sou · GUB355 · 2007-01-01 00:00:00 — Den fortsatta diskussionen om särreglering på näringsrättens område kan i fråga om försäkringsbolagen följaktligen begränsas till att omfatta ömsesidig skadeförsäkringsverksamhet, som inte omfattar kredit- eller borgensförsäkring eller annan ansvarsförsäk- ring än sådan som behandlas som underordnad, där bristtäcknings- ansvar kan göras gällande mot delägarna och som är av angiven inskränkt omfattning. Beträffande försäkringsföreningarna får intresset inriktas på begravningskassor som erbjuder enligt ovan angivna begränsade försäkringsförmåner. En ytterligare EG-rättslig bestämmelse måste beaktas i detta sammanhang. Av artikel 3.1 tredje stycket i första skadeförsäk- ringsdirektivet, i dess lydelse enligt artikel 1.1 i solvensskade- direktivet, och artikel 3 andra stycket i det konsoliderade livförsäk- ringsdirektivet följer att vad som i direktiven föreskrivs om att dessa inte är tillämpliga på vissa företag inte skall hindra ömsesidiga företag från att ansöka om att få eller fortsätta ha licens enligt direktiven. Bestämmelsen har sin bakgrund i att försäkringsföretag Särregler för små försäkringsföretag som omfattas av direktiven kan utnyttja den inre marknaden med stöd av sitt hemlandstillstånd. Det innebär att de företagen har rätt att fritt saluföra sina försäkringsprodukter inom hela EES och att värdlandets tillsynsmyndigheter måste godta den finansiella tillsyn som utförs av hemlandets myndigheter. Med den rätten följer emellertid en förpliktelse, nämligen att företagen av konkurrensskäl är skyldiga att följa alla gemenskapsrättsliga regler och då i synner- het de som gäller solvenskraven. För att inte utesluta små ömse- sidiga företag, som uppfyller kraven på solvensmarginal, har nämnda bestämmelse införts. Bestämmelsen ger automatiskt dessa företag rätt till det angivna marknadstillträdet efter en anmälan till de behöriga myndigheterna, trots att företagets premieintäkter inte överstiger . Ett svenskt ömsesidigt bolag, som uppfyller förutsättningarna för undantag enligt 1 kap. 10 tredje stycket FRL, och som ändå önskar bedriva gränsöverskridande verksamhet inom EES får därför avstå från att hos ansöka om dispens eller ansöka om att få ett beslut om dispens upphävt (se prop. 2002/03:94 s. 12.3Lämpligheten av att särbehandla små försäkringsföretag Utredningens bedömning: Den omständigheten att de mindre försäkringsföretag som inte träffas av EG:s försäkringsdirektiv är många jämte det förhållandet att skyddsbehovet är sänkt i dessa företag motiverar en särbehandling. Som framgått ger gemenskapsrätten visst utrymme att inskränka regleringen för små försäkringsföretag. Frågan om lämpligheten av sådana inskränkningar är naturligtvis förknippad med de bakom- liggande motiven till särregleringen på försäkringsområdet. En mindre ingående reglering bör komma i fråga endast när skydds- behovet kan sägas vara endast litet eller mindre framträdande. Som återgetts i avsnitt 7.1 syftar särlagstiftningen för försäk- ringsföretag till att skydda direktförsäkringstagarna och andra ersättningsberättigade på grund av försäkringsavtal. Ett sådant skydd är motiverat av de allvarliga konsekvenser som kan upp- komma för dessa som kollektiv om försäkringsföretag inte kan fullgöra sina åtaganden och de särskilda förhållanden som hör samman med försäkringar. Skyddsbehovet anses störst om försäk- Särregler för små försäkringsföretag ringstagarna är konsumenter eller småföretagare eftersom dessa normalt saknar tillgång till särskild sakkunskap om försäkringar och kan befinna sig i ett underläge gentemot försäkringsföretaget. Av det sagda följer bl.a. att en särbehandling låter sig lättare motiveras när försäkringsföretaget meddelar främst företagsförsäk- ringar än när verksamheten domineras av konsumentförsäkringar. Det skall dock uppmärksammas att om ett försäkringsföretag meddelar både konsument- och företagsförsäkringar kan förluster på den något mindre skyddsvärda företagsförsäkringsdelen med- föra att försäkringsföretaget förlorar möjligheterna att betala ut ersättning enligt ingångna avtal om konsumentförsäkring. Eftersom skyddsregleringen är motiverad av konsekvenserna av bristande infrianden från försäkringsföretaget bör storleken av de försäkringsförmåner som företaget erbjuder ges betydelse när styr- kan av skyddsmotivet prövas. Är förmånerna förhållandevis begränsade eller rent av blygsamma gör sig kravet på försäkrings- tagarskydd inte lika starkt gällande som när det, såsom vid livför- säkring, utlovas utbetalningar till sammanlagt mycket höga belopp. Det EG-rättsliga undantaget för begravningskassor synes vila på sådana tankar. Också försäkringsföretagets storlek bör spela roll i samman- hanget. Följderna för försäkringstagarkollektivet som helhet när ingångna avtal inte följs kan nämligen sägas bli mindre dramatiska när försäkringsföretaget är litet än när det är stort. För att kunna bedöma skyddsbehovet i mindre ömsesidiga bolag och kassor är det följaktligen av vikt att granska verksamhetens inriktning och omfattning i sådana företag. Som redan nämnts avser de mindre lokala bolagens verksamhet allmän egendomsförsäkring, sjöförsäkring eller husdjursförsäkring. När det är fråga om allmän egendomsförsäkring utgörs naturligt nog försäkringstagarna i stor utsträckning av konsumenter. Kundkretsen är vanligtvis en annan hos de företag som till- handahåller sjö- eller husdjursförsäkring. De bolag som meddelar endast husdjursförsäkring, s.k. kreatursbolag, försäkrar huvud- sakligen grisar, kor eller hästar i företrädesvis mindre jordbruk. Verksamheten är alltså inriktad främst på företagsförsäkring. Också de bolag som meddelar sjöförsäkring vänder sig i första hand till företagare. erbjuder normalt inte något fullvärdigt försäkringsskydd, varför försäkringen i ett sådant företag i regel behöver kompletteras hos en annan försäk- ringsgivare. Följaktligen är försäkringsbeloppen ofta ganska blyg- Särregler för små försäkringsföretag Nämnda omständigheter gör att skyddsbehovet av verk- samheten kan sägas var något nedtonat. I linje med denna syn lig- ger att dessa bolag aldrig haft koncession utan driver verksamheten efter att tillsynsmyndigheten medgett undantag från . Liknande synpunkter gör sig gällande beträffande åtskilliga understödsföreningar. Det gäller inte minst sådana föreningar som endast tillhandahåller begravningshjälp motsvarande den genom- snittliga kostnaden för begravning. Institut med en på så sätt avgränsad verksamhet har som redan framhållits undantagits från EG:s försäkringsreglering. Också vissa föreningar för sjuk- eller begravningshjälp meddelar försäkring till mycket låga belopp. Vidare är i dessa föreningar medlemmarna ofta få. Som redan anmärkts återspeglas nämnda betraktelsesätt i till- synspraxis. Därvid bör också lyftas fram det projekt om riskkate- gorisering som genomförde för ett fåtal år sedan. Detta projekt resulterade i ett förslag om indelning av till- synsobjekten i fyra kategorier utifrån behovet av offentlig tillsyn. Den kategori där riskerna ansågs lägst utgjordes av de tillsyns- objekt för vilka en begränsad form av tillsyn bör råda och under- sökningar företas endast i undantagsfall vid särskilt behov. Till denna kategori räknades de tidigare nämnda sockenbolagen för husdjursförsäkring samt begravningskassor. Beträffande dessa institut ansågs alltså i normalfallet några aktiva tillsynsåtgärder inte böra företas. Angivna kategorisering svarar väl mot den indelning av tillsyns- insatser som diskuterades av Utredningen om Finansin- spektionens roll och resurser. Till en särskild kategori hänförde nämnda utredning sådana företag där ingen finansiell tillsyn bör be- drivas; myndighetsinsatsen skulle där kunna begränsas till registre- ring av företagen. Denna kategori ansågs böra omfatta bl.a. begrav- ningskassor, kreatursbolag och liknande små försäkringsföretag med begränsad verksamhet. En annan kategori utgjordes av företag där en begränsad tillsyn och rapporteringsskyldighet borde finnas, dock att från fall till fall bör kunna besluta att avstå från tillsyn och inrapporteringskrav. Till denna kategori räk- nades bl.a. mindre skadeförsäkringsbolag. (Se SOU 2003:22 s. 114 f.) Enligt utredningens uppfattning talar såväl det försvagade skyddsmotivet som de återgivna bedömningarna från tillsynshåll för en särbehandling i regleringshänseende beträffande de här behandlade mindre försäkringsföretagen. Särregler för små försäkringsföretag Också det faktum att tillsynsresurserna är begränsade bör vägas in när man prövar lämpligheten av särbehandling av små företag. Följaktligen får dessa företags omfattning på den svenska försäk- ringsmarknaden betydelse i sammanhanget. Förutsättningarna för att med begränsade resurser bedriva en effektiv offentlig tillsyn är ju beroende av antalet tillsynsobjekt. Ju fler företagen med lågt skyddsbehov är, desto starkare gör sig kravet på särbehandling gäl- lande. Finansinspektionens institutregister upptar 124 sockenbolag för husdjursförsäkring, s.k. kreatursbolag. Vidare är där antecknat 88 mindre lokala bolag. De mindre lokala bolagen har en rapporterad premieintäkt för egen räkning, dvs. efter avdrag för avgiven återförsäkring, på totalt (). Av dessa bolag har 21 stycken en premieintäkt på (). Bolagens premiemässiga andel av den svenska försäk- ringsmarknaden är alltså mycket liten. Av de mindre lokala bolagen meddelar 13 stycken sjöförsäkring. Endast ett av dessa bolag har en premieintäkt som överstiger . Vidare finns enligt institutregistret 41 stycken understödsföre- ningar med sådan begränsad tillsyn som beskrivits i avsnitt 12.1. Bland de resterande svenska understödsföreningarna, ca 50 stycken, finns några som har tillgångar som understiger men som inte har ansökt om att få begränsad tillsyn. fanns 46 begravningskassor. Inte någon begravningskassa omfattas av det konsoliderade livförsäkringsdirektivet. Det skall här nämnas att antalet mindre lokala bolag och under- stödsföreningar har minskat stadigt . Enligt utredningens mening är de mindre försäkringsföretag som inte träffas av EG:s försäkringsdirektiv så många att denna omstän- dighet i förening med vad som anförts ovan om sänkt skyddsbehov väl motiverar en särbehandling av dessa företag. Särbehandlingen bör som framgått kunna avse mindre lokala ömsesidiga skadeför- säkringsbolag som meddelar i första hand husdjursförsäkring eller sjöförsäkring och begravningskassor. Särregler för små försäkringsföretag 12.4Generella undantag eller dispensförfarande? Utredningens bedömning: Särbehandlingen av de mindre för- säkringsföretagen bör komma till stånd efter ett dispensför- farande. En samlad bedömning får leda fram till om dispens bör komma i fråga och i så fall hur långtgående undantagen bör vara. Nästa fråga blir hur särbehandlingen av angivna små försäkrings- företag skall komma till uttryck i regleringen. Man kan tänka sig antingen att dessa företag genom en särskild bestämmelse undantas från lagens tillämpningsområde helt eller delvis eller att lämplig- heten av undantag såsom nu prövas från fall till fall efter ett dispensförfarande. Det faktum att ett företag omfattas av särskild skyddslagstift- ning och framför allt det förhållandet att det står under Finans- inspektionens tillsyn är självfallet ägnat att i positiv riktning påverka allmänhetens förtroende för företaget. Som redan antytts görs emellertid tillbaka inom Finansinspektio- nen av resursskäl en prioritering av myndighetens tillsynsuppgifter. Vissa tillsynsområden har därför nedprioriterats så att det där bedrivs en s.k. tillsyn light. Det gäller kategorier av mycket små aktörer, såsom de ovan behandlade mindre försäkringsföretagen, och det gäller oavsett om företaget beviljats undantag eller inte från lagens bestämmelser. Tillsynen av dem kan karakteriseras som stickprovsmässig. Även om gjort ansträng- ningar för att informera allmänheten om den på så sätt begränsade tillsynen får man räkna med att denna information inte når fram till åtskilliga försäkringstagare. Dessa kan då sägas vara invaggade i en falsk säkerhet. Det har sagts att om de små företagen genom en särskild bestämmelse helt undantas från försäkringsregleringen skulle de rätta förhållandena tydliggöras för försäkringstagarna; dessa skulle med öppna ögon kunna välja antingen företag som står under tillsyn eller företag som inte gör det. Att lita till försäkringstagarnas urskiljningsförmåga vid valet av försäkringsgivare synes dock bygga på en övertro på möjligheten till effektiv information. Det är inte särskilt troligt att upplysningar om att vissa försäkringsföretag inte omfattas av särreglering tränger djupare än information om begränsad tillsyn. Sådana upplysningar torde snarare ofta komma som en obehaglig överraskning sedan försäkringsavtalet väl har ingåtts. Särregler för små försäkringsföretag Vidare kan det mera allmänt sägas inge betänkligheter att utan individuella prövningar lämna stora grupper försäkringstagare helt utanför särregleringen, trots att skyddsmotivet är mindre fram- trädande. Även om små företags efterlevnad av särlagstiftningen knappast alls bevakas i den offentliga tillsynen har nog det för- hållandet att denna lagstiftning gäller en handlingsdirigerande effekt. Den effekten skulle sannolikt bli mindre eller rent av utebli om försäkringsrörelselagstiftningen inte längre skulle gälla nämnda företag. En annan olycklig följd av ett lagfäst undantag skulle kunna bli att lagstiftningen kringgås genom uppsplittring av större företag i mindre bolag eller föreningar. Det var bl.a. det skälet som låg bakom förslag att inte generellt undanta små föreningar från den då föreslagna nya lagens tillämpningsområde (se SOU 1998:82 s. 112). För en lösning med generella undantag i lag talar däremot otvivelaktigt den arbetsbesparing för som de uteblivna dispensprövningarna skulle innebära, låt vara att detta argument har försvagats i takt med den minskning av antalet mindre lokala bolag och understödsföreningar som skett. Med lagfästa undantag skulle den offentliga tillsynen ännu tydligare kunna fokuseras på de områden där det finns ett större allmänt skyddsbehov. Ytterligare ett skäl för ett generellt undantag kan sägas vara att det för de mindre försäkringsföretagen är en mer kostnadseffektiv lösning. För de allra minsta försäkringsföretagen kan de ansök- ningsavgifter som måste betalas för dispensansökningar bli en belastning. är avgiften vid ansök- ningar om dispens enligt 1 kap. 10 § FRL. Om ett försäkringsföre- tag vid ett och samma tillfälle ansöker om dispens från de bestäm- melser från vilka undantag behövs, kan avgiften inte anses vara så betungande att denna aspekt skall ges någon betydelse vid val av regleringsmetod. Det kan emellertid finnas anledning att överväga ansökningsavgifternas storlek vid införande av nya regler. I motsatt riktning verkar beträffande de ömsesidiga försäk- ringsföretagen EG-rätten. Även om ett ömsesidigt företag omfattas av en undantagsbestämmelse i försäkringsdirektiven får det enligt uttryckliga bestämmelser inte förhindras från att ansöka om att få eller fortsätta att ha sådant tillstånd som föreskrivs i direktiven. Det kan nämnas att en liknande bestämmelse förekommer i tjänstepensionsdirektivet och för svensk del föranlett en särskild bestämmelse i 9 a § lagen (1967:531) om tryggande av pensions- Särregler för små försäkringsföretag utfästelse m.m. Skulle en framtida försäkringsrörelselag helt undanta vissa företag skulle de undantagna företagen utan en lag- ändring sakna möjlighet att erhålla sådant tillstånd som anges i för- säkringsdirektiven. Att i lag uttrycka att bestämmelserna inte behöver tillämpas av närmare angivna små försäkringsföretag kan inte anses vara en lämplig lagstiftningsteknik. Till det sagda kommer att ett generellt undantag knappast under några förhållanden kan omfatta hela försäkringsrörelselagstift- ningen. Även för de små företagen måste ju gälla en rad associa- tionsrättsliga bestämmelser. Anförda omständigheter föranleder bedömningen att ett gene- rellt undantag är varken en lämplig eller ens framkomlig väg för särbehandling av små försäkringsföretag. Det förtjänar här att framhållas att undantagen i försäkringsdirektiven för små ömse- sidiga institut synes motiverade av att de genom sin rättsliga ställ- ning uppfyller godtagbara villkor i fråga om säkerhet och finansiella krav och inte av hänsyn till behov för medlemsstaterna att effekti- den offentliga tillsynen. Frågan blir därför om man genom en uttrycklig bestämmelse i stället kan minska försäkringsrörelselagens tillämpningsområde för de mindre företagen. Man skulle i så fall i lagen ange de regler som inte gäller för dessa företag. En näraliggande lösning är då att man såsom i vissa andra länder undantar små företag från kravet på verksamhetstillstånd eller regler om tillsyn. De i FRL införda bestämmelserna om möjligheter till uttaxering talar dock starkt emot även det alternativet. En EG- rättslig förutsättning för undantag för ett ömsesidigt företag är att bolagsordningen innehåller bestämmelser om uttaxering, och sådana bestämmelser är i fråga om konsumentförsäkringar enligt svensk rätt möjliga först efter särskilda med- givande. Konsumentförsäkringar torde förekomma i det stora fler- talet mindre skadeförsäkringsföretagen i . Ett generellt undantag från särskild försäkringslagstiftning för mindre ömse- sidiga bolag skulle alltså fordra att den införda regleringen om personligt delägaransvar, som vilar på konsumenthänsyn, ändras beträffande dem. Ett sådant förslag kan inte anses lämpligt och skulle knappast genomföras. En särbehandling av små ömsesidiga försäkringsföretag bör på grund av anförda omständigheter kunna komma till stånd först efter myndighets prövning. Det förtjänar att anmärkas att en sådan ordning har valts i flera andra länder. Särregler för små försäkringsföretag Nyss sagda argument gör sig dock inte gällande beträffande de begravningskassor som omfattas av undantaget i det konsoliderade livförsäkringsdirektivet. Det kan framhållas att sådana kassor i t.ex. och generellt undantagits från viktiga bestämmel- ser i lagstiftningen om försäkringsrörelse. Det finns emellertid även allmängiltiga skäl för att förorda ett dispensförfarande. Dit hör att man därigenom kan få till stånd en mera individualiserad särbehandling. Det kan nämligen ofta vara motiverat att i reglerings- och tillsynssammanhang behandla mindre företag på skilda sätt. Inom ramen för en dispensprövning kan man beakta de speciella förhållanden som finns i de skilda företagen och de särförhållanden som kännetecknar de små ömse- sidiga bolagen respektive försäkringsföreningarna. Till detta kom- mer att det skulle vara en grannlaga uppgift att i lag generellt ange de slags företag och de bestämmelser som undantas. Generella undantag enbart för begravningskassor har från tillsynshåll inte ansetts särskilt angelägna. Vidare framstår en gemensam författ- ningsteknisk lösning för särbehandling av små försäkringsföretag som klart lämpligast. Särbehandlingen av samtliga små försäkringsföretag bör alltså komma till stånd efter ett dispensförfarande. En samlad bedömning får leda fram till om dispens bör komma i fråga och i så fall hur långtgående undantagen bör vara. Också med hjälp av en sådan ordning bör tillsynsresurserna kunna koncentreras till de verksam- heter där skyddsintresset är starkast. 12.5Tillämpliga regler vid undantag från särlagstiftning Utredningens bedömning: Undantagsmöjligheterna för de små försäkringsföretagen bör i första hand omfatta reglerna för för- säkringsrörelsen. Enligt nu gällande bestämmelser kan medge små ömsesidiga skadeförsäkringsbolag och understödsföreningar undantag helt eller delvis från FRL respektive UFL. Så långtgående dispensmöjligheter bör inte ges i fortsättningen. Som redan anförts måste även de mindre försäkringsföretagen kunna vila på en asso- ciationsrättslig grund. Den nya försäkringsrörelselag som utred- ningen föreslår innefattar en teknik med hänvisningar till allmän associationsrätt, för ömsesidiga försäkringsbolag och försäkrings- Särregler för små försäkringsföretag föreningar till lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar. De sålunda tillämpliga allmänna föreningsrättsliga bestämmelserna skall gälla även de mindre företagen. Undantagsmöjligheterna bör i stället i första hand omfatta de ingående reglerna för försäkringsrörelsen, t.ex. reglerna om försäk- ringstekniska avsättningar, skuldtäckning och placering av till- gångar samt om kapitalbas. Däremot bör de för försäkringsrörelse grundläggande kraven på stabilitet, information och god försäk- ringsstandard utgöra ledstjärnor för alla försäkringsföretag. Dispenser bör kunna komma i fråga även beträffande de associa- tionsrättsliga särregler som upptas i den föreslagna nya försäkrings- rörelselagen, t.ex. de regler som uppställer krav på att en verkstäl- lande direktör och revisor med vissa kvalifikationer alltid skall utses. I den mån reglerna inte vilar på EG-rätt kan undantag med- ges även sådana små försäkringsföretag som omfattas av försäk- ringsdirektiven. Som redan anförts får från fall till fall avgöra hur långtgående undantag som kan medges. Avgörande vid pröv- ningen bör naturligtvis vara skyddsbehovet i den aktuella verksam- heten. Utredningens förslag: Den nya försäkringsrörelselagen skall träda i kraft . Ikraftträdande- och övergångs- bestämmelser tas in i en särskild införandelag. De koncessioner och stadfästelser för försäkringsbolag som gäller vid den nya lagens ikraftträdande skall fortsätta att gälla. En förening som är registrerad enligt UFL skall från ikraftträdandet ansöka om verksamhetstillstånd. Om en sådan ansökan inte görs eller om den avslås skall föreningen gå i likvidation. beslutade undantag från bestämmelser i och UFL skall avse motsvarande bestämmelser i den nya lagen. gällande övergångsbestämmelser om kapitalkrav och inlösen av minoritetsaktier skall ha fortsatt giltighet. I fråga om redan ingångna avtal om lån till närstående m.m. skall äldre bestämmelser gälla. Vidare skall införas övergångsbestämmelser om registrering, värdeöverföring m.m. Ömsesidiga försäkrings- bolag skall under en ettårig övergångsperiod inte behöva uppfylla kravet att en representant vid stämman skall utses av delägarna. En understödsförening som är registrerad vid ikraft- trädandet skall kunna fortsätta vara sluten. Fusions- och likvidationsförfaranden som inletts före ikraftträdandet skall följa äldre bestämmelser. Detsamma skall gälla en redan påbörjad överlåtelse av en understödsförenings rörelse. En fråga om ingripande från skall som huvudregel bedömas enligt äldre bestämmelser, om de omständigheter som föranleder frågan om ingripande hänför sig till tiden före lagens ikraftträdande. Beslut som meddelats före ikraftträdandet överklagas enligt äldre bestämmelser. I ÅRFL införs övergångsbestämmelser om överkursfonden. Som framhållits i flera sammanhang är den nuvarande associations- rättsliga regleringen av de svenska försäkringsföretagen i stort behov av en modernisering. Den nya lagstiftningen bör därför börja gälla utan dröjsmål. måste beaktas att de nyheter den föreslagna lagen innebär fordrar en inte obetydlig anpassningstid för de skilda försäkringsföretagen. Lagens karaktär och omfattning motiverar att den blir tillämplig i samband med ett årsskifte. Ut- redningen anser med hänsyn till det sagda att en lämplig tidpunkt för lagens ikraftträdande är . Så långt möjligt bör den nya regleringen tillämpas fullt ut på samtliga försäkringsföretag. Det är emellertid tydligt att över- gången från den gamla regleringen till den nya lagen kräver åtskil- liga övergångsbestämmelser. När det gäller de livförsäkringsaktie- bolag som drivs enligt ömsesidiga principer har nödvändigheten av särskilda övergångslösningar redan slagits fast (se avsnitt 8.4). Också för andra försäkringsföretag har det visat sig finnas behov av att i olika avseenden lägga förslag om övergångs- regler.