sou · GUB381 · 2007-01-01 00:00:00 — SOU 2006:81 Uppdraget 49 1.2.12 Miljökvalitetsmålet Levande skogar I utredningens direktiv anges det att regeringen har för avsikt att lämna en miljömålsproposition till . Propositionen och synpunkter på miljökvalitetsmålet Levande skogar ska beaktas av utredaren. Utredarens uppgift är att särskilt bedöma behov av ytterligare utvecklingsarbete om miljöhänsyn vid skogsbruk samt olika former för skydd av skog. I enlighet med miljökvalitetsmålet undantas stora arealer värdefull skogsmark från skogsbruk, såväl genom formella som frivilliga avsättningar. Nödvändig skötsel av kulturbetingade värden förekommer endast i begränsad omfattning. Utredaren ska dels göra en bedömning av kostnaderna för att sköta såväl natur- som kulturbetingade värden, dels föreslå former för sådan skötsel. Vidare ska utredaren belysa vilka eventuella ytterligare åtgärder som krävs inom den svenska skogssektorn för att målet om att hejda utarmningen av biologisk mångfald ska kunna uppfyllas. 1.3 Utredningens tilläggsdirektiv beslutade regeringen om tilläggsdirektiv för . I dessa anger regeringen att man har ett intresse av att den del av utvärderingen som avser () görs mer skyndsamt än övriga delar. Tilläggsdirektiven innebar bl.a. att i ett delbetänkande skulle redovisa den del som avser utvärdering och översyn av SVO. beslutade regeringen på nytt om tilläggsdirektiv till med innebörden att utredningstiden förlängdes till . Beslutet motiverades bl.a. med att den svåra stormen i försenade utredningsarbetet och att en förlängning av uppdraget skulle göra det möjligt för utredningen att beakta utvärdering av stormarbetet. Uppdraget SOU 2006:81 50 1.4 Utredningsarbetet 1.4.1 Samråd Av direktiven framgår det att utredaren ska samråda med en parlamentariskt tillsatt referensgrupp. Vidare ska samråd genomföras med företrädare för organisationer och företag inom området samt berörda myndigheter. Även den parlamentariska kommitté som tillsattes med uppgift att ta fram en långsiktig strategi för landsbygdsutveckling, samt personalorganisationerna ska beredas möjligheter till samråd. 1.4.2 Konsekvensbedömningar och tidpunkt för redovisning av uppdraget Konsekvensbedömningar ska göras för samtliga förslag. Dessa ska omfatta en redovisning av de samhällsekonomiska och miljömässiga konsekvenserna av förslagen samt av eventuella statsfinansiella effekter. Vidare ska förslagens eventuella påverkan på skogsägarens äganderätt redovisas. För de förslag som har statsfinansiella effekter ska utredaren föreslå finansiering. Utredningen lämnade ett delbetänkande . Uppdraget i sin helhet ska redovisas . 1.4.3 Utredningens genomförande arbete har spänt över ett mångfacetterat spektra av skogspolitiska frågor. Formerna för det praktiska utredningsarbetet har därför varit mycket skiftande. Utöver omfattande dokumentstudier har ett flertal intervjuer gjorts med representanter för intressen inom den skogliga sfären i vid bemärkelse, med myndigheter, företag, privatpersoner och ideella organisationer. Utredningen har därutöver uppvaktats av ett antal intresseföreträdare. De externa kontakter utredningen har haft listas i bilaga 7. Utredningen har också lagt ut vissa mindre utredningsuppdrag på konsulter och myndigheter. Dåvarande genomförde en omfattande utvärdering av skogspolitiken (2001). Denna utvärdering och dess underlag har varit en viktig källa även SOU 2006:81 Uppdraget 51 för denna utredning. har också på ett föredömligt sätt bistått i arbetet. Utredningen har företagit studieresor såväl i som utomlands samt deltagit i konferenser och seminarier med skoglig inriktning. Bland de områden som besökts kan nämnas , , , och . Utrikes resor har gått till och . arrangerade utredningen ett internationellt symposium på temat Den svenska modellen i . Såväl svenska som utländska föredragshållare medverkade. Den särskilda utredaren har valt att inte använda en traditionell grupp av förordnade experter och sakkunniga i utredningsarbetet. Utredningen har i stället biträtts av en rådgivande grupp bestående av personer med kvalifikationer som bedömts kunna vara en tillgång i utredningsarbetet. Vidare har, i enlighet med utredningens direktiv, en parlamentarisk referensgrupp knutits till arbetet. Denna har bestått av två representanter från respektive riksdagsparti. De båda grupperna har sammanträtt med utredaren vid ett flertal tillfällen. har de för utredningen mest aktuella frågorna diskuterats. Gruppernas sammansättning framgår av bilaga 6. Utredarens tydligt uttalade intention har varit att arbete ska kännetecknas av öppenhet och goda möjligheter till insyn. Denna inställning manifesterade utredningen bl.a. genom att genomföra fem skogspolitiska rådslag på olika platser i landet.6 gavs sammanlagt närmare 400 personer möjlighet att lämna synpunkter på utredningens uppdrag och arbete samt att diskutera centrala skogspolitiska frågeställningar. Utredningens sekretariat har i öppenhetens tecken också intagit en generös inställning till att träffa och lyssna på alla de intressenter som vill framföra synpunkter på den svenska skogspolitiken och dess genomförande. Förhållandevis mycket tid har avsatts för detta ändamål. 6 Platserna var , , , och . Uppdraget SOU 2006:81 52 1.5 Några reflektioner kring uppdraget Utredningen har vid åtskilliga tillfällen föredragit innehållet i för olika aktörer med intresse i utredningens arbete. En vanlig kommentar i dessa sammanhang har varit att direktiven är mycket omfattande. Under arbetet med utredningens slutbetänkande har uppdragets komplexitet och omfattning blivit än tydligare. Föreliggande slutbetänkande spänner därför över en stor skoglig bredd. Vissa delar är mer grundligt behandlade, andra har fått en mer översiktlig belysning. Värt att poängtera i detta sammanhang är dock att uppdraget var att genomföra en översyn och utvärdering av skogspolitiken. I utredningens direktiv uttrycks mycket tydligt att den gällande skogspolitiken ska ligga fast. Uppdragets huvudinriktning har således inte varit att ompröva grunderna i den skogspolitik som infördes . Det har snarare handlat om att föreslå förändringar med syfte att ytterligare förbättra och förtydliga den nu rådande politiken. Mot bakgrund av att utredningen har löpt har vissa frågor aktualiserats efter att utredningen fick sitt uppdrag. Det gäller exempelvis skogens vatten och alla de frågor som på olika sätt kan härledas till stormen och dess effekter på skogen och skogsbruket. Det gäller också diskussionen om ökad virkesproduktion som en följd av de allt större anspråk som ställs på skogsråvaran från olika håll. Dessa frågor är därför belysta i utredningens slutbetänkande trots att de inte uttryckligen omnämns i direktiven. 1.6 Slutbetänkandets disposition 1.6.1 Del 1 Detta slutbetänkande består av tre delar. I del 1 återfinns en inledande del där utredningens uppdrag beskrivs. Där ingår bl.a. utredningens direktiv och tilläggsdirektiv, ett avsnitt om utredningens genomförande, en genomgång av betänkandets uppläggning samt utredningens reflektioner kring uppdraget. Den första delens andra och tredje kapitel innehåller utredarens förslag och ställningstaganden i sin helhet. I del 1 återfinns dessutom författningsförslag, författningskommentarer samt en sammanfattning. SOU 2006:81 Uppdraget 53 1.6.2 Del 2 och 3 I slutbetänkandets del 2 och 3 återfinns utredningens underlag. I del 3 ligger dessutom de bilagor som hör till betänkandet. Del 2 inleds med ett kapitel som ger en allmän introduktion till svensk skog och skogsnäring. Kapitel 2 och 3 innehåller en skogspolitisk historik respektive en sammanställning av tidigare utvärderingar av skogspolitiken. Kapitel 4 och 5 behandlar skogspolitikens mål och de målkonflikter som finns inom politikområdet samt mellan skogspolitiken och andra politikområden. Kapitel 6 till och med 10 är inriktade mot produktionen av i första hand virke. Där behandlas bl.a. virkesförsörjning och virkesproduktion, energi- och klimatfrågor, former för skogens brukande samt röjning och klövvilt. Betänkandets kapitel 12 till 20 handlar om biologisk mångfald, vatten, former för skydd av skog och frivilliga avsättningar. Skötsel av natur- och kulturmiljövärden, generell hänsyn och skogens sociala värden återfinns också i denna del. I betänkandets tredje del ingår kapitel som på olika sätt anknyter till den skogliga lagstiftningen. Det gäller till exempel tillsyn enligt skogsvårdslagen, SMÖR och planplikt, behov av mätinstrument för måluppfyllelsen samt skogsvårdslagens koppling till måluppfyllelsen. Därutöver återfinns i denna del kapitel om samhällets och näringens ansvar, privatskogsbrukets roll samt ett förslag till ny indelning av de skogsrelaterade ägoslagen. Internationella frågor, forskning samt konsekvensbedömningar av utredningens förslag återfinns i denna del liksom ett kapitel om den storm som drabbade . 55 2 Mina övergripande ställningstaganden 2.1 Allmänt intryck Den skogspolitik som trädde i kraft fungerar, enligt min uppfattning, överlag bra. Den reformerade skogspolitikens grundbultar i form av två jämställda mål, avreglering och därtill kopplat ökat ansvar för de enskilda skogsägarna samt avskaffande av subventioner har lagt grunden för en positiv utveckling som har förflutit. Till dessa skogspolitikens grunder ska även, i linje med sektorsansvaret, de beslut som har fattas på miljöpolitikens område kopplas. Här har inte minst miljökvalitetsmålen med tillhörande delmål betydelse och då speciellt miljökvalitetsmålet Levande skogar. Ambitionsnivån beträffande formellt skydd av skog har bl.a. genom Levande skogars delmål 1 ökat markant jämfört med . Även den generella hänsynen i skogsbruket har förbättrats betydligt under de år som har förflutit sedan skogspolitiken reformerades. Att skogspolitiken i stort fungerar bra får dock inte innebära att man blundar för dess tillkortakommanden. Det kommer exempelvis att bli svårt att nå målet om formellt skydd av skogsmark inom utsatt tid. Här är emellertid min uppfattning att man inte får fixera sig vid delmålens sluttider och utvecklingens takt i sådan utsträckning att man glömmer att utvecklingen trots allt går åt rätt håll. Målen kommer att nås, om än senare än man bedömde som möjligt när målen formulerades. De långa tidsperspektiven inom skogsbruket, både när det gäller exempelvis produktion av virke och olika typer av påverkan på biologisk mångfald, gör dessutom att är en förhållandevis för att ge den nya skogspolitiken ett helt rättvisande omdöme. Den stora delen av dagens skogslandskap återspeglar fortfarande den skogspolitik som rådde och mycket av det som har genomförts inom ramen för den nuvarande skogspolitiken kommer inte att ha effekter förrän om ytterligare ett antal Mina övergripande ställningstaganden SOU 2006:81 56 decennier. Det blir således en uppgift för framtida generationer att avgöra om mitt i grunden positiva intryck av dagens skogspolitik även har bärkraft in . Jag ser dock en oroande tendens till mattade ambitionsnivåer, när det exempelvis gäller röjning och generell hänsyn. underkänns en alltför stor andel föryngringar och viltskadorna är betydande. Dessa tendenser är emellertid inte av det slaget att jag finner tiden mogen för att förorda några mer omvälvande förändringar av skogspolitiken. I det sammanhanget bör även erinras om att en viktig utgångspunkt för mitt uppdrag har varit att grunderna för den nuvarande skogspolitiken ska ligga fast. En av dessa grunder är avregleringen med tillhörande krav på den enskilde skogsägaren att ta ansvar för att de skogspolitiska ambitionerna uppfylls. Enligt min uppfattning finns det därför ännu inte skäl att överge de mjuka styrmedel i form av bl.a. avgiftsfri rådgivning som kännetecknar dagens skogspolitik, till förmån för en tvingande detaljstyrning av skogsbruket via skogsvårdslagen. 2.2 Moderniserad portalparagraf som har förflutit sedan den nuvarande skogspolitiken infördes har synen på skogen och skogsbruket till viss del förändrats. Två frågor har fått en helt annan dignitet i den skogspolitiska debatten än . Det handlar dels om skogens roll i förhållande till klimatets utveckling, dels om skogens sociala värden. Enligt min uppfattning kommer båda dessa frågor att även framgent ha så stor betydelse för skogen och skogsbruket att det är motiverat att de tydligare uttrycks i skogsvårdslagens portalparagraf. Den modernisering av portalparagrafen som jag föreslår innebär inte att skogspolitikens två jämställda mål förändras. Däremot blir det tydligare att skogen, genom sin förnybarhet, är en unik resurs där produktions- och miljömål tydligt sammanfaller. Detta gäller inte minst skogens roll i klimatsammanhang . Genom att inkludera uttrycket medborgarnas välfärd i portalparagrafen vill jag fånga betydelsen av skogens sociala värden i vid bemärkelse. SOU 2006:81 Mina övergripande ställningstaganden 57 2.3 Mål för virkesproduktionen I betänkandet beskriver jag den tilltagande konkurrensen om virkesråvaran och att allt högre röster höjs för att virkesproduktionen måste öka. Jag har förståelse för denna inställning, men menar att ansvaret för att öka virkesproduktionen främst ligger hos skogsägarna och skogsindustrin själva. Utrymmet att öka produktionen inom ramen för dagens skogspolitik är, enligt min bedömning, betydande. Förändringar av nuvarande regelverk eller införande av andra styrmedel för att stimulera ökad produktion anser jag därför inte vara nödvändigt. Däremot anser jag att strävan efter att öka produktionen i den svenska skogen skulle vara betjänt av att ett virkesproduktionsmål tas fram av den skogliga sektorsmyndigheten, i samråd med skogssektorn, som en konkretisering av dagens övergripande produktionsmål. Detta virkesproduktionsmål kan sedan ligga till grund för mer konkreta sektorsmål med virkesproduktionsinriktning. Sammantaget skulle denna ordning tydliggöra statsmakternas syn på virkesproduktionen och sannolikt även stimulera fram åtgärder till gagn för att produktionen av virke ökar i de svenska skogarna, men inom ramen för nu gällande skogspolitik. 2.4 Ett nytt skogsmarksbegrepp Det ställs allt större och allt mer skiftande krav på skogen som resurs. Mot den bakgrunden är det viktigt att det är tydligt vad som avses när man talar om olika delar av den skogliga resursen. För detta krävs klara och entydiga indelningar och definitioner av de skogsrelaterade ägoslagen. Under har skogliga frågor internationaliserats allt mer, har förbundit sig att följa en rad internationella överenskommelser och miljöfrågorna har fått ökad tyngd bl.a. genom att arealen skyddad mark har ökat väsentligt. Mot bakgrund av de förändringar som ägt rum är det min bedömning att den nuvarande otydliga och delvis motsägelsefulla indelningen av skog och mark är ändamålsenlig. Jag föreslår därför att nya begrepp och definitioner införs för de skogsrelaterade ägoslagen, att begreppet skog definieras och att begreppet impediment fasas ut. Den indelning av de skogsrelaterade ägoslagen som jag föreslår är enkel och innehåller få nivåer och begrepp, vilket jag tycker är en styrka. Mina övergripande ställningstaganden SOU 2006:81 58 2.5 IT-baserad skogsbruksplan Goda kunskaper om den egna fastigheten är en viktig förutsättning för att skogsägare ska kunna ta det ansvar som skogspolitiken förutsätter. För att understryka detta samt för att bejaka en ökad tillgänglighet och användning av den betydande IT-baserade information som finns att tillgå från bl.a. myndigheter föreslår jag att ett krav på innehav av skogsbruksplan ersätter det nuvarande kravet i skogsvårdslagen på innehav av en skogs- och miljöredovisning. Förslaget bygger på att tills dess har slutfört det planerade projektet att göra grundläggande fastighetsinformation m.m. tillgängligt för varje skogsägare via Internet. 2.6 Den internationella arenan allt viktigare är en betydande skogsnation både på europeisk nivå och globalt. Många skogspolitiska frågor har också tydliga internationella och i bland även globala dimensioner. Dessa förhållanden bör enligt min uppfattning avspeglas i att i internationella sammanhang där skogspolitiska frågor dryftas framför tydliga ståndpunkter. Det behövs, enligt min uppfattning, en strategisk handlingsplan för det internationella agerandet och ett forum för förankring och diskussion om internationella skogsfrågor som är knutet till . 59 3 Mina ställningstaganden och förslag 3.1 Skogspolitikens mål 3.1.1 Direktiven I regeringens direktiv till anges att det är väsentligt att utvärdera hur väl skogspolitikens mål har uppfyllts som politiken har tillämpats. Utredaren ska bedöma hur väl produktions- och miljömålen har uppfyllts. Utvärderingen ska, enligt direktiven, ta som utgångspunkt att grunderna för den gällande skogspolitiken ligger fast. Det innebär att skogspolitikens två jämställda mål, ett produktionsmål och ett miljömål, ligger fast. Mitt förslag: Skogsvårdslagens portalparagraf omformuleras och ges följande lydelse: Skogen är en förnybar resurs och en nationell tillgång som skall skötas så att den uthålligt ger en god avkastning och bidrar till medborgarnas välfärd som den biologiska mångfalden behålls. Vid skötseln skall hänsyn tas även till andra allmänna intressen. 3.1.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden I utredningens delbetänkande beskrev jag den skogspolitiska målstrukturen. Beskrivningen refereras i detta betänkandes kapitel fyra. I delbetänkandet konstaterade jag att den skogspolitiska målstrukturen är svåröverskådlig och att detta i kombination med överlappande politik- och ansvarsområden försämrar möjligheter att styra utvecklingen på det skogspolitiska området i önskvärd riktning. Vidare noterade jag att den uppsättning skogliga sektorsmål som gällde var svåra att utvärdera Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81 60 mot. Den uppsättning sektorsmål som beslutades är formulerade på ett sådant sätt att de ska vara lättare att följa upp, vilket är positivt. Det är dock för tidigt att säga något om hur väl de nya sektorsmålen har uppfyllts. Min sammantagna bedömning var att den tidigare uppsättningen sektorsmål inte bara var svår att utvärdera mot utan dessutom kunde anses vara mer eller mindre överspelad. Nya nationella sektorsmål hade tagits fram utan att det egentligen gjordes något riktigt bokslut kring de förra sektorsmålen. När nu ett drygt år har gått sedan jag presenterade utredningens delbetänkande kvarstår de synpunkter jag framförde beträffande de skogliga målen. Ännu har alltför förflutit för att det ska gå att ha en klar uppfattning om förutsättningarna för att nå fler av de skogspolitiska sektorsmålen. Reviderad portalparagraf Oaktat svårigheterna att redan nu bedöma hur väl de nya sektorsmålen har uppfyllts anser jag att det finns skäl att anpassa skogsvårdslagens (SVL:s) portalparagraf till vissa omvärldsförändringar och värderingsförskjutningar som skett under det dryga decennium som den nya skogspolitiken har varit verksam. Jag anser att de tillägg i portalparagrafen som jag förordar kan göras utan att grunderna för skogspolitiken rubbas. Det jag föreslår är ett förtydligande av skogsresursens förnybarhet och därigenom även produktionsmålets miljödimension, inte minst i klimatsammanhang. Motiven till mitt förslag sammanhänger med att utvecklingen av jordens klimat mest troligt kommer att vara den överskuggande globala miljöfrågan . Mot den bakgrunden är det, enligt min uppfattning, angeläget att lyfta fram skogen och skogsbrukets roll som en del av lösningen på detta problem. Skogspolitikens miljödimension sammankopplas på detta sätt än mer med produktionsfrågorna och vidgas till att omfatta fler miljöaspekter än bevarande av biologisk mångfald. Det är dock viktigt att understryka att en vidgad syn på skogspolitikens miljödimension inte ska ske på bekostnad av den biologiska mångfalden. Utöver denna förändring vill jag ge hållbarhetskonceptets tredje dimension, den sociala, större erkänsla inom ramen för skogspolitikens övergripande miljömål. Skogens sociala värden har på SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag 61 senare år fått ökad uppmärksamhet. En tilltagande insikt om skogens betydelse som arena för folkhälsofrämjande aktiviteter, småföretagande m.m. har bidragit till detta. Skogens sociala värden har belysts i flera studier av bl.a. Skogstyrelsen och även lyfts fram som en viktig fråga i regeringens senaste skrivelse om skogspolitiken. Jag ser ett stort värde i att statusen hos skogens sociala värden uppgraderas. skulle detta borga för en syn på produktion, där mångbrukstanken till gagn för fler intressen än rena virkesproduktionsintressen lyfts fram. Jag anser mot denna bakgrund att SVL:s portalparagraf bör revideras. Mitt förslag innebär att det i portalparagrafen införs en formulering med innebörden att skogen ska skötas så att den bidrar till medborgarnas välfärd. Detta vida begrepp är valt för att kunna omfatta hela den bredd av sociala värden som skogen kan tillhandahålla. Ytterligare förslag med anknytning till skogens sociala värden återfinns senare i detta betänkande. Konkretiserat virkesmål Längre fram i detta betänkande pekar jag på vikten av att bättre ta tillvara skogsmarkens produktionspotential. Jag vill redan här flagga för att jag där föreslår att det bör tas fram en konkretisering av det skogspolitiska produktionsmålet med inriktning mot att öka virkesproduktionen i den svenska skogen. Ett sådant virkesproduktionsmål kan sedan ligga till grund för framtagandet av mer konkreta, kortsiktiga sektorsmål med denna inriktning. Detta innebär dock inte att jag anser att skogens övergripande produktionsmål endast omfattar produktion av virkesråvara. Jag vill tydligt deklarera att skogspolitikens produktionsmål har en betydligt bredare innebörd än så. Men kraven på ökad produktion av virkesråvara talar för att ett mer konkret virkesproduktionsmål är nödvändigt. Ett sådant mål hindrar inte att det även utvecklas mål för produktion av annat än virke i den svenska skogen. Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81 62 3.2 Målkonflikter inom skogspolitiken och med målen för andra politikområden 3.2.1 Direktiven I direktiven till anger regeringen att eventuella målkonflikter inom skogspolitiken och mellan skogspolitiken och andra politikområden ska belysas. 3.2.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden Ett av skogspolitikens främsta kännemärken är att de två övergripande målen – ett miljö- och ett produktionsmål – ska vara jämställda. Själva grundtanken är då att dessa mål på ett övergripande plan inte ska stå i konflikt med varandra. Det kan i det här sammanhanget upprepas att det i studier av skogspolitikens mål har konstaterats att målen varit vagt hållna. Denna vaghet kan motiveras av en tydlig värdekonflikt på politikområdet (produktion eller miljö), som den politiska nivån inte kan ta ställning till utan att detta hämmar möjligheterna att realisera det mål som ställningstagandet innebär. I fallet med skogspolitiken kan det konstateras att vaghet på central politisk nivå utan närmare preciseringar kring hur avvägningar bör göras kan ha bidragit till att motstående produktions- och miljöintressen lättare kunde acceptera politiken. På en övergripande nivå konstaterar jag att det inte finns någon målkonflikt mellan de två jämställda målen i skogspolitiken. innebär det som i skogspolitiska sammanhang populärt brukar betecknas den svenska modellen att avvägningen mellan produktionsåtgärder och åtgärder för att bevara den biologiska mångfalden ska göras på beståndsnivå. Det uppkommer då onekligen situationer där skogspolitikens både och-tänkande innebär betydande utmaningar för skogsägarna och emellanåt en känsla av att de skogspolitiska målen står i konflikt med varandra på ett sådant sätt att det är svårt att veta när man har gjort en rimlig avvägning. När var och en försöker fylla de vaga målen med innehåll kan det mycket väl uppkomma situationer när olika uttolkningar och avvägningar ger olika resultat i fält.