sou · GUB3108 · 2007-01-01 00:00:00 — En skola hävdar att inte större inbrytningar i fattigdomen har åstadkommits av biståndet beror på att volymerna av bistånd är för små och att det behövs avsevärt större resurserTPF16FPT. Dessa argument har lett till de omfattande inter- nationella förpliktelser som biståndssamfundet gjort t.ex. i . En annan skola menar att den starka projektorientering som exi- sterat med ofta tusentals projekt i samma land, inte sällan av kon- kurrerande biståndsgivare, skapat en fragmentering i mottagar- landets administration, brist på ägarskap, att projekt har genom- förts utan hänsyn till ländernas förmåga att underhålla dessa verk- samheter efter att biståndet dragit sig tillbaka, och andra liknande negativa aspekter. Detta skulle kunna vara en av förklaringarna till den så kallade mikro-makro paradoxen som och andra identifierade : biståndsprojekt fungerar ofta bra enligt utvärderingar, men det går inte att se några samband mellan dem och ekonomisk tillväxtTPF17FPT. Projektbiståndets dysfunktionella aspek- ter var ett av motiven för det policybetonade bistånd som växte fram . Felet låg inte i biståndsprojekten, utan att de bedrevs i dåliga policymiljöer. De omfattande strukturanpass- ningsprogram som initierades av och med stöd från stora delar av biståndssamfundet var ett radikalt sätt (jämfört med tidigare mer mikrobetonat bistånd) att angripa 14TP PT Radelet, S. et al (2004): Aid and Growth: The Current Debate and Some New Evidence; , . 15TP PT För en summering av denna forskning, se Estache, A. (2006) Infrastructure: A survey of recent and upcoming issues, . 16TP PT Se t.ex. , J. (2005): The end of poverty – Economic possibilities for our time, Penguin books, NY. 17TP PT , P. (1987): Overseas development aid: its defence and reform, Wheatsheaf. Bistånd, krediter, tillväxt och fattigdom Även om programmen ofta tvingade fram eller sti- mulerade bättre makroekonomiska policyer, skulle dock resultaten bli under förväntningarna, programmen utsättas för stark kritik av ledande ekonomer som egen chefsekonom, , och Consensus överges för mer komplexa program. Dessa har vidareutvecklats till en allt mer övergripande biståndsagenda med gemensamma budgetstöd och sektorprogram, senast manifesterat av Parisöverenskommelsen 2005TPF18FPT. En tredje skola ifrågasätter om biståndet överhuvud gör någon nytta. En av utvecklingsekonomins pionjärer, , drog slutsatsen: Development aid is ... not necessary to rescue poor societies from a vicious circle of poverty. Indeed it is far more likely to keep them in that state. It promotes dependence on others. It encourages the idea that emergence from poverty depends on external donations rather than on peoples own efforts, motivation, arrangements, and institu- tionsTPF19FPT. Den förre Världsbanksekonomen är en annan kri- tiker. Han är djupt kritisk till hur hela biståndsindustrin fungerar som planhushållningens sista utpost, medan resten av världen övergått till ett marknadsekonomiskt tänkande, att bistånd snarare motverkar utveckling än bidrar till den.TPF20FPT 6.4.1Bra politik och dålig De femtio årens biståndsverksamhet har lett till en intensiv diskus- sion och forskning om att försöka bestämma vad som driver utveckling, särskilt mot bakgrund av att världen skapat sådan skillnad i vinnare och förlorare. Detta är sig en teoribildning som går tillbaks , till de tidiga utvecklingsekonomer som och när 18TP on Aid Effectiveness. 19TP PT , P. (2000) From Subsistence to Exchange and Other Essays. 20TP PT Easterly, W. (2006): The white mans burden: Why the Wests efforts to aid the rest have done so much ill and so good, Penguin books, NY. På svensk botten har några ledande biståndsadministratörer dragit liknande slutsatser som Easterly. En av dem är som i utvecklingens tjänst för IMF, Sida och andra organisationer samlade sina erfarenheter i , B. (1991). Det omöjliga biståndet, SNS. Bistånd, krediter, tillväxt och fattigdom insikt började utvecklas att kronisk fattigdom inte var ett av bestämt öde för större delen av mänskligheten i avvaktan på ett paradis av överflöd efter döden för de gudfruktiga. I en mening är svaret enkelt; bra politik skapar välstånd, dålig politik fattigdom. Tillgången till naturresurser har att döma av de moderna trauman som flertalet länder i – rika på naturresur- ser som olja och metaller – genomgår snarare verkat vara ett hinder. Geografi är betydelsefullt, särskilt tillgång till kuster och sannolikt också ett temperat klimat. Men det finns också länder med de till synes sämsta geografiska förutsättningarna, som avsaknad av kust, vilka blivit bland de rikaste i världen såsom och Luxem- burg. Framgångsexemplet , näst rikast i söder om , är ett modernt exempel. utgör undantaget från att välstånd skulle ha svårt att skapas tropikerna.TPF21FPT Vad bra respektive dålig politik består i är dock inte lika enkelt att säga. En omfattande läroprocess har pågått under inom biståndssamfundet. Det är en läroprocess som funnit att marknadsekonomier är mer effektiva än planekonomier; att öppna ekonomier som är exportorienterade är mer effektiva än de som skyddas bakom höga tullmurar med importsubstitution och ekonomiskt oberoende som princip; att den privata sektorn är en nyckel till ekonomisk tillväxt och därför behöver ges goda förut- sättningar och utrymme, snarare än att behandlas som en parasit; att sunda statsfinanser och god samhällsstyrning är bättre än det omvända; att framgångsrik utveckling kräver ett bra samspel mellan stat och näringsliv; att satsning på humankapitalet, dvs. människor med god utbildning och god hälsa, starkt bidrar till ekonomisk ut- veckling, och så vidare. Historien har lärt att det inte nödvändigtvis är den ekonomiska doktrin som det råder konsensus om i biståndet som avgör framgång. och , de två snabbast växande eko- nomierna , följer en ekonomisk politik som avsevärt skiljer sig från det recept som t.ex. Con- census utvecklade . Dessa länder rankas även lågt i dagens modeller för konkurrenskraftiga ekonomier som t.ex. 21TP PT har framfört tesen att problem i hög grad beror på att en specifik sjukdomsmiljö som t.ex. gör att malaria är mycket svårare att kontrollera än i andra delar av världen, är en orsak till ekonomiska problem. (2005). Geografi kan också ha en nyckelroll i meningen att närhet till mer utvecklade, och snabbt växande länder spiller över till grannarna i form av handel och investeringar, medan närhet till länder i konflikt och krig spiller över i form av risk för krig och politisk osäkerhet. Bistånd, krediter, tillväxt och fattigdom De sydostasiatiska mirakel- ekonomierna gick också emot rådande doktrin t.ex. i form av en selektiv öppenhet med stark betoning av export, och skydd mot import i sina länders kritiska utvecklingsfas. Vissa fors- kare har också visat att detta var en politik som många av dagens rika länder en gång följdeTPF22FPT. Det finns således mycket som talar för att en stark stat med en klar vision och ett klart ledarskap om hur den vill se utvecklingen kan vara en avgörande för tillväxten, inte minst när i en globaliserad värld en allt starkare internationell arbetsfördelning äger rum, och nationer liksom företag strävar efter att utveckla vad forskare som kallar nationernas competitive advantages.TPF23FPT Att välja egensinniga vägar, ofta i konflikt emot gängse synsätt, tenderar att sammanhänga med starkt ledar- skap. Därmed finns en risk att harmonisering kring en utvecklings- agenda som alla håller med om kanske inte alltid är receptet på framgång. Den ekonomiska forskningen började identifiera institutionernas roll för långsiktig utveckling. Denna riktning, som fick namnet institutionell ekonomi, grundades på analyser av varför västvärlden under de senaste seklerna hade lyckats skapa ett genom historien helt unikt välstånd. I denna riktning definierade institu- tioner inte som organisationer, utan snarare som system, normer, regelverk och värderingarTPF24FPT. Institutioner, i den mening som dessa ekonomer använder, är tröga system, som endast långsamt föränd- ras och där det också finns en betydande path dependency. Institutionell utveckling har alltid varit en viktig aspekt av det svenska bilaterala biståndet och många metoder har tillämpats. biståndsberedning framhöll författarna vikten av god samhällsstyrning, effektiva regelverk och myndigheter som förutsättningar för biståndet. finns en insikt om att institutioner tar att bygga upp, sällan kräver betydande 22TP PT , H.J. (2002): Kicking away the ladder. Development strategy in a historical perspective, Anthem press, . 23TP PT Porter, M. (1990): The competitive advantage of nations, McMillan Press, . 24TP PT Se t.ex. , N. och Birdzell, L.E (1986): How the West grow rich: the economic transformation of the industrial world, Basic Books, NY; North, D. (1990) Institutions, institutional change and economic performance. Bistånd, krediter, tillväxt och fattigdom kapitalresurser, och att det inte är enkelt eller ens meningsfullt att flytta över svenska eller västerländska institutioner till mottagar- länderna. har i det sammanhanget gjort en bety- delsefull iakttagelse: vi vet vad som är bra och vad som är dåliga institutioner, men vi saknar kunskap om processen som leder från dåliga till bra de Sotos anser institutioner för äganderätter gene- rellt vara en nyckel till ekonomisk tillväxt. De fungerar allmänt väl i de rika länderna, och dåligt i de fattiga. De fungerade också dåligt i de rika länderna när de var fattiga. Den insikt som saknas, enligt de Soto är hur denna process från dåliga till bra institutioner för äganderätt ägde rum. Det är en kunskap som glömts bort i Nord, och saknas i SydTPF25FPT. 6.5.1Är gåvor bättre än krediter? I den bilaterala biståndsvärlden finns det en tendens att betrakta gåvor som en bättre form av bistånd än krediter, även starkt sub- ventionerade krediter. Detta sammanhänger sannolikt med att en gåva visar större generositet än en kredit, ett bättre uttryck för solidaritet med de fattiga. Det finns djupgående moraliska dimen- sioner i detta: myntade uttrycket att det är bättre att giva än att taga, och att kräva ränta på ett lån var länge förbjudet i den kristna läran (och är det i princip fortfarande i islam). Krediter associerar till Shakespears Shylock – att sätt att lura av de fattiga deras sista skärv. I mer pragmatiskt biståndssammanhang har också krediter förlorat position genom skuldavskrivningarna. Det är både moraliskt och finanspolitiskt fel att förmedla krediter till länder som måste skrivas av. Det underminerar finansiellt ansvar och urholkar finansmarknaderna. Ett antal studier har dock indikerat att krediter synes ha bättre effekt än gåvor i biståndssammanhang. En studie kom således till resultatet att gåvor tenderar att spenderas på konsumtion snarare än på investeringar och därför inte har någon effekt på tillväxt.TPF26FPT I en annan studie i regi fann Djankov och medförfat- tare att lån till länder med god styrning kan ha en inverkan på till- 25TP PT De Soto, H. (2000) op. cit. 26TP PT Odedokun, M (2003): Economics and politics of official loans versus grants. World Economy 27. Bistånd, krediter, tillväxt och fattigdom växt, men att gåvor saknade sådan effektTPF27FPT. En japansk studie fann samma brist på korrelation mellan gåvor och tillväxtTPF28FPT. Det kan fin- nas bakomliggande förklaringar till dessa resultat, att gåvor ges till verksamheter som har mycket försenad effekt på tillväxt, som pri- märskoleundervisning, medan lån särskilt bilaterala tenderar att förmedlas till inkomstgenerande verksamheter, med en mer direkt potentiell effekt på ekonomisk tillväxt. Det finns grundläggande skillnader mellan gåvor och krediter som är viktiga att diskutera i detta sammanhang, skillnader som talar både för och emot de båda formerna. Dessa diskuteras nedan. Det som i princip talar för krediter är: Större jämlikhet mellan parter En gåva har ett inbyggt ojämlikhetsförhållande. Den bestäms av givaren. En gåva i biståndssammanhang bygger på att mottagaren är oförmögen att stå för sina egna kostnader, sina egna investeringar och sin egen utveckling. Om gåvorna upprepas uppstår mycket lätt ett biståndsberoende ett mer eller mindre kroniskt ojämlikt för- hållande. Den svenska biståndsberedningen 1961 betonade dessa aspekter i sitt val av krediter som form för biståndet vad gällde de finansiella överföringarna. När biståndet gav upp krediterna var det för att mottagarna inte förmådde betala sina lån. Det var indirekt ett tecken på biståndets misslyck- ande. Dagens bistånd söker skapa ägarskap över utvecklings- agendan även när biståndet gåvofinansieras i sin helhet, men den i grunden ojämlika relationen kan ha svårt att överbryggas trots detta. Gåvobistånd riskerar att vara nyckfullt. Det kan snabbt avta beroende på politiska strömningar i de länder som förmedlar gåvor. Ett land eller en organisation som förmår bygga sin utveckling på (kommersiella) krediter kommer alltid att hitta finansiärer, och har dessutom full kontroll över de resurserna (om landet eller orga- nisationen sköter sina betalningar). 27TP PT Djankov et al. (2004): Helping the poor with foreign aid: the grants versus loans debate, . 28TP PT Sawada, Kohama och Kono (2004): Aid, policies and growth, . Bistånd, krediter, tillväxt och fattigdom Ett vanligt motiv som brukar anges som en fördel med kredit- bistånd jämfört med gåvor är uppväxlingen, eller hävstångseffek- ten. Denna gäller framför allt krediter som består av en blandning av gåva och kommersiell kredit (hur än blandningen sker). När det svenska u-kreditsystemet infördes antogs att uppväxlingseffekten var fyra–fem gånger genom att biståndsdelen var relativt liten. Över tiden har de blandade krediterna fått en allt lägre sådan effekt genom OECD-avtalen. När förmånsgraden uppgår till blir uppenbarligen uppväxlingen mycket begränsad. Viktigare än uppväxling är sannolikt de institutionella effekter som krediter kan ha jämfört med gåvor, som diskuteras nedan. Biståndets målsättning måste vara att göra sig självt onödigt – att fattiga länder förmår finansiera sin egen utveckling med utnytt- jande av lokala resurser och kommersiella lån upphandlade på lokala eller internationella finansmarknader. Kreditbistånd, särskilt när detta blandar bistånd med kommersiella krediter som det svenska u-krediterna, ligger närmare detta tillstånd än rena gåvor. Exponering av mottagarländerna, vare sig det gäller regeringar, kommuner eller offentliga affärsdrivande verk, till de kommersiella finansmarknaderna kan skapa bättre förutsättningar för att nå biståndets slutfas – exit. De imperfektioner i information som ofta innebär att långivare tar ut höga räntor eller garantipremier i syfte att gardera sig mot mer eller mindre okända risker kan reduceras genom att dessa regeringar och organisationer etablerar mer inter- aktion med de finansiella marknaderna. Med långivning följer vanligen uppbyggnad av institutioner för att hantera risker och information. Mottagarna skapar rutiner för att administrera lån och sköta återbetalningar. Detta minskar trans- aktionskostnaderna och bidrar till effektivitet i den finansiella hus- hållningen och styrningen. Länder som integreras i finansmarkna- derna och som sköter sina åtaganden får bättre ställning på dessa marknader, vilket minskar kostnaden för upplåning och ger bättre Bistånd, krediter, tillväxt och fattigdom Gåvor å andra sidan saknar dessa element. Ett gåvo- beroende land är närmast liktydigt med att landet inte är kredit- värdigt. Sidas kreditbiståndsutredning betonade vad man kallade disciplinmotivet i sina argument för ett svenskt fortsatt kredit- bistånd. Mottagarlandet kan förväntas hantera ett lån på ett annat sätt än en gåva genom att utsätta det för större granskning, kanske en mer genomträngande analys av hur viktigt den underliggande investeringen är. Krediter skall återbetalas och ju kortare tiden är mellan återbetalning i form av amorteringar och räntor desto större anledning ta med detta i beräkningen. Detta innebär att mycket mjuka krediter, som IDAs lån eller Sidas biståndskrediter med tio- årig amorteringsfrihet och lånen utsträckta över 40–, har ett lägre (om något) disciplinincitament än kortare och mer kommer- siella krediter. En gåva kostar till synes mottagaren ingenting. En kredit däremot har ett pris, hur högt beror på villkoren. Detta kan tyckas tala för gåvan när det gäller fattiga länder, men avsaknaden av ett pris gör också att signalerna till mottagarna om priset på pengar blir svaga eller obefintliga och motverkar därmed en god hushållning med resurser. Det är sannolikt lättare för ett land att genomföra refor- mer mot good governace om de resurser som ställs till förfogande har ett pris som närmar sig det reella priset. Detta skapar incita- ment att välja rätt teknologi och rätt" system. Gåvobaserat bistånd har ju också kostnader i slutändan i och med att de inve- steringar som genomförs kräver underhåll. Ett kreditbistånd har sannolikt större incitament att ta hänsyn till dessa redan från bör- jan. En kredit har ett inbyggt incitament till ansvarstagande. Den måste skötas för att den inte skall leda till betalningsinställningar och svå- Bistånd, krediter, tillväxt och fattigdom righeter att därmed få tillgång till nya resurser. Gåvor saknar i grunden detta incitament (även om biståndsgåvor söker bygga upp sådant ansvarstagande genom olika villkor förknippat med gåvan). Den allt överskuggande faktorn som trots vad som sägs ovan talar för gåvor i stället för krediter är den skuldbörda som krediter ska- par. Krediter kräver återflöde i form av räntor och amorteringar. Det är uppbyggnaden av allt större skulder i förhållande till förmå- gan att betala av dessa som har lett till de periodiska skuldavskriv- ningarna till utvecklingsländerna under . Det är också skuldfrågan som har fått biståndssamfundet att i allt större utsträckning övergå till gåvor inom biståndet. Denna problematik diskuteras närmare nedan och dess konsekvenser på ett framtida svenskt kredit- och garantibistånd. Krediter måste anses generellt mer administrativt krävande än gåvor. Detta sammanhänger delvis med disciplinmotivet hos mot- tagaren, men också hos givaren. Vanligen görs mer utförliga ana- lyser av kreditfinansierat bistånd än gåvor, t.ex. i form av samhälls- ekonomiska och finansiella kalkyler över internräntan. Detta är ovanligt vid gåvobistånd, men inte för att det inte skulle kunna göras eller för att det inte skulle vara värdefullt. Både givaren och mottagaren är angelägna om att krediten inte leder till ohållbar skuldsättning, svårigheter att göra räntebetalningar och amor- teringar. En gåva är däremot avräknad när den sker. Kreditbiståndet kräver dessutom system för finansiell uppföljning av krediterna – att räntor betalas och amorteringar sköts. Detta är långsiktiga åta- ganden för biståndsorganet, upp till ett halvt sekel för de riktigt långa krediterna. Kreditfinansierat bistånd som utnyttjar kommer- siella krediter bygger vanligen på garantier av dessa krediter. Detta är en komplikation som kräver administrativa resurser jämfört med gåvobistånd. Krediter lever dessutom kvar och skapar ansvars- tagande. Problem med återbetalningar kan kasta ljus över den ursprungliga krediten och klokheten i att förmedla den. Bistånd, krediter, tillväxt och fattigdom I en era när många bilaterala biståndsorgan, inte minst Sida, konfronteras med snabbt ökande anslag, men där de administrativa anslagen inte växer i samma takt (eftersom de är kopplade till gene- rella system för den offentliga förvaltningen), kan en incitaments- struktur uppstå inom biståndet att finna biståndsverksamheter som absorberar stora delar av anslagen med låg administrativ insats. Budgetstöd, särskilt tillsammans med andra givare, tenderar att vara ett sådant instrument. Komplicerade tekniska lösningar som garantier med utnyttjande av lokala kreditmarknader ger definitivt mycket låg, om ens något utslag i detta implicita styrsystem. En aspekt som inte har något att göra med biståndets effektivitet eller dess effekter är hur olika former registreras i DACs officiella statistik över . En kredit som tas över biståndsbudgeten innebär att amorteringar och räntor blir negativt bistånd, dvs. dras ifrån i statistiken. Krediter med för lågt subventionselement, , räknas inte till någon del som bistånd av DAC. En helt biståndsfinansierad investering jämfört med samma investering, till hälften finansierad med en kommersiell kredit, innebär att den senare formen endast blir halva i statistiken. Garantier som inte är subventionerade och inte leder till skada gör sig heller inte observerad i statistiken, och kan även bli negativt bistånd genom garantipremier. De olika biståndsformerna har där- med bäring på hur väl biståndsgivaren lyckas uppfylla sina politiska förpliktelser såsom enprocentmål eller FNs mål om . Statistik av denna art har givetvis inget att göra med biståndets effektivitet, dvs. vilket utfall det blir av en investerad bistånds- krona i olika biståndsformer. Snarare har det snedvridande effek- ter, och riskerar att leda till minskad effektivitet. Detta gäller inte minst garantier som är en elegant lösning på biståndsfinansiering, till potentiellt mycket låg kostnad och med hög utväxling, men som helt faller utanför DACs ODA-ram. Bistånd, krediter, tillväxt och fattigdom 6.6.1En lång historia av avskrivningar Krediter är intimt förknippade med skuldproblematiken. Den fak- tor som framför allt har bidragit till en minskning av det bilaterala kreditbiståndet är skuldfrågan, och risken att fattiga länder hamnar i en ohållbar skuldbörda. Detta är inget nytt för biståndet utan en del av världens ekonomiska historia. skedde t.ex. periodiska omfattande utlåningar till självstän- diga stater av dåtidens finansiella centrum i , följt av betal- ningsinställningar av många av dessa länder, för att följas av ny utlåning, följd av betalningsinställningar Under det halvsekel som biståndet existerat har historien upp- repat sig, delvis med biståndet som aktör, delvis med kommersiella marknader som huvudaktörer. Oljekrisen inledde en våg av framför allt kommersiell kreditgivning till utvecklingsländerna. Den ökade utlåningen följdes dock snabbt av en skuldkris: ränte- höjningar i , en recession i västvärlden och därmed fallande priser på för viktiga exportråvaror innebar att många utvecklingsländer snabbt hamnade i en skuldkris. Som nämnts tidi- gare gick därför ut med en appell till världssamfundet med krav på skuldavskrivningar. Sådana skedde också i begränsad omfattning t.ex. av där huvuddelen av de krediter som lämnats som bistånd skrevs av. växte skuldproblematiken i många länder, och omförhandlingar av lån blev ett stående inslag i den så kallade . Särskilt söder om fick en allt mer ohållbar skuldsituation. Regionens skuldkvot (definierat som långfristiga lån som andel av landets exportintäkter) växte från 1975 till 1990TPF30FPT. Avseende skuldkvoten kom att bli den hårdast skuldtyngda regionen i världen. I reella termer är dock så litet i den globala ekonomin att effekterna på världsekonomin och det internationella finansiella systemet är begränsade vid betalningsinställningar, medan är helt annan sak. 29TP PT Se t.ex. , S. (1991): Krediter för utveckling. Betänkande av kreditbiståndsutredningen, SOU 1991:74. 30TP PT 1991 op cit. Bistånd, krediter, tillväxt och fattigdom betalningsinställning 1982 var därmed av betydligt större betydelse för den globala finansmarknaden. 6.6.2Skuldavskrivningar i modern tid skuldbörda,som i stor utsträckning består av exportkrediter och mjuka biståndskrediter från bilaterala och multilaterala organ, ledde fram till allt starkare krav på massiva skuldavskrivningar . HIPC-initiativet tillkom 1996 genom Världs- banken och IMF, men efter starka påtryckningar av frivilliga orga- nisationer och många regeringar, bland annat . Syftet var att skriva av de skuldtyngda och fattiga ländernas lån mot att des genomförde makroekonomiska reformer för att stimulera tillväxt.