sou · GUB363 · 2007-01-01 00:00:00 — Information som kan vara angelägen att överföra från den ena myndigheten till den andra kan t.ex. vara följande. Om droganalysenheten vid SKL analyserar ett material som hittats på en brottsplats, kan resultatet av analysen påverka in- riktningen av en annan undersökning eller analys som skall göras av RMV. För en rättsläkare kan det t.ex. vara viktigt att känna till om man funnit ett visst gift, läkemedel eller narkotiskt preparat i anslutning till fyndplatsen för en avliden person som skall obduceras. Det är dock inte givet att rättsläkaren får veta resultatet av droganalysenhetens analys i detta avseende. Det kan även påverka inriktningen av analyserna vid den rätts- kemiska avdelningen om man får del av eventuella analysresultat från droganalysenheten. Information från SKL om vilken slags gift eller drog en analys gett besked om kan göra att den rättskemiska avdelningens arbete underlättas, t.ex. genom att man får en indi- kation på vad man i första hand bör söka efter i sina analyser. Även här förekommer det dock att det brister i kommunikationen mellan SKL, polisen och RMV. Också för SKL bör det ibland finnas ett värde i att få del av resultatet av undersökningar och analyser som genomförts vid RMV. I andra sammanhang kan det vara motiverat med en annan form av samverkan än endast utbyte av information om analysresultat. Det finns t.ex. mellan rättsläkare och (se avsnitt 6.3.6) möjlighet att utveckla metoder och ett närmare samarbete i fråga om skjutavståndsbedömningar och undersökningar av skott- skador. Mellan rättsläkarna och gruppen för informationsteknik vid SKL (se avsnitt 6.5.4) finns en potential att samverka och utveckla metoder när det gäller bl.a. biometri. Med dagens uppdelning på två myndigheter riskerar man att denna samverkan inte blir verklighet. Vidare finns behov av en mer strukturerad samordning av polisen, RMV:s rättsmedicinska avdelningar och SKL:s biologi- enhet. Tydligare rutiner för topsning för DNA-analys och annan provtagning i samband med rättsmedicinska obduktioner och kroppsundersökningar skulle bidra till en ökad enhetlighet i denna för det brottsutredande arbetet viktiga fråga. En sammanläggning i ett brottsutredningsperspektiv Den begränsade omfattningen av direkta, operativa kontakter är sannolikt ett hinder för att identifiera ytterligare samverkans- områden och att faktiskt utveckla samarbete inom dem som redan har identifierats. Man kan även konstatera att bristen på operativ kommunikation mellan SKL och RMV innebär en risk för att viktig information inte överförs från den ena myndigheten till den andra. Som konstaterat i sin rapport till polisens brottsutredningar (RIR 2004:27) kan indirekt kommunikation vara ett hinder för den brottsutredande organisationen när det gäller att bidra till ökad lagföring. synpunkt i detta avseende avsåg främst kontakterna mellan rättsläkare och åklagare. Den är dock relevant även när det gäller förhållandet mellan SKL och RMV:s avdelningar för rättsmedicin och rättskemi. 11.3.3En sammanläggning gagnar det operativa arbetet vid RMV och SKL Av de skäl som har redovisats bör en mer långtgående operativ samverkan mellan verksamheterna under SKL och RMV förbättra den forensiska delen av brottsutredningsarbetet. Ett sådant samarbete har bäst förutsättningar att förverkligas om en gemensam myndighet inrättas. Med hänsyn bl.a. till den brist på samhörighet som finns mellan SKL och RMV är det osäkert om samarbetet i den brottsutredande verksamheten kommer att utvecklas ytterligare utan en sammanläggning. En samlad myndighet för SKL:s och RMV:s verksamheter stimulerar en ökad och mer strukturerad samverkan inom de områden där en sådan behövs. En sammanläggning innebär vidare att man inte bara inom polisen, utan även inom den forensiska funktionen, får en god överblick över den forensiska delen av brottsutredningen. Detta minskar i sin tur risken för att infor- mation inte förs vidare från den ena verksamheten till den andra. En gemensam myndighet får också förbättrade förutsättningar att styra arbetet i rätt riktning och på ett ändamålsenligt sätt koordinera de forensiska insatserna. Med en bättre överblick ges större möjligheter att göra ändamålsenliga prioriteringar, såväl inom ramen för brottsutredningen som mellan olika utredningar. Man bör dessutom lättare få gehör för sina synpunkter i kon- takterna med polis och åklagare, när det gäller t.ex. vilka under- sökningar som bör utföras och vilka brottsutredningar som i första En sammanläggning i ett brottsutredningsperspektiv hand bör prioriteras. Att den forensiska expertverksamheten kan uttrycka en gemensam uppfattning i dessa avseenden måste vara av värde såväl för verksamheten i sig som för polis och åklagare. 11.3.4En sammanläggning underlättar polisens arbete Som framgått fungerar polisens kontakter med SKL och RMV i det operativa brottsutredningsarbetet i allt väsentligt väl. Detta har framhållits från både de forensiska myndigheterna och de tekniska rotlar som utredningen har talat med. Enligt utredningens upp- fattning bör dock polisens arbete i många fall underlättas ytterligare om det fanns endast en i stället för två myndigheter att vända sig till för forensisk expertkunskap. Rent praktiskt måste det vara enklare att endast ha en myndighet att sköta kontakterna med. Det händer att polisen skickar prover för analys till fel myndighet, att t.ex. ett prov som skall analyseras med avseende på DNA-profil i stället för till SKL skickas till den rättskemiska avdelningen vid RMV. Vid en sammanläggning behöver polisen inte heller ansvara för att vidare- befordra information mellan två olika forensiska myndigheter. Detta innebär dock naturligtvis inte att polis och åklagare skall fråntas ansvaret för informationsflödet i brottsutredningen. Som konstaterat i sin tidigare nämnda rapport utser SKL i större utredningar en s.k. generalist (koordinator) att ansvara för samordning inom laboratoriet och kommunikation med polisen. Inte minst för polisens del bör detta vara en fördel. Förutom att det i praktiskt hänseende förenklar kontakterna, får polisen dessutom en samtalspart som har en fullständig överblick över SKL:s verksamhet och som därför kan lämna besked och göra bättre underbyggda bedömningar i övergripande frågor. Mot denna bakgrund vore det naturligtvis önskvärt om en forensisk koordinator kunde svara även för de av RMV:s verksamheter som är aktiva i brottsutredningen. Sannolikt blir en sådan modell svår att få till stånd utan en myndighetssammanläggning. Som togs upp i avsnitt 11.2.2 får en gemensam forensisk myndighet bättre möjligheter att göra de prioriteringar som är nödvändiga. Det kan t.ex. gälla vilka brottsutredningar som bör behandlas med förtur och i vilken ordning olika undersökningar skall utföras inom ramen för en och samma utredning. Särskilt ur polisens synvinkel bör det vara angeläget att alla parter prioriterar En sammanläggning i ett brottsutredningsperspektiv på ett överensstämmande sätt. Vid en sammanläggning av SKL och RMV blir färre parter inblandade. Därmed förbättras förut- sättningarna för att samtliga inblandade verksamheter drar åt samma håll. En viktig fråga är vem som är bäst lämpad att svara för de olika former av prioriteringar som måste göras inom och mellan brotts- utredningar. Inrättandet av en gemensam forensisk myndighet utanför polisväsendet (se avsnitt 13.2.1) innebär att polisens och den forensiska expertverksamhetens respektive roller som be- ställare och utförare renodlas och understryks. Detta torde i sin tur underlätta arbetet med att utveckla en tydligare struktur och ansvarsfördelning i detta hänseende (se vidare om en forensisk strategi nedan). 11.4Brottsutredningsarbetet från strategisk synpunkt När man skall se på frågan om den forensiska organisationen i ett brottsutredningsperspektiv finns det andra aspekter att beakta än de rent operativa. Som redovisats i kapitel 2 är statsmaktens mål för verksamhetsområdet och lagföring – inom vilket både SKL och RMV arbetar – att med högt ställda krav på rättssäkerhet och kvalitet se till att fler brott leder till lagföring. I sin tidigare berörda rapport ansåg att regeringen i större utsträckning borde se den forensiska verksamheten som en strategisk resurs när det gäller att klara upp brott. Man påtalade att en övergripande strategi på det forensiska området skulle bidra till att uppnå och regeringens mål om ökad lagföring och snabbare handläggning i hela rättskedjan. uttalade vidare att ett sätt att använda RMV, SKL och de tekniska rotlarna som en strategisk resurs för att nå stats- maktens mål är att i större utsträckning samordna verksamheterna. När det gäller den organisatoriska indelningen av det forensiska arbetet, som är vad denna utredning har att överväga, är den yttersta formen av samordning naturligtvis en sammanläggning. Det ingår inte i utredningens uppdrag att lämna förslag i fråga om organisationen av polisens tekniska rotlar, även om förhållandet mellan en ny myndighet och de tekniska rotlarna måste diskuteras (se avsnitt 13.2.2). Redan en sammanläggning av RMV och SKL innebär dock en utökad samordning inom den forensiska verk- samheten och därmed – i konsekvens med vad En sammanläggning i ett brottsutredningsperspektiv uttalat – bättre förutsättningar för att använda myndigheterna som en strategisk resurs. Mot detta kan invändas att en gemensam myndighet för RMV:s och SKL:s verksamheter – i enlighet med utredningens förslag – innebär att SKL förlorar sin organisatoriska anknytning till polis- väsendet (se avsnitt 13.2.1). Följaktligen kan man hävda att den ökade samordningen av RMV och SKL i sådant fall sker på be- kostnad av den i operativt hänseende än viktigare samordningen av SKL och polisens tekniska rotlar. SKL är visserligen en del av polisväsendet. Det bör emeller- tid framhållas att laboratoriet är en egen myndighet. Om dess position inom polisen förstärker samordningen med de tekniska rotlarna måste anses vara osäkert. Från de tekniska rotlarna har påpekats att samarbetet är lika väl utvecklat med RMV som med SKL. Inte minst med beaktande härav bedömer utredningen att SKL:s samordning med de tekniska rotlarna inte behöver påverkas negativt av att laboratoriets organisatoriska koppling till polisen upphör (se avsnitt 13.2.1). () har tillsatt en arbetsgrupp för att ta fram ett förslag till en kriminalteknisk strategi. Gruppen består av företrädare för , SKL samt polismyndig- heterna i , , och . Strategin skall omfatta följande frågor: beskrivning av den forensiska processen inom rättsväsendet, ledning och styrning, prioriteringar och verksamhetsinriktning, tydliga mål, uppföljning och utvärdering, kvalitetssäkring i hela kedjan, och myndighetssamverkan och uppgiftsfördelning. De iakttagelser och bedömningar som i sin rapport lämnat om RMV omfattas i huvudsak inte av projektet. RMV är inte heller representerat i arbetsgruppen. I likhet med anser utredningen att det är angeläget med en övergripande strategi för hela den forensiska verksamheten. Bildandet av en samlad forensisk myndighet kommer självfallet att vara gynnsamt för arbetet med att ta fram en sådan, inte minst på grund av att de forensiska discipliner som RMV representerar då på ett naturligt sätt kommer att inkluderas. Än mer betydelsefull bör en sammanläggning vara för möjlig- En sammanläggning i ett brottsutredningsperspektiv heterna att i ett senare skede arbeta i enlighet med den forensiska strategin samt att följa upp och utveckla densamma, allt eftersom behov av detta uppstår. 11.5Den forensiska verksamhetens allmänna samhällsnytta Det är inte endast den forensiska kärnverksamheten som gynnas av en högre profil och en starkare ställning. Verksamheterna under SKL och RMV har med sin expertkunskap inom flera viktiga områden potential att i större utsträckning utnyttjas även för annat än forensiska analyser och undersökningar. I avsnitt 10.5 har utredningen tagit upp fördelarna med att ha en gemensam expertmyndighet på det forensiska narkotikaområdet. Det finns dock flera andra områden inom vilka en samlad orga- nisation skulle få större möjligheter att till samhället återföra den särskilda kunskap som verksamheten vinner genom sina under- sökningar och analyser. I avsnitt 3.2.7 nämndes att RMV har föreslagit att verket skall bli skyldigt att initiera förebyggande åtgärder i fråga om bl.a. brottsbekämpning, trafiksäkerhet, miljö- skydd, arbetarskydd och missbruksfrågor. I flera av dessa frågor kan myndighetens profil höjas ytterligare vid en sammanläggning med SKL. I och med DNA-teknikens allt större betydelse finns det även inom detta område ett värde i att skapa en gemensam expert- myndighet. Om en gemensam myndighet inrättas bör detta innebära att denna potential ges bättre möjligheter att förverkligas. Eftersom kärnverksamheten kommer att kunna bedrivas på ett mer effektivt sätt ökar utrymmet för insatser även inom andra områden. Dess- utom får den nya forensiska myndigheten en bredare kunskapsbas och en bättre överblick över de områden man är verksam inom. 12En sammanläggning i ett styrnings- och administrationsperspektiv De fördelar med en sammanläggning av () och () som ut- redningen har beskrivit i kapitel 9–11 har främst tagit sikte på de båda myndigheternas sakområden, d.v.s. den operativa under- sökningsverksamheten. Inrättandet av en gemensam forensisk myndighet ger dock positiva effekter även för verksamhetens ledning och styrning. Dessutom kommer administrationen att bli mer effektiv. I detta kapitel kommer dessa fördelar att redovisas. Utöver frågor om ledning, styrning och administration kommer här att diskuteras fördelar med en sammanläggning sett till andra myndighetsövergripande funktioner. Bland annat innehåller kapitlet en redogörelse för effekterna för forsknings- och utveck- lingsverksamheten. 12.2Ledning och styrning av den forensiska verksamheten 12.2.1Ledning och styrning av RMV:s verksamhet I kapitel 2 har översiktligt redogjorts för RMV:s ledningsformer och ledningsfunktioner. Som där framgår har RMV en styrelse med begränsat ansvar och en generaldirektör som chef. General- direktören biträds i sitt arbete av ett ledningskansli och en verksledningsgrupp, som bl.a. bereder ärenden inför de beslut som fattas av generaldirektören eller styrelsen. Verksledningsgruppen består av generaldirektören samt cheferna för verkets nio avdelningar. En sammanläggning i ett styrnings- och administrationsperspektiv När RMV inrättades angavs i förarbetena1 att viktiga uppgifter för den nya myndighetens ledning bl.a. var att svara för mål- och resultatstyrning samt att följa och utvärdera utvecklingen när det gäller t.ex. tillförlitligheten och snabbheten i verksamheten. Man skulle därtill – utöver rent administrativa uppgifter – utfärda föreskrifter för de verksamheter som lades under myndigheten. Enligt utredningens uppfattning har RMV:s ledningsfunktion i stor utsträckning uppfyllt de syften som angavs vid bildandet av myndigheten. Man har lagt ned ett betydande arbete på att utveckla ledningens roll i förhållande till sakområdena. Mycket tyder på att inrättandet av ett centralt verk även i övrigt har bidragit till utvecklingen av de rättsmedicinska, rättskemiska, rättsgenetiska och rättspsykiatriska verksamheterna. Det är t.ex. en allmän upp- fattning att kvaliteten i det rättspsykiatriska undersöknings- väsendet har höjts sedan RMV tog över ansvaret (se även avsnitt 14.4). Genom föreskrifter, interna riktlinjer och annat strukturellt inriktat arbete har den centrala ledningen därtill utgjort en viktig faktor i arbetet med att åstadkomma samordning och bättre samstämmighet mellan de olika avdelningarna. Detta har också gett goda resultat, även om det fortfarande finns vissa frågetecken. har berört några sådana när det gäller den rättsmedicinska verksamheten2. Även har i Stödet till polisens brottsutredningar (RIR 2004:27 s. 59 f.) påpekat att inriktningen vid de rättsmedicinska avdelningarna skiljer sig åt. har bl.a. framhållit att det är angeläget med en mer samlad syn på vilka kvalitetsnivåer som skall gälla för olika undersökningar. Man har vidare påtalat att det mellan de rätts- medicinska avdelningarna finns skillnader i sättet att följa upp verksamheten och redovisa antalet handlagda ärenden. Riks- revisionen diskuterade även den stora skillnaden såvitt avser antal utfärdade rättsintyg vid de olika avdelningarna. I detta avseende kan konstateras – som också framgår av kapitel 3 – att vissa avdelningar på egen hand har träffat avtal med berörda polismyndigheter. Förhållandet mellan RMV:s ledning och dess operativa avdel- ningar är enligt utredningens mening fortfarande i viss utsträckning präglad av den organisatoriska historiken. Att myndigheten bildades som en nyinrättad, central överbyggnad över flera olika, 1990/91:93 s. 13 f. 2Osmo – Utredning om en utredning (SOU 2002:37) s. 161 f. En sammanläggning i ett styrnings- och administrationsperspektiv väl etablerade och i stor utsträckning fristående verksamheter kan fortfarande spåras i förhållandet mellan ledningskansliet och av- delningarna. Med hänsyn till att RMV är en tämligen ung myndighet måste detta i och för sig anses som naturligt. bedömer utredningen att inte är tillräckligt resursstarkt för att man fullt ut skall kunna utöva den ledning och styrning som är önskvärd. Därtill bidrar sannolikt myndighetens geografiska utspriddhet till svårigheterna att från centralt håll leda och styra verksamheten i tillräcklig utsträckning. Även det förhållandet att var och en av de olika verksamheterna är av utpräglad expertkaraktär och kräver särskild sakkunskap kan skapa ett avstånd mellan den centrala ledningen och de operativa avdelningarna. Att de operativa avdelningarna har en stark ställning och ett tämligen stort mått av självständighet kan självfallet vara positivt. Det kan dock också bidra till att de utvecklas i delvis olika riktningar, något som i allmänhet inte kan anses som efter- strävansvärt. Utredningen kan mot denna bakgrund konstatera att det i flera avseenden vore värdefullt med en mer resursstark central ledning för RMV:s verksamheter. Statsmaktens styrning av verket utövas bl.a. genom reglerings- brevet. Man bör vidare notera att flera av RMV:s verksamheter i hög grad är föremål för ingående reglering i lagar och förordningar. 12.2.2Ledning och styrning av SKL:s verksamhet Som berörts i kapitel 2 är () chefsmyndighet för SKL. Laboratoriet leds av en chef och har inte någon egen styrelse. Som chefsmyndighet för SKL avgör RPS ärenden som angår framställning till regeringen, ekonomiska frågor av vikt, medelsredovisning och arbetsordning. Chefen för biträds av en stab och har därutöver en rådgivande ledningsgrupp som består av personer ansvariga för vissa funktioner samt cheferna för de fyra enheterna. Den interna styrningen av SKL är mer okomplicerad än mot- svarande styrning av RMV. har växt fram på ett helt annat sätt än RMV. Verksamheterna är dessutom belägna på samma ställe och kan i någon mån betraktas som mindre artskilda. Genom sin styrning av polisväsendet har regeringen naturligtvis en möjlighet och ett ansvar att styra även SKL. En sammanläggning i ett styrnings- och administrationsperspektiv påpekat i sin tidigare nämnda rapport har regeringen dock i praktiken delegerat all styrning av SKL till RPS – från mål- formulering till uppföljning. Regeringens ansvar för styrningen av den kriminaltekniska verksamheten är därmed något otydligt. RPS utövar sin styrning över SKL i huvudsak genom det åtagande som tecknas mellan RPS och SKL. Av åtagandet framgår bl.a. mål för hur många undersökningsuppdrag som SKL skall utföra och vilka medel RPS ställer till SKL:s förfogande från polisens anslag. På detta sätt har RPS stora möjligheter att styra SKL:s verksamhet. Enligt uppfattning utnyttjar dock inte RPS fullt ut sitt omfattande mandat att styra den kriminaltekniska verk- samheten. Ett skäl till detta är antagligen att laboratoriets verksamhet i viss mån är att betrakta som artfrämmande för polisen. Detta gäller särskilt med hänsyn till att tyngdpunkten i SKL:s undersökningsarbete har förskjutits från traditionell kriminalteknik till en mer utpräglad och storskalig laboratorie- verksamhet. Den styrning som RPS utövar över SKL kan således inte anses vara särskilt stark. bör framhållas att mål- och resultat- styrningen av SKL inte är mindre påtaglig än regeringens mot- svarande styrning av RMV. Det finns därför inte skäl att hävda att SKL hade blivit föremål för starkare styrning utan sin anknytning till polisväsendet. Däremot kan konstateras att RPS trots sitt mandat inte har satt någon stark prägel på SKL. När det gäller statsmaktens styrning kan avslutningsvis nämnas att SKL:s verksamheter av naturliga skäl i betydligt mindre utsträckning än RMV är detaljstyrda av lagar och förordningar. 12.2.3Ledningen och styrningen av den forensiska verksamheten förstärks I de två föregående avsnitten har redogjorts för de nuvarande förutsättningarna för ledning och styrning av den forensiska verksamheten. Utredningen vill betona att det inte går att notera några påtagliga brister i dagens ledning eller mål- och resultat- styrning av RMV och SKL, sett till de två myndigheterna var för sig. Även i detta perspektiv finns det dock saker som kan förbättras. När det gäller RMV:s verksamheter bör t.ex. arbetet med att skapa en bättre samordning och samstämmighet mellan En sammanläggning i ett styrnings- och administrationsperspektiv En gemensam myndighet kommer att få en större och mer resursstark central ledningsfunktion och därmed ge bättre villkor för detta arbete. För SKL kommer en samlad forensisk myndighet bl.a. att innebära att man tydliggör vem som har ansvaret för mål- och resultatstyrningen. I dagens organisation, med RPS som ett led mellan regeringen och SKL, råder viss oklarhet i detta avseende. Som nämnts är det dock inte i ledningen och styrningen av RMV och SKL var för sig som dagens brister främst finns. Problemet med den ordning som råder är i stället att det saknas en samlad, övergripande styrning av den forensiska expertverksam- heten, utöver den som statsmakten i formellt hänseende utövar. Verksamheten är uppdelad på två olika myndigheter, som dessutom är föremål för mål- och resultatstyrning från två olika håll. Förutsättningarna för RMV och SKL samt regeringen och RPS att i operativt och strategiskt hänseende koordinera den foren- siska verksamheten i tillräcklig utsträckning är därför inte de bästa. Enligt utredningens mening är det detta som gör en samman- läggning verkligt angelägen från styrningssynpunkt. Det finns behov av en gemensam ledning och en mer sammanhållen styrning av den forensiska verksamheten. En mer processinriktad styrning av rättsväsendet som helhet torde dessutom underlättas av att de forensiska verksamheterna samlas i samma myndighet. Om SKL och RMV läggs samman får en ny myndighetsledning en bättre överblick över den forensiska verksamheten. Detta skapar i sin tur mer gynnsamma villkor för den interna styrningen. Man kan under sådana omständigheter göra avvägningar i fråga om verksamhetens inriktning mot bakgrund av sin kunskap och kännedom om hela det forensiska området. Man ges därmed på ett helt annat sätt möjlighet att vidta åtgärder som är ändamålsenliga sett till den forensiska verksamheten som helhet. I operativt hänseende kan ledningen se till att man inom de olika forensiska disciplinerna verkar utifrån samma prioriteringar. kan man från mer strukturell synpunkt skapa en mer stabil grund för samverkan och bedriva utvecklingsarbete, där verksamhetsnyttan i ett bredare perspektiv är vägledande. Som tidigare nämnts (avsnitt 11.4) bör en sammanläggning av RMV och SKL underlätta framtagandet av en forensisk strategi. En gemensam myndighet bör dessutom avsevärt förbättra förut- sättningarna för att arbeta i enlighet med en framtagen strategi samt att följa upp och omarbeta den när behov av detta uppstår. En sammanläggning i ett styrnings- och administrationsperspektiv