sou · GUB343 · 2007-01-01 00:00:00 — Bärande argument för att den övre gränsen för anläggningsinnehavarens skyldigheter att finansiera det obegrän- sade ansvaret skall utsträckas till föreligger inte enligt min uppfattning. Finansieringsansvar om missgynnar svensk konkurrenskraft Även när det gäller nivån på den finansiella täckningen av de höjda ersättningsstegen är frågan om harmonisering och resonemanget kring en europeisk elmarknad relevant. Om – men inte samtliga övriga europeiska konventionsländer – inför en högre nivå vad gäller den finansiella täckningen är det ägnat att missgynna svensk konkurrenskraft på elmarknaden. Detta går även stick i stäv med regeringens uttalade ambition att få till stånd ökad elproduk- tion i . Omotiverat ökade kostnader för kärnkraftsindustrin För anläggningsinnehavarna, dvs. den svenska kärnkraftsindustrin leder utredningens förslag till ökade kostnader i form av höjda försäkringspremier och kostnader för statens åtaganden. Det bör i detta sammanhang beaktas att svensk kärnkraftsindustri belastas med en särskild effektskatt. Denna skatt är orättfärdig på så sätt att motsvarigheten inte förekommer hos övriga europeiska konventionsländer. Svensk kärnkraftsindustri är således missgynnad och som följd av utredningens förslag snedvrids kon- kurrensen ytterligare. (iii) Förslag till Finansieringslösning – staten inträder som återförsäkringsgivare inom ramen för den statliga garantimodellen Utredningen har i sitt förslag till betänkande föreslagit att finansi- eringen skall ske genom att staten – inom ramen för den statliga garantimodellen – ingår ett återförsäkringsavtal med Nordiska kärn- försäkringspoolen som direkt försäkringsgivare samt att utgångs- punkten bör vara att den nuvarande premiesättningen som gäller för försäkringar på den privata marknaden, och som ligger till grund för de ansvarsförsäkringar som finns på atomansvarsområdet, skall tjäna som ett underlag för att beräkna premierna/avgifterna. Rimlig finansieringslösning – omotiverad premie Jag delar utredningens bedömning att en finansieringslösning där staten inträder som återförsäkringsgivare inom ramen för den statliga garantimodellen är den lösning som förefaller mest lämplig samt att premiesättningen rimligen bör ta utgångspunkt i den nuvarande premiesättningen som gäller för försäkringar på den privata mark- naden, och som ligger till grund för de ansvarsförsäkringar som finns på atomansvarsområdet. Det kan emellertid även i detta sammanhang ifrågasättas om det är rimligt att staten – utöver den stora belastning som kärn- kraftskatten utgör – belastar kärnkraftsproducerad el med ytter- ligare en avgift/premie. Yttrande av , Fortum Oyj Som medlem i referensgrupp lämnar jag härmed mina särskilda kommentarer till utredningens betänkande. Mina kommentarer omfattar allmänna synpunkter om internatio- nella avtal och utveckling i kärnsäkerhet, obegränsat ansvar samt försäkringsmarknaden och statliga garantier. Allmänna synpunkter om internationella avtal De svenska kärnkraftföretagens verksamhetsområde är den öppna nordiska elmarknaden. Enligt politiska beslut i EU-samman- hanget går utvecklingen mot en enhällig europeisk elmarknad. Syftet är att alla elbolag skall konkurrera med likvärdiga villkor på en harmoniserad elmarknad. Atomansvarsförsäkringar, som och behövs för ett atomansvarssystem i , skall återförsäkras på den internationella försäkringsmarknaden. När både elmarknaden och försäkringsmarknaden är internationalise- rade är det viktigt att atomansvarigheten tillämpas också på ett lik- artat sätt i motsvarande länder. På grund av det ovannämnda tillstyrker jag förslaget att tillträder ändringsprotokoll till Paris- och tilläggskonven- tionen, med förbehåll att för harmoniserings skull alla åtgärder ut- över konventionernas bestämmelser skall utvärderas noggrant och undvikas i så stor utsträckning som det är möjligt. På samma grunder tillstyrker jag förslaget att regeringen skall ges en möjlighet att för radiologiska skador som uppkommer utanför , förordna att anläggningsinnehavarens ersättningsansvar skall begränsas till det ansvarsbelopp som gäller i den andra staten i förhållande till . För att få en helhetsbild av kärnsäkerheten och risken för olycksfall samt behovet för ersättningar på grund av dem, måste man bedöma utvecklingen både i säkerheten och i atomansvarssystem trots att man då delvis hamnar utanför utredningens område. Svenska kärnkraftverk har kontinuerligt inte bara underhållits utan också förbättrats och moderniserats. Utvecklingen beror på svenska och internationella forskningsresultat samt allmän teknik- Även säkerhetsbestämmelser har genomgått en gradvis kontinuerlig skärpning. Samma utveckling förutses också att fort- sätta . Om man ser på ansvarsbeloppen ändringsprotokoll till Paris- och tilläggskonventionen, kan man konstatera att nivåerna är mycket högre än i de konventioner som är i kraft . Det behövs en klar och tydlig motivering till varför nivåerna har höjts så mycket på en och samma gång, särskilt som kärnkraftsverk har blivit säkrare . Förändringar i bedömningen av kärnsäkerheten kan därför inte vara orsaken till nivåhöjningar i ändringsproto- kollet. Av detta skäl är det därför viktigt att också framföra i den kommande propositionen och diskussionen om förnyelsen av atom- ansvarssystem i att ansvarshöjningen inte på något sätt beror på försämrad kärnsäkerhet i eller övriga konventionsländer. En av utredningens uppgifter har varit att föreslå hur ett obegränsat ansvar för anläggningsinnehavare bör genomföras i Atomansvarig- hetslagen. Sådant ansvar hör inte till Paris- och tilläggskonventio- nens omfattning mer än att ändringsprotokollet lämnar medlems- länder möjligheten att utöka nationellt krav på ett obegränsat an- svar. Under utredningen har man inte undersökt möjligheterna att tillämpa konventionerna utan tillägg av ett obegränsat ansvar. På grund av utformningen av uppgiften har man inte kunnat heller ta ställning eller argumentera för eller emot införandet av ett obegrän- sat ansvar för anläggningsinnehavare. På grund av den politiska målsättningen för en europeisk el- marknad skulle det ha varit naturligt att börja utredningen med ändringsprotokoll som sådant och efter det undersöka vilka påverkningar ett obegränsat ansvar kunde medföra på å ena sidan samhällsekonomin och företagsekonomin, och å andra sidan vilka verkliga skillnader i möjligheter skadelidande har att få ersättningar. Tyvärr kunde man på grund av uppdragets utformning inte lägga till sådana nödvändiga undersökningar för att utredningens resultat skulle ha blivit fullständig. Försäkringsmarknaden och statliga garantier Utredningen har bedömt att det saknas försäkrings- kapacitet på den privata försäkringsmarknaden för ansvarsförsäk- ringar som sträcker sig längre än till . Utredning- en föreslår att i första hand bör bemyndiga regeringen att mot en riskavspeglande avgift ikläda staten ekonomiska förpliktel- ser på atomansvarsområdet i form av återförsäkringsåtagande som hanteras inom ramen för den statliga garantimodellen. Hänvisande till olika möjligheter att finansiera ansvar utöver för- säkringskapaciteten som studerats i utredningen instämmer jag i att, såsom föreslagits i utredningen, statliga garantier skulle vara lämpligast för att hantera problemet. Om det är möjligt att undvika det obegränsade ansvaret och följa minimikrav i Paris- och tilläggs- konventionen, skulle det räcka att det statliga åtagandet behövs från till . Om man vidhåller det obegränsade ansvaret för anläggningsinnehavare trots de argument jag ovan presenterat, tillstyrker jag förslaget och bedömningen att den övre gränsen för anläggningsinnehavarens skyldighet att finan- siera det obegränsade ansvaret skall stanna vid . Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare skall -ta fram ett underlag för bedömningen av om bör till- träda de reviderade versionerna av konventionen om skade- ståndsansvar på atomenergins område och konventionen om tillägg till samt om bör tillträda konventionen om supplerande ersättning för atomskada, -föreslå de lagändringar som behövs för att dessa instrument skall kunna tillträdas eller som bedöms lämpliga i samband med tillträde, -föreslå hur ett obegränsat ansvar för innehavare av atomanlägg- ningar bör genomföras i atomansvarighetslagen, -föreslå till vilken nivå ansvaret skall vara täckt av försäkring eller annan finansiell säkerhet, -utreda vilka typer av försäkringslösningar och finansiella säker- heter som finns att tillgå eller kan skapas och, i syfte att nå så höga ersättningsnivåer som möjligt, föreslå system där ekono- miska säkerheter eller garantier utnyttjas som komplement till ansvarsförsäkringen. Gällande ersättningsansvar för atomskador I regleras ansvaret för skador som uppkommer i samband med verksamhet inom atomanläggningar, t.ex. kärnkraftsanlägg- ningar och anläggningar för framställning eller behandling av atom- substanser eller för förvaring av sådana substanser, i atomansvarig- hetslagen (1968:45). Lagen har ändrats vid ett flertal tillfällen, senast genom SFS 2002:1131. Atomansvarighetslagen bygger på två internationella konven- tioner. Den ena konventionen är om skade- ståndsansvar på atomenergins område. Konventionen innehåller bestämmelser om anläggningsinnehavares skadeståndsansvar. Den andra konventionen, som brukar kallas tilläggskonventionen, innehåller regler om kompletterande ersättning av statsmedel för atomskador. och dess tilläggskonvention har arbetats fram inom och utveckling (). Konventionerna med ändringsprotokoll antagna 1964 och 1982 finns intagna i prop. 1968:25 respektive prop. 1982/82:163 samt i överenskommelser med främmande makter (internationella överenskommelser 1968:17-20 och internationella överenskommelser 1983:31-32). har tillträtt båda konventionerna. Förutom av har tillträtts av , , , , , , , , , , , , och . Av dessa länder är samtliga utom , och också anslutna till tilläggskonventionen. bygger på följande fyra grundläggande prin- ciper: 1) Ansvaret för atomskador är strikt. 2) Ansvaret skall ligga på anläggningsinnehavaren. 3) Ansvaret skall vara begränsat till be- loppet och i tiden. 4) Ansvaret skall vara täckt av försäkring. Tilläggskonventionen och bildar ett ersättnings- system i tre steg. Enligt det första steget, som regleras i Pariskon- ventionen, skall anläggningsinnehavarens ansvar bestämmas till 15 miljoner särskilda dragningsrätter (SDR). Beloppet får dock sättas högre eller lägre men får inte understiga 5 miljoner SDR. har dock antagit en rekommenda- tion enligt vilken staterna bör sträva efter att höja anläggnings- innehavarens ansvar till 150 miljoner SDR i sina nationella lagstift- ningar. Om det ansvarsbelopp som följer av inte räcker, skall enligt tilläggskonventionen en kompletterande ersättning betalas av statsmedel. Systemet enligt tilläggskonventionen verkar i två steg som kompletterar . Anläggningsinnehava- rens ansvar utgör det första steget. Det andra steget utgörs av intervallet mellan anläggningsinnehavarens ansvar och 175 miljoner SDR och betalas av den stat där anläggningsinnehavarens anlägg- ning är belägen. Till det tredje steget, som utgörs av intervallet mellan 175 miljoner SDR och 300 miljoner SDR, och alltså uppgår till 125 miljoner SDR, skall de stater som är anslutna till tilläggs- konventionen gemensamt betala enligt en särskild fördelnings- princip. Atomansvarighetslagen innehåller regler som föranletts av tillträde till de båda konventionerna. gäller att anläggningsinnehavarens ansvar är begränsat till 300 miljoner SDR för varje olycka. Det betyder att de två första stegen i konventionerna har reducerats till ett och att det är anlägg- ningsinnehavaren som står för detta. Ansvaret skall vara täckt av försäkring. Därutöver finns ytterligare ett steg i atomansvarighets- lagen (31 a §). Enligt detta skall svenska staten, i de fall en anlägg- ningsinnehavare här i landet är ansvarig, betala ersättning i inter- vallet mellan 425 miljoner SDR och . Om det, efter att en atomolycka inträffat, visar sig att det ansvarsbelopp som skall betalas enligt ovan beskrivna steg inte räcker till ersätt- ning för uppkommen skada, används statsmedel enligt grunder som bestäms i en särskild lag (33 §). Någon viss ersättningsnivå garante- ras inte genom bestämmelsen. Atomansvarighetslagen trädde i kraft . Regelver- ket uppfattas som snårigt och svårtillgängligt och författningsspråket i viss mån ålderdomligt. Revision av och tilläggskonventionen hölls mellan konventionsstaterna till Paris- konventionen och tilläggskonventionen en diplomatkonferens för att anta ändringar av konventionerna. Den revisionsakt som antogs innebär att ett stort antal artiklar ändras i båda konventionerna och att ett antal nya artiklar tillkommer. Som exempel på några av de mer betydelsefulla ändringarna i kan följande nämnas. Skadebegreppet utvidgas till att omfatta, förutom personskada och sakskada, även vissa miljöskador och förmögenhetsskada som är en följd av person- eller sakskada (artikel 1). Tillämpningsområdet vidgas på så sätt att det inte längre för att konventionen skall vara tillämplig krävs att olyckan inträffat i en konventionsstat och skada uppstått i en konventionsstat (artikel 2). Ansvarsbeloppen höjs till per anläggningsinnehavare och olycka (artikel 7). beloppet är uttryckt som ett minimibelopp och det blir således möjligt för parter att införa ett obegränsat ansvar för anläggnings- innehavare. Också de särskilda ansvarsbeloppen för transport av nukleärt material och för s.k. lågriskanläggningar höjs till respektive . Därutöver förlängs preskrip- tionstiderna. Preskriptionstiden för personskada förlängs till . För andra skador fastställs preskriptionstiden till . Längre preskriptionstider är möjliga. I sådana fall måste anläggningsstaten garantera att ekonomisk säkerhet finns tillgänglig för tilläggs- perioden och att ersättning kan betalas utan att de skadelidande som framställt krav inom de ordinära preskriptionstiderna hamnar i ett sämre läge (artikel 8). Även efter revisionen innebär och tilläggs- konventionen ett ersättningssystem i tre steg. Det första steget ut- görs som tidigare av anläggningsinnehavarens ansvarsbelopp enligt , dvs. Genom ändringar i tilläggskonventionen skall staten i det andra steget svara för ett belopp som utgör skillnaden mellan beloppet enligt det första steget och , dvs. Om anlägg- ningsinnehavarens belopp är högre än minskas det andra steget i motsvarande mån och kan t.o.m. bli noll. Också enligt den reviderade tilläggskonventionen ansvarar konventions- staterna tillsammans för ersättningen enligt det tredje steget som utgör skillnaden mellan och (artikel 3). som ändringsprotokollen till och tilläggskonventionen undertecknades antogs även en rekommenda- tion om tillämpningen av reciprocitetsprincipen på medel tillgäng- liga för ersättning av atomskador (Recommendation on the Applica- tion of the Reciprocity Principle to ). Rekommendationen syftar till att likställa parter som inför obegränsat ansvar för anläggningsinnehavare med parter som be- gränsat anläggningsinnehavarens ansvar. Ändringsprotokollet till träder i kraft tre måna- der efter deponering av det sjätte ratifikationsinstrumentet. Änd- ringsprotokollet till tilläggskonventionen träder i kraft när samtliga parter till konventionen har ratificerat protokollet. har signerat revisionsakten. EG-rättsligt gäller delad kompetens mellan medlemsstaterna och gemenskapen när det gäller de bestämmelser som omfattas av . Gemenskapen har exklusiv behörighet i fråga om ändringen av jurisdiktionsreglerna i artikel 13 i Pariskonven- tionen i den utsträckning ändringen påverkar bestämmelserna i rådets förordning (EG) nr 44/2001 av om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar på privaträttens område (EGT L 12, s. 1, Celex 32001R0044). När det gäller frågor som inte inverkar på gemen- skapsrätten behåller medlemsstaterna sin behörighet. Trots att gemenskapen således har kompetens i vissa delar kan gemenskapen inte bli part till och det nu aktuella ändrings- protokollet eftersom överenskommelserna inte är öppna för anslutning av regionala organisationer. Det har dock av gemen- skapen och dess medlemsstater ansetts önskvärt att dessa kan bli parter i . För att göra detta möjligt och beakta EG:s behörighet i berörda delar har rådet fattat beslut om bemyndigande av medlemsstaterna att i gemenskapens intresse underteckna, ratificera eller ansluta sig till . Enligt rådsbeslutet skall ratificering ske, om möjligt, före . Anläggningsinnehavarens ansvar är enligt gällande svensk rätt be- gränsat till belopp angivna i atomansvarighetslagen. Ett obegränsat ansvar har inte varit förenligt med (jfr prop. 2000/01:43 s. 15). Som redan har nämnts är ansvarsbeloppet enligt den reviderade uttryckt som ett minimibelopp. Den stat som önskar det kan alltså fastställa ett högre belopp eller bestämma att det inte skall gälla någon begränsning för anläggningsinnehavarens ansvar. Ändringarna av innebär således en möjlighet att ålägga anläggningsinnehavare ett obegränsat ansvar. Försäkring och finansiella säkerheter Enligt 22 § atomansvarighetslagen gäller att en innehavare av atom- anläggning är skyldig att ta och vidmakthålla försäkring för att täcka sin ansvarighet för atomskada enligt lagen. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, kan befria anläggnings- innehavaren från försäkringsskyldigheten om anläggningsinne- havaren ställer godtagbar säkerhet för sina förpliktelser och sörjer för regleringen av inträffade skador (27 § andra stycket). Som exem- pel på sådan säkerhet anges i förarbetena bankgaranti och deposition av värdehandlingar (SOU 1959:34 s. 53, SOU 1962:14 s. 82 f. och prop. 1968:25 s. 147 f). Ansvarsförsäkring är dock den typ av ekonomisk garanti som har använts i praktiken för att säkerställa anläggningsinnehavarens åligganden enligt atomansvarighetslagen. Den kapacitet som marknaden är beredd att ställa till förfogande för denna försäkringstyp har varit avgörande för vilken ansvarig- hetsnivå som fastställts för anläggningsinnehavarna. En sådan ord- ning har befunnits otillfredsställande (se prop. 2000/01:43 s. 14). Händelserna i har haft effekter på försäkringsbranschen globalt (se bl.a. redogörelser i rapporten of Terrorism, Outlook No. 71, kapitel 4, ). Detta gäller även den del av försäkrings- branschen som ger ansvarsförsäkringar för atomskador, respektive dess återförsäkrare, även om kärntekniska anläggningar har varit förskonade från terroristangrepp. Denna påverkan har visat sig i en osäkerhet om tillgänglig försäkringskapacitet, vilket i vissa länder fått till följd att det ordinära försäkringsskyddet inte omfattar skador som orsakats av terroristattacker. I har det dock hit- tills varit möjligt att inkludera försäkring för sådana skadehändelser i det ordinära försäkringsskyddet. Denna utveckling har föranlett diskussioner om i vilken ut- sträckning innehavare av atomanläggningar skall vara ansvariga för skador som orsakas av terroristattacker. Frågan har bl.a. uppmärk- sammats inom ramen för revideringen av . Någon ändring av gällande bestämmelser har emellertid inte skett. Detta innebär alltså att anläggningsinnehavarens strikta ansvar också fortsättningsvis omfattar skador som har orsakats av tredje mans uppsåtliga handlande. Anläggningsinnehavaren är därför också fortsatt skyldig att ha försäkring eller annan finansiell säkerhet som omfattar detta ansvar. Konventionen om supplerande ersättningsansvar Det finns ett alternativt konventionssystem för atomansvar, Wien- konventionen, som tagits fram inom ramen för atomenergiorgan . , som bygger på samma grundprinciper som , har tillträtts av 32 stater. Ingen av dem är part i . Wienkonven- tionen har reviderats och antogs ett tilläggsproto- koll till . Det finns dessutom ett protokoll rörande tillämpningen av och Pariskonven- tionen (det s.k. gemensamma protokollet, se prop. 1991/92:31 och internationella överenskommelser, SÖ 1992:2) som länkar samman de båda ersättningssystemen. är part i detta gemensamma protokoll. Konventionen om supplerande ersättning för atomskada (Con- vention on Supplementary Compensation for Nuclear Damage) an- togs . Syftet med konventionen är att skapa ett kompletterande ersättningssystem i förhållande till det ersättnings- system som följer av nationella bestämmelser som genomför Paris- eller . Konventionen innehåller bestämmelser om ersättning av statsmedel. Emellertid har konventionen inte trätt i kraft och har varken ratificerats eller undertecknats av . Inte heller har någon annan av de övriga stater som är parter till ratificerat den nya konventionen. Därutöver innehåller konventionen bestämmelser om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar (artikel XIII). Detta innebär att kompetensen, på samma sätt som när det gäller , är delad mellan gemenskapen och medlems- staterna. kan således inte på egen hand underteckna och tillträda konventionen utan detta måste ske i enlighet med gemen- skapens regelverk. Regeringen anser det önskvärt att kan tillträda ändrings- protokollen till och tilläggskonventionen som genom bland annat de väsentligt höjda ansvarsbeloppen och möjligheten till ett obegränsat ansvar medför en uppenbar förbätt- ring av det ersättningsrättsliga skyddet vid atomolyckor. De revi- derade konventionerna fyller en viktig funktion när det gäller skyddet av skadelidande i händelse av en atomolycka. En särskild utredare ges därför uppdraget att utreda förutsättningarna för ett svenskt tillträde till tilläggsprotokollen och att föreslå de lag- ändringar som bedöms nödvändiga för ett tillträde eller som annars bedöms lämpliga i samband med ett tillträde. Därutöver skall ut- redaren lämna förslag på bestämmelser som föranleds av rekom- mendationen om tillämpningen av reciprocitetsprincipen på medel tillgängliga för ersättning av atomskador. Utgångspunkten för regeringens atomansvarighetspolitik är att tillgodose de skadelidandes berättigade krav på ersättning för skada vid en atomolycka. Det ekonomiska ansvaret för atomskador bör i första hand bäras av kärnkraftsindustrin. Från denna utgångspunkt bör anläggningsinnehavaren enligt svensk rätt åläggas ett obegrän- sat ansvar, vilket regeringen fastslog i prop. 2000/01:43 s. 13. Ut- redaren skall lämna förslag till hur ett obegränsat ansvar för inne- havare av atomanläggningar kan genomföras i atomansvarighets- lagen. Det obegränsade ansvaret måste kombineras med krav på att anläggningsinnehavaren har försäkring eller annan finansiell säker- het för att täcka sitt ansvar i vart fall upp till de nivåer som före- skrivs i . Det är dock möjligt att ställa krav på försäkringsnivåer som går utöver konventionskraven. Utredaren skall utreda till vilken nivå det är rimligt att kräva att anläggnings- innehavaren försäkrar sig eller ställer andra säkerheter eller garan- tier. Det är önskvärt att undvika att försäkringsbranschens kapacitet blir avgörande för vilken nivå som väljs för försäkringskraven. För att skapa förutsättningar för så höga ersättningsnivåer som möjligt, skall utredaren undersöka om det är möjligt att skapa nya system eller utnyttja befintliga former för finansiell säkerhet där finansiella säkerheter eller garantier utnyttjas som komplement till ansvarsför- säkringen. Utredaren skall undersöka hur andra länder som inte enbart använder sig av ansvarsförsäkring ordnat system för finan- siell säkerhet. Utredaren skall även lämna förslag i denna del om utredaren finner tillfredsställande lösningar. När det gäller ansvarsförsäkring skall utredaren klarlägga vilka för- säkringslösningar som finns att tillgå både inom och utom landet. Utredaren skall även undersöka om staten kan och bör uppträda som försäkringsgivare eller som återförsäkrare, exempelvis om försäkringsmarknaden inte kan frambringa den kapacitet som krävs enligt .