sou · GVB386 · 2007-01-01 00:00:00 — En oklarhet är vad som händer om ett djur skadar sig under tävlingen. För många är det en självklarhet att det är ban- eller täv- lingsveterinärens uppgift att ge akut hjälp åt det skadade djuret. Denna uppgift är dock inte lagreglerad utan får snarare anses vara underförstådd eller självklar. För såväl banveterinärer som tävlings- veterinärer finns i beslut från om arbets- ordning för banveterinärer/tävlingsveterinärer angivet att veterinärer ska leda arbetet med att omhänderta i tävlingen akut skadade eller insjuknade hästar. Enligt uppgift utgör dock definitionen av vad som är akut skadade hästar ett problem. Ett dilemma för tävlingsveteri- närer och särskilt banveterinärer är att all förskjutning av tävlings- verksamheten kostar pengar. Det kan vara självklart att tävlingar måste förskjutas om en häst bryter benet, men när det gäller exempelvis sårskador som måste sys kan det vara mera tveksamt. Ett problem skulle kunna vara att banveterinären inte alltid hinner titta på det skadade djuret. Vidare har anfört att det finns tävlingsveterinärer som anser att det inte ingår i deras arbetsuppgifter att se till hästar som skadas under en tävling. Detta framstår som ett allvarligt problem. Enligt regeringsformen 11 kap. 6 § gäller att förvaltningsuppgift får överlämnas till enskild individ. Om uppgiften innefattar myn- dighetsutövning ska överlämnandet ske med stöd av lag. Med myn- dighetsutövning avses bl.a. beslut i samband med obligatorisk kon- trollverksamhet (Allmän förvaltningsrätt sid. 20, 22 uppl. Regelverket i denna del har i praktiken inneburit problem. För tiden förordnades ban- och tävlings- veterinärer. Veterinären träffade själv avtal med tävlingsarrangören om ersättning enligt fastlagd taxa. Vid en analys av regelverket fann (som alltså innan till- komst hade ansvar för dessa frågor) att förordnande av ban- och tävlingsveterinär inte var förenligt med regeringsformen. Skälet var att veterinärernas uppgifter var myndighetsutövning. Eftersom det inte fanns en bestämmelse om den veterinära tillsynen i djur- skyddslagen saknades lagstöd för att överlämna sådan myndighets- utövning till enskild individ såsom veterinär. har därför ban- och tävlingsveterinärer på sätt som närmre kommer att redo- visas under 2.3. för varje uppdrag anställts av först , och efter tillkomst, av Djurskyddsmyn- digheten. Innebörden skulle vara att efter anställningen är det inte veterinären utan myndigheten som fattar beslut. Detta skulle göra det förenligt med regeringsformen. En konsekvens av detta har blivit att ban- och tävlingsveteri- närers beslut numera är överklagbara. Enligt djurskyddslagens 38 § gäller bl.a. att beslut, som en statlig förvaltningsmyndighet med- delat enligt lagen eller enligt de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen, får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. I ban- och tävlingsveterinärernas uppgifter ingår onekligen myndig- hetsutövning. Det är därmed en formell brist att det saknas en reglering i djurskyddslagen som möjliggör att uppgiften kan över- lämnas till enskild veterinär. framstår inte heller den praxis som bildats som förenlig med lagen. Genom att anställa veterinärerna skulle man uppnå att det var myndigheten och inte veterinärer som fattade beslut. Detta stämmer dock inte med orda- lydelsen i 33 § djurskyddsförordningen. I denna anges det uttryck- ligen att en veterinär ska fatta beslut, inte att Djurskyddsmyndig- heten fattar beslut. Dessutom framgår det klart att veterinär ska förordnas. Sammantaget stämmer inte regelverket i denna del. När det gäller dilemmat med att ta hand om skadade djur med följd att det leder till förskjutningar av tävlingar är det enligt vår mening uppenbart att veterinären ska prioritera omhändertagandet av skadade djur framför besiktningen av friska djur som kan komma att skadas. Vi kommer att återkomma till denna fråga i kapitel 4. gjorde en utredning om ban- och tävlingsveterinärer. Framställan om myndighetens tillämp- ning bygger på denna utredning. Följande framgår (Djurskydds- myndigheten – Ban- och tävlingsveterinärer – Utredning, sid. 6–8): anställer ca 1 200–1 400 personer . Den största delen är tillfälliga anställningar av tävlingsveterinärer. Vid ansökan om en tillfällig anställning ska arrangören av en tävling själv först kontakta en veterinär och stämma av i fall denne kan tjänstgöra på tävling. Ansökan ska skickas till . Läns- veterinären gör en kontroll av den tilltänkta veterinären. Därefter skickas ansökan vidare till , som beslutar om veterinären ska anställas under tävlingstillfället eller inte. Det enda krav som ställer är att veterinären har legitimation. Uppgiften om veterinärens legitimation hämtas från . skickar sedan ett beslut om anställning till veterinären. För fall veterinären inte skulle kunna närvara vid tävlingen måste en ny ansökan för en vikarie göras. Efter avslutad tävling måste veterinären skicka in en tävlingsrapport till , som använder den som underlag för statistik. Processen för banveterinärer skiljer sig till viss del från tävlingsveterinärernas. Till varje trav- eller galoppbana är en eller flera banveterinärer kopp- lade. Banan skickar tävlingsschema till en gång . Banveterinärer tillsvidareanställs efter att ha sökt ut- annonserade tjänster. Även tillfälliga anställningar görs av banveteri- närer när ersättare behövs. Det är inte möjligt för en banveterinär att arbeta på en annan bana utan ett nytt beslut om anställning. Efter genomförd tävling fyller tävlingsveterinären i en tidrapport i tre exemplar. Banan eller klubben erhåller en kopia och en skickas till . Tidsrapportens utformning skiljer sig mellan ban- och tävlingsveterinärer, eftersom de har olika arvoden och löneförhållanden. Lönen utgår till tävlingsveterinären av det belopp som faktureras till arrangören. Banveterinärer får av arvodet och lägger på de sociala avgifterna på fakturan som går till arrangören. Resekostnader utgår vid användandet av egen bil. Det är Kammarkollegiet som betalar ut ersättning till veterinärer, men fakturerar arrangören. Från länsveterinären i har upplysts följande om länsstyrel- sens beslutsprocess: När en ansökan om tävlingsveterinär ges in till görs en översiktlig bedömning om veterinären, klubben och smittläget. Om veterinären inte är känd kontrolleras det att han arbetar på angivet ställe. Det är uppenbart att myndighetens tillämpning är tungrodd och byråkratisk. Enligt uppgift utgör ansökan av anställning av veteri- närer hälften av ärenden . Från veterinärernas sida har också påtalats att en ytterligare nackdel sedan de anställts är att de måste ta betalt. För tiden kunde de arbeta ideellt för arrangörerna. Det var exempelvis fråga om att ställa upp som tävlingsveterinär under en tävlingsdag för att hjälpa sin lokala ridklubb. En oklarhet är också vem som egentligen svarar för kontrollen av veterinärens lämplighet. Som framgår gör först en kontroll. Vilka kriterier ska använda framgår inte av regelverket. Därefter utför en kontroll som dock begränsas till legitimationen. Det är därmed en dubbel kontroll och det är oklart vem som ansvarar för veterinärens lämplighet. En- ligt gäller följande: Länsveterinären är del- aktig i besluten kring förprövning av tävlingsveterinären innan de anställs av (samma rapport, sid. 6). Denna oklarhet kan tyckas anmärkningsvärd eftersom detta är myndig- heternas grundläggande uppgift i processen. Från såväl som har påtalats att banveterinärernas arbete försvårats sedan förändringen 1996 då de började anställas av först Jordbruks- verket och sedan . Följande har anförts: Banveterinärernas arbete innebär att fatta snabba beslut på brist- fälligt underlag. Vid exempelvis travtävlingar besiktigas samtliga deltagande hästar tillsammans före start. De brister banveterinärer skulle kunna upptäcka är exempelvis ett orent rörelsemönster hos en häst som skulle kunna tyda på en skada. I så fall ska banveteri- nären avvisa hästen från tävling. ifrågasattes banveterinär- ens beslut mycket sällan. Som en följd av anställningsförhållandet gäller att veterinärens beslut ska kunna överklagas. Det innebär i sin tur enligt praxis att besluten måste överlämnas skriftligt med information om hur man överklagar. Ban- veterinärerna är också rädda för att det i efterhand skulle kunna visa sig att deras beslut var felaktiga och att detta skulle kunna leda till en skadeståndsskyldighet för staten. För att undvika dessa svårigheter har det inom travet och galop- pen utbildats en praxis om att banveterinärer formellt sett inte fattar några beslut. I praktiken går det i stället till på det sättet att banveterinären när denne upptäcker brister kontaktar måldomaren. Denne har nämligen möjlighet att fatta beslut, som grundar sig på travsportens eget regelverk och inte lagstiftningen. Dessa kan inte överklagas och behöver inte heller överlämnas skriftligt. Av tävlings- reglementet för Svensk Travsport 65 § följer att måldomarnämnd har rätt att meddela startförbud för häst som visat sig oregerlig, uppträtt så att fara för annat ekipage ansetts föreligga, visat sig vara i ej tävlingsmässigt skick, visat otillräckliga prestationer eller visat sig behäftad med sådan skada eller sjukdom att deltagande i tävling vore olämpligt. Från sida har påtalats att det efter den förändrade praxisen 1996 har blivit svårare att få tag på tävlings- veterinärer. Ett särskilt problem är också det förhållande att täv- lingsveterinärer sedan de anställts av myndigheten kan avstå från att få betalt, för att hjälpa sin klubb. Förbundet ser posi- tivt på den veterinära medverkan vid tävlingar, men vill inte att avsaknaden av veterinärer ska kunna vara en begränsade faktor för att anordna tävlingar. Vid ridtävlingar förekommer också en långt- gående egenkontroll. Särskilt gäller det kontrollen av hinder och underlag. Det är inte bara tävlingsveterinären som får avvisa en skadad häst från tävlingen utan samma befogenhet har även över- domaren. Inom ridsportförbundets tävlingar sker veterinärbesikt- ningen separat för varje enskild häst. Olycksrisken vid tävlingar är oftast liten enligt förbundet. De svårigheter som påtalats från banveterinärerna framstår i huvud- sak som förståeliga. Enligt utredningens mening är de beslut som banveterinärer fattar till sin natur sådana att det är tveksamt om det framstår som ändamålsmässigt att de ska överlämnas skriftligt och ska kunna överklagas. Det intressanta är ju också att det aldrig varit lagstiftarens avsikt att så skulle ske. Av djurskyddslagen följer inte att veterinärernas beslut ska kunna överklagas utan endast att myn- dighetens beslut ska kunna överklagas. Att veterinärernas beslut numera kan överklagas är i stället en följd av att de anställts av myn- digheten, och att det i själva verket skulle vara myndigheten som fattar beslutet och inte banveterinären. upptäckte 1996 en brist i djurskyddslagen. Det saknades en bestämmelse som möjliggjorde att veterinärerna kunde utöva myndighet. Denna brist borde ha åtgärdats genom lagstift- ning. saknade dock förstås möjlighet att lagstifta. I stället ansåg sig tvingade att försöka laga bristen genom att anställa veterinärerna hos myndigheten. Detta har dock i sin tur lett till flera allvarliga problem. Ett är att tillämpningen inte helt är i överensstämmelse med lagen, i djurskyddsförordningen står fortfarande att veterinären förordnas och att det är veterinären som fattar beslut, inte att det är myndigheten som fattar beslut. Ett annat är att ordningen lett till en omfattande byråkratisering med ökade kostnader för arrangörerna av djurtävlingar som följd. Byråkratin är vidare så stor att t.o.m. myndighetens grundläggande uppgift att kontrollera veterinärens lämplighet tappats bort, det är oklart om det är eller som bär an- svaret för denna fråga. Slutligen har ordningen minskat banveteri- närens auktoritet, denne undviker att fatta beslut och kringgår systemet genom att samarbeta med måldomaren. I ämnet finns tre tidigare rapporter. , främjande och Djurskyddsmyndig- heten har alla utrett frågan om ban- och tävlingsveterinärer och kommit fram till slutsatser. Nedan kommer innehållet i rapporterna beskrivas och analyseras. Regeringen gav i uppdrag att se över 33 § djurskyddsförordningen med syfte att kartlägga eventuella pro- blem med tillämpningen av denna paragraf och vid behov föreslå förändringar i förenklande syfte utan att detta skulle innebära försämringar för djurskyddet. var alltså fortfarande ansvarig för denna fråga och inte . Föl- jande anförs bl.a.: anser att dagens system med tillsvidareanställ- ning av banveterinärer fungerar väl. Däremot fungerar inte systemet för tävlingsveterinärerna. Problemen med dagens system för tävlings- veterinärer är relativt höga kostnader, svårigheter att få tag på veteri- närer som är villiga att ställa upp samt brist på kompetens hos vissa tävlingsveterinärer. Arrangören tar ut en veterinäravgift av tävlings- deltagarna för att täcka kostnaden för tävlingsveterinären. Avgiften varierar och blir hög på mindre tävlingar med få deltagare. Här får arrangörerna ibland t.o.m. skjuta till pengar för att hålla nere kost- naderna för tävlingsdeltagarna. Svårigheterna för klubbarna att få tag på veterinärer kan till viss del bero på att vissa privatpraktiserande veterinärer inte vill vara statligt anställda. Bristen på kompetens kan bero på att utbildning för tävlingsveterinärer inte hållits . Dagens organisation med anställning av tävlingsveterinärer tar en del resurser i anspråk. Att förenkla administrationen är värdefullt, men får inte leda till ett försämrat djurskydd. Mot denna bakgrund förordade följande lösning, som inte skulle inne- bära några försämringar för djurskyddet: Tävlingsveterinärerna förordnas av länsstyrelserna men är inte anställda av vare sig eller länsstyrelserna. över- lämnar alltså förvaltningsuppgiften till veterinärerna vilket innebär att de själva får debitera arrangörerna. För att motverka att kostnaderna för samma myndighetsutövning ska variera alltför mycket fastställer taxan. Stöd för detta finns i förordning (1994:1313) om avgifter för veterinär utövning. Statligt anställda distriktsveterinär- er måste liksom tidigare ta upp detta som en förrättning inom ramen för sin anställning vid . Fördelar med förslaget är att veterinärer fortfarande har en obero- ende ställning och ett handlingsutrymme då ett myndighetsförordnande att ansvara för djurskyddet på tävlingsplatsen finns. Även veterinär som inte vill vara anställd kan ställa upp vilket kan leda till att det blir lättare att få tag på veterinärer. Nackdelar med förslaget är att den ekonomiska tryggheten en an- ställning innebär försvinner. Veterinären får själv betala in skatt och avgifter och måste ha F-skattsedel. Om verksamheten är liten är det inte säkert att F-skattesedel beviljas. Då måste arrangören registrera sig som arbetsgivare och betala in arbetsgivaravgift och skatt, , Dnr 34-3634/01 sid. 5–6. Det kan noteras att det för förslagets genomförande skulle krävas en lagändring av djurskyddslagen. På uppdrag av och har en utredning under främjande kartlagt det nuvarande systemet för tävlings- och banveterinärer och föreslagit åtgärder. Av rapporten framgår följande: Sedan ban- och tävlingsveterinärer börjades anställas av Jord- bruksverket 1996 har kostnaderna för arrangörerna för tiden ökat . Dessa kostnadsökningar har främst för- anletts av ökade avgifter till och endast i mindre omfattning kommit veterinärerna till del. Ökade kostnader kan på- verka främst de mindre klubbarna negativt, det kan bli svårt att genomföra tävlingar. Ett problem är också att den större andelen ban- och tävlingsveterinärer vid hästtävlingar saknar särskild häst- kompetens. Ytterligare en svårighet utgör förhandlingsordningen. Taxorna till ban- och tävlingsveterinärer bestäms efter kollektiv- avtalsförhandlingar mellan och . Det ifrågasätts om det finns något intresse för Jordbruks- verket att hålla nere kostnaderna, eftersom det är arrangörerna och inte verket som i slutändan ska betala ersättningen. Slutligen utgör det förhållande att det med dagens system saknas möjlighet för arrangörerna att anlita ideellt arbetande veterinärer. Mot bakgrund av detta föreslår Nationella stiftelsen följande: Inledningsvis noterar stiftelsen att föreslagit att veterinärerna inte längre ska vara anställda av verket, utan endast förordnas av och att veterinärerna själva debiterar arrangörerna. Detta anser stiftelsen inte vara bra, då övergripande nationell samordning skulle saknas om varje länsstyrelse hade an- svaret inom sitt eget län. Den nationella stiftelsen anser inte heller att det är acceptabelt att lägga över hela ansvaret på arrangörerna, eftersom djurskyddsövervakningen inte skulle bli oberoende. Den nationella stiftelsen föreslår i stället att den själv blir en samarbets- partner till . Verket skulle med ett avtal delegera ban- och tävlingsveterinärernas organisation och administration till Nationella stiftelsen. Det skulle kunna upprättas en behörighets- lista för lämpliga veterinärer. Arrangörerna skulle kunna anlita en veterinär från listan och själva kunna ansvara för utbetalning och administration. Nationella stiftelsen skulle kunna utse en förhand- lingsorganisation som förhandlade med . Om arrangörerna själva anlitade veterinärer skulle det var möjligt för veterinärerna att arbeta ideellt. Dessutom skulle fler veterinärer bli tillgängliga, finns det veterinärer som inte kan vara täv- lingsveterinärer, eftersom de inte vill bli statligt anställda. Förslaget skulle innebära besparingar. Dessa pengar skulle kunna användas till utbildning och information. Därigenom skulle djurskyddet för- bättras. Nationella stiftelsen eftersträvar av kostnadsskäl en mindre byrå- kratisk ordning. Tyngdpunkten skulle ligga på att arrangörerna själva skulle anlita och betala veterinärerna. Knäckfrågan skulle dock sedan vara den officiella kontrollen av dessa veterinärers lämplighet. Enligt stiftelsen skulle det inte vara tillräckligt att arrangörerna fritt valde bland legitimerade veterinärer, eftersom djurskyddsövervakningen då inte skulle vara oberoende. Inte heller skulle det vara önskvärt att länsstyrelserna förordnade veterinärer, eftersom nationell sam- ordning då skulle saknas. I stället föreslås att en lista upprättas och att Nationella stiftelsen genom avtal blir en samarbetspartner till . En uppgift för Nationella stiftelsen skulle vara att upprätta en lista över lämpliga veterinärer. Vidare skulle en del av de medel som frigörs genom den minskade byråkratin tillfalla Nationella stiftelsen, som skulle kunna förbättra djurskyddet genom bättre utbildning och information till veterinärerna. En komplika- tion är dock att det är svårt att föreställa sig att en stiftelse genom ett avtal skulle kunna vara ett samarbetsorgan till en myndighet. Däremot skulle förvaltningsuppgifter kunna anförtros till en stiftel- se, men om det innefattar myndighetsutövning måste det ske med stöd av lag. Förslaget har vidare den nackdelen att det bara skulle kunna avse hästar. Det skulle betyda att en annan ordning skulle behöva skapas för hundar. Regeringen gav i uppgift att se över nuvarande bestämmelser och konsekvenserna av dessa be- träffande djurskyddstillsynen i samband med tävlingar med djur. Uppdraget resulterade i en rapport från . Myndigheten har sedan i rapporter 2004- 12-16 och lämnat kompletterande upplysningar. Sammanfattningsvis framgår följande: Alla som tävlar med djur ska betala en tillsynsavgift. Det skulle frigöra medel till övervakning av tävlingar som saknar vete- rinär kontroll och till kompetenshöjande åtgärder. Det skulle även möjliggöra en effektivare dopingkontroll. Kostnaden för enskilda deltagare som betalar tävlingsveterinäravgift skulle reduceras som en lägre avgift måste erläggas av de utövare som inte betalar någon avgift på grund av att de tävlar i en disciplin eller klass som inte kräver veterinär medverkan. Tillsynsavgiften bör differentieras beroende på graden av veterinär medverkan. Tävlingar som inte behöver veterinär övervakning, t.ex. klubbtävlingar i hästhoppning skulle med detta förslag få veterinär övervakning i form av stickprovskontroll vid vissa tävlingar. Avgiften för varje deltagare skulle bli ca per tävling. Antalet startande ekipage har grovt uppskattats till ca 50 000 startande, vilket skulle ge utrymme för veterinär kontroll vid ca 350 tävlingar och ca 150 dopnings- analyser. Tävlingar som endast kräver veterinär medverkan i form av besiktning eller som kräver närvaro som hundkapplöpning skulle debiteras en avgift på per deltagare. På övriga tävlingar som kräver veterinär medverkan skulle deltagar- na erlägga ca . Arrangörerna skulle ansvara för att avgiften betalas till . Undantaget från veterinär medverkan vid tävlingar i syfte att avelsvärdera djur samt vid agility och tävling med andra små sällskapsdjur ska även fortsättningsvis bestå. anser att det inte finns hållbara argument för att delegera myndighetsutövningen till vare sig en- skild veterinär eller till annan organisation. Myndigheten har inlett ett arbete med översyn av beslutsordningen rörande beslut av ban- och tävlingsveterinär. Bl.a. ska dessa beslut meddelas skriftligt och vara möjliga att överklaga. Detta arbete skulle försvåras om myn- dighetsutövningen delegeras. I stället föreslås att ett lämpligt antal tävlingsveterinärer tillsvidareanställs på samma sätt som banveteri- närerna. Stickprovskontroll utförs på tävlingar som inte be- höver ha veterinär medverkan. Dopningsprovtagningen ska utökas. Innebörden i är i huvudsak en utökning av den veterinära tillsynen. Som tidigare framgått under 2.1 finns det en stor mängd undantag från kravet på veterinär medverkan vid djurtävlingar. Vid alla dessa tävlingar (med undantag av bl.a. agility och tävling med andra små sällskapsdjur) skulle en tillsynsavgift utgå. Avgifterna skulle bl.a. användas för stickprovs- kontroller och utökad dopningskontroll. Skälen för en utökad dop- ningskontroll är inte angivna. Från såväl som har anförts att den nuvarande kontrollen tyder på att dopningsförekomsten är ytterst begränsad i förhållande till verksamhetens omfattning. Den dopning som förekommer tycks vidare oftast kunna härledas till kontami- nering, dvs. att hästen genom misstag fått i sig ett otillåtet ämne. Vidare tycks myndighetens förslag även innebära ett slags utjäm- ningssystem, att fler skulle betala avgift skulle innebära att de som betalar får en sänkt avgift. Innebörden skulle därmed vara att det stora antalet som tävlar på lägre nivå skulle subventionera de mer avancerade tävlingsdeltagarnas veterinäravgifter. En juridisk komplikation vid ett sådant utjämningssystem är också frågan om en avgift i realiteten är en skatt. För att det ska vara en avgift krävs det en motprestation. Innebörden skulle vara att om alla som betalar för tillsynen får del av den är det en avgift i annat fall är det en skatt. Enligt regeringsformen måste skatt fastställas genom lag. Med förslag skulle den administrativa hanteringen snarare öka än minska. Veterinärerna skulle vara fortsatt anställda av myndigheten. Myndigheten föreslår i och för sig att veterinärer tillsvidareanställs för att stå till förfogande som tävlings- veterinärer. Därmed skulle myndighetens stora mängd ärenden om att tillfälligt anställa tävlingsveterinärer försvinna. I gengäld skulle en stor mängd ärenden om betalning av tillsynsavgifter tillkomma. I rapporten saknas en analys om kostnaden för den ökade admini- strationen. föreslår att alla skulle betala en avgift på . Det skulle beröra 50 000 startande. Detta skulle leda till ett stort antal ökade ärenden. Det kan ifrågasättas om inte kostnaden för administrationen av detta skulle överstiga intäkterna. 2.5Jämförande analys av rapporterna En jämförelse mellan de tre rapporterna visar att och Nationella stiftelsens rapport innehåller många likheter. däremot skiljer sig från de andra två. Inledningsvis är problemformuleringen samma för Jordbruks- verket och Nationella stiftelsen vad gäller tävlingsveterinärer.