sou · GUB333 · 2007-01-01 00:00:00 — Vägsektorn används för att ta in intäkter även till andra verksamheter i offentlig sektor. I figuren nedan framgår de totala utgifterna för vägnätet som andel av de totala vägrelaterade skatterna och avgifterna. De högsta utgifterna i förhållande till intäkterna har () och (). ligger med nära medianvärdet som är . Figur 5.3 Totala utgifter för vägnätet som andel av totala vägskatter Källa: och VTI:s beräkningar. 5.3Några exempel från andra länder De flesta nationella vägarna i finansieras med offentliga anslag. I betydande omfattning används också vägtullar, eller bompenger som det kallas i , för att bekosta vissa väginvesteringar. Sådan finansiering omfattar såväl lätt som tung trafik och har en lång tradition i . har vägtullsfinansieringen ökat i omfattning. Skälen till utvecklingen är bl.a. en större trafikökning än väntat som har medfört ökande behov av väginvesteringar. I de tre största städerna – – ledde ökande trafikproblem till att vägtullar infördes på befintliga vägar runt städernas centrala delar –1991. är 45 vägtullsprojekt i drift och fler är på gång.2 förväntas tullintäkterna uppgå till 3 060 miljoner NOK. Vegdirektoratet är ansvarigt för planering, konstruktion, byggande av väg och tullfaciliteter samt för vägens underhåll. Ett privat företag som inte är vinstdrivande sköter finansiering och inkassering av avgifter. För varje projekt bildar därför lokala myndigheter och privata intressen ett icke vinstdrivande aktiebolag. Beslutsprocessen för byggande av en tullväg kan sammanfattas enligt följande: Ett tullprojekt baseras på lokala initiativ och lokala politiska överenskommelser där man accepterar tullfinansiering och god- känner finansieringsplanen med eventuella offentliga garantier. Projektet godkänns av . Ett icke-vinstdrivande företag görs ansvarig för tullintäkterna. Samferdseldepartementet godkänner projektet. Vägtullarnas huvudsyfte är att finansiera nya vägbyggen, inte att styra trafiken. När investeringsprogrammet är komplett skall avgifterna tas bort. Så har skett med tullstationerna runt . I finns en ring av 19 tullstationer på samtliga vägar som leder in till centrum. Vägtullarna infördes inledningsvis som finansieringskälla med inkomsterna reserverade för förbättringar av . Drygt halva kostnaden finansierades över statsbudgeten. utökades finansieringen till att omfatta ett 50-tal vägprojekt. Det beslutades också att av inkomsterna skulle användas för kollektivtrafiken.3 Härefter har en ny överens- kommelse gjorts som innebär fortsatta tullar och ökad satsning på kollektivtrafikprojekt. Nuvarande överenskommelse innebär att vägtull får tas ut längst till den siste december 2012.4 Kostnaderna för att ta upp tullarna i uppgår till 10–av intäkterna.5 3Vägavgifter – Lägesanalyser i och världen, , 2002 och Vägavgifter i tätorter – en kunskapsöversikt, , publikation 2002:136. 5Avgiftsfinansiering av i norra , , 2004. har erfarenhet av motorvägskoncessioner där finansiering sker både genom offentlig budget och genom tullavgifter. Avgifter tas ut av såväl tung som lätt trafik. Av investe- ringarna i nationella vägnät stod koncessioner för , den nationella budgeten för och regionala bidrag för . finns nio motorvägsbolag varav ett är helt privatägt. De övriga ägs direkt eller indirekt av staten och regionala/lokala myndigheter. Bolagens intäkter består av tullavgifter och investeringarna finansieras i huvudsak genom lån. Tullavgifter tillåts endast på nybyggda vägar. Dessutom krävs att det finns ett avgiftsfritt alternativ. Det har lett till betydande problem med att en stor del av trafiken, särskilt den tunga trafiken, använder små parallellvägar som ofta går rakt igenom städer och byar. Motorvägarna har inte använts i den omfattning som varit avsikten.6 På pågår en förändring av finansieringen av vägväsendet. De statliga vägarna finansieras med öronmärkta skatter såsom skatt på bensin, kilometerskatt på tyngre dieseldrivna fordon och årlig skatt på lättare dieseldrivna fordon. tas även skatt på diesel ut. Storleken på de statliga anslagen väntas bli helt och hållet bestämda av storleken på intäkterna från dessa källor. deltar i det så kallade vinjettsamarbetet och tar tillsammans med , , och ut gemensam vägavgift, eurovinjett, av tunga lastbilar (över ).8 Dessutom finns två tunnlar som finansieras med vägtullar.9 6Vägavgifter i tätorter – en kunskapsöversikt, , publikation 2002:136. 7SOU 2004:63 s. 401 f. 8Se vidare avsnitt 4.1.5 och 7.4.1–7.4.2. 9Suter m.fl. (2004), Case Studies Specification, Deliverable 3. Regeringen bestämde att en körsträckebaserad elektronisk vägavgift i nationell skala skulle införas för alla fordonstyper. Preliminärt planerades att systemet skulle införas –2006. Det så kallade MobiMiles-systemet skulle utgöra en viktig länk i landets trafik- och transportplan för de kommande tjugo åren. På grund av politisk opposition skrinlades projektet emellertid . Här lämnas ändå en kort beskrivning av hur systemet var tänkt att fungera. Vid utformningen av systemet utgick man från att anonymitet för användarna var en viktig parameter. Den föreslagna avgiften baserades därför på vägtyper och inte på fastställda vägsträckor. Hela vägnätet skulle delas upp i olika kategorier av vägar. Mottagare monterade i fordonen skulle användas för att bestämma vilken typ av väg som fordonet använde. En avgörande fördel med ett sådant förhållningssätt är att noggrannheten i fordonets positioneringssystem inte behöver vara särskilt hög. Fordonsägarna skulle förutom betalning för körsträcka, vikt och miljöpåverkan även få betala en trängselavgift. En utgångspunkt bakom införandet av det nya systemet var att det, jämfört med tidigare ordning, skulle vara kostnadsneutralt för användarna. Systemet skulle kunna erbjuda användarna en mängd extra servicetjänster. En förhoppning var att serviceföretagen skulle vara beredda att bära en del av kostnaderna för att utveckla och installera systemet i utbyte mot möjligheten att sälja servicetjänster till förarna. Sedan planerna på en körsträckebaserad vägavgift för alla fordonstyper skrinlagts har i stället en process inletts i syfte att införa motorvägsavgifter för personbilar. Avsikten är att bereda mer plats på vägarna för den yrkesmässiga trafiken samt att få människor att avstå från korta bilfärder. I ett senare skede kan en kilometerbaserad motorvägsavgift införas även för den yrkesmässiga trafiken. är ett av de länder som har öronmärkta skatter. fördes diskussioner om att införa kilometerskatter av (dåvarande) svensk typ. introducerades en fast avgift för tunga fordon (vinjett) som en tillfällig lösning i avvaktan på övergång till en rörlig avgift. Efter ett par politiska bakslag under processen introducerades slutligen HVF (heavy vehicle fee) . Avgiften betalas per kilometer körd sträcka på hela det schweiziska vägnätet och är differentierad i förhållande till emissionsklass och totalvikt. Avgiften baseras på kostnaderna (inklusive externa kostnader). En tredjedel av intäkterna går till kantonerna. Övriga intäkter skall gå direkt till järnvägsinvesteringar. Systemets kostnader (inklusive utveckling, investering, underhåll och administration) uppgår till av intäkterna. Med stigande avgiftsnivåer framöver bedöms denna kostnadsandel sjunka till mellan . Den schweiziska situationen är speciell. Dels har landet ett geografiskt läge som innebär mycket transittrafik, dels finns ett högt miljömedvetande med en vilja att föra över transporter till järnväg. är inte heller medlem i EU eller EEA. Möjligheten att införa avgiften har varit beroende av dessa omständigheter. Det engelska huvudvägnätet sköts av the , en motsvarighet till det svenska . får anslag från , Transport and the Regions. har alla investeringar och allt underhåll av vägnätet upphandlats i konkurrens. har därför ingen egen personal för produktion utan dess uppgift är att skaffa resurser för investeringar och underhåll från den privata sektorn via offentlig upphandling i konkurrens. Intresset för alternativa finansieringsformer för infrastruktur växte i och fanns vägprojekt som finansierats i vad som kommit att kallas Public Private Partnership (PPP). har haft planer på att införa ett körsträckebaserat avgiftssystem för tunga lastfordon, LRUC (The project). Protester mot bränslepriserna , omfattande gränshandel och bedrägerier samt krav på att utländska lastfordon skall betala sin andel av kostnaderna för att upprätthålla vägnätet är faktorer som bidragit till projektet. Systemet skall baseras på körsträcka eftersom det anses vara mer rättvist och ha större inverkan på förarens beteende och miljökonsekvenserna än andra system. Avsikten är att modern teknik skall användas så att systemet blir flexibelt och också kan omfatta tilläggstjänster, såsom trafikinformation och information för ruttplanering. Systemet skall gälla för alla lastfordon över och på alla vägar inom . Avgifterna skall varieras med fordonstyp och vägtyp. Målet är att avgiften också skall kunna varieras och att den skall kunna användas tillsammans med system för trängselavgifter.10 Nivån på avgifterna har inte preciserats, men förväntas inte innebära några problem. Huvudsakligen beror det på att åkeri- näringen skall kompenseras genom sänkningar av dieselskatten. Det är möjligt eftersom den nuvarande dieselskatten är på en hög nivå, avsevärt högre än i exempelvis . Ur ett EG-rättsligt perspektiv är det är också tillåtet för att ha en dieselskatt som understiger den skattesats som gällde den 1 januari 2003.11 Så sent som i mitten av 2005 var avsikten att upphandlingen av tekniken skulle slutföras och systemet tas i drift –2008. Efter en kritisk rapport från ett parlaments- utskott avbröts upphandlingen . Utskottet riktade kritik mot den typ av system som upphandlingen avsåg. Systemets kostnadseffektivitet skulle inte vara känd förrän efter valet av teknisk lösning. Regeringen borde enligt utskottet vara försiktig med att binda sig för att införa ett system som kanske blir mycket dyrt och är mer sofistikerat än nödvändigt.12 Regeringen kommer att fortsätta arbetet med ett körsträckebaserat avgiftssystem för tunga lastfordon som en del av det större arbetet att utveckla ett nationellt vägavgiftssystem (road pricing system) för bilar och lastbilar.13 var det dominerande landet i det nuvarande eurovinjett- systemet, men tar inte längre ut någon gemensam vägavgift. av diskussioner beslutades att ett kilometerbaserat avgiftssystem (LKW-Maut) för tung trafik skulle införas. 10SOU 2004:63 s. 408. 11Aa s. 410. 12Road Pricing: The Next Steps, Seventh Report of Session 2004-05, House of . 13Government Respons to Report, Road Pricing: The Next Steps, tillgänglig på . var att systemet skulle införas . Systemet kunde bl.a. på grund av tekniska problem införas först . Regeringen har satt upp fyra mål med systemet. Det skall öka tunga fordons bidrag till finansieringen av infrastrukturen, leda till en rättvisare konkurrens mellan väg och andra transportslag, skapa intäkter för ny infrastruktur och utgöra en strategisk teknisk satsning. Intäkterna kommer att öronmärkas till infrastruktur- investeringar men en del kommer också att användas till att kompensera minskade skatteintäkter när andra skatter sänks och på grund av att eurovinjetten har avskaffats. Investeringarna kommer att fördelas till väg och till vardera järnväg och vattenväg. Avgifterna är differentierade efter miljöklass och antalet axlar. Även om priset presenteras per kilometer kommer det i praktiken att tas ut per sträcka. Sträckorna kommer dock att täcka hela motorvägsnätet vilket innebär att systemet kan betraktas som ett virtuellt tullsystem. Det kan därmed placeras inom den tullrelaterade paragrafen i eurovinjettdirektivet14 som tillåter högre avgifter än om det hade varit en form av vinjett. Systemet är automatiskt och baseras på GPS och mobil kommunikation. Det finns också ett manuellt bokningssystem. Effektstudier visar att mellan av all godstrafik kommer att flytta bort från motorvägarna till andra vägar. För att minska denna effekt diskuteras en utvidgning av det avgiftsbelagda vägnätet också till andra vägar. tillämpade t.o.m. ett kvoterings- system för tunga lastfordon som trafikerade landets vägnät. Systemet satte ett tak för lastbilstrafikens omfattning. Särskilt fordon med sämre miljöprestanda drabbades. Det österrikiska motorvägsnätet drivs av ett statligt bolag, , som har rätt att ta ut avgift för användning av vägnätet. är ett körsträckebaserat avgiftssystem för tunga lastbilar i drift. Huvudsyftet med systemet är att finansiera investeringar i nya vägar samt vägunderhåll. Befintliga tullstationer har integrerats i systemet. Alla fordon över omfattas. 14Se avsnitt 7.4.1. 15SOU 2004:63 s. 414 f. Systemet skall fungera i trafik med flera körfält utan att påverka trafiken. Avgiften är differentierad efter antal axlar och tas ut per kilometer vid användande av motorvägarna. Avgiftsupptagningen sker genom registrering i Units som obligatoriskt skall vara monterade i fordonen. Systemet är baserat på mikrovågsteknik utformad enligt aktuell CEN-standard. För lätta fordon (t.o.m. ) betalas en tidsbaserad avgift (vinjett). I finansieras merparten av infrastrukturen över offentlig budget. Det finns tullvägar som sköts av ett statligt ägt företag. har koncessioner lämnats till privata företag som ger rätt att bygga exempelvis motorvägsavsnitt, broar och tunnlar som finansieras med tullavgifter. Till följd av ett hårt tryck på offentliga budgetar framstår tullfinansiering av flaskhalsar i snabbt växande storstadsområden med relativt dåliga alternativvägar som lockande. Väghållningen i finansieras av en blandning av traditionell finansiering via skattsedeln och ett antal olika öronmärkta skatter. Tullar används för att bekosta bl.a. motorvägarna. har infört självfinansiering av hela vägsektorn med hjälp av vägavgifter. Det är det enda landet i världen med en (öron- märkt) vägfond för det allmänna vägnätet. Regeringen bestämmer vilka avgifter som skall tillfalla fonden. Intäktskällorna är bl.a. en del av bränsleskatten, en vikt- och distansberoende avgift på diesel- fordon samt registreringsavgift på motorfordon. I finns en fond med uppgift att finansiera ett motorvägsnät (interstate system) och att bistå vid finansieringen av primära, sekundära och vägar. Fondens intäkter kommer från bränsleskatt och highway user fees (bl.a. skatt på däckförsäljning och skatt på försäljning av tunga fordon). Vägprojekt i delstaterna finansieras genom bidrag från fonden och med bl.a. medel från lokala myndigheter samt lokala skatter och tullar. av motorvägarna är PPP-vägar. Användningen av sådana lösningar ökar dock. 6Planering och finansiering av vägar Planeringsprocessen för investeringar i infrastruktur består av två steg: inriktningsplanering och åtgärdsplanering. I inriktnings- planeringen fastställer mål, ekonomiska ramar och inriktning för den kommande planeringsperioden. Avsikten är att övergripande politiska avvägningar i detta skede skall ske av regering och riksdag och inte på myndighetsnivå. Alla åtgärder som är relevanta att väga mot varandra inom och respektive område skall ingå i planeringsramen. Det innebär att även infrastruktur som finansieras på annat sätt än genom anslag skall omfattas. Åtgärdsplaneringen sker sedan genom att , , länsstyrelserna och de regionala självstyrelseorganen utarbetar nationella banhållnings- respektive väghållningsplaner samt läns- planer för regional transportinfrastruktur. Bestämmelser om den nationella väghållningsplanen finns i förordningen (1997:262) om nationell väghållningsplan. Planen skall omfatta och förnyas om regeringen inte i det enskilda fallet beslutar annat. I planen skall anges ett rikstäckande nät av riksvägar av särskild betydelse (stamvägar) och förslag till standard på detta vägnät. Vidare skall bl.a. inriktningen på olika typer av åtgärder framgå. Regeringen fastställer planen. Bestämmelser om länsplaner finns i förordningen (1997:263) om länsplaner för regional transportinfrastruktur. Länsplanen skall avse bl.a. de statliga vägar som inte ingår i stamvägnätet. Även länsplanen skall avse och som huvudregel förnyas . En viktig komponent i planeringen är den samhällsekonomiska kalkylen. I kalkylen beaktas alla positiva och negativa effekter av en viss åtgärd som kan värderas i pengar. Även så kallade externa effekter som t.ex. förändringar i restid och miljöeffekter ges ett Planering och finansiering av vägar värde och räknas in i kalkylen. Kalkylen resulterar i en netto- nuvärdeskvot (NNK). En negativ NNK visar på en olönsam investering medan en positiv NNK innebär att nyttorna är större än kostnaderna.1 Om NNK är 0,5 innebär det att man får tillbaka per satsad krona. Effekter som inte kan värderas i kronor och beaktas i kalkylen bör beskrivas på annat sätt. Vägledande för prioritering mellan åtgärder skall vara samhälls- ekonomisk lönsamhet där hänsyn också tas till hur mycket åtgärderna bidrar till uppfyllelse av de transportpolitiska målen.2 Den ekonomiska planeringsramen är inte bindande när de årliga anslagen för infrastruktursatsningar senare fastställs. Anslagen bestäms i budgetbeslut och investeringsplanerna genomförs i den takt dessa beslut medger. Den viktigaste förklaringen till att medelstilldelningen skiljer sig från de belopp som beräknats i planen har varit budgetsaneringen och de kostnads- besparingar som den denna innebar.3 Enligt 22 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten, budgetlagen, skall andra tillgångar än sådana som används i statens verksamhet finansieras med anslag. kan enligt 23 § budgetlagen för viss myndighet eller viss anskaffning besluta att finansiering skall ske på annat sätt. Det innebär att huvudregeln är att väginveste- ringar skall finansieras med anslag och i sin helhet belasta statsbudgetens utgiftssida som investeringen genomförs. Anslagsfinansiering är den vanligaste finansieringsformen för infrastrukturinvesteringar, men det förekommer också annan finansiering. har i ett antal fall beslutat att tidigarelägga vissa väginvesteringar genom lån i Riksgäldskontoret.4 Lånen med upplupen ränta återbetalas sedan med anslag över en förutbestämd amorteringsperiod. Kommuner, regioner och näringsliv har tillskjutit medel i form av lån för att vägprojekt skall kunna tidigareläggas. De svenska delarna av Svinesundsförbindelsen och 2001/02:20 s. 123. 3Riksdagens inflytande över väg- och järnvägsplaneringen, , publicerad i . 4I budgetproposition finns en redogörelse för lånefinansierade investering , prop. 2005/06:1 s. 37 f. Planering och finansiering av vägar Öresundsförbindelsen är projekt som har lånefinansierats och där avgifter som tas ut av trafikanterna skall användas för att återbetala lånen. PPP (Public Private Partnership) är en annan typ av alternativ finansiering som innebär att projekt genomförs i form av ett partnerskap mellan privata entreprenörer och staten. Vanligen ansvarar de privata entreprenörerna för finansiering samt drift och underhåll av infrastrukturen. I har ett större järnvägs- projekt, , genomförts som ett PPP-projekt. Frågor om olika former av alternativ finansiering har varit aktuella . har återkommande behandlat dessa frågor5 och ett flertal utredningar6 har gjorts om vägavgifter och finansiering i form av PPP. En vanligt förekommande invändning mot lånefinansiering är att sådan finansiering innebär att framtida anslag intecknas för betalning av räntor och amorteringar för redan gjorda investe- ringar. Kommande riksdagars politiska handlingsutrymme minskar härigenom. Utgiftstaket kan också förlora sin roll eftersom de statliga utgifterna kan öka utan att utgiftstaket överskrids.7 skuld för vägar uppgick vid utgången av sammanlagt till . Vid utgången av beräknas skulden för nu beslutade projekt uppgå till . Anslagsbehovet för räntor och amortering av de lån som betalas genom anslag uppgick till . Anslagsbelastningen beräknas uppgå till 2 133 miljoner kronor.8 I redovisningen ovan ingår inte förskottering från kommuner och enskilda som finansierar tidigareläggning av vissa allmänna vägar. Enligt uppgift från uppgick den ackumulerade förskotteringen efter amorteringar till vid utgången av . 5Se t.ex. bet. 2001/02:TU2, 2002/03:TU3 och 2004/05:TU1. 6SOU 1989:43, SOU 1990:16, SOU 1994:142, SOU 1995:82, Ds 2000:65 med flera utredningar. 7Se t.ex. 2000/01:RR11. 2005/06:1 s. 39 f. Planering och finansiering av vägar 6.3Planeringen i praktiken – planperioden –2015 Här beskriver vi hur planeringen för perioden –2015 har genomförts. Tyngdpunkten ligger på arbete med den nationella planen. Planeringsprocessen inleddes genom att fick i uppdrag av regeringen att genomföra en lägesanalys och en strategisk analys som skulle ligga till grund för inriktningsplaneringen. Utöver trafikverken deltog även länsstyrelser, regionala självstyrelseorgan, med flera myndigheter i arbetet. I påbörjades arbetet . I den strategiska analysen sattes olika inriktningsalternativ samman och konsekvensbelystes. Detta innebar ett omfattande arbete och djupgående analyser av olika alternativ. Planeringen blev detaljerad redan i det skedet. Resultatet av den strategiska analysen presenterades . I efterhand har konstaterat att underlaget från inrikt- ningsplaneringen endast i ringa mån synes ha påverkat direktiven för och genomförandet av åtgärdsplaneringen. anser mot bakgrund härav att den avsevärda arbetsinsats som och andra aktörer lade på inriktningsplaneringen ter sig tämligen meningslös.9 Regeringen redovisade sitt förslag till inriktningsbeslut i infrastrukturpropositionen10. Förslaget innebar att den långsiktiga planeringsramen för perioden skulle uppgå till . Uppgiften att säkerställa och bevara befintliga vägar och järnvägar skulle prioriteras. En särskild satsning på tjälsäkring, bärighet och rekonstruktion på föreslogs. Planeringsramen för nationella väginvesteringar angavs till . fastställde regeringens förslag.11 Regeringens utgångspunkt var att den övervägande delen av de infrastrukturprojekt som skall genomföras –2015 bör finansieras med anslag.12 fick i uppdrag av regeringen att upprätta långsiktig plan med utgångspunkt i de transportpolitiska målen och de ekonomiska ramar som lagts fast i infrastrukturpropositionen. Regeringen pekade i direktiven ut ett antal specifika åtgärder, bl.a. 9Vägverkets remissvar avseende Rapport 2002:22. 2001/02:20. 2001/02:TU2, rskr. 2001/02:126. 2001/02:20 s. 123 f. Planering och finansiering av vägar , som skulle innefattas i planen.13 lämnade ett förslag till långsiktig plan för nationell transport- infrastruktur till regeringen. I beslut fastställde regeringen nationell plan för vägtransportsystemet –2013. Beslutet innebar en del förändringar i förhållande till förslag. godkände att den ekonomiska plane- ringsramen för planperioden –ökades till för investeringar i nationella vägar och till för investeringar i järnvägar.14 Härefter fastställde regeringen planeringsramen för de resterande åren av planperioden. kom det så kallade Trollhättepaketet som innebar förändringar av investeringsplanen.15 har med hänsyn till beslutet redovisat en ändrad väghållningsplan till regeringen. Härvid har anfört att de objekt i planen som utgått eller senarelagts har prövats ingående i tidigare planerings- faser och alla bedömts vara angelägna. Flera av dem kan förväntas ge betydande bidrag till det transportpolitiska målet och delmålen. föreslår därför att regeringen uppdrar åt verket att undersöka möjligheterna att förverkliga vissa projekt tidigare än vad planen nu anger genom att utnyttja en alternativ finansiering.16 Regeringen bedömer budgetproposition att anslags- nivån tillsammans med den låneram som har beslutat om innebär att viktiga investeringar på det nationella vägnätet kommer att kunna genomföras. När det gäller väginvesteringar i regional plan bedömer regeringen att det av statsfinansiella skäl är nödvändigt med en nivå på anslagsposten som är lägre än den nivå som fastställts i planerna.