sou · GUB3108 · 2007-01-01 00:00:00 — För de kre- diter och garantier som hanteras av Sida skall Sidas generella upp- handlingsregler gälla såvida inte beslut om undantag fattas. 6 § All form av subventionerad kredit- och garantigivning skall ske inom ramen för gällande WTO, eller EU avtal. Sådana subventioner måste kunna motiveras med förväntad utvecklings- effekt och vara ett bidrag till uppfyllande av svenska biståndspoli- tiska målsättningar. 7 § Krediter och garantier får lämnas av Sida till regeringar, sub- nationella regeringar som länsmyndigheter och kommuner, eller offentliga affärsdrivande organisationer och företag i länder med vilka bedriver utvecklingssamarbete. Mottagarna måste bedömas vara rimligt kreditvärdiga av Sida i samråd med EKN, dvs ha en tillfredsställande betalningsförmåga, och därmed bedömas kunna uppfylla ränte- och återbetalningsförpliktelserna gentemot kreditgivaren. 8 § Krediter och garantier ställda till offentliga organ eller regeringar i utländsk valuta, får inte lämnas till eller i länder som har svår skuldbörda eller kan förväntas få en svår skuldbörda enligt definition. För länder som genomgått skuldavskriv- ning bilateralt med , i , eller under HIPC initi- ativet (Highly Indebted Poor Countries) och liknande initiativ skall Sida undvika kredit eller garantigivning som kan bidra till en förnyad svår skuldsituation. 9 § Krediter, lån och garantier kan ha en löptid . Kortare tider bör eftersträvas. Kredit- eller garantitiden bör anpassas till den underliggande transaktionens eller mottagarens intjäningsströmmar och betalningsförmåga. 10 § Krediter och garantier får förmedlas av Sida till privata företag eller organisationer registrerade i de länder med vilka Sve- rige bedriver utvecklingssamarbete, med syfte att stimulera privat- sektorutveckling. Följande villkor måste vara uppfyllda: 1. krediten eller garantin måste bedömas vara till väsentligt gagn för uthållig fattigdomsbekämpning där den samhällsekonomiska avkastningen klart överstiger den privatekonomiska, 2.ingen eller mycket liten risk får föreligga för marknadsstör- ning eller snedvridning av befintlig konkurrenssituation; 3.finansiering genom existerande kapitalmarknader till för mottagaren rimlig kostnad är inte tillgänglig utan biståndsmed- verkan; 11 § En Säkerhetsreserv för Sida skall upprättas för att täcka eventuella skador vid garantier utfärdade för biståndsändamål. För denna gäller följande villkor: 1.Säkerhetsreserven skall utnyttja de avsättningar som har gjorts inom u-krediterna och de garantiinbetalningar som skett under försöksverksamheten med de fristående garantierna. 2.Den skall tillföras framtida garantipremier som betalas i sam- band med utvecklingskrediter och fristående garantier; avsättningar från biståndsanslaget vid subventioner av garantier; samt åter- vinningar från skadefall inom kredit och garantisystemet. 3.Den skall förvaltas av EKN som skall göra riskbedömningar för Sidas räkning och rapportera om säkerhetsreserven är tillräcklig för samtliga utställda garantier. 4.Om säkerhetsreserven inte är tillräcklig för att täcka de ska- dor som förväntas uppstå, skall Sida gå till regeringen med förslag om att från biståndsbudgeten göra nödvändig påfyllning av reser- ven. 5.Säkerhetsreserven skall finnas på ett räntebärande konto hos . 6.EKN skall föra talan för Sidas räkning vid internationella fora avseende återvinning av de skador som kan uppstå vid garanti- givningen. Den återvinning som sker tillförs Sidas säkerhetsreserv. 12 § EKN skall ha möjlighet att lämna garantier med reducerad riskpremie för exportkrediter till svenska företag för specifika län- der med hög politisk risk (klass 6, 7 eller länder som annars är stängda för EKN garantier). Dessa kallas EKNs u-garantier. Förut- sättningen för sådan reducerad riskpremie är att avsättning görs från Sidas biståndsanslag till EKNs säkerhetsreserv upp till ett årligt maximerat belopp som beslutas av regeringen. Sådana redu- cerade skall falla inom ramen för de regler som och EU uppställt. Endast låginkomstländer enligt OECDs Develop- ment () definition kan komma i fråga för reducerad riskpremie. Undantag från länderlistan kan göras av regeringen. Prövning av dessa EKN u-garantier för bedömning av utvecklingseffekt skall göras mot en i förväg bestämd checklista beslutad gemensamt av Sida och EKN. Samma regler för krediter till offentliga organ som stipulerats i paragraf 8 skall gälla för EKNs u-garantier. 13 § För all form av kredit och garantigivning skall EKN varje halvår göra bedömningar av utstående fordringar, garantiåtaganden samt risk för skadefall för Sidas räkning. EKN skall också rapportera till Sida om samtliga penningflöden, likvida till- gångar och nya affärer . 14 § Sida årsredovisning skall innehålla värderingar av kredit och garantiåtaganden. Härvid skall de principer som gäller för svenska myndigheter och vad som stadgas i garantiförordningen (1997:1006) gälla. Utredningens direktiv är att analysera krediter och garantier utifrån de rådande svenska biståndspolitiska målsättningarna, särskilt deras relevans och roll som instrument för att skapa ekonomisk tillväxt i samarbetsländerna, och därmed bidra till minskad fattigdom. Utredningen skall överväga behovet av utveckling av kredit- och garantiinstrumenten och lämna förslag om detta. Den skall också analysera hur den svenska resursbasen utnyttjas inom ramen för nuvarande kredit- och garantiformer, och förutsättningarna för att främja det svenska näringslivets deltagande i leveranser, tjänster, och vid överföring av kunskap. Utredningen skall också bedöma de organisatoriska aspekterna för kredit och garanti- verksamheten och lämna förslag på eventuella förändringar av hantering, beredning och reglering av kredit- och garantiinstru- menten i syfte att främja effektivitet och koncentration i utveck- lingssamarbetet, och främja möjligheterna till samverkan med när- ingslivet i enlighet med regeringens ambitioner och den nuvarande biståndspolitiken. Utredningen skall lämna förslag om principer, inriktning och former för kredit- och garantiverksamheten, inklu- sive urval av länder och sektorer med hänsyn till regeringens strä- van mot ökad fokusering och koncentration i utvecklingssam- arbetet, och också se över möjligheterna att bredda kretsen av sam- arbetspartner för krediter i samarbetsländerna till att också omfatta kommuner, myndigheter och privata aktörer. Två viktiga förutsättningar anges för utredningen, dels att den skall utgå från att krediter och garantier även framledes skall ingå i det svenska utvecklingssamarbetets arsenal av biståndsinstrument, dels att utredningen inte skall föreslå inrättande av en ny myndig- het eller institution. För detaljer om utredningens uppdrag, se bilaga 1. 1.2.1Krediter och garantier förmedlade av Sida Denna utredning behandlar krediter, lån och garantier i det svenska bilaterala biståndet som förmedlas av SidaTPF1FPT. Detta innefattar ett antal specifika instrument: u-krediter, vilka är subventionerade exportkrediter som inter- nationellt brukar kallas blandade krediter. Detta instrument, som började tillämpas i , är ett system bundet till svenska leveranser, men har genom anpassning till /DACs rekommendationer blivit obundet för de minst utvecklade länderna . U-krediterna tillämpas för offentliga investeringar med regeringar som motpart. De förekommer också i samarbete med finansiella institut och kallas då ramkrediter. biståndskrediter är lån på mjuka villkor liknande IDA-fönster. Sådana helt biståndsfinansierade krediter var en viktig biståndsform i det svenska biståndets barndom på 1960- talet men kom ur bruk , för att återinföras . Också dessa avser offentliga investeringar med regeringar som låntagare. villkorslån, vars återbetalning är kopplade till att vissa villkor uppfylls. De började tillämpas i SwedeCorp och övertogs av det nyskapade Sida 1995. De tillämpas huvudsakligen i näringslivsutveckling och förmedlas till privata organisationer såsom riskkapitalfonder. Också Start Syd- och Start Öst programmen, som söker stimulera samarbete mellan svenska företag och företag i och Öst ingår i gruppen vill- korslånTPF2FPT. fristående garantier, som syftar till att dela risker i samband med kommersiella transaktioner med privata aktörer, framför allt för infrastruktur. Dessa infördes som en försöksverksamhet 1999, ett försök som fortfarande pågår. 1TP PT Mellan begreppen lån och krediter finns inte någon klar distinktion. I denna utredning används begreppen kredit och lån synonymt. 2TP PT Start Syd och Start Östprogrammen som skiljer sig i hög grad från de övriga kredit- och garantiinstrumenten, avser generellt små belopp. Inga villkorslån har givits efter 2002. De behandlas därmed inte närmare i denna utredning. Samtliga dessa instrument hanteras av Sida i samarbete med olika svenska partner. I fallet u-krediter sker det i samarbete med (), och AB (). EKN utfärdar garantier för krediterna för Sidas räkning och handhar hela garantiadministrationen, medan SEK upphandlar den kommersiella krediten. Villkorslånen görs i vissa fall i samarbete med och . Programmen Start Öst och Start Syd sker numera i samarbete med . När det slutligen i fallet gäller fri- stående garantier samarbetar Sida med EKN där EKN ger förslag om riskavspeglande garantipremie till Sida. EKN handhar också den säkerhetsreserv som har byggts upp för att möta skadefall i garantigivningen. U-krediter och fristående garantier har väsentligen tillämpats för investeringar i infrastruktur, där energi, miljö och telekommunika- tion har starkt dominerat, men de har även använts för invester- ingar i industriell utveckling, hälsa mm. Villkorslånen har haft en vid spridning med tillämpning som bland annat inkluderat risk- kapitalfonder, mikrokrediter, småföretagsutveckling, medieutveck- ling och infrastruktur. Vid sidan av de krediter och garantier som förmedlas bilateralt ingår dessa instrument också i det multilaterala biståndet, t.ex. genom svenska bidrag till IDA-fönster. Också det statliga riskkapitalbolaget har och lån garantier som verktyg i sitt arbete för utvecklingsinriktade investeringar. Varken lån eller garantier, förmedlade av de multilaterala organen eller av diskuteras närmare i denna utredning.TPF3FPT Kredit- och garantiverksamheten i Sidas regi är föremål för olika statliga regelverk. U-krediterna är reglerade i svensk författning, SFS 1984:1132 med revideringar i SFS 1995:870 och 2006:1127. Garantier förknippade med biståndet, dvs. de som ges i samband med u-krediterna är reglerade i SFS 1984:1132 och dess senare revideringar. Däremot regleras de fristående garantierna av reger- ingens direktiv till Sida 1999 (UD 1999/283/IC) kompletterat med en riskpolicy (UD2001/795/IC) och senare förlängningar av för- söksverksamheten (UD2002/780/GU och UD2005/56799/GU). 3TP PT Inte heller så kallade importgarantier eller garantier till Sidas anställda i fält ingår i denna utredning. Utredningens uppdrag SOU 2006:108 Bistånds- och u-krediter är dessutom föremål för en specifik Sida- policy som beslutades . Sida är formellt en av statens många lånemyndigheter, dvs. en myndighet med rätt att utfärda lån. Regelverket för dessa är under översyn, och ett förslag innebär att staten skall ha enhetliga regler för att visa statens totala fordran, bl.a. baserad på en riskavspeg- lande värdering av utestående lån som underlag för nedskrivningar, mm.TPF4FPT Sida, som är en av statens fem garantimyndig- heter, är också föremål för regelverket inom den statliga Garanti- förordningen (1997:1006) beträffande statlig garantigivning, vilket också gäller EKN vid nämndens medverkan i u-kreditsystemet. Statens garantigivning har varit föremål för omfattande utrednings- arbete (vilket fortfarande pågår) där också Sida granskatsTPF5FPT. infördes en princip för statens garantier att de skulle vara trans- parenta och garantisystemet självbärande. Denna modell bygger på riskavspeglande för varje transaktion och upp- rättande av en riskreserv. Sida anses av revisorer ha följt denna princip redan innan modellen etablerades, och dess garanti- givning uppfyller därmed de övergripande kraven. Sidas garantigivning regleras också av regeringens garantiram för Sida. Denna fastställdes till varav miljard specifikt för de fristående garantierna. En särskild garanti- reserv på miljarder är upprättad för de fristående garanti- erna med utnyttjade av överskott i u-kreditsystemet.TPF6FPT Dessa ramar gäller också . Det kan i detta sammanhang noteras att garantier inom det bilaterala biståndet utgör en mycket liten del av statens garantiåtaganden, vilket uppgår totalt till ca 700 miljarderTPF7FPT. Garantiåtagandena under u-krediterna uppgick 4TP PT (2006): Gemensam kostnads- och riskredovisning för statens utlåningsmyndigheter, Dnr 2005/103. 5TP PT Se t.ex. (2004) Den statliga garantimodellen; (2002): Förutsättning för en effektivare hantering av statens risktagande genom garantier, Dnr 2001/1746. 6TP PT (2002): Förutsättning för en effektivare hantering av statens risktagande genom garantier, Dnr 2001/1746. 7TP PT (2004) Den statliga garantimodellen RiR 2004:4. 8TP PT revisorer (2000) Statliga kreditgarantier – kontroll över risktagandet, rapport /2000:1. 9TP PT Avser . Ett betydande överskott har uppstått inom Sidas garantisystem. Skadefallen har varit mycket begränsade om man bortser från de generella skuldavskrivningarna till HIPC-länderna. Bundna, subventionerade exportkrediter av den typ som det svenska u-kreditsystemet, är föremål för omfattande reglering genom OECDs konsensusavtal vilket är ett gentlemens agreement som följer. Särskilt det så kallade 1992, och avtal om obundna blandade krediter till de Minst Utvecklade Länderna 2002, styr hanteringen av denna biståndsform. Detta dis- kuteras närmare i kapitel 5. Däremot omfattas inte obundna blan- dade krediter, dvs. subventionerade exportkrediter som inte är bundna till leveranser från det kreditgivande landet, av OECD- överenskommelserna. Beträffande som är övergripande för det svenska, kan statliga garantier enligt tolkningar utgöra statsstöd och ska därmed följa de krav som gäller för sådant. Stats- stödsreglerna innebär bland annat att risktäckande ska tas ut; garantitagaren ska ha en sund finansiell ställning; åtagandet får inte vara obegränsat och belopp, utan kopplat till viss finansiell transaktion och belopp; det garanterade beloppet ska inte motsvara garantitagarens hela finansiella förpliktelse; samt garantitagaren ska bära viss risk.TPF11FPT 1.2.4Vad räknas som bistånd? En viktig fråga i denna utredning är vad som skall betraktas som bistånd. Som framgår närmare i kapitel 3 har definitionen av bistånd ändrats sedan biståndet inleddes både internationellt och i . är den statistik som DAC () upprättar inom en styrande princip för vad som räknas som offentligt bistånd, , (official Development Assis- tance). Den har anvisat att budgetmedel till Sida skall användas så att det i sin helhet räknas som . 10 Däremot är de så kallade fondgarantierna gentemot de multilaterala finansinstituten som , , etc. betydande tillsammans ca . 11TP PT (2004). mare diskuteras längre fram är särskilt de fristående garantierna problematiska ur denna synvinkel, men också villkorslånen i de fall de leder till återbetalningTPF12FPT. Utredningen har följande disposition: Nästa kapitel gör en situa- tionsbeskrivning av kredit- och garantiinstrumenten i dagens svenska bilaterala bistånd. Dessa instrument ställs i relation till målen för svenskt bistånd och också dess roll i ett vidare inter- nationellt perspektiv. Kapitel tre innehåller en historisk tillbaka- blick över det svenska kreditbiståndets utveckling sedan den första trevande starten efter . Över det svenska och internationella biståndets halvsekel långa historia har det skett betydande förändringar i biståndets form, ibland kallade paradigm- skiften, och dessa har inte minst gällt de svenska kredit- och garan- tiinstrumenten. Vad har vi lärt av detta halvsekel som är värt att ta med ? Utredningens fjärde kapitel redogör för dagens svenska kredit- och garantisystem och hur detta har tillämpats sedan det skapades , dess omfattning, inrikt- ning på länder, regioner och sektorer, med en betoning på det . Detta kapitel redogör också för den erfarenhets- återföring som har skett genom de utvärderingar som Sida har genomfört. Därmed söker utredningen en del av svaren på vilka effekter på tillväxt och fattigdomsminskning dessa instrument har och generellt hur effektiva dessa instrument är. Det femte kapitlet gör en internationell utblick. Denna fokuseras på de bundna, blandade krediterna. Hur ser utvecklingen ut, och i vilken riktning går olika givarländer beträffande denna kontroversi- ella biståndsform? Det sjätte kapitlet diskuterar kredit- och garan- tibiståndets roll och effektivitet för att nå det övergripande svenska och internationella biståndsmålet: uthållig fattigdomsminskning. Det söker komplettera analysen i kapitel 4 med ett makroperspek- tiv. Vad vet vi om biståndets, och specifikt kreditbiståndets effekter på tillväxt och fattigdomsminskning? På vilket sätt skiljer sig krediter och garantier från gåvobistånd, och vilka problem är förknippade med det? Det sjunde kapitlet sätter in svenskt kredit- 12TP PT Ett lån eller en kredit måste till utgöra en gåva för att denna del skall räknas som enligt DAC. Således utgör en biståndssubventionerad kredit eller garanti med lägre andel gåva än inte till någon del bistånd enligt DAC. och garantibistånd i dess internationella kontext – dess omfattning i förhållande till privata kapitalströmmar och det internationella biståndet samt hur den internationella biståndsmiljön förändrar sig. Det åttonde och sista kapitlet innehåller utredningens övergripande slutsatser och rekommendationer. 2.1Kredit- och garantiinstrumentens omfattning Krediter, lån och garantier är en begränsad verksamhet i det svenska biståndet. Av det bilaterala biståndsanslaget på , tog samtliga kreditformer i anspråk 0,2 miljarder, eller av det bilaterala biståndsanslaget. I ett längre perspektiv har krediternas andel successivt sjunkit, från en nivå kring sju–av den bilaterala biståndsbudgeten och det tidiga . Går man tillbaka till 1960- talets slut uppgick krediter till av hela det bilaterala bistån- det. De fristående garantierna, som har en annan konstruktion och inte belastar biståndet tills eventuella skadefall sker, har inte kostat biståndet någotTPF1FPT. Det finns en rad skäl varför krediter har minskat i betydelse och marginaliserats i det svenska biståndet. Ett första grundläggande skäl är att skuldbörda sedan biståndet inleddes kontinuerligt har förvärrats. Detta ledde under 1970- talets slut till en första våg av skuldavskrivningar och till en andra våg med omfattande skuldavskrivningar för de fatti- gaste länderna under HIPC-initiativet och i . har aktivt verkat för och medverkat i dessa skuldavskrivningar. Att således förmedla krediter inom biståndet med den ena handen, och skriva av skulderna med den andra, kan uppfattas inte blott som bristande i logik utan också som bristande i moral och ett sätt att underminera de internationella finansmarknadernas tro- värdighet. För det andra, och det sammanhänger med den första punkten: i ett internationellt perspektiv har det bilaterala biståndet generellt i allt mindre grad tillämpat kreditformen till förmån för gåvor. De senare är en mer genuin eller ren form av bistånd och 1TP PT Dock medför hanteringen av garantierna, vare sig de resulterar i faktiska biståndsprojekt eller inte, en administrativ kostnad för Sida i form av handläggares tid mm. Dessutom belastar de Sidas säkerhetsreserv. får därmed en starkare ideologisk och värdemässig bas när bistån- det allt mer har fått en stark fattigdomsprägel. Detta gäller inte minst det svenska biståndet. För det tredje: den allt starkare betoning av fattigdomen i det internationella biståndet, manifesterat i t.ex. Milleniedeklarationen som hela biståndssamfundet har ställt sig bakom och som är en stark förespråkade av, talar heller inte för krediter. Inte blott fokuseras detta bistånd på de fattigaste och ofta minst kreditvärdiga länderna med besvärande skuldbördor, utan bistån- dets fokus är också i hög grad mjuka sektorer som primär hälso- vård och undervisning vilka vanligen anses som mindre lämpade för krediter eftersom det rör långsiktiga investeringar i människor och system som normalt saknar egen (kortsiktig) intjäningsförmåga. För det fjärde: u-krediterna tillkom i väsentligen som ett sätt att skapa liknande villkor för svenska företag på u-landsmarknaderna som företag från andra OECD-län- der hade. U-krediterna blev därmed ett kontroversiellt inslag i det svenska biståndet, av många inom biståndets administration betraktade som ett sekunda slags bistånd, mer som en eftergift till näringslivet och exportfrämjande, än ett bistånd till fromma för de fattiga länderna. De bundna u-krediterna står i princip i motsats- ställning både till svensk handelspolitik och till svensk bistånds- politik. Internationella strävanden genom har sedan 1970- talet sökt reducera de snedvridningseffekter i internationell kon- kurrens som dessa blandade krediter utgör. De allt snävare reglerna för dessa krediter som tillkom med 1992, har gjort att dessa krediter förlorat i betydelse. Ett antal tekniska aspekter har också bidragit till att de svenska u-krediterna margi- naliserats. I de bundna u-krediterna har inte följt med andra länders villkor t.ex. vad gäller bindningsgraden till svenska leveran- ser (tills ), vilket gjort det mycket svårt att uppfylla dessa villkor. Också det svenska näringslivets omvandling och globalisering har minskat efterfrågan. Den projektexport som företag som , , ABB mfl., bedrev under 1980- och 90- talen har reducerats , bl.a. genom att tongivande före- tag har valt att fokusera sin verksamhet på geografiska kärnområ- den där utvecklingsländerna sällan ingår. Medan krediterna har marginaliserats i det svenska bilaterala biståndet över tiden, har de fristående garantierna å andra sidan ald- rig utvecklats till någon omfattande verksamhet, utan utgör en synnerligen marginell biståndsform. het har således endast två genuina garantier lämnats.TPF2FPT Skälen till denna mycket begränsade verksamhet är flera. För det första är det en experimentell, tekniskt komplicerad form av bistånd som kräver betydande personella resurser för att komma till stånd. För det andra har de villkor som stipulerats av regeringen för dessa garan- tier, särskilt avseende riskavspeglande , medverkat till att försvåra deras tillämpning genom att Sidas garantier inte blir kon- kurrenskraftiga gentemot andra finansieringsformer. För det tredje, och kanske viktigast, de fristående garantierna såsom de utformats i är i grunden ett marknadsingripande som sker i samarbete med kommersiella aktörer inklusive utvecklingsbanker, DFI:erTPF3FPT och exportkreditorganisationer för att strukturera långsiktig finan- siering av ofta betydande privata infrastrukturella investeringar. Sida, med en helt annan kultur, beslutsordning och mandat än aktivt agerande på kommersiella marknader, har haft svårigheter att effektivt medverka i dessa transaktioner, och att marknadsföra dem på ett aktivt sätt. 2.2Är kredit- och garantiinstrumenten meningsfulla i svenskt bilateralt bistånd? En rad skäl skulle kunna anföras mot ett fortsatt svenskt bilateralt bistånd genom kredit- och garantiinstrumenten: Krediter och lån går mot strömmen i det internationella bistån- det, inte minst med de utfästelser som biståndssamfundet gjort för kraftiga ökningar av anslagen, t.ex. vid 2002 vil- ket helhjärtat ställt sig bakom. Krediter gagnar knap- past en sådan ökning av det officiella biståndet såsom det regi- streras av DAC. Andra utfästelser om formerna för biståndet i form av harmonisering av biståndet mellan givare, senast i med betoning av budgetstöd och sektorprogram synes heller knappast tala för krediter.