sou · GUB316 · 2007-01-01 00:00:00 — Denna möjlighet har emellertid i praktiken försvunnit beroende på förbandsnedläggningar och allmänna besparingskrav inom Försvarsmakten. Som ovan redovisats tar vissa polismyndig- heter på förfrågan från privatpersoner hand om de explosiva varorna. Med hänsyn till den skada explosiva varor kan ge upphov till och att det finns ett samhällsintresse att utgångna eller överblivna explosiva varor blir destruerade anser utredningen att det utöver återtagandeansvaret i lagen om brandfarliga och explosiva varor bör pekas ut en ansvarig myndighet. I bestämmelsen skall det klart och tydligt framgå vem som har det yttersta ansvaret för destruktionen av överblivna och utgångna explosiva varor från privatpersoner för det fall återtagandeansvaret inte kan aktualiseras. De myndigheter som kan komma i fråga är, enligt utredningen, antingen kommunerna eller polismyndigheten. För att kommun- erna skulle vara ansvarig myndighet talar det förhållande att kom- munerna föreslås bli tillstånds- och tillsynsmyndighet. För att polismyndigheten skall vara ansvarig myndighet talar det förhåll- ande att polismyndigheterna har kunskapen om och erfarenheten av sådana situationer. har även kunskap och resurser för att destruera dessa varor. Vidare har polismyndigheten enligt polislagen (1984:387) en skyldighet att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp. Till polisens uppgifter hör bl.a. att lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp, när sådant bistånd lämpligen kan ges av polisen. Vidare har polisen genom vad som följer av RPSFS 2000:72 FAP 208-3 en skyldighet att omhänderta, undersöka och oskadlig- Destruktion av överblivna eller utgångna explosiva varor göra anträffade föremål som misstänks innehålla explosivt eller annat farligt ämne. Att ge polisen ansvaret för destruktionen ligger därför nära till hands. Vid en samlad bedömning anser utredningen att den lämpligaste myndigheten för att ha ansvaret för destruktion av överblivna och utgångna explosiva varor från enskilda är polismyndigheten. En reglering härom bör därför införas i lagen. Utredningen har under arbetet uppmärksammat ett problem som hänger samman med destruktion av explosivt avfall. Frågan har aktualiserats av de regler angående avfallsförbränning som införts inom EU. Dessa är i första hand att se som en miljöskyddslag- stiftning. Emellertid har det visat sig att regleringen inte är helt lätt att förena med de skyddskrav som bör uppställas vid destruktion av explosiva varor. I föreskrifter (SÄIFS 1998:4) om tillverkning av explosiva varor anges i kap. 13 vissa krav på destruk- tion av explosiver. Där framgår att tillverkaren av explosiva varor skall ha möjlighet att destruera av tillverkaren hanterade explosiva varor samt föremål och utrustning som är förorenade av sådana explosiva varor. Med tillverkning avses i föreskrifterna varje förfarande där explosiv vara tillverkas, bearbetas, behandlas, under- hålls, återvinns eller destrueras. Vidare framgår att anläggning, anläggningsdel, utrustning o.d. som tas ur drift skall saneras så att den är helt befriad från explosiv vara. Saneringen skall godkännas av föreståndaren. Sådant godkännande skall dokumenteras. Innan en verksamhet vid ett tillverkningsställe, anläggning e.d. upphör skall tillståndshavaren ha en av godkänd saneringsplan. Skrot, förpackningar o.d. från tillverkning eller destruktion skall vara befriade från explosiv vara innan de får avlägsnas från tillverkningsstället. Föreståndaren eller av denne utsedd person skall skriftligen intyga detta. föreskrifter har kommit till för att säkerställa att tillverkare av explosiv vara skall se till att det finns metoder och resurser i övrigt för att på ett säkert sätt kunna destruera uppkommet avfall som innehåller explosiv vara. Enligt och även industrin är det från skydds- synpunkt viktigt att destruktion kan ske i direkt anslutning till den Destruktion av överblivna eller utgångna explosiva varor anläggning där de explosiva varorna tillverkas. Det måste anses som mycket olämpligt att transportera något som inte är befriat från explosiv vara och därmed kanske inte är hanteringssäkert. Den destruktion och sanering som sker ute på anläggning- arna sker i stor utsträckning genom s.k. öppen förbränning. Vid öppen förbränning placeras hanterade explosiva varor samt föremål och utrustning som är förorenade av sådana explosiva varor på en anordnad brännplats. Med hjälp av öppen brand med stödbränsle upphettas sen föremålen för att avlägsna det explosiva ämnet. Ett problem för industrin är att öppen förbränning inte längre anses vara förenlig med viss miljöskyddslagstiftning. Genom förordningen (2002:1060) om avfallsförbränning har nämligen vissa restriktioner för förbränning av avfall införts. Förordningen bygger på och rådets direktiv /76/EG av om förbränning av avfall (förbränningsdirektivet), vars syfte är att uppnå en hög skyddsnivå för miljö och för människors hälsa. Enligt förordningen (2002:1060) om avfalls- förbränning ställs krav på avfallsförbränningsanläggningar (för vissa befintliga anläggningar ställs kraven fr.o.m. ). En öppen förbränning uppfyller inte dessa krav och får därmed inte företas. Denna tolkning förutsätter dock att plattan där den öppna förbränningen företas kan anses som en avfallsför- bränningsanläggning. Det är sannolikt så att en anordnad plats för öppen förbränning kan anses som en avfallsförbränningsanläggning i enlighet med de regler som nämnts ovan. Det framstår klart att förbränningsdirektivets syfte, dvs. att uppnå en hög skyddsnivå för miljön och för människors hälsa kommer i konflikt med lagen om brandfarliga och explosiva varors olycksförebyggande och skadeförebyggande syfte om öppen förbränning inte tillåts. Detta beroende på att det i de flesta fall från skyddssynpunkt är det allra bästa att företa en öppen förbrän- ning. Tillverkare av explosiva varor i har inte förbrännings- anläggningar för farligt avfall som kan hantera explosiva varor från skyddssynpunkt. Enligt uppgift från industrin finns det heller inte någon annan verksamhet i som har förbränningsanlägg- ningar som är godkänd för förbränning av explosiva varor. Därtill har industrin uppgett att det inte heller är möjligt ur en ekonomisk synpunkt att bygga förbränningsanläggningar av sluten typ som klarar den mängd som måste förbrännas. Enligt utredningen är det från skyddssynpunkt inte önskvärt att varorna transporteras bort för destruktion och sanering av det explosiva ämnet och på så sätt Destruktion av överblivna eller utgångna explosiva varor finns ute på våra vägar. Därtill kan tilläggas att den som torde var mest lämpad att ta hand om explosivt avfall borde vara explosiv- industrin som har explosiva varor som kärnverksamhet. Den motsättning som föreligger mellan miljö- och skyddshänsyn har kommit upp till ytan bl.a. genom att i Söderman- lands län inte beviljat företaget , beläget i , tillstånd till öppen förbränning. Beslutet är emellertid överklagat till miljödomstolen i (målnummer 30097-04). Problemet har också uppmärksammats på så sätt att en motion lagts i där det hemställs att regeringen ser över rådande lagstiftning i syfte att införa ett undantag mot EG:s reglering mot öppen förbränning (motion 2005/2006:MJ426). Enligt utredningens mening förefaller det nödvändigt att den motsättning som föreligger mellan miljö- och skyddshänsyn får sin lösning. Emellertid är det inte möjligt att inom ramen för utred- ningens uppdrag att föreslå hur detta skall göras. Det kan dock konstateras att man inom den EG-rättsliga regleringen inte beaktat skyddsaspekterna på ett tillräckligt ingående sätt. Det är därför angeläget att denna fråga åter förs upp på dagordningen inom de aktuella myndigheterna och organen. I avfallsförordningen görs undantag, avseende bestämmelserna om farligt avfall i vissa fall, av hantering av kasserad ammunition, kasserade fyrverkeripjäser och andra kasserade sprängämnen. Det kan enligt utredningen ifrågasättas om dessa undantag är förenliga med EG-rätten. I artikel 2 avfallsdirektivet anges att vissa uppräknade avfallsslag inte skall omfattas av direktivet, i den utsträckning de redan om- fattas av annan lagstiftning. Med annan lagstiftning måste menas annan EG-lagstiftning. I uppräkningen som sedan följer anges utrangerade sprängämnen. Frågan är då om utrangerade spräng- ämnen omfattas av annan EG-lagstiftning. Utredningen har inte funnit någon sådan annan EG-lagstiftning. I artikel 2 anges vidare att bestämmelser som avser särskilda fall eller som kompletterar bestämmelserna i avfallsdirektivet i fråga om hantering av vissa avfallskategorier kan komma att beslutas Destruktion av överblivna eller utgångna explosiva varor Enligt utredningen måste farliga avfallsdirek- tivet anses vara ett sådant särdirektiv. Genom denna reglering som finns i direktiven är det enligt utredningen tveksamt om undantagen som är gjorda i 9 § avfalls- förordningen vad avser kasserade ammunition, kasserade fyrver- keripjäser och andra kasserade sprängämnen är förenliga med EG- direktiven. Det är angeläget att frågan närmare belyses. Detta ligger dock utanför det arbete som denna utredning är satt att utföra. 11 Uttagande av avgifter De avgifter som förekommer för myndigheternas verksamhet enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor är av tre slag. För det första finns avgifter för erhållande av tillstånd. För det andra finns avgifter för direkt tillsyn. För det tredje finns avgifter för att i riket få tillverka eller föra in brandfarliga och explosiva varor eller projektera eller uppföra anläggning för brandfarlig eller explosiv vara. Dessa sistnämnda avgifter är sådana som tas ut för kostnader för Statens räddningsverks verksamhet enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Bestämmelser om myndigheternas rätt att ta ut avgifter för myn- digheternas verksamhet enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor och bestämmelser om avgiftsuttag finns i lagen om brand- farliga och explosiva varor, tillhörande förordning, föreskrifter meddelade av och avgiftsförordningen (1992:191). I 20 § lagen om brandfarliga och explosiva varor bemyndigas regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om avgifter för statliga myndigheters verksamhet enligt lagen. Vidare bemyndigas kommunfullmäktige att meddela föreskrifter om sådana avgifter för kommunala myndigheters verksamhet. I 40 § förordningen om brandfarliga och explosiva varor har regeringen bemyndigat att meddela före- skrifter om avgifter för sin verksamhet enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Avgifterna får tas ut av dem som här i landet tillverkar eller hit importerar brandfarliga eller explosiva varor eller som projek- terar eller uppför anläggningar för sådana varor. får sätta ned sådana avgifter om det finns särskilda skäl. har meddelat föreskrifter (SÄIFS 1999:4) där det framgår att en avgift skall betalas för ansökan om tillstånd till handladdning för överlåtelse. Vidare skall en avgift betalas för den som ansöker om godkännande av pyrotekniska varor som kräver Statens räddningsverks provning. Avgiften är för varje pyroteknisk artikel. Om Statens räddningsverks prövning av ett godkännande för en produkt visar att någon provning inte behövs skall inbetald ansökningsavgift betalas tillbaka till sökanden. Ansökningsavgift skall betalas när ansökan ges in. Om inte detta sker föreläggs sökanden att betala avgiften . Följs inte föreläggandet avvisas ansökan. Avseende avgifter för tillstånd eller godkännande som lämnats av en polismyndighet finns bestämmelser i 40 a § förordningen om brandfarliga och explosiva varor. Här framkommer att avgifter tas ut för prövning enligt förordningen av ansökan om sådana tillstånd eller godkännande som anges nedan och som meddelas av en polismyndighet. För ansökningsavgiftens storlek m.m. gäller bestämmelserna i 9–14 §§ avgiftsförordningen (1992:191), varvid följande avgiftsklasser tillämpas: Tillstånd till förvaring i mindre förbrukningsförråd av explosiva varor (23 § 2 stycket) Tillstånd till förvaring i större förbrukningsförråd av explosiva varor (23 § 2 stycket) Tillstånd till förvaring i upplagsmagasin (23 § 2 stycket) Tillstånd till saluförande av explosiva varor (23 § 2 stycket) Tillstånd till import av explosiva varor (23 § 2 stycket) (36 § 3 stycket) SOU 2006:16 Uttagande av avgifter Tillstånd till annan hantering av explosiva varor (23 § 2 stycket) Om ett ärende om godkännande av föreståndare prövas tillsam- mans med ett annat ärende som anges ovan skall avgift för godkännande av föreståndare inte tas ut. I 9 § avgiftsförordningen (1992:191) framkommer att bestäm- melserna i 10–14 §§ gäller när det är särskilt föreskrivet avgifter som statliga myndigheter skall ta ut för prövning av ärenden. I 10 § är avgiftsklasser uppräknade och anges motsvara följande belopp: I 11–14 §§ anges sammanfattningsvis följande. Avgiften skall betalas när ansökan ges in. Om inte detta sker skall sökanden föreläggas att betala avgiften inom , följs inte förelägg- andet skall ansökan avvisas. Vissa undantag från kravet att avgiften skall betalas när ansökan ges in får meddelas av myndigheten till vilken ansökan skall ges in. Ansökningsavgift skall betalas för varje avgiftsbelagt ärende som en ansökan avser och en myndighet får, om det finns särskilda skäl, betala tillbaka hela eller en del av ansökningsavgiften. Vidare finns bestämmelser om överklagande av beslut om ansökningsavgift. Avgift för ansökan om tillstånd beträffande yrkesmässig hantering och större mängd brandfarliga varor som kommunen meddelar bestäms av kommunfullmäktige (20 § förordningen om brandfarliga och explosiva varor). Avgiftssättningen skall följa den s.k. självkostnadsprincipen som innebär att kommunen inte får bestämma sina avgifter så att kommunen tillförs en ekonomisk vinst på bekostnad av avgiftskollektivet. Avgifterna får således inte överstiga de nödvändiga kostnaderna för verksamheten i fråga. Då avgifterna sätts av respektive kommunfullmäktige varierar avgifterna något från kommun till kommun. Övervägande del av tillståndsavgiften debiteras såsom löpande timtaxa som ligger på ca 650–. Den debiterade ansökningsavgiften blir sedan den tid som handläggningen tagit gånger timtaxan. Till detta påförs en fast avgift som bestäms beroende på vad tillståndet avser. Sammanfattningsvis kan anges att ansökningsavgiftens storlek avseende tillstånd bestäms enligt de nuvarande reglerna av avgiftsförordningen (1992:191) endast avseende den prövning som polismyndigheten gör av ansökan om tillstånd och godkännande av föreståndare. När det gäller tillståndsgivning bestäms avgifterna av verket och här tas avgifter ut i begränsad omfattning. Vid kommunernas tillståndsgivning bestäms avgifterna av kommunfullmäktige och avgifterna sätts utifrån den s.k. självkostnadsprincipen vilket innebär att kommunerna tar ut avgift för att finansiera verksamheten men avgiften får inte sättas så att kommunen tillförs en ekonomisk vinst. Avgiftsintäkterna till kommunen disponeras av respektive kommun medan avgiften för tillstånden som meddelas av och polis- myndigheten tillförs statskassan. Avgifter som kan hänföras till direkt tillsyn tas endast ut av den tillsynsverksamhet som kommunerna utövar. Som tidigare redo- gjorts för är kommunerna tillsynsmyndighet avseende tillsynen över brandfarliga varor. Den tillsyn som kommunen utövar tar de ut avgifter för. Avgifterna fastställs av kommunfullmäktige och utgår vanligen som timkostnadsdebitering. Avgiftsintäkterna disponeras av respektive kommun. För den tillsyn som polismyndigheten ansvarar för i fråga om explosiva varor utgår ingen avgift. Den kostnad som uppstår vid tillsynen får sägas vara subventionerad på så sätt att polisen får anslag av staten via stadsbudgeten. När det gäller Statens räddningsverks tillsynsverksamhet utgår ingen direkt avgift för en specifik tillsyn. Kostanden som uppstår vid tillsynen tas istället in genom den avgift som Statens räddnings- verk har rätt att ta ut för sin verksamhet enligt lagen om brand- farliga och explosiva varor och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen (se mer härom nedan). 11.1.4Avgifter för Statens räddningsverks verksamhet Som framgått ovan har regeringen bemyndigat Statens räddnings- verk att meddela föreskrifter om avgifter för sin verksamhet enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Avgifterna får tas ut av dem som här i landet tillverkar eller hit importerar brandfarliga eller explosiva varor eller som projekterar eller uppför anläggningar för sådana varor. har meddelat föreskrifter avseende avgifter i SÄIFS 1999:4. Av föreskrifterna framgår att den som i riket tillverkar eller hit för in brandfarliga eller explosiva varor eller den som projekterar eller uppför anläggning för brandfarlig eller explosiv vara skall till verket betala avgift som avses i 40 § förordningen om brandfarliga och explosiva varor. Avgiften betalas som grund-, mängd- tillstånds-, projekt- eller ansökningsavgift. Kortfattat innebär reglerna följande. Grundavgift betalas av tillverkare eller importör av explosiva varor. Med import avses i föreskrifterna införsel av brandfarliga varor, överföring av explosiva varor från Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) och införsel av pyrotekniska artiklar från EES samt införsel av explosiva varor från länder utanför EES. Avgiften är per avgiftsperiod och en avgiftsperiod är . Mängdavgift betalas för brandfarliga eller explosiva varor som tillverkas i riket eller som förs hit . I beräkningsunderlaget skall ingå även brandfarliga eller explosiva varor som en tillverkare eller en importör förbrukar i egen verksamhet eller som han eller hon för ut ur riket. Mängdavgift betalas av tillverkare eller importör av brandfarlig eller explosiv vara. Avgiften betalas som huvudregel endast i det första ledet i hanteringskedjan (vissa undantag finns). För varorna finns fastställda avgiftsbelopp som sen multipliceras med tillverkad eller importerad mängd. Projektavgift betalas för den tid en handläggande tjänsteman vid ägnat åt projektet. Projektavgiften är för . Projektavgift är inte vanligt förekom- mande och utgår nästan bara vid naturgasprojekt. Den avgift som tar in disponeras inte av verket utan tillförs statskassan och redovisas under inkomsttitel. tilldelas sedan anslag för sina förvaltnings- kostnader enligt samma regler som gäller för skattefinansierad verksamhet. Överväganden och förslag: Utgångspunkten vid ställnings- tagande till hur kostnader som uppkommer vid myndigheters verksamhet enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor skall finansieras bör vara att den som orsakar kostnaden också betalar för den. För att statlig debitering skall vara att anse som en avgift krävs att det sker en motprestation från det allmännas sida. Avgifter enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor föreslås få tas ut för tillståndsprövning eller annat liknande arbete, tillsyn, kostnader för provtagning och undersökning av prov, godkännande av föreståndare, godkännande av explosiv vara och beslut huruvida en vara är att anse som en explosiv vara. Vid marknadskontroll föreslås avgift få tas ut för tillsyn och kostnader för provtagning och undersökning av prover av varan endast om det vid undersökningen visar sig att varan inte uppfyller ställda krav. och kommunerna föreslås bemyndig- ade att meddela föreskrifter avseende avgiftens storlek för deras respektive verksamhet. I direktiven anges att utredningen särskilt skall se över bestämmel- serna om att ta ut avgifter. Direktiven tar upp tre speciella fråge- ställningar vilka är följande. 1.Hur förhåller sig bestämmelserna till gemenskapsrätten? 2.Är avgiftssystemet ändamålsenligt? 3.Vad innebär det för avgifternas storlek om uppgifter att lämna tillstånd till hantering av brandfarliga och explosiva varor över- förs till annan huvudman? För att överhuvudtaget kunna utvärdera avgiftssystemet diskuterar utredningen till en början om de avgifter som tas ut är att betrakta som avgifter eller skatt. Det finns nämligen betänkligheter mot att ta ut avgifter som påminner om ett skatteuttag. 11.2.2Är de avgifter som tas ut avgifter eller skatt? Frågan om en pålaga eller en debitering skall anses utgöra en skatt eller en avgift är av betydelse för i viken grad enligt regeringsformen kan delegera kompetensen att besluta om skatten eller avgiften. Är det fråga om en skatt skall denna beslutas av . Delegation till regeringen eller underordnad myndighet får inte ske. Är det däremot frågan om en avgift kan delegera beslutanderätten till regeringen eller kommunen att meddela föreskrifter om avgiften (8 kap. 9 § regeringsformen). kan även medge att regeringen i sin tur överlåter åt förvaltningsmyndighet att meddela bestämmelser i ämnet (8 kap. 11 § regeringsformen). Vad som är skatt respektive avgift är inte definierat i någon författning. En skatt kan närmast karaktäriseras som ett tvångs- bidrag till det allmänna utan direkt motprestation medan en avgift är en penningprestation som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna (jfr prop. 1973:90 s. 213 ff.). Den verksamhet som numera bedriver enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor avgifts- finansierades fr.o.m. /82. var den skattefinansierad. Även andra statliga verksamheter är avgiftsfinansierade. Så är t.ex. Kemikalieinspektionens verksamhet till stor del avgifts- finansierad genom förordning (1998:942) om kemikalieavgifter m.m. Vidare är miljödomstolarnas och statliga förvaltningsmyndig- heters prövning och tillsyn enligt avgiftsfinansierad genom förordning (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt . När det gäller avgiften för ansökan om tillstånd enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor finns en klar motprestation i form av tillståndet. Beträffande sådan avgift finns därför enligt utred- ningen inga oklarheter gentemot skattebegreppet. När det gäller avgift för direkt tillsyn framgår det av förarbetena till regeringsformen (prop. 1973:90) att kontrollen vid tillsynen anses som en motprestation som kan avgiftsbeläggas. Inte heller här finns därför någon oklarhet gentemot skattebegreppet. Enligt utredningen föreligger oklarheter gentemot skatte- begreppet när det gäller viss del av den avgift som Statens rädd- ningsverk tar ut enligt sina föreskrifter SÄIFS 1999:4 för att i riket tillverka eller föra in brandfarliga och explosiva varor eller projek- tera eller uppföra anläggning för brandfarlig eller explosiv vara. Dessa avgifter är satta för att få in intäkter för de kostnader som har för sin verksamhet enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor. De kostnader som uppstår är, enligt uppgift från verket, bl.a. direkta tillsynskostnader, kostnader i samband med att utarbeta föreskrifter, inarbeta EG-direktiv, kostnader i samband med att svarar på remisser, kostnader i samband med informationsgivning, utbild- ning och rådgivning, kostnader i samband med standardisering och normarbete och kostnader i samband med EU-samarbete. En viss motprestation utgår här i form av tillsyn för de verksamheter där är tillsynsmyndighet. För de verksamheter som har kommunen eller polismyndigheten som tillsynsmyndighet utgår inte denna motprestation. För den avgift som utgår i form av grund- och mängdavgift finns därmed (med undantag för viss tillsyn) ingen direkt motprestation från det allmänna och denna avgift ligger därför nära vad som skulle kunna ses som en skatt. Som ovan angivits finns liknande avgifter för att finansiera andra statliga verksamheter. Regeringsrätten har i mål RÅ 1991 ref. 87 bedömt frågan om kemikalieavgiften för finansiering av Kemikalie- inspektionens verksamhet var att anse som en skatt eller en avgift.