sou · GUB39 · 2007-01-01 00:00:00 — I artikeln an- ges, att bestämmelserna i artiklarna 28 och 29 inte hindrar sådana förbud mot eller restriktioner för import, export eller transitering som grundas på hänsyn till allmän moral, allmän ordning eller all- män säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnär- ligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda industriell och kommersiell äganderätt. Sådana förbud eller restriktioner får dock inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller in- nefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemssta- terna. Restriktionerna skall vara nödvändiga för att tillgodose den skyddshänsyn som åberopas. Detta innebär, att skyddsintresset inte skall kunna tillgodoses på annat sätt. Åtgärden får heller inte gå utöver det syfte, som motiverar kon- trollen, eller annars ha onödigt störande inverkan på utbytet över gränsen. Åtgärden måste således vara proportionell. Proportionali- tetsprincipen har en avgörande betydelse för medgivande av un- dantag enligt artikel 30. Tillämpningen av denna princip gäller sät- tet att tillgodose ett skyddsintresse. En handelshindrande åtgärd, vilken i och för sig kan berättigas, får inte ha mer restriktiva effek- ter på handeln mellan medlemsstaterna än vad som erfordras för att tillgodose det skyddsvärda syftet. Artikel 30 kan normalt inte åberopas på områden som är harmo- niserade, dvs. i sådana fall då, en rättsakt som harmoniserar de åt- gärder som är nödvändiga för att säkra att skyddsintresset antagits med stöd av artiklarna 94 och 95 i EG-fördraget. I artikel 95.4, an- ges att om en medlemsstat, efter det att rådet eller kommissionen har beslutat om en harmoniseringsåtgärd, anser det nödvändigt att behålla nationella bestämmelser som grundar sig på väsentliga be- hov enligt artikel 30 eller som avser miljö- eller arbetsmiljöskydd, skall den till kommissionen anmäla dessa bestämmelser och skälet till att behålla dem. I punkten 5, samma artikel, anges att om en Lagstiftningens utformning och omfattning medlemsstat efter det att rådet eller kommissionen har beslutat om harmoniseringsåtgärder, anser det nödvändigt att införa nationella bestämmelser, grundade på nya vetenskapliga belägg med anknyt- ning till miljöskydd eller arbetsmiljöskydd, för att lösa ett problem som är specifikt för den medlemsstaten och som har uppkommit efter beslutet om harmoniseringsåtgärden, skall medlemsstaten un- derrätta kommissionen om de planerade bestämmelserna samt om skälen för att införa dem. Emellertid medför inte alla rättsakter – som syftar till att harmo- nisera de åtgärder som anses nödvändiga för att säkra ett visst skyddsintresse – så uttömmande garantier för att detta skyddsin- tresse är säkrat, att möjligheten att åberopa artikel 30 är uttömd. I de fall gemenskapsreglerna inte täcker en hel sektor kan medlems- staterna fortfarande åberopa artikel 30, men då med de begräns- ningar som framgår av rättsakten. Vid medlemskapsförhandlingarna erhöll undantag, som i vart fall tillät restriktioner beträffande vissa djur. Yt- terligare utrymme för kontroller finns på grund av särskilt medgi- vande från EU, t.ex. beträffande tobaksprodukter från vissa av de nya medlemsstaterna. Alla medlemsländer har vidare rätt att vidta nödvändiga åtgärder för att skydda väsentliga säkerhetsintressen (se vidare artikel 296.1 b i EG-fördraget) och för att förhindra, att smittsamma djursjuk- domar kommer in i landet (direktiv /425/EEG av om veterinära och avelstekniska kontroller i handeln med vissa levande djur och varor inom gemenskapen med sikte på att förverkliga den inre marknaden). Enligt de bestämmelser, vilka gäller , räknas de varor som om- fattas av inregränslagen upp i 3 §. Varukontrollen vid inre gräns kan riktas bara mot de varor, vilka anges. Kontrollen avser förbud och villkor avseende dessa varor. I realiteten kommer emellertid ound- vikligen även varor, som inte omfattas av lagen att i någon mån bli kontrollerade i och med att dessa t.ex. blir uppackade ur en väska när man undersöker huruvida t.ex. narkotika finns dolt i väskan. Vid en jämförelse med lagstiftningarna i vissa övriga medlemsstater kan konstateras att lagstiftningarna i somliga andra medlemsländer inte specifikt anger vilka varor som kan utsättas för kontroller vid Lagstiftningens utformning och omfattning I stället anges i lagstiftningen att kontrollerna skall rymmas inom den av EG tillåtna ramen för kontroll. Som framgår ovan i avsnitt 7.2, anser utredningen att varukontrol- ler vid inre gräns är förenliga med EG-rätten under förutsättning att kontrollerna avser varor som omfattas av in- eller utförselre- striktioner som är tillåtna enligt EG-rätten, att det inte finns kom- pensatoriska åtgärder eller andra sätt varpå samma resultat kan nås och att kontrollerna är proportionerliga. Det är således viktigt att säkerställa att kontrollerna inriktas på just de varuslag vars kontroll vid inre gräns är förenlig med EG-rätten. Det kan i och för sig häv- das, att det redan av de olika materiella lagstiftningarna framgår vilka varor som är underkastade in- eller utförselrestriktioner och att det är uppenbart att kontrollerna vid inre gräns får avse sådana varor. Detta torde vara det synsätt, som ligger bakom den lagtek- niska lösningen som flera andra medlemsstater valt (se avsnitt 6). I den svenska inregränslagen har emellertid en annan väg valts, med en uppräkning av vilka varor som kan kontrolleras vid inre gräns. Erfarenheten av denna ordning är god. Det framgår klart och tyd- ligt för tillämparen och andra, vilka varor som omfattas av lagen. Genom att regleringen finns i lagen och inte i en förordning eller i myndighetsföreskrifter, har lagstiftaren kontrollen över lagens tillämpningsområde. Enligt utredningens mening ger ett klart och tydligt angivande i lagen av vilka varor, som får kontrolleras med stöd av lagen, de bästa förutsättningarna för att EG-rätten följs i detta avseende. 8.2De varuslag som omfattas av den gällande lagstiftningen Utredningens förslag: Det föreligger grund för att även i fort- sättningen kontrollera samtliga de varor, som omfattas av inregränslagen vid inre gräns, med undantag för nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän och fisk. har medgivits vissa tilläggsgarantier beträffande nämnda djurslag, emellertid finns kompensatoriska åtgärder, vilka tillgodoser intresset av kontroll. Lagstiftningens utformning och omfattning Hundar och katter för kommersiella ändamål skall också om- fattas. Det olika varuslagen bör anges på följande sätt i lagen; 1.narkotika som avses i narkotikastrafflagen (1968:64), dop- ningsmedel som avses i lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel, varor som avses i lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor samt injektionssprutor och kanyler, 2.krigsmateriel som avses i lagen (1992:1300) om krigsmate- riel, och produkter som avses i lagen (2000:1064) om kon- troll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd, 3.vapen och ammunition som avses i vapenlagen (1996:67), samt springstiletter, springknivar, knogjärn, kaststjärnor, riv- eller nithandskar, batonger, karatepinnar, blydaggar, spikklubbor och liknande, 4.spritdrycker, vin och starköl enligt alkohollagen (1994:1738), teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat enligt lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit m.m., to- baksvaror vid kontroll av åldersgränsen i 13 § tobakslagen (1993:581) samt varor som omfattas av förordningen (1994:1266) om förbud mot export av snus, 5.varor som skall beskattas enligt lagen (2004:228) om be- skattning av viss privatinförsel av tobaksvaror, 6.barnpornografi enligt lagen (1998:1443) om förbud mot in- försel och utförsel av barnpornografi, 7.kulturföremål som avses i 5 kap. lagen (1988:950) om kul- turminnen m.m., 8.reptiler för kommersiella ändamål, och 9.andra djur och produkter av djur om det finns anledning att misstänka att de villkor som gäller för införseln eller utför- seln inte är uppfyllda. Av lagen skall även framgå att hundar och katter omfattas av kontrollbefogenheter. Nedan följer en redovisning av bedömningarna för respektive va- ruslag av huruvida de kan kontrolleras vid inre gräns (avsnitten 8.2.1–8.2.17). För en närmare beskrivning angående bestämmel- serna för respektive varuslag, se avsnitt 3.3.2. Lagstiftningens utformning och omfattning Bestämmelser angående krigsmateriel finns i lagen om krigsmate- riel. Med krigsmateriel avses vapen, ammunition och annan för mi- litärt bruk utformad materiel. Den närmare innebörden av krigs- materielbegreppet läggs fast i förordning om krigsmateriel. Där anges, att bestämmelserna skall tillämpas på sådan materiel som är upptagen i en bilaga till förordningen. I råder ett generellt förbud mot att föra ut krigsmateriel utan tillstånd. Vissa undantag finns emellertid. Frågor om tillstånd prövas av ISP eller av regeringen om ärendet har principiell betydelse eller annars är av särskild vikt. Något förbud mot införsel av krigsmateriel finns inte i lagen om krigsmateriel. Artikel 296 i EG-fördraget anger följande: 1.Bestämmelserna i detta fördrag skall inte hindra tillämpningen av följande regler: a.Ingen medlemsstat skall vara förpliktad att lämna sådan infor- mation vars avslöjande den anser strida mot sina väsentliga säkerhetsintressen. b.Varje medlemsstat får vidta åtgärder, som den anser nödvän- diga för att skydda sina väsentliga säkerhetsintressen i fråga om tillverkning av eller handel med vapen, ammunition och krigsmateriel: sådana åtgärder får inte försämra konkurrens- villkoren på den gemensamma marknaden vad gäller varor som inte är avsedda speciellt för militärändamål. 2.Rådet får på förslag från kommissionen genom enhälligt be- slut ändra den lista som rådet fastställde över varor på vilka bestämmelserna i punkt 1 b skall tillämpas. Innehållet i den nuvarande artikel 296 motsvaras i stort av bestäm- melsen i tidigare artikel 223. Innehållsmässigt har bestämmelsen inte förändrats genom och inte heller av Amsterdam- eller Nicefördragen. Artikel 296 har inom EG-rätten givits den innebörden, att krigsmateriel anses som undantaget från bestämmelserna om fri rörlighet för varor (prop. 1994/95:19 s. 145). Bestämmelsen inne- bär, att medlemsländerna har en rätt, men inte någon skyldighet, att undanta export av krigsmateriel från EG-systemet. Medlems- länderna avgör själva, vilka undantagsåtgärder de anser vara motive- rade av artikel 296. Av artikel 298 framgår, att om åtgärder som vidtagits med stöd av artikel 296 leder till att konkurrensvillkoren Lagstiftningens utformning och omfattning inom den gemensamma marknaden snedvrids, så skall kommissio- nen tillsammans med den berörda medlemsstaten undersöka hur åtgärderna kan anpassas till bestämmelserna i fördraget. Artikel 296 innebär i praktiken, att alla produkter som med- lemsländerna definierar som krigsmateriel enligt nationella för- teckningar är undantagna från det fria varuutbytet inom EG. Emellertid har EG fastställt ett antal gemensamma kriterier, som medlemsstaterna skall beakta vid beslut om vapenexport. Inom ra- men för den överenskomna utrikes- och säkerhetspolitiken sker emellertid en principdiskussion om de allmänna riktlinjerna för va- penexport. Syftet med artikel 296 är emellertid att skydda landets väsentliga säkerhetsintressen. Motiven bakom bestämmelserna om utförsel- förbud i lagen om krigsmateriel anges i förarbetena närmast som utrikespolitiska. I en regeringsskrivelse anges bl.a. följande. Det är av stort säkerhets- och försvarspolitiskt intresse för ett militärt alli- ansfritt land som att bevara såväl kompetens som utveck- lings- och produktionskapacitet på det försvarsindustriella områ- det. Det ligger också i vårt säkerhetspolitiska intresse att samverka med andra länder om materielförsörjningen. För att långsiktigt tillmötesgå de svenska behoven krävs en viss export. Kontrollen av denna export är nödvändig för att säkerställa, att de produkter som förs ut ur går till för oss acceptabla mottagarländer (reg. skrivelse 2003/04:114). Utredningen anser, att restriktionen om utförselförbud och krav på tillstånd är i överensstämmelse med EG-rätten samt att det är mo- tiverat att krigsmateriel alltjämt skall omfattas av inregränslagen. Detta då krigsmateriel genom artikel 296.1 b inte omfattas av den fria rörligheten för varor. Vidare är krigsmateriel till sin natur av farlig beskaffenhet och även känslig ur ett utrikespolitiskt perspek- tiv. Syftet med kontrollen kan inte nås på något annat, mindre in- gripande sätt. Lagstiftningens utformning och omfattning 8.2.2Produkter med dubbla användningsområden Med produkter med dubbla användningsområden avses produkter, inbegripet programvara och teknik, som kan användas för både ci- vila och militära ändamål, samt alla varor som kan användas både för icke-explosiva ändamål och för att på något sätt bidra vid till- verkning av kärnvapen eller andra kärnladdningar (se rådets för- ordning (EG) nr 1334/2000 av om upprättande av en gemenskapsordning för kontroll av export av produkter och teknik med dubbla användningsområden, artikel 2). Bestämmelser angående produkter med dubbla användningsom- råden finns i lagen om kontroll av produkter med dubbla använd- ningsområden och av tekniskt bistånd. Denna lag tillkom med an- ledning av rådets förordning (EG) nr 1334/2000, som ersatte rådets förordningen (EG) nr 3381/94. Syftet med rådsförordning (EG) nr 1224/2000 var bl.a. att så långt som möjligt etablera fri rörlighet för kontrollerade produkter inom den inre marknaden. Emellertid är harmoniseringen på områ- det inte fullt genomförd . I ingressen till ovan nämnda rådsför- ordning (12) anges, att i enlighet med och inom ramen för artikel 30 i EG-fördraget och i avvaktan på en högre harmoniseringsgrad kommer medlemsstaterna att förbehålla sig rätten att genomföra kontroll av överföringar av vissa produkter med dubbla använd- ningsområden inom EU i syfte att skydda allmän ordning och sä- kerhet. Om dessa kontroller har samband med effektiviteten i kontrollerna av export från gemenskapen, kommer de regelbundet att ses över av rådet. Export och överföring inom EU av produkter med dubbla an- vändningsområden, som omfattas av krav på tillstånd enligt rådets förordning (1334/2000) skall enligt huvudregeln anmälas till Tull- verket senast innan exporten eller överföringen är plane- rad att genomföras (9 § förordningen om kontroll av produkter med dubbla användningsområden). Enligt 18 § inregränslagen har rätt att göra kontrollbesök och revisioner hos den, som för ut produkter med dubbla användningsområden till annat EU- land. Produkter med dubbla användningsområden omfattas av EG- rättens regler om varors fria rörlighet. Nämnda produkter omfattas även av den gemensamma handelspolitiken enligt artikel 133 EG- fördraget. Av artikel 30 EG-fördraget framgår att medlemsstaterna har rätt att föreskriva restriktioner för transitering av varor som Lagstiftningens utformning och omfattning grundas på hänsyn till bl.a. allmän säkerhet. Detta är ett uttryck som omfattar såväl medlemsstatens inre som yttre säkerhet, varav den sistnämnda särskilt rör varor som kan användas i strategiskt syfte1. Av ingressen (12) till rådets förordning (EG) nr 1334/2000, framgår att visst utrymme för kontroll finns, se ovan. Stöd för att företa kontroller vid inre gräns av produkter med dubbla använd- ningsområden finns i artikel 30 och intresset av att skydda allmän säkerhet. Emellertid är detta område harmoniserat i stor utsträck- ning. Kontroll av överföring av produkter med dubbla använd- ningsområden kan endast avse de produkter, vilka tillhör ett om- råde som inte är fullt ut harmoniserat. Av artikel 21 i rådets för- ordning (EG) nr 1334/2000 framgår, att ett utrymme för sådan kontroll finns vid inre gräns, beträffande vissa varor. Endast de va- ror som avses där kan kontrolleras vid inre gräns. Fråga uppkommer här på samma sätt som vad gäller krigsmate- riel, huruvida syftet med kontroller vid inre gräns kan nås på något annat sätt. Utredningen är här av den uppfattningen att det beträf- fande dessa produkter är motiverat att även i fortsättningen ha kvar kontrollmöjligheten vid inre gräns. Motivet för utredningens ståndpunkt är att på samma sätt som beträffande krigsmateriel rör det sig om farliga produkter och bör därför ha möjlighet att ingripa, t.ex. om information kommer via underrättelsetjänsten att denna typ av varor är på väg över gränsen. All befattning med narkotika kräver i princip särskilt tillstånd för att hanteringen skall vara laglig. Bestämmelser om den legala han- teringen av narkotika finns i lag om kontroll av narkotika, och i förordningen om kontroll av narkotika. Bestämmelser finns även i lag om handel med läkemedel. Narkotikastrafflagen och smugg- lingslagen innehåller straffbestämmelser, avseende illegal hantering av narkotika. Inom FN och EU pågår arbete för att bekämpa narkotika. Nämnda samarbeten avser förutom olaglig hantering av narkotika också de ämnen som ofta ingår som beståndsdelar vid framställning 1 Mål C-367/89, Brottmål mot och Les Accessores Scientifiques SNC, 1991 s. 415; svensk specialutgåva, volym 11 Lagstiftningens utformning och omfattning av narkotika och som i många fall har en omfattande legal användning, s.k. prekursorer. Artikel 30 i anger bl.a., att förbuden mot kvanti- tativa import- och exportrestriktioner och åtgärder med motsva- rande verkan, inte hindrar sådana förbud och restriktioner vilka grundas på intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv. Kommissionen skrev i vitboken om förverkligandet av den inre marknaden, punkten 29, att vissa nationella skyddsåtgärder, som exempelvis åtgärder mot terrorism och olaga handel med narkotika, inte i alla hänseenden föll inom räckvidd. Kommis- sionen uttryckte i nämnda vitbok, att man delade medlemsstaternas berättigade oro rörande behovet av kontroll av bl.a. narkotika och de inre gränskontrollernas roll i detta hänseende. Kommissionen betonade emellertid, att gränskontroller på intet sätt utgör de enda eller ens de mest effektiva åtgärderna på detta område. I stället, menade kommissionen, bör arbetet inriktas på att finna alternativa skyddsmöjligheter eller, där sådana redan finns, förstärka dessa. Som exempel på en sådan skyddsmöjlighet angavs kontrollen vid den yttre gränsen. Problemen med missbruk och kriminalitet, som har samband med narkotika, är väl kända. Den svenska narkotikapolitikens mål är att skapa ett narkotikafritt samhälle. Den legala användningen av narkotika har begränsats till vissa, särskilt angelägna ändamål, näm- ligen medicinska och vetenskapliga ändamål. All befattning med narkotika, import, export, tillverkning, handel och innehav, kräver i princip särskilt tillstånd. Frågor om tillstånd prövas av Läkeme- delsverket. Det råder inte någon tvekan om att kontroll över illegal narkotikahantering i hög grad angår allmän ordning och säkerhet, liksom liv och hälsa. Nämnda grunder anges i artikel 30 som legi- tima skäl för att hindra den fria rörligheten på markanden. Syftet kan inte nås på något annat, mindre ingripande sätt. Med hänsyn till detta och till att någon gemenskapsrättslig kompetens inte finns på området, bör kravet på import- och exportlicenser behållas, och narkotika vara en av de varugrupper som kontrolleras vid gränsen. Här skall även anmärkas, att togs av den totala mängden av beslagtagen narkotika i beslag vid inre gräns. var denna siffra . Lagstiftningens utformning och omfattning Enligt förordning om vissa bestämmelser om injektionssprutor och kanyler får sådana införas i endast av den, som är behörig att driva handel med injektionssprutor och kanyler samt den, som innehar särskilt tillstånd att till riket föra in sådana varor. Utan er- forderligt tillstånd får sprutor och kanyler endast medföras av re- sande för personligt bruk, som grundas på föreskrift av läkare, eller annars visas vara lovligt. Inställningen är således restriktiv till den typen av varor. Detta hänger samman med att strävan efter ett nar- kotikafritt samhälle i är en övergripande princip, såväl för narkotikapolitiken som missbrukarvården. Kontroll av injektionssprutor och kanyler är alltjämt en viktig del av den svenska narkotikapolitiken. Detta samband motiverar enligt utredningen, att också injektionssprutor och kanyler hänförs till de varor för vilka krävs införseltillstånd och som kan bli föremål för kontroll vid inre gräns. Enligt utredningens uppfattning är nämnda restriktioner i överensstämmelse med EG-rätten. Kon- trollen kan även i detta fall motiveras enligt artikel 30 i EG-fördra- get med hänsynen till allmän ordning och säkerhet, liksom liv och hälsa. Syftet kan inte nås på något annat, mindre ingripande sätt. Lagen om förbud mot vissa dopningsmedel innebär, att såväl inne- hav som andra förfaranden som främjar tillgängligheten av de ifrå- gavarande medlen inte är tillåtna för annat än medicinskt och ve- tenskapligt ändamål. Den nämnda lagen gäller syntetiska anabola steroider, testosteron och dess derivat, tillväxthormon, kemiska substanser som ökar produktion och frigörelse av testosteron och dess derivat eller av tillväxthormon. Dopning är inte endast ett problem för idrottsrörelsen. Även i andra sammanhang där kroppsaktiviteter förekommer, utnyttjas dopningsmedel, främst kanske bland kroppsbyggare på motions- nivå. Det finns medicinska invändningar mot användning av dop- ning. När det gäller farmakologiska medel, används dessa sällan på medicinska indikationer och i de doseringar som rekommenderas vid terapeutiskt bruk. Dopning innebär därför hälsorisker för idrottsutövarna. Läke- medel, som innehåller anabola steroider, tillförs i dopningssyfte Lagstiftningens utformning och omfattning oftast i stora kvantiteter och under långa tidsperioder. I förarbetena till lagen sägs, att det delvis är oklart hur en sådan användning på- verkar den mänskliga organismen på lång sikt. De anabola steroi- dernas verkningssätt – äggvitenybildande – tyder dock på att de på ett allvarligt sätt kan rubba kroppens normala funktion, vilket ger anledning att befara skadeverkningar i form av störningar i hor- monbalansen och fettomsättningen, något som bl.a. innebär höjd risk för åderförkalkning och kranskärlssjukdomar. Ungdomar, som ännu inte slutat växa, kan stanna i växten om de ges anabola steroi- der. Liksom naturligt testosteron kan anabola steroider leda till en bestående virilisering hos kvinnor samt sterilitet hos män. Även andra skador, bl.a. vissa sällsynta former av cancer, misstänks ha samband med användning av anabola steroider. Psykisk påverkan har också rapporterats, bl.a. ökad aggressivitet. Det är alltså klara faror, både för användaren och personer i denne närhet, förenade med en okontrollerad användning av ana- bola steroider. Något skäl för att acceptera ett alltmer utbrett bruk av dessa medel vid sidan av den medicinska användningen finns inte (prop. 1990/91:199 s. 16). Det stora tillflödet av anabola steroider sker genom införsel från utlandet. Den legala införseln för privat bruk är med hänsyn till de bestämmelser som gäller begränsad, varför importen till största delen är illegal. Införseln sker dels för eget bruk, dels organiserat i syfte att tjäna pengar. De anabola steroiderna har inte visat sig ge lika allvarliga skadeverkningar som narkotika. Den straffrättsliga bedömningen är inte heller lika sträng vad avser dopningsmedel som vad gäller för narkotikabrotten. Lagregleringen i fråga om dopningsmedel har utformats på i huvudsak samma sätt som den som gäller på narkotikaområdet. Utredningen anser, att de nu ak- tuella restriktionerna är i överensstämmelse med EG-rätten och kan motiveras enligt artikel 30 med hänsyn till allmän ordning och säkerhet samt med hänsyn till hälsa och liv. Utredningen anser vi- dare att dopningsmedlen på samma sätt som narkotika bör kunna kontrolleras vid inre gräns.