sou · GUB356 · 2007-01-01 00:00:00 — Det finns tvivel om effektiviteten hos förvaltningsrättsliga sanktioner, inte bara för att kravet på två böter aldrig har uppfyllts utan också för att återkallelse av tillstånd utgör en kraftfull sanktion. I Ams- terdam och Tilburg har en policy där man anknyter antidiskrimine- ringsåtgärder till kvällsunderhållning och musik- och danstillstånd för restauranger, barer, discos och andra sådana ställen varit mer framgångsrik. När diskriminering har skett har musik-, dans- eller underhållningstillståndet tillfälligt återkallats. 5.4Åtgärder som vidtagits för att minska diskriminering i restaurangmiljö 5.4.1Återkallelse när tillståndshavaren tillåter brottslig verksamhet på serveringsstället Enligt 7 kap. 19 § alkohollagen skall kommunen återkalla server- ingstillstånd bl.a. om tillståndshavaren tillåter brottslig verksamhet på serveringsstället. Denna grund för återkallelse av serveringstill- stånd infördes . I förarbetena till denna ändring anförde regeringen följande i propositionen Vissa ändringar i alkohollagen (2000/01:97) s. 47 f. När det gäller åsidosättande av brandskyddsbestämmelser anser re- geringen till skillnad från att det bör finnas en di- rekt koppling mellan brandsäkerhetsfrågor och serveringstillstånd. Som anför i sitt remissvar tar räddningstjänstlagen (1986:1102) inte hänsyn till om det skall bedrivas alkoholservering i en lokal eller inte. Bestämmelserna tar heller inte sikte på den som driver verksamheten utan riktas mer mot fastighetsägaren. Ett åsidosättande av brandskyddsbestämmelserna kan leda till en långvarig rättsprocess och sker kanske ingen förändring av verksamheten. Det är enligt regeringens uppfattning också av särskild vikt att lokaler med serveringstillstånd alltid har ett väl fungerande brandskydd. Detta ef- tersom människor som har förtärt alkohol kan bete sig irrationellt och ha svårare att uppfatta eventuell brandfara. bör enligt regeringens uppfattning kunna ifrågasätta en sökandes eller till- ståndshavares lämplighet att inneha serveringstillstånd om denne inte förmår uppfylla grundläggande brandskyddsbestämmelser. En till- ståndshavare, som dömts för brott mot brandskyddsbestämmelser el- ler meddelats upprepade förelägganden eller förbud enligt 56 § rädd- ningstjänstlagen, riskerar därmed också att få sitt tillstånd återkallat. i kommunen bör därför regelmässigt informera till- ståndsmyndigheten om grundläggande brandskyddsbestämmelser åsi- dosätts av en serveringsrörelse. När det gäller brott mot lotterilagen kan det enligt regeringens upp- fattning finnas anledning att kunna återkalla ett tillstånd för servering i en lokal där illegalt spel bedrivits även om det inte är tillståndshavaren som dömts för brottet. Att illegalt spel bedrivs i serveringslokalen kan nästan aldrig vara obekant för tillståndshavaren och ofta är det så att överskottet från spelverksamheten delas mellan spelanordnaren och den som upplåter lokalen. Mot bakgrund av de höga krav som ställs på den som ansöker om serveringstillstånd avseende såväl personliga som ekonomiska förhållanden anser regeringen att illegalt spel på server- ingsstället skall kunna vara en grund för återkallelse av serveringstill- ståndet. Motsvarande gäller om tillståndshavaren på serveringsstället tillåter annan brottslig verksamhet, t.ex. narkotikabrott, häleri, kopp- leri m.m. En stor andel av de polisanmälningar som görs när det gäller brottet olaga diskriminering hänför sig till restaurangbranschen. Det är också en form av diskriminering som har fått stor uppmärksamhet i mass- media och i den allmänna debatten. Att vägra en person inträde på en restaurang eller annan nöjeslokal på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse eller homosexuell läggning kan vara straffbart enligt bestämmelserna om olaga diskriminering. Enligt alkohollagen får serveringstillstånd meddelas endast den som visar att han med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden och omständigheter i övrigt är lämplig att utöva verksamheten. Vid till- ståndsprövningen skall särskild hänsyn tas till om sökanden är laglydig och benägen att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna. Om en tillståndshavare i sin restaurangverksamhet, eller anställda i denna verksamhet, fälls till ansvar för olaga diskriminering bör det därför re- dan kunna innebära att serveringstillståndet ifrågasätts. Detta är ett brott som har anknytning till restaurangrörelsen och måste bedö- mas som allvarligt. Enligt ordningslagen (1993:1617) skall polismyndigheten meddela tillstånd till offentliga danstillställningar och kan i samband därmed meddela de villkor som behövs för att upprätthålla ordning och sä- kerhet vid tillställningen. Villkoren får t.ex. innefatta skyldighet att anlita ordningsvakter. Villkorens syfte skall vara att trygga ord- ningen och säkerheten och de skall utformas med hänsyn till vad som krävs i det särskilda fallet. De kan avse sådana förhållanden som de klockslag mellan vilka sammankomsten eller tillställningen får pågå, det högsta antalet besökare som får släppas in osv. (. m.fl. Ordningslagen, 2:a uppl. i har i sådana beslut som särskilt villkor angett att om tillståndshavaren uppställt särskilda regler vid entrén som villkor för att bevista den offentliga tillställningen som t.ex. lägsta ålder eller särskilt klädsel, skall kontrollen av dessa reglers efterlevnad utföras av entrévärdar och inte av de förordnade ord- ningsvakterna. Om speciella regler gäller för besökande till den of- fentliga danstillställningen skall dessa regler skyltas upp i entrén på ett klart och tydligt sätt så att den som ämnar besöka nattklubben vet vilka regler som gäller för att komma in. I utbildningen för ordningsvakter ingår ett avsnitt som behandlar olaga diskriminering och mänskliga beteenden (2003:10). 5.4.4Stockholms stads riktlinjer för serveringstillstånd Kommunfullmäktige i har gjort ändringar i riktlinjerna för serveringstillstånd med sikte på diskriminerings- frågan. I riktlinjerna anges nu att tillståndshavaren skall åta sig att se till att överträdelser mot gällande lagar mot diskriminering inte förekommer inom sin verksamhet samt vara införstådd med att överträdelser kan leda till indragning av tillståndet. Vidare anges att där så är påkallat skall villkor meddelas för restauranger som kom- mer ifråga för serveringstid att tydliga och väl synliga skyltar som anger för köande vilka insläppsregler som gäller skall sättas upp vid entrén. 5.4.5Polisens arbete mot krogdiskriminering I regleringsbreven för budgetåren 2005 och 2006 avseende Rikspo- lisstyrelsen (RPS) och övriga myndigheter inom polisorganisatio- nen har regeringen ålagt dessa att ägna särskild uppmärksamhet åt bl.a. brott med rasistiska, främlingsfientliga, antisemitiska eller homofobiska inslag samt olaga diskriminering. Detta uppdrag har inneburit att polisen har börjat bedriva spaningsar- bete mot krogarnas vaktpersonal bl.a. i och parallellt med detta arbetat för att förebygga brott. Polisen har därför ordnat möten med vakter och restaurangägare i syfte att diskutera diskri- minering. (Se Diskrimineringskommitténs betänkande s. 244 ff). Utredningens förslag: Vid upprepad diskriminering på grund av kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexu- ell läggning eller funktionshinder skall serveringstillstånd som tillåter servering till allmänheten kunna återkallas. Utbildning för tillståndshavare, serveringsansvariga och övrig re- staurangpersonal skall även innehålla frågor om diskriminering, vilka regler som gäller och hur diskriminering kan motverkas. Regeringen bör ge och länsstyrelserna i uppdrag att arbeta för en förbättrad tillsyn över ordningsvakter och bevak- ningsföretag. När det gäller olaga diskriminering anser utredningen principiellt att sådana problem bör lösas inom ramen för diskrimineringslag- stiftningen. Alkohollagen är en alkoholpolitiskt motiverad lag som i princip inte bör utnyttjas för att tillgodose behov av kontrollmöj- ligheter på andra områden. Dessutom kan anföras att ett stort antal restauranger och andra näringsställen, där diskriminering före- kommer, inte har serveringstillstånd och dessa skulle ändå inte omfattas av alkohollagens bestämmelser. Både av anmälningar till polis och till ombudsmän liksom den undersökning som vänt sig till olika grupper som skyddas av reg- lerna om diskriminering framgår dock att diskriminering före- kommer i relativt stor omfattning i restaurangmiljö. Olika åtgärder har vidtagits för att komma till rätta med diskriminering inom re- staurangnäringen (se avsnitt 5.4). Mot bakgrund av att ett stort antal människor upplever att de blir diskriminerade på restauranger och nattklubbar kan de åtgärder som vidtagits för att mot- verka diskriminering inte anses vara tillräckliga. Det är därför nöd- vändigt att på alla tänkbara sätt utnyttja de möjligheter som finns att motverka diskriminering. Enligt utredningens mening finns det därför skäl att, även med beaktande av vad som anförts ovan, ta till vara de möjligheter som alkohollagen ger när det gäller att mot- verka diskriminering vid restauranger med serveringstillstånd. Återkallelse av serveringstillstånd kan vid diskriminering enligt nu gällande regler ske enligt den bestämmelse som anger att åter- kallelse kan ske när tillståndshavaren tillåtit brottslig verksamhet på serveringsstället. Detta innebär att ett krav för att återkallelse av serveringstillstånd skall kunna ske är att någon har dömts för olaga diskriminering som skett på serveringsstället. För att få förtroendet att handha den ansvarsfulla uppgiften att servera alkoholdrycker krävs enligt alkohollagen att den som söker tillstånd skall vara lämplig att utöva verksamheten och att denne vid verksamhetens bedrivande uppfyller detta krav. Enligt utred- ningens mening är omständigheterna kring serveringen såvitt avser allas rätt till lika behandling en väsentlig fråga och måste vara en del i bedömningen av lämpligheten. När det gäller möjligheten att återkalla serveringstillstånd på andra grunder, vilka också i vissa fall är kriminaliserade och kan föranleda straffrättsliga påföljder, t.ex. servering till någon som inte uppnått föreskriven ålder eller är märkbart påverkad av alkohol el- ler annat berusningsmedel, finns inte något krav på att någon skall ha dömts för olovlig dryckeshantering enligt 10 kap. 7 § alkoholla- gen för att återkallelse skall kunna ske. Kommunen har i sådana fall möjlighet att med den utredning som tjänstemännen gjort återkalla tillstånd och vid överklagande till länsrätten utgör denna utredning grund för domstolens bedömning av om grund för återkallelse av serveringstillståndet föreligger. Förslag om att återkallelse av serveringstillstånd skall kunna ske vid diskriminering I likhet med vad som gäller vid t.ex. servering till personer som inte uppnått föreskriven ålder eller som är märkbart påverkade av alko- hol eller annat berusningsmedel bör en möjlighet att återkalla ser- veringstillstånd vid diskriminering utan att någon har dömts för brottet olaga diskriminering införas. Det skulle innebära att det vid diskriminering vid serveringsställen där serveringstillstånd gäller skulle finnas en administrativ sanktion utöver den straffrättsliga. Brottet olaga diskriminering är liksom olovlig dryckeshantering ett brott där bevissvårigheterna ofta är betydande, särskilt när det gäller uppsåtet till gärningen. Enligt utredningens mening bör den omständigheten att någon nekats tillträde till ett serveringsställe eller på ett sådant ställe inte fått likvärdig behandling, med hänsyn till t.ex. kön eller etnisk tillhörighet i likhet med vad som gäller när tillståndshavaren inte följt alkohollagens bestämmelser om server- ing eller serveringstillstånd eller villkor för sådana tillstånd, kunna leda till att serveringstillståndet återkallas utan att någon har dömts för brott. Hur skall tillsynen ske? För efterlevnaden av administrativa bestämmelser är det av stor vikt att tillsyn kan ske. Det har från kommunalt håll till utred- ningen framförts att tillsyn för att kontrollera huruvida det på ser- veringsstället förekommer diskriminering skulle möta stora svårig- heter på samma sätt som tillsynen när det gäller folkölsförsäljning. Det är dock inte endast genom kommunens tillsyn som grun- derna för återkallelse av serveringstillstånd, eller försäljningsförbud vid detaljhandel med eller servering av folköl, kan bli kända. Även polismyndigheten är tillsynsmyndighet när det gäller efterlevnaden av bestämmelserna om servering av spritdrycker, vin och starköl även om den löpande tillsynen i första hand ankommer på kommu- nen. 1994/95:89, Förslag till alkohollag, angav regeringen att polismyndigheternas tillsyn i huvudsak får begränsas till de ob- servationer myndigheterna gör i samband med ingripanden och kontroller i och kring serveringsställen vilket enligt utredningens mening måste omfatta frågor huruvida diskriminering förekommer. Om polismyndigheten mottagit anmälningar om olaga diskrimine- ring kan dessa, utöver arbetet med förundersökning, utgöra grund för samverkan mellan polisen och kommunen som tillsynsmyndig- heter enligt alkohollagen när det gäller grund för återkallelse av serveringstillståndet på grund av upprepad diskriminering. I alko- hollagen finns regler om att tillsynsmyndigheterna skall lämna uppgifter till och underrätta övriga tillsynsmyndigheter. De utred- ningar som ombudsmännen i vissa fall gör i enlighet med sitt upp- drag avseende lagen om förbud mot diskriminering bör också kunna utgöra underlag för kommunens ställningstagande. Enligt utredningens mening utgör de eventuella svårigheter i ar- betet med tillsyn som kan förutses inte tillräckliga skäl att avstå från att införa en bestämmelse som innebär att serveringstillstånd kan återkallas vid upprepade tillfällen av diskriminering. Dessutom kan, såsom enligt vad utredningen erfarit förekommer när det gäller folkölsförsäljning, även andra intressenter som t.ex. föräldrar och gäster lämna uppgifter om missförhållanden som kan ge till- synsmyndigheterna anledning att vidta åtgärder. Det kan komma att uppstå vissa svårigheter för kommunen som tillsynsmyndighet att avgöra huruvida skäl för återkallelse med hänsyn till att upprepad diskriminering förekommit. Den fria be- visprövning som gäller i ärenden och mål om återkallelse av till- stånd innebär dock att kommunen har möjlighet att ange de olika omständigheter som i det enskilda fallet anses visa att det före- kommit att personer vid upprepade tillfällen nekats servering eller tillträde till serveringsställe med hänsyn till kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning eller funk- tionshinder. Det är svårt att förutsäga vilken utredning som kan komma att krävas för återkallelse på grund av att det vid upprepade tillfällen förekommit diskriminering på serveringsstället. Enligt ut- redningens uppfattning måste den frågan avgöras vid rättstillämp- ningen och kan inte utgöra ett skäl för att inte införa bestämmel- sen. Vilka diskrimineringsgrunder skall omfattas? Diskrimineringsgrunderna i straffbestämmelsen om olaga diskri- minering är inte desamma som i den civilrättsliga lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering, då den senare förutom etnisk till- hörighet och religion även omfattar diskrimineringsgrunderna kön, sexuell läggning och funktionshinder. Även beträffande regleringen av diskrimineringsgrunderna etnisk tillhörighet och religion före- ligger en viss skillnad som dock inte har någon betydelse för utred- ningens överväganden. Regeringen uttryckte i prop. 2002/03:65, Ett utvidgat skydd mot diskriminering, att begreppen och defini- tionerna i princip bör vara desamma i samtliga lagar. I samband med införandet av lagen om förbud mot diskriminering gjordes därför även en del ändringar i andra diskrimineringslagar med det syftet. Enligt utredningens mening bör en möjlighet till återkallelse av serveringstillstånd vid diskriminering omfatta de diskriminerings- grunder som anges i lagen om förbud mot diskriminering. I enlig- het med vad som gäller enligt den lagen är det inte diskriminering om t.ex. den fysiska tillgängligheten till serveringsstället är svår för en funktionshindrad på grund av att en restaurang saknar hissar. har i sitt slutbetänkande En samman- hållen diskrimineringslagstiftning (SOU 2006:22) förslagit infö- randet av en lag om förbud och andra åtgärder mot diskriminering som också innehåller skydd mot missgynnande av personer med funktionshinder på grund av bristande tillgänglighet vid tillhanda- hållande av varor och tjänster. Om förslaget skulle leda till lagstift- ning innebär det en förändring som kan komma att kräva ytterligare SOU 2006:56 Ingen diskriminering överväganden när det gäller den möjlighet till återkallelse av serveringstillstånd som utredningen nu föreslår. Det har i undersökningar framkommit att ett stort antal personer upplever att de blir diskriminerade i restaurangmiljö och det är mot den bakgrunden av största vikt att höja medvetenheten hos alla dem som arbetar inom restaurangbranschen. Enligt utred- ningens mening bör därför den utbildning för tillståndshavare och serveringsansvariga som utredningen föreslår liksom den utbild- ning i ansvarsfull alkoholservering av STAD-modell som ges till personal på serveringsställena också innehålla frågor om diskrimi- nering, vilka regler som gäller och hur diskriminering kan motver- kas (se vidare under avsnitt 4.8). bör vid arbetet med att ta fram riktlinjer för sådan utbildning samverka med DO, HO, HomO och JämO. 5.5.3Tillsynen över ordningsvakter och bevakningsföretag En stor del av de anmälningar som sker om diskriminering i restau- rangmiljö avser fall där någon nekats inträde till en nattklubb eller liknande av en ordningsvakt eller en entrévärd. Polismyndigheterna har tillsyn över de ordningsvakter de förordnat och länsstyrelserna har tillsyn över bevakningsföretag vilka ofta är ordningsvakternas arbetsgivare. I Ds 2003:50, Ordningsvakter och väktare, som bereds inom , föreslogs att en anmälan som innefattar påstående om brott eller annat felaktigt handlande av en ordningsvakt i samband med tjänstgöring skall handläggas på samma sätt som en anmälan mot en anställd inom polisen. Skälen för förslaget var att ordningsvakter getts vissa polisiära befogenhe- ter och i sitt arbete står under befäl av en polisman varför det fram- står som naturligt att anmälningar mot ordningsvakter utreds på samma sätt som när det gäller anställda vid polisen. Det angavs också att det är viktigt för att polisens tillsyn av ordningsvakter skall bli effektiv att information om eventuella anmälningar och utredningar mot ordningsvakter når de poliser som hanterar ord- ningsvaktsförordnanden och att förslaget skulle underlätta för den som har tillsynsansvaret att få kännedom om sådana anmälningar. Enligt utredningens mening finns det med hänsyn till de anmäl- ningar om olaga diskriminering som förekommit skäl att införa ovan angivet förslag. Den tillsyn som skall ske när det gäller ord- ningsvakter är en viktig del i arbetet att motverka diskriminering. Utredningen menar därför att regeringen bör ge och länsstyrelserna i uppdrag att arbeta för en förbättrad tillsyn över ordningsvakter och bevakningsföretag. 5.5.4Anslag med regler för inträde Frågan om att förmå innehavare av nöjesställen att anslå eventuella särskilda regler för inträde vid entrén är enligt utredningens mening i första hand en ordningsfråga som inte har direkt samband med huruvida alkohol får serveras eller inte. Det har i startats ett arbete med att motverka diskriminering på uteställen genom att vid sena serveringstider ställa villkor om skyltar med regler för inträde vid entrén och i har polismyndigheten vid meddelande av danstillstånd ställt motsvarande krav. I Nederlän- derna har man vid arbete för att motverka diskriminering träffat överenskommelser som slår fast regler för tillträdeskrav till restau- ranger och dansställen och det sätt på vilket kunder får nekas till- träde. Enligt utredningens mening har kommunerna stora möjlig- heter att på olika sätt arbeta tillsammans med den lokala branschen, polisen och andra berörda, för att restaurangerna skall synliggöra vilka regler för tillträde som tillämpas. Problemen med diskrimine- ring i restaurangmiljö har främst samband med det urval som görs vid entréerna till nattklubbar och är i mycket stor utsträckning be- gränsade till storstäderna. Det finns därför enligt utredningens me- ning inte skäl att införa ett generellt krav på anslag med regler för inträde i alkohollagen. Serveringstillstånd kan enligt alkohollagen förenas med villkor men de måste då vara föranledda av en bedöm- ning av behovet av villkor i det enskilda fallet. Enligt utredningens uppfattning finns det mot denna bakgrund inte skäl att föreslå nå- gon ändring i alkohollagen (se avsnitt 6.6.2). 6Administrativa ingripanden och villkor enligt alkohollagen Enligt direktivet skall utredningen undersöka möjligheterna att ställa krav på utbildning av olika personalkategorier på restauranger med serveringstillstånd och lämna förslag till hur diskriminering på serveringsställen skall förhindras eller försvåras genom ändringar i alkohollagen. Utredningen har emellertid uppmärksammat att det i den svenska alkohollagen saknas möjlighet att under en viss be- stämd förbjuda alkoholservering. Den enda sanktion alkohollagen anger när reglerna för serveringstillstånd inte efter- följs eller olägenheter i fråga om ordning och nykterhet uppkom- mit är en återkallelse av tillståndet efter vilken ett nytt tillstånd inte kan erhållas förrän . Om skäl för återkallelse före- ligger kan dock istället varning meddelas om en sådan av särskilda skäl kan anses utgöra en tillräcklig åtgärd. Kommunen har rätt att vid behov i det enskilda fallet ställa vill- kor som är individuellt utformade. Ett sådant villkor torde kunna innebära krav på att all personal, eller viss andel av personalen, skall vara utbildad i ansvarsfull alkoholhantering och hur man motverkar diskriminering. Det är dock inte möjligt att i kommunen anta gene- rella regler om krav utöver vad som framgår i alkohollagen utan de villkor som föreskrivs skall vara föranledda av behov i det enskilda fallet. Regeringen angav i prop. 2003/04:161, Om alkoholpolitiska frå- gor, att man avsåg att se över möjligheten att utveckla alkoholla- gens bestämmelser om villkor i syfte att detta instrument i än högre grad skall kunna användas av kommunerna i det alkoholföre- byggande arbetet. Moment som denna översyn skulle innefatta var t.ex. om villkor kan användas för krav på utbildningsinsatser bland personalen i restaurangerna eller för samarbete i olika projekt på ett bättre sätt än . Administrativa ingripanden och villkor enligt alkohollagen Alkohollagens sanktioner, återkallelse av serveringstillstånd och varning, används i relativt liten utsträckning och till övervägande delen på grund av brister när det gäller ekonomisk skötsamhet (se ovan under avsnitt 4.1). Tillståndsmyndigheterna försöker på olika sätt fylla behovet av en mindre ingripande sanktion än de som alkohollagen anger och använder sig t.ex. av erinran och liknande för att påpeka missför- hållanden som inte kan anses så allvarliga att det finns grund för återkallelse av tillståndet. Avsikten är att påpeka felaktigheter som tillståndshavaren måste komma till rätta med för att få behålla sitt tillstånd. Det är dock en stor spännvidd mellan att peka på problem och återkalla ett tillstånd som i realiteten innebär att restaurang- verksamheten måste upphöra och det är därför svårt för tillstånds- myndigheten att lägga verklig tyngd bakom sina påpekanden. Som nämnts ovan under avsnitt 5.3.2 har man i arbetat framgångsrikt mot diskriminering i utelivet genom ett sy- stem där man bl.a. haft möjlighet att stänga restauranger och natt- klubbar där diskriminering förekommit , t.ex. en weekend.