sou · GUB341 · 2007-01-01 00:00:00 — uttalar i sina riktlinjer för genomförande och ut- värdering av restriktiva åtgärder att varje medlemsstat kan överväga möjligheten av tillfälliga nationella åtgärder enligt artikel 60.2 i EG- fördraget för denna situation. Artikel 60.2, som behandlats i kap. 3, är en undantagsbestämmelse som ger medlemsstaterna rätt att i vissa fall vidta ensidiga nationella åtgärder mot ett tredje land när det gäller kapitalrörelser och betalningar. Det finns alltså skäl att överväga svensk lagstiftning som möjlig- gör interimistisk frysning av tillgångar i i enlighet med ett frysningsbeslut från säkerhetsrådet eller någon sanktionskommitté under säkerhetsrådet. Ett sådant beslut skulle gälla under den korta 2 S/2005/83, s. 21, p. Översyn av sanktionslagens bestämmelser tiden som passerar fram till dess att beslutet genomförs i en EG- förordning. Under utredningsarbetets gång har det visat sig att frågan om en svensk lagstiftning om tillfälliga frysningsåtgärder inte är okontro- versiell. Det har anförts att fördröjningsproblemet inte är särskilt framträdande och att det, såvitt är känt, bara finns något enstaka konkret exempel där en listad person har dragit fördel av ett dröjs- mål med frysningens genomförande. Ett annat argument är att sä- kerhetsrådets resolutioner inte har innehållit några uttryck- liga tidsangivelser för genomförandet av ett frysningsbeslut i med- lemsstaterna och att därför inte kan vara folkrättsligt för- pliktat att agera . Det har också anförts att problemet får anses vara EG:s ansvar och att det är beslutsprocessen i gemen- skapen som måste bli snabbare. Behovet av en särskild svensk lag- stiftning skulle således kunna ifrågasättas. Det är svårt att inte uppfatta de invändningar som har gjorts mot förslaget om tillfälliga frysningsåtgärder som åtminstone delvis be- tingade av den motvilja som utpekandet av misstänkta terrorister i framför allt 1267-regimens sanktionskommitté väcker. Det kan uppfattas som stötande att vårt land skulle bidra till att göra ett rättsosäkert system effektivare. Å andra sidan torde, trots de uppenbara bristerna i fråga om rättssäkerhet, flertalet personer m.m. på 1267-regimens sanktions- lista vara utpekade på goda grunder. Saken kompliceras också av att flera sanktionsregimer som är verksamma är inriktade på re- gimföreträdare eller på personer som håller ett visst territorium eller deltar i strider i någon krigshärjad del av världen. I dessa fall är det lättare att med tillräcklig säkerhet peka ut de personer som FN vill påverka med beslutet och det råder ofta ingen tvekan om att det finns goda skäl för att frysa de tillgångar som dessa personer har placerat utanför det egna landets gränser. De flesta av oss känner till nu levande personer som det finns anledning att misstänkta för allvarliga folkrättsbrott och för att ha tillskansat sig medel på otillåtna sätt. Det finns dessvärre anledning att tro att sådana sanktionsregimer kan tillkomma även . Det är för sådana fall som en effektiv internationell frysningsaktion behövs och är berättigad. Det är uppenbart att ett dröjsmål med att genomföra ett frys- ningsbeslut i ett land eller en region kan utnyttjas av de personer som blivit uppsatta på en sanktionslista. För att säkerställa att en frysningsåtgärd inte skall bli verkningslös måste den kunna Översyn av sanktionslagens bestämmelser genomföras efter det att FN:s frysningsbeslut har blivit offentligt. Redan mot den bakgrunden, dvs. med hänsyn till åtgärdens brådskande karaktär får det anses föreligga en folkrättslig förpliktelse för och andra länder att vidta åtgärder till dess EG kan genomföra sanktionsbeslutet. Den omständigheten att även EG har anledning att överväga effektiviseringsåtgärder i sin hantering innebär inte att kan bortse från sina folkrättsliga förpliktelser. Det finns alltså ett behov av svensk lagstiftning som gör det möjligt att som en tillfällig åtgärd frysa tillgångar i i enlighet med ett frysningsbeslut från säkerhetsrådet eller en sanktionskommitté under rådet. Det sagda innebär inte ett accepterande av de procedurer som tillämpas för att föra upp personer som uppges ha anknytning till terrorism på sanktionslistor. I kap. 6 redovisas en genomgång av de krav som olika internationella instrument ställer på bl.a. FN:s och EU:s medlemsstater när det gäller mänskliga fri- och rättigheter. I samma kapitel finns en redogörelse för den arbete för en rättssäkrare hantering i säkerhetsrådet och en diskussion om hur arbetet kan bedrivas . 7.3.2Tillämpningen av artikel 60.2 i EG-fördraget Det kan vara så att en misstänkt terrorist eller terroristorganisation inte bedöms ha någon anknytning till ett visst tredje land som det inte heller är fråga om en EU-intern terrorist eller organi- sation. I sådana fall har EG ändå ansett sig ha behörighet att besluta om frysningsåtgärder med stöd av artiklarna 60.1, 301 och 308 i EG-fördraget. Frågan är hur artikel 60.2 i EG-fördraget skall tolkas om det blir nödvändigt att vidta nationella åtgärder mot personer och organisationer som inte har någon anknytning till ett visst tredje land och mot vilka EG inte vidtagit åtgärder. Enligt sin or- dalydelse ger bestämmelserna i denna artikel endast en möjlighet att, under de förutsättningar som anges där, besluta om nationella ekonomiska sanktioner i förhållande till tredje land, dess företrä- dare och personer med anknytning till dem. Artikel 308 gäller åt- gärder från gemenskapens sida som är nödvändiga för att inom den gemensamma marknadens ram förverkliga något av gemenskapens mål när EG-fördraget inte innehåller de nödvändiga befogenheterna. Eftersom emellertid artikel 308 i dessa fall har ansetts utvidga Översyn av sanktionslagens bestämmelser tillämpningsområdet för artikel 60.1, bör den på samma sätt kunna anses utvidga möjligheten till undantag enligt artikel 60.2. Det innebär bl.a. att en svensk lagstiftning om tillfälliga frysningsåtgärder kan omfatta även denna kategori. 7.3.3Utgångspunkter för en lag om tillfälliga frysningsåtgärder Frågan är hur ett svenskt instrument för tillfälliga nationella frys- ningsåtgärder skulle kunna utformas. Behovet av tillfälliga nationella åtgärder uppkommer framför allt i fråga om sanktionsregimer där en sanktionskommitté i FN har fastställt en sanktionslista avseende personer, grupper eller enheter vars ekonomiska tillgångar skall frysas. I 1267-regimen, för att ta ett exempel, beslutar sanktionskommittén ofta om ändringar och tillägg i sanktionslistan. finns ytterligare tio aktiva sanktionskommittéer under säkerhetsrådet, varav sex stycken fastställer sanktionslistor med föreskrifter om frysning av tillgångar.3 En svensk reglering som gör det möjligt att vidta tillfälliga nationella åtgärder bör gälla för samtliga sanktionsregimer där EG har att genomföra frysningsbeslut. De tillfälliga nationella åtgärder som diskuteras här skall gälla möjligt efter det att FN-beslutet trätt i kraft och fram till dess det motsvarande EG-beslutet träder i kraft. Det finns därför två huvudalternativ när det gäller en svensk lagreglering. Det ena alternativet är att i lag uppdra åt regeringen eller en myndighet att meddela interimistiska beslut i enlighet med FN:s frysningsbeslut, som gäller till dess EG:s beslut i samma fråga träder i kraft. Det andra alternativet som kan övervägas är en generell bestämmelse i sanktionslagen som automatiskt föreskriver interimistisk frysning i enlighet med FN-besluten. Det sistnämnda alternativet skulle emellertid komma i konflikt med den metod som tillämpar för att genomföra folkrättsligt bindande förpliktelser, den s.k. dua- listiska principen. 3 Se avsnitt 2.3 Översyn av sanktionslagens bestämmelser En stat kan på grund av grundlagsföreskrifter eller i landet erkända rättsgrundsatser betrakta internationella konventionsbestämmelser och beslut av mellanstatliga organ som en del av sin interna rätt. De kan t.ex. få direkt intern verkan så snart deras innehåll har offent- liggjorts i landet. Konventionsbestämmelser och beslut kan då tillämpas direkt av domstolar och andra myndigheter; det behövs inga interna föreskrifter varigenom de införlivas av den interna rättsordningen. Ett sådant system bygger på den s.k. monistiska principen. Dess motsats är den dualistiska principen, som utgår ifrån att det krävs särskilda internrättsliga regler för att konven- tionsbestämmelser eller beslut av mellanstatliga organ skall kunna tillämpas internt i landet. En stat kan ådra sig folkrättsliga förpliktelser inte bara genom att ingå en överenskommelse med en eller flera andra stater utan även till följd av ett beslut av en mellanstatlig organisation som staten tillhör. När en mellanstatlig organisation enligt sin konstitution kan rikta direktiv till medlemsstaterna efter enhälliga beslut är varje sådant beslut att jämställa med en ny internationell överenskom- melse.4 Så är fallet när fattar beslut enligt artikel 41 i . Annorlunda förhåller det sig med rekommenda- tioner, som inte har samma förpliktande karaktär som bindande beslut. Samarbetet i EU är mellanstatligt och EU kan fatta beslut som är folkrättsligt bindande för medlemsstaterna på de områden som omfattas av samarbetet. Samarbetet i EG är däremot överstatligt på de områden där medlemsstaterna har överfört lagstiftningskompe- tens till EG. Genom denna överföring har alltså EG behörighet att fatta beslut som är direkt tillämpliga i medlemsstaterna. I RF kommer det dualistiska synsättet på förhållandet mellan folkrätt och nationell rätt till uttryck i 10 kap. 5 § tredje stycket, som innehåller följande: Föreskrivs i lag att en internationell över- enskommelse skall gälla som svensk rätt, får genom be- slut i den ordning som anges i andra stycket föreskriva att också en framtida, för riket bindande ändring i överenskommelsen skall gälla här i riket. Sådant beslut får endast avse framtida ändring av be- gränsad omfattning. I har alltså den dualistiska principen tillämpats . Det finns emellertid inga lagfästa regler för hur inter- 4 Se t.ex. SOU 1974:100 Internationella överenskommelser och svensk rätt, s. 35 Översyn av sanktionslagens bestämmelser nationella föreskrifter skall införlivas med intern rätt. Enligt den praxis som har tillämpats krävs inga särskilda åtgärder om de inter- nationella föreskrifterna endast berör staten som sådan, dvs. dess rättigheter och skyldigheter i förhållande till annan stat. Om de internationella föreskrifterna däremot berör myndigheters eller en- skildas handlande är utgångspunkten att det krävs en särskild stats- rättslig akt för att göra dem tillämpliga här i landet. Bestämmel- serna skall då införlivas med den svenska rättsordningen genom samma slags författning som skulle ha kommit ifråga om det om- råde de rör skulle ha reglerats utan att en internationell överens- kommelse eller ett beslut hade förelegat.5 När det gäller metoderna för att införliva internationella före- skrifter med svensk rätt har såväl transformation som inkorpora- tion använts. Transformation innebär att de internationella före- skrifterna på lämpligt sätt ges motsvarighet i internrättsliga före- skrifter. Vanligen arbetas de internationella föreskrifterna om så att den interna regleringen får en systematisk, lagteknisk och redak- tionell utformning som överensstämmer med vad som är brukligt i den nationella lagstiftningen. Inkorporation innebär att det i en lag eller annan författning fö- reskrivs att de internationella föreskrifterna skall användas som rättsnorm av de nationella myndigheterna. Inkorporationsmetoden kan bara användas när de internationella föreskrifterna har en sådan utformning att de kan tillämpas direkt av nationella domstolar och andra myndigheter. Inkorporation medför att de internationella föreskrifterna införs i den interna rättsordningen i oförändrad form. De nationella myndigheterna skall då lägga de internationella föreskrifternas autentiska text till grund för sin rättstillämpning. En naturlig följd av detta blir att bestämmelserna tolkas med tillämpning av folkrättsliga tolkningsregler. Vid tillkomsten av sanktionslagen förutsattes det att FN:s säker- hetsråds beslut om sanktioner skulle komma att transformeras ge- nom omarbetning till vanlig författningstext. Transformation är också den metod som har rekommenderats när det gäller att inför- liva bindande beslut av en mellanstatlig organisation med svensk rätt. Som skäl har anförts att sådana beslut ofta är resultat av kom- promisser och formulerade i vagt hållna ordalag, varför de inte är ägnade att tillämpas direkt.6 5Se SOU 1974:100 s. 47 ff 6Se SOU 1974:100 s. 60 och 103 f. Översyn av sanktionslagens bestämmelser Det bör i enlighet med vad som har anförts införas regler i sank- tionslagen som gör det möjligt att i snabbt genomföra rik- tade frysningsbeslut från eller från någon sank- tionskommitté under säkerhetsrådet. Det svenska genomförandet skall avse den korta tiden från säkerhetsrådets frysningsbeslut fram till dess att EG har genomfört sanktionerna i en direkt tillämplig EG-förordning. Den dualistiska principen innebär att det inte är möjligt att införa en generell bestämmelse i sanktionslagen som automatiskt föreskriver frysning i enlighet med FN:s beslut. Den modell som framstår som lämpligast är i stället att en myndighet under regeringen får i uppdrag att genomföra frysningsbeslutet. När det gäller genomförandet av FN:s säkerhetsråds resolution (2001) föreslår utredningen en ny lag om frysning av till- gångar för misstänkta terrorister m.fl. I avsnitt 5.5.4 redovisas ut- redningens överväganden när det gäller valet av beslutsmyndighet för frysningsbeslut enligt den lagen. Enligt förslaget skall åklagare vara första beslutsmyndighet. Valet av åklagare som beslutsmyn- dighet är främst motiverat av den bevisprövning som skall göras enligt den föreslagna lagen. Den bestämmelse i sanktionslagen som diskuteras här bygger emellertid inte på någon bevisprövning. Det skall över huvud taget inte i det enskilda fallet göras någon prövning mot kriterier eller liknande. Det är däremot av avgörande betydelse att beslutet kan genomföras så snabbt som möjligt och utan fördröjning nå de ban- ker och andra företag som skall verkställa det. Mot den bakgrunden framstår det som lämpligast att anförtros upp- giften att genomföra besluten om tillfällig frysning. Systemet bör omfatta samtliga sanktionsregimer i vilka sådana beslut fattas av säkerhetsrådet eller av någon sanktionskommitté under säkerhets- rådet. beslut skall meddelas utan dröjsmål och i enlighet med de aktuella FN-besluten. Några begränsningar bör dock finnas. uppdrag ska endast avse riktade sanktioner, dvs. sanktioner som riktas mot fysiska eller juridiska personer, grupper eller enheter. Vidare ska det finnas en befintlig EG-förordning som omfattar den aktuella sanktionsregimen, som t.ex. är fallet i fråga om de sanktionsregimer som är uppräk- nade i avsnitt 2.3. I dessa fall står det klart att EG kommer att genomföra sanktionerna. Översyn av sanktionslagens bestämmelser Eftersom endast fysiska och juridiska personer kan ha tillgångar och skulder är det uppenbart att banker etc. ytterst sällan kommer att verkställa frysningsåtgärder eller tillhandahållandeförbud mot grupper eller enheter. I den mån det kan förekomma att en fysisk eller juridisk person som inte själv är listad har en så säker anknytning till en terrorgrupp att en bank skulle kunna vägra att genomföra en transaktion till honom torde det också krävas någon utredning av förhållandena. Det kan därför förefalla överflödigt att låta tillfälliga frysningsåtgärder omfatta även grupper och enheter. Eftersom dessa kommer att omfattas av förordningen när den kompletterade förteckningen blir gällande bör de emellertid också i princip kunna träffas av en tillfällig åtgärd. beslut skall endast vara riktade mot de in- stitutioner som står under dess tillsyn, som banker, andra kreditin- rättningar och liknande verksamheter, men inte till allmänheten. Genom ett sådant beslut blir det möjligt att frysa och hindra de innehav och transaktioner som rör större belopp och som inte hanteras utanför kreditväsendets institutioner. Det är orealistiskt att tänka sig att kännedom om ett beslut skulle kunna nå ut till en vidare krets som ett tillfälligt frysningsbeslut kan förväntas vara i kraft. Besluten skall vara straffsanktionerade i sanktionslagens straff- stadgande. Ett frysningsbeslut är en mycket ingripande åtgärd. Det kan därför framstå som närmast självklart att ett sådant beslut, även om det är tillfälligt, skall kunna överklagas. De beslut som det nu är fråga om kommer emellertid att gälla under en , ca 3 – 5 da- gar. För att kunna överklaga beslutet skall den utpekade dels få kännedom om beslutet och om överklagandemöj- ligheten, dels formulera ett överklagande, eventuellt efter att ha kontaktat juridiskt biträde. Domstolen skall därefter, på det be- slutsunderlag som klaganden lägger fram, pröva om Finansinspek- tionens beslut är riktigt, dvs. om det är förenligt med säkerhetsrå- dets sanktionsbeslut. Mot den bakgrunden kan det hävdas att det saknas förutsätt- ningar för en seriös överprövning av beslut och att det därför inte bör gå att överklaga dessa. Översyn av sanktionslagens bestämmelser Med hänsyn till åtgärdens karaktär, till att det inte helt kan ute- slutas att tiden mellan säkerhetsrådets och EG:s beslut blir längre än de och att det kan förekomma fel i besluten föreslår utredningen trots det anförda att Finansinspek- tionens beslut skall kunna överklagas. De invändningar som kan göras mot inspektionens beslut måste dock vara begränsade till att avse närmast formella fel i beslutet, som att säkerhetsrådets sanktionsbeslut inte omfattas av någon EG-förordning eller att det är fråga om en namnförväxling. Någon prövning av bevisningen eller i övrigt av underlaget för säkerhetsrådets eller sanktionskommitténs beslut kan inte göras. Med hänsyn till vad överprövningen skall innehålla bör beslut över- klagas till förvaltningsdomstol. Regeringens fullmakt att i genomföra beslut från FN och EU om internationella sanktioner regleras i 3 och 4 §§ sanktionsla- gen. Av 3 § framgår när regeringen får meddela beslut om sanktio- ner. Enligt lagrummets första stycke får det ske med anledning av ett beslut eller en rekommendation som avses i 1 § första stycket. Det är alltså fråga om internationella sanktioner som har beslutats eller rekommenderats av i överensstämmelse med FN:s stadga eller som har beslutats i överensstämmelse med bestämmelserna om en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik i och som syftar till att upprätthålla eller återställa in- ternationell fred och säkerhet. Förfarandet består formellt av två led. Regeringen meddelar dels ett förordnande om att sanktioner enligt lagen skall genomföras, dels ett beslut om mera detaljerade föreskrifter om förbud. Förordnandet skall överlämnas till riksda- gen för godkännande. Föreskrifterna skall gälla förbud i förhål- lande till en blockerad stat i fråga om vissa angivna ämnen. Reger- ingens fullmakt är utformad som ett generellt bemyndigande att vidta alla de åtgärder av sanktionskaraktär som faller inom ramen för det delegerade området. Efter inträde i EU har regeringen över huvud taget inte använt sig av 3-4 §§ i sanktionslagen för att genomföra sanktioner, vilket beror på att sanktionerna i stor utsträckning har genomförts i direkt tillämpliga EG-förordningar eller att de har kunnat genomföras med stöd av befintliga svenska författningar. Översyn av sanktionslagens bestämmelser därför ifrågasättas om bestämmelserna över huvudtaget har någon funktion att fylla numera. Eftersom det emellertid inte helt kan uteslutas att EG i något fall inte kan genomföra sanktioner som har beslutats av FN eller EU bör regeringens möjlighet att genomföra sanktioner finnas kvar för sådana fall. Innehållet i regeringens fullmakt och formerna för dess möjlig- het att genomföra sanktioner var föremål för översyn sanktionslagsutredning. Utredaren ansåg då att regeringens be- myndigande borde begränsas till att gälla sanktioner som vidtas i freds- och säkerhetsbevarande syfte, vilket alltid är fallet med FN- sanktioner men inte behöver gälla beslut i GUSP. Motiveringen var att det i dessa fall fick anses vara extra brådskande att vidta åtgär- der. Sanktioner som vidtas i andra syften ansåg utredaren däremot borde kunna genomföras genom sedvanlig nationell lagstiftning. Beträffande beslut i GUSP betonade utredaren att regeringens be- myndigande endast borde kunna utnyttjas när besluten lämpade sig att genomföra genom föreskrifter och nationella åtgärder måste vidtas omedelbart.7 När det gällde formerna för medver- kan ansåg utredaren att ett godkännande av i efterhand av regeringens tillämpningsförordnanden kunde undvaras i fråga om bindande beslut från . Den uppfattningen motiverades med att inte har något val i de situationer som avsågs med lagen, utan är folkrättsligt förpliktat att genomföra så- dana beslut. När det gällde rekommendationer från säkerhetsrådet och beslut i GUSP ansåg utredaren att ett särskilt insynskrav för borde bibehållas, men att en samrådsskyldighet med ut- rikesnämnden skulle ersätta godkännande.8 lagstiftningsärende instämde regeringen i utredarens uppfattning att bemyndigandet borde vara begränsat till sanktioner som vidtas i freds- och säkerhetsbevarande syfte. I frågan om riks- dagens medverkan ansåg dock regeringen att den rådande ord- ningen med riksdagsgodkännande borde behållas också för framti- den. Enligt propositionen skulle ett genomförande av sanktioner på nationell nivå komma att ha stor utrikespolitisk betydelse och kräva särskilda överväganden, även om sanktionerna har beslutats av eller inom ramen för GUSP. Regeringen an- såg därför att det saknades anledning att frångå den gällande ord- ningen för insyn och kontroll.9 7Se SOU 1995:28, s. 54 f. 8Se SOU 1995:28, s. 59 ff. 1995/96:35, s. 18 Översyn av sanktionslagens bestämmelser De skäl som anfördes lagstiftningsärende får anses ha bärkraft även . Regeringens bemyndigande bör därför även vara begränsat till att genomföra sådana sanktioner som vidtas i freds- och säkerhetsbevarande syfte. Också formerna för regeringens möjlighet att genomföra sanktioner bör behållas. Ett tillkommande skäl för att bibehålla en ordning där god- känner beslutet är utvecklingen mot riktade sanktioner varav åt- skilliga träffar enskilda utan anknytning till regimen i ett visst land. Också den omständigheten att ett regeringsbeslut förutsätter att EG inte har kunnat fatta beslut i ärendet kan motivera att uppmärksammas på frågan. Regeringens beslut att tillämpa sank- tionslagen bör därför föreläggas för godkännande inom en månad. Om detta inte sker och inte godkänner be- slutet förfaller beslutet. I enlighet med vad som har anförts ovan i avsnitt 7.2 bör begrep- pet blockerad stat i 4 § sanktionslagen utmönstras och ersättas med en stat, ett område, en fysisk eller juridisk person, en grupp eller en enhet. Ändringen är motiverad av behovet att anpassa sanktionslagen till den internationella utvecklingen på området. Regeringen kommer därigenom att kunna genomföra riktade sank- tioner mot utpekade personer som inte har någon särskild anknyt- ning till regimen i en viss stat. 7.5Begränsningar i regeringens behörighet Översynen skall enligt direktiven ske mot bakgrund av bestämmel- serna i 8 kapitlet RF. En fråga som utredningen har att ta ställning till är om de nya sanktionsformerna ryms inom det befintliga be- myndigandet enligt 4 § sanktionslagen eller om de i annat fall kan hänföras till något av de ämnen inom vilka enligt 8 kap. 7 § RF kan delegera föreskriftsmakt till regeringen. kan enligt 8 kap. 7 § första stycket 3 p RF bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor, av pengar eller av andra tillgångar, tillverkning, kommunikationer, kreditgivning, näringsverksamhet, ransonering eller utformning av byggnader, anläggningar och bebyggelsemiljö. Stadgandet avser i huvudsak reglering av ekonomisk verksamhet och har stor räck- vidd.