sou · GUB37 · 2007-01-01 00:00:00 — Personer som genomgår del av sin utbildning vid en svensk hög- skola inom ramen för bilaterala avtal om samarbete eller utbyte bör också undantas från avgifter liksom medborgare i länder som slutit avtal om fri rörlighet med EU och dess medlemsstater. Det senare gäller f n . 10 b § Utbildning som finansieras med avgifter får inte anordnas på sådant sätt eller i sådan omfattning att det får en negativ inverkan på den utbildning som finansieras med anslag. För att säkerställa att den anslagsfinansierade utbildningen inte på- verkas negativt av den avgiftsfinansierade föreslås en bestämmelse som högskolorna har att beakta vid planering och disposition av resurser. 11 c § Högskolor med staten som huvudman får genom överens- kommelse med Kammarkollegiet teckna försäkring för personskada för studenter som skall erlägga avgifter enligt10 §. Försäkringen skall komplettera den försäkring som avses i 11 a §. Om EG-direktivet 2004/114 genomförs, vilket föreslagits i Ds 2005:36, måste en free mover-student för att få uppehållstillstånd för studier kunna visa en försäkring från hemlandet eller teckna en privat försäkring. Den föreslagna bestämmelsen avses göra det möjligt för högskolorna att teckna en försäkring, som gäller dygnet runt och ger skydd för vårdkostnader samt visst olycksfalls-, ansvars- och rättsskydd, för dem som inte har en giltig försäkring från hem- landet. om principer för beräkning och betalning av de avgifter som avses i 1 kap. 10 §, Högskolestyrelsen skall besluta om principer för avgiftssystemet. Till utbildning som finansieras med avgifter skall urval göras särskilt. Grunder för detta urval bestäms av högskolan. Bestämmelserna om tillträde kommer att omarbetas efter riks- dagens beslut med anledning av prop. 2004/05:162. Vi har därför inte kunnat placera in vårt förslag i en paragraf. Vi utgår från den gällande huvudregeln, att vid urvalet hänsyn skall tas till meriter. På den grunden bör högskolorna få rätt att göra urvalet till avgiftsfinansierad utbildning särskilt och att be- stämma regler för detta urval för varje berörd utbildning. 11. beslut att en sökande till utbildning på grundnivå eller avancerad nivå inte skall undantas från avgift för utbildningen enligt 1 kap. 10 a §. Beslut som avser tillämpningen av de föreslagna reglerna för undantag från avgifter för studenter från länder utanför EES bör kunna överklagas hos . Denna förordning träder i kraft Bestämmelsen i 1 kap. 10 § tillämpas första gången vid antagningen till utbildning som startar . Det är naturligt att avgiftssystemet börjar tillämpas inför ett läsår. Den som påbörjat studier på ett program eller en kurs före höst- terminen 2008 bör få fullfölja dessa studier utan att erlägga avgift. Studieavgifter för studenter från länder utan- för Europeiska ekonomiska samarbetsområdet En särskild utredare skall föreslå en ordning som innebär att stat- liga universitet och högskolor skall ta ut avgifter av studenter från länder utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) för grundläggande högskoleutbildning. Utgångspunkten skall vara att principen om full kostnadstäckning skall gälla för den avgiftsfinan- sierade verksamheten. Utredaren skall också överväga om det bör finnas möjligheter för statliga universitet och högskolor att ta ut avgifter av doktoran- der från länder utanför EES för forskarutbildning och, i förekom- mande fall, föreslå en ordning för sådana avgifter. Vidare skall utredaren föreslå en lagbestämmelse som ger uttryck för huvudprincipen att högskoleutbildning skall vara avgiftsfri för studenter från länder inom EES. Utredaren skall därutöver utarbeta förslag till den författningsreglering som bedöms vara nödvändig. Vi lever i ett internationaliserat kunskapssamhälle där utbildning är av avgörande betydelse för såväl individens som samhällets utveck- ling. Samhällets välstånd är beroende av tillgången på välutbildade individer som kan fungera och delta i ett allt mer flexibelt arbetsliv som ständigt ställer högre krav på nya kunskaper och färdigheter. Investeringar i utbildning är ett av de mest effektiva sätten att på- skynda den sociala och ekonomiska utvecklingen. Ett ökande internationellt samarbete är en förutsättning för att underlätta lösningar på globala problem. har en central roll i detta arbete. Studenters, doktoranders och lära- res rörlighet över gränserna är viktig för utvecklingen och sprid- ningen av ny kunskap och nya idéer. Utländska studenter och doktorander med erfarenhet av svensk högre utbildning och forskning, svensk kultur och svenskt sam- hällsliv kan fungera som goda ambassadörer för . De utgör dessutom en rekryteringsbas för svenska företag verksamma i ut- landet. Statliga myndigheter har möjlighet att i vissa fall ta ut avgifter som motsvarar full kostnadstäckning. De har också möjligheter att under speciella förutsättningar ta ut avgifter som överstiger full kostnadstäckning. Detta regleras bland annat i avgiftsförordningen (1992:191) och tjänsteexportförordningen (1992:192). Dessa för- ordningar medger inte att avgifter för högskoleutbildning tas ut av enskilda studenter. Principen om avgiftsfrihet för högskoleutbildning har gällt i och är för studenter inom grundutbildning och forskarutbildning en viktig rättvisefråga. I 1 kap. 10 § högskoleför- ordningen (1993:100) föreskrivs det att utbildningen vid hög- skolorna skall vara avgiftsfri för studenterna. I samband med infö- randet av den nuvarande högskolelagen (1992:1434) väcktes mo- tioner om att rätten till avgiftsfri undervisning skulle föreskrivas i lag. Motionerna avslogs dock av . anförde bl.a. att det är en självklarhet att avgifter inte får tas ut i högskoleutbildning och att statliga myndigheter inte utan be- myndigande i instruktion eller liknande författning får ta ut av- gifter för sin verksamhet (bet. 1992/93:UbU3 s. 17, jfr även bet. 1995/96:UbU4 s. 5 f.). Utskottet behandlade även frågan (bet. 2004/05:UbU1 s. 68 f.). Utländska studenter och doktorander i och högskolor har ett betydande antal kurser och program på engelska. har hunnit långt inom detta område vid en jämförelse med andra medlemsländer inom den Europeiska unionen (EU). Intresset bland utomeuropeiska studenter för att studera inom grundutbildning och forskarutbildning i har ökat . läste 8 200 inresande grundutbildningsstudenter mer än 10 poäng inom ramen för utbytesprogrammen. Av dessa var 6 700 Erasmus- eller Nordplusstudenter, och 1 500 studenter del- tog i bilaterala utbytesprogram. I grundutbildningen fanns utöver dessa studenter 4 000-5 000 s.k. free movers. har redovisat drygt 5 500 beviljade uppehållstillstånd för studenter utanför EU och EES. Detta är en fördubbling jämfört med . Utbytesprogrammet vänder sig till grundutbild- ningsstudenter och lärare från utvecklingsländer. har programmet vuxit kraftigt. har antalet in- resande lärare nästan fördubblats och antalet inresande studenter mångdubblats. Utländska lärosätens intresse för att delta i pro- grammet är stort och växande. Möjligheten för svenska lärosäten att sälja uppdragsutbildning till utländska uppdragsgivare har utökats genom förordningen (2002:760) om uppdragsutbildning vid universitet och högskolor. Detta har bidragit till att ytterligare öka antalet utländska studenter i . kom av lärosätenas samlade intäkter av uppdragsutbildning från företag och myndigheter utanför . Det motsvarar av de totala in- täkterna av uppdragsutbildning . Efterfrågan på utbildning ökar internationellt och är långt större än utbudet. Detta är inte minst tydligt i länder utanför . Söktrycket från studenter från andra länder, särskilt i , är stort. Bedömningar av utvecklingen av framtida student- strömmar pekar på att antalet människor i världen som skaffar sig högre utbildning kommer att öka. De europeiska utbildningssystemen har en lång tradition av av- giftsfrihet. Synen på utbildning i har varit att utbildning är en allmän rättighet. har det emellertid blivit vanligt med studieavgifter för studenter i västeuropeiska länder. I många öst- europeiska länder behöver bara utländska studenter eller studenter från länder utanför EU betala avgifter. I , , och är högre utbildning vanligtvis avgiftsfri för alla studenter. Den danska regeringen har emellertid föreslagit att danska lärosäten skall få ta ut en avgift av studenter från länder utanför EU och EES . Även i och pågår en diskussion om att införa studieavgifter för studenter från länder utanför EU/EES. Utbildningssystem i statlig regi är undantagna från EG:s konkur- rens- och inremarknadsregler. Detta gäller under förutsättning att staten etablerar och upprätthåller ett utbildningssystem i syfte att uppfylla befolkningens sociala, kulturella och pedagogiska behov och som huvudsakligen finansieras genom allmänna medel och inte av studenterna eller deras föräldrar, även om de måste betala för undervisning eller antagning för att ge ett visst bidrag till verksam- heten (jfr mål C-263/86 och mål C-109/92). Behovet av en utredning Studieavgifter i grundläggande högskoleutbildning Det är viktigt att inflödet av utländska studenter ökar i . Utländska studenter är en tillgång för undervisnings- och forsk- ningsmiljöernas utveckling och kvalitet vid svenska lärosäten. De bidrar till att stärka den internationella miljön och mångfalden och därmed till att främja förståelsen för andra kulturer och traditioner. Detta utgör dock inte skäl nog för att utan begränsningar erbjuda skattefinansierad avgiftsfri utbildning till utländska studenter. I betänkandet Advantage , Insatser för ökad rekrytering av utländska studenter till den svenska högskolan (SOU 2000:92) föreslogs som en möjlig strategi för att öka antalet utländska studenter i att lärosätena skulle ges möjlighet att ta ut av- gifter för högskoleutbildning från länder utanför EES. Regeringen anser att en sådan möjlighet bör, under förutsättning att tillträdet och utbildningens kvalitet för studenter från länder inom EES inte påverkas negativt, ges statliga universitet och högskolor. Studieavgifterna för både inhemska och utländska studenter varierar kraftigt i olika länder. I vissa länder utgör avgifter endast en del av finansieringen av utbildningen och i andra länder tillåts avgiftsfinansierad utbildning generera överskott. Om universitet och högskolor ges möjlighet att ta ut avgifter, skulle lärosätena kunna få incitament att öka antalet utländska studenter. Mot denna bakgrund finns det ett behov av att utreda förutsätt- ningarna för statliga universitet och högskolor att ta ut avgifter av studenter från länder utanför EES. I detta sammanhang måste det beaktas att EU är en part inom det Europeiska ekonomiska sam- arbetsområdet. Därför bör en avgränsning göras till studenter från länder utanför EES. Vidare bör enskilda utbildningsanordnare med examenstillstånd enligt förordningen (1993:956) om tillstånd att utfärda vissa exa- mina i detta sammanhang ges samma förutsättningar som statliga universitet och högskolor. Denna fråga bör dock hanteras i särskild ordning. Forskarutbildningen skiljer sig från den grundläggande högskole- utbildningen i det avseendet att inte bara utbildningskostnaderna utan även doktorandernas försörjning i regel finansieras av ett universitets eller en högskolas medel i form av antingen det direkta anslaget för forskning och forskarutbildning eller externa medel för forskning och forskarutbildning. Av 9 kap. 3 § högskoleförord- ningen följer att antagningen till forskarutbildningen är begränsad till sökande som erbjuds eller bedöms ha en tillräcklig studiefinan- siering. Den forskning doktoranderna utför kan ofta i sig vara för- knippad med stora kostnader utöver eventuella lönekostnader, som den utgör en betydande och värdefull del av läro- sätenas samlade forskning. Det finns ett behov av att särskilt utreda om avgifter bör tas ut för doktorander från länder utanför EES. I syfte att säkra bevarandet av högre utbildning som en social och medborgerlig rättighet och för att slå fast huvudprincipen att hög- skoleutbildning skall vara avgiftsfri, bör det i högskolelagen före- skrivas att utbildningen skall vara avgiftsfri för studenter från länder inom EES och eventuellt doktorander inom samma område. Tillträde till avgiftsfinansierad utbildning För att bli antagen till grundläggande högskoleutbildning krävs det att den sökande har grundläggande behörighet och dessutom den särskilda behörighet som kan vara föreskriven. Om det finns fler behöriga sökande än det finns platser, skall ett urval göras. För att bli antagen till forskarutbildning krävs det, på samma sätt som för antagning till grundläggande högskoleutbildning, att den sökande har grundläggande behörighet och den särskilda behörighet som kan ha föreskrivits. Därutöver skall den sökande bedömas ha sådan förmåga i övrigt som behövs för att klara utbildningen. Dessutom får endast de sökande antas som anställs som doktorand eller som beviljas utbildningsbidrag för doktorander eller som har någon annan form av studiefinansiering. Denna skall bedömas kunna säkras under hela utbildningen och den sökande skall kunna ägna så stor del av sin tid åt utbildningen att den kan slutföras vad gäller licentiatexamen och vad gäller doktorsexamen. Urval skall göras med hänsyn till de sökandes förmåga att tillgodo- göra sig forskarutbildningen. Sökande till avgiftsfinansierad utbildning bör inte konkurrera med sökande från länder inom EES. Därför finns det skäl att över- väga om särskilda tillträdesbestämmelser behövs för en avgifts- finansierad högskoleutbildning. EG-rätt och internationell rätt Ett införande av studieavgifter kan inverka på frågan om högre ut- bildning skall betraktas som en tjänst och därmed innefattas av EG- rättens konkurrens- och inremarknadsregler. Konsekvenserna av ett svenskt införande av avgifter behöver därför utredas. Vidare regleras den internationella tjänstehandeln genom det allmänna tjänstehandelsavtalet, GATS (General on Trade in Services), som trädde i kraft . Avtalet gäller bl.a. handel med utbildningstjänster. Undantaget från avtalet är tjänster som tillhandahålls i utövandet av statliga befogenheter, dvs. tjänster som tillhandahålls varken på kommersiella grunder eller i konkur- rens med en eller flera tillhandahållare av tjänster. Det finns ingen rättslig praxis som ger vägledning avseende hur avtalet skall tillämpas inom utbildningsområdet. Det bör utredas vad ett infö- rande av studieavgifter kan få för konsekvenser i fråga om tillämp- ningen av . Studenter från länder utanför EES Inom Europeiska unionen är all diskriminering på grund av natio- nalitet förbjuden enligt . Det innebär att EU-med- borgare skall erbjudas utbildning på samma villkor som inhemska medborgare. Det utbildningsutbyte som traditionellt har haft med EES-länder, och de långtgående principerna om lika- behandling av studenter i , motiverar att även studenter och doktorander från dessa länder skall erbjudas utbildning på samma villkor som studenter och doktorander från EU. Detta gör sig gällande även i fråga om studenter från mot bakgrund av det avtal som slutits med EU och dess medlemsstater om fri rör- lighet för personer. Det finns dock ett behov av att tydligt kunna identifiera de studenter som skall ha rätt till avgiftsfri utbildning. Sådana personer som har uppehållstillstånd av andra skäl än studier bör undantas från avgiftsskyldighet. Ett sådant undantag kan även t.ex. beröra invandrare som har en stark anknytning till på grund av giftermål, arbete etc. samt flyktingar och personer som innefattas av rådets direktiv /109/EG om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning. För att underlätta rekryteringen av utländska studenterföre- kommer det att lärosäten använder förmedlingsagenter. Detta är särskilt vanligt i . Det finns ett behov av att utreda hur studenter skall garanteras fullständig information om studierna och villkoren för dem. Det finns också ett behov av att klarlägga dels vilket ansvar lärosätena skall ha för att vara informerade om hur rekryteringen av studenter genom förmedlingsagenter går till, dels om vilka betalningskrav förmedlingsagenterna lägger på studen- terna. Studieavgifter i grundläggande högskoleutbildning En särskild utredare skall föreslå en ordning som innebär att stat- liga universitet och högskolor skall ta ut avgifter av studenter från länder utanför EES för grundläggande högskoleutbildning. föreslagna ordningen skall vara rättssäker för individen. Utgångs- punkten skall vara att avgifter som motsvarar minst full kostnads- täckning får tas ut. Utredaren skall lämna förslag till vilka tillträdesregler som skall gälla för avgiftsfinansierad utbildning. Utredaren skall vidare lämna förslag till åtgärder som säkerställer att avgiftsfinansierad utbildning inte bedrivs på ett sådant sätt eller i en sådan omfattning att detta får negativ inverkan på övrig utbild- ning. Utredaren skall överväga om det bör finnas möjligheter för statliga universitet och högskolor att ta ut avgifter av doktorander från länder utanför EES för forskarutbildning. Om utredaren finner att det bör vara möjligt att ta ut avgifter av doktorander, skall utredaren lämna förslag till en sådan ordning och föreslå vilka tillträdesregler som skall gälla för en avgiftsfinan- sierad forskarutbildning. Den föreslagna ordningen skall vara rätts- säker för individen. Även i denna del skall utredaren utgå från att de avgifter som tas ut skall motsvara minst full kostnadstäckning. Utredaren skall särskilt belysa hur uttag av avgifter förhåller sig till eventuell studiefinansiering som erbjuds doktorander. Vidare skall utredaren analysera vilka konsekvenser studieavgif- ter för forskarutbildning kan få för svenska forskningsmiljöer så att forskningen inte påverkas negativt. Utredaren skall föreslå hur en bestämmelse om studieavgiftsfrihet för studenter från länder inom EES kan utformas i högskolelagen. Vidare skall utredaren närmare precisera vilka studenter som skall komma i fråga för avgiftsfrihet respektive studieavgifter. Ut- redaren skall överväga om det finns anledning att införa undantag från studieavgiftsskyldighet för studenter från länder utanför EES. I samband med detta skall utredaren särskilt beakta de studenter som deltar i utbytesprogram. Vidare skall utredaren överväga om även studenter från bör omfattas av studieavgiftsfriheten mot bakgrund av det avtal som slutits mellan EU och dess medlemsstater å ena sidan och å andra sidan om fri rörlighet för personer. Internationella aspekter och jämförande studier Utredaren skall analysera vilka konsekvenser ett svenskt införande av studieavgifter för utländska studenter kan ha i relation till EG- rättens regler om konkurrens och inre marknad. Utredaren skall vidare analysera vilka konsekvenser ett sådant införande kan ha i relation till och för position i fortsatta GATS- förhandlingar. De förslag som lämnas av utredaren skall stå i överensstämmelse med EG-rätt och med avtal som EU eller har med andra stater. Utredaren skall beakta mål för global utveckling som lagts fram i propositionen Gemensamt ansvar i politik för global utveckling (prop. 2002/03:122). Utredaren skall överväga hur studieavgiftsbetalande studenter inför studierna skall garanteras fullständig information om studi- erna och villkoren för dem. Utredaren skall vidare föreslå vilket ansvar lärosätena skall ha för att vara informerade om dels hur re- kryteringen av studenter genom förmedlingsagenter går till, dels vilka betalningskrav som dessa lägger på studenterna. Utredaren skall i sina överväganden studera och beakta de system för studieavgifter som gäller för utländska studenter i andra länder, t.ex. , och . Utredaren skall utarbeta förslag till den författningsreglering som bedöms vara nödvändig. Utredaren skall samråda med , Sida, Svenska insti- tutet, för arbetsliv och socialvetenskap, Forsknings- rådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande, Ekonomi- styrningsverket, , universitet och högskolor, , Internationella programkontoret för utbildnings- området, , nationalisering av högre utbildning och forskning, Stiftelsen och . Utredaren skall vidare samråda med Utredningen för översyn av resurstilldelningssystemet för grundläggande högskoleutbildning (U 2004:03) och Utredningen om uppehållstillstånd för familjeåterförening och för varaktigt bo- satta tredjelandsmedborgare (2004:01). Uppdraget skall redovisas . avseende konsekvenserna av ett införande av studieavgifter för studenter från länder utanför EES-området för grundläggande högskoleutbildning i relation till EG-rätten och till det allmänna tjänsteavtalet inom Världs- handelsorganisationen (GATS), utarbetad av professor Jag har givits i uppdrag av (U 2004:09) att genomföra en förstudie avseende i vilken utsträckning och i sådant fall på vilket sätt som ett införande av studieavgifter för studenter från länder utanför EES-området för grundläggande högskoleut- bildning berörs av EG-rätten och/eller det allmänna tjänsteavtalet inom . Utgångspunkten för denna för- studie skall vara regeringens direktiv U 2004:09. Uppdraget har be- gränsats till att omfatta maximalt . Såsom följer av regeringens direktiv (s. 8 f) har Studieavgiftsutred- ningen att föreslå en ordning enligt vilken studenter från länder utanför EES-området skall erlägga en avgift för grundläggande hög- skolestudier, medan studenter från länder inom EES-området inte skall erlägga någon avgift. Utgångspunkten för förslaget skall vara att avgifter som motsvarar minst full kostnadstäckning får tas ut. För att EG-rätten skall vara tillämplig på en viss verksamhet krävs att verksamheten som sådan ligger inom fördragets tillämpnings- område, dvs. de områden som anges i artikel 3 och 4, EG-fördraget. Att en viss verksamhet ligger inom fördragets tillämpningsområde innebär att mer allmänna regler i EG-rätten blir tillämpliga på verk- samheten, men det säger inte nödvändigtvis något om tillämplig- heten av andra mer speciella regler. I tidigare praxis gjorde skillnad mellan yrkesutbild- ning och mer generell högskoleutbildning i den bemärkelsen att yrkesutbildning av domstolen ansågs ligga inom fördragets tillämp- ningsområde medan så inte var fallet med generell högskoleutbild- ning. Sålunda anmärkte redan i målet Gravier att yrkesutbildning omfattades av fördragets tillämpningsom- råde genom regleringen i dåvarande artikel 128 (nuvarande artikel 149 i ändrad lydelse).1 Eftersom yrkesutbildning omfattades av fördragets tillämpningsområde var även förbudet mot diskrimine- ring p.g.a. nationalitet (dåvarande artikel 7, nuvarande artikel 12) tillämpligt, vilket i det konkreta fallet medförde ett förbud mot diskriminerande studieavgifter. I senare praxis från , Blaizot från 19882 har emeller- tid förklarat att i princip all universitetsutbildning är att jämställa med yrkesutbildning, vilket i sig innebär att diskri- mineringsförbudet numera är tillämpligt även inom ramen för grund- läggande högskoleutbildning (låt vara att det inte kan uteslutas att viss utbildning av mer allmän karaktär kan falla utanför3). tiders legislativa förändringar, i form av de förändrade och utvidgade artiklarna 3.14 och 149 samt införandet av ett unions- medborgarskap i artikel 17 ff, har enligt medfört att den allmänna principen om icke-diskriminering är tillämplig inte bara såvitt gäller studieavgifter utan även på frågor om studiefinan- siering i form av lån eller bidrag. ansåg att just studiefinansieringsfrågor låg utanför fördragets tillämpnings- område,5 men enligt färsk praxis anses de numera omfattas av prin- cipen om icke-diskriminering i artikel 12.6 Som följer av ett aktuellt avgörande från omfattas dessutom mer allmänna behörighetskrav av icke-diskrimineringsprincipen.7 Det förhållandet att grundläggande högskoleutbildning ligger inom fördragets tillämpningsområde har sålunda den innebörden 1Mål 293/83 Gravier [1985] ECR 593, grunden 25. 2Mål 24/86 Blaizot [1988] ECR 379, grunderna 16-20.