sou · GUB3109 · 2007-01-01 00:00:00 — Tingsrätten fann därför att det varit möjligt att ta ut kontrollavgift med stöd av LKOP på platsen. Hovrätten påpekade bl.a. att gränsen mellan LKOP och LFP blir flytande eftersom lokala trafikföreskrifter i princip kan gälla för alla områden, som i vägtrafiklagstiftningens bemärkelse är att betrakta som allmän plats och oavsett om marken ägs av kommunen eller privata ägare. Det var enligt hovrätten uppenbart att det därmed kan uppstå gränsdragningsproblem för såväl enskilda markägare som en kommun som vill uppbära avgifter för parkering på av dem ägd mark. Hovrätten hänvisade också till att problemet uppmärk- sammats i doktrinen (se ovan). Enligt hovrättens mening stod det vidare klart att lokala trafikföreskrifter inte är avsedda att kunna användas av en kommun som ett författningstekniskt instrument för att utvidga tillämpningsområdet för LKOP till att gälla områden som enligt detaljplan är allmän plats där kommunen skall vara huvudman och där ju kommunens avgiftsbefogenheter också begränsats av statsmakterna genom bestämmelserna i . Med hänsyn härtill och mot bakgrund av att gränsen mellan LFP och LKOP gjorts flytande borde de lokala trafikföreskrifterna i en situation som den aktuella tolkas med restriktivitet. Det borde inte, menade hovrätten, antas ha en räckvidd, såvitt gäller förhållandet mellan LFP och LKOP, som innebär att sådan mark som är allmän plats enligt detaljplan undantas från föreskrifternas tillämpning och förs in under LKOP:s tillämpningsområde. En sådan tolkning skulle inte vinna stöd av intentionerna bakom regelsystemet eller det samlade syftet med lagstiftningen på Några grundläggande rättsliga frågeställningar området, som ju genom innebär att kommunalägd allmän eller offentlig plats inte skall kunna falla in under LKOP:s tillämpningsområde. För att överhuvudtaget vara förenliga med kunde de lokala trafikföreskrifterna inte heller rimligen ges annan innebörd. Denna tolkning fick vidare enligt hovrätten sägas stå i överensstämmelse med de aktuella lokala trafikföreskrifternas ordalydelse. Sammanfattningsvis kom hovrätten fram till att den aktuella parkeringen måste ses som en allmän plats enligt detaljplan med kommunen som huvudman. Därmed blev parkeringsförseelser där möjliga att beivra endast inom ramen för lokala trafikföreskrifter och LFP. Som de lokala trafikföreskrifterna skulle förstås omfattades en sådan parkeringsförseelse av regleringen i LFP. Följaktligen hade Parkeringsbolaget inte haft rätt att ta ut avgifter för olovlig parkering enligt LKOP. HD konstaterade inledningsvis att det i 1 § andra stycket LKOP föreskrivs att kontrollavgift inte får tas ut, om överträdelsen omfattas av förordnande enligt LFP eller är belagd med straff enligt någon annan författning är BrB. Av FFP framgår att LFP tillämpas i fråga om överträdelse av vissa bestämmelser i eller av lokala trafikföreskrifter. Att den aktuella parkeringsöverträdelsen skulle vara belagd med straff enligt någon annan författning än BrB hade inte påståtts i målet, inte heller att någon bestämmelse i vägtrafik- kungörelsen, numera trafikförordningen, skulle ha överträtts. Avgörande för om LKOP var tillämplig, menade HD, var därför om någon lokal trafikföreskrift reglerade parkeringen på platsen. Om så var fallet skulle LFP gälla och inte LKOP. HD anförde vidare att de i målet aktuella lokala trafikföreskrifterna fått en i flera avseenden otillfredsställande utformning och att den avsedda innebörden i alla avseenden inte kunde fastställas med visshet. Det fanns dock anledning att anta att avsikten i vart fall hade varit att det generella förbudet mot parkering i innerstaden inte skulle gälla på områden som bl.a. en markägare hade upplåtit för parkering och utmärkt enligt bestämmelserna i . HD kom fram till att eftersom överträdelsen inte omfattades av något förordnande enligt LFP skulle LKOP vara tillämplig. HD menade också att Roburs påstående om att LKOP inte kan tillämpas vid parkering på allmän plats inte har stöd vare sig i lagtexten eller i lagens förarbeten. Därefter konstaterade HD att förhållandena i det aktuella fallet skiljde sig från dem som 2 § tar sikte på, eftersom området inte stod under kommunens förvaltning. HD anförde bl.a. vidare att det skulle kunna hävdas att ett kommunägt bolag, till vilket Några grundläggande rättsliga frågeställningar kommunen överlåtit förvaltningen av en offentlig plats, enligt grunderna för inte bör få ta ut avgifter för parkering i andra fall än när kommunen enligt skulle ha varit berättigad att ta ut sådan ersättning för det fall att platsen hade stått under kom- munens förvaltning. I målet hade emellertid inte gjorts gällande att parkeringsavgift i det aktuella fallet togs ut i annat syfte än för att ordna trafiken, vilket är medgivet enligt . HD ansåg därför att det inte fanns skäl att ingå i prövning av frågan om parkerings- bolagets rätt att ta ut kontrollavgift skulle kunna angripas med hänvisning till nämnda lag. HD fann således att Parkeringsbolaget haft rätt att ta ut kontrollavgift på den aktuella platsen enligt LKOP. Ett justitieråd var skiljaktigt och anförde i huvudsak följande. En kommuns skyldighet enligt planbestämmelser att upplåta en plats, exempelvis gatumark, till allmänt begagnande medför en viss inskränkning i kommunens dispositionsrätt avseende marken (se bl.a. Ragnemalm, a.a. s. 16 ff. och 58 f.). Bl.a. anses kommunen i princip vara skyldig att upplåta marken utan ersättning. Av följer emellertid att en kommun har möjlighet att under närmare angivna förutsättningar ta ut ersättning i form av en avgift för rätten att parkera bl.a. på sådan gata som kommunen förvaltar och som i planbestämmelser redovisas som allmän plats och som har upplåtits för sitt ändamål. De villkor som kommunen ställer upp för sådan parkering meddelas genom lokala trafikföreskrifter, dvs. i offentligrättslig ordning. Regleringen i ordningslagen (1993:617) och den tidigare allmänna ordningsstadgan (1956:617), samt anses ge uttryck för att kommuner inte kan ingå civilrättsliga nyttjanderättsavtal och träffa överenskommelse med nyttjande- rättshavaren om ersättningen för upplåtelse av parkering på gata av nämnt slag (jfr förutom Ragnemalm, a.a., även , a.a. s. 159 ff., RÅ 1992 ref. 87 och prop. 1992/93:210 s. 215 f.). Denna inskränkning i fråga om rätten att disponera över marken gäller också i förhållande till och för ett kommunalt företag till vilket en kommun överlämnat en verksamhet till vilken sådan mark hör (jfr m.fl. Den nya kommunallagen, 1993 s. 144). Samman- fattningsvis menade justitierådet att villkoren för upplåtelse av det aktuella parkeringsområdet var att bestämma i offentligrättslig ordning och att det därför inte fanns förutsättningar för en tillämpning av LKOP för den parkering som målet avsåg. Några grundläggande rättsliga frågeställningar Utredningens bedömning: Den grundläggande rättsliga åtskillnaden mellan parkering på gatumark och tomtmark bör inte förändras. Uttaget av avgifter för rätten att parkera på gatumark eller tomtmark, liksom övriga villkor för nyttjande av marken, bör således även fortsättningsvis vila på olika rättsliga grunder. Det finns inte tillräckliga skäl att föreslå några ändringar i kommunala avgiftslagen. Regeringen bör överväga att i lämpligt sammanhang särskilt utreda parkeringsavgifternas konstitutionella status. Parkering på tomtmark och gatumark De grundläggande föreskrifterna för trafik på väg och i terräng finns i TrF. Bestämmelserna i kan sägas representera de generella trafikreglerna och i förordningen finns bestämmelser som gäller för alla trafikanter. De grundläggande bestämmelserna om stannande och parkering finns i 3 kap. 47–57 §§. Dessa bestäm- melser har sin grund i behovet av säkerhet, ordning, tillgänglighet och framkomlighet. Sådana bestämmelser på allmänna platser och andra platser som allmänheten nyttjar bör i enlighet med 8 kap. 3 § RF meddelas genom föreskrifter. Denna bestämmelse innebär att föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag. Tidsbegränsning och avgiftsbeläggning av tillåten parkering är ofta inte att betrakta som åtgärder för säkerhet, ordning, tillgäng- lighet och framkomlighet. Bestämmelser om sådana åtgärder har till syfte att skapa omsättning och begränsa möjligheten för enskilda individer att för egen del utnyttja allmänna platser i för stor omfattning. Sådana bestämmelser torde inte omfattas av 8 kap. 3 § RF. Genom lagen (1975:88) med bemyndigande att meddela föreskrifter om trafik, transporter och kommunikationer har regeringen bemyndigats att meddela föreskrifter som avses i 8 kap. 3 § eller 5 § RF, om föreskrifterna gäller trafik på väg eller i terräng. Några grundläggande rättsliga frågeställningar På den civilrättsliga sidan är utgångspunkten den enskilde markägarens rätt att själv bestämma över hur dennes mark får användas. Inom det civilrättsliga systemet tillgodoser många villkor för parkering andra intressen än samhällsintressen och sådana villkor kan meddelas på andra sätt än genom föreskrifter. Det är mot den angivna bakgrunden viktigt att i de fortsatta övervägandena ha i åtanke att de överträdelser som kan föranleda felparkeringsavgifter enligt LFP varierar från rena ordningsförseelser som underlåtenhet att betala föreskriven parkeringsavgift till sådana som är förhållandevis allvarliga från trafiksäkerhetssynpunkt, t.ex. parkering på ett övergångsställe. Parkeringsöverträdelserna på tomtmark avser till övervägande del underlåtenhet att betala parkeringsavgifter och överträdelser av samma allvarliga natur som kan förekomma på gatumark före- kommer knappast (jfr prop. 1983/84:104 s. 19). Se dock avsnitt 8.3. Om man låter grunden för bestämmelser om stannande och parkering vara styrande skulle man därmed kunna se två typer av bestämmelser: 1.bestämmelser som har sin grund i ett allmänt samhälleligt behov av ordning, säkerhet och framkomlighet, t.ex. bestämmelserna om stannande och parkering i trafikförordningen samt vissa lokala trafikföreskrifter och föreskrifter enligt 10 kap. 14 § TrF, och 2.bestämmelser som har sin grund i att få omsättning på parkeringsplatser eller rätt att nyttja mark, t.ex. grunden för uttagandet av parkeringsavgifter eller förbud att parkera på tomtmark. Gränsdragningsproblemet mellan parkering på tomtmark och gatumark skulle inte finnas kvar om man hade ett enda system som reglerade all parkering. Det kan dock konstateras att de grundläggande skillnaderna mellan allmänna och andra intressen är så stor att det inte torde vara realistiskt att föreslå ett enda gemen- samt system för reglering av parkering. har inte heller uppfattat att det ingår i utredningens uppdrag att föreslå en så omfattande systemförändring. Detta innebär att den grund- läggande rättsliga åtskillnaden mellan parkering på gatumark och tomtmark inte bör förändras. Uttaget av avgifter för rätten att parkera på gatumark eller tomtmark, liksom övriga villkor för nyttjande av marken, bör således även fortsättningsvis vila på olika Några grundläggande rättsliga frågeställningar rättsliga grunder (jfr SOU 1992:61 s. 541). Utredningen har alltså inte för avsikt att ändra på det förhållandet att en markägares rätt, att ta ut avgifter för parkering på sin mark och att besluta om förbud eller villkor om parkering, i huvudsak vilar på civilrättslig grund. har i uppdrag att göra en bred översyn av bestämmelserna inom parkeringsområdet och bl.a. modernisera dessa. En fråga som uppkommer i detta sammanhang är om , som tillkom 1957, bör upphävas och ersättas av ny lagstiftning. För att kunna lämna ett sådant förslag är det nödvändigt att få klarhet i om en sådan reglering skulle strida mot RF. I detta avseende är det av betydelse vilken konstitutionell status som parkeringsavgifterna bedöms ha. Det är nämligen inte, av skäl som utredningen återkommer till nedan, lämpligt att föreslå att skall ersättas av ny lagstiftning så länge denna fråga inte är klarlagd. Med avgifter avses i RF främst fall då ett specificerat vederlag utgår för den erlagda penningtransaktionen men också fall när denna prestation tas ut endast i näringsreglerande syfte och i sin helhet tillförs näringsgrenen i fråga. Som exempel på det senare har nämnts prisregleringar inom jordbruket och fisket. Alla andra fall av obligatorisk betalningsskyldighet till det allmänna – bortsett från böter och andra straffrättsliga bördor – är att betrakta som skatt. Reglerna om parkeringsavgifter () tillkom medan regeringsform fortfarande gällde och i den ordning som då föreskrevs och gäller fortfarande enligt sjätte punkten i över- gångsbestämmelserna till den nya regeringsformen. Ersätts måste ett införande av ett nytt system för att ta betalt för parkering ske i den ordning som den nuvarande regeringsformen föreskriver och på grundval av de egenskaper som kommer att känneteckna ett sådant system. Om ett nytt system för att ta betalt för parkering införs på så genomgripande nivå att ersätts finns det mot bakgrund av det ovan anförda skäl att anta att parkeringsavgifterna i det nya systemet skulle komma att betraktas som skatt. Detta skulle innebära att kommunerna inte längre fick ta ut parkeringsavgifter. Det är dock inte helt klarlagt att pålagan skulle bli att anse som Några grundläggande rättsliga frågeställningar Det är inte uteslutet att parkeringsavgiften enligt den nuvarande regeringsformen skulle kunna anses vara en avgift. Mot bakgrund av vad som ovan anförts och den osäkerhet som trots allt föreligger i detta hänseende är utredningen inte beredd att föreslå att skall ersättas av ny lagstiftning. Utredningen föreslår att regeringen bör överväga att i särskilt sammanhang överväga parkeringsavgifternas konstitutionella status. I den fortsatta framställningen och i utredningens övriga överväganden är en av utgångspunkterna alltså att skall bestå. Det är i och för sig tänkbart att inom vissa ramar föreslå ändringar i utan att de behandlade problemen aktualiseras. Denna möjlighet behandlas nedan. En kommun kan inte ta ut offentligrättsliga avgifter enligt på enskild tomtmark och mark som inte redovisas som allmän plats i detaljplan och som inte heller kan sägas stadigvarande användas för allmän trafik. Det har framförts till utredningen att det förhållandet att begreppet allmän plats ändrats till offentlig plats i 2 § medfört att tillämpningsområdet för denna bestäm- melse blivit större än som troligen avsetts. Ändringen medförde nämligen att bl.a. kommunala parkeringshus omfattas av begreppet offentlig plats och att det därför inte är rättsligt möjligt att – som ofta sker – där ta ut civilrättslig ersättning för parkering. Utredningen har dock inte funnit tillräckliga skäl att föreslå att tillämpningsområdet för 2 § åter skall snävas in genom att ersätta begreppet offentlig plats med allmän plats. Det är svårt att fullt ut överblicka konsekvenserna av en sådan ändring. Dessutom måste beaktas att begreppet offentlig plats även används i 1 § . I övrigt tar Strandvägenmålet upp en hel del av den problematik som finns när det gäller gränsdragningen mellan det offentlig- rättsliga och det civilrättsliga systemet. Det var här inte fråga om mark som stod under kommunens förvaltning. Detta rättsfall kan därför inte tolkas så att det ger kommunerna som markägare rätt att ta ut civilrättslig ersättning på allmän platsmark som står under kommunens förvaltning. Frågan om vilka upplåtelser som är avsedd att gälla kan inte sägas vara helt klarlagd. Några grundläggande rättsliga frågeställningar gränsdragningsproblematiken mellan LFP och LKOP återkommer utredningen till denna fråga i avsnitt 8.2. I utredningens uppdrag ingår att överväga om det skall vara möjligt att differentiera parkeringsavgifter beroende på ett fordons miljöegenskaper samt om det skall vara möjligt för en kommun att reservera särskilda parkeringsplatser för s.k. bilpoolsbilar. Utredningen har i dessa frågor samrått med Miljöbilsråd, trafikkontor samt Gröna Bilister. Utredningen har också tillfrågat om hur en definition av begreppet bilpoolsbil skulle kunna se ut. Gällande lydelse av 2 § ger inte något utrymme för en sådan avgiftsdifferentiering. Detta är en uppfattning som bl.a. delas av , , i ett tjänsteutlåtande (utlåtande 2005:70 RIII, dnr 314–5214/2004). Eftersom det inte finns något uttryckligt undantag i lagstiftningen som tillåter avgiftsdifferentiering för miljöbilar får man pröva om en sådan differentiering strider mot likställighetsprincipen i 2 kap. 2 § kommunallagen (1991:900). Länsrätten i har i en dom gjort bedömningen att det funnits sakliga skäl för att införa gratis parkering för miljöfordon utan att detta kan anses strida mot likställighetsprincipen (mål nr 20208–05). I målet prövades ett överklagande av kommunfullmäktiges i kommun beslut att bl.a. införa gratis parkering för miljöfordon under en försökstid . I domskälen anför länsrätten bl.a. att kommunfullmäktiges beslut i och för sig innebär att kommunmedlemmar som kör miljöfordon särbehandlas i jämförelse med andra bilinnehavare i kommunen. Domstolen anför dock att den kommunala likställighetsprincipen inte är absolut. En viss särbehandling är enligt länsrätten tillåten om den sker på objektiv grund. Enligt länsrättens mening får det anses ligga i allmänhetens intresse att främja en hållbar miljöutveckling, som i ett vidare perspektiv kommer alla kommunmedlemmar till del. Länsrätten anför även att kommunfullmäktiges beslut också medger en rätt för kommunmedlemmar som kör miljöfordon att söka tillstånd att bli befriade från parkeringsavgift. Länsrätten har således gjort bedömningen att en avgifts- differentiering för miljöbilar inte är olaglig. Frågan har dock såvitt Några grundläggande rättsliga frågeställningar framkommit inte prövats i en högre instans och rättsläget får därför sägas vara oklart. kan i vart fall konstatera att det inte finns något uttryckligt lagstöd för en sådan differentiering, varken i eller någon annan lagstiftning. Det skulle mot denna bakgrund kunna övervägas om det i 2 § , på samma sätt som gäller rörelsehindrade, bör införas en laglig möjlighet att differentiera parkeringsavgiften för miljöfordon. är dock av flera skäl inte beredd att föreslå en sådan lagändring. Ett skäl för detta ställningstagande är att utredningen har svårt att se varför just ett fordons miljöegenskaper skall innebära att en fordonsägare särbehandlas. Man kan ju lika gärna tänka sig en möjlighet till avgiftsdifferentiering på grund av andra beaktansvärda skäl, t.ex. ett fordons trafiksäkerhets- egenskaper. Med alltför många undantag från en huvudregel, i det här fallet att parkeringsavgifter får tas ut för trafikens ordnande, finns det en risk för att huvudregeln urholkas. En synpunkt som framförts till utredningen är också att syftet med avgifts- differentiering för miljöfordon varit att öka produktionen och efterfrågan på miljöbilar och att frågan är om inte detta syfte uppnåtts. Utifrån de överväganden gjort saknas därför bärande skäl för att införa en möjlighet att differentiera parkeringsavgifter med hänsyn till ett fordons miljöegenskaper. Inte heller har några bärande skäl till att i införa en möjlighet att reservera parkeringsplatser för bilar som ingår i bilpooler framkommit. En sådan reglering skulle därtill utgöra ytterligare ett undantag från huvudregeln. Det bör i sammanhanget också beaktas att de möjligheter till avgiftsdifferentiering som finns i inte tar sikte på ett fordons egenskaper. Vidare konstaterar utredningen att om parkeringsavgifterna tillåts användas för att av olika skäl styra medborgarnas beteenden i avseenden som inte direkt är kopplade till behovet att ordna trafiken, så finns en påtaglig risk för att avgiften istället skulle anses vara en skatt. Regeringen har till utredningen lämnat över en framställan från angående differentiering av parkeringsavgifter för fordon med dubbdäck. Utredningen har i och för sig förståelse för önskemål. Men de argument som anförts beträffande miljöbilar gör sig gällande även i denna fråga. Av ovan anförda skäl avstår utredningen därför från att på grund av framställan föreslå ändringar i . Några grundläggande rättsliga frågeställningar ansåg i sin rapport, se avsnitt 3.6, att bestämmelserna i 2 § borde göras tydligare när det gäller på vilka grunder och hur parkeringsavgifter får tas ut. Förslaget innebar bl.a. att det i bestämmelsen skulle anges att avgiften får varieras för olika platser och att avgiften får fastställas till visst belopp per tidsenhet eller till ett engångsbelopp för . kan dock inte se att det finns något behov av sådana förtydliganden i 2 § . De föreslagna ändringarna torde rymmas inom det redan gällande kravet på att parkeringsavgiften får tas ut för trafikens ordnande. Sammanfattningsvis leder det ovan sagda till att Parkerings- utredningen inte är beredd att föreslå att skall upphävas och ersättas av ny lagstiftning och att utredningen inte finner till- räckliga skäl att föreslå några ändringar i denna lag vad gäller möjligheterna till särbehandling i parkeringsavgiftshänseende. Regeringen bör dock överväga att i lämpligt sammanhang särskilt utreda parkeringsavgiftens konstitutionella status. Den grundläggande rättsliga åtskillnaden mellan parkering på gatumark och tomtmark bör inte förändras. Uttaget av avgifter för rätten att parkera på gatumark eller tomtmark, liksom övriga villkor för nyttjande av marken, bör således även fortsättningsvis vila på olika rättsliga grunder. Utredningen övergår i den fortsatta framställningen till att överväga om i vart fall sanktionssystemet kan göras enhetligt. Med begreppet sanktionssystem avses i fortsättningen den icke straff- rättsliga reglering som anger grunderna för beivrande av olovlig parkering, dvs. LFP och LKOP med tillhörande förordningar och föreskrifter. 5.1Utgångspunkter för en modern parkeringslagstiftning har i uppdrag att förenkla, effektivisera och modernisera bestämmelserna inom parkeringsområdet. Det nuvarande regelverket inom parkeringsområdet är i stora delar utformat . har trafikmängden ökat väsentligt, inte minst i storstäderna. Vidare har trafiken alltmer internationaliserats. En utgångspunkt är att regelverket bör anpassas till dessa nya förutsättningar. Det har under väckts en rad förslag till hur regelverket skall kunna ändras. Några av dessa beskrivs i kapitel 3. Utredningen har analyserat dessa förslag och lagt dem till grund för utredningens fortsatta överväganden. Dessutom har utredningen samrått med en rad olika aktörer inom parkeringsområdet och diskuterat hur en moderniserad parkeringslagstiftning skulle kunna utformas. Med detta som underlag har utredningen gjort ett antal principiella överväganden som beskrivs i det följande. 5.1.1Grundläggande krav på rättssäkerhet Ett moderniserat regelsystem måste uppfylla grundläggande krav på rättssäkerhet. Det är t.ex. inte en tillfredsställande ordning att en enskild som fått en parkeringsanmärkning enligt LFP är skyldig att betala felparkeringsavgiften innan det slutligt avgjorts om avgiften är rätteligen utfärdad. Flera aktörer som utredningen träffat har också tagit upp denna problematik. Utredningen har haft som utgångspunkt att ett så enhetligt sanktionssystem som möjligt bör tillskapas. I ett sådant system är frågan om på vilket sätt en utfärdad felparkeringsavgift skall kunna angripas av den enskilde en central fråga. En annan utgångspunkt som utredningen har haft är att polisen skall avlastas hanteringen av felparkeringsavgifter, både när det gäller hanteringen av begäran om rättelse och bestridanden och befogenheten att utfärda parkeringsanmärkningar. Frågan uppkommer då hur en möjlighet till överprövning i stället bör utformas. Eftersom det sanktionssystem som utredningen kommer att föreslå (se avsnitt 5.2 och 5.3 samt kapitel 8) i huvudsak vilar på civilrättslig grund har utredningen funnit att rättelseförfarandet inte passar in i ett sådant system.