sou · GUB3108 · 2007-01-01 00:00:00 — Möjligheterna finns eftersom system- och teknikvalen i de fattiga länderna i stor utsträckning ännu inte är gjorda. Kostnaden för omställning är därmed avsevärt lägre. 7.5.2De internationella företagens förändrade intresse för miljö- och utvecklingsproblem När den amerikanska managementprofessorn . Prahalad publicerade boken at the bottom of the Pyramid – eradicating poverty through profits – som blev en best- seller, tolkade han inte bara det ökande intresset inom de inter- nationella företagen för utvecklingsländernas som emerging mar- kets. Han gick ett steg längre: att de fattiga, eller med Prahalads terminologi termer de fyra miljarder människor som lever på , både är de internationella företagens oupptäckta marknad, och att de stora företagen kan vara med och lösa världens fattigdomsproblem på ett konkret sätt Svenskt bistånd i en föränderlig miljö genom att ta sig an demTPF8FPT. Parallellt med Prahalad har , management professor vid i , vidareutvecklat dessa tankarTPF9FPT. går ett steg längre än Prahalad och menar att om inte de stora företagen tar sig an världens pressande problem i form av fattigdom och miljöförstöring är inte bara företagens framtid hotad, utan även den utveckling som västvärlden uppnått. Prahalads och Harts idéer har inte bara fångat många internatio- nella företags intresse, utan de har även börjat få stort inflytande på biståndssamfundet i dess strävan att i större utsträckning än tidi- gare involvera och arbeta med den privata sektorn, och att dra på de multinationella företagens kreativitet och resurser för att söka lösa de fattigdomsproblem som biståndet inte förmått tacklaTPF10FPT. Denna nya insikt bygger inte minst på att dagens multinationella företag har sådan omfattning och sådan global täckning att det framför allt är inom dessa som världens ekonomiska utveckling i mycket bestäms: genom deras beslut var produktion förläggs, de invester- ingar de gör, den teknologi och de system de utvecklar, och de normer och värderingar som de arbetar efter. Svenska storföretag ligger långt framme i det som kallar utvecklingen mot hållbara globala företag, dvs företag som i ökande grad söker finna lösningen på de globala fattigdoms- och miljö- problemen. Svenska företag som , ABB och Tetra figurerar ofta i sådana sammanhang, och det synsätt som denna nya företagskultur står för blir i allt större grad integrerad i dessa, och andra företags tänkande. börjar tillämpa teknik som utvecklats inom biståndet, som Rapid Rural Appraisal. Ett antal storföretag skickar ut folk för att leva i fattiga länders byar för att förstå vari fattigdomens problem lig- ger, men framför allt för att söka finna praktiska lösningar på dessa problem och som kan omsättas i kommersiella idéer. Detta kan gälla frågor som lokala energisystem och rent vatten eller så triviala ting för västvärlden som tillräckligt billiga tvättmedel för att kunna användas av fattiga kvinnor. Det svenska biståndet har en unik möjlighet i detta. Biståndet kan samverka med dessa krafter och underlätta den utveckling som 8TP PT Prahalad, C.K (2005): The at the bottom of the Pyramid – eradicating poverty through profits, , . 9TP PT , (2005): Capitalism at the Crossroads – The unlimited business opportunities in solving the worlds most difficult problems, , . 10TP PT Se t.ex. UNDP (2004) Unleashing entrepreneurship, Making business work for the poor. Svenskt bistånd i en föränderlig miljö den nya hållbara, problemlösande skolan håller på att bana väg för. , med sin kultur av jämlikhet och öppenhet för teknisk utveckling, och den svenska modellen i form av att näringslivet i samarbete med myndigheter skapar lösningar på centrala samhälls- problem, är en modell som skapat det svenska välståndet, och det som många utvecklingsekonomer brukar beskriva som nutidens bästa samhälle. Den modellen kan replikeras i global skala. En kombination av krediter och garantier med en ny framtoning för att minska risker för och skapar incitament till utveckling av nya system, produkter och lösningar som gagnar en hållbar utveck- ling och de fattiga, tillsammans med tekniskt gåvobistånd kan ytterligare motivera (svenska) företag att skapa marknader och problemlösning för världens fyra miljarder fattiga, och därmed skapa modeller för samarbete mellan företag och den offentliga sektorn. Avkastningen på denna typ av bistånd, i form av uppväx- ling, skulle kunna bli mångfaldig på ett helt annat sätt än dagens kreditbistånd. 7.5.3Kraften i lokala innovationer Det är givetvis ett felaktigt perspektiv att utgå från att lösningen på fattigdomen och den hållbara utvecklingen skall komma från väst, med tekniker utvecklade i väst eller i multinationella företag. De viktigaste krafterna finns i de fattiga länderna själva, en tes som kännetecknat biståndet födelse. En dimension av detta, som ett innovativt, marknadsstyrt svenskt kredit- och garanti- bistånd kan bidra till är att fånga upp den stora mängd lokala inno- vationer som pågår för specifik problemlösning men som ofta ald- rig blir mer än goda idéer beroende på brist på resurser. Ett exem- pel på detta, som dock har lett till en gigantisk framgångssaga, är mikrokrediter ett nytänkande av en lokal entreprenör i Bangla- desh, emot allt konventionellt tänkande, men som är en eta- blerad global industri helt skapad för att tillfredsställa fattigas finansiella behov. Biståndet, inte minst det svenska, kan ta åt sig en viss ära för denna framgång genom tidiga insatser att stödja pionjärarbete på 1970-taletTPF11FPT. Det finns med stor sannolikhet många innovatörer och entreprenörer av samma 11TP PT Det är inte uteslutet att mikrokrediterna blivit vad de är tack vare att hade en fot i båda miljöerna: som professor utbildad i förmådde han övertyga biståndsgivare i initialskedet om värdet av att skala upp hans finansiella experiment bland fattiga kvinnor i . Svenskt bistånd i en föränderlig miljö slag som i världens fattiga länder, och kanske är varje familj som lyckas överleva på mycket knappa resurser i grun- den sådana entreprenörer. Ett decentraliserat, marknadsstyrt och innovationssökande svenskt kredit- och garantibistånd kan skapas för att stimulera framväxten av dessa innovationer och problem- lösningar, förutsatt att rätta former skapasTPF12FPT. Svenskt bistånd, och särskilt det bistånd som sker i form av krediter, är och kommer även fortsättningsvis att vara en mycket marginell form av kapitalöverföring till utvecklings- länderna sett i ett internationellt perspektiv. Om detta bistånd skall ha någon som helst påverkan på fattigdomen förutsätter det att detta bistånd har betydande additionalitet och kataly- serande effekt. Samspelet mellan bistånd och privata kapitalflöden är en allt viktigare form. Genom globaliseringen är det de privata flödena som växer kraftigast, som sannolikt har bäst utvecklingseffekt, men är diskriminerande mot dåliga miljöer eller miljöer som saknar goda affärsmöjligheter. Kredit- och garanti- bistånd kan vara en effektiv form av sådant samspel i ett public private-partnership förhållande. I den föränderliga biståndsmarknaden med ett växande, och allt mer diversifierat utbud, och en efterfrågan från ett mins- kande antal genuint fattiga länder finns det anledning att söka nya vägar för svenskt kredit- och garantibistånd, dels i att tillämpa en decentraliserad marknadsstyrning med olika motta- gare, dels att styra över biståndet mot en mer globalt inriktad problemlösning där initiativen i mindre grad kan förväntas komma från fattiga länders PRS-processer, än från initiativ från lokala eller internationella företag och entreprenörer. Det synes finnas ett större intresse bland västvärldens företag att ta sig an fattigdomens och hållbarhetens problem, med långgående experiment för att finna nya lösningar. 12TP PT Krediter, snarare än gåvor, hade sannolikt påskyndat en utveckling av mikrokrediter till att bli självbärande verksamheter. innebar gåvobistånd till mikrokreditorganisationer både att det underminerade deras intresse att bli självbärande genom räntor, och att en osund konkurrens skapades mellan olika mikrokreditorganisationer. Svenskt bistånd i en föränderlig miljö företag ligger långt framme i denna utveckling. Ett svenskt kredit- och garantibistånd kan utnyttja denna trend, och dela de risker dessa företag tar i detta förändrings- och utvecklingsarbete En inriktning av detta bistånd, som fokuserar på att söka lös- ning på världens problem med genuint uthållig ekonomisk utveckling där klimatfrågan har högsta prioritet, är sannolikt den viktigaste uppgift ett svenskt bistånd kan ha – ett bistånd som ägnas åt att ta riskerna förknippade med en utveckling av ny teknologi och nya system. 8Utredningens slutsatser och förslag En första slutsats i denna utredning är att krediter och garantier kan utgöra mycket intressanta instrument inom det bilaterala biståndet med mervärden i specifika situationer och därmed bidra till ökad effektivitet i biståndet. De mervärden som dessa instru- ment kan ha är följande: 1) Krediter – om de bygger på samarbete med finansmark- nader – kan bidra till uppväxling av biståndet (en biståndskrona genererar ett större kapital för produktiva investeringar i fattiga länder som annars inte vore tillgängligt, eller tillgängligt på sämre villkor). 2) Krediter kan skapa ökad integration av de fattiga länderna och deras organisationer och företag med dessa kapitalmarknader för framtida större tillgänglighet och mins- kade transaktionskostnader (genom reducerad osäkerhet och informationsasymmetri). 3) Om krediten utnyttjar lokala kapitalmarknader innebär detta dessutom en potentiell utveck- ling av dessa marknader, vilket ger ytterligare potentiell utvecklingseffekt. 4) Krediter kan bidra till ökat ägarskap och disciplin i projektanalys och beslut, i det senare fallet hos både låntagare och långivare. 5) Krediter kan vara effektiva, och i vissa fall de enda rimliga instrumenten, för att bedriva ett bistånd som riktas till affärsdrivande verk och företag, vilket dels stödjer decentraliseringssträvanden och marknadsutveck- ling, dels avlastar regeringar, den ofta mest trånga sektorn i fat- tiga länder. Garantier utnyttjar biståndets inneboende komparativa fördel av stor riskbenägenhet (biståndet är ju villigt att ge bort peng- arna) med den privata sektorns kreativitet och flexibilitet. Garantier kan utformas så att de får potentiellt mycket stor Utredningens slutsatser och förslag utväxlingseffekt till låg eller till och med ingen kostnad alls för biståndet. Dessa fördelar sammantaget talar för ett aktivt framtida svenskt bilateralt kredit- och garantibistånd. En andra slutsats är att krediter och garantier kan innebära bety- dande risker och har andra nackdelar som måste tas i beaktande vid utformning av ett framtida kredit- och garantibistånd. Dessa är av väsentligen två slag: Som biståndshistorien har visat innebär krediter alltid risk för bidrag till en potentiellt ohållbar skuldbörda. Om mottagaren är regeringar eller offentliga organ kan detta tendera till att betjäningen av skulden försvårar eller helt hindrar utveckling, eller att långivaren till slut tvingas skriva av skulden med den underminering av disciplin på finansmarknaderna detta innebär. Detta är huvudskälet till varför krediter förlorat i betydelse gentemot gåvobistånd internationellt och i . Ett fram- tida kredit- och garantisystem måste ta största möjliga hänsyn till detta, och utformas så att dessa risker minimeras. Krediter och garantier är principiellt administrativt mer kom- plexa instrument än gåvobistånd, bland annat genom att lån och garantier kräver samarbete med fler parter (finansmarknader och garantiinstitut) och en annan administrativ ordning (upp- följning av finansiella transaktioner och genom att de finns kvar i biståndsadministrationen ). Också beredning av krediter och garantier tenderar att vara mer komplex, t.ex. beroende på krav på analys av mottagarens kreditvärdighet, återbetalningsförmåga och kreditens effekter på dessa. Dess- utom regleras krediter och garantier av överordnade svenska och internationella regelverk, vilket inte gäller gåvor. Ett fram- tida svenskt kredit- och garantibistånd måste därför ske inom en organisatorisk struktur som skapar förutsättning för effektiv och professionell hantering. En tredje slutsats är att det kreditbistånd som skett genom u-krediterna har varit ett i stora delar mycket bra och effektivt bistånd genom att projekten generellt genomförts mycket väl, har stor uthållighet, skapat institutionell utveckling, och belastat biståndsadministrationen i relativt liten grad. Skälet till detta är, enligt utredningen, väsentligen att biståndet varit reaktivt och marknadsstyrt. Det har byggt på kommersiella aktörers (köpare Utredningens slutsatser och förslag och säljare) egenintressen och projektutveckling, där biståndets roll väsentligen varit finansiärens. Enligt utredningen finns det i den anda av starkare centralplanering som sker i det internationella och svenska biståndet, ett intresse att bibehålla och utveckla denna decentraliserade, marknadsstyrda form av bistånd som ett kom- plement. En fjärde slutsats är att u-krediterna har varit det svenska när- ingslivets mest konkreta samarbetsform med biståndet, och den nedgång som skett i dessa har skapat betydande besvikelse i det exportorienterade näringslivet gentemot biståndsadministrationen. Utredningens slutsats är att det knappast finns någon återvändo i denna trend, utan att ett förstärkt samarbete måste ske i nya former parallellt med att krediterna avbinds. Ett förstärkt och mer intimt samarbete med svenskt näringsliv och den svenska resursbasen generellt, är inte bara ett starkt politiskt önskemål , utan även ett medel att öka biståndets effektivitet och mobilisera de resurser och den kreativitet som finns i det svenska samhället till biståndets och de fattiga ländernas fromma. En femte slutsats är att kredit- och garantibiståndet bygger på instrument som i olika avseende mobiliserar och samagerar med den privata sektorn. Denna interaktion bör förstärkas i en biståndsmiljö där den privata sektorn länge sågs som suspekt och skild från utvecklingen. Dock måste sådant bistånd som innebär marknadsingripanden bygga på selektiva val där vägledande prin- ciper är dels att välja och stimulera investeringar som ger mervärde i form av högre samhällsekonomisk avkastning än privatekonomisk (vilket motiverar bistånd), dels undviker marknadsstörning. Dess- utom är rollfördelningen mellan biståndets aktörer viktig i detta sammanhang. har ett antal offentligt skapade organisationer som kan spela större roll än de gör inom biståndet för dessa marknadsingripandet. Detta gäller framför allt och . En sjätte slutsats är att den internationella biståndsmarknaden och biståndsproblematiken är under snabb förändring i en rad avse- enden, och att det svenska kredit- och garantibiståndet måste anpassas till dessa förändringar för att skapa större utväxling och effektivitet för att bidra till de biståndspolitiska målen. De vikti- gaste processerna i denna miljö är följande: 1.Svenskt bilateralt bistånd är internationellt en mycket liten och minskande aktör, och det bistånd som förmedlas – även i ett framtida kredit- och garantibistånd – också framgent kommer Utredningens slutsatser och förslag att vara mycket marginellt i ett internationellt perspektiv. Detta leder till slutsatsen att sådant bistånd måste söka stark addi- tionalitet och uppväxling för att bli annat än försumbart som instrument för att medverka till fattigdomens utrotande på ett hållbart sätt. 2.Det internationella biståndsutbudet växer och blir allt mer diversifierat, medan de genuint fattiga och biståndsberoende länderna blir färre, vilket innebär potentiella balansproblem som talar för nya former av bistånd, mer decentraliserade, marknadsstyrda och fokuserade på globala problem än på fat- tiga länder och förmedling genom dess regeringar. 3.Biståndet är en fortsatt krympande andel av privata kapital- flöden i och till fattiga länderna, vilket innebär att biståndet i allt större grad måste verka i samarbete med eller som stimu- lans till dessa flöden där riskdelning och komplement är cen- trala dimensioner. 4.Utvecklingens kärnfrågor globaliseras alltmer i meningen att problemen tenderar att vara globala, vare sig dessa är pandemier eller klimatfrågan och lösningarna därmed också kräver en glo- bal ansats där bistånd kan spela en större roll än var som sker . 5.Västvärldens företag synes redo att på ett annat än tidigare ta sig an fattigdomen och miljöproblemen, vilket skapar förut- sättningar för samarbete med bistånd. Slutsatserna ovan leder till följande övergripande strategi: 1.Krediter och garantier bör även fortsättningsvis ingå som aktiv del av det svenska bilaterala biståndet med Sida som huvud- aktör, men att det reformeras, förstärkas och fördjupas, och bygger på stärkt samarbete mellan olika parter. 2.Instrumenten utformas på ett sätt att de minimerar och i högsta möjliga grad undviker att bidra till att fattiga länder får en besvärande skuldbörda som riskerar att leda till nya skuld- avskrivningar. Utredningens slutsatser och förslag 3.Dessa reformerade instrument bör få en klar pro-poor growthprofil och skapas så att de bidrar till att ge svenskt bistånd en dynamisk, innovativ och additionell roll i det inter- nationella biståndet som kan göra att detta får en avsevärd högre utväxlingseffekt i hållbar fattigdomsminskning än den relativa volymen på det svenska biståndet annars talar för. 4.Dagens bundna system med u-krediter bör upphöra och Sve- rige formellt avbinda sig dessa former av bistånd, dels av skälet att biståndssubventionerade exportkrediter är instrument som rimmar mycket illa med hållning i bistånds- och han- delspolitiken, dels av skälet att u-krediterna förlorat all prak- tiskt betydelse som samarbetsform mellan näringsliv och bistånd, och bindningen därmed snarare har blivit ett hinder än en möjlighet. 5.Den svenska resursbasen och näringslivet specifikt, bör i avse- värt högre grad , bli aktiva partner i detta bistånd med syfte att skapa klara mervärden för biståndet och bidra till att näringslivet kan spela en än mer aktiv roll för att stimulera en hållbar utveckling i de fattiga länderna. 6.Svenskt kredit- och garantibistånd bör koncentreras till de områden som är bäst på, dvs. där den svenska resurs- basen och svenska näringslivet tillhör de världsledande och där denna kompetens är av hög relevans för uthållig fattigdoms- bekämpning. 7.Kredit- och garantibiståndet bör användas aktivt i det svenska biståndets eftersträvade koncentrationsprocess sektoriellt och geografiskt och i samarbete med andra aktörer, inklusive de multilaterala finansinstituten på ett sätt så att detta får synergi- effekter genom komplimenterande roller. 8.De svenska offentliga organisationer som är involverade i biståndet på ett mer rationellt sätt bör få en klar rollfördelning, men också att kredit- och garantibiståndet får den organisa- toriska struktur som skapar förutsättningar för professionell och effektiv hantering. Dessa principer beskrivs nedan. Utredningens slutsatser och förslag 8.2.2Ett nytt, reformerat aktivt kredit och garantibistånd De nuvarande instrumenten inom det svenska biståndet är margi- naliserade och illa anpassade till dagens verklighet, och kräver där- med en reform och förstärkning. Detta föreslås ske på följande sätt: En nedläggning av det existerande systemet för både u-krediter och biståndskrediter. Skapandet av ett nytt, formellt obundet och flexibelt kredit- och garantiinstrument kallat utvecklingskrediter med syftet att det skall fungera som ett aktivt alternativ och komplement till Sidas gåvobistånd. Krediterna skall bygga på en kombination av tre element: 1) en biståndsgåva förmedlas av Sida, 2) en mark- nadskredit upphandlas av finansinstitut, och 3) en Sidagaranti av marknadskrediten utställd mot en garantipremie. Utveck- lingskrediter skall kunna lämnas till kreditvärdiga regeringar, men även till kreditvärdiga offentliga organisationer och sub- nationella organisationer som kommuner och också – under vissa specifika villkor – till företag. Utvecklingskrediterna skall kunna tillämpas för i princip alla sektorer och alla typer av pro- jekt och program – med naturliga undantag som humanitärt bistånd, katastrofhjälp och stöd till frivilliga organisationer. Krediterna föreslås få hög flexibilitet vad gäller subventions- graden och kunna i princip kunna tillämpa en förmånsgrad mellan noll och (subventionsgrad under 25 pro- cent avser fristående garantier utan komplement med en kre- dit). Den försöksverksamhet med fristående garantier som bedrivits av Sida reformeras avseende utförandeorganisation och regelverk och görs permanent. Det föreslås att dessa fri- stående garantier ingår som en form i Sidas utvecklingskrediter (nämnda) ovan, men där Sida ges möjlighet att subventionera garantipremien för utvecklingsändamål. Det föreslås vidare att Sida skall kunna delegera genomförandet av dessa garantier till mot ersättning i syfte att göra de mer marknads- orienterade, men också att stärka och komplettera arsenal av instrument för företagsutveckling med ett utveck- lingsperspektiv. Dessa garantier skall beslutas av Sida såsom en av statens fem garantimyndigheter och säkerställs mot Sidas säkerhetsreserv. Utredningens slutsatser och förslag Vidare föreslås att EKN skall kunna garantera exportkrediter till svenska företag med viss biståndssubvention av garanti- premien för låginkomstländer med hög risk där garantier för exportkrediter i princip är omöjliga eller mycket dyrbara. Dessa garantier kallas fortsättningsvis EKNs utvecklingsgarantier och skall följa EKNs gängse former för exportkreditgarantier, med skillnad att del av garantipremien kan subventioneras av biståndsmedel och tillföras EKNs säker- hetsreserv. Sidas villkorslån ges en mer stringent form för när och hur de skall tillämpas och att de utformas så att de inte strider mot kapitalförsörjningsförordningen. Utredningen föreslår att när dessa lån innebär marknadsingripande, och Sida inte har fått ett medgivande om undantag från kapitalförsörjningsförordningen från , skall Sida i första hand samarbeta med Swed- fund, på så sätt att villkorslånen överförs till och att blir genomförandeorganisation med ansvar gentemot slutmottagaren, samt att Sida skriver av lånen i sina böcker. De svenska kredit- och garantiinstrumenten vidgas till att, som en försöksverksamhet,stimulera innovationer avseende teknik, produkter, system och tjänster av mycket stor potentiell rele- vans för uthållig fattigdomsminskning. Detta föreslås ske för det första genom ett system för marknadsgarantier som bygger på ett system av output based aid, dvs. biståndet garanterar en initial marknad för nya system eller produkter om och endast om dessa utvecklas enligt givna specifikationer. För det andra genom ett system med villkorslån med liknande syfte, nedan kallade innovationslån, med innebörden att biståndet tar en stor del av risken för innovationsutveckling genom att skriva av lånet helt eller delvis om innovation misslyckas. Dessa garantier och lån riktas framför allt till forskningsorgan, företag, orga- nisationer eller entreprenörer både i i-länder och för att dela risker i utveckling av teknik, produkter, tjänster och system som är av potentiellt mycket hög relevans för uthållig fattigdomsbekämpning. Utredningens slutsatser och förslag Anpassning till gällande regelverk Till skillnad från gåvobistånd innebär krediter och garantier att Sida ikläder sig risker och ansvar som myndighet som endera regleras av mer övergripande regelverk för den svenska staten, eller där sådana regelverk är under utarbetande. Sida som en av statens garanti- myndigheter måste anpassa sig till det regelverk som gäller garan- tier.