sou · GUB3108 · 2007-01-01 00:00:00 — Erfarenheten av dessa projekt är också prin- cipiellt god även om volymerna varit små. måste det konstateras att det svenska kredit- och garantibiståndet utgör en försvinnande liten del av de fattiga ländernas kapitalförsörjning, och även som en del av det inter- nationella biståndet. Kredit- och garantibiståndet, särskilt u-kredi- terna, har dessutom knappast heller varit additionellt, dvs. om det inte förmedlats av Sida skulle investeringarna inte ha kommit till- stånd. Särskilt u-krediterna har heller inte haft som målsättning att skapa katalytiska effekter, t.ex. att stimulera till reformer inom sektorer eller att stödja pionjärverksamheter som replikerats av andra, utan snarare varit en fråga om svenska leverantörers med- verkan i investeringar i konkurrens med leverantörer från andra länder. Slutsatsen blir att även om kredit- och garantibiståndet fun- gerat bra, vore det förmätet att tilldela dagens svenska kredit- och garantibistånd något mer än en försumbar effekt på utveck- lingsländernas ekonomiska tillväxt och fattigdomens minskning i världen. En slutsats i denna utredning är att det finns principiellt goda skäl att bibehålla kredit- och garantibiståndet som en del av de svenska bilaterala biståndsinstrumenten, men att reformera och bygga ut det för ökad effektivitet och för att meningsfullt kunna bidra till minskning av världens fattigdom på ett hållbart och rättvist sätt. Målsättningen för ett sådant kredit- och garantibistånd bör vara: att det i större utsträckning fokuseras på additionalitet och katalytiska effekter där avkastning kan vara avsevärt större än biståndets ringa relativa roll. Särskilt att de fokuseras på globala problem och problemlösning av central betydelse för uthållig fattigdomsminskning, inte minst utvecklingen av ny teknik och nya system för genuint hållbar utveckling i klimatförändringar- nas skugga; att det vid sidan av att vara inslag i den dominerande centralplanerade biståndet utifrån t.ex. Poverty Reduction Strategies, är decentraliserat och svarar mot efterfrågan från marknader, vare sig denna kommer från kommuner, affärs- drivande verk eller företag; att det bygger på smart samarbete med lokala och internatio- nella privata kapitalflöden och kapitalmarknader, de allt väsent- ligt dominerande resurserna för de fattiga ländernas utveckling och investeringar; att det utformas så att de minimerar de risker som är förknippade med att krediter kan bidra till ökad och ohållbar skuldbörda, och därmed möjlig framtida skuldsavskrivning, samt att den svenska resursbasen och svenskt näringsliv blir natur- liga samarbetspartners med biståndet så att de svenska före- tagens kraft, kreativitet och resurser mobiliseras för att skapa fattigdomsminskning byggd på uthållig utveckling, och där biståndet i sin tur skapar nya möjligheter för dessa företag. För att kunna uppnå detta föreslår utredningen att: det framtida kredit- och garantibiståndet får en organisatorisk struktur som ger det bättre förutsättningar , genom att dels bättre utnyttja andra organisationer i , framför allt EKN och , dels ge det en ny organisatorisk struktur inom Sida; finansiella styrmekanismer skapas som gör att krediter och garantier blir mer än marginella i Sidas verksamhet; regelverket reformeras och nya former skapas för krediter och garantier som gör att instrumenten blir mer flexibla i tillämp- ning, mer riskbenägna och mer inriktade på additionalitet och hög utväxling för pro-poor growth . En slutsats i denna utredning är också att det är tid att upphöra med de bundna u-krediterna, dvs. subventionerade exportkrediter i Sidas regi. Dessa är en misskrediterad form av statsstöd för export som bryter mot både svensk traditionell handelspolitik och biståndspolitik. Detta system är dessutom så marginellt att det saknar all praktisk betydelse som ett näringspolitiskt instrument. skapar bundenhet betydande låsningar för hur kredit- instrumentet kan användas genom . Det gängse argumentet att inte skall avbinda snabbare än andra länder, och göra detta inom ramen för OECDs arbete, är ihåligt. Stora, dominerande industriländer och biståndsaktörer som , Stor- , och har aldrig tillämpat dessa system, eller upphört med dem. De länder som däremot kraftfullt bedriver dem, som och , är knappast de som har som modell vare sig inom biståndet eller inom handels- politiken. Ett dilemma i detta är att de bundna krediterna har varit svenskt näringslivs främsta samarbetsform med biståndet, vilket dock i stort sett upphört till stor besvikelse för näringslivet. Det finns ett starkt politiskt intresse att förstärka samarbetet mel- lan svenskt näringsliv och bistånd. Att detta skulle ske genom åter- uppväckande av de biståndssubventionerade exportkrediterna i Sidas regi är enligt denna utrednings åsikt en återvändsgränd. Utredningen anser istället att samarbetet mellan bistånd och när- ingsliv kan förstärkas genom: 1) större utnyttjande av andra orga- nisationer med den direkta företagsanknytningen, specifikt EKN och inom biståndet; 2) större specialisering av Sidas kre- dit- och garantibistånd till områden som både är av central vikt för fattigdomsbekämpning och som har svensk spetskompetens; samt 3) utveckling av nya former för villkorslån och garantier för att stimulera samarbete näringsliv och bistånd i utvecklingen av nya system och ny teknologi av central vikt för uthållig fattigdoms- bekämpning inom områden som hälsa, miljö, klimatfrågor, energi, vattenförsörjning, kommunikation, megastädernas trans- portsystem, etc. samt 4) att näringslivet blir starkare indraget och delaktigt i biståndets tidiga planeringsprocess, särskilt där krediter och garantier kan bli instrument och svenska företag därmed får ökad konkurrenskraft i internationell upphandling. De specifika kredit- och garantiinstrumenten Utredningens specifika förslag är: Nedläggning av det existerande systemet för både u-krediter och biståndskrediter. Skapandet av ett nytt, formellt obundet och flexibelt kredit- och garantiinstrument kallat utvecklingskrediter med syftet att det skall fungera som ett aktivt alternativ och komplement till Sidas gåvobistånd, särskilt för offentliga investeringar och där- med dels mobilisera större resurser för dessa investeringar, dels tillföra de mervärden som krediter kan innebära (disciplin, ägande, integration med kapitalmarknader, etc.). Krediterna, med en föreslagen längd av 8 , skall bygga på en kombi- nation av tre element: 1) en biståndsgåva förmedlad av Sida, 2) en marknadskredit upphandlad av finansinstitut och 3) en Sida garanti av marknadskrediten utställd mot en garantipremie. Utvecklingskrediter skall kunna lämnas till kreditvärdiga regeringar, men även till offentliga organisationer och sub- nationella organisationer som kommuner, och under vissa spe- cifika villkor också till företag. Utvecklingskrediterna skall kunna tillämpas för i princip alla sektorer och alla typer av pro- jekt och program, med naturliga undantag som humanitärt bi- stånd, katastrofhjälp och stöd till frivilliga organisationer. Kre- diterna föreslås få hög flexibilitet vad gäller subventionsgraden och kunna tillämpas med i princip mellan noll och förmånsgrad. Utvecklingskrediterna föreslås bli tillämpade som ett aktivt instrument för att koncentrera det svenska bilaterala biståndet. Detta kan ske genom att för de (kreditvärdiga) länder som regeringen avser att fasa ut ur det traditionella gåvobiståndet göra krediter och garantier med successivt avtagande förmånsgrad till biståndets metod för exit. Den försöksverksamhet med fristående garantier som bedrivits av Sida reformeras avseende utförandeorganisation och regelverk, och görs permanent. Det föreslås att dessa fri- stående garantier ingår som en form i Sidas utvecklingskrediter ovan, men där Sida ges möjlighet att subventionera garanti- premien för utvecklingsändamål. Det föreslås vidare att Sida skall kunna delegera genomförandet av dessa garantier till mot ersättning i syfte att göra de mer marknads- orienterade, men också att stärka och komplettera arsenal av instrument för företagsutveckling med ett utveck- lingsperspektiv. Dessa garantier skall beslutas av Sida såsom en av statens fem garantimyndigheter och säkerställas mot Sidas säkerhetsreserv. Tonvikt bör ligga på garantier i lokal valuta där svenskt bistånd har varit pionjär och där additionalitet kan ska- pas. EKN skall kunna garantera exportkrediter till svenska företag med viss biståndssubvention av garantipremien för låg- inkomstländer med hög risk där garantier för exportkrediter i princip är omöjliga eller mycket dyrbara. Dessa garantier kallas fortsättningsvis EKNs u-garantier och skall följa EKNs gängse former för exportkreditgarantier, med skillnad att del av garantipremien kan subventioneras av biståndsmedel och tillföras EKNs säkerhetsreserv. Det bör noteras att dessa garantier genom EKNs mandat i princip blir bundna till svenska intressen. Motivet till dessa garantier är att för många marginella marknader tenderar kommersiella aktörer överdriva risknivån på grund av brister i information och osäkerhet, och att dessa biståndssubventionerade garantier därmed kan bidra till minskad informationsasymmetri. Sidas villkorslån ges en mer stringent form i när och hur de skall tillämpas, och att de utformas så att de inte strider mot Utredningen föreslår att för dessa lån om inte särskilt undantag meddelats av regering och riksdag från kapitalförsörjningsförordningen skall Sida i för- sta hand samarbeta med , på så sätt att villkorslånen överlåtes till och avskrivs i Sidas böcker, och att blir genomförandeorganisation med ansvar gentemot slutmottagaren. Sidas roll är att ta den ökade risken där klara potentiella utvecklingseffekter så motiverar, men att hanter- ingen gentemot marknaden sköts av det specialiserade organ gentemot den privata sektorn i svenskt bistånd som skall vara. Den återbetalning som sker av villkorslån överförda till föreslås utnyttjas av för tekniskt stöd till privatsektorutveckling. De svenska kredit- och garantiinstrumenten vidgas till en för- söksverksamhet för att stimulera innovationer avseende teknik, produkter, system och tjänster av mycket stor potentiell rele- vans för uthållig fattigdomsminskning med en global potential. Detta föreslås ske för det första genom ett system för mark- nadsgarantier där biståndet garanterar en initial marknad för nya system eller produkter om och endast om dessa utvecklas enligt givna specifikationer. I dessa fall skall Sida ta initiativ till en specifik teknisk utveckling, och betala för denna om den lyckas, i övrigt inte. För det andra, genom att ett system med villkorslån med liknande syfte införs på försök, nedan kallade innovationslån med innebörden att biståndet tar en stor del av risken för innovationsutveckling genom att skriva av lånet helt eller delvis där innovation misslyckas. I detta fall kan Sida fungera som ett slags forskningsråd som tar emot, bedömer och finansierar förslag utifrån ett utvecklingsperspektiv. Marknadsgarantier och lån riktas framför allt till forskningsorgan, företag, organisationer eller entreprenörer både i i-länder och för att dela riskerna i utveckling av teknik, produkter, tjänster och system som är av potentiellt mycket hög relevans för global uthållig fattigdomsbekämpning. Dessa nya föreslagna instrument kräver en anpassad organisation som föreslås nedan. Finansieringen av de föreslagna kredit- och garantiinstrumenten föreslås bli följande: För det första, biståndselementet i de utvecklingskrediter som används av Sida som ett alternativ till gåvobiståndet i de projekt och program som Sida finansierar inom ramen för landprogram och samarbetsstrategier ofta som ett led i ländernas PRS processer föreslås belasta biståndsanslaget på samma sätt som vad gäller gåvobiståndet till dessa länder. För det andra, en särskild budgetpost i Sidas biståndsanslag kal- lad kredit- och garantifonden föreslås för finansiering av följande verksamheter: Biståndselementet och den eventuella subventionen i garanti- i de utvecklingskrediter där Sida reaktivt svarar på initiativ från marknaden, inklusive från decentraliserade offentliga organ, affärsdrivande verk, privata organisationer och internationella banker, dvs. De eventuella subventioner av i de fristående garantier som föreslås genomföra för Sidas räkning, samt den ersättning som får uppbära för denna hantering. Subventionerna i det föreslagna EKN u-garantisystemet. De villkorslån som Sida förmedlar i egen regi eller som överlåtes till . De marknadsgarantier och innovationslån för global problem- lösning som utredningen föreslår att Sida skall börja tillämpa. Utredningen föreslår att ett schablonbelopp om av den svenska biståndsbudgeten på årlig basis utgör anslag för fonden. (Detta motsvarar ). Denna scha- blon skall därefter justeras beroende på erfarenheter av verksam- heten. Utredningen föreslår att kredit- och garantibiståndet i huvudsak är Sidas angelägenhet, men att detta sker i nära samarbete framför allt EKN och . För att Sida skall ha incitament och kapacitet att aktivt använda krediter och garantier bör en central kredit- och garantiavdelning etableras inom Sida som har till funktion att hantera dessa finansieringsformer. Utredningen föreslår vidare att de verksamheter som skall finansieras av den föreslagna kredit och garantifonden får en egen beslutsordning av liknande slag som den som tillämpas för Sarec, och att ett råd skapas med företrädare för regeringen, Sida, , , , samt representanter för svenskt näringsliv och frivilligorganisationer. Detta råd skall fatta beslut om allokeringar från fonden. Den föreslagna kredit- och garantiavdelningen på Sida skall utgöra rådets sekretariat och förbereda ärenden för beslut. För att stödja rådet i dess verksamhet skall detta kunna utse ett antal referensgrupper kring specifika teknik- eller problemområden av särskild vikt för uthållig fattigdomsminskning. Dessa personer bör rekryteras både nationellt och internationellt. Referensgrupperna ska ha som syfte att dels hjälpa rådet att bedöma förslag som föreläggs Sida för finansiering, dels bistå rådet med att föreslå områden där Sida skall kunna ta initiativ och skapa incitament för utveckling, t.ex. med tillämpning av de föreslagna marknadsgarantierna. För att Sida skall ha administrativ och professionell kapacitet att genomföra det föreslagna kredit och garantibiståndet med förank- ring i den föreslagna nya kredit och garantiavdelningen, föreslås att denna i ett initialskede förstärks av professionell expertis på konsultbasis upphandlad på långtidskontrakt. Utredningens förslag skall inte innebära några ökade kostnader för staten, utan förslagen skall från en finansiell synvinkel helt rymmas inom den övergripande svenska biståndsbudgeten som enligt nuva- rande policy skall uppgå till en procent av BNI. Dock innebär för- slagen betydande förändringar i hur denna budget struktureras. Detta förutsätter att den nya Sida-avdelningens förstärkning med långtidskonsulter finansieras mot biståndsbudgeten och att så också blir fallet med det föreslagna rådet samt referensgrupperna. Sammanfattning av direktivens frågor och utredningens svar En sammanfattning av svaren på frågorna i utredningens direktiv framgår nedan. Utredningens frågeställningar enligt direktiv Utredningens analys och förslag Är motiven som anges för användning av Ja, men även av fler och delvis andra Kapitel 2, 4, 6 krediter och garantier (KG) som effektiva skäl än de som anges (t.ex. privatsektor- utvecklingsländernas behov och förutsättningar? medan uppväxling och finansierings- lösningar sannolikt av liten betydelse i minskat beroende av gåvor och ökad kredit- Vad är KGs roll att skapa förutsättningar för I princip bidragande, men effekterna Kapitel 2, 4, 6, 8 ekonomisk tillväxt och därmed bidra till målet om minskad fattigdom? tillämpning och låg additionalitet i Vad är konsekvenserna av regeringens En avbindning är klart möjlig utan några Kapitel 5, 8 ambitioner om fortsatt avbindning av biståndet? näringspolitiska konsekvenser, dessutom starkt önskvärd ur många perspektiv, inte minst för att öka instrumentens flexibilitet och skapa möjligheter till ökat samarbete med näringslivet En avbind- Vad är relevansen av nuvarande KG I princip relevanta, men skalan och formen Kapitel 4,6,7,8 instrument i förhållande till angivna för tillämpning så marginell att effekterna i motiv (För motiv se punkt A.1 ovan)? ett större perspektiv är försumbara Vad är relevansen av andra organisa- Hög relevans genom de stöd för kommer- Kapitel 3, 8 tioners kredit- och garantiverksamhet siella relationer de utövar, men i hög (EKN; AB SEK; ) från ett grad borta från bistånds- och ut- Förslag ges om hur detta Utnyttjandet av den svenska resurs- I det förflutna hög, men i dagens KG extremt Kapitel 3,4, 8 basen inom ramen för KG, och förutsätt- Förslag till en kraftfull reform som ningar för näringslivets deltagande och bygger på att skapa andra förutsättningar överförande av kunnande ? koncentration till vad som är svensk kompetens; 2) nya upphandlingsformer; 3) ny tillämpning av instrumenten, t.ex. FoU; 4) ett klart reaktivt instrument för Sida med egen budget; mm Är dagens arbetsfördelning mellan de I huvudsak, men med klarare och vidgade Kapitel 3, 8 svenska aktörerna ändamålsenlig? roller (t.ex. för EKN), och mer utvecklat samarbete t.ex. mellan Sida och vad gäller direkta marknadsingripanden. Vad bär arbetsfördelningens roll vara Utredningen föreslår potentiellt kraftfulla dels för att främja koncentration och instrument för att åstadkomma geografisk effektivitet i biståndet, dels främja möj- och ämnesmässig koncentration i Sidas ligheter till samverkan med näringslivet? Nuvarande organisation och arbets- En organisatorisk förändring i Sida är fördelning i beredning av beslut om olika föreslagen; likaså utvidgning av garantier typer av krediter och garantier? Möjligheter till samverkan med nor- Av mindre relevans. Dock för att skapa diska biståndsaktörer och samfinansie- additionella resurser för risktagande med ring med multilaterala utvecklings- nordiska organ, och som komplement till Principer, inriktning och former för Detaljer i form av reformerade instrument KG, inklusive urval av länder och sektorer med principer, former, urval av länder. med hänsyn till strävan mot koncentra- tion och fokusering i biståndet Möjligheter att bredda kretsen av Förslag ges om detta, men utvidgning bör ske samarbetspartners för krediter till i långsam takt till offentliga organ. kommuner, myndigheter och privata Privatsektorutveckling central, särskilt med villkorslån som medel. Behov av utveckling av KG Uppföljning till uppföljning av En uppföljning genomförs i utredningen med Kapitel 4, 8 indikationer om svagheter i Sidas nuvarande system och förslag till förbättring Författningsförslaget nedan gäller samtliga former av krediter och garantier (förutom Start Syd och Start Östprogrammen som inte behandlats i denna utredning) inom det bilaterala biståndet som föreslås bli genomförda av Sida i vissa delar i samarbete med , () och AB (). Förslaget avser en förordning som innebär att: 1.den nuvarande förordningen avseende u-krediter SFS 1984:1132 upphör; 2.den försöksverksamhet beträffande biståndskrediter som inleddes men aldrig har blivit föremål för reglering avslutas; 3.den försöksverksamhet med fristående garantier som reger- ingen fattade beslut om 1999 (UD 1999/283/IC) med riktlinjer till Sida, kompletterat med en riskpolicy (UD2001/795/IC) och senare förlängningar och förtydliganden (UD2002/780/GU), avslutas och ersätts som en permanent biståndsform som regleras enligt nedan- stående förslag; samt 4.de villkorslån som Sida bedrivit utan reglering (men ett indirekt bemyndigande i regleringsbrev 2002) blir föremål för den föreslagna förordningen nedan. en förordning om krediter och garantier i svenskt bilateralt bistånd 1 § Krediter och garantier får lämnas av Styrelsen för internatio- nellt utvecklingssamarbete (Sida) i syfte att bidra till svenskt utvecklingssamarbete. Dessa instrument skall kunna tillämpas där de kan förväntas bidra till uppfyllandet av de svenska bistånds- politiska målen. 2 § För krediter, i detta sammanhang kallade utvecklingskrediter, gäller följande: 1.De beslutas av Sida. 2.De skall bestå av en gåvodel förmedlad av Sida; en marknads- kredit förmedlad av ett finansinstitut eller bank, och en garanti av det kommersiella lånet utställd av Sida. Garantidelen regleras när- mare i paragraf 4 nedan. 3.Förmånsgraden skall vara lägst och högst 80 pro- cent, definierad som gåvoandelen i förhållande till den kombi- nerade kreditens storlek. För förmånsgrad avses endast garantier med biståndssubventionerad garantipremie. 4.Sida skall i den mån där så är lämpligt och förmånligt ur utvecklingssynpunkt kunna ställa ut utvecklingskrediter i lokal valuta och med marknadskrediten upplånad på lokal kapital- marknad. 5.Den valutarisk som kan uppstå vid kredit i lokal valuta för Sida skall garanteras genom extra avsättning från biståndsbudgeten till Säkerhetsreserv för Sidas garantiåtaganden enligt paragraf 12 nedan. 6.Sida kan söka samarbete med AB vid upplåningen, men ha frihet att välja annan finansiär som sam- arbetspartner, t.ex. lokal bank, om Sida bedömer att detta är för- månligt för mottagarlandet. 7.I övrigt skall gälla de villkor som stipuleras i paragraferna 5-14 3 § Villkorslån är lån utfärdade av Sida för att tillföra riskkapital i form av ägarandelar i eller lån till privata organisationer med syfte att stimulera fattigdomsreducerande privatsektorutveckling i Sve- riges samarbetsländer. Det är ett instrument för finansiell risk- delning med privata aktörer eller statligt ägda organisationer som arbetar kommersiellt. För villkorslån gäller följande: 1.De beslutas av Sida. 2.De skall belasta biståndsbudgeten i sin helhet när de utfärdas. 3.I de fall villkorslån är i strid med kapitalförsörjningsförord- ningen (1996:1188), och något medgivande för undantag inte har givits av , skall dessa lån överföras till annan part och därmed avskrivas från Sidas böcker. Detta bör ske till för vidareinvestering i specifika projekt eller organisationer i form av tillskott av ägarkapital, ogaranterade lån eller garantier enligt Sidas direktiv. Sida skall även kunna besluta om överföring till annan part än . 4.I övrigt skall de villkor som stipuleras i paragraferna 5-14 4 § Garantier kan utställas av Sida med syfte att dela risker och möjliggöra marknadskrediter till acceptabla villkor för projekt och program som Sida bedömer vara av stort värde ur utvecklings- synpunkt. För garantier gäller följande: 1.Sida, som en av statens garantimyndigheter, ställer ut garantin för lån som upptas på marknaden. 2.Garantin skall lämnas mot riskavspeglande . Sida kan besluta att subventionera viss del av denna premie. Denna subven- tion skall betraktas som gåvomedel i transaktionen. 3.En självrisk skall gälla för garantierna när lånen avser andra mottagare än regeringar. 4.Premier och den subvention som Sida kan besluta om, skall tillföras en säkerhetsreserv, som handhas av EKN för Sidas räkning, för täckande av eventuella framtida skadefall. 5.Sida skall samverka med EKN för att göra bedömning av risk- avspeglande premie i varje transaktion. Sida skall ingå avtal med EKN för att hantera de försäkringstekniska frågorna för Sidas räk- ning. EKN skall rätt till ersättning för detta. 6.Samtliga utfästelser om garantier får inte överstiga den garan- tiram som ställt upp för Sida. 7.Sida skall kunna delegera till att förmedla fristående garantier mot ersättning. Beslut om sådana garantier fattas av Sida som också ansvarar för dessa garantier i övrigt i enlighet med denna förordning 8.I övrigt skall de villkor som stipuleras i paragraf 5-14 gälla. 5 § Krediter och garantier skall lämnas obundna. Inga formella krav om svenskt innehåll i leveranser skall uppställas.