sou · GUB317 · 2007-01-01 00:00:00 — För personer intag- na i polisarrest bör det ankomma på den aktuella polismyndigheten att fatta motsvarande beslut. När intagna har förts över till en sjuk- vårdsinrättning för rättspsykiatrisk vård eller till en rättspsykiatrisk undersökningsenhet bör ansvaret att fatta beslut enligt häkteslagen ankomma på huvudmannen för inrättningen eller enheten där den in- tagne befinner sig. I sistnämnda fall kommer alltså beslutsbefogen- heterna beträffande en intagen, som det ser ut , att ligga an- tingen på eller på ett landsting. Beslut om en- skilda restriktioner för intagna som är misstänkta för brott skall lik- som fattas av undersökningsledare eller åklagare. Ett problem med gränsdragningen av beslutsbefogenheter mellan de olika myndigheterna kan vara att begreppet intagen inte är defi- nierat. Det är också osäkert hur detta begrepp förhåller sig till be- greppet inskriven, som används i häkteslagen vid bestämmandet av rätt forum vid överklagande till allmän förvaltningsdomstol (se av- snitt 5.6.2). Exempel på situationer där gränsdragningsproblem kan uppstå är när en intagen i häkte på grund av lokalbrist tillfälligt pla- ceras i polisarrest eller när den som anhålls och tas in i polisarrest till- fälligt flyttas och i stället placeras i en cell i det angränsande häktet. Det är inte helt klart om dessa personer då är intagna i häktet eller i polisarresten eller i båda. Ett annat exempel är att en intagen i häkte tillfälligt förs över till en rättspsykiatrisk undersökningsenhet. Perso- nen kan då fortfarande vara inskriven i häktet medan han eller hon befinner sig på undersökningsenheten. Den helt övervägande majoriteten intagna som omfattas av häk- teslagen står under Kriminalvårdens ansvar och det är därför naturligt att de allra flesta besluten enligt lagen fattas av den myndigheten. Vår uppfattning är att Kriminalvården i princip alltid skall fatta be- slut avseende den som är intagen eller inskriven i häkte, oavsett Överväganden om en ny häkteslag tillfällig placering eller vistelse utanför häktet, t.ex. i polisarrest eller på sjukhus. Kriminalvården bör också alltid ha beslutanderätten be- träffande den som är placerad i ett häkte, även om han eller hon sam- tidigt skulle kunna anses vara intagen också i någon annan förvarings- lokal. Det enda undantaget bör vara när en intagen i häkte förs över till en rättspsykiatrisk undersökningsenhet eller en rättspsykiatrisk sjukvårdsinrättning, eftersom det då av praktiska skäl bör vara huvud- mannen för den enheten eller inrättningen som fattar beslut enligt häkteslagen beträffande den intagne under vistelsen där (se mer om detta i kapitel 7). En polismyndighets beslutsbefogenheter enligt häkteslagen bör således omfatta endast den som förvaras i en polisarrest utan att for- mellt vara intagen eller inskriven i häkte eller kriminalvårdsanstalt, dvs. huvudsakligen den som är gripen eller anhållen eller som är till- fälligt omhändertagen enligt polislagen eller lagen om omhänderta- gande av berusade personer. Vem som fattar beslut hos respektive myndighet bör i vanlig ord- ning framgå av myndigheternas instruktioner eller andra tilllämp- ningsförordningar samt av de interna arbetsordningarna. 5.6.2Omprövning och överklagande av beslut kan Kriminalvårdens beslut enligt häkteslagen överklagas endast när de i särskilda fall rör enskilda intagna, dvs. Sådana beslut som myndigheten fattar enligt lagen och som har ge- nerell tillämpbarhet, t.ex. ordningsregler eller allmänna föreskrifter, är inte längre överklagbara. Denna princip om att s.k. normbeslut inte skall kunna överklagas bör gälla även för beslut enligt den nya häkteslagstiftningen. Eftersom vi föreslår att alla inblandade myndigheters – och alltså inte enbart Kriminalvår- dens – befogenheter att fatta förvaltningsbeslut uttryckligen skall regleras i lagen, bör överklagandeförbudet beträffande normbeslut följaktligen gälla oavsett vilken myndighet som fattat ett sådant be- slut (se avsnitt 5.6.1). Vilka myndigheter som skall vara behöriga att fatta olika normbeslut – t.ex. Kriminalvården, , och – behöver och bör mot den bakgrunden inte framgå av den nya häkteslagen, utan kan regleras i förordning. gäller att alla Kriminalvårdens beslut en- ligt häkteslagen måste omprövas särskilt av myndigheten innan de Överväganden om en ny häkteslag Denna ordning, som infördes med anledning av kri- minalvårdens omorganisation till en enda myndighet, bör gälla även i fortsättningen. En bestämmelse i lag om att beslut som rör enskilda får överkla- gas innebär inte med nödvändighet att samtliga beslut som i särskilda fall fattas av berörda myndigheter är överklagbara. Överklagbarheten begränsas till följd av vissa allmänna principer som har utvecklats i praxis och kan vara beroende av t.ex. vilken verkan beslutet har på enskilda.30 Exempelvis bör beslutet vara skriftligt avfattat och av inte allt för obetydlig vikt för parter eller andra. Ett formellt beslut om att avslå en begäran från en intagen utan restriktioner att få ta emot ett besök är därmed överklagbart, medan det motsatta torde gälla för ett beslut om att av säkerhetsskäl tillfälligt avskilja en in- tagen i samband med störande uppträdande. Kriminalvårdskommit- tén har mot den bakgrunden föreslagit att en ny kriminalvårdslag mer noggrant skall reglera vilka beslut rörande enskilda intagna som skall kunna överklagas.31 I kommitténs lagförslag finns följaktligen en uttömmande uppräkning av de olika beslut i enskilda fall som kan anses särskilt ingripande eller begränsande och som därför skall vara överklagbara. En uttrycklig avgränsning mellan överklagbara och icke överklag- bara beslut är naturligtvis klargörande och ägnat att hålla ner antalet överklaganden som inte är meningsfulla. En sådan ordning är emel- lertid också förenad med vissa risker, bl.a. med hänsyn till de krav på domstolsprövning som uppställs i artikel 6 i . Vi kan inte se att det finns något direkt behov av en motsvarande avgränsning av överklagbara beslut i en ny häkteslag. Detta beror främst på att de beslut som fattas med stöd av häkteslagen – till skillnad från beslut inom verksamheten på kriminalvårdsanstalter – enligt vad vi erfarit överklagas mycket sällan. Mot den bakgrunden och med särskild hänsyn till att en lagstiftningsteknik som innebär att man gör en detaljerad uppräkning med anspråk på att vara ut- tömmande inte är riskfri, bör det även i fortsättningen vara en fråga för förvaltningsdomstolarna att i sista hand ta ställning till om ett beslut beträffande en enskild är överklagbart. Enligt häkteslagen skall Kriminalvårdens beslut i särskilda fall överklagas till den länsrätt inom vars domkrets den förvaringslokal är belägen där den intagne var inskriven när det 1997/98:101, s. 50 ff 31SOU 2005:54, s. 877 ff Överväganden om en ny häkteslag första beslutet fattades.32 Denna forumregel bör gälla också i fort- sättningen, men utan inskränkning till att avse endast Kriminalvår- dens förvaltningsbeslut. När en polismyndighet eller huvudmannen för en sjukvårdsinrättning eller undersökningsenhet fattar ett sådant beslut saknar emellertid hänvisningen till var den intagne var inskri- ven vid det första beslutet praktisk betydelse, eftersom dessa myn- digheters beslut enligt vårt förslag inte skall omprövas särskilt i den ordning som gäller för Kriminalvårdens beslut. Det innebär att i de fall en polismyndighet eller t.ex. chefen för en rättspsykiatrisk under- sökningsenhet fattar ett beslut enligt häkteslagen, skall bestämmel- sen tolkas som att beslutet skall överklagas till den länsrätt inom vars domkrets polisarresten eller undersökningsenheten är belägen. 6 Restriktioner för häktade Enligt regeringsformen är varje svensk medborgare gentemot det allmänna skyddad mot frihetsberövande och mot påtvingade in- grepp, som t.ex. undersökning av brev och avlyssning av telefon- samtal.1 Dessa fri- och rättigheter får begränsas genom lag. Bestäm- melser på området finns i bl.a. och häkteslagen. Vårt uppdrag innefattar en översyn av bestämmelserna om inskränk- ningar i möjligheterna till kontakter med omvärlden (restriktioner) för dem som är frihetsberövade på grund av misstanke om brott. Häkteslagen har sedan sin tillkomst undergått flera för- ändringar i fråga om restriktioner. Bland annat genomfördes vissa ändringar efter att fått kritik av Europa- rådets s.k. tortyrkommitté2. Trots detta har efter besök av tortyrkommittén fått förnyad kritik. Vi skall mot den bak- grunden se över och utvärdera effekterna av de lagändringar som genomfördes och särskilt beakta vikten av att regler om restriktioner bygger på en lämplig avvägning mellan å ena sidan en human behandling och hänsyn till personlig integritet och å andra sidan möjligheterna att utreda och lagföra brott. 6.1Rättegångsbalkens och häkteslagens regler om restriktioner för gripna, anhållna och häktade I finns grundläggande bestämmelser om straff- processuella tvångsmedel, däribland gripande, anhållande och häkt- ning på grund av misstanke om brott. Balken innehåller också be- stämmelser som gäller restriktioner för häktade, men inte för grip- na och anhållna. I häkteslagen finns ytterligare bestämmelser om restriktioner som gäller även för gripna och anhållna. 12 kap. 6, 8 och 12 §§ RF 2The or Degrading Treatment or Punishment (CPT) 6.1.1Rättegångsbalkens grundläggande regler om frihetsberövande vid misstanke om brott Grundläggande regler om frihetsberövande av personer misstänkta för brott finns i 24 kap. . För att en person skall kunna häktas krävs enligt huvudregeln att han eller hon är på sannolika skäl misstänkt för ett brott för vilket är föreskrivet fäng- else eller mer.3 Därutöver krävs att det finns en risk för att den misstänkte avviker eller på något annat sätt undandrar sig lagföring eller straff (flyktfara), genom att undanröja bevis eller på annat sätt försvårar sakens utredning (kollusionsfara) eller fort- sätter sin brottsliga verksamhet (recidivfara). Även om de angivna omständigheterna föreligger får den misstänkte inte häktas om det kan antas att han eller hon kommer att dömas endast till böter. Om det däremot är fråga om ett all- varligt brott för vilket det är föreskrivet fängelse, skall den misstänkte häktas om det inte är uppenbart att skäl till häkt- ning saknas.4 Som en allmän regel gäller att häktning får ske endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller något annat motstående intresse (den s.k. proportionalitetsprincipen). Beslut om häktning fattas av domstol efter framställan av åklagare.5 I vissa fall får en person som på sannolika skäl är misstänkt för brott häktas oavsett brottets svårhetsgrad, nämligen om han eller hon är okänd och vägrar legitimera sig eller saknar hemvist inom riket och det finns en flyktrisk.6 Den som är skäligen misstänkt för brott, dvs. en lägre grad av misstanke än sannolika skäl, kan häktas om övriga grunder för häktning är uppfyllda och det är av synnerlig vikt att den misstänkte tas i förvar i avvaktan på ytterligare utred- ning om brottet.7 Om det finns häktningsskäl får den misstänkte anhållas i avvaktan på rättens beslut om häktning. Även om det inte finns fulla skäl för häktning får en skäligen misstänkt person anhållas om det är av synnerlig vikt att han eller hon tas i förvar i avvaktan på ytterligare utredning. Ett beslut om anhållande fattas av åklagare.8 En polis- man får även utan anhållningsbeslut gripa någon om det finns skäl 324 kap. 1 § RB 524 kap. 5 § RB 624 kap. 2 § RB utredningshäktning; 24 kap. 3 § RB 824 kap. 6 § RB att anhålla honom eller henne.9 Om någon har gripits skall det skyndsamt anmälas till åklagaren, som efter förhör skall besluta om den gripne skall anhållas eller inte.10 En person som har gripits kan normalt hållas kvar för förhör i högst , om inte åklagaren fattar ett anhållningsbeslut.11 Efter ett anhållningsbeslut skall åklagaren, om beslutet inte hävs, utan dröjs- mål och senast den tredje dagen efter anhållandet göra en framställning hos rätten om häktning.12 En häktningsförhandling skall hållas senast efter att den misstänkte greps eller an- hållningsbeslutet verkställdes.13 Om rätten beslutar om häktning är huvudregeln att åklagaren skall väcka åtal från det att beslutet fattades, men rätten kan besluta om förlängning av tiden.14 Om åtal inte väcks skall rätten hålla ny förhandling i häktningsfrågan (omhäktning). Så länge den misstänkte är häktad och åtal inte har väckts skall rätten därefter kontinuerligt ompröva häktningsfrågan med högst . Rätten skall häva ett häktningsbeslut om inte åtal har väckts inom utsatt tid eller om det inte längre finns skäl för beslutet.15 Innan åtal har väckts får även åklagaren häva ett häktningsbeslut. När åtal har väckts beträffande den som är häktad skall rätten hålla huvudförhandling inom – om inte uppskov är nödvändigt på grund av att rätten be- slutar att förundersökningen skall fullständigas eller att vissa andra åtgärder skall vidtas i bevishänseende – och när denna är avslutad meddela dom inom om inte synnerligt hinder möter.16 Om den misstänkte döms för brottet skall rätten pröva om han eller hon skall stanna kvar i häkte till dess domen vinner laga kraft.17 Denna prövning skall göras mot bakgrund av de grund- läggande bestämmelser om häktning som redovisas inledningsvis i detta avsnitt, t.ex. om det föreligger kollusionsfara. 924 kap. 7 § RB 1024 kap. 8 § RB 1123 kap. 9 § RB (om det finns synnerliga skäl kan den gripne hållas kvar i , dvs. 1224 kap. 11 och 12 §§ RB 1324 kap. 13 § RB 1424 kap. 18 § RB 1524 kap. 20 § RB 1645 kap. 11, 12 och 14 §§ samt 30 kap. 7 § RB 1724 kap. 21 § RB 6.1.2Häkteslagens och regler om restriktioner I häkteslagen finns allmänna bestämmelser om restriktioner, dvs. inskränkningar i kontakterna med omgivningen, avseende den som med stöd av är gripen, anhållen eller häktad på grund av misstanke om brott.18 Beslut om restriktioner fattas av undersökningsledaren eller åklagaren. En förutsättning är att restrik- tionerna är påkallade med hänsyn till risken för att bevis undanröjs eller att en brottsutredning på annat sätt försvåras, dvs. De restriktioner som kan komma i fråga enligt häkteslagen är inskränkningar i den gripnes, anhållnes eller häktades rätt att vistas tillsammans med eller förvaras i samma rum som andra,19 att sända eller ta emot brev eller andra försändelser (med den misstänktes medgivande får granskning ske av brev som annars inte skulle ha fått skickas eller tas emot, men rätten att skicka brev till svenska myndigheter och vissa internationella organ eller till den offentlige försvararen får inte på något sätt inskränkas),20 att ta emot besök (den misstänkte har dock alltid rätt att ta emot besök från den offentlige försvararen),21 att ringa eller ta emot telefonsamtal (med den misstänktes med- givande får avlyssning ske av telefonsamtal som annars skulle ha vägrats, dock inte av samtal med den offentlige försvararen), att ha tillgång till tidskrifter, tidningar, radio eller teve,22 eller att lämna förvaringslokalen (t.ex. för att besöka en sjuk anhörig eller närvara vid en anhörigs begravning).23 Möjligheterna att meddela restriktioner gäller som nämnts för perso- ner som är gripna, anhållna eller häktade. I likhet med övriga person- kategorier som omfattas av häkteslagen förvaras dessa personer vanligtvis i polisarrest eller i något av kriminalvårdens häkten. Den som är häktad skall omgående föras till ett häkte.24 Till skillnad från häkteslagen i övrigt är bestämmelserna om restriktioner därutöver 1816 § och 23 § första stycket 1 häkteslagen 193 § första stycket häkteslagen 209 och 10 §§ häkteslagen 2111 § häkteslagen och 21 kap. 9 § RB 226 § tredje stycket häkteslagen 2424 kap. 22 § RB tillämpliga också på personer som är frihetsberövade på grund av misstanke om brott och som har förts över till en sjukvårdsavdel- ning för rättspsykiatrisk vård eller till en rättspsykiatrisk undersök- ningsenhet.25 Det är viktigt att notera att även om en intagen har ålagts restrik- tioner, innebär det inte nödvändigtvis att den eller de rättigheter som berörs är helt inskränkta. En åklagare kan således i ett beslut om restriktioner för besök ange som ett allmänt villkor att ett besök inte får tillåtas innan det har prövats av åklagaren, eller mer konkret att den intagne får ta emot besök från t.ex. vissa när- stående men inte av andra. Vidare kan restriktioner för teve och tidningar begränsas så att de endast omfattar t.ex. lokaltidningar och regionala nyhetsprogram. Det är också vanligt att åklagaren efter förfrågan från Kriminalvårdens personal eller personal inom rättspsykiatrin i särskilda fall medger undantag från beslutade restriktioner och exempelvis tillåter att en intagen umgås med vissa andra intagna eller att han eller hon får ringa vissa telefonsamtal. Ett restriktionsbeslut behöver med andra ord inte vara absolut. regler om restriktioner för den som är häktad För den som är gripen eller anhållen finns utöver kollusionsfaran och den allmänna proportionalitetsbedömningen26 inga särskilda krav som skall vara uppfyllda innan restriktioner kan meddelas. För den som är häktad gäller däremot att restriktioner får meddelas endast om han eller hon med stöd av bestämmelser i rättegångs- balken får underkastas inskränkningar i kontakterna med omvärlden.27 När en tingsrätt beslutar att häkta någon – eller förordnar att någon ska kvarbli i häkte eller medger förlängning av tiden för att väcka åtal – skall den på åklagarens begäran pröva om den häktades kontakter med omvärlden skall få inskränkas.28 Ett sådant generellt tillstånd kan tingsrätten lämna endast om det finns risk för att den häktade undanröjer bevis eller på annat sätt försvårar brottsutred- ningen, dvs. han eller hon skall vara häktad på grund av kollusions- fara. Huvudregeln enligt är alltså att en åklagare måste ha rättens tillstånd för att kunna meddela en häktad restrik- 2526 § första stycket häkteslagen 261 § häkteslagen (den enskilde får inte underkastas mer omfattande inskränkningar i sin frihet än vad ändamålet med frihetsberövandet kräver) 2716 § andra stycket häkteslagen 2824 kap. 5 a § RB tioner enligt häkteslagen. Däremot tar rätten inte ställning till vilka restriktioner åklagaren får meddela. Om ett generellt tillstånd saknas, och det på grund av senare inträffade omständigheter är nödvän- digt, får åklagaren meddela restriktioner ändå, men skall i sådana fall senast dagen efter beslutet begära rättens prövning av tillstånd till åtgärden. Ett tillstånd till restriktioner förfaller automatiskt om rätten inte medger fortsatt sådant i samband med att den förordnar att någon skall kvarbli i häkte eller medger förlängning av tiden för att väcka åtal. Rätten skall alltså pröva frågan om generellt tillstånd varje gång den tar ställning i häktningsfrågan. Vid prövningen av en begäran om tillstånd att meddela restrik- tioner skall åklagaren ange de omständigheter som yrkandet grundas på.29 Tingsrättens beslut om generellt tillstånd till restriktioner får överklagas särskilt till hovrätten.30 Åklagare eller undersökningsledare – vem beslutar om restriktioner? Som framgår av den tidigare redovisningen kan beslut enligt häktes- lagen om restriktioner för den som är gripen, anhållen eller häktad på grund av misstanke om brott fattas av åklagaren eller av under- sökningsledaren. Undersökningsledaren är vanligtvis antingen en allmän åklagare eller en polisman och i praktiken blir det den som är förundersökningsledare som fattar restriktionsbeslut.31 Enligt sär- skilda regler och under vissa förutsättningar kan också Justitiekans- lern eller leda en förundersökning i egenskap av särskild åklagare.32 Beslut om att inleda en förundersökning fattas antingen av en åklagare, som då normalt blir förundersökningsledare, eller av en polismyndighet.33 Om beslutet har fattats av en polismyndighet skall en åklagare överta ledningen av förundersökningen så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet, om inte saken är av enkel beskaffenhet.34 Huvudregeln är alltså att en åklagare skall ta 2924 kap, 14 § häkteslagen 3049 kap. 5 § 6 RB 1975/76:90, s. 53 32Se 6 § lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän och 5 § lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn 33Även och kan inleda förundersökning (tjänstemän inom dessa myndigheter har i vissa fall polismans befogenhet avseende bl.a. gripande) 3423 kap. 3 § RB (och den tidigare myndigheten har i samråd utfärdat allmänna råd om fördelningen av ledarskap i förundersökning, RÅFS 1997:12 och FAP 403-5) över ledningen av förundersökningen senast när det blir aktuellt att gripa någon, men en polismyndighet kan ibland fortsätta att leda förundersökningen även efter ett gripande. Den polisman som är undersökningsledare får då fatta beslut om restriktioner för den frihetsberövade. En åklagare skall dock som regel träda in som undersökningsledare senast när det erfordras åtgärd av domstol eller när han eller hon fattar beslut om att anhålla någon. I praktiken torde det ytterst sällan förekomma att en polismyn- dighet fattar beslut om restriktioner för någon som är anhållen eller häktad. Restriktioner beslutade av en annan undersökningsledare än åklagare blir alltså som regel aktuella endast från gripandet av en skäligen misstänkt person i en för- undersökning som leds av en polismyndighet fram till åklagarens beslut om anhållande eller övertagande av förundersökningsledning- en av annat skäl.35 Rätten att klaga på åklagarens beslut om enskilda restriktioner Ett beslut av åklagaren eller undersökningsledaren att meddela restriktioner skall omprövas så ofta det finns anledning till det.36 Ett beslut av åklagaren kan också överprövas av en högre åklagare som ett led i dennes tillsynsfunktion. Utöver detta har den som är gripen eller anhållen inga formella möjligheter att överklaga eller på annat sätt få till stånd en särskild prövning av åklagarens eller under- sökningsledarens beslut om restriktioner.37 Den som är häktad kan däremot begära tingsrättens prövning av ett beslut enligt häkteslagen att ålägga honom eller henne någon eller några av de i lagen angivna restriktionerna.38 Rätten skall pröva en sådan begäran från den häktade i samband med att den prövar frågan om tillstånd till restriktioner enligt regler. Åklagaren skall alltid ges tillfälle att yttra sig innan rätten fattar beslut. Tingsrättens beslut får inte överklagas. 35Som exempel kan nämnas att en polisman som är undersökningsledare nekar en gripen person rätten att ringa eller ta emot besök på grund av risken för att utredningen annars skulle försvåras (formellt har undersökningsledaren då fattat ett beslut om restriktioner enligt 16 § första stycket 1 häkteslagen) 3616 § tredje stycket häkteslagen 37Som framgår av avsnitt 6.1.1 kan en misstänkt dock hållas i förvar endast (högst ) om det inte finns ett häktningsbeslut 6.2Tidigare reformer av restriktionsförfarandet Vid häkteslagens tillkomst fanns alla bestämmelser om restrik- tioner för gripna, anhållna och häktade samlade i den lagen. I huvud- sak var det materiella innehållet detsamma som , dvs. att åkla- gare eller undersökningsledare, när det fanns risk för kollusion, kunde meddela restriktioner som inskränkte den frihetsberövades rätt att vistas tillsammans med eller förvaras i samma rum som andra, att sända eller ta emot brev eller andra försändelser, att ta emot be- sök, att ringa eller ta emot telefonsamtal, att lämna förvarings- lokalen samt att ha tillgång till tidskrifter, tidningar, radio eller teve (se redovisningen av häkteslagens allmänna regler i avsnitt 6.1.2). Det fanns inga regler om att åklagaren be- hövde rättens tillstånd för att meddela restriktioner för dem som var häktade.