sou · GUB387 · 2007-01-01 00:00:00 — Arbetskraftsinvandring i - förslag och konsekvenser – förslag och konsekvenser beslutade regeringen om direktiv (dir. 2004:21) i vilket en parlamentarisk kommitté gavs i uppdrag att se över det regelverk som styr möjligheterna till arbetskraftsinvandring med syfte att ta fram ett regelverk som medger vidgad arbets- kraftsinvandring från länder utanför EU/EES. Genom tilläggs- direktiv (dir. 2005:22) fick kommittén tiden för att redovisa sitt delbetänkande förlängd liksom möjlighet till viss ändring av upp- lägget mellan delbetänkande och slutbetänkande. I ett ytterligare tilläggsdirektiv (dir. 2006:13) har kommittén fått tiden att slutligen redovisa sitt uppdrag förlängt. Med stöd av bemyndigande för statsrådet med ansvar för arbetsmarknadsfrågor förordnades f.d. vice stats- ministern till ordförande i kommittén. förordnades riksdagsledamöterna (), (), () och () samt verkstadsarbetaren (), f.d. riksdagsledamoten (), kommunalrådet (), planeringschefen () och förste vice talman () som ledamöter i kommittén. ent- ledigades och förordnades i hennes ställe riksdags- ledamoten (). ent- ledigades () och förordnades ekonomen (). Som experter förordnades från rättssakkunnige , kammarrättsassessorn , kansliråden och Dessutom förordnades avdelningsdirektören (Migra- tionsverket) och ställföreträdande generaldirektören (AMS). Genom beslut entledigades och förordnades departementssekreteraren () som expert i kommittén. Genom beslut entledigades samt och förordnades kansliråden och från . I beslut entledigades och förordnades departementsrådet () som expert i kommittén. Genom beslut entledigades (tidigare ), samt och i deras ställe förordnades departementssekreterarna från samt biträdande analyschef (AMS) som experter i kommittén. anställdes departementsrådet som huvudsekreterare i kommittén. Som sekreterare anställdes utredaren , hovrättsassessorn och . slutade sin anställning och anställdes utredaren som sekreterare. beviljades tjänstledighet och ersattes t.o.m. av hovrättsassessorn . an- ställdes ämnesråd som sekreterare i kommittén. har varit kommitténs assistent. Kommittén har tagit sig namnet invandring (KAKI). redovisade kommittén ett delbetänkande Arbets- kraftsinvandring till – befolkningsutveckling, arbetsmark- nad i förändring, internationell utblick (SOU 2005:50) innehållan- de en bred faktagenomgång. Kommittén överlämnar härmed slutbetänkandet Arbetskrafts- invandring till – förslag och konsekvenser (SOU 2006:87). Till betänkandet fogas reservationer och särskilt yttrande. Upp- draget är därmed avslutat. Förkortningar och ordförklaringar ......................................... Faktabakgrund i ett delbetänkande......................................... Arbetsmarknad i förändring.................................................... 2.1.1 Efterfrågan och utbud av arbetskraft .......................... 2.1.2 Rörlighet en förutsättning för matchning av lediga platser och arbetssökande.................................. 2.1.3 Arbetskraft utomlands med tillträde till den 2.1.4 Bedömningar av arbetskraftsbrist på den framtida Hur frågan om brist på arbetskraft hanteras.......................... 2.2.1 Vad arbetsgivare med rekryteringsproblem gör ......... 2.2.2 Åtgärder för att höja arbetskraftsutbudet................... Gällande rätt och dess historia ..................................... Erfarenheter av efterkrigstidens arbetskraftsinvandring ....... 3.1.1 Arbetskraftsinvandringen fram till mitten av 3.1.2 Restriktivare invandringsregler .............. 3.1.3 Arbetskraftsinvandringens minskade betydelse.......... 3.1.4 Gällande rätt – utlänningslag ......................... Migration av arbetskraft – en internationell utblick......... Migrationspolitik i invandringsländerna................................. Migrationspolitik i utvandringsländerna............................... Samarbetet inom EU................................................. 5.2Kommissionens grönbok och handlingsplan för en gemensam syn på ekonomisk migration i EU...................... 5.3Övergångsbestämmelser för arbetstagare från de senaste Associeringsavtal inom EU m.m........................................... 6.3.1 I kommitténs delbetänkande lades tre 6.3.2 Arbetskraftsinvandringens omfattning beror på Regler för tillstånd ................................................... 7.1.1 Principen om den reglerade invandringen................. 7.1.2 Nuvarande regler och villkor för Förslag till tidsbegränsat arbetstillstånd på grund av brist på arbetskraft ................................................................. 7.2.1 Grundläggande villkor för tidsbegränsade 7.2.2 Arbetstillståndets giltighet i tiden och förnyad prövning av tillståndet................................................ 7.2.3 Arbetstillståndets koppling till en viss arbetsgivare och till ett visst yrke .............................. 7.2.4 Förhållanden när en anställning upphör under giltighetstiden för ett uppehålls- och 7.3Överväganden om arbetstillstånd för anställningar som avser internationellt utbyte ................................................... 7.4 Överväganden om säsongsarbetstillstånd............................. 7.5Överväganden om permanent uppehållstillstånd på grund av arbetsmarknadsskäl ................................................ Överväganden om entreprenadverksamhet.......................... Överväganden om villkoren för familjemedlemmar............ Arbetssökarvisering och kontakten arbetssökande Arbetssökarvisering för vissa grupper .................................. Allmänt om visering ................................................... 8.3.2 Förslag till en ny viseringsgrund................................ 8.3.3 Ansökan om arbetstillstånd efter inresan ................. Utvärdering av arbetssökarvisering ........................... 8.4Genom riktad rekrytering kan arbetsgivare nå 8.4.1 Riktad rekrytering i samverkan.................................. 8.4.2 Bilaterala avtal kan skapa kanaler för efterfrågad arbetskraft att komma till .............................. Handläggningen av tillstånd....................................... En myndighetsbaserad arbetsmarknadsprövning................. Förslag till förenklingar i handläggningen............................ 9.4.1 Ärenden där en arbetsmarknadsprövning skall 9.4.2 Uppehållstillstånd inom ramen för internationellt 9.4.3 Uppehållstillstånd inom ramen för generella riktlinjer eller förteckning .......................................... 9.5Om möjligheterna att överklaga beslut om arbetstillstånd eller permanent uppehållstillstånd av Överväganden och bedömning .................................. Gäststudenters möjligheter att söka tillstånd för Överväganden .....................................................och förslag Tillstånd .........................................för näringsidkare Näringsidkares migration – en del av den ekonomiskt Andra länders invandring av näringsidkare .......................... Överväganden och förslag..................................................... 11.4.1 Nyetablering, uppköp eller delägarskap.................... 11.4.2 Handläggningen hos ..................... 11.4.3 Informationsinsatser behövs för att marknadsföra möjligheterna för näringsidkare att Hjälp och stöd för invandrade näringsidkare....................... Asylsökande och arbetsmarknaden ............................. Utvärdering av systemet med undantag för vissa asylsökande från skyldigheten att ha arbetstillstånd ........... 12.1.2 Antalet asylsökande med AT-UND ......................... 12.1.3 Erfarenheter av asylsökandes rätt att arbeta ............. 12.1.4 Reducerat försörjningsstöd som en följd av AT-UND....................................................... 12.1.5 Asylsökande som en del av utbudet på 12.1.6 Integrationen och asylsökandes rätt att arbeta ......... 12.1.7 Slutsatser och förslag.................................................. Möjlighet att efter avslagen asylansökan ansöka om 12.2.1 Bedömning och ställningstagande ............................. 12.2.2 behandling av frågan ............................... WTO:s allmänna tjänstehandelsavtal .......................... Vad är GATS .......................................................................... Arbetskraftsinvandring och arbetsrätt.................................. 14.2.1 Områden som berörs av den arbetsrättsliga 14.2.2 Olikheter mellan arbetskraftsinvandrare och 14.2.3 Möjliga konsekvenser av ökad 14.2.4 Kommitténs slutsatser ................................................ Integration av arbetskraftsinvandrare ................................... 14.3.1 Betydelsen av integration ........................................... 14.3.2 Konsekvenser och slutsatser på integrationens Förändringar i arbetskraftens struktur ................................. 14.4.2 Arbetskraftsinvandrares demografi ........................... 14.4.3 Ett räkneexempel om den framtida 14.4.4 Arbetskraftsinvandringens påverkan på 14.4.5 Sammanfattande diskussion ....................................... 14.5.1 Förutsättningar för beräkningarna............................. 14.5.2 Resultat av beräkningarna........................................... 14.5.3 Äldreförsörjningsstöd till arbetskraftsinvandrare..... 14.5.4 Pensioner till arbetskraftsinvandrare och deras förvärvsarbetande anhöriga som har flyttat från 14.5.5 Arbetskraftsinvandringens effekter på 14.5.6 Konsekvenser för handläggande myndigheter. 14.5.7 Sammanfattande diskussion ....................................... Konsekvenser i utvandringsländerna........................... Migrationens påverkan på utvandringsländerna................... Migration och utveckling på den internationella agendan... Migrationens påverkan på utvecklingen i Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) ............. Reservationer och särskilt yttrande .................................... Käll- och litteraturförteckning ........................................... Kommittédirektiv (Dir. 2004:21) .............................. Tilläggsdirektiv (Dir. 2005:22) .................................. Tilläggsdirektiv (Dir. 2006:13) .................................. Prognoser över utbud och efterfrågan på EG-direktiv av betydelse för kommitténs erfarenheter med arbetssökarvisering .......... Arbetskraftsinvandring och äldreförsörjningsstöd .. Tabell- och diagrambilaga .......................................... Undantag från kravet på arbetstillstånd (EU25 samt , och ) De 10 nya medlemsstaterna i EU fr.o.m. De 15 medlemsstaterna i EU t.o.m. De 25 medlemsstaterna i EU fr.o.m. General on Trade in Services (Allmänna tjänstehandelsavtalet) Global Commission on International Migration Inter-Governmental Consultations on asylum, refugee and migration policies (Internationella migrationsorganisationen) (Myndigheten för utländska investeringar i ) Development (Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling) Utlänningsförordningen (2006:97) Utlänningslagen (2005:716) enligt 1 kap. 3 c § UtlL en utlänning som inte är medborgare i en EU-stat, i en annan EES-stat eller i Kommitténs huvuduppdrag är att föreslå ett nytt regelverk för arbetskraftsinvandring från länderna utanför EES och . Regelverket skall utformas så att det kan svara på arbetsmarkna- dens behov av arbetskraft på både kort och lång sikt. Lön, försäk- ringsskydd och övriga anställningsvillkor skall inte vara sämre för arbetskraftsinvandrare än vad som gäller för svensk arbetskraft. Kommitténs förslag skall ses mot bakgrund av den omfattande faktagenomgång som vi gjort av den svenska befolkningsutveck- lingen och arbetsmarknaden samt den internationella utblick vi gjort för att se hur andra länder hanterar arbetskraftsinvandring. Detta har vi presenterat i ett delbetänkande. finns det ingen utbredd arbetskraftsbrist i , men det kan finnas brist inom specifika yrken, sektorer på arbetsmarknaden och på lokala arbetsmarknader och regioner i . Både arbetskraftsbrist och arbetslöshet kan förekomma sam- tidigt på arbetsmarknaden. Rörligheten mellan yrken och regioner är inte tillräcklig för att utjämna dessa skillnader. I många fall matchar inte den kompetens en arbetslös har med de krav som ställs. Den självklara basen för arbetskraften är befolkningen i för- värvsarbetande åldrar och hur stor andel av dem som är sysselsatta. Arbetskraften i EES och påverkar också det samlade ut- budet av arbetskraft i i och med den fria rörligheten av arbetskraft. Den öppna nordiska arbetsmarknaden har gjort det möjligt att i viss utsträckning minska obalanserna på arbetsmark- naderna, medan inflyttningen från övriga länder har varit relativt liten. Kommande utvidgningar av EU utökar den gemensamma arbetskraften, men alla länder inom EES har en åldrande befolkning och kan få problem med brist på arbetskraft. Det är svårt att göra säkra prognoser över vilka delar av arbets- marknaden som kommer att sakna arbetskraft. Ju längre in prognoserna sträcker sig desto osäkrare blir prognoserna. Att den svenska arbetsmarknaden blir allt mer kun- skapsintensiv är en utveckling som förutses fortsätta. När efterfrågan på arbetskraft överstiger utbudet bör den första åtgärden vara att mobilisera fler från dem som står utanför arbets- kraften. Detta kan ske om grupper som utlandsfödda, funktions- hindrade och personer bättre tas tillvara i det svenska arbetslivet. Strävandena att minska antalet långtidssjukskrivna och förtidspensionärer är också väsentliga liksom att underlätta ung- domars inträde på arbetsmarknaden. Att bättre ta till vara de som står till arbetsmarknadens för- fogande och att höja sysselsättningsgraden är viktigast för att und- vika arbetskraftsbrist. Arbetskraftsinvandring från tredje land kan därutöver utgöra ett positivt tillskott för att inte negativa konse- kvenser av arbetskraftsbrist skall uppstå. Gällande rätt och dess historia rådde ett system som innebar att medborgare i ett stort antal länder fritt kunde resa in i och här söka uppehålls- och arbetstillstånd. uppstod problem och ett nytt regelverk inför- des utgående från riktlinjerna i 1968-års proposition1 med krav om att arbete och arbetstillstånd i fortsättningen skulle vara ordnat före inresan i och att invandringen skulle ske genom kollektiv överföring av utomnordisk arbetskraft. Beslut i fråga om arbetstillstånd skulle liksom tidigare fattas av den centrala utlän- ningsmyndigheten, dvs. skulle innan ett beslut fattades höra , som i sin tur remitterade ärendet till berörd facklig organisation. Den sista kollektiva rekryteringen skedde i . 1968:142 angående riktlinjer för utlänningspolitiken m.m. har i huvudsak reglerna utgående från de uttalanden som gjordes i propositionen bestått. I gällande regelverk finns tre olika huvudgrupper av arbets- kraftsinvandrare. Permanent uppehållstillstånd får beviljas utlän- ningar som har erbjudits tillsvidareanställning, som har särskilda kvalifikationer och om behovet av arbetskraft inte kan fyllas av arbetssökande inom landet eller genom rekrytering från ett EES- land eller . Tidsbegränsat arbetstillstånd får ges dels till den som erbjudits anställning inom ett yrke där det råder tillfällig brist på arbetskraft, dels till någon som deltar i ett internationellt utbyte. I gällande riktlinjer från AMS för bedömningen av ansökningar om tillstånd av arbetsmarknadsskäl anges att tredjelandsmed- borgare inte får koncentreras till arbetsplatser där svårigheter att rekrytera arbetskraft kan hänga samman med lönesättning, arbets- miljö, lokala förhållanden eller liknande faktorer. Nivån avseende lön, försäkringsskydd och övriga anställningsvillkor skall lägst motsvara gällande svenska kollektivavtal eller vad som är praxis inom yrket eller branschen. Arbetstiden skall vara av sådan omfatt- ning att arbetstagaren får en tillräcklig försörjning under vistelsen i landet och bostad skall vara ordnad före inresan. Berörd arbets- tagarorganisation skall ges tillfälle att yttra sig. Det är eller den myndighet som får ett be- myndigande av som fattar beslut om såväl per- manent uppehållstillstånd av arbetsmarknadsskäl som om arbets- tillstånd. Migration av arbetskraft – en internationell utblick Alla länder har såväl in- som utvandring av större eller mindre om- fattning. Generellt gäller att den migrationspolitik som innefattar hanter- ingen av migrationsströmmar mellan länder har tre huvuduppgifter: att ge dem asyl som enligt internationella konventioner och natio- nell lagstiftning är berättigade till skydd, att skapa regler för att släppa in dem som det är i landets intresse att de bosätter sig i landet samt att stänga ute dem som man av olika anledningar inte vill skall bosätta sig i landet. När det gäller arbetskraftsinvandring syftar denna alltid till att gynna mottagarlandet ekonomiskt på ett eller annat sätt. En betydande del av migrationen i världen är temporär i den bemärkelsen att de flesta migranter avser att åka hem till sina ursprungsländer igen utomlands. En inte obetydlig del av migrationen sker utanför reglerna. I vissa länder kan antalet migranter som vistas i landet och arbetar på den svarta arbetsmark- naden vara betydande. Denna grupp flyttare vistas olagligt i ett an- nat land och är därför mest sårbar och utsatt för exploateratering av oseriösa arbetsgivare eller kriminella organisationer. Fenomenet finns även i . Utvandringsländerna påverkas såväl positivt som negativt av utvandringen. Det förefaller som om de positiva faktorerna över- väger i många utvandringsländer. Att det egna landets befolkning i första hand skall ha tillgång till de arbetstillfällen som finns är ett synsätt som gäller inom hela EU. Stats- och regeringscheferna lade fast principen om ett företräde till lediga arbeten för arbetstagare som redan är bosatta i . Principen om gemenskapsföreträde är inte juridiskt bindande, men väl politiskt, och utgör inte heller någon grund för rättsligt agerande. Principen om gemenskapsföreträde har senare bekräftats i över- gångsbestämmelserna i anslutningsfördraget av . Av direkt betydelse för frågan om arbetskraftsinvandring till är det arbete som kommissionen bedrivit med den s.k. grönboken om en gemensam syn på ekonomisk migration i EU. Detta arbete resulterade i en handlingsplan för laglig migration, med betoning på ekonomisk migration, . Handlingsplanen visar att kommissionen inte anser att tiden är mogen för att skapa heltäckande generella EU-gemensamma regler för arbetskraftsinvandring. Däremot anser kommissionen sig ha stöd för att gå vidare med viss ramlagstiftning, som skulle kunna täcka flyttares rättigheter, och med utformningen av ett gemen- samt uppehålls- och arbetstillstånd. Två områden är av speciellt intresse för kommittén eftersom kommissionen avser att lägga fram förslag till direktiv. Det gäller regler som rör högutbildade och säsongsarbetande tredjelandsmed- borgare. Utgångspunkten är att antalet tredjelandsmedborgare som skall tillåtas resa in och vistas i en viss medlemsstat även fortsätt- ningsvis skall beslutas av den berörda medlemsstaten och att gemenskapsföreträdet förblir intakt. Kommitténs utgångspunkter under arbetet har varit: Migration är ett samhällsfenomen som kvantitativt ökar och som bidrar till samhällets utveckling. Migration har alltid fun- nits och kommer att fortsätta att göra så och sannolikt i ökad grad. Det är naturligt att samhället på olika sätt försöker på- verka migrationen och styra den i en riktning som är bäst för samhället. Den demografiska utvecklingen med en allt mer åldrande befolkning och därmed följande ökande försörjningsbörda för dem som förvärvsarbetar kan leda till negativa strukturella kon- sekvenser på arbetsmarknaden och i samhällsekonomin. De demografiska förändringarna är något som vi delar med andra höginkomstländer. En åldrande befolkning kan även leda till att arbetsmarknaden blir mindre dynamisk. En ökad arbetskrafts- invandring kan bidra till att mildra dessa effekter. Arbetskraftsinvandring kan bidra till att vitalisera den svenska arbetsmarknaden och ekonomin. Regelverket måste öppnas för att i ökad utsträckning möjliggöra detta. måste tyd- liga insatser göras för att undvika att en ökad arbetskrafts- invandring skapar negativa effekter på arbetsmarknaden. Bedömningen av det behov som ligger till grund för föränd- ringar av regelverket bör göras inte bara från kvantitativ syn- vinkel utan också från en kvalitativ sådan med hänsyn till de olika slag av positiva effekter som kan uppstå. Arbetskraftsinvandrare definieras som de som flyttar till för att arbeta och har tillstånd att bosätta sig i landet. Normalt sett skall en person bli folkbokförd för att räknas som bosatt. För att bli folkbokförd som invandrare krävs att man avser att stanna i . Det är först i och med folkbokföringen som en invandrare fullt ut kan ta del av alla delar av det svenska välfärdssystemet. Kommittén anser att arbetskraftsinvandringen också fortsättnings- vis skall vara reglerad, dvs. att förutsättningarna för arbetskrafts- invandringen fastläggs i lag och förordning samt att beslut i dessa ärenden tas av myndigheter. Huvudregeln är att uppehålls- och arbetstillstånd skall vara beviljat före inresan i . Målet med arbetskraftsinvandring för såväl arbetstagaren, arbetsgivaren som samhället i stort är att den skall leda till ett posi- tivt resultat. Det går dock inte att bortse från att det också finns risker. Ansvaret måste därför delas av de inblandade; arbetsgivare, arbetstagare och samhället genom berörda myndigheter. Arbets- givaren gör en särskild ansträngning och tar viss risk genom att rekrytera utanför landets gränser. För tredjelandsmedborgaren är risken med att flytta till ett nytt land med nya kulturella och sociala förhållanden och ett nytt språk alldeles uppenbar. Samhällets ansvar blir att stå för trygghet för denna individ och för hans eller hennes eventuella familj om något oväntat skulle inträffa. Dessa tre parter måste därför ingå i beslutsprocessen. Det yttersta ansvaret för att upprätthålla en reglerad invandring vilar på samhället som också har att svara för systemets legitimitet. Skälen till att även fortsättningsvis behöver reglera arbetskraftsinvandringen är: 1.Genom den reglerade arbetskraftsinvandringen ställs behovet av arbetskraft i form av brist på arbetskraft i fokus. Arbets- kraftsinvandring skall således inte kunna tränga undan arbets- kraft som redan finns i landet. 2.Ett syfte med regleringen är att säkerställa att löner, försäkringsskydd, och övriga anställningsvillkor för personer som invandrar för att arbeta skall vara i nivå med dem som gäller för arbetstagare som redan finns i landet. För att denna princip om lika behandling skall kunna garanteras krävs det samråd med berörd facklig organisation och att det ytterst är en myndighet som fattar beslutet om en person skall få invandra för att arbeta i vårt land. 3.Allmänt gäller att myndigheterna genom den reglerade arbets- kraftsinvandringen skall verka för att den svenska arbetsmark- naden och ekonomin påverkas positivt. 4.Ett ytterligare skäl till en myndighetsbaserad prövning är att det svenska välfärdssystemet i princip är tillgängligt för alla som bor i . Det svenska samhället ikläder sig ansvar att tillhandahålla offentlig service. Denna service gäller naturligtvis också dem som invandrar för att arbeta och deras familjer. När de är folkbokförda här har de i stort sett samma rättigheter och skyldigheter i samhället som andra som bor här. Kommittén anser att riskerna minimeras för de närmast berörda parterna i migrationsprocessen genom tillämpningen av en reglerad invandring. Den enskilde arbetstagaren får en anställning hos en arbetsgivare som erbjuder lika villkor som för andra med samma yrke. Arbetsgivaren vet att arbetstagaren efter myndighetsprövning har fått ett uppehålls- och arbetstillstånd och är välkommen att arbeta och bosätta sig i .