sou · GUB396d2 · 2007-01-01 00:00:00 — Ombudsmannen angav att han hade viss förståelse för att samarbetssvårigheter kan följa på enskildas användande av yttrandefriheten som privatpersoner och att den offentliga arbetsgivaren kan vara berättigad att vidta vissa åtgärder (såsom omplacering) på grund av dylikt.129 fram- hölls att förvaltningsmyndigheterna måste iaktta stor försiktighet om negativa åtgärder planerades som följd av en anställds lagliga uttalanden så att det var säkerställt att andra, objektiva skäl kunde anföras för vidtagandet av åtgärden. Ombudsmannen kritiserade kommunen för att ha tagit till en mycket långtgående åtgärd utan att ha haft en fullständig övertygande dokumentation om att denna var nödvändig. Detta fall inger en viss oro, för det kan konstateras att det inom förvaltningen finns ett stort utrymme för skönsmässiga bedöm- ningar av vad som är lämpliga arbetsuppgifter m.m. för enskilda arbetstagare. Om faktorer som samarbetssvårigheter och tillit ges stor vikt vid arbetsledande åtgärder – till och med så långtgående som avsked – när det finns anledning att tro att dessa problem bottnar i uttalanden som den anställde gjort så finns en uppenbar risk för att hela idén med en vid yttrandefrihet för de offentligt anställda går i kvav. Tanken på att lojalitet visavi arbetsgivaren 126Se även s. 119 f. 127Se FOU 2000 s. 485 och 2002 s. 224. 128FOU 2001 s. 552. 129Se även FOU 1999 s. 524. sätter en gräns för offentligt anställdas yttrandefrihet har kritiserats utifrån den iakttagelsen att användande av så vaga begrepp för att begränsa politiska rättigheter leder till alltför långtgående inskränk- ningar.130 I andra sammanhang har påpekats att det inte är förenligt med regleringen (såsom den kommit att utvecklas i praxis) att kräva av enskilda att de först framför kritik internt innan de vänder sig till massmedia eller att andra medel att nå förändring än offentlighet skall ha prövats först.131 Vilka typer av åtgärder som skall uppfattas som ett ingrepp mot någon i strid med dennes yttrandefrihet synes något omdisku- terat.132 En äldre uppfattning har varit att avsked (med pension) är en sanktion som är förenlig med yttrandefriheten, eftersom den i formell mening inte hindrar någon från att yttra sig. Andra har menat att även sanktioner i form av underlåten befordran, tillgång till högre tjänst m.m. bör hindras utav yttrandefrihetsskyddet. En mellanliggande standard är den att sanktioner som tar sikte på för- hållanden i den föreliggande anställningen hindras av yttrandefri- heten, men att sådana som att hindra avancemang etc., där bedöm- ningar om lämplighet m.m. kan vara centrala, inte omfattas av skyddet.133 Det pågår en översyn i av reglerna om yttrandefrihet och meddelarfrihet för anställda i det offentligas tjänst. Utredningen beräknas komma med ett förlag under 2006.134 Det danska källskyddet är utformat som ett undantag från den allmänna vittnesplikten. Regeln om skydd för källor finns i rets- plejeloven § 172 och den omfattar såväl straff- som civilprocessen. Huvudregeln är den att redaktörer och redaktionella medarbetare inte har skyldighet att ange vilka källor som nyttjats. Två undantag finns dock i det femte och sjätte stycket. Enligt femte stycket kan domstol förordna om vittnesplikt för de skyddade personkatego- rierna i fall då uppgifter om källan kan ha avgörande betydelse för en saks avgörande och intresset av detta klart överväger intresset av 130Germer (2001) s. 291. 131Se FOU 1999 s. 536. 132Zahle s. 115. 133Se s. 115 och (2001) s. 291 not 70. 134Se instruktionerna till utredningen, RFS 21038, , nr 2003-760-0440. Förutom detta krävs att det gäller en straffprocess där brottet är av den karaktären att fängelse kan följa på en fällande dom. I sjätte stycket anges att vid brott mot vissa bestämda tystnadsplikter kan domstol förordna om vittnesplikt, men detta gäller inte om det kan antas att författaren eller källan velat offentliggöra uppgifter av samhällelig betydelse. Det kan noteras att källskyddet endast ansetts omfatta upp- givande av källans identitet och att man i rättspraxis ansåg att skyddet för källor endast gällde för uppgifter som publicerats. Efter lagändringar 1999 kunde den senare frågan lösas på så sätt att käll- skyddet inte längre kopplas till offentliggörandet i sig. Å andra sidan fann man inte skäl att ge ett sådant utvidgat skydd av anony- miteten att även uppgifter som indirekt kunde bidra till att röja en källa omfattades av undantaget från vittnesplikt.135 Ett skydd av personers religiösa känslor finns stadgat i strafflagens § 140. Den, der offentligt driver spot med eller forhåner noget her i landet lovligt bestående religionssamfunds troslærdomme eller gudsdyrkelse, straffes med bøde eller fængsel indtil 4 måneder. Det är tydligt att bestämmelsen inte haft stor praktisk betydelse , men den har fått förnyad aktualitet genom att muslimska grupper i ansett att deras religiösa känslor kränkts av vissa offentliggöranden i massmedia.136 Ett förslag att upphäva bestämmelsen om blasfemi förkastades av så sent som sommaren 2005.137 Det huvudsakliga argumentet för att behålla regleringen tycks vara att det i ljuset av ett allt mer mång- kulturellt samhälle finns behov av att mer än tidigare (då bestäm- melsen närmast var obsolet) skydda enskildas religiösa tro och livsstil. 135Se 1998/1LSF 78, avsnitt 8.2. 136Se 2004/1 LSF 157 där det hänvisas till visningen av filmen i dansk TV. 137Se Retsutvalgets betänkande , där alla partier utom ett förkastar förslaget. 77 § anger bara att friheten gäller alla, men nämner inget om hur stor krets som kan ställas inför domstol för att bära ansvar för hur yttrandefriheten nyttjats. I Mediaansvarsloven regleras ansvarskret- sen i kapitel 3 (§§ 9–28). Det offentligas straffrättsliga tillsyn är koncentrerad till riksåklagaren (§ 28). I övrigt begränsas ansvars- kretsen till författare, redaktör och utgivare (§ 9) för det fall att det inte gäller korrekt återgivna citat – som den citerade får stå för själv – eller grova brott, då allmänna medverkansregler gäller (§ 25). I fall där författaren valt att vara anonym har redaktören ett slags supplerande ansvar som kan slå till oavsett uppsåt eller oaktsamhet. Redaktörens ansvar gäller i övrigt även om det är så att någon annan kan göras ansvarig för texten eller sändningen (t.ex. § 13). Även för sändningar gäller liknande regler, med ett undantag för direktsändningar, för vilka vanliga ansvarsregler gäller (§ 20) om inte särskilda omständigheter föreligger. Utgivaren har ett ställ- företrädande ansvar som slår till om redaktören inte kan göras ansvarig. I fall där utgivaren är en juridisk person kan denna fällas till ansvar och ges bötesstraff (§§ 15 och 23). Av praxis framgår att ett flertal brukar ställas till svars för ett och samma yttrande. Som exempel kan nämnas UfR 1989 399 H där tre unga män som medverkade i en film, redaktören för program- met där denna sändes samt programchefen dömdes till ansvar.138 Även genom att i pressen förmedla uppgifter kan journalister ådra sig ett medverkansansvar för straffbara uppgifter.139 Undantag gäller dock för den som bara medverkar genom att sköta teknisk utrustning m.m. Som ytterligare exempel kan nämnas det ovan nämnda fallet UfR 2002 s. 2398 H, där redaktör och journalist dömdes att solidariskt betala i skadestånd till den kränkte i ett ärekränkningsmål. En inledande iakttagelse kan vara att den danska grundlagens täm- ligen lakoniska reglering av yttrandefriheten medfört att några större svårigheter med att genomföra yttrandefrihetsbegränsande lagstiftning inte funnits. Det är först – och under 138Europadomstolen underkände därefter de danska domstolarnas bedömning och fann att genom de fällande domarna brutit mot artikel 10, se mot (1995). 139UfR 1987 934 H och UfR 1987 937 H. påverkan av – som en tydligt materiell begränsning av lagstiftningsutrymmet blivit synlig (vid sidan av censurförbudet). Man kan med fog säga att den konstitutionella skyddsnivån varit svag i . Därmed kan också iakttagelsen göras att skyddet av yttrandefriheten i hög grad är beroende av hur vanlig lag utformas. Skyddet av yttrandefriheten i är, som vi skall se, inte anmärkningsvärt sämre än i något av de andra länder som studeras här. Orsaken är naturligtvis att man vid utformningen av lagstiftning och i rättspraxis tagit hänsyn till yttrandefrihets- intresset, utan att något starkt konstitutionellt krav förelegat. Det är särskilt intressant att notera hur man i dansk rätt svängt i frågan om pornografins rättsliga ställning, där man först avkrimina- liserat helt för att sedan gå tämligen snabbt fram till en relativt sträng lagstiftning på området. Det är vidare värt att notera hur tidig man var med att kriminalisera hets mot folkgrupp och att de danska domstolarna är tämligen stränga i sin bedömning av vad som utgör hets, något som också lett till problem med Europa- domstolen. Beslutet att behålla blasfemi är likaledes intressant och visar på att – liksom flera här studerade länder – tagit skydd av religiösa känslor på allt större allvar . Huruvida detta är något att glädja sig åt ur yttrandefrihetsperspek- tiv kan det finnas anledning att återkomma till. Av mycket stort intresse är de slutsatser som i dragits angående möjligheterna att förhindra politisk reklam i TV, där man ändrat regleringen och mer efter tysk och brittisk modell tillåter viss sådan reklam. Det bör avslutningsvis påpekas att det ligger ett förslag till ny dansk grundlag inför , men att de poli- tiska förutsättningarna för att det skall antas tycks vara små.140 140 2005/ 1 LSF 4, förslag . Förslaget verkar vara under behandling, se debatten L 43 BEH1, . 2004, där regeringspartiet angående ett tidigare förslag inte såg något behov av en skyndsam reform. fick så sent som en ny grundlag, grundlag. Denna reform innefattade en hel del konstitutionella nyheter, som att fyra grundlagar slogs samman till en mer överskådlig och en- hetlig konstitutionell reglering, men de flesta detaljerna är av mindre intresse i detta sammanhang. Det grundläggande syftet med reformen var att kodifiera, modernisera och se över vissa frågor gällande maktfördelningen mellan centrala statsorgan.141 Två saker bör framhållas i det här sammanhanget. Det första är att för rättig- hetsskyddets del innebar förändringen i sak inte så mycket, efter- som infört en modern rättig- hetskatalog i grundlag. Rättighetsregleringen fördes i huvudsak över från denna direkt in i grundlagen. Värt att notera är dock att det finska skyddet för grundläggande rättigheter efter införandet av grundlagen inte längre gör skillnad mellan medborgare och andra som befinner sig under finsk jurisdiktion.142 Av större betydelse i sammanhanget var den andra förändring som här bör uppmärksammas, nämligen att den nya grundlagen explicit ger domstolarna till uppgift att övervaka att lagstiftningen är förenlig med grundlag. I grundlagens 106 § stadgas att domstolar skall ge grundlagen företräde i fall där vanlig lagstiftning kommer i uppenbar konflikt med denna och i 107 § regleras att grundlagen har samma företräde visavi författningar på lägre nivå, men då utan ett krav på uppenbarhet.143 skall man inte tro att det i helt saknats konstitutionell kontroll av lagstiftningens förenlighet med grundlag, men denna har skett på annat sätt än genom dom- 141Nousiainen, statsskick, i: konstitution (2001) s. 20. 142Med undantag för rösträtten i 14 §. 143Man kan således säga att den finska regleringen liknar den svenska i 11 kap. 14 § regerings- formen, med det tillägget att man i inte gett regeringens normgivning samma skydd mot domstolarnas grundlagstolkning som erhållit, en ordning som synes väl moti- verad. Det har varit grundlagsutskott som bedömt frågor av denna typ och till utskottet har knutits experter vars upp- fattningar har haft – och fortfarande har – stor genomslagskraft.144 Genom denna institution har ett tämligen väl fungerande system för abstrakt normkontroll kunnat vidmakthållas även utan dom- stolarnas medverkan.145 En sista inledande synpunkt är den att man i förarbetena till rättighetsreglerna framhållit att grundlagens rättighetsskydd ställer krav på att tolkningen av vanlig lag sker i en grundlagspositiv anda.146 Detta innebär bland annat att man bland de välgrundade tolkningsalternativ som står till buds i en konkret situation (vare sig det är fråga om lagstiftning eller rättstillämpning) skall välja det som är mest ägnat att realisera grundlagsregelns syfte. Häri ingår också ett krav på att rättighetsingripande lagstiftning är propor- tionell och avgränsas till åtgärder som är nödvändiga för att nå ett acceptabelt syfte.147 Grundlagens 12 § ger ett skydd för yttrandefrihet och offentlighet. Var och en har yttrandefrihet. Till yttrandefriheten hör rätten att framföra, sprida och ta emot information, åsikter och andra meddelan- den utan att någon i förväg hindrar detta. Närmare bestämmelser om yttrandefriheten utfärdas genom lag. Bestämmelser om sådana be- gränsningar i fråga om bildprogram som är nödvändiga för att skydda barn kan utfärdas genom lag. Handlingar och upptagningar som innehas av myndigheterna är offentliga, om inte offentligheten av tvingande skäl särskilt har begrän- sats genom lag. Var och en har rätt att ta del av offentliga handlingar och upptagningar. 144Se t.ex. GrUU 28/2004 där regeringens förslag om krav på fullgjord militärtjänstgöring för att få antas till polisutbildning underkänns såsom diskriminering i strid med grundlagen, liksom att förslaget att upphovsrätten till lärdomsprov skulle övergå till lärosätet, vilket be- fanns strida mot egendomsskyddet. 145Se Länsineva, : The Finnish model of norm control, i: Sakslin (ed.) in Transition (1991) s. 68 ff. och , System för lagstiftningskontroll, i: /(red.) Konstitutionell demokrati (2004) s. 210. 146Illman, Hets mot folkgrupp (2005) s. 163. 147GrUB 25/1994 rd s. 4 f. Grundlagsregleringen syftar främst till att skydda den fria opinions- bildningen såsom en nödvändig grund för ett demokratiskt sam- hälle.148 Det är vidare klart att grundlagsbestämmelsen förutsätter att olika typer av yttranden behandlas olika beroende på deras innehåll. Vissa typer av yttranden ligger närmare yttrandefrihetens kärna och det krävs därmed starkare skäl för att få göra ingrepp visavi sådana. Politiska yttranden kan sägas vara av denna kärn- karaktär, medan kommersiellt inriktade yttranden är mer perifera och därmed kan beläggas med mer långtgående restriktioner.149 Utan att det sägs uttryckligen i bestämmelsen anses denna också innefatta ett krav på proportionalitet i de åtgärder som vidtas i yttrandefrihetsbegränsande riktning.150 Grundlagsbestämmelsen innebär också ett krav på lag för att begränsa rättigheterna.151 I detta lagkrav ingår att regler som begränsar yttrandefriheten skall vara precisa och noggrant avgränsade.152 Bestämmelsen omfattar alla tekniska framställningssätt och metoder samt alla typer av uppgifter, åsikter eller meddelanden, oavsett vad de innehåller.153 I lagstiftningssammanhang har t.ex. kriminaliserandet utav spridandet av s.k. datavirus ansetts aktuali- sera en bedömning visavi yttrandefriheten. Regleringen ansågs av uppfylla de villkor som grundlagen ställer.154 Rättigheten gäller alla former av offentliggöranden och i förarbetena betonas vikten av att spridningsrätten tolkas extensivt.155 I hög grad kan sägas att denna reglering är en kodifiering av den praxis som varit rådande.156 Grundlagsbestämmelsen innehåller också ett skydd mot censur och liknande åtgärder, men detta anses inte hindra vissa typer av tillståndssystem (varom mer nedan). Inte heller hindrar grundlags- regleringen att åtgärder vidtas i efterhand med stöd av kriminali- 148RP 309/1993 rd s. 60. 149Se Suksi s. 164 och t.ex. GrUU 60/2001 rd s. 4. Illman s. 210 anför att till kärnområdet bör hänföras förbudet mot censur, åsiktsfriheten och den politiska yttrandefriheten i vid mening. 150GrUB 25/1994 rd s. 5, Illman s. 180. 151GrUU 23/2001 gällde vissa regler om begränsningar i yttrandefriheten inom ramen för kommunala församlingar. Begränsningen var i och för sig godtagbar, menade grundlagsut- skottet, men framhöll att det faktum att reglerna ingick i en arbetsordning var inte förenligt med kravet på lag (s. 2). 152Se t.ex. GrUU 8/2002 rd s. 3. 153Illman s. 168 f. 154LaUB 2/1999 rd s. 2 f. Ärendet är intressant också för att utskottets sakkunniga uttryckte tvivel om proportionaliteten i åtgärden, men utskottet ansåg att gällande bestämmelser var för snävt utformade för att uppfylla de syften som eftersträvades. 155RP 309/1993 rd s. 61. 156Se GrUU 8/1961 rd, GrUU 2/1986 rd, GrUU 14/1993 rd och GrUU 23/1993 rd. sering eller skadestånd. Vidare hindrar grundlagsregleringen inte att det förekommer ordningsföreskrifter som rör det praktiska ut- övandet av rättigheten. Den konstitutionella regleringen av ytt- randefriheten innebär dock att sådana ingrepp måste baseras på lagstiftning, denna måste var påkallad av ett viktigt samhälleligt intresse, inte vara alltför långtgående eller alltför vagt formulerad, den måste lämna rättighetens kärnområde oantastat samt ge ett praktisk rättsskydd.157 Det är värt att notera det särskilda betonan- det av möjligheten att i lag begränsa yttrandefriheten för att skydda barn från innehållet i bildprogram, en konstitutionell reglering som i mycket liknar den tyska och norska. Grundlagens 10 § första stycket ger ett skydd av privatlivet (övriga delar av bestämmelsen har mindre betydelse här). Vars och ens privatliv, heder och är tryggade. Närmare be- stämmelser om skydd för personuppgifter utfärdas genom lag. Det är tydligt att det inte går att dra alltför skarpa gränser mellan de i första meningen uppräknade skyddsobjekten. Vidare tycks det som att dessa skall tolkas tämligen vidsträckt, t.ex. omfattar rätten till privatliv en rätt att knyta kontakter med andra människor och att bestämma över sin egen kropp. Bestämmelsen realiseras främst genom kriminaliseringar.158 Ett lagstiftningsärende om narkotikatester m.m. på arbetslivets område kan exemplifiera hur grundlagsbestämmelserna på detta område uppfattas. Testerna ifråga skulle kunna ske vid vissa typer av mera kvalificerade arbetsuppgifter och när arbetsgivaren miss- tänkte att en anställd var narkotikapåverkad på arbetet, men den anställde skulle kunna vägra att ta tester med den påföljden att bli förbigången av arbetsgivaren. ansåg att bestäm- melserna var godtagbara mot bakgrund av det viktiga syftet att minska och förebygga effekterna av narkotikamissbruk i samhället. Eftersom förslaget var begränsat till vissa typer av tjänster eller uppgifter var förslaget proportionerligt, men man betonade att be- hovet av precisa bestämmelser på detta område var särskilt stort.159 För att vara konstitutionellt acceptabla bör denna typ av bestäm- melser avgränsas till särskilda situationer där det finns särskilda risker eller liknande. Den i förslaget mer allmänna befogenheten att 157RP 309/1993 rd s. 61 och Illman s. 170 f. Illman noterar att kravet på exakthet inte är avsett att tillämpas av domstolarna, liksom fallet ofta sägs vara i för motsvarande krav, se (1997) s. 415 f. 158Suksi, statsrätt (2002) s. 149. Se t.ex. KKO 2002:55 för tillämpning i praktiken. 159Se GrUU 10/2004 rd s. 2 f., med hänvisning till GrUU 64/2002 rd s. 3. vid misstanke om narkotikamissbruk kräva test ansågs mot denna bakgrund inte tillräckligt snävt utformad, utan måste enligt ut- skottet kopplas till någon form av riskbedömning eller nödvändig- hetsprövning.160 I grundlagens 16 § tredje stycke finns en särskild regel om frihet inom verksamhet som rör vetenskap, konst och högre utbildning. Bestämmelsen kan anses ytterligare förstärka betydelsen av ytt- randefrihet på dessa områden.161 bör nämnas att det i 22 § grundlagen stadgas en mer allmän positiv förpliktelse för det allmänna att se till att rättig- hetsskyddet tillgodoses. Tillsynsförpliktelsen gäller även respekten för fri- och rättigheterna i förhållandena mellan privatpersoner.162 Förpliktelsen riktar sig dock i första hand mot lagstiftaren, vars uppgift det är att precisera den allmänt hållna formuleringen av de grundläggande fri- och rättigheterna i grundlagen så att de omfattar även enskilda förhållanden. I denna mening har man i det finska systemet alltså infört en mer omfattande giltighet av de konstitu- normerna än den klassiska, som riktar in sig på förhållan- det mellan stat och enskild.163 Man uttalade redan i förarbetena till den ursprungliga rättighetsreformen : Eftersom de grundläggande fri- och rättigheterna uttrycker de allmänt omfattade grundvärdena i samhället, kan man inte anse det tillräckligt att deras inverkan utsträcker sig endast till förhållandet mellan individ och stat. De grundläggande fri- och rättigheterna skall ha en inverkan på hela samhället. I praktiken förmedlas de grundläggande fri- och rättigheternas inverkan på förhållandet mellan enskilda människor i allmänhet genom konkretiserande, vanlig lagstiftning, även om vissa grundläggande fri- och rättigheter också kan ha en mera direkt in- verkan på förhållandet mellan enskilda.164 Här ser man alltså en vidare ambitionsnivå för rättighetsskyddets omfattning än den klassiska som bara tagit sikte på relationen stat–enskild, som man betonar att denna verkan utav grundlagsregleringen mera sällan kommer att ha direkt betydelse i konkreta fall av tvister mellan enskilda.165 160GrUU 10/2004 rd s. 3. Samma bedömning gjordes gällande möjligheterna till kamera- bevakning på arbetsplatsen (s. 4). 161Se GrUU 28/2004 s. 4. 162Se RP 309/1993 rd, s. 33/II och s. 79/I. 163Se t.ex. lagstiftningen kring skydd av konfidentialitet, 125/2003 rd s. 2 för ett praktiskt exempel på detta positiva främjande av grundlagsrättigheter. 164RP 309/1993 (sista sidan). 165Se även Illman s. 178. Det finns i finsk straffrätt som i andra länder en lagstiftning som syftar till att skydda rikets säkerhet och denna innefattar i olika delar begränsningar av yttrandefriheten. Som exempel kan nämnas bestämmelserna om spioneri i 12 kap. 5–6 §§ och de därpå följande bestämmelserna om röjande av statshemligheter (7–8 §§).166 I den relativt nya kommunikationsmarknadslagen har man slagit samman en rad regler om radio, TV och andra kommunikations- former.167 Lagen har beteckningen lag om yttrandefrihet i mass- kommunikation (460/2003). Denna lag är en helhetsreglering av massmedia och innehåller särskilda regler för all masskommuni- kation, oavsett vilken teknik som används. Ett uttryckligt syfte bakom regleringen har varit att göra den teknikneutral.168 Det är värt att notera att lagen är mycket komprimerad och att den förut- sätter vidare lagstiftning eller reglering, som den anger huvudlinjerna för regleringen på området. För att få en helhetsbild av rättsläget är det således fortfarande nödvändigt att gå utöver denna lag till tillämplig strafflagstiftning m.m.169 För återkommande publikationer på såväl nätet som i beständiga former samt för programverksamhet skall det finnas en ansvarig utgivare. I lagen ges ytterligare regler om straffansvar, tillståndsför- faranden m.m. Redan här kan noteras att periodiska publikationer och publikationer på nätet likställs (2 §), att straffansvaret främst ligger på författaren, men att ansvarig redaktör kan vara (med-)an- svarig om denna försummat sitt ansvar att övervaka verksamheten (12–13 §) samt att domar där någon fälls för brott mot ära eller privatliv skall publiceras (23 §). En regel som har viss likhet med det svenska (och danska) systemet är den att det är riksåklagaren som i fall som omfattas av allmänt åtal beslutar om sådant för brott i ett publicerat meddelande (24 §).170 Vid sidan av denna lagstiftning finns ett stort antal lagar och förordningar som rör reklam, kreditgivning, vissa typer av varor, 166Se KKO 2000:70 där en tjänstemans vidarebefordran av uppgifter till tredje land inte an- sågs falla in under bestämmelsen om spioneri. 167För en genomgång av hur äldre regler fungerade på området, se , Freedom of Speech in , : Sakslin (ed.)