sou · GUB341 · 2007-01-01 00:00:00 — Definitionen i rambeslutet är dessutom identisk med definitionen av vad som utgör en terroristhandling enligt gemen- sam ståndpunkt 2001/931/GUSP. Det är därför lämpligt att i den föreslagna frysningslagen hänvisa till definitionen av terroristbrott i lagen om straff för terroristbrott. När det gäller begreppen frysning av ekonomiska tillgångar samt förbud mot tillhandahållande av ekonomiska tillgångar och finansi- ella tjänster är utgångspunkten att påbuden och förbuden är av- sedda att vara heltäckande. Med ekonomiska tillgångar bör därför förstås tillgångar av alla slag som har ett ekonomiskt värde och med finansiella tjänster bör förstås alla tjänster som förekommer på fi- nansmarknaden. Begreppet ekonomiska tillgångar bör dock inte omfatta sådana tillgångar som endast lämpar sig för personligt bruk eller konsumtion och som därför inte kan användas till att anskaffa andra ekonomiska tillgångar. I EU:s bästa praxis nämns elektricitet, gas, vatten och telefonlinjer som exempel sådana tillåtna till- gångar. Att tillgångar blir frysta skall innebära att de inte får betalas ut och att ingen får förfoga över dem utan särskilt tillstånd. Frys- ningen gäller inte bara banker och liknande institutioner. Det är också förbjudet att betala ut lön och försäkringsersättningar eller att betala tillbaka ett lån till den som omfattas av frysningsbeslutet. Genomförandet i av FN:s säkerhetsråds resolution Tillhandahållandeförbudet innebär inte bara ett förbud mot att skänka pengar till den som beslutet gäller, utan också ett förbud mot att låna ut pengar, att köpa eller sälja varor och att ingå något slag av affärsuppgörelse med en sådan person. I avsnitt 4.4.2 redo- visas EU:s definitioner av ekonomiska resurser, penningmedel och frysning av sådana tillgångar. De bör kunna tjäna till ledning också för tillämpningen av de svenska bestämmelserna. I flera sanktionsregimer har beslutat om in- ternationella sanktioner mot grupper och enheter (groups and en- tities). I 1267-regimen handlar det om grupper och enheter som har samröre med , och talibanerna. Re- solutionen föreskriver att tillgångar som tillhör dessa skall frysas och att det skall vara förbjudet att ställa egendom till deras förfo- gande. Även EU har beslutat om sanktioner mot grupper och en- heter. Rådets gemensamma ståndpunkt av (2001/931/GUSP) innehåller en definition av terroristgrupp i artikel 1.3 andra stycket. Enligt definitionen avses med terrorist- grupp en strukturerad grupp, inrättad för , bestående av mer än två personer, som handlar i samförstånd för att begå terro- risthandlingar. Med en strukturerad grupp avses en grupp som inte har tillkommit slumpartat i det omedelbara syftet att begå en terro- risthandling och som inte nödvändigtvis har formellt fastställda roller för medlemmarna, kontinuitet i sammansättningen eller en noggrant utarbetad struktur. Enligt artikel 1.1 skall den gemen- samma ståndpunkten tillämpas på personer, grupper och enheter som deltar i terroristhandlingar. Med personer avses fysiska perso- ner. Enheter avser främst juridiska personer. I svensk rätt kan endast fysiska och juridiska personer vara rätts- subjekt och ha rättskapacitet. Det innebär att endast fysiska och juridiska personer kan äga egendom, ha fordringar och skulder m.m. I den mån grupper och enheter inte uppfyller de krav som rättsordningen ställer för att en juridisk person skall anses föreligga har alltså gruppen eller enheten ingen rättskapacitet. När interna- sanktioner som i 1267-regimen omfattar frysning av till- gångar för grupper och enheter som är associerade med , och talibanerna uppkommer frågan om detta är meningsfullt eller ens görligt i . Eftersom sådana grupper eller enheter i de flesta fall inte räknas som rättssubjekt kan de inte äga tillgångar. En grupp kan t.ex. inte ha ett bankkonto. Genomförandet i av FN:s säkerhetsråds resolution Det kan emellertid tänkas situationer där en grupp har tillgångar i sin besittning och där förutsättningar för ett frysningsbeslut är för handen. Så kan bl.a. vara fallet om kontanter påträffas som inte kan hänföras till någon fysisk eller juridisk person, men som up- penbarligen har insamlats för en viss grupps räkning eller kontrol- leras och används av gruppen. Dessutom måste det tillhandahållandeförbud som alltid gäller parallellt med ett frysningspåbud beaktas. Den omständigheten att en grupp inte kan äga tillgångar hindrar inte att sådana kan ställas till förfogande för den genom insamling eller på annat sätt. Ett så- dant tillhandahållande skall vara förbjudet. Av den anledningen måste även grupper täckas in i den svenska sanktionslagstiftningen. Det kan inte vidare inte uteslutas att begreppet enhet, som det kan komma att användas av en sanktionskommitté eller av EU, inte motsvarar vad som enligt svensk rätt utgör en juridisk person och inte heller något som kan anses utgöra en grupp. För att säkerställa att sanktionslagen blir heltäckande bör därför även denna term fin- nas med i lagen. Någon närmare definition av begreppet enhet eller begreppet grupp bör inte fastställas i lagen. Beviskrav för ett frysningsbeslut Resolution (2001) anger inte vilket beviskrav som skall gälla för att ett frysningsbeslut skall kunna meddelas och ger ingen som helst ledning för vad som skall krävas för att det skall kunna hävas. Ordalydelsen i resolutionen ( persons who commit, or attempt to commit, terrorist acts or participate in or facilitate the commis- sion of terrorist acts ) ger närmast vid handen att gärningen skall vara styrkt. En sådan tolkning får dock anses utesluten med hänsyn till resolutionens syfte och skrivningen i övrigt. Den analys av syftet med resolutionens bestämmelser som FATF har gjort har redovisats i avsnitt 5.4.4. Behovet av att kunna fatta ett snabbt beslut om frysning föranleder att ett sådant skall kunna grundas tämligen direkt på underrättelseinformation från den svenska polisen eller utländska myndigheter. En sådan ordning kräver emellertid att beslutet kontinuerligt omprövas med hänsyn till invändningar och information från den utpekade personen och till övrig utredning. Kraven på bevisning och utredning är uppen- barligen inte desamma vid det första beslutet som vid ompröv- ningssituationen. Genomförandet i av FN:s säkerhetsråds resolution I det tidigare lagstiftningsärendet förordade Lagrådet att bevis- kravet för ett beslut att spärra14 tillgångar var att de skulle tillhöra personer som skäligen kan misstänkas för att komma att begå, försöka att begå eller medverka till terroristhandlingar. Lagrådet motiverade sitt förslag med att det var naturligt att anknyta till det lägre beviskrav som gäller vid tvångsåtgärder som kvarstad eller be- slag. Den av Lagrådet föreslagna bevisnivån torde också i allt vä- sentligt motsvara vad FATF rekommenderar i tolkningsnoten till rekommendation nr 3, nämligen att det skall finnas reasonable grounds to suspect or believe att kontot eller tillgångarna skall användas för att finansiera terroristhandlingar. Trots att frysnings- åtgärden är en mer långt mer ingripande åtgärd än kvarstad och be- slag är det, med hänsyn till resolutionens syfte och de rekommen- dationer som FATF har utfärdat, svårt att se att det finns utrymme för att sätta beviskravet högre än så. Något skäl att nu göra en an- nan bedömning än den Lagrådet gjorde föreligger således inte. De omständigheter som det skall föreligga skälig misstanke om vid frysningsbeslutet skall alltså avse personens eller gruppens in- blandning i terroristhandlingar. Bestämmelsen har ett preventivt syfte och det kan därför tyckas rimligt att den bör omfatta dem som skäligen kan misstänkas för att planera eller försöka begå eller medverka till terroristhandlingar. Lagrådet förefaller ha gjort samma bedömning när det lagstiftningsärende föreslog formuleringen den som skäligen kan misstänkas för att komma att begå, försöka att begå eller medverka till terroristhandlingar. En komplikation med en sådan avgränsning är emellertid att den inte uttryckligen omfattar personer som skäligen kan misstänkas för att ha begått ett terroristbrott eller ens dem som är åtalade för eller rent av dömda för sådana brott. Enligt utredningens mening vore det orimligt om den som är föremål för en polisutredning om terroristbrott eller som dömts för ett sådant brott inte skulle omfattas av frysningsbestämmelserna. De kriterier som skall medföra listning enligt den gemensamma ståndpunkten 2001/931/GUSP utgår ju också från att det pågår ett rättsligt förfa- rande på grund av misstanke om terroristbrott eller att det finns en dom för ett sådant brott. 14 lagstiftningsärende användes termen spärrande för den åtgärd som i det här föreliggande förslaget, i enlighet med den terminologi som är allmänt vedertagen, betecknas frysning. Genomförandet i av FN:s säkerhetsråds resolution Det kan möjligen förutsättas att åklagare och domstolar, bl.a. med hänsyn till terroristbrottens speciella karaktär, skulle anse att återfallsprognosen i flertalet sådana fall motiverade ett frysningsbe- slut utan att lagen explicit pekade ut dem som har begått ett brott. Med hänsyn till att beslutet måste fattas utan tidsutdräkt och att lagtexten därför inte onödigtvis bör ha en utformning som kräver komplicerade bedömningar anser utredningen att det bör framgå att frysningsbeslut skall kunna baseras även på redan begångna brott. Kravet att medlemsstaterna skall införa regler som gör det möjligt att frysa terroristrelaterade tillgångar syftar enligt FATF:s tolk- ningsnot till rekommendationerna att det skall gå att frysa till- gångar om det finns skälig anledning att misstänka eller tro att de kan komma att användas för terroristverksamhet: The objective is to freeze terrorist-related funds based on reasonable grounds, or a reasonable basis, to suspect or believe that such funds or other assets could be used to finance terrorist activity. Enligt tolkningsnoten skall alltså rekommendationerna förstås så att medlemsstaterna skall skapa en ordning för att fatta och upp- häva frysningsbeslut. Staterna skall se till att en frysningsåtgärd kan initieras utan dröjsmål. Staterna skall också utveckla och införa allmänt kända procedurer för att pröva avlistningskrav när omstän- digheter som är förenliga med internationella förpliktelser och tillämpliga legala principer föreligger och att upphäva frysningsbe- slutet för avlistade personer. I tolkningsnoten anmärks särskilt att när det gäller personer som har utpekats i 1267-regimen skall sådana avlistnings- och upphävandeprocedurer överensstämma med de procedurer som sanktionskommittén för resolution har antagit. För de personer etc. som omfattas av 1373-regimen innehåller inga sådana särskilda anvisningar.15 I den prövning som skall göras när ett fullständigt beslutsunder- lag föreligger bör den omständigheten att någon kan misstänkas för att ha begått ett terrorbrott eller har dömts för ett sådant inte till- 15 FATF: Interpretative notes to the on Terrorist , Interpretative note to Special Recommendation III: Freezing and , särskilt punkt 8. Genomförandet i av FN:s säkerhetsråds resolution mätas självständig betydelse. Vid omprövningen bör således gälla att beslutet skall upphävas om det inte finns skäl att misstänka att den som beslutet gäller planerar att begå, försöka att begå eller medverka till terroristhandlingar. brott får vägas in i den bedömningen och tillmätas betydelse bl.a. med hänsyn till hur all- varligt brottet är, den tid som har passerat och andra omständig- heter. Beviskravet bör, med hänsyn till , ligga på nivån skälig misstanke. Resolution innehåller inte några bestämmelser som ger ut- rymme för undantag av humanitära eller andra skäl från föreskrif- terna att frysning skall ske av tillgångar som tillhör misstänkta ter- rorister m.fl. I resolution har emellertid säkerhetsrådet be- slutat om undantag av humanitära skäl från frysning av tillgångar. Resolutionen gäller enligt sin ordalydelse endast för 1267-regimen, men medlemsstaterna anmodas att beakta bedömningarna i resolu- tionen vid genomförandet av resolution . Principerna bör alltså även gälla i 1373-regimen. Enligt resolution skall föreskrifterna om frysning av till- gångar inte tillämpas i fråga om tillgångar som den berörda med- lemsstaten har fastställt vara a) nödvändiga för grundläggande ut- gifter, innefattande bl.a. betalning av livsmedel, hyra eller lån, me- diciner och läkarvård, skatter och försäkringspremier eller b) nöd- vändiga för extraordinära utgifter. En medlemsstat kan frigöra frysta tillgångar för de under a) angivna ändamålen under förut- sättning att ett meddelande om beslutet sänds till 1267-kommittén och att kommittén inte ger ett negativt besked från det att meddelandet avsändes. För att frigöra frysta tillgångar för de ändamål som avses under b) krävs 1267-kommitténs god- kännande I rättsakter som EU och EG har antagit för att genomföra reso- lution finns också föreskrifter om undantag. Så innehåller t.ex. EG-förordning 2580/2001 undantagsbestämmelser som ger medlemsstaterna rätt att frigöra frysta penningmedel för att bl.a. tillgodose grundläggande mänskliga behov. Svenska undantagsregler bör utformas med utgångspunkt i före- skrifterna i artikel 2a i EG-förordning 881/2002 (1267-regimen). bör fatta beslut i dessa fall. Den person som har Genomförandet i av FN:s säkerhetsråds resolution fått sina ekonomiska tillgångar frysta får vända sig till Försäkrings- kassan med en begäran att undantag skall beviljas. Åklagarens beslut skall kunna överklagas till domstol. De skäl som talar för att åklagare skall vara beslutsmyndighet, nämligen behovet av erfarenhet av och kompetens i fråga om misstankebedömningar, talar med samma styrka för att åklagarens beslut skall överklagas till allmän domstol. Av skäl som har redovisats i det föregående kan det förutsättas att flertalet av de personer som träffas av ett frysningsbeslut inte bor eller vistas i och inte heller har några tillgångar här. Dessa omständigheter talar för att antalet överklaganden kommer att bli mycket begränsat, åtminstone efter en övergångsperiod. Målen bör därför koncentreras till en och samma tingsrätt, lämpli- gen i . Enligt förslaget bör åklagarens beslut överklagas till . Ett frysningsbeslut är av så ingripande karaktär att en fysisk per- son som drabbas av det bör ha rätt till ett offentligt biträde vid överklagande av beslutet. Behovet torde normalt sett vara så stort att det bara undantagsvis bör komma i fråga för domstolen att vägra att förordna biträde. Ett effektivt genomförande av ett frysningsbeslut förutsätter att överträdelser kan föranleda ett straffrättsligt ansvar. Med hänsyn till de likheter som finns med överträdelser av beslut enligt sank- tionslagen bör ett straffstadgande i lagen om frysning utformas i enlighet med sanktionslagens straffstadgande. I är det vanligt med ekonomiska notiser om t.ex. närings- förbud och konkurser. Däremot publicerar myndigheter – på goda grunder – inte namn på brottslingar. Det är därför ett dilemma att själva syftet med ett frysningsbeslut får anses göra det nödvändigt att publicera information om att någon är misstänkt för ett så all- Genomförandet i av FN:s säkerhetsråds resolution varligt brott som terroristbrott eller terroristfinansiering. En förut- sättning för att ett beslut enligt lagen skall få effekt är ju att det blir känt för alla som kan tänkas ställa medel till förfogande för den som är föremål för sanktioner. FN publicerar alla sina frysningsbe- slut på nätet medan EU publicerar sina i EUT. Sannolikt finns re- dan majoriteten av dem som kan träffas av svenska frysningsbeslut på EU:s offentliga listor. Det torde också nästan uteslutande röra sig om personer och grupper som bor och verkar i andra länder. Uppgifternas känsliga karaktär motiverar emellertid en noggrann analys av informationsspridningen. Åklagaren får förutsättas lämna upplysningar om besluten till för vidarebefordran till de finansiella institu- ten. För att ett beslut skall få full effekt är emellertid den informa- tionen inte tillräcklig. Det bör säkerställas att information går ut till sådana mottagare som kan bidra till att den som avses med be- slutet hindras från att uppbringa större summor genom affärsverk- samhet och/eller penningtvätt. kontrollerar okända kunder eller samarbetspartners genom kreditupplysning och kontroll är vanligare vid större affärer. Därför bör det övervä- gas att ändra kreditupplysningslagen (1973:1173), så att kredit- upplysningsföretagen kan hantera information om frysningsbeslut trots att det inte handlar om betalningsförsummelser eller bris- tande ekonomisk vederhäftighet. En fördel med kreditupplys- ningsföretagen som informationsbärare är också att det kan visas vem som har tagit del av informationen, vilket har betydelse för att överträdelser skall kunna beivras. Det finns också ett behov av information till allmänheten för att t.ex. hindra insamlingar till terrorgrupper. Utredningen har inte funnit någon lämplig form för sådan information. En modell som kan övervägas är annonser i Post och och i dags- press efter mönster av bestämmelserna i konkurslagen (1987:672). Det är dock osäkert om en sådan åtgärd kan ha avsedd effekt. Ett bättre alternativ vore att EU centralt tillhandahöll information även om medlemsstaternas frysningsbeslut, särskilt som de flesta som träffas av ett svenskt beslut kommer att höra hemma i något annat EU-land. Genomförandet i av FN:s säkerhetsråds resolution Antalet ärenden som omfattas av den föreslagna lagen kan förut- sättas bli mycket begränsat när väl de av EG nu listade EU-interna terroristerna och terroristgrupperna hunnit hanteras. Åklagarmyn- dighetens och domstolarnas merkostnader torde därför bli närmast marginella och bör kunna finansieras inom ramen för befintliga an- slag. 6Riktade internationella sanktioner och rättsäkerhet för enskilda Enligt direktiven skall utredningen vid utformningen av sina förslag beakta vikten av att förfarandet vid användning av sanktioner som riktar sig mot enskilda tillgodoser högt ställda krav på rättssäkerhet och särskilt pröva i vilken utsträckning det kan förenas med en rätt till domstolsprövning. Utredningen skall dessutom överväga vilka vägar, vid sidan av eller i stället för nationella åtgärder, som står till buds för att åstadkomma ett heltäckande regelverk med tydliga rättssäkerhet- sgarantier inom FN och EU samt lämna de förslag som bedöms lämpliga. Det kan utan vidare konstateras – som företrädare för den har gjort vid upprepade tillfällen – att det av styrda systemet med sanktioner mot terror- misstänkta rymmer inslag som är oförenliga med de krav på rättssäkerhet som vi anser självklara i en rättsstat. Vårt medlemskap i och våra folkrättsliga förpliktelser mot FN och EU medför dock att utrymmet för svenska lagstiftningsåtgärder när det gäller internationella sanktioner är mycket litet. Flera sanktionsregimer upprättar – i likhet med 1267-regimen – listor över de personer och grupper som skall träffas av frysningsåtgärder.1 Kritiken mot listningssystemet, som detta fungerar i sanktionskommittéerna under säkerhetsrådet, gäller framför allt att beslutsunderlaget är bristfälligt, att förfarandet omöjliggör välgrundade beslut, att den som träffas av sanktioner vägras insyn och inte kan föra talan mot beslutet samt att det saknas regler om och en organisation för en verksam överprövning av besluten. Trots att vissa förändringar till det bättre har genomförts i sanktionskommittéernas hantering måste det 1 Vilka dessa sanktionsregimer är framgår av avsnitt 2.3. Hur listningen går till har redovisats i avsnitt 4.3. Riktade internationella sanktioner och rättsäkerhet för enskilda konstateras att förfarandet i dessa sanktionsregimer fortfarande inte uppfyller rättsstatliga minimikrav. Sanktionskommittéernas listor överförs emellertid oförändrade till EG-förordningar och de påbud och förbud i förhållande till de listade som följer av resolutionerna gäller därför, i den form de har fått i EG- förordningen, direkt mot medlemsstaternas invånare, företag och myndigheter. Den svenska kan inte genom någon lagstiftningsåtgärd sätta dessa regler ur spel. En svensk domstol skulle i teorin kunna finna att EG-förordningen inte var tillämplig i ett visst fall eller i ett visst avseende.2 Men om en person som omfattas av ett frysningsbeslut stämmer den bank som har fryst hans konton eller överklagar beslut att inte betala ut hans föräldrapenning får det anses mindre sannolikt att svenska domstolar i allmänhet skulle underkänna EG- förordningens tillämplighet I 1373-regimen åläggs staterna i generella termer – dvs. utan namnlistor – att hindra finansiering av terrorism genom att frysa alla tillgångar för dem som begår terroristhandlingar och att förbjuda alla att tillhandahålla dem ekonomiska resurser. EG har emellertid valt att foga namnlistor till de förordningar som gemenskapen beslutat om för att unionens medlemsstater skall uppfylla kraven i 1373-regimen. EU:s medlemsstater befinner sig därför när det gäller 1373-regimen i allt väsentligt i samma situation som den som just har beskrivits i fråga om 1267-regimen. Det skall visserligen sägas att det beslutsförfarande som ligger till grund för EG:s listning på flera sätt är överlägset 1267- kommitténs listningsprocedur ur rättssäkerhetssynpunkt. Men på samma sätt som i säkerhetsrådets sanktionskommittéer saknas det såväl insyn för de berörda som en möjlighet till överprövning av ett oberoende organ. Inom det begränsade område där svensk lagreglering är möjlig kan det tyckas självklart att reglerna skall utformas så att de motsvarar normal svensk rättslig standard. Också den svenska lagstiftningen styrs emellertid av det materiella innehållet i de berörda resolutionerna. Det får framför allt till följd att det är svårt att undvika åtgärder som med svenska mått mätt framstår som mycket ingripande. 2 Se t.ex. Länsrättens i dom i mål nr 10532-02, mot . Domstolen redovisar innehållet i EG-förordning 881/2002 och konstaterar att är förtecknad i bilagan, men fastslår sedan kortfattat att det inte finns något hinder för ekonomiskt bistånd till . Riktade internationella sanktioner och rättsäkerhet för enskilda Den svenska lag om frysning som utredningen föreslår omfattar endast de personer, grupper etc. som inte omfattas av EG:s frysningsbeslut utan bara av vårt lands folkrättsliga förpliktelser mot FN och EU. Lagen gäller sålunda dels de EU-interna terroristerna, eftersom det inte har gått att nå enighet om att EG har behörighet att fatta beslut om dem, dels de EU-externa terrorister som inte omfattas av någon EG-förordning om sanktioner. För denna krets skall, enligt förslaget, åklagare besluta om frysning i de fall då föreskrivna krav på bevisningen är uppfyllda. Beslutet skall kunna överklagas till domstol och den som träffas av beslutet skall ha rätt till juridiskt biträde. De krav som och FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter ställer i fråga om rätt till domstolsprövning torde därigenom vara tillgodosedda. Men de sanktioner som resolutionerna och den gemensamma ståndpunkten påbjuder är så långtgående att det möjligen kan hävdas att vissa rättssäkerhetsproblem ändå kvarstår, t.ex. att skyddet för äganderätten urholkas genom det låga beviskravet. I detta kapitel behandlas rättssäkerhetsproblemen i sanktions- systemen med utgångspunkt i hur ett sanktionsbeslut förhåller sig till de fri- och rättigheter som garanteras enligt de stora inter- nationella konventionerna på området. Fallet med tre svenskar som fick sina tillgångar frysta tas upp som ett exempel. Vidare redovisas översiktligt den arbete för att förstärka rättsäkerheten i FN:s och EU:s sanktionssystem. Slutligen diskuteras några av de förslag för det framtida arbetet som har förts fram . Rättssäkerhet för enskilda ställer krav på den rättsliga regleringen av statens maktutövning. I en rättsstat är den enskilde tillförsäkrad skydd mot staten själv.