sou · GUB351 · 2007-01-01 00:00:00 — Vi anser därför att återkallelse av sändningstillstånd i och för sig bör kunna komma ifråga om en tillståndshavare åsidosätter föreskrifterna om tillgänglighet på ett väsenligt sätt, men att någon annan typ av sanktion bör kunna tillgripas redan vid mindre allvarliga överträdelser. Föreläggande att offentliggöra fällande beslut används som sanktion när ett programföretag har sänt program i strid mot bestämmelser eller villkor om vad sändningarna får innehålla. Den nu föreslagna bestämmelsen och de föreskrifter som kan komma att meddelas med stöd av bestämmel- sen avser inte i första hand enstaka programinslag, utan syftar huvudsakligen till att en viss andel av de program som sänds skall distribueras på ett sådant sätt att personer med olika funktions- hinder kan ta del av dem. Om ett programföretag inte har nått upp till kraven på tillgänglighet för personer med funktionshinder kan det varken anses ändamålsenligt eller tillräckligt ingripande att ålägga programföretaget att offentliggöra Gransk- ningsnämndens fällande beslut om åsidosättandet. De sanktioner som därmed skulle kunna komma ifråga för den som inte uppfyller föreskrivna krav på tillgänglighet är således föreläggande vid vite att fortsättningsvis följa de föreskrifter som ställts upp eller påförande av en särskild avgift. I kapitel 2 har vi konstaterat att avgift används som sanktion för överträdelser av bestämmelser om reklam och andra annonser, där överträdelsen vanligen haft någon ekonomisk betydelse för den som sänder, medan föreläggande vid vite huvudsakligen används vid åsidosättande av skyldighet att lämna upplysningar och rappor- ter till Radio- och och samt vid överträdelser av bestämmelser som rör sändningarnas innehåll. Vidare har vi förklarat att denna uppdelning bör gälla även fortsättningsvis (se närmare i avsnitt 2.3.3). Ett åsidosättande av bestämmelser som ålägger programföretagen att utforma sina sändningar så att pro- grammen blir tillgängliga för personer med funktionshinder kan visserligen sägas ha ett ekonomiskt motiv, då sådana åsidosättanden vanligtvis torde bero på att tillgänglighetstjänsterna kostar pengar för programföretagen. Till skillnad från vad som vanligtvis är fallet vid överträdelser av bestämmelser om reklam eller andra annonser TV-programmens tillgänglighet för personer med funktionshinder innebär emellertid inte ett åsidosättande av tillgänglighetskraven en extra intäkt för sändande programföretag. På grund härav, och med hänsyn till att ett vitesföreläggande ger programföretagen möjlig- het att undvika ekonomisk påföljd genom att tillse att kraven fort- sättningsvis uppnås, anser vi att den påföljd som bör komma i fråga för den som åsidosätter kraven på tillgänglighet är vitesföreläg- gande. Ett sådant vitesföreläggande bör utformas som en skyldig- het för programföretaget att vidta den åtgärd som man har underlåtit, t.ex. att fortsättningsvis texta en viss andel av sina program. Vitesföreläggande bör i första hand komma i fråga för program- företag som inte följer de föreskrifter som har meddelats av reger- ingen eller den av regeringen utsedda myndigheten. För att sank- tioner över huvud taget skall komma ifråga måste det finnas möjlig- het att kontrollera huruvida programföretagen följer föreskrifterna. Vi har i delbetänkandet Nytt regelverk för marksänd digital-TV (SOU 2004:39) föreslagit att skall ha tillsyn över efterlevnaden av bestämmelserna i radio- och TV-lagen samt de beslut om villkor och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och som inte Justitiekanslern eller har tillsyn över. Vi har som skäl för att skall utöva tillsyn även över tillståndsvillkor som inte är relaterade till det direkta innehållet i de program som sänds anfört att det finns ett värde i att granskningen utförs av ett organ som är fristående från den myndighet som meddelar, ändrar och återkallar tillstånd (a. betänkande s. 232f., se även prop. 1993/94:160 s. 35). Samma skäl kan anföras när det gäller tillsynen över föreskrifter om tillgänglighet som meddelas med stöd av radio- och TV-lagen. Vi har tidigare anfört att ansvaret för att meddela föreskrifter om tillgänglighet lämpligen kan åläggas Radio- och . Till följd härav anser vi det mest ändamålsenligt att kontrollen över att föreskrifterna verkligen följs utövas av och att det också ankommer på nämnden att meddela vitesföreläggan- den för det fall att det kan konstateras att föreskrifterna har åsido- satts. Regeringen har i propositionen Viktigare än någonsin! Radio och TV i allmänhetens tjänst 2007–2012 (prop. 2005/06:112) föreslagit att nuvarande bestämmelser om myndigheternas rätt till infor- mation i 3 kap. 2 § 16 samt 9 kap. 7, 9 och 10 §§ RTVL ersätts av en allmän bestämmelse enligt vilken , och och ges rätt att vid vite TV-programmens tillgänglighet för personer med funktionshinder förelägga den som bedriver tillståndspliktig verksamhet som om- fattas av lagen att tillhandahålla myndigheterna upplysningar och handlingar som behövs för kontroll av att verksamheten bedrivs i enlighet med lagen samt de villkor och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Den föreslagna bestämmelsen ger möjlighet att begära in de upplysningar och handlingar som behövs för att kontrollera att föreskrifterna om tillgänglighet följs. Slutligen anser vi att det förhållandet att ett programföretag som sänder med stöd av tillstånd inte har efterföljt bestämmelsen eller föreskrifterna om skyldighet att tillse att programmen görs till- gängliga för personer med funktionshinder bör kunna beaktas vid prövningen av en ansökan om nytt eller fortsatt sändningstillstånd. På samma sätt bör ett programföretag som tidigare sänt via satellit kunna vägras tillstånd att sända television i marknätet med hän- visning till att bestämmelsen eller föreskrifterna om tillgänglighet inte har följts i satellitsändningarna. 9 Lokal icke-kommersiell TV I 8 kap. RTVL finns bestämmelser om skyldighet för innehavare av kabel-TV-nät att vidarebefordra vissa TV-program till de boende. Nätinnehavarna är bl.a. skyldiga att i varje kommun kostnadsfritt tillhandahålla ett särskilt bestämt utrymme för sändningar av TV- program från ett eller flera lokala kabelsändarföretag. Med lokalt kabelsändarföretag avses en juridisk person som har bildats för att bedriva lokala kabelsändningar och som kan antas låta olika intressen och meningsriktningar komma till tals i sin verksamhet. Lokala kabel- sändarföretag får inte sända reklam. På vissa orter används beteck- ningen för de lokala kabelsändarföretagens sänd- ningar. De analoga marksändningarna är under avveckling och enligt beslut skall de ha upphört helt . Digitaliseringen av marknätet kan komma att påverka situa- tionen för de lokala icke-kommersiella TV-sändningarna. Vid ett seminarium om lokal icke-kommersiell TV som genom- fördes på regeringens initiativ anförde företrädare för de lokala kabelsändarföretagen bl.a. att nätägarens ansvar för att deras program förs fram till kabelnätet borde ökas. Vidare framkom att det finns ett missnöje med den nuvarande beteckningen lokalt kabel- sändarföretag, då denna inte anses avspegla att verksamheten bedrivs av föreningar och att det handlar om en verksamhet som är öppen för alla som är intresserade. Utredningen har fått i uppdrag att analysera hur de icke-kommer- siella TV-sändningarna påverkas av digitaliseringen och om förut- sättningarna för sådana sändningar kan förbättras genom lagstift- ning. I uppdraget ingår även att överväga verksamhetens benämning. Följande avsnitt innehåller en redogörelse för de regler inom det radio- och TV-rättsliga området som framför allt är av betydelse när det gäller lokala TV-sändningar och skyldigheten att tillhandahålla utrymme för sändningar från lokala kabelsändarföretag. För en mer utförlig redogörelse för yttrandefrihetsgrundlagens och radio- och TV-lagens bestämmelser om bl.a. tillståndsgivning och innehållet i sändningarna hänvisas till kapitel 1. 9.2.1Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventio- nen) gäller som lag här i landet. I artikel 10 i konventionen slås fast att var och en har rätt till ytt- randefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inbland- ning och oberoende av territoriella gränser. Artikeln hindrar inte en stat från att kräva tillstånd för radio-, televisions-, eller biografföre- tag. Eftersom utövandet av de nämnda friheterna medför ansvar och skyldigheter, får enligt andra punkten i artikeln utövandet underkastas sådana formföreskrifter, villkor, inskränkningar eller straffpåföljder som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nöd- vändiga med hänsyn till statens säkerhet, till den territoriella integri- teten eller den allmänna säkerheten, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller för annans goda namn och rykte eller rättigheter, för att förhindra att förtroliga under- rättelser sprids eller för att upprätthålla domstolars auktoritet och opartiskhet. I första tilläggsprotokollet (d. ) till konventionen föreskrivs i artikel 1 skydd för enskilds egendom. Enligt denna be- stämmelse skall varje fysisk eller juridisk person ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det all- männas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Andra stycket medger dock en stat rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten. Genom 2 kap. 1 § RF är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet. Yttrandefriheten definieras som en frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Den närmare regleringen av friheten att yttra sig genom bl.a. ljudradio, och television finns i yttrandefrihetsgrundlagen. I 2 kap. 18 § RF föreskrivs att varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det all- männa eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke får enligt 2 kap. 20 § RF införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Utgångspunkten för grundlagsbestämmelsen är den s.k. lik- hetsprincipen, som innebär att alla skall ha möjlighet att konkurrera på lika villkor under förutsättning att de i övrigt uppfyller de krav som kan ställas på t.ex. kompetens (prop. 1993/94:117 s. 19 ff.). Av 1 kap. 1 § första stycket YGL framgår att varje svensk med- borgare gentemot det allmänna är tillförsäkrad rätt att i ljudradio, television och vissa liknande överföringar samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar offentligen ut- trycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst. Enligt 3 kap. 1 § första stycket YGL har varje svensk medborgare och svensk juridisk person rätt att sända radioprogram (vilket om- fattar såväl ljudradio som TV-program) genom tråd. Etablerings- friheten för trådsändningar får endast begränsas genom att det enligt lagrummets andra stycke får meddelas föreskrifter i lag i fråga om 1.skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för vissa program i den utsträckning det behövs med hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning, 2.skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för överföringar i den utsträckning det behövs med hänsyn till intresset av kon- kurrens beträffande sådana överföringar i nätet eller allmän- hetens intresse av tillgång till sådana överföringar, 3.skyldighet för nätinnehavare att vidta åtgärder för att tillför- säkra mottagarkretsen inflytande över programvalet, eller 4.ingripanden mot fortsatt sändning av ett utbud som inriktas på våldsframställningar, pornografiska bilder eller hets mot folk- grupp. Begränsningen under punkten 1 har funnits sedan yttrandefrihets- grundlagens tillkomst och infördes för att det ansågs att den då befintliga möjligheten att föreskriva skyldighet att vidarebefordra rundradiosändningar i trådnätet (den s.k. must carry-skyldigheten, nuvarande 8 kap. 1 § RTVL) och att kostnads- fritt tillhandahålla en kanal för lokala egensändningar (den nuvarande skyldigheten att tillhandahålla utrymme för lokala kabelsändningar i 8 kap. 2 § RTVL) borde kunna upprätthållas även efter yttrande- frihetsgrundlagens ikraftträdande (prop. 1990/91:64 s. 115). Rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd får enligt 3 kap. 2 § YGL regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor att sända. Sådana föreskrifter finns i radio- och TV-lagen. Vid införande av sådana begränsningar i sändningsrätten som får göras enligt 3 kap. 1 och 2 §§ YGL måste bestämmelserna i 2 kap. 12 § andra–femte styckena och 13 § RF iakttas (se 3 kap. 3 § YGL). Lagstiftningen får således inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Dess- utom skall vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och informations- frihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter beaktas. I 8 kap. RTVL finns bestämmelser om vidaresändning i kabelnät. Enligt 8 kap. 1 § är var och en som äger eller annars förfogar över ett elektroniskt kommunikationsnät som används för överföring av TV-sändningar till allmänheten genom tråd under vissa närmare för- utsättningar skyldig att vidaresända vissa TV-program i nätet utan kostnad för själva mottagningen. Denna s.k. must carry-plikt om- fattar inte fler än fyra programtjänster som sänds av till- ståndshavare vars verksamhet finansieras genom TV-avgifter enligt lagen (1989:41) om TV-avgift. Till och med omfattas även en programtjänst som sänds av en annan tillstånds- havare. I nät där TV-sändningar sker med både analog och digital teknik skall vidaresändningen ske med analog teknik av minst två av programtjänsterna, om de sänds eller har sänts ut med analog teknik. I övrigt får vidaresändningen ske med digital teknik. Enligt 8 kap. 2 § RTVL är den som äger eller annars förfogar över en anläggning för trådsändning skyldig att i varje kommun där han eller hon vidaresänder TV-program till allmänheten, och varifrån sändningarna når fler än 100 bostäder, kostnadsfritt tillhandahålla ett särskilt bestämt utrymme för sändningar av TV-program från ett eller flera av Radio- och utsedda företag, s.k. lokala kabel- sändarföretag. Ett lokalt kabelsändarföretag skall enligt 8 kap. 5 § RTVL vara en juridisk person som har bildats för att bedriva lokala kabelsänd- ningar och som kan antas låta olika intressen och meningsinrikt- ningar komma till tals i sin verksamhet. I lagrummet föreskrivs vidare att ett lokalt kabelsändarföretag i sin sändningsverksamhet skall sträva efter vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet. Dessa krav anses innebära att företaget skall vara öppet för vem som helst som vill vara med och sända. Radio- och förord- nande av lokala kabelsändarföretag skall avse högst . Skyldigheten för nätinnehavare att tillhandahålla ett kostnadsfritt utrymme gäller endast om Radio- och har förordnat ett lokalt kabelsändarföretag inom kommunen. Om mer än ett lokalt kabelsändarföretag förordnas i en och samma kommun är nätinneha- varen skyldig att avsätta sändningsutrymme för samtliga förordnade företag. Nätinnehavaren är dock inte skyldig att distribuera flera program eller att tillhandahålla mer än en kanal för de lokala kabelföretagens sändningar. Kravet på att utrymme skall till- handahållas kostnadsfritt innebär att nätoperatören inte får ta ut någon avgift för platsen i nätet. Nätinnehavaren har dock inte någon skyldighet att hämta signalen för sändningarna hos det lokala kabel- sändarföretaget, s.k. take away-skyldighet, utan de kostnader som uppkommer för att förmedla sändningarna till nätinnehavaren får det lokala kabelsändarföretaget stå för. Enligt 8 kap. 3 § RTVL gäller inte vidaresändningsplikten i 8 kap. 1 och 2 §§ om vidaresändningarna i anläggningen endast avser TV- program från sändare på jordytan på lägre frekvenser än 3 gigahertz. Bestämmelsen innebär att vanliga centralantennanläggningar inte omfattas av vidaresändningsplikt (prop. 1995/96:160 s. 126). Enligt 8 kap. 4 § RTVL skall den som vidaresänder TV-program med hjälp av radiovågor på frekvens över 3 gigahertz i varje kom- mun där han eller hon bedriver sådan verksamhet kostnadsfritt till- handahålla ett särskilt utrymme för sändningar av TV-program från ett eller flera lokala kabelsändarföretag. Denna bestämmelse tar sikte på vidaresändning i kabelnät av program som ursprungligen tagits emot från satellit (a. prop. Om det finns särskilda skäl får Radio- och enligt 8 kap. 6 § RTVL medge undantag från skyldigheterna i 1, 2 och 4 §§. Så- dana skäl kan enligt motiven till bestämmelsen föreligga t.ex. om en ny kanal tillkommer eller i förhållande till nätinnehavare vars nät har få kanaler eller är av mindre omfattning. Om det tillkommer en ny kanal kan det också behövas uppskov med förpliktelsen för att möjliggöra tekniska omställningar (prop. 1992/93:53 s. 56; prop. 1995/96:160 s. 185). Radio- och får enligt 10 kap. 9 § första stycket 3 och andra stycket förelägga den som åsidosätter bestämmelserna i 8 kap. 1, 2 och 4 §§ om sändningsplikt eller skyldighet att tillhandahålla kanal för lokala kabelsändarföretag att följa bestämmelserna. Ett sådant föreläggande får förenas med vite. Ett förordnande som lokalt kabelsändarföretag får enligt 11 kap. 6 § RTVL återkallas om någon sändningsverksamhet inte har före- kommit eller om sådan verksamhet förekommit endast i obetydlig omfattning av . Förutom ovan beskrivna regler om lokala kabelsändarföretag inne- håller Radio- och TV-lagen inte några särskilda bestämmelser om lokala TV-sändningar. Det finns emellertid inte något hinder mot att den som önskar sända TV-program inom ett geografiskt avgränsat område ansöker om och beviljas tillstånd till sändning i marknätet. Ett sådant tillstånd kan meddelas för såväl kommersiell som icke- kommersiell verksamhet. Vi har i delbetänkandet Nytt regelverk för marksänd digital-TV (SOU 2004:39) föreslagit att det vid beviljande av tillstånd att sända fri-TV, dvs. TV-program som skall kunna tas emot utan krav på annan betalning än allmän TV-avgift, särskilt skall beaktas att sänd- ningsutrymme kan tas i anspråk för olika programtjänster som kom- pletterar varandra, så att sändningarna som helhet kommer att tilltala olika intressen och smakriktningar, för lokala och regionala pro- gram samt av så många oberoende programföretag som möjligt. I delbetänkandet har vi vidare föreslagit att ett eller flera operatörs- företag skall ges tillstånd att upplåta sändningsutrymme i marknätet för sändning av betal-TV, dvs. TV-program för vilka särskild betal- ning får tas ut. Enligt förslaget får ett tillstånd att bedriva verksam- het som operatörsföretag förenas med villkor om skyldighet att distribuera ett utbud av TV-program med viss sammansättning. Ett sådant villkor kan utformas som en skyldighet att distribuera riks- täckande, regionala eller lokala programtjänster eller programtjänster som kan tilltala olika åldersgrupper, intressen eller smakinriktningar (a. betänkande s. 266). Avsaknaden av särskilda regler för lokal-TV i radio- och TV-lagen innebär att ett lokalt kabelsändarföretag eller den som sänder lokal- TV i annan form skall följa bestämmelserna om sändningarnas inne- håll och om reklam och andra annonser i 6 och 7 kap. RTVL. Av 7 kap. 11 § RTVL framgår emellertid att lokala kabelsändarföretag inte får sända reklam. Reklamförbudet omfattar inte annonser som inte är reklam, t.ex. åsiktsannonser eller informationsmeddelanden, och inte heller sponsringsmeddelanden. 9.2.5Direktivet om samhällsomfattande tjänster (USO-direktivet) Inom Europeiska unionen antogs 2002 ett moderniserat regelverk på området för elektroniska kommunikationer. Regelverket omfattar fem harmoniseringsdirektiv, bestående av ett ramdirektiv och fyra särdirektiv, samt ett beslut om radiospektrumpolitik inom gemen- skapen och har i stora delar genomförts i svensk rätt genom lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK). De bestämmel- ser som rör vidaresändningsskyldighet finns i och rådets direktiv /22/EG av om samhälls- omfattande tjänster och kommunikationstjänster (USO-direktivet). Enligt artikel 31.1 i USO-direktivet får medlemsstaterna ålägga företag som omfattas av medlemsstaternas jurisdiktion och som till- handahåller elektroniska kommunikationsnät för distribution av ljudradio- och TV-sändningar till allmänheten skälig sändningsplikt, s.k. must carry, för överföring av vissa angivna kanaler och tjänster för ljudradio- och TV-sändningar. En förutsättning för åläggande av must carry är att ett betydande antal slutanvändare använder näten som sitt huvudsakliga medel för att ta emot radio- och TV-sänd- ningar. Vidare föreskrivs att must carry-skyldigheter endast får införas när det är nödvändigt för att uppfylla klart fastställda mål som av- ser allmänintresset. Skyldigheterna skall vara proportionerliga och öppna för insyn samt ses över regelbundet. I artikel 31.2 föreskrivs att varken nyssnämnda punkt i artikel 31 eller artikel 3.2 i tillträdesdirektivet (direktiv /19/EG) påverkar medlemsstaternas förmåga att bestämma lämplig ersättning, om sådan utgår, med avseende på åtgärder som vidtas i enlighet med denna artikel, medan de också skall garantera att det under liknande för- hållanden inte förekommer någon diskriminerande behandling av företag som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät. Om ersättning utgår skall medlemsstaterna säkerställa att den tillämpas på ett proportionellt och öppet sätt. I förarbetena till lagen om elektronisk kommunikation bedömde regeringen att de svenska reglerna om sändningsplikt i radio- och TV-lagen kunde behållas med hänsyn till för elek- tronisk kommunikation, men att vissa frågor i samband med vidare- sändningsplikten borde ses över (prop. 2002/2003:110 s. 311). Ut- redningen har i delbetänkandet Must carry (SOU 2003:109) behandlat frågan om vidaresändningsskyldighet av ett grundläggande utbud av TV-program enligt 8 kap. 1 § RTVL. Förslaget har lett till lagstiftning (SFS 2005:364 och 2005:365), varvid skyldighet att vidaresända fyra samtidiga TV-avgiftsfinansierade programtjänster i trådbundna nät har ansetts förenligt med USO-direktivet (prop. 2004/05:105). Bestämmelsen i 8 kap. 2 § RTVL om skyldighet för den som för- fogar över en anläggning för trådsändning där TV-program förmed- las till allmänheten att kostnadsfritt tillhandahålla utrymme för TV- sändningar från lokala kabelsändarföretag har sitt ursprung i lagen (1985:677) om lokala kabelsändningar. Enligt denna lag krävdes till- stånd både för att sända vidare radio- och TV-program från satelliter i fast trafik i kabelnät och för att bedriva andra slag av sändningar, s.k. egensändningar, i kabelnät. Tillstånd att bedriva kabelsändningar kunde ges till nätinnehavaren eller till ett lokalt kabelsändarföretag. De nätinnehavare som beviljades tillstånd var enligt lagen ålagda att kostnadsfritt tillhandahålla en kanal i nätet för lokala kabelsändar- företags egensändningar av TV-program.