sou · GUB339 · 2007-01-01 00:00:00 — Ett utvidgat miljöansvar Delbetänkande av miljöansvarsutredning SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Regeringen beslutade vid sitt sammanträde att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att bl.a. lämna förslag till hur och rådets direktiv /35/EG, härefter benämnt miljöansvarsdirektivet, skall genomföras i svensk rätt. Statsrådet förordnade f.d. general- direktören som särskild utredare för detta upp- drag. Regeringen har därefter beslutat om tilläggs- direktiv till utredningen. Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. departementssekreteraren , , advokaten , , ämnessakkunniga , Miljö- och samhällsbyggnads- departementet, docenten , , avdel- ningsdirektören , då numera Läns- styrelsen i , docenten , , avdelningsdirektören , Naturvårds- verket, miljöhandläggaren , i län, ämnesrådet , Miljö- och samhällsbyggnads- departementet, professorn , , docenten och avdelningschefen , . förordnades som experter i utredningen chefsjuristen , FöreningsSparbanken, rättssakkunniga och , båda Miljö- och samhällsbyggnadsdeparte- mentet, försäkringsjuristen , , juristen , , rättssakkunniga, förbunds- juristen , , verkställande direktören , då numera , juristen , Svenskt Näringsliv, samt hovrättsassessorn , då numera . Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. auktoriserade revisorn , och fr.o.m. civilingenjören , och juristen , . entledigades med verkan fr.o.m. . Hovrättsassessorn förordnades fr.o.m. som sekreterare i utredningen. Utredningen har antagit namnet . har samrått med Näringslivets Regel- nämnd när det gäller konsekvenser för företag. Ur andra berörda myndigheters perspektiv har experter i utred- ningen lämnat synpunkter. Jag överlämnar härmed delbetänkandet Ett utvidgat miljöansvar (SOU 2006:39) och fortsätter arbetet med ett slutbetänkande som skall redovisas . Experterna i utredningen har aktivt deltagit i arbetet med detta betänkande. Betänkandet har därför utformats i vi-form. Detta innebär inte att samtliga experter i alla delar står bakom de slut- satser som redovisas i betänkandet. I väsentliga delar är utred- ningen ense. Jag är dock ensam ansvarig för de överväganden och förslag som betänkandet innehåller. Genomförande av miljöansvarsdirektivet ....................... 2.1.2 Direktivets utgångspunkter enligt preambeln ............ 2.1.3 Direktivets förhållande till nationell rätt .................... 2.1.4 förekommande efterbehandling av förorenade områden i för att tillgodose de Direktivets syfte och huvudsakliga innehåll........................... 2.3.3 Skador på skyddade arter och skyddade naturliga Skador på vatten............................................................ Kretsen av ansvariga ............................................................... Vilka verksamheter omfattas? Undantag från direktivets tillämpning.................................. Förebyggande och avhjälpande åtgärder............................... Fastställande av hjälpåtgärder................................................ 2.7.1 Artikel 7 och dess genomförande i svensk rätt ......... 2.7.2 Utgångspunkterna i bilaga II...................................... 2.7.3 Närmare om valet av hjälpåtgärder i anledning av skador på vatten eller skyddade arter eller skyddade naturliga livsmiljöer.................................... 2.7.4 Avhjälpande av markskador enligt bilaga II .............. 2.7.5 Vilka förändringar är nödvändiga att införa i i anledning av direktivets bilaga II?....... 2.8.1 Den närmare innebörden av principen att förorenaren skall betala............................................... Befrielse från betalningsskyldighet ............................ 2.8.3 Verksamhetsutövarens betalningsansvar i övrigt ...... 2.8.4 Kostnadsfördelning när skadan vållats av flera 2.8.5 Preskription i fråga om myndighetens Initiativrätt hos myndighet ........................................ 2.9.3 Övriga processuella krav enligt art. 12 och hur de förhåller sig till svensk rätt ......................................... Samarbete mellan medlemsstaterna ...................................... Överväganden och förslag till genomförande av Kretsen av ansvariga ................................................... Var skall regleringen ske?........................................... Konkurrensen med andra ersättningsformer............ Direktivansvarets införande i 10 kap. ................................... Undantag från ansvaret .............................................. Direktivansvarets införande i 26 kap. ................................... Fastställandet av hjälpåtgärder................................... 3.10.1 Rätt till kostnadsersättning........................................ 3.10.2 Samarbete mellan medlemsstaterna........................... Ansvarsflykt och ansvarsgenombrott ........................... Ansvarsgenombrott i praxis och doktrin.............................. Frågans tidigare behandling i lagstiftningssammanhang ..... 4.5Behovet och konsekvenserna av en regel om Ansvarsgenombrott i några andra länders lagstiftning ........ Överväganden och förslag i frågan om Ställande av säkerhet ................................................ En jämförelse med andra bestämmelser om säkerhet .......... 6.5Vilka krav bör ställas på säkerheter och hur avgör man om en säkerhet är tillräcklig?................................................. 6.6Olika typer av säkerheter och deras respektive för- och Överväganden och förslag beträffande säkerheter ......... Skyldigheten att ställa säkerhet ............................................. Prövningen av säkerställandet ............................................... Godtagbara former av säkerhet ............................................. 7.5Successiva system och möjlighet till justering av 7.6 Den gemensamma regleringen av säkerheterna ................... 7.7Ändringsförslagens betydelse för redan meddelade tillstånd och konsekvenser för företagen ............................. Ekonomiska och andra konsekvenser av utredningens 2 kap. Allmänna hänsynsregler m.m..................................... 9 kap. Miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd..................... Föroreningar och vissa andra miljöskador .............. Avfall och producentansvar...................................... Allmänt om prövningen ........................................... 24 kap. Tillstånds giltighet, omprövning m.m. .................... Ersättning vid ingripanden av det allmänna och vid tillståndsprövning av vattenverksamhet m.m. .... och rådets dir. 2004/35/EG..... och rådets dir. 2006/21/EG ..... Enkät rörande ansvarsutredningar enligt 10 kap. Artskyddsförordningen (1998:179) Response, Compensation, and Liability Fördraget om upprättandet av Europe- Fiskelagen (1993:787) Förvaltningslagen (1986:223) om ansvar för att bygga och avhjälpa miljöskador framlagd KOM(2002) 17 slutlig Kommunallagen (1991:900) , Bjällås, Rubenson, , - del I, 1–15 kap - del II, 16–33 kap, Den parlamentariskt sammansatta kom- mitté som haft i uppdrag att utvärdera tillämpningen av och lämna förslag till nödvändiga reformer (dir. avgifter (SOU 2005:59) Miljöskadelagen (1986:2225) Miljöskyddslagen (1969:387) Lagen (1998:811) om införande av miljö- Område som ingår i ett europeiskt eko- logiskt nät av särskilda bevarande- områden med stöd av habitat- och fågel- Lagen (1987:12) om hushållning med Naturvårdslagen (1964:822) Förordning (1998:1252) om områdes- Assessing Environmental Damage in the Lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av all- ande , En skärpt och sam- ordnad miljölagstiftning för en hållbar utveckling (SOU 1996:103) (SOU 2003:124) om ersättningsansvar för miljö- skador framlagd av kommissionen den 9 , KOM(2000) 66 slutlig FN/ECE:s (eko- nomiska kommission för ) kon- miljöinformation och deltagande i beslutsfattande på miljöområdet samt rättslig prövning av miljöfrågor 2003/35/EG av om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och rätt till rättslig prövning, av rådets direktiv /337/EEG och 96/61/EG Rådets direktiv /31/EG av den 26 om deponering av avfall Direktiv /45/EG 1999/45/EG av om till- närmning av medlemsstaternas lagar och förpackning och märkning av farliga pre- Direktiv /18/EG 2001/18/EG av om avsiktlig utsättning av genetiskt modifi- erade organismer i miljön och om upp- hävande av rådets direktiv /220/EEG – Rådets direktiv /409/EEG av den 2 om bevarande av vilda fåglar Rådets direktiv /43/EEG av 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter Rådets direktiv /61/EG av den 24 sep- tember 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar 2004/35/EG av om miljöansvar för att förebygga och 2000/60/EG av om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område Rådets direktiv /82/EG av den 9 om åtgärder för att före- bygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår 2006/21/EG av om hantering av avfall från utvinnings- industrin och om ändring av direktiv 2004/35/EG Utredningen har genom utredningsdirektivet (Dir. 2004:159) och tilläggsdirektiv fått flera uppgifter. Den första är att föreslå de författningsändringar som bedöms nödvändiga för genomförandet i svensk rätt av Europa- parlamentets och rådets direktiv /35/EG, härefter benämnt miljöansvarsdirektivet. Den andra uppgiften är att undersöka om en bestämmelse om ansvarsgenombrott bör införas på miljörättens område. Den tredje är att ge förslag till hur artikel 14 om ekonomisk säkerhet i och rådets direktiv /21/EG, härefter benämnt utvinningsavfallsdirektivet, skall kunna genom- föras i svensk rätt. I det sammanhanget skall också undersökas vilka krav som lämpligen skall ställas och vilka former som bör kunna accepteras när det gäller sådana säkerheter som kan krävas enligt 9 kap. 6 a §, 15 kap. 34 § och 16 kap. 3 § . Dessutom skall en översyn göras av reglerna om miljöskade- och saneringsförsäkring i 33 kap. . Slutligen har utredningen genom tilläggsdirektivet fått uppdraget att undersöka vilka krav på avhjälpandeåtgärder och skadestånd som kan ställas vid skador på den biologiska mångfalden orsakade av genetiskt modifierade organismer. I det här delbetänkandet tar vi upp alla nu uppräknade frågor utom de som avser miljöskade- och saneringsförsäkringen och frågorna om genmodifierade organismer. Dessa återkommer vi till i slut- betänkandet . lämnar vi förslag om de regeländringar som behövs i miljö- balken för att bereda plats för genomförandet av miljöansvars- direktivet. Vi föreslår i denna del också vissa ändringar i förord- ningen (1998:900) om tillsyn enligt och en helt ny för- ordning om fastställande av avhjälpande åtgärder vid allvarlig miljö- skada. Vidare föreslår vi en delvis ändrad reglering i fråga om säkerheterna i och utvinningsavfallsdirektivet. Och vi presenterar en möjlig regel om ansvarsgenombrott. och rådet antog miljöansvarsdirektivet . Det skedde med en uttalad vilja att förbättra tillämp- ningen av miljöprinciperna i EG-fördraget, framför allt den att det är förorenaren som skall betala, och att skapa gemenskapsrättsliga garantier för att skadad miljö verkligen återställs. Direktivet beslu- tades med stöd av artikel 175 i EG-fördraget. Det innebär att det är ett s.k. minimidirektiv som tillåter medlemsstaterna att behålla eller införa strängare bestämmelser om förebyggande och avhjälpande av miljöskador. Direktivet skall vara införlivat i nationell rätt . skall medlemsstaterna rapportera till kommissionen om de erfarenheter som gjorts vid tillämpningen av direktivet. På grundval av detta skall kommissionen lägga fram en rapport för med lämpliga förslag till ändringar. Bland annat skall frågor om undan- tag från direktivansvaret, om genetiskt modifierade organismer och om omfattningen av skyddet för den biologiska mångfalden ses över. Direktivets genomförande i svensk rätt innebär främst ett utvid- gat miljöansvar mot det allmänna för att förebygga och avhjälpa allvarliga miljöskador och överhängande hot om sådan skada. I och för sig torde nästan alla sådana skador och skaderisker utlösa ett visst ansvar för dem som orsakat dessa enligt miljö- balkens bestämmelser. Men det ansvaret skärps nu och, vilket inte är det minst viktiga, förtydligas genom direktivets reglering. Detta gäller särskilt i fråga om allvarliga skador på vatten och på den bio- logiska mångfalden av skyddade arter och skyddade naturliga livs- miljöer. Det är framför allt i det senare avseendet som miljöintres- sena flyttar fram sina positioner. Skyddet av den biologiska mång- falden innebär att naturen som sådan får ett eget självständigt skyddsvärde. Det här miljöansvaret är uteslutande ett ansvar mot det all- männa. Det omfattar inte någon skyldighet att betala skadestånd på privaträttslig grund. Kretsen av ansvariga i utvidgas enligt direktivet till att förutom den som driver en verksamhet som bidragit till en miljöskada också omfatta den som kontrollerar verksamheten. Den ansvarige definieras som verksamhetsutövare. Miljöansvaret innebär att var och en som direktivet pekar ut som verksamhetsutövare skall vara skyldig mot det allmänna att på eget initiativ, i den ordning direktivet föreskriver och utan jämkning av hänsyn till skälighet men med vissa undantag, vidta och bekosta de förebyggande och avhjälpande åtgärder som direktivet kräver vid allvarliga miljöskador och överhängande hot om sådana skador. I detta miljöansvar, som i likhet med nuvarande ansvar föreslås vara strikt, ligger en utökad informationsskyldighet för verksamhetsutövaren och större krav på mer preciserade hjälp- åtgärder och på den ordning i vilken sådana skall beslutas och vid- tas. Det föreslås ankomma på , som skall underrättas om en allvarlig miljöskada, att bestämma hur skadan skall avhjälpas och fastställa en åtgärdsplan för detta. Prövningen skall ske enligt detaljerade anvisningar i en bilaga till direktivet. Dessa anvisningar och andra riktlinjer för prövningen föreslås införda i en särskild förordning om fastställande av avhjälpande åtgärder vid allvarlig miljöskada. Förordningen utgår från att bemyndigas att utfärda de närmare anvisningar som behövs för tillämpningen. De av beslutade åtgärderna skall i första hand inriktas på ett avhjälpande av den allvarliga miljöskadan, vilket i princip förutsätter att alla betydande risker för människors hälsa undanröjs och att miljön, vid en skada på vatten eller den biolo- giska mångfalden, återställs till det ursprungliga tillståndet vid tiden för skadetillfället. Om miljön inte kan återställas på den skadade platsen, kan detta aktualisera krav på kompensation för förlorade eller skadade miljövärden någon annanstans. Reglerna om det nya ansvaret för miljöskador, som inte preskri- beras, föreslås bara gälla för miljöskador som ägt rum efter . En regel om ansvarsgenombrott innebär att aktieägare åläggs en form av personligt ansvar för bolagets förpliktelser. Frågan har i utredningen varit om det behövs en sådan regel för att komma åt bakomliggande intressenter när ett verksamhetsutövande företag inte förmår att fullgöra sitt efterbehandlingsansvar enligt 10 kap. . Det har dock inte i vår analys av förhållandena kunnat konsta- teras något påtagligt praktiskt behov av en sådan reglering. Vi för- ordar därför inte någon genombrottsregel. Men vi lämnar ändå ett förslag till hur en sådan regel lämpligen kan se ut, om det av rätts- politiska eller andra skäl skulle vara önskvärt att den införs. Det behov som kan finnas av en genombrottsregel minskas genom den föreslagna utvidgningen av verksamhetsutövarbegrep- pet som behövs för genomförandet av miljöansvarsdirektivet. Vi pekar också på den möjlighet som redan finns att få till stånd ett slags ansvarsgenombrott i de praktiskt sett viktigaste fallen. Efterbehandlingsansvarets fullgörande kan säkerställas med tillämpning av 16 kap. 3 § genom att tillståndet för verksamheten villkoras av att moderbolaget garanterar detta. Den i utvinningsavfallsdirektivets artikel 14 föreskrivna skyldig- heten att ställa säkerhet bedömer vi kunna rymmas inom den nuva- rande skrivningen av bestämmelsen om deponering av avfall i 15 kap. 34 § . Vad gäller skyldigheten att ställa säkerhet enligt denna bestämmelse föreslår vi ingen annan ändring än att det i likhet med övriga bestämmelser om ställande av säkerhet i 9 kap. 6 a § och 16 kap. 3 § skall gälla ett undantag för staten, kommuner, landsting och kommunalförbund. I fråga om säkerheterna som sådana föreslår vi en för alla tre bestämmelserna gemensam reglering som bygger på att säker- heterna skall kunna värderas fritt utan några formella begränsningar och att säkerhetens storlek skall kunna anpassas till det aktuella behovet av den. Vi föreslår sålunda att alla gängse former av säkerheter på den finansiella marknaden skall kunna godtas som säkerhet till det värde de prövas ha i det enskilda fallet, att sökanden skall visa att erbjuden säkerhet är betryggande, dvs. att den är tillräcklig och även i övrigt godtagbar för sitt ändamål, och att en säkerhet skall, när förhållandena medger det, kunna ställas efter hand och med flera olika slag av säkerheter och kunna justeras upp och ner för att anpassas till det aktuella behovet. The inquirys terms of reference of (ToR 2004:159) and supplementary terms of reference of assign responsibility for several tasks. The first is to propose the constitutional amendments deemed necessary for implementing in Swedish legislation European Parliament and Council Directive 2004/35/EC, subsequently referred to as the Environmental Liability Directive. The second task is to examine whether a provision on piercing the corporate veil should be introduced into the field of environmental law. The third is to present proposals on how Article 14 on financial guarantees of Parliament and Council Directive 2006/21/EC (Directive on the Management of from the ), subsequently referred to as the Mining , could be implemented in Swedish legislation. In this connection, the requirements that should be stipulated and forms that may be acceptable are to be examined with regard to the guarantees that can be required under Chapter 9, Section 6 a, Chapter 15, Section 34 and Chapter 16, Section 3 of the Swedish Environmental Code. A review is also to be made of the regulations on environmental damage insurance and environmental clean-up insurance in Chapter 33 of the Swedish Environmental Code. Finally the inquirys supplementary terms of reference instruct it to examine the remedial action and damages that may be required in the event of damage to biological diversity caused by genetically modified organisms (GMOs). This interim report discusses all the above questions except those relating to environmental damage insurance, environmental clean-up insurance and GMO issues. We will return to these in the final report in . We are now presenting proposals for necessary amendments to the Swedish Environmental Code to pave the way for implementing the Environmental Liability Directive. In this section we also propose certain amendments to the Ordinance on Supervision under the Environmental Code (1998:900) and a completely new ordinance on determining remedial action in the event of serious environmental damage. A further proposal is a partially amended regulation with regard to guarantees in the Swedish Environmental Code and the Mining . We also present a possible regulation on piercing the corporate veil. The Environmental Liability Directive Parliament and Council adopted the Environmental Liability Directive on . This was with the explicit intention to improve the application of environmental principles in the , primarily the polluter-pays principle, and to create Community law guarantees to ensure that damaged environments are rehabilitated. The Directive was approved with the support of Article 175 of the . This means that it is a minimum directive that allows Member States to retain or introduce stricter regulations on preventing and remedying environmental damage. The Directive is to be incorporated into national legislation by . Six years later, the Member States are to report to the Commission on their experiences of applying the Directive. Based on this, the Commission is to present to Parliament a report containing appropriate draft amendments no later than . Exemptions from liabilities under the Directive, GMOs and the extent of biological diversity protection are among the issues to be reviewed. The implementation of the Directive in Swedish law primarily means more extensive environmental liability vis-à-vis the general public to prevent and remedy serious environmental damage and imminent threats of such damage. In effect almost all damage and risks of damage already trigger a certain degree of liability for those causing them, under the provisions of the Swedish Environmental Code. However this liability is now being tightened up and, equally important, clarified in the Directives regulations. This applies particularly to the issue of serious damage to water and to the biological diversity of protected species and protected natural habitats. It is primarily with respect to the latter that environmental interests are moving their positions forward. The protection of biological diversity means that nature as such gains its own, autonomous conservation value. This environmental liability is exclusively a liability vis-à-vis the public. It does not cover any obligation to pay damages on grounds of civil law. The circle of those responsible under the Swedish Environmental Code is extended under the Directive to include, in addition to persons running an operation that has contributed to environmental damage, persons controlling these operations as well. Those responsible are defined as operators. Environmental liability means that each person referred to as an operator in the Directive is to be responsible to the general public, at their own initiative, in the prescribed by the Directive and without modification for reasons of fairness, though with certain exceptions, for taking and paying for the preventive and remedial measures required by the Directive in the event of serious environmental damage and imminent threats of such damage. The strict environmental liability proposed, like the present liability of the Swedish Environmental Code, entails a greater obligation for the operator to provide information and greater demands for more precise remedial action and for procedures when taking decisions and undertaking such action. It is proposed that the county administrative board, which should be immediately notified of any serious environmental damage, is to be responsible for deciding how such damage is to be remedied and to determine a plan of action for this. The examination is to be undertaken according to detailed instructions in an appendix to the Directive. These instructions and other guidelines for the examination are proposed to be included in a special ordinance on determining remedial action in the event of serious environmental damage. This ordinance is based on the being authorised to issue the more detailed instructions that will be necessary for their application. The measures decided by the county administrative board are to be primarily directed at remedying serious environmental damage, which in principle requires that all significant risks for peoples health are removed and that, in the event of damage to water or to biological diversity, the environment is rehabilitated to its original state at the time the damage was incurred.