sou · GUB351 · 2007-01-01 00:00:00 — Enligt 3 kap. 2 § 5 RTVL får ett sändningstillstånd förenas med villkor om skyldighet att kostnadsfritt sända myndighetsmeddelan- den. Syftet med denna skyldighet är att det skall finnas möjlighet att på ett effektivt sätt underrätta eller varna berörda människor i en nödsituation och att delge allmänheten samhällsnyttig informa- tion. Såvitt är känt för utredningen har det inte förekommit någon situation där EU:s institutioner och organ inte har kunnat nå ut till den svenska befolkningen med information som är av vikt för allmänheten genom att anlita svenska myndigheter. Vi anser därför inte att medlemskap i innebär att det finns anledning att ändra bestämmelsen om skyldighet att sända myndighetsmed- delanden. Den tekniska utvecklingen har inneburit att det numera är möjligt att förmedla TV-sändningar till mobiltelefoner och andra bärbara mot- tagare. sänds TV-program till mobiltelefoner i via mobiltelefonnät (i de s.k. UMTS- eller 3G-näten). Än så länge består dessa tjänster huvudsakligen av inspelade klipp som startar när tittaren begär det, men möjligheterna att ta emot direktsända TV- program eller inspelat material som vidaresänds på en tidpunkt som avsändaren bestämmer ökar. Parallellt med sändningarna i mobiltele- fonnäten utvecklas olika system för sändning av TV-program till mobiltelefoner med utnyttjande av särskilt anpassad rundradiotek- nik, s.k. (). Utvecklingen av sändning av TV-program med en teknik som är särskilt avsedd för mottagning i mobila mottagningsenheter, nedan benämnt mobil TV, ger upphov till frågor om tillståndsgivning och reglering av sändningarnas innehåll. Vi har sett ett påtagligt behov av en översyn av regleringen på området för att inte utvecklingen skall hämmas och har därför valt att ta upp frågan till behandling. Mobil TV skiljer sig i vissa avseenden från traditionell TV. Det för- hållandet att tittaren kan ta med sig TV-mottagaren vart han eller hon vill innebär att sändningarna blir mer lättillgängliga än TV- sändningar som tas emot av traditionella TV-apparater. Å andra sidan har de mobila mottagningsenheterna så små skärmar att de inte kan utgöra en naturlig samlingspunkt för flera personer på samma sätt som den traditionella TV-apparaten. Mycket talar för att de som tittar på TV i en mobiltelefon eller annan mobil mottagningsenhet kommer att följa sändningarna , t.ex. under resor med allmänna kommunikationer, och att de därför i viss ut- sträckning kommer att efterfråga kortare program, där innehållet är specialanpassat för tillfälligt tittande. Radio- och TV-lagens tillämpningsområde Radio- och TV-lagen är tillämplig på sändningar av ljudradio- och TV-program som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. I enlighet med vad vi har anfört i vårt delbetänkande Anpassning av radio- och TV-lagen till den digitala tekniken (SOU 2005:62) anser vi att enbart den omständigheten att en sändning tas emot i en mobiltelefon inte medför att sändningen inte utgör ett TV-program. Avgörande för radio- och TV-lagens tillämpningsområde är i stället huruvida sändningen är riktad till allmänheten. Så anses vara fallet om sändningen startas av den som sänder på en tidpunkt som denne bestämmer och riktas till var och en som vill ta emot den. Mot denna bakgrund bedömer vi att radio- och TV-lagen om- fattar dels TV-sändningar som sänds direkt till mottagaren på en tidpunkt som avsändaren bestämmer, dels uppspelningar av tidigare inspelat material, där innehållet har bestämts av den sändande och där mottagaren ansluter sig till en sändning som har startats på en tidpunkt som avsändaren har bestämt (s.k. strömmade program). Vi anser däremot inte att lagen omfattar program som laddas ned av mottagaren och startar på en tidpunkt som mottagaren bestäm- mer. Enligt radio- och TV-lagens nuvarande lydelse krävs det tillstånd för att sända bl.a. TV-program på frekvenser som understiger 3 giga- hertz. Både de TV-sändningar som förmedlas i mobiltelefonnäten och mobil TV med rundradioteknik förmedlas inom det tillstånds- pliktiga frekvensområdet. Till skillnad från mobil TV som sänds med rundradioteknik ut- nyttjar inte en TV-sändning som skickas via ett mobiltelefonnät något frekvensutrymme som annars skulle kunna tas i anspråk för tradi- tionell rundradio. Vi föreslår därför att det inte skall krävas tillstånd enligt radio- och TV-lagen för att sända program som förmedlas av en radiosändare som enligt 3 kap. 9 § LEK huvudsakligen skall an- vändas för annat än rundradio. Detta innebär att mobil TV som sänds via sådana radiosändare som skall användas för mobila tjänster inte kommer att omfattas av tillståndsplikten. Vi bedömer att det kan finnas en marknad för förmedling av mobil TV med rundradioteknik som har anpassats särskilt för mobil mottagning. Vi föreslår därför att regeringen i beslut om vilket sändningsutrymme och vilka sändningsområden som får upplåtas för TV-sändningar skall ges möjlighet att avsätta särskilt utrymme för tillståndspliktig mobil TV. I syfte att skapa förutsättningar för största möjliga konkurrens på marknaden för mobil TV anser vi, till skillnad från vad vi har föreslagit när det gäller traditionell marksänd digital-TV (jfr del- betänkandet Nytt regelverk för marksänd digital-TV (SOU 2004:39)), att det utrymme som regeringen avsätter för mobil TV bör fördelas direkt mellan de programföretag som erhåller sändningstillstånd för mobil TV. Sändningsutrymmet skall således inte överlämnas till ett operatörsföretags förfogande, utan det skall stå tillståndshavarna fritt att avtala med valfri operatör om paketering och försäljning av tjänsten till konsumenterna. Då sändningsutrymmet i marknätet är en begränsad resurs före- slår vi att ett tillstånd att sända mobil TV skall kunna förenas med villkor på samma sätt och i samma utsträckning som ett tillstånd att sända traditionell TV i marknätet. För att undvika att vissa programtjänster låses till vissa opera- törer och att konsumenterna därigenom tvingas att teckna avtal med flera operatörer för att få tillgång till alla programtjänster de efterfrågar, föreslår vi att ett sändningstillstånd för mobil TV skall kunna förenas med villkor om skyldighet att på icke-diskrimineran- de villkor erbjuda sändningarna till varje operatör som vill erbjuda programtjänsten till sina kunder. Vidare föreslår vi, för att ge möj- lighet att garantera att det ges utrymme för fri-TV inom mobil TV, att ett tillstånd att sända mobil TV skall kunna förenas med villkor om att tillståndshavaren skall erbjuda sina sändningar som fri-TV. Bestämmelserna i 6 kap. RTVL om sändningarnas innehåll och i 7 kap. RTVL om reklam och andra annonser är tillämpliga även för TV-sändningar till mobila mottagningsenheter. Vi bedömer att de skilda mottagningsförhållandena mellan mobil TV och traditionell TV motiverar att det i viss utsträckning görs undantag från bestäm- melserna i 6 och 7 kap. RTVL när det gäller mobil TV. Vår utgångs- punkt har därför varit att det inte behövs en lika omfattande reglering av innehållet i TV-sändningar som är särskilt anpassade till mobila mottagningsenheter som när det gäller TV i traditionell form. Mobil TV måste emellertid följa de krav som uppställs i TV-direk- tivet. För att möjliggöra ett svenskt tillträde till den som har utarbetats inom bör sändningarna också följa konventionens bestämmelser. Vi bedömer att regleringen i TV- direktivet och innebär att samtliga bestämmelser om sändningarnas innehåll i 6 kap. RTVL måste gälla för mobil TV på samma sätt som för annan markbunden television. Då det kan antas att de sändningar som specialanpassas för mobil TV kommer att innehålla flera och kortare TV-program föreslår vi att mobil TV undantas från tillämpligheten av bestämmelsen i 7 kap. 6 § RTVL om minsta sammanlagda annonstid . Vi föreslår vidare att annonser i mobil TV skall få sändas i den utsträck- ning som TV-direktivet och tillåter reklamsänd- ningar, det vill säga under högst av sändningstiden men högst mellan hela klockslag. I övrigt finner vi att bestämmelserna i 7 kap. RTVL bör vara tillämpliga även för mobil TV. TV-programmens tillgänglighet för personer med funktionshinder Enligt radio- och TV-lagen får villkor för tillstånd att sända TV- program avse skyldighet att utforma sändningarna på ett sådant sätt att de blir tillgängliga för funktionshindrade. För TV-sändningar som inte kräver tillstånd, dvs. sändningar via satellit eller kabel, finns ingen motsvarande bestämmelse. Villkor med innebörden att TV-program skall göras tillgängliga för funktionshindrade finns i sändningstillstånden för SVT, UR och TV4. För övriga programföretag med tillstånd att sända marksänd TV finns inga sådana villkor. Utredningen har haft i uppdrag att överväga behovet av lagänd- ringar för att förbättra tillgängligheten till TV-program för personer med funktionshinder. Skärpt lagstiftning för ökad tillgänglighet I och med övergången från analog till digital utsändningsteknik ökar möjligheterna att göra TV-programmen tillgängliga för personer med funktionshinder. Den digitala tekniken möjliggör nya metoder för textning, både direkt och pålagd i efterhand. Förutsättningarna för att skapa tillgänglighet för synskadade tittare förbättras genom möjligheterna till syntolkning, där en inspelad röst beskriver vad som syns i bild i ett TV-program under naturliga pauser i dialogen, och uppläst textremsa, där den textremsa som finns i bild läses upp och överförs till tittaren i form av en separat ljudkanal. De ökade tekniska möjligheterna att utforma tillgängliga TV- program i kombination med betydelsen av att personer med funk- tionshinder ges största möjliga tillgång till innehållet i programmen, innebär enligt vår bedömning att det finns anledning att i radio- och TV-lagen införa krav på att programföretagen skall göra sina sändningar tillgängliga för personer med funktionshinder. Vi anser att ökad tillgänglighet är ett så angeläget ändamål att det finns anledning att lagstifta om skyldighet för alla som sänder tele- vision, oavsett om sändningarna förmedlas med stöd av tillstånd eller inte och oavsett vilken utsändningsteknik som används, att tillse att de program de sänder görs tillgängliga för personer med funktionshin- der. Vi bedömer dock att yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser innebär att det inte utan grundlagsändring är möjligt att föreskriva sådana skyldigheter för den som sänder TV-program genom tråd. Enligt våra direktiv omfattar vårt uppdrag inte förslag till grund- lagsändningar. De förslag vi lämnar när det gäller TV-programmens tillgänglighet för personer med funktionshinder omfattar därför sändningar som förmedlas på annat sätt än genom tråd, dvs. mark- sändningar och satellitsändningar. Då det inte finns några sakliga skäl som motiverar att trådsändningar undantas från skyldigheten att göra TV-programmen tillgängliga för personer med funktionshinder anser vi dock att det finns anledning att överväga en ändring av yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser om möjlighet att begränsa etableringsfriheten för trådsändningar. Denna fråga kan lämpligen behandlas inom ramen för Tryck- och yttrandefrihetsberedningens (Ju 2003:04) arbete. De bestämmelser som reglerar skyldigheten att göra TV-program- men tillgängliga för personer med funktionshinder bör vara flexibla, så att hänsyn kan tas till programföretagens olika tekniska och eko- nomiska förutsättningar. Kraven bör även kunna ändras från tid till annan, dels om det enskilda programföretagets förutsättningar för- ändras, men också om den tekniska utvecklingen ger anledning att ändra kraven eller att ställa upp nya krav. måste bestäm- melserna vara så klara och tydliga att det står klart för varje person eller företag som sänder TV-program vilka krav just han eller hon har att nå upp till. Enligt vår bedömning kan ett klart och tydligt men flexibelt regelverk skapas genom att det grundläggande kravet på till- gänglighet framgår direkt i lagen och att det därutöver överlämnas åt regeringen eller en av regeringen utsedd myndighet att utfärda närmare föreskrifter om kravet. Vi föreslår därför att det införs en bestämmelse i radio- och TV-lagen som ålägger den som sänder TV- program på annat sätt än genom tråd att utforma sändningarna på ett sådant sätt att programmen blir tillgängliga för personer med funktionshinder i den omfattning som regeringen, eller den myndig- het som regeringen bestämmer, föreskriver. Vid bestämmande av på vilket sätt och i vilken omfattning programmen skall göras till- gängliga för personer med funktionshinder skall beaktas program- företagens finansiella förutsättningar, den tekniska utvecklingen av tillgänglighetstjänster inom TV-området och antalet tittare som följer den enskilda programtjänsten. Även om det enligt förslaget ankommer på regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela de närmare före- skrifterna om tillgänglighet lämnar utredningen ett antal riktlinjer utifrån vilka vi anser att föreskrifterna bör utformas. Vi anser att föreskrifterna bör ålägga programföretagen att förse en viss andel av TV-programmen med textning, teckenspråkstolk- ning, syntolkning och uppläst textremsa. Enligt vår bedömning bör följande slutmål kunna föreskrivas: av sändningarna skall textas av sändningarna – eller fyra timmar – skall sändas på tecken- av sändningarna skall syntolkas av de program i vilka det talas andra språk än svenska skall förses med Härutöver bör det meddelas mer kortsiktiga delmål (exempelvis årliga mål) för de olika tillgänglighetstjänsterna. Föreskrifterna bör medge undantag från kraven, eller under vissa omständigheter ställa lägre krav på tillgänglighet, för programtjänst- er från programföretag som har begränsade ekonomiska förutsätt- ningar att uppnå kraven eller vars sändningar endast följs av ett litet antal tittare. Det kan också finnas tekniska skäl att undanta vissa programtyper från tillgänglighetskraven, som t.ex. syntolkning av musikprogram och rena nyhetsprogram. Föreskrifterna bör inte innehålla bestämmelser om att program- företagen skall vara skyldiga att sända program där programinne- hållet är specialanpassat för personer med funktionshinder, som t.ex. nyhetssändningar som har anpassats för personer med lättare förståndshandikapp. Sådana skyldigheter bör i stället alltjämt kunna föreskrivas i tillståndsvillkor. Vi anser därför att den nuvarande möjligheten att förena sändningstillstånd med villkor om skyldig- het att utforma sändningarna så att de blir tillgängliga för personer med funktionshinder bör bibehållas. I 8 kap. RTVL finns bestämmelser om skyldighet för innehavare av kabel-TV-nät att vidarebefordra vissa TV-program till de boende. Nätinnehavarna är bl. a. skyldiga att i varje kommun kostnadsfritt tillhandahålla ett särskilt bestämt utrymme för sändningar av TV- program från ett eller flera lokala kabelsändarföretag. Med lokalt kabelsändarföretag avses en juridisk person som har bildats för att bedriva lokala kabelsändningar och som kan antas låta olika intres- sen och meningsriktningar komma till tals i sin verksamhet. får inte sända reklam. Utredningen har fått i uppdrag att analysera hur de icke-kommer- siella TV-sändningarna påverkas av digitaliseringen och om förutsätt- ningarna för sådana sändningar kan förbättras genom lagstiftning. I uppdraget ingår även att överväga verksamhetens benämning. Vi bedömer att skyldigheten att tillhandahålla utrymme för lokala kabelsändarföretag bör anpassas enligt artikel 31 i USO-direktivet. Vi föreslår därför att 8 kap. 2 § RTVL ändras så att den gäller för var och en som äger eller annars förfogar över ett elektroniskt kom- munikationsnät som används för överföring av TV-sändningar till allmänheten genom tråd, om minst 100 av de hushåll som är anslut- na till nätet använder det som sitt huvudsakliga medel för att ta emot TV-sändningar. Kravet på att nätinnehavarna kostnadsfritt skall tillhandahålla ut- rymme för sändningar från lokala kabelsändarföretag innebär att nätoperatören inte får ta ut någon avgift för platsen i nätet. Nät- innehavaren har dock inte någon skyldighet att hämta signalen för sändningarna hos det lokala kabelsändarföretaget, s.k. take away- skyldighet, utan de kostnader som uppkommer för att förmedla sändningarna till nätinnehavarens huvudcentral får kabelsändarföre- taget stå för. Vi anser inte att en lagstadgad take away-skyldighet bör införas, då en sådan reglering dels skulle ge orimliga konsekvenser för de mindre nätinnehavarna, dels skulle innebära en risk för att den för- dyrning av driften av kabelnäten som take away-skyldigheten medför i slutänden belastar de hushåll som är anslutna till näten. Den pågående digitaliseringen av kabelnäten innebär att flera pro- gramtjänster får plats i näten. Detta skulle kunna motivera att nät- innehavarnas skyldighet att tillhandahålla utrymme för sändningar från lokala kabelsändarföretag utökas till att omfatta mer än en kanal. Med få undantag används endast en begränsad del av den sänd- ningstid som de lokala kabelsändarföretagen har till att distri- buera egenproducerade program i förstagångssändning. Det synes således inte råda någon brist på sändningsutrymme för den som vill förmedla sitt budskap i ett lokalt kabelsändarföretags sändning. Vi anser därför att det inte är vare sig nödvändigt eller behövligt att utöka nätinnehavarnas skyldighet att tillhandahålla utrymme för sändningar från lokala kabelsändarföretag. Nät med analog och digital sändningsteknik är i vart fall de större kabelnäten helt eller delvis digi- taliserade. De kabeloperatörer som förfogar över de digitaliserade näten sänder emellertid TV-program med både digital och analog teknik. Bestämmelsen om skyldighet att tillhandahålla utrymme för sänd- ningar av TV-program från lokala kabelsändarföretag i 8 kap. 2 § RTVL kan tolkas som en rätt för den som sänder med både analog och digital teknik att välja huruvida det lokala kabelsändarföretaget skall tilldelas analogt eller digitalt sändningsutrymme. Enligt vår bedömning bör sändningarna från lokala kabelsändar- företag kunna tas emot av alla hushåll som är anslutna till de nät där de förmedlas. I den mån nätägaren eller den som annars förfogar över ett kabelnät ger möjlighet för de hushåll som är anslutna till nätet att ta emot vissa programtjänster med analog teknik finns det således anledning att kräva att sändningar från lokala kabelsändar- företag skall omfattas av det analoga utbudet. Vi föreslår därför att de nätinnehavare som vidaresänder TV-program till allmänheten med både analog och digital teknik skall förpliktas att tillhandahålla analogt sändningsutrymme för de lokala kabelsändarföretagens sändningar. Vi anser däremot inte att det bör ställas något krav på att kabelsändarföretagen skall tilldelas digitalt sändningsutrymme. Ett lokalt kabelsändarföretag är inte skyldigt att sända program dygnet runt under . I de fall där kabelsändarföretaget har valt att avstå från en del av kapaciteten i den kanal som har reser- verats för dess sändningar har det ansetts möjligt att upplåta det outnyttjade utrymmet till ett eller flera kommersiella programföre- tag. Företrädare för de lokala kabelsändarföretagen har påpekat att det delade sändningsområdet bl.a. kan innebära risk för samman- blandning mellan den kommersiella och den icke-kommersiella programverksamheten. Ett syfte med bestämmelsen om skyldighet att tillhandahålla ut- rymme i kabelnät för sändningar från lokala kabelsändarföretag är att det skall finnas möjlighet att sända TV-program även för den som har begränsade ekonomiska resurser. Vi anser därför inte att det är rimligt att ställa krav på att kabelsändarföretaget skall sända ett visst minsta antal timmar per dag eller vecka. Avsaknaden av ett krav på minsta sändningstid innebär att det sänd- ningsutrymme som har avsatts för det lokala kabelsändarföretagets sändningar blir outnyttjat i den utsträckning som kabelsändarföre- taget inte använder det. För att nätinnehavaren skall kunna utnyttja sändningsutrymmet i nätet effektivt anser vi det rimligt att denne ges möjlighet att upplåta det utrymme som det lokala kabelsändar- företaget väljer att avstå ifrån till ett eller flera kommersiella pro- gramföretag. Trots de negativa konsekvenser som en delad kanal kan komma att medföra för de lokala kabelsändarföretagen anser vi därför att det alltjämt bör vara tillåtet för nätinnehavaren att upplåta outnyttjad kapacitet till kommersiella programföretag. Lokal-TV:s roll i marknätet Digitaliseringen av marknätet ger utrymme för fler programtjänster. Det finns därmed anledning att överväga huruvida en del av utrym- met bör avsättas för lokal icke-kommersiell TV. Enligt vår bedöm- ning bör denna fråga emellertid avgöras av regeringen och Radio- och i samband med beviljandet av tillstånd. Vi anser således inte att det bör införas bestämmelser i radio- och TV-lagen som innebär att visst utrymme i marknätet skall avsättas för lokal icke-kommersiell TV. Vi föreslår att benämningen lokalt kabelsändarföretag ersätts med lokal kabel-TV-förening, då detta begrepp bättre speglar att de juridiska personer som bedriver verksamheten till allra största del utgörs av ideella föreningar. Tillstånd att sända närradio Med närradio avses lokala ljudradiosändningar för föreningslivet. Tillstånd att sända närradio kan enligt 4 kap. 4 § RTVL bl.a. ges till ideella föreningar som har anknytning till sändningsområdet samt till församlingar och kyrkliga samfälligheter inom . Däremot finns det inte någon möjlighet att utfärda närradiotillstånd till andra registrerade trossamfund än . I samband med behandlingen av ett lagstiftningsärende om skärpta krav på lokal anknytning för beviljande av närradiotillstånd till ide- ella föreningar ifrågasatte lagrådet om det finns skäl att i lagtexten särbehandla jämfört med andra trossamfund (prop. 2003/04:182 s. 21). I den proposition som lades fram efter lagrådets yttrande förkla- rade regeringen att frågan om registrerade trossamfunds möjligheter att få närradiotillstånd kommer att övervägas i särskild ordning. Sedan frågan presenterats för utredningen har vi åtagit oss att se över den utan särskilt tilläggsdirektiv. Utredningen anser inte att det finns sakliga skäl att särbehandla jämfört med andra trossamfund när det gäller rät- ten att sända närradio. Vi föreslår därför att 4 kap. 4 § RTVL ändras så att det blir möjligt att ge tillstånd att sända närradio till samtliga registrerade trossamfund och registrerade organisatoriska delar av trossamfund. Dessa begrepp omfattar såväl och dess församlingar, kyrkliga samfälligheter och stift som andra tros- samfund eller organisatoriska delar av registrerade trossamfund som har registrerats med stöd av lagen om trossamfund. För att en ideell förening skall få tillstånd att sända närradio krävs enligt 4 kap. 4 § RTVL att föreningen har anknytning till sändnings- området. Vi anser att samma sak bör gälla för registrerade trossam- fund och registrerade organisatoriska delar av trossamfund. Den europeiska konventionen om gränsöverskridande television Inom beslutades den europeiska konventionen om gränsöverskridande television ()1. under- tecknade konventionen 1989 men har ännu inte ratificerat den. Kon- ventionen innehåller regler för programinnehållet i TV-sändningar i allmänhet, för annonssändningar och för sponsring av program. Utredningen har fått i uppdrag att analysera konsekvenserna av ett svenskt tillträde till konventionen samt att lägga fram förslag till de ändringar i lagstiftningen som behövs för att konventionen skall kunna ratificeras. Vi har i samband med att vi i delbetänkandet Anpassning av radio- och TV-lagen till den digitala tekniken (SOU 2005:62) övervägde vissa annonsfrågor analyserat konsekvenserna av ett svenskt till- träde till konventionens annonsbestämmelser och bestämmelser om sponsring samt lagt fram de förslag till ändringar i radio- och TV- lagens bestämmelser om annonser och sponsring som behövs för att ratificera konventionen.