sou · GUB322d2 · 2007-01-01 00:00:00 — En sådan avvägning kan i det enskilda fallet föranleda att en funktionshindrad inte erhåller ett fullständigt skydd mot missgynnande på grund av bristande till- gänglighet. Utrymmet för en skälighetsbedömning medför att alla individuella hänsyn som gör sig gällande avgör vilken form och om- fattning av tillgänglighetsåtgärder som är lämpliga i varje enskilt fall. Sådana hänsyn kan – förutom till förmågan att bära kostnader för tillgänglighet – innebära att praktiska eller formella hinder mot vissa åtgärder för tillgänglighet, åtgärder som påverkar en verksam- het, en bedömning av nyttan av en viss åtgärd osv. kan medföra att ansvar för diskriminering inte kan komma i fråga. Det är enligt vår mening svårt att anföra skäl för att det därut- över kan anses föreligga behov av att precisera vilken form av åt- gärder som generellt sett bör komma i fråga för att skapa tillgäng- lighet på ett visst samhällsområde. Vi vill tillägga att för det fall det kan anses finnas sådant behov på något eller några samhällsområden innebär det svårigheter att göra de avgränsningar som då skulle kunna motiveras. Exempelvis kan anföras att det enligt vår mening får anses oklart vad som i praktiken omfattas av uttrycket lokaler i lagen om lika- behandling av studenter i högskolan. Ett annat exempel som talar emot inskränkningar till vissa särskilt angivna brister i tillgänglighet är de oklarheter kring omfattningen av anpassningsåtgärder som visat sig vid tillämpningen av plan- och bygglagstiftningen såvitt avser s.k. fasta installationer i byggnader. En ytterligare svårighet är att bestämma vilka kriterier som skall kunna åberopas som stöd för att det krävs särskilda hänsyn på vissa samhällsområden. Vi har vid utredningsarbetet uppfattat saken så att det snarare är vissa subjekt – till exempel småföretagare – som i Tillgänglighet för personer med funktionshinder förekommande fall kan anses vara i behov av särreglering. De sub- jekt som kan komma i fråga för sådana hänsyn kan dock verka inom ramen för olika samhällsområden. Lagtekniskt förefaller så- dana avgränsningar mindre lämpliga. Vi menar sammanfattningsvis att det inte framkommit att prak- tiska hänsyn skulle omöjliggöra att vissa brister åtgärdas eller att en verksamhet som sådan inte medger att vissa former av brister i den omgivande miljön beaktas generellt sett. Som vi framfört bör dessutom en principiell utgångspunkt vara att kostnaderna för tillgänglighet inte bör påverka våra övervägan- den utöver de individuella hänsyn som tas inom ramen för skälig- hetsbedömningen. Vi har således inte funnit tillräckliga skäl för att föreslå att diskrimineringsskyddet begränsas till att avse t.ex. de lokaler där verksamheten bedrivs på något eller några av de områ- den som omfattas av diskrimineringsförbudet. Det anförda gäller även utbildningsväsendet. Här i likhet med vad som gäller på andra områden kommer förhållanden av praktisk eller organisatorisk art, hänsyn till kostnader, de särskilda resurser- na m.m. hos en utbildningsanordnare att beaktas när fråga är om diskriminering förekommit. Det bör erinras att det redan finns krav på stöd för funktionshindrade elever och studenter, t.ex. i grundskoleförordningen. Stöd av sådan art kan innebära t.ex. stöd- undervisning och vissa pedagogiska hjälpmedel som utbildningsan- ordnaren skall stå för. I praktiken förekommer det att även andra tekniska och organisatoriska anpassningar görs för att möjliggöra för funktionshindrade elever och studenter att genomföra en ut- bildning. Krav av denna art som kan aktualiseras med stöd av dis- krimineringslagstiftningen kan sägas understryka vad som i viss utsträckning redan gäller i utbildningsväsendet. Vår bedömning är således att begränsningen till högskolans loka- ler inte bör bibehållas i den nya lagen om diskriminering. Vårt för- slag innebär att det i fråga om utbildningsväsendet utöver åtgärder avseende lokaler även i skälig utsträckning bör kunna krävas per- sonligt stöd, litteratur i anpassat format, pedagogiska hjälpmedel m.m. Ett annat samhällsområde som uppmärksammats vid våra över- väganden i denna del är värn- och civilplikten. Det har till oss fram- förts att en bestämmelse om åtgärder för tillgänglighet inte kan få någon praktisk betydelse på detta område med tanke på de höga fysiska och psykiska krav som ställs för att någon över huvud taget skall bli aktuell för sådan tjänstgöring. Tillgänglighet för personer med funktionshinder Det bör här hänvisas till våra överväganden i avsnitt 6.15 om skydd för diskrimineringsgrunden funktionshinder i fråga om värn- och civilplikt. Vi anför där att ett skydd för diskrimineringsgrun- den funktionshinder kan få betydelse i vissa situationer i fråga om totalförsvarspliktiga som har en funktionsnedsättning som är av så lindrig art att denna nedsättning i sig inte innebär hinder mot tjänstgöring. Det kan röra sig om t.ex. olika former av allergier. I konsekvens härmed bör även finnas möjlighet att i skälig utsträck- ning underlätta för dessa personer att genomföra tjänstgöringen. Sådana åtgärder kan ta sikte på t.ex. ventilationen eller andra åtgär- der för att anpassa lokaler där totalförsvarspliktiga vistas. Det kan därtill erinras att t.ex. Försvarsmakten är en statlig myndighet och därmed redan omfattas av de i avsnitt 9.2 redovisade kraven för det allmänna att skapa en tillgänglig verksamhet och att tillgänglighets- kraven enligt plan- och bygglagstiftningen gäller även byggnader som används inom totalförsvaret. Avslutningsvis bör här även beröras hur skyldigheter att skapa tillgänglighet bör betraktas i förhållande till vissa näringsidkare som träffas av diskrimineringsförbudet som avser varor, tjänster och bostäder. Vad som avses är t.ex. enskilda näringsidkare som bedriver rörelse av blygsam omfattning utan anställda eller med endast ett fåtal anställda. Det har framförts till kommittén att särskilda hänsyn måste tas till dessa näringsidkare vid utformningen av en nu aktuell bestäm- melse, bl.a. mot bakgrund av de kostnader som kan uppkomma för att skapa en tillgänglig verksamhet. Som framgår ovan anser vi att det så långt det är möjligt inte bör göras några begränsningar av det generella skyddet för funktions- hindrade. Sett ur den enskildes synvinkel kan det framstå som god- tyckligt att tillgänglighet generellt kan krävas i t.ex. vissa butiker men inte i andra. Vi kan också se svårigheter att i lagen urskilja de näringsidkare som i så fall skulle undantas från diskrimineringsför- budet. Det förstärkta skyddet mot missgynnande av funktions- hindrade skulle dessutom riskera att bli urholkat då en rad företag som i sin verksamhet tillhandahåller t.ex. matvaror, i praktiken inte skulle beröras av bestämmelsen. Å andra sidan är vi medvetna om att små företag kan ha begrän- sade möjligheter både ekonomiskt och praktiskt att leva upp till lagens krav. De skäl som anförs nedan för att undanta privatperso- ner från skyldigheten att vidta åtgärder för tillgänglighet kan enligt Tillgänglighet för personer med funktionshinder vår mening i viss utsträckning ha relevans även när det gäller t.ex. enskilda näringsidkare. Vår bedömning är dock att det i verksamhet där man yrkesmäs- sigt vänder sig till allmänheten bör kunna krävas att det i möjlig mån skapas förutsättningar för att en funktionshindrad t.ex. skall kunna ta sig in i en butik och ta del av de varor som erbjuds där. De särskilda hänsyn som vi menar bör tas i vissa fall bör beaktas inom ramen för skälighetsbedömningen. Som exempel kan anföras att serviceåtgärder – som alternativ till inköp av teknisk utrustning m.m. – bör kunna krävas även av en mindre närbutik där en enskild när- ingsidkare utan anställda bedriver rörelse, detta med beaktande av samtliga relevanta omständigheter i det enskilda fallet. Undantag för privatpersoner som tillhandahåller varor, tjänster eller bostäder I avsnitt 6.9 föreslår vi att även privatpersoner som tillhandahåller varor, tjänster och bostäder till allmänheten skall omfattas av dis- krimineringsförbudet som avser varor, tjänster och bostäder. En konsekvens av ett sådant förslag är att även en privatperson som utbjuder t.ex. en vara till försäljning genom en tidningsannons kommer att omfattas av skyldigheten att vidta åtgärder för tillgäng- lighet. Finns det då skäl att behandla privatpersoner annorlunda än näringsidkare m.fl. när en skyldighet att vidta sådana åtgärder kan aktualiseras? Vår bedömning är att det inte kan anses lämpligt att privatperso- ner skall kunna åläggas att vidta åtgärder för att skapa tillgänglighet för personer med funktionshinder. Som en allmän utgångspunkt kan anföras att diskrimineringsför- budet som avser bristande tillgänglighet i grunden utgår ifrån att det är en verksamhet som sådan – till exempel försäljning av livs- medel i en butik – som avses vara föremål för de skyldigheter avse- ende tillgänglighet som kan komma i fråga. När överväganden om skäligheten av sådana åtgärder aktualiseras får göras en bedömning bl.a. av verksamhetens möjlighet att bära kostnader för tillgänglig- het och dess personella resurser, i vilken mån åtgärder för tillgäng- lighet kan påverka verksamhetens funktion eller karaktär och nyt- tan för personer med vissa funktionshinder av att åtgärder vidtas. Detta är ställningstaganden som typiskt sett tar sikte på närings- verksamhet. Tillgänglighet för personer med funktionshinder Det kan dessutom anföras praktiska invändningar mot att pri- vatpersoner skall kunna åläggas att vidta åtgärder för tillgänglighet i form av ombyggnadsåtgärder eller tekniska installationer, inte minst med tanke på att en privatperson kan antas i många fall till- handahålla en vara etc. från sin bostad. Det kan också ifrågasättas om det är rimligt att ålägga en privatperson att – vid skadeståndsan- svar – göra de rättsliga bedömningar som kan krävas om tillåtlighe- ten att vidta vissa åtgärder i förhållande till t.ex. plan- och bygglag- stiftningen. När det gäller kostnader för åtgärder för tillgänglighet kan in- vändas att inte kan anses rimligt att begära av privatpersoner att vid en enstaka försäljning bekosta åtgärder för att skapa tillgänglighet för spekulanter med olika funktionshinder. Det finns således praktiska invändningar mot att kravet på åtgär- der för tillgänglighet skall kunna riktas även mot privatpersoner. Vi bedömer att en sådan ordning skulle kräva långt gående undantag och därmed riskera att brista i effektivitet och även innebära till- lämpningsproblem. En sådan reglering kan dessutom uppfattas som alltför långtgående. Vår mening är att situationer där en privatperson träffas av dis- krimineringsförbudet som avser varor, tjänster och bostäder inte bör omfattas av skyldigheten att vidta åtgärder för tillgänglighet. Vi föreslår att ett undantag för privatpersoner från skyldigheten att vidta sådana åtgärder införs. Tillgänglighet och användbarhet är två begrepp som ofta används när funktionshindrades möjlighet att delta i samhällslivet behandlas i olika sammanhang. Det finns ingen övergripande fastställd defini- tion av dessa begrepp, vilka ofta ges olika innebörd i skiftande situ- ationer. En förenklad förklaring av dessa uttryck är att tillgänglighet av- ser möjligheten för en person med funktionshinder att exempelvis ta sig fram till och in i en byggnad. Användbarhet tar i detta exem- pel sikte på möjligheten för den funktionshindrade att ta sig fram inne i byggnaden och att använda gemensamma utrymmen och in- ventarier (telefoner, datorer m.m.), ta del av information m.m. på Tillgänglighet för personer med funktionshinder lika villkor som andra. Ett annat förekommande sätt att uttrycka saken är att tillgänglighet till byggnaden, information m.m. omfat- tar båda dessa aspekter på delaktighet för funktionshindrade. I detta avsnitt redovisas vår syn på dessa begrepp mot bakgrund av det förstärkta diskrimineringsskydd för funktionshindrade som vi skall överväga. Syftet med framställningen är att peka på brister i tillgänglighet – som i enskilda fall kan leda till att en person med visst funktionshinder missgynnas – som ett sådant skydd bör ta sikte på och vilka åtgärder som generellt sett kan komma i fråga för att undanröja sådana brister. Sådana åtgärder bör betecknas som åtgärder för tillgänglighet i den föreslagna bestämmelsen. Inledningsvis berörs hur begreppen tillgänglighet och använd- barhet betraktas i internationella sammanhang och i lagstiftning i och . Därefter belyses omfattningen av gällan- de diskrimineringsskydd i och pekas på exempel som visar hur dessa begrepp i övrigt betraktas nationellt. Vi belyser därefter de former av missgynnade på grund av bris- tande tillgänglighet som bör omfattas av den föreslagna bestämmel- sen och de åtgärder som kan aktualiseras. Tillgänglighet anges i som ett huvudområde för utvecklingen mot delaktighet på lika villkor för funktionshind- rade (regel 5). Tillgänglighet anges som tillgång dels till den fysiska miljön, dels till information och möjlighet till kommunikation. Den yttre miljön exemplifieras som bostäder och andra byggna- der, kollektivtransporter och andra kommunikationsmedel, gator och andra miljöer utomhus. Både skriven och muntlig information bör enligt standardreglerna vara tillgänglig. Som exempel anges att tjänster avseende television, radio och tidningar bör vara tillgängli- ga. Datoriserade informations- och servicesystem som erbjuds all- mänheten bör vara anpassade för tillgänglighet. Som exempel på åtgärder för tillgänglighet anges användande av punktskrift eller annan anpassad teknik för synskadade och att teckenspråkstolkar bör finnas till hands för hörselskadade. Tillgänglighet för personer med funktionshinder Av arbetslivsdirektivet (2000/78/EG) framgår att bristande till- gänglighet på en arbetsplats bör undanröjas genom effektiva och praktiska åtgärder som kan hänföras till t.ex. inredning av lokaler eller anpassning av utrustning, arbetstakt, arbetsfördelning, utbild- ningsmöjligheter eller arbetsledning (skäl 20). I avsnitt 9.2 redovisas andra rättsakter inom EU som tar sikte på tillgänglighet för funktionshindrade på olika samhällsområden. Dessa rättsakter avser i huvudsak transportsektorn och anger krav på tillgänglighet i form av t.ex. erbjudande av service eller assistans av reseföretag och anpassad information kring resor och möjlighe- ter till telekommunikation för resenärer med syn- eller hörselskada. Det finns även krav på åtgärder kring utformningen av den byggda miljön i anslutning till aktuella transporter och på utformningen av själva transportmedlet. Det finns även EG-rättsliga krav på tillgäng- lighet avseende byggnader (anpassade hissar), elektronisk kommu- nikation (texttelefoner m.m.) och i fråga om skriftlig information (t.ex. förmedling av litterära verk i punktskrift). Några exempel ur diskrimineringslagstiftning i andra länder I Americans with Disabilities Act () ges funktionshindrade skydd mot diskriminering på en rad samhällsområden såsom ar- betsmarknad, viss offentlig verksamhet, privat tillhandahållande av lokaler, varor och tjänster samt i fråga om telekommunikationer. ADA:s skydd mot diskriminering inbegriper krav på att det i viss utsträckning vidtas rimliga anpassningsåtgärder. I fråga om arbetslivet kan enligt rimliga anpassningsåtgär- der ta sikte på arbetsuppgifter, arbetstider och arbetsutrustning. Statliga och lokala myndigheter måste enligt erbjuda bl.a. service eller verksamhet på jämlika villkor åt funktionshindrade. I lagen uttrycks kravet att en verksamhet (byggnader m.m.) i sin hel- het är fysiskt tillgänglig. Otillgänglighet kan även hänföras till möj- ligheten till kommunikation med myndigheten. Det kan krävas al- ternativa metoder som innebär erbjudande om stöd och service. Anpassningsåtgärder kan krävas avseende transportmedel och vänthallar samt i form av ersättningstrafik till otillgänglig linjetrafik med buss. Tillhandahållande av lokaler etc. omfattar verksamhet Tillgänglighet för personer med funktionshinder som bedrivs på t.ex. restauranger, hotell och biografer. tar i denna del sikte på bristande tillgänglighet till följd av riktlinjer och praxis som tillämpas i verksamheten samt i fråga om byggnader, information och möjlighet till kommunikation. Även i denna del krävs erbjudande av alternativ service genom att t.ex. personalen i en affär tar fram varor åt kunden. I behandlas även hinder för funktionshindrade att ta del av telekommunikationer och annonser i TV-utsändningar. Disability Discrimination Act (DDA) ger skydd för funktions- hindrade mot diskriminering vid anställning och i fråga om tillhan- dahållande av bl.a. varor och tjänster, förvaltning av fastigheter samt utbildning. Det kan enligt DDA utgöra diskriminering att underlåta att vidta skäliga anpassningsåtgärder. Enligt DDA kan skäliga anpassningsåtgärder i fråga om anställ- ning gälla lokalernas utformning, ändring av rutiner eller arbetsti- der, införskaffande eller anpassning av utrustning eller tillhandhål- lande av hjälpmedel eller tolk. Skäliga anpassningsåtgärder avseende tillhandahållande av varor etc. kan gälla förändringar av rutiner och förfaranden i verksamheten, tillhandahållande av hjälpmedel eller service samt undanröjande av fysiska hinder. Enligt motiven till lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder kan åtgärder som kan komma i fråga för att göra en arbetsplast tillgänglig vara sådana som avser att förbättra den fysiska tillgängligheten till arbetsplatsen och tillhörande lokaler liksom att i möjligaste mån göra lokalerna användbara för den funktionshindrade. Som exempel anges att det kan vara fråga om att anskaffa redskap och tekniska hjälpmedel samt förändringar i den fysiska miljön som förstärkt belysning, god ventilation, datorstöd m.m. Bristande tillgänglighet kan enligt fö- rarbetena även hänföras till arbetsuppgifter, arbetstider eller ar- betsmetoder (prop. 1997/98:179). Tillgänglighet för personer med funktionshinder På högskoleområdet kan aktualiseras åtgärder för att förbättra den fysiska tillgängligheten till högskolan och tillhörande lokaler och att i möjligaste mån göra lokalerna användbara för funktionshind- rade. Som exempel anges i förarbetena till lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan att det kan vara fråga om förändringar avseende lokalernas utformning, såsom höga trösklar, heltäckningsmattor, avsaknad av hiss, placering av dörröppnare, utformning av toalettutrymmen och liknande. Åtgärder kan även ta sikte på ventilation, teleslingor och god akustik, kontrast och för- stärkt belysning m.m. (prop. 2001/02:27). Nationell reglering m.m. i övrigt En utgångspunkt även i när krav på tillgänglighet och an- vändbarhet aktualiseras på olika samhällsområden är att åtgärder för att undanröja brister i den omgivande miljön i regel tar sikte på den byggda inom- och utomhusmiljön (byggnader inklusive inven- tarier, allmänna platser, vägar m.m.), kollektivtrafik och privata transporter (tåg och andra färdmedel, vänthallar, perronger, bok- ningssystem, tidtabeller m.m.), olika former av skriftlig och munt- lig information (t.ex. via Internet och olika massmedia) samt möj- ligheten till kommunikation (telefonsamtal, telefax, E-post m.m.). Bristande tillgänglighet hänförs även ibland till en verksamhet i sig (t.ex. utbildning och tillhandahållande av varor och tjänster), med vilket avses att det finns hinder i möjligheten att ta del av verksamheten som sådan för en funktionshindrad utan att detta kan hänföras till brister i den byggda miljön, information etc. Bris- ter i detta avseende brukar beskrivas som t.ex. utebliven tillgång till särskilt stöd i skolan för en elev eller till service i en butik till en kund. Även brister i bemötande av funktionshindrade betraktas ibland som en form av hinder för en funktionshindrad. Hindren kan i så- dana fall anses vara en följd av förhållningssätt gentemot funk- tionshindrade hos t.ex. en handläggare vid en myndighet.60 Användbarhet för funktionshindrade ges betydelse även vid ut- formningen av produkter och den byggda miljön. 60 Jfr diskussionen i slutbetänkandet av Utredningen om bemötande av personer med funk- tionshinder (SOU 1999:21). Tillgänglighet för personer med funktionshinder hang talas ofta om Design för alla eller Universell design. Dessa begrepp kan användas för att beskriva strategier för att finna lös- ningar vid konstruktion och planläggning som innebär att produk- ter och byggda miljöer kan användas av så många som möjligt utan att t.ex. funktionshindrade skall behöva hjälpmedel eller andra sär- skilda lösningar. Vi vill inledningsvis anföra att begreppet tillgänglighet bör användas som ett samlande begrepp vid tillämpningen av den föreslagna be- stämmelsen. Vår mening är att tillgänglighet och användbarhet – som får anses ge uttryck för i grunden samma krav – inte behöver preciseras var för sig i diskrimineringslagstiftningen. Skiljelinjen mellan begreppen får för övrigt anses vara oklar vilket medför att svårigheter på detta sätt undviks vid en gränsdragning mellan begreppen som annars får ske. Vårt förslag innebär inte hin- der mot att använda dessa uttryck på andra områden enligt den be- tydelse de har där, t.ex. i plan- och bygglagstiftningen. Vi utgår i den fortsatta framställningen ifrån den allmänt före- kommande metoden att beskriva bristande tillgänglighet för funk- tionshindrade. Det innebär att sådana brister och därav följande missgynnande som bör omfattas av diskrimineringsförbudet lämp- ligen kan hänföras till byggd miljö, information, kommunikation, transporter samt stöd eller service. Uttrycken byggd miljö etc. avses inte ha någon självständig lag- teknisk betydelse vid utformningen av vårt förslag. Begreppen ges här en betydelse som kan anses lämplig för att ge en samlad bild av det skydd som bör följa av diskrimineringsförbudet och tjäna som vägledning vid tillämpningen av bestämmelsen. En ambition är att de uttryck som används i högsta möjliga grad skall överensstämma med vad som gäller på andra områden. Det kan medföra svårigheter att på detta sätt klassificera varje tänkbar situation där en funktionshindrad kan missgynnas. Det kan förutses situationer som kan sägas höra under flera av de angivna rubrikerna. Att bristande tillgänglighet i förekommande fall kan sägas ha samband med såväl t.ex. byggd miljö som information av- ses dock inte ha betydelse för regelns tillämpning. Ett exempel som kan illustrera svårigheten att systematiskt in- ordna en tillgänglighetsåtgärd kan vara att det uppmärksammas att Tillgänglighet för personer med funktionshinder det finns behov av att installera en s.k. display för att ge hörselska- dade möjlighet att ta del av fortlöpande trafikinformation i en vänthall. En sådan åtgärd kan hänföras till den tekniska utrustning- en som sådan (som enligt redogörelsen nedan innefattas i den byggda miljön). Ett annat sätt att se saken är att en sådan åtgärd bör anknytas till tillgänglig information. En ytterligare mening kan vara att detta är en fråga om erbjudande av service i verksamheten. Redogörelsen för de åtgärder som kan komma i fråga under re- spektive rubrik är inte uttömmande. Det bör enligt vår mening inte finnas några begränsningar – utöver vad som kan anses praktiskt eller rättsligt möjligt att genomföra – av vilka former av åtgärder som generellt sett kan krävas med stöd av lagen för att undanröja hinder i den omgivande miljön. Inte minst i fråga om erbjudande om stöd eller service torde det finnas en rad möjligheter att genom alternativ till en otillgänglig verksamhet möjliggöra deltagande för en funktionshindrad. När det gäller situationer där missgynnandet kan ses som en följd av tillämpningen av vissa bestämmelser kan det vara fråga om att införa nya riktlinjer i verksamheten för att skapa tillgänglighet. Vilka åtgärder som kan anses lämpliga är till stor del beroende av arten och graden av funktionshinder som den enskilde har och av innehållet i och omfattningen av den aktuella verksamheten.