sou · GUB339 · 2007-01-01 00:00:00 — I de situationer som avses i nämnda undantagsfall bör således skyldigheten att vidta förebyggande åtgärder vid överhängande hot om miljöskada även i fortsättningen bara gälla i den utsträckning det inte kan anses orimligt att kräva sådana åtgärder. Detta skulle kunna uttryckas enligt följande i 7 § andra stycket: Avvägningen enligt första stycket får inte medföra att en miljökvali- tetsnorm enligt 5 kap. åsidosätts. I andra fall än de som avses i 10 kap. 4 § första stycket (direktivets undantag) får avvägningen heller inte medföra en inskränkning av skyldigheten enligt 3 § att vidta nödvän- diga förebyggande åtgärder vid överhängande hot om allvarlig miljö- skada som avses i 10 kap. 1 §. Överväganden och förslag till genomförande av miljöansvarsdirektivet Eftersom bestämmelserna i 2 kap. 3 § primärt gäller vidtagandet av mer allmänna försiktighetsmått, riktar de sig inte bara till den som bedriver en verksamhet utan också till alla som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd. För den senare kategorin, alltså dem som ännu inte bedriver någon verksamhet, torde emellertid inte kunna aktualiseras någon skyldighet att gripa in på det sätt som direktivet avser mot något överhängande skadehot. Detta krä- ver direktivet inte heller. Men enligt direktivet skall alltid verksam- hetsutövaren ha en sådan skyldighet att gripa in med nödvändiga förebyggande åtgärder. Och med verksamhetsutövare avser direktivet både den som driver och den som kontrollerar verksamheten. Hur direktivets verksamhetsutövarbegrepp förhåller sig till motsvarande begrepp i har diskuterats i avsnitt 2.4.1. I enlighet med den där gjorda analysen måste bestämmelserna i 2 kap. 3 §, för att uppfylla direktivets krav i det här avseendet, uttryckligen uppta också den som kontrollerar verksamheten bland de ansvariga för förebyggande åtgärder. Men för att ansvaret för den som kontrollerar verksamheten inte också skall omfatta skyldigheten att vidta mer allmänna för- siktighetsmått, vilket direktivet inte kräver, bör detta ansvar regle- ras för sig. Det kan ske i ett nytt tredje stycke i nämnda paragraf enligt följande: Skyldigheten enligt första stycket att vidta nödvändiga före- byggande åtgärder gäller i fråga om överhängande hot om allvarlig miljöskada som avses i 10 kap. 1 § även för den som kontrollerar verk- samheten. Överväganden och förslag till genomförande av miljöansvarsdirektivet Förslag: Ansvaret enligt direktivet för att avhjälpa miljöskador föreslås reglerat som ett rent offentligträttsligt ansvar i 10 kap. tillsammans med och på i princip samma sätt som den särskilda regleringen där av avhjälpandeansvaret för förore- ningsskador men utan generell möjlighet till jämkning av skälig- hetshänsyn. Det allmänna avhjälpandeansvaret i 2 kap. 8 § bibehålls i sak oförändrat och skall även i fortsättningen gälla ett avhjälpande i skälig omfattning men hänvisningen till skälig- hetsprövningen enligt 10 kap. tas bort. 3.3.1Var skall regleringen ske? Med hjälpåtgärder avses åtgärder för att avhjälpa miljöskador som redan har uppkommit. I finns den grundläggande regeln om ansvaret för sådant avhjälpande i 2 kap. 8 §. Där före- skrivs att alla som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som medfört skada eller olägenhet för miljön ansvarar till dess skadan eller olägenheten har upphört för att denna avhjälps i den omfattning det kan anses skäligt enligt 10 kap. Detta är i varje fall i första hand ett ansvar mot det allmänna. I bestäm- melsen nämns emellertid skadeståndsskyldighet som ett alternativ till skyldigheten att avhjälpa. Möjligen kan detta uppfattas som att även enskilda borde kunna föra talan vid domstol om avhjälpande av skador och olägenheter för miljön. Men det förefaller osäkert i vilken utsträckning det låter sig göra. Enligt miljöbalkskommen- taren (s. 2:36) står det dock i varje fall klart att enskild domstols- talan är möjlig i den mån man kan se avhjälpandet som ett försik- tighetsmått (se 32 kap. 12 § och 20 kap. 2 § 6 p. Om ansvar för avhjälpande av miljöskador i form av föroreningar som kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön finns dessutom särskilda regler i 10 kap. . Det lär där vara fråga om ett rent offentligrättsligt ansvar för verksamhets- utövaren, subsidiärt fastighetsägaren, som bara kan göras gällande av tillsynsmyndigheterna. En fråga är nu om miljöansvarsdirektivets krav på hjälpåtgärder lagtekniskt bör inordnas under den allmänna regleringen av avhjäl- Överväganden och förslag till genomförande av miljöansvarsdirektivet pandeansvaret i 2 kap. 8 § eller specialregleringen i 10 kap. eller om de bör regleras på något annat sätt. Fastän det miljöskadebegrepp som används i 2 kap. 8 § är betyd- ligt vidare än direktivets miljöskadebegrepp, täcker det ändå inte alla miljöskador som direktivet avser. Den allmänna avhjälpande- regeln gäller nämligen bara skador och olägenheter för miljön, inte för hälsan, medan direktivets markskador endast är hälsorelaterade. Dessa markskador omfattas däremot helt av bestämmelsen i 10 kap. 1 §. Den åtgärdsarsenal som direktivet kräver för avhjälpande av miljöskador i direktivets mening – och som närmare utvecklas i direktivets bilaga II – är direkt utformad för vattenskador, skador på biologisk mångfald och markföroreningsskador. Regleringen i 2 kap. 8 § är i och för sig tillämplig på merparten av dessa skador. Men där ryms också en mängd andra skadetyper som kräver andra slags hjälpåtgärder, exempelvis luftförorening, buller, skakning och annan liknande störning såsom estetiska och s.k. psykiska immis- sioner. Dessutom verkar inte heller den ordning som direktivet fö- reskriver för verksamhetsutövarens och tillsynsmyndighetens insatser till avhjälpande av miljöskada vara särskilt ändamålsenlig för andra skador än sådana allvarliga miljöskador som direktivet avser. Detta synes tala för att direktivets skador i fråga om ansvaret för hjälpåtgärder lämpligen borde regleras för sig tillsammans med för- oreningsskadorna i 10 kap. För detta talar också det förhållandet att det inte kan förenas med direktivet att ansvaret för de nödvändiga hjälpåtgärderna begränsas enligt en skälighetsbedömning. En sådan skälighets- begränsning av ansvaret kan däremot knappast undvaras vid tillämpningen av den allmänna avhjälpanderegeln i 2 kap. 8 §, sär- skilt inte i fråga om den stora mängd skador som på grund av art eller omfattning inte kvalificerar sig som direktivskador. En tanke kunde möjligen vara att de skador på den biologiska mångfalden som direktivet ägnar så stort utrymme åt kanske i stäl- let borde regleras i 7 kap., där de ämnesmässigt sett kan kännas höra hemma. Men eftersom de övriga direktivskadorna knappast kan regleras där, skulle det leda till en rätt splittrad ansvarsregler- ing. De skador som omfattas av direktivets miljöskadedefinition skall alla vara föremål för hjälpinsatser på samma nivå. Det borde därför vara en fördel att hålla samman dem i regelverket. Dessutom skulle en reglering av ansvaret för skador på den biologiska mång- Överväganden och förslag till genomförande av miljöansvarsdirektivet falden i 7 kap. med nuvarande utformning innebära att åtminstone en del sådana skador i samma ansvarshänseende skulle återkomma i denna balk, nämligen i 2 kap. 8 §, 7 kap. och 10 kap. Det är naturligtvis inte bra. Det förefaller mot den här bakgrunden lämpligast att direktivets avhjälpandeansvar för miljöskador regleras särskilt i 10 kap. och då på i princip samma sätt som gäller för föroreningsskador men utan generell möjlighet till jämkning av skälighetshänsyn. Det all- männa avhjälpandeansvaret skulle därmed kunna bibehållas i sak oförändrat i 2 kap. 8 §. Specialregleringen i 10 kap. torde gå före den allmänna när den är tillämplig. Det innebär att det offentlig- rättsliga ansvaret för att avhjälpa miljöskador i direktivets mening alltid kommer att prövas enligt bestämmelserna i 10 kap. medan frågor om avhjälpande av skador som inte reglerats särskilt får på oförändrade villkor prövas enligt den allmänna regleringen med bl.a. möjlighet till jämkning efter skälighet. Direktivskadorna kan emellertid tas in i 10 kap. på åtminstone två olika sätt. Antingen förs dessa skador ihop med de förorenings- skador som kapitlet reglerar eller så hängs direktivskadorna på efteråt tillsammans med den särskilda reglering som de i övrigt krä- ver. Det senare alternativet innebär en viss dubbelreglering av för- oreningsskadorna. Förutom att de finns kvar i den nuvarande tapp- ningen, återkommer de då som den kanske viktigaste gruppen bland direktivskadorna. Detta talar för att föroreningsskadorna och direktivskador av annat slag bör hållas ihop i 10 kap. och att den differentiering av hjälpinsatser som kan vara aktuell för olika typer av skador i stället görs i ansvarsbestämmelserna. 3.3.2Konkurrensen med andra ersättningsformer Enligt art. 3.3 skall direktivet inte ge enskilda rätt till ersättning för en miljöskada eller ett överhängande hot om sådan skada. Även detta krav tillgodoses genom en reglering i 10 kap. som uteslutande är offentligrättslig. Att ansvaret är av denna karaktär kan lämpligen understrykas genom att det i ansvarsbestämmelsen uttryckligen anges att ansvaret bara gäller mot det allmänna. Därmed undviks också en del samordningsproblem med skadeståndsreglerna i 32 kap. när det gäller ersättningsanspråk från enskilda. Överväganden och förslag till genomförande av miljöansvarsdirektivet I fråga om sådana anspråk från det allmännas sida kan möjligen tänkas situationer där staten skulle kunna anses berättigad till kompensation för en miljöskada såväl enligt regler om skadans avhjälpande som enligt skadeståndsbestämmelserna i 32 kap. eller andra skadeståndsregler. I den mån det rör sig om en och samma skada torde dock av allmänna skadeståndsrättsliga grundsatser följa att ersättning för kompensation av miljöskadan inte kan utgå mer än en gång. Det behövs ingen särskild bestäm- melse om detta i . Skulle staten hamna i en situation där flera olika ersättningsalternativ erbjuder sig, torde det vara upp till staten att välja i vilken form ersättning skall utgå. De hjälpåtgärder som direktivet kräver i denna situation kan dock inte väljas bort till förmån för något annat. Och mer än full ersättning för skadan skall under inga förhållanden kunna komma i fråga. I rättsfallet NJA 1995 s. 249 tillerkändes staten ersättning för avelsvärdet av två järvar som dödats vid olaga jakt. Skadeståndets storlek bestämdes genom en skälighetsuppskattning med statens kostnader för den fridlysta djurartens bevarande som utgångs- punkt. Dessa kostnader ansågs till en del ha blivit onyttiga genom att järvarna dödats och fortplantningsmöjligheter försäm- rats. Om en skada på den biologiska mångfalden av detta slag skulle anses utgöra en sådan allvarlig miljöskada som miljöansvarsdirek- tivet avser att reglera, så kommer enligt det sagda staten vid en tillämpning av direktivets regler inte längre att få möjlighet att välja skadeersättningen i den form som utgick i målet. Skadan skall i stället avhjälpas med de hjälpåtgärder som direktivet anvisar. kan emellertid en miljöskada svara mot flera olika skador som var för sig skulle kunna vara föremål för skilda anspråk. Vid en skada på den biologiska mångfalden utgör de skadade eller för- lorade miljövärden för vilka direktivet kräver reparation och kom- pensation en särskild skada som skall avhjälpas i enlighet med direktivets regler. kan samma skadehändelse ha orsakat en värdeförlust av annat slag som kan grunda rätt till en egen ersättning. Förlorade miljövärden, som kanske till och med skall kompenseras på en helt annan plats, kan exempelvis också innebära en skada på den drabbade fastigheten som fastighetsägaren kan vilja ha ersättning för. En skyddad växtlighet, som genom en skadehän- delse utplånats på en fastighet, kan ha betraktats som en värdefull tillgång för själva fastigheten. I den mån förlusten av denna tillgång kan ses som en ersättningsgill skada enligt 32 kap. eller på annan skadeståndsrättslig grund, vilket inte alltid torde vara fal- Överväganden och förslag till genomförande av miljöansvarsdirektivet let, skall fastighetsägaren naturligtvis vara berättigad att kunna göra denna ersättningsrätt gällande. En för svensk rätts del nog inte så ofta aktuell kollision mellan olika ersättningsintressen avhandlas i direktivets art. 16.2. Där sägs att direktivet inte får hindra medlemsstaterna från att anta lämpliga bestämmelser, exempelvis om förbud mot dubbel ersättning av kostnader, i situationer där en behörig myndighet enligt direktivet och en person vars egendom berörs av en miljöskada gör sina anspråk gällande. Direktivets genomförande torde i varje fall inte medföra något ökat utrymme för kollisioner av detta slag. När staten är berättigad till reparation och kompensation av miljövärden enligt direktivets regler, så kommer detta visserligen att gälla som staten eller enskild person med anledning av skadehändelsen kan vara berättigad till ersättning för andra förlorade värden på annan rätts- lig grund. Men det kommer då inte att vara fråga om ersättning för samma skada, även om det förmodligen kan tyckas så ibland för den verksamhetsutövare som skall betala. Om en verksamhet orsakar såväl en miljöskada som en sak eller ren förmögenhetsskada på en fastighet, kan verksamhetsutövaren således bli skyldig att dels bekosta de åtgärder som behövs för att avhjälpa miljöskadan, dels betala skadestånd till fastighetsägaren. I många fall bör dock de avhjälpande åtgärderna kunna medföra att fastighetsägaren går skadeslös ur det hela. Då finns det enligt all- männa skadeståndsrättsliga principer sällan någon rätt till ersätt- ning. kan de avhjälpande åtgärderna till och med innebära att fastigheten stiger i värde. För sådana fall finns en bestämmelse i 10 kap. 5 § som ålägger fastighetsägaren att i skälig utsträckning svara för kostnader som motsvaras av den värdeökning som efterbehandlingen medför. Direktivet hindrar inte att denna bestämmelse kan vara kvar. Överväganden och förslag till genomförande av miljöansvarsdirektivet 3.4Direktivansvarets införande i 10 kap. Förslag: Kapitlets tillämpningsområde föreslås utvidgat till att utöver sådana föroreningar i mark eller vattenområden, byggna- der eller anläggningar som kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön även gälla allvarliga miljöskador av annat slag på ytvatten eller grundvatten eller på den biologiska mångfalden av skyddade arter och skyddade naturliga livs- miljöer. Begreppet allvarlig miljöskada, som skall svara mot de miljö- skador som direktivet avser att reglera, definieras i lagen i nära anslutning till direktivets miljöskadedefinition. Verksamhetsutövarbegreppet utvidgas enligt direktivets defi- nition av detta begrepp så att även den som kontrollerar eller har kontrollerat en verksamhet som bidragit till miljöskadan blir ansvarig. I fråga om de allvarliga direktivskadorna införs ett strikt och i princip obegränsat ansvar för verksamhetsutövaren att utföra eller bekosta alla utredningar och åtgärder som behövs för att avhjälpa skadorna. Skyldighet åläggs honom också att i det akuta skedet vidta åtgärder som behövs för att förebygga ytterligare skada på miljön och risk för människors hälsa och att underrätta tillsynsmyndigheten om vad som hänt och till denna lämna förslag om hur skadan skall avhjälpas. Från detta ansvar för allvarliga miljöskador görs vissa undan- tag för bl.a. skador som orsakats av väpnade konflikter och exceptionella naturfenomen eller som regleras i vissa internatio- nella konventioner. För föroreningsskador som inte kvalificerar sig som direk- tivskador kvarstår det nuvarande skälighetsbegränsade avhjäl- pandeansvaret enligt 10 kap. 4 §. Detsamma föreslås gälla fastig- hetsägarens subsidiära ansvar för föroreningsskador. Upplysningsskyldigheten enligt 10 kap. 9 § skall också gälla andra förhållanden på fastigheten än föroreningar som kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. För direktivansvarets införande måste kapitlets tillämpningsområde utvidgas till att omfatta allt som utgör miljöskada i direktivets Överväganden och förslag till genomförande av miljöansvarsdirektivet Som förut utvecklats i avsnitt 2.3 innefattar direktivets miljöskadebegrepp tre olika skadetyper, nämligen skador på skyd- dade arter och skyddade naturliga livsmiljöer, vattenskador och markskador. I direktivet beskrivs dessa skador i en formell legal- definition. I , som inte har någon motsvarande miljöskadedefi- nition, talas i 10 kap. endast om föroreningar som kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Förore- ningarna kallas inte för miljöskador i balken. Men i den mån de uppfyller direktivets väsentlighetsrekvisit för en sådan skada och avser någon av direktivets tre skadetyper, utgör de alla miljöskador i direktivets mening. De kommer därför också att behandlas som sådana i det följande. Nämnda väsentlighetsrekvisit uttrycks på olika sätt i fråga om markskador och de två andra skadetyperna. För de senare anges det som betydande negativa effekter i vissa relevanta avseenden och för markskador som en betydande risk för att människors hälsa skall påverkas negativt. Båda skrivningarna synes kunna stå för vad som allmänt sett kan betecknas som en allvarlig miljöskada, vilket lätt kan passas in i terminologi. De betydande effekter som fordras för en vattenskada eller en skada på biologisk mångfald borde utan vidare kunna klassa skadan som allvarlig. I fråga om markskadorna är det inte lika självklart. Väsentlighetsrekvisitet tar där inte sikte på själva skadan, den negativa effekten på människors hälsa, utan på risken för en sådan skada. Det från mil- jöskadesynpunkt intressanta i det här sammanhanget är dock inte den befarade effekten på hälsan utan de miljöfaktorer som utgör risken för en sådan skadeeffekt. Om dessa faktorer innebär en betydande risk för hälsoskada utgör de en miljöskada enligt direk- tivet och allmänt sett en allvarlig sådan skada. På det här viset kan alltså alla de miljöskador som direktivet avser att omfatta med en miljöbalksvänlig terminologi betecknas som allvarliga miljöskador i balken. Med väsentlighetsrekvisitet uttryckt på detta sätt skulle tillämp- ningsområdet för 10 kap. kunna utvidgas till att också omfatta de skador i direktivets miljöskadedefinition som inte utgör förore- ningar med följande lydelse av den första paragrafen. Överväganden och förslag till genomförande av miljöansvarsdirektivet Detta kapitel skall tillämpas på 1.sådana föroreningar i mark- eller vattenområden, grundvatten, byggnader eller anläggningar som utgör allvarliga miljöskador eller som annars kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön, och 2.allvarliga miljöskador av annat slag på ytvatten eller grundvatten eller på den biologiska mångfalden av arter och naturliga livsmiljöer som skyddas i denna balk eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. Den första punkten är med denna skrivning avsedd att täcka kapit- lets nuvarande tillämpningsområde. Därmed täcker den alla direktivets markskador, eftersom dessa definieras som mark- föroreningar. Vidare täcker den alla sådana föroreningsskador på vatten och på biologisk mångfald som omfattas av direktivets mil- jöskadedefinition. I fråga om vattenskador omfattar definitionen både skador på ytvatten och grundvatten. Det anses i och för sig också gälla för- oreningsskadorna i 10 kap. Enligt miljöbalkskommentaren (del I, s. 10:6) torde nämligen med vattenområden i 10 kap. 1 § inte bara, som på andra ställen i balken, avses ytvattenområden utan också grundvatten. Men med hänsyn till vad man annars normalt avser med vattenområden i balken (se exempelvis 32 kap. 3 § där förore- ningar av vattenområden tydligen inte inbegriper föroreningar av grundvatten) bör det i själva lagtexten göras klart när även förore- ningar av grundvatten avses. Det har här gjorts genom att i första punkten förutom vattenområden uttryckligen ta med grundvatten. Andra punkten avser andra typer av skador på vatten och biolo- gisk mångfald som är miljöskador enligt direktivet. Vilka vatten- skador som närmare avses har vi redogjort för i avsnitt 2.3.3. Direktivets miljöskadedefinition hänvisar här till definitionen i ramdirektivet för vatten. För att kvalificera sig som en direktivs- kada skall vattenskadan ha betydande negativa effekter på vattnets kemiska eller kvantitativa status eller ekologiska status eller poten- tial. Vad som i detta sammanhang skall förstås med skada på bio- logisk mångfald anges i miljöskadedefinitionen vara alla skador på skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer som har bety- dande negativa effekter när det gäller att uppnå eller bibehålla en gynnsam bevarandestatus för sådana arter och livsmiljöer. Skadans allvar skall bedömas utifrån bevarandestatusen för skadan och med hänsyn till arternas eller livsmiljöernas rekrea- Överväganden och förslag till genomförande av miljöansvarsdirektivet tionsvärde och förmåga till återbildning. Denna bedömning, alltså om det är en tillräckligt allvarlig skada för att vara en direktivskada, skall ske enligt kriterierna i direktivets bilaga I. Kanske behövs en erinran om detta någonstans i lagtexten. Men i övrigt borde det räcka med en redogörelse för kriterierna i motiven. Vilka skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer det är fråga om definieras särskilt i miljöansvarsdirektivets art. 2.3 a–c. Det rör sig dels om hotade arter och livsmiljöer som skyddas av gemenskapsrätten enligt fågeldirektivet och habitatdirektivet, dels – ifall en medlemsstat så beslutar – om andra sådana arter och livs- miljöer som medlemsstaten utser för syften motsvarande dem som avses i dessa direktiv. Vi har utvecklat detta i avsnittet om miljö- skadebegreppet (avsnitt 2.3.2). Där redogörs också närmare för hur fågeldirektivet och habitatdirektivet har genomförts i svensk rätt. Det har med stöd av bestämmelser i väsentligen skett genom föreskrifter i artskyddsförordningen (1998:179) och områ- desskyddsförordningen (1998:1252). Till en del har därvid det eftersträvade skyddet införts på ett indirekt sätt. I stället för att i artskyddsförordningen peka ut precis alla arter som skall skyddas har det särskilda skyddet för en del arter, liksom för en del natur- liga livsmiljötyper, ansetts tillräckligt tillgodosett med att de fredas genom områdesskydd av olika slag. Det har i vederbörlig ordning godtagits att fågel- och habitatdirektiven genomförts på detta sätt i svensk rätt. Samtliga arter och livsmiljöer som avses i miljöansvars- direktivets art. 2.3 a–b omfattas därmed av den ovan föreslagna beskrivningen av tillämpningsområdet för 10 kap. när det gäller allvarliga skador på den biologiska mångfalden. För svensk rätts del bör det särskilda skyddet av ifrågavarande arter och livsmiljöer i första hand grundas på bestämmelserna i 7 kap. 2, 4, 11, 12, 13, 27 eller 28 § eller 8 kap. 1 eller 2 § miljö- balken eller på föreskrifter som har meddelats med stöd av dessa bestämmelser. Alla arter och livsmiljöer som kan anses skyddade på detta sätt, även de som enligt direktivets art. 2.3 c förutsätter ett nationellt beslut härom, bör enligt vår mening omfattas av den i 10 kap. föreslagna utvidgningen av miljöansvaret för skador på den biologiska mångfalden. Det här använda begreppet allvarlig miljöskada är avsett att svara mot direktivets miljöskadedefinition. Även om begreppet inte nöd- vändigtvis behöver bestämmas i lagtexten så detaljerat som i direk- tivet, eftersom gränserna ändå inte kommer att bli särskilt exakta, så bör det nog kunna underlätta förståelsen av lagtexten om denna Överväganden och förslag till genomförande av miljöansvarsdirektivet innehåller en egen definition som ansluter till de väsentliga momenten i direktivets definition.