sou · GUB384 · 2007-01-01 00:00:00 — Under större delen av har kommuner och landsting fått någon form av statligt bidrag i syfte att utjämna skillnader i eko- nomiska förutsättningar. System med inslag av utjämning mellan kommuner och mellan landsting har funnits sedan år 1966.2 Det skatteutjämningssystem som infördes bestod av två delar: inkomstutjämning samt ett särskilt utjämningsbidrag till kommuner och landsting med hög utdebitering alternativt ett re- 1 Med kommunsektorn avses såväl kommuner som landsting. I utjämningssystemet betraktas som både kommun och landsting, eftersom också är sjukvårdshuvudman. 2 Den kommunalekonomiska utjämningen beskrivs i () statistiska meddelande OE26SM0601. En beskrivning av de olika statsbidrags- och utjämningssystemen för kommunsektorn redovisas även i skriften Kommunalekonomisk utjämning – En informationsskrift om 2005 års utjämnings- system för kommuner och landsting [2006], (Kommuner och Landsting, Finans- departementet). Ytterligare information om senare års statsbidrags- och utjämnings-system finns exempelvis i betänkande Gemensamt finansierad utjämning i kommunsektorn (SOU 2003:88). Den kommunalekonomiska utjämningen i korthet ducerat bidrag till kommuner och landsting med låg skattesats. Vid sidan av utjämningssystemet fanns ett flertal specialdestinerade statsbidrag. Detta system kom att gälla fram till och med även om systemet modifierades i omgångar; exempelvis infördes en särskild skatteutjämningsavgift för kom- muner med mycket hög skattekraft, för att utjämna de mest ex- trema skillnaderna i skattekraft mellan kommunerna. genomfördes omfattande förändringar i de statliga bi- dragssystemen till kommuner. Den största förändringen var att flertalet av de specialdestinerade statsbidragen ersattes med ett ge- nerellt bidrag. Utjämningssystemet kom att bestå av tre delar: in- komstutjämning, kostnadsutjämning samt ett tillägg till kommuner med stor befolkningsminskning. Kommuner med en skattekraft som var högre än den av staten garanterade nivån hamnade utanför bidragssystemet. För landstingen gjordes endast små förändringar . bestod statsbidrags- och utjämningssystemet av fyra delar: inkomstutjämning, kostnadsutjämning, ett generellt statsbidrag samt införanderegler. Till skillnad från tidigare system omfattades alla kommuner och landsting, vilket bl.a. innebar att systemet kunde användas vid ekonomiska regleringar mellan staten och kommunerna. Utjämningen blev statsfinansiellt neutral genom att såväl in- komst- som kostnadsutjämningen finansierades av kommuner och landsting. Den statliga finansieringen utgjordes av det generella statsbidraget. Vissa förändringar genomfördes av delar av kost- nadsutjämningen , och infördes en justerad inkomstutjämning för vissa kommuner. Orsaken var att man ville undvika negativa marginaleffekter av skatteinkomster efter inkomst- utjämningen vid en ökning av skatteunderlaget. I övrigt kom systemet att bestå t.o.m. utgången av . Den kommunalekonomiska utjämningen i korthet 1.3Kort om nuvarande system för kommunalekonomisk utjämning Det nu gällande utjämningssystemet infördes och består av fem olika delar:3 I inkomstutjämningen sker en långtgående utjämning av skattein- komster mellan kommuner och mellan landsting. Staten svarar för merparten av finansieringen av inkomstutjämningen. Den statliga finansieringen härrör från det tidigare generella statsbidraget, som avskaffades i och med införandet av nuvarande system. Avgifter från de kommuner och landsting som har den allra högsta skatte- kraften svarar för resterande del av finansieringen. I kostnadsutjämningen utjämnas för strukturellt betingade kostnadsskillnader, dvs. skillnader som kommunerna och lands- tingen inte kan råda över. En grundprincip är att endast utjämna för strukturella skillnader i verksamheter som är obligatoriska för kommunerna och landstingen. Utjämning sker i ett antal delmo- deller med hänsyn till åldersstruktur och hälsa, socioekonomi samt geografi. Kostnadsutjämningen baseras på den s.k. standardkostnadsme- toden, som innebär att en teoretiskt beräknad kostnad per kom- mun/landsting tas fram för var och en de verksamheter som är fö- remål för utjämning och att tillägg eller avdrag i modellen baseras på i vilken utsträckning standardkostnaden för den enskilda kom- munen/avviker från den genomsnittliga standardkost- naden i riket.4 Standardkostnadsmetoden infördes i och med utjämningssystem. Kostnadsutjämningen mellan kommunerna finansieras helt av kommunerna, dvs. summan av enskilda kommu- 3 Den beskrivning av systemet som ges i detta avsnitt baseras på den av Kommuner och Landsting samt utgivna informationsskriften Kommunalekonomisk utjämning 4 Den genomsnittliga standardkostnaden i riket motsvarar i flertalet delmodeller den genomsnittliga faktiska nettokostnaden i riket före utjämningsåret uppräknat med nettoprisindex till utjämningsårets prisnivå. Den kommunalekonomiska utjämningen i korthet ners bidrag och avgifter är lika stora. Även landstingens bidrag och avgifter tar ut varandra. Kostnadsutjämningen är således statsfinan- siellt neutral. Strukturbidraget inrymmer olika bidrag av regionalpolitisk ka- raktär. Dessa bidrag ingick i kostnadsutjämningen ut- jämningssystem, men har förts över till strukturbidraget. Strukturbidrag utgår utan angiven tidsbegränsning till de kommu- ner och landsting som tidigare fick tillägg i vissa utmönstrade del- modeller eller fått större intäktsminskningar i och med införandet av nu gällande system. Införandebidraget används för att mildra omställningseffekterna för de kommuner och landsting som får stora intäktsminskningar till följd av det nya utjämningssystemet. Bidraget finns under peri- oden och trappas successivt ner. Regleringsbidraget/avgiften motiveras av att staten önskar ha kontroll över den totala kostnaden för utjämningssystemet. kan alltså ett enskilt år utgöras av antingen ett bidrag eller en avgift, beroende på hur stort statens bidrag är det aktuella året jämfört med summan av övriga bidrag och avgifter i systemet. I tabellen nedan redovisas summan av bidrag och avgifter samt den totala omslutningen 2006. Tabell 1.1 Kommunalekonomisk utjämning totalt i miljarder kronor (avrundat till en decimal) -3,2 -2,0 -5,2 -4,7 -1,1 -5,8 -0,2 -1,3 -1,4 Källa: Kommunalekonomisk utjämning [2006], Kommuner och Landsting, Finansdeparte- mentet. Den kommunalekonomiska utjämningen i korthet Statens bidrag till den kommunalekonomiska utjämningen uppgår till . Kommunerna och landstingen bidrar med via inkomstutjämnings- respektive kost- nadsutjämningsbidrag. Mitt uppdrag enligt direktiven (Dir 2005:26) är att löpande följa upp det system för kommunalekonomisk utjämning som infördes . Utöver den löpande uppföljningen har jag i uppdrag att analysera ett antal specifika frågeställningar. Direktiven återges i sin helhet i bilaga 1. Detta betänkande utgör ett delbetän- kande från utredningen. Slutbetänkandet redovisas den 15 septem- ber 2007. Sammanfattningsvis består uppdraget i sin helhet av nedanstående delar. I den löpande uppföljningen ingår att: svara för en löpande uppföljning och utvärdering av systemet och säkerställa behovet av dataunderlag för en sådan uppföljning, följa upp förändringar i inkomstutjämningen och i kostnadsut- jämningens olika delar och skapa metoder för en sådan uppfölj- ning, löpande följa verksamhets- och kostnadsutvecklingen i de kom- munala verksamheterna, löpande följa förändringar i samhällsutvecklingen och i de kom- munala verksamheterna i de delar som har betydelse för utjäm- ningssystemet, samt följa behovet av uppdateringar av kostnadsutjämningens olika delar och vid behov lämna förslag till uppdateringar. Den kommunalekonomiska utjämningen i korthet I uppdraget ingår vidare att analysera om det finns strukturella kostnadsskillnader som inte beaktas i utjämningssystemet. Därvid bör analyser av löneutvecklingen i kommuner och landsting och en översyn av den regionala indelningen för byggkostnadsfaktorn pri- oriteras. Utvecklingen av kommunernas VA-kostnader bör bli föremål för fortsatt uppföljning. Äldreomsorgsmodellen bör följas upp ut- ifrån ett könsperspektiv. Hälso- och sjukvårdsmodellen och andra delar av landstingens verksamhet bör analyseras ytterligare, och då särskilt sjukvårdskostnaderna i . Även andra de- lar av kostnadsstrukturen inom landstingens ansvarsområde, exem- pelvis psykiatrin och missbrukarvården, bör analyseras ytterligare. Slutligen ingår i uppdraget att överväga och föreslå lämplig organi- satorisk lösning för en permanent uppföljning av utjämningssyste- met och inriktningen på det fortsatta arbetet efter ett uppbygg- nadsskede. I första hand ska prövas att verksamheten läggs i be- fintlig myndighet. Enligt direktiven ska jag redovisa resultaten av mitt arbete till re- geringen , 2006 och 2007. Jag ska senast i samband med redovisningen redovisa förslag om framtida organisatorisk lösning för uppföljningen och den fortsatta inriktningen av uppföljningsarbetet. Jag har möjlighet att redovisa delresultat av mitt arbete under arbetets gång. Resul- tatet från analyserna av skillnaderna i lönekostnader och byggkost- nader ska redovisas . Efter avstämning med lämnar jag i och med detta delbetänkande en samlad avrapportering , i stället för så som det anges i direktiven en avrapportering och ännu en . Den kommunalekonomiska utjämningen i korthet 1.5Delbetänkandets innehåll och utredningsarbetets genomförande Mitt arbete påbörjades . Sekretariatet nådde sin fulla bemanning . lämnade jag en första avrapportering till regeringen, bestående av en arbetsplan över ut- redningens fortsatta arbete. Uppdrag som avrapporteras i detta delbetänkande I direktiven specificeras ett antal deluppdrag som ska avrapporteras . I detta delbetänkande avrapporterar jag i enlighet med direktiven utredningens arbete med frågan om den framtida organi- sationen för uppföljning av den kommunalekonomiska utjäm- ningen. Vidare behandlas frågan om skillnader i lönekostnadsnivåer mellan kommunerna och mellan landstingen samt frågan om ut- jämningen av kommunernas byggkostnader. I delbetänkandet re- dovisar jag också en uppdatering av stora delar av hälso- och sjuk- vårdsmodellen. Avslutningsvis redovisas utfallet för kommunerna respektive landstingen av de föreslagna uppdateringarna och för- ändringarna samt redogörs för mitt förslag till nya införanderegler. Arbete som satts igång Därutöver har jag påbörjat ett utredningsarbete inom flera områ- den, där resultaten kommer att avrapporteras i slutbetänkandet. Här kan exempelvis nämnas att utredningen lagt ett uppdrag på Statskontoret att genomföra en större genomgång av delmodellen individ- och familjeomsorg. Vidare har på initiativ av utredningen påbörjat ett arbete med att ta fram en ny applika- tion för tillgänglighetsberäkningar i glesbygd. Den nya applikatio- nen ska användas vid en uppdatering och översyn av glesbygds- komponenterna i flera delmodeller i kostnadsutjämningen. Den kommunalekonomiska utjämningen i korthet Utredningen har nyttjat konsulter för delar av arbetet. Som nämnts har Statskontoret och biträtt utredningen. Därut- över har () bidragit med underlag till analyser av byggkostnaderna samt till analyserna av skillnaderna i lönekostnadsnivåer. Konsultbolaget har analyserat om det finns strukturella faktorer som förklarar skillnaderna i löne- kostnadsnivåer inom kommunsektorn. Mapsec:s rapport återfinns som bilaga 3. har gjort vissa analyser som underlag för arbetet med hälso- och sjukvårdsmodellen. och har belyst kostnadsskillnader mellan kommuner i samband med byggnadsinvesteringar. Därtill kommer att flera av utredningens experter och sakkunniga har deltagit aktivt i det ope- rativa utredningsarbetet. 2Den kommunalekonomiska utjämningen – utfallet och systemets uppbyggnad I kapitlet redogörs först för det samlade utfallet av den kommunal- ekonomiska utjämningen för kommuner och landsting i olika delar av landet . Därefter redogörs för uppbyggnaden av de fem delsystemen, dvs. för inkomstutjämningen, kostnadsutjämningen, strukturbidraget, införandebidraget och regleringsbidraget/avgiften, och för utfallet från var och en av dessa. Redovisningen av utfallet fokuserar i första hand på större geo- grafiska områden och syftar till att ge en översiktlig bild av den re- gionala fördelningen av medlen i utjämningssystemet, men det är dock viktigt att komma ihåg att utjämningen sker mellan enskilda kommuner och mellan enskilda landsting, och inte mellan regioner. Utfallet för respektive kommun och landsting i systemet totalt framgår av bilaga 2.1 I redovisningen av utfallet särskiljs fördelningen av bidrag och avgifter i kronor totalt mellan olika delar av landet från motsva- rande fördelning i kronor per invånare. Bidrag eller avgift i tätbe- folkade områden ger större utslag i den totala fördelningen av me- del, varför regioner som har större eller mindre bidrag per invånare inte nödvändigtvis behöver vara de som får högst eller lägst bidrag totalt sett. Av redovisningen framgår att den som är mottagare av bidrag i inkomstutjämningen mycket väl kan vara avgiftsbetalare i kost- nadsutjämningen, och vice versa. Det framgår också att tillägg för enskilda kommuner eller landsting i en del av kostnadsutjämningen mycket väl kan tas ut av avdrag i en annan del av kostnadsutjäm- ningen. Redogörelsen av uppbyggnaden av de fem delsystemen syftar främst till att förmedla en översiktlig bild av systemets uppbyggnad och av de principer som ligger till grund för utjämningen. 1 För ytterligare information se SCB:s hemsida som nås via adressen . Klicka därefter på Statistik efter ämne och vidare på Offentlig ekonomi samt slutligen på kommunalekonomisk utjämning. Den kommunalekonomiska utjämningen – utfallet och systemets uppbyggnad 2.1Utfallet av utjämningen totalt I diagram 2.1 redovisas bidrag, avgifter och nettoutfall (bidrag mi- nus avgifter) totalt från de fem delarna av den kommunalekonomiska utjämningen för kommunerna sammantaget per riksdel, med särredovisat. Bidrag respektive av- gift har beräknats som summan av samtliga kommuners bidrag al- ternativt avgift per invånare i respektive riksdel/län. Diagram 2.1 Utfall av den kommunalekonomiska utjämningen för kom- muner per riksdel med särredovisat (miljarder kronor) Källa: Egen bearbetning och SCB Totalt sett får kommunerna i mest, netto. Det stora flertalet kommuner i får bidrag från systemet, men det finns ett fåtal avgiftsbetalande kommuner i riksdelen. Kommunerna i får totalt netto. I betalar flertalet kommuner en avgift. Kommunerna i övriga får netto i bidrag från systemet - samtliga kommuner utom en får bidrag. Kommunerna i får sammantaget i bidrag – samtliga kommuner är mottagare av bidrag från utjämningen. Den kommunalekonomiska utjämningen – utfallet och systemets uppbyggnad Att samtliga riksdelar och en stor majoritet av kommunerna, 279 stycken, får ett positivt utfall när resultatet av utjämningens olika delar summeras, beror på att staten skjuter till betydande belopp i inkomstutjämningen (se vidare nedan). Diagram 2.2 visar för riksdelar med särredovisat fördelningen av medel från utjämningssystemet till kommuner i kronor per invånare. – och min. värdet representerar den kommun som får det största bidraget respektive betalar den största avgiften per invånare. Medelvärdet visar summan av samtliga kom- muners bidrag och avgifter per invånare i respektive riksdel divide- rat med invånarantalet i riksdelen. Diagram 2.2 Utfall av den kommunalekonomiska utjämningen för kommuner grupperat i riksdelar med särredovisat (kronor per invånare) Källa: Egen bearbetning och SCB är den riksdel som får högst bidrag per invånare. Kom- munerna i får i genomsnitt per invånare i bidrag från utjämningssystemet, men spännvidden är stor: får per invånare, medan får per invånare. Lägst bidrag får kommunerna i , med i genomsnitt per invånare. Även i finns en stor spännvidd: får ett bidrag på per in- vånare, medan betalar en avgift om per Den kommunalekonomiska utjämningen – utfallet och systemets uppbyggnad I får det högsta bidraget: per invånare. Högst avgift har , som betalar per invånare. I exklusive får högst bidrag med per invånare, medan betalar en avgift på per invånare. I följande diagram redovisas utfallet per kommungrupp enligt Kommuner och Landstings kommungruppsindelning.2 Diagram 2.3 Utfall av den kommunalekonomiska utjämningen för kommuner fördelat på kommungrupp (miljarder kronor) mindre än 12 500 25 000 inv. 500 - 25 000 inv. Källa: Egen bearbetning och SCB Kommungruppen större städer får sammantaget netto i bidrag, och är därmed den kommungrupp som får mest bidrag totalt sett. Minst bidrag går till gruppen förortskom- muner, som netto får . De kommuner som betalar en avgift återfinns främst i gruppen förortskommuner. Diagram 2.4 visar utfallet per invånare för kommunerna i respektive kommungrupp. 2 De enskilda kommunernas inplacering i kommungrupper framgår av Kommuner och Landstings hemsida, som nås via adressen . Klicka därefter på Kommuner, landsting och regioner och vidare på kommuner samt på kommungruppsindelning. Den kommunalekonomiska utjämningen – utfallet och systemets uppbyggnad Diagram 2.4 Utfall av den kommunalekonomiska utjämningen för kommuner fördelat på kommungrupp (kronor per invånare) Medel (vägt) 25 000 inv. 500 - 25 000 inv. mindre än 12 500 inv. Källa: Egen bearbetning och SCB De högsta bidragen per invånare går i medeltal till gruppen gles- bygdskommuner. De lägsta bidragen per invånare går till gruppen förortskommuner. Spridningen mellan kommunerna är stor i samtliga kommungrupper. Det samlade utfallet av utjämningens olika delar för landstingen fördelat på riksdelar, med särredovisat, framgår i diagrammen nedan. Den kommunalekonomiska utjämningen – utfallet och systemets uppbyggnad Diagram 2.5 Utfall av den kommunalekonomiska utjämningen för landsting grupperat i riksdelar med särredovisat (miljarder Källa: Egen bearbetning och SCB Totalt sett får landstingen i de högsta bidragen, . betalar och är ensamt landsting om att netto betala avgift till utjämningssystemet. Landstingen i får sammantaget . Landstingen i exklusive får totalt sett . Den kommunalekonomiska utjämningen – utfallet och systemets uppbyggnad Diagram 2.6 Utfall 2006 för landsting grupperat i riksdelar med läns landsting särredovisat (kronor per invånare) Källa: Egen bearbetning och SCB. får de högsta bidragen per invånare. De fem landstingen i får i genomsnitt per invånare i bidrag. Bland norrlandslandstingen går det lägsta bidraget till Västernorr- land, som får per invånare. Högst bidrag får lands- tinget i med per invånare. i betalar per invånare. I får det största bidraget: per invånare. Minst får med per invånare. I ex- klusive får högst bidrag med per invånare. Lägst bidrag får : per invånare. I det följande redogörs närmare för de fem delarna i utjämningssy- stemet, som sammantaget ger upphov till den fördelning som re- dogjorts för ovan. Den kommunalekonomiska utjämningen – utfallet och systemets uppbyggnad Inkomstutjämningen utjämnar för skillnader i skattekraft3 mellan kommuner och mellan landsting. Stora skillnader i skattekraft Det finns stora skillnader i skattekraft mellan kommunerna. Riks- genomsnittet för det uppräknade skatteunderlaget kommunalekonomiska utjämning är ca per in- vånare. Den kommun som har den högsta skattekraften är i av rikets skattekraft. Lägst skattekraft har i med av rikets skattekraft. Skattekraften i motsvarar en genomsnittlig beskattningsbar inkomst på nästan per invånare. I är motsvarande inkomst . Även mellan landsting finns betydande skillnader i skattekraft, om än inte lika stora som mellan kommunerna. har av rikets skattekraft och är där- med det landsting som hade högst skattekraft. har lägst skattekraft med av rikets nivå. Utan utjämningen mellan kommuner skulle invånarna i kommun behöva betala av sina inkomster i kommunal- skatt medan de som bor i kommun endast skulle be- höva betala i kommunalskatt för att båda kommunerna skulle få in lika stora skatteintäkter per invånare som i genomsnitt i lan- det. Om det heller inte skulle finnas någon utjämning av landsting- ens skattekraft skulle skillnaden i kommunal- och landstingsskatt mellan boende i och öka ytterligare och uppgå till av inkomsten eller nära i högre skatt för en medelinkomsttagare i jämfört med en person som har samma inkomst i Danderyd.4 3 Egen skattekraft = en kommuns/landstings beskattningsbara inkomster dividerat med antalet invånare i kommunen/. 4 Exemplet är hämtat från . Den kommunalekonomiska utjämningen – utfallet och systemets uppbyggnad Bidraget i inkomstutjämningen ger alla kommuner och alla landsting av medelskattekraften Bidraget/avgiften för kommuner och landsting i inkomstutjäm- ningen beräknas utifrån skillnaden mellan den egna beskattnings- bara inkomsten per invånare och ett skatteutjämningsunderlag som för kommuner motsvarar av medelskattekraften5 och för landsting . Kommuner och landsting vars beskattningsbara inkomster överstiger dessa nivåer får betala en inkomstutjämnings- avgift. För bidragsberättigade kommuner beräknas bidragen utifrån av medelskattesatsen i landet 2003 och för bidragsberättigade landsting utifrån av medelskattesatsen . För avgifts- skyldiga kommuner och landsting beräknas avgiften istället utifrån av medelskattesatsen. Utjämningen är alltså långtgående men inte fullständig.6 Flertalet kommuner får inkomstutjämningsbidrag, och staten betalar det mesta Staten bidrar med i inkomstutjäm- ningsbidrag till kommunerna. Därtill kommer en inkomstutjäm- ningsavgift om , som betalas av de kommuner som hade den högsta skattekraften. Av landets 290 kommuner får 277 inkomstutjämningsbidrag. Av de 13 kommuner som betalar en avgift är 11 belägna i , och övriga 2 i län.7 kommun får totalt sett det största bidraget: . Glesbygdskommunerna och vissa små kommuner får de största bidragen per invånare – ett drygt 10 tal kommuner får per invånare i inkomstutjämningen. För landstingen bidrar staten med i in- komstutjämningsbidrag. Inkomstutjämningsavgiften är för lands- tingen , och betalar 5 Medelskattekraft = Rikets beskattningsbara inkomster per invånare. 6 Vid beräkningen av bidragen tas också hänsyn till uppgiftsfördelningen mellan kommuner och landsting i respektive län. 7 I betalar följande kommuner en avgift: , , , , , , , , och . Sammantaget betalar de 11 kommunerna i en avgift om (resterande 15 kommuner i får ett bidrag som sammantaget uppgår till ). I län betalar kommunerna i och en avgift som sammantaget uppgår till . Den kommunalekonomiska utjämningen – utfallet och systemets uppbyggnad som enda landsting denna avgift. Övriga 19 landsting får således bidrag. får det största bidraget totalt sett: 2,87 mil- jarder kronor Per invånare får det största bidra- get – ca per invånare. Inkomstutjämningen är långtgående men inte fullständig Genom att utjämningen inte är fullständig undviks i huvudsak ne- gativa marginaleffekter för enskilda kommuner och landsting, dvs. att den samlade inkomsten minskar när den egna skattekraften ökar. Modellens utformning innebär att det allt annat lika är en viss fördel för en kommun eller ett landsting att fler kommunmedbor- gare arbetar, eller att de som är i arbetskraften har en högre be- skattningsbar inkomst. I de två följande tabellerna illustreras inkomstutjämningens ef- fekter . I tabellerna har för jämförelsens skull antagits att samtliga kommuner har den genomsnittliga skattesatsen i riket (20,) och att uppgiftsfördelningen mellan kommunerna och i respektive län är densamma som i riket. Av tabellen nedan framgår inkomstutjämningens effekter för fem bidragsberättigade kommuner med olika skattekraft. Skatteint.Kr/inv. Inkomstutj.Kr/inv. kr/inv. Källa: Skriften Kommunalekonomisk utjämning [2006], Kommuner och Landsting, Finans- departementet Skillnaden mellan kommunernas skatteintäkter före utjämning är per invånare. Efter utjämning är skillnaden per invånare. Utjämningen är således långtgående. Den kommunalekonomiska utjämningen – utfallet och systemets uppbyggnad