sou · GUB381 · 2007-01-01 00:00:00 — Därför är det i en beskrivning av målkonflikter också belysande att redovisa de konflikter som kan finnas mellan olika medel för att nå de skogspolitiska målen. har på uppdrag gjort en genomgång av vart och ett av de kortsiktiga sektorsmålen i avsikt att belysa eventuella målkonflikter och/eller konflikter mellan de medel som kan användas för att nå målen. Resultatet av denna genomgång redovisas i det följande.1 1 , Målkonflikter inom skogspolitiken och mellan skogspolitiken och andra politikområden, promemoria, . SOU 2006:81 Målkonflikter 63 5.4.1 Mål om skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga finns riktlinjer för hur skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga ska bevaras som inkluderar en balanserad tillgång på näring och anpassningar i skogsskötseln. Detta mål om att ta fram riktlinjer anses inte stå i direkt konflikt med något av de andra sektorsmålen. Riktlinjerna är ju i sig ett medel vars innehåll naturligtvis kan komma i konflikt med andra medel. Om så verkligen blir fallet går dock inte att avgöra . Arbetet med att ta fram riktlinjerna kommer att ta en del resurser i anspråk och därmed konkurrera (eller vara i konflikt med) annan användning av dessa resurser.2 5.4.2 Föryngringar t.o.m. ska andelen undermåliga föryngringar halveras jämfört med perioden –2001. skall av de naturliga föryngringarna vara lokaliserade till ståndorter med lämpliga förutsättningar, ha tillräckligt många fröträd och få erforderlig markbehandling. Målet om en halverad andel undermåliga föryngringar kan inte anses stå i konflikt med något av de andra sektorsmålen. Däremot kan de medel man väljer för att nå målet komma i konflikt med andra mål. Som redan har nämnts i kapitlets inledning kan en mer omfattande markbehandling exempelvis komma i konflikt med målet att bevara fornlämningar och värdefulla kulturlämningar. 5.4.3 Röjningar är arealen som bedöms ha akut röjningsbehov mindre än 700 000 ha. Detta mål kan möjligen anses stå i viss konflikt med det mål under rubriken skog/viltbalansen som anger att trädbildning av asp, rönn och sälg kan ske där arterna har naturgivna förutsättningar för trädbildning. Intensiva och missriktade insatser för att nå målet att få ned det akuta röjningsbehovet kan eventuellt motverka denna 2 Denna reflektion om hur man spenderar en begränsad mängd resurser på olika medel för att nå de olika sektorsmålen är egentligen applicerbar på de flesta av sektorsmålen. Den upprepas därför inte i anslutning till respektive mål. Om alla rådgivningsresurser exempelvis satsas på att minska röjningsbehovet innebär detta självfallet att man inte har råd att satsa på rådgivning som medel för att nå något av de andra målen. Målkonflikter SOU 2006:81 64 trädbildning. Sådana insatser kan även äventyra möjligheterna att nå målet med att arealen som föryngras med lövskog ska öka. 5.4.4 Skog/vilt-balansen Andelen svårt älgskadad plant- och ungskog av tall är lägre eller i nivå med den situation som gällde . Trädbildning av asp, rönn och sälg kan ske där arterna har naturgivna förutsättningar för trädbildning. Möjliga konflikter mellan detta mål och röjningsmålet beskrivs ovan. I övrigt bedöms målet inte stå i konflikt med något av de andra målen. Om medlet för att nå målet innefattar åtgärder för att minska älgstammen kan det även i hög grad gagna förutsättningarna att nå målet med en större areal som föryngras med lövskog. 5.4.5 Långsiktigt skydd av skyddsvärd skogsmark. Ytterligare 900 000 ha skyddsvärd skogsmark skall undantas från skogsproduktion . De kända nyckelbiotoperna skall bevaras och prioriteras inom denna ram. Målet bedöms inte stå i konflikt med något av de andra sektorsmålen. 5.4.6 Död ved skall mängden hård död ved öka med i hela landet och med avsevärt mer i områden där den biologiska mångfalden är särskilt hotad. Målet bedöms inte stå i konflikt med något av de andra sektorsmålen. SOU 2006:81 Målkonflikter 65 5.4.7 Gammal skog, äldre lövrik skog och föryngringar med lövskog skall a) arealen äldre lövrik skog öka med b) arealen gammal skog öka med och c) arealen mark föryngrad med lövskog öka. Som redan har nämnts finns en risk att höga ambitioner på röjningsområdet kan komma i konflikt med möjligheterna att nå målet med större arealer lövskogsföryngringar. På kan röjning som innebär att lövträd väljs bort minska förutsättningarna att nå mål om ökade arealer äldre lövskog. Fram till den tidsgräns som gäller för målet (2010) bedöms detta dock inte vara något problem. Den del av målet som gäller gammal skog står inte i konflikt med något av de andra sektorsmålen. 5.4.8 Miljöhänsyn vid föryngringsavverkning t.o.m. skall a) arealandelen föryngringsavverkningar med undermålig hänsyn halveras jämfört med perioden –2001 b) hänsynen på av arealen föryngringsavverkningar uppfylla SVO:s rådgivningsnivå c) för miljöfunktionerna Hänsynskrävande biotoper, Skyddszoner och Skador på mark och vatten arealandelen föryngringsavverkningar med obetydlig hänsyn halveras jämfört med perioden – 2001. Målen för miljöhänsyn i samband med föryngringsavverkning står inte i konflikt med något av de andra sektorsmålen. 5.4.9 och vatten i balans är den areal som erhåller aska minst lika stor som den areal där avverkningsrester (grot) skördas vid föryngringsavverkning. Målen bedöms inte stå i konflikt med något av de andra sektorsmålen. Målkonflikter SOU 2006:81 66 5.4.10 Skogsbilvägar över våtmarker skall inte skogsbilvägar byggas över våtmarker med höga natur- eller kulturvärden eller så att dessa våtmarker påverkas negativt på annat sätt. Målet bedöms inte stå inte i konflikt med något av de andra sektorsmålen. 5.4.11 Skogsbruk – rennäring Inom de samebyar där det finns en beteslandsindelning skall skogsbruket i sin planering särskilt beakta dessa vid skogsbruksåtgärder. skall markbehandling som behövs för att trygga återväxten av skog inom renskötselområdet ske med minsta möjliga påverkan på marker av lavtyp, lavrik typ och torra ristyper med inslag av lav. Markbehandling kan ibland vara en förutsättning för att lyckas med föryngringar. Anpassad markberedning som ett medel för att nå målet för relationen skogsbruk-rennäring kan i vissa fall hamna i konflikt med målet att minska arealen undermåliga föryngringar. 5.4.12 Fornlämningar och värdefulla kulturlämningar Skogsmarken skall brukas på sådant sätt att fornlämningar inte skadas och så att skador på övriga kända värdefulla kulturlämningar är försumbara . I likhet med behandlat mål för relationen rennäring-skogsbruk kan markberedning som ett medel för att nå målet om minskad areal undermåliga föryngringar utgöra ett hot mot målet om fornlämningar och kulturlämningar. 5.4.13 Rekreationsanpassat brukande av tätortsnära skogar har skogsvårdsstyrelserna tecknat samarbetsdokument av kommunerna rörande tätorter med minst 10 000 innevånare. Dokumentet uttrycker de gemensamma långsiktiga ambitionerna rörande nyttjandet av de tätortsnära skogarna för att bättre tillgodose människors behov av rekreation. har skogssektorn genomfört ett rikstäckande utbildningsprogram om särskild hänsyn till SOU 2006:81 Målkonflikter 67 skogens sociala värden i tätortsnära skogar. Programmet riktas till skogsägare av tätortsnära skogar (enskilda, kommunala, statliga, skogsbolag) och till berörda tjänstemän och organisationsföreträdare. Ett utbildningsprogram skall finnas framtaget 2006. Målen att ta fram samarbetsdokument med kommuner samt att utarbeta och genomföra ett utbildningsprogram står inte i konflikt med något av de andra sektorsmålen. 5.4.14 Sammanfattande bedömning Sammantaget visar denna genomgång att de finns få konflikter mellan de skogspolitiska målen uttryckta i termer av de kortsiktiga sektorsmålen. Strävan efter att minska arealen med akut röjningsbehov kan eventuellt påverka målet om ökad areal lövföryngringar. Markberedning som medel för att nå målet om en minskad andel undermåliga föryngringar kan ses som ett hot mot möjligheterna att minska antalet skadade forn- eller kulturlämningar. Att det inte går att identifiera fler konflikter mellan de skogspolitiska sektorsmålen torde bl.a. kunna förklaras av att det övergripande skogspolitiska produktionsmålet egentligen inte har givits några fler konkretiseringar än om säkerställda föryngringar och mindre arealer med akut röjningsbehov. Produktionsinriktade sektorsmål med tydligare inriktning mot att öka produktionen hade sannolikt inneburit att fler mål- och medelskonflikter hade uppkommit inom skogspolitiken. 5.5 Målkonflikter mellan skogspolitiken och andra politikområden Statsbudgeten är indelad i 27 utgiftsområden och 48 politikområden. Huvuddelen av dessa har mycket begränsad koppling till skogspolitiken. En översiktlig analys av de övergripande målen för politikområden med ett tydligare släktskap med skogspolitiken ger inte heller vid handen att det finns några direkta målkonflikter mellan dessa och målen för skogspolitiken. Det är dock även svårt att finna tydliga konflikter mellan målen för skogspolitiken och de övergripande målen för politikområden som har ett närmare släktskap med skogspolitiken. Undantaget är möjligen politikområdet miljöpolitik där har tagit ställning till miljökvalitets Målkonflikter SOU 2006:81 68 målens delmål vilka ofta är av förhållandevis konkret natur. När det gäller miljökvalitetsmålet Levande skogar är dessa delmål numera inkluderade i de skogliga sektorsmålen och möjliga konflikter har berörts ovan. När det gäller andra politikområden är det oftast inte förrän de mer visionära mål som slås fast av riksdag och regeringen konkretiseras på lägre nivåer som konflikterna blir möjliga att identifiera. Utredningen har emellertid inte ansett det vara rimligt att göra en mer djupgående analys av förhållandet mellan skogspolitikens sektorsmål och dess motsvarigheter inom andra politikområden. Liksom inom politikområdet skogspolitik kan det även vara så att de medel som används för att nå målen för ett politikområde förhindrar möjligheterna för att nå målen inom ett annat, däribland exempelvis inom skogspolitiken. Någon närmare bedömning av medelskonflikter har emellertid inte gjorts inom ramen för denna utredning. 5.6 Vad händer om produktionen ska öka? Även om konflikterna mellan olika skogspolitiska mål och mellan dessa och målen för andra politikområden inte är så påtagliga, kan justeringar av skogspolitiken förändra detta förhållande. Krav på ökad produktion i skogen exempelvis i syfte att nå mål för ökad produktion av bioenergi kan innebära krav på ett intensivare skogsbruk utöver ramarna för dagens skogspolitik. Detta kan i sin tur leda till konflikter bl.a. med flera av miljökvalitetsmålen. Skogsbruk med intensivare metoder på vissa arealer kan även innebära ett avsteg från den vedertagna avvägningen mellan de två övergripande skogspolitiska målen dvs. att en avvägning ska göras på beståndsnivå. 69 6 Virkesförsörjning 6.1 Direktiven I utredningens direktiv slås det fast att virkesförsörjningsfrågorna ska belysas särskilt. Det svenska skogsbrukets långsiktiga inriktning och utvecklingsmöjligheter på en internationell marknad med ökad konkurrens liksom de ökande och konkurrerande anspråken på råvaran ska också belysas. Av utredningens direktiv framgår det också att de förändringar av skogsnäringens villkor som har skett ska beaktas liksom den fortgående internationaliseringen av skogsindustrin och virkesmarknaden. 6.2 Disposition I detta kapitel behandlas främst skogens nuvarande och framtida roll som producent av vedråvara. Inledningsvis ges en översiktlig beskrivning av svensk skogsindustri. Denna översikt ligger sedan bl.a. till grund för ett resonemang om den svenska virkesbalansen, dvs. skillnaden mellan långsiktig avverkningsnivå och industrins efterfrågan. Betydande delar av kapitlet bygger på en rapport som konsultföretaget har tagit fram på uppdrag. Rapporten återfinns i sin helhet i betänkandets bilaga 4.1 1 , Omvärldsfaktorers påverkan på svensk skogspolitik ur ett industriellt perspektiv, . Virkesförsörjning SOU 2006:81 70 6.3 Svensk skogsindustri – en översikt 6.3.1 Viktig industrigren Den svenska skogs- och träindustrin har stor betydelse för svensk ekonomi. Den är en av viktigaste näringsgrenar och svarar för av den svenska industrins sammanlagda produktions respektive förädlingsvärde samt av den svenska varuexporten. Varje anställd i skogsnäringen ger sysselsättning för ytterligare två personer i branscher som levererar varor och tjänster till skogsnäringen, vilket betyder att industrin direkt och indirekt sysselsätter cirka 270 000 personer. Detta motsvarar av den svenska industrins totala sysselsättning.2 Skogs- och träindustrins totala produktionsvärde uppgår till . Ungefär hälften av detta värde genereras inom massa- och pappersindustrin medan trähus-, snickeri och möbelindustrin svarar för ungefär en fjärdedel av produktionsvärdet. Sågverkens andel är cirka 20 %.3 Sågtimret inklusive sågverksflis till massaindustrin står emellertid för 70–av skogsbrukets intäkter.4 Skogsindustrin är den i särklass största kommersiella användaren av svensk virkesråvara. Av de som svenska skogsprodukter5 värderades , kunde hänföras till pappers-, kartong-, och massaindustrin. av värdet kom från den trämekaniska industrin och en mindre del från skivindustrin.6 av värdet kom från övrig kommersiell användning av virket, då huvudsakligen som bränsle.7 2Näringsdepartementet, Skogs- och träindustrin – En del av Innovativa , . 3Näringsdepartementet, Skogs- och träindustrin – En del av Innovativa , . 4 Även om endast cirka hälften av den volym fiber som plockas ut ur skogen är sågtimmer så gör timrets högre pris relativt både massa- och brännved att så stor andel av virkets värde genereras i sågtimmersortimentet. 5 I detta är intäkter från turism och andra skogliga aktiviteter inte medräknade. 6 I producerar den trämekaniska industrin främst sågade trävaror. Skivindustrin producerar spånskivor, plywood etc. 7 , . SOU 2006:81 Virkesförsörjning 71 6.3.2 Stor export av skogs- och träindustrin är exportrelaterad. uppgick exporten till , medan importen av motsvarande produkter uppgick till 32 miljarder kronor.8 Inom massa- och pappersindustrin genereras av omsättningen av export. Av de cirka 16 miljoner m³ sågat virke som produceras i exporteras av volymen utan vidare förädling. 9 Exporten av sågat virke ger näringen inkomster på . De cirka 2,5 miljoner m³ sågat virke som förbrukas i den svenska träförädlande industrin resulterar i i inkomster.10 I den svenska byggsektorn förbrukas endast högst 2 miljoner m³ i form av mer eller mindre förädlade produkter. 6.3.3 Kapitalintensiv industri investeras inom skogsindustrin, vilket motsvarar knappt en fjärdedel av de totala industriinvesteringarna i Sverige.11 6.3.4 Den svenska skogsindustrins konkurrensfördelar På ett övergripande plan har den svenska skogsindustrins utveckling gynnats av god tillgång på skogsråvara av hög kvalitet, kvalificerad arbetskraft, konkurrenskraftiga elpriser och transportlösningar samt effektiva industrier och produktionsprocesser. 8 , Skogs- och träindustrin – En del av Innovativa , . 9 , Mer trä i byggandet Underlag för en nationell strategi att främja användning av trä i byggandet, Ds. 10 , Mer trä i byggandet Underlag för en nationell strategi att främja användning av trä i byggandet, Ds 2004:1. 11 , Skogs- och träindustrin – En del av Innovativa , . Virkesförsörjning SOU 2006:81 72 6.3.5 Ökat internationellt inflytande och polarisering Det som i allmänna ordalag brukar betecknas den svenska skogsindustrin består av ett antal företag där det utländska ägandet gör sig allt mer gällande. Knappt hälften av företagen och produktionskapaciteten inom pappers- och kartongindustrin i kontrolleras av utländska ägare. Pappersindustrin i är dessutom polariserad mot ett fåtal större internationella företag och ett betydande antal mindre och lokalt verksamma enheter av vilka många har utländska ägare.12 6.4 Den svenska skogsindustrins framtidsutsikter Skogsindustrins efterfrågan på svensk virkesråvara är en viktig faktor för det svenska skogsbrukets lönsamhet. Frågan är vilken utveckling som kan förväntas inom den svenska skogsindustrin på kort, medellång och lång sikt? Hur ser efterfrågetrenderna ut bland användarna av skogsindustriella produkter och vad kommer denna förväntade utveckling att innebära för efterfrågan på svensk virkesråvara? Vilka andra faktorer kommer att vara avgörande för investeringar i svensk skogsindustri och vilken inverkan får detta på industrins efterfrågan på virkesråvara? Vilka krav ställer svaren på dessa frågor på det svenska skogsbruket och den svenska skogspolitiken? 6.4.1 Skogsindustrin behövs har låtit konsultföretaget göra en analys med utgångspunkt från dessa frågor. Analysen refereras till viss del i detta kapitel och återfinns i sin helhet i bilaga 4. sammanfattande bedömning är att skogsindustrin under överskådlig framtid kommer att vara den ojämförligt största kommersiella användaren av svensk skog. Enligt konsultrapporten kan bl.a. energiproduktion, ur ett skogsägarperspektiv, konkurrera ekonomiskt med pappersindustrin och bör uppmuntras som ytterligare en intäktskälla för skogsnäringen. Ur ett nationellt och samhällsekonomiskt perspektiv är sågverks- och pappersindustrin, 12År 2004 svarade de tre största företagen på området (, Holmen och SCA) för av den totala produktionskapaciteten. SOU 2006:81 Virkesförsörjning 73 enligt uppfattning, dock nödvändiga för en ekonomiskt hållbar skogsnäring. För att bäst säkra industrins ställning anser att det behövs produktivitetsförbättringar och investeringar för att höja konkurrenskraften och för att motverka den sammantagna effekten av prisfallet på industrins slutprodukter och kostnadsökningar på insatsvaror. Längre fram i detta kapitel och på flera andra håll i betänkandet berörs de utmaningar som konsulterna anser att detta innebär för skogspolitiken. beskrivs hur förväntade omvärldsfaktorer kan komma att påverka den svenska skogsindustrins framtidsutsikter. 6.4.2 Efterfrågan på skogsindustriella produkter Ökad konsumtion i och Var efterfrågan på skogsindustriella produkter kommer att ske och vilken typ av produkter som efterfrågas har stor betydelse för den svenska skogsindustrins framtida utveckling. Den största relativa konsumtionstillväxten för skogs- och träindustrins produkter väntas ske i och . En svagare utveckling väntas i , och . Efterfrågan på papper flyttar österut Användningen av papper fortsätter att öka. Den globala tillväxten för de fem papperskvaliteter13 som tillsammans utgör mer än hälften av den svenska skogsindustrins värde beräknas, enligt , att bli mellan 1,7 och . Av dessa fem antas tidningspapper få den lägsta tillväxttakten. Enligt är det mycket svårt att bedöma vilka produkter som kommer att vinna terräng på andras bekostnad för alla tidshorisonter utom de allra närmaste. tycks träfria papper växa snabbare än trähaltiga papper inom journalpapperssegmentet. Detta beror delvis (speciellt i där trenden är tydligast) på ett ökat utbud av träfria papper från till relativt 13 Kartong, tidningspapper, blekt barrsulfatmassa, wellpappråvara och obestruket träfritt papper. Virkesförsörjning SOU 2006:81 74 låga priser. Efterfrågetillväxten sker dock huvudsakligen i andra regioner än i och Västeuropa.14 beräknas komma att stå för , eller drygt , av den globala efterfrågetillväxten på papper det närmaste decenniet. Den ojämförligt starkaste drivkraften för efterfrågetillväxten i är . I väntas en fördubblad konsumtion per capita vara möjlig. Sammantaget innebär detta att den globala papperskonsumtionen kommer att förskjutas mot och bedöms av konsumtionen ske i , en fjärdedel i och bara en femtedel i Nordamerika.15 Låg efterfrågan på sågade varor Beträffande sågade trävaror konstaterar att det främst sker förändringar inom närområde. Efterfrågetillväxten på sågade varor är globalt och generellt sett låg – för varor av barrträ och minus för lövträ. Efterfrågan drivs i de flesta regioner huvudsakligen av husbyggnation även om reparationer och underhållsåtgärder spelar en betydande roll i och . En viktig drivkraft bakom efterfrågan på skogsindustriella produkter är den grundläggande inställningen till användningen av trä. I de Nordiska länderna utnyttjas av tradition relativt mycket trä medan mycket små mängder används i övriga Europa.16 En ökning av träanvändandet i skulle innebära en ökad konsumtion med över 20 miljoner m³ vilket är mer än den totala årliga produktionen av trävaror i . 14 Den årliga förändringen av efterfrågan i förväntas hålla sig mellan -och +2 % och i mellan +1 % och +2 %. I beräknas efterfrågan öka med 5 och i . 15 Historiskt har ungefär en tredjedel av allt papper konsumerats i , en tredjedel i och resten i övriga världen. 16 I Syd- och ligger den årliga träkonsumtionen per capita runt 0,1 m³ och i cirka 0,2 m³. En förklaring till detta är att sten i Syd- och länge har betraktats som ett bättre byggmaterial än trä. I fanns tidigare en träbyggnadstradition, som dock konkurrerades ut under Sovjettidens betongbaserade byggande. I och är byggandet i trä väl utvecklat. Det byggs exempelvis betydligt fler flervåningshus av trä i dessa länder än i . SOU 2006:81 Virkesförsörjning 75 6.4.3 Var kommer produktionen att ske? Betydande framtida pappersproduktion i Den förväntade konsumtionsförskjutning som har beskrivits ovan kommer, enligt rapport, med stor sannolikhet också att påverka produktionsmönstret. Även här väntas vara den huvudsakliga drivkraften. beräknas av nettoutbyggnaden av wellpappkapacitet att ske i , av kartongkapaciteten och det mesta av tidningspapperskapaciteten. Trots en förväntad utveckling enligt ovan förutspås huvuddelen av produktionskapaciteten ligga kvar i och . Den förskjutning som sker mot innebär, enligt , dock att de västerländska producenterna får svårare att förlita sig på de exportströmmar som har avlastat en kraftig regional överkapacitet. För den svenska skogsindustrins vidkommande innebär denna utveckling en ökad konkurrens med ny lokal kapacitet på avstånd där den svenska industrin har transportnackdelar. Massaproduktion på södra halvklotet Massa är en produkt som med fördel produceras nära billig fiberråvara och som sedan transporteras till pappersbruk närmare stora konsumentmarknader. Utbyggnad av kapacitet för produktion av avsalumassa sker, enligt , i ökande grad i lågkostnadsländer på södra halvklotet, speciellt i . Tre fjärdedelar av den prognostiserade nettoförändring i produktionskapacitet för avsalumassa härrör från . Den viktigaste orsaken till att utbyggnaden sker i just är, enligt , låga fiberkostnader. Klimatet gör att olika Eucalyptusarter når avverkningsbara dimensioner . I kombination med långt drivna och storskaliga logistiklösningar gör detta, enligt underlag, att brasilianska producenter kan leverera massa till europeiska hamnar till en kostnad som är cirka hälften av världsmarknadspriset. konstaterar att främst har omtalats för sin produktion av lövmassa. Området har dock även stora konkurrensfördelar nät det gäller barrmassaproduktion. Virkesförsörjning SOU 2006:81 76 produktionen främst skett i men den ökar även i och . Överproduktion av sågade varor som efterfrågan på sågade varor har sjunkit har viktigaste marknad, , ökat sin produktion och därigenom skapat överproduktion. En konsekvens av detta är ett ökande behov av export från det kontinentala snarare än import från exempelvis Sverige.17 Även och har ökat sin produktion och export till . ökade exporten av sågade trävaror med 7 miljoner m³, varav gick till . Den ovan beskrivna överproduktionen påverkar, enligt , svenska exportströmmar negativt i så måtto att svenska företag måste fokusera mer på utomeuropeisk export. gick av svensk export utanför . var motsvarande siffra . Överproduktionen leder också till långsiktigt sjunkande priser. En svårighet för svenska sågverk är, enligt rapporten från , att de i hög utsträckning producerar lågförädlade s.k. bulkvaror där fiberkostnadsandelen är mycket hög.