sou · GUB346 · 2007-01-01 00:00:00 — Bedömningen bör dokumenteras och ligga till grund för beslut om vilket slags skydd, stöd, hjälp och brottsförebyg- gande information som ett enskilt brottsoffer skall ha. Åt- gärderna kompletterar även beslutsunderlaget inför kontak- ten med förundersökningsledaren för att denne skall kunna ta ställning i frågan om tvångsmedel eller besöksförbud. Är den misstänkte frihetsberövad behöver brottsoffrets eventuella behov av skydd även beaktas inte minst i samband med frigivning eller permission i enlighet med 35 § andra stycket lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt eller om underrättelse till målsägande angående frigivning. Motsva- rande bestämmelser om underrättelse till målsägande finns i 29 § lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård och i 21 § lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård. Polisen skall underrätta målsäganden i de fall en gripen, anhållen eller häktad person rymmer. Vid våld mot barn eller i samband med att barn bevittnar våld i en familjesituation skall man särskilt uppmärksamma kravet på att omgående kontakta enligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453). Beslut om stödjande och förebyggande åtgärder bör anpas- sas, samordnas, spridas och följas upp såväl inom den egna myndigheten som vid behov med externa aktörer. Vidtagna åtgärder bör inte väcka onödig uppmärksamhet hos omgiv- ningen. Här bör noteras att allvarligare trakasserier mot en person kan räcka som skäl för ett beslut om besöksförbud. Hot- och riskbedömningen bör beakta att behovet av stöd kan variera under utredningsstadiet, i samband med dom- stolsförhandlingar samt efter denna. Fasta rutiner bör finnas för skyddat boende såväl lokalt som regionalt samt andra mer ingripande och kostnadskrävande skyddsåtgärder såsom livvaktsskydd. Olika prioriteringsnivåer kan användas för att göra det enk- lare att överblicka och organisera arbetet med hot- och risk- bedömningar inklusive eventuella vidtagna stödjande och skyddande åtgärder. Förstahandsåtgärderna är främst inrik- tade på sådana insatser som genomförs av personal i det ab- soluta inledningsskedet. Andrahandsåtgärderna är av sådant slag att de inte kan bedömas som lika akuta och kan anstå en viss . åtgärder kan vara av mer administra- tiv art eller mer tidskrävande karaktär som aktualiseras under efterföljande dagar. Personliga sammanträffanden bör alltid ske med den utsatta personen i samband med hot- och riskbedömningen där denne ges möjlighet att bland annat närmare beskriva sin si- tuation och möjligheter till förändringar i de egna rutinerna. Polisen bör även erinra om vikten av att få information om till exempel varaktiga eller tillfälliga adressändringar. Detta särskilt om den nya adressen ligger utanför polisdistriktet, vilket bör meddelas den nya polismyndigheten. Vid eventuellt pågående brottsutredning bör målsägandens in- ställning till medverkan i fortsatt utredning och föreslagna skyddsåtgärder dokumenteras. Målsäganden skall enligt 13 a § förundersökningskungörel- sen underrättas om vad som gäller för förordnande av målsägandebiträde eller meddelande om be- söksförbud. Målsäganden skall även ges information om reglerna om stödperson i 20 kap. 15 § och 23 kap. 10 § RB, om möjligheterna att få rättshjälp och rådgivning enligt rättshjälpslagen (1996:1619) samt om vilka myndigheter, or- ganisationer och andra som kan lämna stöd och hjälp. Denna och annan kompletterande information bör i aktuella ären- den lämnas både muntligen och skriftligen. Förhållanden som rutinmässigt bör iakttas och dokumente- ras är exempelvis följande, a)tidigare brottslighet, särskilt i form av partnervåld och tidigare ärenden om besöksförbud, b)missbruk av alkohol, droger eller mediciner, c)problem i relationen, till exempel attityder som stö- der eller ursäktar partnervåld, eskalerande våldssitu- ationer , pågående separation eller kontrollbehov, d)social situation, till exempel problem på arbets- marknaden, e)om barn finns med i bilden, såväl ge- mensamma som egna, f)tillgång till vapen, främst stick- eller skjutvapen, samt g)om det finns personer i gärningsmannens bekant- skapskrets som på olika sätt är beredda att fullfölja gärningsmannens intentioner. Sammantaget kan hot- och riskbedömningarna genom sin konti- nuitet ge en helhetsbild av ett specifikt brottsoffers situation som det annars kan vara mycket svårt att bilda sig en uppfattning om. Resultatet av hot- och riskbedömningen skall vara sådant att det kan presenteras genom hela rättskedjan. Bedömningen kan då fun- gera både som ett redskap för polisens bedömning av det enskilda brottsoffrets situation och som ett underlag för myndigheters och domstolars beslut i exempelvis frågor om tvångsmedel. 4.2.5Beredskapen inom de politiska partierna Kommittén har träffat företrädare för de politiska partier som finns representerade i . Företrädare för dessa partier uppgav att det inte finns någon samlad bild av i vilken omfattning det förekommer brott mot förtroendevalda. Samtliga uppgav att det finns en medvetenhet om att det förekommer, såväl på och landstings nivå som på statlig nivå. Enligt de närvarande representanterna är det lättare att bilda sig en uppfattning om i vilken omfattning det förekommer brott riktat gentemot riksdagspolitiker än vad gäller förtroendevalda som är aktiva lokalt. Förklaringen härtill är förmodligen att de händelser som riktar sig mot riksdagsledamöter rapporteras och att det finns mycket väl fungerande rutiner inom för att hantera sä- kerhetsfrågor. Det rådde också stor enighet om att det krävdes mer öppenhet i diskussionerna kring frågor om brott mot förtroendevalda och att den egna kulturen inom partierna i dessa frågor måste diskuteras. Samtliga närvarande framhöll att samarbetet med den öppna po- lisen och med fungerade utmärkt. 4.2.6Beredskapen inom kommun och landsting De flesta kommuner och landsting har en befattningshavare som är utsedd att vara säkerhetsansvarig eller på annat sätt ha det övergri- pande ansvaret för säkerheten. Den säkerhetsansvarige, eller mot- svarande befattningshavare, kan ha till uppgift att bistå den en- skilde förtroendevalde som utsätts för trakasserier, hot och våld. Det stöd som kan lämnas kan exempelvis bestå i att den förtroen- devalde kan få hjälp med myndighetskontakter eller med kontakter med krisbearbetningsgrupper. I vissa kommuner och landsting har den säkerhetsansvarige utar- betat riktlinjer och handlingsplaner för hur kommunen eller lands- tinget skall förfara i samband med att förtroendevalda utsätts för trakasserier, hot och våld. Vissa av de riktlinjer som kommittén tagit del av är mer övergripande till sin karaktär och ger generella anvisningar om vem som skall ansvara för säkerhetsarbetet samt anvisningar om hur riktlinjerna skall konkretiseras. Andra hand- lingsplaner är mer konkreta och innehåller handfasta råd om hur den enskilde skall reagera vid hot, vem som skall anmäla hotet till den lokala polisen, i vilka situationer det skall genomföras en hot- och risk bedömning samt hur den som utsatts skall förhålla sig till massmedierna. I Kommuner och Landstings regi har det bildats ett nät- verk mellan vissa säkerhetsansvariga i landet. 4.2.7Möjligheter till stöd och hjälp från ansvar för brottsoffer regleras i socialtjänstlagen. I 5 kap. 11 § föreskrivs att socialnämnden bör verka för att den som utsatts för brott och dennes anhöriga får stöd och hjälp. Också andra bestämmelser i socialtjänstlagen om ansvar kan aktualiseras i ärenden om enskilda som trakasseras, hotas eller utsätts för våld. I 2 kap. 2 § första stycket anges ett generellt och yttersta ansvar för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Detta kan inkludera olika former av åtgärder i förhållande till den enskilde. Också 3 kap. 3 § socialtjänstlagen kan vara relevant för social- tjänstens ansvar att ge stöd till enskilda som är utsatta. Där anges att kommunen skall svara för omsorg och service, upplysningar, råd, stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det. 4.3Kort om sekretess – möjligheter till skydd för personuppgifter I 2 kap. 1 § TF finns den grundläggande bestämmelsen om rätten att ta del av allmänna handlingar. Av 2 § följer att denna rätt bara får begränsas när det är påkallat med hänsyn till vissa särskilt an- givna intressen, bland annat skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Begränsningar av rätten att ta del av all- män handling skall noga anges i bestämmelser i en särskild lag eller, om det är lämpligare, i en annan lag, vartill den särskilda lagen hän- visar. När en sådan bestämmelse innehåller ett bemyndigande för re- geringen får regeringen i förordning meddela närmare föreskrifter om bestämmelsens tillämplighet. Den särskilda lag som pekas ut i 2 kap. 2 § TF är sekretesslagen. Genom sekretesslagen skyddas uppgifter av närmare angivna slag. Skyddet innebär att allmänna handlingar som innehåller sekretess- belagda uppgifter bara får lämnas ut under de i lagen angivna förut- sättningarna. Om sekretess gäller för en uppgift omfattas den också av en lagstadgad tystnadsplikt. Som huvudregel gäller dock att tystnadsplikten viker för den meddelarfrihet som föreskrivs i TF och yttrandefrihetsgrundlagen. Sekretessen gäller inte bara i förhållandet mellan en myndighet och enskilda utan också i princip myndigheter emellan. Styrkan av den sekretess som garanteras genom lagen kan variera mellan olika typer av uppgifter. Denna åtskillnad mellan styrkan av sekretessen åstadkoms bland annat genom de så kallade skaderekvi- siten. Tanken bakom denna reglering är att ett röjande av olika uppgifter genom utlämnande av allmän handlingar eller genom muntlig eller skriftlig information bara skall förbjudas när röjandet kan orsaka skada. I sekretesslagen förekommer två typer av skaderekvisit dels ett rakt, dels ett omvänt. Det raka skaderekvisitet innefattar en pre- sumtion för offentlighet och innebär att sekretess gäller om det kan antas att ett röjande leder till viss skada. Det omvända skaderekvi- sitet är däremot en presumtion för sekretess och innebär att en uppgift bara får röjas när det kan antas att någon skada inte upp- kommer. Regler om sekretess för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden finns i 7–9 kap. sekretesslagen. I 7 kap. återfinns be- stämmelser om enskildas personliga förhållanden, i 8 kap. bestäm- melser om enskildas ekonomiska förhållanden och i 9 kap. återfinns bestämmelser om sekretess med hänsyn till förhållanden av både personlig och ekonomisk natur. I 7 kap. 15 § sekretesslagen stadgas om så kallade folkbokfö- ringssekretess. I bestämmelsen sägs att sekretess gäller i verksam- het som avser folkbokföringen eller liknande registrering av be- folkningen och, i den utsträckning regeringen föreskriver det, i an- nan verksamhet som avser registrering av betydande del av befolk- ningen, för uppgift om enskilds förhållande, om det av särskild an- ledning kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Med annat liknande register avses till exempel det statliga per- son- och adressregistret (SPAR), register över befolkningen och register över total- befolkningen. Bestämmelsen omfattar också register som bara av- ser befolkningen i ett visst område, till exempel ett landstingsom- råde. De uppgifter som kan hållas hemliga med stöd av bestämmelsen är bland annat uppgift om namn, adress och personnummer. Bestämmelsen i 7 kap. 15 § sekretesslagen om folkbokförings- sekretess innehåller ett rakt skaderekvisit. I lagförarbetena fram- hålls att det därför som huvudregel skall råda offentlighet för den kategori uppgifter som omfattas av bestämmelsen. Bara i vissa un- dantagsfall har sådana uppgifters art och innehålla ansetts kunnat utgöra särskild anledning som krävs för att sekretess skall gälla. Så har enligt lagförarbetena ansetts vara fallet när det är frågan om en uppgift om ett personligt förhållande som är av utpräglat känslig karaktär.50 Om någon begär att få ut uppgifter om en person lämnar myn- digheter alltså vanligtvis ut sådana uppgifter. I vissa fall har de det inneburit ett stort obehag att exempelvis namn- och adressuppgif- ter eller fotografier kommit i omlopp. Uppgifter hämtade från re- gistren har använts för att spåra en person eller personens anhöriga eller som ett led i systematiska trakasserier och hot. 50 Se bl.a., prop. 1979/80:2 s. 211 och prop. 1987/88:41 s. 9 f. registren har också använts under planläggningen av grova vålds- dåd.51 För att motverka missbruk av rätten att ta del av uppgifter i folkbokföringsregistret finns tre olika förebyggande typer av åtgärder. Det första steget i en trappa av skyddsåtgärder är marke- ring för särskild sekretessprövning, så kallad spärrmarkering. Om den åtgärden inte skulle vara tillräckligt ingripande kan den vars uppgifter det gäller begära kvarskrivning eller att personuppgif- terna fingeras. 4.3.1.1Markering om särskild sekretessprövning, så kallad spärrmarkering I vissa fall kan man på förhand misstänka att en uppgift kommer att efterfrågas för att användas på ett sätt som kan vara till men för den enskilde. Exempelvis kan detta vara fallet med adressuppgifter som används som ett led i trakasserier. har då möjlig- het att föra in en spärrmarkering i folkbokföringsdatabasen. Mar- keringen anger att särskild försiktighet bör iakttas vid bedöm- ningen av om uppgifterna om personen i fråga bör lämnas ut, efter- som uppgifterna kan omfattas av sekretess. Sekretessmarkeringen är alltså avsedd att ge myndigheten en varningssignal för framtida bedömningar av om uppgifterna är sekretessbelagda. Redan den omständigheten att spärrmarkeringen finns innebär således inte att sekretess gäller.52 Systemet med spärrmarkeringar har använts . Detta trots att det inte finns bestämmelser i lag som reglerar sy- stemet. Användandet av spärrmarkeringar i folkbokföringsdataba- sen har emellertid godtagits av Justitieombudsmannen.53 I RSV:s ges mer detaljerade riktlinjer för användandet av spärrmarkeringar. Enligt dessa skall en begäran om spärrmarkering ges in till . För att en uppgift skall spärrmarkeras krävs att den som ansöker kan styrka att han eller hon förföljs. Det skall därvid föreligga ett konkret hot. Bara den omständigheten att sökanden känner en allmän motvilja mot att ha kontakt med en viss person eller att sökanden tillhör någon yrkeskategori som generellt är särskilt utsatt är alltså inte tillräck- 51Se Sekretess för fotografier i offentliga register m.m., Ds 2002:48 s. 31 ff 52I t.ex. rättsfallet RÅ 1992 not. 457 ansågs spärrmarkerad uppgift inte kunna lämnas ut medan Regeringsrätten gjorde motsatt bedömning i rättsfallet RÅ 1994 not. 53Se JO:s ämbetsmannaberättelse 1984/85 s. 282 och 1987/88 s. 195 Sökanden kan enligt riktlinjerna åberopa intyg från t.ex. sociala myndigheter eller polismyndighet eller annan liknande utredning till styrkande av att det föreligger omständigheter som medför att uppgifterna bör spärrmarkeras. För att en uppgift skall spärrmarkeras krävs att de skäl som åbe- ropas är tillräckliga för att uppgiften skall kunna hållas hemlig med stöd av 7 kap. 15 § sekretesslagen. Ett beslut om att spärrmarkera uppgifter är tidsbegränsat. En markering står kvar i högst . Om en uppgift spärrmarkeras överförs uppgiften från genom avisering från folkbokföringen till andra myndigheter som får del av folkbokfö- ringsuppgifterna. Enligt 16 § folkbokföringslagen (1991:481) får en person som av särskilda skäl kan antas bli utsatt för brott, förföljelse eller allvarliga trakasserier på annat sätt, vid flyttning medges att vara folkbokförd på den gamla folkbokföringsorten. Detta förfarande benämns kvar- skrivning. Det skydd som uppkommer genom kvarskrivning är in- riktat på att hemlighålla en persons bostadsort och verkliga adress. Skyddet uppnås genom att verkliga adressen inte registreras inom folkbokföringen. Kvarskrivning sker efter ansökan av den enskilde och får bara medges om den enskildes behov av skydd inte kan tillgodoses på annat sätt. Ett beslut om kvarskrivning kan avse såväl en enskild som familjen. I 17 § samma lag föreskrivs att kvarskrivning får medges i högst i taget. Åtgärden skall upphöra när det inte längre finns skäl att skydda den verkliga adressen. En person som är folkbokförd och som riskerar att bli utsatt för allvarlig brottslighet riktad mot dennes liv, hälsa eller frihet kan enligt 1 § lagen (1991:483) om fingerade personuppgifter få medgi- vande att använda andra personuppgifter om sig själv än de verk- liga. Genom det förfarande som nämns i 1 § ges den enskilde finge- rade personuppgifter. Ett medgivande att få använda fingerade per- sonuppgifter kan lämnas också åt anhöriga till den som ansöker om medgivande. Detta förutsätter emellertid att den sökande bor var- aktigt tillsammans med den anhörige. Enligt bestämmelsen ställs som krav för att det skall meddelas ett medgivande att det rör sig om allvarlig brottslighet. Med detta begrepp menas enligt lagförarbetena gärningar som har ett straff- värde kring . Om det rör sig om upprepad brottslighet kan man emellertid acceptera ett lägre straffvärde. I förarbetena exemplifieras den sistnämnda situationen med att det kan vara frågan om brottslighet som visserligen inte har ett högt straffvärde, men som varit särskilt besvärande för den som utsatts.54 Ett medgivande att använda fingerade personuppgifter får be- gränsas till . Medgivande får inte lämnas om den sökande kan beredas tillräckligt skydd genom kvarskrivning eller annan åt- gärd. Medgivande att använda fingerade personuppgifter lämnas av . Ansökan om medgivande görs av RPS efter framställning från den som vill använda fingerade personuppgifter. I ansökan till tingsrätten skall anges varför kvarskrivning eller nå- gon annan mindre ingripande åtgärd inte kan anses tillräcklig. Om RPS anser att det inte är sannolikt att den enskilde kan få ett med- givande att använda fingerade personuppgifter skall RPS avslå begä- ran. Den enskilde kan i en sådan situation själv ansöka hos tings- rätten om medgivande. RPS skall bistå den person som har fått medgivande vid kontak- ter med andra myndigheter. Också i övrigt skall RPS lämna den hjälp som krävs, under förutsättning att den enskildes hjälpbehov i de frågor som här är aktuella inte kan tillgodoses på annat sätt. Sekretess gäller enligt 7 kap. 15 § andra stycket sekretesslagen i ärende om fingerade personuppgifter för uppgift om enskilds per- sonliga förhållande, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Om en uppgift för vilken sådan sekretess gäller har lämnats till annan myndighet, gäller sekretessen också där. Syftet med föreskriften om överföringen av sekretessen är att denna skall skydda uppgifter som gör det möjligt att koppla ihop verklig och fingerad identitet till en och samma person. 54 Se prop. 1997/98:9 s.56 5Utgångspunkter för överväganden och förslag Resultaten av enkätundersökningen säger oss att framförallt trakas- serier och hot är något som många förtroendevalda har erfarenhet av. Våld däremot är ovanligt, men några har trots allt råkat ut också för detta. Vi kan också konstatera att det är upprörda medborgare eller upplevt psykiskt sjuka personer som de förtroendevalda själva upplever mestadels är förövare av övergreppen, men även högerex- tremister och rasister pekas ut av en hel del. Fullmäktigeledamö- terna i landsting och kommuner känner sig härtill även tämligen utsatta av lokala aktionsgrupper. Om vi inte tittar till mängd utan enbart till om de nämns eller inte, är det noterbart att alla de möj- liga förövare som angavs i enkäten, till exempel homofoba grupper eller kriminella grupperingar, också har markerats av dem som be- svarat enkäten. Bilden som helhet av förövare av trakasserier, hot och våld är med andra ord komplex. Allvarligt är även att ett antal förtroendevalda uppger att de känt sig utsatta av andra förtroende- valda, antingen från det egna eller från andra partier. Juridiskt sett lindrigare former av brott – förolämpningar, förtal och ofredande – dominerar bland de gärningar som de förtroende- valda anger att de utsatts för. Många anger emellertid också att de blivit utsatta för det grövre brottet olaga hot och några till och med för misshandel och mordbrand. Två olika typer av motiv dominerar de förtroendevaldas uppfatt- ningar om varför förövaren begått övergrepp mot dem. Det är å ena sidan politiska motiv att antingen påverka i en sakfråga eller att få den som utsätts att sluta med politiken. Det är å andra sidan mer personligt riktade motiv, att uttrycka hat mot eller hämnas på den person som utsätts för gärningen. Motivet behöver dock naturligt- vis inte vara personligt. Hatet eller hämnden kan vara riktat mot det politiska systemet där den enskilde förtroendevalde som trakas- seras, hotas eller blir utsatt för våld, ses som en symbol för den Utgångspunkter för överväganden och förslag makt gärningsmannen vänder sig emot. Den drabbade är dock, oav- sett motivet, den förtroendevalde som person. En högre andel av riksdagsledamöterna har mottagit trakasserier och hot på indirekt sätt, genom brev, och de är också i högre grad utsatta för gärningar där förövaren uppträder anonymt. Fullmäkti- geledamöterna i landsting och kommuner anger att de främst blivit utsatta genom personlig konfrontation och de anger även i högre utsträckning att förövaren inte är anonym för dem. Enligt under- sökningens resultat förefaller det vidare finnas få platser där de förtroendevalda kan känna sig fredade. Det är inte bara när de ut- övar sina uppdrag som risken finns, utan den är tämligen stor även och hemma. Skillnader med avseende på kön visar sig i detta sammanhang främst bland riksdagsledamöterna. Det är en högre andel av kvin- norna än männen i som uppger att de blivit utsatta för övergrepp. Kvinnorna anger i högre utsträckning än männen att de utsatts av enskilda personer. Männen anger i högre utsträckning än kvinnorna att de blivit utsatta av extrema politiska grupper. Ten- densen är densamma för fullmäktigeledamöterna i landsting och kommuner. Kvinnliga riksdagsledamöter har i betydligt högre om- fattning än manliga uppfattat att förövaren haft hämndmotiv för sina gärningar. Samma tendens finns när det gäller att förövaren har som syfte att påverka i en sakfråga. Hatmotiv däremot förefaller vara vanligare för gärningar riktade mot manliga ledamöter. Förtroendevalda med utländsk bakgrund anger i mycket högre utsträckning än förtroendevalda med svensk bakgrund att de ut- satts för övergrepp. De uppfattar i högre utsträckning än förtroen- devalda med svensk bakgrund att förövarna är högerextremister eller rasister. Det är vanligare med anonyma angrepp som utövas genom brev eller e-post och ovanligare med direkt personlig kon- frontation. Syftet är oftare att förmå den som utsätts att sluta med politiken och mer sällan att vilja påverka i en konkret fråga. När vi ser på riksdagsledamöterna fördelade på åldersgrupper kan vi konstatera att de som befinner sig i åldern 55–i lägre utsträckning än övriga uppger att de utsatts för trakas- serier, hot eller våld. Högst andel som utsatts finner vi i ålders- gruppen . Ser vi till förövare ser vi skillnad i att en högre andel i den yngsta åldersgruppen jämfört med övriga anger att de utsatts av högerextremister, homfoba grupper och rasister. Det förefaller även vara lite vanligare med anonyma gärningar mot den yngsta åldersgruppen än mot övriga. Motivet att vilja påverka i Utgångspunkter för överväganden och förslag sakfråga anges i högre utsträckning av de två äldre åldersgrupperna än de två yngre. Det omvända svarsmönstret gäller för motivet att uttrycka hat. Motivet att förmå den som utsätts att sluta verka po- litiskt anges i högre utsträckning av den yngsta åldersgruppen än övriga. Åldersgruppen 40–anger i högre utsträckning än öv- riga att motivet varit att ta hämnd för upplevd oförrätt. 5.1Hotbilder mot förtroendevalda och mot demokratin