sou · GUB3101 · 2007-01-01 00:00:00 — Även plan- och bygglagens (PBL) regler i kombination med miljö- lagstiftning och äganderättsfrågor kan vålla bekymmer (PBL är un- der omarbetning). I princip finns möjligheter till intressemotsätt- ningar mellan egendomsägare och offentliga aktörer inom alla de områden som lagen reglerar. Finns då oklarheter i definitioner, tillämpning och rättsverkan inom ett eller flera av de aktuella la- garna är läget naturligtvis än mer komplicerat. Kommunerna har juridiskt sett planmonopol, vilket innebär att kommunen teoretiskt genom kommunala översiktsplaner, områ- desbestämmelser, detaljplaner och byggnadslov i stort kan styra över samhällsutvecklingen i kommunen med hänsynstagande bland annat till statliga riksintressen. De nya strukturella villkor som präglar samhällsbyggandet gör dock att det utvecklats en starkt ökad konkurrens mellan orter och därigenom också ett behov av större ömsesidighet mellan olika parter för att överhuvudtaget få igång vissa projekt eller för att kunna bibehålla service, till exempel serviceutbud på landsbygden. Detta medför i sin tur att villkoren för samhällsbyggande ändrats Landsbygdens företagande och arbetsmarknad och det finns därför alla skäl att utveckla förhållningssättet mellan skilda parterTPF68FPT. Ett exempel på ett område där den ökade konkurrensen mellan olika användningsområden finns uttrycks av LRF, som känner en stark oro för åkermarkens användning inom vissa områden med särskilt goda jordarTPF69FPT. Organisationen anser att det gäller att finna en bra balans mellan produktion av livsmedel och energi å ena sidan och samhällets intressen å den andra sidan. LRF anser att det skydd som finns i (MB kap.3 § 4) inte är tillräckligt utan för- ordar att skydd för viss under vissa förutsättningar bör utgöra riksintresse. Den som är viktig att skydda är fö- reträdesvis den som återfinns i och . är det just inom de områden där de bästa jordarna finns, det vill säga i , som också bebyggelsetrycket är stort, vilket skapar konkurrens. Om vi återgår till RF 2:18 finns slutligen ett tredje stycke, där det stadgas att Alla skall ha tillgång till naturen enligt allemans- rätten oberoende av vad som föreskrivits ovan (lag 1994:1468). Frågan är vad detta innebär? Allemansrätten är i sig ingen lag, men omges av lagar som sätter gränser för vad som är tillåtet. Av nedanstående citat förstår vi att det kan finnas många möjligheter till konflikter även inom detta tredje stycke av RF 2:18. Allemansrätten gäller för alla. Men kommuner, organisationer och turistföretag har ingen kollektiv allemansrätt, och kan inte åbe- ropa allemansrätten som stöd för organiserad verksamhet på an- nans mark. Däremot kan de använda naturen för verksamheten tack vare att allemansrätten finns. Det finns inget uttryckligt stöd i lagstiftningen för en markägare att hindra organiserat eller kom- mersiellt nyttjande av marken så länge det sker utan skada eller olä- genhet.TPF70FPT Ett lokalt exempel på konflikten mellan äganderätten och alle- mansrätten är kanotpaddling i kommun. En entreprenör erbjöd ett turistkoncept med kanotpaddling, där deltagarna an- vände sig av övernattning och strandhugg enligt vad företaget upp- levde ingick i allemansrätten. Markägaren å sin sida ansåg att mark- områdena utsattes för ett sådant ökat slitage att allemansrätten inte var tillämplig. Det hela löste sig genom att kommunen och de 68TP G, villkor för den kommunala planeringen, 69TP PT LRF Skrivelse till 2006-0906, Användning av – en fram- tidsfråga 70TP PT jfr. Landsbygdens företagande och arbetsmarknad bägge parterna kom överens om en lösning som både medförde att turistverksamheten kunde fortsätta och att markägaren kunde ac- ceptera användningen. 5.5Förenkla regelverk och upphandling för småskalig produktion behandlas ofta som ett geografiskt och näringspolitiskt homogent samhälle utan större variationer i näringslivsvillkor, tra- ditioner och kultur. Landsbygden berörs mycket perifert och fokus riktas mot de större städernas problem, behov och möjligheter. Landsbygden beskrivs vanligen mer i problem- än i möjlighetster- mer. I sådana fall är det viktigt att synliggöra och ta hänsyn till landsbygdens särskilda förutsättningar. förslag till regeringen: Förbättra förutsättningarna för småskalig verksamhet och pro- duktion i tillämpningen av regelverk. Förenkla regelverk och tillämpning vid offentlig upphandling för småskalig verksamhet och produktion. Det är ofta den storskaliga strukturen som bildar eller mo- dellen för regelsystemens uppbyggnad. Samma regler gäller gene- rellt för små och stora företag, men de lever ofta under helt olika förutsättningar. En större insikt om små företags förutsättningar behövs därför i såväl regelsystemens utformning som i dess tillämpning. slutsats är att det i mycket hög grad be- ror på handläggande tjänstemän hur besvärligt eller lätt det blir för den enskilde företagaren att uppfylla de regler som han/hon berörs av. Det är angeläget att handläggande tjänstemän har hög kompe- tens och att det utvecklas en strategi som säkerställer att regelverk tolkas på likartat sätt i hela landet. Olika utredningar visar att regeltillämpningen ser olika ut. I Fjällmistrarapporten nr 5/2004 jämförs likheter och skillnader i Landsbygdens företagande och arbetsmarknad länsstyrelsernasTPF71FPT förvaltning av jakt och fiske i fjällen. En rad skill- nader kunde påvisas: Förutom att de resurser man förvaltar ser radikalt annorlunda ut ur såväl ekologiska, ekonomiska och sociala aspekter har länen valt att organisera sig olika. De intervjuade företrädarna för länen gör också olika tolkningar av tillämpliga lagar och det handlingsut- rymme som dessa lagar erbjuder. har länen valt olika förhållningssätt till införandet av den fria småviltsjakten och hand- redskapsfisket. Det gäller inte så mycket det regelverk som tilläm- pas utan snarare i vilken utsträckning man valt att upplåta mark och vatten. Det torde i sin tur påverka i vilken mån man har möjlighet att t.ex. upplåta resurser för enskilda att bedriva turistverksamhet. Utredaren anser dock att skillnaderna inte bör överdrivas. säger i studie och analys av intervjuundersök- ningenTPF72FPT om småföretagens villkor att det finns både tillväxtvilja och förväntningar av tillväxt bland många landsbygdsföretagare, men särskilt mikroföretagen upplever att arbetsgivaravgifter och arbetsgivaransvar utgör hinder för små och medelstora företag, i synnerhet i norra glesbygder. Ambitionerna att växa hänger istället i hög grad samman med möjligheterna att samarbeta i nätverk t.ex. skogsindustriella klustret i och gruvrelate- rade verksamheterna i . Generella lättnader i regelverk kan ge selektiva effekter för landsbygdsföretagen. Åtgärder som riktas till solo- och mikrofö- retag gynnar landsbygden eftersom dessa företag är relativt sett vanligare. Den offentliga upphandlingen omfattar drygt 400 miljarder SEKTPF73FPT , vilket är cirka en tredjedel av sektorns totala kostnader. Upphandlingen regleras i Lagen om offentlig upphandling, ().TPF74FPT Syftet med lagen är att få ut mesta möjliga av skattebetalarnas pengar i samband med inköp av varor och tjänster. 71TP PT , , samt länsstyrelser omfattades 72TP PT (2006) Småföretagandet i gles- och landsbygder 73TP PT Enligt och den statliga skulle de samlade offentliga inköpen enligt ha varit c:a 400 miljarder (SOU 1999:39). Enligt var enbart de statliga uppköpen så sent som . Även om det är svårt att exakt beräkna totalsumman är det sannolikt att summan är för hela den offentliga sektorn. 74TP PT Lagen om offentlig upphandling () trädde i kraft (SFS 1992:1528) Landsbygdens företagande och arbetsmarknad ska främjas och fler leverantörer ska få rimliga och rättvisa möjlig- heter att delta i upphandlingen. Offentlig upphandling är dessutom normerande med avseende på kvalitet och standard och av ojäm- förligt stor ekonomisk betydelse för tillväxt och företagande i hela landet. För att underlätta processen finns handling (NOU), som har som mål att effektivisera och till viss del övervaka upphandlingsarbetet. Nämnden ska även se till att infor- mationen om lagstiftningen är fullödig och verkningsfull. Viktiga allmänna riktlinjer är principen om icke-diskriminering, likabe- handlingsprincipen, principen om transparens (hög grad av tydlig- het och förutsebarhet bland annat vad gäller anbudsvärdering), principen om ömsesidigt erkännande (respekt för båda parters rol- ler och intressen) samt proportionalitetsprincipen (att inte ställa kraven högre än vad som kan sägas vara nödvändigt). Lagen är utformad med många detaljbestämmelser om hur ett anbud ska utformas, vilka krav leverantörerna skall uppfylla, hur länge ett anbud gäller och hur tvister ska hanteras samt eventuella överklagningar skall gå till. Det finns även regler för vilka inköp som kan göras utanför – till exempel köp av varor och tjäns- ter under ett visst belopp – vilket underlättar det praktiska arbetet och minskar byråkratin. Även om lagtexten kan tyckas detaljerad och klar uppstår det relativt ofta problem och konflikter i samband med upphandlingen. De vanligaste svårigheterna för små produ- center av varor och tjänster rör förhållanden om: Tolkning av kvalitetskrav, till exempel vid livsmedelsupphand- ling Svårigheter att ta sig igenom den byråkratiska processen Svårigheter att samarbeta kring en större gemensam offert Krav på leverans av alltför stora kvantiteter Otydliga beställningar eller för låga krav i anbudshandlingarna För liten hjälp med att formulera hållbara och ambitiösa offer- ter Avsaknad av utförliga protokoll över hur olika anbud prövats mot varandra Knapphändig information om upphandlingsprocessen Otillräcklig information från NOU om hur små producen- ter/leverantörer kan konkurrera på likvärdiga villkor med större aktörer Kostnader för att anlita externa konsulter Landsbygdens företagande och arbetsmarknad Lagstiftningen påstås gynna storskaliga leverantörer.TPF75FPT Regler inom lokal upphandling I lagstiftningen () formuleras paragrafer med innebörden att all offentlig upphandling ska ske i konkurrens, vara affärsmässig och ske på ett objektivt sätt. I praktiken finns mycket olika uppfattningar om hur man ska värdera dessa faktorer vid faktiska inköp av varor och tjänster. In- trycket är att de små och nyetablerade företagen med i första hand en lokal marknad i mindre omfattning än andra företag har möjlig- het att konkurrera inom offentlig upphandling. hän- visar beställarna till att det är lagstiftningen som förhindrar kom- muner och andra offentliga organ att utforma upphandlingsunder- lagen så att även lokala intressenter kan delta i anbudsgivningen på ett för dessa företag rimligt sätt. Det finns dock inga formella reg- ler som förhindrar de offentliga verksamheterna från att formulera anbudsunderlaget så att lokala företag ges bra och rättvisa förut- sättningar att delta i upphandlingskonkurrensen. har gjort ett uttalande där verket sä- ger att fler företag måste kunna få tävla om de offentliga upp- handlingarna av varor och tjänsterTPF76FPT. De säger också att regelsyste- met måste förenklas och samordningen av inköp inte får gå för långt. Alltför stora samordnade inköp kan leda till att färre företag kan vara med i anbudsgivningen. De säger också att det är bra om offentliga myndigheter kan ställa miljökrav och sociala krav vid en upphandling. Kommuner som funderar annorlunda – och kommun är ett exempel där kommunen i slutändan gör en vinst som det lokala näringslivet fått möjlighet att delta i konkurrensen om uppdragen. Exemplet visar också att det förekommer hinder som snarare beror på fördomar och okunnig- het än på faktiska förhållanden (se lokala exempelsamlingen). 75TP PT jfr. Nuteks skrift Småföretag och offentlig upphandling – Hinder och möjligheter för små företag att delta i offentliga upphandlingar R 2005:21, SOU 2005:22 Nya upphand- lingsregler samt SOU 2006:28 Nya upphandlingsregler 2 Styrelsepm från LRF:s lokal- avdelning i , med anledning av offentlig upphandling av livsmedel i Siljans- regionen 76TP PT Pressmeddelande . Kommentarerna gjordes i ett remissvar över den senaste statliga utredningen i ämnet – SOU 2006:28. Nya upphandlingsregler 2, Landsbygdens företagande och arbetsmarknad kommun är ett exempel på en kommun som i sin upp- handling tillsammans med priset väger in miljömässighet och kva- litet (se lokala exempelsamlingen). I miljöpolicyn för upphandling anges att det är principen de lägsta kostnaderna som styr. I alla upphandlingar ska en avvägning mellan miljö-/kvalitetskrav och priset göras. För att enklare kunna ställa precisa miljö- och kvali- tetskrav görs två separata upphandlingar för livsmedel och trans- porter. För livsmedlen viktas kvalitet och miljö till och priset till . Ett ökande antal produkter köps enbart in som ekolo- giska och ekologiska alternativ ska finns tillgängliga för kommu- nens kostnadsställen, till exempel förskola och skola. Genom att de ekologiska produkterna upphandlas till preciserade mängder har priset kunnat pressas. Vid upphandlingen av transporter ställs krav på minskande utsläpp av koldioxid. Livsmedelupphandlingarna har lett till att flera lokala producen- ter varit konkurrenskraftiga och kunnat nå överenskommelser och avtal som är förenliga med lagstiftningen. Genom distributionsnä- tet har lokala producenter lättare att leverera sina produkter. Dess- utom har det fört med sig en större sparsamhet på institutionerna eftersom de inhandlar mindre förpackningar och lagerhållningen minskar. Institutionerna anpassar dessutom sitt sortiment på ett annat sätt till det som är näringsmässigt mest riktigt för årstiden. Kostnaderna för det nya upphandlingssystemet bedöms vara gene- rellt något lägre. 6Landskapets förändring – De areella näringarna, naturen och den kulturella miljönTPF1FPT 6.1Synliggör landskapets resurser och skapa god balans mellan bevarande, förvaltning och utveckling Landsbygden har resurser i form av , betesmark, skogs- mark, rinnande vatten, bebyggelse, fjällmiljöer, biologisk mångfald och kulturhistoriska värden. Alla dessa delar av landskapet utgör självklart mycket viktiga tillgångar som kan utgöra basen för till- växtfrämjande verksamhet och miljövårdande insatser. Tydliga och spridda bilder av värden och möjligheter i kultur- och naturland- skapet skapar förutsättningar för människor att engagera sig i land- skapsfrågan. Med en fördjupad förståelse för den roll landsbygdens företagare har för att bibehålla och utveckla dessa värden skapas underlag för beslut. De styrdokument som används måste vara ut- formade så att landskapets olika värden ses i ett sammanhang och bygger på en helhetssyn. Lokal delaktighet kan stimuleras genom olika typer av nya mötesplatser. Synliggör landskapets resurser för en bredare allmänhet genom ökade kontaktytor mellan stad och land. Särskilt för barn och ungdomar är kunskapen om sambanden och beroendet av land- skapet viktigt att tydliggöra. 1TP PT Med landskapsbegreppet avses betydelsen enligt landskapskonventionen. Konventionen bygger på en helhetssyn där olika synsätt samverkar och det omfattar både natur och kulturmiljöaspekten. Landskapets förändring – De areella näringarna, naturen och den kulturella miljön Stärk kunskapen på alla politiska och administrativa nivåer om landskapets värden. Utveckla planeringsverktygen och utforma processerna så att dessa utgår från en helhetssyn och möjliggör lokal delaktighet. 6.2Synliggör samband och beroenden Det är samspelet mellan de som producerar och de som konsume- rar som utformar det landskap som tillmäts betydelse. Jordbrukets, skogbrukets, fiskets och rennäringens landskap och miljö utgör därför betydligt större områden än de arealer som rör primärproduktionen. Ekonomibyggnader, sjöbodar, hägn eller ren- stängsel utgör också delar av ett landskap som skapats av näring- arna. Vad som värderas högt på ett ställe är inte nödvändigtvis prio- riterat på ett annat. Lokalbefolkningen på landsbygden trängs ofta mellan bevarande- och exploateringsintressen, där utrymmet för lokala behov och in- tressen är litet. Miljöintressenter förespråkar skydd och orörda re- servat medan det kommersiella skogsbruket självklart behöver av- verka för att tillgodose marknadens efterfrågan på råvaror. Delar av turismnäringen är i sin tur beroende av en tillgänglig natur. har naturvårdspolitiken ändrat kurs mot att i högre grad utveckla de sociala värdena och därmed stärkt incita- mentet för ökat lokalt inflytande inom naturvården. Det är en an- gelägen förändring som ger de som bor på landsbygden större möj- ligheter att nyttja värden som landskapet erbjuder för bygdens ut- veckling som skyddsintressen tillgodoses. Erfarenheter från bland annat Kalix kustbygdTPF2FPT och världsarvet Lapponia visar att lokal förvaltning kan resultera i en ansvarsfull skötsel av naturen. Det är också angeläget att ge utrymme för ent- reprenörer inom näringen att nyttja landsbygdens naturresurser för att utveckla företagen och skapa arbetstillfällen. Ett hinder kan vara blockeringar i ägarstrukturen som försvårar för företag att utveck- las. Exempelvis är ett växande företags behov av mark ofta starkt beroende av tillgång till närliggande/angränsande mark som har annan ägare. En stärkt kunskap och en god dialog är viktig. Samti- digt måste rådigheten stärkas för att tillförsäkra att resurserna nyttjas så att de sammantaget ger ett bra utbyte lokalt. 2TP PT jfr. SOU 2006:101 Landskapets förändring – De areella näringarna, naturen och den kulturella miljön Frågor om ansvar och makt över landskapet blir allt mer aktuella då fler aktörer vill använda resurserna och lyfta fram sin syn på hur landskapet bäst ska användas Exempel på denna aktualiserade fråga syns i landskapskonventionensTPF3FPT tillämpning, samt genom land- skapsplaner och strategidokument som prövas i landets olika delar. Regionala eller centrala idéer samt ibland europeiska ambitioner om hur ett önskat landskap ska se ut och utvecklas ställs mot frågor om enskildas rätt till sin egendom eller gentemot exempelvis det kommunala planeringsmonopolet. Skolans roll för att stärka kunskapen om landskapet borde vara självklar. Om större delar av befolkningen även utanför landsbyg- den förstår sambandet mellan landskapets resurser och det som konsumeras genom exempelvis livsmedel och energi, ska- pas förutsättningar för ett bredare engagemang i landsbygds- och landskapsfrågan. Då skapas också en ökad förståelse för de offent- liga medel som finansierar de värden som inte prissätts på varor eller de tjänster som faktiskt utförs. Lärandeprocesser måste stödjas där frågor om landskapet diskuteras på flera nivåer. Akade- miska discipliners kunskap om exempelvis historia, biologisk mångfald och vattnets roll i landskapet måste bli tillgängliga för fler aktörer Aktiv folkbildning stärker också förutsättningar för dialog och processer om hur landskapet kan utvecklas och ge inkomster då traditionellt bruk av landskapet inte alltid bär sig ekonomiskt. Helhetssyn och samband mellan flera aktörer och verksamheter är nyckelord. 3TP PT Landskapskonventionen är en regional naturvårdskonvention för som ska slå vakt om och erkänna betydelsen av det omgivande landskapet. Konventionen är utarbetad av och omfattar de länder som är medlemmar av . Konventionen undertecknades 2000 och trädde i kraft . har inte ratificerat konventionen. Landskapet är viktigt för oss av kulturella och sociala skäl, för att det har miljövärden och för att det ligger till grund för ekonomisk utveckling. Konventionens parter erkänner land- skapets betydelse som uttryck för en mångfald av natur- och kulturarv och för att skapa identitet. För att slå vakt om landskapet och då även det s k. vardagslandskapet – områden som saknar speciella naturvärden men som är viktiga för människors närmiljö – behövs rikt- linjer för skydd, förvaltning (skötsel) och planering. Länderna ska identifiera det som är typiskt för ett landskap, övervaka förändringar och sätta upp kvalitetsmål för utvecklingen i olika områden. Man ska också öka människors medvetenhet och kunskap om landskapet och ge dem möjlighet att få insyn och medverkan i beslut. Det finns ännu ingen officiell svensk översättning av konventionen. (2006) jfr. Landskapets förändring – De areella näringarna, naturen och den kulturella miljön Enligt landskapskonventionen (se not föregående sida) är ett land- skap ett område, sådant som det uppfattas av människor och vars karaktär är resultatet av påverkan av och samspel mellan naturliga och/eller mänskliga faktorer. Landskapspolitik är enligt samma skrivningar berörda myndigheters utformning av generella princi- per, strategier och riktlinjer som gör det möjligt att vidta särskilda åtgärder i syfte att skydda, förvalta och planera landskap. Vidare anges ett flertal mer eller mindre detaljerade skrivningar vars räck- vidd formuleras enligt följande: Om inte annat följer av bestämmelserna i artikel 15 är denna konvention tillämplig på parternas hela territorium och omfattar natur-, landsbygds-, stads- och förortsområden. Den inbegriper landområden, inlandsvatten och havsområden. Den avser landskap som kan anses som särskilt värdefulla såväl som vardagliga landskap och vanvårdade landskap. Landskapskonventionen ska ta hänsyn till den europeiska kon- ventionen om självstyrelse. Varje land som tillämpar konventionen ska harmonisera genomförandet med sin egen politik och integrera landskap i regional- och stadsplaneringspolitiken och inom alla andra politikområden som har inverkan på landskap. Varje part som ratificerar konventionen förbinder sig att öka medvetenheten i det civila samhället, privata organisationer och hos offentliga myndigheter om landskapens värde, deras roll och om förändringar i landskapen samt att att inrätta instrument som syftar till att skydda, förvalta och/eller planera landskapet. Riks- antikvarieämbetet har fått i uppdrag att utarbeta ett förslag till na- tionellt genomförande av den Europeiska landskapskonventionen. I uppdraget ingår en översyn av ansvarsfördelningen mellan myndig- heterna när det gäller landskapsfrågor. Som en del av arbetet med Europeiska landskapskonventionen är (), , , och Jord- bruksverket (SJV) stöd i länens arbete med utvecklingen av för- söksverksamheten med regionala landskapsstrategier. Vilka möjligheter samhället har att hantera landskapets intresse- konflikter genom landskapsplaner och/eller landskapsstrategier beror till stor del på hur dessa arbetats fram och hur de sedan ac- cepteras. Möjligheterna i landskapet blir tydliga med en helhetssyn. SOU 2006:101 Landskapets förändring – De areella näringarna, naturen och den kulturella miljön I en skrift som utgör underlagTPF4FPT till arbete kon- stateras att sektorsmyndigheter med stor betydelse för det totala landskapet ofta saknar både överblick och kompetens när det gäller helheten: Besluten sker inte heller alltid i samförstånd med det önskade på lokal nivå. Styrning av markanvändning måste därför kunna ske i samman- hang där ansvar förtydligas och där fullgod ersättning ges för in- trång samt för den miljöproduktion som sker i allmänhetens in- tresse. I propositionen 2004/05:150 Svenska miljömål – ett ge- mensamt uppdrag, bedöms det hållbara brukandet av naturresur- serna endast kunna ske i ett landskapsperspektiv. Detta eftersom skog, jordbruksmark, vattendrag och andra naturresurser endast förekommer i sammanhang med varandra. En politik med denna inriktning väcker frågor om ansvar, rollfördelning och avvägning mellan allmänna och privata intressen. Vad är det som ska styras och av vem? Länsstyrelserna i , , , , , och har fått regeringens uppdrag att på försök utveckla regionala land- skapsstrategier i löpande kontakt med , Riksan- tikvarieämbetet och andra berörda centrala myndigheter. Redovis- ningen av projekten ska fokusera på erfarenheter liksom konse- kvenser och ska redovisas senast 20 december 2007.TPF5FPT Att detta ar- bete samordnas med andra landskapsinitiativ är en nödvändighet.