sou · GUB387 · 2007-01-01 00:00:00 — Den blankett som blir resultatet av registre- ringen av arbetserbjudandet på AMS hemsida skall skrivas under av 4 AMS riktlinjer vid bedömning av arbetstillstånd . både arbetsgivare och berörd arbetstagarorganisation och skickas till den arbetssökande. Denna ansöker om uppehålls- och arbetstill- stånd hos via utlandsmyndighet. Migrations- verket fattar därefter beslut i tillståndsfrågan. I tveksamma fall, när har svårt att avgöra om ärendet faller under kate- gorin internationellt utbyte eller inte, skickas ärendet på remiss till beslut fattas. Utlandsmyndigheterna5 har bemyndigande från Migrations- verket att i vissa specificerade fall bevilja uppehålls- och arbetstill- stånd för medborgare i det land eller de länder där myndigheten är verksam samt för utlänningar som är permanent bosatta där. De yrkeskategorier som avses specificeras i författ- ningssamling.6 Det gäller främst gästforskare och forskar- assistenter, anställda vid utländsk handelskammare och lednings- personal inom internationella företag eller koncerner. Någon bedömning av arbetskraftsbrist görs inte i dessa fall men berörd arbetstagarorganisation ges tillfälle att yttra sig om dels löner och övriga anställningsvillkor dels om arbetserbjudandet faller inom de specificerade yrkeskategorierna. För flera av de yrkeskategorierna gäller att sysselsättningen i skall vara av tillfällig natur. När det gäller säsongsarbetstillstånd är det länsarbetsnämnderna som genom bemyndigande av fattar beslut i till- ståndsfrågan.7 Till grund för bedömningen ligger på förhand bestämda länskvoter över hur många tillstånd som får ges under ett visst år för varje bransch eller yrkesområde. Kvoterna bestäms i samråd mellan länsarbetsnämnderna och arbetsmarknadens parter. Grunden för kvoterna är en bedömning av arbetskraftsbehovet under kommande säsong. Inga säsongsarbetstillstånd beviljades för i och med att behovet av säsongsarbetskraft täcktes genom arbetstagare från de nya EU-länderna. Säsongsarbetstillstånd får enligt AMS riktlinjer endast avse arbete inom trädgårdsnäring, odling i växthus, skogsplantering och torvbrytning. Tillstånd får enligt riktlinjerna ges för perioden –. 5Ambassader och vissa generalkonsulat. Som framgår av kapitel 7 skall inför ett ställningstagande till arbetstillstånd för en medborgare från tredje land, förutom de allmänna kraven för att få uppehållstillstånd en bedömning ske av behovet av arbetskraft genom konstaterad brist på lämplig arbets- sökande samt kontroll av löne- och anställningsvillkor. Arbets- marknadsprövningen är en i dagens tillståndsprövning. Kommittén har diskuterat huruvida arbetsmarknadsprövningen skulle kunna göras enbart av arbetsgivaren, vilket skulle vara en förenkling. Eftersom arbetskraftsinvandring är en fråga som berör inte bara den enskilde individen och arbetsgivaren utan även sam- hället, anser kommittén att den myndighetsbaserade arbetsmark- nadsprövningen bör vara kvar. Kommittén anser att arbetsmarknadsprövningen främst fyller två syften. Det första syftet är att säkerställa att det inte finns arbets- kraft i eller övriga EES och som skulle kunna passa för de lediga tjänsterna.8 För att upprätthålla gemenskapsföreträdet krävs att någon form av prövning sker vid invandring av arbetskraft från tredje land. Det andra syftet med arbetsmarknadsprövningen är att försäkra att löner, försäkringsskydd och andra anställnings- villkor som erbjuds personer som invandrar för att arbeta skall vara i nivå med dem som gäller för arbetstagare som redan finns i landet. Frågan om hur gemenskapsföreträdet skall upprätthållas är mycket nära kopplad till vilken innebörd som läggs i begreppet brist på arbetskraft. Denna brist kan, enligt kommitténs bedöm- ning, inte enbart grunda sig på hur en enskild arbetsgivare bedömer möjligheterna att hitta lämplig arbetskraft. Att det inte finns några sökande som direkt passar in på arbetsgivarnas beskrivning och som söker inom ansökningstiden behöver inte betyda att det finns någon utbredd arbetskraftsbrist. I vissa fall kan det vara löner eller andra villkor för den aktuella anställningen som gör att tjänsten inte är attraktiv för bosatta i eller inom EES-området. I vissa fall när en enskild arbetsgivare upplever brist kan Arbets- marknadsverket bedöma att det finns tillgång på lämplig arbetskraft inom eller EES. kan det finnas lämpliga arbets- sökande om vissa modifikationer av arbetsgivarnas krav görs. Till exempel kan det finnas sökande med rätt utbildning, men utan arbetslivserfarenhet, vilket gör att de inte direkt motsvarar arbets- givarnas önskemål i de fall arbetsgivaren har efterfrågat sökande 8 Se kap.5. bedömning av arbetskraftsbrist sker således utifrån tillgången på lämpliga arbets- sökande med ett bredare perspektiv än vad den enskilde arbetsgiva- ren kan anlägga. Bedömningen av arbetskraftsbristen skall även fortsättningsvis ske genom en myndighetsbaserad arbetsmarknadsprövning. Detta är det säkraste sättet att minimera riskerna för överutbud av utländsk arbetskraft och undanträngning av arbetssökande. Kom- mittén anser att en ordning med en myndighetsbaserad arbets- marknadsprövning är nödvändig för att systemet med arbets- kraftsinvandring skall ha trovärdighet och legitimitet. Arbetsmark- nadsverket skall även fortsättningsvis ha denna uppgift. Kommittén anser vidare att den myndighetsbaserade arbets- marknadsprövningen även har en viktig roll för att upprätthålla ordningen på den svenska arbetsmarknaden vad gäller lönenivåer, arbetsrätt och arbetsmiljö. Som underlag för ställningstagandet i denna del av prövningen skall även fortsättningsvis yttrande från berörd arbetstagarorganisation inhämtas. På så sätt säkerställs så långt det är möjligt att villkoren för den arbetskraftsinvandrade överrensstämmer med vad som är normal nivå inom yrket/branschen innan ett arbetstillstånd beviljas. Att kontrollera dessa faktorer i efterhand har visat sig vara mycket svårt. Som vi tidigare angett är det som beslutar om uppehålls- och arbetstillstånd. När det gäller tillstånd av arbets- marknadsskäl följer regelmässigt Arbetsmark- nadsverkets yttrande. självständiga prövning begränsas i princip till kontroll av den sökandes skötsamhet, bland annat genom en kontroll av belastningsregistret. Verket har också att bedöma om ansökan grundar sig på riktiga uppgifter och att det inte rör sig om försök att kringgå utlänningslagstiftningen av något skäl. Denna prövning görs i alla ärenden om uppehållstillstånd. I denna del ser kommittén inte att det finns utrymme för att föreslå förändringar i processen varken för den enskilde eller för myndig- heten. Hanteringen av uppehållstillstånd i ärenden med arbetstillstånd avviker i princip inte från andra slag av uppehållstillståndsärenden. Det är i och för sig tänkbart att i större utsträckning överföra ären- den om uppehålls- och arbetstillstånd på utlandsmyndigheterna och så bör enligt kommittén ske i den mån det bedöms som möjligt och är en klar förenkling. Detta bör kunna ske inom ramen för den delegeringsmöjlighet har enligt utlänningslagen.9 9.4Förslag till förenklingar i handläggningen Kommitténs förslag: Processen från det att arbetsgivaren regi- strerar sitt arbetserbjudande på AMS hemsida tills det att arbetsgivaren får besked om tillstyrkt eller avstyrkt arbetstill- stånd skall inte ta än . Berörd arbets- tagarorganisation skall ha lämnat sitt yttrande inom fem arbets- dagar från det att den har fått arbetserbjudandet på remiss. skall inte längre kontrollera att bostad är ordnad. Vi har i kapitel 3 beskrivit hur dagens regelverk gällande arbets- kraftsinvandring vuxit fram. Ett krav som växte fram var att skulle, som en del av arbetsmarknadsprövningen, kontrollera att bostaden var ordnad innan inresan i . Kommittén föreslår nu att Arbetsmark- nadsverket inte längre bör ha som uppgift att undersöka om bostad är ordnad. Det krav som finns är otidsenligt och kontrolleras ej heller i praktiken. Att tillräckliga medel finns för att täcka boen- dekostnad får istället antas ingå i kontrollen av lönevillkoren. 9.4.1Ärenden där en arbetsmarknadsprövning skall göras Kommittén anser att också fortsättningsvis skall vara den myndighet som prövar tillgången på arbetskraft inom ett visst yrke och som gör arbetsmarknadsprövningen. Kommittén har uppmärksammats på att ytterligare användning av IT-tekniken kan medföra tidsvinster för processen. Tiden från det att blanket- ten gällande arbetserbjudandet inkommit till Arbetsmarknads- verket till dess att arbetsgivaren får beskedet från Arbetsmarknads- verket skall inte behöva vara . Inom denna tidsram skall också ha inhämtat synpunkter från berörd arbetstagarorganisation. För denna remiss bör det sät- tas en tidsgräns . I det fall yttrande inte inkom- mit skall det anses som att organisationen givit sitt 9 5 kap. 22 § och 6 kap. 7 § UtlL. medgivande till rekryteringen. En förutsättning för att Arbets- marknadsverket skall klara sin tidsgräns är att ansökan är full- ständig och att har fått in alla nödvändiga handlingar i ärendet. Det förutsätter också att platsen har varit utannonserad så att intresserade inom eller övriga EES haft möjlighet att söka tjänsten. Om processen tar än , trots att platsen varit vederbörligen annonserad och ansökan är fullständig, skall det anses som att myndigheten givit sitt medgivande. 9.4.2Uppehållstillstånd inom ramen för internationellt utbyte Som framgått av den tidigare beskrivningen innebär dagens system att i princip handlägger och avgör ärenden rörande internationellt utbyte. AMS har överlåtit åt Migrations- verket att fatta beslut om arbetstillstånd enligt vissa kriterier som anges i AMS riktlinjer genom ett s.k. generellt yttrande. Dessa ärenden kräver således ingen arbetsmarknadsprövning. Kommittén anser att detta system är väl fungerande. De problem som kommittén uppmärksammats på rör oftast oklarheter i bedömningen av vad som är att anse som ledningsuppgifter eller specialistuppgifter inom internationella koncerner och vad som är att anse som en internationell koncern. Dessa oklarheter är dock av den arten att de kan ut av de berörda myndigheterna. 9.4.3Uppehållstillstånd inom ramen för generella riktlinjer eller förteckning En möjlighet att ytterligare förenkla processen kan vara att i samråd med arbetsmarknadens parter upp- rättar förteckningar över yrken som kan undantas arbetsmarknads- prövning avseende brist på arbetskraft. Redan med dagens regel- verk är det möjligt för myndigheterna att göra sådana generella undantag, om de bedömer att detta skulle förenkla handläggningen. I kapitel 8 har kommittén föreslagit att en förteckning över bristyrken skall upprättas av i samråd med parterna på arbetsmarknaden. skall i samråd med därefter utforma viseringspraxis gällande arbetssökarvisering (se avsnitt 8.3.2). För personer som enligt för- slaget i kapitel 8 kommer till med arbetssökarvisering har en prövning redan ägt rum att det aktuella yrket för sökanden är ett bristyrke. Beroende på hur myndigheterna väljer att utforma praxis kring arbetssökarvisering så kan behovet av en arbetsmarknads- prövning som tar hänsyn till bristsituationen vara olika stort. Om viseringspraxis hålls på en detaljerad yrkesnivå förefaller det inte motiverat att även ha en individuell arbetsmarknadsprövning om personen i fråga har fått ett arbetserbjudande inom ett yrke som omfattas av det generella undantaget. Det kan däremot anses före- ligga skäl för en individuell arbetsmarknadsprövning om erfaren- heterna visar att viseringspraxis inte kan hållas på en detaljerad nivå. Oavsett förekomsten av en arbetsmarknadsprövning som behandlar bristsituationen skall övriga förhållanden kring anställ- ningen kontrolleras. Detta innebär en sedvanlig kontroll av arbets- erbjudandets seriositet, lön- och anställningsvillkor och den sökan- des skötsamhet. Om en person som är i med arbetssökar- visering får ett arbetserbjudande som inte omfattas av det generella undantaget skall en arbetsmarknadsprövning som tar hänsyn till brist göras. 9.5Om möjligheterna att överklaga beslut om arbets- tillstånd eller permanent uppehållstillstånd av arbetsmarknadsskäl En förvaltningsmyndighets beslut enligt utlänningslagen får över- klagas endast i de fall som anges i lagen.10 kunde be- slut i ärenden enligt utlänningslagen endast överklagas i några få undantagsfall. Möjligheterna att överklaga har därefter successivt utvidgats så att de flesta beslut i praktiken kan överklagas. Det är således möjligt att överklaga beslut om bl.a. avvisning, utvisning, avslag på en ansökan om uppehålls- tillstånd eller återkallelse av sådant tillstånd.11 Överklagandet prö- vas av en migrationsdomstol. beslut om avslag på en ansökan om arbetstillstånd eller återkallelse av sådant till- 1014 kap. 1 § UtlL. 1114 kap. 3 § UtlL. stånd får däremot överklagas endast om frågan har behandlats i samband med ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Möjligheten att överklaga avslag på en ansökan om arbetstill- stånd diskuterades senast i samband med att den generella möjlig- heten att självständigt överklaga ett negativt beslut om uppehålls- tillstånd infördes år 1997.12 Skälet för den lagändringen var huvud- sakligen att medborgare inom EES fått en sådan överklaganderätt till följd av EG-rätten. När det gällde arbetstillstånden ansåg regeringen emellertid att det inte fanns tillräckliga skäl för att införa vidgade möjligheter att kunna överklaga negativa beslut för sig. Regeringen anförde att sådana avslagsbeslut grundade sig på en arbetsmarknadsprövning. Inom detta område saknade enligt regeringen , som då var överprövande instans, i princip möjligheter att göra annan bedömning än den AMS gjort. I detta sammanhang framhöll regeringen också möjligheterna inom förvaltningsrätten till omprövning av negativa beslut, under förut- sättning att nya omständigheter anförs. Konstruktionen att avslagsbeslut om uppehållstillstånd generellt får överklagas innebär således att tillståndsansökan måste ha grundat sig på annat än arbetsmarknadsskäl, t.ex. familjeanknyt- ning, för att det skall vara möjligt att få en överprövning. Detta har också tidigare fastställts i praxis.13 Kommitténs bedömning: Möjligheten att kunna överklaga ett beslut om avslag på en ansökan om arbetstillstånd bör inte utvidgas. beslut att inte bevilja permanent eller tids- begränsat arbetstillstånd bör – i likhet med vad som gäller – inte få överklagas annat än i samband med beslut om avvisning eller utvisning. Kommitténs förslag innebär att arbetstillstånd kan komma att sökas och beviljas såväl när sökanden befinner sig utomlands som efter inresa i . Den vanligaste situationen antas bli att någon ansöker om arbetstillstånd före inresan i . 1996/97:25 s. 208–215. En vidgad möjlighet att överklaga ett beslut om avslag på en ansökan om arbetstillstånd skulle få betydelse främst i de fall där ansökan prövas före sökandens inresa i landet. Om ansökan prövas efter inresan och sökanden efter ett avslag inte lämnar landet frivil- ligt, kommer beslut om avvisning eller utvisning att fattas. Sökan- den kommer då vid ett överklagande av beslutet om avvisning eller utvisning också att få beslutet om avslag på ansökan om arbetstill- stånd prövat. Om avslaget på ansökan om arbetstillstånd grundats på arbetsmarknadsskäl, kommer dock i praktiken någon själv- ständig prövning av det avslaget inte att göras av domstolen. Endast om avslaget grundats på skäl som hänför sig till sökandens person, främst då brottslighet, har migrationsdomstolen en prak- tisk möjlighet att göra en egen bedömning av skälen för avslag. Har avslaget däremot grundats på arbetsmarknadsskäl, kan knappast någon annan bedömning göras än den som länsarbetsnämnden gjort. Som skäl för att beslut om avslag på en ansökan om arbetstill- stånd inte bör kunna överklagas har när frågan varit aktuell anfört att en överprövande instans inte har möjligheter att göra en annan bedömning av situationen på arbetsmarknaden än den AMS gjort. Kommittén instämmer i denna bedömning. Vid bedömningen av om det finns skäl för att införa en rätt att kunna överklaga negativa beslut om arbetstillstånd självständigt måste också beaktas om innebär ett krav på en rätt till överprövning. Det har tidigare konstaterats att frågor som rör utlänningars rätt att vistas i ett land inte är att betrakta som en civil rättighet enligt artikel 6 . Något krav på domstolsprövning föreligger därför inte på den grunden. Enbart en fråga om arbetstillstånd torde heller inte direkt beröra någon annan rättighet enligt , t.ex. rätten till familjelivet (artikel 8). Något krav på att det skall finnas ett effek- tivt rättsmedel enligt artikel 13 i konventionen för att få prövat en kränkning av konventionen i samband med beslut om arbetstill- stånd kan därför inte anses föreligga. En rätt att överklaga ett beslut om avslag på en ansökan om arbetstillstånd skulle visserligen kunna få betydelse i de fall där avslagsbeslutet grundas på sökandens levnadssätt, främst då om han eller hon gjort sig skyldig till brott. Det har dock förekom- mit endast i absoluta undantagsfall och då handlat om personer som vistas i och som kan få den avslagsgrunden prövad i samband med överklagande av ett beslut om avvisning eller utvis- ning. För personer som ansöker om arbetstillstånd före inresan saknas regelmässigt uppgift om eventuell brottslighet, såvida inte sökanden tidigare vistas i och då gjort sig skyldig till brott. Enligt kommitténs mening finns inte några vägande skäl att av hänsyn till sökandens rättssäkerhet införa en vidgad rätt att över- klaga ett beslut om avslag på en ansökan om arbetstillstånd. Härtill kommer de praktiska olägenheterna av en överklagande- rätt. Domstolarna skulle belastas med ett antal överklaganden där de i praktiken skulle sakna möjlighet att göra en reell prövning. Skälet för en ansökan om arbetstillstånd är vidare regelmässigt att en arbetsgivare är i mer eller mindre behov av arbets- kraft. Genom att tillåta överklagande skulle processen med rekryte- ring kunna komma att fördröjas. Kommitténs slutsats blir således att någon ändring inte bör göras i nuvarande regler avseende möjligheterna att överklaga avslag på en ansökan om arbetstillstånd. Kommittén vill i sammanhanget också framhålla att sökanden under vissa villkor kan få sin ansökan omprövad av Migrations- verket.14 Vid sidan av denna möjlighet går det även att ansöka på nytt. Inom förvaltningsrätten innebär ett lagakraftvunnet avslags- beslut på en framställning inte att möjligheterna är stängda för en ny prövning i saken. Åberopas nya omständigheter kan ett nytt beslut i positiv riktning komma att fattas.15 1413 kap. 13 § UtlL. 15Se T. och B. , Förvaltningslagen – med kommentar, 2003, s. 333. 10Gäststudenters möjligheter att söka tillstånd för arbete Enligt direktiven skall kommittén särskilt överväga reglerna avse- ende gäststudenters möjligheter att stanna kvar i och arbeta efter avslutade studier. Kommittén påpekade redan i delbetänkan- det att dagens regelverk är alltför begränsande för gäststudenternas möjligheter att efter studierna stanna och arbeta i vårt land.1 I kom- mitténs delbetänkande presenterades även en beskrivning av ut- vecklingen gällande uppehållstillstånd för studier i under de senaste tio åren.2 Vidare beskrevs hur ansökningsförfarandet går till och att nuvarande praxis tillåter gäststudenter att i vissa fall söka arbetstillstånd inifrån landet.3 Av faktagenomgången framgår att antalet beviljade uppehållstill- stånd för studier ökade kraftigt –2003. uppgick antalet beviljade uppehållstillstånd för gäststuderande tredjelandsmedborgare till drygt 5 500. Personer från stude- rar i större omfattning i . /uppgick det totala antalet inresande högskolestudenter till drygt 14 000, detta tal inkluderar även studenter från länder inom EU/EES. Organ som administrerar program inom utbildnings- och forsk- ningsområdet är , Internationella programkonto- ret och av högre utbildning och forskning. är ansvarigt för förutom de stipendier som man är huvudman för även för de stipendier som ges på uppdrag av Sida. Svenska Institutets egna stipendier omfattade 214 personer 147–155. 204, 215–216. Gäststudenters möjligheter att söka tillstånd för arbete I denna grupp stipendiater finns perso- ner från och inräknade, vilka blev klassificerade som ODA-länder av . Därtill finansierade 109 stipendiater från samt 18 stipendi- ater från och . Dessa länder är inte klassifice- rade som ODA-länder, men är länder med vilka har ett stipendieprogram. De av Sida finansierade stipendiaterna inom Svenska Institutets uppdrag uppgick till 216, alla från ODA-länder. Sammanlagt finansieras stipendier till 430 studenter detta år från budgeten för utvecklingsbistånd. Internationella programkontoret administrerar det av Sida finan- sierade Linnaeus-Palmeprogrammet. Antalet inresande studenter inom detta program uppgick till sammanlagt 366 studenter för läs- /2004. Av dessa var 181 heltidsstudenter under en eller två terminer och 185 personer var lärare inom ramen för ett utbyte under 3–. har i en rapport5 undersökt förhållandet mellan beviljade uppehållstillstånd för studier i och faktiskt på- började studier. I rapporten framkommer att det kan vara upp till var fjärde person som aldrig påbörjar sina studier i landet trots att de har fått tillstånd för detta. Orsakerna till denna relativt höga andel anges vara att det är vanligt att söka till flera länder och att kanske inte är det första alternativet för många internatio- nella studenter. En annan orsak kan vara att syftet med ansökan om visering och möjlighet att resa till egentligen var en annan än studier. Av dem som registrerat sig vid en läroanstalt var det som senare registrerats för tillgodogjorda hög- skolepoäng. Utredningsförslag om avgifter för utländska studerande har i sitt betänkande6 presenterat förslag om införandet av avgifter för studenter från länder utanför EES som studerar på grundnivå och avancerad nivå vid svenska hög- 4 ODA=Official Development Assistance. DAC-länder=Länder som av komitté för bistånd (DAC=Development Assistance Committe ) har klassificerats som godkända länder för utvecklingsbistånd som kan inklude- ras när givarländerna redovisar sitt totala utvecklingsbistånd. Enligt denna klassificering kan ett stipendium till en student från räknas som utvecklingsbistånd, medan stipendiet till en bulgarisk student inte kan räknas med. 5Migrationsverket (2005). Gäststudenters möjligheter att söka tillstånd för arbete Utredningen föreslår att avgifterna skall täcka alla utbild- ningskostnader för dessa studenter, men inte mer. Införandet av avgifter för högskolestudier är inget unikt för . De enda två länderna i som kommer att ha en helt avgiftsfri högskole- utbildning för studenter från länder utanför EES är och , under förutsättning att studieavgiftsutred- ningens förslag antas. Enligt utredningens förslag skall avgifter införas i . Utredningen pekar på vikten av att avgifter inte införs isolerade. Avgifter behöver kombineras med ett antal åtgärder för att inte riskera att antalet utländska studenter minskar. En del i detta anser utredningen vara ändrade regler för arbetskraftsinvandring så att det blir lättare för utländska studenter att stanna kvar i för att arbeta efter avslutade studier. Utredningen berör även de biståndsfinansierade studenterna och anför: I fråga om studenter vilkas studier finansieras av biståndsmedel är syftet att utbildningen skall utnyttjas till gagn för respektive hemland. Från den synpunkten kan hävdas att en möjlighet till förlängning av vistelsen i är olämplig. Erfarenheten visar emellertid att studenter av detta slag ofta efter avslutade studier inte beger sig till hemlandet utan till ett mera lockande tredje land. I det perspektivet finns det skäl att se den svenska insatsen som mera långsiktig och att ge möjlighet även för denna kategori studenter att stanna för arbete i och härigenom förhoppningsvis berika både det svenska arbetslivet och, på , hemlandet.7