sou · GUB341 · 2007-01-01 00:00:00 — Enligt punkt 2 får rådet, i enlighet med förfarandet i punkt 1, anta restriktiva åtgärder mot fysiska el- ler juridiska personer, mot grupper eller mot enheter som inte är stater, om detta föreskrivs i ett europeiskt beslut som har antagits i enlighet med kap. II. På området för EU:s inre politik och åtgärder har i artikel III:160 i det konstitutionella fördraget skapats en ny rättslig grund för ekonomiska sanktioner mot personer och icke-statliga grupper i syfte att förebygga och bekämpa terrorism. Straffstadgandet och dess tillämpning är inte kopplade till den gemensamma utrikes- och säkerhetspoliti- ken. De har tillkommit för att EU skall kunna vidta åtgärder mot s.k. interna terrorister, dvs. personer och grupper med en terroris- tisk verksamhet som har sina rötter, mål och huvudsakliga aktivi- teter inom EU:s territorium. Enligt artikel III:160 skall, om det är nödvändigt för att uppnå målen i artikel III:257 när det gäller att förebygga och bekämpa ter- rorism och därmed sammanhängande verksamhet, i europeiska lagar fastställas en ram för administrativa åtgärder i fråga om kapitalrörelser och betalningar. Som exempel på sådana administrativa åtgärder nämns frysning av tillgångar, finansiella medel eller ekonomiska vinster som tillhör, ägs eller innehas av fysiska eller juridiska personer, av grupper eller av enheter som inte är stater. Rådet skall på förslag av kommissionen anta europeiska förordningar eller be- slut för att genomföra de europeiska lagar som avses. Det är oklart vilka slag av rättsakter EU kan komma att använda för att genomföra ekonomiska sanktioner enligt det konstitutio- nella fördraget. I artikel III:160 talas om europeiska lagar, förord- ningar och beslut och i artikel III:322 talas om förordningar och beslut. Alla slag av rättsakter som skall förekomma i unionen räk- nas upp och definieras i artikel I:33. Enligt bestämmelserna i den artikeln är en europeisk lag en lagstiftningsakt med allmän giltighet. Den skall till alla delar vara bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat. En europeisk förordning är en icke-lagstiftningsakt som skall ha allmän giltighet för genomförandet av lagstiftnings- akter och vissa särskilda bestämmelser i konstitutionen. Den kan vara till alla delar bindande och direkt tillämplig i varje medlems- stat. Den kan också vara bindande för varje medlemsstat som den riktar sig till med avseende på det resultat som skall uppnås och överlåta åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet. Ett europeiskt beslut är en icke-lagstiftningsakt som till alla delar skall vara bindande. Ett be- slut som särskilt anger vem eller vilka det riktar sig till skall vara bindande endast för dessa. Om det konstitutionella fördraget träder i kraft och därmed ersätter EG-fördraget krävs ändringar i sanktionslagens straffstadgande. De argument som har redovisats ovan, bl.a. i avsnitt 8.5.1, talar i samma utsträckning som för att konstruktionen med blankett- straffbud skall behållas även under det nya fördraget. I det fall sanktionslagens straffstadgande skall göras om så att artiklarna 60 och 301 i EG-fördraget ersätts med artiklarna III:160 och III:322 i Straffstadgandet och dess tillämpning det konstitutionella fördraget är det emellertid av vikt att överväga vad de ovan nämnda rättsakterna innebär i sammanhanget. En rättsstatlig princip för kriminalisering är att den inte får avse enskilda fall eller personer. Den skall vara generell och avse brottstyper. Även om det inte med säkerhet går att förutse hur eu- ropeiska beslut om sanktioner kommer att vara utformade får det förutsättas att de har allmän giltighet. Så är fallet med de sank- tionsbeslut som har antagits fram till . har också infly- tande över beslutsprocessen. Det får vidare förutsättas att de euro- peiska förordningar som antas och som gäller sanktioner kommer att vara bindande och direkt tillämpliga i varje medlemsstat. Med utgångspunkt i det nu anförda görs bedömningen att det inte finns något hinder mot att låta blankettstraffbudet i 8 § andra stycket sanktionslagen hänvisa till förbud i europeiska lagar, förordningar och beslut som har antagits av EU med stöd av artikel III:160 eller artikel III:322 i det konstitutionella fördraget. I fråga om sanktio- ner som beslutas med stöd av artikel III:322 punkt 1 kan begreppet tredje land, som enligt det nu föreliggande förslaget, i sanktions- lagen ersättas av en stat eller ett område utanför Europeiska unio- nen som innebär samma avgränsning. 9.1Förslag till lag om ändring i lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner Om säkerhetsråd eller någon sanktionskommitté un- der säkerhetsrådet beslutar om frysning av ekonomiska tillgångar för eller förbud mot att tillhandahålla ekonomiska tillgångar eller finansiella tjänster åt en fysisk eller juridisk person, grupp eller enhet, och beslutet skall genomföras av Europeiska gemenskapen under en redan antagen förordning om ekonomiska sanktioner, skall utan dröjsmål besluta om motsvarande åtgärder. beslut skall gälla för de finansiella institut som står under dess tillsyn. Beslutet skall gälla till dess att sanktionerna genomförs av Europeiska gemenskapen. beslut kan överklagas hos allmän förvaltnings- domstol. Definitionerna av blockerad stat och tredje land som återfinns i den nuvarande 2 § skall enligt förslaget utmönstras. Motiven för förslaget i denna del har redovisats i avsnitten 7.2.1 – 7.2.3. Bakgrunden till den nya lydelsen och motiven för de föreslagna bestämmelserna har behandlats i avsnitt 7.3. Paragrafen är ny och handlar om tillfälliga nationella åtgärder för att genomföra FN-beslut om frysning av tillgångar och om tillhan- dahållandeförbud till dess att sanktionerna genomförs av EG. Av paragrafens första stycke framgår att un- der vissa omständigheter skall kunna besluta om frysning av eko- nomiska tillgångar för eller förbud mot att tillhandahålla ekono- miska tillgångar eller finansiella tjänster åt en fysisk eller juridisk person, grupp eller enhet. Ett sådant beslut förutsätter att eller någon sanktionskommitté under säkerhetsrådet har beslutat att föra upp någon på en sanktionslista och att den listan förs under en sanktionsregim som EG redan har antagit en förordning I ett sådant fall står det klart att EG också kommer att genomföra förändringen, dvs. i praktiken sätta upp de nya namnen på den förteckning som gemenskapen för under den aktuella förordningen. Bestämmelsen skall omfatta samtliga sanktionsregimer i vilka det förekommer frysning av tillgångar och tillhandahållandeförbud för fysiska eller juridiska personer, grupper eller enheter, alltså inte bara i sådana som avser terrorister eller personer med anknytning till terroristisk verksamhet. skall fatta beslut utan dröjsmål när säker- hetsrådets eller sanktionskommitténs beslut blir känt och inspek- tionens beslut skall gälla fram till dess att EG genomför säkerhets- rådets eller sanktionskommitténs beslut. Inspektionen skall inte göra någon prövning av t.ex. den bevisning som förekommer i ärendet eller av sanktionskommitténs regeltillämpning i det en- skilda fallet. Den enda prövning förutsätts göra är att kontrollera att beslutet avser riktade ekonomiska sanktioner av det slag som avses i paragrafen samt att det finns en redan anta- gen EG-förordning som omfattar sanktionsregimen i fråga. Det krävs inte att den utpekade personen eller gruppen vistas eller har företrädare i eller kan misstänkas för brott här i landet eller har tillgångar här. Med ekonomiska tillgångar avses alla tillgångar som har ett eko- nomiskt värde, både materiella och immateriella, lösa och fasta. Frysning av tillgångar innebär att tillgångar inte får betalas eller lämnas ut till den person, grupp eller enhet som avses i beslutet och att de inte får förfogas över av någon. Förbuden är avsedda att vara heltäckande. För innebörden av de olika begreppen kan ledning sökas i de utförliga definitioner av ekonomiska resurser, penningmedel och frysning av sådana tillgångar som finns i Europeiska rådets förord- ning (EG) nr 881/2002 (se kap. 4.4.2). Med frysning av penning- medel avses enligt den förordningen förhindrande av varje flytt- ning, förändring, användning eller hantering av penningmedel på ett sätt som skulle leda till en förändring av volym, belopp, belä- genhet, ägandeförhållanden, innehav, art eller bestämmelse eller till annan förändring som skulle göra det möjligt att utnyttja pen- ningmedlen, inbegripet portföljförvaltning. har i flera sanktionsregimer beslutat om interna- sanktioner mot grupper och enheter (groups and entities). Också EU har beslutat om sanktioner mot grupper och enheter. När det gäller innebörden av och skillnaden mellan personer, grupper och enheter kan det konstateras att det i svensk rätt bara är fysiska och juridiska personer som kan vara rättssubjekt och ha rättskapacitet. Det innebär att det bara är fysiska och juridiska per- soner som kan äga egendom, ha fordringar och skulder m.m. Grupper och enheter som inte uppfyller de krav som rättsord- ningen ställer för att en juridisk person skall anses föreligga har alltså ingen rättskapacitet. Av kommentaren till 4 § framgår att frysningsåtgärder m.m. ändå kan vara tillämpliga. När det gäller sådana beslut om tillfälliga åtgärder som avses i denna paragraf får det förutsättas att grupper och enheter bara undantagsvis kommer vara berörda. I paragrafens andra stycke föreskrivs att be- slut skall gälla för de finansiella institut som står under dess tillsyn. Det är ca 3 500 banker, kreditmarknadsföretag, försäkrings- bolag, värdepappersbolag, fondbolag, börser, auktoriserade mark- nadsplatser och clearingorganisationer samt försäkringsmäklarbo- lag, understödsföreningar och kreatursföreningar. Finansinspek- tionens beslut skall endast gälla för dessa och kommer alltså inte att vara riktade mot allmänheten. Eftersom besluten inte kommer att gälla mer än tre - får det förutsättas vara svårt eller omöjligt att nå ut med information till en bredare krets. Beslutet skall gälla till dess EG genomför sanktionerna. För att genomföra sanktioner i enlighet med ett förordnande enligt 3 § första stycket får regeringen meddela föreskrifter om förbud i förhål- lande till en stat, ett område, en fysisk eller juridisk person, en grupp eller en enhet i fråga om 1.utlänningars vistelse här i landet, 2.in- eller utförsel av varor, pengar eller andra tillgångar, 8.undervisning och utbildning. Ett förbud får inte gälla egendom som är avsedd endast för innehava- rens personliga bruk. De överväganden som ligger till grund för förslaget i denna del re- dovisas i avsnitt 7.2.2. I paragrafens första stycke har begreppet blockerad stat ersatts med en uppräkning av de subjekt som förekommer som före- mål för internationella sanktioner, dvs. stater, områden, fysiska och juridiska personer, grupper och enheter. Som har påpekats i kommentaren till 2 § är det i svensk rätt bara fysiska och juridiska personer som kan ha rättskapacitet, äga egen- dom, ha fordringar och skulder m.m. Det kan emellertid tänkas situationer där en grupp som finns upptagen på en sanktionslista har tillgångar i sin besittning. Det kan t.ex. vara fallet om kontanter påträffas som inte kan hänföras till någon fysisk eller juridisk person, men som uppenbarligen har insamlats för en viss grupps räkning eller kontrolleras och används av en grupp. Sådana tillgångar bör kunna omfattas av ett förbud enligt paragrafen. Att en grupp inte kan äga tillgångar hindrar inte heller att sådana kan ställas till förfogande för den, t.ex. genom insamlingar. Ett så- dant tillhandahållande skall vara förbjudet. Enligt artikel 1.1 i den gemensamma ståndpunkten 2001/931/GUSP skall bestämmelserna i ståndpunkten tillämpas på personer, grupper och enheter som deltar i terroristhandlingar. Med personer avses fysiska personer. Enheter avser främst juridiska personer. Begreppet terroristgrupp avser en strukturerad grupp, inrättad för , bestående av mer än två personer, som handlar i samförstånd för att begå terroristhandlingar. Med en strukturerad grupp avses en grupp som inte har tillkommit slump- artat i det omedelbara syftet att begå en terroristhandling och som inte nödvändigtvis har formellt fastställda roller för medlemmarna, kontinuitet i sammansättningen eller en noggrant utarbetad struk- tur. Denna definition bör kunna tjäna till ledning även vid tillämp- ningen av den svenska lagen. Det kan inte uteslutas att begreppet enhet, som det kan komma att användas av en sanktionskommitté eller av EU, inte motsvarar vad som enligt svensk rätt utgör en juridisk person och inte heller något som kan anses utgöra en grupp. För att säkerställa att sank- tionslagen blir heltäckande bör därför även enheter omfattas av be- stämmelsen. Hur begreppet enhet och begreppet grupp närmare skall definieras bör lämnas åt rättstillämpningen. Den som uppsåtligen bryter mot förbud som har meddelats enligt 2 eller 4 §§ döms till böter eller till fängelse i högst eller, om brot- tet är grovt, till fängelse i högst . Den som har begått gärningen av grov oaktsamhet döms till böter eller till fängelse i högst sex måna- der. Första stycket gäller också den som bryter mot förbud i förhållande till en stat eller ett område utanför Europeiska unionen eller mot förbud i förhållande till fysiska eller juridiska personer, grupper eller enheter i en förordning om ekonomiska sanktioner som har beslutats av Europe- iska gemenskapen 1.med stöd av artikel 60 eller artikel 301 eller någon av dessa artiklar iförening med artikel 308 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, eller 2.före med anledning av ett sådant beslut eller en sådan rekommendation som avses i 1 § första stycket 1. Till ansvar enligt denna paragraf skall inte dömas om brottet är ringa. Till ansvar skall inte heller dömas för anstiftan av eller medhjälp till en gärning som avses i denna paragraf. I paragrafens första stycke har tagits in en hänvisning också till be- slut enligt 2 §. Det innebär att beslut enligt 2 § skall vara straffsanktionerade på samma sätt som andra överträ- delser av påbud och förbud som meddelats med stöd av lagen. I paragrafens andra stycke har tredje land ersatts med en stat eller ett område utanför EU. Vidare skall första stycket i paragra- fen också gälla den som bryter mot förbud i förhållande till fysiska eller juridiska personer, grupper eller enheter i en EG-förordning om ekonomiska sanktioner. Ändringen hör samman med de änd- ringar som har gjorts i 4 och 2 §§. Motiven för ändringen har redo- visats i avsnitt 7.2.1 – 7.2.3. I andra stycket begränsas straffsanktioneringen i den nu gällande lydelsen till att avse överträdelser av förbud som har meddelats i en EG-förordning om ekonomiska sanktioner som har beslutats med stöd av artiklarna 60 och 301 i EG-fördraget. Gemenskapen tilläm- par artikel 308 i förening med artiklarna 60 och 301 i EG-för- draget när det är fråga om ekonomiska sanktionsåtgärder mot en- skilda som saknar direkt samband med ett visst tredje land. Bak- grunden till denna förändring har behandlats i avsnitt 2.4. Straff- stadgandet bör anpassas till detta. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar fö- reskrifter om vilka åklagare som är behöriga att handlägga ärenden enligt denna lag. Ändringen är en anpassning till den nya organisationen med en åklagarmyndighet. Sanktionslagens straffbestämmelse kommer sannolikt att tillämpas mycket sällan, men kan då föranleda kom- plicerade straffrättsliga bedömningar. Genom bestämmelsen kan det säkerställas att tillämpningen såvitt avser åtalet blir enhetlig och kompetent. För att genomföra sanktioner i enlighet med ett förordnande enligt 3 § första stycket får regeringen meddela föreskrifter om att en utlän- ning kan avvisas enligt utlänningslagen (2005:716), om 1.utlänningen skäligen kan antas ha hemvist i eller tillhöra en stat, ett område, en grupp eller en enhet som är föremål för sanktioner enligt 1§ första stycket, och 2.utlänningen har begått eller avser att begå en handling som står i strid med antingen förbud enligt 4 § eller förbud i en sådan av Euro- peiska gemenskapen beslutad förordning som avses i 8 § andra stycket. Bestämmelsen, som har behandlats i avsnitt 7.5, handlar om avvis- ning. På samma sätt som när det gäller 4 § bör utvecklingen på sanktionsområdet medföra att begreppet blockerad stat ersätts med en uppräkning som tydligare anger vilka subjekt internatio- nella sanktioner kan riktas mot. För att genomföra sanktioner i en- lighet med ett förordnande enligt 3 § första stycket skall regeringen få meddela föreskrifter om att en utlänning som skäligen kan antas ha hemvist i eller tillhöra en stat, ett område, en grupp eller en en- het som är föremål för sanktioner enligt 1 § första stycket kan avvi- sas enligt utlänningslagen. Regeringen skall i ge till känna vilka för- ordningar om ekonomiska sanktioner som har beslutats av Europeiska unionens råd och för vilka straffansvar gäller här i landet direkt enligt 8 § andra stycket. Bakgrunden till den föreslagna ändringen framgår av avsnitt 8.3 och 8.7. Den nuvarande ordningen med tillkännagivanden i SFS är svår- överskådlig och har visat sig vara besvärlig att upprätthålla. Reger- ingens skyldighet att i SFS tillkännage vilka förordningar om eko- nomiska sanktioner som har beslutats av EG bör därför begränsas till att avse förordningar som har beslutats av Europeiska unionens råd. Begränsningen innebär att regeringen i fortsättningen bara kommer att tillkännage de centrala EG-förordningarna på området och inte t.ex. ändringar i en sanktionslista, som i flertalet fall be- slutas av kommissionen. 9.2Förslag till lag om frysning av tillgångar m.m. Denna lag innehåller bestämmelser för genomförande av Förenta natio- nernas säkerhetsråds resolution (2001). Lagen gäller inte de personer, grupper och enheter som omfattas av frys- ningsåtgärder enligt en förordning om ekonomiska sanktioner som har beslutats av Europeiska gemenskapen. Behovet av svensk lagstiftning och de begränsningar som gäller för en sådan behandlas i avsnitten 3.2, 3.3.1- 2, 5.1 -2, 5.4.1 och 5.5.2. Paragrafens första stycke anger syftet med lagen, nämligen att genomföra FN:s säkerhetsråds resolution (2001) i . I paragrafens andra stycke föreskrivs att lagen inte gäller de per- soner, grupper och enheter som omfattas av frysningsåtgärder en- ligt en EG-förordning om ekonomiska sanktioner. Bestämmelsen återspeglar förhållandet att EG-rätten har företräde framför natio- nell rätt. Vad som avses med grupper och enheter utvecklas när- mare i kommentaren till 4 §. Lagen är tillämplig på såväl EU-interna som EU-externa terro- rister, i båda fallen under förutsättning att de berörda inte omfattas av en EG-förordning om sanktioner. Med EU-interna terrorister menas personer, grupper och enheter vilkas terroristiska verksam- het har sina rötter, huvudsakliga aktiviteter och mål inom EU. Med EU-externa terrorister avses personer, grupper och enheter med motsvarande anknytning till ett eller flera länder utanför EU. Ef- tersom ekonomiska sanktioner mot EU-externa terrorister omfat- tas av EG:s behörighet måste dessutom en undantagsbestämmelse i EG-fördraget vara tillämplig för att nationella åtgärder ska få vidtas (se kap. 5.5.2). Ekonomiska tillgångar skall frysas och får inte betalas ut eller förfogas över på annat sätt om de tillhör någon som skäligen kan misstänkas för att ha begått, planera att begå, försöka att begå eller medverka till terrorist- brott enligt lagen (2003:148) om straff för terroristbrott. Detsamma gäller ekonomiska tillgångar som 1.tillhör juridiska personer, grupper eller enheter som ägs eller kontrolleras, direkt eller indirekt, av någon som avses i första stycket, 2.tillhör fysiska eller juridiska personer, grupper eller enheter som handlar istället för någon som avses i första stycket eller ovan under 1 eller på sådana personers, gruppers eller enheters uppdrag, eller 3.utgör avkastning av egendom som ägs eller kontrolleras, direkt eller indirekt, av någon som avses i denna paragraf. Ekonomiska tillgångar och finansiella tjänster får inte, direkt eller indi- rekt, tillhandahållas någon som avses i första stycket och andra stycket 1 och 2. Beviskravet har behandlats i avsnitten 5.4.4 och 5.5.5. I paragrafens första stycke föreskrivs att ekonomiska tillgångar skall frysas och inte får betalas ut eller förfogas över på annat sätt om de tillhör någon som skäligen kan misstänkas för att ha begått, planera att begå, försöka att begå eller medverka till terroristbrott enligt lagen (2003:148) om straff för terroristbrott. Det krävs inte att den misstänkte vistas i eller kan misstänkas för brott här i landet eller har tillgångar här. De begrepp som används i lagtexten behandlas i avsnitten 5.5.5 och 7.2.4. Med ekonomiska tillgångar avses alla tillgångar som har ett eko- nomiskt värde, både materiella och immateriella, lösa och fasta. Frysning av tillgångar innebär att tillgångar inte får betalas eller lämnas ut till den person, grupp eller enhet som avses i beslutet och att de inte får förfogas över av någon. Förbuden är avsedda att vara heltäckande. För innebörden av termerna kan ledning också sökas i de utför- liga definitioner av ekonomiska resurser, penningmedel och frys- ning av sådana tillgångar som finns i Europeiska rådets förordning 881/2002 av (se kap. 4.4.2). Med frysning av pen- ningmedel avses enligt samma förordning förhindrande av varje flyttning, förändring, användning eller hantering av penningmedel på ett sätt som skulle leda till en förändring av volym, belopp, belä- genhet, ägandeförhållanden, innehav, art eller bestämmelse eller till någon annan förändring som skulle göra det möjligt att utnyttja penningmedlen, inbegripet portföljförvaltning. I 3 § lagen om straff för terroristbrott uppräknas under 19 punkter olika gärningar som utgör terroristbrott under de förut- sättningar som anges i 2 § samma lag. Av andra stycket 1. framgår att bestämmelserna i första stycket även gäller ekonomiska tillgångar som tillhör juridiska personer, grupper eller enheter som ägs eller kontrolleras av någon som avses i första stycket. Enligt 2. gäller bestämmelserna också tillgångar som tillhör fysiska eller juridiska personer, grupper eller enheter som handlar i stället för någon som avses i första stycket eller un- der 1. eller på sådana personers, gruppers eller enheters uppdrag. Av andra stycket 3. framgår att bestämmelserna också gäller till- gångar som utgör avkastning av egendom som ägs eller kontrolleras av någon som avses i paragrafen. Enligt artikel 1.1 i den gemensamma ståndpunkten 2001/931/GUSP skall bestämmelserna i ståndpunkten tillämpas på personer, grupper och enheter som deltar i terroristhandlingar. Med personer avses fysiska personer. Enheter avser främst juridiska personer. Begreppet terroristgrupp avser en strukturerad grupp, inrättad för , bestående av mer än två personer, som handlar i samförstånd för att begå terroristhandlingar. Med en strukturerad grupp avses en grupp som inte tillkommit slumpartat i det omedelbara syftet att begå en terroristhandling och som inte nödvändigtvis har formellt fastställda roller för medlemmarna, kontinuitet i sammansättningen eller en noggrant utarbetad struk- tur. Denna definition bör kunna tjäna till ledning även vid tillämp- ningen av den svenska lagen. Den närmare definitionen av begrep- pet enhet och begreppet grupp bör emellertid lämnas åt rättstil- lämpningen. I svensk rätt kan endast fysiska och juridiska personer vara rätts- subjekt och ha rättskapacitet. Det innebär att endast fysiska och juridiska personer kan äga egendom, ha fordringar och skulder m.m. I den mån grupper och enheter inte uppfyller de krav som rättsordningen ställer för att en juridisk person skall anses föreligga har alltså gruppen eller enheten ingen rättskapacitet.