sou · GUB36 · 2007-01-01 00:00:00 — Utlänningen skall få tillfälle att redogöra för sin ståndpunkt och att uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet.47 Vid muntlig förhandling skall utlänningen höras.48 För att den nya processordningen skall få genomslag är det nöd- vändigt att göra länderinformationssystem, Lifos, tillgängligt för allmänheten. Den enskilde asylsökanden mås- te redan under handläggning av asylansökan kunna få del av allt det material som myndigheten lägger till grund för sitt beslut.49 För att undvika att migrationsdomstolarna belastas med ärenden som inte behöver prövas av domstol har i NUtlL införts en bestämmelse i 13 kap. 13 § om att är skyldigt att ompröva (rätta) sitt beslut om beslutet är oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning, om det inte blir till nackdel för utlänningen. Skyldigheten gäller inte, sedan Migra- tionsverket lämnat över handlingarna i ärendet till migrations- domstol, dvs. ett överklagande medför sedan handlingarna över- lämnats litispendensverkan. Bestämmelsen innebär en vidgad skyl- dighet för att ompröva (rätta) sina beslut än vad som följer av 27 § FL, där det utöver kraven i 13 kap. 13 § NUtlL, uppställs ett krav på att beslutet skall vara uppenbart oriktigt samt att rättelsen skall kunna ske snabbt och enkelt. Praxis kommer att få utvisa hur långt omprövningsskyldigheten enligt NUtlL sträcker sig i förhållande till bestämmelsen i 27 § FL. 2004/05:170 s. 154. 4613 kap. 1 § NUtlL. 4713 kap. 2 § NUtlL. 4813 kap. 4 § NUtlL. 2004/05:170 s. 156 f. Bedömning av fakta och omständigheter Det förtjänar att nämnas att det vid sidan av skyldigheten enligt NUtlL att ompröva beslut, kan föreligga en möjlighet för myndig- heten enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer att ompröva beslut även i andra fall. I regel saknar avslagsbeslut och betungande beslut negativ rättskraft. Förfarandet i en migrationsdomstol och Migrationsöverdomstolen skall som huvudregel vara skriftligt. Bestämmelserna i 16 kap. 5 § 1–3 stycket NUtlL om muntlig förhandling i den nya instans- och processordningen motsvarar bestämmelserna i 9 § FPL. Att munt- lig förhandling under vissa förutsättningar skall hållas om part begär det skall dock gälla endast i migrationsdomstol. Detta hänger samman med Migrationsöverdomstolens roll som prejudikatsin- stans. Delvis andra aspekter skall vägas in vid bedömningen av om muntlig förhandling skall hållas eller inte än vad som sagts beträf- fande muntlig förhandling i förvaltningsprocessen i allmänhet. I den nya instans- och processordningen är det viktigt att inslaget av muntlig förhandling blir större än vad det är i nuvarande ordning. Behovet av muntlig förhandling i den nya ordningen varierar med hänsyn till vilka frågor som skall prövas i målet och förhållandena i det enskilda fallet. måste vikten av en effektiv rätte- gångsordning beaktas. Strävan efter ett så stort inslag som möjligt av muntlig förhandling måste vägas mot kravet av snabb handlägg- ning.50 De aktuella målen får som huvudregel anses vara sådana att de generellt ställer större krav på handläggningens skyndsamhet än vad som i allmänhet gäller för mål i allmän förvaltningsdomstol. Det är även nödvändigt att beakta den särskilda karaktär som mål enligt NUtlL har. De påverkas av omständigheter som varken den enskilde eller staten har något inflytande över.51 I utlänningsmål hos domstolen skall det inte finnas några sär- skilda undantag från huvudregeln i 10–12 och 18 §§ FPL att allt material som tillförts målet skall kommuniceras med part.52 Beträf- fande länderkunskap i domstolarna anför regeringen att dom- stolarna i utlänningsmål på samma sätt som i andra mål och ären- 50Se 16 kap. 4 § NUtlL. 2004/05:170 s. 130. 2004/05:170 s. 135. Bedömning av fakta och omständigheter den skall grunda sina avgöranden på vad som kommer fram vid handläggningen i domstolen.53 Beträffande ansvaret för utredning och bevisning bör gälla vad som gäller i andra mål och ärenden. I en tvåpartsprocess är det främst parterna i det enskilda målet som skall svara för utredning och bevisning och domstolen får inte bygga sitt avgörande på något annat än vad som kommit fram i målet och som parterna fått kännedom om, 30 § FPL, med undantag för relativt enkla och notoriska fakta. Det kan således inte komma ifråga att domstolarna inhämtar eller tillförs utredning på annat sätt än det som FPL föreskriver. Domstolarna kommer att behöva ha en allmän och kvalificerad kunskap om förhållandena i olika länder som en bakgrundsbeskriv- ning. Vilka fakta som i en process inte behöver läggas fram någon utredning om får avgöras i varje enskilt fall. Avgörande är att de fakta det gäller måste kunna förutsättas vara kända för alla som är inblandade i målet. I detta sammanhang pekar regeringen på bety- delsen av att det överklagade beslutet är utförligt motiverat. I två- partsprocessen ankommer det i första hand på att lägga fram om vad som är känt om förhållandena i det aktuella lan- det och att bemöta utlänningens påståenden i den mån verket bedömer dem vara oriktiga. I vilken form bör lägga fram sin utredning kan komma att bero på omständigheterna i det enskilda fallet. Det kan tänkas helt eller delvis ske genom att verket hänvisar till källor som på ett enkelt sätt är tillgängliga även för utlänningen och hans eller hennes biträde. länderinformation bör göras mer tillgänglig även för domstolarna. Regeringen påpekar också att domstolen har en utredningsskyldig- het enligt 8 § FPL. Rätten kan bl.a. förordna om sakkunnig.54 Om behovet av utredning inte kan tillgodoses på annat sätt kan som en sista utväg domstolen besluta om återförvisning av målet till Migrationsverket.55 2004/05:170 s. 5424 § FPL. 2004/05:170 s. 135 f. Bedömning av fakta och omständigheter Den svenska ordningen vid bedömningen av ansökningar om internationellt skydd uppfyller i allt väsentligt såväl rättsligt som faktiskt de krav som skyddsgrundsdirektivet ställer. skall iaktta kommunikationsskyldigheten i 17 § FL när verket fattar beslut i asylärenden. Det kan emellertid ifrågasättas om detta alltid iakttas. Emellertid kommer genomförandet av NUtlL, vilket bl.a. kommer att medföra att beslut skall överklagas till domstol, medföra att de rättssäkerhetsgarantier som skyddsgrundsdirektivet och FL är avsedda att tillgodose, kommer att säkerställas. Den ordning för överprövning av beslut i domstol som planeras träda i kraft kommer således att medföra att skyddsgrundsdirektivets krav uppfylls och några ytterligare författningsåtgärder behövs därför inte. Skyddsgrundsdirektivet innehåller i artiklarna 4, 14.2 och 19.4 uttryckliga bestämmelser om bedömningen av ansökningar om internationell skydd och ärenden om återkallelse av, upphävande av eller vägran att förnya skydd. En motsvarande bestämmelse för ute- slutning saknas i skyddsgrundsdirektivet. Bestämmelserna kan inte förstås som en uttömmande processuell reglering av bevisfrågor i ärenden om skydd eller återkallelse av och upphävande av skydd. Terminologin i artikel 4 avviker också från vad som är brukligt i såväl svensk rätt som i folkrätten. Det finns centrala bevisrelaterade frågor som inte regleras av skyddsgrundsdirektivet. Regler om erforderlig bevisstyrka i olika typer av ärenden (beviskrav) saknas. Det mest centrala är frågan hur sannolik risken för förföljelse eller allvarlig skada skall vara för att en person skall bedömas vara flykting eller alternativt skyddsbehövande. Förhållandet mellan sökandens bevisbörda och statens utredningsbörda berörs inte heller. Bevisvärdering berörs inte utöver det som sägs i artiklarna 4.4 och 4.5. Den sökandes allmänna trovärdighet berörs i artikel 4.5 e endast inom ramen för en bevislättnadsregel. Det kommande direktivet om asylprocessen Bedömning av fakta och omständigheter belyser inte heller dessa frågor utan rättstillämparen får falla till- baka på de förpliktelser som följer ur , övrig traktaträtt samt nationell rätt. Det är delvis missvisande att använda termerna bevisbörda och åberopsbörda inom asylrätten. Inom asylrätten används dessa ter- mer i en annan betydelse än vad som är gängse i svensk rätt. I ett asylärende åligger det sökanden att lägga fram de relevanta omstän- digheter denne förfogar över, till stöd för sin ansökan. Eftersom ej framlagda omständigheter kan ligga till grund för Migrations- verkets beslut har sökanden inte någon åberopsbörda i traditionell mening. Officialprincipen innebär att såväl som migrationsdomstol även utan att sökanden lägger fram relevanta omständigheter skall beakta dessa omständigheter vid sin prövning respektive överprövning av ansökan. Att en omständighet som talat till sökandens fördel inte läggs fram, innebär inte att den preklu- deras, den kan läggas fram och skall beaktas av t.ex. högre instans. I vilken utsträckning Migrationsöverdomstolen skall beakta ej anförda relevanta omständigheter är oklart. Att sökanden har en skyldighet att lägga fram faktorer som är relevanta för ansökan innebär inte detsamma som att sökanden har bevisbördan i den för svensk rätt gängse betydelsen, nämligen att sökanden skall lägga fram omständigheter som styrker ansökan. Vad som åligger sökanden är att avge en rimlig och trovärdig berättelse. Genom att lämna en rimlig och trovärdig berättelse kan sökanden uppfylla det som åligger honom eller henne. De krav som ligger på utlänningen skulle kunna kallas informationsbörda. Nedan behandlas de bevis- och bedömningsfrågor som regleras i skyddsgrundsdirektivet. Medlemsstaterna får betrakta det som sökandens skyldighet att lägga fram alla faktorer som behövs för att styrka ansökan om internationellt skydd. Artikel 4.1 första meningen innehåller en fakultativ bestämmelse om att medlemsstaterna får betrakta det som sökandens skyldighet att lägga fram alla faktorer som behövs för att styrka ansökan om internationellt skydd, vilket kan uttryckas i termer av att sökanden har en informationsbörda avseende omständigheter som är avgörande för prövningen av ansökan. Det innebär inte, som redogjorts för ovan, att sökanden har en Bedömning av fakta och omständigheter traditionell bevisbörda för att förutsättningarna för internationellt skydd föreligger (jfr artikelns lydelse för att styrka inte och styrka). Den engelska versionen av EG- direktivet anger att: a duty to submit all elements needed to substantiate the appli- cation for international protection. Medlemsstatens möjlighet att ålägga sökanden att lägga fram relevanta faktorer begränsas genom den uttömmande uppräkningen av faktorer i artikel 4.2. Uppräkningen blandar bevismedel och bevisfakta och kombinerar sådana faktorer som är relevanta för rekonstruktionen av sökandens resväg med sådana som hänför sig till sökandens skyddsbehov. Artikel 4.2 är fakultativ eftersom den styrs av den fakultativa bestämmelsen i artikel 4.1 första meningen. Eftersom skyddsgrundsdirektivet är ett minimidirektiv kan artikel 4.2inte tolkas så att medlemsstatens bedömning av skyddsbehovet enbart behöver ta hänsyn till de faktorer som räknas upp i bestämmelsen. Om sökanden t.ex. lämnar allmän information om ursprungslandet eller dess rättspraxis så skall denna information bedömas enligt samma förfarande som gäller för de faktorer som räknas upp i artikel 4.2. Det är inte enbart sökandens uppgifter som skall läggas till grund för bedömningen, utan även sådana uppgifter som svarandeparten typiskt sett förfogar över eller har lättare att skaffa t.ex. länderinformation. Uppräkningen i artikel 4.2 är metodologiskt främmande för svensk rätt, som traditionellt tillämpar fri bevisföring och fri bevis- värdering. Artikel 4.2 svarar mot den fakultativa bestämmelsen i artikel 4.1 första meningen varför skillnaden mellan skyddsgrunds- direktivet och svensk rätt i denna del inte medför problem vid genomförandet av skyddsgrundsdirektivet. Det beviskrav som åligger sökanden avseende de faktorer som kan ligga till grund för ansökan ser olika ut och är beroende av om sökanden har kontroll över faktorerna eller inte. Artikel 4.1 första meningen innehåller också en tidsregel, att bevisningen skall läggas fram . Detta kan inte tolkas så att sökanden kan förpliktas lägga fram de faktorer som skall ligga till grund för ansökan redan vid ansökningstillfället eller första intervjun. Antalet faktorer är begränsade genom uppräk- ningen i artikel 4.2 (informationsmängden som behandlas i artikel 4.3är större) och det är inte möjligt att förutsäga vilka faktorer som kommer att ha relevans innan förfarandet har påbörjats. Med andra ord måste uttrycket förstås så att sökanden kan förpliktas lägga fram information så snart det pro- Bedömning av fakta och omständigheter cessuella behovet för sådan information klargjorts. Detta klar- görande kan ske under hela förfarandet, ända fram till tidpunkten för beslut. Termen alla hänför sig till sådana faktorer som med- lemsstaten har förklarat vara behövliga i för- farandet. I svensk rättspraxis skall sökanden lägga fram relevanta faktorer för sin ansökan, vilket ligger inom ramen för artikel 4.1 första meningen. En allmän princip inom asylrätten är att asylsökanden har en informationsbörda för relevanta fakta som kan ligga till grund för myndighetens bedömning av ansökan om internationellt skydd. Asylsökanden skall visa tillgängliga dokument etc. och visa grund för sin ansökan, dvs. skall göra antagligt att behov av inter- nationellt skydd föreligger. Detta kan sökanden fullgöra genom att lämna en rimlig och trovärdig berättelse till varför han eller hon är i behov av skydd. å sin sida har en utrednings- skyldighet som omfattar det som myndigheten till följd av official- principen har att bedöma i ärendet. Vilket krav som skall ställas på bevisningens styrka får ses mot bakgrund av utredningen i det enskilda ärendet. I vilken omfattning sökanden skall lägga fram faktorer till stöd för sin ansökan ger praxis viss ledning för. 74–97 konsta- terade regeringen generellt att en asylsökande måste i första hand själv tillhandahålla relevanta uppgifter till ledning av bedömningen av hans eller hennes behov av skydd. För att den asylsökande skall kunna erhålla asyl måste krav kunna ställas på att han eller hon talar sanning och helt och hållet bistår utredaren så att alla fakta klar- läggs. Uttalandet att krav kan ställas på att den asylsökande talar sanning torde ta sikte på bevislättnadsregeln the benefit of the doubt som tillämpas i asylärenden. I UN 420–00 konstaterade att A lämnat nya och upptrappade skäl till stöd för sin ansökan, vilket ytterligare förtog tilltron till behovet av skydd. UN konstaterade dock att A lämnat en trovärdig förklaring till varför uppgifter om gripanden och övergrepp lämnats efter hand under verkets utredning eller först i samband med över- klagandet. UN fann att A lämnat en sammanhängande och detalje- rad redogörelse för den förföljelse hon uppgett sig ha utsatts för i hemlandet. UN fann därför att det saknades anledning ifrågasätta Bedömning av fakta och omständigheter A:s uppgifter om upprepade gripanden, förhör och övergrepp i samband därmed. Det saknas författningsbestämmelser i som anger att en ansökan om asyl skall göras inom en viss angiven tid. I svensk praxis har det emellertid ansetts kunna krävas att en asylsökande direkt efter ankomsten till kontaktar myndigheterna och berättar om sin situation.56 Följden av att detta inte sker kan vara att tilltron till sökandens uppgifter, om att ett skyddsbehov före- ligger, kan förringas. Försiktighet måste iakttas. Om sena uppgifter allmänt tillåts skada sökandens trovärdighet, strider det mot skyddsgrundsdirektivet i de fall behovet av dessa fakta eller bevis inte klargjorts för sökanden i den gemensamma bedömings- processen enligt 4.1 andra meningen (se nedan). Bestämmelsen i artikel 4.1 är fakultativ och några författningsåtgärder i denna del krävs således inte för skyddsgrundsdirektivets genomförande. Sammantaget kan utredningen konstatera att i svensk rätt har en informationsbörda lagts på asylsökanden. Informationsbördan omfattar alla de faktorer som har betydelse för bedömningen av ansökan om internationellt skydd och som sökanden förfogar över. Som regel krävs också att sökanden efter ankomsten till ansöker om internationellt skydd, även om detta inte kan tillämpas absolut. Bestämmelserna i skyddsgrunds- direktivets artikel 4.1 första meningen och artikel 4.2 är fakultativa till sin karaktär. Principerna i den svenska lagstiftningen om asylsökandens informationsbörda och att ansökan om internation- ellt skydd skall göras direkt vid ankomsten till ligger inom ramen för skyddsgrundsdirektivets bestämmelser. Några författ- ningsåtgärder behövs således inte. Medlemsstatens förpliktelse att bedöma relevanta faktorer i sam- arbete med sökanden – en kommunikationsskyldighet Artikel 4.1 andra meningen i stadgar att det är medlemsstaternas skyldighet att i samarbete med sökanden bedöma de relevanta faktorerna i ansökan. Regeln är tvingande och medför en långt- gående kommunikationsskyldighet för . Bestäm- melsen är fristående i förhållande till artikelns första mening som reglerar sökandens skyldighet att lägga fram relevanta faktorer. 56 Utlänningslagen – Vägledande beslut, UN 48–92. Bedömning av fakta och omständigheter I asylprocesssens första steg tillför sökanden faktorer (upp- gifter) som behövs för att styrka ansökan om internationellt skydd.57 Dessa faktorer är typiskt sett sådana som sökanden kan antas förfoga över.58 Av artikel 4.1 andra meningen följer att med- lemsstaten skall bedöma om de av sökanden tillförda faktorerna är relevanta för ansökan i syfte att identifiera faktorer som kan ligga till grund för beslut. De omständigheter som myndigheten anser relevanta skall tydliggöras för sökanden så att sökanden kan komma med eventuella kompletteringar och förtydlinganden. Kommunikationsskyldigheten består genom hela förfarandet. Om medlemsstaten tillför ärendet uppgifter som kan ha återverkningar på bedömningen av de faktorer som sökanden tillhandahållit, skall dessa också kommuniceras med sökanden.59 Till följd av detta kan inte sekretessbelagt utredningsmaterial som inte har kommuni- cerats med sökanden läggas till grund för beslut i ärendet såvida inte kommunikation sker på annat sätt. Artikel 4.3 ger närmare anvisningar om bedömningsprocessen, och flätar samman myndighetens utredning med sökandens egna bevis. Artikel 4.3 talar genomgående om relevanta fakta och utsa- gor. Relevansen fastställs följaktligen innan artikeln tillämpas. Kommunikationsgången bekräftas även av terminologiska skill- nader i artikel 4.1 och 4.5. Uppgifter som tillförs ärendet av sökan- den kallas för faktorer så länge ingen relevansbedömning och bevisvärdering har ägt rum. Uppgifter (faktorer) som bedömts relevanta av myndigheten betecknas däremot som uppgifter i artikel 4.5. Artikel 4 innebär således en kommunikationsskyldighet för myndigheten, vilket är en nödvändig förutsättning för att sökanden skall kunna fullgöra den skyldighet som kan läggas på henne eller honom enligt artikel 4.1 första meningen. Kommunikations- skyldigheten säkerställer att sökanden får kännedom om vad med- lemsstaten anser vara alla faktorer som behövs för att styrka ansö- kan. Utan denna kunskap kan sökanden inte fullgöra förpliktelsen att lägga fram dessa faktorer . Kommuni- kationsskyldigheten har med andra ord återverkningar på tolk- ningen av den fakultativa tidsregeln i artikel 4.1 första meningen. Sökanden kan inte förväntas lägga fram alla faktorer utan vägled- ning från medlemsstaten. Sökanden kan tillföra faktorer till ären- 57elements i den engelska versionen av skyddsgrundsdirektivet. 58Se uppräkningen i artikel 4.2. 59Artikel 4.3 c, d, och e. Bedömning av fakta och omständigheter det även efter den gemensamma bedömningen utan att bryta mot den fakultativa tidsregeln i artikel 4.1 första mening, om det inte framkommit tidigare att faktorerna behövdes för bedömningen av ansökan. Även bedömningar under artikel 4.5 påverkas av om medlemsstaten har fullgjort sin kommunikationsskyldighet. Regeringen har beslutat att en förändrad asylprocess – den s.k. modellverksamheten – skall vara införd senast i juli 2005.60 I modellverksamheten skall sökanden och hans biträde tydliggöra på vilka grunder asyl söks. har ett slutligt ansvar för att sökandens skäl och grunder blir tillräckligt utredda. Syftet med den nya modellen är en effektivare och mer rättssäker asylprocess och att säkerställa det som redan gäller enligt FL vid Migrations- verkets handläggning av ärenden. Traditionellt har handläggningen baserats på förhörsliknande utredningar, medan man med den nya handläggningen avser att närma sig ett förvaltningsliknande för- farande vid asylprövningar, vilket bygger på en ackusatorisk prin- cip. Sökanden skall framföra underbyggda skäl för sin ansökan. Sökanden och dennes biträde förutsätts ta ett större ansvar för utredningen av ärendet som handläggningsprocessen skall präglas av större öppenhet, tydlighet och rättssäkerhet. Efter det inledande skedet förordnas ett offentligt biträde om det före- ligger risk för att sökanden skall avvisas eller utvisas.61 Biträdet får del av verkets handlingar från initialprocessen och sammanträffar därefter med sökanden. Biträdet får normalt på sig att upprätta en inlaga där yrkanden och grunder liksom omständig- heter och bevisning skall anges. Verket kallar till muntlig genom- gång, normalt inom från det att inlagan inkommit. har en övergripande utredningsskyldighet. Den skriftliga förberedelsen används till dess samtliga fakta är fram- tagna. Den information som verket avser att lägga till grund för beslut eller fortsatt handläggning i ärendet skall klargöras för sökanden och biträdet och senast vid den muntliga genomgången av ärendet. Sökanden bör före den munt- liga genomgången i ärendet vara medveten om vilka frågeställningar som skall behandlas och får därmed möjlighet att bemöta materi- alet. Eventuell bevisning och skriftlig dokumentation bör läggas 60UD 2004/547/MAP. 6118 kap. 1 § NUtlL. Bedömning av fakta och omständigheter fram före den muntliga genomgången. Syftet med den muntliga utredningen är att klargöra eventuella tveksamheter i sökandens uppgifter. Frågorna kan därigenom koncentreras till dem som är avgörande för om uppehållstillstånd skall beviljas eller inte. Pro- cessledaren redogör för bedömning av sökan- dens grunder liksom för vilken information bedömningen grundar sig på. Sökanden och biträdet redogör för sin syn på densamma och vilken information de grundar den på. Beslutsfattaren får genom modellverksamheten en mer direkt roll i handläggningen av ärendet och det faktiska innehållet i beslutet eftersom denne närvarar vid den muntliga genomgången. Utgångspunkten är att omedelbar- hetsprincipen skall tillämpas och att beslutet normalt inte skall grunda sig på annat än vad som framkommit vid den muntliga genomgången. Motiveringen av beslutet skall inte innehålla några överraskningar för sökanden. kommunikationsskyldighet omfattar material som har tillförts ärendet av annan är sökanden.62 Det kan handla om uppgifter som utomstående personer har lämnat t.ex. tips om sökanden eller uppgifter som myndigheten själv inhämtat t.ex. utdrag ur belastningsregistret, utdrag ur SPAR registret och hand- lingar från andra stater i Dublinärenden. Även uppgifter som sökanden kan antas känna till, t.ex. en dom, ska kommuniceras. Allmän bakgrundskunskap som verket har behöver inte kommuni- ceras. Om myndigheten använder en specifik rapport eller liknande i ärendet ska den kommuniceras. Rätten till partsinsyn i 16 § FL och kommunikationsskyldig- heten i 17 § FL gäller vid handläggning av såväl asylansökningar som ärenden om återkallelse av uppehållstillstånd och flyktingförklaring. Enligt utredningens bedömning skapar den s.k. modellverksamheten goda förutsättningar för att såväl parts- insynen i 16 § FL som kommunikationsskyldigheten i 17 § FL och artikel 4.1 andra meningen i skyddsgrundsdirektivet uppfylls.