sou · GUB322 · 2007-01-01 00:00:00 — Enligt vad som anges i förarbetena skall JämO samråda med Ar- betsmiljöverket i dessa frågor eftersom trakasserier i arbetslivet är en arbetsmiljöfråga i vid mening. Det anges också att trakasserier av sexuell natur mellan arbetskamrater är emellertid så starkt knut- na till frågor om kvinnors och mäns lika rätt och villkor i arbetsli- vet, att de lämpligen bör behandlas inom ramen för jämställdhetsla- gens regler om det aktiva jämställdhetsarbetet (jfr prop. 1990/91:113 s. 72). lag mot etnisk diskriminering Enligt 6 § lag mot etnisk diskriminering skall arbetsgiva- ren vidta åtgärder för att förebygga och förhindra att någon arbets- tagare utsätts för trakasserier eller repressalier enligt lagen. I förar- betena (prop. 1997/98:177 s. 58) hänvisas till motsvarande be- stämmelse i jämställdhetslagen och att paragrafen har samma inne- börd utom att den avser etnisk tillhörighet. Vidare förtydligas att det är frågan om trakasserier och repressalier som drabbar en per- son i hans eller hennes egenskap av arbetstagare. Skälen för vårt förslag Trakasserier och annan diskriminering inom arbetslivet utgör ett problem för samtliga diskrimineringsgrunder. Åtgärder för att fö- rebygga och förhindra sådant är därför lämpliga och viktiga kom- plement till diskrimineringsförbuden. En anpassning av arbetsmil- jön med hänsyn till de olika diskrimineringsgrunderna innebär att det bör åligga arbetsgivaren att vidta åtgärder för att förebygga och förhindra att arbetstagare utsätts för diskriminering av något slag eller för repressalier t.ex. på grund av en anmälan om någon form av diskriminering. Inte minst trakasserier mellan arbetskamrater är starkt knutna till de olika diskrimineringsförbuden och bör lämpli- gen behandlas inom ramen för lagens regler om aktiva åtgärder. Motsvarande regel i jämställdhetslagen respektive lag mot etnisk diskriminering har tagit sikte på förebyggande och för- hindrande av trakasserier, inklusive sexuella trakasserier. Övriga former av diskriminering har alltså inte omfattats av arbets- givarens skyldigheter på denna punkt. Trakasserier arbetstagare emellan är dock bara en av flera former av diskriminerande beteen- de som en arbetsgivare kan och bör agera mot. Det finns därför inte skäl att behålla den inskränkning till trakasserier som följer av de nuvarande reglerna. Vi menar att skyldigheten bör avse alla for- mer av diskriminering, alltså även direkt diskriminering, indirekt diskriminering och instruktioner att diskriminera som inte kan hänföras till trakasserier. Dessutom bör skyldigheten omfatta före- byggande och förhindrande arbete som gäller repressalier. De konkreta åtgärder som arbetsgivaren kan vidta är i första hand att i en policy klart slå fast att ingen form av trakasserier eller annan diskriminering eller repressalier tolereras på arbetsplatsen. Man bör göra klart för de anställda vad som händer om någon bry- ter mot arbetsgivarens policy, t.ex. att omplaceringar eller uppsäg- ningar kan bli aktuella. Arbetsledare och fackliga företrädare bör utbildas så att de lär sig känna igen trakasserier och annan diskri- minering. Vidare bör arbetsgivaren upprätta en beredskapsplan för hur eventuell diskriminering eller repressalier skall hanteras. Till stor del tar diskrimineringsförbuden sikte på beslut, handlande el- ler bemötande från arbetsledningen. Man bör därför också se över rutiner, ordningsregler och annat för att kontrollera att inga dis- kriminerande förhållningssätt etablerats på arbetsplatsen. De nuvarande bestämmelserna om förebyggande åtgärder omfattar endast arbetstagare, alltså de som finns på arbetsplatsen som an- ställda. Övriga kategorier personer som vistas på en arbetsplats un- der en längre sammanhängande tid är arbetssökande, personer som söker eller fullgör yrkespraktik på en arbetsplats samt inhyrd eller inlånad arbetskraft, t.ex. anställda hos ett bemanningsföretag. Det finns ingen anledning att behålla de nuvarande reglernas begräns- ning till anställda. Vi föreslår därför att arbetsgivarens skyldighet att vidta åtgärder skall gälla även i förhållande till de andra katego- rierna. Vårt förslag: Enligt den nya lagen om förbud och andra åtgär- der mot diskriminering skall arbetsgivaren genom utbildning, kompetensutveckling och andra lämpliga åtgärder främja en jämn fördelning mellan kvinnor och män i skilda typer av arbete och inom olika kategorier av arbetstagare. Arbetsgivaren skall vidare verka för att alla arbetstagare ges möjlighet till kompetensutveckling och befordran, oavsett kön, könsidentitet, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosupp- fattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder. Enligt 7 § jämställdhetslagen skall en arbetsgivare genom utbild- ning, kompetensutveckling och andra lämpliga åtgärder främja en jämn fördelning mellan kvinnor och män i skilda typer av arbete och inom olika kategorier av arbetstagare. En motsvarande regler- ing fanns jämställdhetslag och förarbetena till den gällande 7 § jämställdhetslagen hänvisar till de äldre förarbetena (prop. 1978/79:175). Av dessa förarbeten framgår att tänkbara åt- gärder kan vara att diskutera vidareutbildning vid utvecklingssamtal med särskild ansträngning, att aktivera kvinnor att vidareutbilda sig och att underrepresenterat kön bör ges förtur till vidareutbildning till tjänster som domineras av det andra könet. Enligt senare förar- beten (jfr prop. 1990/91:113 s. 101) kan med kompetenshöjande åtgärder avses t.ex. arbetscirkulation och arbetsutvidgning. JämO kan t.ex. kräva att arbetsgivaren upprättar en utbildnings- och kompetensutvecklingsplan för att kvinnor eller män skall kun- na befordras till högre tjänster (jfr utslag 42-45/1993 i ärendet mellan JämO och United Tankers). Skälen för vårt förslag Syftet med regeln om utbildning, kompetensutveckling och andra lämpliga åtgärder för att nå jämn könsfördelning är att kvinnor skall bryta in på mansdominerade arbetsområden och vice versa. Åtgärder som utbildning, arbetsutvidgning och arbetsrotation kan i och för sig vara aktuella för andra diskrimineringsgrunder än kön. Syftet att främja en jämn fördelning i skilda typer av arbete och inom olika kategorier av arbetstagare är dock svårt att fullfölja för övriga grunder utan att genomföra en kartläggning av arbetsplat- sen. Strävan efter en jämn fördelning mellan arbetstagare på alla nivåer och med alla arbetsuppgifter är över huvud taget inte lika självklar för de andra diskrimineringsgrunderna som för kön. I vart fall är det svårt att arbeta planmässigt med dessa åtgärder. När det gäller planmässigt jämställdhetsarbete är paragrafen däremot av stor betydelse och bör därför flyttas över till den nya lagen om förbud och andra åtgärder mot diskriminering i sin nuvarande form. Det är naturligtvis önskvärt att insatser för kompetensutveckling och kunskapsöverföring kommer alla anställda till del på ett likvär- digt sätt. Vi föreslår därför att arbetsgivaren skall verka för att alla arbetstagare – oavsett kön, könsidentitet, etnisk tillhörighet, religi- on eller annan trosuppfattning, sexuell läggning, funktionshinder eller ålder – ges möjlighet till kompetensutveckling och befordran. Härigenom skall ges möjligheter till kompetensutvecklande åtgär- der såsom utbildning, arbetscirkulation och arbetsutvidgning utan att det görs en kvantitativ kartläggning av arbetsplatsen. Skillnaden mot det aktiva arbete som beskrivs ovan för kön är syftet: här är inte avsikten att söka skapa en jämn fördelning av ar- betstagare i skilda typer av arbete och inom olika kategorier av ar- betstagare oavsett diskrimineringsgrund. I detta sammanhang har också andra åtgärder betydelse, t.ex. så- dant som har med det allmänna arbetsmiljöklimatet på arbetsplat- sen att göra, förekomsten av stereotypa föreställningar om olika grupper, trakasserier m.m. Brister i de avseendena kan göra det i realiteten omöjligt för t.ex. en homosexuell medarbetare eller en medarbetare med ett funktionshinder att komma i fråga för en ut- bildning och kompetensutveckling med sikte på befordran. Möjlighet att söka lediga anställningar Vårt förslag: Enligt den nya lagen om förbud och andra åtgärder mot diskriminering skall arbetsgivaren vidta åtgärder för att alla oavsett kön, könsidentitet, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder i praktiken skall kunna söka lediga anställningar på lika villkor. Enligt 8 § jämställdhetslagen skall arbetsgivaren verka för att lediga anställningar söks av både kvinnor och män. Denna bestämmelse bör ses i ett sammanhang med bestämmelsen i 9 § jämställdhetsla- gen. Enligt förarbetena till jämställdhetslag fullgör en arbets- givare inte sina skyldigheter enligt bestämmelsen om arbetsgivaren vänder sig till endast ett kön i platsannonser eller utformar formu- lär för anställningsintervjuer eller ställer frågor vid intervjuer som missgynnar sökande av det ena könet (jfr prop. 1978/79:175 s. 79). I förarbetena till den nuvarande jämställdhetslagen har förtydligats att om en arbetsgivare i en platsannons förklarar att bara sökande av det ena könet är välkomna utgör detta i och för sig ingen över- trädelse av diskrimineringsförbudet eftersom handlandet riktar sig mot sökande i allmänhet (jfr prop. 1999/2000:143 s. 47). lag mot etnisk diskriminering 7 § lag mot etnisk diskriminering är utformad på motsva- rande sätt som bestämmelsen i jämställdhetslagen men omfattar etnisk tillhörighet och religion eller annan trosuppfattning. I förar- betena hänvisas till jämställdhetslagens förarbeten. Skälen för vårt förslag Att alla har samma möjligheter att söka lediga anställningar är en grundläggande rättighet som bör omfatta samtliga diskriminerings- grunder. En arbetsgivare kan exempelvis i platsannonser ange att man välkomnar arbetssökande av båda könen och oavsett köns- identitet, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder. Detta ger en mycket tydlig signal om vilken policy som gäller på arbetsplatsen. Arbetsgivarens skyldighet att vidta åtgärder tar sikte på arbetsgiva- rens handlande i samband med anställning, både vid utannonsering av det lediga arbetet och vid själva rekryteringsprocessen. För att bredda underlaget vid en rekrytering och få kvalificerade sökanden oavsett kön, könsidentitet, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder är det nödvändigt att arbetsgivaren ser över hela rekryterings- processen. Då bör bl.a. analyseras vilken typ av kompetens som krävs för arbetsuppgiften, hur rekryteringen går till, om annonsen är neutralt utformad och vem som är närvarande vid intervjun. Syf- tet med en sådan analys är att undvika diskriminerande missgyn- nanden redan innan anställningsbeslutet har tagits. Den första åt- gärden är således att noggrant gå igenom vilken typ av kunskaper och erfarenheter som motsvarar den kompetens som krävs för ar- betsuppgiften. Arbetsgivaren bör analysera vilken innebörd man lägger i be- greppet kompetens och hur man värderar olika meriter hos ar- betssökande. Beroende på vilka kunskaper och erfarenheter som värderas högt kan kön, etnisk tillhörighet och andra diskrimine- ringsgrunder ha avgörande betydelse för människors faktiska möj- ligheter att bedömas utifrån sina individuella egenskaper och för- hållanden. Platsannonsen bör utformas så att den är neutral vilket inte en- bart avser text. Även en bild kan innehålla ett budskap. Några praktiska aspekter som är ägnade att i praktiken göra det möjligt för alla att söka anställningar kan vara att alla arbeten an- nonseras ut och lämnas till arbetsförmedlingen. Annonser kan sät- tas ut i andra medier än de arbetsgivaren brukar använda, exempel- vis i invandrartidningar. Om arbetsgivaren kallar fler arbetssökande till intervjuer än vad som varit vanligt ökar också utsikterna att bredda variationen hos arbetsstyrkan. Ett effektivt sätt för en arbetsgivare som vill bredda rekrytering- en kan vara att informera i skolor. Detta kan påverka vilka studieval olika elever gör. Arbetsgivare kan också försöka använda sig av rik- tad praktikplats för elever eller studenter. Att informera allmänhe- ten om arbetsgivarens inställning till jämställdhetsfrågor samt frå- gor om lika rättigheter och möjligheter i övrigt kan också ge resul- tat och bredda underlaget för rekryteringen. Arbetsgivaren bör även vid sammansättning av den person eller grupp som arbetar med en rekrytering verka för att missgynnanden undviks. Det- samma gäller då arbetsgivaren skall undvika att intervjuer blir dis- kriminerande. Vårt förslag: Enligt den nya lagen om förbud och andra åtgärder mot diskriminering skall arbetsgivaren, när det på en arbetsplats inte råder en i huvudsak jämn fördelning mellan kvinnor och män i en viss typ av arbete eller inom en viss kategori av arbetstagare, vid nyanställningar särskilt anstränga sig för att få sökande av det un- derrepresenterade könet och söka se till att andelen arbetstagare av det könet efter hand ökar. Arbetsgivaren skall också söka se till att det på arbetsplatsen finns arbetstagare med olika etnisk tillhörig- het. Detta skall dock inte tillämpas, om särskilda skäl talar emot så- dana åtgärder eller åtgärderna rimligen inte kan krävas med hänsyn till arbetsgivarens resurser och omständigheterna i övrigt. 9 § jämställdhetslagen har följande lydelse. När det på en arbets- plats inte råder en i huvudsak jämn fördelning mellan kvinnor och män i en viss typ av arbete eller inom en viss kategori av arbetstaga- re, skall arbetsgivaren vid nyanställningar särskilt anstränga sig för att få sökande av det underrepresenterade könet och söka se till att andelen arbetstagare av det könet efter hand ökar. Första stycket skall dock inte tillämpas, om särskilda skäl talar emot sådana åtgär- der eller åtgärderna rimligen inte kan krävas med hänsyn till arbets- givarens resurser och omständigheterna i övrigt. Denna bestämmelse innebär att arbetsgivaren vid anställningsbe- slut skall prioritera sökande av det underrepresenterade könet tills balans uppnåtts. Detta innebär konkret först och främst att arbets- givaren vid lika meriter normalt skall välja sökande av det underre- presenterade könet. I de ursprungliga förarbetena till regleringen angavs att regeln inte är en skyldighet att i det enskilda fallet anstäl- la eller befordra en arbetstagare av det underrepresenterade könet (prop. 1987/79:175 s. 135). Skälen för vårt förslag Den gällande regeln i jämställdhetslagen kan sägas innebära att arbetsgivaren steg för steg skall arbeta för att skapa en jämnare könsfördelning på arbetsplatsen. Det har inte setts som en skyldig- het att arbetsgivaren i ett enskilt fall anställer eller befordrar en ar- betstagare av det kön som är underrepresenterat på arbetsplatsen. Detta har inte heller i de ursprungliga förarbetena till jämställdhets- lagen setts som en form av positiv särbehandling på grund av kön. Vi anser att regeln om särskilda ansträngningar i fråga om kön som finns i jämställdhetslagen bör finnas kvar i sak oföränd- rad i den nya lagen om förbud och andra åtgärder mot diskrimine- ring. Detta gäller båda leden: dels strävan att få sökande av under- representerat kön, dels strävan att efter hand söka uppnå en jämna- re fördelning av kvinnliga och manliga anställda. Vi är övertygade om att en så jämn fördelning som möjligt av kvinnor och män i olika yrken är av grundläggande betydelse för verkliga resultat i jämställdhetssträvandena. Detta gäller både på arbetslivets område och inom familjen och i samhället i allmänhet. En jämn könsfördelning på arbetsplatserna är ett praktiskt uttryck för att både kvinnor och män skall vara lika delaktiga och ha lika rättigheter och möjligheter i arbetslivet. Att denna reglering flyttas över till den nya lagen om förbud och andra åtgärder mot diskrimi- nering är därmed ytterst en viktig samhällsfråga. Även när det gäller de andra diskrimineringsgrunderna kan det fin- nas ojämn fördelning av arbetstagare i olika kategorier. En ojämn fördelning t.ex. av arbetstagare med olika etnisk tillhörighet eller sexuell läggning är dock inte lätt iakttagbar på samma sätt som fal- let i allmänhet är när det gäller kön. Det får också anses att behovet av aktiva åtgärder för att åstad- komma en jämnare fördelning är olika stort för olika diskrimine- ringsgrunder. Diskussionen angående andra diskrimineringsgrun- der än kön bör i praktiken kunna inriktas på etnisk tillhörighet. Det får anses rimligt att arbetsgivare numera i anställningssituatio- ner beaktar också intresset av en någorlunda blandad sammansätt- ning även när det gäller de anställdas etniska tillhörighet. regel bör därför införas. Inte heller i detta fall handlar det om en skyldighet att i det enskilda fallet anställa utifrån de arbetssökandes etniska tillhörighet. Strävan , däremot, bör vara att bidra till att människor med olika bakgrund och olika erfarenheter arbetar tillsammans på våra arbetsplatser. Som vi ser saken kan ett sådant pluralistiskt betraktelsesätt antas bidra både till en mer varierad sammansättning av arbetskraften och – – en ökad syssel- sättning hos invandrare och över huvud taget personer med ut- ländsk bakgrund. Vi föreslår alltså att det i den nya lagen föreskrivs att arbetsgivare skall söka se till att det på arbetsplatsen finns arbetstagare med oli- ka etnisk tillhörighet. Den strävan, och vilka medel arbetsgivaren väljer i arbetet, bör framgå av den likabehandlingsplan som vi före- slår skall upprättas (se nedan). Relationen till positiv särbehandling En anmärkning bör göras angående denna bestämmelses förhållan- de till lagens regel om positiv särbehandling. Förarbetena till den äldre jämställdhetslagstiftningen – som fortfarande utgör de hu- vudsakliga motiven till regleringen – utgår från att försteg åt det underrepresenterade könet vid lika meriter inte utgör positiv sär- behandling (a. prop. s. 82 och s. 84 t.ex.). Som framgår av våra överväganden i kapitel 7 är denna hållning inte förenlig med vår, och , syn på företeelsen positiv särbehandling. Vi har där anfört att positiv särbehandling inte förutsätter att den som ges försteg har sämre meriter eller andra kvalifikationer än den som får stå tillbaka, t.ex. vid en anställning. Även när den aktuella egen- skapen – t.ex. kön – får fälla avgörandet vid lika meriter innebär hänsynstagandet att positiv särbehandling tillämpas (jfr avsnitt 7.2.5). Detta innebär i praktiken främst att de äldre förarbetena på den- na punkt kan ses som auktoritativa. Innebörden av be- greppet positiv särbehandling i svensk rätt är helt enkelt inte längre den som angavs i 1978/lagmotiv. För den faktiska tillämp- ningen av den nu aktuella regeln om aktiva åtgärder har saken där- emot mindre betydelse. En arbetsgivares arbete med att steg för steg utjämna könsfördelningen och den etniska sammansättningen med stöd av den nu aktuella regeln påverkas inte. I det enskilda fal- let är inte arbetsgivaren på grund av denna bestämmelse skyldig att anställa den som tillhör det underrepresenterade könet eller en ar- betssökande som inte har svensk etnisk tillhörighet. Men strävan skall vara att efter hand ändra på sammansättningen. Om det inte går att utläsa en sådan strävan i arbetsgivarens faktiska handlande, kan frågan resas om bristande uppfyllelse av de aktiva jämlikhetsåtgärderna. Om arbetsgivaren vill använda sig av positiv särbehandling är det alltså inte denna bestämmelse om aktiva åtgärder som skall tilläm- pas. I stället skall arbetsgivaren då tillämpa diskrimineringsförbu- dets undantag för positiv särbehandling, med det ganska smala ut- rymme som det erbjuder (se närmare kapitel 7). Vårt förslag: I den nya lagen om förbud och andra åtgärder mot diskriminering skall arbetsgivares skyldighet att kartlägga och ana- lysera löner och andra anställningsvillkor samt löneskillnader gälla för diskrimineringsgrunden kön på samma sätt som enligt jäm- ställdhetslagens hittillsvarande regel. Enligt 10 § jämställdhetslagen skall arbetsgivaren, i syfte att upp- täcka, åtgärda och förhindra osakliga skillnader i lön och andra an- ställningsvillkor mellan kvinnor och män, kartlägga och analysera bestämmelser och praxis om löner och andra anställ- ningsvillkor som tillämpas hos arbetsgivaren, och löneskillnader mellan kvinnor och män som utför arbete som är att betrakta som lika eller likvärdigt. Vidare skall arbetsgivaren bedöma om före- kommande löneskillnader har direkt eller indirekt samband med kön. Bedömningen skall särskilt avse skillnader mellan kvinnor och män som utför arbete som är att betrakta som lika, och grupp med arbetstagare som utför arbete som är eller brukar anses vara kvin- nodominerat och grupp med arbetstagare som utför arbete som är att betrakta som likvärdigt med sådant arbete men inte är eller bru- kar anses vara kvinnodominerat. JämO överlämnade till regeringen rapporten fekterna av bestämmelser om lönekartläggning (JämO:s ärendenummer 812/2005). Rapporten är en uppföljning och för- djupning av den rapport om lönekartläggningar som JämO över- lämnade till regeringen . I rapporten anför bl.a. följande. Lagens bestämmelser om lönekartläggning infördes . Men det är först nu som bestäm- melserna kan sägas fungera som lagstiftaren hade avsett. Framför allt har skärpningen av bestämmelserna börjat få ett tydligt genomslag. När bestämmelserna skärptes 2001 fanns det farhågor att lagstiftningen skulle krocka med den svenska avtalsmodellen, att rättsliga processer skulle försvåra förhandling- arna mellan arbetsmarknadens parter. Men farhågorna har inte be- sannats. Lönekorrigeringar till följd av tvisteförfaranden har inte fått något nämnvärt genomslag. Reglernas utformning gör också att det svenska arbetet för jämställda löner i huvudsak sker genom förebyggande arbete, i stället för genom tvisteförhandlingar och rättsprocesser. Bestämmelserna om lönekartläggning är ett instru- ment för att nå jämställda löner på enskilda arbetsplatser. De har varit framgångsrika i den bemärkelsen att ett stort antal enskilda människor och grupper av kvinnodominerade arbeten har fått sina löner korrigerade. På lokal nivå råder dock fortfarande stor osäker- het om hur lagen skall tillämpas. JämO ser ett behov av förstärkt information och rådgivning om lönekartläggningsbestämmelserna, och särskilt av branschanpassat informationsmaterial. Skälen för vårt förslag Jämställdhetslagens regler om lönekartläggning har varit i kraft . Reglerna om lönekartläggning för kön är viktiga och bör flyttas över till den nya lagen. Det kunde övervägas om det finns skäl att skärpa eller på annat sätt ändra regleringen, men det an- kommer inte specifikt på kommittén att utföra en utvärdering av reglernas effektivitet. Vi har under alla omständigheter inte ut- rymme för att göra en närmare genomlysning av om det finns skäl att justera bestämmelserna i något avseende. En sådan översyn av reglerna är en omfattande uppgift som får anses kräva en särskild utredning. Vi har särskilt övervägt om det finns skäl att föreslå någon form av motsvarande reglering beträffande lönekartläggning för diskrimine- ringsgrunden etnisk tillhörighet. För att en sådan åtgärd skulle fungera praktiskt skulle dock krävas en jämförande kartläggning och en indelning av de anställda i olika grupper beroende på etnisk tillhörighet. Vi anser att det framför allt av integritetsskäl och prak- tiska skäl varken är möjligt eller lämpligt att genomföra sådana kartläggningar. Det är vidare ett faktum att diskussionen i samhället om löne- diskriminering i första hand gäller skillnader på grund av kön. Det är således inte självklart att det för de andra diskrimineringsgrun- derna finns samma behov av ingripande reglering som för kön.