sou · GUB322d3 · 2007-01-01 00:00:00 — Som exempel på sådana omständigheter kan nämnas frågan hur stora kostnader näringsidkaren bör svara för, hur värdiga åtgärder han vidtar, i vad mån regleringen kommer i konflikt med andra reg- ler, exempelvis säkerhetsföreskrifter vid flygtransporter, regler om k-märkning etc., i vilken grad åtgärderna skall tillåtas inverka på verksamheten, om näringsidkaren ihärdigt nog har försökt beveka fastighetsägaren att vidta underlättande åtgärder, inom vilken tid åtgärderna skall vidtas, vilka typer av funktionshinder som kunder har eller kan antas ha samt prioriteringen mellan åtgärder (exem- pelvis rullstolsramper) som underlättar för en grupp men som sam- tidigt utgör hinder för en annan grupp (exempelvis synskadade). En sådan omfattande skälighetsbedömning inrymmer en alltför stor grad av rättsosäkerhet för näringsidkaren. I själva verket upp- fyller förslaget inte rimliga krav på förutsebarhet och tydlighet och bör därför inte genomföras. Jag vill också framhålla, och instämma i, de kritiska synpunkter som organisationerna och Hotell- och Re- staurangföretagare framfört till kommittén i denna fråga. av experterna (LO), (TCO) och () Vi vill med detta yttrande kommentera ett antal principiellt viktiga frågor som i första hand rör arbetslivet och där vår mening avviker från ställningstaganden och förslag. Vi delar i väsentliga delar synen på hur diskriminering i arbetsli- vet bäst och effektivast motverkas. Vår uppfattning skiljer sig dock åt i vissa frågor som rör bland annat antalet diskrimineringslagar och tillsynens organisering. I dessa frågor hänvisar vi till respektive experts separata särskilda yttrande. Ett effektivt skydd mot diskriminering i arbetslivet Arbetet mot diskriminering i arbetslivet är en facklig kärnfråga. I arbetslivet finns strukturer och normer som i sig motverkar diskriminering, bland annat kollektivavtal, hög facklig närvaro på arbetsplatserna, etablerad partssamverkan och tvistelös- ningsmekanismer. Den arbetsrättsliga skyddslagstiftningen och diskrimineringslagstiftningen motverkar också kränkande särbe- handling i arbetslivet. Det tvistelösningssystem som finns i arbets- livet har som sitt primära syfte att lösa problem, snarare än att beiv- ra arbetsgivares lagbrott. En ultimat tvistelösning innebär att indi- viden får upprättelse som den anställde, om det rör sig om diskriminering av en arbetstagare, kan stanna kvar på arbets- platsen. Systemet fungerar också i bästa fall framåtsyftande och systemrättande ute på arbetsplatserna. Ett effektivt diskrimineringsskydd garanteras i stor utsträckning genom de fackliga organisationernas inflytande och det arbetsrätts- liga regelverket, i varje fall när det handlar om personer som redan är anställda. Däremot är detta skydd svagare för arbetssökande. Samspelet mellan lag och avtal stärker skyddet, liksom samverkan mellan fack och statliga ombudsmän gör. Det aktivt förebyggande arbetet på arbetsplatsen är grundläggande och den viktigaste be- ståndsdelen i arbetet mot diskriminering. Vi är när vi ser på kom- mitténs förslag i sin helhet oroliga över att fokus förflyttas från det arbetsplatsnära förebyggande arbetet mot diskriminering till en domstolsprövning av redan inträffad diskriminering. En sådan ut- veckling vore enligt vår mening djupt olycklig. Inte bara för indivi- den, utan även för arbetsgivarnas verksamhet och för samhället. Utredningens förslag har ett utpräglat individuellt perspektiv. Grundläggande för en diskrimineringslagstiftning är att ge indivi- den ett effektivt skydd mot diskriminering, men därmed inte givet att det individuella lagstiftade lagskyddet allena ger det effektivaste skyddet. Vår övertygelse är att om det generella skyddet eller kol- lektivavtalsmodellen försvagas kommer diskrimineringen öka – även om diskrimineringslagarna stärks. Det har varit Diskrimine- ringskommitténs uppdrag att föreslå ändrad diskrimineringslag- stiftning. Uppdraget har inte gällt att analysera hur skyddet mot diskriminering, godtycke och kränkande särbehandling ser ut totalt sett på dagens arbetsmarknad, vilket varit en genomgående svaghet i utredningens arbete. Resurser till informations- och utbildningsinsatser När den arbetsrättsliga lagstiftningen genomfördes avsattes mycket stora resurser från samhällets sida. Några sådana insatser gjordes aldrig när 1990-talets diskrimineringslagar kom till stånd. De fackliga organisationerna erhöll då inga medel trots deras viktiga roll att främja arbetet mot diskriminering i arbetslivet dels i det aktivt förebyggande arbetet dels genom att företräda sina med- lemmar i tvisteförhandlingar och inför domstolar. När den nya diskrimineringslagstiftningen träder i kraft uppstår ett stort behov av informations- och utbildningssatsningar, mot- svarande dem vi genomförde . Om principerna om likabehandling och icke-diskriminering skall kunna bli en realitet i arbetslivet fordras det att de cirka 400 000 förtroendevalda totalt sett i de fackliga organisationerna, våra medlemmar och våra an- ställda får information och utbildning. Vi hemställer därför att er- forderliga resurser för information och utbildning inom diskrimi- neringsområdet avsätts till arbetsmarknadens organisationer. Genom EU-direktiv kommer ett åldersdiskrimineringsförbud på arbetslivets område att införas i svensk rätt. Vi vet att många ar- betstagare på grund av sin ålder har svårt att hålla sig kvar på arbetsmarknaden, vilket är olyckligt för både individen och samhäl- let i stort. är vi tveksamma till effektiviteten i och ända- målsenligheten med ett sådant förbud, eftersom det sannolikt kommer att bli svårt att tillämpa i praktiken. Det finns både i lagstiftning och i kollektivavtal särregler som hänför sig till ålder och som har till syfte att främja eller skydda olika åldersgrupper. Att förbjuda främjande eller skyddande åtgärder kan i värsta fall ge ett sämre resultat för den grupp man vill främja eller skydda, än om åldersdiskriminering i sig inte förbjuds. När nu ålder ska skyddas av diskrimineringsförbudet är det där- för viktigt att det inte får samma absoluta karaktär som kön, etnici- tet etcetera och att det därmed beaktar att människor innehar flera åldrar under sin livstid och att vi kan behöva olika skydd och stöd i olika åldrar. Om kommitténs förslag till förbud mot åldersdiskri- minering genomförs kan vi mot den bakgrunden ställa oss bakom den undantagsregel som kommittén föreslår, vilken är generellt utformad och tillåter särbehandling som har ett legitimt syfte. De ålderskriterier som förekommer i kollektivavtal har ett främ- jande- eller skyddssyfte genom att exempelvis skydda unga mot lönedumpning eller att skydda äldre så att de i ökad utsträckning skall orka arbeta till ålderspension. Reglerna gäller lägstalöner, för- längd semester, uppsägningstid med mera. Sådana särbestämmelser har ett legitimt syfte och vi menar därför att förarbetena bör ge ut- tryck för en presumtion för att regler som finns i kollektivavtal slutna på central nivå faller under undantagsregeln. Kommittén föreslår vidare att diskrimineringsförbudet avseende arbetstagar-, arbetsgivar- och yrkesorganisationer som gäller för etnicitet, sexuell läggning, funktionshinder och kön utökas till att även gälla ålder. Våra organisationer har i tidigare sammanhang vänt sig mot att ideella föreningars inre angelägenheter lagregleras. Det är självklart att diskriminering inte skall få förekomma i sådana organisationers verksamhet. I gäller dock principen att ideella föreningars verksamhet inte regleras i någon särskild lag. En grundläggande princip är istället att en ideell före- ning måste iaktta likhetsprincipen, en princip som också domstolar anser sig behöriga att tillämpa i relation till beslut av sådana föreningar. Det är viktigt att understryka att det inte är fråga om att vi vill undandra fackföreningar från insyn. Fackföreningar är demokratiska organisationer med ett stort ansvar för att deras verksamhet är öppen och transparent och för att medlemmarnas rättigheter tydliggörs i stadgar och praxis. Vi menar alltså att det av principiella skäl är olyckligt att reglera föreningars inre liv. Vi anser även att en uttrycklig regel av det slag kommittén föreslår för ideella föreningar inte behövs, eftersom det följer av gällande rätt att en sådan förening inte får diskriminera. Om ett sådant förbud trots detta skulle införas finns det inte något skäl som talar för att det generella undantag för befogad särbehand- ling som föreslås gälla på arbetslivets område inte skulle gälla även här. Tvärtom måste det också finnas utrymme för fackförbund att vidta åtgärder som syftar till att exempelvis främja yngre medlem- mars inträde på arbetsmarknaden eller äldre medlemmars möjlighe- ter att behålla sin plats på arbetsmarknaden. Vi är positiva till att skyddet i diskrimineringslagstiftningen utökas till att även omfatta transpersoner. Transsexuella skyddas genom förbudet mot könsdiskriminering. Det är oklart i vad mån könsdiskrimineringsförbudet omfattar personer som kan be- tecknas som transpersoner vid sidan av transexuella. Begreppet transpersoner, som är ett vidare begrepp än transsexualism, är ett förhållandevis nytt begrepp och omfattar alla individer vars köns- identitet och/eller könsuttryck eller alltid skiljer sig från för det kön som registrerats för dem vid födelsen. Det är svårt att fastställa hur utbredd diskrimineringen av trans- personer är. Transpersoner är i stor utsträckning en osynlig grupp i samhället. Ett skäl till det är att transpersoner inte vågar vara öppna på grund av rädsla för fördomar, trakasserier och diskriminering. Det är mot den bakgrunden bra att de ges ett skydd. En lag för alla grunder och samhällsområden? Som vi ser det finns det starka skäl mot en lag för alla diskrimine- ringsgrunder och samhällsområden. Vi menar att det krävs särskild arbetsrättlig lagstiftning för att tillförsäkra ett effektivt diskrimine- ringsskydd i arbetslivet. Det finns flera skäl till denna ståndpunkt. Det handlar om: 1.Att relationen arbetsgivare – arbetstagare är speciell. Den spe- ciella relationen och utvecklade normbildningen som finns i arbets- livet föreligger inte på andra samhällsområden. Den arbetsrättsliga regleringen har i vår arbetsmarknadsmodell en struktur som består av regler i såväl lagstiftning (diskrimineringslagar, anställnings- skyddslag (LAS), arbetsmiljölag, medbestämmandelag (MBL) m.m.), kollektivavtal (med regler som skyddar mot diskriminering) och enskilda avtal. Diskrimineringsskyddet i arbetslivet bygger på ett samspel mellan alla dessa regler. De fackliga organisationerna företräder sina medlemmar i rätts- och intressetvister inom ramen för denna reglering. I vissa tvister har facket enligt MBL tolknings- företräde i avvaktan på dom. En stor del av tvisterna löses inom ramen för vår kollektivavtalsbaserade tvistelösningsmodell och når aldrig domstol. Arbetslivet och arbetsrätten hör ihop - en särskild lagreglering för arbetslivet bidrar till ett effektivt skydd. 2.Diskrimineringslagstiftningen är komplicerad och om kom- mitténs förslag genomförs kommer kraven på dem som lagstift- ningen riktar sig till att öka. Det är därför viktigt att i möjligaste mån underlätta för dem som skall tillämpa den, på arbetslivets om- råde främst arbetsgivare, arbetstagare och fackliga förtroendevalda. Vi anser att kommitténs förslag till en sammanhållen diskrimine- ringslag är svåröverskådlig och de enskilda bestämmelserna inne- håller i vissa fall så mycket information att det är svårt att urskilja de separata skyldigheter som följer av lagen, vilket särskilt gäller kapitlet om arbetslivet. Dessa problem skulle bättre kunna lösas med en arbetsrättslig diskrimineringslag, eftersom behovet av att skriva samman olika bestämmelser i syfte att hålla nere antalet pa- ragrafer då inte skulle göra sig lika starkt gällande. 3.En särskild diskrimineringslagsreglering för arbetslivet förenk- lar lokalt fackligt arbete, men den skulle också ge en viktig signal att diskriminering är en facklig fråga. En framtida diskrimine- ringslagstiftning på arbetslivet område bör därför rikta sig mot dem som skall tillämpa den också mot den bakgrunden. En lag med två olika instansordningar skapar olyckliga spän- ningar mellan domstolssystemen genom att () respektive Arbetsdomstolen (AD) i sista instans skall pröva samma lag och diskrimineringsbegrepp. En sådan inbyggd konflikt i rättssystemet är inte önskvärd. Om en ny gemensam lag för alla grunder och samhällsområden införs är risken uppenbar att denna konflikt kommer att skapa opinion och förslag till nya reformer redan innan bläcket hunnit torka. Med en särskild lagreglering för arbetslivet kan detta undvikas. När det gäller hur denna särskil- da lagreglering för arbetslivet bör utformas har vi helt eller delvis olika uppfattningar och vi hänvisar därför vidare till våra separata särskilda yttranden. Aktiva åtgärder och obligatoriska likabehandlingsplaner Det aktivt förebyggande arbetet på arbetsplatsen är grundläggande och den viktigaste beståndsdelen i arbetet mot diskriminering. Vi anser att det planmässiga aktiva arbetet för att förebygga och mot- verka diskriminering skall utvecklas inom ramen för det arbets- platsanknutna partsarbetet i kollektivavtal – inte genom de lagstad- gade planer som utredningen nu föreslår. Reglerna om aktiva åtgär- der bör därför göras semidispositiva. Om krav på lagstadgade planer likväl skulle införas är det viktigt att sådana planer inte kränker integriteten genom att förutsätta re- gistrering/kartläggning av individer på arbetsplatsen, till exempel avseende etnicitet. De aktiva åtgärder som kan bli aktuella bör alltså vara kvalitativa och inte kvantitativa med undantag för åtgärder som rör kön. Med Diskrimineringskommitténs förslag kommer de lagstadgade kraven på aktiva åtgärder att öka avsevärt. Krav på aktiva åtgärder kommer att finnas avseende alla diskrimineringsgrunder och ytterst genom krav på obligatoriska likabehandlingsplaner som skall om- fatta alla grunder. Om dessa regler görs tvingande på så sätt att kol- lektivavtalslösningar inte möjliggörs eller allvarligt hämmas riskerar de att leda till ett mindre effektivt förebyggande arbete mot dis- kriminering ute på arbetsplatserna. Genom kollektivavtal kan en ändamålsenlig anpassning ske till den aktuella arbetsplatsen, de lo- kala fackliga förtroendevalda får en tydligare roll i relation till ar- betsgivaren och möjligheterna att kontrollera efterlevnaden stärks väsentligt. Det är möjligt att komplettera lagens bestämmelser genom kollektivavtal. Det är dock inte möjligt att ersätta lagbe- stämmelserna genom kollektivavtal. En negativ konsekvens av det är att arbetsgivare, som kan bli bundna av både ett lagstadgat och ett avtalat system, sannolikt inte i någon större utsträckning kom- mer att vilja sluta kollektivavtal kring de aktiva åtgärderna. Det finns fackförbund som känner av denna problematik. Med en väsentlig ökning av de lagstadgade aktiva åtgärderna accen- tueras av naturliga skäl detta problem. Bakgrunden till vårt förslag om semidispositiv lagstiftning är att vi menar att detta skulle vara mycket positivt för utvecklingen av avtal på området. Vi anser att reglerna blir mer effektiva och tilläm- pas i högre utsträckning om parterna kan träffa avtal i en fråga, än om det bara finns generell lagstiftning. Därmed ökar också resur- serna för att kontrollera efterlevnad väsentligt genom alla de lokala fackliga förtroendevalda som finns på arbetsplatserna, förtroende- valda som i sin tur får stöd från förbundens centrala experter. Men för att avtal skall komma till stånd visar all erfarenhet att det måste vara möjligt för avtalsparterna att utforma egna regler för hur arbe- tet skall bedrivas, särskilt vad gäller det aktiva förebyggande arbe- tet. Trots att gällande regler om aktiva åtgärder i jämställdhetslagen är tvingande kan man konstatera att den senaste avtalsrörelsen, som analyserats av medlingsinstitutet,1 resulterade i att avtalsparterna i en helt annan omfattning än tidigare skrivit in regler i kollektivav- talen som syftar till att åstadkomma jämställda löner mellan män och kvinnor. Detta är en utveckling som bör uppmärksammas och stärkas. För att öka förutsättningarna för de fackförbund som upp- lever svårigheter att stärka ett nödvändigt partsarbete på detta om- råde, bland annat genom kollektivavtalsreglering, vore en semidis- positiv reglering av de aktiva åtgärderna inom arbetslivet önskvärd. Integrationen i arbetslivet går för långsamt. Det aktiva arbetet mot diskriminering och för integration är angeläget och bör stärkas ute på arbetsplatserna. En likabehandlingsprincip konsekvent genom- förd kräver mycket av många samhällsaktörer. Vi tror inte att me- toden positiv särbehandling avseende etnicitet är lösningen på pro- 1 Avtalsrörelsen och lönebildningen 2004, s. 103–135. blemen i arbetslivet. Att införa regler om positiv särbehandling på grund av etnicitet får inte bli en förevändning att slippa ta i de verk- liga problemen. Utrymmet för positiv särbehandling på grund av etnicitet är be- gränsat. Dess gränser bestäms utifrån EG-rätten. Skälet till att EG- domstolen begränsat utrymmet nationellt är att metoden är ett un- dantag från ett tvingande diskrimineringsförbud. Ett undantag som gagnar en individ innebär en urholkning av ett individuellt diskri- mineringsskydd för en annan. Ett sådant undantag från en grund- läggande mänsklig rättighet måste enligt vår mening vara rättssä- kert och förutsägbart för individen. Metoden positiv särbehandling avseende etnicitet är dock förknippat med flera allvarliga problem. Om positiv särbehandling införs beträffande etnicitet kommer detta att medföra avgränsningsproblem. Personer med utländsk bakgrund utgör inte en homogen grupp. Vilka grupper skall omfat- tas av positiv särbehandling? Skall alla personer med utländsk bak- grund omfattas eller endast de grupper som är mest missgynnade? Här kommer sannolikt etniska avgränsningar behöva göras om åt- gärderna skall bli effektiva och tillämpas på ett legitimt sätt. Detta leder inte endast till svårigheter i tillämpningen, utan också till en stigmatisering och ett befästande av den syn och de fördomar som finns om olika etniska grupper. Positiv särbehandling förutsätter enligt vår bedömning både re- gistrering på nationell nivå och kartläggning på lokal arbetsplatsni- vå. Detta skapar av naturliga skäl integritetsproblem. Registrering av de anställdas etniska bakgrund på en arbetsplats upplevs av många som djupt kränkande. Utrymmet för positiv särbehandling är snävt. För att positiv särbehandling skall kunna legitimeras krävs det att den utgår från befolkningens sammansättning. Vidare krävs det kartläggning på arbetsplatsnivå, eftersom det i det enskilda fal- let kan komma att handla om en tvist där en individ anser sig dis- kriminerad i relation till en annan person som positivt särbehand- lats. Det är helt enkelt inte sannolikt att en arbetsgivare i det en- skilda fallet alltid kan motivera positiv särbehandling med hänvis- ning till integrationen på nationell nivå. Arbetsgivaren behöver visa hur integrationen ökar på den berörda arbetsplatsen. Följande jäm- förelse på jämställdhetsområdet, där positiv särbehandling är tillå- ten, illustrerar detta. Kvinnor har lägre sysselsättningsgrad än män i hela samhället. Det är likväl inte sannolikt att arbetsgivaren på en arbetsplats kvinnor får ge företräde för kvinnliga arbets- sökande. Vi hyser respekt för det goda syftet med kommitténs förslag om positiv etnisk särbehandling (vi delar problembilden och anser ock- så att tillräckliga åtgärder inte vidtagits för att komma tillrätta med problemen), men de som står bakom metoden positiv etnisk särbe- handling negligerar enligt vår mening de allvarliga problem som finns med metoden. Vi menar sammanfattningsvis att de problem vi pekat på inte kan lösas på ett tillräckligt rättssäkert och förutsäg- bart sätt, vilket leder till vår slutsats att ett undantag från diskrimi- neringsförbudet för positiv särbehandling inte kan motiveras. Diskriminering i arbetslivet rör relationen arbetsgivare och arbets- tagare/arbetssökande. AD:s ledamöter besitter särskild kunskap om just arbetslivet. Det är mot den bakgrunden naturligt att tvister på området också prövas i AD. Flertalet diskrimineringstvister hamnar aldrig i domstol, utan tas istället om hand i det tvistelös- ningssystem som finns på svensk arbetsmarknad. Detta förhand- lingssystem ger utrymme för lösningar som ger den enskilde upp- rättelse, som de kan fungera framåtsyftande och system- rättande ute på arbetsplatserna. Om en uppgörelse inte kan nås denna väg är det viktigt att det finns en kompetent domstol som snabbt och slutligt kan avgöra tvisten. En sådan domstol måste kunna pröva alla typer av diskrimineringsmål oavsett om den åbe- ropade rättsliga grunden återfinns i kollektivavtal, LAS eller i dis- krimineringslag. Prövningen bör även ske på samma sätt oavsett om den benämns diskrimineringstvist eller till exempel anställ- ningsskyddstvist. AD:s sammansättning i diskrimineringsmål bör inte ändras. AD:s sätt att fungera och dess viktiga roll för en väl funge- rande arbetsmarknad där domar får ett snabbt och effektivt genom- slag i arbetslivet gör att det måste föreligga mycket starka skäl för att ändra dagens sammansättningsregler. Att ändra en väl inarbetad arbetsordning och balans i domstolen kan få oönskade och svår- överblickbara effekter. Att såsom föreslås ändra sammansättningen i mål enligt den eventuellt nya diskrimineringslagen öppnar för par- terna att genom utformningen av sin talan påverka domstolens sammansättning. En sådan möjlighet har varit främmande enligt svensk rättstradition. Svåra gränsdragningsfrågor om vilka mål som skall betraktas som diskrimineringsmål kan uppstå ef- tersom diskrimineringsmålen i sig innefattar en rad generel- la/principiella arbetsrättsliga frågeställningar. Om AD i diskrimi- neringstvister skall döma med fem ledamöter mot normalt sju le- damöter och endast med två av ledamöterna som är föreslagna av arbetsmarknadens organisationer mot dagens fyra så uppstår en rad frågor. Varför skall man inom domstolen tillskapa en starkare och en svagare sammansättning (det vill säga med färre ledamöter) be- roende på måltyp? Varför skall det tillskapas en svagare samman- sättning i diskrimineringsmålen? Hur påverkar en sådan ändring förtroendet för domstolen? Vilka ledamöter skall strykas när det gäller mål av principiellt intresse för hela arbetsmarknaden - leda- möterna från den offentliga/privata sektorn eller från organisatio- ner från arbetar- eller tjänstemannasidan? Vilka mål av blandad karaktär skall räknas som diskrimineringsmål? Till vilken kategori skall ett mål hänföras som handlar om diskriminering men där den åberopade grunden är god sed på arbetsmarknaden (jfr AD 1983 nr 107)? skall de så kallade tredje männen, som tillsammans med ordföranden och vice ordföranden tillhör ämbetsmannaledamöter- na i AD, ha särskild insikt i förhållandena på arbetsmarknaden. I avsikt att stärka AD:s kompetens i diskrimineringsfrågor föreslår kommittén nu att den tredje mannen skall utses från en särskild lista där personer skall vara upptagna som dels uppfyller dagens krav om särskild insikt i förhållandena på arbetsmarknaden dels dessutom har särskild insikt i diskrimineringsfrågor. Detta före- slås gälla i mål enligt den nya diskrimineringslagen. Vi anser också att behovet av särskild kompetens på diskrimine- ringsområdet skulle kunna tillgodoses bättre än vad som görs . Det skulle till exempel kunna göras genom att det förtydligas att den tredje mannen ska kunna tillsättas med hänsyn till särskild kompetens på diskrimineringsområdet. Detta kan enligt vår me- ning ske inom ramen för begreppet särskild insikt i förhållandena på arbetsmarknaden (Se LRA 3 kap. 2 §).