sou · GUB35 · 2007-01-01 00:00:00 — Organisering av regional utvecklingspolitik – balansera utveckling och förvaltning Rapport 2 till för regional tillväxt SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på I rapporten av regional utvecklingspolitik – balansera utveckling och förvaltning diskuteras former för organisering och styrning av utvecklingsinriktad verksamhet respektive förvaltning. Rapporten har författats av , på uppdrag av för regional tillväxt. Utredningens huvuduppdrag har varit att utarbeta förslag till organisation för genomförande av EU:s sammanhållningspolitik m.m. inför perioden –2013. Förslagsarbetet har omfattat både organisationen för förvaltning och organiseringen av det utvecklings- och programarbete som förvaltningen hanterar. bygger sin kunskapsöversikt på omfattande studier av forskningsmaterial, bl.a. kring frågor om enkla och komplexa problem, hård respektive mjuk styrning (tight – loose governance) samt policynätverk i kombination med nätverk för systemutveckling. En av författarens slutsatser är att den svenska förvaltningen inte längre ensam förmår leverera utvecklingsresultat som motsvarar de krav omvärlden ställer. Denna slutsats sammanfattar också den grundläggande skillnaden mellan offentlig styrning i traditionell mening och governance som en kombination av formella och informella beslutsstrukturer. Sådana blandformer, t.ex. i form av partnerskap, ingår i EU:s strategier för större kraftsamling och mer koncentrerad inriktning på förbättrad konkurrenskraft och sysselsättning i alla medlemsländer. presenterar ett intressant förslag till organisering av utvecklingsnätverk och traditionell förvaltning samt övergripande samordning och styrning – Rapporten är fristående i förhållande till utredningen och författaren svarar själv för innehållet. Organisering av regional utvecklingspolitik - balansera Uppdraget handlar om nätverksstyrning och Analysens utgångspunkter avseende möjliga mål för Regional utvecklingspolitik möter komplexa problem Både specialisering för effektiv produktion och integrering för problemlösning.................................... Typ I, II och III problem.......................................................... Komplexa problem i den regionala strukturpolitiken ............... Skillnanden mellan förvaltning och utveckling ...................... Tvåhänta organisationer förmår balansera hård och mjuk Två vägar till tillväxt: utforskning och exploatering ................. Också två "mindsets": Entreprenöriellt tänkande vs. Nya förutsättningar för styrning i nätverksekonomin.......... Från styrning till "governance" ................................................. Tre styrningsmodeller jämförda ................................................ Policyslutsatser om nätverksstyrning......................................... Staten som "systemsättare": Hård styrning mindre lämplig för utveckling................................................................ Partnerskap som sätt att hantera minskad styrbarhet till följd av ökad komplexitet .......................................................... Skiss till en utvecklingsorganisation ....................................... Utveckling förutsätter nätverksstyrning .................................... Tre delar – delegation som leder, nätverk som producerar innehåll och myndighet som fattar beslut ....................... Delegationens ansvar och utvecklingsnätverkets Uppgifter för ett nationellt nätverk av regionala Uppdraget för ett nationellt nav för Förhållandet mellan utvecklingsorganisation och "beslutsorganisation"....................................................... Organisering av regional utvecklingspolitik - balansera utveckling och förvaltning Enligt det avtal som ligger till grund för det uppdrag som avrap- porteras i denna PM ska tre frågor adresseras av betydelse för orga- niseringen av sammanhållningspolitiken i för . De är för det första, likheter och skillnader mellan or- ganisering för förvaltning respektive för utveckling, för det andra nationell/sektoriell styrning i förhållande till regional/horisontell styrning och för det tredje myndigheters medverkan i partnerskap och policynätverk som är två av de begrepp som internationellt förknippas med utvecklingspolitik. Vad jag gör i den här rapporten är att precisera hur styrproblemet ser ut enligt forskningen och på basis av den kunskapsöversikten dra organisatoriska slutsatser. Uppdraget handlar om nätverksstyrning och policynätverk Jag intresserar mig särskilt för nätverksstyrning och policynätverk och hur tankar om sådana kan förenas med politiska budskap om innovation och systemisk politik. Man kan se vårt institutionella arv med en stark och sektoriserad nationell statsmakt i förening med starka kommuner och en svag regional nivå som en stark blockering för införande av en utvecklingsorienterad nätverksstyr- ning. Man kan emellertid också se detta arv så att just inom det område där vi här diskuterar tillämpningen av en delvis ny styr- ningsmodell i kombination med en ny typ av organisation är fältet relativt fritt och behoven påträngande för att inte ett antal nya mil- jarder ska kastas bort på projekt utan inbördes sammanhang som enligt de utvärderingar som gjorts är den bästa karaktäristiken på strukturfondsmedlens användning. Åtskillnaden mellan förvaltning och utveckling är enligt min mening central för att åstadkomma strategiskt sammanhållna insat- Organisering av regional utvecklingspolitik ser med strukturell betydelse i ett regionalt sammanhang från pri- vata och offentliga intressenter. Jag menar också att en sådan åt- skillnad ökar förmågan att hantera den typ av komplexa problem som den regionala utvecklingspolitiken möter. Jag kommer i den här rapporten att skriva om nätverk och nätverksstyrning som jag menar är ett sätt att komma åt de problem vi kan se med bristande sektorssamordning och en oförmåga att hantera en växande social och ekonomisk komplexitet. Det finns en dubbelhet i inställningen till nätverk i det svenska politiska systemet. Deras betydelse avfär- das med hänvisning till att nätverksorganisering är uttryck för kor- porativt beteende som de bejakas i den praktiska pro- blemlösning som politiken deltar i. Nätverk ses som uttryck för en korporativ ordning. De anses hota öppenhet och demokratiskt an- svarsutkrävande. Å andra sidan talas mycket om nätverk i den praktiska politiken alltifrån kommunalt samarbete i nätverk till partnerskap och projekt inom ramen för den regionala tillväxtpoli- tiken. Vad som inte diskuteras så ofta är i vilken grad som den frag- mentering och projektifiering som utvärderingar konstaterat för t.ex. användningen av strukturfondsmedlen och som följd därav de i stort sett obefintliga resultaten när det gäller strukturförändring är beroende av vår oförmåga att styra och organisera nätverkskon- stellationer och de system i vilka de ingår. Denna fråga har sin spe- ciella betydelse i det här sammanhanget eftersom den regionala ut- vecklingspolitiken är ett område där regering och riksdag har angi- vit att systemsyn ska prägla politiken (se prop 2001/02:4). Analysens utgångspunkter avseende möjliga mål för sammanhållningspolitiken Mot bakgrund av en teorigenomgång av styrning och organisering presenteras här grunddragen för en organisationsmodell som innefattar såväl en beslutsinriktad som en myndighetsorganiserad del. Den tudelning som görs här följer inte automatiskt av direkti- ven till utredning. Följande listning anger det tolk- ningsutrymme som jag menar finns när det gäller innebörden av utredarens uppdrag. Den snävaste tolkningen innebär att enbart diskutera beslutsordning och den vidaste att placera in sådana be- slut i det slags systemperspektiv som refererades till. Uppgif- ten kan mot den här bakgrunden anses vara att Organisering av regional utvecklingspolitik fördela och fatta beslut om ärenden avseende sammanhållnings- politik utforma en ordning för beredning och beslut som ger så stora effekter på regional tillväxt som möjligt utforma en ordning för beredning och beslut som bidrar till innovationsledd tillväxt med kluster och innovationssystem som bärande begrepp utforma en ordning för beredning och beslut som bidrar till innovationsledd tillväxt med kluster och innovationssystem som bärande begrepp och collaborative governance som ledstjärna Den första punkten innehåller en snäv men rimlig tolkning av ut- redningens direktiv. I den andra punkten preciseras uppgiften med avseende på resultat, regional tillväxt. Denna ska ses mot bakgrund av att utvärderingar av användningen av strukturfondsmedel inte kunnat påvisa några regionala (=strukturella och uthålliga) effekter vilket inte hindrar att medlen i en eller annan kommun har gjort stor nytta. Den tredje punkten kvalificerar uppgiften ytterligare genom att markera att tillväxten ska vara innovationsledd och vara grundad i en systemisk ansats nämligen innovationssystem och de spetsar som kluster utgör. Den fjärde punkten kvalificerar hur- dimensionen ytterligare nämligen genom att markera processori- entering och samarbete. Den fjärde punkten svarar mot den syn på regional utveckling som formulerats av de forskare som använder begreppen konstruerade konkurrensfördelar respektive collabora- tive governance. I det följande genomförs en kunskapsöversikt som belyser hur denna gradvisa utvidgning av uppgiften kan motiveras samt vilka konsekvenser som uppstår med avseende på organisationsfrågan. En central utgångspunkt för analysen är att regional utvecklings- politik möter komplexa problem med mångtydiga lösningar, inte enkla problem med entydiga lösningar. Denna utgångspunkt är viktig för att förstå betydelsen av att göra en åtskillnad mellan för- valtning och utveckling. Denna sats kan också formuleras som skillnaden mellan exploatering och utforskning eller mellan att tillämpa känd kunskap respektive att genom kollektivt lärande komma fram till ny och för ett visst komplext problem relevant kunskap. Regelverk innehåller känd och kodifierad kunskap. Of- fentligt beslutsfattande måste ha sin grund i regelverk för att kunna utvärderas och kontrolleras. Organisering av regional utvecklingspolitik en information till potentiella stödmottagare/klienter/kunder om vad för sorts utbyte en interaktion med en myndighet kan för- väntas resultera i. Regelverk ska vara tydliga så att deras tillämpning utmärks av likabehandling och rättvisa. Detta är grundförutsätt- ningar för att upprätthålla legitimitet. För att konstruera ett regel- verk måste komplexa sammanhang delas upp i mindre delområden, den typiska sektorisering som utmärker offentlig verksamhet. I regelverk reduceras komplexitet. Men det finns problem som inte låter sig hanteras på detta sätt. Regional utvecklingspolitik möter komplexa problem Både specialisering för effektiv produktion och integrering för problemlösning På ett grundläggande plan speglar debatten om styrning (gover- nance) genomgripande förändringar som flera forskare kopplat samman med begreppet nätverkssamhället. Den mest kände är Ma- nuel Castells. En annan, , beskriver styrproblemet på följande sätt. Han menar att vi kan se två olika processer i arbete nämligen å ena sidan en fortgående differentiering i ekonomin och i samhället i stort. Denna differentiering förstärker funktionsförmå- gan inom olika delsystem som kluster av företag, innovationssy- stem m.fl. som delsystemen blir mer självständiga och oberoende av helheten. Denna självständighet innebär emellertid också en risk för fragmentering av ekonomin eller samhället som helhet om koordinering mellan delsystem skulle misslyckas och effektiv social integration inte skulle uppnås. Ökad differentiering, decentralisering och omfördelning av styrningsresurser och hand- lingsmöjligheter till en stor mängd aktörer är drivkrafterna i nät- verksekonomin men innebär svårigheter för systemen som helhet att reproduceras. Uppgiften att säkerställa koordinering mellan delsystem såväl som social integration blir en av de centrala utmaningarna. Och denna uppgift kan inte lösas enbart genom hierarkiskt beslutsfattande. Inte heller självorganisation ensamt är lösningen. Det beror på att självständigheten inom delsystem utvecklas parallellt med växande beroenden mellan problem- områden. Nätverksorganisering är å ena sidan ett uttryck för dif- 1 ,(1997), – Economic Development and International Competitiveness as Problemes of Social Governance Organisering av regional utvecklingspolitik ferentiering (specialisering). Å andra sidan är nätverksformen ett sätt att organisera som förmår att hantera komplexitet och växel- spelet mellan självständighet och tillhörighet. Typ I, II och III problem anger interdependencies of problem contexts som ger upphov till komplexitet som en orsak till att styrning handlar om kombinationer av hårt och mjukt, en kombination av hierarki och administrativ ordning respektive nätverk och förhandling. Jag kommer tillbaka till dessa begrepp senare i rapporten. Viktiga aspekter av de här förändringarna illustreras av den indelning av problem i tre olika typer som gjordes av Heifnetz och Snider . Chrislip och anpassade deras tankar i . De talar om tre typer av problem. Tablå 1 har deras indelning som grund men jag har fört till en fjärde typ av komplexa problem som beskrivits som konstiga eller oklara (wicked problems). Motsatsen är tama eller enkla problem (tame problems), se tablå 1. Enkla problem eller tämjda problem känns igen på att de har en stabil och väldefinierad problembeskrivning, är definitivt lösbara, har en lösning som objektivt kan sägas vara rätt eller fel, tillhör en grupp av likartade problem som alla kan lösas på lik- nande sätt, har lösningar som lätt kan testas och överges, har ett begränsat antal alternativa lösningar. Dessa är egenskaper som vi förknippar med politiskt-administrativt beslutsfattande. Det kan också uttryckas så att komplexa problem hanteras genom att materian delas upp i mindre delar så att kom- plexitet kan reduceras och hanteras av specialiserade enheter. Detta är grunden för sektorspolitikens organisering. Governancedebatten grundas som framgått till stor del på iakttagelsen att överlagringar av olika samhällsprocesser lett till en situation där problemen, även om de är väl definierade, ändå förutsätter medverkan av många olika intressenter för att en lösning ska erhållas. Men än mer be- 2 Chrislip , Collaborative Leadership Organisering av regional utvecklingspolitik svärligt är det när det inte går att komma överens om Problemet vilket får till konsekvens att det inte heller finns någon entydig Lösning. Både problem och lösningar är uttryck för respektive parts tolkning vilket leder till att kollektiv handling förutsätter en förhandling mellan parterna. Systemisk politik som idé samman- hänger med en tillväxt av typ II och typ III problem och det är också sådana problem det handlar om när det gäller regional ut- veckling. Tablå 1 Enkla och oklara problem, enkla och oklara lösningar Komplexitet – policy problem och lösningar fattas på vederta get sätt för en lä mplig lösning. Problem, mål och Adapted from Heifetz & Sinder, Political Leadership: Managing the Public´s Problem ing Kännetecken för typ III–problem är att de är mer än komplicerade och komplexa. De är mångtydiga. förenade med avsevärd osäkerhet med avseende på såväl problem som lösning, omgivna av starka och sammanvävda restriktioner av ekonomisk, social, politisk och teknisk natur, olika beroende på ur vilket perspektiv de betraktas och beroende av vem som är betraktaren, Organisering av regional utvecklingspolitik förenade med många värderingskonflikter. Logiskt sett finns det också en fjärde typ nämligen där problemet är komplext men lösningen framstår som enkel. Denna enkelhet uppstår ur en förnekelse av problemets natur och en därmed sam- manhängande transformation till lösningar som framstår som enkla. Varianter på denna typ av hantering beskrivs av Conklin när det gäller s.k. konstiga eller otämjda problem. Man kan tämja pro- blem på följande sätt. Problemet kan omformuleras så att det framstår som lösbart. Slå bara fast att problemet är löst. För att vara en framgångsrik strategi förutsätts en mycket stor auktoritet hos den som hävdar en sådan ståndpunkt vilken bara undantagsvis finns. Ange mått som anger hur väl problemet lösts. Vad som mäts blir med andra ord problemet. Använd falsk analogi vilket innebär att tidigare använda lös- ningar för andra problem återanvänds. Ge upp försöken att lösa problemet. Sitt bara still i båten och hoppas att tiden fixar det. Låtsas att det bara finns några få möjliga lösningar och fokusera arbetet på att välja mellan dessa. Komplexa problem i den regionala strukturpolitiken Handlande enligt typ IV kan i policysammanhang uppstå om grundansatsen i politiken är att förlita sig på standardiserade sek- torslösningar vilka riskerar att leda till att verkliga och komplexa problem transformeras till problem som blir hanterbara i sektors- verkligheten. En annan aspekt av detta och som är särskilt intres- sant i förhållande till regionala utvecklingsfrågor är om rådande föreställningar om politikens uppgift i förening med tillämpade styrsystem fungerar låsande eller blockerande för hur regionala ut- vecklingsfrågor tolkas och hur styrningen sker. Styrningsmodeller för produktion av offentliga tjänster passar sannolikt mindre bra för den sorts processer, förhandlingar och mjuka styrning som blir konsekvensen av den blandning mellan nätverksstyrning och politiskt-administrativ styrning som utvecklats. Hur ska då komplexa problem hanteras? Om det inte finns ett Problem och ingen entydig Lösning vad återstår då att göra? Organisering av regional utvecklingspolitik kommendationen är att i första omgången nå fram till en gemensam uppfattning mellan intressenterna vad sorts uppfattning om problem och möjliga (kollektiva) lösningar som verkar rimliga och meningsfulla. För att göra detta blir processorientering och kollek- tivt (interorganisatoriskt) lärande centralt. Denna typ av slutsatser om hur wicked problems bör hanteras har utvecklats vidare inom ramen för nätverksstyrning och collaborative governance. Om man söker sammanfatta de internationella erfarenheter som finns från regioner som tillämpar collaborative governance hand- lar det om att uppnå följande: En organisation som förmår att lära sig genom att göra. En brett förankrad vision om regionens framtid utvecklad ge- nom en process där alla inblandade parter deltar och där ar- betsmetoden bygger på dialog och konsensus. Förmåga att i regionen bilda task forces för problemlösning. Som en inte oväsentlig bieffekt innebär sådana att det uppstår ett inter-organisatoriskt lärande. Sådant kan också uppnås om man liksom i har betydande personalrörlighet mellan organisationer genom s.k. secondments. Kapacitet att mobilisera resurser för gemensamma åtaganden i form av partnerskap. Partnerskapsmodellen används i främst och som ett sätt att genomföra enskilda projekt. I finns inte den tradition av utvecklingsorganisationer (non-profit corporations, ) med starkt näringslivsfokus som finns i andra länder/regioner. Sådana organisationer spelar ofta rollen som arenahållare, initiativtagare och processledare. I förväntas i princip länsstyrelserna och regionförbund där sådana finns spela en motsvarande roll. Så har dock skett bara i begränsad omfattning. I stället har länssty- relserna uppträtt som länsbank för en månghövdad skara av pro- jektägare. Vi har inte heller på samma sätt som i ett utrymme för de civic entrepreneurs (samhällsentreprenörer) som ofta på eget initiativ drar igång lokala utvecklingsprocesser genom att bilda nätverk och allianser. För att påverka i nätverk är det avgö- rande att vara en insider. Den svenska förvaltningstraditionen och sektoriseringen tycks betyda att vi har svårare att etablera den typ Organisering av regional utvecklingspolitik av s.k. uppgiftsdrivna organisationer och/eller task forces som är vanliga på annat håll. I detta ligger också att det kunskapsutbyte och ömsesidiga lärande mellan organisationer som sker genom per- sonalrörlighet blir lägre här. Det har sin betydelse när som i nät- verksekonomin den delade idén/visionen/berättelsen är betydelse- full för att mobilisera nya aktörer och för att nå en samordning mellan dem. Delvis som en konsekvens av de nämnda förhållandena före- kommer generellt en mycket långt gående projektifiering och fragmentering i regionalt utvecklingsarbete. Denna var positiv i ut- vecklingspolitikens tidiga skeden eftersom den mobiliserade kreati- vitet, delaktighet och förnyelse. Oförmågan att växla över i ett mer strategiskt och programinriktat utvecklingsarbete när omfattningen av tillgängliga medel flerfaldigades framstår som ett stort bekym- mer i perspektivet av den önskan om systemsyn och strukturella effekter som statsmakterna redovisat. Vi har en mycket stark nivå i utan motsvarig- het i flertalet andra länder. I de flesta fall är en annan än den kom- munala nivån den geografiska arenan för kluster och innovationssy- stem vilket betyder att systemsyn i praktiken är förknippad med regionförstoring och samverkan. Den växande insikten om betydelsen av det sociala kapitalet har lett till en rad initiativ i landets kommuner för att etablera arenor och mötesplatser, dock med växlande framgång. Problemet tycks vara att projektkulturen förmår att sätta upp tältet men inte att uthålligt driva den cirkus som tältet är till för eftersom behovet av organisation och uthålligt programarbete inte uppmärksammats. Detta sammanhänger praktiskt med att projektfinansiering inte fungerar för att produ- cera innehåll. Skillnaden mellan förvaltning och utveckling Tvåhänta organisationer förmår balansera hård och mjuk styrning I tablå 1 är problem och lösningar av typ I sådana som med fördel hanteras inom ramen för vad som jag vill kalla förvaltning. Viktigt är att använda känd kunskap som kan omsättas i rutiner. Man kan säga att förvaltning består i att tillämpa känd kunskap, omsatt i regler och rutiner, på enkla problem med entydiga lösningar. Organisering av regional utvecklingspolitik egenskaper som kännetecknar komplexa problem (wicked pro- blems) försvårar betydligt möjligheterna att använda rutiner. I de sammanhangen måste kunskap för att identifiera problem och ut- veckla lösningar på ett tydligt sätt relateras till sitt sammanhang. Sökandet efter lösningar – utforskning – är förknippat med expe- rimenterande, innovation och lärande. Skillnaden mellan exploate- ring och utforskning illustreras ur ett organisationsperspektiv bl.a. av den forskning som studerar s.k. tvåhänta organisationer.3 Den tvåhänta organisationen förmår med en blandning av hårda och mjuka processer hantera balansen mellan utforskning och exploate- ring. Tvåhänta organisationer segregerar sina utforskande akti- viteter (avdelningar) från sina traditionella enheter och låter dem utveckla sina egna processer och strukturer och sin egen kultur. De knyts samman med den traditionella verksamheten på toppnivå i organisationen. Integrationen på toppnivå säkerställer att de ut- forskande enheterna får tillgång till resurser, kunder och kompetens. Tablå 2 Tvåhänta organisationer Parallellt med detta kan befintlig verksamhet, frikopplad från an- svaret att utforska ägna all kraft åt exploatering, dvs. öka produkti- viteten. Enligt Tushman är det betydligt mer san- nolikt att ett företag som använder detta slags dubbelstruktur skapar genuint nya produkter och processer utan att kannibalisera 3 O Tushman (2004) Organisering av regional utvecklingspolitik på sin existerande verksamhet, tvärtom förbättras också denna.