sou · GUB358 · 2007-01-01 00:00:00 — Antalet beslutade miljösanktionsavgifter har med tiden blivit färre vilket bedöms bero på bättre regelefterlevnad. Avgifterna på miljö- området har ansetts ha en stor preventiv effekt och därmed upp- fylla sitt syfte. Det finns anledning att tro att ett sådant resultat även skulle kunna uppnås genom införande av sanktionsavgifter på de områden som omfattas av Sankus utredning. Ett sanktionsavgiftssystem erbjuder ett enklare och snabbare beivrande av regelbrotten. Det gäller särskilt för det fall en avgift, i likhet med t.ex. miljösanktionsavgift, kan åläggas oberoende av Bör sanktionsavgift införas som påföljd i nu aktuella lagar? subjektiva omständigheter, dvs. med strikt ansvar (avsnitt 8.5). Utredningen beträffande regelbrottet kan i så fall inskränkas till frågan om en överträdelse objektivt sett har skett, något som i många fall torde innebära en betydande resursbesparing. Det enklare utredningsförfarandet innebär också att samhällets reaktion på överträdelsen kommer snabbare, vilket i sig är positivt och kan förväntas ge en ökad preventiv effekt. Gemenskapsrätten ställer krav på att påföljderna för över- trädelser av bestämmelser i är effektiva, proportionella och avskräckande. Sanku bedömer att sanktions- avgifter i högre grad än straff uppfyller dessa krav beträffande de mindre allvarliga överträdelser som här kan komma i fråga. Eftersom sanktionsavgiften fyller en likartad funktion som en straffpåföljd kan avgiften i viss utsträckning ersätta straff. Det innebär att utredningsarbetet beträffande vissa regelbrott flyttas från polis och åklagare till kontrollmyndigheterna. Det över- vägande antalet överträdelser av aktuell lagstiftning upptäcks av kontrollmyndigheterna, som också i allmänhet har bättre förut- sättningar att utreda dem. En sådan förändring kan få till följd att fler överträdelser än tidigare beivras som resurser frigörs från polis och åklagare. De frigjorda resurserna bör i stället kunna läggas på att utreda allvarligare överträdelser. Det är dock svårt att kvantifiera den resursöverföring som faktiskt kan komma att bli följden av ett införande av sanktionsavgifter. Ett alternativ är att låta kontrollmyndigheterna själva besluta om sanktionsavgift. Skulle en sådan ordning väljas innebär det att endast en myndighet kommer att ombesörja beivrandet av regel- brott. Detta skall ställas mot att ett utkrävande av straffrättsligt ansvar normalt involverar kontrollmyndighet, polis, åklagare och allmän domstol. Ett sådant alternativ skulle innebära vinster ur såväl kostnads- som effektivitetssynpunkt. En annan fördel är att sanktionsavgifter, till skillnad från straff, kan åläggas såväl fysiska som juridiska personer. En betydande andel av aktuella regelbrott begås i verksamheter som bedrivs i bolagsform. Det kan därför i många fall tyckas lämpligare att bolaget och inte någon i bolaget verksam person åläggs ansvar för de överträdelser som här kan komma ifråga. Samtliga företrädare för de kontrollmyndigheter Sanku varit i kontakt med har varit positiva till att införa ett system med sanktionsavgifter inom områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter samt djurskydd. De har gjort bedömningen att det Bör sanktionsavgift införas som påföljd i nu aktuella lagar? finns ett behov av ytterligare en sanktion och att ett system med sanktionsavgifter kan förväntas vara effektivt och avskräckande. Förslag: Sanktionsavgifter bör införas på områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter samt djurskydd. Det finns således skäl för och emot att införa ett eller flera system med sanktionsavgifter. Flera av de risker med ett införande som uppmärksammats kan emellertid elimineras eller i vart fall begränsas genom rätt utformning av bestämmelserna. De redo- visade skälen för sanktionsavgifter väger enligt Sankus bedömning tyngre än de kvarstående skälen mot ett införande. Sankus slutsats är därför att sanktionsavgifter bör införas på aktuella områden. Vilken omfattning ett system med sanktionsavgifter bör ha och vad som måste beaktas vid utformningen av ett sådant system behandlas i det följande kapitlet. 8Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem Bedömning: Bestämmelserna om sanktionsavgifter bör införas i LivsL, FodL och DL med tillhörande förordningar. Regleringen på de tre områdena bör vara enhetligt utformad. Sanku har i avsnitt 7.4 funnit att sanktionsavgifter bör införas på områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter samt djurskydd. En möjlighet skulle kunna vara att införa en ny lag respektive förordning med gemensamma regler om sanktions- avgifter för nu nämnda områden. De tre områdena är dock var för sig enhetliga och uppdelningen mellan dem är tydligt etablerad. Därför bör bestämmelserna om sanktionsavgifter införas i respektive lag och förordning. Det är kommunerna som utför huvuddelen av den offentliga kontrollen på djurskydds- och livsmedelsområdena. Kommunerna kommer även att ha visst kontrollansvar på foderområdet. En enhetlig utformning av bestämmelserna kan förväntas underlätta kommunernas tillämpning av avgiftssystemen. Många kontrollobjekt har verksamhet som faller under tillämpningsområdet för mer än en av de aktuella lagarna. En enhetlig utformning är mot den bakgrunden angelägen. Utgångs- punkten bör således vara att bestämmelserna på de tre områdena, i största möjliga mån, ges samma lydelse. Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem 8.1.2Den särskilda avgiften i djurskyddslagen Bedömning: Bestämmelserna om den särskilda avgiften i 3 § fjärde stycket DL samt i 6 a och 55 a §§ DF bör inte ändras. På djurskyddsområdet finns bestämmelser om en sanktionsavgift. Stall och andra förvaringsutrymmen för några närmare angivna djurslag får inte uppföras, byggas till eller om utan att stallen eller förvaringsutrymmena på förhand har godkänts från djurskydds- och djurhälsosynpunkt (5 § DF). I de fall före- skrifterna om förprövning inte följs åläggs ägaren att betala en särskild avgift som i normalfallet bestäms till ett belopp som motsvarar fyra gånger den avgift som skulle ha betalats om förprövning skett (3 § fjärde stycket DL samt 6 a och 55 a §§ DF). Bestämmelsen om den särskilda avgiften infördes med byggnadsavgiften enligt som förebild (avsnitt 4.3.2 och 6.6). Den särskilda avgiften har en speciell beräkningsgrund som inte kan överföras på det stora flertalet överträdelser som lämpar sig för att sanktioneras med avgift. Sanku bedömer det därför inte som lämpligt att bygga vidare på det system som valts för överträdelser av föreskrifter om förprövning. Föreskrifterna om förprövning av djurstallar m.m. står byggnadslagstiftningen nära. Sanku har inte mött någon kritik mot utformningen av bestämmelserna om den särskilda avgiften. Mot den bakgrunden finns inte tillräckliga skäl att inkludera bestämmelserna om förprövning i det system Sanku kommer att föreslå. Reglerna om den särskilda avgiften bör därför inte ändras. Bedömning: Reglerna om miljösanktionsavgifter bör utgöra en utgångspunkt för utformningen av bestämmelserna om sanktionsavgifter inom områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter samt djurskydd. Det är kommunerna som utövar huvuddelen av den offentliga kontrollen på djurskydds- och livsmedelsområdena. Kommunerna kommer även att ha viss del av kontrollen på foderområdet. Kontrollen utförs av den eller de kommunala nämnder som fullgör Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet. Samma nämnder har att tillämpa bestämmelserna om miljösanktionsavgifter. Systemet med miljösanktionsavgifter fungerar såvitt framkommit väl. För att undvika onödiga tillämpningsproblem bör därför systemet med miljösanktionsavgifter utgöra en utgångspunkt för utformningen av bestämmelserna om sanktionsavgifter på nu aktuella områden. De av regeringen föreslagna förändringarna av miljösanktionsavgiftssystemet bör beaktas i detta avseende (avsnitt 6.3.4). Endast om det till följd av de särskilda förhållanden som råder på områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter samt djurskydd eller det annars finns särskild anledning bör systemen avvika från det som reglerar miljösanktionsavgifter. 8.1.4Det straffrättsliga systemets betydelse för sanktions- avgifter Enligt 1 kap. 1 § är ett brott en gärning som är beskriven i balken eller annan lag eller författning och för vilken straff är stadgat. För att en gärning skall anses vara ett brott måste den alltså vara belagd med straff. Av 1 kap. 3 § fram- går att med straff menas påföljderna böter och fängelse. En gärning som är sanktionerad med en administrativ avgift är enligt denna definition således inte att anse som brott. Ett ersättande av straff med sanktionsavgifter innebär emellertid inte att hela det straffrättsliga regelsystemet sätts ur spel. Ett exempel härpå kan hämtas från införandet av förbudet mot retroaktiv strafflagstiftning i 2 kap. 10 § regeringsformen. Departe- mentschefen anslöt sig i propositionen till Fri- och rättighets- utredningens ståndpunkt att detta förbud analogt skulle gälla både administrativa sanktioner som trätt i stället för straffrättsliga påföljder och andra sanktioner av uppenbart repressiv karaktär.1 Grundläggande straffrättsliga principer kan således ha bäring även på ett sanktionsavgiftssystem, något som måste beaktas vid systemets utformning. 1975/76:209 s. 125. Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem Bedömning: Reglerna bör utformas så att de rättssäkerhets- garantier som följer av artikel 6 i uppfylls. ratificerade den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna () och har successivt även ratificerat konventionens tilläggsprotokoll. gäller som svensk lag och är därmed direkt tillämplig här i landet. Lagar och föreskrifter får inte meddelas i strid med åtaganden enligt konventionen (2 kap. 23 § regeringsformen). Enligt artikel 6 åtnjuter en person som står anklagad för brott de rättssäkerhetsgarantier som räknas upp där, bl.a. rätten till en rättvis offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. Begreppet brott är enligt den praxis som bildats genom för de mänskliga rättigheterna autonomt, vilket innebär att det skall ges en självständig och allmängiltig tolkning.2 Hur det nationella rättssystemet klassificerar en anklagelse är därför inte ensamt avgörande. Det är i första hand tre kriterier som avgör vad som är ett brott i konventionens mening, nämligen klassificeringen i den nationella rätten, gärningens natur samt påföljdens natur och stränghet.3 Det är tillräckligt att ett av kriterierna är uppfyllt för att artikel 6 skall vara tillämplig. Det första kriteriet, klassificeringen i den nationella rätten, bildar ofta endast en utgångspunkt för den fortsatta prövningen. Om en förseelse klassificeras som ett brott i den nationella rätten är det emellertid tillräckligt för att förseelsen också skall betraktas som brott i konventionens mening. De två övriga kriterierna, gärningens natur samt påföljdens natur och stränghet, är normalt de mest betydelsefulla. Kriterierna leder inte sällan till att förseelser som avkriminaliserats i den nationella rätten ändå bedöms som brott i konventionens mening. Av betydelse för kriteriet gärningens natur är bestämmelsens räckvidd 2Danelius, Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis – En kommentar till Europa- konventionen om de mänskliga rättigheterna, 2002, s. 146. 3Se t.ex. m.fl. mot , dom , Öztürk mot , dom och mot , dom . Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem Är bestämmelsen generell och riktar sig mot alla medborgare och inte endast till en särskild grupp talar det för att fråga är om brottslig gärning i konventionens mening. Om syftet med bestämmelsen är avskräckande och bestraffande snarare än att kompensera för skada är handlingen till sin natur straffrättslig. Bedömningen av kriteriet påföljdens natur och stränghet görs i förhållande till den påföljd som riskeras till följd av viss gärning och inte i förhållande till den faktiskt utdömda eller ålagda sanktionen. har funnit att de svenska bestämmelserna om skattetillägg omfattas av artikel 6 eftersom de är generella och deras syfte både är avskräckande och bestraffande.4 har konstaterat att det föreligger stora likheter mellan skattetillägg och miljösanktionsavgifter vad gäller sanktionernas ändamål.5 De sanktionsavgifter Sanku föreslår skiljer sig i väsentliga avseenden från skattetillägget. Sanktionsavgifterna föreslås bli bestämda till beloppen och de högsta beloppen är relativt sett låga (avsnitt 8.3). Skattetillägg kan däremot uppgå till mycket höga belopp och det finns inte någon övre beloppsgräns. De sanktions- avgifter Sanku föreslår skiljer sig också i vissa avseenden från miljösanktionsavgifterna. Den i sammanhanget viktigaste skillnaden är att beloppen kommer att vara väsentlig lägre än de som kan bli aktuella på miljöområdet. Det är vanskligt att säga hur skulle komma att bedöma av Sankus föreslagna avgifter. Avgifterna har emellertid som syfte att avskräcka och har generell räckvidd inom aktuella områden. Mot den redovisade bakgrunden kan det enligt Sankus bedömning inte uteslutas att bestämmelsernas räckvidd och syfte anses vara sådant att artikel 6 är tillämplig. Reglerna bör därför utformas så att de rättssäkerhetsgarantier som följer av artikel 6 uppfylls. 4Janosevic mot och och Vulic mot , båda domarna den 5NJA 2004 s. 840. Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem 8.2Vilka överträdelser skall omfattas? Bedömning: De överträdelser som skall föranleda sanktions- avgift bör vara mindre allvarliga och inte fordra någon mer omfattande utredning eller bedömning. De bestämmelser vars efterlevnad skall garanteras genom hot om avgift bör vara klara och tydliga samt ha en viss räckvidd. Det huvudsakliga skälet till att införa sanktionsavgifter är att uppnå en effektivisering. Sanktionsavgiftssystemet bör därför bygga på kriterierna enkelhet, tydlighet, schablonisering och snabb hand- läggning. Det innebär att det är långt ifrån alla överträdelser som lämpar sig för att omfattas av en sådan ordning. Av Sankus direktiv framgår att endast mindre allvarliga över- trädelser på de aktuella områdena bör förenas med en sanktions- avgift. Det finns flera skäl till att göra en sådan avgränsning. Allvarligare överträdelser är generellt mer svårutredda och bör handläggas av polis och åklagare. Sådana regelbrott är därför inte lämpliga för ett system med sanktionsavgifter. Därtill kommer att en straffsanktion torde ha en mer styrande effekt för den typen av överträdelser. Endast överträdelser som kan betecknas som mindre allvarliga bör således förenas med sanktionsavgift. I princip alla aktuella bestämmelser syftar till att direkt eller indirekt skydda viktiga värden. Mot den bakgrunden är det naturligtvis svårt att bedöma vilka regelbrott som är att anse som mindre allvarliga. Det bör emellertid inte bli aktuellt att till denna kategori hänföra överträdelser som direkt kan medföra risker för skador på människors eller djurs hälsa eller på miljön. Till kategorin mindre allvarliga bör i stället i första hand hänföras överträdelser av administrativ natur, t.ex. bestämmelser om för- prövnings- och anmälningsplikt. Även regler av denna art syftar naturligtvis i förlängningen till att skydda viktiga värden. Ett brott mot dessa regler medför dock inte med automatik någon risk för människors eller djurs hälsa eller för miljön. Det är vidare den typen av överträdelser som är särskilt frekventa, något som talar för att sanktionsavgifter kan vara ändamålsenliga (avsnitt 6.2). För dessa överträdelser kan en sanktionsavgift också förväntas vara ett effektivt styrmedel. Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem Att systemet skall bygga på snabb handläggning medför vidare att sanktionsavgifter bör utlösas endast av lätt konstaterbara överträdelser för vilka utredningsinslaget är begränsat. Av samma skäl bör avgift inte komma ifråga om mer ingående bedömningar behöver göras. De bestämmelser vars efterlevnad skall garanteras genom hot om avgift bör vara klara och tydliga. Legalitetsprincipen gör att eventuella oklarheter om vad som skall uppfyllas i det enskilda fallet eller förekommande ansvarsfördelning skall tolkas till den enskildes fördel. Det skall vara möjligt för den enskilde att undvika att göra sig skyldig till överträdelser som kan föranleda sanktions- avgift. Ett stort antal bestämmelser på aktuella områden är i detta avseende alltför oprecisa och allmänt hållna för att lämpa sig för att ingå i ett system med sanktionsavgifter. Detta gäller särskilt för de bestämmelser som återfinns i EG-förordningar. Dessa bestäm- melser är ofta mer målinriktade än handlingsdirigerande. Artikel 4.2 i och rådets förordning nr 183/2005 kan tjäna som exempel. I artikeln anges att jordbrukare, vid utfodring av livsmedelsproducerande djur, skall vidta åtgärder och anta förfaranden för att se till att risken för biologisk, kemisk och fysisk kontaminering av foder, djur och animalieprodukter är så låg som rimligen är möjligt (Sankus kursivering). Det kan tyckas oklart vad den enskilde skall göra för att uppfylla bestämmelser med en utformning som den nu redovisade. Bestämmelsen ger stort tolkningsutrymme och det krävs betydande bedömningar för att kunna fastställa om överträdelse begåtts. De redovisade egen- skaperna gör bestämmelser av aktuell typ olämpliga för ett system med sanktionsavgifter. Vid införandet av ett system med sanktionsavgifter bör endast överträdelser och bestämmelser som tydligt uppfyller samtliga uppställda kriterier komma ifråga. Efter det att systemet tagits i bruk och utvärderats kan det, såsom tidigare anförts, eventuellt övervägas om kretsen av regelbrott som skall sanktioneras i sådan ordning bör utvidgas. Sanku återkommer till denna fråga i avsnitt 8.2.4. Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem 8.2.2Bemyndigande till de centrala kontrollmyndigheterna? Förslag: Vilka överträdelser som skall föranleda sanktionsavgift och avgiftens storlek bör inte bestämmas av de centrala kontrollmyndigheterna. Denna fråga bör regleras av regeringen i förordning. Det ligger närmast till hands att utgå ifrån att i lag eller förordning ange dels de bestämmelser som skall omfattas av ett system med sanktionsavgifter, dels storleken på avgiften. Ett tänkbart alternativ är dock att bemyndiga de centrala kontrollmyndigheterna att utfärda föreskrifter med sådant innehåll inom de ramar lagstiftaren anger. En sådan ordning finns på arbetsmiljöområdet där Arbets- miljöverket enligt 8 kap. 5 § arbetsmiljölagen jämte 18 § första stycket 4 arbetsmiljöförordningen fått bemyndigande att meddela föreskrifter om sanktionsavgifter (avsnitt 6.4). Bemyndigandet gäller dock endast ett begränsat område. I förarbetena till aktuella bestämmelser angav regeringen att det skulle föra för långt att låta Arbetarskyddsstyrelsen (numera ) helt bestämma det område som skall omfattas av sanktionsavgifter.6 Att ge de centrala kontrollmyndigheterna bemyndigandet skulle göra systemet mera flexibelt. En ordning där regeringen i förordning anger att viss överträdelse av en myndighetsföreskrift skall föranleda sanktionsavgift innebär att regeringen förutsätts korrigera förordningen när den underliggande myndighets- föreskriften ändras. Särskilt inom livsmedelsområdet finns en stor mängd myndighetsföreskrifter. Det kan därför förväntas att regeringen måste göra ett inte obetydligt antal konsekvens- ändringar. Skulle de centrala kontrollmyndigheterna få bemyndigandet kan de vidta behövliga följdändringar. Kontrollmyndigheterna har omfattande bemyndiganden att utfärda materiella föreskrifter inom en rad om- råden. Dessa föreskrifter omfattas till viss del av straffansvaret i LivsL, FodL och DL. Myndigheterna besitter också erforderlig sakkunskap på området. Det finns dock flera tungt vägande skäl mot en ordning som den ovan beskrivna. Ett beslut om sanktionsavgift är föranlett av ett regelbrott. Avgiften uppvisar flera likheter med ett bötesstraff. Sanku har i avsnitt 8.1.5 utgått ifrån att artikel 6 i Europa- 1993/94:186 s. 50. Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem konventionen är tillämplig på sanktionsavgifterna. Det kan ifråga- sättas om det är lämpligt att regleringen av en avgift som alltså uppvisar stora likheter med straff utformas på så långt avstånd från lagstiftaren. Mot den bakgrunden är det enligt Sankus uppfattning principiellt tveksamt att överlåta till de centrala kontroll- myndigheterna att avgöra vilka överträdelser som skall föranleda sanktionsavgift och/eller avgiftens storlek. Det är vidare en fördel ur tydlighetssynpunkt om alla sanktioner finns samlade i lag eller förordning. Det underlättar betydligt för möjligheten att informera sig om vilka överträdelser som är sanktionerade i vilken ordning. Tillgängligheten är dessutom större för lagar och förordningar än vad som är fallet för myndighets- föreskrifter. Den rättsliga regleringen på aktuella områden är omfattande. Många kontrollobjekt bedriver verksamhet inom mer än ett av de centrala verkens kontrollområden. Det är därför särskilt viktigt att enhetlighet uppnås i fråga om vilka överträdelser som omfattas av ett system med sanktionsavgifter. På samma sätt bör samsyn råda beträffande avgiftsnivåerna. och regeringen har möjlighet att överväga den samlade regelmassan. Bestämmelserna bör således utformas av eller regeringen. En föreskrift om att en viss överträdelse skall medföra sanktionsavgift bör vidare innefatta ett övervägande av om över- trädelsen skall undantas från det straffsanktionerade området (avsnitt 8.12.1). Även detta talar för att eller regeringen skall avgöra vilka regelbrott som bör omfattas av ett system med sanktionsavgifter. Sammanfattningsvis är det således Sankus uppfattning att eller regeringen bör avgöra omfattningen av systemet med sanktionsavgifter och besluta om avgifternas storlek. I valet mellan lag och förordning talar enligt Sankus mening det relativt stora antalet ändringar som kommer att behövas för att bestämmelserna intas i förordning. Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem Förslag: Överträdelser av vissa bestämmelser med krav på bl.a. anmälan, registrering, godkännande, journalföring och utbild- ning skall föranleda sanktionsavgift. Med utgångspunkt i de generella kriterier som uppställdes i avsnitt 8.2.1 har Sanku gått igenom de aktuella regelverken. Den huvudsakliga regleringen återfinns i mer än 100 EG-förordningar som har samma syfte som och faller under tillämpningsområdena för LivsL, FodL eller DL. Den omfattande gemenskapsrättsliga regleringen, särskilt på områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter, har inneburit en reducering av antalet myndighetsföreskrifter. Trots detta återstår ett drygt 90-tal föreskrifter utfärdade av Livs- medelsverket, och . Genomgången har gett vid handen att det finns ett antal kategorier av bestämmelser som lämpar sig väl för att inordna i ett system med sanktionsavgifter. Det är främst fråga om olika administrativa bestämmelser såsom krav på anmälan, registrering, godkännande, journalföring och utbildning. De nu berörda bestämmelserna är normalt klara och tydliga. Överträdelser av aktuellt slag är ofta att anse som mindre allvarliga och fordrar inte någon mer omfattande utredning eller bedömning. Sanku har bedömt att cirka 100 bestämmelser av nu aktuellt slag lämpar sig för att inordnas i ett system med sanktionsavgifter. Bestämmelserna fördelar sig relativt jämt över de tre områdena. Systemen blir med det föreslagna urvalet tillräckligt omfattande för att motivera ett införande. Många bestämmelser uppfyller tydligt samtliga uppställda kriterier. Någon särskild motivering till varför Sanku låtit förslagen omfatta dessa krävs inte i dessa fall. Det finns dock skäl att nedan motivera Sankus ställningstagande beträffande några bestämmelser som omfattas respektive inte omfattas av lämnade förslag. Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem