sou · GUB363 · 2007-01-01 00:00:00 — I tidigare utredningar har man ofta diskuterat frågan om anknyt- ningen mellan den rättsgenetiska och den rättskemiska avdel- ningen. Dessa verksamheter har organiserats om till att ingå i samma avdelning. Skälen för att lägga samman den rätts- genetiska verksamheten med biologienheten är dock betydligt starkare än för en förening av de rättsgenetiska och rättskemiska avdelningarna. På motsvarande sätt har droganalysenheten vid SKL en tydligare koppling till RMV:s rättskemiska verksamhet än till . Som kommer att beskrivas i kapitel 9 och 10 har de nu nämnda verksamheterna mycket gemensamt såvitt avser bl.a. personal och teknisk utrustning. Även med den tydliga uppdelning som råder mellan RMV och SKL inom de rättsbiologiska och rättskemiska/droganalytiska områdena finns det enskilda exempel på undersökningar som utförs inom den ena myndigheten som hör hemma också inom den andra myndighetens verksamhetsfält. Detta är mest tydligt inom det rättsbiologiska området, där SKL anlitar den rättsgenetiska avdelningen t.ex. för beräkning av sannolikhet för släktskap samt faderskapsanalys i fall där en misstänkt våldtäkt har orsakat graviditet1. På motsvarande sätt analyserar biologienheten DNA från biologiska spår även i t.ex. faderskapsutredningssyfte. Det finns dock även droganalyser som tangerar den uppdragna gränsen mellan SKL och RMV. Att SKL och RMV utför tämligen närliggande undersökningar inom de rättsbiologiska och rättskemiska/droganalytiska områdena är förstås centralt i sammanhanget. Detta gäller särskilt med hänsyn till att den ökande tillströmningen av ärenden till den forensiska verksamheten är mest påtaglig inom just dessa områden, där likheterna mellan SKL och RMV är som störst. Biologienhetens och droganalysenhetens verksamheter är de som expanderar mest inom SKL. För RMV:s del är det vid den rättskemiska avdelningen som den kraftigaste uppgången märks. I den framtida forensiska 1 Redovisning av utredningsuppdrag rörande samverkan mellan och (902-778/05) En sammanläggning av RMV och SKL verksamheten kommer sannolikt narkotika- och DNA-analyser att svara för den stora volymen ärenden. Att tyngdpunkten i SKL:s verksamhet har förskjutits från den traditionella kriminaltekniken till en mer utpräglad och storskalig laboratorieverksamhet har innehållsmässigt fört myndigheten närmare RMV och längre från polisens tekniska rotlar. Detta är en utveckling som kan förväntas fortsätta. Både RMV och SKL genomför dock undersökningar som saknar motsvarighet hos den andra myndigheten. Liksom den traditionella kriminaltekniken vid SKL inte har några paralleller vid RMV, saknar SKL uppgifter som går att likna vid de rättsmedicinska och rättspsykiatriska undersökningarna. Myndigheterna kan dock inte anses ha några uppgifter som i ett större perspektiv är oförenliga eller som ens passar mindre väl ihop (se nästa avsnitt). Den rätts- medicinska verksamheten har en mycket stark koppling till de rättskemiska analyserna, som i sin tur har tydliga beröringspunkter med de droganalyser som utförs vid SKL. Utanför det tydligt innehållsmässiga och funktionella sambandet mellan myndig- heterna faller egentligen endast de rättspsykiatriska under- sökningarna. Även den utredande rättspsykiatrin är dock att be- trakta som en forensisk disciplin. Dess organisatoriska koppling till en forensisk myndighet kan därför motiveras. 8.3SKL och RMV har liknande funktion och förhållande till andra myndigheter Att de mest expansiva delarna av SKL och RMV är mycket lik- artade är naturligtvis en omständighet som med viss tyngd talar för att det finns skäl att allvarligt överväga en förändrad organisation. Än viktigare är dock det faktum att de båda myndigheterna fyller en liknande funktion och i operativt hänseende har samma förhållande till andra myndigheter. Den främsta uppgiften för såväl SKL som RMV är att inom olika forensiska discipliner bistå rättsväsendet med analyser, under- sökningar och sakkunskap av företrädesvis naturvetenskaplig karaktär. Myndigheterna skall i sin operativa verksamhet agera objektivt och opartiskt och de framhåller sig som oberoende expertorgan i förhållande till sina uppdragsgivare. Av rollen som expertorgan följer att både SKL och RMV bedriver sin verksamhet En sammanläggning av RMV och SKL på tydligt vetenskapliga grunder och att de arbetar målmedvetet med kvalitets- och ackrediteringsfrågor. RMV:s huvudsakliga uppdragsgivare är rättsväsendets övriga myndigheter. Om verksamheten i övrigt medger det får verket dock inom sitt ansvarsområde åta sig uppdrag även från andra uppdragsgivare. SKL:s huvudsakliga uppgift är att utföra kriminal- tekniska undersökningar åt polismyndigheter, åklagarmyndigheter och domstolar. Enligt sin instruktion skall SKL ge företräde åt undersökningar som begärs av dessa uppdragsgivare. Även SKL får emellertid åta sig andra uppdrag. Vid SKL arbetar man huvudsakligen med att utföra under- sökningar och analyser på uppdrag av polis och åklagare i den brottsutredande verksamheten. Frånsett den rättsgenetiska av- delningen, som sällan anlitas inom ramen för brottsutredningar, stämmer denna beskrivning tämligen väl även på RMV. Den rättspsykiatriska verksamheten har dock i stället domstolarna som uppdragsgivare. En rättspsykiatrisk undersökning utförs dessutom som regel i ett senare skede av processen än de andra forensiska undersökningarna och analyserna. När det gäller de övriga delarna av RMV anlitas dessa dock vanligen i samma skede av brotts- utredningen som SKL. I den enskilda utredningen samarbetar således polis och åklagare ofta med två forensiska myndigheter . Den gemensamma funktion som RMV och SKL har som forensiska expertorgan är enligt utredningens uppfattning den omständighet som tydligast talar till förmån för att lägga samman de två myndigheterna. 8.4En gemensam myndighet är en naturlig lösning Som konstaterats finns det stora likheter mellan RMV och SKL när det gäller såväl de typer av undersökningar man utför som det upp- drag man har inom rättsväsendet. Utredningen menar att det mot denna bakgrund är uppenbart att den mest naturliga lösningen är att samla myndigheternas verksamheter under en ledning. Om de forensiska disciplinerna hade varit helt nya och man givits i uppdrag att från början bygga upp en forensisk organisation, skulle det sannolikt aldrig kommit i fråga att dela upp verksamheterna på två myndigheter. En sammanläggning av RMV och SKL 8.5Inga nackdelar med en samlad myndighet Den bästa och mest ändamålsenliga lösningen är således en gemen- sam myndighet på det forensiska området. Det finns inte något i sak som talar för att det är lämpligt att hålla RMV:s och SKL:s verksamheter organisatoriskt åtskilda. Utredningen kan därför inte se några egentliga nackdelar med en samlad forensisk myndighet. De skäl som kan anföras mot en omorganisation är av annat slag. För det första fungerar de forensiska verksamheterna av allt att döma väl även med dagens organisation. Av de uppdragsgivare och andra intressenter som utredningen har kontaktat har både RMV och SKL överlag fått goda omdömen. Även såvitt utredningen själv har kunnat bedöma förefaller myndigheterna i allt väsentligt uppfylla de krav på kvalitet, service och effektivitet som är rimligt att ställa på dem. Inte heller i utredningens direktiv har antytts att det är på grund av att RMV och SKL inte utför sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt som det finns skäl att överväga inrättandet av en ny myndighet. Om dagens organisation hade inneburit ett hinder för att bedriva en väl fungerande forensisk verksamhet hade en förändring naturligtvis varit än mer angelägen. Även om det inte finns några nackdelar med en gemensam forensisk myndighet kan mot denna bakgrund för det andra riktas invändningar mot en omorganisation som sådan. Oavsett hur väl en sammanläggningsprocess genomförs innebär den påfrestningar för personalen. Den kan därtill ge tillfälliga, negativa effekter för den operativa undersökningsverksamheten. Handläggningstiderna kan påverkas. Även om det endast handlar om ett övergående skede bör dessa omständigheter beaktas. Det är väl känt att det kan vara både en besvärlig och dyr process att lägga samman myndigheter; särskilt om det finns ett starkt motstånd mot förändringen från vissa håll inom de berörda myndigheterna. De nackdelar som hänför sig till omställnings- arbetet som sådant är dock ändå av övergående art. Att orga- nisationen av den statliga förvaltningen kontinuerligt ses över och omprövas måste betraktas som en självklarhet. Större eller mindre organisationsöversyner pågår med andra ord ständigt inom stats- förvaltningen. Som regeringen konstaterat skall omstrukturerings- arbetet ses som en fortlöpande process, med syfte att öka effektiviteten och verksamhetens ändamålsenlighet i förhållande till En sammanläggning av RMV och SKL SOU 2006:63 de uppgifter och mål som fastlagts av och regeringen2. Mot denna bakgrund bör inte negativa effekter av tillfällig karaktär tillmätas avgörande betydelse när man överväger att inrätta en ny och långsiktigt mer ändamålsenlig organisation. Mot de invändningar som kan resas mot en sammanläggning av RMV och SKL skall förstås vägas de fördelar som kan identifieras. Som framgått bedömer utredningen att fördelarna väger tyngre. I de kommande kapitlen utvecklar utredningen vad bildandet av en gemensam myndighet på det forensiska området ger för positiva effekter. De viktigaste av dessa presenteras dessutom översiktligt i nästa avsnitt. Att driftansvaret för den rättspsykiatriska undersöknings- verksamheten i sin helhet förs över till sjukvårdshuvudmännen föreslås i kapitel 14. 8.6Fördelar med en sammanläggning – en översikt 8.6.1Den statliga forensiska funktionen förstärks Den forensiska verksamheten blir allt mer betydelsefull för det brottsutredande arbetet. Med hänsyn till uppgifternas karaktär är det i första hand en statlig angelägenhet att möta rättsväsendets ökande krav och förväntningar på forensiska undersökningar. Det är mot denna bakgrund angeläget att positionen för den statliga forensiska funktionen förstärks. En förstärkning av positionen kan uppnås bl.a. genom att orga- nisationen ges en bärkraft som gör att den står bättre att stå sig väl i konkurrensen från andra aktörer på området. En gemensam myndighet kan med en högre grad av effektivitet erbjuda expert- tjänster inom ett vidare verksamhetsfält. Den får därmed en större bärkraft än vad dagens två myndigheter har. Positionen förstärks vidare av att verksamhetens uppdrag och förhållande till det övriga rättsväsendet tydliggörs. En samman- läggning skapar bättre möjligheter att utveckla och förmedla den gemensamma forensiska rollen i samhället i allmänhet och i rätts- väsendet i synnerhet. Kommunikationen med omvärlden under- lättas av att den forensiska verksamheten kan tala med gemensam röst och presentera en mer begriplig myndighetsstruktur. Detta leder till att verksamheten får en starkare ställning och en högre 2 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136) s. 16 En sammanläggning av RMV och SKL profil, vilket ger positiva effekter i såväl operativt hänseende som när det gäller övergripande, strategiska aspekter som t.ex. personal- rekrytering (se vidare avsnitt 11.2). 8.6.2Den forensiska verksamhetens opartiskhet och oberoende understryks Med den modell som utredningen föreslår kommer den nya myndigheten att organisatoriskt placeras utanför polisväsendet (se avsnitt 13.2.1). Ingen som är insatt i verksamheten ifrågasätter på allvar SKL:s opartiskhet och objektivitet. är SKL dock en del av polisväsendet, med RPS som chefsmyndighet. Om än opartiskt och objektivt kan laboratoriet därför inte anses vara i alla avseenden oberoende. Kvalitetsfrågor kommer även att vara viktiga för den forensiska verksamheten. Med kvalitet kan inte avses endast att analyser utförs på ett korrekt och vetenskapligt sätt. Viktigt är även hur verksamheten uppfattas av uppdragsgivare och – inte minst – andra som påverkas av det forensiska arbetet. Det finns mot denna bakgrund ett värde i att organisera den forensiska expertverksamheten på ett sådant sätt att objektiviteten inte ens kan ifrågasättas och därmed en fördel i att en ny, gemen- sam myndighet förläggs utanför polisväsendet. Detta gäller särskilt med hänsyn till att de forensiska undersökningarna sannolikt i större utsträckning kommer att bli föremål för invändningar (se vidare avsnitt 13.2.1). 8.6.3Förutsättningarna för det forensiska FoU-arbetet förbättras Forsknings- och utvecklingsarbetet är av avgörande betydelse för den forensiska verksamhetens framtid. En tillräckligt omfattande FoU-verksamhet är angelägen bl.a. för att inhämta nya kunskaper och att utveckla nya metoder som kan användas i den operativa undersökningsverksamheten. FoU-arbetet skapar dessutom mer stimulerande och utvecklande arbetsförhållanden för de anställda. På detta område är det önskvärt med ett så nära samarbete och ett så omfattande kunskapsutbyte som möjligt mellan de forensiska sakområdena. En samlad forensisk myndighet skapar de mest En sammanläggning av RMV och SKL gynnsamma förutsättningarna för detta. Att den trots allt relativt begränsade volym som det forensiska FoU-arbetet har är uppdelat på två myndigheter gör att det riskerar att bli splittrat och utan en tillfredsställande samordning. I en gemensam forensisk myndighet blir volymen större samt överblicken över och koordinationen av FoU-arbetet bättre. Inrättandet av en gemensam forensisk myndighet kommer vidare att höja den forensiska verksamhetens profil, inte minst på FoU- området. Detta bör underlätta t.ex. när man skall ansöka om forskningsanslag. Om SKL och RMV läggs samman kommer detta dessutom att innebära att man frigör resurser i den administrativa funktionen; resurser som främst bör användas i den forensiska forsknings- och utvecklingsverksamheten (se vidare avsnitt 12.4). 8.6.4Ledningen och styrningen blir enhetligare och därmed mer verkningsfull Det forensiska arbetet är uppdelat på två olika myndigheter, som dessutom är föremål för mål- och resultatstyrning från två olika håll. På grund härav saknas i praktiken en samlad, över- gripande styrning av SKL och RMV. Det finns ett behov av en gemensam ledning av det forensiska arbetet samt en sammanhållen mål- och resultatstyrning av verksamheten. I takt med att foren- siska undersökningar och analyser kan användas inom allt fler områden och ge svar på allt fler frågor kommer att ställas allt högre krav på en tydlig styrning i fråga om vilka undersökningar som skall utföras och under vilka förutsättningar. I en gemensam myndighet kan ledningen se till att man inom de olika forensiska disciplinerna verkar utifrån samma prioriteringar och drar åt samma håll i det operativa arbetet. kan man från strukturell synpunkt skapa en mer stabil grund för samverkan samt bedriva utvecklingsarbete, där verksamhetsnyttan i ett bredare perspektiv är vägledande. En mer processinriktad styrning av rättsväsendet som helhet torde dessutom underlättas av att de forensiska verksamheterna samlas i samma myndighet. Möjligheterna att använda den foren- siska verksamheten som en strategisk resurs när det gäller att klara upp brott kommer att öka (se vidare avsnitt 12.2). En sammanläggning av RMV och SKL 8.6.5Den forensiska delen av brottsutredningsarbetet underlättas Det forensiska arbetet bör betraktas som endast en del av ett större sammanhang. För såväl RMV som SKL kan det huvudsakliga och övergripande målet sägas vara att med högt ställda krav på rättssäkerhet och kvalitet bidra till att fler brott upp. Deras roll i det brottsutredande arbetet är att bistå andra myndigheter med sin särskilda sakkunskap inom de forensiska vetenskaperna. SKL och RMV har arbetat målmedvetet med kvalitetsfrågor och de ligger i framkant när det gäller kvalitets- säkring av analysmetoder och myndighetsinterna arbetsprocesser. Med hänsyn till detta kan framtidens vinster i kvalitetshänseende främst göras genom att minska friktionen i kontaktytorna mellan de olika verksamheterna. Det är självfallet angeläget att den forensiska processen i sin helhet, och inte endast inom respektive myndighets verksamhetsområde var för sig, löper så effektivt och med så hög kvalitet som möjligt. Eftersom det handlar om kunskapsintensiva verksamheter med en hög grad av specialistkompetens är det av naturliga skäl särskilt viktigt att utbytet av kunskap och information inte hämmas av omotiverade organisatoriska indelningar. Om en samlad forensisk myndighet bildas kommer detta att främja informationsutbytet mellan inblandade parter, i enskilda ärenden såväl som på ett mer strategiskt plan. En samlad myndighet på det forensiska området stimulerar en ökad och mer strukturerad samverkan i det operativa brottsut- redningsarbetet. Om SKL och RMV läggs samman innebär detta också att man i det forensiska arbetet får en bättre överblick över den forensiska delen av brottsutredningen. Detta minskar risken för att information inte förs vidare från den ena verksamheten till den andra. Med en bättre överblick ges dessutom större möjligheter att koordinera det forensiska arbetet och att göra ändamålsenliga prioriteringar, såväl inom ramen för brottsutredningen som mellan olika utredningar. Det är inte endast i operativt hänseende som en sammanläggning skapar bättre förutsättningar för det brottsutredande arbetet. har i rapporten till polisens brottsutredningar (RIR 2004:27) påtalat att det finns ett behov av en övergripande strategi för den forensiska verksamheten. En sammanläggning av RMV och SKL kommer att väsentligt förbättra möjligheterna att En sammanläggning av RMV och SKL utveckla en sammanhållen forensisk strategi (se vidare avsnitt 11.3– 11.4). 8.6.6Den rättsbiologiska verksamheten kan samordnas Både biologienheten vid SKL och den rättsgenetiska avdelningen vid RMV analyserar DNA. Personalstrukturen är i princip identisk och det finns stora likheter när det gäller den tekniska utrustning man använder. Mot denna bakgrund innebär bildandet av en samlad forensisk myndighet påtagliga fördelar på det rättsbiologiska området. Det blir möjligt att nyttja personalen på ett mer flexibelt sätt, t.ex. vid tillfälliga arbetsanhopningar. Det kan dessutom finnas ett behov av att låta viss personal mer permanent övergå från den ena verksamheten till den andra. Detta underlättas av en samman- läggning. För personalens del kommer en gemensam rättsbiologisk funk- tion att innebära en möjlighet att tjänstgöra i och därmed tillgodo- göra sig kunskap och erfarenhet från en verksamhet som är nära besläktad med den man huvudsakligen arbetar inom. Härigenom gagnas personalens utvecklingsmöjligheter, vilket i förlängningen naturligtvis främjar verksamheten som sådan. Allmänt sett kan därtill förväntas att utbytet av kunskap mellan de två verksam- heterna ökar. En sammanläggning ger härutöver positiva effekter när det gäller inköp, underhåll och rationellt användande av den tekniska utrust- ningen samt för det rättsbiologiska FoU-arbetet (se kapitel 9). 8.6.7Verksamheten med droganalyser kan samordnas Även den rättskemiska avdelningen vid RMV och droganalys- enheten vid SKL företer stora likheter i fråga om personalstruktur och utrustning. Till detta kommer att deras analyser i huvudsak avser samma substanser. Med anledning härav ger en samman- läggning liknande fördelar för verksamheten med droganalyser som på det rättsbiologiska området. Med hänsyn till risken för konta- minering kräver dock en närmare förening av den rättskemiska avdelningen och droganalysenheten insikt i de förutsättningar och förhållanden som respektive verksamhet bedrivs under. En sammanläggning av RMV och SKL Det finns ytterligare fördelar med en integrering av de nu aktuella verksamheterna. Tillsammans kan man t.ex. bli bättre på att följa och fånga upp utvecklingen i fråga om nya droger. Att så sker är angeläget för såväl FoU-verksamheten som den operativa analysverksamheten. Det kan också leda till att man i ett tidigare skede kan ge ett tillräckligt underlag för statsmakten att på ett adekvat sätt möta denna utveckling (se vidare kapitel 10). En sammanläggning av SKL och RMV leder till lägre administrativa kostnader, utan att det administrativa stödet blir mindre kraftfullt. De resurser som härigenom frigörs bör användas främst i det forensiska forsknings- och utvecklingsarbetet (se vidare avsnitt 12.3). 8.6.9Verksamhetens allmänna samhällsnytta kan tas bättre tillvara Som nämnts i avsnitt 8.6.7 finns det således fördelar i ett bredare, narkotikapolitiskt perspektiv med en sammanläggning. Även inom andra områden har den forensiska verksamheten potential att utanför det operativa analysarbetet vara till större samhällsnytta än . Denna potential tas sannolikt bättre tillvara inom ramen för en och samma myndighet (se vidare avsnitt 11.5). 8.7En ökad samverkan är inte ett tillräckligt bra alternativ Enligt direktiven skall utredningen överväga för- och nackdelar med att lägga samman SKL:s och RMV:s verksamheter till en myndighet. Om utredningen inte finner skäl för en samman- läggning, skall i stället övervägas hur samordningen mellan de båda myndigheterna kan vidareutvecklas. Som framgått har utredningen dock funnit att det finns tillräckligt starka skäl för att bilda en samlad forensisk myndighet. Som uppdraget är utformat saknas därför anledning att som ett alternativ till en sammanläggning närmare gå in på hur en ökad samordning mellan RMV och SKL skulle kunna åstadkommas. En sammanläggning av RMV och SKL regeringen anfört i propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (1997/98:136) bör behovet av samverkan inom statsför- valtningen dock inte i första hand tillgodoses genom organisations- förändringar. Utredningen vill mot denna bakgrund kort beröra frågan om en ökad samordning av RMV och SKL är ett tillräckligt bra alternativ till en myndighetssammanslagning. Av 7 § andra stycket verksförordningen (1995:1322) följer bl.a. att det åligger en myndighet att genom samarbete med andra myndigheter och på annat sätt ta till vara de fördelar som kan vinnas för staten som helhet. Genom hänvisningar i myndig- heternas instruktioner är bestämmelsen tillämplig på såväl RMV som SKL. samverkar också myndigheterna inom flera olika områden. Samarbetet har tagit fart främst , i samband med att regeringen har gett myndigheterna i uppdrag att se över samordningen dem emellan (se bilaga 2). Samarbetet är dock enligt utredningens uppfattning inte lika långtgående som det kunde vara. Utredningen vill framhålla att detta inte betyder att SKL och RMV har brustit i sin plikt att samverka. Samarbetet dem emellan kan anses vara så utvecklat som det är rimligt att förvänta sig mellan två olika myndigheter. () har i sin rapport statlig administration3 angett att myndig- heter styrs och följs upp nästan enbart utifrån hur de klarar sitt eget åtagande. Detta kan enligt ESV leda till att de optimerar sin egen verksamhet, utan att se till staten som helhet. Även om en lösning är lönsam för staten som helhet, konstaterar ESV att det är lätt att förstå att en myndighet inte tar initiativ till samverkan om endast en mindre del av de förväntade positiva effekterna tillfaller den egna myndigheten. Flera av de positiva effekter som har berörts kan överhuvudtaget inte uppstå utan en sammanläggning, oavsett hur långtgående samarbete myndigheterna utvecklar. Några fördelar kan teoretiskt sett uppnås även med en ökad samordning mellan två fristående myndigheter. Det är dock mycket osäkert om den potential som finns på en rad punkter kommer att förverkligas om dagens organisation består. Som konstateras (se avsnitt 11.2.1) är sam- hörigheten inte särskilt påtaglig myndigheterna emellan. Detta är självfallet en omständighet som gör det svårare att utan en ändring av organisationen få till stånd en ökad samordning av de forensiska 3 Dnr 12-1266/2005 En sammanläggning av RMV och SKL