sou · GUB326 · 2007-01-01 00:00:00 — Utöver utbildning i svenska för invandrare reglerar förslaget till vuxenutbildningslagen utbildning för vuxna (ung. motsvarande dagens komvux) och vuxenutbildning för utvecklingsstörda (ung. motsvarande dagens särvux). Ändringarna rörande sfi föreslås träda i kraft i dagens skollag . Vuxenutbildningslagen föreslås träda i kraft . Utredningens förslag: Utländska anställda hos organisation- erna och deras familjemedlemmar skall få rätt till fri utbildning i svenska för invandrare. För de människor som flyttar till från något annat land och annat språkområde får det livslånga lärandet en särskild dimension. Modersmålet fungerar inte längre annat än inom familjekretsen och den egna språkgruppen. Möjligheterna till anpassning och integra- tion i det svenska samhället är i hög grad beroende av möjlig- heterna och förmågan att tillägna sig det svenska språket. Stora delar av arbetsmarknaden är de facto stängd för den som inte behärskar svenska jämförelsevis väl, såväl i tal som skrift. Det gäller nyanlända invandrare, men också dem som varit i landet . Undervisningen i svenska för invandrare utgör en viktig del av integrationspolitiken som den utformades genom beslut (prop. 1997/98:16, bet. 1997/98:SfU6, rskr. 1997/98:68). I propositionen framhölls bl.a. att invandrares behov av stöd i stor utsträckning bör kunna tillgodoses genom den generella politiken. Nyanlända invandrare har dock särskilda behov av stöd i . Sfi kan ses som en sådan säråtgärd. svensk- undervisningen är också en del av arbetsmarknadspolitiken. Särskilt med svag efterfrågan på arbetskraft drabbas de med dåliga svenskkunskaper särskilt hårt av arbetslöshet. För många invandrare är sfi grunden för ett livslångt lärande i och sammantaget bidrar sfi till att förverkliga politiken inom flera områden (prop. 2000/01:72 s. 58ff.). Argumenten som har framförts tar främst sikte på invandrare som har för avsikt att stanna i tills vidare. Även om argumenten i stort gäller för nu aktuell personkrets bör en något annorlunda utgångspunkt anläggas när det gäller de utländska anställda hos organisationerna och de medföljande familjemedlemmarna. De anställda kommer ofta till för att de skall vara yrkesmässigt verksamma . Från denna regel finns dock undan- tag. Exempelvis har den utländska personalen hos WMU generellt kommit att stanna i . När de anställda hos organisationerna kommer till har de ett arbete. De verkar i en internationell arbetsmiljö och klarar sig i arbetslivet med det engelska språket. Alltjämt finns dock ett behov av svenskunder- visning för att de skall finna sig bättre tillrätta i samhället i övrigt. Än tydligare är behovet för de medföljande familjemedlemmarna. Enligt de uppgifter som organisationerna lämnat är de medföljande ofta välutbildade med kvalificerade arbetslivserfarenheter från sina hemländer. Trots detta upplever de ofta att det är svårt att komma in i det svenska arbetslivet och att bli allmänt accepterade i samhället. Utredningen bedömer att medföljandes möjligheter till etablering i det svenska samhället i hög grad är beroende av att de kan få tillägna sig det svenska språket. Genom att erbjuda ett alternativ att bryta språkbarriären ökar potentialen för ett ökat deltagande i det svenska samhället. Det skapar också mer gynnsamma förutsättningar för familjemedlemmarnas tillträde till det svenska arbetslivet. Mot denna bakgrund och som ett led i arbetet med att höja attraktionskraft som värdland föreslås att de anställda hos organisationerna och dess familjemedlemmar skall beredas möjlighet att få delta i sfi på samma villkor som gäller för invandrare. Införandet föreslås ske med de ändringar som tagits fram i förslaget till ny vuxenutbildningslag, dvs. I avsaknad av personnummer kan det bli praktiska problem för kommunerna att kunna konstatera att en sökande till sfi är berättigad till deltagande. UD får därför vara behjälpligt den sökande och kommunerna i samband med ansökningsförfarandet. För personer som har rätt till sfi med stöd av EG-rätten bestäms kommunens utbildningsansvar med ledning av var personen stadig- varande vistas eller där han eller hon för tillfället uppehåller sig. Samma underlag för denna bedömning kan ske för den personkrets som detta förslag omfattar. med införandet bör UD uppdatera den allmänna information som ges ut i samband med att organisationernas nyanställda anländer med ett avsnitt om rätten att delta i sfi. Att förbättra kunskaperna i svenska såväl inom som utom gränserna får anses vara en fråga som är av allmänt intresse. Att erbjuda fri sfi även för personer knutna till beskickningar i är därför en möjlighet som förordas. Något konkret förslag härom föreslås dock inte, eftersom detta inte omfattas av utredningens uppdrag. Ett par organisationer upplyser om problemet att de utländska anställdas medföljande familjemedlemmar inte beviljas arbets- tillstånd per automatik. UD är behjälpligt i samband med ansökan hos , men trots detta har handläggningstiden varit så lång att erbjudna arbetstillfällen har gått förlorade i avvaktan på att tillståndet skall beviljas. De medföljande familjemedlemmarna bör beviljas arbetstillstånd direkt för att inte förlora möjligheterna att komma in på den svenska arbetsmarknaden. Handläggnings- tiderna förefaller inte vara lika långa i , men även där bedöms innehavet av ett arbetstillstånd underlätta möjligheten att få sökta arbeten. 7.2Praxis vid ansökan av arbetstillstånd av medföljande familjemedlemmar Arbetstillstånd fordras om en familjemedlem är medborgare i ett land utanför EU/EES-området. Om en utlänning har permanent uppehållstillstånd behövs dock inte något arbetstillstånd för att arbeta i . Arbetstillstånd krävs inte heller för familje- medlemmar som är medborgare i ett EU/EES-land. Arbetstillstånd beviljas efter ansökan. är den handläggande myndighet som tar emot och behandlar en ansökan om arbetstillstånd. Vid prövningen av en ansökan följs de riktlinjer som har antagit vid bedömningen av arbetstillstånd inom ramen för internationellt utbyte. Enligt dessa riktlinjer kan arbetstillstånd beviljas för medföljande maka/make, sambo och barn till här i landet stationerad beskicknings- och konsulatpersonal samt personal vid andra kontor eller dylikt med diplomatstatus (beslut 2004, ärende nr 04-1421-01). Familjemedlemmar till anställda hos internationella organisationer omfattas av denna riktlinje. Enligt praxis avses med barn de medföljande barn som beviljas uppehållstillstånd av UD. Uppehållstillstånd beviljas för barn . Om det medföljande barnet studerar på högskola kan dock uppehållstillstånd beviljas . Några ytterligare krav uppställs inte för att de medföljande familjemedlemmar som nämnts ovan skall beviljas arbetstillstånd. En ansökan kan därför i princip lämnas in som tjänste- mannen påbörjar sin anställning hos organisationen. Ansökan om arbetstillstånd för denna personkategori är dessutom kostnadsfri, 7 kap. 7 c § sjätte punkten utlänningsförordningen (1989:547). Är den medföljande familjemedlemmen maka/make, sambo och barn till utländska anställda hos organisationerna beviljas alltså arbets- tillstånd. Personer som inte tillhör nämnda personkrets får ansöka om arbetstillstånd i enlighet med de villkor som gäller i övrigt. Ansökningar från maka/make, sambo och barn till anställda hos organisationerna behandlas särskilt av huvud- kontor i . Det är därför viktigt att sökanden anger redan i sin ansökan att han eller hon har anknytning till en anställd hos organisationen. I annat fall riskerar sökanden att få sin ansökan behandlad enligt de ordinarie reglerna. Utredningens bedömning: Behovet för medföljande familje- medlemmar att få arbetstillstånd beviljade är tillgodosett genom den praxis som gäller . Den information som lämnas av UD till organisationerna och dess anställda bör dock justeras för att minimera risken för en felaktig hantering av ansök- ningarna. I avtalet med miljöprogram om ett samord- ningskontor för Globala utvärderingen av internationella vatten () finns en bestämmelse som klargör att beroende familje- medlemmar som ingår i hushållet hos tjänstemän på samordnings- kontoret skall ha rätt till de tillstånd som behövs för att få anställning i under tjänstemannens anställningstid, artikel XIV SÖ1999:17). Bestämmelsen får anses utgöra en kodifiering av den praxis som generellt gäller för familjemedlemmar till anställda hos samtliga organisationer med högkvarter i . En möjlighet finns att föreslå att motsvarande bestämmelse införs i samtliga överens- kommelser. Problemen i samband med att medföljande familje- medlemmar ansökt om arbetstillstånd synes dock bero på att det inte varit känt att ansökningarna behandlas enligt ett särskilt förfarande och att ansökan bör innehålla information om att familjemedlemmen har anknytning till någon av de verksamma organisationerna. Förmodligen är det alltså praktiska betingelser i de enskilda fallen som föranlett missuppfattningen om att det t.ex. skulle krävas att man skall uppvisa ett skriftligt erbjudande om arbete för att maka/make, sambo och barn skall beviljas arbets- tillstånd. Så är inte fallet. Utredningen bedömer därför att det är en tillräcklig åtgärd att organisationerna och dess anställda ges tydligare information om det särskilda, och förmånliga, ansökningsförfarande som enligt praxis gäller för den medföljande familjen. Något behov av att kodifiera denna praxis genom bestämmelser i överens- kommelserna bedöms därefter inte vara nödvändig. I UD:s information anges att familjemedlemmarnas ansökningar om arbetstillstånd skall skickas till kontor i . Denna information bör ändras. I fortsättningen skall det upplysas om att en ansökan antingen skall skickas till Protokollet på UD eller direkt till i . Av informationen bör också framgå att sökanden anger i sin ansökan vilken anknytning han eller hon har till en anställd och i vilken organisation denne är verksam. Följs dessa rekommendationer påskyndas handläggningen som risken för en felaktig hantering av ansökan minskar avsevärt. Arbetslöshetsförsäkringen består av en grundförsäkring och en inkomstbortfallsförsäkring. Den inkomstrelaterade ersättningen lämnas till den som uppfyller de allmänna villkoren, arbetsvillkoret och medlemsvillkoret. Grundbelopp lämnas till den som uppfyller de allmänna villkoren, arbets- eller studerandevillkoret, men inte medlemsvillkoret. De allmänna villkoren är t.ex. att vara arbetslös, anmäld som arbetssökande på arbetsförmedlingen, oförhindrad att ta arbete och att aktivt söka arbete. Arbetsvillkoret innebär krav på arbete i viss omfattning före arbetslösheten. Studerandevillkoret prövas i det fall sökanden inte uppfyller arbetsvillkoret, men slutfört utbildning av viss typ och omfattning. Medlemsvillkoret uppfylls av den som är medlem i en arbetslöshetskassa . Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) är den till- synsmyndighet som har tillsyn över att arbetslöshetskassorna tillämpar ersättningsreglerna korrekt och att de arbetssökande behandlas rättssäkert. IAF har lämnat följande yttrande såvitt avser internationella organisationer med säte i (IAF, Försäkrings- bestämmelser, för arbetslöshetskassor, , uppslag 26, s. 16). har med olika internationella organisationer ingått avtal som bl.a. berör internationell verksamhet här i riket. De internationella organisationerna och de personer som har anknytning till sådana organ åtnjuter regelmässigt immunitet och privilegier. Vilka avtal eller stadgar som gäller för respektive internationell organisation finns reglerat i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall. I vissa av avtalen finns särskilda bestämmelser rörande socialförsäk- ringen för den vid organisationen . Anställda vid dessa organisationer omfattas normalt inte av den svenska social- försäkringen och har i sådant fall inte rätt att tillhöra en svensk arbetslöshetskassa. Utredningens bedömning: Något hinder föreligger inte för organisationernas anställda att uppbära arbetslöshetsersättning på samma villkor som övriga arbetstagare vid händelse av arbetslöshet. Mot denna bakgrund förespråkas att IAF vidtar en översyn av de anvisningar som lämnas i regelboken till arbets- löshetskassorna beträffande anställda hos internationella organisationer. IAF:s ställningstagande synes närmast ta sikte på att arbetslöshets- försäkringen utgör en del av det svenska socialförsäkringssystemet eller att arbetslöshetsförsäkringen finansieras, utöver genom den försäkrades egna medlemsavgifter, genom avgifter för finansiering av systemen för social trygghet (socialavgifter), se 1 kap. 1 § socialavgiftslagen () och lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter. Arbetslöshetsförsäkringen är emellertid inte en del av det svenska socialförsäkringssystemet. Även om en överens- kommelse undantar den anställde från varje svenskt socialförsäk- ringssystem kan detta sålunda inte åberopas som stöd för att undanta den anställde rätten till arbetslöshetsförsäkringen eller rätten att tillhöra en svensk arbetslöshetskassa. Arbetsmarknadsavgifterna som i huvudsak finansierar arbetslös- hetsförsäkringen är en del av avgifterna för finansiering av systemen för social trygghet. Bestämmelsen om avgiftsskyldighet har kopplats samman med definitionen av begreppet arbete i enligt SofL (prop. 2000/01:8 s. 81). Skyldigheten för personer knutna till internationella organisationer att erlägga dessa socialavgifter regleras i överenskommelserna, 1 kap. 9 § . Reglerna är konstruerade så att befrielse från avgifter föreligger för de anställda som skall undantas från varje socialförsäkringssystem enligt svensk lag. Förhållandet att staten valt att finansiera arbetslöshetsförsäkringen med intäkterna från arbetsgivar- och egenavgifter, eller att avgiftsskyldigheten knutits till arbets- begreppet enligt SofL, medför inte att den enskilde skall undantas från rätten till arbetslöshetsförsäkring i de fall överenskommelsen undantar organisationen och den anställde skyldigheten att erlägga socialavgifter. Den enskildes rätt till arbetslöshetsförsäkring är nämligen inte knuten till skyldigheten att betala socialavgifter kopplade till den enskilde. För lokalanställda hos organisationerna, vilka är anslutna till socialförsäkringssystemet och som verkar under svenska anställningsvillkor i övrigt, råder det inte något tvivel om att de är berättigade till anslutning till och ersättning från arbets- löshetsförsäkringen, förutsatt att villkoren enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring är uppfyllda i övrigt. Mot bakgrund av det ovan anförda bedömer utredningen att det inte heller finns skäl att vägra andra anställda hos organisationerna tillhörighet till en svensk arbetslöshetskassa, grundersättning eller inkomstbort- fallsrelaterad ersättning på grund av att de är undantagna från svensk socialförsäkring. Givet denna bedömning förordas att IAF ser över sin rekommendation gällande anställda hos internationella organisationer (IAF, Försäkringsbestämmelser, för arbetslöshetskassor, , uppslag 26, s. 17). För många utländska anställda inom organisationerna är arbets- löshetsförsäkringen av ringa intresse, eftersom deras anknytning till ofta är begränsad till anställningen. För att ersättning faktiskt skall kunna utgå fordras t.ex. att personen är fortsatt aktivt arbetssökande i efter anställningens upphörande. När en anställning vid en internationell organisation upphör faller även den immunitet och de privilegier som följer med anställningen. Rätten till uppehålls- och arbetstillstånd blir därmed begränsad eller upphör helt. Saknas arbetstillstånd kan en person inte längre anses uppfylla kravet på att vara arbetssökande i och personen är därmed inte berättigad till någon ersättning. För EU/EES- medborgare fordras inte arbetstillstånd och denna grupp har möjligheten att ansöka om arbetslöshetsersättning i inom ramen för den fria rörligheten för arbetstagare som gäller för alla EU/EES-medborgare. 9Några skattefrågor – inkomst- och mervärdesbeskattning En huvudfråga vid etableringen av för demokrati och fria val () var inkomst- beskattningen för svenska anställda. Något utrymme har därefter inte lämnats för förhandling i frågan vid tillkomsten av senare överenskommelser. Inkomstbeskattning av svenskar kan anses leda till en mindre gynnsam och därmed en mindre attraktiv miljö för internationella organisationer att verka i. Det finns en sympati hos de anställda som betalar inkomstskatt att bidra till finansieringen av samhället i stort. undantas dessa personer många av samhällets förmåner och beskattningen kan därför ifrågasättas. I förhållande till sina utländska kollegor upplever svenska anställda att de diskrimineras på grund av inkomstbeskattningen, eftersom löner och villkor i övrigt är desamma. Ett par organisationer har sagt att deras verksamhet i utlandet påverkas negativt av reglerna om inkomstbeskattning. Det är vanligt att gästlandet anammar reglerna i högkvartersavtalen och tillämpar motsvarande regler för beskattning av de lokalanställda. Bestämmelsen om återbetalning av erlagda skatter tillämpas dock inte. Följden blir att organisationerna drabbas av skattekostnader för sina anställda på den utländska orten. Bestämmelserna om beskattning i överenskommelserna får alltså en indirekt effekt som i slutändan medför skattekostnader för de medlemsstater som finansierar organisationen. Några skattefrågor – inkomst- och mervärdesbeskattning Några organisationer har framfört önskemål om befrielse från skattskyldighet för mervärdesskatt helt eller i större omfattning än vad som är brukligt . Organisationerna är mervärdesskatte- befriade vid inköp av vissa varor, i huvudsak alkohol, tobak, bensin, motorfordon, kontorsutrustning och trycksaker, vilket är brukligt för diplomatbeskickningar. I förarbetena till avtalet med tionen för det globala nätverket för vattenfrågor (GWPO) utlovade att se över frågan om omfattningen av mer- värdesskattebefrielse, men någon åtgärd har inte vidtagits såvitt är känt [se prop. 2001/02:155 s. 6, utredningens not]. I praktiken ansöker organisationerna om restitution av mervärdesskatt för varje enskild transaktion. Detta har kommit att bli krångligt och är administrativt betungande för organisationerna. En organisation säger dock att detta förfarande inte längre bereder några större administrativa problem. För att kunna bibehålla slimmade och kostnadseffektiva verksamheter krävs att byråkratiska hinder i möjligaste mån undanröjs. Det skulle spara tid, resurser och pengar om organisationerna var helt befriade från mervärdesskatt. I linje med det sagda anses det också lämpligt att man bereds möjlighet att köpa in mervärdesskattebefriade externa tjänster som ligger utanför kärnverksamheten, t.ex. redovisningstjänster och juridisk kompe- tens. Omfattningen av rätten till restitution av mervärdesskatt bör i vart fall utökas till att avse fler varor och tjänster . är det mer gynnsamt att förvärva varor och tjänster från utlandet på grund av den svenska mervärdesbeskattningen. Utredningens bedömning: Inga förslag om ändring lämnas. Beskattningsfrågor bör dock uppmärksammas i arbetet med den framtida värdlandspolitiken. Av utredningens direktiv framgår att frågan om inkomstskatt är uttryckligen undantagen en översyn. I ett lämnat betänkande har föreslagits en enhetlig mervärdesskatt. Går detta förslag igenom sänks mervärdesskatten för många varor och tjänster från till , se SOU 2005:57. En sådan ändring bör medföra en viss lättnad vad Några skattefrågor – inkomst- och mervärdesbeskattning avser den mervärdesskatt som inte restitueras till organisationerna. Utredningen har inga förutsättningar att härutöver föreslå ytter- ligare lättnader i mervärdesbeskattningen. Organisationernas synpunkter är dock viktiga att lyfta fram, eftersom de belyser att både inkomst- och mervärdesbeskattningen är frågor som inte bör negligeras i en framtida utveckling av svensk värdlandspolitik. Som påpekas i redogörelsen för har man där valt att medge befrielse från mervärdesskatt vid inköp av möbler och husgeråd för alla nyanlända tjänstemän som börjar hos en internationell organisation. Merparten av organisationerna i erbjuder endast anställning enligt tidsbegränsade kontrakt och det kan därför uppfattas som ett alltför stort steg att flytta hit permanent i samband med att en anställning påbörjas. Om man vill höja attraktionskraften att arbeta i och framförallt säkerställa rekryteringen så att organisationerna kan bedriva sina verksamheter ändamålsenligt, kan den belgiska modellen vara värd att överväga. 10Östersjöstaternas råds sekretariat () organisatoriska struktur Östersjöstaternas råd är inte i sig en självständig mellanstatlig organisation. Rådets sekretariat har istället tillerkänts status som rättsubjekt och utgör den part med vilken ingår hög- kvartersavtal med. Kombinationen av sekretariatets funktion som självständigt rättssubjekt med immunitet fungerar inte tillfredsställande i praktiken. Sekretariatet har ett registrerat organisationsnummer, men har ändå vägrats att få kreditkort beviljat hos bank. Sekretariatet har också vägrats beställa nya telefonabonnemang. Det kan diskuteras om inte personalens immunitet kan förstärkas eller respekteras bättre i utlandet om de representerade en självständig organisation. Slutligen kan vägas in att sekretariat vuxit betydligt sedan etableringen. Samarbetet inom har utvidgats betydligt sedan samarbetet inleddes. Samarbetet organiseras genom ett permanent sekretariat med flera underavdelningar. Sekretariatet har påtalat förekomsten av vissa praktiska bekymmer att verka såväl nationellt som internationellt in om ramen för nuvarande organisationsform. Att förändra organisationsform är en fråga för medlemmarna som är anslutna till samarbetet. Utredningen vill härmed uppmärk- samma frågan och överlämnar åt regeringen att överväga vidare åtgärd. 11Relationerna mellan svenska myndigheter, UD och organisationerna Flera organisationer har uttryckt kritik mot svenska myndigheters sätt att hantera frågor som rör organisationerna och personalen. I kritiken ligger att staten, och dess företrädare , anses undandra sig sitt folkrättsliga ansvar som medkontrahent i de frågor som rör organisationernas angelägenheter med svenska staten. Att förstå eller tolka överenskommelser med organisationerna på lokal myndighetsnivå har visat sig vara mycket svårt. Samma problem uppkommer gång på gång. Detta kan bl.a. bero på att myndigheterna företräds av nya personer som inte känner till förhållandena kring dessa personkategorier. Beträffande den utländska personalen framhålls också de problem som avsaknaden av ett svenskt personnummer innebär, se avsnitt 3.2. Detta medför bl.a. att möjligheterna att avtala om viktiga tjänster såsom telefon och bankkonton försvåras. En organisation har mot denna bak- grund föreslagit att regeringen utfärdar anvisningar till myndig- heter och bolag som tillhandahåller viktiga samhällstjänster som de kan följa när de behandlar frågor som rör internationella organisationer och deras anställda. 11.2Statens och myndigheters tolkning och tillämpning av rättsfrågor rörande organisationerna och deras anställda Den rättsliga status som organisationerna och deras anställda har i är i vissa frågor reglerad genom överenskommelserna jämte lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall (immunitetslagen) och i övrigt genom sedvanlig svensk lagstift- ning. Att ingått en internationell överenskommelse medför Relationerna mellan myndigheter, UD och organisationerna att regeringen är folkrättsligt förpliktad att se till att avtalet efterlevs här. När det gäller bestämmelser om immunitet och privilegier ankommer det närmast på UD att bevaka att uppfyller sina folkrättsliga åtaganden. Protokollet har huvudansvaret när det gäller frågor rörande immunitet och privilegier för personer som är verksamma i . En av de främsta arbetsuppgifterna är att underlätta för ambassader, konsulat och internationella organisa- tioner att vara verksamma här.