sou · GUB381 · 2007-01-01 00:00:00 — Vidare slogs det fast att de frivilliga avsättningarnas ojämna fördelning, delvis bristfälliga biologiska kvaliteter och osäkra varaktighet över tiden gör att samhällets insatser med formella områdesskydd är fortsatt lika viktiga. 15.7 Frivilliga avsättningar i regeringens skrivelse om skogspolitiken I regeringens senaste samlade redovisning till på det skogspolitiska området konstaterades det att arealen frivilliga avsättningar har ökat under 1990-talet.19 Med hänvisning till SVO:s ovan refererade utvärdering av skogspolitiken (2001) framhöll regeringen det positiva i detta men hävdade att värdet av frivilliga avsättningar bör tolkas med en viss försiktighet p.g.a. osäkerhetsfaktorer som biologiska kvaliteter och varaktighet över tiden. Regeringen noterade också att 2001 ansåg det rimligt att tillskriva certifieringen en stor del av de frivilliga avsättningarna av skogsmark. Regeringen framhöll på nytt att skyddet av skogsmark även fortsättningsvis måste vara ett gemensamt ansvar för samhället och skogsbruket. 2003/04:39. SOU 2006:81 Frivilliga avsättningar 255 15.8 uppföljningar följer upp de sexton miljökvalitetsmålen. I underlag till rådets fördjupade uppföljning som presenterades konstaterade att arealen frivilliga avsättningar i bruttotermer redan var i nivå eller högre än målet till 2010. 20 Frågetecken fanns främst rörande långsiktigheten hos delar av avsättningarna. I underlaget konstaterades också att innebörden av begreppet skyddsvärd ansågs vara oklar. I begreppet inkluderas både höga natur- och kulturvärden och sociala värden. ansåg att innan begreppet har klargjorts är det inte möjligt att avgöra hur stor andel av de frivilliga avsättningarna som kan anses uppfylla kravet på skyddsvärdhet. Totalt beräknades drygt en fjärdedel av arealen frivilliga avsättningar hålla naturvärden av nyckelbiotopskvalitet. En stor andel av skogslandskapets existerande nyckelbiotoper ingick dock ej i avsättningarna. Av storskogsbrukets avsättningar saknade dokumenterade naturvärden. Detta kan jämföras med kravet på att av arealen i ett naturreservat ska ha höga naturvärden. konstaterade vidare att av de områden som ingick i en utvärdering om frivilliga avsättningar inom småskogsbruket vid fältkontroller visade sig vara föryngringsavverkade () eller delvis skadade () av dikning, vedhuggning etc. I övrigt gjorde liknande iakttagelser som i 2001 beträffande dokumentation över de frivilligt avsatta områdena, varaktigheten i skyddet och om områdenas geografiska fördelning över landet. 15.8.1 Allvarlig utveckling presenterade sin senaste årliga uppföljning av miljökvalitetsmålen.21 Beträffande de frivilliga avsättningarna inom ramen för delmål 1 i Levande skogar konstaterade rådet att analyser visade att småskogsbruket hade avsatt väsentligt färre marker än väntat och att arealen frivilliga avsättningar totalt sett hade minskat. Rådet ansåg utvecklingen vara allvarlig och att det troligen behöver avsättas ytterligare arealer för att målet ska nås . 20 , Underlag till fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålet Levande skogar, . 21 , Miljömålen – miljömålen på köpet, de Facto 2006, 2006. Frivilliga avsättningar SOU 2006:81 256 15.9 Den senaste miljömålspropositionen I den miljömålsproposition som lämnades till framhöll regeringen att den del av Levande skogars delmål 1 som gäller frivilliga avsättningar i praktiken redan var uppnått.22 bedömdes cirka 990 000 ha produktiv skogsmark vara frivilligt avsatt jämfört med cirka 300 000 ha 1997. framhöll regeringen att långsiktigheten och kvaliteten i många av de frivilliga avsättningarna är betydligt osäkrare än ifråga om formellt skyddade områden. Regeringen framhöll också att oavsett vilken bevarandeform som är aktuell så måste området i fråga uppfylla grundläggande krav på kvalitet ur naturvårds- och biologisk mångfaldssynpunkt för att det ska kunna bidra till att Levande skogar uppnås. Regeringen pekade på att det genomförs basinventeringar av naturvärdena i naturreservat och Natura 2000-områden och framhöll vikten av att motsvarande kunskap om biologiskt innehåll, naturvärden m.m. tas fram beträffande de frivilliga avsättningarna. Ett syfte med detta skulle vara att utvärdera de frivilliga avsättningarnas bidrag till uppfyllelsen av det övergripande miljökvalitetsmålet. 15.9.1 Utvärdering av skogsbrukets frivilliga avsättningar m.m. I propositionen angav regeringen också att en utvärdering bör påbörjas av den långsiktiga samhällsekonomiska kostnadseffektiviteten av de olika naturvårdsinstrumenten för de statliga avsättningarna av skogsmark i form av naturreservat, biotopskyddsområden och naturvårdsavtal samt för skogsbrukets frivilliga avsättningar. Statskontoret har sedermera fått det uppdraget och ska avrapportera det senast den 30 september 2007.23 22 Prop. 2004/05:150. 23 Regeringsbeslut 14, Uppdrag till Statskontoret med anledning av det fortsatta arbetet med miljökvalitetsmålen, , dnr. M2006/275/Na. SOU 2006:81 Frivilliga avsättningar 257 15.10 Nationell strategi för skydd av skogsmark presenterade och en nationell strategi för formellt skydd av skogsmark.24 Strategin bygger bl.a. på att formellt områdesskydd och naturvårdsavtal på skogsmark ska ses i ett landskapssammanhang. Enligt strategin innebär detta att beröringspunkter med s.k. kompletterande bevarandeinsatser i skogslandskapet, däribland frivilliga avsättningar bör uppmärksammas. En bärande tanke i strategin är också att formellt skydd och frivilliga avsättningar ska komplettera varandra så att hela Levande skogars delmål 1 fylls med skog med så höga naturvärden som möjligt. Ett av syftena med strategin är att tydliggöra myndigheternas förhållningssätt till frivilliga avsättningar inom ramen för Levande skogar. Ett viktigt medel i det avseendet är att utöva dialog och samverkan och att se markägarna som samarbetspartners i det gemensamma arbetet att bevara och utveckla skogslandskapets biologiska mångfald. Samverkanstanken innebär, enligt strategin, också att myndigheterna har en positiv förväntan på de frivilliga avsättningarna och bekräftar dessa som en viktig komponent i arbetet med Levande skogars delmål 1. Detta innebär även att myndigheterna inte har för avsikt att styra de frivilliga avsättningarna. I strategin framhålls det vidare att stor- och mellanskogsbruket i betydande utsträckning tar ansvar för värdefulla områden på sina innehav inom ramen för certifieringen. Många av dessa områden betraktas som frivilliga avsättningar. Enligt vad som anförs i strategin är det tydligaste exemplet i det avseendet det frivilliga skyddet av nyckelbiotoper. 15.10.1 Urval av områden När det gäller prioriteringar av områden konstateras det i strategin att frivilliga avsättningar är särskilt lämpliga och önskvärda för s.k. värdekärnor där markägaren är villig att ta hela naturvårdsansvaret 24 och , Nationell strategi för formellt skydd av skogsmark, . Frivilliga avsättningar SOU 2006:81 258 själv och sådana värdekärnor som inte kan prioriteras för formellt skydd inom delmål 1.25 Tanken i det första fallet är att om områden med sådana bevarandevärden att de är prioriterade för formellt skydd i stället kan skyddas genom en frivillig avsättning kan statens resurser förläggas till andra skyddsvärda områden. I de statligt ägda skogarna förväntas markägarna ta ett långsiktigt ansvar för frivilligt bevarande av många områden där bevarandevärdena är sådana att de är prioriterade för formellt skydd. På ett mer allmänt plan är förhoppningen, enligt vad som anförs i strategin, att respekt från staten för markägarens vilja att frivilligt avsätta skyddsvärd skog leder till en mer positiv syn på myndigheternas naturvårdsarbete samt bidrar till att markägarna ser än mer positivt på bevarandet av värdefulla skogsområden. 15.10.2 Risker med strategin De frivilliga avsättningarnas långsiktiga funktion anges ha en stor betydelse för strategins utfall liksom deras samverkan med det formella områdesskyddet. En bristfällig samverkan skulle, enligt vad som anförs i strategin, i stället medföra risken att den biologiska mångfalden i skogslandskapet inte bevaras långsiktigt. En annan risk är att de frivilliga avsättningarna av prioriterade områden inte långsiktigt bevarar naturvärdena i områdena. Enligt strategin innebär myndigheternas bristfälliga kunskaper om innehåll och belägenhet hos merparten av de enskilda frivilliga avsättningarna en svårighet vid bedömningen av strategins ekologiska konsekvenser. Enligt vad som anförs i strategin gör detta också att det är svårt att utforma det formella skyddet så att de frivilliga avsättningarna och de skyddade områdena bäst kompletterar varandra. Förhoppningar knyts här till att arbete med att följa upp och analysera de frivilliga avsättningarna kan förbättra kunskapsläget och minska denna risk. Eventuella justeringar av det formella skyddet kan då göras i samband med strategins kontrollstation åren 20072008. 25 Begreppet värdekärna syftar på ett sammanhängande skogsområde som av och bedömts ha en stor betydelse för fauna och flora och/eller för en prioriterad skogstyp. Värdekärnor kan vara delar av bestånd eller flera bestånd. SOU 2006:81 Frivilliga avsättningar 259 15.11 pågående arbete med att följa upp de frivilliga avsättningarna 15.11.1 Småskogsbruket Enligt sitt regleringsbrev ska redovisa skogsägarnas frivilliga avsättningar av skogsmark samt deras bidrag till måluppfyllelsen av miljökvalitetsmålet Levande skogar, delmål 1.26 Ett av myndighetens långsiktiga verksamhetsmål är därutöver att skogsvårdsstyrelserna (numera regioner) känner till hur stor areal skyddsvärd skog som har avsatts inom regionen. Kunskap ska då också finnas om dessa arealers kvalitet och varaktighet. har uppföljningsarbetet inletts inom småskogsbruket (se nedan). genomförs fältarbetet mot denna markägarekategori i hela landet, med förstärkning i de delar som inte har kunnat följas upp , däribland i de stormdrabbade områdena. Resultat för skogsstyrelseregioner kommer att kunna redovisas tidigast . Diskussion med mellanskogsbruket inleds och uppföljning i fält genomförs 2007. 15.11.2 Storskogsbruket När det gäller storskogsbruket var den ursprungliga tanken att göra en totalundersökning , inklusive fältbesök för att bedöma skyddsvärdet.27 Oenigheter mellan och de större privata skogsbolagen om analysens genomförande har emellertid försinkat uppföljningsarbetet. Bolagen har bl.a. haft synpunkter på kategoriserings- och urvalsprinciper och har, enligt , även vädrat en viss misstro mot hur berörda myndigheter ska vantolka eller misskreditera deras frivilliga avsättningar i en uppföljning.28 Bolagens huvudinvändning tycks ha riktats mot det sätt på vilket ämnade beskriva kvalitén i de frivilliga avsättningarna. Bolagen ansåg att den metod myndigheten förordade skulle ge en allt för endimensionell bild av 26 , Regeringsbeslut II 13, . I regleringsbrevet för angavs det att fortlöpande [skall] följa upp och redovisa skogsägarnas avsättningar av skogsmark samt deras bidrag till måluppfyllelsen av miljökvalitetsmålet Levande skogar, delmål 1. 27 , Principiell aktivitetsplan FA, PM, . 28 , Principiell aktivitetsplan FA, PM, . Frivilliga avsättningar SOU 2006:81 260 bolagens marker. Metoden skulle, enligt bolagen, också ha svårt att beakta bolagens förutsättningar att modellera med sina naturvärdesbestånd i ett landskapsperspektiv. Principiell överenskommelse träffades en principiell överenskommelse mellan och de större skogsbolagen29 (exklusive där en överenskommelse om arbetets genomförande redan fanns) om hur det fortsatta uppföljningsarbetet ska bedrivas. Uppgörelsen innebär sammanfattningsvis att bolagen, i samråd med , sammanställer statistik över avsättningarnas areal och skogliga egenskaper. Statistiken bygger på ett lottat urval av bolagens frivilliga avsättningar och företagen förser med kartmateriel m.m. för utlottade objekt. Företagen har således kännedom om utlottade objekt för att möjliggöra egna värderingar och omdömen. Det innebär att endast får tillgång till uppgifter om de områden som väljs ut. Myndighetens förhoppningar om att kunna göra egna urval och uppföljningar av bolagens avsättningar blir därmed inte möjliga att realisera. genomförde en pilotstudie på ett begränsat objektsurval. Pilotstudien ligger i sin tur till grund för gemensamma diskussioner mellan bolagen och myndigheten om utfallets relevans och fältmetodens funktionalitet. genomför därefter på egen hand resterande fältbesök och värderingar. Avsättningarnas varaktighet studeras genom ett motsvarande upplägg , där kvantitet och kvalitet sammanställs. Detta görs emellertid på ett nytt urval av objekt. 15.11.3 Frivilliga avsättningar i presenterade en studie kring frivilliga avsättningar i . De avsättningar som hade analyserats var bestånd som hade givits målklass NO (Naturvårdsmål–Orört) och NS (Naturvårdsmål–Skötsel) i Gröna skogsbruksplaner upprättade av Sydved, Södra skogsägarna och dåvarande i . 29 SCA, Holmen och Skog. SOU 2006:81 Frivilliga avsättningar 261 Studien visade bl.a. att avdelningar med målklassen NO var överrepresenterad på torra, fuktiga och blöta marker i jämförelse med avdelningar med vanlig produktionsskog.30 Vidare var de frivilliga avsättningarna överrepresenterade på ståndorter med lägst bonitet, i synnerhet på de avdelningar som hade givits målklassen NO. En annan slutsats var att de frivilliga avsättningarnas kvalitet och långsiktighet indikerade att av avsättningarna består av skyddsvärd skog och att av de avsatta områdena hade sparats långsiktigt. Lågproducerande mark avsatt I rapportens diskussionsavsnitt konstaterades bl.a. att förutsättningarna för en hög biologisk mångfald är större på marker med hög bonitet. Mot den bakgrunden är det, enligt rapportförfattaren, nedslående att konstatera att de frivilliga avsättningarna är överrepresenterade på de sämsta ståndorterna och nästan saknas helt på de bästa. Särskilt tydligt är detta för frivilliga avsättningar med målklass NO. Rapportförfattaren anser vidare att en tolkning som är svår att undvika, är att en del icke produktiv skogsmark ges ett högre ståndortsindex än det korrekta för att man på en enskild fastighet ska få ihop nödvändiga frivilligt avsatt mark. Skälet till detta skulle vara att planen på pappret då uppfyller certifieringskraven. Ett liknande resonemang kan, enligt rapportförfattaren, förmodligen även föras för trädbärande hagmarker. Planläggaren får lätt acceptans för avsättning av denna marktyp hos markägaren, då den ekonomiska uppoffringen är mycket begränsad. Det blir, enligt rapportförfattaren, även en bättre ekonomisk affär för markägaren att avsätta mark med ett lägre ståndortsindex. I rapporten konstaterades det också att resultatet, i likhet med andra studier, indikerar att det i många fall inte är de mest skyddsvärda områdena som avsätts som frivilliga avsättningar. 30 Avser skog som har fått målklassen PG, dvs. Produktionsmål – generell naturhänsyn. Frivilliga avsättningar SOU 2006:81 262 15.11.4 nationella rapport om frivilliga avsättningar 2005 presenterade preliminära resultat av den pågående uppföljningen av frivilliga avsättningar i småskogsbruket.31 Resultaten indikerade att den positiva trenden i avsatta arealer på småskogsbrukets marker kan vara bruten. Den påvisade minskningen är, enligt rapporten, särskilt intressant med tanke på de insatser som regelmässigt görs för naturvården. Såväl arealen certifierade skogsfastigheter, som arealen gröna skogsbruksplaner har ökat, vilket, enligt rapporten, har skapat förväntningar på en större total areal än det man visat vid tidigare uppföljningar. Inga frivilliga avsättningar? Enligt är ett förvånande resultat att en tredjedel av de markägare som säger sig vara certifierade inte uppger några frivilliga avsättningar. Detta trots att en certifierad markägare har slutit ett avtal med certifieringsorganen om att avsätta av skogsmarken på brukningsenheten. konstaterar att resultatet i sig kan vara korrekt, men det kan också vara så att markägaren har missuppfattat frågeställningen och tolkat begreppet frivilliga avsättningar som arealer utöver det som har avsatts inom ramen för certifieringen. Följden kan då ha blivit att han/hon har svarat nej på frågan om de har några frivilliga avsättningar. Stora markägare mer medvetna Liksom tidigare uppföljningar visar även uppföljningen avseende avsättningar en positiv korrelation mellan brukningsenhetens storlek och sannolikheten att ha gjort avsättningar. tolkning är att större markägare generellt sett är mer medvetna skogsägare. I synnerhet gäller det från ett ekonomiskt perspektiv där ett rationellt brukande oftast förutsätter en skogsbruksplan över fastigheten. Med skogsbruksplaner följer också att hänsynsområden och eventuella frivilliga avsättningar pekas ut på fastigheten. 31 , analysenheten, Redovisning av frivilliga avsättningar 2005, . SOU 2006:81 Frivilliga avsättningar 263 konstaterar att om slutsatsen är att kunskapen eller inställningen till avsättningarna har förändrats kan det vara viktigt med förbättrad information och ökad kommunikation mellan de centrala instanserna och enskilda markägare. Det är, enligt , också viktigt att genom opartiska uppföljningar höja tilltron till de avsättningar som görs, så att detta viktiga skogspolitiska verktyg inte stupar på bristande tillämpning. kommer därför att löpande utvärdera avsättningarnas areal, innehåll och varaktighet. 15.11.5 Studie av varaktigheten har genomfört en uppföljning av vad som har hänt med de frivilliga avsättningar som angavs i den enkätundersökning som genomfördes inom ramen för 2001. Resultaten är ännu ej fullständigt analyserade men preliminära bedömningar tyder på att mellan 0,5 och av den areal som då angavs som en frivillig avsättning har avverkats.32 Vidare verkar av den areal som registrerades som frivilligt avsatt ha skyddats formellt sedan genomfördes. De slutgiltiga resultaten kommer att redovisas i en rapport . 15.12 Storskogsbrukets syn på frivilliga avsättningar presenterade Skogsindustrierna en rapport om effekter på avverkningsmöjligheter m.m. av formellt skydd av skog och frivilligt avsatt mark.33 I rapporten slås det fast att det finns ett stort behov av att öka kunskaperna om såväl omfattningen av och innehållet i de frivilliga avsättningarna. Vidare framgår det av rapporten att storskogsbrukets frivilliga avsättningar överstiger minimikraven enligt FSC-standarden. Flera företag, särskilt , anges ligga över miniminivån.34 32 Uppgifter från , . 33 Skogsindustrierna, Reservat och frivilliga avsättningar Effekterna på avverkningsmöjligheterna av arbetet med formellt skydd av skog. 34 Enligt miljöpolicy ska naturvården prioriteras på totalt av företagets produktiva skogsmark. Om man reducerar för hyggeshänsynen () och formellt skyddade arealer (), så beräknas av arealen att bli frivilligt avsatt inom innehav. Frivilliga avsättningar SOU 2006:81 264 15.12.1 Delmål 1 överträffas med god marginal I rapporten betonas också att storskogsbrukets frivilliga avsättningar inte är statiska, utan förändras över tiden. Ett av de viktigaste skälen till detta anges vara att nya skyddsvärda områden kontinuerligt identifieras i samband med den detaljplanering som bolagen genomför före avverkningar. När nya hänsynsområden upptäcks finns det, enligt Skogsindustriernas rapport, ett underlag för att återföra tidigare frivilligt avsatta områden till produktionen. Den bedömning som görs i rapporten är dock att areal som återförs till produktion sannolikt ändå kommer att understiga arealen nyupptäckta områden, vilket leder till en successiv ökning av den registrerade arealen frivilligt avsatt skogsmark. Sammantaget bedöms den frivilligt avsatta arealen35 enbart på storskogsbrukets marker komma att uppgå till 900 000 ha. Delmål 1 i Levande skogar, som är 500 000 ha frivilligt avsatta områden för alla markägarkategorier, skulle i kvantitativa mått därmed överträffas med mycket god marginal. Utöver detta tillkommer marker där förstärkt hänsyn eller speciella brukningsmetoder tillämpas vilket, enligt Skogsindustriernas rapport, i hög grad kommer att bidra till att fylla det långsiktiga behovet av restaurering. Omfattningen av dessa arealer på storskogsbrukets marker beräknas i rapporten till minst 450 000 ha. Enligt rapporten kommer dessutom även betydande arealer att skötas på ett sätt som är förenligt med kraven på restaurering enligt det långsiktiga behovet. Totalt bedöms minst 2,3 miljoner ha att skötas på ett sådant sätt, varav 1,35 miljoner ha inom storskogsbruket och 0,95 miljoner ha inom småskogsbruket. Den sammantagna bedömningen i rapporten var att den stora och snabba ökningen av frivilligt avsatta skogsmarker gör att såväl delmålet för långsiktigt skydd av skogsmark 2010 som miljövårdsberedningens bedömning av det långsiktiga skyddsbehovet kommer att överträffas. 35 Den areal som har fått målklass NO eller NS. SOU 2006:81 Frivilliga avsättningar 265 15.12.2 Överlappning mellan reservat och frivilliga avsättningar En annan ståndpunkt som storskogsbrukets företrädare brukar hävda handlar om det man betecknar graden av överlappning mellan nya formellt skyddade områden och de frivilliga avsättningarna. Skogsindustrierna förväntar sig mer eller mindre fullständig överlappning mellan förslag på nya reservat och redan gjorda frivilliga avsättningar. Miljörörelsen och myndighetsaktörer som arbetar med områdesskydd, har ofta en annan uppfattning i överlappningsfrågan. De kan exempelvis hysa tvivel på de frivilliga avsättningarnas natur- och bevarandevärden och därför uppfatta andra icke frivilligt avsatta områden som mer värda att skydda formellt. Vidare kan ett frivilligt avsatt område anses ha ett visst skydd och att det därför är mer motiverat att skydda andra områden formellt. Det framgår exempelvis av den nationella strategin för formellt skydd av skogsmark att myndigheterna inte i första hand ska föreslå formellt skydd av områden som kan avsättas på frivillig väg. I Skogsindustriernas rapport gjordes bedömningen att med i snitt överlappning för nya reservat kommer ytterligare 125 000 ha avverkningsmogen skog att undantas från brukande utöver vad som annars på frivillig väg kommer att undantas. 15.12.3 Stora ekonomiska konsekvenser En annan slutsats var att nuvarande inriktning på arbetet med formellt skydd av skog leder till en minskning av avverkningspotentialen i landet med 750 000 m³sk jämfört med beräkningar i konsekvensanalys SKA03. Detta motsvarar, enligt Skogsindustriernas bedömning, minskade exportinkomster på motsvarande eller ett bortfall på 700 årsverken sammanlagt i skogsbruket och skogsindustrin. Frivilliga avsättningar SOU 2006:81 266 15.13 Mer formaliserad frivillighet Av det som har redovisats ovan har det framgått att kunskaperna om de frivilliga avsättningarna hos myndigheterna är begränsade vilket i sin tur delvis sammanhänger med att många av dessa områden inte är dokumenterade. genomförde () en effektivitetsrevision av SVO:s arbete med att jämställa skogspolitikens miljömål med produktionsmålet.36 Inom ramen för detta arbete berördes även de frivilliga avsättningarna. RRV framhöll att ett sätt att befästa skogsägarnas frivilliga avsättningar är att i högre grad arbeta med naturvårdsavtal. RRV ansåg också att de gröna skogsbruksplaner som SVO tar fram på uppdrag är ett sätt att ge frivilligheten en organiserad form. Dessa planer hade också pekats ut av flera skogsvårdsstyrelsedistrikt som ett centralt instrument för att befästa antalet frivilliga avsättningar inom privatskogsbruket. 36 , SVO:s arbete med att jämställa miljömålet med produktionsmålet, RRV:s rapport 1999:31. 267 16 Kulturmiljövärden i skogen 16.1 Direktiven Av framgår det att skogen och skogsnäringen ska vara ekonomiskt, socialt, kulturellt och ekologiskt hållbar. Vidare anges det att många kulturmiljövårdsfrågor bara kan hanteras genom förändring och utveckling inom de olika sektorerna.