sou · GUB39 · 2007-01-01 00:00:00 — Efter det att mul- och klövsjukan utbrutit i plane- rade för en successiv upptrappning av kontrollverksam- heten utmed de gränsavsnitt, som har trafik med annat EU-land. I samband med att beslutade om införselförbud av klövbärande djur och köttprodukter, beslutade om obli- gatorisk tullnärvaro på samtliga platser med direkttrafik till och från . Nämnda beslut avsåg även de platser, som in- direkt kan tänkas ta emot resande från , t.ex. perso- ner vilka rest från till via . Dessa platser var , , , , , , , , , och . Merparten av dessa flygplatser har trafik, som går via flygplats i . Efter det att utbrott av mul- och klövsjukan även konstaterats i andra länder, beslutade om utökad tullnärvaro även för all flygtrafik från drabbade länder. Tulltjäns- temännens uppdrag var att stoppa alla, som kunde misstänkas medföra produkter av klövbärande djur och därefter omhänderta varorna. närvaro på nämnda orter var betydligt högre, än vad som annars är brukligt när tullnärvaron bygger på en gent- emot smuggling bedömd hotbild. inkom till regeringen med en skrivelse, i vilken verket redo- gjorde för den planering som gjorts beträffande upptrappning av kontrollverksamheten på de angivna kontrollorterna. I skrivelsen underströks att för att en fullständig kontroll av samtliga fordon och resanden från och skulle kunna göras, kräv- des ett beslut av regeringen. I samband med detta konstaterades även, att hö och halm från de länder där mul- och klövsjuka utbru- tit inte fick föras in i , men att vid inre gräns sak- nade befogenhet att ingripa mot dessa varor, eftersom nämnda va- ror inte omfattas av inregränslagen. beslutade att stoppa sådana varor och därefter begära, att länsveterinären fattar beslut om destruering m.m. 11.5.2Utrymmet för förstärkta kontroller vid inre gräns Som en jämförelse kan följande nämnas, angående personkontrol- ler. Enligt huvudregeln skall kontroll av personer inte förekomma vid inre gräns (artikel 2.1 ). Om det behövs för den allmänna ordningen eller säkerheten, får emellertid en medlemsstat besluta om att kontroll skall ske även vid inre gräns (artikel 2.2 ). Ett beslut om sådan tillfällig kontroll får fattas först efter samråd med övriga stater. Om ett ingripande krävs, får dock nöd- vändiga åtgärder vidtas, men övriga medlemsländer skall underrättas angående detta. Enligt huvudregeln tillåter EG-rätten varken slumpmässiga eller systematiska varukontroller vid inre gräns, eftersom sådana kon- troller inte är i överensstämmelse med den fria rörligheten för va- ror. Enbart det förhållandet att någon passerar en inre gräns är som huvudregel inte tillräckligt, för att han skall kunna kontrolleras, eller att den resandes medförda varor skall kontrolleras. Sådana kontroller, som utförs inne i landet, får även utföras i anslutning till inre gräns, om de utförs på samma villkor som kontrollerna utförs inne i landet (kommissionens vitbok, om förverkligandet av den inre marknaden, punkt 29). Inregränslagen tillåter endast se- lektiva kontroller. Ett undantag från bestämmelsen om selektiva kontroller finns i smugglingslagens bestämmelse om särskild kontroll. För det fall att en misstanke om brott föreligger, får i vissa situationer enligt 28 § smugglingslagen besluta om kroppsvisitation av varje resande, som med ett visst transportmedel eller under en viss angi- ven, kortare tidrymd ankommer, till eller avreser från en viss gräns- eller kustort eller annan plats som har förbindelse med utlandet (särskild kontroll). Angående grunderna för sådan kontroll, se av- snitt 3.4.2. Beslut om sådan särskild kontroll, även kallad pådragskontroll eller skärpt tullkontroll, kan gälla samtliga resande, som kommer med ett visst transportmedel, i allmänhet ett flygplan eller en färja i reguljärtrafik. Det kan emellertid även omfatta alla in- eller utre- sande, som kommer till en viss plats under en bestämd tidrymd. Om exempelvis information erhållits om att en person som medför ett större narkotikaparti skall komma till med någon av färjorna från , okänt vilken, kan ett beslut meddelas om särskild kontroll beträffande alla, som ankommer till Helsing- borg från en viss dag. Kontrollen får avse en viss angiven, kortare tidrymd. I allmän- het bör kontroll, som pågår längre än , inte kunna komma i fråga. Det kan dock inte uteslutas, att det i mycket speciella un- dantagsfall kan bli aktuellt med kontroll som pågår . Om kontrollen skulle pågå , kan det ifrågasättas, om den åberopade misstanken är så bestämd som förutsätts för en sär- skild kontroll. Vid sådan särskild kontroll finns det alltså inte brottsmisstanke mot någon viss person. Kontrollen riktas i stället mot alla, som an- länder med det avsedda transportmedlet eller under den angivna tidrymden. I förarbetena till smugglingslagen (prop. 1999/2000:124 s. 175) anges särskilt, att denna bestämmelse är tillämplig även vid varu- kontroller vid gräns mot annat EU-land. Emellertid un- derstryks det, att bestämmelsen måste tillämpas i överensstäm- melse med gemenskapsrätten. Beslutet får således varken när det gäller grunden eller utformningen bryta mot principerna för den fria rörligheten inom gemenskapen. Med detta torde avses, att de EG-rättsliga grundprinciperna om proportionalitet och nödvändig- het måste iakttas. Nämnda bestämmelse förutsätter, som framgår ovan, att speci- fika förutsättningar föreligger. Bestämmelsen, som förutsätter brottsmisstanke, går inte att använda i händelse av att behov att kontrollera envar skulle uppkomma för att förhindra, att en smitt- sam sjukdom får spridning. Den fria rörligheten för varor (artikel 14.2), liksom förbuden mot kvantitativa import- och exportrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan (artiklarna 28 och 29) är stadfästa i EG-för- draget. Enligt artikel 30 har emellertid medlemsstaterna medgivits vissa möjligheter till undantag från bestämmelserna om förbud mot import- och exportrestriktioner, för det fall att dessa kan motiveras av i artikeln särskilt uppräknade skyddshänsyn. Av 8 kap. 3 § regeringsformen följer, att föreskrifter om förhål- landet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller eko- nomiska förhållanden, meddelas genom lag. Enligt 8 kap. 7 § första stycket 1 och 3 regeringsformen kan emellertid regeringen utan hinder av vad som anges i bl.a. 3 § ovan efter bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter om annat än skatt, förut- satt att föreskrifterna avser skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa, eller in- eller utförsel av varor. Situationer kan uppkomma när införsel av andra varor än dem som omfattas av inregränslagen kan komma att utgöra ett allvarligt hot mot människors liv och hälsa. Ett exempel på en sådan situa- tion är för de fall att ett konkret hot om terroraktioner skulle riktas mot . innehåller lagen om krigsmateriel inte något in- förselförbud för t.ex. landminor. I ett sådant fall kan det vara moti- verat, att regeringen har befogenhet att besluta om att varukontroll även av sådana föremål. Det kan också uppkomma situationer, när det är motiverat att beslut om en mer omfattande kontroll än den som i vanliga fall medges av inregränslagen. Situationer, där t.ex. systematisk kon- troll är motiverad, kan tänkas uppkomma. Utbrott av mul- och klövsjuka är ett exempel på en sådan situation. Utredningen anser därför, att denna bestämmelse om tillfällig förstärkt kontroll är motiverad. Emellertid skall ett sådant beslut som alltid vara i överensstämmelse med proportionalitetsprincipen. Det måste således noga övervägas huruvida ingreppet i den fria rör- ligheten, som beslutet om kontroll medför, motiveras av tyngden hos det samhällsintresse som åtgärden avser att skydda. Det skall således vara fråga om ett allvarligt hot mot människors och djurs hälsa. Ett utbrott av en sjukdom, som i och för sig är besvärlig men som inte utgör ett allvarligt hot mot liv och hälsa, är inte tillräckligt för att motivera en mer ingripande kontroll vid inre gräns. Vidare skall ett sådant beslut gälla endast . Om ett beslut från regeringen inte kan avvaktas, dvs. fara i dröjsmål föreligger, bör chefen för få besluta om en tillfälligt förstärkt kontroll. Ett sådant beslut skall emellertid ome- delbart underställas regeringens prövning av om beslutet skall be- stå. I ett beslut om förstärkt kontroll skall anges, på vilka grunder en person får anmanas att stanna, på vilken grund undersökning av varor får göras och vilka särskilda åtgärder, som skall vidtas med de varor som kontrollen avser. Utredningen föreslår att bestämmelsen om tillfällig förstärkt kontroll även införs i tullagen. Hot, som beskrivits ovan, kan även komma från tredje land. Regeringen bör därför även vad beträffar den trafiken ha befogenhet att förordna om tillfällig förstärkt kon- troll, i syfte att förhindra allvarlig risk för människors eller djurs liv och hälsa. Utredningens förslag: En tjänsteman vid får begära, att en resande identifierar sig, om det behövs som ett led i en ut- redning om ett misstänkt brott eller i ett beskattningsärende. En tjänsteman vid får även begära, att en resenär identifierar sig, om han eller hon kan antas vara identisk med en person mot vilken ingripande skall riktas och personen väntas med ett visst transportmedel. 11.6.1Allmänt angående behov av att kunna kontrollera identiteten av den som är föremål för varukontrollen I till inkomna hemställan om befogenhet att kontrollera resandes identitet uppger bl.a. följande. I regleringsbrev anges som mål för verk- samheten bl.a., att underrättelseverksamheten och urvalsmetoderna skall vidareutvecklas för att därmed öka träffsäkerheten i arbetet. arbetar med att förbättra metoder och samordna resur- ser. De kontroller, som genomförs, sker efter en analys- och risk- värdering. För att kunna utföra arbetet med att förhindra smugg- ling av narkotika, alkohol och tobak använder sig av olika informationskällor. Källorna kan exempelvis vara underrättel- seinformation, tips eller riskprofiler. Informationen från källorna kompletteras med iakttagelser, vilka gjorts av tulltjänstemän. Re- sultatet av analys- och riskvärderingen riktar sig ofta mot en orga- nisation eller individ. Detta innebär, att kunskapen om objektet finns. Nästa steg i denna process är att identifiera detta objekt i trafikflödet. Detta måste göras effektivt för att så lite som möjligt hindra det övriga flödet av varor. Därmed finns ett behov av att ha möjlighet att identifiera resande för att då ha möjlighet att selektera bort de personer som inte är att betrakta som riskobjekt. Som ex- empel beskriver en situation, där tulltjänstemän vid gränsen mot i en buss med många resenärer påträffat väs- kor innehållande bl.a. automatvapen, handgranater och sprängme- del. Det förhållandet, att tulltjänstemännen inte hade befogenhet att begära att de som reste med bussen skulle legitimera sig, inne- bar, att väskorna som innehöll vapnen inte kunde paras ihop med rätt ägare. Till utredningen har från olika tulltjänstemän framförts samma önskemål, om att få behörighet att kontrollera den resandes iden- titet. Före inträde i Schengen kunde tulltjänstemännen få information angående identiteten på de resande från passkontrol- len. Enligt 8 kap. 3 § första stycket regeringsformen gäller, att före- skrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag. Av 8 kap. 7 § första stycket följer, att regeringen kan utan hinder av bl.a. det som angetts i 3 § ovan efter bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter om annat än skatt, om föreskrif- terna avser bl.a. skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa (första punkten) samt djurskydd (fjärde punkten). 6 § inregränslagen anger, att den som är skyldig att stanna på en tulltjänstemans begäran skall lämna uppgifter och visa upp bl.a. de handlingar, som behövs för en kontroll enligt lagen. Av denna be- stämmelse följer, att resenären är skyldig att visa upp biljett eller annat resedokument såvida detta behövs för kontrollen enligt inre- gränslagen skall kunna göras. Beträffande yttre gräns gäller artikel 14 tullkodexen, vilken åläg- ger enskild skyldighet att förse tullmyndigheterna med nödvändiga dokument och upplysningar och ge dem all nödvändig hjälp. 6 kap 10 § tullagen innehåller en hänvisning till denna bestämmelse. finns således inte någon uttrycklig bestämmelse i vare sig inregränslagen eller tullagen, som ger tjänstemän rätt att vid en vanlig varukontroll begära att resenärer legitimerar sig. Däremot har en sådan befogenhet vad gäller punktskat- tekontroll (2 kap. 5 § lagen om punktskattekontroll). Vid en sådan kontroll är föraren av fordonet skyldig att på tulltjänstemans begä- ran legitimera sig eller på annat godtagbart sätt styrka sin legitimi- tet. En möjlighet att efterhöra den resandes identitet finns emeller- tid, förutsatt att grund för att inleda en förundersökning föreligger, genom att enligt 19 § smugglingslagen har rätt att fatta beslut om att inleda förundersökning beträffande bl.a. smugglings- brott. Enligt bestämmelser i 23 kap. 1 § skall en sådan inledas, så snart det på grund av angivelse eller av annat skäl finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. Om en sådan förundersökning inleds, vilket kan ske helt formlöst, får det betraktas som ett naturligt led i denna att efter- fråga den resandes identitet. för att inleda en förundersök- ning kan föreligga, t.ex. om en resande har stannats för varukon- troll med anledning av att personen stämmer överens med en risk- profil, och det vid det inledande samtalet framkommer något som ytterligare förstärker misstanken. Ett annat exempel på fall, när grund för att inleda en förundersökning kan föreligga, är, att in- formation kommer in från ett annat lands underrättelsetjänst att en viss resenär som ankommer med ett visst flyg kan antas föra med sig narkotika. Emellertid är att märka, att bestämmelserna om förundersökning inte kan användas vid t.ex. efterspaning av en känd brottsling, om det inte finns ett brottsutredande syfte med den åtgärd som företas2. För att bestämmelserna om förundersökning skall bli tillämpliga krävs alltså, att det finns en misstanke om ett konkret brott, även om gärningsmannen kan vara okänd. Gärningens alla detaljer behöver inte vara kända. Det är emellertid inte tillräckligt för att inleda en förundersökning, att det finns anledning att anta att någon ägnar sig åt brottslig verksamhet, t.ex. att införa större narkotikapartier till och dessa partier därefter säljs i . I ett sådant läge krävs, att man känner till något konkret fall av detta3 I 23 kap. 22 § anges bl.a. att det inte en förun- dersökning inte behöver genomföras, om det ändå finns tillräckliga skäl för åtal och det gäller ett brott som inte kan antas föranleda någon annan påföljd än böter. I dessa fall görs således enbart en förenklad utredning av brottet. 2Gullnäs m.fl. Kommentar till I., s 23:3 3Id., s. 23:6. Mot bakgrund av bl.a. bestämmelser om den fria rörligheten för varor finns det, enligt utredningens uppfattning, inte utrymme för en bestämmelse, vilken skulle göra det möjligt för att inleda en varukontroll genom att efterhöra resandes identitet. För att en tulltjänsteman vid en varukontroll skall ha rätt att efterhöra den resandes identitet bör krävas, vilket framgår ovan, att grund för att inleda en förundersökning föreligger. Utredningen anser, att detta är fallet även i de fall när en förenklad utredning skall göras. Det måste således vara så att skäl föreligger för att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. Det bör därför i lagen an- ges att en person skall identifiera sig, om det behövs som ett led i en utredning om ett misstänkt brott eller i ett beskattningsärende. Vidare har i vissa situationer ett intresse av att, med så lite hinder för trafiken som möjligt, kunna identifiera en viss re- sande, som är misstänkt t.ex. med anledning av information som inkommit från ett annat lands underrättelsetjänst. Lagen bör därför även innehålla en bestämmelse, vilken ger befogenhet att även i en sådan situation kontrollera de resandes identitet. Med en sådan bestämmelse kan varukontrollen ske snabbare, i och med att för undersökningen ointressanta personer snabbt kan avfärdas, vil- ket innebär ett minskat ingrepp i den fria rörligheten. Även här gäller att proportionalitetsprincipen skall tillämpas. Åtgärden måste således alltid kunna motiveras av det intresse, som avser att skydda med åtgärden. Utredningen anser inte, att det föreligger tillräckliga skäl för att föreslå att en sådan bestämmelse tas in i tullagen. För- hållandena i trafiken med tredje land är skilda från de som gäller i trafiken mellan medlemsstaterna. Personer, som kommer resande från tredje land, är t.ex. skyldiga att visa pass. Utredningens upp- fattning är, att frågan om rätten att i tredjelandstrafiken kontrollera en persons identitet i samband med varukontroll bör utredas vidare i samband med t.ex. översyn av tullagstiftningen. 11.7Tulltjänstemäns rätt att bruka våld eller tvång Utredningens förslag: Utredningen föreslår, att det i lagen skall anges att tulltjänsteman för att genomföra kontroll, få tillfälle att undersöka en vara, transportmedel eller bagage samt omhänderta en vara för kontroll får använda våld eller tvång, i den mån andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt. kontrollåtgärder kan i de flesta fall vidtas i samverkan med den, vars gods skall kontrolleras. Emellertid ligger det i sakens natur, att det inträffar att resande motsätter sig kontrollerna och inte vill medverka till att de genomförs. Det förekommer t.ex. att personer vägrar att stanna på anmaning av tulltjänsteman eller väg- rar att öppna en låst resväska. kontroller är sådana, att de kan komma att inkräkta på enskilds rättigheter enligt 2 kap. regeringsformen eller Europa- konventionen om de mänskliga rättigheterna. När det gäller reger- ingsformen, är det främst skyddet enligt 2 kap. 6 § regeringsformen som kommer i fråga. Enligt nämnda bestämmelse är varje medbor- gare gentemot det allmänna skyddad mot bl.a. husrannsakan och annat intrång samt mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse. Även stadgandet i 2 kap. 8 § regeringsformen, enligt vilket varje medborgare är tillförsäkrad bl.a. frihet att förflytta sig inom riket och att lämna detta, kan aktualiseras. nämnda rättig- heter får emellertid begränsas. Av 2 kap. 12 § regeringsformen framgår, att en förutsättning för detta är att begränsningen sker genom lag. Bestämmelserna i inregränslagen om kontrollbefo- genheter är sådana begränsningar genom lag, som avses i 2 kap. 12 § regeringsformen. Inregränslagen innehåller inte några bestämmel- ser om tulltjänstemäns befogenhet att använda våld eller tvång i samband med varukontroll. Emellertid kan det ifrågasättas, om en sådan bestämmelse behövs. För det fall att en person motsätter sig kontroll, föreligger i de flesta fall grund för att inleda en förunder- sökning. Om en sådan inleds, tillkommer de befogenheter och skyldigheter som undersökningsledaren har enligt 23 kap. rätte- gångsbalken tulltjänstemannen. När en förundersökning inletts, har tulltjänstemannen således med stöd av dessa bestämmelser rätt att hålla kvar den resande och mot dennes vilja utföra en varukon- troll. Vidare finns de allmänna bestämmelserna om nödvärn, nöd och förhindrande av rymning i 24 kap. , som medger ett visst utrymme för användandet av våld. Enligt 6 kap. 2 § tullagen får tulltjänsteman för att genomföra vissa kontrollåtgärder enligt tullagen använda våld eller tvång, i den mån andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omstän- digheterna är försvarligt. I bestämmelsens andra mening anges, att våld mot person endast får brukas om tulltjänstemannen möter motstånd och i den mån det med hänsyn till åtgärdens ändamål är försvarligt. Enligt utredningens mening bör det införas en motsva- rande bestämmelse i inregränslagen. Av lagen om punktskattekontroll framgår, att vid så- dana kontroller i stort har samma befogenheter som enligt inre- gränslagen. Vid genomförande av en transportkontroll enligt lagen om punktskattekontroll får undersöka varor, trans- portmedel m.m. Föraren eller ägaren till varorna, som skall kon- trolleras, är dessutom skyldig att medverka vid kontrollen. Enligt lagen om punktskattekontroll finns således inte någon befogenhet att använda våld eller tvång vid sådana kontroller, annat än om det följer av allmänna bestämmelser om nödvärn, nöd och förhind- rande av rymning. har dock möjlighet att vända sig till Polisen för handräckning (2 kap. 3 § andra stycket). Frågan om befogenheten att använda våld vid denna typ av kon- troller var aktuell i samband med en ändring av lagen om punkt- skattekontroll, som trädde i kraft . Enligt depar- tementspromemoria, som låg till grund för regeringens förslag om ändring4 skulle inte ha befogenhet att använda sig av våld vid denna typ av kontroller. För att underlätta för att genomföra kontroller skulle i stället tiden för hur länge en sådan kontroll fick pågå, för det fall att föraren eller ägaren till varorna inte medverkar, utökas . I sitt re- missyttrande anförde att verkets tjänstemän borde ha befogenhet att använda våld eller tvång för att genomföra kontroll- åtgärder. Regeringen ansåg inte, att borde ges befogen- het att använda våld i detta sammanhang (prop. 2002/03:10 s. 83 f). I förarbetena konstaterades, att tullagen, som gav en befogenhet att bruka visst våld bara gällde i gränsnära område, men att lagen om punktskattekontroll gällde över hela landet. Regeringen ansåg, att utanför det gränsnära området var det i princip primärt Polisen som hade befogenhet att använda våld eller tvång för att genomföra 4 Staffrättslig sanktionering av för alkohol, tobak och mineraloljor, Ds 2001:58 myndighetsåtgärder mot enskilda. Regeringens uppfattning var, att frågan huruvida skulle ges befogenheter att använda våld för att genomföra administrativa kontrollåtgärder även utanför det gränsnära området med anledning av frågan om samordningen mellan Polisen och borde övervägas i ett större sam- manhang. Utredningen anser, att en bestämmelse om användande av våld liknande den som finns i tullagen bör införas även i inregränslagen. Inregränslagens tillämpningsområde är i princip mer begränsat än tullagens tillämpningsområde. De samordningsskäl, som regeringen anförde i samband med ovan nämnda ändring av lagen om punkt- skattekontroll, föreligger inte här. Inregränslagen blir med en sådan bestämmelse tydligare. Vidare blir bestämmelserna mer i konse- kvens med tullagen. Det anmärks, att syftet med att införa be- stämmelsen är mer att begränsa det våld, som kan komma att anses som erforderligt, än att legitimera våldsanvändning. Vidare kan konstateras, att det våld, som används i kontrollverk- samhet, till absolut största del riktar sig mot saker, exempelvis att bryta upp en låda eller en resväska, för att på så sätt få möjlighet att företa en varukontroll av innehållet. För all våldsanvändning gäller nödvändighetsprincipen och proportionalitetsprincipen. För varje situation skall alltså avvägningen göras, huruvida användandet av våld är nödvändigt eller om samma syfte kan nås på något annat, mindre ingripande sätt. Vidare skall det våld, som en tjänsteman brukar, stå i proportion till det intresse som åtgärden skall tillva- rata. 12Kontroll av försändelser samt företagens skyldigheter Kapitlet innehåller dels utredningens överväganden och förslag vad gäller kontroll av brev och paketförsändelser (avsnitt 12.2) samt postspärr (avsnitt 12.3), dels ett avsnitt angående företagens skyl- digheter (12.4).