sou · GUB353 · 2007-01-01 00:00:00 — Hur löser man då de två nära relaterade problemen, om att minska exkluderingen av per- soner med invandrarbakgrund i politiken och om att säkra parti- ernas roll som förmedlande länk i demokratin i ett mångkulturellt samhälle? Den allmänna samhällsutvecklingen borde vara argument nog för att övertyga om att de demokratiska institutionerna måste kunna härbärgera mångkulturell demokrati, i takt med att europeiska samhällen i ökande grad präglas av etnisk mångfald. Till detta bidrar bland annat en fortsatt flyktingmigration och den demografiska utvecklingen, som med en åldrande befolkning antas skapa behov av ny arbetskraftsmigration från länder utanför EU-området. I likhet med det övriga kommer befolkningen 3 utgjorde de utrikes födda av den totala svenska befolkningen. Under var andelen utrikes födda ledamöter i kommunfullmäktige och något mer än hälften av den siffran, närmare bestämt . Andelen utrikes födda förtroendevalda följer generellt den politiska församlingens status, genom att den är lägre i exempelvis kommunstyrelser och mer betydelsefulla politiska organ och högre i till exempel stads- och kommundelsnämnder (SCB 2003). i att vara alltmer heterogen i termer av ursprung och etnicitet. Detta innebär att man kommer att behöva ompröva synen på det så kallade integrationsproblemet, vilket i den offentliga debatten inte sällan fokuserar den enskilde individens resurser som förklarande faktorer, hennes kapacitet och vilja, från svensk- kunskaper till social kompetens. Den politiskt mest centrala frågan torde i stället handla om hur politiska och andra samhällsinstitutioner ordnar för mångkulturell demokrati, och om samhällets gemensamma värdegrund. Här aktualiseras också frågan om vad som krävs av politiska partier som grundpelare i demokra- tin, för att de ska klara av sin intresseförmedlande uppgift i ett mångkulturellt samhälle. Inom flera andra samhällsområden har man redan lyft fram centrala aktörers sätt att hantera mångfaldsfrågan och på vilket sätt institu- tionaliserade handlingsmönster inom dessa bidrar till exkludering alternativt främjar inkludering i samhället. EU har som politisk aktör här varit starkt drivande genom att framhålla frågorna kring diskriminering och fungerande mångfald som viktiga, både i kraft av deras betydelse för EU:s framtida roll i den globala ekonomiska konkurrensen och även utifrån tanken om lika rättigheter som en komponent i unionens värdegrund (COM/2001/291; Soininen 2003). Av bland annat dessa skäl har EU, med hjälp av den antidiskri- mineringslagstiftning som trädde 2000, placerat frågorna om lika rättigheter, anti-diskrimineringsåtgärderna och mångfaldsfrågorna högt på sin, och därmed på medlemsländernas, dagordning (2000/43/EC, 2000/78/EC, 2000/750/EC). I likhet med andra EU- länder har ställts inför krav på att införa en antidiskrimi- neringslagstiftning för arbetslivet som förbjuder både direkt och indirekt negativ särbehandling på grund av ras eller etnisk tillhörighet, religion, sexuell läggning, funktionshinder och ålder, och när det gäller ras och etnicitet även inom en rad andra centrala samhällsområden. EU har kunnat ställa långtgående krav på med- lemsländerna om att anpassa sina nationella lagar och sin administration till de nya bestämmelserna. Lagstiftningen är dock, framhåller EU, endast ett instrument för att genomföra lika rättigheter för invandrare och andra marginaliserade minoriteter (2000/750/EC). Vidare krävs att en rad konkreta åtgärder vidtas för att ändra på attityder, handlingsmönster och öka medveten- heten om problemets karaktär och omfattning i den offentliga debatten. Därmed har förutsättningar skapats för att föra mångfalds- och diskrimineringsfrågorna mot den politiska debattens centrum. Diskrimineringens kostnader (ekonomiska och andra) för sam- hället, näringslivet och för den drabbade individen har fått allt större uppmärksamhet. Illustrativt för utvecklingen är att få samhällsdebattörer diskuterar integration utan att problema- tisera den roll som indirekt och direkt negativ särbehandling kan ha i sammanhanget. Det brukar också framhållas som särskilt viktigt hur statliga myndigheter som offentliga organisationer fungerar med avseende på etnisk mångfald. Flertalet av dessa har någon form av plandokument för att främja etnisk mångfald bland sina anställda och för att integrera mångfaldsfrågorna inom det egna politikom- rådet, vilket lagstiftningen också kräver av dem (SFS 1986:856 (uppdaterad 1999)). Det finns också ett stort utbud av konsult- tjänster inom området både för offentlig och privat verksamhet. Mot bakgrund av att staten och den centrala statsförvaltningen kan ses som en viktig förebild för resten av samhället, genomförde 2005 en granskning av planer, insatser och utfall i 17 myndigheters arbete med etnisk mångfald (rapportserie, 2004:04). Resultaten från undersökningen var, enligt verket, mindre uppmuntrande. Personalens sammansättning generellt och i synnerhet på ledningsnivå återspeglade långt ifrån mångfalden i det omgivande samhället. På många myndigheter var de vidtagna åtgärderna inte integrerade i den reguljära organisationen, och rörde det sig dessutom snarare om retorik än konkreta framsteg. Även kom till en liknande slutsats i sin revisionsrapport (2005:5). Denna visade att myndigheterna inte lade någon större vikt vid mångfaldsfrågan i sin årliga återrapportering till regeringen. Detta var å andra sidan inte heller något som regeringen krävt i sina instruktioner till myndigheterna, vilket ansågs förklara resultatet. Därav revisions- rapportens rubrik, Från invandrarpolitik till invandrarpolitik, åsyftande ett misslyckande i att övergå från den gamla invand- rarpolitiken till en integrationspolitik. Enligt regeringens integra- tionspolitiska beslut skall den mångkulturella politiken nämligen vara en integrerad del av verksamheten inom samhällets alla politikområden, vilket man ansågs ha misslyckat med. Vi vill argumentera för att politiska partier, som befinner sig i frontlinjen för att utveckla demokratin i samhället, i ännu högre grad än den statliga förvaltningen spelar en nyckelroll som förebild när det gäller att bekämpa exkludering och negativ särbehandling. För det första skickar man uppenbart fel signaler till personer med invandrarbakgrund när de politiska institutionerna, sammansätt- ningen bland de partiaktiva och förtroendevalda, inte speglar dag- ens svenska samhälle. Detta medför att de allmänna integra- tionspolitiska strävandena framstår som mindre trovärdiga. För det andra bidrar underrepresentationen till att undergräva de politiska partiernas och politikens legitimitet gentemot det övriga samhället. Om statliga myndigheter, andra offentliga organisa- tioner och näringslivet ska kunna uppfatta partiernas budskap om kravet på en aktiv antidiskriminerings- och integrationspolitik som seriöst menat, måste de rimligen själva kunna visa att de lever upp till den politik de anser sig kunna kräva av andra. I detta avseende har de politiska partierna en unik position i samhället. Att partierna med framgång skulle kunna främja integration och bekämpa diskri- minering och exkludering som deras egna organisationer vore undantagna från de regler som gäller för resten av samhället, skulle vara en ganska motsägelsefull konklusion. I ett vidare perspektiv kan förekomsten av negativ särbehandling anses vara ett särskilt allvarligt problem när den sker just i politiska partier. Om inte organisationer som utsett sig till – och har sin makt på grund av – att de utgör en garant för lika rättigheter, klarar av att själva leva upp till dessa grundläggande demokratiska värden, måste detta anses vara ett nog så allvarligt problem för demokratin. är de politiska partierna mycket speciella organisa- tioner, i jämförelse med andra offentligt finansierade organisa- tioner, från statliga myndigheter till idrottsföreningar. För de sist- nämnda gäller nämligen att bidrags- och anslagsbestämmelser används som en form av ekonomisk styrning av deras verksamhet. Med hjälp av ekonomistyrningen kan regeringen fordra att bidragsmottagaren vidtar aktiva åtgärder. Detta har även gjorts inom just det integrationspolitiska området, där invandrarför- eningar ställts inför sådana krav; något som dock inte gjorts i fråga om det övriga föreningslivet (och ). Förordningar och budgetstyrning genom myndighetsanslag är styrinstrument som används mot den offentliga förvaltningens organisationer. De politiska partierna intar dock en särställning bland orga- nisationer. Endast företrädare för partierna själva kan besluta om huruvida den offentliga finansieringen i form av partistöd skall kopplas till särskilda policykrav riktade till partiorganisationerna. De särskilt utvecklade kontroll- och uppföljningssystem för den offentliga förvaltningen, och även för privata organisationer, i hur man använder offentliga specialdestinerade anslag, saknas när det gäller politiska partier. I det perspektivet kan det anses vara särskilt anmärkningsvärt att det i samband med valrörelse visade sig att vissa partier uppenbart även använt det specialdestinerade partianslaget, som var avsett för mobilisering av väljare med invandrarbakgrund, till delvis andra ändamål under valkampanjen (och 2004). Sammanfattningsvis, eftersom de polit- iska partierna har både en stor frihet i sitt handlande och ett stort ansvar gentemot samhället, är det viktigt att granska vilken jäm- likhets- och antidiskrimineringspolitik som de själva driver. 1.8Partier som institutioner i det politiska systemet Politiker söker ofta kunskap som bas för sina beslut. I synnerhet den kunskap som förmedlas och produceras av forskningen anses eftertraktad i samhällsdebatten och i politiken. Med den aktuella kunskapen följer vanligtvis en bestämd terminologi och en för- ståelse av det som ska beskrivas, vilket länkar samman det som beskrivs till andra besläktade företeelser. Vanligt är också att man kopplar kunskapen till en lämplig bild, metafor, för att göra den mer lättillgänglig. När kunskapen sedan används i politiken får dessa begrepp, bilder och sätt att förklara samhälleliga händelser reella politiska konsekvenser. I detta avsnitt är vår avsikt att problematisera hur man vanligtvis ser på politiken och de politiska partierna och vilken betydelse detta har för vårt sätt att beskriva underrepresentation i politiken generellt och i synnerhet när det gäller exkluderingen av personer med invandrarbakgrund. Olika utgångspunkter för att diskutera politisk representation innebär också olika syn på underrepresentation och möjligheterna till lika inflytande för personer med invandrarbakgrund. Utgångs- punkten kan antingen tas i medborgarskapets löfte om politiska – både formella och substantiella – lika rättigheter eller alternativt i en bild av politiken i systemtermer. Ett både i forskningen och i den offentliga debatten etablerat sätt att se på politik är att beskriva det i systemtermer. Därmed likställs demokrati med det demokratiska systemet och politik är lika med det politiska systemet. Utifrån denna utgångspunkt kan man exempelvis jämföra olika länders politiska system, genom olikheter i konstitutioner, i val- och partisystem. Här får system som metafor begripliggöra hur vi har organiserat för att besluta om våra gemensamma frågor. De politiska partierna beskrivs här, som vi gjorde tidigare, utifrån de funktioner de har, från kanaliserings- till socialisationsfunktionen, medan medborgarna tilldelas rollen som producenter av krav och stöd till systemet. Inom det politiska systemet fattas sedan beslut om den auktoritativa värdefördel- ningen i samhället. Trots att man mer sällan ser en explicit redovisning av systemmodellen och dess grundbegrepp, utgör den den inom statsvetenskaplig forskning outtalade utgångspunkten för att begripliggöra och diskutera politik. har den blivit en integrerad del av den allmänna politikförståelsen utan att man närmare förefaller reflektera över hur detta sker eller hur den påverkar vårt sätt att beskriva demokratiska problem och deras lösningar. När 1963 lanserade sin teori om det politiska systemet, hade han kanske önskat sig men knappast anat den genomslagskraft teorin skulle komma att få, så att den skulle vara den dominerande teorigrunden för empirisk statsvetenskap (Easton 1963). Till sina rötter är den systemfunk- tionalistiska teorin om politik starkt influerad av den sociologiska strukturfunktionalistiska teorin om samhället, men tillämpad på politik. I allt väsentligt delar den därför många av strukturfunk- tionalismens grunddrag. Hit hör frågan om systemets överlevnad och villkoren för detta, samt att olika sociala och politiska fenomens existens förklaras utifrån att de fyller en funktion för systemets överlevnad. När politisk representation sedan diskuteras i detta perspektiv handlar det därför om vilken inverkan representationen har på det demokratiska systemets överlevnad. Snarare än att den skulle ha ett grundläggande egenvärde utifrån behovet att kunna utöva politiskt inflytande. Ett brett socialt deltagande har endast ett instrumentellt värde i det systemfunktionalistiska perspektivet. Systemet proces- sar medborgarnas krav, åsikter och önskemål på ett tekniskt neutralt sätt; systemet och dess institutioner antas nämligen i sig vara intresseneutrala och färgblinda vad avser samhälles sociala mångfald. En viktig utgångspunkt i den etablerade statsvetenskapliga system- modellen är principen om åsiktsrepresentativitet, det vill säga. tanken om att det som säkrar stöd för systemet är överens- stämmelse mellan politikers och medborgares åsikter. När man , framför allt från genus- men också utifrån olika minoritetsperspektiv, har framfört krav på grupprepre- sentation och ökad social representativitet i politiken (1995) har man tvingats argumentera mot åsiktsrepresentativitet som den enda naturliga representationsformen. Särskilda argument krävs således för att motivera social representativitet, och vad som särskilt krävs är att de, för att de ska passa in i den systemteoretiska politikförståelsen, dessutom visar på vilket sätt social represen- tativitet – genom att skapa legitimitet - i slutändan är nyttigt för systemet och dess överlevnad. När legitimitet är ett centralt värde för demokrati, kan social representativitet bidra till att öka legitimiteten och bör därför känneteckna ett demokratiskt system (och 2003). Ett vanligt förekommande argument för varför social representativitet är viktigt, följer väl etablerade uppdelning i tre huvudargument, rättvise-, resurs- och intresse- argumenten. Dels behövs social representativitet för att det polit- iska systemet skall kunna leverera de bästa besluten, dels för att folkviljan ska kunna förverkligas (2003). Även och motiverar sin studie av den sociala representativiteten bland de förtroendevalda i kommuner och landsting med rättvise- argumentet. Enligt dem måste det i ett demokratiskt system finnas en rättvis procedur för hur representanter utses, och om det brister i social representativitet kan det vara ett tecken på att någon samhällelig grupp inte behandlats rättvist (och 2004). Rättviseargumentet kan då tolkas som att det handlar om att det politiska systemet för att vara rättvist kräver att olika samhälls- grupper garanteras närvaro i beslutsprocesser. Man har dock även riktat viss kritik mot statsvetenskaplig forskning på grund av att den inte problematiserat representations- begreppet. Exempelvis kritiserar den traditionella partimodellen, Responsible party model, för att denna bygger på antagandet att väljarna röstar på det program som bäst svarar mot deras egna krav och åsikter. Hon menar dock, utifrån , att man inte kan ge partiernas program en sådan nyckelroll, eftersom de aldrig kommer att kunna vara så detaljerade att väljarna får information om allt partierna tänker företa sig. Inte heller är det rimligt att partierna ska planera politiken i förväg (Wängnerud 1998). Den systemteoretiska åsiktsrepresentativiteten kan alltså vara svår att omsätta i praktiken. I sin avhandling till helheten (2001) riktar viss kritik mot validiteten i traditionella statsvetenskapliga enkätunder- sökningar, vilka nedvärderar betydelsen av väljares och politikers sociala bakgrund. Enligt hennes undersökning utgår många kommunalpolitiker från en ideologi om det allmänna bästa, vilken numera visat sig omformulerats till att inkludera positiv syn på partiskhet och grupprepresentation (2001). Hur resonerar då politikerna om social representation när det gäller personer med invandrarbakgrund? Enligt Kalm som studerat kommunpolitikernas argument för ökad invandrarrepresentation i kommunerna, framkom en nästan total dominans för vad hon benämner pragmatiska argument. Representanter med invandrar- bakgrund värderades utifrån att de förväntades bidra till att stärka legitimiteten hos de politiska institutionerna, höja den allmänna kompetensen, främja invandrares lojalitet gentemot det politiska systemet eller på olika sätt gynna det egna partiet, till exempel öka den allmänna kunskapsbasen, eller maximera partiets röster (Kalm 2003). Partinyttoargumentet och framförallt argumentet om systemlegitimitet var framträdande i hur kommunpolitikerna dis- kuterade ökad social representativitet. Ett exempel på hur man kan formulera en något annorlunda argumentationslinje ges av (2003). I en rep- resentativ demokrati är det enligt honom viktigt att alla väljare har effektiva och lika möjligheter att påverka sina representanter, vilket i sin tur kan kopplas till att väljarna är representerade av personer med samma bakgrund som de själva. argument går ut på att det är lättare att framföra synpunkter och påverka de politiska besluten om representanterna har samma erfarenheter som väljaren själv (2003). I det följer han argument för när- varons politik (1995). Sammanfattningsvis kan vi säga att även om en del svenska statsvetare har öppnat sig för grupprepresentation ( 2005) och att det i den politiska debatten blivit allt vanliga att argumentera för vikten av social representativitet, förefaller detta i stor utsträckning ta sin utgångspunkt i funktio- nalistiska systemnyttoargument; det vill säga. i det kriterium där den avgörande frågan är i vilken mån invandrares eller andra under- representerade gruppers deltagande gynnar systemet. Viktiga konsekvenser av det systemfunktionalistiska perspektivet Vår utgångspunkt är att åsiktsrepresentation som systemmodellens grundidé ger bristande utrymme för att diskutera social under- representation och exkludering som ett problem. Det är nämligen först om exkluderingen av vissa samhällsgrupper från politikens beslutsarenor skulle riskera att väsentligt underminera stödet för systemet och därmed undergräva dess legitimitet och hota dess överlevnad, som underrepresentationen blir till ett problem i detta perspektiv. Givet att representationsfrågan är instrumentell i förhållande till systemets överlevnad och att åsiktsrepresentationen genererar tillräckligt mycket stöd för att inte riskera legitimiteten, finns det egentligen ingen anledning att överväga någon annan form av representation. En viktig konsekvens av detta är att frågan om den sociala representationen av olika samhällsgrupper liksom deras under- representation i politiska beslutsprocesser kan tonas ned. Oavsett om det gäller nationella minoriteter, kvinnor, personer med invandrarbakgrund eller sexuella minoriteter behöver deras sociala representation i beslutsprocesser, bland de förtroendevalda, strikt taget inte tillmätas någon större betydelse. Detta innebär också att argumentationen för att garantera olika gruppers delaktighet i beslutsprocesser lätt kan förvandlas till halvhjärtade önskemål. Det finns ytterligare en viktig konsekvens av den system- teoretiska politikförståelsen. Den utgår ifrån premissen att medborgarnas åsikter är externa till de politiska beslutsprocesserna, vilket också är en viktig förutsättning för att man genom jämförelser av väljar- och politikeropinioner ska kunna bedöma i vilken utsträckning som dessa sammanfaller och om åsikts- representativiteten därmed kan visa på förekomsten av en fungerande demokrati. Men om vi väljer att ifrågasätta detta och hävdar att viktiga värden, åsikter och intressen i själva verket formuleras i politiska beslutsprocesser, i systemmodellens svarta box, faller åsiktsrepre- sentationsargumentet som ett centralt demokratikriterium. Om åsikter och intressen, identiteter och problemförståelser formuleras endogent i de politiska beslutsprocesserna, blir det i samma ögon- blick viktigt att genom aktiv närvaro delta i dessa processer. Endogenitetsargumentet innebär att den sociala representationen får en avgörande betydelse för hur olika samhällsgruppers, till exempel invandrares eller kvinnors, behov, identiteter och villkor formuleras i politiken och i det offentliga rummet. Plötsligt är det av stor vikt för de individer som tillhör underrepresenterade grupper som till exempel invandrare att just deras deltagande i dessa processer saknas. Att de politiska representanter som axlar uppdraget att representera andra, icke närvarande gruppers åsikter och intressen, gör detta utifrån sina egna socialt bestämda intressen, osynliggörs av åsiktsrepresentationsprincipen. Åsikter är dock inte universella och gruppneutrala. Att ta ställning till partiernas färdigt formu- lerade program genom att använda sin rösträtt är inte tillräckligt för att de marginaliserade grupperna skall få sina intressen tillgodosedda, menar bland annat (1995). I stället är det viktigt att de själva får en möjlighet att påverka politiken redan på det stadiet där problemen formuleras och dagordningen sätts. Risken är annars stor att deras särskilda intressen inte beaktas. På ett motsvarande sätt har argumenterat för att vilka frågor som tas upp som politiska frågor och hur de beslutas, även påverkas av parlamentets sociala och inte enbart av dess ideologiska sammansättning (Mansbridge 2000). Både den internationella genusforskningen och forskningen om etniska minoriteters politiska deltagande underkänner åsiktsrepre- sentativitetens neutralitet genom att tydligt visa att den sociala närvaron har betydelse. Det har till exempel visat sig att politiker med invandrarbakgrund ändå betydligt oftare räknar invandrare till de kategorier de anser sig representera (och 1996; 2005). Utifrån en bearbetning av en omfattande enkät- undersökning av kommunpolitiker i framgick till exempel också att politiker med invandrarbakgrund i betydligt högre utsträckning än infödda hade blivit kontaktade av invandrar- föreningar (och 1996). Det har i studier av valdeltagande bland personer med invandrarbakgrund under perio- den –2002 indikerats att ju fler utrikes födda kandidater som finns i en kommun eller viss etnisk grupp desto mindre har valdeltagandet sjunkit bland de utländska medborgarna (2004). I en undersökning kring lokala valrörelse framgick också att betydande inslag av mobilisering av etniska grupper kring enskilda kandidater förekommit, och att dessa inslag har blivit fler än vad de var i samband med val (och 2004). Även tidigare internationella studier har indikerat att olika minoriteters representation medför att det deras deltagande i politiken ökar (2002; Tate 2001, 2003; och 1990). I har flera statsvetenskapliga studier visat att kön har betydelse för politikens innehåll (och 1995; Wängnerud 1998). En tidigare undersökning av representationen i den lokala invandrarpolitiken i har visat att medverkan från personer med invandrar- bakgrund särskilt kan ha effekter på hur invandrarfrågor presenteras offentligt (1985).