sou · GUB387 · 2007-01-01 00:00:00 — Utvandrarnas utsatta situation i mottagarländerna är något som flitigt diskuteras och det har uppmärksammats att HIV/AIDS blivit mycket vanligt bland dem som återvänder. Från statens sida har man inrättat en speciell försäkring som inbetalas till vilken betalar ut till de personer som återvänder och som på olika sätt farit illa vid sin utlandsvistelse. Även arbetsmarknadsmyndigheterna i uppmuntrar människor att söka sig utomlands för att finna arbete. Utvand- ringen blir således en del av arbetsmarknadspolitiken för landet vilket belyser det faktum att utvandring ofta är en lösning på en problematisk ekonomisk situation i hemlandet. Många länder för- söker därför förhandla fram avtal med mottagarländerna med syfte att säkerställa migranternas rättsliga ställning och för att reglera migrationen till mottagarländerna. har allt större uppmärksamhet riktats mot att hemsända pengar, remitteringar, ofta är en betydelsefull del av utvandringsländernas ekonomier, vilket vi även behandlat i del- betänkandet. Dessa finansiella flöden är stabila över tiden och är dessutom ökande. har i en senare rapport visat att de hemsända peng- arna uppgick till av vilka beräknades skickas till utvecklingsländer.14 Denna sum- ma är så stor som världens samlade officiella utvecklings- bistånd . För många av de länder som stora grupper in- vandrare kommer ifrån, eller annorlunda uttryckt, som exporterar stora delar av sin arbetskraft, spelar de pengar som sänds hem en allt viktigare roll i ekonomierna. I flera stater utgör de hemsända 14 (2005). Migration av arbetskraft – en internationell utblick pengarna betydande delar av ekonomin. I t.ex. uppgick de officiellt registrerade remitteringarna till ca vilket motsvarar över en tiondel av landets BNP. Denna summa placerar på tredje plats i världen efter () och (9,).15 Förutom det officiella flödet av pengar så sänds stora summor via informella kanaler eller tas hem direkt vid besök i hemlandet. I flera länder utan ett välfungerande banksystem, som t.ex. , sker den allra största delen av överföringarna genom inofficiella kanaler. Det innebär att stora delar av pengarna som sänds hem inte ingår i de officiella siffrorna. Vissa uppskattningar gör gällande att transfereringarna genom informella kanaler uppgår till det dubbla.16 15GCIM (2005). 16Världsbanken (2005). 5 Samarbetet inom EU Att det egna landets befolkning i första hand skall ha tillgång till de arbetstillfällen som finns är ett synsätt som gäller inom hela det område som utgörs av EES och . Stats- och regerings- cheferna har i en resolution1 lagt fast principen om ett företräde till lediga tjänster för arbetstagare som redan är bosatta i eller tredjelandsmedborgare som är bosatta där. I den senare kategorin finns undantag för vissa kategorier av personer, t.ex. de som arbetar som au pair eller som är asylsökande, som inte ingår bland dem som har företräde framför tredjelandsmedborgare. Prin- cipen om gemenskapsföreträde är inte juridiskt bindande, men väl politiskt, och utgör inte heller någon grund för rättsligt agerande. Principen om gemenskapsföreträde har senare bekräftats i över- gångsbestämmelserna i anslutningsfördraget av . Kommissionen har också givit ut en s.k. grönbok om ekonomisk migration och i medlemsländernas kommentarer till den ställer medlemsländerna i princip sig bakom gemenskapsföreträdet. Kommissionen har i sitt meddelande om en strategisk plan för laglig migration2 understrukit att det är viktigt att överläggningarna om vilken politik som skall föras även tar hänsyn till principen om företräde för inhemska arbets- sökande (gemenskapsföreträde). 1Rådets resolution av om begränsningen av rätten till inresa och vistelse för tredjelandsmedborgare till medlemsländerna för anställning. 2KOM (2005) 669 slutlig. 5.2Kommissionens grönbok och handlingsplan för en gemensam syn på ekonomisk migration i EU I delbetänkandet har kommittén beskrivit det arbete som bedrivits inom EU och som rör arbetskraftsinvandring. Av direkt betydelse för frågan om arbetskraftsinvandring till är det arbete som kommissionen bedriver med den s.k. grönboken om en gemensam syn på ekonomisk migration i EU och som presentera- des i januari 2005.3 är ett försök att på nytt få till stånd en diskussion kring ekonomisk migration efter det att försöken med att nå enighet kring ett tidigare direktiv på områ- det misslyckats.4 Efter en av kommissionen anordnad öppen hearing kring innehållet i grönboken presenterades en handlings- plan för laglig migration, med betoning på ekonomisk migration, i slutet av december 2005.5 Dokumentet pekar ut angelägna områden som skall utvecklas för Haagprogrammet, 2006–2009. Kommissionens handlingsplan för ekonomisk migration Handlingsplanen visar att kommissionen för tillfället inte anser att tiden är mogen för att skapa heltäckande generella EU-gemen- samma regler för arbetskraftsinvandring. Däremot anser kommis- sionen sig ha stöd för att gå vidare med viss ramlagstiftning, som skulle kunna täcka flyttares rättigheter, och med utformningen av ett gemensamt uppehålls- och arbetstillstånd. Framför allt fokuse- rar dock lagstiftningsprocessen på några specifika områden. Hand- lingsplanen pekar ut två områden som är av speciellt intresse för kommitténs vidkommande och inom vilka kommissionen avser att lägga fram förslag till direktiv. Kommissionens prioriteringar gäller främst de regler som rör högutbildade och säsongsarbetande tredjelandsmedborgare. Utgångspunkterna i dessa förslag är att antalet tredjelandsmedborgare som skall tillåtas resa in och vistas i en viss medlemsstat även fortsättningsvis skall beslutas av den berörda medlemsstaten och att det så kallade gemenskapsföreträdet förblir intakt. Av de universitetsutbildade invandrarna som flyttar väljer, enligt en studie som kommissionen beställt, att flytta till eller . Av dem med lägre utbildning väljer däremot 3KOM(2004) 811 slutlig. 4Innehållet i grönboken finns närmare beskrivet i kommitténs delbetänkande avsnitt 3.2.7. 5KOM(2005) 669 slutlig. att flytta till . För att skall bli mer kon- kurrenskraftigt i kampen om de universitetsutbildade flyttarna vill kommissionen gärna se ett europeiskt system med green card av amerikansk modell kombinerat med attraktiva villkor i övrigt. Ett sådant green card skulle närmast motsvara den svenska ordningen med permanent uppehållstillstånd, dvs. ett icke tidsbegränsat till- stånd att bo och arbeta. Ett green card skulle kunna utfärdas av varje enskild medlemsstat, men gälla som uppehålls- och arbets- tillstånd inom hela EU, vilket skulle möjliggöra en ökad rörlighet på arbetsmarknaden. Med hänsyn till medlemsstaternas suveränitet i fråga om tillträde till den inhemska arbetsmarknaden skulle enligt kommissionen ett alternativ till ett europeiskt green card kunna vara att arbetstillstånd måste sökas i varje enskild medlemsstat. En sådan ordning skulle kunna tillämpas inte bara på universitets- utbildad arbetskraft utan även på annan kvalificerad arbetskraft. Förslag till direktiv skall presenteras och förhandlas inom rådet och, om nödvändigt, fortsätta förhandlas . Det andra området där kommissionen avser lägga ett förslag till direktiv rör säsongsarbetande tredjelandsmedborgare. De sektorer som avses är jordbruks-, byggnads- och turistsektorn. Kommissio- nen menar att det är i dessa sektorer som en stor del av invandrarna som arbetar illegalt befinner sig. Kommissionen avser föreslå att ett samlat uppehålls- och arbetstillstånd ges för en period och där tredjelandsmedborgare tillåts arbeta under ett begränsat antal månader . Genom ett sådant system anses flera fördelar kunna uppnås. Det skulle bl.a. underlätta rekryte- ringen av arbetskraft, som det skulle ge ett attraktivt alternativ på den reguljära arbetsmarknaden. Kommissionen anser inte att fler säsongsarbetare står i konflikt med en eventuell hög arbetslöshet i medlemsstaterna, eftersom säsongsarbetskraften utför arbeten som få bosatta i landet vill utföra. Ett system som möjliggör flera in- och utresor i EU anses dessutom kunna bidra till utvecklingen av ursprungsländerna. Utöver detta skulle man minska risken för att tredjelandsmedborgare olagligen stannar kvar inom EU eftersom de vet att de har ett längre tillstånd vilket gör det möjligt att komma tillbaka. Förslag till direktiv skall presente- ras . Kommissionen förväntas även presentera förslag till direktiv för företagsinternt utstationerad personal och avlönade praktikanter. Kommissionen vill vidare inleda samarbete med ursprungs- länderna för att främja utveckling genom migration. EU skall iden- tifiera sektorer och länder som utsätts för en allt för stor kun- skapsflykt för att man sedan skall kunna finna lösningar på pro- blemen. Det anses vara viktigt att en etisk rekrytering av arbets- kraft sker. Kommissionen påpekar vikten av att EU aktivt utformar fler möjligheter för tredjelandsmedborgare att arbeta temporärt inom unionen. Genom att behoven av arbetskraft tillgodoses i medlemsstaterna, som ursprungsländerna får del av för- värvad kunskap vid återvändande, uppstår en fördelaktig situation för bägge parter. 5.3Övergångsbestämmelser för arbetstagare från de senaste medlemsstaterna Inför EU:s senaste utvidgning med 10 nya medlemsstater debatterades det flitigt inom de tidigare EU-länderna (EU15) vad en fri rörlighet för arbetstagare från de nya medlemsstaterna skulle ha för inverkan på den inhemska arbetsmarknaden. Diskus- sionerna mynnade ut i att medlemsstaterna gavs möjligt att, enligt anslutningsfördraget, välja om de från början ville öppna sina nationella arbetsmarknader för arbetstagare från de nya EU- länderna eller begränsa tillträdet genom nationella regler och bilate- rala avtal. Tolv av de femton gamla medlemsstaterna valde att införa någon form av övergångsregler avseende fri rörlighet för arbetstagare. , och valde, som enda länder i EU15, att inte införa några övergångsregler. Inga nya medlemsstater valde att införa övergångsregler gentemot något annat EU10 land, men tre nya medlemsstater införde motsvarande övergångsregler för de medlemsstater som valt att tillämpa över- gångsregler. Kommittén har i sitt delbetänkande redogjort närmare för övergångsreglerna. Den senaste utvidgningen av EU bidrog till att vidga den inre marknaden och därmed det potentiella utbudet av arbetskraft med ca 50 miljoner personer i arbetsför ålder. Medborgarna i de nya medlemsstaterna blev dock i och med övergångsreglerna begrän- sade i sin möjlighet att ta anställning inom denna inre marknad. Detta gällde dock inte för medborgare i och . Begränsningen i tillträdet till den inre arbetsmarknaden har med- fört politiska konsekvenser för kommissionens arbete även inom flera andra politikområden. I kommissionens hearing angående en gemensam syn på ekonomisk migration inom EU framkom med all tydlighet att regeringarna i de nya medlems- staterna avser motsätta sig EU-gemensamma regler gällande arbetskraftsinvandring från tredjeland så länge som deras egna medborgare inte kan röra sig fritt som arbetstagare. Länderna krävde att övergångsreglerna hävs efter den första perioden, som löpte ut . Fyra medlemsländer, , , samt har valt att avskaffa övergångsreglerna. , , , , samt Luxem- burg har beslutat att inom vissa sektorer av arbetsmarknaden eller för vissa bristyrken öppna sin arbetsmarknad. Endast och har valt att förlänga övergångsreglerna . För att utvärdera effekterna av utvidgningen och utfallet av övergångsreglerna har en s.k. högnivågrupp med deltagare från alla medlemsstater bildats. Denna högnivågrupp har diskuterat de juri- diska aspekterna på fördraget och samlat in harmoniserad statistik. Kommissionens mål är att försöka påverka staterna att häva över- gångsregler. Kommissionen presenterade en rapport om effekterna av utvidgningen . Kommissionen konstaterar i rap- porten att inflödet av arbetstagare från de nya medlemsstaterna varit lägre än väntat. Den sammanfattande bedömningen är att förekomsten av övergångsregler inte haft någon större betydelse. Dessa reglerar enbart anställda arbetstagares rörlighet. Egna före- tagare och utstationerade arbetstagare påverkas inte av övergångs- reglerna. Kommissionen anser att arbetstagare från EU10 länderna posi- tivt har bidragit till ekonomin i de länder där de arbetat. Sysselsätt- ningsgraden bland medborgare från EU10 länderna har också ökat och kommissionen anser att det beror på att tidigare svartarbete nu kan utföras inom ramen för den reguljära arbetsmarknaden samt att arbetsgivarnas attityder gentemot EU10 medborgare allmänt blivit mer positiv. Den absolut största delen av arbetskraftsmigrationen har varit temporär och inom säsongsnäringar, vilket bidragit till att mildra s.k. flaskhalsar på de inhemska arbetsmarknaderna. Kom- missionen anser inte heller att någon undanträngning av den inhemska arbetskraften har skett rent generellt. EU10 medborgare är dock överrepresenterade inom byggsektorn. Tillfrågade parter på arbetsmarknaden ansåg att begränsningar i den fria rörligheten bidrog till en ökning av svartarbete och skenföretagande. En majo- ritet var också positiva till att häva övergångsreglerna. SIEPS () har utvärderat effekterna på arbetsmarknaden för två av de länder som öppnade sina dörrar för medborgare från EU:s tio nya medlems- stater, nämligen och . Året före utvidgningen var antalet som flyttade till cirka 2 300 personer och antalet ökade till 4 200 respektive 5 600 . Invand- ringen från EU10 till ökade således kraftigt i relativa termer . Trots denna ökning utgjorde invandringen från EU10 länderna en liten del av den totala invandringen till . De flesta av invandrarna från EU10 kom från och de baltiska staterna. SIEPS framför några möjliga förklaringar till varför invandringen till efter EU-utvidgningen har förblivit relativt liten. Dels har det funnits få lediga tjänster tillgängliga för nyanlända invandrare. Dels har det visat sig att de som migrerar hellre väljer eller på grund av det engelska språket och att det i dessa länder är lättare att få tillträde till arbetsmarknaden. I allmänhet är det få medborgare i EU10- länderna som helst skulle vilja flytta till eller något annat nordiskt land. När det gäller blev invandringen från EU10- länderna efter utvidgningen större en förväntat, huvudsakligen på grund av en stark arbetskraftsefterfrågan. Antalet sysselsatta EU10-medborgare mer än tredubblades mellan tredje kvartalet 2004 (19 000) och fjärde kvartalet 2005 (61 600). Över hälften av alla nya arbetstillfällen i gick till arbetstagare från EU10- länderna. En stark och växande arbetskraftsefterfrågan i landet är förklaringen. presenterar i en rapport6 en utvärdering av effekterna av utvidgningen av EU för migrationen av arbetskraft till fyra länder; och med inga eller begränsade övergångsregler samt och med långtgående övergångsregler. Studien visar att migrationen från de nya medlemsländerna till och har styrts av efterfrågan på arbetskraft vilket medfört en omfattande migration till och en begränsad till . Inflödet av migranter till och har trots övergångsreglerna fortsatt. Förklaringen är dessa länders geografiska närhet till flera av de nya medlemsländerna, existerande nätverk mellan tidigare 6 , K och Münz, R 2006. migranter och arbetstagare i de nya länderna, deras omfattande program för säsongsarbete, mer generösa regler för familjeåter- förening samt en större rörlighet av egenanställda företagare7. Övergångsreglerna har heller inte påverkat storleken på gruppen som arbetar på den svarta arbetsmarknaden i dessa länder. 5.4Associeringsavtal inom EU m.m. Många tredjelandsmedborgare som befinner sig inom EU kan ha vissa rättigheter i sin egenskap av arbetstagare som till stor del grundar sig på olika associeringsavtal mellan deras hemländer och EU. Dessa är s.k. blandade avtal, som ingås mellan gemenskapen och medlemsstaterna å ena sidan och en annan stat å andra sidan. Avtalen har olika målsättningar och varierar beroende på skilda politiska och ekonomiska förhållanden. och avtalet med ger mest långtgående rättigheter för medborgarna i dessa länder. Därefter kommer medborgare i enligt avtalet med det landet, de s.k. Europaavtalen (och ), Balkanstaterna (och ) samt i en fjärde grupp , och . Avtal med mera begränsade rät- tigheter finns med andra länder kring och med stater i det forna . De olika associeringsavtalen har i allmänhet mycket begränsad betydelse för svensk del. Svensk lagstiftning ger i regel en mer för- månlig ställning till dem som vill invandra till än vad de olika associeringsavtalen gör. Som framgår nedan kan dock framför allt avtalet med i något avseende ge en arbetstagare en mer förmånlig ställning än vad som framgår av den svenska lagstift- ningen. gäller med , och och bygger på grundtanken att medborgare i de nämnda länderna skall ha samma rättigheter som EU-medborgare inom hela samarbets- området. Den EG-rättsliga sekundärrätten är integrerad i EES- 7 Self-employed service providers vilka har gynnsammare regler för tillträde till arbets- marknaden än arbetstagare. avtalet och praxis är relevant för tolkningen av avtalets bestämmelser. I fråga om arbetstagare omfattar praktiskt taget alla bestämmelser i och tillhörande sekundärlagstiftning om arbetstagares fria rörlighet. Arbetstagare från EES-länderna kan fritt resa inom EU för att ta anställning. Den fria rörligheten om- fattar också familjemedlemmar, gäststudenter, pensionärer och andra självförsörjande som är EES-medborgare. För den svenska arbetsmarknaden har dock ringa betydelse. Med- borgare i och kan ju enligt den svenska utlännings- lagstiftningen fritt resa in i och bo och arbeta här utan krav på någon form av tillstånd. Invandringen från är för- sumbar. EG har vidare ett avtal med . Det innebär fri rörlighet för medborgare i motsvarande den som gäller för EES-medborgare. praxis är vägledande i likhet med vad som gäller enligt . Avtalet med , det s.k. , ingicks . Det har i fråga om turkiska medborgares rättigheter inom EU kompletterats i efterhand genom ett tilläggsprotokoll samt genom olika beslut av det s.k. , som inrättats genom avtalet. Syftet med avtalet är att gradvis stärka det ekono- miska samarbetet för att underlätta inträde i gemen- skapen. innebär, i motsats till och avtalet med , ingen rätt till fri inresa i EU för turkiska med- borgare. Varje enskild EU-stat bestämmer alltså om en turkisk medborgare skall få uppehålls- eller arbetstillstånd eller om rätt till familjeåterförening skall finnas efter inresan. Någon rätt att efter inresan fritt få röra sig inom EU finns heller inte. Rättigheterna enligt avtalet kan åberopas endast mot mottagarlandet, under för- utsättning att den turkiske medborgaren lagligen rest in dit och arbetat där i en reguljär anställning . I artikel 6.1 i beslut nr 1/80 av ges en turkisk medborgare vissa rättigheter som arbetstagare. Rättigheterna förut- sätter dock att han eller hon första gången anställts enligt respek- tive medlemslands lagstiftning. När den turkiske medborgaren väl tillhör den reguljära arbetsmarknaden, inträder rättigheterna. En turkisk arbetstagare på den reguljära arbetsmarknaden har, enligt nämnda artikel, rätt att laglig anställning i med- lemsstaten få sitt arbetstillstånd förnyat hos samma arbetsgivare, om han eller hon fortfarande har anställning där. laglig anställning i den medlemsstaten (dock med beaktande av företrädet för EU-medborgare) har den turkiske arbetstagaren rätt att ta anställning inom samma yrke hos valfri arbetsgivare, som registre- rats hos arbetsförmedlingen i medlemsstaten. laglig anställning i denna medlemsstat har den turkiske arbetstagaren rätt att utöva valfri avlönad verksamhet. Med reguljär anställning avses varaktig anställning på en medlemsstats arbetsmarknad samt en laglig rätt att uppehålla sig där. Rätten att utöva avlönad verksamhet innefattar också möjlighet att söka arbete . En turkisk medborgare har inte någon uttrycklig rätt enligt avtalet att få stanna kvar i medlemsstaten efter avslutat yrkesliv. När det gäller avlönings- och arbetsvillkor får en turkisk medborgare inte behandlas på annat sätt än en arbetstagare från EU. Avtalet med innebär en något förmånligare behandling av turkiska medborgare när det gäller rätten till förlängt uppehålls- och arbetstillstånd jämfört med vad som gäller för andra tredje- landsmedborgare. Samordning av förmåner för social trygghet skall också ske för turkiska medborgare i form av sammanläggning och likabehandling. Detta gäller arbetstagarna, deras familjemedlemmar och efterlevande. Också familjemedlemmar till turkiska arbetstagare åtnjuter vissa rättigheter enligt och artikel 7 i beslut 1/80. Familje- medlemmar som har rätt till uppehållstillstånd får efter att lagligen ha vistats i en medlemsstat anta erbjudanden om arbete, dock efter att gemenskapsföreträdet iakttagits, och får laglig bosättning fritt tillträde till avlönad verksamhet. Barn till turkiska arbetstagare som har genomgått yrkesutbildning i värdlandet kan, oavsett bosättningstid, anta erbjudanden om arbete om en förälder varit reguljärt anställd där . Barn till turkiska arbetstagare har också rätt till skolutbildning under vissa villkor. I likhet med vad som gäller för EU/EES-medborgare kan turkiska medborgares rätt till fri rörlighet begränsas med hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet och folkhälsan. Sedan ingår endast och Rumä- nien i den krets av tidigare kandidatländer som har avtal med EU. Syftet med dessa avtal är att främja en utvidgad handel och harmo- niska ekonomiska relationer mellan avtalsparterna och därmed gynna en dynamisk utveckling och välstånd i de europeiska stater som önskar en anslutning till EU. När det gäller arbetstagare finns en bestämmelse som förbjuder diskriminering på grund av nationalitet samt avseende lön, arbets- villkor och avskedanden. Enligt avtalen så har s.k. nyckelpersoner, dvs. personer i ledande ställning, rätt att arbeta i dotterbolag och filialer till bulgariska eller rumänska moderbolag. Det förutsätts för att åtnjuta denna möjlighet att företagen är etablerade inom EU och att arbetstagaren, nyckelpersonen, har varit anställd där under . Avtalen innehåller också villkor om social trygghet och att familjemedlemmar, dvs. make och barn, har rätt att ta anställning så länge arbetstagarens tillstånd består. Avtalen kommer att förlora all betydelse när och blir medlemmar i (eller 2008). Stabiliserings- och associationsavtal med samma syfte och i princip samma innehåll som gäller de s.k. Europaavtalen har ingåtts mellan EU och medlemsstaterna å ena sidan och och Make- donien å andra sidan. Förhandlingar pågår med . Avtalen med länderna kring förhandlades det fram ett associeringsavtal mellan EG och dess medlemsstater å ena sidan och ett flertal länder kring å den andra, bl.a. , , , , och (Europa-Medelhavsavtalen). ingicks dock samarbetsavtal med , och . Medborgare från de tre sist nämnda nationerna har längst gående rättigheter för arbetstagare. Arbetstagare som är medborgare i , och skall således behandlas lika med unionsmedborgare i fråga om arbetsvillkor och lön samt vid upp- sägning och avskedande. Vidare finns bestämmelser om rätt till social trygghet utan att diskriminering får ske i förhållande till uni- onsmedborgare, allt under förutsättning att arbetstagaren eller en familjemedlem bor i medlemsstaten. Avtalen med de övriga Medel- havsstaterna har ingen praktisk betydelse för arbetskraftsin- vandringen. Avtal med självständiga stater från det forna Syftet med dessa avtal är att hjälpa staterna i deras strävan mot marknadsekonomi. I fråga om arbetskraften sägs endast att beträf- fande lön, arbetsvillkor och uppsägning skall medlemsstaterna sträva efter att medborgare från dessa stater inte diskrimineras i förhållande till unionsmedborgarna, om inget annat följer av lag. Kommittén har i sitt arbete tagit del av en mängd fakta rörande migration och de diskussioner och den debatt som tar upp de frågeställningar som är kopplade till fenomenet internationell migration.