sou · GUB38 · 2007-01-01 00:00:00 — Mot bakgrund härav föreslår kommittén att en lågfrekvent dagstidning inte bör ha rätt till drifts- stöd enligt en bestämmelse motsvarande 2 kap. 6 a § presstöds- förordningen (1990:524). Driftsstöd i särskilt fall avskaffas Möjligheten för dagstidningar att erhålla driftsstöd i särskilt fall tillkom då det fanns begränsade möjligheter för svenska medborgare utomlands att informera sig om skeenden i . Kommittén bedömer att det numera inte finns sådana begränsningar som motiverar ett driftsstöd i särskilt fall. I prak- tiken har bestämmelsen om driftsstöd i särskilt fall heller inte fyllt något syfte . Kommittén föreslår därför att möjlig- heten för en dagstidning att berättiga till driftsstöd i särskilt fall jämlikt 2 kap. 9 § presstödsförordningen (1990:524) upphävs. Bestämmelsen om begränsat driftsstöd görs automatiskt verkande Kommittén anser att bestämmelserna om begränsat driftsstöd som återfinns i 2 kap. 7 och 8 §§ presstödsförordningen (1990:524) bör bibehållas oförändrade. Enligt kommitténs mening bör dock be- stämmelsen i 2 kap. 10 § om storleken på det begränsade drifts- stödet göras automatiskt verkande. Storleken på det begränsade driftsstödet bör därvid motsvara det stöd en endagstidning med en abonnerade upplaga på högst 3 000 exemplar berättigar till. Utvidgning av principen om likapris Systematiskt sett syftar distributionsstödet till att stimulera tidningsföretag att samdistribuera sina dagstidningar under tillämp- ning av en princip om likapris, även om kostnaderna för distribu- tionen skiljer sig åt mellan olika tidningstitlar. Distributionsstödet kompenserar därvid de större tidningsföretagen inom ett distri- butionsområde för att dessa accepterar att de tidningstitlar som föranleder högre distributionskostnader per exemplar, främst överspridda tidningstitlar, inte helt och hållet bär sina egna kost- nader. Det finns redan enligt det nuvarande regelverket möjligheter att göra avsteg från principen om likapris om det föreligger väsentliga kostnadsskillnader för distributionen. Vidare har principen om likapris i praktiken endast kommit att tillämpas på ett led i distributionskedjan, nämligen lokala transporter/detaljdistribution. I de två övriga leden i distributionskedjan, packning/sampackning och regionala transporter, tillämpas marknadsmässiga priser. Enligt kommitténs bedömning finns det skäl att utvidga prin- cipen om likapris till att omfatta hela distributionskedjan. Kommit- tén föreslår följande. I 4 kap. 5 § presstödsförordningen (1990:524) bör det föreskrivas att prissättningen för distributionstjänsten inom ett distributionsområde, innefattande packning (sampack- ning), regionala transporter samt lokala transporter och detalj- distribution, inte får vara sådan att priset för distributionen av ett exemplar av den mest kostnadskrävande tidningen blir högre än priset för distribution av ett exemplar av den minst kostnadskrävande tidningen. Enligt det nuvarande regelverket kan tidningsföretag berättiga till extra distributionsstöd för det fall ett eller flera tidningsföretag lämnar samdistributionssystemet och kvarvarande tidningsföretag därmed drabbas av väsentliga kost- nadsökningar. För att ytterligare stärka det presstödsberättigade samdistributionssystemet föreslår kommittén att tidsbegräns- ningen tas bort. uppföljning av distributionskostnader, m.m. har fått ägarintressen i de bolag som distribuerar dagstidningarna. Utvecklingen har enligt kommitténs bedömning medfört att konkurrensen minskat på marknaden för tidningsdistribution. Eftersom tidningsdistribu- tionen är ett centralt led i tidningsutgivningen och står för en väsentlig del av tidningsföretagens kostnader anser kommittén att bör följa upp och redovisa utvecklingen av kostnaderna för tidningsdistribution och distributionsbolagens ekonomiska förhållanden. Samdistribution av oadresserade tidningar och tidskrifter och adresserade försändelser Samdistribution av oadresserade tidningar och tidskrifter och adresserade försändelser kan bidra till att dagstidningsföretagens kostnader för tidningsdistributionen sänks mera väsentligt. Kom- mittén anser att staten genom förändringar i regelverk och på andra sätt bör skapa goda förutsättningar för aktörer på distributions- marknaden att nå sådana samdistributionslösningar. Enligt förordningen (2001:898) kan ett särskilt distributionsstöd lämnas för utdelning av dagstidningar i gles- och lands- bygdsområden. Syftet med stödet är att inom ramen för en press- stödsberättigad samdistribution sänka dagstidningsföretagens kost- nader för särskilt kostsam tidningsdistribution. Kommittén föreslår att stödet permanentas och tas in som en särskild stödform i presstödsförordningen vid sidan av övrigt distributionsstöd. Avseende det särskilda distributionsstödet föreslår kommittén följande: Ett särskilt distributionsstöd som inom ramen för ett press- stödsberättigat samdistributionssystem syftar till att sänka tidningsföretagens kostnader för distribution av dagstidningar i gles- och landsbygdsområden bör införas i presstödsförord- ningen (1990:524). Bestämmelserna avseende ett särskilt distributionsstöd bör utformas i enlighet med den praxis som utvecklat vid tillämpningen av förordningen (2001:898) om särskilt distributionsstöd. Det särskilda distributionsstödet bör alltjämt stödja dagstid- ningsföretagens tidningsdistribution . Stödet får uppgå till högst per distribuerat exemplar och får endast avse kostnader som överstiger per distribuerat exemplar. Stöd får inte lämnas om tidningens sammanlagda kostnad för distribution under måndag-lördag understiger per abon- nent. Vid sidan av drifts- och distributionsstöd har det under olika perioder funnits stöd som syftat till att underlätta etablering och utveckling av enskilda tidningsföretag och samarbeten mellan olika tidningsföretag. Kommittén har gjort en förhållandevis omfattande kartläggning av dessa stöd och prövat om det finns förutsättningar att föreslå något eller några sådana liknande stöd. Vid en samman- vägd bedömning och mot bakgrund av de övriga förslag som kommittén lämnat, har kommittén funnit att det inte finns skäl att lämna sådana förslag. Distributionen av tryckta dagstidningar utgör en av de enskilt största kostnadsposterna för ett tidningsföretag. Eftersom kom- mitténs uppdrag rört frågor om hur mångfalden på dagspressmark- naden skall kunna stärkas och hur dagstidningsläsningen skall kunna främjas, har ett centralt led i kommitténs arbete varit att finna åtgärder som stimulerar en kostnadseffektiv och konkurrens- neutral tidningsdistribution. har det tagits fram tekniska lösningar som möjliggör att dagstidningar kan distribueras elektroniskt till abonnenterna som ett alternativ till distribution av tryckta dagstidningar. Den tekniska utvecklingen fortgår också kontinuerligt. Genom elektro- nisk distribution av dagstidningar till abonnenterna kan tidnings- företagens kostnader för distributionen av tryckta dagstidningar minska. kan sådana lösningar bidra till att räckvidden för dagstidningar bibehålls på en fortsatt hög nivå. Enligt kommitténs mening bör staten genom ett tillfälligt distributionsstöd stimulera en försöksverksamhet med elektronisk distribution av dagstidningar som ett alternativ till distribution av tryckta dagstidningar. Det tillfälliga distributionsstödet bör syfta till dels att sänka dagstidningsföretagens kostnader för paketering och utsändning av tidningsinnehållet, dels att sänka abonnenternas investeringskostnader för de tekniska hjälpmedel som krävs för att ta emot tidningsföretagets utsändningar av tidningsinnehållet. Kommitténs förslag om tillfälligt distributionsstöd innebär bl.a. att det bör lämnas till tidningsföretag som ger ut tryckta dagstidningar och att det bör fördelas . Dagstidningar som riktar sig till invandrare och nationella minoriteter Driftsstöd för dagstidningar på andra språk än svenska Det finns endast ett fåtal dagstidningar som ges ut i och som inte i huvudsak är skrivna på svenska. Enligt kommitténs be- dömning beror detta på att etableringshindren för sådana dags- tidningar är höga till följd av att de grupper som tidningarna riktar sig till i allmänhet är små. kan tillgången till dagstid- ningar som inte i huvudsak är skrivna på svenska bidra till att dagstidningsläsningen ökar bland invandrare. För att underlätta etablering och drift av tidningar som inte i huvudsak är skrivna på svenska föreslår kommittén att sådana tidningar skall kunna saluföras utanför utan att förlora rätten att kunna berättiga till driftsstöd. Enligt kommitténs förslag skall driftsstödet endast beräknas på den del av upplagan som till är spridd i . Kommitténs förslag innebär följande. En tidning vars text inte huvudsakligen är skriven på svenska eller vars upplaga inte till är spridd i skall i fråga om rätt till drifts- stöd likställas med dagstidning, om tidningen 1) uppfyller övriga i 1 kap. 6 § angivna förutsättningar för dagstidning, 2) vänder sig till språkliga minoriteter i , och 3) har sin huvudredaktion i . En tidning berättigar till driftsstöd endast för den del av tidningens abonnerade upplaga som till är spridd i . Driftsstöd för dagstidningar som ges ut på samiska eller meänkieli Genom ratificering av europeiska stadga om lands- dels- eller minoritetsspråk och ramkonvention om skydd för nationella minoriteter har meänkieli (tornedalsfinska), finska, samiska, chib och jiddisch givits status som mino- ritetsspråk. De tre förstnämnda minoritetsspråken har bland mino- ritetsspråken getts en särskild ställning eftersom de anses ha en historisk bas i . I fråga om de minoritetsspråk som getts en särskild ställning har åtagit sig att uppmuntra eller underlätta att minst en tid- ning grundas eller upprätthålls på landsdels- eller minoritetsspråk. I finns det emellertid inte någon dagstidning som ges ut på samiska eller meänkieli. Detta förhållande har uppmärksammats av som i beslut rekommenderat svenska staten att uppmuntra eller stödja skapandet eller upprätthållandet av åtminstone en dagstidning på samiska och meänkieli. Mot bakgrund av det anförda har kommittén lämnat ett särskilt förslag som bedöms underlätta etablerandet av dagstidningar på samiska eller meänkieli. Förslaget är uppbyggt på samma sätt som förslaget om driftsstöd till dagstidningar som inte i huvudsak är skrivna på svenska. I förevarande del föreslås emellertid att tid- ningar på samiska eller meänkieli skall få beräkna driftsstödet på hela sin upplaga, dvs. även på hela den del av upplagan som distribueras utanför . Kommitténs förslag innebär följande. En tidning vars text inte huvudsakligen är skriven på svenska eller vars upplaga inte till är spridd i skall i fråga om rätt till drifts- stöd likställas med dagstidning, om tidningen 1) uppfyller övriga i 1 kap. 6 § angivna förutsättningar för dagstidning, 2) tidningen vänder sig till nationella minoriteter i , 3) tidningens egna redaktionella innehåll till är skrivet på samiska eller meänkieli, och 4) tidningen har sin huvudredaktion i . Mot bakgrund av att antalet personer som talar samiska eller meänkieli är förhållandevis få i vart och ett av de tre länderna , och anser kommittén att regeringen till- sammans med regeringarna i och bör pröva möjlig- heterna för de tre länderna att gemensamt underlätta utgivningen av gränsöverskridande dagstidningar på samiska eller meänkieli. Det kan här röra frågor om åtgärder för att minska kostnader för tryckning och distribution, men också frågor om olika ekonomiska bidrag, t.ex. för att tidningar skall kunna ges möjlighet att upprätt- hålla en redaktionell bevakning i de tre länderna. Innebörden av elektroniskt distribuerade dagstidningar Enligt kommitténs bedömning bör dagtidningsbegreppet i press- stödsförordningen förbehållas massmedier som förmedlar text, grafik och stillbilder, oavsett om de är avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel eller inte. En fördel som kommittén ser med denna lösning är att tryckta dagstidningar och elektroniskt distri- buerade dagstidningar görs principiellt likställda. anser kommittén att det skulle föra för långt att innefatta massmedier som förmedlar ljud och rörliga bilder under presstödsförord- ningens dagstidningsbegrepp. Ljudradio- och tv-program är inte dagstidningar utifrån nuvarande begreppsbildning och en upp- luckring av dagstidningsbegreppet i presstödsförordningen skulle kunna leda till att regelverket inte längre blir teknikneutralt i förhållande till tryckta dagstidningar. En utgångspunkt för kommitténs arbete har varit att regelverket för presstödet skall vara utformat teknikneutralt. Det sätt på vilket en dagstidning distribueras bör således inte spela någon roll vid bedömningen av om en dagstidning berättigar till driftsstöd. Som framgått tidigare anser kommittén att tryckta dagstidningar och elektroniskt distribuerade dagstidningar skall vara principiellt likställda. Utgångspunkten för kommitténs bedömning huruvida regelverket avseende presstöd är teknikneutralt är sålunda att den enda skillnaden mellan tryckta dagstidningar och elektroniskt distribuerade dagstidningar är distributionssättet. Utifrån denna utgångspunkt har kommittén funnit att regelverket i presstödsför- ordningen (1990:524) och presstödsnämndens föreskrifter (KRFS 1997:13 och 2002:1) är teknikneutralt såtillvida att det är formellt möjligt för en dagstidning att erhålla driftsstöd oavsett hur tidningen distribueras. Dagstidningsföretagen möter en allt hårdare konkurrens på mass- medie- och publikmarknaden. är det ur ett konstitu- tionellt perspektiv av största betydelse att dagstidningarna kan vidmakthålla sin starka position på massmarknaden. Kommittén uttalar därför sitt stöd för att tillhandahållandet av dagstidningar alltjämt skall belastas med en reducerad mervärdesskatt. Vidare anser kommittén att det i mervärdesskattehänseende inte bör göras någon åtskillnad mellan tryckta dagstidningar och dagstidningar som distribueras elektroniskt, vilket är fallet . Kommittén föreslår därför att regeringen bör verka för att tillämp- ningsområdet för de reducerade skattesatserna i sjätte mervärdes- skattedirektivet (77/388/EEG) utvidgas till att omfatta också dags- tidningar som distribueras elektroniskt. Nivån på driftsstödet har anpassats utifrån kostnadsbilden hos tidningsföretag som distribuerar tryckta dagstidningar via bud- eller postföretag. Eftersom dagstidningsföretag som distribuerar hela sin tidningsupplaga elektroniskt inte har några kostnader för papper, tryckning och distribution och kommittén anser att regel- verket i möjligaste mån bör vara teknikneutralt föreslår kommittén att det i presstödsförordningen (1990:524) alltjämt bör finns en regel om jämkning av driftsstöd för en elektroniskt distribuerad dagstidning. Kommittén föreslår emellertid att jämkningsregeln skall göras automatiskt verkande och att den specificeras enligt följande: En dagstidning vars abonnerade upplaga helt eller till viss del distribueras elektroniskt berättigar till jämkat driftsstöd. Jämkat driftsstöd enligt första stycket beräknas i proportion till andelen av den driftsstödsberättigade upplagan som distribueras elektroniskt. Jämkat driftsstöd kan som lägst uppgå till av det driftsstöd dagstidningen berättigar till före jämkning eller det driftsstöd dagstidningen berättigar till om den del av upplagan som distribueras elektroniskt inte läggs till grund för beräkningen av driftsstöd. Åtgärder för att underlätta etablering av elektroniskt distribue- rade dagstidningar Sett utifrån nuvarande marknadssituationen och befintligt regel- verk för presstöd gör kommittén bedömningen att möjligheterna att etablera en abonnerad dagstidning vars upplaga distribueras elektroniskt är begränsade. Vidare bedömer kommittén att det inom ramen för det nuvarande presstödssystemet finns begränsade möjligheter att stimulera etableringen av abonnerade dagstidningar vars upplaga distribueras elektroniskt. Behov av ytterligare utredningsåtgärder Det finns skäl att anta att räckvidden av redaktionellt material som är avsett att tas emot med hjälp av tekniska hjälpmedel kommer att öka . Utveckling bedöms av kommittén kunna leda till att tidigare skarpa skiljelinjer mellan dagstidningar, ljudradio och tv kommer att suddas ut. Vid ett sådant scenario kan det finnas skäl att pröva om presstödet bör ersättas av något annat stöd på mass- mediemarknaden, t.ex. ett redaktionsstöd. Mot bakgrund härav föreslår kommittén att det under något av bör tillsättas en utredning som tar sikte på att utreda de mediepolitiska konsekvenserna av ett teknikskifte från distribution av tryckta dagstidningar till elektronisk distribution av dagstidningar. Kostnadsberäkningar och andra konsekvens- beskrivningar Värdet av fortsatta direkta och indirekta stöd Vid en sammanvägd bedömning anser kommittén att fördelarna med de direkta och indirekta stödåtgärderna klart överväger de nackdelar som kan uppstå till följd av stödåtgärderna. En väl fungerande representativ demokrati förutsätter en mångfald redak- tionellt självständiga massmedier som kan informera, granska och tillhandahålla utrymme för en vital opinionsbildning. Utan direkta och indirekta statliga stödåtgärder på dagstidningsmarknaden finns det en påtaglig risk för att antalet tidningstitlar skulle minska avsevärt. Kommittén delar därvid -94:s bedöm- ning att ett ekonomiskt stöd till dagstidningsföretagen är ett oundgängligt medel för att värna om mångfald och fri åsikts- bildning. Sett utifrån de dagstidningar som gavs ut bedömer kom- mittén att förslaget om en generell höjning av driftsstödet för samtliga driftsstödsberättigade dagstidningar utom för storstads- tidningarna leder till kostnadsökningar på . Vidare bedöms kommitténs förslag om ny driftsstödstrappa för låg- frekventa dagstidningar, både riksspridda och icke riksspridda, leda till kostnadsökningar på 10 . Kostnaderna för för- slaget om ett särskilt distributionsstöd beräknas uppgå till högst tio mnkr . Tillsammans med kommitténs övriga förslag, bl.a. förslaget om sänkt gräns för abonnerad upplaga från 2 000 exem- plar till 1 500 exemplar och förslagen som underlättar utgivningen av dagstidningar som inte i huvudsak är skrivna på svenska, uppskattas merkostnaderna till femtio mnkr under över- blickbar framtid. Slutligen innebär kommitténs förslag om tillfälligt distributionsstöd tillkommande kostnader på fem mnkr 2010 vid fullt utnyttjande av stödet. I fråga om finansiering av kommitténs förslag konstaterar kommittén att statens kostnader för driftsstödet minskade . Enligt kommitténs uppfattning bör det utrymme som frigjordes genom att kostnaderna för driftsstöd detta år minskade användas för att finansiera kommitténs förslag. Vidare har kom- mittén föreslagit att det sammanlagda årliga allmänna driftsstöd en storstadstidning som högst kan berättiga till sänks med 4,5 mnkr. Sänkningen föreslås ske stegvis med 1,5 mnkr och inledas . Även den kostnadsbesparing för staten som sistnämnda förslag innebär (sett utifrån situationen på dagspressmarknaden ) bidrar till att täcka de ökade kostnader som kommitténs förslag kan komma att leda till men som är svåra att förutse. Utredningar visar att kvinnor och män läser dagstidningar i ungefär samma utsträckning. Enligt kommitténs bedömning är press- politiska åtgärder som leder till att dagstidningsläsningen i främjas därför neutrala ur ett jämställdhetsperspektiv. En annan fråga är att kvinnor generellt sett är klart underrepresenterade på ledande befattningar inom tidningsföretagen. Kommitténs slutsats är att det inom ramen för presstödssyste- met inte är lämpligt att utforma regler som direkt påverkar könsfördelningen inom tidningsföretagen. Beslut som leder till en jämnare könsfördelning inom tidningsföretagen måste därför fattas av tidningsföretagen själva. En åtgärd som kan underlätta tidnings- företagens arbete i detta avseende är tydliggörande och spridande av information om den könsfördelning som råder inom tidnings- företagen. Tidningsföretagens egen branschorganisation torde ha resurser att iordningställa och belysa sådant material. Vidare skulle eller annan lämplig myndighet kunna ges i uppdrag att redovisa en sammanställning av den köns- mässiga fördelningen bland ledande befattningshavare hos samtliga de företag som ger ut dagstidningar. Redovisningen bör omfatta styrelser, verkställande direktörer och ansvariga utgivare. Förekomsten av statliga direkta och indirekta stöd på dagspress- marknaden leder bl.a. till att utgivningen av flera tidningstitlar kan bibehållas på många utgivningsorter. Kommittén bedömer att de förslag som presenterats också kan leda till nyetableringar av tidningar, inledningsvis lågfrekventa dagstidningar, men också tidningar med högre utgivningsfrekvens. Kommittén be- dömer således att förslagen har en positiv effekt på sysselsättningen samt på små företags arbetsförutsättningar och konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags. Hur det statliga engagemanget på dagspressmarknaden bör vara utformat har varit en återkommande fråga sedan mitten av 1960- talet. De senaste större reformerna på det presspolitiska området är införandet av presstödsförordningen (1990:524), innebärande bl.a. förändrade beräkningsgrunder för driftsstödet, samt införandet av reducerad mervärdesskatt på omsättningen av dagstidningar. Den senaste statliga kommitté som utrett frågan om presstöd var –94, som överlämnade sitt betänkande (SOU 1995:37). Regeringen beslutade att tillkalla denna kommitté vid rege- ringssammanträde . Kommittén har antagit namnet 2004. I regeringens direktiv till kommittén anges att kommittén skall göra en översyn av det statliga stödet till dagspressen och lämna förslag på hur det framtida statliga engagemanget på dagspress- området skall vara utformat. I kommitténs uppdrag har ingått att kartlägga och analysera utvecklingen på dagspressmarknaden samt därvid beakta betydelsen av de olika stödformerna på presstödsområdet, kartlägga och analysera de samarbeten och sammanslagningar som förekommer på dagstidningsområdet samt belysa press- stödets betydelse vid sammanslagningar, kartlägga och analysera distributionssituationen för dags- pressen, analysera förutsättningarna för etablering av nya dagstidningar, analysera behovet av presstöd till dagstidningar som riktar sig till invandrare och nationella minoriteter, samt analysera möjligheterna för elektroniskt distribuerade dags- tidningar att få presstöd. Enligt direktivet skall kommittén föreslå åtgärder som innebär att det statliga presstödet även i fortsättningen bidrar till mångfald vad gäller innehåll och ägande samt till bred spridning av dagstidningar i såväl storstadsområden som andra delar av landet. Utgångspunkten för kommitténs översyn av det statliga stödet till dagspressen skall enligt direktivet vara de förändringar som kan iakttas på mediemarknaden i stort och på dagspressområdet i synnerhet. En uppgift har varit att kartlägga och analysera ut- vecklingen på dagspressmarknaden . Vad gäller uppdraget i den del som innefattar tidningsdistribution har kommittén haft i uppgift att göra en särskild analys när det gäller det särskilda distributionsstödet för utdelning av dagstidningar . Regeringens direktiv återges i dess helhet i bilaga 1. I ordningen är 2004 den åttonde statliga kommitté som kartlagt och analyserat frågor med avseende på dagpressmarknaden. Den övergripande utgångs- punkten för kommitténs arbete har också varit densamma som för tidigare utredningar: mångfalden på dagspressmarknaden och en hög spridning av dagstidningar bland befolkningen är av central betydelse för funktionen av vårt statsskick med representativ demokrati. Ett värdefullt bakgrundsmaterial för kommitténs för- slag om utformningen av den statliga presspolitiken och för kommitténs analys av den utveckling som ägt rum på dagspress- marknaden har därför varit de kart- läggningar, överväganden och förslag som tidigare utredningar presenterat.