigare anser också att det finns anledning att stärka drivkrafterna för och regleringsmyndigheterna att agera oberoende från varandra. Flera remissinstanser kommenterade att det kan finnas anledning att se över de allmänna drivkrafterna för att sträva efter myndigheternas mål. Några tänkbara medel för att förstärka dessa drivkrafter som nämns är öppen rekrytering av chefer på grundval av kompetens, tydliga chefsinstruktioner, tydliga mål, bättre och tydligare upp- följning av resultat, t.ex. riktmärkning (benchmarking). En ytterligare sätt att åstadkomma bättre fungerande reglering är att man på olika sätt gör den till föremål för samhällsekonomiska analyser. Sådana krav finns i den amerikanska lagstiftningen, och det finns, och har i olika varierande grad funnits, även i . I nästa avsnitt diskuteras denna möjlighet. En tänkbar väg att åstadkomma mer effektiva regleringar I finns ett krav på att all ny reglering skall underkastas en effektanalys (regulatory impact analysis, ). Detta innebär i princip att all reglering skall analyseras med en samhällsekonomisk kostnads-intäktsanalys. En motsvarande regel fanns i den svenska begränsningsförord- ningen, vilken senare upphävdes och ersattes med verksförord- ningen. Där ställs numera ett motsvarande krav på att konsekvens- analyser skall göras av nya regler. gäller också förord- ningen (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers 5 Parallella och konkurrerande nät kan både vara en förutsättning för konkurrens och därmed en förutsättning för effektivitet på lång sikt, men det kan också riskera att leda till ett slöseri med resurser om kapaciteten inte nyttjas effektivt. Principiella perspektiv på regleringen effekter för små företags villkor. ställer också krav på regeringen att den skall redovisa samhällsekonomiska och bud- getmässiga konsekvenser i samtliga propositioner. Dessa krav ställs även av regeringen på de offentliga utredningarna. Båda dessa krav efterlevs med ytterst varierande kvalitet i utfallet. Traditionellt sett har dock lagstiftande församlingar brytt sig mer om budgetkonse- kvenser än om samhällsekonomiska effekter. Det har också förts en diskussion om hur expertmyndigheterna bör redovisa konsekvensanalyser av förslag till ändrad lagstiftning eller till myndighetsförordningar. I ett dokument som och (2003) producerat för en kommitté i den amerikanska kon- gressen har de sammanställt generella krav på regleringar som de anser bör ställas. De rekommenderar följande: Alla effektanalyser av regleringsförändringar () offentlig- görs och förses med en sammanfattning och en summerande tabell som sammanfattar resultaten av kostnads-intäkts-analy- sen. En oberoende myndighet skapas som bedömer de samhällseko- nomiska fördelarna med befintlig och föreslagen lagstiftning. Krav etableras att regleringsmyndighetschefer tar ställning till intäkter och kostnader med föreslagen lagstiftning. Regleringsmyndigheter håller sig till etablerade principer för ekonomisk analys när de gör effektanalyser av reglerings- förändringar (). Oberoende myndigheter gör effektanalyser vid särskilt viktiga regleringsförändringar (dvs. ett önskvärt dubbelarbete). Varför är det då viktigt att göra effektanalyser av regleringsföränd- ringar? och hävdar att mindre än hälften av de regleringsreformer som beslutas i klarar ett samhällsekono- miskt test. Det är ett tecken på att man kan nå samma effekter till betydligt lägre kostnader. Nettonyttan av regleringar skulle då kunna öka betydligt. och menar också att de befintliga effektanalyserna av regleringsförändringar i skulle kunna göras betydligt bättre; innehåller de i allmänhet inte tillräckligt med information för att optimera effektiviteten av ett regelförslag (s. 5). Principiella perspektiv på regleringen En viktig slutsats enligt denna utredning är att sådana samhällsekonomiska utvärderingar av regleringar kan behöva göras även efter att en reglering börjat gälla. Det är dock viktigt att dessa utvärderingar görs av oberoende aktörer – inte av reglerings- myndigheten. Om staten äger en betydande andel av ett företag med betydande marknadsinflytande innebär det att staten (eller de grupper som står bakom riksdagsmajoriteten) har ett betydande intresse av att företaget har en god avkastning eller att de som arbetar i företaget kan behålla sina arbeten. Detta intresse behöver i sin tur inte nöd- vändigtvis sammanfalla med konsumenternas intressen. Om regering och riksdag vill få en renodlad argumentation för en konkurrensreglering och inte få en lättsmält kompromiss, så bör de ge en regleringsmyndighet i uppdrag att utforma en avvägd reglering. Det kan också finnas exempel på att styrning av naturliga mono- pol är förenad med svåra avvägningar. Det kan också vara så att den politiska hanteringen av dessa målkonflikter inte alltid är glasklar och optimal. Skälet är förmodligen att de politiska beslutsfattarna vill ge väljarna både en reglering av konkurrens som representerar en god avvägning mellan statisk och dynamisk effektivitet och ett ägande som ger god avkastning och god värdetillväxt. Utredningen har gjort en speltolkning av regleringen. Denna tolk- ning riktar uppmärksamheten på PTS, regeringens och möjligheter att påverka utfallet av regleringen. En första slutsats av analysen är att det är oklart huruvida PTS till fullo uttömt alla handlingsalternativ inom ramen för befintlig lagstiftning för att ge operatörerna tillräckliga drivkrafter att följa PTS beslut och att låta bli överflödiga överklaganden. Detta skulle eventuellt kunna ske genom att PTS gjorde sina skyldighetsbeslut mer precisa och därmed kunde förkorta fördröjningen mellan beslut och tillämpning av besluten samt genom att man tidigare och mer kraftfullt använder viten för att göra det kostsamt att inte följa Principiella perspektiv på regleringen Detta förutsätter dock att besluten inte, i någon större omfattning, inhiberas av förvaltningsdomstolar. Snabbhet riskerar dock att komma i konflikt med kravet på rätts- säkerhet. Därför är det av stor vikt att ingen kompromiss sker med noggrannheten. En andra slutsats är att regleringen lägger ett stort ansvar på PTS att överväga sina tillgängliga handlingsalternativ. Att bedöma marknadens långsiktiga utveckling är av stor vikt för att kunna bedöma hur regleringen bör utvecklas i det korta perspektivet. Som utredningen kan se av beskrivningen av , så har Ofcom löst detta genom att utforma en långsiktig strategi. Det är utredningens bedömning att detta även bör göras tydligare i . Ett första steg på denna väg utgörs av de regleringspolicyer som PTS offentliggjort . Detta steg anser dock inte utredningen vara tillräckligt vilket utredningen återkommer till i avsnitt 11.2.2. Utredningen bedömer också att både PTS och har kompetens och resurser att göra detta. Båda dessa myndigheter kan därför på ett mer övergripande sätt överväga den strategi bör välja för att få regleringen att fungera på bästa sätt. En sådan övergripande strategisk bedömning bör i så fall också kom- municeras med omvärlden. En viktig del här är att ge regeringen råd om hur PTS bör styras och hur lagstiftningen bör förändras för att regleringen och marknaden skall fungera bättre. En tredje slutsats är att det är viktigt för PTS att bygga upp ett förtroende hos operatörerna genom att agera konsekvent och kor- rekt. Oklarheter och vad som uppfattas som formella fel i skyldig- hetsbesluten bygger inte förtroende. Många domstolsprocesser som leder till ändrade beslut leder till att förtroendet mellan regleringsmyndigheten och operatörerna undermineras – i synner- het om de leder till att besluten ändras. Om operatörerna litar på att PTS beslut står sig kan det också bidra till att minska drivkraf- terna att överklaga. Utredningen har också analyserat drivkrafterna för att sträva efter uppfyllelse av målen i LEK. Ett av de viktigaste redskapen för att skapa sådana drivkrafter – men också för att skapa underlag för ansvarsutkrävande – är den mål- och resultatstyrning som redan finns etablerad i svensk statsförvaltning. Även prövningen av över- klaganden av PTS beslut i förvaltningsdomstolarna ger en åter- koppling om huruvida PTS handläggning har varit korrekt. Principiella perspektiv på regleringen En slutsats från denna analys är att uppföljningen av PTS mål och prestationer saknar en systematisk analys av indikatorer för måluppfyllelse. Det finns således goda möjligheter att utveckla och förbättra uppföljningen av PTS prestationer. Om en sådan redovis- ning förs in i PTS årsredovisning blir den också granskad av den statliga revisionen.