sou · GUB384 · 2007-01-01 00:00:00 — Om förslagen hade gällt innevarande år skulle delmodellerna ha omför- delat mellan kommunerna och mellan landstingen. Av de 38 kommuner som netto hade fått ett tillägg ligger 25 i , 6 i och 4 i län. Övriga 3 kommuner finns inom pendlingsavstånd från . Höga lönenivåer till följd av strukturella faktorer är således ett problem som gäller storstäderna och dess kringliggande kommuner. Den kommun som efter avdraget för finansieringen hade fått det största tillägget är med per invånare och den kommun som fått det minsta tillägget är med per invånare. Störst tillägg av landstingen hade läns landsting fått med ett nettotillägg på per invånare. i hade netto fått ett tillägg på och i län ett tillägg på per invånare. 4.7Alternativa modeller för lönekostnadsutjämning Jag har analyserat olika alternativ för att utjämna av strukturellt betingade löneskillnader. Bland annat har jag övervägt att kompen- sera kommuner och landsting med ett högt löneläge genom att minska omfördelningen i inkomstutjämningen. Tankegången är att kommuner och landsting med hög skattekraft ofta även har ett högt strukturellt betingat löneläge för den egna personalen, efter- som dessa kommuner och landsting i allmänhet är belägna i någon av storstadsregionerna. En minskad inkomstutjämning skulle där- med i första hand gynna kommuner och landsting som har ett högt löneläge. Den främsta fördelen med ett sådant system skulle vara dess enkelhet i meningen att det inte behövs någon ny delmodell. Jag betraktar emellertid nackdelarna med en utjämning via ju- stering i inkomstutjämningen som större än fördelarna. En mins- kad omfördelning i inkomstutjämningen skulle inte ha samma träffsäkerhet som de av utredningen föreslagna delmodellerna inom ramen för kostnadsutjämningen när det gäller att kompensera för ett högt strukturellt betingat löneläge. I diagrammet nedan redovisas för kommuner en jämförelse mel- lan det löneindex som jag föreslagit ska ligga till grund för tilläggen i lönekostnadsutjämningen och de berörda kommunernas skatte- kraft som andel av medelskattekraften. Diagram 4.4 Utredningens löneindex för kommuner med löneindex över 100 (i stigande ordning) samt respektive kommuns skattekraft som andel av medel- skattekraften Av diagrammet framgår att kommuner som i den av mig föreslagna modellen visat sig ha likartade strukturellt betingade lönekostnads- nivåer, kan uppvisa stora variationer i skattekraft. En generell ju- stering i inkomstutjämningen som kompensation för lönenivåskill- nader skulle därför medföra olika kompensation i kronor per invå- nare i kommuner med samma strukturellt betingade lönekostnads- skillnad. Många kommuner skulle därmed bli antingen underkom- penserade eller överkompenserade. I vissa fall, då den egna skatte- kraften understiger den genomsnittliga medelskattekraften, blir det till och med så att kommuner med höga strukturella lönekostnader får ett försämrat ekonomiskt utfall i stället för en ekonomisk kom- pensation. En generell minskning av omfördelningen i inkomstutjämningen leder dessutom till att de kommuner och landsting som har lägst skattekraft får de största negativa ekonomiska förändringarna. Dessa förändringar är på intet sätt relaterade till det strukturella löneläget i kommunen. En lösning som innebär försök att kompensera kommuner och landsting med höga strukturella lönekostnader via inkomstutjäm- ningen kan i och för sig sägas vara opåverkbar för de enskilda kommunerna och landstingen i den meningen att förändringar i deras lönepolicy inte påverkar storleken av kompensationen i ut- jämningen. Lösningen skulle innebära ett avsteg från principen att strukturellt betingade kostnadsskillnader ska kom- penseras via kostnadsutjämningen. Det vore enligt min uppfattning olyckligt att bygga in inslag av kostnadsutjämning i inkomstutjäm- ningen, eftersom systemets överskådlighet då skulle försämras. 5Förslag till reviderad byggkostnadsutjämning I kapitlet behandlas den del av kostnadsutjämningen som avser strukturellt betingade kostnadsskillnader vid kommunernas inve- steringar i byggnader och anläggningar. Mitt förslag: En förändring görs av komponenten för utjämning av byggkostnader i delmodellen bebyggelsestruktur. Utjämningen föreslås baseras på regionala skillnader i lönekostnader för bygg- nadsarbetare samt skillnader i klimat. Uppföljning och uppdatering av lönestatistiken för byggnadsarbetare bör lämpligen ske . Den nya byggkostnadsutjämningen bör tillämpas . Byggkostnadsutjämningen är en av fyra komponenter inom ramen för kostnadsutjämningens delmodell bebyggelsestruktur. Bygg- kostnadsutjämningen syftar till att utjämna för strukturellt be- tingade kostnadsskillnader vid nybyggnation och återinvesteringar i kommunala byggnader och anläggningar,1 exklusive kostnaderna för mark. Anledningen till att kostnaderna för mark inte inkluderas i utjämningen är att kommunerna ofta bygger på egen mark. Byggkostnadsutjämningen infördes efter förslag i Strukturkost- nadsutredningens betänkande Kostnadsutjämning mellan kommunerna (SOU 1993:53). Kommunernas genomsnittliga årliga investeringar i byggnader och anläggningar beräknas uppgå till omkring 2 500 (2 484) kronor per invånare. Det är skattade avvikelser från detta belopp som komponenten utjämnar för. 1 Med anläggningar avses VA- anläggningar, energianläggningar samt gator och vägar. Förslag till reviderad byggkostnadsutjämning Kostnadsutjämningen sker inte med utgångspunkt från de enskilda kommunernas kostnader vid investeringar, eftersom utjämningen ska ske utifrån strukturella och för kommunen opåverkbara faktorer. Statistiken i räkenskapssammandraget över kommunernas inve- steringsutgifter för byggnader och anläggningar innehåller heller inga volymuppgifter. Det går därför inte att ur statistiken avläsa skillnader i kostnader per kvadratmeter mellan kommunerna. Standardkostnaden för komponenten byggkostnader beräknas utifrån ett byggkostnadsindex som baseras på skillnader i faktiska byggkostnader per kvadratmeter, exklusive mark, för byggnation av s.k. gruppbyggda småhus mellan olika regioner. Med gruppbyggda småhus avses hus med maximalt två lägenheter som ska försäljas eller upplåtas med bostads- eller hyresrätt.2 Uppgifter om byggkostnader för gruppbyggda småhus hämtas från SCB:s statistik över nybyggnadskostnader för bostadshus. Vid beräkningarna inom ramen för utjämningen grupperas kommu- nerna i sju regioner:3 Länsregion 1, kustland (Norrlands kustland, exklusive Gävle- borgs län). Länsregion 1, inland (inland, exklusive ). Länsregion 2 (exklusive kommuner i Stor- , , , och , exklusive kommuner i , exklusive kommuner i , Värm- lands, , , och ). Länsregion 3 (, , , , Ble- kinge och län exklusive kommuner i ). 2 Småhus som ska bebos av byggherren, egnahem, ingår inte i statistiken. 3 Respektive kommuns inplacering i regioner går att utläsa ur bilaga 7. Vid införandet av byggkostnadsutjämningen överensstämde den regionindelning som användes vid utjäm- ningen med den indelning som SCB använde i den offentliga statistiken över bygg- kostnaderna, med undantag för länsregion 1 där man i byggkostnadsutjämningen skiljde på kust och inland, medan SCB redovisade regionen som helhet. har SCB utvidgat kretsen kommuner som ingår i , respektive Stor- , utan att motsvarande förändring har gjorts i byggkostnadsutjämningen. Förslag till reviderad byggkostnadsutjämning Relationen mellan kostnaderna i en viss kommun och de genom- snittliga kostnaderna i riket vid byggande av småhus (= index) för- utsätts avspegla motsvarande kostnadsrelation för att uppföra kommunala byggnader och anläggningar. När byggkostnadsutjäm- ningen infördes baserades utjämningen på ett genomsnitt av faktiska kostnader . uppdaterades uppgifterna och baserades på motsvarande underlag för olika regioner . Det statistiska underlaget för var begränsat , vilket inte möjliggjorde en uppdelning på en kust- och en inlandsregion. Därför antogs vid indexberäkningen samma relation mellan kust och inland som före uppdateringen (prop. 1998/99:89). beräknas index på ett genomsnitt av fak- tiska kostnader (prop. 2003/04:155). Även var antalet observationer för länsregion 1 alltför litet. Index för denna region baseras på de kostnadsupp- gifter som användes i utjämningen . Det har alltså fun- nit tre olika indexserier för byggkostnadsutjämningen . Av tabellen nedan framgår index för respektive region , 2000- 2004, respektive 2005 - 2006. Inom parantes anges vilka års kostnadsuppgifter som användes som grund för be- räkning av index. I tabellens sista kolumn anges ett uppdaterat in- dex, baserat på kostnadsuppgifter . Sistnämnda indexserie har SCB tagit fram på utredningens uppdrag, som ett referensalternativ till övriga alternativ som prövats av utredningen (antalet observationer har inte medgett en uppdelning av länsregion 1 i kust och inland). Utredningens uppdaterade index, som SCB tagit fram, är således ett räkneexempel som inte tillämpas i den kommunalekonomiska utjämningen. Förslag till reviderad byggkostnadsutjämning Index 1999-2006, kompletterat med ett beräknat index Aktuellt index, tilläm- De kommuner som får de största tilläggen i utjämningen för byggkostnader är fr.o.m. kommuner i Stor- , men även kommunerna i inland får tillägg, medan kommuner i övriga regioner får avdrag. Innevarande år omfördelar byggutjämningen . En uppdatering av dagens komponent för byggkostnadsutjäm- ning inför innevarande år skulle ha lett till en väsentligt större om- fördelning än vad som är fallet – spännvidden i ett uppdaterat index går från 84 till 123. Kommunerna i skulle med en uppdatering av dagens komponent ha fått ett markant större tillägg än . Där- emot skulle de 26 kommunerna i länsregion 1, inland, (inland) som har index 105 och alltså får ett tillägg, ha fått in- dex 84 och i stället fått avdrag. Förändringen för dessa norrlands- kommuner skulle således ha blivit mycket stor vid en uppdatering av dagens modell. Även övriga kommuner i exklusive , som har index 99, skulle ha gått från ett tillägg till ett relativt stort avdrag. Antalet observationer av gruppbyggda småhus är begränsat i hela , och särskilt i inlandet. De observationer som trots allt finns ger alltså väsentligt lägre indexvärden än de som tillämpas . Även för övriga regioner skulle en uppdatering av Förslag till reviderad byggkostnadsutjämning dagens modell ha lett till förändrade index, om än inte i lika stor utsträckning. 5.2Utredningens arbete med byggkostnadsutjämningen I mitt uppdrag ingår att göra en översyn av den regionala indel- ningen för byggkostnadsutjämningen. Bakgrunden till uppdraget är att den tillämpade indelningen i sju regioner har upplevts som trubbig. Med sju regioner och sju olika indexvärden blir stegen mellan de olika regionerna relativt stora, och de kostnadsvariatio- ner som finns inom respektive region fångas inte upp av utjäm- ningen i önskvärd utsträckning. Ett annat problem är att bostads- byggandet i vissa regioner har låg omfattning, och att statistiken enskilda år därför baseras på endast ett fåtal observationer, vilket gör att det statistiska underlaget blir osäkert (jfr. Mitt arbete inriktades inledningsvis på att göra en mer finförde- lad regional indelning till grund för byggkostnadsutjämningen, och på att hitta en lösning som kunde generera ett tillräckligt antal ob- servationer i respektive region. SCB analyserade på utredningens uppdrag möjligheterna till en alternativ regionindelning, och pre- senterade ett flertal alternativ. För att få ett tillförlitligt statistiskt underlag konstruerade SCB i dialog med utredningen även en ny variabel som förutom gruppbyggda småhus även inrymde flerbo- stadshus (bostadsrätter och hyresrätter). Utredningen kunde i samarbete med SCB efter analyser av ett flertal alternativ delvis komma till rätta med problemen med en trubbig regionindelning. Antalet observationer per region kunde också förbättras, även om underlaget för flera regioner fortfarande var i minsta laget. Under utredningsarbetets gång uppmärksammades emellertid att SCB:s statistik över nybyggnadskostnader i olika regioner inrymmer kvalitetsskillnader i byggandet. Det kan förmodas att byggandet sker med högre kvalitet i områden eller regioner där köpkraften är högre och efterfrågan därför större på bostäder med exempelvis dyrare kök, större fönster och i övrigt exklusivare material eller konstruk- tionslösningar. En del av de regionala skillnaderna i byggkostnader beror alltså sannolikt på kvalitetsskillnader och inte på skillnader i faktorpriser. Detta är ett problem eftersom det inte finns anledning anta att det finns strukturella regionala skillnader som innebär att Förslag till reviderad byggkostnadsutjämning vissa kommuner måste bygga med en kvalitet som avviker från den normala. Mot bakgrund av de förmodade kvalitetsskillnaderna lät utred- ningen SCB ta fram ett antal alternativ för utjämning där de dyraste respektive billigaste objekten i statistiken exkluderades, dvs. ex- tremvärden rensades bort. Rensningen ledde till att en stor andel av objekten rensades bort i vissa regioner, men det var inte möjligt att avgöra i vilken utsträckning de kvarvarande objekten hade en jäm- förbar kvalitet med objekt i övriga landet. För att validera såväl nuvarande byggkostnadskomponent som de olika alternativ som SCB tagit fram gav utredningen konsultfö- retaget i uppdrag att analysera regionala kostnads- skillnader i det kommunala byggandet. Temaplan anlitade i sin tur företaget , som är specialiserade på bl.a. investe- ringskalkyler för byggnadsinvesteringar, och som har erfarenhet från ett stort antal investeringskalkyler avseende byggnader och anläggningar i olika delar av landet. Bygganalys utgår från tre faktorer som ger eller kan ge regionala skillnader i produktionskostnader för byggnadsentreprenader: Lö- nen för byggnadsarbetare, klimat samt arbetsplatsförutsättningar. Kostnaderna för byggnadsmaterial antas inte variera systematiskt mellan olika delar av landet. Företaget hämtar vid kalkyltillfället in uppgifter om den lokalt framförhandlade lönen för byggnadsarbe- tare. I företagets kalkyl används tre klimatfaktorer – en för vardera av riksdelarna , och , som applicerade på investeringsbeloppet ska avspegla de skillnader i kostnader som följer av olika klimat. I sak beror skillnaderna på exempelvis att ett kallare klimat innebär ett ökat behov av isolering, att takstolarna måste vara kraftigare och på ökad energiförbrukning under bygg- nationen. Bygganalys fick i uppdrag att kalkylera produktionskostnaderna för en fiktiv standardiserad investering bestående av en förskola på fyra avdelningar, som placerades i fem kommuner, från i norr till i söder. Resultatet av kalkylerna blev jämfört med utfal- let av den befintliga komponenten för byggkostnadsutjämning en mindre spännvidd i kostnaderna, och även att kostnadsrelationerna mellan kommunerna därutöver förändrades. Min slutsats är att den variabel som används för att skatta pro- duktionskostnaderna för kommunernas byggnadsentreprenader i respektive region, dvs. variabeln nybyggnadskostnader för grupp- byggda småhus, inte på ett bra sätt speglar de regionala variatio- Förslag till reviderad byggkostnadsutjämning nerna i kommunernas byggkostnader. Av allt att döma finns bety- dande kvalitetsskillnader mellan de bostäder som byggs i olika delar av landet, utan att det finns strukturellt betingade skäl för kommu- nerna att bygga med motsvarande kvalitetsskillnader. Den ökande spännvidden i de olika indexserierna för byggkostnadsut- jämningen beror sannolikt till stor del på att kvalitetsskillnader har uppkommit eller i vart fall ökat i omfattning . Ut- redningen har som nämnts med stöd av SCB analyserat möjlighe- terna att utvidga variabeln gruppbyggda småhus genom att tillföra flerbostadshus, och även analyserat möjligheterna att med en scha- blonmässig rensning av extremvärden komma till rätta med pro- blemet med skiftande kvalitet i byggandet. Men även i produktio- nen av flerbostadshus finns av allt att döma regionala kvalitetsskill- nader, och effekterna av rensningen är svåra att överblicka. Problemen med byggkostnadsutjämningen visade sig således gå utöver det problem med den regionala indelningen som från början antogs. Jag valde därför att överge försöken att ändra den nuva- rande byggkostnadsutjämningens regionala indelning samt försö- ken att justera variabeln nybyggnadskostnader. I stället har jag tagit fram en helt ny komponent, med utgångspunkt från skillnader i lönekostnader samt en klimatfaktor, i enlighet med den modell som Bygganalys tillämpar. 5.3Förslag till ny byggkostnadsutjämning I det följande presenteras mitt förslag till förändrad byggkostnads- utjämning. Förslag samt utfall i korthet Utjämningen för byggkostnader baseras på två faktorer: byggnads- arbetarlön och klimat. Kommunerna indelas i regioner med länet som bas, med ytterligare uppdelning i och län. Tabellen nedan visar utfallet av förslaget i form av tillägg/avdrag i kronor per invånare för kommunerna i respektive riksdel/län/region. Observera att regionindelningen är förändrad jämfört med den nu gällande (se vidare nedan) I bilaga 7 redovisas utfallet för samtliga kommuner av en fördelning enligt den föreslagna komponenten samt även en kommunvis jämförelse mellan utfallet av förslaget till Förslag till reviderad byggkostnadsutjämning ny och befintlig komponent. Utfallsberäkningarna avser utjäm- . Utfall per invånare för kommuner i respektive riksdel/län/region av förslaget till ny byggkostnadsutjämning, , kronor per invånare avdag kr/inv. Det största tillägget per invånare går till kommunerna i , och det näst största tillägget per invånare går till kommunerna i . Det största avdraget får kommunerna i . Det största lönetillägget går till kommunerna i . Det största löneavdraget får kommunerna i . Det största klimattillägget går till kommunerna i norrlandslänen. Störst klimatavdrag får kommunerna i riksdelen . Förslag till reviderad byggkostnadsutjämning Kommunernas årliga genomsnittliga investeringsvolym i byggnader och anläggningar skattas till per invånare. Förslaget innebär på denna punkt ingen förändring mot gällande utjämning. Den antagna investeringsvolymen om per invånare härrör från betänkande Kostnadsut- jämning mellan kommunerna (SOU 1993:53). Jag har med stöd av Kommuner och Landsting konstaterat att kommunernas investeringar , enligt uppgifter i räkenskapssam- mandraget, inte har nått upp till denna nivå. Ett femårssnitt ger per invånare och år. Det tycks alltså som om den investeringsvolym som antas i bygg- kostnadsutjämningen är överskattad med . Jag har även tagit del av Kommuner och Landstings periodiskt återkommande enkät om kommunernas lokalytor. Den faktiska genomsnittliga lokalytan uppgick enligt enkäten per invånare eller om även inhyrd area inräknas. Svarsfrekvensen på enkäten är låg och resultatet bör tolkas med försiktighet. Enkätresultaten indikerar dock att den lokalvolym som kommunerna disponerar överstiger den volym som motsvarar kommunernas eget lokalinnehav med i storleksordningen . Kommunerna hyr lokaler från både kom- munala bolag och externa fastighetsägare. Givetvis belastas även lokaler som kommunerna hyr med en ka- pitalkostnad – en kostnad som är beroende av den ursprungliga in- vesteringens storlek. Denna underliggande kostnad utgör en del av den hyra som kommunen får betala. En försiktig slutsats blir att byggkostnadsutjämningen med den antagna investeringsvolymen om per invånare i praktiken grovt räknat verkar täcka såväl investeringsutgifterna i det egna lokalbeståndet som de un- derliggande kapitalkostnaderna i det inhyrda beståndet. Löner för byggnadsarbetare varierar regionalt, och lönen svarar för en stor del av produktionskostnaderna vid en byggnadsentrepre- nad. Det är därför motiverat att utjämna för lönekostnaderna. Löneuppgifterna för byggnadsarbetare kommer från SCB, som på utredningens uppdrag tagit fram byggnadsarbetarlöner för åren Förslag till reviderad byggkostnadsutjämning 2001-2004 per län/region enligt den ovan angivna indelningen. Den ovägda medellönen för byggnadsarbetare i de aktu- ella regionerna är . Månadslönerna per region varierar i intervallet mellan () och (). Mätt som ett index blir lönerna i intervallet 94 – 113. Månadslönen för respektive län/region framgår av bilaga 7. Med stöd av materialet från Bygganalys har utredningen skattat lönekostnadsandelen av den totala investeringen till . Lönein- dex har således applicerats på av den totala investeringsvoly- men på , vilket per invånare ger Kostnaderna för en byggnadsentreprenad skiljer sig åt regionalt beroende på skilda klimat. Klimatskillnaderna ger upphov till kost- nadsskillnader gällande materialval eller materialåtgång samt ar- betstimmar. Det är av den anledningen motiverat att utjämna för klimatrelaterade kostnadsskillnader. Olika klimatfaktorer har applicerats på investeringsvolymen, be- roende på geografiskt läge – en faktor för vardera riksdelarna Gö- taland, och . Faktorerna är hämtade från det kal- kylprogram som används av Bygganalys.4 Bygganalys tog fram faktorerna efter att ha analyserat de klimatberoende kravspecifika- tionerna på byggandet i olika delar av landet som tidigare fanns angivna i de statliga byggnormerna. Ett klimatindex har beräknats genom att differenserna från me- delvärdet av klimatzonerna har multiplicerats med . Beräkningen ger en spännvidd mellan de tre klimatzonerna på mot- svarande av investeringsbeloppet. Jag vill understryka att den indelning av landet i tre klimatzoner med vidhängande klimatfaktorer som ligger i mitt förslag innebär en väsentlig förbättring jämfört med dagens byggkostnadsutjäm- ning, men att indelningen dock är förhållandevis grov. Jag menar att det är angeläget att Statskontoret inom ramen för det av mig föreslagna uppdraget att löpande följa upp utjämningssystemet (se 4 De klimatfaktorer som appliceras på investeringsutgiften, beroende på geografiskt läge, är 1,034, 1,05 respektive 1,082. Faktorerna motsvaras av klimatzonerna Varm, Kall tempererad och Kall. Zonerna sammanfaller med riksdelarna , och . Faktorerna är hämtade från det kalkylprogram som används av Bygganalys . Förslag till reviderad byggkostnadsutjämning kapitel 3) strävar efter att utveckla klimatfaktorerna i byggkost- nadsutjämningen ytterligare. Den föreslagna regionindelningen följer SCB:s nya administrativa indelning från (Geografin i Statistiken – regio- nala indelningar i , 2005:2, SCB). Indelningen har länet som bas, med undantag för där länet brutits upp i och övriga , samt län, där brutits ut. Regionerna (numera syno- nymt med ), och inne- håller var för sig fler kommuner än vad som är fallet i SCB:s tidigare indelning, som fortfarande tillämpas i den befintliga byggkostnads- utjämningen. Kommunernas fördelning på respektive region går att utläsa av bilaga 7. Regionindelningen innebär alltså att hålls sam- man, medan de centrala delarna av de övriga storstadsregionerna bryts ut och bildar respektive . Det kan nämnas att en jämförelse mellan byggnadsarbetarlöner i kommun och motsvarande löner i övriga , som utredningen gjort med stöd av SCB:s lönestatistik, inte ger vid handen att lönerna för byggnadsarbetare är högre i huvudstads- kommunen än i länet i övrigt. Däremot visar statistik från som utredningen beställt att det finns löneskillnader för byggnadsarbe- tare mellan centrum och periferi i de övriga två storstadsregio- nerna. Det tycks alltså finnas skäl till att hålla samman , men att dela upp och län. SCB:s lönestatistik medger inte en redovisning på kommunnivå av bygg- nadsarbetarlöner (redovisning på kommunnivå är möjlig endast för ett fåtal stora kommuner). har i mitt förslag förts till län, eftersom byter länstillhörighet från till län fr.o.m . Förslag till reviderad byggkostnadsutjämning Uppföljning och uppdatering av lönestatistiken för byggnadsarbe- tare bör lämpligen ske .