sou · GUB365 · 2007-01-01 00:00:00 — Utifrån Socialtjänstkommitténs resonemang menar att slutsatsen torde bli att kvinnojourer är tillståndspliktiga om de drivs yrkesmässigt och stadigvarande och om de ger vård och/eller behandling. Man menar också att varaktigheten för de enskilda pla- ceringarna bör vägas in i ställningstagandet om verksamheten ska betraktas som tillståndspliktig. menar att tillstånd bör kunna ges till kvinnojoursliknande verksamhet även om man inte bedriver familjebehandling.TPTF103FTPT Enligt en del röster, borde även delar av kvinnojourernas verksamhet stå under länsstyrelsernas tillsyn.TPTF104FTPT Det bör dock framhållas att jourerna kan se väldigt olika ut, allt från att vara en mycket väletablerad och utvecklad verk- samhet med anställd personal till jourer som helt och hållet upprätthålls av frivilliga krafter. Att de senare skulle uppfylla kraven på yrkesmässighet, varaktig vård och behandling är tveksamt. Däremot kan de vara väl så viktiga. Tillstånd eller inte (den juridiska expertisen vi konsulterat tycks inte vara enig i frågan), vill vi ändå poängtera vikten av att social- tjänsten följer upp de kvinnor och barn de hänvisar till kvinnojou- rer. Enligt den information som kommit oss till handa, fungerar inte detta alltid tillfredsställande. Det blir inte mindre viktigt med det förtydligande av 5 kap. 11 § SoL vi föreslår (se kap. 8). Av 3 kap. 3 § SoL framgår dessutom att insatser inom ska vara av god kvalitet och att kvaliteten i verksamheten systematiskt och fortlöpande ska utvecklas och säkras. I den mån använder sig av kvinnojourerna som verktyg för att ge stöd till våldsutsatta kvinnor och deras barn, torde kvalitetskravet omfatta även detta. Det handlar också om att höja kvinnojourernas status och ge dem det erkännande de förtjänar för sitt oförtröttliga stöd till våldsutsatta kvinnor och deras barn. Ytterst handlar det också 103P P Län (2005). 104P P Se exempelvis i (2006). Beskrivning och analys av insatser om kvinnornas och barnens rättsskydd. Ett bra samarbete mellan kommun och kvinnojour kan vara ett steg i denna riktning. Avtal mellan kommun och kvinnojour Vi har via SKR och ROKS skickat ut en förfrågan till landets kvin- nojourer för att ta reda på om det finns avtal mellan kommunerna och kvinnojourerna. Cirka 50 jourer besvarade förfrågan – bortfal- let är därmed stort, vilket gör att man bör vara försiktig med att tolka resultaten. Merparten av de svarande jourerna har inte något avtal med kommunen. De avtal som finns kan innehålla allt från skyddat boende, till kris- och stödsamtal, gruppverksamheter samt jourverksamhet. Kommunen följer i de flesta fall upp verksamheten genom att kvinnojouren skickar in sin verksamhetsberättelse, bok- slut och årsredovisning till kommunen. Några kvinnojourer menar att de inte har ett avtal med kommunen utan benämner det istället som en överenskommelse. En sådan kan exempelvis innehålla upp- gifter om att kvinnojouren ska ge stöd till våldsutsatta kvinnor, förmedla kontakt med annan jour, ge information till skolor och arbetsplatser, samarbeta med , utbilda jourens med- lemmar samt ha telefonjour på kvällstid. De kvinnojourer som inte har avtal eller överenskommelser hän- visar istället till att man får föreningsbidrag från kommunen. Trots detta använder kommuner i många fall sig av kvinnojourer som verktyg för att tillhandahålla det stöd och den hjälp man är skyldig att ge. I andra fall har kommunen ett avtal med kvinnojouren och köper därigenom de tjänster av kvinnojouren som det åligger kommunen att tillhandahålla. Det kan dock noteras att det verkar som om dessa köp inte föregåtts av något upphandlingsförfarande enligt lagen (1992:1528) om offentlig upphandling, vilket enligt den juridiska expertis vi konsulterat borde vara fallet. Tilläggas kan också att en del jourer som svarat att man inte har något avtal, sä- ger sig inte vilja ha ett sådant. Man värnar om att vara en fristående instans. Beskrivning och analys av insatser SOU 2006:65 Man skulle kunna säga att det professionella sociala arbetet består av två huvudsakliga arbetsuppgifter: Bedömning/utredning samt behandling/insats. Till det förra kan hot- och riskbedömningar fö- ras. Hot- och riskbedömningar är en viktig uppgift för socialtjäns- ten i kontakten med våldsutsatta kvinnor, för att bedöma hur säker kvinnan och hennes eventuella barn är. Kvinnan och barnens säker- het måste vara första prioritet.TPTF105FTPT Hot och riskbedömningar är också något som berör andra aktö- rer. I kriminalvårdens behandlingsprogram för män som utövat våld i nära relationer, IDAP (Integrated Domestic Abuse Programme), utgör riskbedömningar för återfall en viktig programpunkt. Det berör i allra högsta grad även polisen. Kontinuerliga och struk- turerade hot- och riskbedömningar utgör ett viktigt inslag i poli- sens brottsofferarbete. Genom att sätta in åtgärder för dem som redan utsatts för brott ges möjligheten att förebygga nya brott samt att hjälpa dem som är i behov av stöd. Kvinnor som anmält misshandel eller hot av en bekant gärningsman, löper särskilt stor risk för upprepad viktimisering. En studie från i län visar att av de anmälningar som gjordes om våld mot kvinnor i nära relationer , föregicks en tredjedel av en tidigare anmälan , gällande samma brottstyp. Med hjälp av strukturerade hot- och riskbedömningar kan man, åtminstone i teorin, minska antalet anmälningar avseende våld mot kvinnor i nära relationer.TPTF106FTPT Några polismyndigheter har, i samarbete med professor , tagit fram ett polisiärt riskbedöm- ningsinstrument, . I användarmanualen understryks bl.a. vikten av att berörd personal har erforderliga kunskaper om per- sonbedömningar och partnervåld.107 har också tagit fram riktlinjer för hot- och riskbedömningar som för närva- rande implementeras inom polisen. Utvärderingar av arbetet med att genomföra hot- och riskbe- dömningar vid i län visar dock att det har varit svårt att få genomslag för arbetssättet i det dagliga arbe- tet.TPTF108FTPT En anledning till detta är att berörda parter inte deltar lika aktivt i processens olika steg. Det råder stora differenser i delaktig- het och engagemang inom polis- och åklagarmyndigheten. 105P P (2003b). 106P P län (2005). 107P P (2005). 108P P län (2006). Beskrivning och analys av insatser liga rutiner saknas i arbetet. I utvärderingen ställer man också en rad frågor att reda ut inför ett fortsatt arbete. En sådan fråga är hur ser på en genomförd hot- och riskbedömning vid ärenden om våld i nära relationer.TPTF109FTPT Vikten av att bedöma kvinnans skyddsbehov synes ha uppmärk- sammats allt mer inom . I de kommu- nala handlingsplaner vi tagit del av, berörs detta i den absoluta merparten av dessa, om än med varierande grad av utförlighet. Det behandlas också i olika utbildningsmaterial som helt eller delvis vänder sig till socionomer/blivande socionomer, exempelvis i Soci- alstyrelsens utbildningsmaterial om våld mot kvinnor för social- tjänsten och i läroboken kvinnor – samhällets ansvar.TPTF110FTPT I våra kontakter med kommuner har man på olika sätt uttryckt att man ser till kvinnans behov av skydd som något primärt. Vi har också sett exempel på hur man tämligen metodiskt arbetar med så- dana bedömningar, exempelvis i . Vi saknar dock systema- tiska kunskaper om hur omfattande riskbedömningar som generellt görs och med vilka metoder. Vi har också sett exempel på att soci- altjänsten har bortsett från polisens bedömningar om att en kvinna borde flytta till en annan kommun av säkerhetsskäl (se avsnittet om vistelsebegreppet). Vi vill understryka vikten av att noggrant bedömer skyddsbehovet för kvinnan och hennes eventuella barn i varje en- skilt fall. Det är en viktig del av bedömningen av kvinnans behov av insatser. Mycket talar för att kunskapen behöver stärkas och att metoderna utvecklas på detta område. Ett samarbete mellan social- tjänst och polis beträffande de hot- och riskbedömningar de senare gör är också önskvärt. måste i dessa fall ta polisens bedömningar på allvar. Flera av dem vi talat med lyfter fram bemötande och kunskaper om våldsutsatta kvinnor och deras barn som något cent- ralt. Detta kan inte sägas utgöra en insats i sig, men är väl så viktigt för de insatser man väljer och hur kvinnan kommer att uppfatta stödet. 109P P län (2005). 110P P , G. & , B. (2003). Beskrivning och analys av insatser Mötet med liknas av många med ett lotteri – hjäl- pen man får beror på vilken handläggare man har kontakt med. Vissa socialsekreterare har stora eller i alla fall tillräckliga kunska- per om våld mot kvinnor och kan därmed ge ett bra stöd, andra har mer bristfälliga kunskaper vilket gör att stödet blir mindre bra. En annan informant menar att det fortfarande, trots de senaste årens kunskapsutveckling, utbildningssatsningar m.m., finns exempel på att man skuldbelägger och ifrågasätter kvinnan. På detta tema finns också de som menar att har ett alltför utpräglat familjeperspektiv, vilket kan leda till att de enskilda indi- viderna inte alltid får den hjälp de bäst behöver. Dessutom är det så, som RFSL betonar, att det finns andra typer av relationer än den traditionella heterosexuella familjen där denna typ av våld före- kommer. I en rapport om sexuell läggning och bemötande i social- tjänsten konstateras att våld i samkönade relationer ofta blir osyn- ligt i skuggan av mäns våld mot kvinnor.TPTF111FTPT En annan informant framhåller att kanske inte är så anpassad för människor i kris: En person i kris eller en person vars identitet har blivit underminerad i ett de- struktivt förhållande kan ha svårt att klara enklare saker, som att fylla i en blankett eller att redovisa kvitton. skulle behöva ha större förståelse för detta. Andra informanter närmar sig temat om bemötande och attityder i termer av att det är viktigt att man reflekterar över sitt eget förhållningssätt till våldet för att kunna hantera problematiken. Det finns en tendens att distansera sig då man finner våldet obehagligt, kopplat till en uppfattning om att det behövs en enorm specialisering för att kunna arbeta med frågan. Har man inte denna enorma specialisering som framställts som nödvändig, inträder en känsla av osäkerhet och i värsta fall handlingsförlamning. Bemötandet i en funktionsindelad socialtjänst Ett par informanter har erfarenhet av att agerar först när kvinnojouren eller någon annan aktör tar kontakt å en kvinnas vägnar – kvinnan kan själv har gjort ett antal fruktlösa försök att få hjälp. Oavsett kvinnans vägar till och hur kontakterna än ser ut, framstår tillgänglighet som något väsent- ligt. Tillgänglighet har tidigare berörts, ur tre olika aspekter. 111P P (2004d). Beskrivning och analys av insatser återvänder här kort till en av dessa typer – tillgänglighet till hand- läggare inom för olika typer av insatser – och kopplar detta till funktionsindelning. Tillgänglighet är en viktig del i ett gott bemötande. Som tidigare nämnts är det flera kommuner som har policyn att erbjuda kvinnorna en snabb kontakt (, etc.). har många som vi talat med vittnat om kvinnornas olika svårigheter med att få och etablera kontakt med . En kvinna behövde exempelvis ringa 15 samtal till , innan hon kom till rätt handläggare. I detta sammanhang har flera påtalat att funk- tionsindelning kan vara ett problem. I arbetet med utredningen har vi besökt ett flertal kommuners hemsidor för information om stödinsatser för våldsutsatta kvinnor och kontaktmöjligheter. Vår bild (i denna högst ovetenskapliga studie) bekräftar detta: Det är i många fall mycket svårt att veta vart man ska vända sig och att hitta rätt funktion. Det stöd kvinnan behöver i en krissituation är ofta av olika slag, vilket i sin tur leder till olika handläggare som inte alltid koordinerar arbetet. Kvinnan kan således ha flera olika kontakter; en biståndshandläggare, en handläggare på familjerätten etc. och på så sätt komma att bollas mellan olika enheter.TPTF112FTPT I en sådan situa- tion kan det vara svårt att upprätta och bibehålla en förtroendefull relation till alla. Om de olika handläggarna och enheterna dessutom inte kommunicerar och samarbetar med varandra, kan det hända att olika bedömningar av kvinnans situation och behov görs och att hon då kan hamna mellan stolarna. Exempel finns också på hur en sådan brist på samarbete lett till att kvinnan och mannen kon- fronterats med varandra i väntrummet, då deras respektive hand- läggare kallat dem för möte. Sådana konfrontationer är inte alltid önskvärda eller lämpliga, och kan i värsta fall dessutom försätta kvinnan i fara. Det bör också påpekas att graden av funktionsindelning och spe- cialisering i olika enheter är något som ser olika ut i landets 290 kommuner, vilket pekar på i sin senaste lägesrap- port över individ- och familjeomsorg. Det är fram- för allt i större kommuner som det finns möjlighet till mer speciali- sering vad gäller kompetens och verksamheter. Det finns här en 112P P Att en kvinna bollas mellan olika enheter behöver inte enkom bero på kvinnans behov av olika typer av kontakter. Det kan också ha budgetmässiga skäl. En kommun uppger exempelvis att respektive enhet inom organisationen håller hårt i sin budget. Kan man få någon annan enhet att ta ärendet blir det således mindre belastning i den egna budgeten. Beskrivning och analys av insatser SOU 2006:65 risk för brist i kontinuitet och att man tappar helhetssynen vid uppdelningen i olika enheter. Enligt kvinnojourerna kan specialise- ringen inom IFO göra att det exempelvis brister i helhetssynen på kvinnans och barnens hjälpbehov vad gäller bostad, ekonomi, eventuellt missbruk m.m. Gränsdragningar kan skapa en fragmen- tering som drabbar den enskilde. I den lilla kommunen däremot, är det lättare med kontinuitet, helhetssyn och samverkan, under för- utsättning att personalsituationen är stabil. Systemet är dock mer sårbart och det är svårare att bygga upp en specialiserad kompetens Variationen kommunerna emellan gäller också de resurser man förfogar över, vilket i sin tur påverkar tillgänglighet, väntetider och rutiner: Det betyder att den socialtjänst som erbjuds, vad som händer vid en anmälan om barn som far illa, hur en ansökan om bistånd hanteras, tillgängligheten m.m. kan vara olika, beroende på var i lan- det man bor.TPTF114FTPT 15 kvinnors upplevelser av I en studie från skildras ett antal kvinnors erfarenhe- ter av bemötande.TPTF115FTPT Underlaget utgörs av intervjuer med 15 våldsutsatta kvinnor. Erfarenheterna av varie- rar. Störst svårigheter uppstod i anknytning till barnen och deras situation. startade utredningar kring barnen och flera av kvinnorna kom i och med detta att uppleva att de tappade kon- trollen över händelseförloppet. Fokus från kvinnorna försvann och flera ansåg att männen fick för mycket utrymme. Det var vidare vanligt att ställde som krav att man skulle träffa kvinnan och mannen tillsammans. Man upplevde att mannen i denna situation gavs möjlighet att manipulera handläggaren. Kvin- norna efterlyste någon form av frist där de fick möjlighet att i lugn och ro göra överväganden. Vi återkommer till möte med barnen och till familjerättens arbete i ett senare avsnitt. Överlag ansåg kvinnorna också att handläggning tog . Kvinnornas oro över sin och barnens situation fö- refaller enligt studien stå mot krav på hög kvalitet och rättssäkerhet i sina utredningar. 113P P (2006a). 114P P Ibid., s. 11. 115P P , P. (2005), s. 41 ff. Beskrivning och analys av insatser personalomsättningen inom som något negativt. När man väl fått förtroende för en handläggare, slutade denna. Kvin- norna kom att uppleva värdet av kontakterna med som mycket nyckfulla och huruvida de skulle få stöd eller inte som något slumpmässigt. Ett antal kvinnor upplevde att de hade blivit nonchalant bemötta och misstrodda. Flera kvinnor berättade att de inte fått stöd i det akuta skedet. Några kvinnor hade fått stöd av först efter att de varit i kontakt med kvinnojouren. Upplevelsen av soci- altjänsten är dock inte entydigt negativ. Flera kvinnor berättar att de blivit positivt bemötta och att socialarbetarna lyssnat till dem. Andra kvinnor upplevde att de hade fått ett bra stöd, framför allt i det akuta skedet. Kvinnorna upplevde att ställt upp med praktiska saker och de hade fått hjälp med boendet – allt ifrån tillfälligt boende till ett mer permanent boende i ny lägenhet. Detta upplevde man som mycket positivt. Ett annat stöd som ofta upp- levdes som positivt var det man fick i öppenvårds- verksamhet – något man dock inte uppfattade som socialtjänst. Kvinnorna gjorde alltså skillnad mellan myndig- hetsutövande och andra stödinsatser. Mötet med kan jämföras med kvinnornas kontak- ter med kvinnojourerna. Denna verksamhet fick ett odelat positivt omdöme. Kvinnojourerna upplevdes som de enda som kunde sätta sig in i och förstå kvinnorna situation och vilket stöd de behövde för att komma ur våldsrelationen. Det boende kvinnojourerna kunde erbjuda var för många av kvinnorna avgörande. Jourernas kunskap om alla turer i samband med polisanmälningar, skilsmäs- sor, vårdnadsfrågor etc. sågs som särskilt betydelsefull. Kvinnornas betyg på och andra Det finns även andra studier där våldsutsatta kvinnor får uttrycka sin uppfattning om olika aktörer de möter. I omfångsundersök- ningen Slagen dam ingick frågor om hur nöjda de våldsutsatta kvinnorna var med den hjälp man fick.116 av dem som sökt hjälp hos hälso- och sjukvården var nöjda och var nöjda med psykiatrin. av dem som sökt hjälp av advokat var nöjda med den hjälpen, var nöjda med brottsoffer- jourens hjälp och bland dem som sökt sig till en kvinnojour var 70 116P P , , , G., Westerstrand, J. & , A-M. (2001), s. 51 f. Beskrivning och analys av insatser SOU 2006:65 Minst nöjda var de kvinnor som sökt sig till social- tjänsten. var nöjda med hjälpen hos familjerådgivningen och var nöjda med den hjälp de fick av en socialsekrete- rare. var nöjda med socialjourens hjälp. har vid två olika tillfällen – 1990 och 1999 – undersökt våldsutsatta kvinnors kontakter med socialtjänst, polis och åkla- gare.117 I studien besvarade 82 kvinnor en enkät och 1999 var antalet svarande 84 kvinnor. Enkäten distribuerades av kvinno- jourerna; samtliga kvinnor hade alltså någon form av kontakt med en jour. 1990 hade av kvinnorna kontakt med socialsek- reterare, motsvarande siffra var . Merparten av kvinnorna i Elmans undersökningar hade alltså haft någon kontakt med : Andelen har som synes ökat något mellan de två mättillfällena. Däremot har andelen kvin- nor som var nöjda med denna kontakt inte ökat, vilket är fallet med kvinnornas uppfattning om polis respektive åklagare. På en fem- gradig betygsskala får 1990 betyget 2,7 och 1999 2,6. Kvinnojourerna får högst betyg: 4,7 i båda undersökningarna. El- man menar att kvinnojourerna erbjuder kvinnorna en tillfällig fri- stad från männen som utsatt dem för övergrepp. Kvinnojourerna utgör en plats där kvinnorna är isolerade eller känner att de behöver dölja övergreppen; här får de andrum för att planera och gå vidare med sina liv.118 I skriften Kommunerna som blundar jämförs också kvinnojouren och med varandra.119 Här ställs frågan om vad som hindrar vissa våldsutsatta kvinnor att söka sig till . En förklaring kan vara att kvinnorna inte upplever att har full frihet att ställa upp på dem. måste lyssna på båda parter (mannen och kvinnan), vilket gör att ur kvinnans perspektiv inte alltid utgör någon trygg samtalspartner: Hennes ord blir granskade och tycks ibland ifrågasättas. Hon får inte det stöd hon behöver för att våga tro på sin rätt att inte bli misshand- lad oavsett vilka omständigheter mannen hänvisar till. /---/När kvinnojourerna finns vid sidan av en sådan socialtjänst kommer soci- altjänsten ofta tillkorta.TPTF120FTPT Ytterligare anledning till att en del våldsutsatta kvinnor föredrar kvinnojouren framför är möjligheten att vara anonym. En kvinna som hamnat i en kris & , M. (1991) samt , R. (2001). 118P P , R.A. (2001). 119P P Nationellt råd för Kvinnofrid (2001b). 120P P Nationellt råd för Kvinnofrid (2001b), s 11. Beskrivning och analys av insatser och behöver tillfällig hjälp vill kanske inte bli utredd och hamna i ett register.TPTF121FTPT Man kan också vända på resonemanget och se till vad kvinnorna faktiskt vill ha hjälp med. I och studie om barn som upplevt våld i nära relationer tillfrågades mammorna till dessa barn – dvs. våldsutsatta kvinnor – om vilken hjälp man ville ha.TPTF122FTPT Sammanlagt intervjuades 50 kvinnor. De flesta () efter- frågade någon form av hjälp. Många () önskade hjälp med att få en egen lägenhet. Andra () uttryckte behov av mer konkret hjälp som barnpassning, ekonomiskt stöd eller advo- kat i samband med vårdnadstvister. sade sig vilja få hjälp med att bearbeta det som hänt, en del var specifika i denna önskan om en professionell kontakt med psykolog eller kurator. 14 pro- cent uppgav att de önskade skydd och trygghet. Detta visar att kvinnornas behov är skiftande och inte minst finns en önskan om ett mer långsiktigt stöd. Bemötande och attityder som ovan beskrivits kan också knytas till kunskap och kompetens. Det är också det område som kanske ivri- gast diskuterats av de aktörer vi samtalat med. Vikten av kunskap och kompetensutveckling på området betonas också i många av länsstyrelsernas rapporter och i andra dokument. Länsstyrelserna skriver allmänt i termer av att kunskapen behöver förbättras, att det finns behov av fortsatt kompetensutveckling, utbildningsbehov och att kunskapen inom behöver förstärkas ytterligare för att stödja våldsutsatta kvinnor och deras barn. Diskussionen om kunskap och kompetens kan i sin tur sorteras in under rubrikerna innehåll och former för eller organiseringen av denna kunskapsförmedling. När det gäller innehåll är det i synner- het ökade kunskaper om specifika områden som efterfrågas. 121P P (2004). 122P P , K. & , A. (2004). Beskrivning och analys av insatser De områden där kunskap efterfrågas och som lyfts fram i såväl våra samtal som i en del litteratur sammanfaller (vilket kanske är föga förvånande) i stort med förhållanden som denna utredning särskilt ska beakta. Det är exempelvis flera som påtalat behovet av mer kunskaper angående skyddade personuppgifter. Det märks enligt uppgift också i mottagandet av det Meddelandeblad som publicerat om detta – det är av allt att döma en mycket efterlängtad skrift. So- cialtjänstens bristande kunskap om brottsoffers rättigheter har också lyfts fram – enligt en organisation känner exempelvis socialsekrete- rare inte till reglerna kring rättsprocesser, skadestånd och målsägandebiträde. Detta kan leda till att man inte tillräckligt kan guida kvinnan så att hon kan tillvarata sina rättigheter. Flertalet organisationer och aktörer som företräder barn menar vidare att det inom saknas mycket kunskap om hur man samtalar med barn. sker dessa samtal – i den mån de alls förs – alltför mycket på de vuxnas villkor. De skyddade boenden som finns måste enligt flera också ha bättre kompetens att möta barnen och deras behov. Länsstyrelserna påtalar också i sina rap- porter behovet av mer kunskap om barn som upplever denna typ av våld. I detta sammanhang kan det nämnas att har publicerat dokumentet Socialt arbete med barn och unga i utsatta situationer. Förslag till kompetensbeskrivningar. Det utgör ett un- derlag för vad som kan tänkas vara lämplig utbildning och erfaren- het enligt socialtjänstlagen. Som en förlängning av detta arbetar man också med att ta fram ett allmänt råd om lämplig utbildning och erfarenhet för personal som arbetar med handläggning av ären- den som rör barn och unga. Barn som upplever våld och andra övergrepp mellan närstående vuxna uppmärksammas i dessa doku- ment. kommer också ett antal konferenser i regi att äga rum, med fokus på handläggning och arbete med barn. Bristen på kunskap om våldsutsatthet bland kvinnor med miss- bruksproblem respektive funktionshinder påtalas också.