sou · GUB3100 · 2007-01-01 00:00:00 — verksamheter, och Nationell psykiatrisamordning föreslår därför att en representant därifrån också ska ingå i styrgruppen. Utöver dessa är det angeläget att representanter från brukar- organisationerna ingår. Dessa har en verklighetsnära kompetens och kan bidra med ett perspektivskifte i alla diskussioner. Styrgruppen inrättas med en representant från varje myndighet. Styrgruppens huvudsakliga uppdrag är att i samverkan planera och inom ramen för varje myndighet utföra insatser för utveckling och tillsyn av området rehabilitering för personer med psykiskt funktionshinder. Insatserna ska göras med utgångspunkt i den egna myndighetens uppdrag. Styrgruppen får också särskilda uppdrag i enlighet med Nationell psykiatrisamordnings förslag som anges nedan, 6.6.2 och 6.6.3. I styrgruppen är det angeläget att brukarna är representerade, och därför ska tre eller flera repre- sentanter för brukarnätverket adjungeras i styrgruppen. Nationell psykiatrisamordning föreslår att styrgruppens ordinarie medlem- mar avgör det exakta antalet. Styrgruppen ska styra, övervaka och gemensamt ge regeringen rapporter om utvecklingen av samhällets rehabiliterande insatser till personer med psykiskt funktionshinder. bör regeringen få en skriftlig rapport, där alla representanter kort redogör för ut- vecklingen inom den egna myndigheten, vilket kompletteras med en analys av samhällets samlade utveckling för gruppen. 6.6.2Medel för att stimulera gemensam kunskapsutveckling Förslag: Nationell psykiatrisamordning föreslår att avsätts för gemensam kunskapsutveckling om rehabi- litering för psykiskt funktionshindrade med början 2009. Pengarna förvaltas av och kan sökas av landsting, kommuner, försäkringskassekontor och arbetsför- medlingar för anordnande av gemensamma utbildningar. Den myndighetsgemensamma styrgruppen avgör vilka krav som ska ställas på de utbildningar som ska stödjas. Rehabilitering till aktivitet meningsfull sysselsättning I flera undersökningar och rapporter konstateras att det finns en betydande okunskap om rehabilitering för personer med psykiskt funktionshinder hos samtliga huvudmän. Den forskning som görs ligger långt ifrån verksamheten som bedrivs ute i kommunerna och länen. Utöver detta uppvisar många statliga och landstingskom- munala verksamheter påtagligt bristfällig kunskap om målgruppen, effektivitet och syftet med den egna verksamhetens aktiviteter. En av flera orsaker till att rehabiliteringsinsatserna till personer med psykiskt funktionshinder är bristfälliga, är troligen att olika professioner och organisationer använder olika kunskapsbaser och begrepp för att beskriva målgruppen och de aktiviteter som görs. En annan orsak kan vara att varje organisation har delvis olika syn på rehabilitering i fråga om metod, ramar och förutsättningar, vilket försvårar ett samarbete. En inventering av det rehabiliterande utbudet som har genom- förts inom ramen för Nationell psykiatrisamordning (Nationell psykiatrisamordning, 2006:1) visar att olika delar av samhällets stödutbud utformar sin verksamhet med utgångspunkt i skilda uppdrag och olika syn på vem som ska få rehabiliterande insatser och hur det ska gå till. Nationell psykiatrisamordning samman- tagna bedömning är att organisationerna med ett rehabiliterande uppdrag skapar egna definitioner av målgruppen utan samordning med andra intressenter. Utifrån detta utformar de egna program för rehabilitering inom de olika verksamheterna, utan någon större samverkan med de övriga aktörerna. Nationell psykiatrisamordning bedömer att valen av insatser sällan styrs av vetenskap och beprövad erfarenhet. I stället styrs utbudet delvis av kortsiktiga resurser, organisationens behov eller flugor i be- märkelsen dåligt utvärderade metoder för rehabilitering som passar den egna organisationen eller några eldsjälars arbete. I Nationell psykiatrisamordnings kartläggning kan handläggarna och verksam- hetsföreträdarena bara i något enstaka fall koppla organisationens insatser till vetenskap och beprövad erfarenhet. Även en metodiskt utformad uppföljning av insatsen saknas i allmänhet. Rehabilitering till aktivitet meningsfull sysselsättning Nationell psykiatrisamordning föreslår att särskilda medel, 4 mil- joner kronor, avsätts för att Arbetsförmedlingen, Försäkrings- kassan, och psykiatrin tillsammans ska kunna utbilda sin personal om psykiskt funktionshinder och dess konsekvenser, samt metoder för rehabilitering. Den styrgrupp som skisseras i avsnitt 1.6.1 föreslås förvalta medlen och avgöra vilka krav som ska ställas på den utbildning som de anställda genomgår. Det är av största vikt att all utbildning bygger på kunskap och beprövad erfarenhet. Därför måste de ansökande se till att den utbildning som anordnas håller hög kvalitet, och styrgruppen ska noga bedöma vilka villkor som ska gälla för utbildningarna. Eftersom kontaktytorna mellan myndig- heterna ofta är få och tillfälliga finns en risk att ansökningarna blir få. Trots detta bedömer Nationell psykiatrisamordning att denna typ av initiativ bör underlättas och uppmuntras, och därför är det viktigt med en kortsiktig statlig ekonomisk stimulans. Det optimala upplägget är att en länsarbetsnämnd går ihop med länets försäkringskassa, psykiatri och alla kommuner. Det finns dock skäl för att det räcker med bara en kommun, eftersom erfarenheten är att det är svårt att samla kommuner med olika förutsättningar inom ett helt län. 6.6.3Ökad kunskap om genusaspekter Förslag: Nationell psykiatrisamordning föreslår att Socialstyrel- sen, och får i uppdrag att analysera skillnader i insatser för rehabilitering mellan kvinnor och män. Uppdraget ska genomföras och avrapporteras gemensamt av styrgruppen i syfte att beskriva kvinnors och mäns hela rehabiliteringsprocess. Nationell psykiatrisamordning har sammanställt den befintliga kunskapen om eventuella skillnader mellan kvinnor och män med psykiskt funktionshinder i olika avseenden. Generellt finns det stora kunskapsbrister på området, och där analyser av insatser och Rehabilitering till aktivitet meningsfull sysselsättning effekter görs tenderar personer med psykiskt funktionshinder att betraktas som en homogen grupp utan hänsyn tagen till kön. Alltså innehåller myndigheternas rapportering antingen en analys av vill- koren för personer med psykiskt funktionshinder eller en analys av könsskillnader. Av detta skäl är kunskapen om män respektive kvinnor med psykiskt funktionshinder undermålig. Det finns skäl att anta att den psykiska ohälsan slår olika, efter- som kvinnorna får oftare psykisk ohälsa än männen, medan den svårare psykiska ohälsan är mer jämnt fördelad mellan könen. Bland annat konstaterade dåvarande (RFV, 2004b) att kvinnor sjukskrivs mer än män, och att skillnaderna ökar, samt att kvinnor oftare sjukskrivs med anledning av psykia- triska diagnoser. RFV hänvisar också till flera studier som visar att urvalet av rehabiliteringsåtgärder för kvinnor är mindre än det för män. Sex av tio lönebidragsanställningar går till män, och bara en av tio till personer med psykiskt funktionshinder. Även bland per- soner med OSA-anställning är männen i kraftig majoritet, och på är mer än hälften av de anställda män. I om handikappomsorgen förs ett intressant resonemang när det gäller insatser till funktionshindrade i stort, där man menar att män i högre grad tycks få aktiverande insatser. Detta exemplifieras i rapporten bland annat med att män är överrepre- senterade bland dem som får insatser som syftar till återinträde på arbetsmarknaden, och kvinnor bland dem som har ersättningar från sjukförsäkringen (, 2006l). Det saknas dock strukturerade analyser av samhällets samlade rehabiliterande insatser till personer med psykiskt funktionshinder med utgångspunkt i kön. I synnerhet saknas kunskap och under- sökningar om effekter och utfall. Nationell psykiatrisamordning har identifierat ett stort behov av kunskapsökning när det gäller rehabiliteringsinsatser, och dessa brister måste åtgärdas för att effektivisera insatserna och optimera resursanvändningen. Dessa bör självfallet genomföras med ett genomgående könsperspektiv, och könsperspektivet bör även beaktas i utarbetande av uppfölj- ningsparametrar. Nationell psykiatrisamordning föreslår att regeringen ger , och ett uppdrag att tillsammans identifiera relevanta uppföljningsparametrar och meto- der för att utifrån ett tydligt genusperspektiv kartlägga och följa upp samhällets totala utbud av rehabiliteringsinsatser till personer Rehabilitering till aktivitet meningsfull sysselsättning med psykiskt funktionshinder. Med utgångspunkt i detta ska alla myndigheter få i uppdrag att genomföra en kartläggning av hur personer med psykiskt funktionshinder har det och vilka insatser som ges. Myndigheterna ska också utarbeta system för att följa upp insatserna till personer med psykiskt funktionshinder, en redo- visning som ska ha ett tydligt genusperspektiv och återrapporteras till regeringen. Nationell psykiatrisamordning bedömer att detta måste göras parallellt av de tre myndigheterna, och anledningen är att både psykiatrin och kommunerna, och länsarbets- nämnderna i hög grad är involverade i enskilda kvinnors och mäns rehabilitering. För att få en rättvisande bild av de insatser som ges till kvinnor och män, och kunna analysera dem korrekt, krävs en förståelse av hela processen. Om kommunernas insatser kon- sekvent är mer inriktade på arbete när det gäller män, vilket bedömer kan vara fallet, och om även länsarbets- nämndernas arbetsmarknadsåtgärder för funktionshindrade i första hand ges till män, kommer effekten sannolikt att bli att kvinnor kanske blir kvar inom socialförsäkringen. Att analysera frågeställ- ningarna i bara en organisation är alltså otillräckligt. Uppföljningsuppdraget bör ges till , Försäkrings- kassan och AMS gemensamt Myndigheterna ska identifiera relevanta parametrar för uppföljning, med syfte att redovisa situation, insatser och resultat till regeringen för att en adekvat analys ska kunna genomföras. ska myndigheterna genomföra uppföljningar av de identifierade relevanta parametrarna, såsom art och grad av insatser från de olika myndigheterna till kvinnor respektive män, samt resultatmått som återgång i arbete i relation till insatserna. All uppföljning och rapportering ska göras med ett tydligt genus- perspektiv. Nationell psykiatrisamordning bedömer att de nämnda uppföljningarna behöver genomföras vartannat eller för att ge relevant information om utveckling och tendenser. Det skulle vara en fördel om redovisningen till regeringen gjordes i samråd mellan myndigheterna. Nationell psykiatrisamordning bedömer att alla tre myndigheter- na har detta uppdrag, även om myndigheterna har olika ambitionsnivå i uppföljningen av gruppen personer med psykiskt Rehabilitering till aktivitet meningsfull sysselsättning Sålunda är den avgörande förändringen att upp- draget ges en högre prioritet, vilket är rimligt eftersom personer med psykiskt funktionshinder är en kraftigt växande grupp inom socialförsäkringssystemet. 6.6.4Personer med psykiskt funktionshinder ska få tillgång till daglig verksamhet enligt LSS Förslag: Nationell psykiatrisamordning föreslår att (S 2004:06) uppdras att bedöma kostnaderna för och övriga konsekvenser av att personkrets 3 får tillgång till insatsen daglig verksamhet enligt lagen som stöd och service till vissa funktionshindrade. När LSS trädde i kraft valde att undanta personkrets 3 från rätten till insatsen daglig verksamhet av statsfinansiella skäl. förordade att personer med psykiskt funk- tionshinder skulle ha tillgång till insatsen, och har senare gjort bedömningen att detta skulle vara positivt för att tillgodose gruppens behov av sysselsättning. Det finns ingen tillförlitlig statistik över antalet personer med psykiskt funktionshinder som har meningsfull sysselsättning, och om det fanns en dylik skulle denna inte vara helt tillförlitlig efter- som ett antal personer med psykiskt funktionshinder har syssel- sättning i offentlig regi som inte biståndsbedömts. Bland annat i har stadsdelar valt att överhuvudtaget inte fatta beslut om sysselsättning för enskilda, utan dessa hänvisas till öppna verksamheter runtom i staden. När tillsammans med länsstyrelserna genomförde en gemensam nationell tillsyn gjorde de dock en del fördjupade studier, bland annat 462 intervjuer med personer med psykiskt funktionshinder som har kontakt med . I dessa inter- vjuer visade det sig att ungefär hälften av de intervjuade saknade meningsfull sysselsättning, vilket stämmer med de uppskattningar som gjorts tidigare av bland annat (t.ex. Social- styrelsen, 1999). Totalt hade av de intervjuade en anpassad sysselsättning. Förutsatt att dessa uppskattningar är Rehabilitering till aktivitet meningsfull sysselsättning någorlunda korrekta skulle ungefär 10 000 personer med psykiskt funktionshinder som har kontakt med sakna meningsfull sysselsättning. Denna undersökning har inte specifikt tittat på gruppens tillgång till sysselsättning, men resultaten indikerar att en alltför stor andel saknar detta. Anledningarna kan vara många. I tillsynsrapporten konstateras att handläggare i kommunen alltför sällan har en bedömning av individens hela livssituation som sitt uppdrag, och därför finns det anledning att tro att sysselsättningsfrågan glöms bort. En annan möjlig förklaring är att det utbud av verksamheter som kommunen erbjuder inte motsvarar behov och önskemål hos enskilda varför de väljer att inte delta i någon sysselsättning. Det sistnämna kan vara ett särskilt problem för yngre personer med psykiskt funktionshinder. Nationell psykiatrisamordnings kontakter med brukare och anhöriga, deras organisationer och kommunala företrädare och tjänstemän väcker också frågan om socialtjänstlagens skrivning om att ska medverka till att enskilda får sysselsättning. Frågan är om formuleringarna har bidragit till ett synsätt som innebär att den enskildes rätt ses som svagare reglerad än exempel- vis skrivningen om boende, där det anges att kommunen ska inrätta boende med särskild service. Sannolikt är den låga graden av sysselsättning hos gruppen en effekt av alla ovanstående skäl. Nationell psykiatrisamordning har därför bedömt att det är angeläget att inkludera personer med psykiskt funktionshinder som tillhör personkretsen i LSS bland övriga funktionshindrade som har rätt till sysselsättning. Det finns två huvudsakliga argument för detta. För det första är det orimligt att en grupp, som på alla sätt har en komplicerad situation i förhållande till arbetsmarknaden, och där en konsekvens av funk- tionshindret kan vara risk för isolering och inaktivitet, ställs utan- för den rättighet som övriga funktionshindrade med samma bekymmersamma situation har. För det andra har det blivit tydligt att personer med psykiskt funktionshinder behöver en sysselsättningsgaranti, genom att den enskildes rätt till sysselsätt- ning stärks. Det finns också argument mot förslaget. Hos vissa finns en rädsla för att en dylik rättighet för personer med psykiskt funk- tionshinder skulle underminera arbetslinjen som princip ännu mer. Mot detta kan man dock anföras att arbetslinjen är svag, och att den nödvändiga förändringen handlar om en attityd- Rehabilitering till aktivitet meningsfull sysselsättning förändring hos , och Arbetsför- medlingen. Problemet är av en sådan art att ett införande av en sysselsättningsgaranti knappast skulle medföra en försämring, även om det inte är svaret på frågan om hur arbetslinjen som princip ska kunna byggas upp i verksamheterna. En annan farhåga är att dagliga verksamheter för personer med psykiskt funktionshinder skulle byggas upp med verksamheter för personer med utvecklingsstörning som mall, något som vore olyck- ligt då det knappast kan anses motsvara merparten av personer med psykiska funktionshinders behov. Nationell psykiatrisamordning bedömer dock att detta inte är sannolikt, dels då dessa verksam- heter är väsentligen dyrare än dagens verksamheter för personer med psykiskt funktionshinder, och dels för att det knappast skulle finnas en efterfrågan på denna typ av verksamhet. Snarare är det Nationell psykiatrisamordnings bedömning att många av de befint- liga verksamheterna skulle konverteras till insatser enligt LSS. Därmed skulle en dylik lagändring heller inte, enligt Nationell psykiatrisamordnings bedömning, leda till några skenande kostna- der för kommunerna. Emellertid är det Nationell psykiatrisamordnings uppfattning att en lagändring av detta slag skulle kunna bidra till ett synsätt där personer med psykiskt funktionshinders behov av sysselsättning och integrering stärks, eftersom rätten till sysselsättning stärks. Det verkar som om psykiskt funktionshindrade alltför ofta beviljas sysselsättning om det finns något inom den egna stads- eller kommundelen eller kommunen som passar och har plats, vilket motverkar utvecklingen för enskilda. I har ett stort problem varit att många stadsdelar säger nej till att personer med psykiskt funktionshinder deltar i sysselsättning i andra stads- delar, vilket innebär att utbudet av verksamheter för den enskilde personen riskerar att bli torftigt. Problemet är antagligen vanligt också i vissa kommuner. Med en sådan linje är det också svårt att möta behoven och önskemålen – den enskilde personens frihet att påverka insatserna blir liten. En rättighet enligt LSS skulle medge att enskilda väljer sysselsättning från ett bredare och mer anpassat utbud. Nationell psykiatrisamordning anser att de personer med psykiskt funktionshinder som uppfyller kriterierna för LSS person- krets och vars behov av meningsfull sysselsättning inte tillgodoses på annat sätt, ska ha rätt till insatsen daglig verksamhet. Av olika skäl är det svårt att avgöra omfattningen av denna grupp. Rehabilitering till aktivitet meningsfull sysselsättning munerna har ingen statistik över antalet personer som har sysselsättning, och en uppskattning av antalet personer som skulle berättigas insatsen bygger på flera olika överväganden. Omfattning av gruppen som skulle få tillgång till LSS Ett sätt att bedöma gruppens storlek är att se på hur många som har insatser enligt LSS, och som alltså skulle vara självklara för daglig verksamhet om de önskar en sådan och deras behov av sysselsättning inte tillgodoses på annat sätt. Antalet redovisas inte längre av , men vid den senaste mätningen som genomförde rörde det sig om cirka 3 000 individer. Merparten av dessa hade beviljats boende, kontaktperson och ledsagning. Det finns ingen tillgänglig statistik över hur många av dessa personer som har sysselsättning. Sannolikt skulle dock samtliga komma ifråga för daglig verksamhet om rätten till daglig verksamhet infördes. En slutsats är att av de cirka 20 000 personer med psykiskt funktionshinder som har kontakt med har ungefär 3 000 bedömts tillhöra personkretsen, alltså . Detta är dock inte detsamma som att 3 000 skulle utgöra den grupp som får tillgång till daglig verksamhet om Nationell psykiatrisamordnings förslag skulle antas. De individer som har bedömts tillhöra personkretsen har bedömts utifrån behov av och ansökan om huvudsakligen boende, kontaktperson eller ledsagning. En personkretsbedömning görs endast om den enskilde ansöker om en insats enligt LSS. I en upp- skattning av antalet som skulle kunna beviljas daglig verksamhet enligt LSS måste ett antal faktorer räknas in. Den enskilde måste själv ansökan om insatsen För att beviljas insatser enligt LSS måste den enskilde själv ansöka om dem. Personer med psykiskt funktionshinder har en så svag förankring i lagstiftningen att det inte är självklart att de ansöker enligt denna lag. genomförde 2003 en undersökning bland kommuner som helt saknade insatser enligt LSS till personer med psykiskt funktionshinder, för att förstå varför personer med psykiskt funktionshinder inte får tillgång till insatser enligt lagstiftningen. Undersökningen visade att flera kom- Rehabilitering till aktivitet meningsfull sysselsättning munala företrädare hävdar att personer med psykiskt funktions- hinder inte ansöker om insatser enligt denna lag. Svårt att förutse praxis Ett skäl att avslå en ansökan om LSS är att behovet tillgodoses på annat sätt. För de personer som har beviljats meningsfull sysselsättning, men bedöms tillhöra LSS personkrets, kan praxis bli att en ansökan om daglig verksamhet avslås med motiveringen att behovet faktiskt tillgodoses på annat sätt. Det finns dock utrymme för den enskilde att ha synpunkter på en sådan bedömning. En annan utveckling kan vara att de som har meningsfull syssel- sättning och bedöms tillhöra LSS personkrets får sina beslut kon- verterade till LSS om de önskar. Båda dessa scenarier är tänkbara och båda indikerar att det inte skulle bli någon egentlig utgifts- ökning för kommunerna. Den enskildes rätt att själv välja vilken verksamhet han eller hon önskar, kan dock i vissa fall medföra att kommuner och stadsdelar skulle bli tvungna att i ökad utsträckning köpa platser i varandras verksamheter, vilket kan få effekt för enskilda kommuner som saknar egna sysselsättningar eller har ett begränsat utbud. Å andra sidan skulle detta öka valfriheten och utbudet för den enskilde, vilket är en nödvändig utveckling. Förändrade bedömningskriterier för insatsen är den enskilde rätt till insatsen meningsfull sysselsättning begränsad till att erhållas som en insats enligt socialtjänstlagen. Två viktiga kriterier avgör då den enskildes rätt; huruvida insatsen kan tillgodoses på annat sätt, och om insatsen är nödvändig för att den enskilde ska erhålla en skälig levnadsnivå. Dessa båda kriterier är väsentligt annorlunda än LSS som slår fast att den enskilde ska få en insats om behovet inte faktiskt tillgodoses på annat sätt, och insatser enligt lagstiftningen ska garantera att enskilde goda lev- nadsvillkor. Den högre ambitionsnivån i LSS skulle indikera att fler skulle kunna få insatser. Det finns emellertid ingen statistik över avslag på ansökningar om meningsfull sysselsättning, och därför kan man inte ha någon uppfattning om hur många som får avslag för att socialnämnden bedömer att behovet kan tillgodoses på annat sätt, Rehabilitering till aktivitet meningsfull sysselsättning eller för att de bedömer att den enskilde redan har en skälig lev- nadsnivå. Sammantaget är det svårt att bedöma hur många personer med psykiskt funktionshinder som skulle erhålla daglig verksamhet enligt LSS, eftersom det knappast finns någon användbar statistik att tillgå. Nationell psykiatrisamordning har valt att inte gå in och begära statistik som skulle kunna vägleda i antalet, eftersom detta bara skulle ge information om en del av den grupp som skulle kunna få rätt till insatsen. Förutom personer med psykiskt funk- tionshinder omfattar den tredje personkretsen personer med fysiskt funktionshinder, exempelvis svårt rörelsehindrade som i likhet med personer med psykiskt funktionshinder har en svag an- knytning till arbetsmarknaden. Att bara studera gruppen personer med psykiskt funktionshinder räcker inte eftersom en större undersökning ändå behövs för att redogöra för implikationer av ett sådant förslag. Mot bakgrund av detta föreslår Nationell psykiatri- samordning i stället att ges uppdraget att se över villkoren för hela den grupp som omfattas av den tredje personkretsen. Tilläggsdirektiv till Utredningen om lagen om assistans- ersättning Nationell psykiatrisamordning föreslår att (S 2004:06) ges ett tilläggsdirektiv i vilket de uppdras att särskilt utreda konsekvenserna och kostnaderna för att hela den tredje per- sonkretsen ges tillgång till daglig verksamhet enligt LSS. Assistans- utredningen har ett tilläggsdirektiv att göra en översyn av LSS (Dir. 2006:68), vilket skulle kunna förtydligas med denna fråga. 6.6.5Särskild utredning om förutsättningar och utvecklingsmöjligheter för sociala kooperativ