sou · GUB31 · 2007-01-01 00:00:00 — har elevperspektivet framhållits som avgörande för om möjligheterna till entreprenad ska utökas. I kapitel 4 belystes frågan bl.a. ur det perspektivet. Det framhölls också hur viktigt det är att ökade möjligheter till entreprenad förenas med garantier för de krav som ställs på rättssäkerhet och likvärdighet för eleverna. När nu de följdfrågor som vidgade entreprenadmöjligheter för med sig be- handlas, är det just elevernas intressen som står i fokus. En utvidgning av de generella möjligheterna till entreprenader kan ske på två sätt. Det första innebär en minskning eller ett bort- tagande av begränsningen ifråga om i vilka ämnen undervisning får läggas ut på entreprenad. Det andra gäller om kretsen av tänkbara entreprenörer ska vidgas. Då uppkommer t.ex. frågan om andra kommuner och offentliga organ ska kunna anlitas för under- visningsuppdrag på entreprenad. Beroende på vilka förslag som lämnas i dessa delar kommer sedan ytterligare ett antal frågor att behöva övervägas. Den främsta består i att sörja för en ordning som garanterar att eleverna erbjuds utbildning som uppfyller kraven på hög kvalitet och rättssäkerhet. Därtill kommer viktiga frågor som t.ex. kraven på lärarbehörighet, rektorns roll och möjligheterna till uppföljning och kontroll. Ut- redningen återkommer till dessa och ytterligare frågor efter att först ha behandlat huvudfrågorna om vad som ska få läggas ut på entreprenad och till vem det ska få ske. Först ska den lagtekniska utformningen av reglerna om entreprenad beröras. Utredningens förslag: Alla regler om entreprenadförhållanden i skolan förs in i ett särskilt kapitel i skollagen. Den lagtekniska utformningen anpassas till det förslag till ny skollag m.m. som sänts ut på remiss av Utbildnings- och . De nuvarande reglerna om entreprenader i gymnasieskolan finns i lagen (1993:802) om entreprenadförhållanden inom skolan (entre- prenadlagen). Även om lagen främst rör gymnasieskolan berör den även . Förutsättningarna för entreprenader i andra skol- former, som t.ex. förskolan och vuxenutbildningen, regleras däremot i olika kapitel i skollagen. Denna ordning framstår som mindre lämplig. Till det kommer att reglerna om entreprenader i skolan har samband med övriga regler för skolväsendet och därför bör finnas samlade på ett ställe. När det nu sker en översyn av entreprenadreglerna, finns det därför anledning att överväga en ny lagteknisk lösning. Utredningens uppfattning är att reglerna blir tydligare och bättre sätts in i sitt sammanhang om de placeras i skollagen. Bäst sker detta genom att de samlas i ett särskilt kapitel. Detta synsätt överensstämmer med de förslag som presenterats i det utkast till lagrådsremiss med förslag till en ny skollag m.m. som Utbildnings- och remitterat . Vidare har utredningen samrått med Utbildnings- och kultur- departementet och då kommit överens om att utredningens förslag ska anpassas till de förslag som framlagts i remissen. Utredningens förslag till ny lagreglering kommer därför i första hand att referera till förslaget i remissen, men i motiveringen kommer hänvisningar i vissa fall också att ske till den nu gällande entreprenadlagen. Utredningens förslag: Begränsningen i 1 § entreprenadlagen av- seende vilka ämnen som kan omfattas av ett entreprenadavtal tas bort. Räckvidden för möjligheterna till entreprenader i gymnasieskolan anges i 1 § entreprenadlagen. Där sägs att det endast är ifråga om undervisning i karaktärsämnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil som kommuner och landsting får sluta avtal med en extern utförare. Skälet för denna begränsning var, när lagen kom till 1993, att entreprenader endast skulle användas för att stärka yrkesutbildningarna. Den generella möjligheten till entreprenader skulle därför bara omfatta undervisning av yrkesinriktad karaktär. För att klargöra vilken undervisning som var yrkesinriktad hän- visade entreprenadlagen ursprungligen till de ämnesblock som då fanns i bilaga två till skollagen. När timplanen ersattes av en poäng- plan blev det nödvändigt att ändra också i entreprenadlagen. I stället för en hänvisning till skollagen fick 1 § entreprenadlagen sin nuvarande lydelse. Detta innebar dock ingen saklig förändring av i vilka ämnen undervisning på entreprenad kunde få förekomma utan särskilt tillstånd.2 Behovet av ökade samverkansmöjligheter Utredningens kartläggning har visat att den nuvarande regleringen i vissa avseenden utgör ett hinder för att använda entreprenader för samverkan i gymnasieskolan. Ämnesbegränsningen försvårar t.ex. samarbete över ämnesgränserna när en utomstående anlitas för undervisning i ett yrkesinriktat karaktärsämne. Detta är till nackdel för den pedagogiska utveckling som strävar efter att integrera undervisning i kärnämnen och karaktärsämnen. Hinder av detta slag har inte bara pedagogiska konsekvenser utan även praktiska. Undervisning i yrkesämnen sker ofta i andra lokaler än där kärn- ämnesundervisningen bedrivs. Det kan skapa praktiska olägen- heter för eleverna. Det hade varit en fördel om undervisningen i högre grad hade kunnat ske i samlad form. En kärnämnesunder- visning som i största möjliga mån kan ske i direkt anslutning till övrig undervisning kan underlätta detta. I det sammanhanget kan ett vidgat utrymme för entreprenader, som även medger att undervisning i kärnämnen kan ske externt, bidra till en mer samlad utbildning. Det skulle också kunna medverka till ett ökat samarbete kring undervisningen i olika ämnen. Detta ligger, som tidigare nämnts, väl i linje med regeringens strävan i prop. 2003/04:140 att öka ämnesintegrationen. Även om ämnesbegränsningen i viss utsträckning är till men för yrkesutbildningarna, så är det på de individuella programmen som 1992/93:230 s. 32 1997/98:110 s. 55 f de största svårigheterna och hindren finns. När entreprenadlagen kom till 1993 var det yrkesutbildningarna som stod i fokus. Reglerna utformades inte med tanke på de individuella programmen. Den bristen har blivit tydlig när antalet elever på individuella program har ökat kraftigt. Alltför många elever lämnar utan att vara behöriga till gymnasieskolan. Regeringen har lämnat olika förslag om åtgärder för att stärka de individuella programmen.3 Utredningens uppgift är att se hur möjlig- heterna till entreprenad eventuellt kan bidra till att uppnå de mål som har satts upp. Inom ramen för individuella program kan lärlingsutbildningar och annan yrkesinriktad utbildning förekomma. Där kan dagens utrymme för entreprenad erbjuda ganska bra möjligheter för indivi- duellt utformade utbildningar av god kvalitet. De flesta elever som går på individuella program gör emellertid det på grund av bristan- de kunskaper i de behörighetsgivande ämnena svenska, engelska och matematik. Det kan finnas många olika orsaker till detta; både studiemässiga, sociala och andra skäl. För vissa elever kan det vara tillräckligt med mindre stödinsatser för att de ska kunna nå de uppsatta målen och skaffa sig nödvändig behörighet. För andra kan det krävas betydligt mer omfattande åtgärder. De undersökningar som utredningen har gjort visar att de sär- skilda kompetenser som krävs för att kunna hjälpa vissa elever inte alltid finns tillgängliga hos en kommun. I många fall kan det bero på att det inte är möjligt för kommunen att upprätthålla en till- räckligt hög specialiseringsgrad för att kunna tillgodose alla indivi- duella behov. finns det åtskilliga exempel på externa utbildningsanordnare som har speciell kompetens och erfarenhet av att arbeta med elever med särskilda behov eller problem. Det kan t.ex. gälla folkhögskolor, studieförbund, utbildningsföretag, fri- stående skolor eller ideella föreningar. Sammanfattningsvis bedömer utredningen därför att en vidgad möjlighet till entreprenader särskilt skulle gagna utbildningen på individuella program. Därigenom kan entreprenader också bidra till att kvaliteten på dessa program höjs så att de uppsatta målen i högre grad kan nås. En förutsättning för detta är att möjligheten till entreprenad också omfattar undervisning i de behörighetsgivande grundskoleämnena, eftersom dessa ofta utgör en viktig del av undervisningen på individuella program och för fortsatta studier på 2003/04:140 och 2004/05:2 Individuella program kan emellertid också bestå av undervisning i flera av övriga ämnen. För att ett individuellt program i sin helhet ska kunna genomföras på entre- prenad bör därför även undervisning i dessa ämnen kunna ingå. I anslutning till de individuella programmen finns det skäl att peka på att det även finns en grupp av elever på de nationella och specialutformade programmen som har särskilda behov av stöd och hjälp av olika slag. Även i de fallen kan entreprenader ibland bidra till att speciella insatser kan göras som innebär att fler kan få hjälp att uppnå skolans mål. Därigenom kan risken minska för att dessa elever lämnar skolan . Alternativen för möjligheterna till entreprenad Vilken räckvidd kan vara lämplig för entreprenadreglerna i fort- sättningen? Flera alternativ finns. Ett är att behålla den nuvarande omfattningen. Dess motsats innebär att begränsningen i 1 § entre- prenadlagen helt tas bort. Däremellan kan man tänka sig att ut- rymmet för entreprenader utökas jämfört med , men att någon sorts begränsning ändå görs. Det kan ske genom att vissa ämnen eller ämneskurser (t.ex. kärnämnen) undantas. Att behålla nuvarande avgränsning innebär, som har redovisats, en rad hinder och nackdelar ur elevernas perspektiv men också för skolan, samhället och kommunen i stort. Redan i avsnitt 4.1 avfärdades en sådan lösning. Återstår då att bedöma om avgränsningen ska tas bort helt eller om den bör ersättas av en annan, mindre långtgående regel som ändå begränsar utrymmet för entreprenader i någon mån. Den nuvarande regleringen tillkom för att stärka de yrkesinrik- tade utbildningarna i gymnasieskolan. Endast undervisning som har yrkesinriktad karaktär skulle därför få läggas ut på entreprenad.4 Vad utredningen har kunnat se har denna uppdelning i och för sig inte inneburit några större tillämpningssvårigheter. Uttrycket karaktärs- ämnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil har dock ingen motsvarighet i skollagen. Utredningens bedömning är därför att det råder viss oklarhet om vilka ämnen som är av yrkesinriktad karaktär. Om en gränsdragning ska finnas bör den i så fall göras tydligare. 1992/93:230 s. 30 och 32 Med tanke på den pedagogiska utveckling som skett i riktning mot att undervisning i allt högre grad bedrivs över ämnesgränser ter det sig allt svårare att göra en praktisk åtskillnad mellan yrkes- inriktad och annan undervisning. En reglering där möjligheterna till entreprenad skiljer sig åt mellan olika karaktärsämnen är därför för- modligen svår att tillämpa. Utredningen kan inte heller se att det skulle finnas något sakligt skäl för en sådan ordning. Gymnasieskolans program består huvudsakligen av kärnämnen och karaktärsämnen. Inom ramen för ämnena finns olika kurser. Uppdelningen i ämneskategorier är en tänkbar utgångspunkt för en gränsdragning för möjligheterna till entreprenad. Det som i så fall ligger närmast till hands är en lösning där entreprenader tillåts för karaktärsämnen men inte för kärnämnen. Som skäl för en sådan ordning kan hävdas att det är just för undervisning i kärnämnen som skolan har särskilt hög kompetens. Behovet av att anlita externa anordnare är därför förmodligen inte lika stort i dessa fall. Det kan också vara svårt att finna externa anordnare som kan tillhandahålla så kvalificerad undervisning i kärnämnen att det skulle bidra till en höjning av kvaliteten i den kommunala skolan. Mot detta kan sägas att det är just åtskillnaden mellan kärn- och karaktärsämnen som är det främsta hindret med den nuvarande regleringen. Ansträngningarna att stärka de individuella programmen och att skapa en större integrering av kärnämnen i yrkesutbild- ningarna motverkas av en sådan uppdelning. Det gäller naturligtvis allmänt sett för möjligheterna till pedagogisk utveckling i form av bl.a. infärgning vid entreprenader. Återstår då att överväga en slopad ämnesbegränsning. En sådan får till följd att det inte finns några formella hinder för en kommun att lägga ut all sin gymnasieundervisning på entreprenad. Det har framförts farhågor om att entreprenader i så fall kan komma att användas som ett medel för besparingar och att det då finns en risk för att undervisningens kvalitet snarare sänks än höjs. Det är riktigt att om ämnesbegränsningen tas bort så finns det inget hinder för entreprenadläggning. är det viktigt att komma ihåg att det kommunala ansvaret för skolverksamheten kvarstår och att kommunen alltjämt är huvudman och därmed ansvarig för verk- samheten och för att kvalitetsmålen uppnås. Det gäller inte bara i ett längre perspektiv, utan också genom att kommunen har ansvar för att den dagliga verksamheten fungerar på ett bra sätt, både i den övriga kommunala skolverksamheten men framför allt för eleverna. Den bild som framträtt är att kommunernas önskemål om att an- vända möjligheterna till entreprenad i huvudsak inskränker sig till undervisningsområden där kommunen upplever att tillräckliga kvaliteter inte finns i den egna verksamheten. Utredningen be- dömer därför att risken för kvalitetsförsämringar till följd av ett stort utnyttjande av entreprenader är liten. I det här sammanhanget finns det anledning att påpeka att det ökade utrymmet för entre- prenader också kan innebära att en kommun får större möjlighet att erbjuda sina egna elever utbildning i hemkommunen. Utredningen anser därför att en begränsning som innebär att entreprenader är möjliga i vissa men inte alla ämnen till viss del står i motsats till åtskilliga av de mål som den nya gymnasieskolan ska uppnå. Följaktligen kan begränsningen också verka hindrande för en höjd kvalitet i undervisningen. Det finns även tydliga tecken på att den skarpa uppdelningen mellan olika ämnen försvinner allt mer. I stället kan man se att undervisning över ämnesgränserna blir vanligare. Under utredningsarbetet har t.ex. framkommit åtskilliga exempel på gemensamma arbetslag och kärnämneslärare som sam- ordnar sin undervisning med andra lärare. Det gäller inte bara för teoretiska ämnen utan framför allt blir det allt vanligare att sam- ordna undervisning i praktiska och teoretiska ämnen. Allt tyder på att denna utveckling kommer att fortsätta. Regeringen har också sagt sig vara positiv till att integrationen mellan olika ämnen ökar.5 Utredningens förslag är därför att möjligheten att lägga ut under- visning i gymnasieskolan på entreprenad inte ska vara begränsad till vissa ämnen. Omfattningen av kommunernas entreprenadverksam- het får i stället bestämmas med utgångspunkt i den enskilda kom- munens bedömningar av vad som bäst gagnar eleverna och verk- samheten. Tanken är att entreprenader ska kunna användas för att höja verksamhetens kvalitet genom att extern kompetens tillförs. Entreprenader bör därför ses som ett medel för att komplettera den egna verksamheten och inte ett sätt att anordna hela gymnasie- utbildningar i annan form. För mindre kommuner kan det ha stor betydelse. Entreprenader kan exempelvis vara ett sätt för en sådan kommun att kunna erbjuda undervisning åt en mindre grupp elever som inte hade stått till buds om kommunen själv skulle genomföra den. Det som sagts betyder att det inte bör finnas några be- gränsningar beträffande vilka ämnen som kan bli föremål för undervisning på entreprenad under en gymnasieutbildning. 2003/04:140 s. 17 och 29 ff gäller då även i de fall undervisning i grundskoleämnen eller kurser sker inom ramen för ett individuellt program. För tydlighetens skull ska återigen framhållas att de möjligheter som kommunerna nu får att kunna lägga ut undervisning på entreprenad helt begrän- sas till gymnasieutbildningar. Däremot görs det ingen skillnad mellan nationella, specialutformade och individuella program. När det gäller individuella program förekommer det att folkhög- skolor anordnar sådan utbildning på uppdrag av kommuner eller landsting. Enligt 6 § förordningen (1991:977) om statsbidrag till folkbildningen framgår det att elever skall ha fyllt för att kunna antas till den allmänna kursen. Undantag gäller dock för elever som är och som går på ett individuellt program i gymnasie- skolan. Under utredningens arbete har framkommit osäkerhet kring denna reglering sedd i förhållande till kommunernas hittills- varande möjligheter att lägga ut verksamhet på entreprenad. Genom de förslag som lämnas bedömer utredningen att de frågetecknen rätas ut. Det finns här skäl att åter igen påminna om att entreprenader innebär att kommunen behåller huvudmannaskapet och därmed ansvaret för skolverksamheten, även om undervisningen helt eller delvis sker i annan regi. Användandet av entreprenader är kommu- nens beslut grundat på en bedömning av hur kvaliteten i skolan kan bli så hög som möjligt. Detta tillsammans med de nationella styr- dokument som reglerar undervisningen i gymnasieskolan och kom- munens egen kontroll ska säkerställa gymnasieskolans kvalitet, oav- sett om undervisningen sker externt eller ej. Som närmare utvecklas i avsnitt 5.8 är det angeläget att användandet av entreprenader följs upp och utvärderas ur kvalitetssynpunkt. I samband med detta finns det också anledning att peka på de ökade tendenser till samverkan på lokal och regional nivå som har kunnat iakttas. Det livslånga lärandet sett mot bakgrund av kom- munernas uppdrag att tillhandahålla gymnasieutbildning och de demografiska förändringar som har skett och kommer att ske ställer krav på ökad flexibilitet. Det är också ett starkt skäl mot att behålla begränsningar av möjligheterna att lägga ut undervisning på entreprenad. Till det kommer tanken om att det livslånga lärandet bygger på att kunskap kan och ska inhämtas i många olika sammanhang. Lärande måste alltså inte ske och plats utan kan försiggå på olika ställen och . 5.4Vem ska kunna anlitas som entreprenör? Utredningens förslag: Inga begränsningar ska finnas i fråga om vem som ska kunna anlitas som entreprenör. Det innebär att en kommun eller ett landsting även ska kunna anlita andra kommu- ner, landsting eller andra offentligrättsliga organ för utförande av undervisning i gymnasieskolan. Även den andra begränsningsfaktorn – vem som kan komma ifråga som entreprenör – grundade sig vid entreprenadlagens tillkomst på att det var inom yrkesutbildningsområdet som det fanns behov av att kunna anlita externa undervisningsanordnare. Avsikten att stärka samverkan mellan skolan och arbetslivet kom till uttryck även här. Det var just genom att enskilda fysiska och juridiska personer gavs möjlighet att medverka i undervisningen som möjligheterna till för- nyelse ökade. Regeringen ansåg att även statliga myndigheter och landsting i vissa fall kunde vara intressanta som entreprenörer. gjordes bedömningen att myndigheternas och landstingens uppgifter och ansvar gav upphov till ett antal frågor. Regeringen stannade därför för att entreprenörskretsen skulle begränsas till enskilda fysiska och juridiska personer, men öppnade en möjlighet att medge undantag för offentliga organ om särskilda skäl före- ligger (jfr redogörelsen i avsnitt 1.5.7).6 Behov av ökade samverkansmöjligheter Utredningens kartläggning (se kap. 2) har visat att det, förutom ett stort intresse för en närmare koppling mellan skolan och yrkeslivet, också finns ett ökande intresse för samverkan mellan kommuner. Det utrymme som finns består av möjligheterna till kommu- nala samverkansavtal och kommunalförbund. Dessa former gör det möjligt att samarbeta kring utbildningar med bibehållande av kommu- nallagens grundprinciper för möjligheterna att bedriva verksamhet. Kommunala samverkansavtal innebär exempelvis att elever från en kommun kan beredas plats på en utbildning i en annan kommun. Däremot omöjliggör den kommunala lokaliseringsprincipen att genom samverkansavtal låta personal från en kommun tjänstgöra i en annan. Det hindret finns visserligen inte ifråga om kommunal- förbund. Den samverkansformen är dock mest lämpad för sam- 1992/93:230 s. 35 arbete av mer omfattande slag. är vanligast när flera kommuner skapar en gemensam intagningsorganisation. I vissa fall, se bl.a. redogörelsen i avsnitt 2.6, förekommer det att kommunal- förbund handhar hela gymnasieskolan i de deltagande kommunerna. Några möjligheter till utbyte i mindre skala, i form av t.ex. enstaka utbildningsinslag eller program finns inte i denna form. Ingen av samverkansformerna ger heller möjlighet för att byta tjänster mellan kommuner. Uppdragsutbildning är en utbildningsform som skulle kunna an- vändas för att göra det möjligt för en kommun att utföra under- visning för en annan kommuns räkning. Den nuvarande lagstift- ningen om uppdragsutbildning tillkom emellertid för att ge ut- rymme för utbildning och kompetensutveckling av arbetstagare. Den bygger på principen att uppdragsutbildning inte ska avse ungdomsutbildning och inte ska omfatta hela nationella program. I sin nuvarande form är den inte avsedd för gymnasieutbildning av ungdomar. Det finns alltså tydliga begränsningar i de nuvarande samver- kansmöjligheterna. är önskemålen starka – inte minst hos mindre kommuner – att kunna samarbeta i större omfattning och på annat sätt än vad de kommunala samverkansformerna ger ut- rymme för. På många håll upplevs samverkan som enda sättet att kunna klara av att tillhandahålla utbildningar som ställer särskilda krav på specialkunskaper och utrustning. Frågan om samverkan ska också ses ur det perspektivet att kom- muner och andra offentliga organ inte bara är utbildningsanordnare utan också driver omfattande verksamhet som utgör en stor och viktigt del av arbetsmarknaden. När man talar om ökad samverkan mellan skola och arbetsliv ska man även komma ihåg att det offentliga också har rollen som arbetsgivare. Det är därför svårt att se en strävan mot en närmare koppling mellan skolan och arbets- livet som inte omfattar offentliga arbetsgivare. Det gäller inte minst inom sådana yrkesområden som vård, omsorg, kultur och teknik. Till det kommer att det finns många exempel på kommuner eller andra offentliga organ som har kompetens som kan vara till nytta även för andra kommuner. Entreprenader skulle t.ex. kunna ge större kommuner möjlighet att bidra till att mindre kommuner kan få tillgång till utbildningsinslag som de annars inte hade haft möjlighet att erbjuda sina elever. Det kan också öppna möjligheter för specialisering, om kommuner samverkar genom att välja olika inriktningar och sedan låter varandra få del av de specialkompeten- ser som en av kommunerna har. Utredningens undersökningar visar på ett ökat intresse för sam- arbete mellan gymnasieskolan och högskola eller universitet. Exem- pel på att gymnasieelever ges möjlighet att i viss utsträckning delta i högre studier finns bl.a. inom musik- och datautbildningar. Till det kommer olika samverkansprojekt mellan högskolor och gymnasie- skolor, se redogörelse i avsnitt 2.7. Sammantaget visar de omständigheter som redovisats att det finns ett uttalat behov av att även offentliga organ ska kunna utföra undervisning på entreprenad åt en kommun eller ett landsting. Gemensamt för dessa är att de kan bidra till en höjd kvalitet i gymnasieutbildningen både genom att skolan kan tillföras ytter- ligare kompetens och genom att flexibiliteten och valfriheten kan öka i verksamheten. Entreprenader mellan kommuner m.fl. Frågan om en kommun kan verka som entreprenör åt en annan kommun är emellertid inte okomplicerad. Kommunallagen innebär nämligen vissa begränsningar. Det hänger samman med den kom- munala kompetensen, dvs. gränserna för vilka angelägenheter en kommun får ägna sig åt. Huvudprincipen är att kommunen får ägna sig åt angelägenheter som är av allmänt och till kommunen knutet intresse. Det kallas kommunernas allmänna kompetens. I anslutning till denna huvudprincip finns ett antal principer som begränsar den kommunala kompetensen.