sou · GUB333 · 2007-01-01 00:00:00 — Det bör därför i sådana fall regelmässigt finnas möjlighet att diskutera delfinansiering genom förhöjd kilometerskatt. Överenskommelser om förhöjd kilometerskatt De projekt som uppfyller kriterierna för att genomföras med hjälp av höjd kilometerskatt bör kunna identifieras tidigt i planerings- processen. Härefter bör diskussioner föras mellan aktörer i den berörda regionen och en företrädare för den myndighet som har ansvaret för planeringen. Det är viktigt att det finns utrymme för en bred och öppen dialog där de regionala aktörerna har en central roll. Om de regionala aktörerna bedömer att nyttan av investe- ringen motiverar ett uttag av förhöjd kilometerskatt bör förhandlingar föras i syfte att nå en överenskommelse. Det är en politisk uppgift att skapa förtroende för att sådana överenskommelser respekteras. De regionala aktörerna måste kunna känna tillit till att det regionala bidraget används som avsett och att anslagstilldelningen inte minskar till följd av finansieringen. I annat fall kommer några överenskommelser inte att kunna träffas. Finns det inte en överenskommelse bör förhöjd kilometerskatt inte komma i fråga. Politikerrepresentanterna i utredningens referensgrupp har betonat behovet av regionalt demokratiskt inflytande när det gäller vägavgifter. Vi delar deras uppfattning. Förankringen bör ske i berörda regionala samverkansorgan och kommuner. Förhöjd kilometerskatt kan ses som en form av regional medfinansiering. I den nuvarande planeringsprocessen saknas det tillräckliga incitament för regionerna att göra väl avvägda Finansiering av vägar – en generell strategi bedömningar av nyttan med ett enskilt projekt. Genom att lokala aktörer får bidra till finansieringen av en åtgärd minskar risken för att nyttan av projekten överdrivs. Det innebär också att det skapas motiv för att hålla nere kostnaden för projektet genom rimliga krav på standard och utformning. erfarenheter visar att stora projekt med någon form av regional medfinansiering kan drivas mer kostnadseffektivt än anslagsfinansierade projekt. Det har också visat sig vara lättare att slutföra projekten . Vår uppfattning är att projekt som skall finansieras med förhöjd kilometerskatt inte bör avskiljas från den ordinarie planerings- processen utan hanteras i eller i anslutning till denna. För att det skall vara möjligt krävs en översyn av planeringssystemet. Det finns i detta sammanhang anledning att nämna att (Fi 2003:02) utreder hur ansvaret för uppgifter med anknytning till regional utveckling, som t.ex. infrastrukturinvesteringar, skall fördelas mellan staten och den kommunala nivån.51 En del av underlaget för kommitténs bedömning är Statskontorets utvärdering av försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning.52 Den naturliga lösningen för att öka utrymmet för den regionala politiska nivån att utnyttja infrastrukturinvesteringar som en del i dess arbete med regional utveckling är enligt Statskontoret att helt eller delvis överföra planerings- och finansieringsansvaret för regionala trafikanlägg- ningar till den nivån. De regionala politikerna får då ur egen budget välja mellan att satsa på regionala vägar, kollektivtrafik – eller andra angelägna åtgärder inom länet. Statskontorets bedömning är att en skatteväxling i den storleksordning som skulle krävas inte kan vara ogenomförbar. lämnar förslag som förändrar ansvaret för planering och finansiering av infrastruktur bör det enligt vår mening övervägas på vilket sätt en finansierande kilometerskatt kan komplettera en sådan ny ordning. Prioritering mellan olika åtgärder skall enligt infrastruktur- propositionen ske utifrån samhällsekonomisk lönsamhet med hänsyn till uppfyllelsen av de transportpolitiska målen. Detta skall gälla alla projekt oavsett finansieringsform.53 Det innebär att finansieringsformen inte skall tillåtas påverka bedömningen av vilka 2003:10 och 2004:93. 52Regionalt ansvar på försök i och . Bättre samordning och effektivare resursutnyttjande?, Statskontoret, Publikation 2004:32. 2001/02:20 s. 122. Finansiering av vägar – en generell strategi projekt som skall genomföras. I planeringsdirektiven för perioden –2015 anger regeringen på motsvarande sätt att kriterierna för prioritering skall gälla för alla åtgärder oavsett finansieringsform. innebär direktiven att vissa åtgärder (i den nationella väghållningsplanen i och i läns- planerna ny förbindelse mellan E6 och E20 norr om tunneln i inklusive förbindelse under ) skall innefattas i planen under förutsättning att regional medfinansiering kan erhållas. Det innebär i praktiken att prioriteringen blir beroende av finansieringsformen. När det gäller mycket stora projekt är det också svårt att se hur finansieringsformen i praktiken skall kunna skiljas från prioriteringen. Att t.ex. prioritera Öresundsförbindelsen inom ramen för den ordinarie planerings- processen utan att förutsätta alternativ finansiering vore inte möjligt. Det är inte heller möjligt att i praktiken fastställa den ekonomiska ramen utan att ta viss hänsyn till hur stor andel som skall finansieras med skattemedel. Möjligheterna till alternativ finansiering påverkar naturligtvis i någon utsträckning rambesluten. Vi kan således konstatera att det redan nu finns kopplingar mellan planens utformning och finansieringsform. Finansiering genom förhöjd kilometerskatt skall enligt vår bedömning vara ett komplement till anslagsfinansiering som kan användas om riksdag och regering anser att fler projekt bör genomföras än vad anslagen bedöms räcka till. Det politiska inflytandet och kontrollen i processen skall givetvis bibehållas. Det innebär bl.a. att lika höga krav på samhällsekonomiskt underlag skall ställas. Den lokala prioriteringen i form av betalningsvilja blir en del av besluts- underlaget. Ytterst är det riksdag och regering som utifrån ett nationellt perspektiv avgör om en uppgörelse om finansiering av ett projekt med förhöjd kilometerskatt skall accepteras. Någon ökad risk för felaktiga prioriteringar bör enligt vår bedömning inte uppkomma. Tvärtom menar vi att uttalade handlingsregler för hur alternativ finansiering skall hanteras inom ramen för den ordinarie planeringsprocessen motverkar att investeringar som samhälls- ekonomiskt är tveksamma beslutas vid sidan av den processen. Finansiering av vägar – en generell strategi Skall intäkterna specialdestineras? En kritisk framgångsfaktor för vägavgiftssystem är att det finns acceptans för systemet bland trafikanterna. Om det finns betalningsvilja i regionen bör förutsättningarna för acceptans hos trafikanterna vara goda. Betalningsviljan förutsätter emellertid att det finns en tydlig koppling mellan det finansiella bidraget och det enskilda projektet. Västsvenska anger som en avgörande förutsättning för sitt vägavgiftsförslag att de får garantier för att avgifterna används till de avsedda investe- ringarna. I vår referensgrupp har även övriga näringslivsföreträdare samt de regionala och kommunala representanterna betonat behovet av ett tydligt samband mellan betalning och åtgärd. Även ur den enskilde trafikantens synvinkel är det viktigt att det är möjligt att se skälet till att en skatt tas ut och vad pengarna används till. Kilometerskatt skulle utgöra en statlig skatt. Ett sätt att uppnå ett tydligt samband mellan intäkterna från den förhöjda kilometer- skatten och den aktuella investeringen är att specialdestinera dem vid sidan av statsbudgeten, så kallad öronmärkning. Det innebär att intäkterna hålls åtskilda från övriga intäkter och endast får användas för att betala kostnader för investeringen i fråga. Fördelen med ett sådant system är att sambandet mellan skatten och vad trafikanten får i utbyte blir påtagligt. Att specialdestinera en statlig skatt vore emellertid ett avsteg från principen om bruttoredo- visning på statsbudgeten. Ett undantag för kilometerskatt skulle kunna innebära krav på att ytterligare skatter specialdestineras, vilket innebär risk för att principerna som bär upp statsbudgeten undergrävs. flexibilitet blir mindre om skatteintäkter specialdestineras och kan det leda till svårigheter att styra resurser till de sektorer där behoven är störst. Vi menar mot bakgrund härav att specialdestinering av kilometer- skatt är fel väg att gå. Pengarna bör gå in till statskassan och redovisas på statsbudgeten i vanlig ordning. Det innebär att statsmakterna på traditionellt sätt förfogar över medlen. Sambandet mellan betalning och åtgärd måste i stället klargöras i planeringen av de investeringar som skall finansieras med hjälp av förhöjd kilometerskatt. Vi anser att frågan bör hanteras på följande sätt. Det är som avgör om ett vägprojekt skall genomföras på annat sätt än genom anslagsfinansiering. I de fall då finansiering genom förhöjd kilometerskatt är aktuell kommer Finansiering av vägar – en generell strategi beslut att innefatta tre delar. Den första delen är att väginvesteringen skall genomföras. Beslutets andra del är att lån skall tas upp för att finansiera hela eller delar av investeringen. Den tredje delen av beslutet är att kilometerskattesatsen skall höjas i området för att finansiera räntor och amorteringar på lånen (eller delar därav) som tas upp för projektet. Investeringen kommer således helt eller delvis att lånefinansieras och räntor och amorteringar sedan täckas från statsbudgeten genom den förhöjda kilometerskatten. Specialdestinering i formell mening är det inte fråga om, men i praktiken kommer ett anslagsbehov för räntor och amorteringar att uppkomma motsvarande de beräknade intäkterna av den förhöjda kilometerskatten. Det finns således paralleller mellan detta förfarandesätt och specialdestinering. Enligt vår bedömning är det nödvändigt att acceptera en modell av det slag som beskrivs ovan, trots att den kan sägas budget- tekniskt ligga nära specialdestinering av skatt. Annars är det inte möjligt att genomföra brukarfinansiering av vägar, annat än i mycket begränsad omfattning. Det blir i så fall fråga om att finansiera enstaka broar eller liknande projekt med vägtull. Då vägtullen statsrättsligt är en avgift finns det inga hinder mot att genom specialdestinering eller på annat sätt använda intäkterna för att betala räntor och amorteringar på de lån som tagits upp för att finansiera projektet. I normalfallet är det dock inte möjligt att avgiftsfinansiera en enstaka vägsträcka eftersom avgiften medför att trafik avleds till det omgivande vägnätet som kan användas utan kostnad. Det innebär minskade intäkter och att den nybyggda vägen underutnyttjas. För att undvika problem med avledning krävs att avgiften på den nybyggda vägen kompletteras med en skatt på befintliga vägar i området. Om endast intäkterna från den nybyggda vägen direkt kommer trafikanterna till del blir sambandet mellan deras betalning och investeringen alltför otydligt. Vår bedömning är att det med sådana villkor inte är möjligt att få till stånd några överenskommelser om finansiering genom förhöjd kilometerskatt. Vilka trafikanter bör omfattas? En särskild fråga är vilka trafikanter som bör bidra till finansie- ringen. Vi har i det föregående diskuterat finansiering inom ramen för ett kilometerskattesystem. Som vi har konstaterat ovan i avsnitt Finansiering av vägar – en generell strategi 8.10.2 bör ett kilometerskattesystem i vart fall inte inom en överskådlig tid omfatta lätt trafik. När det gäller sådan finansiering av vägar som vi här diskuterar kan det vara rimligt att även förare av lätta fordon är med och betalar eftersom de kommer att dra nytta av investeringarna. Det kan uppnås genom att kilometerskatte- systemet för tunga lastbilar kombineras med avståndsberoende vägtull för lätta fordon på vissa sträckor. En tidsbaserad vägavgift för lätta fordon som vill använda vägen eller vägarna kan möjligen vara ett alternativ. Eurovinjettdirektivet tillåter sådana kombina- tioner. Huruvida det är lämpligt att ta ut vägtull eller vägavgift av den lätta trafiken måste dock övervägas i det enskilda fallet. När det gäller tunga fordon bör som vi tidigare konstaterat kilometer- skatten höjas i ett område. Skall vägtull eller vägavgift tas ut inom ett område, på motsvarande sätt som den förhöjda kilometer- skatten för tunga fordon, kommer vägar som anslagsfinansierats och redan tidigare ställts till allmänhetens förfogande att omfattas. Det innebär att vägtullen eller vägavgiften får tas ut som skatt. Om endast en nybyggd väg skall omfattas kan betalning däremot tas ut som avgift.54 En viktig faktor för att bedöma om det är lämpligt att ta betalat av den lätta trafiken är risken för avledning till andra vägar. Om attraktiva alternativa vägar saknas kan en vägtull eller vägavgift på en enstaka sträcka ge acceptabla effekter.55 I andra fall kan ett skattesystem som omfattar vägar inom ett område övervägas. Ett problem kan vara att uppbördssystemet blir dyrt i förhållande till intäkterna. Det bör därför övervägas om det är möjligt att utnyttja delar av den infrastruktur för avgiftsupptagning och kontroll som krävs för att ta ut kilometerskatt av den tunga trafiken. 54Se avsnitt 7.2 om den statsrättsliga regleringen av skatter och avgifter. 55Vår analys av vägtullsfinansiering av i norra illustrerar de problem som kan uppstå vid vägtullsfinansiering av en enstaka vägsträcka, se kapitel 9. 9Vägtull på i ? E6 förbinder med Göteborgs- och . Den sträcker sig från i söder till i norr. E6 ingår i det Transeuropeiska vägnätet1 och i den Nordiska triangeln. Den Nordiska triangeln binder med järnvägar och vägar samman de fyra huvudstäderna , , och . och rådet har fastställt att den Nordiska triangeln är ett prioriterat projekt inom det Transeuropeiska transportnätet.2 Lastbilstransporterna är en stor del av trafiken på med många internationella transporter till och från hamn och genom och . E6 är viktigaste väg till kontinenten. har vägen också stor betydelse för turisttrafik. Enligt Nationell plan för vägtransportsystemet 2004–2015 skall hela E6 byggas ut till fyrfältsstandard. Norr om består E6 delvis av tvåfältsväg med trafiksäkerhets- och framkomlighetsproblem som följd. –Hogdal, , är en sådan sträcka. Vägbredden på sträckan varierar mellan i huvudsak , men delar med 11–13 meters vägbredd förekommer också. Hastighetsbegränsningen är /h längs större delen av sträckan. På kortare sträckor är hastigheten begränsad /h eller /h.3 För att möjliggöra tidigare byggstarter föreslog regeringen ekonomiska vårproposition att bl.a. detta projekt skall få finansieras med lån. 1Se och rådets beslut nr 1692/96/EG av om gemen- skapens riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska transportnätet. 2Europaparlamentets och rådets beslut nr 884/2004/EG av om ändring av beslut nr 1692/96/EG om gemenskapens riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska transportnätet. 3Avgiftsfinansiering av i norra , , 2004. Vägtull på i ? beslutade i enlighet med propositionen.4 Kostnaden för sträckan beräknas i planen uppgå till knappt 3 miljarder kronor.5 skall hela sträckan enligt planering vara utbyggd till motorväg. 9.2På vilka vägsträckor skall vägtull övervägas? Vi skall enligt våra direktiv undersöka förutsättningarna för att införa avgifter för trafikanter på planerade och nya sträckor av i . I direktiven anges inte närmare vilka sträckor som avses. E6 delen –Hogdal är dock den sträcka som har lyfts fram i media och den politiska debatten. I det följande undersöker vi om vi bör begränsa oss till att granska sträckan –Hogdal eller om det finns anledning att närmare undersöka även annan del av i . 9.2.2Skatt eller avgift? I ett vägtullsystem som endast skall omfatta en relativt begränsad vägsträcka bör ett så enkelt avgiftssystem som möjligt eftersträvas. Annars finns det risk att en stor del av intäkterna måste användas till att administrera systemet för att ta in avgifterna. I detta sammanhang har det stor betydelse om det statsrättsligt är fråga om en skatt eller avgift. Gränsdragningen mellan avgift och skatt behandlas ovan i avsnitt 7.2. Som framgår där är rättsläget något oklart när det gäller frågan om den statsrättsliga klassificeringen. För att det skall vara fråga om en avgift krävs att trafikanten får en specificerad motprestation från det allmänna. En helhetsbedömning av om så är fallet får göras i varje enskilt fall. Om en vägsträcka som skall avgiftsbeläggas har finansierats med skattemedel och redan tidigare ställts till medborgarnas förfogande är det tveksamt att hävda att trafikanten får en tillräckligt preciserad motprestation för att avgiften statsrättsligt skall vara att betrakta som en avgift. Trafikanten har ju redan genom beskattningen betalat för rätten att 2003/04:100, bet. 2003/04:FiU21, rskr. 2003/04:274. prisnivå exklusive produktionsstöd. Vägtull på i ? använda vägarna.6 Ingår sådana vägsträckor bör systemet därför utformas som ett skattesystem. Skattelagstiftning beslutas av . Regeringen kan endast besluta om verkställighetsföreskrifter, det vill säga tillämpnings- bestämmelser av rent administrativ karaktär och utfyllande bestämmelser som inte tillför något väsentligt nytt. Delegation av beslutanderätt till myndigheter eller kommuner är inte heller möjlig. Det innebär begränsad flexibilitet. En annan aspekt är att ett skattesystem, i vart fall i nuvarande tillämpning, förutsätter en betydligt mer komplicerad administrativ procedur för avgiftsupptagning. Remissbehandlingen av förslaget7 att ta ut betalning för färd över Svinesundsbroarna i form av skatt visar att ett sådant skattesystem kan innebära problem. Förslaget syftade, liksom vårt utredningsuppdrag, till att finansiera ett vägprojekt genom att ta betalt av trafikanterna för att använda viss vägsträcka. pekade på ett antal administrativa problem med ett skattesystem där betalning genereras på grund av att en betalbricka passerar en betalstation. Även hade invänd- ningar mot att ta ut betalningen i form av en skatt. hänvisade bl.a. till det så kallade EFC-direktivet8 (Electronic Fee Collection) där åläggs att se till att inrättade elektroniska vägtullssystem blir kompatibla med de system som finns i övriga medlemsstater. Om avgiftsuttaget sker i form av skatt skulle det enligt verket uppstå betydande svårigheter att efterleva direktivet. Datainspektionen var kritisk mot att ett skattesystem inte tillåter den enskilde att färdas anonymt, en rätt som enligt inspektionen i princip anses följa av den europeiska konventionen om de mänsk- liga rättigheterna. Integritetsaspekter, bl.a. frågan om hur offentliga skattebeslut förhåller sig till trafikanternas rätt till personlig integritet, har aktualiserats även inför trängselskatteförsöket i . Enligt vår bedömning kan de negativa effekterna som följer av ett skattesystem på en begränsad sträcka vara så betydande att sträckor där avgifter (vägtullar) statsrättsligt utgör skatt inte bör omfattas. Sådana system skulle kräva särskilda överväganden i fråga om den rådande inställningen till hur ett skattesystem skall utformas i olika avseenden. 2003/04:145 s. 35. 7Promemorian Skatt vid färd över Svinesundsbroarna, dnr Fi2004/6287/SKA/S6. 8Europaparlamentets och rådets direktiv /52/EG av om drifts- kompatibilitet mellan elektroniska vägtullsystem i gemenskapen, se avsnitt 7.4.3. Vägtull på i ? 9.2.3Vilka vägsträckor är aktuella? Vår bedömning: Den sträcka där förutsättningarna för att införa vägtull bör undersökas är E6 delen –Hogdal. E6 norr om består av ett antal delsträckor. Vissa av dessa är redan utbyggda, på en del pågår utbyggnad och på andra är utbyggnad planerad. I tabellen nedan finns uppgifter om bl.a. de olika delsträckornas längd, när de öppnats eller planeras att öppnas för trafik och finansieringsform. Mellan och är samtliga sträckningar utom delsträckan Torp–Håby redan utbyggda. De öppnades för trafik –2000 och kan således knappast betecknas som nya sträckor. Anslagsfinansiering har dessutom använts utom för en delsträcka (–Söder ) som är lånefinansierad. För de anslagsfinansierade sträckorna skulle avgifter få tas ut som skatt. Det gäller även för delsträckan Torp–Håby som kommer att öppnas 2008. Som anges i föregående avsnitt finns det goda skäl att undvika ett skattesystem. Delen –Hogdal skall enligt planerna öppnas för trafik –2010. Hela sträckan kommer att lånefinansieras.9 Det finns därmed inga statsrättsliga hinder mot att införa ett avgiftssystem på sträckan. Byggstarten av sträckan Hogdal–finansierades med lån, resterande med anslag. Hela sträckan –är låne- finansierad. Avgifterna som tas ut på Svinesundsförbindelserna skall enligt avtalet mellan och utöver kostnaderna för den nya Svinesundsförbindelsen även täcka kostnaderna för lånet avseende Hogdal–samt kostnaderna för – . Ytterligare avgifter för dessa sträckor kan därför inte tas ut. Sammanfattningsvis är det vår slutsats att vi bör undersöka förutsättningarna att ta ut vägtull på delen – Hogdal. 9 EU-bidrag kommer att finansiera viss del av kostnaden. SOU 2006:33 Vägtull på i ? E6 –norska gränsen (Mkr)3) start (BS)1) trafik (ÖFT)2) Källa: Region . 1) För objekt som är byggstartade anges verklig BS, för de andra objekten anges planerad BS. Planerad BS gäller under förutsättning att inga arbetsplaner överklagas och en gynnsam projektering i övrigt. 2) För objekt som är öppnade för trafik anges verklig ÖFT, för de andra objekten anges planerad ÖFT. Planerad ÖFT gäller under förutsättning att inga arbetsplaner överklagas och en gynnsam projektering i övrigt. 3)För objekt som redan haft ÖFT anges utfall. För objekt som ännu ej haft ÖFT anges plankostnaden enl NPVS prisnivå. Samtliga kostnader anges utan produktionsstöd. 4)På sträckan –lånefinansierades delsträckan –Söder . Delsträckorna Torp–Håby samt –finansieras förutom av anslag/lån med EU-bidrag (TEN) –2006 med totalt 21,9 Meuro till projektering och produktion. Byggstarten av Hogdal–finansierades med lån, resterande med anslag. 5) 1993/94 bytte redovisningssystem. För objekt med nerlagda kostnader innan systemskiftet är uppgifterna inte tillgängliga. Vägtull på i ? 9.3Vägverkets utredning om avgiftsfinansiering av delen –Hogdal har i rapporten av i norra undersökt avgiftsfinansiering av delen – Hogdal. I rapporten har arbetat med två alternativa utföran- den. Enligt det första alternativet byggs hela sträckan till en motorväg. I det andra alternativet är utformningen huvudsakligen fyrfältsväg. För det första alternativet är kostnaden och för det andra . Kostnaderna är angivna prisnivå och inkluderar produktionsstöd om . Utgångspunkten är att sträckan skall vara klar . I rapporten lämnas ett översiktligt förslag till hur betalsystemet skall utformas. Ett öppet system med 5–7 betalsnitt föreslås. Systemet skall vara helautomatiskt vilket innebär att resenären inte behöver stanna bilen för att betala. Om fordonet inte är utrustat med elektronisk identifieringsbricka registreras fordonets registre- ringsnummer av en kamera. Betalning skall kunna göras åtminstone på följande sätt: avräkning mot konto med hjälp av elektronisk identifieringsbricka, via betalsystemoperatörens hemsida på Internet, via resenärens Internet-bank, på servicestationer som t.ex. bensinstationer i området eller mot faktura. Den årliga kostnaden för betalsystemet bedöms uppgå till ca . Avgiftsnivåerna beräknas i en företagsekonomisk kalkyl. Amorteringsperioden har satts till och förutom kostnaderna för investering av ny väg beaktas också kostnader för betal- systemet. Drift och underhåll av vägen antas bli finansierat genom anslag. Inflationen är antagen till och låneräntan till . Avgiften för lastbilar (över ) är satt till personbilsavgiften. Andelen lastbilar är av den totala trafiken. Hänsyn har inte tagits till eventuellt intäktsbortfall till följd av ett rabattsystem för pendlare eller andra frekventa användare. En avledningseffekt på har uppskattats. Vid full avgiftsfinansiering och fyrfältsväg på större delen av sträckan uppgår avgiften enligt den företagsekono- miska kalkylen till /km inklusive moms för lätta fordon och till /km exklusive moms för lastbilar.