sou · GUB339 · 2007-01-01 00:00:00 — Vem som helst kan så- ledes inte göra anspråk på att t.ex. få ta del av materialet i akten i ett ärende, även om personen i fråga själv anser sig aldrig så intresserad Det krävs att beslutet i ärendet antingen påverkar perso- nens offentligrättsliga ställning eller rör ett intresse som på något sätt erkänts av rättsordningen, t.ex. genom en föreskrift i en för- fattning på området.8 En verksamhetsutövare är varken sökande eller klagande, men torde i och för sig ofta kunna betraktas som annan part, dvs. en som intar en ställning som är jämförbar med sökandens eller kla- gandes, t.ex. en förklarande (se prop. 1971:30 s. 442). Myndigheten har dock ingen skyldighet att ta initiativ till att efterforska om det vid sidan av den som är sökande, klagande eller motpart i ett ärende finns någon annan intressent. För att en sådan tredje man skall kunna göra anspråk på att t.ex. få ta del av handlingarna i ärendet måste tredjemannens existens ha uppenbarats för myndigheten. Det kan ske antingen genom att denne själv har gett sig till känna för myndigheten eller genom att myndigheten av utredningen eller omständigheterna kunnat konstatera att det finns en tredjeman som har ett skyddsvärt intresse i saken. Det får sedan för varje typ av ärende prövas om tredjemannen har ett så starkt intresse att denne bör behandlas som part hos beslutsinstansen.9 Det är naturligtvis svårt att aktivera sig om man inte känner till att ett ärende som berör ens rätt pågår. Den rätt att höras och yttra sig som följer av art. 12.3 i direktivet gäller emellertid bara en verk- samhetsutövare som berörs av en i ärendet på ett rimligt sätt utredd miljöskada. När ärendet har kommit så långt torde verksamhets- utövaren närmast ha fått ställning som motpart. Förvaltningslagens bestämmelser garanterar honom då de rättigheter som av art. 12.3. En fastighetsägare lär i högsta grad beröras i samband med att åtgärder vidtas på hans fastighet. Förvaltningslagens bestämmelser bör då föranleda att en begäran om åtgärder kommuniceras med fastighetsägaren och ger denne tillfälle att yttra sig. Bestämmelsen i art. 12.4 ålägger myndigheten att möjligt informera sökanden enligt 12.1 om sitt beslut. En motsvarande skyldighet följer av 21 § förvaltningslagen under förutsättning att det är fråga om myndighetsutövning mot en enskild. När det slutligen gäller överhängande hot om skada överlämnas till medlemsstaterna själva att bestämma om reglerna i art. 12.1 och 12.4 skall tillämpas. Ur ett miljöskyddsperspektiv kan det säker- ligen framstå som väl så angeläget att allmänheten skall kunna initiera ärenden också i dessa fall. Som framgår av det 8Jfr , , Förvaltningslagen med kommentar, Juridik 2003, s. 31. 9Hellners, , a.a., s. 32. ovan sagda finns dock redan en sådan initiativrätt i vårt land. De här aktuella fallen förefaller inte heller i övrigt behöva någon egen reglering enligt art. 12. I art. 13 garanteras rätten att få den behöriga myndighetens beslut, handlingar eller underlåtenhet att handla enligt direktivet över- prövade av domstol eller annat opartiskt offentligt organ. De taleberättigade är desamma som anges i art. 12 (se ovan). Den krets som har rätt att initiera ett ärende hos myndigheten, har såle- des också rätt att överklaga dess beslut. Vad kan överklagas? Rätten till överprövning omfattar såväl beslut som handlingar och underlåtenhet att handla. Samtliga beslut enligt direktivet skall således med stöd av art. 13 kunna överprövas av domstol eller annat opartiskt organ. Det torde här huvudsakligen röra sig om tillsynsbeslut av olika slag. Utöver beslut skall handlingar och underlåtenhet att handla enligt direktivet kunna överprövas. En snarlik bestämmelse finns i art. 9.3 i Århuskonventionen och det är tydligt att direktivets art. 13 haft denna som förebild. Det finns därför anledning att studera resonemangen kring tolkningen av Århuskonventionen i samband med de lagändringar som genomfördes i anledning av att ratificerade konventionen (prop. 2004/05:65 s. 93 ff.). De handlingar enligt detta direktiv som skall kunna angripas rättsligt torde även avse handlingar som myndigheten vidtar i strid mot direktivet. När det gäller underlåtenhet att handla får det förutsättas att det inte avser alla former av passivitet. För att kunna angripas rättsligt torde krävas att det är fråga om en underlåtenhet att handla när det finns en bestämmelse i direktivet som slår fast en plikt att handla på ett visst sätt. Det rör sig bl.a. om situationer när en myndighet beslutar att inte vidta en åtgärd, trots att en sådan åtgärd krävs enligt direktivet, eller att det i ett föreläggande saknas krav som följer av direktivet. Även den situationen när en myndighet inte fattar något beslut om att inte vidta en åtgärd omfattas av direk- tivet. Vem skall göra prövningen? Prövningen skall enligt art. 13.1 göras av domstol eller av något annat oberoende och opartiskt offentligt organ. Det är dock tillåtet att i den nationella rätten ha krav på att eventuella administrativa prövningsförfaranden skall vara uttömda innan en rättslig prövning inleds. Det är tydligt att också formuleringen av kravet på prövnings- organ hämtats från Århuskonventionen. Direktivets krav på dom- stol eller annat oberoende och opartiskt offentlig organ i art. 13 kan jämföras med domstol eller något annat oberoende och opar- tiskt organ i art. 9.1 och 9.2 i Århuskonventionen. Regeringen har i samband med ratificeringen av konventionen konstaterat att art. 9.2 kräver domstolsprövning, vilket bl.a. föranlett att regeringen beslutat att lägga fram ett förslag till ny lag om rättsprövning av vissa regeringsbeslut (prop. 2005/06:56). Annorlunda förhåller det sig med den prövning som skall ske enligt art 9.3 i konventionen och som skall göras av domstol eller i administrativ ordning. Här har regeringen konstaterat att JO i kombination med tillsyns- systemet kunde anses leva upp till kraven i art. 9.3. Kraven i art. 13 får, i likhet med tolkningen av art. 9.1 och 9.2 i Århuskonventionen, anses innebära att även direktivet kräver att överprövningen görs av domstol. Det skall alltså enligt direktivet finnas möjlighet att få tillsyns- myndigheters beslut, handlingar och underlåtenhet att handla rättsligt prövade av domstol eller annat oberoende och opartiskt offentligt organ. Det lär i första hand bli länsstyrelser som skall fungera som tillsynsmyndigheter vid tillämpningen av direktivets reglering. De beslut som kan bli aktuella enligt direktivet kommer sannolikt vara beslut får överklagas hos miljödomstol. Kravet på domstolsprövning enligt art. 13 är därmed uppfyllt. Samma krets som har initiativrätt enligt art. 12 skall också ha tale- rätt enligt art. 13. Till skillnad från direktivet gör man i svensk rätt skillnad mellan rätten att delta i första instans och rätten att över- klaga. I första instans gäller i miljöärenden den s.k. officialprin- cipen, som ger vem som helst rätt att yttra sig och ta del av hand- lingarna i målet. Detta innebär att i princip vem som helst kan delta i första instans, dock utan att för den skull vara sakägare. En avgränsning av vilka som kan delta i beslutsprocessen sker däremot när beslutet skall överklagas. Rätten att överklaga har den som enligt 16 kap. 12 § beslutet angår, om det har gått honom emot. Regeln klargör således att endast den som har ett intresse i saken har rätt att få denna prövad i högre instans. Även sådana personer som inte tidigare uppträtt i ärendet kan vara klagoberättigade. Ett beslut kan alltså "angå" också andra intressenter än parter. Talerättsbestämmelsen i 16 kap. 12 § är förhållande- vis allmänt hållen och enligt förarbetena till (prop. 1997/98:45 del 1, s. 483 f.) är det svårt att tydligt avgränsa vilka som är sakägare. Klart är dock att en person på ett konkret sätt måste vara berörd av ett beslut för att ses som sakägare. Frågan om vem som i varje enskilt fall skall anses vara sakägare har över- lämnats till rättstillämpningen. Ett på förhand fixerat sakägar- begrepp för varje situation skulle vara mycket svårt att ange och knappast heller lämpligt. I praxis har konstaterats att bedömningen av talerättsfrågan måste göras med utgångspunkt i de intressen som skall beaktas vid tillämpningen av de materiella regler som är aktu- ella (beslut i mål M 3550–00 och i mål M 5057–04). Det kan tänkas uppstå en situation där frågan om efterbehand- ling har reglerats genom ett villkor i ett lagakraftvunnet tillstånds- beslut. En talan därefter om att vidta åtgärder som redan reglerats i tillståndet, kan med hänvisning till tillståndsbeslutets rättskraft inte prövas. Detta kan naturligtvis inte accepteras, eftersom direktivet , a.a., s. 264. Genomförande av miljöansvarsdirektivet SOU 2006:39 kräver att ansvarig myndighet fastställer åtgärder enligt vissa förut- sättningar. För att säkerställa att så kan ske, är det lämpligt att införa ett undantag till rättskraftsbestämmelsen i 24 kap. 1 § miljö- balken, som innebär att beslut om efterbehandlingsåtgärder enligt direktivet bryter igenom rättskraften i tillstånd meddelade enligt , på samma sätt som föreskrifter enligt 9 kap. 5 § och 7 kap. 20 § gör . Villkor om efterbehandling i tillståndsbeslut kan ändras genom överprövning av tillståndsbeslutet och genom omprövning. Enligt praxis (dom i mål M 7741–02) har miljöorganisationer, som inte har någon rätt att initiera omprövning, inte heller någon rätt att överklaga ett avgörande avseende omprövning enligt 24 kap. 5 § . Regeringen har emellertid tagit avstånd från denna bedömning (prop. 2004/05:65 s. 90) och har lämnat förslag (prop. 2005/06:182) till ett förtydligande av 16 kap. 13 § med avsikt att också omprövningsbeslut skall omfattas av miljöorgani- sationernas rätt att överklaga. Man kan konstatera att kravet på berörs i art. 12.1 a är snarlikt den som domen eller beslutet angår enligt 16 kap. 12 § första punkten, med den skillnaden att det i den senare bestämmelsen är själva beslutet som skall angå, medan det i art. 12 är miljöskadan som skall beröra. En förklaring till dessa skillnader kan vara att det, när initiativrätten i art. 12 tas i anspråk, inte finns något beslut. Mycket talar för att de olika bestämmelserna är ägnade att rikta sig till samma krets. I direktivet omfattas också dem som kan antas bli berörda av talerätt. Även om detta kan förstås som en utvidgad krets jämfört med , kan avsikten med tale- rättsbestämmelser knappast ha varit annorlunda än vad som fram- går av art. 12.1 a. De nu redovisade skillnaderna motiverar därför ingen ändring i . I samband med att Århuskonventionen ratificerades av gjordes vissa följdändringar i och det kon- staterades då i förarbetena (prop. 2004/05:65 s. 83) att det svenska sakägarbegreppet i , så som det uttolkats i praxis, inte kan anses stå i strid med konventionens bakomliggande syften. Eftersom direktivets sakägarbegrepp är väsentligen samma som Århuskonventionens, får sakägarbegrepp i 16 kap. 12 § första punkten anses överensstämma också med direktivets regler om vem som skall ha rätt att föra talan i detta sammanhang. Vad som avses med tillräckligt intresse respektive vad som avses med att en rättighet kränkts skall enligt direktivet avgöras av natio- nell rätt. Miljöorganisationer, som uppfyller kraven i nationell lag- stiftning, skall anses ha ett sådant tillräckligt intresse och sådana rättigheter som kan kränkas. Den svenska bestämmelsen om miljö- organisationers talerätt i 16 kap. 13 § , som anger att rätten att överklaga tillkommer ideella föreningar som enligt sina stadgar har till ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljö- skyddsintressen och som bedrivit verksamhet i under och har lägst 2 000 medlemmar, överensstämmer sålunda med direktivets krav. Talerätten är dock begränsad till domar och beslut om tillstånd, godkännande eller dispens. Miljöorganisationer föreslås dock enligt förslag till ny lag om rättsprövning av vissa regeringsbeslut (prop. 2005/06:182) få möjlighet att ansöka om rättsprövning av vissa av regeringen fattade tillståndsbeslut. De beslut som kan komma i fråga enligt direktivet är emellertid främst tillsynsbeslut. Sådana beslut omfattas alltså inte av bestämmelsen i 16 kap. 13 § . Mot bakgrund av kraven på prövningsorganet är det inte möjligt att här, i motsats till vad som ansågs gälla enligt Århuskonven- tionen, hänvisa miljöorganisationer till en prövning av JO eller möjligheten att anmäla överträdelser av olika miljöbestämmelser till tillsynsmyndigheter för kontroll (kritiker menade dock att Århus- konventionen krävde att det infördes en rätt för miljöorganisa- tioner att överklaga också tillsynsbeslut.) Det är således nödvändigt att införa en rätt för miljöorganisationer att överklaga även till- synsbeslut. Man kan diskutera i vad mån en sådan bestämmelse bör begränsas till sådana beslut som omfattas av direktivet eller om den bör ha en generell tillämpning. I slutbetänkande (SOU 2005:59 s. 165 ff.) redovisades erfarenheterna av den vidgade talerätten för miljö- organisationer i 16 kap. 13 § som infördes i samband med att trädde i kraft. Det konstaterades att miljö- organisationerna endast i ett fåtal fall utnyttjat möjligheten att överklaga avgöranden, men att verksamhetsutövares farhågor om att organisationernas rätt att överklaga skall leda till försenade och fördyrade projekt ändå kvarstår. Det framkom vidare att miljö- organisationerna kan spela en viktig roll i miljöprövningar genom att bidra med sakkunskap och förmå verksamhetsutövare och prövningsmyndigheter att motivera sina ställningstaganden tydligt. Vidare ansågs miljöorganisationerna på ett effektivt sätt ha kanali- serat synpunkter från många sakägare. Här är dock fråga om tillsynsbeslut och inte – som i Miljöbalkskmmitténs slutbetänkande – om tillståndsbeslut. Även om det i och för sig saknas anledning att ifrågasätta slutsatserna i betänkandet, är det inte säkert att dessa utan vidare kan överföras på tillsynsbeslut. I allmänhet torde miljöorganisationer ha ett star- kare intresse att överklaga tillståndsbeslut jämfört med tillsyns- beslut. Detta talar å ena sidan för att det finns mindre fog för de farhågor som kommit till uttryck i slutbetänkandet. En eventuell förhalning av beslutsprocessen lär dessutom inte drabba verksamhetsutövaren i någon större utsträckning. Å andra sidan kan invändas att ett förhållandevis begränsat intresse hos miljöorganisationerna att föra talan knappast talar för att det finns behov för en regel om vidare talerätt än vad direktivet kräver. Det kan dock vara svårt att bedöma vilka tillsynsbeslut som omfattas respektive inte omfattas om regeln begränsas. Med en generell bestämmelse slipper man detta problem, som miljöorganisationernas kompetens kan tas till vara i alla typer av tillsynsärenden. Det är med andra ord svårt att motivera varför enbart vissa typer av tillsynsärenden medger talerätt och andra inte. Vissa kostnadsökningar för myndigheterna kommer en vidgad tale- rätt sannolikt att medföra. Dessa kan dock inte anses tillräckliga för att förhindra en generell bestämmelse av nu angivet slag. Det får mot denna bakgrund anses lämpligt att införa en generell rätt för miljöorganisationer att överklaga tillsynsbeslut i ärenden enligt , eller enligt föreskrift som meddelats med stöd av bal- ken. Beträffande tillsynsmyndigheters handlingar, som inte är formella beslut, och underlåtenheter är allmänheten, inklusive miljöorgani- sationer, oförhindrad att anmäla överträdelser och andra förhållan- den till myndigheten för åtgärd. Myndigheterna har relativt omfattande möjligheter att ompröva sina beslut. Om myndigheten i samband med ett tillsynsbeslut underlåter att vidta en åtgärd som fordras enligt direktivet, kan en sådan under- låtenhet angripas rättsligt i samband med att tillsynsbeslutet över- klagas. passivitet från en myndighets sida kan dock inte bli föremål för överklagande. I stället måste det röra sig om ett beslut i form av ett uttalande som består vid tiden för prövningen av överklagandet och som har någon form av rättslig eller faktisk verkan, dvs. som är bindande för, eller påverkar partens eller någon annans rättsställ- ning, eller berör ett intresse som på något annat sätt har erkänts i rättsordningen. Även den situationen när en myndighet inte fattar något beslut om att inte vidta en åtgärd omfattas av direktivet. Eftersom svenska myndigheter har en skyldighet att fatta beslut när ett ärende kom- mer in till myndigheten, liksom att tillsynsmyndigheter skall agera om miljörättsliga bestämmelser inte följs, torde ren passivitet knappast utgöra ett problem i svensk rätt. Frågan om allmänhetens möjligheter att agera vid myndigheters underlåtenhet att fatta beslut har tidigare diskuterats bland annat i samband med införandet av . I betänkande (SOU 1996:103 del 1, s. 532 ff.) föreslogs att miljöorganisationer skulle ha talerätt inför domstol vid myndigheters beslut att inte ingripa eller vidta åtgärder med stöd av balken. I utredningens förslag hade en rätt att över- pröva myndigheters beslut att inte handla satts in i 16 kap. 13 § . påpekade att det inte finns någon skyldighet för en myndighet att fatta beslut om att inte vidta åtgärder. Föreningen menade att rätten att överklaga sådana beslut inte får någon betydelse om den inte förenas med att ett sådant beslut kan framtvingas. Regeringen höll med och uppgav att dom- stol inte heller gärna kan förelägga myndigheten att agera. En lös- ning där en central tillsynsmyndighet ser till att underordnade myndigheter sköter sina åligganden ansågs därför bättre. I förarbetena till (prop. 1997/98:45 del 1, s. 491) hänvisade regeringen till JO avseende prövning av passivitetsfrågor. Mot bakgrund av att direktivet nu kräver en möjlighet att få ett beslut prövat av domstol kan en prövning av JO inte anses till- fyllest, bl.a. mot bakgrund av att beslut som fattas av JO inte är bindande. Dessutom är en prövning av JO knappast en prövning i sak på samma sätt som sker i domstol, utan mer en genomgång av regeringsformens bud om saklighet och opartiskhet och att med- borgarnas grundläggande fri- och rättigheter ej träds för när i den offentliga verksamheten. Frågan är då hur man i svensk rätt skall komma till rätta med direktivets krav på att också en myndighets underlåtenhet att fatta beslut skall kunna överklagas. Enligt vår mening kan emellertid detta krav i art. 13 inte gärna förstås på annat sätt än att tillsynsmyndighetens ställningstaganden i frågor som är relevanta enligt direktivet skall kunna överklagas för överprövning i domstol. I den mån ställningstagandena kommer till uttryck i formliga beslut är det inget problem. Då kan beslutet överklagas i vanlig ordning. Men om de endast manifesterar sig i form av handlingar eller uteblivna handlingar kommer saken i ett annat läge. Handlingar eller uteblivna handlingar kan inte vara föremål för domstolens överprövning, det kan bara beslut att handla eller att inte handla vara. Klaganden måste därför först se till att han har ett överklagbart beslut att klaga på. Det får han genom att ansöka hos myndigheten om den handling det är fråga om. Myndigheten måste då, i varje fall om sökanden tillhör den krets som skall ha klagorätt enligt art. 12, genom formligt beslut ta ställ- ning till om handlingen skall utföras eller inte eller om ansökan skall avvisas. Vilket beslutet än blir kan det sedan överklagas. Bedömt på detta sätt behövs i svensk rätt ingen särskild regler- ing, utöver den ovan nämnda utvidgningen av miljöorganisationers klagorätt, med anledning av direktivets krav på överklagbarhet i art. 13. Det här avsnittet handlar om hur art. 14 i direktivet skall genom- föras i svensk rätt. Enligt art. 14.1 skall medlemsstaterna vidta åtgärder för att främja att lämpliga ekonomiska och finansiella aktörer utvecklar instru- ment och marknader för ekonomisk säkerhet, inklusive finansiella mekanismer vid insolvens, i syfte att verksamhetsutövare skall kunna utnyttja finansiella garantier för att fullgöra sitt ansvar enligt direktivet. Kommissionen åläggs i artikelns andra punkt att lägga fram en rapport från det att direktivet skall vara genomfört. Rapporten skall bl.a. beröra försäkringsvillkor och annan slags ekonomisk säkerhet. Om det är lämpligt skall kommissionen lämna förslag om ett system för harmoniserad obligatorisk ekonomisk säkerhet. Denna bestämmelse riktar sig till medlemsstaterna men innehåller inte någon direkt handlingsregel. Anmodan om att vidta åtgärder för att främja är så allmänt hållen att det är svårt att förstå vad som egentligen krävs av medlemsstaterna. Det framgår inte om man tänkt sig säkerheter i form av exempelvis ansvarsförsäkringar, som tas i anspråk av verksamhetsutövaren själv, eller om man eftersträvar subsidiära lösningar, som träder in först när den ansvarige inte kan betala. Det angivna syftet med bestämmelsen, att verksamhetsutövare skall kunna utnyttja finansiella garantier för att fullgöra sitt ansvar enligt detta direktiv talar möjligen för att det är ansvarsförsäkringar man haft i åtanke. Å andra sidan anges uttryckligen att finansiella mekanismer vid insolvens utgör sådana ekonomiska säkerheter som skall främjas, vilket snarare talar för subsidiära lösningar. Uppenbarligen har man inte i detta skede haft tillräckligt stöd för att införa tvingande regler om försäkringar, garantier etc. även om det framgår att detta är målsättningen. Bestämmelsen riktar sig till kommissionen och ålägger denna att lägga fram en rapport om direktivets effektivitet i fråga om faktiskt avhjälpande av miljöskador, om till- gänglighet till rimliga kostnader och om villkor för försäkring och annan slags ekonomisk säkerhet. Rapporten skall beträffande sådana ekonomiska säkerheter beakta infasningsperiod, maximi- belopp för den finansiella garantin och uteslutande av verksamheter med låg risk. Om det mot bakgrund av denna rapport och en utvidgad konsekvensanalys, inbegripet en kostnadsnyttoanalys, är lämpligt skall kommissionen lämna förslag om ett system för har- moniserad obligatorisk ekonomisk säkerhet. Av bestämmelsen framgår att det finns en önskan att införa ett system med obligatorisk ekonomisk säkerhet. Innan en sådan fråga aktualiseras krävs en analys av behov och konsekvenser, vilket kommissionen här får till uppgift att ansvara för. I samband med att infördes började en ny för- säkring, saneringsförsäkringen, att gälla. Bakgrunden till införandet av saneringsförsäkringen var ett förslag från Miljöskadeförsäk- ringsutredningen i rapporten och handräck- ningskostnader (SOU 1992:135) och betänkandet Miljöskadeför- säkringen (SOU 1993:78). Syftet var främst att minska statens kostnader för efterbehandling (prop. 1997/98:24 s. 568). Medel ur saneringsförsäkringen kan under vissa förutsättningar bekosta nödvändiga åtgärder för att undanröja risk för skador på omgivningen i situationer när den ansvarige inte kan betala. För- säkringen täcker sådana kostnader som uppkommit på grund av att tillsynsmyndigheten begärt verkställighet enligt 26 kap. 17 § miljö- balken eller meddelat förordnande om rättelse enligt 26 kap. 18 § samma balk. Saneringsförsäkringen är subsidiär i förhållande till verksamhets- utövarens ansvar och kan endast tas i anspråk av tillsynsmyndig- heten. Försäkringen är alltså inte någon ansvarsförsäkring och egentligen inte någon garanti för verksamhetsutövaren. Däremot utgör försäkringen definitivt en sådan finansiell mekanism som inträder vid insolvens, dvs. i enlighet med vad som anges i art. 14. Det ingår i uppdrag att göra en över- syn av bl.a. saneringsförsäkringen. Vi återkommer i slutbetänkan- det med förslag till lösningar som också skall kunna accepteras inom ramen för vad som kan komma att krävas. Förutom bestämmelserna om saneringsförsäkring finns särskilda regler i om ställande av säkerhet i samband med att tillstånd beviljas för att bedriva miljöfarlig verksamhet. Syftet är att säkerställa att verksamhetsutövaren kan betala för efterbehandling och andra återställningsåtgärder som verksamheten kan föranleda.