sou · GUB34 · 2007-01-01 00:00:00 — Jag upplever när vi är inne och jobbar i de båda delarna, att det är för lite kommunikation och avstämning. Sambandet är svagt. Jag kan inte säga att jag egentligen ser det alls. Sambandet borde vara självklart. Ärligt talat uppfattar jag det inte alls. Svårt när flera län ingår i ett strukturfondsområde och fler tillväxtprogram är aktuella. Varför så skiftande uppfattningar? Som i så många andra sammanhang är förstås svaret att det beror på. Men på vad? Några pekar ut länstillhörighet och olika geogra- fisk avgränsning mellan programmen : I vissa län finns det en klar koppling/samverkan mellan dessa men andra ingen koppling alls. Sambandet har väl inte varit för tydligt beroende bl.a. på geografiska skillnader mellan RTP- och EU-programmen. har det på nationell nivå varit ganska svagt samband. Där- emot tror jag att det i vissa län finns en ganska nära koppling. Men det varierar mellan länen också beroende på den geografiska avgräns- ningen. RTP är ju baserat på län medan strukturfondsprogrammen kan beröra delar av flera län. Men materialet visar att den tesen inte kan stå helt oemotsagd. Processerna kring RTP fungerar inte i mitt län. Bra i AC län Samband mellan RTP och EU-programmen Det handlar inte bara om geografi, utan mer om samarbetsklimat mellan parterna, menar någon. Hur tydligt sambandet är varierar nog. Det beror mycket på hur de parter som arbetar med RTP resp. EU-program samverkar med var- andra i allmänhet. Även om uppfattningarna går isär verkar det finnas en svag majo- ritet som anser att det finns ett samband än tvärtom. Men ofta fin- ner man en viss försiktighet även i de positiva utsagorna. Flera sä- ger t.ex. att sambanden gradvis blivit tydligare. Man pekar också gärna på intentionerna, t.ex.: Vi eftersträvar att dessa program skall vara samordnade så jag upplever inte att det är några bekymmer. Andra förklaringar har att göra med programmens inriktning och bristande synkronisering. För dåligt utvecklat! Varje program suboptimerar utifrån sina mål. Kunde vara bättre, men de "går inte i takt" rent tidsmässigt. är det alltför svagt. Kan bero på att det varken finns nationellt partnerskap eller strategi. Vad är överordnat? Även i det fall respondenten anser att det finns en koppling råder viss oenighet om påverkansriktningen mellan de olika programmen. De flesta ser dock sambandet som att RTP är – eller borde vara - styrande för EU-programarbetet. Men eftersom det finns pengar i EU-programmen och inte i RTP blir det inte sällan den omvända ordningen. Klart samband och EU-programmen tar en utgångspunkt i RTP. Sambandet kunde nog vara tydligare. RTP bör styras upp bättre mot strukturfondsprogrammen. Samband mellan RTP och EU-programmen Eftersom EU-programmen var färdiga när RTP-arbetet startade blev tågordningen felaktig. EU-programmen låg delvis till grund för RTP. Det borde ha varit tvärtom. EU-programmen är en viktig finansiär till RTP. RTP är också en del av länets utvecklingsstrategi - och därmed överordnat. RTP förverkligas till stora delar genom EU-programmen, det är där en del av möjligheterna till finansiering finns. I det dagliga arbetet är det svårt att hinna med att arbeta så integrerat mellan programmen som skulle kunna behövas. Flera markerar starkt att de tycker att sambanden borde bli bättre, utan att närmare precisera hur det ska gå till. RTP och EU-programmen bör samordnas så långt det är möjligt. Sambandet bör bli tydligare. Värdelöst när åtgärder och insatser inte harmonierar. Andra är lite mer utförliga. RTP kom till för sent för att praktiskt kunna påverka de pågående EU-programmen, men kanske kan de tillsammans med RUP:arna bli ett sätt att underlätta programskrivandet. Viktigt är att de nationella programmen finns framtagna och är accepterade innan man börjar med EU programmen. Tyvärr finns för liten koppling. Detta måste man ta tag i i respektive region. Ledamöter som utses till partnerskapet måste få direktiv från sin organisation. Annars blir det för mycket eget tyckande. Sambandet finns men är för det mesta ganska otydligt. Bör förbättras genom att ansvaret för EU-programmen koordineras med RTP på ett bättre sätt. Jag kan tänka mig att det operativa ansvaret läggs på dem som ansvarar för RTP framöver. Dock med en tydlig nationell funk- tion för kommunikationen med EU avseende revision, attester etc. Synpunkterna i detta avslutande kapitel härrör inte uteslutande från resultaten av enkäten. Den största risken med att dra alltför långt- gående slutsatser av resultatet av enkäten är att de som tillfrågats samtliga i viss mening definitionsmässigt är parter i målet. För att bättre bedöma om olika partnerskap varit ett positivt och kon- struktivt inslag i den svenska samhällsorganisationen borde man i rättvisans namn också fråga andra än deltagarna själva. Det finns många personer inom kommuner, statliga myndigheter, organisa- tioner och företag som berörs av de olika partnerskapens verksam- heter, men som själva inte deltar. Under detta utredningsarbetes inledande faser fanns tankar på att också rikta en enkät till en kontrollgrupp bestående av initierade, men inte inblandade per- soner. Tyvärr medgav inte tiden detta. I brist på sådant empiriskt material har jag varit hänvisad till att komplettera bilden genom läsning av diverse rapporter och utvär- deringar inom området regional utveckling och näraliggande ämnen Jag har därutöver ungefär egen erfarenhet av arbete inom det regionala utvecklingssystemet inklusive otaliga diskussioner med andra praktiker, utredare och forskare inom ämnet. Använd i första hand andra begrepp än partnerskap Att eftersträva samförstånd och att etablera olika former för sam- verkan ingår sedan mycket länge i den svenska politiska och admi- nistrativa kulturen – samförståndsandan. När EU myntade begrep- pet partnerskap togs detta villigt upp av många, knappast därför att det innebar något nytt utan mer för att det uppfattades som ett nytt och kanske starkare begrepp än samverkan. Som partners håller man verkligen ihop. Dessutom fanns det vissa intressenter som uppfattade signalerna från EU som att just deras position i olika samverkansgrupperingar skulle komma att stärkas. Att just detta begrepp skulle användas var inte något som EU krävde, även om många säkert uppfattade eller ville tolka det som så. Det hade gått lika bra att använda begrepp som redan finns i den gängse vokabulären, såsom delegation, kommitté, råd, styrgrupp, policygrupp, samverkansgrupp, samordningsgrupp. Inom statsvetenskapen sägs numera ofta att samhällsstyrning i ett komplext system sker mer indirekt genom etablerande av nya arenor och utformning av strategiska allianser. Man talar om go- vernance i stället för government. Detta nya synsätt kan säkert också förklara varför det på många håll kändes naturligt att använda ett nytt ord.1 Det fungerade som ett understrykande av att regional tillväxt är ett resultat av många samverkande faktorer och att dessa faktorer påverkas i varierande grad av många olika aktörer. Om re- sultat ska uppnås måste alla gå i takt. Frågan man så här i efterhand kan ställa sig är om det var så klokt att föra in detta nya ord eftersom det trots användning fortfarande varken har fått någon spridning utanför kretsen av del- tagare i olika regionala partnerskap eller har givits en särskilt strin- gent innebörd. Det har blivit ett paraplyord under vilket det ryms allt från av regeringen utsedda delegationer med klara beslutsman- dat till tämligen löst sammansatta nätverk vars främsta syfte är att byta erfarenheter och samtala kring frågor av gemensamt intresse. Regeringen har också varit försiktig med användningen av be- greppet partnerskap. Det har inte infogats i några förordningstex- ter, även om begreppet finns i diverse skrivelser både från reger- ingen och centrala myndigheter. Det skulle vara möjligt att föra in begreppet partnerskap i nästa generations förordning om arbetet med strukturfonder. Min rekommendation är dock att man inte gör så utan i så många sammanhang som möjligt använder sådana begrepp som på ett tydligare sätt klargör vad respektive samver- kanskonstellation har för uppgifter, roll och mandat. Själva ande- meningen, att samverkan mellan organisationer inom olika sekto- rer, är värdefull och i många fall nödvändig, ska naturligtvis finnas kvar. Att inför förklara att partnerskap på 1 Långt tidigare användes begreppet multiorganisation för att beskriva just det förhållandet att det finns samhällsproblem som inte kan lösas genom åtgärder av en enda offentlig myndighet. Statskontoret: planerar – aktörer, rollfördelning, samverkans- former. svenska ibland översätts med delegation, ibland med kommitté och ibland med råd torde inte vålla några problem. Grupperingar med beslutsfunktioner och som förfogar över eko- nomiska resurser kan antingen benämnas delegation, beslutsgrupp eller styrgrupp. Finns det en ambition att göra samarbetet än fastare bör gruppen fasas in i en etablerad associationsform såsom före- ning, stiftelse eller bolag (se nedan). Då kan det bli en naturlig kon- sekvens att använda benämningen styrelse. Grupper som primärt har utredande, planerande eller granskande uppgifter kan ges be- teckningen kommitté med lämpligt prefix, såsom planeringskom- mitté, granskningskommitté. Grupper som främst syftar till att åstadkomma samsyn mellan flera aktörer kan kallas för samver- kansgrupp. Grupper med primärt stödjande, rådgivande och erfa- renhetsutbytande syfte kan kallas för samrådsgrupp, referensgrupp, erfarenhetsgrupp. Grupper som är mer engagerade operativt kallas lämpligast genomförandegrupper. Den största svårigheten uppstår när det gäller grupper som i sig inte har egna resurser att fatta beslut om, men där deltagarna var för sig har beslutsmandat över sina egna organisationer. Syftet med samarbetet är att dessa ska samordna sina resurser inom vissa om- råden. Bland de studerade partnerskapen motsvaras detta fall främst av RTP. Situationen att flera organisationers resurser behöver sam- ordnas eller i vart fall på ett lämpligt sätt stödja varandra är på intet vis unik för området regional tillväxt. Det gäller trafiksäkerhet, våld mot kvinnor, rehabilitering, handikappfrågor, brottsbekämpning, katastrofhantering, integration av invandrare m.m. I vissa av dessa fall har staten hanterat detta governanceproblem genom att utse en organisation till s.k. sektorsansvarig. Den myndigheten ansvarar för att samordningen fungerar – förutom för uppgifter inom det egna verksamhetsområdet. I förordningstexter brukar det heta att verket ska vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter. Formerna för att hantera detta samord- ningsansvar kan variera men i den mån det finns en grupp på hög nivå som hanterar samordningen bör den kallas för samordnings- grupp, ledningsgrupp eller möjligen policygrupp. De regionala partnerskapen för Växtkraft Mål 3 har inte formella befogenheter när det gäller projektbeslut. Däremot har praxis i många fall blivit att partnerskapet engageras i knepiga avvägnings- frågor och beslut som uppfattas som prejudicerande. Ett aktivt ar- betsutskott har fungerat som ett bollplank till ledningen i de regio- nala ESF-kontoren med det underförstådda antagandet att utskot- tets förslag kommer att följas. Deltagarna i dessa partnerskap har i huvudsak positiva erfaren- heter av detta arbetssätt även om vissa har pekat på otydlighet vad gäller roll och mandat. I den mån detta slags samverkansorgan ska fortsätta förefaller det lämpligt att antingen löpa linan ut och defi- niera de regionala partnerskapen som styrelser, med tolkningsfö- reträde i de fall som förvaltningen lägger fram inför styrelsen, eller ta ett steg tillbaka och definiera dem som regionala råd knutna till förvaltningsledningen. De krav som ställts från EU på en mer en- hetlig regeltillämpning inom detta området talar för den senare lös- ningen. Perioden före RTP användes begreppet RTA (Regionalt tillväxt- avtal). Det visade sig inte vara en framkomlig väg att få till stånd ett verkligt juridiskt bindande avtal mellan de samverkande parterna varför begreppet övergavs. Ett avtal är ju inte en samverkansform utan resultatet av en process där olika parter kommer överens. I den mån det skulle bli aktuellt att ta upp tanken på ett slags avtal på nytt blir det naturliga begreppet för den konstellation som bereder avtalet en förhandlingsgrupp. Det gör det också tydligare att de del- tagande parterna medverkar både för att ge och att ta – inte bara det sistnämnda. Själva samverkanssystemet kan vara partnerskapet Många kan invända mot förslaget ovan med motivet att begreppet partnerskap nu har använts så länge att det är lika bra att fortsätta. En möjlighet är då att beskriva hela systemet av samverkande parter som ett partnerskap. Sett på det viset kan det i ett partnerskap fin- nas flera grupper med olika roller i enlighet med vad som sagts i avsnittet ovan. Redan nu kan man säga att det faktiskt är på det viset. I struk- turfondsorganisationen ingår övervakningskommittéer, struktur- fondsdelegationer, stora rådgivande partnerskap och i vissa fall re- gionala partnerskap som är underordnade strukturfondsdelegatio- nerna. Detta system av beslutsgrupper, beredningsgrupper och samrådsgrupper är delvis överlagrar eller i vart fall är starkt kopplat till de ordinarie förvaltningssystemen. Detta gäller i än högre grad för RTP och de regionala kompe- tensråden (som inte sällan ses som ett slags fackutskott inom RTP). Det regionala samrådssystemet inom RTP består i själva verket av ett nytt organisationssystem som lagts ovanpå den be- fintliga strukturen. I detta system ingår grupper med olika roll, uppgift och mandat - styrgrupp, arbetsutskott, arbetsgrupp, pro- gramkommittéer, handlingsprogramgrupper och mängder av pro- jektgrupper. Partnerskapet blir då inte en beteckning på en viss konstellation eller en viss grupp personer utan en beteckning på hela samverkanssystemet. myntade begreppet det regionala ut- vecklingskomplexet för att beteckna den mångfald av aktörer som återfinns på regional och lokal nivå inom detta vida politikområde. I analogi därmed kan man tala om ett regionalt samverkanskom- plex som binder ihop (mer eller mindre) dessa olika aktörer. De som på olika sätt deltar i detta komplex kan betraktas som ett part- nerskap. Det utgör en virtuell organisation, för attt använda ett be- grepp som inte sällan används inom modernt organisationstän- kande. 11.2Om beslut och erfarenhetsutbyte Grupper med beslutsmandat och tydlig form mest uppskattade Strukturfondsdelegationerna och LAG-grupperna har varit mest uppskattade av dem som deltagit i dessa. En trolig förklaring är att dessa grupper har egna ekonomiska medel att besluta om samt att de verkar inom en tydlig institutionell ram. Strukturfondsdelega- tionerna är statliga beslutsorgan utsedda av regeringen och knutna till ett antal länsstyrelser. De är ett slags myndigheter inom en myndighet. LAG-grupperna är vanligtvis ekonomiska föreningar eller aktiebolag och faller in under det regelverk som reglerar dessa associationsformer. Det finns många samverkansformer inom både offentlig och pri- vat sektor eller blandning av sektorerna som inte kallas partnerskap – men i allt väsentligt uppvisar det ideala partnerskapets egenska- per. Det kan handla om konsortier mellan bolag som bildas för att hantera ett stort projekt, utrednings- eller forskningsinstitut där privata och offentliga intressen (eller parter) samverkar, centrum- bildningar där olika forskningsorgan samverkar, föreningar eller förbund med medlemmar från olika samhällsinstitutioner. Inom politikområdet näringslivsutveckling och regional utveck- ling finns många sådana exempel, ofta med beteckningar som slutar på centrum (industriella utvecklingscentra, teknikcentra, lär- centra m.m.) eller institut. Den senare beteckningen är vanligast inom forskningsområdet där det finns många organisationer som har bildats av parter från olika sektorer, främst branschforsknings- instituten. Också här används ibland begreppet konsortium där ett antal företag och/eller institutioner skrivit på ett avtal (konsortia- lavtal) som reglerar forskningssamarbete, ekonomiska åtaganden, regler för samarbetet och inte minst rätten till resultat. När man i den offentliga debatten om regional utveckling talar om den regionala röran är det faktiskt så att de flesta av de aktö- rer som uppträder på den regionala och lokala scenen2 består av organisationer som bildats av parter som önskar samverka. Den regionala röran är således ett utflöde av många parters ambition att finna adekvata samverkansformer. För att lösa detta problem före- slås inte sällan ytterligare samverkan. I enlighet med diskussionen ovan om att eventuellt se hela samverkanssystemet som ett part- nerskap kan då sägas att den regionala röran kan hanteras – eller i vart falla lättare accepteras - genom att den beskrivs som ett meta- partnerskap. Alla de studerade partnerskapen har satt stort värde på det erfaren- hetsutbyte som ägt rum inom ramen för samarbetet. Allra högst var den värderingen hos deltagarna i de regionala kompetensråden. Det är alltså inte bara beslutsmandat och klara regler som bestäm- mer om en samverkansgrupp värdesätts. Det kan uttryckas som att det har ägt rum ett lärande inom dessa grupper. Det är viktigt att dessa lärprocesser får fortsätta. Frågan är om de förutsätter central styrning och en inramning i en enhetlig modell, typ RTP eller regi- onala kompetensråd, eller om det fungerar lika bra eller bättre om samverkansplattformarna växer fram underifrån. Kartläggning av aktörer i det svenska innovationssystemet. Det har alltid funnits mer eller mindre aktiva samverkan, samråd och erfarenhetsutbytande grupperingar, permanenta eller tillfälliga. Seminarier, kurser, konferenser, rådslag, studiecirklar, nätverks- träffar, mingel fyller liknande funktioner inom en ganska informell ram. Handelskammare och branschorganisationer arrangerar erfa- grupper för företag som vill vidga sina vyer. Det är ofta omvittnat att parter som inte haft anledning att samverka men av olika skäl tvingats eller av en slump kommit in i en samverkansrelation har uppskattat detta bl.a. med hänvis- ning till att man lärt sig mycket nytt, att man fått ta del av andra parters perspektiv m.m. Detta kan dock inte generellt tas till intäkt för att diverse parter ska styras in i samverkan med den allmänna förhoppningen att intressant korsbefruktning kommer att uppstå. Den statliga styrningen bör ransoneras till å ena sidan sådana om- råden där man redan från början är förvissad om att nödvändig samverkan saknas3 och å andra sidan till att säkerställa att det finns utrymme för de olika parterna själva att skapa sina mötesplatser och samverkansformer. Olika parter dras till olika slags grupper Det är visserligen lite vågat att ur en beskrivning dra en normativ slutsats, men jag ser det inte som en tillfällighet att de olika stude- rade partnerskapen i vart fall delvis befolkas av företrädare för olika parter och i olika roller. Det är inte bara samma gamla gäng som träffas. Undantagen är RTP och de stora partnerskapen kopplade till vissa strukturfonder som p.g.a. av sin ganska lösa struktur ibland tycks bli ett slags bruttolista på personer som deltar i regio- nalt utvecklingsarbete i vid mening. De andra partnerskapen är däremot mer profilerade. Politikerna har i första hand valt att placera sig i strukturfondsdelegationerna. Arbetsmarknadens parter finner det naturligt att arbeta inom Växt- kraft Mål 3. och föreningsaktiva passar väl in i LAG-grupperna. Tjänstemän från stat och kommun deltar också i de två . Tjänstemän inom utbildningssektorn och parterna på arbetsmarknaden samverkar i de regionala kompetensråden. 3 De partnerskap som bildades i de tre storstadsområdena för att komma fram till en trafiköverenskommelse under ledning av en statliga förhandlingsman, kan ses som ett exempel på detta fall. normativa slutsatsen är att det finns goda skäl att bibehålla samver- kansstrukturer inom dessa fyra områden med ungefär samma slags sammansättning, antingen de kallas partnerskap eller något annat. Som nämnts tidigare kan man se de olika samverkansgrupperna som en del i en samverkansstruktur med klart hierarkiska inslag – såsom ofta blivit fallet inom RTP. I Norrlandslänen där Mål 3 ingår i Mål 1 har det också blivit på det viset. Det finns regionala partner- skap för Mål 3, men dessa är underordnade strukturfondsdelega- tionerna. Studien har dock visat att deltagare i Mål 3 partnerskapen i norr varit mindre positiva än de som har en mer självständig ställ- ning. En sammanslagning av dessa två områden är därför inte fri från komplikationer. Kompetensutveckling och åtgärder inom arbetsmarknadsområdet är förhållandevis tydliga egna områden – även om de påverkar den regionala utvecklingen. Det samma gäller f.ö. infrastruktur som har sin egen logik och rent praktiskt vanligt- vis inte operativt behöver samordnas med andra utvecklingsinsatser.4 Övervakningskommittéerna har däremot ingen tydlig profil. De liknar mer RTP men med ett större inslag av företrädare för cen- trala myndigheter och för den sociala ekonomin. Här finns goda skäl att göra en ändring inför nästa period av strukturfondsarbete. En möjlighet är att dela upp de nuvarande övervakningskommitté- erna. En sådan gruppering kunde vara av mer insynskaraktär och bestå av bl.a. företrädare för föreningslivet och centrala myndighe- ter (monitoring advisory board). En annan gruppering får en tydligarde utvärderande mandat med företrädare för departement och riksdag, kommun och landsting (monitoring committee). Olika parter har olika roller i det regionala utvecklingskomplexet Inom vissa partnerskap, främst s.k. stora partnerskap sammanförs inte sällan en ganska brokig skara av parter som på olika sätt är in- tresserade av regional utveckling. Vissa av dessa förfogar över eko- nomiska medel eller andra parametrar som har betydelse för regionens utveckling, andra är utförare av program och projekt som passar in i systemet och åter andra är talespersoner eller ombud för olika 4 Det är en grundläggande skillnad mellan planering för sådant där det offentliga har kraftfulla styrmedel, såsom infrastruktur, offentliga transporter, högskola, utbildning och arbetsmarknadsåtgärder, och sådant där utvecklingen utgörs av summan av en rad enskilda aktörers beteenden, främst företag som agerar på en marknad. De offentliga aktörerna och parter som uppträder som ombud för företag eller andra grupperingar är här främst hänvisade till indirekta åtgärder, att kratta manegen. intressegrupper eller aspekter som man anser bör få del av projektmedel eller åtminstone beaktas inom ramen för olika pro- gram och projekt. Till den första kategorin hör politiker och tjänstemän från vissa kommunala och regionala myndigheter. Till den andra hör organ som högskolor och universitet, , olika teknik- och lärcentra, arbetsförmedlingar och liknande. Till den tredje hör företrädare för arbetsmarknadens parter, företagarorganisationer, landsbygdens utveckling, jämställdhet, kooperativa företag, miljöorganisationer, delar av kultursektorn m.m. Det är lätt att argumentera för att det är de senare kategorierna som är tillväxtens skapare. och deras anställda eller utan olika kämpande intressen händer ingenting. Myndigheter och politiker är till för dessa och inte tvärtom. Därmed inte sagt att slutsatsen är att det är lämpligt att föra samma dessa olika parter i ett och samma besluts- och planerings- organ. Det kan fungera bra, som fallet med LAG-grupperna visar, men erfarenheterna från främst RTP-arbetet är att det är lämpligt att sortera en del inom partnerskapsskaran. Ofta blir resultatet att de parter som förfogar över egna styrmedel utgör den inre kretsen, det lilla partnerskapet och övriga hänvisas till en yttre krets, det stora partnerskapet.