sou · GUB31 · 2007-01-01 00:00:00 — Det tredje per- spektivet är entreprenörskap och ska stimulera elevernas initiativ- förmåga, kreativitet och företagsamhet.28 Slutligen ska nämnas att regeringen hänvisar till den här utred- ningen och pekar på betydelsen av vårt uppdrag i samband med vissa av de förslag som läggs fram i propositionen.29 1.3Kvalitet och kvalitetsutveckling i gymnasieskolan Huvudsyftet med att utreda entreprenader i gymnasieskolan är, en- ligt regeringen, behovet av att höja utbildningens kvalitet. En sådan kvalitetshöjning kan, enligt direktiven, ske genom en närmare sam- verkan mellan gymnasieskolan och arbetslivet. Flera av de intres- senter och aktörer som kommit till tals under utredningsarbetets gång understryker också vikten av att få till stånd ett mer utvecklat samarbete mellan kommuner, utbildningsföretag och arbetsliv. Kvali- tetshöjningar kan, menar man, framför allt åstadkommas genom att yrkesutbildningarna tillförs kompetens och resurser utöver vad en- skilda kommuner själva kan klara av. 2003/04:140 s. 67 och 69 Gymnasieskolans utveckling och förutsättningarna för entreprenad uttrycker många av dem utredningen varit i kontakt med en oro för hur skolhuvudmännen ska kunna utöva en tillräckligt god kvalitetskontroll när man får in fler och mer heterogena aktörer i verksamheten. Det handlar om att definiera kvalitet och utarbeta kvalitetskriterier anpassade till en verksamhet som i många avseen- den skiljer sig från traditionell skolundervisning. I detta avsnitt tar vi upp frågor kring kvalitetsbegrepp och gör en genomgång av det kvalitetsarbete som ska ske i all skolverk- samhet, kvalitetsredovisning samt inspektion i form av tillsyn och kvalitetsgranskning. första hälft övergick man inom utbildnings- väsendet från ett regelstyrt till ett resultat- och målstyrt system. I det senare styrsystemet ska statliga styrdokument som skollag, läroplaner, kursplaner och andra skolförordningar ange målen för utbildningen, men det är de kommunala eller andra huvudmännen som har att avgöra hur målen ska uppnås. Ett målstyrt system förutsätter en noggrann uppföljning och utvärdering av resultat och måluppfyllelse. Diskussionerna om hur skolverksamhet ska följas upp och utvärderas, hur tillsyn ska gå till och vilka olika former av kvalitetskontroll som är adekvata har också varit livliga . Utbildnings- och , och inte minst skolor och skolhuvudmän är engagerade i ett intensivt utvecklingsarbete när de gäller kvalitetsfrågor inom hela skolväsendet. I sin utvecklingsplan /02 konstaterar regeringen att kvali- tetsarbetet i skolväsendet måste utvecklas.30 Man framhåller att det decentraliserade och målstyrda systemet kräver nationell tillsyn och utveckling av det lokala kvalitetsarbetet. Det är kommunernas an- svar att deras skolväsende lever upp till nationellt ställda kvalitets- krav. I skrivelsen förordar regeringen att nuvarande krav på kom- munala skolplaner och lokala arbetsplaner tas bort och ersätts av kvalitetsredovisningar i vilka även de i kommunen verksamma fri- stående skolorna ska vara skyldiga att delta. Enhetliga resultatmål som speglar verksamhetens hela uppdrag, dvs. målen i läro- och kursplaner, ska utvecklas. 30 Utbildning för kunskap och jämlikhet – regeringens utvecklingsplan för kvalitetsarbetet i förskola, skola och vuxenutbildning, rskr. Gymnasieskolans utveckling och förutsättningarna för entreprenad Kvalitetsbegreppet omfattar både resultat och process Utgångspunkten för kvalitetsbedömningarna i skolväsendet är att kvalitet i en så mångfacetterad och komplex verksamhet som skola och utbildning måste grunda sig på en bedömning både av graden av måluppfyllelse, dvs. verksamhetens resultat, och av processkvali- teten, dvs. hur verksamheten bedrivs. Processen handlar om det inre arbetet, t.ex. hur resurser används, hur samverkan inom och utom verksamheten sker, hur eleverna kan utöva inflytande, hur arbetet organiseras osv. Kvalitet definieras således av som ett mått på hur väl verksamheten uppfyller nationella och lokala mål, krav och riktlinjer, men också på hur väl man tillgodo- ser kravet på förnyelse och förbättring. Yrkesutbildningarna ställer särskilda krav på kvalitetsbedöm- ningar. I den tidigare redovisade propositionen Kunskap och kvalitet (avsnitt 1.2.5) definierar regeringen en grundläggande yrkesutbild- ning med hög kvalitet. En sådan utbildning måste utveckla generella yrkeskompetenser, leda till specialistkunskaper som ger eleven kom- petens som i huvudsak svarar mot arbetslivets krav samt utgöra grund för vidare studier och livslångt lärande. Detta kan ske genom en bättre koppling till arbetslivet, obligatoriskt lokalt samråd och arbetsplatsförlagt lärande (APL) med ökade möjligheter till ut- landspraktik. I fråga om generella kompetenser betonar regeringen att traditionell yrkeskunskap måste förenas med generalistkompe- tens och goda baskunskaper, ett krav som inte anses stå i motsats- förhållande till behovet av specialisering. Ansvarskänsla, samarbetsförmåga och problemlösningsförmåga anges som exempel på generella kompetenser som kan appliceras även inom andra branscher än den man har utbildat sig inom. Kvalitet i arbetet och ett aktivt samhällsliv kräver enligt regeringen överblick, förståelse för sammanhang, förutseende och konsekvensmedvetande. På en del yrkesutbildningar ställs särskilda krav på yrkeskunnande, som går utöver läroplanernas krav. Det handlar om gymnasie- utbildningar där berörda branscher ställer särskilda krav på godkän- da praktikperioder och yrkesmässiga prov, sådana krav finns t.ex. på frisörutbildningen. Ett speciellt exempel är den internationella JAR-certifiering som gäller det specialutformade flygmekaniker- programmet där utfärdar certifiering efter en om- fattande prövningen av utbildningens kvalitet. Gymnasieskolans utveckling och förutsättningarna för entreprenad Ett viktigt instrument för kvalitetskontrollen i skolväsendet är de kvalitetsredovisningar som alla kommuner och skolor är skyldiga att upprätta . Kvalitetsredovisningarna regleras i en särskild förordning.31 Kvalitetsredovisningarnas primära syfte är att främja huvudmännens och verksamheternas lokala kvalitets- och utvecklingsarbete. Genom kvalitetsredovisningarna ska också ele- ver, föräldrar och allmänhet kunna få viktig information om verk- samheten, bli mer delaktiga och få ökade möjligheter att påverka verksamhetens utveckling. Slutligen ska kvalitetsredovisningarna utgöra ett underlag för berörda myndigheter, t.ex. för inspektionsverksamhet samt för Myndigheten för skolutveckling vid bedömningen av behov av stöd. redovisar uppdrag om kvalitetsredovisningens utveckling har haft regeringens uppdrag att utarbeta och redovisa ytterligare bestämmelser om kvalitetsredovisningar inom skolväsen- det. Uppdraget har redovisats i två skrivelser till regeringen.32 Som allmänna utgångspunkter för sitt uppdrag konstaterar att det inom det offentliga skolväsendet finns bestämmelser röran- de den lokala kvalitetssäkringen av utbildningen dels i skollagen och dels i skolformsförordningarna. Ansvaret för att resultaten i en kommuns skolväsende följs upp och utvärderas regleras således i skollagen, medan läroplanerna anger bl.a. rektorns ansvar för att skolans resultat följs upp och utvärderas i förhållande till de nationella målen och till målen i skolplanen och lokala arbetsplaner. Kraven på kvalitetsredovisningarna förtydligas Regeringen har genom förordningsändringar 2005 ytterligare preciserat och förtydligat kraven på redovisningarna. Kvalitetsredovisningarna ska innehålla en bedömning av i vilken utsträckning de nationella målen för utbildningen har förverkligats och en redogörelse för vilka åtgärder kommunen respektive skolan avser att vidta för en ökad måluppfyllelse. 31SFS 1997:702, senast ändrad , SFS 2005:609 32Redovisning av uppdrag om kvalitetsredovisning inom skolväsendet, , Dnr 01- 2004:2110 och Dnr 02-2004:2110 U2004/286/S Gymnasieskolans utveckling och förutsättningarna för entreprenad sättningar, arbetet i verksamheten och utbildningens måluppfyllelse ska redovisas. I förordningen betonas också att kvalitetsredovisning- en ska ske under medverkan av lärare, övrig personal och elever. Kvalitetsredovisningarna föreslås få lagstöd pågår beredningen av en lagrådsremiss med förslag till en ny skollag.33 I förslaget ställs krav på skriftliga kvalitetsredo- visningar för i stort sett alla former av utbildning för barn och ung- domar, oberoende av huvudman. I lagförslaget finns också precise- ringar av vad redovisningarna ska innehålla och att hur de ska upp- rättas. Härmed flyttas huvuddelen av regleringen kring kvalitets- redovisningen från nuvarande förordning till skollagen. Regeringen anför i motiven till förslagen att kvalitetsredovis- ningarna bör sättas i centrum för kommunernas och verksamheter- nas kvalitetsarbete och föreslår att nuvarande bestämmelser om skolplan och arbetsplan upphör. Man framhåller att ett borttagande av kravet på skolplan och arbetsplan inte innebär att huvudmän och verksamheter fritas från ansvaret att planera sin verksamhet. Förslaget innebär därför ett ansvar att systematiskt planera, följa upp och utvärdera verksamhet och med utgångspunkt i detta underlag upprätta skriftliga kvalitetsredovisningar. Arbetet med att utveckla verksamheten ska ses som en process där utvär- deringar av den befintliga situationen och redan vidtagna åtgärder måste ligga till grund för beslut om åtgärder för förbättring. ska genom utbildningsinspektion granska kvaliteten i skolväsendet och utöva tillsyn. har därför inrättat en sär- skild avdelning för utbildningsinspektion. Inspektionen ska granska utbildningens kvalitet och resultat i kommuner och skolor samt utöva tillsyn över verksamheten. Granskningen ska avse såväl kom- munala skolor som skolor med annan huvudman. För att möjlig- göra tillsynsarbete har såväl offentliga som fristående skolhuvudmän skyldighet att lämna nödvändiga uppgifter till verket. är en prioriterad uppgift för . Alla kommuner och skolor samt kommunernas förskoleverksamhet, 33 Utkast till lagrådsremiss med förslag till en ny skollag m.m., U 2005/5584/S Gymnasieskolans utveckling och förutsättningarna för entreprenad skolbarnsomsorg och vuxenutbildning granskas , med början 2003. Inspektionen ska ta fram fakta och ge en bild av hur det står till i en kommun eller en skola. Som en följd av vad som kommer fram leder en inspektion till beslut om vad skolhuvudmannen omgående ska åtgärda och vad huvudmannen på bör förbättra. Inspektionens volym och omfattning I budgetpropositionen för 200334 uttalade regeringen som sin ambi- tion att omfattningen av inspektionen skulle fördubblas. I budgetpropositionen angav man målet att inspektionen häri- genom ska omfatta varje kommun och alla skolor vart sjätte år.35 En utgångspunkt är att inspektionen ska omfatta totalt cirka 6 000 en- heter inom barn- och ungdomsskolan. I regleringsbrev formulerades målen vad gäller barn- och ungdomsutbild- ning så att varje kommun och alla skolor ska omfattas av inspek- tion . När det gäller vuxenutbildning ska varje kom- mun och dess insatser för att stödja vuxnas lärande omfattas av in- spektion . har tagit fram en inspektionsmodell med sju huvudområden inom vilka alla lokala verksamheter bedöms. Den omfattar kommuners och skolors resultat, verksamhet och förutsättningar inom följande områden: 1.Normer och värden, 3.arbetsmiljö och delaktighet, 5.styrning, ledning och kvalitetsarbete, 6.tillgång till omsorg och utbildning samt 7.resurser (personal, kompetensutveckling, läromedel etc.). tillsynsansvar regleras huvudsakligen i förord- ningen (2002:1160) med instruktion för . I ovan nämnda lagrådsremiss föreslås att mandat att utöva till- syn ska regleras i skollagen och utformas så att tillsynen avser efterlevnaden av skollagen, föreskrifter som meddelats med stöd av Gymnasieskolans utveckling och förutsättningarna för entreprenad lagen samt bestämmelser om utbildningen som kan finnas i annan författning. I utkastet till lagrådsremiss föreslås vidare att ska få en uttrycklig rätt att inspektera sådan verksamhet som står under verkets tillsyn och få inhämta upplysningar och ta del av handlingar och annat material som kan beröra tillsynen. Den vars verksamhet inspekteras föreslås också bli skyldig att lämna den hjälp som be- hövs för tillsynen. Sammantaget innebär förslagen en betydligt starkare ställning för . Som framgår av ovan lämnade redovisning av bestämmelserna kring kvalitetsarbetet i skolväsendet och av det pågående utvecklings- arbetet har fokus i hög grad satts på detta arbete, såväl nationellt som lokalt. Ett viktigt instrument när det gäller att säkerställa kvaliteten och kvalitetsutvecklingen i skolväsendet är de kvalitets- redovisningar som alla skolhuvudmän och skolor är skyldiga att upprätta . Kraven på kvalitetsredovisningarna har också successivt skärpts. I skolor och kommuner ska kvalitetsredovisningarna kunna ut- göra ett viktigt verktyg för att upptäcka och förebygga brister och problem i olika verksamheter och utgöra en utgångspunkt för verk- samheternas eget kvalitets- och utvecklingsarbete. Det kontinuer- liga uppföljningsarbete som kvalitetsredovisningarna förutsätter möjliggör också såväl jämförelser som mellan olika verk- samheter. Utredningen utgår ifrån att en entreprenadverksamhet i gymna- sieskolan ska ingå som en självklar del i kvalitetsredovisningarna och i kvalitetsarbetet i övrigt. omfattar skolhuvudmännens hela ansvar och därför också de delar av verk- samheten som sker på entreprenad. Vi återkommer i avsnitt 5.8 till de särskilda förutsättningar som kan komma att gälla för kvalitets- redovisningar och kvalitetsindikatorer i entreprenadverksamhet. Gymnasieskolans utveckling och förutsättningarna för entreprenad 1.4Kommunal verksamhet på entreprenad Upp- och utbyggnaden av det svenska välfärdssystemet skedde efter och kulminerade . För att genomföra detta krävdes en förstärkning av den kommunala kapa- citeten. Därför genomfördes omfattande kommunsammanslag- ningar . I och med det minskade antalet förtroendevalda kraftigt och ett demokratiskt underskott uppstod i den meningen att många uppgifter som tidigare hade utförts av förtroendevalda politiker i stället kom att handhas av tjänstemän. Man började också tala om en växande klyfta mellan väljarna och de valda.36 med en stadig ökningstakt skedde under 1980- talet ett trendbrott i den kommunala konsumtionen. Öknings- takten halverades och i samband med det tog en diskussion om förnyelse fart.37 Det var tankar om effektivisering samt politiskt och administrativt ledarskap som började diskuteras. Målstyrning blev ett ledord för att skapa effektivare och flexiblare verksamhet, bättre politisk styrning och ett ökat med- borgerligt engagemang.38 aktualiserades idéer om verksamhet i privaträttslig form. Samhällsutvecklingen senare del präglades av ändrade samhällsekonomiska förutsättningar. Minskade resurser för den offentliga verksamheten ställde krav på effektivisering, prioriteringar och ett rationellare resursutnyttjande. de- centraliserades flera samhällsfunktioner och kommunerna kom att få ett ökat ansvar inom flera områden, t.ex. skolan, insatser för funktionshindrade (LSS), äldreomsorg (ÄDEL-reformen) och psykiskt sjuka. De förändrade förhållandena gav upphov till ett omfattande för- nyelsearbete i kommunerna. hade beslutat om en försöksverksamhet för ökad självstyrelse, det s.k. frikommunförsöket. Det skedde också en omprövning av formerna för den kommunala verksamheten. I samband med idéer om pro- duktivitetshöjningar och effektivisering väcktes tankar om – som ett alternativ till externa lösningar – interna organisationsför- 36Montin, S, Moderna kommuner s. 10 f 37Knutson/, förnyelse, s 10. Trots denna halvering ökade den kom- munala konsumtionen med . 38Montin, s. 12 f Gymnasieskolans utveckling och förutsättningarna för entreprenad ändringar som innebar en åtskillnad mellan kommunens roll som beställare och producent.39 Tanken var att skilja politiken från den direkta produktionen. På så sätt skulle de förtroendevalda få en tydligare roll som representanter för kommuninvånarna snarare än som producenter av offentliga nyttigheter. Ansvaret för produk- tionen skulle i stället läggas över på tjänstemän.40 Som en följd av dessa idéer uppkom krav på tydligare målstyrning och fortlöpande uppföljning och utvärdering av den kommunala verk- samheten. De nya tankarna präglade tillkomsten av kom- munallag. Bland annat kan man i den nya kommunallagen se en ut- veckling från en traditionell nämndförvaltning till en friare nämnd- organisation. Det finns också öppningar för alternativa former för den kommunala verksamheten. Syftet var att ge kommunerna ett ökat inflytande över verksamhetens organisation och möjligheter att välja former för verksamheten.41 Andra utmärkande drag kommunallag var strävan efter att utveckla medborgarnas möjligheter till insyn i och inflytande över verksamheten. Inte minst medborgarnas inflytande i egenskap av brukare framhölls.42 Efterhand har dessa krav skärpts. infördes exempelvis närmare regler i kommunallagen om kommunala företag och verksamhet på entreprenad. Bl.a. tydliggjordes nämndernas ansvar för verksamhet på entreprenad och kommunens möjlighet till insyn och kontroll i kommunala företag.43 Den nya kommunallagen innebar ett avstamp mot en ökad an- vändning av alternativa driftformer. första år på- gick en intensiv debatt i frågan. Den utveckling som hade inletts tog nu fart och en ökande användning av externa resurser som alternativ till den traditionella förvaltningen skedde. Detta kom också till uttryck i flera utredningsförslag och efter- följande lagstiftningsärenden.44 utmärktes av en stark ökning av antalet externa ut- förare av kommunala uppgifter. har kartlagt kommunernas utnyttjande av externa resurser sedan 1995.45 39Se t.ex. Beställare-utförare, Ds 1989:10 och prop. 1990/91:117 s. 10 40Knutson/, s. 54 1990/91:117 s. 11 f och 14 ff 1990/91:117 s. 19 43Se t.ex. prop. 44Se bl.a. SOU 1991:104, SOU 1993:90 s. 218 f, prop. 1992/93:43, prop. 1993/94:188, 1993/94KU40, SOU 1995:105 och SOU 1996:169 45På grund av att olika metoder använts är en jämförelse mest rättvisande. Gymnasieskolans utveckling och förutsättningarna för entreprenad Man kan se att marknadsutnyttjandet ligger på en relativt nivå, , i förhållande till den sammanlagda driftskostna- den. Däremot har det ökat kraftigt i absoluta tal och uppgick till . Jämfört med 1998 innebär det en volym- ökning med 68 procent.46 Sammantaget kan man alltså se att kommunernas roll som pro- ducent har tonats ner medan rollen som beställare har utvecklats. Följden av det är att kretsen av utförare av verksamhet har vidgats. Det är tydligt att användandet av alternativa drift- former har ökat och blivit ett betydelsefullt inslag i den offentliga produktionen. Ofta har det varit hårda verksam- heter – som t.ex. renhållning, vägunderhåll, VA, energiförsörjning m.m. – som lagts utanför den traditionella kommunala förvalt- ningen men även inom mjuka sektorer som vård, omsorg och skola har en stadig ökning kunnat ses. Det finns dock regionala skillnader i landet. Användningen av alternativa driftsformer är mer omfattande i storstadsområdena medan det i de mer glesbefolkade delarna av landet inte har funnits lika goda förutsättningar att få till stånd fungerande marknader eftersom det har varit brist på alternativa utförare och någon kon- kurrenssituation därför inte kunnat uppstå. har dock användandet av alternativa driftformer ökat även i dessa om- råden.47 Det finns naturligtvis många orsaker till de senaste decenniernas omvandling av den kommunala verksamheten. Sammanfattningsvis kan några huvudfaktorer urskiljas48: Krympande resurser har frammanat krav på kostnadsminsk- ningar för att kunna bibehålla verksamhetens omfattning och inriktning. I strävan efter rationaliseringsvinster har en mark- nadsorientering skett. Genom den produktivitetsökning och effektivisering som väntades bli följden av en konkurrensutsätt- ning skulle medborgarnas krav på service och kvalitet i verk- samheten kunna tillgodoses trots minskade resurser.49 46Kommunförbundet, Kommunernas marknadsutnyttjande –1999 och Kommunernas marknadsanvändning 2002. 47Konkurrens för fortsatt välfärd?, s. 159 ff 48Sammanfattningen bygger bl.a. på den utvärdering som gjorts av i rapporten fortsatt välfärd?, 1999 49Fridolf, M, Alternativa produktionsformer i verksamhet, Ds 1993:27, s. 23 ff Gymnasieskolans utveckling och förutsättningarna för entreprenad Den ändrade inriktningen har lett till ett ökat kvalitetstänkande där kunden/brukaren ställts i fokus. Genom konkurrensutsätt- ning uppkommer en möjlighet att göra jämförelser mellan den verksamhet som bedrivs i egen regi och den som sker externt. Det blir då lättare att definiera, mäta och kontrollera kvaliteten i verksamheten. Strävan efter att hitta rätt kvalitetsnivå ökar. Nya krav på kvalitet och omfattning har kommit i takt med den fortgående internationaliseringen av samhället. Genom EES-av- talet och inträde i EU har nya regelverk kommit att starkt påverka den offentliga verksamheten. Det gäller bl.a. reg- lerna om offentlig upphandling. Konkurrensutsättningen av verksamhet var till en början starkt präglad av ideologiska motsättningar. Det var t.ex. fråga om olika syn på den offentliga sektorn och dess storlek, kommunala monopol, huruvida det borde göras skillnad mellan politik och förvaltning och om andra verksamhetsformer än traditionell förvaltning borde tillåtas. Andra principer där det har rått starka meningsskiljaktigheter är kundval, brukarinfly- tande och valfrihet. Inom forskningen tycks man dock vara helt ense om att dessa mot- sättningar starkt har avtagit och att andra faktorer har kommit i fokus för diskussionen om den offentliga sektorns utveckling. Om kostnadsbesparingar var det dominerande skälet för konkurrensut- sättning har åtskilliga av dagens reformer kvalitetsförbättringar som huvudsyfte. Det gäller t.ex. kundvalsre- former inom äldreomsorgen.50 1.4.2Juridiska förutsättningar för verksamhet Den kommunala förnyelseprocessen har inneburit att alternativ till den traditionella förvaltningsmodellen har vuxit fram. I detta av- snitt görs en kort genomgång av de olika externa driftformer som förekommer för att bedriva verksamhet. 50 , F, Konkurrens på kommunala villkor, 2002 s. 10 Gymnasieskolans utveckling och förutsättningarna för entreprenad en redogörelse för de regler som gäller för verksamhet i andra former än i kommunens egen regi. Regeringsformens (RF) utgångspunkt är att det är statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter som svarar för den offentliga förvaltningen. Det anges redan i RF:s inledningskapitel där stats- skickets grunder behandlas (1 kap. 8 § RF). Närmare regler om för- valtningen finns sedan i 11 kap. RF. Enligt 11 kap. 6 § andra stycket RF får förvaltningsuppgifter anförtros en kommun. I tredje stycket sägs sedan att sådana uppgifter även kan överlämnas till enskilda fysiska eller juridiska personer. Det kan vara privatpersoner eller bolag, stiftelser och föreningar av olika slag. Som gemensam be- teckning för denna kategori används ofta termen privata rätts- subjekt. Inom det kommunala området är det kommunen som förutsätts stå för ett överlämnande av förvaltningsuppgifter. En förutsättning för överlämnande till ett privat rättssubjekt är att uppgiften inte innebär någon form av myndighetsutövning. För att uppgifter som innefattar myndighetsutövning ska få lämnas över krävs det att det finns ett särskilt bemyndigande i lag. Eftersom det är som stiftar lagar ligger detta utanför den kommunala kompetensen. Begreppet myndighetsutövning behandlas närmare nedan. Vilka uppgifter som en kommun kan lämna över till andra avgörs av hur man definierar området för den kommunala verksamheten. Man brukar då tala om den kommunala kompetensen. Denna delas in i den allmänna kompetensen och specialkompetensen. Huvudreg- lerna finns i kommunallagen (1991:900), (KL).