sou · GUB3113 · 2007-01-01 00:00:00 — Samtliga dessa myndigheter föreskriver om krav på provning och teknisk kontroll, och samtliga tillämpar också öppna system inom samtliga eller vissa av sina produktområden. Av tabell 3.5 nedan framgår myndigheternas bedömningar av hur det öppna systemet har påverkat nivån på säkerheten och kvaliteten på den provning och kontroll som bedrivs inom berörda produkt- områden. Utvärdering av det befintliga öppna systemet Tabell 3.5 Påverkan på säkerhetsnivå och kvalitet på provning och kontroll enligt myndighetsenkät (avrundningsfel förekommer) Andel av myndigheter som angivit svarsalternativet Påverkan på kvalitet i provning (14 svarande) (14 svarande) Vet ej/kan ej bedöma I enkäten ombads myndigheterna också att motivera sina bedöm- ningar. Liknande omständigheter angavs som förklaringar till be- dömda förändringar avseende både säkerhetsnivån och kvaliteten på provning och kontroll, med följande spridning: Flera av de myndigheter som svarat att säkerhetsnivån och kvaliteten förbättrats angav att detta beror på att nya kontroller har införts, t.ex. systematisk marknadskontroll. De som svarade att säkerhetsnivån och kvaliteten försämrats anförde ofta att ökad konkurrens bland provnings- och kon- trollorganen har medfört pris- och kostnadspress, vilket be- dömdes vara negativt för säkerhetsnivån och kvaliteten på provning och kontroll. Ett vanligt svar bland de myndigheter som svarade att nivåerna var oförändrade var att det inte går att utläsa någon trend över tiden, eftersom det berörda området alltid eller har varit ett öppet system. I huvudsak överensstämmer enkätens resultat således med SWEDAC:s undersökning (se avsnitt 3.2.2). Enligt denna tydde ingenting på att övergången till öppna system skulle ha medfört några negativa effekter på skyddsnivån. Enligt SWEDAC:s undersökning hade ökad konkurrens mellan kontroll- organ lett till pressade priser. Enligt SWEDAC hade dock inte kunnat påvisas att kvaliteten på provning och kontroll skulle ha Utvärdering av det befintliga öppna systemet I detta fall ger utredningens enkät möjligen en något mer negativ bild. Vid de möten utredningen har haft med olika intressenter har vid ett flertal tillfällen lyfts fram en positiv effekt av införandet av öppna system, som inte framgår av enkäterna. Således har flera aktörer betonat att ett öppet system är mer transparent än ett icke-öppet system, genom att de krav som ställs på den som skall utföra provning och teknisk kontroll måste verbaliseras och doku- menteras (i hög grad genom hänvisning till standard). Härmed sägs de berörda aktörerna få bättre möjlighet att veta vilka krav som gäller. Flera aktörer har också framhållit att en myndighet (mot- svarande) som väljer att gå över till ett öppet system i allmänhet tvingas tänka igenom och dokumentera vad man faktiskt gör, vilket sägs skapa bättre ordning och reda i verksamheten. Beträffande hur det öppna systemet har påverkat kostnaderna inom berörda provnings- och kontrollområden ombads myndig- heterna i enkäten att bedöma hur myndighetens egna kostnader har påverkats. Med hänsyn till att myndigheterna kan antas ha god överblick över sina respektive sektorer, ombads de därtill att i en- käten bedöma hur kostnaderna har påverkats för samtliga berörda aktörer inom myndighetens provnings- och kontrollområden, dvs. i första hand myndigheter samt utförare och köpare av provnings- och kontrolltjänster. I detta fall bör dock bedömningarna tolkas med större försiktighet. Myndigheternas bedömningar av hur det öppna systemet har påverkat kostnaderna inom myndighetens provnings- och kontrollområden framgår av tabell 3.6 nedan. Tabell 3.6 Påverkan på kostnader enligt myndighetsenkät (avrundningsfel förekommer) Andel av myndigheter som angivit svarsalternativet Påverkan på kostnader för (14 svarande) (14 svarande) Vet ej/kan ej bedöma Utvärdering av det befintliga öppna systemet I synnerhet beträffande myndighetens egna kostnader tycks en vanlig uppfattning vara att införandet av öppna system har lett till ökade kostnader, att döma av tabellen. Som förklaringar till detta har i enkäten flera myndigheter angivit att kontrollverksamheten och myndighetens regelarbete har ökat i samband med införandet av öppna system. De myndigheter som pekat på minskade kostnader har i allmän- het förklarat detta med att ökad konkurrens bland provnings- och kontrollorganen har medfört en pris- och kostnadspress. De myndigheter som har svarat att nivåerna är oförändrade har ofta angivit att det inte går att utläsa någon trend över tiden, efter- som det berörda området alltid eller har varit ett öppet system. Inom det harmoniserade området kan inte välja andra lös- ningar beträffande provning och teknisk kontroll än sådana som är förenliga med gemenskapsrätten. Några mer betydande möjligheter att ompröva dagens svenska lösningar beträffande provning och teknisk kontroll torde därför endast finnas inom det nationellt reglerade området. I vilken mån det finns anledning att göra en sådan omprövning kan i sin tur rimligen endast bedömas i ljuset av hur dagens system fungerar. Som framgått av avsnitt 3.1 har utredningen mot denna bak- grund inte funnit det meningsfullt att söka utvärdera det svenska systemet för provning och teknisk kontroll på ett helt förutsätt- ningslöst sätt, dvs. med utgångspunkten att hela detta system skulle kunna omprövas. Utredningen har istället inriktat sin utvär- dering på att söka bedöma hur det befintliga, svenska öppna syste- met för provning och teknisk kontroll fungerar och vilka problem som finns i genomförandet. Införandet av det öppna systemet tycks i hög grad ha handlat om en – i viss mån alltjämt pågående – anpassningsprocess som inne- burit att aktörerna successivt har lärt sig hur ett öppet system fun- gerar och där regelverket löpande anpassats utifrån de erfarenheter Utvärdering av det befintliga öppna systemet Att det öppna systemet inte redan från början funge- rade perfekt i alla delar är knappast förvånande. Bland annat bör has i åtanke – när man söker bedöma det öppna systemets funktion och genomförande – att de ca 10 som har förflutit sedan systemet började införas trots allt är – sett i perspektivet av att vi före dess hade haft ett system med offentliga förhandsgodkännanden av produkter och obligatorisk provning och teknisk kontroll som bedrevs i monopolställning. Under det tiotal år då öppna system har förekommit i har utvecklingen inom berörda produktområden givetvis påverkats även av andra faktorer än införandet av öppna system, t.ex. den ökade globaliseringen, den allmänna teknik- och produktutveck- lingen, m.m. Viss försiktighet bör därför iakttas när man söker bedöma vilka – och i synnerhet hur stora – effekter införandet av öppna system har haft. Utifrån de erfarenheter som gjorts i utredningsarbetet anser utredningen dock – givet ovanstående reservation – att följande allmänna slutsatser om det öppna systemets effekter ändå kan dras: Öppna system bygger på att kraven som ställs på provning och teknisk kontroll verbaliseras, tydliggörs och dokumenteras, vilket i hög grad sker genom hänvisning till standard. Som regel synes öppna system därför vara mer transparenta än icke- öppna system, vilket är en fördel enligt utredningens mening. Säkerheten inom berörda produktområden tycks allmänt sett inte ha påverkats negativt av att öppna system har införts. Inom vissa produktområden tycks säkerhetsnivån ha blivit bättre . I vilken mån detta kan tillskrivas in- förandet av öppna system eller har andra orsaker är dock osäkert. Kvalitetsnivån beträffande den provning och kontroll som be- drivs inom berörda produktområden tycks i stort sett vara oförändrad efter införandet av öppna system. Dock menar vissa myndigheter att ökad konkurrens bland provnings- och kon- trollorganen har medfört pris- och kostnadspress, vilket sägs vara negativt för kvaliteten. Å andra sidan kan ökad konkurrens och pressade priser innebära fördelar för de kunder som köper provnings- och kontrolltjänster. Beträffande kostnader för provning och teknisk kontroll så tycks i synnerhet myndigheternas egna kostnader inte sällan ha Utvärdering av det befintliga öppna systemet ökat något som en följd av att öppna system har införts. Flera myndigheter har för utredningen förklarat detta med att kon- trollverksamheten och myndighetens regelarbete har ökat i samband med införandet av öppna system. Bilden är dock inte entydig. Det finns även myndigheter som menar att kostnader- na snarare har minskat efter att öppna system har införts. Mot bakgrund av ovanstående och de iakttagelser som i övrigt redovisats i avsnitten 3.3.1 3.3.6, är utredningens samlade bedöm- ning att det öppna systemet i stort sett fungerar väl. De problem som utredningen har iakttagit bedöms heller inte vara av sådan dramatisk karaktär att det skulle finnas skäl att gå tillbaka till den modell som tillämpades innan det öppna systemet infördes. Utred- ningens slutsats är således att det inte finns anledning att i grunden ompröva den huvudregel som beslutade inför EES- avtalet . Däremot torde huvudregeln behöva förtydligas i vissa avseenden, se vidare nästa avsnitt. I sammanhanget bör också sägas att införandet av öppna system inom ett område sannolikt innebär en i hög grad irreversibel pro- cess. Införande av öppna system förutsätter att betydande föränd- ringar görs av sådant som regelverk, rollfördelning mellan berörda aktörer, m.m. Som framgått av avsnitt 3.3.1 har flera intressenter till utredningen framfört att ett införande av öppna system närmast kräver en långtgående mental förändring hos de berörda aktörerna, och att det också har skett just en sådan förändring hos många av de myndigheter som berörts av öppna system . Mot denna bakgrund – och med hänsyn till att stora delar av nationellt reglerade provning och teknisk kontroll nu har bedrivits i ett öppet system – torde det i praktiken vara svårt att gå tillbaka till ett icke-öppet system. Det bör också framhållas att utredningen beträffande flera av de frågeställningar som tas upp i direktiven bedömer att det i prak- tiken saknas – eller endast förekommer begränsade – problem. Där- till kan vissa av de problem som iakttagits av utredningen förväntas komma att lösas genom åtgärder som i andra sammanhang vidtagits eller planeras. Mot denna bakgrund finner utredningen således i följande fall inte behov av att föreslå några särskilda åtgärder. Enligt utredningens bedömning finns det inte något stort eller generellt problem avseende rutiner för samråd, informations- utbyte och erfarenhetsåterföring i det öppna systemet, och Utvärdering av det befintliga öppna systemet heller inte behov av generella åtgärder i syfte att förbättra dessa rutiner. I den mån sådana problem förekommer i enskilda fall torde också nödvändiga verktyg för att hantera dem till stor del redan finnas tillgängliga, åtminstone avseende svenska organ. Viss osäkerhet finns visserligen om vilka krav på deltagande i samråd, informationsutbyte och erfarenhetsåterföring som kan ställas på organ från andra EU/EES-länder, som – t.ex. med stöd i en utländsk ackreditering – på plats i önskar verka inom det öppna systemet avseende återkommande kon- troll. Såvitt utredningen kunnat utröna torde det dock i princip vara möjligt för svenska föreskrivande myndigheter att ställa motsvarande krav på organ från andra EU/EES-länder, som myndigheterna kan ställa på svenska organ. Inte heller beträffande SWEDAC:s tillsyn finner utredningen behov av att föreslå några särskilda åtgärder. Utredningens samlade intryck är att tillsynen i stort sett fungerar väl. Visser- ligen har en del problem med tillsynen påtalats för utredningen av olika intressenter, bl.a. långa handläggningstider och bristan- de harmonisering mellan olika bedömare. Men utredningens bild av SWEDAC är att myndigheten både är medveten om och arbetar med problemen, t.ex. har handläggningstiderna kortats . Utredningen anser heller inte att det behöver vidtas några särskilda åtgärder med anledning av den kritik som från olika intressenter framförts om varierande kvalitet på olika medlems- staters anmälda organ. Såvitt utredningen kan bedöma torde dessa problem nämligen komma att reduceras genom den över- syn av nya metoden som pågår inom EU. Som kommer att framgå av kapitel 5 är således ett väsentligt inslag i översynen att det skall skapas tydligare och mer enhetliga krav för hur medlemsstaterna skall utse anmälda organ. Som huvud- regel förväntas föreslås att medlemsstaternas kompetens- prövning av de organ som ansöker om att få bli anmälda skall ske med hjälp av ackreditering. Utvärdering av det befintliga öppna systemet Problem som enligt utredningen bör föranleda åtgärder I det följande sammanfattas de problem beträffande det öppna systemets genomförande och funktion som beskrivits i kapitlet och som det enligt utredningen finns skäl att åtgärda på olika sätt. Utredningens syn på hur dessa problem bör hanteras redovisas i kapitel 7. Viss osäkerhet tycks råda om hur långtgående implikationerna egentligen är av den huvudregel om öppna system som slogs fast av inför . Huvudregeln synes i huvudsak ha beslutats med avseende på författningsreglerad kontroll av tekniska egenskapskrav hos fysiska föremål (produkter, anläggningar eller motsvarande). Statsmakterna har inte gjort något prin- ciputtalande som preciserar eller förändrar inriktningen av den huvudregel som slogs fast inför . I vilken mån huvud- regeln har, eller bör ha, bäring även på andra typer av bedömning av överensstämmelse än sådan som avser kontroll av tekniska egen- skapskrav hos fysiska föremål eller annan kontroll- och tillsyns- verksamhet är därför inte fastslaget. Att döma av vad som framkommit i utredningsarbetet tycks till- synsobjekt som på frivillig väg har låtit certifiera sina lednings- system för exempelvis aspekterna kvalitet, arbetsmiljö eller miljö sällan bli föremål för en mindre omfattande myndighetstillsyn än tillsynsobjekt som inte genomgått sådan certifiering. Detta kan tyda på att tillsynsmyndigheter underskattar betydelsen av sådana frivilliga certifieringar och därmed inte tillvaratar de möjligheter att differentiera tillsynens inriktning och omfattning som de eventuellt kan medföra. Myndigheters krav på provning och teknisk kontroll förefaller i vissa fall vara otillräckligt samordnade. Detta tycks i synnerhet gälla beträffande krav på återkommande kontroller av olika slag, vilka sker eller med annat intervall. Samordningen av olika myndigheters krav kan sannolikt förbättras avseende exempelvis sådant som regler för formulering av besiktningsresultat, utform- ning av besiktningsintervall, samt kompetenskrav för att utföra föreskriven provning och teknisk kontroll. Om ackreditering införs inom ett område så kan den bygga på att SWEDAC antingen direkt kompetensprövar och ackrediterar de organ som skall utföra den berörda tjänsten eller ackrediterar certifieringsorgan som i sin tur kompetensprövar och certifierar de organ som skall utföra tjänsten i fråga. saknas det dock tyd- Utvärdering av det befintliga öppna systemet liga, övergripande principer för att avgöra vilken metod för kom- petensprövning som bör användas i olika situationer, dvs. om kompetensprövning av de organ som skall utföra en viss tjänst t.ex. bör ske direkt genom ackreditering eller genom certifiering som utförs av ackrediterade certifieringsorgan. Enligt utredningens mening borde dock det öppna systemet rimligen bli mer transpa- rent och välfungerande om det formulerades sådana principer – baserat på enhetliga, sektorsövergripande kriterier. Beträffande öppna systems betydelse för möjligheten till ömse- sidigt erkännande på det icke-harmoniserade området har utred- ningen inte funnit något som talar annat än för att öppna system förbättrar denna möjlighet. Ett problem kopplat till frågan om ömsesidigt erkännande är dock att det förekommer att föreskrivan- de myndigheter, som i och för sig tillämpar öppna system, i sina föreskrifter inte explicit anger att ömsesidigt erkännande gäller. Istället anger myndigheternas föreskrifter i dessa fall vanligen att endast organ som ackrediterats av SWEDAC kan komma ifråga för (åtminstone vissa av) de kontrolluppdrag myndigheten föreskriver om. Detta innebär bl.a. att de kunder som har behov av de aktuella kontrollerna får sämre information om att principen om ömsesidigt erkännande faktiskt gäller, vilket torde försämra deras valmöjlig- heter. Utöver ovanstående diskuteras i kapitlen 4 och 5 vissa andra problem i det öppna systemet, som enligt utredningens mening bör åtgärdas. 4 Särskilda frågor enligt direktiven Enligt direktiven skall utredningen analysera om det bör införas åtgärder i form av vite mot juridisk eller fysisk person som olov- ligen utger sig för att vara ackrediterad respektive om beslut rörande utnämnande av anmälda organ bör kunna överklagas. Dessa frågor berör i och för sig genomförandet av det öppna systemet för provning och teknisk kontroll. De kan dock sägas vara av mer avgränsad karaktär än de aspekter som utredningen analyse- rade i den allmänna utvärderingen av det öppna systemet i kapitel 3. Mot denna bakgrund har utredningen valt att behandla dem i ett särskilt kapitel. Frågan om olovligt åberopande av ackreditering behandlas i avsnitt 4.1 och frågan om beslut rörande utnämnande av anmälda organ bör kunna överklagas i avsnitt 4.2. Kapitlet bygger bl.a. på det underlagsmaterial som SWEDAC framtagit efter en förfrågan från utredningenTPF1FPT samt den juri- diska granskning som gjorts av regeringsrättssekreteraren . 4.1Sanktionsbehov beträffande olovligt åberopande av ackreditering Olovligt åberopande av ackreditering kan ske på olika sätt. Företag som saknar ackreditering kan agera på ett sätt som ger sken av att de är ackrediterade eller explicit hävda detta. Det senare kan t.ex. ske genom att företagen använder SWEDAC:s ackrediteringsmärke i sin marknadsföring, i telefonkataloger eller på professionella 1TP PT Underlagsmaterial enligt förfrågan från Utredningen om provning och teknisk kontroll UD 2005:06 (SWEDAC:s dnr 06-1386-11). Särskilda frågor enligt direktiven dokument.TPF2FPT Olovligt åberopande av ackreditering förekommer också såväl inom områden där ackreditering utgör ett krav för att få bedriva verksamhet som där ackreditering är frivillig. upptäcks omkring fem fall av felaktigt åberopande av ackreditering, enligt en uppskattning som SWEDAC redovisat för utredningen. Upptäckten sker oftast genom att någon utomstående aktör, t.ex. en ackrediterad konkurrent eller kommunala organ med tillsynsuppgifter, uppmärksammar SWEDAC på att ett företag som inte är ackrediterat agerar på marknaden som om det vore ackrediterat. När ett fall upptäcks tar SWEDAC i allmänhet underhands- kontakt med företaget i fråga och påpekar att oriktigt åberopande av ackreditering inte får ske. Normalt rättar sig företaget efter ett sådant påpekande. Något formellt ärende behöver därför inte upp- rättas hos SWEDAC. I vissa fall räcker dock inte denna åtgärd, utan vidare handläggning måste ske och ett formellt ärende initie- ras. Totalt finns drygt 20 sådana formella ärenden om olovligt åberopande av ackreditering registrerade hos SWEDAC. Beträffande obligatorisk provning och teknisk kontroll har de överträdelser som uppmärksammats nästan uteslutande handlat om kontrollorgan, som utför typkontroller eller återkommande kon- troller. De vanligast förekommande fallen avser företag som arbetar med kontroller av cisterner och inom kylområdet. Sådana företag står för ungefär hälften av de ärenden som finns registrerade hos SWEDAC. Ett flertal fall har också avsett bilverkstäder som utan korrekt ackreditering har utfärdat intyg om att ett fordon som fått föreläggande vid kontrollbesiktning har genomgått reparation och fått felet rättat (s.k. släckning av tvåor). I övrigt förekommer enstaka fall inom olika områden. De överträdelser som uppmärksammats har i nästan samtliga fall rört sig om små företag, med högst ett tiotal anställda. Enligt vad SWEDAC uppgivit till utredningen avser drygt en fjärdedel av fallen tidigare ackrediterade företag som har fått sin ackreditering återkallad, men trots detta fortsatt att åberopa sin ackreditering. 2TP PT SWEDAC:s ackrediteringsmärke utgörs av omgärdade av texten SWEDAC ackreditering. Det får i olika sammanhang användas av ackrediterade organ, t.ex. i doku- ment där resultatet från ett arbete för vilket det krävs ackreditering redovisas eller på reklam- material och informationsbroschyrer, m.m. Märket får endast användas tillsammans med det ackrediterade organets namn, märke eller logotyp. Under märket skall organet ange sitt ackrediteringsnummer och den standard (motsvarande) som ligger till grund för ackre- diteringen. Särskilda frågor enligt direktiven Bland de handlagda ärendena finns också ett fåtal exempel på upp- repade överträdelser. Ett företag har återkommit fyra gånger. I det regelverk som styr ackrediteringsverksamheten – dvs. i första hand lagen och förordningen om teknisk kontroll samt SWEDAC:s föreskrifter – finns inga möjligheter till sank- tioner mot någon som olovligen utger sig för att vara ackrediterad. I de tjugotal ärenden som finns registrerade hos SWEDAC har myndigheten istället vidtagit andra typer av avslutande åtgärder. Information har i förekommande fall lämnats till den myndighet eller kommun vars tillsynsområde ärendet har avsett. I vissa fall har då också akten översänts och ärendets handläggning överlämnats till berörd myndighet eller kommun. I tre fall har SWEDAC läm- nat ärenden till Riksåklagaren för utredning om eventuellt brott. Riksåklagaren har i sin tur överlämnat ärendena till lokal åklagar- myndighet för handläggning. SWEDAC har därefter valt att i tre fall lämna ärenden direkt till lokal åklagarmyndighet med begäran om utredning om överträdelsen kan straffrättsligt sanktioneras och eventuellt åtal. Ingen av dessa anmälningar har dock lett till åtal. Flera fall har också avskrivits på grund av preskription. I sammanhanget finns skäl att även nämna ett par parallellfall till olovligt åberopande av ackreditering. Det ena avser situationen att företag felaktigt utger sig för att vara anmälda organ. Även i detta fall saknas sanktionsmöjligheter i det styrande regelverket. Att någon olovligen åberopar ställning som anmält organ har i ett fall uppmärksammats av SWEDAC. Det andra parallellfallet avser situationen att ett organ som är ackrediterat för en viss uppgift felaktigt utger sig för att vara ackre- diterat även för andra uppgifter. Enligt vad SWEDAC uppgivit för utredningen finns dock i detta fall i praktiken effektiva motåtgärder redan tillgängliga. Genom att organet i detta fall ju faktiskt har en ackreditering, låt vara för andra uppgifter, så har SWEDAC till- synsansvar över det. Därmed kan SWEDAC också i sista hand åter- kalla den gällande ackrediteringen om organet inte rättar sig efter påpekande om att upphöra med det felaktiga åberopandet av ackreditering. Att företag olovligen åberopar ackreditering kan medföra negativa konsekvenser av olika slag. Särskilda frågor enligt direktiven Ackreditering är en metod för formell kompetensprövning av vissa typer av verksamheter. Om föreskriven kontroll som bygger på ackreditering utförs av ett företag som inte genomgått sådan kompetensprövning, så innebär det att kontrollen inte utförts i enlighet med berörda föreskrifter. Det kan därmed finnas en risk för att de kontrollerade objekten inte lever upp till föreskrivna säkerhetskrav. Vidare riskerar fall av olovligt åberopande av ackreditering att skada tilltron till ackrediteringssystemet. Detta kan i sin tur nega- tivt påverka tilltron till det öppna systemet för provning och teknisk kontroll, med hänsyn till att ackrediteringen i har givits en central roll i detta. Som kommer att framgå närmare av kapitel 5 förväntas den pågående EU-översynen också leda till att ackrediteringen får en tydligare och förstärkt roll inom EU/EES.