sou · GUB339 · 2007-01-01 00:00:00 — Vidare analyseras för- och nackdelar med olika former av ekonomiska säkerheter och huruvida lagstift- ningen bör medge att fler former av säkerheter godtas. Slutligen föreslås efter granskning olika system där den ekonomiska säker- heten byggs upp successivt och kan justeras för att motsvara ett faktiskt efterbehandlingsbehov. Enligt utredningsuppdraget bör utgångspunkten för analysen framför allt vara att kostnader för efterbehandlings- och återställ- ningsåtgärder inte faller på staten när den ansvarige inte kan betala, att den ekonomiska säkerheten skall vara tillgänglig för tillsyns- myndigheten och att konkurrensneutralitet skall råda mellan stora och små företag. Syftet med säkerheter i samband med miljöfarlig verksamhet är att skydda samhället, dvs. skattebetalarna, från att behöva stå kost- naden för efterbehandling i situationer där det ansvariga företaget gått i konkurs eller av annan anledning inte kan fullfölja sina ålig- ganden. I sådana situationer skall alltså en ställd säkerhet kunna tas i anspråk. I finns tre olika bestämmelser om ställande av säkerhet som villkor för tillstånd av miljöfarlig verksamhet. I 16 kap. regleras en allmän möjlighet för myndigheter att kräva säkerhet för alla typer av verksamheter. Enligt 9 respektive 15 kap. gäller en skyldighet att ställa säkerhet när det är fråga om täktverk- samhet eller deponering av avfall. Krav på säkerhet ställs även i utvinningsavfallsdirektivet för verksamhet som omfattar uppsam- ling eller deponering av utvinningsavfall. Direktivet skall vara genomfört i medlemsstaterna , men kravet på ställande av säkerhet gäller först . Krav på säkerhet i täktverksamhet infördes i dåvarande naturvårdslagen. Det har ansetts särskilt angeläget att för täkternas del säkerställa att behövliga återställningsåtgärder verkligen vidtas med tanke på de stora sår i landskapet som täktverksamhet ofta medför. De säkerheter som ställs utnyttjas visserligen sällan, men har ansetts vara ett effektivt påtryckningsmedel. I landet finns tusentals täkter fördelade på ett stort antal, varav många små, verksamhetsutövare. Till skillnad från deponier är problemen med täkter snarare este- tiska än miljömässiga, även om täkter i och för sig betraktas som miljöfarlig verksamhet. En täkt utgörs ofta av berg, grus, sten eller sand som används vid vägbyggen, betongtillverkning och liknande. Det finns även torvtäkter för energiändamål. Oavsett vilken typ av täkt det är fråga om innebär de ofta sådana ingrepp i landskapet att det krävs efterbehandlingsgåtgärder. Genom efterbehandling kan såret i landskapet jämnas ut och täckas över med trädplanteringar och liknande. Kostnaderna för efterbehandlingen varierar beroende på vilken typ av täkt det är fråga om och vilken yta som skall efterbehandlas. När det allmänna skall ansvara för att grus- och torvtäkter efter- behandlas beräknas kostnaderna uppgå till ca /hektar och bergtäkter till det dubbla. För en större täkt kan samhällets kostnad således uppgå till miljonbelopp. Tillstånd för täktverksamhet är alltid tidsbegränsade, ofta till 5–. När säkerhet ställs räknas därför beloppet upp för att motsvara kostnaden vid tiden för när efterbehandlingen skall äga rum. Kravet på att ställa säkerhet för deponeringsverksamhet infördes i samband med att det s.k. deponeringsdirektivet genomfördes i svensk rätt . Enligt EU:s policy och regelverk gäller en avfallshierarki enligt vilken i första hand mängden avfall skall minska. Det avfall som ändå uppstår skall återanvändas eller återvinnas, eller som ett sista alternativ deponeras. I finns totalt 350 deponier varav ca 140 är s.k. indu- strideponier. Deponering av avfall innebär miljörisker av olika slag beroende på vilken typ av deponi det är fråga om. Vid deponering av hus- hållsavfall består risken främst i utsläpp av farliga ämnen i miljön och utsläpp av klimatpåverkande gaser, såsom metan. Farligt avfall är avfall med egenskaper eller innehåll av oönskade ämnen som kan medföra en större påverkan på miljö och hälsa än övrigt avfall. För att förhindra att avfallet läcker och orsakar skador i miljön finns krav på att avfallsdeponier efterbehandlas genom olika lager av tätskikt, dräneringsskikt och skyddsskikt (sluttäckning). Efterbehandlingen pågår ofta efter det att deponin stängts. För att undvika sättningar dröjer det ofta fem, innan den slutliga täckningen görs. Kostnaden för övertäckningen av en deponi kan uppgå till 250–/kvm. En yta om tio hektar kva- dratmeter uppgår sålunda till 25–. Avfall från utvinningsindustrin omfattas av utvinningsavfallsdirek- tivet, som ställer särskilda krav i fråga om ställande av säkerhet för verksamhet som omfattar uppsamling och deponering av utvin- ningsavfall. Deponeringsdirektivet har varit tillämpligt också på verksamhet av detta slag. I landet finns ett tiotal deponier för avfall från utvinnings- verksamhet i form av gruvor och dagbrott. Det finns i omkring fem företag, däribland och , som sysslar aktivt med gruvverksamhet. har ett antal mindre, ofta utländska, företag prospekterat för utvinnings- verksamhet i , men ännu har endast ett företag startat verk- samhet. Av allt deponerat avfall i utgör gruvavfallet en betydande del. I samband med utvinning av sulfidmalm uppkommer avfall som i kontakt med syre kan läcka ut farliga tungmetaller, såsom bly, zink, arsenik, kvicksilver, kadmium och koppar, i naturen. För att motverka denna process efterbehandlas deponier med utvinningsavfall ofta genom kvalificerad övertäckning med bl.a. tätskikt. En sådan övertäckning kan kosta /kvm. Även övertäckning med vatten förekommer. Den allmänna regeln i 16 kap. 3 § om ställande av säkerhet infördes i samband med att trädde i kraft. Till skillnad från bestämmelserna i 9 (tidigare 12) kap. och 15 kap. gäller här inte någon presumtion för att säkerhet generellt behövs, utan det är upp till prövningsmyndigheten att i det enskilda fallet ta ställning till om säkerhet skall ställas eller inte. Enligt 16 kap. 3 § får nämligen tillstånd, godkännande eller dispens enligt balken för sin giltighet göras beroende av att den som avser att bedriva verksamheten stäl- ler säkerhet för kostnaderna för efterbehandling som verksamheten kan föranleda. Staten, kommuner, landsting och kommunalförbund behöver inte ställa säkerhet. Verksamheten som beslutet avser får inte påbörjas förrän villkoret är uppfyllt. Säkerheten skall prövas av tillståndsmyndigheten och förvaras av . Bestämmelsen är inte begränsad till någon särskild verksamhet, men skall enligt motiven tillämpas när den aktuella verksamheten kan förutses bli avslutad och efterbehandling kan behövas, liksom då man kan kräva av en verksamhet att den fort- löpande låter frakta bort avfall (prop. 1997/98:45 del 2, s. 205). Det torde i allmänhet kunna sägas, att det stämmer bäst med tanke- gångarna i balken att kräva säkerhet om man kan befara en så kost- sam återställning att företaget kan få svårigheter att klara den (se miljöbalkskommentaren del II, s. 16:8). Det kan vidare noteras att säkerheten inte måste begränsas till några villkor, utan kan avkrävas för alla de efterbehandlings- kostnader som verksamheten kan föranleda. Säkerheten skall dock inte tas i anspråk för åtgärder i anledning av den löpande verksam- heten, såsom sanering i anledning av ett lakvattenläckage. Enligt andra stycket ges möjlighet att vid oförutsedda omstän- digheter kräva ytterligare säkerhet, om det kan antas att den ställda säkerheten är tillräcklig. Det skall alltså föreligga änd- rade förhållanden som ger anledning att ifrågasätta den tidigare bedömningen. Det bör rimligen fordras en väsentlig rubbning av förutsättningarna för det gamla beslutet innan man ställer nya krav på verksamhetsutövaren (se miljöbalkskommentaren del II, s.16:9). har, under förutsättning att det är möjligt att avgöra i vilken takt efterbehandlingsbehovet uppkommer, accepterat att en säkerhet ställs successivt. I fråga om beskaffenheten av säkerheten hänvisas i tredje stycket till 2 kap. 25 § utsökningsbalken. I 10 kap. handelsbalken finns ytterligare bestämmelser om pant och borgen, bl.a. i fråga om pants vård och förvaring. Enligt 2 kap. 25 § utsökningsbalken skall säkerheten bestå av pant eller av borgen. Något särskilt krav finns inte på beskaffen- heten av en pant. Det innebär att en sådan säkerhet kan bestå av egendom av vilket slag som helst som kan vara föremål för pant- sättning. Upplåtelse av företagsinteckning, utgör dock inte panträtt i den här meningen och företagsinteckningsbrev uppfyller därför inte det formella kravet på säkerhet enligt utsökningsbalken. Som borgen räknas i allmänhet också bankgaranti.1 Borgen som ingås av två eller flera gemensamt skall vara solidarisk. Detta hindrar emellertid inte att var och en av två eller flera borgensmän ingår särskild borgen som är begränsad till ett visst belopp, så att borgensförbindelserna sammanlagt täcker den aktuella förpliktelsen. En säkerhet som ställs skall givetvis vara tillräcklig för att täcka den betalningsförpliktelse som åsyftas med säkerheten.2 Enligt 2 kap. 27 § utsökningsbalken behöver inte staten, kom- muner (landstingskommuner) eller kommunalförbund ställa säker- het. Bestämmelsen om ställande av säkerhet vid täktverksamhet åter- finns numera bland de generella bestämmelserna om miljöfarlig 1Walin m.fl., Kommentar till utsökningsbalken, Juridik 3 uppl. 2Gregow, Utsökningsrätt, Juridik 3:e uppl.. s.. 52 f. verksamhet och hälsoskydd i 9 kap. efter att tidigare ha varit place- rad bland de särskilda reglerna för täktverksamhet i 12 kap. I samband med nämnda lagändring (prop. 2004/05:129) upp- hörde flera av de särskilda bestämmelser som tidigare gällt täkt- verksamhet. I stället blev de generella regler som gäller för annan miljöfarlig verksamhet i 9 kap. tillämpliga också på täktverksamhet. Syftet var att samma processuella regler skall gälla för täkter som för andra miljöfarliga verksamheter, vilket skulle lösa vissa prak- tiska problem och även bidra till samordningsvinster och ökad enhetlighet (prop. 2004/05:129 s. 75). Vissa särregler för täkter har dock, till följd av de skillnader som trots allt finns mellan täkter och andra miljöfarliga verksamheter, bevarats. föreslog i ett av sina delbetänkanden (SOU 2003:124 s. 211 f.) i fråga om krav på ställande av säkerhet att den generella fakultativa bestämmelsen i 16 kap. 3 § var tillräck- lig för att ange de krav på säkerhet som behövs för täktverksamhet. Den särskilda bestämmelsen om krav på säkerhet för täktverksam- het ansågs därmed kunna avskaffas. Regeringen delade förslag i centrala delar men ansåg beträffande kravet på ställande av säkerhet att det obli- gatoriska kravet för täkter bör finnas kvar, bl.a. mot bakgrund av att det med en fakultativ regel finns risk för att prövningsmyndig- heterna tillämpar regeln på olika sätt. Det obligatoriska kravet på ställande av säkerhet fick därför vara kvar, men fördes över till 9 kap., som blev tillämpligt också på täktverksamhet. I 9 kap. 6 a § föreskrivs sålunda att tillstånd till täkt får lämnas endast om säkerhet ställs för de villkor som skall gälla för tillstån- det. Framför allt blir det fråga om återställningsskyldighet efter avslutad täkt. Vidare får befria sökanden från kravet på säkerhet om det finns särskilda skäl. Vad som kan utgöra särskilda skäl har inte utvecklats närmare i förarbetena till vare sig den ursprungliga bestämmelsen i naturvårdslagen eller till den nu gällande bestäm- melsen i . Den hänvisning som tidigare gjordes till 16 kap. 3 § i fråga om bl.a. undantag från kravet på säkerhet, otillräcklig säkerhet samt beträffande säkerhetens beskaffenhet, finns inte med i den nya lydelsen i 9 kap. 6 a §. Ändringen i det här avseendet kommenteras inte i förarbetena. Men dessa förefaller ändå utgå från att samma regler skall gälla som tidigare (prop. 2004/05:129 s. 93). I motiven till den tidigare bestämmelsen i 12 kap. 3 § (prop. 1997/98:45 del 2, s. 148) anges bl.a. att säkerheten kan bestå i att medel sätts in på ett spärrat bankkonto eller att bankgaranti ställs samt att säkerhetens storlek skall motsvara de kostnader som uppkommer om föreskrivna åtgärder måste utföras genom det all- männas försorg. Motiven anger vidare att prövningsmyndigheten måste se till att det klart framgår att säkerheten ställs för sökandens förpliktelser samt, i fråga om uppskattningen av säkerhetens värde, att borgensåtaganden i koncernförhållanden bör godtas bara undantagsvis och efter omsorgsfull granskning. Dessa uttalanden torde motsvara vad som gäller enligt utsökningsbalkens krav i 2 kap. 25 §. har i ett par avgöranden (MÖD 2003:135 i mål M 10565–02 och MÖD 2005:15 i mål M3659–02), av vilka det senare avsåg gruvdrift, slagit fast att en säkerhet kan ställas succes- sivt under förutsättning att det är möjligt att avgöra i vilken takt efterbehandlingsbehovet uppkommer. I 15 kap. 34 § finns en specialreglering i fråga om krav på att ställa säkerhet vid deponering av avfall. Tillstånd till verk- samhet som omfattar deponering av avfall får meddelas endast om verksamhetsutövaren ställer en ekonomisk säkerhet eller vidtar någon annan lämplig åtgärd för att säkerställa att de skyldigheter som gäller för verksamheten fullgörs. Säkerheten knyts sålunda inte till vissa villkor, utan gäller generellt för alla de skyldigheter som gäller för verksamheten. Det rör sig därför om skyldigheter som följer av såväl tillståndet som olika författningar, däribland förordningen (2001:512) om deponering av avfall samt Natur- vårdsverkets föreskrifter. Vilka krav som kan ställas på säkerheten specificeras inte när- mare och någon hänvisning till de närmare förutsättningarna för säkerheter i 16 kap. 3 § görs inte heller. Detta innebär bl.a. att det inte görs något undantag från skyldigheten att ställa säkerhet för staten, kommuner, landsting och kommunalförbund. Inte heller regleras vem som skall pröva säkerheten eller vem som skall förvara den. I praktiken har förvaltat säkerheter av detta slag. Till skillnad från vad som gäller för täktverksamhet finns inte någon möjlighet i 15 kap. 34 § att medge undantag om det finns särskilda skäl. Enligt 33 § förordningen (2001:512) om deponering av avfall framgår att verksamhetsutövaren är skyldig att under en deponis efterbehandlingsfas se till att det , eller den som tillsynsmyndigheten bestämmer, vidta de åtgärder som behövs med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön. Det är rimligt att utgå från att en säkerhet skall ställas för den tid som kan krävas enligt nämnda bestämmelse. I vad mån bestämmelserna om säkerhet i samband med täkt- tillstånd kan tjäna som förebild för deponier när det gäller det praktiska förfarandet kan diskuteras (se miljöbalkskommentaren del I, s. 15:45). Ett sådant synsätt har vunnit visst stöd i ett av- görande från (MÖD 2003:135 i mål M 10565– 02), där domstolen anförde att det inte finns något som talar för att de former för säkerhetens ställande som anges i 16 kap. 3 § miljö- balken inte skulle godtas vid ställande av säkerhet enligt 15 kap. 34 § . Detta innebär i och för sig inte att andra former av säkerheter eller andra lämpliga åtgärder därmed är uteslutna, eftersom ordalydelsen i 15 kap. 34 § ger utrymme för en större öppenhet i detta avseende. Att man i 15 kap. 34 § valt termer som ekonomisk säkerhet eller annan lämplig åtgärd för sådant säkerställande, i stället för säkerhet som i övriga bestämmelser i balken, har sin förklaring i att man använt sig av deponeringsdirektivets begrepp, som ger ett stort utrymme för olika typer av säkerheter. Vad som närmare avses med annan lämplig åtgärd för sådant säkerställande fö- rklaras inte, men det är sannolikt att en säkerhet, även om den inte kan betraktas som ekonomisk, faller in under nämnda begrepp. Huruvida kommunernas beskattningsrätt kan betraktas som en sådan lämplig åtgärd har varit omstritt. i svensk praxis, även om mycket talar för att det är just detta som avsetts med nämnda stad- gande. I ett avgörande från (dom i mål M 6940–05) ansåg domstolen att en kommun inte kunde undantas från skyldigheten att ställa säkerhet eller någon mot- svarighet för att säkerställa sina skyldigheter för deponerings- verksamhet. Det ansågs inte heller tillräckligt att kommunen fon- derade medel genom fortlöpande avsättningar i bokslutet. och rådet antog utvinningsavfallsdirektivet . Direktivet beslutades med stöd av art. 175 i EG-för- draget, vilket innebär att det är ett s.k. minimidirektiv som tillåter medlemsstaterna att behålla eller införa strängare bestämmelser. Direktivet har i detta skede ännu inte publicerats i EU:s officiella tidning och är därför ännu inte officiellt. I samband med att direktivet träder i kraft görs också ett tillägg till bilaga III i miljöansvarsdirektivet på så sätt att hantering av utvinningsavfall enligt utvinningsavfallsdirektivet läggs till den lista på verksamheter som skall omfattas av miljöansvarsdirektivet. I utvinningsavfallsdirektivet finns bestämmelser om åtgärder, förfaranden och riktlinjer i syfte att förebygga eller i möjligaste mån begränsa sådan skadlig inverkan på miljön och hot mot männi- skors hälsa som kan uppkomma till följd av hanteringen av avfall från utvinningsindustrin. I art. 14, som är av intresse i denna utredning, ställs krav på att det skall finnas en finansiell säkerhet (t.ex. i form av en garanti- summa, inbegripet industristödda gemensamma garantifonder) eller motsvarande innan verksamhet som omfattar uppsamling eller deponering av utvinningsavfall i en avfallsanläggning inleds. Syftet är att säkerställa att alla skyldigheter enligt tillståndet uppfylls, inbegripet villkor om åtgärder efter stängning. Syftet är också att det alltid skall finnas tillräckliga medel tillgängliga för att rehabili- tera platsen för verksamheten. Liksom i deponeringsdirektivet finns ett stort manövrerings- utrymme när det gäller vilka säkerheter som kan godtas, även om begreppen skiljer sig åt något, bl.a. när det i ena fallet talas om eko- nomisk säkerhet och i det andra om finansiell säkerhet. Vid en jämförelse med de engelskspråkiga versionerna av nämnda direktiv framgår att man i båda fallen använder sig av financial. Detta talar för att skillnaderna i den svenska versionen snarare är en översätt- ningsfråga än en avsiktlig betydelseskillnad. Det kan nämnas att termen säkerhet används i de svenska versionerna av de båda direktiven, medan man i de engelsk- språkiga versionerna använder security (säkerhet) i deponerings- direktivet och guarantee (garanti) i utvinningsavfallsdirketivet. Med tanke på den flexibilitet som de båda bestämmelserna ger uttryck för när det gäller valet av säkerhet, kan de olika ordvalen knappast innebära någon skillnad i praktiken. De angivna formerna, dvs. garantisumma och industristödda gemensamma fonder, får betraktas som exempel på säkerheter som kan vara lämpliga, och inte något som i varje fall per automatik måste accepteras som fullgoda säkerheter. Någon närmare förklaring av vad som avses med motsvarande ges inte, men det är rimligt att anta att även säkerheter som inte är finansiella kan godtas som säkerheter, liksom kommunernas beskattningsrätt (se ovan beträffande deponering). Säkerheten skall, enligt art. 14, beräknas på grundval av avfalls- anläggningens sannolika miljöpåverkan, med särskilt beaktande av bland annat avfallsanläggningens kategori, avfallets egenskaper och den framtida användningen av det rehabiliterade området. Säker- heten skall på ett lämpligt sätt anpassas till den rehabiliterings- verksamhet som behöver genomföras vid avfallsanläggningen. Vidare gäller enligt art. 14 att säkerhetens storlek regelbundet skall anpassas till den rehabiliteringsverksamhet som behöver genomföras. I enlighet med art. 22 skall kommissionen efter det att direktivet trätt i kraft anta de bestämmelser som krävs för att bl.a. upprätta tekniska riktlinjer för fastställande av den finansiella säkerheten enligt art. 14 samt för att tolka definitionen av inert avfall. Med tanke på att definitionen av inert avall (avfall som inte genomgår några väsentliga fysikaliska, kemiska eller biologiska för- ändringar) är central för direktivets omfattning, bl.a. i förhållande till art. 14, är det svårt att inom utredningstiden för Miljöansvars- utredningens uppdrag exakt ange vilka verksamheter som omfattas av direktivets bestämmelser om ekonomisk säkerhet. Inget hindrar emellertid medlemsstaterna från att behålla eller införa strängare bestämmelser än dem som gäller enligt direktivet. Enligt övergångsbestämmelserna har medlemsstaterna på sig att införliva art. 14.1, räknat från det att direktivet skall vara i kraft i medlemsstaterna. Detta innebär att bestämmelsen om stäl- lande av säkerhet måste vara genomförd efter det att direk- tivet trätt i kraft, dvs. 6.4En jämförelse med andra bestämmelser om säkerhet Krav på ställande av säkerhet och liknande finns också på andra håll i lagstiftningen och gäller vitt skilda områden. Lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (finansieringslagen) Enligt finansieringslagen är en reaktorinnehavare skyldig att, så länge reaktorn är i drift, till staten betala en avgift samt ställa full- god säkerhet som motsvarar vissa angivna kostnader för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle m.m., avveckling och riv- ning av anläggningar samt forskning. Avgiftsmedlen fonderas i en egen fond, Kärnavfallsfonden, och placeras i svenska statsobliga- tioner eller på spärrat konto i . Avgifter och säkerheter bestäms av staten individuellt för varje kärnkraftverk. Medel som blir över betalas tillbaka. Enligt förarbetena (prop. 1995/96:83 s. 22) avses med fullgoda säkerheter t.ex. borgen, kreditförsäk- ringar och fastighetsinteckningar, men även andra säkerheter som prövas lämpliga skall kunna komma i fråga. Av naturliga skäl kan en fastighet på vilken det bedrivs kärnteknisk verksamhet inte utgöra säkerhet. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer har rätt att löpande ompröva formen för säkerheten och kräva ny typ av säkerhet, t.ex. realsäkerhet i stället för ett borgensåtagande, om detta skulle visa sig vara motiverat. En sådan anledning till omprövning skulle kunna vara förändringar i ägarbilden beträffande reaktorinnehavaren eller den juridiska person som svarar för en säkerhet. I slutbetänkande Betalningsansvaret för kärnavfallet (SOU 2004:125) behandlas systemet för finansie- ring av framtida utgifter för använt kärnbränsle och annat radio- aktivt avfall från kärnkraftsreaktorer. I betänkandet behandlas kra- vet på garantier för reaktorföretagens skyldighet att fullgöra sina åtaganden enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) och hur statens ekonomiska risk kan minskas. Det konstaterades bl.a. att kärnkraftsindustrin, som har det fulla betalningsansvaret, i praktiken inte har det eftersom den långsiktiga betalningsförmågan finns i ägarbolaget och inte i reaktorföretaget. Utredaren har därför föreslagit att avgiftsskyldigheten åläggs, för- utom reaktorinnehavaren, även ett ägarbolag i respektive koncern. Syftet är att detta sekundära betalningsansvar skall åligga det bolag i en koncern som har bäst förmåga att stå för betalningarna. Detta innebär en avsevärd begränsning av statens risk jämfört med . En sådan begränsning av statens risk är i enlighet med principen att det är kärnkraftsindustrin som skall stå för kostnaderna. Förslaget innebär att det nuvarande systemet med säkerheter avvecklas. Förordningen (2005:209) om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter I fråga om omhändertagande av elektriska och elektroniska pro- dukter finns krav på att ställa finansiell garanti som skall säkerställa att hushållsprodukter omhändertas den dag de blir avfall. Bara i rör det sig om flera tusen verksamheter.