sou · GUB339 · 2007-01-01 00:00:00 — Detta också för att klargöra att begreppet med denna bestämning inte är tänkt att ha någon direkt tillämpning utanför 10 kap. Definitionen kan lämpligen tas in som ett andra stycke i den inledande paragrafen enligt följande: Med allvarlig miljöskada avses i detta kapitel varje markförorening som utgör en betydande risk för skada på människors hälsa, skador på ytvatten eller grundvatten som ekologiskt, kemiskt eller kvantitativt har en betydande påverkan på vattnet samt alla skador på biologisk mångfald som i betydande omfattning hindrar eller motverkar att en gynnsam bevarandestatus kan uppnås eller bibehållas för sådana arter och livsmiljöer som avses i första stycket. Den här diskuterade avgränsningen av tillämpningsområdet för 10 kap. har enbart skett med skadekriterier. I direktivet bestäms tillämpningsområdet för den obligatoriska regleringen emellertid också av hänsyn till verksamhetens art och verksamhetsutövarens ansvar. Regleringen gäller bara sådana yrkesverksamheter som för- tecknats i direktivets bilaga III. Utövare av andra verksamheter skall dock ha ett culpaansvar för skador på den biologiska mångfal- den. Frågan är om dessa begränsningar också skall göras i miljö- balken. Genomförandet av direktivet skulle ju helst inte innebära att miljöansvaret vare sig skärps eller inskränks mer än vad som krävs. Och det kan onekligen se ut som en utvidgning av ansvaret, om inte de olistade verksamheterna undantas. Men det behöver det nog inte vara, i varje fall inte när det gäller tillämpningsområdet. Att inte ta med begränsningarna leder inte till någon utvidgning av ansvarsområdet för avhjälpande av miljöskador. Skulle begräns- ningarna däremot genomföras i balken, torde det i verkligheten komma att innebära en väsentlig inskränkning av det ansvar som redan gäller. För alla sådana allvarliga miljöskador som omfattas av direktivets miljöskadedefinition torde nämligen ett avhjälpande- ansvar slå till enligt de nuvarande reglerna i , antingen den allmänna avhjälpanderegeln i 2 kap. 8 § eller specialregleringen i 10 kap. eller bådadera. Det ansvaret är strikt för alla verksamhets- utövare och oberoende av verksamhetens art. När det däremot gäller ansvarets innehåll kan en tillämpning av direktivets avhjälpandeansvar utanför det obligatoriska tillämp- ningsområdet innebära en sådan väsentlig skärpning av miljöansva- ret som direktivet inte kräver. Överväganden och förslag till genomförande av miljöansvarsdirektivet såtillvida strängare än att det ökar verksamhetsutöva- rens informationsskyldighet och ställer mer preciserade krav på hjälpåtgärder och den ordning i vilken sådana åtgärder skall beslu- tas och vidtas, och kanske framför allt genom att det inte medger någon allmän jämkning av ansvaret till att bara gälla i skälig omfatt- ning. Om direktivets avhjälpandeansvar tillämpas över hela linjen, innebär det en skärpning av miljöansvaret – som direktivet alltså inte kräver – i två avseenden, nämligen dels för sådana verksam- heter som inte förtecknats i bilaga III, dels i fråga om sådana ska- dor och olägenheter som omfattas av efterbehandlingsansvaret i 10 kap. men inte kvalificerar sig som miljöskador enligt direktivet. Det finns inte anledning att skärpa ansvaret i det senare avseen- det, alltså beträffande skador som inte utgör sådana allvarliga miljö- skador som direktivet avser. Där är det fullt tillräckligt med ett avhjälpande i skälig omfattning i enlighet med de nuvarande bestämmelserna i 10 kap. Något behov av mer information lär hel- ler inte finnas. Och framför allt ter det sig i dessa fall opraktiskt, om inte rent av olämpligt, med den omständliga ordningen för beslut och verkställighet av hjälpinsatserna som direktivet anvisar. Att undanta de verksamheter som inte förtecknats i direktiv- bilagan från det ansvar som skall gälla för de listade verksam- heterna, rimmar däremot illa med den nuvarande andan och ord- ningen i . Det från avhjälpandesynpunkt enda intres- santa torde vara miljöskadan som sådan, inte i vilken verksamhet den uppkommit. Det bör därför även i fortsättningen i 10 kap. gälla samma krav på hjälpåtgärder för alla verksamhetsutövare utan hän- syn till verksamhetens art. Det innebär i och för sig en viss skärp- ning i förhållande till vad direktivet kräver men förmodligen en ganska måttlig sådan, eftersom den, enligt vad som sagts, bara avser allvarliga miljöskador och sådana i praktiken nog väsent- ligen kan förväntas orsakade av de listade verksamheterna. Och i den mån de trots allt orsakas av andra verksamheter ter det sig med nuvarande betraktelsesätt naturligt att inte låta detta påverka ansvaret för dem. Det är såväl enligt direktivet som , i varje fall i första hand, verksamhetsutövaren som skall bära ansvaret för att miljö- skadorna avhjälps. För att direktivets verksamhetsutövarbegrepp Överväganden och förslag till genomförande av miljöansvarsdirektivet med säkerhet skall ha full täckning i balken, måste – som vi tidigare konstaterat i avsnitt 2.4.1 – balkens motsvarande begrepp kom- pletteras med direktivets kontrollbegrepp. Ansvaret skulle därmed i balkens 10 kap. falla på var och en som bedriver eller kontrollerar eller har bedrivit eller kon- trollerat en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som har bidragit till en förorening enligt balken eller annan miljöskada enligt direktivet. Vad gäller den som i direktivets mening bara kontrollerar eller har kontrollerat verksamheten begär direktivet dock inget ansvar för annat än de allvarliga direktivskadorna. Ansvarsregeln bör utformas i enlighet med detta. Det subsidiära efterbehandlingsansvaret i balken för fastighets- ägare bör enligt vår mening bibehållas i sak oförändrat. Direktivets genomförande ger inte anledning till annat. Verksamhetsutövarens ansvar bör i grundregeln beskrivas som en ovillkorlig skyldighet mot det allmänna att såväl utreda som där- efter utföra eller bekosta alla hjälpåtgärder som behövs för att avhjälpa de miljöskador som ansvaret omfattar. Det kan sedan vara lämpligt att i direkt anslutning till denna regel göra det ovan nämnda undantaget för sådana skador som inte kvalificerar sig som miljöskador enligt direktivet. Beträffande dessa skador skulle ju, liksom i fråga om fastighetsägarens subsidiära ansvar, avhjälpandet endast behöva ske i skälig omfattning och helst även i övrigt enligt nuvarande regler. Bestämmelsen skulle kunna ha följande lydelse: Var och en som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som har bidragit till en förorening eller annan miljöskada som avses i 1 § (verksamhetsutövare) är mot det allmänna skyldig att utföra eller bekosta alla utredningar och åtgärder som behövs för att avhjälpa skadorna och olägenheterna. I fråga om allvarliga miljöskador skall även den som kontrollerar eller har kontrollerat verksamheten ansvara som verksamhetsutövare enligt första stycket. I fråga om föroreningar som inte är att anse som allvarliga miljö- skador gäller skyldigheten enligt första stycket ett avhjälpande i skälig omfattning med de åtgärder som på grund av föroreningarna behövs för att förebygga, hindra eller motverka att skada eller olägenhet upp- står för människors hälsa eller miljön. När ansvarets omfattning skall Överväganden och förslag till genomförande av miljöansvarsdirektivet bestämmas skall det beaktas hur som har förflutit sedan för- oreningarna ägt rum, vilken skyldighet den ansvarige hade att för- hindra framtida skadeverkningar och omständigheterna i övrigt. Om en verksamhetsutövare visar att han bidragit till föroreningen endast i begränsad mån, skall även detta beaktas vid bedömningen av ansvarets omfattning. I den här bestämmelsen grundas alltså det strikta ansvaret för verk- samhetsutövaren att, förutom en utredningsskyldighet, enligt huvudregeln i första och andra styckena vidta och bekosta alla nöd- vändiga hjälpåtgärder och att enligt undantaget i tredje stycket göra detta i skälig omfattning. Undantaget är avsett att innebära en oförändrad tillämpning av vad som gäller enligt 10 kap. 4 §. Enligt huvudregeln gäller däremot direktivets krav på ett obegrän- sat ansvar för att behövliga eller som direktivet säger nödvändiga hjälpåtgärder kommer till stånd. Skillnaden torde emellertid inte vara så stor som den i förstone kan synas. Huvudregeln mjukas nämligen upp av en del undantag som vi behandlar nedan. Dess- utom utgör behövlig eller nödvändig inte några helt absoluta ter- mer i det här sammanhanget. De rymmer i sig ett inte oväsentligt mått av rimlighetshänsyn. Avvägningen mot det rimliga kommer i tillämpningen att ske vid det slutliga fastställandet av vilka hjälp- åtgärder som skall vidtas. Som sagts i avsnittet om fastställande av hjälpåtgärder (avsnitt 2.7.2) så har den behöriga myndigheten vid prövningen av sådan fastställelse exempelvis rätt att besluta att inga ytterligare åtgärder skall vidtas om det, genom de åtgärder som redan vidtagits, har säkerställts att det inte längre föreligger någon betydande risk för människors hälsa, för vatten eller biologisk mångfald och kostnaden för de åtgärder som behövs för att nå det ursprungliga tillståndet eller liknande nivå inte står i proportion till de miljöfördelar som skulle uppnås. Den närmare innebörden av verksamhetsutövarens ansvar, hur han skall leva upp till det, konkretiseras i direktivet genom olika handlingsregler som i huvudsak föreskriver en ordning enligt följande. När en miljöskada uppkommer skall verksamhetsutövaren genast underrätta den behöriga myndigheten om detta och vidta akuta åtgärder för att begränsa eller förhindra ytterligare skada. Verksamhetsutövaren skall därefter föreslå för myndigheten hur miljöskadan slutligen bör åtgärdas och sedan se till att den åtgärds- plan som myndigheten fastställer blir genomförd. Överväganden och förslag till genomförande av miljöansvarsdirektivet 3.4.4Verksamhetsutövarens och tillsynsmyndighetens olika roller Såvitt gäller verksamhetsutövarens hjälpinsatser – om hans skyldig- het att informera och agera i ett miljöskadefall – bör regleringen lämpligen kunna ske i 10 kap. I den mån regleringen innebär utökade skyldigheter bör dessa i enlighet med det tidigare sagda, och liksom regeln ovan om avhjälpandets omfattning, bara gälla de allvarliga direktivskadorna och inte andra skador som omfat- tas av efterbehandlingsansvaret. Regleringen skulle kunna se ut så här: Om allvarlig miljöskada som avses i 1 § har uppkommit, skall den som enligt 2 § ansvarar för att skadan avhjälps vidta åtgärder som behövs för att förebygga ytterligare skada på miljön och risk för människors hälsa samt underrätta tillsynsmyndigheten om vad som hänt och till denna lämna förslag om hur skadan skall avhjälpas. Ansvaret för ett sådant ingripande förutsätter att verk- samhetsutövaren inte bara är medveten om den uppkomna skadan utan också förstår att rätt bedöma dess allvar. I praktiken lär man inte kunna räkna med att detta alltid kommer att vara fallet. Bestämningen av vad som är allvarlig miljöskada enligt 1 § kan som förut påpekats svårligen göras helt knivskarp. En viss gråzon är oundviklig. Vad som i det enskilda fallet skall anses utgöra en all- varlig miljöskada får avgöras vid tillsynsmyndighetens prövning och de rättsliga instansernas överprövning av frågan. En allvarlig miljöskada som av verksamhetsutövaren inte bedöms vara av denna karaktär riskerar därför redan av denna anledning att inte komma till tillsynsmyndighetens kännedom så som sägs i den före- slagna regeln. Denna risk för utebliven information borde till en del kunna botas genom en utvidgning av upplysningsskyldigheten enligt 10 kap. 9 § till att gälla alla slag av miljöskador enligt följande: Den som äger eller brukar en fastighet skall oavsett om området tidi- gare ansetts förorenat genast underrätta tillsynsmyndigheten om det upptäcks en förorening eller annat förhållande på fastigheten som kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. När det däremot gäller tillsynsmyndighetens roll i detta samman- hang – som främst går ut på att fastställa vilka hjälpåtgärder verk- samhetsutövaren skall vidta – så synes regleringen av detta med Överväganden och förslag till genomförande av miljöansvarsdirektivet nuvarande systematik höra hemma i 26 kap. Vi åter- kommer nedan med förslag om detta. Om flera verksamhetsutövare eller fastighetsägare är ansvariga enligt bestämmelserna i 10 kap. skall de ansvara solidariskt på samma sätt som . I det avseendet föreslås ingen ändring. Och liksom skall inte heller i fortsättningen preskriptions- lagen (1981:130) vara tillämplig på skyldighet att vidta åtgärder enligt detta kapitel. Huruvida någon annan form av preskription kan vara aktuell i detta hänseende återkommer vi till i det följande. Som nämnts i avsnitt 2.5 och 2.8.2 gör direktivet i art. 4 en rad ovillkorliga undantag från direktivets tillämpning i vissa situationer och i art. 8.3 och 8.4 vissa undantag och möjliga undantag från verksamhetsutövarens kostnadsansvar i en del andra fall. Vi har tidigare konstaterat att dessa undantag inte behöver få fullt genom- slag i svensk rätt när det gäller verksamhetsutövarens skyldighet att vidta och bekosta förebyggande åtgärder vid överhängande hot om allvarlig miljöskada. När det däremot gäller det direktivansvar för avhjälpande av uppkomna miljöskador som vi här har föreslagit infört i 10 kap. utöver det efterbehandlingsansvar som gäller, så går det nog inte att komma ifrån att åtminstone de undantag som i direktivet for- mulerats som obligatoriska sådana måste genomföras. Som framgår av redogörelsen i avsnitt 2.5 gäller detta undantagen i punkterna 1, 2, 4 och 6 i artikel 4. Dessa skulle kunna föras in i 10 kap. med föl- jande bestämmelser: Överväganden och förslag till genomförande av miljöansvarsdirektivet Verksamhetsutövares ansvar enligt 2 och 3 §§ för allvarlig miljöskada som avses i 1 § gäller inte om skadan orsakats av väpnade konflikter, fientligheter, inbördeskrig eller uppror eller av exceptionella och oundvikliga naturfenomen som det inte varit möjligt att skydda sig emot, eller av verksamhet vars främsta syfte är att tjäna landets försvar eller internationell säkerhet eller vars enda syfte är att skydda mot naturkatastrofer. Detta ansvar gäller inte heller om miljöskadan regleras genom föl- jande konventioner eller internationella instrument: (se art. 4 p 2 och 4 med hänvisningar till bilagorna IV och V). Med en sådan formulering kommer undantagen inte att gälla för- oreningsskador som inte är att anse som allvarliga miljöskador och som enligt vårt förslag även i fortsättningen skall hanteras efter nuvarande regler. Och i den mån undantagen träffar sådana förore- ningsskador som omfattas av efterbehandlingsansvaret i 10 kap. kommer för dessa ändå det allmänna avhjälpandeansvaret enligt 2 kap. 8 § att finnas kvar. Det innebär att i stort sett alla miljöskador för vilka ett avhjälpandeansvar kan aktualiseras enligt nuvarande regler i och för sig kommer att även i fort- sättningen kunna utgöra grund för ett avhjälpandeansvar i en undantagssituation enligt direktivet. Men det ansvaret kommer då att vara begränsat till ett avhjälpande i skälig omfattning. Och de flesta undantagen torde vara av beskaffenhet att i alla fall komma att göra sig gällande med ungefär samma verkan inom ramen för denna skälighetsbegränsning. Undantag från huvudregeln om verksamhetsutövarens obe- gränsade kostnadsansvar för behövliga hjälpåtgärder skall göras enligt punkten 3 i artikel 8 och kan göras enligt punkten 4 i samma artikel. Vi har redogjort för detta i avsnitt 2.8.2. I till- godoses dessa undantag i stor utsträckning genom den skälighets- bedömning som skall göras enligt reglerna i 2 kap. 8 § och 10 kap. 4 §. Eftersom det i vårt förslag inte finns utrymme för sådana skä- lighetshänsyn i fråga om verksamhetsutövarens enligt direktivet utökade avhjälpandeansvar i 10 kap. bör undantagen beredas plats i detta kapitel. Det bör lämpligen ske i direkt anslutning till de ovan gjorda undantagen enligt artikel 4. Visserligen talas i art. 8.3 och 8.4 bara om undantag från kost- nadsansvaret. Men med hänsyn särskilt till direktivets grund- läggande syfte att i första hand reglera verksamhetsutövarens eko- nomiska ansvar för de nödvändiga hjälpinsatserna, torde, som vi tidigare konstaterat i avsnitt 8.2.2, direktivet i det här avseendet Överväganden och förslag till genomförande av miljöansvarsdirektivet inte gärna kunna förstås på annat sätt än att verksamhetsutövarens operativa ansvar är underordnat hans kostnadsansvar. Direktivet synes sålunda, åtminstone i den här delen, inte förutsätta någon skyldighet för verksamhetsutövaren att vidta några andra hjälp- åtgärder än sådana som han är skyldig att bekosta. Skälighetsbegränsningen enligt art. 8.4 bör dock inte gälla verk- samhetsutövarens skyldighet att vidta akuta åtgärder i de fall som där avses. I 10 kap. skulle dessa undantag kunna göras enligt följande: Verksamhetsutövares ansvar enligt 2 och 3 §§ för allvarlig miljöskada som avses i 1 § gäller inte om skadan är en följd av efterlevnaden av tvingande myndighetsbeslut som inte föranletts av verksamhetsutöva- rens egen verksamhet. Ansvaret enligt 2 § för allvarlig miljöskada gäller vidare bara i den mån det inte kan anses oskäligt med hänsyn till att skadan orsakats av utsläpp eller andra åtgärder som antingen var uttryckligen tillåtna eller godkända enligt författning eller tillstånd av myndighet, eller som inte ansågs skadliga enligt den vetenskapliga och tekniska kunskapen då de ägde rum. 3.5Direktivansvarets införande i 26 kap. Förslag: Den för direktivansvarets genomförande viktiga upp- giften att fastställa vilka åtgärder som skall vidtas för att avhjälpa en allvarlig miljöskada föreslås ligga på som till- synsmyndighet. Prövningen skall ske enligt en särskild förordning om detta och de närmare riktlinjer som kan komma att utfärda. Åtgärderna skall i första hand undanröja alla betydande risker för människors hälsa och verka för att miljön återställs till till- ståndet vid skadetillfället. När verksamhetsutövaren enligt den här tidigare föreslagna bestämmelsen i 10 kap. har underrättat tillsynsmyndigheten om att en allvarlig miljöskada har uppkommit och lämnat förslag till myn- digheten om hur skadan skall åtgärdas, ankommer det enligt direk- tivet på myndigheten att besluta vilka hjälpåtgärder som skall vidtas Överväganden och förslag till genomförande av miljöansvarsdirektivet och, om det behövs, i vilken ordning flera olika miljöskador skall avhjälpas. Myndigheten skall pröva behovet av hjälpåtgärder enligt de detaljerade anvisningarna för en sådan prövning som anges i di- rektivets bilaga II. Innan myndigheten beslutar hjälpåtgärderna skall alla som berörs av beslutet ha fått tillfälle att yttra sig. Direk- tivets krav i detta hänseende tillgodoses för svensk rätts del i stor utsträckning, men inte helt, genom förvaltningslagens (1986:223) regler om kommunikation i förvaltningsärenden. Det behövs en viss komplettering för att fånga in hela kretsen av personer som kan anses berörda av miljöskadan eller ha ett tillräckligt intresse i ett beslut angående denna skada och som därför enligt art. 7.4 skall beredas tillfälle att lämna synpunkter. Denna personkrets borde kunna beskrivas som alla dem som beslutet angår (jfr 16 kap. 12 § 1. ) och sådana föreningar som avses i 16 kap. 13 § . uppgift att fastställa hjälpåtgärder bör i kunna föras in under en egen rubrik i tillsynskapitlet, förslagsvis i en ny 8 a §. Denna bestämmelse kan sedan kompletteras med en annan som talar om vad myndigheten har att beakta vid fastställelsepröv- ningen, dvs. anvisningarna i direktivets bilaga II. Som vi tidigare konstaterat lämpar sig dessa anvisningar inget vidare som lagtext i . Trots detta måste nog några av de viktigaste utgångs- punkterna för prövningen likafullt återfinnas där. Men i övrigt pas- sar anvisningarna säkerligen bättre i en egen förordning. Denna förordning bör utöver anvisningarna enligt direktiv- bilagan kunna innehålla de ytterligare riktlinjer för myndighetens prövning som kan behövas och de specifika förfaranderegler som direktivet kräver för handläggningen av dessa ärenden och som inte tillgodoses på annat håll, exempelvis om den i förhållande till för- valtningslagens bestämmelser ytterligare personkrets som skall kommuniceras. Hur den grundläggande regleringen av detta skulle kunna se ut framgår av vårt förslag till en sådan förordning (se under Författningsförslag). Det förslaget utgår från att Natur- vårdsverket bemyndigas att utfärda närmare anvisningar för till- synsmyndighetens fastställande av avhjälpande åtgärder. Med den ställning som har i det här samman- hanget synes lämpligt att verket i förordningen också anförtros uppgiften att fullgöra den ålagda rapporteringsskyldigheten enligt art. 18 i miljöansvarsdirektivet. Där föreskrivs att medlems- staterna skall rapportera till kommissionen Överväganden och förslag till genomförande av miljöansvarsdirektivet om de erfarenheter som gjorts vid tillämpningen av direktivet. Rapporterna skall innehålla den information och de uppgifter som anges i direktivets bilaga VI. Detta förefaller kräva en ganska omfattande och ingående uppföljning av alla allvarliga miljöskador som uppkommer och för vilka ersättningsansvaret enligt direktivet aktualiseras. Vi har i avsnitt 2.7 redogjort närmare för vad anvisningarna i bilaga II innehåller och utförligt diskuterat förutsättningarna för deras tillämpning. Det framgår där att svårigheterna i tillämpningen främst kommer att gälla fastställandet av åtgärder för att avhjälpa skador på vatten och biologisk mångfald. Saneringen av mark- skador synes i allt väsentligt kunna gå till på samma sätt som gäller för efterbehandling av förorenade markområden. Enligt anvisningarna skall saneringen dock normalt kunna avslutas när den förorenade marken inte längre utgör någon betydande risk för att människors hälsa påverkas negativt. Skador på vatten och biologisk mångfald skall avhjälpas genom att miljön i princip återställs till sitt ursprungliga tillstånd vid ska- detillfället genom vad direktivet kallar primära, kompletterande och kompenserande hjälpåtgärder. Dessutom skall alla betydande risker för att människors hälsa påverkas negativt undanröjas. Det ligger i sakens natur att det blir en vansklig uppgift som möter tillsynsmyndigheten att först avgöra om den allvarliga skadan på vatten eller på den biologiska mångfalden skall återhämta sig på naturlig väg eller om det skall sättas in primära hjälpåtgärder. Och än mer intrikat blir uppgiften när komplette- rande och kompenserande hjälpåtgärder kommer i fråga. Valet av lämpliga åtgärder skall då i första hand ske genom användandet av olika ekvivalensmetoder med vilka naturresurs jämförs med natur- resurs och naturresursfunktion med naturresursfunktion. Hur det i praktiken skall gå till finns det inte stor erfarenhet av, liksom inte heller av de alternativa värderingsmetoder som skall tillämpas i andra hand. Här kommer säkerligen behovet av vägledning från att vara stort. Och såväl enligt direktivets regler i bilaga II som enligt den här föreslagna regleringen i och nyssnämnda förordning kommer det också att finnas ett rela- tivt stort utrymme för att genom sina tillämp- ningsanvisningar kunna ge plats för flera olika slags lösningar. Så skulle exempelvis en svensk variant av det amerikanska systemet med habitat banking kunna lanseras. Överväganden och förslag till genomförande av miljöansvarsdirektivet beslut om hjälpåtgärder bör inte hindras av att frågor om skadans avhjälpande redan kan vara reglerade i vill- kor till ett meddelat tillstånd för den aktuella verksamheten. En föreskrift om detta bör tas in i 24 kap. 1 §.