sou · GUB3111 · 2007-01-01 00:00:00 — Ge den enskilde en helhetsbild över sin framtida pension De flesta medborgare har pension från flera ställen än det allmänna. För flertalet, uppskattningsvis nio av tio, spelar tjänstepensionerna via arbetet en stor roll för den totala ålderspensionen. Många har därtill ett privat pensionssparande i någon form. För en del, i syn- nerhet om man bytt arbetsgivare eller avtalsområde ett antal gånger, kan kunskapen om vilka tjänstepensioner och pensions- försäkringar man har vara ofullständig och svårförståelig. Utöver allmän ålderspension har många medborgare till ålders- pensionen kombinerbara socialförsäkringsförmåner. Exempelvis har närmare en av fem ålderspensionärer bostadstillägg (BTP) och ungefär lika många har änkepension. En sammanställning av de totala framtida inkomsterna, oavsett varifrån de utbetalas, är för många sannolikt det viktigaste infor- mationsbehovet gällande ålderspensionen. gjorda satsningar på området behöver utvecklas, vilket bör beaktas vid utformningen av pensionsadministrationen. Lättillgänglig service och lättbegriplig information Blivande och varande ålderspensionärer ska ha tillgång till en bra och efter sina behov avpassad service. Detta inbegriper hänsyn till krav som kan finnas hos personer med olika typer av funktions- hinder, med svårigheter att tala och förstå svenska språket samt de särskilda hänsyn som ålderdomen kan medföra. Behovet av information ser också olika ut beroende på var i livet individen befinner sig. Information om den allmänna ålderspensio- nen bör bl.a. förmedla hur olika val i livet kan påverka pensionens storlek. Som ovan nämnts kan härutöver konstateras att det finns ett statistiskt samband mellan kunskap om det allmänna ålders- pensionssystemet och förtroendet för detsamma. Således utgör väl avvägda informationsinsatser en viktig grund för att förstärka för- troendet för den allmänna pensionen. Vid sidan av allmän- och tjänstepension finns som ovan behandlats privata pensionslösningar. Pensionssparande omsätter stora belopp och präglas av en omfattande marknadsföring. Den myndighet som administrera den allmänna ålderspensionen bör verka för att konsumentintresset inom pensionsområdet främjas. Detta bör ske i samverkan med bl.a. , Finans- inspektionen och . Information till beslutsfattare och opinionsbildare m.fl. Inte bara allmänheten har användning av information om pensions- systemet. Även beslutsfattare, opinionsbildare, forskare m.fl. har ett behov av en aggregerad och allsidig information om en fråga av så stor vikt, socialt och ekonomiskt, som den allmänna ålders- pensionen. Den myndighet som administrerar pensionen bör som expertorgan även ha till uppgift att informera dessa grupper och ha tillgång till de resurser som behövs för detta. Främja långsiktighet och stabilitet i pensionssystemet Ålderspensionen är till sin natur ett område som präglas av lång- siktighet. Det gäller för den som tjänar in respektive sparar till sin pension, såväl som för de myndigheter som har uppgifter inom området. Administrationen av den allmänna ålderspensionen präg- las likaså, i synnerhet vid en hög grad av automatisering, av stora investeringar som skrivs av under en följd av år. Informations- insatser behöver genomföras med uthållighet. Dessa omständig- heter pekar på vikten av att förslag om den framtida pensions- administrationen har ett långsiktigt perspektiv och i görligaste mån beaktar ekonomiska, demografiska, tekniska och förvaltnings- mässiga tendenser. 6.2Ålderspensionen ur ett livscykelperspektiv Utredningens bedömning: Val av organisatorisk lösning för pen- sionsadministrationen bör ses i ett livscykelperspektiv. Tre olika tidsperioder kan urskiljas: intjänande- och sparandefasen, besluts- fasen samt utbetalningsfasen. Den långa tidsperioden av intjänande och sparande gör den allmänna ålderspensionen unik bland social- försäkringar. Av utredningens direktiv framgår att olika aspekter ryms i begrep- pet pensionärernas och pensionsspararnas bästa. Samordning och låga kostnader är centrala och viktiga, men även olika kvalitets- aspekter som tillgänglighet, enkelhet, snabb hantering, god infor- mation och väl fungerande kundservice är av betydelse. Hur de olika aspekterna skall värderas kan variera mellan olika grupper av pensionärer och pensionssparare. Således kommer det som defini- eras som det bästa för pensionsspararna och pensionärerna vara en sammanvägning av dessa olika aspekter. Så långt enligt direktivet. Utredningen vill föra till en tidsdimension när man talar om pen- sionsspararnas och pensionärernas bästa. Utifrån en sådan bör indi- videns liv kunna delas in i tre faser. Den första är den yrkes- verksamma tiden där inträdestidpunkten i arbetslivet och årlig inkomst blir bestämmande för den framtida ålderspensionens stor- lek. Denna fas – intjänande- och sparandefasen – är naturligen den längsta räknat. Det är också under denna fas som det alltid kommer att finnas flest intressenter i pensionssystemet, jämför kapitel 2. Den andra fasen – beslutsfasen – är då individen har möj- lighet att börja ta ut sin allmänna ålderspension. Denna fas infaller formellt från 61, där individen kan välja mellan att ta ut pensionen helt eller delvisTPF1FPT. Den tredje och sista fasen – utbetalningsfasen – är då individen lever som ålderspensionär. Denna fas har med stigande levnadsålder blivit allt längre, vilket i sin tur kopplar tillbaka till beslutsperioden och frågan om när pensionen börjar tas ut. Vilken myndighetsverksamhet som behövs under de tre olika faserna, och vilket behov hos individen denna svarar mot, är olika. Val av organisatorisk lösning bör m.a.o. ses i ett livscykelperspek- tiv. Det är emellertid inte givet att det behöver vara en och samma myndighet som är administratör i alla avseenden och i varje fas. 1TP PT Genom 60-års möten kan emellertid fasen anses inledas i samband med dessa. Här bör lämplighetsavvägningar göras och pragmatiska lösningar eftersträvas. Under den första fasen – intjänande- och sparandefasen – är det viktigast att individen får information så att denne förstår inne- börden av livsinkomstprincipen, får en uppfattning om storleken på sin framtida totala ålderspension samt får underlag om hur pre- miepensionen bör förvaltas med avseende på risknivå, långsiktighet m.m. En samlad, lättillgänglig och korrekt information om den allmänna ålderspensionen underlättar för individen att ta ställning till behovet av eventuellt privat pensionssparande. Det är denna i tiden långt utsträckta fas som kommer att spela en mer fram- trädande roll i det reformerade ålderspensionssystemet än i det som gällde tidigare. Detta bör enligt utredningen lyftas fram i över- vägandena om den framtida utformningen av administrationen. Under beslutsfasen har individerna andra behov. Även här behö- ver individen få viktiga frågor besvarade, varav vissa kan vara myn- dighetsuppgifter och vissa inte. Vilka blir de ekonomiska konse- kvenserna av att börja ta ut den allmänna ålderspensionen, delvis eller helt, ? Ska jag fortsätta med fondsparande för premiepensionen eller ska jag i samband med att jag tar ut premiepensionen gå över till premiepensionssystemets traditionella livförsäkring? Hur stor blir min tjänstepension? Kan jag få andra förmåner från det allmänna, t.ex. BTP om den totala ålderspensionen inte skulle räcka? Det är här viktigt för individen att kunna få besked på frågor så enkelt som möjligt och med så få myndighetskontakter som möj- ligt. I den mån dessa inte är statliga myndighetsuppgifter att besvara bör hänvisningar enkelt kunna ske till berörda organisa- tioner. För även om antalet myndighetskontakter reduceras, så innebär ålderspensionssystemet som helhet att de allra flesta indi- vider kommer att få sin sammanlagda ålderspension från flera håll: det allmänna, från ett eller flera tjänstepensionsnstitut samt från banker och försäkringsbolag vad gäller eventuellt privat pensions- sparande i någon form. Att utvecklingen av pensionsportalen , där staten är en kravställare, blir framgångsrik är mot denna bakgrund av stor vikt. Under utbetalningsfasen ändras individens behovsbild igen. Öns- kemålen här handlar förmodligen främst om att få information om omräkningar av pensionen samt få pensionen utbetald i rätt tid, med rätt belopp och med rätt skatteavdrag. Behovet av information om olika konsekvenser av handlingsalternativ är då väsentligt mindre, men kan finnas kvar t.ex. i form av att man överväger i vil- ken form man vill ha sitt sparande i premiepensionen, flyttar utomlands eller vad som blir konsekvensen av att jag återigen bör- jar arbeta efter pensioneringstidpunkten. Individen behöver också ha kunskap om vilka kompletterande socialförsäkringsförmåner man kan ha rätt till. I takt med stigande ålder och den därmed sjunkande pension i förhållande till de förvärvsaktivas inkomster, kan vissa pensionärer ha ett behov av information om BTP. 6.3Hur påverkar olika egenskaper och behov hos medborgarna valet av organisatorisk lösning? Utredningens bedömning: Den framtida pensionsadministra- tionen bör utifrån en genomtänkt kund- och kanalstrategi baseras på elektronisk självbetjäning och telefonbaserad kundtjänst. Per- sonliga fysiska möten bör som en kompletterande möjlighet kunna erbjudas dem vars ärende kräver det. Utformningen av den framtida pensionsadministrationen bör utgå från behoven i olika livsskeden för den individ som har allmän ålderspension. Information om avtalad tjänstepension bör till- handahållas i samarbete mellan staten och privata näringslivet och information om angränsande socialförsäkringsförmåner bör till- handahållas genom samarbete mellan berörda statliga myndigheter. Det enkla svaret på frågan i rubriken är att pensionsadministra- tionen bör avpassas så att den tillgodoser alla gruppers egenskaper och behov. Men som direktiven för utredningen anger innehåller pensionärskollektivet flera urskiljbara undergrupper som kan tän- kas ha olika egenskaper med påföljande anspråk. Därmed blir också frågan mer komplicerad att besvara. Detta förstärks om man lägger på kostnadsaspekten, som i både direktiven och i utredningens utgångspunkter pekats ut som en viktig faktor att beakta. Ambi- tioner i informationsverksamhet, tillgänglighet m.m. har i många fall ett pris som innebär ekonomiska begränsningar för att till- godose olika gruppers tänkbara önskemål. Samhällsutvecklingen i stort påverkar även förutsättningarna för och utformningen av den framtida pensionsadministrationen. Den informationstekniska utvecklingen på arbetsplatser och i hemmen går snabbt och har stor spridning. Utredningen anser det vara tro- ligt att de som tjänar in och sparar till ålderspensionen – framtidens pensionärer – i hög utsträckning finner det vara mer ändamålsenligt att hämta information och sköta ärenden via Inter- net eller telefon, än att göra fysiska personliga besök på myndig- hetskontor. Inom flertalet samhällsområden har utvecklingen av elektroniska tjänster utvecklats vilket således inte bara berör pen- sionsadministrationen. Ett tydligt exempel på utvecklingen är skatteförvaltningen och hanteringen av de allmänna självdeklara- tionerna, tillika en verksamhet som åtnjuter jämförelsevis höga förtroendesiffror hos allmänheten. Därmed inte sagt att det inte skulle finns en grupp individer som av olika skäl även kommer att behöva olika former av hjälp och av olika skäl kan föredra fysiska möten på lokala kontor. Detta framgår inte minst av att antalet personliga besök på lokalkontor inom skatteförvalt- ningen och för banker alltjämt är betydande. Frågan är därför vad som ytterst bör styra utformningen av den framtida pensionsadministrationen, och hur man på bästa möjliga sätt kan omhänderta önskemål och behov hos den grupp männi- skor som, av olika skäl och efter hjälp av anhöriga, inte kan använda informationstekniska hjälpmedel eller behöver extra stöd i någon form. Pensionsadministrationen visavi de egenskaper och behov som finns hos ålderspensionärer som har tjänstepension De flesta ålderspensionärer , nio av tio, kommer att få tjänstepension. För många kommer detta att utgöra en stor del av den totala pensionen. Om nu detta är en så viktig del så borde man måhända kunna argumentera för att det ur ett kund- och informa- tionsperspektiv kan te sig fördelaktigt att lägga ett ansvar på en statlig myndighet för att tillhandahålla en helhetsbild över ålders- pensionen och även bistå med eventuell rådgivning. En myndighet ska ju ändå kunna lämna en bild av den allmänna pensionen. Utredningen anser dock inte att man bör förorda en sådan modell. De kollektivavtalade tjänstepensionerna är inget statligt ansvar, utan en relation mellan ett tjänstepensionsinstitut och en privatperson. Överenskommelser sluts mellan arbetsmarknadens parter och är en del av förhandlingarna om den totala lönerna och ersättningarna till arbetstagarna. Därför bör enligt utredningen helhetsbilden även framgent bäst lämnas i form av ett samarbete mellan staten och försäkringsbranschen av det slag som min- Eventuell rådgivning i placeringssammanhang m.m. gentemot individer är därtill en fråga för försäkrings- och finansmarknadens aktörer. Myndighetens roll gentemot individen vad gäller tjänstepension och eventuellt privat pensionssparande bör därför bestå i att lämna övergripande information och förmedla länkar till berörda myndig- heter och aktörer, t.ex. pensionsportalen . En myn- dighet bör dock vara en viktig kravställare på hur pensionsportalen se ut och därmed aktivt bidra till att driva utvecklingen av den- samma framåt. Pensionsadministrationen visavi de egenskaper och behov som finns hos ålderspensionärer som har andra socialförsäkringsförmåner En annan viktig aspekt i sammanhanget är vilka åldersrelaterade socialförsäkringar som bör administreras ihop. Bör man i begrepp som ålderspensionär och den allmänna ålderspensionen använda en definition som är avgränsad till den inkomstgrundade ålders- pensionen vid sidan av statsbudgeten, eller bör man även inkludera garantipensionen? Bör man vidga definitionen och lägga till bostadstillägg, efterlevandepensioner och äldreförsörjningsstöd och andra kombinerbara socialförsäkringsförmåner? Vad bör vara sty- rande i dessa frågor? Det finns beräkningsmässiga och administrativa olikheter mellan de inkomstgrundade pensionsslagen och garantipensionen. I det ena fallet kvalificerar medborgaren sig genom sin arbetsinsats – främst beräknad utifrån sin intjänade inkomst – och i det andra genom bosättningstid i . Finansieringen av den inkomstgrundade pensionen ligger vid sidan av statsbudgeten medan utgifterna för garantipensionen ingår i statsbudgeten. Emellertid utgör garantipensionen den allmänna ålderspensionens grundskydd enligt pensionsöverenskommelsen. Utifrån det upp- drag som utredningen har, utgår utredningen därför från att begreppen ålderspensionär och den allmänna ålderspensionen bör omfatta administrationen av de olika slag av pensioner som ingår i den allmänna ålderspensionen och som omfattades av femparti- överenskommelsen om det reformerade pensionssystemet. Därmed ingår de inkomstgrundade pensionsslagen: tilläggs-, inkomst-, samt premiepension men även garantipensionen som ett grundskydd. Det nu gjorda konstaterande innebär t.ex. att det tidigare angivna underalternativet med en SÅP som endast omfattar den inkomstgrundade pensionen ter sig mindre attraktivt. I synnerhet om en sådan ordning skulle innebära en komplicerad handläggning och därtill inte innebära några kostnadsfördelar. Det finns alltså få skäl utöver den ökade finansieringsmässiga renodlingen som skulle tala för en sådan lösning. Nästa steg blir då att förhålla sig till de till den allmänna ålders- pensionen kombinerbara förmånerna, där BTP (jfr. kapitel 2) är den mest vanliga och beloppsmässigt viktigaste förmånenTPF2FPT. I genomsnitt har närmare en av fem () ålderspensionärer . Frågan är ur det administrativa perspektivet viktig, då BTP ur ett handläggnings- och kundtjänstperspektiv är mer krävande och mindre lämpad för automatisering, åtminstone med nuvarande regelverk och tillhörande handläggningsrutiner. BTP måste omprö- vas och är särskilt frekvent i de äldsta åldersgrupperna inom pensionärskollektivet där vanan vid att utnyttja elektroniska tjäns- ter är mindre än för kommande åldersgrupper av pensionärer. Även om det inte uttryckligen framgår av uppdragsformu- leringen i utredningens direktiv, kan man hävda att BTP är en nöd- vändig komplettering till grundskyddet inom den allmänna ålders- pensionen (garantipensionen). Därmed finns det ett funktionellt och integrerat samband mellan den allmänna ålderspensionen och BTP. Följden av ett sådant resonemang blir att administrationen av BTP borde vara den ytterst styrande grunden för myndighets- strukturen inom den framtida pensionsadministrationen. Om inte skulle det innebära att medborgare i samband med t.ex. informa- tionsinhämtning eller ansökan om ålderspension skulle vara hän- visade till att kommunicera med två olika myndigheter, samt att ifrågavarande myndigheter skulle ha att samarbeta över myndig- hetsgränserna kring dessa och sannolikt en hel del andra frågor som följer av ett sådant uppdrag. Det finns inte heller enligt ett sådant resonemang skäl att anta att antalet ålderspensionärer med BTP väsentligen skulle minska . Detta med hänsyn till att allt fler av de nytillkommande ålderspensionärerna har tillräckliga inkomstgrundade ålderspen- sioner. Historiskt har nämligen grundskyddet till den allmänna ål- derspensionen följt tillväxten. Då den inkomstgrundade delen av 2TP PT Därefter är som framgått av kapitel 2 efterlevandepension i form av änkepension den näst mest vanligt förekommande. den allmänna ålderspensionen som en följd av den s.k. följsam- hetsindexeringen sjunker relativt tillväxten gör detta, givet att det historiska mönstret fortsätter, att man genom politiska beslut låter alltfler omfattas av möjligheten att få BTPTPF3FPT. Motsvarande förlopp fanns genom prisindexeringen av ATP och folkpension. Det nuva- rande mönstret vid pensionstidpunkten vid 65-år ålder och därefter stigande till för den grupp ålderspensionärer som är , med ett genomsnitt på av de som har ålderspension, är enligt detta resonemang det troliga scenariot även för framtiden. Med anledning av det i de fyra föregående styckena redovisade resonemanget gör utredningen följande bedömning. Det kan kon- stateras att BTP är en del av grundskyddet vid ålderdom och en nödvändig och avsiktlig komplettering av garantipensionen. BTP och andra socialförsäkringsförmåner måste därför beaktas i över- väganden om vad som bör vara styrande för utformningen av den framtida pensionsadministrationen. Emellertid finns det enligt utredningen även andra viktiga syften med pensionsreformen och den tillhörande framtida pensionsadministrationen som bör beak- tas. Utredningen anser att ett sådant syfte var att skapa ett system med drivkrafter till arbete. Livsinkomstprincipen är ett uttryck för detta. Incitamenten inom den allmänna ålderspensionen bör därför förstås som att individen, så långt det är möjligt, själv försöker påverka nivån på den framtida pensionen genom sitt in- och utträde på arbetsmarknaden, sitt arbetsutbud samt sin förvaltning av den fonderade premiepensionen. Följaktli- gen anser utredningen att det inte borde vara ett viktigt ändamål att individen, redan under intjänandefasen i pensionssystemet, skulle göra överväganden om att få andra socialförsäkringsförmåner eller bidrag i stället för ålderspension och därmed avsiktligt begränsa sitt arbetsutbud. Skulle det vid åren för beslutsfasen enligt ovan visa sig att yrkes- livets ansträngningar inte varit tillräckliga för att ge en inkomst- grundad pension och tjänstepension alternativt garantipension, finns bostadstillägg och andra socialförsäkringsförmåner som ett komplement och en grundtrygghet utöver ålderspensionen. Dessa är inkomstprövade socialförsäkringsförmåner som tar vid när 3TP PT Anta en person med en total ålderspension (allmän + tjänstepension) om t.ex. , som snittinkomsten är 100. real tillväxt om är pensionen fortfarande medan snittinkomsten vuxit till (100*1.016^30). Den försäkrades pension har då fallit till att vara av rådande snittinkomst. Det är en så låg inkomstnivå att man kan komma i fråga för BTP. grundskyddet i form av garantipensionen inom den allmänna ålderspensionen, tillsammans med andra inkomster, pensioner och tillgångar inte räcker till. Till detta kommer att ålderspensionen, enligt utredningens antaganden, ska ha en långsiktig stabilitet i en ekonomisk och politisk mening som enskilda socialförsäkrings- förmåner inte behöver ha, vare sig till art eller till beloppsmässig nivå. Utredningen anser som framgått tidigare av detta kapitel att det är viktigt att individen får en helhetsbild över sin framtida pension. Det gäller både vad avser avtalad tjänstepension och i avseende till den allmänna ålderspensionen kombinerbara socialförsäkringsför- måner som BTP. Av detta följer dock inte att utredningen anser att en sådan helhetsbild måste lämnas av en och samma myndighet, utan enligt utredningen kan även en myndighet lämna information om sådana förmåner den inte förvaltar. Därmed behöver enligt utredningen inte heller någon helhetsbild gå förlorad. Information om BTP och andra socialförsäkringsförmåner kan lämnas i bägge de huvudalternativ som utredningen har att ta ställning till. Utred- ningens anser därmed att frågan om huruvida det är en eller två myndigheter som administrerar den allmänna ålderspensionen visavi BTP och andra till ålderspensionen kombinerbara social- försäkringsförmåner inte är av avgörande betydelse för utredning- ens ställningstagande i hur den framtida pensionsadministrationen bör organiseras. Utredningen anser mot denna bakgrund att det som bör styra utformningen av myndighetsstrukturen för den framtida pensions- administrationen i första hand bör vara de ärendeslag som uttryck- ligen betecknas som allmän ålderspension, dvs. inkomstgrundad pension och garantipension. Personer som enbart har sådana ersättningar kommer även att utgöra flertalet ålderspensionärer. En sådan ansats hindrar emellertid inte att informationsbehov m.m. hos de pensionärer som därutöver kommer att ha bostadstillägg och andra socialförsäkringsförmåner behöver beaktas och tillgodo- ses på lämpligt sätt. Likaså är det viktigt att beakta informations- behovet hos de flesta blivande pensionärer om tjänstepensionen. Sådana tillkommande administrativa behov ska dock inte vara avgö- rande för utformningen av myndighetsstrukturen inom pensions- administrationen. Utredningen återkommer till dessa frågor i kapitel 7. 6.4Följden av att administrationen av den allmänna ålderspensionen fortsatt är ett delat myndighetsansvar Utredningens bedömning: Ett delat ansvar för pensionsadmi- nistrationen mellan och (nollalternativet) är fortsatt möjlig och utvecklingsbart, bl.a. vad avser en gemensam kundtjänst. En nackdel är emellertid svårigheterna att genomföra en effektiv och ensad informationsverksamhet gentemot allmän- heten. Dessutom innebär nollalternativet nackdelar beträffande bl.a. styrning och uppföljning. Nollalternativet har därutöver en begränsad potential för kostnadsminskningar. Nollalternativet bör därför inte ses som ett förstahandsalternativ för den framtida pen- sionsadministrationen. Utredningen har i det föregående redovisat vissa brister med dagens organisatoriska lösningar. En viktig fråga att ställa är vilka förbättringar som kan uppnås med bibehållen organisations- struktur. Ett första konstaterande som kan göras är att bägge myndig- heterna – trots den problembeskrivning som lämnats – bedömer att pensionsadministrationen i allt väsentligt fungerar bra. Myndig- heterna tycker dock att pensionsadministrationen behöver utveck- las vidare och bli mer kostnadseffektiv. Ett andra konstaterande är att redan i nollalternativet kommer pensionsadministrationens kostnader att minska.