sou · GUB355 · 2007-01-01 00:00:00 — Av hänsyn till önskemålet om en funktionell finansiell lagstift- ning finns det anledning att också göra jämförelser med särregler- ingen för en kooperativ associationsform på kreditområdet som omfattas av lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse och som baseras på FL, nämligen kreditmarknadsföreningar. I de fall särskilda bestämmelser gäller för sådana föreningar kommer det att anges i det följande. Det finns dessutom kooperativa banker, medlemsbanker. Lagstiftningstekniken för dessa skiljer sig från den för kreditmarknadsföreningar genom att lagen (1995:1570) om medlemsbanker inte hänvisar till FL, utan innehåller en fullständig associationsrättslig reglering. Utredningen kommer i det följande inte att ange de särregler som gäller för medlemsbanker i förhål- lande till FL. Associationsrättsliga särregler för ömsesidiga försäkringsbolag Utredningens förslag: Bestämmelserna i 1 kap. FL skall gälla ömsesidiga försäkringsbolag. Definitionen av ekonomisk före- ning skall dock inte gälla. Särregler införs för att försäkrade i vissa fall skall kunna vara delägare och för att återförsäkrings- tagare inte skall vara delägare. Vidare införs särregler för att ömsesidiga skadeförsäkringsbolag också i fortsättningen skall kunna tillämpa uttaxering. En möjlighet för att föreskriva att bestämmelserna om koncerner även skall till- lämpas för en grupp av företag behålls. En särregel införs om garantikapital och att dess storlek skall bestämmas med hänsyn till den planerade verksamhetens omfattning och art. De bestämmelser i 1 kap. FRL som vilar på EG-rätt behålls. FL innehåller vissa inledande bestämmelser. Där ges till en början en definition av ekonomisk förening och anges att en före- ning som har till ändamål att främja medlemmarnas intressen genom annan ekonomisk verksamhet än som omfattas av definitio- nen inte kan bli en juridisk person. Vidare framgår att en ekono- misk förening skall registreras och att medlemmarna inte är personligen ansvariga för föreningens förpliktelser. Kapitlet innehåller vidare bestämmelser om vissa begrepp, bl.a. moderföre- ning, dotterföretag och koncern. Inledande associationsrättsliga bestämmelser av motsvarande slag som de i 1 kap. FL finns framför allt i 1 kap. FRL men även i 2 kap. 13 § första stycket och 18 § första stycket FRL. Associationsrättsliga särregler för ömsesidiga försäkringsbolag 1 kap. 1 § och 2 § tredje stycket FL En ekonomisk förening skall som huvudregel ha till ändamål att främja medlemmarnas ekonomiska intressen genom ekonomisk verksamhet i vilken medlemmarna deltar som konsumenter eller andra förbrukare, som leverantörer, med egen arbetsinsats, genom att begagna föreningens tjänster, eller på annat liknande sätt. En viss utvidgning av begreppet har skett för att öka konkurrenskraften för kooperativ verksamhet. Ändringen innebär bl.a. att flera föreningar i samverkan kan uppfylla de krav som ställs för att var och en av dessa skall anses som en ekonomisk förening. Av förarbetena till FL framgår att en förening i huvudsak måste framträda som en förening i vilken medlemmarna deltar, det s.k. huvudsaklighetskravet (se prop. 1986/87:7 s. 78). En följd av detta är att det är möjligt för en ekonomisk förening att handla även med andra än medlemmar, så länge medlemsverksamheten är den huvudsakliga delen. En förening som har till ändamål att främja medlemmarnas ekonomiska intressen genom annan ekonomisk verksamhet än den nämnda kan inte bli en juridisk person, om inte annan lag medger det. Ömsesidiga försäkringsbolag måste anses uppfylla kraven på att främja medlemmarnas ekonomiska intressen och det kan inte råda någon tvekan om att försäkringsrörelse är ekonomisk verksamhet. Delägarkretsens möjliga sammansättning skulle dock kunna göra det tveksamt om huvudsaklighetskravet alltid blir uppfyllt. Återförsäkringstagare är enligt 1 kap. 7 § första stycket FRL inte delägare. Bestämmelsen har funnits i försäkringsrörelseregleringen . kunde en återförsäkringsgivare avtala bort delägarskapet för återförsäkringstagaren. Det finns inte någon begränsning för hur stor andel av ett bolags verksamhet som får vara mottagen återförsäkring. Ett ömsesidigt försäkringsbolag kan således ha en andel mottagen återförsäkring som är större än direktförsäkring och därför inte uppfylla huvudsaklighetskravet. I kapitel 7 har utredningen föreslagit att FL genom en hänvisning i en ny försäkringsrörelselag skall tillämpas av ömse- sidiga försäkringsbolag. Med en sådan lagstiftningsteknik är det inte nödvändigt att ömsesidiga försäkringsbolag uppfyller defini- tionen av ekonomisk förening. Det bör genom en särregel anges att 1 kap. 1 § FL inte är tillämplig. Associationsrättsliga särregler för ömsesidiga försäkringsbolag En fråga som kan ställas i detta sammanhang är om det är accep- tabelt att återförsäkringstagare inte är delägare. Återförsäkrings- tagarna undantogs från delägarkretsen för att de då gällande reglerna om uttaxering, dvs. skyldigheten för delägarna att genom extra bidrag täcka uppkomna förluster, även medförde en rätt för delägarna att kräva uttaxering. En sådan rätt för återförsäkrings- tagare ansågs inte lämplig (se prop. 1948:50 s. 332 ff.). Även om reglerna om uttaxering i FRL inte längre gäller har det inte nu framkommit några skäl för att återinföra återförsäkringstagarnas status som delägare. En särbestämmelse som utesluter återförsäk- ringstagarna från delägarkretsen föreslås därför. Också i andra länder är det vanligt att återförsäkringstagare inte är delägare, låt vara att det normalt bestäms genom föreskrifter i bolagsordningen. Det finns här anledning att något beröra bestämmelserna i 1 kap. 7 § andra stycket FRL om möjligheten att utvidga delägarkretsen i ömsesidiga försäkringsbolag till att omfatta försäkrade. Möjlig- heten infördes . I förarbetena konstaterades att i vissa ömse- sidiga försäkringsbolag var även försäkrade arbetstagare delägare när försäkringarna grundades på kollektivavtal och att ett sådant delägarskap var viktigt i de s.k. avtalsbolagen, vilka är uppbyggda på en lika delning av makten mellan arbetsgivare och arbetstagare (se prop. 1998/99:87 s. 322 f.). Det konstaterades vidare att en sådan lösning ger möjlighet till lika behandling vid fördelning av över- skott t.ex. i samband med likvidation. Det ansågs inte strida mot den ömsesidiga associationsformen som sådan att tillåta detta. Utredningen anser att möjligheten att göra försäkrade till delägare i bolag med stark arbetsrättslig anknytning är väl förenlig med bärande tankar bakom ömsesidigheten och bör behållas men att det saknas skäl att vidga denna möjlighet till att omfatta även andra grupper. 1 kap. 2 § första och andra styckena FL Av 1 kap. 2 § första stycket FL framgår att en ekonomisk förening skall registreras. Bestämmelsen saknar visserligen motsvarighet i FRL men att registreringsplikt föreligger för ett ömsesidigt försäkringsbolag följer av 2 kap. 13 § första stycket FRL. Enligt 1 kap. 2 § andra stycket FL kan en ekonomisk förening efter regi- strering förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter samt föra talan inför domstolar och andra myndigheter. Associationsrättsliga särregler för ömsesidiga försäkringsbolag motsvaras av 2 kap. 18 § första stycket första och andra meningarna FRL. Några särbestämmelser för ömsesidiga försäkringsbolag är inte erforderliga. 1 kap. 3 § FL Av bestämmelsen följer att endast föreningens tillgångar svarar för föreningens förpliktelser. I tillgångarna räknas insatser och avgifter som har förfallit till betalning in även om de inte har betalats . För ömsesidiga försäkringsbolag anges som huvudregel i 1 kap. 6 § första stycket FRL att delägarna inte svarar personligen för bolagets förpliktelser. Däremot ges genom 1 kap. 6 § första stycket och 7 § tredje, fjärde och sjätte styckena FRL en möjlighet att i bolagsordningen för ett skadeförsäkringsbolag föreskriva att en delägare skall täcka skulder, avsättningar eller förluster i direkt skadeförsäkringsrörelse genom att göra kapitaltillskott till bolaget (uttaxering). Som redogjorts för ovan har det historiskt varit karakteristiskt för ett ömsesidigt försäkringsbolag att det drivs med delägarnas ömsesidiga ansvarighet som grund. Utvecklingen från fullt ömsesidigt ansvar för delägarna till den ordning som gäller har skett stegvis . Den senaste ändringen, , motiverades med att reglerna om delägaransvar skall ge ett gott skydd för försäkringstagarnas intressen samt främja en tydlig gränsdragning mellan förpliktelser på grund av försäkringsavtal och medel som tjänar som rörelsens riskkapital (se prop. 1998/99:87 s. 290 f.). En strävan var också att reglerna för ömsesidiga bolag skulle närma sig de regler som gäller för andra associationsformer och att ömsesidiga försäkringsbolag inte borde behandlas annor- lunda än försäkringsaktiebolag i den mån det inte är särskilt moti- verat av företagsformen som sådan. Vidare konstaterades att reglerna om delägaransvar inte var sådana nödvändiga inslag i den ömsesidiga bolagsbildningen att det måste följa direkt av lag. Regeringen var dock inte beredd att helt ta bort möjligheten att bedriva ömsesidig försäkringsrörelse med ett personligt ansvar för delägare, men ansåg att det bör förutsätta närmare regler i det ömsesidiga försäkringsbolagets bolagsordning. gjorde inte någon annan bedömning. I avsnitt 8.3.7 har utredningen redogjort för att det finns endast begränsade möjligheter att skaffa nytt kapital i ömsesidiga livförsäkringsbolag. Verksamheten bygger som där konstaterats i Associationsrättsliga särregler för ömsesidiga försäkringsbolag huvudsak på självfinansiering. Situationen är likartad i ömsesidiga skadeförsäkringsbolag, med den skillnaden att det finns en möjlig- het till uttaxering. Att kunna kräva in ytterligare kapital från delägarna vid förluster ligger helt i linje med principen om själv- finansiering. I stadgarna för en ekonomisk förening kan det, enligt 2 kap. 2 § FL, föreskrivas att regelbundna avgifter skall förekomma eller att det skall förekomma avgifter som är beroende av särskilda beslut om uttaxering. Avsikten med avgifter i en ekonomisk före- ning, som kan vara t.ex. årsavgifter eller medlemsavgifter, är dock att de skall bidra till kostnaderna för den löpande förvaltningen (se SOU 1984:9 s. 115). Att fullt ut tillämpa bestämmelserna i om att endast föreningens tillgångar svarar för dess förpliktelser skulle därför riskera att utesluta möjligheten till nuvarande form av uttaxering i ömsesidiga skadeförsäkringsbolag, vilket kan ytterli- gare försvåra möjligheterna till kapitalförsörjning för dessa. Utred- ningen ansluter sig till regeringens och tidigare bedöm- ning att delägare inom skadeförsäkringsrörelse skall kunna åläggas att göra kapitaltillskott till bolaget i form av uttaxering om detta reglerats i bolagsordningen. Eftersom FL inte möjliggör personligt ansvar för medlemmar krävs särregler om delägaransvar inom skadeförsäkring. 1 kap. 4–6 §§ FL Definitionerna av moderförening, dotterföretag och koncern är desamma som för ömsesidiga försäkringsbolag, 1 kap. 9 § FRL. I sista stycket av den paragrafen finns dock ett bemyndigande för regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, att före- skriva att bestämmelserna i , eller föreskrifter som meddelats med stöd av dem, om koncerner skall gälla helt eller delvis för en grupp av företag som inte utgör en koncern i FRL:s mening, men som har en gemensam eller i huvudsak gemensam ledning, s.k. oäkta koncerner. Bestämmelsen, som saknas för föreningar, har behandlats ovan angående försäkringsaktiebolagen (se avsnitt 9.2). Som framgår tar bestämmelsen sikte på ömsesidiga försäkrings- bolag. I motsats till den bedömning utredningen har gjort för försäkringsaktiebolag bör därför bemyndigandet behållas för ömse- sidiga försäkringsbolag. Associationsrättsliga särregler för ömsesidiga försäkringsbolag 1 kap. 8 § FRL Bestämmelsen anger att ett ömsesidigt bolag inte får bildas utan garantikapital om det inte finns särskilda skäl för det, att tillskott av garantikapital får göras under rörelsens gång och att garanti- kapitalet skall betalas tillbaka när det inte längre behövs. Bestäm- melsen, som saknar motsvarighet för föreningar, har behandlats i avsnitt 8.3.7. Bedömningarna där innebär att garantikapital även fortsättningsvis kommer att vara av väsentlig betydelse som start- kapital i ömsesidiga livförsäkringsbolag. När det gäller skadeförsäk- ringsbolag gör sig motsvarande förhållanden gällande. Även för dessa bolag finns det därför anledning att behålla bestämmelser om garantikapital. För försäkringsaktiebolag har det ovan föreslagits en komplet- terande regel till ABL:s krav på aktiekapital, innebärande att aktie- kapitalet skall bestämmas med hänsyn till den planerade verksam- hetens omfattning och art (se avsnitt 9.2). Garantikapital ingår i ett ömsesidigt försäkringsbolags kapitalbas på samma sätt som aktie- kapital i ett försäkringsaktiebolags kapitalbas. Behovet av en uttrycklig regel om garantikapitalets storlek är därför detsamma som det som motiverat förslaget för försäkringsaktiebolag. En motsvarande bestämmelse föreslås därför för garantikapital. 1 kap. 9 a–9 c, 9 e och 9 f §§ FRL Bestämmelserna innehåller definitioner som saknas i FL. De bör av samma skäl som för försäkringsaktiebolag (se ovan avsnitt 9.2) behållas i en ny försäkringsrörelselag. 10.3Bildandet av ett ömsesidigt försäkringsbolag Utredningens förslag: om bildande av ekonomiska föreningar skall inte gälla ömsesidiga försäkrings- bolag. I stället behålls de nuvarande reglerna om hur ömsesidiga försäkringsbolag bildas. Ett sådant bolags bolagsordning skall, utöver vad som sägs i FL, ange om rörelsen skall avse såväl direkt försäkring som mottagen återförsäkring, om bolaget skall driva försäkringsrörelse utanför EES, den krets av försäkrade som är delägare om inte endast försäkringstagarna är delägare, garantikapitalet, hur rösträtten skall utövas och beslut fattas på Associationsrättsliga särregler för ömsesidiga försäkringsbolag bolagsstämman, förekomsten av fullmäktige, om och när uttaxering skall förekomma, antal och sammanlagt belopp av försäkringar som skall vara tecknade innan bolaget kan anses bildat, samt hur tillgångarna skall fördelas mellan delägarna vid bolagets upplösning. Begreppen koncession och stadfästelse ersätts med tillstånd respektive godkännande. Bestämmelser om bildande av ekonomiska föreningar finns i 2 kap. De innebär att en ekonomisk förening måste ha minst tre medlemmar, vilka skall anta stadgar samt välja styrelse och revisorer. Vidare anges vad stadgarna skall innehålla, inom vilken tid föreningen skall anmälas för registrering och konsekvenser av att registrering inte sker samt vilka åtgärder som kan vidtas innan föreningen är registrerad. Bestämmelserna om bildande av ett ömsesidigt försäkringsbolag finns i 2 kap. FRL och reglerar mer detaljerat hur bildandet går till. Bestämmelserna motsvarar i princip de som gäller för bildandet av försäkringsaktiebolag (se ovan) med den skillnaden att stiftarna i bolagsordningen skall bestämma att ett visst antal försäkringar till minst ett visst sammanlagt belopp skall vara tecknade innan bolaget får anses bildat. Hänsyn skall då tas till arten av den planerade rörelsen och till garantikapitalets, dvs. startkapitalets, storlek. Teckning av försäkringar skall ske på en efter koncessionen upprättad stiftelseurkund eller på en teckningslista. Beslut om bolagets bildande skall därefter ske på en konstituerande stämma, till vilken de som har tecknat försäkringar och eventuella röst- berättigade garanter skall kallas. Kallelse behöver inte ske om alla försäkringar tecknas vid stämman och alla de som har tecknat försäkringar samt eventuella röstberättigade garanter är ense. Om inte så många försäkringar tecknats som angetts i bolagsordningen faller frågan om bolagets bildande. Bolaget är bildat om flertalet av de närvarande röstberättigade röstar för det. När det ömsesidiga försäkringsbolaget bildats skall en styrelse och revisorer väljas. Associationsrättsliga särregler för ömsesidiga försäkringsbolag 2 kap. 1 § FL En ekonomisk förening skall ha minst tre medlemmar. Medlem- marna skall anta stadgar samt välja styrelse och revisorer. För ömsesidiga försäkringsbolag finns inte något i FRL angivet krav på minsta antal delägare. I stället skall stiftarna enligt 2 kap. 2 § FRL bestämma att ett visst antal försäkringar till minst ett visst sammanlagt belopp skall vara tecknade, innan bolaget får anses bildat. Genom att försäkringsantalet och beloppet enligt 2 kap. 5 § första stycket 15 FRL skall anges i bolagsordningen kommer frågan om antalet delägare är tillräckligt för den avsedda verksamheten att prövas av eller regeringen vid ansökan om koncession och stadfästelse av bolagsordningen. Kravet i 2 kap. 1 § FL på ett minsta antal om tre medlemmar kan inte anses innebära något hinder för bildandet av ett ömsesidigt försäkringsbolag. Avsikten är normalt att antalet delägare skall vara betydligt större än tre. Bestämmelsen i FL bör därför kunna tillämpas även för ömsesidiga försäkringsbolag. Det kan dock ofta finnas skäl att för ömsesidiga försäkringsbolag kräva ett större antal delägare än tre. Det är genom delägarnas som bolagets rörelse- och buffertkapital byggs upp. För att säkerställa en tillräcklig finansiell styrka i bolaget och även en tillräcklig riskutjämning bör det därför även i fortsättningen anges i bolags- ordningen minst hur många försäkringar som måste vara tecknade för att bolaget skall kunna bildas och till vilket belopp dessa minst skall uppgå. På så sätt kommer frågan om delägarantalet och försäkringsbeloppen är tillräckliga att prövas vid ansökan om tillstånd att driva försäkringsrörelse. För försäkringsaktiebolag har det föreslagits att de skall kunna få verksamhetstillstånd efter bildandet. Frågan är om detta skall bli möjligt även för ömsesidiga försäkringsbolag. Som angetts ovan fattas beslut om att bilda ett ömsesidigt bolag på en konstituerande stämma av dem som har tecknat sig för försäkring och röstberättigade garanter. Att de som avser att verka tillsam- mans i bolags- eller föreningsform också är de som skall fatta beslutet om sådan samverkan anser utredningen vara ett krav som inte kan frångås. Nuvarande regler innebär att ett bolag redan innan den konstituerande stämman hålls har medgetts tillstånd att driva försäkringsrörelse och det har därför rätt att meddela försäkringar. Associationsrättsliga särregler för ömsesidiga försäkringsbolag Om ett ömsesidigt försäkringsbolag skall kunna bildas innan det har fått tillstånd att driva försäkringsrörelse måste det vara möjligt för de blivande delägarna att teckna försäkring trots att verksam- hetstillstånd saknas. Det innebär att försäkringsrörelse skulle bedrivas utan tillstånd. I ett sådant fall skulle försäkrings- tiden åtminstone inte kunna börja löpa förrän efter det att tillståndet har getts och bolaget har registrerats. Eftersom anmälan för registrering skall ske senast efter tillståndet kan det innebära en lång tidsutdräkt för försäkringstagaren innan försäkringsskyddet börjar gälla. Den prövning som skall göras av en ansökan om tillstånd att driva försäkringsrörelse kan dessutom medföra att de försäkringar som har tecknats inte kommer att vara tillåtna för försäkringsbolaget. Utredningen anser inte att det är en acceptabel ordning. Det kan vidare sättas i fråga om det finns något behov av att bilda ett ömsesidigt försäkringsbolag innan verksamhetstillstånd har meddelats. Associationsformen finns endast inom försäkrings- området. De som vill bilda ett ömsesidigt bolag kan därför inte förvärva ett redan befintligt bolag som har haft annan verksamhet och därefter ansöka om tillstånd att driva försäkringsrörelse. Att inte göra bolagsbildningen möjlig för tiden innan verksamhetstill- stånd har getts kan därför inte motverka uppkomsten av nya ömse- sidiga försäkringsbolag. Övervägande skäl talar för att behålla nuvarande ordning. Ett försäkringsbolag skall enligt 2 kap. 1 § första stycket FRL bildas av en eller flera stiftare. Med den bedömning som gjorts ovan, att tillstånd att driva försäkringsrörelse måste ges innan en konstituerande stämma tar ställning till bolagsbildningen, finns det även i fortsättningen behov av stiftare. För aktiebolag finns en möjlighet till undantag från den personkrets som kan vara stiftare, vilket utredningen ovan har föreslagit även skall gälla för försäk- ringsaktiebolag. Det är avsett framför allt för att möjliggöra undantag från gällande bosättningskrav. Det finns inte anledning att ställa större krav på stiftare av ömsesidiga försäkringsbolag, varför en sådan möjlighet bör införas även för dessa. Krav på stiftelseurkund infördes 1995 som en del av genomförandet i svensk rätt för banker och försäk- ringsbolag av EG:s första, andra, tredje och tolfte bolagsdirektiv. Direktiven gäller inte för bolag som inte drivs i vinstsyfte (jfr artikel 58 i , nuvarande artikel 48) och anses därför inte tillämpliga på ekonomiska föreningar. Det kan därför i och för Associationsrättsliga särregler för ömsesidiga försäkringsbolag sig sättas i fråga om dessa direktiv är tillämpliga på ömsesidiga försäkringsbolag. I förarbetena till det svenska genomförandet för försäkringsbolag har denna fråga inte särskilt berörts (se prop. 1994/95:70). Det första bolagsdirektivet kräver offentliggörande av vissa dokument, bl.a. stiftelseurkund. De som deltar i bildandet av ömsesidiga försäkringsbolag är blivande försäkringstagare och eventuella garanter. För dessa personer måste en stiftelseurkund anses vara en betydelsefull informationskälla. Även om direktivets krav på sådana dokument inte skulle vara tillämpligt på ömsesidiga försäkringsbolag gör sig därför behovet av konsumentskydd gällande och kravet på upprättande av stiftelseurkund bör därför kvarstå. Även i övrigt anser utredningen att det med hänsyn till det särskilda behovet av konsumentskydd på försäkringsområdet finns skäl att närmare reglera bolagets bildande på samma sätt som enligt gällande regler. Särregler om detta bör därför införas. Ett par förändringar föreslås dock av nuvarande regler. Om teckningen av en försäkring inte gjorts på rätt sätt kan den inte göras gällande av bolaget och om den tecknats med villkor är den i vissa fall ogiltig, allt under förutsättning att den som tecknat sig för försäkringen anmäler felet till . En sådan anmälan torde inte kräva några särskilda försäkringsrelaterade överväganden. Det mest naturliga är i stället att sådana anmälningar sker till registrerings- myndigheten, vilken är Finansinspektio- nen utan . Det kan anmärkas att motsvarande anmäl- ningar enligt ABL skall göras till . Någon särbestäm- melse för detta har inte ovan föreslagits för försäkringsaktiebolag. Vidare uppställs i 2 kap. 9 § FRL ett förbud för stiftare och andra att uppbära vissa ersättningar eller förbehålla sig särskilda förmåner eller rättigheter. Ersättning kan emellertid ges för de kostnader för bolagsbildningen som avser allmänna avgifter och arvoden för att upprätta stiftelseurkund och liknande arbeten. Motsvarande förbud gäller inte för aktiebolag och de förslag som har lämnats ovan i avsnitt 9.4 innebär att det inte heller längre kommer att gälla för försäkringsaktiebolag. Något särskilt förhållande som ger skäl att behålla förbudet för ömsesidiga försäkringsbolag har inte fram- kommit, varför någon särregel i denna del inte föreslås. Associationsrättsliga särregler för ömsesidiga försäkringsbolag 2 kap. 2 § FL Bestämmelserna om stadgarnas innehåll stämmer inte i alla delar överens med vad som gäller för ömsesidiga försäkringsbolag enligt 2 kap. 5 § FRL. Ett ömsesidigt försäkringsbolag skall utöver det som gäller för föreningar ange föremålet för bolagets verksamhet och särskilt ange om verksamheten skall avse såväl direkt försäk- ring som mottagen återförsäkring och om bolaget skall driva försäkringsrörelse utanför EES.