sou · GUB343 · 2007-01-01 00:00:00 — Översyn av atomansvaret Betänkande av SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av vissa atomansvarsfrå- gor med anknytning till den inom utarbetade, och reviderade, om skadeståndsansvar på atomener- gins område och dess tilläggskonvention (dir. 2004:160). Till särskild utredare förordnades byråchefen . Som experter har fr.o.m. medverkat ämnessak- kunniga , rättssakkunniga , depar- tementssekreteraren , ämnesrådet , numera vice ordföranden i Allmänna reklamationsnämn- den , chefsjuristen och direk- tören . har medverkat som expert fr.o.m. . har direktören biträtt utredningen. Som sekreterare förordnades hovrättsassessorn Li . En referensgrupp med företrädare för , Fortum Oyj och har knutits till utredningen. E.ON har där- vid företrätts av direktören , Fortum av och av bolagsjuristen . Regeringen beslutade genom tilläggsdirektiv (dir. 2006:6) att för- länga tiden för redovisningen av utredningens betänkande till . Utredningen har antagit namnet (M 2004:04). Utredningen får härmed överlämna sitt betänkande Översyn av atomansvaret (SOU 2006:43). Till betänkandet fogas två yttranden av företrädare för och Fortum Oyj. Utredningens uppdrag är med detta slutfört. Förslag till lag om ansvar och ersättning vid radiologiska Uppdraget och dess genomförande ...................................... 1 Gällande bestämmelser om ansvarighet och ersättning 1.1En introduktion till den internationella Tilläggskonventionen (Brysselkonventionen) ....................... 1.4.2 Det närmare innehållet i atomansvarighetslagen ........ Förändringar i den internationella 2.1Vägen mot en förnyad internationell reglering avseende 2.2Det huvudsakliga innehållet i 2004 års ändringsprotokoll till tilläggskonventionen ............ Konventionen om supplerande ersättning för atomskada..... 3.1En kort presentation av det nordiska och det övriga internationella samarbetet på atomansvarsområdet ............. 3.2En sammanställning av ansvarsnivåer i stater som ingår i 3.3Implementeringsarbetet i stater anslutna till 4 Ett svenskt tillträde till atomansvarskonventionerna ..... 119 4.1Sveriges tillträde till ändringsprotokoll till Paris- och tilläggskonventionen............................................ 4.1.1 EG-rättsliga aspekter på ett svenskt tillträde............ Överväganden och förslag.......................................... Konventionen om supplerande ersättning för atomskada .. Överväganden och bedömning .................................. Införlivandet av ändringsprotokoll med Lagändringar att överväga vid ett svenskt tillträde till 6.2.1.2 Atomskadebegreppet enligt svensk rätt ....... 6.2.2 Överväganden och förslag avseende begreppet 6.2.2.1 Person- eller sakskada.................................... 6.2.2.2 Ekonomisk förlust som direkt har orsakats av person- eller sakskada................. 6.2.2.3 Inkomstförlust orsakad av skador på 6.2.2.4 Kostnader för rimliga 6.2.2.5 Kostnader för rimliga förebyggande 6.2.2.6 Sammanfattning av förslagen ........................ 6.2.4.1 Nuvarande ordning........................................ 6.2.4.2 Begreppet atomanläggning enligt 6.2.4.3 Överväganden och förslag ............................. 6.2.5 Begreppet atomolycka ................................................ 6.2.5.1 Nuvarande ordning ........................................ 6.2.5.2 Överväganden och bedömning...................... 6.3Tillämpningsområdet för Paris- och 6.3.1.1 Nuvarande ordning ........................................ 6.3.1.2 Tillämpningsområdet för den reviderade 6.3.1.3 Överväganden och förslag ............................. Tilläggskonventionen (Brysselkonventionen) .......... 6.3.2.1 Nuvarande ordning ........................................ 6.3.2.2 Överväganden och förslag ............................. Ansvaret vid transporter ........................................................ Överväganden och förslag .......................................... 6.5 Det strikta ansvarets omfattning........................................... Överväganden och förslag .......................................... En längre preskriptionstid ..................................................... 6.6.1.1 Överväganden och förslag ............................. 6.7De skadelidandes möjligheter att framställa ett samlat Överväganden och förslag .......................................... 6.8Frågor om domstols behörighet och statens rätt att företräda sina medborgare ..................................................... 6.8.1 Domstols behörighet .................................................. 6.8.1.1 Nuvarande ordning ........................................ 6.8.1.2 Överväganden och förslag ............................. 6.8.2 Endast en behörig domstol i varje stat....................... 6.8.2.1 Nuvarande ordning ........................................ 6.8.2.3 Överväganden och förslag............................. Bestämmelser angående talerätt m.m. ....................... 6.8.3.1 Nuvarande ordning........................................ 6.8.3.2 Överväganden och bedömning ..................... Regler om tillämplig lag......................................................... Överväganden och bedömning .................................. 6.10.1 Tvistelösning m.m. ..................................................... Överväganden och bedömning................... Överväganden och bedömning................... Ansvars- och försäkringsnivåer efter ett svenskt tillträde till ändringsprotokoll ...................... Den successiva utvecklingen av ansvarsbeloppen ................ De höjda ansvarsnivåer som följer av 2004 års 7.4.1 Utgångspunkten är eller mer....... 7.4.2 Med stöd av den reviderade kan staterna ålägga anläggningsinnehavarna ett 7.4.3 De olika stegen enligt Paris- och tilläggskonventionens nya ansvarsreglering.............. Utredningens uppdrag utgår från ett obegränsat skadeståndsansvar för anläggningsinnehavare...................... Utredningens överväganden och förslag avseende omfattningen av svenska anläggningsinnehavares 7.6.1 Vad innebär ett obegränsat ansvar i praktiken? 7.7Ett begränsat ersättningsansvar kan undantagsvis aktualiseras och följa av principen om reciprocitet .............. 7.8Utredningens överväganden och förslag avseende frågan 7.9Förändringar avseende försäkringsplikten efter ett svenskt tillträde till ändringsprotokoll................... 7.10 Utredningens överväganden och förslag avseende 7.11Ändringsprotokollens inverkan på försäkringsplikten för vissa typer av anläggningar som kan anses mindre riskfyllda och för transporter ................................................ 7.12Utredningens överväganden och förslag avseende försäkringsplikten för sådana anläggningar som kan anses mindre riskfyllda och för transporter.......................... 8En inventering av finansiella och rättsliga lösningar som kan skapa förutsättningar för högre ansvarsnivåer..213 8.1 Allmänna utgångspunkter...................................................... 8.2.3 En kort presentation av de företag som har tillstånd enligt kärntekniklagen att inneha och driva kärnkraftreaktorer för kommersiell 8.3Ansvarsgenombrott och säkerheter i Rättsliga bedömningar av frågan om En lagregel om ansvarsgenombrott?.......................... Den nationella regleringen ......................................... Allmänt om försäkringsavtal...................................... Riskvillighet och försäkringskapacitet ...................... 8.4.5 Utredningens bedömning av försäkring som 8.5Andra finansiella lösningar på den privata marknaden som kan ge ekonomisk täckning för högre 8.5.1 Säkerhetsrätter genom borgensåtaganden eller Fondering av ersättningsmedel.................................. 8.5.3 Riskspridning genom poolsamarbete eller 8.6Utredningens sammanfattande bedömningar av andra typer av finansieringslösningar än försäkring ...................... 8.6.3 Poolsamarbeten eller bilaterala avtal.......................... 8.7En finansieringslösning som sträcker sig längre än till Utredningens förslag till finansieringslösning .............. 9.2Hur kan man tillgodose önskemålet att det utöver referensbeloppet finns ytterligare ekonomiska medel att ta i anspråk vid en kärnkraftsolycka?.................................... 9.2.1 En avgiftsbelagd finansiering inom ramen för den 9.2.1.1 Allmänna utgångspunkter ............................. 9.2.1.2 Vad innebär statliga garantiåtaganden 9.2.1.3 Allmänt om prissättning av åtaganden enligt den statliga garantimodellen och 9.2.2Utredningens bedömning av en finansieringslösning inom ramen för den statliga 9.3Hur långt är det möjligt att finna ekonomisk täckning som motsvarar anläggningsinnehavarens obegränsade 9.3.1 Utredningens bedömning av nivån på den finansiella täckningen av de höjda ersättnings- stegen i Paris- och tilläggskonventionen ................... 9.3.2 Utredningens bedömning av den yttersta gränsen för finansieringen av anläggningsinnehavarens 9.4Prissättningen av statliga åtaganden på 9.5En sammanfattande stegmodell av utredningens förslag och bedömningar i finansieringsfrågan ................................. System för hantering av ersättningsanspråk och Bestämmelser i gällande rätt av betydelse för skaderegleringen vid en atomolycka ..................................... Skadereglering med en praktisk infallsvinkel ....................... Något om skaderegleringen i efter kärnkraftsolyckan i Tjernobyl ............................................... Två övergripande system för en samordnad 10.5.1 Försäkringsgivaren ansvarar för skaderegleringen.... 10.5.2 Staten ansvarar för skaderegleringen ......................... 10.5.2.1 Systemet i – ett exempel på skadereglering i offentlig regi ................ Frågor rörande skadereglering efter en atomolycka som bör uppmärksammas särskilt................................................. 10.6.1 Regler om prioritering av vissa typer av 10.6.2 Behovet av att avsätta medel i avvaktan på slutlig Behövs ett särskilt, på förhand utarbetat, nationellt system för skadereglering? Vilka omständigheter bör ett system för skadereglering Staten ansvarar för skaderegleringen i dess helhet............... 10.10Det omvända fallet – med staten som återförsäkrings- givare bortfaller statens ansvar för skadereglering............... 10.11Ett utvidgat skaderegleringsansvar för 10.12En skyldighet att samråda i fråga om skadereglering efter en olycka ........................................................................ 10.13Utredningens sammanfattande bedömningar och förslag .. skall likställas med en konventionsstat............ 11.2.1 Nuvarande ordning..................................................... 11.2.2 Överväganden och förslag.......................................... Förslaget till en ny lag .............................................. Utformningen av den nya lagen............................................ Definitionerna i lagen............................................................. 12.3.1 Allmänna utgångspunkter .......................................... 12.3.2 Överväganden och förslag .......................................... Övrig reglering i den nya lagen ............................................. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................. Ekonomiska och andra konsekvenser .......................... Förslag till lag (0000:000) om ansvar och ersättning vid Yttrande av , ................................... Yttrande av , Fortum Oyj .................................. Sammanställning av nuvarande reglering och närmast motsvarande bestämmelser i förslaget till ny lag.................. Ändringsprotokollen till Paris- och tilläggskonventionen (engelsk version och icke officiell svensk översättning) ..... Europeiska ekonomiska gemenskapen, Europeiska gemenskapens officiella tidning Nytt Juridiskt Arkiv Avd. 1 den finska Regeringens proposition till Särskilda dragningsrätter, valutaenhet som Utgångspunkten för utredningens uppdrag Utredningens övergripande uppgift har varit att göra en översyn av regleringen i svensk rätt om ansvaret för skador som har orsakats av radiologiska olyckor och att kartlägga vilka finansieringslösningar som skulle kunna ligga till grund för att säkerställa ansvaret för inne- havare av kärntekniska anläggningar så långt som möjligt. Uppdra- get tar sin utgångspunkt i de internationella åtaganden som är bundet av på området och vilka har varit föremål för en mer genomgripande översyn. Den nuvarande svenska regleringen av ansvaret för skador som uppkommer till följd av radiologiska olyckor i kärntekniska anlägg- ningar och under transport av vissa typer av kärnämnen eller kärn- avfall finns i atomansvarighetslagen (1968:45)1. Denna lag bygger på internationella åtaganden. De konventioner som binder , och som har arbetats fram inom , är om skadeståndsansvar på atom- energins område och den därtill kompletterande tilläggs- konventionen (med ändringsprotokoll antagna 1964 och 1982). En motsvarande internationell ansvarsreglering på området är om skadeståndsansvar för atomskada, vilken har tagits fram inom ramen för . Till den konventionen är endast stater som står utanför Paris- och tilläggs- konventionen parter. 1 Av utredningens förslag följer att atomansvarighetslagens definitioner ändras. Utredningens förslag innebär att begreppen atombränsle och det första ledet i begreppet atomsubstans ersätts av begreppet kärnämne, att det andra ledet i begreppet atomsubstans samt begreppet radioaktiv produkt ersätts med begreppet kärnavfall, att atomskada och atomolycka skall ersättas av begreppen radiologisk skada och radiologisk olycka samt att atomanläggning skall ersättas av kärnteknisk anläggning. Vidare föreslår utredningen att förstavelsen atom- skall bytas ut mot kärn- i definitionen av atomreaktor. I sammanfattningen används de nya de- finitioner som utredningen föreslår. Paris- och tilläggskonventionen har , genom ändringsproto- koll som antogs 2004, ändrats på flera viktiga punkter. Revisions- arbetet har i stor utsträckning påverkats av den översyn som har gjorts av om skadeståndsansvar för atomskada. I de reviderade konventionerna är den grundläggande ansvars- regleringen oförändrad. Detta innebär att en innehavare av en kärn- teknisk anläggning (anläggningsinnehavare) har ett strikt ansvar. Anläggningsinnehavaren ansvarar alltså oberoende av eget vållande, dvs. på objektiv grund, för skador som uppkommer i samband med driften av anläggningen. Ansvaret för radiologiska skador är kana- liserat till anläggningsinnehavaren. Detta betyder, med få undantag, att endast innehavaren av den kärntekniska anläggningen kan bli ersättningsskyldig för radiologiska skador. Vidare utgör Paris- och tilläggskonventionen även efter ändrings- protokollen ett ersättningssystem i tre steg. Det första steget uttrycker liksom tidigare vilken nivå som gäller för anläggningsinnehavarens ansvar enligt , men ansvarsnivån höjs avsevärt och uttrycks nu som ett lägsta godtag- bart belopp (referensbeloppet). Detta måste vara täckt av försäk- ring eller annan ekonomisk garanti. Denna lösning innebär att det numera finns en uttrycklig möjlighet för konventionsstaterna att införa ett obegränsat skadeståndsansvar för anläggningsinnehavare. I det andra steget, som enligt tilläggskonventionen utgörs av inter- vallet , är utgångspunkten att staten där den ansvariga anläggningsinnehavarens anläggning är be- lägen bär ansvaret. Detta ansvar kan minska, eller till och med bort- falla, beroende på hur långt anläggningsinnehavarens eget ansvar i det första steget sträcker sig. Enligt det tredje steget ansvarar konventionsstaterna med stöd av tilläggskonventionen tillsammans för ersättningen i intervallet . tillträde till ändringsprotokollen och konventionen om supplerande ersättning för atomskada (radiologisk skada) Utredningens uppgift har varit att utreda förutsättningarna för ett svenskt tillträde till ändringsprotokollen. Utredningens överväganden har lett fram till slutsatsen att bör tillträda ändringsprotokollen till Paris- och tilläggskonventio- nen eftersom de medför en uppenbar förbättring av det ersättnings- rättsliga skyddet vid radiologiska olyckor. Detta innebär att lag- stiftningen måste anpassas och flera centrala bestämmelser ändras (transformering) för att svensk rätt skall stå i överensstämmelse med de helt eller delvis nya åtaganden som följer av de reviderade konventionerna. I utredningens uppdrag har också ingått att bedöma om bör tillträda konventionen om supplerande ersättning för atomskada (radiologisk skada). Denna fjärde konvention på ansvarsområdet har utarbetats inom och reglerar ersättning av statsmedel utanför tilläggskonventionen. Konventionen har ännu inte trätt i kraft. Enligt utredningens uppfattning finns det inte skäl för att tillträda konventionen om supplerande ersättning för atomskada (radiologisk skada). Förslaget till en ny lag om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor De ändringar i lagstiftningen som utredningen anser vara nödvän- diga berör ett stort antal bestämmelser i atomansvarighetslagen. Bland annat påverkas lagens tillämpningsområde, definitionerna av vissa begrepp, ansvarsregleringen och ansvarsnivåerna, nivån på den obligatoriska försäkringen, reglerna om ersättning av statsmedel och reglerna om domstols behörighet. Utredningen har också haft i uppdrag att föreslå eventuella åt- gärder för att modernisera atomansvarighetslagen och göra den mer lättillgänglig. Härav följer att åtskilliga bestämmelser behöver juste- ras i bl.a. språkligt hänseende. Utredningen har vidare funnit skäl att anpassa de nuvarande defi- nitionerna av centrala begrepp till ett modernare och mer vedertaget språkbruk. Detta innebär att begreppen atomolycka och atomskada ersätts med radiologisk olycka respektive radiologisk skada. Vidare föreslås att begreppen atombränsle, atomsubstans och radioaktiv produkt ersätts av begreppen kärnämne och kärnavfall. Ändringarna är så pass omfattande att detta förhållande i sig, och därutöver behovet av en ny författningsstruktur, har föranlett utred- ningen att föreslå en helt ny lag om ansvar och ersättning vid radio- logiska olyckor. Utgångspunkten har varit att, med den nuvarande regleringen i atomansvarighetslagen som grund, analysera vilka lagändringar som krävs eller bedöms lämpliga till följd av att tillträder änd- ringsprotokollen och på grundval av detta skapa en modernare och mer lättillgänglig lagstiftning. Av utredningens förslag följer att den nuvarande atomansvarighetslagen upphävs. Utredningen föreslår ett obegränsat ansvar med en garanterad finansiering Bland annat i det senaste lagstiftningsärendet, som behandlade frågan om ett utökat skadeståndsansvar för anläggningsinnehavare, fram- höll regeringen att skadeståndsansvaret i första hand bör bäras av kärnkraftsindustrin och att ett obegränsat ansvar därför bör införas (prop. 2000/01:43). I utredningens uppdrag har ingått att särskilt överväga hur ett obegränsat ansvar för innehavare av kärntekniska anläggningar bör genomföras i svensk rätt samt att föreslå till vilken nivå detta an- svar skall vara täckt av försäkring eller annan finansiell säkerhet. Utredningen föreslår att det för innehavaren av en kärnteknisk an- läggning i som huvudregel skall införas ett obegränsat skade- ståndsansvar med finansiell täckning . Utredningen föreslår vidare att regeringen skall ges en möjlighet att i de fall radiologiska skador uppkommer utanför förordna att anläggningsinnehavarens ersättningsansvar skall begränsas till det ansvarsbelopp som gäller i den andra staten i förhållande till (reciprocitet). En sådan begränsning av ersättningsansvaret kan dock, enligt utredningens förslag, aldrig aktualiseras i förhållande till stater som saknar kärntekniska anläggningar på sitt territorium. Den nivå till vilken ansvaret skall vara täckt av försäkring och vilka andra säkerheter och ersättningssystem som har bedömts kunna finansiera det obegränsade ansvaret redovisas i det följande. Det första steget för att finansiera ansvaret: Ansvarsförsäkring Enligt den reviderade är en anläggningsinneha- vare som huvudregel skyldig att ha en ansvarsförsäkring eller annan godtagbar säkerhet som uppgår till . Utredningen har kunnat konstatera att det saknas försäkringskapacitet på den privata marknaden utöver . Ansvarsförsäkringen omfattar då också skador orsakade av terrorhandlingar. Även om terrorhandlingar undantas har det kon- staterats att försäkringskapaciteten inte kan ökas. Härav följer att det, redan för att nå upp till referensbelopp, krävs att anläggningsinnehavaren ställer annan godtagbar säkerhet från till i vart fall . För vissa typer av mindre riskfyllda anläggningar och för trans- porter som med hänsyn till de kärnämnen eller det kärnavfall som transporteras bedöms vara mindre riskfyllda är det emellertid enligt utredningens mening väsentligt att det finns en möjlighet för rege- ringen att besluta att det belopp som skall täckas av försäkring eller annan finansiell säkerhet kan sättas lägre än till . En bestämmelse som i dessa fall kan ligga till grund för lägre för- säkringsnivåer har därför föreslagits i den nya lagen. Med utgångs- punkt i den reviderade får nivån på försäkring dock aldrig understiga . Utredningens förslag i denna del innebär att staten i andra hand ansvarar för skador i intervallet mellan den lägre försäkringsnivån och . Ytterligare steg: Kompletterande finansiering till ansvarsförsäkring och finansiella lösningar som kan säkerställa anläggningsinnehavarens obegränsade ansvar Ett viktigt led i utredningens uppdrag har varit att överväga vilka finansiella eller rättsliga lösningar på den privata marknaden som i första hand skulle kunna utgöra ett komplement till ansvarsför- säkring i syfte att nå så höga ersättningsnivåer som möjligt. Med hänsyn till nivån på den tillgängliga ansvarsförsäkringen har utgångspunkten för utredningen varit att det finns ett behov av ett system där ekonomiska säkerheter eller statliga avgiftsbelagda åta- ganden utnyttjas som komplement till ansvarsförsäkringen från . Som ett led i en rättslig lösning har primärt frågan om s.k. ansvars- genombrott övervägts. Utredningen har bedömt att det för när- varande saknas rättsliga möjligheter att säkra ytterligare tillgångar vid sidan av anläggningsinnehavarnas aktiekapital. De principer om ansvarsgenombrott som har vuxit fram i rättspraxis innebär enligt utredningens mening inte att en aktieägare kan bli personligt ansvarig för aktiebolagets skulder eller att moderbolaget kan tvingas ansvara för dotterbolagets skulder i de situationer där anläggningsinneha- varen saknar möjlighet att kompensera de eventuella skadelidande efter en radiologisk olycka. Utredningen har vidare gjort den be- dömningen att det skulle föra för långt att införa en sådan ordning enbart på atomansvarsområdet. De finansiella lösningar i övrigt som utredningen har övervägt är säkerhetsrätter genom borgensåtaganden eller pantavtal, system med fondering av ersättningsmedlen, riskspridning genom poolsamarbe- ten eller bilaterala avtal och ett system med s.k. katastrofobligationer. Efter en genomgång av dessa finansieringslösningar på den privata marknaden gör utredningen bedömningen att det saknas fungerande lösningar som kan anses utgöra ett fullgott alternativ till försäkring. Visserligen är det tänkbart att anläggningsinnehavarens moderbolag går in med ett borgensåtagande i intervallet mellan 550 och 700 mil- joner euro, men ett sådant åtagande är endast en partiell lösning eftersom åtagandet inte realistiskt kan sträcka sig till avsevärt högre nivåer.