sou · GUB3101 · 2007-01-01 00:00:00 — Alla de människor som vill och önskar delta i samhällsbyggnadsprocessen måste få erkänsla för det arbete som de lägger ned och uppmuntran till fortsatt utveckling och nya initiativ. Exempel på stöd till det lokala ledarskapet är att stödja ungdomar, att finna mentorsstruk- 18TP , (2002) Omvärldsanalys, Tillväxtregionen , och . Rapport skriven åt Tillväxtdelegationen 19TP , (2002) Omvärldsanalys Norra Inland, Rapport skriven åt Inlandsdelegationen 20TP PT SOU 2004:135 Inlandet har möjligheter Lokalt perspektiv på demokrati, ansvar och roller turer och främja olika nätverksskapande strukturer. Exempelvis kan LEADER-checkar till ungdomar vara ett stödjande inslagTPF21FPT. 4.6Stärk kommunernas samspel med lokala utvecklingsaktörer Lokala aktörers samspel med den kommunala organisationen är viktig. De lokala grupper som lyckats föra större utvecklingspro- jekt i hamn är oftast också de grupper som lyckats bra med att ha väl utvecklade kontakter med den kommunala organisationen i sin kommunTPF22FPT. Möten sker ofta och eftersom många inte kan delta i kvällsmöten eller studiegrupper, behöver alternativa mötesformer utvecklas, till exempel via modern teknologi eller inom ramen för en skolas ordinarie arbete. Om de kommunala och lokala perspek- tiven även knyts till individnivån kan fler människor bli aktiva. Ju fler medborgare som ägnar sig åt aktivitet i olika inflytandeproces- ser, desto fler får en mer tydlig och positiv framtidstro samt tillit till sina egna visioner och konkreta förmåga. Här har ledarskapet en stor betydelse. Väg in lokala behov vid utvecklingsplanering och fysisk plane- ring. Upprätta översiktsplaner (ö p) i samarbete med lokala intres- segrupper som lyfter fram landsbygdernas resurser och möjlig- heter. Stimulera och underlätta för kommunerna att, i samverkan med den lokala nivån, aktivt utarbeta en strategisk lokal utveck- lingsplanering för landsbygderna med förankring i kommuner- nas övergripande strategier och visioner. 21TP PT En så kallad startpeng 22TP PT , (1998). Lokala utvecklingsgrupper på landsbygden: Analys av några lokala utvecklingsgrupper i termer av platsrelaterad gemenskap, platsrelaterad social rörelse och systemintegrerad lokal organisation Lokalt perspektiv på demokrati, ansvar och roller Genom frågor som ställts till kommuner om deras arbete med landsbygdsfrågorTPF23FPT kan den generella slutsatsen dras, att landsbyg- den inte har någon särskilt tydlig plats. Exempelvis har endast ett 20-tal kommuner redovisat att de arbetar med särskilda lands- bygdsprogram. Därutöver har ytterligare ett tiotal kommuner upp- gett att deras landsbygdsprogram bakats in i den kommunala över- siktsplanen. Även i de kommunala utvecklingsprogrammen är landsbygdernas roll undanskymd. De cirka 100 kommunala översiktsplaner som har inventerats i en arbetsrapportTPF24FPT redovisar rätt svaga beskrivningar av landsbyg- dens förutsättningar. En ofta förekommande målsättning är att kommunens strävan är att ha en levande alternativt livskraftig landsbygd. Frasen hela kommunen ska leva är återkommande. Flera kommuner beskriver allmänt vikten av det öppna kulturland- skapet med ett aktivt brukande av jorden. Många kommuntäckande översiktsplaner är inaktuella. Det blir dock allt vanligare med för- djupade översiktsplaner som behandlar ett tema eller ett delområde i kommunen. Exempel på fördjupningar är planer för komplette- ringsbebyggelse i kulturmiljöer på landsbygden. I i kommun i har en lokal utvecklingsgrupp deltagit i planar- betet och den nya bebyggelsen har utformats så att kulturmiljön värnas som en attraktion i stället för att vara hinder för utveck- lingen. Begreppet levande landsbygd är i kommunernas översiktspla- ner ofta delvis synonymt med de areella näringarna. I de nyare pla- nerna omnämns dock inte de areella näringarna i samma omfatt- ning som i de gamla. Kommuner med en etablerad turistnäring tenderar att vara mer positivt inställda till satsningar på landsbyg- den. Även i studien om landsbygdens plats i den kommunala utveck- lingsprocessenTPF25FPT framkom en bild som i stort överensstämmer med bilden ovan, det vill säga att landsbygdens roll i ett tillväxtperspek- tiv inte är särskilt tydlig. Ett exempel på en kommun som dock ar- betar aktivt med landsbygdsfrågor är (se lo- kala exempelsamlingen). 23TP PT (2005); Landsbygdens plats i kommunala tillväxtprogram 24TP PT (2006); Boende i gles- och landsbygder, Arbetsrapport 25TP PT (2005); Landsbygdens plats i kommunala tillväxtprogram Lokalt perspektiv på demokrati, ansvar och roller En avgörande fråga framgång med lokalt utvecklingsarbete är om detta sker med kommunens goda minne och stöd eller om de lo- kala aktörerna upplever att de arbetar mot de kommunala struktu- rerna och når sina mål trots dessa. Det förslag till ny plan- och bygglag (PBL) som är under behandling vill förstärka översiktsplanens betydelse som ut- vecklingsinstrument och underlätta samrådsförfarandet. En ny plan- och bygglag kan därför bli ett mer verksamt instru- ment om landsbygdsperspektivet betonas. Det finns dock gott om möjligheter för kommunerna att på olika sätt beakta landsbygden i såväl arbetet med övergripande utveck- lingsstrategier som i mer sektorsvisa övergripande program som till exempel näringslivs-, bostadsförsörjnings-, kulturmiljö- och ener- giprogram. Det finns även exempel på kommuner som verkligen lagt ned stort arbete på att belysa landsbygdens utvecklingsmöjligheter i översiktsplanerna. Exempel på sådana kommuner är , , , och . Många kommuner arbetar redan i sådana partnerskap. Förslag till kommunala utvecklingsprogram arbetas fram i samverkan mellan kommunen, det lokala näringslivet, den ideella verksamheten och andra aktörer. Att landsbygdernas intressenter blir väl företrädda och integreras i det arbetet är en viktig utgångspunkt för att såväl kommunens som landsbygdens utvecklingsintressen ska kunna tas till vara. Här är det också väsentligt att kommunernas utvecklings- arbete knyts samman med det regionala strategi- och programar- betet. slutsats är ändå att det genomgående behövs stora insatser för att stimulera kommunerna att på ett mer aktivt sätt utveckla förutsättningarna för landsbygdens möjligheter till tillväxt till exempel genom utbildningsinsatser. Lokalt perspektiv på demokrati, ansvar och roller 4.6.3Kommunerna, det regionala utvecklingsprogrammet och samverkan Den gemensamma ledstjärnan är en miljömässigt, socialt och eko- nomiskt hållbar utveckling. I det arbetet måste den regionala ut- vecklingsplaneringen (RUP) vara ett grundläggande verktyg. Till den måste kopplas olika tillgängliga finansieringskällor. Samverkan mellan offentliga myndigheter kan dessutom förenkla och skapa utrymme för en mer effektiv service på lokal nivå. Sam- verkan mellan stat och kommun i renodlade servicefunktioner är relativt okomplicerad och lätt att få till stånd. Gäller det myndig- hetsutövning blir frågan mer komplicerad. Flera förvaltningsrätts- liga regler är knutna till myndighetsbegreppet, men enligt lagen om samtjänst vid medborgarkontor kan stat och kommun samverka kring viss myndighetsutövning. Även kommuners inbördes samverkan kan ha stor betydelse för landsbygdens servicetillgång och utvecklingsförutsättningar. Ge- nom att samverka kan kostnadseffektiva och kompetenshöjande lösningar nås för områden som ligger på var sin sida av en kom- mungräns. 4.7Partnerskap som verktyg för landsbygdens utveckling Med partnerskap menas att offentliga, kommersiella och ideella aktörer samverkar i en viss satsning för att bygga, förändra eller åstadkomma något helt nytt. Det betyder delat ansvar jämfört med tidigare svenska modeller, där den offentliga sektorn ofta arbetade vid sidan om företag respektive den ideella sektorn. Främja bildandet av partnerskap mellan offentlig förvaltning, fö- retag och ideella föreningar som ett kraftfullt metodiskt verktyg i utvecklingsprocesserna, i vilka den demokratiska granskningen ska säkerställas. Lokalt perspektiv på demokrati, ansvar och roller Partnerskap kan ha mycket olika karaktär. I vissa projekt låter de offentliga organen finansiera en viss insats, medan de övriga aktö- rerna deltar som diskussionspartners utan ansvar för kommande investeringar och driftskostnader. I andra fall deltar de olika aktö- rerna både i planering och genomförande, där i första hand den of- fentliga sektorn och företag gör finansiella insatser. Den ideella sektorn bidrar oftast med arbetsinsatser. På uppdrag från för regional tillväxt har frågan belystsTPF26FPT. Några av slutsatserna är att partnerskap ofta är ett otydligt begrepp, eftersom det finns många olika partnerskap med många deltagare, som ofta deltar i flera olika partnerskap. En viktig uppgift anses exempelvis vara att fastställa policy och sprida erfarenheter, vilket ju också sammanfaller med själva idén med partnerskap. Helhetsintrycket av arbetet i partnerskap är positivt, men ansvar och roller upplevs som relativt svaga punkter. De rekommendatio- ner som ges är att använda sig av begrepp som anger respektive partnerskaps mandat och roll samt ta tillvara de erfarenheter som finns från LAGTPF27FPT-grupper och strukturfondsarbeten. Vid den forskarkonferens som anord- nade tillsammans med Formas och KSLATPF28FPT diskuterades bl.a. part- nerskapets roll. En fråga var hur demokratiska samverkansplatt- formerna mellan företag, ideella och offentliga sektorerna och företag egentligen är? I både danska och svenska undersökningar kommer frågan om legitimiteten för partnerskap upp. Det ansågs ändå intressant med studier från medborgarsynpunkt – men det saknas forskning. En annan synpunkt är att partnerskap kan bidra till att meningsskiljaktigheter inte kommer fram. 26TP PT SOU 2006:4 Svenska Partnerskap – en översikt, Rapport till för regional tillväxt. Rapporten är ett fristående arbete där det regionala partnerskapets roll och ansvar behandlas. Den har utgjort underlag till utredningens slutbetänkande Stärkt konkur- renskraft och sysselsättning i hela landet, SOU 2006:3. 27TP PT LAG, står för Local action group, populärt kan sägas att begreppet beskriver den grupp av lokala aktörer som formerats i LEADER-metodens trepartnerskap 28TP PT KSLA; , FORMAS; för miljö, areella näringar samt samhällsbyggande Se särskild rapporten strategi för landsbygds- forskning som publiceras i särskild rapport tillslutbetänkande från Lokalt perspektiv på demokrati, ansvar och roller Erfarenheter finns av att stora fördelar och möjligheter öppnas när det gäller engagemang, resursmobilisering, nytta och gemensamt lärande från partnerskapsarbete. anser att detta sätt att arbeta ska främjas, men att utkrävande av ansvar och ansvarsfördelning måste klargöras. Med förändringar och förtydliganden vad gäller beslutsbefogen- heter, ansvarsutkrävande och rollfördelning blir partnerskapen del- aktighetsskapande, synliga och representativa. LEADER är ett in- strument för att förbättra den lokala demokratin och fördela be- slutsansvar på ett nytt sätt genom ett underifrånperspektiv. Den lokala nivåns aktörer får ett verkligt inflytande över både lokala och regionala frågor. I denna metod betonas också behovet av att ut- veckla nytänkande och också kunna vara överförbar till andra landsbygdsområden samt vara nätverksskapande och frigöra finan- siella resurser som annars inte skulle ha varit tillgängliga. LEADER har utvecklats från att ha varit något av en experi- mentverkstad till en metod för att nå ökad målmedvetenhet och fungerande strategier. En bred och aktiv medverkan i trepart- nerskapet (LAGTPF29FPT) mellan företag, ideella föreningar och offentlig sektor är en förutsättning. 4.8Öka det politiska engagemanget för Landsbygdsprogrammet En förutsättning för att det nya Landsbygdsprogrammet ska kunna medverka till långsiktigt hållbar utveckling i ett bredare samman- hang är att det samverkar och integreras med övrigt utvecklingsar- bete som sker på lokal, och regional nivå. Dessutom måste programmet samverka med andra insatser som på nationell nivå. Det gör att det politiska inflytandet måste stärkas på de kommunala och regionala nivåerna. Stärk det politiska inflytandet och engagemanget på och regional nivå vad avser Landsbygdsprogrammets bered- nings- och beslutsprocess i de delar där detta är möjligt, främst 29TP PT Local action group Lokalt perspektiv på demokrati, ansvar och roller inom axlarna 1 och 3. Detta gäller även andra program som har betydelse för landsbygdens utveckling. har det politiska inflytandet på Landsbygdsprogrammet varit begränsat, eftersom det huvudsakligen varit länsstyrelser på den regionala nivån som involverats i arbetet. Även fortsättningsvis är det länsstyrelserna som har ansvaret för Landsbygdsprogrammet på regional nivå. Den politiska styrningen utövas således enbart från den nationella statliga nivån, vilket ser som en brist. I de delar som Landsbygdsprogrammet har möjlighet att samverka med andra strukturfonders program eller i andra ut- vecklingsprocesser behövs att valda politiska församlingar på regi- onal och nivå är med i beslutsfattandet. Erfarenheterna från Miljö- och Landsbygdsprogrammet 2000– 2006 har ännu inte kunnat slututvärderas. Även om man kunnat konstatera miljöåtgärdernas nytta, kvarstår de sociala och ekono- miska insatserna, som ofta ger effekter först i ett längre tidsper- spektiv och således ännu inte i tillräcklig omfattning kunnat utvär- deras. ,TPF30FPT har värderat de två strukturfonds- perioderna och bland annat gjort följande bedömning av hittillsva- rande insatser och verksamheter: Fragmentisering och brist på prioritering och fokus För många små och kortvariga projekt Lågt resultat i form av ekonomisk tillväxt Hur lärandet har utvecklats finns det begränsad kännedom om. Det finns också anledning att fundera över i vilka former man kan sys- tematisera erfarenheterna från strukturfondsprojekten och andra lokala och regionala utvecklings- och förändringsprojekt. har strukturfondsmedlen i stor utsträckning fördelats kompensatoriskt och med ett mycket begränsat inflytande av lo- kala, kommunala och regionala politiker. I hög grad styrs program- utformning och projekturval i praktiken av riktlinjer från myndig- heter. Det styrs också av möjligheterna till medfinansiering som också är i händerna på offentliga aktörer – i praktiken tjänstemän i 30TP PT SOU 2006:3, Stärkt konkurrenskraft och sysselsättning i hela landet Lokalt perspektiv på demokrati, ansvar och roller I den nuvarande organisationen vittnar man om att politiska beslutsfattares uppgift i stor utsträckning varit att bevaka att medel fördelas enligt någon sorts rättviseprincip. Det har lett till en kompensatorisk och geografiskt utsmetad fördelning.TPF31FPT ansluter sig till organisationsutredning- ens slutsats om en mer strategiskt inriktad och mer politiskt styrd medelsfördelning. Landsbygdsprogrammet är annorlunda konstruerat än strukturfon- derna, bland annat genom att medfinansieringen i högre utsträck- ning är statlig och privat. Det nya Landsbygdsprogrammet 2007– 2013 har en utökad, större målgrupp och åtgärder som alltmer lik- nar strukturfondernas. anser att program- met på ett mer påtagligt sätt bör föras in i de valda politiska för- samlingarna på regional och nivå. I den halvtidsutvärdering av Miljö- och landsbygdsprogrammet 2000–2006 som skett förmedlar utvärderaren, Per , i stort en positiv inställning till insatserna även om han också föreslår ett antal förändringar.TPF32FPT Slutsatserna i utredningen var kortfattat: Programmet fungerar i stort sett väl med en god måluppfyllelse framförallt inom insatsområde ITPF33FPT (särkilt miljökvalitetsmålen Ett rikt odlingslandskap och Ingen övergödning). För insatsområde IITPF34FPT är bilden mer otydlig. Det svenska programmet har varit mer styrt mot jordbruket som målgrupp än i de flesta andra EU-län- derna (EU 15). Därför har den allmänna landsbygdsdimensionen kommit att bli eftersatt. Utredaren såg därför att programmet bör öppnas för samtliga landsbygdsintressenter och att det som kalla- des projektstöd inom område II borde prioriteras. Målen bör också på ett bättre sätt samordnas och programmet behöver en tydligare förankring på lokal nivå. 31TP PT SOU 2006:3, Stärkt konkurrenskraft och sysselsättning i hela landet 32TP PT SOU 2003:105, Ett levande kulturlandskap – en halvtidsutvärdering av Miljö- och lands- bygdsprogrammet 33TP PT Insatsområde I avser åtgärder syftande till förbättrad miljö och insatsområde II avser åtgärder till socioekonomiska åtgärder 34TP PT Se ovan Lokalt perspektiv på demokrati, ansvar och roller 4.9Stärk landsbygdsperspektivet i det regionala utvecklingsprogrammet (RUP) Stora regionala skillnader medför stora behov av särlösningar runt om i landet. Den regionala friheten måste därför vara stor när det gäller olika program och stödstrukturer. Det är viktigt att dessa kan hanteras inom ramen för en enhetlig, men anpassad regional pro- cess. Tydliggör och stärk landsbygdsdimensionen i den regionala ut- vecklingsplaneringen. Förstärk väsentligt kommunernas roll i det regionala arbetet med strategier och program (RUP-arbetet) där landsbygden ska lyftas fram, stimuleras och prioriteras. Utveckla samordning på regional nivå för beredning och be- slut av frågor som rör regional utveckling (särskilt frågor som rör det regionala utvecklingsprogrammet). Regionala tillväxtprogram har utarbetats i alla län. Programmen är operativa till karaktären och tar upp insatser som främjar exempel- vis företagens kapitalförsörjning, företagsbyar och entreprenörs- kap. Programmen omfattar också frågor om utbildning, arbets- kraftsförsörjning och attraktiva livsmiljöer. är kopplingen mellan program och finansiering relativt svag vad gäller de regionala tillväxtprogrammen. Landsbygdsperspektivet är inte särskilt framträdande i det regio- nala utvecklings- och tillväxtarbetet enligt studie om den regionala nivåns engagemang i landsbygdsfrågorTPF35FPT. Det fö- religger också en stor skillnad mellan länens engagemang och sätt att arbeta med landsbygdsfrågorna. Generellt konstaterar studien att ansträngningarna för utveckling av landsbygden bör öka på re- gional nivå. 35TP PT (2005), Landsbygden i den regionala utvecklingen, Rapporter Lokalt perspektiv på demokrati, ansvar och roller De regionala utvecklingsprogrammen utgör paraply för de regio- nala tillväxtprogrammen och flera andra regionala sektorsprogram, till exempel länstransportplanerna. De regionala utvecklingspro- grammen ska vara mer långsiktiga och strategiska till karaktären och förutsätts vara vägledande då länsvisa strategier för genomfö- rande av Landsbygdsprogrammet 2007–2013 upprättas. Det natur- liga i denna process är att även länens landsbygdsprogram utarbetas och samordnas med övriga program under RUP-paraplyet. Regionala utvecklingsprogram saknas dock fortfarande i ett antal län, men där sådana finns kan man också se exempel på att lands- bygdsdimension ingår, till exempel i och i län. anser att landsbygdsfrågorna på ett tydli- gare sätt ska integreras i det regionala utvecklingsarbetet. De regio- nala utvecklingsprogrammen (RUP) är det instrument som bäst lämpar sig för detta. Det är väsentligt att utvecklingsinsatser för hela landsbygdens verksamhet kan täckas in och samverka ge- nom regionala tillväxtprogram, landsbygdsprogram, miljöprogram och länstrafikplaneringsprogram med flera. Dessa program bör samverka med den kommunala utvecklingsplaneringen där lands- bygdsstrategierna bör utgöra en viktig del. Det är intryck att inställningen till landsbygdsdimensionen i de regionala utvecklingsprogrammen be- ror mer på bristande kunskaper, attityder och förhållningssätt till frågorna, än på vilket sätt den regionala nivån är organiserad. 4.10Stärk landsbygdsdimensionen inom alla politikområden Praktiskt taget alla nationella politikområden innehåller en mer el- ler mindre synliggjord landsbygdsdimension. Det behövs en tydlig övergripande politik som stärker denna dimension. Tvärsektoriell samverkan och samordning inom såväl som myndigheter upplevs som bristfällig. Insatser för att nå ökad sam- verkan görs bland annat i arbetet med Landsbygdsprogrammet och den nationella strategin för regional konkurrenskraft och syssel- sättning men insatserna måste bli mer synliga och ge effekter även på lokal nivå. Lokalt perspektiv på demokrati, ansvar och roller Bedömningar av framtida konsekvenser ska göras innan beslut tas. Kan man i ett tidigt skede se vilka effekter som kan förväntas är det lättare att få fram alternativa och väl avvägda förslag. Vid upp- följning blir konsekvensbeskrivningarna ett verktyg för att snab- bare och mer träffsäkert kunna korrigera felaktiga beslut och ta hänsyn till nya möjligheter. Stärk samordningen inom och förbättra re- geringens styrning av myndigheter, verk och statliga bolag för att stimulera landsbygdernas utveckling. Beskriv konsekvenserna för landsbygden inför alla planerade politiska beslut och ge direktiv till offentliga myndigheter och bolag att beskriva följderna av beslut och åtgärder för landsbyg- dens service och övrig landsbygdsutveckling (Rural proofingTPF36FPT). Följ upp myndigheters fullgörande av detta uppdrag i ett brett sektorövergripande perspektiv. Säkerställ kontinuerlig uppföljning och utvärdering som en del av lärande- och utvecklingsprocessen. Delar av landsbygden har genom sin gleshet, småskalighet och sär- prägel specifika förutsättningar för företagande och arbetsmarknad. Eftersom den politik som förs är starkt sektoriserad, ställer det ofta till problem i de småskaliga miljöerna där den territoriella grundsynen är nödvändig. Eftersom en tydlig landsbygdsdimension genomgående saknas inom de flesta politikområdena är det följakt- ligen sparsamt med beställningar och krav på särskilda typer av in- satser för landsbygden i regleringsbrev och ägardirektiv. Det är sannolikt även därför som myndigheter och verk generellt, med undantag av och , i sina rapporter och utredningar mycket sällan uppmärksammar landsbygdens sär- skilda behov eller gör redovisningar som visar hur förhållandena ser ut på landsbygden. 36TP PT Begreppet finns utförligt beskrivet i (2003) rapport och landsbygdens advokat Lokalt perspektiv på demokrati, ansvar och roller Den nationella nivåns hantering av politiken har en avgörande betydelse för övriga nivåers utvecklingsförutsättningar. Den regio- nala utvecklingspolitikens starka koncentration på regionförstoring och arbetspendling istället för att se landsbygdens möjligheter och värden belyser detta resonemang. De små lokala arbetsmarkna- derna ägnas i dessa avseenden ett mycket litet intresse, vilket gör att den utvecklingskraft och tillväxtmöjligheter som finns på lands- bygden riskerar att förbises. Landsbygdens nyckel till utveckling kan sägas ligga i de smarta kombinationernas möjligheter, det vill säga genom diversifiering av verksamheter för individ, företag och bygd. I det läget behövs en politik som är lyhörd och förmår förena dessa olika behov. Den regionala utvecklingspolitiken och andra politikområden måste på ett tydligare sätt uppmärksamma landsbygdens särskilda förutsättningar och finna verktyg som gör att landsbygdens till- växtkraft och utvecklingsförmåga stärks. Som ett gott exempel kan vi nämna , där ett tvärsektoriellt arbete sker på nationell nivå inom och inom ramen för det Landsbygds- politiska helhetsprogrammet. Program och åtgärdsförslag utarbetas av den landsbygdspolitiska samarbetsgruppen (YTRTPF37FPT) som under- lag inför regeringens beslut. Arbetet leds från Jord- och skogs- bruksministeriet. Den regionala utvecklingspolitiken behöver utveckla former för att bedöma konsekvenserna av politiska insatser för landsbygdsom- rådena inom regionen. En löpande samlad uppföljning av lands- bygdspolitiken ska vara en del i en lärprocess. Det finns ett stort behov av mål/medelsanalyser inte minst i ett hållbarhetsperspektiv. Att successivt utvärdera ett pågående utvecklings- och förändrings- arbete har blivit mer vanligt jämfört med tidigare.