sou · GUB37 · 2007-01-01 00:00:00 — Vi anser det emellertid vanskligt att dra någon annan gräns än den som ges av medlemskap i eller avtal om fri rör- lighet med EU och utgår från att införandet av avgifter för studen- ter från nu berörda länder till en del kommer att kunna kompense- ras genom stipendier (se 6.5). Vissa medborgare i länder utanför EES måste undantas från av- gifter på grund av att de är varaktigt bosatta i eller har annan sär- skild anknytning till . Vi anser det naturligt här att ansluta till de principer som tillämpas för hur olika kategorier av invandrade betraktas när det gäller sociala förmåner och rättigheter. Studieavgifter i högskolan – principiella frågor I betänkandet och fri rörlighet för tredje- landsmedborgare (2005:15), avgivet av utredningen om uppe- hållstillstånd för familjeåterförening och för varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare, föreslås att EG-direktivet 2003/109 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning skall genomfö- ras i svensk rätt. I en lagrådsremiss har regeringen föresla- git att delar av detta direktiv skall genomföras. Vi utgår från att så kommer att ske. I en promemoria från Utbildnings- och föreslås en ändring i studiestödslagen som innebär att utländska medborgare med ställning som varaktigt bosatt i annan EU-stat, som bor i och kan härleda rättigheter i fråga om sociala förmåner från EG-rätten, skall omfattas av rätten till studiestöd. Vi utgår från att det nämnda direktivet kommer att genomföras även i denna del. Mot denna bakgrund föreslår vi efter samråd med Migrations- verket undantag från avgifter för medborgare i länder utanför EES som har permanent uppehållstillstånd i , har ställning som varaktigt bosatta i eller – i vissa fall – annan EU-stat eller är skyddsbehövande och av särskilda skäl har tidsbegränsat uppe- hållstillstånd i . Deltagare i utbytesprogram är normalt inskrivna vid en utländsk högskola – där de kan ha betalat studieavgift – och gör bara en del av sin utbildning i . Vi anser det angeläget att utbytet mellan svenska och utländska högskolor inte hämmas av avgiftssystemet och förordar därför att personer från länder utanför EES som gör en del av sin utbildning i inom ramen för ett samarbetsavtal mellan en svensk och en utländsk högskola skall undantas från av- gifter. Avgiftsskyldighet bör således gälla enbart för dem som är free mover-studenter och i reguljär ordning antagits till ett pro- gram eller en kurs. Det är viktigt att överenskommelser på mera personlig grund inte blir en väg att kringgå reglerna om tillträde och avgifter. Där- för behövs en mera strikt ordning för vilka slags överenskommelser mellan högskolor som skall medge undantag från avgifter. Enligt vår mening bör krävas ett skriftligt avtal, som för den svenska hög- skolans del är godkänt på rektorsnivå. Högskolan måste också kunna garantera att avtalet inte bara är en papperskonstruktion utan faktiskt tillämpas. Också de som studerar i inom ramen för utbytesprogram som initierats och stöds på nationell nivå bör enligt vår mening un- dantas från avgifter. Det gäller program grundade på avtal som re- Studieavgifter i högskolan – principiella frågor geringen eller SI slutit med företrädare för ett eller flera andra län- der och som innefattar avgiftsfrihet för svenskar som inom ramen för avtalet studerar i berört land. För verksamhet som en svensk högskola bedriver i ett land utanför EES ser vi – även om grunden skulle vara ett samarbetsavtal – ingen anledning till undantag från huvudregeln. Personer som anser sig tillhöra någon av de kategorier som enligt vårt förslag skall undantas från avgift bör kunna få sin kategoritill- hörighet prövad även vid sidan av antagningsproceduren. En hög- skolas beslut i ett sådant ärende är enligt vår mening av sådan bety- delse för den enskilda att det bör kunna överklagas. 4.4Avgifter i förhållande till internationella regler och avtal När det gäller EG-rätten konstaterar vi att EG-fördragets förbud mot diskriminering (artikel 12) endast gäller i förhållande till andra medlemsstaters medborgare. Det strider således inte mot diskrimi- neringsförbudet att ta ut avgifter från medborgare i tredje land. Frågan är om sådana avgifter innebär ett hinder för den fria rör- ligheten för tjänster, som ju är fundamental inom EU (fördragets artikel 50). Enligt vår bedömning finns det i och för sig skäl att anta att ut- bildning som finansieras med avgifter är att betrakta som en tjänst i EG-fördragets mening (se närmare förstudien i bilaga 2). I fråga om de avgifter vi föreslår saknas emellertid, som vi bedömer det, en EG-rättslig dimension. Det handlar ju enbart om studenter utanför EG-fördragets tillämpningsområde, och den fria rörligheten inom unionen påverkas inte. Vi kan således inte se något problem i för- hållande till EG-rättens regelverk om fri rörlighet, även om det måste understrykas att är den exklusiva uttolkaren av detta regelverk. På motsvarande sätt bedömer vi att EG-fördra- gets bestämmelser om konkurrens och statsstöd inte är tillämpliga i detta sammanhang. Sammanfattningsvis bedömer vi att det avgiftssystem vi föreslår är förenligt med EG-rätten. Såvitt vi kunna utröna har man inte heller i något av de länder som infört eller planerar att införa avgif- ter av det aktuella slaget sett några komplikationer i förhållande till denna. Studieavgifter i högskolan – principiella frågor Vad gäller det allmänna tjänsteavtalet inom Världshandelsorgani- sationen (General on Trade in Services; GATS) är ut- gångsläget ett annat genom att det, som framgår av förstudien, är oklart i vad mån högre utbildning alls omfattas av avtalet. Detta innehåller ett antal allmänna förpliktelser som avser handel med alla slags tjänster. I artikel I.3 finns ett undantag från de allmänna för- pliktelserna. Undantaget gäller statliga tjänster som inte tillhanda- hålls på kommersiell basis eller i konkurrens med annan. Uppfatt- ningen i , liksom i de flesta europeiska länder, synes vara att utbildning i offentlig regi faller under detta undantag, men det sak- nas en mellan medlemsstaterna överenskommen definition av un- dantagets innebörd. kan enligt artikel II en medlemsstat förklara att de allmänna förpliktelserna inte skall gälla för en viss typ av tjänst, men något sådant undantag för utbildning har inte deklarerats av något land. Även om högre utbildning skulle omfattas av GATS, anser vi emellertid att artikel V i avtalet, enligt vilken en medlemsstat kan ge ytterligare förmåner till vissa stater, ger utrymme för en åtskill- nad mellan medborgare i EES-länder respektive andra länder. Vi bedömer därför att ett avgiftssystem enligt vårt förslag under alla förhållanden inte erbjuder några problem i förhållande till GATS. 5.1Beräkning av avgifter, planering, budgetering, uppföljning Med hänsyn till den lokala friheten att besluta om utbildningens innehåll och organisation och om fördelningen av tillgängliga re- surser måste den faktiska innebörden i full kostnadstäckning avgö- ras av varje högskola. Utöver kostnaderna för utbildningen och för sådana stöd- och servicefunktioner som normalt bekostas från ut- bildningsanslagen måste beaktas kostnaderna för själva avgiftssys- temet och för åtgärder som högskolan vidtar med anledning av det, exempelvis i fråga om kursutveckling (se 6.1), sociala insatser (se 6.2) marknadsföring (se 6.3) samt anmälan och antagning (se 6.4). Principerna för avgiftssystemet bör enligt vår mening fastställas av högskolestyrelsen. Åtskilliga personer i länder utanför EES studerar vid svenska högskolor på distans. Vid beräkningen av avgifter måste hänsyn tas till denna kategoris speciella situation. Efter kontakt med Myndig- heten för , numera Myndigheten för nätverk och samarbete inom högre utbildning, föreslår vi att denna myn- dighet får i uppdrag att i samråd med högskolorna utarbeta riktlin- jer för vilka slag av kostnader som bör beaktas när principen full kostnadstäckning tillämpas på distansstudenter. Vi har mött starka önskemål vid högskolorna om att avgiften skall kunna sättas ned för personer som man gärna vill rekrytera. Vi har stor förståelse för dessa önskemål, särskilt som vi noterat att vissa utländska högskolor kan arbeta med tillträde och studiefinan- siering integrerat på ett sätt som ger betydande fördelar när det gäller att rekrytera kvalificerade studenter. Enligt vår mening krä- ver emellertid rättssäkerheten att antagningen till avgiftsfinansierad utbildning görs med hänsyn till meriter. Avgiftssystemet bör där- för inte blandas samman med antagningen, utan avgiften för en och samma utbildning vid ett och samma tillfälle bör vara lika för alla, och ekonomiskt stöd till enskilda bör ges i former som är skilda från själva tillträdesproceduren. Givetvis kan en högskola förfoga över fonder eller ekonomiskt stöd från exempelvis näringslivet som gör det möjligt att lokalt finansiera stipendier, men ekonomiskt stöd till avgiftsskyldiga studenter över statsbudgeten bör enligt vår uppfattning liksom ges genom nationella stipendiesystem (se vidare 6.5). I de avgiftssystem vi studerat är det vanligt med en enhetlig av- gift eller ett fåtal avgiftsnivåer, till vilka utbildningar hänförs ut- ifrån de uppskattade kostnaderna. En sådan ordning är självfallet ändamålsenlig både informationsmässigt och administrativt. Det kan också finnas andra skäl att vid fastställandet av avgifter ta hän- syn till olika utbildningars karaktär och rekryteringsbas. Exempel- vis kan en högskola ha utvecklat en utbildning med särskild inrikt- ning på behov i länder utanför EES, något som kan motivera att rekryteringen av studenter från sådana länder underlättas genom att avgiften hålls nere. kan en annan utbildning vid högsko- lan vara så attraktiv även för avgiftsskyldiga studenter, att högsko- lan bedömer det som möjligt att ta ut en högre avgift än som mot- svarar full kostnadstäckning. Mot denna bakgrund anser vi att principen full kostnadstäckning inte bör relateras till den enskilda studenten eller den enskilda ut- bildningen utan tillämpas på det samlade utbudet av avgiftsfinansie- rad utbildning vid en högskola. Vi gör bedömningen att en sådan modell är förenlig med föreskrifterna om kostnadstäckning i av- giftsförordningen (1992:191). () har vid samråd inte haft några principiella erinringar mot modellen. Med den ordning vi föreslår ser vi ingen anledning för regeringen att ställa upp några krav på omfattning av eller prestationer i den avgiftsfinansierade utbildningen. Med utgångspunkt i de avgifter och den dimensionering av den avgiftsfinansierade utbildningen som en högskola bestämmer sig för bör högskolan för varje bud- getår beräkna intäkterna av avgifter från studenter och kostnaderna för den utbildning som dessa avgifter skall finansiera. På grundval av prognoser från respektive högskola bör detta summeras i regle- ringsbrevet för högskolan på samma sätt som görs för andra av- giftsbelagda verksamheter. Liksom för dessa bör över- eller under- skott kunna balanseras mellan budgetår. I sina årsredovisningar bör högskolorna redovisa uppgifter om program, kurser och antal studenter i den avgiftsfinansierade ut- bildningen, om hur avgifterna beräknats samt om intäkter och Den avgiftsfinansierade utbildningen bör omfattas av revision och tillsyn på samma sätt som verksamheten inom hög- skolan i övrigt. 5.2Tillträdesregler, anmälan, antagning, betalning I fråga om behörighet finns för den avgiftsfinansierade utbildningen ingen anledning att avvika från gällande regler. De särlösningar som är nödvändiga i fråga om förkunskaper i språk kan tillgodoses inom ramen för nuvarande bestämmelser. Vad gäller urval är det nöd- vändigt att anpassa reglerna till varje utbildnings karaktär och sökandegruppens sammansättning, men detta måste då göras utifrån den gällande huvudregeln att vid urvalet hänsyn skall tas till de sökandes meriter. I fråga om ordningen för anmälan och antagning bör principiellt detsamma gälla som för den anslagsfinansierade utbildningen, dvs. att respektive högskola beslutar. Vi bedömer att det finns en klar högskoleopinion för att samordna proceduren, i första hand för att undvika dubbelarbete när det gäller bedömning av enskilda sökan- des behörighet (se vidare 6.4). Den internationella konkurrensen gör det nödvändigt att planera den avgiftsfinansierade utbildningen med större framförhållning än som är normalt i planeringen av högskolornas utbildningsutbud. Med utgångspunkt i den ordning som tillämpas i andra länder be- dömer vi att utbildningen bör utannonseras ungefär före det aktuella läsårets start och att anmälningstiden bör gå ut än för den anslagsfinansierade utbildningen (se vidare 7.2). Vi utgår från att urval normalt kommer att göras på grundval av en samlad rangordning av de sökande. Det kan emellertid finnas skäl att i särskild ordning anta en mycket kvalificerad sökande som har sökt utbildning också i ett eller flera andra länder och behöver besked för att kunna välja ett svenskt alternativ. En förutsättning måste givetvis vara att denna antagning ryms inom de fastställda urvalsreglerna. Det innebär att endast den som är så meriterad att hon eller han med säkerhet skulle bli antagen även vid en samlad rangordning kan komma i fråga för en särbehandling av detta slag. I våra direktiv uppmärksammas högskolornas ansvar i samband med att förmedlingsagenter används. Vi vill framhålla att en agent- insats aldrig får ersätta en direkt kontakt mellan högskolan och den enskilda presumtiva studenten inför och i samband med själva an- Anmälan till en utbildning bör således aldrig kunna gö- ras genom ombud, och den måste också göras i en form som visar att den sökande personligen är införstådd med de villkor som gäller för tillträde. Vad vi nu sagt utesluter inte att det kan vara ändamålsenligt för en högskola att för rekrytering av utländska studenter anlita agen- ter. Det måste då ligga i högskolans eget intresse att agenten ger fullständig och korrekt information om studierna och villkoren för dem och arbetar på ett etiskt acceptabelt sätt, t.ex. genom att inte ta ut ersättning av de enskilda. I samverkan mellan SI och högsko- lorna bör – efter mönster av vad som gjorts i andra länder med av- giftssystem – utarbetas en Code of Practice när det gäller mark- nadsföring och utnyttjande av agenter. Med en sådan vägledning för högskolorna bör en formell reglering kunna undvikas. Hög- skolorna bör emellertid i sina årsredovisningar redogöra för vilka agenter som anlitats, vilka krav som ställts på dessa och hur sam- arbetet har fungerat. I en rapport från har påvisats att en relativt stor andel av de personer från länder utanför EES som be- viljas uppehållstillstånd för studier i aldrig infinner sig vid den högskola de antagits till eller endast registrerar sig där utan att påbörja studier. För att komma tillrätta med detta föreslås i rap- porten bl.a. att det för uppehållstillstånd skall krävas att den sö- kande deponerar medel för studievistelsen hos en svensk bank. I sammanhanget pekas på möjligheten till samordning med en bli- vande ordning för studieavgifter. Från högskolornas synpunkt är det givetvis angeläget att få bästa möjliga överensstämmelse mellan beviljande av uppehållstillstånd och antagning till utbildning. Det i före- slagna depositionskravet innebär emellertid enligt vår mening en alltför drastisk metod för detta, som inte är ägnad att stimulera rek- ryteringen av utländska studenter. Krav på betalning av en del av studieavgiften i förväg kan vara ett sätt att underlätta planeringen, som vi inte vill utesluta, men vi vill i första hand peka på möjligheten att ta ut en anmälningsavgift. Prövningen av anmälningar från utländska studenter, av vilka många inte följs upp av den sökande, har visat sig innebära en bety- dande belastning för berörda högskoleförvaltningar. Detta är ett starkt skäl för en ordning med anmälningsavgifter, som då bör läg- gas på en sådan nivå att de stimulerar till genomtänkta och seriösa anmälningar utan att vara avskräckande. Eftersom syftet inte pri- märt är att täcka kostnaderna för hantering av anmälningarna, är en tillämpning av avgiftsförordningen inte aktuell i sammanhanget, utan högskolorna bör genom en särskild föreskrift i högskoleför- ordningen ges rätt att ta ut anmälningsavgifter av sökande till av- giftsfinansierad utbildning. Om en samordning av hanteringen av anmälningar till den avgiftsfinansierade utbildningen kommer till stånd (jfr ovan), är det givetvis praktiskt att högskolorna enas om en enhetlig anmälningsavgift. Ordningen för betalning av studieavgifter måste vara en angelä- genhet för respektive högskola. Det är i andra länder vanligt att av- giften kan betalas i etapper. Som antytts kan ett alternativ vara att kräva en första betalning före ankomsten till , eventuellt som ett villkor för beslut om uppehållstillstånd. Varje högskola bör också lägga fast regler för eventuell återbe- talning av studieavgift. I samband med antagningen bör den sökande skriftligt förklara sig acceptera den ordning för betalning och de villkor för återbetalning som högskolan fastställt. För svenska studenter vid utländska högskolor finns möjlighet att täcka kostnaderna för avgifter genom att låna mera inom ramen för studiemedlen. Från studenthåll har framförts tankar på en lik- artad ordning när det gäller betalning av avgifter för berörda ut- ländska studenter i . Uppskov skulle då ges med betalning till dess att vederbörande slutfört studierna och börjat få inkoms- ter. En sådan modell skulle i praktiken innebära att ett lånesystem organiserades i den enskilda högskolans regi. Med tanke på riskerna och de praktiska svårigheterna tvivlar vi på att någon högskola är beredd att ta på sig ansvaret för detta. I så fall måste regeringens tillstånd inhämtas. 6 Avgifter – grund för en strategi Syftet med att införa avgifter för studenter från länder utanför EES är ytterst att flera sådana studenter skall rekryteras till . Fördelarna med detta är uppenbara. De utländska studenterna bi- drar till att internationalisera både högskolemiljön och det svenska samhället i stort. De tillför kompetens som kan berika såväl hög- skolans utbildning och forskning som verksamhet inom andra samhällssektorer. De skapar länkar mellan och respektive land av betydelse för framtida samarbete och kontakter. De ger möjlighet att bidra till utvecklingen i andra länder. De re- presenterar också på ett allmänt plan ett tillskott till den svenska ekonomin. leder självklart inte införandet av avgifter i sig till en ökning av antalet studenter från berörda länder. Det förhållandet att en del väljer som studieland på grund av avgiftsfri- heten talar i stället för att följden, allt annat oförändrat, blir en minskning av antalet studenter från länder utanför EES, särskilt som kravet på full kostnadstäckning kommer att ge avgifter på en internationellt sett hög nivå (jfr 3.2). Mot denna bakgrund vill vi slå fast att det inte är meningsfullt att införa avgifter isolerat. Avgiftssystemet måste i stället ses som grundbulten i en strategi vars övriga delar också måste förverkligas för att resultatet skall bli den eftersträvade ökningen av antalet ut- ländska studenter. Det är dessutom realistiskt att räkna med att denna strategi behöver verka , innan några mera påtagliga effekter uppnås. Avgiftssystemet kommer förhoppningsvis att ge de svenska högskolorna möjlighet att attrahera nya kategorier av utländska studenter, men det kommer att ta tid för högskolorna att arbeta sig in på en marknad som är präglad av hård internationell konkurrens. Ett långsiktigt perspektiv måste således prägla beslut om införande av avgifter, och vissa investeringar måste göras för att systemet skall kunna utvecklas. Avgifter - grund för en strategi I det följande går vi igenom vad en strategi i anslutning till infö- randet av avgifter enligt vår mening bör innehålla. Vi tar avslut- ningsvis upp de ekonomiska konsekvenserna, men vi vill redan här framhålla att vi ser satsningar på marknadsföring och stipendier som nödvändiga för att en nyordning baserad på avgifter skall ge önskad effekt. 6.1Utbildning med internationell profil Av grundläggande betydelse är givetvis vilken utbildning högsko- lorna kan erbjuda utländska målgrupper. När avgiftsfriheten för- svinner som dragplåster, blir det än viktigare hur den svenska högskoleutbildningen till innehåll och kvalitet står sig internatio- nellt. I första hand gäller det att ta upp konkurrensen med andra länder som erbjuder engelskspråkig utbildning. Avgiftssystemet innebär således en utmaning för högskolorna att satsa ytterligare på utbildningar som är attraktiva för utländska studenter i allmänhet eller särskilt anpassade till målgrupper i länder utanför EES. Ett profileringsarbete med denna inriktning är enligt vår uppfattning en grundläggande förutsättning för att en högskola verkligen skall kunna dra nytta av de möjligheter avgiftssystemet öppnar. Utbild- ning på avancerad nivå kommer med all säkerhet att dominera i detta sammanhang, men också program och kurser på grundnivå kan vara av betydelse i utvecklingen av internationella profiler. Utbildningar som öppnas för både avgiftsskyldiga studenter och studenter vars utbildning finansieras med anslag kan givetvis vara attraktiva också för sökande från andra EES-länder. Antalet ut- ländska studenter kan därmed komma att öka också på detta sätt. Insatser för omhändertagande och för att skapa en trivsam miljö utanför studierna är väsentliga för utländska studenter. I Högsko- leverkets utvärdering av internationaliseringsarbetet fick högsko- lorna generellt gott betyg för sina insatser inom detta område, men införandet av avgifter kommer att ställa nya krav. I de länder som har höga avgifter för studenter från länder utanför EES görs om- fattande insatser för att underlätta dessa studenters anpassning till den nya miljön och för att på olika sätt stödja dem både i och Avgifter - grund för en strategi Exempelvis har vid i ett in- ternationellt kontor byggts upp som bl.a. företräder de berörda studenterna i förhållande till berörda organ och befattningshavare inom . Vi vill betona vikten av service till den berörda studentkategorin för att en högskola skall bli attraktiv i den inter- nationella konkurrensen. Bristen på studentbostäder är i detta sammanhang ett problem på vissa större universitetsorter. Självklart har kommunerna ett hu- vudansvar för den långsiktiga försörjningen med studentbostäder, men det är med tanke på de utländska studenterna angeläget att högskolorna får möjligheter till flexibla lösningar. Regeringens dubbla budskap i dessa frågor är uppseendeväckande. Enligt förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastighe- ter mm får en myndighet i inte förvalta bostäder för uthyr- ningsändamål. Enligt förordningen (1993:528) om statliga myndig- heters lokalförsörjning får statliga myndigheter inte heller hyra lokaler för annat ändamål än den verksamhet som respektive myn- dighet bedriver enligt sitt uppdrag från statsmakterna. uppmanar regeringen högskolorna att öka antalet utländska studen- ter och att delta i EU:s utbytesprogram, där den mottagande hög- skolan förutsätts svara för logi till de inkommande studenterna. Också i andra internationella sammanhang är en sådan ordning praxis. Införandet av avgifter för studenter från länder utanför EES un- derstryker behovet av smidiga lösningar av bostadsfrågorna. Vi är övertygade om att det blir avsevärt mycket lättare för en högskola att rekrytera betalande studenter, om dessa kan garanteras bostä- der. Detta kräver ett aktivt engagemang från högskolans sida. Sam- tidigt är det självfallet betänkligt om en högskola tvingas bryta mot av regeringen meddelade föreskrifter för att kunna svara mot ap- peller från samma regering. Vi föreslår att regelsystemet ses över med sikte på att det skall bli legitimt för högskolorna att engagera sig i förvaltning och uthyrning av bostäder för studenter. Samtliga studenter vid svenska högskolor är försäkrade för personskada.