sou · GUB322d2 · 2007-01-01 00:00:00 — Det handikappolitiska arbetet skall särskilt inriktas på att identifiera och undanröja hinder för full delaktighet i sam- hället för människor med funktionshinder att förebygga och bekämpa diskriminering av personer med funktionshinder att ge barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder förut- sättningar för självständighet och självbestämmande. Regeringens prioriteringar är att se till att handikapperspektivet genomsyrar alla samhällssekto- rer skapa ett tillgängligt samhälle I handlingsplanen framhålls de statliga myndigheternas ansvar att se till att lokaler, verksamhet och information är tillgängliga för personer med funktionshinder och att de s.k. sektorsmyndigheter- na40 har ett särskilt ansvar för handikappfrågorna. Avseende arbetet med att skapa ett tillgängligare pekas i handlingsplanen på åtgärder som bör vidtas i fråga om bl.a. byggd miljö, kommunikationer, bilstöd, alternativ telefoni och bostadsan- passning. För att förbättra bemötandet av personer med funktionshinder pekas på åtgärder för att förverkliga svenska åtaganden avseende mänskliga rättigheter (bl.a. principen om icke-diskriminering) för funktionshindrade och föreslås åtgärder mot s.k. domstolstrots. Det bedöms att myndigheter bör se till att deras information blir tillgänglig för personer med funktionshinder. 40 , , , , , Kon- sumentverket, Luftfartsstyrelsen, , , , , , och . Tillgänglighet för personer med funktionshinder I handlingsplanen bedöms att statens insatser för ökad tillgäng- lighet till kultursektorn bör förstärkas. I fråga om utbildning görs bedömningen att elever med funk- tionshinder bör, på samma sätt som övriga barn och ungdomar, ha möjlighet att bo med sina föräldrar eller i deras närhet och gå i en skola i närheten av hemmet. Förutsättningarna för vuxna studeran- de med funktionshinder och deltagare med behov av särskilt stöd bör stärkas. Bland annat bör hjälpmedelsförsörjningen för stude- rande med funktionshinder inom hela utbildningsområdet utredas. Assistansinsatser för samtliga studerande inom folkhögskola bör stärkas. Regeringen har följt upp handlingsplanen och redovisat i en skri- velse till dels planerade åtgärder som genomförts, dels insatser som pågår för att personer med funktionshinder skall nå full delaktighet i samhällslivet (skr. 2002/03:25). I skrivelsen uttalas att regeringen kommer att överväga att införa diskrimineringsför- bud när det gäller bristande tillgänglighet om ett sådant förbud kan bidra till att människor med funktionshinder kan bli fullt delaktiga i samhällslivet. Frågan om skydd för personer med funktionshinder mot missgyn- nande på grund av bristande tillgänglighet har övervägts av handikapputredning och inom ramen för de följande lagstiftnings- arbeten som föregick diskrimineringslagstiftningen i arbetslivet och på högskoleområdet. Behovet av och formerna för ett generellt förbud mot diskriminering av funktionshindrade i fråga om när- ingsverksamhet m.m. har övervägts av diskrimineringsut- redning. Förbud mot diskriminering på grund av bristande tillgäng- lighet till skolans lokaler har övervägts av . Diskriminering av funktionshindrade och åtgärder mot bristande tillgänglighet har därutöver behandlats av social- utskottet.41 () har i rapporter till regeringen framfört att ett diskrimineringsskydd för funktions- hindrade måste inbegripa frågan om tillgänglighet. Vid det nämnda lagstiftningsarbetet har behandlats frågor främst om bristande tillgänglighet i arbetslivet samt i fråga om närings- verksamhet och viss utbildning. Det utredningsarbete som lett 41 Se bl.a. bet 1997/98:SoU6, 1997/98:SoU16, 1998/99:SoU11 och 1999/2000:SoU14. Tillgänglighet för personer med funktionshinder fram till lagstiftning med förbud mot diskriminering på grund av funktionshinder i arbetslivet och på högskoleområdet berörs dock inte i detta avsnitt.42 Här kan även nämnas det lagstiftningsarbete som låg till grund komplettering av det s.k. program- och målsättnings- stadgandet i 1 kap. 2 § regeringsformen (RF). Frågan om ett på så sätt förstärkt grundlagsskydd för funktionshindrade var föremål för överväganden av bl.a. Utredningen om bemötande av personer med funktionshinder43 och författningsutredning.44 Be- stämmelsen anger efter ändringen som viktiga principer för den samhälleliga verksamheten att det allmänna skall dels verka för att alla människor skall kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i sam- hället, dels motverka diskriminering på grund av bl.a. funktions- hinder. Detta grundlagsstadgande redovisas i kap. 3. handikapputredning () föreslog i sitt slutbetänkande45 att bestämmelsen om olaga diskriminering i 16 kap. 9 § (BrB) skulle utvidgas till att omfatta även personer med funktionshinder. Enligt handikapputredningen torde det vara klart att funktions- hindrade diskrimineras i näringsverksamhet. Utredningen hänvisa- de till erfarenheter från enskilda och till uppgifter i media och från handikapporganisationer. anförde att bestämmelsen skulle täcka såväl bemötandet av den funktionshindrade som tillgänglighet till lokaler och specialutrustning som allmänheten kan utnyttja (ban- komater, telefonautomater m.m.). Som exempel när bestämmelsen kunde bli tillämplig i fråga om bristande tillgänglighet anfördes att en funktionshindrad inte ges möjlighet att använda ett allmänt färdmedel på samma villkor som andra eller att handla i en butik på grund av att butikslokalen inte anpassats för funktionshindrade. Som ytterligare exempel på olaga diskriminering angavs en banko- mat som inte kan användas av en rörelsehindrad, en telefonkiosk 42Se bl.a. Ds 1995:56, SOU 1997:176, prop. 1997/98:179 och prop. 2001/02:27. 43Lindqvists nia – nio vägar att utveckla bemötandet av personer med funktionshinder (SOU 1999:21). 44Vissa grundlagsfrågor (SOU 2001:19). 45Ett samhälle för alla (SOU 1992:52). Tillgänglighet för personer med funktionshinder som inte kan användas av en hörselskadad eller prismärkning i en affär som inte är utformad så att den är tillgänglig för en synskadad. förslag fick kritik av vissa remissinstan- ser som anförde att kriminalisering inte lämpar sig för handlingar som grundas på faktisk svårighet att betjäna en person. Dessa re- missinstanser anförde att om ekonomiska eller resursmässiga för- hållanden har orsakat underlåtenhet att handikappanpassa t.ex. ett färdmedel kan detta inte anses liktydigt med att någon haft uppsåt att diskriminera.46 förslag i här angiven del kom inte att leda till lagstiftning. diskrimineringsutredning hade i uppdrag att utreda beho- vet av och formerna för en reglering av ett generellt förbud mot diskriminering av personer med funktionshinder i näringsverksam- het, motsvarande det som gäller enligt bestämmelsen om olaga dis- kriminering i 16 kap. 9 § (BrB). Utredaren skulle lämna underlag för arbetet med en bredare översyn av diskrimine- ringsfrågorna och lämna förslag till inriktningen på detta fortsatta arbete. Utgångspunkten utredning var att ett diskrimine- ringsförbud bara får träffa sådana hänsynstaganden till funktions- hinder som i det aktuella sammanhanget är otillbörliga och att ett sådant förbud i första hand bör gälla i näringsverksamhet, men att analysen även skulle gälla ett motsvarande förbud som riktar sig till övriga subjekt som omfattas av straffbestämmelsen. Utredaren skulle ta ställning till vilka förfaranden eller underlåtenheter som skall vara förbjudna och analysera vad skyldigheten att gå en person tillhanda på samma villkor som tillämpas i förhållande till andra bör innebära när det gäller funktionshindrade. Utredaren anförde att det finns behov att införa ett skydd som bör omfatta (minst) området som täcks av 16 kap. 9 § BrB. Förbu- det bör omfatta även frågan om tillgänglighet. En förutsättning för det senare är att förbudet regleras inom ramen för civilrättslig lag- stiftning. 46 Ds 1993:95. Tillgänglighet för personer med funktionshinder I betänkandet47 framhölls att det finns principiella skillnader mellan särbehandling som grundas på en persons egenskaper och fall som avser en faktisk svårighet eller omöjlighet att gå en person till handa. I det senare fallet är det sannolikt även ofta okunnighet eller ekonomiska eller andra resursmässiga förhållanden som orsa- kar brister i tillgängligheten. Ansvaret för sådana brister måste med nödvändighet begränsas. Enligt utredaren är denna fråga ytterst komplex och kommer i det fortsatta arbetet att kräva noggranna konsekvensanalyser och ingående överväganden i fråga om vilka brister i tillgänglighet som skall föranleda ansvar och vem som skall bära ansvaret för sådana brister. I betänkandet anfördes bl.a. följande om formerna för ett dis- krimineringsförbud som inbegriper missgynnande på grund av bris- tande tillgänglighet. I flertalet situationer när funktionshindrade missgynnas kan det- ta ha grund i brister i den omgivande miljön. Frågan om i vilken utsträckning en näringsidkare är skyldig att vidta åtgärder för att sådant missgynnande inte skall uppkomma bör utredas förutsätt- ningslöst. Utgångspunkten bör vara att ett förbud bör omfatta dis- kriminering som har grund i bristande tillgänglighet. En sådan lagstiftning måste uppfylla krav på rättssäkerhet och tydlighet, bl.a. på så sätt att det med någon form av säkerhet skall kunna förutses vad som kan krävas av den enskilde för att undgå ansvar. Det är uppenbart att ansvaret för näringsidkare m.fl. för anpassningsåtgärder måste begränsas. Lagstiftning som inbegriper frågan om tillgänglighet kan självfallet inte göras undantagslös. En naturlig ståndpunkt kan vara att endast den som brutit mot en förpliktelse i annan lagstiftning att vidta åtgärder för tillgänglig- het kan åläggas ansvar, exempelvis skyldigheten att undanröja en- kelt avhjälpta hinder i enlighet med (PBL). Detta skulle dock motverka att hänsyn kan tas till omständigheter- na i det enskilda fallet, vilket är en förutsättning för en fungerande diskrimineringslagstiftning. Dessutom finns en rad områden som är oreglerade såvitt avser tillgänglighet. Däremot bör det i underla- get för diskrimineringsbedömningen ingå sådan lagstiftning. Det bör övervägas om det bör utarbetas föreskrifter som uppställer mi- nimikrav på tillgänglighet som kan vara vägledande vid denna be- dömning. 47 Ett effektivt diskrimineringsförbud – Om olaga diskriminering och begreppen ras och sexuell läggning (SOU 2001:39). Tillgänglighet för personer med funktionshinder Vad gäller formerna för en skälighetsbedömning anfördes föl- jande. För att en tillgänglighetsåtgärd kan begäras måste en förutsätt- ning vara att den leder till att t.ex. tjänsten kan tillhandhållas en funktionshindrad på samma eller liknande villkor som sker i förhål- lande till andra. Därutöver bör krävas att det är rimligt att åtgärden vidtas med hänsyn till faktisk möjlighet att genomföra åtgärden, kostnaderna för åtgärden och möjligheten att bära dessa kostnader. Sådana kostnader bör täckas inom ramen för den ordinarie verk- samheten. Detta innebär att det torde komma att ställas olika krav på olika näringsidkare beroende av omfattningen av rörelsen. Även förekomsten av stöd- och hjälpåtgärder genom samhällets försorg bör beaktas vid en skälighetsbedömning. Det bör enligt utredaren övervägas om lagstiftningen bör träda i kraft successivt då näringsidkare m.fl. bör få rimlig tid på sig att vidta aktuella åtgärder. uppdrag omfattade bl.a. att utreda hur ett skydd mot diskriminering av personer med funktionshinder på grund av bristande tillgänglighet och användbarhet av lokaler kan utformas inom det offentliga skolväsendet, offentligt bedriven för- skoleverksamhet och skolbarnomsorg, fristående skolor, enskilt bedriven förskoleverksamhet, förskoleklass, skolbarnomsorg och viss annan verksamhet av utbildningskaraktär. Utredningen föreslog i betänkandet Skolans ansvar för kränk- ningar av elever (2004:50) ett diskrimineringsförbud med föl- jande lydelse. En skola får inte missgynna elever med funktionshinder genom att un- derlåta åtgärder som skäligen kan krävas för att göra skolans lokaler lika tillgängliga och användbara för dem som för andra elever. I betänkandet konstateras att underlåtenhet att vidta tillgänglig- hetsåtgärder utgör direkt diskriminering i enlighet med det synsätt som framgår av lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan (10 §). I många fall blir det dock enligt utredaren fråga om mer generella regler eller riktlinjer för inrättningen av skolans lokaler, alltså indirekt diskriminering. Utredaren ansåg att det inte finns skäl att placera bestämmelsen under någondera rubrik och Tillgänglighet för personer med funktionshinder anförde – med hänvisning till att förfarandet specialregleras – att man kan lämna öppet vilken form av diskriminering det är fråga om. förslag i denna del kom inte att leda till lagstiftning.48 HO:s rapporter till regeringen HO har framhållit att frågan om bristande tillgänglighet måste re- gleras inom ramen för diskrimineringslagstiftningen på alla sam- hällsområden. HO har konstaterat att bristande tillgänglighet är en av de störs- ta orsakerna till att funktionshindrade diskrimineras. HO har an- fört att ett diskrimineringsförbud som inbegriper bristande till- gänglighet är en förutsättning för att funktionshindrade skall kun- na bli fullt delaktiga i samhället, att diskrimineringsförbudet bör kopplas till kraven på tillgänglighet och användbarhet som ställs i plan- och bygglagstiftningen, att diskrimineringsbestämmelserna kan träda i kraft successivt, att utredning behövs för att utpeka om- råden där det behövs utveckling av eller nya standarder och riktlin- jer som grund för diskrimineringsförbud och att sådana förbud bör ge möjlighet till skälighetsbedömningar.49 Hinder i den omgivande miljön som begränsar funktionshindrades delaktighet i samhällslivet har påtalats av FN:s särskilde rapportör som följer ländernas arbete med att leva upp till FN:s standardreg- ler och konstaterats inom ramen för övervakning av Barnkonven- tionens efterlevnad. Inom EU har uppmärksammats att bristande tillgänglighet i medlemsstaterna innebär att funktionshindrade kan utestängas från såväl arbetsliv och utbildning som andra centrala delar av samhällslivet.50 I har handikapputredning i en kartläggning av funktionshindrades villkor påvisat brister i tillgänglighet hos myn- 48Enligt våra tilläggsdirektiv (dir. 2005:8) skall vi beakta de förslag som presenterades i Skol- ansvarsutredningens betänkande och remissinstansernas yttranden i denna del. 49Handikappombudsmannens nionde rapport till regeringen . 50Se t.ex. Lika möjligheter för personer med funktionshinder – En europeisk handlingsplan KOM (2003) 650 slutlig. Tillgänglighet för personer med funktionshinder digheter och i näringsverksamhet.51 Det har i en rad lagstiftnings- ärenden konstaterats att personer med funktionshinder kan ute- stängas från samhället på grund av bristande tillgänglighet till t.ex. den byggda miljön52 och i fråga om transporter.53 Såväl handikapputredning54 som diskrimineringsutredning55 har framfört att det förekommer diskriminering av funktionshindrade i form av bristande tillgänglighet i näringsverksamhet. Handikapp- ombudsmannen (HO) har i rapporter till regeringen – mot bak- grund av anmälningar från enskilda och genomförda enkätunder- sökningar – pekat på olika samhällsområden (bl.a. offentlig förvalt- ning och skolväsendet) där funktionshindrade har mindre delaktig- het på grund av den omgivande miljöns utformning.56 Barnom- budsmannen (BO) har uppmärksammat situationen för funktions- hindrade barn och ungdomar i skolan och i fråga om bl.a. otillgängliga lokaler i skolan.57 Vi kan konstatera att det finns omfattande dokumentation både internationellt och i som visar att människor med funk- tionshinder i varierande utsträckning – beroende av funktionshind- rets art och omfattning – kan missgynnas genom att helt eller del- vis utestängas från att använda kollektivtrafik eller att ta del av in- formation från myndigheter och organisationer, kultur- och id- rottsevenemang, utbildning m.m. på samma villkor som andra på grund av den omgivande miljöns utformning. Det skall framhållas att det vidtagits åtgärder på olika samhälls- områden som syftar till att förbättra tillgängligheten för personer med funktionshinder. Vad avser byggd miljö vill vi främst peka på ändringen i (1987:10, PBL) som innebär att enkelt avhjälpta hinder mot tillgänglighet och användbarhet i publika lokaler och på allmänna platser skall undanröjas. Det pågår arbete både inom EU och nationellt för att förbättra tillgängligheten avseende t.ex. pas- sagerartransporter med flyg och tåg. Det har vidtagits åtgärder för att förbättra tillgängligheten avseende telekommunikationer. Krav har införts på statliga myndigheter att göra verksamheten tillgäng- lig. Det finns sociala insatser som har stor betydelse för att förbätt- 2001/02:48, bet. 2000/01:BoU5. 1996/97:115, bet 1997/98:TU3. 56Se t.ex. sjunde rapport till regeringen (2001). 57Barnombudsmannens rapport till regeringen . Tillgänglighet för personer med funktionshinder ra funktionshindrades villkor, bl.a. har införandet av rätten till per- sonlig assistans enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vis- sa funktionshindrade (LSS) inneburit att människor med omfat- tande fysiska och psykiska funktionshinder har getts utökade möj- ligheter till delaktighet. Diskrimineringsskydd som inbegriper missgynnade på grund av bristande tillgänglighet har införts i arbetslivet och på högskoleom- rådet. De regelverk som syftar eller leder till förbättrad tillgäng- lighet uppvisar dock en splittrad bild. Många åtgärder riktar sig en- dast mot särskilt utpekade grupper funktionshindrade (t.ex. till- gänglighetskraven enligt PBL). Det får anses finnas begränsade möjligheter för den enskilde att påtala bristande tillgänglighet inom ramen för befintlig lagstiftning utöver situationer inom arbetslivet och i fråga om viss utbildning som omfattas av diskrimine- ringsskydd. Det har framförts att gällande bestämmelser inte alltid följs eftersom de kontrollsystem som skall säkerställa åtgärdernas genomförande är otydliga.58 Det finns dessutom områden som är helt oreglerade såvitt avser tillgänglighet för funktionshindrade. Vår mening är att lagstiftningsåtgärder nu bör vidtas för att för- stärka skyddet för funktionshindrade som missgynnas på grund av hinder i den omgivande miljön. Ett sådant skydd bör utformas med utgångspunkt i principen om likabehandling som utvecklats inom ramen för de mänskliga rättigheterna. Denna inriktning på lagstift- ning följer intentionerna i den nationella handlingsplanen för han- dikappolitiken och ligger i linje med svenska internationella åta- ganden i fråga om likabehandling och tillgänglighet för funktions- hindrade. 9.5Utgångspunkter för en lagreglering Ett skydd mot diskriminering Vi skall överväga förslag som syftar till ett skydd mot missgynnan- de av funktionshindrade på grund av bristande tillgänglighet. En central fråga för kommittén är om detta skydd bör utformas som ett diskrimineringsskydd eller någon annan form av reglering som kan anses ge skydd mot sådant missgynnande. 58 Se t.ex. åttonde rapport till regeringen (2002). Tillgänglighet för personer med funktionshinder Det kan konstateras att våra direktiv lämnar utrymme för olika tolkningar i nu angivet avseende. Vår mening är att det förslag som skall övervägas i första hand bör ta sikte på ett skydd mot diskri- minering på grund av bristande tillgänglighet. har uppmärksammats att tillgänglighet för funk- tionshindrade kan ses som en fråga om mänskliga rättigheter. Att bristande tillgänglighet kan utgöra en kränkning av de mänskliga rättigheterna uttrycks i och har bekräftats inom FN:s system för övervakning av dessa rättigheter. Här bör även nämnas att det pågår arbete med att utarbeta en FN- konvention som tar sikte på rättigheter för personer med funk- tionshinder, bl.a. i fråga om tillgänglighet och icke-diskriminering. Den numera rättighetsbaserade synen inom EU på funktions- hindrades villkor ges uttryck genom artikel 13 i EG-fördraget. Så- vitt avser förhållanden i arbetslivet har genom arbetslivsdirektivet (2000/78/EG) fastslagits att underlåtenhet att vidta rimliga anpass- ningsåtgärder på en arbetsplats – för att bereda en funktionshind- rad möjlighet att delta i arbetslivet – är att betrakta som diskrimi- nering. I framhålls i den nationella handlingsplanen för handi- kappolitiken (prop. 1999/2000:79) att åtgärder bör vidtas inom alla samhällssektorer för att ge funktionshindrade full delaktighet i samhället och för att stärka skyddet mot diskriminering. I arbetslivet och på högskoleområdet finns redan bestämmelser som kopplar samman bristande tillgänglighet och diskriminering. Funktionshindrade ges enligt denna lagstiftning möjlighet till dom- stolsprövning och kompensation i form av skadestånd om inte skä- liga åtgärder vidtas för att förbättra tillgängligheten på en arbets- plats eller i en utbildningslokal. Mot bakgrund av det anförda är vår mening att det skydd som i första hand bör övervägas innebär att det missgynnande som kan uppkomma för en funktionshindrad på grund av hinder i den om- givande miljön bör kunna bedömas utgöra diskriminering. En an- nan lösning får anses främmande mot bakgrund av vårt uppdrag som innebär en strävan att uppnå ett skydd mot diskriminering som är så likartat som möjligt mellan olika diskrimineringsgrunder och samhällsområden (jfr kap. 3). Vår bedömning är att ett effektivt skydd för den enskilde inte kan uppnås genom förslag som i stället innebär en förstärkning av gällande bestämmelser i t.ex. (PBL) som tar sikte på förbättrad tillgänglighet och användbarhet. Tillgänglighet för personer med funktionshinder nas att frågor om att ge den enskilde utökade möjligheter till insyn i t.ex. plan- och byggprocessen och att utöka rätten att överklaga beslut inom ramen för de regelverk som innehåller krav om till- gänglighet har varit föremål för översyn i andra lagstiftningsarbeten. Det har i sådana fall rört sig om övergripande frågor om t.ex. planläggning av bebyggelse, utformningen av kol- lektivtrafik samt åtgärder för att förbättra tillgängligheten till tele- kommunikationer.59 Det bör klargöras att vi ser det förstärkta skyddet för funktions- hindrade som en vidareutveckling av likabehandlingsprincipen och inte som en form av aktiva åtgärder som kan uppfattas som undan- tag från ett diskrimineringsförbud. Avslutningsvis vill vi anföra att ett diskrimineringsskydd får ses som ett av flera verktyg för att förbättra funktionshindrades vill- kor. Tyngdpunkten på arbetet för att skapa ett samhälle som alla är delaktiga i ligger alltjämt på generella åtgärder i fråga om arbetsliv, byggd miljö, utbildning, kollektivtrafik m.m. som syftar till att ge funktionshindrade ökad tillgänglighet i vardagslivet. Det finns även såväl individuella som generella åtgärder för funktionshindrade inom olika politikområden, t.ex. arbetsmarknads- och socialpoliti- ken. Det skydd som vi har i uppdrag att överväga bör ses som kom- plement till dessa insatser och åtgärder. Diskrimineringslagstift- ningen kan verka pådrivande på arbetet med att genomföra de ge- nerella åtgärderna och medföra att hinder för funktionshindrade elimineras i enskilda fall. Ytterst innebär diskrimineringsskyddet att den enskilde kan hävda en rätt till tillgänglighet inför domstol. I kommittédirektiven framhålls att en utgångspunkt för vårt arbete är att det skall finnas utrymme för att i varje enskilt fall göra en be- dömning av vad som kan anses skäligt. Detta innebär att kravet på tillgänglighet inte kan vara absolut med stöd av en bestämmelse som vi skall överväga. Den angivna utgångspunkten medför att det vid våra överväganden skall beaktas att det kan finnas motstående legitima intressen till en funktionshindrads krav på tillgänglighet. Lagregeln skall alltså bygga på att det i varje enskilt fall skall kunna