sou · GUB36d2 · 2007-01-01 00:00:00 — Enligt 2 kap. 1 § andra stycket socialförsäkringslagen anses den som kommer till bosatt här i socialförsäkringshänseende om det kan antas att vistelsen kommer att överstiga , om inte synnerliga skäl talar emot det. En utlänning som måste ha uppe- hållstillstånd för att vistas i har rätt till bosättningsbaserade socialförsäkringsförmåner endast om ett sådant tillstånd beviljas. Till de bosättningsbaserade förmånerna räknas bl.a. barnbidrag och bostadsbidrag, till de arbetsbaserade bl.a. sjukpenning. Enligt socialtjänstlagen har kommunen det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behö- ver. Vistelsebegreppet är grunden för kommunens skyldighet. Lagen gör inte någon skillnad på svenska och andra medborgare. Personer som omfattas av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade har rätt till insatser i form av särskilt stöd och särskild service om de behöver sådan hjälp i sin livsföring och om deras behov inte tillgodoses på annat sätt. Kommunens skyl- dighet gentemot dessa personer baseras på bosättningen. Hälso- och sjukvårdslagen och tandvårdslagen (1985:125) anger att landstingen är skyldiga att erbjuda hälso- och sjukvård samt tandvård till dem som är bosatta inom , är kvarskrivna enligt 16 § folkbokföringslagen (1991:481) och stadigvarande vistas där eller har rätt till vård enligt vad som följer av förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen. Landstingen är även skyldiga att erbjuda omedelbar hälso- och sjukvård samt tandvård till dem som vistas i landstingen utan att vara bosatta där. Skyldigheten baseras således också här främst på det faktum att personen vistas i landstingen, och lagen gör ingen skillnad på svenska och andra medborgare. Utöver nämnda regler har i en överenskommelse med staten åtagit sig att tillhandahålla viss hälso- och sjukvård samt tandvård för asylsökande. Överenskommelsen gäller även sådana utlänningar som avses i 8 § andra och tredje styckena lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., nämligen bl.a. sådana som vistas på förläggning även efter det att de har beviljats uppehållstillstånd därför att de inte anvisats eller kunnat utnyttja en anvisad plats i en kommun. Flyktingars rätt till utbildning behandlas i artikel 22. Uttrycklig lagreglering om frågan saknas i . I svensk lagstiftning, och i likhet med grunderna för tillgång till soci- ala förmåner, är bosättningen i en avgörande faktor för rätten till utbildning. Av framförallt skollagen (1985:1100) framgår att såväl rätten till grundskola och gymnasieutbildning som kom- munal vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning bygger på bosättning i en kommun, som medborgarskap saknar betydelse. Vad gäller tillgång till högre studier kan i princip sägas att reg- lerna för tillträde till grundläggande högskoleutbildning känne- tecknas av att vara ett generellt system som är lika för alla. De som uppfyller fastställda behörighetsvillkor konkurrerar - inom ramen för den urvalsgrupp de söker i – på lika villkor till utbildnings- platser. Svenskt medborgarskap är således inte villkor för tillträde till högre utbildning. Reglerna om studiestöd finns främst i studiestödslagen (1999:1395). Enligt huvudregeln får studiestöd lämnas till svenska medborgare och till utländska medborgare som har bosatt sig i Sve- rige huvudsakligen i annat syfte än att studera. Gäststuderande har alltså inte rätt att få svenskt studiestöd. som har fått uppehållstillstånd för att han eller hon är flykting eller skyddsbehövande i övrigt har däremot enligt praxis normalt rätt till stöd. Flyktingars boendesituation och statens ansvar berörs i Genève- konventionens artikel 21. Kommunerna har ett samordnande ansvar för introduktion för nyanlända flyktingar och andra invand- rare. har i uppdrag att följa upp och medverka till utveckling av kommunernas introduktionsverksamhet. Staten ger ersättning till kommunerna för flyktingmottagandet enligt för- ordning (1990:927) om statlig ersättning till kommuner för flyk- tingmottagande m.m. nedan ersättningsförordningen. Personer som omfattas av ersättningsförordningen är bl.a. de som har bevil- jats uppehållstillstånd efter att ha varit asylsökande i och de som har beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning till de förstnämnda under förutsättning att de har sökt detta uppehålls- tillstånd från det att de förstnämnda fått sitt uppehålls- tillstånd. Ett villkor för att en kommun skall få statlig ersättning enligt ersättningsförordningen är att kommunen, tillsammans med aktuell person och övriga berörda aktörer, upprättar en individuell introduktionsplan för den nyanlände som skall syfta till att ge goda förutsättningar för integrationen i det svenska samhället. I princip skall de som omfattas av ersättningsförordningen kunna tas emot och erbjudas en bostad och introduktion i de kommuner som har avtal om flyktingmottagande med Integra- tionsverket. I praktiken och med hänsyn till dagens rådande bostadssituation kan bara de som har bott i anläggningsboende erbjudas en bostad i de kommuner som har en överenskommelse om flyktingmottagande och som har reell till- gång till bostäder.De som har ordnat sitt boende på egen hand för prövningen av asylansökan får i mycket stor utsträckning själva ordna sitt boende även när de får uppehålls- tillstånd. Personer som omfattas av ersättningsförordningen kan också ansöka om ett hemutrustningslån som administreras av . Av 13 kap. skollagen och av förordningen (1994:895) om svenskundervisning för invandrare framgår att även personer som inte omfattas av ersättningsförordningen har rätt att läsa svenska för invandrare. Underåriga utan medföljande legal vårdnadshavare Kommunen har enligt socialtjänstlagen (2001:453) ett särskilt ansvar för underåriga personer utan medföljande legal vårdnads- havare, s.k. ensamkommande barn, redan från deras ankomst. Det innebär bl.a. ett ansvar för att ensamkommande barn får det skydd och den hjälp som de kan behöva. Kommunen har enligt 11 kap. 1 § en skyldighet att redan vid barnets ankomst för- ordna en god man som tillvaratar barnens intressen. En utredning om barnets behov skall inledas och genomföras enligt 11 kap. 1 och 2 §§ socialtjänstlagen och beslut skall enligt 6 kap. 1 § samma lag fattas om var barnet skall bo. Svenska myndigheters ansvar att efterforska barnets legala företrädare är inte klart preciserat i lag- stiftningen. Direktivets huvudsakliga syfte är att garantera att medlemsstaterna tillämpar gemensamma kriterier för att fastställa vilka tredjelands- medborgare eller statslösa personer som behöver internationellt skydd samt att garantera att en miniminivå av förmåner är tillgäng- lig för dessa personer i samtliga medlemsstater. Ett långsiktigt syfte är också att begränsa asylsökandes förflyttningar mellan medlems- staterna när sådana endast motiveras av rättsliga skillnader, något som tillnärmning av reglerna om erkännande och innebörd av flyk- tingstatus och status som alternativt skyddsbehövande bör bidra till. Direktivet innehåller följande huvudsakliga bestämmelser. Direktivet inleds med ett antal definitioner av vilka bl.a. framgår att samlingsbegreppet internationellt skydd i direktivets mening inne- bär flyktingstatus och status som alternativt skyddsbehövande. Av definitionerna av flykting och alternativt skyddsbehövande framgår att direktivet endast rör skydd för tredjelandsmedborgare eller Vidare återfinns här t.ex. definitionen av famil- jemedlem (artikel 2). Direktivet innehåller minimiregler. Medlemsstaterna får införa eller behålla förmånligare bestämmelser för att fastställa vem som skall betraktas som flykting eller alternativt skyddsbehövande och för att fastställa innebörden av internationellt skydd m.a.o. de rättigheter och förmåner som följer av statusen förutsatt att de är förenliga med direktivet (artikel 3). Bedömning av ansökningar om internationellt skydd Medlemsstaterna får betrakta det som den sökandes skyldighet att lägga fram alla faktorer som behövs för att styrka en ansökan, medan det är medlemsstaternas skyldighet att bedöma faktorerna i samarbete med den sökande. Sådana faktorer utgörs av sökandens utsagor och handlingar om sin bakgrund. Bedömningen av ansökan skall vara individuell. Om uppgifter från den sökande inte kan styrkas finns tolkningsregler om när upp- gifterna inte behöver bekräftas (artikel 4). Direktivet behandlar även internationellt skyddsbehov "sur place". Välgrundad fruktan för förföljelse eller risk för allvarlig skada kan grunda sig på händelser som inträffat efter det att sökan- den lämnat ursprungslandet. Medlemsstaterna får besluta att en efterföljande ansökan som grundar sig på sådana omständigheter normalt inte skall leda till flyktingstatus, om risken för förföljelse grundar sig på omständigheter som den sökande genom eget beslut har skapat efter att ha lämnat ursprungslandet (artikel 5). Aktörer som utövar förföljelse eller tillfogar allvarlig skada kan vara staten samt parter eller organisationer som kontrollerar staten eller delar av den. Grupper som inte företräder staten, och som staten eller nämnda organisationer inte kan eller vill tillhandahålla skydd emot, definieras också som aktörer (artikel 6). Aktörer som ger skydd kan vara staten samt parter eller organisationer, som vidtar rimliga åtgärder för att förhindra att personer förföljs eller lider allvarlig skada (artikel 7). Om det inte förekommer förföl- jelse eller risk för allvarlig skada i en del av ursprungslandet och sökanden rimligen kan uppehålla sig där, får medlemsstaterna besluta att en sökande inte är i behov av internationellt skydd (arti- kel 8). Flyktingstatusen och förutsättningar för att betraktas somflykting Förföljelse enligt lydelsen i artikel 1 A i måste utgöras av vissa handlingar, som direktivet definierar när- mare. Direktivet exemplifierar vilka uttryck förföljelse kan ta sig bl.a. våld, rättsliga diskriminerande åtgärder, oproportionerliga straff, straff för vägran att utföra militärtjänst i strid med krigets lagar samt köns- eller barnspecifika handlingar (artikel 9). Vid bedömning av skälen till förföljelse skall ett antal faktorer beaktas, såsom ras, religion, nationalitet, särskild samhällsgrupp och politisk åskådning. Faktorerna definieras också i direktivet. Vad gäller särskild samhällsgrupp anges särskilt att sexuell läggning kan utgöra en gemensam egenskap som grundar en sådan grupp. Könsrelaterade aspekter kan beaktas, utan att det i sig leder till en presumtion om att det rör sig om förföljelse (artikel 10). Direktivets upphörandegrunder beträffande flyktingar är desamma som i artikel 1 C i . Därvid skall medlemsstaterna enligt direktivet beakta huruvida omständig- heterna förändrats så väsentligt att fruktan för förföljelse kan anses välgrundad (artikel 11). En person kan inte ges flyktingstatus om han eller hon redan åtnjuter skydd av andra än UNHCR enligt artikel 1 D i Genève- konventionen, eller om myndigheterna i bosättningslandet till- erkänner honom eller henne samma rättigheter som följer av med- borgarskap i det landet. En person kan inte heller ges flyktingstatus om det finns synnerliga skäl att anta att han eller hon begått brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänskligheten, eller begått ett grovt icke-politiskt brott utanför tillflyktslandet, eller gjort sig skyldig till gärningar som strider mot FN:s syften och grundsatser (artikel 12). En person som betraktas som flykting enligt förutsättningarna för detta skall beviljas flyktingstatus (artikel 13). Medlemsstaterna skall återkalla, upphäva eller vägra att förlänga en flyktingstatus om personen är flykting. Detsamma gäller om medlems- staterna efter beviljandet fastställer att vederbörande omfattas av uteslutandegrunderna i artikel 12, eller om personen förvrängt eller utelämnat fakta och detta varit avgörande för beviljande av flyk- tingstatus. Medlemsstaterna får återkalla, upphäva eller vägra att förnya statusen om personen är en säkerhetsrisk i den stat han eller hon befinner sig eller utgör en samhällsfara genom att ha dömts för ett synnerligen allvarligt brott (artikel 14). Statusen som alternativt skyddsbehövande och förutsättningar för att betraktas som alternativt skyddsbehövande Nyckelbegreppet för definitionen av alternativt skyddsbehövande är allvarlig skada, vilket utgörs av dödsstraff, av tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, eller av allvarligt och personligt hot mot liv och lem på grund av våld i en väpnad konflikt (artiklarna 2 (e) och 15). En person upphör att uppfylla kraven för alternativt skydds- behov då omständigheterna som ledde till skyddsstatusen har upp- hört eller ändrats i sådan grad att skydd inte längre behövs (artikel 16). En person uppfyller inte kraven för att betecknas som alternativt skyddsbehövande om det finns synnerliga skäl att anse att han eller hon begått brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänskligheten, eller begått ett allvarligt brott, eller gjort sig skyldig till gärningar som strider mot FN:s syften och grundsatser, eller utgör en fara för samhället eller säkerheten i den stat han eller hon befinner sig (artikel 17). Grunderna för när medlemsstaterna skall återkalla, upphäva eller vägra att förnya status som alternativt skyddsbehövande motsvarar dem som anges i artikel 14 beträffande flyktingstatus (artikel 19). Innebörden av internationellt skydd Direktivets andra del reglerar innebörden av internationellt skydd, dvs. vilka rättigheter och förmåner som är knutna till den beviljade statusen. Tekniskt regleras rättigheterna för flyktingar och skydds- behövande i samma artiklar. Skillnader mellan de två olika status- formerna regleras i förekommande fall uttryckligen i respektive artikel. Nedan används begreppet (person med) skyddsstatus när rättigheterna gäller både flyktingar och alternativt skydds- behövande. Direktivets regler om rättigheter och förmåner som är knutna till den beviljade statusen skall inte påverka de rättigheter som föl- jer av beträffande flyktingar. Vid genom- förandet av rättigheterna skall medlemsstaterna beakta situationen för utsatta personer och barnets bästa. För personer som har erhål- lit flyktingstatus på grundval av verksamhet som har bedrivits med enda syfte att skapa nödvändiga förutsättningar att bli erkänd som flykting får medlemsstaterna inskränka förmånerna inom de grän- ser som medger (artikel 20). Medlemsstaterna skall respektera principen om "non-refoule- ment". Om denna princip medger det får en flykting avvisas om han eller hon utgör en säkerhetsrisk i den stat han eller hon befin- ner sig, eller är en samhällsfara på grund av att han eller hon dömts för ett synnerligen allvarligt brott. I sådana fall får medlemsstaterna också återkalla eller vägra att förnya ett uppehållstillstånd (artikel 21). Direktivet saknar motsvarande regler beträffande alternativt skyddsbehövande. Så snart skyddsstatus beviljats skall berörda personer på ett språk de förstår få tillgång till information om de rättigheter och skyldig- heter som följer av statusen (artikel 22). Familjen skall hållas samlad. Medlemsstaterna skall se till att familjemedlemmar till personer med skyddsstatus, som inte själva uppfyller kraven för sådan status, får ansöka om de förmåner som avses i artiklarna 24-34. Vad gäller familjemedlemmar till alternativt skyddsbehövande får medlemsstaterna fastställa villkor för sådana förmåner. Staterna får vidare besluta att förmånerna även skall gälla andra nära släktingar som levt tillsammans med personen med skyddsstatus och varit beroende av denne för sin försörjning (arti- kel 23). efter att flyktingstatus beviljats skall en flykting beviljas ett uppehållstillstånd som skall gälla och vara förnybart. Uppehållstillstånd som utfärdas till en flyktings familjemedlemmar kan dock vara giltigt mindre än . En alter- nativt skyddsbehövande skall på motsvarande sätt beviljas uppe- hållstillstånd ; här saknas dock regler om familje- medlemmars uppehållstillstånd (artikel 24). Resedokument enligt skall utfärdas till flyktingar, om inte tvingande hänsyn till allmän ordning eller nationell säkerhet kräver något annat. På motsvarande sätt skall alternativt skyddsbehövande som inte kan få ett nationellt pass erhålla dokument som gör det möjligt för dem att resa, åtminstone om allvarliga humanitära skäl kräver deras närvaro i en annan stat (artikel 25). Flyktingar skall ha rätt till anställning och att bedriva verksamhet som företagare, med de förbehåll som allmänt gäller för yrket och för villkor för offentliga tjänster. Alternativt skyddsbehövande skall ges motsvarande tillträde till arbetsmarknaden. Härvid får medlemsstaterna beakta situationen på arbetsmarknaden, vilket kan inkludera hur man prioriterar tillträdet till denna under en begrän- sad tidsperiod. Staterna skall se till att flyktingar erbjuds arbets- marknadsutbildning, praktik etc. på likvärdiga villkor som för egna medborgare. Vad gäller praktik och arbetsmarknadsutbildning har alternativt skyddsbehövande rätt till detta på de villkor som sta- terna bestämmer. Genomgående skall medlemsstaternas lagstift- ning om ersättning, tillgång till sociala trygghetssystem vid verk- samhet som anställd eller företagare samt övriga anställningsvillkor tillämpas (artikel 26). Underåriga som har beviljats skyddsstatus skall ges tillträde till utbildningssystemet på samma villkor som medlemsstaternas egna medborgare. Vuxna med skyddsstatus skall beviljas tillträde till utbildning på samma villkor som tredjelandsmedborgare som är lagligen bosatta i medlemsstaten (artikel 27). Personer med skyddsstatus skall få nödvändigt socialt stöd och tillträde till hälso- och sjukvård på samma villkor som medlems- staternas egna medborgare. För alternativt skyddsbehövande får medlemsstaterna begränsa socialt stöd respektive hälso- och sjuk- vård till att gälla endast grundläggande förmåner, på samma villkor som för egna medborgare (artiklarna 28 och 29). Medlemsstaterna skall se till att underåriga utan medföljande vuxen som beviljats skyddsstatus företräds av en förmyndare eller motsvarande. Den underårige skall ha lämpligt boende. Syskon skall normalt hållas samman. Staterna skall bemöda sig att spåra föräldrarna, och därvid beakta att informations- hanteringen sker konfidentiellt om det annars skulle hota den underåriges eller släktingarnas liv eller integritet. Personal som arbetar med underåriga skall ha lämplig utbildning (artikel 30). Personer med skyddsstatus skall få tillgång till bostad och röra sig fritt på medlemsstatens territorium på likvärdiga villkor som tredjelandsmedborgare som är lagligen bosatta i medlemsstaten (artiklarna 31 och 32). Medlemsstaterna skall inrätta lämpliga integrationsprogram för att underlätta integrationen av flyktingar. Om staterna finner det lämpligt får de ge alternativt skyddsbehövande tillgång till integra- tionsprogram (artikel 33). Medlemsstaterna får ge bidrag till personer med skyddsstatus som vill återvandra (artikel 34). Bestämmelser om samarbete m.m. Slutligen innehåller direktivet bestämmelser om administrativt samarbete mellan medlemsstaterna, om personalens utbildning och om rapportering till och rådet m.m. (artiklarna 35 - 37). Direktivet skall vara genomfört i nationell rätt senast efter det att det har trätt i kraft. Direktivet träder i kraft den tjugonde dagen efter det att det har offentliggjorts i EUT, vilket ännu inte har skett. Det ankommer på medlemsstaterna att sätta i kraft lagar och andra författningar som är nödvändiga för att genomföra direktivet. En särskild utredare skall därför ta ställning till hur direktivet skall genomföras i . Av föregående redogörelse framgår att svensk rätt i stora drag överensstämmer med direktivets bestämmelser men att det dock finns skillnader i vissa avseenden. Till viss del beror skillnaderna på att den svenska lagstiftningen inte innehåller lika detaljerade bestämmelser som direktivet. I andra fall saknar svensk rätt mot- svarigheter till bestämmelser som finns i direktivet. I det följande lämnas en exemplifiering av detta. Direktivets begrepp alternativt skyddsbehövande är inte över- ensstämmande med utlänningslagens begrepp skyddsbehövande i övrigt. I det senare begreppet innefattas ytterligare grupper t.ex. personer som på grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland. Beträffande frågan om från vem förföljelsen skall utgå för att grunda flyktingskap motsvarar i stora drag utlänningslagens defini- tion den som finns i direktivet. Utlänningslagens definition är dock mer allmänt hållen. Direktivet innehåller även motsvarande bestämmelse för alternativt skyddsbehövande, vilket inte finns i utlänningslagen. Direktivet innehåller vidare föreskrifter om vem som skall anses kunna ge skydd från förföljelse eller allvarlig skada. Sådana uttryckliga regler saknas i utlänningslagen. Direktivet föreskriver att en person som i och för sig uppfyller definitionen för flyktingskap kan ha begått vissa gärningar som medför att han eller hon skall uteslutas från flyktingskap, s.k. ute- Liknande regler finns också i utlänningslagen men inte i direkt anslutning till flyktingdefinitionen i 3 kap. 2 § UtlL , utan de anges i samband med bestämmelserna om när uppehålls- tillstånd får vägras i 3 kap. 4 § UtlL. I direktivet är grunderna för uteslutande noggrant uppräknade. Utlänningslagens regler är i detta avseende allmänt hållna. Direktivet innehåller även regler om uteslutandegrunder för alternativt skyddsbehövande, något som saknas i utlänningslagen. Beträffande skyddsbehovets upphörande och återkallelse av uppehållstillstånd innehåller direktivet bestämmelser som anger att en person skall upphöra att vara flykting under givna omständig- heter. Utlänningslagens motsvarande bestämmelser är inte lika kategoriskt utformade, frånsett att det föreskrivs att en flykting- förklaring skall återkallas om en person inte längre anses som flyk- ting. Direktivet innehåller också bestämmelser om upphörande- grunder för alternativt skyddsbehövande. Sådana bestämmelser finns inte i utlänningslagen. I det svenska systemet är bosättningen central för rätten till hälso- och sjukvård samt sociala förmåner såväl vad gäller svenska som utländska medborgare. En person som bedöms ha skydds- behov får som regel permanent uppehållstillstånd som medför bosättning. Följden av att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas är inte lika klar. Detsamma gäller de fall där man tillämpar överenskommelsen mellan staten och om hälso- och sjukvård till bl.a de utlänningar som vistas på förlägg- ning efter det att de har beviljats uppehållstillstånd. Vidare finns i detta sammanhang behov av att utreda i vilken mån sociallagstift- ningens definition av bosättning och intentionsvillkoret för denna bosättning överensstämmer med utlännings- och folkbokförings- lagstiftningens motsvarande bestämmelser och praxis. Vad beträffar medlemsstaternas ansvar enligt direktivet för att efterforska föräldrar till ensamkommande barn synes svenska myndigheters ansvar för sådan efterforskning behöva förtydligas i svensk lagstiftning. Det skall betonas att uppräkningen ovan inte är uttömmande utan endast en exemplifiering av områden där det finns utrednings- behov. Det behövs en genomgående analys av direktivet och svensk lagstiftning och nuvarande praxis för att utröna vilka författnings- ändringar och andra åtgärder som är nödvändiga. Jämförelse mellan medlemsstaterna av andelen personer som beviljas status som flykting eller som subsidiärt skyddsbehvande Tillgänglig statistik över antalet beslut i asylärenden i olika med- lemsstater i EU visar att andelen asylsökande som beviljas asyl enligt bestämmelser i för- hållande till det totala antalet beslut asylärenden är lägre i än i andra medlemsstater. Det finns därför ett behov av att närmare studera och analysera detta förhållande.