sou · GUB346 · 2007-01-01 00:00:00 — Gärningsmannen bör exempelvis ha avsett att hämnas, skrämma, eller påverka en förtroendevald eller att med brottet ha avsett att uttrycka sin ilska över att den förtroendevalde innehar förtroendeuppdraget. Det krävs dock inte att gärningsmannen be- gått brottet på grund av något särskilt beslut som den förtroende- valde fattat eller någon annan särskild åtgärd som den förtroende- valde vidtagit. Slutligen bör övervägas om straffskärpningsbestämmelsen bör innehålla något ytterligare kvalificerande rekvisit. Ett sådant skulle kunna knytas till gärningsmannens avsikt med gärningen, exempel- vis om brottet begåtts för att påverka, kränka eller skada den förtro- endevalde. Skäl för att införa ett sådant rekvisit skulle kunna före- ligga om straffskärpningen annars riskerar att träffa brott som inte är av sådan karaktär att de utgör ett hot mot det representativa sy- stemet. Kommittén har vid en sådan analys inte funnit skäl att före- slå något sådant kvalificerande rekvisit. Tvärtom, anser vi att ett sådant rekvisit skulle försvåra bestämmelsens tillämpning i onödan. Oavsett om det uppställs rekvisit av det slaget kommer det att krä- vas att gärningsmannen har uppsåt till att den som utsatts är för- troendevald och att gärningsmannen begått brottet på grund av att den förtroendevalde har ett förtroendeuppdrag. Brott som begås mot närstående till förtroendevalda på grund av förtroendeuppdraget kan utgöra ett lika allvarligt hot mot det re- presentativa systemet som om brottet begås direkt mot den förtro- endevalde. För att åstadkomma en heltäckande förstärkning av det straffrättsliga skyddet för det representativa inslaget i demokratin bör därför också brott mot närstående till förtroendevalda omfattas av den föreslagna bestämmelsen. För att straffskärpningsgrunden skall vara tillämplig krävs, som nämnts tidigare, att gärningsmannen har uppsåt till att brottet be- gåtts mot en förtroendevald och att detta skett på grund av förtro- endeuppdraget. Endast uppsåtliga brott bör kunna omfattas av straffskärpningen. En gärningsman torde inte kunna anses begå ett brott av oaktsamhet som vederbörande anses ha haft uppsåt till att målsäganden är förtroendevald och att det finns en koppling till förtroendeuppdraget. Ett förstärkt straffrättsligt skydd för rätten att utöva förtroendeuppdrag Sammanfattningsvis föreslår kommittén att den föreslagna straffskärpningsgrunden i 29 kap. 2 § BrB skall omfatta brott som begås mot en förtroendevald eller dennes närstående på grund av förtroendeuppdraget. Sedvanliga övergångsbestämmelser bör gälla. 9Ökade möjligheter till stöd och hjälp för förtroendevalda 9.1Behovet av handlingsplaner för hantering av frågor om brott mot förtroendevalda som utsatts eller riskerar att utsättas för brott på grund av förtro- endeuppdraget Bedömning: Förtroendevalda som utsatts eller riskerar att ut- sättas för brott ges samma möjligheter till stöd och hjälp från rättsväsendet som brottsoffer i övrigt. För att kunna be- driva ett fungerande arbetet med förebyggande och uppföljande åtgärder bör emellertid skapas handlingsplaner för hanteringen av frågorna hos de politiska partierna, kommunerna, lands- tingen, , den öppna polisen och . Under kommitténs arbete har vi träffat och samtalat med förtroen- devalda som i olika situationer utsatts för brott av olika karaktär. Vi har också träffat företrädare för de politiska partierna, säkerhetsan- svariga inom kommuner och landsting samt företrädare för polis- myndigheter. Den övervägande delen av dem som vi träffat har be- rättat att de tycker att många förtroendevalda inte erbjuds det stöd och den hjälp som skall erbjudas brottsoffer. Detta gäller särskilt för de förtroendevalda som är verksamma i kommuner och lands- ting. Kritiken riktar sig mot såväl de politiska partierna, kommu- nerna, landstingen som den öppna polisen. Så gott som samtliga som vi talat med har varit överens om att det i de flesta fall helt uteblivna stödet har sin förklaring i att det saknas övergripande handlingsplaner och därmed också rutiner för hur frågor om brott mot förtroendevalda skall hanteras. Naturligt- vis finns det en del förtroendevalda verksamma inom kommuner och landsting som erbjudits relevanta stöd- och hjälpåtgärder. För denna grupp av förtroendevalda har det emellertid i de flesta fall visat sig vara frågan om åtgärder som kommit till stånd på grund av Ökade möjligheter till stöd och hjälp för förtroendevalda den förtroendevaldes egna initiativ eller på grund av att den förtro- endevalde själv haft kontakter inom polisen. Till den kritik som riktats mot den nuvarande ordningen skall också läggas att många förtroendevalda berättat att frågor om brott mot förtroendevalda inte ges någon prioritet inom de politiska partierna. Att så är fallet har också bekräftats av det stora flertalet polismyndigheter som efter att ha skapat handlings- planer för brott mot förtroendevalda trots upprepade påstötningar inte fått något gensvar alls från partierna. Händelser av nu nämnt slag kan förklaras av att det inom de flesta partierna helt saknas nå- gon klart utpekad ansvarig för frågorna. Också kommittén har, ef- ter möten med företrädare för de politiska partierna, getts samma uppfattning. Visserligen finns en vilja till förändring, men det sak- nas enligt vår uppfattning strukturer som möjliggör ett arbete som leder till bestående förbättringar. Det sistnämnda har tyvärr ofta sin förklaring i att, som nämnts ovan, frågorna saknar prioritet. Den rådande situationen innebär inte bara att den enskilde som utsatts för eller riskerar att utsättas för brott inte får stöd och hjälp. En ytterligare konsekvens är att det försvårar och i flera fall omöj- liggör det arbete som kontinuerligt bör ske i form av förebyggande och uppföljande åtgärder inom bland annat de politiska partierna, kommunerna och landstingen. Också utbildning, som i många fall är obefintlig, har enligt de förtroendevaldas uppfattning blivit li- dande. Ett flertal av de förtroendevalda som vi träffat har bland an- nat beskrivit att det rådande läget innebär att den information som faktiskt finns inte förmedlas till de andra förtroendevalda. Det bör framhållas att det av kommitténs enkätundersökning framgår att ett flertal förtroendevalda uppgett att detta också gäller mycket av den grundläggande informationen i frågorna. Många förtroende- valda har exempelvis uppgett att de saknar kunskap om att det finns en säkerhetsansvarig i den kommun eller det landsting där de är verksamma. Detta förklarar exempelvis att det i många kommu- ner och landsting inte kommer till de säkerhetsansvarigas känne- dom att det förekommer brott mot förtroendevalda, vilket i sig le- der till att frågorna inte heller där får någon prioritet. Som vi diskuterat och analyserat i avsnitt 5, Utgångspunkter för överväganden och förslag får brott mot förtroendevalda konse- kvenser som rör det mest fundamentala i vår demokrati. Att många förtroendevalda överväger att avsäga sig sina uppdrag eller fruktar för sin egen och anhörigas säkerhet måste därför problematiseras såväl ur ett större demokratiperspektiv som ur ett mer individbase- Ökade möjligheter till stöd och hjälp för förtroendevalda Ökade möjligheter till stöd och hjälp till förtroendevalda kan naturligtvis utformas på en rad olika sätt. Avgörande för hur ett sådana åtgärder skall kunna skapas och vilka som är önskvärda att skapa är vilka bakomliggande syften som bör styra åtgärdernas ut- formning. Vad först gäller det övergripande demokratiska synsättet är det kommitténs uppfattning att det måste skapas möjligheter att följa utvecklingen inom området kontinuerligt. Först efter en sådan fortsatt bevakning kan det också fortsättningsvis vidtas åtgärder som tar sikte på att värna de demokratiska värdena. En målsättning vid en sådan diskussion bör vara att skapa dels rutiner för hur frå- gorna fortsättningsvis skall bevakas, dels möjligheter att ta tillvara informationen och vidta åtgärder utifrån de resultat som presente- ras. Vad gäller de åtgärder som är av mer brottsofferstödjande ka- raktär bör det medföra att förtroendevalda från annat håll än från rättsväsendet erbjuds sådana åtgärder i större omfattning än vad som är fallet. En fungerande struktur som erbjuder förtroen- devalda stöd och hjälp bör omfatta olika aktörer som har möjlig- heter att påverka de förtroendevaldas situation. Dessa aktörer bör enligt vår mening vara de politiska partierna, kommunerna, lands- tingen, , polisen och . En utgångs- punkt för hur frågor om brott mot förtroendevalda skall hanteras bör vara att dessa så långt möjligt anpassas till redan nu fungerande regelverk inom de organisationer och myndigheter som enligt vår mening bör beröras. Det är därför av stor vikt att utreda om det redan nu finns någon aktör som bär ett juridiskt ansvar i frågorna. Utifrån resultatet av en sådan analys måste det utformas handlings- planer som bland annat beskriver rutinerna för hur frågor om brott mot förtroendevalda bör hanteras. Från företrädare för de politiska partier har det framförts att sådana handlingsplaner inte får vara ekonomiskt eller personellt resurskrävande att tillämpa. En annan utgångspunkt för resonemangen bör därför vara att handlingspla- nerna utformas så översiktligt att varje organisation eller myndig- het har ekonomiska och personella resurser att faktiskt använda dem i sin verksamhet. Kommitténs förslag i denna del bör därför utgöra en miniminivå för stöd och hjälp till förtroendevalda, som förhoppningsvis prioriteras, vidareutvecklats och anpassas efter varje aktörs förutsättningar. Att det saknas en godtagbar struktur för hantering av frågor som rör stöd och hjälp till förtroendevalda innebär inte att vi underkän- Ökade möjligheter till stöd och hjälp för förtroendevalda ner de skyddsåtgärder som står till buds från rättsväsen- dets sida. Naturligtvis har förtroendevalda samma möjligheter att utnyttja de skyddsåtgärder som gäller generellt för enskilda som utsätts för brott. Av kommitténs enkät framgår emellertid att mycket få uppgett att de utnyttjat sådana åtgärder. Detta gäller bland annat resultaten vad beträffar i vilken omfattning de som sva- rat på enkäten uppgett att de utnyttjat stöd- och hjälpinsatserna från brottsofferjourerna. I detta sammanhang vill vi därför peka på redan befintliga möjligheter att få stöd och hjälp som kan vara av stor betydelse,1 nämligen möjligheten att begära sekretesskydd för personuppgifter i of- fentliga register, möjligheten att ansöka om besöksförbud, möjligheten att rådfråga i frågor om skyddsåtgärder (de konkreta skyddsåtgärderna exempelvis i form av personskydd omfattar emellertid bara Riksdagsledamöterna), möjligheten att efter en polisanmälan begära att det förordnas ett målsägandebiträde, möjligheten att efter en polisanmälan få stöd av en stödperson, möjligheten att kontakta och få stöd och hjälp från brottsoffer- jourerna, samt möjligheten att få personskydd från den öppna polisen. 9.1.1Förtroendeuppdraget sett ur ett juridiskt perspektiv Om en enskild utsätts, eller riskerar att utsättas, för brott i anled- ning av att han eller hon utför uppgifter inom ramen för ett an- ställningsförhållande eller uppdrag aktualiseras frågan vilket ansvar motparten bör ges. Vissa av de åtgärder som kan vidtas för att kontinuerligt förebygga och följa upp brott rör det som brukar hänföras till begreppet enskildas arbetsmiljö. För arbetstagare re- gleras sådana frågor i gällande arbetsmiljölagstiftning. I arbetsmil- jölagen (1977:1160) har arbetsgivaren getts ett långtgående ansvar för att förebygga ohälsa och olyckor samt att förebygga en god ar- betsmiljö. I den nu nämnda lagstiftningen preciseras generellt ar- betsgivarens och arbetstagarens rättigheter och skyldigheter i ar- betsmiljöfrågor. 1 För en utförligare redogörelse avseende förutsättningarna för att kunna utnyttja åtgärderna, se avsnitt 4, Gällande lagstiftning m.m. Ökade möjligheter till stöd och hjälp för förtroendevalda föreskrifter, AFS. Här bör särskilt nämnas fö- reskrifter om våld och hot på arbetsplatsen (AFS 1993:2). Mycket av den oro och rädsla som kan uppkomma i samband med att någon utsätts för brott eller riskerar att utsättas för brott kan förhindras, eller i vart fall lindras, genom att det företas före- byggande och uppföljande åtgärder. Ett flertal av de åtgärder som bör vidtas faller in under arbetsgivarens arbetsmiljöansvar. Sådana åtgärder kan exempelvis bestå i att arbetsgivaren utreder vilka ris- ker som finns och vilka åtgärder som behöver vidtas i anledning av utredningen. En av de mest grundläggande förutsättningarna för att sådana åtgärder skall kunna realiseras är att det skapas en gemen- sam grundsyn på arbetsplatsen i säkerhetsfrågorna. Detta kräver att de som berörs av frågorna ges tillräcklig utbildning samt att det förmedlas korrekt, lättillgänglig information och lättillgängliga in- struktioner. Också andra riskförebyggande åtgärder kan omfattas av arbets- givarens ansvar för arbetsmiljön. Denna typ av åtgärder kan ta sikte på såväl den enskilde som den plats där han eller hon är verksam. Redan vid inrättandet och uppförandet av arbetslokaler är det vik- tigt att beakta risker som enskilda kan utsättas för. Bedömningen kan exempelvis mynna ut i åtgärdsprogram som bland annat kan behandla organisatoriska förändringar, säkerhetsrutiner, behov av tekniska hjälpmedel och anpassning av lokaler och information. I det förebyggande säkerhetsarbetet kan också ingå mer permanenta åtgärder som kan garantera den enskilde regelbundet stöd och re- gelbunden handledning. Att bilda nätverk eller anordna annat soci- alt stöd är därmed en viktig del i ett förebyggande arbete. Ytterli- gare en omständighet som är viktig ur ett arbetsmiljöperspektiv är att den som utsatts får möjlighet att komma i kontakt med medi- cinsk och psykologisk expertis. Om det inträffat ett tillbud är det också av stor vikt att andra som kan beröras informeras om händel- sen och att det också här kan erbjudas möjlighet att få stöd och hjälp i anledning av det inträffade. Som framgått ovan ges de som omfattas av arbetsmiljölagen rätt till åtgärder som förebygger och följer upp arbetsrelaterad brottslighet. Att det redan finns väl genomarbetad lagstiftning be- träffande brott som är arbetsrelaterat har väckt frågan om det vore lämpligt att undersöka om också förtroendevalda omfattas av den lagstiftningen. Vid diskussioner kring denna fråga har det från flera håll framförts att det finns behov av en analys av förtroendeupp- dragets juridiska karaktär och hur detta uppdrag förhåller sig till de Ökade möjligheter till stöd och hjälp för förtroendevalda uppdrag som omfattas av gällande regelverk på det arbetsmiljö- rättsliga området. Om svaret på frågan är nekande bör det också undersökas om det finns någon lagstiftning som särskilt garanterar förtroendevalda liknande rättigheter. Vad först gäller frågan om en förtroendevald omfattas av arbets- miljölagstiftningen kräver detta en analys av om förtroendevalda omfattas av arbetstagarbegreppet. I förarbeten och praxis beskrivs i en rad uttalanden vad som bör beaktas vid en bedömning av om någon skall omfattas av detta begrepp. Utgångspunkten är att be- dömningen skall ske utifrån en rad olika omständigheter och ta sikte på samtliga omständigheter i det enskilda fallet. En grundläggande förutsättning för att en överenskommelse om att utföra uppgifter skall anses konstituera ett anställningsförhål- lande är att det är frågan om ett frivilligt åtagande av en fysisk per- son som utför arbete åt annans räkning. Särskilt vid en gränsdrag- ning mellan å ena sidan arbetstagare och å andra sidan uppdragsta- gare eller självständiga företagare brukar det också tillmätas bety- delse om den som upptas som avtalspart utför arbetet personligen, om han eller hon fortlöpande ställer sin arbetskraft till förfogande, om förhållandet varit av stadigvarande karaktär, om avtalsparten varit förhindrad att utföra liknande arbete åt någon annan än mot- parten, om avtalsparten varit underkastad motpartens direktiv eller kontroll, om avtalsparten har rätt till någon form av ersättning för arbetet och ersättning för utlägg samt om vederbörande socialt och ekonomiskt allmänt sett varit att jämställa med arbetstagare. Det har i regel inte tillmäts någon avgörande betydelse hur parterna själva valt att beteckna sitt avtalsförhållande. I fråga om den som innehar ett offentligt eller privat förtroende- uppdrag bör bedömas som arbetstagare har den arbetsrättsliga ut- gångspunkten varit att sådana uppdrag inte grundar ett anställ- ningsförhållande. I förarbetena till arbetsrättslig lagstiftning har man framhållit att detta bland annat beror på att det utmärkande för denna typ av befattningshavare är att de utses genom val i en- lighet med bestämmelser i lag eller annan författning. Ytterligare omständigheter som särskiljer förtroendeuppdraget anges vara att det särskilt regleras hur de som innehar uppdraget skall utses eller Ökade möjligheter till stöd och hjälp för förtroendevalda förordnas, vilken ersättning för uppdraget som skall utgå samt grunderna och formerna för deras entledigande.2 Också Arbetsdomstolen har i en rad fall intagit samma stånd- punkt. Bland annat i avgörande AD 2004:18 konstaterade domsto- len att tidigare gällande praxis om att ett förtroendeuppdrag inte är att betrakta som en anställning alltjämt skall gälla. Detta även om en förtroendevald utför uppgifter som till det yttre påminner om vad som är normalt inom ett anställningsförhållande. Arbetsdom- stolen har dock framhållit att omständigheterna i det enskilda fallet kan föranleda en annan bedömning än den som domstolen uttalat. De förtroendeuppdrag som diskuteras i Arbetsdomstolens praxis är inte uteslutande av offentlig natur. Vad gäller de offentliga för- troendeuppdrag som utövas i kommun, landsting och stat bär dessa uppdrag emellertid särskilt den typen av särdrag som enligt utta- landen i förarbetena och domstolens praxis skiljer förtroendeupp- drag från anställningsavtal. Detta genom att förtroendevalda i den representativa demokratin intar en särskild roll som ombud för medborgarna. Att mandaten utgår från väljarna gör förtroendeupp- draget unikt, vilket klart kommer till uttryck i 1 kap. 1 § RF där det sägs att all offentlig makt utgår från folket. Därtill kommer att just de förtroendeuppdrag som omfattas av kommitténs uppdrag särre- gleras i lagstiftning vad gäller bland annat ersättning och former för entledigande. Det förhållandet att förtroendeuppdraget har sin grund i ett mandat att representera medborgarna innebär också att uppdraget att verka som förtroendevald skiljer sig väsentligt också från andra typer av ombuds- och uppdragsförhållanden. Visserligen kan ett förtroendeuppdrag utformas på en rad olika sätt och i vissa fall kan utformningen ges en sådan karaktär att det uppstår likheter med andra typer av uppdragsförhållanden. omfattas också förtroendevalda av samma regler i exempelvis 20 kap. BrB som vissa andra kategorier av uppdragstagare. Förtroendeuppdra- gets grundläggande särprägel i tidigare nämnda avseenden bör emellertid innebära att förtroendeuppdrag inte heller bör föras samman med andra typer av uppdrag. Under kommitténs arbete har frågan uppkommit om förtroen- devalda trots att de ur ett arbetsrättsligt perspektiv som huvudregel inte är att se som arbetstagare, i vissa avseenden ändå bör omfattas av samma regler som arbetstagare. Vad gäller de frågor som kom- 2 Se SOU 1975:1, Demokrati på arbetsplatsen, s. 735 ff. Ökade möjligheter till stöd och hjälp för förtroendevalda mittén behandlar i detta avsnitt skulle detta exempelvis vara möjligt genom att föra in i arbetsmiljölagen att också förtroendevalda om- fattas av denna lagstiftning. Redan nu finns bestämmelser av sådant slag i 1 kap. 3 § i arbetsmiljölagen för bland annat den som genom- går utbildning. Fördelen med en sådan lösning är att förtroende- valda ges ett väl fungerande arbetsmiljörättsligt skydd. skulle en sådan lösning innebära att förtroendeuppdraget, oavsett av hur förtroendeuppdraget betecknas juridiskt, i vissa delar närmar sig ett anställningsförhållande. Även om kommittén är enig i frågan om att förtroendevalda bör ges ett fungerande skydd i frågor av arbetsmiljörättslig karaktär har konsekvensen av den här nämnda lösningen mött stark kritik. Detta både från förtroendevalda som kommittén varit i kontakt med under arbetet som samstämmigt från kommitténs ledamöter. Kritiken har motiverats med att risken för intressekonflikter skulle öka markant om förtroendevalda intog en sådan ställning gentemot kommun, landsting eller stat. Därtill kommer att det framförts att det är av stor vikt att i varje situation markera att förtroendevalda utövar sitt uppdrag på mandat från väljarna och det forum i vilket de verkar. Också vid kommitténs kontakter med Riksdagsförvalt- ningen har det framkommit att avsaknaden av reglering i många fall beror på den rådande uppfattningen att förtroendevalda i arbets- miljörättsligt avseende inte bör behandlas som arbetstagare. Från har det också framhållits att det för närva- rande pågår en diskussion kring hur man skall se på förtroende- uppdraget rent juridiskt och att det inom förvaltningen är oklart vilket ansvar partikanslierna har i frågor som rör brott mot förtro- endevalda på statlig nivå. I samband med kommitténs kontakter med säkerhetsansvarige har därtill framhållits att de ledamöter som utsätts för brott eller riskerar att utsättas för brott har möjlighet att få kurativt stöd förmedlat av . Sådana kontakter har också förekommit när det funnits önskemål från le- damöter. Liknande uppgifter har kommittén fått beträffande möj- ligheterna till kurativt stöd för förtroendevalda inom kommun och landsting. Ökade möjligheter till stöd och hjälp för förtroendevalda Särskild nu gällande lagstiftning för förtroendevalda Frågor om arbetsformerna för förtroendevalda inom kommun, landsting och stat regleras i en rad olika lagar och föreskrifter. I 6 kap. RF regleras statsrådens ställning. Bestämmelserna stadgar bland annat om vilka förutsättningar som skall vara uppfyllda för att någon skall kunna förordnas som statsråd och om förutsätt- ningarna för att entlediga statsråd. I 7 kap. RF återfinns vidare be- stämmelser om hur regeringens arbete skall bedrivas. Slutligen återfinns bestämmelser om statsrådens straffrättsliga ansvar i 12 kap. RF. De regler som beskriver hur riksdagsledamöterna utses och för- utsättningarna för att någon skall anförtros ett sådant förtroende- uppdrag återfinns i 3 kap. RF. Också i 4 kap. regleras bland annat frågor om riksdagsledamöternas ställning och riksdagsarbetet. Reglerna i regeringsformen om riksdagsledamöternas arbete kom- pletteras av bestämmelserna i , där det återfinns bestämmelser om inre organisation och arbetsformer. Bestämmel- serna i RO kompletteras i sin tur av annan lagstiftning, såsom lagen (1994:1065) om ekonomiska villkor för ledamöter. I den sistnämnda lagstiftningen stadgas bland annat om frågor som rör ledamöternas arvoden, ersättning för resekostnader, trakta- menten, pensionsförmåner och sjukvårdsförmåner. I Riksdagsför- valtningens föreskrifter publiceras tillämpningsföreskrifter till nu nämnda lag. För ledamöterna i finns också lagstiftning som är mer inriktad på frågor om säkerheten i . Sådana bestämmelser återfinns i lagen (1983:953) om säkerhetsskydd i . Denna lagstiftning är föremål för en översyn som kommer att redovisas . I 4 kap. kommunallagen (1991:900) regleras frågor om de för- troendevalda som är verksamma i kommun och landsting. Reglerna i 4 kap. omfattar också enligt 26 § i samma kapitel borgarråd i de frågors som regleras i 5 och 8–10 §§, det vill säga valbarhet och uppdragets upphörande. I det nu nämnda kapitlet regleras bland annat frågor också om vem som skall anses vara förtroendevald och vem som kan väljas till ett sådant uppdrag. Vidare regleras mandat- tid och frågor om uppdragets upphörande.