sou · GUB369 · 2007-01-01 00:00:00 — Det har inte funnits någon möjlighet att utifrån RS särskilja köp från privat verksamhet och köp av andra kommuner etc. I samband med att regeringen aviserade i budgetpropositionen att den avsåg att uppdatera koncentrations- och personalkostnadsindex till ett nytt basår, 2004, framförde vissa kommuner att deras personalkostnadsindex skulle sjunka. Bakgrunden till detta var att kommun A hade övertagit ett antal personer med beslut om LSS från kommun B. Både kommun A och kommun B hade antagit att regeringen inte skulle uppdatera indexen och eftersom det finns en tidseftersläpning i utjämningssystemet gav kommun B ett övergångsvis bidrag till kommun A som skulle täcka de kostnader som överflyttningen av ärenden skulle ge. Uppföljning av kostnadsutjämningen för LSS 2004–2006 SOU 2006:69 66 Problemet som kommun A uppfattade det var att de övertagna personerna återfanns i kommun A:s verksamhetsstatistik fr.o.m. men kostnaderna fanns enbart för perioden –och dessutom fick kommunen bidrag från kommun B. Det innebar att dess personalkostnadsindex sjönk. För kommun B innebar det att dess personalkostnadsindex höjdes eller var oförändrat. De förslag som diskuterats för att komma till rätta med detta problem är att: särredovisa det övergångsvisa bidraget från försäljning av verksamhet och undanta detta bidrag vid fastställande av personalkostnadsindex, göra en särlösning i beräkningen för de kommuner som har detta problem, skapa ett strukturbidrag för att kompensera de aktuella kommunerna. Vi återkommer i avsnitt 5.2 med hur vi ser på dessa lösningar. 4.7 Begäran om rättningar i beräkningsunderlaget och överklaganden Vi har gett SCB och i uppdrag att redovisa hur många ändringar av statistiken som görs. Kartläggningen visar att det är mycket få kommuner som ändrar i sina statistiska uppgifter när det gäller RS medan det är betydligt fler kommuner som vill ändra i verksamhetsstatistiken gällande LSS. Det senare beror, enligt SCB och , främst på att kommunerna upptäcker direkta felaktigheter när nyckeltalen skall tas fram i samband med RS och när verksamhetsansvariga och ansvariga ekonomer arbetar tillsammans. Sju kommuner begärde ändring av RS t.o.m. inför bidrags- och . Totalt uppgick de ändrade uppgifterna till ca vilket motsvarar av kostnaderna. SOU 2006:69 Uppföljning av kostnadsutjämningen för LSS 2004–2006 67 Tabell 4.7 Ändringar av verksamhetsstatistiken Bidrags- och avgiftsår Förändring av antalet personer Insats med störst förändring Antalet kommuner Bidrags- och 431 personlig assistans och korttidstillsyn 40 Bidrags- och -212 personlig assistans och korttidstillsyn 39 Bidrags- och 156 korttidstillsyn 8 Källa: SCB och . Tabellen visar att det är tämligen stora ändringar av verksamhetsstatistiken som begärdes. infördes att socialchefen eller motsvarande skall underteckna att den statistik som lämnas är korrekt. Ändringar av antalet personer inför bidrags- och motsvarar dock endast av det totala antalet personer. De ändringar som kommunerna till stor del har gjort gäller främst personlig assistans och korttidstillsyn. När det gäller personlig assistans har insatsen varit föremål för diskussion om definition. Det är också så att även om det har varit en total ökning av antalet personer med insatser enligt LSS så finns det kommuner som vill ändra i sin lämnade statistik genom att ta bort personer från statistiken. Det borde kunna tas som ett tecken på att kommunerna vill ha så korrekt statistik som möjligt. Rättningar kan också bero på kommunens organisation, t.ex. att korttidstillsynen är organiserad under en barn- och ungdomsnämnd. Vi anser att den statistiska kvalitén har förbättras som utjämningssystemet har varit i funktion. De rättningar som görs efter att SCB har skickat ut de preliminära beräkningarna medför dock i värsta fall att kommunernas planeringsförutsättningar och beräkningarnas stabilitet påverkas i negativ riktning. Det är enbart tre kommuner som har överklagat slutliga beslut till regeringen sedan utjämningssystemet trädde i kraft . I två av ärendena biföll regeringen överklagandet. 69 5 Överväganden och förslag års kostnadsutjämning för LSS 5.1 Utgångspunkter Om utredaren anser att det finns behov av justeringar i kostnadsutjämningen för LSS-verksamhet inför bidrags- och skall, enligt direktiven, förslag till sådana redovisas till regeringen . I praktiken innebär det att ta ställning till om personalkostnads- och koncentrationsindex bör uppdateras eller ej . Några ytterligare justeringar i utjämningssystemet har inte bedömts möjliga eller rimliga att föreslå . I propositionen Utjämning av vissa kostnader för stöd och service till vissa funktionshindrade (prop. 2002/03:151) uttalade regeringen att varken koncentrations- eller personalkostnadsindex bör uppdateras . Skälet för detta var att undvika påverkbarhet, såsom t.ex. ändrade bedömningsgrunder för insatser enligt LSS och stora förändringar i redovisningen av personalkostnader i räkenskapssammandraget. I propositionen uttalas också att indexen bör uppdateras regeringen beslutar om. Vidare konstaterade regeringen behovet av att kontinuerligt följa upp utjämningssystemet, vilket är bakgrunden till att denna utredning tillsattes. I budgetpropositionen (prop. 2005/06:1 uo 25 avsnitt 2.8.3) redovisade regeringen sin avsikt att uppdatera indexen för personalkostnader och koncentration med underlag . Regeringens bedömning var att ytterligare justeringar av index inte bör göras förrän utjämningssystemet följts upp och analyserats. Regeringen beslutade senare en endast delvis uppdatering av index i form av ett genomsnitt av indexen . Mot bakgrund av det underlag som tagits fram och analyserats i uppföljningsarbetet anser vi att utjämningssystemet för LSS-kostnader så långt det är möjligt bör avspegla hur verksamheten ser ut genom att använda så aktuella statistiska uppgifter som möjligt. Överväganden och förslag års kostnadsutjämning för LSS SOU 2006:69 70 Utgångspunkten är därför att tidseftersläpningen av förändringar av verksamheten bör vara så kort som möjligt både vad gäller antalet LSS-insatser och basår för indexen som påverkbarheten på underlaget skall vara så låg som möjligt. 5.2 Överväganden och förslag 5.2.1 Förslaget Utredningens förslag: Personalkostnads- och koncentrationsindexen uppdateras till nivå. Sedan utjämningssystemet infördes har personalkostnads och koncentrationsindexen endast uppdaterats för bidrags- och . Det var dock endast fråga om en delvis uppdatering i form av ett genomsnitt av beräknade index . Antalet LSS-insatser av olika typ samt de olika insatsernas genomsnittliga kostnader i landet har uppdaterats med senast tillgängliga underlag, vilka avser förhållandena före avgifts- och bidragsåret. Skälet till att inte göra en årlig uppdatering av de båda indexen är att begränsa den påverkbarhet som finns genom att varje kommuns personalkostnadsindex baseras på de personalkostnader som kommunen redovisat för verksamheten i räkenskapssammandraget. För att minska risken för att kompensation utgår för skillnader i effektivitet eller politiska ambitioner motsvarar index av skillnaden mellan kommunens redovisade personalkostnader och beräkningen med utgångspunkt från genomsnittliga kostnader i landet. Detta innebär att även påverkbarheten reduceras. Utjämningssystemet har kritiserats både för att utfallet är påverkbart och för att det inte uppdaterats i tillräcklig omfattning. Genom årliga uppdateringar av index ökar möjligheterna till påverkbarhet på underlaget. Genom att inte uppdatera personalkostnadsindex ökar risken för att snedvridande resultat uppkommer då basår för index och verksamhetsår skiljer sig åt. Från flera håll har framförts att det är angeläget att ändra index oftare eftersom det skett förändringar efter utjämningssystemets tillkomst, t.ex. att de länsvisa mellankommunala utjämningssystemen har avvecklats eller strax därefter. SOU 2006:69 Överväganden och förslag års kostnadsutjämning för LSS 71 Den uppföljning och de analyser som vi gjort visar att träffbilden, i det här fallet överensstämmelsen mellan den beräknade standardkostnaden i kostnadsutjämningen och nettokostnaden , blir bäst när LSS-insatser och index utgår från samma basår. De preliminära beräkningar som kunnat göras med utgångspunkt från underlagsdata om insatser och kostnader visar på motsvarande förhållande. Vi anser därför inte att det är en tillfredsställande lösning att för bidrags- och fortfarande bygga beräkningen av halva personalkostnads och koncentrationsindex på underlag som avspeglar förhållandena , dvs. innan utjämningssystemets införande som genomsnittskostnader och LSS-insatser uppdaterats till senaste tillgängliga uppgifter. I det fallet anser vi att aktualitet och träffsäkerhet måste få väga tyngre än den påverkbarhet som kan återspeglas i underlaget för beräkningarna. Det har även framförts att det borde vara möjligt att förändra personalkostnadsindexet så att hänsyn kan tas till s.k. övergångsvisa bidrag mellan kommuner som följer efter att avtal om boende i annan kommun har sagts upp och ansvaret överflyttats till den nya kommunen. Syftet skulle vara att reducera tidseftersläpningen i LSS-utjämningen. För att tekniskt kunna genomföra en sådan lösning behöver ytterligare kostnadsunderlag samlas in genom kommunernas räkenskapssammandrag. Vi anser det tveksamt att införa ytterligare en s.k. varav-rad i RS för att lösa ett problem som inte är särskilt utbrett bland kommunerna. Vidare är det oklart om sådana överflyttningar av ärenden har stöd i lag. Att då införa en varav-rad i RS vore att legitimera en juridiskt tveksam åtgärd och dessutom ökar risken för fler avtalsuppsägningar . En lösning vore då att bortse från försäljning av verksamhet totalt eller en viss andel av denna. För att vara konsekvent måste då även hela eller delar av köpt verksamhet tas bort från beräkningarna av personalkostnadsindex. Ett problem i sammanhanget är att köp av verksamhet inte enbart omfattar köp av verksamhet i annan kommun eller av enskild verksamhet i annan kommun utan även verksamhet på entreprenad i den egna kommunen. Den simulering som vi har låtit göra visar att de ekonomiska konsekvenserna för enskilda kommuner blir slumpvis, beroende på hur kommunen har valt att bedriva verksamheten, dvs. i egen regi eller på entreprenad. Vad gäller försäljning är det ett uttryck för att den enskilda vårdgivaren har en särskild kompetens som kan om Överväganden och förslag års kostnadsutjämning för LSS SOU 2006:69 72 sättas i affärsmässig verksamhet eller att kommunen har överkapacitet som kan användas av andra kommuner. Om beräkningarna bortsåg från försäljning av verksamhet jämfört med en normal uppdatering av skulle 150 kommuner påverkas negativt. På samma sätt skulle 150 kommuner påverkas negativt om man bortsåg från såväl försäljning som från köp av verksamhet. I båda alternativen är 86 kommuner detsamma. Vår slutsats är att någon ändring i RS inte kan göras under innevarande år utan tidigast inför RS 2007, vilket tidigast kommer att kunna ligga till grund för . En sådan ändring av RS skulle kunna leda till konsekvenser med avtalsuppsägningar i en mycket större omfattning än och att enskilda individer skulle kunna drabbas negativt. Mot denna bakgrund och med hänsyn till vad som tidigare anförts om det juridiskt tveksamma med övergångsvisa bidrag mellan kommuner gör att vi inte föreslår att hänsyn tas till övergångsvisa bidrag mellan kommuner vid fastställande av personalkostnadsindexets nivå. 5.2.2 Påverkbarheten på underlaget för beräkningarna Påverkan på underlaget kan ske vid olika tillfällen. Det kan ske före de preliminära beräkningarna i september året före bidrags- och avgiftsåret, de preliminära besluten eller de slutliga besluten bidrags- och avgiftsåret. Med påverkan avses här möjlighet att ändra eller revidera tidigare lämnade statistikuppgifter. En positiv inställning till begreppet påverkan innebär en tilltro till eller en övertygelse om att kommunerna överlag vill ändra i statistiken – om behov uppstår – så att den blir så korrekt som möjligt. Vi har i kontakter med kommuner förstått att medveten felrapportering inte förekommer i någon större utsträckning, men att det ibland finns tolkningar av definitioner och handböcker som leder till att en kommun lämnar felaktig eller bristfällig statistik. Det finns dock några enstaka exempel på kommuner som medvetet försökt ändra i statistiken så att utfallet av utjämningen skall bli mer gynnsam för den enskilda kommunen. Att bygga upp ytterligare kontrollstationer är inte heller rimligt vare sig administrativt eller ekonomiskt. Det går aldrig att bygga perfekta system eftersom det i slutändan ändå är personer som an SOU 2006:69 Överväganden och förslag års kostnadsutjämning för LSS 73 svarar för att aktivt lämna statistik eller den information som ligger till grund för statistiken. Den statistik och de synpunkter vi har tagit del av beträffande förekomst eller omfattning av ändringar i verksamhetsstatistik respektive RS visar att det är få kommuner som vill ändra i sin statistik. I vårt fortsatta arbete kommer vi att ägna fortsatt uppmärksamhet åt problemställningar av detta slag. En annan typ av påverkan finns i avvägningen mellan om en insats skall ges enligt SoL eller enligt LSS. Denna fråga ska belysas i den fältstudie som förbereds. 5.2.3 Förändringar i insatsstatistiken En uppdatering av personalkostnads- och koncentrationsindex kan ske på olika sätt eller inte alls. Den lösning som regeringen valde inför bidrags- och innebar att indexen beräknades som ett genomsnitt av statistiska uppgifter . Oavsett val av indexuppdatering kommer det att ske årliga förändringar av en kommuns bidrag eller avgift till följd av den årliga uppdateringen av kommunens och andra kommuners antal LSS-insatser av olika typ och de riksgenomsnittliga kostnaderna för dessa. Enbart ett mindre antal barn med boende kan ge en stor förändring av kommunens bidrag/avgift trots att antalet personer totalt sett som får insatser inte har förändrats mellan . Vi har låtit beräkna vad som skulle ske när man enbart låter förändringar i statistiken över antalet LSS-insatser påverka den grundläggande standardkostnaden och utan uppdateringar av indexen. Dessa beräkningar visar att enbart förändringar i verksamhetsstatistiken mellan kan medföra stora förändringar i bidrag och avgifter. Beräkningarna bygger på antalet LSS-insatser per kommun , ersättning till för och de koncentrations- och personalkostnadsindex som användes kostnadsutjämning. Genomsnittskostnaderna för de olika LSS-insatserna är schablonmässigt uppräknade till nivå. Beräkningarna är således preliminära. Med dessa förutsättningar skulle variationsvidden utjämning i förändrade bidrag och avgifter hamna mellan drygt -per invånare i kommun och drygt +750 kronor per invånare i kommun. Som framgår av tabell 5.1 skulle Överväganden och förslag års kostnadsutjämning för LSS SOU 2006:69 74 16 kommuner få en förändring överstigande per invånare och ytterligare drygt 50 kommuner skulle få förändringar på per invånare. Tabell 5.1 Kommuner fördelade efter förändring av bidrag och avgifter vid uppdatering av antalet LSS-insatser. Preliminära och ej fullständiga beräkningar Förändring i kr/inv. Antal kommuner >500 4 250–499 22 0-249 105 -1 – -249 114 -250 – -500 29 <-500 12 Källa: Bearbetning av preliminärt beräkningsunderlag från SCB. Det stora flertalet kommuner, , skulle dock hamna i intervallet +/- per invånare. Någon stabilitet i den meningen att ingen kommun skall påverkas över en viss nivå är således inte möjligt att åstadkomma om beräkningsmodellen skall ta hänsyn till förändringar i antalet personer som fått respektive insatser. Om fullständig stabilitet skall råda skall man i så fall inte heller ta hänsyn till förändringar i antalet LSS-insatser och i stället låsa bidrag/avgifter för varje kommun på en viss nivå . Detta vore dock olyckligt och inte heller önskvärt om kostnadsutjämningen inte avspeglade förändringarna i antalet LSS-insatser och i kostnader, även om det sker med en viss tidseftersläpning. I det ordinarie utjämningssystemet sker årliga uppdateringar av befolkningens ålder och sociala struktur m.m. i samtliga kommuner. Syftet är att sådana strukturella förändringar som påverkar behovsutvecklingen i olika verksamheter skall slå igenom i förändrade bidrag/avgifter i kostnadsutjämningen fullt ut även om det också i det systemet sker med en viss tidseftersläpning. 5.2.4 Vissa ekonomiska effekter för kostnadsutjämningen För att belysa konsekvenserna av olika uppdateringar av personalkostnads- och koncentrationsindex har vi gett SCB i uppdrag att beräkna ytterligare fyra olika alternativ inför bidrags- och . Alternativ 1 motsvarar den beräkning som redovisades i SOU 2006:69 Överväganden och förslag års kostnadsutjämning för LSS 75 avsnitt 5.2.3. Beräkningarna är preliminära och för en kommun saknas i beräkningarna kostnadsuppgifter från räkenskapssammandraget. Tabell 5.2 Träffsäkerhet1 vid alternativa modeller för uppdateringar av LSSutjämningen till 2007. Preliminära och ej fullständiga beräkningar Alternativ Uppdatering av LSS-insatser Basår K-IX Basår PK-IX Träffsäkerhet 1 ja genomsnitt av 2002, 2004 genomsnitt av 2002, 2004 0,76 2 ja 2004 2004 0,81 3 ja 2005 2005 0,89 4 ja genomsnitt 2004, 2005 genomsnitt 2004, 2005 0,86 5 ja Ingår ej, värde 1 för alla Ingår ej, värde 1 för alla 0,59 1 Med träffsäkerhet menas andel modellskattningar som hamnar inom en 15-procents felmarginal . Källa: Bearbetning av preliminärt beräkningsunderlag från SCB. Det innebär att PK-IX för denna kommun inte kan beräknas eller som genomsnitt . Vid beräkningen av förklaringsgraden mellan nettokostnad och beräknad standardkostnad har för denna kommun nettokostnad använts i stället. Skillnaderna mellan de olika uppdateringsalternativen blir likartade med de som redovisas för uppdateringen till LSS-utjämning i avsnitt 4.5. Träffsäkerheten blir högre ju aktuellare underlag för beräkningen av K-IX och PK-IX som används. Träffsäkerheten respektive utjämning ligger även på ganska likartade nivåer för var och en av de redovisade alternativen. Ett undantag är alternativ 5 där indexen satts ur spel, dvs. Träffsäkerheten är dock i detta alternativ något högre än . Överväganden och förslag års kostnadsutjämning för LSS SOU 2006:69 76 Diagram 5.1 Kommunerna fördelade efter förändringar i bidrag/avgift i LSS-utjämningen vid olika indexuppdateringar. Preliminära och ej fullständiga beräkningar Källa: Bearbetning av preliminärt beräkningsunderlag från SCB. Alternativ 3, dvs. där båda indexen uppdateras till nivå, ger de sammantaget minsta förändringarna i bidrag och avgift. Alternativet ger dessutom det sammantaget bästa sambandet mellan nettokostnader och beräknade standardkostnader i LSS-utjämningen. Resultatet av de här redovisade preliminära beräkningarna utjämning pekar på att de förslag om uppdateringar som redovisades tidigare i avsnittet ger både minst förändringar i bidrag och avgifter och störst överensstämmelse med kommunernas kostnader. Variationsvidden i förändringar och såväl högsta som lägsta förändring för någon kommun är i detta alternativ lägre än i de övriga beräknade. 5.2.5 Särskilt bidrag till vissa kommuner Utredningens bedömning: Kommuner som till följd av indexuppdateringen får en utfallsförsämring överstigande per invånare bör ges möjlighet att ansöka om ett statsbidrag hos regeringen . 0 20 40 60 80 100 120 140 - 150 0 - 1 749 -1 25 0 - 1 4 9 9 -1 00 0 - 1 2 4 9 -7 50 -9 99 - 5 00 7 49 -250-499 -1--249 0 2 49 250-49 9 5 0 0-74 9 7 5 0-9 99 1 0 00 1 24 9 1250 1 499 -1 5 per invånare kommuner Alt 1 Alt 2 Alt 3 Alt 4 Alt 5 SOU 2006:69 Överväganden och förslag års kostnadsutjämning för LSS 77 För ett antal kommuner blir utfallet i LSS-utjämningen sämre genom den här föreslagna indexuppdateringen jämfört med om de 2006 tillämpade indexen skulle gälla oförändrade. De kommuner som får den största utfallsförsämringen bör kunna kompenseras för denna försämring i de fall den överstiger en viss nivå. Denna kompensation bör i så fall ges utöver de övergångsregler som gäller . De förändringar som följer av att antalet LSS-insatser förändras bör dock få slå igenom fullt ut då dessa förändringar bör motsvaras av förändrade kostnader för verksamheten. Vi anser att kommuner vars bidrag/avgift försämras med mer än ett belopp som motsvarar per invånare till följd av indexuppdateringen bör ges möjlighet att söka statsbidrag från regeringen och på så sätt kompenseras till den del som överstiger denna gräns. Med utgångspunkt från skillnaderna i utfall mellan ouppdaterade index index uppdaterade till nivå skulle preliminärt 53 kommuner kunna komma ifråga och den totala kostnaden har beräknats uppgå till . Sätts gränsen i stället vid per invånare skulle 36 kommuner beröras till en kostnad av . Vid gränsen per invånare skulle 24 kommuner beröras till en kostnad av . Statens kostnader bör bekostas med medel från det under utgiftsområde 25 upptagna anslaget 48:2 Bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting. 79 6 Det fortsatta arbetet 6.1 Utgångspunkter för det fortsatta arbetet har uppdraget att utreda vissa frågor rörande kostnadsutjämningssystemet för kommunernas LSS-verksamhet och vid behov föreslå förändringar på såväl kort som lång sikt. I detta delbetänkande redovisar vi resultat från det uppföljningsarbete som genomförts och med utgångspunkt från det underlag som tagits fram föreslår vi hur underlaget för kostnadsutjämningen för bidrags- och bör uppdateras. Utgångspunkten för det fortsatta arbetet är att ta fram ytterligare underlag för att kunna lämna förslag till om och i så fall hur utjämningssystemet bör utformas på lång sikt, dvs. efter införandeperiodens slut. Utifrån vår tolkning av direktiven innebär uppdraget i korthet att 1. bedöma i vilken utsträckning målet med systemet uppnåtts och om systemets utformning ger resultat som kan betraktas som rättvisa, 2. undersöka effekterna av tidseftersläpningen i underlaget för utjämningsberäkningarna samt stabiliteten i utfallet mellan åren, 3. se över genomsnittskostnader och definitioner för olika LSSinsatser som skall användas i beräkningarna av standardkostnaderna, 4. undersöka om, hur och i vilken omfattning påverkbarheten på underlaget för beräkningarna kan ha inverkat på utfallet i LSSutjämningen och vid behov föreslå åtgärder som kan vidtas för att begränsa påverkbarheten, samt 5. undersöka om det finns samband mellan utjämningssystemet och förändringar inom kommunens LSS-verksamhet samt om Det fortsatta arbetet SOU 2006:69 80 oklarheter i regelverket för LSS har inverkan på kostnadsutjämningen. Utgångspunkten för förslagen på lång sikt skall vara ett utjämningssystem med faktorer som uppfyller kriteriet att vara opåverkbara för den enskilda kommunen. 6.2 Pågående arbete och uppdrag har vårt arbete varit inriktat på att ta fram underlag för detta delbetänkande vilket främst omfattat jämförelser av redovisade kostnader och kostnadsförändringar över åren för olika grupper av kommuner och enskilda kommuner, analys av modellens träffsäkerhet genom att jämföra beräknade standardkostnader med faktiska kostnader för olika kommungrupper och enskilda kommuner, analys av stabiliteten i beräkningresultatet över åren samt analys av hur personalkostnads- och koncentrationsindex påverkar resultatet och vilka uppdateringar som kan behöva göras av dessa index. Vidare har arbete påbörjats med att, i samarbete med experter och sakkunniga från Kommuner och Landsting samt , undersöka om de genomsnittskostnader som används för de olika LSS-insatserna i utjämningsberäkningarna behöver justeras och uppdateras och/eller om några av insatserna behöver omdefinieras för att bättre avspegla faktiska kostnadsskillnader. Som underlag utnyttjas bl.a. kostnadsunderlag som Kommuner och Landsting insamlar från ett stort antal kommuner, s.k. Handikappnycklar.