sou · GUB341 · 2007-01-01 00:00:00 — Situationen blir inte mindre otillfredsställande av att uppgifter om kidnappningar och tortyr – delvis bekräftade sådana – i det som kallas kriget mot terrorismen minskar tilltron till den underrättelseinformation som anges ligga bakom listningsförslagen. Det finns stora skillnader mellan de sanktionsregimer under säkerhetsrådet som upprättar sanktionslistor och den generella 1373-regimen. Men också EU:s eget listningssystem, som syftar till att genomföra 1373-regimen, lämnar mycket övrigt att önska. Tydligare krav på kriterier och andra åtgärder för att förbättra beslutunderlaget för tjänstemännen i arbetsgruppen har byggts in i processen, ofta på svenskt initiativ. Men de låga beviskraven och bristen på insyn för berörda och kontrollorgan medför att även EU:s beslutsprocedur måste kritiseras från rättssäkerhetssynpunkt. Den allvarligaste bristen med de befintliga systemen med sanktionslistor över terroristmisstänkta är emellertid att det saknas reella möjligheter till överprövning i domstol eller i något annat organ som är självständigt i förhållande till den organisation som har fattat beslutet. Det gäller såväl inom FN- som inom EU- systemet. Riktade internationella sanktioner och rättsäkerhet för enskilda Domstolsprövning av sanktionskommitténs beslut Som framgår av avsnitt 6.3 innehåller både och FN:s internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter föreskrifter om rätt till domstolsprövning. Enligt skall var och en vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. stadgar att var och en skall när det gäller att pröva anklagelse mot honom för brott eller hans skyldigheter och rättigheter i tvistemål, vara berättigad till en opartisk och offentlig förhandling inför en behörig, oavhängig och opartisk domstol, som inrättats enligt lag. De undantag från skyldigheten att garantera dessa rättigheter som kan tillåtas konventionsstaterna är starkt begränsade. Enligt får avvikelse göras under krig eller i annat allmänt nödläge som hotar nationens existens i den utsträckning som det är oundgängligen nödvändigt med hänsyn till situationens krav . tillåter avvikelser i likartade ordalag: Under allmänt nödläge som hotar nationens fortbestånd och som officiellt kungjorts är avvikelse från skyldighet enligt konven- tionen tillåten i den utsträckning som är oundgängligen erforderlig med hänsyn till situationens krav. Den utformning som de riktade sanktionerna numera har fått innebär normalt att enskilda direkt genom sanktionskommittéernas beslut berövas kontrollen över sina tillgångar, förlorar sina försörjningsmöjligheter och hindras från att resa. Även om man bortser från att bakgrunden till frysningen, enligt den sakbeskrivning som åberopas för sanktionsförslaget, måste uppfattas som snarlik en anklagelse för brott,20 är det svårt att uppfatta sådana åtgärder som något annat än ingripanden i de berördas civila rättigheter. Av bl.a. för medborgerliga och politiska fri- och rättigheter och av Europa- konventionen följer att sådana beslut måste kunna överprövas i domstol.21 20Flera av dem som har diskuterat den frågan, bl.a. , har funnit att så inte skall anses vara fallet. 21Watson Institute redovisar en försiktigare attityd i den frågan, se rapporten and Clear Procedures särskilt s. 21 ff Riktade internationella sanktioner och rättsäkerhet för enskilda Konventionernas bestämmelser är visserligen inte direkt tillämpliga på FN eller EU, som inte är konventionsstater. Men konventionerna handlar om enskildas rättigheter och formulerar i de citerade delarna krav som både FN och EU ställer på sina medlemsländer när det gäller skyddet för dessa rättigheter. har normalt inte fattat andra beslut som direkt berör utpekade enskilda än de som rör rådets anställda.22 När nu säkerhetsrådet och EU väljer att besluta om åtgärder som riktas direkt mot enskilda – på samma sätt som en domstol eller myndighet i ett medlemsland – är det svårt att finna argument för att en annan och lägre standard skall tillämpas i fråga om dessa beslut. En möjlighet för att få en domstolsprövning till stånd vore att överlåta åt nationella domstolar, t.ex. i den utpekades hemstat, att överpröva sanktionsbesluten. Att överlåta prövningen till en regional domstol vore ett annat alternativ. Flera skäl talar emellertid mot en sådan lösning. En ordning där nationella eller regionala domstolar ges eller tar sig rätten att överpröva säkerhetsrådets beslut riskerar att försvaga FN:s auktoritet. Nationella och regionala domstolar kan också komma att fatta motstridiga beslut som inte kan överprövas av högre instanser. Vidare är det osäkert i vilken utsträckning ett beslut av en nationell domstol i ett land skulle respekteras av myndigheter och enskilda i andra länder. För att ett genomslag i andra länder över huvud taget skulle vara möjligt krävs det också att avgörandet översätts och distribueras så att det blir tillgängligt för alla som haft att tillämpa det ursprungliga beslutet. Det kan inte heller uteslutas att rättsväsendet i vissa länder kan sakna tillräcklig kompetens eller kapacitet för att hantera de berörda frågorna och den information som utgör underlag för besluten, eller att vissa myndigheter kan vara direkt korrupta.23 En domstol som skall överpröva sanktionskommittérnas beslut måste alltså upprättas inom FN och dess beslut måste ha samma globala räckvidd som de beslut som skall överprövas. För att en sådan ordning över huvud taget skall vara tänkbar torde det vara 22Hans Corell har påpekat att FN upprättade en domstol för att lösa tvister mellan FN och dess personal, United Nations Administrative Tribunal, UNAT, och att beslut i denna domstol är bindande för FN. 23Det kan också sägas att en del av dessa argument talar mycket starkt för behovet av en överordnad domstol. Det framstår nämligen inte som osannolikt att den respekt för FN- systemet som avhåller de nationella domstolarna från att pröva sanktionsbesluten kommer att tunnas ut om besluten blir bestående utan att tillfredsställande bevisning om inblandning i terrorism kan företes. Riktade internationella sanktioner och rättsäkerhet för enskilda nödvändigt att det är just beslut som är fattade på nivån under säkerhetsrådet, dvs. av sanktionskommittéerna, som prövas. Även med en sådan utformning är det emellertid uppenbart att tanken på en domstol eller något annat organ med uppgiften att överpröva sanktionskommittéernas beslut kommer att väcka starkt motstånd. En del av de argument som kommer att anföras emot förslaget är inte heller alldeles lätta att bemöta. Vissa länder kommer att säga att den underrättelseinformation som ligger till grund för deras förslag är för känslig för att lämnas ut till en domstol. Behovet av en domstol kommer att ifrågasättas med hänvisning till det förhållandevis ringa antal personer och enheter som har begärt att deras namn skall tas bort från sanktionslistorna. Det kan hävdas att erfarenheter av regionala och globala domstolar indikerar att dessa processer är tidsödande och dyrbara. En alternativ väg – nationella sanktionsbeslut Det kan alltså befaras att en ny domstol på FN-nivå av politiska och även rent administrativa orsaker hör till en osäker och avlägsen framtid. Frågan är då om det finns någon annan väg som bör prövas parallellt med arbetet för att åstadkomma en verksam överprövning av sanktionsbesluten mot enskilda. har i sin rapport till regeringen övervägt möjligheten att verka för att säkerhetsrådet upphör att fatta beslut om enskilda som inte har anknytning till regimer eller före detta regimer och i stället låter medlemsländerna besluta om sådana sanktioner.24 är det organ till vilket FN:s medlemsstater har överlåtit rätten att fatta beslut om åtgärder för att bevara/återställa internationell fred och säkerhet. Det är enligt skyldigt att agera vid händelser som hotar freden eller säkerheten. Dess beslut måste följas av medlemsländerna och kan inte överprövas. Det kan konstateras att det inte finns något i eller i någon för säkerhetsrådet bindande rättsakt som hindrar att rådet fattar beslut som berör eller direkt innebär att åtgärder riktas mot enskilda. Det gäller oavsett om dessa enskilda kan knytas till en regim som har förbrutit sig mot folkrätten eller inte. Vare sig säkerhetsrådet eller dess sanktionskommittéer har emellertid någon 24 Targeted Sanctions and Legal Safeguards, Report to the Swedish Foreign Office 2002, s.48 f. Riktade internationella sanktioner och rättsäkerhet för enskilda utredningskapacitet, någon underrättelseverksamhet eller någon annan möjlighet att kvalitetssäkra förslag från medlemsstaterna om personer och grupper som misstänks ha anknytning till terrorism. Det innebär, i förening med systemet med silent procedure, att sanktionskommittéerna saknar reella möjligheter till kritisk granskning av de förslag som läggs fram. Vidare kan besluten inte överprövas och avlistningsförslag inom sanktionskommittén kan veteras. Uppgiften att genom sanktionskommittéerna ansvara för utpekandet av enskilda med anknytning till terroristgrupper eller terrormisstänkta personer framstår med hänsyn till det anförda som svår att förena med säkerhetsrådets huvudsakliga uppgift och organisation. Vad skulle då kunna hända om säkerhetsrådet nöjde sig med att ange vilka omständigheter som skall föranleda sanktioner och lämnar identifiering och genomförande till nationella myndigheter och domstolar? En nackdel är att sanktionsbesluten så vitt avser enskilda personer m.m. inte längre skulle vara globalt tillämpliga. I en del länder skulle brister i myndigheters och domstolars kapacitet, kompetens och integritet äventyra sanktionernas riktiga och verksamma genomförande. Ett genomförande av ett sanktionsbeslut över hela världen skulle då bli beroende av de enskilda ländernas entusiasm och effektivitet. Det problemet skulle dock kunna lösas genom att säkerhetsrådet föreskriver förbättrat polisiärt och rättsligt samarbete mellan medlemsstaterna. De länder som på olika sätt skulle undandra sig sådant samarbete kan utan tvekan sabotera systemet med långsam implementering och bristande lojalitet. Enligt utredningens mening bör förutsättningarna för en sådan förändring, som har många fördelar jämfört med en ny FN- domstol och som kan föras fram parallellt med och som ett alternativ till en domstolslösning, prövas ytterligare. EU har ansett sig på samma som medlemsstaterna vara bundet att genomföra säkerhetsrådets beslut. När det gäller sanktions- beslut med namnlistor innebär det att unionen inte prövar eller modifierar besluten. Men också när det gäller 1373-regimen, där det tveklöst finns ett manöverutrymme för FN:s medlemsstater och för EU, har unionen valt att införa ett system med gemensamma listor som inte tillåter någon egentlig överprövning. Trots att EU:s materiella regler om vilka som kan föras upp på en sanktionslista och förfarandet vid listningen bättre tillgodoser de krav som måste ställas på en sådan ordning, är systemet inte Riktade internationella sanktioner och rättsäkerhet för enskilda förenligt med de krav som följer av eller av FN:s internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter. Ändå framstår det som rimligt att man just inom EU med viss tillförsikt borde ha kunnat lämna åt medlemsstaterna att fatta beslut om frysning i sina välutvecklade nationella system. Eftersom medlemsstaterna har bedömts vara så enhetliga när det gäller den allmänna nivån på rättsväsendet att man inom unionen har kunnat tillskapa verktyg för ett mycket långtgående rättsligt och polisiärt samarbete, byggt på ömsesidigt erkännande av varandras beslut, borde en lösning med nationella beslut kunna genomföras utan effektivitetsförluster. möjligheter att framgångsrikt hävda en sådan linje i EU förefaller också minst lika goda som förutsättningarna för att åstadkomma någon förändring av betydelse i säkerhetsrådets rutiner, särskilt som besluten i EU kräver enhällighet. Om FN och EU fortsätter att rikta sanktioner mot enskilda måste självständiga överprövningsorganisationer inrättas för att pröva besluten. Det följer av de krav som båda organisationer ställer på sina medlemsstater, på ansökarländer och på bidragsmottagande länder. är det tydligt att det saknas politiska förutsättningar för att få en sådan ordning till stånd. Parallellt med det arbete som måste fortsätta för ett acceptabelt system måste därför alla möjligheter att åstadkomma förbättringar i nuvarande regler och förfaranden tas till vara. I det perspektivet måste de förslag som den arbetar med och som har presenterats i avsnitt 6.5.3 beskrivas som strategiskt väl avvägda, eftersom de angriper de mest påtagliga bristerna i den nuvarande hanteringen. Emellertid har dessa förslag uppenbarligen inte formulerats för att de, om de förverkligas, leder till en ordning som den uppfattar som tillfredsställande och förenlig med rim- liga krav på rättssäkerhet och respekt för grundläggande fri- och rättigheter. Det är tvärtom tydligt att förslagen har lagts på en betydligt lägre nivå, en nivå som har ansetts ha politiska förut- sättningar – om än små – att vinna framgång. Riktade internationella sanktioner och rättsäkerhet för enskilda En sådan politik är respektabel bara så länge den uppfattas och används som ett verktyg för att åstadkomma den ordning man egentligen och eftersträvar. Av den anledningen är det också viktigt att åtgärdsförslagen inte låter sig tolkas så att regeringen har sänkt sin ambitionsnivå när det gäller kraven på säkerhetsrådets sanktionsregimer. Regeringen bör därför på ett tydligt sätt ge till känna hur den förhåller sig i denna sak. Det är en fördel om ett ställningstagande i den frågan kan göras i samarbete med övriga EU-länder, men om en sådan samlad aktion framstår som omöjlig eller leder till ett alltför urvattnat dokument bör överväga att söka stöd i andra konstellationer. Det redan inledda samarbetet med och kan vara en utgångspunkt. 7Översyn av sanktionslagens bestämmelser I detta kapitel redovisas resultatet av den översyn av sanktionsla- gens bestämmelser som ligger i utredningsuppdraget. Staffstad- gandet behandlas dock separat i kap. 8. Syftet med översynen är främst att anpassa sanktionslagen till utvecklingen på sanktions- området och det nuvarande internationella regelverket. Några frågor behandlas mera ingående än andra. Det är sank- tionslagens definitioner, omfattningen av det delegerade och dele- geringsbara området samt behovet av tillfälliga nationella åtgärder när det gäller frysning av tillgångar. I 2 § sanktionslagen finns definitioner av begreppen blockerad stat och tredje land. Med blockerad stat avses en stat, ett område eller något annat, exempelvis en organisation eller en regim, som är föremål för sanktioner enligt 1 § första stycket. Med tredje land avses en stat som inte ingår i Europeiska unionen, eller ett område eller något annat, exempelvis en organisation eller en regim, i en sådan stat. Begreppet blockerad stat har betydelse i 4 § första stycket sank- tionslagen, som anger vilka subjekt sanktioner kan riktas mot. Lag- rummet föreskriver att regeringen, för att genomföra sanktioner i enlighet med ett förordnande enligt 3 § första stycket i lagen, får meddela föreskrifter om förbud i förhållande till en blockerad stat i fråga om vissa angivna ämnen. Begreppet återfinns också i 13 § sanktionslagen, som föreskriver att regeringen, för att genomföra sanktioner i enlighet med ett förordnande enligt 3 § första stycket, Översyn av sanktionslagens bestämmelser får meddela föreskrifter om att en utlänning kan avvisas enligt ut- länningslagen (2005:716) bl.a. om han eller hon skäligen kan antas ha hemvist i eller tillhöra en blockerad stat. Begreppet tredje land återfinns i 8 § andra stycket sanktionsla- gen, som stadgar att första stycket i samma lagrum om straff för den som bryter mot förbud som har meddelats enligt 4 § också gäller den som bryter mot förbud i förhållande till tredje land i en förordning om ekonomiska sanktioner som har beslutats av EG. Mot bakgrund av den internationella utvecklingen på området, som inneburit att flertalet sanktionsregimer numera föreskriver sanktioner som är riktade mot enskilda, framstår det inte längre som motiverat att utgå från begreppet blockerad stat. Det är också mindre tillfredställande att, som är fallet , behöva tillgripa en så obestämd kategori som något annat i definitionen. Vidare är det så att sanktioner inte bara riktas mot fysiska och juridiska per- soner utan även mot grupper eller enheter. Frågan är hur dessa be- grepp skall definieras och hur de bör komma till uttryck i sank- tionslagen. Den gamla sanktionslagen kunde användas för att genomföra sanktioner som riktade sig mot en stat eller ett område. Enligt den nuvarande sanktionslagen kan sanktioner riktas inte bara mot en stat eller ett område utan också mot något annat, t.ex. en organisa- tion eller en regim. Det framgår av sanktionslagens definition av begreppet blockerad stat. Enligt förarbetena till sank- tionslag var avsikten att anpassa lagen till möjligheten att FN:s sä- kerhetsråd skulle precisera och förfina sanktionsinstrumentet så att det kunde riktas mot mer snävt definierade målgrupper än en stat eller ett område1. Som något annat nämndes en organisation eller en regim. De erfarenheter som låg bakom önskemålet att definiera alternativa föremål för sanktionsåtgärder var bl.a. att FN:s säker- hetsråd hade beslutat om riktade frys- ningsåtgärder, nämligen mot regimen i . Vad som tillkommit sedan 1995 års sanktionslag antogs är bl.a. att säkerhetsrådet har beslutat om sanktioner mot personer, grup- per och enheter som inte har någon särskild eller aktuell anknyt- ning till regimen eller territoriet i en viss stat. Så är t.ex. fallet i 1995/96:35, s.16 Översyn av sanktionslagens bestämmelser 1267-regimen, som gäller åtgärder mot , medlem- mar av , talibanerna samt andra individer, grupper, verk- samheter och enheter som har samröre med dem. Med hänsyn till den begränsning som begreppet blockerad stat rent språkligt innebär har det rått tveksamhet huruvida regeringen med stöd av den nu gällande sanktionslagen kan meddela före- skrifter om förbud i förhållande till de särskilt utpekade personer, som inte är medlemmar av eller har anknytning till regimen i en stat. På grund av det anförda bör begreppet blockerad stat utmönstras från sanktionslagen. Lagtexten bör i stället direkt ange de olika ka- tegorier som sanktioner skall kunna riktas mot. För att motsvara de nu aktuella sanktionsregimerna bör det således framgå av lagtexten att regeringen kan meddela föreskrifter om förbud i förhållande till stater och områden, fysiska och juridiska personer samt grupper och enheter. Begreppet tredje land är centralt i artiklarna 60 och 301 i EG-för- draget, som ger ministerrådet behörighet att under vissa förutsätt- ningar vidta åtgärder i syfte att helt eller delvis avbryta eller be- gränsa de ekonomiska förbindelserna med ett eller flera tredje länder. Med stöd av dessa bestämmelser beslutas sanktioner mot tredje länder och deras ledare. Med hänsyn till de ändringar som föreslås i straffstadgandet och då det inte heller i övrigt kan anses nödvändigt att behålla begrep- pet bör emellertid även definitionen av detta begrepp utmönstras ur sanktionslagen, se vidare avsnitt 8.8. I flera sanktionsregimer har beslutat om inter- nationella sanktioner mot grupper och enheter (groups and enti- ties). I 1267-regimen handlar det om grupper och enheter som har samröre med , och talibanerna. Resolu- tionen föreskriver att tillgångar som tillhör dessa skall frysas och att det skall vara förbjudet att ställa egendom till deras förfogande. Även EU/EG har beslutat om sanktioner mot grupper och enheter. Översyn av sanktionslagens bestämmelser Rådets gemensamma ståndpunkt av (2001/931/GUSP) innehåller en definition av terroristgrupp i artikel 1.3 andra stycket. Enligt definitionen avses med terrorist- grupp en strukturerad grupp, inrättad för , bestående av mer än två personer, som handlar i samförstånd för att begå terro- risthandlingar. Med en strukturerad grupp avses en grupp som inte tillkommit slumpartat i det omedelbara syftet att begå en terrorist- handling och som inte nödvändigtvis har formellt fastställda roller för medlemmarna, kontinuitet i sammansättningen eller en nog- grant utarbetad struktur. Enligt artikel 1.1 skall den gemensamma ståndpunkten tillämpas på personer, grupper och enheter som del- tar i terroristhandlingar. Med personer avses fysiska personer. En- heter avser främst juridiska personer. I svensk rätt kan endast fysiska och juridiska personer vara rätts- subjekt och ha rättskapacitet. Det innebär att endast fysiska och juridiska personer kan äga egendom, ha fordringar och skulder m.m. I den mån grupper och enheter inte uppfyller de krav som rättsordningen ställer för att en juridisk person skall anses föreligga har alltså gruppen eller enheten ingen rättskapacitet. När interna- sanktioner som i 1267-regimen omfattar frysning av till- gångar för grupper och enheter som är associerade med , och talibanerna uppkommer frågan om detta är meningsfullt eller ens görligt i . Eftersom sådana grupper eller enheter i de flesta fall inte torde räknas som rättssubjekt kan de inte äga tillgångar. En grupp kan t.ex. inte ha ett bankkonto. Emellertid kan det tänkas situationer där en grupp har tillgångar i sin besittning, som t.ex. om kontanter påträffas som inte kan hänföras till någon fysisk eller juridisk person, men som uppenbar- ligen har insamlats för en viss grupps räkning eller kontrolleras och används av gruppen. Dessutom måste det tillhandahållandeförbud som alltid gäller parallellt med ett frysningspåbud beaktas. Den omständigheten att en grupp inte kan äga tillgångar hindrar inte att sådana kan ställas till förfogande för den. Ett sådant tillhandahål- lande skall vara förbjudet. Av den anledningen måste även grupper täckas in i den svenska sanktionslagstiftningen. Det kan vidare inte uteslutas att begreppet enhet, som det kan komma att användas av en sanktionskommitté eller av EU, inte motsvarar vad som enligt svensk rätt utgör en juridisk person och inte heller något som kan anses utgöra en grupp. För att säkerställa att sanktionslagen blir heltäckande bör därför även begreppet enhet Översyn av sanktionslagens bestämmelser omfattas av lagen. Någon definition av begreppet enhet eller begreppet grupp bör emellertid inte fastställas. 7.3Tillfälliga nationella åtgärder för att frysa tillgångar Som har beskrivits i avsnitt 4.4.5 kan EG inte genomföra FN:s sä- kerhetsråds resolutioner och besluten från dess sanktionskommit- tér utan fördröjning. Fördröjningen beror på att texterna i resolu- tioner och beslut måste översättas till de officiella EU-språken, vil- ket medför att det passerar innan EG kan fatta beslut om genomförande. I fråga om resolutioner som inkluderar frysning av tillgångar, där kravet på snabbhet måste ställas särskilt högt, är detta ett uppenbart problem. I 1267-regimen brukar det gå mellan tre och från det att 1267-kommittén listar en person eller en grupp till dess EG hinner agera. som förflyter från det att den nya sanktionslistan publiceras i till dess att ett EG-beslut föreligger står det de utpekade fritt att ta ut eller förfoga över tillgångar på t.ex. banker och finansinstitut i EU-om- rådet och flytta dem till säkrare förvaring. Problemet har uppmärk- sammats i den andra rapporten från Monito- ring Team, som innehåller en hänvisning till ett fall som har inträf- fat i praktiken.2 I FATF:s tolkningsnot till Specialrekommendation III om frys- ning av tillgångar finns en uppmaning till stater att frysa tillgångar utan dröjsmål (without delay) i enlighet med FN:s resolutioner. Se vidare avsnitt 5.4.4.