sou · GUB373 · 2007-01-01 00:00:00 — Eftersom Hyllie hade en uttalad strategi att engagera olika grupper är det förvånansvärt att myndigheterna inte hade någon beredskap inför eventuella konflikter. Jag skulle tro att de ännu inte har hittat sin identitet i vad definierar som samhällsbyggarperspektivet. En situation som upprepar sig gång på gång i olika insatser i olika bostadsområdena är att befolkningen inte känner sig mannade att delta. Trots alla deklarationer och intentioner om att ha ett underifrån-perspektiv, är det ett faktum att både politiken och implementeringen har ett uttalat uppifrånperspektiv. Det finns inget tryck nerifrån vilket i sig är ett demokratiskt problem. – den enda vägen I , i motsats till Fosie och Hyllie, verkar det inte ha funnits någon strategi alls i det lokala utvecklingsarbetet. På den retoriska nivån finns det så klart vackra ord om en processorienterat arbetssätt med betoning på de boendes delaktighet. (Ett underifrånperspektiv (som betyder att) alla insatser som planeras ska förankras bland dem som berörs av insatserna, innan de verkställs (, 2003: 65). Arbetssättet gick ut på att inventera de boendes behov, vilket i och för sig är inte fel, men insatsen ledde ingenstans. Utvärderarna försöker inte dölja det dåliga resultatet. Behövdes det verkligen ett projekt under dryga och till en kostnad på för att få reda på de boende ville ha åtgärdat och för att få viktiga aktörer att ta situationen i Herrgården på större allvar? Frågan är berättigad eftersom när insatserna startade fanns det redan väldigt mycket kunskap om situationen på Herrgården. Det finns säkert många olika förklaringar till varför det kan gå så illa. En förklaring som bygger på från utvärderingsmaterialet är 321 Det lokala utvecklingsarbetet mellan den mångkulturella politikens retorik SOU 2006:73 olika typer av konfliktiva situationer mellan olika delar av Rosengårdsförvaltningar och mellan den lokala förvaltningen och . Åsikterna går isär om huruvida den lokala ledningen och projektledningen varit fullt tillräckliga i uppbackningen av personalen inom de olika projekten. Desto större var enigheten om att det funnits stora brister i stödet från de ordinarie verksamheterna i stadsdelen. (ibid: 67) En av de organisatoriska frågorna som (alla) förvaltningen (ar) måsta ta ställning till handlar om de nya insatserna ska implementeras via de vanliga kanalerna inom förvaltningen eller om man ska skapa nya strukturer, eller sätta in ny personal som ska arbeta med de här frågorna i de vanliga reguljära verksamheterna. Det finns också en fråga om öppenhet inför sin egen verksamhet. Skall man använda sig av projekten för att kunna åstadkomma en förändring, inte bara i den fysiska omgivningen, utan också i organisationen? Eller skall man förhålla sig skeptisk inför all innovationer och försvara sin egen revy? I alla förvaltningar finns det sådana frågor som ledningen måste ta ställning till och diskutera öppet. Att låtsas som att det inte är viktiga frågor leder till att resultatet kommer att bli bristfälligt. I stadsdelsförvaltning har det alltid funnits konflikter mellan de nya insatserna; Blommanpengarna, nationellt exempel, Storstadspropositionen, och förvaltningen. konstaterade utvärderingsgruppen i en lägesrapport att bristerna syntes i en otydlig ledning, bristande samordning, bristande kommunikation, och oklar fördelning av ansvar och befogenheter (m.fl., 2000). Det är därför förvånansvärt att det inte sker någon väsentlig förändring i riktning mot en mer öppen och demokratisk förvaltningskultur. Den här bilden bekräftas i den aktuella utvärderingen när det skrivs att En del tjänstemän menade att de till och med kände sig öppet motarbetade av tjänstemän inom den ordinarie verksamheten. (ibid: 83). Resultatet av konflikterna är att byråkratiseringen ökar, att man kommer längre bort från medborgarna, de boende, och att institutionen livnär sig själva och reproducerar sig i det oändliga utan att ta ansvar för sina dåliga insatser. Verksamhetschefen identifierade en sådan byråkratiseringsprocess av programmet Detta [underifrånperspektivet] var en av de bärande sakerna från början med storstadssatsningen. Ju längre det gick så tyckte jag att resultatet blev krassare och krassare. Och sedan i slutändan tyckte jag att det började handla mer och mer om budget, såväl 322 SOU 2006:73 Det lokala utvecklingsarbetet mellan den mångkulturella politikens retorik som stadsbudget och om effektivitet och om att hålla budgetram. Det budskapet gick även över som en ledstjärna för storstadssatsningen (ibid: 83). I fanns å ena sidan ingen tydlig linje i arbetet och å andra sidan kom budgeten att bestämma handlingsplanen mer och mer. Vad som är lite överraskande däremot är att arbetet på AUC verkar väldigt klart och tydligt: På AUC gör man sin egen grej (Bevelander, 2003: 63). Och vad är grejen? Självförsörjning, vilket framställs som nytänkandet: Vilket är det vanligaste sättet att leva på?, frågar retoriskt och svarar själv: Jo, att arbeta och försörja sin familj. Det måste gälla även i . Vårt uppdrag består i att hjälpa rosengårdsborna att arbeta och försörja sig själva. Det är det enda som ger oss ett existensberättigande. (ibid: 68) Uttalandet är intressant i hela sin enkelhet, fylld av sunt förnuft och normativa associationer. Rosengårdsborna ska lära sig att arbetet är viktigt, som om de inte redan visste det! Tanken präglas också av effektiviteten och om man tittar på siffrorna verkar de till och med vara väldigt resultatrika. Insatsen har emellertid sin baksida och det är att man satsar på säkra kort: Inriktningen av insatserna styrdes allt mer mot vad som uppfattades mer statistiskt fördelaktigt. Detta innebar att de individer/grupper som ansågs befinna sig för långt bort från arbetsmarknaden negligerades till förmån för de lätt behandlade (ibid: 82, kursivt i original) Hur definieras de som är långt eller nära arbetsmarknaden? Utifrån intervjumaterialet från utvärderingsgruppen kan man läsa att betydelsen av vilja och ambition hos kunden är viktigt. Innan vi kommer in i det problematiska att värdera just viljan utifrån ett samtal vill jag stanna på flera viktiga frågor utvärderingsgruppen ställde: Om viljan spelar en så stor roll inställer sig frågan varför statistiken ser ut som den gör. Hur kommer det sig att man kan vaska fram statistiska typfall? Varför tycks bakgrundsfaktorer som ålder, födelseland och utbildning ge tydliga utslag? Har en yngre bosnier med gymnasium större vilja att arbeta än en äldre irakier med grundskola? Eller behandlas dessa personer just som typfall av handläggare och arbetsgivare? Handläggarna värjde sig bestämt mot tanken att de skulle behandla deltagarna som typfall men antydde emellanåt att olika etniska grupper är olika populära bland arbetsgivarna. (ibid: 48) Trots att handläggarna värjer sig emot tanken att det skulle finnas typfall i ärendehantering finns det andra studier om aktiveringspolitik där det påpekas att hantering av arbets323 Det lokala utvecklingsarbetet mellan den mångkulturella politikens retorik SOU 2006:73 sökande är stereotypiserande: Framför allt utmärker sig tjänstemännen på verksamheterna i med att ha diskursiva föreställningar om de klienter de möter, men också Rosengårdsbor i allmänhet. Hyllie görs dess antipod, där finns inom verksamheterna en helt annan syn på klienterna. Den stereotypa diskurs som präglar lyser med sin frånvaro i Hyllie. Verksamheterna i domineras av en sådan dikotom diskurs, där den svenska kulturen ställs mot framför allt den muslimska (Hedblom, 2004: 139) Vad författaren lyfter fram är den officiella politiken som bedrivs i . Det är viktigt att påpeka att all personal förmodligen inte förhåller sig på samma sätt inför de här frågorna. I finns det en konflikt mellan personalen, som inte redogörs offentlig. AUC:s personal framför allt på chefsnivå verkar väldigt bestämd på vad som gäller när det handlar om att sätta igång folk och det normativa inför det främmande, eftersom de hade förtroende från högsta nivån. Att personalen som jobbar i är splittrad inför en sådan ställning kan också bevittnas med ett eget exempel. En student som gick socionomutbildningen i fick praktikplats på . Hon tog själv kontakt via telefon och började som praktikant. När hon kom till arbetsplatsen fick hon träffa sina två handledare som blev positivt överraskade av hennes kunnande. träffade hon en av cheferna på i korridoren, mottagandet blev inte alls lika positiv: vad gör du här? frågade chefen i vad studenten uppfattade som en aggressiv ton. Jag praktiserar var svaret. Hon blev tillsagd att följa med detsamma till ett rum där två chefer tillrättavisade henne gällande hennes kläder. De menade att hon skulle tänka noggrant om hon ville stanna kvar på praktikplatsen och att detta skulle vara svårt om hon inte ändrade sitt sätt att klä sig. Vad de syftade till var att studenten bar slöja. Studenten tyckte att det var orättvisst att de siktade på hennes så viktiga religiösa identitet. Hon föreslog ett mötte tillsammans med sin handledare från högskolan. Jag var hennes handledare och kom till mötet. Cheferna blev inte mindre överraskade än att träffa en handledare från med invandrarbakgrund (dock inte ) och tog en defensiv attityd. De ville gärna samarbeta med högskolan och studenten hade missuppfattat situationen. De hade ingenting emot hennes religion eller liknande. De menade inte alls att praktiken var i fara och att hon skulle tvingas till att inte bära slöjan, men man 324 SOU 2006:73 Det lokala utvecklingsarbetet mellan den mångkulturella politikens retorik måste tänka på våra klienter sa de. Studenten fick stanna men ledningen ville inte längre att enskilda handläggare skulle bestämma över praktikplatserna. Till saken hör att studenten har en svensk bakgrund, att hon var medveten om sina rättigheter, kunde argumentera för sin sak, var duktig på sin praktik, och visade en hög kompetens att senare kunna arbeta som yrkesmänniska i , någonting hon tvekade själv på grund av incidenten. Jag var tvungen att fråga de två handledarna om hur de tänkte när de såg att studenten bar slöja. De var villiga att medge att de blev överraskade när de såg henne, eftersom de bara hade pratat i telefon, men att de koncentrerade sig ganska snabbt på hennes kunnande. Reaktionen från en annan kollega var att lite försiktigt fråga handledarna om hon skulle jobba hos oss. Slöjan är någonting som kan vara stötande för verksamheten utifrån förvaltningens syn på saken: När etnicitet och genus ses som stabila och fixerade kategorier, på det sätt som personalen på verksamheter föreställer sig klienterna, kan man relatera till begreppet absolut etnicitet. Ett exempel på detta utgörs av beskrivningen av slöjproblemet som hinder och förvåningen inför att en kvinna med slöja kunde hantera både dator och mobiltelefon. Man anser att medlemmar ur en viss grupp och ett visst kön, i detta fall muslimska kvinnor, har specifika karakteristiska, t.ex. att inte kunna hantera teknisk utrustning, att inte ha tidigare yrkeserfarenhet, att vara lågutbildad, att ha andra preferenser som att vilja vara hemmafru eller att vara lat, ha svårt att passa tider etc. (Hedblom, 2004: 140). Utifrån den normativa inställningen att folk ska ha ett jobb, att det är vad som berättigar verksamheten, har hela integrationsfrågan i reducerats till en fråga om jobb. Och vägen till jobbet går via handläggaren som utifrån ett samtal med klienten ska bestämma om det finns den rätta viljan eller inte. När det handlar om individer finns det svåra och lätta klienter och det är inte svårt att se att de svåra klienter är de som ställer krav på sina rättigheter, de som inte vill ta vilket jobb som helst, de som vill välja något annat än vad som erbjuds. Sortering av klienter i olika fall är inget nytt inom utan det är en väl känd problematik (, 1999). Konflikterna är lätt att förutspå om man tänker på att alla AUC lägger så stor vikt på självförsörjning: På AUC vinnlägger man sig att de arbetssökande ska förstå att de förväntas försörja sig själva genom någon form av lönearbete eller egen företagsverksamhet. Det lokala utvecklingsarbetet mellan den mångkulturella politikens retorik SOU 2006:73 Man hävdar att detta är viktigare, i varje fall på kort sikt, än att till varje pris försöka fortsätta i en tidigare yrkesroll, för vilken efterfrågan kanske är svag, eller att komma in på en yrkesbana där trängsel om jobben är stor. Målet är att få till stånd en förändring av det arbetssökandets attityd till vad som är viktigt i hans eller hennes nuvarande situation. (Bevelander, 2003: 15). Kortsiktigt är det viktigare för tjänstemän att klienten får försörja sig själv oavsett vilket jobb det blir och utan att ta hänsyn till klientens kvalifikationer. I det här sammanhanget handlar bedömningen av den rätta viljan så klart till vilken mån klienten anpassar sig till tjänstemannens förslag. Det är inte heller svårt att förutspå att en del av de svåra klienter är de som inte tillräcklig fort anpassar sig till de krav som ställs. Utvärderarna av AUC:s insatser ser faran i detta program: Fokuseringen på självförsörjningen och krav på aktivering av långtidsarbetslösa genom arbete eller studier innebär att en stor del av klienterna återremitteras till AF [arbetsförmedlingen], FK [] eller , då de av AUC inte anses ha rätta viljan eller virket för att arbeta eller studera och därmed inte anses ingå i . Denna sortering aktualiserar även det problematiska valet mellan behandling av klienten och tro på klienten som en viljestark och kapabel person. (ibid: 8). Gräsrotsbyråkrater har i detta fall en enorm makt att kunna bestämma klientens väg in i eller ur arbetsmarknadens program. Hedblom är inne på samma spår Aktiveringspolitik kan alltså i den lokala uttolkningen beroende av en differentiering i handläggningen såväl utgöra ingången till arbetsmarknaden som bidra till att dörrarna stängs. (2004: 182) Inte nog med det, om en klient av någon anledning slutar komma till AUC, dras socialbidraget in vilket betyder att man inte har rätt till försörjningsstödet längre. – den tveksamma experimenterande vägen Det finns ett viktigt inslag i Södra Innerstadens lokalutvecklingsarbete. Det är att man utgår ifrån att storstad har inneburit ett ökat tvärsektoriellt och demokratisk tänkande och mer kraft i talet om helhetsperspektivet (, 2003: 100, kursiv i originalet). Det demokratiska tänkandet går ut på att kunna förändra strukturen. Det definieras som det tuffa uppdraget och innebär att inleda en 326 SOU 2006:73 Det lokala utvecklingsarbetet mellan den mångkulturella politikens retorik dialog och samverkan med invånarna (ibid: 88). Det sista förutsätter idén av att jobba med människor inte för dem (ibid: 90). Det finns en önskan av att kunna påverka strukturen inom förvaltningen men det är inte helt klart och tydligt hur man ska nå dit: Strategin i SI går bra att foga in under öppenhetens och lärandets mantel (ibid: 107). Fram till utvärderingen var det klart att båda dessa aspekter var svåra att uppnå. Att föra in en dialog med de organiserade föreningar som har en stark tradition och är självständiga i sitt arbete var ingen lätt uppgift för förvaltningen. Erfarenheterna visar att man måste förändra sitt arbetssätt om man vill agera mer demokratiskt: Det som varit svårt har väl varit att vi själva gått ut fel från början. Vi har varit väldigt maktfullkomliga. Vi har gjort som vi brukat göra innan vi förstod att det här är någonting nytt. Vi måste tänka om. Vi kan inte möta nätverk och befolkning på det sättet. (ibid: 100) En förvaltning som på allvar vill förändra sitt arbetssätt måste ändra sin syn på sina eventuella och potentiella samarbetspartner. Så som utvärderingsgruppen formulerar sig: Viktigt är att medborgare och grupper inte betraktas som potentiella hot mot institutionernas egen integritet och auktoritet utan som betydelsefulla samarbetspartners. (ibid: 105). Vad personalen på förvaltningen ska bli införstådda med är att demokratisk öppenhet egentligen är en rättighet som medborgarna kan ställa krav på. Södra Innerstadens lokalutvecklingsarbete ledde till vad man kallar Sevedssatsning som betraktas som ett led i arbetet med att kunna utveckla demokratiformer. Underifrånperspektiv, samverkan och helhetsperspektiv ligger i centrum. Det är ett arbete som fortfarande pågår och som är tänkt att jobba långsiktigt. Det tuffa uppdraget går ut på av att kunna påverka strukturerna inifrån: Förändring och samverkan försvåras bland annat av att var och en är fullt upp med sitt, sekretesslagen, och professionellas ovilja att samarbeta med icke professionella (ibid: 101) I ett nära samarbete med den operativa ledningsgruppen inom Sevedssatsningen har jag kunnat konstatera, i preliminära resultat under ett förberedande fältarbete, att utmaningen ligger i att kunna möta och lösa två olika processer. Den första är en vertikal process som rör förändringsarbete inifrån organisationen och som handlar om öppenhet och maktfrågan. Den andra är en horisontell process som berör delaktighet i relationen mellan förvaltningen, andra myndigheter och olika lokala organisationer. Idén baseras på nätverksbaserat förändringsarbete och deltagande demokrati. Det lokala utvecklingsarbetet mellan den mångkulturella politikens retorik SOU 2006:73 finns det framför allt relevanta frågor angående strukturella hinder i beslutsprocessen. I litteraturen kallar man det institutionella sociala arbetet för grindvakterna som gör det omöjligt för klienterna att förstå vilka rättigheter de har och på vilket sätt kan de få hjälp (, 2003). Grindvakterna finns också inom organisationen och uppenbarar sig när den försvarar sin egen verksamhet och gör det omöjligt att förstå sig på helheten. Ett sätt att försvara sin egen syn är att förhålla sig till skriftliga rapporter och formella beslut, inte komma på gemensamma möten för att diskuteras en annans verksamhets prioriteringar. I mina samtal med personalen framträder en ännu mer komplex bild. Det handlar om att man inte blir stoppad direkt i sina försök i förändringsarbetet. Det blir inga konfrontationer utan det blir ett osynligt fält i stället. Så som någon uttryckte sig: Man känner inte att man krockar på , utan att man är på ingenmansland i stället, där man kan trampa på en mina. En annan problematisk aspekt är att det verkar vara oklart om vad som händer inuti institutionen när förändringsprocessen startas nerifrån. Frågan är vem som ansvarar för att fullfölja förändringsarbetet och följa processen som kan leda till att förändra strukturen. Det finns framgångsfaktorer i det lokala arbetet inom . Frågan är hur man förankrar dem i organisationen? Om institutionerna formar politiken, vilka är i så fall förutsättningarna för att man ska kunna skapa starka, effektiva, representativa institutioner som svarar mot medborgarnas behov? (, 1996). Lösningsfokuserat arbete Det är vissa ord som upprepas när man läser om hur AUC arbetar med långtidsarbetslösa. De som söker jobb ska ha den rätta attityden, viljan, motivationen. Metoden verkar beprövad: De flesta som jobbar på AUC är medvetna om de som skrivs in är motiverade i varierande grad och att det faktiskt är mycket svårt utan ganska ingående samtal och iakttagelser på nära håll avgöra om motivationen är stark nog eller kan växa sig stark nog genom samtalen med handläggaren. (Bevelander 2003: 77) Det finns flera positiva vittnesmål från klienterna när de möter sin handläggare att de blir tillfrågade vad de vill göra. Det är första gången någon frågar mig vad jag vill säger en. En annan gläds 328 SOU 2006:73 Det lokala utvecklingsarbetet mellan den mångkulturella politikens retorik också över att inte bli tillfrågad om sitt hemland eller det förflutna, det är som är viktigt. Det är klart att på det personliga planet är själva bemötande viktigt men frågan kvarstår, i vilken mån klienten har rätt till att göra vad hon/han vill? Är det verkligen en förutsättningslös kommunikation? Och vad vet man om de långsiktiga konsekvenserna om man är så upptagen av kortsiktiga lösningar? Utvärderingsgrupper påpekar att det är Ingen (som) vet om de arbetstillfällena leder till ett (permanent) jobb eller inte Det finns ingen uppföljning. Man mäktar inte med det som någon intervjuperson uttalar sig (ibid: 69). På ett rätt sätt utgår modellen (också kallad Skärholmsmodellen) ifrån att alla som kan försörja sig själva ska göra det. Risken att de som behöver hjälp inte blir sedda är stort eftersom urvalsprocessen bygger på ett samtal. Utifrån mitt eget intervjumaterial med en före detta ansvarig på ett sådant program och studenternas uppsatser träder en bild fram där snabba lösningar hittas, det statistiska utfallets prestation nås på bekostnad av klienternas situation. Det handlar inte om klienterna har viljan eller inte, utan att klienterna ibland har en annan vilja. De vill jobba enligt sina kvalifikationer. Faktum är att det är svårt att hitta ett arbete även om det finns vissa grupper som hittar och andra är utestängda. Modellen finns inramad i en arbetsmarknadssituation som drabbar speciellt vissa grupper av människor som jag redan påpekat. Om det inte finns arbete strävar myndigheterna efter att människor ska hålla sig aktiva och därför krävs närvaroplikt på olika insatser AUC inleder. Aktivitetsgaranti fungerar som hot. Så som en socialsekreterare uttalade sig i en intervju: Vi kräver någonting tillbaka, det går inte bara att gå hemma och drälla och ha socialbidrag. Det ska inte vara roligt att vara här i . Dom ska vilja komma härifrån. Modellen leder också till en större kontroll av klienternas liv. Genom att hålla dem sysselsatta tror personalen att det kan störa svartjobbet. Det finns en dold plan i hela modellen som leder till att man jagar människor för att hålla dem aktiva enligt en normativ uppfattning om arbetets disciplinerande karaktär. Det är strikt så som att avgifta narkomaner som en annan intervjuperson uttalade sig till mig. Om man ser på ur det långa perspektivet kan man se att den har utvecklat sina arbetsmetoder från ett omhändertagande klientelistiskt perspektiv till en uttalad disciplinering av 329 Det lokala utvecklingsarbetet mellan den mångkulturella politikens retorik SOU 2006:73 klienterna. Vad man undrar är vad är det för människosyn som döljer sig bakom detta? Vilka värdegrunden finns i arbetet? Vad blev av det demokratiska idealet som finns i ? Vad blev av integrationspolitikens ideal som bygger på mångfalden? Vad finns det för koppling mellan det lokala utvecklingsarbetet som pläderar för ett underifrån perspektiv och AUC:s arbetsmodell? De frågorna är relevanta inte minst med tanke på att flera av personalen som jobbar på AUC är tillfredställda med vad de åstadkommer och att utvärderingsgruppen uppfattar att varit framgångsrikt och är en framtidsmelodi. (Bevelander, 2003: 9) Vad man ofta läser i utvärderingsmaterial är huvudsakligen tjänstemäns utsagor. Vad som saknas är att klienterna kommer till tals. Bilden skulle breddas avsevärt om man ägnar och plats åt att lyssna och referera på vad den andra parten har att säga. Detta är ett konstaterande som görs också i en studie av insatserna och utvärderingar i storstadsarbete gjorda i och (, 2004). Ett annat relevant påpekande gör är att det inte räcker med att se hur arbetet med att höja den enskildes kompetens görs om inget görs åt den andra halvan, de utestängande strukturerna. (ibid: 79) Mångfaldsfrågan En annan fråga gäller om verksamheterna anställer folk som har en annan bakgrund än den svenska eller inte. I utvärderingsinsatsen på AUC:s verksamheter förklarar att deras personal ska vara kompetent, förändringsbenägen och framtidsinriktad. Betoningen på kompetens och färgblindhet är stark när de anställer folk (Bevelander, 2003: 65). Inte minst med tanke på population undrar man om inte studenten från hade de rätta kvalifikationer att bli anställd men det är inte alls säkert att färgblindhet är så stark så som cheferna gärna vill tro. Neutraliteten i detta fall är bara en mask.