sou · GUB33 · 2007-01-01 00:00:00 — Våra förslag baserar sig på att utvecklingsprocesser startar i kom- muner i dialog mellan politikens företrädare och företagare, männi- skor i arbetskraften och invånare i allmänhet som utför utveckling. Vi vill slå fast att flertalet statliga och andra offentliga myndigheter är främjare av utveckling som ska underlätta företagande och fler jobb. Sådana myndigheter kan aldrig ensamma och självständigt bestämma innehållet i strategier, program och projekt. Staten är en av flera parter som deltar i utvecklingsprocesserna. I genomföran- defasen kan en statlig aktör däremot vara ramprogramägare, huvudman för storprojekt eller ägare av ett underprojekt inom en åtgärd och i så fall ta de beslut som rollen medför. Vi använder fortsättningsvis partnerskap främst som ett paraply- begrepp. Beslutsgrupper är regionala och politiskt sammansatta med uppgift att ta beslut om strategier, program och stöd till projekt. De partnerskap i länen som kallas stora partner- skapet eller liknande, benämner vi samverkansgrupp. Regioner, län och funktionellt samarbete i nätverk Vi har besvärats av att regionbegreppet ofta används utan att inne- börden är klar. Ofta nämns region i betydelsen län. Vi använder regionbegreppet i funktionella sammanhang. En funktionell region avser ett sammanhängande eller brutet geografiskt område för någon specifik funktion eller ett nätverk. Exempel är innovationssystem och kluster, företagande, sysselsättning och arbetsmarknader. Dessa före- teelser är inte länsindelade och i deras kärnverksamheter är de admi- nistrativa indelningarna i kommuner och län oviktiga. Vi kan konsta- tera att t.ex. RUP och RTP praktiskt taget genomgående avser län, fastän de kallas regionala och i mycket högre grad skulle kunna avse funktionella regioner. Utgångspunkter för en ny samordnad organisation Länen är administrativa indelningar, som bl.a. preciserar det geo- grafiska området för förvaltningsmyndigheters verksamhet. Vi tror att det är nödvändigt att precisera förvaltningsmyndighetens admi- nistrativt funktionella regioner. Skälet är att det inte ska kunna upp- stå tvivel om vilken myndighet som ansvarar för vad, vem som har agerat i något visst sammanhang och vart man vänder sig som kund till det administrativa systemet. Hela den nuvarande strukturfondsorganisationens förvaltning, administration och utbetalningar engagerar lågt räknat 27 myndig– heter med verksamhet på 55 orter över landet. Då är t.ex. inte läns- styrelseorganisationen för LBU inräknad. I den svenska förvaltningen är varje myndighet självständig, och det är upp till var och en att tolka författningar, EU:s förordningar och föreskrifter m.m. för att lösa administrativa problem. Det har utvecklats olika förvaltningslösningar och rutiner bland det stora antalet myndigheter. Synkroniseringar och avstämningar av rutiner samt erfarenhetsutbyte och lärande mellan myndigheterna förekommer, enligt vår uppfattning, alltför sällan. Målområden med annan indelning än län avgränsades redan inför den första strukturfondsperioden. Länsmyndigheterna borde där- för vara vana vid gränsöverskridande samarbete. Men traditionen och bl.a. det nationella utvecklingsarbetet med RTP och RUP som administreras länsvis, avgränsar oftast synfälten till län. Det före- kommer bara undantagsvis större strategiska och länsöverskridande projekt. Vi har nämnt storprojektet i Bergslagen som ett av dessa positiva undantag. Inför den kommande perioden, där det nya mål 2 ska avse hela landet, bortfaller rimligtvis motiven för strukturfondsorienterade regioner och myndigheter som är specialkonstruerade för mål- områdena. Nätverk bildas i funktionella regioner enligt sin egen verksam- hetsmässiga logik och växlar därför över geografin och över tiden. I bilaga 3 beskrivs med fingerade exempel hur vi menar att samarbe- tet i dessa former kan skapas utifrån länens strategier och program. Verksamheterna i nätverken formas enligt faktiska behov och efter- frågan. Nätverken kommer att efterfråga insatser från sektors- myndigheters sida med utgångspunkt från de verksamhetsmässigt identifierade behoven. Vi tror att samordning från sådana utgångs- punkter blir betydligt effektivare än om myndigheterna får i upp- drag att utarbeta former för samordning. Utgångspunkter för en ny samordnad organisation 5.3En studie kring nätverksorienterad styrning I en studie för vår räkning3 konstateras att det i saknas utvecklingsorganisationer med starkt näringslivsfokus men utan eget vinstintresse. Sådana organisationer är vanliga utomlands och fungerar som arenaskapare, initiativtagare och processledare. I bl.a. är det dessutom vanligt med samhällsentreprenörer som på eget initiativ startar utvecklingsprocesser genom att bilda nätverk och allianser. Också detta saknas i . Här kanaliseras i stället initiativ via myndigheter och förvaltningsorgan, på regio- nalt plan t.ex. och . Dessa offentliga och väleta- blerade organ kan agera trovärdigt och med tyngd i sina stånd- punkter. Men förvaltningstraditionen och sektoriseringen i innebär också att det är svårt att etablera uppgiftsdrivna organisa- tioner, task forces. En iakttagelse är att kunskapsutbyte och lärande mellan organisationer därmed är jämförelsevis lågt, vilket gör det svårt att mobilisera och samordna aktörer kring en gemen- sam idé eller vision. Fragmenteringen är långtgående, vilket å ena sidan gynnar kreativitet och förnyelse i de avgränsade projekten, å andra sidan motverkar systemsyn och insatser med strukturell påverkan. Internationella erfarenheter visar att följande faktorer behövs för att styra regionala nätverk. En brett förankrad vision om regionens framtid, framtagen i konsensus genom en process där alla inblandade parter deltar. En organisation som både utvecklar idéer och strategi, genom- för och lär av erfarenheter. Förmåga att driva fram åtaganden från intressenter inklusive kapacitet att mobilisera resurser för åtaganden i partnerskap. Task forces – konstellationer av intressenter, inriktade på att lösa problem. Enligt den refererade studien är det en grundtanke i att regeringen ensam har ansvar för att styra regioners utveckling och att minskande styrförmåga framför allt beror på bristande sektors- samordning. Ett exempel på detta är att de s.k. samordnings- och 3 Organisering av regional utvecklingspolitik, SOU 2006:5 Utgångspunkter för en ny samordnad organisation RUP-uppdragen enbart avser samordningen inom den statliga sek- torn. En slutsats är att möjligheterna att styra genom offentlig politik baserad på planering, kommando och kontroll har minskat kraftigt . Politiken förmår inte längre lösa kollektiva och komplexa problem, dit bl.a. ekonomisk utveck- ling, tillväxt- och innovationspolitik samt regional utveckling hör. I omfattar politikens verktygslåda framför allt mål- och resultatstyrning med fokus på klart definierade problem, strikt avgränsning av aktörers kärnverksamhet och ansvar samt resultat- mätning genom uppföljning och utvärdering mot klart definierade mål. Mot dessa hårda verktyg för stram styrning står mjuk eller lös styrning, inriktad på förtroendefullt samarbete kring uppgiften att lösa komplexa problem genom dialog, experiment, innovatio- ner, erfarenhetsutbyte och kontinuerligt lärande. Politiken klarar inte längre ensam av att lösa problem som kräver sådana inslag. Stram styrning som tillämpas av statliga myndigheter är, enligt stu- dien, mycket svår att förena med det systemperspektiv som behövs för att leverera tillväxt och utveckling. Myndigheternas legitimitet sviktar, eftersom deras uppdrag att administrera utveckling är otill- räckligt för att åstadkomma resultat. Inför den kommande strukturfondsperioden skärps kraven på medlemsländerna att integrera strukturpolitik och regional utveck- lingspolitik. Det finns två problem att hantera för svensk del. Mjuka styrningsformer är inte etablerade som komplement till den statliga förvaltningens traditionella styrformer. Det saknas regio- nala utvecklingsorganisationer av den modell som finns i andra europeiska länder. En förklaring ligger i att kommunerna har en starkare roll och inflytande i än i andra länder. har detta inflytande förstärkt projektifiering och fragmentering och knappast alls samlats till att påverka regionala strukturer. Proble- met är, enligt studien, att det finns mängder av projekt- organisationer, men mycket få processledare som arbetar med att förena intressen och aktörer till sektorsöverskridande uppgifter. I stället styr de etablerade organisationernas dagordningar, regelverk och pengar den regionala utvecklingen. I EU-systemet är programorientering och partnerskap etablerade . Den har också anammat detta, bl.a. synligt i de riktlinjer som utfärdats för RTA och RTP. I , som av tradition har en starkt hierarkisk och sektorsorganiserad politiskt-administrativ ordning, är det svårt att etablera de nya arbetsformer som behövs för att hantera komplexa problem. Utgångspunkter för en ny samordnad organisation staten kan, enligt studien, medverka till att etablera både en utvecklingsorganisation och en ledningsorganisation som balanse- rar mjuk och hård styrning, dvs. som klarar avvägningarna mellan utvecklings- och förvaltningsmoment i det regionala utvecklings- arbetet. Partnerskap som klarar av att mobilisera de olika aktörer som har intresse i utvecklingskomplexen, är uttryck för detta. Men partnerskap måste organiseras enligt en nätverkslogik, inte med myndighetslogik som begränsar partnerskapet och medför att externa intressenter uteblir från att delta och göra åtaganden. Inför frågan hur organisationen bör utformas för den kommande perioden med integrerade EU- och nationella politikområden, är slutsatserna följande. I finns få organisationer med nätverksstyrning, men en uppsjö av sinsemellan konkurrerande projektorganisationer. En organisation som enbart sysslar med (förvaltningsmässiga) beslut är inte tillräcklig. Organisationen måste förmå generera sammanhängande, strukturpåverkande projekt, dvs. fungera med utgångspunkt från väl utvecklade strategier för värde- skapande och tillväxt. I gör sektorisering, hårda styrningsformer, besparings- krav m.m. att organisationer med systemsyn har svårt att upp- komma spontant. Det behövs både starkt pådrivande initiativ och ledarskap för att det ska ske. Slutsatserna utmynnar i en diskussion kring en organisation som både måste vara innovativ och utforskande för att få fram idéer av betydelse för tillväxt och kunna ombesörja en rättssäker och pro- fessionell handläggning av ärenden. Organisationen omfattar därför tre delar med olika huvudfunktioner. Dessa är en del för strategisk ledning med brett deltagande och förankring, en del för system- utveckling och systemintegration i nätverk samt, som den tredje delen, en myndighet för formella förvaltningsbeslut och administ- ration. I rapporten visas hur rollfördelningen och sambanden mel- lan de olika delarna i organisationen kan gestalta sig och vilka förutsättningar som behöver skapas för att den ska vara effektiv. I studien av partnerskap4 som har genomförts på vårt uppdrag, finns några intressanta synpunkter som bör uppmärksammas i sammanhanget. Det finns exempel på nätverksliknande samver- 4 , SOU 2006:4, Svenska partnerskap – en översikt. Utgångspunkter för en ny samordnad organisation kansformer som, oavsett benämning, fungerar väl för sitt speciella uppdrag. Det kan vara konsortier mellan bolag som bildas för att genomföra ett stort projekt, utrednings- eller forskningsinstitut där parter samverkar, centrumbildningar, föreningar eller förbund med medlemmar från olika samhällsinstitutioner. Sådana samver- kansformer finns ofta inom politikområdena näringslivsutveckling och regional utveckling. De grupper som fungerar bäst är de som har beslutsmandat, tydlig form och uppdrag. Om också ett lärande förekommer i gruppen, värderas detta positivt av gruppdeltagare. I studien nämns vidare att samverkan behövs som ett kitt mellan specialiserade enheter, vare sig det är fråga om individer med specialkompetens, företag eller offentliga institutioner. Nyttan lig- ger främst i avvägningen mellan specialisering och samverkan, det är där välstånd produceras, inte genom samverkan i sig. I det regionala utvecklingskomplexet ingår många olika aktörer. Den bästa och enklaste metoden kan ofta vara att genom rambeslut delegera genomförandet av åtgärder till projektägare bland dessa. Några exempel på sådana är , kommuner, landsting och hög- skolor. Följande är direkt citerat ur studien. Förhoppningsvis skulle en modell med stora rambeslut till befintliga nätverk eller institutioner uppfattas som tillräckligt konkret för politiker som enligt den kommunala beslutsmodellen är vana att delta i operativt beslutsfattande och inte främst fördela ekonomiska ramar och utforma principiella riktlinjer. En förutsättning torde vara att en beslutsgrupp som ungefär motsvarar dagens strukturfonds- delegationer, förutom att ta ställning till ett antal större rambeslut, också ges rollen som uttolkare av svåra avvägningsfrågor som uppkommer under resans gång. Organisationsstudien fångar, enligt vår uppfattning, grundproblem i organiseringen av förvaltning och utveckling. Vi har sett att de grundläggande förutsättningarna för arbete med regioners utveck- ling i vissa andra länder från början är enklare eller redan har anpas- sats så att det EU-anknutna arbetet någorlunda lätt kan flyta in i det nationella utvecklingsarbetet, också i den kommande program- perioden. Vår uppgift är dock inte att gå till botten med förutsättningarna för statsförvaltningens organisation, samordningen inom reger- ingen, regionaliseringen m.fl. problem som studien pekar på. Utgångspunkter för en ny samordnad organisation tagit fasta på att studien bekräftar våra erfarenheter av utvecklings- arbete ute i landet. Det måste vara möjligt att förstärka samarbete mellan de olika parterna i samhället och det måste vara möjligt att koncentrera utvecklingsinsatserna på det allra viktigaste. Vi efter- strävar detta i organisationsförslaget, även om vi inte kan följa slut- satserna om organisationen i studien fullt ut. 6.1Förslag till organisation för regional utveckling Vi återkommer här till den översiktliga organisationsbilden från delbetänkandet. I den efterföljande texten föreslår vi hur en poli- tiskt styrd utvecklingsorganisation kan formas. Vi förtydligar också det tidigare förslaget till förvaltningsorganisation. Vidare presen- terar vi hur utvecklingsorganisationen i själva genomförandet ska samspela med en organisation för förvaltning. Slutligen lämnar vi ett förslag för att hantera frågor som kräver särlösningar samt pekar på behovet att fortsatt utveckla formerna för nationell sam- ordning. Figur 6.1 Organisationen i översikt Det är viktigt att poängtera att utvecklingsorganisationen är över- ordnad förvaltningsorganisationen. Utvecklingsprocesser på den regionala nivån bygger på underlag från den lokala/kommunala nivån. Givetvis är det inte statens uppgift att ställa krav på den kommunala nivån. Vi anser dock att behov av insatser måste iden- tifieras på detta plan för att inte missa potentialer för utveckling, som lätt blir osynliga i analyser på länsplanet. ska vara politiskt styrd. Vi anser att strategier och program helst bör omfatta större länsöver- skridande tematiska insatser och utarbetas och beslutas av poli- tiska organ som regionerna själva utser. Här läggs den långsik- tiga inriktningen för regionens utvecklingsinsatser fast. De regi- onala strategierna och programmen ligger till grund för reger- ingens beslut om fördelning av medelsramar till regionerna. De politiskt styrda församlingar som har uppgift att besluta om strategier, program och projekt på regional nivå kallar vi besluts- grupper. Genom att ansvaret för beslut om regionernas priorite- ringar åvilar ett politiskt organ kan det demokratiska inflytandet tryggas och frågan om ansvarsutkrävande tydliggöras. För själv- styrelseorganen och är förhållandena annorlunda, eftersom man har en direkt- vald politisk styrning. I programgenomförandet kommer beslutsgruppens uppgift vara att pröva om den tänkta verksamheten/projektet ligger i linje med fastställda regionala utvecklingsprogram och program- dokument inom strukturfonderna samt fatta beslut om stöd till projekt. För att säkra demokratisk insyn och breddat engagemang, där olika aktörer och intressen får komma till tals, bör regionernas strategier och program utarbetas och beslutas i en process efter en diskussion med så många som möjligt. Representationen från olika samhälls- sektorer på olika nivåer bör vara bred för att ta till vara all den kompetens som kan bidra till en regions utveckling. Det blir givet- vis en fråga för regionerna själva att utse relevanta parter. Utöver beslutsgruppen kommer även andra regionala samver- kanskonstellationer att ha en avgörande roll i genomförandet av I kapitel 3 ger vi vår syn på partnerskapens framtida roll. Det är här ansvaret mellan olika parters åtaganden (finansiella och övriga) för att förverkliga programmen klargörs. I genomförandet av programmen kommer arbetsgrupper, program- grupper m.fl. inom samverkanssystemet att utgöra viktiga delar av ett sammanhållet genomförandesystem. Vi har tidigare angivit som en huvudprincip att beslut framöver ska avse större strategiska projekt (rambeslut). Vi avser här poli- tiskt förankrade och högt prioriterade insatser som ger utveck- lingsförutsättningar för näringslivet och sysselsättningen. Hur överenskommelser och åtaganden regleras mellan parterna kan dis- kuteras och det är upp till regionerna själva att finna formerna. Den statliga förvaltningsmyndigheten är då en bland ett antal aktörer som ska bidra till att program genomförs. Till utvecklingsorganisationen hör även en funktion för nationell samordning som vi återkommer till under avsnittet 6. Vi har tidigare föreslagit att förvaltning och utbetalningar av såväl nationella medel för regional utveckling som EU-medel för struk- turfonderna ska samordnas i en rikstäckande nationell myndighet med regionala enheter. En sammanhållen myndighet underlättar en enhetlig tolkning av mål, riktlinjer regler m.m. En sådan lösning torde även gagna förutsättningarna för en effektiv uppföljning och utvärdering av insatser. Den förvaltningsmyndighet som vi har föreslagit, kan enbart ha en främjarroll. Myndigheten kommer att ha en nationell överblick över samtliga RUP/RTP. En uppgift kan därför vara att mäkla kontakter mellan projekt i olika län och med nationella sektors- myndigheter om potentiella samverkansmöjligheter som inte upp- märksammas annars. Myndigheten föreslås ha en regional närvaro. Vi anser det är naturligt att staten genom myndigheten deltar som en aktör vid sidan av övriga parter i de regionala utvecklingsprocesserna och tillför kunskap om utvecklingsprogram i andra delar av landet. 6.3Uppföljning av förslaget till förvaltningsorganisation Sedan vi lade delbetänkandet med förslag till förvaltningsorganisa- tion har vi fortsatt att samråda med olika berörda parter och dis- kuterat förslaget med dessa. Vi har uppfattat att förslaget i vissa fall har misstolkats och väckt onödig oro på några punkter. Vår tolk- ning av de kritiska synpunkterna avser följande. Förslaget att regionala strategier och program bör utarbetas i färre och större regioner har uppfattats som att detta skulle bli tvingande. Förslaget om vilka län den nationella förvaltningsmyndighetens regionalt lokaliserade enheter skulle kunna betjäna, har upp- fattats som en ny fast indelning av länen för arbetet med regio- nala strategier och program. Det förefaller ha varit svårt att genomskåda på vilket sätt den s.k. utvecklingsorganisationen enligt vårt förslag ska kunna säkerställa det kommunala och regionala politiska inflytandet över förvaltningsmyndighetens verksamhet. Man antar att förvaltningsmyndigheten kommer att kunna om- pröva de politiska organens beslut. Förslaget att regeringen ska låta KSO som samarbetar kring större insatsområden disponera av det s.k. läns- anslaget har inte uppfattats. I stället har man i KSO misstänkt att man skulle förlora inflytandet över de av anslaget som flertalet disponerar. Vi har för övrigt det bestämda intrycket att man på många håll i landet varken har en komplett bild av den nuvarande organisatio- nen för förvaltningen av strukturfonderna eller har genomskådat vilka konsekvenser de starkt ändrade förutsättningarna i nästa pro- gramperiod får. Reaktionerna och förslagen om alternativa sätt att lösa organisationsproblemet verkar grunda sig på föreställningen att program och fonder kommer att fungera som . För att undvika fortsatta missförstånd från delbetänkandet kommenterar vi några av punkterna. Myndigheten har att följa de ställningstaganden som den politiskt sammansatta beslutsgruppen gör. Vårt förslag om ett regionalt politiskt inflytande över en verksamhet som berör en statlig myn- dighet avviker möjligen från traditionella mönster. En statlig för- valtningsmyndighet lyder enligt regeringsformen under regeringen. Lagtexten säger att ingen myndighet, ej heller eller kommuns beslutande organ, får bestämma hur förvaltningsmyn- dighet skall i särskilt fall besluta i ärende som rör myndighetsutöv- ning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag.1 Vi menar att utvecklingsorganisationens beslut ska följas i för- valtningsmyndighetens verksamhet. Ett exempel på den relation vi anser ska gälla, finns i förhållandet mellan självstyrelse- organ/KSO och avseende delar av länsanslaget. Av regler- ingsbrevet till Nutek2 framgår följande: skall betala ut medlen på uppdrag av självstyrelseorganen och samverkansorganen enligt de av dem fattade besluten. Utbetalning skall göras inom ramen för respektive självstyrelseorgans och sam- verkansorgans tilldelat belopp. Utbetalning skall ske via datasystem STINS/NYPS. För att genomföra de regionala strategierna ska myndigheten följa riktlinjer eller arbeta enligt anvisningar avseende strate- giernas innehåll, som fastställs i utvecklingsorganisationen och av beslutsgruppen. Det handlar inte om att förvaltningsmyndigheten ska ompröva den politiska beslutsgruppens ställningstaganden utan vi förordar en tydlig fördelning av roller och ansvar mellan utvecklings- och för- valtningsorganisation. Inom utvecklingsorganisationen beslutas innehåll i program samt insatser, åtgärder och projekt för genom- förande av programmen för regional utveckling. Förvaltningsmyn- digheten fattar formella (effektuerande) beslut i egenskap av för- valtnings-/attesterande/utbetalande myndighet, vilket även inklu- 2Regeringsbrev för avseende bl.a. anslaget 33:1, Allmänna regionalpol- itiska åtgärder, Regeringsbeslut derar uppgifter relaterade till regeltolkning av att insatser inte stri- der emot gällande regelverk. Risken att myndigheten omprövar det regionala beslutande organets ställningstaganden elimineras i den förordning som regeringen utfärdar med instruktion för den föreslagna förvalt- ningsmyndigheten. Instruktionen bör avgränsa myndighetens mandat gentemot de regionala beslutande organen. Ompröv- ning ska därmed endast kunna vara motiverad om ett ärende överträder regler i EU- eller nationell lagstiftning. Myndighetens uppgift blir att administrativt ansvara för det för- valtningsmässigt operativa genomförandet. Beslutsgruppen ska närvara då myndigheten tar de formella besluten. Om besluts- gruppen finner det praktiskt kan ett utskott utses och delta. I de fall flera län samverkar i större strategiska insatser kan ett gemen- samt utskott utses. Alternativt kan beslutsgruppen i ett län före- träda samverkanskonstellationen. När myndigheten fattar formella beslut om projektstöd har utskottet till uppgift att direkt medverka i myndighetens för- valtningsbeslut. Myndigheten har att följa de ställningstaganden beslutsgruppen (utskottet) gör. Förslagsvis ska den regionala enhetens chef i flertalet fall, tillsam- mans med beslutsgruppen (utskottet), kunna fatta beslut om stöd.