sou · GUB384 · 2007-01-01 00:00:00 — Deluppföljning av den kommunalekonomiska utjämningen - med förslag om organisation samt löne- och byggkostnadsutjämning av den kommunalekonomiska utjämningen – med förslag om organisation samt löne- och byggkostnadsutjämning av uppföljning av utjämningssystemet SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utre- dare med uppdrag att löpande följa upp det system för kommunal- ekonomisk utjämning som infördes (Dir. 2005:26). Utredningen har antagit namnet uppföljning av utjämningssystemet (Fi 2005:02). Till utredare förordnades fr.o.m. f.d. verkstäl- lande direktören . Som sakkunniga förordnades fr.o.m. ekonomen , ekonomen, numera departementssekreteraren , departementssekreteraren , äm- nesrådet och fr.o.m. eko- nomen . Som experter förordnades fr.o.m. departements- sekreteraren , kanslirådet , departements- sekreteraren , statistikern och departe- mentssekreteraren . I sekretariatet ingår som huvudsekreterare fr.o.m. och som sekreterare fr.o.m. . har även praktikanten ingått i sekretariatet. har varit utredningens assistent. Utredningen överlämnade i enlighet med direktiven en första re- dovisning , i form av en arbetsplan för utred- ningens fortsatta arbete. Arbetsplanen innehöll inga ställnings- taganden i sakfrågor rörande den kommunalekonomiska utjäm- ningen. Jag får härmed överlämna delbetänkandet Deluppföljning av den kommunalekonomiska utjämningen – med förslag om organisation samt löne- och byggkostnadsutjämning. Utredningens slutbetänkande avlämnas i enlighet med direktiven . 1Den kommunalekonomiska utjämningen i korthet samt utredningens uppdrag och betänkandets Varför utjämning?.................................................................... 1.3Kort om nuvarande system för kommunalekonomisk 1.4 Utredningens uppdrag............................................................. 1.5Delbetänkandets innehåll och utredningsarbetets 2Den kommunalekonomiska utjämningen – utfallet och Utfallet av utjämningen totalt................................................. Utjämningens fem delar .......................................................... 3Förslag till organisation för administration och löpande uppföljning av utjämningssystemet .................. Uppdraget och frågans tidigare behandling............................ Nuvarande administration av utjämningen............................. Förslag till permanent organisation för löpande uppföljning av den kommunalekonomiska utjämningen....... 3.4Konsekvenser av en övergång till en löpande uppföljning av den kommunalekonomiska utjämningen Förslag till lönekostnadsutjämning ............................... Uppdraget samt frågans tidigare behandling.......................... Hur stora är löneskillnaderna mellan landstingen?................ Hur stora är löneskillnaderna mellan kommunerna?............. Beror skillnader i lönenivåer på strukturella faktorer? Förslag till införande av två utjämningsmodeller................... Ekonomiska konsekvenser av förslaget .................................. Alternativa modeller för lönekostnadsutjämning .................. Förslag till reviderad byggkostnadsutjämning................. Utredningens arbete med byggkostnadsutjämningen ........... Förslag till ny byggkostnadsutjämning................................... Ekonomiska konsekvenser av förslaget .................................. Vissa frågor som övervägts av utredningen ............................ 6Förslag till uppdatering av delmodellen Hälso- och 6.1 Delmodellens införande och uppbyggnad.............................. 6.2Förslag till uppdatering av kostnadsmatriserna samt underlaget till HIV-beräkningarna ....................................... 6.3En jämförelse mellan standardkostnader och faktiska 6.4Det fortsatta arbetet med delmodellen hälso- och 7Samlade effekter av utredningens förslag samt förslag till nya införanderegler .............................................. Ekonomiska konsekvenser för kommunerna ...................... Ekonomiska konsekvenser för landstingen.......................... Bilaga 1 Kommittédirektiv ................................................ Bilaga 2 Kommunalekonomisk utjämning för kommuner och landsting, ........................... Bilaga 3 Löneskillnader mellan kommunerna – rapport från Mapsec KB, ............................................ Bilaga 4 Utfall för kommunerna av förslagen till lönekostnadsutjämning, utjämningsår ................ Bilaga 5 Utfall för landstingen av förslagen till lönekostnadsutjämning, utjämningsår ................ Bilaga 6 Beräkningsförutsättningar – Bilaga 7 Utfall för kommunerna av förslagen till revidering av byggkostnadsutjämningen, utjämningsår ........ Bilaga 8 Kostnadsmatriser för delmodellen hälso- och Bilaga 9 De sammantagna ekonomiska konsekvenserna för kommunerna av utredningens förslag före införanderegler, utjämningsår ........................... Bilaga 10 De sammantagna ekonomiska konsekvenserna för landstingen av utredningens förslag, utjämningsår De offentliga utgifterna utgör i en hög andel av BNP sam- tidigt som graden av decentralisering av uppgifter till kommuner och landsting är stor i ett internationellt perspektiv. Kommuner och landsting ansvarar bl.a. för utgiftstunga områden som skola, sjukvård samt barn- och äldreomsorg. varierar förutsätt- ningen för och behoven av olika offentliga tjänster mellan kommu- nerna och mellan landstingen, liksom även skattekraften, dvs. skattebasen per invånare. En övergripande ambition för riksdag och regering är att kom- muner och landsting ska ha likvärdiga ekonomiska förutsättningar för att kunna ge sina invånare likvärdig service oberoende av olika strukturella förhållanden. Inom ramen för systemet för kommunalekonomisk utjämning hanteras både de medel som staten tillskjuter till kommunsektorn och de medel som omfördelas mellan kommunerna och mellan landstingen. Sammantaget ger systemet en långtgående utjämning av kommunernas respektive landstingens intäkter och strukturellt betingade kostnadsskillnader. Systemet i dess nuvarande utform- ning infördes . Mitt uppdrag är att löpande följa upp systemet för kommunal- ekonomisk utjämning. Utöver den löpande uppföljningen har jag i uppdrag att analysera ett antal specifika frågeställningar. I detta delbetänkande lämnas förslag till organisation för löpande uppföljning av utjämningssystemet, förslag till ny utjämning för lönekostnadsskillnader, förslag till förändrad byggkostnadsutjäm- ning inom ramen för delmodellen bebyggelsestruktur samt förslag till uppdatering av delar av delmodellen hälso- och sjukvård. För att underlätta en anpassning till effekterna av förändringarna föreslår jag också särskilda införanderegler. Samtliga föreslagna föränd- ringar bör träda i kraft . Jag ska i enlighet med direktiven lämna mitt slutbetänkande . Förslag till organisation för administration och löpande uppföljning av utjämningssystemet Ett av mina uppdrag enligt direktiven är att överväga och föreslå lämplig organisatorisk lösning för en permanent uppföljning av ut- jämningssystemet och inriktningen på det fortsatta arbetet efter ett uppbyggnadsskede. I första hand ska prövas att verksamheten läggs i befintlig myndighet. Den kommunalekonomiska utjämningen förutsätter regel- bundna översyner och uppdateringar, bl.a. för att förändringar av de faktorer som påverkar utjämningen ska kunna fångas upp och påverka utfallet av utjämningen. Hittillsvarande översyner har som regel utförts samlat och med mellanrum, vanligen i parla- mentariska utredningar. Den relativt långa tidsrymden mellan hittillsvarande översyner och uppdateringar har oftast inneburit stora omfördelningar mellan kommuner och mellan landsting när resultaten har implementerats. Följden har blivit att kommunernas och landstingens ekonomiska förutsättningar har ändrats kraftigt från till ett annat, vilket i sin tur föranlett ett behov av omfattande införanderegler. Det är därför en fördel att tillskapa en permanent organisation för upp- följning som framöver löpande kan göra mer frekventa översyner och uppdateringar än vad som varit fallet. Jag föreslår att en ny permanent uppföljningsorganisation inrät- tas med uppgift att löpande ge underlag till regeringen om den kommunalekonomiska utjämningen, exempelvis beräkningar, ana- lys och förslag som efter beredning kan ligga till grund för beslut av regeringen eller om uppdateringar eller andra föränd- ringar i systemet. Uppdraget att löpande följa upp utjämningssy- stemet ska enligt mitt förslag läggas på Statskontoret. och nuvarande uppgifter inom den kommunalekonomiska utjämningen bibehålls oförändrade. Jag förordar också att ett av regeringen utsett särskilt besluts- organ inom Statskontoret ska besluta om inriktningen och priori- teringarna för myndighetens löpande uppföljning av utjämnings- systemet och fatta beslut om de rapporter som ska överlämnas till regeringen. Regeringen kan besluta att beslutsorganets ordförande ska vara Statskontorets generaldirektör, alternativt utse en extern ordförande. I storleksordningen tre årsarbetskrafter är enligt min mening en rimlig dimensionering för Statskontorets stående uppdrag att löpande följa upp utjämningssystemet. Därtill ska finnas vissa konsultmedel till Statskontorets förfogande. Den löpande upp- följningen av utjämningssystemet ska vara statligt finansierad. Jag har i uppdrag att analysera om det finns strukturellt betingade löneskillnader mellan kommuner och mellan landsting och om så är fallet lämna förslag på hur dessa skillnader kan beaktas i utjämningssy- stemet på ett för kommuner och landsting opåverkbart sätt. har 75 av landets totalt 290 kommu- ner ett löneläge över genomsnittet. De högsta kommunala löneni- våerna finns i storstadsregionerna. Av de 29 kommunerna med högst löneläge ligger 23 i . Skillnaden mellan kom- munerna med högst lönenivåer och de med lägst uppgår till . Lönenivåerna i landstingen var högst i och i i län. Skillna- den mellan det landsting som har den högsta respektive lägsta lö- nenivån uppgår till . Jag kan konstatera att det finns relativt stora löneskillnader i kommunsektorn. Enligt min bedömning finns det heller inget som tyder på att skillnaderna är av en tillfällig, övergående natur utan tvärtom verkar de snarare öka över tiden. Utredningen har låtit genomföra en empirisk studie utifrån indi- viddata, för att analysera om det finns opåverkbara faktorer som kan förklara skillnaderna i lön mellan kommuner och mellan lands- ting. I analysen har studerats ett antal strukturvariablers påverkan på de kommun- och landstingsanställdas löner totalt. Därutöver har vissa yrkesgrupper specialstuderats. Utredningen har även i samarbete med gjort egna analyser med syfte att få en uppfattning om hur stor del av de faktiska löneskill- naderna som kan vara strukturellt betingade. De analyser som gjorts av eller på uppdrag av utredningen har övertygat mig om att de löneskillnader som finns mellan kommu- ner och mellan landsting i relativt hög utsträckning kan förklaras av strukturellt betingade faktorer. Resultaten av analyserna visar bland annat att strukturella faktorer som exempelvis konkurrensen på närliggande arbetsmarknader, boendekostnaderna på orten och det allmänna arbetsmarknadsläget kan förklara en stor del av skillna- derna mellan kommunerna. Jag föreslår därför att två nya delmodeller införs i kostnads- utjämningen för utjämning av strukturellt betingade löneskillnader i kommunsektorn, en för kommunerna och en för landstingen. Modellerna bygger på två regressionsmodeller där de strukturella löneskillnaderna för kommunerna beräknas utifrån följande variabler: medellönen för kommunanställda i angränsande kommuner, köpe- skillingen på småhus samt förvärvsarbetargraden i kommunen. I delmodellen för landstingen beräknas de strukturella löneskil- lnaderna utifrån en variabel: lönerna i den privata sektorn i länet. Jag har utformat utjämningsmodellerna med det övergripande syftet att kompensera för merkostnader med anledning av ett påvi- sat högt strukturellt löneläge. Utjämningen ska därför finansieras gemensamt av samtliga kommuner respektive landsting med samma belopp per invånare. För att utfallet ska vara opåverkbart för den enskilda kommu- nen/bör tilläggets storlek i huvudsak bestämmas utifrån de framtagna regressionsmodellerna. Den faktiska standardiserade genomsnittliga lönen för kommunen/ska dock utgöra ett tak eftersom jag inte finner skäl till att kompensera för en högre lönenivå än den som kommunen/faktiskt har. Jag har utformat mina förslag till framtida uppdateringar med syftet att säkerställa att det inte blir meningsfullt för enskilda kommuner och landsting att anpassa lönebildningen för att få ett bättre utfall i lönekostnadsutjämningen. Jag föreslår därför ingen automatisk uppdatering av den indexserie som ligger till grund för utjämningen, utan istället att en större översyn görs av såväl indexserierna för de faktiska lönenivåerna som för regressionsmodellerna. Därmed blir de nya utfallen för enskilda kommuner och landsting svåra att förutse. En tillämpning av mitt förslag innebär att 38 kommuner och 3 landsting tilldelas ett lönekostnadstillägg. De kom- muner som får de största tilläggen återfinns i . Störst tillägg av landstingen får läns landsting. Totalt skulle delmodellen för kommunerna innevarande år omfördela och delmodellen för landstingen . Förslag till reviderad byggkostnadsutjämning I mitt uppdrag ingår att göra en översyn av den regionala indel- ningen för byggkostnadsutjämningen inom ramen för delmodellen bebyggelsestruktur. Skillnaderna i kommunernas byggkostnader skattas i kostnads- utjämningen utifrån ett byggkostnadsindex som baseras på skillna- der i faktiska byggkostnader per kvadratmeter, exklusive mark, för byggnation av s.k. gruppbyggda småhus mellan olika regioner. Uppgifter om byggkostnader för gruppbyggda småhus hämtas från SCB:s statistik över nybyggnadskostnader för bostadshus. Under utredningsarbetets gång blev jag övertygad om att den va- riabel som används i byggkostnadsutjämningen för att skatta pro- duktionskostnaderna för kommunernas byggnadsentreprenader i respektive region, dvs. nybyggnadskostnader för gruppbyggda småhus, inte på ett bra sätt speglar de regionala variationerna i kommunernas byggkostnader. Av allt att döma finns betydande kvalitetsskillnader mellan de bostäder som byggs i olika delar av landet, utan att det finns strukturellt betingade skäl för kommu- nerna att bygga med motsvarande kvalitetsskillnader. Problemen med byggkostnadsutjämningen visade sig således gå utöver det problem med den regionala indelningen som från början antogs. Jag valde därför att ta fram helt nya variabler för byggkost- nadsutjämningen. Jag föreslår att en förändring görs av komponenten för utjäm- ning av byggkostnader i delmodellen bebyggelsestruktur. Utjäm- ningen föreslås fortsättningsvis bli baserad på regionala skillnader i lönekostnader för byggnadsarbetare samt skillnader i klimat. Uppföljning och uppdatering av lönestatistiken för byggnadsarbetare bör lämpligen ske inom ramen för Statskontorets nya uppdrag att löpande följa upp utjämningssytemet. Mitt förslag innebär att det största tillägget per invånare går till kommunerna i , och det näst största tillägget per invånare går till kommunerna i . Det största av- draget får kommunerna i . Jämfört med utfallet av da- gens byggkostnadsutjämning innebär mitt förslag dock en kraftig reduktion av tillägget för flertalet kommuner i . Även för flera andra kommuner innebär utfallet av mitt förslag ett förändrat tillägg/avdrag jämfört med utfallet av den byggkostnads- utjämning som tillämpas . Det nya förslaget skulle om det gällt innevarande år inneburit en omfördelning på ca , att jämföra med de dryga som den befintliga byggkostnadsutjämningen omfördelar. Ett beräknat index på förslagets utfall i kronor per in- vånare har spännvidden från 95 till 104 att jämföra med hittillsvarande utjämning som har en spännvidd från 94 till 113. Förslag till uppdatering av delmodellen hälso- och sjukvård Jag har inom ramen för mitt löpande uppföljningsuppdrag valt att föreslå en uppdatering av delmodellen hälso- och sjukvård. Delmodellen hälso- och sjukvård är en del av kostnadsutjäm- ningen mellan landstingen med syfte att utjämna för strukturella kostnadsskillnader inom hälso- sjukvården. Delmodellen består av tre komponenter: en kostnadsmatris som fångar upp skillnader i faktisk sjuklighet för några vårdtunga sjukdomar som är kost- samma, en annan kostnadsmatris som fångar upp skillnader i behov utifrån demografiska och socioekonomiska skillnader och en gles- bygdskomponent som fångar upp merkostnader till följd av gles bebyggelsestruktur och litet befolkningsunderlag. Kostnadsmatri- serna baseras på ett underlag från . Underlaget är , varför det är angeläget att det uppdateras för att bättre svara mot faktiska vårdkostnader. Jag föreslår att en uppdatering görs av kostnadsmatriserna i del- modellen hälso- och sjukvård, baserad på vårdkonsumtionen i Re- gion . Även en uppdatering av underlaget för beräk- ning av antalet HIV-patienter föreslås. Jag räknar med att åter- komma i slutbetänkandet med eventuella förslag rörande del- modellens glesbygdskomponent tillsammans med en samlad över- syn av glesbygdskomponenterna i utjämningssystemet. En tillämpning av mitt förslag innebär att det landsting som får det största tillägget i delmodellen efter uppdateringen är som får ett tillägg på per invånare. i län får det största avdraget på motsvarande per invånare. Uppdateringen leder i genomsnitt till förändringar med +/-per invånare. får den mest positiva förändringen, +98 kronor per invånare och får den mest negativa förändringen med -per invånare. Samlade effekter av utredningens förslag samt förslag till nya införanderegler För kommunerna innebär mina förslag rörande en ny utjämning för strukturellt betingade lönekostnadsskillnader respektive en förändrad byggkostnadsutjämning att 254 kommuner får ett negativt utfall, beräknat på , varav 26 kommuner får ett negativt utfall som överstiger per invånare. Som mest uppgår det negativa utfallet för enskilda kommuner till per invånare. Jag föreslår att de kommuner som får en negativ föränd- ring av bidrag och avgifter i kostnadsutjämningen till följd av mina förslag avsende utjämning av lönekostnader och byggkostnader, får ett tillfälligt införandebidrag för den del av för- ändringen som överstiger per invånare . Det betyder att för dessa kommuner medges en anpassning till de föreslagna förändringarna i utjämningssystemet. För landstingen innebär mina förslag till ny utjämning för strukturellt betingade lönekostnadsskillnader och uppdatering av delmodellen hälso- och sjukvård att 18 landsting får ett negativt utfall. De 3 landstingen med den största negativa förändringen får ett negativt utfall i intervallet per invånare. En betydande del av förändringen för landstingen härrör dock från uppdateringen av delmodellen hälso- och sjukvård. Den nya delmodellen för lönekostandsutjämning mellan landstingen leder som mest till ett avdrag om per invånare för enskilda landsting. Eftersom uppdateringar av delmodeller normalt inte ska ligga till grund för nya införanderegler är min bedömning att det inte är motiverat med något särskilt införandebidrag för landstingen. Förslag till lag om ändring i lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning Härigenom föreskrivs att 8 och 13 §§ lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning skall ha följande lydelse. För varje kommun beräknas standardkostnaden för 1.förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg, 4.individ- och familjeomsorg, 5.barn och ungdomar med utländsk bakgrund, 7. befolkningsförändringar, 7. befolkningsförändringar, 8. bebyggelsestruktur. 8. bebyggelsestruktur, och För varje landsting beräknas standardkostnaden för 1. hälso- och sjukvård, och 1. hälso- och sjukvård, 2. befolkningsförändringar. 2. befolkningsförändringar, och 3. löner. En standardkostnad beräknas också för kollektivtrafik. Kostna- den fördelas mellan kommuner och landsting enligt bestämmelser som regeringen meddelar. En kommun som får en bidragsminskning har rätt till ett årligt införandebidrag för den del av bidragsminskningen som inte ersätts enligt 11 § tredje stycket och som överstiger av det uppräknade skatteunderlaget . Införandebidraget skall därefter minska av det uppräknade skatteunderlaget och utgå längst till och med . En kommun som får en negativ förändring av bidrag och avgifter i kostnadsutjäm- ningen till följd av dels att kost- nadsslaget löner införs, dels änd- ringar i beräkningen av stan- dardkostnaden för verksamheten bebyggelsestruktur, har rätt till ett tillfälligt infö- randebidrag för den del av för- ändringen som överstiger per invånare den 1 no- vember 2007. Denna lag träder i kraft . 1Den kommunalekonomiska utjämningen i korthet samt utredningens uppdrag och betänkandets uppläggning I detta inledande kapitel beskrivs först motiven till den kommunal- ekonomiska utjämningen. Därefter redovisas mycket översiktligt de olika statsbidrags- och utjämningssystem för kommunsektorn som tillämpats från och med mitten av . I påföljande av- snitt ges en översiktlig beskrivning av nuvarande system för kom- munalekonomisk utjämning; för en mer ingående beskrivning av dagens system hänvisas till kapitel 2. Vidare beskrivs uppdraget för denna utredning. Avslutningsvis redogörs för utredningsarbetets genomförande. De offentliga utgifterna utgör i en hög andel av BNP sam- tidigt som graden av decentralisering av uppgifter till kommuner och landsting är stor i ett internationellt perspektiv. Kommuner och landsting ansvarar bl.a. för utgiftstunga områden som skola, sjukvård samt barn- och äldreomsorg. varierar behoven av olika offentliga tjänster mellan kommunerna och mellan lands- tingen, liksom även skattekraften, dvs. skattebasen per invånare. Kommunerna och landstingen uppvisar stora skillnader i demo- grafiska, geografiska och socioekonomiska förutsättningar. Exem- pelvis är i vissa kommuner en stor andel av befolkningen barn och unga, vilket ger högre kostnader för främst barnomsorgen och skolan. I andra kommuner bor en stor andel äldre, vilket gör att bl.a. äldreomsorgen kräver mer resurser. Graden av befolknings- gleshet respektive -täthet skapar också varierande betingelser för olika kommuner och landsting, liksom även skillnader i befolk- ningen i fråga om hälsa, socioekonomi etc. Storleken på kommu- nernas och landstingens skatteinkomster är med en given skattesats, före utjämningen, direkt beroende av kommuninvånarnas taxerade Den kommunalekonomiska utjämningen i korthet Här finns betydande skillnader mellan kommunerna och mellan landstingen. En övergripande ambition för riksdag och regering är att kom- munerna och landstingen ska ha likvärdiga ekonomiska förutsätt- ningar att kunna tillhandahålla sina invånare likvärdig service obe- roende av olika strukturella förhållanden såsom exempelvis kom- muninvånarnas inkomster. Det stora offentliga åtagandet med den långtgående decentralise- ringen till kommunsektorn1 förutsätter en statlig finansiering som tillskjuter medel utöver kommunernas skatte- och avgiftsintäkter. Därutöver finns även en omfördelning av skatteintäkter mellan kommuner och mellan landsting. Inom ramen för ett särskilt sy- stem för kommunalekonomisk utjämning hanteras både de medel som staten tillskjuter och de medel som omfördelas mellan kom- munerna och landstingen. Sammantaget ger systemet en långtgå- ende utjämning av kommunernas och landstingens intäkter och strukturellt betingade kostnadsskillnader. Systemet i dess nuva- rande utformning infördes .