sou · GUB358 · 2007-01-01 00:00:00 — Den behöriga myndigheten får vidta en lång rad åtgärder om den konstaterat bristande efterlevnad (artikel 54). Medlemsstaten skall fastställa bestämmelser om sanktioner vid överträdelser av regelverket och se till att dessa tillämpas. De sanktioner som föreskrivs skall vara effektiva, proportionerliga och avskräckande (artikel 55). 2.2Livsmedelslagens syfte och tillämpningsområde LivsL syftar till att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och för konsumenternas intressen när det gäller livsmedel (1 §). Med livsmedel förstås enligt artikel 2 i och rådets förordning (EG) nr 178/2002 alla ämnen eller produkter, oberoende av om de är bearbetade, delvis bearbetade eller obearbetade, som är avsedda att eller rimligen kan förväntas att förtäras av människor. Livsmedel inbegriper enligt samma artikel drycker, tuggummi och alla ämnen, inklusive vatten, som avsiktligt tillförts livsmedlet under dess framställning, beredning eller behandling. Däremot är inte foder, levande djur, utom om de har behandlats för att släppas ut på marknaden som livsmedel, växter före skörd, läkemedel, kosmetika, tobak och tobaksprodukter, narkotika eller psykotropa ämnen livsmedel. Med livsmedel jämställs i LivsL vatten, från och med den punkt där det tas in i vattenverken, samt snus och tuggtobak (3 §). LivsL tillämpas inte på primärproduktion för användning inom privathushåll eller enskildas handhavande av livsmedel för konsumtion inom privathushåll (4 §). Offentlig kontroll av efterlevnaden av livsmedelslagstiftningen utövas på central, regional och lokal nivå. Det är i huvudsak , länsstyrelserna och kommunerna som utövar den offentliga kontrollen (11 § LivsL). Den myndighet som utövar offentlig kontroll skall genom rådgivning, information och på annat sätt underlätta för den enskilde att fullgöra sina skyldigheter enligt livsmedels- lagstiftningen (12 § andra stycket LivsL). Myndigheten skall vidare verka för att överträdelser av lagstiftningen beivras (13 § LivsL). är den centrala myndighet som leder och centralt samordnar övriga kontrollmyndigheters verksamhet och lämnar råd och hjälp i denna verksamhet (12 § LivsL). Verket skall följa den kommunala kontrollverksamheten och sträva efter en effektiv och likvärdig livsmedelskontroll i hela landet.8 är också huvudman för besiktningsveterinärorganisationen (BVO), som svarar för köttkontrollen vid landets slakterier. offentliga kontroll omfattar företag och anläggningar som faller utanför den kommunala kontrollen, bl.a. slakterier, äggproduktanläggningar, styckningsanläggningar, mjölk- 8 2 och 3 §§ förordningen (2001:1259) med instruktion för . och mjölkproduktanläggningar av viss storlek samt anläggningar för behandling av livsmedel med joniserande strålning. Livs- medelsverket hade offentlig kontroll över cirka 600 anläggningar.9 får, i samråd med en kommun, besluta att den offentliga kontrollen av en viss anläggning som kommunen annars har skall flyttas över till verket (15 § LivsL). Ett sådant beslut får fattas om verksamheten har stor omfattning, är särskilt komplicerad eller om det annars finns särskilda skäl. Livsmedels- verket får besluta om att kontrollen skall lämnas tillbaka till kommunen, om verket och kommunen är överens om det. Verket får, i samråd med en kommun, även besluta att den offentliga kontrollen av en viss anläggning som annars har skall flyttas från verket till en kommun (16 § LivsL). Om en kommun inte fullgör de skyldigheter som följer av dess kontrolluppdrag får förelägga kommunen att avhjälpa bristen (18 § LivsL). Ett föreläggande skall innehålla uppgifter om de åtgärder som anser nödvändiga för att bristen skall kunna avhjälpas. Om en kommun grovt eller har åsidosatt sin kontrollskyldighet när det gäller en viss verksamhet får regeringen på ansökan av besluta att ansvaret för kontrollen skall flyttas över till verket (17 § LivsL). Regeringen får besluta att ansvaret för kontrollen skall lämnas tillbaka till kommunen. På regional nivå har ansvaret för efterlevnaden av lagstiftningen. skall fungera som ett stödjande och rådgivande organ gentemot de kommunala nämnder som utövar offentlig kontroll på lokal nivå. Häri ligger att länsstyrelserna bör medverka till branschvisa genomgångar av kontrollobjekt och delta i organiserandet av projektinriktad kontroll.10 Därutöver har läns- styrelsen att pröva överklagade beslut fattade av nämnd (31 § LivsL). 9Livsmedelsverkets Rapport 9 – 2000 Effektivare livsmedelstillsyn – förslag till arbetssätt, organisation och finansiering, s. 27. 1988/89:68 s. 20. Den offentliga kontrollen på lokal nivå utövas av den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet. Organisationen inom kommunen beträffande livsmedelstillsynen varierar. Vissa kommuner har en egen , andra har sammanslagna nämnder med flera ansvarsområden, t.ex. miljö- och byggnämnd eller miljöteknisk nämnd. En kommun kan träffa avtal med en annan kommun om att kontrolluppgifter som kommunen har skall skötas helt eller delvis av den andra kommunen (14 § LivsL).11 Det kan exempelvis röra sig om inspektioner, provtagningar eller andra utredningar av betydelse för kontrollen.12 Kommunen får dock inte överlåta befogenheten att meddela beslut i ett ärende. En kommun får efter överenskommelse med en annan kommun, med ett angivet undantag, uppdra åt anställda i den kommunen att besluta på kommunens vägnar i ett visst ärende eller en grupp av ärenden. De kommunala nämnderna utövar offentlig kontroll över de allra flesta livsmedelsanläggningarna. hade kommunerna kontrollansvar över fler än 51 000 anläggningar, vilket motsvarade av det totala antalet anläggningar.13 Kommunen bedriver även rådgivning och håller utbildning för de verksamhetsutövare som den offentliga kontrollen omfattar.14 har enligt LivsL och enligt Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 möjlighet att meddela de förelägganden och förbud som behövs för att livsmedelslagstiftningen skall efterlevas. Förelägganden och förbud får förenas med vite. får även förordna om rättelse på bekostnad av den som inte fullgör sin skyldighet enligt lagen, föreskrifter, EG-förordningar eller myndighetens före- läggande (26 § LivsL). Lagen upptar även bestämmelser om straff- rättsliga sanktioner (29–30 §§ LivsL). 11Bestämmelsen är utformad i enlighet med motsvarande regel i 26 kap. 7 § . 2004/05:72 s. 20. 13Riksdagens revisorers Rapport 2001/02:7 Hur styr staten livsmedelstillsynen?, s. 71. 2004/05:72 s. 15. Kontrollmyndigheterna har rätt att förena förelägganden och förbud med vite. De närmare bestämmelserna om viten finns i lagen (1985:206) om viten. Vitet skall enligt 3 § fastställas till ett belopp som med hänsyn till vad som är känt om adressatens ekonomiska förhållanden och till omständigheterna i övrigt, kan antas förmå honom att följa föreläggandet. Normalt föreläggs ett engångsvite, men om det är lämpligt kan vitet i stället föreläggas som ett löpande vite (4 §). Löpande vite innebär att vitet bestäms till visst belopp för varje tidsperiod av viss längd under vilken föreläggandet inte har följts eller, om föreläggandet avser en återkommande förpliktelse, för varje gång adressaten underlåter att fullgöra denna. Ett löpande vite kan användas t.ex. om kontroll- myndigheten befarar att överträdelsen kommer att fortgå eller ske . Frågor om utdömande av vite prövas av länsrätten efter ansökan av kontrollmyndigheten (6 § lagen om viten). Regeringsrätten har funnit att det inte finns något hinder mot att med stöd av LivsL förena ett föreläggande med vite trots att underlåtenheten att följa föreläggandet kan föranleda straff.15 får enligt LivsL förordna om rättelse på bekostnad av den som inte fullgör sin skyldighet enligt lagen, föreskrifter, EG-bestämmelser eller beslut som har meddelats med stöd av EG-bestämmelserna (26 §). Bestämmelserna om straffrättsliga sanktioner finns i 29–30 §§ LivsL. I 29 § straffbeläggs överträdelser av föreskrifter eller förbud som meddelats med stöd av lagen. Det gäller t.ex. föreskrifter om märkning eller presentation av livsmedel och livsmedels beskaffenhet eller beteckning (6 § 2–3 LivsL). Vidare är överträdelser av förbudet att på marknaden släppa ut vissa livsmedel straffbelagt. Förbudet gäller bl.a. livsmedel som 15 RÅ 1992 ref 25, jfr 30 § tredje stycket LivsL. innehåller ämnen som inte har godkänts eller som har förbjudits i enlighet med de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller i enlighet med de EG-bestämmelser som kompletteras av lagen (10 § 4 LivsL). En kontrollmyndighet eller ett kontrollorgan som anlitats i den offentliga kontrollen har rätt att få de upplysningar och handlingar som behövs för kontrollen (20 § första stycket 1 LivsL). Den som inte fullgör denna skyldighet kan dömas till ansvar för brott mot LivsL. Slutligen är överträdelser av skyldigheter, villkor eller förbud som finns i de EG-förordningar som LivsL kompletterar straff- belagda. Det gäller dock inte om överträdelsen avser myndighets- utövning. Både uppsåtliga och oaktsamma gärningar föranleder ansvar. Straffsatsen innehåller endast böter. Överträdelser som är att bedöma som ringa föranleder inget ansvar. Det skall vara fråga om bagatellartade eller annars obetydliga överträdelser för att de skall undantas från det straffbara området.16 Ansvar inträder inte om den aktuella gärningen är belagd med straff i eller i lagen (2000:1225) om straff för smuggling (30 § LivsL). Inte heller kan den som har överträtt ett vitesföreläggande eller vitesförbud dömas till ansvar för den gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet. 1988/89:68 s. 59. 3Regleringen beträffande foder och animaliska biprodukter I detta kapitel lämnas en översiktlig redogörelse för innehållet i regleringen beträffande foder och animaliska biprodukter. Sanku har härvid utgått ifrån att regeringens förslag till ny lag genomförs.1 Utredningen har vidare utgått ifrån att den nuvarande förordningen (1998:213) om foder ersätts med en ny förordning. FodL innehåller bestämmelser om bl.a. offentlig kontroll och sanktioner. ger i lagen befogenheter till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om t.ex. villkor för eller förbud mot införsel, utförsel och tillverkning av foder eller visst parti av foder (9 § FodL). Regeringens föreskrifter kommer i första hand att finnas i förordningen (2006:000) om foder och animaliska biprodukter, FodF. har med stöd av ÄFodL utfärdat föreskrifter om foder.2 Verkets föreskrifter kungörs i SJVFS. Större delen av regelverket på områdena foder och animaliska biprodukter återfinns i ett antal EG-förordningar. Regeringen tillkännager i SFS vilka grundförordningar som faller inom tillämpningsområdet för FodL. Det bör här observeras att det, utöver de grundförordningar som regeringen tillkännager i SFS, finns ett stort antal förordningar som kommissionen antagit med stöd i grundförordningarna. Flera av de EG-förordningar som har behandlats i kapitel 2 beträffande livsmedelslagstiftningen innehåller även bestämmelser om foder. Det gäller främst och rådets förordningar (EG) nr 178/2002 och 882/2004 (avsnitt 2.1.1 2005/06:128. Regleringen beträffande foder och animaliska biprodukter Några av de EG-förordningar som därutöver har central betydelse på nu aktuellt område behandlas i de följande avsnitten. 3.1.1Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 183/2005 I och rådets förordning (EG) nr 183/2005 av om fastställande av krav på foderhygien finns allmänna hygienregler för foder.3 Förordningens bestämmelser riktar sig huvudsakligen till foderföretagare. Den har sin motsvarighet på livsmedelsområdet i och rådets förordning (EG) nr 852/2004 (avsnitt 2.1.2). I förordningen fastställs allmänna bestämmelser om foderhygien, villkor och förfaranden som säkerställer spårbarhet av foder samt villkor och förfaranden för registrering och godkännande av anläggningar (artikel 1). Förordningen tillämpas på verksamhet som bedrivs av foderföretagare i alla led från och med primärproduktionen av foder till och med utsläppande av foder på marknaden, på utfodring av livsmedelsproducerande djur samt import och export av foder (artikel 2). Från förordningens tillämpningsområde undantas visst foder och viss utfodring. Detta gäller huvudsakligen foder som produceras och ges till djur inom privathushåll och som i förekommande fall skall konsumeras inom dessa hushåll. Den gäller inte heller för utfodring av icke livsmedelsproducerande djur eller detaljhandel med foder för sällskapsdjur. Enligt förordningen är foderföretagare skyldiga att se till att alla de led i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan som de ansvarar för genomförs i enlighet med bland annat hygienkraven i förordningen, gemenskapslagstiftningen, nationell lagstiftning samt god praxis (artiklarna 4–7). I förordningen finns särskilda skyldigheter för foderföretagare inom primärproduktionen (artikel 5). Övriga foderföretagare är skyldiga att tillämpa egen- kontroll (HACCP) och dokumentera detta. Foderanläggningar skall vara registrerade hos eller godkända av den behöriga myndigheten. Vilket förfarande som krävs är beroende av vilka fodertillsatser eller produkter som hanteras i anläggningen (artikel 9–19). 3 EUT L 35, , s. 1 (Celex 32005R0183). Regleringen beträffande foder och animaliska biprodukter 3.1.2Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1831/2003 I och rådets förordning (EG) nr 1831/2003 av om fodertillsatser finns gemenskapens bestämmelser om sådana tillsatser.4 Bestämmelserna i förordningen riktar sig huvudsakligen till foderföretagare och gemenskapens institutioner. Förordningen syftar bland annat till att fastställa ett gemenskapsförfarande för godkännande av utsläppande på marknaden och användning av fodertillsatser (artikel 1). För- ordningen tillämpas inte, med ett par undantag, på processhjälp- medel eller veterinärmedicinska läkemedel. Endast sådana fodertillsatser som godkänts i enlighet med för- ordningen och som uppfyller villkoren för användning och märkning i förordningen får släppas ut på marknaden, bearbetas eller användas (artikel 3). För experiment i vetenskapliga syften kan vissa undantag göras. I förordningen finns bestämmelser om godkännande av foder- tillsatser, vilka villkor dessa skall uppfylla för att godkännas, över- vakning, ändring och indragning av godkännanden m.m. (artiklarna 4–9 och 12–15). Det åligger den person som använder eller släpper ut fodertillsatsen på marknaden sedan godkännande beviljats att övervaka att de villkor eller restriktioner som är förknippade med tillsatsen respekteras (artikel 12). 3.1.3Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1774/2002 I och rådets förordning (EG) nr 1774/2002 av om hälsobestämmelser för animaliska bi- produkter som inte är avsedda att användas som livsmedel, den s.k. ABP-förordningen, fastställs folk- och djurhälsobestämmelser om förfaranden med animaliska biprodukter (artikel 1).5 Förordningen är en ramlagstiftning för hantering av animaliska biprodukter, dvs. hela kroppar eller delar av djur eller andra animaliska biprodukter som inte är avsedda att användas för livsmedel. Den innehåller bestämmelser om insamling, transport, bearbetning, lagring och användning, krav för godkännande av 4EUT L 268, 18.10.2003, s. 29 (Celex 32003R1831). 5EGT L 273, 10.10.2002, s. 1 (Celex 32002R1774). Regleringen beträffande foder och animaliska biprodukter olika typer av lagrings-, bearbetnings- och tillverknings- anläggningar samt villkor för handel. I förordningen delas animaliska biprodukter in i tre kategorier. Kategori 1 innefattar bl.a. djur som misstänks eller konstaterats vara smittade av vissa sjukdomar och försöksdjur (artikel 4). Animaliska biprodukter tillhörande denna kategori får aldrig användas utan skall förstöras. Kategori 2 utgörs av bl.a. mag- och tarminnehåll (artikel 5). Produkter från den kategorin får, efter medgivande från medlemsstaten, användas som foder för vissa inte livsmedelsproducerande djur, t.ex. kräldjur. Kategori 3 innefattar bl.a. material från djur som passerat nödvändiga kontroller i samband med livsmedelsproduktion eller fisk som fångats på öppet hav för tillverkning av fiskmjöl (artikel 6). Material från denna kategori får användas som foder om vissa krav uppfylls, bl.a. skall materialet bearbetas i godkända anläggningar. Medlemsstaterna medges dock tillåta att visst obearbetat kategori 3-material används som foder för vissa specificerade inte livsmedelsproducerande djur. ABP-förordningen innehåller vidare bestämmelser om anläggningarnas egenkontroll och krav på offentliga kontroller av den behöriga myndigheten (artiklarna 25–26). 3.2Syftet med och tillämpningsområdet för lagen om foder och animaliska biprodukter FodL syftar till att säkerställa en hög skyddsnivå för djurs och människors hälsa när det gäller foder och animaliska biprodukter (1 §). Med foder förstås enligt artikel 3 i och rådets förordning (EG) nr 178/2002 alla ämnen eller produkter, inbegripet tillsatser, och oberoende av om de är bearbetade, delvis bearbetade eller obearbetade, som är avsedda för utfodring av djur. Med animaliska biprodukter avses enligt artikel 2 i ABP- förordningen hela kroppar eller delar av djur eller andra animaliska biprodukter som inte är avsedda att användas för livsmedel, inbegripet ägg, embryon och sperma. FodL gäller i alla led från och med primärproduktion av foder till och med utsläppande av foder på marknaden eller utfodring av djur (3 §). Lagen gäller också befattning med animaliska biprodukter och därav framställda produkter. FodL tillämpas dock inte, med undantag av i den mån lagen kompletterar EG-förordningar, på privat enskild produktion Regleringen beträffande foder och animaliska biprodukter av foder avsett för sällskapsdjur och på utfodring av sådana djur i enskilda hem (4 §). 3.2.1Vilda djur som foder ABP-förordningen tillämpas inte på vilda djur med undantag av kommersiellt fiskad fisk, djur som används för tillverkning av jakttroféer samt på djur som misstänks vara infekterade med smittsamma sjukdomar (artikel 1.2). I FodL regleras därför under vilka förutsättningar vilda djur får användas som foder. Vilda djur som inte omfattas av EG-förordningen får användas som foder endast om djuren har avlivats, slaktats upp och därefter veterinär- besiktigats (7 § FodL). De villkor som gäller för vilda djur gäller också för delar av sådana djur och fodermjöl eller andra varor som framställts av djuren eller delar av djuren. 3.2.2Förbud mot att släppa ut foder på marknaden I FodL finns förbud mot att använda eller på marknaden släppa ut foder under vissa förhållanden. Lagens reglering gäller utöver vad som följer av de EG-bestämmelser som kompletteras av lagen. Förbudet gäller om det kan antas att fodret har en skadlig inverkan på miljön, om det har en sådan beskaffenhet att det inte är tillåtet enligt 7 § (avsnitt 3.2.1), om föreskriven upplysningsskyldighet inte fullgjorts eller om fodret inte uppfyller föreskrivna krav på fodersäkerhet (8 §). Offentlig kontroll av efterlevnaden av lagstiftningen på områdena foder och animaliska biprodukter utövas av , andra statliga myndigheter och kommunerna (12 § FodL). Regeringen får meddela föreskrifter om att kontrolluppgift får överlämnas från en statlig myndighet till en annan statlig myndighet. Den myndighet som utövar offentlig kontroll skall genom rådgivning, information och på annat sätt underlätta för den enskilde att fullgöra sina skyldigheter enligt lagstiftningen (13 § andra stycket FodL). Myndigheten skall vidare verka för att överträdelser av lagstiftningen beivras (14 § FodL) Regleringen beträffande foder och animaliska biprodukter Det finns ett 40-tal anläggningar där foderblandningar till livsmedelsproducerande djur tillverkas. Två företag står för av produktionen. Det är även vanligt med s.k. blandar- tjänstföretag som endast blandar djurägarens spannmål med inköpt kompletteringsfoder (koncentrat). Därutöver finns cirka 200 mellanhänder registrerade hos . Dessa importerar i huvudsak foder till sällskapsdjur.6 skall samordna de övriga kontroll- myndigheternas verksamhet (13 § FodL). Verket skall lämna råd och hjälp till övriga kontrollmyndigheter. , eller annan myndighet som regeringen bestämt, får, i samråd med en kommun, besluta att den offentliga kontrollen av en viss verksamhet som kommunen annars har skall flyttas över till verket eller myndigheten (16 § FodL). Ett sådant beslut får fattas om verksamheten har stor omfattning, är särskilt komplicerad eller om det annars finns särskilda skäl. Verket eller myndigheten får besluta om att kontrollen skall lämnas tillbaka till kommunen, om verket eller myndigheten och kommunen är överens om det. eller annan myndighet som regeringen bestämt får, i samråd med en kommun, även besluta att den offentliga kontrollen av en viss anläggning som verket eller myndigheten annars har skall flyttas från verket eller myndigheten till en kommun (17 § FodL). Om en kommun inte fullgör de skyldigheter som följer av dess kontrolluppdrag, får eller annan statlig kontroll- myndighet som regeringen bestämt förelägga kommunen att avhjälpa bristen (19 § FodL). Ett föreläggande skall innehålla uppgifter om de åtgärder som verket eller myndigheten anser nödvändiga för att bristen skall kunna avhjälpas. Om en kommun grovt eller har åsidosatt sin kontrollskyldighet när det gäller en viss verksamhet, får regeringen på ansökan av eller annan statlig kontroll- myndighet som regeringen bestämt besluta att ansvaret för kontrollen skall flyttas över till verket eller myndigheten (18 § FodL). Regeringen får besluta att ansvaret för kontrollen skall lämnas tillbaka till kommunen. 6 Rapport 2005:11, foderkontroll 2004, s. 16. Regleringen beträffande foder och animaliska biprodukter Sanktionsbestämmelserna i syftar till att möjliggöra en effektiv kontroll över efterlevnaden av lagstiftningen som reglerar områdena foder och animaliska biprodukter. Lagen innehåller, på samma sätt som LivsL, bestämmelser som ger kontrollmyndig- heten möjlighet att förena förelägganden eller förbud med vite. FodL ger även möjlighet att förordna om rättelse på bekostnad av den som inte fullgör sin skyldighet enligt lagen, de föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen, de EG-bestämmelser som kompletteras av lagen eller beslut som har meddelats med stöd av EG-bestämmelserna. Det som redovisats om vite beträffande livsmedel i avsnitt 2.4.1 har bärighet även på nu aktuellt område. Bestämmelser om straffrättsliga sanktioner finns i 29–30 §§ FodL. I 29 § straffbeläggs överträdelser av föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen. Det gäller t.ex. föreskrifter om villkor för eller förbud mot införsel, utförsel, tillverkning eller användning av foder eller vissa partier av foder. I 8 § FodL finns förbud mot att under vissa förhållanden använda eller på marknaden släppa ut foder (avsnitt 3.2.2). Överträdelse av angivet förbud är straffbelagd. En kontrollmyndighet eller ett kontrollorgan som anlitats i den offentliga kontrollen har rätt att få de upplysningar och handlingar som behövs för den offentliga kontrollen (21 § första stycket 1 FodL). Den som inte fullgör denna skyldighet döms till ansvar för brott mot FodL. Slutligen är överträdelser av skyldigheter, villkor eller förbud som finns i de EG-förordningar som FodL kompletterar straff- belagda. Det gäller dock inte om överträdelsen avser bestämmelser om myndighetsutövning. Både uppsåtliga och oaktsamma gärningar föranleder ansvar. Straffsatsen innehåller endast böter. Överträdelser som är att bedöma som ringa föranleder inget ansvar. Ansvar inträder inte om den aktuella gärningen är belagd med straff i eller i lagen (2000:1225) om straff för smuggling (30 § FodL). Inte heller kan den som har överträtt ett vitesföreläggande eller vitesförbud dömas till ansvar för den gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet. I detta avsnitt lämnas en översiktlig redogörelse för innehållet i djurskyddsregleringen.