sou · GUB36 · 2007-01-01 00:00:00 — Kriterier för fastställande av flyktingskap, m.m. Artikel 11 innehåller en tvingande bestämmelse om när en utlän- ning skall upphöra att betraktas som flykting. Bestämmelsen tar sikte på förändringar som flyktingen själv har åstadkommit samt den situationen att de flyktinggrundande omständigheterna inte längre föreligger. Bestämmelsen har följande lydelse. 1.En tredjelandsmedborgare eller en statslös person skall upphöra att vara flykting om han eller hon a)av fri vilja på nytt begagnar sig av det lands skydd vari han eller hon är medborgare, eller b)efter att ha förlorat sitt medborgarskap, av fri vilja förvärvar det på nytt, eller c)förvärvar medborgarskap, och kommer i åtnjutande av det lan- dets skydd, eller d)av fri vilja återvänder för att bosätta sig i det land som han eller hon lämnat eller fortsatt att uppehålla sig utanför på grund av fruktan för förföljelse, eller e)kan fortsätta att vägra att begagna sig av skyddet i det land där han eller hon är medborgare eftersom de omständigheter som ledde till att han eller hon erkändes som flykting inte längre föreligger, f)utan att äga medborgarskap i något land, kan återvända till det land där han eller hon tidigare hade sin vanliga vistelseort, eftersom de omständigheter som ledde till att han eller hon erkändes som flykting inte längre föreligger. 2.Vid tillämpningen av punkt 1 e och f skall medlemsstaterna beakta huruvida omständigheterna har ändrats så väsentligt och varaktigt att flyktingens fruktan för förföljelse kan anses välgrundad. NUtlL innehåller en bestämmelse om upphörande av flyktingskap i 4 kap. 5 § NUtlL som i sak motsvarar artikel 1 C i Genève- konventionen. En person upphör att vara flykting om han eller hon av fri vilja på nytt använder sig av det lands skydd där han eller hon Kriterier för fastställande av flyktingskap, m.m. är medborgare, efter att ha förlorat sitt medborgarskap av fri vilja förvärvar det på nytt, förvärvar medborgarskap i ett nytt land och får det landets skydd, av fri vilja återvänder för att bosätta sig i det land som han eller hon är medborgare i, eller, för statslösa, det land han eller hon har haft sin vistelseort. Dessutom upphör flyktingskap när flyktingen inte längre befinner sig i en sådan situ- ation att han eller hon kan anses som flykting enligt 4 kap. 1 § NUtlL och därför inte kan fortsätta att vägra använda sig av hem- landets beskydd. De olika grunderna för upphörande av flyktingskap i artikel 1 C i och 4 kap. 5 § NUtlL skiljer sig principiellt från varandra på så sätt att flyktingskap i fyra fall upphör genom åtgärder av flyktingen själv medan ett fall tar sikte på förändringar i de politiska förhållandena i flyktingens hemland. Genèvekonven- tionens och NUtlL:s bestämmelser om upphörande av flyktingskap innebär att den som en gång förvärvat ställning som flykting kan förlora denna ställning endast på någon av de angivna grunderna. Gemensamt för dessa grunder är att flyktingskap skall anses ha upphört, när flyktingen är i behov av det internationella skydd som enligt konventionen och NUtlL tillkommer flykting. I svensk praxis har, vid tillämpning av den upphörandegrund som hänför sig till förändringar i hemlandet, endast beaktats klara, djupgående och bestående förändringar, som är ägnade att undan- röja grunden för flyktingens fruktan för förföljelse.53 Härmed avses normalt att landets egna institutioner – parlamentet, regering, myndigheter, domstolar etc. – förändrats på ett sådant sätt att fri- het, säkerhet och rättvisa garanteras medborgarna i landet. Härut- över krävs att den som är medborgare i sitt hemland inte kan vägra att begagna sig av sitt hemlands skydd samt i fråga om statslös flykting att han kan återvända till sitt tidigare vistelseland.54 Utredningens bedömning: Den svenska ordningen vid upp- hörande av flyktingskap uppfyller skyddsgrundsdirektivets krav och några författningsändringar behövs därför inte. 53Utlänningslagen Vägledande beslut, UN 45 93 och reg. 54UNHCR:s handbok par. 135 och Utlänningslagen-Vägledande beslut UN 419–00. Kriterier för fastställande av flyktingskap, m.m. Bestämmelsen i artikel 11 om upphörande av flyktingskap är tving- ande för medlemsstaterna. Inget av vad utredningen funnit tyder på annat än att bestämmelsen i 4 kap. 5 § NUtlL uppfyller de krav som följer av artikel 11. Såväl artikel 11 som bestämmelsen i 4 kap. 5 § NUtlL motsvarar i sak upphörandebestämmelsen i artikel 1 C i . Såväl skyddsgrundsdirektivet som NUtlL:s bestämmelser anger att förlusten inträder automatiskt när någon av de angivna grunderna är tillämplig. I skyddsgrundsdirektivet anges att en person skall upphöra att vara flykting. I NUtlL används uttrycket upphör att vara flykting. I används uttrycket att konventionen skall upphöra att vara tillämplig. Enligt såväl skyddsgrundsdirektivet som väl etablerad svensk praxis krävs att omständigheterna har ändrats så väsentligt och varaktigt att flyktingens fruktan för förföljelse kan anses välgrundad. Detta behöver således inte framgå uttryckligen av den svenska författningstexten. I praktiken torde frågan om upphörande av flyktingskap endast uppkomma på förekommen anledning t.ex. vid utvisning på grund av brott eller vid en ansökan om resedokument. Skyddsgrunds- direktivets ordalydelse kan inte anses innebära en skyldighet för medlemsstaterna att fortlöpande ta upp och pröva om förut- sättningar för flyktingstatus alltjämt föreligger. Några författnings- ändringar för att tillgodose skyddsgrundsdirektivets krav behövs således inte. 3.5Uteslutning från flyktingskap samt uppehållstillstånd och skydd mot verkställighet I detta avsnitt behandlas dels uteslutning från flyktingskap dels uppehållstillstånd och skydd mot verkställighet. Uteslutningsgrunderna i är inte formellt lika starkt knutna till flyktingstatusen som de är i skyddsgrunds- direktivet. I skyddsgrundsdirektivet innehåller definitionen att förutsättningen för att en person skall anses som flykting är att han Kriterier för fastställande av flyktingskap, m.m. eller hon inte omfattas av någon uteslutningsbestämmelse. Någon reell skillnad torde dock inte finnas. Bestämmelsen i NUtlL är annorlunda genom att flyktingbegreppet inkluderar även den som omfattas av en uteslutningsbestämmelse. Artikel 1 i har rubriken av begreppet flykting. Artikeln innehåller under punkterna D, E och F de s.k. uteslutningsbestämmelserna (Exclusion ), bestäm- melser genom vilka en person som i och för sig kan anses som flykting enligt definitionen i artikel 1 A likväl utesluts från möjlig- heten att erhålla ställning som flykting. Artikel 1 D och E avser flyktingar som redan åtnjuter skydd, som t.ex. är fallet med palestinier som åtnjuter skydd av UNRWA och de som i bosättningslandet tillerkänns samma rättigheter som följer av medborgarskap. Uteslutningsbestämmelsen i artikel 1 F tar sikte på personer, som på grund av kriminalitet anses ovärdiga det skydd och det bistånd som konventionen vill tillförsäkra flyktingar.55 Gemensamt för alla tre grupperna, D, E, F, är att utlänningen i och för sig kan anses som flykting enligt definitionen i artikel 1 A men likväl ute- sluts från möjligheten att kunna erhålla ställning som flykting.56 Av detta måste anses följa att han eller hon i sådant fall inte är kon- ventionsflykting. Artikel 1 F har följande lydelse. Stadgandena i denna konvention äga icke tillämpning på den beträf- fande vilken föreligga allvarliga skäl antaga, att han a)förövat brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänsk- ligheten, sådana dessa brott blivit definierade i de internationella över- enskommelser, som tillkommit för att meddela bestämmelser angå- ende sådana brott; eller b)förövat grovt icke-politiskt brott utanför tillflyktslandet, innan han erhöll tillträde till detsamma såsom flykting; eller c)gjort sig skyldig till gärningar stridande mot syften och grundsatser. I artikel 1 F sägs att stadgandena i denna konvention äger inte tillämpning (shall not apply) på utlänningen om denne begått vissa kriminella handlingar. Anledningen till att undantaget i artikel 1 F gjordes kategoriskt var att man ville undanröja möjligheten för 55Robinson, Convention Relating to the Status of Refugees–Its History, Contents and Interpretation, 1953, s. 66. 56UNHCR:s handbok par. Kriterier för fastställande av flyktingskap, m.m. en konventionsstat att ge notoriska krigsförbrytare ställning som flyktingar. För att bestämmelser om ute- slutning skall gälla är det tillräckligt att slå fast att det finns allvar- liga skäl antaga att någon av de angivna gärningarna förövats av den sökande. Något formellt bevis om tidigare åtal för brott krävs inte.57 Artiklarna i reglerar uttömmande i vilka fall uteslutning kan ske och bestämmelserna skall tolkas restriktivt. ger inte en flykting rätt till asyl, d.v.s. till- stånd till bosättning i tillflyktslandet. Rätten till asyl följer av nationell lagstiftning. Däremot kan förbudet mot återsändande (refoulement) i artikel 33 komma att medföra att den asylsökande måste ges rätt att stanna i landet. Det får emellertid anses utgöra internationell sedvanerätt att staterna efter förmåga i vart fall ger tillfälligt skydd.58 innehåller i artikel 33 ett förbud mot utvis- ning och avvisning (non-refoulement). Artikeln har följande lyd- else. 1.Fördragsslutande stat må icke, på vilket sätt det vara må, utvisa eller avvisa flykting till gränsen mot område varest hans liv eller frihet skulle hotas på grund av hans ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning. 2.Denna bestämmelse må likväl icke åberopas av flykting, vilken det föreligger skälig anledning att betrakta som en fara för det lands säker- het i vilket han uppehåller sig eller vilken, med hänsyn till att han genom lagakraftägande dom har dömts för synnerligen grovt brott, utgör en samhällsfara i sagda land. Non-refoulementprincipen innebär att staten och de som handlar på dess vägnar varken får vägra att släppa in en asylsökande eller på något sätt avvisa eller utvisa honom till gränsen mot ett område där 57UNHCR:s handbok par. 58Wikrén-Sandesjö a.a. s. 156. Kriterier för fastställande av flyktingskap, m.m. hans liv eller frihet skulle hotas på grund av de skäl som anges i konventionen.59 I artikel 2 c anges som en förutsättning för att en person skall uppfylla kraven för att anses som flykting att hon eller hon inte omfattas av artikel 12. Uteslutningsbestämmelserna (undantags- bestämmelserna) återfinns i artikel 12. Bestämmelsen har följande lydelse. 1.En tredjelandsmedborgare eller en statslös person kan inte ges flyktingstatus om a)han eller hon omfattas av artikel 1 D i om skydd eller bistånd från andra organ eller kontor inom än ; om sådant skydd eller bistånd av något skäl har upphört, utan att de berörda personernas ställning har fastställts slutgiltigt i enlighet med de relevanta reso- lutioner som antagits av , skall dessa per- soner automatiskt komma i åtnjutande av förmånerna i detta direktiv, b)han eller hon av de behöriga myndigheterna i bosättningslandet tillerkänns samma rättigheter och skyldigheter som följer med medborgarskap i det landet eller rättigheter och skyldigheter som motsvarar dessa. 2.En tredjelandsmedborgare eller en statslös person kan inte ges flyk- tingstatus om det finns synnerliga skäl för att anta att a)han eller hon har förövat brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänskligheten, såsom dessa definieras i de internatio- nella instrument som har upprättats för att beivra sådana brott, eller b)han eller hon har förövat ett grovt icke-politiskt brott utanför tillflyktslandet, innan vederbörande fick tillträde till det landet som flykting, vilket innebär den tidpunkt då uppehållstillstånd utfärda- des på grundval av beviljad flyktingstatus; särskilt grymma hand- 59 Wikrén-Sandesjö a.a. s. 149. Kriterier för fastställande av flyktingskap, m.m. lingar, även om de begåtts i förment politiskt syfte, får betecknas som allvarliga icke-politiska brott, eller c) han eller hon har gjort sig skyldig till gärningar som strider mot syften och grundsatser enligt inledningen och artiklarna 1 och 2 i stadga. Punkt 2 gäller personer som anstiftar eller på annat sätt deltar i för- övandet av de brott eller gärningar som nämns däri. Med beviljande av flyktingstatus i artikel 13 avses ett konstaterande av att en utlänning är flykting och har rätt till asyl. Artikel 14.4 och 14.5 anger när medlemsstaten kan vägra en tredjelandsmedborgare asyl, antingen i samband med att statusfrågan avgörs eller . Av artikel 24 följer att medlemsstaterna är skyldiga att utfärda ett tillstånd för bosättning. I artikel 21.3 anges när ett uppehållstill- stånd kan vägras och motsvaras av artikel 14.4. Artiklarna har föl- jande lydelse i aktuellt hänseende. Medlemsstaterna skall bevilja en tredjelandsmedborgare eller en statslös person flyktingstatus om han eller hon kan betraktas som flykting enligt kapitlen II och III. 4.Medlemsstater får återkalla, upphäva eller vägra att förnya status som beviljats en flykting av ett regeringsorgan, ett förvaltningsrättsligt organ, en domstol eller ett domstolsliknande organ a)om det finns skälig anledning att betrakta vederbörande som en fara för säkerheten i den medlemsstat där han eller hon befinner sig, eller b)vederbörande utgör en samhällsfara i medlemsstaten i fråga med hänsyn till att han eller hon genom en lagakraftvunnen dom har dömt för ett synnerligen allvarligt brott. 5.I de situationer som beskrivs i punkt 4 får medlemsstaterna besluta att inte bevilja status för en flykting om ett sådant beslut ännu inte har fattats. Kriterier för fastställande av flyktingskap, m.m. Personer som omfattas av punkt 4 eller 5 skall ha de rättigheter som anges i eller som liknar dem som anges i artiklarna 3, 4, 16, 22, 31, 32 och 33 i om de befinner sig i medlemsstaten. efter det att flyktingstatus har beviljats, skall medlemsstaterna till de personer som innehar flyktingstatus utfärda ett uppehållstillstånd som skall gälla och vara förnybart om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver något annat, och utan att det påverkar tillämpningen av artikel 21.3. I artikel 21 finns ett skydd mot avvisning. Artikeln har följande lydelse. 1.Medlemsstaterna skall i enlighet med sina internationella förpliktel- ser respektera principen om non-refoulement. 2.Om det inte är förbjudet enligt de internationella förpliktelser som avses i punkt 1 får medlemsstaterna avvisa en flykting, vare sig denne formellt erkänts eller ej, om a)det finns skälig anledning att anta att vederbörande utgör en fara för säkerheten i den medlemsstat där han eller hon befinner sig, eller b)vederbörande utgör en samhällsfara i medlemsstaten i fråga med hänsyn till att han eller hon genom en lagakraftvunnen dom har dömts för ett synnerligen allvarligt brott. 3.Medlemsstaterna får återkalla, upphäva eller vägra att förnya eller bevilja ett uppehållstillstånd för en flykting om han eller hon omfattas av punkt 2. Kriterier för fastställande av flyktingskap, m.m. I NUtlL är bestämmelserna om uteslutning knutna till bestämmel- serna i 5 kap. 1 § om rätten till uppehållstillstånd. NUtlL bestäm- melser om flyktingar omfattar alltså i princip även personer som på grund av brottslighet är undantagna från skydd enligt Genève- konventionen. Den avvikande regleringen av uteslutningsbestämmelserna i har motiverats i förarbetena till tidigare utlänningslagar. användes begreppet politisk flykting. Politiska flyktingar har ända sedan 1914 års utlänningslag haft ett särskilt skydd. Enligt 2 § utlänningslag fick en politisk flykting inte utan syn- nerliga skäl vägras i när han behövde det. Med poli- tisk flykting avsågs den som i hemlandet riskerade politisk förföl- jelse. Så var fallet när en utlänning på sådana grunder som anges i utsattes för förföljelse som riktade sig mot hans liv eller frihet eller annars var av svår beskaffenhet, eller om utlänningen ålades allvarligt straff på grund av politiskt brott. I propositionen till utlänningslag diskuterades möjligheten att stärka skyddet för flyktingar. Det ansågs att lagen borde inne- hålla en principdeklaration om asylrätten. En ovillkorlig rätt för en politisk flykting att få asyl ansågs inte möjlig. Av hänsyn till rikets säkerhet eller andra synnerliga skäl kunde det visa sig omöjligt att infria en garanti att ovillkorligen skulle ta emot alla poli- tiska flyktingar som kom hit. Med en uttrycklig reservation för synnerliga skäl kunde principdeklarationen om asylrätt för flyk- tingar föras in i lagen. Föredragande departementschefen uttalade att han inte ansåg det lämpligt att göra ett generellt undantag för utlänningar som begått brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänskligheten. Påståendet om sådant brott borde inte utesluta att utlänningen, då det i övrigt förelåg förutsättningar, fick frågan om sin vistelse i landet prövad enligt de grundsatser som gällde för politiska flyktingar. I vad mån därvid det uppgivna brot- tet borde medföra att utlänningen, trots att han alltså betraktades som politisk flykting, vägrades asyl, kom att bero på reglerna om politiska verkställighetshinder samt bestämmelserna om utlämning för brott.60 1954: 41 s. 77 f. Kriterier för fastställande av flyktingskap, m.m. I betänkandet Flyktingskap SOU 1972:84 konstaterades att utlänningslag inte innehöll några inskränkningar av begreppet politisk flykting som finns i artikel D, E och F i Genèvekonventio- nen och att utlänningslagens bestämmelser om asyl i princip omfattade även personer som på grund av brottslighet var undan- tagna från tillämpningen av . Det ifrågasattes från principiella utgångspunkter om den proposition för- ordade lösningen var förenlig med . Konven- tionens bestämmelse innebär att konventionens stadganden inte får tillämpas (shall not apply) på en person som omfattas av bestäm- melsen, även om denne i övrigt uppfyller förutsättningarna för flyktingskap. I betänkandet framhölls å andra sidan att varje stat i princip har rätt att efter eget skön avgöra vilka flyktingar som skall tillåtas inresa och vistas i staten samt också bestämma vilka rättig- heter och förmåner de skall åtnjuta under vistelsen där, under för- utsättning att staten inte begränsat sin handlingsfrihet i dessa avse- enden genom överenskommelser med andra stater. Mot denna bak- grund skulle det alltså inte föreligga några formella hinder för att konventionsstat tillåter flykting, som omfattas av undantags- bestämmelsen i artikel 1 F, att inresa och uppehålla sig i staten un- der förutsättning att flyktingen inte ges förmån som tillkommer endast konventionsflykting t.ex. resedokument eller på annat sätt behandlas som flykting. Den då gällande ordningen kunde enligt kommittén ändå accepteras, eftersom bedömningen av flyktings- kapet vid denna punkt aktualiserades först i samband med verkstäl- ligheten av ett avlägsnandebeslut. Mot bakgrund av bl.a. att en utlänning blir flykting i mening i och med att han uppfyller de däri angivna förutsättningarna för flyktingskap ansåg kommittén att en bestämmelse borde införas utlänningslagen om att frågan om utlänning är konventionsflykting bör prövas så snart utlänningen framställt påstående därom. Som en konsekvens härav ansåg utredningen att prövningsmyndigheten borde beakta undantagsbestämmelsen i artikel 1 F i i sam- band med att frågan om flyktingskap och att bestämmelsen skulle kunna utgöra synnerligt skäl för att vägra utlänningen i Sve- rige. Däremot ansåg utredningen inte att det var nödvändigt att ta in undantagsbestämmelsen i utlänningslagen.61 I samband med ändringar 1976 utlänningslag belystes innebörden av synnerliga skäl i principdeklarationen i 2 §. 61 SOU 1972:84 s. 98. Kriterier för fastställande av flyktingskap, m.m. sitionen uttalades att med synnerliga skäl torde få förstås bl.a. hänsynen till rikets säkerhet samt sådana omständigheter som enligt flyktingkonventionen diskvalificerar en flykting från kon- ventionens skydd, t.ex. brott mot mänskligheten, krigsförbrytelser och liknande gärningar.62 utlänningslag anpassades asylregeln till Genève- konventionen och används begreppet flykting istället för politisk flykting. Bestämmelsen om att en flykting inte utan syn- nerliga skäl fick vägras uppehållstillstånd gällde alltjämt.63 UtlL fördes principdeklarationen om flyktingars rätt till över från flyktingparagrafen till en särskild bestämmelse om rätt till uppehållstillstånd för skyddsbehövande, 3 kap. 4 § UtlL (5 kap. 1 § NUtlL).64 Enligt nuvarande 5 kap 1 § NUtlL har flyktingar rätt till uppehålls- tillstånd. Denna rättighetsbestämmelse följs av ett antal undantag i andra stycket. Med stöd av punkterna 3 6 i detta stycke får uppe- hållstillstånd nekas om utlänningen kan sändas till ett annat land där han eller hon är skyddad mot förföljelse och mot att sändas vidare till ett land som inte erbjuder motsvarande skydd. Av intresse här är dock främst bestämmelsen i punkten 1, att uppe- hållstillstånd får vägras en flykting om det av hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet finns synnerliga skäl att inte bevilja uppehålls- tillstånd. Bestämmelsen tar enligt förarbetena sikte dels på situa- tioner då det av hänsyn till rikets säkerhet inte är möjligt att ge asyl, dels på sådana omständigheter som diskvalificerar utlänningen från skydd enligt artikel 1 F i Genèvekonventionen.65 Av 2 kap. 4 § NUtlL följer att uppehållstillstånd kan beviljas , tidsbegränsat uppehållstillstånd, eller utan tidsbegränsning, permanent uppehållstillstånd. Om en person har skyddsbehov anses han eller hon ha kommit till i avsikt att bosätta sig här. Normalt skall permanent uppehållstillstånd beviljas redan från 1975/76:18 s. 107. 1979/80:96 s. 88 f. 1988/89:86 s. 76 och 153, 1988/89:SfU19, 1988/89:SfU22, 1988/89:SfU22 rskr. 1988/89:325. 65Wikrén–Sandesjö a.a. s. 182 f, prop. 1954:41 s. 77, LU14, rskr. 155 och prop. 1975/76:18 s. 107, InU24, JuU 24, JuU 1115, rskr. 121, 122, Utläningslagen-Vägledande beslut, reg. 97och UN 415–01. Kriterier för fastställande av flyktingskap, m.m. början.66 I 5 kap. 7 § NUtlL anges när ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd får beviljas. Enligt uppgift från beviljas inte flyktingar tidsbegränsade uppehållstillstånd understigande . Reglerna om verkställighetshinder återfinns i 12 kap. NUtlL. Enligt 12 kap. 1 § NUtlL gäller ett ovillkorligt hinder mot att verkställa en avvisning eller utvisning till ett land, om det finns skälig anledning att tro att utlänningen där skulle vara i fara att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Kravet på skälig anledning markerar att det inte får ställas allt för höga beviskrav när det gäller påståenden om de handlingar som anges i paragrafen. En avvisning eller utvisning får inte heller verkställas till ett land där utlänningen inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land där han eller hon skulle vara i sådan fara. I dessa fall får således ingen avvägning göras mot svenska säkerhetsintressen eller hänsynen till allmän ordning. Det är därvid likgiltigt om utlän- ningen på grund av allvarlig brottslighet har uteslutits från ställ- ningen som flykting.67 Bestämmelsen i 2 kap. 2 § NUtlL om s.k. politiskt verkställig- hetshinder, bygger på artikel 33 i om s.k. non-refoulement. Bestämmelsen i NUtlL är inte begränsad till att gälla flyktingar utan ingen utlänning får, när en avvisning eller en utvisning skall verkställas, sändas till ett land där han riskerar att utsättas för förföljelse eller vidaresändning till ett sådant land. I paragrafen görs med stöd av artikel 33 i undantag vid synnerligen grov brottslighet som medför allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet, om inte förföljelsen innebär fara för utlänningens liv eller annars är av särskilt svår beskaffenhet.