sou · GUB361 · 2007-01-01 00:00:00 — Medlemsstaterna får neka att pröva en asylansökan om det föreligger sådana omständigheter som anges i något av de sju undantagsfall som artikel 25.2 innehåller. För det första får prövning nekas om en annan medlemsstat har beviljat flyktingstatus. Detta framgår av artikel 25.2 a. Det är för övrigt också i linje med Dublinförordningen, enligt vilken en asylansökan skall prövas av en enda medlemsstat. Undantaget föranleder inte någon författningsreglering. För det andra får enligt artikel 25.2 b prövning nekas om ett land som inte är en medlemsstat betraktas som första asylland för sökanden. Detta undantagsfall behandlas i avsnitt 5.7.4. För det tredje får prövning nekas om ett land som inte är en medlemsstat betraktas som ett säkert tredjeland för sökanden. Detta följer av artikel 25.2 c. Även detta undantagsfall behandlas i avsnitt 5.7.4. För det fjärde får prövning nekas om sökanden har rätt att stanna kvar i den berörda medlemsstaten av andra skäl vilka har lett till att han eller hon beviljats en status med motsvarande rättigheter och förmåner som flyktingstatus. Detta framgår av artikel 25.2 d. Det finns i inte någon status som omfattas av denna artikel. Bestämmelsen är fakultativ och saknar betydelse för svenskt vidkommande. Detsamma gäller därmed även för artikel 25.2 e, som utgör det femte undantaget från huvudregeln i artikel 25.1. Enligt artikel 25.2 e får prövning nekas om sökanden har rätt att stanna kvar i den berörda medlemsstaten av andra skäl som skyddar honom eller henne från att avvisas i väntan på resultatet av förfarandet för att fastställa en status enligt artikel 25.2 d. Eftersom artikel 25.2 e förutsätter att artikel 25.2 d kan tillämpas, saknar även artikel 25.2 e betydelse för svenskt vidkommande. Artikel 25.2 e föranleder således inte några författningsändringar. För det sjätte får prövning nekas om sökanden har lämnat in en identisk ansökan efter ett slutligt beslut, dvs. efter ett beslut som kan överklagas i enlighet med kapitel V i direktivet. Detta framgår av artikel 25.2 f. Artikeln är fakultativ och måste som sådan inte införas i nationell rätt. Artikeln föranleder därför inga författningsändringar. Däremot har artikeln viss betydelse vid tillämpningen av artikel 7, se avsnitt 4.2. Olika typer av förfaranden Slutligen framgår av artikel att prövning i vissa fall får nekas om en ny ansökan lämnas in efter det att artikel 6.3 tillämpats i ärendet. Artikel 6.3, som något förenklat kan sägas avse hanteringen av asylansökningar för närståendes räkning, saknar betydelse för svenskt vidkommande. Det finns därför inte någon anledning att överväga författningsändringar på grund av den fakultativa regeln artikel . I 5 kap. 1 § andra stycket UtlL anges de fall då uppehållstillstånd får vägras asylsökande m.fl. som befinner sig i . En sådan vägran kan innebära att en utlännings asylansökan inte prövas. Visserligen kan sökandens ansökan om uppehållstillstånd komma att prövas, men ett avslagsbeslut som grundar sig på exempelvis 5 kap. 1 § andra stycket 4 UtlL innebär inte en prövning som kan anses motsvara en prövning av sökandens flyktingstatus. Istället motsvarar ett sådant beslut vad som i artikel 25 benämns som att neka att pröva en asylansökan. Bestämmelserna i 5 kap. 1 § andra stycket UtlL måste alltså vara förenliga med artikel 25. Det finns därför anledning att närmare gå igenom dessa bestämmelser. Enligt 5 kap. 1 § andra stycket 1 UtlL får uppehållstillstånd vägras en flykting om det finns synnerliga skäl att inte bevilja uppehållstillstånd på grund av vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet. Det är i detta fall inte fråga om att neka prövning av flyktingstatusen i asylprocedurdirektivets bemärkelse. Det är istället fråga om att vid prövning av sökandens status avslå ansökan. Det följer av skyddsgrundsdirektivet att det är tillåtet att inte bevilja asylsökande flyktingstatus av de skäl som anges i 5 kap. 1 § andra stycket 1 UtlL. Detta framgår av artiklarna 12.2, 14.4 och 14.5 i skyddsgrundsdirektivet. Man behöver alltså inte finna stöd i artikel 25 i asylprocedurdirektivet för den svenska bestämmelsen. Enligt 5 kap. 1 § andra stycket 2 UtlL får uppehållstillstånd vägras en skyddsbehövande i övrigt under vissa förutsättningar. Bestämmelsen förutsätter att asylskäl prövas om sådana skäl åberopas. En asylsökande kan alltså inte med stöd av denna bestämmelse nekas prövning av asylansökan. Bestämmelsen strider därför inte mot direktivet. Olika typer av förfaranden Enligt 5 kap. 1 § andra stycket 3 UtlL får uppehållstillstånd vägras en asylsökande som har rest in från , , eller och kan sändas tillbaka till något av dessa länder i enlighet med en överenskommelse mellan och det landet, om det inte är uppenbart att utlänningen inte kommer att beviljas uppehållstillstånd där. Bestämmelsen strider enligt vår uppfattning inte mot direktivet, men med beaktande av vad som gäller enligt Dublinförordningen förefaller bestämmelsen vara obsolet. Det finns dock inte skäl att på grund av asylprocedurdirektivet föreslå ändringar i denna bestämmelse. Enligt 5 kap. 1 § andra stycket 4 UtlL får uppehållstillstånd vägras en asylsökande som i annat fall före ankomsten till har uppehållit sig i ett annat land än hemlandet och där är skyddad mot förföljelse och mot att sändas till hemlandet eller ett annat land där han eller hon inte har motsvarande skydd. Som tidigare antytts finns det anledning att här överväga författningsändringar. Frågan behandlas i avsnitt 5.7.3. Enligt 5 kap. 1 § andra stycket 5 UtlL får uppehållstillstånd vägras en asylsökande som har särskild anknytning till ett annat land och där är skyddad på det sätt som anges i 5 kap. 1 § andra stycket 4 UtlL. Denna bestämmelse uppfyller direktivet om bestämmelsen i punkten 4 gör det. Även 5 kap. 1 § andra stycket 5 UtlL behandlas i avsnitt 5.7.3. Enligt 5 kap. 1 § andra stycket 6 UtlL får uppehållstillstånd vägras en asylsökande som kan sändas till enligt och där är skyddad på det sätt som anges i 5 kap. 1 § andra stycket 4 UtlL. har numera slutit ett avtal med EU om att bestämmelserna i istället skall tillämpas. Det är som angetts i avsnitt 5.7.1 godtagbart att neka prövning på grund av att Dublinförordningen tillämpas. 5.7.3Principerna om första asylland och säkert tredjeland Enligt artikel 25.2 b får prövning nekas om ett land som inte är en medlemsstat betraktas som första asylland för sökanden. Ett land får enligt artikel 26 betraktas som första asylland för en asylsökande om han eller hon har erkänts som flykting i landet och fortfarande kan erhålla detta skydd, eller om han eller hon åtnjuter annat tillräckligt skydd i landet inbegripet skydd enligt principen Olika typer av förfaranden Detta gäller under förutsättning att han eller hon åter kommer att släppas in i det landet. I 5 kap. 1 § andra stycket 4 UtlL finns den svenska principen om första asylland. Enligt denna bestämmelse får uppehållstillstånd vägras om en asylsökande före ankomsten till har uppehållit sig i ett annat land än hemlandet och där är skyddad mot förföljelse och mot att sändas till hemlandet eller ett annat land där han eller hon inte har motsvarande skydd. Detta kan tyckas motsvara vad som avses i direktivet, men så är inte fallet. Den svenska principen har enligt äldre praxis tillämpats även om inte utlänningen fått, eller ens sökt, asyl i det andra landet2. En sådan tillämpning står inte i överensstämmelse med artikel 26 b, som förutsätter att sökanden faktiskt erhållit ett visst skydd i det andra landet. Detta framgår vid en jämförelse med artikel 27, som innehåller regler om tillämp- ningen av begreppet säkert tredjeland. I artikel 27 finns regler som skall beaktas om sökanden inte har sådant skydd som anges i artikel 26, men där medlemsstaten ifråga är övertygad om att tredjelandet kommer att behandla den sökande på ett i artikeln angivet rättssäkert sätt. Det är alltså artikel 27 som kan tillämpas i de fall då sökanden varken fått eller sökt asyl i det andra landet, men där man kan anse att sökanden kommer att få en tillräckligt bra prövning av sin asylansökan. Den svenska principen om första asylland är med andra ord en blandform av direktivets bestämmelser om första asylland och säkert tredjeland. Enligt sista stycket i artikel 26 får medlemsstaterna, när de tillämpar begreppet första asylland på en asylsökandes särskilda omständigheter, ta hänsyn till artikel 27.1. Det är oklart vad som avses med detta. Det kan inte förstås som att det är tillräckligt för att uppfylla artikel 26 att de omständigheter som anges i artikel 27.1 föreligger. Detta gäller särskilt omständigheterna i artikel 27.1 d. Om artikel 26 skall tolkas på detta sätt skulle den enda egentliga materiella skillnaden mellan begreppen första asylland och säkert tredjeland vara, att begreppet säkert tredjeland förutsätter anknytning. Dessutom skulle alla de krav som ställs i artiklarna 27.2–27.5 kunna kringgås genom att man istället tillämpar artikel 26, som inte innehåller några motsvarande krav. Artikel 27 skulle därmed inte få någon annan betydelse än att den förtydligar principen om första asylland. Sista stycket i artikel 26 kan därför inte tolkas på detta sätt. 2 UN 271-95. Olika typer av förfaranden Direktivets begrepp första asylland och den svenska principen om första asylland överensstämmer alltså inte. Den svenska principen omfattar bland annat sådana fall som följer av artikel 26, men omfattar även fler fall som inte omfattas av direktivets begrepp. Enligt artikel 25.2 c får prövning nekas om ett land som inte är en medlemsstat betraktas som ett säkert tredjeland för sökanden. Ett land får betraktas som säkert tredjeland om bestämmelserna i artikel 27 är uppfyllda. Det bör därvid påpekas att begreppet säkert tredjeland skall tillämpas i enlighet med bestämmelser i den nationella lagstiftningen. Detta framgår av artikel 27.2. Det är alltså inte är tillräckligt att principen om säkert tredjeland uppfylls i praxis. Det krävs alltså författningsändringar i den mån det saknas svenska regler som uppfyller principen. Artikel 27.1 a motsvaras närmast av uttrycket skyddad mot förföljelse i 5 kap. 1 § andra stycket 4 UtlL. Begreppet förföljelse, så som det är utvecklat i 4 kap. 1 § UtlL, är förenligt med artikel 27.1 a. Bestämmelsen i 5 kap. 1 § andra stycket 4 UtlL är dock inte så utförligt utformad. Det kan därvid påpekas att det inte är tillräckligt att artikeln uppfylls genom praxis. För att uppfylla artikel 27.1 a bör därför 5 kap. 1 § andra stycket 4 UtlL förtydligas på så sätt att det i lagtexten görs en uttrycklig hänvisning till 4 kap. 1 § UtlL. Artikel 27.1 b motsvaras av 5 kap. 1 § andra stycket 4 UtlL i och med att det i den svenska bestämmelsen anges att sökanden skall vara skyddad mot att sändas till hemlandet eller ett annat land där han eller hon inte har motsvarande skydd. Om 5 kap. 1 § andra stycket 4 UtlL kompletteras på det sätt som angetts i föregående stycke uppfylls även artikel 27.1 b. Någon särskild författnings- ändring är därför inte nödvändig med anledning av artikel 27.1 b. Inte heller anges i 5 kap. 1 § andra stycket 4 UtlL något som uttryckligen motsvarar artikel 27.1 c. Visserligen följer det av verkställighetsbestämmelserna i att en asylsökande inte skickas till ett land som inte iakttar förbudet mot varje åter- sändande som innebär åsidosättande av förbudet mot tortyr och grym, omänsklig eller förnedrande behandling i enlighet med folkrätten. Dessa bestämmelser är dock inte tillräckliga för att uppfylla artikel 27.1 c. Det räcker nämligen inte med att sökanden är tillförsäkrad tryggheten att inte skickas till det aktuella landet. En asylsökande måste dessutom enligt huvudregeln i artikel 25 få Olika typer av förfaranden sin ansökan prövad. Bestämmelsen i 5 kap. 1 § andra stycket 4 UtlL måste alltså kompletteras även på grund av artikel 27.1 c. Bestämmelsen i 5 kap. 1 § andra stycket 4 UtlL uppfyller inte heller artikel 27.1 d, enligt vilken asylsökande skall ha möjlighet att ansöka om flyktingstatus i det andra landet och, om de befinns vara flyktingar, erhålla skydd i enlighet med . Det finns alltså skäl att föreslå författningsändringar även med hänsyn till artikel 27.1 d. De författningsändringar som nämnts ovan måste även omfatta 5 kap. 1 § andra stycket 5 UtlL, eftersom det för att uppfylla direktivet inte är tillräckligt att hänvisa till punkten 4 i sin nuvarande lydelse. Enligt artikel 27.2 a skall, för att begreppet säkert tredjeland skall tillämpas korrekt, begreppet även innefatta att den asylsökande måste ha en anknytning till det berörda tredjelandet som gör att det skulle vara rimligt för denne att resa till det landet. Vilken typ av anknytning som avses anges inte närmare. och riktlinjer bör vara vägledande. Det finns i 5 kap. 1 § andra stycket 4 UtlL inte något krav på anknytning. Det behövs alltså en författningsändring även på grund av artikel 27.2 a. Ändringen behöver inte omfatta 5 kap. 1 § andra stycket 5 UtlL eftersom det i denna bestämmelse redan finns ett till synes mer långtgående krav på anknytning. Något förenklat kan artikel 27.2 b och c beskrivas som att det i dessa bestämmelser anges att det skall finnas metoder och regler för hur begreppet säkert tredjeland tillämpas och att ett beslut som tillämpar begreppet kan överklagas. Svensk rätt uppfyller dessa bestämmelser. Enligt artikel 27.3 skall medlemsstaterna, om beslut genomförs endast på grundval av denna artikel, informera sökanden om detta och förse denne med en handling på tredjelandets språk där myndigheterna i det landet underrättas om att ansökan inte har prövats i sak. En sådan bestämmelse finns i 4 kap 4 § UtlF. I artikel 27.4 anges att om tredjelandet inte ger sökanden tillstånd att resa in i landet skall medlemsstaterna se till att asylansökan prövas i enlighet med direktivets grundläggande principer och garantier. Bestämmelsen synes närmast uttrycka den självklara regeln att om det inte är möjligt att tillämpa artikel 25.2 c skall direktivets bestämmelser i övrigt tillämpas. Olika typer av förfaranden Slutligen skall medlemsstaterna enligt artikel 27.5 regelbundet underrätta kommissionen om tredjeländer på vilka detta begrepp tillämpas enligt artikel 27. Sammanfattningsvis är det alltså vår bedömning att det är nödvändigt att införa författningsändringar för att 5 kap. 1 § andra stycket 4 och 5 UtlL skall uppfylla artiklarna 25 och 27. De bestämmelser som införs skall motsvara artiklarna 27.1 a, c och d samt 27.2 a. Utredningens bedömning: Det saknas skäl att med anledning av Dublinförordningen överväga andra författningsändringar än de som i övrigt föreslagits i betänkandet. Enligt Dublinförordningen skall endast en medlemsstat ha ansvaret för att pröva en sökandes asylansökan. Förordningen innehåller regler som avgör vilken medlemsstat som har detta ansvar. Förfarandet för att avgöra ansvaret skall inledas när en asylansökan första gången lämnas in i en medlemsstat. Förordningen anger vissa egna rättssäkerhetsgarantier. Exempelvis innehåller artiklarna 19 och 20 regler för hur ett beslut skall utformas och överklagas. Asylprocedurdirektivets rättssäkerhetsgarantier tillämpas inte på detta förfarande. Däremot är det oklart om direktivets regler är tillämpliga som förordningens regler. En konkret fråga som behöver svar är: Har en asylsökande rätt till en personlig intervju enligt asylprocedurdirektivets regler om en medlemsstat kan komma att fatta beslut om överföring med tillämpning av Dublinförordningen? Som utgångspunkt gäller att direktivet är tillämpligt eftersom det enligt artikel 3 är tillämpligt på alla asylansökningar. Något undantag för asylansökningar där Dublinförordningen är tillämplig finns inte angivet. Visserligen anges i skäl 29 i direktivet att förfaranden enligt Dublinförordningen inte behandlas i direktivet, men därmed inte sagt att asylansökningar som kan komma att prövas i ett sådant förfarande skulle vara undantagna från direktivets rättssäkerhetsgarantier. Det enda som skäl 29 uttrycker är att förordningen har egna sådana regler som tillämpas på prövningen enligt Dublinförordningen. Olika typer av förfaranden Inte heller utgör den omständigheten att Dublinförordningen är just en förordning något hinder mot att direktivet är tillämpligt på asylansökningar som omfattas även av förordningen. Förordningen innehåller inga regler om rättssäkerhetsgarantier i asylförfarandet. Inte heller finns det i förordningen bestämmelser som förhindrar att asylprocedurdirektivets rättssäkerhetsgarantier tillämpas parallellt med förfarandet enligt Dublinförordningen. Som utgångspunkt kan man alltså säga att direktivet är tillämpligt även på asylansökningar som prövas i det förfarande som anges i Dublinförordningen. Detta gäller dock med den viktiga inskränkningen att medlemsstaterna inte är skyldiga att pröva själva asylfrågan, om man istället beslutar att enligt Dublinförordningen överföra en asylsökande till en annan medlemsstat. Detta följer av förordningen och framgår även av artikel 25.1 i asylprocedur- direktivet. Detta innebär att direktivets rättssäkerhetsgarantier inte gäller när väl ett överföringsbeslut fattats enligt Dublin- förordningen. Ett sådant beslut motsvarar ett beslut att neka prövning enligt artikel 25. Överföringsbeslut enligt förordningen utgör alltså i princip samma typ av undantag som anges i artikel 25.2. Man bör observera att bara vissa av direktivets alla rättsäkerhets- garantier blir tillämpliga på dublinärenden. Rätten att stanna kvar i landet enligt artikel 7 upphör att gälla om ett överföringsbeslut fattas enligt Dublinförordningen, eftersom sökanden i och med det beslutet inte längre har rätt att få sin flyktingstatus prövad i landet. Direktivets regler om vad som gäller för ett beslut om flykting- status är inte aktuella eftersom något sådant beslut inte kommer att fattas. Reglerna om överklagande gäller inte beslut enligt Dublinförordningen eftersom förordningen har egna regler i den delen. Däremot gäller rättssäkerhetsgarantierna enligt artikel 10. Sökanden skall exempelvis upplysas om asylförfarandet och få tolk i den omfattning som direktivet anger. På samma sätt gäller att sökanden har rätt till en personlig intervju enligt artiklarna 12–14. Dessa rättigheter gäller oberoende av vilket slags beslut som senare kommer att fattas. Asylsökande har även rätt till bistånd och biträde enligt artiklarna 15–16. Artikel 15.2 omfattar dock inte någon rätt till kostnadsfritt rättsligt biträde efter överklagande av ett överföringsbeslut enligt Dublinförordningen. Rätten till kostnadsfritt rättsligt biträde enligt artikel 15.2 gäller bara beslut som fattas enligt asylprocedurdirektivet. Vårt förslag i avsnitt 4.8 Olika typer av förfaranden omfattar därför inte överföringsbeslut enligt förordningen. Överföringsbesluten exkluderas genom att endast avslagsbeslut kan medföra en rätt till biträde enligt den föreslagna bestämmelsen. Vid överföringsbeslut enligt förordningen bör asylansökan avvisas. Det blir i dessa ärenden alltså inte fråga om något avslagsbeslut. Sammanfattningsvis gäller således att medlemsstaterna inte behöver pröva sökandens flyktingstatus om de istället fattar ett överföringsbeslut enligt Dublinförordningen, men att asyl- procedurdirektivets rättssäkerhetsgarantier i tillämpliga delar omfattar även sådana ärenden. Det är inte nödvändigt att föreslå särskilda författningsändringar med anledning av Dublinförordningen. 6 Återkallande av flyktingstatus Utredningens bedömning: Artikel 37 föranleder inga författningsändringar. Enligt artikel 37 skall medlemsstaterna se till att en utredning får inledas om att återkalla en persons flyktingstatus så snart det framkommer nya fakta eller uppgifter som tyder på att det finns skäl att ompröva giltigheten av hans eller hennes flyktingstatus. Enligt 4 kap. 3 § andra stycket UtlL skall en flyktingförklaring återkallas om det kommer fram att utlänningen kan anses som flykting. Av motiven följer att frågan om återkallelse bör tas upp när det finns särskild anledning till detta1. Sådan särskild anledning bör regelmässigt finnas om det i direktivets mening framkommer nya fakta eller uppgifter som tyder på att det finns skäl att ompröva giltigheten av hans eller hennes flyktingförklaring. I 7 kap. UtlL finns bestämmelser om återkallande av uppehålls- tillstånd. Kapitlet anger under vilka förutsättningar som uppehållstillstånd får återkallas. Även för dessa bestämmelser får anses gälla att frågan om återkallelse tas upp när det finns särskild anledning till detta. Det finns alltså svenska regler av vilka det följer en möjlighet att inleda utredning om att återkalla vad som i svensk rätt motsvarar flyktingars flyktingstatus så snart det framkommer nya fakta eller uppgifter som tyder på att det finns skäl att ompröva giltigheten av denna status. Svensk rätt uppfyller därmed artikel 37. 1979/80:96 s. 93 och 117 f. Utredningens förslag: En bestämmelse införs i UtlL om att en flyktingförklaring eller ett uppehållstillstånd som beviljats en utlänning därför att han eller hon är flykting eller skyddsbehövande i övrigt inte får återkallas utan att utlänningen fått möjlighet att yttra sig. En bestämmelse införs i UtlL om att den rätt till biträde som föreslås i avsnitt 4.8 på motsvarande sätt skall gälla även för den som överklagar ett beslut att återkalla en flyktingförklaring eller ett uppehållstillstånd beviljat av asylskäl. Artikel 38 anger vissa förfaranderegler som skall gälla för det förfarande som tillämpas i ärenden om återkallande av flykting- status. För det första skall enligt artikel 38.1 a den enskilde skriftligen underrättas om att den behöriga myndigheten omprövar hans eller hennes rätt till flyktingstatus och om skälen för en sådan omprövning. För det andra skall enligt artikel 38.1 b den enskilde antingen ha rätt till en personlig intervju eller till att i en skriftlig förklaring få ange sina skäl till varför flyktingförklaringen inte bör återkallas. Det är alltså tillräckligt att utlänningen får yttra sig skriftligt. Det finns anledning att återkomma till artiklarna 38.1 a och b i övervägandena nedan. För det tredje ställs i artikel 38.1 c krav på att den behöriga myndigheten har korrekt och uppdaterad information. Mot- svarande fråga har behandlats i avsnitt 4.3.3. Det som sägs där gäller även för artikel 38.1 c. För det fjärde skall vissa sekretessregler gälla för förfarandet vid insamlandet av uppgifter. Motsvarande fråga har behandlats i avsnitt 4.15. Det som sägs där gäller även för artikel 38.1 d. För det femte skall medlemsstaterna enligt artikel 38.2 se till att den behöriga myndighetens beslut att återkalla flyktingstatus lämnas skriftligen. De faktiska och rättsliga skälen skall anges i beslutet och information om hur beslutet kan överklagas skall lämnas skriftligen. Motsvarande fråga har behandlats i avsnitt 4.4. Det som sägs där gäller även för beslut enligt artikel 38.2. För det sjätte följer det av artikel 38.3 att den enskilde skall ha rätt till kostnadsfritt rättsligt bistånd eller biträde om den beslutande myndigheten har återkallat flyktingstatusen, dock med de förbehåll som anges i artikel 15.3. Det finns anledning att återkomma till denna del av bestämmelsen i övervägandena nedan. Av artikel 38.3 följer också att utlänningens biträde eller motsvarande skall ha tillgång till information i ärendet i den omfattning som anges i artikel 16.1. Motsvarande fråga behandlas i avsnitt 4.9.2 och kapitel 7. Det som sägs där gäller även i denna del. Slutligen får medlemsstaterna enligt artikel 38.4 avvika från ovan nämnda rättssäkerhetsgarantier om flyktingstatusen återkallas på grund av att den enskilde frivilligt agerat på visst sätt som leder till att han eller hon inte längre behöver asyl. Det är en fakultativ bestämmelse som inte måste införas i nationell rätt.