sou · GUB324 · 2007-01-01 00:00:00 — Avgift för matservice inom äldre- Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå hur avgifter för färdiglagad mat inom kommunernas äldre- och handikappomsorg ska kunna hanteras på ett enklare och mer enhetligt sätt. förordnades som särskild utredare dåvarande generaldirektören . Att biträda utredningen förordnades som sakkunniga departementssekreteraren , , och departementssekreteraren , , samt som experter förbundssekreteraren , Kommuner och Landsting, och ut- redaren , . Som sekreterare anställdes hov- rättsassessorn . Enligt direktiven skulle utredningen redovisa sitt arbete . beviljades utredningen förlängd tid till och med . Utredningen, som har antagit namnet , överlämnar härmed betänkandet Avgift för matservice inom äldre- och handikappomsorgen (SOU 2006:24). Arbetet har bedrivits i nära samråd med sakkunniga och exper- ter. Betänkandet har därför avfattats med användande av vi-form. Till betänkandet fogas ett särskilt yttrande av . Utredningsuppdraget är därmed slutfört. Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) ................................................................................ Förslag till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) ................................................................................ Utredningsarbetet och betänkandets uppläggning................ Stöd och service åt äldre och funktionshindrade ................... 2.1.2 Särskilt boende, hemtjänst och dagverksamhet .......... 2.1.3 Behovet av stöd och service ......................................... 2.1.4 Äldre- och handikappomsorg i respektive enskild regi .................................................. Avgifter inom äldre- och handikappomsorg .......................... 2.2.1 Rätten för kommunerna att ta ut avgift ...................... Syften med avgifter....................................................... 2.2.2.1 Ur ett historiskt perspektiv .......................... 2.2.4 Utvecklingen mot nuvarande avgiftsregler ................. Konsekvenser av avgiftsreformen ................. Överklagande av avgiftsbeslut...................................... Äldres och funktionshindrades ekonomiska villkor .............. Garantipension och garantiersättning ......................... 3.1Matavgifterna inom kommunernas äldre- och Minimibeloppets schabloniserade matkostnader........ 3.1.2 Avgifterna för färdiglagad mat ..................................... 3.2 Det aktuella problemet med matavgifter ................................ 3.2.1 Låginkomsttagare kan inte tillgodogöra sig det 3.2.2 Omsorgstagare i särskilt respektive ordinärt 3.3 Vad gäller enligt dagens avgiftsregler? 3.3.1 Likställighetsprincipen och principen om förbud mot att ge understöd åt enskilda.................................. Jämkning/nedsättning av avgift ................................... 3.3.3 Hemtjänst och liknande sociala tjänster...................... 3.3.3.1 Hemtjänst och färdiglagad mat .................... 3.3.3.2 "Liknande social tjänst" och färdiglagad 3.3.6 Problemet för kommunerna då frågan har Försök till lösning.................................................................... 3.4.3 Regeringens skrivelse 2003/04:172 och Beräkningar och ...........................................prognos Hur många gäller ....................det och hur ser gruppen ut? 4.1.1 Något inledande .................................om statistiken 4.1.3 Hela gruppen ......................................med matavgift 4.1.4 Gruppen med negativt avgiftsutrymme utan hänsyn ........................tagen till merkostnad för mat 4.1.5 Gruppen med negativt avgiftsutrymme på grund av merkostnad ...............................................för mat 4.2.2 Äldres matavgifter ....i ordinärt och särskilt boende 4.2.3 Matavgifter ................................................i andra fall Finansiering av ett förslag...................................................... 4.3.2 Hur många har möjlighet att betala mer?.................. Höjning av avgiftstaket............................................... 4.3.3.1 Beräkning av höjning av avgiftstaket.......... 4.3.3.2 Vilka skulle få betala mer?........................... 4.3.3.3 Gemensamt tak för hemtjänst- och Inkomstutvecklingen för äldre................................... Avgiftsutrymmet beräknas öka.................................. 4.4.5 Påverkan på kommunernas intäkter .......................... Överväganden och förslag .......................................... 5.1En klargörande reglering införs som syftar till ökad enkelhet och enhetlighet........................................................ 5.2Bör merkostnaden för färdiglagad mat omfattas av Hemtjänst, livsmedel och färdiglagad mat............................ Ett nytt begrepp introduceras ............................................... 5.4.1 Insatser som omfattas av 5.4.2 Den nya regleringen i socialtjänstlagen bör inte 5.4.3 Begreppet matservice .................................................. Förutsättningar för nedsättning av matserviceavgift ........... 5.6Avgift för matservice ska kunna överklagas genom Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................. Konsekvenser av förslagen......................................... Allmänt om konsekvenser..................................................... Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen ................ Konsekvenser för kvinnor och män...................................... 7.4.1 Ekonomiska konsekvenser av obligatorisk nedsättning av avgift för matservice .......................... 7.4.2 Ekonomiska konsekvenser av möjligheten till 8.1Förslaget till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) .............................................................................. 8.2Förslaget till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) .............................................................................. Särskilt yttrande av experten ............... Käll- och litteraturförteckning ........................................... Bostadstillägg till pensionärer m.fl. Lagen (2001:761) om bostadstillägg till pensionärer Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) Kommunallagen (1991:900) Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa Särskilt bostadstillägg till pensionärer m.fl. Socialtjänstlagen (2001:453) Utredningen har haft i uppdrag att föreslå hur avgifter för färdig- lagad mat inom kommunernas äldre- och handikappomsorg ska kunna hanteras på ett enklare och mer enhetligt sätt. Om utred- ningen fann det möjligt, borde beräkningen av avgiften för färdigla- gad mat inklusive distribution och uppvärmning omfattas av ett och samma avgiftssystem. Utredningen skulle vid förslagets utformning utgå från att den enskilde ska förbehållas tillräckliga medel för sina personliga behov. Om utredningens förslag medför kostnader eller intäktsbortfall för stat eller kommun ska dessa finansieras inom ramen för högkostnadsskyddet för avgifter inom äldre- och handi- kappomsorgen. Om bakgrunden till uppdraget Genom maxtaxereformen infördes ett tak för avgifter inom äldre- och handikappomsorgen genomfördes den s.k. maxtaxereformen i form av precisera- de bestämmelser i 8 kap. socialtjänstlagen (2001:453) (SoL). Genom dessa bestämmelser regleras kommunernas möjligheter att ta ut av- gifter inom äldre- och handikappomsorgen. Kommunernas avgifter, för hemtjänst, dagverksamhet, hälso- och sjukvård samt för bostad i särskilt boende som inte omfattas av hyreslagen, får inte inkräkta på vad den enskilde ska få förbehålla sig för normala levnadskostnader (förbehållsbelopp). Avgifterna får inte heller över- stiga i lagen angivna avgiftstak, som, för hemtjänst m.m., uppgår till . Härigenom har det skapats ett nationellt högkostnadsskydd och ett skydd för personer med låga inkomster beträffande avgifter för merparten av den service och omvårdnad som den enskilde omsorgstagaren kan få med stöd av lagen. Samma bestämmelser gäller, oavsett om den enskilde bor i ordinärt eller i särskilt boende. Genom reformen har tidigare skill- nader i avgiftsnivåerna över landet i princip jämnats ut. Ungefär en tredjedel av omsorgstagarna betalar inte någon hemtjänstavgift alls och endast ca en tiondel av omsorgstagarna betalar högsta hemtjänst- avgift enligt kommunernas taxeregler. Antalet omsorgstagare, som har hemtjänst i ordinärt boende eller är bosatta i särskilt boende, uppgår till ca 259 000. Merparten är äldre personer, ca 237 000, och av dessa betalar ungefär hälften avgift för mat som tillhandahålls genom kommunens försorg. Avgifterna för färdiglagad mat saknar en tydlig reglering Vissa insatser kring maten inom äldre- och handikappomsorgen omfattas av bestämmelserna om högkostnadsskydd och förbehålls- belopp. Enligt vad som uttalades i förarbetena till maxtaxereformen utgör hjälp med tillredning av mat och distribution av färdiglagad mat hemtjänstinsatser. Även uppvärmning och servering av färdig- lagad mat anses utgöra hemtjänstinsatser. I samma förarbeten uttalades emellertid också att själva kosten (råvaror eller redan färdiglagad mat) inte omfattas av högkostnads- skyddet. Den delen av maten ska den enskilde bekosta med sitt för- behållsbelopp. I detta belopp ingår ett schabloniserat belopp för livs- medel. uppgick det schabloniserade beloppet till för ensamstående äldre personer. Efter maxtaxereformen har kommunerna valt att lägga avgifterna för mat utanför genom att fastställa en särskild taxa för maten. Utvecklingen har gått mot att det är färdiglagad mat som tillhandahålls både i det ordinära och i det särskilda boendet. Det kan skilja avsevärt mellan kommunernas avgifter för den färdiglagade maten både i ordinärt och i särskilt boende. För helkost i särskilt boende varierar avgiften från till . Det är vanligt att månadsav- giften ligger . Kommunernas matavgifter är således som regel avsevärt högre än det schabloniserade beloppet för livsmedel som ingår i förbehållsbeloppet. Denna merkostnad beaktas när avgiften för beräknas, på så sätt att den enskildes förbehållsbelopp höjs. Detta leder inte sällan till att den som ska betala avgift för färdiglagad mat får sin hemtjänstavgift nedsatt. För den vars in- komster inte ger utrymme för att betala merkostnaden för färdig- lagad mat finns emellertid inte någon garanti för att förbehålls- beloppet inte tas i anspråk. Utredningens beräkningar tyder på att av samtliga äldre omsorgstagare som betalar matavgift har så låga inkomster att en merkostnad för maten till någon del inkräktar på hans eller hennes förbehållsbelopp. Detta förekommer främst i särskilt boende, där omsorgstagaren som regel får all mat genom kommunens försorg och merkostnaden för mat därför blir högre. Av de äldre omsorgstagare som får färdiglagad mat via i ordinärt eller särskilt boende är det således ca 50 000 som inte kan betala matavgiften utan att denna inkräktar på förbehållsbeloppet. Att införa en skyldighet för kommunerna att sätta ned matavgiften när den här situationen uppstår beräknas inne- bära ett årligt intäktsbortfall för kommunerna på ca . Det är i hög utsträckning kvinnor som inte kan betala mer- kostnaden för mat utan att göra avkall på andra personliga behov som förbehållsbeloppet ska täcka. var det, framförallt i särskilt boende, vanligt att kommu- nerna satte ned även matavgiften, om den inkräktade på den enskildes förbehållsbelopp. Efter maxtaxereformen är det oklart om en ned- sättning av avgift för mat är formellt möjlig och i överensstämmelse med kommunalrättsliga principer om likställighet m.m. Kommunen ska av sina medborgare ta ut lika avgift för lika tjänst, om det inte finns särskilt lagstöd för en annan ordning. Frågan är om färdig- lagad mat som tillhandahålls genom kommunens försorg utgör en sådan social tjänst som omfattas av avgiftsbestämmelsen i 8 kap. 2 § SoL. För en sådan tjänst får kommunen ta ut en skälig avgift enligt grunder som kommunen bestämmer, vilket bl.a. innebär att kommu- nen kan ta ut differentierade avgifter med hänsyn till den enskildes betalningsförmåga. På grund av denna osäkerhet om det rådande rättsläget har allt fler kommuner som tidigare satte ned den enskildes matavgift upp- hört med det. bodde av omsorgstagarna i särskilt boende och av omsorgstagarna i ordinärt boende i kommuner, där även matavgiften sätts ned. Våra överväganden och förslag En klargörande reglering införs som syftar till ökad enkelhet och enhetlighet Vårt uppdrag enligt direktiven är att föreslå hur avgifter för färdig- lagad mat inom äldre- och handikappomsorgen ska kunna hanteras på ett enklare och mer enhetligt sätt än . Sedan maxtaxan infördes har antalet kommuner som sätter ned matavgiften minskat kraftigt. Den huvudsakliga anledningen verkar vara den osäkerhet som råder om rättsläget. Är det formellt möjligt att jämka/sätta ned avgifter för färdiglagad mat eller krävs en ut- trycklig författningsreglering? I enkätsvar lyfter många kommuner fram denna osäkerhet. Mot denna bakgrund gör vi bedömningen att det i dagens regelverk måste klargöras i vilken mån nedsättning av de aktuella avgifterna kan eller ska ske. Vi föreslår en uttrycklig reg- lering av frågan i 8 kap. socialtjänstlagen. Genom att bestämmelser- na om avgiftsunderlag och förbehållsbelopp görs tillämpliga, blir en nedsättning av matavgiften under vissa förutsättningar obligatorisk för kommunerna. Vårt förslag syftar till att undanröja den oklarhet som gäller både för medborgarna och för dem som beslutar och tillämpar bestäm- melserna ute i kommunerna. Genom förslaget ska alla som efter beslut om bistånd erhåller färdiglagad mat via eller i dag- verksamhet förbehållas tillräckliga medel för sina personliga behov. Matservice – Ett nytt begrepp introduceras Vi har i klargörande syfte funnit det motiverat att i lagen införa ett helt nytt begrepp för den färdiglagade mat som enligt vårt förslag ska omfattas av bestämmelserna i 8 kap. socialtjänstlagen. Vi före- slår att begreppet matservice införs. Begreppet omfattar produk- tion (inköp, tillredning, förpackning m.m.) av färdiglagad mat. Det handlar om mat som lagas i storkök eller i restaurang för att till- handahållas via i både ordinärt och särskilt boende eller i dagverksamhet. Vårt förslag innebär att det tydliggörs att detta är en social tjänst för vilken avgift får tas ut med stöd av bestämmelserna i 8 kap. socialtjänstlagen. Vissa insatser kring mat ligger under maxtaxereformens av- giftstak och kommer därför inte att omfattas av de nya bestämmel- serna om matservice. Det gäller distribution, uppvärmning och ser- vering av den färdiglagade maten både i ordinärt och särskilt boende och i dagverksamhet. Det handlar här om redan beslutade förmåner för omsorgstagare och vi har härvidlag inte funnit anledning att föreslå några förändringar av gällande regler. Förslaget är inte heller avsett att innebära någon ändring av den allmänna principen, att den enskilde ska betala sin kost själv. Mat- servicebegreppet omfattar mot den bakgrunden inte heller den er- sättning för livsmedel, som kommunerna tar ut. En av utgångspunkterna för utredningen är att den enskilde vid betalning av en avgift för färdiglagad mat ska förbehållas tillräckliga medel för sina personliga behov. Vi har uppfattat direk- tiven så att avgiften för färdiglagad mat inte får inkräkta på den enskildes förbehållsbelopp enligt socialtjänstlagen. Vårt förslag innebär en reglering som ska garantera att medel som den enskilde behöver för sina normala levnadskostnader inte tas i anspråk för betalning av avgiften för matservice. I 8 kap. 6 § SoL görs ett tillägg, som innebär att avgiften för matservice tillsammans med avgifterna för hemtjänst m.m. inte får inskränka den enskildes förbehållsbelopp. Avgiften för matservice ska således sättas ned till den del den inkräktar på den enskildes förbehållsbelopp. I vårt betänkande redovisas utredningens överväganden om det nu var möjligt och lämpligt att inkludera avgifterna för matservice i maxtaxesystemet och därmed få ett gemensamt tak för avgifterna. Vi har av både principiella skäl och kostnadshänsyn kommit fram till att det nu inte är lämpligt att lägga fram ett sådant förslag. Någon begränsning av kommunernas möjlighet att besluta om avgifterna för den färdiglagade maten föreslås således inte, utan den begräns- ningen utgörs alltjämt uteslutande av kommunens självkostnad. Enligt vårt förslag ska beslut om avgift för matservice kunna över- klagas till allmän förvaltningsdomstol genom förvaltningsbesvär. Förslaget föreslås träda i kraft . Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Genom bestämmelserna om förbehållsbelopp och avgiftstak, som preciserades respektive infördes genom maxtaxereformen, är den kommunala självstyrelsen begränsad när det gäller avgifter för mer- parten av de sociala tjänster som kommunen tillhandahåller inom sin äldre- och handikappomsorg. Utredningen har som nämnts över- vägt möjligheten att lägga in även avgiften för matservice i max- taxan men gjort den bedömningen att detta av flera skäl f.n. inte är lämpligt. Det förslag vi lägger fram innebär en begränsning av kom- munernas handlingsutrymme genom att det blir obligatoriskt för kommunerna att sätta ned avgift för matservice, om den enskildes förbehållsbelopp annars skulle behöva tas i anspråk. Förslaget utgör således en mindre inskränkning av den kommunala självstyrelsen. Den föreslagna regleringen leder till intäktsbortfall för kommunerna. Med hjälp av specialbearbetningar av statistiska uppgifter har be- räkningar gjorts av intäktsbortfallet samt en möjlig finansiering inom ramen för högkostnadsskyddet. En viss osäkerhet vidlåder dock beräkningarna, vilket bl.a. har sin förklaring dels i det bakomliggande statistiska materialet, dels i att det kommunala avgiftsuttaget styrs både av det nationella regelverket i socialtjänstlagen och av de lokala taxor och andra beslut som varje kommun lägger till grund för sin tillämpning. En finansiering av intäktsbortfallet inom ramen för hög- kostnadsskyddet, dvs. en omfördelning av kostnaderna inom grup- pen äldre- och handikappomsorgstagare, skulle emellertid förutsätta en betydande höjning av avgiftstaket; enligt våra beräkningar till ca 2,7 gånger dagens avgiftstak. Det skulle innebära en högsta avgift på ca . Utredningen gör den bedömningen att det under de förhållanden som gäller inte är möjligt att finansiera ett sådant förslag uteslutande genom en omfördelning inom ramen för högkostnadsskyddet. Tillskott genom annan finansiering är nöd- vändig. Som ett underlag för den fortsatta beredningen redovisar utredningen en alternativ lösning (se avsnitt 5.5), som innebär ett mindre intäktsbortfall för kommunerna. I betänkandet görs en prognos om framtida ekonomiska för- hållanden för pensionärerna och konsekvenser för kommunerna (se Enligt denna kommer pensionärernas ekonomiska situa- tion successivt att förbättras och den grupp som inte kan betala av- gift motsvarande avgiftstaket kommer att minska som en följd av detta. kan situationen därför se annorlunda ut än som den beskrivs . Fler pensionärer som kan betala avgifter upp till avgiftstaket och färre pensionärer som får sina avgifter för hemtjänst och matservice nedsatta påverkar självfallet det beräknade intäktsbortfallet för kommunerna. lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) Härigenom föreskrivs i fråga om socialtjänstlagen (2001:453) att 8 kap. 2 och 5–6 §§ skall ha följande lydelse. För familjerådgivning, verk- samhet för barn och ungdom enligt 5 kap. 1 § som inte är stöd- och hjälpinsatser av behandlings- karaktär, föräldrautbildning in- för adoption, hemtjänst, dag- verksamhet, bostad i sådant sär- skilt boende som avses i 5 kap. 5 § andra stycket eller 7 § tredje stycket och som inte omfattas av 12 kap. jordabalken eller för annan liknande social tjänst får kommunen ta ut skäliga avgifter enligt grunder som kommunen bestämmer. Avgifterna får dock inte överstiga kommunens själv- kostnader. I fråga om avgifter för hem- tjänst, dagverksamhet och bo- stad i särskilt boende finns ytter- För familjerådgivning, verk- samhet för barn och ungdom enligt 5 kap. 1 § som inte är stöd- och hjälpinsatser av behandlings- karaktär, föräldrautbildning in- för adoption, hemtjänst, dag- verksamhet, matservice, bostad i sådant särskilt boende som avses i 5 kap. 5 § andra stycket eller 7 § tredje stycket och som inte omfattas av 12 kap. jordabalken eller för annan liknande social tjänst får kommunen ta ut skäli- ga avgifter enligt grunder som kommunen bestämmer. Avgift- erna får dock inte överstiga kom- munens självkostnader. I fråga om avgifter för hem- tjänst, dagverksamhet och bo- stad i särskilt boende finns ytter- 1 Senaste lydelse 2004:770. ligare bestämmelser i 3–9 §§. ligare bestämmelser i 3–9 §§ och i fråga om avgift för matservice finns ytterligare bestämmelser i 3–4 och 6–9 §§. Den enskildes avgifter får 1. för hemtjänst och dagverk- 1. för hemtjänst och dagverk- samhet, tillsammans med avgift- samhet, tillsammans med avgift- er som avses i 26 § tredje styck- er som avses i 26 § tredje styck- et hälso- och sjukvårdslagen et hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), uppgå till (1982:763), uppgå till högst en tolftedel av 0,48 gånger högst en tolftedel av X gånger 2. för bostad i särskilt boende uppgå till högst en tolfte- del av 0,50 gånger prisbasbeloppet. Avgifterna enligt 5 § får inte uppgå till ett så stort belopp att den enskilde inte förbehålls till- räckliga medel av sitt avgifts- underlag för sina personliga be- hov och andra normala levnads- kostnader (förbehållsbelopp). När avgifterna fastställs skall kommunen dessutom försäkra sig om att omsorgstagarens make eller sambo inte drabbas av en oskäligt försämrad ekonomisk situation. Om avgifterna baseras på den enskildes betalningsför- måga skall avgiftsunderlaget be- räknas enligt 4 §. Avgifterna enligt 5 § tillsam- mans med avgift för matservice får inte uppgå till ett så stort be- lopp att den enskilde inte förbe- hålls tillräckliga medel av sitt av- giftsunderlag för sina personliga behov och andra normala lev- nadskostnader (förbehållsbe- lopp). När avgifterna fastställs skall kommunen dessutom för- säkra sig om att omsorgstaga- rens make eller sambo inte drab- bas av en oskäligt försämrad eko- nomisk situation. Om avgifterna baseras på den enskildes betal- ningsförmåga skall avgiftsunder- laget beräknas enligt 4 §. 2Senaste lydelse 2001:847. 3Senaste lydelse 2001:847. 1.Denna lag träder i kraft . 2.I fråga om beslut som meddelats före ikraftträdandet men som avser tid därefter, skall bestämmelserna i sin nya lydelse tillämpas med avseende efter ikraftträdandet. lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763)1 Härigenom föreskrivs i fråga om hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) att 26 § skall ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Av patienter får vårdavgifter tas ut enligt grunder som lands- tinget eller kommunen bestämmer, i den mån inte annat är särskilt föreskrivet. Patienter som är bosatta inom respektive kommunen, liksom patienter som avses i 3 c §, skall därvid behand- las lika. får dock för sluten vård fastställa avgiftsnivåer i olika inkomstintervall och besluta om vilka regler om nedsättning av avgiften som skall gälla. Högsta avgiftsbelopp för sluten vård är för varje vårddag. Endast kommunen får ta ut vårdavgifter för sådan långtidssjuk- vård som den har betalningsansvar för enligt 2 § lagen (1990:1404) om kommunernas betalningsansvar för viss hälso- och sjukvård. Avgifter för vård enligt 18 §, Avgifter för vård enligt 18 §, 18 c § eller för sådan långtids- 18 c § eller för sådan långtids- sjukvård som en kommun har sjukvård som en kommun har betalningsansvar för enligt 2 § betalningsansvar för enligt 2 § lagen om kommunernas betal- lagen om kommunernas betal- ningsansvar för viss hälso- och ningsansvar för viss hälso- och sjukvård får, tillsammans med sjukvård får, tillsammans med avgifter för hemtjänst och dag- avgifter för hemtjänst och dag- verksamhet enligt 8 kap. 5 § verksamhet enligt 8 kap. 5 §