sou · GUB351 · 2007-01-01 00:00:00 — Därigenom skulle det vara möjligt att föreskriva skyldighet att iaktta åter- hållsamhet vid sändning av program som innehåller våldsskildringar även när det gäller trådsändningar. Däremot är det tveksamt huru- vida en begränsning i rätten att sända program som innehåller sexu- ella framställningar ryms inom begreppet pornografiska bilder. Det starka grundlagsskydd som gäller för trådsändningar innebär enligt vår bedömning att en lagregel som begränsar rätten att sända våldsskildringar och sexuella framställningar utöver vad som före- skrivs i 6 kap. 2 § RTVL under alla förhållanden endast bör vara tillämplig på sändningar som sker på annat sätt än genom tråd. Även såvitt avser sådana sändningar som sker på annat sätt än genom tråd gäller dock att en begränsning i sändningsrätten inte får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet. Det bör härvid beaktas att sändningstillstånden för samtliga tillstånds- havare som råder under svensk jurisdiktion har förenats med vill- kor om skyldighet att ta hänsyn till mediets särskilda genomslags- kraft samt att de delar av villkoret som rör framför allt sändning av våldsinslag, men i viss mån även sexuella framställningar, har blivit föremål för upprepade åsidosättanden. Den sanktion som för när- varande kan tillgripas mot den som överträder villkoret har, som ovan anförts, således inte haft tillräckligt avhållande effekt. Enligt vår bedömning innebär dessa omständigheter att det får anses be- fogat att införa en regel som föreskriver en generell begränsning i sändningsrätten när det gäller våldsinslag och inslag med sexuellt innehåll utöver vad som stadgas i 6 kap. 2 § RTVL. Denna bestäm- melse bör utformas på det sätt som har ut- talat sig i beslut om överträdelser av villkor om skyldighet att ta Upprepade överträdelser av innehållsvillkor hänsyn till mediets särskilda genomslagskraft, nämligen som en skyldighet för den som sänder att iaktta återhållsamhet vid sänd- ning av program som innehåller våldsskildringar eller avancerade sexuella framställningar. Bestämmelsen är avsedd att tillämpas på sådana våldsinslag och inslag med sexuellt innehåll som enligt nu gällande praxis har ansetts strida mot tillståndsvillkor om skyldighet att ta hänsyn till mediets särskilda genomslagskraft. Den föreslagna bestämmelsen syftar till att förhindra att pro- gram som innehåller våldsskildringar och inslag med sexuellt inne- håll som kan verka skrämmande eller upprörande framför allt för barn men även för vuxna sänds utan varning och . Detta syfte får anses så angeläget att det, på samma sätt som vi gjort gällande i föregående avsnitt när det gäller skyldig- heten att utöva sändningsrätten sakligt och att ta hänsyn till den enskildes privatliv samt förbudet mot att diskriminera annonsörer, finns skäl att låta bestämmelsen omfatta inte bara tillståndspliktiga sändningar utan samtliga TV-sändningar som äger rum på annat sätt än genom tråd. Ett tillståndsvillkor som föreskriver skyldighet att ta hänsyn till mediets särskilda genomslagskraft omfattar även annat sändnings- innehåll än våldsinslag och inslag med sexuellt innehåll. Möjligheten att förena ett sändningstillstånd med villkor om skyldighet att ta hänsyn till mediets särskilda genomslagskraft bör därför kvarstå. Ett sådant villkor bör emellertid inte längre tillämpas för att angripa sändningar som innehåller våld eller sexuella framställningar. 2.3Sanktioner vid överträdelser av bestämmelser och tillståndsvillkor som reglerar sändningarnas innehåll Våra förslag: Vi föreslår att och TV skall ges möjlighet att förelägga den som överträder för- budet mot att sända program med ingående våldsskildringar av verklighetstrogen karaktär eller pornografiska bilder på tider och sätt som avses i nuvarande 6 kap. 2 § RTVL samt den som över- träder den i föregående avsnitt föreslagna bestämmelsen om skyldighet att iaktta återhållsamhet vid sändning av program som innehåller våldsskildringar eller avancerade sexuella framställ- ningar att offentliggöra nämndens fällande beslut. Upprepade överträdelser av innehållsvillkor Härutöver föreslår vi att Justitiekanslern skall ges rätt att förelägga den som vid upprepade tillfällen och på likartat sätt överträder bestämmelsen om skyldighet att iaktta återhållsamhet vid sändning av program som innehåller våldsskildringar eller avancerade sexuella framställningar att inte på nytt sända pro- gram i strid med bestämmelsen. Ett föreläggande från Justitie- kanslern skall få förenas med vite. Frågor om utdömande av vitet prövas av allmän domstol på talan av Justitiekanslern och för rättegången i sådana mål tillämpas bestämmelserna om yttrandefrihetsmål. Vår bedömning: Vi bedömer att de föreslagna lagreglerna om skyldighet att utöva sändningsrätten sakligt, skyldighet att i programverksamheten respektera den enskildes privatliv och förbud mot diskriminering av annonsörer alltjämt bör sank- tioneras genom att den som sänder föreläggs att offentliggöra för radio och TV fällande beslut. Vi har i det föregående bedömt att det finns ett behov av att införa en möjlighet att ingripa med en mer kraftfull sanktion än offentlig- görande av fällande beslut vid överträdelser av den föreslagna bestämmelsen om skyldighet att iaktta återhåll- samhet vid sändning av program som innehåller våldsskildringar eller avancerade sexuella framställningar. I detta avsnitt överväger vi närmare huruvida en mer kraftfull sanktion bör kunna tillgripas vid överträdelser av denna bestäm- melse eller andra bestämmelser och tillståndsvillkor som reglerar sändningarnas innehåll. 2.3.2Vilka tillståndsvillkor och bestämmelser bör kunna sanktioneras mer effektivt? En mer effektiv sanktion bör övervägas för upprepade överträdelser av bestämmelser som rör sändningarnas innehåll. De upprepade överträdelser som har kommit till utredningens kännedom har avsett de delar av villkoret om skyldighet att ta hän- syn till mediets särskilda genomslagskraft som vi i avsnitt 2.2.3.2. Upprepade överträdelser av innehållsvillkor ovan har föreslagit skall omvandlas till en generell lagregel. Det är dock rimligt att anta att även andra villkor som rör sändningarnas innehåll skulle kunna överträdas vid upprepade tillfällen. Detta gäller även de villkor som vi i avsnitt 2.2.3.1 ovan har föreslagit skall göras om till generella lagregler. Vid bedömningen av vilka villkor och bestämmelser som skall kunna sanktioneras på ett mer kraftfullt sätt än genom föreläggande att offentliggöra fällande beslut måste beak- tas att den som sänder radioprogram har en grundlagsskyddad rätt enligt 3 kap. 4 § YGL att självständigt avgöra vad som skall före- komma i programmen. Bestämmelser som reglerar sändningarnas innehåll får därför inte sanktioneras så effektivt att det finns risk för att programföretagen väljer att avstå från att sända program där innehållet kan uppfattas som kontroversiellt. En mer kraftfull sank- tion än föreläggande att offentliggöra fäl- lande beslut bör endast kunna komma ifråga i de fall där det finns ett verkligt behov av starkare åtgärder eller där ett sådant behov på goda grunder kan antas uppstå. Utöver offentliggörande av beslut och återkallelse av sändningstillstånd är de sanktioner som kan komma ifråga vid överträdelser inom radio- och TV-området före- läggande vid vite och påförande av särskild avgift. När vite ursprungligen infördes som sanktion vid överträdelser av vissa av radiolagens bestämmelser om annonser framhöll depar- tementschefen att vitesförelägganden på grund av sin effektivitet bör användas med försiktighet inom radio- och TV-området. Han ansåg det inte lämpligt att använda sig av vitesförelägganden när det gäller brott mot reglerna om opartiskhet och saklighet eller programutbudets sammansättning, eftersom detta skulle kunna leda till att programföretagen iakttog alltför stor försiktighet när de behandlade kontroversiella frågor. Vidare anförde han att vites- förelägganden inte heller bör kunna komma ifråga om man kan riskera att komma i konflikt med utgivarens grundlagsenliga ensam- rätt att bestämma vad en sändning skall innehålla samt att sådana förelägganden därför inte bör kunna tillgripas vid överträdelser av radiolagens förbud mot diskriminering av annonsörer eller av avtals- bestämmelser om genmäle och beriktigande (prop. 1991/92:78 s. ; se även prop. 1992/93:70 s. 28). Dessa uttalanden gör sig gällande även för påförande av särskild avgift. Trots dessa uttalanden ansågs vite vid radio- och TV-lagens tillkomst utgöra en acceptabel sanktion vid upprepade sändningar Upprepade överträdelser av innehållsvillkor av TV-program som innehåller våldsskildringar och pornografiska bilder av den karaktär som anges i 6 kap. 2 § RTVL. Även avgift övervägdes som sanktion för sådana överträdelser, men eftersom förbudet i 6 kap. 2 § var nytt och avgift var en ny och, för missbruk av yttrandefriheten obeprövad, straffliknande sanktion ansågs det att den inte borde komma i fråga (prop. 1995/96:160 s. 140). Betänkligheterna mot vite (och även avgift) som sanktion inom radio- och TV-området innebär att en mer kraftfull sanktion än offentliggörande av fällande beslut inte bör kunna komma i fråga vid överträdelser av villkor som reglerar skyldighet att utöva sändningsrätten opartiskt eller den föreslagna bestämmelsen om skyldighet att iaktta saklighet i sändningsverk- samheten (nuvarande 3 kap. 1 §). Inte heller bör mer ingripande åt- gärder komma ifråga för åsidosättande av skyldighet att sända be- riktiganden i lokalradion (3 kap. 2 § 10), att sända genmälen (3 kap. 2 § 11), att sända ett mångsidigt programutbud (3 kap. 2 § 13) eller förbud mot diskriminering av annonsörer (nuvarande 3 kap. 3 § andra stycket). Behovet av att kunna tillgripa mer kraftfulla sank- tioner måste också anses mindre omfattande vid överträdelser av dessa bestämmelser. När det gäller kraven på opartiskhet och sak- lighet utgör överträdelserna sällan ett medvetet åsidosättande av gällande regler, utan sådana överträdelser beror snarare på svårig- heter för programföretagen att avgöra vad som är tillåtet att sända. Brott mot villkor om skyldighet att sända beriktigande i lokal- radion eller att sända genmäle kan sägas bli neutraliserade redan genom att nämndens beslut offentliggörs. Vid valet av sanktion för överträdelser av sistnämnda villkor tillkommer också att den i 6 kap. 3 § RTVL reglerade skyldigheten att sända beriktigande i televisionen, vilken gäller för samtliga TV-sändningar som radio- och TV-lagen är tillämpliga på, endast kan sanktioneras med att sändande programföretag åläggs att offentliggöra Gransknings- nämndens beslut (10 kap. 8 § RTVL). Att införa en mer ingripande sanktion för de skyldigheter till beriktigande och genmäle som regleras genom tillståndsvillkor får därför anses mindre lämpligt. prövar vanligen inte villkor om skyldighet att sända ett mångsidigt programutbud som sedvanliga gransk- ningsärenden. Om det finns anledning till det kan nämnden göra en mer allmän bedömning av huruvida tillståndshavaren har uppfyllt skyldigheten . har nämnden inte konsta- terat att något sådant villkor har åsidosatts. Det finns således inte något som talar för att det finns behov av att ingripa med en mer Upprepade överträdelser av innehållsvillkor ingripande åtgärd än offentliggörande av fällande beslut för det fall att överträdelser av villkoret skulle kon- stateras. Överträdelser av villkor om skyldighet att i programverksam- heten respektera den enskildes privatliv beror, liksom åsidosättande av villkor om opartiskhet och saklighet, vanligen på att det är svårt att dra gränsen för vilket innehåll som är tillåtet att sända. Det är endast i undantagsfall som överträdelserna kan anses ha inneburit ett medvetet åsidosättande av villkoren. De åsidosättanden av vill- koret som har förekommit utgör således inte i sig skäl att införa mer kraftfulla sanktioner. Detta innebär emellertid inte att det saknas andra omständigheter som motiverar att det ges möjlig- het att ingripa hårdare mot den som bryter mot den nu föreslagna lagregeln. bedömning i den s.k. av Monaco-domen har av Tryck- och yttrandefrihetsberedningen tol- kats som att det bör finnas möjlighet att i efterhand utdöma straff- ansvar eller skadeståndsskyldighet för publicering av fotografier eller artiklar som angår en persons privatliv och att det även bör finnas möjlighet att hindra sådan publicering. Frågan om skadestånd skall kunna utdömas till förmån för den som blivit utsatt för privatlivsintrång i en radio- eller TV-sändning ligger utanför denna utrednings direktiv. Vi har visserligen möjlig- het att utöver vad som anges särskilt i direktiven föreslå andra ändringar med hänsyn till utvecklingen i eller internatio- nellt, särskilt inom Europeiska unionen. Frågan om rätt till skade- stånd för privatlivsintrång kräver emellertid särskilda överväganden som inte är möjliga att göra inom ramen för utredningen. Däremot ser vi anledning att överväga huruvida Europadom- stolens bedömning i av Monaco-domen bör medföra att det införs en möjlighet till mer kraftfulla sanktioner mot ett programföretag som överträder den föreslagna bestämmelsen om skyldighet att respektera den enskildes privatliv. Som vi kommer att finna i det följande är den sanktion som i så fall skulle kunna komma ifråga i första hand föreläggande vid vite. En vitessanktion skulle ha den fördelen att den bidrar till att motverka fortsatt publicering av material på ett sätt som innebär privatlivsintrång. I enlighet med vad som anförts ovan bör vitesförelägganden an- vändas med försiktighet inom radio- och TV-området. Vid bedöm- ningen av huruvida en radio- eller TV-sändning har inneburit ett åsidosättande av skyldigheten att respektera den enskildes privatliv skall det göras en avvägning mellan den enskildes rätt till skydd av Upprepade överträdelser av innehållsvillkor privatlivet och programföretagets rätt till skydd av yttrandefri- heten. Balansgången mellan de båda grundlagsskyddade rättig- heterna utgör i sig ett skäl mot alltför kraftfulla sanktioner. Härtill kommer svårigheten i att formulera ett tillräckligt preciserat och effektivt vitesföreläggande. Genom vitesföreläggandet måste sändande programföretag få klarhet i vad som krävs för att vitet inte skall dömas ut, som föreläggandet inte får vara så preciserat att det strider mot yttrandefrihetsgrundlagens bestäm- melser om bl.a. censurförbud. Ett vitesföreläggande av innebörden att programföretaget fortsättningsvis inte får sända program på ett sätt som innebär att den enskildes privatliv inte respekteras skulle vara alltför långtgående och därmed innebära ett oacceptabelt in- trång i programföretagets rätt att självständigt avgöra vad som skall förekomma i sändningarna. Å andra sidan skulle ett föreläggande som stadgar att programföretaget inte får sända inslag där en viss person förekommer utan att ha fått vederbörandes tillstånd sanno- likt anses strida mot censurförbudet. Att utforma ett tillräckligt tydligt och inte alltför långtgående vitesföreläggande vid privatlivsintrång får därmed anses i det närmaste ogörligt. Mot bakgrund av det anförda anser vi att någon mer ingripande sanktion än offentliggörande av fällande beslut inte bör komma i fråga för överträdelser av bestämmelsen om skyldighet att respektera den enskildes privatliv. Frågan om det bör finnas möjlighet att utdöma straffansvar eller skadeståndsskyl- dighet vid intrång i en persons privatliv eller om det bör finnas möjlighet att hindra ett sådant intrång får utredas i annat samman- hang. En genomgång av de tillståndsvillkor och föreslagna lagregler som reglerar sändningarnas innehåll visar således att en möjlighet att tillgripa en mer kraftfull sanktion endast bör införas för överträdel- ser av den föreslagna bestämmelsen om skyldighet att iaktta åter- hållsamhet vid sändning av program som innehåller våldsskildringar eller avancerade sexuella framställningar. Denna bedömning innebär att de övriga villkor som enligt vårt förslag skall göras om till lagregler även fortsättningsvis bör sanktioneras med skyldighet att offentliggöra fällande beslut. För de program- företag som sänder med stöd av tillstånd bör emellertid upprepade överträdelser av någon av bestämmelserna kunna beaktas vid an- sökan om förlängt eller förnyat tillstånd. Som yttersta åtgärd bör upprepade överträdelser även kunna medföra att ett sändnings- tillstånd återkallas. Upprepade överträdelser av innehållsvillkor De sanktioner som används vid överträdelser inom radio- och TV-området är offentliggörande av beslut, föreläggande vid vite, påförande av särskild avgift och återkallelse av sändningstillstånd. Enligt vår bedömning bör enstaka överträdel- ser av den föreslagna bestämmelsen om skyldighet att iaktta åter- hållsamhet vid sändning av program som innehåller våldsskildringar eller avancerade sexuella framställningar, på samma sätt som det nu- varande tillståndsvillkoret om mediets särskilda genomslagskraft, sanktioneras med föreläggande att offentliggöra Granskningsnämn- dens fällande beslut. Den som vid upprepade tillfällen åsidosätter bestämmelsen bör dock kunna bli föremål för mer kraftfulla sank- tioner. Återkallelse av sändningstillstånd bör även fortsättningsvis kunna tillgripas endast som yttersta åtgärd, när andra möjligheter är helt uttömda. De sanktioner som därmed skulle kunna komma ifråga vid upprepade överträdelser av den föreslagna bestämmelsen är således vite eller särskild avgift. När vite har förelagts prövas frågan om vitets utdömande av domstol. Av 9 § lagen (1985:206) om viten framgår att domstolen inte skall döma ut vitet om ändamålet med vitet har förlorat sin betydelse samt att vitet, om det finns särskilda skäl, får jämkas. Ett vitesföreläggande innebär således för tillståndshavaren dels att någon ekonomisk sanktion inte kommer att utdömas om tillstånds- villkoret följs i fortsättningen, dels en möjlighet till en förnyad bedömning i den process som rör vitets utdömande. Möjligheten till dubbla processer medför dock att det finns risk för att det dröjer från det att den ursprungliga överträdelsen ägde rum till dess att sanktionen drabbar programföretaget ekonomiskt. En annan svårighet är, som anförts i föregående avsnitt, att ett vites- föreläggande för att fylla sin funktion måste utformas så att programföretaget får klarhet i vad som krävs för att vitet inte skall dömas ut som det inte får vara så preciserat att det strider mot yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser om bl.a. censurför- bud (prop. 1995/96:160 s. 140). Avgift används som sanktion för överträdelser av bestäm- melser i radio- och TV-lagen som rör annonser, sponsrade program och reklam. Påförande av avgift ger inte, till skillnad från vitesföre- läggande, tillståndshavaren möjlighet att genom att fortsättningsvis självmant följa tillståndsvillkoret undgå vidare påföljd. Upprepade överträdelser av innehållsvillkor således sändande programföretag direkt och får genom sin omedel- bara effekt anses utgöra en mer ingripande åtgärd än vite. Brott mot den föreslagna bestämmelsen om skyldighet att iaktta återhållsamhet vid sändning av program som innehåller våldsskild- ringar eller avancerade sexuella framställningar framstår som väl så allvarliga som överträdelser av de reklambestämmelser som sanktioneras med avgift. Detta, liksom det förhållandet att vite har visat sig vara en svårtillämpad sanktionsform, talar för att välja avgift som sanktion vid upprepade överträdelser av bestämmelsen. I radio- och TV-lagen används emellertid avgift som sanktion för överträdelser som vanligen har någon form av ekonomisk betydelse för programföretagen, t.ex. genom att reklam sänts i större ut- sträckning än vad som varit tillåtet eller att sponsringsmeddelanden placerats in i sändningarna på ett otillåtet sätt. Överträdelser av bestämmelser eller villkor som reglerar innehållet i sändningarna sanktioneras däremot genomgående med skyldighet att offentlig- göra fällande beslut eller, när det gäller sändningar som skett i strid med 6 kap. 2 § RTVL, med före- läggande vid vite att upphöra med överträdelsen. Då avgift är en straffliknande sanktion och sändning av otillåtet innehåll ligger nära området för yttrandefrihetsbrott, där det finns en särskild straffrättslig reglering, anser vi att det finns anledning att upprätt- hålla den nuvarande uppdelningen mellan de överträdelser som sanktioneras med vite och de som sanktioneras med avgift. Sammantaget anser vi därför, trots de betänkligheter som finns mot vite som sanktionsform, att den som vid upprepade tillfällen överträder bestämmelsen om skyldighet att iaktta återhållsamhet vid sändning av program som innehåller våldsskildringar eller avan- cerade sexuella framställningar skall kunna föreläggas att inte på nytt sända program i strid med bestämmelsen och att ett sådant föreläggande skall få förenas med vite. Det förtjänar dock att anmärkas att ett vitesföreläggande för att inte anses alltför allmänt hållet bör ta sikte på den typ av över- trädelser som programföretaget har gjort sig skyldigt till. Som exempel kan programföretaget föreläggas att inte på nytt sända TV-program som innehåller våldsskildringar före . Upprepade överträdelser av innehållsvillkor 2.3.4De närmare förutsättningarna för vitesföreläggande och utdömande av vite Med hänsyn till vad som anförts i avsnitt 2.3.2 om den försiktighet som bör iakttas vid användning av mer kraftfulla sanktioner inom radio- och TV-området bör vite endast kunna komma i fråga vid upprepade överträdelser som sker på likartat sätt. Med upprepade avses i första hand att programföretaget tidi- gare har fällts för åsidosättande av bestämmelsen. Vitesföreläg- gande kan dock bli aktuellt även annars, under förutsättning att mer än en överträdelse är föremål för prövning. I kravet på att överträdelserna skall vara upprepade ligger även att de skall ligga någorlunda nära varandra i tiden (jfr förarbetena till 10 kap. 11 § RTVL, prop. 1995/96:160 s. 140). Att överträdelserna skett på likartat sätt innebär att de skall ha varit av liknande slag, t.ex. återkommande sändningar av våldsinslag eller tidig . Avsikten är således att vitesföre- läggande skall tillgripas i sådana situationer där sändande program- företag tycks medvetet obstruera mot bestämmelsen, på så sätt som har förekommit när det gäller sändningar av program som inne- hållit våldsskildringar. För sådana överträdelser som inte varit upprepade eller skett på likartat sätt bör på samma sätt som är fallet när det gäller åsidosättande av villkor om skyldighet att ta hänsyn till mediets särskilda genomslagskraft, ha möjlighet att förelägga den sändande att offentliggöra nämndens fällande beslut. Vitesförelägganden som reaktion på överträdelser av bestäm- melsen i 6 kap. 2 § RTVL om sändningar av program med ingående våldsskildringar av verklighetstrogen karaktär eller med pornogra- fiska bilder på tider och på sådant sätt att det finns betydande risk för att barn kan se programmet beslutas av Justitiekanslern (). I förarbetena till 6 kap. 2 § RTVL uttalades att de förelägganden som kunde komma att meddelas grundar sig på bedömningar som har nära samröre med bedömningar om vad som kan anses utgöra miss- bruk av yttrandefriheten och att föreläggandena därför endast borde kunna beslutas av JK (prop. 1995/96:160 s. 141). Även överträdelser av den av oss föreslagna bestämmelsen kan komma att beröra frågan om vad som utgör missbruk av yttrande- friheten och vi anser därför att möjligheten att besluta om vites- föreläggande bör förbehållas JK. Av samma anledning bör, med hänsyn till bestämmelsen i 3 kap. 5 § andra stycket yttrandefrihets- Upprepade överträdelser av innehållsvillkor grundlagen, frågor om utdömande av sådana viten prövas av allmän domstol på talan av JK med tillämpning av bestämmelserna för yttrandefrihetsbrott. 2.3.5Sanktioner vid överträdelser av den nuvarande bestämmelsen i 6 kap. 2 § RTVL