sou · GUB343 · 2007-01-01 00:00:00 — Trots att det sålunda inte är möjligt att skapa ett system som oberoende av atomolyckans omfattning och skadeverkningar innebär att anläggningsinnehavaren åläggs ett obegränsat ansvar, så bör ju det självklara målet vara att eftersträva att finna finansiella lösningar som innebär att anläggnings- innehavarnas ansvar säkerställs upp till så höga ersättningsnivåer som möjligt. I avsnitt 9 återkommer utredningen med fördjupade bedöm- ningar i dessa frågor. Under alla förhållanden bygger emellertid utredningens fortsatta överväganden på att det i atomansvarighetslagen införs ett obegrän- sat skadeståndsansvar för svenska anläggningsinnehavare. 7.7Ett begränsat ersättningsansvar kan undantagsvis aktualiseras och följa av principen om reciprocitet Frågan om möjligheten att begränsa ansvarsbeloppen till att gälla på reciprocitetsbasis, dvs. om den andra staten tillerkänner motsvarade förmåner, har varit föremål för flera diskussioner under förhandlings- arbetet med den reviderade . Eftersom utökade tillämpningsområde31 kan leda till att konventionen tillämpas även på vissa icke-konventions- stater med en lagstiftning som i allt väsentligt motsvarar Pariskon- ventionens reglering, men som kanske trots likartade grundläggande principer ställer upp lägre ansvarsbelopp, har det i förhållande till dessa stater införts en möjlighet att underskrida konventionens ansvarsbelopp så att ersättning endast utges på reciprocitetsbasis32. Enligt artikel i den reviderade får en kon- ventionsstat – i en situation då konventionens bestämmelser skall tillämpas på en sådan icke-konventionsstat som är att jämställa med en konventionsstat när konventionens geografiska tillämpningsom- råde enligt artikel 2 a iv fastställs – tillämpa ett ansvarsbelopp som understiger eller det lägre belopp som gäller på grund av den s.k. phasing-in bestämmelsen. Om kravet på s.k. reciprocitet inte är uppfyllt är det alltså möjligt för en stat ansluten till att föreskriva att en 31Punkten C. i ändringsprotokollet och artikel 2 i den reviderade . 32Punkten H. i ändringsprotokollet. Ansvars- och försäkringsnivåer efter ett svenskt tillträde anläggningsinnehavare inte skall behöva betala ut mer ersättning till en skadelidande i en stat som har en motsvarande ansvarighetslag- stiftning, t.ex. en stat ansluten till , än vad den skadelidande i Parisstaten skulle kunnat få om olyckan inträffat i den andra staten. Bestämmelsen kan vid en första anblick tyckas vara något onödig eftersom det redan av artikel 2 a iv framgår att endast är tillämplig på sådana icke-konventionsstater på vars terri- torium det finns atomanläggningar om dessa stater har regler om atomansvar som uppfyller kravet på reciprocitet. Bestämmelsen har emellertid tillkommit som en följd av att det kan finnas stater som uppfyller kravet på reciprocitet i övrigt, men som i sin nationella rätt tillämpar lägre ansvarsbelopp, och som trots detta anses omfattas av konventionens tillämpningsområde33. Främst kan regeln få bety- delse i förhållande till stater som är anslutna till , men däremot inte det gemensamma protokollet. Ett exempel på en sådan stat är . I förhållande till skulle alltså med stöd av reciprocitetsregeln kunna tillämpa samma ansvarsbe- lopp som trots att referensbeloppet därmed underskrids. Ansvarsbeloppet enligt skall uppgå till . Enligt den reviderade skall ansvarsbeloppet uppgå till minst 300 miljoner SDR. Under en över- gångstid som uppgår till kan emellertid en lägre ansvarsnivå tillämpas som dock inte får underskrida 100 miljoner SDR34. Reciprocitetsfrågan kan emellertid också aktualiseras i förhållan- de till vissa stater som är anslutna till såväl som det gemensamma protokollet, t.ex. . Enligt artikel 2 a ii i den reviderade omfattas dessa och andra stater anslutna till de båda nämnda konventionerna av tillämp- ningsområde. , och är också anslutna till Wienkonven- tionen och det gemensamma protokollet, men är s.k. non-nuclear states och omfattas därför inte av möjligheten att ställa krav på ömse- sidighet (reciprocitet). På grund av de betydligt lägre ansvarsnivåer som gäller enligt Wien- konventionen kan alltså en anläggningsinnehavare i en stat ansluten till den reviderade – utan ett krav på ömsesidighet 33Exposé des Motifs, Draft # 1, paragraph 67. Se även , The Geographical Scope of Application of the Revised Convention and of the Revised Supple- mentary Convention, Colloquium 11 February 2004, , s. 5 f. Ansvars- och försäkringsnivåer efter ett svenskt tillträde (reciprocitet) – tvingas att betala ut mer ersättning till en skadeli- dande i en stat ansluten till och det gemensamma protokollet än vad den skadelidande i Parisstaten skulle kunna få om olyckan inträffat i staten ansluten till och det gemensamma protokollet. Det kan dessutom – i förhållande till stater anslutna till Paris- konventionen eller till Paris- och tilläggskonventionen – efter ikraft- trädandet av de reviderade konventionerna inträffa att en stat önskar åberopa reciprocitetsregeln för att inte ålägga en anläggningsinneha- vare ett obegränsat ansvar i förhållande till en stat som har begränsade ansvarsnivåer med en maximal ersättning som uppgår till eller . Efter initiativ från finns nu en möjlighet att göra en reservation till den reviderade Pariskonven- tionen på detta sätt. Reciprocitet kan vidare ställas upp som villkor i förhållande till stater anslutna till och det gemen- samma protokollet så länge diskrimineringsförbudet i artikel IV(2) i det gemensamma protokollet inte överträds. En reservation som gör det möjligt att ställa krav på ömsesidighet också i förhållande till stater anslutna till och det gemensamma protokollet (som omfattas av den reviderade Paris- konventionens tillämpningsområde med stöd av artikel 2 a ii) skall göras innan den reviderade ratificeras. I har reciprocitetsregeln tillämpats och kommit till uttryck i artikel 31.2 i den tyska lagen. Enligt upp- gifter lämnade till utredningen från tyska Bundesministerium kommer denna reciprocitetsprincip att gälla även fortsättningsvis fullt ut i förhållande till alla stater. Ansvars- och försäkringsnivåer efter ett svenskt tillträde 7.8Utredningens överväganden och förslag avseende frågan om reciprocitet Förslag: Regeringen skall ges en möjlighet att för radiologiska skador som uppkommer utanför i det enskilda fallet be- sluta att anläggningsinnehavarens ersättningsansvar skall begränsas till det ansvarsbelopp som gäller i den andra staten i förhållande till . En sådan bestämmelse om ömsesidighet (reciprocitet) skall inte gälla i förhållande till stater som saknar kärntekniska anläggningar på sitt territorium. För att reciprocitetsbestämmelsen skall kunna tillämpas fullt ut i enlighet med förslaget skall reservera sig till den revi- derade innan denna ratificeras. Som också kort redovisats i avsnitt 6 har i 3 § tredje stycket atom- ansvarighetslagen tagits in en bestämmelse som möjliggör för anlägg- ningsinnehavaren att begränsa skyldigheten att ersätta atomskada som uppkommer i en icke-konventionsstat. Med stöd av denna reg- lering kan regeringen förordna att ersättning skall betalas i endast i den omfattning som ersättning skulle betalas i den andra staten för atomskada som uppkommer i Sverige35. I samband med atomansvarighetslagens tillkomst gavs i förarbe- tena till lagen uttryck för att ett folkrättsligt grannelagsansvar bör gälla, så att ersättning alltid utgår för skada som uppkommer till följd av en olycka i . Detta ansvar har emellertid inte bedömts gälla undantagslöst. Om den för olyckan ansvariga anläggningsinnehava- rens lagstiftning inte tillerkänner ersättning för en motsvarande skada som uppkommer i , så har det ansetts skäligt att motsvarande inskränkning görs i svensk lag36. I atomansvarighetslagen har därför införts en möjlighet att med stöd av reciprocitetsprincipen inskränka rätten att erhålla ersättning i . Atomansvarighetslagen innehåller i 3 § andra stycket en bestämmelse som anger att regeringen beträffande en stat som inte är konventionsstat kan förordna att ersättning för atomskada som uppkommer i den staten inte skall utgå i i vidare mån än er- sättning i samma stat skulle utgå för atomskada som uppkommer här. För svenskt vidkommande innebär det utökade tillämpningsom- rådet enligt den reviderade att en svensk anlägg- 1968:25 s. 62. Ansvars- och försäkringsnivåer efter ett svenskt tillträde ningsinnehavare kan bli ersättningsskyldig upp till betydligt högre belopp, , trots att svenska skadelidande om atomolyckan inträffar i t.ex. endast kan ersättas med den lägsta ansvarsnivå som godtas enligt , dvs. 5 miljo- ner US-dollar för varje olycka (omräknat till Litas)37. Trots att alltså svenska skadelidande kan komma att ersättas med betydligt lägre belopp än de ersättningsnivåer som gäller om en atomolycka sker i kan man på goda grunder hävda att det grannelagsrättsliga ansvaret och svenska solidaritetsförpliktelser gör sig så starkt gällande att det inte finns skäl att på reciprocitetsbasis avvika från de ansvarsnivåer som normalt gäller. Det kan också ses som en moralisk skyldighet att ersätta de skadelidande efter en atom- olycka så långt möjligt. Ett sådant anständighetskrav har också präglat den debatt som följt efter kärnkraftsolyckan i Tjernobyl sedan det stått klart att åtskilliga skadelidande med berättigade krav på ersätt- ning inte blivit ersatta. Det finns emellertid också en viktig omständighet som talar för att det bör finnas en möjlighet att förordna om reciprocitet. Om flera stater inför ett krav på reciprocitet, så kan detta upp- muntra omkringliggande stater till att förbättra sina nationella ansvars- regler och att höja ersättningsnivåerna. Frågan om reciprocitet har behandlats vid de möten som förekom- mit mellan de nordiska länderna. Från sida har uttryckts en viss oro över de väsentligt lägre ansvarsnivåerna som gäller enligt och vilka konsekvenser detta kan få för eventuella skadelidande i om anläggningsinnehavaren i en stat ansluten till eller och det gemensamma protokollet är ansvarig för olyckan. Motsvarande synsätt finns i . I har regeringen intagit ett avvaktande hållning till att införa ett krav på reciprocitet till dess att remissinstan- serna yttrat sig i frågan. Med beaktande av det nu anförda finns det skäl som talar både för och emot en bestämmelse om reciprocitet. Utredningen anser emellertid inte att det är möjligt att redan på förhand, eftersom omständigheterna om en radiologisk olycka skulle inträffa kan för- väntas vara mycket olika, definitivt ta ställning till reciprocitetsfrå- gan. Frågan inrymmer dessutom frågeställningar av närmast politisk karaktär. Det bör därför enligt utredningens uppfattning finnas en författningsreglering som ger regeringen en möjlighet att – efter en 37 Artikel 59 p. 2 i lag No. I-1613 om atomenergi, utfärdad och ändrad , No IX-2505. Ansvars- och försäkringsnivåer efter ett svenskt tillträde bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet och med de överväganden av politisk och moralisk karaktär som bör göras – för- ordna om reciprocitet. Ett sådant krav på ömsesidighet kan aldrig aktualiseras i förhållande till stater som saknar kärntekniska anlägg- ningar på sitt territorium. Regeringens möjligheter att ställa krav på ömsesidighet begränsas vidare av de konventionsåtaganden har i förhållande till övriga nordiska stater enligt 1974-års nordiska miljöskyddskonvention38. Denna ställer upp ett krav på likabehandling av nordiska skadelidande som får återverkningar också på atom- ansvarsområdet. I förhållande till , som avser att införa ett obegränsat ansvar, kan bestämmelsen om ömsesidighet, reciprocitet, aldrig aktualiseras. Inte heller i förhållande till eller kan reciprocitetsbestämmelsen förväntas få någon reell betydelse eftersom dessa stater endast har mindre forskningsreaktorer på sina territorier och den danska reaktorn dessutom är under avveckling39. För att regeringen i övrigt skall ges möjlighet att tillämpa recipro- citetsbestämmelsen fullt ut, och ställa krav på ömsesidighet utöver artikel 7 (g) i den reviderade , skall en reservation göras innan ratificerar den reviderade . 7.9Förändringar avseende försäkringsplikten efter ett svenskt tillträde till ändringsprotokoll Anläggningsinnehavarnas försäkringsplikt regleras i 22 § atomansva- righetslagen. Enligt första stycket är anläggningsinnehavarna skyldiga att teckna och vidmakthålla försäkring. Bestämmelsen i dess nuvarande lydelse knyter an till det ansvarighetsbelopp som gäller för anläggnings- innehavaren, dvs. 300 miljoner SDR. Andra stycket reglerar försäkringens utformning. En ansvarsför- säkring kan tecknas på olika sätt. Med stöd av uttalandena i motiven till medger 22 § andra stycket atomansvarighets- lagen att försäkring kan tecknas antingen som en försäkring per händelse (varje inträffad atomolycka) eller som en försäkring som gäller för en anläggning under en viss period40. 38SÖ 1974:99, prop. 39Beslut i , nr. 40Exposé des Motifs, Draft # 1, paragraph 82. Ansvars- och försäkringsnivåer efter ett svenskt tillträde Bestämmelsen i 22 § kompletteras av bestämmelser om försäk- ringsbeloppets storlek i 23 §. Om försäkring tecknas per anläggning så skall försäkringsbeloppet överstiga ansvarsbeloppet med 20 pro- cent. Eftersom det inte ansetts vara möjligt att teckna en försäkring som gäller per händelse (atomolycka) – och som därmed kan inne- bära att försäkringsgivaren har att svara för försäkringsbeloppet ett obegränsat antal gånger – har i realiteten endast alternativet med en försäkring för anläggningen som sådan gällande för en viss tids- period aktualiserats41. En försäkring som tecknas för en period gäller alla skador som inträffar , dvs. försäkringen gäller för varje inträffad händelse, men endast upp till det försäkringsbelopp som gäller. Vanligen förnyas försäkringen , vilket också innebär att försäkringsvillkoren ses över och omförhandlas. I ett sådant fall anger den svenska lagen att försäkringsbeloppet skall uppgå till minst etthundratjugo procent av det ansvarsbelopp som gäller för anlägg- ningens innehavare enligt 17 § atomansvarighetslagen. Skulle en skada inträffa ersätts sålunda maximalt det ansvarsbelopp som gäller, dvs. maximalt 300 miljoner SDR42. Om samma anläggning orsakar ytterligare skador så kan det för- säkringsbelopp som överstiger ansvarsbeloppet, dvs. , tas i anspråk. För ytterligare skador återstår därmed med stöd av nu gällande regler ett försäkringsbelopp om 60 miljoner SDR43. Därutöver är anläggningens innehavare skyldig att köpa en tilläggsförsäkring så att försäkringsbeloppet återigen mot- svarar den ursprungliga nivån44. Även med stöd av den reviderade är anläggnings- innehavaren skyldig att ha en ansvarsförsäkring eller att ställa annan säkerhet för att täcka sitt ersättningsansvar med stöd av konven- tionen (artikel 10). Med stöd av den reviderade gäller vidare att staten där den ansvariga anläggningsinnehavarens 41Ulf K. Nordenson, Svensk och internationell atomansvarighetslagstiftning, Svensk För- säkrings-Årsbok 1968, s. 48 f. 42Efter ändringsprotokollets ikraftträdande är motsvarande belopp . 43Med stöd av ändringsprotokollet till uppgår beloppet till . 4423 § andra stycket atomansvarighetslagen. Ansvars- och försäkringsnivåer efter ett svenskt tillträde atomanläggning är belägen svarar i andra hand för anläggningsinne- havarens ansvar upp till det nya referensbeloppet om försäkring eller den säkerhet som ställts inte räcker upp till den nivån (artikel 10 c). Motsvarande gäller med stöd av artikel 7 b i den reviderade för det fall lägre ansvars- eller försäk- ringsnivåer gäller för vissa typer av anläggningar som kan anses mindre riskfyllda eller för vissa typer av transporter (se avsnitt 7.11 nedan). Om en stat föreskriver ett ersättningsansvar som överstiger , kanske ett obegränsat ansvar, följer vidare av artikel 10 b) i den reviderade att det står denna stat fritt att själv fastställa nivån på det belopp som skall vara täckt av försäkring eller annan ekonomisk säkerhet. Det enda kravet som ställs upp är att detta belopp inte får understiga . 7.10Utredningens överväganden och förslag avseende försäkring –Skyldigheten för en innehavare av en atomanläggning i att teckna försäkring eller ställa annan ekonomisk säkerhet skall höjas för att stå i överensstämmelse med den reviderade Paris- konventionen så att den som huvudregel uppgår till . –Bestämmelsen i atomansvarighetslagen, som anger att försäk- ringsbeloppet i vissa fall skall överstiga ansvarsbeloppet , skall utgå. Som framgått ovan följer av den reviderade att nivån på den obligatoriska ansvarsförsäkringen eller annan ekono- misk säkerhet för anläggningsinnehavarna som huvudregel skall höjas från 300 miljoner särskilda dragningsrätter till lägst . Skyldigheten att teckna försäkring eller ställa annan ekonomisk säkerhet bör därför höjas så att den som huvudregel uppgår till . För vissa typer av anläggningar och för trans- porter kan det emellertid finnas skäl att ställa upp särskilda regler i detta avseende. Till detta återkommer utredningen nedan. För svenskt vidkommande finns det också skäl att överväga be- hovet av den ovan redovisade regleringen i 23 § atomansvarighets- lagen angående försäkringsbeloppets storlek, som föreskriver att om Ansvars- och försäkringsnivåer efter ett svenskt tillträde försäkring tecknas per anläggning så skall försäkringsbeloppet över- stiga ansvarsbeloppet . Som konstaterats ovan har i realiteten endast alternativet med en försäkring för anläggningen som sådan gällande för aktualiserats45. Enligt uppgifter lämnade till utredningen av Nordiska Kärnförsäkringspoolen saknas även framöver förutsättningar att teckna en försäkring som gäller per olycka. Med en regel om att försäkringsnivån skall motsvara av ansvarsbeloppet innebär den reviderade att försäkringsnivån skall uppgå till . Naturligtvis kan en sådan regel, som garanterar ett litet överskott, innebära en extra trygghet för de skadelidande. gör sig regeln inte lika starkt gällande om ett obegränsat skadeståndsansvar införs och ett krav på finansiell säkerhet utöver den obligatoriska försäkring som Paris- konventionen kräver kommer att föreskrivas i svensk rätt. Ett ytter- ligare skäl som talar mot en sådan regel är att om en atomolycka in- träffar i en svensk atomanläggning så är () under alla förhållanden skyldig att se över all drift i anlägg- ningen med hänsyn till eventuella brister i säkerheten. Därmed är det ytterst osannolikt att en ny atomolycka skulle kunna inträffa i samma atomanläggning och ett nytt försäk- ringsfall inträffa efter det först inträffade försäkringsfallet. Detta talar enligt utredningen för att kravet på ett försäkrings- belopp som motsvarar av ansvarighetsbeloppet bör upphävas. 7.11Ändringsprotokollens inverkan på försäkringsplikten för vissa typer av anläggningar som kan anses mindre riskfyllda och för transporter Artiklarna 7 b (ii) och 10 a i medger att en stat i vissa fall föreskriver lägre ansvars- eller försäkringsbelopp än vad som i normalfallet gäller för atomanläggningar. Detta skall ske med beaktande av slaget av atomanläggning, vilka atomsubstanser som förekommer och till de sannolika följderna av en olycka som härrör från anläggningen eller substanserna. Sådana anläggningar benämns ofta som lågriskanläggningar. 45 , Svensk och internationell atomansvarighetslagstiftning, Svensk För- säkrings-Årsbok 1968, s. 48 f. Ansvars- och försäkringsnivåer efter ett svenskt tillträde Genom ändringsprotokollet till ändras arti- kel 7 b något. I den reviderade anges att de för- dragsslutande parterna med hänsyn till slaget av atomanläggning och till de sannolika följderna av en atomolycka som härrör från anlägg- ningen får föreskriva ett lägre belopp för anläggningen. Detta belopp får aldrig understiga . För transporter införs en motsvarande bestämmelse i artikel 7 b (ii) med den skillnaden att den lägsta ansvarsnivå som godtas är . Även om staterna väljer att införa de lägre nivåerna enligt ovan, eller andra belopp understigande , så blir följderna inte att ett lägre ersättningsbelopp står till förfogande för de skade- lidande. Om riskerna skulle ha felbedömts vid fastställandet av den lägre nivån ansvarar i stället staten om en eventuell olycka skulle leda till skador överstigande de lägre belopp som fastsällts i den revide- rade (artikel 10 c). Detta sekundära ansvar för staten sträcker sig upp till referensbeloppet . I svensk rätt har den möjlighet som redan nu ger att föreskriva lägre ansvarsbelopp kommit till uttryck i 17 § första stycket andra meningen atomansvarighetslagen. Denna undantags- regel har i dess nuvarande lydelse utformats så att den medger lägre ansvarsnivåer endast för anläggningar som enbart hanterar obestrålat uran (framställning, behandling eller förvaring av obestrålat uran). Före gällde emellertid med stöd av 17 § första stycket andra meningen i dess ursprungliga lydelse att ansvarsbeloppet med hänsyn till anläggningens storlek eller art, omfattningen av en transport eller annan omständighet kunde fastställas till lägre belopp än de som gällde enligt huvudregeln, dock inte under- stigande . Den aktuella undantagsregeln i 17 § atomansvarighetslagen över- vägdes i samband med att frågan om höjningar av ansvarsbeloppen aktualiserades i början av 1980-talet46. Med utgångspunkt i den bakomliggande departementspromemo- rian framhölls i propositionen att det även fortsättningsvis kunde finnas skäl att i atomansvarighetslagen ha en möjlighet att efter sär- skild prövning fastställa ett lägre ansvarighetsbelopp än vad som annars gällde för viss atomanläggning eller viss transport av atom- substans. Enligt promemorian konstaterades när det gäller verksam- het i att det fanns skäl att ha ett lägre ansvarighetsbelopp endast beträffande transporter av obestrålat uran. 46 Ds Ju 1981:5 och prop. 1981/82:163. Ansvars- och försäkringsnivåer efter ett svenskt tillträde över promemorian påpekade emellertid dåvarande ASEA-ATOM47 att förslaget i denna del skulle innebära att bolagets bränslefabrik utanför inte skulle omfattas av möjligheten till ett lägre an- svarighetsbelopp. Detta skulle innebära en höjning av ansvarighets- beloppet från till . ASEA-ATOM framhöll att verksamheten i fabriken enligt gällande tillstånd avsåg endast obestrålat uran. Med anledning av ASEA-ATOM:s uppgifter konstaterades i propositionen48 att det i anläggningen visserligen förvarades och bearbetades betydande mängder obestrålat uran, bl.a. i form av uranhexafluorid, och att detta ämne t.ex. vid en brand kunde övergå i gasform och då under mycket ogynnsamma omstän- digheter kunde tänkas medföra omfattande skador. Sannolikheten för en sådan olycka bedömdes emellertid vara tämligen obetydlig eftersom uranhexafluorid kondenserar vid normal lufttemperatur och risken för omfattande spridning i luften därför är liten. Mot denna bakgrund föreslogs i propositionen att en undantagsregel skulle bibehållas så att ansvarigheten för innehavare av atomanläggningar enbart för framställning, behandling eller förvaring av obestrålat uran begränsades till för varje olycka. I propositionen49 övervägdes också undantagsbestämmelsens even- tuella tillämpning på mellanlagret Clab (Centralt mellanlager för använt kärnbränsle). Detta trots att Clab blev klart för drift först . I propositionen konstaterades att Clab skulle komma att avse förvaring av utbränt kärnbränsle i mycket stora mängder och att det därför knappast skulle komma i fråga att för förvaringen fastställa ett lägre ansvarighetsbelopp än det som gäller för kärnkraftverken. Vad angår transporter till och från Clab konstaterades läget dock vara ett annat från risksynpunkt eftersom det för transporter av använt kärnbränsle gäller stränga säkerhetsbestämmelser och sanno- likheten för att en atomolycka skall inträffa i samband med sådana transporter är jämförelsevis liten.