sou · GUB316 · 2007-01-01 00:00:00 — Vidare föreslår att uttrycken central, regional och lokal tillsyn bör utmönstras ur sektorslagarna. Med sektorslagar avser tillsynsutredningen de sektoriella lagar som reglerar ett tillsyns- område, dvs. en viss tillsynspliktig verksamhet. Även oklara benämningar såsom närmare och omedelbar tillsyn bör utmönstras. Den föreslagna tillsynslagen reglerar inte frågan om i vilka fall en verksamhet skall stå under tillsyn och inte heller vem som skall utöva tillsynen. Dessa frågor skall regleras i respektive sektorslag. Den föreslagna tillsynslagens bestämmelser omfattar definitioner, regler om samverkan och samordning samt tillsynsplaner, olika regler om genomförandet av tillsyn, regler om ingripanden och sanktioner samt regler om egenkontroll, tillsynsavgifter, åtals- anmälan, handräckningshjälp av polis- eller kronofogde samt över- klagande. En del av dessa bestämmelser är direkt tillämpliga hos tillsynsorganen medan andra bestämmelser kräver att regeringen meddelar föreskrifter. Tillsynslagens bestämmelser eller delar av den föreslås aktiverade genom att vissa bestämmelser i sektorslagen ändras eller upphävs, dels genom att de bestämmelser i tillsynslagen som skall gälla anges i sektorslagen. Förslaget har sänts ut på remiss och övervägs inom . 7.4Tillsyn i form av marknadskontroll av produkter i Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda den framtida organisationen och finansie- ringen av marknadskontroll av varor. Marknadskontrollutredning- en har lämnat ett betänkande Tillsyn för säkrare varor och öppna marknader (SOU 2004:57). Betänkandet har remissbehandlats och regeringen har överlämnat en proposition till Riktlinjer för marknadskontroll av produkter m.m. (prop. 2004/05:98). har fattat beslut i enlighet med regeringens förslag (bet. 2004/05:NU15, rskr. 2004/05:296). Nedan följer en sammanfatt- ning av ärendet. För en grundlig genomgång av marknadskontroll hänvisas till betänkandet och propositionen. Inom Europeiska unionen har krav som ställs på produkter inom olika områden harmoniserats genom olika EG-direktiv. Produkt- direktiv syftar till att säkerställa en hög skyddsnivå och innehåller de skydds- och egenskapskrav som en produkt skall uppfylla för att få släppas ut på marknaden. Vidare syftar direktiven till att främja en fri rörlighet för varor inom EU och de produkter som uppfyller direktivens krav skall kunna cirkulera fritt på den inre marknaden. Direktiven förutsätter att medlemsstaterna vidtar nödvändiga åtgärder för att säkerställa att endast produkter som uppfyller ställda krav släpps ut på marknaden och tas i bruk. Detta innebär att tillsynsmyndigheterna i medlemsstaterna skall övervaka mark- naden i syfte att upptäcka och kunna ingripa mot produkter som inte uppfyller tillämpliga krav, s.k. marknadskontroll. Som ovan anförts avses med marknadskontroll den tillsyn som en tillsynsmyndighet utför stickprovsvis av produkter som har släppts ut på marknaden, i syfte att säkerställa att produkterna upp- fyller ställda krav. Marknadskontroll syftar både till att tillvarata konsumenters och andra användares intressen och till att undvika oseriösa företag och illojal konkurrens på marknaden. Marknads- kontroll innefattar dels att tillsynsmyndigheten, genom direkta eller indirekta metoder, övervakar de produkter som släpps ut på marknaden, dels att myndigheten kan vidta korrigerande åtgärder, frivilliga eller tvingande, mot en produkt och dess tillverkare, om det kommer fram att produkten inte uppfyller ställda krav. Marknadskontroll skall inte sammanblandas med andra förfaran- den för kontroll. Begreppet marknadskontroll omfattar inte kon- troll av produkter som i vissa fall krävs i konstruktions- och tillverkningsskedet, dvs. förhandskontroll innan en produkt släpps ut på marknaden. Marknadskontroll omfattar inte heller åter- kommande kontroll eller besiktning som sker när produkter tagits i bruk, för att kontrollera att dessa fortfarande uppfyller ställda krav. Kommissionen har för att stärka och samordna marknads- kontrollen presenterat ett förslag på hur systemet kan förbättras (KOM [2003] 240 slutlig). Kommissionen föreslår bl.a. att medlemsstaterna skall etablera en gemensam miniminivå för marknadskontrollen och att det administrativa samarbetet över gränserna mellan marknadskontrollmyndigheterna skall förstärkas. pågår diskussioner mellan kommissionen och medlemsstaterna om hur ett gemensamt ramverk för marknads- kontroll kan utformas. föreslås omfatta bl.a. grund- läggande krav för marknadskontrollen och ett kontrollförfarande varigenom kommissionen kan övervaka medlemsstaternas marknadskontroll. Syftet är att skapa en mer samordnad marknads- kontroll inom gemenskapen. De föreslagna grundläggande kraven innebär att medlems- staterna skall utse en marknadskontrollmyndighet eller marknads- kontrollmyndigheter som har nödvändiga befogenheter och resur- ser att utföra marknadskontroll avseende både konsument- och industriprodukter. Myndigheterna skall ha befogenheter att kontrollera att produkter på marknaden uppfyller ställda krav, begära in nödvändig dokumentation och ta prover av produkten. Varje medlemsstat skall informera kommissionen och de andra medlemsstaterna om sin marknadskontrollverksamhet. I har SWEDAC utsetts till samordnings- och kontakt- organ för svensk marknadskontroll. Detta regleras i förordningen (1996:81) med instruktion för Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll. SWEDAC skall samverka med berörda myndig- heter vid planering och genomförande av sådan kontroll samt bevaka och aktivt delta i internationellt samarbete inom sitt ansvarsområde. Följande skall gälla som riktlinjer för en tydligare styrning av marknadskontrollen av produkter. Marknadskontroll skall genomföras i den omfattning som fordras för att säkerställa att varor som finns på marknaden uppfyller ställda krav. Den svenska marknadskontrollorganisationen skall även i fort- sättningen i huvudsak bygga på ansvar hos sektorsansvariga myndigheter. Hur kontrollorganisationen utformas skall avgöras från sektor till sektor. Marknadskontroll skall i vissa fall kunna utövas i samarbete med annan statlig myndighet, kommun eller privat organ. Ett marknadskontrollråd med en horisontell samordnings- funktion skall också i fortsättningen finnas vid Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC). Rådet skall få en tydligare förstärkt samordnande roll. Marknadskontroll skall utföras av sektorsmyndigheterna som ett led i dessas ordinarie verksamheter. Som huvudregel skall gälla att marknadskontrollen skall finansieras på samma sätt som myndighetens övriga verksamhet. Regeringen och har gjort bedömningen att marknads- kontrollrådet bör rapportera till regeringen hur marknads- kontrollen har utvecklats. Myndigheternas rapportering om mark- nadskontroll bör inbegripas i deras årliga återrapporteringen till regeringen. Mål- och återrapporteringskrav för marknadskontroll bör också anges i regleringsbreven för berörda myndigheter. En mer enhetlig och rikstäckande marknadskontrollverksamhet bör eftersträvas. Regeringen har tydliggjort målet för marknadskontroll i en ny förordning (2005:893) om marknadskontroll. Förordningen skall klargöra myndigheternas åligganden vad gäller marknads- kontroll och ange vilka myndigheter som är marknadskontroll- myndigheter. Vidare har ändringar i tullagen (2000:1281) genomförts i vilka anges att på begäran skall tillhandahålla fler uppräknade myndigheter, däribland , uppgifter som före- kommer hos och som rör import eller export av varor. Detta för att effektivisera en samverkan mellan och marknadskontrollmyndigheterna. Marknadskontrollmyndigheterna kan nämligen t.ex. behöva få importen från ett visst land eller inom en särskild produktkategori klarlagd, eller få information för att kunna spåra särskilda produkter eller importörer. Myndigheterna kan även behöva få tillgång till uppgifter om produkters ursprung för att kunna tillämpa regler om ömsesidigt erkännande. Förslag: skall som huvudregel också vara tillsynsmyndighet. föreslås bli tillsynsmyndighet över samtliga gränsöverskridande överföringstillstånd och import- tillstånd. skall även vara tillsynsmyndig- het när det gäller hanteringen av brandfarliga varor som avser transport i sådan rörledning för vilken koncession har meddelats enligt lagen (1978:160) om vissa rörledningar eller enligt natur- gaslagen (2000:599). Kommunerna föreslås bli tillsynsmyndighet avseende hante- ringen av explosiva varor som inte skall utöva tillsyn över. Kommunerna blir även tillsynsmyndighet avseende nationella överföringstillstånd. I direktivet anges att utredningen särskilt skall se över bestämmel- serna om tillsyn. Utredningen skall därvid följa arbetet som föranleds av förslag (SOU 2004:100). Utred- ningen skall ta ställning till om det finns anledning att ändra tillsynsordningen och om någon tillsynsmyndighets uppgifter skall övertas av annan myndighet. Utredningen skall vid sina över- väganden i denna del beakta det förslag till ändring i tillsyns- ordningen som lämnade i delbetänk- andet Polisverksamhet i förändring (SOU 2002:70) och ta hänsyn till de remissyttranden som lämnats i anledning av betänkandet. Vidare anges i direktivet att utredningen skall följa arbetet med den lagstiftning som föranleds av förslag lämnade av utredningen om marknadskontrollens framtida organisation och finansiering. De problem som kan iakttas hänför sig således främst till nya internationella regler och följdändringar av att kommunen föreslås träda in som tillståndsmyndighet. En grundläggande utgångspunkt vid val av tillsynsmyndighet skall vara att myndigheten skall ha en oberoende ställning i förhållande till aktörerna inom den tillsynspliktiga verksamheten. Det är av stor vikt att den som utövar tillsyn inte får ha tillsyn över egen verksamhet. Vidare är det viktigt att den myndighet som skall utöva tillsynen kan göra detta på ett effektivt sätt och har de kunskaper och i många fall den lokalkännedomen som behövs. Vidare är det givetvis att föredra att samma myndighet har närliggande tillsynsuppgifter för att minska störningar, underlätta och få ner kostnaderna både för tillsynsmyndigheten och för tillsynsobjektet. För att uppnå effektivitetsvinster kan det enligt utredningens mening vara att föredra att tillståndsmyndigheten som huvudregel också är tillsynsmyndighet. Genom en sådan uppgiftstilldelning tar man tillvara den kunskap och information som tillståndsmyndig- heten har samt effektiviserar arbetsuppgifterna och rutinerna efter- som arbetsuppgifterna avseende tillstånd och tillsyn ofta går hand i hand. Vidare anser utredningen att det är rimligt att tillstånds- myndighetens ansvar omfattar även rätten och skyldigheten att utöva tillsyn. 7.5.3Länsstyrelserna bör inte ta över kommunernas tillsyns- uppgifter har i sitt slutbetänkande redovisat att regeringen i olika sammanhang har uttalat att tillsyn skall vara en av länsstyrelsernas prioriterade arbetsuppgifter (SOU 2004:100 s. 141–142). Som skäl för att lägga uppgifterna på länsstyrelserna brukar framhållas deras breda uppdrag; att utifrån ett helhets- perspektiv samordna statens intresse på den regionala nivån. Ett eventuellt överförande av ansvar för tillsynsuppgifterna från kommunerna till länsstyrelserna är dock förenade med betydande principiella och praktiska problem. Bl.a. skulle behövas en mycket stor ökning av antalet anställda hos . En utbyggnad av länsstyrelserna till en sådan tillsynstung statlig myndighet skulle inte vara önskvärd ur ett vidare förvaltningspolitiskt perspektiv. Vidare har flertalet av de kommunala tillsynsuppgifterna ett nära samband med andra kommunala uppgifter och ansvar. ligare skäl mot ett överförande av dagens kommunala tillsyn till länsstyrelserna är att tillsynen då skulle gå miste om den lokala för- ankringen som de insatser och det engagemang de tusentals förtro- endevalda och kommunalt anställda i kommunerna tillför. Utredningen anser på grund av det ovan anförda att länsstyrel- serna inte bör ta över kommunernas tillsynsuppgifter inom området för brandfarliga och explosiva varor. Skulle emellertid de strukturella förändringarna av den statliga förvaltningen på nationell och regional nivå som regeringen aviserat, genom direktiv till (dir. 2004:93) leda till avsevärda förändringar i den statliga förvaltningsstrukturen som ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna förändras kommer frågan i ett nytt läge. Utredningen föreslår att kommunen skall vara tillståndsmyndighet beträffande explosiva varor i de fall där polismyndigheten är tillståndsmyndighet med undantag för import. Som en följd av detta förslag har utredningen vidare övervägt huruvida tillsynen som huvudregel skall utövas av kommunen. Enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor utövas tillsynen över efterlevnaden av den lagen och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen av en kommun inom kommunens område och av inom länet. eller, i fråga om statlig räddningstjänst, den myndighet som regeringen bestämmer, utövar den centrala tillsynen (5 kap. 1 §). Genom denna lag har kommunerna fått en generell tillsynsplikt för alla risker mot olyckor. De har även tillsynsansvaret vad gäller brandfarliga varor enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor. Enligt utred- ningen är det därför lämpligt att kommunerna även får tillsyns- ansvaret vad gäller den hantering av explosiva varor som inte skall ha tillsyn över. Genom att på detta sätt ge kommunerna tillsynsansvaret beträffade alla risker kolliderar inte tillsynsansvaret med någon annan tillsynsmyndighets ansvar. Utredningen föreslår att tillståndsmyndighet avseende nationella överföringstillstånd skall vara densamma som tillståndsmyndighet avseende tillstånd för innehav, förvaring och försäljning av explosiva varor, dvs. Vidare har utredningen föreslagit att tar över tillståndsgivningen för samtliga importärenden avseende explosiva varor. Även här bör tillsyns- myndighet vara densamma som tillståndsmyndighet, dvs. kom- munerna får tillsynsansvaret för nationella överföringstillstånd och får tillsynsansvaret för samtliga gränsöver- skridande överföringstillstånd och importtillstånd. 7.5.5Kommunerna skall ha möjlighet att samverka När det gäller tillsyn finns det även här ett behov av en möjlighet för kommunerna att samverka i vissa frågor. Denna möjlighet har kommunerna redan enligt lagen om skydd mot olyckor (3 kap. 12 §). Då lagen om brandfarliga och explosiva varor och lagen om skydd mot olyckor överlappar varandra och närliggande tillsyns- uppgifter finns i de båda lagarna är det av stor vikt ur effektivitets- synpunkt att en samverkansmöjlighet finns i fråga om tillsyns- uppgifter även enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor. En bestämmelse om rätt för en kommun att träffa avtal med en annan kommun om att helt eller delvis ombesörja kommunens uppgifter enligt lagen bör därför införas beträffande tillsyn inom detta område. Av samma skäl bör det införas en bestämmelse om att en kommun får delegera beslutanderätten i frågan till en anställd i en annan kommun. Se mer härom under kapitlet tillståndsmyndighet avsnitt 6.4.3. 7.5.6Tydliggörande i lagen avseende viss tillsyn Utredningen har föreslagit att tillståndsmyndigheten som huvud- regel också är tillsynsmyndighet. När det gäller hantering av brand- farliga varor som avser transport i sådan rörledning för vilken koncession har meddelats enligt lagen (1978:160) om vissa rörled- ningar eller enligt naturgaslagen (2000:599) behövs inte tillstånd. Enligt utredningens förslag skall dock sådan verksamhet följa lagens reglering vad gäller tillståndspliktig verksamhet (se före- slagen 19 § lagen (0000:000) om brandfarliga och explosiva varor). I sak har någon förändring inte föreslagits då i stort sätt samma ordning gäller enligt nuvarande lag. utövar tillsyn över sådan verksamhet med stöd av 38 § förordningen om brandfarliga och explosiva varor där det anges att Statens rädd- ningsverk får meddela föreskrifter om hur tillsynen skall organi- Utredningen föreslår inte någon förändring avseende tillsynsansvaret för sådan verksamhet men anser att tillsynsansvaret skall tydliggöras i lagen. 7.5.7Statens räddningsverks befogenheter såsom marknads- kontrollmyndighet Genom de riktlinjer för marknadskontroll av produkter m.m. som behandlats avsågs att tydliggöra målet för myndigheternas mark- nadskontroll i en ny förordning om marknadskontroll. Målet skulle vara att marknadskontrollen skall genomföras i den omfattning som fordras för att säkerställa att varor som finns på marknaden uppfyller ställda krav. trädde förordningen (2005:893) om marknadskontroll av varor i kraft. Förordningen skall klargöra myndigheternas åligganden vad gäller marknads- kontroll och ange vilka myndigheter som är marknadskontroll- myndigheter. I förordningen anges bl.a. vad som skall avses med marknadskontroll och vilken bedömning som skall ligga till grund för behovet av marknadskontroll. utpekas som en myndighet som har till uppgift att utöva marknadskontroll. Enligt utredningen är det av allra största vikt för att en fungerande marknadskontroll skall kunna föreligga att myndighe- ternas åligganden och befogenheter är klargjorda. För att uppfylla direktivens krav avseende marknadskontroll är det viktigt att , såsom marknadskontrollsmyndighet, ges tillräckliga befogenheter att kontrollera produkter, att begära in nödvändiga upplysningar från näringsidkare och att göra stick- provskontroller. Dessa befogenheter får verket såsom utpekad tillsynsmyndighet i den föreslagna lagen om brandfarliga och explosiva varor. Upplysas kan i detta sammanhang att tillsynsavdelningen på arbetar med att se över verkets arbete avseende marknadskontrollen. En handlingsplan planeras att tas fram som beskriver vilka uppgifter verket har. Ett visst samarbete med har inletts då kommit längre i detta arbete. 8Administrativa sanktioner och tillsynsbefogenheter 8.1Vilka sanktioner finns i lagen om brandfarliga och explosiva varor och vilka befogenheter har tillstånds- och tillsynsmyndigheterna? Förutom straffrättsliga sanktioner finns det ett flertal sanktioner som kan drabba den som överträder den reglering som finns i lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor. Tillstånds- och tillsynsmyndigheten förfogar över olika sanktionsmöjligheter. Till- ståndsmyndigheten har enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor befogenhet att återkalla ett tillstånd (15 §) samt föreskriva om att nya eller ändrade villkor skall gälla för tillståndet (14 §). har enligt lagen om brandfarliga och explo- siva varor befogenhet att meddela föreläggande och förbud (18 § 1 stycket), utfärda vite (18 § 2 stycket), förordna om rättelse på tillståndshavarens bekostnad (18 § 3 stycket), få tillträde till område, lokaler och andra utrymmen som används i samband med hanteringen (19 §), på begäran få ut de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen (17 §), få göra undersökningar och ta prover (19 §), förordna om att föreläggande, förbud eller rättelse skall gälla med omedelbar verkan (29 §) och meddela undantag från förbudet att röka eller vidta andra åtgärder som kan ge upphov till öppen eld där brandfarliga eller explosiva varor hanteras på sådant sätt att de kan antändas (24 § förordningen om brandfarliga och explosiva varor). Administrativa sanktioner och tillsynsbefogenheter Vid en jämförelse med miljöområdet kan konstateras att motsvar- ande sanktioner finns på detta område. Ungefär motsvarande befogenheter har tillståndsmyndigheterna och tillsynsmyndigheter- na enligt och lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. I regleras dock ytterligare en sanktion och en befogen- het för tillsynsmyndigheten, nämligen rätten att besluta om miljö- sanktionsavgift (30 kap. ). Miljösanktionsavgiften är en administrativ avgift som tillsyns- myndigheten beslutar. Miljösanktionsavgift utgår enbart för de överträdelser som regeringen särskilt föreskrivit om i förordning (1998:950) om miljösanktionsavgifter. Avgifter utgår enligt tariffer som regeringen beslutat i förordningen. Avgiften bygger på strikt ansvar och tas således ut även om överträdelsen har skett utan uppsåt eller oaktsamhet. Om det är uppenbart oskäligt skall miljö- sanktionsavgift inte tas ut. Frågan om sanktionsavgifters användningsområde och utformning behandlades av regeringen under förarbetena till bestämmelsen om förverkande i 36 kap. 4 § (prop. 1981/82:142 s. 21 ff.). Regeringen angav sex principer som skulle utgöra en god grund för det framtida lagstiftningsarbetet på området. Regeringen angav sammanfattningsvis följande. Ett avgiftssystem kan erbjuda en ändamålsenlig lösning i fall där regelöverträdelser är särskilt frekventa eller speciella svårigheter föreligger att beräkna storleken av den vinst eller besparing som uppnås i det särskilda fallet. Andra fall är när den ekonomiska för- delen av en isolerad överträdelse genomsnittligt sett kan bedömas som låg, som samhällets behov av skydd på det aktuella området är så framträdande, att inte bara utsikten till vinst eller besparing bör neutraliseras. Avgifterna bör få förekomma endast inom speciella och klart avgränsade rättsområden. I den mån de används på näringsregler- ingens område bör de vara knutna till särskilda föreskrifter som näringsutövarna har att iaktta i denna egenskap. Bestämmelser om beräkning av avgiftsbeloppet bör i all möjlig utsträckning konstrueras så att de utgår från ett mätbart moment i den aktuella överträdelsen som gör det möjligt att förutse och Administrativa sanktioner och tillsynsbefogenheter fastställa hur stor avgiften skall bli i det enskilda fallet. Konstruk- tionen kan vara utformad på ett sådant sätt att den schablonmässigt fastställda avgiften kan beräknas genomsnittligt motsvara den upp- komna vinsten vid varje särskild överträdelse. I de fall då det bedöms angeläget att söka neutralisera redan utsikten till vinst bör dock hinder inte föreligga mot att låta avgiften utgå enligt grunder som leder till väsentligt högre avgiftsbelopp. Beroende på det aktuella rättsområdets natur bör särskilt prövas om uppsåt eller oaktsamhet skall förutsättas för avgiftsskyldighet eller om denna skyldighet kan bygga på strikt ansvar. För att en konstruktion med strikt ansvar skall vara försvarbar från rättsäker- hetssynpunkt bör förutsättas att det finns starkt stöd för en presumtion om att överträdelser på området inte kan förekomma annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Vidare måste uppmärksammas att särskilda undantag från det strikta ansvaret även i dessa fall kan vara nödvändiga med hänsyn till förhållanden inom avgiftens användningsområde eller med hänsyn till förhållan- dena inom avgiftens användningsområde eller till reglernas utform- ning i övrigt. Sådana undantag bör så långt som möjligt vara preci- serade, så att det inte föreligger någon tvekan om deras räckvidd. Det sistnämnda gäller även i fråga om bestämmelser som reglerar möjligheten till jämkning av avgiftsbeloppet. Det bör inte föreligga några hinder mot att låta avgiftsregler som i första hand är riktade mot juridiska personer och straffrättsliga bestämmelser riktade mot fysiska personer vara tillämpliga vid sidan av varandra. De subjektiva rekvisiten kan därvid vara annor- lunda utformade i de olika systemen, strikt ansvar vid avgift och uppsåt eller oaktsamhet vid straffrättsligt ansvar. Om det rör sig om mindre allvarliga förseelser, kan den vinsteliminering som upp- nås genom avgiften framstå som en fullt tillräcklig åtgärd. Det kan i så fall bli aktuellt att låta införandet av ett avgiftssystem innebära att de aktuella gärningarna är straffbara. Åläggande av avgiftsskyldighet kan i viss utsträckning överläm- nas till de administrativa myndigheterna som är verksamma på det aktuella området. I vissa fall är det emellertid lämpligt att över- lämna denna prövning till de allmänna domstolarna.