sou · GUB398 · 2007-01-01 00:00:00 — Nämnden kan inte ålägga tjänsten att vidta åtgärder men kan uttala sin uppfattning. Eftersom sekretess gäller för uppgifter som nämndens undersökningar omfattar så kan klaganden som huvudregel endast upplysas om klagomålet har föranlett kritik eller inte. Nämnden kan inte upplysa en klagande om att denne inte är registrerad eller övervakad, eftersom en sådan ordning skulle ge varje person möjlighet att få bekräftat om den aktuella tjänsten har fattat intresse för honom eller henne eller inte. I särskilda fall kan dock nämnden efterfråga tjänstens eller dess departements samtycke till att lämna ut ytterligare uppgifter. Även utan klagomål skall nämnden, när det finns anledning till detta, på eget initiativ undersöka ärenden och förhållanden. Av särskild vikt är att nämnden undersöker sådana ärenden och förhållanden som har varit föremål för offentlig kritik. Vid nämnden förs ett liknande register över användningen av hemliga tvångsmedel som det som finns beträffande den öppna polisen (se ovan). Nämnden lämnar en årlig rapport till men kan även lämna särskilda rapporter. Rapporterna skall vara offentliga. Om det finns sekretessbelagda upplysningar i ett ärende som bör få del av skall nämnden uppmärksamma på detta, varefter har att avgöra om det vill inhämta upplys- ningarna. I sina rapporter kan nämnden uppmärksamma på förhållanden eller problem i tjänsterna som är av intresse och som kan ge grund för att överväga behov av författningsändringar m.m. Nämnden kan uttala sin mening om förhållanden den undersökt i kontrollverksamheten och anmoda eller råda tjänsterna att t.ex. ett ärende bör tas upp på nytt eller att en åtgärd eller en praxis bör avvecklas. Nämnden har dock även i denna del ingen instruktions- rätt gentemot tjänsterna. någon olaglighet eller annat missförhållande påpekas detta skriftligen för den aktuella myndigheten. Nämnden har ingen egen möjlighet att väcka åtal e.d. men kan anmäla brottsmisstankar till åklagarmyndigheten. Även i är tillsynen och kontrollen av användandet av hemliga tvångsmedel väl utvecklad både på federal nivå och delstatsnivå (redogörelsen nedan tar endast upp den federala Detta gäller dock ännu inte på den öppna polisens område där det finns en särskild underrättelseskyldighet men inte någon fristående kontrollnämnd e.d. Vad gäller det tyska författnings- skyddet och övriga underrättelsetjänster, som i inte är polisiära organisationer, är dock systemet synnerligen väl utbyggt med en stark parlamentarisk anknytning. En särskild kommission, den s.k. som ligger under Förbundsdagen, har till uppgift att både ge tillstånd till användning av hemliga tvångsmedel och kontrollera användandet. I Förbundsdagen finns ett särskilt kontrollråd utformat för uppgiften att utöva effektiv politisk kontroll över säkerhets- och underrättelsetjänsternas verksamhet. Vad först angår den öppna polisens brottsutredningar gäller enligt den tyska straffprocesslagen (Strafprozeßordnung) att de personer som har varit inblandade i hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning eller andra åtgärder som vidtas utan den berördes vetskap (t.ex. hemlig kameraövervakning och hemlig rums- avlyssning) skall underrättas om åtgärden så snart det kan ske utan fara för utredningen, för den offentliga säkerheten, för liv eller lem eller för möjligheten att vidare använda en civil spanare. Föreligger något nämnt förhållande får underrättelsen skjutas upp eller helt underlåtas. Regleringen innehåller inga tidsfrister. Det är åklagaren som handhar underrättelseförfarandet. I frågan om att skjuta upp eller underlåta en underrättelse hörs polisen. Som redan nämnts sker inte genom en nämnd e.d. någon särskild kontroll av hur hemliga tvångsmedel har använts av den öppna polisen. Vilka personer som skall anses vara inblandade och omfattas av den nämnda underrättelseskyldigheten är föremål för diskussion. Federal praxis och delstaternas praxis är olika, också delstaterna emellan. Misstänkta som åtalas är redan genom åtalet informerade och behöver därför inte underrättas särskilt. I fall där en hel familj har omfattats av en avlyssning av en teleadress har det förekommit att hela familjen har informerats. Underrättelse lämnas dock alltmer sällan. I fråga om avlyssning av en teleadress på den misstänktes arbetsplats e.d. anses en underrättelse kunna orsaka integritetsskador. Det problematiska rättsläget har föranlett att påbörja en översyn av regleringen. Ambitionen är att åstadkomma en med G10-lagen (se nedan) enhetlig reglering. Bland annat övervägs att införa ett kontrollorgan också på det straffprocessuella området. På ett område har dock en kontroll inrättats. möjliggjordes att använda hemlig rumsavlyssning också beträffande Mot bakgrund av att bostäder åtnjuter ett särskilt starkt skydd i den tyska författningen (artikel 13) har det inrättats ett särskilt parlamentariskt kontrollråd med uppgift att utöva politisk kontroll över hur den nya befogenheten används.TPF6FPT För de underrättelse- och säkerhetstjänster som har till uppgift att skydda tyska nationella säkerhetsintressen gäller som redan antytts en betydligt rigorösare ordning. Dessa tjänster har tillgång till hemliga tvångsmedel men inte med stöd av straffprocessuella bestämmelser utan annan lagstiftning. Tillstånd att använda tvångsmedlen fattas inte av domstol utan av ett judiciellt präglat organ med parlamentarisk anknytning, nämligen den ovan nämnda G10-kommissonen. Kommissionen, men även ett särskilt parlamentariskt kontrollråd, kontrollerar användningen av de hemliga tvångsmedlen och tjänsternas verksamhet i övrigt. Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) är det tyska författnings- skyddet som har till uppgift att bedriva säkerhetsunder- rättelseverksamhet i landet. Bundesnachrichtendienst (BND) utgör den tyska utrikesunder- rättelsetjänsten. Tjänsten har till uppgift att inhämta och analysera information om utländska förhållanden till stöd för utrikes- och säkerhetspolitiken, bl.a. genom strategisk signalspaning mot internationella telekommunikationer. Militärischer Abschirmdienst () är den militära underrättelsetjänsten. Tjänsten har – inom försvarsmakten – till uppgift att inhämta och analysera information i syfte att skydda den demokratiska samhällsordningen samt för kontraunderrättelse- och kontrasabotageändamål. De nämnda tjänsterna får använda hemliga tvångsmedel riktade mot post- och telekommunikationer. Artikel 10 i den tyska författningen ger post- och telehemligheterna ett starkt skydd men under vissa förutsättningar får skyddet begränsas genom lag. Den s.k. G10-lagenTPF7FPT började gälla och har reviderats bl.a. . Den innehåller dels bestämmelser som gör det möjligt att avlyssna och övervaka enskilda med användning av traditionell teleavlyssning och teleövervakning riktad mot viss teleadress. Lagen innehåller emellertid även bestämmelser om s.k. strategisk övervakning av internationella telekommunikationer, en befogenhet som endast utrikesunderrättelsetjänsten får använda. Härmed avses att hela stråk av teletrafik avlyssnas automatiserat 7TP PT Gesetz zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses (Artikel 10-Gesetz – G 10)) med användning av sökbegrepp. Utformningen av sökbegreppen får inte innebära att specifika tyska teleadresser träffas och även i andra hänseenden skyddas tyska medborgare. Till en början kunde tillstånd till sådan övervakning lämnas i syfte att upptäcka och avvärja väpnade angrepp och övervakningen avsåg trådlöst överförda telekommunikationer, dvs. trafik som överförs med satellit eller radiolänk. kompletterades G10-lagen i flera olika hänseenden, bl.a. för att möjliggöra strategisk övervakning av internationella telekommunikationer också för att inhämta information angående hot mot den nationella säkerheten i form av bl.a. internationell terrorism, smuggling av narkotika till , olaglig handel med krigsmateriel och internationell penningtvätt. Författningsdomstolen fann dock att de nya bestäm- melserna i vissa hänseenden inte var fullt förenliga med den tyska författningen. antogs därför en reviderad och stramare reglering. Detta gällde särskilt tjänsternas behandling av inhämtade personuppgifter. Operationerna måste nu protokolleras. De inhämtande tjänsterna måste utan dröjsmål och senast var sjätte månad göra en bedömning av om inhämtade uppgifter behövs. Om de inte behövs skall de utan dröjsmål utplånas under övervakning av en lagfaren person. Vissa uppgifter får dock sparas om de behövs för att domstol skall kunna kontrollera övervakningens laglighet men uppgifterna får då endast användas för detta syfte. Det regleras noga i vilka fall information inhämtad genom strategisk övervakning av telekommunikationer får överföras till brottsbekämpande myndigheter. med att denna stramare reglering av förfarandet infördes, möjliggjordes att strategisk övervakning med användning sökbegrepp kan riktas också mot telekommunikationer som överförs i kablar. Teleoperatörerna har ålagts en skyldighet att bistå i verkställandet av sådan övervakning genom att till utrikesunderrättelsetjänsten överföra en kopia av den information som överförs i de trafikstråk som omfattas av ett tillstånd för övervakning.TPF8FPT Det tillades i G10-lagen även en bestämmelse som möjliggör att strategisk övervakning av telekommunikationer används i särskilda fall om detta är nödvändigt för att kunna fastställa fara för liv och hälsa för en person i utlandet och om därigenom tyska intressen i utlandet påverkas i särskilt allvarlig utsträckning. Ett exempel på en sådan situation är tagande av tyska 8TP PT Gällande bestämmelser om operatörernas skyldighet finns i 26–29 §§ Verordnung über die technische und organisatorische zur , . medborgare som gisslan i utlandet men även andra personer än tyska medborgare omfattas om faran direkt eller väsentligen påverkar tyska intressen. Ett särskilt, parlamentariskt anknutet tillstånds- och kontrollsystem har byggts upp mot bakgrund av de aktuella tjänsterna arbetar dolt och utan allmän insyn vilket innebär att enskildas möjlighet att utöva sin rätt till prövning i domstol är i praktiken obefintlig. Systemet har även utformats utifrån att regleringen av de nämnda tvångsmedlen inte är straffprocessuell och tillståndsärendena har därför inte ansetts böra handläggas av domstol. Normalt är den enskilde inte medveten om tjänsternas åtgärder, varken när de företas eller senare, eftersom den enskilde normalt inte underrättas om åtgärderna. Rätten att få ut information om övervakningsåtgärder är begränsad och ett utlämnande får inte äventyra rikets säkerhet. Dessutom är rätten att få ut information begränsad till sådana personer som har kunnat redovisa specifika misstankar om att de är övervakade och kan visa att de har särskilt intresse att få del av informationen. Detta betyder att endast personer som vet att de är övervakade av tjänsterna kan få ut någon information. Mot bakgrund av att enskilda alltså vanligtvis inte kan få sin rätt prövad i domstol har det särskilda kontrollsystemet utformats inte bara som en politisk kontroll utan även med rättsliga mekanismer som kompenserar för frånvaron av domstolskontroll och alltså är inriktade på att tillvarata den enskildes grundläggande fri- och rättigheter. Härigenom uppfylls ytterligare ett syfte, nämligen att upprätthålla och stärka allmänhetens förtroende för tjänsternas verksamhet. Slutligen har det särskilda kontrollsystemet inrättats eftersom den allmänna parlamentariska kontrollen inte är adekvat organiserad för det aktuella området. Varken Förbundsdagen som sådan eller de olika berörda utskotten i Förbundsdagen har förutsättningar att bedriva någon egentlig kontroll av den aktuella verksamheten. Det första särskilda parlamentariska kontrollorganet inrättades i dåvarande Västtyskland.TPF9FPT Ledamöterna i organet utsågs inte av Förbundsdagen utan av de olika parlamentariska partigrupperna. Kontrollområdet omfattade endast utrikesunder- rättelsetjänsten och organets uttalanden m.m. hade inte någon rättslig eller annan bindande verkan. aktualiserades frågan om att förbättra och förstärka kontrollen, bl.a. så att den också omfattade författningsskyddstjänsten. 9TP PT Parlamentarische Vertrauensmännergremium, PMVG. , efter en omdebatterad avlyssningsaffär, antogs dock en ny lag om parlamentarisk kontroll av federala myndigheters underrättelseoperationer.TPF10FPT En ny parlamentarisk kontroll- kommission inrättades.TPF11FPT ersattes kontrollkommissionen av ett parlamentariskt kontrollrådTPF12FPT och renodlades G10- kommisonens uppgifter (se nedan). Det parlamentariska kontrollrådet handhar den politiska kontrollen och skall bestå av nio ledamöter som vid ingången av varje mandatperiod utses bland förbundsdagens ledamöter. Ledamöterna väljs av Förbundsdagen genom majoritetsbeslut. Någon formell rätt för minoritetspartier att vara representerade i kommissionen finns alltså inte. Det är de ledamöter som person- ligen åtnjuter Förbundsdagens majoritets förtroende som väljs. Med andra ord skall majoriteten vara övertygad om att den valda personen är såväl kvalificerad för uppgiften samt kommer att upprätthålla sekretess. Skälet för denna ordning är bl.a. att tyska parlamentariker inte får registerkontrolleras. har praxis varit att till ledamöter utses ordförandena eller sekreterarna för de parlamentariska partigrupperna. Ordförandeskapet i kontrollrådet roterar var sjätte månad mellan en ledamot som nominerats av den parlamentariska majoriteten och en ledamot som nominerats av minoriteten. skall hålla möten minst men håller i verkligheten minst ett möte . Varje ledamot får kräva att rådet sammankallas i en viss fråga. möten är stängda för allmänheten och för rådets handlingar gäller sekretess. Om två tredjedelar av ledamöterna godkänner det så kan dock rådets bedömningar offentliggöras. Ett sådant offentlig- görande får dock inte innebära att faktiska förhållanden och operationer röjs. rapporterar om sin verksamhet till Förbundsdagen.TP F13FPT Den federala regeringen är skyldig att fullödigt informera rådet om tjänsternas allmänna aktiviteter och operationer av särskild vikt. Kompletterande konsultationer äger rum mellan rådet och företrädare för regeringen och tjänsterna. Rådet är inte ett renodlat kontrollorgan utan det får utöva ett inflytande över tjänsternas verksamhet genom nära och vägledande kontroll. Regeringen är skyldig att på förfrågan ge rådet tillgång till tjänsternas akter och 10TP PT Gesetz über die parlamentarische Kontrolle nachrichtendienstlicher Tätigkeit des Bundes. 11TP PT Parlamentarische , . 12TP PT Kontrollgremiunmgesetz. 13TP PT 2006 se Rådet får vidare höra tjänstemän och inspektera lokaler och anläggningar. Kontrollen får utövas genom en eller flera av rådets ledamöter. Dock får kontrollrådet också anlita egna sakkunniga att genomföra kontrollen och sedan rapportera till rådet Regeringen får under särskilda omständigheter neka att lämna viss information till kontrollrådet om detta är nödvändigt för att skydda källor m.m. Den aktuelle ministern – eller beträffande utrikesunderrättelsetjänsten förbudskanslerns kansli – skall i så fall motivera detta för rådet. Av intresse är att det har införts en rätt för alla tjänstemän vid tjänsterna att vända sig direkt till kontrollrådet för att påtala missförhållanden m.m. Det är förbjudet att utsätta en tjänsteman som använder sig av denna möjlighet för varning eller straff. Även enskilda medborgare har rätt att vända sig direkt till kontrollrådet med klagomål m.m. i frågor om tjänsternas åtgärder som riktats mot dem. Den ovan nämnda bestod års reform av fem ledamöter av Förbundsdagen. Kommissionen benämns efter artikel 10 i den tyska författningen som avser skyddet för post- och telehemligheterna. I och med reformen överfördes som ovan nämnts politiska kontrolluppgift till det nya parlamentariska kontrollrådet. G10- kommisionen handhar den rättsliga kontrollen. Den nuvarande består av en ordförande, som skall uppfylla kraven på en domare, samt tre andra ledamöter. För ledamöterna skall det finnas suppleanter.TPF14FPT Suppleanterna får delta i kommissionens samtliga möten och får alltid avge yttranden och ställa frågor. Ledamöterna utses av det parlamentariska kontrollrådet och genomgår en kvalificerad personalkontroll. Ledamöterna är oberoende och inte bundna av några instruktioner. ledamöter är i allmänhet inte aktiva parlamentariker men kan vara det. De är vanligen medlemmar av de politiska partierna eller har någon anknytning till dessa. Kommissionen skall sammanträda minst en gång . Den utarbetar själv sina procedurregler vilka fastställs av det parlamentariska kontrollrådet efter hörande av regeringen. Kommissionens överläggningar sker bakom stängda dörrar och ledamöterna har tystnadsplikt, också efter avslutat uppdrag. G10-kommissonen har som redan nämnts både uppgiften att besluta om tillstånd till användning av hemliga tvångsmedel och att kontrollera användandet. I fråga om tillstånd till övervakning av post- och telekommunikationer skall den för operationen ansvarige ministern först ge sitt tillstånd. Beträffande utrikesunderrättelsetjänsten som lyder direkt under Förbundskanslern så har denne uppdragit tillståndsansvaret till inrikesministern. Ministerns tillstånd skall sedan underställas G10-kommissonen. Vid omedelbar fara får dock övervakningen påbörjas enligt ministerns tillstånd. Kommissionen avgör om övervakningsoperationen är förenlig med gällande författningar och om den är nödvändig. I fråga om strategisk övervakning av telekommunikationer anges i tillståndet vilka sökbegrepp som få användas och mot vilka trafikstråk övervakningen får riktas. I de offentliga rapporter som lämnas av det parlamentariska kontrollrådet till Förbundsdagen redovisas hur många tillstånd som har getts och hur många personer som omfattats. En underrättelseskyldighet finns även på detta område. En enskild får inte föra talan mot övervakning som sker med tillstånd så länge som den enskilde inte har fått en underrättelse. Enligt G10-lagen är den ansvarige ministern skyldig att underrätta de personer som har varit föremål för en övervakningsoperation när operationen är avslutad. Underrättelse skall dock inte ske om det inte med säkerhet kan antas att operationens syfte inte äventyras. Underrättelse kan skjutas upp så länge som sådan fara finns. Efter det att har förflutit sedan övervakningsoperationen upphörde kan besluta att underrättelse- skyldigheten skall upphöra. För detta krävs att kommissionen enhälligt finner att det alltjämt saknas förutsättningar för att ge en underrättelse, att sådana förutsättningar med betydande säkerhet inte kommer att inträda och att förutsättningar finns för utplåning av inhämtade personuppgifter såväl hos den myndighet som inhämtat uppgifterna som den myndighet som har mottagit dem. har vidare till uppgift att ta emot klagomål och bedöma om det har skett något oacceptabelt ingrepp i enskildas grundläggande fri och rättigheter. Kommissionens besked till den enskilde är detsamma vare sig denne är föremål för övervakning eller har varit föremål för övervakning eller aldrig har varit föremål för övervakning. Svaret innehåller endast att kommissionen inte har funnit något som visar att det har för- kommit någon överträdelse av författningarna. sätt är nödvändigt för att inte klagomöjligheten skall innebära en möjlighet för en enskild att få kunskap om att han eller hon är eller har varit föremål för ett övervakningstillstånd, något som skulle förta syftet med en operation (s.k. testklagomål). Endast för det fall det har förekommit en olaglig övervakning skall kommissionen informera den enskilde om detta. har även till uppgift att kontrollera hela den process i vilken personuppgifter inhämtas, bearbetas och används av underrättelsetjänsterna. Kommissionen skall särskilt granska skälen till de sökbegrepp som använts vid strategisk övervakning av telekommunikationer. Den får kontrollera de datoriserade processer och rutiner som används. Den skall även granska tillämpningen av skyddsreglerna och särskilt granska protokoll över utplånade och överförda personuppgifter. Som ovan nämnts har en omfattande rätt att begära in information och inspektera handlingar, även elektroniska sådana, och lokaler. Kommissionen får delegera dessa sina befogenheter till enskilda ledamöter men även till sitt kansli. 4 Mina överväganden och förslag 4.1Om den ordning i vilken jag gjort mina överväganden Mitt uppdrag handlar att ta fram förslag i syfte att öka rättssäkerheten för den som utsätts för användning av hemliga tvångsmedel. Mina överväganden sönderfaller i tre huvuddelar som alla rör denna fråga. För det första behandlar jag om och i vilken utsträckning den som berörts av användningen av ett hemligt tvångsmedel bör få underrättelse om det. För det andra tar jag upp om införandet av en underrättelseskyldighet bör kompletteras med inrättandet av ett organ som får till uppgift att kontrollera användningen av hemliga tvångsmedel. Slutligen berör jag frågan om det bör göras några förändringar beträffande systemet med offentligt ombud. Jag tar upp dessa frågor i den ordning som jag nu nämnt dem. I avsnitt 4.2.1 redovisar jag till en början mina överväganden beträffande frågan om det också i vårt land bör införas en särskild skylighet att underrätta enskilda som har blivit föremål för användning av hemliga tvångsmedel. I den delen konstaterar jag att den som blir föremål för åtal redan med gällande lagstiftning skall underrättas om att ett hemligt tvångsmedel använts. För denna grupp behövs således inte några ändrade regler i detta avseende. För en misstänkt som inte åtalas och för andra än misstänkta som berörts av tvångsmedelsanvändningen är situationen annorlunda. I dessa fall finns det ingen underrättelseskyldighet. Jag föreslår i det följande att en sådan skyldighet skall införas, även om den av hänsyn till bl.a. rikets säkerhet måste förses med undantag. I avsnitt 4.2.2 behandlar jag frågan om vilka hemliga tvångsmedel som bör omfattas av den nya underrättelseskyldigheten, i avsnitt 4.2.3 överväger jag vilka kategorier av enskilda personer som bör omfattas av underrättelseskyldigheten och i avsnitt 4.2.4 tar jag upp frågan om vilka uppgifter som bör ingå i en underrättelse. Mina överväganden och förslag Därefter behandlar jag frågan om vilka undantag från denna underrättelseskyldighet som krävs för skyddet av rikets säkerhets m.m. I avsnitt 4.2.5 tar jag upp behovet av att kunna skjuta upp en underrättelse. I avsnitt 4.2.6 överväger jag när en underrättelse bör kunna underlåtas. I anslutning härtill tar jag i avsnitt 4.2.7 upp frågan om att från den nya underrättelseskyldigheten undanta utredningar om allvarlig brottslighet på främst Säkerhetspolisens område. I avsnitt 4.2.8 gör jag några iakttagelser angående den obegränsade rätt till partsinsyn som åtalade har i . Vem som skall handha underrättelseförfarandet behandlar jag i avsnitt 4.2.9 och i avsnitt 4.2.10 överväger jag om det behövs några särskilda regler i fråga om internationell rättslig hjälp omfattande hemliga tvångsmedel. Om en underrättelseskyldighet av det slag som jag förordar införs kommer den som underrättas att få vissa grundläggande uppgifter om tvångsmedelsanvändningen. För att den som med anledning härav misstänker att han eller hon utsatts för olagliga ingrepp skall kunna få det undersökt, behövs ett organ till vilket vederbörande kan vända sig. Underrättelseskyldigheten måste vidare förses med ett antal undantag. Det finns behov av ett oberoende organ som kan kontrollera om förutsättningarna för att tillämpa dessa undantag är uppfyllda. Bl.a. på grund härav har jag funnit anledning att i avsnitt 4.2.11 ta upp frågan om det som en kompenserande rättssäkerhetsmekanism och efter internationellt mönster bör inrättas en nämnd under regeringen med uppgift att på eget initiativ eller anmälan av enskild utöva särskild tillsyn av användningen av hemliga tvångsmedel.