sou · GUB398 · 2007-01-01 00:00:00 — Innehavare av teleadresser och platser som är föremål för avlyssning eller övervakning bör dock underrättas om den totala tid avlyssningen eller övervakningen har pågått men inte om vilka misstänkta eller andra personer som har kommit att omfattas av avlyssningen eller övervakningen. Är eller har den underrättade personen varit misstänkt för brott menar jag att han eller hon skall upplysas även om detta. Såväl brottsmisstankar som legat till grund för tillståndet att använda det hemliga tvångsmedlet som sådana misstankar som uppkommit först under det att tvångsmedlet använts skall omfattas av underrättelseskyldigheten. Det skall dock vara fråga om brottsmisstanke som omfattas av en förundersökning. Om någon ringer upp en misstänkt vars telefon avlyssnas, och därvid göra uttalanden som ger upphov till misstankar om att den uppringande personen har gjort sig skyldig till brott, skall den uppringande personen omfattas av den särskilda underrättelseskyldigheten endast om en förundersökning har inletts med anledning av misstankarna. 4.2.5När bör underrättelsen ges? Mitt förslag: En särskild underrättelse skall som huvudregel lämnas så snart det kan ske utan men för den brottsutredning i vilken tvångsmedlet har använts, dock senast inom en månad från det att förundersökningen avslutades. Om det gäller sekretess för en uppgift som skall ingå i en underrättelse skall underrättelsen skjutas upp. Så snart det kan ske utan men för utredningen När det gäller tidpunkten för en särskild underrättelse om att ett hemligt tvångsmedel har använts menar jag att huvudregeln bör vara den regel som gäller för andra tvångsmedel enligt rättegångs- Mina överväganden och förslag En underrättelse bör således som huvudregel lämnas så snart det kan ske utan men för den brottsutredning i vilken tvångsmedlet har använts. Det innebär att en underrättelse med få undantag kan lämnas tidigast när användandet av hemliga tvångsmedel i utredningen har upphört. En underrättelse som lämnas tidigare än så skulle av naturliga skäl vanligtvis innebära att fortsatt användning av hemliga tvångsmedel i utredningen omöjliggörs. Detta var också den uppfattning som allmänt framfördes vid det samrådsmöte jag hållit. Om en brottsutredning inte lett till åtal och förundersökningen lagts ned, kan det ändå hända att brottsspaning pågår mot t.ex. någon som inte omfattats av den tidigare förundersökningen. I sådana fall kan det inte uteslutas att en underrättelse skulle kunna vara till men för den fortsatta brottsutredningen mot denne. För att framtvinga ett ställningstagande i frågan om underrättelse i den tidigare förundersökningen bör det dock finnas en yttersta gräns för när underrättelsen skall lämnas som huvudregel. Jag förordar att den sätts vid efter det att den förundersökning där tvångsmedlet använts har avslutats. Bör det finnas möjligheter att skjuta upp en underrättelse? Den brottsbekämpande verksamheten skulle allvarligt skadas om underrättelser om hemlig tvångsmedelsanvändning enligt den föreslagna huvudregeln lämnas till brottsmisstänkta men även andra om underrättelsens uppgifter skulle möjliggöra för de brottsliga att kartlägga de brottbekämpande myndigheternas pågående och framtida åtgärder. Detta har uppenbarligen varit ett betydande problem också i andra länder och inneburit att lika betydande undantag har gjorts i deras regelsystem rörande underrättelseskyldigheterna. I vissa länder har vissa områden helt undantagits från underrättelseskyldigheten. I andra länder har man skapat särskilda undantag som kan tillämpas i enskilda fall och som därvid fått en i praktiken mycket vidsträckt tillämpning, i en del fall t.o.m. så vidsträckt att den formella huvudregeln att underrättelse skall ske i praktiken kommit att bli undantaget. I ytterligare länder förekommer båda slagen av undantag. Det är således tydligt att undantagen måste göras ganska omfattande om inte den brottsbekämpande verksamheten skall allvarligt skadas. Det är lätt att finna åtskilliga exempel på hur en underrättelse om att ett hemligt tvångsmedel använts skulle kunna Mina överväganden och förslag sabotera de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet i såväl det enskilda fallet som mera generellt. Om t.ex. en misstänkt narkotikabrottsling telefonavlyssnas under en månad men avlyssningen inte ger de avgörande bevisen och utredningen därför fortsätter på andra sätt skulle det vara förödande för det fortsatta utredningsarbetet om polisen skulle vara tvungen att lämna en underrättelse till honom eller till t.ex. hans sambo, om hon är innehavare av teleadressen. Han skulle därmed få klart för sig att polisen är honom på spåren. Men också underrättelser som kan avslöja för yrkeskriminella hur polisen går till väga i samband med t.ex. hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning skulle kunna allvarligt skada polisens arbete inte bara i ett enskilt fall utan generellt (för ytterligare exempel hänvisas till Buggnings- utredningens betänkande SOU 1998:46 s. 102 f. och 439). Det finns en allmän uppfattning om att införandet av en vidgad underrättelseskyldighet måste balanseras med betydande undantag. I annat fall skulle de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet skadas i avsevärd omfattning och inom vissa områden kanske närmast omöjliggöras. Detta är också min uppfattning. Det är således, såsom skett utomlands, nödvändigt att förena en särskild underrättelseskyldighet med undantag. är det enligt min mening viktigt att undantag för enskilda fall inte utformas så att de blir en huvudregel. En ordentlig prövning måste ske av behovet av att göra undantag i varje enskilt fall. Det måste gå att i efterhand kontrollera att det varit korrekt att göra undantaget. Detta kräver att rekvisiten för undantag preciseras. Enligt min mening bör det lämpligen ske genom att man knyter undantagen till bestämmelser om sekretess till skydd för de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet m.m. Vilka slag av sekretessbestämmelser gör sig gällande? Den särskilda underrättelseskyldigheten omfattar inte åtalade personer vilka redan genom sin rätt till partsinsyn får ta del av allt utredningsmaterial utan hinder av gällande sekretess. Gentemot andra personer än åtalade kan dock vid brottsutredningar sekretess av olika slag göra sig gällande. I sekretesslagen (1980:100) finns bestämmelser som syftar till att begränsa spridningen av information som innehas av de brottsbekämpande myndigheterna. Hos dessa myndigheter gäller sekretess framför allt med hänsyn till rikets säkerhet och förhållandet till främmande makt, till intresset Mina överväganden och förslag av att förebygga eller beivra brott och till skydd för enskilds personliga och ekonomiska förhållanden. I 2 kap. sekretesslagen finns bestämmelser om utrikes- och försvarssekretess som kan göra sig gällande framförallt på Säkerhetspolisens område. Enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen gäller sekretess för uppgift som angår förbindelser med annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs. Bestämmelsen kan vara tillämplig vid operationer av internationell karaktär. Enligt 2 kap. 2 § sekretesslagen gäller sekretess för uppgift som angår verksamhet för att försvara landet eller planläggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör totalförsvaret, om det kan antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs. Bestämmelsen har sin största betydelse i fråga om sådana uppgifter som avser det militära försvaret men har betydelse också på områden som ligger vid sidan om det militära försvaret. Uppgifterna måste dock på något sätt röra totalförsvaret för att sekretess skall gälla. Totalförsvar är enligt lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap sådan verksamhet som behövs för att förbereda för krig. Totalförsvar består av både militär verksamhet (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar). Till det civila försvaret räknas bl.a. befolkningsskyddet, försörjningsberedskapen och det psykologiska försvaret. Bestämmelserna i 2 kap. sekretesslagen är, genom uttryckssättet uppgift som angår, konstruerade så att de gäller för uppgifterna som sådana, oavsett hos vilken myndighet de förekommer och är således tillämpliga inom hela det allmännas verksamhet. I 5 kap. sekretesslagen finns bestämmelser om sekretess med hänsyn främst till intresset att förebygga eller beivra brott. Om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs, gäller sekretess bl.a. för uppgift som hänför sig till förundersökning i brottmål, angelägenhet, som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott, samt åklagarmyndighets, polismyndighets, , eller verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott (se 5 kap. 1 § första stycket). Vidare gäller sekretess för uppgift som hänför sig till sådan underrättelseverksamhet som avses i 3 § polisdatalagen Mina överväganden och förslag (1998:622) eller som i annat fall hänför sig till Säkerhetspolisens verksamhet för att förebygga eller avslöja brott mot rikets säkerhet eller förebygga terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas (se 5 kap. 1 § andra stycket). I 5 kap. 7 § sekretesslagen föreskrivs sekretess även i verksamhet som avser rättsligt samarbete på begäran av annan stat eller mellanfolklig domstol för uppgift som hänför sig till utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål, eller angelägenhet som angår tvångsmedel, om det kan antas att det har varit en förutsättning för den andra statens eller den mellanfolkliga domstolens begäran att uppgiften inte skulle röjas. Då det inom det straffrättsliga samarbetet anses vara en självklar utgångspunkt att känsliga uppgifter i en utländsk brottsutredning kan skyddas i den anmodade staten råder trots det raka skaderekvisitet en stark presumtion för sekretess (prop. 1999/2000:61 s. 209 och prop. 2003/04:7 s. 216). Bestämmelsen är tillämplig endast på sådana uppgifter som framkommer i ett ärende som har initierats av utländsk myndighet. Enligt 9 kap. 17 § första stycket sekretesslagen gäller som huvudregel sekretess för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden bl.a. i utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål, i angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott samt i polisens verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Sekretessen gäller inte om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men. Sekretessen enligt 9 kap. 17 § sekretesslagen hindrar inte att uppgifter lämnas till enskild i vissa särskilt angivna fall, bl.a. enligt vad som föreskrivs i säkerhetsskyddslagen (1996:627), lagen (1998:621) om misstankeregister och polisdatalagen (1998:622). Vidare finns det i 9 kap. 18 § sekretesslagen bestämmelser om att sekretessen enligt 9 kap. 17 § i vissa fall inte gäller. Som huvudregel är så fallet för uppgifter som lämnas till domstol med anledning av åtal. Avslutningsvis kan nämnas att 5 kap. sekretesslagen innehåller vissa ytterligare sekretessbestämmelser av betydelse för den brottsbekämpande verksamheten. Det handlar främst om sekretess till skydd för uppgift om vissa bevaknings- eller säkerhetsåtgärder (2 §), för uppgift om vissa chiffer, koder eller liknande metoder Mina överväganden och förslag (3 §), för uppgift inom bl.a. polisväsendet som syftar till att hindra rymning eller fritagning (4 §) men även sekretess för uppgift som hänför sig till ärende enligt lagen (2006:939) om kvalificerade skyddsidentiteter och uppgift om ärende enligt 15 § lagen (2003:1174) om vissa former av internationellt samarbete i brottsutredningar om ärendet rör en brottsutredning som genomförs av en tjänsteman med en i annan stat beslutad skyddsidentitet (10 §). Hur kan en underrättelse innebära att gällande sekretess eftersätts? Särskilt i fråga om spionage, terrorism, narkotikabrottslighet och annat slag av organiserad brottslighet är de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet inte avgränsad till enstaka förundersökningar. Verksamheten är ständigt pågående och riktad mot främmande makter, kriminella nätverk, grupperingar och organisationer. Även om en underrättelse om att hemligt tvångsmedel har använts inte längre skulle skada en viss bestämd förundersökning så skulle den fortsatta verksamheten, både i stort och med avseende på möjligheten att inleda framtida förundersökningar, skadas redan om den främmande maktens, nätverkets, grupperingens eller organisationens medlemmar mera allmänt upplystes om att och på vilket sätt myndigheterna intresserar sig för dem. Ytterligare skada skulle det naturligtvis innebära att personer som är aktiva i kriminalitet av detta kvalificerade slag mer i detalj underrättas om vilket brott de är eller har varit misstänkta för och vilka konkreta teleadresser och platser som de brottsbekämpande myndigheterna har avlyssnat och övervakat. En underrättelse skulle i situationer som dessa alltså innebära ett eftersättande av utrikes- och försvarssekretess och sekretess till skydd av möjligheterna att fortsatt kunna förebygga och beivra brott. En underrättelse skulle även kunna innebära att sekretess till skydd för enskild eftersätts. En underrättelse till innehavaren av en teleadress kan röja för denne att teleadressen har använts av en anhörig eller kollega som varit misstänkt för t.ex. allvarliga sexualbrott mot barn. En underrättelse kan även innebära att sekretesskyddet för de barn som utsatts för de sexuella övergreppen riskerar att urholkas. Självfallet skyddas även uppgifter om den enskildes förhållanden av särskilt sträng sekretess så länge som åtal inte har väckts. Vid det samrådsmöte jag har hållit Mina överväganden och förslag underströks därtill att även när en förundersökning skrivs av på den grunden att brott inte kan styrkas så kan förundersökningen komma att återupptas om nya omständigheter skulle komma fram. Att i sådana fall underrätta den misstänkte om att hemlig tvångsmedelanvändning har använts motverkar självfallet möjligheterna att återuppta förundersökningen. Jag vill ytterligare betona att även om själva underrättelsen i fall som de anförda inte i sig skulle röja sekretessbelagda uppgifter som sådana så skulle en underrättelse vara ägnad att sätta den underrättade, och i förekommande fall den främmande makt, det kriminella nätverk, den gruppering eller den organisation som han eller hon tillhör, på spåret och underrättelsen skulle alltså utlösa att den underrättade och andra brottsliga försöker få ut ytterligare uppgifter från myndigheterna och, när myndigheterna inte lämnar ut uppgifterna, med hot och andra medel ansätta informatörer och andra källor eller andra personer som misstänks ha varit myndigheterna behjälpliga. Även säkerheten för poliser och andra tjänstemän som arbetar i skydd av en kvalificerad skyddsidentitet, och därmed också säkerheten för deras anhöriga, skulle på motsvarande sätt kunna riskeras av en underrättelse. Mot denna bakgrund menar jag att en underrättelseskyldighet inte kan inträda så länge som sekretess för en uppgift gör sig gällande. Rekvisiten i de aktuella bestämmelserna i sekretesslagen är väl beprövade och har använts utan att det har framkommit egentlig kritik mot utformningen. Det finns inom rättsväsendet en lång erfarenhet av att tillämpa dessa rekvisit. Även dessa omständigheter talar för att det är lämpligt att använda dem också för bedömningen av om det finns skäl att skjuta upp en underrättelse. En underrättelse skall således enligt min mening kunna skjutas upp så länge som det behövs för att inte eftersätta de aktuella sekretessbestämmelserna. En fråga jag har ställt mig är om det går att modifiera undantagen på så sätt att även uppgifter som omfattas av sekretess kan i viss mån lämnas i en särskild underrättelse. Ett exempel på en reglering av det slaget finns i fråga om möjligheten att hålla förhandling vid domstol inom stängda dörrar för att inte sekretessbelagd uppgift skall röjas genom att den förebringas vid en offentlig förhandling. Därvid gäller för alla slags sekretessbestämmelser att dörrarna får stängas om det bedöms vara av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs. Är det fråga om en domstolsförhandling under förunder- sökning i brottmål får den utan någon sådan kvalifikation hållas inom stängda dörrar om sekretess gäller enligt bl.a. 5 kap. 1 eller Mina överväganden och förslag 7 § eller 9 kap. 17 § sekretesslagen (se 5 kap. 1 § ). Jag har dock kommit fram till slutsatsen att ett krav på synnerliga skäl e.d. inte kan uppställas i fråga om särskilda underrättelser om användning av hemliga tvångsmedel som ges till andra än åtalade personer. Situationen är en helt annan än den som föreligger i en brottsmålsrättegång i vilken intresset av offentlighet är av stor betydelse och den åtalade redan genom sin rätt till partsinsyn har rätt att ta del av allt utredningsmaterial utan hinder av sekretess. Något motsvarande intresse av att eftersätta sekretessen finns inte enligt min mening när det t.ex. handlar om att underrätta en medlem av ett kriminellt MC-gäng eller en extremistorganisation om att dennes telefon har avlyssnats eftersom den har använts av gängets eller organisationens ledarskap för att planera och begå allvarliga brott. Jag kan över huvud taget inte se framför mig något tänkbart fall där sekretess för en uppgift i en underrättelse gäller enligt 2 kap. 1 och 2 §§, 5 kap. 1 och 7 §§ och 9 kap. 17 § och där det framstår som försvarligt att ändå lämna ut uppgiften till en brottsmisstänkt eller en annan innehavare av en teleadress eller plats som varit föremål för avlyssning eller övervakning. Jag föreslår därför att underrättelseskyldigheten inte skall inträda om dessa uppgifter omfattas av sådan sekretess. Detta bör regleras på så sätt att underrättelsen skall skjutas upp om det för uppgift i den gäller sekretess enligt 2 kap. 1 eller 2 §, 5 kap. 1 eller 7 § eller 9 kap. 17 §. I fråga om de övriga sekretessbestämmelser i 5 kap. som jag nämnt ovan (2–4 och 10 §§) gör jag den bedömningen att ingen av dessa sekretessbestämmelser behöver anges som grund för att inom ramen för en förundersökning skjuta upp och underlåta en underrättelse. Skälet för detta är att underrättelseskyldigheten gör sig gällande i förundersökningar i brottmål medan de nu uppräknade sekretessbestämmelserna gäller också i andra sammanhang. Jag kan inte se framför mig något fall där en sådan uppgift som skyddas av de nu uppräknade övriga bestämmelserna och som finns i en förundersökning, inte skulle träffas av sekretess enligt 5 kap. 1 eller 7 §§ för det fall att en sådan uppgift som skall finnas i en underrättelse om hemligt tvångsmedel skulle riskera att röja den andra uppgiften. Jag vill framhålla att sekretessen enligt 5 kap. 1 §, som bl.a. skyddar uppgift som hänför sig till en förundersökning i brottmål, gäller om det kan antas att syftet inte bara med beslutade utan även med förutsedda åtgärder motverkas och även därutöver gäller sekretess om den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. Mina överväganden och förslag Även med den ganska restriktiva utformning som en undantagsregel byggd på sekretesslagens bestämmelser innebär, torde det knappast, vilket också framhållits från flera håll under tidigare lagstiftningsarbete (se avsnitt 4.2.1), kunna undvikas att det i praktiken kommer, liksom i andra länder, att bli åtskilliga undantagsfall. Detta är särskilt fallet på Säkerhetspolisens område. I avsnitt 4.2.7 behandlar jag därför frågan om och i vilken utsträckning som detta område bör undantas från den särskilda underrättelseskyldigheten. Först tar jag dock i nästföljande avsnitt upp hur en underrättelse bör hanteras om den på grund av sekretess inte kan lämnas . 4.2.6Vad skall hända om underrättelse inte kan lämnas inom överblickbar tid? Mitt förslag: Kan en underrättelse på grund av sekretess inte lämnas till den enskilde från det att förundersökningen avslutats skall den underlåtas. Ett oberoende organ med uppgift att kontrollera användningen av hemliga tvångsmedel skall underrättas om underlåtelsen. Frågan är vad som skall gälla om sekretess för en uppgift i en underrättelse gör sig gällande . Bör det byggas upp en omfattande administration för att löpande och ibland och ofta i mycket omfattande brottsutredningar göra återkommande prövningar i sekretessfrågan? Eller bör underrättelseskyldigheten i upphöra efter någon ? Jag har konstaterat att även denna fråga behandlas helt olika i olika länder. I ett land kan domstol tämligen snabbt besluta att omständigheterna är sådan att underrättelsen skall skjutas upp eller underlåtas. I ett annat land får underrättelse över huvud taget inte lämnas om det inte har gått från det att tvångsmedels- användningen upphörde och även då kan domstol besluta att skjuta upp eller underlåta underrättelsen. Vidare finns det i vissa länder särskilda kontrollorgan av betydelse för frågan medan sådana organ inte finns i andra länder. Jag anser inte att det i det svenska systemet bör införas en bestämmelse om att underrättelse inte får lämnas förrän en viss bestämd, alltid tillämplig tid har förflutit från det att tvångsmedelsanvändningen avslutades. I den delen menar jag att en Mina överväganden och förslag tillämpning av sekretessbestämmelser är en för svenska förhållanden bättre ordning som beaktar omständigheterna i det enskilda fallet. Skulle exempelvis en tidigare ostraffad person utan anknytning till organiserad kriminell verksamhet misstänkas ha begått ett allvarligt våldsbrott och skulle denne genom hemlig teleavlyssning helt fritas från misstankarna bör denne rimligen underrättas om detta och inte först efter t.ex. . Jag har därefter kommit fram till att det inte är rimligt att bevaka frågan om underrättelseskyldighet och sekretess längre än från det att förundersökningen avslutades. Emellertid menar jag också att det inte bör kunna fattas beslut om att helt underlåta en underrättelse. Det skulle inte inge allmänt förtroende att mer direkt fatta ett sådant beslut, låt vara att det i efterhand kan visa sig att det skulle ha varit riktigt. Under årsfristen bör således endast ett uppskjutande komma i fråga. När jag har övervägt denna fråga har jag beaktat att utredningar på Säkerhetspolisens område i huvudsak bör undantas från underrättelseskyldigheten (se nästa avsnitt). När har förflutit från det att förundersökningen avslutades skall underrättelseskyldigheten alltså upphöra. Som jag redan varit inne på möjliggörs detta av att ett oberoende organ bör ges till uppgift att bedriva särskild tillsyn över användningen av hemliga tvångsmedel. Ett sådant tillsynsorgan kommer att kunna på anmälan av enskilda företa kontroller och kan göra det utan hinder av sekretess. I avsnitt 4.3 återkommer jag till frågan om hur ett sådant tillsynsorgan bör inrättas. Jag vill redan här nämna att när det beslutas att en underrättelse till enskild skall underlåtas så skall det särskilda tillsynsorganet underrättas om detta. Den underrättelseskyldigheten behöver dock inte föreskrivas i utan kan tas in i bestämmelser som meddelas av regeringen. Mina överväganden och förslag 4.2.7Undantag för brottsutredningar på Säkerhetspolisens område Mitt förslag: Den särskilda underrättelseskyldigheten skall inte omfatta Säkerhetspolisens verksamhetsområde såvitt gäller utredningar om allmänfarliga brott, brott mot rikets inre och yttre säkerhet samt terroristbrott.