sou · GUB339 · 2007-01-01 00:00:00 — Medlemsstaterna skall enligt direktivet vidta åtgärder för att främja utvecklingen av instrument och marknader för ekonomisk säkerhet i syfte att verksamhetsutövare skall kunna utnyttja finansiella garantier för att fullgöra sitt ansvar enligt direktivet. Medlemsstaterna är skyldiga att samarbeta när en miljöskada påverkar eller sannolikt kommer att påverka flera medlemsstater. Direktivet hindrar inte att medlemsstaterna behåller eller inför strängare bestämmelser om förebyggande och avhjälpande av miljö- skador. Medlemsstaterna skall , dvs. efter direktivets genomförande, rapportera till kommissionen om tillämpningen av direktivet. Direktivet skall vara genomfört i medlemsstaterna . Under begreppet miljöskada samlas enligt direktivet tre skade- typer: skador på skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer, vattenskador samt markskador. De olika typerna av miljöskador begränsas till sådana som orsakats av vissa angivna verksamheter. I 10 kap. finns regler om ansvar för efterbehandling. Tillämpningsområdet för dessa regler omfattar dock bara förore- ningar. Vad som menas med förorening klargörs inte i lagtexten. I förarbetena till anges som exempel på föroreningar tungmetaller och andra metaller, lösningsmedel, olja, bensin och förorenade fibersediment (prop. 1997/98:45 del 2, s. 118). Det kan konstateras att avgränsningar när det gäller skadeorsaker sker på olika sätt i direktivet och . Till skillnad från direktivet, som endast omfattar vissa särskilt uppräknade verksam- heter, omfattar efterbehandlingsansvar alla typer av verksamheter, samt åtgärder. tionde kapitel går därför längre i detta avseende. efterbehandlingsansvar går dock inte längre än direktivet i alla avseenden. Bland annat begrän- sas efterbehandlingsansvaret till sådana effekter som härrör från en förorening, medan direktivet är tillämpligt också på effekter från andra typer av miljöskador. Efterbehandlingsansvaret enligt 10 kap. kan därför inte anses leva upp till direktivets krav i detta hänseende. Enligt reglerna i 10 kap. är det inte tillräckligt att ett område är förorenat för att reglerna om efterbehandling skall bli tillämpliga. Det måste också finnas risk för att det förorenade området kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Risken behöver dock inte vara särskilt stor. Det torde räcka med att det inte kan uteslutas att en skada eller olägenhet kan uppstå till följd av föroreningarna (se miljöbalkskommentaren del I, s. 10:7). Tröskeln för när en skada skall anses föreligga är uppenbarligen betydligt lägre i , eftersom redan risken för olägenhet medför ett efterbehandlingsansvar. I den mån det rör sig om för- oreningar kräver de svenska bestämmelserna därför ingen anpass- ning till direktivet. Miljöskada är det samlingsbegrepp som används för de tre olika skadetyperna som omfattas av direktivet. Som en allmän utgångs- punkt gäller enligt skadedefinitionen i art. 2.2 att det skall röra sig om en mätbar förändring av en naturresurs och/eller dess funktio- ner vilken kan uppkomma direkt eller indirekt. Även funktioner definieras särskilt varvid avses de funktioner en naturresurs har till förmån för en annan naturresurs och/eller all- mänheten. Härvid kan noteras att det alltså inte enbart är en natur- resurs ekologiska funktion som omfattas, utan även funktioner i förhållande till allmänheten. En sådan funktion skulle exempelvis kunna vara de möjligheter till rekreation en naturresurs tillhanda- håller, såsom möjligheter till fritidsfiske, fågelskådning eller pro- menader i ett vackert landskap. En skada skulle då innebära en motsvarande förlust av den sådan rekreationsmöjlighet. bestämmelser om skador på miljön syftar till att skydda miljön (och människors hälsa) som sådan. Med tanke på att en skada på miljön kan medföra förluster av rekreations- värdet, innebär bestämmelser i praktiken att även rekreationsvärdet skyddas. Detta intresse har emellertid inte något självständigt skydd enligt balken. Det är därför ett viktigt konsta- terande att de skador som avses i direktivet också omfattar förlus- ter av rekreationsvärde för allmänheten. Överhängande hot om miljöskada Utöver redan inträffade miljöskador omfattar direktivet också överhängande hot om sådana skador. Det rör sig alltså om situa- tioner innan en skada har inträffat. Med överhängande hot om miljöskada avses rimligen såväl en hög risk för att en miljöskada skall inträffa som en stor sannolikhet för att den inträffar nära i tiden. Gränsdragningen mellan en fullbordad miljöskada och ett över- hängande hot om en sådan skada kan tyckas svår att dra, särskilt i förhållande till markskador, där en markförorening skall bedömas som en fullbordad skada redan vid risken för att människors hälsa skall påverkas negativt. Eftersom skadetidpunkten förlagts så tidigt att redan risken för en negativ påverkan skall betraktas som en full- bordad skada blir det med nödvändighet själva föroreningen som utlöser miljöskadan. Samma resonemang gör sig gällande i förhållande till miljö- balkens skadebegrepp i 10 kap. som, i likhet med direktivets mark- skadebegrepp, betraktar själva föroreningen och de risker denna medför för människors hälsa eller miljön, som en fullbordad skada. 2.3.3Skador på skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer Genom direktivet införs en precisering av ansvaret för skador på den biologiska mångfalden. På detta sätt betonas att naturen som sådan har ett självständigt skyddsvärde. Det skydd som direktivet innebär omfattar dock inte all natur utan endast utpekade arter, inklusive deras livsmiljöer, och andra särskilt utpekade livsmiljöer. Tanken att naturen har ett skyddsvärde stämmer väl överens med den miljörättsliga utvecklingen såväl nationellt som internationellt. En internationell konvention om bevarande och hållbart utnytt- jande av den biologiska mångfalden antogs vid FN:s miljökonfe- rens i och trädde i kraft året därpå. Såväl som EG har ratificerat konventionen. Redan i portalparagraf anges att ett av balkens syf- ten är att bevara den biologiska mångfalden. Biologisk mångfald definieras inte närmare i balken, men i förarbetena sägs att såväl mångfald av ekosystem som mellan och inom arter avses (prop. 1997/98:45 del 2, s. 9). Det skydd av arter och livsmiljöer som införts i detta direktiv utgör således en del av den biologiska mångfald som avses i förarbeten. I 2 kap. 8 § anges att alla som orsakat en skada eller olägenhet för miljön ansvarar till dess skadan eller olägenheten har upphört för att denna avhjälps i den omfattning det kan anses skäligt enligt 10 kap. I vad mån 2 kap. 8 § även kan anses rymma skador på biologisk mångfald har disku- terats i litteraturen.1 Utvecklingen , särskilt införandet av nya bestämmelser om Natura 2000-områden i 7 kap. , förstärker möjligen intrycket av att 2 kap. 8 § kan tillämpas på skador på den biologiska mångfalden. För att rättsläget skall bli tillfredsställande är det lämpligt att detta uttryckligen anges i balken. Skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer enligt direktivet De arter och livsmiljöer som omfattas av direktivets skydd defini- eras särskilt i art. 2.3 a–c. Det rör sig dels om sådana arter och livsmiljöer som redan utpekats i gemenskapsrätten i fågel- och habitatdirektiven, dels om arter och livsmiljöer som varje medlems- stat utser i syfte att bevara den biologiska mångfalden. Syftet med fågel- och habitatdirektiven är att säkerställa den biologiska mångfalden genom bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter i medlemsstaternas europeiska territorium. Flertalet av de arter och livsmiljöer som åtnjuter ett gemenskapsrättsligt skydd får genom miljöansvarsdirektivet ett än starkare skydd, bl.a. genom att vissa arter som endast åtnjuter ett skydd inom det s.k. Natura 2000-nätet, genom miljöansvars- direktivet skyddas även utanför detta nät. 1 Se bl.a. , återverkningar, Juridik 2001, s. 159 ff. Skyddade arter enligt direktivet Under punkten 3 a i artikel 2 pekas de arter ut som skyddas av gemenskapsrätten. Det är närmare bestämt: De fågelarter som anges i bilaga I till fågeldirektivet. Regelbundet förekommande flyttfåglar som inte anges i bilaga 1 (enligt art. 4.2 i fågeldirektivet). De djur- och växtarter som anges i bilagorna II och IV till habi- tatdirektivet. Samtliga de arter som skyddas, utom regelbundet förekommande flyttfåglar, räknas alltså upp i olika bilagor. När det gäller de flyttfåglar som avses i art. 4.2 i fågeldirektivet, är skyddet både ett områdesskydd och ett artskydd. De arter som omfattas är i ett europeiskt perspektiv fågelarter med behov av skydd av olika slag samt regelbundet förekommande flyttfåglar, med avseende på deras häcknings-, ruggnings- och över- vintringsområden samt rastplatser längs deras färdväg. Vidare omfattas andra djur- och växtarter som kräver särskilda bevarande- områden eller noggrant skydd. Som bedömningskriterium för när en skada på en art föreligger hänvisar direktivet till effekterna på bevarandestatus. Beva- randestatusen bedöms i sin tur utifrån ett antal kriterier, som för- utom mängd tar sikte på utbredningsområde. I prak- tiken innebär detta att kvaliteten på en arts livsmiljö är av central betydelse för artskyddet. Detta kommer även till uttryck i fågel- och habitatdirektiven, där en del av artskyddet innebär att även arternas livsmiljöer skyddas. Detta innebär i sin tur att en skada på en art ofta är en skada på livsmiljö och vice versa. Skyddade naturliga livsmiljöer enligt direktivet Under punkten 3 b i artikel 2 fortsätter uppräkningen av den skyddsvärda biologiska mångfalden, i form av skyddade naturliga livsmiljöer, vilka är: Livsmiljöer för regelbundet förekommande flyttfåglar som avses i art. 4.2 i fågeldirektivet. livsmiljöer för de arter som förtecknas i bilaga I till fågeldirek- tivet. Livsmiljöer för de arter som förtecknas i bilaga II till habitat- direktivet. Naturliga livsmiljötyper som förtecknas i bilaga I till habitat- direktivet. Parnings- eller rastplatser för de arter som förtecknas i bilaga IV till habitatdirektivet. De skyddade livsmiljöerna utgörs alltså, förutom av särskilt utpe- kade typer av livsmiljöer, av livsmiljöer för skyddade arter. Det rör sig om livsmiljöer för hotade fågelarter och andra djur- och växt- arter som kräver särskilda bevarandeområden samt områden som har betydelse för regelbundet förekommande flyttfåglar. Av art. 4.2 i fågeldirektivet kan utläsas att sådana områden utgörs av häck- nings-, ruggnings- och övervintringsområden samt rastplatser längs deras färdväg. Särskild vikt skall enligt art. 4.2 läggas vid skyddet av våtmarker, i synnerhet våtmarker av internationell betydelse. Livs- miljöerna för övriga arter kan utgöras av sjöar, hav, skogar, gräs- marker, våtmarker etc. Dessa livsmiljöer är alltså inte alltid sådana naturliga livsmiljötyper som omfattas av habitatdirektivets bilaga I. Skyddade arter och livsmiljöer enligt direktivet och förhållandet till Natura 2000 Med stöd av habitatdirektivet bidrar medlemsstaterna till bildandet av ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nät, Natura 2000, bestående av sådana särskilda bevarandeområden, dvs. områden med de livsmiljötyper som finns förtecknade i bilaga I och livs- miljöer för de arter som finns förtecknade i bilaga II till habitat- direktivet, samt sådana särskilda skyddsområden som utsetts till skydd av de fågelarter som anges i art. 4.2 i fågeldirektivet och dess bilaga I. Däremot utgör inte parningsplatser eller rastplatser för de arter som förtecknas i bilaga IV urvalsgrund för Natura 2000, såvida dessa inte är uppräknade i någon annan av habitat- direktivets bilagor och därigenom inkluderad i Natura . Områden som ingår i Natura 2000-nätet åtnjuter ett särskilt skydd, dels genom krav på förebyggande åtgärder, såsom skydd och skötsel av olika slag, och dels genom krav på tillstånd för att bedriva verksamheter eller vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i området. Varje stat är skyldig att bidra till bildandet av Natura 2000 i en utsträckning som står i proportion till förekomsten i det landet av livsmiljötyper och livsmiljöer för skyddade arter. Enligt ett reglerat förfarande skall varje medlemsstat på grundval av listade livsmiljö- typer och arter till kommissionen föreslå en lista över lämplig omfattning av Natura 2000. Redan denna lista innebär att skydds- åtgärder skall vidtas motsvarande vad som gäller för Natura 2000. Med utgångspunkt i medlemsstaternas listor antar kommissionen en lista över utvalda områden. Det åligger därefter berörda med- lemsstater att förklara området i fråga som särskilt bevarande- område. Denna process innebär att långt ifrån alla områden som hyser uppräknade skyddsvärda livsmiljöer och arter som utgör urvals- grund för Natura 2000, slutligen ingår i Natura 2000-nätet. Redan av miljöansvarsdirektivets ordalydelse kan man således sluta sig till att långt ifrån alla de livsmiljöer som omfattas av miljöansvars- direktivet ingår i Natura 2000-nätet. En begränsning till Natura 2000 hade visserligen varit betydligt enklare att genomföra, efter- som dessa områden är identifierade. I finns ca 4 000 Natura 2000-områden, som alla är avgränsade geografiskt. Annorlunda förhåller det sig med områden utanför Natura 2000, som hyser nämnda livsmiljötyper och/eller livsmiljöer för ifrågavarande arter. Kunskapen om var de finns eller hur de skall avgränsas är f.n. klart begränsad. Viss kunskap finns tillgänglig om rödlistade arters före- komst genom ArtDatabankens Art-portal (ett internetbaserat rap- porteringssystem med ca 5,5 miljoner fynduppgifter) och observa- tionsdatabas (ca 1 miljon fynduppgifter) samt genom olika inven- teringar av våtmarker, lövskogar, nyckelbiotoper i skog m.m. Det har framförts synpunkter på att direktivet får denna breda tillämpning, bl.a. med hänvisning till den till synes omöjliga upp- giften att identifiera alla områden som ligger utanför Natura 2000- nätet. Ordalydelsen är emellertid otvetydig i denna del. Det har dessutom funnits ett starkt stöd – bl.a. med hänvisning till det orimliga i att en skyddsvärd djurart annars riskerar att förlora sitt skyddsvärde när den förflyttar sig från ett Natura 2000-område till ett område utanför – för att miljöansvarsdirektivet skall omfatta skyddsvärda livsmiljöer och arter oavsett om de befinner sig i eller utanför ett Natura 2000-område. Frågan har varit uppe i diskussioner mellan medlemsstaterna och kommissionen, som i ett inofficiellt yttrande till medlemsstaterna förmedlat sin tolkning av direktivet och hävdar att uppräknade livsmiljöer för skyddade arter skyddas oavsett om dessa finns i eller utanför Natura 2000-nätet. Detta synsätt bör vara en lämplig utgångspunkt också för den svenska implementeringen. Nationellt skyddade arter och livsmiljöer som kan omfattas av direk- tivets regler Utöver de områden och arter som berörts ovan och som omfattas av direktivets obligatoriska regler, finns enligt direktivet utrymme för medlemsstaterna att själva avgöra i vad mån de anser att ytter- ligare områden skall komma i åtnjutande av direktivets skydd. Som förutsättning gäller då att sådana arter och områden utsetts natio- nellt i syfte att bevara den biologiska mångfalden. För att skada skall anses föreligga krävs en betydande negativ effekt när det gäller att uppnå eller bibehålla en gynnsam bevarandestatus för sådana livsmiljöer eller arter som direktivet omfattar. För mark- skador rör det sig i stället om en betydande risk för att människors hälsa påverkas negativt. Någon närmare precisering av vad som avses med betydande negativ effekt/risk ges inte i direktivet. I anledning av att art. 6 i habitatdirektivet genomfördes i svensk rätt infördes några nya bestämmelser i 7 kap . Bl.a. infördes krav på tillstånd för verksamheter eller åtgärder som kan skada livsmiljöer eller på ett betydande sätt kan försvåra bevarandet i området av skyddade arter. Vad som där avses med betydande har utvecklats något i förar- betena (prop. 2000/01:111 s. 68 f.) där det bl.a. sägs att ett visst mått av störning kan tålas och att störningens intensitet, varaktig- het och frekvens är viktiga faktorer i bedömningen. Vidare anges att bedömningen måste göras med utgångspunkt i syftet att upp- rätthålla en gynnsam bevarandestatus för den berörda arten. En störning som bidrar till en långsiktig negativ populationsutveckling för arten i området kan betraktas som en betydande störning. Samma gäller en störning som bidrar till att naturliga utbredningsområde minskar eller kan komma att minska. Enligt kommissionens tolkningsanvisningar för art. 6 i habitat- direktivet måste bedömningen av vad som är betydande göras med beaktande av de särskilda egenskaperna och miljöförhållandena i det aktuella området. Vad som är betydande i ett område behöver alltså inte vara det i ett annat. Man kan då fråga sig om en bedömning av betydande enligt habitatdirektivet kan vara giltigt också för bedömningar enligt miljöansvarsdirektivet. En skillnad mellan de båda direktiven är att art. 6 i habitatdirek- tivet primärt syftar till att undvika skador, medan miljöansvars- direktivet främst handlar om att reglera ansvaret när skadan eller det överhängande hotet om en sådan skada väl är ett faktum. Att bedöma en skaderisk jämfört med en fullbordad skada eller ett överhängande hot om en sådan skada innebär naturligtvis att bedömningarna görs utifrån skilda förutsättningar. Dessutom kräver habitatdirektivet att planen eller projektet kan påverka området på ett betydande sätt, medan miljöansvarsdirektivet utgår från skador som har betydande negativa effekter. Även om habitatdirektivet sannolikt tjänat som förebild till miljö- ansvarsdirektivet, förekommer termen betydande i så olika sam- manhang att det mesta talar för att de inte skall ges samma inne- börd. De skilda uttryckssätten talar snarare för att nivån på bety- dande i miljöansvarsdirektivet skall tolkas utifrån förutsättningarna där och inte utifrån någon jämförelse med habitatdirektivet. I mil- jöansvarsdirektivet används betydande som en kvalifikation av ska- dan, till skillnad från habitatdirektivet där det närmast handlar om signifikansen. Såsom termen betydande kommer till uttryck i mil- jöansvarsdirektivet finns fog för att tolka detta som en hög tröskel för när en skada anses föreligga. Var gränsen skall gå är naturligtvis omöjligt att fastställa i lagtext. Det får därför ankomma på dom- stolar och i sista hand att avgöra hur gränssätt- ningen närmare skall preciseras i tillämpningen. Vad som avses med bevarandestatus för en livsmiljö respektive en art definieras i detalj i art. 2.4 a och b. Definitionerna förekommer i nästan identisk form i habitatdirektivet. Bortsett från några smärre skillnader, som torde sakna betydelse, skiljer sig definitionerna åt enbart när det gäller den geografiska bedömningsgrunden. Enligt direktivet kan – till skillnad från habitatdirektivet – livs- miljöers och arters utbredning, struktur och funktion samt de typiska arternas överlevnad på lång sikt, bedömas utifrån olika geo- grafiska utgångspunkter. En utgångspunkt enligt direktivet är att utgå från medlems- staternas samlade europeiska territorium som täcks av fördraget, Syftet med en sådan utgångspunkt är möjli- gen att täcka in en skada som brer ut sig över flera medlemsstater, men inte är tillräckligt stor i någon stat för att kunna klassas som en allvarlig miljöskada enbart utifrån ett nationellt perspektiv, men väl utifrån ett vidgat geografiskt perspektiv. Ytterligare en utgångspunkt enligt direktivet är att bedömningen sker utifrån en medlemsstats territorium. I konsekvens härmed bör en arts minskning i utbredning eller antal då ses i förhållande till dess totala antal inom respektive begränsade territorium. En tredje utgångspunkt i direktivet är att utgå ifrån ar- tens/livsmiljöns naturliga utbredningsområde. Detta är en från ekologisk utgångspunkt komplicerad fråga och vägledning kring hur begreppet naturligt utbredningsområde bör definieras saknas. Inom EU pågår dock ett intensivt arbete om detta med anledning av den kommande nationella rapporteringen om genomförandet av art. 17 i habitatdirektivet, samt genom utarbetande av vägledning kring hur art. 12 i samma direktiv skall tillämpas. Det är inte möjligt att här exakt ange vad som skall förstås med naturligt utbredningsområde. Det är dock rimligt att anta att samsynen kring tillämpningen kommer att öka mellan medlemsstaterna och att data för avgränsning av naturligt utbredningsområde för olika arter och livsmiljöer kommer att successivt förbättras, såväl i som i andra medlemsstater. Därutöver kan nämnas att i samband med etablerandet av Natura 2000-nätet har s.k. biogeografiska regioner (en indelning utifrån klimat, vegetation, geografi etc.) varit en viktigt geografisk utgångspunkt. Den har använts vid urval och utvärdering av med- lemsstaternas bidrag. Även rapporteringen om statusen i Natura 2000-områdena kommer till stor del att knytas till denna indelning. I finns tre biogeografiska regioner representerade: alpin, kontinental och boreal. Den sistnämnda, som är en barrskogs- region, är i den till ytan helt dominerande regionen. Valet av geografisk referens torde under alla förhållanden bli beroende av /livsmiljöns förutsättningar i det enskilda fallet, liksom andra faktorer som är knutna till den enskilda fallet. Kommissionen har i riktlinjer respektive vägledning till art. 12 och art. 6 i habitatdirektivet lämnat förslag till hur gynnsam beva- randestatus bör tolkas och bedömas. Enligt det synsätt som existe- rande vägledning ger uttryck för måste man ha olika geografiska perspektiv för olika situationer. Mot bakgrund av att det är sum- man av alla Natura 2000-områden som skall trygga bevarande- statusen på EU-nivå, kan man inte bortse från hur det står till i ett enskilt Natura 2000-område eftersom varje område bidrar till den totala bevarandestatusen. Det tycks som att man genom de olika geografiska utgångspunkterna i miljöansvarsdirektivet önskat ge uttryck för detta synsätt, även om det där inte finns någon begränsning till Natura 2000-områden. I övrigt är definitionen av bevarandestatus i stort identisk med den som finns i habitatdirektivet. Bl.a. gäller att bevarandestatus skall bedömas utifrån ett långt tidsperspektiv, vilket innebär att även gradvisa förändringar måste beaktas liksom vilka förutsätt- ningar som finns för arten att återhämta sig. När det handlar om livsmiljöer skall bedömningen av om påver- kan skett bl.a. göras utifrån livsmiljöns typiska arter. Allmänt sett får med typisk art förstås en sådan art som indikerar att livsmiljön i fråga har en gynnsam bevarandestatus. Att en art är typisk behöver därför inte innebära att den därmed är vanlig eller karaktäristisk för den aktuella livsmiljön. En svensk lista över sådana typiska arter, för var och en av livsmiljötyperna i habitatdirektivets bilaga I, har beslutats av och uppdateras av ArtDatabanken. I har man i detta arbete försökt välja sådana typiska arter som är förhållandevis lätta att identifiera och inventera. Detta bidrar nämligen till deras lämplighet som indikato- rer för gynnsam bevarandestatus. Vid bedömningen av om bevarandestatusen skall anses gynnsam uppställs olika kriterier för livsmiljöer och arter. Emellertid tycks kriterierna i den ena gruppen vara beroende av kriterierna i den andra. Detta framstår som naturligt med tanke på att arter är bero- ende av goda livsmiljöer som en god livsmiljö till stor del måste bedömas utifrån hur arterna trivs i livsmiljön. Bedömningen av effekterna på bevarandestatusen skall göras i förhållande till det ursprungliga tillståndet, med beaktande av krite- rier som anges i bilaga I. Begreppet, som definieras särskilt i direk- tivet, avser det tillstånd som naturresursen och funktionerna skulle ha befunnit sig i vid skadetillfället om miljöskadan inte hade upp- kommit, såvitt kan bedömas på grundval av bästa tillgängliga information.