sou · GUB32 · 2007-01-01 00:00:00 — Sammanfattningsvis kan det konstateras att det förekommer att svenskt medborgarskap beviljas på grundval av oriktiga eller ofull- ständiga uppgifter från sökanden. I vissa av fallen kan sökandena ha handlat avsiktligt. Antalet fall bedöms dock vara litet. Hur många fall det rör sig om har inte kunnat fastställas. De sökande torde i sådana fall oftast ha lämnat de felaktiga uppgifterna för att underlätta sina möjligheter att få uppehållstillstånd och därigenom inte behöva återvända till hemlandet. När det gäller beslut om medborgarskap som har fattats genom annat otillbörligt förfarande är de beslut som omfattas av Norr- tingsrätts deldom av rörande grovt tjänstefel och mutbrott de enda kända fallen. Det kan här nämnas att det också förekommit några enstaka ärenden där oavsiktliga för- biseenden i handläggningen har medfört att beslut om medborgar- skap har fattats trots att kontrollbesked från saknats. Inte i något av fallen var det dock så att skulle ha föreslagit avslag på ansö- kan. Förbiseendena har alltså i dessa fall inte lett till felaktiga beslut. 14 Överväganden och förslag 14.1Kan ett beslut om medborgarskap anses vara en nullitet? Bedömning: Ett felaktigt beslut om svenskt medborgarskap torde ytterst sällan kunna anses vara behäftat med så grundläggande bris- ter att beslutet skall anses vara en nullitet. Frågan om man undan- tagsvis kan komma till rätta med sådana beslut genom att inte tillämpa dem bör även i fortsättningen avgöras i rättstillämpningen. Av avsnitt 6.4 framgår att det i svensk rätt inte finns någon särskild reglering av i vilka fall ett förvaltningsbeslut skall anses utgöra en nullitet eller hur nullitetsprövningen i övrigt skall gå till. Frågan om ett beslut är en nullitet kan enligt rättsprinciper fram- vuxna i praxis prövas endast i samband med att en domstol eller en annan myndighet skall meddela ett beslut för vilket det tidigare för- valtningsbeslutet om medborgarskap är av avgörande betydelse. En förklaring om nullitet är heller inte bindande för andra myndigheter, vilket kan leda till att två olika myndigheter kommer till skilda beslut i samma fråga (se avsnitt 6.4). Av den lämnade redogörelsen i avsnitt 6.4 framgår också att det inte är möjligt att klart säga under vilka förutsättningar ett förvalt- ningsbeslut bör anses vara en nullitet. Uppenbart är dock att stor försiktighet måste iakttas innan ett för den enskilde gynnande beslut anses vara en nullitet. Ju mer långtgående rättsverkningar ett beslut har desto större är detta krav på försiktighet. Ett beslut om svenskt medborgarskap är just ett gynnande förvaltningsbeslut med långt- gående rättsverkningar. Ett felaktigt beslut om svenskt medborgar- skap torde därför ytterst sällan kunna anses vara en nullitet. Som har framkommit av redovisningen är det också mycket sällan som ett felaktigt beslut om medborgarskap har ansetts vara en nullitet. Den tillämpning som finns har också ifrågasatts. Om man vill att nullitetsinstitutet skall tillämpas i större utsträckning i fråga om medborgarskapsärenden t.ex. därför att orik- tiga uppgifter lämnats eller andra otillbörliga förfaranden förekom- mit bör institutet, såvitt avser medborgarskapsbeslut, regleras i lag. I en sådan reglering bör i så fall anges vem som får ansöka om en för- om nullitet, vilken domstol eller myndighet som skall pröva frågan om nullitet och under vilka förutsättningar en nullitetsför- skall utfärdas. Regleringen skulle medföra att en förklaring om nullitet binder även andra myndigheter. En fråga som då uppkommer är vilka skillnader det faktiskt blir mellan en reglering av nullitetsinstitutet, som går ut på att – om ett beslut om medborgarskap är fattat på felaktiga grunder – det inte skall tillämpas, och en reglering som innebär att beslutet under vissa förut- sättningar skall återkallas. Naturligtvis beror det på hur regleringarna närmare utformas men en bestående skillnad torde vara att en förkla- ring om nullitet naturligen får retroaktiv verkan eftersom innebör- den av en sådan är att det skall anses att beslutet aldrig har funnits. Ett beslut om återkallelse får däremot retroaktiv verkan endast om detta föreskrivs eller bestäms i beslutet. Denna skillnad torde dock i praktiken inte ha någon större betydelse. Det framstår också som ytterst osäkert om det skulle gå att rubba beslut om medborgarskap som förvärvats genom otillbörligt förfa- rande i form av bestickning inom ramen för ett nullitetsresonemang. Om man vill komma till rätta med sådana beslut torde enda möjlig- heten vara att införa regler om omprövning. Enligt min mening är mot bakgrund av det nu anförda en reglering som medger omprövning och återkallelse av ett medborgarskapsbe- slut att föredra framför en reglering av nullitetsklagan. Även om en återkallelsemöjlighet införs för vissa fall medför ju inte detta att det är uteslutet att inom ramen för rätts- tillämpningen betrakta ett beslut om medborgarskap som en nullitet. Möjligen skulle nullitetsinstitutet kunna tillämpas i fall då ett med- borgarskap har förvärvats genom hot mot tjänsteman eller om ett grovt kompetensöverskridande skett vid förvärvet av medborgar- skapet. Det torde också kunna komma till användning i de fall det visar sig att en mycket grundläggande förutsättning för förvärvet saknats, t.ex. att den som uppgivits vara far till ett barn inte är det eller att en adoption visar sig vara ogiltig. Som nämnts i avsnitt 6.4 har det i doktrinen också anförts att förbudet mot att beröva någon medborgarskap i regeringsformen eventuellt inte är tillämpligt i ett fall då beslutet om medborgarskap utgör en nullitet eftersom det inte går att beröva någon något som han eller hon aldrig har haft. Frågan om det går att komma till rätta med felaktiga beslut om svenskt medborgarskap genom att inte tillämpa dem bör enligt min mening även i fortsättningen avgöras i rättstillämpningen. 14.2Bör det vara möjligt att återkalla ett medborgarskapsbeslut? 14.2.1Nya faktorer som har tillkommit efter tidigare över- väganden Frågan om det bör införas en möjlighet att återkalla ett beslut om svenskt medborgarskap har, som framgår av avsnitt 7, varit föremål för bedömning i ett flertal tidigare utrednings- och lagstiftnings- ärenden. Sedan frågan senast övervägdes i lagstiftningssammanhang har det dock tillkommit några faktorer som bör vägas in när frågan nu på nytt aktualiserats. Ett skäl emot återkallelse som regelmässigt har framhållits är den ökade risk för statslöshet som en återkallelsemöjlighet skulle med- föra. Denna risk är mindre än tidigare eftersom med flera andra länder tillåter dubbelt medborgarskap (se avsnitt 5). Den som ansöker om svenskt medborgarskap behöver således nu- mera inte avsäga sig sitt tidigare medborgarskap och allt fler andra länder tillåter att den som förvärvar ett annat lands medborgarskap också behåller det tidigare. Före denna reform var det uppskatt- ningsvis av dem som beviljades svenskt medborgarskap efter ansökan som därefter hade dubbelt medborgarskap. Motsva- rande antal för anmälningsfallen var . Den tillämpade medborgarskapslagstiftningen innebär att uppskattnings- vis av de sökande från vardera gruppen erhåller dubbelt medborgarskap. Dokumentlösheten bland dem som ansöker om asyl har vidare ökat betydligt. saknade av dem som sökte asyl i identitetshandling. saknar av dem som söker asyl sådana handlingar (se be- tänkande Tidsbegränsat uppehållstillstånd vid oklar identitet och res- väg [SOU 2004:132 s. 44]). Myndigheterna har således ett brist- fälligare underlag att utgå ifrån när frågan om uppehållstillstånd skall prövas. Prövningen i medborgarskapsärenden grundas i sin tur i den del som avser frågan om identiteten är styrkt, bl.a. på de uppgifter som framkommit i ärendet om uppehållstillstånd. Det kan därför an- tas att det bland dem som ansöker om svenskt medborgarskap i fram- tiden kommer att vara fler än som uppträder under oklar identi- tet. Vidare har flera länder i infört nya regler som innebär möjlighet att återkalla beslut om medborgarskap som fattats på felaktiga grunder (se avsnitt 11). I samtliga de länder som varit föremål för utredningens undersökning finns en möjlighet till återkallelse av medborgarskapsbeslut. Slutligen skall nämnas att det i ett konkret fall uppdagats att svenska medborgarskap har beviljats på oriktiga grunder därför att det förekommit otillbörligheter vid handläggningen (se avsnitt 8.5). Det är givetvis för rättskänslan djupt stötande att beslut tillkomna under nu angivna omständigheter inte skall gå att korrigera. Jag har uppfattat det så att det främst är denna händelse som föranlett att frågan om återkallelse av felaktiga beslut om svenskt medborgarskap ånyo skall övervägas. Det kan i sammanhanget nämnas att det den 1 ja- nuari 2004–i ärendehandläggningen hos Migrations- verket har rapporterats om två fall av våld mot handläggare samt 40 hot från sökanden och tio hot från annan person än sökanden mot beslutsfattare eller handläggare. Inget av de rapporterade fallen har dock avsett beslutsfattare eller handläggare av medborgarskapsären- den. 14.2.2Ett medborgarskapsbeslut skall kunna omprövas Förslag: Det skall införas en möjlighet att i vissa fall efter om- prövning återkalla felaktiga beslut om svenskt medborgarskap. Det är givetvis från allmänna utgångspunkter önskvärt att myndig- heters beslut skall vara riktiga i såväl formellt som materiellt hän- seende. Som framgår av redovisningen i avsnitt 13 förekommer det att svenskt medborgarskap beviljas på felaktiga grunder eller annars på felaktigt sätt. Även om omfattningen inte har gått att fastställa, och antalet uppdagade fall i absoluta tal även kan förvän- tas vara litet, pekar den konstaterade förekomsten på ett problem. Problemet skall dock inte förstoras. Det förekommer givetvis inom alla rättsområden att det fattas materiellt felaktiga beslut, beroende på bristfälligt eller felaktigt beslutsunderlag eller på brister i hand- läggningen. Vad som skiljer medborgarskapsbesluten från andra så- dana beslut är att de i praktiken aldrig går att återkalla hur stora bristerna i besluten än är. Det går dock inte att komma ifrån att det bidrar till att skapa misstro mot rättsordningen att ett beslut om medborgarskap som grundas på falska eller bedrägliga uppgifter i efterhand inte går att angripa. Det är fallet bl.a. i situationer där svenskt medborgarskap beviljats en person som tidigare begått allvarliga brott eller har terroristanknytning. Frågan har betydelse inte bara för skyddet mot terrorism utan också för skyddet av rikets säkerhet i övrigt liksom naturligtvis för intresset att motverka att utlännings- och medbor- garskapslagstiftningen kringgås. Det är otillfredsställande att staten i efterhand inte kan ingripa mot den som på ett illojalt eller bedräg- ligt sätt har tillskansat sig en så långtgående och grundläggande rättig- het som medborgarskap. Att det inte går att utvisa en person som dömts för grov brottslighet därför att han eller hon på grund av ett materiellt oriktigt beslut skall anses vara svensk medborgare strider mot rättskänslan. I de fall personen gör sig skyldig till säkerhets- hotande verksamhet skapar det också problem för de rättsvårdande myndigheterna, eftersom personen kommer att finnas kvar i landet och alltså kan befaras fortsätta att driva sin verksamhet från . En möjlighet till omprövning av ett medborgarskapsbeslut skulle kanske också få en preventiv verkan genom att möjligheten till åter- kallelse verkar avhållande på den som är beredd att göra sig skyldig till otillbörligt förfarande för att kunna förvärva ett svenskt medbor- garskap. Vidare talar den omständigheten att flera länder i , däribland , och , numera har regler som innebär möj- lighet att återkalla medborgarskap som fattats på felaktiga grunder för att det även i bör finnas en sådan möjlighet. Det är en fördel om reglerna härvidlag är enhetliga, inte minst därför att det i annat fall finns en risk för att grovt kriminella personer eller perso- ner med anknytning till terroristorganisationer ser , med dess mer generösa regler, som en lämplig tillflyktsort som kan användas som bas för verksamheten. En möjlighet till omprövning kan dessutom bidra till att stärka legitimiteten av ett medborgarskapsbeslut och minskar därmed risken för att värdet av medborgarskapet undergrävs och för ett misstänk- liggörande av den absoluta majoritet som blir svenska medborgare på helt korrekta grunder. Det finns å andra sidan starka skäl som talar emot att det införs en möjlighet att ompröva ett medborgarskapsbeslut. Först bör sägas att det för den enskildes rättstrygghet givetvis är en fördel att det inte går att ompröva ett medborgarskapsbeslut eftersom en återkallelse kan få synnerligen allvarliga rättsverkningar för den som återkallelsen avser. Avsikten med att införa en möjlighet till återkallelse av medborgar- skapsbeslut har i tidigare lagstiftningsärenden uppgivits vara att det skall bli möjligt att avlägsna personen från (prop. 1994/95:179 s. 56 och prop. 1997/98:178 s. 19). Skälet till att möjligheten inte in- förts har bl.a. varit att det saknas möjlighet att utvisa en person som blir statslös och att en utvisning även i andra fall kan antas bli svår att genomföra eftersom det i vissa fall torde finnas olika former av verk- ställighetshinder t.ex. risk för tortyr eller dödsstraff i det land till vilket det skulle vara aktuellt att verkställa en utvisning. Som redo- visats (avsnitt 14.2.1) behåller fler personer än tidigare sitt gamla medborgarskap när de blir svenska medborgare. Det innebär att risken för statslöshet, i och för sig kan antas ha minskat. Det kan dock ifråga- sättas hur stor denna förändring i praktiken är eftersom synsättet förutsätter att de personer det vore önskvärt att kunna utvisa kom- mer från länder som inte tidigare men numera tillåter dubbelt med- borgarskap. Om detta vet vi självfallet inget. Den tidigare framförda invändningen måste därför alltjämt antas ha bäring. För den kategori som uppmärksammats efter det att senast tog ställning i frågan, dvs. de som blivit svenska medborgare genom bedrägligt förfarande är det också osäkert vilka möjligheter till utvisning som kommer att finnas. Den som förlorar sitt med- borgarskap har visserligen inte längre någon rätt att vistas i . Men om en sådan person på nytt ansöker om ett uppehållstillstånd måste en ny prövning göras, varvid hänsyn skall tas till – utöver brottslighet – anknytningen till m.m. En sådan prövning torde i många fall leda till att personen får stanna kvar i . Följden skulle således bli att det skulle komma att finnas ett antal personer här i landet som inte kan avlägsnas härifrån men som går miste om till medborgarskapet knutna rättigheter och förmåner. Det är t.ex. endast svenska medborgare som fullt ut får delta i den poli- tiska processen. Resultatet skulle således bli att personerna vistas permanent i men inte är svenska medborgare vilket knap- past är önskvärt från integrationssynpunkt. skall sägas att de rättsliga verkningarna av en återkallelse i de fall där det inte går att utvisa den berörde personen är begränsade eftersom skillnaderna i rättsligt hänseende mellan å ena sidan svenska medborgare och å andra sidan utländska medborgare och statslösa under de senaste årtion- dena har minskat (se avsnitt 2.2). Vid ett beslut om utvisning av en person som förlorat sitt med- borgarskap måste också beaktas vad som skall gälla för de barn, som blivit svenska medborgare i samband med den ena eller båda föräld- rarnas naturalisation eller som härleder sitt svenska medborgarskap ur förälders förvärvade medborgarskap. Om barnet inte skall om- fattas av beslutet torde den nära anknytningen till barnet, som är bosatt här och är svensk medborgare, normalt innebära att personen i fråga kommer att få uppehållstillstånd i . Att å andra sidan låta även barnen omfattas av ett återkallelsebeslut kan ifrågasättas mot bakgrund av humanitära skäl och hänsynstaganden till barnets bästa. Det bör också framhållas att, i många av de fall där sökanden med- vetet har lämnat oriktiga eller ofullständiga uppgifter om sin identi- tet i utlänningsärendet, lagstiftaren har accepterat att ett sådant be- teende inte skall läggas personen till last såvitt gäller rätten att vistas i . Det krävs nämligen numera, om utlänningen har vistats i med uppehållstillstånd, synnerliga skäl för åter- kallelse av tillståndet. Skälen för ändringen var att det av humanitära skäl var viktigt att en utlänning efter en längre tids bosättning i i normalfallet kan känna trygghet här och inte känna oro för att inte längre få stanna kvar (prop. 1997/98:36 s. 24 f, se även av- snitt 4.2.2). Ett medborgarskapsärende initieras normalt först när personen har vistats i . I de flesta fall har per- sonen då haft uppehållstillstånd . Det framstår som inkonsekvent att ha en ordning som innebär att uppgifter om orik- tig identitet inte leder till återkallelse av uppehållstillstånd förflutit men skulle kunna vägas in i en omprövning av ett med- borgarskapsbeslut . Visserligen är de två be- sluten av olika karaktär men hör nära samman genom att en naturlig och önskvärd följd av att en person vistas permanent i med uppehållstillstånd är att han eller hon ansöker om svenskt medborgarskap. Återkallelse på grund av att den enskilde har lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet borde därför i princip kunna vara möjlig endast i de fall som avses i 7 kap. 1 § andra stycket UtlL, dvs. i de fall det skulle ha funnits synnerliga skäl att återkalla ett uppehållstillstånd. Detta innebär att den tillkommande faktor som jag nämnt i avsnitt 14.2.1 om att det i fortsättningen kommer att finnas flera bland dem som ansöker om medborgarskap, vars identitet är oklar, också är av begränsad betydelse. Det måste även beaktas att förutsättningarna för att det skall upp- dagas att ett beslut om svenskt medborgarskap är fattat på felaktiga grunder eller annars på felaktigt sätt är små. Det förekommer na- turligt nog inte någon tillsyn eller uppföljning av medborgarskaps- besluten. I detta fall skiljer sig dessa beslut från många andra typer av tillståndsbeslut. En återkallelsemöjlighet torde därför komma att aktualiseras i ett relativt begränsat antal fall och sannolikt slump- mässigt. Viktigt är också att det i flertalet fall där det i efterhand framkommit uppgifter som gör att ett beslut om beviljat medbor- garskap inte borde ha fattats, den enskilde inte lämnat några orik- tiga uppgifter eller förtigit något som han eller hon varit skyldig att uppge. Att ett beslut är felaktigt är således inte detsamma som att det är möjligt att återkalla det därför att oriktiga uppgifter lämnats vid ansökan, såvida inte ytterligare uppgiftsskyldigheter införs i ansök- ningsärendena. En återkallelsemöjlighet skulle slutligen också – som har påpekats i tidigare lagstiftningsärenden – leda till två sorters svenskt medbor- garskap, ett definitivt för den som har förvärvat medborgarskap automatiskt och ett som går att ompröva – om än endast under vissa klart angivna förutsättningar – för den som har förvärvat med- borgarskapet genom anmälan eller efter ansökan. Ett medborgarskap som förvärvats genom anmälan eller efter ansökan skulle således komma att ha en svagare ställning än de medborgarskap som för- värvats automatiskt. Skälen emot ett införande av en återkallelsemöjlighet är således många och starka. Det är därför tveksamt om de skäl som finns för en ändrad inställning är tillräckliga för att ändra ett stabilt system som en stor majoritet i har ställt sig bakom. Visserligen har – som nämnts i föregående avsnitt – några faktorer av betydelse tillkommit sedan senast tog ställning i frå- gan. Den enda mer påtagliga bland dessa faktorer är dock att det uppdagats att det förekommit mutor vid handläggningen av medbor- garskapsärenden. Det kan ifrågasättas om detta är ett tillräckligt skäl för att föreslå en ändring av ett så väl förankrat ställningstagande. Jag väljer ändå att lägga fram ett förslag som innebär att det i fortsättningen skall vara möjligt att i vissa fall efter omprövning åter- kalla ett felaktigt medborgarskapsbeslut. Framför allt kan det vara av värde att regeringsformen ändras så att den inte hindrar att en omprövningsmöjlighet införs. En analys av i vilken mån man kan komma till rätta med felaktiga beslut genom att inte fullt ut tillämpa dem (nullitet) har övertygat mig om detta inte är en framkomlig väg i de situationer jag nu talat om (se avsnitt 14.1). En författnings- reglering krävs därför för de fall i vilka en omprövningsmöjlighet bör finnas. Den bör främst ta sikte på de fall då en person genom bestickning eller annat otillbörligt förfarande beviljats medborgar- skap. Även de fall då felaktiga identitetsuppgifter lämnats för att dölja ett grovt kriminellt förflutet bör omfattas. En situation jag uppmärksammats på under utredningsarbetet, men som inte diskuterats, är de fall där sökanden lämnat felaktiga uppgifter om familjeförhållanden, t.ex. genom att uppge sig vara förälder för fler barn än sina egna och dessa således blir medborgare på felaktiga grunder. Även i sådana situationer kan det möjligen vara befogat att kunna ompröva ett medborgarskapsbeslut. Om en möjlighet till återkallelse av beslut om medborgarskap skall finnas måste, förutom annan lagstiftning, 2 kap. 7 § regerings- formen ändras. Jag behandlar omfattningen av ändringen i regerings- formen i författningskommentaren. Vidare måste åtaganden enligt internationella konventioner beaktas, främst den europeiska konventionen om medborgarskap (medborgarskapskonventionen). Detta innebär att det främst är i de fall den enskilde lämnat osanna uppgifter, förtigit relevanta omständigheter eller ägnat sig åt bedräg- ligt förfarande som en återkallelse kan komma i fråga. Regleringen måste vara föreskriven i lag och det skall finnas möjligheter till dom- stolsprövning. Den får vidare inte innebära att barn blir statslösa. Jag återkommer till frågan om omfattningen i de närmast följande avsnitten. Jag vill dock framhålla att vad som i första hand bör eftersträvas är att handläggningen av medborgarskapsärenden är noggrann och att myndigheternas internkontroll är effektiv. Vidare är det möjligt att det genom att främst polismyndigheterna skulle vara skyldiga att ge tillgång till ytterligare uppgifter i ärendena skulle gå att få fram ett bättre beslutsunderlag. Denna fråga ligger dock utan- för mitt uppdrag. 14.3Återkallelse efter förvärv genom anmälan eller efter ansökan Förslag: Återkallelse skall kunna ske av beslut om svenskt med- borgarskap både då förvärvet har skett genom anmälan och då det har skett efter ansökan. I tidigare utrednings- och lagstiftningsärenden om återkallelse av med- borgarskapsbeslut har främst övervägts om en naturaliserad person, under vissa förutsättningar, skall kunna fråntas sitt medborgarskap. Frågan om återkallelse kan emellertid uppkomma även när medbor- garskapet har förvärvats genom anmälan (angående fall då förvärv kan ske genom anmälan se avsnitt 4.3.2). Det bör dock framhållas att risken för att beslutsmyndigheten skall kunna vilseledas i fall då medborgarskapet har förvärvats genom anmälan torde vara avsevärt mindre än i naturalisationsfallen eftersom myndigheten kan kon- trollera nästan samtliga uppgifter i anmälningsfallen. Medborgarskapskonventionen gör inte skillnad på fall då medbor- garskap har förvärvats genom anmälan eller efter ansökan utan åter- kallelse tillåts i samtliga de fall förvärvet skett genom bedrägligt för- farande, osanna uppgifter eller förtigande av relevanta uppgifter som kan tillskrivas sökanden. I de fall förvärv av medborgarskap skett genom anmälan enligt 8, 9, 18 eller 19 § medborgarskapslagen kan det i efterhand visa sig att beslutsunderlaget varit bristfälligt på grund av att den som gjort anmälan lämnat vilseledande uppgifter om exempelvis sin ålder, sin identitet i övrigt eller om sin hemvist.