sou · GUB31 · 2007-01-01 00:00:00 — Betänkande av Gymnasieentrepenad utredningen SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att se över bestämmelserna om entreprenad i gymnasieskolan och frågan om kommuners möjlighet att anordna gymnasieutbildning i annan form än ett direkt huvudmannaskap. Som särskild utredare förordnades fr.o.m. då- varande ordföranden i bildningsnämnden i , numera statssekreteraren . ent- ledigades från sitt uppdrag fr.o.m. . Fr.o.m. förordnades hovrättsassessorn som särskild utredare. Som experter har medverkat fr.o.m. departe- mentssekreteraren , gymnasiechefen , chefsjuristen , rättssakkunnige , biträdande rektorn , vuxenutbild- ningschefen , förbundssekreteraren och kanslirådet . Med verkan fr.o.m. entledigades och förord- nades i hennes ställe departementssekreteraren . Med verkan fr.o.m. entledigades och förordnades i hennes ställe numera departementsrådet . Med verkan fr.o.m. entledigades och förordnades i hans ställe rättssakkunniga . Med verkan fr.o.m. entledigades och förordnades i hennes ställe kanslirådet . Huvudsekreterare åt utredningen har varit hovrättsassessorn fr.o.m. t.o.m. . Utvecklingsledaren har varit sekreterare åt ut- redningen fr.o.m. t.o.m. . Utredningen – som har antagit namnet Gymnasieentreprenad- utredningen – får härmed överlämna betänkandet Skola & Samhälle (SOU 2006:1). Särskilt yttrande har lämnats av , se bilaga 4. Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Gymnasieskolans utveckling och förutsättningarna för Samhälle och arbetsliv i förändring......................................... 1.2.3 Gymnasieskolans uppdrag och resultat....................... 1.2.4 Erfarenheter av dagens gymnasieskola ........................ Kvalitet och kvalitetsutveckling i gymnasieskolan ................ Kvalitetsredovisningar och utbildningsinspektion ..... verksamhet på entreprenad.................................. 1.4.2 Juridiska förutsättningar för 1.5Entreprenader och möjlighet till samverkan i den Förskoleverksamhet, skolbarnomsorg och 1.5.3 och de andra obligatoriska skolformerna samt gymnasiesärskolan ........................ 1.5.5 Komvux, särvux och sfi ................................................ 1.5.6 Andra möjligheter att låta utomstående svara för 1.5.7 Tillämpningen av undantagsregeln i 2 § En utveckling mot nya arbetsformer.............................. 2.1.3 Utbildningsaktiebolag med kommuner och näringsliv som delägare................................................. 2.1.4 Övriga former för samarbete kommun – arbetsliv ..... Samverkan kommuner emellan .................................. 2.1.7 Samverkan kommun – högskola ................................ Erfarenheter från vuxenutbildningen ........................... Vuxenutbildningens framväxt, syften och former ............... Utvecklingsarbetet i kommunerna ............................ 3.3.2 Förslaget till ny vuxenutbildningslag......................... Den kvalificerade yrkesutbildningen (KY)........................... Utvidgade möjligheter till entreprenad?....................... Utgångspunkter för övervägandena...................................... Tre perspektiv på entreprenader i gymnasieskolan .............. 5.1I vilken omfattning ska entreprenader kunna Vem ska kunna anlitas som entreprenör?............................. Kravet på behöriga lärare....................................................... Rektorns roll vid entreprenader............................................ Offentlig upphandling och konkurrens ............................... Kvalitetssäkring – uppföljning, insyn och kontroll ............. Nya driftformer i den kommunala gymnasieskolan ....... Kommunalt ägande i fristående skolor................................. 6.1.1 Gällande lagstiftning och förarbeten på skol- 6.1.3 Remiss med förslag till ny skollag ............................. 6.1.4 Några rättsfall om ägarfrågor..................................... 6.2.1 Behovet av gymnasieutbildning i 6.2.2 Formerna för samverkan i gemensamma skolor....... 6.2.3 Närmare om kommunala företag i gymnasie- 6.2.4 Elevernas ställning – ansvaret för skol- 6.2.5 Myndighetsutövning – särskilt betygssättning......... Insyn och kontroll...................................................... Förslaget till lag om ändring i skollagen (2006:XXX) ......... Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100).... Förslaget till lag om ändring i arkivlagen (1990:782)........... Utredningen har haft i uppdrag att se över bestämmelserna om entreprenad i gymnasieskolan och frågan om kommuners möjlighet att anordna gymnasieutbildning i även andra former än ett direkt huvudmannaskap. Översynen av entreprenadreglerna ska avse både vilka inslag i verksamheten som bör kunna läggas ut på entreprenad och till vem ett sådant uppdrag ska få lämnas. Utredningen har kartlagt förekomsten av entreprenader både i gymnasieskolan och inom vuxenutbildningen. I samband med det har också studerats ett antal fristående gymnasieskolor där även kommu- ner ingår bland ägarna. Detta har skett genom kontakter med före- trädare för ett antal kommuner, skolor och organisationer som bl.a. företräder elev- och lärarintressen samt arbetsmarknadens parter. Resultaten av detta utredningsarbete redovisas i kap. 2 och 3. Behovet av ökade möjligheter till entreprenad Utifrån såväl ett elev-, samhälls- som kommunperspektiv finns starka skäl för att utöka möjligheterna till entreprenader inom gymnasie- skolan. De kan bidra till att stärka samverkan mellan skolan och samhället i övrigt samt till att skapa ökad flexibilitet i skolverk- samheten. För eleverna kan entreprenader dessutom leda till större valfrihet och ökad tillgång till kompetens och modern utrustning. De kan även underlätta individuella utbildningslösningar för enskilda elever och bidra till att utveckla arbets- och undervisningsformerna i skolan. Sett ur ett samhällsperspektiv kan entreprenader också främja målen för ungdoms- och skolpolitiken. De kan även förbättra möjligheterna till individanpassade utbildningslösningar. På det kommunala planet kan entreprenader utgöra tillskott till den egna verksamheten. De kan stärka samverkan mellan skolan och övriga samhället på lokal och regional nivå. De kan också underlätta den kommunala planeringen och på så sätt bidra till att skapa en effektivare verksamhet Analysen av de tre perspektiven har visat att entreprenader på många sätt kan bidra till att höja kvaliteten i gymnasieskolan. Ut- redningens slutsats är att erfarenheterna av den verksamhet som drivs på entreprenad är klart övervägande positiva. Till det kommer att den nuvarande regleringen hindrar samverkan, eftersom det endast är karaktärsämnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil som får läggas ut på entreprenad samt att det bara är enskilda fysiska eller juridiska personer som får vara entreprenörer. Detta sammantaget leder utredningen till slutsatsen att utrymmet för kommunerna att anlita externa anordnare för undervisning i gymnasieskolan bör ökas. Utökade möjligheter till entreprenad En utvidgning av möjligheterna till entreprenad i gymnasieskolan ska tekniskt sett ske genom att alla regler om entreprenadför- hållanden i skolan samlas i ett särskilt kapitel i skollagen. Utform- ningen av förslagen har anpassats till det utkast till lagrådsremiss med förslag till ny skollag som sändes ut av Utbildnings- och kultur- departementet . Förslaget om utvidgning av entreprenadmöjligheterna har två huvuddelar. Den första innebär att begränsningen till vissa ämnen tas bort. Fortsättningsvis ska undervisning på entreprenad kunna ske i alla ämnen som ingår i en gymnasieutbildning. Det innebär att även grundskoleämnen kan läggas ut på entreprenad om under- visningen sker inom ramen för ett individuellt program. Den andra delen är att begränsningen av vem som kan anlitas som entreprenör tas bort. Det betyder att förutom enskilda fysiska eller juridiska personer, ska även andra kommuner eller offentliga organ av annat slag kunna anlitas som entreprenörer. Som en följd av det ges kommuner rätt att, oavsett den kommunala lokaliseringsprincipen, verka utanför sitt eget område. De två huvuddelarna av utredningens förslag väcker ett antal följdfrågor. Det gäller t.ex. vilka krav som ska ställas på de lärare som undervisar hos en entreprenör, vilken roll rektorn ska ha vid entreprenader, krav på offentlig upphandling och konkurrens, möjlig- heterna till myndighetsutövning, hur kvaliteten i undervisningen ska kunna säkerställas samt hur känsliga uppgifter rörande elever ska kunna skyddas. Kravet på behöriga lärare Utredningens förslag innebär att vid entreprenader ska skollagens krav på s.k. lärarbehörighet endast gälla undervisning i kärnämnen. För undervisning i andra ämnen eller kurser ska, liksom tidigare, i stället gälla kravet på att läraren ska ha kompetens för den under- visning hon eller han ska bedriva. Rektorn är en viktig länk mellan den del av verksamheten som sker i egen regi och den del som lagts ut på entreprenad. Rektorn kan sörja för att undervisningen svarar mot utbildningens mål och värdegrund och fungerar som garant för elevernas rättssäkerhet. Det är viktigt att eleverna har en person som de kan vända sig till med synpunkter och klagomål på utbildningen och att detta är samma person oavsett om det rör sig om undervisning som sker externt eller i regi. Utredningen anser att det finns starka skäl som talar för att kommunen även i fortsättningen ska svara för de uppgifter som åligger rektorn enligt skollagen med tillhörande författningar. Rektorn ska alltså alltjämt vara anställd hos kommunen. Offentlig upphandling och konkurrens De utvärderingar som gjorts av skolverksamhet på entreprenad visar hur viktigt upphandlingsförfarandet är och att kunskaperna om detta ibland är bristfälliga hos de som ska svara för den upp- giften. I samband med att möjligheterna till entreprenad utökas finns det behov av stöd- och utbildningsinsatser så att upphandlings- kompetensen kan höjas. Därigenom ökar förutsättningarna för en god kvalitet i de upphandlingar som sker och för att kravet på kon- kurrensneutralitet kan tillgodoses. Några förslag till regeländringar lämnas inte i denna del. Entreprenader ska användas för att höja kvaliteten i en gymnasie- utbildning. Kommuner och landsting har ansvar för att de avtal som ingås motsvarar de kvalitetskrav som ställs. Upphandlings- processen är, som angavs, av avgörande betydelse för en god utbildningskvalitet. Detta kräver kompetens hos upphandlaren. Uppföljningsverksamheten är sedan betydelsefull för att säkerställa att den undervisning som handlats upp motsvarar de kvalitetskrav som ställts. Kommunernas och landstingens system för kvalitetskontroll kompletteras av det nationella systemet. är den myndig- het som ansvarar för granskning och tillsyn. Det gäller även den verksamhet som sker på entreprenad. Med en ökad förekomst av entreprenader finns det skäl att anta att behovet av kvalitetskon- troll kommer att öka på alla nivåer. Liksom ska den rätt som lärare har att svara för myndighets- utövning överlämnas till en entreprenör. Det betyder att även lärare som är verksamma hos en entreprenör har rätt att sätta betyg och vidta de disciplinåtgärder som skollagen med tillhörande författ- ningar ger kommunala lärare rätt till. När det gäller rätten att sätta betyg innehåller förslaget till ny skollag ett krav på att den rätten endast tillkommer behöriga lärare. Utredningen anser inte att det finns skäl att göra undantag från det kravet i fråga om undervisning som sker på entreprenad. Undervisning som sker på entreprenad är en verksam- het. Tystnadsplikten för personer som är eller har varit verksamma hos en entreprenör ska därför ha samma omfattning som den sekretess som gäller för personal m.fl. i den kommunala skolan som omfattas av 7 kap. 9 § sekretesslagen. Möjligheten för regeringen att även i andra fall medge att avtal om undervisning på entreprenad får träffas ska föras över till skollagen. Nya driftformer i den kommunala gymnasieskolan Under utredningsarbetet har det visat sig att det finns ett behov av samverkan mellan kommun och arbetsliv som inte kan tillgodoses av de samverkansformer som finns . Det gäller framför allt när samverkan bygger på ett ömsesidigt tillhandahållande av resurser och ett med det följande önskemål om faktiskt inflytande över verksamheten. Inte heller de utvidgade möjligheter till entreprenad som föreslås är alltid tillräckliga för att fylla detta behov. Utredningens föreslår därför att när entreprenader eller sam- verkan i annan form inte är möjlig får, om det finns speciella skäl, gymnasieutbildning utföras av ett särskilt bildat kommunalt före- tag. I detta får kommun och arbetsliv ett delat ansvar och in- flytande över verksamheten. Förutsättningarna för att ett sådant företag ska få bildas är att kommunen gör bedömningen att den utbildning som ska erbjudas inte kan tillhandhållas i annan form och att ägare i ett sådant företag är minst en kommun och en enskild juridisk person, som varken har stat, kommun eller lands- ting som ägare. Genom att bilda ett sådant företag överlämnar kommunen ansvaret för att anordna viss gymnasieutbildning till företaget. kommer utbildningen att vara en del av det kommunala utbildningsutbudet och kommunen kommer att ha ett fortsatt övergripande ansvar. Det är t.ex. kommunen som avgör hur många elevplatser som ska erbjudas hos företaget. Kommunen ska också svara för ansökningsförfarandet, mottagande och antagning. Där- emot ska det kommunala företaget vara huvudman och bära ansvaret för den utbildningsverksamhet som företaget bedriver. Det krävs då att företaget har en egen rektor och egna lärare för att kunna fullgöra sitt åtagande. Kommunens inflytande över den verksamhet som bedrivs i det kommunala företaget sker genom ägarskapet liksom i andra kommunala företag. Verksamheten i ett kommunalt företag som bedriver gymnasie- utbildning ska grunda sig på den kommunala självkostnadsprin- cipen. Det gäller oavsett hur stor kommunens andel är i företaget. Några ytterligare regler om begränsningar i rätten till vinstutdel- ning för kommunala företag som driver gymnasieverksamhet är inte påkallade. Ett kommunalt företag som bedriver gymnasieutbildning ska anförtros den myndighetsutövning som krävs för fullgörandet av skolverksamheten. Det betyder att de uppgifter som faller på lärare och rektor får fullgöras av företaget. Företagets verksamhet ska omfattas av tryckfrihetsförordning- ens princip om allmänna handlingars offentlighet. Även i det fallet saknar ägarförhållandena i företaget betydelse. Det innebär också att sekretesslagens regler kommer att gälla för verksamheten. Lika- så ska företaget vara skyldigt att följa arkivlagens regler för kom- munal verksamhet. De här kommunala företagen står under tillsyn. Några särskilda bestämmelser om detta föreslås inte. Avslutningsvis gör utredningen bedömningen att den femåriga övergångstid som föreslås i 33 § i utkastet till lag om införande av ny skollag bör tillämpas beträffande de fristående skolor med inslag av kommunalt ägande som före den nya skollagens ikraftträdande har förklarats berättigade till bidrag. lag om ändring i skollagen (2006:XXX) Lagtextförslagen utgår från den utsända remissen med utkast till förslag till ny skollag. Lydelse enligt förslag till ny skollag 2 kap. Huvudmän och ansvarsfördelning, m.m. Kommuner är huvudmän för Kommuner är huvudmän för skall det finnas en eller flera skall det finnas en eller flera nämnder som skall fullgöra kom- nämnder som skall fullgöra kom- För en sådan nämnd gäller vad För en sådan nämnd gäller vad som är föreskrivet om nämnder som är föreskrivet om nämnder (1991:900). (1991:900). ningsorgan i 7 kap. 18–22 §§ skall ningsorgan i 7 kap. 18–22 §§ skall dock inte tillämpas inom för- dock inte tillämpas inom för- skoleklassen, , obli- skoleklassen, , obli- skolan eller gymnasiesärskolan i skolan eller gymnasiesärskolan i fråga om uppgifter för vilka an- fråga om uppgifter för vilka an- svaret enligt denna lag eller andra svaret enligt denna lag eller andra Ett landsting får vara huvud- man för gymnasieskola och gym- nasiesärskola i den utsträckning som anges i denna lag.I ett landsting som är huvud- man för gymnasieskola eller gym- nasiesärskola skall det finnas en eller flera nämnder som skall full- göra uppgifter enligt denna lag.För en sådan nämnd gäller vad som är föreskrivet om nämnder i kommunallagen (1991:900). Föreskrifterna om självförvalt- ningsorgan i 7 kap. 18–22 §§ skall dock inte tillämpas i fråga om uppgifter för vilka ansvaret enligt denna lag eller andra bestämmel- ser ankommer på nämnden eller någon annan.Landsting får också lämna över utförandet av utbildning i gym- nasieskolan till ett kommunalt fö- retag som avses i 3 kap. 16 § kommunallagen (1991:900) enligt bestämmelserna i 16 kap. 11–14 §§. nämnden eller någon annan. nämnden eller någon annan. Kommuner får också lämna över utförandet av utbildning i gymnasieskolan till ett kommunalt företag som avses i 3 kap. 16 § kommunallagen (1991:900) enligt bestämmelserna i 16 kap. 11–14 §§. 2 § Ett landsting får vara huvud- man för gymnasieskola och gym- nasiesärskola i den utsträckning som anges i denna lag. I ett landsting som är huvud- man för gymnasieskola eller gym- nasiesärskola skall det finnas en eller flera nämnder som skall full- göra uppgifter enligt denna lag. För en sådan nämnd gäller vad som är föreskrivet om nämnder i kommunallagen (1991:900). Föreskrifterna om självförvalt- ningsorgan i 7 kap. 18–22 §§ skall dock inte tillämpas i fråga om uppgifter för vilka ansvaret enligt denna lag eller andra bestämmel- ser ankommer på nämnden eller någon annan. 12 kap. Allmänna bestämmelser m.m. om gymnasieskolan En ansökan om att antas på En ansökan om att antas på en utbildning avsedd för en en utbildning avsedd för en gruppelever som anordnas av en gruppelever som anordnas av en offentlig huvudman skall ges in offentlig huvudman skall ges in till den sökandes hemkommun. till den sökandes hemkommun. Om ansökan avser en utbildning Om ansökan avser en utbildning som anordnas av en annan huvud- som anordnas av en annan huvud- man, skall kommunen omedel- man, skall kommunen omedel- bart sända ansökan vidare till bart sända ansökan vidare till skall hemkommunen foga ett skall hemkommunen foga ett yttrande där det framgår om yttrande där det framgår om denna åtar sig att svara för kost- denna åtar sig att svara för kost- naderna för elevens utbildning. naderna för elevens utbildning. Något yttrande behövs dock inte Något yttrande behövs dock inte om skyldighet att svara för kost- om skyldighet att svara för kost- naderna framgår av denna lag, om naderna framgår av denna lag, om eller om yttrande med hänsyn till eller om yttrande med hänsyn till tidigare yttrande är onödigt. tidigare yttrande är onödigt. För ansökan som avser utbild- ning som anordnas av kommunalt företag enligt 16 kap. 11 § finns sär- skilda bestämmelser i 16 kap. 12 §. Frågan om att ta emot sökan- Frågan om att ta emot sökan- de till en utbildning prövas av den de till en utbildning prövas av den huvudman som anordnar utbild- huvudman som anordnar utbild- finns särskilda bestämmelser om finns särskilda bestämmelser om mottagande i 33 §. mottagande i 33 §. anordnas av kommunalt företag enligt 16 kap. 11 § finns särskilda bestämmelser om mottagande i 16 kap. 12 §. Inom förskola, förskoleklass, fritidshem eller sådan pedagogisk verksamhet som avses i 18 kap. får avtal enligt 1 § avse alla upp- gifter enligt denna lag. Huvudmannen ansvarar för an- Huvudmannen ansvarar för an- tagningen till de olika utbildning- tagningen till de olika utbildning- ar som anordnas av denne, om ar som anordnas av denne, om inte annat följer av 33 § eller av inte annat följer av 33 §, 16 kap. 12 § eller av annan författning. organisation får vara gemensam organisation får vara gemensam med en annan huvudmans. med en annan huvudmans. ter om urval mellan mottagna ter om urval mellan mottagna 16 kap. Utbildning på entreprenad m.m. Kommuner eller landsting får Kommuner och landsting får kapitel med bibehållet huvud- kapitel sluta avtal med annan om mannaskap sluta avtal med ett att utföra uppgifter inom utbild- sådant subjekt som avses i 3 kap. ning eller annan verksamhet en- ligt denna lag. lagen (1991:900) om att utföra ligt sådant avtal skall bestämmel- uppgifter inom utbildning eller serna enligt denna lag gälla, om annan verksamhet enligt denna inte annat anges i detta kapitel. lag (entreprenad). ser som finns för en utbildning eller en annan verksamhet enligt denna lag skall med de undantag som anges i detta kapitel även gälla vid entreprenad. 2 § Inom förskola, förskoleklass, fritidshem eller sådan pedagogisk verksamhet som avses i 18 kap. får uppgifter överlämnas på entreprenad. Inom grundskola, obligatorisk Inom grundskola, obligatorisk särskola, gymnasieskola och gym- särskola och gymnasiesärskola får avtal enligt 1 § endast avse upp- inte är hänförliga till undervis- gifter som inte är hänförliga till ningen överlämnas på entreprenad. Inom gymnasieskolan får upp- Inom gymnasieskolan får avtal gifter som avser undervisning i enligt 1 § avse alla uppgifter enligt karaktärsämnen som har en yrkes- denna lag, utom de som åligger inriktad eller estetisk profil över- lämnas på entreprenad. Genom ett sådant avtal får även en kommun svara för utförandet av uppgiften för en annan kom- Detta får ske även om den verksamhet som avtalet gäller saknar sådan anknytning till kommunens område eller dess medlemmar som avses i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900). Om det finns särskilda skäl får Om det finns särskilda skäl får regeringen efter ansökan av en regeringen, efter ansökan av en kommun eller ett landsting i andra kommun eller ett landsting, även fall än som anges i 2 och 4 §§ med- i andra fall än som anges i 2 och ge att kommunen eller lands- 4 §§ medge att kommunen eller tinget får sluta avtal med någon får sluta avtal med annan om att bedriva undervis- någon annan om att bedriva ning inom skolväsendet för barn för barn och ungdomar. Om en kommun eller ett Om en kommun eller ett att bedriva undervisning på entre- att bedriva undervisning enligt 2, prenad till en enskild, får kom- 4 eller 5 § till någon annan inne- bär det att även den myndighets- utövning som hör till uppgiften För undervisning i en kurs i annat ämne än de som ingår i alla nationella och specialutforma- de program enligt bilaga 3 och som bedrivs med stöd av 4 eller 5 § gäller inte bestämmelserna i 2 kap. 13 §. I stället gäller att för undervisningen skall användas lärare som har kompetens för den undervisning de skall bedriva. myndighetsutövning som hör till lämnas över. 7 § För undervisning som bedrivs med stöd av 4 eller 5 § gäller inte bestämmelserna i 2 kap. 13 §. I stället gäller att för undervis- ningen skall användas lärare som har kompetens för den under- visning de skall bedriva. Bestämmelsen i 4 kap. 22 § att betyg skall beslutas av lärare som uppfyller kraven för anställning utan tidsbegränsning enligt 2 kap. 14 eller 15 § gäller inte heller vid entreprenad. Regeringen eller den myndig- Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer het som regeringen bestämmer om undervisning som bedrivs en- om undervisning som bedrivs en- ligt 2, 4 eller 5§. ligt 2, 4 eller 5§. 9 § Kommunen får sluta avtal med en annan kommun om att denna skall utföra kommunens uppgif- ter inom förskolan, fritidshem- met eller sådan pedagogisk verk- samhet som avses i 18 kap. 10 § En kommun får såsom huvud-