sou · GUB322d2 · 2007-01-01 00:00:00 — Det får vidare anses osäkert i vilken utsträckning vårt förslag i praktiken innebär att nya förpliktelser uppkommer för dem som omfattas av diskrimineringsförbudet. I vissa fall innebär kraven en- ligt diskrimineringslagstiftningen endast förtydliganden av redan existerande krav på användbarhet och tillgänglighet, t.ex. i plan- och bygglagstiftningen. I sådana situationer kan verksamheten re- dan vara anpassad i den utsträckning som diskrimineringsförbudet kan kräva. I andra fall har inte tillräckligt gjorts för att uppfylla de befintliga reglerna om tillgänglighet. De kostnader som kan upp- komma för att verksamheten skall motsvara vad som kan krävas enligt sådana regler kan knappast ses som en konsekvens av att dis- krimineringsförbud införs. Vi vill även erinra om att arbetsgivare enligt 6 § arbetsrättsliga lag som avser funktionshinder har ansvar för att vidta skäliga stöd- och anpassningsåtgärder bl.a. vid anställning. Detta kan innebära att anpassningar som bereder en anställd tillgänglighet redan genomförts i anslutning till t.ex. en lokal som används i en butik eller avseende telefoner eller datorer som används i rörelsen. Förekomsten av sådana anpassningar kan komma även kunder m.fl. till godo och innebära att ytterligare kostnader för att skapa tillgänglighet inte behöver uppkomma. Det kan inte heller bortses ifrån att det på grundval av befintlig statistik om förekomsten av funktionshinder inte är möjligt att förutsäga i vilken utsträckning personer med olika funktionshinder i praktiken är i behov av åtgärder för ökad tillgänglighet på de om- råden som förslaget omfattar. I det lagstiftningsarbete som föregick den befintliga bestämmel- sen om arbetsgivares skyldigheter att vidta stöd- och anpassnings- åtgärder lag uppmärksammades hindren mot att mer än översiktligt ange konsekvenserna av ett förbud mot diskriminering av detta slag. Den s.k. anförde att det inte varit möjligt att lämna ens en skönsmässig bedömning av de kostnader för anpassning av arbetsplatser som utredningens förslag kunde föranleda (SOU 1997:176). I syfte att erhålla underlag för en närmare analys av kostnader och intäkter som kan följa av en bestämmelse av aktuellt slag kan det enligt vår mening finnas skäl att göra en översyn av hur till- gänglighetskrav genomförts hos myndigheter, i handeln, i fråga om utbildning m.m. Vid en sådan översyn kan identifieras var nya eller kompletterande materiella regler om tillgänglighet behövs för att ge diskrimineringsförbudet ett mer konkret innehåll. En sådan över- syn bör inbegripa utvärdering av de åtgärder på olika samhällsom- råden som vidtagits och var det alltjämt finns luckor i gällande lagstiftning. I detta sammanhang bör ses över vilka anpassningar som är lämpliga i förhållande till mindre kända funktionshinder vilka tidigare uppmärksammats i liten utsträckning vid behandling- en av tillgänglighetskrav. Vi vill också betona att det redan genomförts konsekvensanaly- ser i tidigare lagstiftningsarbeten där materiella krav på tillgänglig- het på olika områden införts (till exempel i fråga om byggande och kollektivtrafik). Dessa analyser torde till viss del kunna ligga till grund för fortsatta överväganden om formerna för ett förstärkt skydd mot diskriminering för personer med funktionshinder. Ex- empelvis har genomförts konsekvensbeskrivningar med anledning av införandet av föreskrifter enligt plan- och bygglag- stiftningen om enkelt avhjälpta hinder samt om användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga bl.a. på allmänna platser (se kap. 9).1 1 , DNR 10812-3416/2001 samt DNR 10812-3418/2001. Något om befintliga tillgänglighetskrav på berörda samhällsområden Kraven på anpassning enligt plan- och bygglagstiftningen gäller på samma sätt på samtliga samhällsområden som omfattas av det före- slagna förbudet. Åtgärder som rör personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga avseende den byggda inom- och utom- husmiljön skall alltså redan ha vidtagits eller skall vidtas med beak- tande av dessa regler oavsett att diskrimineringsförbud införs. Vad avser statliga myndigheter finns redan riktlinjer för en tillgänglig verksamhet som lett till att anpassningar gjorts i viss utsträckning. Det finns dessutom rekommendationer och standarder för att ska- pa tillgängliga e-tjänster inom offentlig förvaltning. Arbete med att genomföra sådana anpassningar pågår kontinuerligt. Såvitt avser utbildning finns bestämmelser om särskilt stöd till elever i skolförfattningarna. Anvisningar för inrättning av skolans lokaler finns i arbetsmiljölagstiftningen. På detta område finns dessutom lag krav på skäliga åtgärder för att för- bättra den fysiska tillgängligheten till högskolan och därtill hörande lokaler (tillgänglighet) liksom att i möjligaste mån göra dessa loka- ler användbara för funktionshindrade (användbarhet) för sökande och studenter. Åtgärder som vidtagits avseende en högskolas loka- ler kan – i likhet med vad som ovan anförts angående arbetsgivare – komma även personer som genomför andra utbildningar till godo. Det förekommer sålunda att annan utbildning använder samma lo- kaler som högskolan. När det gäller tillämpningsområdet för diskrimineringsförbudet som avser varor, tjänster och bostäder finns en rad materiella före- skrifter som gäller anpassning av bussar, järnvägstrafik m.m. An- passningar har gjorts och görs kontinuerligt av färdmedel, platt- formar m.m. Konsekvenser av krav på ökad tillgänglighet En förstärkning av diskrimineringsskyddet för personer med funk- tionshinder som föreslås får anses innebära ett betydelsefullt bidrag till arbetet med att nå det handikappolitiska målet att människor med funktionshinder skall bli fullt delaktiga i samhällslivet (jfr prop. 1999/2000:79). Lagstiftning av denna art är ägnad att stärka funktionshindrades oberoende och även i övrigt förbättra levnads- förhållandena för dessa grupper. Vad så avser ekonomiska konsekvenser i allmänhet redovisas i det följande vår syn på i vilken utsträckning kostnader och intäkter för det allmänna och enskilda kan påverkas av vårt förslag. Kostnader som kan uppkomma för den som omfattas av den före- slagna bestämmelsen kan avse en tillbyggnad på en fastighet, inköp och installation av IT-hjälpmedel eller teknisk utrustning, inköp av anpassade färdmedel m.m. Förutom investeringskostnader kan för- utses kostnader för löpande drift samt underhåll av t.ex. lokaler eller viss utrustning. Det kan också förutses kostnader för admi- nistration samt lön till anställda och ersättning till utomstående (t.ex. dövtolkar eller personer med särskild kompetens i tekniska frågor) som kan anlitas för att skapa tillgänglighet i verksamheten. I fråga om verksamheten hos det allmänna bör kostnader i samband med val av tillgängliga lokaler för verksamheten kunna aktualiseras. Kostnaderna för att vidta åtgärder för ökad tillgänglighet kan va- riera kraftigt beroende av t.ex. myndighetens eller företagets stor- lek, den enskildes funktionshinder m.m. I offentlig förvaltning tor- de det generellt sett kunna ställas långtgående krav på anpassning av verksamheten och därmed aktualiseras kostnader av helt annan storlek än vad som kan komma i fråga t.ex. för enskilda näringsid- kare. Allt beroende av de aktuella förutsättningarna kan kostnader för t.ex. installation av hiss eller andra större ombyggnadsåtgärder aktualiseras för en myndighet. Även för större företag och organi- sationer torde kostnader av liknande slag kunna aktualiseras. För en enskild näringsidkare kan de ekonomiska förutsättningarna vara sådana att endast vissa mindre serviceåtgärder kan begäras. Huruvi- da åtgärder av det senare slaget kan sägas i praktiken innebära att kostnader uppkommer lär variera från fall till fall. Det kan aktualiseras även andra kostnader som har samband med skyldigheten att vidta åtgärder för ökad tillgänglighet. Exempelvis kan förutses behov av särskilda informations- och utbildningsinsat- ser riktade till bl.a. handeln och tjänstesektorn rörande dessa krav. Ett behov av individuell rådgivning till t.ex. småföretagare om la- gens krav på tillgänglighet kan inte uteslutas. När det gäller åtgär- der som avser den byggda miljön kan avgifter för enskilda före- komma vid prövningen av t.ex. bygglov. Det bör noteras att det finns bidrag till handikappanpassning av t.ex. vissa lokaler som kan användas av allmänheten.2 Vi bedömer dock att befintliga bidrag av detta slag har betydelse endast i be- gränsad omfattning för enskildas kostnader på de områden som avses med vårt förslag. Förslaget kan även föranleda kostnadsminskningar, främst för det allmänna men även för enskilda. Krav på tillgänglighet kan nämligen innebära lösningar som gagnar även andra grupper än funktionshindrade, t.ex. äldre. Ett på så sätt tillgängligare samhälle kan förutses medföra minskade kostnader för det allmänna. Inom det sociala området kan behovet minska av insatser inom social- tjänsten (till exempel ledsagning). Inom socialförsäkringssystemet kan kostnader påverkas för förmåner riktade till funktionshindrade. Ett minskat behov av hjälpmedel kan innebära besparingar inom hälso- och sjukvården. Även inom andra områden kan vårt förslag medföra lägre kostnader för det allmänna, t.ex. i fråga om insatser för funktionshindrade inom den arbetsmarknadspolitiska verksam- heten. Såvitt avser personer med funktionshinder och deras anhöri- ga bör en effekt av att det införs diskrimineringsförbud vara mins- kade kostnader för t.ex. sociala insatser och handikapphjälpmedel. Vad avser företag och andra enskilda som omfattas av diskrimi- neringsförbudet kan vi inte förutse att vårt förslag skall föranleda minskade kostnader i något avseende. Det kan hävdas att vårt förslag medför att kostnader för sociala och andra insatser kommer att övervältras på privata subjekt, t.ex. inom handeln. Här bör dock dels betonas att den föreslagna be- stämmelsen innebär att förekomsten av socialt stöd i enskilda fall kan medföra att det inte krävs motsvarande åtgärder för ökad till- gänglighet. Skälighetsbedömningen tenderar alltså att motverka sådana effekter. Dels måste det framhävas att kraven på tillgänglig- het enligt våra förslag är ett uttryck för en mer ambitiös och tidsen- lig uppfattning om vad som är rimligt att förutsätta i öppna miljöer för allmänheten. Det är alltså fullt möjligt att detta förändrade syn- sätt på tillgänglighet kan påverka kostnadsansvaret i enskilda fall. Det ligger i sakens natur att förskjutningar av kostnader kan ske när ansvarsfördelningen ändras och ambitionen höjs. Det är dock mycket osäkert i vilken mån tillämpningen av den föreslagna be- stämmelsen i praktiken kommer att leda till att privata subjekt kan få bära kostnader som ligger på det allmänna. 2 Jfr förordningen (1996:1593) om bidrag till allmänna samlingslokaler och förordningen (1990:573) om stöd till vissa icke-statliga kulturlokaler. eventuella kostnadsöverföringar mellan olika samhällssektorer får uppmärksammas när lagstiftning av detta slag utvärderas. Det kan inte förutses att vårt förslag kan påverka intäkterna för det allmänna. Såvitt avser enskilda kan dock intäkter komma att påver- kas. Som berörts ovan kan åtgärder för tillgänglighet medföra för- delar även för andra än funktionshindrade. Inom handeln kan t.ex. installation av automatisk dörröppnare eller rullstolsramp i anslut- ning till en butik innebära förbättrad tillgänglighet även för många äldre och småbarnsföräldrar med barnvagn. En tillgängligare miljö kan antas bidra till att fler personer väljer att göra sina inköp där. En tillgänglig verksamhet kan även anses ge upphov till mer all- männa positiva effekter i form av t.ex. goodwill. Antaganden om intäkter för enskilda som en följd av vårt förslag framstår dock som mycket osäkra. Vilka åtgärder för ökad tillgänglighet kan aktualiseras? Vilka former av åtgärder för ökad tillgänglighet som generellt kan behöva vidtas för att uppfylla kraven i diskrimineringslagstiftning- en belyses i kap. 9. Det anförs där att det inte finns några egentliga begränsningar av vilka åtgärder som kan aktualiseras inom ramen för vad som kan anses rättsligt och praktiskt möjligt att genomföra. I syfte att beskriva åtgärder för att skapa tillgänglighet på olika samhällsområden brukar ofta sådana åtgärder hänföras till den byggda miljön, information, kommunikation, transporter eller stöd eller service. Även vårt förslag utgår ifrån detta synsätt. Vägledning för vilka åtgärder som kan vara lämpliga i olika situationer kan in- hämtas i författningar, riktlinjer, rekommendationer m.m. som är tillämpliga på de områden som omfattas av diskrimineringsförbudet. Något om ekonomiskt stöd för anpassning Vi har inte haft i uppdrag att överväga om det bör införas stöd rik- tat till t.ex. småföretagare för handikappanpassning av verksamhe- ten. Vårt förslag utgår således från att kostnader för åtgärder för ökad tillgänglighet skall bäras inom ramen för den ordinarie verk- samheten hos de olika subjekt som träffas av diskrimineringsför- budet. Behovet av ekonomiska incitament – i vart fall – för att påskynda genomförandet av tillgänglig- hetsåtgärder inom t.ex. handeln kan givetvis komma att aktualiseras under den fortsatta beredningen av lagstiftningsärendet. Finansie- ringen av sådant stöd får i förekommande fall belysas vid det fort- satta beredningsarbetet. Möjligheten till bidrag för handikappan- passning får betydelse också vid bedömningen av vilka kostnader som i praktiken kan uppkomma för företagare och andra enskilda som omfattas av diskrimineringslagstiftningen. Våra förslag till utökade diskrimineringsförbud kommer att påver- ka domstolarnas arbetsbörda. Detta gäller både Arbetsdomstolen och de allmänna domstolarna. Det är svårt att med någon precision ange graden av ökad belastning på domstolarna. Viss ledning kan hämtas av de utökade skydd mot diskriminering som följt av för- stärkt lagstiftning i 1999, 2003 respektive lagstiftnings- ärenden. Erfarenheterna ger vid handen att arbetsbördan i antal mål och ärenden mätt inte ökar i särskilt stor utsträckning. Detta gäller dock på kort sikt. På kan antas att kunskapen om de nya diskrimineringsreglerna ökar hos allmänheten och fackliga organi- sationer och andra föreningar som äger rätt att föra talan som part. Därmed bör också benägenheten öka att ta till vara rätten att få sin sak prövad i domstol. Det finns därmed skäl att anta att domstolarnas arbetsbörda, och behov av ökade resurser, efter hand kommer att bli större som en effekt av det utökade skyddet mot diskriminering. Vidare föreslår vi att en talan i ett arbetsrättsligt mål om diskri- minering som förs av Ombudsmannen mot diskriminering eller av andra föreningar än fackliga organisationer skall väckas vid tings- rätt. Också det på detta sätt utökade arbetsrättsliga tvåinstansförfa- randet innebär en ökad arbetsbörda för de allmänna domstolarna. Den svenska diskrimineringslagstiftningen ändrades senast väsent- ligt genom lagstiftning som trädde i kraft . Som en följd av de ändrade reglerna avsattes då icke obetydliga belopp för information gentemot allmänheten. En liknande insats kommer att vara nöd- vändig när de nya reglerna träder i kraft. bedrev ombudsmännen mot diskriminering en om- fattande annons- och informationskampanj riktad mot allmänhe- ten. Genom TV-inslag, affischer i stadsmiljö, i tunnelbanan och på bussar, annonser i pressen, särskilda hemsidor på Internet m.m., informerades alla i hela landet om att nya regler om förbud mot diskriminering trätt i kraft. Vidare innehöll den särskilda informa- tionskampanjen en redogörelse för reglernas innehåll och uppgifter om hur den som anser sig ha blivit diskriminerad, eller den mot vilken ett påstående om diskriminering väckts, kommer i kontakt med någon av ombudsmännen mot diskriminering. Informations- satsningen grundades på att regeringen beviljade de tre berörda ombudsmännen () särskilda medel för detta ändamål. Information, broschyrer, kontaktuppgifter, filmer som kan lad- das ned från Internet m.m., är tillgängliga på . Förutom myndigheter verkar många enskilda organisationer genom bl.a. information och upplysning i frågor om diskriminering och lika rättigheter. En central roll har de fackliga organisationerna och arbetsgivarorganisationerna som med sina respektive kontaktnät över hela landet informerar om och debatterar lagar som berör dem och deras medlemmar. Inte minst i fråga om arbetslivsdirektivet (2000/78/EG), vars fokus ligger just på arbetslivets område, har de fackliga organisationerna och arbetsgivarorganisationerna en stor roll att spela när det gäller att sprida information om diskrimine- ringsförbuden. Med en ny utformning av lagstiftningen, nya institutioner och ett breddat och fördjupat arbetssätt med aktiva åtgärder kommer det helt naturligt att uppstå behov av omfattande informations- och utbildningsinsatser. Det är av stor vikt att det i praktiken inte sker någon tempoförlust i och med genomförandet av de föreslagna reformerna. Vi menar att parterna måste tillföras medel för intensi- fierade insatser. Lokal verksamhet mot diskriminering, s.k. anti-diskrimineringsbyråer, har etablerats i flera kommuner och stödet till så- dana verksamheter har fortlöpande förstärkts. Vid fördelning av medel till verksamheterna har informationsinsatser om de nya lagarna prioriterats. Vi förutsätter att en ytterligare satsning på det lokala arbetet kommer att göras. Konsekvensanalysen i denna del avser förslagens betydelse för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga och villkor i övrigt. Storleken av ett företag kan bedömas utifrån antalet anställda eller efter omsättning. Statistik visar att en majoritet av omkring 990 000 svenska företag har färre än 10 anställda och har en relativt låg om- sättning.3 Vid en konsekvensanalys skall dock tas hänsyn även till strukturen hos olika branscher. För det fall det finns ett fåtal stora företag på ett område kan alla övriga företag – även sådana som inte kan betecknas som små med hänsyn till t.ex. antal anställda – be- traktas som små i detta sammanhang. Våra förslag berör en stor mängd företag på en rad samhällsom- råden. Diskrimineringsförbuden som rör arbetslivet gäller alla ar- betsgivare, däribland privata små företag. I fråga om tillämpnings- området för förbudet som gäller varor, tjänster och bostäder före- kommer en mängd företag inom detaljhandeln, hotell- och restau- rang, transporter m.m. som kan betecknas som små, både med hän- syn till faktisk storlek och till situationen inom respektive bransch. Även på andra områden som omfattas av diskrimineringsförbuden kommer små företag att beröras av våra förslag. I fråga om utbild- ningsområdet förekommer skolor som drivs av enskilda, t.ex. fri- stående skolor. På det sociala området finns enskilda som bedriver 3 Källa: SCB:s företagsregister, . rörelse i verksamhet som omfattas av . Det finns pri- vata företag som är verksamma inom hälso- och sjukvården. Såvitt avser konsekvenserna av våra förslag är det inte görligt att mer än översiktlig ge en bild av de företag som avses med en analys av detta slag. Vi ser det inte som en möjlig väg att uppnå ett heltäckande skydd mot diskriminering genom reglering som bygger enbart på frivillighet, såvitt avser t.ex. åtgärder för utökad tillgänglighet inom dagligvaruhandeln för personer med funktionshinder. Många företag berörs av den arbetsrättsliga diskrimi- neringslagstiftningen och bestämmelserna lag. Den hu- vudsakliga delen av förslagen innebär inte mer än marginellt nya åligganden eller krav på att arbetsgivare och näringsidkare skall vid- ta vissa åtgärder. Det finns dock delar av våra förslag där det kom- mer att krävas att företag – små som stora – vidtar vissa åtgärder som inte tidigare aktualiserats för att leva upp till lagens krav. Vi har i tidigare avsnitt berört konsekvenserna i allmänhet av de utvid- gade kraven på aktiva åtgärder i arbetslivet och i fråga om utbild- ning, dels kraven på åtgärder för ökad tillgänglighet på samhällsom- råden utanför arbetslivet. De nya kraven på aktiva åtgärder kommer att medföra ytterligare administrativt arbete för att uppfylla diskrimineringslagstiftningens bestämmelser, t.ex. i fråga om upprättande och utvärdering av en årlig likabehandlingsplan. Faktiska åtgärder såsom t.ex. inköp och installation av viss teknisk utrustning och vissa byggnadstekniska åtgärder kan komma att krävas med stöd av bestämmelsen om till- gänglighet för personer med funktionshinder. Även åtgärder i form av utökad service till kunder med funktionshinder och vissa admi- nistrativa åtgärder är en följd av förslaget i den delen. Företagen bör orientera sig om innebörden av de nya reglerna. Det kan förutses behov av rådgivning och utbildning i frågor som gäller t.ex. diskrimineringsgrunden ålder och innebörden av kravet på åtgärder för ökad tillgänglighet. Det kommer dock att finnas möjlighet till stöd till företag från t.ex. arbetsgivar- eller branschor- ganisationer. Huvuddelen av de förslag vi lämnar innebär inte krav på invester- ingar och kan inte förutses påverka produktionsmöjligheter för fö- retagen. Vad avser kostnadsökningar som kommer i fråga är det främst sådana som kan följa kraven på att skapa en tillgänglig verk- samhet som bör uppmärksammas. När regler införs som påverkar små företag skall beaktas att ett mindre företag i jämförelse med ett stort företag måste använda en proportionellt större del av sina resurser för att uppfylla administ- rativa åtaganden. Vidare är tidsåtgången för att hantera regler pro- portionellt större i små företag än i större företag. Alla företag har att uppfylla krav på tillgänglighet. Kravet på skä- lighet som gäller vid tillämpningen av bestämmelsen om åtgärder för ökad tillgänglighet innebär dock att hänsyn bör tas till förut- sättningarna i en rörelse av begränsad omfattning att bära kostna- der och att vidta åtgärder för tillgänglighet. Företag med mindre än tio anställda är därtill undantagna från skyldigheten att upprätta årliga likabehandlingsplaner. Vad så avser ikraftträdandet av lag- stiftningen anför vi i kap. 9 att det finns skäl att ta särskilda hänsyn till små företag vad avser bestämmelsen om åtgärder som avses gälla på områden utanför arbetslivet. Det kan således anses befogat att denna bestämmelse träder i kraft antingen än övriga delar av förslaget eller etappvis i förhållande till olika sam- hällsområden. I övrigt har vi inte funnit nödvändigt att överväga särskilda regler för ikraftträdande av lagstiftningen för att ge små företag särskild tid för utbildning eller anpassning. 16.1Förslaget till lag (2008:000) om förbud och andra åtgärder mot diskriminering Lagen har ersatt de upphävda lagarna jämställdhetslagen (1991:433), lagen (1999:130) om åtgärder mot diskriminering i ar- betslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan tros- uppfattning, lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i ar- betslivet på grund av funktionshinder, lagen (1999:133) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning, lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan, lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering och lagen (2006:000) om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever. Den nya lagen bygger till sitt innehåll i grunden på de upphävda lagarna. Diskrimineringsförbudens tillämpningsområde – i materi- ellt och personellt hänseende – har dock ökat i omfattning. Nya diskrimineringsgrunder har tillkommit (könsidentitet och ålder). De befintliga diskrimineringsförbuden har ändrats så att de gäller för fler diskrimineringsgrunder . Nya diskriminerings- förbud har införts i fråga om viss utbildning, allmän sammankomst och offentlig tillställning, värnplikt och civilplikt och offentlig an- ställning och offentligt uppdrag. En del av diskrimineringsförbuden kan nu åberopas av juridiska personer. Positiv etnisk särbehandling är tillåten i arbetslivet.