sou · GUB392 · 2007-01-01 00:00:00 — angivna förhållanden bör enligt utredningen på ett tillfredsställande sätt möta de far- hågor den svenska industrin har uttryckt. Utredningen utgår vidare från att detta är en fråga som uppmärksammas av regeringen när det gäller att bestämma tidpunkten för ett svenskt tillträde till . Från utredningens perspektiv framstår det dock som om det av nu angivna skäl inte skulle finnas anledning att förhålla sig avvaktande utan att det tvärtom kan vara angeläget att ansluta sig så snart ske kan och att därigenom bidra till att kon- ventionen och de fördelar den introducerar möjligt kommer på plats. 7Metoden för införlivande i svensk rätt Förslag: Bestämmelserna i artiklar 1–12, 21, 23–37.1, 38 och 42–54 införlivas i svensk rätt genom trans- formering medan artiklarna 13–20, 22, 37.2–4, 39–41 inkorpo- reras med svensk rätt. I svensk rätt finns det inte några föreskrifter om hur bestämmel- serna i en internationell överenskommelse som tillträder skall införlivas med den svenska rättsordningen. Om det gäller en överenskommelse vars bestämmelser rör myndigheters eller enskil- das handlande, kan två olika metoder komma i fråga. Överens- kommelsens bestämmelser kan införlivas med svensk rätt antingen genom s.k. transformering eller genom s.k. inkorporering. Vid transformering omarbetas de delar av den internationella överenskommelsen som behöver införlivas med svensk rätt till svensk författningstext. Därvid används den teknik i fråga om systematik och språkbruk som normalt används vid rent inhemsk lagstiftning. En annan form av transformering är att en konven- tionstext, som är avfattad enbart på främmande språk, i en mer eller mindre ordagrann översättning till svenska tas in i den svenska för- fattningen. I detta fall är det den svenska versionen som blir gällande svensk lag. Inkorporering innebär att det i en lag eller annan författning föreskrivs att konventionens bestämmelser direkt gäller i och skall ha tillämpning här i landet. När inkorporeringsmetoden används blir den autentiska konventionstexten – på ett eller flera språk – gällande författningstext i svensk rätt. Beträffande konven- tioner som saknar svensk autentisk text brukar som ett hjälpmedel en översättning till svenska publiceras vid sidan av de autentiska texterna. Ansvarighetskonventionerna och 1992 transforme- rades till svensk rätt (se 10 kap. sjölagen) medan fondkonventio- Metoden för införlivande i svensk rätt nerna och 1992 samt fondprotokoll inkor- porerades med den svenska rättsordningen (se lagen om ersättning från de internationella oljeskadefonderna). Samma lagtekniska lös- ning har även valts av och då de tillträdde konven- tionerna. De har emellertid valt att inkorporera bestämmelserna om Internationella oljeskadefonden i søloven respektive sjøloven och inte i en särskild lag (se 10 kapitlena i danska søloven 538/2004 respektive norska sjøloven nr. har införlivat i dansk rätt genom att transformera bestämmelser utom såvitt avser bestämmelserna om HNS-fonden vilka har inkorporerats (se 11 kapitlet søloven 599/2005). har i sitt betänkande före- språkat samma lagtekniska lösning. Liksom vid implementeringen av ansvarighetskonventionen har de inkorporerat bestämmelserna i søloven respektive sjøloven. Vid införlivandet av i svensk rätt är det angeläget att denna lagstiftning liknar oljeskadebestämmelserna i så stor utsträckning som möjligt. Det är även av stor vikt att de nordiska länderna bibehåller den rättslikhet som de har utvecklat på sjörättens område. Bestämmelserna i artiklar 1–12, 21, 23–37.1, 38 och 42–54 bör därför transformeras till svensk rätt och tas in i sjölagen medan artiklarna 13–20, 22, 37.2–4, 39–41 inkorporeras i svensk rätt genom en särskild lag. 8Huvuddragen av den föreslagna lagstiftningen I avsnitt 7 föreslår utredningen att konventionens regler – utom såvitt avser reglerna om HNS-fonden – införlivas med svensk rätt genom att konventionens innehåll transformeras till svensk rätt med användning av traditionell lagstiftningsteknik. Konventionens bestämmelser är tvingande. Det innebär att huvuddelen av inne- hållet i den kommande lagstiftningen är förutbestämd. I författ- ningen bör i saklig överensstämmelse med konventionens regler tas upp bestämmelser om lagens tillämpningsområde, fartygsägarens ansvarighet, begränsning av ansvaret, begränsningsfond, preskrip- tion, försäkringsskyldighet, svensk domstols kompetens samt verk- ställighet av dom meddelad i en annan fördragsslutande stat. Be- träffande det sakliga innehållet i dessa bestämmelser hänvisas till den redogörelse för konventionens innehåll som har lämnats i avsnitt 5.1.2. Dessa bestämmelser bör, i likhet med vad som skett i och , tas in i sjölagens 11 kap. som därigenom får en helt ny lydelse: 11 kap., Om ansvar och ersättning för skada i samband med sjötransport av farliga och skadliga ämnen. På några punkter måste bestämmelser som kompletterar konven- tionens regelsystem tas in i lagen. Det gäller bl.a. vissa frågor om begränsningsfonden, reglering av försäkringsskyldigheten samt frå- gor om forum och verkställighet. Det är dessutom nödvändigt att införa vissa straffbestämmelser. I samband med att lagstiftningen genomförs måste vissa särskilda frågor uppmärksammas. Det gäller till en början frågan om lagens tillämpningsområde. Det är nämligen möjligt att i vissa avseenden ge den svenska lagen ett snävare tillämpningsområde genom att undanta vissa mindre fartyg som används i nationell trafik och statsfartyg. Vidare måste ställning tas till vilket av de alternativa mottagarbegreppen som skall väljas. Huvuddragen av den föreslagna lagstiftningen I fråga om konventionens bestämmelser om HNS-fonden har utredningen föreslagit (se avsnitt 7) att den görs direkt tillämplig som svensk lag. På grund av vad som anförts föreslår utredningen att det i en särskild lag tas in en bestämmelse av innebörd att artiklarna 13–20, 22, 37.2–4 och 39–41 om HNS-fonden skall gälla som svensk lag till den del de inte uteslutande reglerar de fördragsslutande stater- nas inbördes förpliktelser. Härutöver bör i den föreslagna lagen tas in vissa bestämmelser som kompletterar konventionsbestämmelserna. Det behövs bl.a. interna svenska forumregler och bestämmelser om verkställighet av dom i . Konventionen innehåller bestämmelser (artikel 35) om viss skattefrihet för den internationella HNS-fonden. Med anledning av det bör en ändring göras i lagen (1976:661) om immunitet och pri- vilegier i vissa fall. I det följande behandlas de frågor där konventionen lämnar utrymme för nationella särlösningar m.m. (avsnitt 8.2–8.5). I av- snitt 8.6 behandlas forumfrågor, i avsnitt 8.7 frågor om straffbe- stämmelser m.m. och i avsnitt 8.8 frågor rörande avgifter till HNS- fonden. 8.2.1Nationell trafik med mindre fartyg Förslag: skall inte utnyttja möjligheten att undanta vissa mindre fartyg från konventionens/lagstiftningens tillämpnings- område. I avsnitt 5.1.2 behandlas närmare vilka fartyg som omfattas av (och därigenom även svensk lagstiftning). Enligt artikel 5.1 får en stat vid tiden för ratifikation, godtag- ande, godkännande eller anslutning till konventionen, eller när som helst därefter, förklara att konventionen inte gäller för fartyg vars bruttodräktighet inte överstiger 200 och som transporterar HNS- ämnen i förpackad form när de utför resor mellan hamnar eller anläggningar i den staten. Artikeln tillkom särskilt på begäran av de små ö-staterna i . Någon motsvarande bestämmelse finns inte ansvarig- hetskonvention. Av konventionen (artikel VII) följer dock att Huvuddragen av den föreslagna lagstiftningen fartygsägare som befordrar mindre än olja som gods i bulk inte är skyldig att ha försäkring eller motsvarande eller certi- fikat (jfr. 10 kap. 12 § sjölagen). Därutöver finns vissa särbestäm- melser om statsfartyg; se avsnitt 8.2.2 nedan. har inte gjort något undantag för mindre fartyg eller infört några särbestämmelser för fartyg av viss storlek. uttalade i sitt förslag NOU 2004:21 s. 34 att utgångspunkten var att alla fartyg skulle ha sitt ansvar enligt § 211 sjøloven försäkrat. En sådan bestämmelse ansågs inte ha någon nämnvärd betydelse för de stora fartygen. För de små fartygen kunde en sådan regel emellertid innebära en ekonomisk belastning. Man föreslog därför att fartyg vars bruttodräktighet är mindre än 500 och som inte transporterar farligt gods som last inte skall vara skyldiga att ha försäkring eller certifikat (se förslaget till § 219 i sjøloven). förslag omfattar enbart fartyg som inte transporterar farligt gods. Man har således inte heller använt sig av konventionens möjlighet för enskilda länder att meddela undantag. Om ett fartyg transpor- terar farligt gods i och detta understiger en bruttodräktighet om 200 finns således ett krav på försäkring och certifikat. För svenskt vidkommande är det då frågan om fartyg som understiger det i artikeln föreskrivna tonnaget skall tvingas ombe- sörja att ha försäkring eller liknande som täcker ett i förhållande till tonnaget högt ansvar. Den omständigheten att övriga europeiska länder inte har eller synes komma att införa ett dylikt undantag talar enligt utredningens mening emot att skulle göra det. Ur konkurrenshänseende bör de europeiska länderna sträva efter att ha samma regelverk. Det är även svårt att motivera ett undantag med hänvisning till fartygets tonnage. Ett mindre fartyg på inhemskt vatten kan – liksom ett större fartyg på internationellt vatten – förorsaka omfattande HNS-skador. Att de mindre fartygen om- fattas av konventionen innebär vidare en fördel eftersom HNS- fonden därigenom står som en garant för att skadelidande verkligen får ersättning. Rent principiellt framstår det också som angeläget att inte motverka en av de grundläggande tankarna bakom HNS- konventionen, nämligen att skapa ett regelverk som både i sig och i förening med annan lagstiftning på området är heltäckande. Med hänsyn till vad som sagts anser utredningen inte att bör införa något undantag i fråga om det mindre tonnaget. Huvuddragen av den föreslagna lagstiftningen Förslag: Örlogsfartyg och andra fartyg som ägs och brukas av en stat och som används uteslutande för statsändamål och inte för affärsdrift omfattas inte av bestämmelserna om ansvarighet för HNS-skada till sjöss. Om ett sådant fartyg har orsakat en HNS-skada i eller dess ekonomiska zon eller om före- byggande åtgärder har vidtagits för att förhindra eller begränsa en sådan skada i eller dess ekonomiska zon, skall dock vissa bestämmelser i kapitlet tillämpas. I artikel 4.4 i anges att bestämmelserna i kon- ventionen inte gäller för örlogsfartyg, hjälpfartyg eller andra fartyg som ägs och brukas av en stat, som vid tillfället endast an- vänds i statlig verksamhet för annat ändamål än affärsdrift. En fördragsslutande stat kan emellertid enligt artikelns punkt 5 be- stämma att konventionen även skall gälla för de nu nämnda far- tygen. I artikel XI punkt 1 ansvarighetskonvention stadgas att konventionen inte gäller i fråga om krigsfartyg eller andra fartyg som ägs eller brukas av en stat och som vid det aktuella tillfället används endast för statlig verksamhet för annat ändamål än affärsdrift. Ansvarighetskonventionen hindrade emellertid inte en fördrags- slutande stat att även införa nationella bestämmelser om ansvar för skada som orsakats av sådana statsfartyg. Bestämmelserna får dock inte ges en sådan utformning att de kommer att strida mot de för- pliktelser som kan åvila en stat enligt andra konventioner eller en- ligt allmän folkrätt. Så ansågs inte vara fallet när införlivade ansvarighetskonvention och genomförde den ifrågavarande regleringen i 22 § oljeskadelagen, numera 10 kap. 19 § första styck- et andra meningen sjölagen (se vidare i prop. 1973:140 s. 131 ff.). Av det nuvarande lagrummet följer att 1 §, 2 § fjärde punkten och 3–5 §§ i kapitlet samt 19 kap. 1 § första stycket 9 och 21 kap. 5 § tillämpas för ett sådant fartyg som orsakat en oljeskada i eller dess ekonomiska zon eller som har vidtagit förebyggande åt- gärder för att förhindra eller begränsa en sådan skada i eller dess ekonomiska zon. Huvuddragen av den föreslagna lagstiftningen Syftet med lagstiftningen var att i största möjliga mån säkerställa att de som lidit skada orsakad av förorening genom olja får ersätt- ning. Man ansåg därvid att reglerna även borde tillämpas för stats- fartyg. Bestämmelserna är i första hand avsedd för svenska statsfar- tyg. Om utländska statsfartyg förorsakar skada i , kan talan inte väckas här och det ansågs därför tveksamt om reglerna borde gälla även för dem. I ett sådant fall torde ersättningsfrågorna komma att regleras genom förhandlingar med den främmande staten. För svenska skadelidande ansågs det dock vara en fördel att kunna hänvisa till en uttrycklig regel om att även utländska statsfartyg var underkastade lagens regler om strikt ansvarighet för oljeskador i . Det är nämligen en allmän internationellt privaträttslig princip att anspråk på skadeersättning regleras enligt lagen i det land där skadan uppkom (lex loci delicti). Ansvarighetsreglerna gjordes därför tillämpliga på såväl svenska som utländska krigs- fartyg och därmed jämställda statsfartyg (a. prop. s. 132). Bestämmelsens utformning innebär att lagens tillämpningsområde även omfattar oljeskada orsakad av krigsfartyg och därmed jäm- ställda statsfartyg såvitt avser bestämmelserna om strikt ansvar, grunder för ansvarsfrihet och inverkan av medvållande på den skadelidandes sida, kanalisering av ansvaret, ansvarsbegränsning, preskription och laga domstol. Däremot är inte bestämmelserna om begränsningsfond, försäkringsskyldighet, svensk domstols be- hörighet och verkställighet av domar samt ansvarsbestämmelserna tillämpliga. På grund av undantaget i ansvarighetskonventionen föreligger inte heller rätt till ersättning av Internationella oljeskade- fonden (se bilaga A till ovan anförd proposition s. 177). Såväl som har liknande regler för örlogsfartyg och andra statsfartyg i fråga om ansvar vid oljeskador (se § 207 søloven respektive § 206.3 och § 207 i sjøloven). Vid införlivandet av i och har man som en princip uttalat att reglerna om ansvarighet för skada med HNS-ämnen till sjöss inte skall tillämpas på örlogsfartyg eller andra fartyg som ägs och brukas av en stat som vid tillfället endast används i statlig verksamhet för annat ändamål än affärsdrift (se § 228 i søloven respektive förslaget till § 227.2 i sjøloven). Härifrån har båda länderna emellertid gjort undantag av inne- börden att respektive sjölags §§ 211–215 (dvs. strikt ansvar, grun- der för ansvarsfrihet och inverkan av medvållande från skadelidan- des sida, kanalisering av ansvaret samt ansvarsbegränsning) skall tillämpas om det inträffat en olycka med HNS-ämnen i deras Huvuddragen av den föreslagna lagstiftningen respektive lands territorium eller ekonomiska zon eller om det vid- tagits åtgärder för att förhindra eller begränsa en sådan skada. I har frågan närmare behandlats i sjølovkomiteens betänkande (se s. 41) och där har i huvudsak anförts samma skäl som gjorde när ansvarighetskonvention genomfördes. Utredningen anser att – i likhet med och – bör ha ett regelverk av samma principiella omfattning när nu aktuella fartyg orsakar en HNS-skada som när de orsakar en oljeskada. Det nu sagda innebär att örlogsfartyg och andra stats- fartyg enligt huvudregeln bör undantas från bestämmelserna i svensk rätt om ansvarighet för HNS-skada till sjöss. Skador som orsakats av sådana fartyg bör emellertid omfattas av bestämmel- serna i samma utsträckning som gäller för oljeskador om skadorna uppkommit här i landet, i den ekonomiska zonen eller om förebyg- gande åtgärder vidtagits för att förhindra eller begränsa en sådan skada i eller vår ekonomiska zon. Regeln bör inte begränsas till svenska statsfartyg utan omfatta även utländska. Fartyg med HNS-ämnen som inte utgör last På ett mycket sent stadium under utredningsarbetet har väckts frågan om inte den svenska lagstiftningen borde gälla också för ska- dor som har orsakats av HNS-ämnen som funnits ombord på ett fartyg men som inte direkt kan sägas utgöra last. Härmed har främst åsyftats lättare oljor eller bensin som antingen använts som drivmedel eller som medförts ombord för underhåll och service. Det har i sammanhanget pekats på den utvidgning av fartygsbe- greppet som gjordes i samband med att ansvarighetskon- vention införlivades i den svenska rättsordningen och som i huvud- sak innebar att lagens regler om strikt ansvar gjordes tillämplig på torrlastfartyg och oljetankers i barlast som orsakar oljeskador i . Någon motsvarande utvidgning av HNS-lagstiftningen har inte föreslagits i eller . Kontakter under hand har gett vid handen att man inte funnit något behov av en sådan utvidgning. Utredningen kan för sin del se det logiska i tanken; på samma sätt som bunkeroljor kan åstadkomma samma slags oljeskador som ansvarighetskonventionen avser att reglera, kan bensindrivna fartyg åstadkomma skador av samma slag som de fartyg som befordrar bensin som last. Utredningen menar dock att det finns skäl att Huvuddragen av den föreslagna lagstiftningen närmare överväga frågan och att göra det i samarbete med de nordiska grannländerna. En ordning av det slag som ifrågasatts skulle framför allt få betydelse och fylla ett verkligt behov framför allt för större fritidsbåtar. Med tanke på fritidsbåttrafikens omfatt- ning och inslagen i svenska vatten av fritidsbåtar från de nordiska länderna framstår det som uppenbart att inte bör införa några särregler på området utan att frågan tas upp vid nordiska överläggningar på departementsnivå. Frågan framstår inte som mer angelägen än att den bör få avvakta en sådan handlägg- ning. Utredningen har därför valt att fästa uppmärksamheten på frågan men att inte nu lägga fram något eget förslag. Förslag: Den person som fysiskt tar emot avgiftspliktigt gods som lossats i svenska hamnar eller terminaler anses vara mot- tagare. Om den person som tar emot godset handlar som mellanman för någon annan som lyder under svensk jurisdiktion skall huvudmannen anses som mottagare om mellanmannen underrättar HNS-fonden om huvudmannens identitet. Om det inträffar en olycka med HNS-gods som omfattas av HNS- konventionen och som vållar skador utöver fartygsägarens begräns- ningsbelopp kan det bli aktuellt för skadelidande att begära ersätt- ning från HNS-fonden. Dess kostnader skall finansieras av sådana mottagare av HNS-gods som uppfyller konventionens krav på avgiftsplikt (och de som hade äganderätten till LNG-last omedel- bart före lossning – i fortsättningen inkluderad i begreppet mot- tagare). Avgiften beräknas på grundval av den mängd gods som varje mottagare erhåller under ett kalenderår. För att fonden skall ha möjlighet att bestämma hur mycket varje mottagare har att utge krävs det därför att fonden får kännedom om vem som är mot- tagare, vilket gods som tas emot och dess kvantitet. Mottagarbe- greppet är därför centralt i . De fördragsslutande staterna har i konventionen getts frihet att välja mellan två alternativ av definitionen mottagare (se artikel 1.4). Det första alternativet innebär att mottagaren skall anses vara den Huvuddragen av den föreslagna lagstiftningen person som fysiskt sett tar emot avgiftspliktigt gods som lossats i en fördragsslutande stats hamnar eller terminaler. Om den person som tar emot godset handlar som mellanman för någon annan som är föremål för ett lands domsrätt, skall huvudmannen anses som mottagare om mellanmannen uppger för fonden vem som är huvud- man. Det andra alternativet innebär en möjlighet för den för- dragsslutande staten att enligt dess nationella rätt ge mottagarbe- greppet en annan innebörd, allt under förutsättning att den totala kvantiteten bidragspliktigt gods är densamma. IMO:s juridiska kommitté antog vid ett möte en rekommendation om att alla länder skulle välja det första alterna- tivet vid införlivandet av konventionen i deras respektive rättsord- ningar. Samma ståndpunkt förespråkades även vid ett möte med medlemmarna i EMSA i . har för sitt vidkommande valt den nu nämnda lösningen (se § 223.2 i søloven). Även i det norska betänkandet har föreslagits samma ordning (se förslaget till § 223.2 i sjøloven). Utredningen finner – med hänsyn till vad som ovan anförts – att det första alternativet bör väljas också för del. Det nu sagda innebär att den som fysiskt sett tar emot HNS-gods i svenska hamnar och terminaler är att anse som mottagare. Om personen tar emot godset som mellanman för någon annan som lyder under svensk jurisdiktion, skall dock huvudmannen anses som mottagare om mellanmannen underrättar HNS-fonden om huvudmannens identitet. Det nu sagda innebär att det ankommer på den som faktiskt tagit emot godset och som anser att mot- tagaren i HNS-fondens mening är någon annan, att informera denne om att han är avgiftsskyldig till HNS-fonden. På så sätt kommer de aktuella aktörerna i industrin att bli underrättade om att de tagit emot HNS-gods som anlöpt med sjötransport till . Om uppdragsgivaren kommer från en icke-konventionsstat kommer den som befullmäktigats att ta emot godset att anses som mottagare. Det kan här anmärkas att mottagare av sådan olja som definieras i artikel 1.3 fondkonvention är den som är avgiftsskyldig enligt artikel 10 i den konventionen, dvs. den som tar emot viss mängd olja (se artikel 19.1 a i i ). Utredningen har inte lyckats få klarhet i hur många potentiella avgiftspliktiga mottagare av allmänt HNS-gods det finns i landet eftersom det saknas statistik på området. I det norska betänkandet (s. 21) har man uttalat att det antagligen inte rör sig om mer än 10–15 mottagare för del. Huvuddragen av den föreslagna lagstiftningen takter med utredningen förklarat att de räknar med att de har omkring 15 mottagare och 20–25 stycken. Med hänsyn till industrins omfattning och struktur här i landet finns det anledning att räkna med att antalet mottagare är fler till antalet här än i våra nordiska grannländer. Utredningen uppskattar att de uppgår till cirka 40 stycken. Under utredningens arbete har från industrins representanter ut- tryckts farhågor att rapporteringssystemet kan befaras bli kompli- cerat, inte helt tillförlitligt och även kostnadskrävande. Utred- ningen har dock funnit att så inte behöver bli fallet. har en databas som bl.a. innehåller uppgifter om trans- port av HNS-ämnen. I databasen kan det införas ett krav på att även ange vem som är slutlig mottagare av HNS-gods (undantag från omedelbar rapporteringsplikt finns för färjor som endast lämnar uppgifter en gång ). Även en av Internationella oljeskadefon- den upprättad databas för rapportering av HNS-gods kan vara till hjälp för mottagarna. Förutom de nu nämnda verktygen kommer sannolikt nya system att utvecklas . Utredningen utgår därför ifrån att mottagarna inte kommer att drabbas av en alltför betungande uppgift varken ur kostnads- eller personalhänseende. I konventionens artikel 1.10 anges vem som skall anses som mot- tagare när gods med HNS-ämnen befinner sig i transit. i transit som vidarebefordras direkt eller genom en hamn eller terminal från ett fartyg till ett annat antingen helt eller delvis inom ramen för en transport från den ursprungliga lastningshamnen eller terminalen till hamn eller terminal på den slutliga destinationen skall inte anses som avgiftspliktigt gods enligt konventionens mening förrän det når den slutliga destinationen. Den fysiska per- son som först tar emot godset såsom mottagare gör det således endast i avsikt att föra det vidare till någon annan. Det kan då vara fråga om överföring av gods mellan två skepp utanför hamnen eller lossningsplatsen. Det kan även gälla gods som över- förs i hamnen eller på lossningsplatsen från ett skepp till ett annat som ett led i sjötransporten från den ursprungliga lastningshamnen till den slutliga beställaren. En förutsättning för att det skall vara fråga om transit är emellertid att godset förs över från ett skepp till ett annat utan att godset förs över till ett annat transportmedel,