sou · GUB316 · 2007-01-01 00:00:00 — Ny reglering om brandfarliga och explosiva varor Betänkande av Utredningen om brandfarliga och explosiva varor – SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Foto på omslagets framsida: Dearnan tjoejkeme/Tärna sameskolas skidtävling av på omslagets baksida: Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor och den därtill hörande förordningen. Chefen för , statsrådet , förordnade fr.o.m. dispaschören som särskild utredare. Som experter förordnades fr.o.m. rättssakkunnige , enhetschefen , departementssekreteraren , brand- ingenjören , polisintendenten , toxiko- logen , senior managern , handläggaren , projektingenjören , civilingenjören , juristen , verks- 2005 och fr.o.m. förordnades Sekreterare åt utredningen har fr.o.m. varit hovrättsassessorn . Utredningen har antagit namnet Utredningen om brandfarliga och explosiva varor – . Härmed överlämnas utredningens betänkande Ny reglering om brandfarliga och explosiva varor (SOU 2006:16). Uppdraget är med detta slutfört. Förslag till lag om brandfarliga och explosiva varor ................... Förslag till förordning om brandfarliga och explosiva varor...... Förslag till ändring i ordningslagen (1993:1617) ........................ Följdändringar i vissa författningar.............................................. Behovet och resultatet av översynen ...................................... Huvuddragen i nuvarande reglering .............................. 2.2Internationella konventioner eller överenskommelser Lag om brandfarliga och explosiva varor................................ Förordning om brandfarliga och explosiva varor................... Lagens syfte och tillämpningsområde ........................... diskussioner avseende angivandet av syftet ............. Överväganden och förslag ....................................................... 3.3.2 Lagens syfte är olycksförebyggande, skadeförebyggande och brottsförebyggande .............. 3.3.3 Förhållandet till annan lagstiftning skall framgå Gränsdragning mot lagstiftning om transport av farligt Regleringen av transporter av farligt gods .............................. Hur ......................hanteras farligt gods i terminalerna ? Krav ......................som kan ställas genom annan lagstiftning Överväganden .......................................................och förslag 4.4.1 Tillämpningsområdet för lagen bör utökas till 4.4.2 Bulktransporter och bunkers skall falla utanför Definitioner .............................................och begrepp Nuvarande ......................................definitioner och begrepp Överväganden .......................................................och förslag 5.2.4 Definitionen av brandfarliga och explosiva varor ..........förslag till förändring av tillståndsmyndighet Hur går tillståndshandläggningen till hos polisen ? Överväganden och förslag....................................................... 6.4.2 Tillståndsgivningen avseende hantering av explosiva varor flyttas över till kommunerna ............. 6.4.3 Möjlighet till samverkan mellan kommunerna ......... 6.4.5 Importtillstånd prövas av ..... 6.4.6 Särskilda frågor där är Tillsyn enligt EG-rätten ........................................................ Ny tillsynslag föreslagen ....................................................... 7.4Tillsyn i form av marknadskontroll av produkter i Överväganden och förslag..................................................... 7.5.3 Länsstyrelserna bör inte ta över kommunernas Kommunerna som tillsynsmyndighet ....................... 7.5.5 Kommunerna skall ha möjlighet att samverka.......... 7.5.6 Tydliggörande i lagen avseende viss tillsyn............... 7.5.7 Statens räddningsverks befogenheter såsom Administrativa sanktioner och tillsynsbefogenheter ...... 8.1Vilka sanktioner finns i lagen om brandfarliga och explosiva varor och vilka befogenheter har tillstånds- och tillsynsmyndigheterna?................................................... Diskussioner om sanktionsavgifter ........................... Sanktionsavgift bör inte införas i lagen om brandfarliga och explosiva varor ................................ Samordning mellan myndigheter ............................... skall inte införas .......................................................... Särskild kontroll avseende produktegenskaper ............. bör avvakta ett helt öppet system för kontroll av produktegenskaper .................................. Godkännandekravet skall gälla när varan släpps ut Destruktion av överblivna eller utgångna explosiva 10.1.1 Destruktion enligt lagen om brandfarliga och 10.1.2 Annan reglering om destruktion................................ Överväganden .....................................................och förslag 10.2.1 ................Bestämmelserna om destruktion är oklara 10.2.2 Överblivna och utgångna explosiva varor i 10.2.3 Överblivna och utgångna explosiva varor från 10.2.5 .............................Undantagen i avfallsförordningen Uttagande ................................................av avgifter 11.1.1 ....................................Översikt över avgiftssystemet 11.1.2 ...................................................Avgifter för tillstånd 11.1.3 ......................................................Avgifter för tillsyn 11.1.4 Avgifter för Statens räddningsverks verksamhet Överväganden och förslag..................................................... 11.2.2 Är de avgifter som tas ut avgifter eller skatt? 11.2.3 Hur förhåller sig avgiftsfinansieringen till 11.2.4 Skall den verksamhet som myndigheterna bedriver skattefinansieras eller avgiftsfinansieras? 11.2.5 Hur ska avgiftsfinansieringen gå till? 11.2.6 Ytterligare ändringar som krävs................................. 11.2.7 Finansieringen av marknadskontrollen ..................... Grova brott mot tillståndsplikten avseende Sanktion utöver straffansvaret .............................................. Överväganden och förslag..................................................... 12.4.2 Allmänna utgångspunkter vid övervägande av 12.4.3 Vem ska straffansvaret drabba? 12.4.4 Vilka gärningar skall straffbeläggas?.......................... 12.4.5 Bör utökat straffansvar för grova brott införas? 12.4.7 I lagtexten bör anges vilka omständigheter som skall beaktas vid bedömningen av om brottet är 12.4.8 Förverkandereglerna ändras....................................... Nuvarande ordning för överklagande................................... utredningar som har samband med överklagande av tillståndsbeslut............................................ Överväganden och förslag..................................................... 13.3.2 Utgångspunkter för överklagandeordning................ 13.3.3 Krav på opartisk domstolsprövning........................... 13.3.4 Beslut i tillsynsärenden............................................... 13.3.5 Beslut i tillståndsärenden............................................ 13.3.6 Beslut om föreskrifter får inte överklagas ................. 13.3.7 Beslut om avgift .......................................................... 13.3.8 Statens räddningsverks roll i överklagande- Ekonomiska konsekvenser för staten ................................... Ekonomiska konsekvenser för kommunerna....................... Ekonomiska konsekvenser för företag ................................. Konsekvenser för brottsligheten och det brotts- Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen................. Konsekvenser för sysselsättningen och offentlig service i olika delar av landet.............................................................. Förslag till lag (0000:000) om brandfarliga och explosiva varor................................................................. Förslag till förordning (0000:000) om brandfarliga och explosiva varor................................................................. Förslag till ändring i ordningslagen (1993:1617) ................. Bilaga 1 Kommittédirektiv .............................................................. Bilaga 2 Statens räddningsverks föreskrifter.................................. Bilaga 3 föreskrifter........................................ Bilaga 4 Exempel på definition avseende brandfarlig och Lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor med tillhörande förordning har inte efter sin tillkomst i tillräcklig utsträckning anpassats till utvecklingen på området. Det finns därför ett allmänt behov av att modernisera och förenkla dem. Utredningen föreslår en ny lag och en ny förordning. Lagen bör inledas med en paragraf som anger lagens syfte som är olycksförebyggande, skadeförebyggande och brottsförebyggande. Gränsdragning mot lagstiftning om transport av farligt gods För att säkerställa skydds- och säkerhetsnivån i terminalbyggnader och den hantering som sker där föreslås lagen om brandfarliga och explosiva varors tillämpningsområde utvidgat. Lagens krav avse- ende tillstånd, aktsamhetskrav, utredningskrav, föreståndarkrav, byggnads- anläggnings och anordningskrav och förvarings- och förpackningskrav föreslås bli tillämpliga på sådana byggnader och anläggningar som används i samband med transport av farligt gods och för den hantering av brandfarliga och explosiva varor som sker där. Bulktransporter och fartygs och luftfartygs drivmedel bör däremot falla utanför lagens tillämpningsområde. Hanteringsbegreppet i den föreslagna regleringen bör, i likhet med vad som gäller enligt nuvarande lagstiftning, vara brett och så långt som möjligt överensstämma med lagstiftningen om kemiska produkter. Överföringsbegreppet, dvs. rätten att förflytta en explosiv vara, föreslås dock bli ett fristående begrepp i lagen och definieras där. Även importbegreppet bör definieras i lagen eftersom oklarheter föreligger i fråga om vad som avses. Vidare är en definition av vad som avses med brandfarliga och explosiva varor viktig då den anger ramen för lagens tillämpningsområde samt avgränsning till annan lagstiftning. Det har dock visat sig vara mycket komplicerat att definiera dessa varor och en heltäckande definition angiven i lagtext är nästan omöjlig att ange. Därför förslås att en kortfattad definition av brandfarliga och explosiva varor anges i lagtexten enligt den indelning som följer de internationella reglerna. Därtill föreslås att ges rätt att utfärda föreskrifter där den tekniska beskrivningen uttömmande anger vilka varor som närmare avses. Tillståndsgivningen avseende hanteringen av explosiva varor som handläggs av polismyndigheten föreslås överflyttad till kom- munerna. Genom en sådan överflyttning av tillståndsgivningen uppstår en samordningsfördel. Därtill föreslås kommunerna bli tillståndsmyndighet vid ansökan om sprängning och användning av pyrotekniska varor. Detta beroende på att tillstånd annars kommer att behövas från fler myndigheter vid sådan verksamhet eftersom sökanden även hanterar explosiva varor. På grund av samma argument föreslås att explosiva varor som har ett samband med ett vapentillstånd undantas från tillståndsplikten enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor i de fall prövning sker enligt vapenlagen. åläggs en samrådsskyldighet med kommunen vid tillståndsgivningen enligt vapenlagen (1996:67) när prövning avseende rätt att inneha ammunition sker, om inte omständigheterna i ärendet gör det onödigt. För att likformighet vid tillståndshandläggningen skall uppnås föreslås en reglering som tydliggör vad en tillståndsprövning skall innehålla. Kommunerna föreslås pröva frågor om nationella överförings- tillstånd medan föreslås pröva frågor om gränsöverskridande överföringstillstånd av explosiv vara. föreslås även pröva samtliga frågor om tillstånd till import av explosiva varor. För att vid behov koppla in polisens kompetens avseende ordnings- och säkerhetstänkande bör kommunerna och åläggas en informationsskyldighet gentemot polis- myndigheten när ett tillståndsärende avseende explosiva varor anhängiggörs. En bestämmelse föreslås införd som ger en kommun rätt att träffa avtal med en annan kommun om att helt eller delvis ombesörja kommunens uppgifter enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor. Därtill föreslås att kommunen får rätt att delegera beslutanderätten i frågan till en anställd i en annan kommun. Genom denna samverkansmöjlighet skapas förutsättningar för de små kommunerna att klara uppgifter som inte är vanligt förekommande. En tillståndsmyndighet skall som huvudregel också vara tillsyns- myndighet. Genom ett sådant förfarande uppnås effektivitets- vinster då man tar tillvara den kunskap och information som tillståndsmyndigheten har samt effektiviserar arbetsuppgifterna och rutinerna då tillstånd och tillsyn ofta går hand i hand. Därtill kommer att det enligt utredningens mening är rimligt att tillstånds- myndighetens ansvar omfattar även rätten och skyldigheten att utöva tillsyn. föreslås bli tillsynsmyndighet över samt- liga gränsöverskridande överföringstillstånd och importtillstånd. skall även vara tillsynsmyndighet när det gäller hanteringen av brandfarliga varor som avser transport i sådan rörledning för vilken koncession har meddelats enligt lagen (1978:160) om vissa rörledningar eller enligt naturgaslagen (2000:599). Kommunerna föreslås bli tillsynsmyndighet avseende hante- ringen av explosiva varor som inte skall ut- öva tillsyn över. Kommunerna blir även tillsynsmyndighet avseende nationella överföringstillstånd. Särskild kontroll avseende produktegenskaper bör avvakta med att öppna upp systemet avseende kontrollen och godkännandet av pyrotekniska varor i avvaktan på att direktivet avseende pyrotekniska varor träder i kraft. Därtill föreslås att explosiva varor för militärt och polisiärt bruk även fortsättningsvis skall godkännas av . Tidpunkten för godkännande av explosiv vara föreslås justeras från att såsom i nuvarande reglering vara knuten till hantering, till att vara knuten till tiden då den explosiva varan släpps ut på marknaden. En sådan justering följer EG-rättens krav. Destruktion av överblivna eller utgångna explosiva varor För att tydliggöra vem som har ansvaret för att ta hand om en explosiv vara när den kan eller får hanteras föreslås en reglering i lagen om återtagandeansvar för explosiva varor till konsument. Den som tillverkar, saluför, överför eller importerar explosiva varor skall, om en till konsument saluförd sådan vara är felaktig eller har en särskilt angiven begränsad livslängd svara för att den tas emot och för att felet avhjälps eller varan destrueras. Utöver återtagandeansvaret utpekas polismyndigheten som ansvarig myndighet för destruktionen av överblivna och utgångna explosiva varor från konsument för de fall återtagandeansvaret inte kan aktualiseras. Utgångspunkten vid ställningstagande till hur kostnader som uppkommer vid myndigheters verksamheter enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor skall finansieras bör vara att den som orsakar kostnaden också betalar för den. En ändring av avgiftssystemet föreslås eftersom en avgift i form av statlig debitering kräver att det sker en motprestation från det allmännas sida. Avgifter enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor föreslås få tas ut för tillståndsprövning eller annat liknande arbete, tillsyn, kostnader för provtagning och undersökning av prov, godkännande av föreståndare, godkännande av explosiv vara och beslut huruvida en vara är att anse som en explosiv vara. och kommunerna får enligt föreslaget bemyndigande att meddela föreskrifter avseende avgifternas storlek för deras respektive verksamhet. Administrativa sanktioner och tillsynsbefogenheter Utredningen har övervägt om sanktionsavgift skall införas i lagen om brandfarliga och explosiva varor men kommit till ståndpunkten att så inte bör ske. Samma ställningstagande har gjorts beträffande anmälningsplikt till polis eller åklagarmyndighet för tillsynsmyn- digheten om det finns misstanke om brott. Det förfarande som i nuvarande lagstiftning straffbeläggs med- verkar väl till att lagens syfte uppfylls. Samma förfarande straff- beläggs i den föreslagna lagen. Straffskalorna föreslås modifierade på så sätt att straffet för brott mot tillståndsplikten samt brott mot aktsamhetskravet även fortsättningsvis skall vara böter eller fängelse i högst medan straffet för övriga brott skall vara böter. I fråga om grovt brott föreslås i förtydligande syfte att det i lagen anges vilka omständigheter som skall beaktas vid bedöm- ningen av om brottet är grovt. Förverkandereglerna ändras på så sätt att förverkande får ske endast om det finns fängelse i straffskalan. bör inte vara överklagandeinstans då verkets roll som sådan instans kan ifrågasättas. Kommunens beslut i till- synsärenden föreslås få ha samma instansordning som överklagande av kommunens tillsynsbeslut enligt lagen om skydd mot olyckor. Även kommunens tillståndsbeslut föreslås få denna instansordning. Detta innebär att kommunens beslut enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor överklagas hos . beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövnings- tillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. När det gäller överklagandebestämmelser avseende tillsyns- och tillståndsärenden där beslut meddelats av föreslås ingen ändring. Statens räddningsverks beslut skall således även fortsättningsvis överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd skall i likhet med nu gällande reglering krävas vid överklagande till kammarrätten samt även gälla för övriga beslut som prövar som första instans. Statens räddningsverks rätt till överklagande av kommunens tillståndsbeslut föreslås slopad. Förslag till lag om brandfarliga och explosiva varor Härigenom föreskrivs1 följande. Lagens tillämpningsområde och syfte 1 § Denna lag gäller hantering, överföring och import av brand- farliga och explosiva varor samt sådana förberedande åtgärder som behövs från brand- och explosionssynpunkt. Lagens syfte är att förebygga och begränsa olyckor och skador på liv, hälsa miljö eller egendom som kan uppkomma genom brand eller explosion orsakad av brandfarliga och explosiva varor. Lagen skall även förebygga obehörigt förfarande med varorna. 2 § Lagen gäller inte sådan transport av brandfarliga eller explosiva varor som omfattas av lagen (1982:821) om transport av farligt gods. Lagen gäller inte heller transporter av brandfarliga eller explosiva varor som sker som bulklast i fartyg i den mån transporten sker i dess fasta tankar. Inte heller gäller lagen när brandfarliga varor används som drivmedel i fartyg eller luftfartyg. Bestämmelserna i 7–8, 10–12 och 19 §§ skall tillämpas på sådana byggnader och andra anläggningar som används i samband med transport av farligt gods och för den hantering av brandfarliga och explosiva varor som sker där. Lagen gäller inte pyrotekniska artiklar när de utgör en del av ett fordon och inte heller sådana delar i ett fordons bränslesystem för 1 Jfr rådets direktiv /396/EEG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om anordningar för förbränning av gasformiga bränslen (EGT L 196, 26.7.1990, s. 15, Celex 31990L0396) senast ändrat genom rådets direktiv /68/EEG (EGT L 220, 30.8.1993, s. 1, Celex 31993L0068) och rådets direktiv /15/EEG av om harmonisering av bestämmelserna om utsläppande på marknaden och övervakning av explosiva varor för civilt bruk (EGT L 121, , s. 20, Celex 31993L0015). vilka föreskrifter har meddelats med stöd av fordonsförordningen (2002:925). 3 § Bestämmelser av betydelse för hanteringen av brandfarliga och explosiva varor finns också i –, i form av bestämmelser avsedda att förebygga andra skador än sådana som kan uppkomma genom brand eller explosion vid hantering av dessa varor, –arbetsmiljölagen (1977:1160), i form av bestämmelser om skyldighet för arbetsgivare och arbetstagare att vidta skyddsåtgärder mot skador som kan uppkomma genom brand eller explosion vid hantering av dessa varor, –lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, i form av bestämmelser om skyldighet för enskilda att vidta åtgärder för att förebygga brand och för att hindra eller begränsa skador till följd av brand, –produktsäkerhetslagen (2004:451), i form av bestämmelser om sådana varor som är avsedda för konsumenter eller kan antas komma att användas av konsumenter och –lagen (1992:1300) om krigsmateriel, i form av bestämmelser avseende krigsmateriel. I fråga om sprängning och användning av pyrotekniska varor finns även bestämmelser i 2 kap. 20 § och 3 kap. 6 § ordningslagen (1993:1617). 4 § I denna lag avses med 1.hantering: tillverkning, bearbetning, behandling, förpackning, förvaring, transport, användning, omhändertagande, återvinning, destruktion, saluförande, underhåll, överlåtelse och därmed jämförliga förfaranden. 2.överföring: varje fysisk förflyttning av explosiva varor inom Europeiska gemenskapen, land som ingår i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet och land som enligt avtal med den Europeiska gemenskapen utgör en del av den Europeiska gemenskapens inre marknad för varor, med undantag för förflyttning inom en och samma anläggning. 3.import: införsel från annat land än land inom Europeiska gemenskapen, land som ingår i Europeiska ekonomiska samarbets- området och land som enligt avtal med den Europeiska gemenskapen utgör en del av den Europeiska gemenskapens inre marknad för varor. 5 § Till brandfarliga varor hänförs 6 § Till explosiva varor hänförs 4.ämnen och föremål som inte omfattas av 1–3 men som tillverkas i avsikt att framkalla en verkan genom en explosion eller en pyroteknisk effekt. Krav vid hantering, överföring och import av brandfarliga och explosiva varor 7 § Den som hanterar, överför eller importerar brandfarliga och explosiva varor skall vidta de åtgärder och de försiktighetsmått som behövs för att förebygga och begränsa olyckor och skador på liv, hälsa, miljö eller egendom som kan uppkomma genom brand eller explosion orsakad av sådana varor samt att förebygga obehörigt förfarande med varorna. 8 § Den som bedriver tillståndspliktig verksamhet enligt denna lag skall avseende hantering se till att det finns tillfredsställande utredning om riskerna för olyckor och skador på liv, hälsa, miljö eller egendom som kan uppkomma genom brand eller explosion orsakad av sådana varor samt om konsekvenserna av sådana händelser. 9 § Den som bedriver tillståndspliktig verksamhet enligt denna lag skall ha den kompetens eller tillgång till den kompetens som behövs med hänsyn till hanteringens omfattning och varornas egenskaper. 10 § Den som bedriver tillståndspliktig verksamhet enligt denna lag skall utse en eller flera föreståndare för verksamheten. Föreståndaren har till uppgift att, under verksamhetsledningens ansvar, verka för att hanteringen sker enligt de aktsamhetskrav och övriga skyldigheter som följer av lagen och med stöd av lagen meddelade föreskrifter. skall godkänna föreståndaren för tillstånds- pliktig hantering av explosiva varor. För övrig tillståndspliktig hantering skall föreståndare meddelas till tillsynsmyndigheten. Byggnads-, anläggnings- och anordningskrav 11 § Byggnader och andra anläggningar där brandfarliga eller explosiva varor hanteras samt anordningar för hantering av sådana varor skall vara inrättade så att de är betryggande från brand- och explosionssynpunkt och förlagda på sådant avstånd ifrån omgiv- ningen som behövs med hänsyn till hanteringen. Detta gäller också områden med sådana byggnader, anläggningar och anordningar.