sou · GUB351 · 2007-01-01 00:00:00 — I syfte att tillgodose de krav som ställs i TV- direktivet föreskrevs även skyldighet för de programföretag som sände via satellit att sända beriktigande när så var befogat, att ta hänsyn till mediets särskilda genomslagskraft och att sända en viss andel program av europeiskt ursprung. utövade tillsyn över att satellitlagens bestämmel- ser följdes och bestämmelsen om beriktigande sanktionerades genom att hade rätt att ålägga ett satellitprogramföretag att på lämpligt sätt offentliggöra nämndens beslut om att företaget brutit mot bestämmelsen. Några möjligheter att sanktionera över- trädelser av bestämmelsen om mediets särskilda genomslagskraft eller bestämmelsen om skyldighet att sända en viss andel program av europeiskt ursprung fanns däremot inte. Upprepade överträdelser av innehållsvillkor I och med radio- och TV-lagens tillkomst samlades de radiorätts- liga författningarna i en gemensam lag. Radiolagens konstruktion med avtal mellan regeringen och tillståndshavarna i marknätet över- gavs, och i stället infördes den nu gällande regleringen med rätt för regeringen att förena programföretagens tillstånd att sända i marknätet med villkor som sökanden godtagit. I förarbetena till radio- och TV-lagen övervägdes huruvida samtliga förutsättningar för rätten att sända med stöd av tillstånd borde framgå genom bestämmelser direkt i radio- och TV-lagen. Regeringen bedömde dock att en lag som innehöll samtliga krav som dittills hade fram- gått av avtal skulle bli mycket vidlyftig och förmodligen snart även inaktuell. En konstruktion med tillståndsvillkor ansågs vara att föredra, eftersom lagen därigenom lättare kunde anpassas till fram- tida teknisk och mediepolitisk utveckling. Enligt regeringens be- dömning borde endast skyldigheter som gäller för samtliga sänd- ningar av en viss art regleras genom direkta bestämmelser i lagen (prop. 1995/96:160 s. 84). Såvitt gällde radiolagens krav på opartiskhet och saklighet ansågs det inte finnas skäl för någon annan bedömning än den som gjordes i samband med satellitlagens tillkomst 1992, nämligen att det inte var motiverat att införa bestämmelser om saklighet och opartiskhet för satellitsändningar. Däremot gjordes bedömningen att det för sådana sändningar där etableringsfriheten fortfarande var begrän- sad, dvs. i praktiken de tillståndspliktiga sändningarna, borde få ställas villkor om saklighet och opartiskhet (a. prop. s. 92). TV-direktivets bestämmelser om skydd av underåriga föranledde överväganden om huruvida skyldigheten att ta hänsyn till mediets särskilda genomslagskraft skulle föreskrivas direkt i radio- och TV- lagen, på samma sätt som då föreskrevs i satellitlagen. Regeringen framhöll emellertid att innebörden av begreppet mediets särskilda genomslagskraft ständigt förändras samt att det därför var bättre att införa en bestämmelse som – oavsett sändningsteknik – för- bjuder sändning av TV-program som innehåller ingående vålds- skildringar av verklighetstrogen karaktär eller pornografiska bilder och på sådant sätt att det finns en betydande risk för att barn kan se programmen, om det inte av särskilda skäl är försvarligt (a. prop. 93ff.). Denna bestämmelse ansågs tillräcklig för att uppfylla kraven i artikel 22.2 i TV-direktivet. Någon generell föreskrift om skyldighet att ta hänsyn till mediets särskilda genom- Upprepade överträdelser av innehållsvillkor slagskraft ansågs därmed inte behövlig, vare sig för satellitsänd- ningar eller för sändningar i marknätet. Regeringen fann dock att det fanns skäl att behålla möjligheten att i tillståndsvillkor före- skriva skyldighet att ta hänsyn till mediets genomslagskraft, då en sådan skyldighet ansågs kräva hänsynstagande till andra skräm- mande eller upprörande skildringar än de som omfattas av 6 kap. 2 § RTVL. Genom en lagändring 1999, föranledd av att en revidering av TV- direktivet skulle genomföras i svensk rätt, kompletterades 6 kap. 2 § RTVL med kravet på varning för sändningar som innehåller våldsskildringar av verklighetstrogen karaktär eller pornografiska bilder. 2.2.3.1Vissa innehållsvillkor blir lagregler Våra förslag: Vi föreslår att det genom direkta bestämmelser i radio- och TV-lagen föreskrivs att den som sänder TV-program eller andra ljudradioprogram än närradio och lokalradio på annat sätt än genom tråd -skall utöva sändningsrätten sakligt, med undantag för sändning av reklam och andra annonser, -i programverksamheten skall respektera den enskildes privatliv om inte ett väsentligt allmänt intresse motiverar annat, -om han eller hon har rätt att sända reklam och andra annonser, inte får diskriminera annonsörer. Av avsnitt 2.2.1 ovan framgår att ett antal av de villkor som ett till- stånd att sända television i marknätet kan förenas med har kommit att bli allmänt tillämpliga vid tillståndsgivningen. Det bör därmed övervägas huruvida de begränsningar som framgår av villkoren allt- jämt skall föreskrivas som villkor för sändningstillstånd eller om de i stället bör göras om till direkta lagregler. Det finns två huvudsakliga skäl till att innehållet i sändningarna i marknätet kan regleras genom tillståndsvillkor. För det första är sändningsutrymmet i marknätet begränsat, vilket innebär att det finns anledning att ställa högre krav på det innehåll som förmedlas från den som sänder med stöd av tillstånd jämfört med vad som gäller för den som använder en sändningsform för vilken etable- Upprepade överträdelser av innehållsvillkor För det andra medger tillståndsvillkor en större flexibilitet än lagregler, eftersom villkoren kan utformas individu- ellt för varje tillståndshavare. Genom att föreskriva vissa villkor i samtliga sändningstillstånd där de kan göras tillämpliga och ge dem en identisk utformning, har regeringen markerat att de värden som villkoren är avsedda att skydda är av sådan karaktär att de bör upprätthållas för alla pro- gram som sänds i marknätet, oavsett tillståndshavarens individuella egenskaper och förutsättningar. Möjligheten till flexibilitet utnytt- jas således inte när det gäller dessa villkor, utan de har i stället kommit att bli standardvillkor. Under sådana förhållanden är det enligt vår bedömning mer ändamålsenligt att de begränsningar i sändningsrätten som föreskrivs i villkoren i stället regleras direkt i radio- och TV-lagen. Att de villkor som finns i samtliga sändnings- tillstånd omvandlas till lagregler stämmer också väl överens med förarbetena till radio- och TV-lagen, där det anförs att endast så- dana skyldigheter som gäller för alla sändningar av en viss art bör regleras genom direkta bestämmelser i lagen (prop. 1995/96:160 s. 84). Ett beslut om sändningstillstånd får enligt 3 kap 8 § RTVL endast innehålla villkor som sökande programföretag godtagit. Denna möjlighet för programföretagen att förhindra ett åläggande att följa bestämmelser som man inte är beredd att acceptera för- svinner om tillståndsvillkoren omvandlas till generellt tillämpliga lagregler. Ändringen från tillståndsvillkor till lagregler innebär så- ledes en viss inskränkning i programföretagens yttrandefrihet. Skillnaden från vad som gäller blir emellertid i praktiken mar- ginell, eftersom det knappast finns någon reell möjlighet för den som söker tillstånd att avstå från att godkänna ett villkor som gäller för samtliga övriga tillståndshavare som råder under svensk juris- diktion. En sådan vägran skulle med all sannolikhet medföra att sökanden inte beviljas något tillstånd. Avsaknaden av möjlighet att avstå från att acceptera villkoren bör således inte hindra att de vill- kor som förekommer i samtliga sändningstillstånd för tillstånds- havare som lyder under svensk jurisdiktion i stället föreskrivs direkt i radio- och TV-lagen. Ett krav för att tillståndsvillkoren skall kunna omvandlas till lagregler är att bestämmelserna är tillräckligt klara och tydliga. Vill- kor som ålägger programföretagen skyldighet att utöva sändnings- rätten sakligt samt att i programverksamheten respektera den enskil- des privatliv är, liksom förbudet mot att diskriminera annonsörer, Upprepade överträdelser av innehållsvillkor enligt vår bedömning tillräckligt preciserade för att uppfylla detta krav. Vi anser därför att dessa skyldigheter fortsättningsvis bör före- skrivas som generellt tillämpliga lagregler. Skyldigheten att respektera den enskildes privatliv har i sänd- ningstillstånden begränsats till att gälla situationer där inte ett oav- visligt allmänt intresse kräver annat. Även en generell lagregel som föreskriver skyldighet att respektera privatlivet bör medge en av- vägning mellan behovet av skydd för den enskilde och allmän- hetens intresse av information och underhållning. Av Gransknings- nämndens för radio och TV praxis när det gäller överträdelser av villkor om skyldighet att respektera privatlivet framgår att det vid avvägningen mellan allmänintresset och skyddet för den enskilde, i linje med utvecklingen inom medieområdet i övrigt, har lämnats en något vidare marginal till programföretagens fördel än vad vill- korets ordalydelse får anses omfatta. I de fall där har ansett att villkoret har åsidosatts har de fällande besluten ofta motiverats med att det inte har funnits något allmänt intresse som har motiverat intrånget. Den avvägning som nämnden har gjort i sina avgöranden framstår visserligen som rimlig. Sam- tidigt måste hänsyn tas till bedömning i av Monaco-domen (se avsnitt 2.1.3 ovan), av vilken det framgår att ett allmänintresse måste vara av viss dignitet för att motivera ett intrång i den enskildes privatliv. Vi föreslår därför att bestämmelsen om skyldighet att respektera den enskildes privatliv skall gälla alla situationer där inte ett väsentligt allmänt intresse motiverar annat. Den närmare avvägningen mellan skyddet för privatlivet och allmänhetens intresse av information och underhåll- ning bör göras med beaktande av slutsatser i av Monaco-domen och domstolens övriga avgöranden som behandlar frågan om intrång i den enskildes privatliv. Bestämmelsen om skyldighet att utöva sändningsrätten sakligt bör inte gälla för sändning av reklam och andra annonser. De när- mare skälen härför framgår av författningskommentaren. Bestämmelsen som ger möjlighet att förena ett sändningstill- stånd med villkor om skyldighet att ta hänsyn till mediets särskilda genomslagskraft är allmänt utformad och villkoren har i praxis fått ett vitt tillämpningsområde. När bestämmelsen ursprungligen in- fördes i radiolagen anförde departementschefen att den gav stöd för avtalsbestämmelser (tillståndsvillkor) som ålägger ett pro- gramföretag att visa varsamhet när det gäller att t.ex. sända våld- sinslag eller inslag med sexualskildringar, program som kan verka Upprepade överträdelser av innehållsvillkor skrämmande på barn, program som på ett felaktigt sätt speglar bruk av alkohol eller narkotika och program som är uppenbart kränkande mot ettdera könet eller mot människor med viss hudfärg, nationalitet eller religion (prop. 1990/91:149 s. 142). har i sin praxis tolkat villkoret så att det därutöver innefattar skyldighet att inte sända program som är uppenbart kränkande mot människor med olika funktionshinder eller sjukdomar samt att det innebär en begränsning i rätten att sända program som kan uppfattas som uppmaningar till brott eller som förhärligande av brott eller brotts- lingar. För att villkoret om mediets särskilda genomslagskraft skall kunna omvandlas till en generellt tillämplig lagregel måste inne- börden av bestämmelsen vara tydlig för de programföretag som omfattas av den, särskilt eftersom det skall finnas möjlighet att ingripa med sanktioner mot den som åsidosätter bestämmelsen. Erforderlig klarhet och tydlighet skulle kunna åstadkommas genom att det i lagtexten uttryckligen anges vad som omfattas av begreppet skyldighet att ta hänsyn till mediets genomslagskraft. En sådan bestämmelse riskerar emellertid att bli alltför omfattande och den skulle sannolikt även bli svårtolkad. Ett annat alternativ är att innebörden av begreppet förklaras i motiven till den nya bestäm- melsen. En definition av vad som avses med mediets genomslags- kraft försvåras emellertid av att detta begrepp är föränderligt i så måtto att dess betydelse kan skifta från tid till annan. Villkorets vida och allmänna tillämpningsområde samt dess för- änderliga innebörd innebär enligt vår bedömning att det får anses mindre lämpligt att omvandla det till en generellt tillämplig lagregel i den form det har . Vi återkommer emellertid till villkoret i avsnitt 2.2.3.2 nedan, där vi överväger huruvida någon eller några delar av det som villkoret tar sikte på bör brytas ut och omvandlas till lagregler. Sammanfattningsvis föreslår vi således att det införs generellt tillämpliga bestämmelser i radio- och TV-lagen som innebär skyl- dighet för den som sänder TV-program eller andra ljudradiopro- gram än närradio och lokalradio att utöva sändningsrätten sakligt, med undantag för sändning av reklam och andra annonser, samt att respektera den enskildes privatliv i programverksamheten om inte ett väsenligt allmänt intresse motiverar annat. Vi föreslår också att det införs en generellt tillämplig bestämmelse som förbjuder den som har rätt att sända reklam och andra annonser att diskriminera annonsörer. Upprepade överträdelser av innehållsvillkor Nästa fråga är huruvida de nya bestämmelserna endast skall vara tillämpliga på tillståndspliktiga sändningar, eller om de skall om- fatta även program som förmedlas med annan utsändningsteknik. Härvid kan inledningsvis konstateras att den grundlagsskyddade etableringsfriheten för sändningar genom tråd, vilken innebär att rätten att sända radioprogram genom tråd endast får begränsas i den omfattning som framgår av 3 kap. 1 § andra stycket yttrande- frihetsgrundlagen, förhindrar att sändningar i kabelnät omfattas av de föreslagna bestämmelserna. Yttrandefrihetsgrundlagen medger däremot att rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd begränsas i lag, vilket innebär att bestämmelserna kan göras tillämpliga på satellitsändningar och andra trådlösa sändningar som inte kräver tillstånd. Huvudprincipen i yttrandefrihetsgrundlagen är att även sändningar som sker på annat sätt än genom tråd skall få förmedlas fritt. En begränsning i sändningsrätten får därför aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till begränsningens ändamål. Vid bedömningen härav måste beaktas att sändningsut- rymmet för satellitsändningar och andra trådlösa sändningar på frekvenser som överstiger 3 gigahertz inte är begränsat på samma sätt som sändningsutrymmet i marknätet och att det därmed inte finns samma behov av att styra över innehållet i dessa sändningar. Detta är också orsaken till att det endast råder tillståndsplikt för sändningar som sker med hjälp av radiovågor på frekvenser under 3 gigahertz. Emellertid skall här också beaktas syftet bakom de bestämmelser som föreslås bli omvandlade från tillståndsvillkor till lagregler, nämligen att det innehåll som förmedlas genom television och riks- täckande ljudradio är sakligt korrekt, att den enskildes privatliv skyddas och att annonsörer inte diskrimineras. Dessa syften är lika angelägna för sändningar som sker utan krav på tillstånd som för de tillståndspliktiga sändningarna. Det sistnämnda talar för att be- stämmelserna görs tillämpliga i så stor utsträckning som yttrande- frihetsgrundlagen tillåter. Härtill kommer att det, som vi kommer att finna i kapitel 3, finns vissa praktiska fördelar med att låta samma regler gälla oavsett vilken sändningsteknik som används. Vi föreslår därför att bestämmelserna om skyldighet att iaktta saklighet och att ta hänsyn till den enskildes privatliv samt förbudet mot att diskriminera annonsörer skall omfatta samtliga sändningar som förmedlas på annat sätt än genom tråd. Upprepade överträdelser av innehållsvillkor Våra förslag: Vi föreslår att 6 kap. 2 § RTVL kompletteras med en bestämmelse som föreskriver att den som sänder TV-pro- gram eller andra ljudradioprogram än närradio på annat sätt än genom tråd, utöver vad som gäller enligt den nuvarande bestämmelsen i 6 kap. 2 § RTVL, skall iaktta återhållsamhet vid sändning av program som innehåller våldsskildringar eller avan- cerade sexuella framställningar. Vi har i föregående avsnitt gjort bedömningen att villkoret om skyldighet att ta hänsyn till mediets särskilda genomslagskraft när det gäller programmens ämnen och utformning samt tiden för sändning av programmen inte bör göras om till en direkt tillämplig lagregel. Detta hindrar emellertid inte att någon eller några delar av de skyldigheter som villkoret tar sikte på kan brytas ut och om- vandlas till generella lagregler. Ett skäl för en sådan reglering skulle kunna vara att det finns ett behov av att sanktionera överträdelser av någon del av villkoret mer kraftfullt än vad som är möjligt . Villkoret om mediets genomslagskraft omfattar bl.a. skyldighet att iaktta återhållsamhet vid sändning av program som innehåller våldsskildringar eller avancerade sexuella framställningar. Vid be- dömningen av om dessa delar av villkoret har överträtts tar hänsyn till i vilket sammanhang och vid vilken tid- punkt programmet har sänts – varvid det ställts ett högre krav på återhållsamhet när det gäller program som sänts före – samt i vilken utsträckning tittarna har varnats för innehållet9. Vid överträdelse av villkoret kan enligt 10 kap. 8 § RTVL besluta att tillståndshavaren på lämpligt sätt skall offent- liggöra nämndens beslut om att villkoret har åsidosatts. Beslutet om offentliggörande kan visserligen förenas med vite, men det saknas möjlighet att förelägga tillståndshavaren att upphöra med sändningar av den aktuella typen. Den enda åtgärd som i övrigt står till buds när en tillståndshavare fortsätter att överträda samma villkor trots tidigare fällningar av Granskningsnämn- den är återkallelse av sändningstillståndet. Återkallelse är emellertid tänkt som en yttersta åtgärd, som skall användas med stor för- siktighet. 9 Granskat och klart – temaskrift om Mediets genomslagskraft, och TV, 1997, se även bl.a. slutligt beslut av och TV , SB 360/03. Upprepade överträdelser av innehållsvillkor Av den praxis från som redovisats i av- snitt 2.1.2 framgår att skyldigheten att iaktta återhållsamhet vid sändning av program som innehåller våldsinslag har varit föremål för upprepade överträdelser. Även den del av villkoret som innebär skyl- dighet att iaktta återhållsamhet när det gäller sändning av sexuella framställningar har åsidosatts i viss utsträckning10. När det gäller överträdelser av dessa delar av villkoret om mediets genomslagskraft har således förelägganden om offentliggörande av Gransknings- nämndens fällande beslut inte haft en tillräckligt avhållande effekt. Vi anser att det finns ett behov av att kunna tillgripa en mer ingri- pande sanktion vid upprepade sändningar av våldsinslag eller sexuella framställningar i strid med villkoret. När det gäller övriga delar av villkoret om mediets genomslags- kraft har det endast förekommit ett fåtal fällningar i . Det har rört sig om två beslut där en programserie som sänts i programtjänsten TV4 Plus har ansetts kränkande mot kvinnor och män11, ett beslut där sändningen av en trailer för ett kommande program i TV4 har ansetts ge uttryck för en kränkande och fördomsfull syn på homosexuella12, ett beslut där en TV-sänd chatt i TV4 innehållit meddelanden som ansågs vara fördomsfulla och uppenbart kränkande mot människor med viss hudfärg eller viss utländsk bakgrund samt meddelanden med sexu- ella anspelningar13, och slutligen ett beslut där ett program som sändes i SVT innehöll inslag med vandalisering av ett hotellrum, vilket ansågs uppmuntra till och ge legitimitet åt vandalisering14. Överträdelserna är av så skiftande karaktär att det inte kan sägas finnas något mer påtagligt behov av att kunna tillgripa mer kraft- fulla sanktioner mot tillståndshavarna vid brott mot dessa delar av tillståndsvillkoret. Sändningar av radio- och TV-program som innehåller vålds- skildringar eller sexuella framställningar kan också strida mot 6 kap. 2 § RTVL. Enligt denna bestämmelse skall alla TV-program som innehåller ingående våldsskildringar av verklighetstrogen karaktär eller pornografiska bilder föregås av eller innehålla en varning. Bestämmelsen föreskriver vidare att sådana program inte 10Se slutliga beslut av och TV , SB 391-00, , SB 827/02, och , SB 256/03. 11Slutligt beslut av och TV , SB 823/04 och , SB 97/05. 12Slutligt beslut av och TV , SB 380/04. 13Slutligt beslut av och TV , SB 827/02. 14Slutligt beslut av och TV , SB 360/03. Upprepade överträdelser av innehållsvillkor får sändas och på sådant sätt att det finns en betydande risk för att barn kan se programmet, om det inte av sär- skilda skäl är försvarligt. kan enligt 10 kap. 9 § 8 RTVL förelägga den som åsidosätter den i 6 kap. 2 § före- skrivna skyldigheten att varna för våldsinslag eller pornografiska bilder att följa bestämmelsen om varning. Ett sådant föreläggande får förenas med vite. Vidare får Justitiekanslern enligt 10 kap. 11 § RTVL förelägga den som vid upprepade tillfällen sänder våldsskild- ringar eller pornografiska bilder i strid med 6 kap. 2 § att inte på nytt sända sådana program på tider och på sådant sätt att det finns be- tydande risk för att barn kan se programmen. Även ett sådant före- läggande får förenas med vite. Tillämpningsområdet för 6 kap. 2 § RTVL är begränsat. Enligt lagens förarbeten tar uttrycket ingående våldsskildringar av verk- lighetstrogen karaktär sikte på skildringar som upplevs som realis- tiska av åskådarna och har en illusorisk verkan. Skildringen skall även vara detaljerad, antingen så att man ser våldet i närbild eller genom att fråga är om långa eller upprepade sekvenser (prop. 1995/96:160 s. 94ff., jämförd med prop. 1980/81:176 s. 14 och prop. 1986/87:151 s. 95). har i sin praxis tagit fasta på dessa förarbetsuttalanden och med stöd av dem funnit att de våldsskildringar som sänts inte har varit av sådan karaktär att de omfattas av 6 kap. 2 § RTVL15. Bestäm- melsen i 6 kap. 2 § RTVL tar således sikte på inslag av grövre karaktär än de som kan angripas med stöd av ett villkor om skyl- dighet att ta hänsyn till mediets särskilda genomslagskraft. Möjlig- heten att meddela vitesföreläggande mot den som överträder be- stämmelsen i 6 kap. 2 § RTVL vid upprepade tillfällen tillgodoser därmed inte behovet av en mer kraftfull sanktion vid upprepade sändningar av våldsinslag och sexuella framställningar i strid med villkoret. Behovet av en mer kraftfull sanktion mot den som vid upprepade tillfällen sänder våldsinslag och sexuella framställningar i strid med villkoret om mediets genomslagskraft skulle däremot kunna till- godoses genom att det införs en bestämmelse i radio- och TV-lagen som begränsar rätten att sända sådant innehåll utöver vad som föreskrivs i 6 kap. 2 § RTVL och att upprepade överträdelser av bestämmelsen sanktioneras på ett mer ingripande sätt än vad som är fallet . En sådan bestämmelse skulle enligt vår bedömning, 15 Se bl.a. ett flertal av de under avsnitt 2.1.2 refererade besluten. Upprepade överträdelser av innehållsvillkor till skillnad från en lagregel som föreskriver skyldighet att ta hän- syn till mediets särskilda genomslagskraft när det gäller program- mens ämnen och utformning samt tiden för sändning av program- men, uppfylla kraven på tydlighet. En generell lagregel som begränsar rätten att sända våldsinslag och sexuella framställningar innebär begränsningar i yttrande- friheten för den som ansvarar för sändningarna. Begränsningar i rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd får enligt 3 kap. 2 § YGL föreskrivas i lag. Rätten att sända genom tråd kan däremot begränsas endast under vissa i 3 kap. 1 § andra stycket YGL särskilt angivna omständigheter. 3 kap. 1 § andra stycket 4 YGL ger möjlighet att i lag meddela föreskrifter om ingripanden mot fortsatt sändning av ett utbud som inriktas på våldsframställ- ningar, pornografiska bilder eller hets mot folkgrupp.