sou · GUB341 · 2007-01-01 00:00:00 — Emellertid kan det tänkas situationer där en grupp har tillgångar i sin besittning, som t.ex. om kontanter påträffas som inte kan hänföras till någon fysisk eller juridisk person, men som uppenbar- ligen har insamlats för en viss grupps räkning eller kontrolleras och används av en grupp. I sådana fall bör frysningsbestämmelsen kunna vara tillämplig. Att en grupp inte kan äga tillgångar hindrar inte heller att sådana kan ställas till förfogande för den, t.ex. genom en insamling. Ett sådant tillhandahållande omfattas av förbudet i paragrafens tredje stycke, som föreskriver att ekonomiska tillgångar och finansiella tjänster inte får, direkt eller indirekt, tillhandahållas någon som av- ses i första stycket och andra stycket 1 och 2. Med finansiella tjänster avses alla tjänster som förekommer på finansmarknaden, som bank- och försäkringsverksamhet. Även här är utgångspunk- ten att förbuden är avsedda att vara heltäckande. Förbudet mot att tillhandahålla ekonomiska tillgångar omfattar all egendom och är avsett att täcka sådan egendom som inte tillhör dem som träffas av frysningsbeslutet. Tillhandahållandeförbudet utgör, tillsammans med frysningen, ett hinder för alla slags ekono- miska transaktioner med den som avses med ett frysningsbeslut. Det hindrar således inte bara penninglån, gåvor och olika former av bistånd utan också utbetalningar av lön, köp, försäljningar och andra affärsuppgörelser, allt i den mån de inte täcks av undantag enligt 6 §. Beslut om frysning av ekonomiska tillgångar samt om förbud att tillhan- dahålla ekonomiska tillgångar och finansiella tjänster meddelas av åkla- garen. Beslut skall meddelas utan dröjsmål om det kan ske utan att det äventyrar fortsatt utredning och lagföring av den brottslighet saken rör. Vid åklagarens handläggning av ärenden enligt denna lag gäller inte vad som sägs i 32 § förvaltningslagen (1986:223). Åklagarens beslut gäller . I tredje paragrafen första stycket anges att det är åklagaren som fat- tar beslut om frysning av ekonomiska tillgångar samt om förbud att tillhandahålla ekonomiska tillgångar och finansiella tjänster. Det får ankomma på att bestämma hur de aktuella utredningarna skall organiseras inom myndigheten. I kap. 5.5.4 och 5.5.5 redovisas utredningens överväganden om åklagarens roll i dessa fall och hur de föreslagna bestämmelserna förhåller sig till de straffprocessuella reglerna. Åklagaren skall besluta om frysning av ekonomiska tillgångar samt om förbud att tillhandahålla ekonomiska tillgångar och finan- siella tjänster när han får information om något som utgör grund för skälig misstanke om terroristbrott. Sådan information torde i stor utsträckning komma från myndigheter i andra länder, antingen direkt eller via svensk polis eller säkerhetspolis, och avse misstanke om terroristhandlingar och finansiering av terroristhandlingar ut- omlands. Om den person, grupp eller enhet som misstankarna av- ser inte vistas i och inte har tillgångar här innebär åklaga- rens beslut att den misstänkte inte kan flytta pengar hit utan att de blir frysta. Beslutet innebär också att det blir förbjudet att tillhan- dahålla personen eller gruppen medel härifrån, t.ex. genom insam- lingsverksamhet. Det ligger i sakens natur att ett beslut om frysning m.m. skall meddelas utan dröjsmål så snart tillräckliga förutsättningar förelig- ger. Om det t.ex. skulle pågå en utredning om terroristbrott mot den misstänkte kan det emellertid finnas skäl för åklagaren att av- vakta med ett frysningsbeslut till dess ett sådant kan meddelas utan att äventyra fortsatt utredning eller lagföring för brottet. Andra meningen i första stycket ger utrymme för att beakta intresset av att en pågående utredning här i landet eller hos en utländsk myn- dighet kan genomföras. Syftet med ett frysningsbeslut är preventivt; det skall hindra att tillgångar används för att finansiera terroristhandlingar. Enligt den föreslagna lagtexten skall emellertid även den som skäligen kan misstänkas för att ha begått ett terroristbrott kunna träffas av ett frysningsbeslut. Det innebär att t.ex. den som är föremål för utred- ning om terroristbrott kan få sina tillgångar frysta om misstankeni- vån är tillräcklig. Detsamma gäller den som är dömd för ett sådant brott. Om brottet ligger långt tillbaka i tiden och det saknas skäl för misstanke om aktuell terroristisk verksamhet bör beslutet efter kompletterande utredning kunna hävas med tillämpning av 4 §. Enligt 32 § förvaltningslagen är flertalet av förvaltningslagens (1986:223) bestämmelser inte tillämpliga i fråga om åklagarmyn- digheternas brottsbekämpande verksamhet. I andra stycket före- skrivs att det som sägs i 32 § förvaltningslagen inte skall gälla vid åklagarens handläggning av ärenden enligt frysningslagen, vilket följaktligen innebär att förvaltningslagen är tillämplig när frys- ningslagen inte innehåller avvikande regler. Om det inte längre finns skäl för ett beslut enligt 2 § skall beslutet genast hävas. Ett beslut enligt 2 § skall också hävas om den som beslutet avser blir fö- remål för åtgärder enligt en förordning om ekonomiska sanktioner som har beslutats av Europeiska gemenskapen. Bestämmelserna har behandlats i avsnitten 5.4.4 och 5.5.5. I paragrafens första stycke föreskrivs att ett beslut enligt 2 § ge- nast skall hävas om det inte längre finns skäl för det. Om de om- ständigheter som har föranlett ett beslut enligt 2 § inte längre före- ligger eller det efter kompletterande utredning inte skäligen kan misstänkas att den person, grupp eller enhet som avses med beslu- tet kommer att använda tillgångar för att finansiera terroristhand- lingar, skall beslutet hävas. Ett beslut enligt 2 § om frysning av ekonomiska tillgångar samt om förbud att tillhandahålla ekonomiska tillgångar och finansiella tjänster är inte tidsbegränsat. Det är därför nödvändigt att beslutet och grunderna för detta omprövas kontinuerligt. Omprövningen kommer normalt att göras på ett bättre beslutsunderlag än det ur- sprungliga beslutet. Omprövningen bör gälla frågan om det skäli- gen kan misstänkas att den som beslutet gäller planerar att begå, försöker att begå eller medverkar till terroristbrott. Om så inte är fallet skall beslutet hävas. Den omständigheten att någon har begått eller misstänks för att ha begått ett terroristbrott får vägas in i den bedömningen. Betydelsen av ett sådant förhållande måste bedömas från fall till fall och bl.a. bero på brottets allvar och hur som har passerat efter brottet. Beslut i brottmål om kvarstad och beslag enligt bestämmelserna i 26 och 27 kap. skall ha företräde framför ett beslut enligt 2 §. Egendom skall också kunna förverkas utan att beslutet hindrar det. I paragrafen anges att beslut i brottmål om kvarstad och beslag skall ha företräde framför ett beslut enligt 2 §. Vidare föreskrivs att egendom också skall kunna förverkas utan att beslutet hindrar det. När det gäller skillnaderna mellan reglerna i denna lag och de straffprocessuella reglerna om kvarstad och beslag hänvisas till kap. 5.5.5. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får medge undan- tag från ett beslut enligt 2 § när det är nödvändigt för att tillgodose grundläggande behov eller, i särskilda fall, för att betala extraordinära kostnader. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela kom- pletterande föreskrifter om undantag från beslut enligt 2 §. Bestämmelserna har behandlats i avsnitt 5.5.5. I paragrafens första stycke föreskrivs att regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer får medge undantag från ett be- slut enligt 2 § om det är nödvändigt för att tillgodose grundläg- gande behov eller, i särskilda fall, för att betala extraordinära kost- nader. Bestämmelsen är utformad med undantagen i EG-förordning 881/2002 som förebild. Artikel 2 a i EG-förordningen föreskriver bl.a. att bestämmelserna i artikel 2 om frysning och tillhandahållan- deförbud inte skall vara tillämpliga på penningmedel eller ekono- miska resurser om det på visst sätt blivit fastställt att de är nödvän- diga för att täcka grundläggande utgifter eller extraordinära kost- nader. Med grundläggande utgifter avses bl.a. betalning av livsme- del, hyra, amorteringar och räntor på bostadskrediter, mediciner och läkarvård, skatter, försäkringspremier och avgifter för sam- hällstjänster. Vad som menas med extraordinära kostnader anges inte i förordningen. Med utgångspunkt i hur artikel 2 a är avfattad måste bestämmelsen förstås så att den avser andra kostnader än sådana som är nödvändiga för att tillgodose grundläggande mänsk- liga behov och för vilka det ändå är rimligt att medge undantag från frysning och tillhandahållandeförbud. Det blir alltså fråga om en skälighetsbedömning i vilken bl.a. skall göras en avvägning mellan den enskildes behov, ändamålet med kostnaden och syftet med frysningen och tillhandahållandeförbudet. I andra stycket föreskrivs att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela kompletterande föreskrifter om undantag från beslut enligt 2 §. Åklagarens beslut enligt denna lag får överklagas hos . Vid överklagande gäller lagen (1996:242) om domstolsärenden. Klaganden har rätt att ta del av det som har tillförts ärendet med de be- gränsningar som följer av 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen (1980:100). Bestämmelserna har behandlats i avsnitt 5.5.5. I paragrafens första stycke anges att åklagarens beslut enligt lagen får överklagas hos . I andra stycket föreskrivs att lagen (1996:242) om domstolsären- den gäller vid överklagande. Det innebär att tingsrättens beslut kan överklagas till . I tredje stycket föreskrivs att klaganden har rätt att ta del av det som har tillförts ärendet med de begränsningar som följer av 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen. Begränsningen innebär att handlingar och annat material inte får lämnas ut i den mån det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sek- retessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I ett sådant fall skall myndigheten på annat sätt lämna upplysning om vad materialet in- nehåller, i den mån det behövs för att den enskilde skall kunna ta tillvara sin rätt och under förutsättning att det kan ske utan allvar- lig skada för det intresse som sekretessen skall skydda. Vid överklagande av ett beslut skall offentligt biträde förordnas för den som beslutet avser om detta är en fysisk person och det inte måste antas att behov av biträde saknas. Bestämmelserna har behandlats i avsnitt 5.5.5. I paragrafen föreskrivs att offentligt biträde skall förordnas vid överklagande av ett beslut enligt 2 §, om den som beslutet avser är en fysisk person och det inte måste antas att behov av biträde sak- nas. Allmänna bestämmelser om offentligt biträde finns i lagen (1996:1620) om offentligt biträde. Bestämmelser som rör frågor om offentliga biträden finns också i rättshjälpslagen (1996:1619), till vilken lagen om offentligt biträde hänvisar. Vem som får för- ordnas till offentligt biträde framgår av 5 § lagen om offentligt bi- träde jämfört med 26 § rättshjälpslagen. Till biträde får förordnas en advokat, en biträdande jurist på advokatbyrå eller någon annan som är lämplig för uppdraget. Den som uppsåtligen underlåter att följa ett beslut enligt 2 § som har meddelats av åklagaren eller rätten, döms till böter eller fängelse i högst eller, om brottet är grovt, till fängelse i högst . Den som begår gärningen av grov oaktsamhet döms till böter eller till fängelse . Till ansvar enligt denna paragraf skall inte dömas om brottet är ringa. Till ansvar skall inte heller dömas för anstiftan av eller medhjälp till en gärning som avses i denna paragraf. I paragrafen straffbeläggs underlåtenhet att efterkomma ett beslut enligt 2 § som fattats av åklagaren eller rätten. Paragrafen överens- stämmer i övrigt med 8 § i sanktionslagen och bör tillämpas på motsvarande sätt. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar fö- reskrifter om vilka åklagare som är behöriga att handlägga ärenden enligt denna lag. Antalet ärenden enligt frysningslagen torde bli begränsat. Det kan emellertid antas att vissa av dessa ärenden kan rymma svåra rättsliga bedömningar. Bestämmelsen syftar till att säkerställa att tillämp- ningen blir enhetlig och att ärendena handläggs av åklagare med tillräcklig erfarenhet och kompetens. Föreskrifterna skall avse såväl vem som skall vara behörig att fatta frysningsbeslut enligt 2 § som åtalsbeslut enligt 9 §. 10Upphävande av lagen (1994:69) med bemyndigande att tillämpa lagen (1971:176) om vissa internationella sanktioner i fråga om en handelsblockad mot beslutade om sanktioner genom resolution 883 (1993) sedan hade underlåtit att utlämna de personer som anklagats för sprängningen av ett amerikanskt passagerarplan över Lockerbie i och bidra till utredningen av en händelse som innebar att ett franskt passagerarplan sprängdes över . Lagen innebär att regeringen bemyndigas att med anledning av säkerhetsrådets resolution förordna att 3-5 §§ och 7a-7c §§ i den då gällande lydelsen av sanktionslagen skall tillämpas i fråga om en handelsblockad mot . Om säkerhetsrådets beslut helt eller delvis återkallas eller förfaller eller förhållandena ändras så att syftet med ett förordnande inte kvarstår skall regeringen så snart det kan ske i motsvarande mån upphäva ett förordnande eller föreskrifter som har meddelats med stöd av ett sådant. suspenderade säkerhetsrådet sanktionerna mot sedan landet hade tillmötesgått en del av de krav som säkerhetsrådet hade ställt. Regeringen upphävde förordningarna men lagen med bemyndigandet stod kvar för den händelse säkerhetsrådet skulle häva suspensionen och sanktionerna åter träda i kraft. Först hävde säkerhetsrådet sanktionerna slutligt. Eftersom lagen då inte hade tillämpats hade den fallit i glömska och blev inte upphävd. Den är emellertid obsolet och bör nu upphävas. Den uppmärksamma läsaren undrar naturligtvis varför detta be- myndigande finns i en lag och inte i en förordning i enlighet med bestämmelserna i sanktionslagen. Av betänkande1 framgår att utskottet hade tillstyrkt att skulle godkänna regeringens förordnande2 om tillämpning av vissa paragrafer i sanktionslagen. Riksdagsbehandlingen försenades emellertid och 11993/94:UU17 s.3 Upphävande av lagen 1994:69 förordnandet upphörde därför att gälla. För att säkerställa att sanktionsbestämmelserna åter skulle bli gällande hemställde utskottet att genom lag skulle bemyndiga regeringen att meddela det förordnande som proposi- tionen avsåg. Översyn av lagen (1996:95) om vissa Beslut vid regeringssammanträde den En särskild utredare skall se över lagen (1996:95) om vissa interna- sanktioner (sanktionslagen), främst i syfte att anpassa den till det internationella regelverket på området. Utredaren skall också utreda möjligheterna till, och i förekommande fall föreslå, anpassningar, förenklingar och förbättringar av lagens tillämpnings- område, procedurregler, definitioner, straffstadgande och kopplingar till befintlig och framtida EU- och folkrätt. undertecknades i fördraget om upp- rättande av en (det konstitutionella för- draget). Enligt plan skall fördraget träda i kraft . Ett ikraftträdande av fördraget kommer att medföra behov av lagändringar på sanktionsområdet. Utredaren ges i uppdrag att lägga fram lagförslag som har som utgångspunkt att det konstitutionella fördraget träder i kraft . Därutöver skall även ett alternativt förslag läggas fram, baserat på det nuvarande EU-rättsliga regelverket. Det svenska regelverket om internationella sanktioner sågs senast över av . Den tillsattes 1993 och den lade fram ett betänkande med förslag till en ny sanktionslag (SOU 1995:28). Översynen ledde till att antog lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner, som trädde i kraft . Den ersatte då lagen (1971:176) om vissa internationella sanktioner och innebar framför allt en anpassning av lagstiftningen på området till de krav som ställdes med anledning av medlemskap i unionen (EU). Sanktionslagen är huvudsakligen en fullmaktslag som kan använ- das för att snabbt genomföra internationella sanktioner som före- skrivs i dels beslut eller rekommendationer av () säkerhetsråd, dels beslut som fattats enligt EU:s bestämmel- ser om en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik (GUSP) och som syftar till att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. Sanktionslagen innehåller följande bestämmelser. I 1 § be- skrivs lagens användningsområde, enligt vad som redogjorts för ovan. I 2 § återfinns definitioner av begreppen blockerad stat och tredje land. I 3-5 §§ redogörs för beslutsproceduren vid nationellt genomförande av sanktioner. I huvudsak består denna del av ett bemyndigande för regeringen att förbjuda skilda typer av förfaran- den i förhållande till en blockerad stat. Proceduren är konstruerad så att i efterhand måste godkänna regeringens förord- nande att tillämpa lagen. I 6 § finns bestämmelser om upphävande av regeringens beslut och i 7 § regleras möjligheten att få undantag från sådana förbud som regeringen meddelat. Lagens 8 § innehåller ett straffstadgande som är tillämpligt om någon bryter mot förbud som regeringen meddelat. Straffskalan löper från böter till fängelse i högst medan brott som är ringa, liksom anstiftan och medhjälp, inte medför något straffansvar. Straffstadgandet är även tillämpligt om någon bryter mot vissa förbud i förhållande till tredje land, som meddelats av EG. I 9 § regleras svensk domsrätt vid brott mot lagen och i 10 § stadgas att åtal för brott mot lagen endast får väckas efter förordnande av regeringen eller den myn- dighet regeringen bestämmer. Regeringen har, genom förordningen (1993:1467) med bemyndigande för Riksåklagaren att förordna om väckande av åtal i vissa fall, uppdragit åt Riksåklagaren att meddela sådana förordnanden. I 11 och 12 §§ finns föreskrifter om förver- kande vid brott mot lagen, medan 13 och 14 §§ reglerar möjlighe- terna till avvisning och användning av vissa typer av tvångsmedel. Lagens 15 § stadgar en skyldighet för regeringen att i svensk för- fattningssamling tillkännage vilka EG-förordningar som medför straffansvar enligt 8 §. Lagen avslutas med vissa övergångsbestäm- melser, som bl.a. föreskriver att den tidigare sanktionslagen skall fortsätta att gälla beträffande sådana förordnanden och föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen. Vad gäller det straffrättsliga ansvaret kan också nämnas att, om pengar eller andra tillgångar insamlats, tillhandahållits eller motta- gits i syfte att användas för att begå bl.a. terroristbrott, kan straff- ansvar även uppkomma enligt bestämmelserna i lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, m.m. Sedan sanktionslagen trädde i kraft har den ändrats vid totalt fyra tillfällen, varav de tre första ändringarna alla syftade till att an- passa lagen till efter det att trätt i kraft. Den fjärde ändringen innebar en ren konsekvensänd- ring med anledning av att lagen (1960:418) om straff för varu- smuggling ersattes av lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Som har framgått ovan syftar den svenska sanktionslagstiftningen huvudsakligen till att genomföra de internationella sanktioner som beslutas av och . Detta avsnitt syftar till att ge en kort bakgrund till det internationella regelverket på området. När beslutar om internationella sanktioner sker det med stöd av kapitel VII i , som handlar om ingripande i händelse av hot mot freden, fredsbrott och angrepps- handlingar, och då främst artikel 41. identifierar därvid själv om en sådan situation föreligger, som motiverar sank- tioner, och beslutar vilka sanktioner som skall inrättas samt, i mån av tillämplighet, vilka kriterier som skall uppfyllas för att sanktio- nerna skall hävas eller övervägas på nytt. När en ny sanktionsregim beslutas inrättar ofta även ett särskilt organ, en s.k. sanktionskommitté, som får i uppdrag att övervaka och admi- nistrera sanktionernas genomförande. Sådana sanktionskommittéer kan i viss mån också påverka sanktionernas tillämpning genom att de antar egna regelverk När sanktioner mot enskilda individer och organisationer är aktuella får dessutom sanktionskommittéerna ofta i uppdrag att besluta sanktionslistor över dem som skall träffas av sanktionerna. Trots att de är folkrättsligt bindande blir de reso- lutioner om internationella sanktioner som antar dock inte tillämpliga i utan måste genomföras, antingen gemensamt, inom ramen för gemenskapsrätten, eller na- tionellt. När beslutar om internationella sanktioner kan det vara fråga om antingen ett genomförande av sådana FN-sank- tioner som behandlas ovan eller om självständiga EU-sanktioner. Oavsett bakgrunden måste sanktionerna alltid ha en folkrättsligt legal grund samt syfta till att EU uppnår något eller några av de mål som anges i artikel 11 i Unionsfördraget och som utgör ramen för EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik. Beslutsordningen vid genomförande av internationella sanktioner är ganska kompli- cerad beroende på att åtgärderna är pelaröverskridande och även omfattar områden som faller under exklusiv nationell behörighet. Enligt fast praxis är en utgångspunkt att EU antar en gemensam ståndpunkt enligt artikel 15 i Unionsfördraget. En sådan stånd- punkt binder medlemsstaterna folkrättsligt men är, i likhet med en FN-resolution, inte direkt tillämplig i . För att så skall bli fallet krävs ytterligare genomförandeåtgärder. I den mån sanktio- nerna faller under EG:s behörighet sker genomförandet genom antagande av EG-förordningar, som är direkt tillämpliga i med- lemsstaterna. De tillämpliga rättsliga grunderna är därvid främst artikel 60 i EG-fördraget, som rör kapitalrörelser och betalningar, och artikel 301 i samma fördrag, som används för att avbryta eller begränsa de ekonomiska förbindelserna med tredje land. I några sanktionsregimer har EG även beslutat sanktioner mot enskilda individer och organisationer. Så har t.ex. skett beträffande terro- rister samt beträffande personer som är åtalade av, eller motarbetar det arbete som utförs av, Internationella tribunalen för det . I dessa fall har artiklarna 60 och 301 i EG-fördraget inte ansetts tillräckliga som rättslig grund, eftersom dylika personer saknat tillräcklig koppling till ett bestämt tredje land. EG-förord- ningarna om dessa sanktioner har därför även grundats på artikel 308 i EG-fördraget. Artikel 308 kan användas när en åtgärd från EG är nödvändig för att inom den gemensamma marknadens ram förverkliga något av gemenskapens mål, men EG-fördraget inte innehåller någon uttrycklig rättslig grund. I många fall genomförs en sanktionsregim på flera olika plan. De åtgärder som faller under EG:s behörighet genomförs genom EG-förordningar medan resten tas om hand av nationell lagstiftning. I det konstitutionella fördraget har artiklarna 60 och 301 i EG- fördraget slagits samman till den nya artikel III:322, som kan an- vändas för att avbryta eller begränsa de ekonomiska och finansiella förbindelserna med tredje land. I samma artikel har lagts till en ut- trycklig rättslig grund som möjliggör ekonomiska sanktioner mot fysiska eller juridiska personer, grupper eller enheter som inte är stater. Ytterligare en rättslig grund har tillskapats i artikel III:160. Den artikeln möjliggör också ekonomiska sanktioner mot fysiska eller juridiska personer, grupper eller enheter som inte är stater, men gäller inom unionens eget område och har terrorismbekämp- ning som bakomliggande syfte. Behovet av en översyn Efter den senaste översynen av sanktionslagen har förhållandena ändrats på huvudsakligen tre områden. För det första har genom sitt medlemskap i vunnit en bredare erfarenhet av hur sanktioner genomförs i EU. Denna praktiska erfarenhet fanns inte då den nu gällande sanktionslagen trädde i kraft. För det andra har de senaste årens utveckling, särskilt till följd av händelserna , inneburit att delvis nya former av s.k. riktade sanktioner börjat användas.