sou · GUB348 · 2007-01-01 00:00:00 — Det kan knappast vara rimligt att på det här om- rådet låta sanktioner utgå oberoende av uppsåt och oaktsamhet. Det är också av andra skäl tveksamt om det i dessa fall är lämp- ligt att lägga tyngdpunkten på ekonomiska sanktioner. När det gäller vissa stödformer, exempelvis ekonomiskt bistånd enligt soci- altjänstlagen, kan man fråga sig om det över huvud taget är möjligt att införa ekonomiska sanktioner. Sammantaget finns det därför anledning att ställa sig tvivlande till fördelarna med införandet av ett administrativt sanktionssystem som ett alternativ till en straffrättslig utvidgning. Behovet av en straffrättslig reform - överväganden Är straffsanktioner ett effektivt medel för att motverka det icke önsk- värda beteendet? (punkt 4) Det har redan konstaterats att straffsanktioner generellt sett är ett osäkert medel för att på ett effektivt sätt att motverka icke önsk- värda beteenden. Det finns också ett antal andra åtgärder som kan tänkas vara användbara för att förhindra brott, framför allt förbätt- rade kontrollmöjligheter. Man kan dock sätta i fråga vilken verkan bestämmelserna om uppgifts- och anmälningsskyldighet i den soci- alrättsliga lagstiftningen har om det endast i begränsad utsträckning är möjligt att ingripa med sanktioner mot den som av grov oakt- samhet lämnar felaktiga eller ofullständiga uppgifter/underlåter att anmäla ändrade förhållanden. Även om betydelsen av straffsank- tioner är svårbedömd, bör mot den bakgrunden den preventiva effekten av en förändrad straffrättslig reglering inte vara helt obe- tydlig. Med hänsyn till de bevissvårigheter som är vanliga i dessa fall har utredningen övervägt risken för att fall av uppsåtliga brott kommer att bestraffas som grovt oaktsamma. En utvidgad kriminalisering skulle på det sättet i realiteten kunna få en strafflindrande effekt. Det kan emellertid inte vara riktigt att på grund av en risk för sådana bedömningar avstå från att belägga grovt oaktsamma gär- ningar med straff, när dessa i sig själva motiverar en kriminali- sering. Har rättsväsendet resurser för att hantera en utvidgad kriminali- sering? (punkt 5) Det har tidigare konstaterats att rättsväsendets prioriteringar medför att dessa ärenden inte alltid hanteras på ett optimalt sätt. Om rättsväsendet inte har tillräckliga resurser för att beivra de överträdelser som kan komma att polisanmälas kommer en krimi- nalisering inte få något verkligt innehåll. Straffbestämmelserna skulle då endast framstå som tomma hot. Det är därför viktigt att rättsväsendet har de resurser som krävs. En sak är om det införs en obligatorisk anmälningsskyldighet vid misstanke om brott. En skyldighet för myndigheterna att anmäla misstänkta överträdelser skulle – beroende lite på den närmare utformningen – med alla sannolikhet medföra att ett väsentligt Behovet av en straffrättslig reform - överväganden ökat antal ärenden överlämnades för brottsutredning. Vi åter- kommer till den frågan i avsnitt 14. Men sannolikt skulle den nykriminalisering som övervägs här inte i sig medföra någon större ökning av antalet polisanmälningar. Det är däremot troligt att det skulle medföra att fler polisanmäl- ningar leder till lagföring. En nykriminalisering skulle därför framför allt innebära en ökning av antalet ärenden hos dom- stolarna. Men det finns inte något som talar för att en radikal ökning av antalet ärenden skulle bli följden av en kriminalisering även av grov oaktsamhet. Tvärtom är det trots allt fråga om en ganska försiktig utvidgning av det straffbelagda området. Utredningens bedömning är att utvidgningen kan hanteras inom rättsväsendet. En konsekvensanalys finns i avsnitt 15. 13En ny straffrättslig reglering – förslag Utredningens bedömning: En mer modern och ändamålsenlig straffrättslig reglering bör införas för brott mot trygghets- systemen. Som tidigare framgått är bedrägeribestämmelserna i 9 kap. 1–3 §§ de straffbestämmelser som oftast används vid brott mot trygghetssystemen. Utredningen har kunnat konstatera att dessa bestämmelser inte är ändamålsenliga fullt ut med hänsyn till de speciella förhållanden som råder inom trygghetssystemen. De förhållanden som vi noterat är sammanfattningsvis följande. Inom trygghetssystemen hanteras ett mycket stort antal ären- den. För att förmånerna skall kunna fylla avsedd funktion är det nödvändigt att handläggningen är effektiv och smidig. Mass- hanteringen och kravet på effektivitet och smidighet medför att det är svårt att göra mer ingående individuella bedömningar i varje ärende och det begränsar möjligheterna till kontroll. I handlägg- ningen är myndigheterna också i stor utsträckning hänvisade till uppgifter som lämnas av förmånstagare. För att trygghetssystemen långsiktigt skall kunna fungera på detta sätt, är det nödvändigt att förmånstagare iakttar lojalitet och aktsamhet i samband med ansökningar och utbetalningar från trygghetssystemen. Ekonomiska förmåner betalas ibland ut i efterhand, vilket inne- bär att förhållanden i förfluten tid ligger till grund för utbetal- ningsbesluten. Det är emellertid också vanligt att en förmån betalas ut under förutsättning att något skall inträffa eller att ett visst förhållande skall bestå. Om förhållandena ändras hos för- månstagaren kan det påverka rätten till förmånen. Detta har föran- lett införandet av bestämmelser i flertalet materiella förmåns- författningar om skyldighet för den enskilde att anmäla ändrade förhållanden som kan påverka rätten till ett bidrag eller en ersätt- ning. En ny straffrättslig reglering – förslag Inte minst med hänsyn till den stora mängd ärenden som hante- ras inom trygghetssystemen blir det därmed viktigt att det straff- bara området för underlåtenhet att anmäla ändrade förhållanden är tydligt avgränsat och att straffbestämmelsernas utformning ger praktiska förutsättningar för en likformig och förutsebar tillämp- ning. Det är emellertid oklart hur långt straffansvaret sträcker sig i underlåtenhetsfallen och bedrägeribestämmelsens krav på ett till- räckligt orsakssamband mellan underlåtenheten och dispositionen kan i den praktiska tillämpningen vara mycket svårbedömt. Bedrägeribestämmelsen är vidare språkligt svårtillgänglig och dess oklara räckvidd när det gäller brott mot välfärdssystemen innebär pedagogiska svårigheter. Myndigheterna har en skyldighet att lämna upplysningar och det är i det sammanhanget viktigt att den enskilde tydligt får veta vad konsekvenserna blir av att lämna felaktiga uppgifter eller av underlåtenhet att anmäla ändrade för- hållanden. Utredningen har bedömt att det i samband med ansökningar och utbetalningar av förmåner inom trygghetssystemen förekommer grovt oaktsamma beteenden som är straffvärda men som inte leder till lagföring enligt gällande rätt. Förhållandet hänger delvis ihop med att det endast i vissa förmånsförfattningar finns ett sådant formkrav för uppgiftslämnande som kan föranleda straffansvar för grov oaktsamhet enligt främst 15 kap. 10 § . Straff- bestämmelserna omfattar inte heller sådana grovt oaktsamma fall där uppgifter lämnats muntligen eller fall av underlåtenhet. Sam- mantaget ger de straffbestämmelser som kan möta grovt oakt- samma beteenden inte tillräckliga möjligheter för att komma åt alla straffvärda handlingar, vilket har bekräftats även av tidigare utred- ningar. Visserligen har en utvidgad kriminalisering övervägts och av- visats i tidigare sammanhang. De frågor som denna utredning haft att ta ställning till och de förutsättningar som utredningen haft som utgångspunkt skiljer sig dock på flera sätt från vad som gällt för de tidigare utredningar som berört straffrättsliga åtgärder mot brott mot välfärdssystemen.1 En viktig skillnad i förutsättningarna är att samhällsutvecklingen medfört att både betydelsen av och kostnaden för välfärdssystemen numera är avsevärt större . 1 Se avsnitt 4. En ny straffrättslig reglering – förslag Uppdragen skiljer sig också åt bl.a. på det sättet att uppdraget brottmålsutredning i den här delen var begränsat till sjukförsäkringsmissbruk, medan uppdrag å andra sidan utgick från en allmän översyn av bl.a. bedrä- geribestämmelsen utan att detta särskilt skulle inriktas på brott mot trygghetssystemen. Den förstnämnda utredningen kom till slutsatsen att den lämp- ligaste lösningen för att komma till rätta med sjukförsäkringsmiss- bruk var ett administrativt sanktionssystem efter mönster från skatteområdet. En liknande lösning, som skulle omfatta förmå- nerna inom välfärdssystemen i stort, har diskuterats i avsnitt 12.4.8. Utredningen har av flera skäl ställt sig tveksam till ett sådant alter- nativ. ansåg i och för sig att oaktsamt bedrägeri kunde vara värt att bestraffa men övergav tanken på en speciell straffbestämmelse som bl.a. kunde aktualiseras vid brott mot bidragssystemen, eftersom en sådan skulle innebära en opå- kallad nykriminalisering av avtalsbrott i privaträttsliga samman- hang. I stället föreslog en översyn av själva bidragssystemen i syfte att åstadkomma sådana regler om villkor och kontroll som bättre kunde förhindra missbruk. Att dessa och andra åtgärder kan vidtas och i viss utsträckning också kan förebygga fel och missbruk och underlätta att brott upptäcks och beivras har diskuterats i avsnitt 12.4.7. Det är emel- lertid inte sannolikt att sådana förändringar är möjliga att genom- föra så att utrymmet för den typ av beteenden som utredningen bedömt som straffvärda kommer att försvinna. Sådana åtgärder löser inte heller de problem som utredningen konstaterat i fråga om tillämpningen av bedrägeribestämmelsen vid brott i samband med ansökningar och utbetalningar av förmåner inom välfärds- systemen. Sammantaget är det utredningens uppfattning att en ny mer tyd- lig och lättillgänglig straffrättslig reglering bör införas för brott mot trygghetssystemen. En sådan reglering bör innefatta en bestämmelse om straffansvar för grov oaktsamhet. En ny straffrättslig reglering – förslag Utredningens förslag: Den nya regleringen omfattar alla de ekonomiska förmåner som hanteras inom de centrala delarna av trygghetssystemen, dvs. av , Premie- pensionsmyndigheten, , Migra- tionsverket, länsarbetsnämnderna, kommunerna och arbets- löshetskassorna. Som framgått av redovisningen i avsnitt 5 finns, utöver de centrala förmånerna inom trygghetssystemen, ett flertal ekonomiska för- måner som betalas ut av det allmänna till enskilda och som har till syfte att på något sätt värna den sociala tryggheten. För många typer av ersättningar och bidrag är detta syfte tydligt medan det för andra är mindre uppenbart. Det är således svårt att dra en skarp gräns mellan sådana förmåner som bör anses ingå i trygghetssyste- men och sådana som faller utanför. Vid bestämmandet av vilka förmåner som skall omfattas av en ny reglering ter det sig principiellt mest riktigt att utgå från ett straff- värdeperspektiv. Utgångspunkten bör då vara att alla beteenden som i straffrättslig mening är lika förkastliga bör behandlas på samma sätt. Med den utgångspunkten är det tänkbart att samtliga de förmåner som redovisats i avsnitt 5 borde omfattas av en ny reglering. Som framgått är emellertid avgränsningen av begreppet trygghetssystemen inte helt tydlig. Man kan därför diskutera vad som egentligen är trygghetsförmåner. Frågan är således om samtliga förmåner som redovisas i avsnitt 5 hör hemma inom trygghetssystemen och dessutom om ytterligare förmåner kanske borde läggas till. Till detta kommer att det finns en stor mängd bidrag och ersättningar från det allmänna som ligger klart utanför området för social trygghet och som således inte skulle omfattas. Exempel på detta är vissa bostadspolitiska bidrag liksom bidrag för föreningsändamål. Den som genom att medvetet lämna felaktiga uppgifter skaffar sig sådana bidrag är emellertid inte mindre klandervärd än en förmånstagare som tillskansar sig ett bidrag med ett socialt ändamål. Av det anförda följer sammantaget att det är svårt att enbart med utgångspunkt från ett straffvärdeperspektiv avgränsa tillämpnings- området på ett konsekvent sätt. En ny straffrättslig reglering – förslag Ett mer praktiskt angreppssätt är att låta lagstiftningen omfatta de förmåner som hanteras inom de centrala delarna av trygghets- systemen med utgångspunkt i att det här är särskilt viktigt att det finns ett förtroende för systemen och av störst samhällsekonomisk betydelse att missbruk förhindras. Även om en sådan lösning inte är invändningsfri från principiell synpunkt, skulle man härigenom också undvika att få en ny straffrättslig reglering på områden där behovet av sådana nya regler kan vara begränsat. Det anförda innebär att de förmåner som redovisats och som administreras av , , , , länsarbetsnämnderna, kommunerna och arbetslöshetskassorna bör omfattas av en ny straffrättslig reglering. En sådan avgränsning är praktisk och tydlig och träffar de centrala och viktigaste delarna av trygghetssystemen. Modellen har också den fördelen att myndig- heterna kommer att arbeta med ett och samma straffrättsliga regel- verk. Utanför regleringen faller därmed vissa försvarspolitiska förmå- ner, de förmåner inom det statliga personskadeskyddet som admi- nistreras av Kammarkollegiet, resekostnadsbidrag från landstingen och bidrag för korttidsstudier. Dessa förmåner är dock mindre be- tydelsefulla för det syfte som diskuteras här. 13.2Den lagtekniska avgränsningen av regleringens tillämpningsområde Utredningens förslag: De förmåner som omfattas av regler- ingen avgränsas genom en hänvisning till myndigheter, kommu- ner och arbetslöshetskassor som beslutar om förmånerna. I det föregående avsnittet har vi beskrivit vilka förmåner som bör omfattas av den nya regleringen. Den närmare avgränsningen av bestämmelsernas tillämpningsområde till de förmåner som skall omfattas kan göras på olika sätt. Ett första alternativ är att använda en tydlig och enhetlig begreppsbestämning för dessa förmåner. Emellertid spänner dessa över ett stort område. De är avsedda att ge social trygghet i många olika situationer, vilket innebär att det är svårt att språkligt göra en entydig och klar avgränsning som är till- fredsställande ur straffrättslig synvinkel. En ny straffrättslig reglering – förslag Att använda vad man kan kalla uppräkningsmetoden, dvs. att i en inledande bestämmelse nämna alla de lagar och förordningar som skall omfattas av regleringen, är en lösning som i varje fall inled- ningsvis på ett säkert sätt avgränsar tillämpningsområdet. Här måste dock beaktas att det är fråga om ett mycket stort antal lagar och förordningar eftersom alla förmåner som bör omfattas av regleringen inte faller in under de mer centrala trygghetslagarna. I skattebrottslagen använde man ursprungligen uppräknings- metoden för bestämmandet av lagens tillämpningsområde. Vid reform påpekades emellertid ett flertal problem med denna teknik. Tekniken hade för det första inte följts fullt ut. I ett par skattelagar, som inte omfattades av den inledande uppräk- ningen, angavs särskilt att skattebrottslagen var tillämplig. För det andra ansågs det att sättet att avgränsa var främmande för en för- fattning av den generella karaktär som skattebrottslagen var avsedd att ha. Vidare ansågs att ständiga förändringar i skattelagstiftningen medförde en risk för fel eller inkonsekvenser och försvårade tillämpningen. Slutligen hade uppräkningen kommit att omfatta en rad upphävda skatteförfattningar eftersom man för det fall man tog bort hänvisningen i skattebrottslagen riskerade att tidigare begångna gärningar inte längre skulle vara straffbara. Vid tiden för reformen var cirka en tredjedel av de i lagtexten angivna lagarna upphävda. I stället valde man att låta skattebrottslagen omfatta alla skatter, om inte annat angavs i den materiella författning som reglerade skatten ifråga. Den erfarenhet som man gjort beträffande skatte- brottslagen talar sammantaget mot lämpligheten av att använda uppräkningsmetoden. En lösning med samma effekt som uppräkningsmetoden skulle vara att placera en specialstraffrättslig reglering i respektive förmåns- författning. Detta skulle kunna vara en fördel när det finns en enda lag som reglerar en myndighets handläggning av förmåner, exem- pelvis lagen om arbetslöshetsförsäkring för arbetslöshetskassorna. Mindre lämpligt ter det sig för myndigheter som handlägger ett flertal olika förmåner som regleras i olika författningar, vilket är fallet bl.a. för , , och kommunerna. Vidare är det en nackdel för myndigheterna inom rättsväsendet att behöva hantera ytterligare ett antal straffrättsliga bestämmelser utspridda i flera olika lagar. Ett fjärde alternativ är att avgränsa regleringen genom en hänvis- ning till de myndigheter och organ som handlägger förmånerna. En ny straffrättslig reglering – förslag Den främsta fördelen med en sådan hänvisning skulle vara att den är tydlig och lättillgänglig. Avgränsningen har också den för- delen att myndigheterna inte behöver använda olika straffrättsliga regelverk. Avgörande för en sådan hänvisning, om den skall kunna göras utan undantag, är emellertid till en början att den förutsätter att myndigheten endast handlägger sådana förmåner som bör om- fattas av regleringen. Om så är fallet måste man också fundera på om det är tänkbart att myndigheterna kommer att hantera helt andra typer av förmåner. Även andra faktorer, som organisatoriska förändringar, måste beaktas. Utredningens bedömning är att det är möjligt och lämpligast att avgränsa tillämpningsområdet genom att i en inledande bestäm- melse göra en hänvisning till de angivna myndigheterna, kommuner och arbetslöshetskassor utan att göra något undantag och att de nackdelar en sådan lösning för med sig är hanterbara, även om man skulle ändra i regelverket för systemen. Utredningens förslag: Den nya straffrättsliga regleringen bildar en särskild specialstraffrättslig lag. I avsnittet med redovisningen av utländsk lagstiftning på området framgår att brott mot trygghetssystemen behandlas på olika sätt i olika länder. Att föreslå ändringar i bedrägeribestämmelsen har med hänsyn till direktivens utformning inte varit ett alternativ för utredningen. Den danska lösningen är principiellt intressant men för långtgående med hänsyn till utredningens uppdrag. Att, som exempelvis skett i , komplettera den allmänna bedrägeri- bestämmelsen med en särskild bestämmelse för grovt oaktsamma brott mot trygghetssystemen, som är subsidiär till bedrägeri, skulle i och för sig kunna medföra att fler klandervärda handlingar leder till lagföring. De problem som ligger i bedrägeribestämmelsens konstruktion och då särskilt underlåtenhetsfallen skulle man emel- lertid inte komma till rätta med. Det anförda leder till slutsatsen att en ny särskild reglering bör innefatta såväl uppsåtliga som grovt oaktsamma gärningar vid ansökningar och utbetalningar av ersättningar och bidrag inom trygghetssystemen. En ny straffrättslig reglering – förslag I fråga om regleringens placering kan som utgångspunkt sägas att i princip alla mer betydelsefulla straffbestämmelser bör föras in i . Den nära kopplingen till bedrägeribestämmelserna talar möjligen också för att det av systematiska skäl finns anledning att arbeta in lagtexten i 9 kap. . Med den utformning som regleringen kan tänkas få enligt utred- ningens överväganden är det emellertid tveksamt om det är lämp- ligt och möjligt att foga in den i . Regleringen kommer för det första inte att vara generell. Behovet av en inledande bestämmelse avviker vidare från systematiken i . Även antalet paragrafer talar mot en placering i . Om man väljer en specialstraffrättslig lösning kan de nya bestämmelserna antingen samlas i en egen lag eller placeras i de lagar som reglerar de olika socialrättsliga förmånerna som skall omfattas av bestämmelserna. Någon direkt fördel med den sist- nämnda lösningen är dock svår att se och för överskådligheten och den praktiska tillämpningen är det sannolikt en bättre lösning med det första alternativet. Sammantaget bör därför den nya regleringen bilda en särskild specialstraffrättslig lag. På det sättet blir regler- ingen tydlig och sammanhållen, vilket bör underlätta tillämp- ningen. En ny straffrättslig reglering – förslag Sammanfattning av utredningens förslag: Brotten konstrueras med ett farerekvisit efter mönster från skattebrottslagen. Straffansvar för underlåtenhet att anmäla ändrade förhållan- den kommer till direkt uttryck i lagtexten. Huvudbrottet betecknas bidragsbrott och förutsätter upp- såt. Försök till bidragsbrott är inte kriminaliserat. Straffskalan för bidragsbrott blir fängelse i högst . För bidragsbrott som är ringa intas en särskild bestämmelse med endast böter i straffskalan. För grova fall av bidragsbrott intas en särskild bestämmelse med fängelse lägst sex måna- der och högst i straffskalan. Brottet betecknas grovt bidragsbrott. För gärningar som begås av grov oaktsamhet intas en straff- bestämmelse med böter eller fängelse i högst i straff- skalan. Kriminaliseringen av grov oaktsamhet omfattar såväl lämnande av oriktiga uppgifter som underlåtenhet att anmäla ändrade förhållanden. Brottet betecknas vårdslöst bidragsbrott. Mindre allvarliga fall av grov oaktsamhet är straffria. Till skillnad mot vad som gäller för trygghetssystemen finns på skatteområdet en specialstraffrättslig reglering som är särskilt anpassad för de förhållanden som råder där. Den straff- rättsliga regleringen på skattesidan ger tillsammans med det admi- nistrativa sanktionssystemet ett särskilt skydd för statens inkomst- sida. Det kan konstateras att motsvarande skydd saknas på statens utgiftssida. I enlighet med direktiven har vi därför särskild anled- ning att överväga om de straffrättsliga bestämmelserna om skatte- brott och vårdslös skatteuppgift i skattebrottslagen kan tjäna som förebild för nya straffbestämmelser för brott mot trygghetssyste- men. En ny straffrättslig reglering – förslag Utredningens förslag: Brotten konstrueras med ett farerekvisit. Något särskilt försöksbrott tas därför inte in i den nya lagen. Straffansvar för underlåtenhet att anmäla ändrade förhållanden kommer till direkt uttryck i lagtexten. Eftersom handläggningen av förmåner inom trygghetssystemen huvudsakligen bygger på ansökningsförfaranden där beslut om utbetalning grundas på uppgifter från enskilda kan man i straff- bestämmelserna på motsvarande sätt som i skattebrottslagen lämp- ligen ha lämnande av oriktiga uppgifter som utgångspunkt för kri- minaliseringen. Med oriktig uppgift avses i straffrättsliga samman- hang inte endast osann uppgift utan även ofullständig uppgift, dvs. ett partiellt förtigande av sanningen. Med hänsyn till vikten av att lagstiftningen är tydlig och lättillgänglig finns emellertid anledning att förtydliga regleringen genom att även använda ordet ofullstän- dig. Straffansvaret för underlåtenhet att anmäla ändrade förhållanden bör komma till direkt uttryck i lagtexten. Ansvaret bör i dessa fall av rättssäkerhetsskäl vara avhängigt en författningsreglerad skyl- dighet att anmäla ändrade förhållanden. Det kan konstateras att en sådan anmälningsskyldighet gäller för de flesta socialförsäkrings- förmåner, för vissa migrationspolitiska förmåner och inom studie- stödet. Däremot finns det inte någon sådan skyldighet för den som får arbetslöshetsersättning eller ekonomiskt bistånd enligt social- tjänstlagen. Å andra sidan bygger utbetalningarna här på uppgifter avseende förfluten tid. Behovet av en kriminalisering av under- låtenhet att anmäla ändrade förhållanden i dessa fall är därför mycket begränsat. De bestämmelser om anmälningsskyldighet som finns i de olika förmånsförfattningarna finns endast i lag eller förordning. Med hänsyn till att den föreslagna straffskalan innehåller fängelse (se avsnitt 13.4.3) bör emellertid i lagtexten särskilt hänvisas till just lag eller förordning. I annat fall blir det nämligen möjligt för för- valtningsmyndigheter och kommuner att fylla ut straffstadgandet på ett sätt som skulle kunna komma i konflikt med 8 kap. 7 § andra stycket regeringsformen.2 2 Jfr bl.a. NJA 2005 s. 33.