sou · GUB311d2 · 2007-01-01 00:00:00 — I detta avsnitt lämnas en översiktlig redogörelse av regleringen på spel- och lotteriområdet i ett antal länder i . Vi har särskilt tittat på vilka typer av aktörer som tillåts att anordna spel och lotterier, i vilken utsträckning överskott från spelverksamhet styrs till särskilda ändamål samt vilka eventuella åtgärder som vidtas för att förhindra aktiviteter från anordnare utan erforderliga tillstånd. I har man påbörjat införandet av ett helt nytt regelverk som presenteras kortfattat. I kapitel 6 behandlas frågor som rör EG-rätten mer utförligt. Den danska spelmarknaden är huvudsakligen förbehållen stats- kontrollerade bolag samt föreningar med allmännyttiga ändamål. Det är dock tillåtet för privata intressenter att tillhandahålla kasinon och spelautomater. För att få anordna spel, lotterier eller vadhållning i krävs tillstånd. Den som anordnar spel, lotterier eller vadhållning utan tillstånd eller som främjar sådant spel kan dömas till böter eller fängelse. , och ansvarar för olika delar av spelmarknaden. Spillemyndigheden övervakar och kontrollerar spelmarknaden. Spel- och lotterimarknaden omsatte år 2004.1 Lov om visse spil, lotterier og væddemål (tipsloven) reglerar merparten av spelmarknaden i . Härutöver finns en rad lagar, förordningar och cirkulär som reglerar spel. Av tipsloven följer att spel, lotterier och vadhållning får tillhandahållas av den som har tillstånd. Tillstånd beviljas av skatteministern och 1 Uppgift från . får endast lämnas till ett bolag där av aktierna ägs av staten, Dansk Tipstjeneste A/S. Koncernen består av moderbolaget /S och dotterbolaget /S. Dantoto ingår som en produkt i Dansk Tipstjeneste. Staten tecknar av aktierna i bolaget, Idræts- Forbund och Danske tecknar vardera. Lov om klasselotterier reglerar Klasselotteriet som är ett helägt statligt aktiebolag. Dansk Tipstjeneste betalar inte skatt men enligt tipsloven skall det betalas en avgift till staten för varje spelform. Överskottet, med avdrag för denna avgift, går oavkortat till allmännyttiga ändamål. Hur överskottet skall fördelas regleras utförligt i lagen. Överskottet fördelas till idrott, hästsport, forskning, sociala ändamål, friluftsliv, kultur och ungdomsverk- samhet. Klasselotteriets överskott går direkt till staten och är inte öronmärkt för något särskilt ändamål. Cirkulære om bortlodning reglerar förutsättningar för ideella föreningar och organisationer att tillhandahålla lotterier och bingospel. Tillstånd beviljas av polismyndigheten och endast under förutsättning att överskottet tillfaller välgörande eller allmän- nyttiga ändamål. Fysiska personer, bolag och föreningar kan få tillstånd att anordna spel på spelautomater och kasinon Dansk Tipstjenestes och Klasselotteriets produkter finns tillgängliga på Internet. I det utbud som Dansk Tipstjeneste har på Internet ingår även skraplotter, men i övrigt inte några interaktiva spel. Bolagets tillstånd innefattar möjligheten att anordna kasino, poker och s.k. spelbörser på Internet, men man har valt att inte starta upp någon sådan verksamhet. Av tipsloven följer att det är förbjudet att utbyde spel, lotterier eller vadhållning i utan tillstånd samt att formidle deltagande i sådana spel. Spel på Internet anses vara udbudt i om spelet riktar sig mot den danska marknaden, t.ex. genom marknadsföring, språk eller urval av spel. Med uttrycket formidling förstås att varje form av aktivitet som syftar till att etablera spel eller främja deltagande i olovligt spel är otillåten, t.ex. att arbeta för ett bolag som olovligt anordnar spel. Det är vidare förbjudet att marknadsföra spel, lotterier eller vadslagning som saknar tillstånd. Trots det marknadsför sig de utländska spelbolagen i danska medier. De danska myndigheterna har ansett att ett förbud riktat mot de utländska spelanordnarna har betydelse även om förbudet inte kan sanktioneras, bl.a. genom att förbudet understryker vikten av marknadsföringsförbudet i förhållande till I en rapport , Spil i fremtiden- overvejelser om en samlet spillelovgivning fann man att det finns en teknisk möjlighet att blockera betalningstransaktioner till olovliga utländska Internetspel samt bedömde att en sådan blockering skulle vara effektiv. Det finns emellertid inte planer på att genomföra förslaget. Det är inte förbjudet för danska invånare att delta i utländska spel utan tillstånd. Åtgärder mot spelproblem finansieras genom att av bruttospelintäkten från spelautomater krävs in som avgift till staten. Två tredjedelar av beloppet används till behandling av spelberoende och en tredjedel används till forskning kring spelberoende. I får statsägda och statskontrollerade bolag samt organisa- tioner och föreningar med humanitära och samhällsnyttiga ändamål anordna spel respektive lotterier. Interaktiva spel och kasinon är förbjudna i . För att få tillhandahålla spel, lotterier eller vadhållning i krävs tillstånd. Den som anordnar spel, lotterier eller vadhållning utan tillstånd eller som marknadsför eller förmedlar sådant spel kan dömas till böter eller fängelse. Kultur- og kirkedepartementet har huvudansvaret för lagstiftning rörande spel och lotterier i medan Landbruks- og matdepartementet svarar för totalisatorspel. Lotteri- og stiftelsetilsynet (Lotteri- tilsynet) har tillsyn över spel- och lotterimarknaden. Lotteri- tilsynets beslut kan överklagas till Lotterinemnda. omsatte spel- och lotterimarknaden i omkring 41 miljarder kr.2 I har man traditionellt haft en restriktiv hållning till spel om pengar. Utgångspunkten är att sådant spel är förbjudet. Från det generella förbudet finns ett antal undantag som anges i lag. Den norska spelpolitiken bygger på grundsatsen att spel om pengar är tillåtet endast om överskottet tillfaller gode formål och att privata vinstintressen inte är tillåtna. Den grundläggande principen, som framgår av lotteriloven, är att spel och lotterier skall anordnas i betryggande former under offentlig kontroll, med syfte att förebygga negativa sociala konsekvenser av spel och lotterier som det ger ekonomiskt tillskott till samhällsnyttigt och humanitärt arbete. Det finns tre lagar som reglerar spelmarknaden, 2 Lotteri-og stiftelsetilsynets årsrapport . nämligen lov om lotterier (lotteriloven), lov om pengespill (pengespilloven) och lov om veddemål ved totalisator (totalisator- loven). Härutöver finns en mängd föreskrifter. Lotteriloven är en generell lag som övergripande reglerar lotterimarknaden, medan pengespilloven och totalisatorloven är speciallagar som reglerar Norsk Tippings och Norsk Rikstotos respektive verksamheter. är ett helägt statligt aktiebolag där Kultur- og kirkeministern representerar staten som ägare och leder generalförsamlingen. Norsk Tipping har monopol på vadhållning i samband med idrottshändelser och andra tävlingar (undantaget hästkapplöpning), samt andra spel om pengar som Kultur- og kirkedepartementet bestämmer. har organisationer och föreningar tillåtits att anordna spel på spelautomater, men kommer detta enbart vara förbehållet , se nedan. Bolaget är inte skatteskyldigt och efter fondavsättningar fördelas överskottet från Norsk Tipping mellan idrott och kulturella ändamål, vardera. Rikstoto är en fristående näringsdrivande stiftelse som ägs av och Norsk Jockeyklub. Staten har insyn genom att Landbruksdepartementet är representerat i styrelsen samt i representantskapet för stiftelsen. Rikstoto har genom koncession monopol på allt totalisatorspel i . Rikstoto är skattebefriat men betalar en totalisatoravgift till staten om på omsättningen. Överskottet tillfaller hästsporten, hästhållningen och hästaveln. Utöver de statliga och statskontrollerade bolagen kan också organisationer och föreningar få tillstånd att anordna vissa lotterier. En förutsättning för tillstånd är att överskottet tillfaller humanitära eller samhällsnyttiga ändamål. Lotteritilsynet har en förteckning över godkända humanitära och samhällsnyttiga ändamål, gode formål. Sådana organisationer anordnar bingo, landslotterier, mindre lotterier och spel på automater. Genom en lagändring 2003 beslutades emellertid att Norsk Tipping skall ha ensamrätt att anordna spel på automater. Borgarting lagmansrett har, i en icke lagakraftvunnen dom, funnit att ensamrätten är förenlig med EES- avtalet, se avsnitt 6.3.3 och fr.o.m. kommer endast Norsk Tipping tillåtas att anordna spel på automater. Tillstånd till lotterier lämnas av Lotteritilsynet eller polismyndig- heten. Det är tillåtet för privata entreprenörer att arrangera lotterier för en organisations eller förenings räkning, men det krävs att entreprenören auktoriseras. Auktorisation ges av Lotteritilsynet som bl.a. kräver en viss soliditet samt att operatören inte straffats för vissa brott. Spel och lotterier över Internet och andra elektroniska kanaler är inte särskilt reglerat i norsk lagstiftning. meddelades fyra stycken provkoncessioner. Norsk Tipping fick tillstånd att förmedla sina existerande produkter över elektroniska medier. Tillståndet innefattade inte interaktiva spel, varför t.ex. inte skraplotter omfattades. Norsk Rikstoto fick tillstånd att förmedla sina existerande produkter över elektroniska medier. De 10 humanitære AS (ett bolag ägt av tio organisationer) fick tillstånd att erbjuda nya interaktiva spel, såsom skraplotter och , över elektroniska kanaler. Tio humanitära organisationer fick tillstånd till spel över mobiltelefon, SMS Jackpot. Tjänsterna fick endast erbjudas till personer bosatta i . Anordnarna var också tvungna att följa relativt stränga villkor vilket innebar att de hade svårt att konkurrera med andra tillgängliga spel över Internet m.m. som upplevdes som mer attraktiva för spelarna. Koncessionerna utvärderades av Lotteritilsynet som konstaterade att de elektroniska spelen hade genererat relativt små intäkter. Regeringen beslöt att permanenta koncessionerna till Norsk Tipping och Norsk Rikstoto men att inte förlänga de andra koncessionerna som tillät interaktivt spel. Interaktiva spel är således inte tillåtet i . Såväl lotteriloven som pengespilloven innehåller förbud mot att anordna och marknadsföra otillåtna spel och lotterier. Det är emellertid inte förbjudet för norska invånare att delta i spel utan tillstånd och det har inte heller riktats sanktioner mot utländska spelanordnare som riktar sig till norska invånare. Ansvaret för att förebygga spelberoende ligger hos Kultur- og kirkedepartementet som i sin tur har delegerat uppgiften till Lotteritilsynet. En andel, , av Norsk Tippings överskott avsätts för åtgärder mot spelberoende. motsvarade detta ca . Även i är spelmarknaden huvudsakligen förbehållen stats- ägda och statskontrollerade företag samt ideella organisationer. Privata intressen (även utländska om de är hemmahörande inom EES) kan emellertid få tillstånd att anordna spel på spelautomater med varuvinster samt på spelautomater och spelanordningar som finns i nöjesparker eller på tivolin och ger varuvinster. Överskott från spelverksamheten styrs till sociala och kulturella ändamål samt allmännyttig verksamhet (även hästuppfödning). Tillstånd krävs för att bedriva lotterier och penningspelsverksamhet. Tillstånden, som beviljas i taget, meddelas och återkallas av regeringen. ansvarar för riksomfattande tillsyn. Läns- styrelsen och polisinrättningen i respektive härad övervakar lotteriverksamheten. Penningspelssammanslutningarna skall ersätta staten för kostnaderna för tillsynen över penningspelverksamheten. Den nuvarande finska lotterilagen trädde ikraft . I lagen definieras lotteribegreppet samt vilka former av lotterier som får anordnas. Lagen innehåller inte några speciella bestämmelser angående spel över Internet. I förarbetena3 uttalades att man vill stärka principen att förvärvande av inkomster genom att utnyttja människornas intresse för spel tillåts endast i begränsad omfattning och endast i syfte att skaffa medel för välgörenhet eller för att stödja annan ideell verksamhet. Vidare skall lotterier stå under tillsyn för att trygga rättssäkerheten för dem som spelar, förhindra oegentligheter och brott samt minska de sociala skadeverkningar som lotterierna vållar. Tillstånd att anordna lotterier får beviljas allmännyttiga samman- slutningar i syfte att skaffa medel till allmännyttiga ändamål. Penningspelverksamhet regleras särskilt. Oy Veikkaus som är ett statsägt aktiebolag har tillstånd för anordnande av penninglotterier samt tippnings- och vadhållningsspel. Företagets produkter finns även interaktivt. () är en offentlig- rättslig förening som består av medlemmar inom social- och hälsovårdsområdet. Hälften av styrelsens ledamöter är företrädare för regeringen. har tillstånd till penningautomater samt att bedriva kasino. som är en förening vars medlemmar består av travbanorna samt andra föreningar inom hästsporten bedriver, genom sitt dotterbolag , totospel. 3 RP 197/1999 s. 6 f. Staten har inte någon lagstadgad representation i föreningen. Oy Veikkaus, och betalar lotteriskatt. Tillsammans omsatte Oy Veikkaus, och år 2004.4 I är det förbjudet att anordna lotterier utan tillstånd, sälja, förmedla eller främja lotterier som anordnas utan tillstånd samt att sälja eller förmedla lotter till utlandet och främja sådan verksamhet om det inte är tillåtet enligt lagstiftningen enligt den stat till vilken lotterna säljs eller förmedlas. Lotteribrott kan leda till böter eller fängelse högst . Det finska främjandeförbudet motiveras i förarbetena med att man vill säkerställa att lotteriavkastningen används för inhemska ändamål.5 Avsikten med förbudet att sälja eller förmedla lotter till utlandet uppges vara att man delvis begränsar den internationella konkurrensen inom lotteribranschen. Enligt lotterilagen skall de problem som deltagande i lotterier vållar följas och vara föremål för forskning. Penningspels- sammanslutningarna skall ersätta staten för dessa kostnader. I anordnas spel och lotterier av staten eller organisationer till förmån för det allmänna, allmännyttiga eller välgörande ändamål. Privatpersoner och företag kan emellertid få tillstånd att anordna spel på spelautomater. Det är förbjudet att anordna spel och lotterier i utan tillstånd. Tillstånd till lotterier lämnas om överskottet går till välgörande ändamål medan överskott från vadhållning tillfaller sport, kultur och andra allmännyttiga ändamål. Överskott från vadhållning på hästsport tillfaller hästsporten. Den holländska lotterilagen (De wet op de kansspelen) är under översyn. Syftet med lagstiftningen är att reglera verksamheten så att spelarna skyddas mot spelberoende och illegal spelverksamhet. Tillstånd lämnas av , eller lokala myndig- heter. College van toezicht op de kansspelen övervakar de nationella spelbolagen. I finns det licenser för olika typer av spel och endast en aktör kan tilldelas respektive licens. En del licenser är 5RP 197/1999 s. 178. permanenta och en del är tidsbegränsade. Regleringen innebär att anordnarna har monopol på det spel de får licens för, t.ex. har De ensamma tillstånd att anordna snabblotterier, vadhållning på sport samt lotto, medan Scientific games har tillstånd till vadhållning på hästsport. Det står vem som helst fritt att ansöka om licens. När licensen löper ut är det i realiteten så att den förnyas om innehavaren ansöker om det. Förfarande innebär att utländska aktörer i praktiken aldrig tilldelas några licenser. I skiljer man på E-commerce och E-gaming. Med E-commerce avses försäljning över Internet av lotter, vadslagning och liknande produkter som kan tillhandahållas i en butik. Med E- gaming avses sådana Internetspel som kasino och poker. De har t.ex. tillstånd till E-commerce men E-gaming är i princip inte tillåtet. På De Lottos site kan man emellertid spela på skraplotter interaktivt. Som nämnts ovan är det inte tillåtet att anordna spel i utan tillstånd men liksom i andra länder, förekommer det att invånarna spelar på utlandsbaserade siter. Det finns inte något förbud för holländska invånare att spela hos utländska spelanordnare utan tillstånd. De holländska myndig- heterna har inte heller agerat gentemot spelanordnare som riktar sig mot landets invånare, men holländska nationella aktörer som De och Casino har fört civilprocesser mot sådan anordnare. De holländska domstolarna har då konstaterat att utländska anordnare som erbjuder vadhållning till invånare i bryter mot den holländska lotterilagen och har ålagt dem att upphöra med sådan verksamhet. De ./.Ladbrokes De är en stiftelse (foundation) som innehar det enda holländska tillståndet att anordna lotto, snabblotterier och vadhållning på sport. De Lottos överskott går till allmännyttiga ändamål. , som bl.a. erbjuder vadhållning på sport- händelser, är etablerat i och hade tidigare en registrerad web site med adressen . De förde talan mot och gjorde gällande att , genom att erbjuda holländska invånare möjlighet att delta i vadhållning på site utan att inneha en licens i enlighet med lotterilagen, agerade olovligt gentemot De . I nederländsk rätt förekommer såväl summarisk process som ordinär process. Summarisk process är ett förenklat förfarande där domstolen tar en preliminär ståndpunkt utan att fullständigt tränga in i rättsområdet. En sådan summarisk process kan göras i samtliga tre instanser. I den ordinära processen däremot görs en fullständig prövning och sådana avgöranden tillmäts också större betydelse. Förfarandet innebär att en tvist kan prövas i sex instanser innan den slutligt är avgjord. Som första instans i den summariska processen konstaterade distriktsdomstolen i inledningsvis att det är förbjudet att anordna spel i utan tillstånd samt att de inhemska aktörer som har tillstånd till spel över Internet är underkastade begränsningar och kontroll. Man fann att erbjöd spel till invånare i eftersom dessa kunde delta i spel på web site ifrån sina datorer i , eventuella vinster kunde betalas ut via holländska banker samt att angavs som ett land till vilket riktade sina spel medan t.ex. inte angavs. Att det engelska språket – och inte holländska – användes på siten saknande betydelse eftersom engelska är ett vedertaget språk som förstås av flertalet invånare. bröt sålunda mot lotterilagen. Domstolen konstaterade att syftet med lotterilagen visserligen är att skydda allmänna intressen, såsom att minska risken för överdrivet spelande och bedrägerier, men ett brott mot en sådan skyddslagstiftning kan också innebära en orättmätig handling gentemot den drabbade parten (an unlawful act against the damaged party – domen i engelsk översättning). Genom att utan tillstånd anordna spel i erhöll orättmätiga fördelar jämfört med De som måste följa de holländska reglerna för vadhållning vilka är mer restriktiva än de brittiska. Vid prövningen om den holländska lotterilagen är överens- stämmande med EG-rätten bedömde domstolen att lotterilagen grundas på legitima nationella intressen såsom konsumentskydd, förebyggande av spelberoende och kriminalitet. Slutligen konstaterade domstolen att lotterilagen inte är diskriminerande eftersom den gäller såväl holländska som utländska anordnare. 6 Distriktsdomstolen i , dom , 93896/KG ZA 02-798. ålade , vid äventyr av vite, att göra det omöjligt för holländska invånare att delta i lotto, snabblotteri och vadhåll- ning på sport över Internet som anordnats av utan tillstånd i . förbjöd , vid äventyr av vite, att erbjuda lotto, snabb- lotteri och vadhållning på sport via en web site innehållande adressen . Appellationsdomstolen i ,7 delade underrättens bedömning att bröt emot lotterilagen genom att erbjuda spel till invånarna i och noterade särskilt att bl.a. erbjöd vadhållning på holländska sporthändelser. invändning att spelen erbjöds ifrån och således inte tillhandahölls i samt att själva spelhändelsen sker först när tar emot och bekräftar vadet i vann inte gehör. Lika med underrätten fann domstolen att syftet med lotterilagen var förenligt med EG-rätten. Man konstaterade vidare att den omständigheten att inhemska spelaktörer tilläts omfattande marknadsföring inte innebär att regeringen inte har en sammanhängande spelpolitik i syfte att förebygga överdrivet spelande. Det förhållande att det är förbjudet att anordna spel utan licens var enligt domstolen en sådan lämplig regel som syftar till att nå uppsatta mål och en möjlighet att tillåta spel utan licens skulle undergräva kontrollsystemet. Att innehar en brittisk spellicens tillmättes inte heller någon betydelse vid domstolens bedömning av överensstämmelsen med EG-rätten eftersom en sådan licens inte underlättar för att nå uppsatta mål i , särskilt vad gäller frågan om överdrivet spelande. Domstolen fastställde underrättens beslut samt ålade , vid äventyr av vite, att göra det omöjligt för holländska invånare att delta i lotto, snabblotteri och vadhållning på sport även via telefon som anordnats av utan tillstånd i . (Hoge Rad)8 avslog överklagande. Domstolen konstaterade att vad appellationsdomstolen anfört, om att den holländska spelregleringen är tillräckligt restriktiv för att inte komma i konflikt med EG-rätten, var rimligt. Vidare fann domstolen att även om det inhemska spelutbudet ökar så innebär 7 Appellationsdomstolen i , dom , 2003/319 KG och 2003/325 KG. 8 Hoge Rad, dom , C03/306HR. detta inte automatiskt en konflikt med målsättningen att kanalisera spelandet eftersom ökade spelmöjligheter kan leda till positiva sidoeffekter. Målet har därefter avgjorts i första instans i den ordinära processen. Liksom i den summariska processen gjorde De gällande att förfarande att erbjuda holländska invånare möjlighet att delta i vadhållning på web site utan att inneha en licens i enlighet med lotterilagen var ett agerande som är olovligt gentemot De . I ett interimistiskt beslut riktade domstolen9 allvarlig kritik mot regeringens spelpolitik. Man menade att årsredovisningar från De och Casino gav bilden av företag som söker maximera sin försäljning för att öka marknadsandelar. Redovis- ningarna innehöll, med ett undantag, inga kommentarer kring konsumentskydd. Vidare konstaterades att marknadsföring av de inhemska spelanordnarna nådde holländska invånare överallt i samhället samt att den till sitt framförande inte var måttfull. Här pekade man bl.a. på TV- och radioshower, TV-och tidningsreklam samt att aktörerna erbjöd invånarna gratislotter. Det noterades att det på De Lottos web site virvlade runt eurosedlar i en strid ström samt att kända människor agerade som ambassadörer för spel- bolagen. Domstolen fann att marknadsföringen var påträngande och exalterad samt att en sådan marknadsföringsstrategi inte överensstämde med regeringens målsättning att minska spelandet. Argumentet att de inhemska aktörerna behövde marknadsföra sig för att kanalisera spelande från illegalt spel var inte godtagbart enligt domstolen. Domstolen fann att den holländska spelpolitiken inte var tillräckligt restriktiv för att legitimera ett förbud mot fri rörlighet av speltjänster. ansåg man att ett beslut som innebar att inte skulle förbjudas att erbjuda sina speltjänster över Internet till invånarna i landet skulle innebära långtgående konsekvenser för spelmarknaden i . Därför menade domstolen att det fanns skäl att bereda möjlighet att yttra sig samt pekade på möjligheten att den holländska staten kunde intervenera i processen. Slutligen noterade domstolen att De inte hade blockerat sin web site för invånare i andra länder, vilket skulle innebära, vid bifall till De 9 Distriktsdomstolen i , beslut , 98631/HA ZA 03-606. Lottos talan, att skull förbjudas att göra något som De tilläts att göra. Staten valde att inte intervenera men lämnade ett yttrande. Ministern pekade på att det är upp till varje medlemsstat att avgöra vilken spelreglering som är bäst lämpad för att uppnå politiska mål. Rörande uttrycket a genuine diminution of gambling opportunities menade ministern att det inte skulle tolkas så att en reglering är överensstämmande med EG-rätten endast om deltagande i spel faktiskt minskar. I stället skall man jämföra situationen med och utan licenssystem.