sou · GUB319 · 2007-01-01 00:00:00 — 6Artikel 14: Åtnjutande av de fri- och rättigheter som anges i denna konvention skall säker- ställas utan någon åtskillnad såsom på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationell eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögen- het, börd eller ställning i övrigt. European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, , , SÖ 1952:35; lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. 7Barnkonventionen, artikel 30, Convention on the Rights of the Child, , SÖ 1990:20. Förstärkt minoritetsskydd krävs SOU 2006:19 utbildning skall vara att utveckla respekt för barnets föräldrar, för barnets egen kulturella identitet, eget språk och egna värden .....8 Barn har därmed getts en förstärkt rätt till modersmålet. 5.1.2Ramkonventionen om skydd för nationella minoriteter Ramkonventionen9 trädde i kraft . ratificerade konventionen och konventionsåta- gandena trädde för del i kraft . har valt att ratificera konventionen för samtliga fem nationella minori- teter. I ramkonventionen anges att skyddet av nationella minoriteter och av de rättigheter och friheter som tillkommer personer som tillhör dessa utgör en integrerad del av det internationella skyddet av mänskliga rättigheter och faller som sådant inom ramen för internationellt samarbete (artikel 1). Undertecknande stater åtar sig att erkänna att den som tillhör en nationell minoritet har rätt att fritt och utan ingripande använda sitt minoritetsspråk privat och offentligt, och såväl muntligt som skriftligt (artikel 10.1). Ramkonventionen stadgar att all diskriminering på grundval av tillhörighet till en nationell minoritet är förbjuden. Staterna åtar sig att vidta lämpliga åtgärder för att inom alla områden av det eko- nomiska, sociala, politiska och kulturella livet främja fullständig och effektiv jämlikhet mellan personer som tillhör en nationell minoritet och personer som tillhör majoritetsbefolkningen (arti- kel 4). Staterna åtar sig vidare att främja de nationella minoriteternas möjligheter att bibehålla och utveckla sin kultur och bevara de väsentliga beståndsdelarna av sin identitet, nämligen religion, språk, traditioner och kulturarv (artikel 5). Konventionens åtaganden är således vidare i sin omfattning än minoritetsspråkkonventionens bestämmelser, vars syfte är att skydda och utveckla minoritets- språken. Åtgärder, som syftar till att tvångsassimilera personer som tillhör nationella minoriteter, är uttryckligen förbjudna enligt arti- kel 5.2 i ramkonventionen. Konventionen innehåller en rad bestämmelser som garanterar minoriteter grundläggande mänskliga rättigheter och friheter (arti- kel 9). Beträffande språk stadgas att enskilda skall ha rätt att fritt få 8Barnkonventionen, artikel 29.1.c. 9se delbetänkandet avsnitt 3.3. använda sig av minoritetsspråket i privata och offentliga samman- hang (artikel 10.1). Vidare anges att: Ramkonventionen, artikel 10.2 I områden som av hävd eller i betydande antal bebos av personer som tillhör nationella minoriteter skall parterna, om dessa personer begär detta och om en sådan begäran motsvarar ett verkligt behov, sträva efter att så långt som möjligt säkerställa att de förutsättningar finns som skulle göra det möjligt att använda minoritetsspråket i umgänget mellan dessa personer och förvaltningsmyndigheterna. I detta stadgande finns uttryckligt konventionsstöd för att tillskapa s.k. förvaltningsområden för användandet av minoritetsspråk i offentliga sammanhang. Konventionen innehåller bestämmelser rörande utbildning (arti- kel 12 och 13). Staterna skall vidta åtgärder på utbildnings- och forskningsområdet för att främja kunskapen om nationella mino- riteter bland majoritetsbefolkningen, bereda möjligheter till lärar- utbildning och tillgång till läroböcker, främja minoriteters tillträde till utbildning samt tillerkänna minoriteter rätt att inrätta och driva egna enskilda utbildningsinstitutioner. Den som tillhör en nationell minoritet har rätt att lära sig sitt minoritetsspråk (artikel 14.1). Vidare anges att: Ramkonventionen, artikel 14.2 I områden som av hävd eller i betydande antal bebos av personer som tillhör nationella minoriteter skall parterna, om det finns tillräcklig efterfrågan, sträva efter att så långt som möjligt och inom ramen för sina respektive utbildningssystem säkerställa att den som tillhör dessa minoriteter har tillfredställande möjligheter till undervisning i minoritetsspråket eller till undervisning på detta språk. Nödvändiga förutsättningar skall skapas för att nationella minori- teter effektivt skall kunna delta i det kulturella, sociala och ekono- miska livet samt i offentliga angelägenheter, särskilt sådana som berör dem (artikel 15). 5.1.3Europeiska stadgan om landsdels- och minoritetsspråk Minoritetsspråkskonventionen10 trädde i kraft . I inledningen anges att konventionens huvudsyfte är kulturellt och att värnandet om historiska landsdels- och minoritetsspråk i bidrar till att upprätthålla och utveckla kulturella rikedom och traditioner. Rätten att använda landsdels- eller mino- ritetsspråk i det privata och offentliga livet anges vara en omistlig rättighet (an inalianable right) i enlighet med principerna i För- enta nationernas internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter och med andan i konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna. konstaterade att syftet med konven- tionen är bredare än bara mänskliga rättigheter: Genom att skydda och främja historiska landsdels- eller minoritetsspråk som av hävd talas i vill man bidra till att bevara och utveckla mångkulturella arv och flerspråkighet inom nationsgränserna.11 Enligt minoritetsspråkskonventionen krävs det att ett landsdels- eller minoritetsspråk skall ha använts av hävd i ett visst territo- rium inom en stat (s.k. historisk geografisk anknytning) av med- borgare i staten, och att språket skall skilja sig från det officiella språket. Vidare skall språket talas av ett tillräckligt stort antal per- soner så att det motiverar olika åtgärder för skydd och främjande (artikel 1). Invandrarspråk och dialekter av landets majoritetsspråk anses falla utanför definitionen. Om ett språk inte skulle uppfylla kravet på historisk geografisk anknytning är det att betrakta som ett territoriellt obundet språk. För territoriellt obundna språk är skyddet allmännare och mindre omfattande. Undertecknande sta- ter förbinder sig dock att beakta gruppens behov och önskemål och respektera gruppens traditioner och egenart (artikel 7.5). En stat väljer själv vilka nationella minoritetsspråk som skall skyddas under konventionen och nivån på detta skydd. Varje stat förbinder sig enligt artikel 2 att tillämpa bestämmelserna i del II på alla landsdels- eller minoritetsspråk som motsvarar definitionen i artikel 1. För vart och ett av språken förbinder sig staten att 10se delbetänkandet avsitt 3.3.3. 11Minoritetsspråkskommittén: Steg mot en minoritetspolitik, SOU 1997:192, s 84. tillämpa minst 35 punkter eller stycken bland bestämmelserna i del III i stadgan, däribland minst tre från vardera artikel 8 och 12 och en vardera från artikel 9, 10, 11 och 13. har valt att betrakta samiska, finska och meänkieli som språk med historisk geografisk bas (landsdels- eller minoritetsspråk) och dessa språk omfattas av bestämmelserna i del II och III. chib och jiddisch betraktas som territoriellt obundna språk och ges därför skydd under bestämmelserna i del II. Detta innebär att principerna i artikel 7 (i del II) skall beaktas i hela landet och inte endast i de nuvarande förvaltningsområdena. Bestämmelsen måste även läsas ihop med artikel 5 i ramkonventio- nen, som ju gäller i hela landet, där det anges: Parterna åtar sig att främja de förutsättningar som är nödvändiga för att personer som tillhör nationella minoriteter skall kunna bibehålla och utveckla sin kultur och bevara de väsentliga beståndsdelarna av sin identitet, nämligen religion, språk, traditioner och kulturarv. Minoritetsspråken i måste sålunda ges skydd och stöd i hela landet, och inte endast i förvaltningsområdena. beslutade riksdag erkänna samer, sverigefinnar, tornedalingar, romer och judar som nationella mino- riteter.12 erkändes samiska (alla varieteter13), finska, meänkieli (kallades tidigare även för tornedalsfinska), chib (alla varieteter) och jiddisch som landsdels- eller minoritetsspråk i . Samtliga grupper som getts status som nationell mino- ritet har funnits i och de nationella minoritetsspråken har talats i parallellt med svenska språket . De nationella minoriteternas språk och kulturer utgör en del av det svenska kulturarvet och har som stat åtagit sig att främja dessa gruppers språk och kulturer så att de ges möjlighet att fortleva i landet. Genom beslut valde även att ratificera mino- ritetsspråkskonventionen och ramkonventionen. Utgångspunkten för den nuvarande svenska lagstiftningen rörande rätten att 1998/99:143, bet. 1999/2000:KU6, rskr. 1999/2000:69. 13Termen varietet används inom språkvetenskapen som en generell beteckning för en språk- form oavsett om denna betraktas som ett separat språk eller en dialekt inom ett språk. I propositionen nämns nord-, lule- och sydsamiska. använda samiska, finska eller meänkieli (minoritetsspråkslagarna) är de skyldigheter åtagit sig genom ratificeringen av konventioner. har i allmänhet valt den lägsta skyddsnivån enligt konventionen. Regeringen angav att följande kriterier bör vara uppfyllda för att en grupp skall betraktas som nationell minoritet: Grupp med uttalad samhörighet som till antalet i förhållande till resten av befolkningen har en icke dominerande ställning i samhället. Gruppbestämningen kan inte enbart göras efter gruppens numerära antal utan här måste också vägas in och belysas gruppens struktur och sammanhållning. Religiös, språklig, traditionell och/eller kulturell tillhörighet. Åtminstone ett av de uppräknade särdragen måste föreligga. De särdrag som gruppen uppvisar måste i något väsentligt avseende skilja den från majoriteten. Den enskilde såväl som gruppen skall ha en vilja och strävan att behålla sin identitet. Historiska och långvariga band med . Regeringen ansåg att det inte går att dra en absolut gräns mätt. Endast mino- ritetsgrupper vars minoritetskultur funnits i före sekel- skiftet 1900 ansågs uppfylla kravet på historiska eller långvariga band.14 Regeringen bedömde att fem språk i uppfyller minoritets- språkkonventionens kriterier. De har samtliga talats av hävd och skiljer sig tydligt från det svenska språket. Dessutom utgör talarna av dessa ett sådant antal att det finns goda möjligheter att bevara språken. trädde nya språklagar i kraft i : lagen (1999:1175) om rätt att använda samiska hos förvaltnings- myndigheter och domstolar samt lagen (1999:1176) om rätt att använda finska och meänkieli hos förvaltningsmyndigheter och domstolar. Innehållet i lagarna är likalydande med undantag för de geografiska områdena och de angivna minoritetsspråken. Minori- tetsspråkslagarna ger den enskilde rätt att använda minoritetsspråk med historisk geografisk anknytning i vissa specifika sammanhang. Minoritetskonventionerna innehåller även, så som nämnts ovan, en rad bestämmelser som berör minoriteters möjligheter till 1998/99:143 s 32 utbildning i och på minoritetsspråket. Regeringen konstaterade i samband med ratificeringen att gällande bestämmelser rörande bl.a. modersmålsundervisning fick anses tillräckliga för att uppfylla konventionernas krav. Läroplanerna (Lpo 94 och Lpf 94) ändrades dock så att elever skall ges kunskaper om minoritetsspråken och om de nationella minoriteternas kultur, religion och historia. Någon ytterligare reglering ansågs inte behövas.15 Genom dessa minoritetsspråkslagar inrättades två förvaltnings- områden, ett för samiska och ett för finska respektive meänkieli. Det samiska förvaltningsområdet omfattar , , och kommuner. Förvaltningsområdet för finska och meänkieli omfattar , , , och kommuner. Lagarna är tillämpliga hos kommunala, statliga regionala och lokala förvaltningsmyndigheter samt dom- stolar inom förvaltningsområdet (1 §). Regeringen ansåg det viktigt att stödet för samiska, finska och meänkieli stärks i offentliga sammanhang. Genom att vidta åtgärder där minoritetsspråken används i offentliga sammanhang ges språ- ken ett sådant stöd att de stärks. Åtgärderna innebär också ett erkännande av dessa språk och höjd status för språken. Språklag- stiftning har en mycket viktig språkbevarande betydelse för mino- ritetsspråkens fortlevnad.16 En höjning av minoritetsspråkens status kan på ett positivt sätt påverka enskilda individers benägenhet att lära sig dem. Åtgärderna leder också till att de som använder språ- ken har större praktisk nytta av dem, vilket i sig kan medverka till att fler lär sig språken. Språken har också större förutsättningar att utvecklas terminologiskt och på annat sätt om de kan användas i offentliga sammanhang jämfört med om de enbart används i privata sammanhang.17 I minoritetsspråkslagarna anges bl.a. följande. Enskilda ges rätt att använda minoritetsspråket vid muntliga och skriftliga kontakter med förvaltningsmyndigheter i ärenden som avser myndighetsut- övning i förhållande till honom eller henne, om ärendet har anknytning till förvaltningsområdet (2 §). Om den enskilde använ- der minoritetsspråket i ett sådant ärende, är myndigheten skyldig att ge muntligt svar på minoritetsspråket. Den enskilde har även rätt att inge handlingar på minoritetsspråket till myndigheten. 15prop.1998/99:143 s 59. 16se avsnitt 6 nedan och avsnitt 2.3.2 i delbetänkandet. 1998/99:143 s 40. innehållet är av betydelse för ärendet bör handlingen översättas.18 Bestämmelsen i 2 § innefattar dock ingen skyldighet att avfatta skriftliga beslut på minoritetsspråket. Myndigheten skall även i övrigt sträva efter att bemöta den enskilde på minoritetsspråket. har möjlighet att begränsa servicen på minoritetsspråket till vissa tider och vissa platser (3 §), t.ex. tider då det finns tolk tillgänglig. När sådana tider bestäms är det dock viktigt att beakta att viss översättning måste ske skyndsamt. Detta kan exempelvis gälla myndighetsbeslut riktade till enskilda där den enskilde är beroende av översättning för att förstå innebörden av beslutet.19 En enskild som är part eller ställföreträdare för part i ett mål eller ett ärende hos domstol har rätt att använda minoritetsspråket under målets eller ärendets handläggning, om målet har anknytning till förvaltningsområdet (4 §). Den enskilde har även rätt att ge in handlingar och skriftlig bevisning på minoritetsspråket, rätt att få handlingar som hör till målet eller ärendet muntligen översatta till minoritetsspråket och rätt att vid muntlig förhandling tala minori- tetsspråket inför domstolen. Domstolen skall sträva efter att bemöta part eller ställföreträdare på minoritetsspråket (5 §).20 Kommuner inom förvaltningsområdena skall, om barns vård- nadshavare begär det, erbjuda möjlighet till plats i förskole- verksamhet där hela eller delar av verksamheten bedrivs på minori- tetsspråket (8 §). Omfattningen av förskoleverksamheten kan, enligt propositionen, variera beroende på antalet barn och till- gången på språkkunnig personal. Finns det tillräckligt många barn och tilläckligt mycket personal som behärskar språket kan verk- samheten på minoritetsspråket bedrivas mer organiserat i särskilda grupper eller på särskilda tvåspråkiga daghemsavdelningar eller helt tvåspråkiga daghem.21 18se 8 § förvaltningslagen (1986:223). 1998/99:143 s 85. 20Enligt 33 kap. 9 § får en domstol låta översätta handlingar som kommer in till eller skickas ut från domstolen. En inlaga på ett annat språk än svenska skall översättas till svenska om det kan antas ha betydelse för målet. Enligt 5 kap. 6 § kan tolk anlitas om någon som skall höras inför rätten inte behärskar det svenska språket. En bestämmelse med motsvarande innehåll och som reglerar både skriftlig och muntlig översättning finns i 50 § förvaltningsprocesslagen (1971:29). För förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden gäller, enligt 8 § förvaltningslagen (1986:223), att de vid behov bör anlita tolk när det har att göra med någon som inte behärskar svenska. Detta gäller både skriftlig och muntlig handlägg- ning. Dessa regler gäller i hela landet och oavsett om personen i fråga tillhör en nationell mino- ritet. 1998/99:143 s 87. Kommuner inom förvaltningsområdena skall även erbjuda den som begär det möjlighet att få hela eller delar av den service och omvårdnad som erbjuds inom ramen för äldreomsorgen av personal som behärskar minoritetsspråket (9 §). Arten och omfattningen av den äldreomsorg som erbjuds på minoritetsspråket blir beroende av hur många som önskar omsorg av personal som talar minoritets- språket och vilken typ av omsorg som erbjuds samt tillgången på språkkunnig personal. Det grundläggande kravet på kommunerna är, enligt propositionen, att de organiserar äldreomsorgen så att någon del av den service och omvårdnad som erbjuds ges av perso- nal som behärskar minoritetsspråket. Kommunerna bör därför organisera verksamheten så att den personal som finns inom äldre- omsorgen och som talar minoritetsspråk så långt möjligt arbetar med de äldre som har minoritetsspråket som första språk.22 Minoritetsspråklagarna berör endast den del av verksamhet som avser myndighetsutövning gentemot enskild. Lagarna är inte tillämpliga inom hälso- och sjukvårdens verksamhet på t.ex. vårdcentraler. har valt att inte göra något åtagande enligt minoritetsspråkskonventionen rörande hälso- och sjukvård. Om det finns särskilda skäl får regeringen, enligt 10 §, föreskriva att en viss myndighet som lyder under regeringen skall undantas från tillämpningen i 2 §. Motsvarande gäller efter regeringens bemyndigande för och för kommun- fullmäktige i fråga om kommunala myndigheter. Särskilda skäl kan anses föreligga om t.ex. en viss myndighet har mycket liten kontakt med allmänheten och det därför inte är befogat för myndigheten att hålla tolkberedskap. Regeringen påpekar dock att möjligheten att undanta myndigheter från lagens tillämpningsområde, enligt denna bestämmelse, bör användas restriktivt så att lagens syfte inte urholkas.23 i har i uppdrag att följa tillämp- ningen av lagarna om rätt att använda samiska, finska och meänkieli i kontakt med myndigheter och domstolar. har även i uppgift att fördela statsbidrag till kommuner och i enlighet med förordning (2000:86) om statsbidrag till åtgärder för att stödja användningen av samiska, finska och meänkieli. För de åligganden som följer av lagstiftningen om rätt att använda samiska, finska respektive meänkieli avsattes i statliga anslag för . 1998/99:143 s 87. 1998/99:143 s 87. Statsbidrag utgår för merkostnader som uppstår med anledning av språklagstiftningen. Statsbidraget har fördelats av i i samråd med berörda kommuner och landsting. Stödberättigade kostnader är dels insatser som rör översättning, tolkning m.m. som krävs för kommunikation mellan myndigheter och enskilda, dels kostnader som följer av insatser inom kommu- nens förskoleverksamhet och äldreomsorg. Det innebär att endast nytillkomna kostnader som uppstår på grund av minoritets- språkslagarna är stödberättigade. har fördelat statsbidraget efter två huvudprinciper. Varje kommun inom förvaltningsområdet har fått ett grundbelopp per språk. Därutöver har resten av medlen fördelats genom att kommunernas andelar räknats ut på grundval av antalet invånare i kommunen.24 Viss justering har gjorts för att kompensera kommu- ner med stor andel personer som tillhör nationella minoriteter. Av delbetänkandet framgår mer i detalj hur dessa medel har fördelats mellan kommunerna.25 Det finns en särskild anslagspost med statligt bidrag till organi- sationer som företräder nationella minoriteter och som bedriver verksamhet som syftar till att stärka inflytandet för den nationella minoriteten, att främja den egna minoritetsgruppens identitet, kultur och språk, att motverka diskriminering eller sprida kunskap om den egna gruppen. Stadsbidraget uppgår till och fördelas efter beslut av regeringen. tillförs det statliga stödet till litteratur och kultur- tidskrifter för att de nationella minorite- terna särskilt skall kunna beaktas vid fördelning av stödet. anslår för insatser som syftar till att främja de nationella minori- teternas språk och kultur. 5.3Europarådets granskning av den svenska minoritetspolitiken Stater som undertecknat minoritetskonventioner skall med jämna mellanrum lämna rapporter till rörande genomförandet av konventionsåtagandena. 24Uppgift från i . 2005, samt pm Principer för statsbidragsfördelningen, 2000. 25se delbetänkandet avsnitt 4.3. ter granskas av expertkommittéer som lämnar synpunkter och anmärkningar. Staten som granskas ges möjlighet att komma in med kommentarer på rapporterna. Därefter fattar beslut om eventuella rekommendationer till respektive stat. Rekommendationerna förväntas leda till förbätt- ringar i den berörda staten. övervakningssystem kan ses som en process för att identifiera områden där förbättringar behövs och att föra en dialog med respektive stat. 5.3.1Synpunkter rörande implementering av ramkonventionen26 lämnade en första rapport till rörande tillämpning av ramkonventionen.27 Efter granskning av rapporten lämnade rådgivande kommitté sin rapport rörande tillämpning av bestäm- melserna i ramkonventionen.28 Innehållet i rådgivande kommitténs rapport och de rekommendationer som lämnades har beskrivits i detalj i delbetänkandet. noterade bl.a. föl- jande brister: behovet av ytterligare informationsinsatser, problem med uppföljning av vidtagna åtgärder, minoriteters bristande möjligheter till inflytande, negativa attityder mot nationella minoriteter, bristen på minoritetsspråkig media, brister i möjligheten att använda minoritetsspråken i kontakter med myndigheter, en rad synpunkter rörande minoriteternas möjligheter till utbildning i och på minoritetsspråken, och att de nationella minoriteternas möjligheter att delta i besluts- processen måste förbättras på olika nivåer i samhället och sär- skilt på lokal nivå. Efter rådgivande kommitténs rapport antog ministerkommittén en resolution innehållande slutsatser 26se delbetänkandet avsnitt 5.2. 27Report Submitted by Pursuant to Article 25, Paragraph 1 of the Framework Con- vention for the Protection of National Minorities, ACFC/SR(2001)003, received on 8 2001. 28Advisory for the Protection of National Minorities, Opinion on , 25 2002, ACFC/INFO/OP/I(2003)006. rörande tillämpning av ramkonventionen.29 noterade att tagit fram ett rättsligt ramverk för att skydda de nationella minoriteterna och strävar efter att samarbeta med de nationella minoriteterna. Denna positiva utveckling rör i synnerhet kommunerna i som ingår i förvaltningsområdena. konstate- rade även följande: Det kvarstår ett behov av att utvidga omfattningen av den lag- stiftning som skyddar nationella minoriteter. Dessutom måste man mer konsekvent ta praktisk hänsyn till principerna i ram- konventionen. Den långtgående decentraliseringen när det gäller många av de grundläggande frågorna i genomförandet av ramkonventionen innebär att de lokala myndigheterna har ett huvudansvar i att övervaka och ta itu med relaterade problem. Bristerna är särskilt uppenbara i fråga om stöd till utbildning i de nationella minoritetsspråken, men det finns även andra brister inom andra områden såsom media, där det behövs stöd till initiativ från personer som tillhör de nationella minorite- terna. Det finns ett trängande behov att nå en harmonisk lösning och tydliggöra den juridiska situationen när det gäller landrättighe- ter i områden som traditionellt bebos av samer, med målet att uppnå harmoni mellan etniska grupper i området och att skydda ursprungsbefolkningens kultur och identitet.