sou · GUB372 · 2007-01-01 00:00:00 — Statistiska uppgifter om trafikolyckor i medlemsländerna talar emellertid sitt tydliga språk. Det är ingen nyhet att alkohol utgör den direkta orsaken till att ett stort antal personer skadas eller dödas i trafiken inom EU. Kommissionen har inte velat driva gemensamma promillegränser i trafiken för medlemsländerna som en harmoniseringsfråga utan har i stället utfärdat en rekommendation. Som gräns för straffbar alkoholpåverkan hos föraren har där angivits alkohol i blodet. Mot denna bakgrund kan frågan ställas om det kan finnas större förutsättningar för EU att nå en gemensam uppfattning i fråga om alkolås som en teknisk lösning än i frågan om gemensamma promillegränser. Alkolåsfrågan är emellertid ingalunda ny i EU. Här kan, som nämnts, hänvisas till ett flertal rapporter och sammanställningar som gjorts inom EU och de försöksverksamheter som i olika omfattningar pågår i flera medlemsländer, inte minst det pågående försöksprojektet med alkolås i EU:s regi. Som angivits ovan inleddes projektet 2004 och redovisas . Enligt utredningens bedömning får det mot denna bakgrund förutsättas att det finns kunskaper om alkolås i många av medlemsländerna. Den allmänna nivån på dessa kunskaper behöver emellertid höjas betydligt för att effekterna av alkolås som ett instrument att förbättra trafiksäkerheten ska bli tydligare. Det finns därför ett behov av ytterligare information på varierande nivå till medlemsländerna för att en gemensam grund ska uppnås och för att arbete med att få gehör för möjligheten att införa ett krav på alkolås i ska bli framgångsrikt. har visat stort engagemang i alkolåsfrågan och tagit på sig en viktig roll som pådrivare inom EU. Det är därför naturligt att använder sig av denna fördel och även i fortsättningen tar olika initiativ för att skynda på utvecklingen inom unionen mot en allmän användning av alkolås. Arbetet bör bedrivas på olika nivåer och på skilda sätt. Utredningen lämnar ett antal förslag i dessa avseenden. För att frågan om alkolås i ett EU-sammanhang ska rätt förstås bör frågan behandlas med utgångspunkt i den gällande regelstrukturen på området. Utredningen har i avsnittet Gällande direktiv, avsnitt 4.1.2, närmare beskrivit de direktiv som i första hand bestämmer kraven på personbilarnas tekniska utformning och det regelsystem som gäller för tillämpningen av dessa direktiv. Det är knappast meningsfullt att närmare gå in på innehållet i de olika särdirektiven; det bör i detta sammanhang räcka med att konstatera att begreppet helfordonsgodkännande enligt direktivet 70/156/EEG är komplext och att det har en avgörande betydelse för möjligheten att införa krav på alkolås i . Det arbete som pågår med ett nytt direktiv avseende helfordonsgodkännande beräknas vara slutfört . Helfordonsgodkännandet kommer då att omfatta även lastbilar och bussar. Övergångsbestämmelser gör att de nya bestämmelserna kan börja tillämpas fullt ut för lastbilar och bussar först . Med utgångspunkt i det befintliga regelverket går det att göra en bedömning av vad som krävs för att arbetet med att ge en möjlighet att införa ett krav på alkolås ska kunna bedrivas på bästa möjliga sätt. En viktig uppgift bör därför vara att regeringen inom ramen för arbetet i EU intensifierar arbetet med att påverka den politiska och den allmänna opinionen i de olika medlemsländerna i sådan riktning att förståelsen för alkolåsets betydelse för förbättrad nykterhet i trafiken ökar. Med ökad förståelse följer också förutsättningar att tanken på ett generellt krav på alkolås kan vinna mer allmän acceptans. Utredningen inser att detta inte är någon lätt uppgift. Med beaktande av att frågan om införande av alkolås ännu inte förekommer i den allmänna trafiksäkerhetsdebatten i åtskilliga av medlemsländerna ter det sig ofrånkomligt att det formella harmoniseringsarbetet inte kan komma i gång så snabbt och med den kraft som vore önskvärt från svensk utgångspunkt. För att öka tempot i påverkansarbetet bör , på samma sätt som skett , systematiskt och enhetligt lyfta fram frågan om alkolås i allt trafiksäkerhetsarbete inom EU. Utredningen ser regeringens hittillsvarande internationella engagemang i slutbetänkande SOU 2006:72 Sid 51 (128) alkolåsfrågan som ett betydelsefullt led i påverkansarbetet. Som i andra sammanhang där det bedrivs ett lobbyingarbete räcker det emellertid inte med sporadiska men kanske i och för sig uppmärksammade aktiviteter. För att skapa förutsättningar för en mer allmän och politisk acceptans för ett generellt krav på alkolås inom EU krävs ett uthålligt och intensivt lobbyingarbete. I detta arbete framstår det som helt nödvändigt att fortlöpande kunna relatera till väl underbyggda statistiska uppgifter och praktiska erfarenheter från framgångsrika alkolåsanknutna projekt och verksamheter i och andra länder. En organisation för detta ändamål bör därför skapas. Fordonsindustrin med den speciella kompetens som den representerar när det gäller trafiksäkerhetskunnande och teknikkunnande ser utredningen som en viktig representant i EU-arbetet. Enligt utredningens bedömning förutsätter ett effektivt påverkansarbete att dels deltar i de arbetsgrupper som behandlar alkolåsfrågan, dels har god kontakt med de tjänstemän som är direkt involverade i arbetet. Den fördel som det innebär att det i finns en klart manifesterad politisk beslutsamhet i alkolåsfrågan och en väl förankrad, starkt positiv allmän inställning till alkolås bör i enlighet med vad som tidigare anförts vara en god förutsättning för att engagera och skapa ett större intresse och en positivare inställning till alkolås även i andra medlemsländer. Av de sju riksdagspartierna är sex partier uttalat för ett krav på alkolås. Det är en given fördel om den frivilliga användningen av alkolås i ökar. Om så sker skapas förutsättningar för att statistiska uppgifter om effekterna av användning av alkolås blir mer representativa och därigenom får större tyngd i påverksansarbetet inom EU. Frivilligt installerade alkolås i privata personbilar förekommer knappt alls . En ökande frivillig användning av alkolås i personbilar förutsätter sannolikt att installation av alkolås är förenad med påvisbara fördelar för brukarna. En ökning av frivilliga installationer av alkolås i privatbilar skulle enligt utredningens bedömning öka om stimulansåtgärder vidtogs i likhet med vad som skett på miljöbilsområdet. Exempel som belyser utvecklingen är de beslut som , Region och Skånetrafiken fattat om att installera alkolås i de bussar som respektive företag använder. Sammantaget är utvecklingen på yrkestrafikområdet enligt utredningens bedömning positiv. Grundförutsättningar finns för att långsiktigt ska kunna vara ett föregångsland och en källa till inspiration för övriga medlemsländer i EU. Ett generellt krav på alkolås i EU:s medlemsländer skulle få effekter på olika områden. I första hand skulle den tydliga effekten bli att antalet dödade och skadade i trafiken skulle minska betydligt. Som utredningen redovisat i den samhällsekonomiska analysen, avsnitt 7.4.3, skulle ett krav på alkolås få effekt även för folkhälsan genom att de alkoholrelaterade skadorna skulle minska. Utredningen anser att det skäl som bör särskilt beaktas vid valet av strategi är alkolåsets betydelse för en förbättrad trafiksäkerhet och därigenom ett minskat antal dödade och skadade i trafiken. Vid sidan av detta bör andra positiva effekter av ett krav på alkolås framhållas men betydelsen för trafiksäkerheten bör sättas i främsta rummet. 6.2.18 Riktade insatser i påverkansarbetet inom EU När det gäller påverkansarbetet inom EU anser utredningen att detta arbete bör bedrivas på flera fronter. Med hänsyn till att kommissionen är den institution som kan lägga fram förslag är det naturligt att påverkansarbetet primärt inriktas mot kommissionen. Alkolåsfrågan har koppling till och DG Transport och Energi. Genom vad som framkommit vid de kontakter som utredningen har haft med de båda direktoraten är det utredningens uppfattning att det hos båda finns en i grunden positiv inställning till alkolås. De synpunkter som framfördes från tolkar utredningen emellertid på det sättet att kommissionen vill vara helt övertygad om att det är samhällsekonomiskt befogat att bland flera möjliga trafiksäkerhetshöjande åtgärder välja just al slutbetänkande SOU 2006:72 Sid 52 (128) kolås som den mest effektiva lösningen. Vidare betonades att den tekniska kvaliteten på alkolåsen måste vara sådan att de i princip inte går att manipulera. Det framkom en viss skepsis mot ett generellt krav på alkolås. Förstahandsalternativet var snarare att ett krav på alkolås kan vara en bra lösning för dem som har dömts för rattfylleri eller har alkoholproblem. Betydelsen av en intensivare och mer riktad trafikövervakning togs som ett exempel på åtgärder som kan vara alternativ till ett generellt krav på alkolås. I påverkansarbetet gentemot måste fordonsindustrins intressen beaktas. En förutsättning för ett framgångsrikt påverkansarbete inom DG Industris ansvarsområde är enligt utredningens uppfattning en fortlöpande dialog med fordonsindustrin i tekniska och andra frågor om alkolås eller andra system som förhindrar rattfylleri. I detta ligger att den tekniska utvecklingen på området måste bevakas noggrant. DG Transport och Energi visade en större förståelse för betydelsen av alkolåsen för en ökad trafiksäkerhet och som ett medel att nå nollvisionsmålet. Man framhöll att möjligheter att nå framgång i påverkansarbetet sannolikt skulle öka om arbetet bedrivs i allians med andra medlemsländer. Särskilt framhölls att det vid sidan av det arbete som bedrivs i EU:s institutioner i formell mening finns andra möjligheter att påverka. Ett sådant exempel nämndes, nämligen de återkommande konferenserna i . har vid dessa konferenser haft frågan om alkolås på agendan. Det finns därför förutsättningar att alkolåsfrågan i fortsättningen kan diskuteras på ett sätt som gynnar arbete. Av särskilt intresse vid den kommande konferensen är den rapport som då ska finnas om EU:s avslutade alkolåsprojekt. har en viktig roll i påverkansproceduren. finns det ett stort intresse hos svenska ledamöter i parlamentet att engagera sig i alkolåsfrågan. Ett bra exempel på detta är den demonstration som genomfördes i då alkolåsförsedda lastbilar från och förevisades och erfarenheter från alkolåsanvändning i svenska företag redovisades vid ett av arrangerat seminarium. Det är utredningens uppfattning att ledamöter i parlamentet är betydelsefulla resurser i påverkansarbetet och att deras medverkan bör ingå som ett naturligt led i påverkansarbetet. Utredningen vill framhålla att den politiska inställningen inom kommissionen till alkolås – inställningen får betraktas som avvaktande – kan komma ett svänga snabbt till fördel för alkolås om det sker en maktförskjutning i opinionen. När en sådan eventuell svängning kan komma att inträffa är dock omöjligt att förutsäga. 6.2.19 Forum för koordinerade insatser – samverkansgrupp för införande av alkolås Målet för arbetet är att ska kunna ställa krav på alkolås för att förhindra rattfylleri. Med hänsyn till frågans stora allmänna betydelse och att den har ett betydande politiskt innehåll bör ansvaret för påverkansarbetet formellt ligga hos regeringen eller i dess omedelbara närhet. Härigenom skapas garantier för att frågan kan hanteras med de resurser och den flexibilitet som kan komma att krävas, inte minst av politiska hänsyn. När det gäller formerna för och organisationen av arbetet bör enligt utredningens uppfattning en informell och därmed flexibel lösning väljas. Det alternativ som framstår som lämpligast är att regeringen tillsammans med och fordonsindustrin bildar en koordineringsgrupp vars uppgift bör vara att organisera och delta i arbetet med att skapa förutsättningar för införande av ett krav på alkolås i och i hela EU. Gruppens sammansättning bör vara sådan att alla de intressen som ska bevakas blir företrädda. Svensk fordonsindustri har goda kunskaper inom alkolåsområdet och har genom sin ägarstruktur också möjlighet att påverka utvecklingen på alkolåsområdet internationellt. Frågor som är av betydelse för den svenska fordonsindustrins utveckling bör därför vara av särskilt intresse i koordinerings slutbetänkande SOU 2006:72 Sid 53 (128) gruppens arbete. Även frågor kring forskning och utveckling av alkolås eller system som förhindrar rattfylleri hör naturligt hemma i gruppen. Regeringen kan sägas redan ha angivit inriktningen på arbetet genom att infrastrukturminister överlämnade en propå till EU om möjligheten för att få bedriva försöksverksamhet med alkolås . Området för det arbete som den föreslagna koordineringsgruppen primärt bör ägna sig åt är därmed givet. Utredningen förordar att den propå som överlämnats till EU följs upp med en formell och direkt ansökan om ett särskilt medgivande för att bli försöksland för fordon med alkolås . Viktiga argument i en sådan ansökan är att bör därvid åberopa alla de omständigheter som tydligt visar ambitionerna på alkolåsområdet och den utveckling som pågår i . 6.3 Alkolås i lok Sammanfattning Utredningen anser att det med utgångspunkt från ett allmänt krav på säkra järnvägstransporter – inte minst sådana som avser farligt gods – finns skäl att införa ett krav på alkolås i lok. För de bandelar som omfattas av EU-direktiv eller motsvarande gällande driftskompatibilitet erfordras samverkan med EU. För andra bandelar bör regeringen ge Järnvägsstyrelsen i uppdrag att utarbeta föreskrifter om alkolås i lok. Möjligheten att ställa krav på alkolås i lok i Järnvägslagen (2004:519) gäller järnvägsinfrastruktur och järnvägsfordon samt utförande av organisation av järnvägstrafik. Enligt järnvägsförordningen (2004:526) är järnvägsstyrelsen tillsynsmyndighet enligt järnvägslagen. Järnvägstyrelsen får meddela de verkställighetsföreskrifter som behövs för tillämpning av järnvägslagen samt 1- 3 och 5 kap förordningen. Bemyndigandet gäller bland annat frågor om tekniska standarder och driftskompatibilitet. När det gäller järnvägstrafik som omfattas av EU-direktiv och tekniska specifikationer om driftskompatibilitet kopplade till direktiven, kan det nuvarande regelsystemet inte anses ge möjlighet att ställa krav på alkolås i alla lok som inom detta system trafikerar . Det torde emellertid inte finnas något hinder att i nationell författning ställa ett krav på alkolås i sådana järnvägsfordon som inte används i det transeuropeiska järnvägssystemet för konventionella tåg eller höghastighetståg. De lok och motorvagnar som omfattas av den nationella lagstiftningen är tunnelvagnar, spårvagnar samt motorvagnar på vissa lokalbanor. Särskilt i fråga om transporter av farligt gods finns det önskemål från allmänheten att transportörerna och banägaren ska vidta alla åtgärder som krävs för att garantera säkerheten. Krav har t.ex. rests för att flytta över järnvägstransporter av farligt gods till nya, säkrare bansträckningar. En lösning som innebär flyttning eller ny dragning av en järnväg är i det angivna exemplet emellertid inte samhällsekonomiskt försvarbart. Överväganden och förslag Vid övervägande av behovet av alkolås i lok gör utredningen den bedömningen att säkerheten avseende transporter på det svenska järnvägsnätet är mycket god. Emellertid kan det finnas skäl att i några avseenden – speciellt gäller detta transporter av farligt gods – överväga möjligheten att ställa krav på alkolås i lok. Även om säkerhetssystemen på svenska järnvägar håller en mycket hög teknisk standard kan införandet av alkolås under vissa förutsättningar vara en åtgärd som på ett rimligt sätt tillmötesgår mer allmänt hållna önskemål från allmänheten om förbättrad säkerhet när det gäller transporter av farligt gods. Ett införande av alkolås i lok kan vid en sammanvägning av olika alternativ vara ett rimligt sätt att beakta detta krav på tryggare järnvägstransporter. slutbetänkande SOU 2006:72 Sid 54 (128) Som angivits ovan får Järnvägsstyrelsen meddela de verkställighetsföreskrifter som behövs för tillämpningen av järnvägslagen samt förordningen 1-3 och 5 kap. Av 2 kap. 1 § förordningen framgår att järnvägsstyrelsen ska övervaka järnvägssystemens säkerhet samt utreda olyckor och olyckstillbud. Järnvägsstyrelsen får enligt paragrafen meddela föreskrifter om säkerhet vad gäller materials beskaffenhet, verksamheters organisation, krav på de kunskaper anställda ska ha, säkerhetsanordningar, rapportering av olyckor samt om beredskapsplaner. Med beaktande av järnvägsstyrelsens uppgifter enligt järnvägsförordningen och att styrelsen representerar i de pågående förhandlingarna inom EU om innehållet i de tekniska specifikationerna för driftskompabilitet föreslår utredningen att regeringen ger järnvägsstyrelsen i uppdrag att dels utfärda nödvändiga föreskrifter avseende installation och användning av alkolås i lok i , dels för in frågan om alkolås i förhandlingarna angående de tekniska specifikationerna för driftskompabilitet inom det transeuropeiska järnvägssystemet avseende konventionella tåg och höghastighetståg. I fråga om trafik med spårvagnar och tunnelbanetåg är riskbilden inte direkt jämförbar med den som gäller vid järnvägstransporter. I det förstnämnda fallet förekommer t.ex. inte transporter av farligt gods. Det finns också möjligheter för den kommun eller motsvarande som svarar för spårvagns- och tunnelbanetrafiken att ställa krav på erforderlig säkerhetsutrustning i fordonen i samband med upphandling av tranporttjänster eller på annat sätt. Den hittillsvarande utvecklingen visar att krav har ställts på alkolås i spårvagnar. Mot denna bakgrund anser utredningen att det inte finns tillräckliga skäl att i författning ange att spårvagnar och tunnelbanetåg ska vara utrustade med alkolås. 6.4 Skatteregler för alkolås i förmånsbilar Sammanfattning Utredningen föreslår att värdet av ett alkolås inte ska beaktas vid bestämmande av förmånsvärdet för en förmånsbil . Förslaget förväntas stimulera till ökad användning av alkolås i personbilar i avvaktan på att ett författningsreglerat krav på alkolås i nya personbilar . Förslaget innebär sannolikt också att bilindustrins intresse för utvecklingen av alkolås ökar. 6.4.1 Utgångspunkt Utredningen har under hand noterat att det i den allmänna debatten finns ett starkt stöd för införande av alkolås och för åtgärder som gör det praktiskt möjligt att alkolås kommer i mer allmänt bruk i avvaktan på att lagstiftning om alkolås kan genomföras. Mot denna bakgrund är det angeläget att närmare undersöka vilka åtgärder som kan vara möjliga att vidta för att stimulera frivilliga installationer av alkolås i den stora grupp av fordon som förmånsbilarna utgör innan en lagstiftning om alkolås införs. Skattereglerna är här av särskilt intresse. 6.4.2 Definitioner Med förmånsbil avses en förmån i form av rätten att nyttja en bil som en arbetsgivare äger eller leasar. Den som får förmånen måste skatta för värdet av förmånen. En förmånsbil som är försedd med alkolås har ett högre förmånsvärde än en bil som saknar alkolås. Den som nyttjar en förmånsbil med alkolås får därför lägga ett högre förmånsvärde till grund för beskattningen av förmånen. 6.4.3 Förmånsbilarna utgör cirka hälften av alla bilar som säljs nya i Av det totala antalet nya personbilar som säljs i utgör förmånsbilar. För och utgör andelen . Med en nybilsförsäljning av drygt 250 000 bilar enligt den statistik som BilSwe slutbetänkande SOU 2006:72 Sid 55 (128) den redovisar (247 2001, 255 2002, 254 2003, 265 2004 och 274 2005) tillförs landets bilbestånd drygt 125 000 bilar genom försäljningen av förmånsbilar. Detta bidrar till en påtaglig förnyelse av bilparken. Utskrotningen av personbilar i innebär att knappt 250 000 bilar avregistreras . Ingenting tyder på att den kommer att förnyas i snabbare takt än . I detta perspektiv kommer det därför att ta innan den äldre delen har bytts ut mot ett bilbestånd som uppnår den utrustnings- och säkerhetsnivå som är normgivande i dagens bilar. Med dessa uppgifter som grund tar det alltså innan den svenska personbilparken blir utbytt. I alkolåsutredningens delbetänkande föreslog utredningen att ska alla nyanskaffade förmånsbilar vara utrustade med alkolås. I slutbetänkandet skulle utredningen återkomma med ett detaljerat förslag. Utredningen redovisar härmed sina överväganden. 6.4.4 Alkolås i alla förmånsbilar – tvingande lagstiftning eller frivillighet? Tvingande lagstiftning Frågan om det är möjligt att i ett kort perspektiv genom lagstiftning tvinga dem som tillhandahåller förmånsbilar att installera alkolås i bilen måste enligt utredningen bedömas med utgångspunkt från gemenskapsrättens regler och nationell lagstiftning. Ett första alternativ som bör övervägas är om det är möjligt att i författning föreskriva att bilar, som för att skatterättsligt anses som förmånsbilar, måste vara utrustade med alkolås. En sådan regel skulle innebära att bilar, avsedda att vara förmånsbilar, inte skulle kunna tillhöra denna kategori om de inte var försedda med alkolås. Enligt en sådan regel skulle det inte vara tillåtet att tillhandahålla en förmån i form av en icke alkolåsutrustad bil. Alternativt skulle en förmån i form av en icke alkolåsutrustad bil i skattehänseende genom en särskild regel behandlas oförmånligare för nyttjaren än en bilförmån avseende en alkolåsutrustad bil. En regel som föreskriver att endast bilar försedda med alkolås får komma i fråga som förmånsbilar innebär att en helt ny princip införs. Principen innebär att en förmån inte ska bedömas enbart enligt skatterättsliga regler. Härutöver ska prövas om förmånen kan godkännas enligt vissa andra bestämda kriterier. Om förmånen inte motsvarar de uppställda kriterierna får den inte lämnas till den anställde. Även om en sådan regel i och för sig kan tänkas ha en viss effekt när det gäller att öka användningen av alkolåsförsedda bilar, måste den ifrågasättas från principiell utgångspunkt. En helt ny princip för bedömning av förmåner som ges till anställda kan få långtgående konsekvenser inom andra områden än alkolåsområdet. Införandet av en sådan princip kräver överväganden som det inom ramen för utredningsdirektiven inte kan anses ankomma på utredningen att göra. Utredningen anser sig därför med den nu redovisade motiveringen inte kunna i och för sig förorda en lösning som innebär att endast förmånsbilar försedda med alkolås kan komma i fråga som förmånsbilar. Enligt den bedömning som tidigare redovisats anser utredningen att det grundläggande fördragskravet på fri rörlighet för varor inom EU och direktiven som reglerar det s.k. helfordonsgodkännandet, främst direktivet 70/156/EEG, utgör ett hinder mot nationell lagstiftning avseende ett generellt krav på alkolås i nya bilar som ska säljas och användas på den svenska marknaden. Om kravet på alkolås avser endast förmånsbilar är det utredningens bedömning att även detta begränsade krav – som skulle vara tillämpligt på ca 125 000 bilar – inte är förenligt med gemenskapsrätten. Det spelar således inte någon roll hur kravet på alkolås kommer till uttryck i olika nationella författningsbestämmelser. Utredningen vill i detta sammanhang framhålla att det inte finns något hinder att importera nya och begagnade bilar som köpts i andra medlemsländer. Svensk nationell lagstiftning är inte tillämplig på dessa bilars utförande så länge som bilarna överensstämmer med kraven enligt gällande fordonsdirektiv. slutbetänkande SOU 2006:72 Sid 56 (128) På samma sätt som har anförts på annan plats i betänkandet är emellertid oförhindrat att framställa en formell begäran om att även i fråga om krav på alkolås i förmånsbilar få vara försöksland inom EU. Om en sådan möjlighet ges kan frågan komma i ett annat läge. Utredningen har kommit till den slutsatsen att det med hänsyn till gemenskapsrätten i sin nuvarande utformning inte medger att genom lagstiftning inför ett krav på alkolås för nya förmånsbilar i .