sou · GUB316 · 2007-01-01 00:00:00 — Enligt dessa direktiv skall en produkt kontrolleras och godkännas av ett anmält organ. Från Statens räddningsverks sida har föreskrifter avseende ackreditering som faller under lagen om brandfarliga och explosiva varor med tillhörande förordning tagits fram i föreskrifter (SÄIFS 1997:4) om kontroll och utsläppande på mark- naden av explosiva varor för civilt bruk samt Sprängämnesinspek- tionens föreskrifter (SÄIFS 2000:6) om gasapparater. När det gäller explosiva varor som är avsedda för militärt bruk eller polisiärt bruk samt för pyrotekniska varor är dessa inte Särskild kontroll avseende produktegenskaper direktivstyrda då de är undantagna i explosivvarudirektivet. Reg- lerna avseende kontroll och godkännande styrs enbart av nationella bestämmelser. För dessa varor finns inget öppet system eftersom det för dessa varor krävs ett godkännande från . För att ett öppet system skall anses gälla skall de organ som vill bli ackrediterade och på så sätt kompetensgodkänts för kontrollen och godkännandet av en produkt kunna ansöka om detta hos SWEDAC. En kontroll för godkännande skall inte vara förbehållen en viss myndighet. 9.2.2Sverige bör avvakta ett helt öppet system för kontroll av produktegenskaper För att öppna upp systemet avseende kontrollen och godkännandet av pyrotekniska varor krävs att föreskrivande myndighet, dvs. , utarbetar föreskrifter avseende de krav som skall ställas på produkterna. Detta arbete har en positiv effekt på så sätt att denna kravspecifikation sedan kan användas i myndigheten vid godkännandet för det fall inget organ ackrediterar sig. Vad som talar mot att öppna upp systemet avseende kontrollen och godkännandet av pyrotekniska varor är att för det fall myndighet helt tas bort som godkännande organ kan ett öppet system vid nationella regler för vissa smala produkttyper orsaka kostnadsökningar för de som vill få produkterna godkända. Att öppna upp systemet kan också innebära att det inte finns något ackrediterat provningsorgan. Detta skulle vara mycket olyckligt och även tala mot ett öppet system . Vidare är det ett stort och tidskrävande arbete att utarbeta föreskrifter. Med hänsyn till detta kan man ifrågasätta om det är rimligt att kräva att systemet öppnas upp för de pyro- tekniska varorna. Detta med hänsyn till att ett direktiv avseende pyrotekniska varor är under utarbetning och förväntas träda i kraft inom en inte allt för avlägsen framtid (se KOM [2005] 457 slutlig). I detta direktiv kommer en europeisk kravspecifikation att anges samt som förslaget är ett anmält organ krävas för kontroll och godkännande. När direktivet träder i kraft kommer att bli skyldig att genomföra det och vidta de åtgärder som behövs för att säkerställa Särskild kontroll avseende produktegenskaper att de pyrotekniska varorna som faller under direktivet uppfyller den kravspecifikation som kommer att anges i direktivet. Vidare får ansvara för att de organ som ansöker om att bli ackredite- rade anmäls till . I detta skede kommer att behöva utarbeta föreskrifter avseende ackrediter- ingen. Med hänsyn till att nya regler med all sannolikhet snart kommer att träda i kraft och att dessa inte kommer att överensstämma med de regler som gäller för pyrotekniska varor anser utredningen att det finns skäl för att avvakta att öppna upp systemet för dessa varor. Att nu lägga arbete och tid på att öppna upp systemet finner utredningen inte meningsfullt. Tvärtom är det bättre att utnyttja den tid som skulle behöva tas i anspråk till att arbeta för och påverka utformningen av direktivet. Explosiva varor för militärt och polisiärt bruk Explosiva varor för militärt bruk är speciella på så sätt att de rör försvarshemligheter. De är ofta mycket komplicerade och har prestanda och räckvidder som är hemliga. Ett exempel på sådan produkt är luftvärnsrobot som har en räckvidd på flera mil. Att här sätter upp föreskrifter med kravspecifi- kationer är varken önskvärt eller lämpligt. Detsamma gäller i viss mån explosiva varor för polisiärt bruk. Med hänsyn till dessa varors speciella syfte anser utredningen att det inte finns anledning att öppna upp systemet för dessa. Utredningen anser således att explosiva varor för militärt och polisiärt bruk även fortsättningsvis skall godkännas av . 9.2.3Godkännandekravet skall gälla när varan släpps ut på marknaden De direktivstyrda kraven på godkännande enligt explosivvaru- och gasapparatdirektivet anger att en vara skall vara godkänd innan den släpps ut på marknaden. Godkännandekraven kan här i huvudsak anses skydda den som förvärvar en vara samt möjliggör en fri cirku- lation av varorna inom EU. Kravet på godkännande har dock ingen funktion för att skydda de arbetstagare som arbetar med produkt- Särskild kontroll avseende produktegenskaper utveckling, tillverkning och lagring av dessa varor innan de släpps ut på marknaden. Enligt nuvarande lagstiftning skall en explosiv vara vara godkänd för att få hanteras. Hanteringsbegreppet i lagen om brandfarliga och explosiva varor täcker alla typer av fysisk befattning med varorna och gör det i princip omöjligt att ens framställa explosiva varor vid produktutveckling eller att importera enstaka sådana för erhållande av godkännande inom landet. Den nuvarande ordningen om krav på godkännande innan hante- ring medför ett ständigt behov av undantag för att möjliggöra t.ex. forskning och produktutveckling av explosiva varor eller import av en vara som inte är godkänd men som importören har för avsikt att få godkänd av eller ackrediterat organ. Tidpunkten för godkännandet stämmer inte överens med EG- rättens krav för godkännande. Den nuvarande ordningen avseende kravet på tidpunkten för godkännandet är därför inte ändamåls- enlig i förhållande till skyddsbehovet och EG-rättens krav. I vissa fall har man tvingats bortse från godkännandekravet när det gäller varor som inte har släppts ut på marknaden. För att godkännandet skall fungera i praktiken måste en ändring av tidpunkten ske. Tidpunkten för godkännande bör ändras så att en harmonisering avseende tidpunkten följer EG-rätten, dvs. kravet på godkännande skall knytas till tiden då den explosiva varan släpps ut på mark- naden. Denna reglering innebär enligt utredningen ett så grund- läggande krav på de explosiva varorna att det bör föras in i lagen. Det ovan angivna förslaget innebär att viss hantering av den explosiva varan kommer att få ske innan den godkänns. Denna hantering vid tillverkning och import borde för att skydda liv, hälsa, egendom och miljö kunna regleras genom bl.a. tillstånds- givningen och de villkor som gäller för hanteringen. Genom till- ståndet för hanteringen och genom tydliga aktsamhetskrav på till- verkning och annan hantering och genom tillämpning av annan lagstiftning, t.ex. arbetsmiljölagen och lagen om transport av farligt gods, borde tillverkning och import av varorna ändå kunna ske med ett tillfredsställande högt skydd och en hög säkerhet. 10Destruktion av överblivna eller utgångna explosiva varor 10.1.1Destruktion enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor Explosiva varor är farligt avfall och får inte slängas som vanligt avfall. Med destruktion av explosiva varor avses nedbrytning och förstöring av explosivt ämne. I 3 § lagen (1988:868) om brand- farliga och explosiv varor framgår att destruktion ingår i begreppet hantering. Detta medför att den som ombesörjer destruktion av explosiv vara skall ha tillstånd till det (11 §). är tillståndsmyndighet (23 § förordningen (1988:1145) om brandfarliga och explosiva varor). Enligt förordningens 32 § 2 stycket 2 meningen framgår att bestämmer vad som skall göras med explosiva varor som inte kan säljas. Några bestämmelser härom har inte meddelat. I lagen om brandfarliga och explosiva varor med tillhörande förordning finns ingen uttrycklig reglering avseende vem som ansvarar för destruktion av överblivna eller utgångna explosiva varor. En bestämmelse finns dock som har ett visst intresse i sammanhanget nämligen 17 § tredje stycket förordningen om brandfarliga och explosiva varor. Där anges att den som innehar explosiva varor utan att ha tillstånd till det skall underrätta polismyndigheten. I Statens räddningsverks föreskrifter finns en reglering avseende destruktion av explosiva varor. I före- skrifter (SÄIFS 1998:4) om tillverkning av explosiva varor avsnitt 9.3 anges att tillverkare av explosiva varor skall, om en saluförd sådan är felaktig eller har en särskild angiven begränsad livslängd, svara för att den tas i retur och för att den revideras eller förstörs. fanns motsvarande bestämmelser för den som importerade eller överförde explosiva varor (SÄIFS 1997:5). Destruktion av överblivna eller utgångna explosiva varor dock genom SÄIFS 1999:3 efter att kommissionen senare hade begärt att dessa krav skulle uteslutas ur föreskrifterna. Kom- missionen ansåg att regleringen innebar att importörer ålades ytter- ligare kostnader och utgjorde en tyngre börda för näringsidkare från andra medlemsländer än för svenska tillverkare. 10.1.2Annan reglering om destruktion Reglering avseende inlösen av vapen och ammunition finns i 7 kap. vapenlagen (1996:67). Här anges att skjutvapen eller ammunition skall lösas in av staten om tillståndet att inneha vapnet eller ammunitionen har återkallats utan att egendomen har förklarats förverkad eller tagits i beslag, innehavaren har avlidit, ansökan har avslagits i fråga om tillstånd att inneha vapen eller ammunition som förvärvats genom arv, testamente eller bodelning, eller domstol har beslutat att ett vapen eller ammunition, som någon innehar utan att ha rätt till det, inte skall förverkas eller åklagaren i ett sådant fall har beslutat att inte föra talan om förverkande. Skjutvapen eller ammunition skall inte lösas in, om egendomen lämnas för skrotning eller överlåts till någon som har rätt att inneha vapnet eller ammunitionen och om detta görs inom i bestäm- melsens angivna tid. Vapnet eller ammunitionen skall lämnas in till polismyndigheten eller den som polismyndigheten bestämmer. Det skall betalas ersättning med ett belopp som motsvarar marknads- värdet för vapnet och ammunitionen som löses in. Polismyndig- heten prövar frågor om inlösen enligt vapenlagen. I 11 kap. 1 § vapenförordningen (1996:70) finns regler om att om skjutvapen finns bland tillgångarna i ett dödsbo eller konkurs- bo skall den som har vård om boet göra skriftlig anmälan om detta hos polismyndigheten inom viss angiven tid. Destruktion av överblivna eller utgångna explosiva varor Av 14 kap. 4 § framgår att destruktion ingår i begreppet hantering. Detta medför att den som ombesörjer destruktion av särskilt farliga kemiska produkter och biotekniska organismer kan behöva tillstånd till det (14 kap. 12 §). I finns ingen direkt reglering avseende destruktion av överblivna eller utgångna varor. Däremot finns i 15 kap. reglering avseende avfall och producentansvar. I 15 kap. 1 § anges att med avfall avses varje föremål, ämne eller substans som ingår i en avfallskategori och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med. I samma paragraf har regeringen bemyndigats att meddela föreskrifter om avfallskategorier, vilket regeringen gjort i avfalls- förordningen (se nedan). I 15 kap. 6 § bemyndigas regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldighet för producenter att se till att avfall samlas in, transporteras bort, återvinns, återanvänds eller bortskaffas på ett sätt som kan krävas för en hälso- och miljömässigt godtagbar avfallshantering. Sådana föreskrifter får meddelas i fråga om avfallet av de varor eller förpackningar som producenterna tillverkar, för in till eller säljer och avfallet från sådan verksamhet som de bedriver. I 7 kap. 16 a § konkurslagen framgår att förvaltaren skall till den myndighet som enligt 26 kap. har att utöva tillsyn anmäla om han eller hon har anledning att anta att konkurs- gäldenären har lämnat kvar kemiska produkter, biotekniska organismer eller farligt avfall som behöver omhändertas. Detsamma gäller vid misstanke om mark- eller vattenföroreningar. I produktsäkerhetslagen (2004:451) finns reglering om återkallelse- ansvar för tillverkare avseende farliga varor. I 15 § anges att en tillverkare som har tillhandahållit en farlig vara utan dröjsmål skall återkalla varan från distributör som innehar den, om det behövs för att förebygga skadefall. Är denna åtgärd inte tillräcklig för att Destruktion av överblivna eller utgångna explosiva varor förebygga skadefall, skall tillverkaren utan dröjsmål återkalla varan från de konsumenter som innehar den. Därutöver finns bestäm- melser om hur återkallelsen skall ske och i vilken omfattning. I 18 § anges att en tillverkare utan dröjsmål skall låta förstöra eller på något annat sätt oskadliggöra en vara som har tagits tillbaka i samband med utbyte eller återgång, om varan är särskilt farlig. trädde avfallsförordningen (2001:1063) i kraft som renhållningsförordningen (1998:902) och förord- ningen (1996:971) om farligt avfall upphörde att gälla. Avfalls- förordningen bygger bl.a. på tre EG-direktiv nämligen rådets direktiv /442/EEG av om avfall, rådets direktiv /156/EEG av om ändring i direktivet 75/442/EEG om avfall (nedan kallat avfallsdirektivet) och rådets direktiv /689/EEG av om farligt avfall (nedan kallat farliga avfallsdirektivet). I farliga avfallsdirektivet anges bl.a. att de allmänna bestämmelser om avfallshantering som fastställs i rådets direktiv /442/EEG av om avfall, i dess lydelse enligt direktivet 91/156/EEG, gäller även för hantering av farligt avfall. Där anges att medlems- staterna skall vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att varje innehavare av avfall –antingen överlåter det till en privat eller offentlig insamlare eller till ett företag som tillämpar de förfaranden som avses i bilaga 2 A eller 2 B, eller –själv återvinner eller bortskaffar avfallet enligt bestämmelserna Vidare anges i artikel 1 p. 2 att om inte annat följer av bestäm- melserna i detta direktiv skall direktivet 75/442/EEG gälla för farligt avfall. I bilaga 1 till direktivet uppräknas kategorier eller typer av farligt avfall, kategoriserade efter ursprung. I bilaga 1 A anges avfall som företer en eller flera av de egenskaper som anges i bilaga 3 och som består av i bilagan uppräknat material eller ämnen. I punkten 15 anges fyrverkerier och andra explosiva ämnen. I bilaga 3 anges egenskaper som gör att avfall klassificeras som farligt. Under punkten H1 Explosivt anges ämnen och preparat Destruktion av överblivna eller utgångna explosiva varor som kan explodera vid kontakt med öppen eld eller som är mer känsliga för stötar eller friktion än dinitrobensen. Avfallsförordningen reglerar avfall och avfallets hantering. I förordningen upplyses om att för vissa avfallsslag och viss avfalls- hantering finns ytterligare bestämmelser i andra förordningar eller i föreskrifter som meddelats med stöd av andra förordningar. Om inte annat är särskilt angivet, gäller de bestämmelserna framför bestämmelserna i avfallsförordningen (1 § avfallsförordningen). I avfallsförordningen pekas kommunen ut som ansvarig för hushållsavfall som utgörs av farligt avfall. Varje kommun svarar för att hushållsavfall som utgörs av farligt avfall samlas in och transporteras till en behandlingsanläggning (21 a § avfallsförord- ningen). Av bilaga till avfallsförordningen framgår att explosiva varor är farligt avfall. Explosiva varor är dock inte hushållsavfall och kommunen har därmed inget ansvar för detta avfall. trädde förordningen (2002:1060) om avfalls- förbränning i kraft som förordningen (1997:692) om förbränning av farligt avfall upphörde att gälla. Äldre bestämmelser skulle dock tillämpas till och med i fråga om vissa befintliga anläggningar. Förordningen om avfallsförbränning bygger på EG-direktivet 2000/76/EG av om förbränning av farligt avfall (förbränningsdirektivet). Syftet med förordningen om avfallsförbränning och föreskrifter som meddelats med stöd av förordningen är att förhindra eller så långt som möjligt begränsa den negativa inverkan som avfallsförbränning kan ha på människors hälsa och miljön. Det gäller särskilt föroren- ingar genom utsläpp till luft, mark, ytvatten och grundvatten. För- ordningen ställer bl.a. upp krav på avfallsförbränningsanläggningar. Destruktion av överblivna eller utgångna explosiva varor Förslag: I lagen föreslås en reglering om återtagandeansvar för explosiva varor till konsument. Den som tillverkar, saluför, överför eller importerar explosiva varor skall om en saluförd sådan vara till konsument är felaktig eller har en särskilt angiven begränsad livslängd svara för att den tas emot och för att felet avhjälps eller varan destrueras. Utöver återtagandeansvaret utpekas polismyndigheten som ansvarig myndighet för destruktionen av överblivna och utgång- na explosiva varor från konsument för de fall återtagande- ansvaret inte kan aktualiseras. 10.2.1Bestämmelserna om destruktion är oklara I direktiven anges att utredningen särskilt skall granska bestäm- melserna om destruktion av överblivna eller utgångna explosiva varor och föreslå författningsändringar i de delar regleringen inte är tillräcklig. Som framgår av redovisningen ovan finns ingen uttrycklig regle- ring avseende vem som ansvarar för destruktion av överblivna eller utgångna varor i lagen om brandfarliga och explosiva varor med tillhörande förordning. Bestämmelsen i 17 § tredje stycket förord- ningen om brandfarliga och explosiva varor som anger att den som innehar explosiva varor utan att ha tillstånd till det skall underrätta polismyndigheten om detta kan anses antyda att lagstiftaren ansett att polismyndigheten har någon form av yttersta ansvar för hanteringen av överblivna explosiva varor. Bestämmelsen ålägger dock inte polisen några direkta skyldigheter. Bestämmelsen är dessutom ofullständig eftersom det måste förutsättas att någon anmälningsskyldighet inte gäller i de fall undantag från tillstånds- plikten föreligger enligt 20–21 §§ förordningen om brandfarliga och explosiva varor. I RPSFS 2000:72 FAP 208-3 avsnitt 1.1 anges att polisen har en skyldighet att omhänder- ta, undersöka och oskadliggöra anträffande föremål som misstänks innehålla explosivt eller annat livsfarligt ämne. Denna reglering ger polisen vissa skyldigheter när det gäller destruktion av explosiva varor. Destruktion av överblivna eller utgångna explosiva varor har föreskrifter som reglerar att tillverkare av explosiva varor, om en saluförd sådan är felaktig eller har en begränsad livslängd, skall svara för att den tas i retur och att den revideras eller förstörs. Föreskrifterna gäller dock inte importerade eller överförda varor. Föreskrifterna har meddelats med stöd av bemyndigande i 41 § förordning om brandfarliga och explosiva varor. Enligt utredningen kan det dock ifrågasättas om bemyndig- andet i 41 § täcker föreskriftsrätt på detta område. Överblivna eller utgångna explosiva varor som inte är användbara oavsett om de definieras som avfall för att innehavaren gör sig av med dem eller avser eller är skyldig att göra sig av med dem omfattas av reglerna i lagen om brandfarliga och explosiva varor. Explosiva varor är farligt avfall och får därmed inte slängas som vanligt avfall. Explosiva varor är inte att anse som hushållsavfall och kommunerna har därmed ingen skyldighet att ta hand om detta. Återvinningscentralerna tar inte emot varorna eftersom behand- lingsanläggningarna som sedan skall ta emot dem inte har tillstånd till destruktion av explosiva varor. På förfrågan från utredningen har Polismyndigheterna i , och uppgett att de vid förfrågan från privatpersoner oftast tar hand om de explosiva varorna men någon skyldighet till detta i lagen om brandfarliga och explosiva varor med tillhörande förordning går, som ovan redovisats, inte att utläsa. Det finns företag i som driver verksamhet vari ingår destruktion av explosiva varor. Dessa verksamheter har tillstånd enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor till destruktionen. Sammanfattningsvis är regleringen oklar avseende vem som skall ta hand om explosiva varor när de kan eller får hanteras. 10.2.2Överblivna och utgångna explosiva varor i närings- verksamhet I de allra flesta fall saknas det anledning för samhället att ombesörja destruktion av explosiva varor. De explosiva varorna har ofta blivit över i samband med näringsverksamhet och destruktionskostnaden utgör då en normal utgift i verksamheten. I konkurser löses problemet genom att konkursboet tar kostnaden för destruktion. Finns inga pengar i konkursboet har det upplysts utredningen att konkursförvaltaren, med hänsyn till hans plikt att ta hand om egendomen, försöker få destruktionskostnaden till en konkurs- Destruktion av överblivna eller utgångna explosiva varor kostnad som kan betalas av staten alternativt själv ta kostnaden med hänsyn till den skadeståndsskyldighet som annars kan uppstå. När hantering av explosiva varor pågår i näringsverksamhet finns det, enligt utredningen, ingen anledning att låta en myndighet träda in och ansvara för destruktionen eller bära kostnaden för detta. Tvärtom anser utredningen att näringsverksamhet som hanterar explosiva varor bör bära ansvaret och kostnaden för destruktionen så länge hanteringen pågår i näringsverksamheten. 10.2.3Överblivna och utgångna explosiva varor från enskilda När väl hanteringen i näringsverksamheten avslutats på så sätt att varan överlåtits till konsument bör, i likhet med vad som föreskrivs i SÄIFS (1998:4), tillverkare åläggas ett återtagande- ansvar när det gäller felaktiga och utgångna explosiva varor. Även för de som importerar och överför explosiva varor bör ett återtag- andeansvar gälla (se härom nedan). Med hänsyn till att ett återtag- andeansvar är ett långtgående ansvar som både kan vara betungande och kostnadskrävande finner utredningen det inte lämpligt att bemyndiga en myndighet att föreskriva om detta. I stället anser utredningen att ett sådant ansvar bör regleras i lag. Återtagande- ansvaret sträcker sig givetvis bara till att avse felaktiga eller utgångna explosiva varor som tillverkaren själv tillhandahållit. Som redogjorts för i 10.1.1 begärde kommissionen att det återtagandeansvar, som uppställdes i (SÄIFS 1997:5) för de som importerade eller överförde explosiva varor, skulle uteslutas då de enligt kommissionen ålade importörer ytterligare kostnader och utgjorde en tyngre börda för näringsidkare från andra medlems- länder än för svenska tillverkare. För att inte omfattas av förbudet i artikel 28 i EG-fördraget om den fria rörligheten måste regler bl.a. gälla för alla aktörer och ha samma rättsliga och faktiska verkan på inhemska och importerade varor. Det föreslagna återtagandeansvaret i lagen om brandfarliga och explosiva varor skall omfatta alla aktörer, dvs. samtliga tillverk- are, importörer och de som överför och rikta sig till verksamheter som är verksamma i . Utredningen föreslås att det i lagen uppställs ett återtagande- ansvar för tillverkare och importörer och de som överför explosiva varor. Det kan dock finnas tillfällen då vetskap saknas om vem som är tillverkare, importör eller vem som har överfört varan. Destruktion av överblivna eller utgångna explosiva varor situationer kan det, enligt utredningen, ifrågasättas om det är rimligt att någon enskild skall bekosta destruktionen. Exempel på detta är då sprängämnen och tändmedel påträffas i dödsboet efter en bergssprängare. Ett annat exempel är nödraketer som allmänheten har för ändamål. Dessa har en begränsad livslängd och därför blir stora mängder av sådana raketer obrukbara . Enligt utredningen finns det ett starkt samhällsintresse att en myndighet kan träda in och hjälpa till med destruktion i sådana situationer. Faran är annars överhängande att den enskilde frestas att själv förstöra varorna, med stora risker som följd, eller att varorna hamnar i orätta händer. kunde dylika situationer oftast lösas praktiskt genom att de explosiva varorna omhändertogs av militärförband på orten.