sou · GUB319 · 2007-01-01 00:00:00 — Det är viktigt att genomföra den förbättrade lagstift- ningen om etnisk diskriminering, med tanke på den diskrimine- ring som drabbar minoriteter, i synnerhet romer, i fråga om t.ex. boende och arbete. De svenska myndigheterna bör fortsätta att utveckla former för samråd för att göra personer från de nationella minoriteterna mer delaktiga när det fattas beslut som rör dem. rekommenderade att vidta åtgärder med hänsyn till dess slutsatser och kommentarerna i den rådgi- vande kommitténs rapport. 29 skall övervaka fördragsslutande staters genomförande av ramkonventionens bestämmelser (artikel 24). , Resolution ResCMN(2003)12 on the Implementation of the Framework Convention for the Protection of National Minorities by , . 5.3.2Synpunkter rörande implementering av minoritetsspråkskonventionen30 lämnade sin första rapport till rörande tillämningen av minoritetsspråkskonventionen.31 – rådets expertkommitté lämnade sin rapport rörande efterlevnad av konventionens bestämmelser.32 noterade bl.a. följande om genomförandet i : Genom att ratificera konventionen har visat en politisk vilja att skydda och främja landsdels- och minoritetsspråk i lan- det. Införandet av minoritetsspråkslagarna har haft en status- höjande effekt på minoritetsspråken, men det tycks finnas en negativ utveckling när det gäller undervisning i och på minori- tetsspråken. Den geografiska begränsningen av förvaltningsområdena inne- bär att av sverigefinnarna omfattas av skyd- det i del III av konventionen, vilket inte är acceptabelt. Sydsamiska har sin traditionella hemvist utanför det område som får skydd under del III i konventionen. De samer som talar sydsamiska faller därmed utanför skyddet. Sydsamiskan är mycket hotad och kommittén ansåg att det krävs särskilda åtgärder för att skydda och främja detta språk. Efterlevnaden av konventionsåtaganden har varit bristfällig på lokal nivå. visar på att det finns strukturella problem i den nuvarande tillämpningen, främst i form av bris- tande ansvarstagande. Lokala myndigheter, vilket närmast får tolkas som kommunerna, känner sig inte bundna av konventionsåtaganden och vill inte ta ansvar för minoritets- frågorna eftersom de upplever att det inte finns någon efter- frågan från minoriteterna. Det råder även strukturproblem inom utbildningssystemet. Det krävs särskilda åtgärder för att göra undervisning mer till- gänglig i eller på minoritetsspråken. 30se delbetänkandet avsnitt 5.3. 31Initial Periodical Report, , MIN-LANG/PR(2001)1, 18 2001 32European Charter for Regional or Minority Languages – Application of the Charter in : Report of on the Charter, ECRML (2003)1, 19 2003. finns inom områdena lärarutbildning och att ta fram läromedel på minoritetsspråken. Kommittén uppmanade svenska myn- digheter att förbättra möjligheterna och uppmuntra att fler söker sig till lärarutbildning i minoritetsspråk. Det råder svårigheter och brister i att ta fram skriftliga texter på minoritetsspråken. Myndigheterna skulle enligt kommittén kunna beakta möjlig- heten att inrätta ett permanent forum för alla minoritets- språken, något som skulle möjliggöra en ständig dialog med varandra och med myndigheterna. Kommittén uttalade att den förväntar sig ytterligare framsteg inom minoritetsspråkiga media . beslutade att lämna ett antal rekommendationer rörande tillämpning av konventionen.33 rekommenderade svenska myndigheter att ta hänsyn till alla expertkommitténs påpekanden och särskilt prioritera följande: vidta omedelbara åtgärder för att göra undervisning i landsdels- eller minoritetsspråk mer lättillgänglig, ta fram läromedel och förbättra lärarutbildning på alla utbildningsnivåer, underlätta och främja användningen av samiska, finska och meänkieli i kontakten med rättsväsende och offentliga myndig- heter i de definierade delarna av , stödja framtagandet av eller utvecklingen av minst en dags- tidning på samiska och en på meänkieli, och förbättra situationen för det finska språket utanför det finska administrativa området i den offentliga förvaltningen och i synnerhet i fråga om utbildning. har därefter lämnat sin andra rapport till rörande tillämpningen av minoritetsspråks- konventionen.34 har under septem- ber 2005 besökt för att studera förhållanden på plats. 33Council of , Recommendations RecChL(2003)1 of on the Application of Charter for Regional or Minority Languages by , 19 2003. 34Swedens Second Periodical Report presented to the Secretary General of with Article 15 of the Charter, 30 2004, MIN-LANG/PR (2004) 2. nästa rapport rörande tillämpning lämnas . 5.4Nationell uppföljning av minoritetspolitiken De regionala åtgärderna i den nuvarande minoritetspolitiken har följts upp av i län.35 Även konstitutionsutskott följer upp minoritetspolitiken och har låtit ta fram rapporter om minoritetspolitiken.36 Resultaten av uppföljningarna har behandlats i detalj i delbetänkandet.37 Samman- fattningsvis kan följande nämnas. erkännande av minoritetsspråken och införandet av den lagstadgade rätten att få använda samiska, finska och meänkieli har haft statushöjande effekt på språken. Dessa språk har också bli- vit mer synliga i samhället jämfört med tidigare. Minoritets- språkslagstiftningen har givit legitimitet åt minoriteternas agerande på den politiska arenan och gett minoriteterna större självförtro- ende. Genomförandet av lagstiftningen har dock gått långsamt och det har inte varit problemfritt. De sju kommuner som ingår i nuva- rande förvaltningsområden har kommit olika långt i sitt arbete med minoritetsfrågorna och man har även haft olika angreppssätt i arbetet. På flera av dessa orter fanns möjlighet att få minoritetsspråkig förskola och äldreomsorg redan innan minori- tetsspråkslagarna tillkom. På vissa orter som och kunde man även innan lagens ikraftträdande använda finska och meänkieli vid en del myndighetskontakter, även om det inte fanns en lagstadgad rätt till det. Det har funnits en osäkerhet bland kommunerna om hur stats- bidragen skall användas. Önskemål har framförts om att få använda statsbidraget till merkostnader som har stor betydelse för den enskilde minoritetsspråkanvändaren, men som inte följer direkt av 35Länsstyrelsen i : Finska, meänkieli och samiska – utvärdering av regionala åtgärder för nationella minoritetsspråk, ; och : Minoritetsspråk och myndighetskontakt, 2002 (gjordes på uppdrag av i ). 36Rapporter från : Nationella minoriteter och minoritetsspråk, 2004/05:RFR3, , som innehåller bl.a. och M. Milani: Nationella minoriteter och minoritetsspråk – Uppföljning av efterlevnad av kon- ventioner på nationell nivå: ett minoritetsperspektiv, ; : Ett uthålligt språk – genomförande av lagarna om användning av minoritetsspråk i förvaltningsområdena i åren 2000–2004, . 37se delbetänkandet avsnitt 4. Kommunerna och har disponerat det fördelade statsbidraget på det sätt man funnit lämpligt utifrån gäl- lande förordning. Kommunerna har gjort olika tolkningar av hur medlen kan användas. Vissa av kommunerna, bl.a. och , har ansett att statsbidraget kunde användas till stöd för konst och kultur och inte bara till ren myndighetsutövning om det ansetts främja minoritetsspråken. En mer restriktiv tolkning av användningen, har enligt tillämpats av bl.a. och , där medlen endast använts för merkostnader för själva myndighetsutövningen.38 Detta har bl.a. resulterat i att kommun –2003 endast förbrukat av det totala statsbidraget på , resten har fon- derats.39 På många orter kan enskilda som tillhör dessa nationella mino- riteter inte fullt ut nyttja de rättigheter som språklagarna ger. Detta beror bl.a. på att det inte finns tillräckligt med personal inom för- valtningen som behärskar minoritetsspråken. visar i sin rapport till att inom det samiska förvalt- ningsområdet kan av de lokala myndigheterna leva upp till de krav som språklagen ställer. Den låga språkkompe- i samiska bland myndighetspersoner leder i sin tur till att samisktalande i än mindre grad försöker använda sitt modersmål i kontakter med myndigheter. För finskans och meänkielis del är situationen bättre inom förvaltningsområdet, eftersom det är vanli- gare att myndighetspersoner talar dessa språk. Utvärderingarna visar också att myndighetspersoners kunskaper i och attityder till minoritetsspråken påverkar minoriteternas benägenhet att använda språken. Jämförelsen visar att finska och meänkieli har en mycket stark ställning inom den kommunala förvaltningen i kommun. I kommun har samiskan en motsvarande svag ställning. Låg språkkompetens bland personalen och frustration hos de samiskta- lande leder till en ond cirkel som innebär ett osynliggörande av det samiska språket i . På så vis förvandlas kompetensbristen i samiska till upplevt icke-behov hos de anställda. I är det istället så att närheten till , likheten mellan finska och meänkieli och den höga andelen sverigefinnar och tornedalingar gör att minoritetsspråken stödjer varandra.40 38Elenius (2004) s 84– 39Elenius (2004) s 87. 40Elenius (2004) s 13. Hyltenstam och Milani anför i sin rapport till konstitutions- utskottet att den lokala inställningen och attityden mot minoritets- språken i berörda kommuner har avgörande betydelse för om genomförandet av lagstiftningen skall nå framgång. Det finns även en stor slumpmässighet i om service faktiskt erbjuds på minoritets- språken eller inte, mycket beroende på om det finns minoritets- språkig personal tillgänglig. Kommunala och statliga myndigheter har i många fall även varit dåliga på att informera om rätten att använda minoritetsspråket i kontakter med myndigheterna. Detta har medfört att enskilda som tillhör nationella minoriteter inte känt till möjligheten att använda minoritetsspråket. Kunskaperna om gällande lagstiftning har dock successivt förbättrats. Angående möjligheterna för minoriteterna att påverka i frågor som berör dem anför företrädare för minoriteterna att de borde ges ett större förtroende och en större del av ansvaret i att styra sina egna angelägenheter. Inrättade samrådsförfaranden har endast råd- givande karaktär. De nationella minoriteternas möjligheter till sam- råd och inflytande har ökat, med det föreligger fortfarande hinder innan minoriteterna fullt ut kan känna tydlig delaktighet i frågor som berör dem. Rörande utbildning anförs i rapporten att utbildningen för de nationella minoriteterna lider av två huvudsakliga problem som upplevs som gemensamma för samtliga minoriteter. För det första finns det inte en aktivt genomförd och specifikt riktad informa- tionsspridning till föräldrar om möjligheter till modersmåls- undervisning och tvåspråkig undervisning. För det andra råder det brist på utbildade modersmålslärare, undervisningsmaterial samt riktlinjer för framställning av sådant material. Det anses också all- varligt att det fortfarande saknas en strategi för att råda bot på dessa brister. 5.5Delbetänkandets förslag till förstärkt minoritetsskydd 5.5.1Implementeringen av åtagandena i Europarådskonventionerna måste förbättras Denna utredning tillsattes bl.a. mot bakgrund av den kritik som riktats mot från sida. har påtalat en rad brister i nuvarande implementering av åtagandena rörande nationella minoriteter som behöver åtgärdas för att som ratificerande stat skall kunna leva upp till åtagandena i minoritets- konventionerna. Den kritik och de rekommendationer som lämnar i samband med övervakningen av konventio- nerna förväntas leda till förbättringar i det berörda medlemslandets skydd och stöd för de nationella minoriteterna. I utredningens direktiv har det funnits utrymme att lämna för- slag på åtgärder mot bakgrund av den kritik som framkommit: Utredaren skall överväga behovet av ändringar i den nuvarande lag- stiftningen mot bakgrund av den uppföljning som gjorts inom och i . Om det behövs skall utredaren lämna förslag till ändringar.41 Bilden av de implementeringsproblem som pekat på har nyanserats och förstärkts genom de uppföljningar som gjorts efter granskningar på uppdrag av i och som framkommer i de rapporter som riks- dagens konstitutionsutskott låtit ta fram. De brister som fram- kommit är av så allvarlig karaktär att de måste åtgärdas. I del- betänkandet lämnades därför förslag till ändringar i nuvarande lag- stiftning rörande rätt att använda samiska, finska och meänkieli samt förslag till andra åtgärder för att förbättra imple- mentering av åtagandena i konventioner. Dessa åtgärder krävs oberoende av om nuvarande förvaltningsområden för finska och samiska skulle komma att utvidgas som nästa etapp i minoritetspolitiken. Rådande problem på minoritetspolitikens område skulle förstärkas, om förvaltningsområdena utvid- gades till ännu fler kommuner, utan att orsakerna till nuvarande brister åtgärdas. I delbetänkandet föreslogs därför följande åtgärder för att för- stärka det nuvarande minoritetsskyddet. 41 utredningens direktiv, Dir. 2004:6. 5.5.2En ny lag om nationella minoriteter och minoritetsspråk behövs De åtaganden som framgår av ramkonventionens bestämmelser och bestämmelserna i del II av minoritetsspråkkonventionen gäller i hela . Det innebär att nuvarande lagreglering, som endast berör sju kommuner i , är otillräcklig för att leva upp till åtagandena i minoritetskonventionerna. En ny lag om nationella minoriteter och minoritetsspråk bör därför införas.42 Lagen skall ersätta nuvarande lagar om rätt att använda samiska respektive finska och meänkieli. Samtliga nationella minoriteter och minoritetsspråk skall omnämnas i lagtext.43 Lagen skall vara tillämplig i hela landet. Allmänna bestämmelser med den nuvarande minoritetspolitikens målsättning och som motsvarar åtaganden i minoritetskonventionerna skall införas i lagtext. Syftet med den föreslagna regleringen är att stärka de nationella minoriteterna och deras språks ställning. Den svenska minoritetspolitiken kan därmed även förväntas få bättre genomslag i hela landet, eftersom samtliga kommuner i landet skulle vara tvungna att beakta de nationella minoriteternas behov i sin verksamhet. Medvetenheten om åtaganden rörande nationella minoriteter skulle därmed också öka. 5.5.3Ramkonventionens förhållande till regeringsformen behöver klargöras Skyddet av nationella minoriteter och deras språk och kultur är av sådan betydelse för en rättstat att frågan bör regleras i grundlagen. Regeringsformens stadgande rörande minoriteter överensstämmer inte med åtaganden enligt ramkonvention för skydd för de nationella minoriteterna. Utformningen av bestämmelsen i regeringsformens 1 kap. 2 § föreslås därför bli föremål för översyn.44 Den pågående bör ges i uppdrag att utreda frågan. 42se delbetänkandet avsnitt 6.2.1. 43Romani chib och jiddisch har inget lagstadgat skydd enligt nuvarande minoritetsspråkslag- stiftning, vilket är otillräckligt med tanke på internationella åtaganden rörande minoritetsspråk. 44se delbetänkandet avsnitt 6.2.2. 5.5.4Tydligare statligt ansvarstagande för implementeringen av konventionsåtagandena Kommunerna behöver stöd i sitt arbete med minoritetsfrågorna. Det behövs även en tydligare statlig styrning av genomförandet av minoritetspolitiken för att konventionsåtagandena rörande mino- riteter skall uppfyllas.45 Det finns ingen sektorsmyndighet som bär ansvar för genomförande av minoritetspolitiken. Utredningen före- slår därför att roll i minoritetsfrågorna bör utvecklas. i landet bör ges nationellt tillsynsansvar för att säkerställa syftet med lagen om nationella minoriteter och minori- tetsspråk. Myndigheten skall på eget initiativ eller efter anmälan vidta de åtgärder som behövs. Detta innefattar styrning, tillsyn, fördelning av ekonomiska medel samt samordning och bevakning av minoritetsfrågorna. Enskilda skall kunna vända sig till myndig- heten med klagomål om lagens efterlevnad. Det nationella ansvaret bör läggas på i . I detta slutbetän- kande väljer jag att revidera detta förslag. 5.5.5Åtgärder krävs för att öka kunskaperna om konventionsåtaganden Kunskaperna om minoritetskonventioner och den svenska lagstiftningen rörande minoriteter måste öka på nationell, regional och lokal nivå.47 En 3-årig nationell informations- och utbildningsinsats för att synliggöra de nationella minoriteterna bör därför genomföras under ledning av med nationellt tillsynsansvar. och bör vidare se över frå- gan om tillgängligt material rörande minoritetskonventioner, nationell lagstiftning och nationella minoriteter. Översättning av material bör göras i större utsträckning till svenska och de natio- nella minoritetsspråken. Informationsmaterial rörande minoritets- frågorna och språkfrågor bör tas fram. Materialet skall användas för att öka kunskaperna hos beslutsfattare, tjänstemän, allmänheten och även de nationella minoriteterna. 45se delbetänkandet avsnitt 6.5. 46se förslag rörande roll i avsnitt 12 nedan. 47se delbetänkandet avsnitt 6.6. 5.5.6Myndigheters skyldighet att informera om rättighetslagstiftning måste följas upp Förvaltningsmyndigheter och domstolar i förvaltningsområdena är skyldiga att informera om rätten att använda minoritetsspråk i kontakter med myndigheten. Stora brister har dock kunnat noteras i myndigheternas information till allmänheten.48 I tillsynsverksam- het bör kommuners sätt att informera enskilda om deras rätt att använda minoritetsspråk bevakas särskilt.49 5.5.7Nationella minoriteters möjligheter till inflytande måste förbättras Det bristande ekonomiska stödet till organisationer som företräder de nationella minoriteterna begränsar minoriteternas reella möjlig- heter till inflytande.50 Nationella minoriteter måste ges tillgång till demokratiska forum så att även deras synpunkter kan beaktas. Nationella minoriteters möjligheter till inflytande bör lagreglernas. Nationella minoriteter skall ges inflytande på nationell, regional och lokal nivå. Samrådsorgan för minoritetsfrågor bör därför inrättas på olika nivåer där de nationella minoriteterna finns före- trädda. För att de nationella minoriteterna skall ges det inflytande som minoritetskonventionerna förutsätter, måste de ges tillräckligt ekonomiskt stöd för att kunna driva olika frågor. Storleken på nuvarande ekonomiska stöd till de organisationer som företräder nationella minoriteter måste därför höjas. Som ett ytterligare led i att förbättra implementeringen av åtaganden rörande nationella minoriteter behandlades utbildning i delbetänkandet.51 Utbildning i och på minoritetsspråket var också en av de frågor som kom fram vid kartläggningen av sverige- finnarnas behov och intressen.52 Om de nationella minoriteternas möjligheter att överföra språken och kulturarvet till nästa genera- 48se delbetänkandet avsnitt 4.5.2 och 4.5.3. 49se delbetänkandet avsnitt 6.7. 50se delbetänkandet avsnitt 6.8. 51se delbetänkandet avsnitt 7. 52Enligt direktiven skall utredarens analys omfatta en bedömning av intresset och behovet hos enskilda sverigefinnar av en sådan utvidgad lagstiftning eller andra åtgärder. tion inte säkerställs, är minoritetsspråkens möjligheter att bevaras begränsade. Den kanske allra viktigaste frågan för de nationella minoriteternas fortlevnad är därmed om deras barn ges möjlighet att lära sig minoritetsspråket tillräckligt väl. Minoritets- barns möjligheter till utbildning på och i minoritetsspråket är där- med av central betydelse. Utbildning har en mycket viktig språk- bevarande betydelse och detta har även lyfts fram av i rapporterna rörande Sverige.53 I delbetänkandet föreslogs därför att rätten till undervisning i minoritetsspråk skall garanteras för de nationella minoriteterna. I ramkonventionens artikel 14.1 anges att parterna erkänner att den som tillhör en nationell minoritet har rätt att lära sig sitt minori- tetsspråk. Någon möjlighet att begränsa denna rätt med anledning av barnets eller förälderns tidigare kunskaper eller bruk av språket ges inte i ramkonventionen eller minoritetsspråkskonventionen. De svenska bestämmelserna rörande rätten till modersmåls- undervisning behöver ändras så att samtliga nationella minoriteter har samma rättigheter. Krav på umgängesspråk eller tidigare kun- skaper i språket, skall inte ställas för att de nationella minoriteterna skall ha rätt till modersmålsundervisning, eftersom det strider mot konventionsåtagandena. Även för sverigefinska och judiska elever skall det räcka att det finns en elev i kommunen som önskar under- visning i minoritetsspråket.54 Vidare behöver barns behov på utbildningsområdet särskilt uppmärksammas och regleras i den föreslagna lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk. Samtliga kommuner i skall i sin verksamhet, i enlighet med ramkonventionens och mino- ritetsspråkskonventionens bestämmelser, beakta barns rätt till minoritetsspråk och en kulturell minoritetsidentitet.55 I delbetänkandet föreslogs även att bör ges i uppdrag att genomföra dels riktad och regelbundet återkommande tillsyns- verksamhet rörande de nationella minoriteternas möjligheter att få undervisning i minoritetsspråken (modersmålsundervisning), dels i sin tillsyn följa upp att bestämmelserna i läroplanerna rörande nationella minoriteter förverkligas. 53se delbetänkandet avsnitt 5.2.7 och 5.3.4. 54se delbetänkandet avsnitt 7.2.7. 55se delbetänkandet avsnitt 7.2.8. 56se delbetänkandet avsnitt 7.2.9. 5.5.9Förvaltningsområdet för finska språket behöver utvidgas Rörande finska språket föreslogs i delbetänkandet att förvaltnings- området för finska utvidgas från nuvarande fem kommuner i till att även omfatta samtliga kommuner i , , och län.57 En sådan utvidgning skulle innebära en statushöjande åtgärd för finska språket som främjar språkets fortlevnad i landet. Cirka hälften av alla sverigefinnar i landet skulle genom utvidgningen komma att omfattas av de åtgärder som föreskrivs i del III av minoritets- språkskonventionen. Det utvidgade förvaltningsområdet bör omfatta samma rättig- heter som nuvarande lag stadgar, nämligen rätt till förskola och äld- reomsorg helt eller delvis på finska samt möjligheter att använda finska i kontakter med förvaltningsmyndigheter och domstolar. För att underlätta genomförandet av utvidgningen bör en styr- grupp tillsättas under ledning av i . Genomförandet bör ske genom samarbete mellan kommunerna i regionen och skall ha en stödjande funktion i detta arbete. 57 se delbetänkandet avsnitt 11. 6Vems är ansvaret för att minoritetsspråken fortlever? För att kunna bryta och vända den språkbytesprocess som pågår inom samiskan och de andra nationella minoritetsspråken kommer det att krävas åtgärder på olika nivåer i samhället. Många olika faktorer påverkar minoriteters språkbyte och språkbevarande.1 En del av dessa faktorer är dessutom starkt beroende av varandra. Faktorer på samhällsnivå påverkar de val som sker på grupp- och individnivå och därmed även effektiviteten i språkbevarandet. För att revitaliseringen av minoritetsspråken skall lyckas krävs det där- för åtgärder som förbättrar förutsättningarna på samhälls-, grupp- och individnivå. Språkbevarande och språkstimulerande åtgärder behöver vidtas parallellt så att de förstärker varandra. I det följande diskuteras ansvar som stat, samt regeringens och de natio- nella minoriteternas ansvar för att de nationella minoritetsspråken skall kunna bestå som levande språk i . 6.1Sveriges och regeringens ansvar Genom att ratificera minoritetskonventioner har åtagit sig en folkrättslig förpliktelse att skydda de nationella minoriteterna och att aktivt främja och stödja de nationella mino- ritetsspråkens bevarande som levande språk i . Som ett av den svenska minoritetspolitikens mål har regeringen även angett de nationella minoriteternas möjligheter att kunna påverka i frågor som berör dem (ett åtagande enligt artikel 15 i ramkonventionen). Detta åtagande innebär att som stat har ett ansvar för att undersöka vilka behov som finns för respektive nationell minoritet eller i vart fall vara lyhörd för de synpunkter som framförs av före- trädare för minoriteterna rörande behov. Åtagandet innebär också ett ansvar för att vidta de åtgärder som behövs för respektive 1 se även delbetänkandet avsnitt 2.3.2. Vems är ansvaret för att minoritetsspråken fortlever?