sou · GUB333 · 2007-01-01 00:00:00 — Åtgärder för ökad bärighet, tjälsäkring och rekonstruktion bedöms vara angelägna, men nivån blir lägre än enligt infrastrukturpropositionen. När det gäller drift och underhåll av vägar framhåller regeringen att sådana åtgärder bidrar till en hög transportkvalitet och god tillgänglighet samt att stormen som drabbade orsakade stora skador på vägnätet. Regeringens bedömning är att medel för drift och underhåll bör vara i närheten av den nivå som anges i infrastruktur- propositionen.17 13Regeringens beslut , N2002/2930/IR. 2003/04:95, bet. 2003/04:TU10, rskr. 2003/04:266. 15Regeringens beslut , N2004/8003/IR. 16Vägverkets skrivelse till regeringen . 2005/06:1. Planering och finansiering av vägar har i skrivelse till regeringen18 noterat att det kända (2004–2008) ackumulerade underskottet mellan den nationella planens planeringsram (uppräknad års nivå) och beviljade eller föreslagna anslag är ca . För de samlade länsplanerna är motsvarande underskott ca och för bärighet ca . Om dessa avvikelser inte återhämtas genom ytterligare ökade anslag bedömer att det blir nödvändigt att senarelägga planerade framtida byggstarter. Målet att upparbetningen av de enskilda länens samlade anslag för hela planperioden skall ha kommit lika långt vid utgången av kommer inte heller att nås. uppfattning är att diskrepansen mellan plan och verklighet kommer att bli iögonfallande. Den kända ackumulerade skillnaden mellan ram och anslag för drift och underhåll är enligt ca . Synergi- effekter med bärighetsinvesteringar, vilka också har fått minskade anslag, räcker enligt bedömning inte för att behålla nuvarande underhållsstandard på hela vägnätet. En standard- sänkning är ofrånkomlig om en återhämtning inte sker. I så fall kommer enligt kunder i alla kundgrupper att drabbas. Genomsnittlig NNK för projekten i den slutliga planen uppgår enligt uppgift från till 2,4. Även bland projekt som hamnat utanför planen finns många projekt med hög samhälls- ekonomisk lönsamhet. 6.4Vad vet vi om framtida behov och resurser? Trafiktillväxten på de svenska vägarna bedöms bli fortsatt stark. Prognoser för perioden –2010 pekar på en tillväxt av person- bilstrafiken och av lastbilstrafiken med 37 procent.19 prognoser för visar på en fortsatt kraftig ökning av vägtrafiken.20 Det innebär att investerings- behoven på kort sikt är stora. Ett exempel på ett stort projekt som kommer att ta betydande resurser i anspråk är Förbifart . Projektet beräknas enligt kosta ca 20 miljarder kronor.21 Finansminister uppfattning är att beslut om projektet skall tas under 18Vägverkets skrivelse till regeringen . 19Den goda resan, NPVS 2004–2015, . 20Transporternas utveckling till 2020, Rapport 2005:6. Planering och finansiering av vägar Med hänsyn till att staten bedöms få bättre finanser kommande år tror finansministern att statlig finansiering är det bästa och billigaste alternativet.22 Under de senaste planeringsomgångarna har det mycket snabbt uppstått en betydande eftersläpning av anslagstilldelningen i förhållande till de långsiktiga planerna.23 Som framgår ovan i avsnitt 6.3 bedömer att det finns risk för att skillnaden mellan planen –2015 och anslagen kommer att bli betydande. Det finns anledning att utgå från att tillgången på skattemedel generellt sett kommer att bli mindre . En förändrad åldersmässig fördelning av befolkningen kommer att innebära att försörjningsbördan för den förvärvsaktiva delen av befolkningen ökar. Det är svårt att se någon motverkande faktor som kan uppväga de demografiska förändringarna. Skattebasen krymper därmed som efterfrågan på offentliga tjänster i form av t.ex. vård och omsorg ökar. Uppfattningarna varierar om hur stora bekymmer som kommer att uppstå och när detta kommer att ske.24 Vi nöjer oss med att konstatera att det finns en relativt samstämmig uppfattning om att det kan blir svårt att finansiera välfärdssamhällets åtaganden. 6.5Några synpunkter på planeringssystemet Vår bedömning: Det finns många samhällsekonomiskt lönsamma investeringar som inte kommer till stånd. Sannolikt kommer det att bli allt svårare att anslagsfinansiera infra- strukturinvesteringar. Alternativ till anslagsfinansiering av vägar är därför en angelägen fråga. Det ingår inte i vårt uppdrag att föreslå förändringar av formerna för infrastrukturplaneringen. En uppfattning om hur det nu gällande systemet för finansiering och planering fungerar är dock nödvändig för att det skall vara möjligt att bedöma behovet av att avgiftsfinansiera vägar. Hur planeringen genomförs har också stor betydelse för möjligheterna att få acceptans för avgiftsfinansiering. 23Inriktningsplaneringen – utvecklingsförutsättningar på kortare och , Rapport 2002:22 s. 83. 24Se t.ex. SOU 2000:7, SOU 2002:47, SOU 2003:57 och SOU 2004:19. Planering och finansiering av vägar I avsnitt 9.5.2 återkommer vi till den aspekten när det gäller E6 i . Inledningsvis kan konstateras att det har visat sig vara svårt att med anslag över statsbudgeten finansiera samtliga de transport- infrastruktursatsningar som bedömts vara angelägna för en positiv samhällsutveckling. Den ständigt pågående diskussionen om alternativa finansieringslösningar får ses mot den bakgrunden. finns det inget direkt samband mellan det långsiktiga planeringsbeslutet och de årliga finansieringsbesluten. Ofta motsvarar anslagen till inte planen, vilken medför att projekt helt eller delvis utgår alternativt senareläggs. Blir skillnaden mellan planeringsramen och anslagen alltför stor förändras förutsättningarna för hela planeringen. Eftersom lönsamheten i projekten är beroende av varandra finns det risk att de projekt som faktiskt genomförs inte är de mest lönsamma bedömt utifrån den verkliga ekonomiska ramen. Ett annat problem är att det inte går att bygga kostnadseffektivt utan framförhållning och en stabil finansiering över tiden. Vissa skillnader mellan planering och utfall är givetvis ofrånkomliga under och i en verklighet med förändrade förutsättningar för politiken. Det är därför viktigt att planbesluten inte presenteras på ett sådant sätt att det framstår som definitivt avgjort att de åtgärder som finns i planen kommer att genomföras. I annat fall finns det risk att försämringar i förhållande till planen bidrar till att allmänhetens förtroende för de politiska besluten minskar. Om den omständigheten att ett projekt tagits in i planen uppfattas som ett löfte om att det skall genomföras är det också svårt att i ett senare skede diskutera avgifter från trafikanterna. Projekten i den nationella planen har stor betydelse för berörda regioner. Eftersom projekten finansieras med statliga medel finns det risk att lokala och regionala aktörer överdriver nyttan av projekt i just deras region. I den nuvarande planeringsprocessen finns inte tillräckliga incitament för dem att göra en väl avvägd bedömning av behovet av exempelvis en nybyggd motorväg. är infrastrukturfrågorna av stor betydelse för den regionala utvecklingen. Att utesluta de lokala och regionala aktörerna från planeringen är därför inte ett tänkbart alternativ. Regional medfinansiering har lyfts fram som ett sätt att förbättra situationen. Vi återkommer till den frågan i avsnitt 8.10.3 där vi Planering och finansiering av vägar diskuterar avgifter från trafikanterna som en form av regional medfinansiering. Uppfattningarna om behovet av olika typer av satsningar på väginfrastrukturen skiljer sig åt. I utredningens referensgrupp betonar de regionala och lokala företrädarna behovet av fungerande och väl utbyggd väginfrastruktur som förutsättning för regional utveckling. Svenska utgångspunkt är att det i princip är bra att investeringar i ny väginfrastruktur begränsas eftersom nya vägar leder till ökade intrång och ökad trafik. Enligt föreningens uppfattning talar även ekonomiska skäl för att planeringen i första hand inriktas på att effektivisera nyttjandet av den befintliga infrastrukturen. Näringslivsföreträd- arna i referensgruppen har uppfattningen att ett fungerande vägnät är en förutsättning för tillväxt och avgörande för den svenska industrins konkurrenskraft. De bedömer att behoven av ökade satsningar i vägnätet är stora. Det finns många samhällsekonomiskt lönsamma investeringar som inte genomförs. Vi tar inte ställning till vilka investeringar som bör genomföras. Att prioritera behov inom och mellan olika samhällssektorer är en politisk uppgift. Vi vill dock peka på att det finns en risk att långsiktiga investeringar i vägar, speciellt då besparingar behöver göras, får stå tillbaka för satsningar på andra områden som av politiska skäl kan vara svårare att dra ner på. är det svårt att genomföra stora projekt med anslags- finansiering. Det har medfört att lånefinansiering har valts för ett flertal projekt. Lånefinansiering där betalning av räntor och amortering skall ske med anslag innebär att det framtida utrymmet för investeringar tecknas in. Man kan ifrågasätta lämpligheten av att låta den typen av finansiering bli alltför omfattande. Framöver kommer det sannolikt också att bli allt svårare att få skattemedlen att räcka till. Andra alternativ till anslagsfinansiering är därför en angelägen fråga att överväga. I detta kapitel redogör vi för de regler som sätter de viktigaste ramarna för möjligheterna att införa vägavgifter och vägtullar. Avsnittet avslutas med en sammanfattande bedömning av vilket juridiskt utrymme det finns att ta betalat av trafikanter för rätten att använda vägar. 7.2Statsrättslig bedömning – skatt eller avgift? Det är inte möjligt att lämna ett generellt giltigt svar på frågan om en avgift som tas ut för rätten att använda en väg statsrättsligt är att betrakta som en skatt eller avgift. Det beror på hur avgiften i det enskilda fallet utformas. Rättsläget får dessutom anses vara oklart när det gäller gränsdragningen mellan skatter och avgifter. Frågan är av avgörande betydelse bl.a. för om det är möjligt att delegera beslutanderätt till en kommun eller myndighet. Även när det gäller hur intäkterna skall användas har klassificeringen betydelse då en statlig skatt tillfaller statskassan och specialdestinering av statliga skatter kan bedömas som olämpliga.1 De relevanta bestämmelserna finns i regeringsformen. Enligt 8 kap. 3 § regeringsformen skall föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag. Sådana föreskrifter är bland andra föreskrifter om skatt till staten och om belastande avgifter, tvångsavgifter. Utan hinder av denna bestämmelse kan regeringen dock efter bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter om annat än skatt om föreskrifterna avser t.ex. trafik (8 kap. 7 § regeringsformen). Enligt 8 kap. 9 § andra stycket 1 Se vidare avsnitt 8.2. regeringsformen kan regeringen eller kommun efter bemyndigande meddela sådana föreskrifter om avgifter, som på grund av 8 kap. 3 § annars skall meddelas av . Om riks- dagen bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ett visst ämne kan medge att regeringen överlåter åt förvaltnings- myndighet eller kommun att meddela bestämmelser i ämnet (8 kap. 11 § regeringsformen). Regeringen får också enligt 8 kap. 13 § regeringsformen meddela föreskrifter om verkställighet av lag. Det är således möjligt att delegera rätten att besluta om föreskrifter om avgifter till regeringen, kommun eller förvaltnings- myndighet. Föreskrifter om skatt tillhör däremot det så kallade obligatoriska lagområdet där det saknas möjlighet för att delegera normgivningsmakt. Detta innebär att regeringen endast kan meddela verkställighetsföreskrifter om skatt. Med verkställig- hetsföreskrifter förstås i första hand tillämpningsföreskrifter av rent administrativ karaktär. som i materiellt hänseende fyller ut en lag kan accepteras endast om den lagbestämmelse som kompletteras är så detaljerad att den inte tillförs något väsentligt nytt. En verkställighetsföreskrift får således inte innebära något som kan anses som ett nytt åliggande för enskilda eller som kan betraktas som ett tidigare inte föreliggande ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden.2 Det finns inga definitioner av begreppen skatt och avgift i regeringsformen. I förarbetena sägs att en skatt kan karakteriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation. Med avgift förstås vanligen en penningprestation som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna. Gränsen mellan skatter och avgifter är emellertid flytande.3 Även i vissa andra fall anses en penningpålaga ha karaktär av avgift. Detta gäller t.ex. om den tas ut endast i näringsreglerande syfte och i sin helhet tillförs näringsgrenen i fråga. Det saknar betydelse för den statsrättsliga bedömningen av en pålaga om den benämns som skatt eller avgift.4 En annan fråga är om en avgift kan vara mer än kostnads- täckande utan att förlora sin karaktär av avgift. Härvid har ansetts att en viss schablonisering vid utformning av bestämmelser om avgifter är nödvändig, men att bestämmelserna måste utformas så 1973:90 s. 211. att avgifterna står i rimlig proportion till de kostnader som upp- kommer för myndigheterna.5 Av intresse när det gäller bedömningen av vägavgifter i nu aktuellt avseende är de ställningstaganden som gjordes när väg- avgift enligt lagen (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon, den så kallade eurovinjetten, infördes. I förarbetena6 gjordes bedömningen att den vägavgift som tas ut av svenska åkare var att betrakta som en skatt eftersom den tas ut på hela vägnätet och på årsbasis oavsett om fordonet används eller inte. Vägavgift som tas ut av utländska åkare torde däremot enligt propositionen utgöra en tvingande avgift. Avgiftsplikt inträder i dessa fall först när fordonet används på vissa vägar och avgiftsperioden är dag, vecka, månad eller år. Frågan berörs bara kortfattat och någon djupare analys görs inte i propositionen. Vid införandet av lagen (2004:629) om trängselskatt diskuter- ades denna fråga ingående.7 Regeringen fann att det saknades utrymme för att statsrättsligt bedöma trängselskatten som annat än en skatt. Som skäl för bedömningen anges att det gatu- och vägnät som skall omfattas av pålagan redan har finansierats av skattemedel och att syftet inte är att uppföra och underhålla gator och vägar utan att av miljöskäl och för att minska trängseln reglera trafiken med motorfordon. Enligt regeringen går det inte att urskilja något direkt vederlag från det allmännas sida gentemot den som betalar pålagan. De motprestationer som skulle kunna komma i fråga har redan utförts i och med att de aktuella gatorna och vägarna uppförts och ställts till medborgarnas förfogande. Sammanfattningsvis kan sägas att en helhetsbedömning får göras av om trafikanten får en tillräckligt specificerad motprestation från det allmänna för att det statsrättsligt skall vara fråga om en avgift. Om en vägsträcka som skall avgiftsbeläggas har finansierats med skattemedel och redan tidigare ställts till medborgarnas förfogande är det tveksamt att hävda att trafikanten får en tillräckligt preciserad motprestation för att avgiften statsrättsligt skall vara att betrakta som en avgift. Trafikanten har ju redan genom beskattningen betalat för rätten att använda vägarna. Den statsrättsliga gränsdragningen mellan skatter och avgifter leder inte sällan till otillfredsställande resultat. 1997/98:45 del 2–3 s. 288. 1997/98:12 s. 29. 7SOU 2003:61 s. 101 ff., promemorian Trängselskatt Fi2003/3364 s. 25 ff., prop. 2003/04:145 s. 35. försöksverksamheten med trängselskatt i . Det framstår inte som ändamålsenligt att fatta en mycket stor mängd individuella skattebeslut på basis av att fordon passerar en betal- station. Uppenbarligen vore det i sådana situationer mer praktiskt med avgiftssystem. Det kan också ifrågasättas om de särskilda rättsäkerhetsgarantier som följer av ett skattesystem i nuvarande tillämpning verkligen är motiverade i dessa fall. Svinesundsbroarna är ett annat exempel där gränsdragningen leder till märkliga konsekvenser. För färd över den nya betalar trafikanterna avgift. Om trafikanterna skall betala för färd över den äldre bron är det inte möjligt att ta införa ett avgiftssystem, utan det skulle bli fråga om en skatt.8 Skillnaden framstår som omotiverad och för allmänheten svårförståelig. En översyn av den statsrättsliga regleringen som leder till en klarare gränsdragning och möjliggör en rimlig hantering av vägtullar vore önskvärd. Regeringen kan med stöd av 29 § första stycket väglagen (1971:948) bestämma att avgift får tas ut för begagnande av väg. Enligt andra stycket meddelas närmare föreskrifter om sådana avgifter av regeringen. I förarbetena9 framhålls att det är angeläget att pröva nya finansieringsformer för byggande av angelägna vägar som inte inom rimlig tid kan finansieras över statsbudgeten. Vidare sägs att avgifter från trafikanterna framstår som särskilt intressant vid val av tänkbara finansieringssätt. Tillstånd att genomföra vägbyggnadsprojekt som helt eller delvis finansieras med avgifter från trafikanterna bör i varje enskilt fall beslutas av regeringen. Detsamma gäller formerna för genomförandet av vägbyggnads- projektet, finansieringen av detta samt hur vägen skall upplåtas till allmänheten. Avgörande för hur väghållaren närmare skall lösa finansieringsfrågorna är enligt propositionen sådana frågor som trafikintensitet, lämplig avgiftsstorlek och möjliga anslag eller bidrag. Av övergångsbestämmelsen till 29 § väglagen10 framgår att en förutsättning för att avgift skall få tas ut med stöd av bestämmelsen 8Promemorian Skatt vid färd över Svinesundsbroarna, , dnr Fi2004/6287/SKA/S6. 1987/88:50 s. 182 f. är att byggandet påbörjats efter . En ytterligare begränsning av tillämpningsområdet för bestämmelsen följer av regeringsformens bestämmelser om normgivningsmakten. Som framgår i föregående avsnitt tillhör beslut om skatt det obliga- toriska lagområdet inom vilket det inte är möjligt för att delegera beslutanderätt till regeringen. Det bemyndigande som 29 § väglagen ger regeringen att besluta om avgifter för begagnande av väg kan därför inte tillämpas i fråga om en pålaga som statsrättsligt utgör en skatt. Regleringen måste då införas genom skatte- lagstiftning som beslutas av . Regeringen kan i fråga om skatt endast besluta om verkställighetsföreskrifter, det vill säga tillämpningsbestämmelser av rent administrativ karaktär och utfyllande bestämmelser som inte tillför något väsentligt nytt. och rådets direktiv /62/EG av om avgifter på tunga godsfordon för användningen av vissa infrastrukturer11, det så kallade eurovinjettdirektivet, innehåller bestämmelser om bl.a. vägtullar och vägavgifter. Direktivets över- gripande syfte är att bidra till att avlägsna snedvridning av konkurrensen mellan transportföretag i medlemsstaterna genom att harmonisera avgiftssystemen och införa rättvisa ordningar för att ta ut infrastrukturkostnader av åkare. Endast motorfordon eller ledad fordonskombination som uteslutande är avsedd för godstransporter på väg och med en högsta tillåten bruttovikt av omfattas av direktivets bestämmelser. I direktivet definieras vägavgift som betalning av ett bestämt belopp som ger fordonet rätt att under en viss angiven tid använda viss infrastruktur. Med vägtull avses betalning av ett bestämt belopp för ett fordon som tillryggalägger ett avstånd mellan två punkter på viss infrastruktur. Beloppet skall grundas på det avstånd som tillryggalagts och på fordonskategori (artikel 2). 11 Direktivet ersatte rådets direktiv /89/EEG av om medlems- staternas tillämpning av skatter på vissa fordon som används för godstransporter på väg och tullar och avgifter för användningen av vissa infrastrukturer sedan det av formella skäl upphävts av , dom i mål C-21/94, mot Rådet. Direktivet ger medlemsstaterna rätt att införa vägtullar och vägavgifter såväl för inhemska som utländska åkare. Vägtullar och vägavgifter får som huvudregel bara tas ut av dem som använder motorvägar eller andra flerfiliga vägar av motorvägskaraktär, broar, tunnlar och bergspass. Efter samråd med kommissionen kan under vissa förutsättningar även andra avsnitt av huvudledsnätet få omfattas (artikel 7.2). En medlemsstat får dock föreskriva att fordon registrerade i den staten skall avkrävas vägavgifter för användande av hela vägnätet inom dess territorium (artikel 7.6). Vägavgifterna får enligt direktivet inte överskrida vissa maximi- satser (artikel 7.7). Avgiftssatserna skall vara avpassade efter hur länge infrastrukturen i fråga skall användas. En medlemsstat får dock tillämpa endast årliga avgiftssatser för fordon som är registrerade i den staten (artikel 7.8). De viktade genomsnittliga vägtullarna bör vara relaterade till kostnaderna för uppbyggnad, drift och utveckling av det berörda infrastrukturnätet (artikel 7.9). Direktivet tillåter inte att en medlemsstat tar ut vägtullar och vägavgifter för användandet av ett och samma vägavsnitt annat än för broar, tunnlar eller bergspass (artikel 7.3). Direktivet hindrar inte medlemsstaterna att tillämpa särskilda skatter eller avgifter som tas ut vid fordonsregistrering eller läggs på fordon eller last med avvikande vikt eller dimensioner. Det är inte heller något hinder mot att tillämpa parkeringsavgifter och särskilda avgifter för stadstrafik eller avgifter som är särskilt utformade för att förhindra tids- och platsrelaterad trafiköver- belastning (artikel 9.1). Två eller flera medlemsstater kan samarbeta för att införa ett gemensamt vägavgiftssystem som är tillämpligt inom hela territoriet (artikel 8). Denna möjlighet har bl.a. utnyttjat. Samarbetet brukar benämnas vinjettsamarbetet och styrs förutom av direktivet även av avtal mellan de deltagande länderna. De svenska bestämmelserna finns i lagen (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon.12 Det har pågått en översyn av eurovinjettdirektivet. Kommissionen lämnade ett förslag till ny lydelse . Direktivet faller inom ramen för det så kallade medbeslutande- 12 Se vidare avsnitt 4.1.5. förfarandet vilket innebär att kommissionens förslag måste antas av både rådet och parlamentet.13 Arbetet har dragit ut och varit svårt att slutföra. Rådet och parlamentet har haft olika inställning i ett flertal olika frågor. Parlamentet har bl.a. drivit frågan om internalisering av externa kostnader och öronmärkning av intäkterna. Rådet har velat ge medlemsstaterna stor frihet när det gäller det geografiska tillämpningsområdet och vilka fordon som skall omfattas av ett avgiftssystem. nåddes slutligen en kompromiss som har antagits vid parlamentets andra läsning. Det som återstår av lagstiftningsprocessen är att rådet skall godkänna ändringarna med kvalificerad majoritet. Det kommer med all sannolikhet att ske . Redogörelsen av direktivets nya lydelse baseras på en preliminär version eftersom det ännu inte finns några slutliga texter.14 Distinktionen mellan tidsbaserad vägavgift och avståndsberoende vägtull finns kvar i direktivets nya lydelse (artikel 2 b och c). Definitionen av vägtull har dock justerats något; med vägtull avses ett bestämt belopp som skall erläggas för ett fordon som tillryggalägger en given sträcka på viss infrastruktur. Beloppet skall grundas på den sträcka som har tillryggalagts och på fordonstyp. Definitionen av fordon utvidgas till att omfatta motorfordon eller ledad fordonskombination som är avsedda eller används uteslutande för godstransporter på väg och med en högsta tillåten bruttovikt av (artikel 2 d). Medlemsstaterna får behålla eller införa vägtullar och vägavgifter endast för fordon med en högsta tillåten lastvikt på . Om tullar eller avgifter tillämpas för fordon mellan 3,5 och skall även dessa omfattas av direktivets regler (artikel 7.2 a). Vägtullar och vägavgifter skall dock tillämpas på alla fordon över (artikel 7.2 b).