sou · GUB3106 · 2007-01-01 00:00:00 — har hela det administrativa arbetet när det gäller miljöer- sättningar legat på statliga tjänstemän, mestadels på länsstyrelserna. Både brukare och politiker uttrycker ibland tveksamhet om det verkligen skall behövas så pass mycket administration för att miljö- ersättningarna skall utbetalas. Systemet har ofta ansetts krångligt och besvärligt. Helt klart är att det gäller att arbeta för ett system som är så tydligt och enkelt som möjligt. Men finns det ett klart behov av att kvalitetssäkra de åtgärder och resul- tat som brukarna får betalt för av samhället. Högkvalitativa land- skap som svarar till de behov som samhället ställer när det gäller biologiskt mångfald, kulturmiljö och rekreation kommer inte bara fram med generella markanvändningsmetoder. Ett betydande utvecklings-, planerings och uppföljningsarbete behövs. Man kan jämföra dessa landskap med biltillverkning, det är inte bara till- verkningen på verkstadsgolvet som gör att det blir en bra bil, plane- ring, teknisk utveckling, krocktester m.m. behövs också. Likadant är det med landskapen. Det kan därför vara viktigt att utvecklings- och tillverknings- kedjan när det gäller landskap blir något mer integrerad och att också den administrativa och utvecklingsmässiga delen av denna kedja genererar jobb på landsbygden. Det finns därför skäl att starta en utveckling som kan leda till att vissa bönder kan som en del av sin näringsverksamhet också ha en administrativ, planerings- och uppföljningsdel som kan både beröra dem själva men också andra bönder. Detta fordrar att det tillskapas en kom- pletterande utbildning för de bönder som kan ha intresse av att vidga sin roll i produktionen av värdefullandskap. Systemet skulle inte göra länsstyrelsernas arbete obehövligt men böndernas med- verkan kan åtminstone flytta delar av länsstyrelsernas verksamhet ut på landsbygden. GInternationella projekt med tydlig koppling till bygder som själva tagit initiativet I stort sett alla de problem som finns i när det gäller att be- vara och restaurera landskap med hög kvalitet finns också i de flesta europeiska länder. är hoten faktiskt värre och situa- tionen sämre på många håll i jämfört med . kan genom sina bönder och sina administratörer av miljöersätt- ningarna faktiskt bidraga till en gynnsammare utveckling ute i genom internationellt samarbete. Särskilt gäller detta länder i östra . Gemensamma projekt som innefattar en eller flera kommuner eller län i och motsvarande i ett eller flera euro- peiska länder kan med stor sannolikhet verka stimulerande och ut- vecklande både för de svenska partnerna och dess europeiska part- ners. Det är viktigt att sådana projekt mycket klart drivs och inne- fattar lokala brukare och lokala bondeorganisationer och organisa- tioner som sysslar med landsbygdutveckling. H Hur skogen kan komma in i systemet Jordbruksmark och skogsmark påverkas i av mycket olika styrmedelssystem. Subventioner och miljöersättningar har en avgörande roll för hur det faktiska jordbruket ser ut i lan- det. När det gäller skogsbruket är det snarare regelverket om vad som är tillåtet och förbjudet för skogsägaren som har störst bety- delse för hur det faktiska skogsbruket utformas. Skogsbruket står i princip på egna ekonomiska ben medan jordbruket är starkt bero- ende av att medel förs över till detta från andra samhällssektorer. En sektor, nämligen avsättandet av reservat inom naturvården, kulturmiljövården och rekreationen styrs också genom ren ekono- misk överföring från andra sektorer i samhället. Skillnaden mellan jordbruket och skogsbrukets natur- och kulturvård kan sägas vara att samhällets ekonomiska överföring styrs till övervägande del via reservat inom skogsbruket och via miljöersättningar inom jordbru- ket. Ett betydande problem för naturvården inom skogen är att den rimliga hänsyn som en skogsägare bör ta varierar högst avsevärt mellan olika skogsägare. De som drivit ett hårt och så som myn- digheterna tidigare såg det rationellt skogsbruk har små värden att ta hänsyn till . Den däremot som av olika skäl drivit ett försik- tigt och naturvårdande skogsbruk har stora värden som ford- rar hänsyn. Ekonomiskt är det alltså fördelaktigt att ha låga värden i sin skog. Ett sådant system befrämjar inte naturvärdena. Staten har i viss mån sökt lösa detta problem genom den ekonomiska kompensation som naturvårdsavtal kan ge markägare och genom inköp av speciellt naturvårdsintressant skog. S.k. land- skapsekologisk planering har setts som ett sätt att för många mark- ägare inom ett gemensamt landskap optimera naturvårdshänsynen. Tyvärr leder inte denna planering särskilt långt då det inte funnits ett ekonomiskt incitament att fördela de ekonomiska upp- offringar som behöver göras på ett rimligt sätt mellan markägarna. Förslagsvis kunde en miljöersättning inom skogsbruket konstrue- ras så att sådan ersättning utbetalas till skogsägarna i ett landskaps- planeringsområde. Ersättningarna betalas ut i proportion till de ekonomiska uppoffringar som får göras. Dessutom bör samtliga skogsägare också med en form av skogsbruksavgift bidraga till den pott av pengar som till större delen kommer från staten. För att få ta del av denna form av miljöersättningar skall ambitionsnivån för det landskapsplanerade området ligga klart över vad som är den lag- stadgade skyldigheten för markägarna. Rennäringen erhåller betydande statliga bidrag. Dessa bidrag skall ses mot bakgrund av det stora kulturella värde som finns i att den traditionella rennäringen nära kopplad till samekulturen beva- ras. Dessa bidrag skall också ses i ljuset av det förtryck samerna tidigare utsatts för av svenska staten och den kulturellt utsatta situ- ation de befinner sig . Men kan man också säga att denna subvention av rennäringen är en ren parallell till den subven- tion som utgår till jordbruket. Därför kan det finnas anledning att mera tydligt betona miljöaspekterna på den subvention som skall utbetalas till rennäringen. Som en parallell till jordbruket bör alltså rennäringen också i allt större utsträckning få en del av sin subvention överförd till en miljöersättning vars storlek ställs i proportion till de miljö- och landskapsåtgärder som rennär- ingsföretagen utför. kan man betrakta den rovdjurser- sättning som utbetalas i proportion till antalet rovdjursföryng- ringar inom en sameby som en typ av miljöersättning. Miljöersätt- ningar kopplade till rennäringsföretagen kan utvecklas, med bl.a. komponenter som betestryck, rovdjursförekomst, kulturmiljövård, underlättande av vandringsturism. Betonas skall att det alltså kan bli stora ambitioner ifråga om hur mycket natur/kulturvård som kommer att ske inom olika samebyar med denna föreslagna miljö- ersättningsmodell. Vissa samebyar kan exempelvis arbeta mycket ambitiöst och få ut betydande summor, medan andra byar finner att det passar dem bättre med lägre ersättningsnivåer och mindre ambitiösa miljöåtgärder kopplade till renskötseln. SOU 2006:106 Miljöersättningar och landsbygdsutveckling Kustfisket är också en areell näring som både inrymmer miljömäs- sigt och kulturella aspekter som både kan ses som negativa och po- sitiva utifrån samhällets utgångspunkt. är dock utrymmet för kustfisket starkt kringskuret p.g.a. högsjöfiskets effektivitet som hotar många fiskbestånd. En grundläggande förutsättning för att kustfisket skall kunna komma att spela en positiv roll för landsbygdsutvecklingen är att det får del av fångstkvoter som utnyttjas av högsjöfisket. Kan man på detta sätt skapa grundläggande förutsättningar för ett kustfiske återstår dock att utveckla ett miljöersättningssystem som i någon mån kan likna det som finns inom jordbruket. Ett sådant miljöersättningssystem innebär att man i likhet med vad som skett inom jordbruket överför rena subventionsmedel till miljöersättningar som kan driva fram ett långsiktigt hållbart kust- fiske till gagn inte bara för fisket utan också för naturvård, kultur- miljövård, rekreation och lokal landsbygdsutveckling. Ett miljöer- sättningssystem för kustfiske kan innehålla åtagande och åtgärder som har att göra med antal fiskedagar, redskapskonstruktion, fiske- avlysta områden permanent eller periodiskt, hantering av djur som sälar och skarvar samt kulturmiljö- och rekreationsbefrämjande åtgärder. Inom jordbrukets miljöersättningssystem finns det s.k. eko- odlingsstödet. Detta stöd fungerar som form av paket av miljö- och djuretiska åtgärder. Systemet är inte i alla delar sär- skilt väl samordnat med de andra miljöersättningsformerna. Det bör därför finnas anledning att se över eko-stöd. Detta för att ut- nyttja eko-medlena bättre för att uppnå miljömålen. T.ex. bör eko- stödet bättre kunna utnyttjas för att minska kväveutlakning, för att minska växthusgasavgången samt att på ett mer effektivt sätt bi- draga till bevarande och stärkande av biologisk mångfald. Ekostö- det bör också ses över med tanke på att det skall kunna ge bättre effekt när det gäller rekreation i landskapet för besökande allmän- het. L Behovet av internationell acceptans av multipelt inriktad ersättningsmodell var tidigt ute när det gällde att skapa relativt effektiva mil- jöersättningssystem. Redan innan vi gick med i EU hade vi miljöer- sättningssystem som sedan faktiskt i någon mån har kommit att kopieras av flera EU-länder. Också i resultattermer kan man kon- statera att genom relativt kraftfulla miljöersättningssystem bromsat och även stoppat negativa miljötrender som fortfarande pekar neråt i många EU-länder. Arealen naturbetesmark är ett bra sådant exempel. I någon mån har också mött motstånd på den europeiska nivån när det gällt att införa ett ambitiöst miljöer- sättningsprogram. Många EU-länder har på ett relativt konservativt sätt velat hålla kvar produktionsstöd och produktionsliknande stöd. Sådana stöd har vi också i men har lantbru- ket på många sätt aktivt bejakat att medel förs över från dessa stödformer till miljöersättningar. Ekonomiskt ändrar detta inte den övergripande jordbruksekonomin i så utifrån ett lönsam- hets- och sysselsättningsperspektiv görs här inte några förluster. Ett starkt argument för att flytta medel från det som benämns pe- lare 1 till pelare 2 i EU:s jordbrukspolitik är att pelare två dvs. er- sättningar som till stora delar är miljöersättningar, anses långsiktigt både mer acceptabla i ett internationellt handelspolitiskt perspek- tiv, men också för EU:s skattebetalare är det mer uppenbart vad det är som man betalar för. bör mot bakgrund av detta bli bättre på att visa upp sina system och sina relativa framgångar. Alltså att bli mer aktivt i ett internationellt miljö/jordbrukspolitiskt sammanhang. Vi måste alltså föra en aktiv dialog med våra EU-partners på detta område. Denna dialog bör inte bara föras genom våra politiker, utan också genom föreningsliv, landsbygdsboende, brukare och forskare och administratörer. Ett genomgående tema i de ovan förslagna modellerna är att bru- kare och boende på landsbygden men även stadsbefolkning skall ha större möjligheter att ta initiativ till positiva åtgärder i landskapet när det gäller naturvård, miljövård, kulturmiljövård och rekreation. De miljöersättningsmedel som samhället skall betala ut bör i fram- tiden innehålla en betydligt större andel av medel som blir tillgäng- liga för brukarna och andra grupper efter initiativ underifrån. Med andra ord skall delar av initiativet flyttas från myndigheterna till enskilda och föreningar. En sådan politik är komplicerad och bara testad i mindre skal. skall den också vara ekono- miskt effektiv så att man uppnår samhällets mål på ett medlägsta möjliga kostnader. För att kunna kombinera möjligheterna till ini- tiativ underifrån, måluppfyllelse och ekonomisk effektivitet fordras dock bra kunskaper och faktaunderlag. En förutsättning för att det lokala initiativet skall få genomslag är att man på lokal nivå enkelt och kostnadsfritt kan få del av de grundfakta och grundförutsätt- ningar som finns på olika håll i landskapet. T.ex. kan det vara av stort värde att det finns kartunderlag som visar t.ex. förutsättningar för våtmarksrestaurering, befintliga naturbetesmarker, igenvuxna naturbetesmarker mm. Utan tillgång till sådana data är möjlighe- terna för lokala initiativ inte så bra. Risken kan finnas om grund- fakta saknas att det målas upp projekt som inte har en realistisk grundförutsättning. Det vore därför av stor vikt att en effektiv internetportal skapas som innehåller en rad fakta om grundförutsättningar för sådana modeller som skisserats ovan. Utöver temakartor och liknande material behövs också enkelt hanterbara expertsystem och enkelt fungerande GIS-metoder. Med sådana förutsättningar kan lokala grupper skaffa sig grunddata och arbeta med olika idéer på ett mera realistiskt sätt. Det gäller alltså bryta myndigheternas kunskaps- monopol i viss mån. Kan detta ske ökar möjligheterna till ett verk- ligt lokalt engagemang som också på allvar bidrar till att miljömål kan uppnås. Landsbygdsutvecklingen kan också främjas bättre om den kan ha miljöarbete som en av sina ekonomiska motorer. För att en strategi skall bli framgångsrik fordras att den har en mycket tydlig målsättning. Det kan därför vara på sin plats att här åter upprepa målsättningen för den skiss som här presenterats för användandet av miljöersättningar i landsbygdsutvecklingen. Mål- sättningen är alltså att miljöersättningar skall både leda till bevaran- det och tillskapandet av nya värden i landskapet som dessa medel skall bidraga till en livskraftig ekonomisk och social utveckling på landsbygden. Att bl.a. bidraga till att miljömålen uppnås är av central betydelse här, som att arbetet med att uppnå miljömålen skall bidraga på ett substantiellt sätt till landsbygdsutvecklingen i . Här skall också framhållas att de Modeller för framtiden som här presenterats inte skall ses som en ersättning för hela det miljö- ersättningssystem som finns . Modellerna som presenterats här skall ses som komplement och kanske i vissa fall skall de kunna er- sätta delar av dagens miljöersättningssystem. Förslagen som presenterats under Modeller för framtiden är inte alla helt nya. Varianter av förslagen har tidigare presenterats i olika statliga utredningar och skrifter bl.a. utgivna av . För tillfället finns det ett antal statligt anknutna aktiviteter som berörs av de föreslagna modellerna. I vissa fall är det också så att modellerna redan i liten pilotskala testas på något vis. Den kanske viktigaste delen i denna genomförandestrategi blir att anknyta till ett antal befintliga och kommande system och re- gelverk och att föreslå att vid genomförandet av dessa system och regelverk stora ansträngningar skall göras att inom dess ram testa de förslagna modellerna. Naturligtvis kommer inte de föreslagna modellerna att kunna testas i full skala, men en kombination av pi- lottest och annat utvecklings- och forskningsarbete kan leda fram till att man t.ex. vid revisionen av Landsbygdsprogrammet 2009 har möjlighet att införa några av de här föreslagna modellerna i någon form. I den svenska tillämpningen av EU:s nästa landsbygdspro- gram bör det sedan finnas möjligheter att i relativt stor omfattning genomföra de föreslagna modellerna. 1/1 2007 skall ett nytt Landsbygdsprogram börja gälla för . arbetade Regeringen fram detta program, som sedan gått på remiss och därefter skickats in till . kommer att arbeta med den detaljerade imple- menteringen av programmet. Programmet har sin tyngdpunkt i miljöersättningar som på ett tämligen fast och regelmässigt sätt be- skriver hur ersättningarna relaterar till olika typer av arealer och dessa arealers skötsel. Programmet innehåller dock också delar som innebär att de enskilda länsstyrelserna har möjligheter att regionalt anpassa en del av miljöersättningarna samt att tillämpa ett leader- liknande arbetssätt. Dessa delar av programmet föreslås utnyttjas för pilotprojekt som kan testa och utveckla några av de modeller som presenterats ovan. Förslag: Regeringen ger i uppdrag att inom ra- men för det kommande landsbygdsprogrammet genomföra pi- lotprojekt som syftar till att i begränsad skala testa några av de ovan föreslagna modellerna. , , , , , , och bör medverka i detta arbete. Regeringen har 2006 uppdragit åt sju länsstyrelser att bedriva ett arbete med att utveckla regionala landskapsstrategier. Målet är att pröva ett nytt förhållnings- och arbetssätt för att uppnå bevarande och hållbart brukande av naturresurser utifrån en helhetssyn på landskapsnivå. Ett antal statliga verk har här en stödjande och kor- responderande roll. De ovan föreslagna modellerna har en bety- dande relevans i detta sammanhang. Förslag: Regeringen uppdrar till de ovan utpekade länen att ut- reda och pröva de möjligheter som kan finnas att tillämpa de ovan förslagna modellerna inom ramen för den landskapstrategi som dessa län nu arbetar med. finns s.k. lokala miljöprojektsmedel riktade till landets kom- muner. Inom ramen för de kommunala projekt som blivit ett re- sultat av dessa medel finns det flera exempel på arbetssätt som lik- nar de modeller som presenterats ovan. Förslag: Regeringen uppdrar åt SLU, Svenska kommunförbun- det, och att insamla relevanta resultat från de ovan angivna kommunala projekten, för att kunna an- vända dessa resultat i en utvärdering och utveckling av några av de ovan föreslagna modellerna. Speciellt viktigt i detta samman- hang är att beakta sambandet landsbygd och tätorter. har antagit den europeiska landskapskonventionen. För tillfället pågår ett arbete som leds av med att tillämpa konventionen i . Landskapskonventionen anknyter på många sätt till de modeller som presenterats ovan. Förslag: ges i uppdrag av Regeringen att beakta de ovan angivna modellerna och redovisa hur dessa kan komma att påverka konventionsarbetet, samt omvänt redovisa konventionens påverkan på framtida miljöersättningssystem. skapades 1970 med målet att öka medvetenheten om sam- spelet människa och miljö. Programmet har bland annat ut- sett 459 biosfärsområden i 97 länder i alla världsdelar. Styrelsen för vetenskapsprogram (Man and the Biosphere) har beslutat utse Vattenrike till Biosfärsområde. Vattenrike omfattar cirka 100 000 ha och utgör en stor del av med Helgeåns våtmarksområde i centrum, flankerat av bördiga åkermarker och delvis extensivt bru- kade torra sandiga marker. Det är ett kulturlandskap där delar av och Nävlingeåsen ingår, liksom de kustnära delarna av och staden . Biosfärsområdena definieras av landets lokala och nationella myndigheter med målet att de ska tjäna som levande laboratorier för försöksverksamhet kring land, vatten och biologisk mångfald. Biosfärsområden är viktiga i arbetet för att skapa modeller för håll- bar utveckling. Vattenrike har redan på flera sätt kommit att tillämpa delar av de modeller som föreslås ovan. Det finns därför anledning att använda sig av erfarenheterna från Vat- tenrike vid ett fortsatt utvecklingsarbete av olika former av miljöer- sättningar. Förslag: Regeringen ger Vattenrike i uppdrag att tillsammans med relevanta regionala högskolor och universitet utveckla demonstrationsmodeller för olika former av miljöer- sättningsmodeller. Forskning bedrivs kring miljöersättningar, naturresursförvalt- ning, m.m. som berör landskapets utveckling. Olika utlysningar har gjorts och kommer inom snar framtid att göras på detta eller an- gränsande områden av och Mistra. Det saknas dock ett tydligt fokus på tillämpad forskning på förekommande eller föreslagna miljöersättningsmodeller. Det finns alltså anledning att efterlysa utvecklings- och forskningsarbete som direkt studerar befintliga miljöersättningsmodeller och föreslagna sådana. Det skulle också vara lämpligt att sådan forskning utnyttjar sig av kon- kreta landskapsavsnitt. Förslag: Regeringen ger Formas i uppdrag att utlysa forsk- ningsmedel kring det ovan angivna området. Undervisning som rör landskapet och miljöersättningsmodeller Undervisningssystemet måste bli mer aktivt när det gäller att för- medla kunskaper och färdigheter som gör att värdeproduktionen i landskapet befrämjas. Detta gäller inom gymnasieskolan och spe- ciellt naturbruksgymnasierna samt universitetsvärlden och då spe- ciellt . Förslag: Regeringen ger SLU i uppdrag att, med bistånd av rele- vanta naturbruksgymnasier, utreda och komma med förslag på hur undervisningen om landskap och landskapets olika värden, samt kopplingen till miljöersättningssystemen, kan stärkas. Som ovan nämnts är det viktigt att sätta in arbete med miljöersättningar i ett internationella sammanhangen, inte minst gentemot EU. har varit tämligen passivt när det har gällt att visa upp vad vi uppnått när det gäller miljöersättnings- modeller. Likaså har inte heller visat något större intresse när det gäller att påverka andra länders politik i dessa frågor. Ne- derländerna kan här nämnas som ett exempel på ett land som agerar mycket aktivt internationellt när det gäller landskap och miljöfrå- gor kopplade till landskapet, t.ex. bevarandet av den biologiska mångfalden. Inte minst har dessa frågor stor relevans för möjligheterna att bevara stora delar av gemensamma biodiversitet. Som ett resultat av denna insikt har i samarbete med Länsstyrelserna i och län bedrivet ett projekt i Sydost som framförallt har syftat till att höja medvetandegraden om dessa frågor i SO inte minst . syftar projektet mer generellt också till att göra ansträngningar när det gäller kopplingen miljöersättningar och landsbygdsutveckling mera kända i . Förslag: Regeringen uppdrager åt fald och Länsstyrelserna i och att inom ra- men för projektet i Sydost utveckla sådana modeller som föreslås ovan, i anslutning till ett internationellt perspektiv, i samarbete med partners i sydöstra . Kommitténs idé är, att med ett öppet och utåtriktat arbetssätt och genom dialog och samråd, involvera företrädare för myndigheter, näringsliv, organisationer och övriga intresserade att medverka till skapandet av en långsiktig strategi för den nationella politiken för landsbygdsutveckling. Av den anledningen har kommittén arrange- rat åtta rådslag och ett avslutande rådgivande samtal. För att så långt som möjligt fånga in regionala variationer har rådslag genomförts i , , , , , , och . Det avslutande sam- talet med en bred målgrupp genomfördes i . Totalt har ca 650 personer deltagit i rådslagen. Deltagarna har huvudsakligen företrätt länsmyndigheter, kommuner, de areella näringarna, småföretag, lanthandeln, kooperationen, lokala utveck- lingsgrupper samt folkrörelseorganisationer med flera. Rådslagen har lagts upp så att kommittén informerat om sina di- rektiv och sin arbetsplan. Gruppdiskussioner har sedan skett ut- ifrån följande frågeställningar. 1.Vilka är de mest strategiska insatserna för att landsbygden skall utvecklas? 2.Hur fungerar det nuvarande Miljö- och landsbygdsprogram- met? Punkt 2 kompletterades med frågan om vilken målsättning det nya landsbygdsprogrammet bör ha och vilka målgrupper som pro- grammet bör riktas till. Rådslagen har avslutats med en dialog, där gruppordförande pre- senterat samlade intryck från dialogen. Skriftliga sammanfattningar har sedan sammanställts av respektive gruppordförande. har ca 60 bidrag inkommit. Dessa ska bearbetas, sammanställas och utgöra ett underlagsmaterial inför det fortsatta arbetet att ta fram förslag till långsiktig strategi för hållbar landsbygdsutveckling. Kommittén har redan nu beaktat erfarenheter från rådslagen i sitt arbete med att ta fram förslag till riktlinjer för ett nytt Lands- bygdsprogram. Rådslagsdeltagarna har visat ett stort intresse för landsbygdens utvecklingsfrågor. En erfarenhet kommittén kan dra från rådslagen är att det finns stora skillnader i förutsättningar för regional ut- veckling. Deltagarna har generellt varit överens om betydelsen av att åtgärder vidtas som allmänt förstärker landsbygdens utveck- lingsförutsättningar. Goda konkurrensförutsättningar för näringar med bas i jord, skog och vatten har ofta lyfts fram.