sou · GUB3109 · 2007-01-01 00:00:00 — Om avgiften tas ut med samma belopp oavsett hur mycket eller litet den avgiftsbetalande kör inom området tas den således inte ut i relation till i vilken utsträckning man tillgodogör sig motprestationen. Även detta förhållande ansågs framhäva bilavgiftens skattekaraktär. Kommitténs slutsats var att bilavgiften hade drag av båda slagen av pålaga. Att en pålaga kan ha denna karaktär syntes förutsatt i förarbetena till RF, menade kommittén. Även om det således fanns beaktansvärda skäl som talade för att bilavgiften är en skatt fanns det också betydande faktorer som talade för att det är en avgift. Kommittén fann därför att ingen av ståndpunkterna stod i direkt strid mot RF. Vid sådant förhållande ansåg kommittén att RF och dess förarbeten inte utgjorde hinder för kommittén att utforma en avgiftsreglering utifrån den ståndpunkten att bilavgiften stats- rättsligt är att anse som en avgift. 4.3.3Miljöstyrande vägavgifter i tätort Utredningen med uppdrag att lämna förslag till en lagstiftning för miljöstyrande vägavgifter i tätort hade bl.a. i uppdrag att analysera de konstitutionella förutsättningarna för att införandet av ett avgiftssystem skulle kunna ske genom respektive kommuns beslut och att det var respektive kommuns ansvar att utforma och förändra avgiftssystemet inom de ramar lagen ställde upp. Utredningen redovisade sina överväganden i betänkandet Miljöstyrande vägavgifter i tätort (SOU 1998:169). Utredningen anförde därvid bl.a. följande. Det som är avgörande för om de miljöstyrande vägavgifterna kan betraktas som avgifter i stats- rättslig mening är om den aktuella motprestationen, dvs. rätten att föra bil på gator och vägar inom ett visst område, kan anses vara av sådan art att den miljöstyrande vägavgiften kan betraktas som en avgift. Detta menade utredningen var tveksamt när det gällde det Några grundläggande rättsliga frågeställningar befintliga väg- och gatunätet eftersom trafikanterna redan får anses ha betalat för det genom beskattningen. Utredningen hänvisade i detta sammanhang till de argument som anfört. Denna aspekt gjorde sig dock inte gällande beträffande trafikleder som tillkommer efter det att man har infört en lag om miljöstyrande vägavgifter. I stället, anförde utredningen, upp- kommer svårigheten att bestämma de kostnader som avgiften skall täcka. Om avgiften beräknas med utgångspunkt från kostnaderna för de nya trafiklederna innebär det att den motprestation som därvid erhålls inte är individuellt bestämd utan utgör en del i vad som tillhandahålls trafikanterna som kollektiv. Utredningen hänvisade till att avgiftsbegreppet har ansetts godtagbart i regel- system med kollektiva motprestationer när avgiften tas ut i näringsreglerande syfte. Syftet med lagen om miljöstyrande väg- avgifter var dock inte att reglera trafiken ur näringssynpunkt utan att åstadkomma en bättre trafikmiljö av miljöskäl. Med hänsyn härtill och då möjligheten att behandla en pålaga som en avgift i de fall någon specificerad individuellt bestämd motprestation inte utgår bör utnyttjas restriktivt, ansåg utredningen att den miljöstyrande vägavgiften inte borde definieras som en avgift utan som en skatt. Den s.k. Stockholmsberedningen konstaterade i delbetänkandet Trängselavgift (SOU 2003:61 s. 104) att lagstiftningen om park- eringsavgifter tillkom före införandet av nuvarande RF. Det gick därför inte att lägga reglerna för parkeringsavgifter till grund för slutsatsen att trängselavgifter skulle utgöra avgift och inte skatt i statsrättslig mening. Ett införande fick göras i den ordning som nuvarande RF föreskriver. Trängselavgifternas statsrättsliga karaktär fick därför bedömas helt oberoende av vad som gällt och gäller för parkeringsavgifter. Beredningen förde i huvudsak följande resonemang när det gällde frågan om trängselavgifternas statsrättsliga status. Syftet med trängselavgift är i första hand att minska trängseln i trafiken vilket också kan få till effekt en förbättrad miljö i den aktuella tätorten. Utgångspunkten för resonemanget är vidare att trängselavgift skall tas ut med en och samma avgift för färd in till det avgiftsbelagda området alternativt att avgift tas ut såväl vid färd Några grundläggande rättsliga frågeställningar in som ut från det aktuella området. Den motprestation som tillhandahålls av det allmänna är rätten att använda gatu- och vägnätet i detta område. Frågan är då om detta kan ses som en tillräckligt preciserad motprestation för den enskilde betalande föraren för att det skall anses vara fråga om en avgift. Avgiften för honom eller henne kommer att vara lika hög oberoende av hur länge fordonet uppehåller sig inom området. Något krav på att avgiften skall täcka just de kostnader som kan knytas till motprestationen finns dock inte. En schablonisering är tillåten och det betyder således att den tillhandahållna motprestationen från det allmänna, rätten att föra fordonet inom det aktuella området, kan vara tillräckligt preciserad för att det skall anses vara fråga om en avgift . Om avgiften skall anses motsvara en motprestation uppkommer dock svårigheter att bestämma vilka kostnader som avgiften skall täcka och till vilket belopp avgiften skall bestämmas. Avgiften får inte överstiga statens kostnader för tillhandahållandet av motprestationen. Här är fråga om att betala för att färdas på ett gatu- och vägnät som har finansierats genom skattsedeln. Dessutom kan det vara fråga om kostnader som en kommun har betalat och de får inte beaktas vid beräkningen av statens kostnader. Vid beräkning av en statlig avgift för en nyttighet får inte beaktas annat än statens kostnader. Någon individuell motprestation för den enskilde bilisten i det avseende som avses i detta sammanhang är därför svår att konstatera. I remissvar avseende tidigare promemorior och betänkanden rörande detta ämne har en stor majoritet av de organ som svarar för juridiska bedömningar ansett att en pålaga av detta slag är att betrakta som skatt. I doktrinen har vidare uttalats att givetvis bör avstå från att delegera normgivningskompetens då tvekan uppkommer om en pålagas statsrättsliga karaktär och att regeringen i de fall då det är tveksamt om det är fråga om en tvångsavgift bör utverka bemyndigande för sådan normgivning (se bl.a. Petrén-Ragnemalm, grundlagar, 1980, s. 175). Vid en samlad bedömning kunde Stockholmsberedningen inte finna några övertygande skäl för att trängselavgifter i statsrättsligt hänseende är att bedöma som något annat än skatt. I propositionen Trängselskatt (prop. 2003/04:145 s. 34 f.) instämde regeringen i bedömningen att trängselavgifter är en skatt och också skall benämnas så. Införandet av pålagan måste därför Några grundläggande rättsliga frågeställningar ske i enlighet med de bestämmelser i som avser skatt till staten. Några remissinstanser hade ifrågasatt varför en jämförelse inte kunde göras med parkeringsavgifter och varför dessa avgifter inte är att anse som en skatt. ställde sig frågande till bedömningen att parkeringsavgifter skatterättsligt skulle skilja sig från trängselavgifter. Enligt föreningen tyder mycket på att strider mot RF. Mot denna bakgrund föreslog föreningen att regeringen klargör parkeringslagstiftningens konstitutionella status. Att likställa trängselavgifter med parkeringsavgifter innebär enligt i en långtgående utvidgning av lagstiftningen om parkerings- avgifter. Därför delade Stockholmsberedningens uppfattning att trängselavgifter skall betraktas som en statlig skatt och därmed beslutas av . Regeringen konstaterade att reglerna om parkeringsavgifter tillkom medan regeringsform fortfarande gällde och i den ordning som då föreskrevs. Reglerna gäller fortfarande enligt sjätte punkten i övergångsbestämmelserna till nuvarande RF. Regeringen ansåg att det inte gick att lägga reglerna för parkeringsavgifter till grund för några slutsatser om vilken karaktär den nu aktuella pålagan har. Ett införande av pålagan måste ske i den ordning som nuvarande RF föreskriver och på grundval av de egenskaper som kommer att känneteckna ett sådant system. Pålagans statsrättsliga karaktär måste därför bedömas helt oberoende av vad som gällt och gäller för parkeringsavgifter. När det gällde bedömningen av trängselavgiftens statsrättsliga karaktär konstaterade regeringen att det gatu- och vägnät som skall omfattas av pålagan redan har finansierats av skattemedel. Syftet med pålagan är inte att uppföra och underhålla gator och vägar utan att av miljöskäl och för att minska trängseln reglera trafiken med motorfordon. Det går inte att urskilja något direkt vederlag från det allmännas sida gentemot den som betalar pålagan. De motprestationer som skulle kunna komma ifråga har redan utförts i och med att de aktuella gatorna och vägarna uppförts och ställts till medborgarnas förfogande. Enligt regeringens mening fanns det inte något utrymme för att bedöma den aktuella pålagan som annat än en skatt och då som en punktskatt. Det var alltså uteslutet att, som några remissinstanser varit inne på, försöka konstruera något slags bild av en konkret och direkt motprestation för pålagan. Utformningen av bestämmelserna skulle därför ske med utgångs- punkt i vad som enligt RF gäller för skatt. Några grundläggande rättsliga frågeställningar regeringens uppfattning inte heller någon anledning att ge pålagan någon annan benämning än trängselskatt. Även om syftet med trängselskatten – att inom en kommun förbättra framkomligheten och därmed även miljön – skulle kunna anses rymmas inom vad som är en angelägenhet, har en kommun inte rätt att beskatta andra än sina egna medlemmar. Regeringen menade att det inte skulle vara vare sig rimligt eller praktiskt genomförbart att låta en kommun ta ut trängselskatt enbart från trafikanter som är medlemmar i kommunen. Trängsel- skatten måste därför konstrueras som en skatt till staten. Lagrådet påpekade i sitt yttrande över förslaget att genom att pålagan betraktades som en skatt undveks de invändningar som skulle ha kunnat aktualiseras, om pålagan hade konstruerats som en kommunalt beslutad avgift. 4.3.5Något om trängselskattens behandling i Vid trafikutskottets offentliga utfrågning om trängselavgifter höll chefsjustitieombudsmannen ett anförande under rubriken – skatt eller avgift? I detta sammanhang uttalade bl.a. följande. Parkeringsavgifterna har varit föremål för en del överväganden. Man har pekat på att det är lite svårt att dra några slutsatser av dem eftersom de bygger på en lagstiftning som är äldre än RF. Men man har också pekat på att avgifterna är underkastade det som gäller för kommunala avgifter, nämligen att man inte får göra ett överuttag, om det inte är fråga om att täcka kommunens egna kostnader. När det gäller trängselavgifter är det fråga om ett betydande överuttag som är avsett att användas till olika investeringar i trafiksystemet (jfr överväganden). Av det skälet har de utredningar som har diskuterat det här ansett att man inte kan jämställa parkeringsavgifter med vägavgifter av det aktuella slaget. Även om man skulle anse att de kriterier som finns i RF:s förarbeten när det gäller avgift inte passar in på parkerings- avgifterna kan man kanske inte av det dra den slutsatsen att man då skall se på parkeringsavgifterna på samma sätt som på väg- avgifterna. Möjligen skall man i stället börja fundera över vad parkeringsavgifterna är för någonting. menade mot denna bakgrund att man inte kunde ta problematiken med Några grundläggande rättsliga frågeställningar parkeringsavgifterna till intäkt för att hävda att vägavgifter skulle vara avgifter och inte skatt. Vid riksdagsbehandlingen av propositionen om trängselskatt togs den konstitutionella problematiken upp i några motioner. Bl.a. anförde () m.fl. i huvudsak följande i motion 2003/04:Sk35. Parkeringsavgifterna är ett flitigt använt och väl fungerande medel att reglera trafiken i våra större städer. Besluten om avgifterna ligger helt och hållet hos kommunerna, som också har möjlighet att använda avgiftsintäkterna fritt. Några begränsningar när det gäller att t.ex. avgiftsbelägga invånare i andra kommuner finns inte. I storstäderna ger parkeringsavgifter mycket stora intäkter, i över en kvarts miljard eller motsvarande påslag på kommunalskatten. Med nuvarande regeringsform skulle det inte vara möjligt för att ge kommunerna rätt att ta ut parkeringsavgifter. För att införa parkeringsavgifter skulle det sannolikt krävas att fattade detaljerade beslut om avgifter och klockslag för varenda parkeringsplats i landet. Motionärerna begärde att som sin mening skulle ge regeringen till känna vad som i motionen anfördes om behovet av en översyn av RF i syfte att möjliggöra trängselavgifter där lokala och regionala beslutsfattare även formellt ges ett avgörande inflytande över bl.a. införande och utformning av trängselavgifter. I motion 2003/04:Sk36 anförde () m.fl. att anser att det finns stora principiella likheter mellan å ena sidan parkeringsplatser och vägyta som tillåter rörliga fordon å den andra. Bägge dessa borde därför kunna beslutas av kommunfullmäktige. bör därför besluta att ge regeringen i uppdrag att utreda hur den svenska grundlagen kan ändras så att trängselavgifter skall kunna beslutas av kommuner eller regioner. I motionen förutsattes också att kommunernas grundläggande kompetens vad avser trängselavgift/skatt blir föremål för analyser i (den nu sittande) grundlagsutredningen. Liknande synpunkter finns även i motion 2003/04:Sk48 av Per () m.fl. I motion 2003/04:Sk37 av () föreslogs att skulle tillkännage för regeringen som sin mening vad som anförts i motionen om en utredning om behovet av att modifiera RF för att möjliggöra kommunala beslut om ekonomiska styrmedel. ställde sig, efter att ha inhämtat yttrande från bl.a. , bakom regeringens lagförslag Några grundläggande rättsliga frågeställningar 2003/04: SkU35). godkände därefter regeringens förslag. Det kan tilläggas att regeringen beslutat att utse en förhandlings- man med uppdrag att finna en samlad lösning för Stockholms- regionen. Förhandlingsmannen skall pröva förutsättningarna att samla regionen kring en lösning på frågan om trängselskatt och avgifter och möjligheterna att låta dessa delfinansiera en samlad trafiklösning för (prop. 2006/07:1 utgifts- område 22 s. 26). 4.4Gränsdragningen mellan det offentligrättsliga och det civilrättsliga systemet Den grundläggande rättsliga åtskillnaden mellan parkering på tomtmark och gatumark har beskrivits i kapitel 2. Det finns anledning att fördjupa sig i denna gränsdragning. bör dock nämnas något om begreppen gatumark och tomtmark. Begreppen gatumark och tomtmark menade att eftersom det ankommer på regeringen att bestämma över LFP:s tillämpningsområde syntes det lämpligt att överlåta åt regeringen att även bestämma vad som skall förstås med tomtmark (Ds K 1980:14 s. 76 f.). Utredningen konstaterade att vid bestämningen av begreppet tomtmark måste först en avgränsning ske mot systemet med felparkeringsavgifter. Att definiera tomtmark som något som inte är väg i dåvarande VTK:s mening skulle enligt den utredningen ge den föreslagna lagen om kontrollavgift vid tomtmarksparkering ett alltför snävt tillämpningsområde. ansåg i stället att det vid bestämmande av begreppet tomtmark var bättre att utgå från byggnadslagstiftningen. Utredningen föreslog mot denna bakgrund att med tomtmark skulle förstås sådan mark som inte är väg, gata, torg eller annan allmän plats och inte heller omfattas av lokala trafikföreskrifter rörande stannande och parkering. I propositionen med förslag till lag om kontrollavgift vid olovlig parkering m.m. uttalade föredragande statsråd följande (prop. 1983/84:104 s. 15–16). Några grundläggande rättsliga frågeställningar Omfattningen av den privaträttsliga parkeringen är f.n. beroende av omfattningen av den offentligrättsliga parkeringen. Genom ett administrativt beslut om lokala trafikföreskrifter kan en parkerings- plats inlemmas i respektive uteslutas ur det offentligrättsliga systemet. Med andra ord kan man säga att VTK:s tillämpningsområde indirekt anger vad som kan vara privaträttslig parkering. Vill man ändra på detta förhållande, får man ändra VTK:s vägbegrepp och bestämmelserna om lokala trafikföreskrifter i såväl VTK som TTK. Detta vore emellertid av flera skäl inte lämpligt. Även i fortsättningen måste man alltså räkna med att området för privaträttslig parkering kommer att kunna påverkas av området för den offentligrättsliga parkeringen. För att åstadkomma en klar avgränsning av tillämpnings- området för kontrollavgifterna och förhindra tveksamheter i förhållande till sanktionerna vid offentligrättslig parkering, dvs. felparkeringsavgifter och böter enligt VTK, anser jag därför att lagstiftningen om kontrollavgifter måste anknytas till VTK och FelpL [dvs. LFP; utredningens anmärkning]. I lagstiftningen om felparkeringsavgifter talas om överträdelser av vissa bestämmelser och inte om överträdelser som inträffar på vissa platser. Jag förordar att samma metod används beträffande kontrollavgifterna. Med ett sådant tillvägagångssätt undgår man att använda begreppen väg och tomtmark. Därmed undgår man också det problem som flera remissinstanser pekat på, nämligen att samma begrepp har olika innebörd i olika lagar. Med den föreslagna metoden utmönstrades begreppen tomtmark och tomtmarksparkering ur lagförslaget. Begreppet tomtmark används ofta i dagligt tal om den privaträttsliga parkeringen och använder därför fortsättningsvis begreppet i denna betydelse. Med begreppet gatumark avser utredningen mark som faller under den offentligrättsliga regleringen. Regleringen i 2 § är en offentligrättslig reglering som inte reglerar kommunernas rätt att ta ut civilrättslig ersättning för sådan tomtmark som kommunen i egenskap av markägare upplåter för parkeringsplatser. framhöll i betänkandet Parkering (SOU 1968:18 s. 294, 312, 420) att kommunala trafik- reglerande myndigheter i praktiken hade gett uttrycket allmän plats i 2 § en vidsträckt innebörd och att områden, som i vägtrafik- lagstiftningens bemärkelse var att betrakta som allmän plats men som kommunen förfogade över på civilrättslig grund, t.ex. kommunägda rivningstomter, sjukhus och hamnområden, inte Några grundläggande rättsliga frågeställningar sällan hade avgiftsbelagts genom bestämmelser i lokala trafikföreskrifter. Kommittén pekade på att 2 § enligt sin ordalydelse var tillämplig på av kommun för allmän parkering upplåten plats å gata, torg eller annan allmän plats. Med hänsyn till lagrummets förhistoria och till det förhållandet att tillämpnings- området för bestämmelsen om avgiftsupptagning i lagens 1 § angetts på annat sätt (plats som i allmänna ordningsstadgan sägs), syntes det enligt kommittén i viss mån vara tveksamt om syftet med 2 § varit att reglera kommunens rätt att ta upp parkeringsavgift på annan mark än sådan över vilken kommunen har en offentligrättsligt (närmast i byggnadslagstiftningen) grundad förfoganderätt. Kommittén ansåg också att det var rimligt att, när kommunen upplåter allmänna parkeringsplatser på kvartersmark eller på andra specialområden än allmänna trafik- och parkeringsområden, kommunen skall kunna välja mellan att påkalla trafiknämndens medverkan för att få till stånd en offentligrättslig avgiftsbeläggning och att av de parkerande ta ut ersättning av privaträttslig natur. Kommittén föreslog att offentligrättslig avgiftsreglering i princip endast skulle kunna ske på gatumark. Tomtmarksparkering kunde visserligen också avgiftsbeläggas, men detta var i så fall en privatsak för markägaren. Bestämmelser om detta skulle inte kunna sanktioneras genom lokala parkeringsföreskrifter. Ett undantag från denna princip föreslogs dock för parkering på tomtmark som kommunen upplåter för allmän parkering, t.ex. allmänna park- eringsplatser på rivningstomter. Beträffande dessa områden skulle kommunen kunna välja vilket avgiftssystem den ville använda (se 15 § andra stycket i kommitténs förslag till parkeringslag). menar att om begreppet allmän plats i uppfattas på det sätt som i praktiken har skett och platsen anses upplåten till eller annars nyttjad för allmän samfärdsel, blir konsekvensen att kommunen är förhindrad att på privaträttslig grund erhålla ersätt- ning för upplåtelsen. I stället underkastas kommunen regleringen i 2 § . Om platsen inte skulle anses trafikerad utesluts tillämpning av och kommunen får i dess egenskap av ägare till eller nyttjare av marken anses berättigad till ersättning på civil- rättslig väg (, Kommunala avgifter, 1984 s. 159 f., se även Ragnemalm, Allmän plats, 1978 s. 61 f.). I det s.k. Höllvikenmålet (, dom , FT 652/89 m.fl) hade bl.a. gjorts gällande att en enskild väg i var allmän plats och utgjorde sådan vägmark som inte Några grundläggande rättsliga frågeställningar avses i LKOP och att väghållaren, en vägförening, inte haft laglig rätt att utfärda parkeringsförbud. Det var därför inte möjligt att utfärda kontrollavgift enligt samma lag. På vägen hade tidigare parkeringsförbud utfärdats genom en lokal trafikföreskrift, men kommunen hade sedermera upphävt parkeringsförbudet. I stället hade vägföreningen själv beslutat om ett sådant förbud. Tingsrätten konstaterade inledningsvis att det var ostridigt att parkering skett i strid mot av vägföreningen utfärdat parkeringsförbud samt att parkeringen ägt rum på enskild väg som är allmän plats. Tingsrätten fann vidare att uttalandena i förarbetena till LKOP om gränsdragningen mellan offentligrättslig parkering och civilrättslig parkering inte kunde tolkas på annat sätt än att ägaren till enskild mark, oavsett om marken är gata eller väg som är allmän plats eller om den utgörs av tomt, alltid har rätt att utfärda parkeringsförbud och ta ut kontrollavgift enligt LKOP, såvida inte lokala trafik- föreskrifter och ett förordnande enligt LFP har utfärdats för det ifrågavarande området. Mot denna bakgrund menade tingsrätten att vägföreningen inte haft rätt att bestämma om parkeringsförbud så länge kommunens lokala trafikföreskrifter var i kraft. När dessa upphävdes ändrades emellertid förhållandet enligt tingsrätten och det stod vägföreningen fritt att själv utfärda parkeringsförbud och beivra överträdelser mot detta enligt LKOP. Svarandens invändning i denna del kunde därför inte beaktas. Tingsrätten dom överklagades men varken hovrätten eller fann skäl att meddela prövningstillstånd (Högsta domstolens avgörande , mål nr 1161/92). Särskilt om det s.k. Strandvägenmålet I det s.k. Strandvägenmålet, NJA 2001 s. 430, prövades frågan om ett kommunägt parkeringsbolag hade rätt att ta ut kontrollavgift vid olovlig parkering på en allmän plats där till följd av lokala trafikföreskrifter LFP inte var tillämplig. Bakgrunden var att en av (Robur) ägd bil parkerats på en parkeringsplats på Strandvägskajen i . Enligt angivna parkeringsvillkor, som var tydligt markerade genom skyltning, skulle parkeringsavgift betalas. Eftersom det inte skett debiterade (Parkeringsbolaget) Robur en kontrollavgift enligt LKOP. Enligt de lokala trafikföreskrifterna rådde ett generellt förbud mot parkering i Några grundläggande rättsliga frågeställningar Vidare angavs i dessa bl.a. att även förbud om stannande eller parkering utmärkt enligt lagen om kontrollavgift vid olovlig parkering på enskild mark gällde före lokal trafikföreskrift. Robur väckte talan mot Parkeringsbolaget och hävdade att bolaget inte var betalningsskyldigt för den utfärdade kontrollavgiften. Parterna var bl.a. oense om hur den nämnda grundregeln i de lokala trafikföreskrifterna skulle tolkas. Enligt Robur ägde LKOP företräde framför de lokala trafikföreskrifterna endast på enskild mark medan Parkeringsbolaget hävdade att det inte fanns någon sådan begränsning. Tingsrätten kom sammanfattningsvis fram till att markens karaktär är utan betydelse när det gäller avgränsningen av LKOP:s tillämpningsområde. Enligt tingsrättens mening kunde grundregeln rimligen inte ges annan innebörd än att de lokala trafik- föreskrifterna inte gällde på område där parkeringen är reglerad med LKOP.