sou · GUB355 · 2007-01-01 00:00:00 — Förenklad balansräkning för vinstutdelande och icke-vinstutdelande livförsäkringsaktiebolag (och övrigt eget kapital) B. Vinstutdelande livförsäkringsaktiebolag övrigt eget kapital och skulder Nämnda tolkning av dagens ombildningsregler och regler för vinstutdelande bolag medför att det krävs stora kapitaltillskott för att en ombildning skall kunna ske. Detta beror delvis på att solvensmarginalen ökar då bolaget måste göra avsättningar för de medel som varit överskott, men framför allt på att de ackumulerade överskotten inte längre tillåts ingå i kapitalbasen. Kvar som buffertkapital efter att försäkringstagarna gottskrivits överskotten är aktiekapitalet, vilket som visats i avsnitt 5.5 utgör endast en procent av eget kapital i genomsnitt i de icke-vinstut- delande livförsäkringsaktiebolagen. Tabell 1 över de tolv icke-vinstutdelande aktiebolag i som inte står i begrepp att övergå till vinstutdelande verksamhet ger en bild av storleksordningen på det erforderliga kapitaltill- skottet, om de medel som anses tillhöra försäkringstagarna gottskrivs som villkorad återbäring. Den tredje kolumnen visar hur mycket nytt kapital som behövs för att kapitalbasen skall vara dubbelt så stor som den nya solvensmarginalen, dvs. för att solvenskvoten efter ombildning skall uppgå till två. Som tabell 1 visar skulle de större icke-vinstutdelande livförsäkringsaktie- bolagen behöva åtskilliga miljarder kronor i nytt kapital för att kunna ombildas enligt dagens regler. Nämnda förhållande torde vara en viktig förklaring till att endast ett fåtal icke-vinstutdelande bolag har ombildats sedan vinstutdel- ningsförbudet upphävdes i samband med försäkrings- rörelsereform. I förarbetena till den reformen påpekades från branschhåll att en övergång till vinstutdelning i äldre livförsäkrings- bolag med inriktning på pensionsförsäkringar kräver ett så stort kapital att ombildning kan vara orealistisk. Regeringen fann inte anledning att ifrågasätta denna bedömning (se prop. 1998/99:87 s. 209). Eget kapital och kapital som krävs för ombildning (mkr ) Not: Nytt kapital för ombildning är det kapitaltillskott som krävs för att solvenskvoten skall vara två efter det att gottskrivning genom villkorad återbäring har genomförts. Källa: Årsredovisningen för respektive bolag, utredningens beräkningar. Avsättningar till försäkringstagarna kan inte ingå i kapitalbasen Som framgått kan återbäring i livförsäkringsbolag villkoras på i stort sett vad som helst under förutsättning att försäkringstagarna inte därigenom kommer att bära allmän rörelserisk. Trots detta får villkorad återbäring enligt gällande regler inte till någon del ingå i kapitalbasen, vilket synes vara en viktig orsak till att nuvarande regler om ombildning till vinstutdelande verksamhet har tillämpats så sparsamt. Det ovan sagda föranleder frågan om det är möjligt att låta överskotten i de icke-vinstutdelande bolagen bli villkorad åter- bäring men att denna post – givet att återbäringen är villkorad av både tillgångarnas värdeförändringar och försäkringstekniska faktorer – till en viss del tillåts ingå i kapitalbasen. Försäkrings- tagarnas ofördelade medel, som ligger i eget kapital, skulle därigenom skyddas bättre genom att förhållandet mellan försäk- ringstagaren och försäkringsbolaget då tydligare än nu regleras i försäkringsavtal, som försäkringsbolagen måste göra försäkringstekniska avsättningar för medlen. Försäkringstagarna skulle ges särskild förmånsrätt och tillgångarna skulle inte längre ha En sådan lösning skulle vidare innebära att en buffert som kan utjämna förändringar i tillgångs- priser och försäkringsportföljens värde kvarstår i bolaget. Då avsättningen kan sättas ned vid negativa försäkringsriskutfall och finansiella utfall kan hävdas att en sådan post åtminstone delvis borde kunna ingå i kapitalbasen och täcka vissa delar av solvens- marginalen. Bufferten skulle dock ligga i de försäkringstekniska avsättningarna och inte under eget kapital. En följd av ett sådant system skulle vara att de kapitaltillskott som krävs för ombildning till vinstutdelande verksamhet inte behöver vara fullt så stora som med dagens regler, då den finansiella risken och försäkringsrisken alltjämt vilar på försäkringstagarna. Emellertid hindrar EG-rättens regler om kapitalbasens samman- sättning att återbäring som villkorats på finansiellt och försäk- ringstekniskt resultat ingår i kapitalbasen. Enligt det konsoliderade livförsäkringsdirektivet tillåts i kapitalbasen poster under eget kapital som inte motsvarar ingångna försäkringsåtaganden och de vinstreserver som redovisas i balansräkningen, om dessa kan användas till täckande av förluster [any losses] och inte har avsatts för utdelning till försäkringstagarna. Dessutom tillåts med vissa begränsningar efterställda lån och andra efterställda finansiella instrument ingå i kapitalbasen (se vidare avsnitt 8.4.5). De medel som ingår i dagens konsolideringsfond kan visserligen användas till återbäring, men konsolideringsfonden skall som huvudregel användas för allmän förlusttäckning; endast i den utsträckning som medlen inte behövs för detta ändamål kan de fördelas på försäkringstagarna. Som en konsekvens av detta förhållande är konsolideringsfonden en naturlig del av försäkrings- bolagets kapitalbas. Villkorad återbäring däremot är just avsätt- ningar motsvarande ingångna försäkringsavtal som används för utdelning till försäkringstagarna. Åtagandet får inte sättas ned för allmän förlusttäckning. Detta innebär att för att villkorad åter- bäring skall kunna ingå i kapitalbasen i enlighet med EG-rätten måste grundläggande egenskaper hos gottskrivningsmetoden förändras. I ett fåtal andra länder, t.ex. och , finns sådana gottskrivningsmetoder. De förändringar i reglerna för villkorad återbäring som krävs, vilka även skulle gälla de bolag som är vinstutdelande , skulle emellertid gå tvärt emot utredning- ens intentioner och även gå emot den bredare internationella tendensen på området. Utredningen menar ju som framgått att det är av yttersta vikt att aktiebolagets försäkringsåtaganden gentemot försäkringstagarna helt framgår och bestäms av försäkringsavtalet. En tydlig uppdelning mellan kundernas försäkringsanspråk och bolagets riskkapital kan inte åstadkommas om avsättningar till försäkringstagarna tillåts ingå i kapitalbasen. Övergång enligt gällande ombildningsregler kan inte krävas De redovisade problemen med höga ögonblickliga kapitaltillskott vid en tillämpning av nuvarande regler om ombildning till vinstut- delande livförsäkringsaktiebolag medför att man inte nu kan kräva en övergång i enlighet med de reglerna. Vidare är en reglerings- insats som innebär att villkorad återbäring tillåts ingå i kapitalbasen inte förenlig med EG-rätten på försäkringsområdet. Det är därför nödvändigt att söka alternativa metoder att gottskriva försäkrings- tagarna det överskott som ackumulerats i de icke-vinstutdelande livförsäkringsbolagen. Övergången till vinstutdelande verksamhet måste emellertid uppfylla vissa grundläggande krav. Närmast följer en genomgång av dessa krav. 8.4.3Övergripande krav vid övergång till vinstutdelande verksamhet Utredningens förslag: En övergång till regleringen för vinstutdelande verksamhet får inte innebära att rätten för försäkringstagare och andra ersättningsberättigade på grund av försäkringar försämras. Ett sådant krav skall tillgodoses genom prövning av ett bolags förslag till över- gångslösning. Övergången bör vara genomförd från den nya lagens ikraftträdande. Skilda lösningar under ett allmänt krav Utredningens förslag att konsolideringsfonden och andra försäk- ringstagarmedel i eget kapital inte längre skall tillåtas i försäkrings- aktiebolag medför som framgått av det föregående vissa övergångs- problem. Problemen vid övergången till regelverket för vinstut- delande verksamhet torde emellertid variera i inte obetydlig omfattning mellan de livförsäkringsaktiebolag som inte delar ut vinst. Det förhållandet talar emot att lagstiftaren skall anvisa endast en väg för övergången. Enligt utredningens uppfatt- ning bör i stället regelverket möjliggöra flera skilda metoder. Alternativa lösningar har stått till buds i många andra länder när ömsesidiga försäkringsbolag har ombildats till försäkringsaktie- bolag och bör kunna erbjudas också när svenska icke-vinstut- delande försäkringsbolag skall börja tillämpa de regler som gäller för vinstutdelande aktiebolag. Försäkringsbolagen bör även ges möjlighet att kombinera olika metoder. I stället för att ge sig på den regleringstekniskt mycket vanskliga uppgiften att detaljreglera övergången bör man uppställa ett mera generellt krav på denna. Kravet bör lämpligen innebära att rätten för försäkringstagare och andra ersättningsberättigade på grund av försäkringar inte försämras vid övergången. Även uppställandet av ett sådant krav ligger väl i linje med vad som fordrats i andra länder vid ombildning av ett ömsesidigt försäkringsbolag till ett försäk- ringsaktiebolag. Det rimmar också väl med tankarna bakom nuvarande bestämmelser om övergång till vinstutdelande verksam- het i 12 kap. 15 och 16 §§ FRL (se prop. 1998/99:87 s. 367). Vidare skall framhållas att ett krav på att försäkringstagarnas ställning inte får försämras gäller även enligt bestämmelserna om bestånds- överlåtelse. Det nu uppställda generella kravet vid en övergång innebär att alla medel som kan anses tillhöra försäkringstagarna och därmed jämställda personer gottskrivs dem. Det gäller belopp som motsvarar uppskrivningsfonden, konsolideringsfonden, fond för verkligt värde och andra övervärden i bolaget med avdrag för aktie- kapitalet och överkursfonden. Fördelningen försäkringstagarna emellan måste följa kontributionsprincipen om denna inte har avtalats bort. Av kravet att övergången inte får innebära försämringar bör bl.a. följa att en övergång inte kan komma i konflikt med bestäm- melserna i 11 kap. 7 § försäkringsavtalslagen (2005:104) om ett för- säkringsbolags rätt att ändra villkor vid livförsäkring. De bestäm- melserna avser nämligen att skydda försäkringstagarna mot försäm- rade villkor (se prop. 2003/04:150 s. 158 f.) men förhindrar knappast sådana ändringar som till följd av en föreskriven övergång till ny verksamhetsform inte verkar i negativ riktning för försäkringstagarna. Varje icke-vinstutdelande försäkringsbolag bör alltså ha möjlighet att inom ramen för nämnda övergripande krav välja Särskilt om livförsäkring SOU 2006:55 tillvägagångssätt utifrån bolagets särskilda förutsättningar och verksamhet. Hinder mot långvariga övergångslösningar Som framgått av det föregående syftar utredningens förslag bl.a. till att samtliga livförsäkringsaktiebolag skall inrymmas under ett gemensamt regelverk som tillgodoser de krav som det allmänna numera uppställer på det finansiella området. Genomförandet av en sådan reform bör naturligtvis ske med minsta möjliga tidsutdräkt. Även om det kan vara motiverat med inte helt kortvariga anpass- ningstider för t.ex. nödvändiga systemomläggningar bör följakt- ligen orimligt långvariga övergångslösningar inte accepteras. Anståndet med övergången till nya regler bör kunna begränsas till att omfatta efter lagens ikraftträdande. En inom försäkringsbranschen diskuterad och delvis tillämpad modell, enligt vilken nyteckningen av försäkringar upphör utan den här behandlade uppdelningen av försäkringstagarmedel och bolagets riskkapital, bör av det skälet undvikas. Eftersom livförsäk- ringsavtal ofta är mycket långvariga skulle det, om ett sådant förfarande tilläts, dröja åtskilliga decennier innan den befogade reformen hade genomförts helt. Det har från branschhåll sagts att nämnda övergångsmodell bör kunna godtas i vart fall om försäkringstagarna ges ett långtgående inflytande över bolagets styrning. Detta inflytande borde enligt utredningens uppfattning i så fall sättas i relation till försäkrings- tagarnas andel av riskkapitalet, vilken som framgått av det föregå- ende i de flesta fall är högst betydande. Utredningen har emellertid av såväl principiella som praktiska skäl avvisat försäkringstagar- inflytande som en lämplig väg för att beträffande försäkringsaktie- bolagen nå regleringsmålen på försäkringsområdet. Eftersom övergångsperioden som framgått skulle bli mycket långvarig bör den här behandlade vägen inte accepteras. Till detta kommer att metoden att lägga ett bolag i s.k. run-off riskerar att medföra också andra nackdelar för försäkringstagarna. Riskspridningen i ett bolag som är stängt för nyteckning avtar , då den kvarvarande försäkringstagarpoolen minskar alltefter- som försäkringsavtal löper ut och nya premieinbetalningar inte tillkommer. De sist kvarvarande försäkringstagarna riskerar därför att få kraftiga försäkringsvärdeförändringar i samband med ökar successivt den allmänna rörelse- risken i kvarvarande tillgångar, inklusive aktiekapitalet, när försäk- ringstagarpoolen minskar. Vidare ökar driftskostnadernas andel då vissa av dessa kostnader svarar mot fasta kostnader som inte står i direkt relation till antalet försäkringstagare i rörelsen. Det torde således vara särskilt viktigt med en tydlig uppdelning av försäk- ringstagarnas medel och bolagets riskkapital i bolag som ligger i run-off. Prövningen av en övergångslösning skall göras av Av det sagda följer att de icke-vinstutdelande livförsäkringsaktie- bolagen, inom ramen för det grundläggande kravet att rätten för försäkringstagare och därmed jämställda ersättningsberättigade inte försämras, får ett betydande handlingsutrymme vid övergången till de moderna reglerna. Man kan med hänsyn härtill inte helt bortse från risken att försäkringstagarna blir förfördelade vid denna övergång. Detta förhållande gör det angeläget att en oberoende instans prövar den övergångslösning som i varje enskilt fall övervägs. Denna instans har sagts kunna vara en domstol, i så fall allmän förvaltningsdomstol, som enligt dagens regelverk prövar över- klaganden av vissa av beslut. Inom förvalt- ningsdomstolarna finns följaktligen någon erfarenhet av tillämp- ningen av regleringen av försäkringsrörelse. Emot allmän förvalt- ningsdomstol talar emellertid önskemålet om en snabb handlägg- ning; en länsrätt som första instans skulle knappast kunna träffa sina avgöranden inom rimlig tid utan ett uttryckligt krav på skyndsam handläggning. Med hänsyn till den tunga arbetsbörda domstolarna redan har är det inte troligt att ett förslag med ett sådant krav skulle genomföras. Angivna problem skulle kunna lösas om prövningen i stället gjordes av en skiljenämnd. I en sådan nämnd kan erforderlig kompetens uppnås genom utseende av särskild expertis, och handläggningstiden kan hållas kort med nämndens avgränsade uppgifter och en regel om att nämndens avgörande inte får överklagas. En prövning vid skiljenämnd förutsätter – liksom prövningen vid domstol – normalt förekomsten av skilda intressen och därmed parter som står emot varandra. I här behandlade fall skulle kunna sägas stå å ena sidan försäkringsbolaget och å andra sidan försäk- ringstagarna. En sådan partsställning framstår emellertid inte som självklar eftersom försäkringstagarna utgörs av en stor och heterogen grupp. Osäkerheten i fråga om partsställning gör det bl.a. besvärligt att finna ett system för utseende av skiljemän. En annan svårighet gäller vem eller vilka som skulle representera försäkringstagarna inför en skiljenämnd; en ordning där var och en ges möjlighet att föra talan är naturligtvis ogenomförbar. Till det sagda kommer att ett skiljeförfarande skulle bli mycket kostsamt. Ett mera närliggande och lämpligt alternativ är att låta prövningen göras av . Inspektionen har redan enligt nuvarande regler att pröva förslag om ombildning till vinstutdelande verksamhet, men också avtal om beståndsöver- låtelse, utifrån ett krav att försäkringstagarnas rätt inte får försämras. Inom finns således erfarenhet av ställningstaganden om ändring av verksamhetsform. Ett bolags tänkta lösning skall följaktligen inte få verkställas utan Finans- inspektionens tillstånd. bör såsom vid prövningen enligt dagens ombildningsregler göra en samlad bedömning av hur olika försäkringstagargruppers ekonomiska rätt påverkas. Bedömningen bör alltså avse det ekonomiska utbytet för försäkringstagarna som kollektiv. En viktig bedömning gäller värdet av det förslag som bolaget lämnar. I de övergångar till vinstutdelande verksamhet som har skett har aktieägarna bl.a. ställt som krav att få ta del av avkast- ningen på vissa tillgångar för att de skall ta över risken i de garante- rade åtagandena. Vad som är en rimlig ersättning för ett sådant åtagande är svårt att fastställa. I en sådan bedömning måste såsom i tidigare övergångar hänsyn tas till hur systemet med villkorad återbäring i förekommande fall utformas samt vilka kostnader och risker som skall bäras av bolaget. Värderingen av ett förslag om att övergå till vinstutdelande verksamhet skulle möjligen underlättas om förslaget är resultatet av en förhandling mellan två jämbördiga parter. Då kan resultatet av förhandlingen på goda grunder sägas utgöra en rimlig ersättning. I de ombildningar som har skett har bolagen fört diskussioner med som fått företräda försäk- ringstagarnas intressen. Försäkringstagarna har dock getts tillfälle att yttra sig över ett bolags förslag och kunnat förhindra ett genomförande av detta. Enligt nuvarande bestämmelser får nämligen en föreslagen övergång till vinstutdelande verksamhet genomföras endast om högst av de underrättade försäk- ringstagare som hörts av eller högst av samtliga under- rättade försäkringstagare motsätter sig ändringen. Det är emellertid inte lämpligt att nu uppställa ett krav på försäkringstagarnas godkännande. Ett sådant krav kan medföra att försäkringstagarna röstar emot de förslag som bolaget lämnar och att en tillämpning av de nya reglerna därmed förhindras. Detta innebär att en omröst- ning inte heller kan krävas vid övergångar till vinstutdelande verksamhet som följer dagens ombildningsregler, dvs. där allt överskott gottskrivs försäkringstagarna och de ersättnings- berättigade som villkorad återbäring. Däremot bör det fordras att försäkringstagarna underrättas om den förestående övergången till nya regler, om hur övergången kan komma att gå till och om konsekvenserna för dem. I samband med sådana underrättelser kan det i vissa fall vara motiverat att rådfråga försäkringstagarna. Om ett bolag överväger två eller flera skilda metoder bör nämligen försäkringstagarnas uppfattning kunna tillmätas betydelse vid bolagets ställningstagande och vid prövning. uppgift enligt förslaget försvåras av att en övergång från den i aktiebolagsform icke-vinstutdelande verksam- heten måste komma till stånd. Det förhållandet kan komma att sätta en implicit press på inspektionen att komma till beslut om en övergång. Frågan är därför om man ytterligare kan stärka försäk- ringstagarnas ställning vid den förhandlingssituation som i prakti- ken uppstår när aktieägarna utan eller mot ersättning från försäk- ringstagarna skall överta risker från försäkringskollektivet. Utred- ningen har övervägt att låta en myndighet eller något annat oberoende organ utse en grupp som för försäkringstagarnas räkning kan delta i en sådan förhandling. De utsedda personerna skulle kunna ges uppdraget att förhandla med de aktieägare som är villiga att skjuta till medel för att ta över risker i verksamheten. Problem som är snarlika dem vid ett tänkt skiljeförfarande gör sig dock gällande; andra personer än sådana som utsetts av bolagets försäkringstagare eller försäkrade kan knappast ges legitimitet att företräda kollektivet. Utredningen har därför avstått från ett förslag om utseende av en förhandlingsgrupp. Detta ställnings- tagande hindrar givetvis inte att försäkringstagarna på eget initiativ organiserar sig och utser representanter som kontaktar bolaget och diskuterar villkoren i en föreslagen övergångslösning. För att vidga och förbättra underlaget för prövning bör inspektionen ges möjlighet att hämta in utlåtanden från utomstående experter på försäkringsområdet. Den kompetens som finns hos t.ex. auktoriserade revisorer och oberoende aktuarier kan därmed komma att utnyttjas vid tillståndsprövningen. Kostna- derna för användande av sådan expertis bör bolaget stå för. bör dessutom från bolaget kunna begära in den utredning som är nödvändig för inspektionens prövning. Vidare bör erfarenheter från ombildningar i andra länder kunna bli till nytta. bör inom ramen för det numera väletablerade mellanstatliga tillsynsarbetet enkelt få del av dessa erfarenheter. Med utredningens ståndpunkt att övergången bör vara genom- förd från den nya lagens ikraftträdande bör bolagets tillståndsansökan ges in till . För det fall att ett enskilt icke-vinstutdelande livförsäkringsbolag inte vidtar några åtgärder eller inte presenterar en lösning som är förenlig med kravet på att försäkringstagarnas rätt inte försämras, får göra de ingripanden som inspektionen finner erforderliga för att försäkringsregleringen efterlevs. Ytterst kan bolagets verksamhetstillstånd bli återkallat. Det kan emellertid förutsättas att det ligger i ägarnas intresse att genomföra en övergång i enlighet med lagstiftarens intentioner. Sådana drastiska åtgärder från inspektionen torde därför knappast aktualiseras. beslut i ett tillståndsärende bör naturligtvis kunna överklagas av bolaget. För att tillgodose intresset av ett snabbt slutligt avgörande bör inspektionens beslut överklagas direkt hos kammarrätten. Ett förslag därom ansluter till den ordning som gäller vid överklagande av Finans- inspektionens beslut om bl.a. ändring av en bolagsordning. Utred- ningen har inte funnit det lämpligt att låta hänskjuta tillståndsärenden till regeringens prövning. Rätt att flytta en försäkring vid övergång till vinstutdelande verksamhet? När regleringen inte innehåller möjligheter för försäkringstagarna att förhindra en övergång till en ny verksamhetsform bör övervägas om försäkringstagarna bör erbjudas någon annan utväg. Det skulle vara fråga om en möjlighet att flytta sin försäkring till en Som redan nämnts är emellertid syftet med utredningens krav på övergång till regelverket för vinstut- delande verksamhet att stärka försäkringstagarnas ställning. Att det syftet inte åsidosätts genom enskilda övergångslösningar skall förhindras genom prövning. Följaktligen finns det knappast fog för ett påstående att en övergångsordning som kommer att tillämpas påverkar ingångna försäkringsavtal i negativ riktning för försäkringstagarna. Med hänsyn härtill och med beaktande av de generella problem som ett krav på s.k. flytträtt är förenade med bör regler därom inte ges i detta samman- hang. Möjligheterna till flyttning av en försäkrings värde bör också för försäkringstagarna i de nu icke-vinstutdelande livförsäkrings- aktiebolagen följa gällande bestämmelser. Av 11 kap. 5 § försäk- ringsavtalslagen framgår att försäkringstagaren när som helst får säga upp försäkringen och, om inte annat följer av försäkringens art eller skattelagstiftningen, få denna återköpt. Den bestämmelsen gäller dock inte för försäkringsavtal som har ingåtts före och inte förnyats därefter. Nedan, i avsnitt 8.4.4 och 8.4.5, följer en genomgång av metoder som möjliggör en övergång till vinstutdelande verksamhet utan full tillämpning av nu gällande ombildningsregler men som ändå stärker försäkringstagarnas ställning. Med dessa metoder anges alternativa sätt att gottskriva försäkringstagarna och andra ersättningsberätti- gade på grund av försäkringar det i livförsäkringsaktiebolaget ackumulerade överskottet. Naturligtvis skall dagens ombildnings- regler alltjämt vara möjliga att nyttja, dock att försäkringstagarna som nämnts inte längre får möjlighet att hindra en föreslagen övergång. Övergången till regleringen av vinstutdelande verksam- het kan också på andra sätt genomföras inom ramen för nuvarande bestämmelser. Den kan komma till stånd genom att försäkrings- bestånd överlåts till ett vinstutdelande bolag eller genom fusion upptas i ett sådant bolag.