sou · GUB322 · 2007-01-01 00:00:00 — Enligt 12 § lagen om förbud mot diskriminering är diskriminering som har samband med kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning eller sexuell läggning förbjuden i fråga om arbets- löshetsförsäkringen. I förarbetena till bestämmelsen anges att det i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring finns bestämmelser om arbetslöshets- försäkringen. Arbetslöshetsförsäkringen handhas av arbetslöshets- kassor (a-kassor) som är föreningar och vilka regleras i lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor. Inom informerar arbetsförmedlingen om villkoren för ersättning och kontrollerar att arbetssökande uppfyller dessa villkor. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen svarar för den samlande tillsynen över arbetslöshetskassorna och granskar arbete med information till och kontroll av arbetssökande. I förarbetena anförs att arbetslöshetsförsäkringen omfattar både arbetstagare och företagare. Försäkringen består av en grundför- säkring och en inkomstbortfallsförsäkring. Reglerna innebär att den som uppfyller s.k. arbetsvillkor och vissa andra i lagen angivna villkor har rätt till ersättning som lämnas i form av ett belopp som beräknas per dag (dagpenning). Ersättning enligt grundförsäkring- en lämnas med ett belopp per dag som inte är baserat på tidigare förvärvsinkomster (dagpenning i form av grundbelopp). Ersättning enligt inkomstbortfallsförsäkringen lämnas med ett belopp per dag som är baserat på tidigare förvärvsinkomster (dagpenning i form av inkomstrelaterad ersättning). Av förarbetena framgår att bestämmelsen omfattar arbetslös- hetskassornas handhavande av alla frågor som gäller försäkringen. Vidare omfattas frågor om medlemskap i en arbetslöshetskassa, medlemsavgifter och s.k. särskild uttaxering till en arbetslöshets- kassa. Förbudet omfattar beslutsfattande, all formell och informell handläggning av ärenden – inklusive underlåtenhet att agera eller omotiverat förhalande av beslut eller åtgärder – och trakasserande bemötanden. Utanför diskrimineringsförbudets räckvidd faller i princip övriga frågor som omfattas av lagen (1997:239) om arbets- löshetskassor. Frågor om föreningarnas bildande, registrering, till- syn över a-kassorna och statsbidrag till kassorna, vilket regleras i den lagen, rör inte den enskildes förhållanden och omfattas inte av lagens diskrimineringsförbud.22 Skälen för vårt förslag Det befintliga diskrimineringsförbudet lag bör flyttas över till den nya lagen. Detta kan göras utan ändringar i sak. Något skydd för könsidentitet finns inte i diskrimineringsförbudet som gäller arbetslöshetsförsäkringen. Det erfordras inte heller på grund av EG-rätten. För att göra skyddet så lika som möjligt oav- sett diskrimineringsgrund bör därför diskrimineringsförbudet i den nya lagen även omfatta denna diskrimineringsgrund. Att tillämpningsområdet utökas på detta sätt kan inte antas med- föra några särskilda svårigheter, vare sig för arbetslöshetskassorna eller i rättstillämpningen. Det erfordras enligt vår bedömning inte några särskilda anvisningar eller uttalanden om hur diskrimine- ringsförbudet skall tillämpas just i fråga om könsidentitet. 22 Jfr prop. 2002/03:65 s. 210 f. och prop. 2004/05:147 s. 148 f. Det finns inte skydd mot diskriminering på grund av funk- tionshinder i fråga om arbetslöshetsförsäkringen. För att diskrimi- neringsskyddet skall bli så lika som möjligt oavsett diskrimine- ringsgrund, bör därför även funktionshinder erhålla skydd mot diskriminering på detta område. Här bör även erinras om åtaganden enligt om delaktighet och jämlikhet för människor med funktionsnedsättning. Reglerna inom arbetslöshetsförsäkringen är till sin karaktär neu- trala i förhållande till personer med funktionshinder. Tillämpning av dessa bestämmelser ger således inte upphov till frågor liknande dem som behandlas i anslutning till diskrimineringsförbuden som rör m.m. (avsnitt 6.10), socialförsäkringssystemet (avsnitt 6.11) eller hälso- och sjukvården (avsnitt 6.13). I den mån hänsyn av detta slag ändå skulle aktualiseras i fråga om arbetslös- hetsförsäkringen bör de synpunkter på diskrimineringsbedömning- en som lämnats i de avsnitten ovan ges motsvarande betydelse i till- lämpliga delar. Regleringen av arbetslöshetsförsäkringen innehåller vissa ålders- gränser. Här är några exempel. För rätt till frivillig inkomstrelate- rad ersättning krävs medlemskap eller anslutning till en arbetslös- hetskassa samt att grundvillkoren och arbetsvillkoren eller stude- randevillkoren är uppfyllda. Den som inte uppfyller dessa krav kan i stället erhålla ersättning enligt grundförsäkringen. Sådan ersätt- ning lämnas dock tidigast den dag den arbetslöse fyller (6 § lagen [1997:238] om arbetslöshetsförsäkring). Rätt till ersättning enligt inkomstbortfallsförsäkringen kräver att ett arbetsvillkor är uppfyllt. Detta innebär att den arbetslöse under en s.k. ramtid skall ha arbetat . Med hjälp av s.k. över- hoppningsbar tid kan ramtiden förlängas. Sådan tid utgörs av t.ex. heltidsutbildning avslutad efter fyllda och vård av eget barn som inte fyllt (16 § 2 och 5). Den som har genomfört och avslutat studier av viss omfattning och art kan ha rätt till ersättning utan att ett arbetsvillkor är upp- fyllt. Sökanden skall ha fullgjort en s.k. kvalifikationstid, dvs. varit anmäld på arbetsförmedlingen inom en ramtid efter När ramtid bestäms räknas inte in tid då sökan- den varit förhindrad att stå till arbetsmarknadens förfogande på grund av t.ex. vård av eget barn som inte fyllt . För den som fullföljt en treårig gymnasieutbildning och är förlängs ramtiden till den dag han eller hon fyller (18 §). Det finns även ett särskilt studerandevillkor som avser den som deltagit i ak- tivitetsgarantin och därefter studerat. I dessa fall krävs ingen kvali- fikationstid. Ersättning skall dock sökas inom viss ramtid efter av- slutade studier. Sådan ramtid kan förlängas med hänsyn till t.ex. vård av eget barn som inte fyllt (19 §). När det gäller ersättningens form gäller att rätten till s.k. dag- penning upphör före den månad då den arbetslö- se fyller (22 §). Vid ersättning till den som regelbundet utför deltidsarbete under veckor då han eller hon i övrigt är arbetslös skall särskild prövning av rätten till ersättning göras var sjätte må- nad. Fortsatt ersättning får medges endast en sökande som fyllt eller uppfyllt vissa andra villkor (7 § förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring). Medlemskap i arbetslöshetskassor regleras i lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor. Den som har fyllt har inte rätt att bli medlem i en arbetslöshetskassa (34 §). Medlemskapet upphör utan uppsägning den dag medlemmen fyller (36 §). Vi kan konstatera att en persons ålder således har betydelse på olika sätt i de författningar som omfattar arbetslöshetsförsäkring- en. Vi har däremot inte uppmärksammat att det skulle förekomma rutiner eller förfaranden där det i andra fall förekommer hänsyns- taganden till någons ålder vid handläggning av ärenden på detta område. På grundval av en översiktlig kartläggning av åldersgränser inom ramen för arbetslöshetsförsäkringen går det inte att peka på ett di- rekt behov av skydd mot diskriminering på grund av ålder på detta område. kan det inte uteslutas att det – som på andra områden – kan förekomma ålderskrav eller annan behandling där det tas osakliga hänsyn till någons ålder. I syfte att skapa ett enhet- ligt skydd mot diskriminering finns det enligt vår mening därför skäl att genomföra en mer utförlig översyn av arbetslöshetsförsäk- ringen i nu aktuellt avseende. Vi föreslår således inte nu att diskrimineringsgrunden ålder skall erhålla skydd i fråga om arbetslöshetsförsäkringen. Vi stannar för att konstatera att det bör genomföras en fördjupad utredning inom detta område för att erhålla underlag för överväganden om det finns behov av ett diskrimineringsförbudet som gäller åldersdis- kriminering. Vårt förslag: I den nya lagen om förbud och andra åtgärder mot diskriminering skall följande gälla. Diskriminering som har samband med kön, könsidentitet, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder eller sexuell läggning är förbjuden i hälso- och sjukvård och annan medicinsk verksamhet. Vår bedömning: Det krävs ytterligare utredning av behovet av förbud mot åldersdiskriminering. Enligt direktivet mot etnisk diskriminering, som gäller för diskri- mineringsgrunderna ras och etniskt ursprung, är diskriminering förbjuden i fråga om hälso- och sjukvård. Motsvarande bestämmel- ser finns inte för diskrimineringsgrunden kön i likabehandlingsdi- rektivet eller för diskrimineringsgrunderna religion eller övertygel- se, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder i arbetslivsdirekti- vet. Bestämmelsen i direktivet mot etnisk diskriminering har, såvitt avser diskrimineringsgrunden etnisk tillhörighet, genomförts ge- nom bestämmelsen i 13 § lagen om förbud mot diskriminering. har gått längre än vad som krävs EG-rättsligt och infört förbud mot diskriminering i 13 § lagen om förbud mot diskrimine- ring även för diskrimineringsgrunderna religion eller annan tros- uppfattning och sexuell läggning. Lagen om förbud mot diskriminering Enligt 13 § lagen om förbud mot diskriminering är diskriminering som har samband med etnisk tillhörighet, religion eller annan tros- uppfattning eller sexuell läggning förbjuden i hälso- och sjukvård och annan medicinsk verksamhet. I förarbetena till bestämmelsen anges att med hälso- och sjukvård avses enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763; HSL) åtgärder för att medicinskt förebygga, utreda och behandla sjukdomar och ska- dor. Till hälso- och sjukvården hör även sjuktransporter samt att ta hand om avlidna. I fråga om tandvård finns särskilda bestämmelser i tandvårdslagen (1985:125). Med hälso- och sjukvård avses vidare enligt förarbetena, förutom den del av hälso- och sjukvården som kan avgränsas som mer renodlad sjukvård, även exempelvis åtgärder med anledning av kroppsfel och barnafödande. I hälso- och sjuk- vård ingår funktionsförbättrande och funktionsuppehållande be- handling för personer med funktionshinder. Till hälso- och sjuk- vården hör vidare företagshälsovård, skolhälsovård och studeran- dehälsovård. Med annan medicinsk verksamhet avses enligt förarbetena åtgär- der som i vissa fall inte kan anses som hälso- och sjukvård. Som exempel anges åtgärder med anledning av lagen (1984:1140) om insemination eller lagen (2001:499) om omskärelse av pojkar. Diskrimineringsförbudet omfattar enligt förarbetena såväl hand- läggning av ett ärende (myndighetsutövning) som faktiska hand- lingar och kan avses sådant som tillgången till vård, dess räckvidd och innehåll samt avgiftsbetalning. Även underlåtenhet att agera kan innebära diskriminering. I förarbetena framhålls att hälso- och sjukvård lämnas utifrån en individuell bedömning i det enskilda fallet. För att ta ställning till om diskriminering föreligger i en specifik situation måste en pröv- ning ske om de olika rekvisiten i diskrimineringsbegreppet är upp- fyllda. Exempelvis utgår hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) i princip från bosättningsbegreppet. De som inte uppfyller detta grundläggande krav kan således inte anses vara i en jämförbar situa- tion. Även fysiska och juridiska personer som genom avtal med lands- ting eller kommun fullgör insatser inom hälso- och sjukvårdens område omfattas enligt förarbetena av förbudet att diskriminera.23 23 Jfr prop. 2002/03:65 s. 150 f. och 211. Skälen för vårt förslag Det befintliga diskrimineringsförbudet lag bör flyttas över till den nya lagen. Detta kan göras utan ändringar i sak. Som framhållits tidigare är en utgångspunkt för våra överväganden att skyddet mot diskriminering skall vara så lika som möjligt för olika diskrimineringsgrunder. saknas förbud mot könsdis- kriminering i fråga om hälso- och sjukvård och annan medicinsk verksamhet. För att skapa ett likadant skydd oavsett diskrimine- ringsgrund bör motsvarande skydd införas för kön. I sammanhang- et kan också nämnas att genom att ratificera FN:s konven- tion om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor åtagit sig att vidta lämpliga åtgärder för att avskaffa diskriminering av kvin- nor när det gäller hälsovård (artikel 12). Inom hälso- och sjukvården gäller de s.k. behovs- och solidari- tetsprinciperna. Dessa innebär enkelt uttryckt att – för det fall pri- oriteringar måste ske bland åtgärder eller patienter – mer av vår- dens resurser skall ges till de mest behövande, de med svårast sjuk- domar och de med sämst livskvalitet. Hur stort behovet är beror på sjukdomens svårighetsgrad, men sannolikt även av dess varaktighet. Principen utgår ifrån att de med mindre behov kan behöva avstå resurser till dem med större behov. Solidaritet innebär också att särskilt beakta behoven hos de svagaste, t.ex. de som har svårt att utnyttja sina rättigheter (jfr prop. 1996/97:60 och SOU 2001:8). Mot bakgrund härav kan prövas om vård som erbjuds på olika villkor strider mot likabehandlingsprincipen. Den prövning som skall ske bör ta sikte på det individuella och aktuella behovet av vården. Det finns rapporter som pekar på att det förekommer könsskill- nader när det gäller behandling av män och kvinnor. Som ett exem- pel har anförts att analyser tyder på att det finns vissa skillnader mellan kvinnor och män vad gäller tillgång till s.k. bypass- operationer och ögonsjukvård. Det har dock ansetts osäkert i vil- ken utsträckning sådana könsskillnader förekommer och vilka skäl som kan ligga bakom dessa (Se t.ex. ? Könsperspektiv på hälso- och sjukvården, 2004). Det bör här som i andra fall betonas att diskrimineringsbedöm- ningen utgår från de omständigheter som gör sig gällande i varje enskilt fall. Om det vid en sådan individuell prövning kan fastställas att t.ex. en kvinna som nekas viss medicinsk behandling har mot- svarande behov av sådan behandling som en jämnårig man och även i övrigt kan jämföras på ett rättvisande sätt kan det vara fråga om en jämförbar situation. Kan inte kvinnan erbjudas likvärdig vård kan hon anses missgynnad och förfarandet kan innebära könsdis- kriminering. Kriteriet jämförbar situation utgår i grunden ifrån att den som anser sig missgynnad uppfyller de formella och i övrigt sakliga krav som kan ställas för att få ta del av vård för att en behovsprövning över huvud taget skall bli meningsfull. Ett sådant formellt krav kan vara en persons bosättning. Detsamma bör gälla ställningstaganden som görs med stöd i riktlinjer för medicinska prioriteringar inom hälso- och sjukvården. Exempelvis kan en bedömning av nyttan av vissa medicinska åtgärder avgöra om sådana åtgärder kan vidtas el- ler ej. Ställningstaganden av detta slag bör enligt vår mening nor- malt ses som sakliga förutsättningar för att erbjuda vård vid pröv- ningen av jämförbar situation. En ytterligare fråga är i vilken utsträckning olika behandling av kvinnor och män inom hälso- och sjukvården som grundar sig en- bart på fysiska skillnader mellan könen kan ifrågasättas i förhållan- de till likabehandlingsprincipen. Vår mening är att det i sådana fall kan konstateras att en kvinna och en man inte befinner sig i en jäm- förbar situation. Som tydliga exempel härpå kan anföras att det fak- tum att kvinnor erbjuds t.ex. mödravård inte kan anses diskrimine- rande mot män. En man har helt enkelt inte behov av sådan vård. Det sagda gäller även i andra situationer där vård erbjuds enbart ena könet av skäl som grundas i fysiska skillnader som finns mellan kvinnor och män. Här vill vi peka på att det i förarbetena till för- budet mot könsdiskriminerande normgivning i 2 kap. 16 § reger- ingsformen anges att föreskrifter direkt orsakade av biologisk skill- nad mellan könen inte kan anses gynna eller missgynna något av könen (jfr prop. 1975/76:209 s. 102).24 Ett ställningstagande som innebär att en person nekas viss vård kan ha sin grund i formella eller praktiska skäl som inte till någon 24 Jfr även skäl 12 i direktiv /113/EG där det sägs att direkt diskriminering endast upp- står då en person på grund av kön behandlas sämre än en annan person i en jämförbar situa- tion. Vidare sägs att olika behandling av kvinnor och män när det gäller hälso- och sjukvård som grundar sig på fysiska skillnader mellan könen, till exempel, gäller inte jämförbara situa- tioner och utgör därför inte diskriminering. del kan anses ha samband med patientens eller någon annans kön. En sådan behandling kan vara en följd av en persons bosättning utan samband med personens kön. Ett sådant ställningstagande kan också grundas på medicinska skäl som inte kan anses ha samband med kön. Även i dessa fall saknas det nödvändiga orsakssambandet. Som framgår av det anförda kan sakliga förutsättningar få bety- delse såväl i senast angiven mening som vid bedömningen av krite- riet jämförbar situation. Oavsett hur man väljer att se på den saken saknas en avgörande förutsättning för diskriminering i dessa fall. Undantag för kön? Vi har inte funnit några bestämmelser inom hälso- och sjukvården som vi anser motiverar att ett undantag från könsdiskriminerings- förbudet på detta område. Inte heller i övrigt har framkommit någ- ra skäl som motiverar ett sådant undantag. I sammanhanget vill vi framhålla att t.ex. inrättandet av särskilda akutmottagningar för våldtagna kvinnor (t.ex. akutmottagningen på i som öppnades ) inte i sig kan anses strida mot diskrimineringsförbudet. Inrättandet av dessa mottagningar bygger på ett praktiskt behov av samlad kompetens och erfarenhet i dessa fall på grund av det stora antalet fall av våldtäkter mot kvin- nor. Det förekommer även våldtäkter där offret är en man; dock i en betydligt mindre omfattning. En man som utsatts för våldtäkt kan ha behov av vård och behandling på samma sätt som en kvinna. Det får emellertid förutsättas att vederbörande vårdgivare kan till- handahålla den vård och behandling som en våldtagen man är i be- hov även om sådan inte ges vid en akutmottagning för kvinnor. Något skydd för könsidentitet finns inte i diskrimineringsförbudet som gäller i fråga om hälso- och sjukvården. Det erfordras inte hel- ler på grund av EG-rätten. För att göra skyddet så lika som möjligt oavsett diskrimineringsgrund bör därför diskrimineringsförbudet i den nya lagen även omfatta denna diskrimineringsgrund. Att tillämpningsområdet utökas på detta sätt kan inte antas med- föra några särskilda svårigheter. Det erfordras enligt vår bedömning inte några särskilda anvisningar eller uttalanden om hur diskrimine- ringsförbudet skall tillämpas just i fråga om könsidentitet. Det finns inte skydd mot diskriminering som har samband med funktionshinder i hälso- och sjukvård eller annan medicinsk verksamhet. För att diskrimineringsskyddet skall bli så lika som möjligt oavsett diskrimineringsgrund bör även funktionshinder erhålla skydd mot diskriminering på detta område. Här bör även erinras om åtaganden enligt om delak- tighet och jämlikhet för människor med funktionsnedsättning. Inom hälso- och sjukvården förekommer vård och stöd som en- dast personer med olika funktionshinder erbjuds. Som exempel kan anföras bestämmelser som ger funktionshindrade rätt till handi- kapphjälpmedel, tolktjänst samt habilitering och rehabilitering. Det finns också bestämmelser som kan innebära att en person – av skäl som kan hänföras till ett funktionshinder – kan omfattas av vård som inte sker på frivillig väg. Som exempel på det kan anföras att personer med omfattande psykiska funktionshinder under vissa förutsättningar kan bli föremål för tvångsvård inom ramen för psy- kiatrisk sjukvård. Om någon anser sig ha missgynnats vid tillämpning av sådana bestämmelser kan behandlingen bli föremål för prövning mot dis- krimineringsförbudet. En fråga som uppmärksammats vid vårt ut- redningsarbete är hur tillämpning av diskrimineringsförbudet bör ske i förhållande till bestämmelser som på detta sätt uttryckligen tar sikte på funktionshinder. Som exempel på missgynnande kan nämnas att det har uppmärk- sammats av () att personer med vissa funktionshinder kan mötas av sämre villkor än andra när de söker vård. Det har förekommit att en person med psykiskt funk- tionshinder med behov av somatisk vård har hänvisats till psykiat- risk mottagning och därmed inte erhållit adekvat vård. Ett annat exempel där funktionshindrade upplevt att de missgynnats är per- soner med hiv-infektion som har anmält till HO att de vägrats be- handling hos tandläkare. Den enskilde som utsätts för olika former av tvångsåtgärder inom hälso- och sjukvården kan anses missgyn- nad om behandlingen inneburit faktisk förlust, obehag eller liknan- de. Relevanta jämförelser kan göras t.ex. mellan funktionshindrade och icke-funktionshindrade eller mellan personer med samma art av funktionshinder eller med olika funktionshinder. Om en person med funktionshinder erbjuds sämre villkor än icke- funktionshindrade kan det alltså utgöra behandling som kan anses diskriminerande. Detsamma gäller om en person med funktions- hinder erhåller sämre behandling än personer med samma eller an- nat funktionshinder. Även i fråga om närstående kan behandling av exempelvis föräldrar till funktionshindrade barn som kan anses sämre än behandling som andra föräldrar erhåller anses diskrimine- rande. Prövningen skall som i andra fall i första hand ta sikte på det in- dividuella och aktuella behovet av vård. Den som inte har behov av vård befinner sig inte i en jämförbar situation med de personer som anses ha behovet och därmed erbjuds vård av visst slag. Även här kan den s.k. behovs- och solidaritetsprincipen tjäna som bakgrund för diskrimineringsbedömningen. Denna princip innebär enkelt uttryckt att – för det fall prioriteringar måste ske bland åtgärder – mer av vårdens resurser skall ges till de mest behö- vande, de med svårast sjukdomar och de med sämst livskvalitet. Hur stort behovet är beror på sjukdomens svårighetsgrad, men sannolikt även av dess varaktighet. Principen utgår ifrån att de med mindre behov kan behöva avstå resurser till dem med större behov. Solidaritet innebär också att särskilt beakta behoven hos de svagas- te, t.ex. de som har svårt att utnyttja sina rättigheter. Hit hör per- soner med olika funktionshinder, t.ex. de med omfattande psykiska funktionshinder (jfr prop. 1996/97:60 och SOU 2001:8). Att behovet av vård etc. kan ligga till grund för diskriminerings- bedömningen bör enligt vår mening gälla även i situationer där den enskilde – till exempel en person med omfattande psykiska funk- tionshinder – utsätts för någon form av tvång av skäl som har sam- band med funktionshinder och frågan om missgynnande kan upp- komma av detta skäl. Lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård bygger således på att den som intas för sådan vård är oundgängligen i behov av psykiatrisk vård som inte kan tillgodoses på annat sätt. Den som anser sig missgynnad på grund av att han eller hon inte fått ta del av viss vård kan å andra sidan anses ha lika behov av så- dan vård som erbjuds andra. Det kan i sådana fall vara fråga om en jämförbar situation och frågan om det nödvändiga orsakssamban- det får vidare prövas. Att ett ställningstagande som kan medföra missgynnande kan bygga på en felbedömning av den enskildes be- hov av vård har ingen betydelse så länge handlingen kan anses med- föra en diskriminerande effekt. Det bör erinras om att kriteriet jämförbar situation i grunden ut- går från att de sakliga förutsättningarna för att meddela vård är uppfyllda innan en behovsprövning kan bli aktuell. Det bör således finnas utrymme för att ta hänsyn till formella eller praktiska förut- sättningar för att meddela vård som kan medföra att en person be- handlas annorlunda än andra i ett enskilt fall, i den utsträckning sådan behandling har stöd i föreskrifter eller riktlinjer för hälso- och sjukvården. Med denna utgångspunkt bör jämförelsen i något fall kunna ta sikte på de medicinska förutsättningarna för att vård kan komma i fråga.