sou · GUB355 · 2007-01-01 00:00:00 — De erforderliga övergångsbestämmelserna bör tas in i en sär- skild lag om införande av den nya försäkringsrörelselagen. Därut- över fordras särskilda övergångsbestämmelser i lagen (1995:1560) om årsredovisning i försäkringsföretag (ÅRFL). Som nämnts har utredningen i tidigare avsnitt behandlat de arrangemang som bedömts nödvändiga för att de icke-vinstut- delande livförsäkringsaktiebolagen skall kunna övergå till en verk- samhet som följer regleringen för vinstutdelande livförsäkrings- bolag. Övriga övergångsfrågor av betydenhet tas upp nedan. verksamma försäkringsaktiebolag och ömsesidiga försäkringsbolag har i enlighet med gällande bestämmelser beviljats koncession och fått sina bolagsordningar stadfästa. De bestäm- melser mot vilka sådana beslut fattas har här inte föreslagits änd- rade i sak. De koncessioner och stadfästelser som gäller vid ikraft- trädandet av den nya lagen bör följaktligen inte påverkas. Det behövs därför övergångsregler som medger att dessa beslut fort- sätter att gälla enligt den nya ordningen. De försäkringsföretag som är registrerade enligt lagen (1972:262) om understödsföreningar (UFL) saknar däremot verk- samhetstillstånd. Mot bakgrund av att ett flertal understödsföre- ningar inte driver egentlig försäkringsrörelse och att den nya lagen innebär i flera avseenden skärpta krav på föreningarna, vilka bl.a. blir tvungna att vidta ändringar av stadgar och upprätta riktlinjer av skilda slag, behövs ett nytt tillståndsförfarande. En övergångs- period, inom vilken tillstånd skall sökas, är nödvändig. kan lämpligen bestämmas till . Till dess att tillstånds- frågan prövats slutligt skall en förening ha rätt att fortsätta driva verksamheten enligt bestämmelserna i med stöd av registre- ringen enligt den lagen. Om en förening inte ansöker om tillstånd inom den föreskrivna övergångsperioden eller om en ansökan avslås, bör följden vara att föreningen skall gå i likvidation. För en sådan likvidation bör nuvarande bestämmelser i om likvida- tionsförfarandet gälla. Med stöd av bemyndiganden i försäkringsrörelselagen (1982:713), FRL, och UFL har tillsynsmyndigheten i åtskilliga fall medgett undantag från bestämmelser i dessa lagar. Sådana för företagen gynnande beslut kan inte annat än i speciella undantags- situationer återkallas, såsom när ett återkallelseförbehåll finns antingen i författningstexten eller i beslutet eller när tvingande säkerhetsskäl eller andra lika viktiga skäl påfordrar det (se t.ex. RÅ 1995 ref 10 med hänvisningar). Denna restriktivitet i fråga om återkallelse talar för att beslutade undantag inte heller bör rubbas av ny lagstiftning utan att starka skäl föreligger. Som framgått av avsnitt 12.1 har det i tillsynsarbetet ibland uppkommit tveksam- heter om meddelade undantag upphört att gälla när ny lagstiftning trätt i kraft. Det har emellertid gällt situationer när särskilda över- gångsbestämmelser avseende sådana undantag inte införts. Även om ett upphävande av gällande dispenser kan sägas skapa klarhet och därmed tydliggöra vad tillsynen skall omfatta, utgör sådana omständigheter inte tillräckliga skäl för en så ingripande lagstift- ningsåtgärd. Inte heller i övrigt finner utredningen skäl av erfor- derlig styrka emot en ordning där beslutade undantag som är gällande vid den nya lagens ikraftträdande därefter avser mot- svarande bestämmelser i den lagen. När det gäller försäkringsaktiebolagen och de ömsesidiga försäk- ringsbolagen hänför sig de nu gällande besluten om undantag i det stora flertalet fall till krav som inte föreslås ändrade i detta betänkande. För försäkringsföreningarna blir läget ett annat. De kommer genom den föreslagna reformen att underkastas en rad nya bestämmelser om drivande av försäkringsrörelse. medde- lade avvikelser från UFL kommer därför inte att i annat än begrän- sad utsträckning ha fortsatt relevans. De försäkringsföreningar som anser sig behöva undantag från de nya kraven får följaktligen begära avvikelser hos . Vid de ändringar av bestämmelserna om solvensmarginal för för- säkringsbolag som trädde i kraft gavs försäk- ringsbolagen möjlighet till anstånd med att anpassa sig till de nya bestämmelserna, som längst till . (Om motiven härtill, se prop. 2002/03:94 s. 54 f.) Dessa övergångsbestämmelser bör gälla också fortsättningsvis. Utredningen har i det föregående föreslagit att för försäkrings- företagen skall gälla bestämmelser om tillhandahållande av tjänster till en jävskrets. Dessa bestämmelser har en något annan innebörd och omfattning än de föreskrifter om lån m.m. till närstående som försäkringsföretagen har att tillämpa (se avsnitt 9.11). Liksom vid annan lagstiftning bör här gälla att ny lag bör tillämpas endast på avtal som ingåtts efter lagens ikraftträdande. Det kan nämnas att en motsvarande övergångsbestämmelse togs in i in- förandelagen till lagen (2004:297) om bank- och finansierings- rörelse. Som framgått av kapitel 7 och 9 i betänkandet skall för försäk- ringsaktiebolag i fortsättningen gälla vad som är föreskrivet för aktiebolag i allmänhet. Den anpassning till aktiebolagslagen (2005:551), ABL, som det innebär motiverar att det för försäk- ringsaktiebolag ges åtskilliga av de övergångsbestämmelser som upptogs i den särskilda införandelagen till ABL. De gäller registre- ring av redan bildade bolag, borttagande av föreskrifter i bolags- ordningen om aktiers nominella belopp, förbehåll om lösningsrätt, angivande av aktieägares person- eller organisationsnummer m.m., registrering och verkställande av äldre bolagsstämmo- eller sty- relsebeslut samt värdeöverföring, dvs. vinstutdelning, förvärv av egna aktier, minskning av aktiekapitalet eller reservfonden för återbetalning till aktieägarna och gåva till allmännyttigt ändamål. (Se prop. 2004/05:85 s. 496 ff.). Även i fråga om fusion fordras övergångsordningar; om en fusionsplan har godkänts före lagens ikraftträdande bör äldre bestämmelser tillämpas. Vidare skall för försäkringsaktiebolagen alltjämt gälla de övergångsbestämmelser om inlösen av minoritetsaktier som beslutades vid reformen på det området under innevarande år (se prop. 2005/06:196 s. 24). Vissa av dessa övergångsbestämmelser är även motiverade för ömsesidiga försäkringsbolag och försäkringsföreningar. Det gäller registrering och verkställande av äldre bolagsstämmobeslut samt värdeöver- föringar. Utredningen har i betänkandets kapitel 8 och 10 intagit stånd- punkten att delägarrepresentanter på ett ömsesidigt försäkrings- bolags stämma skall kunna utses endast av delägarna själva eller ställföreträdare för dem. Införandet av en bestämmelse därom fordrar vissa tidsödande anpassningar i de ömsesidiga bolag som har en annan ordning. En övergångsperiod , inom vilken den nya bestämmelsen inte behöver tillämpas, synes tillräcklig. Understödsföreningar är slutna till en viss krets. Utredningens förslag innebär att även redan registrerade föreningar skall kunna fatta beslut om att vara öppna. De föreningar som även önskar vara slutna bör kunna vara det. Utredningens förslag gällande försäkringsföreningar innebär att endast revisor som är på visst sätt kvalificerad kan utses. Motsva- rande krav saknas för understödsföreningar enligt UFL. Det är därför möjligt att i en understödsförening utse s.k. lekmanna- revisor. En revisor, som utsetts före ikraftträdandet, bör ha möjlig- het att fullgöra sitt uppdrag för den tid han eller hon har utsetts, trots att han eller hon inte uppfyller de högre kompetenskraven. En motsvarande övergångsbestämmelse infördes när revisorskraven beträffande försäkringsbolag skärptes (se prop. 1998/99:87 s. 434 f.). I överensstämmelse med den gängse ordningen vid ny lagstift- ning på associationsrättens område bör likvidationsförfaranden som har inletts före lagens ikraftträdande följa äldre bestämmelser. Detsamma bör gälla i fråga om en redan påbörjad överlåtelse av en understödsförenings rörelse. Såvitt avser försäkringsföreningarna kommer genom den nya lagen att gälla mera långtgående bestämmelser om ingripanden från . I mindre mån ändras bestämmelserna därom även beträffande försäkringsaktiebolag och ömsesidiga försäk- ringsbolag. I enlighet med allmänna principer för lagstiftning som rör intrång hos enskilda bör gälla att om de omständigheter som föranleder ett ingripande från tillsynsmyndigheten hänför sig till tiden före den nya lagen, bör frågan om ingripande bedömas enligt äldre bestämmelser, om inte en tillämpning av nya bestämmelser skulle leda till ett mindre strängt ingripande. En övergångsbestäm- melse med sådan innebörd intogs vid införandet av lagen om bank- och finansieringsrörelse. Enligt utredningens förslag skall nuvarande bestämmelser om överklagande på så sätt ändras att samtliga beslut av Finansinspek- tionen, mot vilka talan får föras vid domstol, skall överklagas hos länsrätten (se avsnitt 9.20). Detta förslag motiverar den övergångs- bestämmelsen att beslut som har meddelats före den nya lagens ikraftträdande skall överklagas enligt äldre bestämmelser. Som också framgått av det föregående kommer delvis nya regler att gälla om vad ett försäkringsföretags bolagsordning eller stadgar skall innehålla. För att trygga att frågor om ändring av bolagsord- ning eller stadgar snabbt behandlas av ägarna respektive medlem- marna bör, såsom är brukligt vid en reform som den förevarande, intas en bestämmelse om att styrelsen till den första ordinarie stämman efter den nya lagens ikraftträdande skall lägga fram för- slag om nödvändiga ändringar. Av samma skäl bör intas en bestämmelse som gör det möjligt för stämman att redan före lag- ändringen besluta om sådana ändringar. Ett sådant beslut skall naturligtvis inte börja gälla förrän för ikraftträdan- det. Understödsföreningar registreras i understödsföreningsregistret, vilket förs av . Enligt utredningens förslag skall registreringar av försäkringsföreningar ske i försäkringsregistret, vilket förs av . Vid registreringar i understödsföre- ningsregistret sker en vidare prövning än som nor- malt är fallet vid registreringar. Av den anledningen bör registre- ringsanmälningar handläggas av inspektionen när de har kommit in till före ikraftträdandet. Enligt gällande övergångsbestämmelser behöver firman för ett ömsesidigt bolag, som var registrerat när försäkrings- rörelselag trädde kraft, inte innehålla orden ömsesidigt och försäk- ring. Det finns inte någon anledning att nu tvinga dessa försäk- ringsbolag att ändra firman. När FRL infördes förtydligades i övergångsbestämmelser statu- sen för brandförsäkringskontor. Ett sådant för- tydligande bör behållas. I ÅRFL får tas in övergångsbestämmelser om överkursfonden motsvarande dem som vid införandet av ABL togs in i årsredovis- ningslagen (1995:1554) och lagen (1995:1559) om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag. (Se härom prop. 2004/05:85 s. Övergångsbestämmelserna behandlas vidare i författningskom- mentaren. 14 Konsekvenser av förslagen Utredningens förslag innebär att en ny försäkringsrörelselag ersätter försäkringsrörelselag och lag om under- stödsföreningar. Den nya lagen skall vara tillämplig på samtliga svenska försäkringföretag, dvs. försäkringsaktiebolag, ömsesidiga försäkringsbolag och försäkringsföreningar (benämnda understödsföreningar). Hela den privata försäkrings- sektorn i berörs alltså av förslaget. För alla försäkringsföretag innebär den nya lagen betydande reformer på det associationsrättsliga området. Försäkringsaktie- bolag skall i fortsättningen tillämpa aktiebolagslagen (2005:551), medan för ömsesidiga försäkringsbolag och försäkringsföreningar skall gälla lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar. Försäk- ringsföreningarna kommer vidare att underkastas en i många avseenden ny näringsrättslig reglering; föreningarna skall tillämpa de verksamhetsbestämmelser som gäller för för- säkringsbolagen. Dessa bestämmelser har i stor utsträckning över- förts till den nya lagen utan sakliga ändringar. Också nuvarande föreskrifter om tillsyn över försäkringsbolag har gjorts tillämpliga på samtliga försäkringsföretag. En bakomliggande tanke med reformen är att försäkringstagarnas ställning skall stärkas och att en aktiv ägarfunktion skall främjas. Av särskild betydelse är reformen i den del som avser livförsäk- ringsverksamhet som bedrivs i ömsesidiga former. För ömsesidiga livförsäkringsbolag innehåller förslagen att försäkringstagarnas ställning skall stärkas genom regler som syftar till att tillförsäkra dem reellt inflytande över bolagets styrning. Ett icke-vinstut- delande livförsäkringsaktiebolag skall enligt förslaget antingen övergå till att tillämpa reglerna för vinstutdelande verksamhet eller ombildas till ett ömsesidigt försäkringsbolag. säkringsbolagen och försäkringstagarna av dessa förslag har beskri- vits i kapitel 8. Utredningen har strävat efter att ge den nya försäkringsrörelse- lagen en modern författningsteknisk utformning. Den skall vara användarvänlig, vilket innefattar krav på överskådlighet och begrip- lighet. Följaktligen har paragrafernas omfång begränsats, rubriker införts och språket så långt möjligt förenklats. Som en följd av att allmän associationsrättslig reglering skall gälla för försäkringsföre- tagen innehåller den nya lagen hänvisningar till ovan nämnda gene- rella regelverk. I särskilda kapitel upptas för respektive företags- form de associationsrättsliga särbestämmelser som bedömts nöd- vändiga. Utredningens lagförslag innebär att försäkringsföretagen ges ett regelverk som är avpassat för modern försäkringsverksamhet. Därmed förbättras förutsättningarna för försäkringsföretagen att utveckla verksamheten och det dagliga arbetet. Mot denna bak- grund bör det merarbete och de kostnader som företagen kommer att drabbas av vid bl.a. ändringar av bolagsordningar och stadgar lätt kunna bäras. Det är ofrånkomligt att reformen under en övergångstid ger företagen vissa ytterligare merkostnader, såsom kostnader för information, interna utbildningsinsatser och extern specialisthjälp. Detta torde emellertid knappast utgöra några betydande problem för försäkringsföretagen, i vart fall inte för de större företagen. Här skall beaktas att företagen bör kunna räkna med information om innehållet i den nya lagen från myndighetshåll, i första hand . I registreringsärenden kommer att kunna bidra med upplysningar om innebörden av den nya regleringen. För de mindre försäkringsföreningarna och i någon mån vissa mindre ömsesidiga försäkringsbolag kan de nya kraven komma att vålla svårigheter. För små försäkringsföreningar kan bl.a. de skärpta kapitalkraven i enskilda fall bli besvärliga att uppfylla. Utredningen har emellertid föreslagit undantagsbestämmelser som tar sikte på mindre företag. Genom ett dispensförfarande skall sådana företag kunna undantas från onödigt tyngande bestämmelser. Undantagen kan avse bestämmelser av såväl näringsrättslig som associations- rättslig art. Förslagen syftar som nämnts till att förbättra regelverket som styr försäkringssektorn. En förbättrad reglering får inga omedelbara samhällsekonomiska effekter som påverkar statens intäkter och utgifter. Däremot kan andra gynnsamma effekter förväntas. För- säkringssektorn är en omistlig del av samhällsekonomin eftersom den hanterar och omfördelar risker i samhället. Ju effektivare och mer ändamålsenlig regleringen är, desto bättre fungerar försäk- ringssektorn som riskutjämnande funktion i samhället. Förslagen bör därför få en positiv effekt för samhällsekonomin. Merparten av förslagen i betänkandet kommer att påverka Finans- inspektionens tillsynsarbete. Införandet av den nya försäkrings- rörelselagen kommer bl.a. att kräva att ser över sina föreskrifter och gör ändringar i dessa. Vidare kommer en del anpassningar av företagens bolagsordningar och stadgar att över- gångsvis innebära många extra ärenden för inspektionen. Föränd- ringar i föreskrifter och annat merarbete till följd av de generella förslagen har av beräknats innan lagen träder i kraft. Prövning av ansökningar om övergång till vinstutdelande verksamhet eller ombildning till ett ömsesidigt bolag Förslagen rörande de icke-vinstutdelande livförsäkringsbolagen kommer att i stor utsträckning inverka på arbete . Icke-vinstutdelande bolag kom- mer att antingen övergå till vinstutdelande verksamhet eller bli ömsesidiga försäkringsbolag. skall i samtliga fall bedöma om försäkringstagarnas och andra ersättningsberättiga- des rätt kan antas försämras. Sådana bedömningar är komplicerade och tidskrävande. Hanteringen av dessa tillståndsärenden kommer följaktligen att innebära ökad arbetsbörda för . har bedömt tidsåtgången vid prövning av övergång till vinstutdelande verksamhet per ärende. I beräkningen har inspektionen tagit hänsyn till tidigare erfaren- heter från liknande ärenden. Inspektionen har påpekat att ansök- ningarna, som en följd av utredningens förslag, kan komma att innehålla nya metoder för övergång till vinstutdelande verksamhet. Vid ombildning till ömsesidigt bolag har bedömt att tidsåtgången kommer att vara per ärende. Ett sådant ärende – som i praktiken kommer att innefatta prövning av beståndsöverlåtelse – är mindre komplicerat. En bedömning av den totala resursåtgången för prövning av ansökningar om övergång till vinstutdelande verksamhet eller ombildning som förslaget ger upphov till kräver ett antagande om hur många bolag som väljer respektive övergångslösning. Finansin- spektionen anser det rimligt att anta att mellan 4 och 8 bolag väljer att övergå till vinstutdelande verksamhet och mellan 4 och 8 bolag väljer att ombilda sig till ömsesidiga bolag. Utifrån det antagandet kräver prövningsprocessen mellan 4 400 och efter lagens ikraftträdande. Utredningen gör ingen annan bedömning. Finansieringen av nämnda ärenden bör kunna ske via de avgifter som disponerar och som får tas ut för bl.a. ansökningar om tillstånd. Sådana avgifter tas ut enligt principen om full kostnadstäckning och regleras i förordningen (2001:911) om avgifter för prövning av ärenden hos . När väl utredningens förslag är fullt genomförda bör Finans- inspektionen märka lättnader i tillsynsarbetet. En inte oväsentlig del av den nuvarande tillsynen inom försäkringsområdet bedrivs genom att bevaka de koncerninterna transaktionerna i de icke- vinstutdelande bolagen och att tillse att fördelningen av överskottet sker i enlighet med gällande principer. Den typen av tillsyn kom- mer inte att behövas i samma utsträckning när utredningens förslag är genomförda. Utredningen föreslår att skall ta över registeransvaret för försäkringsföreningar (understödsföreningar) från Finans- inspektionen. lägger ner ca på administration av registret. Den resursen frigörs när för- slaget genomförs. Sammanfattningsvis anser utredningen att de lagda förslagen inte kommer att kräva några extra resurser till verksamhet. Förslagen innebär långsiktigt inte några extra bördor på verksamhet, snarare bör det kunna frigöras resurser från tillsynen över försäkringstagarnas anspråk i eget kapital. Den extra belastning som utredningens förslag innebär bör kunna hanteras internt inom . Det får anses höra till en del av Finansin- spektionens verksamhet att förändringar i lagstiftningen från tid till annan kräver extra arbetsinsatser inom olika områden. Det är inte meningsfullt att utredningen föreslår extra resurser för just det här förslaget, eftersom det extra arbete som utredningens förslag medför är övergående. Frågan om resurser för förändringar i lag- stiftningen får i stället beaktas i den årliga budgetprövningen av . Utredningen har ovan redovisat Finans- inspektionens egen bedömning av den extra arbetsbelastningen. Det är heller inte meningsfullt att nu föreslå hur framtida fri- gjorda resurser skall disponeras. Det får i stället beaktas i den samlade bedömning som görs av verksamhet när väl förslagen har blivit genomförda. kommer att få ett utvidgat registeransvar genom att verket i fortsättningen skall göra registreringar inte bara av försäk- ringsbolag utan också av försäkringsföreningar. Det finns för när- varande 91 registrerade föreningar. Utredningens förslag kommer vidare att få till följd att antalet registreringar av godkända änd- ringar av bolagsordningar och stadgar kommer att öka betydligt. De merkostnader som nämnda förslag kan innebära för bör kunna finansieras inom befint- liga ramar genom registreringsavgifter enligt principen om full kostnadstäckning. Några effekter på de områden som räknas upp i 15 § kommittéför- ordningen (1998:1474) har inte utredningens förslag. Några nega- tiva effekter på andra samhällsfunktioner eller samhällsintressen förutses inte. I kapitlet anges inledningsvis lagens tillämpningsområde och erinras om den reglering som gäller för utländska försäkrings- givares verksamhet i . Därefter följer en rad definitioner av centrala begrepp och uttryck i lagen. Bara sådana begrepp och uttryck som förekommer i mer än ett av lagens kapitel har tagits upp här. Det innebär t.ex. att begrepp som är kopplade uteslutande till ett svenskt försäkringsföretags verksamhet i ett annat EES-land definieras i det särskilda kapitlet därom i stället för i detta inledande kapitel. I kapitlet behandlas också tillämpningen i vissa fall av de särskilda bestämmelserna om livförsäkring. Vidare anges de verksamhetsinriktningar för vilka mera långtgående undantag från lagens bestämmelser kan beslutas. Möjligheterna till undantag gäller i huvudsak företag vars verksamhet inte behöver omfattas av EG:s reglering. I några av de följande kapitlen finns ytterligare bestämmelser om undantag, vilka kan bli tillämpliga även för andra försäkringsföretag. De undantagen tar sikte på enskilda krav angående rörelsen. Kapitlet avslutas – liksom de övriga kapitlen – med bestämmelser som upptar bemyndiganden till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela tillämp- ningsföreskrifter i närmare angivna avseenden. För försäkringsaktiebolag och ömsesidiga försäkringsbolag (försäkringsbolag) gäller redan genom försäkringsrörelselagen (1982:713), nuvarande FRL, det stora flertalet av de regler som finns i kapitlet. Dessa regler skall i fortsättningen tillämpas även på sådana föreningar, vilka regleras genom lagen (1972:262) om understödsföreningar (UFL). I paragrafens första mening anges lagens tillämpningsområde till att omfatta försäkringsrörelse som drivs av svenska försäkringsföretag. Vad som i lagen förstås med uttrycket försäkringsföretag sägs i 3 §. Paragrafens andra mening anger undantagen från lagens tillämp- ningsområde, vilka överensstämmer med dem som avses i 1 kap. 2 § första stycket nuvarande FRL och delvis med dem som avses i 2 § första stycket UFL. Det har inte ansetts nödvändigt att såsom i nuvarande FRL särskilt uttrycka att lagens bestämmelser inte gäller för försäkringsrörelse som utövas av försäkringsanstalter som inrättats av staten eller, såsom i UFL, att de inte gäller för försäk- ringsutfästelser som staten eller kommun är ansvarig. Rörelsen i sådana anstalter, t.ex. , drivs genom- gående enligt andra författningar och omfattas därmed av undan- taget avseende sådan försäkringsrörelse. Paragrafen innehåller en hänvisning till den särskilda lagstiftningen för utländska försäkringsgivare. Paragrafen överensstämmer med vad som upptas i 1 kap. 2 § andra stycket nuvarande FRL. Paragrafen anger innebörden av begreppet försäkringsföretag. Den saknar motsvarighet i nuvarande FRL och i UFL. I paragrafen anges att med försäkringsföretag avses försäkrings- aktiebolag, ömsesidigt försäkringsbolag och försäkringsförening. Denna definition står i nära överensstämmelse med den betydelse begreppet har i lagen (1995:1560) om årsredovisning i försäk- ringsföretag. Det har såsom i tidigare lagstiftningsärenden på försäkrings- området inte funnits möjligt att ge meningsfulla definitioner av de skilda försäkringsföretagen. Det kan nämnas att det inte heller i jämförbara länders försäkringslagstiftning förekommer legaldefini- tioner av försäkringsföretagen.