sou · GUB311d2 · 2007-01-01 00:00:00 — Det är knappast möjligt att anordna spelbörser om de vinstregler som annars gäller för sådan vadhållning skall följas. Ett kasinospel över Internet är i praktiken ett slumpspel som inte skiljer sig nämnvärt från andra slumpspel såsom Triss. Om avsikten är att så långt som möjligt återskapa karaktären av ett kasino krävs dock, bland andra åtgärder, vinstmöjligheter i nivå med vad som gäller på kasinon enligt kasinolagen. Även där är det alltså framför allt frågan om vilka vinstregler som gäller. Diskussionen om vilka åtgärder som kan vidtas för att stärka de svenska anordnarnas konkurrenskraft bör därför i första hand, och Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden med beaktande av den tid utredningen fått till sitt förfogande, riktas in på vinstreglerna. Det finns i det sammanhanget skäl att beakta att direktiven särskilt pekar på behovet att ta ställning till en höjning av vinståterbetalningen. måste emellertid spelformernas karaktär bedömas, inte minst mot bakgrund av spelberoendeproblematiken. Även i det sammanhanget kan dock vinstreglerna vara av betydelse. Den verksamhet över Internet som med en vinståterbetalningsnivå om kan likställas med en trisslott torde vid en vinståterbetalningsnivå om i stället kunna jämställas med en spelautomat. 9.6.3Generella förutsättningar att föreslå förstärkningar Som redovisats i avsnitt 9.6.1 är det inte oproblematiskt att generellt förstärka de svenska anordnarnas konkurrensförutsätt- ningar. Utredningen bedömer att det finns ett visst utrymme att förstärka de svenska anordnarnas konkurrenskraft, utan att därmed ge avkall på hänsynstagandet till allmänna skyddsintressen. En förbättring av förutsättningarna kan förväntas leda till en kanaliseringseffekt, även om det är svårt att avgöra hur omfattande denna blir. En ökad konkurrenskraft för de svenska anordnarna leder med stor sannolikhet till ökat spelande. Det är också förenat med betydande svårigheter att bedöma hur långtgående förstärk- ningar som bör föreslås. För utredningens bedömning är emellertid de gemenskapsrättsliga aspekterna av väsentlig betydelse. Varje förstärkning av dessa förutsättningar innebär givetvis inte att den svenska regleringen nödvändigtvis måste komma i strid mot EG- rätten men i den mån förändringar kan befaras leda till att spelandet totalt sett ökar måste det visas att åtgärderna är nödvändiga för att upprätthålla lotterilagstiftningens skydds- intressen eller i varje fall måste åtgärderna mötas med ansträngningar i syfte att begränsa spelandet. Utredningen bedömer inte att det finns förutsättningar att låta de svenska anordnarna få bedriva sin verksamhet utifrån villkor som är identiska med de utländska anordnarnas, i varje fall om det skall vara möjligt att hävda den svenska lagstiftningens förenlighet med EG-rätten. Det är i och för sig väsentligt att svenska myndigheter har kontroll över en så stor del av spel- marknaden som möjligt, men kontrollen i sig kan inte rättfärdiga inskränkningar i den fria rörligheten. Genom regleringen måste i Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden stället syftet att begränsa spelandet samt motverka sociala och ekonomiska skadeverkningar, motverka kriminalitet etc. verkligen kunna tillgodoses. Om spelverksamheten i sig är den samma, var än verksamheten bedrivs ifrån, måste regleringen kunna motiveras av att verksamheten ändå bedrivs säkrare i än någon annanstans. Detta kan t.ex. ske genom stränga krav på ålders- kontroll, avstängningsprogram, aktiv kontroll hos anordnarna att identifiera kunder med problembeteende etc. Utredningen bedömer emellertid att alla dessa krav kan tillgodoses även på en svensk spelmarknad där även andra anordnare än skulle kunna ha tillträde. Att kraven måhända kan genomdrivas på ett effektivare sätt om det endast finns en eller ett fåtal anordnare som står under direkt statlig kontroll ifrågasätter inte utredningen. Detta förutsätter emellertid att staten aktivt använder sitt inflytande i de statskontrollerade spelbolagen. Hur som helst torde det inte vara något som hindrar ett effektivt sanktionssystem mot även andra aktörer än de statskontrollerade, ytterst genom indragning av tillståndet. Det kan mot bakgrund av det anförda hävdas att en svensk reglering som inskränker den fria rörligheten av speltjänster inom Europeiska unionen, som de svenska anordnarna ges rätt att bedriva sin verksamhet utifrån mera marknadsmässigt betingade förutsättningar inte kan anses uppfylla kraven på proportionalitet, även med beaktande av det omfattande utrymme för skönsmässiga åtgärder som tillerkänt de nationella myndigheterna på området. Vad som emellertid skulle kunna anföras till stöd för en ordning där en, eller möjligen ett fåtal, aktörer har exklusiv rätt att bedriva spel- och lotteriverksamhet i är att en monopolliknande reglering verkar avhållande på konkurrensen och därmed befrämjar önskemålet om en begränsning av spel- och lotteriverksamheten. De åtgärder som diskuteras här innebär emellertid en förstärkning av de svenska anordnarnas konkurrenskraft och verkar således i motsatt riktning. Om avsikten är att bedriva spelverksamhet på marknadsmässiga villkor på en konkurrensutsatt marknad är det alltså enligt utredningens bedömning inte möjligt att upprätthålla ett statligt monopol. Utredningen kan alltså inte förespråka att de svenska anordnarna av spel och lotterier skall tillåtas bedriva verksamheten utifrån samma förutsättningar som de utländska konkurrenterna. Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden Att genomföra åtgärder som kan förväntas stärka de svenska anordnarnas konkurrenskraft men som ändå innebär att förut- sättningarna för dessa är sämre än de utländska konkurrenternas innebär att någon konkurrensneutralitet inte kommer att uppnås. Sådana åtgärder kan ändå förväntas i viss mån befrämja en kanalisering och därmed även en förstärkning av svenska myndig- heters kontroll. Om det genom utformningen av regleringen betonas avsikten att begränsa spelverksamheten, torde det finnas möjligheter till försiktiga förbättringar av villkoren för de svenska anordnarna och upprätthålla den restriktiva spelpolitiken. I enlighet med vad som sagts i avsnitt 9.6.2 torde det i första hand vara vinstreglerna, och inte spelformerna i och för sig, som har betydelse för de svenska anordnarnas konkurrenskraft. Vinst- återbetalningen behandlas i nästa avsnitt. För några av de spelformer, som det hävdats skulle stärka de svenska anordnarnas konkurrenskraft om de vore tillåtna, är emellertid även själva karaktären i spelet och inte enbart vinstreglerna det avgörande. I första hand gäller detta sådana spelformer, där verksamheten äger rum mellan spelarna och inte mellan en spelare och anordnaren. Varken lagstiftningens förarbeten eller direktiven till utredningen ger någon direkt vägledning i fråga om hur den sunda och säkra svenska spelmarknad, som är målet för spelpolitiken, bör se ut. Det är utredningens uppfattning att enbart den omständigheten att en viss spelform existerar på Internet inte innebär att det måste finnas ett lagligt svenskt alternativ till den spelformen. Endast i den mån spel och lotterier kan anordnas på ett sätt som är förenligt med målen för den svenska spelpolitiken bör detta få ske. Som redovisats i kapitel 3 har verksamheten med poker över Internet utvecklats närmast explosionsartat . Något lagligt svenskt alternativ till den verksamheten har tidigare inte funnits. har genom beslut av regeringen den Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden erhållit tillstånd att över Internet anordna pokerspel. Åtgärden i sig kan enligt utredningens bedömning svårligen sägas ha till syfte att begränsa spelverksamheten och minska spelandet. Det finns också anledning att peka på att denna spelform, i remissyttrande till regeringen angående Svenska Spels ansökan, bedömts som mycket riskabel ur spelberoendesynpunkt. När det gäller spelbörser, och liknande former av vadhållning där verksamheten äger rum mellan deltagarna i stället för mot anordnaren, har utredningen inte tillgång till forskning som visar om denna verksamhet är förenad med andra eller större risker från spelberoendesynpunkt än annan vadhållning. Vadhållning bedöms i allmänhet vara ett medium-riskspel där det alltså föreligger faktorer som kan öka risken för spelberoende. Farligheten torde dock kunna begränsas genom begränsningar i förutsättningarna, t.ex. i vinstreglerna. I spelbörsernas karaktär ligger emellertid att anordnarens vinstmarginal, dvs. den provision som denne erhåller för sin förmedling av vad, måste hållas mycket låg för att verksamheten skall vara konkurrenskraftig. torde provisionen inte vara större än som mest 2–av insatsernas värde, vilket alltså innebär en vinståterbetalningsnivå om 97–. Mot bakgrund härav, och med hänvisning till vad vi uttalat ovan i fråga om de svenska anordnarna bör ha en mera allmän möjlighet att bedriva verksamhet med samma förutsättningar som de utländska finner utredningen att det är tveksamt om spelbörser bör få anordnas inom ramen för den svenska regleringen. Bedömning: En viss höjning av vinstandelstaket vid vadhållning bör kunna ske. Utredningen återkommer här till den fråga som behandlades separat i delbetänkandet Vinstandelar (SOU 2005:21) där utred- ningen avstyrkte en ensidig höjning av vinståterbetalningen utan att vidta åtgärder för att uppnå lagens skyddssyften. Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden Den tid utredningen fått till sitt förfogande har inte varit tillräcklig för att redovisa en fullständig översyn av lagstiftningen. Denna omständighet påverkar givetvis möjligheterna att föreslå förbättrade villkor i form av höjd vinståterbetalning. Utredningen har emellertid lämnat vissa förslag i fråga om möjligheten att begränsa marknadsföringen av spel och lotterier samt föreslagit att även den verksamhet som och bedriver väsentligen bör vara författningsreglerad. Om dessa förslag genomförs, och det dessutom anslås tillräckligt med medel i fråga om forskning kring och behandling av spelberoende, torde förutsättningarna generellt att hävda den svenska lagstiftningens förenlighet med EG-rätten stärkas. Även med beaktande av dessa förslag är den svenska lagstiftningens förenlighet med EG-rätten dock osäker. De förstärkningar som föreslagits bör emellertid kunna innebära att de svenska anordnarnas konkurrenskraft i någon omfattning kan stärkas genom att dessa medges en viss höjning av vinståter- betalningsnivåerna. Ett borttagande av kravet på en viss högsta vinståterbetalning kan utredningen emellertid inte förespråka, ej heller en generell höjning. Däremot kan man tänka sig en försiktig höjning för vissa befintliga produkter. I delbetänkandet redovisade utredningen de effekter i fråga om konkurrenssituationen samt effekterna för spelberoendet som en höjning av vinståterbetalningen skulle kunna medföra. Till utredningen har framförts att en höjning av vinståterbetalningen för vissa produkter knappast skulle förändra den nationella konkurrensen. Det är i och för sig riktigt att spelmarknaden är segmenterad och att alla produkter inte konkurrerar med varandra. Det har emellertid inte övertygande visats för utredningen att en höjning av vinståterbetalningen för en viss produkt aldrig skulle kunna påverka den nationella konkurrensen. Vidare har den synpunkten framkommit, att det väsentliga vid bedömningen av risken för spelberoende är storleken på nettospelandet och inte på bruttospelandet. Därmed har det ifrågasatts om utredningens slutsatser, att ett ökat spelande innebär risk för ökat spelberoende, är riktiga. Såvitt utredningen kan bedöma innebär inte en ökning av bruttoomsättningen att spelarnas totala förluster nödvändigtvis ökar, utan detta är avhängigt av nettoomsättningen. Emellertid är de ekonomiska konsekvenserna av spelandet inte den enda riskfaktorn att beakta vid bedömningen av en åtgärds farlighet. Även en ökning av spelfrekvensen i sig innebär, enligt vad Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden utredningen kunnat finna, en riskfaktor. Sammanfattningsvis har utredningen inte funnit anledning att i något väsentligt avseende frångå slutsatserna i delbetänkandet. Enligt lotterilagen får vinståterbetalningen för rena turspel, som är att anse som egentliga lotterier även när de förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor, uppgå till som mest . Utredningen ifrågasätter inte att denna relativt sett låga vinståter- betalning är klart hämmande för anordnarens konkurrenskraft. Vid vadhållning i samband med hästtävlingar eller idrottstävlingar som bedrivs i mer än en kommun finns ingen reglering i lotterilagen eftersom sådan verksamhet endast kan bedrivas med stöd av särskilda tillstånd enligt 45 § lotterilagen. Vinståterbetalnings- nivåerna för dessa verksamheter enligt regeringens beslut är generellt högre än för egentliga lotterier och uppgår till mellan av insatsernas värde. Vid vadhållning är alltså konkurrensförutsättningarna bättre än vid egentliga lotterier men både ATG och har gjort gällande att det inte är tillräckligt utan att ytterligare höjningar är nödvändiga. Utredningen bedömer att en viss höjning av vinståterbetalningen bör vara möjlig vid vadhållning i samband med idrottstävlingar eller hästtävlingar. Vadhållning har visserligen bedömts vara verksamhet där risken för spelberoende är ganska hög. Spelets karaktär torde emellertid inte förändras beroende på vilken vinståterbetalnings- nivå som tillämpas. Det är inte heller frågan om en omedelbar återkoppling mellan insats och utfall eftersom de ifrågavarande evenemangen äger rum efter att insatsen gjorts. Spänningsnivån – som antas vara en faktor som påverkar deltagaren att spela mer än vad hon eller han avsett – torde vara hög men kan knappast påverkas mer än marginellt av vinståterbetalningsnivån. Ur spelberoendesynpunkt torde vinståterbetalningsnivån vara av jämförelsevis mindre betydelse vid vadhållning än vid interaktiva spelformer såsom skraplotter (jfr nästa stycke). Med beaktande av de förstärkningar av hänsynen till lagstiftningens skydds- intressen som föreslagits finner utredningen alltså att vinst- återbetalningen vid den vadhållningsverksamhet som och bedriver bör kunna höjas något. Det bör emellertid inte komma i fråga att medge en rätt till obegränsad vinståterbetalning. Vilka exakta nivåer som bör gälla kan utredningen inte ta ställning till. Med hänsyn till att attraktionskraften i verksamheten ändå måste dämpas, för att därigenom bidra till att, i enlighet med EG- rättens krav, på ett systematiskt sätt begränsa spelandet, torde Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden vinståterbetalningen inte i något fall få bestämmas till (jfr förhållandena i , och där den högsta tillåtna vinståterbetalningen vid vadhållning – enligt vad utredningen erfarit – är mellan ). När det gäller andra verksamheter än vadhållning, dvs. i första hand rena turspel där slumpen är helt avgörande, kan utredningen emellertid inte föreslå någon höjning av vinståterbetalningen. Utredningen bedömer att turspel över Internet inte kan jämställas med turspel i fysisk form. Den snabba återkopplingen mellan insats och utfall, genom att spelaren får reda på utfallet, innebär en klar riskfaktor vad gäller utvecklande av spelberoende, likaså att det är frågan om en monoton verksamhet där spelarens aktivitet inskränker sig till att välja att spela. Redan med gällande vinstregler torde förhandsdragna interaktiva spel av detta slag kunna ifrågasättas ur spelberoendesynpunkt. Det är då utan betydelse om produkten på skärmen presenteras i samma form som en fysisk lottsedel. Det kan med fog befaras att dessa risker ökar betydligt vid en höjning av vinståterbetalningen. Det har antagits att vinståterbetalningsnivån för sådana spelformer måste ligga på 85–för att det skall vara möjligt att möta den internationella konkurrensen. Vid en så hög vinståterbetalningsnivå skulle vinstchanserna nästan fördubblas jämfört med , förutsatt att den ökade vinståterbetalningen inte kommer att resultera enbart i ett fåtal mycket stora vinster. Den ökade vinstchansen, i förening med den snabba återkopplingen mellan insats och utfall och där möjligheterna är stora att återspela vad som vunnits innebär att spelverksamheten närmast blir att jämställa med spelautomater, en verksamhet där risken att utveckla spelberoende är mycket hög. Med en så hög vinstchans främjas alltså det repeterande beteende som i sig självt, och alltså egentligen oberoende av hur stora vinsterna är, torde vara en av de mest betydelsefulla faktorerna för spelberoende. Dessutom är verksamheten, när den sker över Internet, helt undandragen den sociala kontroll som ändå i någon mån torde finnas vid spelverksamhet i offentliga lokaler. Det finns alltså ingen möjlighet att kontrollera t.ex. om den som spelar verkligen har förmågan att ta ansvar för sina handlingar eller är berusad eller påverkad av droger. Utredningen kan inte finna att det, inom ramen för en spellagstiftning som skall syfta till att på ett systematiskt sätt begränsa spelandet, finns några förutsättningar att höja vinståterbetalningen för turspel på Internet. Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden Det har däremot ändå inom utredningen övervägts om det skulle vara möjligt att höja vinståterbetalningen för en enskild spelform över Internet, nämligen bingospel. Även sådant spel blir att anse som ett egentligt lotteri när det anordnas över Internet och värdet av vinsterna får således uppgå till högst av insatsernas värde. Detta kan jämföras med fysiskt bingospel, där någon övre gräns för vinståterbetalningen inte finns och där denna torde ligga mellan . Utredningen bedömer inte att bingospelets karaktär ändras i nämnvärd mån om det anordnas över Internet, inte heller om vinståterbetalningen höjs något. Det torde ge positiva effekter för anordnaren redan om en begränsad höjning, exempelvis till , skulle genomföras. Detta skulle främja folkrörelsernas möjligheter att finansiera sin verksamhet. Mot detta måste dock ställas att detta är en åtgärd som i och för sig främjar ett ökat spelande. Vidare är det lagtekniskt svårt att finna en lämplig reglering av vinståterbetalningen som avser endast denna spelform eftersom bingospel som anordnas t.ex. över Internet är att anse som ett egentligt lotteri med de vinstregler som följer av 16 § lotterilagen. Utredningen har därför valt att inte lägga fram ett förslag om höjd vinståterbetalning för bingospel över Internet. Frågan bör dock enligt utredningens mening övervägas i den kommande behandlingen. 9.6.6Särskilt om folkrörelsernas lotterier Förslag: Prövningen av om ett rikslotteri kan antas ge sökanden skäligt överskott skall kunna ske med beaktande av sökandens totala lotteriverksamhet. Enligt utredningens bedömning är det folkrörelsernas spel och lotterier som har sämst förutsättningar att möta konkurrens, såväl nationellt som internationellt. Utredningen har inte, med hänsyn till regeringens tidigare ställningstaganden i fråga om produkt- fördelningen mellan å ena sidan folkrörelserna och å andra sidan och , ansett sig ha något utrymme att föreslå ändringar i det avseendet (avsnitt 9.4). Utredningen har inte heller funnit att vinstandelstaket för egentliga lotterier bör höjas (avsnitt 9.6.5). Detta beror på att de spel och lotterier som folkrörelserna har rätt att anordna över Internet är av sådant slag att en höjning av vinståterbetalningen skulle innebära en kraftigt förhöjd Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden risk i fråga om spelberoende. Därmed innebär förslagen ingen förstärkning av folkrörelsernas konkurrenskraft. Folkrörelsernas ställning på spel- och lotterimarknaden har varit föremål för ett flertal utredningar , utan att detta utmynnat i någon reell förstärkning av marknadssituationen. Det kan noteras att dessa utredningar haft som föremål den nationella konkur- rensen och marknadsfördelningen inom landet. Folkrörelsernas ställning på den internationaliserade spelmarknaden har emellertid inte övervägts. Att folkrörelserna och föreningslivet i övrigt bör förekomma på den lokala lotterimarknaden har inte ifrågasatts. Problemet gäller som utredningen ser det om det är önskvärt med en nationell konkurrenssituation när det gäller rikslotterier. Detta har blivit fallet som en följd av de strävanden som tidigare gjorts att stärka folkrörelsernas lotterier genom att tillåta penningvinster i dessa, vilket ursprungligen var förbehållet de statliga lotterierna. Därmed har folkrörelserna och staten båda medgetts rätt att verka inom samma sektor på marknaden, vilket måste antas vara i strid mot de ursprungliga intentionerna med regleringen. En sådan nationell konkurrenssituation är svår att förena med strävanden att begränsa spelmöjligheterna. Utredningen har inte haft anledning att ta ställning till den övergripande frågan om folkrörelsernas marknadstillträde med hänsyn till dels att regeringen inte funnit skäl att föreslå ändringar i produktfördelningen mellan folkrörelserna och staten (prop. 2002/03:93 s. 33 f.), dels att något uppdrag i det avseendet inte framgår av direktiven. Utredningen anser emellertid att frågan förtjänar en djupare analys. Det bör i detta sammanhang noteras, att regeringen tillkallat en särskild utredare som skall utreda den statliga folkrörelsepolitiken (dir. 2005:117). I uppdraget ingår bl.a. att undersöka hur staten skulle kunna underlätta för folkrörelserna och det övriga föreningslivet att finansiera sin verksamhet på andra sätt än via bidrag. Uppdraget skall redovisas . Enligt 16 § första stycket tredje punkten lotterilagen gäller som förutsättning för tillstånd till ett egentligt lotteri att det kan antas att lotteriet kommer att ge sökanden skälig avkastning och att denna kommer att användas för det aktuella allmännyttiga ändamålet. Enligt andra stycket gäller dock inte kravet på skälig avkastning om det finns särskilda skäl för annat. Bestämmelsen om skälig avkastning är avsedd att motverka att en för stor del av Regleringen av spel- och lotterimarknaden – överväganden bruttoomsättningen skall tillfalla t.ex. serviceföretagen och att olönsamma lotterier inte skall lägga beslag på marknadsutrymmet för lönsamma lotterier (jfr SOU 1992:130 s. 258). Undantaget i andra stycket gäller exempelvis s.k. stimulanslotterier, som huvudsakligen har till syfte att stimulera till aktiviteter som förtjänar stöd (prop. 1981/82:170 s. 127 och prop. 1993/94:182 s. 62). Kravet på skälig avkastning gäller varje enskilt lotteri. Om den ideella föreningen anordnar flera lotterier gäller alltså kravet för vart och ett av dessa lotterier. Något motsvarande krav på att ett enskilt lotteri måste antas ge skälig avkastning har inte ställts upp i regeringens tillstånd till . kan därmed, till skillnad från en ideell förening, i och för sig introducera nya lotterier som inledningsvis kan förväntas inte generera något överskott om det ändå kan förväntas att verksamheten efter hand blir vinstgivande. Från folkrörelsernas sida har det gjorts gällande att kravet på skälig avkastning i dess nuvarande utformning hämmar utveck- lingen av nya spel och lotterier eftersom en sådan verksamhet måste bära sina egna kostnader. Det är därmed inte möjlighet att finansiera nya lotterier med överskottet från anordnarens övriga produktutbud. Både Folkspel och A-Lotterierna/Lotterier har mot bakgrund av detta begärt att på samma sätt som och få koncessioner av regeringen, dvs. ett tillstånd för samtliga spelformer. Utredningen finner att folkrörelserna inte bör ha sämre möjligheter än att utveckla nya lotterier när det gäller rikslotterier. Dagens marknadssituation, med som den dominerande aktören på den svenska spel- och lotteri- marknaden, torde innebära att ett enskilt folkrörelselotteri som visar sig vara olönsamt knappast kan ha någon påtaglig påverkan på de lönsamma lotterierna.