sou · GUB399 · 2007-01-01 00:00:00 — Om det är fråga om uppsåtliga eller oaktsamma överträdelser av vissa i lagen utpekade förfaranden (bl.a. karteller), kan myndigheten numera också välja mellan att antingen själv fatta beslut om en administra- tiv sanktionsavgift (overtredelsegebyr) eller göra anmälan till åkla- garmyndigheten. Av motiven framgår å ena sidan att avsikten är att möjligheten att besluta om avgift skall vara ett komplement till straff, som i det norska systemet även kan drabba företag, och inte tvärtom. Å andra sidan uttalas att den nya administrativa sank- tionsavgiften bör kunna effektivisera tillämpningen av förbuds- bestämmelserna och att de straffrättsliga reglerna torde kunna ges en något mera tillbakadragen roll. Av stor betydelse i detta sam- manhang förefaller vara att civilrättsliga, och inte straffrättsliga, beviskrav anses böra gälla för beslut om avgift. Beslut om att ålägga företag avgift kan inte överklagas. Företag som inte är nöjda med beslutet har i stället, i enlighet med norska förvaltningsrättsliga principer, att väcka talan i domstol. För rätte- gången gäller allmänna civilprocessuella regler,TPF91FPT och domstolen kan pröva målet i hela dess vidd. Myndigheten processar inte själv utan företräds i domstol av advokater. är dock tanken att myndigheten skall ta över ansvaret för att driva processerna i domstol. Domstolens beslut eller domar kan överklagas. Det finns sammanlagt tre domstolsinstanser. Myndighetens övriga beslut kan överklagas till departementet och i sista hand till regeringen, med möjlighet att därefter utnyttja de rättsmedel som bjuds genom att väcka talan i domstol. 91TP PT I finns inga allmänna förvaltningsdomstolar och de allmänna civilprocessuella reg- lerna innehåller därför också regler som närmast motsvaras av de svenska reglerna i för- valtningsprocesslagen. När det gäller reformer beträffande det processuella regelverket inom ett visst rättsområde måste den självklara utgångspunkten vara att förslagen uppfyller de minimikrav på förfarandet som följer av åtaganden enligt bl.a. och om medborgerliga och politiska rättigheter. På konkurrensrättens område kan det också vara av intresse att upp- märksamma att nya förpliktelser i fråga om mänskliga rättigheter och grundläggande friheter kan komma att följa av EU- medlemskap. inkorporerades i svensk rätt genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.TPF2FPT I lagen, som trädde i kraft , föreskrivs att konven- tionen och dess tilläggsprotokoll skall gälla som lag här i landet. upptogs i regeringsformen en bestämmelse om att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med åtagan- den enligt Europakonventionen.TPF3FPT har betydelse även för EU-arbetet. Enligt skall unionen, som allmänna principer för gemen- skapsrätten, respektera de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i Europakonventionen.TPF4FPT proklamerades stadgan om de grundläggande rättigheterna av , den s.k. EU-stadgan. har EU-stadgan utgjort en politisk deklaration som inte skapat några nya rättigheter eller nya förpliktelser för medlemsstaterna utan 1TP PT Europeiska konventionen (d. 1950) om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna 2TP PT Prop. 3TP PT 2 kap. 23 § regeringsformen 4TP PT Artikel 6.2 i enbart befäst det som redan gäller. EU-stadgan ingår emellertid i fördraget om upprättande av en och den kommer därmed, om fördraget mot förmodan skulle träda i kraft,TPF5FPT att bli rättsligt bindande för unionens institutioner, organ och myndigheter samt för medlemsstaterna när dessa tillämpar unions- rätten. Med hänsyn till att och svenska domsto- lar är behöriga att tillämpa artiklarna 81 och 82 i EG-fördragetTPF6FPT kan således EU-stadgan komma att få direkt betydelse även när det gäller förfarandet enligt konkurrenslagen. Dock förefaller inte EU- stadgan i fråga om kraven på rättskipningen på konkurrensrättens område gå längre än motsvarande bestämmelser i tionen.TPF7FPT Detsamma kan, med något undantag, sägas om 1966 års om medborgerliga och politiska rättigheter. Det är därför naturligt att den fortsatta diskussionen tar sin utgångspunkt i och i allt väsentligt hänför sig till . Med undantag för vissa processuella specialbestämmelser i kon- kurrenslagen tillämpas antingen lagen om domstolsärenden eller regler för de indispositiva tvistemålen när det gäller processen i ärenden respektive mål enligt konkurrenslagen.TPF8FPT I motiven till lagen om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande frihe- terna fann regeringen, vid en översiktlig bedömning, att svensk rätt i allmänhet torde stå i överensstämmelse med konventionen.TPF9FPT Till grund för denna bedömning låg bland annat Fri- och rättighets- kommitténs delbetänkande där kommittén presenterade en omfat- tande genomgång av svensk rätt jämförd med Europakonventio- nen, bl.a. avseende processrätten.TPF10FPT har också regelmässigt beaktats i samband med reformer på processrättens område, och även innan konventionen inkorporerades i svensk rätt hade konventionen betydelse för tillämpningen av det processuella 5TP PT Tanken var att fördraget och den nya konstitutionen – om den hade accepterats i alla EU- länder – skulle ha trätt i kraft . 6TP PT Såvitt avser rättsläget före se lagen om tillämpningen av Europeiska gemen- skapernas konkurrens- och statsstödsregler i dess lydelse före och för rättsläget därefter förordning nr 1/2003. 7TP PT Bellamy & Child 1-052. Jfr även artikel II-112 (3) i fördraget av vilken det framgår att tanken är att skall få stort genomslag vid tolkningen av EU-stadgan men att stadgan i vissa avseenden kan ge ett mer långtgående skydd än . 8TP PT 64 § första stycket 1 och 2 konkurrenslagen 9TP PT Prop. 1993/94:117 s 40 ff 10TP PT Se SOU 1993:40, Del B, s 43 ff och 102 regelverket.TPF11FPT Vidare har enskilda avgöranden av föranlett ändringar i svensk lagstiftning.TPF12FPT I ljuset av det sagda finns självfallet inte anledning att i vårt utredningsuppdrag sätta i fråga om lagen om domstolsärenden och uppfyller de krav som följer av Europakonventio- nen. Däremot ger de två alternativa reformförslag som framgår av våra direktiv, närmare bestämt en rätt för att besluta om konkurrensskadeavgift med en fullföljdsmöjlighet direkt till eller ett krav på prövningstillstånd i ledet – , anledning till närmare analys ur ett konventionsrättsligt perspektiv. En utgångs- punkt måste vara att eventuella reformförslag utformas på sådant sätt att de inte tangerar gränsen för vad som är tillåtet enligt Euro- pakonventionen utan att förslagen håller sig väl inom de ramar som konventionen ställer upp. 5.2Europakonventionen och tanken att ge rätt att besluta om konkurrensskadeavgift I våra direktiv uttrycks tankarna bakom förslaget att ge Konkur- rensverket rätt att besluta om konkurrensskadeavgift på följande uppgift i mål om konkurrensskadeavgift är att samla in material, göra undersökningar, höra berörda fysiska eller juri- diska personer, identifiera och analysera frågeställningar samt i före- kommande fall besluta att på redovisade skäl föra talan vid . När talan väcks har verket i princip ett fullständigt underlag för ett materiellt beslut. Den eftersträvade effektivitetsvinsten är således att skall utgå ur instanskedjan och att mål om konkurrens- skadeavgift skall ansluta till den instansordning som gäller för 11TP PT Se t.ex. SOU 1995:124 och 2001:103, prop. 2004/05:131 samt NJA 1988 s 572, 1991 s 188, 1992 s 363 och 1994 s 290, vilka alla behandlar frågan om rätt till muntlig förhandling 12TP PT Se t.ex. prop. 1986/87:112 varigenom de svenska reglerna om häktning anpassades till praxis 13TP PT Dir. 2004:128 s 3 beslut att ålägga företag att upphöra med överträdelser av förbuds- bestämmelserna i konkurrenslagen.TPF14FPT De bestämmelser i som måste beaktas vid en sådan reform är artikel 6 i , som garanterar var och en rätten till domstolsprövning och en rättssäker process, och artikel 2 i det sjunde tilläggsprotokollet till konventionen enligt vilken huvudregeln är att det skall finnas en rätt till överkla- gande i brottmål.TPF15FPT Bestämmelserna har i den officiella svenska översättningen följande lydelse.TPF16FPT Artikel 6 i konventionen – Rätt till en rättvis rättegång 1.Var och en skall, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyl- digheter eller av en anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oav- hängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. Domen skall avkunnas offentligt, men pressen och allmänheten får utestängas från förhandlingen eller en del därav av hänsyn till den allmänna moralen, den allmänna ordningen eller den nationella säkerheten i ett demokra- tiskt samhälle, eller då minderårigas intressen eller skyddet för parter- nas privatliv så kräver eller, i den mån domstolen finner det strängt nödvändigt, under särskilda omständigheter när offentlighet skulle skada rättvisans intresse. 2.Var och en som blivit anklagad för brott skall betraktas som oskyl- dig till dess hans skuld lagligen fastställts. 3.Var och en som blivit anklagad för brott har följande minimirättig- heter a)att utan dröjsmål, på ett språk som han förstår och i detalj, underrättas om innebörden av och grunden för anklagelsen mot honom, b)att få tillräcklig tid och möjlighet att förbereda sitt försvar, c)att försvara sig personligen eller genom rättegångsbiträde som han själv utsett eller att, när han saknar tillräckliga medel för att betala ett rättegångsbiträde, erhålla ett sådant utan kostnad, om rättvisans intresse så fordrar, d)att förhöra eller låta förhöra vittnen som åberopas mot honom samt att själv få vittnen inkallade och förhörda under samma för- hållanden som vittnen åberopade mot honom, e)att utan kostnad bistås av tolk, om han inte förstår eller talar det språk som begagnas i domstolen. 14TP PT Se prop. 1997/98:130 s 50 f 15TP PT Den fortsatta framställningen bygger i allt väsentligt på , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2 uppl., 2002. 16TP PT Prop. Artikel 2 i tilläggsprotokollet – Rätt till överklagande i brottmål 1.Var och en som dömts av domstol för brottslig gärning skall ha rätt att få skuldfrågan eller påföljden omprövad av högre domstol. Utövandet av denna rätt, inbegripet grunderna för dess utövande, skall regleras i lag. 2.Undantag från denna rätt får göras i fråga om mindre grova gär- ningar, enligt föreskrift i lag, eller i de fall då vederbörande har dömts i första instans av den högsta domstolen eller har dömts efter det att en frikännande dom har överklagats. De relevanta frågorna i detta sammanhang är: Innefattar mål om konkurrensskadeavgift en anklagelse för brott i mening? Måste det enligt finnas en rätt till över- klagande i mål om konkurrensskadeavgift? Kan förfarandet hos utformas på sådant sätt att verket kan anses utgöra en domstolsinstans i Europakon- ventionens mening? Innan vi övergår till att behandla dessa frågor finns skäl att fram- hålla att det av rättspraxis framgår att såväl fysiska som juridiska personer omfattas av rättigheterna i artikel 6.TPF17FPT Detsamma torde gälla rättigheterna i artikel 2 i det sjunde tilläggsprotokollet. 5.2.2Innefattar mål om konkurrensskadeavgift en anklagelse för brott i mening? skiljer i artikel 6 på tvister om civila rättig- heter och skyldigheter och på prövning av anklagelser om brott. Båda dessa begrepp är autonoma. Det innebär att de skall ges en självständig och allmängiltig tolkning. Som redan torde ha framgått är distinktionen mellan begreppen betydelsefull eftersom skyddet för den enskilde vid prövning av anklagelser om brott är mer långt- gående och det dessutom i sådana fall, som huvudregel, krävs en rätt till överklagande enligt artikel 2 i det sjunde tilläggsprotokollet. 17TP PT I den EG-rättsliga debatten förs en diskussion om att rättigheterna möjligen har ett annat innehåll för juridiska personer, t.ex. avseende rätten att vägra att svara på frågor. Se bl.a. och , The new enforcement system for Articles 81 and 82 and the rights of defence. Artikeln ingick i det material som delades ut vid konferensen i . Till en början kan konstateras att det inte torde råda någon tve- kan om att artikel 6.1 är tillämplig på konkurrensrättsliga förfaranden.TPF18FPT Däremot har uttalat att det av domstolens rättspraxis inte går att dra den uttryckliga slutsatsen att förfaranden rörande överträdelser av konkurrensregler innefattar en anklagelse om brott, utan att denna fråga i det enskilda fallet måste avgöras med stöd av de kriterier som domstolen angett.TPF19FPT Enligt dessa kriterier är utgångspunkten hur handlingen klassifice- ras i den nationella rätten. Konventionsstaterna har i princip möj- lighet att själva välja att de särskilda rättssäkerhetsgarantierna avse- ende anklagelser om brott i bl.a. artikel 6 skall tillämpas genom att klassificera ett förfarande som en brottslig anklagelse. Däremot kan staterna inte utan vidare utesluta tillämpligheten av dessa regler genom att göra en handling till en disciplinär eller administrativ förseelse. Av praxis följer att avgörande för om sådana förseelser skall klassificeras som brottslig anklagelse är dels gärningens art, främst bestämmelsens räckvidd och dess syfte, dels påföljdens natur och stränghet.TPF20FPT Var och en av dessa faktorer kan i sig ge tillräckligt underlag för bedömningen att ett förfarande innefattar en anklagelse om brott, men har även i vissa fall sett faktorerna som kumulativa, dvs. att de sammantaget skall utgöra grund för bedömningen av om en företeelse är att klas- sificera som en anklagelse om brott.TPF21FPT Den Europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna har gjort den bedömningen att nationella förfaranden varigenom företag ålagts böter (konkurrensskadeavgift) innefattar en ankla- gelse om brott.TPF22FPT Därutöver finns det en omfattande rättspraxis från avseende den närmare bedömningen av om administrativa förfaranden skall anses avse anklagelser om brott. För vårt vidkommande är framför allt följande avgöranden av intresse. 18TP PT Se t.ex. dom i målet mot där domstolen inte fann anledning att ta ställning till om tvisten gällde civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse om brott i ett finländskt förfarande avseende konkur- rensskadeavgift. 19TP PT beslut i målen OOO m.fl. mot 20TP PT slog fast dessa principer i dom i målet m.fl mot . 21TP PT Se t.ex. dom i målet Garyfallou AEBE mot med där gjorda hänvisningar till andra avgöranden 22TP PT Se bl.a. beslut i målet Stenuit mot I målet Garyfallou AEBE mot var det fråga om admi- nistrativa böter som ålagts ett bolag för brott mot vissa import- och exportbestämmelser. Påföljden var enligt grekisk rätt inte av straffrättslig natur. De administrativa böterna hade emellertid kun- nat uppgå till betydande belopp och de hade, om de inte betalats, kunnat omvandlas till fängelsestraff för bolagets direktörer och leda till att bolagets tillgångar tagits i beslag. bedömde påföljderna vara sådana att förfarandet gällde en ankla- gelse om brott. Målen Janosevic mot samt och Vulic mot rörde skattetillägg.TPF23FPT Dessa mål ingår i en rad avgöran- den avseende skattetilläggsliknande avgifter. konstaterade att skattetillägg i svensk rätt inte klassificeras som ett straff utan som en administrativ sanktion, men att skattetillägg ändå i vissa avseenden är att jämställa med straff samt att bestäm- melserna om skattetillägg är generella och gäller alla skattskyldiga. Om gärningens natur anförde domstolen att avsaknaden av sub- jektiva rekvisit i sig inte utesluter att det kan vara fråga om en brottslig anklagelse i konventionens mening och påpekade att det i flera medlemsstater finns brottsliga gärningar med endast objektiva rekvisit. Domstolen fäste också vikt vid att skattetilläggssystemet, främst av effektivitetsskäl, ersatt ett tidigare straffrättsligt system. Vidare konstaterade domstolen att syftet med skattetillägg inte är kostnadsersättning utan att förmå de skattskyldiga att uppfylla sina förpliktelser och att bestraffa förseelser. När det gällde skattetilläg- gets natur och stränghet anförde domstolen att tillägg inte har någon övre gräns och kan uppgå till mycket höga belopp. Den omständigheten att skattetillägg inte kan omvandlas till fängelse hade ingen avgörande betydelse för bedömningen, utan domstolens slutsats blev att förfarandena innebar en anklagelse om brott. Slutligen är domstolens beslut i målen mellan OOO m.fl. och av intresse.TPF24FPT I dessa mål var det fråga om ett konkurrensrättsligt förfarande där en rysk konkurrensmyndighet hade ålagt flera företag att betala ett belopp motsvarande den vinst företagen erhållit genom att delta i ett konkurrensbegränsande samordnat förfarande av företag. Domstolen konstaterade inledningsvis att det aktuella förfarandet 23TP PT domar , vilka föranledde ändringar i svensk lagstiftning, se prop. 24TP PT beslut i målen OOO m.fl. mot inte klassificerades som straffrättsligt enligt den ryska rätten. När det gällde gärningens art noterade domstolen att den ryska konkurrenslagen inte var generellt tillämplig utan var begränsad till råvarumarknaden. Vidare framgick att den ryska konkurrensmyndighetens befogenheter syftade till att förebygga störningar i konkurrensen samt att återställa förhållandena på den marknad där störningar hade ägt rum. Enligt domstolen framstod det därför inte som att förfarandets huvudsyfte varit att bestraffa eller avskräcka företagen. Dessutom framgick det av den ryska konkurrenslagen att vissa typer av monopolistiskt beteende kan godkännas av myndigheten, om det visas att detta beteende tjänar allmänhetens intressen. Domstolen påpekade att det var ovanligt att beteenden som i sig anses kriminella kan rättfärdigas med rena nyttoöverväganden. konstaterade domstolen att fri konkurrens var ett relativt värde som varierade över tiden, och att konkurrensbegränsande beteenden inte nödvändigtvis måste ses som klandervärda i sig. När det gällde påföljden ansåg domstolen att denna snarare syftade till att kompensera för den skada bolagen åsamkat marknaden än att bestraffa företagen i syfte att avhålla dessa från att begå nya överträdelser. Vid övervägande av det anförda fann domstolen att förfarandet inte innebar en anklagelse om brott. Om man söker applicera argumentation i de ovan refererade målen på svenska mål om konkurrensskadeavgift, bör det ge följande resonemang. Konkurrensskadeavgift klassifice- ras inte i den svenska rätten som en straffrättslig sanktion utan är en offentligrättslig ekonomisk sanktion. När det gäller gärningens art kan konstateras att konkurrensskadeavgift kan drabba endast fysiska eller juridiska personer som driver verksamhet av ekono- misk eller kommersiell natur. Utöver denna begränsning finns möjlighet till undantag från förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete mellan företag i vissa situationer, och förbudet omfattar dessutom inte visst samarbete mellan små företag.TPF25FPT Konkurrensla- gens reglering är emellertid så vid och omfattar så många olika företeelser att detta inte torde utgöra några avgörande begräns- ningar i lagens tillämplighet. I den äldre konkurrenslagen förekom det straffsanktionerade förbud, och syftet med att ersätta dessa med konkurrensskadeav- gift var att öka effektiviteten i sanktionssystemet. 25TP PT Se 8, 18 c och 18 e §§ konkurrenslagen svara mot en skärpt attityd mot konkurrensbegränsningar.TPF26FPT Konkurrensskadeavgift kan dessutom utgå bara vid uppsåtliga eller oaktsamma överträdelser. Allt detta är omständigheter som talar för att mål om konkurrensskadeavgift skall anses avse anklagelse om brott. I likhet med målen mot avseende skattetillägg torde sanktionens stränghet, dvs. konkurrensskadeavgifternas storlek, sannolikt innebära att mål om konkurrensskadeavgift måste anses innefatta en anklagelse om brott. En konkurrensskadeavgift kan ju uppgå till ett belopp motsvarande av företagets omsätt- ning föregående räkenskapsår.TPF27FPT Det högsta belopp som dömts ut i för ett enskilt företag är , och i samma mål ålades fem bolag att ge ut sammanlagt i konkurrensskadeavgift.TPF28FPT Det högsta bötesbelopp som dömts ut inom EG-rätten är 497 miljoner euro.TPF29FPT Därtill kommer att avgiften enligt lagmotiven skall kunna uppgå till ett sådant belopp att det verkar avhållande på företaget i fråga och avskräckande på andra företag, dvs. avgiften syftar till att bestraffa ett visst agerande och inte till att reparera den skada som uppstått. Vid nu angivna för- hållanden talar starka skäl för att vid en bedöm- ning av ett svenskt förfarande om konkurrensskadeavgift skulle komma fram till att detta innefattar en anklagelse om brott i Euro- pakonventionens mening. Den omständigheten att sanktionen inte kan omvandlas till fängelse torde, i likhet med målen mot avseende skattetillägg, inte tillmätas någon avgörande betydelse. I detta sammanhang kan nämnas att i sitt delbetänkande dragit samma slutsats beträffande förfaranden avse- ende miljösanktionsavgift som är en sanktion som påförs i admi- nistrativ ordning på miljörättens område.TPF30FPT Samma bedömning har gjorts inom EG-rätten beträffande förfaranden där företag ålagts böter.TPF31FPT Vår slutsats är således att mål om konkurrensskadeavgift enligt konkurrenslagen sannolikt skulle komma att bedömas som en anklagelse om brott i mening med de följder detta får för förfarandet. Därmed är inte sagt att alla ärenden och 26TP PT Prop. 1992/93:56 s 30 f 27TP PT 27 § konkurrenslagen 28TP PT MD 2005:7 29TP PT Se kommissionens beslut i ärendet COMP/C-37.792 Microsoft 30TP PT SOU 2004:37 s 62 ff 31TP PT Se förordning nr 1/2003, jfr även t.ex. mål T-348/94 , 1998, s II-01875 och C-199/92P Hüls, 1999, ECR 4287, punkt 150 mål enligt konkurrenslagen är av straffrättslig natur, utan tvärtom talar övervägande skäl för att vissa ärende- och måltyper är att anse som tvister om civila rättigheter och skyldigheter.TPF32FPT 5.2.3En rätt till överklagande i mål om konkurrensskadeavgift Med slutsatsen att konkurrensskadeavgift är att anse som en reak- tion på brott följer av artikel 2 i det sjunde tilläggsprotokollet, som huvudregel, att den som ådömts sådan avgift skall ha rätt att få skuldfrågan eller påföljden omprövad av högre domstol. Undantag från denna rätt får dock göras i fråga om mindre grova gärningar enligt föreskrift i lag, eller i fall då vederbörande har dömts i första instans av den högsta domstolen eller har dömts efter det att en frikännande dom har överklagats. Undantaget beträffande den situationen att den högsta domsto- len dömer som första instans torde inte kunna uppfattas som en generell möjlighet att för en viss kategori av mål införa en ordning där dessa prövas direkt av den högsta instansen, utan möjliggör endast en sådan ordning i vissa undantagsfall med hänsyn till den anklagades ämbete eller brottets art.TPF33FPT Inte heller undantaget avse- ende överprövningen av frikännande domar påverkar våra övervä- ganden. Däremot fordrar undantaget beträffande mindre grova gärningar en närmare analys. Begreppet mindre grova gärningar är inte när- mare definierat, och har inte ännu haft anledning att ta ställning till dess innebörd. I den officiella kommentaren till det sjunde tilläggsprotokollet har dock uttalats att med begreppet mindre grova gärningar avses sådana överträdelser som inte kan bestraffas med fängelse.TPF34FPT Regeringsrätten har tagit detta uttalande till intäkt för att en skattskyldig i ett mål avseende skattetillägg inte kan grunda någon rätt till prövning i två domstolsinstanser på regler. I detta mål var emellertid inte fråga om att bedöma en generell regel i lag som undantog möjligheten att överklaga den första instansens beslut. Fråga var i stället om part som på grund av konkurs förlorat sin partshabilitet ändå med stöd av skulle ha rätt att överklaga underinstan- 32TP PT Se t.ex. beslut i målen OOO m.fl. mot samt tidigare nämnda artikel av Dekeyser o a