sou · GUB311 · 2007-01-01 00:00:00 — Dessa ändringar anmäldes inte till kommissionen i enlighet med rådets direktiv /34/EG av om ett informations- förfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter, vilket ersatt direktivet 83/189/EEG i samma ämne. Sedan fråga uppkommit om författningsändringarna utgjorde sådana tekniska föreskrifter som omfattas av anmälningsskyldigheten enligt de nämnda direktiven beslutade att göra en sådan anmälan av vissa av de aktuella bestämmelserna i lotterilagen. Eftersom en sådan anmälan endast kan göras beträffande förslag till bestämmelser begärde regeringen att med upphävande av de tidigare bestämmelserna på nytt skulle anta de tidigare beslutade ändringarna. Denna lagändring trädde i kraft (SFS 2001:1045). I detta sammanhang bör nämnas att frågan om vilken rättsverkan den uteblivna anmälan till kommissionen har haft varit föremål för domstols prövning i flera fall, t.ex. angående brott mot lotterilagen. Efter begäran om förhandsavgörande från meddelade dom i målet Lindberg1. Eftersom frågan huruvida de aktuella lagändringarna borde ha anmälts till kommissionen inte påverkar utredningens förslag i detta betänkande behandlar vi inte avgörande närmare. infördes i lotterilagen ett antal bestämmelser som gäller lotterier som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor (21 a–21 d §§). Syftet med dessa bestämmelser var att göra det möjligt för folkrörelserna att bedriva lotterier över exempelvis Internet under i stort sett samma förutsättningar som tidigare gällde för traditionella lotterier (prop. 2001/02:153 s. 19). Sålunda föreskrivs i 21 a § att lotterier som anordnas i samband med sändning i radio eller på annat sätt förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor är att anse som egentliga lotterier. Detta gäller dock inte vadhållning i samband med hästtävling och sådan vadhållning i samband med idrottstävling som bedrivs i mer än en 1 Mål C-267/03 , ännu ej publicerad i rättsfallssamlingen. kommun, inte heller kedjebrevsspel eller liknande spel. Enligt 21 d § får regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer, beträffande tillståndspliktiga lotterier som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor, meddela vissa närmare föreskrifter. Enligt 4 b § lotteriförordningen (1994:1451) får Lotteriinspektionen för sådana lotterier meddela föreskrifter om krav på utrustning samt föreskrifter till skydd för sociala intressen. Dessutom skedde ytterligare ändringar i lotterilagen, bland annat i fråga om kreditförbudet enligt 37 §, vilket utvidgades till att avse inte enbart anordnaren utan även dennes ombud. ändrades 16 § lotterilagen på så sätt att de tidigare begränsningarna av penning- och värdepappersvinsternas storlek togs bort. Ändringen innebar att ideella föreningar numera har rätt att fritt fördela vinsterna mellan pengar och andra sorters vinster. infördes i 38 § lotterilagen ett undantag från främjandeförbudet, innebärande att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får medge undantag från främjande- förbudet om lotteriet anordnas som ett led i ett internationellt samarbete på lotteriområdet med svenskt deltagande och den utländska lotterianordnaren har rätt enligt det egna landets regler att anordna lotteri eller vadhållning samt att samarbeta internationellt. Som en följd av undantaget från främjandeförbudet ändrades även straffbestämmelsen i 54 § lotterilagen samt vissa bestämmelser i lotteriskattelagen. Automatspelslagen ändrades , varvid Lotteri- inspektionen övertog de uppgifter i fråga om tillståndsgivning och tillsyn som socialnämnden tidigare haft. Automatspelslagen innehöll tidigare inget krav på att ett tillstånd skulle vara tidsbegränsat, och någon bestämmelse med den innebörden infördes inte heller när Lotteriinspektionen övertog tillstånds- givningen. Det förutsattes dock att tillstånd meddelade av Lotteriinspektionen skulle vara tidsbegränsade (jfr prop. 2004/05:3 s. 15 f.). För att undvika att äldre, icke tidsbegränsade tillstånd skulle fortsätta att gälla förordnades i övergångsbestämmelserna följande. Tillstånd som meddelats med stöd av äldre bestämmelser och vars giltighetstid löper ut före skall fortsätta att gälla till dess giltigheten löper ut. Tillstånd vars giltighetstid löper ut efter och tillstånd vars giltighet inte är begränsad i tiden upphör att gälla . kommer det således att gälla ett krav på tillstånd från Lotteriinspektionen för förströelse- automater enligt automatspelslagen. ändrades även 22 § lotterilagen på så sätt att det vid bedömningen av om bingospel kan antas att ge sökanden skälig avkastning skall beaktas även avkastningen från spel på värdeautomater i spellokalen. Även 37 § lotterilagen, som innehåller ett förbud för anordnaren eller dennes ombud att lämna kredit för insatser i lotteriet, ändrades varvid Lotteriinspektionen numera får medge undantag från kreditförbudet om det finns synnerliga skäl. Undantaget anses särskilt avse den situationen att lottsedlar distribueras per post mot postförskott (se prop. 2004/05:3 s. 19). 3Den marknadsmässiga och tekniska utvecklingen på spel- och lotterimarknaden Den svenska spel- och lotterimarknaden är väsentligen förbehållen staten, hästsporten och folkrörelserna. Denna uppdelning av marknaden har gamla anor. Vadhållning på hästar till förmån för hästaveln har förekommit sedan åtminstone 1923 och tips och penninglotterier i uteslutande statlig regi . Lotterier har utgjort en viktig finansierings- källa för föreningslivet, vilket intagit en särställning på så sätt att lotterier tillåtits till förmån för vissa allmännyttiga ändamål men inte till förmån för privata vinstintressen. års lotteri- förordning slog fast denna princip. Kommersiella inslag har dock förekommit i viss omfattning på den svenska spel- och lotterimarknaden genom tiderna. är de kommersiella intressena huvudsakligen inskränkta till s.k. restaurangkasinon. De spelformer som förekommer på den reglerade svenska marknaden kan sammanfattningsvis sägas vara följande (närmare beskrivning av de olika spelformerna följer i avsnitt 3.2): Turspel (spel och lotterier där slumpen väsentligen avgör utgången, t.ex. sedvanliga lotterier, nummerspel såsom och m.m.; anordnas av ideella föreningar och ), vadhållning och sportspel (anordnas väsentligen av och, i samband med hästtävlingar, ATG), automatspel (väsentligen anordnat av ) och kasinon (anordnas av Svenska Spels helägda dotterbolag , förutom s.k. restaurangkasinon som väsentligen organiseras av privata intressen). Till uppräkningen kan övervägas att läggas spel och lotterier som förmedlas med hjälp av elektro- magnetiska vågor (EMV-lotterier). I den svenska lagstiftningen har dessa inte behandlats som en särskild spelform, utan särregleringen har avsett själva förmedlingssättet. har också det produktutbud som de svenska spelanordnarna tillhandahållit i Den marknadsmässiga och tekniska utvecklingen på spel- och lotterimarknaden elektronisk form haft motsvarigheter i fysisk form. Det förekommer dock i ökande omfattning spel och lotterier som anordnas på elektronisk väg vilka inte finns i fysisk form. Enligt lotterilagen är det som huvudregel ideella föreningar, vilka har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål inom landet, som har rätt att anordna lotterier. De undantag som direkt framgår av lotterilagen är i detta sammanhang av mindre betydelse. Emellertid har regeringen en utomordentligt stor möjlighet att, med frångående av regleringen i lotterilagen, ge tillstånd till lotterier i annan ordning. I 45 § lotterilagen stadgas således att regeringen får meddela särskilt tillstånd att anordna lotteri i andra fall och annan ordning än som anges i lotterilagen. Regeringen har därmed rätt att ge tillstånd till andra än dem som anges i lotterilagen att anordna lotterier och dessutom med andra regler, exempelvis i fråga om vinster. Det är med stöd av denna undantagsbestämmelse som tillstånden givits till de statsägda eller statskontrollerade bolagen och , vilka inte ingår i den kategori anordnare som anges i lotterilagens allmänna bestämmelser (se särskilt 15 § lotterilagen). Lotterilagens reglering i förening med regeringens tillstånds- givning enligt 45 § lotterilagen innebär att det i råder monopol på vadhållning i samband med idrottstävlingar i mer än en kommun (), på vadhållning i samband med häst- tävlingar (ATG), för värdeautomater () förutom i vissa fall för fartyg i internationell trafik och på kasinospel förutom de s.k. restaurangkasinona (genom det helägda dotterbolaget ). Lokala lotterier, inklusive bingospel, är förbehållna ideella föreningar på orten. Rikslotterier anordnas såväl av ideella föreningar som av . Endast vid de s.k. restaurangkasinona föreligger en friare konkurrens, där hotellet eller restaurangen och även andra kommersiellt verkande företag kan erhålla tillstånd. Den reglerade svenska spelmarknaden omsatte brutto. Av omsättningen avsåg (inklusive Casino Cosmopol som dock endast redovisar behållningen efter utbetalda vinster), ATG, folkrörelsernas lotterier och restaurangkasinon. Den sammanlagda försäljningen av spel och lotterier över Internet uppgick till . I den summan är inte Spero Onlines EMV-lotterier medräknade eftersom Den marknadsmässiga och tekniska utvecklingen på spel- och lotterimarknaden uppgifter där saknas om omsättning. Den totala nettoomsättningen var ca . Jämte den reglerade svenska spelmarknaden förekommer ett omfattande spelande i på spel och lotterier som inte omfattas av den svenska lagstiftningen. Framför allt handlar det om spel över Internet som anordnats utomlands i överensstämmelse med lagstiftningen i ursprungsstaten. Utbudet av sådana spel har ökat kraftigt . Från början tillhandahölls främst möjligheten till vadhållning hos utlandsetablerade anordnare. Efter hand har dock andra spelformer slagit igenom, såsom kasinospel och pokerspel. Den kraftigaste tillväxten avser poker. Det finns uppgifter om att marknaden för Internetpoker ökat (jfr Lotteriinspektionens rapport utveckling i och internationellt, dnr 105/2005). Det är omöjligt att bedöma hur stort spelandet i hos utländska spelanordnare är. Några helt tillförlitliga uppgifter om detta går inte att få fram. Det finns uppgifter om en omsättning på ca . Den undersökning som på uppdrag av Lotteriinspektionen låtit utföra angående spel på Internet indikerar dock en betydligt lägre omsättning än så (Spel på Internet – en undersökning bland allmänheten, ). Dessutom förekommer i spel på illegala inhemska spel och lotterier, såsom illegal vadhållning samt spelautomater och kortspel utan tillstånd. Omsättningen på det illegala spelet kan svårligen uppskattas. Enbart det illegala automatspelet beräknas dock omsätta (jfr Lotteriinspektionens rapport av den svenska marknaden för automatspel och liknande spel som saknar tillstånd eller anordnas utan erforderligt tillstånd, dnr 76/2003, enligt vilken det antagits att det finns ca 3 000 illegala spelautomater i , att brutto- omsättningen uppgår till ca per automat och år och att nettoomsättningen uppgår till ungefär en tredjedel av bruttoomsättningen). Beräkningar har gett vid handen att svenska folket (personer ) i genomsnitt använder av sin disponibla inkomst till spel och lotterier och att nettokostnaden – utgifterna minskat med utbetalda vinster – uppgår till av den disponibla inkomsten. Den andel av den disponibla inkomsten som används till spel och lotterier har Den marknadsmässiga och tekniska utvecklingen på spel- och lotterimarknaden bedömts vara relativt , eller till och med minskat något, trots att spelandet i har ökat. Med turspel avses här spel och lotterier där utgången så gott som helt är beroende på slumpen. Det rör sig framför allt om lotter av olika slag eller nummerspel såsom och . Lotterier som anordnas lokalt är förbehållna föreningslivet med stöd av lotteri- lagen. Ideella föreningar som bedriver riksomfattande verksamhet har rätt att anordna riksomfattande lotterier av detta slag. Därutöver har regeringen givit tillstånd att anordna riksomfattande lotterier av turspelskaraktär med stöd av 45 § lotterilagen. I samband med offentliga nöjestillställningar finns också möjligheter att i begränsad omfattning anordna spel av detta slag. Riksomfattande vadhållning förekommer, efter tillstånd av regeringen med stöd av 45 § lotterilagen, i samband med idrottstävlingar, på och (), samt i samband med hästtävlingar (ATG). Vadhållning är enligt 4 § lotterilagen att anse som ett egentligt lotteri, med undantag för vadhållning i samband med hästtävling och vadhållning i samband med idrottstävling som bedrivs i mer än en kommun. Det finns därför förutsättningar för främst ideella föreningar att anordna vadhållning i de fall när sådan är att anse som ett egentligt lotteri, men dessa förutsättningar är starkt begränsade och det är okänt i vilken omfattning detta sker. Regleringen i lotterilagen i förening med regeringens tillstånds- givning innebär att det i praktiken föreligger monopol på vadhållning i samband med idrottstävlingar i mer än en kommun samt i samband med hästtävlingar. Den marknadsmässiga och tekniska utvecklingen på spel- och lotterimarknaden Med automatspel förstås här spel på spelautomater som kan ge vinst och där vinsten inte enbart består i rätt till fortsatt spel. Spel på spelautomater som inte ger vinst eller ger vinst endast i form av frispel regleras i lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel (automatspelslagen) och inte i lotterilagen. För- hållandet mellan automatspelslagen och lotterilagen behandlas i avsnitt 8.1.7 och 8.2.3 och spel enligt automatspelslagen kommer inte att beröras närmare här. Spel på penningautomater, dvs. automater som betalar ut vinst i form av pengar, och skicklighetsautomater är i princip inte tillåtet i . Spel på värdeautomater, dvs. automater som betalar ut vinst i form av värdebevis är enligt lotterilagen tillåtet i samband med viss hotell- och restaurangverksamhet eller bingospel. Tillstånd till värdeautomater enligt lotterilagen kan endast ges till ett spelföretag som ägs av staten. har tillstånd att anordna spel på som mest 7 500 värdeautomater. Enligt lotterilagen gäller dock att ovanstående automatspels- former kan få anordnas även på fartyg i internationell trafik. En överenskommelse har träffats mellan och om automatspel på passagerarfartyg i reguljär linjetrafik mellan och (regeringens beslut , dnr Fi2000/4429). Någon motsvarande överenskommelse med annan stat har inte träffats. Spel på varuspelsautomater får anordnas i samband med offentlig nöjestillställning (eller liknande). Enligt kasinolagen (1999:355) får tillstånd till kasinospel omfatta även spel på penningautomater och andra automatspel. I regeringens tillstånd till har medgivits rätt till sådant automatspel inom de fyra kasinon som omfattas av kasinolagen. Automatspel i andra former är inte tillåtet. Kasinolagen reglerar de kasinon med s.k. internationella regler som finns i . Enligt kasinolagen kan tillstånd att anordna kasinospel ges endast till företag som i sin helhet, direkt eller Den marknadsmässiga och tekniska utvecklingen på spel- och lotterimarknaden indirekt, ägs av staten. Kasinolagen möjliggör sex sådana kasinon och finns fyra stycken. Sådant kasinospel kan omfatta roulettspel, tärningsspel, kortspel och liknande samt olika former av automatspel. Från kasinospel enligt kasinolagen måste skiljas de s.k. restaurangkasinona, dvs. roulettspel, tärningsspel och kortspel som anordnas i samband med restaurang- eller hotellverksamhet, offentliga nöjestillställningar inom nöjesparker eller på fartyg i internationell trafik. Denna verksamhet har till det yttre formen av kasinospel men förutsättningarna skiljer sig i väsentlig mån från kasinospel enligt kasinolagen, t.ex. genom att endast förhållandevis låga insatser och vinster medges vid restaurangkasinon. Dessutom kan restaurangkasinon inte omfatta spelautomater som ger vinster. Restaurangkasinon är inte förbehållna staten eller folkrörelserna och i praktiken anordnas allt spel på restaurangkasinon av privata företag. Ca 180 anordnare har tillstånd att bedriva sådant spel. Cherryföretagen är marknadsdominerande. Av de övriga är merparten väldigt små. Lotterilagen omfattar även vissa andra förfaranden som definitionsmässigt är att anse som lotterier. Olika former av marknads- och tivolinöjen, såsom chokladhjul och bollkastning, anordnas i samband med offentliga nöjes- tillställningar m.m. Bingospel definieras i 5 § lotterilagen som ett lotteri som förutsätter att deltagaren är närvarande på spelplatsen och där köper en bingobricka, där vinstmöjligheterna är beroende av om de nummer som dras sammanfaller med numren på bingobrickan och där deltagaren genast gör anspråk på sin vinst. Bingospel har traditionellt anordnats av de ideella föreningarna genom s.k. bingoallianser där ett antal föreningar samverkat vid anordnandet av bingospel. är det dock vanligt att bingospelet i praktiken ombesörjs av serviceföretag på uppdrag av bingoalliansen och det förekommer dessutom att tillståndet givits till serviceföretaget att anordna bingospel till förmån för de i bingoalliansen ingående föreningarna. Kortspel anordnas som nämnts ovan som kasinospel, såväl i de kasinon som omfattas av kasinolagen som vid restaurangkasinon. Den marknadsmässiga och tekniska utvecklingen på spel- och lotterimarknaden Med kortspel enligt lotterilagen avses t.ex. medan anses falla utanför med hänsyn till att utgången i det spelet ansetts vara beroende av spelarens skicklighet. Poker har däremot ansetts falla under lotterilagstiftningen (jfr skrivelse , dnr 130 19427-05/111) trots att utgången även där i viss mån torde vara beroende av spelarnas skicklighet. I stället torde det ha varit pokerspelets karaktär som gjort att det ansetts böra omfattas av lotterilagstiftningen. Det är möjligt enligt lotterilagen att anordna enbart kortspel, men detta förutsätter att spelet anordnas i samband med restaurang- eller hotellverksamhet, offentliga nöjestillställningar inom nöjesparker eller på fartyg i internationell trafik. Insatser och vinster är starkt begränsade vid kortspel som anordnas utanför kasinon enligt kasinolagen; högsta tillåtna insats på varje särskild vinstmöjlighet är ca och högsta vinst . Kedjebrevsspel är en spelform som också omfattas av lotterilagen. Den definieras som spel, i vilka vinstmöjligheterna huvudsakligen beror på antalet deltagare som efter hand inträder i spelet. Denna definition omfattar även de s.k. pyramidspelen. Kedjebrevsspel får inte anordnas i . I lotterilagen behandlas inte spel som anordnas på elektronisk väg som någon särskild spelform. Att dessa spel ändå särregleras i lotterilagen beror på sättet de förmedlas på och inte spelformen i sig. I 21 a–d §§ lotterilagen ges således regler för lotterier som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor. Det är vid spel som anordnas på elektronisk väg, framför allt över Internet, som tillväxten är absolut störst. Dessa spel bör därför behandlas särskilt vid redogörelsen för den svenska spelmarknaden och dess utveckling. Bland de spel som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor finns såväl turspel i olika former som vadhållning och sportspel. Med utgångspunkt i lotterilagens definitioner är det däremot inte möjligt att anordna bingospel eller automatspel som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor. Bingospel förutsätter nämligen att deltagarna är närvarande på spelplatsen. Detsamma måste anses gälla automatspel eftersom med detta avses spel på mekaniska eller elektroniska spelautomater (en annan sak är Den marknadsmässiga och tekniska utvecklingen på spel- och lotterimarknaden att en dator kan anses vara en spelautomat under vissa förutsättningar; jfr tingsrätts domar i mål B 1095-03 m.fl.). Roulettspel, tärningsspel och kortspel är inte definierat i lotterilagen (jfr SOU 2000:50 s. 186 f.). Det torde dock vara klart att dessa spelformer i lotterilagens betydelse endast avser de traditionella fysiska formerna (se prop. 2001/02:153 s. 18 f.; jfr Kammarrättens i dom , mål nr 299-05). Det kan givetvis förekomma att EMV-lotterier presenteras på ett sådant sätt att det på datorskärmen eller på mobiltelefonens display ser ut som att man har att göra med ett rouletthjul, en spelautomat, tärningar eller spelkort. Att ett EMV- lotteri ser ut som t.ex. roulettspel innebär dock inte att lotteriet omfattas av de särskilda reglerna om roulettspel utan det normala är då att lotteriet anses vara ett s.k. egentligt lotteri. Däremot är det fullt möjligt att på elektronisk väg delta i vadhållning, utan att det spelets karaktär förändras på grund av förmedlingssättet. Dessa slutsatser har kommit till uttryck i 21 a § lotterilagen, av vilken följer att lotterier som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor är att anse som egentliga lotterier. Vadhållning i samband med idrottstävling som bedrivs i mer än en kommun eller i samband med hästtävling är däremot inte att anse som egentligt lotteri. Det torde i och för sig även vara möjligt att anordna bingospel över Internet på samma sätt som om spelarna deltar i verksamheten i en lokal där spelet anordnas. Enligt lotterilagen blir dock sådan verksamhet över Internet att anse som ett egentligt lotteri. Tillstånd till egentliga lotterier, t.ex. traditionella lotterier och andra turspel, som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor kan ges till ideella föreningar på samma sätt som för egentliga lotterier i övrigt. Med hänsyn till att spel över Internet är tillgängligt i princip var som helst är det svårt att begränsa spelandet till ett lokalt avgränsat område. Enligt 11 § lotterilagen skall ett tillstånd att anordna ett lotteri bl.a. avse ett visst område där lotteriverksamheten skall bedrivas, vilket normalt skall utgöras av det område där tillståndshavaren är verksam. Även om det i varje fall teoretiskt skulle gå att begränsa tillträdet till spel över Internet till personer folkbokförda i en viss kommun eller ett län (jfr prop. 2001/02:153 s. 21) är detta i praktiken inte ett realistiskt alternativ. Redan därav följer att endast folkrörelseaktörer med riksomfattande verksamhet torde komma i fråga att anordna EMV- lotterier. Den marknadsmässiga och tekniska utvecklingen på spel- och lotterimarknaden Endast en organisation från folkrörelsen har tillstånd i att anordna EMV-lotterier, nämligen Spero Spel som ägs av och Lotterierna. Med stöd av regeringens tillstånd enligt 45 § lotterilagen har även tillstånd att anordna EMV-lotterier. anordnar såväl turspel som vadhållning över Internet och även via mobiltelefon. Även ATG anordnar vadhållning över Internet i samband med hästtävlingar. Vadhållning i samband med hästtävlingar samt vadhållning i samband med idrottstävling som bedrivs i mer än en kommun omfattas inte av de särskilda reglerna i 21 a–d §§ lotterilagen, och ATG respektive har monopol inom dessa sektorer även såvitt avser vadhållning som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor. beviljades tillstånd att även anordna pokerspel över Internet. Verksamheten förväntas starta . 3.3De svenska anordnarna av spel och lotterier AB är ett av staten helägt aktiebolag. Bolaget bildades genom en sammanslagning av AB Tipstjänst och . Enligt bolagsordningen är föremålet för bolagets verksamhet att efter tillstånd från regeringen anordna lotterier om pengar och vadhållning i samband med tävlingar samt bedriva därmed förenlig verksamhet. Alla tillgängliga vinstmedel skall disponeras på sätt som regeringen bestämmer. anordnar olika former av turspel och lottning, vadhållning främst i samband med idrottstävlingar, spel på värdeautomater och kasinospel, det sistnämnda genom det helägda dotterbolaget . Regeringen har meddelat samtliga tillstånd. Bruttoomsättningen på spel uppgick till totalt (exklusive Casino Cosmopol som redovisade en nettoomsättning om ). Svenska Spels resultat uppgick till (koncernresultatet uppgick till ).