sou · GUB381 · 2007-01-01 00:00:00 — Till skogsmark Produktiv skogsmark 23,0 milj. ha Skyddad2 produktiv skogsmark 1,3 milj. ha Skogsmark 27,7 milj. ha varav skog för skogsbruk3 21,2 milj. ha Buskskogsmark 3,1 milj. ha Impediment inkl. det som finns inom reservat 12,9 milj. ha Myr, fjäll 5,0 milj. ha Definition enligt svensk skogsvårdslag Definition enligt FAO/ECE1 Produktiv skogsmark 23,0 milj. ha Skyddad2 produktiv skogsmark 1,3 milj. ha Skogsmark 27,7 milj. ha varav skog för skogsbruk3 21,2 milj. ha Buskskogsmark 3,1 milj. ha Impediment inkl. det som finns inom reservat 12,9 milj. ha Myr, fjäll 5,0 milj. ha Definition enligt svensk skogsvårdslag Definition enligt FAO/ECE1 Skogsrelaterade ägoslag SOU 2006:81 70 räknas också mark där det bör finnas skog till skydd mot sand eller jordflykt eller mot att fjällgränsen flyttas ned. som ligger helt eller i huvudsak outnyttjad ska dock inte anses som skogsmark, enligt SVL, om den på grund av särskilda förhållanden inte bör tas i anspråk för virkesproduktion. ska anses lämplig för virkesproduktion, om den enligt vedertagna bedömningsgrunder kan producera i genomsnitt minst en kubikmeter virke per hektar. Skogliga impediment definieras i SVL, men inte i Skogsstatistisk årsbok. Med skogliga impediment avses i SVL mark som inte är lämplig för virkesproduktion utan produktionshöjande åtgärder, men som bär skog eller har förutsättningar att bära skog. 24.2.4 Fastighetstaxeringslagen I fastighetstaxeringslagen definieras skogsmark som: 2 som är lämplig för virkesproduktion och som inte i väsentlig utsträckning används för annat ändamål. där det bör finnas skog till skydd mot sand- eller jordflykt eller mot att fjällgränsen flyttas ned. som ligger helt eller i huvudsak outnyttjad skall dock inte anses som skogsmark, om den på grund av särskilda förhållanden inte bör tas i anspråk för virkesproduktion. skall anses lämplig för virkesproduktion, om den enligt vedertagna bedömningsgrunder kan producera i genomsnitt minst en kubikmeter virke per hektar. Skogsimpediment definieras som: som inte är lämplig för virkesproduktion utan produktionshöjande åtgärder men som bär skog eller har förutsättningar att bära skog. 24.2.5 Lantmäteriet I Lantmäteriets kodbeskrivning av vegetationsdata beskrivs skog på följande sätt: 3 För att ett bestånd ska kallas skog krävs normalt att trädhöjden är samt att krontäckningen överstiger . Undantag från höjdregeln är fjällbjörkskog och hällmarkstallskogar som kan understiga . Undantag från 30 %-regeln är dels skogar 2 Lag (1979:1152). : GSD – Vegetationsdata Beskrivning av koder, Lantmäteriet, 2003. SOU 2006:81 Skogsrelaterade ägoslag 71 med ojämnt krontak som exempelvis lavtyper eller stamtäta men smalkroniga bestånd såsom vissa skogsmyrar. Hagmarker, kan tillåtas ha en krontäckning utöver utan att för den skull klassificeras som skog, eftersom den krontäckningen kan bero på vidkroniga men glest stående träd. Trädformiga bestånd av enbuskar räknas alltid in bland buskmarkerna även om höjden överstiger . 24.3 översyner av de skogsrelaterade ägoslagen 24.3.1 utredning genomförde en utredning om de skogsrelaterade ägoslagen.4 Bakgrunden till utredningen var den brist på ändamålsenlighet som, enligt , uppmärksammades och som främst avsåg ägoslagen skogsmark och impediment med skog. Myndigheten menade att det, , skett en stark förändring av synen på skogsresurserna och deras användning och även i den faktiska användningen. Förändringen hade, enligt , kommit till uttryck i såväl skogs- som miljöpolitiken samt även i marknadsstyrda processer, t.ex. certifieringen. Därtill kom att de internationella definitionerna hade förändrats och utvecklats. bedömde därför att det behövdes en översyn av indelningen av skogsrelaterade ägoslag samt av begreppen och deras definition. Utredningen resulterade i en promemoria och en skrivelse till Näringsdepartementet.5 I förslaget anförde att en ny terminologi för ägoslagsindelning borde införas bl.a. i syfte att skapa en enhetlig statistik både nationellt och för den internationella rapporteringen. Enligt förslag borde därför såväl skogsvårdslagen som fastighetstaxeringslagen ändras. motiverade sitt förslag till en översyn bl.a. med den rådande begreppsförvirringen i anslutning till statistiska redovisningar och i samband med rapportering till internationella organisationer. I debatten om arealen skyddad skogsmark rådde, enligt , inte sällan oenighet eftersom skogsmark har olika definition eller ges olika definition beroende på vem som redovisar och var redovisningen sker. 4 , Ägoslag i skogen – Förslag till begrepp och definitioner, Promemoria, . 5 , Skrivelse till , Dnr 751/97, . Skogsrelaterade ägoslag SOU 2006:81 72 24.3.2 Regeringen om de skogliga ägoslagen I propositionen Uppföljning av skogspolitiken gjorde regeringen bedömningen att skogsvårdslagens definition av begreppet skogsmark och skogliga impediment ska behållas oförändrad.6 Som skäl för sin bedömning angav regeringen att det i 2 § skogsvårdslagen anges vad som i lagen avses med skogsmark och skogliga impediment. Syftet med en översyn var enbart att klargöra var de olika bestämmelserna i skogsvårdslagen är tillämpliga. Regeringen ansåg det vara angeläget att i jämförande statistik skapa enhetlighet både nationellt och internationellt. verkar, enligt regeringen, i olika internationella organisationer för detta. Regeringen menade dock att det för svensk del är uppgift att i egenskap av ansvarig myndighet för skogsstatistiken utforma denna på ett sätt som tillgodoser skilda behov. Definitionen av skogsvårdslagens tillämpningsområde ansåg regeringen vara en helt annan sak. Den definition som finns ansågs vara väl inarbetad och utformad med utgångspunkt i sitt särskilda syfte och borde därför, enligt regeringen, bestå. Detsamma gäller den beslutade definitionen av skogligt impediment. Denna tillkom i huvudsak för att kunna ange var vissa av lagens bestämmelser om naturvårdshänsyn gäller. De flesta av remissinstanserna tillstyrkte i huvudsak förslag men ansåg att det behövdes ytterligare klarlägganden på en del punkter. avstyrkte förslaget med hänvisning till de ändringar som det skulle leda till i fastighetstaxeringslagen. I regeringens skrivelse om skogspolitiken7 behandlades inte indelningen av de skogsrelaterade ägoslagen och inte heller i direktiven till 2004.8 24.4 om skogsrelaterade ägoslag 2005 ledning beslutade att en utredning om indelningen av de skogsrelaterade ägoslagen samt begrepp och definitioner för dessa skulle genomföras.9 I utredningens rapport, som presenterades , lämnas förslag på begrepp samt 6 Prop. 1997/98:158. 2003/04:39. 8 Dir. N2004:70. 9 : SKS dnr 965/04 7.77, 2005. SOU 2006:81 Skogsrelaterade ägoslag 73 definitioner och tillämpningar av dessa begrepp tillsammans med resonemang om hur de nya begreppen skulle kunna införas samt konsekvenser av detta.10 I direktiven till utredningen framhöll att det har skett en stark förändring av synen på skogsresurserna och deras användning och även i den faktiska användningen. Förändringen kommer, enligt , till uttryck i såväl skogs- som miljöpolitiken samt även i marknadsstyrda processer, t.ex. certifieringen. Detta har inneburit att befintliga begrepp och definitioner för vissa ägoslag är ändamålsenliga. Det gäller främst ägoslagen skogsmark och impediment med skog. Därtill kommer att de internationella definitionerna har förändrats och utvecklats. Det behövs därför, enligt direktiven, en översyn av indelningen av skogsrelaterade ägoslag samt av begreppen och deras definition. Enligt utredningens direktiv var avsikten att resultatet skulle lämnas till för att göra det möjligt för att lämna förslag till förändringar i t.ex. skogsvårdslagstiftningen till regeringen. Några av de viktigare förändringarna som ett genomförande av förslagen i skulle medföra är att: Ett samlat begrepp för den skogliga areal som är skyddad skulle införas. Skogsbruksmarken skulle indelas i underkategorier. De svenska begreppen skulle i ökad utsträckning harmoniseras med FAO:s system för definitioner av skogsmarksrelaterade ägoslag. Några av de krav som ställs i direktiven på det nya förslaget är att begrepp och definitioner ska vara: Enhetliga inom landet och därmed utformade så att de kan tillämpas inom olika användningsområden (t.ex. tillsyn enligt skogsvårdslagen, fastighetstaxering, skogsbruksplanläggning, inventering, certifiering). , entydiga och operationella. 10 , Ägoslag i skogen till indelning, begrepp och definitioner för skogsrelaterade ägoslag, Rapport 20-2006, , 2006. Skogsrelaterade ägoslag SOU 2006:81 74 Harmoniserade med allmänhetens uppfattning. Neutrala i förhållande till övriga nationella begrepp och definitioner av ägoslag. Harmoniserade med internationella begrepp och definitioner eller utformade så att en harmonisering är möjlig. Möjliga att tillämpa med lång kontinuitet. Så lite förändrade i förhållande till de nuvarande som möjligt. 24.4.1 Motiv och bakgrund till förslag Enligt utredare finns det brister med nuvarande begrepp och definitioner inom fyra områden, nämligen: Enhetlighet och konsistens Fullständighet Operationalitet Internationell harmonisering. Enhetlighet och konsistens Begreppet skogsmark har, enligt utredare, ibland olika innebörd i SVL å ena sidan och i skogsinventering (främst Riksskogstaxeringen), skogsbruksplanläggning, fastighetstaxeringen och certifieringen å den andra. Det innebär bl.a. att skyddskog som inte uppfyller produktionskraven för att betecknas som produktiv skogsmark ändå klassificeras som skogsmark enligt SVL (2 § punkt 2 1:a stycket). Den övriga skogsmarken benämns i SVL produktiv skogsmark utan att definieras. I skogsinventering, skogsbruksplanläggning, fastighetstaxering och certifiering används i en del fall i stället begreppet skogsmark, som därigenom blir synonymt med produktiv skogsmark. I tillämpningen av fastighetstaxeringslagen (FTL) ingår även t.ex. mark med skog, i naturreservat och biotopskydd, i skogsmarken. I 2 kap. 4 § FTL finns begreppet skogsimpediment med en definition som har samma lydelse som definitionen för begreppet skogliga impediment i 2 § SVL. I tillämpningen av lagen har man dock, enligt utredare, hållit fast vid en äldre definition som innefattar alla impediment utom fjäll och större kala SOU 2006:81 Skogsrelaterade ägoslag 75 andra impediment. Enligt 2 kap.4 § FTL ska mark där det bör finnas skog till skydd mot sand- eller jordflykt eller mot att fjällgränsen flyttas ner vara skogsmark oavsett om marken är produktiv eller om den är impediment. I tillämpningen har emellertid sådan impedimentmark normalt klassats och värderats som skogsimpediment. I certifieringssystemet PEFC11 används en förkortad version av FAO:s definition för för att definiera skog. Det begrepp för produktiv skogsmark som används inom PEFC överensstämmer med SVL:s definition. Dessutom har begreppet lågproduktiv skogsmark, enligt utredare, introducerats i PEFC och avser i det sammanhanget skogsmark med en produktionsförmåga som är mindre än 1 m³sk/ha/år. Fullständighet Det saknas, enligt , begrepp för produktiv mark (som kan producera 1 m³sk eller mer per hektar och år) med skog inom skyddade områden och t.ex. frivilliga avsättningar. Det hänger samman med att SVL:s begrepp innebär att marken inte i väsentlig utsträckning får användas för annat ändamål än virkesproduktion för att vara produktiv skogsmark. Används marken för t.ex. naturvårdsändamål kan den därför inte benämnas produktiv skogsmark. På motsvarande sätt finns inte heller begrepp för icke produktiv mark med skog inom skyddade områden och t.ex. frivilliga avsättningar. Följden har bl.a. blivit oklarheter i olika statistikredovisningar och därmed en källa till misstolkningar. Avsaknaden av relevanta begrepp har, enligt utredare, lett till stora problem främst i skogsbruksplanläggning och certifiering. Här har gamla begrepp getts ny innebörd som kan skilja åt mellan olika planproducenter och nya ej vedertagna begrepp med varierande definitioner införts. Resultatet har bl.a. blivit att arealredovisningarna för två identiska brukningsenheter kan vara olika beroende på vem som gjort planen och vilket certifieringssystem som används. Vidare stämmer inte arealer enligt skogsbruksplanen respektive fastighetstaxeringen överens. 11 Programme for the Endorsement of . Skogsrelaterade ägoslag SOU 2006:81 76 Operationalitet Begreppet skog används på flera ställen i SVL utan att det definieras. Det har betydelse framför allt för bestämmelser som gäller skogliga impediment (2, 29 och 30 §§ SVL). Definitionen för skogliga impediment innehåller begreppet skog. Avsaknaden av en definition för skog medför att de skogliga impedimenten saknar en tydlig avgränsning nedåt, alltså var gränsen mot mindre produktiva impediment går och därmed var t.ex. bestämmelserna i 30 § SVL upphör att gälla. Om man tar fram en definition för skog kan detta begrepp vid behov användas allmänt vid lagstiftning, planering och statistikproduktion på ett enhetligt sätt. Internationell harmonisering När rapporterar in skoglig statistik till internationella sammanställningar så anpassas den svenska statistiken till internationella, främst FAO:s, skogliga definitioner. internationella rapportering bygger till stor del på Riksskogstaxeringens material som samlas in i enlighet med FAO:s begrepp och definitioner. Problem uppstår dock när statistik som inte bygger på Riksskogstaxeringens material ska rapporteras. Det gäller t.ex. när data ska hämtas från fastighetstaxeringsregistret som innehåller uppgifter om produktiv skogsmark och skogsimpediment men inga uppgifter om arealen enligt FAO:s definition. Enligt gör det ökade internationella samarbetet det angeläget att anpassa det svenska systemet till internationellt accepterade begrepp, utan att för den skull nödvändigtvis genomdriva en fullständig harmonisering. 24.4.2 Förslaget i , med utgångspunkt från de krav som ställts upp i direktiven, föreslagit en definition av begreppet skog samt ett system med begrepp och definitioner av detta för indelning av de skogsrelaterade ägoslagen i . Den föreslagna indelningen löser, enligt utredares uppfattning, de problem som finns med den nuvarande ägoslagsindelningen. Den kan tillämpas inom alla användningsområden SOU 2006:81 Skogsrelaterade ägoslag 77 och möjliggör en harmonisering med den internationella indelningen av skogsrelaterade ägoslag. Enligt utredare har det varit särskilt viktigt att kunna skilja mellan mark som omfattas respektive inte omfattas av skydd. Indelningen ger också möjlighet att skilja ut mark som skogsägaren valt att huvudsakligen inte utnyttja för virkesproduktion. Utredaren framhåller att systemet inte behöver nyttjas i dess helhet i vart och ett av användningsområdena men bedömer att komplexiteten i grundförslaget trots det är nödvändig om systemet ska kunna passa för alla användningsområden. 24.4.3 Indelning av skogsrelaterade ägoslag utredare föreslår följande system för indelning av skogsrelaterade ägoslag: Figur 24.2 Indelning av skogsrelaterade ägoslag Indelningen är hierarkisk och har som mest fyra nivåer. Kalt impediment har medtagits av pedagogiska skäl trots att detta ägoslag inte kan sägas vara skogsrelaterat. Ägoslagen produktiv och improduktiv skogsmark sammantagna samt träd- och buskmark Produktiv skogsmark Kalt impediment Improduktiv skogsmark Träd- och buskmark Skogsbruksmark Skyddad produktiv skogsmark Skyddad träd- och buskmark Annan träd- och buskmark Skyddat kalt impediment Annat kalt impediment Skyddad improduktiv skogsmark Skyddad improduktiv skogsmark Annan skogsbruksmark Virkesproduktions mark Skogsimpediment Skogsmarksrelaterade ägoslag Produktiv skogsmark Kalt impediment Improduktiv skogsmark Träd- och buskmark Skogsbruksmark Skyddad produktiv skogsmark Skyddad träd- och buskmark Annan träd- och buskmark Skyddat kalt impediment Annat kalt impediment Skyddad improduktiv skogsmark Skyddad improduktiv skogsmark Annan skogsbruksmark Virkesproduktions mark Annan skogsbruksmark Virkesproduktions mark Skogsimpediment Skogsmarksrelaterade ägoslag Skogsrelaterade ägoslag SOU 2006:81 78 svarar, enligt utredare, mot FAO:s respektive other wooded land. utredare poängterar att begreppssystemet i olika tillämpningar inte behöver eller kan användas fullt ut, dvs. att samtliga ägoslag ner till den lägsta nivån registreras eller redovisas. Det är t.ex. för Riksskogstaxeringen inte möjligt att vid fältinventeringen särskilja virkesproduktionsmark och annan skogsbruksmark. Det kommer, enligt utredare, med all sannolikhet att finnas ett ganska frekvent behov av att göra sammanslagningar av de föreslagna ägoslagen som inte framgår av schemat ovan. Förslag till begrepp för vanliga sådana sammanslagningar ges i avsnittet Tillämpning nedan. Vidare kan en underindelning ibland behövas. En sådan indelning bör göras så att varje undergrupp entydigt kan föras till de föreslagna ägoslagen eller sammanslagningar av dessa. Den fjärde nivån En central fråga är, enligt utredare, om skogsbruksmarken bör delas upp i virkesproduktionsmark och annan skogsbruksmark och därmed om den fjärde nivån enligt figur 24.2 överhuvudtaget behövs. Annan skogsbruksmark omfattar med dagens förutsättningar nästan enbart frivilliga avsättningar för naturvårdsändamål. Vissa för rennäringen viktiga områden kan också hänföras till annan skogsbruksmark. Enligt utredare kan man lägga skyddad produktiv skogsmark, virkesproduktionsmark och annan skogsbruksmark på nivå tre om det uppfattas som tydligare. De fyra nivåerna har dock behållits i förslaget eftersom de bättre förklarar logiken i systemet och begreppet skogsbruksmark blir centralt i bl.a. SVL. Argument har framförts till utredare om att den tidsmässiga stabiliteten i de frivilliga avsättningarna kan vara ringa och att de är uttryck för en individuell och medveten markanvändning. Just den aktuella markanvändningen är emellertid ett centralt generellt kriterium i en ägoslagsindelning, menar utredaren och pekar på att det exempelvis ofta är detta kriterium som avgör om ett stycke mark ska klassas som produktiv skogsmark, jordbruksmark eller bebyggd mark. Att den faktiska markanvändningen förändras över tiden är inget argument för att avstå från att SOU 2006:81 Skogsrelaterade ägoslag 79 ha god kunskap om den, anser utredare. De frivilliga avsättningarna är en väsentlig del av de miljöpolitiska och skogspolitiska målen och måste därför följas upp och utvärderas. Därmed finns det, enligt utredare, ett klart behov av att kunna hänföra dem till ett specifikt ägoslag, som dock kan innefatta mark med annan användning än de frivilliga avsättningarna har . Det kan röra sig om användning för andra ekonomiska ändamål än virkesproduktion, t.ex. naturturism. En sådan användning kan mycket väl komma att öka . Enligt utredare finns också ett starkt intresse både på den politiska nivån och i näringslivet att ha god kunskap om hur mycket mark som faktiskt används för virkesproduktion. Detta motiverar ett särskilt ägoslag benämnt virkesproduktionsmark. På denna mark bedrivs skogsskötsel och avverkning under iakttagande av s.k. generell eller förstärkt hänsyn. Avslutningsvis anser utredaren att uppdelningen av skogsbruksmark i virkesproduktionsmark och annan skogsbruksmark ger goda försättningar för att få en ökad tydlighet och enhetlighet i skogsbruksplanläggningen vilket är fördelaktigt bl.a. i skogscertifieringen och vid köp och försäljning av skogsfastigheter. 24.4.4 Definition av begreppet skog Begreppet skog finns inte klart definierat i lagstiftnings- och statistiksammanhang. I utredning föreslås att definitionen för begreppet skog blir: Träd och annan vegetation inom ett sammanhängande område där befintliga träd har en höjd av mer än och en kronslutenhet av eller har förutsättningar nå denna höjd och kronslutenhet utan produktionshöjande åtgärder. Träd och annan vegetation inom områden där dessa kriterier är uppfyllda men där marken i väsentlig utsträckning används för jordbruksändamål, hör till byggnader eller anläggningar eller på annat sätt används för annat ändamål än att tillgodose till träden och vegetationen knutna intressen är undantagna. Definitionen överensstämmer till stora delar med den definition av som används av FAO. FAO:s definition innehåller dock en arealgräns, dvs. att ett område ska vara minst 0,5 ha för att kunna kallas skog. Någon sådan arealgräns finns inte i förslaget till defi Skogsrelaterade ägoslag SOU 2006:81 80 nition av begreppet skog i . Begreppet skog avser dessutom bara de träd och övrig vegetation som finns på en yta, inte själva marken och eventuellt mindre vattendrag som finns på samma yta. Vid internationella jämförelser bör dock arealen som täcks av skog respektive bli lika stor, enligt utredarens bedömning. 24.4.5 Begrepp för skogsrelaterade ägoslag De begrepp som utredare använder i sitt förslag framgår av figur 24.2. I kommenteras valet av vart och ett av begreppen. Här redovisas ett urval av dessa kommentarer. Begreppet produktiv skogsmark har valts därför att det är allmänt använt med samma innebörd som i förslaget. Begreppet skogsbruksmark avser produktiv skogsmark för vilken skogsägaren tar beslut om användning, skogsskötsel m.m. inom ramen för gällande lagstiftning, främst SVL och . Skogsbruk innefattar alltså markanvändningsbeslut. Några av dem som gett synpunkter på det preliminära förslaget anser att detta är en alltför vid tolkning av begreppet skogsbruk och menar att man allmänt uppfattar skogsbruk som synonymt med virkesproduktion. utredare håller dock fast vid den vidare tolkningen därför att beslut om markanvändningen bör ses en del av skogsbruksföretagandet. Man uppnår då också en bättre analogi med det internationella begreppet management. Begreppet annan skogsbruksmark kommer enligt förslaget att med nuvarande förhållanden omfatta nästan uteslutande frivilliga avsättningar. Här kan även ingå områden som sätts av för rennäringen. Hit bör räknas rimligt stora områden som hålls kala eller glest trädbevuxna för att bibehålla en god utsikt från t.ex. bebyggelse eller väg. Markområden som används för varierande ändamål kan alltså ingå i begreppet och nya kanske ekonomiska ändamål kan tillkomma, t.ex. naturturism. Med valet ovan av begreppet produktiv skogsmark är det naturligt att för mark med skog och med lägre produktionsförmåga än en skogskubikmeter per hektar och år välja improduktiv skogsmark . Improduktiv är antonym till produktiv. Lågproduktiv skogsmark används inom svenska PEFC, men är antonym till högproduktiv. SOU 2006:81 Skogsrelaterade ägoslag 81 Ägoslaget träd- och buskmark har tillkommit främst för att tillgodose kraven på internationell harmonisering. Det omfattar improduktiva glest trädbevuxna marker och marker med betydande buskvegetation. Begreppet trädfattig mark prövades i det preliminära förslaget, men flertalet av dem som gett synpunkter föredrog träd- och buskmark. Följande tre föreslagna ägoslag är samtliga impediment: improduktiv skogsmark, träd- och buskmark samt kalt impediment. Det första antyder att marken är skogbevuxen, det andra att den är bevuxen med buskar och/eller enstaka träd och den tredje att den är kal. Språkligt sett ger detta en skala som relativt väl beskriver hur träd- och buskvegetationen ser ut. En nackdel är emellertid att träd- och buskmark utgör en del av ägoslaget skogsimpediment och därmed för tankarna till skog. 24.4.6 Ägoslagsdefinitioner Till indelningen av de skogsrelaterade ägoslagen har utredaren knutit förslag till definitioner av de olika begrepp som används. I det här avsnittet finns definitionerna från inklippta i sin helhet. Tabell 24.1 Definitioner av skogsrelaterade ägoslag Begrepp Engelsk översättning Definition Nivå 1 Produktiv skogsmark Productive land som bär skog eller som utan produktionshöjande åtgärder har förutsättningar att bära skog. Marken kan enligt vedertagna bedömningsgrunder producera i genomsnitt minst en kubikmeter virke per hektar.