sou · GUB31 · 2007-01-01 00:00:00 — Möjligheterna till att lägga ut undervisning på entreprenad är inte begränsade till någon viss kategori av näringsidkare utan omfattar även enskilda som t.ex. driver utbildningsverksamhet. Entreprenader ansågs också kunna vara ekonomiskt fördelaktiga, leda till ökad samverkan mellan skola och arbetsliv samt innebära en vitalisering av yrkesutbildningen. Detta gällde dock bara de delar av undervisningen som hade yrkes- inriktad karaktär. Undervisning på entreprenad i ämnen av annat slag skulle generellt sett inte förekomma. Inte heller skulle hela ut- bildningar kunna ske på entreprenad.72 1992/93:230 s. 32. Detta synsätt bekräftades i samband med de ändringar som gjordes med anledning av övergången från timplan till poängplan, se prop. 1998/99:110 s. 55 f Gymnasieskolans utveckling och förutsättningarna för entreprenad I 1 § entreprenadlagen ges kommuner och landsting möjlighet att träffa avtal men en enskild juridisk eller fysisk person om att denne ska bedriva viss undervisning inom gymnasieskolan. Som angavs inskränks möjligheterna av att det endast är ifråga om undervisning i karaktärsämnen med yrkesinriktad eller estetisk profil som avtal får träffas. Från denna huvudregel finns i lagens 2 § möjlighet för regering- en att medge undantag om det finns särskilda skäl. Denna möjlig- het gäller inte bara gymnasieskolan utan hela det offentliga skol- väsendet. Vid lagens tillkomst var det redan inom vuxenutbildningen möj- ligt att lägga ut undervisning på entreprenad. Inom det offentliga skolväsendet i övrigt ansågs ett motsvarande behov finnas främst för yrkesutbildningarna inom gymnasieskolan. Ett generellt med- givande till entreprenad borde, som tidigare angetts, bara ges för de yrkesinriktade delarna av undervisningen. Andra delar borde som regel inte läggas ut på entreprenad.73 Avtal om entreprenad får bara träffas med enskilda fysiska eller juridiska personer. Det innebär att offentligrättsliga organ, som t.ex. andra kommuner och landsting eller statliga myndigheter, inte kan komma ifråga annat än efter särskilt medgivande från regeringen med stöd av 2 §. Möjligheten för regeringen att medge undantag enligt 2 § avser dels vilken undervisning som kan få läggas ut, dels vem som kan vara entreprenör. När det gällde undervisningen ansågs det värde- fullt att ha möjlighet att ge tillstånd till att entreprenadformen kunde prövas även inom andra skolformer än gymnasieskolan. Det var också angeläget att kunna lägga ut undervisning i fler ämnen än de karaktärsämnen som anges i 1 §. Som exempel nämndes de fall då en entreprenör har kompetens att bedriva undervisning i ett ämne som har nära anknytning till ett yrkesämne. I fråga om vem som kan vara entreprenör bedömde regeringen att det kunde finnas andra än enskilda – t.ex. statliga myndigheter och landsting – som kunde vara aktuella. Sammantaget ansågs det därför lämpligt att regeringen skulle ha möjlighet att i varje enskilt fall pröva förut- sättningarna för och lämpligheten av ett tänkt entreprenörskap. Entreprenadens omfattning begränsas av uttrycket bedriva viss undervisning. Förutom själv undervisningen ingår i detta sådan verksamhet som direkt hör ihop med undervisningen och som nor- 1992/93:230 s. 32 Gymnasieskolans utveckling och förutsättningarna för entreprenad malt utförs av lärare inom det offentliga skolväsendet.74 En lärares uppgifter ska alltså vara desamma oavsett om han eller hon är an- ställd av kommunen, eller en enskild entreprenör. Bland de uppgifter som hör till undervisningen ingår att sätta betyg (i den mån detta inte ingår i rektors ansvar, se nedan). Eftersom betygs- sättning är en av de uppgifter som innefattar myndighetsutövning finns en särskild bestämmelse i 3 § som möjliggör att även uppgifter som utgör myndighetsutövning överlämnas till en entreprenör. Möjligheten till entreprenad behöver inte nödvändigtvis avse all undervisning i ett ämne utan även en del av ett ämne kan bli före- mål för entreprenad. Inskränkningen att entreprenadavtal enbart får avse undervisning innebär att det bara är läraruppgifter som får överlämnas. Rektors uppgifter kan därför inte ingå i entreprenaden. Av det följer också att det endast är myndighetsutövning av lärare som omfattas av bemyndigandet i 3 §. Eftersom rektors uppgifter enligt skollagen och tillhörande för- ordningar inte kan ingå i en entreprenadöverenskommelse måste det alltid finnas en av kommunen eller anställd rektor som ansvarar även för den utbildning som bedrivs på entreprenad. Rektorn ska svara för den pedagogiska ledningen både på ett övergripande plan och i det dagliga arbetet. Eftersom det kan antas vara färre lärare med formell lärarutbildning inom den undervisning som bedrivs på entreprenad så betonas detta ansvar särskilt i för- arbetena.75 Vid entreprenad behåller kommunen/huvudmanna- skapet för utbildningen. Undervisningen sker inom ramen för gym- nasieskolan och ingår i det offentliga skolväsendet. Det är alltså inte fråga om en fristående gymnasieskola. Det innebär också att skollagens bestämmelser gäller även den undervisning som bedrivs av en enskild utförare på entreprenad. Enda undantaget är att kravet i 2 kap. 3 § skollagen om lärares pedagogiska behörighet har ersatts av en särskild bestämmelse i 4 §. I den ställs i stället krav på att vid undervisning på entreprenad ska användas lärare som har kompetens för den undervisning som ska bedrivas. Enligt uttalanden i propositionen innebär detta att det visserligen inte krävs att de lärare som fullgör undervisning på entre- prenad har formell lärarutbildning men att de ska ha adekvat utbild- ning för den undervisning som han ska bedriva och pedagogisk 74Prop 1992/93:230 s. 88 Gymnasieskolans utveckling och förutsättningarna för entreprenad Lärarens kompetens ska vara sådan att det inte uppstår någon kvalitetsmässig skillnad jämfört med undervisningen i det offentliga skolväsendet.76 1.5.5Komvux, särvux och sfi För undervisning inom den kommunala vuxenutbildningen (kom- vux), vuxenutbildningen för personer med utvecklingsstörning (sär- vux) och svenskundervisning för invandrare (sfi) ges stora möjlig- heter för kommuner och landsting att träffa avtal om entreprenad. Några begränsningar av med vem ett sådant avtal får träffas finns inte, utan den formulering som används är att kommuner och landsting får uppdra åt andra att anordna komvux, särvux respektive sfi. Liksom för övriga områden gäller den generella begränsningen i 11 kap. 6 § regeringsformen att uppgifter som innefattar myndig- hetsutövning endast får överlämnas till enskild om det finns stöd i lag. Sådant lagstöd saknas för dessa skolformer. Betygssättning och annan myndighetsutövning som normalt hör till en lärares uppgifter kan därför inte ingå i ett avtal om undervisning på entreprenad. Detta innebär, liksom för gymnasieentreprenader, att rektors- funktionen ligger kvar hos huvudmannen, dvs. kommunen/lands- tinget. Det framgår också av 1 kap. 10 § förordningen (2002:1012) om vuxenutbildning att vid undervisning som lagts ut på entreprenad gäller förordningens regler om rektor alltid för den rektor inom det offentliga skolväsendet som ansvarar för utbild- ningen. Kraven på behörighet för olika anställningsformer och kom- munens skyldighet att svara för personalens kompetensutveckling i 2 kap. 4–7 §§ skollagen gäller inte komvux som anordnas av annan än kommun/landsting. Bakgrunden till detta är att det inte ansågs rimligt ur praktisk synpunkt att tillämpa dessa bestämmelser på ut- bildningsanordnare som inte är en kommun eller ett landsting.77 1992/93:230 s. 89. På grund av undantaget från 2 kap. 3 § skollagen gäller inte heller bestämmelserna i 2 kap. 4–5 §§ skollagen om vem som är behörig att anställas som lärare för undervisning som bedrivs på entreprenad. 1990/91:85 s. 196 Gymnasieskolans utveckling och förutsättningarna för entreprenad 1.5.6Andra möjligheter att låta utomstående svara för undervisning Utöver de bestämmelser i skollagen och entreprenadlagen som möjliggör entreprenadlösningar finns i 15 kap. 2 § skollagen en generell bestämmelse som ger regeringen möjlighet att låta enskilda och andra utomstående svara för enstaka inslag i verksamheten.78 När det gäller utbildning inom ramen för individuella program får regeringen föreskriva att utomstående får anordna mer av under- visningen än vad som ryms i begreppet enstaka inslag i första stycket. (I det remitterade förslaget till ny skollag finns motsvarande bestämmelse i 22 kap. 17 §). Avsikten med bestämmelsen var att göra det möjligt för utom- stående att medverka i skolverksamhet. I vissa fall fanns särskilda regler om detta i skollagen. Vid sin tillkomst 1985 innehöll skol- lagen t.ex. bestämmelser om gymnasial lärlingsutbildning (dåvaran- de 5 kap. 21 §). Ett annat exempel är de särskilda utbildningsformer som regleras i 10 kap. skollagen.79 Det finns emellertid även andra utbildningsformer där utomstående medverkar på ett sådant sätt att de svarar för en del av undervisningen. Det kan t.ex. gälla praktik (arbetsplatsförlagd utbildning, se 5 kap. 15 § gymnasieförordning- en) eller andra undervisningsmoment där föreningar eller liknande svarar för utbildningsinsatser. Det är för att möjliggöra sådana in- slag som bestämmelsen i 15 kap. 2 § har tillkommit.80 Vid införandet av gymnasieskolans individuella program gjordes bedömningen att det för vissa elever kunde vara aktuellt att genom- föra stora delar av sin utbildning utanför det offentliga skolväsen- det. Det är skälet till att det i 15 kap. 2 § andra stycket finns en möjlighet för regeringen att föreskriva att mer än enstaka inslag får anordnas av enskilda och andra utomstående. Regeringen har endast i ett fall utnyttjat möjligheten att meddela särskilda föreskrifter, nämligen i förordningen (2003:255) om för- söksverksamhet med distansundervisning i kommun. Bemyndigandet avser elever som studerar på nationella program och ger möjlighet för dessa att i den egna skolan delta i undervisning i 78Vid skollagens tillkomst fanns bestämmelsen i 12 kap. 2 § men kapitelnumreringen ändra- des i SFS 1991:1107 79Se t.ex. förordning (1983:28) om undervisning av barn och ungdomar som vistas vid sär- skilda ungdomshem 1985/86:10 s. 132 f Gymnasieskolans utveckling och förutsättningarna för entreprenad annan anordnares regi via informations- och kommunikations- teknik. Vissa särskilda regler gäller för verksamheten i förhållande till skollagen och gymnasieförordningen. Bl.a. ska betyg sättas av lärare på skolan efter samråd med den andra utbildningsanordnaren. I samband med det kan även nämnas förordningen (2000:158) om försöksverksamhet med distansundervisning i gymnasieskolan. Syftet är att göra det möjligt för elever som går på ett nationellt program att få undervisning, med hjälp av informations- och kom- munikationsteknik, i en viss kurs som inte erbjuds i hemkommunen. Distansundervisningen får inte avse kärnämnen eller karaktärsämnen som är gemensamma för programmet. Begreppet sponsring var till en början ett sätt att beskriva när ett företag lämnar ekonomiskt stöd eller gåvor till idrottslig, kulturell eller annan icke-affärsdrivande verksamhet. brukar spons- ring beteckna avtal mellan två eller flera parter, där den ena parten (sponsorn) lämnar bidrag i form av pengar, varor och/eller tjänster och den andra parten (den sponsrade) i sin tur åtar sig att visa upp företagsnamn, varumärke, vara eller tjänst till nytta för sponsorn. För att detta ska vara sponsring och inte marknadsföring får informationen bara innehålla upplysning om företagsnamnet eller liknande. Någon annan information om sponsorn eller dennes produkter får inte förekomma. Sponsring inom skolan är en fråga som tagits upp av Konsu- mentverket och i samarbete med Skolverket.81 Tillsammans har de utarbetat en vägledning för hur man på lokal nivå ska kunna ta fram en policy för sponsring. Både i läroplanen för och för gymnasiet finns en uttalad målsättning om ett samarbete mellan skola och arbetsliv. I läroplanen för gymnasiet (Lpf 94) betonas särskilt vikten av sam- arbete med arbetslivet i den yrkesförberedande utbildningen. Även från arbetslivets sida finns ett uttalat intresse och det leder till att olika former av samarbete förekommer. Ofta kan det ske i form av sponsring. I gymnasieskolan förekommer t.ex. sponsring av läro- medel, datorer, resor och byggmaterial. 81 , och , Sponsring i skolan – Vägledning för utarbetande av lokal policy för sponsring, Gymnasieskolans utveckling och förutsättningarna för entreprenad En annan och mindre uppmärksammad form av sponsring är näringslivets finansiering av stiftelser som gör sociala insatser i skolan. Det kan t.ex. gälla insatser mot mobbning eller droger. Beslut om sponsring kan fattas på olika nivåer i skolan. I vissa fall kan enskilda lärare komma överens med företag, organisationer eller myndigheter om att ta emot t.ex. gratis undervisningsmaterial mot att sponsorerna presenteras för eleverna. I andra fall kan beslut om sponsring fattas av skol- eller kommunledningen. Det saknas uttrycklig lagreglering av sponsring i skolan. Vissa krav måste dock vara uppfyllda för att sponsring ska kunna ske. Det får t.ex. inte finnas någon risk för att skolan hamnar i bero- endeförhållande till sponsorn eller att undervisningen påverkas. Detta bottnar i regeringsformens objektivitetsprincip. Kommuner- na ska behandla alla lika och verksamheten ska präglas av opartisk- het och saklighet (1 kap. 9 § RF). Sponsringen får inte heller inne- fatta sådana villkor att den kommunala verksamhetens mål, inrikt- ning, omfattning och kvalitet påverkas. Den får naturligtvis inte heller innebära att verksamheten ges inslag som inte ingår i den kommunala kompetensen. Den motprestation som kommunen erbjuder ska också stå i rimlig proportion till sponsringen och sam- arbetet måste få en sådan utformning att det inte innebär ett otillåtet stöd till enskilda företag (jfr 2 kap. 8 § kommunallagen). Om sponsoravtalet innehåller ömsesidigt förpliktande ekono- miska åtaganden och avser en kommuns köp, leasing, hyra eller hyrköp, kan det omfattas av reglerna i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling (). Det förutsätter dock att sponsorn tillhandahåller varor eller tjänster och i gengäld får varor, tjänster eller pengar från den upphandlande enheten, dvs. Är det inte fråga om att kommunen ska stå för någon ekonomisk motprestation utan sponsorns prestation är att betrakta som en gåva är inte reglerna i tillämpliga. I de fall då kommunen en- dast åtar sig att upplysa om att de mottagna varorna eller tjänster- na sponsrats av en viss leverantör finns det normalt sett ingen sådan förpliktelse att reglerna om upphandling aktualiseras. Det ska i detta sammanhang också nämnas att regler i marknads- föringslagen blir tillämpliga om sponsringsavtalet leder till kom- mersiell reklam. Det finns också särskilda regler för sponsring som har ställt upp.82 82 (), Code on Sponsorship, 2003 Gymnasieskolans utveckling och förutsättningarna för entreprenad Med dessa utgångspunkter har m.fl. ställt upp ett antal utgångspunkter för formuleringen av en lokal policy för sponsring. Dessa kan sammanfattas inom tre delområden: Det ska vara ett seriöst företag som inte har skatteskulder eller liknande, att sponsorns verksamhet är förenlig med skolans värde- grund samt att sponsrat material inte innehåller reklam, erbjudanden eller annan marknadsföring. Sponsringens pedagogiska värde ska vägas mot dess påverkans- effekt material/aktiviteter ska vara förenliga med läro- och kurs- planer, fakta som presenteras ska vara opartiskt och aktuellt och det ska framgå vem som är utgivare/upphovsman till mate- rialet/aktiviteten samt sponsrat material får endast vara ett komplement. Under- visningen får inte vara beroende av detta för att fungera. Det är viktigt att göra en bedömning av vilken motpresta- tion som sponsorn förväntar sig för att överväga om regler om offentlig upphandling, opartiskhet och saklighet m.m. kan bli aktuella. En policy för sponsring i skolan är ett beslut av principiell natur. m.fl. rekommenderar därför att kommunfull- mäktige fattar ett övergripande beslut och att den ansvariga nämn- den sedan antar riktlinjer för den närmare utformningen. Policyn ska sedan göras väl känd både inom skola och näringsliv men också hos elever och föräldrar. I diskussionen om möjligheterna för kommuner och landsting att låta andra svara för undervisning är det omvända förhållandet, alltså kommunernas möjlighet att svara för undervisning åt andra, också av intresse. Det kan t.ex. ske genom samverkan av olika slag, som behandlas i nästa avsnitt. Det kan också genomföras i Gymnasieskolans utveckling och förutsättningarna för entreprenad form av uppdragsutbildning. Det ska dock framhållas att uppdrags- utbildningen ligger utanför det offentliga skolväsendet. Uppdragsutbildning har sin grund i tanken att även företags- finansierad och arbetsmarknadspolitiskt betingad utbildning bör ses som delar av de samlade utbildningsinsatserna. I vissa fall kan det innebära ett bättre resursutnyttjande om det ordinarie utbild- ningsväsendet avlastas kostnader som gränsar till personalutbild- ning medan det i andra fall kan finnas omständigheter som talar för att använda resurser inom det offentliga utbildningsväsendet. Det senare gäller t.ex. vid efterfrågan på utbildningsinsatser av det slag som kommuner och landsting tillhandahåller inom ramen för gymnasieskolan och vuxenutbildningen. Med detta som utgångspunkt infördes möjligheter för kommuner och landsting att erbjuda andra utbildning som till art och nivå motsvarar den verksamhet som bedrivs inom ramen för det offentliga skolväsendet (uppdragsutbildning). Avsikten är att det även vid denna form av utbildning ska vara fråga om grund- läggande utbildning och mera allmän påbyggnadsutbildning. Kom- muner och landsting ska alltså inte bedriva företagsintern utbild- ning eller annan direkt personalutbildning. Utrymmet för uppdragsutbildning regleras numera i lagen (1991:1109) om uppdragsutbildning i vissa fall. Denna bygger i allt väsentligt lagstiftning.83 Uppdragsutbildning innebär att en uppdragsgivare köper viss ut- bildning från en utbildningsanordnare. Såtillvida skiljer den sig inte från vissa andra former för utbildningsutbyte. Det som är utmärk- ande är att uppdragsgivaren dels utser vem som ska delta i utbild- ningen, dels svarar för finansieringen av utbildningen. Det senare innebär att den ersättning som uppdragsgivaren betalar ska mot- svara samtliga kostnader för utbildningen. Uppdragsutbildning ska avse fortbildning, vidareutbildning eller annan utbildning som syftar till att höja kompetensen hos an- ställda. Den kan också vara ett led i arbetsmarknadspolitiska åtgär- der. Av det skälet angavs i förarbetena att beställare av uppdrags- utbildning kan vara företag, organisationer och andra juridiska per- soner i egenskap av arbetsgivare samt statliga myndigheter, kom- muner och landsting. Det är också orsaken till att andra enskilda organ eller enskilda personer inte ska kunna komma ifråga.84 83Lagen (1985:903) om uppdragsutbildning i anslutning till det kommunala skolväsendet m.m. 1984/85:195 s. 12 Gymnasieskolans utveckling och förutsättningarna för entreprenad Vid tillkomsten av lag angavs att uppdragsutbildning inte bör avse utbildningar som riktar sig till ungdomar eller som är av längre, grundläggande karaktär. Utbildningar motsvarande gymnasie- skolans program är därför uttryckligen undantagna eftersom upp- dragsutbildning ska ses som en verksamhet utöver den reguljära.85 Uppdragsutbildning får inte heller förekomma i sådan omfattning att den ordinarie verksamheten påverkas negativt, t.ex. vad gäller tillgång till lärare och utrustning. Ett uttryckligt stadgande om det finns i 3 § förordningen (1992:395) om uppdragsutbildning inom det offentliga skolväsendet. Uppdragsutbildning får bedrivas inom ett område som i fråga om art och omfattning motsvarar den verksamhet som kommuner och landsting får bedriva inom det offentliga skolväsendet. Det ska allt- så vara samma typ av utbildning som den som ges inom ramen för den reguljära verksamheten. Som nämndes får uppdragsutbild- ning inte motsvara ett helt nationellt program. finns det inget som hindrar att den kan organiseras tillsammans med den ordinarie verksamheten (s.k. samundervisning). I de fall då uppdragsutbildningen motsvarar utbildning inom det offentliga skolväsendet får betyg eller andra kompetensbevis utfär- das. I 5 § förordningen om uppdragsutbildning inom det offentliga skolväsendet finns närmare anvisningar om förutsättningarna för detta. Huvudsakligen innebär de att utbildningen ska följa gym- nasieskolans kursplaner, att lärarna har kompetens motsvarande de krav som ställs på gymnasielärare samt att uppdragseleverna upp- fyller de behörighetskrav som ställs för antagning till gymnasie- skolan. Varje kommun är enligt 5 kap. 5 § skollagen skyldig att erbjuda samtliga ungdomar i kommunen, som uppfyller vissa krav, gym- nasieutbildning. För de allra flesta kommuner är det inte möjligt att i egen regi anordna gymnasieutbildning med alla de nationella pro- gram och inriktningar som finns. Vissa kommuner saknar eko- nomiskt och befolkningsmässigt underlag att över huvud taget anordna någon sådan utbildning. Samverkan har därför alltid skett mellan kommuner och mellan kommuner och landsting. 85 2 § lagen om uppdragsutbildning i vissa fall Gymnasieskolans utveckling och förutsättningarna för entreprenad För att lösa uppgifter inom området för den kommunala kompe- får kommuner och landsting träffa avtal om samverkan. Det ska finnas ett ömsesidigt kommunalt intresse och får inte gälla upp- gifter som enbart ligger i en kommuns intresse. Om samverkan medför att en kommun lämnar över uppgifter som innefattar myn- dighetsutövning till en annan kommun krävs lagstöd för att ett överlämnande ska få ske. Sådant lagstöd finns bl.a. inom skolans område. I 5 kap. 5 § skol- lagen sägs att varje kommun är skyldig att erbjuda samtliga ung- domar i kommunen som uppfyller vissa behörighetskrav86, utbild- ning på gymnasieskolans nationella program. I tredje stycket ges kommunerna möjlighet att fullgöra denna skyldighet genom att träffa ett samverkansavtal med en annan kommun. De två eller flera kommunerna bildar då ett samverkansområde för den utbildning som omfattas av avtalet. För specialutformade och individuella program finns motsvaran- de bestämmelse i 5 kap. 13 § andra stycket skollagen. Det finns också möjlighet att samverka i frågor om intagning. I 5 kap. 15 § ges möjlighet för en kommun att ha en intagningsorganisation som är gemensam med en annan kommun. Det finns inga närmare krav på hur ett samverkansavtal ska vara utformat mer än att det ska innebära att en eller flera kommuner anordnar nationella program i gymnasieskolan för en eller flera andra kommuners räkning. har dock ansett att det krävs ett skriftligt avtal för att ett giltigt sam- verkansavtal ska anses föreligga.87 Det finns även vissa krav på vad sådana avtal ska innehålla. Samverkansavtal har också vissa rättsverkningar för ungdomarna i de kommuner som samverkar. De ungdomar som hör till sam- verkansområdet får nämligen samma ställning som den anordnande kommunens ungdomar när de söker till ett nationellt program som ingår i samverkan. Den anordnande kommunen är då huvudman för alla elever på den i kommunen belägna skolan. Det gäller alltså även elever som har sin hemort i en annan kommun i samverkans- området. 86Se närmare 5 kap. 1 § och 5 § 1 st skollagen 87Se beslut , nr A 20. Se även Tersmeden/, Skollagstiftningens grunder, 1995, s. 133 ff Gymnasieskolans utveckling och förutsättningarna för entreprenad I kommunallagen finns olika möjligheter för samarbete kommuner emellan. Ett alternativ är att de kommuner som önskar samverka kring t.ex. gymnasieutbildning kan välja att inrätta en gemensam nämnd.88 De närmare bestämmelserna om detta finns i 3 kap. 3a–c §§.