sou · GUB311d2 · 2007-01-01 00:00:00 — Bestämmelserna om ångerrätt gäller emellertid inte distansavtal om vadhållning eller andra lotteritjänster. I förarbetena4 till lagen (2000:274) om konsumentskydd vid distansavtal och hemförsälj- ningsavtal, som ersatts av distans- och hemförsäljningslagen motiverades undantaget med att det finns en påtaglig risk för att försäljningen av tips- och lotteritjänster på distans onödigt skulle motverkas om det fanns en generell ångerrätt för avtal om sådana tjänster. Man poängterade att lagens bestämmelser om informationsskyldighet gäller samt att lotterier som huvudregel endast får anordnas efter tillstånd samt att Lotteriinspektionen utövar tillsyn över lotteriverksamheten. I lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning, (1987:10), väglagen (1971:948) och ordningslagen (1993:1617) finns bestämmelser som reglerar hur och under vilka förutsättningar skyltar och annan reklam får sättas upp utomhus. Ofta fordras tillstånd av myndighet. I övrigt reglerar marknadsföringslagen reklamens innehåll och utformning. , , Folkspel, Svebico, A-lotterierna och IOGT- NTO Lotterier har gemensamt överenskommit om riktlinjer för spelbranschen. Riktlinjerna återges här. 1.Spelbolagens reklam skall vara laglig, hederlig och får inte utformas på ett stötande sätt eller så att den uppfattas som alltför påträngande. 2.Reklam får inte missbruka konsumentens förtroende för spelbranschen och dess aktörer och inte heller vilseleda konsumenterna. 1999/2000:89 s. 64 f. Marknadsföring av spel och lotterier 3.Reklam får inte hävda att utfallet av själva dragningen i turspel beror på något annat än slumpen. 4.Reklam får inte innehålla felaktiga uppgifter vad gäller möjligheterna till vinst. 5.Reklam får inte selektivt riktas mot sårbara och särskilt utsatta grupper i samhället. 6.Reklam får inte förekomma i sammanhang som främst attraherar minderåriga eller vara utformad så att den särskilt riktas mot denna grupp. 7.Ungdomar får inte ha en central roll i reklam annat än i sammanhang som beskriver ändamål som spelanordnare bidrar till och då spel inte direkt marknadsförs. 8.Reklam får inte uppmana konsumenterna till överdrivet spelande. 9.Reklam får inte hävda att det saknas risker med överdrivet spelande. 10.Information om spelrelaterade problem och vilken hjälp som finns att få för drabbade och anhöriga skall finnas lätt tillgängligt för konsumenterna. Vid en granskning av branschens etiska regler kan man ganska snabbt konstatera att vart fall punkterna 1–5 och 8–9 mer eller mindre följer direkt av lag och och inte fyller något egentligt syfte mer än att förtydliga marknadsföringslagens regler. är en sammanslutning av , , , Lotterier, A-Lotterierna och Svebico som står bakom den svenska spelbranschens riktlinjer för marknadsföring. har påbörjat arbetet med att skriva stadgar för samt att bilda en nämnd, . Tanken är att nämnden skall ta emot anmälningar mot spelreklam och eventuellt också kunna vidta sanktioner. Alla anordnare som har tillstånd att anordna rikslotterier i skall ha rätt att vara med i nämnden. Marknadsföring av spel och lotterier har beslutat om Spelansvars- policy för av vilken bl.a. framgår att verksamheter som är särskilt känsliga ur spelansvarssynpunkt marknadsförs endast i begränsad omfattning och med hänsyn till spelets känslighet. Utredningen har uppfattat att såväl ATG som folkrörelse- aktörerna har interna program avseende spelansvar och marknads- föring men att detta inte har manifesterats i officiella dokument. I marknadsföringslagen finns bestämmelser om att näringsidkare kan förbjudas att fortsätta med marknadsföring som strider mot god marknadsföringssed eller på annat sätt är otillbörlig. Det finns också ett förbud att marknadsföra otjänliga produkter. Sådana förbud skall som huvudregel förenas med vite. En näringsidkare som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot regler i marknadsföringslagen kan åläggas att betala en särskild avgift (marknadsstörningsavgift). är en statlig myndighet med uppgift att ta tillvara konsumenternas intressen och har tillsyn över ett antal lagar, bl.a. marknadsföringslagen. Verkets generaldirektör är , . Med stöd av marknadsföringslagens bestämmelser kan KO uppmana näringsidkare att yttra sig och lämna upplysningar som behövs för att skall kunna utöva sin tillsyn. En sådan uppmaning kan förenas med vite. I fall som inte är av större vikt får KO meddela förelägganden om förbud att fortsätta med marknadsföring som strider mot god marknadsföringssed eller är otillbörlig samt förbud att marknads- föra otjänliga produkter. KO kan vidare väcka talan vid domstol om förbud, åläggande, marknadsstörningsavgift och vite. Marknadsföring av spel och lotterier Lotteriinspektionen har en viss tillsyn över spelreklam. I samband med att Lotteriinspektionen ger tillstånd till rikstäckande folkrörelsedrivna lotterier lämnar myndigheten också villkor för verksamheten, vilka bl.a. innefattar att reklam för lotteriet skall godkännas av en kontrollant. Kontrollen avser att skydda spelarens rättigheter samt att undvika ovederhäftig reklam. Lotteriinspek- tionen har inte någon motsvarande kontroll över de statsstyrda bolagens marknadsföring, men om myndigheten upptäcker missledande eller felaktig marknadsföring har inspektionen möjlighet att lämna synpunkter på sådan marknadsföring. Regeringen har inte lämnat några generella riktlinjer eller direktiv för hur spelbolagen får marknadsföra sina produkter. Däremot villkorades Svenska Spels tillstånd att anordna och förmedla pokerspel på Internet på så sätt att marknadsföring endast får ske i tidningar och på Internet, att marknadsföringen inte får uppfattas som påträngande samt att telefonnumret till stödlinjen måste finnas med i samband med marknadsföringen och på spelplatsen. Regeringen kan återkalla eller ändra tillståndet om förhållandena kräver det. Såvitt utredningen känner till har regeringen tidigare inte meddelat de statliga eller statskontrollerade spelbolagen några direktiv om hur marknadsföringen får bedrivas, utöver i Svenska Spels tillstånd att anordna kasinospel, där det anges att i sin marknadsföring av kasinoverksamheten skall ha en inriktning som är socialt ansvarstagande så att den inte uppfattas som alltför påträngande. Att marknadsföring av spel påverkar konsumenter att köpa spel- tjänster är ganska självklart. Men leder marknadsföringen till att fler personer får problem med överdrivet spelande? Frågan är inte helt enkel att besvara. Det har, såvitt utredningen funnit, inte bedrivits någon forskning i ämnet. Marknadsföring av spel och lotterier en rapport5 där författaren redovisar den internationella akademiska litteraturen om spelreklam och drar slutsatser i fråga om spelreklamens betydelse för spelproblem. En redogörelse för en del av slutsatserna i rapporten lämnas i detta avsnitt. Det finns inte någon studie, vare sig i eller något annat land, där spelreklamens inverkan på omfattningen av spelandet totalt har fastställts. Det framstår ändå som självklart att marknads- föring av spel ökar omfattningen av spelandet; om ingen reklam förekom skulle spelandet minska. En del av marknadsföringen leder till att spelare lockas från en spelprodukt till en annan och behöver i och för sig inte leda till att spelandet ökar. Det finns flera utländska undersökningar som visar att personer, som i högre grad än andra erinrar sig att de har sett spelreklam, spelar mer än genomsnittet. Huruvida detta förhållande beror på att dessa personer ökar sitt spelande p.g.a. reklamen eller att deras spelintresse gör att de lättare uppmärksammar marknadsföring av spel är emellertid oklart. Om man väger samman vad som är känt om reklampåverkan och spelmissbruk framstår det som troligt att spelreklam i någon mån förvärrar spelmissbruksproblemen men att denna påverkan, jämfört med andra faktorer som spelar in, inte är avsevärd. Däremot kan man anta att spelreklam i vissa situationer kan ha större påverkan på spelproblem, t.ex. om den lockar till och introducerar nya spelformer med särskilt beroendeframkallande egenskaper. För en del personer som är spelmissbrukare och försöker att avhålla sig från spel är spelreklam ett problem. Marknadsföringen lockar dem att spela. I rapporten nämns en etisk grundregel det välinformerade valets princip. I korthet innebär denna princip att spelarna skall ha rätt till information om vinstchanser samt vilken vinståterbetalning som tillämpas för respektive spelform. Enligt rapportförfattaren är den information som spelbolagen lämnar till spelarna om sina spelformer bristfällig enligt denna norm. 5 Binde, Att sälja en dröm – om spelreklam och dess påverkan, , R 2005:21. Marknadsföring av spel och lotterier 11.9Behov av ytterligare reglering Utredningen har hänvisat till en rapport om spelreklam. I rapporten konstateras att det är uppenbart att spelreklam ökar omfattningen av spelande, men att det inte finns någon studie, vare sig i eller i något annat land, där spelreklamens inverkan på omfattningen av spelandet totalt har fastställts. Av rapporten kan man vidare dra slutsatsen, dels att det är troligt att spelreklam i någon mån förvärrar spelmissbruk, om än inte i avsevärd omfattning, dels att reklam kan upplevas som ett problem för dem som redan har spelproblem och för dem som försöker att avhålla sig från spel. Liksom rapportförfattaren uppfattar utredningen det som självklart att spelreklam påverkar omfattningen av spelandet. Det ligger i sakens natur att reklam lockar konsumenter att köpa en viss produkt. Även om det är troligt att en del av spelreklamen medför att spelare växlar mellan olika spelformer och inte enbart rekryterar nya spelare eller leder till att befintliga spelare ökar sitt spelande så får man anta att reklamen ökar spelandet, dels genom att fler spelar, dels genom att de som redan spelar ökar sitt spelande. Utredningen menar också att det är naturligt att ökat spelande leder till mer spelproblem, bl.a. därför att det blir en större bas att rekrytera problemspelare ur. Även om forskningen inte klart visar ett särskilt starkt samband mellan spelreklam och spelproblem menar utredningen att det vore naivt att inte beakta ett sådant samband, särskilt som man kan anta att såväl spelmarknaden som spelreklamen kommer att fortsätta att utvecklas och kanske också öka i omfattning. Bl.a. av hänsyn till sociala skadverkningar har vi en spelpolitik i som syftar till att spelande skall ske under ansvarstagande former. Trots det har man inte ansett att det krävs någon särreglering av spelreklam. De sociala skyddshänsyn som nämnts ovan är, enligt utredningens uppfattning, ett starkt incitament för att statsmakterna bör reglera och kontrollera marknadsföringen av spel och lotterier särskilt. Marknadsföring av spel och lotterier Utredningen har tidigare i avsnitt 9.1.6 konstaterat att de svenska spelanordnarnas marknadsföring förefaller tangera gränsen för vad som kan anses godtagbart för att den svenska spelpolitiken skall anses vara förenlig med EG-rätten. För utredningen står det klart att regeringen, om den har ambitionen att föra en systematisk och sammanhållen spelpolitik överensstämmande med EG-rätten, måste se över regleringen och kontrollen av spelreklam och då särskilt de statskontrollerade bolagens marknadsföring. 11.9.3Skäl emot en reglering Den svenska spelpolitiken syftar till att erbjuda svenskar attraktiva spel under kontrollerade former och finansiera allmännyttiga ändamål. I sammanhanget tycks man utgå ifrån att statliga och ideella spelanordnare har ett större ansvarstagande gentemot spelarna än spelbolag med privata vinstintressen. I linje härmed anses de svenska spelanordnarna ha ett relativt stort utrymme att marknadsföra sig för att kunna hävda sig gentemot de utländska anordnarna som ofta erbjuder spelarna attraktivare spel och villkor. Marknadsföringen är då ett led i arbetet att kanalisera spelarna till ett mer ansvarsfullt spelande i . Som utredningen redovisar i avsnitt 11.10.3 finns det emellertid i praktiken begränsade förutsättningar för att på ett verkningsfullt vis kunna begränsa de utländska anordnarnas marknadsföring om man inte inlemmar dem i en svensk reglering. I realiteten innebär det att eventuella begränsningar inte kommer att gälla lika för samtliga anordnare vilket talar emot att reglera de svenska spelanordnarnas marknadsföring. Om man reglerar de svenska spelanordnarnas marknadsföring på så sätt att deras marknadsföringsmöjligheter begränsas, kvantitativt eller utformningsmässigt, leder det med största sannolikhet till att de förlorar spelare till utländska anordnare. Detta skulle i sin tur innebära att fler svenskar spelar hos mindre ansvarstagande utländska anordnare samt att de svenska anordnarnas överskott kommer att minska. Minskat överskott drabbar i slutändan de allmännyttiga ändamålen. Marknadsföring av spel och lotterier Bedömning: Möjligheter bör finnas att i detalj reglera marknadsföringen av spel och lotterier, antingen vid tillstånds- givningen eller i författningsform. 11.10.1 Behov av en reglering I marknadsföringslagen finns bestämmelser som säger att reklam skall vara tillbörlig och överensstämma med god marknads- föringssed. Där anges också att reklam inte får vara vilseledande. Grundförutsättningar för marknadsföring fastställs således i EG- direktiv och marknadsföringslagen samt kompletteras av bestämmelser i andra lagar och frivilliga överenskommelser, bl.a. för reklam samt spelbranschens etiska regler. Det är utredningens uppfattning att gällande regelverk, trots att det inte finns bestämmelser i lag som särskilt tar sikte på spelreklam, är tillfredsställande för att på ett övergripande plan kunna kontrollera att marknadsföringen av spel och lotterier till sin utformning inte blir vilseledande, alltför påträngande eller annars strider mot god marknadsföringssed. Regeringsrätten konstaterade i RÅ 2004 ref. 95, Wermdö krog, att marknadsföringen på spelområdet är både intensiv och kvantita- tivt betydande på många platser och i många medier, inte minst i televisionen. Även utredningen anser att spelreklamen är massiv och efterlyser en möjlighet att kunna begränsa marknadsföringen. Marknadsföringslagen syftar till att upprätthålla en grund- läggande etik för marknadsföringen i allmänhet. Den svenska spelmarknaden är reglerad, bl.a. för att skydda konsumenterna från överdrivet spelande. Som tidigare redovisats leder reklam till ökat spelande vilket i sin tur leder till skadeverkningar för enskilda individer och i förlängningen också för hela samhället. Spel skiljer sig också till viss del från andra varor och tjänster. T.ex. innebär ett köp av en lott eller en spelprodukt oftast till en ekonomisk förlust för spelaren. Nämnda omständigheter motiverar en skydds- lagstiftning och ett styrmedel utöver det allmänna, nu gällande regelverket. Spelmarknadens produkter är mångskiftande och det kan t.ex. finnas anledning att begränsa omfattningen samt styra utform- ningen av marknadsföringen av spelprodukter med hög risk för Marknadsföring av spel och lotterier Det krävs då en reglering som medger möjlighet att mer i detalj styra marknadsföringen med hänsyn till produktens art. En reglering av marknadsföringen på spel- och lotteriområdet bör ingå som ett led i spelpolitiken. Utredningen anser också att en sådan reglering i någon mån kan bidra till att den svenska spelpolitikens överensstämmelse med EG-rätten stärks. Nuvarande reglering innebär att Lotteriinspektionen kan ställa villkor för rikstäckande folkrörelsedrivna lotterier. I samband med tillståndsgivning gör Lotteriinspektionen en ekonomisk kontroll som även innefattar marknadsföringen. I kontrollen ingår bl.a. att inte tillåta ovederhäftig reklam. Någon liknande möjlighet att ställa villkor för de statligt styrda bolagens marknadsföring har Lotteri- inspektionen inte. Däremot har regeringen möjlighet att lämna direktiv och riktlinjer för de statskontrollerade bolagens marknads- föring. Några generella direktiv eller riktlinjer har emellertid inte utfärdats vilket innebär att förutsättningarna för bolagens marknadsföring inte synliggjorts. Det föreligger alltså inte likvärdiga förutsättningar för olika anordnare. Utredningen menar att dessa omständigheter i sig talar för att en mer enhetlig och tydlig reglering av marknadsföringen på spelområdet behövs. marknadsför de svenska spelanordnarna inte, eller i förhållandevis liten grad spel med höga riskfaktorer för spelproblem. Det är emellertid inte rimligt att det är upp till anordnarnas goda vilja att självständigt från tid till annan avgöra volym och karaktär på marknadsföringen. Det finns anledning att genom riktlinjer i lagstiftning eller på annat sätt tydligare klargöra vad som gäller för marknadsföring av spel och lotterier. 11.10.2 Hur bör man reglera? Utredningen konstaterar inledningsvis att det inte är önskvärt att införa ett generellt förbud mot marknadsföring av spel och lotterier. Inte heller uttalanden i målet Gambelli (p. 69) innebär enligt utredningens uppfattning att staten skall verka för att helt förbjuda marknadsföring på spelområdet. Ett enkelt sätt att begränsa marknadsföringen vore att bestämma att spel och lotterier får marknadsföras i relation till deras omsättning. Man kan då ange att en viss procent av omsättningen får användas till marknadsföring. Antingen kan man koppla marknadsföringskostnaderna till anordnarens totala omsättning Marknadsföring av spel och lotterier eller så får varje enskild produkt marknadsföras i förhållande till produktens omsättning. Vid det senare fallet kan föreskrivas att produkter som medför en högre risk för spelproblem får marknadsföras i mindre omfattning än produkter där risken är lägre. Det finns emellertid en risk att en sådan modell inte är tillräckligt flexibel. T.ex. tar den inte sikte på marknadsföringens utformning eller formen för marknadsföringen (TV, reklam över Internet osv.). Det kan också bli svårt att tillämpa en sådan bestämmelse likvärdigt för olika anordnare. Utredningen har därför funnit att det är lämpligare att en eventuell begränsning tar sin utgångspunkt i produkternas karaktär utan hänsyn till omsättningen. Det finns en ganska klar bild över vilka spel som har höga riskfaktorer för utvecklande av spelproblem, t.ex. spelautomater och vissa spel över Internet med snabb återkoppling mellan spel och resultat. Med hänsyn till risken för sociala skadeverkningar är det önskvärt att sådana spelprodukter marknadsförs i begränsad omfattning eller inte alls. I den mån riskfyllda spelformer marknadsförs är det väsentligt att reklamen är måttfull och t.ex. inte framställs som extra attraktiv för ungdomar. Man kan också tänka sig att spelanordnarna endast tillåts att lämna faktisk information om vissa spelformer men inte tillåts att mark- nadsföra dem på ett lockande vis. Vidare kan man överväga om alla typer av spel bör få marknadsföras i TV, eller via direktreklam. har uttryckt6 att det är rimligt att spelbolagen i sin reklam, marknadsföring och annan information också upplyser om vinstchanser, förlustrisker och farorna med överdrivet spelande. anser att en rimlig målsättning är att omkring en tiondel av informationsmängden utgörs av sådant material. I spelbranschens riktlinjer för marknads- föring sägs att reklam inte får innehålla felaktiga uppgifter vad gäller möjligheterna till vinst. Regeln är ett förtydligande av marknadsföringslagens bestämmelse om att reklam inte får vara vilseledande. På lotter krävs att det skall framgå vinstplan för att de skall typgodkännas. Någon liknande regel för övriga spel på marknaden finns inte. Frågan är om man kan kräva att spelan- ordnarna i anslutning till spel redovisar de exakta vinstchanserna i den mån de är givna. Företrädare för de statskontrollerade bolagen har förklarat att, om de skulle åläggas att ange faktiska vinstmöjligheter vid 6 Förslag till handlingsprogram för att motverka spelberoende, , 2003, Dnr 20-01-0649 Marknadsföring av spel och lotterier försäljning eller marknadsföring av produkterna måste de ges möjlighet att höja vinståterbetalningen. Annars kommer konsumenterna att söka sig till de utländska anordnarna som erbjuder bättre villkor. Det är inte tillåtet att genom marknadsföring förespegla felaktiga vinstchanser. Utredningen menar att marknadsföringen, i de fall där den lockar spelarna genom att inge hopp om vinst, är sådan till sin natur att det är rimligt att spelaren kan få information om möjligheten till vinst. Det bör därför införas en möjlighet att i vissa fall föreskriva att faktiska vinstmöjligheter skall anges. Såväl spelmarknaden som formerna för marknadsföring utvecklas kontinuerligt. Utredningen menar därför att en detalj- reglering bör undvikas. är det angeläget att det klart framgår för anordnaren vad som krävs av denne när det gäller marknadsföringen av spel och lotteriprodukter. Utredningen har funnit att det främst är två modeller som bör övervägas. a)I samband med att tillstånd eller registrering meddelas ställs villkor upp för marknadsföringen. b)Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer meddelar i författning villkor för marknadsföring av spel och lotterier. Utredningen har inte, inom den givna tidsramen, haft möjlighet att närmare överväga vilken modell som är mest lämplig och lämnar därför inte något lagförslag. I båda modellerna finns möjlighet att bedöma lämpligheten i att en viss spelform marknadsförs på visst sätt och i viss omfattning. Det bör finnas utrymme att besluta att vissa spel inte får marknadsföras på annat sätt än att anordnaren informerar om att spelet finns. Marknadsföringen bör kunna begränsas till vissa reklamslag eller i omfattning. Vidare bör det finnas möjligheter att ställa som villkor att anordnaren upplyser om vinstmöjligheter, telefonnummer till stödlinjen och liknande. För att en reglering skall vara effektiv bör den innehålla sank- tioner. Utredningen bedömer att lotterilagens regler om varning och återkallelse av tillstånd (51 §) samt föreläggande och förbud (52 §) är tillräckliga även om man inför regler om marknadsföring. Utredningen anser vidare att ovan nämnda modeller även är tillämpbara i ett licenssystem som skisseras i kapitel 10. Marknadsföring av spel och lotterier 11.10.3 En reglering för alla Regler om marknadsföring bör gälla för samtliga anordnare på marknaden. Det s.k. främjandeförbudet i lotterilagens 38 § syftar bl.a. till att förhindra att anordnare utan svenskt tillstånd marknadsför sig i . Trots bestämmelsen förekommer en omfattande annonse- ring för anordnare utan svenska tillstånd, främst i TV och i kvällspressen. har chefredaktörer för svenska dagstidningar dömts för brott mot främjandeförbudet sedan det införts reklam för utländsk spelverksamhet i tidningarna. Lotteriinspektionen har också förelagt dagstidningar och andra media att upphöra med annonsering för utländsk spelverksamhet. Den omfattande marknadsföringen för utländska spelbolag tycks emellertid inte ha minskat efter domarna, snarare tvärtom. Utredningen menar att 38 § lotterilagen ger myndigheterna tillräckliga medel för att hindra marknadsföring av utländsk spelverksamhet i de fall främjandet sker under svensk jurisdiktion, även om det åtgärder som vidtagits inte lett till någon avsevärd minskning av sådan marknadsföring. Däremot har svenska myndigheter inte möjlighet att ingripa om främjandet sker utanför svensk jurisdiktion, vilket är fallet med TV-sändningar från andra länder. TV-sänd reklam för utländska anordnare förekommer bl.a. i de sändningar som TV3 och Kanal riktar till svensk publik. Dessa sändningar anses utgå från . Enligt TV-direktivet skall EU:s medlemsstater säkerställa fri mottagning av TV- sändningar från andra medlemsstater och inte begränsa vidare- sändning av sådana TV-sändningar inom sitt territorium. TV- sändningen skall enligt den s.k. sändarlandsprincipen bedömas i enlighet med lagstiftningen i den medlemsstat under vilken jurisdiktion programföretaget faller.