sou · GUB388 · 2007-01-01 00:00:00 — När det gäller slutsatser i vissa frågor av för sektorn fundamental karaktär, såsom det fortsatta behovet av sektorsspecifik reglering och målen med regelverket, har underlag för den slutliga texten tillställts mig på ett så sent stadium att jag inte haft möjlighet att i utredningen disku- tera och analysera alla slutsatser såsom vore önskvärt. Jag har också i vissa frågor en annan mening än den som uttrycks i betänkandet. En del av detta arbete måste av ovan angivna skäl anstå till remiss- förfarandet. Jag vill dock redan nu redovisa min uppfattning i några frågor som jag anser särskilt betydelsefulla. 1.Lämplig grad av reglering Ett återkommande tema i betänkandet är behovet av reglering inom sektorn. Resonemang om under- och överreglering återfinns i flera av kapitlen i betänkandet, liksom förslag som syftar till att minska inslagen av överreglering (se främst kapitlen 3, 8, 9 och 11). Reso- nemangen tycks utgå från ett teoretiskt antagande att regelverket, såsom det är utformat och tillämpas , inte innehåller kontroll- mekanismer som begränsar inslaget av sektorsspecifik reglering till en lämplig och ändamålsenlig nivå för att uppnå lagstiftningens syften. Jag känner inte igen mig i den bilden och detta av flera skäl. Det ena skälet är att regelverket innehåller ett starkt inslag av kon- trollmekanismer för att förhindra överreglering, såsom urvalsme- kanismen för relevanta marknader, samrådsförfaranden med mark- nadens aktörer, , europeiska systermyndigheter och , samt vetorätt mot beslut som strider mot regelverket. Av en stor mängd problemom- råden inom sektorn där det råder konkurrensproblem av varierande grad, är det endast ett begränsat antal delmarknader som kan komma ifråga för förhandsreglering. Detta säkerställs genom en urvalsprocess först hos och därefter hos de nationella regleringsmyndigheterna. Empiri från tillämpningen visar att endast marknader med betydande och bestående marknadsimperfektioner, såsom bestående flaskhalsproblem, över- prissättning, vertikal integration etc., uppfyllt kriterierna för ex ante-reglering. Av ett stort antal problemområden har endast 18 av kommissionen och de nationella regleringsmyndighe- terna ansetts som så allvarliga att de kvalificerar sig för regleringsingripanden. Kommissionens ambition är dessutom att denna lista ytterligare skall begränsas. Regelverket har varit i kraft så länge att de flesta regleringsmyndigheter inom EU tillämpat det och således fattat beslut om marknadsinflytande och särskilda skyldigheter. Resonemanget om det fortsatta behovet av sektorsspecifik reglering hade blivit mer fullständigt om jämförelse gjorts mellan PTS och övriga europeiska regleringsmyndigheters tillämpning i dessa avseenden. Intressant i sammanhanget är att PTS är den regleringsmyndighet inom EU som reglerat minst antal marknader. Reglering på slutkundsnivå har t.ex. avvecklats. De skyldigheter som i införts på de reglerade marknaderna lig- ger i linje med vad som utgör best practice inom EU/EES-områ- det vilket talar för att åtgärderna är väl balanserade. Det andra skälet jag vill framhålla här är att resonemang om lämplig grad av reglering måste ställas i relation till de mål som uppställs med lagstiftningen. I remissvar () till call for input rörande direktivsöversynen anförde regeringen följande beträffande behovet av reglering och dess gradvisa avveckling: ståndpunkt är att regleringen bör vara behovsstyrd utifrån de konkurrensproblem som råder på marknaden för elektronisk kommu- nikation. De konkurrensproblem som fortfarande finns på marknaden – som i stor utsträckning handlar om behov av reglerad tillgång till infrastruktur – visar att tiden ännu inte är mogen att enbart förlita sig på generell konkurrensrätt. anser därför att sektorspecifik reglering är nödvändig. Där en särskild sektorsreglering alltjämt behövs bör den utformas så att den får genomslag inom rimlig tid, givetvis med beaktande av rättssäkerheten. Med reglering avses här också tillsynsmyndighetens beslut om marknader, skyldigheter m.m. På vissa delar av marknaden fungerar konkurrensen just p.g.a. att det finns sektorspecifik förhandsreglering, som t.ex. samtrafik och förval. Det är därför viktigt att regleringen hålls på en lämplig nivå, dvs. är anpassad till de konkurrensproblem som skall lösas. Om detta sedan resulterar i lätt reglering så är det en positiv effekt av färre konkur- rensproblem på den aktuella marknaden. Målen för sektorn skall såle- des uppnås. Det är detta som är syftet med regleringen. När det bedöms att målen för regleringen inte äventyras, bör en gradvis över- gång till att enbart tillämpa generell konkurrenslagstiftning ske. Målen med lagen om elektronisk kommunikation uttrycks i dess 1 kap. 1 §, och har formulerats som att enskilda och myndigheter skall få tillgång till säkra och effektiva elektroniska kommunikatio- ner och största möjliga utbyte vad gäller urvalet av elektroniska kommunikationstjänster samt deras pris och kvalitet. Där anges också att syftet skall uppnås främst genom att konkurrensen och den internationella harmoniseringen på området främjas. Tillämpningen av regelverket i visar att vi på många del- marknader inom sektorn ännu inte uppnått måluppfyllelse på grund av bestående konkurrensproblem. I vissa fall har, som utred- ningen konstaterat, åtgärder som syftar till att förbättra konkur- renssituationen och vidareutveckla liberaliseringen av marknaden, avstannat på grund av långa domstolsprocesser och beslut om inhi- bition beträffande skyldigheter om tillträde till marknaden. Att i ljuset av detta lägga så stort fokus på riskerna med överreglering som betänkandetexten gör anser jag vara missvisande. Erfarenhe- terna av regelverket visar snarare att det tar tid att åtgärda konkurrensproblem och obalanser i förhandlingsstyrka, särskilt om dessa härrör från historiskt övertag och kontroll över flaskhalsre- surser. Jag delar således regeringens syn enligt ovan. Detta innebär att ett resonemang om behovet av reglering måste utgå från att det i första hand är målen för sektorn som skall uppnås, att konkurren- sen är ett av de viktigaste medlen för att uppnå dessa mål och att 1 ståndpunkter i den kommande översynen av för elektronisk kommunikation inklusive rekommendationen om relevanta marknader – svar på Europeiska kommissionens Call for input av , , s. 6. ambitionen är att inslaget av särskilda skyldigheter bör minska i takt med att konkurrensen ökar på marknaden. 2.En effektiv, framåtblickande och transparent beslutsprocess för marknadsanalyser Betänkandet innehåller i avsnitt 11.2 Styrning av PTS ett förslag om formaliserade krav på en långsiktig strategi (se 11.2.2.). Försla- get innebär att regeringen skall ge uppdra- get att, i samråd , utarbeta en långsiktig strategi minst . Strategin skall ha en siktlängd och den skall omprövas översiktligt . Inledningsvis bör nämnas att PTS , vid sidan av den traditionella myndighetsutöv- ningen som består i prövning av ärenden och meddelanden av beslut, bedriver ett intensivt arbete med långsiktiga strategier. Detta arbete har utmynnat i ett flertal policydokument, såsom t.ex. regleringspolicies för reglering av tillträde till accessnätet och för terminering i mobilnät. I dessa policydokument förs resonemang om det långsiktiga behovet av reglering och vilka kriterier som uppställs för att behovet av reglering inte skall före- ligga. Syftet med dessa policydokument är att skapa en långsiktig förutsebarhet om det framtida behovet av reglering för de aktörer som verkar och investerar inom sektorn. Regelverket uppställer också krav på långsiktiga prognoser om hur konkurrenssituationen inom olika områden kommer att utvecklas; detta uttrycks bl.a. i motivtexten till kommissionens rekommendation om relevanta marknader där det anges att vid fastställande av relevanta markna- der skall en prövning av marknadens dynamiska utveckling göras. Där anges bl.a. att denna strukturella dynamiska faktor, som kan verka pådrivande på marknaden och leda till effektiv konkurrens, har avgörande betydelse för analysen, och den skall i princip stude- ras såväl i förgången tid som i nutid. Även den framtida utveck- lingen är viktig, men den måste studeras inom en meningsfull tids- ram och inte bara som någonting som kan vara teoretiskt möjligt. Tidsramen bör motsvara tidsintervallet mellan regleringsmyndig- heternas översyner, så att man tar hänsyn enbart till den utveckling som äger rum . Tidsintervallet mellan reglerings- myndigheternas översyner skall enligt vara ungefär , vilket får anses utgöra en rimlig tid för den typ av utvecklingsprognos det här är fråga om. Förslaget innehåller en redogörelse för de moment som bör ingå i strategin. Hit hör bl.a. en bedömning av det framtida behovet av reglering, identifiering av de delar av marknaden som saknar kon- kurrens och där konkurrens kommer att saknas av tekniska eller ekonomiska skäl, möjligheten till replikering av dominantens infrastruktur, förutsättningar för infrastrukturkon- kurrens, behov av geografisk differentiering av skyldigheter samt tillämpning av proportionalitetsprincipen. Det anges också att PTS i sitt efterföljande beslutsfattande inte skall vara bunden av ställ- ningstaganden som görs i strategin. Jag delar helt bedömningen att de frågeställningar som omnämns är i högsta grad relevanta. I gällande regelverk uppställs också krav på att PTS skall analysera ovanstående frågor inom arbetet för konkurrensfrämjande åtgärder, samt göra analysen och de princi- ställningstagandena till föremål för samråd med marknads- aktörerna och en rad andra instanser. Såsom förslaget är beskrivet innebär det en duplicering av arbetsuppgifter som ålig- ger PTS enligt gällande regelverk. Det framgår inte av förslaget på vilket sätt ett sådant dubbelarbete kommer att leda till ökad mål- uppfyllelse och på vilket sätt beslutsprocessen effektiviseras. Ana- lysen innehåller heller ingen redogörelse för varför detta inte kan tillgodoses inom ramen för arbetet med marknadsanaly- ser, där det bl.a. finns etablerade förfaranden för informations- inhämtning och samråd för att säkerställa att frågeställningarna blir bedömda utifrån tekniska, branschekonomiska och andra aspekter. Riskerna med ett dubbelt förfarande är också att marknadsaktö- rerna tvingas lämna information i form av marknadsdata och annat analysunderlag samt synpunkter i samråd vid fler tillfällen. Detta kan innebära en onödig ökad belastning, särskilt för mindre aktörer med begränsade resurser. 3.Dubblering av överprövningar av PTS beslut (domstolsprövning och expertprövning) I avsnittet 10.1.3 föreslår utredningen att regeringen skall ge en oberoende expert i uppdrag att analysera hur Post- och telestyrel- sen utformat motiveringarna av sina marknads- och skyldighets- beslut, hur besluten skulle kunna utvecklas och vilka eventuella lagförändringar som kan behövas för att den önskade utvecklingen skall komma till stånd. Förslaget innebär således en utvärdering av beslut som PTS meddelat som ett led i arbetet med konkurrensfrämjande åtgärder. Inledningsvis vill jag påpeka vikten av att beslutsfattande utvärderas och omprövas, för att säkerställa kvaliteten och lämpligheten i de åtgärder som vidtas på marknaden. sker detta på flera olika plan; för de första genom ett omfattande nationellt samrådsförfa- rande där marknadsaktörer och bidrar med vär- defullt underlag och synpunkter på analysunderlag och slutsatser; för det andra genom det europeiska samrådsförfarandet enligt art. 7 ramdirektivet, vilket innebär en noggrann genomlysning av beslutsförslag hos art. 7 task force, bestående av experter från de båda generaldirektoraten för konkur- rens respektive informationssamhället; för det tredje överprövas PTS beslut av de allmänna förvaltningsdomstolarna. Det finns inga begränsningar i förvaltningsdomstolarnas prövning, dvs. de bedö- mer legaliteten och proportionaliteten hos besluten samt om dessa är fullständigt motiverade. Förslaget innebär att expertens prövning skall ske efter det att besluten vunnit laga kraft, d.v.s. i många fall efter det att en domstolsprövning ägt rum. Expertens uppdrag blir således i praktiken att överpröva både PTS beslut och domstolarnas avgöranden, sannolikt efter det att avsevärd tid förflutit från den tidpunkt analysen gjordes och remissinstanserna avgav sina stånd- punkter. Förslaget innebär en avvikelse från gängse ordning för överprövning och väcker ett antal frågeställningar: Vad skall gälla beträffande vägledning i principiellt viktiga tillämpningsfrågor för det fall domstolarna och experten kommer fram till olika slutsat- ser? I vilken utsträckning skall expertens bedömning vara bunden av den prövning som andra kvalitetssäkrande instanser, såsom EU- kommissionen och domstolarna, redan företagit beträffande det aktuella beslutet? Frågor av detta slag måste belysas närmare för att kunna ta ställning till vilket mervärde förslaget kan tänkas tillskapa. Samlokalisering i m.m. som ingår i allmänna kommunikationsnät för elektronisk Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare skall undersöka behovet av ändrade regler för samutnyttjande av m.m. som ingår i allmänna kommunika- tionsnät för elektronisk kommunikation, nedan kallat samlokalise- ring. Arbetet skall bedrivas mot bakgrund av den tekniska, miljö- mässiga och marknadsmässiga utvecklingen inom området samt med beaktande av de författningar som är tillämpliga, bland annat lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, plan- och bygg- lagen (1987:10) och ledningsrättslagen (1973:1144). Utredaren skall redovisa dels hur samlokalisering i kom- mer till stånd på den svenska marknaden respektive hur sam- lokalisering fungerar i andra länder, dels hur ändamålsenliga reg- lerna och deras tillämpning är utifrån miljöhänsyn och målet om en väl fungerande konkurrens. Utredaren skall vidare bedöma i vilken mån ändrade regler kan påverka den samhällsekonomiska effekti- viteten. Utredaren skall utarbeta de författningsförslag som över- vägandena ger anledning till. För att kunna driva ett elektroniskt kommunikationsnät som har täckning över stora ytor måste aktörerna ha tillgång till olika nät- delar, såsom , antenner, antennsystem och i vissa fall bygg- nader. Det innebär att om flera aktörer agerar inom samma områ- den kan effekten bli att ett stort antal nätdelar kommer att behö- Uppförandet av flera parallella nät kan medföra problem i för- hållande till andra intressen, exempelvis målen för en hållbar ut- veckling, målen för den fysiska planeringen och kraven på natur- och miljöhänsyn. förväntas en ökad utbyggnad av elek- troniska kommunikationsnät, inte minst när det gäller fast och mobil radiokommunikation. Därmed förväntas antalet i samhället öka. Det är ett allmänt intresse att utbyggnaden av väl fungerande nät för elektronisk kommunikation kan fullföljas på ett för samhället så effektivt sätt som möjligt. Det är därför viktigt att detta sker så att befintlig och nytillkommande infrastruktur samut- nyttjas i största möjliga utsträckning utan att konkurrensen sned- vrids samt utifrån de tekniska förutsättningar som råder. Bestämmelser om elektroniska kommunikationsnät finns huvud- sakligen i lagen om elektronisk kommunikation (LEK). Lagen syf- tar bl.a. till att enskilda och myndigheter skall få tillgång till säkra och effektiva elektroniska kommunikationer. Effektiva elektro- niska kommunikationer innebär också ett främjande av effektiva investeringar i infrastruktur och främjande av innovation. För att mark skall få användas för bebyggelse skall den vara lämplig för ändamålet från allmän synpunkt. Lämplighetsbedömningen sker enligt (PBL), vid planläggning eller i ärenden om bygglov eller förhandsbesked. Varken LEK eller för någon operatör gällande tillståndsvillkor ställer upp några begränsningar för operatörer att träffa avtal om samlokalisering i fråga om just . Samverkan måste dock givetvis ske inom ramen för vad som är tillåtet enligt t.ex. konkur- renslagstiftningen. Det finns två möjliga situationer i vilka lagstiftningen , då LEK trädde i kraft, ger utrymme för det offentliga att ålägga samlokalisering. En samlokalisering kan framtvingas om det krävs för att skydda miljö, folkhälsa eller allmän säkerhet eller för att uppnå mål för den fysiska planeringen. I sådana fall kan en operatör förpliktas att tillhandahålla samlokalisering eller andra möjligheter till gemensamt utnyttjande av egendom eller annat (4 kap. 14 § LEK). Även i de situationer där en operatör har ett betydande inflytande på en marknad kan denne, för att öka konkurrensen, förpliktas att erbjuda andra operatörer samlokalisering eller andra möjligheter till gemensamt utnyttjande av tillhörande installationer (4 kap. 8 § LEK). När (), som är beslutsmyndighet, skall tillämpa dessa bestämmelser måste myndigheten ta hänsyn till de bedömningar som kan behöva göras enligt andra regelverk. Möjligheterna till samlokalisering kan i många fall vara beroende av åtgärder som kräver prövning enligt t.ex. ledningsrättslagen, PBL eller . Ett beslut enligt LEK kan alltså inte ersätta en sådan annan prövning. Det innebär att PTS när den beslutar om förpliktelser måste iaktta att en skyldighet kan innefatta åtgärder som kräver tillstånd enligt annan lag. Ett beslut om samlokalisering kan återverka på den förpliktades förhållande till bl.a. den som genom beslut enligt ledningsrättslagen har att tåla den förpliktades egendom på sin fastighet samt den som hyr eller arrenderar ut viss egendom till den förpliktade. Sådana frågor kan inte behandlas i samband med beslutet om samlokalise- ring utan måste lösas i den ordning som gäller i det enskilda fallet. Exempelvis kan det bli fråga om krav på ytterligare tillstånds- prövning eller ändring av avtal om t.ex. arrende. Det finns starka indikationer på att samlokalisering i på frivillig grund mellan samtliga mobiloperatörer inte kommer till stånd i önskvärd omfattning. Antalet fall där PTS har beslutat om samlokalisering enligt reglerna i 4 kap. 14 § LEK har också varit litet. Skälen till detta uppges av PTS vara kapacitetsbrist i de som varit aktuella för prövning om samlokalisering. PTS har funnit att den eventuella kvarvarande kapacitet som kunde finnas i den aktuella masten fick anses ingå i det rimliga förväntade behovet av kapacitet som den mastägande operatören hade i den egna verksamheten. Trots att det således kunde finnas en viss över- kapacitet temporärt kunde den eventuellt lediga kapaciteten i mas- ten inte av den anledningen anses vara tillgänglig för annan opera- tör på det sätt som krävdes för att en ansökan om samlokalisering skulle kunna bifallas. Däremot har antalet frivilliga avtal om sam- lokalisering ökat något sedan bestämmelsen trädde i kraft. Inget åläggande av samlokalisering av konkurrensskäl (4 kap. 8 § LEK) har gjorts av PTS. gav regeringen i uppdrag att belysa vilken inverkan en utbyggnad av mobiltelenätet kan få för främst natur- och kulturvärden, liksom för andra intressen som skall tillgodoses enligt främst och PBL. Eventuella konflikter mellan utvecklingen och användningen av tele- och IT-tjänster och andra intressen som rör markanvändningen skulle särskilt belysas i sam- manhanget. I uppdraget skulle även förslag till metoder för att motverka och hantera sådana konflikter redovisas. Myndigheten hade också att belysa vilka samordningsmöjligheter eller samord- ningsproblem som kunde aktualiseras. framhåller i sin redovisning av uppdraget (M2001/2261/Hs) bl.a. vikten av att samutnyttjas och att radioplaneringen samordnas så att påverkan på natur- och kultur- värden kan begränsas. Former för samordning i syfte att skapa för- utsättningar för ett optimalt samutnyttjande av diskuterades med operatörerna under utredningsarbetet. uppmanade även till samverkan mellan operatörer, kommuner och länsstyrelser för att skapa förutsättningar för en snabb, smidig och säker hand- läggning av ärenden om bygglov. trädde vissa ändringar i ledningsrättslagen i kraft. Enligt en ny paragraf 11 a §, är det numera möjligt för en ledningsrättshavare att få rätt till s.k. andrahandsupplåtelse. Genom en sådan upplåtelse kan en annan operatör ges rätt att exempelvis sätta upp antenn, teknikbod och ledningar för en basstation inom det område som upplåtits för den förstnämndes anläggningar. Detta får göras utan medgivande från markägaren. I sitt slutbetänkande Ledningsrätt (SOU 2004:7) föreslog ledningsrättsutredning bl.a. att det skulle bli möjligt att upplåta ledningsrätt även i vissa typer av lös egendom, exempelvis . Efter prövning skulle detta även kunna göras mot bestridande av anläggningens ägare. Utredningens slutbetänkande har remiss- behandlats och bereds nu vidare inom . PTS inkom till regeringen med en rapport – Slutrapportering om UMTS-utbyggnaden och marknaden för elektronisk kommunikation (N2004/4976/ITFoU). I rapporten beskriver PTS läget på marknaden för utbyggnaden av UMTS () och konstaterar att myndigheten har begränsade möjligheter att förverkliga regeringens strävan inom miljöområdet. PTS ansåg att regeringen bör initiera en översyn av bestämmelsen om sam- lokalisering (4 kap. 14 § LEK). PTS upprepade sin uppmaning om en översyn i en rapport – Rapportering om UMTS-utbyggnaden (N2004/5423/ITFoU) – som kom in till regeringen . enligt PTS till att samlokalisering inte kommer till stånd är att prövning av samlokalisering förutsätter att den som söker sam- lokalisering saknar alternativa möjligheter till sändarplacering, t.ex. på grund av avslag i en prövning om bygglov. PTS ansåg också att avsaknaden av möjligheter att förplikta en operatör att göra en om- byggnad av en mast för att möjliggöra samlokalisering har samma effekt. Utredaren skall kartlägga på vilka sätt samlokalisering kommer till stånd på den svenska marknaden, innefattande i vilken om- fattning frivilliga överenskommelser träffas, på vilket sätt åläggan- den har gjorts av tillsynsmyndigheten samt orsaker till att sam- lokalisering inte kommer till stånd. Efter en avvägning mellan möjliga skilda allmänna eller enskilda intressen som kan göra sig gällande skall utredaren ta ställning till om nuvarande regler som gäller för samlokalisering av som ingår i allmänna kommunikationsnät för elektronisk kommunika- tion är ändamålsenliga eller om de bör ändras. Som ett led i detta arbete skall utredaren, mot bakgrund av den ovan genomförda kartläggningen, bedöma om reglerna och deras tillämpning är lämpliga utifrån miljöhänsyn och målet om en väl fungerande konkurrens. Det skall också göras en analys av om de nuvarande reglerna är samhällsekonomiskt effektiva, och i vilken mån ändrade regler skulle komma att påverka den samhällsekono- miska effektiviteten, i synnerhet villkoren för investeringar i och kring nät för mobil kommunikation. Det gäller såväl etablerade företags investeringsvilja som nyetablerade som kan tänkas inneha en mindre mastinfrastruktur till sitt förfogande. Det kan också fin- nas skillnader i investeringsvilja på kort och som behö- ver belysas. Utredaren skall vidare bedöma vilka effekter för kon- kurrensen på marknaden som kan bli följden av framlagda förslags genomförande. Om utredaren lägger förslag som kan komma att påverka tredje man skall även konsekvenserna för denne redovisas. Utredaren skall också bedöma om driftssäkerheten vid stora på- frestningar i fredstid i mobilnäten som t.ex. vid en storm, kan på- verkas av att samlokalisering ökar i omfattning. På samma sätt skall möjligheten att utföra nödsamtal (112) bedömas. I sitt arbete skall utredaren undersöka hur frågan om sam- lokalisering har lösts i andra jämförbara länder, exempelvis , och , för att få vägledning till slutsatser om den svenska lagstiftningen. Utredaren skall utarbeta de författningsförslag som övervägan- dena ger anledning till. Det står utredaren fritt att föreslå regler som kan innebära expropriativa inslag. Samspelet med annan lag- stiftning, t.ex. ledningsrättslagen, , och lagstiftning om arrende skall beaktas.