sou · GUB33 · 2007-01-01 00:00:00 — 3Riktlinjer för arbetet med regionala tillväxtprogram, bilaga 1 till regeringsbeslut Uppföljning och utvärdering för ett lärande system EU:s krav på utvärderingar I riktlinjerna för nuvarande programperiod av finns riktlinjer för hur och när utvärderingar ska göras. I princip utvärderas programmen : före (ex-ante), under (halvtid) och efter (ex-post) genomförandet. Utvärderingar ex- ante syftar till att studera det föreslagna programmets innehåll och planerade genomförande. Halvtidsutvärderingar har till uppgift att ge en underhandsbedömning av utvecklingen och möjligheterna att justera programinnehållet. Utvärderingen ex-post syftar till att fastställa effekter och effektivitet. Av EU:s förslag till förordning inför kommande period framgår att strategiska riktlinjer, den nationella strategiska referensramen samt de operativa programmen ska utvärderas.4 Syftet med utvärde- ringarna är att förbättra kvaliteten, måluppfyllelsen och kontinui- teten i stödet från fonderna och genomförandet av de operativa programmen. Det ska ske mot bakgrund av den berörda medlems- statens eller regionens särskilda strukturella problem som hänsyn tas till målet om en hållbar utveckling och den relevanta gemenskapslagstiftningen. En utvärdering kan vara strategisk för att undersöka hur program utvecklas i förhållande till prioriteringar på nationell eller EU-nivå. En utvärdering kan också vara operativ för att stödja övervakningen av ett operativt program. Ansvaret för genomförandet av utvärderingsverksamheten ska, beroende av omständigheterna, ligga hos medlemsstaten eller kommissionen i enlighet med proportionalitetsprincipen, utföras av oberoende utvärderare och finansieras från budgeten för tek- niskt stöd inom strukturfonderna. Medlemsländerna ska också tillhandahålla ekonomiska resurser för utvärderingarna samt organisera produktion och insamling av nöd- vändiga uppgifter. För målet Regional konkurrenskraft och sysselsättning ska medlemsstaten antingen göra en förhandsbedömning som omfattar samtliga operativa program eller en utvärdering för varje fond, varje prioriterat område eller varje operativt program. Den myndighet som ansvarar för att utarbeta programplaneringsdokumenten ska ansvara för genomförandet av förhandsbedömningen. Syftet med bedömningen ska vara att optimera fördelningen av budgetmedlen under de operativa programmen och förbättra kvaliteten i pro- 4 Förslag till rådets förordning om allmänna bestämmelser för Europeiska utvecklings- fonden, Europeiska socialfonden och Sammanhållningsfonden, 11548/05, artikel 45 – 47 Uppföljning och utvärdering för ett lärande system Här ingår bl.a. att identifiera och bedöma olikheter, brister och utvecklingspotential, mål som ska uppnås, förväntade resultat, kvantifierade mål, lärdomar från tidigare programarbete, kvaliteten på genomförandet, övervakning, utvärdering och eko- nomisk förvaltning. ska medlemsländerna under förvalt- ningsmyndighetens ansvar göra utvärderingar som är knutna till övervakningen av operativa program, särskilt om det vid övervak- ningen konstateras en väsentlig avvikelse från de ursprungligt fast- ställda målen eller om det har lämnats in förslag till en översyn av operativa program. Resultaten ska skickas till övervakningskom- mittén för det operativa programmet och till kommissionen. Även kommissionen har ett ansvar för att utvärderingar görs och kan, på eget initiativ och i partnerskap med medlemsstaten, göra särskilda utvärderingar som är knutna till övervakningen av opera- tiva program. Vidare ska kommissionen göra en efterhandsutvärde- ring för varje mål i nära samarbete med medlemsstaten och förvalt- ningsmyndigheterna. Utvärderingen ska genomföras för vart och ett av målen och syfta till att dra slutsatser som kan användas i politiken för ekonomisk och social sammanhållning. Den ska också identifiera de faktorer som har medverkat till att genomförandet av de operativa programmen blir en framgång eller ett misslyckande samt identifiera god praxis. Statskontoret har på regeringens uppdrag kartlagt och analyserat hur länen genomfört och planerat uppföljningar och utvärderingar av arbetet med regionala tillväxtavtal.5 Statkontorets slutsats är att de regionala tillväxtavtalen har utvecklat tillväxtarbetet på regional nivå, men att ambitionerna om ett lärande arbetssätt bara delvis infriats. Länen har lagt tonvikten på att granska enskilda projekt eller åtgärder och att förstå arbetsprocessen snarare än att följa upp och utvärdera hur detta sätt att arbeta kan användas strategiskt i det regionala utvecklingsarbetet. Merparten av länen har genomfört uppföljningar och/eller utvärderingar på programnivå, som till stor del avsett processutvärderingar och utvärderingar i form av möten, dialoger och konferenser. En ökad samverkan och kreativitet på 5 Statkontoret, Det regionalpolitiska experimentet – Lärande nätverk för regional utveckling? Uppföljning och utvärdering för ett lärande system länsnivå ställer även ökade krav på att den nationella nivån ska fun- gera som ett metodiskt lärandesystem där olika departement och myndigheter lär av varandra och bidrar till gemensamma lösningar. Analyser av den ekonomiska utvecklingen och av olika tillväxtindi- katorer nämndes bara av ett fåtal län. Utvärderingar av de horison- tella målen (jämställdhet, integration och miljö) hade gjorts i begränsad omfattning. I halvtidutvärderingarna av nuvarande strukturfondsprogram konstaterades bl.a. att uppföljningar på ett tydligare sätt bör ingå i en strategi för lärande och kommunikation. Förvaltningsmyndig- heterna föreslogs fortsättningsvis ägna mer tid åt uppföljning för att ta tillvara och återföra erfarenheter. Enligt utvärderarna borde man systematisera uppföljningen av projekt av en viss storlek för att därigenom öka kvaliteten på erfarenhetsåterföring inom pro- grammen. Strukturfondsprogrammens indikatorer är många och mäter inte alltid det som bör mätas. Många projektägare vet inte ens vilka mål de förväntas uppnå. Ytterligare insatser behövs när det gäller defi- nitioner så att projektägare, handläggare m.fl. har samma bild. Brister i indikator- och uppföljningssystem gör att de inrapporte- rade resultaten måste tolkas med försiktighet. I halvtidutvärdering- arna uppmärksammades även att de horisontella målen var otill- räckligt integrerade. ITPS fick i regleringsbrevet i uppdrag att föreslå hur den regionala utvecklingspolitiken ska kunna följas upp och effekt- utvärderas. ITPS pekade på behovet av att både centrala och regio- nala aktörer får systematiska verktyg i form av enhetliga analysun- derlag med indikatorer och övergripande mål för att kunna effekt- utvärdera den regionala utvecklingspolitiken. Med de gemensamma indikatorerna som bas kan regeringen och regionerna utifrån gemensam kunskap inleda en dialog om innehåll och utformning av den regionala utvecklingspolitiken. Ett gediget och enhetligt ana- lysunderlag kan hjälpa aktörerna att konkretisera vad regional hän- syn inom sektorpolitiken skulle kunna betyda i praktiken. Vidare kan de gemensamma indikatorerna användas av regeringen och regionerna för generell uppföljning av utvecklingen. Med hänsyn till regionala förutsättningar och nationella mål kan problem och möjligheter inventeras. ITPS anser att mer generella och även pro- cessorienterade utvärderingar av regionala program framför allt bör göras på regional nivå. Syftet med dessa är i första hand att utveckla de processer som genomförandet av den regionala politiken inne- Uppföljning och utvärdering för ett lärande system I de flesta fall står sannolikt uppföljningar av processer och omedelbara resultat i centrum. ITPS anser att det saknas både generella utvärderingsmodeller och indikatorer. En grundläggande ansats bör vara att försöka bedöma projekt utifrån förmågan att uppfylla målet om väl funge- rande och hållbara lokala arbetsmarknadsregioner.6 har regeringen gett ITPS i uppdrag att upprätta en databas med geografiska indikatorer för regionala analyser som kontinuerligt ska uppdateras. har granskat den regionala projekt- verksamheten.7 Ungefär två tredjedelar av projekten, har enligt en viss eller hög fokusering på ekonomisk tillväxt, medan den återstående tredjedelen projekt har en låg fokusering. Granskningen visar bl.a. att brister i flera led lett fram till att den samlade kunskapen om projektverksamhetens resultat är otillräck- lig. Länsstyrelser och andra stödgivare har organiserat besluts- fattandet så att det är svårt att se vilka prioriteringar och bedöm- ningsgrunder som ligger bakom besluten. Uppföljningar av pro- jekten sker oftast, åtminstone i administrativ och ekonomisk mening. Normalt granskar de stödgivande myndigheterna att pro- jekten omfattat de aktiviteter som angivits i ansökan och att med- len använts till relevanta kostnader i projektet. Däremot före- kommer inte några regelbundna utvärderingar av projekten efter att de avslutats. De flesta beslutsfattare ger skriftlig vägledning till stödmottagaren om hur projektet ska slutrapporteras. Vägledning- arna är i många fall kortfattade och i vissa fall saknas de helt. Riks- revisionens granskning visar också att några länsstyrelser inte utnyttjat den del av anslaget som kan disponeras för uppföljning och utvärdering. Enhetliga indikatorer saknas för att mäta graden av målupp- fyllelse. Därmed försvåras en samlad information om projektens måluppfyllelse. Utvärderingarna försvåras också av att det finns alltför många små projekt. anser att bristerna inom den regionala projektverksamheten är så betydande att regeringen bör överväga en mer grundläggande omprövning av hur stöd- systemen inom den regionala utvecklingspolitiken bör vara utfor- made. För att öka effektiviteten och måluppfyllelsen rekommen- 6ITPS, Den nya regionala utvecklingspolitiken – Hur följa upp och effektutvärdera? (A 2004:011) 7Riksrevisionen, Fokus på hållbar tillväxt? – Statens stöd till regional projektverksamhet (RiR 2005:28) Uppföljning och utvärdering för ett lärande system derar man att projektverksamheten ges en tydligare inriktning mot hållbar tillväxt. Öppenheten i beslutsfattandet bör öka och utvärde- ringar bör genomföras, bl.a. genom att ansvariga myndigheter och stödgivare får i uppdrag att utveckla enhetliga indikatorer inriktade mot måluppfyllelse. Vidare rekommenderas att projekten blir färre och större, dels för att öka näringslivets involvering i projekten, dels för att underlätta utvärderingar. Kontrollen av att regler efter- levs borde öka genom att en myndighet ges ett tydligt uppdrag att löpande bedriva sådan kontroll. granskning visar att utvärderingar i efterhand är sällsynta. Våra synpunkter och förslag De regler och riktlinjer som omgärdar såväl EU:s stödgivning som den nationella regionala utvecklingspolitiken visar att kraven på uppföljnings- och utvärderingsarbetet är omfattande. Ett flertal studier pekar dock på brister och svårigheter i att genomföra upp- följningar och utvärderingar för att visa på grad av måluppfyllelse. För att det ska vara möjligt att mäta effekter och resultat och där- med i förlängningen graden av måluppfyllelse, krävs tydliga mål och relevanta indikatorer. Flera studier visar även på brister och otydligheter i målformuleringar för den regionala utvecklingspoli- tiken.8 Halvtidsutvärderingar av strukturfondsprogrammen visar att genomförandeorganisationen har klarat administrationen av mål- programmen bra men brustit i uppföljning och utvärdering. Inför kommande period behöver system, rutiner och metoder för upp- följning och utvärdering fortsatt utvecklas, som gör det möjligt att bedöma insatsernas måluppfyllelse och hur insatserna förhåller sig till strategier och program. I överensstämmelse med bl.a. EU:s krav måste ansvaret för uppföljnings- och utvärderingsfunktionerna fin- nas klart definierade i den kommande genomförandeorganisa- tionen. Vidare måste former för erfarenhetsutbyte och lärande inom och mellan organisationens olika nivåer, men också inom och mellan län och regioner möjliggöras i syfte att genom återkoppling kunna dra nytta av varandras erfarenheter. Uppföljningar av projekt och 8 se ITPS (A2005:011)Regionalpolitiken som tillväxtpolitik – Retorik och substans i den regionala utvecklingspolitiken, och , (RiR 2005:6) Regionalt stöd – styrs de mot ökad tillväxt? Uppföljning och utvärdering för ett lärande system program hanteras bäst nära verksamheten, dvs. på den regionala nivån. Oberoende utvärderingar hanteras lämpligen på central nivå. Erfarenheterna måste samlas för att utgöra underlag för ett natio- nellt lärande. Resultat av uppföljningar och utvärderingar måste komma till användning. I delbetänkandet uppmärksammade vi att förvalt- ningsmyndigheterna i nuvarande system uppgett att det finns allt- för lite tid att lära av varandra och utbyta erfarenheter. Vi har sett få exempel på att utvärderingar används i förvaltningsorganisa- tionen till stöd för gemensamt erfarenhetsutbyte och lärande. Vi anser därmed att det är en viktig uppgift för förvaltningsmyndig- heten på såväl central som regional nivå att svara för att uppfölj- ningar genomförs och oberoende utvärderingar initieras. Den bör också se till att återföra och sprida resultatet till en bred grupp av intressenter som en del av en lärande process. Utöver frågan hur man organiserar utvärderingsarbetet och vad man utvärderar måste man även fråga för vem utvärderingar görs. Det reser i sin tur frågor om vilka modeller och utvärderings- instrument som används. De modeller och metoder som finns att tillgå för uppföljning och utvärdering används i begränsad omfattning till stöd för ett lärande processorienterat arbetssätt. Ett utvecklingsarbete måste ses som en ständigt pågående pro- cess där man bygger in uppföljning som en naturlig del i utveck- lingsarbetet. Vi ser därför ett behov av att intensifiera lärandet kring processorienterat utvecklingsarbete, både i och mellan orga- nisationer, regionalt och nationellt. Uppföljningar och utvärde- ringar av kostnadseffektivitet och grad av måluppfyllelse ingår givetvis som viktiga delar av ett lärande system, men sådana mer kvantitativa studier bör kompletteras med kvalitativa aspekter om ledarskapet, nätverksarbetet, kulturella aspekter m.m. I det direkta genomförandet finns därmed behov av att på ett systematiskt sätt även använda mer kvalitativa modeller för att beskriva händelseförlopp i syfte att se om verksamheten är på rätt väg. Vidare bör processen som sådan utvärderas för att ge viktig information om vad som fungerat väl respektive behöver ändras. Detta kan göras t.ex. i form av attitydundersökningar med ett brett urval av aktörer. Hur ser aktörerna på utvecklingsarbetet? Hur ser man på frågan om delaktighet, handlingskraft, strategiska över- väganden, kunskapsåterföring, relationen till andra aktörer m.m. Uppföljning och utvärdering för ett lärande system Det ligger utanför vårt uppdrag att föreslå hur ett lärandesystem för regional utveckling ska stärkas. Vi kan dock konstatera att det i ett flertal studier framkommit att det finns ett glapp mellan mål och faktiskt utfall. Mål och relevanta indikatorer behöver preciseras för att göra det möjligt att fånga graden av måluppfyllelse och ge stöd till det processorienterade arbetssättet. Former för kunskaps- återvinning behöver utvecklas, så att man bättre än kan ta till- vara och återföra erfarenheterna av arbetssättet. Kvalitativa utvär- deringar bör också kunna ses i kombination med mer kvantitativa studier. Vi föreslår att regeringen ger ITPS i uppdrag att presentera hur dessa samband ser ut samt föreslå hur ett system för en mer systematisk erfarenhetsåterföring av utvärderingar bör utformas. 8 Konsekvenser av förslagen Konsekvenserna av organisationsförslaget beskrevs i huvudsak i delbetänkandet och vi hänvisar därför till detta. Här kommenterar vi enbart konsekvenser som är föranledda av att vi nu har förtyd- ligat förslaget på vissa punkter. Den politiskt ledda utvecklingsorganisationen är enligt förslaget överordnad förvaltningsorganisationen. Program för regional utveckling ska processas i partnerskap i ett underifrånperspektiv. Vi förordar en tydlig fördelning av roller och ansvar mellan utveck- lings- och förvaltningsorganisationen. Inom utvecklingsorganisa- tionen beslutas innehåll i program samt insatser och projekt för genomförande av programmen för regional utveckling. Förvalt- ningsmyndigheten fattar formella (effektuerande) beslut i egenskap av förvaltnings-/attesterande/utbetalande myndighet. Myndigheten kan inte påverka innehållet i något annat fall än om insatser eller projekt strider mot gällande lagstiftning. Vi föreslår också att regeringen ska premiera de KSO som sam- arbetar i större strategiska insatser. KSO ska då tilldelas samma andel av länsanslaget som de regionala självstyrelseorganen har (). Den andel av länsanslaget som disponerar minskar i motsvarande mån. I huvudsak kommer då KSO att besluta om finansiering av insatser och projekt från läns- anslaget. Förslagen betonar det demokratiska och politiska inflytandet på lokalt, kommunalt och regionalt plan. Det minskar det inflytande över utvecklingen som staten har genom de myn- digheter som leder programarbete, bedömer projekt och beslu- tar om finansiering vid genomförandet. och en beslutsgrupp (utskott) tar det formella beslutet om finansiering. Beslutet kan samordnas med myndighetens beslut om finansiering från strukturfonderna. Vi anser att om KSO avstår från samarbete över flera län och enbart prioriterar insatser i det egna länet, ska nuvarande principer för fördelning av medel respektive förvaltning av länsanslaget bestå. Finansiering av ett visst projekt kan då också i fortsättningen behöva sökas från både KSO och . Om projektet ska finansieras med strukturfondsmedel krävs också beslut av förvalt- ningsmyndigheten. Så länge anslag för strukturfondsfinansiering och nationell medfinansiering är åtskilda och fördelade på flera instanser krävs olika beslut. Ju fler instanser som förvaltar och beslutar om pengar, desto sämre service för enskilda projektägare. Med en uppdelning på flera anslag och instanser kommer man att på särskilt sätt behöva arrangera för att formella beslut ska kunna tas i ett sammanhang. Oavsett hur länsanslaget framöver administreras, kommer dock projektägare som söker stöd eventuellt att behöva beslut från flera statliga organ eller andra finansieringskällor. Med ett flertal källor kommer man att behöva samordna beslutsrutiner för att formella beslut ska kunna tas i ett sammanhang. Förslaget om bildandet av en förvaltningsmyndighet innebär att hela eller delar av ett stort antal myndigheter övergår till denna. Vi förordar att en ny myndighet bildas, eftersom ingen av de nuva- rande myndigheterna har erfarenhet av både de verksamhetsom- råden som ERUF och ESF finansierar. I nästa programperiod ska de båda fonderna samverka på ett helt annat sätt än . Det krä- ver att verksamheter samordnas och kulturskillnader överbryggas. Slutligen upprepar vi från delbetänkandet att det är upp till den föreslagna förvaltningsmyndigheten att fastställa sin egen interna organisation. Oavsett hur många regionala enheter myndigheten kommer att bestå av, anser vi att det behövs en regional närvaro. Antalet enheter får konsekvenser för myndighetens effektivitet, service mot kunder och, inte minst, den egna personalen som är lokaliserad till myndigheter på många orter i landet. Den nya myndigheten får till uppgift att tillsammans med länen formera de regionala enheternas förvaltningsområden. En särskild utredare skall lämna förslag till organisation för genom- förandet av EU:s sammanhållningspolitik i under program- . Syftet är att genomförandet av strukturfonds- programmen skall ske samordnat med den nationella regionala utvecklingspolitiken och samstämmigt med den europeiska syssel- sättningsstrategin samt med beaktande av arbetet med lokala utvecklingsavtal inom storstadspolitiken. Utredaren skall föreslå en organisation för förvaltning och genomförande av berörda pro- gram. En viktig del i uppdraget är att partnerskapens roll och funk- tion skall kartläggas och analyseras. Det gäller såväl medverkan i utarbetande av program som beredning av projektansökningar. Med partnerskap avses även strukturfondsdelegationer och över- vakningskommittéer. Utredaren skall föreslå eventuell geografisk avgränsning för strukturfondsmålet Regional konkurrenskraft och sysselsättning. I uppdraget ingår att, om det är lämpligt, inom befintliga myndig- hetsramar lämna förslag på en nationell myndighet, som skall ha en strategisk roll för att stödja såväl den nationella regionala utveck- lingspolitiken och arbetet med lokala utvecklingsavtal inom stor- stadspolitiken som den europeiska sammanhållningspolitiken med beaktande av sysselsättningsstrategin. Myndigheten skall även vara förvaltningsmyndighet och utbetalande myndighet för Europeiska socialfonden (ESF) och Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF). Den nationella regionala utvecklingspolitikens mål är väl funge- rande och hållbara lokala arbetsmarknadsregioner med en god ser- vicenivå i alla delar av landet. Politiken omfattar hela och utgår från de lokala arbetsmarknadsregionernas funktionssätt. Den bedrivs i såväl gles- och landsbygd som i små och medelstora städer samt i storstadsområden. Vissa åtgärder är dock geografiskt avgrän- sade, t.ex. till stödområdena A och B. Det regionala utvecklingsar- betet styrs framför allt av förordningen (2003:595) om regionalt utvecklingsarbete. Som grund för det regionala utvecklingsarbetet skall ett regionalt utvecklingsprogram utarbetas i varje län. Den regionala utvecklingspolitiken är uppdelad i tre verksam- hetsområden: Målet för verksamhetsområdet är att det skall medverka till ökad samverkan mellan olika politikområden för en hållbar regional ut- veckling. Verksamhetsområdet består av: -Central projektverksamhet, m.m. Här ingår bland annat ett antal mindre program varav flera avslutas . Syftet med programmen är bl.a. att de skall bidra med kunskaper och stöd som är viktiga för utformningen och genomförandet av tillväxtprogram. -Regionala tillväxtprogram . Regionala tillväxt- program syftar till att samordna insatser inom områden där sek- torssamverkan bidrar till att utveckla hållbara lokala arbetsmark- nadsregioner utifrån ett näringslivsperspektiv. Programmen utar- betas i regionala partnerskap och består bl.a. av en analys av regio- nens hållbara tillväxtförutsättningar, prioriterade insatsområden samt en indikativ finansieringsplan. Regeringens riktlinjer för utar- betande av programmen framgår av regeringsbeslut den 14 novem- ber 2002. -EG:s strukturfondsprogram . EG:s struktur- fonder är viktiga instrument i den politik för ekonomisk och social sammanhållning som bedrivs inom den Europeiska unionen, men är även viktigt inom den nationella regionala utvecklingspolitiken. Strukturfondsprogrammen utarbetas i regionala partnerskap och består bl.a. av en analys av regionens styrkor och svagheter samt prioriterade insatsområden. Åtgärder inom de regionala tillväxt- programmen finansieras, framför allt i skogslänen, till stora delar av . Härutöver finns praktiska erfarenheter av regionalt utvecklings- arbete genom de av regeringen tillsatta delegationerna för Norr- lands inland respektive delar av Bergslagen, och . Erfarenheter finns även från storstads- regionernas arbete med lokala utvecklingsavtal, som borde kunna samordnas i ökad grad med övrigt regionalt utvecklingsarbete. Kapitalförsörjning för regional näringslivsutveckling Målet för verksamhetsområdet är en hållbar tillväxt i de företag som får stöd och att de därmed bidrar till fler nya arbetstillfällen för kvinnor och män. Med kapitalförsörjning för regional närings- livsutveckling avses de selektiva regionala företagsstöden regionalt utvecklingsbidrag, landsbygdsstöd och sysselsättningsbidrag samt s.k. såddfinansiering via länsstyrelser, samverkansorgan och själv- styrelseorgan.