sou · GUB381 · 2007-01-01 00:00:00 — 1 Endast kostnader för förändringar i produktionssystemen och således inga extra kostnader vid produktionen av planer. Alternativet A krävs om systemet införs. (Indelning av impediment i improduktiv skogsmark, träd och buskmark samt kalt impediment.) 100 Huvudsakligen merkostnader för fjärranalys och fältarbete. Alternativ B krävs inte om systemet införs. Det är fråga om en ambitionshöjning i skogsbruksplanläggningen. Förändring i systemen för statistikproduktion <0,1 Huvudsakligen mindre förändringar i RT. Den kostnad som i tabellen har avsatts för utarbetande av standard blir sannolikt högre om förslaget i betänkandet genomförs eftersom det arbete som redan utförts av bara till viss del är applicerbart på det här föreslagna systemet. Införandet av det nya systemet kan närmast liknas vid en övergång till ett nytt måttsystem. Erfarenhetsmässigt tar detta . Ett annat praktiskt problem är att gamla skogsbruksplaner innehåller gamla begrepp och definitioner som inte längre gäller. Kommunikationen mellan markägare och tillsynsmyndigheter kan då försvåras. Det krävs därför informationsinsatser riktade till markägarna som förklarar vad det nya systemet innebär för dem. Sammantaget bedöms förslaget få begränsade statsfinansiella och samhällsekonomiska konsekvenser i ett första steg. Såväl de statsfinansiella som samhällsekonomiska konsekvenserna bedöms bli mer omfattande om förslaget i förlängningen leder fram till en nyindelning av den mark som benämns lågproduktiv mark. SOU 2006:81 Konsekvensbedömningar 245 36.15 SMÖR och planplikt ersätts kravet i skogsvårdslagen på innehav av en skogs- och miljöredovisning med ett krav på att det för varje skogsfastighet ska finnas en plan över skogsmarken och hur den avses brukas. Det krav på innehav av skogsbruksplan som föreslås kommer att innebära kostnader för de skogsägare som inte redan har en sådan plan. Då det saknas uppgifter om hur många skogsägare som saknar plan är det svårt att skatta denna kostnad. Kostnaden är också beroende av hur regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer utformar de närmare kraven på innehållet i en plan. Därutöver påverkas kostnaderna av hur i underlaget beskrivet ITprojekt utvecklar sig. Utökade möjligheter för olika myndigheter att tillhanda information via Internet bedöms vara en viktig faktor för att hålla plankostnaderna nere. De positiva konsekvenserna som väntas av förslaget är att skogsägarna blir mer engagerade i brukandet av skogen och att planen därmed ökar förutsättningarna att nå skogspolitikens båda jämställda mål. Detta gagnar i sin tur både miljön och samhällsekonomin. 36.16 EU och skogspolitiken samt andra frågor med internationell anknytning En strategisk handlingsplan för det fortsatta arbetet med internationella skogliga frågor bör utarbetas. Ett forum för förankring av skogliga EU-frågor och andra internationella skogsfrågor bör tillskapas vid . Föreslagen handlingsplan bör utarbetas inom och i samråd med föreslaget forum. Arbetet med planen och inom forumet bör finansieras inom ramen för förvaltningsanslag . Såväl handlingsplan som forum väntas resultera i ett mer samordnat och därmed effektivt agerande från svensk sida i internationella skogspolitiska sammanhang. Konsekvensbedömningar SOU 2006:81 246 36.17 Forskning ges möjlighet att nyttja särskilda resurser för forsknings- och utredningsuppdrag i samband med oväntade och snabbt uppkomna situationer. Förslaget i sig bedöms inte få några konsekvenser inom de områden som utredningen har att beakta. Beroende på vilka situationer som eventuellt uppstår kan förslaget dock komma att få miljömässiga, samhällsekonomiska och statsfinansiella konsekvenser vars omfattning kommer att variera. Bilaga 1 247 Kommittédirektiv Utvärdering av skogspolitiken Dir. 2004:70 Beslut vid regeringssammanträde . Sammanfattning av uppdraget En utredare tillkallas med uppdrag att utvärdera och se över skogspolitiken. Utvärderingen skall ta som utgångspunkt att grunderna för den gällande skogspolitiken ligger fast. Det innebär att skogspolitikens två jämställda mål, ett produktionsmål och ett miljömål, ligger fast. Ett hållbart skogsbruk skall bedrivas, och skogen och skogsnäringen kommer även i fortsättningen vara av ekonomisk, social, kulturell och ekologisk betydelse för . Regeringen bedömer att det är väsentligt att utvärdera hur väl målen för skogspolitiken har uppfyllts som den tillämpats. Det är först nu som det är möjligt att mera genomgripande utvärdera effekterna av skogspolitik. Bakgrund Grunderna för gällande skogspolitik lades fast av regering och riksdag 1993 (prop. 1992/93:226, bet. 1992/93:JoU15, rskr. 1992/93:252). Några av de viktigaste förändringarna jämfört med tidigare var att två jämställda mål för skogspolitiken fastställdes, ett produktionsmål och ett miljömål, och att detaljregleringen inom skogspolitiken minskades. De flesta av de bidrag som tidigare funnits avskaffades. Skogsägarna fick frihet under ansvar att själva svara för att bedriva ett hållbart skogsbruk. Skogspolitiken har därefter utvärderats och redovisats till regeringen två gånger, 1997 och 2002. Med anledning av utvärdering föreslog regeringen mindre ändringar i skogsvårdslagen (1979:429), vilka också har genomförts (prop. 1997/97:158, bet. 1998/99:MJU3, rskr. 1998/99:32). Ändringar i skogsvårdsförordningen (1993:1096) gjordes också. En översyn av förvalt Bilaga 1 SOU 2006:81 248 ningen av de statligt ägda skogarna gjordes (SOU 2002:40). Resultaten av utvärdering redovisade regeringen till i skrivelsen Uppföljning av skogspolitiken (skr. 2003/04:39). I skrivelsen betonades att grunderna för dagens skogspolitik ligger fast. förordades en fördjupad, oberoende utvärdering och översyn av skogspolitiken. utvärdering av 15 miljömål (Miljömålen allas vårt ansvar) bedömde att målet Levande skogar kan vara svårt att nå med nu gällande beslut. Varken eller de två utvärderingarna av skogspolitik har haft några invändningar mot grunderna för skogspolitiken. Regeringen konstaterade i skrivelsen att dessa grunder, med jämställda mål och frihet under ansvar, bör ligga fast. framhöll regeringen att det är väsentligt att utvärdera hur väl målen för skogspolitiken kan uppfyllas som den tillämpats. De långa utvecklingstider som gäller för skog i gör att skogspolitiken skall vara framsynt. Det är först nu som det är möjligt att mera genomgripande utvärdera effekterna av skogspolitik. utvärdering pekade på svårigheterna att särskilja olika påverkansfaktorer, som skogspolitiska mål, lagstiftning, skattepolitik och EU-politik. Även denna fråga ansåg regeringen att det fanns anledning att uppmärksamma. Uppdraget Regeringen tillkallar en särskild utredare med uppgift att utvärdera och se över skogspolitiken så som den tillämpats , och lämna förslag till anpassningar och förbättrad måluppfyllelse. Utvärderingen skall ta som utgångspunkt att grunderna för den gällande skogspolitiken ligger fast. Skogen och skogsnäringen skall vara ekonomiskt, socialt, kulturellt och ekologiskt hållbar. Skogsbruket är en självbärande näring och ekonomiska bidrag bör därför inte lämnas till normala åtgärder i ett hållbart skogsbruk. Utgångspunkten innebär också att skogspolitikens två jämställda mål, ett produktionsmål och ett miljömål, ligger fast. Vad denna avvägning mellan skogspolitikens båda jämställda mål betyder vid genomförandet av skogspolitiken skall belysas i ett bredare samhällsperspektiv av utredaren. Inriktningen skall innebära ett hållbart SOU 2006:81 Bilaga 1 249 förvaltande av naturresursen skog med bibehållen handlingsfrihet för framtiden. Statens respektive skogsnäringens ansvar för genomförande av skogspolitiken skall förtydligas. Utredaren skall i första hand utgå från att det statliga åtagandet inte skall öka i omfattning. En viktig ambition bakom avregleringen och omläggningen av skogspolitiken 1993 var att mångfalden av brukningsmetoder skulle främjas, till gagn för landskapsbild, landsbygdsutveckling och biologisk mångfald. Utredaren skall bedöma hur väl produktions- och miljömålen har uppfyllts. Behov av vidareutveckling av mätinstrument för de skogspolitiska målen skall beskrivas. Eventuella målkonflikter inom skogspolitiken och mellan skogspolitiken och andra politikområden skall belysas. De förändringar av skogsnäringens villkor som skett skall beaktas. Några av de faktorer som påverkat skogspolitiken och som av det skälet skall analyseras är EU-medlemskapet, , internationell skogspolitik, skogsforskningens villkor, miljö- och konsumentkrav, förändringar i privatskogsbruket när allt flera skogsägare inte bor på och brukar sin fastighet samt den fortgående internationaliseringen av skogsindustrin och virkesmarknaden. Globalt och inom EU har mål om att utarmningen av biologisk mångfald skall upphöra 2010 antagits. Det långa tidsperspektiv som gäller för växande skog skall särskilt beaktas. Svårigheten att bedöma de långsiktiga effekterna av t.ex. nya regler för skogsskötsel gör att möjligheter till stor variation i formerna för brukandet bör vara norm. Utredaren skall särskilt uppmärksamma såväl effekterna av tidigare skogsbruksmetoder som pågående arbete och forskning kring nya metoder för skogsbruk. Även framtida klimatförändringar och klimatpolitikens påverkan på svenskt skogsbruk skall beaktas. Virkesförsörjningsfrågorna skall särskilt belysas, liksom det svenska skogsbrukets långsiktiga inriktning och utvecklingsmöjligheter på en internationell marknad med ökad konkurrens. De ökande och konkurrerande anspråken på råvaran skall också belysas. Utredaren skall beakta såväl rapporten trä i byggandet (Ds. 2004:01) som resultatet av det uppdrag om den svenska användningen av bioenergi i som skall rapportera till regeringen . Utvärderingen skall inte begränsas till de faktorer som direkt påverkar skogen och skogsbruket, utan politiken skall utvärderas i ett vidare samhällsperspektiv. I arbetet skall beslut om en regional utvecklingspolitik med väl fungerande lokala arbets Bilaga 1 SOU 2006:81 250 marknadsregioner beaktas (prop. 2001/02:4, bet. NU4), liksom beslut om politik för global utveckling beaktas (prop. 2002/03:122, bet. Besluten innebär att målet att bidra till en hållbar regional och global utveckling gäller samtliga politikområden. Utredaren skall också som en jämförelse visa hur några olika länder med liknande förutsättningar som har hanterat avvägningen mellan olika intressen i skogspolitiken. Sektorsansvaret Skogsbrukets sektorsansvar för miljövård betonades särskilt i samband med det skogspolitiska beslutet . Ansvaret för miljön berör samhällets alla sektorer och många miljö-, natur- och kulturmiljövårdsfrågor kan bara hanteras genom förändring och utveckling inom de olika sektorerna. Sektorsansvaret behöver vidareutvecklas med utgångspunkt i vad som lagts fast genom arbetet med miljökvalitetsmålen. Inte minst inom skogssektorn finns det värdefulla erfarenheter att ta till vara i den fortsatta utvecklingen. I skrivelsen En samlad naturvårdspolitik (skr. 2001/02:173) aviserade regeringen en översyn av hur sektorsansvaret fungerat . Utredaren skall genomföra en sådan översyn för skogssektorn och redovisa möjlig fortsatt utveckling och förtydliganden. Hållbart nyttjande har en bred ansats, omfattande ekologiska, ekonomiska, sociala och kulturella aspekter. Utredaren skall diskutera gränserna för ett hållbart uttag utan tillförsel av t.ex. kvävegödsel. När det gäller biologisk mångfald skall utredaren, i linje med skrivelsen, utgå ifrån den definition som är fastlagd i FN:s konvention om biologisk mångfald och de riktlinjer om hållbart nyttjande som beslutats inom ramen för konventionen. Utredaren skall beskriva de frivilliga naturvårdsavsättningarnas kvalitet och lokalisering och den dokumentation som finns om dessa områden. Skogsnäringen är en basnäring i . Skogssektorns möjlighet att bidra till ökad tillväxt, välfärd och folkhälsa samt att stärka utvecklingen av det lokala näringslivet är en viktig utgångspunkt för det skogspolitiska arbetet. Friluftsliv, fiske, jakt och turism är några viktiga former för nyttjande av skogsmark. Utredaren skall föreslå åtgärder och insatser som syftar till att lyfta fram och utveckla skogens och skogsbrukets förutsättningar inom de värdekedjor som skogen utgör basen för. SOU 2006:81 Bilaga 1 251 Skogspolitikens medel Skogspolitikens medel är av rättslig, ekonomisk och administrativ art. Till de statliga åtagandena hör att tillhandahålla information, rådgivning och utbildning om gällande regelverk och lämpliga former för att bedriva ett hållbart skogsbruk. Staten har även åtagit sig att finansiera viss forskning, och att informera om nya rön och ny metodik. Staten skall även bedriva tillsyn av efterlevnaden av skogsvårdslagen och andra lagar som räknas som skogspolitiska medel. Staten är också en aktör i egenskap av markägare, bolagsägare och konsument. Även de skogspolitiska medlen kan behöva justeras eller anpassas till ändrade förutsättningar. En grundläggande fråga för utredaren är att bedöma om medlen i sin nuvarande utformning räcker för att målen skall uppnås och om det finns möjligheter till effektiviseringar. Statens roll respektive skogsnäringens eget ansvar för skogspolitikens medel behöver förtydligas. Formerna för finansieringen av statliga åtaganden inom ramen för skogspolitiken behöver ses över. I detta sammanhang skall utredaren särskilt beakta det låga utnyttjandet av möjligheterna till medfinansiering från EU. Skogsvårdslagen, m.m. För att det skall gå att bedöma om skogsvårdslagen har den utformning som krävs för att på avsett vis kunna bidra till att uppfylla skogspolitikens mål behöver lagen utvärderas. Även tillsynen över skogsvårdslagens efterlevnad skall utvärderas av utredaren. I skrivelsen Uppföljning av skogspolitiken (skr. 2003/04:39) framhöll regeringen att det är av avgörande betydelse att information om dokumenterade natur- och kulturvärden finns tillgänglig vid planering av skogsbruksåtgärder. Regeringen aviserade också att det bör ske en utvärdering av om dessa s.k. skogs- och miljöredovisningar har fungerat som det är avsett. Utredaren skall därför även belysa i vilken utsträckning skogs- och miljöredovisningar har funnits tillgängliga i enlighet med lagstiftningen samt om dessa har innehållit den information som detta verktyg syftar till att tillhandahålla. Utredaren skall även lämna förslag till hur detta eller andra lämpliga verktyg kan utvecklas, i Bilaga 1 SOU 2006:81 252 syfte att bidra till en kostnadseffektiv uppfyllelse av olika miljö och kulturmiljömål som rör skogen. Rådgivning och information Skogspolitikens mål baseras på att skogsbruket gör åtaganden utöver vad lagstiftningen kräver. Därför har statlig rådgivning och information en viktig roll för hur väl skogspolitikens mål uppfylls. Den senaste utvärderingen visar tydligt att insatser som röjning i ungskog och naturvårdshänsyn vid avverkning blir bättre med bra rådgivning. Verksamheten med information, rådgivning och utbildning skall därför utvärderas av utredaren som också skall lämna förslag till möjlig effektivisering. Gränsdragningen mellan det statliga åtagandet att stödja skogsbruket med rådgivning, information och utbildning och skogsägarnas eget ansvar för kunskapsinhämtande om regelverk och de skogspolitiska målen skall också analyseras. Utredaren skall även studera alternativa möjligheter till finansiering av rådgivning, information och utbildning. I regeringens skrivelse Uppföljning av skogspolitiken (skr. 2003/04:39) uppmärksammades problemet med att röjning av ungskogar har minskat sedan skogsvårdslagens krav på gallring och röjning slopades 1993. Särskilda åtgärder för att minska arealen skog med akut röjningsbehov skall därför omfattas av utredarens förslag. I samma skrivelse uppmärksammade regeringen problemet med de stora klövviltstammarna och behovet av att hålla dessa på en acceptabel nivå, såväl från produktionssynpunkt som ur ett naturvårdsperspektiv. Utredaren skall granska även denna fråga och lämna förslag på åtgärder. Forskning Skogsnäringen har ekonomiska, sociala, kulturella och ekologiska beröringspunkter med många vitt skilda delar av forskarsamhället. Såväl ur ett näringspolitiskt perspektiv som utifrån en bedömning av skogspolitikens möjligheter att bidra till att miljömålen uppfylls vore det värdefullt att kartlägga den hittillsvarande forskningens omfattning och inriktning, liksom att analysera dess betydelse för skogspolitiken och dess effekter på skogsnäringen, tillväxten, och SOU 2006:81 Bilaga 1 253 som underlag för utformningen av relevanta miljökvalitetsmål. Exempelvis bör forskning om klimatförändringarnas betydelse för skogsnäringen beaktas. Utredaren skall göra denna kartläggningen och med den som grund lägga fram slutsatser för en framtida skogspolitik. I skrivelsen Uppföljning av skogspolitiken (skr. 2003/04:39) framhöll regeringen att det bör ske en fortsatt utveckling av alternativa skogsbruksmetoder till trakthyggesbruk i syfte att bevara och utveckla skogens många värden. Utredaren skall dels se över hur sådana metoder tillämpas inom skogsbruket, dels lämna förslag till sådana metoder och hur de kan användas för att understödja möjligheterna till samverkan mellan olika sätt att nyttja skogen. Miljökvalitetsmålet Levande skogar Regeringen avser att lämna en miljömålsproposition till . Propositionen och synpunkter på miljökvalitetsmålet Levande skogar skall beaktas av utredaren. Han eller hon skall särskilt bedöma behov av ytterligare utvecklingsarbete om miljöhänsyn vid skogsbruk samt olika former för skydd av skog. I enlighet med miljökvalitetsmålet undantas stora arealer värdefull skogsmark från skogsbruk, såväl formella som frivilliga avsättningar. Nödvändig skötsel av kulturbetingade värden förekommer endast i begränsad omfattning. Utredaren skall redovisa dels en bedömning av kostnaderna för att sköta såväl natur- som kulturbetingade värden, dels förslag till former för sådan skötsel. Utredaren skall vidare belysa vilka eventuella ytterligare åtgärder som krävs inom den svenska skogssektorn för att 2010-målet om att hejda utarmningen av biologisk mångfald skall kunna uppfyllas. Organisation , roll och arbete för genomförandet av skogspolitiken skall också utvärderas av utredaren. En översyn av effektivitet och måluppfyllelse skall också genomföras. Även långsiktiga behov av resurser för genomförandet av skogspolitiken skall belysas. Bilaga 1 SOU 2006:81 254 nisationens uppdragsverksamhet riktad till skogsbruket skall utvärderas och dess effektivitet och ändamålsenlighet belysas. Utredningsarbetet Utredaren skall samråda med en parlamentariskt tillsatt referensgrupp. Utredaren skall även samråda med: företrädare för organisationer och företag inom området, berörda myndigheter, den parlamentariska kommitté som skall tillsättas med uppgift att ta fram en långsiktig strategi för landsbygdsutveckling, såvitt avser konsekvenser för företag, personalorganisationerna. En konsekvensbedömning skall göras för samtliga förslag. konsekvensbedömningen skall det ingå en redovisning av de samhällsekonomiska och miljömässiga konsekvenserna av förslagen samt av eventuella statsfinansiella effekter. Eventuell påverkan på skogsägarens äganderätt skall också redovisas. För de förslag som har statsfinansiella effekter skall utredaren föreslå finansiering. Uppdraget skall redovisas . Bilaga 2 255 Kommittédirektiv Tilläggsdirektiv till (N 2004:12) Dir. 2004:139 Beslut vid regeringssammanträde Sammanfattning av uppdraget (N 2004:12) skall lämna ett delbetänkande som avser utvärdering och översyn av . Uppdraget Med stöd av regeringens bemyndigande (dir. 2004:70) tillkallade statsrådet en särskild utredare med uppdrag att utvärdera och se över skogspolitiken. Utredningen har antagit namnet och skall enligt direktiven vara slutförd . Regeringen har intresse av att den del av utvärderingen som avser görs mera skyndsamt. Utredningen om en strategi för hållbar landsbygdsutveckling (dir. 2004:87) skall enligt sina direktiv lämna en delrapport om den strategiska inriktningen av nästa miljö- och landsbygdsprogram. I den mån har överväganden eller förslag i denna del skall dessa samordnas med den utredningen. Redovisning av uppdraget skall utöver sitt slutliga betänkande lämna ett delbetänkande som avser utvärdering och översyn av . Delbetänkandet skall redovisas . Bilaga 3 257 Kommittédirektiv Tilläggsdirektiv till (N 2004:12) Dir. 2005:99 Beslut vid regeringssammanträde . Förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utvärdera och se över skogspolitiken (dir. 2004:70). Utredningen har antagit namnet (N2004:12). Utredaren skulle redovisa sitt uppdrag . Genom tilläggsdirektiv (dir. 2004:139) beslutade regeringen att utredningen skulle lämna ett delbetänkande om utvärdering och översyn av . Utredningen redovisade uppdraget i delbetänkandet Skog till nytta för alla? (SOU 2005:39). Uppdraget enligt ursprungsdirektivet är mycket omfattande och har blivit försenat av uppdraget i tilläggsdirektivet. Den svåra stormen i försenar dessutom arbetet, då utredaren önskar ta del av bl.a. utvärdering av stormarbetet. Med hänsyn till detta skall utredaren, i stället för vad som tidigare beslutats, slutligt redovisa sitt uppdrag . Bilaga 4 259 Omvärldsfaktorers påverkan på svensk skogspolitik ur ett industriellt perspektiv Sammanfattning Skogsindustrin kommer under överskådlig framtid att vara den ojämförligt största kommersiella användaren av svensk skog. Andra användningsområden – till exempel för energiproduktion – kan, ur ett skogsägarperspektiv, konkurrera ekonomiskt med pappersindustrin och bör uppmuntras som ytterligare en intäktskälla för skogsnäringen. Men ur ett nationellt och samhällsekonomiskt perspektiv är både sågverks- och pappersindustrin nödvändiga för en ekonomiskt hållbar skogsnäring. Svensk skogspolitik bör därför verka för att vidmakthålla den svenska skogsindustrins internationella konkurrenskraft. För att bäst säkra industrins ställning behöver produktivitetsförbättringar och investeringar för att höja konkurrenskraften motverka den sammantagna effekten av prisfallet på industrins slutprodukter (i fasta priser) och kostnadsökningar på insatsvaror. har den svenska skogsnäringen lyckats visa en positiv utveckling, där både skogsbruket och industrin (i första hand pappers- och massaindustrin, inte sågverken), trots prispress och ökande insatskostnader, kommit ut som vinnare. Genom produktivitetsförbättringar inom både skogsbruk och industri har kostnaderna kunnat hållas nere. Bland annat har skogsbrukskostnaderna realt sett minskat över det . Till följd av detta har den svenska pappers- och massaindustrins lönsamhet varit relativt god som skogsägarnas rånetto hållits på en stabil, eller till och med svagt ökande, nivå. En global skogsindustri i förändring håller dock på att öka konkurrenstrycket mot svensk skogsindustri. Efterfrågan och produktionskapaciteten för papper flyttas alltmer österut – huvudsakligen till – dit har transportnackdelar. Bilaga 4 SOU 2006:81 260 Produktion av massa flyttas alltmer till den södra hemisfären, där länder med mycket låg fiberkostnad har stora konkurrensfördelar. För sågade trävaror är efterfrågetillväxten generellt sett låg. har viktigaste marknad, , ökat sin produktion vilket inneburit att regionen gått från nettoimport till nettoexport. Även och har ökat sin produktion och export till vilket sammantaget lett till minskade realpriser på sågade varor det . finns indikationer på att industrins situation i försämras vilket riskerar att leda till ett minskat intresse för investeringar och andra åtgärder som kan förbättra konkurrenskraften. Vi noterar speciellt fyra sådana indikationer: Produktivitetsförbättringarna inom skogsbruket tycks vara på väg att plana ut. Kostnader för insatsvaror (som energi och kemikalier) samt transporter (speciellt av virke) visar tendenser att stiga kraftigare .