sou · GUB396 · 2007-01-01 00:00:00 — Frågan huruvida tekniska upptagningar som framställs genom print on demand faller in under grundlagsskyddet för sådana upp- tagningar beror inte på vilken teknik som används utan avgörs av om spridningskravet i 1 kap. 10 § YGL kan anses uppfyllt. (Som angetts i det föregående kan print on demand-verksamhet falla in under databasregeln men grundlagsskyddet avser då enbart data- basen och framställningsprocessen, inte den upptagning som blir resultatet av framställningen.) I fråga om specialreglerna angående grundlagsskyddets utform- ning för vissa medier inom YGL:s tillämpningsområde kan följande sägas. YGL tillkom efter förebild av TF och ambitionen var att reg- lerna i YGL skulle överensstämma med dem i TF i så stor utsträck- ning som möjligt. De specialregler som finns i YGL motiveras av två olika faktorer. Den ena är att det finns vissa tekniska särdrag hos en del medier som påverkar möjligheterna att upprätthålla de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna. Exempel på detta är frekvensproblematiken i fråga om etersändningar och ansvarsproble- matiken i fråga om direktsändningar. Den andra faktorn är att det finns en politisk vilja nationellt eller inom EU att kontrollera eller påverka visst innehåll, t.ex. innehållet i rörliga bilder i tekniska upp- tagningar som skall visas offentligt och innehållet i rikstäckande Beredningens utgångspunkter för den fortsatta diskussionen Det är endast regler av det förstnämnda slaget som kan sägas vara en nödvändig följd av teknikberoendet. Sammanfattningsvis kan då sägas följande om teknikberoendet i TF och YGL. Begreppet tryckpress omfattar traditionella trycktek- niker bl.a. offsetpress som alltjämt är och bedöms förbli den dominerande trycktekniken för stora upplagor. Det om- fattar också många nya tekniker, t.ex. indigopressen. Stencilregeln innebär att det är möjligt för alla tekniker för mångfaldigande av skrifter att falla in under TF. Begreppet teknisk upptagning är generellt och innefattar inget annat tekniskt krav än att upptag- ningen skall kräva ett tekniskt hjälpmedel för att kunna uppfattas. Även begreppet elektromagnetiska vågor är generellt och torde kunna omfatta i princip alla tänkbara tekniker. Digital bio och annan offentlig uppspelning ur en databas faller dock utanför grundlagsskyddet. Övervägande skäl talar också för att detta även gäller för e-tidningar och e-böcker som levereras med innehåll. I fråga om digital bio framstår detta som otillfredsställande med hän- syn till de fördelar sådan bio innebär och den utveckling som pågår. I fråga om e-tidningar och e-böcker som levereras med innehåll framstår det som mera osäkert om de kommer att vinna insteg på marknaden. De tekniska begränsningar som i övrigt gäller, t.ex. att innehållet i en databas inte får kunna ändras av annan än den som driver verksamheten, är nödvändiga för att kunna upprätthålla de yttrandefrihetsrättsliga principerna. TF och YGL lämnar alltså stort utrymme för nya tekniker att falla in under grundlagsskyddet och risken för att medierad mass- kommunikation med ny teknik faller utanför skyddet just på grund av tekniken är enligt beredningens mening inte särskilt stor. Digital bio och annan offentlig uppspelning ur en databas är dock exempel på något som faller utanför. När det gäller den i beredningens direktiv särskilt angivna frågan om ny teknik för framställning av skrifter och tekniska upptagningar omfattas av grundlagarna blir alltså beredningens svar jakande och beredningen gör bedömningen att det inte behövs någon ändring av reglerna för att bereda ny tek- nik för framställning av skrifter och tekniska upptagningar grund- lagsskydd. Beredningens utgångspunkter för den fortsatta diskussionen Teknikberoendet kan medföra vissa andra problem. Utvecklingen kan t.ex. väntas innebära att det ibland kan bli svårt att avgöra om det är sändaren eller mottagaren som startar överföringen och därmed under vilken regel i YGL kommunikationen skall hänföras. Det kan även vara svårt att avgränsa databaser från varandra. Att avgöra om en skrift är tryckt eller inte när den saknar ursprungs- uppgifter kan också vara besvärligt. Avgränsnings- och tillämpnings- problem av detta slag är emellertid inte unika för YGL utan torde föreligga i fråga om mycken lagstiftning. (Svårigheterna när det gäller spridningskraven framstår som betydligt större, se avsnitt 5.2.) Även om teknikberoendet i grundlagarna alltså inte nu kan anses utgöra något verkligt stort problem, och inte heller kan förväntas bli det under överblickbar framtid, finns det anledning att överväga om det föreliggande teknikberoendet ändå kan minskas. Det är viktigt att eftersträva en så teknikoberoende reglering som möjligt. Önskemål om en klar och enkel grundlagsreglering talar för denna strävan. måste man emellertid beakta att teknikberoende (eller mediebundenhet) också innebär fördelar. En mycket viktig fördel är att grundlagsskyddet genom teknik- beroende (eller mediebundenhet) som utgångspunkt är oberoende av yttrandets innehåll. Om grundlagsskyddet görs beroende enbart av huruvida viss teknik använts, t.ex. tryckpress, blir det ju till- räckligt att konstatera om tekniken uppfyller kravet och innehållet behöver då med nuvarande reglering bedömas bara i vissa situa- tioner. Detta kan jämföras med ett skydd för yttrandefriheten som har sin utgångspunkt i en avgränsning som avser innehållet, exem- pelvis genom formuleringar som Grundlagen omfattar alla yttran- den som är riktade till allmänheten och är av betydelse för ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konst- närligt skapande. En sådan reglering öppnar för avsevärt godtycke vid bedömningen av om grundlagsskydd föreligger. I ett s.k. skym- ningsläge skulle myndigheterna ha större möjlighet att inskränka yttrandefriheten skönsmässigt. Även i lugna tider skulle en sådan reglering vara mycket problematisk eftersom uppfattningarna om vilka yttranden som är av sådan betydelse som sägs i regeln säkert är många. Huruvida grundlagsskydd föreligger skulle troligen bli mycket oklart. En annan väsentlig fördel med ett teknikberoende skydd för tryck- och yttrandefriheten är att det medger att man kan ha kvar de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna för i princip alla yttranden som faller in under regleringen. Beredningens utgångspunkter för den fortsatta diskussionen bygger nämligen för sin tillämplighet på mediebundenhet. Detta belyses i avsnitt 5.1.5 nedan. Av redogörelsen där framgår att även ett grundlagsskydd som skulle omfatta alla yttranden som riktas till allmänheten oavsett innehåll skulle vara problematiskt. I de fall då yttrandet inte varit knutet till ett medium skulle ett sådant grund- lagsskydd innebära svårigheter att i efterhand avgöra om ett ytt- rande varit riktat till allmänheten eller inte och vilket innehåll det haft. Principen om ensamansvar och meddelarfrihet skulle inte kunna gälla i sådana fall och knappast heller principen om särskild rättegångsordning. Även förutsättningarna för att upprätthålla de övriga tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna skulle vara sämre än med ett teknikberoende skydd. 5.1.5I vad mån bygger nu gällande tryck- och yttrande- frihetsrättsliga principer på mediebundenhet? Principens innebörd behandlas i avsnitt 2.2.1. Principen har främst betydelse för yttranden som är knutna till ett medium eftersom etablering av verksamhet avseende framställ- ning och spridning av yttranden främst förekommer i fråga om sådana yttranden. Principen kan också vara av betydelse för yttranden som visserligen inte är bundna till ett medium men som ändå framförs i en organisationsform av någorlunda fast karaktär. Exempel på sådana yttranden är repliker vid teaterföreställningar och liknande sceniska framställningar. Här skulle principen kunna vara av betydelse t.ex. som värn mot krav på tillstånd för att driva teaterverksamhet. Utställningar kan också vara av intresse i detta sammanhang. I fråga om yttranden som inte är mediebundna och som är spontana, t.ex. ett anförande vid har principen knappast någon praktisk betydelse. Här är det snarare själva mötesfriheten som kan behöva skydd mot t.ex. krav på förhandstillstånd. 5.1.5.2Förbud mot censur och hindrande åtgärder Principens innebörd behandlas i avsnitt 2.2.2. Mediebundenhet krävs inte för principens tillämpning. De prak- tiska möjligheterna att utöva censur och vidta hindrande åtgärder är Beredningens utgångspunkter för den fortsatta diskussionen störst ifråga om yttranden som är bundna till ett medium eftersom man i fråga om dem kan i förväg kontrollera vad som skall yttras och det förekommer en produktionsprocess som kan hindras eller störas. Principen kan därför sägas vara av störst betydelse för sådana yttranden. Man kan dock tänka sig sätt att utöva censur och vidta hindrande åtgärder även när det gäller icke mediebundna yttranden som framförs vid demonstrationer, teaterföreställningar och utställningar, t.ex. genom krav på förhandsgodkännande av manus eller krav på att en statlig representant skall vara närvarande under förberedelser. Principen skulle därför vara av betydelse även för sådana yttranden. Principens innebörd behandlas i avsnitt 2.2.3. Ensamansvarets främsta funktion är att göra det möjligt att upp- rätthålla regler om ansvarsfrihet och anonymitetsskydd för med- delare och andra medverkande, vilka regler säkerställer att upp- lysningar kan nå offentligheten. En förutsättning för att ensam- ansvar, och därmed meddelarskydd, skall kunna gälla är naturligen att den ensamansvarige på förhand kan kontrollera vilka yttranden som avses framföras och att han kan lita på att det också blir dessa yttranden som framförs. Detta innebär att det för att ensamansvar och därmed meddelarskydd skall kunna gälla utan komplikationer krävs mediebundenhet och att publiceringen försiggår i någorlunda organiserade former. Principens innebörd behandlas i avsnitt 2.2.4. Mediebundenhet krävs i och för sig inte för tillämpning av prin- cipen om särskild brottskatalog. Om man skulle tillämpa den nu gällande brottskatalogen på muntliga yttranden till allmänheten skulle det dock innebära en viss avkriminalisering, bl.a. skulle brottet störande av förrättning eller av allmän sammankomst och vissa former av förargelseväckande beteende då inte vara straffbara. Prin- cipen om särskild brottskatalog har därför visst samband med frå- gan om mediebundenhet. Skall principen tillämpas på icke medie- Beredningens utgångspunkter för den fortsatta diskussionen bundna yttranden behöver brottskatalogen ses över så att man und- viker icke önskvärda avkriminaliseringar. Principens innebörd behandlas i avsnitt 2.2.5. Tillämpning av det särskilda rättegångsförfarandet med jury på mål om ansvar för icke mediebundna yttranden skulle innebära svårigheter till följd av att bevisfrågan skulle få mycket större be- tydelse. Juryns uppgift är ju att pröva lagligheten av ett yttrande och skälet till att avgörandet av denna fråga lagts på juryn är att denna genom sin folkliga anknytning ansetts bättre skickad än lagfarna domare att dra gränsen mellan t.ex. tillåten kritik och straffvärda yttranden. I mål om ansvar för ett yttrande som inte är bundet till ett medium kan processen komma att domineras av bedömning av bevisning angående vad som har yttrats. Det kan ifrågasättas om jury bör pröva bevisning i större utsträckning än . TF:s och om beslag och konfiskering gäller för tryckta skrifter och tekniska upptagningar och kan inte gälla för icke mediebundna yttranden. En utvidgning av yttrandefriheten till att omfatta fler former av yttranden innebär en motsvarande utvidgning av det område där JK skall vaka över yttrandefriheten. En utvidgning innebär att JK:s uppgift alltmera närmar sig de all- männa åklagarnas arbetsområde. Slutsatsen blir att förutsättning- arna för att tillämpa principen om särskild rättegångsordning m.m. skulle rubbas betydligt om den inte bara skulle gälla i fråga om mediebundna yttranden. 5.2Problem med det nu gällande tryck- och yttrande- frihetsrättsliga systemet När man överväger frågan om ett nytt och mera teknikoberoende skydd för tryck- och yttrandefriheten är det viktigt att göra klart för sig vilka problem det nu gällande tryck- och yttrandefrihets- rättsliga systemet ger upphov till och i vad mån problemen löses eller kvarstår genom de nya varianter av skydd för yttrandefriheten som kan tänkas. I avsnitt 5.1 behandlas TF:s och YGL:s teknik- eller medieberoende och i vad mån detta ger problem. Beredningens utgångspunkter för den fortsatta diskussionen punkten är alltså teknikfrågorna. I detta avsnitt redovisas alla de förhållanden Tryck- och yttrandefrihetsberedningen kunnat finna som utgör eller kan uppfattas som problem med nu gällande skydd. Även sådana förhållanden som har med teknikberoende att göra tas upp här från ett problemorienterat perspektiv. I avsnitt 5.2.2 redo- visas förhållandena. Där lämnas också kommentarer. I de fall be- redningen anser att förhållandet inte utgör något större problem anges detta här. Övriga förhållanden behandlas vidare i avsnitt 5.2.3. Där redovisas också beredningens uppfattning om vilka problem som det är mest angeläget att försöka lösa. Eftersom det är en faktor av betydelse vid överväganden om hur grundlagsregleringen bör vara utformad , bör det diskuteras hur man kan åt- gärda problemen inom ramen för gällande reglering. Därför redo- visas i avsnitt 5.2.3 i vad mån problemen skulle kunna lösas inom ramen för denna och i avsnitt 5.2.4 lämnas förslag till tänkbara lös- ningar. Detta skall ge en bild av hur angeläget det är att lösa nu- varande problem genom en mera genomgripande grundlagsreform. Det bör framhållas att en del av de problem som behandlas i det följande inte är så viktiga vid valet av modell av grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten för framtiden men kan aktualiseras vid detaljutformningen av den valda modellen. 5.2.2Vilka problem föreligger med det nu gällande systemet? 5.2.2.1 Svårigheter att avgöra om grundlagarna är tillämpliga 1 kap. 5 § första stycket TF Det kan vara svårt att avgöra vad som är att betrakta som sådan tryckpress som avses i 1 kap. 5 § första stycket TF. Som framgått i avsnitt 3.2.1 och avsnitt 5.1.4.5 delar Tryck- och yttrandefrihetsberedningen MGU:s uppfattning att begreppet tryckpress i TF får anses avse alla metoder för mångfaldigande som innebär att färgen överförs från tryckmediet, t.ex. en tryckplåt, till tryckbäraren, t.ex. papper, genom en direktkontakt och ett fysiskt tryck mellan dem. Begreppet omfattar därigenom alla de traditionella tryckformerna, dvs. boktryck, stentryck, koppartryck SOU 2006:96 Beredningens utgångspunkter för den fortsatta diskussionen Den sistnämnda trycktekniken är alltjämt den dominerande i fråga om stora upplagor. De nya metoderna för mångfaldigande av skrifter innebär i många fall att det moment då färgen överförs till tryckbäraren, t.ex. papper, fortfarande sker genom en direktkontakt och ett fysiskt tryck mellan tryckmediet och pappret. Det nya består i stället ofta i det sätt på vilket tryckmediet framställs, t.ex. genom exponering av tryckplåten direkt från datorn när plåten sitter på plats i pressen. Den angivna tolkningen av begreppet tryckpress innebär därför att många av de nya teknikerna för framställning av skrifter, t.ex. den s.k. indigopressen (se avsnitt 3.2.1), omfattas av begreppet tryck- press. De tekniker som faller utanför begreppet tryckpress är de där det moment där färgen överförs till pappret inte sker genom en direktkontakt och ett fysiskt tryck mellan tryckmediet och tryck- bäraren. Sådana tekniker är t.ex. olika slag av kopiatorer och skri- vare. Dessa tekniker faller dock in under stencilregeln (1 kap. 5 § första stycket andra meningen TF) och grundlagsskydd uppnås då om skrifterna mångfaldigas och utgivningsbevis gäller för dem eller de förses med de angivna ursprungsuppgifterna. Den som är osäker på om det använda framställningssättet är att betrakta som tryck- press kan alltså alltid försäkra sig om grundlagsskydd genom att sätta ut sådana uppgifter som krävs enligt stencilregeln. Det får t.ex. anses tillräckligt att de uppgifter som brukar finnas samlade också i en otvetydigt tryckt skrift har motsvarighet, dvs. även om framställaren felaktigt anser skriften vara framställd i tryckpress och sätter ut att den är tryckt ett visst år på en viss ort av en viss framställare gäller grundlagsskydd enligt stencilregeln. Det måste också noteras att periodiska skrifter, t.ex. dagstidningar, inte får ges ut innan utgivningsbevis har utfärdats (5 kap. 5 § TF) och att ett gällande utgivningsbevis innebär att tidningen faller in under stencilregeln (om mångfaldigande också sker). Beredningen anser att det genom bl.a. MGU:s uttalanden får anses klarlagt hur begreppet tryckpress i 1 kap. 5 § TF skall tolkas. Det kan emellertid vara svårt att med ledning av utseendet på en skrift avgöra om den framställts i tryckpress eller inte. När t.ex. polisen påträffar en skrift utan sådana ursprungsuppgifter som avses i stencilregeln kan det alltså vara svårt att avgöra om grund- lagsskydd föreligger eller inte. MGU uppgav (SOU 2001:28 s. 367) att SKL mindre än fick frågan om en skrift är framställd i tryckpress och att SKL fortfarande med större eller Beredningens utgångspunkter för den fortsatta diskussionen mindre säkerhet kunde avgöra om så var fallet. SKL gjorde dock bedömningen att detta skulle bli svårare . MGU angav att bevisproblemet fick anses ganska begränsat mot bakgrund av antalet förfrågningar hos SKL och med beaktande av att den som låter framställa en skrift alltid kan försäkra sig om grundlagsskydd genom att sätta ut ursprungsuppgifter enligt vad som krävs i stencilregeln. Som nämnts i avsnitt 5.1.4.5 har från SKL inhämtats att labora- fick in ett tiotal förfrågningar om huruvida en skrift framställts i tryckpress. Antalet förfrågningar var sju och antalet är lika många. SKL har ibland haft svårt att avgöra vilken teknik som använts och endast ganska låg sannolikhet har då talat för ett visst framställningssätt. Mot bakgrund av dessa upplysningar och med beaktande av dels att den som låter framställa en skrift alltid kan försäkra sig om grund- lagsskydd genom att sätta ut ursprungsuppgifter enligt vad som krävs i stencilregeln, dels att periodiska skrifter inte får ges ut innan det har utfärdats ett utgivningsbevis anser Tryck- och yttrande- frihetsberedningen att bevisproblemet är ganska be- gränsat. Det saknas anledning att tro att situationen skulle för- ändras inom överblickbar framtid. Förhållandet behandlas också, utifrån frågan om teknikberoende, i avsnitt 5.1.4.2 och 5.1.4.5. Hur många exemplar krävs för att en stencilerad eller liknande skrift skall anses mångfaldigad enligt 1 kap. 5 § TF? MGU ansåg att detta fick bedömas mot bakgrund av att skriften skall kunna lämnas ut till andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets, SOU 2001:28 s. 374 ff. Tryck- och yttrandefrihets- beredningen har samma uppfattning. En viss oklarhet föreligger visserligen i denna fråga men beredningen anser att den kan över- lämnas till rättstillämpningen. Beredningens utgångspunkter för den fortsatta diskussionen Hur kan t.ex. polis och åklagare konstatera att en skrift som framställts genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande har mångfaldigats eller avses mångfaldigas i tillräckligt antal exemplar? En första förutsättning för att en skrift som inte framställts i tryck- press skall falla in under TF är visserligen att den har blivit (eller avses bli) mångfaldigad (prop. 1975/76:204 s. 134). Av förarbetena till stencilregeln följer emellertid att kravet på mångfaldigande oftast får anses uppfyllt om det på skriften anges att den är mång- faldigad, stencilerad, kopierad eller liknande (prop. 1975/76:204 s. 92 f. och 134 f.). Även uttrycket tryckt får anses uppfylla kravet. Med hänsyn till detta och till att det i fråga om skrift som fram- ställts i tryckpress inte krävs mångfaldigande för att grundlags- skydd skall gälla (SOU 2001:28 s. 374 ff.) anser beredningen att den här behandlade frågan att inte kommer att utgöra något pro- blem i de allra flesta fall. Problem kan främst tänkas uppkomma om det på en skrift anges ursprungsuppgifter och en upp- gift om att den mångfaldigats i ett litet antal exemplar. Det kan t.ex. tänkas att det anges framställd i begränsad upplaga eller kopierad i tre exemplar etc. I ett sådant fall har ju en uppgift om mångfaldigande lämnats men frågan är om skriften har mångfaldi- gats i ett tillräckligt antal exemplar. Om ursprungsuppgifter och uppgifter om mångfaldigande saknas kan grundlagsskydd enligt stencilregeln inte komma i fråga. Frågan blir då enbart om skriften har framställts i tryckpress eftersom det inte krävs mångfaldigande för att grundlagskydd skall gälla för en skrift som framställts i tryckpress. Hur avgränsar man en upplaga från en annan? Vad är ett fram- ställningstillfälle? Vilket tidsmässigt samband krävs? En ny preskriptionstid för tryck- och yttrandefrihetsbrott börjar löpa när en ny upplaga av en skrift eller teknisk upptagning ges ut. MGU ansåg att olika innehåll ger olika upplagor och att olika fram- ställningstillfällen också ger olika upplagor, a.bet. Tryck- och yttrandefrihetsberedningen har samma uppfattning och har i fråga om tekniska upptagningar ansett att det krävs att minst ett Beredningens utgångspunkter för den fortsatta diskussionen tiotal likadana exemplar framställs eller avses framställas av högst omkring en månad (SOU 2004:114 s. 276). De här behandlade frågorna har belysts tämligen väl genom praxis samt MGU:s och beredningens uttalanden. Det torde därför numera vara ganska klart hur man bör se på frågorna. Däremot kan det föreligga bevisproblem när man i praktiken skall avgöra vilken upplaga en skrift tillhör. Det är dock inte unikt för det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet att det finns bevissvårigheter av detta slag. 1 kap. 6 § TF Skrifter och tekniska upptagningar som inte är avsedda för och inte heller har en praktisk möjlighet att nå allmänheten i har ändå ansetts utgivna i och omfattas av grundlagsskyddet. I NJA 1956 s. 48 slogs fast att skrift som sänds med post från till enskilda adressater i utlandet anses utgiven här i landet. Bedömningen i rättsfallet får, som beredningen angett i sitt del- betänkande SOU 2004:114, s. 167, anses alltjämt ha giltighet. Så t.ex. har HD hänvisat till det i NJA 2002 s. 583. Skrifter och tekniska upptagningar som sänds med post från till enskilda adressater i utlandet skall alltså anses utgivna i . Utgången i rättsfallet kan te sig mindre önskvärd utifrån en upp- fattning att det bör finnas goda möjligheter att lämna internatio- nellt rättsligt bistånd i fall då skrifter eller tekniska upptagningar sänds med post från . Det skulle finnas större möjligheter att ingripa och lämna bistånd om grundlagen inte gällde utan i stället vanlig lag var tillämplig. I så fall skulle t.ex. inte enbart de brott som anges i brottskatalogen vara straffbara och medverkan av JK och jury skulle inte krävas. Censurförbudet skulle inte heller gälla. Det kan kanske också te sig diskutabelt att skrifter och tek- niska upptagningar som inte är avsedda för och inte heller har en praktisk möjlighet att nå allmänheten i ändå faller in under grundlagsskyddet till följd av rättsfallet. Det måste dock beaktas att bedömningen att utgivning skett innebär att ingripande enligt grund- lagarna kan ske så snart försändelsen lagts på postlådan i (jfr prop. 1997/98:43 s. 121). Att grundlagsskyddet gäller innebär Beredningens utgångspunkter för den fortsatta diskussionen dock att ingripande inte får ske före utgivningen, t.ex. under tryck- ningen. Framställningsprocessen är alltså skyddad. Fallet rör den grundläggande frågan om vad som krävs för att ut- givning skall anses ha skett i . För att ändra rättsläget torde grundlagsändring krävas.