sou · GUB37 · 2007-01-01 00:00:00 — I de allra flesta EES-länder finns sammanfattningsvis något slag av avgifter, allt från registreringsavgifter till avgifter som skall täcka kostnaden för utbildningen. I vissa länder beslutas avgiften av statsmakterna, medan i andra länder varje högskola själv får besluta. Alla länder har studiestödssystem för de inhemska studenterna och i vissa fall även för studenter inom EU. För studenter utanför EES finns i många fall stipendier som kan sökas i samband med ansökan till utbildningen. I tabellen nedan ges en översiktlig bild av avgiftssystemen. Avgifter för grundläggande utb. Särskilda avgifter för studenter utanför EES ja för del av antal platser ja enligt ett förslag ja om kurser ges på engelska ja i vissa delstater Studieavgifter i andra länder I fråga om avgiftens storlek är det stor variation. Beloppen varierar i fråga om inhemska och EU-studenter från 25 till ca per studieår. Det är framför allt två länder som tar ut höga avgifter för denna kategori: med ca och med . I och höjs dessutom den högsta möjliga avgiften respektive 2007 till . Många länder tar ut högre avgifter av studenter från länder utan- för EES. Vissa tar ut avgifter som motsvarar full kostnadstäckning. Avgifterna varierar också mellan olika utbildningsnivåer, utbildnings- områden och högskolor. I och är avgifter kring respektive euro för denna kategori studenter vanliga. med nästan och med är andra exempel på länder med höga avgifter. Med kravet på full kostnadstäckning kommer att tillhöra denna grupp av länder. 3.3Utförligare beskrivning av avgiftssystem i vissa länder Enligt direktiven skall vi särskilt uppmärksamma avgiftssystemen i , och . Vi har studerat sys- temen i och i samband med studie- besök, medan systemet i har studerats via uppgifter på webben, material från () och kontakter med i . I har terminsavgifter funnits . togs avgifterna bort men infördes igen 1989. Systemet som då infördes går under benämningen () och har två delar: obligatorisk terminsavgift samt räntefria lån till avgiften. Den obligatoriska terminsavgiften kan betalas an- tingen direkt vid terminsstart eller med hjälp av HECS-lån. Lånet skall betalas tillbaka efter examen inom ramen för skatte- systemet (income-contingent). HECS-lånet täcker bara terminsav- giften, vilket innebär att studenten på annat sätt måste finansiera övriga kostnader för sitt uppehälle. Enligt och frihandel (2002:34R) har HESC-systemet utvär- derats . Utvärderingarna har bl.a. visat att antalet stu- Studieavgifter i andra länder denter inte minskade när systemet infördes. Däremot minskade antalet äldre studenter något när avgifterna höjdes efter införandet av systemet. Även utländska studenter betalar terminsavgifter, som skall täcka kostnaderna för utbildningen. Vissa kategorier utländska studenter behöver inte betala denna avgift: dels studenter på master- och forskarnivå som fått stipendium i konkurrens, dels de som deltar i ett program som omfattar utbyte av studenter mellan högskolor. är det tredje största engelskspråkiga mottagarlandet för studenter från andra länder. var 86 000 utländska studenter inskrivna vid de olika högskolorna i . har AVCC beslutat om riktlinjer som högskolorna skall följa när de tar emot utländska studenter (of Edu- cation to International Students, Code of Practice and ). Riktlinjerna avser bl.a. information och marknadsföring, anlitandet av rekryteringsagenter, den information som skall ges till studenterna innan de kommer till , hur mottagandet av studenterna skall gå till, högskolornas organisation för utländska studenter, stöd till studenter och till den personal på högskolorna som skall arbeta med de utländska studenterna samt hur eventuell återbetalning av terminsavgifter skall ske. Högskolorna har ett stort ansvar för att den information som ges både av dem själva och av rekryteringsagenter är korrekt och ger en riktig bild av studier i och av innehållet i kur- serna. Högskolorna måste ha ett kontrakt med de rekryterings- agenter som de använder sig av och kontrollera att dessa följer lagar och bestämmelser inom området. Den information som skall ges till de utländska studenterna om villkoren för utbildningen skall bl.a. avse terminsavgifterna. Infor- mationen skall innehålla uppgifter om kostnaden för olika utbild- ningar, hur avgiften skall betalas och riktlinjer för återbetalning av avgiften. Riktlinjerna för återbetalning av avgifterna är detaljerade. Det kan finnas ett kontrakt mellan högskolan och studenten om detta. Om studenten av olika skäl inte kan, vill eller får börja sin utbild- ning finns möjlighet att få hela eller en del av avgiften återbetald. Exempel på när en student inte kan få sin avgift återbetald är om han eller hon blivit antagen på grundval av falska betyg. I riktlinjerna ingår också att högskolorna skall ha en ordning för hur en student skall göra för att överklaga ett beslut om återbetalning av avgift. Studieavgifter i andra länder Vid studiebesöket i sammanträffade vi med företrä- dare för ministeriet för undervisning, kultur och vetenskap, Nuffic (den centrala organisationen för internationellt samarbete inom högre utbildning), i samt tekniska universite- tet i Delft. Den högre utbildningen i finansieras av tradition delvis med studieavgifter. Studenter kan få lån och bidrag, som täcker ungefär 2/3 av avgiften. Samtliga studenter inom EES – och övriga som jämställs med EES-medborgare – med undantag för deltagare i utbytesprogram betalar en enhetlig lagstadgad avgift. Studenter från länder utanför EES betalar en avgift som fastställs av den enskilda högskolan och som inte får understiga den avgift som studenter inom EES betalar. 1996 fick högskolorna möjlighet att själva fastställa avgiften för studenter från länder utanför EES. Avgifterna höjdes dock inte nämnvärt , eftersom ersättningen över statsbud- geten inte ändrades. fattades emellertid beslut om att av- veckla denna ersättning – med motiveringen att statsbudgeten och skattebetalarna skulle avlastas kostnaderna för utbildning av den berörda studentkategorin. , då den statliga ersättningen helt skall upphöra, har högsko- lorna möjlighet att anpassa sina avgifter till den nya ordningen. De flesta högskolor höjde sina avgifter radikalt. Avgiften för studenter inom EES har ingen relation till kostna- derna för utbildningen utan är uttryck för en tradition att se avgif- ter som ett reguljärt sätt att finansiera utbildningen. När det gäller avgiften för studenter från länder utanför EES har högskolorna valt att arbeta med enhetliga avgifter, som utgår från genomsnittskostnaderna för utbildningen och inkluderar kostna- derna för de särskilda insatser som görs för dessa studenter. Som exempel kan nämnas att det tekniska i arbetar med två avgiftsnivåer för masterutbildningar: 8 000 respektive . Nuffic har ett övergripande ansvar för det internationella samar- betet inom den högre utbildningen. Verksamheten finansieras både direkt över statsbudgeten och med bidrag från högskolorna. Nuffic ansvarar för övergripande marknadsföring och information om den nederländska utbildningen till andra länder och för stipendiepro- Studieavgifter i andra länder gram för utländska studenter, såväl allmänna som inom ramen för biståndet. Antagningen av studenter från länder utanför EES sker rullande från det att kurser/utbildningar annonseras, vilket normalt görs ungefär innan den aktuella utbildningen skall börja. Vid får den sökande besked från det att ansökan inkommit. För den som accepterats vidtar då en procedur för att ordna det stipendium som behövs – från Nuffic eller av egna medel. Företrädarna för ser en klar konkurrensfördel i att på detta sätt kunna integrera antag- ning och studiefinansiering. Det finns inga särskilda kvoter, ingen särskild planering eller inga särskilda regler för studenter från länder utanför EES. Avgiften är det enda som skiljer dem från andra studenter. Den enskilda stu- denten har dock möjlighet att få skäligheten i en fastställd avgift prövad i domstol, vilket också skett vid något enstaka tillfälle. Det verkar inte vara någon större diskussion inom studentkollektivet om skillnaderna i avgifter. Varje högskola beslutar själv om regler för betalning och återbe- talning av avgiften. Betalning kan ske på olika sätt, allt från en må- nad i taget till en hel termin. Villkor för återbetalning kan vara sjukdom eller sociala skäl. Det förekommer inga kontrakt mellan högskola och student. Däremot förekommer förbindelser där stu- denten förklarar sig acceptera bl.a. villkoren för betalning. I besöktes , Home Office (den centrala migrationsmyndigheten), , UKCosa (), Univer- sities UK (), NUS (den natio- nella studentunionen) samt i och . I infördes avgifter för studenter utanför EU, overseas fee, . Detta ledde till en viss minskning av antalet stu- denter av denna kategori, som först nådde samma nivå som före reformen. Det främsta motivet för införandet av avgifter var statsfinan- siellt: de statliga anslagen skulle avlastas kostnaderna för utbild- ningen av denna kategori studenter. Successivt har ett mera mark- Studieavgifter i andra länder nadsorienterat synsätt utvecklats. Premiärminister ini- tiativ till en bred lansering av de brittiska universiteten på den in- ternationella utbildningsmarknaden ledde till en markant ökning av antalet utländska studenter. Det svarar mot av det totala studentantalet, och 2/3 av de utländska studenterna kommer från länder utanför EES. Med denna volym har organisationen kring de utländska stu- denterna en betydande omfattning. Redan det förhållandet att Bri- tish Council har kontor på 140 platser i världen ger en stor fördel när det gäller information och rekrytering. Men också för service och råd till utländska studenter och till dem vid högskolorna som sysslar med frågor som rör dessa studenter finns en väl utbyggd nationell organisation (UKCosa). Avgifter för inhemska och EES-studenter, home fee, infördes . Också här var motivet finansiellt, men det har aldrig varit tal om att med avgifter täcka kostnaderna för utbild- ningen, bara om att komplettera de statliga anslagen. Avgiftssyste- met kompletteras för de inhemska och EES-studenterna med stöd- system där den enskilda har möjlighet att efter behovsprövning låna till avgiften och där återbetalningen relateras till kommande arbetsinkomst. För home fee gäller inte bara medborgarskap utan också att ha varit bosatt i ett EES-land utan att ha haft stu- dier som huvudsaklig sysselsättning. Även brittiska medborgare kan få betala overseas fee, om de är bosatta utomlands och vill åter- vända till hemlandet för studier. För home fee har regeringen satt ett tak, fr.o.m. , medan det för overseas fee inte finns några centrala riktlinjer utan högskolorna har frihet att fastställa beloppet. I avsaknad av stats- anslag för denna studentkategori är full kostnadstäckning den givna utgångspunkten, som sedan kompletteras med mera marknads- mässiga bedömningar. Avgifterna varierar från 7 000 ända med som ett vanligt belopp. Varje högskola bestämmer till vilken av de två avgiftskategorierna en student skall föras. Det nämnda treårskravet för home fee er- bjuder betydande tillämpningssvårigheter och kräver stora administra- tiva insatser. För den som anser att högskolans beslut om klassifice- ring är felaktigt finns möjlighet till omprövning. Individuell ned- sättning av avgiften kan förekomma bara om studenten utför orga- niserat arbete för berörd institution. Studieavgifter i andra länder Det finns varierande betalningsmodeller för overseas fee. Krav kan ställas på betalning i förväg, om det är fråga om personer som migrationsmyndigheten av någon anledning är osäker på, men för flertalet gäller att betalningen börjar först när studierna påbörjats och då görs i etapper. Liksom i utannonseras utbildningen för icke EES-studenter ungefär i förväg, och anmälan och antagning äger därefter rum löpande. Antagningen kan vara villkorad i olika avseenden, t.ex. i fråga om finansiering av avgiften i sådana fall där högskolan själv inte har möjlighet att medverka till detta. Den sökande informeras då om de olika stipendiemöjligheter som står till buds och om proceduren för ansökningar i dessa sammanhang. Det kan noteras att vid den som söker on-line betalar hälften så hög anmälningsavgift som den som söker på papper. I fråga om rättigheter och skyldigheter finns inga skillnader mellan studenter i de två avgiftskategorierna. Varje student som får uppehållstillstånd för studier får automa- tisk rätt att arbeta , och inkomster från sådant arbete kan räknas in när förmågan att försörja sig under stu- dietiden skall bevisas. För den som vill arbeta mera under studierna liksom för den som vill stanna kvar för arbete efter avslutade studier vidtar en mera komplicerad procedur. Ansökan bedöms då i rela- tion till situationen på arbetsmarknaden – är det fråga om ett brist- område? Det är en fördel för den sökande att ha etablerat direkt- kontakt med en kommande arbetsgivare. Även familjemedlemmar (dependants) till en student kan under vissa förutsättningar få arbetstillstånd, något som i första hand är av betydelse på forskar- nivån. 4Studieavgifter i högskolan – principiella frågor Den högre utbildningens expansion sista årtion- den var i många förenad med ökade svårigheter att täcka kostnaderna med anslag. Studieavgifter kom i detta läge att uppmärksammas alltmer som en kompletterande finansieringskälla, och intresset för högre utbildning som ett område för export ökade. I satte denna utveckling länge inga påtagliga spår. För den svenska högskolan som en del av det offentligt finansierade utbildningssystemet med lika rätt till utbildning som en ledande princip var – och är – ju avgiftsfinansiering i grunden främmande. Men med en av utbildningsminister bröts isen. Utbildningsministern hade tidigare tagit avstånd från tanken på avgifter för studenter från länder utanför EES med motiveringen att detta skulle vara ett första steg mot avgifter också för svenska studenter, något som han ansåg uteslutet. hävdade emellertid att de svenska högskolorna för att kunna rekrytera flera utländska studenter borde kunna ta ut avgifter av studenter från länder utanför EES utan att detta skulle hota avgiftsfriheten i öv- rigt. fick dessa tankar stöd av den socialdemokratiska partikongressen, om än först efter votering. Debatten blev nu mera intensiv. SFS och SULF tog – med samma motivering som tidigare – avstånd från de nya av- giftstankarna, och beredningen av frågan drog ut . Först 2004 presenterades våra direktiv. skrev den nye ut- bildningsministern, , tillsammans med Socialdemo- kratiska ordförande i en , att det är viktigt att öka inflödet av utländska studenter men att en sådan ökning inte skulle vara möjlig utan en avgiftsfinansiering, eftersom de utländska studenterna då skulle tränga undan svenska studen- ter. Studieavgifter i högskolan – principiella frågor Våra direktiv representerar mot denna bakgrund en balansgång mellan å ena sidan etablerade högskolepolitiska rättighetsprinciper, å andra sidan öppnande av möjligheter för högskolorna att agera på den internationella utbildningsmarknaden. Å ena sidan skall vi fö- reslå en lagbestämmelse som garanterar svenska och övriga EES- studenter avgiftsfrihet och därmed visar att de hävdvunna princi- perna gäller. Å andra sidan skall vi föreslå en ordning för avgifter från studenter från länder utanför EES. Det motiv som i direktiven anförs för ett avgiftssystem är att den tillgång utländska studenter innebär inte är skäl nog för att utan begränsningar erbjuda dem skattefinansierad avgiftsfri utbild- ning. Det syfte vi läser ut är att högskoleanslagen och därmed skattebetalarna skall avlastas kostnader för utbildning av sådana utländska studenter som inte av EU-skäl måste behandlas på samma sätt som svenska. Genom direktivens krav på full kostnadstäckning står det klart att samtliga sådana kostnader skall avlastas statsanslagen. En logisk slutsats av det anförda är att avgifterna skall finansiera vad utbildningen för den berörda kategorin faktiskt kostar, inte mera. I direktiven talas emellertid på ett par ställen om minst full kostnadstäckning. Detta är enligt vår uppfattning svårt att förena med avlastningsmotivet, eftersom det ligger nära till hands att av- gifter som är högre än vad som motsvarar full kostnadstäckning skulle subventionera verksamheten inom högskolan i stort. Ett fönster skulle då öppnas mot det som en del debattörer i och med vår utrednings tillkomst sett som ett hot, nämligen en mera gene- rell finansiering av högskoleutbildningen genom avgifter från stu- denter. Vi vill så långt möjligt undvika att medverka till en utveck- ling i denna riktning, och vi utgår därför från att full kostnadstäck- ning, varken mer eller mindre, skall gälla. Vi återkommer under 5.1 till den närmare innebörden i detta. Om minst full kostnadstäckning alls skall tillämpas inom hög- skolan, ligger det enligt vår mening närmare till hands att detta görs i fråga om uppdragsutbildning, för vilken krav på full kost- nadstäckning gäller. Vi ser således ett mera marknadsmässigt syn- sätt som rimligt när det inte rör sig om avgifter för enskilda indivi- der utan om att arbetsgivare och andra juridiska personer köper utbildning för anställda eller andra kategorier. Vi förordar att frå- gan om möjlighet att för uppdragsutbildning ta ut mera än full kostnadstäckning prövas särskilt. Studieavgifter i högskolan – principiella frågor För att kravet på full kostnadstäckning skall kunna upprätthållas måste den avgiftsfinansierade utbildningen administrativt och eko- nomiskt hanteras skilt från både den anslagsfinansierade utbild- ningen och uppdragsutbildningen. De avgiftsskyldiga studenterna bör således inte omfattas av systemet för resurstilldelning till grundläggande högskoleutbildning och av de ramar och uppdrag som högskolorna ges inom det. Vidare bör urvalet bland behöriga sökande inom gruppen avgiftsskyldiga göras separat och den be- rörda kategorin alltså inte omfattas av de kvoter mm som tillämpas inom tillträdessystemet i stort. bör de studenter från län- der utanför EES som undantas från avgifter (se 4.3) helt och hållet behandlas på samma sätt som svenska och andra EES-studenter. Att den avgiftsfinansierade utbildningen hålls isär i administrativt och ekonomiskt hänseende behöver inte innebära en åtskillnad i själva studierna. Tvärtom är det från internationaliseringssynpunkt angeläget att studierna så långt det är möjligt organiseras gemen- samt för anslagsfinansierade och avgiftsfinansierade studenter. finns en risk att sammanförandet av betalande och icke betalande studenter i en och samma undervisningsgrupp kan skapa svårigheter av psykologiskt slag. Vi utgår från att högskolorna uppmärksammar detta. Enligt vår uppfattning bör de betalande studenterna i princip ha samma rättigheter och skyldigheter som övriga studenter. De be- stämmelser som gäller för studenter i allmänhet, exempelvis i fråga om medlemskap i studentsammanslutning och om avstängning eller avskiljande från utbildningen, bör således gälla också för de avgifts- skyldiga studenterna. Det förhållandet att dessa betalar för sin utbild- ning bör inte ge dem särskilda möjligheter att få klagomål rörande utbildningens innehåll eller kvalitet prövade. De enda särskilda reglerna för betalande studenter bör således vara sådana som direkt sammanhänger med avgifterna. Med vår modell skapas organisatoriskt förutsättningar för att studenter från länder utanför EES inte tränger undan svenska och andra EES-studenter. Givetvis kan högskolorna ändå i sin planering och sin disposition av tillgängliga resurser komma att ställas inför avvägningar som i praktiken rör förhållandet mellan anslagsfinan- sierad och avgiftsfinansierad utbildning. En ledstjärna måste då vara att avgiftsfinansierad utbildning inte skall anordnas så att det på- verkar den anslagsfinansierade utbildningen negativt. På samma sätt som gäller i fråga om uppdragsutbildning i förhållande till re- Studieavgifter i högskolan – principiella frågor guljär utbildning bör detta komma till uttryck i en föreskrift i hög- skoleförordningen. I ett av de få länder där avgifter inte finns eller planeras, , har man bedömt att avgifter för utomeuropeiska studenter skulle stå i konflikt med landets biståndsengagemang. Enligt vår mening behöver det inte råda någon sådan konflikt, om ekono- miskt stöd till studenter från biståndsberättigade länder finansieras med biståndsmedel och anpassas så att det täcker studieavgifterna. Vi ser dessutom detta som en mera korrekt fördelning av utbild- ningskostnaderna mellan biståndsanslag och högskoleanslag (se vidare 6.5). 4.2Avgifter för forskarutbildning? De principiella skälen för en ordning med avgifter är desamma för forskarutbildning som för grundläggande utbildning, men flera faktorer gör frågan mera komplicerad. Forskarutbildningen äger till stor del rum genom egen forsk- ning. Många doktorander medverkar i forskningsprojekt som fi- nansieras av externa medel. Denna medverkan ingår ofta i förut- sättningarna för finansieringen. Att prissätta en utbildningsandel av den enskilda doktorandens insatser är i och för sig möjligt, men det skulle innebära en påtaglig komplikation i dialogen mellan hög- skolor och finansiärer. En sådan modell skulle inte heller öka hög- skolornas totala resurser. Den framstår därför inte som menings- full. Till detta kommer att de flesta doktorander har doktorand- anställning eller utbildningsbidrag och att ambitionen är att öka andelen som har stöd av detta slag, som ju faktiskt innebär att doktoranden avlönas eller ersätts av högskolan för att genomgå sin utbildning. Vi ser det som principiellt orimligt att förena en sådan ordning med ett avgiftssystem. Ytterligare ett antal doktorander har annan anställning inom högskolan, som assistent, amanuens eller adjunkt. Inte heller för dessa finns därmed naturliga förutsätt- ningar för en avgiftsordning. Utanför de nu berörda kategorierna faller de doktorander som har stipendium – svenskt eller utländskt – utan koppling till något forskningsstöd eller finansierar studierna med privata medel. Det rör sig här om en minoritet, även av doktorander från länder utan- för EES. Med beaktande också av den höga kostnad som en avgift Studieavgifter i högskolan – principiella frågor motsvarande full kostnadstäckning skulle innebära för den enskilda anser vi det i detta läge inte meningsfullt att bygga upp ett system för att ta ut avgifter. De forskningsfinansierande myndigheter m fl. som vi samrått med har alla anslutit sig till denna bedömning. Vi är således inte beredda att förorda en ordning som innebär att avgifter skall kunna tas ut av enskilda doktorander. Däremot anser vi att det bör övervägas att göra det möjligt för högskolorna att på annat sätt ta betalt för forskarutbildning. Enligt gällande regler kan uppdragsutbildning inte ges på forskarnivå. En möjlighet att an- ordna forskarutbildning på uppdrag kan emellertid vara betydelse- full bl.a. inom de medicinska, tekniska och naturvetenskapliga om- rådena genom möjligheterna till kontrakt med biståndsorgan och med regeringar eller myndigheter i länder som inte kan tillgodose sina kompetensbehov genom det egna utbildningssystemet. Vi för- ordar att denna fråga prövas särskilt. En utgångspunkt för vårt arbete är att utbildningen skall vara av- giftsfri för svenska studenter och att medborgare i övriga EES-län- der skall erbjudas utbildning på samma villkor som svenskar. Enligt direktiven skall vi pröva om även studenter från skall om- fattas av avgiftsfrihet mot bakgrund av det avtal om fri rörlighet som EU och dess medlemsstater slutit med detta land. Vi anser att studenter från – liksom studenter från andra länder som kan komma att sluta avtal av samma slag – bör undantas från avgif- ter. Skäl kan anföras för att också studenter från EU:s kandidatlän- der och andra länder som är delaktiga i Bolognaprocessen skall un- dantas från avgifter.