sou · GUB38 · 2007-01-01 00:00:00 — Kommittén har varit i kontakt med Tidningsstatistik som sköter revisionen av andelen och kvantiteten redaktionellt innehåll och har därvid fått besked om att det är fullt möjligt att utforma en mätmetod för elektroniskt distribuerade dagstidningar som är fullt jämförbar med den mätmetod som används för mätningen av redaktionellt innehåll i tryckta dagstidningar. Enligt uppgift krävs det att de elektroniska dagstidningarna har en utgivningsplan. Det material som tillförts en elektroniskt distribuerad dagstidning sedan den senaste utgivningen kan sedan mätas på i vart fall två olika sätt. Ett sätt är att den elektroniska dagstidningen, oavsett vilket format den har och i vilken kanal den distribueras, gör en separat mättidning som skrivs ut på papper och mäts manuellt. Det andra sättet bygger på att sidor och artiklar med redaktionellt innehåll markeras, taggas, och mäts av en robot. Nuvarande bestämmelser om mätning av redaktionellt material går således enligt kommitténs bedömning att tillämpa även på dagstidningar som distribueras elektroniskt. Mot bakgrund av att mätning av redaktionellt material tidigare inte detaljreglerats i regelverket anser kommittén att så heller inte bör ske . I stället bedömer kom- mittén att frågan om vilka metoder som i presstödssammanhang kan accepteras vid mätning av redaktionellt material bäst avgörs av efter samråd berörda aktörer. Även om kommittén gör bedömningen att regelverket är teknikneutralt visar det sig att regelverket på i vart fall ett par punkter inte är anpassat för de utgivningsvillkor som gäller för elektroniskt distribuerade dagstidningar. Det hänger samman med att kostnadsbilden för utgivning av en elektroniskt distribuerad dagstidning ser annorlunda ut än för en tryckt papperstidning. Det gäller här särskilt bestämmelser som rör periodicitet och kvanti- tativa krav på redaktionellt material. Enligt presstödsförordningen delas dagstidningarna in i olika kategorier beroende på deras utgivningsfrekvens. utgörs av tidningar som utkommer med sex sju nummer . utkommer med tre fem nummer och lågfrekventa med ett två nummer . Ordningen infördes på förslag av Dagstidningskom- mittén, se avsnitt 3.2.7, och en tidnings periodicitet har alltsedan ikraftträdandet av presstödsförordningen (1990:524) utgjort ett grundläggande kriterium vid bestämmande av driftsstöd. Något förenklat gäller att en tidning berättigar till högre driftsstöd ju högre periodicitet tidningen har. Den bedömning kommittén gör är att en modell som baseras på kriterier avseende tidningars periodicitet vid fördelningen av driftsstöd är robust i förhållande till tryckta dagstidningar. En ökad periodicitet för en tryckt papperstidning innebär att tidningen vid sidan av ökade redaktionella kostnader kommer att öka sina pappers-, trycknings- och distributionskostnader, vilka inte fullt ut kan täckas av ett ökat driftsstöd. Beslut om ökad periodicitet för en tryckt papperstidning förutsätter således att papperstidningen kan öka sina abonnemangs- och reklamintäkter. En elektroniskt distri- buerad dagstidning som ökar sin periodicitet ådrar sig emellertid inte samma kostnader som en tryckt papperstidning. Visserligen får det antas att de redaktionella kostnaderna ökar i motsvarande omfattning som för en tryckt dagstidning, men en ökad periodi- citet kommer inte att innebära ökade kostnader för papper, tryck- ning och distribution. Frågor om ökad periodicitet utmynnar därför för en elektronisk tidning initialt i frågor om ökade redak- kostnader. När det sedan gäller de kvantitativa kraven på redaktionellt innehåll infördes dessa på förslag av regeringen i samband med behandlingen av förslag. Som framgår av avsnitt 3.2 beräknades driftsstödet fram till ikraftträdandet av presstödsförordningen (1990:524) utifrån en dagstidnings pappersförbrukning. Pappersförbrukningen gav där- vid ett mått på mängden redaktionellt material i tidningen. Vid införandet av presstödsförordningen, när upplagan i stället blev avgörande vid beräkningen av driftsstöd, lades de fasta beloppen på sådana nivåer att tidningarna i princip erhöll samma driftsstöd som . Bidragsbeloppen var således anpassade för de kostnader tidningarna hade för att ge ut en viss kvantitativ mängd redaktio- nellt innehåll. Härutöver infördes det i presstödsförordningen kvantitativa mått på mängden redaktionellt innehåll för att särskilja dels storstadstidningar från övriga högfrekventa dagstidningar, dels lågfrekventa dagstidningar från andra publikationer. För en stor- stadstidning gäller för att den skall berättiga till driftsstöd att den året före det år som stödet avser skall ha haft ett redaktionellt innehåll som omfattat . För lågfrekventa dagstidningar gäller att de skall ha redak- tionellt innehåll per kalenderår. Det kan noteras att det aldrig varit aktuellt att knyta en kvali- tetsgranskning av det redaktionella materialet till de kvantitativa kraven på redaktionellt innehåll annat än i förhållande till om publikationen uppfyller dagstidningsdefinitionen i presstödsför- ordningen. Så länge som det redaktionella materialet står i överens- stämmelse med legaldefinitionen för en stödberättigad dagstidning är det alltså möjligt för ett tidningsföretag att öka kvantiteten redaktionellt innehåll utan att öka de redaktionella resurserna. Det kan vara aktuellt när en tidning ligger precis på gränsen för att uppfylla kraven på eget redaktionellt innehåll, men det skulle också i vart fall teoretiskt sett kunna tänkas ske för att en tidning skall berättiga till högre driftsstöd genom att uppfylla kriterierna för en storstadstidning. I förhållande till tryckta papperstidningar innebär emellertid en ökad kvantitet redaktionellt innehåll på samma sätt som en ökad periodicitet ökade kostnader avseende papper, tryckning och distribution. Utrymmet för en tryckt papperstidning att öka kvantiteten redak- tionellt innehåll för att tidningen skall berättiga till högre driftsstöd får därför bedömas som litet. En elektroniskt distribuerad dags- tidning drabbas emellertid inte av ökade pappers-, trycknings- och distributionskostnader vid en ökad kvantitet redaktionellt innehåll. Beslut om att öka det redaktionella innehållet framstår därför inte som lika komplext för en elektroniskt distribuerad dagstidning som för en tryckt dagstidning. Mot bakgrund av det anförda framstår det för kommittén som att begreppen periodicitet och mängden redaktionellt innehåll inte är anpassade för att kategorisera elektroniskt distribuerade dagstid- ningar. Det måste emellertid tilläggas att det finns regler i det nuvarande regelverket som förhindrar eller i vart fall kraftigt för- svårar för dagstidningar att öka periodicitet eller mängden redak- tionellt innehåll för att berättiga till ett högre driftsstöd utan att tidningen ökar de redaktionella resurserna. I pressstöds- förordningen finns det krav på ett minsta antal abonnerade exem- plar. För att en tidning skall erhålla ett stort antal abonnenter krävs därför att det redaktionella innehållet håller viss nivå. För hög- eller medelfrekventa dagstidningar gäller dessutom att dess abonne- mangspris inte får vara uppenbart lägre än vad som i allmänhet tillämpas av tidningar i motsvarande kategori. Bestämmelsen kom- pletteras av föreskrifter där det sägs att en hög- eller medelfrekvent dagstidnings abonnemangspris får vara högst lägre än det pris som i allmänhet tillämpas av tidningar i motsvarande kategori, dvs. inom samma region eller inom samma spridningsområde. Med hänsyn härtill och då drifts- stödet beräknas utifrån en tidnings veckovolym kan bestämmel- serna antas utgöra effektiva spärrar mot att dagstidningar ökar sitt redaktionella innehåll utan att öka sina redaktionella resurser. Att elektroniskt distribuerade dagstidningar har en annor- lunda kostnadsstruktur för sin utgivning än tryckta papperstid- ningar torde ändock visa att kravet på lägsta abonnerade upplaga i presstödsförordningen samt kraven på lägsta abonnemangspris fyller en central funktion för att förhindra att driftsstöd används i strid med de presspolitiska målsättningarna. I denna del skall det slutligen nämnas att det i 2 kap. 11 a § presstödsförordningen föreskrivs att driftsstödet får jämkas för elektroniskt distribuerade dagstidningar om det är skäligt med hänsyn till kostnaderna för produktion och distribution. har alltså möjlighet att ta hänsyn till den annorlunda kostnadsbild som gäller för utgivning av elektroniskt distribuerade dagstidningar jämfört med tryckta dagstidningar. Jämkningsregeln behandlas närmare nedan. Även jämkningsregeln bidrar naturligtvis till att minska risken för missbruk av driftsstödet. 7.6.5Mervärdesskatt för tillhandahållande av dagstidningar som distribueras elektroniskt, m.m. Kommitténs bedömning: Regeringen bör verka för att tillämp- ningsområdet för de reducerade skattesatserna i sjätte mervärdes- skattedirektivet (77/388/EEG) utvidgas till att omfatta också dags- tidningar som distribueras elektroniskt. Mervärdesskatt faller såsom omsättningsskatt in under EG-rätten. För en utförlig redogörelse för EG och mervärdesskatten, se delbetänkande SOU 2005:57 En- hetlig eller differentierad mervärdesskatt?. är såsom med- lemsstat i EU bundet att följa EG-rättens mervärdesskatteregler. Grunden för utgörs av det sjätte mervärdesskattedirektivet (77/388/EEG) som föreskriver att med- lemsländerna skall fastställa en normalskattesats för mervärdesskatt som en viss procentsats av beskattningsunderlaget. Normalskatte- satsen skall vara densamma för leverans av varor och tillhanda- hållande av tjänster. Vid sidan av normalskattesatsen får medlems- länderna tillämpa högst två reducerade skattesatser. Av bilaga H till sjätte mervärdesskattedirektivet framgår att reducerad mervärdes- skatt kan tillämpas på tillhandahållande av bl.a. dagstidningar. I artikel 12.3 a fjärde stycket sjätte mervärdesskattedirektivet föreskrivs att reducerad skattesats inte får tillämpas för tjänster som tillhandahålls på elektronisk väg. Mot bakgrund härav och med ledning av uttalanden från kommissionen anses rättsläget innebära att medlemsländerna endast kan tillämpa en reducerad skattesats på tryckta dagstidningar, jfr SOU 2005:57 s. 193 ff. För dagstidningar som distribueras elektroniskt följer därmed att skatt skall tas ut enligt normalskattesatsen. Enligt 3 kap. 1 § mervärdesskattelagen (1994:200; ML) föreligger det en generell skatteplikt för omsättning av varor och tjänster. Undantag från skatteplikt inom vissa områden anges särskilt i ML. Huvudregeln är att skatt tas ut av skatteunderlaget, men för vissa varor och tjänster uppgår skatten till av skatteunderlaget. Av 7 kap. 1 § andra stycket följer att mervärdesskatt tas ut av beskattningsunderlaget för omsättning av dagstidningar. Med hänvisning till den redogörelsen för det sjätte mervärdesskattedirektivet får det anses klarlagt att bestämmelsen i 7 kap. 1 § ML avser tryckta dagstid- ningar (jfr prop. 2001/02:45 Sänkt mervärdesskatt på böcker och tidskrifter, m.m., s. 30 f.). I mervärdesskattehänseende är den nuvarande situationen alltså den att mervärdesskatt tas ut av beskattningsunder- laget för omsättning av tryckta dagstidningar och av beskattningsunderlaget för dagstidningar som distribueras elektroniskt. Mervärdesskattereglerna är således inte konkurrens- neutrala mellan tryckta dagstidningar och elektroniskt distribue- rade dagstidningar. För att uppnå konkurrensneutralitet mellan olika distributions- sätt för dagstidningar kan en enhetlig skattesats införas för samtliga varor och tjänster, alternativt kan tidningar som distribueras elektroniskt också bli föremål för en reducerad mervärdesskatt. har i sitt delbetänkande rekom- menderat att det fortsatta arbetet med utredningens slutbetän- kande skall inriktas på en övergång till en enda enhetlig skattesats. Utredningen har preliminärt beräknat denna enhetliga skattesats till . Skälen till utredningens rekommendation är flera. Utredningen menar bl.a. att olika skattesatser leder till gräns- dragningsproblem och snedvrider konkurrensen. Utredningen har också pekat på att stöd till vissa branscher genom reducerad mervärdesskatt blir bestående utan kontinuerlig omprövning för att se om stödet fortfarande behövs. Enligt utredningen kan det också diskuteras om differentierade mervärdesskattesatser bör användas för att styra konsumentpriser och därmed konsumentefterfrågan i viss riktning eftersom effekterna kan vara svåra att bedöma i förväg och att följa upp när de genomförts. Kommittén har berört betydelsen av en reducerad skattesats för dagspressbranschen i avsnitt 3.4.1. Enligt kommitténs mening finns det flera goda skäl som talar för att en enhetlig mervärdesskattesats bör införas, men vid en avvägning anser kommittén att dessa skäl inte väger tyngre än dagspressbranschens behov av ett indirekt stöd i form av reducerad mervärdesskatt för att dagstidningsföretagen skall kunna bibehålla sin konkurrensförmåga på massmediemark- naden. Kommittén anser därför att tillhandahållandet av dags- tidningar även framgent bör belastas med en reducerad mervärdes- skatt. Vidare anser kommittén att regelverket för mervärdesskatt bör vara konkurrensneutralt i förhållande till de olika sätt en dagstidning numera kan distribueras. Vad gäller sistnämnda fråga konstaterar kommittén att dagstidningsmarknaderna huvudsak- ligen är nationella till sin karaktär samt att kommissionen uttalat att det kan vara förenligt med den inre marknaden att tillämpa reducerad skattesats på varor och tjänster för vilka beskattningen sker på den plats där konsumtionen äger rum (KOM[2003]397 slutlig), se SOU 2005:57 s. 193 ff. Tillämpningsområdet för de reducerade mervärdesskattesatserna i sjätte mervärdesskattedirek- tivet torde därför enligt kommitténs bedömning kunna utvidgas till att omfatta jämväl dagstidningar som distribueras elektroniskt. Sammantaget föreslår kommittén att regeringen skall verka för att tillämpningsområdet för de reducerade skattesatserna i sjätte mervärdesskattedirektivet utvidgas till att omfatta också dagstid- ningar som distribueras elektroniskt. 7.6.6Jämkningsregeln i 2 kap. 11 a § presstödsförordningen (1990:524) Kommitténs förslag: En dagstidning vars abonnerade upplaga helt eller till viss del distribueras elektroniskt berättigar till jämkat driftsstöd. Jämkat driftsstöd enligt första stycket beräknas i proportion till andelen av den driftsstödsberättigade upplagan som distribueras elektroniskt. Jämkat driftsstöd kan som lägst uppgå till av det driftsstöd dagstidningen berättigar till före jämkning eller det driftsstöd dagstidningen berättigar till om den del av upplagan som distribueras elektroniskt inte läggs till grund för beräkningen av driftsstöd. I 2 kap. 11 a § presstödsförordningen föreskrivs det att driftsstödet får jämkas för elektroniskt distribuerade dagstidningar om det är skäligt med hänsyn till omständigheterna för produktion och distribution. Bestämmelsen tillkom på initiativ av kon- stitutionsutskott, se avsnitt 7.2.1, och den ger utrymme för att ta hänsyn till den annorlunda kostnadsbild som gäller för utgivning av elektroniskt distribuerade dagstidningar. Kommittén har tidigare tagit upp bestämmelsen i anslutning till resonemang huruvida befintligt regelverk för presstöd är teknik- neutralt i förhållande till elektroniskt distribuerade dagstidningar, se avsnitt 7.6.4. Kommittén finner med hänsyn till att ett tidningsföretag som distribuerar sin dagstidning elektroniskt inte har några kostnader för papper, tryckning och distribution att en jämkningsregel allt- jämt är motiverad. Utan en jämkningsregel skulle ett tidnings- företag som ger ut en elektroniskt distribuerad dagstidning kunna avsätta hela driftsstödet för redaktionella kostnader, vilket skulle innebära att utgivningsvillkoren blir annorlunda för en elektroniskt distribuerad dagstidning än för en tryckt dagstidning. Mot bak- grund av värdet med ett teknikneutralt regelverk är detta inte önskvärt. Vid en genomgång av utvecklingen av presstödssystemet står det klart att det alltid eftersträvats att regelverket skall vara automa- tiskt verkande. I stort sett har detta också kunnat upprätthållas. Utformningen av jämkningsbestämmelsen i 2 kap. 11 a § presstöds- förordningen innebär dock ett avsteg från nämnda princip. Några starka sakliga skäl för denna ordning har kommittén inte funnit. Kostnadsbilden för utgivning av tidningar varierar i allmänhet inte så mycket att det inte skulle kunna gå att formulera en automatiskt verkande jämkningsregel. Kommittén har fått del av uppgifter som visar att kostnaderna för papper, tryckning och distribution för en lågfrekvent tryckt dagstidning generellt sett motsvarar av de totala utgivningskostnaderna. Elektroniskt distribuerade dagstidningar har inte sådana jämförbara kostnader. Det finns därför skäl för att jämkningsbestämmelsen skall göras obligatorisk. Vidare bör det i bestämmelsen direkt anges hur det jämkade driftsstödet bör be- räknas. Med ledning av inhämtade uppgifter och vid en helhetsbedöm- ning finner kommittén att en jämkning av driftsstödet framstår som skälig för de dagstidningar vars abonne- rade upplaga helt distribueras elektroniskt. För dagstidningar vars abonnerade upplaga distribueras både på papper och elektroniskt anser kommittén att jämkning bör ske i proportion till andelen av den abonnerade upplagan som distribueras elektroniskt. Mot bak- grund av att kommittén föreslår att driftsstödet för en tidning vars upplaga helt distribueras elektroniskt skall jämkas innebär det t.ex. att driftsstödet bör jämkas om hälften av tidningens abonnerade upplaga distribueras på elektro- nisk väg. En dagstidning bör dock aldrig kunna berättiga till lägre driftsstöd än vad som följer av att endast den del av den drifts- stödsberättigade upplagan som utgörs av tryckta dagstidningar läggs till grund för beräkningen av driftsstöd. Utifrån kommitténs förslag kan följande formel användas för att beräkna storleken av det jämkade driftsstöd (DJ) en dagstidning berättigar till om dagstidningens abonnerade upplaga helt eller till viss del distribueras elektroniskt: DJ=D*(1-0,45E/U), där D står för det driftsstöd tidningen berättigar till före jämkning, E står för den abonnerade upplaga som distribueras elektroniskt och U står för den driftsstödsberättigade upplagan. 7.6.7Åtgärder för att underlätta etablering av elektroniskt distribuerade dagstidningar Kommitténs bedömning: Sett utifrån nuvarande marknads- situation och befintligt regelverk för presstöd gör kommittén bedömningen att möjligheterna att etablera en abonnerad dagstid- ning vars upplaga distribueras elektroniskt är begränsade. Vidare bedömer kommittén att det inom ramen för det nuvarande press- stödssystemet finns begränsade möjligheter att stimulera etable- ringen av abonnerade dagstidningar vars upplaga distribueras elektroniskt. Ett dagstidningsföretags redaktionella kostnader torde inte påver- kas av hur dagstidningen distribueras till slutanvändarna. Däremot är det klart att en elektroniskt distribuerad dagstidning i princip inte har några kostnader för papper, tryckning och distribution. De initiala investeringskostnaderna för att etablera en elektroniskt distribuerad dagstidning är därför betydligt lägre än kostnaderna för att etablera en dagstidning vars upplaga distribueras via ett bud- eller postföretag. Det finns en rad tidningar som distribueras elektroniskt, bl.a. på internet. Dessa tidningar utges i allmänhet av tidningsföretag som också ger ut papperstidningar. En stor del av materialet i dessa elektroniskt distribuerade tidningar är gemensamt med pappers- tidningarna och de kan därmed inte berättiga till driftsstöd enligt det nuvarande regelverket. Exemplen på fristående elektroniskt distribuerade dagstidningar är emellertid få och det fanns ingen fristående elektroniskt distribuerad dagstidning som berättigade till driftsstöd. Det finns ett flertal orsaker till detta. Det huvudsakliga skälet till etableringssvårigheterna för en elektroniskt distribuerad dagstidning är konkurrensläget på reklam- och publikmarknaden. Denna fråga har diskuterats i sam- band med överväganden om driftsstöd, se avsnitt 3.4.1. Oavsett genom vilken kanal en nyetablerad allmän nyhetstidning, dagstid- ning, publiceras är det svårt att för denna att locka abonnenter och därmed också annonsörer. En tillkommande försvårande omständ- lighet för att finansiera elektronisk utgivning är att användarna av elektroniska medier vant sig vid att få tillgång till massmedierna kostnadsfritt som utbudet av parallellt distribuerade elektroniska massmedier är stort. är det därför utomordentligt svårt för en elektroniskt distribuerad dagstidning att ta betalt för sitt innehåll. För det fall en elektroniskt distri- buerad dagstidning börjar avgiftsbelägga sina tjänster väljer de flesta användare helt enkelt en annan tjänst som är kostnadsfri. Som marknaden ser ut är möjligheterna att finansiera utgiv- ningen av en elektroniskt distribuerad dagstidning genom abonne- mangs- och reklamintäkter nära nog obefintliga. Även möjligheten att finansiera en del av utgivningen genom direkt presstöd är i stort sett stängd för elektroniskt distribuerade dagstidningar, eftersom ett grundläggande kriterium för att en dagstidning skall berättiga till driftsstöd enligt det nuvarande regelverket är att den abonnerade upplagan uppgår till minst 2 000 exemplar. Så länge som användare kan ta del av nyhetsmaterial gratis kan det antas att detta är ett svåröverstigligt krav. I denna del kan det tilläggas att kommittén har föreslagit att gränsen för storleken på den abonnerade upplaga en dagstidning måste uppnå för att berättiga till driftsstöd bör sänkas från 2 000 exemplar till 1 500 exemplar, se avsnitt 3.4.2. Nyssnämnda förslag bedöms underlätta etableringen av elektroniskt distribuerade dagstidningar. Ett alternativ för elektroniskt utgivna dagstidningar att locka abonnenter vore naturligtvis att utnyttja de möjligheter till mer- värden som tekniken möjliggör. En tidning kan parallellt med att tillhandahålla dagstidningen t.ex. erbjuda abonnenterna fri tillgång till attraktiva databaser som annars är kostnadsbelagda. Värdet av sådana tilläggstjänster torde emellertid få avräknas på abonne- mangspriset, varigenom abonnemangskravet inte kommer att upp- fyllas. Att erbjuda tilläggstjänster torde också kunna leda till att tidningen inte uppfyller dagstidningsdefinitionen i presstöds- förordningen. Här skall det noteras att Tidningsstatistik tillämpar ett regelverk för hur den abonnerade upplagan skall beräknas. Regelverket är utformat utifrån de marknadsförutsättningar som gäller för papperstidningar. Frågan om regelverket bör anpassas till de marknadsförutsättningar som gäller för elektroniskt distribue- rade dagstidningar som ansöker om presstöd bör enligt kommittén prövas av i samband med att nämnden utfärdar sina föreskrifter. Sett utifrån nuvarande marknadssituation och befintligt regel- verk för presstöd gör kommittén bedömningen att de faktiska etableringsmöjligheterna för elektroniskt distribuerade dagstid- ningar är begränsade. Någon ändring härvidlag kan inte förväntas ske före det att allmänt nyhetsmaterial som distribueras på elektronisk väg börjar avgiftsbeläggas. En intressant fråga är om elektroniskt distribuerat nyhetsmaterial kommer att vara för- behållet betalande abonnenter . Avsaknaden av abonnemangsintäkter avseende elektroniskt distribuerade dagstidningar är ett problem för dagstidnings- branschen, särskilt i då konkurrensen om reklamintäkter hårdnar. Det ligger därför i dagstidningarnas eget intresse att kunna ta betalt av läsarna för sitt redaktionella material. Med tanke på de goda möjligheter som finns för att distribuera nyheter elektroniskt menar bedömare emellertid att aktuella nyheter som ett flertal aktörer har kännedom om kommer att vara tillgängliga kostnadsfritt även . Alla vill vara först med nyheterna och locka till sig många läsare eftersom detta ökar möjligheterna till högre reklamintäkter.