sou · GUB365 · 2007-01-01 00:00:00 — Resultaten bekräftas också av olika aktörer vi varit i kontakt med. Några av dessa menar exem- pelvis att betydelsen av handlingsplaner för arbetet med våldsut- satta kvinnor ibland överskattas – det måste till något mer. Studien visar att handlingsplanerna används på olika sätt av chefer respektive handläggare och att användningen skiljer sig åt mellan kommunerna. Några chefer menar exempelvis att planen används som ett konkret stöd för handläggare i det faktiska mötet med en våldsutsatt kvinna, men den används också som stöd för cheferna när dessa ska kräva eller fördela resurser. Några chefer anser att planen endast är till för handläggarna, antingen som en inarbetad metod och arbetsmodell eller som en form av checklista eller tele- fonlista. Någon chef anser inte att det finns ett behov av en hand- lingsplan, ytterligare någon känner inte till att det finns en sådan plan. Ett antal handläggare uppger att planen används i det konkreta mötet med en våldsutsatt kvinna – planen utgör för dessa en checklista. Några menar att planen används i varierande grad i olika delar av , beroende på i vilken utsträckning planen är implementerad. Ytterligare andra uppger att man använder valda delar av handlingsplanen i sitt arbete. Ett antal handläggare använ- der sällan planen; den är inte bra eller så möter man enligt dessa inte våldsutsatta kvinnor i sitt arbete. Ett par handläggare känner inte till att det finns en handlingsplan. Ett flertal, men inte alla, anser att handlingsplanen utgör ett stöd i arbetet. Det finns dock olika åsikter om på vilket sätt den utgör ett stöd. Det är också ett större antal handläggare, jämfört med antalet chefer, som inte upplever att planen är ett stöd. De chefer och handläggare som menar att planen är ett stöd ger bl.a. följande exempel: planen är ett stöd för intern och extern samverkan, planen fungerar som ett slags uppslagsverk där det exempelvis framgår vart man kan hänvisa kvinnan, planen utgör en metod och en arbetsmodell, planen kan fungera som en checklista i det akuta läget och planen kan utgöra ett stöd för nyanställda. Beskrivning och analys av insatser Några handläggare tycker att planen i sin nuvarande utformning inte utgör ett stöd. Den behöver göras mer lättillgänglig och ansva- ret mellan olika aktörer bör förtydligas. Ytterligare några handläg- gare anser att handlingsplanen inte utgör något stöd alls – någon uttryckte att det bara är ett papper som inte har någon speciell funktion. Bland andra som vi talat med (som inte ingår i den här refererade studien) finns röster som påminner om vad dessa mer kritiskt inställda handläggare säger. I en kommun beskriver man t.ex. handlingsplanen som ett luftslott – den ser visserligen bra ut på pappret men då den saknar förankring i verkligheten är den i stort sett meningslös. I våra samtal med representanter för social- tjänsten finns också exempel på att chefer är något mer positivt in- ställda till planerna än vad handläggare synes vara. I kommunerna utan handlingsplan anser merparten av de intervju- ade att det inte finns något behov av en sådan. Man motiverar detta på olika sätt, exempelvis: Man uppfattar inte frågan som högt prio- riterad, man finansierar istället en kvinnojour som man samarbe- tar med, ytterligare någon menar att arbetet fungerar bra ändå, utan handlingsplan. En av de intervjuade menar dock att det finns ett behov av en handlingsplan. Att en sådan inte hade tagits fram, be- rodde enlig denna intervjuperson på en tröghet i organisationen. Merparten av de intervjuade i dessa kommuner menade vidare att avsaknaden av en handlingsplan inte berodde på ett aktivt beslut i frågan. Det hade bara blivit så, till stor del på grund av att frågan inte prioriterats. Handlingsplanen som verkningsfull metod? Många av de intervjuade i studien menar att handlingsplanen är ett verkningsfullt verktyg för arbetet med våldsutsatta kvinnor – men framför allt tillsammans med andra verktyg och åtgärder. Som ett enskilt dokument behöver inte handlingsplanen utgöra ett stöd. Huruvida handlingsplanen är ett verkningsfullt instrument eller inte beror enligt studien i hög grad på hur aktivt frågan om mäns våld mot kvinnor diskuteras och drivs på arbetsplatsen och – i lju- set av detta – hur kommunerna använder sina handlingsplaner. Beskrivning och analys av insatser Kommunerna kan i detta avseende delas in i aktiva, mindre aktiva och i inte aktiva. I de kommuner som kan betecknas som aktiva i frågan om mäns våld mot kvinnor – där frågan återkommande diskuteras på arbets- platsen, där arbetet pågått , där chefer är engage- rade, där man drivit projekt och arbetat med metodfrågor etc. – är också handlingsplanen ett levande dokument. I dessa kommuner ser man också fler våldsutsatta kvinnor, jämfört med de andra kommunerna. Handlingsplanerna i de aktiva kommunerna utmärks av att de betonar såväl samverkan som metod. Planerna uppfattas dessutom som ett utvecklingsområde i sig - något som ständigt måste utvecklas. I denna process måste alla berörda vara delaktiga: Då sitter det mer under skinnet, som en av intervjupersonerna ut- tryckte det. I en mindre aktiv kommun ser arbetet lite annorlunda ut. Här kan handlingsplanen vara nog så väl förankrad, men man har svårt att leva upp till målen i planen då man, enligt intervjupersonerna, inte har några resurser att erbjuda. De insatser man har att erbjuda, exempelvis ekonomiskt och praktiskt stöd, räcker inte till och inte minst behövs det mer kompetensutveckling. En intervjuperson säger följande: Det kan finnas handläggare som säger att de aldrig möter en misshandlad kvinna för att de inte har kompetens att bemöta dem och se deras behov. Där behövs det utveckling, kompetensutveck- ling och utbildning. Även om handlingsplanen är förankrad, är den inte ett levande dokument i dessa kommuner. I de kommuner som inte är aktiva på området, är handlingspla- nen inte lika känd. Den är inte heller ett levande dokument. I en av dessa kommuner uppger man dessutom att man inte stött på några våldsutsatta kvinnor . I en annan av dessa kommuner anser man att den främsta insatsen man kan erbjuda våldsutsatta kvinnor (de få man säger sig komma i kontakt med) är att förmedla kontakt med kvinnojouren. En intervjuperson säger: Kanske är det så attde som söker hjälp, det kanske inte är man initi- alt behöver då. Utan det är andra samhällsinstanser som läkare, kvin- nojour, ja. Det finns inte så där våldsamt mycket vi kan göra egentli- gen. Man upplever att inte är anpassad efter de våldsutsatta kvinnornas behov och att de därför får bättre hjälp på annat håll. Detta kan jämföras med de aktiva kommunerna som istället anpassat sitt stöd efter kvinnornas behov – det handlar en- ligt dessa kommuner om att våga se kvinnornas behov. Beskrivning och analys av insatser Man kan i detta sammanhang kanske drista sig till att göra vissa jämförelser med handlingsplaner på andra områden. I Statskonto- rets uppföljning av myndigheternas planer för etnisk och kulturell mångfald känns vissa inslag igen från det område som här är i fo- kus.TPTF15FTPT Det bör dock påpekas att myndigheterna är ålagda att ta fram handlingsplaner för etnisk och kulturell mångfald enligt ett reger- ingsbeslut , till skillnad från de lokala handlingsplaner som här beskrivs. Detsamma gäller handlingsplaner för jämställd- het, som myndigheter är skyldiga att upprätta enligt jämställdhets- lagen (1991:43). På området mäns våld mot kvinnor finns inga så- dana direktiv. Trots denna skillnad, finns alltså vissa paralleller. Enligt Statskontoret har arbetet med att utarbeta och fastställa handlingsplaner för etnisk och kulturell mångfald lett till en all- mänt ökad medvetenhet om mångfaldsfrågor. Ökad medvetenhet beskrivs också i vår studie som en positiv effekt av arbetet med att ta fram handlingsplaner om våld mot kvinnor. Statskontoret skri- ver att kvaliteten i mångfaldsplanerna skiftar mycket – detta känns igen från vårt område. Man pekar vidare på att det inte går att fast- slå något starkt samband mellan handlingsplanerna och myndighe- ternas ordinarie verksamhetsutveckling. Handlingsplanerna före- faller enligt Statskontoret ha upprättats pliktskyldigast. De funge- rar mer som ett policydokument där myndigheterna tar ställning till mångfaldsfrågor, snarare än som ett operativt verktyg. Även om någon plikt inte finns för att ta fram planer gällande området mäns våld mot kvinnor, har sådana tankar kommit till uttryck. Flera som vi varit i kontakt med har menat att man måste ta fram planer, några har också uppfattat att det faktiskt finns direktiv att göra så. finns det exempel på handlingsplaner som fly- ter ovanpå verksamheten – de är ibland dåligt förankrade i verk- ligheten, de beskrivs (som nämns ovan) som ett luftslott och utan mätbara mål. Handlingsplanen blir till ett dokument för doku- mentets skull. Även här går det alltså att dra paralleller med vad som framförts om handlingsplaner om etnisk och kulturell mång- fald. Studien om hur handlingsplaner kring mäns våld mot kvinnor används i praktiken visar att en handlingsplan i sig inte alltid utgör ett verkningsfullt instrument. Det synes vara avgörande att frågan om mäns våld mot kvinnor aktivt hålls levande, exempelvis genom diskussioner på arbetsplatsen, engagerade chefer och satsningar på 15P P Statskontoret (2004). Beskrivning och analys av insatser Handlingsplanen kan då fylla fler funktio- ner, så som stöd i det konkreta arbetet, stöd för samverkan internt och externt och stöd för att äska resurser. Påtagligt är också, att det är i sådana aktiva kommuner som man allra mest ser de våldsutsatta kvinnorna. 4.3Akuta respektive långsiktiga insatser Några länsstyrelser skiljer i sina kartläggningar av arbete med våldsutsatta kvinnor mellan insatser i det akuta skedet och mer långsiktiga insatser. i är ett exempel.TPTF16FTPT De kommuner som här uppger att man har långsiktiga insatser nämner olika former av samtals- eller gruppverksamheter. i har tillsammans med länets kom- muner tagit fram en handbok, där man också beskriver det långsik- tiga stödet som oerhört viktigt. Det långsiktiga stödet exemplifi- eras med att kvinnan kan få en kontaktperson. Även uppföljning av kvinnan och barnen beskrivs som viktigt.TPTF17FTPT Kommuner i beskriver långsiktiga insatser i termer av kontaktperson/ behandlingsassistent, enskilda samtal, stödsamtal och långsiktig stödkontakt, boende på institution (skyddat boende för kvinnor med barn).TPTF18FTPT Ett antal av de kommunala handlingsplaner som vi har tagit del av, gör en åtskillnad mellan långsiktiga respektive akuta insatser. Flera av de socialtjänstrepresentanter som vi talat med, betonar också vikten av långsiktiga insatser. Man menar dock att det finns alldeles för lite utrymme för den typen av insatser för våldsutsatta kvinnor. Enligt representanterna fungerar de akuta insatserna oftast bra och tillfredsställande, men för det långsiktiga arbetet krävs mer resurser. Handläggare menar exempelvis att det vore önskvärt med stödverksamhet i form av gruppsamtal och att kontaktpersoner skulle behöva användas mer. Enligt dessa utgör dock en allt för stram budget hinder för sådana insatser. 16P P (2004). 17P P (2001). 18P P (2005). Beskrivning och analys av insatser 4.4Traditionella insatser eller särskilda metoder? Många - bl.a. ett antal länsstyrelser - pekar på behovet av att ut- veckla särskilda rutiner och metoder inom för att möta våldsutsatta kvinnor och deras barn. Våldsutsatta kvinnor kan skilja sig från andra av klienter på en rad olika sätt. Handläggare som vi talat med menar exempelvis att det speciella med våldsutsatta kvinnor som klienter är att allt blir så kompri- merat och akut – till skillnad mot insatserna för många andra kli- enter. Andra handläggare har pekat på den ambivalens som kan prägla en familj där mannen utövar våld mot kvinnan som en speci- ell svårighet i insatserna. Kvinnan kan vara ambivalent i sitt förhål- lande till mannen, barnen gentemot såväl mamman som pappan. Ytterligare en synpunkt som framförts av några och som kan tillfö- ras denna diskussion är att traditionella familjeper- spektiv inte alla gånger är hållbart eller lämpligt i arbetet med våldsutsatta kvinnor. Till detta kan också föras de direkta hot som en våldsutsatt kvinna kan vara utsatt för – måste be- döma de risker som kvinnan och hennes eventuella barn lever under och agera efter detta. Några länsstyrelser påpekar dock att insatserna för våldsutsatta kvinnor som nämns i stort är av traditionellt slag och ryms inom ramen för ordinarie verksamhet.TPTF19FTPT Å ena sidan kan det mycket väl vara så att just dessa insatser bedömts som rimliga och korrekta efter det att kvinnornas behov utretts. Å andra sidan kan man också föra ett resonemang om att konstru- erar klientens behov efter de givna insatser som finns att tillgå. Olika studier visar exempel på att istället för att människornas fak- tiska situation blir vägledande för att formulera hjälpinsatser, så är det det omvända som gäller: Det finns ett antal på förhand givna insatser inom verksamheten och såväl socialarbetare som klienter tvingas anpassa sig till dessa. Klientens behov stöps om för att passa den sociala organisationen.TPTF20FTPT Länsstyrelserna har i sin tillsyn pekat på brister i handläggning som kan relateras till detta (tillsynen gäller handlägg- ningen generellt och inte specifikt arbetet med våldsutsatta kvin- nor). Man skriver: I utredningen kan bedömningen av individens behov ibland saknas. Utredningen har då gjorts mot en given lös- ning/insats, antingen det kommunen kan erbjuda eller har fastställt i 19P P Se exempelvis (2005). 20P P , T. (1998). Beskrivning och analys av insatser Ofta saknas i utredningen en prövning av om beslutet motsvarar den sökandes behov.TPTF21FTPT Det finns också exempel på kommuner som säger sig ha sär- skilda rutiner och metoder för våldsutsatta kvinnor och deras barn. Enligt i rapporterar exempelvis tre fjärde- delar av socialnämnderna att de har särskilda metoder och rutiner för arbetet med våld mot kvinnor och deras barn.TPTF22FTPT Dessa särskilda rutiner och metoder utgörs bl.a. av rutinpärmar, att erbjuda kvin- nan en snabb kontakt, att ordna akuta stödinsatser vid behov och hjälp med praktiska kontakter. En kommun har dessutom en sär- skild manslägenhet där mannen kan placeras så att kvinnan och barnen kan bo kvar i hemmet.TPTF23FTPT Ytterligare exempel på särskilda metoder och rutiner som nämns är att mannen och kvinnan kan få separata socialsekreterare och barnen erbjuds stöd antingen via gruppverksamhet eller individuellt. Många av dessa insatser be- skrivs också av andra, men inte alltid i termer av att vara särskilda rutiner och metoder eller något unikt just för den här aktuella mål- gruppen. Olikheterna i kommunernas svar beträffande insatser och metoder, tillika kraven på särskilda metoder kontra tillräckligheten av de tra- ditionella metoderna kan vara en fråga om definitioner, eller snarare om en otydlighet beträffande vissa kärnbegrepp inom socialtjäns- ten. och reflekterar över detta utifrån en empirisk studie.TPTF24FTPT och menar att i socialt arbete är gränsen mellan organisatoriska lösningar och vad som kan betraktas som metoder inte särskilt tydlig. Denna otydlighet gäller även kärnbe- greppet insatser, som beskriver fenomen som ofta befinner sig nå- gonstans i detta obestämbara gränsland. Det används för att beteckna åtgärder vars syfte i allmänna termer är att förändra eller förbättra enskilda klienters eller gruppers situation. Detta kan sägas mot- svara definitionen av insats i termbank: Handling som är inriktad på (visst) resultat. Insatser som begrepp kan också användas för att fastställa vilka grupper som är föremål för hjälp av 21P P och Länsstyrelserna (2004). 22P P (2005). 23P P Ibid., s. 7. 24P P , Å. & , T. (1998). SOU 2006:65 Beskrivning och analys av insatser och menar vidare att relationen mellan insatser i form av satsningar på vissa grupper och använd- ningen av metoder sällan är entydig eller enkel. Omfattande sats- ningar behöver exempelvis inte betyda en långt utvecklad metodik eller övertänkta strategier. Ett exempel som och Lund- ström nämner är insatsen stödsamtal – som tidigare nämnts är detta också en vanlig insats i arbete med våldsutsatta kvinnor. och finner i sin undersökning dels att detta är mycket vanligt förekommande, dels att denna insats dessutom endast undantagsvis är baserad på någon klart artikulerad metod eller modell: Stödsamtal framstår med andra ord som en insats som kan stå som rubrik för lite av varje, och där den enda gemensamma nämnaren tycks vara formen (samtal) och - möjligen - syftet (stöd).25 Författarna listar avslutningsvis inslagen i olika metoder och insatser utifrån inriktning och innehåll. Några av dessa rubriceringar ter sig särskilt relevanta för utredningen - för att bena ut en del oklarheter, för att förstå de ibland motstridiga uppgifterna om generella respektive specifika insatser, tillika kraven på insatser för dessa kvinnor: Generella metoder för individuell förändring. Metoder som är tillämpbara på olika områden och olika sorters problem, och där fokus mer exklusivt är riktad mot individen och förändring av denne. Motivationsarbete och lösningsfokuserat arbete är spridda metoder av detta slag. Problemspecifika metoder för individuell förändring. Modeller som syftar till individuell förändring, men där tillämpningen är begränsad till ett visst område eller till problem av ett visst slag. Exempel är Minnesotametodiken och 12-stegsprogram (speci- fika för missbrukarvården). Satsningar på definierade grupper av klienter. Åtgärder av detta slag är i varierande grad kopplade till någon klart artikulerad metodik. Urvalet av grupper följer av sådant som gruppernas storlek, problemens svårighetsgrad, förebyg- gande ambitioner och opinionsmässiga signaler. Insatser som i huvudsak beskriver sådant som formen för eller syftet med en viss åtgärd, men där me- todinnehållet är påfallande oklart. Stödsamtal är en insats av 25P P Ibid., s. 301. Beskrivning och analys av insatser detta slag, med omfattande utbredning inom individ- och fa- miljeomsorgens samtliga områden.TPTF26FTPT arbete med våldsutsatta kvinnor spänner, så vitt vi kan se, över samtliga ovan angreppssätt – kanske i synnerhet de två sist nämnda. Vad mera är, så skulle man också kunna säga att ar- betet ibland går på tvärs och att inslag från flera inriktningar blan- das. Att ta fram en handlingsplan kan uppfattas som en riktad insats för en specifik grupp klienter, men handlingsplanens innehåll kan motsvara allmänna insatser (exempelvis stödsamtal). Kanske är det just detta som kommer till uttryck i den tvetydighet som nämndes ovan; det som av vissa kommuner betecknas som särskilda rutiner, är för andra liktydigt med mer allmänna lösningar och insatser. I denna analysram blir den frekvent förekommande insatsen att hänvisa till kvinnojour också problematisk. Här kan själva hänvis- ningen tolkas som en insats, kanske t.o.m. en riktad sådan, men tar ansvar för innehållet i insatsen? Det är exempelvis oklart om vistelse på kvinnojour kan räknas som en insats i formell mening. Utvärderingar av verksamheten saknas och vare sig läns- styrelsen eller har något tillsynsansvar över verk- samheten.TPTF27FTPT 4.5Under och efter kontorstid Några länsstyrelser tar i sina kartläggningar och i andra rapporter upp beredskap för våldsutsatta kvinnor under respek- tive efter kontorstid. Generellt sägs det att kommunerna har möjlighet att ge akut stöd och hjälp under kontorstid.TPTF28FTPT Många av de handlingsplaner/rutiner som tagits fram för inne- håller också anvisningar om att erbjuda kvinnan snabb kontakt; tid hos handläggare ; omedelbar kontakt med hand- läggare etc. Flera av de kommuner vi talat med har som policy att erbjuda tid för besök som kvinnan på något sätt aktuali- seras inom . 26P P Ibid., s. 27P P , M. (2006). 28P P Se exempelvis (2004), (2005) och (2003). Beskrivning och analys av insatser Efter kontorstid verkar dock beredskapen variera betydligt. Läns- styrelsen i beskriver exempelvis bered- skap som mer begränsad och flera kommuner hänvisar i sina svar till polisen eller till kvinnojouren.TPTF29FTPT Andra länsstyrelser rapporterar om kommunernas beredskap efter kontorstid i termer av social beredskap; social jourverksamhet samt storhelger; nämndens ordförande kan ha socialjour; enhetschefer har bered- skap i hemmet; polis; psykakut; polis och/eller sjukvård kan nå den sociala beredskapen, kvinnojour.TPT F30FTPT Ingen beredskap före- kommer också som svar i rapporterna, men inte i någon högre utsträckning. I de handlingsplaner för som vi tagit del av, förekommer någon form av upplysning eller information om jour eller annan beredskap efter kontorstid i drygt en fjärdedel. De exemplifierade svaren ovan känns igen från Kvinnovålds- kommissionens enkät, där frågor om kommunernas sociala jour och beredskap ingick.TPTF31FTPT Här svarade cirka en femtedel av kommunerna att de inte hade någon som helst form av social beredskap under jourtid. 45 kommuner uppgav att de hade social- jour och 75 att de har social beredskap. 91 kommuner uppgav att polis, SOS alarmering eller motsvarande hade tillgång till telefon- nummer till någon politiker i socialnämnden eller till någon tjänste- man inom . 17 kommuner uppgav att man delar eller köper jourtjänster från en annan kommun. Kommunerna med socialjour eller social beredskap fick även be- svara frågan om hur ofta jourverksamheten kommer i kontakt med våldsutsatta kvinnor. Två kommuner (och ) uppgav att verksamheten möter kvinnor och 42 kommu- ner att man möter utsatta kvinnor någon eller i måna- den.TPTF32FTPT 58 kommuner uppgav att jourverksamheten möter våldsut- satta kvinnor högst någon eller och fyra kom- muner uppgav att de aldrig kommit i kontakt med våldsutsatta kvinnor under jourtid. I vår enkätundersökning till kommuner med strukturerad jourverksamhet återfinns samma spridning i kontakter med våldsutsatta kvinnor. Ett antal sociala jourer uppger att de 29P P (2003). 30P P Se exempelvis (2003), (2004) och län (2001). 31P P SOU 1995:60, del B, bilaga 5. 32P P I stads handlingsprogram för insatser vid våld mot kvinnor uppges att den sociala jouren i i genomsnitt möter två till tre våldsutsatta kvinnor . Beskrivning och analys av insatser träffar våldsutsatta kvinnor , några uppger ett antal gånger och ytterligare några kommuner ett antal gånger . Det ter sig rimligt att anta att kvinnornas behov av hjälp i många fall ser olika ut respektive (eller om man så vill, under respektive efter kontorstid). Frivilligorganisationerna på området har erfarenhet av att kvin- norna primärt söker hjälp . Enligt ROKS kan kvinnan agera mer ostört, i lugn och ro, eftersom mannen eller hon själv är på sitt arbete eller dylikt. Detta bekräftas också av sta- tistik över den kvinnojour på nätet som drivs av SKR. Hit kan kvinnor vända sig och via e-post ställa frågor, be om råd och få stöd. Flest frågor inkommer . En analys av Rikskvinnocentrums telefonrådgivning som är öppen dygnet runt, visar också att drygt tre fjärdedelar av samtalen inkom . ringdes exempelvis kortare samtal angående bokning av besökstid.TPTF33FTPT Här finns det således - i mer eller mindre utsträckning, under - en viss planering av kvinnan att söka hjälp för att förändra sin situation. Erfarenheter från det sociala arbetets praktik visar också att kvinnan främst sö- ker stöd och hjälp när hon är på väg att lämna mannen, dvs. i situa- tioner som kanske inte är helt och hållet akuta, direkt föranledda av en våldshändelse. Kvinnan kan med andra ord ha föreberett sitt uppbrott . Lämnandet kan växa fram gradvis, även om det som blir vändpunkten - då tanke blir till handling - kan komma hastigt och dramatiskt, kanske i samband med en vålds- händelse eller med en plötslig insikt som förändrar allt.TPTF34FTPT Akuta situationer kan dock givetvis uppstå.