sou · GUB3111 · 2007-01-01 00:00:00 — Ny pension - Ny administration Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över myndighetsstrukturen för admi- nistrationen av den allmänna ålderspensionen. förordnade chefen för general- direktör som särskild utredare. Att som sak- kunniga biträda utredningen förordnades fr.o.m. avdelningschefen , ämnesrådet Liso , avdel- ningschefen , ämnessakkunnige , äm- nesrådet och kanslirådet . Att som experter biträda utredningen förordnades fr.o.m. förbundsekonomen , kanslirådet och avdelningsdirektören . entlediga- des avdelningsdirektören och avdelningsdirektören förordnades att vara expert i utredningen. Till huvudsekreterare i utredningen utsågs ämnesrådet fr.o.m. och till sekreterare utsågs departementssekreteraren fr.o.m. . Utredningen, som antagit namnet Pensionsadministrations- utredningen, överlämnar härmed betänkandet Ny pension – Ny administration (SOU 2006:111 ). Uppdraget är härmed slutfört. Särskilt yttrande har lämnats av sakkunnige och experten samt sakkunnige . Utredningens direktiv och arbete ................................. Den allmänna ålderspensionen - bakgrund.................... Pensionssystemet och den allmänna ålderspensionen........... Den allmänna ålderspensionen .................................... 2.1.3 Angränsande socialförsäkringsförmåner till den 2.1.5 Bedömd utveckling av den allmänna 2.1.6 Tjänstepensionens inverkan på kommande Allmänt om administrationen av pensionerna ....................... 2.2.1 Myndigheter som deltar i administrationen av den allmänna ålderspensionen...................................... 2.2.3 PPM:s roll i pensionsadministrationen ....................... Krav på förvaltningen............................................................... utredningar och identifierade problem .................... Pensionsadministrationen ur ett medborgarperspektiv .... 4.1.2 Undersökning om den allmänna pensionen och det orangea kuvertet ..................................................... 4.1.3 Undersökningar om hur blivande pensionärer upplever processen att ansöka om ålderspension........ preferenser avseende kontaktvägar med Alternativa lösningar på pensionsadministrationen ......... Alternativet där nuvarande organisation av 5.2.2 Fortsatt samordning mellan och PPM kundservice och information.................... 5.2.3 Utveckling av myndighetsrollen på 5.2.4 Bedömning av kostnader och kostnadsminskningar inom en oförändrad 5.3 All administration av den allmänna ålderspensionen inordnas i socialförsäkrings-administrationen ....................... 5.3.1 En sammanhållen socialförsäkringsadministration .... 5.3.2 Närmare om förslagets utformning............................... 5.3.3 Fondverksamheten kvar i egen myndighet ................... 5.4Administrationen av ålderspensionen förs till en särskild 5.4.1 Utformningen av och uppdraget för en särskild 5.4.2 Närmare om förslagets utformning............................... 5.4.3 Renodling till inkomstgrundad pension...................... 5.5Genomgång av kostnadsberäkningar i respektive 5.5.4Ofinansierade samkostnader i om ålderspensionen bryts ut och överförs till en 5.6Statskontorets bedömning av konsekvenser på IT- Särskilt om IT-kostnader ............................................. Ålderspensionen ur ett livscykelperspektiv.......................... 6.3Hur påverkar olika egenskaper och behov hos medborgarna valet av organisatorisk lösning? 6.4 Följden av att administrationen av den allmänna ålderspensionen fortsatt är ett delat myndighetsansvar ...... 6.5Följden av att administrationen av den allmänna ålderspensionen inordnas i ..................... Fördelarna med huvudalternativet ............................. Nackdelarna med huvudalternativet .......................... Underalternativ till huvudalternativet ....................... Värdering av huvudalternativets för- respektive Förslag och motiv ..................................................... Skälen för utredningens förslag............................................. Helhet kontra fokus.................................................... Möjligheter till styrning och uppföljning.................. Ökad medborgarnytta genom automatisering och Kompletterande möjligheter till lokal service ........... Finansieringsprinciperna bör tydligare avspeglas i Ökad administrativ renodling .................................... Samverkansbehov och kontaktytor ........................... Etableringen av en ny organisation............................ 7.1.11 Myndighetsrollen vid beaktande av samband inom olika politikområden ......................................... 7.1.12 Nuvarande IT-administrativa rutiner bör inte vara styrande för pensionsadministrationens Allmänna ombudets roll ........................................................ 8.3Konsekvenser för personal som arbetar inom 8.4Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män 157 Konsekvenser på IT-system .................................................. Lag (1962:381) om allmän försäkring................................... 9.2Lag (1998:1465) om ersättning och ledighet för 9.3 Lag (1989:225) om ersättning till smittbärare ..................... 9.4Lag (1984:989) om socialförsäkringsväsendet under krig 9.5Förslag till lag om ändring i lagen (1997:238) om 9.6Förslag till lag om ändring i lagen (1998:674) om 9.7Förslag till lag om ändring i lagen (1998:702) om 9.8Förslag till lag om ändring i socialförsäkringslagen (1999:799) .............................................................................. 9.9Förslag till lag om ändring i lagen (2003:763) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens har haft regeringens uppdrag att utvärdera nuvarande uppdelning av administrationen av den allmänna ålderspensionen mellan och Premie- pensionsmyndigheten (PPM). Utifrån utvärderingen har utred- ningen haft i uppdrag att lämna förslag till förändring i nuvarande administrationsstruktur med utgångspunkt i två motstående huvudalternativ. Det ena har varit att samla hela administrationen inom . Det andra har varit att bilda en särskild ålderspensionsmyndighet. Utredningens arbete har utgått från en bedömning av vad som är pensionsspararnas och pensionärernas bästa. Utredningen föreslår att en ny myndighet – Ålderspensions- myndigheten – bildas för att administrera den allmänna ålders- pensionen. Administrationen ska inkludera inkomst-, tilläggs-, premie- samt garantipensionen, vilka är de pensioner som omfattas av fempartiöverenskommelsen om ålderspensionsreformen. För- slaget medför att övertar ansvaret för administrationen av inkomst-, tilläggs- och garantipensionen från och administrationen av premiepensionen från PPM. Som en följd av detta läggs PPM ned. Den allmänna ålderspensionen omfattar årliga utbetalningar om ca och en balansomslutning för den inkomst- grundade ålderspensionen om ca . Den inkomstgrundade ålderspensionen är ett autonomt system vid sidan av statsbudgeten. Medborgarnas behov av information är större i det nya pensionssystemet än i det gamla. Det förutsätter en effektiv informationsverksamhet som på ett enkelt och lättillgängligt sätt kan förmedla grundläggande kunskap om pensionssystemet, t.ex. livsinkomstprincipen, och dess konsekvenser för den enskilde. informerade medborgare främjar även förtroendet för den allmänna ålderspensionen. Den inkomstgrundade ålderspensionen innebär ett livslångt intjänande där den enskilde har en fordran på staten som acku- muleras . Under arbetslivet förutsätts medborgarna aktivt påverka sin framtida pension, både utifrån sitt arbetsutbud och på vilket sätt och med vilken risk han eller hon vill pensionsspara. Den inkomstgrundade ålderspensionen skiljer sig därigenom från andra socialförsäkringar. Vidare har avtalade tjänstepensioner en stor betydelse för ekonomisk trygghet vid ålderdom. För att säkerställa att den enskilda medborgaren fattar väl avvägda beslut krävs ett förstärkt samarbete mellan myndigheter och pensionsinstitut. Den allmänna ålderspensionen utgör en central del av statens åtaganden, vars betydelse i än högre grad ökar i takt med att befolkningen som helhet åldras. Utredningen anser att detta talar för att större fokus riktas mot ålderspensionsområdet, såväl externt mot medborgarna som internt inom statsförvaltningen. Detta sker enligt utredningen, bäst genom att inrätta en separat ålders- pensionsmyndighet i jämförelse med om ålderspensionsområdet skulle utgöra en del av en större socialförsäkringsmyndighet. Där- med skapas en administration för pensionsspararnas och pensio- närernas bästa. Genom inrättandet av en separat ålderspensionsmyndighet ska- pas en tydligare administrationsstruktur som underlättar styrning och uppföljning. Detta gäller både för regeringens styrning och uppföljning gentemot myndigheten och för det myndighetsinterna arbetet. Den allmänna ålderspensionen är med hänsyn till sin utformning väl lämpad för en automatiserad handläggning. En separat ålders- pensionsmyndighet medger möjlighet till en automatisering och koncentrering av administrationen som inte är avhängig Försäk- ringskassans pågående omstruktureringsarbete. Enligt utredning- ens bedömning medför bildandet av en separat ålderspensions- myndighet att genomförandet av en organisatorisk förändring kan ske säkrare och snabbare än om premiepensionsadministrationen skulle integreras i . Utredningens förslag till en ny ålderspensionsmyndighet skapar förutsättningar för väsentligt minskade framtida administrations- kostnader jämfört med . Utredningen bedömer även att bil- dandet av en ålderspensionsmyndighet minskar risken för att ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten belastas med andra administrationskostnader än sina egna. Den nya myndigheten ska fullt ut ta tillvara möjligheterna med den nya informationstekniken. Elektroniska tjänster och telefon- baserad kundtjänst ska utgöra de huvudsakliga kanalerna för med- borgarnas kontakter med myndigheten. Det bör därtill finnas viss kompletterande service på lokal eller regional nivå. Den senare typen av service bör tillhandahållas genom samarbete med statliga myndigheter, kommuner eller andra aktörer. Genom att samla administrationen av den allmänna ålders- pensionen i en myndighet skapas förutsättningar för en effektiv informationsverksamhet. Att endast en myndighet har informa- tionsansvar för den allmänna ålderspensionen medför även ökade förutsättningar för att bidra till att pensionsspararna får en helhets- bild över sin totala ålderspension, dvs. den allmänna ålderspen- sionen, tjänstepensionen samt eventuellt privat sparande. Utredningen föreslår även att den nya myndigheten bör ha rol- len som expert- och statistikmyndighet i frågor som rör den all- männa ålderspensionen. De författningsförslag som utredningen föreslår är i huvudsak en följd av att administrationen av tilläggs-, inkomst-, premie- och garantipension förs över till en ny myndighet. Det är således inte fråga om materiella ändringar för de nämnda pensionsslagen. Utöver de lagförslag som utredningen föreslår kommer det även att krävas ytterligare författningsändringar. Detta avser bl.a. att genomföra rena namnändringar, men även andra ändringar av mer materiell karaktär som är avhängigt det uppdrag den nya myndig- heten ges. Utredningen bedömer att det främst är fråga om för- ordningsändringar men utesluter inte att det även kan finnas behov av ytterligare lagändringar. Mot bakgrund av att ärenden rörande den inkomstgrundade pensionen samt garantipension saknar inslag av behovsbedömningar anser utredningen att behovet av prejudikat är litet. Utredningen föreslår därför att något allmänt ombud för den nya myndigheten inte inrättas. Utredningen föreslår att den nya myndigheten inrättas och att en organisationskommitté bör bildas för att förbereda inrättandet av myndigheten. bör bl.a. få i uppdrag att bestämma den nya myndighetens interna organisation och uppdrag samt utifrån detta utarbeta ett förslag till myndig- hetsinstruktion. Kommittén bör även få i uppdrag att utreda hur informationsutbytet mellan den nya ålderspensionsmyndigheten och andra berörda myndigheter ska säkerställas samt upprätta en plan för vilka IT-system – utifrån ekonomiska, praktiska och tek- niska utgångspunkter – som ska migreras respektive integreras med den nya myndighetens IT-plattform. 1 Utredningens direktiv och arbete Av direktiven till utredningen av myndighetsstrukturen för administrationen av den allmänna ålderspensionen (dir. 2005:151) framgår att utredningen ska utvärdera nuvarande uppdelning av administrationen av ålderspensionen mellan och (). Utvärderingen ska innehålla en analys av den nuvarande administrationsstrukturens för- och nackdelar och utredningen ska utifrån sin utvärdering och analys lämna förslag till förändringar i den nuvarande myndighetsstruk- turen. Utredningen ska ta sin utgångspunkt i, men är inte begrän- sad till, två motstående huvudalternativ – bildandet av en särskild ålderspensionsmyndighet respektive att samla hela administra- tionen inom . Utredningens förslag ska utgå ifrån vad som är bäst för pensionärerna och pensionsspararna. Av direktiven följer även att utredningen ska pröva andra alternativ till administrationsstrukturer om de två huvudalternativen bedöms medföra sådana kostnader eller andra nackdelar att en förändring av nuvarande administrationsstruktur kan ifrågasättas. Utredningens uppdrag innefattar bl.a. att beakta och redovisa de förändrade kostnader, , som kan uppstå för såväl pensionärer och pensionssparare som statsbudgeten. Utred- ningens förslag ska präglas av långsiktighet och uthållighet. Vidare ska en bedömning göras i vilken omfattning IT-stöden för pen- sionsadministrationen behöver anpassas i förhållande till förslagen och de effekter som detta kan medföra för såväl kostnadsutveck- lingen som effektiviteten i administrationen. Utredningen har hållit 14 sammanträden. uppdrog utredningen åt och att gemensamt inkomma med en redovisning av ett alternativ för pensions- Utredningens direktiv och arbete administrationen som innebär ett fortsatt delat ansvar mellan myn- digheterna (nollalternativet). Myndigheterna redovisade uppdraget . med detta uppdrag uppdrogs Försäkrings- kassan att redovisa det huvudalternativ som innebär att pensions- administrationen samlas inom . Premie- pensionsmyndigheten uppdrogs att redovisa det huvudalternativ som innebär att pensionsadministrationen samlas inom en särskild ålderspensionsmyndighet. Ett sammandrag av dessa redovisningar återfinns i kapitel 5. Under arbetets gång har sekretariatet haft fortlöpande kontakt med och . hölls en hearing med berörda myndigheter och organisa- tioner. genomfördes studiebesök vid Försäkrings- kassans IT-avdelning i , lokalkontor i samt PPM:s kundservice i . Vidare har möten hållits med bl.a. , , Konsument- verket och pensionsportalen . Utredaren har infor- merat berörda arbetstagarorganisationer samt pensionärsorganisa- tioner om utredningens arbete. Utredningen har haft löpande utbyte med Statskontoret med anledning av regeringsuppdraget att granska pensionsadministra- tionens kostnader. Utredningen har även givit Statskontoret i upp- drag att granska huvudalternativen avseende den förslagna IT-verk- samheten. Revisions- och konsultföretaget har anlitats för att granska fullständigheten och rimligheten av myn- digheternas kalkylunderlag och de olika förslagens kostnadsnivå. I samverkan med och har två marknads- undersökningar genomförts. Den första innebärande en s.k. fokus- gruppsundersökning med syfte att få reda på människors för- troende för och inställning till myndigheter inklusive PPM och , samt dito vad gäller den allmänna ålderspensio- nen. Den andra innebärande en telefonundersökning vars syfte var att få ökad kunskap om hur allmänheten, icke svensktalande och funktionshindrade hanterar och genomför sina kontakter med myndigheter, särskilt avseende och . Den senare undersökningen sökte även få svar på hur människor ser på sina generella myndighetskontakter, kontakter om pensionsfrågor, potentiella kontakter om pensionsfrågor och informationsbehov i pensionsfrågor. Utredningens direktiv och arbete Betänkandet inleds (kapitel 2) med en kort bakgrundsbeskrivning av hur det allmänna ålderspensionssystemet är uppbyggt samt beskrivning av de förmåner som ingår i den allmänna ålderspensio- nen, andra former av ålderspension som tjänstepension samt till ålderspensionssystemet angränsande socialförsäkringsförmåner. Vidare redovisas vissa i sammanhanget viktiga ekonomiska och demografiska data. I kapitel 3 görs en inventering och beskrivning av de problem som är förknippade med dagens pensionsadminist- ration. I det följande kapitel 4 redovisas bl.a. de marknadsunder- sökningar som utredningen tillsammans med och företagit. Härefter följer i kapitel 5 en sammanfattning av de redovisningar om de olika alternativ till pensionsadministration som och inkommit med till utredningen. Samtliga dessa delar av betänkandet är av deskriptiv karaktär. De fullständiga rapporterna finns i utredningens arkiv. I kapitel 6 redovisas utredningens överväganden. I kapitel 7 åter- finns utredningens förslag och tillhörande motiv. Konsekvenserna av utredningens förslag beskrivs i kapitel 8 och, slutligen, återfinns författningskommentarerna i kapitel 9. Utredningens författ- ningsförslag återfinns i slutet av betänkandet. 2Den allmänna ålderspensionen - bakgrund 2.1Pensionssystemet och den allmänna ålderspensionen Den allmänna ålderspensionen består av tre inkomst- grundade komponenter: inkomstpension, tilläggspension och premie- pension. Dessa utgör den autonoma delen av det allmänna pensions- systemet, vilka redovisas vid sidan av statsbudgeten och bär sina egna kostnader. Därutöver ingår ett ej inkomstgrundat ekonomiskt grund- skydd för personer med låg eller ingen inkomstgrundad allmän pen- sion: garantipension. Med dessa fyra komponenter ersattes den gällande ordningen med folkpension och allmän tilläggs- pension (ATP) m.m.FPT1FPT Övergångsformer och åtaganden hänförliga till tidigare existerande pensionsformer kommer dock att att löpa parallellt med den nya allmänna ålderspensionen. Den all- männa ålderspensionen omfattar alla som deklarerar inkomster eller bor i Den allmänna ålderspensionen utgör grunden för den ekonomiska försörjningen vid ålderdom. Utöver den allmänna pensionen har de flesta (av alla blivande pensionärer) en tillkommande tjänste- pension genom sitt arbete, som i flertalet fall har väsentlig betydelse för nivån på den sammanlagda pensionen. Tjänstepensionen består av utfästelser om pension från en arbetsgivare till en anställd. Vanligen är dessa reglerade genom kollektivavtal men det finns även individuella avtal om tjänstepension. Vidare har många personer ett privat pensionssparande, alltså sådana avsättningar som den enskilde gör på eget initiativ. 1PT TP Angående reformeringen av det allmänna ålderspensionssystemet se bl.a. prop. 1993/94:250. 2PT TP Ett undantag finns vad gäller bostättning i EU/EES-land samt de länder har slutit konventioner med. Dessa kan även få garantipension även om de är bosatta i . Den allmänna ålderspensionen - bakgrund vanligen genom s.k. traditionell pensionsförsäkring eller genom spa- rande i värdepappersfonder, s.k. individuellt pensionssparande, men kan även ske i andra former av sparande. Den enskilde medborgarens totala pensionsersättning är således normalt summan av den allmänna pensionen, tjänstepensionen och eventuellt privat pensionssparande. Vidare finns olika former av efter- levandepensioner. Den ekonomiskt mest omfattande av dessa är änke- pension, en förmån som är under långsam avveckling. Änkepensioner kommer att utbetalas fram till omkring 2050. Ålderspensionärer med låg sammanlagd pension enligt ovan kan efter prövning vara berättigade till förmåner som är kombinerbara med den allmänna ålderspensionen, t.ex. bostadstillägg eller äldre- försörjningsstöd. beslöt med anledning av en principproposition 1994 att reformera den allmänna ålderspensionen. Det då gällande pensions- systemet, med ATP och folkpension,TP varPT ett förmånsbestämt system som innebar att nivån på pensionen fastställdes i förväg och att avgiftssatsen därefter anpassades till förmånsnivån för att avgifterna skulle täcka pensionsutgifterna. Reformen innebar en genomgripande förändring av den all- männa pensionen. Genom denna infördes ett avgiftsbestämt pen- sionssystem där pensionsbehållningen följer inkomstutvecklingen istället för den allmänna prisutvecklingen, som fallet var med ATP. En annan väsentlig skillnad mellan de olika pensionssystemen är att dagens allmänna pension bygger på den s.k. livsinkomstprincipen, dvs. vad som intjänats under hela yrkeslivetTPF3FPT. ATP-systemet innebar i stället att pensionen beräknades på de 15 bästa inkomståren samt med ett krav med inkomst för oavkortad pension.FPT4FPT Som nämnts består den reformerade allmänna ålderspensionen av tre delar: inkomstpension, med övergångsformen tilläggspension för personer födda , premiepension och garantipension. Inkomstpensionen och tilläggspensionen är ett fördelningssystem. 3TP PT Det finns dock ett årligt tak där den pensionsgrundande inkomsten inte kan överstiga 7,5 basbelopp. 4TP PT Angående reformens huvudsakliga inriktning se prop. 1993/94:250 s.45ff. Den allmänna ålderspensionen - bakgrund Förenklat innebär detta att de yrkesverksamma finansierar pensionerna för dagens pensionärer genom ålderspensionsavgifter.FPT5FPT Den enskildes framtida inkomstgrundade pension baseras på under yrkeslivet intjänade pensionsrätter vilka i sin tur baseras på den årliga taxerade inkomsten m.m. med vissa justeringar. Pensionsrätten motsvaras av en sammanlagd ålders- pensionsavgift på av pensionsunderlaget. Premiepensionen är ett fonderingssystem där individen, utifrån fastställda pensionsrätter, kan placera medel i värdepappersfonder som denne själv kan välja. Införandet av ett fonderingssystem parallellt med fördelningssystemet är ytterligare en viktig skillnad mot ATP-systemet. Garantipensionen skiljer sig från inkomstpensionen och pre- miepensionen genom att den inte är inkomstgrundad utan utgör ett grundskydd för den som haft låg eller ingen livsinkomst.FPT6FPT En annan viktig skillnad gentemot inkomst- och premiepensionen är att garantipensionen skattefinansieras via statsbudgeten och inte genom ålderspensionsavgifter. Både det tidigare och det reformerade ålderspensionssystemen kommer tillämpas parallellt, men där intjänandet av pensionspoäng enligt det gamla systemet successivt kommer att fasas ut till 2018. Utbetalningarna som grundas på delar från det gamla pensionssystemet förväntas dock ske in . Således sker pensionsutbetalningar , och , utifrån båda systemen. De olika formerna inom den all- männa ålderspensionen beskrivs mer i detalj nedan. Inkomstpensionen utgör huvuddelen av den inkomstgrundade pen- sionen i det nya pensionssystemet och beräknas på pensionsrätter som tjänas in under hela livetTPF7FPT. Av den sammanlagda ålderspensionsavgift på av pensionsunderlaget hänförs till inkomstpensionen. Personer födda tidigare än 1938 omfattas helt av det äldre för- månsbestämda pensionssystemet (ATP och folkpension) vad gäller intjänandet och beräkningen av pensionen. 5TP PT Angående övervägandena kring den inkomstgrundade pensionen se bl.a. prop.1997798:151. 6TP PT Se bl.a. prop. 1993/94:250 s.48f och prop. 1997/98:152 s.37. 7TP PT Se prop. 1997/98:151, bet. SfU13, rskr. 1997/98:315). Den allmänna ålderspensionen - bakgrund benämns den inkomstgrundade pensionen tilläggspension. Tilläggspensionen baseras på de pensionspoäng som tillgodo- räknats under en persons yrkesverksamma liv. Tilläggspensionen indexeras med förändringen i inkomstindex minus , s.k. följsamhetsindexering. ATP och folkpen- sionen indexerades med prisförändringen. De personer som är födda –1953 får sin ålders- pension beräknad med ett ökat antal tjugondelar enligt reglerna för det nya systemet och resterande del enligt reglerna för det gamla systemet.