sou · GVB386 · 2007-01-01 00:00:00 — Det framstår också som omöjligt att bygga upp ett system med veterinär övervakning av träningssituationer på samma sätt som vid tävlingar med hänsyn till att träningen sker på vittskilda platser inom landet, oftast på hemmaplan. Det ska också noteras att djuren enligt lagstiftningen inte är skyddslösa på hemma- plan. Enligt djurskyddslagen gäller att såväl som kom- munerna har ett tillsynsansvar för djur. Ett problem är dock att denna övervakning inte fullt ut fungerar. Enligt uppgifter från Djur- skyddsmyndigheten brister såväl länsstyrelsernas som kommunernas kontroll i många fall. Regeringen har föreslagit att den offentliga kontrollen av djurskydd inte längre ska vara kommunernas ansvar utan länsstyrelsernas, jämför Djurskyddskontroll m.m., Ds 2007:33. Det finns inte någon egentlig kommunikation mellan ban- veterinär/tävlingsveterinär och kommunala djurskyddsinspektörer. Det utredningen skulle kunna överväga är att försöka skapa en sådan kommunikation. Det vi ser framför oss är att brister som noteras av banveterinär/tävlingsveterinär ska rapporteras till den djurskydds- inspektör som ansvarar för djurskyddstillsynen på hemmaplan. På detta sätt skulle djurskyddsinspektörerna kunna få kunskap om djur som exempelvis skadats på tävlingsbanan och få möjlighet att göra uppföljande kontroller. Det ska dock noteras att det i lagstift- ningen redan finns en allmän skyldighet för alla veterinärer att rapportera missförhållanden. I förordning (1971:810) med allmän veterinärinstruktion anges i 4 § att om en veterinär i sin yrkesutöv- ning finner anledning att anta att djur inte hålls eller sköts i enlig- het med djurskyddslagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, ska veterinären, om förhållandet inte rättas till, anmäla detta till den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet. Det ska också påpekas att det redan enligt den gällande lagstiftningen finns möjligheter för staten att flytta kommunens kontrolluppgift till om kommunen inte fullgör sina skyldigheter om tillsyn av djur (jämför fleråriga kontrollplan för livsmedelskedjan 2007–2009, Livsmedels- verket, 448-06, saknr. Därmed är det alltså så att det för tävlings- och banveterinärer redan finns en allmän skyldighet att rapportera missförhållanden, men att detta sällan sker i praktiken. En juridisk komplikation kan dock vara att skyldigheten enligt paragrafen bara föreligger om miss- förhållandet inte rättas till. För särskilt tävlingsveterinärer, som möjligen träffar djuret och dess ägare vid ett enstaka tillfälle kan en bedömning om förhållandet rättats till eller inte vara omöjlig att göra. Det kan vara en förklaring till att det inte sker någon rapporte- ring mellan banveterinärer/tävlingsveterinärer och djurskyddsinspek- törer. En annan förklaring kan vara bristande kunskap om regel- verket. Sammantaget anser utredningen att det framstår som effektivt för det totala djurskyddet för tävlingsdjur att ha veterinär övervakning Det som därutöver med hänsyn till det anförda kan diskuteras inom denna utredning är att den skyldighet om kommu- nikation mellan banveterinärer/tävlingsveterinärer och kommunala djurskyddsinspektörer som redan finns i den allmänna veterinär- instruktionen bör förtydligas. Vidare bör veterinärens befogenheter och uppgifter inte heller i onödan begränsas alltför snävt till själva tävlingssituationen. Det bör exempelvis inte finnas en tvekan om att veterinären ska kunna agera om man vid tävlingen upptäcker skador som härstammar från olämplig träning. Det kan exempelvis vara fråga om piskmärken på en hästrygg. Vi kommer att under 4.2 återkomma till denna fråga. 4.1.3Vid vilka tävlingar ska det finnas veterinär övervakning? Som framgår av 2.2 är regelsystemet uppbyggt på det sättet att det som huvudregel alltid krävs veterinär medverkan vid tävlingar med djur, men att det från denna huvudregel finns en mängd undantag. Grunden för undantagen är inte uttalade. Nedan ska vi analysera vilka faktorer som bör styra den veterinära närvaron. Innan vi går in på det vill vi redovisa vår utgångspunkt. Enligt vår uppfattning är det mycket angeläget att se till att veterinärer finns tillgängliga i tillräcklig omfattning på de tävlingar där de fyller en viktig funktion. ska de tävlingar där deras närvaro framstår som betydelselös inte omfattas av ett lagreglerat krav om veterinär närvaro. Syftet är förstås att effektivisera systemet. Den totala re- sursen som ban- och tävlingsveterinärer utgör ska koncentreras till de tävlingar där behovet är störst. Genom denna effektivisering upp- når man ett förbättrat djurskydd. finns det indikationer om att det nuvarande urvalssystemet inte är effektivt. Från har anförts att ban- veterinärerna inom hästgaloppen har haft problem med att hinna sköta sitt arbete. Ett exempel skulle vara de inte observerat att underlaget på en bana varit dåligt, vilket skulle ha lett till att ett antal galoppörer ådragit sig frakturer. Vidare har samma myndighet påtalat att det är olämpligt att reining inom western- ridning är undantaget från veterinär tillsyn, eftersom tävling inom denna disciplin är särskilt krävande för hästarna. Detta påstående vinner stöd av en rapport från (Tävlings- verksamhet med djur, ). I denna anförs på sid. 36 föl- jande: Inom tävlingsreglementet rymmes grenar, som ur djurskydds- synpunkt kan anses ytterst tveksamma. Det gäller f.f.a spinning och gliding. I ena fallet tvingar ryttaren hästen till oerhört snabb och fortlöpande vändning på bakdelen på stället i omväxlande höger och vänster varv. I andra fallet tvingar ryttaren hästen att tvärstanna efter en kort maximal acceleration till hög fart. I uppbromsningen sätts hästen på hasorna och ska glida på markunderlaget så långt som möjligt. Båda momenten får betraktas som starkt ofysiologiska och skaderisken är mycket stor.... har som tidigare påtalats, anfört att den veterinära närvaron på vissa hopptävlingar på lägre nivå egentligen inte är meningsfull. Den kan också vara förenad med risker om den inte organiseras på ett bra sätt, eftersom besiktning sker av varje enskild häst, vilket kan leda till köbildning. Från och har kommit liknande signaler om att veterinärkravet i lagstiftningen i vissa fall inte fyller någon funktion. Vilka faktorer ska styra den veterinära närvaron? För att kunna analysera veterinärbehovet måste först veterinärens uppgift kort beröras. Veterinärens uppgift är i första hand att se till att skadade eller sjuka djur inte får starta i en tävling. Vidare ska djuren inte kunna skadas under tävlingen. Om en olycka skulle inträffa måste det också vara veterinären uppgift att ge akut hjälp till djuret. När det gäller hästtävlingar är underlaget av stor bety- delse, eftersom såväl trav-, galopp- och hopphästar lätt skadas om underlaget är dåligt. Vi kommer i nästa avsnitt att utveckla frågan om veterinärernas uppgifter. Utifrån beskrivningen av uppgifterna framgår det att veterinärer i första hand måste närvara vid de tävlingar där det finns en risk för att skadade djur startas. Vidare bör veterinärer medverka vid de täv- lingar där skaderisken är störst för djuren. Från Djurskyddsmyndig- heten har statistik inhämtats. Statistiken bygger endast på underlag från tävlingsveterinärer och avser . Underlaget består av tävlingsrapporter som tävlingsveterinärer skickat in till i det län där tävlingen ägt rum. Djurskydds- myndigheten har sedan sammanställt materialet. Statistiken har dock ett stort antal felkällor. Ett problem är att ett antal tävlingsveteri- närer inte skickade in fullständiga rapporter till . Vidare har det inofficiellt bildats ett system på vissa tävlingsplatser med innebörd att tränaren återkallar djuret från att starta om veterinären överväger att förbjuda djuret att deltaga. Det kan också vara svårt att jämföra de olika grenarna med varandra. Enligt vår uppfattning går det därför inte att dra några slutsatser av materialet utöver att det indikerar att skaderisken tycks ligga under en procent för de flesta grenarna. har anfört följande om trav och galopp. Trav och galopp rapporteras i ett separat system som funnits . Banveterinärrapporterna är mer svårtolkade och vi har inte heller någon färsk statistik tillgänglig. Mycket av det ban- veterinären gör verkställs i praktiken av måldomarnämden varför åtgärden inte kommer med i rapporteringen. Från har följande siffror lämnats: 2006 gjordes det inom travsporten drygt 100 000 starter. Av banveterinära skäl fick 950 hästar av dessa inte starta, vilket alltså skulle motsvara . Därtill kom dock att av hästarna ströks före loppet på frivillig väg av tränarna, ibland efter samråd med banveterinärerna. I genomsnitt dör ca 5–6 hästar under tävlingarna. Orsaken är oftast dolda infektioner eller hjärtproblem. Ca 50–100 får allvarligare skador. Det skulle betyda att andelen skadade hästar vid trav skulle upp- gå till (105 skadade hästar/100 000 startade hästar). har anfört detta: Vi har ett banveterinärdata- system där veterinärerna ska rapportera in olyckor, observationer och åtgärder. Systemet har tagits fram av . Sedan ska det dras ut listor inför varje tävlingsdag för att veterinärerna ska kunna se om något hänt de startande hästarna tidigare eller om den uppträtt på ett sådant sätt så att man kan misstänka att den inte mår helt bra. Tyvärr används inte detta system av veterinärerna. Det saknas därför statistik. Banveterinärerna tycker själva att det är byråkratiskt och lättare att föra en dialog med tränarna. har försökt förmå banveterinärerna att använda systemet, men inte kunnat genomdriva det på frivillig väg. Förbundet har inte ansett att det är lämpligt att tvinga veterinärerna, eftersom de varit anställda av , numera . Mjukdels- och skelettskador har från galoppsporten i rappor- terats ligga mellan 3,3 och 7,3 per 1 000 starter, vilket alltså skulle vara 0,3–0,. skulle skadas så allvarligt att hästen måste avlivas. När det gäller det förebyggande arbetet för att undvika skador är underlaget för hästar av stor betydelse. Den veterinära närvaron är främst till för att förhindra att skadade djur deltar i en tävling. Enligt vår bedömning är det sällsynt att en ägare/tränare medvetet skulle låta ett skadat eller sjukt djur starta i en tävling. Som tidigare anförts skulle det dock i första hand kunna komma i fråga att eftersätta djurskyddet i de fall där vinstintresset är särskilt högt. Det är alltså fråga om trav och galopp, där totali- satorspel förekommer. Vidare bör mer krävande tävlingar inom rid- sporten räknas till denna kategori. Det innebär att den veterinära närvaron är särskilt angelägen vid trav- och galopptävlingar. Vidare skulle behov föreligga i vart fall vid mer krävande hopptävlingar. Den andra faktorn som bör styra den veterinära närvaron är ska- derisken för djuret. Tyvärr saknas det statistiskt underlag som ger klart besked om i vilka grenar skaderisken är störst. Det bör dock inte finnas någon tvekan om att den veterinära tillsynen fullt ut måste behållas vid fälttävlan, distansritt, körning och vissa westerngrenar, eftersom detta är krävande discipliner för hästen. Vidare bör ett lag- reglerat krav övervägas vid reining. När det gäller renkapplöpning har utredningen varit i kontakt med flera veterinärer med erfarenhet av renkapplöpning. Samtalen har gett oss uppfattningen att det är olämpligt att ta bort veterinärkravet vid renkapplöpning. Det finns inte heller såvitt vi har erfarit något sär- skilt förbund som svarar för renkapplöpning och som tillvaratar djur- skyddet. 4.2Vad ska veterinären ha till uppgift? Veterinärens uppgift enligt lagstiftningen är att före tävlingen be- siktiga tävlingsområdet och de deltagande djuren. Om djur utsätts eller kan antas bli utsatt för skada eller annat lidande ska veterinär- en med omedelbar verkan helt eller delvis förbjuda tävlingen eller att ett visst djur deltar i tävlingen. Därutöver ska veterinären ge djur som skadas under tävlingen akut hjälp. När det gäller termen besiktning har denna tolkats olika av de olika förbunden. discipliner, i huvudsak hoppning och fälttävlan, sker besiktning av varje häst separat och hästen är vid tillfället naken, dvs. den bär inte sadel eller annan utrustning. Detsamma gäller westernridning. Inom galoppsporten och travtävlingar däremot ska samtliga startande hästar passera en s.k. uppsamlingsvolt. Hästarna besiktigas under dessa moment i rörelse med full utrustning. Skälet skulle vara att många arrangörer har ambitionen att pressa tiden mellan loppen. Enligt kritikerna är det svårt för banveterinärerna att få informa- tion om hästens hälsotillstånd eller om olämpliga anordningar har anbringats på hästen under denna snabba kontroll. Enligt vår bedömning är det förfarande som sker inom trav- och galoppsporten inte en besiktning i lagens mening. Det är endast en syn av hästarna. Vi har också själva kunnat erfara hur svårt det är att bedöma hästens status i uppsamlingsvolten, eftersom den då kan vara stressad. Ett utökat förfarande bör därför övervägas. måste en sådan utökad besiktning vara praktiskt genomförbar. Det bör dock t.ex. vara fullt möjligt för banveterinärerna att i ett tidi- gare skede besiktiga några hästar. Även i uppsamlingsvolten bör någon/några utvalda hästar kunna besiktigas. När det gäller den akuthjälp som veterinären ger djur som skadas under tävlingen är denna hjälp inte lagfäst. Avgränsningen av hjälpen är oftast också omdiskuterad. Vi anser därför att det av lagstift- ningen även klart bör framgå att det är banveterinären/tävlings- veterinärens uppgift att ge första hjälpen åt djur som skadas under tävlingen. Från såväl som har anförts att en brist är att en banveterinär endast kan med- dela startförbud. Detta är ett ingripande beslut. Det borde i tveksam- ma fall även vara möjligt att i stället kunna besluta om friskintyg inför nästa start. Innebörden skulle alltså vara att banveterinären vid någon indikation hos hästen, som inte är tillräcklig för startför- bud, skulle kunna kräva friskintyg inför nästa lopp. För att detta ska fungera krävs det att det finns fungerande statistik om de djur som startas och att statistiken finns tillgänglig på samtliga banor i . Denna statistik måste byggas upp i samråd med förbunden. Slutligen måste övervägas hur regelsystemet ska utformas med hänsyn till att veterinärens tillsyn inte i onödan ska begränsas till tävlingen. Detta är i överensstämmelse med djurskyddslagen. Av 17 § i denna lag följer att djur inte får tränas eller användas vid täv- ling på sådant sätt att de utsätts för lidande. Vi anser att en veterinär ska kunna meddela startförbud även på den grunden att det finns tecken på att djur tidigare under träningen utsatts för skada eller annat lidande. Det kan som tidigare anförts exempelvis vara fråga om piskmärken på en hästrygg. Det kan också vara fråga om svull- nader och sår. Vidare bör den redan gällande skyldigheten för ban- och tävlingsveterinärer att kommunicera med kommunala djur- inspektörer förtydligas. 4.3Hur ska organisationen se ut? Under detta avsnitt ska vi analysera organisationen av djurskydds- kontroll vid tävling. Detta är enligt direktiven vår huvuduppgift. Som framgått under kapitel 2 anser vi att dagens system har flera brister. Det är oklart vem som egentligen svarar för kontrol- len av veterinärens lämplighet. Både och länsstyrelserna är inblandad i kontrollen. Det saknas bestämmelser om vad myndigheterna ska kontrollera. Den kontroll som görs av veterinärerna är också begränsad till i huvudsak en kontroll om legitimation. har veterinärernas auktoritet undergrävts. Skälet är att veterinärerna inte längre för- ordnas utan är anställda av . Som en följd av det måste deras beslut överlämnas skriftligt och kunna överklagas. Detta system har medfört att banveterinärerna undviker att fatta beslut. Trots att kontrollen av veterinärerna i huvudsak är inriktad på legitimationen är myndigheternas administration tung- rodd, byråkratisk och resurskrävande. Vår målsättning är att finna ett system som innebär att endast lämpliga och särskilt kunniga veterinärer ska kunna komma i fråga som ban- eller tävlingsveterinärer. Vidare måste detta system kunna garantera veterinärernas självständighet och integritet. Ordningen ska inte vara onödigt resurskrävande. De resurser som finns ska användas för att förbättra djurskyddet i stället för att upprätthålla en omfattande och onödig byråkrati hos myndigheterna. Som framgår av kapitel 3 förekommer det i andra länder att den veterinära närvaron helt styrs av de som arrangerar djurtävlingar utan att myndigheterna utövar kontroll. I kapitel 3 drog vi för också den slutsatsen att djurskyddet vid tävling för galopphästar är minst lika bra eller bättre än djurskyddet i . Detta trots att det är organisationen själv som tillhandahåller det och att den inte övervakas av någon myndighet. Vi ansåg dock också att den stora djurskyddsorganisationen hade en viktig roll i galoppsportens arbete med djurskydd i . trycker på utvecklingen om djurskydd. Den övervakar också att djurskyddet fungerar. Slut- ligen legitimerar den också galoppsporten inför allmänheten. Om de svenska sportorganisationerna själva skulle ansvara för sitt djur- skydd är det svårt att föreställa sig att någon annan organisation i , exempelvis en djurskyddsorganisation skulle kunna klara dessa tre uppgifter. Vår hypotes var därmed att dessa tre uppgifter – om de är nödvändiga – i måste utövas av myndigheter. Vi har tidigare anfört att risken för ett eftersatt djurskydd finns främst i de sporter där vinstintresset är särskilt högt, dvs. trav, och galopp, där totalisatorspel förekommer, men även mer krävande täv- lingar inom ridsporten. Inom alla dessa grenar finns en väl utbyggd egenkontroll. Såväl som Svenska Trav- sportens och har långtgående bestäm- melser om djurskydd. Vi anser dock att djurskyddet för dessa sporter inte helt och hållet kan överlämnas till dem som ordnar tävlingar. För sportens över- levnad krävs det ett fortsatt stort publikt intresse. Det förutsätter att det inte ens får finnas misstankar om att djurskyddet eftersätts. Av avgörande betydelse för vår bedömning i denna del är Svenska Travsportens Centralförbunds, och Svenska Rid- sportförbundets hållning i frågan. Förbunden menar att de själva mycket väl kan tillhandahålla ett bra djurskydd. De menar dock också att det för allmänhetens förtroende för djurskyddet krävs att det övervakas av en oberoende instans. Vi menar att organisationernas egna slutsatser i denna fråga inte gärna kan ifrågasättas. Vår slutsats är därmed att det krävs någon form av övervakning av myndigheterna för sporterna trav, galopp och i vart fall de mer avancerade tävlingarna inom ridsporten. Samma gäller för tornerspel och vissa grenar inom westernridning, eftersom dessa sporter också är särskilt krävande för hästarna. Vi anser också att det lagreglerade veterinärkravet ska bestå vid renkapplöpning. Däremot anser vi att det helt saknas skäl till myndighetsinbland- ning för andra sporter. När det gäller hundsport krävs det veteri- när tillsyn vid draghundstävling och hundkapplöpning samt vid weight-pull. När det gäller draghundstävling och hundkapplöpning har det framkommit att det finns långtgående interna reglementen som tar tillvara djurskyddet. För hundkapplöpning innebär redan det interna reglementet krav på veterinär närvaro. Skaderisken inom dessa båda grenar tycks också vara liten. En avgörande skillnad mellan sporter kan också vara att hundar inte drivs med exempelvis spö som hästar. Vi anser därför att det saknas skäl till myndighets- övervakning av hundkapplöpning och draghundstävling. Samma synsätt anlägger vi för hästsporterna gymkana och voltige. Dessa sporter faller inom . Det förbun- det har ett långtgående egenkontrollsystem av djurskyddet. Skade- riskerna för djuret inom dessa discipliner är också minimal. Som tidigare anförts är det vår uppfattning att regelsystemet är svåröverskådligt. Vi anser att det av djurskyddsförordningen bör följa vilka djurtävlingar som omfattas av krav på veterinär medverkan. bör det även framöver finnas en flexibilitet i systemet. Som framgått av kapitel 2 uppkommer det ständigt nya grenar för tävlingsdjur. Det betyder att det måste vara möjligt att snabbt kunna besluta om att nya grenar kräver veterinär övervakning. Hur detta ska lösas lagtekniskt till återkommer vi till i kapitel 5 i samband med att våra förslag presenteras. 4.3.2Ett kontrollsystem som bygger på egentillsyn I enlighet med direktiven har vi övervägt om det skulle vara möjligt att skapa ett nytt kontrollsystem med egentillsyn som bas. Från skilda håll har förutsatts att ett sådant system skulle innebära en avreglering och en regelförenkling. Innebörden i ett sådant system skulle kunna vara att den direkta tillsynsuppgiften inte längre skulle vara ett myndighetsutövande uppdrag. I stället skulle det införas ett egentillsynsprogram som ägs av respektive bransch, men med en kvalitetssäkrande regelförank- ring/offentlig tillsyn med stöd av djurskyddslagstiftningen. Läns- styrelserna skulle kunna ges det direkta offentliga tillsynsansvaret, med uppgift att se till att egentillsynsprogrammen fungerade väl. skulle även genom stickprov kunna medverka vid tävlingar. skulle ha till uppgift att kvalitetssäkra egentillsynsprogrammets enhetlighet. I djurskyddslagen/förord- ningen skulle det framgå att det vid tävling med djur ska finnas en veterinär. skulle få ett bemyndigande att vidare föreskriva vid vilka tävlingar veterinär ska närvara samt ett bemyn- digande som talar om vad veterinären respektive arrangören ska ha för ansvar inför och under tävlingen. Eventuellt kunde även rimligt kompetenskrav ställas. Detta skulle vara en variant av offentlig tillsyn som mer och mer används inom EU. Inom EU förändras den offentliga tillsynen så att den i ökad utsträckning tydligt lägger ansvaret på de olika verk- samheterna. Dessa ska ha egna kontrollprogram som bygger på en riskanalys av verksamheten. Kontrollprogrammen utformas med in- riktningen att förhindra att felaktigheter uppstår som åt- gärdsprogram utarbetas för vilka åtgärder som ska vidtas när något går fel. Myndigheternas uppgifter i ett sådant system är att godkänna kontrollprogrammen och se till att de efterlevs dvs. myndighets- kontrollen innebär inte att man detaljerat följer verksamheterna utan att man försäkrar sig om att företaget följer sina egna utarbetade kontroller och rutiner. Om ett företag brister i ansvar finns det sank- tionsmöjligheter i form av rättelse, vitesföreläggande, straffpåföljder, stängning av verksamheten osv. En liknande ordning finns för kontroll av livsmedel. Tillämpat på djurskydd vid tävlingar innebär en sådan ordning att: 1.Den centrala myndigheten, dvs. , i föreskrift an- ger förutsättningar som ska gälla för kontrollprogrammen. 2.Respektive organisation utarbetar styrdokument för djurskyddet innehållande mål och åtgärder för att nå dem. Kontrollprogram- men granskas och godkänns av den centrala myndigheten. 3.Årliga rapporter avges till SJV. 4.Respektive organisation svarar för införlivning och genomföran- de dvs. organisation, bemanning, rapportering. Centrala resurser krävs för arbetet med att godkänna (SJV) och följa upp kontrollprogrammen. Inledningsvis är vi tveksamma om ett sådant alternativ egentligen innebär en avreglering. Alternativet innebär inte att kontrollen över- lämnas till tävlingsarrangörerna, kontrollen skulle även fortsättnings- vis ligga hos /. I stället ser vi det som ett alternativt kontrollsystem. Vi anser därför att förutsättningen om att ett sådant system innebär en avreglering är felaktigt. Vi kan inte heller se att ett sådant förslag skulle vara i överensstämmelse med regeringens ambition om en generell regelförenkling. När det gäller tävlingsdjur är det ju till skillnad från exempelvis livsmedel inte så att det handlar om ett helt tillsynsprogram med ett batteri av olika saker som måste övervakas. I stället handlar det bara om dessa en- staka frågor.