sou · GUB341 · 2007-01-01 00:00:00 — Enligt 4 § får regeringen, för att genomföra sanktioner i enlighet med ett förordnande enligt 3 § första stycket, meddela föreskrifter om förbud i förhållande till en blockerad stat i fråga om 1.utlänningars vistelse här i landet, 2.in- eller utförsel av varor, pengar eller andra tillgångar, 8.undervisning och utbildning. Med blockerad stat avses enligt 2 § en stat, ett område eller något annat, exempelvis en organisation eller en regim, som är föremål för sanktioner enligt 1 § första stycket. Regeringens fullmakt enligt 4 § har utformats som ett generellt bemyndigande att vidta alla de åtgärder av sanktionskaraktär som ligger inom ramen för det delegerade området. Beskrivningen av vad fullmakten omfattar är i huvudsak en direkt uppräkning av vissa av de ämnen som kan delegera till regeringen enligt 8 kap. 7 § RF. Om säkerhetsrådet har fattat ett beslut om sanktioner föreligger, till skillnad mot vad som gäller i fråga om rekommendationer, en folkrättslig förpliktelse att genomföra sanktionerna. Även sanktio- ner som beslutas av EU inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken medför folkrättsliga förpliktelser för med- lemsstaterna. I den mån ett FN- eller EU-beslut faller under EG:s kompetens, vilket är fallet med ekonomiska sanktioner, är EU:s medlemsstater i princip förhindrade att genomföra beslutet; det ankommer då på EG. Endast om EG inte kan genomföra beslutet blir det aktuellt att vidta nationella åtgärder. Efter inträde i EU har regeringen över huvud taget inte använt bemyndigandet i sanktionslagen för att genomföra sanktio- ner. När det gäller sanktioner som faller under EG:s behörighet och som EG genom en förordning har beslutat om ankommer det dock på att beivra överträdelser av sanktionsbestämmel- serna. Det sker med stöd av straffstadgandet i 8 §. I detta straff- stadgande ligger alltså sanktionslagens huvudsakliga betydelse i Sanktionssystemet - en översikt Sanktioner som har fallit utanför EG:s behörighet har kunnat tas om hand av befintlig nationell lagstiftning. Straffstadgandet i 8 § sanktionslagen är ett s.k. blankettstraffbud, som får sitt innehåll genom de regler det hänvisar till. Paragrafen har följande lydelse: Den som uppsåtligen bryter mot förbud som har meddelats enligt 4 § döms till böter eller fängelse i högst eller, om brottet är grovt, till fängelse högst . Den som har begått gärningen av grov oakt- samhet döms till böter eller fängelse . Första stycket gäller också den som bryter mot förbud i förhållande till tredje land i en förordning om ekonomiska sanktioner som har be- slutats av Europeiska gemenskapen 1.med stöd av artikel 60 eller artikel 301 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, eller 2.före med anledning av ett sådant beslut eller en sådan rekommendation som avses i 1 § första stycket 1. Till ansvar enligt denna paragraf skall inte dömas om brottet är ringa. Till ansvar skall inte heller dömas för anstiftan av eller medhjälp till en gärning som avses i denna paragraf. Straffstadgandet i sanktionslagen är, till skillnad mot regeringens fullmakt att genomföra sanktioner med stöd av lagen, inte begrän- sat till sanktioner som syftar till att upprätthålla eller återställa in- ternationell fred och säkerhet. Straffstadgandet gäller alltså samt- liga förbud i beslut om ekonomiska sanktioner som har antagits med stöd av de angivna artiklarna i EG-fördraget. 2.6Tidigare sanktionsregimer och utvecklingen mot riktade sanktioner var internationella sanktioner generella och riktades enbart mot stater. Första gången regeringen förordnade om sanktionsla- gens tillämpning gällde det genomförandet av FN:s säkerhetsråds resolutioner mot med anledning av landets ensi- diga självständighetsförklaring. Dessa sanktioner, som gällde , omfattade bl.a. förbud mot varuhandel, förbud mot att verkställa betalningar och lämna krediter samt förbud mot luftfart. beslutade säkerhetsrådet om ett vapenembargo mot med anledning av den sydafrikanska regimens apart- Sanktionssystemet - en översikt heidpolitik och förhållandena i landet. Sanktionslagen tillämpades för genomförande av vapenembargot som gällde fram . I fråga om tillämpades sanktionslagen också för att genomföra ett förbud mot import av krugerrand till och för att genomföra en handelsblockad. , fram till inträde i EU, för- ordnade regeringen om sanktionslagens tillämpning mot och , , (Serbien-Monte- negro), , (UNITA) och (områ- den under bosnisk-serbiska styrkors kontroll). Sanktionerna mot , som föranleddes av landets invasion av , omfattade bl.a. förbud mot varuhandel, förbud mot att verkställa betalningar och lämna krediter, förbud mot att tillgodose irakiska rättsanspråk samt ett flygembargo. Sanktionerna mot hade sin grund i utredningarna av två flygplansspräng- ningar, bl.a. den över Lockerbie i , där utredningar visade på libysk inblandning. Sanktionerna avsåg bl.a. förbud mot handel med flygplan och krigsmaterial, frysning av libyska tillgångar samt ett flygembargo. Sanktionerna mot vien infördes som en reaktion mot konflikterna i det tidigare Jugo- slavien och omfattade bl.a. ett allmänt handelsembargo, förbud mot att verkställa betalningar och lämna krediter samt frysning av ser- bisk-montenegrinska tillgångar. I samband med sanktionerna mot uppmärksammades mer allmänt att generella sanktioner inte alltid får avsett genomslag och önskad effekt. Det blev uppenbart att sank- tionerna skapade stora svårigheter och lidanden för civilbefolk- ningen, medan , vars politik FN ville påverka, på sin höjd berördes marginellt. Ett arbete inleddes därför i syfte att skapa riktade, mer effektiva och humana sanktioner. Det första initiativet i detta utvecklingsarbete togs av i den s.k. In- terlakenprocessen, som var inriktad på finansiella sanktioner. fortsatte sedan arbetet med att studera vapen- och flyg- embargon samt reserestriktioner i den s.k. Bonn-Berlin-processen. En tredje studie initierades därefter av i den s.k. Stock- holmsprocessen, som tog sikte på genomförandet av riktade sank- tioner. Arbetet med Stockholmsprocessen inleddes vid vid uni- versitet. Resultatet av arbetet presenterades i säkerhetsrådet 3 Se kapitel 10. Sanktionssystemet - en översikt 2003 i form av en operativ handbok med syfte att tjäna som vägledning vid utformning, genomförande och övervakning av rik- tade sanktioner. Mer att läsa om Stockholmsprocessen finns på webbplatsen . Till att börja med avsåg riktade sanktioner alltid regimföreträ- dare och personer eller grupper med nära anknytning till dem. Bak- grunden till den utveckling som har medfört att den s.k. 1267-re- gimen nu listar personer och grupper som misstänks för inbland- ning i terrorhandlingar men saknar anknytning till en regim eller ett område är den serie av terrordåd i olika världsdelar som inleddes . Attentaten knöts till exilsaudiern och det islamistiska , som också tog på sig ansvaret i flera fall. och al- hade sin bas i och understöddes av den styrande . , som betraktade terrordåden som ett hot mot internationell fred och säkerhet, be- slutade i resolution (1999) om riktade sanktioner mot , medlemmar av och talibanerna samt mot per- soner, grupper och enheter som hade samröre med dem. Säkerhets- rådet tillsatte en sanktionskommitté för resolution som bl.a. skulle föra en sanktionslista över de personer, grupper och enheter som skulle anses ha samröre med , och talibanerna. Dessa sanktioner stod kvar och fördjupades även efter det att hade fallit och förlorat kontrollen över Af- ghanistans territorium. Därmed hade sanktionerna inte längre nå- gon anknytning till en viss stat eller regim eller till ett visst område. har de sanktionslistor som presenterats av 1267-re- gimens sanktionskommitté genomgående avsett terrorgrupper och personer som misstänks för terrorverksamhet utan att det har fö- relegat någon anknytning till ett visst land. Som beskrivs närmare i kap. 4 är de två sanktionsregimer som riktas mot internationellt verksamma terrorgrupper alltså utfor- made på två olika sätt. I 1267-regimen, som riktar sig mot personer och grupper med anknytning till och talibanerna, upprättar sanktionskommittén listor med namn på dem som skall träffas av sanktionerna. I den s.k. 1373-regimen föreskrivs i stället i generella termer att medlemsstaterna skall genomföra sanktioner mot dem persons who commit, or attempt to commit, terrorist acts or participate in or facilitate the commission of terrorist acts; of entities owned or controlled directly or indirectly by such persons; and of persons and entities acting on behalf of, or at the direction of Sanktionssystemet - en översikt such persons and entities, including funds derived or generated from property owned or controlled directly or indirectly by such persons and associated persons and entities. Det är rimligt att anta att internationella sanktioner mer sällan kommer att riktas mot hela befolkningen i en stat eller ett geografiskt område. I de fall då sådana sanktioner förekommer är det sannolikt att de är mer begränsade än som var vanligt tidigare och t.ex. avser handel med en utpekad typ av vara, som vapen eller strategiskt viktiga råvaror, till eller från en stat eller ett område. Detta skulle innebära att sanktioner fortsättningsvis, liksom , främst kommer att riktas mot fysiska och juridiska per- soner, grupper och enheter. Dessa kan antingen vara sådana som tillhör eller har tillhört regimen i en stat eller ett område eller så- dana som misstänks vara terrorister eller utgöra ett hot mot freden på annat sätt. Av den hittillsvarande utvecklingen är det svårt att dra några bestämda slutsatser om FN-sanktioner mot enskilda som inte är regimföreträdare kommer att vara förenade med namnlistor som i 1267-regimen eller vara mer generellt formulerade som i 1373-regimen. Det kan dock konstateras att de sanktionsre- gimer som har tillkommit efter resolution har varit förenade med namnlistning. Det sagda innebär, som närmare utvecklas i kap. 3, att nationell svensk lagstiftning på sanktionsområdet även i fortsättningen kommer att ha ett mycket begränsat tillämpningsområde. Det gäller såväl sanktionslagen som den föreslagna särskilda lagen om frysning och det kommer att gälla i än högre utsträckning om det konstitutionella fördraget blir verklighet. För att säkert skall kunna uppfylla de folkrättliga förpliktelser som följer av FN- stadgan och måste emellertid lagstiftning finnas på plats som gör nationella åtgärder möjliga om det skulle behövas. Sanktionslagen bör därför finnas kvar men anpassas bl.a. till ut- vecklingen på sanktionsområdet. Ett förslag om hur den anpass- ningen bör utformas finns i kap. 7. Sanktionslagen bör komplette- ras med en särskild lag om frysning för de fall där våra folkrättsliga förpliktelser påbjuder åtgärder och EG saknar behörighet eller inte kan förordna om sådana. Förslaget om en särskild frysningslag re- dovisas i kap. 5. 3Nationell behörighet på sanktionsområdet Enligt direktiven skall utredningen, mot bakgrund bl.a. av utveck- lingen mot riktade sanktioner och förslaget om det konstitutionella fördraget, analysera om det förfarande som sanktionslagen före- skriver är ändamålsenligt. Utredningen skall också överväga om bemyndigandena i lagen är utformade så att de gör det möjligt att på ett tillfredsställande sätt hantera de internationella sanktioner som kan komma i fråga för nationellt genomförande. Ett syfte med analysen är vidare att säkerställa att lagen är förenlig med den behö- righetsfördelning som råder mellan och och med den behörighetsfördelning som kommer att råda om det konstitu- fördraget träder i kraft. Utredningen skall också analysera hur uppfyller sina folkrättsliga förpliktelser när det gäller sanktioner mot terrorister och terroristorganisationer och, om det behövs, föreslå nödvändiga förändringar av sanktionslagen eller en reglering genom en särskild författning. Vid utformningen av sina förslag skall utredningen beakta vikten av att förfarandet vid användning av sanktioner som riktar sig mot enskilda tillgodoser högt ställda krav på rättssäker- het. Utredningen skall dessutom överväga vilka vägar, vid sidan av eller i stället för nationella åtgärder, som står till buds för att åstad- komma ett heltäckande regelverk med tydliga rättssäkerhets- garantier inom FN och EU samt lämna de förslag som bedöms lämpliga. Mot bakgrund av hur utredningsuppdraget har formulerats krävs till att börja med en analys av de begränsningar i den nationella handlingsfriheten som följer av vårt medlemskap i och av våra folkrättsliga förpliktelser i övrigt. Detta kapitel syftar till att klar- lägga behörighetsfördelningen mellan och EU samt våra folkrättsliga förpliktelser på området. Nationell behörighet på sanktionsområdet 3.1Samarbetet i EU1 om internationella sanktioner EU kan besluta om internationella sanktioner med anledning av ett beslut eller en rekommendation av eller på eget initiativ. Internationella sanktioner faller under den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, (GUSP), som alltså hör till den andra pelaren i EU-samarbetet och regleras i avdelning V i EU-för- draget. På området för utrikes- och säkerhetspolitik finns det inte några särskilda bestämmelser om internationella sanktioner. EU:s besluts- fattande i den delen begränsas bara av målen för politikområdet enligt artikel 11 i . Det innebär att om EU finner att en viss åtgärd är nödvändig för att uppnå något av dessa mål kan EU också besluta om åtgärden. Unionen har således en omfattande behörig- het när det gäller beslut om alla slags internationella sanktioner. Sådana beslut skall dock fattas med enhällighet i ministerrådet. Besluten och deras innehåll beror därför helt på medlemsstaternas politiska vilja. Det är fast praxis att EU beslutar om internationella sanktioner genom att anta en gemensam ståndpunkt. En gemensam stånd- punkt kan, beroende på sitt innehåll, vara folkrättsligt bindande för medlemsstaterna. I är en gemensam ståndpunkt inte direkt tillämplig utan måste genomföras genom nationell lagstiftning. I den mån ett sanktionsbeslut faller under EG:s behörighet, vilket är fallet med flertalet ekonomiska sanktioner, genomförs det emeller- tid genom att EG beslutar om sanktionerna i en EG-förordning som blir direkt tillämplig i medlemsstaterna. Enligt förstainstansrättens dom i mål T 306/012 skall EG, trots att gemenskapen inte själv är medlem i FN, på grund av EG-fördraget anses vara bunden av skyldigheterna i på samma sätt som dess medlemsstater. 1EU är inte någon juridisk person utan en samlingsbeteckning för ett samarbete som brukar beskrivas som indelat i tre pelare. Den första pelaren omfattar EG, som till skillnad från EU är en juridisk person och till vilken EU:s medlemsstater har överfört omfattande lagstiftningskompetens på vissa områden. Samarbetet i den första pelaren är överstatligt; EG kan således fatta beslut om regler som blir direkt tillämpliga i medlemsstaterna. I den andra pelaren återfinns den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, GUSP. Den tredje pelaren består av medlemsstaternas samarbete i straffrättsliga och polisiära frågor. Samarbetet i EU:s andra och tredje pelare är mellanstatligt, vilket bl.a. innebär att de beslut som fattas är folkrättsligt bindande men kräver nationella åtgärder för att bli tillämpliga i vårt land. 2Detta är det mål i vilket den svenske medborgaren och väckte talan mot rådet och kommissionen sedan de blivit föremål för frysningsåtgärder. Nationell behörighet på sanktionsområdet åsidosätta de skyldigheter som åligger medlemsstaterna enligt FN- stadgan eller hindra fullgörandet av dessa. Gemenskapen är också skyldig att anta de bestämmelser som är nödvändiga för att med- lemsstaterna skall kunna fullgöra dessa skyldigheter. Detta sam- manhänger med att medlemsstaterna har överlåtit sin lagstiftnings- kompetens på området för ekonomiska sanktionsåtgärder mot tredje länder till EG. EG har, så långt dess behörighet sträcker sig, genomfört alla säkerhetsrådets sanktionsregimer. 3.2.1Tilldelad behörighet och olika behörighetskategorier EG har i princip ingen annan behörighet än den som medlems- staterna har tilldelat gemenskapen genom de grundläggande för- dragen. Detta framgår bl.a. av legalitetsprincipen som kommit till uttryck i artikel 5 i EG-fördraget. Ytterligare behörighet kan likaså bara överföras till EG genom beslut av medlemsstaterna. Fördragens bestämmelser är emellertid vagt formulerade och det är ytterst EG- domstolen som bestämmer gränserna för den behörighet som överlåtits till EG. Domstolens praxisutveckling har inneburit att EG på många områden har befunnits ha en vidare behörighet än medlemsstaterna från början hade tänkt sig. EG-rätten utvecklas dessutom genom att EG antar sekundärrätt på de områden som omfattas av den överlåtna behörigheten. Enligt principen om EG-rättens spärrverkan minskar därmed i samma mån medlemsstaternas möjligheter att själva lagstifta eller göra åtaganden gentemot tredje länder på de aktuella områdena. Med stöd av artikel 308 i EG-fördraget, den s.k. flexibilitets- klausulen, kan EG dessutom besluta om en åtgärd trots att ingen annan bestämmelse i EG-fördraget ger gemenskapens institutioner den behörighet som är nödvändig för att fatta beslut. Förutsätt- ningen är att åtgärden är nödvändig för att inom den gemensamma marknadens ram förverkliga något av gemenskapens mål. Artikel 308 kan därmed sägas ge EG viss restkompetens. EG:s behörighet att vidta åtgärder indelas i olika kategorier. Det är vanligt att göra åtskillnad mellan de områden där EG har exklu- siv behörighet att vidta åtgärder och de områden där EG och med- lemsstaterna har delad behörighet. I de nuvarande EG- och EU- fördragen finns det inte någon förteckning över indelningen i Nationell behörighet på sanktionsområdet exklusiv och delad behörighet. Sådana förteckningar återfinns där- emot i det konstitutionella fördraget. Ett syfte med det konstitu- fördraget är att klargöra hur behörigheten är fördelad mel- lan medlemsstaterna och unionen. I punkt 1 i det konstitutionella fördraget stadgas att endast unionen får lagstifta och anta rättsligt bindande akter på ett visst område när konstitutionen tilldelar unionen exklusiv behörighet på det området. Medlemsstaterna får vidta sådana åtgärder endast efter bemyndigande från unionen eller för att genomföra unionens akter. När konstitutionen på ett visst område tilldelar unionen en befogenhet som skall delas med med- lemsstaterna får enligt punkt 2 i samma artikel både unionen och medlemsstaterna lagstifta och anta rättsligt bindande akter på detta område. Medlemsstaterna skall utöva sin befogenhet i den mån som unionen inte har utövat sin befogenhet eller har beslutat att inte längre utöva den. Artikel I-13 i det konstitutionella fördraget föreskriver följande: 1.Unionen skall ha exklusiv befogenhet på följande områden: b)Fastställandet av de konkurrensregler som är nödvändiga för den inre marknadens funktion. c)Den monetära politiken för de medlemsstater som har euron som valuta. d)Bevarandet av havets biologiska resurser inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken. e)Den gemensamma handelspolitiken. 2.Unionen skall också ha exklusiv befogenhet att ingå ett internationellt avtal om ingåendet av avtalet föreskrivs i en unionslagstiftningsakt, eller om ingåendet är nödvändigt för att unionen skall kunna utöva sin befo- genhet internt eller i den mån ingåendet kan påverka gemensamma regler eller ändra räckvidden för dessa. Artikel I-14 i det konstitutionella fördraget anger områden med delad befogenhet. I artikel I-16 finns bestämmelser om gemensam utrikes- och säkerhetspolitik. Artikeln har följande lydelse. Unionens befogenhet i fråga om den gemensamma utrikes- och säker- hetspolitiken skall omfatta alla utrikespolitiska områden och alla frå- gor som rör unionens säkerhet, inbegripet den gradvisa utformningen av en gemensam försvarspolitik som kan leda till ett gemensamt för- svar. Nationell behörighet på sanktionsområdet Dessa bestämmelser ligger utanför katalogerna med exklusiv och delad behörighet av det skälet att medlemsstaterna inte har tilldelat EU någon lagstiftningsbehörighet på området. Bestämmelserna om befogenhetsfördelningen i det konstitutio- nella fördraget har i huvudsak ansetts vara en kodifiering av den nu rådande ordningen, med den skillnaden att dagens ordning endast avser gemenskapen. 3.2.2EG:s behörighet att besluta om ekonomiska sanktioner Med en gemensam ståndpunkt från EU som grund kan EG besluta om ekonomiska sanktioner mot tredje länder, dvs. länder utanför EU:s territorium. Det sker huvudsakligen i form av EG- förordningar med stöd av artiklarna 60.1 och 301 i EG-fördraget. EG-förordningarna kan avse både handelssanktioner och finansiella sanktioner. Artiklarna 60.1 och 301 i EG-fördraget anses också ge EG behörighet att besluta om ekonomiska sanktioner mot ledarna för tredje länder samt mot personer och enheter som har anknyt- ning till dem eller som kontrolleras av dem direkt eller indirekt.3 Enligt artikel 60.1 får ministerrådet, om åtgärder från gemen- skapens sida anses nödvändiga i ett sådant fall som avses i artikel 301, enligt förfarandet i artikel 301 vidta nödvändiga brådskande åtgärder mot berörda tredje länder i fråga om kapitalrörelser och betalningar. Av artikel 301 framgår att om en gemensam stånd- punkt eller åtgärd som har beslutats enligt bestämmelserna om GUSP i förutsätter ett handlande från gemenskapens sida som helt eller delvis avbryter de ekonomiska förbindelserna med ett tredje land, skall rådet besluta om de brådskande åtgärder som är nödvändiga. I dessa fall skall rådet besluta med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen. Skillnaden mellan begreppen kapitalrörelser och betalningar i artikel 60.1 och de ekonomiska förbindelserna i artikel 301 är att kapitalrörelser och betalningar avser finansiella sanktioner medan de ekonomiska förbindelserna omfattar både finansiella sanktio- ner och handelssanktioner. Handelssanktioner beslutades tidigare med stöd av artikel 113 i EG-fördraget (nu artikel 133), dvs. inom ramen för den gemensamma handelspolitiken. Genom Maastricht- fördraget och tillkomsten av bestämmelserna i artikel 301 har han- 3 Se t.ex. förstainstansrättens dom i mål T-306/01, p 132. Nationell behörighet på sanktionsområdet SOU 2006:41 delssanktioner flyttats från tillämpningsområdet för artikel 113 (133). Med stöd av artikel 308, flexibilitetsklausulen, som komplette- rande rättslig grund till artiklarna 60.1 och 301 har EG beslutat om sanktioner mot enskilda individer och organisationer som har sak- nat en direkt anknytning till regimen i ett visst tredje land. Det har rört sig om finansiella sanktionsåtgärder, som frysning av penning- medel, vilka främst riktats mot personer och enheter som miss- tänkts för att ägna sig åt terroristisk verksamhet eller finansiering av internationell terrorism. Sådana åtgärder har t.ex. riktats mot och samt mot personer och enheter som har samröre med dem. Dessa sanktioner beslutades först med stöd av artiklarna 60.1 och 301 i EG-fördraget. Efter det att taliban- regimen i , som och ansågs ha anknytning till, hade fallit, förstärktes EG-sanktionernas rätts- liga grund genom att, förutom artiklarna 60.1 och 301, även artikel 308 åberopades. I EG-förordningarna om internationella sanktioner återfinns all- tid skrivningen att rådet har antagit förordningen med beaktande av EG-fördraget, särskilt artiklarna 60, 301 och i förekommande fall 308. Vidare har förekommit en punkt med följande eller liknande lydelse: Dessa åtgärder ligger inom tillämpningsområdet för fördraget, och därför är det, i syfte att undvika snedvridning av konkurrensen, nöd- vändigt med gemenskapslagstiftning för att genomföra denna åtgärd för gemenskapens vidkommande. Gemenskapens territorium bör i denna förordning anses omfatta de medlemsstater på vilkas territorier fördraget är tillämpligt och på de villkor som anges i detta.