sou · GUB335 · 2007-01-01 00:00:00 — En annan fråga som bör beaktas i samband med en diskussion om rättssäkerhetsaspekterna är huruvida skattetillägg skall tas ut om den förtryckta uppgiften om kapitalvinst eller kapitalförlust är felaktig. Att uppgiften är felaktig kan endera bero på att registret med anskaffningsutgifter innehåller felaktiga eller ofullständiga uppgifter eller på att själva vinstberäkningen inte har gjorts på ett korrekt sätt. Enligt 5 kap. 1 § taxeringslagen (1990:324) skall en särskild av- gift (skattetillägg) tas ut om den skattskyldige har lämnat en oriktig uppgift till ledning för taxeringen. Av 5 kap. 14 § första stycket taxeringslagen framgår att den skattskyldige helt eller delvis skall befrias från särskild avgift om felaktigheten eller underlåten- heten framstår som ursäktlig eller om det annars skulle vara oskäligt att ta ut avgiften med fullt belopp. Om den skattskyldige delvis befrias från avgiften, skall den sättas ned till hälften eller en fjärdedel. I andra stycket anges omständigheter som särskilt skall beaktas vid bedömningen av om felaktigheten eller underlåtenheten framstår som ursäktlig. Därvid framgår bl.a. att det särskilt skall beaktas om felaktigheten eller underlåtenheten kan antas ha berott på att den skattskyldige har felbedömt en skatteregel eller betydel- sen av de faktiska förhållandena (punkten 2) eller föranletts av vilseledande eller missvisande kontrolluppgifter (punkten 3). Till skillnad från vad som vanligen är fallet kommer Skatte- verket att göra en bearbetning av de inkomna kontrolluppgifterna om anskaffningsutgifter innan uppgiften om kapitalvinst eller kapitalförlust förtrycks. Enligt vår mening utgör dock inte denna omständighet skäl att frångå regeln att det är den skattskyldige själv som ansvarar för att de uppgifter som lämnas i en av honom godkänd självdeklaration är riktiga och fullständiga. Vi anser därför att det även bör göras en sedvanlig bedömning enligt nuvarande regler av om den skattskyldige har lämnat en oriktig uppgift om avyttringen. Vid den därpå följande bedömningen av om felaktigheten eller underlåtenheten framstår som ursäktlig – och det därför föreligger grund för befrielse från särskild avgift – skall det enligt 5 kap. 14 § taxeringslagen särskilt beaktas om felaktigheten eller underlåten- heten kan antas ha föranletts av vilseledande eller missvisande kontrolluppgifter. Detta torde omfatta situationen då en felaktig uppgift om kapitalvinst eller kapitalförlust beror på att Skatte- verket vid vinstberäkningen utgått från felaktiga kontrolluppgifter om anskaffningsutgifter, men däremot inte situationen att kontrolluppgifterna är riktiga men själva vinstberäkningen är felaktig. Det kan dock nämnas att en situation som inte uttryck- ligen anges i lagtexten men där befrielse ändå kan komma i fråga är då den skattskyldige har haft fog för att förlita sig på en uppgift som har lämnats av en myndighet men som visat sig vara felaktig (jfr prop. 2002/03:106 s. 240 f.). Eftersom de fall som anges i 5 kap. 14 § taxeringslagen inte omfattar situationen att vinstberäkning är felaktig kan det dock finnas skäl att överväga om lagtexten bör kompletteras i detta avseende. Det skulle annars kunna bli svårare att erhålla befrielse från skattetillägg i denna situation jämfört med situationen att felaktigheten har föranletts av vilseledande eller missvisande kontrolluppgifter. Vi anser emellertid att frågan bör övervägas närmare ur ett bredare perspektiv än vi har möjlighet till, och lämnar därför inte något lagförslag i denna del. 9.3Skyddet för den personliga integriteten En annan fråga som bör belysas är de integritetsproblem som kan vara förenade med att ett register med uppgifter om anskaffnings- utgifter för värdepapper upprättas hos . Den grund- läggande bestämmelsen till skydd för den personliga integriteten finns i 1 kap. 2 § regeringsformen, där det slås fast att det allmänna skall värna den enskildes privatliv. I 2 kap. 3 § regeringsformen finns en särskild bestämmelse som avser integritetsskyddet vid automatiserad behandling av personuppgifter. Där sägs att varje medborgare, i den utsträckning som närmare anges i lag, skall skyddas mot att hans personliga integritet kränks genom att upp- gifter om honom registreras med hjälp av automatisk databehand- ling. Den författning som är avsedd att i första hand uppfylla regeringsformens intentioner i fråga om integritetsskydd i datoriserad verksamhet är personuppgiftslagen (1998:204). Härut- över finns det särskilda registerförfattningar för olika verksamheter med regler om behandling av personuppgifter. För beskattnings- verksamhetens del finns sådana regler i lagen (2001:181) om be- handling av uppgifter i beskattningsverksamhet. Enligt den lagen skall det i beskattningsverksamheten finnas en samling uppgifter som med hjälp av automatiserad behandling används gemensamt i verksamheten för vissa i lagen särskilt angivna ändamål (beskattningsdatabas). för bestämmelserna om behandling av personuppgifter ges i avsnitt 8.13. Varken svensk lagstiftning eller doktrin innehåller någon enhetlig definition av begreppet personlig integritet. Dock finns det en allmän uppfattning i samhället att varje person har ett väl- grundat anspråk på att den personliga integriteten respekteras. Oavsett hur man definierar begreppet personlig integritet finns det en privat sfär som man inte accepterar intrång i. Skyddet för den personliga integriteten uppfattas också som viktigt av de enskilda människor som är berörda. Uppfattningen om vad som omfattas av den personliga integriteten varierar emellertid mellan olika männi- skor. Dessutom förändras inställningen till integritet över tiden. Även det sammanhang i vilket uppgifterna används kan ha bety- delse. Det måste också beaktas att det i en väl fungerande samhälls- organisation finns ett behov av att använda personanknuten infor- mation och att detta alltid kommer att medföra visst intrång i en- skildas personliga integritet. Avgörande blir i detta sammanhang vad som kan tolereras och vad som utgör ett otillbörligt intrång i den personliga integriteten. Det förslag som lades fram av blev kritiserat även på denna punkt, bl.a. i det redan nämnda yttrandet av experterna samt av flera remissinstanser. Enligt kritiken innebar förslaget att ett nästan fullständigt register över befolkningens värdepappersinnehav skulle komma att inrättas. skulle därigenom skaffa sig insyn i enskildas värdepappersinnehav, latenta vinster och förluster etc. utan att skattskyldighet för vinster någonsin behövde upp- komma. Det anfördes också att det inte finns någon självklar rätt för det allmänna att ha uppgifter om vilka vinster en skattskyldig har möjlighet att ta fram innan denne ens har sålt sina värdepapper. lämnas kontrolluppgifter om fysiska personers och döds- bons innehav av värdepapper vid årets utgång samt om ersättningen vid avyttring av värdepapper. Det förslag som vi har lagt fram inne- bär att kontrolluppgifter även skall lämnas om bl.a. köp av värde- papper samt om de bolagshändelser som är av betydelse för beräk- ningen av anskaffningsutgifter. Uppgifter skall också lämnas om benefika förvärv och s.k. privata överlåtelser. Uppgifterna i beskattningsdatabasen rör i stor utsträckning fysiska personers ekonomiska förhållanden. Om förslaget genom- förs blir följden att beskattningsdatabasen kommer att innehålla en större mängd uppgifter som har att göra med enskildas värde- Uppgifterna kommer dessutom att kunna användas för att beräkna anskaffningsutgifter för värdepapper, vilket innebär att det utifrån innehållet i beskattningsdatabasen kommer att bli möjligt att få fram en tydligare bild av den enskildes ekonomiska förhållanden än vad som är fallet. Uppgifter om anskaffningsutgifter måste därför betraktas som känsliga ur integritetssynpunkt. För detta talar även den omständigheten att uppgifterna omfattas av absolut sekretess samt att de kommer att lämnas till till följd av en lagstadgad skyldighet endera för den enskilde själv eller för en aktör på finansmarknaden med vilken den enskilde står i ett kundförhållande eller liknande. Härtill kommer att uppgifterna i många fall kommer att bevaras än den sjuårsperiod som är huvudregel samt att uppgifterna kommer att registreras hos redan innan det har förekommit någon transaktion som utlöser beskattning. I de fall det aldrig sker någon avyttring, kommer uppgifterna aldrig att komma till användning vid beskattningen. Mot det integritetsintrång som en registrering av uppgifter om anskaffningsutgifter innebär måste emellertid ställas orsaken till att uppgifterna registreras samt vad uppgifterna skall användas till. Syftet med det föreslagna systemet är att minska antalet felredovis- ningar av värdepappersaffärer. Systemet kommer också att under- lätta de skattskyldigas deklarationsarbete samt kontroll- och granskningsverksamheten hos . Vid bedömningen av integritetsfrågan bör det också beaktas vem det är som handhar registreringen. Enligt 1 kap. 6 § lagen om be- handling av uppgifter i beskattningsverksamhet är det som är personuppgiftsansvarigt för den behand- ling av personuppgifter som verket skall utföra. Den personupp- giftsansvarige skall bl.a. tillse att behandlingen av uppgifter sker på ett korrekt och säkert sätt. Av bestämmelsen följer att har direktåtkomst till samtliga uppgifter i beskattningsdatabasen. Detta innebär emellertid inte att samtliga anställda inom Skatte- verket har tillgång till uppgifterna. Personuppgiftslagens allmänna bestämmelser om grundläggande krav på behandling och säker- heten vid behandling m.m. medför att olika åtgärder måste vidtas som förhindrar missbruk. Det kan t.ex. innebära att åtkomst till olika uppgifter inom en myndighet är begränsad till olika behörig- hetsnivåer, vilket i sin tur innebär att det i slutändan är ett be- gränsat antal personer som har tillgång till samtliga uppgifter. Detta ställer dock krav på att myndigheten sätter upp klara och tydliga regler i fråga om vilka personer som skall ha tillgång till vilka uppgifter. Enligt uppgift från går utvecklingen åt det hållet att de personer som granskar självdeklarationerna får en alltmer be- gränsad åtkomst till uppgifter ur beskattningsdatabasen. Målsätt- ningen är att granskarna enbart skall ha tillgång till de uppgifter som de behöver för att kunna utföra granskningen. Om ett register med uppgifter om anskaffningsutgifter införs finns det tekniska möjligheter att begränsa tillgången till registret så att uppgifterna bara tas fram i samband med förtryckningen av deklarations- blanketterna. En liten grupp personer måste dock ha möjlighet till åtkomst till uppgifterna i registret t.ex. för att kunna rätta felaktig- heter. Även ur skattekontrollperspektiv finns det ett behov av att några personer har en större överblick. hanterar ett stort antal personuppgifter, varav många är känsliga från integritetssynpunkt. Vi förutsätter att , när det gäller behandlingen av uppgifter om anskaff- ningsutgifter, genom erforderliga tekniska och organisatoriska åt- gärder åstadkommer en hög säkerhetsnivå med ett väl utvecklat skydd mot otillåtna intrång. Åtkomsten till uppgifterna om an- skaffningsutgifter bör begränsas så att så få personer som möjligt får tillgång till uppgifterna. Vid en sammantagen bedömning har vi kommit till slutsatsen att det integritetsintrång som en utökad registrering innebär får anses godtagbart framför allt med hänsyn till de fördelar beträffande redovisningen och kontrollen av värdepappersaffärer som det före- slagna systemet medför. Ytterst är det dock självfallet en fråga för riksdag och regering att göra avvägningen mellan hänsynen till den personliga integriteten och behovet av att uppgifter om anskaff- ningsutgifter samlas in och registreras hos . I detta sammanhang vill vi påpeka att vi inte ser några integri- tetsskäl som talar mot att enskilda skall kunna ta del av uppgifter om sitt eget värdepappersinnehav via Internet. Tvärtom kan en sådan direktåtkomst innebära en möjlighet att på ett enkelt sätt ta del av de uppgifter som är registrerade hos och också att kontrollera att uppgifterna är korrekta. En förutsättning för att direktåtkomst skall kunna tillåtas är givetvis att det finns säkra tekniska lösningar som garanterar att den enskilde inte får tillgång till uppgifter även om andra personer. Vårt förslag: Ändringarna i lagen (2001:1227) om självdeklara- tioner och kontrolluppgifter skall träda i kraft och tillämpas första gången vid taxering. Ändringen i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet skall träda i kraft . De föreslagna ändringarna i lagen (2001:1227) om självdeklara- tioner och kontrolluppgifter medför fördelar för de skattskyldigas deklarationsarbete samt för gransknings- och kontrollverksam- heten hos . Detta talar för att förslagen bör genom- föras . Å andra sidan innebär förslagen ett väsentligt utökat kontrolluppgiftslämnande för VPC och värde- pappersinstituten. Ändringarna innebär också stora förändringar inom och kommer att föranleda ett omfattande arbete med utveckling av IT-stöd, information, framtagning av arbets- rutiner m.m. Ett genomförande av förslagen kräver därför en för- hållandevis för förberedelse såväl hos berörda uppgifts- lämnare som hos . Med beaktande härav bör kontroll- uppgifter enligt det nya systemet inte lämnas förrän taxering. Ändringarna föreslås därför träda i kraft . Vi har tidigare (avsnitt 8.11) nämnt att regeringen genom beslut har tillkallat en särskild utredare med uppdrag att föreslå reformerade förfaranderegler på beskattningsområdet (dir. 2005:129). När det gäller taxeringsförfarandet skall utredaren bl.a. undersöka om det är möjligt att införa ett system som innebär att vissa taxeringsbeslut fattas redan under beskattningsåret och vilka beslut som kan komma i fråga samt vad som krävs för detta när det gäller t.ex. ändrad kontrolluppgifts- och deklarations- Som exempel på situationer där det kan vara lämpligt att fatta ett taxeringsbeslut med åtföljande beskattningsbeslut redan under beskattningsåret nämner direktiven bl.a. realisations- vinster vid försäljning av värdepapper. Utredningens uppdrag skall slutredovisas före utgången av . För att undvika att kontrolluppgiftslämnarna och måste bygga om sina system ytterligare en gång bör självfallet beaktas de förändringar som utredningen om reformerade förfaranderegler på beskatt- ningsområdet kan komma att föreslå avseende redovisningen av kapitalvinster vid avyttring av värdepapper. 11 Konsekvenser av förslagen 11.1Effekter för de offentliga finanserna I detta avsnitt görs en bedömning av de offentligfinansiella effekter som förslaget om en utökad kontrolluppgiftsskyldighet avseende värdepapper kan medföra. Förslaget innebär i korthet att den nu- varande kontrolluppgiftsskyldigheten – som framför allt avser ersättningen vid avyttringar – kompletteras så att kontrolluppgifter även lämnas om förvärv och vissa andra förhållanden som är av betydelse för bestämmande av anskaffningsutgiften. kommer därigenom att erhålla uppgifter om anskaffningsutgifter för aktier och andra värdepapper. Förslaget innebär således inte någon förändring av de materiella reglerna för beräkning av kapital- vinsten utan tar i stället sikte på att förbättra effektiviteten i beskattningen. Med hjälp av uppgifterna om anskaffningsutgifter kommer vid en avyttring att kunna beräkna kapital- vinsten eller kapitalförlusten samt förtrycka uppgift om denna på deklarationsblanketten. Vi har uppskattat att systemet kan börja fungera på avsett sätt beträffande flertalet aktieavyttringar efter omkring från ikraftträdandet. har gjort en kartläggning av skattefelet vid aktie- försäljningar (SKV Rapport 2004:1). En utförligare redovisning av kartläggningen finns i avsnitt 6.3. Kartläggningen avser taxering och omfattar i första hand försäljning av marknads- noterade aktier. Med skattefel avses såväl fel som de skattskyldiga har gjort uppsåtligen som fel som av misstag gjorts till den skatt- skyldiges fördel eller nackdel. Av kartläggningen framgår att mellan 600 000 och 800 000 personer säljer aktier . Under det år kartläggningen avsåg uppgick antalet aktieaffärer till omkring 2,8 miljoner. undersökning visar att mellan av personerna som har sålt aktier gör fel vid redovis- ningen av affärerna i deklarationen. har uppskattat att åtminstone hälften av felen var oavsiktliga. Av de skattskyldiga har utelämnat affärer och har gjort fel vid beräk- ningen av omkostnadsbeloppet. Vidare framgår att gjorde fel till sin egen nackdel. kartläggning visar också att andelen felredovisade affärer uppgår till mellan . Skattefelet uttryckt i uträknad skatt uppskattas till brutto. Av beloppet beräknas avse underbeskattning och överbeskattning. Skattebortfallet på grund av felen motsvarar således . En del av felen åtgärdas dock i den reguljära granskningen av deklarationerna. bedömer med hänsyn till detta att en eliminering av skattefelet vid avyttring av marknadsnoterade aktier skulle innebära ökade skatteintäkter med ca . har dock påpekat att beräkningen av det beloppsmässiga skattefelet är behäftad med stor osäkerhet. Den population som undersökts har en mycket sned fördelning där en liten andel personer svarar för en mycket stor del av det samlade försäljningsvärdet och vinsterna. Beroende på hur slumpen har på- verkat urvalet kan det ha kommit med för mycket eller för litet av det beloppsmässiga felet för att det skall vara representativt för hur det ser ut i totalpopulationen. bedömer att det inte är möjligt att uttala sig om i vilken riktning osäkerheten går. () har tagit fram utfallsdata över hushållens kapitalvinster och kapitalförluster vid avyttring av marknadsnoterade aktier åren 1999–2001 och , se Tabell 1. Statistiken visar att kapitalvinsterna och kapitalförlusterna varierar mycket kraftigt mellan åren. Av tabellen framgår att nettot av kapitalvinster och kapitalförluster varierar . Detta understryker ytterligare svårigheten med att försöka uppskatta storleken på skattefelet. Utfallsdata för kapitalvinster och kapitalförluster vid avyttring av marknadsnoterade aktier, miljarder kronor Om får tillgång till uppgifter om anskaffningsutgifter för värdepapper, kan detta förväntas medföra att skattebortfallet vid avyttringar av värdepapper minskar. Enligt kart- läggning avseende taxering motsvarar skattebortfallet vid aktieförsäljningar ca . Uppskattningen av skattebortfallet är emellertid osäker, dels beroende på att skatte- basen varierar kraftigt mellan åren, dels beroende på osäkerheten i själva beräkningsmetoden. Mot denna bakgrund gör vi bedömningen att förslagen kommer att leda till en intäktsförstärkning för staten. Av försiktig- hetsskäl, och med beaktande av att förslagen inte innebär någon materiell förändring av reglerna för vinstberäkningar, avstår vi emellertid från att göra någon närmare bedömning av storleken på intäktsförstärkningen. Som framgår av nästa avsnitt har beräknat att verkets engångskostnad för att bygga upp ett system av det slag förslaget avser skulle uppgå till ca . Den årliga driftskostnaden har uppskattats till ca . Skatte- verket har också uppgett att förslaget kommer att medföra en inbesparing av resurser med minst 25–. Även om vi inte har ansett det möjligt att närmare precisera stor- leken på den intäktsförstärkning för staten som förslaget kommer att medföra, anser vi oss i vart fall kunna konstatera att intäkts- förstärkningarna kommer att uppgå till sådana belopp att de kan användas för att finansiera de ökade administrativa kostnader som förslaget initialt kommer att medföra för . 11.2Kostnader och andra konsekvenser för Förslagen i betänkandet innebär att skall registrera uppgifter om anskaffningsutgifter för värdepapper. Vid en avytt- ring skall beräkna kapitalvinsten eller kapitalförlusten med hjälp av uppgifterna om anskaffningsutgifter. Kapitalvinsten eller kapitalförlusten skall förtryckas på deklarationsblanketten. har efter förfrågan från utredningen gjort en beräk- ning av vilka kostnader och andra konsekvenser förslaget skulle medföra för verket. Enligt beräknas den totala kostnaden uppgå till ca . Av detta belopp utgör per- sonalkostnader, t.ex. avseende förstudie, workshops, materiella experter, utveckling av IT-stöd, anpassningar av interna system samt framtagning av arbetsrutiner. Vidare utgör hårdvarukostnad för IT-stöd, t.ex. kostnader för maskiner, lagringsutrymmen och driftanpassning. Resterande del av det totala beloppet på avser utbildning inom (3–) samt intern och extern information (6–). I beräkningen har tagit hänsyn till förekomsten av kompetens på den privata marknaden vad avser system för vinstberäkning, vilket bl.a. innebär att delar av IT-stödet kan köpas in i stället för att egenutvecklas. De löpande driftskost- naderna för systemet har uppskattat till ca . Om får tillgång till uppgifter om anskaffnings- utgifter så att kapitalvinster och kapitalförluster kan börja för- tryckas på deklarationsblanketterna kommer de skattskyldiga att behöva lämna färre tilläggsuppgifter vid deklarationsförfarandet. Detta kommer att medföra lägre administrationskostnader för deklarationshanteringen hos . Förslaget kommer även att medföra att kostnaderna för granskningen av deklarationerna kommer att minska. har beräknat att inbesparingen av resurser kommer att uppgå till minst 25–när systemet börjat fungera på avsett sätt. Vårt förslag innebär också att fysiska personer och dödsbon skall lämna särskilda uppgifter om benefika förvärv och s.k. privata överlåtelser. beräkningar omfattar inte kostnaden för att hantera de särskilda uppgifterna. 11.3Kostnader och andra konsekvenser för värdepappersinstituten och den centrala värdepappersförvararen För de privata aktörernas del innebär förslagen i betänkandet en utvidgad skyldighet att lämna kontrolluppgifter. Skyldigheten kommer i första hand att beröra företag inom den finansiella sektorn, närmare bestämt värdepappersinstituten och den centrala värdepappersförvararen. Dessa företag är skyldiga att lämna kontrolluppgifter om bl.a. innehav, avkastning och avyttring av delägarrätter och fordringsrätter. Förslaget innebär att skyldig- heten att lämna kontrolluppgifter därutöver kommer att omfatta sådana förhållanden som är av betydelse för bestämmande av anskaffningsutgifter för delägarrätter och fordringsrätter, bl.a. köp samt emissioner och andra bolagshändelser. lämnas det ungefär 50 miljoner kontrolluppgifter avseende inkomstslaget kapital. Av dessa kontrolluppgifter avser omkring 30 miljoner innehav, utdelningar och avyttringar av värdepapper. Ungefär 7 miljoner av kontrolluppgifterna om värdepapper avser försäljningar. Om kontrolluppgifter även skall lämnas om köp kan det därför antas att detta kommer att resultera i ytterligare ungefär 7 miljoner kontrolluppgifter. Därutöver tillkommer ett stort antal kontrolluppgifter avseende emissioner och andra bolagshändelser. Dessa kontrolluppgifter kan gissningsvis sägas uppgå till mellan 5 och 10 miljoner. Sammantaget skulle detta kunna innebära att den utvidgade kontrolluppgiftsskyldigheten kommer att resultera i att det avseende värdepapper måste lämnas ytterligare 12–17 miljoner kontrolluppgifter jämfört med . Antalet kontrolluppgifter varierar dock mellan olika år. Vidare innebär förslaget att de kontrolluppgifter som lämnas skall innehålla ytterligare upp- gifter för att anskaffningsutgiften skall kunna bestämmas, t.ex. är detta fallet vid utdelningar och byten av värdepapper. Nedan redogörs för beräkningar av kostnaderna för förslaget som , och har gjort efter förfrågan från utredningen. Enligt nu gällande regler skall kontrolluppgifter lämnas året närmast som kontrolluppgifterna avser. Kontrolluppgifter lämnas således endast . Utredningen har övervägt om det är nödvändigt att kontroll- uppgifter om anskaffningsutgifter för värdepapper samt om avytt- ring av värdepapper lämnas (se avsnitt 8.11).