sou · GUB32 · 2007-01-01 00:00:00 — Att barn i fråga om sitt medborgar- skap skall följa föräldrarna eller en av dem kan även i fall rörande förlust av medborgarskap anses följa av härstamningsprincipen. Ett barn som har förvärvat svenskt medborgarskap tillsammans med den förälder vars medborgarskap återkallas eller på grund av att föräl- dern tidigare var svensk medborgare, bör mot denna bakgrund kunna fråntas sitt medborgarskap som en följd av ett beslut om förlust av förälderns medborgarskap. Detsamma bör gälla om föräldern förlo- rar sitt medborgarskap på grund av att förvärvet skett genom annat otillbörligt förfarande. Frågan om barnet bör förlora sitt svenska medborgarskap i nu angivna fall bör dock prövas särskilt varvid särskilda hänsyn kan tas. Samma krav bör gälla oberoende av om barnet har förvärvat svenskt medborgarskap automatiskt, genom anmälan eller efter ansökan. Barnet kan således ha förvärvat svenskt medborgarskap vid födelsen på grund av förälderns medborgarskap. Barnet kan vidare ha fått sitt medborgarskap tillsammans med sin förälder baserat på förälderns anmälan eller ansökan enligt 10 respektive 13 § medborgarskapslagen eller på grund av en anmälan eller ansökan som en förälder eller vårdnadshavare gjort på barnets vägnar. I enlighet med skall det enskilda barnets bästa sättas i främsta rummet vid prövningen av frågan om även barnet bör fråntas sitt medborgarskap (se avsnitt 3.2.2). Barnets bästa måste vägas mot samhällets intresse av att i vissa fall kunna frånta någon medborgarskapet därför att det grundar sig på vilseledande uppgifter eller har förvärvats genom annat otillbörligt förfarande. Det innebär att barnets intressen alltid bör tillmätas stor vikt men att dessa inte kan utesluta att andra legitima intressen i vissa fall måste kunna ta över. Hänsyn till andra omständigheter kan alltså inte utesluta att ett barn förlorar sitt medborgarskap, som en följd av att föräldern förlorar sitt. En bestämmelse om förlust av medborgarskap för barn bör därför utformas så att en faktor som särskilt skall beaktas vid prövningen är vad hänsynen till barnets bästa kräver. Vid bedömningen av vad hänsynen till barnets bästa kräver bör barnets levnadsomständigheter beaktas, vilka följder en återkallelse kommer att få för barnet och hur som har gått sedan barnet förvärvade svenskt medborgarskap. En levnadsomständighet som särskilt bör beaktas är barnets ålder. Ju äldre barn det är fråga om, desto tyngre bör skälen vara mot att ett beslut om återkallelse fattas eftersom ett äldre barn oftast redan har en personlig anknytning till . Ett barn som vid tiden för prövningen har fyllt och som således är myndigt bör inte kunna fråntas sitt medborgarskap på grund av att föräldern förlorar sitt medborgar- skap. Frågan om det är bäst för barnet att också fråntas sitt med- borgarskap och eventuellt utvisas ur landet tillsammans med föräl- dern eller få behålla sitt medborgarskap och stanna i even- tuellt utan föräldern om denne utvisas får bedömas i varje enskilt fall. Om en av barnets föräldrar förblir svensk medborgare bör barnet få behålla sitt svenska medborgarskap. Inte heller bör ett barn kunna fråntas sitt medborgarskap om barnet därigenom skulle bli statslöst. Detta bör framgå av lagen. 14.8Självständig förlust av barns medborgarskap som förvärvats automatiskt Bedömning: Frågan om vad som skall gälla i de fall medborgar- skapet förvärvats automatiskt och det framkommer att en grund- läggande förutsättning för förvärvet saknats bör även i fortsätt- ningen avgöras i rättstillämpningen. Som redogjorts för i avsnitt 3.2.1 får enligt medborgarskapskonven- tionen en konventionsstat föreskriva att ett barn kan förlora sitt med- borgarskap om det under barnets omyndighetstid fastställs att de förutsättningar som föranledde förvärvet av medborgarskapet direkt med stöd av lag (ex lege) är uppfyllda. Återkallelse får dock inte ske i dessa fall om barnet därigenom blir statslöst. Till skillnad från de fall då förlust av medborgarskapet enligt konven- tionen är tillåten på grund av lämnade oriktiga eller ofullständiga uppgifter krävs för förlust på denna grund inte ett avsiktligt vilse- ledande. Ett exempel på fall när frågan om förlust av medborgarskap som förvärvats direkt med stöd av lag kan aktualiseras är om en svensk man felaktigt bekräftar ett faderskap för att barnet skall förvärva svenskt medborgarskap. I ett sådant fall förvärvar barnet automatiskt svenskt medborgarskap. Som redogjorts för i avsnitt 6.4 anförde regeringen i anslutning till 5 § medborgarskapslagen (anmälan från fadern till utomlands fött barn) att om det senare skulle visa sig att ett faderskap blivit felaktigt fastställt, följderna av detta får avgöras i rättstillämpningen mot bakgrund av förvaltningsrättsliga principer och med beaktande av 2 kap. 7 § regeringsformen (prop. 1999/2000:147 s. 29). Regeringen förde samma resonemang i frågan om ett beslut om naturalisation på grund av felaktiga eller falska uppgifter skulle kunna anses som en nullitet (a. prop. s. 48). Ett motsvarande resonemang bör kunna föras beträffande fall då medborgarskap har förvärvats automatiskt och det framkommer att en grundläggande förutsättning för förvärvet saknats (se avsnitt 14.1). Jag anser inte att det därutöver finns behov av en särskild reglering härvidlag. 14.9Migrationsverket eller en länsstyrelse skall som första instans pröva frågor om återkallelse av medborgarskapsbeslut Förslag: eller den länsstyrelse som först har prövat en ansökan eller anmälan om svenskt medborgarskap skall som första instans pröva frågor om återkallelse av beslut om med- borgarskap som förvärvats genom oriktiga eller ofullständiga uppgifter eller genom annat otillbörligt förfarande. dighet skall även som första instans pröva frågor om förlust av svenskt medborgarskap för barn till den som återkallelsen avser. Vid överklagande skall samma processordning som i övriga medborgarskapsärenden tillämpas. Man kan främst tänka sig två olika beslutsordningar när det gäller handläggningen av återkallelse av felaktiga beslut om medborgarskap. Den ena skulle innebära att beslutsmyndigheten ges rätt att fatta beslut också om återkallelse. Det andra alternativet skulle innebära att myndigheten ansöker hos domstol om återkallelse. Självfallet bör i det förstnämnda alternativet, besluten kunna överklagas till dom- stol. Beslut om återkallelse av uppehållstillstånd som har fattats på fel- aktiga grunder fattas i första instans av (se 7 kap. 8 § UtlL) dvs. den myndighet som först har prövat en ansökan om uppehållstillstånd. beslut om återkallelse av uppe- hållstillstånd får överklagas till en migrationsdomstol (14 kap. 3 § UtlL). Även om det finns skillnader mellan en ordning som möjliggör återkallelse av medborgarskapsbeslut och en ordning som möjliggör återkallelse av uppehållstillstånd är instituten likartade i den meningen att det i båda fallen är frågan om återkallelse av ett gynnande beslut som grundas på felaktiga eller ofullständiga uppgifter. Vidare är det i båda fallen frågan om beslut som för den enskilde får vittgående rättsverkningar. Även när det gäller t.ex. körkortstillstånd och serveringstillstånd är det de myndigheter som meddelat tillstånden, nämligen länssty- relse respektive kommun, som i första instans prövar frågor om åter- kallelse av tillstånden (se alkohollagen [1994:1738] och körkortsla- gen [1998:488]). I båda dessa fall uppkommer dock frågan om åter- kallelse vanligen på grund av omständigheter som har inträffat efter beviljandet av tillstånden. Det är dessutom, i jämförelse med åter- kallelse av medborgarskapsbeslut eller uppehållstillstånd, frågan om beslut med mindre långtgående rättsverkningar. Eftersom ett beslut om återkallelse självfallet skall kunna prövas av domstol efter överklagande ser jag dock inte något avgörande hinder från rättssäkerhetssynpunkt mot att den myndighet som först prövade frågan om förvärv av medborgarskap i första instans också avgör frågor om återkallelse av medborgarskapsbeslut. Även om vissa skillnader finns mellan olika typer av återkallelsebeslut talar ändå likheterna för att regleringen av frågan om vem som i första instans skall pröva frågor om återkallelse av medborgarskapsbeslut skall vara densamma som för andra återkallelseförfaranden. Den myndighet som först prövade frågan om förvärv av svenskt medborgarskap bör således som första instans pröva frågor om för- lust av medborgarskap som förvärvats genom oriktiga eller ofull- ständiga uppgifter eller genom annat otillbörligt förfarande. Det inne- bär att det normalt blir som prövar frågor om för- lust av medborgarskap. I de fall en medborgare från ett av de övriga nordiska länderna har förvärvat svenskt medborgarskap genom anmä- lan har frågan om förvärvet först prövats av en länsstyrelse och det bör då vara den som prövar frågan om förlust av med- borgarskapet. I avsnitt 14.7 föreslås att ett barn som fått sitt svenska medbor- garskap som en förälder eller genom en förälder skall kunna förlora sitt medborgarskap som en följd av ett beslut om förlust av förälderns medborgarskap. Den myndighet som prövar frågan om förlust av medborgarskap för barnets förälder bör även som första instans pröva frågan om också barnet till följd därav skall fråntas sitt medborgarskap. Som nämnts i avsnitt 14.7 kan barnets medborgarskap i dessa fall ha förvärvats automatiskt vilket innebär att någon myndighet inte formellt har beslutat om barnets förvärv. eller en länsstyrelses beslut enligt medborgar- skapslagen får normalt överklagas till en migrationsdomstol (26 § medborgarskapslagen). En migrationsdomstols beslut överklagas hos Migrationsöverdomstolen i enlighet med bestämmelserna i 16 kap. UtlL. Enligt 16 kap. UtlL krävs prövningstillstånd vid överklagande av en migrationsdomstols beslut till Migrationsöverdomstolen. Migra- tionsöverdomstolen är en prejudikatinstans och dess beslut kan inte överklagas (16 kap. 9 och 11 §§ UtlL). Den instansordning som gäller vid överklagande av beslut i med- borgarskapsärenden, liksom i utlänningsärenden, avviker således från vad som i allmänhet gäller i förvaltningsprocessen genom att den till skillnad från den ordinära handläggningsordningen för förvaltnings- mål inte innehåller en möjlighet att föra upp vissa mål till högsta in- stans, dvs. Regeringsrätten (se prop. 2004/05:170 s. 107 ff.). Det skulle kunna hävdas att ett så ingripande beslut som ett beslut om förlust av medborgarskap bör kunna föras till Regeringsrätten. Å andra sidan framstår det som märkligt att en enda ärendegrupp – och med all sannolikhet en mycket liten grupp – skall ha en avvikande ordning. Den allmänna instansordningen för medborgarskaps- och utlänningsärenden bör därför gälla även vid överklagande av ett myn- dighetsbeslut om förlust av medborgarskap. Ett beslut om återkal- lelse av ett medborgarskapsbeslut bör således kunna överklagas till migrationsdomstol och Migrationsöverdomstolen vars beslut inte kan överklagas. De allmänna reglerna om överklagande av beslut i medborgarskapsärenden bör därvid gälla. Det innebär att Migrations- verket respektive blir den enskildes motpart i migra- tionsdomstolen och att den enskilde har rätt till muntlig förhandling. torde ett otillbörligt förfarande i samband med förvärv av medborgarskap uppdagas i samband med utredning om annan brotts- lighet. Ett sådant otillbörligt förfarande kan i sig medföra straffan- svar. Vissa undersökningar av betydelse för frågan om det finns grund för återkallelse av ett beslut om svenskt medborgarskap kan därför komma att utföras av polismyndigheter eller . Polismyndigheter och bör därför vara skyldiga att underrätta den myndighet som beslutat om förvärvet av svenskt medborgarskap om omständigheter som framkommit hos dem talar för att ett medborgarskapsbeslut skall återkallas. Även Säkerhets- polisen, , , som bl.a. handlägger ären- den om folkbokföring, och svenska utlandsmyndigheter, kan i sin verksamhet få kännedom om uppgifter som kan innebära att ett be- slut om medborgarskap bör omprövas. Dessa bör därför också till den myndighet som först prövat frågan om förvärv av medborgar- skap vara skyldiga att anmäla om de får kännedom om förhållanden som kan föranleda återkallelse av medborgarskapsbeslutet. nämnda myndigheter eller avdelningar eller enheter inom dem bör dessutom till den myndighet som skall ompröva medborgarskaps- beslutet lämna alla uppgifter som kan vara av betydelse för bedöm- ningen av om återkallelse av beslutet skall ske. Vidare är det möjligt att , eller en länsstyrelse, kan komma att behöva hjälp av vissa andra myndigheter, främst polis- myndigheter, med utredningar i anslutning till frågan om förlust av medborgarskap. Även detta kan föranleda att dessa myndigheter bör vara skyldiga att lämna ut uppgifter till verket eller en länsstyrelse som behövs i ett ärende om förlust av medborgarskap. Nämnda skyl- digheter bör regleras i medborgarskapsförordningen (2001:218). Förslag: I ärende eller mål om förlust av svenskt medborgarskap skall offentligt biträde förordnas för den som åtgärden avser, om det inte måste antas att behov av biträde saknas. Generella bestämmelser om offentligt biträde finns i lagen (1996:1620) om offentligt biträde. Bestämmelser som rör frågor om offentliga biträden återfinns även i rättshjälpslagen (1996:1619) till vilka lagen om offentligt biträde hänvisar. Enligt 1 § lagen om offentligt biträde tillämpas lagen när offentligt biträde skall förordnas i ett mål eller ärende enligt särskild föreskrift i lag. Av 2 och 3 §§ lagen om offentligt biträde framgår vidare bl.a. att offentligt biträde förordnas efter ansökan eller när det annars finns anledning till det och då av handläggande domstol eller myndighet. Enligt 5 § samma lag anges att bestämmelserna i 26–29 §§ rätts- hjälpslagen om förordnande och byte av rättshjälpsbiträde och om ersättning till rättshjälpsbiträde skall tillämpas i fråga om offentligt biträde. Till biträde får enligt 26 § rättshjälpslagen förordnas en advokat, en biträdande jurist på advokatbyrå eller någon annan som är lämplig för uppdraget. Om sökanden själv har föreslagit någon som är lämplig, skall den föreslagne förordnas, om det inte medför avsevärt ökade kostnader eller det i övrigt finns särskilda skäl emot det. Av 7 § lagen om offentligt biträde framgår att domstols eller myndighets beslut enligt lagen överklagas i samma ordning som gäller för överklagande av dom eller beslut i det mål eller ärende i vilket bi- trädet har förordnats. På grund av de långtgående rättsverkningar ett beslut om förlust av medborgarskap får bör enligt min mening den enskilde ha rätt till offentligt biträde i ärenden eller mål om omprövning av medborgar- skap. Ärendena eller målen är dessutom till sin karaktär sådana att utgångspunkten måste vara att den enskilde har behov av biträde. Endast om det måste antas att behov av biträde saknas bör offent- ligt biträde inte förordnas. Dessa förutsättningar bör framgå av en särskild bestämmelse i medborgarskapslagen. De allmänna bestäm- melserna i lagen om offentligt biträde bör gälla även när offentligt biträde skall förordnas i ett mål eller ärende om förlust av medbor- garskap. 14.11Rättsverkningar av förlust av svenskt medborgarskap Förslag: En person som förlorat sitt svenska medborgarskap på grund av otillbörligt förfarande skall inte anses ha varit svensk medborgare vid tillämpningen av 9, 12 och 19 §§ lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap. En särskild fråga är när återkallelse av beslut om svenskt medbor- garskap skall få verkan. Enligt allmänna förvaltningsrättsliga princi- per får ett avgörande verkan när det har vunnit laga kraft om inget annat har bestämts i beslutet eller föreskrivits i lag (se A. och W. Warnling-Nerep, Förvaltningsrättens grunder, 2004, s. 193 ff.) Huvudregeln, om att beslutet skall ha vunnit laga kraft för att få ver- kan, bör gälla härvidlag och ett beslut om förlust av svenskt med- borgarskap bör inte få tillbakaverkande kraft. Personen skall således anses ha varit svensk medborgare för beviljande av svenskt medborgarskap fram till dess ett lagakraftvunnet återkallelsebeslut föreligger. Däremot bör den enskilde inte kunna åberopa det tidi- gare medborgarskapet som grund för återförvärv av svenskt med- borgarskap efter anmälan enligt 9 eller 19 § medborgarskapslagen eller för förvärv av medborgarskap med stöd av 12 § samma lag. Vid tillämpning av dessa bestämmelser bör därför den som förlorat sitt medborgarskap på grund av otillbörligt förfarande inte anses ha varit svensk medborgare. En motsatt ordning skulle kunna medföra att beslutet om återkallelse blir verkningslöst. 14.11.2 Återförvärv av uppehållstillstånd Bedömning: En person som förlorat sitt svenska medborgarskap får på eget initiativ på nytt ansöka om uppehållstillstånd enligt bestämmelserna i utlänningslagen (2005:716). En särskild fråga är vilka konsekvenser ett beslut om återkallelse av ett medborgarskapsbeslut skall få för personens rätt att vistas i . Enligt svensk praxis anses en persons permanenta uppehålls- tillstånd upphöra att gälla i samband med förvärv av svenskt medbor- garskap. En person som förlorar sitt medborgarskap efter återkal- lelse kommer åter att bli en utlänning och således normalt behöva ha uppehållstillstånd för att ha rätt att vistas i . Om han eller hon inte på grund av ett annat nordiskt medborgarskap eller EES- medborgarskap har rätt att vistas i innebär detta att det finns förutsättningar för utvisning. I de fall medger en person befrielse från svenskt medborgarskap upplyser verket den enskilde om att denne måste an- söka om uppehållstillstånd om han eller hon önskar vara kvar i . På motsvarande sätt bör i anslutning till ett beslut om återkallelse av medborgarskapsbeslut upplysa den enskilde om att han eller hon på nytt måste ansöka om uppehållstillstånd om de önskar stanna kvar i . Huruvida uppehållstillstånd skall beviljas får prövas enligt bestäm- melserna i utlänningslagen (se avsnitt 4.2.1). Vid denna prövning får ta ställning till bl.a. om de omständigheter som medfört förlust av personens svenska medborgarskap, också skall medföra att han eller hon nekas ett nytt uppehållstillstånd. Förslag: De nya bestämmelserna skall träda i kraft . De får tillämpas endast om medborgarskapet har förvärvats efter lagens ikraftträdande. Ändringen i regeringsformen kräver två riksdagsbeslut med val emellan (8 kap. 15 § RF). Den kan därför träda i kraft tidigast . Ändringarna i medborgarskapslagen bör träda i kraft . Återkallelse av medborgarskapsbeslut är som jag har framhållit ett mycket ingripande beslut. Den föreslagna regleringen skiljer sig från andra typer av återkallelsebeslut genom att det är för- faranden före eller i samband med tillståndsbeslutet som skall ligga till grund för återkallelsen. Den nya ordningen bör därför göras tillämplig endast i de fall medborgarskapet beviljats efter ikraftträ- dandet. Något annat skulle även från rent principiella utgångspunkter kunna ifrågasättas. En övergångsbestämmelse bör därför finnas som anger att de nya bestämmelserna skall tillämpas endast i de fall med- borgarskapet har förvärvats efter lagens ikraftträdande. 15Ekonomiska och andra konsekvenser Bedömning: Förslaget bör inte medföra några nämnvärda kon- sekvenser i de avseenden som anges i kommittéförordningen (1998:1474). Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda skall enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) en beräkning av dessa konsekvenser göras. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, skall dessa redovisas. I de fall en kommittés förslag medför kostnadsökningar eller intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, gäller att kommittén skall föreslå en fi- nansiering. Enligt 15 § samma förordning skall även sådana konse- kvenser redovisas som avser kommunalt självstyre, brottslighet och brottsförebyggande arbete, sysselsättning, offentlig service, små före- tags förutsättningar, jämställdhet eller integrationspolitiska mål. Förslaget till en återkallelsemöjlighet av medborgarskapsbeslut kommer att leda till att , som enligt förslaget är den myndighet som normalt kommer att pröva frågan om återkallelse i första instans, får anmälningar från andra myndigheter om att det framkommit uppgifter som talar för att ett medborgarskapsbeslut skall återkallas. En del anmälningar kan också förväntas komma in till verket från allmänheten. En rimlig uppskattning är att Migrations- verket kommer att behöva inleda ungefär femton ärenden om åter- kallelse av medborgarskapsbeslut . Av dessa torde, bl.a. mot bakgrund av erfarenheterna från de andra nordiska länderna, endast något enstaka leda till beslut om återkallelse. han- tering bör därför inte leda till ökade kostnader i sådan omfattning att den inte kan finansieras inom ramen för befintliga anslag. Antalet motsvarande anmälningar till och inledda ärenden hos en länsstyrelse, som i vissa fall som första instans enligt förslaget skall pröva frågan Ekonomiska och andra konsekvenser om återkallelse av medborgarskapsbeslut, måste förväntas bli så få att det går att bortse från dem i detta sammanhang. Då det som nämnts får antas att det endast blir fråga om enstaka ärenden som leder till beslut om återkallelse av svenskt medborgar- skap torde förslagen inte leda till några mätbara ekonomiska konse- kvenser för domstolarna. Inte heller för det allmänna i övrigt torde det leda till några administrativa eller ekonomiska konsekvenser. Med beaktande av det sagda gör jag sammanfattningsvis den bedömningen att de förslag som läggs fram inte kommer att med- föra några sådana ekonomiska konsekvenser som avses i 14 § kom- mittéförordningen. De integrationspolitiska målen fastställdes av (prop. 1997/98:16, bet. 1997/98:SfU6, rskr. 1997/98:68) och komplet- terades 2001 (prop. 2000/2001:01, bet 2000/01:SfU2, rskr. 2000/01:72). En ytterligare ändring av målen beslutades av (prop. 2002/2003:01, bet. 2002/03:SfU2, rskr. 2002/03:46). Integrationspolitikens mål enligt dessa beslut är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund, en samhällsgemenskap med samhällets mångfald som grund och en samhällsutveckling som kännetecknas av ömsesidig respekt för olikheter inom de gränser som följer av samhällets grund- läggande demokratiska värderingar och som alla oavsett bakgrund skall vara delaktiga i och medansvariga för. Vissa organisationer har, vid de hearingar som utredningen har hållit, hävdat att en återkallelsemöjlighet skulle riskera att det skapas ett A-lag och ett B-lag i samhället och att samtliga i den grupp vars medborgarskap skulle kunna förloras därmed drabbas samt att det ur integrationssynpunkt är bättre med ett oåterkalleligt medborgarskap eftersom en återkallelsemöjlighet bl.a. skulle skapa en känsla av utan- förskap. Jag har den uppfattningen att medborgarskapet utgör ett viktigt led i integrationsprocessen. Det går enligt min mening inte att en- tydigt slå fast om det från integrationspolitiska utgångspunkter är positivt eller negativt med en återkallelsemöjlighet. Jag har sett som min uppgift att lägga fram ett förslag till rättslig lösning på frågan. Det skall åter framhållas att det endast är i mycket speciella undan- tagsfall som det enligt förslagen kan bli aktuellt att återkalla ett med- Ekonomiska och andra konsekvenser Den som blivit svensk medborgare skall således även i fortsättningen kunna uppleva att beslutet är bestående och en bekräftelse på hans eller hennes tillhörighet till det svenska samhället. I övrigt bör mina förslag inte innebära några konsekvenser i de avseenden som anges i 15 § kommittéförordningen. 16.1Förslaget till lag om ändring i regeringsformen 2 kap. 7 § Syftet med bestämmelserna i nuvarande andra stycket första meningen sista ledet och tredje meningen är att det skall vara möjligt att ha ett regelverk som går ut på att dubbelt medborgarskap skall undvikas.