sou · GUB348 · 2007-01-01 00:00:00 — En ny straffrättslig reglering – förslag Med hänsyn till att det blir allt vanligare att uppgifter som ligger till grund för ekonomiska förmåner lämnas över Internet och på liknande sätt, är det viktigt att rekvisiten är teknikneutrala. När det gäller frågan om muntliga uppgifter skall kunna föranleda straffan- svar kan konstateras att ansökningsförfarandet som huvudregel är skriftligt inom trygghetssystemen men att det förekommer att även muntliga uppgifter får ligga till grund för beslut om utbetalning av ekonomiska förmåner. Även muntliga uppgifter bör därför om- fattas av lagstiftningen. Misstänkta brott upptäcks på olika sätt i samband med ansök- ningar och utbetalningar av förmåner. Det kan vara fråga om ett uppslag till en handläggare genom ett anonymt tips eller informa- tion från myndigheter. Det förekommer också riktade kontroller som genomförs mot vissa förmånstyper eller slumpvisa kontroller inom ramen för ett större kontrollarbete och att man i samband därmed upptäcker misstänkt brottslighet. Den som genom oriktiga uppgifter försöker skaffa sig en eko- nomisk förmån inom trygghetssystemen gör normalt inget mer än att lämna in en ansökan eller försäkran. Huruvida brottet full- bordas eller inte avgörs av den mer eller mindre slumpmässiga kontroll som utförs av myndigheter, kommuner eller arbets- löshetskassor. Om den oriktiga uppgiften upptäcks innan man hunnit besluta om förmånen stannar brottet på försöksstadiet, vil- ket normalt medför en lindrigare påföljd än om brottet upptäcks först senare och har hunnit fullbordas. Eftersom gärningsmannen i båda fallen gjort vad han eller hon kan för att brottet skall fullbor- das, är det i hög grad tveksamt om det egentligen är någon skillnad i klandervärdhet mellan dessa fall. Genom en farekonstruktion kommer båda fallen att bedömas som fullbordade brott. Ett farerekvisit innebär ett krav på att det skall föreligga en kon- kret fara för en felaktig utbetalning. Liksom vid skattebrott bör utgångspunkten för innebörden av ett sådant rekvisit vara att det för straffansvar är tillräckligt att en oriktig uppgift sannolikt inte skulle upptäckas vid den normala rutinmässiga kontroll som myn- digheten, kommunen eller arbetslöshetskassan utför. Kontroll- systemets uppbyggnad och funktionssätt blir därmed av avgörande betydelse för farerekvisitets innehåll. Detta är till fördel så tillvida att ett förbättrat framtida kontrollsystem i praktiken kommer att minska det straffbara området. Utredningen ser inga påtagliga nackdelar med en farekonstruk- tion. Mot bakgrund av de fördelar en sådan lösning skulle föra med En ny straffrättslig reglering – förslag sig bör därför de nya bestämmelserna konstrueras med ett farerek- visit. En sådan konstruktion innebär att det inte blir nöd- vändigt med en kriminalisering av försök. Det är väsentligt att farerekvisitet knyts till och omfattar alla de brottsliga förfaranden som kan förekomma i sammanhanget. Ytterst syftar bestämmelserna till att förhindra att det allmänna lider ekonomisk skada. Primärt kan sådan skada uppkomma genom att en förmån felaktigt betalas ut eller betalas ut med ett för högt belopp. Skada kan också uppkomma genom att en myndighet, kommun eller arbetslöshetskassa underlåter att fatta beslut om återkrav på grund av att förmånstagaren låter bli att anmäla ändrade förhållanden eller fattar ett felaktigt beslut om återkrav på grundval av felaktiga uppgifter i återkravsärendet. Bestämmelsen bör omfatta samtliga dessa fall. Förutom att lämnandet av en oriktig uppgift eller åsidosättandet av en anmälningsskyldighet skall medföra fara för en felaktig utbe- talning eller ett felaktigt beslut i ett återkravsärende, krävs som utgångspunkt uppsåt för utdömande av ansvar. Uppsåtet skall täcka samtliga objektiva brottsförutsättningar, dvs. såväl lämnandet av en oriktig uppgift eller åsidosättandet av en anmälningsskyldighet som faran för den felaktiga utbetalningen eller för att förmånen inte återkrävs. Den föreslagna konstruktionen kommer sannolikt inte att få någon betydelse för de svårigheter som i denna typ av ärenden ofta uppkommer med att bevisa brottsligt uppsåt. Även med den före- slagna lösningen blir det av betydelse vilken kunskap och uppfatt- ning förmånstagaren haft om sin skyldighet att lämna uppgifter eller anmäla ändrade förhållanden. Detta problem kan knappast lösas på något annat sätt än genom att tydlig information lämnas till förmånstagarna. Av särskild betydelse är förstås de blanketter som används. De måste vara utformade på ett sådant sätt att det för förmånstagaren är tydligt vilka uppgifter som skall lämnas i fråga om exempelvis inkomster och liknande. Utformningen av den information som lämnas är alltså även i fortsättningen av utom- ordentligt stor betydelse för den straffrättsliga bedömningen. Som huvudregel krävs således uppsåt. I de fall det inte är fråga om uppsåtligt handlande kan emellertid straffansvar komma i fråga på grund av grov oaktsamhet (se avsnitt 13.4.6). En ny straffrättslig reglering – förslag 13.4.2Bidragsbrott – en ny brottsbeteckning Utredningens förslag: Huvudbrottet betecknas bidragsbrott. Straffbestämmelserna kommer att omfatta såväl lån, ersättningar och bidrag som hanteras inom trygghetssystemen. Att rubricera de straffbara gärningarna som bidragsbrott kan kanske därför tyckas något oegentligt. Till skillnad från andra begrepp som språkligt kan anses omfatta utbetalningar, t.ex. förmåner, ger emellertid uttrycket bidrag för de flesta en omedelbar känsla av vad det handlar om. Benämningen kan därför vara både praktisk och ha viss betydelse för straffbestämmelsernas preventiva funktion. Utredningens förslag: Straffskalan för huvudbrottet är fängelse i högst . Normalpåföljden för bedrägeribrott mot trygghetssystemen är vill- korlig dom och dagsböter. Även i de fall brottsrubriceringen är grovt bedrägeri stannar påföljden som regel vid villkorlig dom och dagsböter, såvida inte straffvärdet överstiger fängelse eller andra omständigheter, exempelvis återfall, talar för att påföljden skall bestämmas till fängelse. Utgångspunkten för utredningen har varit att den påföljdspraxis som finns på området i princip inte skall påverkas av den nya lag- stiftningen. Detta hindrar i och för sig inte att det finns anledning att uppmärksamma att angreppen på trygghetssystemen numera inte sällan görs i mer organiserade eller systematiska former. Som framgått kommer de gärningar som enligt gällande rätt bedöms som försök till bedrägeri att med den föreslagna bestäm- melsen bedömas som fullbordade brott. Detta kan visserligen förefalla innebära en straffskärpning i förhållande till försök till bedrägeri men skall ses mot bakgrund av att straffvärdet för försök till bedrägeri mot trygghetssystemen inte kan anses skilja sig nämnvärt från ett fullbordat brott. Den förmånssökande har ju gjort allt han eller hon kan för att brottet skall fullbordas. För det fall omständigheterna i det enskilda fallet talar mot en sådan bedömning får prövas om brottet bör anses som ringa enligt 3 §. En ny straffrättslig reglering – förslag Straffskalan för huvudbrottet bör vara densamma som för bedrä- geri, dvs. fängelse i högst . Utredningens förslag: För uppsåtligt bidragsbrott som är ringa intas en särskild bestämmelse med endast böter i straffskalan. Vid sidan om huvudbrottet bör införas en bestämmelse för ett ringa brott med endast böter i straffskalan. Visserligen har mot- svarande mildare bestämmelse – bedrägligt beteende – böter och fängelse upp i straffskalan. I praktiken döms emellertid nästan enbart böter ut. Det finns därför inte något behov av annan påföljd än böter. Det kan också noteras att straff- skalan enligt 3 § skattebrottslagen endast har böter som påföljd. Att straffskalan begränsas till böter får betydelse såtillvida att möjligheterna att använda tvångsmedel begränsas. Bland annat får husrannsakan enligt 28 kap. 1 § inte användas. Något praktiskt behov av sådana åtgärder torde emellertid inte finnas i dessa fall. torde för övrigt proportionalitetsprincipen utesluta en tillämpning av mera ingripande tvångsmedel vid bedrägligt beteende. Straffskalan medför vidare att man inte kan tillämpa medverkansbestämmelserna i . Något större behov av detta torde inte heller finnas. Vad som är ett ringa brott måste avgöras med hänsyn till samt- liga omständigheter vid brottet. Beloppet har självfallet stor bety- delse. Detta behandlas närmare i författningskommentaren. Det är inte nödvändigt att det ringa brottet får någon särskild brottsbeteckning. I förekommande fall betecknas således brottet som bidragsbrott men med hänvisning till 2 och 3 §§ i lagen. Utredningens förslag: För grova fall av uppsåtligt bidragsbrott intas en särskild bestämmelse med fängelse i lägst och högst i straffskalan. Brottet betecknas grovt bidrags- brott. En ny straffrättslig reglering – förslag En bestämmelse för särskilt allvarliga fall av bidragsbrott bör tas in i regleringen. Brottet bör betecknas grovt bidragsbrott. har i flera rättsfall, med hänvisning till lega- litetsprincipen, gett uttryck för återhållsamhet när det gäller att bedöma ett brott som grovt utan stöd i en uppräkning av särskilda kvalificerande omständigheter.3 I bestämmelsen bör därför anges sådana omständigheter som särskilt skall beaktas vid bedömningen av om ett brott är grovt. Vid bestämmandet av vilka kvalifikations- grunder som bör anges bör anknytas främst till rättspraxis och de omständigheter som anges i 9 kap. 3 § . Straffskalan för grovt bidragsbrott bör vara densamma som för grovt bedrägeri, dvs. fängelse lägst och högst . Att gärningen rört betydande belopp bör, liksom för flertalet andra förmögenhetsbrott, vara en omständighet av särskild bety- delse. Det är förhållandevis vanligt att förfalskade handlingar används i samband med bedrägeribrott mot det allmänna. Ett sådant använ- dande bör, liksom vid bedrägeri, kunna vara en kvalificerande omständighet. Härutöver bör som kvalifikationsgrunder anges att förfarandet ingått i en systematisk brottslighet eller i övrigt har varit av större omfattning. Slutligen bör som en kvalificerande omständighet anges att brottet varit av särskilt farlig art. Det är tänkbart att ett brott, utan att de tidigare uppräknade omständigheterna varit för handen, bör anses vara grovt. Exempelvis kan i vissa fall gärningen i planering eller utförande innefatta en särskild förslagenhet. Principen här som i andra fall skall naturligtvis vara att exempli- fieringen är just ett antal exempel som kan men inte alltid behöver medföra att brottet bedöms som grovt. En värdering av samtliga omständigheter skall göras. 3 Se bl.a. NJA 1994 s. 732. En ny straffrättslig reglering – förslag Utredningens förslag: För gärningar som begås av grov oakt- samhet intas en straffbestämmelse med böter eller fängelse i högst i straffskalan. Brottet betecknas vårdslöst bidrags- brott. Kriminaliseringen omfattar såväl lämnande av oriktiga uppgifter som underlåtenhet att anmäla ändrade förhållanden. Mindre allvarliga fall är straffria. I enlighet med utredningens tidigare resonemang bör en straff- bestämmelse för grovt oaktsamma fall införas. Denna bör även innefatta brott som består i underlåtenhet att anmäla ändrade för- hållanden som påverkat rätten till en förmån. Brottet bör betecknas vårdslöst bidragsbrott. Som framgått har skattebrottslagen fått bilda mönster för försla- get till en ny specialstraffrättslig lag om bidragsbrott. Enligt 5 § skattebrottslagen bestraffas oaktsamhet – grov sådan – bara i aktiva fall, dvs. när någon lämnat en oriktig uppgift. I det här avseendet avviker alltså förslaget från skattebrottslagen. Det kan då konstateras att bidragssystemet på ett helt annat sätt än skattesystemet bygger på uppgifter om exempelvis inkomst- och arbetsförhållanden som lämnas vid ett visst tillfälle och att utbetal- ningarna fortsätter om det inte kommer in en anmälan om att för- hållandena har förändrats. Systemets uppbyggnad motiverar således ett annat angreppssätt på bidragsområdet. I själva verket är det san- nolikt så att kriminaliseringen av grov oaktsamhet kommer att ha störst betydelse just i underlåtenhetsfallen. Det bör också anmärkas att kriminalisering av oaktsam under- låtenhet inte är någon ny eller okänd företeelse. Det gäller t.ex. brott som vållande till annans död enligt 3 kap. 7 § och vållande till kroppsskada enligt 3 kap. 8 § . Ett annat exempel är bokföringsbrott enligt 11 kap. 5 § . Inte i något av dessa fall krävs för övrigt att oaktsamheten är grov. Det finns alltså ingen anledning att undanta underlåtenhetsfallen från straffansvaret. Sådana fall kan – som vi har varit inne på – inom detta område vara lika straffvärda som fall av oriktigt uppgiftslämnande. Straffskalan kan här begränsas till böter eller fängelse i högst . Det kan förväntas att påföljden oftast kommer att bli böter. Det är emellertid inte uteslutet att det, exempelvis vid återfall, kan upp- En ny straffrättslig reglering – förslag stå situationer där påföljden ändå ligger på fängelsenivå. I de allra flesta fallen kommer dock förmodligen brottet att bedömas som uppsåtligt vid återfall. För att lagstiftningen inte skall omfatta helt bagatellartade fall av grov oaktsamhet bör fall som är av mindre allvarlig art vara straffria. Motsvarande gäller enligt 5 § skattebrottslagen. Utredningen har övervägt om det finns anledning att införa en åtalsprövningsregel för de gärningar som omfattas av bestämmelsen om ringa fall av bidragsbrott. Skälet till en sådan regel skulle vara att i den föreslagna bestämmelsen straffbeläggs också mera baga- tellartade fall. I finns ett flertal bestämmelser om åtalsprövning. I allmänhet föreskrivs i dessa bestämmelser att brotten får åtalas endast om åtal är påkallat ur allmän synpunkt (se 3 kap. 12 § brotts- balken). I något fall krävs att åtal av särskilda skäl är påkallat ur allmän synpunkt (se 10 kap. 10 § andra stycket ). I förarbetena till uttalades att man som utgångspunkt skall försöka undvika att använda åtalsprövning för att korrigera en alltför vidsträckt brottsbeskrivning. Vidare anfördes att en åtals- prövningsregel inte heller lämpar sig för att undvika åtal för gär- ningar som är avsevärt ringare än de flesta andra som faller under en straffbestämmelse.4 Vid en genomgång av de åtalsprövningsregler som finns kan också konstateras att de är avsedda för speciella situationer där gär- ningar av skilda anledningar i många fall inte bör medföra någon straffrättslig reaktion men där det ändå ibland kan vara påkallat med ett åtal. Ett exempel är den tidigare nämnda bestämmelsen i skattebrottslagen där den administrativa sanktionen som utgångs- punkt är tillräcklig som reaktion (se avsnitt 10.2). Sådana sank- tioner saknas som bekant här. Utöver att bestämmelsen för ringa bidragsbrott i princip skulle kunna omfatta vissa helt bagatellartade fall av uppsåtliga bidrags- brott har utredningen inte kunnat finna någon särskild omständig- het som motiverar en åtalsprövningsregel. Till detta kommer att en åtalsprövningsregel i praktiken skulle innebära en avkriminalise- ring, eftersom någon motsvarighet inte finns för bedrägligt bete- 4 NJA II 1962 s. 85 ff. En ny straffrättslig reglering – förslag ende enligt 9 kap. 2 § första stycket . Om endast oakt- samhet men inte uppsåt föreligger, föreslår vi en straffrihetsregel för mindre allvarliga fall. Vi har därför stannat för att inte föreslå en särskild åtalsprövningsregel. Utredningens förslag: En bestämmelse om straffrihet vid fri- villig rättelse tas in i lagen. I 23 kap. 3 § finns en bestämmelse om straffrihet för den som frivilligt tillbakaträder från ett försöksbrott och därmed föranleder att brottet inte fullbordas. För skattebrott finns en bestämmelse om frivillig rättelse som innebär att det finns en möjlighet till straffrihet från fullbordade brott. Bestämmelsen om frivillig rättelse i 12 § skattebrottslagen motive- rades vid lagens tillkomst med att avsaknaden av en sådan bestäm- melse på grund av beskattningssystemets periodicitet kunde föra med sig att den som en gång lämnat en oriktig uppgift fortsatte med detta för att dölja det första brottet. Det yttersta syftet med en straffrättslig reglering avseende brott mot trygghetssystemen är samhällsekonomiskt. Även om betydel- sen inte skall överdrivas skulle en bestämmelse om frivillig rättelse i alla händelser kunna sägas främja detta syfte på det sättet att det kan motivera att man rättar till en felaktig uppgift som man lämnat i ett tidigare skede. Till detta kommer att den lagtekniska konstruktionen av bidragsbrottet gör att det som tidigare bedömts som försöksbrott nu kommer att bedömas som fullbordade brott. Därmed försvinner den möjlighet till frivilligt tillbakaträdande från försök till bedrägeri som finns enligt gällande rätt. Genom en bestämmelse om frivillig rättelse kompenserar man för denna förändring. Till skillnad från i skattebrottslagen bör en möjlighet till frivillig rättelse här begränsas på så sätt att den endast bör kunna göras fram till utbetalning av förmånen i fråga alternativt före beslut om återkrav i fall det gäller en rättelse av en uppgift som lämnats i ett ärende om återbetalningsskyldighet. En möjlighet till frivillig rättelse förutsätter att de myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor som omfattas av regleringen En ny straffrättslig reglering – förslag har förutsättningar för att hantera detta. Med de handläggnings- rutiner som finns bör en sådan möjlighet inte medföra några större problem. I direktiven anförs att det är av stor vikt att misstänkta brott som upptäcks polisanmäls och att detta är en förutsättning för att straffbestämmelserna skall få avsedd effekt på efterlevnaden av reglerna om bidrag och ersättningar. I utredningsuppdraget ingår därför att överväga om det finns skäl att införa en anmälnings- skyldighet vid misstanke om att någon skaffat sig bidrag, ersätt- ningar eller lån genom brott. 14.1Anmälningar vid brott mot trygghetssystemen Någon författningsenlig anmälningsskyldighet finns inte . Däremot finns hos de flesta handläggande myndigheter och organ inom trygghetssystemen interna instruktioner eller riktlinjer om när och hur en anmälan till polis eller åklagare skall ske. Enligt vägledning om handläggning av miss- tänkt fusk gäller att alla misstänkta brott mot skall polisanmälas.1 Även hos CSN gäller att alla misstänkta brott skall polisanmälas. När brottsmisstanke uppstår gör CSN polis- anmälan efter samråd mellan det aktuella lokalkontoret och huvud- kontorets rättsenhet. Hos finns lokala rutiner för polisanmälningar men ingen verksgemensam instruktion för han- teringen av misstänkta brott. Det finns inte några generella riktlinjer för kommunerna beträf- fande polisanmälan vid misstänkta fall av brott. Det är en uppgift för varje kommun att själv bestämma detta. I , och gäller generellt att misstänkta brott skall polisanmälas. I vissa fall finns skriftliga anvisningar som närmare beskriver vilka bedömningar som skall göras och hur handläggarna skall behandla brottsmisstankar. 1 RFV Vägledning 2004:1; Fusk? IAF har lämnat rekommendationer till arbetslöshetskassorna i vilka fall anmälan bör ske vid misstanke om brott.2 I dessa anges bl.a. att en arbetslöshetskassa bör överväga att göra polisanmälan om kraven för bedrägeri bedöms vara uppfyllda. Vidare anges att polisanmälan alltid bör ske om det obehörigen erhållna beloppet är betydande, om ersättning erhållits genom urkundsförfalskning, om ersättningstagaren har arbetat eller erhållit ersättning från annan som arbetslöshetsersättning utgått eller om det är fråga om upprepat missbruk av arbetslöshetsförsäkringen. Hos de två största arbetslöshetskassorna – arbetslöshetskassa och Akademikernas erkända arbetslöshetskassa (AEA) – gäller som huvudregel att polisanmälan sker i de fall kassan fattar beslut om att en medlem skall uteslutas. 14.2Lagreglerad anmälningsskyldighet inom andra områden I ett flertal lagar finns bestämmelser om underrättelse- eller anmäl- ningsskyldighet vid misstanke om brott. Här följer en kort beskrivning av några av dessa. Eftersom förhållandena inom trygg- hetssystemen är speciella i flera avseenden kan någon omedelbar slutsats inte dras av de angivna exemplen såvitt gäller behovet av en anmälningsskyldighet för myndigheterna inom trygghetssystemen. Exemplen ger emellertid en bild av vilka skäl som kan ligga till grund för införandet av en obligatorisk anmälningsskyldighet och vilka omständigheter i övrigt som kan vara av intresse vid den när- mare utformningen av en sådan bestämmelse. Enligt 7 kap. 16 § konkurslagen (1987:672) är en konkursförval- tare skyldig att i vissa fall underrätta åklagare vid brottsmisstanke. Redan enligt konkurslag ålades förvaltaren att i förvaltar- berättelsen, som lämnades till konkursdomaren, ange om det fanns skälig anledning att anta att gäldenären gjort sig skyldig till brott mot sina borgenärer. Förvaltarens anmälningsskyldighet gäller om han eller hon finner att konkursgäldenären kan misstänkas för brott mot borgenärer eller om talan om näringsförbud skulle kunna aktualiseras. För- valtaren skall också underrätta åklagaren om det under konkurs- utredningen framkommit att gäldenären kan misstänkas för något 2 för arbetslöshetskassor, Föreningsrättsliga bestämmelser. annat brott av inte ringa beskaffenhet som har samband med en näringsverksamhet som gäldenären drivit. Konkurslagens bestämmelse bör ses bl.a. mot bakgrund av att ekonomiska brott inte sällan begås i konkurssammanhang. I förar- betena till den nuvarande bestämmelsen anförs att det förekommer en betydande ekonomisk kriminalitet i samband med konkurser.3 Enligt 26 kap. 2 § är tillsynsmyndigheter skyldiga att anmäla överträdelser av bestämmelser i balken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av balken till polis- eller åklagarmyn- digheten, om det finns misstanke om brott. Tillsynsmyndigheter enligt är bl.a. , länsstyrelser och skall enligt förarbetena till inte själv göra någon bedömning av om en överträdelse kan föranleda fällande dom eller om gärningen är ringa och därför inte skall för- anleda straffansvar. Anmälan av de faktiska förhållandena skall ske så snart en straffbar överträdelse kan konstateras.4 I förarbetena till underströks vikten av att tillsyns- myndigheten verkligen anmäler brottsmisstanke när sådan före- ligger. Det anfördes att detta är en förutsättning för att straff- bestämmelserna skall få avsedd betydelse för efterlevnaden samt för att den miljöbalkskedja som innefattar mål-hänsyn-tillstånd-tillsyn- omprövning-överträdelse-straff skall fungera. Enligt ett remiss- yttrande var det troligt att brottmisstankar inte alltid blev anmälda.5 Efter ikraftträdande har frågan om den obliga- toriska anmälningsskyldigheten behandlats av , som hade i uppdrag att utvärdera tillämpningen av och lämna förslag till nödvändiga reformer. I delbetän- kandet sanktionssystem och hänsynsregler (SOU 2004:37) konstateras att tillsynsmyndigheterna efter införandet av den obligatoriska anmälningsskyldigheten har framfört kritik mot att samtliga misstänkta överträdelser skall anmälas – även sådant som med stor sannolikhet inte kommer att leda till åtal. Det upp- levs som svårt i förhållande till verksamhetsutövare och som onö- dig byråkrati att anmäla sådant för vilket åklagaren inte väcker åtal eller lagför på annat sätt. Särskild kritik har riktats mot att anmäl- ningsplikten också omfattar sådana överträdelser som kan för- 1978/79:105 s. 177. 1997/98:45, del 2 s. 267. 1997/98:45, del 1 s. 495. anleda miljösanktionsavgift och som på grund av åtalsprövnings- regeln i 29 kap. 11 § fjärde stycket i de allra flesta fall skrivs av. har lämnat förslag till avkriminaliseringar av mindre allvarliga överträdelser av . Enligt kommittén borde invändningarna mot den obligatoriska anmälningsskyldig- heten i stor utsträckning falla bort om förslagen genomförs.