sou · GUB386 · 2007-01-01 00:00:00 — Mera försäkring och mera arbete Vid sammanträde beslutade regeringen om direktiv (dir. 2004:129) som gav en särskild utredare i uppdrag att göra en genomgripande analys av socialförsäkringarna i ett brett perspektiv. Utredningen har antagit namnet Socialförsäkrings- utredningen. Med stöd av regeringens bemyndigande förordnande statsrådet generaldirektören att vara särskild utredare i utredningen. Som huvudsekreterare i utredningen har tjänstgjort docenten . Som sekreterare i utred- ningen har tjänstgjort utredaren (t.o.m. ), byråchefen , ämnesrådet (fr.o.m. ), utredaren (fr.o.m. ), prognosexperten (– ), utredaren (– ), fil lic (– ), fil (fr.om. ) och departementssekreteraren (fr.om. Konsulten har arbetat i utredningen. har varit utredningens assistent. överlämnar härmed betänkandet SOU 2006:86 Mera försäkring och mera arbete. Trygghet och Frihet................................................................. Effektivitet och jämlikhet........................................................ 2.3Skatte- och avgiftstrycket, demografin och Normer och attityder .............................................................. Geografi och rörlighet ............................................................. Arbetslinjen i den globaliserade världen................................. Behovet av reform ...................................................... En mjuk försäkring .................................................................. En bra försäkring ..................................................................... Tydlighet och pålitlighet.......................................................... Den försäkrade inkomsten ...................................................... Ett nytt inkomstbegrepp ......................................................... Tre försäkringar i en................................................................. Ny prövning av sjuk- och aktivitetsersättning ....................... Återgång till arbete................................................................. Omställning till nytt arbete ................................................... Rehabilitering och omställning i försäkringen ..................... Samspelet med arbetsmarknaden .......................................... 5.1För mycket sjukfrånvaro, för lite arbete och 5.2Likheter och skillnader mellan arbetslöshet och 5.3 Samordningsbrister och tänkbara förändringar.................... Problem med nuvarande system ........................................... 7.1Pensionsreformen gav ett självständigt 7.2 Drivkrafter till arbete............................................................. 7.3Samspel mellan ålderspensionssystemet och Samspel mellan sjukersättning och ålderspension ............... Olika möjliga modeller för framtidens sjukförsäkring .... Staten och parterna i olika kombinationer ........................... Sammankopplade och oberoende ......................................... Vem är bäst på vad?................................................................ Tre ytterligheter – möjliga, men inte sannolika ................... En gångbar kompromiss? En stor reforms grundstenar ................................................. uppdrag har varit att göra en genomgripande analys av socialförsäkringarna i ett brett perspektiv. Reformeringen av socialförsäkringarna är ett långsiktigt arbete. Direktiven anger därför att reformarbetet ska ske i två steg där denna utredning är det första. Syftet är att analysera de nuvarande socialförsäkringarna som helhet, deras brister och förtjänster och vilka krav som kommer att ställas på framtidens socialförsäkringar samt att bedriva ett folkbildande arbete. Arbetet har haft tre utgångspunkter. De försäkrade och deras behov är centrala för försäkringen. De har dubbla roller; de är för- säkringens finansiärer som de är utsatta för risken att bli sjuka eller arbetslösa. Hur väl försäkringen fungerar måste bedö- mas från deras perspektiv. Den andra utgångspunkten är att det handlar om försäkring till skillnad från bidrag. Försäkringsmässig- heten i försäkringen måste stärkas. Den tredje utgångspunkten är att allmän och avtalad försäkring tillsammans bestämmer försäk- ringens värde. Utredningens fokus ligger på sjukförsäkringen och de andra socialförsäkringarna analyseras i relation till sjukförsäkringen. Ett väl fungerande samspel mellan sjukförsäkringen och arbetslös- hetsförsäkringen är nödvändigt för att kunna hävda arbetslinjen. Arbetsskadeförsäkringens roll som komplement till sjukförsäk- ringen ger skäl att diskutera utformningen av den extra ersätt- ningen. Slutligen bidrar pensionsreformen med viktiga lärdomar för en reform av sjukförsäkringen. Betänkandet omfattar åtta kapitel och fokuserar på de vägval för- säkringen står inför. Det inledande kapitlet visar att trots att länder har valt olika kombinationer av offentliga och privata lösningar för sina trygg- hetssystem efterfrågas inkomsttrygghet vid sjukdom, arbetslöshet och ålderdom i ungefär samma utsträckning. Valet av modell speg- lar i mångt och mycket skillnader i värderingsmönster mellan län- der men oavsett system är socialförsäkringarnas utformning före- mål för återkommande diskussioner om eviga dilemman. Slutsatsen av diskussionen i kapitel två blir att trots olika utgångspunkter framstår den svenska modellen som framgångsrik i ett internatio- nellt perspektiv. Omfattande och individuella inkomstrelaterade socialförsäkringar med enhetliga bidrar till att fattigdom kan undvikas i högre grad än i andra länder som systemet är förknippat med ett högt arbetsutbud. Men har halkat ned i listan över de länder som arbetar mest som finansi- eringen av välfärdssystemen påverkas av skärpt internationell kon- kurrens och en åldrande befolkning. För att även kunna upprätthålla generösa socialförsäkringar krävs en effektiv arbets- linje; antalet arbetade timmar måste öka. Kapitel tre visar att lågkonjunkturen visserligen hade allvarliga konsekvenser för sysselsättningen men att andelen som står utanför arbete pga. sjukdom i själva verket har ökat stadigt . Andelen i den arbetsföra befolk- ningen med förtidspension/sjukersättning har tredubblats . Bakom utvecklingen att alltfler lämnar arbetslivet till följd av ohälsa ligger en mjuk sjukförsäkring. Andra faktorer än arbets- oförmåga till följd av sjukdom har påverkat bedömningen och sjukfrånvaron har varierat och rum på ett sätt som inte är motiverat av förändringar i hälsoläge eller åldersstruktur. har alla typer av sjukfall förlängts. Resultatet har blivit en ökad utslagning med allvarliga samhällsekonomiska och mänskliga kon- sekvenser som följd. En reform som skapar en stabil försäkring med lägre utnyttjande och kortare sjukfall är nödvändig. Grunden för en reform som når dit är en självständig sjukförsäkring. Kapitel fyra beskriver hur positiva drivkrafter uppstår för indivi- den och systemet när sjukförsäkringen behandlas som en försäk- ring. Den självständiga försäkringen är en allmän försäkring med enhetliga . I definitionen av självständighet ligger att för- säkringen har ekonomiskt ansvar: avgifterna till försäkringen och ingenting annat ska betala för försäkringen. Rättigheter i försäk- ringen kräver avgiftsbetalning. Den utfyllnad som staten betalar för att garantera en grundnivå till alla finansieras av skattemedel. Avgifterna till försäkringen bör inte vara en del av skattepotten utan betalningen för en försäkringstjänst. Om underskott uppstår, t.ex. till följd av en kraftig ökning av sjukfrånvaron, måste avgifterna höjas eller villkoren anpassas så att försäkringen kan uppfylla sitt åtagande. Avgiftshöjningar slår mot löneutrymmet – mer måste användas för att finansiera försäkringen och mindre återstår för löneökningar. Eftersom premierna är enhetliga drabbas alla av samma inskränkning i löneutrymmet. I den självständiga försäkringen byggs på så sätt de försäkrades dubbla egenintresse upp. De är gemensamt finansiärer av försäkringen och vill inte betala mer än nödvändigt för försäkringstjänsten. vill de ha en tillräckligt hög ersättning för att känna trygghet vid eventuell sjukdom. Målet att upprätthålla de efterfrågade ersättningsnivåerna till lägsta möjliga kostnad får positiva effekter på normer och attityder på individnivå. Eftersom de försäkrade bär konsekvenserna uppstår drivkrafter för försäkringen att på systemnivå utveckla effektiva processer för att hantera sjukfrånvaron och bygga in stöd för rehabilitering och omställning. Navet i sjukskrivningsprocessen bör vara en utvecklad företagshälsovård. Försäkringens och de lokala parternas efterfrå- gan på insatser och verktyg avgör hur och i vilken takt företagshäl- sovården kommer att utvecklas. Kapitlet argumenterar för vikten av att tidigt identifiera problemen och av att skapa gemensamma förväntningar om hur sjukfallet kommer att utvecklas och hur åter- gången i arbete ska se ut. En slutsats av resonemanget är att en tidsgräns i sjukpenningen är nödvändig. Riktlinjer för sjukskrivningstider liksom en mer formaliserad prövning av arbetsförmågan kan också spela viktiga roller för att ge mer stadga åt sjukskrivningsprocessen. Återgången från sjukskrivning till arbetslivet kommer för många att innebära omställning till ett arbete hos en ny arbetsgivare. Med framväxten av välutvecklade verktyg för omställning inom sjukför- säkringen är ambitionen att det ska ske som sjukpen- ningen som längst kan betalas ut. Men för en del kommer det inte att vara möjligt att hitta ett nytt arbete som passar inom utan vägen tillbaka kommer att gå via arbetslöshet. Kapitel fem visar att samspelet mellan sjuk- och arbetslöshets- försäkringen spelar en avgörande roll för att så ska kunna ske på ett bra sätt. Mycket tyder på att övergången från sjukförsäkringen till arbetslöshetsförsäkringen har för liten omfattning. Trots att den bästa möjligheten att komma tillbaka till arbetslivet kan vara att ge upp sitt nuvarande arbete kan kostnaderna av en mellan- liggande arbetslöshet te sig för stora. Tryggheten att ha en arbets- givare och förmånen som följer av att ha intjänade anställningsår går förlorade, ersättningen blir lägre och stödet att hitta ett nytt arbete är bristfälligt. Kapitlet drar slutsatsen att en förutsättning för att de sjukskrivna som behöver ett nytt arbete ska förmås ställa sig till arbetsmarknadens förfogande är att det sker en viss harmo- nisering av villkoren i de två försäkringarna. Ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen kan behöva höjas initialt för att successivt trappas ned i takt med att kraven skärps på att söka alla arbeten. Därtill behöver ett ordentligt stöd för att hitta nytt arbete utvecklas. Kapitel sex diskuterar arbetsskadeförsäkringens speciella karak- tär som komplement till sjukförsäkringen. Ersättningen vid arbets- skada finns i huvudsak för att undvika skadeståndsprocesser och argumentet att alla ska ha tillgång till en försäkring till samma pris äger inte samma giltighet som i sjukförsäkringen. Slutsatsen blir att premiedifferentiering i den sekundära arbetsskadeförsäkringen skulle kunna användas för att skapa drivkrafter att minska riskerna i arbetsmiljön och att det kan finnas argument för att lägga arbets- skadeförsäkringen utanför den allmänna försäkringen. Kapitel sju pekar på några lärdomar från pensionsreformen som kan vara väsentliga i en reform av sjukförsäkringen. Pensions- reformen skapade ett finansiellt stabilt ålderspensionssystem fristå- ende från statsbudgeten och med en direkt koppling mellan en per- sons arbetsutbud och nivån på pensionen. Pensionsreformen exemplifierar också vikten av att ta hänsyn till samspelet mellan den allmänna försäkringen och avtalsförsäkringarna. Det avslutande kapitlet diskuterar möjliga modeller för fram- tidens sjukförsäkring. Staten och arbetsmarknadens parter kommer även att vara ägare av försäkringen men slutsatsen är att fördelningen av ansvar bör se annorlunda ut än och bygga på vem som är bäst på vad. Om försäkringens innehåll ska bli tydligt och vara lika för alla bör staten besluta om mer av villkoren än . Staten är också den enda som kan sprida riskerna i hela försäk- ringskollektivet. Sjukförsäkringens starka koppling till arbetsmark- naden ger å andra sidan arbetsmarknadens parter särskilda förut- sättningar att förvalta delar av försäkringen. De kommer att ha det ekonomiska ansvaret för en självständig allmän försäkring genom att avgifterna påverkar förhandlingsutrymmet. Därmed öppnas också intressanta möjligheter att låta försäkringen omfatta mer av företagshälsovård, omställning och andra rehabiliteringsinsatser som kan förvaltas nära arbetsplatsen och ge såväl de försäkrade arbetstagarna som arbetsgivarna en bättre (och billigare) försäk- ring. Enligt regeringens direktiv ska utredningen göra en genomgripande analys av socialförsäkringarna i ett brett perspektiv. En reformering av socialförsäkringarna är ett långsiktigt arbete: dels krävs en omfattande kunskapssammanställning, dels bör en reform ha en så bred förankring som möjligt för att skapa stabilitet och tilltro till systemen. Direktiven anger därför att reformarbetet ska ske i två steg där denna utredning är det första. Syftet med det första steget är att ta fram underlag som analyserar de nuvarande socialförsäk- ringarna, deras brister och förtjänster och vilka krav som kommer att ställas på framtidens socialförsäkringar. En ytterligare uppgift är att bedriva ett utåtriktat och folkbildande arbete. I ett andra steg är utredningens betänkande tänkt att ligga till grund för en parla- mentarisk utredning som ska lämna förslag till en reformerad soci- alförsäkring. Utredaren ska granska hur socialförsäkringarna fungerar som helhet och arbetet omfattar principiellt hela socialförsäkringen. Som motiv för en reform anger direktiven behovet av finansiellt stabila försäkringar, av att öka antalet arbetade timmar och av att stärka arbetslinjen i försäkringen. Utvecklingen illustrerade socialförsäkringssystemens sårbarhet när de offentliga finanserna drabbades på grund av en allt högre sjukfrån- varo. Direktiven påpekar också att ökad samordning mellan de olika försäkringarna är nödvändig, framför allt mellan sjukförsäk- ringen och arbetslöshetsförsäkringen. kan reglerna leda till oklarheter om till vilket system individen ska höra och skapa driv- krafter att röra sig mellan systemen på ett oönskat sätt. Direktiven anger att utredningen ska fokusera på försäkringar för inkomstbortfall till följd av ohälsa. De omfattar sjuklön, sjuk- penning, rehabiliteringsersättning, arbetsskadelivränta, sjuk- och aktivitetsersättning och tillfällig föräldrapenning. ringen i övrigt och andra bidrag (barnbidrag och bostadstillägg) ingår inte. Arbetslöshetsförsäkringens organisering (försäkring genom frivilligt medlemskap i en arbetslöshetskassa) ingår inte i översynen men utredaren ska granska de aspekter av arbetslöshetsförsäkringen som följer av samspelet med sjukförsäkringen. Ålderspensionssystemet reformerades och ska därför ligga utanför översynen. Däremot kan utredaren belysa samspelet mellan den allmänna pensionen och de kompletterande avtalsförsäkringar. Utgångspunkten för översynen är att socialförsäkringarna även i fortsättningen ska vara generella och obligatoriska. Avgifterna ska vara enhetliga och inte bestämmas efter enskilda individers eller gruppers risk att drabbas av sjukdom, arbetsskada eller arbetslös- het. Hälsoprövning får inte finnas. En central egenskap är en tydlig koppling mellan avgift och försäkringstjänst; utredaren ska belysa hur denna koppling kan stärkas i syfte att göra social- försäkringarna mer försäkringsmässiga. Långsiktig ekonomisk balans ger bättre förutsättningar att upprätthålla den generella väl- färdens grundprinciper. Utredaren ska därför undersöka alternativ för att öka den finansiella stabiliteten och självständigheten i soci- alförsäkringarna. Socialförsäkringsavgifterna har ett tydligt sam- band med arbetslivet och översynen ska pröva förutsättningarna för att ge arbetsmarknadens parter ett ökat ansvar och inflytande för socialförsäkringarnas avgiftsutveckling som försäk- ringens grundläggande principer bibehålls. Socialförsäkringarna ska vara ett skydd mot inkomstbortfall på en nivå så att försäkringarna är ett reellt skydd och inte enbart ett grundskydd. Utredaren ska därför analysera effekterna av föränd- rade inkomstgränser i sjuk- och arbetslöshetsförsäkringen samt överväga hur den ersättningsgrundande inkomsten ska definieras. Analysen av förändringar i villkoren i den allmänna försäkringen ska ta hänsyn till konsekvenserna för det samlade försäkrings- skyddet och för fördelningen mellan den allmänna försäkringen och de kompletterande avtalsförsäkringarna. Utredningen ska belysa hur socialförsäkringarna kan bidra till att stärka arbetslinjen och vilka förändringar som krävs för att bättre bidra till att öka arbetsutbudet. Utredaren ska göra en inventering av forskningsresultaten i och internationellt om hur soci- alförsäkringssystemens funktion och utformning påverkar utnytt- jandet och arbetsutbudet. Den senaste uppgången i sjukskrivning och beviljande av sjuker- sättning har kännetecknats av en ökning av symptombaserade diagnoser. Utredaren ska undersöka om det skett en glidning i tillämpningen av sjukdomsbegreppet, vilka konsekvenserna för sjukskrivningsprocessen är och hur det påverkar möjligheterna att upprätthålla arbetslinjen. Utredaren ska undersöka hur trygghetssystemen för egenföre- tagare kan bli tydligare, enklare och mer förutsägbara. Utredaren ska, inom ramen för en stärkt arbetslinje, granska hur socialförsäk- ringssystemet kan anpassas till en arbetsmarknad där alltfler har tidsbegränsade anställningar och växlar mellan arbete och studier. Översynen ska även undersöka hur ökad rörlighet i och samordningen av socialförsäkringar inom EU påverkar den fram- tida utformningen av det svenska socialförsäkringssystemet. Direktiven i sin helhet finns som bilaga 1 till betänkandet. I mycket kort sammanfattning är det kring två huvudsakliga frågeställningar med visst inbördes samband som direktiven rör sig. För det första andas de oro över förmågan att finansiera om- fattande socialförsäkringar, givet skärpt internationellt konkur- renstryck till följd av globaliseringen, demografi och stora variatio- ner i socialförsäkringarnas kostnader. För det andra pekar de på arbetslinjens betydelse och vikten av att socialförsäkringarna i sin utformning bidrar till att upprätthålla och öka antalet arbetade timmar. Dessa två perspektiv har varit styrande för utredningens arbete. Utredningen höll sitt första sammanträde . Utredningen är ovanlig såtillvida att vi uttryckligen enligt våra direktiv inte primärt ska vara inriktade på konkreta och färdiga för- slag. Huvudsyftet är att ta fram underlag, analysera nuvarande för- säkringars effekter, svagheter och förtjänster samt bedriva ett utåtriktat folkbildande arbete om hur försäkringarna fungerar och behovet av reformer. I analysen ska också ingå att presentera alter- vägar att reformera socialförsäkringssystemet. Ett medvetet val i strävan att åstadkomma så mycket öppenhet som möjligt har varit att deltagande i arbetsgrupper och andra konstellationer inte har formaliserats. Ett stort antal personer och organisationer har bidragit med idéer, kunskap och engagemang. Regelbundna diskussioner har förts med de politiska partierna och arbetsmarknadens parter. har haft en betydel- sefull roll i arbetet och har tagit fram en stor mängd underlag, ana- lyser och statistik. Utredningen har under arbetets gång haft fort- löpande kontakt med tjänstemän på , Social- departementet, och . , Inspektionen för arbetslöshetsförsäk- ringen och SCB har också bistått utredningen med statistik och beräkningar. En viktig strategi för att uppfylla vårt folkbildande uppdrag har varit att publicera ett antal skrifter som belyser olika problem och visar på olika infallsvinklar kring socialförsäkringar. Skrifterna har skickats ut till organisationer och myndigheter, opinionsbildare och politiker och har publicerats på vår hemsida. Totalt har 16 titlar tryckts i tillsammans 16 400 exemplar i skriftserien Samtal om Socialförsäkring.TPF1FPT Skrifterna har också laddats ned i ca 300 000 ned- laddningar.TPF2FPT Det har hållits kurser, företrädesvis fackliga, med skrifterna som underlag. Vi har också deltagit i ett stort antal konferenser och seminarier där utredningens arbete presenterats. Mycket av diskussionen om socialförsäkringar, inte minst när det gäller sjukskrivning och förtidspension/sjukersättning, handlar om att tolka statistik. För att underlätta för den som är intresserad att själv undersöka hur exempelvis sjukskrivningstal och annan frånvaro har utvecklats har utredningen publicerat ett urval statistik på hemsidan. Allt det som utredningen har arbetat med ryms inte inom det här betänkandet. För att inte tynga texten har vi valt att publicera många detaljerade systembeskrivningar och beräkningarTPF3FPT i prome- morior tillgängliga på utredningens hemsida och i utredningens skriftserie. Vi hänvisar genomgående till relevant PM/skrift för den som vill fördjupa sig i en speciell frågeställning.TPF4FPT Tanken är att betänkandet ska ligga till grund för principiella ställningstaganden och till direktiv för en parlamentarisk utredning. Det fokuserar på de vägval socialförsäkringen står inför. 1TP PT En förteckning över titlarna i Samtal om Socialförsäkring återfinns som bilaga 2 till detta betänkande. 2TP PT då data funnits kontinuerligt tillgängliga, 2006, registrerades 243 000 nedladdningar. hade publicerats och tre därefter. 300 000 är därför en uppskattning av det totala antalet nedladdningar. 3TP PT Beskrivningar och beräkningar utgår från de regelverk som gällde . 4TP PT Samtal om Socialförsäkring och PM finns tillgängliga på utredningens hemsida /socialforsakring ningen skiljer sig därför till viss del från ett traditionellt betän- kande. Ambitionen är att det ska vara tillgängligt och lättläst. Vår förhoppning är att det ska upplevas diskussionsfrämjande som en debattskrift och seriöst som en sedvanlig SOU. Redan i inledningen vill vi slå fast tre viktiga utgångspunkter som har fått vägleda arbetet. Den första är att det är de försäkrade som är grunden för försäkringen och att det är ur deras perspektiv som försäkringen främst ska bedömas. Den andra är att försäkrings- mässigheten behöver stärkas. Den tredje är att försäkringsskyddets värde bestäms av kombinationen av allmän och avtalad försäkring och att de huvudsakliga ägarna av försäkringen även framgent kommer att vara staten och parterna. I varje samhälle finns ett behov att gardera sig mot risker som livet obönhörligt innehåller. I princip sker det, liksom övriga socialt motiverade insatser, inom ramen för en eller flera av de tre arenorna familjen, välfärdsstaten och marknaden. Inget modernt samhälle håller sig fullständigt renodlat till någon av arenorna. Blandningar förekommer överallt. Men olika sam- hällen präglas mer eller mindre starkt av olika lösningar. De nordiska välfärdsstaterna är speciella genom att både transfe- reringar, inklusive socialförsäkringar, och sociala tjänster i huvud- sak organiseras inom välfärdsstatens ramar. I sammanställningar över olika länders sociala offentliga utgifter hamnar de därmed i allmänhet i toppen. Topplaceringen överdrivs genom att de nordiska länderna mer än andra valt att skattebelägga de sociala transfereringarna. Andra länder, som i högre grad litar till marknaden, ofta arbets- marknaden, för sina sociala anordningar, gör ofta tvärtom. Särskilt om trygghetslösningarna är frivilliga understöds de ofta av skatte- subventioner. är det givna exemplet. De europeiska länderna vid sidan om de nordiska kan grovt delas in i å ena sidan de anglosaxiska liberala, och å den andra de konti- nentaleuropeiska, kristdemokratiska eller familjeorienterade.TPF5FPT För socialförsäkringarna ser marknadslösningarna olika ut för de två senare typerna.