sou · GUB3109 · 2007-01-01 00:00:00 — Det bör dock särskilt nämnas att beträffande förordningen (1987:26) om parkeringsvakter i kommuner görs de materiella ändringarna att förordningen dels görs tillämplig på alla parkeringsvakter och dels ändras på så sätt att tar över RPS ansvar enligt 2 § att meddela föreskrifter om utbildning av parkeringsvakter. av experten , Kommuner och Landsting Gemensam lagstiftning men olika rättsliga grunder Det finns enligt min uppfattning goda skäl att som utredningen föreslår sammanföra alla parkeringsregler i en gemensam lag så att man lätt hittar dem på ett och samma ställe. Jag anser också i likhet med utredningen att den grundläggande rättsliga åtskillnaden mellan parkering på gatumark och tomtmark inte bör förändras. Svårigheten att dra tydliga gränser mellan vad som är allmänna och andra intressen är så stor att det inte är realistiskt att föreslå ett gemensamt system för reglering av stannande och parkering. Villkoren för civilrättslig och offentligrättslig parkering kan t.ex. inte göras lika utan att man gör inskränkningar i fastighetsägarnas rättigheter. Utredningen redovisar argument för ett enhetligt sanktionssystem och föreslår att ett sådant införs. Jag har i utredningen efterlyst att man på motsvarande sätt också skulle ta fram argument för ett bibehållande av två skilda system. Detta har inte skett vilket jag anser vara en påtaglig brist. Utredningen hänvisar till (SOU 1992:61), bl.a. att det framförallt är svårförståeligt för allmänheten att sanktionssystemet är olika i det civilrättsliga respektive det offentligrättsliga systemet, och att motivet för skilda sanktions- former säkert är obegripligt för de flesta som drabbas av avgifterna. Jag har inte kunnat finna något underlag i för detta uttalande. Jag har inte heller kunnat finna några klagomål på att det finns två olika system för parkeringsövervakning, och ifrågasätter om många ens känner till att det finns olika system. har bland klagomål som kommit in till inte funnit något som handlar om offentligrättslig parkering. Enligt utredningen bör ett enhetligt sanktionssystem vila på det civilrättsliga sanktionssystemet. Jag delar inte den uppfattningen, utan anser att parkering på allmän plats och systemet för att beivra överträdelser alltid måste omfattas av offentligrättsliga principer. Parkeringsanmärkningar har offentligrättslig karaktär och bör därför behandlas i enlighet med offentligrättslig procedur. Parkeringsbestämmelser, parkeringsavgifter och felparkerings- avgifter beslutas i sedvanlig demokratisk ordning, vilket för insyn, rimlighet och rättssäkerhet. Av de parkeringsanmärkningar som utfärdas av kommunerna gäller överträdelser av förbud med bäring på säkerhet, framkomlighet och tillgänglighet. Många av förbuden finns beslutade i Trafikförordningen och till detta kommer de beslut av samma karaktär som genom mandat i Trafikförordningen kan beslutas av kommunen (samt Lst). Att även resterande av parkeringsanmärkningarna har tydlig offentligrättslig karaktär framgår indirekt av Regeringsrättens beslut ifråga om moms på parkeringsavgifter (RR 4959-2002). För parkering på tomtmark finns inte motsvarande samhälleliga insyn och prövning. Att överföra det offentligrättsliga sanktions- systemet till civilrättslig hantering innebär ingen fördel vad gäller allmänhetens förtroende för parkering på allmän plats. Det finns argument i utredningen som jämställer felparkerings- avgifter med förbrukningsavgifter för vatten, dagisavgifter mm. När det gäller den offentligrättsliga sidan finns emellertid en avgörande skillnad, nämligen den att felparkeringsavgifter inte är en förbrukningsavgift utan en form av straffavgift. Väger man också in att en stor del av den övervakning som sker av kommunala parkeringsvakter gäller föreskrifter som beslutats av staten, finns det starka skäl att även i fortsättningen behandla offentligrättslig parkeringsövervakning med offentligrättslig lagstiftning hela vägen ut dvs. en obetald parkeringsanmärkning ska behandlas som en offentligrättslig fordran även i fortsättningen. Utredningens förslag om civilrättslig parkering innebär att polisen frikopplas från sin roll vad gäller parkeringsanmärkningar. Enligt min bedömning är detta ingen önskvärd konsekvens. mig därför till den åsikt som framförts av Kommuner och Landsting vid remisser av , nämligen att polisens roll ska kvarstå. Motivet är att verksamheten är speciell och att det finns risk för bristande förtroende för verksamheten om kommunen som utfärdare av parkeringsanmärkningar vid invändningar ska bedöma sina egna gärningar – i likhet med vad som gäller vid civilrättslig parkering. Skulle polisen trots allt frigöras från sina uppgifter beträffande parkering, kan jag tänka mig att man tillämpar förvaltningsmodellen för den offentligrättsliga parkerings- övervakningen. Ett beslut av en nämnd, exempelvis angående lokala trafikföreskrifter, kan överklagas till och vidare till . På liknande sätt kan man betrakta en felparkeringsavgift som ett beslut av en myndighet, och ett överklagande vandra vidare på liknande sätt. Konsekvensen av utredningens förslag blir en betydande uppbyggnad av en organisation som kan hantera polisens och uppgifter. Även för de 164 av 290 kommuner som har egen parkeringsövervakning blir det en betydande insats, för att inte tala om de kommuner som också omfattas av utredningens andra förslag beträffande polisens medverkan. Detta förslag går ut på att polisen inte längre ska ha rätt att utfärda parkeringsanmärkningar. Kommuner som inte på eget initiativ valt att ta hand om parkeringsövervakningen, tvingas sålunda att ta på sig denna uppgift om någon övervakning överhuvudtaget ska kunna ske i kommunen – även av statligt beslutade föreskrifter i Trafikförordningen. Visserligen sägs i utredningen att polisen inte utfärdar särskilt många parkerings- anmärkningar, men min uppfattning är att bara det faktum att möjligheten finns har en preventiv inverkan. Utredningen föreslår att en ny myndighetsliknande nämnd inrättas hos . Besluten i ska inte vara formellt bindande utan endast utgöra rekommendationer. Detta är enligt min bedömning ingen bra lösning för offentligrättslig parkering. Risken finns att det i en sådan nämnd skulle kunna bli ett element av medling, en lämplighetsprövning i stället för en Med tanke på att de regler som övervakas offentligrättsligt i övervägande omfattning är säkerhetsregler, finns det enligt min uppfattning inget utrymme att medge undantag – utöver vad som gäller enligt BrB 24 kap. Enligt min bedömning är det inte rimligt att exempelvis en uppställning för nära ett övergångsställe skulle kunna värderas i farlighet i efterhand av en parkeringsnämnd. Detta skulle kunna få vittgående konsekvenser för hela övervakningssystemet på offentlig plats. Med en möjlighet att i efterhand göra olika värderingar skulle det vara svårt att få en gemensam tillämpning över landet. En sådan värdering skulle också vara beroende av den klagandes förmåga att uttrycka sig och beskriva en viss situation. Att det har avgörande betydelse för vårt samhälle att allmänheten har förtroende för rättssystemet tror jag alla är överens om. Det sätt många medborgare kommer i kontakt med rättssystemet är när man vill klaga på en parkeringsanmärkning eller kontrollavgift. I det offentligrättsliga systemet får man sin sak prövad utan kostnad vilket innebär en hög rättssäkerhet. De erfarenheter jag har från mitt arbete innebär att jag relativt ofta har kontakt med personer som haft för avsikt att överklaga en kontrollavgift. Dessa personer har mötts av besked om att man måste vara beredd att betala rättegångskostnaderna om man förlorar. Med denna information i ryggen avstår de allra flesta från att få sin sak prövad även i de fall man på objektiva grunder är övertygad om att ha rätt. Min bedömning är att vi inte ska ersätta det offentligrättsliga systemet med ett nytt som försämrar möjligheterna för allmänheten att få sin sak prövad. Den avgift kommunerna betalar till staten per parkeringsanmärkning – – och vari ingår kostnader för hantering i rättssystemet och indrivningskostnader, är väl använda pengar för att inte riskera allmänhetens förtroende för rättssystemet i allmänhet och det offentligrättsliga parkeringssystemet i synnerhet. I ett antal kommuner är miljöbilar genom kommunala beslut befriade från parkeringsavgifter. Rättsläget är emellertid oklart. Det är heller inte klarlagt att särskilda parkeringsbestämmelser för miljöbilar självklart leder till en bättre miljö. Jag anser dock att det, för de kommuner som så önskar, ska finnas legala möjligheter att utfärda särskilda parkeringsbestämmelser för miljöbilar. Det genomförda s.k. Stockholmsförsöket med trängselskatt har haft sådana särbestämmelser med avgiftsbefrielse för miljöbilar. Uppbyggnaden av bilpooler är en ökande företeelse i flera av landets kommuner i syfte att bidra till att uppnå de miljömål som fastställts av och EU. En lättillgänglig parkeringsplats på gatan är enligt min uppfattning ett bra incitament för att få boende, framför allt i innerstadsmiljö, att välja bilpool som alternativ till eget bilinnehav. Jag anser därför att utredningen borde ha tagit initiativ till de författningsändringar som behövs för att kommuner som så önskar via lokala trafikföreskrifter ska kunna avdela parkeringsplatser på gatumark för fordon som ingår i bilpool. De föreskrifter som reglerar tomgångskörning beslutas i form av en hälsovårdsföreskrift och övervakas av polisen. Eftersom emellertid polisen inte prioriterar denna form av övervakning finns det enligt min uppfattning ett mycket starkt kommunalt önskemål om att överträdelser av förbud mot tomgångskörning skulle jämställas med systemet med felparkeringsavgift, så att kommunernas parkeringsvakter kunde bemyndigas att övervaka dessa bestämmelser. Utredningen har i sina slutsatser sagt att parkeringsvakternas befogenheter inte bör utökas. Som motiv har man angett att eftersom man föreslår civilrättslig grund för parkerings- övervakning skulle detta vara systematiskt olämpligt. Detta motiv är enligt min uppfattning ytterligare ett skäl till varför offentligrättslig parkering inte ska förändras i enlighet med utredningens förslag. Enligt utredningen har man inte haft möjlighet att göra någon djupgående analys av sekretessbestämmelserna vad gäller parkeringsvakters namn och adress. Man säger dock i förslaget att det kan finnas skäl att se över de bestämmelser som gäller. Det är beklagligt att utredningen inte på ett mer ingående sätt kunnat ta upp denna för parkeringsvakterna så viktiga fråga och föreslå konkreta åtgärder. Att ha en trygg arbetsmiljö är en rättighet för alla medan utvecklingen visar att denna personal- kategori ofta är utsatt för hot och trakasserier. Min uppfattning är att det finns ett påtagligt behov av utökat sekretesskydd för uppgifter som rör parkeringsövervakare. Av utredningsuppdraget framgår att en bred översyn av bestämmelserna inom parkeringsområdet skall göras. Vidare framgår att huvudsyftet är att förenkla, modernisera och effektivisera regelsystemet och att regelsystemet skall uppfylla högt ställda krav på rättssäkerhet och vara utformat så att det vinner förståelse hos vägtrafikanterna. I princip kan den kritik som riktats mot det nuvarande systemet delas upp i två delar. Den första delen rör de som är ansvariga för verksamheten där framför allt frågan om polisens roll har ifrågasatts. Den andra delen rör trafikanterna där framför allt kritik har riktats mot hur trafikanter behandlats i systemet, speciellt på den civilrättsliga sidan. Att det därutöver funnits en hel del problem med bland annat svåra gränsdragningar mellan det offentligrättsliga och civilrättsliga systemet har mer varit en fråga för de som ägnat sig att tränga djupare in i systemen. När det gäller trafikanterna måste utgångsläget, liksom i all lagstiftning, vara att medborgarna förutsätts respektera gällande bestämmelser. När det gäller parkeringsbestämmelser betyder det att utgångsläget är att trafikanter följer gällande regler. För de som medvetet bryter mot reglerna torde det i många fall betraktas som ett olyckfall i arbetet att få en parkeringsanmärkning varför man vanligen betalar felparkeringsavgiften utan att ifrågasätta den. I de fall en överträdelse beror på att trafikanten missförstått eller misstolkat vad som gäller på viss plats ska det emellertid, med hänsyn till hur komplicerat systemet är, finnas en möjlighet att få överträdelsen prövad. Detta hindrar dock inte att det finns trafikanter som på olika sätt försöker utnyttja systemet till sin fördel. Dessa trafikanter får dock inte vara normerande för hur ett system byggs upp. Utredningen förslår att ett gemensamt sanktionssystem för parkeringsförseelser byggt på civilrättsliga principer skall införas. Att införa ett civilrättsligt sanktionssystem för överträdelser av bestämmelser som bygger på offentligrättsligrättsliga principer kan starkt ifrågasättas. Speciellt när det gäller bestämmelser av ordnings- och säkerhetskaraktär som exempelvis förbud att stanna eller parkera i kurva eller på eller före övergångsställe. För att införa ett civilrättsligt sanktionssystem i stället för ett offentlig- rättsligt för överträdelser av sådana bestämmelser måste det finnas synnerligen starka skäl och tydliga fördelar. Framför allt bör en ändring förenkla för medborgarna och medföra minskade kostnader för samhället. Utredningens förslag innebär att det effektiva system för hantering av felparkeringsavgifter som finns på den offentlig- rättsliga sidan med som administratör skulle ersättas med ett system där i princip varje kommun skulle behöva bygga upp en organisation för hantering av felparkerings- avgifter. Att en sådan lösning skulle leda till minskade kostnader är osannolikt. Av de uppgifter som utredningen hämtat in framgår att det på den civilrättsliga sidan är förhållandevis få ärenden som går vidare till prövning i domstol. Det kan inte uteslutas att en del av anledningen till detta är att risken för den enskilde att i händelse av att han eller hon förlorar målet betyder en inte oväsentlig kostnad genom att han eller hon kan tvingas betala motpartens rättegångs- kostnader. Med hänsyn till komplexiteten i parkeringssystemet är det mycket svårt för den enskilde att avgöra om han eller hon brutit mot några bestämmelser eller inte. Att då i förväg kunna bedöma utsikterna till framgång vid en domstolsprövning kan vara mycket svårt och det kan uppfattas som både billigare och enklare att betala den kontrollavgift som avkrävs. Detta gäller speciellt som den enskilde bedömer sig ha små möjligheter att hävda sig mot den expertis som markägare har tillgänglig. Från rättssäkerhetssynpunkt kan detta inte vara tillfredsställande. I det allmänrättsliga systemet kan den enskilde få sin sak prövad utan risk för extra kostnader. I de fall en fordonsägare bestrider en felparkeringsavgift gör polisen en besiktning av den plats där förseelsen ägt rum. På så sätt garanteras den enskilde en opartisk bedömning av förhållandena. I de fall sådana besiktningar visar brister i exempelvis utmärkning informeras väghållaren om detta för att kunna rätta till dem. Enligt min bedömning har det som framkommit i utredningen inte givit något stöd för att ett sanktionssystem grundat på civilrättsliga principer vare sig skulle ge några ekonomiska fördelar för samhället, vara till fördel för trafikanterna eller innebära någon ökad rättssäkerhet. Utökade befogenheter för markägare Bland de problem som kanske inte i så hög grad uppmärksammats av trafikanterna men som inte desto mindre finns är gränsdrag- ningen mellan det civilrättsliga och offentligrättsliga systemet. I den utredning som föregick LKOP talades om tomtmark med den innebörden att det handlade om enskild mark på kvartersmark eller motsvarande. Det visade sig emellertid svårt att definiera tomtmark på ett enkelt sätt varför valet i stället blev skapa en administrativ gräns mot det allmänrättsliga systemet. Följden av detta har blivit att begreppet markägare har kommit att omfatta även ägare till enskild väg, se Höllvikenmålet. Med tanke på att det enskilda vägnätet ingalunda enbart består av mindre vägar på landsbygden utan i flera fall kan utgöra hela eller delar av vägnätet i en tätort måste lämpligheten av att markägaren i sådana fall skall kunna meddela förbud och villkor och dessutom som utredningen förslår själv kunna ta ut felparkeringsavgift för överträdelser av såväl som förbud och villkor markägaren själv meddelat som föreskrifter ifrågasättas. Det skulle kunna innebära att på vad som allmänt kan uppfattas som vägar och gator i samhällen kan bestämmelser om stannade och parkering grundas på såväl föreskrifter som förbud eller villkor som markägaren ställt upp. Felparkeringsavgift skulle kunna tas ut av både det allmänna (kommunen) och en markägare, kanske företrädd av ett parkeringsbolag. Detta kan knappast vara någon fördel för trafikanterna och knappast heller till gagn för rättsäkerheten. Enligt min uppfattning har dessa frågor inte (kanske av tidsbrist) fått tillräcklig genomlysning för att kunna ge förslag till utökade befogenheter för markägare. Utredningen förslår att polisen skall avlastas uppgifter när det gäller stannande och parkering. När det gäller rättelse och bestrid- ande av felparkeringsanmärkningar kan detta vara rimligt förutsatt att polisens uppgifter ersätts genom någon annan organisation som kan ge den service som polisen gör. Den förslagna parkerings- nämnden uppfyller enligt min uppfattning inte detta krav. Förslaget med en parkeringsnämnd kan vid ett första påseende verka tilltalande men vid en närmare påsyn uppstår tveksamheter. Utredningen förslår att det skall finnas en nämnd och att förfarandet skall vara skriftligt. Det senare betyder att någon opartisk syn på platser där det råder olika uppfattningar om förhållandena på platsen inte kommer att ske utan det åligger var och en av parterna att försöka dokumentera förhållandena på lämpligt sätt. Detta gagnar knappast den enskilde. I sammanhanget bör också beaktas att det när det gäller kontrollavgift har det i huvudsak handlat om att någon parkerat i strid mot förbud eller villkor som en markägare ställt upp och som tillkännagivits genom vägmärken. Den nu föreslagna lösningen innebär att många fler typer av förseelser kommer att bli aktuella för prövning där det i många fall kommer att vara mycket svårt att enbart med ett skriftligt underlag från parterna i ett ärende kunna bedöma förhållandena på platsen. Enligt min uppfattning gagnar detta inte trafikanten. När det gäller borttagandet av polisens möjlighet att utfärda parkeringsanmärkningar kommer det enligt min uppfattning att få betydande konsekvenser. Den parkeringsövervakning som sker genom kommunerna är i huvudsak begränsad till tätorter. Dessutom är det endast drygt hälften av landets kommuner som har parkeringsövervakning. I övriga kommuner samt på en stor del av landsbygden, som bland annat omfattar en stor del av det allmänna vägnätet, sker övervakning av bestämmelser om stannande och parkering i huvudsak av polisen. Att antalet utfärdade felparkeringsanmärkningar av polisen inte är särskilt stort får inte tas som intäkt för att polisens roll är utan betydelse. Den preventiva roll som polisen har skall inte underskattas. Det torde heller inte gagna polisen att det finns bestämmelser där man inte skulle ha möjlighet att ingripa vid uppenbara överträdelser som exempelvis parkering på ett övergångsställe. Att vad som sägs i utredningen och i vissa andra sammanhang att uppställning av fordon skulle kunna vara ett brott mot trafikbrottslagen och därigenom kunna beivras är sannolikt endast ett teoretiskt förhållande. I sådana fall skulle det dessutom endast kunna vara fordonets förare som skulle kunna bli föremål för åtgärd. Såvitt jag känner till har trafikbrottslagen inte använts mot felparkerare. Utredningen föreslår att fordon som ägs av person med många förfallna felparkeringsavgifter skall få klampas. Tyvärr väcktes frågan i ett mycket sent skede i arbetet varför den i stort sett inte behandlats under utredningssammanträden. Principen är tilltalande men vad utredningen föreslår innehåller en hel del tveksamheter. En förutsättning för klampning föreslås vara ett stort antal förfallna felparkeringsavgifter hos samma markägare eller kommun. För felparkeraren ger en sådan lösning goda möjligheter att genom planerade felparkeringar undvika att bli föremål för klampning. Jämförs detta med vad som förslagits beträffande markägares utökade befogenheter att ta ut felparkeringsavgift så att både markägare och kommun ska kunna ta ut felparkeringsavgift på enskilda vägar så går det knappast att blunda för att det kan uppstå problem. Frågan om klampning är intressant och klampning bör absolut inte avfärdas som medel i parkeringsövervakningen. Det krävs emellertid en betydligt mer djupgående analys av hur den skall användas. Det kan också finnas anledning att titta på möjligheten att på motsvarande sätt kräva betalning av förfallna felparkerings- avgifter i samband med att ett felparkerat fordon flyttas. Översyn av bestämmelserna inom Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas med uppgift att göra en bred översyn av bestämmelserna inom parkeringsområdet och utarbeta förslag till den reglering som bedöms nödvändig. Huvudsyftet är att förenkla, modernisera och effektivisera regelverket. Regelverket inom parkeringsområdet är omfattande och komplext. Det riktar sig först och främst till allmänheten, men berör även såväl flera statliga myndigheter som kommunerna. I 2 § förordningen (2001:651) om vägtrafikdefinitioner definieras begreppen parkering och stannande. Parkering innebär en uppställning av fordon med eller utan förare av någon annan anledning än som föranleds av trafikförhållandena, sker för att undvika fara eller sker för på- eller avstigning eller på- eller avlastning av gods. Stannande innefattar annat stillastående med ett fordon än som sker för att undvika fara, föranleds av trafik- förhållandena eller utgör parkering. Grundläggande bestämmelser om var stannande och parkering får ske finns i 3 kap. 47–57 §§ och 9 kap. 1 och 2 §§ trafik- förordningen (1998:1276). För att anpassa bestämmelserna om parkering och stannande till lokala förhållanden får bl.a. kommunerna med stöd av 10 kap. 1 och 2 §§ meddela lokala trafikföreskrifter om såväl förbud och tillåtelse att stanna eller parkera som tidsbegränsning, avgiftsplikt eller andra villkor för parkering. Grunden för kommunernas rätt att ta ut parkeringsavgifter finns i 2 § lagen (1957:259) om rätt för kommun att ta ut avgift för vissa upplåtelser av offentlig plats, m.m. Enligt den bestämmelsen får en kommun i den omfattning som behövs för att ordna trafiken ta ut en avgift för rätten att parkera på sådana offentliga platser som står under kommunens förvaltning och som kommunen har upplåtit för parkering. Enligt samma bestämmelse beslutas grunderna för beräkning av avgiften av kommunfullmäktige. Överträdelser av bestämmelserna om stannande och parkering i trafikförordningen eller i lokala trafikföreskrifter sanktioneras huvudsakligen genom felparkeringsavgifter. Närmare bestämmelser om detta sanktionssystem finns i lagen (1976:206) om fel- parkeringsavgift. I den lagen finns även bestämmelser om överprövning av utfärdade felparkeringsavgifter. Lagen kompletteras av förordningen (1976:1128) om fel- parkeringsavgift. Övervakningen av att bestämmelserna om stannande och parkering efterlevs är i grunden en polisiär uppgift. Om det för parkeringsövervakningen i en kommun behövs parkeringsvakter, får dock kommunen med stöd av 2 § lagen (1987:24) om parkeringsövervakning m.m. besluta att kommunen själv skall svara för övervakningen. Den kommunala parkerings- övervakningen fullgörs då enligt 5 § samma lag av parkeringsvakter, som skall ha genomgått för uppgiften lämplig utbildning och vara förordnade av kommunen.