sou · GUB3109 · 2007-01-01 00:00:00 — I stället anser utredningen att en möjlighet till utomrättslig prövning av utfärdade felparkerings- avgifter bör införas. menar att ett sådant system skulle kunna utformas utan att göra avkall på rätts- säkerheten. En fördel med det civilrättsliga system som utred- ningen föreslår är också att en enskild inte kan bli betalningsskyldig för en felparkeringsavgift. Om det uppstår tvist om en avgift måste frågan om betalningsskyldighet föreligger först fastställas av domstol, på samma sätt som sker beträffande kontrollavgifter enligt LKOP. En annan viktig utgångspunkt för en moderniserad parkeringslag- stiftning är att samhällsfunktionerna bör renodlas. Utredningen menar att det från samhällssynpunkt kan ifrågasättas varför den statliga myndigheten skall hantera indrivningen av felparkeringsavgifter som utfärdats av kommunerna. En sådan felparkeringsavgift är i grunden en pålaga. Det bör övervägas om kommunerna själva skall få driva in felparkerings- avgifterna på det sätt som sker enligt LKOP. Med ett sådant system bör det också övervägas i vilket avseende nuvarande roll inom parkeringsområdet bör förändras. Det finns av motsvarande skäl anledning att överväga polisens roll. 5.1.3Åtgärder mot oseriös verksamhet En stor del av de synpunkter på parkeringsverksamheten från all- mänheten som tagit del av rör parkerings- bolagen och utfärdandet av kontrollavgifter enligt LKOP. Exempel på sådana synpunkter är att man känner sig maktlös vid en tvist med ett parkeringsbolag och att det inte finns någon instans dit man kan vända sig med sina klagomål. Utöver de överväganden som utredningen gör om en möjlighet till utomrättslig prövning av utfärdade felparkeringsavgifter har utredningen därför övervägt om det bör införas någon form av krav på auktorisation för att få bedriva verksamhet som innefattar utfärdande av felparkerings- avgifter. Parkeringslagstiftningen består av ett antal olika författningar. Den centrala lagstiftningen har beskrivits i föregående kapitel. Utredningen anser att det skulle vara en stor fördel om i vart fall en del av de centrala lagarna kunde samlas i en lag som innehåller vissa grundläggande bestämmelser inom parkeringsområdet. En sådan förändring är att se som ett viktigt led i en moderniserad lag- stiftning. 5.2Argument för ett enhetligt sanktionssystem Utredningens bedömning: Ett enhetligt sanktionssystem skulle kunna skapa större förståelse hos den enskilde och förenkla förfarandet vid överprövning m.m. har i avsnitt 4.5 argumenterat för att den grundläggande rättsliga åtskillnaden mellan parkering på gatumark och tomtmark inte bör förändras. En av huvudfrågorna för utredningen har varit att överväga om det är möjligt att tillskapa ett enhetligt sanktionssystem. Med begreppet sanktionssystem avses i fortsättningen den icke straffrättsliga reglering som anger grunderna för beivrande av olovlig parkering, dvs. LFP och LKOP med tillhörande förordningar och föreskrifter. Det går naturligtvis att argumentera för att det är lämpligast att de två skilda sanktionssystemen enligt LFP och LKOP behålls och att ändringar görs i dessa system för att försöka utjämna skillnaderna. En sådan väg valdes vid utarbetandet av LKOP (se prop. 1983/84:104 och Ds K 1980:14). Alternativt kan man tänka sig att göra skillnaderna mellan systemen tydligare för att underlätta för den enskilde. För dessa alternativ skulle i så fall tala att det finns två system som i huvudsak fungerar och att det är rättsligt mycket komplicerat att försöka ena sanktionssystemen eftersom de vilar på helt olika rättsliga grunder. Med utgångs- punkten att förenkla, effektivisera och modernisera parkerings- bestämmelserna anser dock att det finns flera argument som talar för att ett enhetligt sanktionssystem införs på parkeringsområdet. Det är exempelvis svårförståeligt för bilisten att det finns en möjlighet att begära överprövning av en parkeringsanmärkning om fordonet parkerats på gatumark, medan denna möjlighet saknas vid parkering på tomtmark. I det förra fallet blir dessutom bilisten betalningsskyldig för en utfärdad felparkeringsavgift, medan betalningsskyldighet i det senare fallet efter prövning måste fastställas i en exekutionstitel. De faktiska förhållandena, dvs. att den enskilde fått en parkerings- anmärkning som innebär en skyldighet att betala en sanktions- avgift, upplevs ju ofta som identiska oavsett om fordonet parkerats på gatumark eller tomtmark. Ett sätt att åstadkomma en förenkling skulle utan tvekan vara att föreslå ett enhetligt sanktionssystem. Av framgår också att utredningen som grund för sina överväganden skall analysera de tankar som Åklagarutredningen-90 fört fram om att inrätta ett gemensamt regelsystem på parkeringsområdet som innefattar både den offentligrättsliga och den civilrättsliga parkeringen. Åklagar- utredningen menade att distinktionen mellan gatumark och tomt- mark inte alltid framstår som klar och att motivet för skilda sanktionsformer säkert är obegripligt för de flesta som drabbas av avgifterna. Enligt vad hade erfarit förekom vidare inte så sällan gränsdragningsproblem mellan de olika sanktionsformerna. Sammanfattningsvis ansåg att om ett gemensamt system gällde skulle sådana problem upphöra, park- eringspersonalen skulle kunna utnyttjas mer rationellt och gemensamma rutiner skulle kunna skapas (SOU 1992:61, Del A, s. 250). delar denna bedömning. Utredning- ens ambition är därför att föreslå ett enhetligt sanktionssystem som kan skapa förståelse hos den enskilde bilisten och förenkla förfarandet vid överprövning m.m. 5.3Ett enhetligt sanktionssystems rättsliga karaktär Utredningens bedömning: Ett enhetligt sanktionssystem bör i huvudsak vila på regelverket i nuvarande LKOP. 5.3.1Ett offentligrättsligt eller ett civilrättsligt sanktionssystem? Med ambitionen att tillskapa ett enhetligt sanktionssystem upp- kommer frågan om ett sådant system bör vila på offentligrättslig eller civilrättslig grund. Med ett enhetligt sanktionssystem avses framför allt att sanktionen och möjligheten till överprövning vid felparkering på gatumark och tomtmark blir densamma. Det kan inledningsvis konstateras att gränsdragningen mellan civilrätten och offentligrätten inte på något sätt alltid är självklar och att ett rättsförhållande mycket väl kan ha inslag av båda rättsområden (jfr. t.ex. RÅ82 2:62 och NJA 1998 s. 656 angående daghemsplats samt MD 1976:15 som gällde frågan om rätts- förhållande mellan sotare och konsument var offentligrättsligt eller avtalsrättsligt). Den fråga som här måste ta ställning till är egentligen om bestämmelserna i (det offentligrättsliga sanktionssystemet) eller i LKOP (det civil- rättsliga sanktionssystemet) bör användas som utgångspunkt i ett enhetligt sanktionssystem. Enligt bedöm- ning skulle ett enhetligt offentligrättsligt sanktionssystem i praktiken innebära så stora ingrepp i det civilrättsliga parkerings- systemet att detta i praktiken skulle bli helt samhällsadministrerat. Detta är därför inte ett lämpligt alternativ. Det skulle inte heller innebära någon förenkling att införa ett särskilt system för stats- eller kommunägd tomtmark, eftersom man då skulle få tre system i stället för två (jfr prop. 1983/84:104 s. 27). Som närmare kommer att utvecklas talar mycket i stället för att ett enhetligt sanktions- system bör vila på civilrättslig grund, men även ha offentligrättsliga inslag. menar att ett enhetligt sanktionssystem som vilar på civilrättslig grund utan tvekan skulle innebära förenklingar för bl.a. trafikanterna. I ett sådant system skulle kommunerna få driva in felparkeringsavgifter som utfärdats på gatumark genom summarisk process. Ett sådant sanktionssystem stämmer också väl överens med allmänna utgångspunkt att polisen och skall avlastas hanteringen av ärenden om felparkeringsavgifter. En följd kan nämligen bli att inte skulle behöva hantera felparkeringsavgifterna i fortsättningen och att polisens handläggning av begäran om rättelse och bestridande av felparkeringsavgifter skulle upphöra. En annan fördel skulle vara att det skulle bli enklare att driva in obetalda felparkeringsavgifter från ägare till utlandsregistrerade fordon eftersom dessa, så vitt kan bedömas, skulle utgöra privaträttsliga fordringar, se kapitel 12. För den enskilde är det också mer rättssäkert och lättbegripligt att betalningsskyldigheten för en felparkeringsavgift, på samma sätt som gäller kontroll- avgifterna, inte uppkommer utan rättslig prövning. Mot detta kan naturligtvis invändas att ett sådant system inte är lika effektivt från samhällssynpunkt som det gällande systemet enligt LFP. Dessutom är det lättare för den enskilde – som vill skjuta upp betalningen av en avgift – att förhala ett ärende av rent okynne. Denna problematik finns dock redan beträffande kontrollavgifter som tas ut med stöd av LKOP. Det finns vidare andra fordringar som kommunerna är hänvisade till att driva in på civilrättslig väg om betalning inte sker och där samma invändningar kan göras. Som exempel kan nämnas VA- avgifter, sophämtningsavgifter och barnomsorgsavgifter. Det som i huvudsak motiverar den omedelbara betalningsskyldigheten för felparkeringsavgifter är det förhållandet att det är fråga om en sanktion i avskräckande syfte. Även kontrollavgiften kan dock ses som en form av sanktionsavgift, som dock inte är indrivningsbar. I sammanhanget kan nämnas att frågan om ett civilrättsligt förfarande för indrivning av felparkeringsavgifterna, förutom av , även tagits upp i andra sammanhang. Exempelvis föreslog i ett remissyttrande över den departementspromemoria som låg till grund för lagen om felparkeringsavgift (Ds K 1973:6) att en parkeringsanmärkning skulle kunna läggas till grund för ansökan om betalnings- föreläggande och att invändningar mot parkeringsanmärkning skulle prövas inom detta förfarande. Vidare förordade i i remissvar över samma pro- memoria att frågor om felparkeringsavgift skulle handläggas enligt vanliga civilprocessuella regler. Departementschefen uttalade dock i sina överväganden bl.a. att man borde förlägga prövningen till samma organ som då handlade motsvarande frågor, dvs. polismyndighet och allmän domstol (prop. 1975/76:106 s. 39). 5.3.2Ett civilrättsligt sanktionssystem med offentligrättslig grund? En invändning som gjordes beträffande förslag var att regleringen av parkering på gatumark vilar helt på offentligrättslig grund och har mycket lite att göra med civilrättens nyttjanderättsregler. Man menade att den offentligrättsliga regleringen saknar det inslag av avtalsförhållande som onekligen föreligger när en markägare självständigt ställer upp parkerings- villkor på tomtmark. Rättsförhållandet mellan den som parkerat på gatumark och kommunen är enligt gällande ordning inte dispositivt. En synpunkt från kommunalt håll som framförts till utredningen är vidare att en civilrättslig hantering förutsätter att man kan hävda att det uppkommit ett avtal mellan två självständiga parter. En påföljd vid olovlig parkering skulle enligt denna uppfatt- ning i sin tur kräva att den ena parten brutit mot villkoren i ett sådant avtal. Detta menar man skulle vara enkelt att acceptera på alla platser som uttryckligen är upplåtna för parkering under vissa angivna omständigheter. På alla andra platser, där en uppställning är ett brott mot en trafikregel, t.ex. parkering i en korsning, på en motorväg eller i terräng, kan det enligt denna uppfattning inte vara fråga om ett avtal. Man har tidigare valt att avkriminalisera denna typ av brott men de måste fortfarande hanteras offentligrättsligt eftersom påföljden innebär myndighetsutövning. Hur en civilisering av dessa förseelser skulle kunna ske menar man är svårt att se. delar inte denna uppfattning. Påföljden kontrollavgift vid olovlig parkering kan redan enligt gällande ord- ning sägas vara en ovanlig och för civilrätten främmande påföljd vid avtalsbrott. anförde följande angående denna påföljd. Normalt blir en avtalskontrahent skyldig att betala sedvanligt eller skäligt pris för en vara eller en tjänst, eventuellt jämte skadestånd. Detta borde leda till att den felparkerande bilisten skulle betala gängse parkeringsavgift för den tid bilen olovligt stått på platsen eller utge skadestånd för intrånget i markanvändningen. Kontrollavgiften är normalt mycket större. Visserligen förekommer i andra sammanhang i förväg fastställda s.k. avtalsviten, men dessa torde regelmässigt vara intagna i skriftliga kontrakt. För att motverka missbruk har avtalslagen tidigare innehållit en uttrycklig bestämmelse om jämkning av avtalat vite, vars utkrävande skulle vara uppenbart obilligt. Bestämmelsen är ersatt av en allmän bestämmelse om jämkning av oskäliga avtalsvillkor. Risk finns att en kontrollavgift som ensidigt beslutas av markägaren blir alltför hög. En betydelsefull funktion hos kontrollavgiften är självfallet att avskräcka från felparkering. Det skulle vara olämpligt om ett system med ensidigt uppställda straff- avgifter fick breda ut sig i samhället utan lagstiftarens kontroll (Ds K 1980:14 s. 69). Enligt uppfattning kan kontrollavgifterna genom LKOP i viss mån sägas ha getts en offentligrättslig prägel. Vidare förutsätter uttag av kontrollavgift enligt LKOP inte att ett avtal ingåtts för att markägaren skall få ta ut kontrollavgift. Avgift skall utgå när parkering sker i strid mot markägarens bestämmelser, oavsett om bilisten kan anses ha accepterat dessa eller inte. Införandet av LKOP innebar att det blev onödigt att upprätthålla den konstlade och principiellt tveksamma konstruktionen med ett avtal mellan markupplåtare och bilförare (se Ds K 1980:14 s. 71 och prop. 1983/84:104 s. 14). Ett uttag av kontrollavgift enligt LKOP förutsätter således inte att det finns ett avtal mellan två parter. På samma sätt skulle det inte heller krävas ett avtalsförhållande för att med stöd av författning ta ut en sanktionsavgift vid felparkering på gatumark som får drivas in på civilrättslig väg. En annan grundläggande invändning mot ett enhetligt civil- rättsligt sanktionssystem som framförts till utredningen är att parkeringsövervakning på gatumark utgör myndighetsutövning och att det därför inte är rättsligt möjligt att sanktionera felparkering på sådan mark med en civilrättslig avgift. gör i denna del följande bedömning. Begreppet myndighetsutövning kan sägas innebära att förvaltningsmyndigheterna vid handläggning av ärenden utövar sin befogenhet till att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande. Gemensamt för all myndighets- utövning är att det rör sig om beslut eller andra åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna (jfr prop. 1971:30 del 2, s. 330–335). Utfärdande av en parkeringsanmärkning inom det offentligrättsliga området, som får till följd att omedelbar betalningsskyldighet uppkommer, är att anse som myndighetsutövning. Detta beror framför allt på att den enskilde genom parkeringsanmärkningen blir betal- ningsskyldig för felparkeringsavgiften, oavsett om han eller hon anser att den är korrekt eller inte. Parkeringsvakten kan som företrädare för kommunen sägas fatta ett beslut om betalnings- skyldighet och det enda sättet för den enskilde att undgå sådan skyldighet är att begära överprövning av detta beslut. Bedömningen blir dock en annan när det gäller utfärdandet av en kontrollavgift. Själva utfärdandet av kontrollavgiften får inte på samma sätt omedelbara konsekvenser för den enskilde eftersom utfärdandet inte innebär att betalningsskyldighet uppstår. Formell betalnings- skyldighet uppkommer inte förrän det finns en exekutionstitel. En enskild som anser att det inte finns någon grund för kontroll- avgiften har möjlighet att bestrida fordran och få till stånd en rättslig prövning av den. Utfärdandet av en sanktionsavgift på gatumark som drivs in på civilrättslig väg är mot den angivna bakgrunden inte att se som myndighetsutövning. När det gäller överträdelser av bestämmelser som har sin grund i att få omsättning på parkeringsplatser eller rätt att nyttja mark torde det inte finnas några avgörande rättsliga hinder mot att en kommun beivrar sådana överträdelser genom att utfärda en sådan sanktionsavgift som diskuteras. Beträffande överträdelser av bestämmelser som har sin grund i ett allmänt samhälleligt behov av ordning, säkerhet och framkomlighet, t.ex. bestämmelserna om stannande och parkering i TrF samt vissa lokala trafikföreskrifter och föreskrifter enligt 10 kap. 14 § TrF finns invändningen att sådana överträdelser inte bör beivras genom en civilrättslig avgift (jfr bl.a. överväganden angående en civilrättslig kontrollavgift, se avsnitt 3.1). Detta bl.a. eftersom utrymmet för skälighetsbedömningar är betydligt större och det ligger ekonomiska intressen bakom uttagandet av en sådan avgift. Synpunkten har också framförts att bestämmelserna i 3 kap. 47– 57 §§ TrF skall gälla på lika villkor i hela landet och att undanröjande på kompisbasis av betalningsansvaret för en rapporterad överträdelse av en trafiksäkerhetsbestämmelse är både oskäligt och demoraliserande. Utifrån den enskildes perspektiv kommer dock olovlig parkering även i fortsättningen att beivras med en sanktionsliknande avgift. Det finns enligt Parkerings- utredningens mening inte skäl att anta att trafikanterna kommer att parkera olovligt i större utsträckning enbart på grund av att felparkeringsavgiften enligt LFP ersätts med en sanktionsavgift som drivs in på civilrättslig väg. delar därför inte farhågorna om att det är olämpligt med en sådan sanktion vad gäller trafikfarlig parkering. Allvarligare förseelser kommer dessutom även i fortsättningen att kunna beivras med stöd av 2 § trafikbrottslagen. ser det dessutom som positivt att utrymmet för skälighetsbedömningar blir större vid felparkering. Det kan inte anses tillfredsställande att det på gatumark inte finns något utrymme för att undanröja en fel- parkeringsavgift om den enskilde kan åberopa särskilda skäl, t.ex. ett akut sjukdomsfall som inte kan anses utgöra en nödsituation. Det ligger dock i sakens natur att utrymmet för en skälighets- bedömning varierar beroende på förseelsens natur och att detta utrymme är i stort sett obefintligt vid mer allvarliga överträdelser av gällande trafikföreskrifter. Sammanfattningsvis kan inte finna några bärande principiella eller rättsliga skäl till varför en sanktionsavgift som drivs in på civilrättslig väg inte skulle kunna utfärdas även på gatumark. I de följande kapitlen beskrivs polisens och roll inom parkeringsområdet. Därefter presenterar utredningen ett förslag till hur ett enhetligt sanktionssystem skulle kunna utformas. I kapitel 9 lämnar utredningen förslag på hur överprövning av utfärdade felparkeringsavgifter bör komma till stånd i det enhetliga sanktionssystemet. 6.1Allmänt om polisens arbetsuppgifter En utgångspunkt för den reglering som styr polisens verksamhet utgörs av 1 § polislagen (1984:387), där det anges att polisens arbete är ett led i samhällets verksamhet för att främja rättvisa och trygghet. Av bestämmelsen framgår vidare att huvudändamålet med polisverksamheten är att upprätthålla allmän ordning och säkerhet och i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp. I uttrycket upprätthålla allmän ordning och säkerhet enligt polis- lagen innefattas också den brottsutredande verksamheten. I 2 § polislagen anges att till polisens uppgifter hör att förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller säker- heten, övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav samt ingripa när sådana har inträffat, bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal, lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp, när sådant bistånd lämpligen kan ges av polisen samt fullgöra den verksamhet som ankommer på polisen enligt särskilda bestämmelser. 6.2Behovet av renodling av polisens arbetsuppgifter I och med den s.k. förnyelsepropositionen (prop. 1989/1990:155) inleddes en process där riksdag och regering började ställa konkreta krav på en förändring av polisverksamheten. verksamhetsmål, verksamhetsanpassade arbetstider, måluppfyllelse, uppföljning och utvärdering, kostnadsmedvetenhet, m.m. en realitet för polisorganisationen. En konsekvens av förändrings- kravet blev att det ansågs allt viktigare och angelägnare att göra en översyn av polisverksamheten, med ambitionen att renodla polisens arbete. uppdrog den dåvarande länspolismästaren åt en arbetsgrupp inom polismyndigheten att företa en översyn av de polisiära arbetsuppgifterna i syfte att effektivisera verksamheten inom i . Arbetet redovisades i den s.k. (RenOdlaPolisArbetet). I rapporten görs en summarisk redovisning av arbetsuppgifter som polisen utför men som arbetsgruppen anser att polisen borde upphöra med . Arbetsgruppen ansåg att för att det skall vara möjligt att på ett framgångsrikt sätt genomföra det problemorienterade polisarbetet var det nödvändigt med ett helhetsgrepp för att renodla polisarbetet. En framtida huvudinriktning borde enligt rapporten vara att polisen i största möjliga utsträckning skall ägna sig åt arbets- uppgifter som kräver den särskilda utbildning och kompetens som polisen besitter, dvs. sådant som normalt beskrivs som den s.k. kärnverksamheten. I rapporten ges exempel på polisiära arbetsuppgifter som regleras i lag eller förordning men där det enligt arbetsgruppen kan ifråga- sättas om det är polisen som skall utföra dem. Sådana uppgifter är bl.a. handräckningar, passhantering, parkeringsanmärkningar, bärgning av fordon och bogsering av båtar, omhändertagande av berusade personer och trafikdirigering i samband med t.ex. planerade långvariga ombyggnader av vägnätet. 6.2.2Rikspolisstyrelsens promemoria med anledning av I promemorian påpekade RPS att den principiella inställningen måste vara att polisen skall syssla med den kärnverksamhet som beskrivs i polislagen. Sådana uppgifter är att förebygga, beivra och utreda brott samt att svara för ordning och säkerhet, att lämna allmänheten upplysningar och annan hjälp när sådant bistånd kan ges av polisen. Det var enligt RPS viktigt att överväga vilka uppgifter polisen skall ha utanför sitt kärnområde. Den nya polisrollen som hade utvecklats hade gett idéer inte bara om hur polisen skall arbeta utan också om den faktiskt skall utföra vissa arbetsuppgifter som ligger utanför 2 § polislagen. Styrelsen anförde vidare att även externa samarbetspartners inställning till polisen hade förändrats, vilket hade gett polisarbetet nya influenser. I justitieutskottets betänkande Polisfrågor (bet. 1999/2000:JuU6) tog utskottet upp frågan om en renodling av polisens arbets- uppgifter. ansåg, när det gäller den mer övergripande frågan om vad som bör vara arbetsuppgifter för polisen, att sysslor av administrativ karaktär i princip inte bör utföras inom polisorganisationen. Många av de arbetsuppgifter som utförs av polisen kan i stället utföras av andra myndigheter. Som exempel nämnde utskottet trafikövervakning, prövning av olika tillståndsärenden och passhantering. Utskottet ansåg att regeringen borde tillsätta en utredning med uppdrag att se över dessa frågor. Detta menade utskottet borde ges regeringen till känna. beslutade i enlighet med utskottets hemställan (rskr. 1999/2000:128). Tillkännagivandet ledde till att Polis- verksamhetsutredningen tillsattes. beslutade regeringen om direktiv till en utredning som senare antog namnet (dir. 2000:105), se även avsnitt 3.7. Utredningen hade två huvuduppdrag att behandla. Det ena gällde renodling av polisens verksamhet och den andra frågan avsåg möjligheterna att komplettera polisens resurser i glest befolkade områden i landet. Utredningen ansåg att en mängd uppgifter som polisen utför kan föras över till annan huvudman med bibehållen kvalitet och rättssäkerhet. I delbetänkandet Mot ökad koncentration – förändring av polisens verksamhet (SOU 2001:87 s. 155 f.) konstaterade bl.a. att polisens uppgift enligt lagen om