sou · GUB363 · 2007-01-01 00:00:00 — De kontakter som utredningen har tagit med anledning av denna fråga har gett vid handen att det inte finns några praktiska eller juridiska hinder för att låta den nya forensiska myndigheten dela datasystem och kommunicera elektroniskt med polisen på samtliga de områden där detta är nödvändigt för att kunna bedriva arbetet på ett effektivt sätt. Såvitt utredningen kan bedöma innebär inrättandet av en fristående myndighet inte heller något annat hinder mot att sam- arbetet mellan polisen och SKL:s verksamheter fortsätter som . Att SKL har rest farhågor i detta avseende är förståeligt, men de förefaller vara mer grundade på en känsla av tillhörighet till polis- väsendet än att ett uppbrott från polisen skulle medföra konkreta, praktiska bekymmer. Enligt utredningens bedömning påverkas inte tillämpningen av sekretesslagstiftningen av att SKL förs från polis- väsendet. Som tas upp i kapitel 16 är avsikten vidare att den nya myndigheten skall ha samma tillgång till de register, t.ex. DNA- registret, som SKL har . Den nya myndigheten bör dessutom överta SKL:s ansvar för kvalitetssäkring och metodutveckling av de tekniska rotlarna samt rollen som kriminalteknisk institution åt . I detta sammanhang bör påpekas att regeringen har tillsatt en utredning med uppdrag att lämna förslag till hur polis- utbildningen helt eller delvis kan omvandlas till en högskole- utbildning (dir. 2006:10). Man bör i denna fråga avslutningsvis beröra den inkonsekvens som möjligen kan uppfattas i såväl SKL:s som utredningens resone- mang. SKL har uttryckt att det samarbete som laboratoriet behöver ha med RMV eller åklagarväsendet inte hindras av att myndig- heterna tillhör olika organisationer. Detta som man menar att samarbetet med polisen riskerar att avsevärt försämras om SKL kopplas ifrån polisväsendet. Ett av de skäl som utred- ningen har funnit för en sammanläggning av RMV och SKL är å andra sidan att den operativa samverkan mellan myndigheterna ges bättre förutsättningar. har utredningen anfört att samverkan mellan polis och SKL inte behöver försämras av att SKL förs från polisväsendet. Utredningens uppfattning i detta avseende grundar sig på att det vertikala samarbetet mellan uppdragsgivare och uppdragstagare är helt nödvändigt och därmed faller sig naturligt. En väl utvecklad samverkan i detta led kräver inte att man tillhör samma orga- nisation. Detta visar sig bl.a. i samarbetet mellan polisen och RMV samt mellan polis och åklagare. Att på ett horisontellt plan – mellan RMV och SKL som två olika uppdragstagare – utveckla en till- räckligt långtgående samverkan har dock visat sig vara svårare. Här bör därför inrättandet av en gemensam myndighet komma att skapa bättre förutsättningar för ett nära samarbete. Utredningen föreslår mot bakgrund av det anförda att den nya myndigheten inrättas som en fristående myndighet under Justitie- departementet. Som nämnts är det angeläget att polisen och de forensiska verk- samheterna fortsätter sin nära samverkan även i den nya myndig- hetsstrukturen. Den nya myndigheten bör överta SKL:s uppgifter i förhållande till polisen när det gäller bl.a. kriminalteknisk verk- samhetsutveckling, rådgivning och utbildning. 13.2.2Gränsen mellan den nya myndigheten och de tekniska rotlarna SKL har enligt sin instruktion till uppgift att utföra laboratorie- undersökningar som föranleds av misstanke om brott samt bedriva annan verksamhet som står i samband med detta (kriminaltekniska undersökningar). I viss utsträckning överlappar SKL:s arbete det uppdrag som polismyndigheternas tekniska rotlar har. Som anger i sin rapport till polisens brotts- utredningar (RIR 2004:27) är rotlarnas grunduppdrag att som stöd till polisens brottsutredningar genomföra kriminaltekniska under- sökningar och analyser. Vilka kriminaltekniska undersökningar som skall utföras av SKL respektive av de tekniska rotlarna saknas det gemensamma regler för. konstaterar att det finns kriminaltekniker vid de tekniska rotlarna som är specialiserade på vissa typer av under- sökningar, men att specialistkompetensen uppstått främst som ett resultat av ett eget intresse och inte utifrån övergripande strate- giska överväganden. Det finns således inte någon klar gräns mellan de tekniska rotlarna och SKL. Detta beror förmodligen till stor del på att de tekniska rotlarnas storlek och övriga förutsättningar varierar i så hög grad. Mellan SKL och de flesta av de tekniska rotlarna är dock rollfördelningen i praktiken tämligen tydlig. Vid polismyndig- heterna undersöker man bl.a. brottsplatser, samlar in spår och utför vissa enklare kriminaltekniska laboratorieundersökningar, medan SKL anlitas för mer kvalificerade och specialiserade uppgifter. Det är främst de tekniska rotlarna vid polismyndigheterna i Stock- holms, och län som bedriver verksamhet som i stor utsträckning överlappar SKL:s. Så länge SKL är en myndighet inom polisväsendet spelar inte heller bristen på tydlig uppgiftsfördelning särskilt stor roll. I och med bildandet av en ny, fristående myndighet finns dock större anledning att närmare klargöra vilka kriminaltekniska uppgifter som bör utföras av polisen. Detta bör dock bli en uppgift för stats- makten, polisen och den nya forensiska myndigheten. Utredningen saknar möjlighet att i detalj analysera de tekniska rotlarnas struktur och dimensionering. RPS har tillsatt en arbetsgrupp med uppdrag att ta fram ett förslag till en kriminalteknisk strategi (se avsnitt 11.4). Strategin skall bl.a. omfatta frågan om myndighetssamverkan och uppgiftsfördelning. Det kan finnas anledning att återkomma till frågan om arbetsfördelningen mellan den nya forensiska myndigheten och de tekniska rotlarna när gruppens arbete är avslutat och behandlat. Behovet av en tydligare ansvars- och uppgiftsfördelning mellan polismyndigheterna och den forensiska myndigheten är inte heller överhängande. Utredningen kan t.o.m. se fördelar med en reglering som möjliggör ett stort mått av flexibilitet i uppdelningen av arbetsuppgifter. Förhållandet mellan den nya myndigheten och de tekniska rotlarna måste av nödvändighet präglas av ett mycket nära samarbete. I instruktionen för den nya myndigheten kan lämpligen tydliggöras att den särskilt skall svara för kriminaltekniska under- sökningar, i den utsträckning sådana undersökningar inte utförs vid polismyndigheterna. Med den överlappning som kommer att råda kan polisväsendet visserligen teoretiskt sett använda den nya forensiska myndigheten som en budgetregulator (den kriminaltekniska verksamheten bör fortfarande vara anslagsfinansierad; se avsnitt 13.3). För den enskilda polismyndigheten är detta dock fallet . Trots att anlitandet av SKL inte belastar polismyndigheternas budget har flera av dem ändå valt att i stället bygga upp en egen, omfattande kompetens på området. Utredningen ser bl.a. mot denna bakgrund inte någon risk för att de tekniska rotlarna rustas ned och att en allt större andel av ärendena skickas till den nya forensiska myndig- heten. Om en sådan utveckling ändå skulle komma att bli verklig- het måste detta självfallet påverka såväl polisens som den nya myndighetens anslag. Det bör dock framhållas att en sådan utveck- ling inte är önskvärd. I stället kan man eventuellt diskutera om det vore lämpligt att föra över vissa uppgifter från den nya forensiska myndigheten till de tekniska rotlarna. Som nämnts bör en sådan diskussion dock inte föras inom ramen för denna utredning. Man kan emellertid konstatera att frågan om en överföring av uppgifter är svårhanter- lig. Den varierande storleken på rotlarna gör t.ex. att en överföring kan kräva en ny struktur för de tekniska rotlarna. Det kan dess- utom uppstå logistiska problem i hanteringen av bevismaterial. Vidare finns det en risk för att den nya myndigheten inte kan upprätthålla sin kompetens i fråga om t.ex. traditionella spårunder- sökningar om de flesta av dessa skall utföras på annat håll. Utan att handlägga ett större antal ärenden av enklare beskaffenhet är det svårt att med bibehållen kvalitet utföra de riktigt kvalificerade undersökningarna. Inom ramen för En nationell polis beslutade RPS om en översyn av den kriminaltekniska verksamheten. Bland annat gavs chefen för i uppdrag att utreda förutsättningarna för att ändra ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan SKL och de tekniska rotlarna i , och . Utredningen över- vägde möjligheterna att föra över ett antal olika typer av under- sökningar till de tekniska rotlarna4. Slutsatsen var emellertid att det endast i fråga om narkotikaanalyser fanns några verkliga fördelar att vinna. 13.3Avgifts- eller anslagsfinansiering? Som framgått av kapitel 3–6 är finansieringen av den forensiska verksamheten blandad. De kriminaltekniska och rättspsykiatriska verksamheterna är i allt väsentligt anslagsfinansierade, medan den rättsgenetiska verksamheten i princip uteslutande finansieras med avgifts- och uppdragsintäkter. Den rättskemiska verksamheten är till hälften finansierad av anslag. Till följd av den nya ordningen för utfärdande av rättsintyg finansieras numera även den rättsmedi- cinska verksamheten till en icke obetydlig del av avgifts/uppdrags- intäkter, även om anslaget svarar för den klart största delen av finansieringen. Inte minst mot bakgrund av att den nuvarande finansieringen av den forensiska verksamheten är brokig, finns det 4 Redovisning av uppdrag rörande översyn av kriminalteknisk verksamhet, m.m. (SKL, dnr 2003200365) skäl för utredningen att överväga vilken ordning som i detta avseende bör gälla för den nya myndigheten. Skälen för avgiftsfinansiering är väl kända. En sådan ordning ökar kostnadsmedvetenheten hos uppdragsgivarna och får därmed förmodas leda till att man gör en mer noggrann prövning av behovet av en tjänst innan man beställer den. Att man kan få undersökningar utförda utan att betala för dem innebär en risk för att den nya myndigheten överutnyttjas. I enlighet med vad rege- ringen har anfört vid införandet av det nya systemet för rättsintyg (prop. 2004/05:64 s. 47) skapar en avgiftsfinansiering dessutom förutsättningar för en bättre efterfrågeanpassning av verksamhets- volymen hos den nya myndigheten. Det finns dock ett antal faktorer som talar mot avgifts- finansiering. Genom att beställarna faktureras för de tjänster som utförs skapar man en ökad administration, såväl för den nya myndigheten som för dess uppdragsgivare. Detta argument har emellertid minskat i betydenhet i och med möjligheten att använda elektronisk fakturering. Ett större problem är risken för att polis och åklagare i allt för begränsad utsträckning anlitar den nya myndigheten, sett från såväl behovet i den enskilda brotts- utredningen som från mer generell synpunkt. Även med dagens anslagsfinansiering finns det forensiska områden som eventuellt kan anses vara underutnyttjade. Om polis och åklagare skall betala för den nya myndighetens arbete kan det uppstå situationer där polis och åklagare av kostnadsskäl väljer att inte beställa en analys från den nya myn- digheten, trots att resultatet kan vara av värde för brotts- utredningen. På ett mer strategiskt plan medför en omfattande avgiftsfinansiering en risk för att flera av de fördelar med en sammanläggning som tidigare tagits upp inte blir verklighet. Incitamentet ökar för polismyndigheterna att i stället för att anlita den forensiska myndigheten öka kapaciteten vid sina egna tekniska rotlar, eller beställa tjänster från annat håll. Det behöver visserligen inte uppfattas som en nackdel i sig om polismyndigheterna själva på ett kostnadseffektivt sätt kan utföra de tjänster som SKL gör . Med en mer splittrad forensisk verksamhet riskerar man dock bl.a. att kvaliteten inte kan säkerställas. Man går vidare miste om de fördelar som utredningen har berört i fråga om den nya myndighetens överblick över den forensiska verksamheten. Det finns således faktorer som talar för såväl anslags- som avgiftsfinansiering av den forensiska verksamheten. dock av uppfattningen att skälen för anslagsfinansiering bör tillmätas större tyngd, i vart fall till dess att man utvärderat den nya ordningen för rättsintyg. Om det då tydligt framgår att avgifts- modellen har fallit väl ut, och de invändningar som rests mot avgiftsfinansiering visat sig vara obefogade, skulle man kunna överväga att införa sådan finansiering även för andra typer av undersökningar. I annat fall bör man överväga att med anslag finansiera alla undersökningar som inom ramen för det brottsutredande arbetet utförs på uppdrag av rättsväsendets myndigheter. Förutom i fråga om rättsintygen skulle detta innebära en ändring i finansieringen främst av den rättskemiska avdelningens under- sökningar i anledning av misstänkta våldsbrott och ringa narko- tikabrott (se avsnitt 4.12). Man bör i det sammanhanget även överväga om inte uppdrag inom ramen för det brottsutredande arbetet från andra statliga myndigheter – som t.ex. , och – bör vara anslagsfinansierade. Att en ny myndighet blir dels anslagsfinansierad, dels avgifts- finansierad kan inte betraktas som en stor nackdel. Det är heller inte ovanligt att verksamheter har en blandad finansiering. Utred- ningen bedömer mot bakgrund av vad som har anförts i detta avsnitt att det inte finns tillräckliga skäl att ändra finansieringsformen för någon av de verksamheter som myn- digheten skall svara för. Den ordning som gäller för de olika verksamheterna bör således råda även tills vidare. 13.4.1Principer för RMV:s och SKL:s uppdragsverksamhet Enligt 2 § i SKL:s instruktion skall vid laboratoriet utföras labora- torieundersökningar som föranleds av misstanke om brott, samt bedrivas annan verksamhet som står i samband därmed (kriminal- tekniska undersökningar). Om utrustningen och förhållandena i övrigt medger detta får även andra undersökningar utföras. Labo- ratoriet skall enligt 4 § ge företräde åt undersökning som begärs av polismyndighet, åklagare eller domstol. I instruktionen för RMV stadgas i 1 § att verket är central förvaltningsmyndighet för rättspsykiatrisk, rättskemisk, rätts- medicinsk och rättsgenetisk verksamhet i den utsträckning sådana frågor inte skall handläggas av någon annan statlig myndighet. Verkets huvudsakliga uppdragsgivare är rättsväsendets myndig- heter. Av 4 § följer dock att RMV inom sitt ansvarsområde får utföra uppdrag även åt andra, under förutsättning att verksamheten i övrigt medger det. Även om myndigheternas reglering skiljer sig åt i viss mån har således både SKL och RMV möjlighet att åta sig uppdrag även från andra än rättsväsendets myndigheter, däribland enskilda. Den förutsättning som gäller är i princip att verksamheten medger detta. Varken för RMV eller SKL finns en skyldighet att utföra tjänster åt enskilda. I RMV:s riktlinjer för verksamhet med extern finansiering5 anges inledningsvis att verket har en positiv inställning till uppdragsverk- samhet. RMV anser att en utvidgad uppdragsverksamhet bör främ- jas under förutsättning att uppdraget inte inkräktar på möjligheten att genomföra kärnverksamheten på ett ändamålsenligt sätt och att ett kontrakt upprättas mellan verket och uppdragsgivaren. Här- utöver bör minst ytterligare ett av följande kriterier vara uppfyllt för att RMV skall åta sig uppdrag vid sidan av kärnverksamheten. Det är en fördel ur ett medborgarperspektiv att RMV utför upp- draget, genom att för uppdraget viktiga förutsättningar finns hos myndigheten eller att dess personal har den bästa kompetensen att utföra uppdraget. Uppdraget medför en förbättrad goodwill för RMV. Uppdraget medför möjlighet till kompetensutveckling och/eller ökad arbetstillfredsställelse för RMV:s personal. Det är en fördel ur resurssynpunkt att RMV utför extra uppdrag genom att bättre ekonomisk täckning för personal och andra fasta kostnader erhålls. Avdelningschefen beslutar i fråga om projekt som ryms inom dessa utgångspunkter och kriterier och som kan genomföras med be- fintlig personal. Samråd skall dock ske med ledningskansliet när det gäller upprättande av kontrakt. För projekt som kräver mer om- 5 RMV, Interna föreskrifter och riktlinjer, nr 2004-01 fattande resurser eller som berör mer än en avdelning beslutar generaldirektören. Riktlinjerna avser inte verkets offentligrättsliga uppdrags- verksamhet, som faderskapsundersökningarna vid den rätts- genetiska avdelningen. I , del 1 (avsnitt 6.3) anges att ett syfte med laboratoriets uppdragsverksamhet är att skapa en bredare och därmed mindre sårbar personell bas för att klara huvuduppgiften att utföra kriminaltekniska undersökningar åt rättsväsendet samt att få en tillräcklig volym inom vissa specialområden. Ett annat skäl för att åta sig uppdrag är att det i samhället i övrigt saknas en opartisk instans med SKL:s specialistkompetens. Man anger dock vidare att uppdragsärenden endast får utgöra en mindre del av laboratoriets verksamhet. Enligt spelreglerna skall laboratoriet normalt inte åta sig uppdrag i följande fall. Uppdrag som kräver metodutveckling eller annan större insats, om det inte ligger i SKL:s eget eller samhällets intresse att labo- ratoriet gör det utvecklingsarbete som fordras. Kvalitetskontroll eller undersökningar där resultatet skall an- vändas i kommersiellt syfte, om inte produkten som undersöks kan anses ha en klart brottsförebyggande användning. Uppdrag där SKL inte har tillräcklig egen kompetens och då inte extern expertis skall anlitas. Uppdrag som tar orimligt att utföra. Uppdrag som är allmänt hållna. För uppdrag från enskilda (fysiska eller i vissa fall juridiska per- soner) gäller dessutom att uppdrag inte skall utföras i följande fall. När SKL har anledning att tro att undersökningen begärs för att kvalitetsbestämma narkotika. När SKL bedömer att den begärda undersökningen inte är meningsfull till exempel p.g.a. att det råder tveksamheter rörande kontrollen över hur materialet har tillvaratagits eller hur utlåtandet kan komma att användas. När uppdraget antas gå ut på att utröna vad SKL kan respektive inte kan göra i undersökningar åt rättsväsendet. När enhetschefen gör bedömningen att det av andra skäl, t.ex. etiska, inte är lämpligt att SKL åtar sig uppdraget. Det är enhetschefen som beslutar vilka uppdrag SKL skall åta sig. Vid osäkerhet om SKL skall åta sig ett uppdrag eller inte samt när det gäller ett uppdrag av större intresse, skall frågan hänskjutas till SKL:s chef för avgörande. SKL har uppgett att man så långt möjligt bistår även enskilda med laboratorieundersökningar. Särskilt om det inte finns någon alternativ uppdragstagare som SKL kan hänvisa till avböjer labo- ratoriet uppdrag endast efter noggrant övervägande. Inom vissa discipliner är man dock mer restriktiv än inom andra. SKL undviker vidare att utfärda s.k. second opinions över undersökningar man själv tidigare varit inblandad i. I sådana fall hänvisar man i stället till något annat laboratorium. Skulle t.ex. en advokat önska en second opinion över en undersökning utförd vid någon av polisens tekniska rotlar ser dock SKL inte något hinder mot att åta sig uppdraget. 13.4.2Vad bör gälla för den nya myndigheten? De regleringar som gäller för SKL och RMV i fråga om möj- ligheten att åta sig uppdrag från bl.a. enskilda är enligt utred- ningens mening ändamålsenliga. De lämnar ett stort utrymme för myndigheterna att själva avgöra om man skall tillmötesgå en be- gäran om en undersökning eller ett utlåtande, om den kommer från någon annan än de särskilt utpekade uppdragsgivarna. Förut- sättningarna för och lämpligheten i att åta sig uppdrag skiljer sig mellan de olika forensiska verksamheterna. Det är dessutom mycket svårt att förutse alla de olika situationer som i detta av- seende kan uppstå inom de olika verksamheterna. Med hänsyn härtill är det svårt att för den nya myndigheten finna en bättre utformad reglering än den som gäller för SKL och RMV. Även den nya myndigheten bör således få åta sig uppdrag om verksamheten i övrigt medger detta. Det är dock inte lämpligt att ge t.ex. enskilda en ovillkorlig rätt att få uppdrag utförda av den nya myndigheten. Utredningen anser att det är rimligt att man till myndigheten överlåter att avgöra lämpligheten i olika fall i att utföra arbete åt andra än rättsväsendets myndigheter. Man måste utgå från att den nya myndighetsledningen kommer att göra väl avvägda bedömningar i detta hänseende. Utredningens uppfattning är emellertid att myndigheten som utgångspunkt bör vara generös när det gäller att utföra arbete inom sitt verksamhetsområde även för andra än rättsväsendets myndig- heter. Detta gäller särskilt om uppdragsgivaren inte har möjlighet att vända sig till någon annan. Om man väljer att avböja ett uppdrag bör det finnas goda skäl för detta. Man kan i detta sammanhang understryka det principiellt fördelaktiga i att en oberoende forensisk myndighet även åtar sig uppdrag från t.ex. personer som är misstänkta för brott. Detta även om det för dessa personer alternativt finns möjlighet att begära den forensiska myndighetens bistånd via åklagaren eller domstolen (23 kap. 18 § andra stycket respektive 45 kap. 12 § tredje stycket rättegångs- balken). Regeringen anförde i propositionen Statlig förvaltning i med- borgarnas tjänst (1997/98:136) att statliga förvaltningsmyndigheter bör ledas av antingen styrelse med fullt ansvar för verksamheten, myndighetschef som biträds av en lekmannastyrelse (styrelse med begränsat ansvar), eller myndighetschef ensam (s.k. enrådighetsverk). ställde sig bakom regeringens förslag (1997/98:KU31, rskr. 1997/98:294-296). I propositionen uttalade regeringen att ledningsformen styrelse med fullt ansvar främst bör övervägas för myndigheter som arbetar under affärsliknande förhållanden eller har en verksamhet som innebär ett stort finansiellt och självständigt ansvar. Man ansåg inte att Förvaltningspolitiska kommissionens förslag6 om att generellt avskaffa ledningsformen styrelse med begränsat ansvar borde genomföras. har dock Statskontoret i rapporten 6 I medborgarnas tjänst – en samlad förvaltningspolitik för staten (SOU 1997:57) Myndigheternas ledning och organisation (2004:9) förordat att denna ledningsform avvecklas. Detta främst på grund av att den innebär att ansvaret är delat och otydligt. Utredningen om en översyn av verksförordningen anförde i sitt betänkande7 följande i fråga om myndigheter med styrelser som har begränsat ansvar. Omständigheter som dessa leder till att utredningen anser att man i varje enskilt fall noga bör överväga om det inte ur ansvarssynpunkt vore lämpligare med en annan ledningsform vid i vart fall vissa av dessa myndigheter. Är avsikten att styrelsen skall bli ansvarig för myndig- hetens verksamhet borde man överväga ledningsformen styrelse i stället. Är behovet i stället att tillföra myndigheten särskilda kunskaper och erfarenheter samt att ge myndighetschefen råd eller att skapa former för medborgerlig insyn kan det vara en bättre lösning att myn- digheten leds av en myndighetschef med stöd av ett råd. Med beaktande bl.a. av invändningarna mot ledningsformen styrelse med begränsat ansvar förordar utredningen i första hand att den nya myndigheten inrättas som ett s.k. enrådighetsverk. I sådant fall skall enligt 5 § verksförordningen (1995:1322) rege- ringen utse ett råd som skall ha insyn i myndighetens verksamhet (insynsråd). Utredningen ser det som angeläget att det inrättas ett sådant råd för den nya forensiska myndigheten. I rådet bör bl.a. ingå representanter för polisväsendet. I sin tidigare nämnda rapport har Statskontoret förespråkat att ledningsformen styrelse med fullt ansvar används för fler myndig- heter . Enligt Statskontoret bör styrelse med fullt ansvar inte ses som en exklusiv ledningsform att användas endast för myn- digheter vars verksamhet innebär affärsliknande förhållanden och stor frihet. Utredningen anser bl.a. mot denna bakgrund att man i andra hand kan överväga om den nya myndigheten i stället bör ges ledningsformen styrelse med fullt ansvar. Inrättandet av en sådan styrelse skulle ytterligare kunna understryka den forensiska myn- dighetens oberoende och särskilda ställning inom rättsväsendet.