sou · GUB388 · 2007-01-01 00:00:00 — Domstolen uppger att den på olika sätt försöker driva på handläggningen av PTS-målen, t.ex. genom riktade förelägganden, för att försöka få parterna att precisera sin talan. Det är normalt sett inte så att par- terna återkommande begär anstånd för att inkomma med skrifter och de håller vanligtvis angivna tidsfrister. Kammarrättens uppfatt- ning är inte heller att parterna medvetet försöker förhala processen genom att begära anstånd. Däremot har parterna en tendens att sända in många och långa inlagor med åtskilliga bilagor, vilket medför att handläggningen drar ut . hade PTS fattat beslut vad gäller 17 av de 18 marknader som anges i kommissionens rekommendationer. För den sista marknaden (internationell roaming) är PTS förslag att ingen SMP-operatör ska utpekas. På 11 av marknaderna har PTS pekat ut en eller flera SMP-operatörer som meddelats skyldigheter. Besluten om utpekande och meddelande av skyldigheter har över- klagats av någon eller några aktörer på samtliga marknader utom en. På ett antal marknader har dock TeliaSonera först överklagat beslut som gäller bolaget men sedan valt att återkalla sina överkla- ganden. Utfallet av PTS marknadsanalyser och överklagandefre- kvensen framgår av figurerna 6.2 och 6.3 nedan. Domstolsprövning av mål från PTS Figur 6.2 Utfallet av PTS marknadsanalyser Det bör påpekas att det har utsetts fler än en SMP-aktör på ett antal marknader; då har flera eller samtliga utpekade överklagat beslut. Som en kommentar till diagram 6.3 bör nämnas att på en av de marknader där TeliaSonera återkallat sitt överklagande har andra aktörer också klagat; detta är anledningen till att den totala summan blir 12 och inte 11. Domstolsprövning av mål från PTS SMP-besluten är grunden för regleringens genomförande, och det är därför särskilt viktigt att dessa vinner laga kraft . Av den anledningen beskrivs nedan hur några av de vikti- gaste marknadsbesluten hanterats i domstolarna. Som tidigare konstaterats kan dock genomförandet av regleringen även hindras om ett beslut som meddelats med stöd av ett SMP-beslut överklagas och inhiberas. På marknaden för LLUB, där TeliaSonera valt att inte överklaga SMP-beslutet, förekommer ett antal mål i länsrätten som utgår från meddelade skyldigheter. Det rör sig dels om föreläggande mot TeliaSonera vad gäller pris- sättningen av LLUB, dels tvistlösningsärenden mellan TeliaSonera och några av bolagets konkurrenter. Målen som kommit in till läns- rätten och framåt har ännu inte avgjorts. Marknaden för terminering i de fasta näten I ett beslut från PTS utpekas ett stort antal operatö- rer med betydande inflytande på marknaden för terminering i det fasta telenätet, och dessa operatörer meddelas olika skyldigheter i förhållande till sina konkurrenter. Tre av de utpekade operatörerna (, Tele 2 och ) Domstolsprövning av mål från PTS överklagade beslut till länsrätten. Länsrätten avgjorde målen genom tre domar , och därigenom fastställdes PTS beslut i huvudsak. Länsrättens domar överklagades av såväl PTS som de utpekade operatörer som berördes av domarna. Kammarrätten meddelade prövningstillstånd i två av målen (och Tele2), men inte i det tredje målet (, beslut ). Genom en dom (mål nr 1374--75-06) upphävde kammarrätten PTS beslut och länsrättens avgöranden vad gäller . PTS har överklagat domen till Regerings- rätten, som dock har beslutat att inte meddela prövningstillstånd. Genom en dom har kammarrätten fastställt läns- rättens dom och PTS beslut vad gäller Tele2. Beslutet har vunnit laga kraft. (Domarnas materiella innehåll beskrivs i avsnitt 6.5.) Det kan alltså konstateras att först efter det att PTS utpe- kat dominerande aktörer på marknaden för terminering i de fasta näten har frågan om huruvida dessa beslut skall gälla eller inte slut- ligt avgjorts för ett antal av de utpekade operatörerna. När det gäller ett av bolagen har PTS beslut undanröjts, och frågan ligger nu återigen hos myndigheten. Ett annat exempel på tidsåtgången i domstolarna är PTS beslut att utse TeliaSonera som SMP-operatör när det gäller marknaden för bitströmstillträde. Genom en dom har länsrätten fastställt myndighetens beslut, och kammarrätten beslutade att inte meddela pröv- ningstillstånd; en av rättens ledamöter var skiljaktig och ville meddela prövningstillstånd. Beslutet har överklagats av TeliaSonera till Regeringsrätten, som meddelat prövningstillstånd genom ett beslut . Av länsrättens dagboksblad i ovanstående fyra mål framgår hur det tagit från det att skriftväxlingen avslutats i domstolen till dess att dom meddelats. I ett av målen meddelandes dom drygt efter att skriftväxlingen var avslutad, i två fall kom domen och i det sista fallet dröjde det åtta måna- der innan dom meddelades. Det bör påpekas att den dom som meddelades kom som övriga domar på marknaden för terminering i de fasta näten. Domstolsprövning av mål från PTS valt att avgöra de mål som gäller SMP-besluten på denna marknad . Slutligen kan nämnas att när det gäller marknaden för samtals- terminering i individuella allmänna mobilnät fattade PTS beslut om att utse de aktörer som innehar egna mobilnät (TeliaSonera, Tele2, Hi3G, och ) till SMP-aktörer. Samtliga bolag har överklagat besluten; vid tidpunk- ten för detta betänkande var målen ännu inte avgjorda i länsrätten. 6.4Inhibition av PTS beslut I 8 kap. 22 § LEK anges att beslut enligt lagen eller enligt före- skrifter som meddelats med stöd av lagen skall gälla , om inte annat har meddelats. Av 28 § förvaltningsprocesslagen framgår att den domstol som skall pröva ett överklagande kan besluta att det överklagade beslutet inte skall gälla tills vidare (s.k. inhibition). Till utredningen har framförts att det är ett problem att dom- stolarna i stor omfattning valt att hindra vidare verkställighet av de beslut som PTS fattat. Exempelvis angav PTS vid sin genomgång av utvecklingen på bredbandsområdet 2005 att det var ett problem att myndighetens beslut om bitströmstillträde inte gick att verkställa eftersom beslutet inhiberats av länsrätten och ännu inte slutligt avgjorts (se Förutsättningar för en hållbar konkurrens på bredbandsområdet, PTS-ER 2005:39, s. 4). Länsrätten i avslog genom en dom TeliaSoneras överklagande och har förklarat att beslutet om inhibition upphört att gälla. PTS har först därefter kunnat påbörja tillsyn av den meddelade skyldigheten. Vidare verkställighet har dock återigen hindrats genom att Regeringsrätten beslutade om prövningstillstånd och inhibition . Av de 45 mål som /2006 pågick i Länsrätten i hade frågan om inhibition prövats i 24 mål, dvs. fler än hälften. I 8 av dessa har beslutet blivit att inte inhibera, medan det i 16 av målen har fattats beslut om inhibition. Av inhibitions- besluten har 5 fattats efter ett överklagande till kammarrätten, sedan länsrätten först avslagit en framställan. Det är uppenbart att ett inhibitionsbeslut kan få stor betydelse. Om PTS i ett SMP-ärende beslutat att en aktör med betydande Domstolsprövning av mål från PTS inflytande på en viss marknad skall vara skyldig att lämna sina kon- kurrenter en särskild form av tillträde kan detta beslut utgöra grunden för ett efterföljande beslut i ett tillsynsärende, där skyl- digheterna preciseras, eller som ett tvistlösningsärende. Såväl marknads- som skyldighetsbeslut kan inhiberas av domstol efter ett överklagande i sak, men även beslut i tillsynsärenden och tvistlösningsärenden kan bli föremål för inhibition. Att inhibition kan ske på olika nivåer kan få betydelse för möjligheterna att driva igenom beslutade åtgärder i avvaktan på att besluten skall vinna laga kraft. Om själva skyldighetsbeslutet för en viss marknad inhiberas medför det t.ex. att PTS är förhindrat att vidta ytterligare åtgärder, t.ex. i ett tillsynsärende för att genomdriva regleringen. Om däremot ett föreläggande att vid vite vidta viss åtgärd inhiberats, innebär det endast att den åtgärden stoppats. Effekten när det gäller PTS möjligheter att införliva regleringen på den aktuella marknaden kan dock bli densamma. Utredningen anser att det är värdefullt att beskriva några beslut om inhibition som fattats i ärenden som var pågående vid läns- rätten /2006. Genom ett beslut (kammarrättens mål nr 6343-04) valde kammarrätten att inte inhibera vidare verkställighet av marknads- och skyldighetsbesluten vad gäller på gros- sistmarknaden för terminering av samtal i nationella allmänna mobilnät. Kammarrätten konstaterade att någon praxis enligt den nya lagstiftningen inte hade hunnit utvecklas och att frågan om fastställande av relevanta marknader och om huruvida skulle anses ha betydande inflytande på marknaden var förenad med kvalificerade överväganden av bl.a. konkurrensrättslig natur. Kammarrätten ansåg att det var osäkert om marknadsbeslutet skulle komma att lämnas utan ändring vid den slutliga prövningen, och marknads- och skyldighetsbeslutet innebar enligt kammar- rätten ingripande följder för . Att bolaget kan överklaga tillsyns- och tvistlösningsbeslut förtar, enligt kammarrätten, inte olägenheterna med marknads- och skyldighetsbesluten. Kammar- rätten ställde därför intresse av inhibition mot PTS intressen i form av andra operatörers och slutkunders intresse av låga kostnader, samt det allmännas intresse av ett tydligt och förut- sägbart regelverk. Kammarrätten ansåg att de sist angivna skälen med viss tyngd talade mot inhibition. Vid avvägningen mellan skä- len för och emot inhibition ansåg kammarrätten att intresse av inhibition inte kunde anses ha en större tyngd än mot- Domstolsprövning av mål från PTS Det saknades därför, enligt domstolen, tillräck- liga förutsättningar för inhibition av marknads- eller skyldighets- beslutet. Det enda skyldighetsbeslut som varit inhiberat är, som tidigare påpekats, beslutet på marknaden för bredbandstillträde i grossist- ledet i form av bitströmstillträde avseende TeliaSonera. Med bit- strömstillträde menas (som det beskrivs i PTS marknadsbeslut , dnr 04-6949/ 23a) att en grossistkund hyr en komplett tjänst för överföring av bredband mellan nätnod och slutkund av den operatör som förfogar över ett accessnät. Grossistkunden får då tillgång till en förbindelse i form av en digi- tal anslutning och behöver därmed inte investera i accessutrustning för överföring av bredband till slutkunden. PTS har i skyldighets- beslutet (även det från , dnr 04-6949/ 23b) förpliktat TeliaSonera att tillgodose varje rimlig begäran från andra operatörer om bitströmstillträde. I beslutet anges vidare att bitströmstillträde innebär fysiskt tillträde till en överlämnings- punkt, för överlämning av biströmsaccesser, i anslutning till TeliaSoneras accessnät och transportnät. TeliaSonera överklagade beslut och hävdade att marknadens särdrag inte motiverar ett ingripande med förhandsreglering, att bolaget inte har ett betydande inflytande samt att de ålagda skyl- digheterna inte är proportionerliga. Länsrätten inhiberade skyldig- hetsbeslutet utan att ange några skäl, och kammarrätten beviljade inget prövningstillstånd i frågan. Som tidigare påpekats har läns- rätten genom en dom nu avslagit TeliaSoneras överklagande i huvudsak. I samband med domen har man även hävt inhibitionsbeslutet, men efter att Regeringsrätten beviljat pröv- ningstillstånd är beslutet åter inhiberat. Som ett exempel på beslut om att inhibera vidare verkställighet av ett föreläggande vid vite kan nämnas kammarrättens beslut i mål nr 316-05. Föreläggandet gällde att vid vite om skulle sänka avgiften för termine- ring av rösttrafiken i bolagets mobilnät till högst . hänvisade i länsrätten bl.a. till det ovan angivna kammar- rättsbeslutet i inhibitionsfrågan, där den angivna osäkerheten om det slutliga utfallet i marknads- och skyldighetsfrågan fördes fram som skäl för inhibition. Bolaget ansåg vidare att den rättsliga statu- sen var oklar vad gäller de dokument som PTS utfärdat, och som tillsammans utgjorde myndighetens beräkningsmetod för kost- nadsorienterad prissättning enligt LRIC-metoden (LRIC – long Domstolsprövning av mål från PTS run incremental costs, dvs. den långsiktiga marginalkostnaden). Länsrätten avslog yrkandet om inhibition utan att närmare ange skälen för sitt beslut. Kammarrätten biföll dock ett överklagande från och förordnade inhibition av PTS beslut om vitesföreläggande. Kammar– rätten konstaterade att föreläggandet innebar en tillämpning av PTS modell för beräkning av kostnadsorienterad prissättning, och att denna tagits fram med utgångspunkt PTS antagna författning (PTSFS 2004:5). Kammarrätten konstaterade därefter att PTS beräknings– modell saknar motsvarighet enligt såväl nuvarande som tidigare lagstiftning. Domstolen påpekade vidare att varken föreskrifterna, modellen i sig eller dess tillämpning hade prövats rättsligt i domstol. Enligt Kammarrätten var det därför olämpligt att låta PTS förelägganden gälla . De motstående konsument- och operatörsin- tressen som PTS framhållit talade, enligt kammarrätten, förvisso mot inhibition, men inte med sådan styrka att inhibition inte bör kunna komma i fråga. Kammarrätten fann därför att tillräckliga skäl för inhibition förelåg. Målet i huvudsaken, som kom in till läns- rätten , har för detta betän- kande ännu inte avgjorts av länsrätten. Frågor om inhibition av överklagade beslut i tvistlösningsären- den har avgjorts i Regeringsrätten genom tre domar den 23 decem- ber 2005 (mål nr 4362-05, 4366-05 och 4367-05, en av domarna finns återgiven i , RÅ 2005 not. Kammarrättens beslut att inhibera hade överklagats till Regerings– rätten av PTS, men inte av något av de inblandade bolagen. De frågor som Regeringsrätten hade att ta ställning till var dels den mer principiella frågan om huruvida det över huvud taget är möjligt att inhibera ett beslut i ett överklagat tvistlösningsärende, dels om det i de aktuella fallen fanns skäl att meddela sådana förordnanden. Länsrätten hade inte funnit några skäl att inhibera medan kammarrätten, med hänvisning till tidigare beslut från domstolen, fann att det förelåg skäl för inhibition. Underrätterna berörde dock inte den principiella frågan. Regeringsrätten konstaterade inledningsvis att det inte fanns något formellt hinder mot att pröva en fråga om inhibition av ett avgörande i ett tvistlösningsärende med tillämpning av 28 § för- valtningsprocesslagen. Rätten påpekade därefter att det för ett inhibitionsbeslut i allmänhet ställs krav på en tämligen hög grad av sannolikhet, för att själva sakfrågan i målet skall bifallas slutligt. Domstolsprövning av mål från PTS Domstolen noterade dock att kravet satts lägre när målet varit av sådan karaktär att det kan antas medföra betydande olägenheter för den enskilde om beslutet skall gälla och det inte finns något motstående intresse som starkt talar för att beslutet skall gälla . Vid sådana omständigheter har det ansetts att inhibition bör meddelas redan när utgången i målet framstår som oviss (se t.ex. RÅ 1990 ref. 82 och RÅ 1998 not. Regeringsrätten konstaterade vidare att bedömningen av den slutliga utgången i tvistlösningsärendet oundvikligen påverkas av frågornas mycket komplexa karaktär. Det var enligt Regeringsrätten inte möjligt att för prövningen av inhibitionsfrågan göra en säker bedömning av hur den slutliga pröv–ningen av frågorna skulle komma att utfalla. Utgången av målet bedömdes därför som oviss. Regeringsrätten fann därefter att det inte fanns skäl att ifrågasätta uppgifterna från det bolag som ursprungligen begärt inhibition om att bolaget skulle utsättas för betydande olägenheter om tvistlösningsbeslutet började gälla . Enligt Regerings– rätten fanns därför inga starkare motstående intressen som talade för att besluten skulle gälla . Av detta följde, enligt domstolen, att inhibition kunde meddelas redan av det skälet att utgången i målet bedömdes som oviss. Regeringsrätten avslog därför PTS överklagande. 6.4.1Skyldighet för domstolarna att motivera inhibitionsbeslut Något som särskilt diskuterats i anslutning till frågor om inhibition av PTS beslut är huruvida domstolarna är, eller skall vara, tvungna att motivera sina avgöranden. Av 30 § förvaltningsprocesslagen framgår att rättens avgörande av mål skall grundas på handlingarnas innehåll och vad som i övrigt förekommit i målet. I paragrafens andra stycke anges att det skall framgå av beslutet vilka skäl som bestämt utgången. Av formuleringen rättens avgörande av mål framgår dock att det endast är vid det slutliga avgörandet som det krävs att domstolen skall ange skälen för sitt beslut. Länsrättens prövning av en inhibitionsfråga är inte ett slutligt avgörande av målet. Lagen anger alltså inte någon skyldighet för länsrätten att motivera ett beslut att inhibera PTS avgörande. Det- samma gäller i kammarrätten när domstolen prövar ett inhibition- syrkande som framställts i ett pågående mål där. Domstolsprövning av mål från PTS meningen i ramdirektivets artikel 4.1 framgår att reglerings- myndighetens beslut skall fortsätta att gälla efter ett överklagande, såvida inte överklagandeinstansen beslutar annorlunda. Inte heller i direktiven uppställs alltså något formellt krav på att inhibitions- besluten skall motiveras. I avsnitt 6.6 återkommer vi till vad som sägs om inhibitions- frågor i den pågående översynen av det europeiska regelverket på området för elektronisk kommunikation. 6.5Överensstämmelse mellan PTS beslut och domstolarnas slutliga avgöranden I utredningens uppdrag ingår att studera överensstämmelsen mel- lan tillsynsmyndighetens beslut och de slutliga lagakraftvunna avgörandena samt studera eventuella skäl till en ändring. Ett pro- blem med en sådan jämförelse framgår redan av utredningens upp- drag att snabba på överklagandeprocessen, nämligen att flera av de viktigaste besluten från PTS ännu inte slutligt överprövats av dom- stol. Här bör även beaktas hur vanligt det är att olika typer av beslut överklagas. När det gäller beslut enligt 3 kap. LEK är utredningens uppfatt- ning att dessa beslut överklagas förhållandevis sällan i förhållande till sitt antal. Enligt uppgifter till utredningen överklagas däremot PTS beslut i tvistlösningsärenden nästan undantagslöst. Utredningen har gått igenom 48 domar och slutliga beslut från Länsrätten i mellan och . Genom dessa domar har ett stort antal beslut från PTS överprövats. I 20 av domarna har länsrätten blankt fastställt PTS beslut. Det rör sig huvudsakligen om beslut enligt 3 kap. LEK, t.ex. beslut om frekvenstilldelning. I 7 av domarna har det skett vissa mindre mate- riella förändringar i förhållande till PTS beslut. I ytterligare 11 av domarna har det skett mindre förändringar i PTS beslut efter påpe- kande från myndigheten själv. För de sistnämnda målen rör det sig i samtliga fall om samma förändringar som i de överklagade tvist- lösningsärenden där länsrätten meddelade sina domar . Domarna har sedan överklagats till kammarrätten som beslutat att inte meddela prövningstillstånd, och målen ligger nu i Regeringsrätten. I 10 av domarna har PTS beslut undan- röjts eller ändrats helt eller huvudsakligen vad gäller överklagandet Domstolsprövning av mål från PTS från en av två parter, medan motpartens överklagande avslagits. I något av dessa fall har PTS medgett ändringsyrkandet. I 3 av domarna har det skett materiella förändringar Utredningen har även gått igenom kammarrättens beslut och domar i mål från PTS . Domstolen avgjorde slutligt 51 mål som härrörde från PTS. Utredningen har enbart tagit med domar och slutliga beslut i själva sakfrågan, således inte överklagade beslut från länsrätten om att inhibera eller inte inhibera. Utfallet i de ovan nämnda målen blev att kammarrätten i 42 fall inte meddelade prövningstillstånd, dvs. att länsrättens avgörande stod fast. Till det skall läggas 2 beslut om att avskriva mål efter återkallelse från part. Återstår gör 7 fall, där kammarrätten tagit upp överklagandet till prövning och avgjort målet genom dom. I en av dessa domar blev utfallet att PTS beslut stod kvar oförändrat men med ett påpekande från domstolens sida (se nedan gällande målet mot Tele2). I ett fall har länsrättens dom och PTS beslut i ett tvistlösningsärende undanröjts, eftersom kammarrätten ansåg att de frågor som var aktuella i målet inte kunde bli föremål för tvistlösning. Avslutningsvis kan nämnas att den totala andelen beviljade pröv- ningstillstånd för den angivna tidsperioden var för målen från PTS. Det skall jämföras med andelen beviljade pröv- ningstillstånd totalt för landets kammarrätter; enligt Domstols- verkets officiella statistik för åren 2001–2005 beviljades prövnings- tillstånd i mellan av de mål där sådant tillstånd krävdes. 6.5.1Särskilt om domstolarnas prövning av PTS SMP-beslut Det är självklart av särskilt intresse huruvida PTS beslut när det gäller att peka ut SMP-aktörer och meddela skyldigheter står sig vid ett överklagande. På två marknader – den för terminering i det fasta nätet och den för bitströmstillträde – har Länsrätten i överprövat PTS beslut genom tre domar (det fasta nätet) och genom en dom (bitströmstillträde). Efter överklagande har kammarrätten undan- röjt PTS beslut och länsrättens dom avseende en av operatörerna, TDC Song. Även de övriga tre domarna har över- klagats till kammarrätten och på olika sätt avgjorts där. Domstolsprövning av mål från PTS Terminering i det fasta nätet – tre domar från I tre domar från fastställde länsrätten huvud- sakligen PTS beslut, i vilket bl.a. de tre klagande utpekats som SMP-operatörer och meddelats skyldigheter. En av de klagande () hade enbart klagat på de meddelade skyldigheterna, medan de båda andra (TDC Song och Tele 2) även hade klagat på själva utpekandet som SMP-operatör. Länsrätten ändrade domarna endast i den del som gällde den närmare preciseringen av pris- regleringsskyldigheten. I det sammanhanget framförde länsrätten även principiella invändningar mot PTS sätt att utforma skyldig- hetsbesluten. Länsrätten konstaterade i domarna att ålagda skyldigheter hade angetts under rubriken avgörande i beslutet. Därefter angavs att skyldigheterna preciseras närmare i en bilaga till beslutet. I bila- gan fanns ett antal punkter uppräknade som kunde hänföras till olika kategorier Enligt länsrätten står det klart att bilagan utgör en del av PTS avgörande. Dock blir innebörden av beslutet mindre tydlig när avgörandet delas upp på detta sätt, dvs. att en del av beslutet hänförs till en bilaga. När det gäller prisregleringsskyldigheten konstaterade länsrätten att PTS definitioner av vad som utgör en rättvis och skälig prissätt- ning enbart framgår i de angivna skälen till beslutet, trots att det utgör en del av de beslutade skyldigheterna. Länsrätten konstate- rade att det är viktigt att det framgår tydligt av beslutet vilka skyl- digheter operatören ålagts, särskilt när det är frågan om ingripande åtgärder mot en operatör. Skyldigheterna i sin helhet, med samtliga specificeringar, borde således ha framgått under avgörandet, enligt länsrätten. Efter att ha konstaterat ovanstående fann dock länsrätten att bristerna inte var av sådan art att det motiverade att beslutet upp- hävdes i någon del. När det gällde själva prisregleringsskyldigheten konstaterade länsrätten att utredningen i målet inte gav tillräckligt stöd för att ett kostnadsorienterat pris skulle vara i nivå med eller lägre än den kostnad som beräknats för TeliaSoneras allmänna telefonnät. I enlighet med detta ansåg man att PTS beslut skulle ändras. Den enda ändringen avsåg alltså den prisregleringsskyldighet som enbart fanns i skälen till PTS beslut. Som tidigare nämnts överklagades domarna till kammarrätten. Domstolsprövning av mål från PTS Anledningen till att kammarrätten undanröjde underinstansernas beslut avseende ett av bolagen, , var att dom- stolen ansåg att PTS riktat beslutet om SMP och meddelande av skyldigheter mot fel part. I domen gällande Tele2 ändrades inte länsrättens dom, vilken hade överklagats av såväl Tele2 som PTS. Myndigheten hade yrkat att länsrättens dom skulle upphävas i den del den avsåg en ändring av PTS avgörande.