sou · GUB34 · 2007-01-01 00:00:00 — Svenska partnerskap - en översikt Rapport 1 till för regional tillväxt SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Syftet med rapporten – en översikt är att ge en bred beskrivning av hur arbetet i s.k. partnerskap fungerar i . Rapporten har författats av på uppdrag av för regional tillväxt. Utredningen har bl.a. haft till uppgift att kartlägga och analysera partnerskapets roll och funktion i programarbete och genomförande av EU:s samman- hållningspolitik. har en mångårig erfarenhet av regionalt utvecklings- arbete i och har som forskare och utredare arbetat med frågor om organisation, planering och styrning. Genom medlemskap i har olika partnerskap blivit en viktig del av vårt planeringslandskap. Det har genomförts flera utvärderingar av olika EU-program och nationella program för till- växt och utveckling, där frågor om partnerskap ingår. Någon mot- svarande samlad beskrivning och jämförelse mellan olika partner- skap som ges här har dock inte gjorts. Jämförelserna och slutsat- serna i studien bygger på en relativt bred enkät till ledamöter i ett femtiotal olika partnerskap. Författaren för en intressant diskus- sion kring partnerskap som begrepp och ger en samlad redovisning och bedömning av deltagande i partnerskap, bl.a. utifrån deltagar- nas uppfattning om ansvar, roll, uppgift, självbild och syn på fram- tiden. Rapporten utgör en fristående rapport till utredningen och för- fattaren svarar själv för innehållet. slut- satser och förslag redovisas i utredningens del- och slutbetänkande. Partnerskap är ett otydligt begrepp ........................................ Om deltagare i partnerskap ..................................................... Många partnerskap – många deltagare...................................... Olika blandning av parter i de olika grupperna ....................... Kvinnorna är yngre och färre.................................................... 1.3Fastställa policy och sprida erfarenhet viktigaste Hur arbetet upplevs ................................................................. Helhetsintrycket av arbete i partnerskap är positivt.................. Ansvar och roll är svaga punkter............................................... En del känner sig lite vilsna ...................................................... 1.5 Värdering av olika partnerskap................................................ Värderingen av olika partnerskap skiljer sig ganska mycket ..... En svag majoritet skulle föredra att partnerskapen blev Beslutsfattande, konkreta uppgifter och ansvar är Det finns entusiaster och det finns skeptiker ............................. Makt och position.................................................................... Vissa parter har flyttat fram sina positioner .............................. Position bestämmer i vissa fall åsikt – dock inte så tydligt Politikernas makt och beslutsorientering slår igenom ............... Relation mellan partnerskap och ansvarig myndighet 1.7Sambanden mellan RTP- och EU-partnerskap inte Om partnerskap i allmänhet .................................................... Kort om partnerskapens uppgifter.............................................. Partnerskap i vanligt språkbruk ................................................ Om de studerade partnerskapen ............................................. Växtkraft Mål 3 ......................................................................... Partnerskap till regionala tillväxtprogram (RTP) .................... Beskrivning av de olika partnerskapen ..................................... Partnerskap i enkäten ................................................. Sju olika partnerskap har studerats ......................................... Vilka är parterna?........................................................ Deltagande organisationer - en överblick ............................... Variationer mellan olika partnerskap...................................... Vilka parter ingår i olika partnerskap? I vilka partnerskap har olika organisationer valt att delta?...... Yrkesroll och/eller samhällsfunktion ..................................... Generell bild - tjänstemännen dominerar ................................ De olika partnerskapens sammansättning med avseende på roll/funktion.............................................................................. Var väljer olika aktörer att placera sig?..................................... Öppna kommentarer från enkäten............................................ Mera grunddata om studerade partnerskap ................... Intervjupersonens formella roll i partnerskapen.................... Kombinationer av partnerskap ................................................. Från vilka organisationer/sektor kommer mångsysslarna? Ett arbetsamt åtagande?........................................................... Omräknad tidsåtgång i personår............................................... Hur mycket inläsning?.............................................................. Nykomlingar eller oldtimers? De viktigaste arbetsuppgifterna.................................... Uppgifter och roll i stort......................................................... Policyformulering och erfarenhetsutbyte viktigast ............... För andra uppgifter varierar profilerna................................... Gärna mer beslutskraft.............................................................. Skillnader finns, men likheterna mest framträdande................ Skillnader i tydlighet, roll och ansvar ....................................... Roll och översiktig värdering........................................ Ansvar och roll......................................................................... Kunde vara tydligare................................................................. Skeptiker finns – men de är inte i majoritet ........................... Partnerskapen är inte särskilt unika.......................................... Formellt, luddigt, revirbevakning ......................................... Var finns skillnaderna?............................................................. LAG-grupper inom Leader mest positiva. Flest skeptiker i de stora partnerskapen ..................................... Högskolevärlden och näringsliv mest ifrågasättande ................ Uppdelat på roll eller funktion .................................................. Vinnare och förlorare ................................................................ Självbild och uppfattning om andra deltagare ................ Organiationsföreträdare eller allmänt klok person?.................. Skillnad mellan olika parter? Skiljer sig politiker från tjänstemän? Uppfattning om de andra deltagarna .................................... Positiva utsagor dominerar ..................................................... Skillnad mellan olika partnerskap? Organisation och bild av andra .............................................. Roll och bild av andra ............................................................. Många vill fortsätta som – men långt ifrån alla ............... 9.2Vilka anser att antalet partnerskap och antalet deltagare bör minskas?........................................................................... Alternativa inriktningar på arbete och roll ........ Vilka vill behålla partnerskapen som de är?.......................... Olika organisationer och sektorer ........................................... Tjänstemän lite mer kritiska än politiker ................................ Syn på alternativa inriktningar utifrån roll/funktion Samband mellan RTP och EU-programmen................. En splittrad bild ...................................................................... Kopplingen finns - dock inteklockrent Varför så skiftande uppfattningar? Vad är överordnat? Om begreppet partnerskap.................................................... Använd i första hand andra begrepp än partnerskap .............. Förslag till terminlolgi............................................................. Själva samverkanssystemet kan vara partnerskapet ................ Om beslut och erfarenhetsutbyte ......................................... Grupper med beslutsmandat och tydlig form mest Erfarenhetsutbyte värdesätts alltid .......................................... Om olika parter...................................................................... Olika parter dras till olika slags grupper ................................. Olika parter har olika roller i det regionala Om olika gruppers uppdrag .................................................. Utforma policy inte bara före utan också under resans Ta tillvara lärdomen av LAG-grupperna............................... Om samverkan och specialisering......................................... Specialiseringens värde ska inte glömmas bort........................ Underlätta organisatoriskt lärande......................................... Bilaga, enkät ................................................................... 1.1Partnerskap är ett otydligt begrepp Denna studie baseras på en enkät till ungefär femtio olika partner- skap. Enkäten har gått till ledamöter i följande typer av grupper regionala partnerskap till Växtkraft Mål 3 lokala aktionsgrupper (LAG-grupper) inom EU-programmet Partnerskap kopplade till regionala tillväxtprogram (RTP) Stora partnerskap knutna till strukturfondsprogram (i det här fallet Mål 2) Skillnaderna mellan partnerskap och andra samarbetsformer är långt ifrån tydlig. Flera personer som funnits på listor över delta- gare i partnerskap har svarat att de inte anser att de ingår i något partnerskap. En del har svarat ungefär att jag ingår i för .. ,men inte i något partnerskap. Enligt de ursprungliga tankarna om partnerskap som kommer från EU kännetecknas dessa av att de består av personer från såväl offentlig som privat sektor samt från den sociala ekonomin. Mätt med det måttet kan inte alla av de partnerskap vi undersökt kvalifi- cera sig. Den grupp som kommer närmast idealet är LAG-grup- perna, medan t.ex. strukturfondsdelegationerna egentligen inte alls passar in. Där finns nästan uteslutande företrädare för offentlig sektor. Ser man däremot ett partnerskap som en samverkansform i största allmänhet mellan olika aktörer inom den offentliga sektorn (eller inom den privata) passar begreppet även på strukturfondsde- legationerna. De olika partnerskapens yttre gränser är i vissa fall diffusa. Det gäller särskilt partnerskapen kring RTP. Här har man i många fall byggt upp en hel samrådshierarki bestående av politisk styrgrupp, arbetsgrupp av tjänstemän och olika programgrupper, perspektiv- grupper och kanslier. Vilka som ingår i partnerskapet kan ofta inte avgöras entydigt. En del av dem som besvarat enkäten har kritiska synpunkter på terminologin, men de flesta tycks ha tagit den till sig utan några större problem. Möjligen signalerar begreppet partnerskap någon- ting utöver de begrepp som man vanligen har rört sig med inom samhällsarbete i vid mening såsom samverkan eller samordning, kommitté eller delegation, styrgrupp eller referensgrupp. Partner- skap implicerar någonting mer varaktigt och jämställt. är det uppenbart att begreppet för de flesta medborgare har helt andra konnotationer än samverkansgrupper som sysslar med regional ut- veckling. Även internationellt avses med partnerskap sällan sam- rådsgrupper inom politikområdet regional utveckling. Vanligare är att sammanslutningar av föreningsliknande karaktär som arbetar inom välfärdsområdet betecknar sig som partnerskap. Begreppet används också inom biståndsarbete. 1.2Om deltagare i partnerskap Många partnerskap – många deltagare Den här studien täcker in drygt en tredjedel av geografi. Ett drygt femtiotal partnerskap identifierades med sammanlagt närmare 1 500 deltagare. Många av dessa deltar i flera olika partner- skap. Drygt 1 000 enkäter skickade ut och ca 600 svar erhölls. Det är uppenbart att arbete i partnerskap av olika slag utgör ett omfat- tande inslag i det svenska planeringslandskapet. Samarbete och samverkan uppfattas av alla som något positivt, men det går inte att komma ifrån att det också kostar en del i form av tid och resor. Med grova uppskattningar kan antas att deltagande i partnerskapmöten och förberedelser för dessa motsvarar omkring 300 årsarbetskrafter för landet som helhet. Dock bör noteras att till detta kommer allt det arbete som läggs ner av kanslierna till de olika partnerskapen. En fråga som inte kunnat besvaras genom denna enkät är om samverkan i form av partnerskap ersatt annan samverkan i mer eller mindre organiserade former eller om de olika samverkanssystemen har lagrats på varandra. Bland de öppna frågorna finner man en del som klagar på mötes- formerna (korrekturläsning i grupp), men dessa representerar en mycket liten del av kommentarerna. Intrycket är att de flesta bedömer mervärdet av samverkan i dessa former som större än kostnaden. Olika blandning av parter i de olika grupperna Strukturfondsdelegationerna domineras av heltidsengagerade politiker – kommunal- och landstingsråd. Utrymmet för de parter som kommer från näringslivet eller den sociala ekonomin är begränsat. Mål 3 partnerskapen domineras av regionalt verksamma tjänstemän eller ombudsmän från arbetsmarknadens parter. Politikerinslaget är obetydligt. Företrädare för näringslivet och den sociala ekonomin finns dock där. Övervakningskommittéerna domineras av tjänste- män, ofta från centrala myndigheter, men även från kommuner och regionala myndigheter. Här finns också ett ganska stort inslag av representanter från den sociala ekonomin. Politikerinslaget är rela- tivt begränsat. Här finner man dock lika många fritidspolitiker som heltidspolitiker. Överlag är tjänstemannainslaget dominerande. De regionala kompetensråden kan karakteriseras som en samarbetsform mellan regionala myndigheter och ombudsmän från arbetsmarknadens parter. LAG-grupperna är de som mest lever upp till idealbilden av ett partnerskap bestående av lika delar företrädare från offentlig sek- tor, näringsliv och social ekonomi. Kvinnorna är yngre och färre Köns- och åldersfördelningen ser ut som den brukar inom detta samhällsområde. Genomsnittsålder är en bit och är män. Bland deltagarna under 50 dominerar kvin- norna, vilket kan tolkas som att kvinnorna kommer att vara flest om . Relativt sett är de deltagande politikerna något äldre. Andelen kvinnor är lägst inom kategorierna näringsliv samt kommun och landsting. LAG-grupper och övervakningskommittéer har den relativt sett största andelen kvinnor. 1.3Fastställa policy och sprida erfarenhet viktigaste uppgifterna På frågan om de viktigaste uppgifterna för partnerskapet fick upp- giften fastställa policy samt vara ett forum för erfarenhets- och informationsutbyte högst värdering. Annat är kanske inte att för- vänta med tanke på att en av de definierade uppgifterna för de flesta partnerskap är att ta ställning till olika former av programdoku- ment. Att samverkan mellan olika parter leder till erfarenhets- och informationsutbyte ligger ju också i själva idén med partnerskap. Skillnader i uppgiftsprofil mellan olika partnerskap återfinns främst när det gäller uppgiften att fatta beslut om projekt eller pro- gram. Där ligger strukturfondsdelegationer och LAG-grupper högst. De senare betonar också uppgiften att stötta projektägare samt att vara ett forum för finansiella överenskommelser (om sam- finansiering av projekt). I övrigt betraktades den senare uppgiften inte som så framträdande, vilket kan vara förvånande med tanke på att en av de ursprungliga tankarna med partnerskap var att hitta en form för att samordna resurser – inte minst finansiella – som olika huvudmän förfogar över. Helhetsintrycket av arbete i partnerskap är positivt Enkäten var upplagd så att respondenterna fick ta ställning till en blandning av positiva och negativa utsagor om arbetet i partner- skap. Generellt fick de positiva utsagorna fler instämmanden än de negativa. I många fall handlar det dock om svar som ligger ganska nära mittpunkten på en femgradig skala. De påståenden som fick högst positiv värdering var att arbetet hade bidragit till ett bättre samarbete mellan de deltagande parterna (3,8) eller med ett annat mått: svarade positivt (4 eller 5) samt att deltagarna är i allmänhet öppna och samarbetsvilliga (3,9) eller som svarar 4 eller 5 De mer negativt eller ifrågasättande påståendena fick inte så många instämmanden, men kritiker saknas inte. En dryg fjärdedel av de svarande tycker att partnerskapet är tämligen tandlöst, att en del av de andra deltagarna var bromsklossar, att många ägnade sig åt re- virbevakning och att partnerskapen borde bestå av färre deltagare för att bli mer effektiva. Den sammanfattande slutfrågan om man anser att arbete med partnerskap inom EU och inom den svenska regionalpolitiken bör fortsätta ungefär som kan ses som en syntes av de positiva och de negativa erfarenheterna. Den visade på en svag övervikt på ja (3,2 på den femgradiga skalan). Bättre än nej, men inget rungande bifall. Ansvar och roll är svaga punkter Den svagaste punkten för partnerskapen upplevs vara ansvarsfrå- gan. Det är som anser att partnerskapets ansvar i samband med beslut om policy eller större projekt är tydligt medan anser att det inte är det. Mycket svag övervikt för det positiva sva- ret med andra ord. Många av de öppna kommentarerna återkom till ansvarsfrågan. Att partnerskapets roll är väldefinierad ansåg medan inte höll med om detta. Så det handlar om en ganska stor minoritet som inte är helt tillfreds. Också här vittnar de öppna kommenta- rerna om detta. En del känner sig lite vilsna Bland svaren på de öppna frågorna fanns några som menade att de hade kastats in i en samarbetskonstellation med komplicerade och delvis oklara uppgifter utan att vara särskilt väl förberedda. Man förordade att ledamöter i partnerskapen på ett tidigt skede borde få en mer grundläggande introduktion i arbetet och ges tillfälle att diskutera roller, ansvar m.m. 1.5Värdering av olika partnerskap Värderingen av olika partnerskap skiljer sig ganska mycket Även om det går att, som ovan, ge en allmän karakteristik är det uppenbart att det är stora skillnader i bedömningarna mellan de olika partnerskapen. Man kan tydligt utse två vinnare – i vart fall om deltagarna själva får välja – och det är LAG-grupperna och Strukturfondsdelegationerna. Mål 3 partnerskapen och de regionala kompetensråden kommer i nästa kategori. Men beträffande de se- nare skiljer sig uppfattningarna stort inbördes. Uppenbarligen upp- skattas dessa mycket på vissa håll (främst i de norra länen) men mindre på andra. RTP-partnerskapen, övervakningskommittéerna samt de stora partnerskapen kopplade till strukturfonderna (främst i sydöstra ) kommer sist. Rangordningen illustreras tydligast av svaren på frågan om delta- garna vill fortsätta arbetet på samma sätt som . Här anges de som markerat fem på en femgradig skala. Figur 1:1 Andelen som angivit att de vill fortsätta arbetet i partner- skapet ungefär som (svar 5 på en femgradig skala) uppdelat på olika partnerskap Värderingen av partnerskapen skiljer sig också något mellan olika organisationer och sektorer. Högskolevärlden och företrädare för centrala statliga myndigheter är minst intresserade av att fortsätta som , medan statliga regionala myndigheter och företrädare för den sociala ekonomin är mest positiva. Ser vi på roll och funktion är t.ex. politikerna mer inställda på att fortsätta som än de of- fentligt anställda tjänstemännen. En svag majoritet skulle föredra att partnerskapen blev mer rådgivande Många är alltså så nöjda med dagens ordning att de gärna skulle vilja fortsätta som . Men förespråkare för andra modeller finns. I en fråga formulerades ett antal alternativa roller för partnerskapen – mer som ett planeringsorgan (som en kommitté), mer som en myndighetsstyrelse, mer som ett förhandlingsorgan, mer som ett råd, mer som ett kontrollorgan. Av dessa alternativ fick alternativet att mer fungera rådgivande flest sympatisörer – faktiskt lika många som att fortsätta som . På andra plats kom alternativet att vara mer ett organ för förhand- lingar om finansiella åtaganden, en uppgift som de flesta i partners- kapen (utom LAG-grupperna) inte anser så viktig . I denna fråga märks en tydlig skillnad mellan olika roll/befattningshavare. Offentligt anställda tjänstemän förordar starkare att partnerskapen ska vara av mer rådgivande karaktär. Beslutsfattande, konkreta uppgifter och ansvar är framgångsfaktorerna De egenskaper som kännetecknar de partnerskap som ges högst värdering är att de har ett betydande inslag av beslutsfattande (LAG-grupper och strukturfondsdelegation). Arbetsuppgifterna uppfattas också som konkreta och verklighetsnära. Det är de part- nerskap som uppfattar att deras roll är väldefinierad och ansvaret tydligt som får högst värdering. Kompetensråden, som kommer ganska högt har inga beslutsbefogenheter, men uppenbarligen uppfattas (i vart fall av ganska många) samverkansfördelarna inom detta område ändå som mycket stora. Konkurrens mellan parter och revirbevakning stör inte heller bilden. Det finns entusiaster och det finns skeptiker Enkäten lämnade utrymme för egna öppna svar bl.a. om vad som varit bra respektive dåligt. Många svar visade att respondenten var mycket positiv, närmast entusiastisk. Särskilt lyfter man fram vär- det av att samverka över organistionsgränser och geografiska grän- ser. Ofta påpekas att det varit personligen lärorikt att delta. Även en del av de mer skeptiska kommentarerna tar upp den aspekten med kommentararer av typen tveksam med tanke på de oklara an- svarsförhållandena osv, men det har varit trevligt och lärorikt att träffa folk från andra samhällssektorer. Skeptikerna pekar på att partnerskapens roll är oklar, att ansvaret inte är definierat, att det är mycket prat och lite verkstad, att mö- tesformerna ofta är ineffektiva. Man ska här också ha i minnet att de personer som är – eller har varit - mest kritiska troligen har läm- nat partnerskapen. Huruvida det också är ett positivt urval av per- soner som svarat är svårt att uttala sig om, men det är möjligt. Vissa parter har flyttat fram sina positioner Ett av de påståenden som respondenterna har fått ta ställing till är om deltagandet i partnerskapet bidragit till att de kunnat flytta fram den egna organisationens position. Det handlar här mer om en vinna –förlora uppfattning än t.ex. om att ta ställning till att arbetet lett till ett bättre samarbete. Frågan är alltså om vissa grup- per har vunnit och andra har förlorat på arbetet med partnerskap. Svaren visar att till vinnarna hör företrädare för den sociala eko- nomin och kommuner. I det senare fallet handlar det främst om heltidsanställda politiker – kommunalråd och landstingsråd. Fri- tidspolitikerna (som i och för sig inte är så många) ser sig inte som vinnare. Statliga tjänstemän samt företrädare för högskola och forskning har inte i lika stor utsträckning angivit att ders position har förbättrats. Detta motsvaras dock inte av att många ser sig som förlorare. De flesta i dessa grupper har markerat att läget är oför- ändrat. Det finns alltså tydliga vinnare, men inte så tydliga förlo- rare. Position bestämmer i vissa fall åsikt – dock inte så tydligt genomslag Vissa uttalanden i de öppna frågorna vittnade om respondentens position eller roll. Den pågående diskussionen om ansvarsfördel- ningen på regional nivå mellan självstyrelseorgan, kommunalt sam- verkansorgan respektive länsstyrelse har inte berörts i denna under- sökning, men har gjort sig påmind i vissa av de öppna frågorna.