sou · GUB354 · 2007-01-01 00:00:00 — De teckenspråkigas situation behandlas som ett undantag från huvudregeln om utbildning i de standardregler som Förenta Natio- nernas generalförsamling enhälligt antog och som ska tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet. Där sägs att man bör överväga att använda tecken- språk i undervisningen av döva barn, inom deras familjer och i 6 25:6 Särskilda insatser på skolområdet, s. 202. samhället och att det bör finnas teckenspråkstolkar för att under- lätta kommunikation mellan döva människor och andra. Där sägs också att dövas behov utbildning bättre kan tillgodoses i special- skolor eller specialklasser eller i speciella enheter i vanliga skolor där undervisning ges på teckenspråk.31 Dövas, dövblindas och hörselskadades barns och ungdomars behov av teckenspråkig miljö för sitt lärande uppmärksammas också av f.d. statsrådet , inom ramen för hans uppdrag att karlägga och analysera frågan om bemötande av personer med funktionshinder. I sitt slut- betänkande nia –nio vägar att utveckla bemötandet av personer med funktionshinder (SOU 1999:21) skriver han följande: För dem är den miljö som dagens regionala specialskolor erbjuder vik- tig, både för deras kunskapsutveckling och deras personliga utveckling. Det bekräftar också all forskning. En teckenspråkig miljö är inte se- gregerande, tvärtom, den underlättar döva barns och ungdomars del- aktighet i samhällslivet (s. 128). Genom ställningstagande till budgetproposi- tion tog som första land i världen ställning till det svenska teckenspråket som dövas första språk och som undervisningsspråk i specialskolan för döva och hörselskadade. Till följd av ställnings- tagandet tillerkändes det svenska teckenspråket språkstatus och ställning som undervisningsspråk. Barn, ungdomar och vuxna som är döva, dövblinda, vuxendöva men även vissa av dem som är hörselskadade respektive språkstörda är individer med en nedsatt funktionsförmåga till följd av en skada som ger upphov till ett funktionshinder. Samhällets möjligheter att minimera deras funktionshinder ligger i att de tillerkänns rätten till svenskt teckenspråk som modersmål på motsvarande sätt som andra i samhället som har annat modersmål än svenska. Rätten att få använda sitt eget modersmål utgör en av de grundläggande mänskliga rättigheterna i enlighet med artikel 27 av Förenta natio- nernas internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter.32 Antalet barn per årskull som föds döva eller har en så kraftigt nedsatt hörsel att de är beroende av tekniskt hjälpmedel som hör- apparat uppgår till ca 200. Av dessa är 60–70 helt beroende av teck- enspråk för sin kommunikation medan övriga ca 140 i större eller 31 : Standardregler för att tillförsäkra människor med funktions- nedsättning full delakighet och jämlikhet – Regel 5, punkterna 6 och 7, Regel 6, punkt 9. 32 International Convenant on Civil and Political Rights, , SÖ 1971:42. mindre omfattning är i behov av teckenspråk för sin interaktion i ett flertal miljöer, där tekniska hjälpmedel inte svarar mot deras behov av fullgod kommunikation. Barn som är beroende av tecken- språk för sitt lärande erbjuds undervisning i specialskolan medan övriga som behöver teckenspråkig miljö för sitt lärande återfinns i , i särskolan eller i fristående skola som individualin- tegrerade eller i särskild undervisningsgrupp. I den proposition (1998/99:105) som låg till grund för riksda- gens ställningstagande att undervisning av barn i skolpliktig ålder i behov av en teckenspråkig miljö även i fortsättningen ska utgöra ett statligt åtagande anförde regeringen: De särskilda behov av kommunikation och undervisning som döva och hörselskadade elever har är inte möjliga att möta i den vanliga kom- munala skolan. Ett statligt åtagande att bedriva utbildningen ger förut- sättningar för att bedriva undervisning i teckenspråkig miljö (s. 44). Ansvaret för teckenspråkigas utbildning bör samlas hos en myndighet som beslut 33 innebar att un- dervisning på teckenspråk för barn i skolpliktig ålder fortsatt ga- ranterades av statsmakterna, innebar andra beslut enligt samma proposition att det tidigare samordnade statliga stödet till barn och ungdomar med hörselskada i skolåldern och som är i behov av teckenspråk för sin kommunikation kom att delas upp på flera olika myndigheter. Effekterna av denna uppdelning har resulterat i att statens stöd till teckenspråkiga studerande, såväl barn, ungdomar som vuxna, kommit att fragmenteras.34 En effekt av denna fragmentering som jag kunnat iaktta är att döva, dövblinda och hörselskadade barns och ungdomars behov av att kunna utveckla en additiv tvåspråkig- het delvis osynliggjorts till följd av att de kunskaper som krävs för att bedöma dessa barns behov endast kvalitativt kan utvecklas i en miljö där det svenska teckenspråket används och talas. 33 betänkande 1999/2000:UbU4 Elever med funktionshinder. Protokoll 1999/2000:20 (debatt ). Protokoll 1999/2000:24 (beslut ). 34 Begreppet fragmentering definieras av Förvaltningspolitiska kommission som brist på sammanhang mellan olika verksamhetsgrenar, tendens till splittring samt oförmåga att se till helheten och övergripande mål. SOU 1997:57 I medborgarnas tjänst. En samlad förval- tningspolitik för staten, s. 8. Utredningen om bemötande av personer med funktionshinder uppmärksammar i sitt slutbetänkande nia – nio vägar att utveckla bemötandet av personer med funktionshinder (SOU 1999:21) detta slag av fragmentering med all sannolikhet påverkat funktionshindrade personers möjligheter att få sina behov tillgodo-sedda, s. 119. Det är mot denna bakgrund jag föreslår att all driftsrelaterad statlig verksamhet för teckenspråkiga barns och ungdomars utbild- ning förs till en myndighet – - och att denna myndighet även ges i uppdrag att bistå kommuner och öv- riga skolhuvudmän med sådan sakkunskap om undervisning för dessa elever som de enskilda skolhuvudmännen inte kan ha efter- som elevunderlaget är litet. Härigenom stärks förutsättningarna för att teckenspråkiga barn, ungdomar och vuxna erbjuds en utbildning likvärdig med den som erbjuds andra i samhället. Att föra samman samtliga nuvarande statliga former av verksam- het till stöd för likvärdig utbildning på teckenspråk till en myndig- het innebär, att de av statsmakterna anvisade resurserna allokeras och att effekterna för statens stöd till teckenspråkigas livslånga lä- rande därigenom stärks. Förslaget är fullt ut finansierat genom att de medel som statsmakterna anvisar för olika former av stöd för teckenspråkigas lärande förs till den myndighet som fått i upp- drag av staten att tillhandahålla undervisning på teckenspråk. För- slaget att återinföra möjligheten med extern klasser inom special- skolan bör i likhet med klasser inom specialskolan finansieras dels med statliga medel, dels med medel i form av interkommunal er- sättning från elevernas hemkommun. Universitet och högskolor är skyldiga att avsätta en pro- centuell andel av sina medel till stöd för studerande med funk- tionshinder. Samma skyldighet bör även kunna åläggas anordnare av sådan vuxenutbildning som anvisas allmänna medel. På så sätt kan man finansiera de specifika insatser som enligt regeringens be- dömning behöver göras för stöd i form av teckenspråkstolk i vux- enutbildning. 6.13Många utredningar har berört teckenspråkigas lärande 6.13.1Utredningen om funktionshindrade elever i skolan Utredningen om funktionshindrade elever i skolan (FUNKIS) hade i uppdrag att utreda hur ansvaret för utbildning och omvård- nad i anslutning till utbildning av elever med funktionshinder skulle fördelas mellan stat, kommuner och landsting samt vem som skulle finansiera verksamheten. Härutöver ingick i utredningens uppdrag att kartlägga den statliga produktionen av läromedel och föreslå hur denna skulle kunna effektiviseras (dir. 1995:134). Flera av de uppdrag kommittén hade att utreda och lägga förslag om rörde utbildning av teckenspråkiga barn och ungdomar i grund- och gymnasieskola och närliggande frågor. I kommitténs uppdrag ingick bl.a. att undersöka om ansvaret för de dåvarande statliga specialskolorna för döva och hörselskadade skulle kunna föras över från staten till kommunerna. Kommittén hade vidare i uppdrag att utvärdera verksamheten med riksgymnasier för döva respektive hörselskadade. Kommittén skulle vidare utreda såväl dåvarande specialpedagogiska konsulentstöd till elever med hörselskada som den pedagogiska utrednings- och stödverksamhet som erbjöds vid resurs- och kunskapscenter för döva, dövblinda, hörselskadade och talskadade barn. I kommitténs uppdrag ingick också att kartlägga den statliga läromedelsproduktionen, i vilken produktion av läro- medel på teckenspråk ingår, och föreslå hur produktionen skulle kunna effektiviseras. Genom regeringens och ställningstagande till utred- ningens förslag kom det tidigare sammanhållna statliga stödet till elever beroende av teckenspråk för sin kommunikation att frag- menteras och fördelas på två skilda myndigheter som statsmakterna underströk att utbildning i teckenspråkig miljö även fortsatt skulle vara ett statligt åtagande. Motivet för det statliga åtagandet inom detta område var att döva, dövblinda och hörsel- skadade som har teckenspråk som första språk utgör en grupp där undervisning i särskilda skolor eller undervisningsgrupper är en nödvändig förutsättning för delaktighet och gemenskap. Driften av de tidigare specialskolorna för döva och hörselskadade sammanför- des därför i en myndighet – -, som de resurscenter vars uppgift är att erbjuda specialpedagogisk utredning av döva och hörselskadade barn och ungdomar som också är utvecklingsstörda respektive dövblindfödda och språk- störda överfördes från de dåvarande specialskolorna (Åsbackasko- lan, respektive ) till en annan myndighet - . Parallellt härmed avvecklades de kun- skapscenter som funnits vid de tidigare specialskolorna för döva och hörselskadade och som bl.a. haft till uppgift att ge stöd åt ele- ver i behov av teckenspråk för sin kommunikation i kommunala och fristående skolor, och de resurser som finansierat denna verk- samhet kom att disponeras av . På motsvarande sätt överfördes det specialpedagogiska stöd som sta- ten dittills upphandlat från pedagogiska hörselvården för specialpe- dagogiskt stöd i förskola, skola åt elever med hörselskada till in- stitutet. Härigenom kom det statliga åtagandet för elever beroende av respektive i behov av teckenspråk för sin kommunikation att delas upp och därmed fragmenteras. Utredningens överväganden och förslag om läromedel för elever med funktionshinder, bl.a. lä- romedel på teckenspråk, behandlades inte i den proposition som följde på utredningens förslag. Regeringen beslutade att ge den kommitté som tillsatts 1995 för vuxenutbildningen, (dir. 1995:67), tilläggsdirektiv att inom ramen för sitt arbete även belysa situationen för studerande med funktionshinder inom alla former av vuxenutbildning – vuxenutbildning, reguljär och upphandlad arbetsmarknadsutbildning, kvalificerad yrkesutbildning (KY), privat anordnad utbildning, arbetsplatsutbildning, folkhög- skolan, högskolan och utbildning i studieförbundens regi. I tilläggsdirektiven uppmärksammas även bristen på tillgång till lä- romedel för funktionshindrade inom vuxenutbildningen (dir 1997:104). Kommittén analyserar i sitt delbetänkande Vuxenutbildning för alla? Andra året med (SOU 1999:39) situationen för studerande med funktionshinder i vuxenutbildning och beskriver de hinder som finns i olika former av vuxenutbildning. I betänkan- det konstateras att en förutsättning för att döva, dövblinda, vuxen- döva och vissa hörselskadade ska kunna delta i vuxenutbildning är att de får tillgång till tolk. uppmärksammar utredningen på att det i huvudsak finns två problem förknippade härmed: dels att tolk vid utbildning är mycket kostsamt och dels att det råder brist på tolkar. I sitt slutbetänkande Kunskapsbygget – det livslånga lärande (SOU 2000:28) noterar kommittén att möjligheterna till studier med utbildningstolkning är störst där särskilda medel finns avsatta. Sådana medel finns avsatta för studier vid universitet och högskolor och vid folkhögskolor. Inom utbildningsformer där särskilda medel inte finns avsatta innebär det nuvarande finansieringssystemet (an- svars- och finansieringsprincipen) att det är de ekonomiska förut- sättningarna hos respektive utbildningsanordnare eller dennes hu- vudman som avgör om studerande beroende av teckenspråk för sitt lärande ges möjlighet att delta i studierna. De skillnader som finns i hur utbildningstolkning finansieras innebär, enligt utredningen, att tillgången till tolk kan bli styrande av valet av utbildningsform. Kommittén understryker i sitt slutbetänkande att det bör vara den studerandes intresse som är styrande för vilken utbildningsform den enskilde väljer att studera inom, inte huruvida en utbildnings- anordnare har möjligheter till stöd för att finansiera tolk för den studerande eller inte (SOU 1999:39, SOU 2000:28, prop. 2000/01:72). uppmärksammar i sitt slutbetänkande (SOU 2000:28) att, det utöver tolk vid vuxenutbildning, i vissa fall även krävs att läromedel på teckenspråk tas fram för att de stude- rande med dövhet ska kunna tillgodogöra sig utbildningen. Utredningen har i ett tidigare delbetänkande uppmärksammat att det stöd som lämnas till läromedel för vuxenstuderande ser olika ut dels beroende på funktionsnedsättning (diagnos), dels beroende på utbildningsform. Kommittén noterar att frågor kring läromedel för studerande med funktionshinder inom olika delar av utbildningsvä- sendet utförligt behandlats av den ovan refererade utred- ningen om funktionshindrade elever i skolan, vilken konstaterar att bilden över statligt stöd till läromedel för vuxna med funktionshin- der är i vissa avseenden än mer komplex än vad gäller barn och ung- domsskolan. I stora delar saknas stöd. (SOU 1999:39 s. 404). Kommittén uppger i nämnda delbetänkande att man delar FUNKIS uppfattning om att det behövs en bred översyn av statens engagemang då det gäller läromedel och studiematerial för männi- skor med funktionshinder men, att man avvaktar regeringens reak- tion på förslag och att man vid behov åter- kommer till frågan om läromedel och studiematerial för vuxenstu- derande med funktionshinder (SOU 1999:39). Utredningen om funktionshindrade elever i skolan anser att det behövs en bred översyn av statens engagemang vad gäller läromedel och studiematerial för människor med funktionshinder. I den proposition som följde på utredningens förslag, och som antagits av , instämmer regeringen i utredningens bedöm- ning att studerande inom vuxenutbildningen har betydande svårig- heter att få tolkinsatsen finansierad (prop. 2000/01:72). hänvisar man till en av de grundläggande principerna för handi- kappolitiken, den så kallade ansvars- och finansieringsprincipen. Enligt denna ska medel som avsatts av huvudmannen för vuxenut- bildning i princip även täcka kostnader för studerande med funk- tionshinder och därmed kostnaderna för tolk i utbildning. Enligt regeringen bör därför varje utbildningsanordnare, oftast kommun eller folkhögskola, tillhandahålla det tolkstöd som behövs. är regeringens budskap till utbildningshuvudmännen i propositionen dubbelt eftersom man på annan plats i samma pro- position anger att frågan om utbildningstolk är av den karaktären att speciella in- satser kan behöva göras.35 Något initiativ till sådana speciella insatser har ännu inte vidta- gits av regeringen. Jag konstaterar att de svårigheter för finansie- ring av tolk i vuxenutbildning som be- skrivit i sina analyser alltjämt kvarstår. Jag noterar vidare att gym- nasieskolans uppdrag kommer att förändras och att den mest speci- aliserade utbildningen kommer att ske efter gymnasieskolan, i ef- tergymnasial utbildning eller i anställning (prop. 2003/04:140). Då det gäller läromedel på teckenspråk föreslogs i propositionen att Statens skolor för vuxna, nuvarande Nationellt centrum för flexibelt lärande, skulle kunna erbjuda ett komplement till den kommunala vuxenutbildningen genom att tillsammans med dåva- rande , nuvarande Specialpedagogiska in- stitutet, utveckla distansmetoder och IT-läromedel som riktar sig till studerande som har teckenspråk som första språk och till stude- rande inom vuxenutbildning och folkhögskola. I bud- getpropositionen anvisades för detta ändamål (prop. 2001/02:1, Utgiftsområde 16, s. 146). Jag delar ställningstagande och anser följande i likhet med denna. Studerande som är beroende av tolk i sin utbildning ska inte tvingas söka utbildning hos utbildningsan- ordnare som kan få stöd för sina tolkkostnader därför att det ex- empelvis skulle innebära betydande merkostnader för kommunen att erbjuda utbildning för teckenspråkiga inom ramen för kommu- nal vuxenutbildning. En sådan exkludering av vuxenstuderande som är beroende av teckenspråk för sin kommunikation på grund 35 hänvisar i sitt bet. 2000/01:KrU7 Bidragsfördelningen till vissa folkhögskolor till prop. 2000/01:72 Vuxnas lärande och återger att I propositionen bedömer regeringen att frågan om utbildningstolk är av den karaktären att speciella insatser kan behöva göras. Statens skolor för vuxna (SSV) avses få i uppdrag att i samverkan med i skolan () utveckla läromedel, såsom distansmetoder och IT-läromedel, som riktar sig till sådana studerande inom vuxenutbildning och folkhögskola som har teckenspråk som första språk. av merkostnader för tolk kan inte fortsatt accepteras. Enligt min bestämda uppfattning kan inte tolk vid vuxenutbildning ersättas av ett begränsat antal läromedel på teckenspråk och möjligheter till distansutbildning. 6.13.3Uppdrag åt att belysa situationen för elever med funktionshinder inom högskolan Parallellt med arbete gav regeringen i uppdrag att inventera situationen för studenter med funktionshinder inom högskolan och att analy- sera det framtida behovet av stöd till dessa studenter m.m. Som ett bland flera andra deluppdrag i uppdraget ingick att undersöka möjligheterna att koncentrera utbildning för vissa funktionshind- rade studenter, främst döva och hörselskadade studenter, till vissa läroanstalter.36 Bakgrunden till uppdraget var, enligt vad som framgår av den bilaga som fogats till regeringsuppdraget, att den största kostnaden för stödåtgärder i högskolan är den som avser tolkhjälp till döva.37 uppgick antalet studenter som var i behov av tecken- språkstolk vid högskolestudier till 68 studerande. redovisar att kostnaderna för teckenspråkstolk i samband med hög- skolestudier detta år uppgick till , vilket ut- gjorde av det totala beloppet för individuella pedago- giska stödåtgärder till funktionshindrade som berättigar till ersätt- ning från för kostnader som överstiger av högskolans grundutbildningsbudget.38 Mot bakgrund härav inhämtar synpunkter på att koncentrera ut- bildningen till vissa universitet och högskolor från såväl lärosäten som från teckenspråkiga studerande. I sin återrapportering av uppdraget återger Högskolever- ket att de flesta högskolor yttrat sig positivt angående en koncent- ration av utbildning för döva, som många högskolor var- nar för att en koncentration av utbildning för döva innebär att val- möjligheterna för dessa studenter minskar. Även bland de döva och 36 Regeringsbeslut 9 – U98/1248/S (delvis), U98/4203/UH – Uppdrag till rörande studenter med funktionshinder. Bilaga till regeringsbeslut U/98/1248/S (delvis), U98/4203/UH. 38 Procentsatsen höjdes år . hörselskadade studenter som yttrat sig över frågan är uppfatt- ningen delad. som man ser fördelar med en koncentra- tion genom större tillgång till tolk och till ökat utbyte med tecken- språkiga kurskamrater ser man också nackdelar genom att valmöj- ligheterna för den enskilde inskränks. Efter att ha vägt samman de inkomna synpunkterna och vägt dem mot befintligt beslutsunderlag konstaterar att förutsättningarna för en potential besparingar skulle kunna uppstå om flera studenter studerade identiskt lika kurser vid samma hög- skola och kunde använda samma tolkar. Så ser emellertid inte verk- ligheten ut. I redovisningen refererar till en under- sökning som gjordes 1997 och som visade att detta år fanns 57 teckenspråksberoende studenter vid universitet och högskolor som var fördelade på 50 olika kurser utifrån de studerandes val. Mot bakgrund av detta ansåg det vara orimligt med en lösning som innebär att studenternas valfrihet minskas och att da- gens möjlighet till teckenspråkstolk vid den högskola man blivit antagen till måste finnas kvar. , som av regeringen fått i uppdrag att samla in och sammanställa uppgifter om övriga universitets och högskolors kostnader för särskilt pedagogiskt stöd, redovisar på förfrågan från utredningen att uppgick antalet teckensprå- kiga studenter i grundutbildning som fått stöd i form av tecken- språkstolkning till 133. Dessa 133 studenter är fördelade på 20 läro- säten och fördelar sig inom respektive lärosäte på olika utbildningar och utbildningsnivåer. Utöver studenter på grundutbildningsnivå som fått stöd i form av tolk har sådant stöd getts till 7 forskarstu- derande. Enligt redovisningen är det endast ett mindre antal av de döva studenterna som tar upp problem med tolkresurser. De problem som anges är att studerande tvingats vänta för att få tolk, att man varit tvungen att byta kurs för att få tolk eller att man missat enstaka föreläsning på grund av tolkbrist (HSV 2000:4). Samman- taget tyder redovisningen på att tillgången till tolk liksom finansie- ring av tolk vid högskolestudier tillgodoses inom ramen för de me- del universitet och högskolor avsätter för studerande med funk- tionshinder. Efter beredning i togs flera av Högskolever- kets förslag upp i budgetpropositionen 2001, bl.a. förslaget att även enskilda utbildningsanordnare som har tillstånd att utfärda examina ska avsätta av sina anslag från staten för att vid behov ge stöd åt studerande med funktionshinder och att även dessa ska kunna ansöka om bidrag för merkostnaderna från uni- versitet. Däremot lämnades inte något förslag att koncentrera ut- bildning för vissa funktionshindrade studenter, främst döva och hörselskadade studenter, till vissa läroanstalter. 6.13.4Utredningen om läromedel för barn, elever och vuxenstude rande med funktionshinder Såväl Utredningen om funktionshindrade elever i skolan som uppmärksammar i sina respektive betänkan- den behovet av anpassade läromedel, och däribland behovet av lä- romedel på teckenspråk, för såväl barn och ungdomar som för vuxna som är beroende av teckenspråk för sin kommunikation. Inga förslag från dessa båda utredningarna ledde till något ställ- ningstagande från regeringens sida. Istället tillkallade regeringen en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av statens engagemang för fram- ställning och anpassning av läromedel för barn, elever och vuxna med funktionshinder i förskola, skola och vuxenutbildning (dir. 2001:65). I uppdraget ingick att lämna förslag till vilka målgrupper som borde innefattas, föreslå mål för den statliga läromedels- framställningen samt att föreslå hur det statliga åtagandet skulle utformas och organiseras. Efter fullgjort uppdrag föreslog utredaren att lä- romedelsavdelningen inom skulle av- vecklas och att det statliga åtagandet för produktion av läromedel för funktionshindrade skulle överföras till en ny separat myndighet (SOU 2003:15). Utredningens förslag avvisades av regeringen som istället beslu- tade att fr.o.m. inrätta ett särskilt läromedelsråd inom . gavs i uppdrag att ansvara för att tillgången till och tillgängligheten av läromedel för barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder främjas (Förordning 2001:286). Regeringen tillkallade en utredare för att planera och genomföra en statlig utvärdering av folkbildningen, dvs. stu- dieförbund och folkhögskolor (dir. 2001:74). I uppdraget ingick även att belysa i vilken utsträckning undervisning och stöd inom folkbildningen anpassats till personer med funktionshinder och deras behov.