sou · GUB388 · 2007-01-01 00:00:00 — Den redovisning som utredningen föreslår bör inte inskränkas till de skyldigheter som operatörerna har enligt LEK, och därför bör PTS samarbeta med och operatö- rerna för att få fram ett övergripande mått på konsumentklagomål. Samarbetet kan också behöva förändras mot bakgrund av att Kon- sumenternas tele- och Internetbyrå startar . När det gäller huruvida PTS sammantaget gör rätt saker för att minska den genomsnittliga fördröjningen mellan beslut och genomslag på marknaden bör PTS föreslå ett mått och redovisa läget beträffande fördröjningen på samtliga reglerade marknader. Ett liknande mått har redan föreslagits av PTS i rapport (Regeringens uppdrag kring uppföljning av målen för sektorn elektro- nisk kommunikation 2004:3 s. 22). 1 PTS hade i regleringsbrevsuppdraget uppdraget att redovisa arten och omfattningen av de klagomål som framförts till operatörer och till myndigheten. Detta uppdrag har redovisas till regeringen () i Konkurrenssituationen på olika delmarknader inom området elektronisk kommunikation 2004 (PTS-ER-2005:31) och Allmänhetens klagomål på området för elektronisk kommunikation 2004 (PTS-ER-2005:23). PTS bör också föreslå ett mått på kvaliteten i meddelade beslut, vilket vägs samman av olika delmått. Som exempel på tänkbara sådana delmått kan följande indikatorer användas: den andel av besluten som överklagats den andel av besluten som ändrats av domstol i förhållande till PTS beslut i ett lagakraftvunnet avgörande den andel av besluten som inte tillämpas av de berörda operatö- rerna. Med det sistnämnda avses t.ex. när en operatör som ålagts en skyl- dighet men inte efterlever den eller att skyldigheten efterlevs av den operatör som ålagts en skyldighet men att de operatörer som är tänkta att ta skyldigheten i anspråk inte gör det. 11.2.2Uppdrag att utarbeta en långsiktig strategi Utredningens förslag: Regeringen ger uppdraget att, i samråd med , utarbeta en långsiktig strategi minst . Strategin skall ha en sikt- längd och den skall omprövas översiktligt . I avsnitt 3.1 konstaterade utredningen att det kan vara värdefullt att PTS kommunicerar en tydlig övergripande strategi för arbetet med marknads- och skyldighetsbesluten. I detta avsnitt utvecklar utred- ningen ytterligare vad en övergripande strategi bör innehålla och vilket syfte den bör tjäna. En långsiktig strategi bör dels utgöra en grund för arbetet med marknads- och skyldighetsbesluten enligt LEK, dels utgöra ett underlag för framtida regeländringar båda för lagstiftaren på natio- nell nivå, dvs. regering och riksdag, och för framtagandet av en svensk ståndpunkt inför förhandlingar inom EU inför förändringar av på området elektronisk kommunikation. Arbe- tet med den långsiktiga strategin skall skilja sig från arbetet med marknads- och skyldighetsbesluten på så sätt att den långsiktiga strategin skall vara mer framåtblickande och kunna innehålla reso- nemang kring olika möjliga utvecklingsscenarier och lämpliga stra- tegier för att åstadkomma effektiv konkurrens på olika delmarkna- der och på området i sin helhet. Universitet och högskolor bör involveras i arbetet för att säkerställa att teknisk och ekonomisk utveckling på kan beaktas tillräckligt. Den långsiktiga strategin skall vara ett hjälpmedel såväl för PTS som för marknadsaktörerna och skall inte vara ett bindande doku- ment. Det ingår inte i regelverket för området. Den långsiktiga strategin skall t.ex. kunna användas för att över- väga behovet av förändrade regleringsåtgärder för att hantera nya utvecklingstendenser på delmarknaderna. Detta innebär att möjlig- heterna att anpassa marknadsanalyser och skyldigheter för att möta sådana utvecklingstendenser inom ramarna för existerande lagstift- ning kan behöva analyseras. Men det kan också innebära att behov av förändrad lagstiftning behöver uppmärksammas. Det kan gälla såväl på det nationella planet som på EU-nivå. Exempel på nya regleringsansatser som kan behöva analyseras är strukturell separa- tion och geografisk differentiering av marknader eller skyldigheter. På det sättet kan riksdag och regering ges ett underlag för hur nationell lagstiftning eller EU-lagstiftning kan behöva förändras för att möjliggöra en ökad måluppfyllelse i . Den långsiktiga strategin bör också fungera som ett verktyg för att minska regleringsosäkerheten genom att åstadkomma ökad förutsägbarhet när det gäller regleringens framtida utformning. Genom att strate- gin kan ha längre siktlängd än intervallen mellan marknads- och skyldighetsbesluten kan den utgöra ett hjälpmedel vid de investeringsbeslut som marknadsaktörerna behöver göra utan att för den skull på något sätt vara ett bindande beslut. En välgrundad långsiktig strategi kan utan att vara ett bindande dokument ändå spela en roll som kunskapsbas för långsiktiga beslut på marknaden. Det är också utredningens bedömning att det behövs nya struk- turella grepp för att öka tydligheten och förutsägbarheten i PTS agerande. Detta kan t.ex. avse att arbetet med strategin ger en grund för att formulera tydligare utsagor om vilken infrastruktur- konkurrens som PTS anser är trolig i en överblickbar framtid, hur och när regleringsåtgärder kan förändras, i synnerhet när de kan tänkas upphöra och därmed vilken uthållighet som branschen kan vänta sig när det gäller olika skyldigheter. På EU-nivå pågår en diskussion om hur dels direktiven, dels för- valtningen av lagstiftningen kan utvecklas för att få lagen att fun- gera mer effektivt. Exempelvis Hocepied och de Streel (2005) kriti- serar EU-regleringen för att vara flertydig och för att lämna för stort tolkningsutrymme till de nationella regleringsmyndigheterna. Detta gäller, enligt författarna, även om man beaktar de komplette- rande och s.k. mjuka instrumenten som t.ex. riktlinjer, rekommen- dationer och best practice-beskrivningar. Det här leder till en risk för överreglering och inkonsistens i europeisk reglering och där- med till regleringsosäkerhet (s. 1). De lösningar författarna föror- dar är att reglerarna bör formulera en tydligare vision med mål och medel samt skälen för dessa. I EU:s arbete med att undvika onödig reglering har man eftersträvat en hög grad av flexibilitet. Denna har byggts in i regleringen genom att skyldigheter kan avvecklas så snart regleringsmyndigheten bedömer att marknaden uppnått till- räcklig konkurrens. Problemet är att denna flexibilitet, som har ett värde för att undvika onödig reglering, också tenderar att skapa en osäkerhet om beständigheten i regleringsmyndighetens bedömning av behovet av åtgärder och därmed av skyldigheterna. En bedömning av den framtida utvecklingen kommer självklart att både ifrågasättas och utmanas. Men det är först när den formu- leras som den kan locka fram en detaljerad och tydlig debatt kring hur framtidsbedömningen borde se ut i stället. Den långsiktiga strategin bör således innehålla väl formulerade principer och en uttalad syn på föränderligheten i behovet av reglering. bör därför göra en aktuell bedömning av hur den ser på behovet av reglering . En viktig uppgift för analysen är att identifiera de delar av marknaden som saknar konkurrens och där konkurrens kommer att saknas av tekniska eller ekonomiska skäl. Denna bedömning innebär bl.a. att myndigheten bör analysera på vilka delmarknader och i vilka delar av landet som det finns möjligheter till replikering av dominantens infrastruktur, och därmed förut- sättningar för att infrastrukturkonkurrens skall kunna etableras, och också på vilken sikt detta kan förväntas ske. På motsvarande sätt bör det uttalas var den inte ser möjligheter för etablering av infrastrukturkonkurrens. I strategin bör man också diskutera hur proportionalitetsprinci- pen, som kommer till uttryck både i och det natio- nella regelverket på området (1 kap. 2 § LEK) skall tillämpas när det gäller valet av åtgärder för att åstadkomma en effektiv konkur- rens på en delmarknad. Resonemangen kan omfatta vilka effekterna av vissa åtgärder får på marknadens funktionssätt och vilken påver- kan de får på aktörernas benägenhet att investera - såväl inverkan på investeringsbenägenhet hos den förpliktade aktören som hos de aktörer som kan använda sig av beslutet bör omfattas. En annan viktig uppgift för arbetet med den långsiktiga strategin är att analysera behovet av nya och potentiellt mer effektiva regleringsmetoder eller ansatser som kan kräva lagändringar och som kan komma att behöva tillämpas . Andra frågor som kan vara av intresse att analysera inom ramen för den långsiktiga strategin är i vilken mån konvergensutveck- lingen leder till ökad konkurrens mellan olika tekniker, vilket kan få betydelse för hur en relevant marknad skall fastställas i framti- den. I arbetet med en långsiktig strategi bör också ingå ekonomisk- teoretiska resonemang kring frågor om att skapa konkurrens på lång eller kort sikt. PTS bör också i strategin uppmärksamma viktiga kopplingar mellan olika marknader och andra omständigheter på dessa mark- nader som kan föranleda särskilda hänsyn i . Det kan t.ex. gälla frågor om hur framväxande marknader bör regleras, behov av geografiska avgränsningar av marknader eller behov av geografisk differentiering av skyldigheter. Även de marknads- och skyldighetsbeslut som PTS skall fatta med stöd av LEK skall innehålla en framtåtblick. Den långsiktiga strategin bör därför kunna användas som ett hjälpmedel för att göra denna framåtblick bättre underbyggd och mer explicit. Om detta inte sker uppstår en oklarhet – dels om huruvida PTS beslut är väl motiverade i förhållande till målet att de skall leda till hållbar konkurrens, dels om uthålligheten i PTS avsikter. Det är dock vik- tigt att framhålla att PTS inte skall på något sätt vara bunden av den långsiktiga strategin vid marknads- och skyldighetsbesluten. PTS måste i marknads- och skyldighetsbesluten tydligt kommunicera hur dess avvägningar baseras på bedömningar och hur besluten kan komma att behöva justeras om utvecklingen blir en annan. Den långsiktiga strategin bör därför betraktas som ett hjälpmedel och ett långsiktigt underlag för arbetet med marknads- och skyldighetsbesluten liksom för behovet av regelöversyn. Den långsiktiga strategin bör i princip täcka hela området elektro- nisk kommunikation, men den bör vara särskilt inriktad på de marknader som kan vara aktuella för särreglering. I den utsträck- ning som det finns andra marknader, t.ex. framväxande marknader, inom området för elektronisk kommunikation där konkurrens- problem kan uppstå bör dessa också uppmärksammas. Strategin bör grundas på en väl dokumenterad återblick på de senaste tio årens marknadsutveckling vad gäller antal operatörer, marknadsandelar, investeringsutveckling och prisutveckling. För denna del av strategin bör underlag kunna hämtas ur PTS rapporter Svensk telemarknad och tidigare genomförda marknadsanalyser. Den bör också innehålla en översiktlig framtidsbedömning för marknads- och teknikutveckling . Uppdraget bör ges till PTS Som utredningen redan framhållit ovan under avsnitt 11.1.1 finns fog för ett mer långtgående samarbete mellan PTS och konkur- rensverket i SMP-förfarandet. Detta gäller inte bara i fråga om marknads- och skyldighetsbesluten utan även i utformningen av den långsiktiga strategin. I sammanhanget bör särskilt beaktas att har erfarenhet av konkurrensproblem som upp- kommit i andra nätverksbranscher. Konkurrensverksets erfarenhet bör ge en god grund för att bedöma i vilken utsträckning den gene- rella konkurrenslagstiftningen kan anses tillräcklig för att värna effektiv konkurrens på olika delmarknader. Verket bör kunna till- föra kunskaper också när det gäller regleringsåtgärdernas långsik- tiga inverkan på en delmarknads struktur. Det är naturligt att uppdraget att ta fram en långsiktig strategi för området elektronisk kommunikation ges till sektorsmyndighe- ten, dvs. Men för att säkerställa en så allsidig belysning som möjligt bör arbetet bedrivas i samråd med så att verkets erfarenheter och kunskaper tas tillvara. Uppdraget bör ges i regleringsbrevet Utredningen bedömer att PTS regleringsbrev kan vara ett lämpligt sätt att ge uppdraget att ta fram en långsiktig strategi. Detta ger en signal om att behovet är återkommande och att en justering av uppdraget kan behövas . Då kan också regeringen inför uppdraget tillsammans med PTS diskutera vilka krav som bör stäl- las på strategin och justera uppdraget tillräckligt ofta. Strategin kommer med nödvändighet att innehålla bedömningar med olika beständighet, och det vore orimligt att kräva att PTS skall arbeta om hela strategin varje gång någon mindre förutsätt- ning förändrades. Däremot bör PTS revidera strategin varje gång kommissionen initierar en översyn av vilka marknader som skall vara föremål för särreglering. Skulle kommissionen dröja med en översyn av mark- naderna bör analysen göras minst . En översiktlig bedömning av strategin bör också göras , baserat på PTS årliga marknadsöversikter i Svensk Telemarknad. Hur långt in som strategin skall sträcka sig (siktläng- den) är inte självklart. Å ena sidan bidrar en längre siktlängd till ökad förutsägbarhet och transparens, å andra sidan riskerar en längre siktlängd leda till att analyser och prognoser kullkastas av utvecklingen. Mot bakgrund av syftet med strategin föreslår utredningen en siktlängd . Tanken är också att siktlängden skall sträcka sig bortom nästa revidering av på vilka marknader särreglering är aktuell. De årliga marknadsöversikterna som görs av PTS i de årliga rapporterna Svensk Telemarknad är en självklar grund för PTS rapportering till regering, marknad och allmänhet men också en grund för revidering av en övergripande strategi. 11.2.3Finansiering av PTS och uppgifter enligt FEK Utredningens förslag: PTS och verksamhet enligt FEK skall även i fortsättningen finansieras med avgifter. Beslut om de årliga avgifternas storlek skall fattas av regeringen. PTS skall uppbära avgifterna och själv få disponera över dessa, med undantag för de avgifter som behöver för sin medverkan vid marknads- och skyldighetsbesluten. Handläggningsavgifter skall även fortsättningsvis beslutas och disponeras av PTS. Regeringen skall besluta om hur mycket av de årliga avgif- terna som skall få disponera för sin medver- kan enligt FEK. Båda myndigheterna skall redovisa sin medelsanvändning till regeringen. PTS verksamhet enligt LEK och FEK är avgiftsfinansierad. Även medverkan enligt FEK är avgiftsfinansie- rad, med en årlig utbetalning från PTS till av de medel som PTS fått in i form av avgifter från verksamhetsutövare enligt LEK. har framfört till utredningen (kapi- tel 4) att nuvarande ordning innebär ett beroendeproblem i förhål- lande till PTS genom att verket skall redovisa sin medelsanvändning till PTS, inte till regeringen. Utredningen har kunnat konstatera att PTS verksamhet inom området för elektronisk kommunikation har en tämligen stor omfattning. har kostnaderna för myndig- hetens verksamhet på teleområdet ökat betydligt. Myndighetens anslag för avgiftsfinansierad verksamhet vad gäller förvaltnings- kostnader för tele, radio och utrustning uppgick till ca för verksamhetsåret 19972. PTS kostnader för verksamhets- grenen elektronisk kommunikation uppgick till , och 2005 204 miljoner kronor3. Medelantalet årsarbetare vid PTS har växt från ca 148 årsarbetare 1997 till ca 207 årsarbetare 2004 och 230 årsarbetare 2005. 3Uppgifter ur PTS årsredovisningar för aktuella år Även regleringsuppgifterna för PTS har ökat, särskilt sedan LEK trädde i kraft . blev PTS sek- torsmyndighet. Omfattningen av detta ansvar definierades i all- männa uttalanden i lagförarbetena (se bl.a. prop. 1996/97:61). Sektorsansvaret innebar ett ansvar för uppföljning av att de politiska målen på post- tele- och radioområdena uppfylldes även i de fall PTS inte hade ett eget operativt ansvar för en viss samhällssektor. Vidare har PTS uppgifter beträffande funktions- hindrade och för att skapa robusta elektroniska kommunikationer utökats. har tre nya avdelningar tillkommit vid myn- digheten. Som utgångspunkt för utredningens analys av finansiering och finansiella styrformer har utredningen använt analys av finansiering (kapitel 4 i slutbetänkandet Tillsyn – Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn, SOU 2004:100, s. 77 ff.). Där definieras styrformer antingen som att en myndighet har rätt att besluta om avgifternas storlek respektive att disponera över avgiftsintäkterna eller som att dessa beslut fattas av regeringen. När det gäller medverkan vid marknads- och skyldighetsbesluten enligt LEK är frågan för denna utredning i för- sta hand huruvida verksamheten skall finansieras genom anslag eller genom avgifter och, i det senare fallet, hur ett oberoende från PTS i så fall kan garanteras. Följande modeller för tillsynsavgifter identifieras av Tillsyns- utredningen: 1.Myndigheten får inte besluta om avgifternas storlek och inte heller disponera intäkterna. 2.Myndigheten får inte besluta om avgiften men disponera intäk- terna. 3.Myndigheten får besluta om avgiften men inte disponera intäk- terna. 4.Myndigheten får besluta om avgiften och disponera intäkterna. anförde i sitt slutbetänkande (s. 84) att det i samtliga fyra modeller är viktigt att avgifterna är satta utifrån det ekonomiska mål som beslutats av statsmakterna. I annat fall kan det finnas en risk att företag drabbas av oskäliga avgifter. Myndigheternas drivkraft att ompröva avgifterna varierar, enligt , beroende på modell. Modell 1 och 3 är utfor- made i enlighet med den s.k. bruttoredovisningsprincipen, vilken redovisades av regeringen budgetproposition (prop. 1991/92:100). Principen innebär att styr finansieringen genom att inkomster och utgifter redovisas brutto i statsbudgeten, för att på så sätt skapa en bättre och mer transparent överblick över de statliga verksamheterna. får då möjlighet att pröva anslagstilldelningen och kan på så sätt ta ställning till vilken omfattning en viss verksamhet skall ha. Enligt bör stor försiktighet iakttas med undantag från huvudregeln; om sådana ändock förekommer bör åtgärderna vara väl motiverade. Denna huvudprincip har även framhållits av finansutskott (bet. 2003/04:FiU2, s. Modell 2 och 4 ger i stället myndigheten möjlighet att påverka verksamhetens omfattning, eftersom den disponerar avgiftsintäk- terna. Detta gäller framför allt i modell 4, men även i modell 2 kan myndigheten till viss del påverka intäkternas storlek, om t.ex. någon form av att tidtaxa tillämpas. Modell 4 förekommer inom ett antal tillsynsområden, t.ex. post, tele, luftfart, jordbruk och livsmedel. Modellen tillämpas för PTS verksamhet enligt LEK och FEK. Även om rätten att besluta om avgifternas storlek har delegerats till myndigheten har regeringen angivit vissa restriktioner genom en s.k. takförordning som anger vilka högsta totala avgiftsuttag som får göras för enskilda slag av avgifter och verksamheter. PTS får sedan, inom ramen för ett maximalt totalbelopp för avgiftsut- tag, bestämma avgifternas storlek för respektive objekt. Avgifterna framgår av myndighetens föreskrifter. Modell 2 och 3 är mindre vanliga; modell 2 gäller t.ex. för Läke- medelsverket. () bedömer att regeringen beslutar om avgiftsnivån för av de tillsynsavgifter som statliga myndigheter tar ut och att myndigheterna själva beslutar nivån för resterande . ESV:s bedömning av hur stor del av avgiftsintäkterna från tillsyn som disponeras av myndigheterna respektive redovisas mot en inkomsttitel tyder på att omkring hälften av intäkterna disponeras av myndigheterna (SOU 2004:100, s. 85). Skäl för skattefinansiering och mot avgiftsfinansiering Ett skäl för skattefinansiering av myndighetsutövningen enligt LEK är att verksamheten därmed inte riskerar att styras av ekono- miska hänsyn som inte har med syftet med tillsynen att göra.4 Dessutom bör administrationskostnaderna hos tillsynsmyndig- heten bli lägre om verksamheten skattefinansieras än om den finan- sieras med avgifter, eftersom men då inte behöver administrera själva hanteringen av avgifterna. Avgifter vid en tillsyn innebär ju alltid kostnader hos såväl tillsynsorganet som tillsynsobjektet för administration av avgiftssystemet, bl.a. beräkning av avgifternas storlek, budgetering och uppföljning av intäkter och kostnader samt arbete med myndighetsföreskrifter om betalning, information och fakturering. Det starkaste skälet mot avgifter är att sådana generellt sett alltid har en hämmande effekt på näringsverksamhet genom att de inne- bär kostnader för utövarna. Avgifter som är höga i förhållande till företagens ekonomiska styrka kan hindra företagen från att eta- blera sig på en marknad. Avgifterna kan också leda till att utveck- lingen på tillväxtmarknader hämmas genom att dessa extra kostna- der i slutänden ofta betalas av slutkunderna, vilket kan leda till minskad konsumtion av varan eller tjänsten. I fall med relativt sett hög betalningsförmåga i förhållande till kostnaderna för tillsynen kan avgiftsfinansiering leda till för höga kostnader för tillsynen, genom att slutkunderna inte reagerar på dessa. Verksamhetsutövarna kan därför utan svårighet vältra över kostnaderna på konsumenter och andra slutanvändare. Det finns därmed inte någon motstående aktör som har anledning att säga ifrån om kostnaderna blir för höga. För dem som står under tillsyn kan det dessutom förefalla oklokt att påtala frågan, pga. en upplevd risk att komma i konflikt med tillsynsmyndigheten. För höga kostnader för myndighetens verksamhet kan även leda till att verksamheten utvecklas till att bli oproportionerligt stor och omfattande för sektorn, vilket i sin tur kan leda till en över- reglering. För höga kostnader kan också bero på att verksamheten inte bedrivs kostnadseffektivt, t.ex. att för många är anställda vid myndigheten. 4 Jfr Om tillsynsverksamhet i allmänhet (SOU 2004:100) som hänvisar till Jämförelser av kostnader för miljö och hälsa, , 2004 och Hur effektiv är djurskyddstillsynen? (RiR 2003:1). I avgiftsfinansieringsmodellen finns ett visst mått av drivkrafter för ett handlande som inte helt överensstämmer med tillsynens syften. Potentiella problem av dessa slag bör dock kunna elimine- ras, eller åtminstone minskas, genom de villkor som ställs upp för avgiftsbeläggningen. Skäl för avgiftsfinansiering och mot skattefinansiering Det främsta skälet mot en skattefinansierad myndighetsverksamhet enligt LEK är att den skulle innebära en avsevärd belastning på statsbudgeten, och ett begränsat utrymme i statsbudgeten kan i sin tur leda till att tillsynen begränsas till ett minimum. Avgifter kan alltså vara det enda sättet för att få till stånd en tillräcklig tillsyns- verksamhet. PTS kostnader för avgiftsfinansierad verksamhet inom området elektronisk kommunikation uppgick för till . Skulle PTS verksamhet i stället finan- sieras med anslag skulle dessa utgifter i stället tillkomma i stats- budgeten. En annan omständighet som talar för en avgiftsfinansiering är att det ofta anses rimligt att den som orsakar kostnader för det all- männa också skall betala dem. Den som bedriver en verksamhet som skall kontrolleras av det allmänna bör därför bekosta denna tillsyn. Kostnaderna för tillsynen kommer därmed att i slutändan läggas på priset för varan eller tjänsten – och därmed att hamna på slutkunden. Omfattningen av PTS verksamhet enligt LEK skall inte styras av finansieringsformen Systemet för att finansiera myndigheternas verksamhet enligt LEK bör vara utformat utifrån de omständigheter som råder på området för elektronisk kommunikation. Utmärkande för detta område är att det relativt sett är fråga om en tillväxtbransch med stor omsätt- ning, god betalningsvilja och god betalningsförmåga. Det är därför viktigt att inriktningen och omfattningen av PTS verksamhet enligt LEK och FEK inte styrs av finansieringsformen genom avgifter. Verksamhetsutövarnas och konsumenternas och andra slutkunders förmåga eller vilja att betala avgifter till PTS får inte vara avgörande för tillsynens inriktning och omfattning.