sou · GUB339 · 2007-01-01 00:00:00 — Efter regeringsskiftet något senare samma månad fråntogs kommittén genom nya tilläggsdirektiv (Dir. 1991:98) denna del av sitt uppdrag. , sedan regeringsmakten åter skiftat, gavs kommittén ånyo i uppdrag att utreda saken (Dir. 1994:143). Innan kommitténs slutbetänkande lades fram utredde den tillsatta miljöbalksutredningen behovet av en regel om ansvarsgenombrott på miljörättens område. I miljöbalksutredningens uppdrag att föreslå en miljöbalk ingick att precisera det ansvar som utövare av miljöfarlig verksamhet borde ha för att återställa skadade miljöer. På grundval av en rapport från (Om ansvar för miljöskulder i mark och vatten, 1996) föreslogs i betänkandet (SOU 1996:103) att det i balken skulle upptas särskilda bestämmelser om efterbehandlingsansvar för förorenade områden. I 30 kap. 2 § föreslogs sålunda följande. Ansvarig för utredning och efterbehandling av miljöriskområden, efterbehandlingsansvarig, är den som i ett sådant område 1.bedriver eller har bedrivit en verksamhet som kan ha orsakat för- oreningen, varmed den är jämställd som utövar eller har utövat ett per- sonligt eller ekonomiskt väsentligt inflytande över den verksamhet som kan ha orsakat föroreningen, eller 2.förvärvat en fastighet med vetskap om att den var förorenad eller som borde ha upptäckt detta vid en sådan undersökning som anges i 4 kap. 19 § jordabalken I motiveringen till förslaget framhöll utredningen att det inte skulle vara möjligt att undfly ansvar genom segmentering av associa- tioner och menade att ett moderbolag normalt skulle svara för dotterbolagets verksamhet. Förslagets formulering förefaller dock snarare vara en utvidgning av verksamhetsutövarbegreppet än en regel om ansvarsgenombrott. Regeringens lagrådsremiss och Lagrådets yttrande avseende Även om regeringen utgick från utredningsförslaget föreslog regeringen i lagrådsremissen avseende att i 10 kap., som handlar om förorenade områden, skulle upptas en bestäm- melse av följande lydelse. Ansvarig för efterbehandling av sådana områden, byggnader eller anläggningar som anges i 1 § är den som där bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som har bidragit till för- oreningen (verksamhetsutövare). Den som utövar eller har utövat ett bestämmande inflytande över en verksamhetsutövare som avses i första stycket och som därvid i avsevärd grad har medverkat till att föroreningen har uppkommit ansvarar såsom verksamhetsutövare. Inte heller detta förslag tycks innebära ansvarsgenombrott i den mening som termen vanligen förstås. Lagrådet menade dock att paragrafens andra stycke innebar att en form av ansvarsgenombrott skulle komma att lagfästas för de aktuella fallen, något som inte borde komma ifråga utan att resultatet av arbete avvaktats. Lagrådet avstyrkte därför förslaget i denna del. Om denna uppfattning inte skulle vinna gehör menade att paragrafens andra stycke i vart fall skulle utformas på ett sådant sätt att en skälighetsbedömning kunde göras och därigenom uppenbart orimliga resultat undvikas. Stycket borde vidare preciseras på ett sådant sätt att motivens utgångspunkt – att endast sådant infly- tande som grundas på andel i företaget eller på avtal skall beaktas – kom till uttryck i lagtexten. Med hänsyn till vissa frågor om regressanspråk menade vidare att den som har eller har haft ett inflytande av nu angivet slag inte skulle svara som verk- samhetsutövare. Med huvudsakligen dessa utgångspunkter ansåg Lagrådet att andra stycket – om ansvarsgenombrott över huvud taget borde införas – skulle kunna få följande lydelse. Den som på grund av aktie- eller andelsinnehav eller avtal utövar eller har utövat ett bestämmande inflytande över en verksamhetsutövare och som därvid i avsevärd grad har medverkat till att föroreningen har uppkommit eller försvårats skall tillsammans med verksamhetsutöva- ren ansvara för efterbehandlingen i den mån det med hänsyn till omständigheterna är skäligt. Regeringen vidhöll i propositionen (prop. 1997/97:45 del 1, s. 359 f.) att det fanns starka skäl för att genomföra den i lagrådsremissen föreslagna regleringen, men godtog Lagrådets uppfattning att detta inte borde ske förrän arbete i denna fråga slutförts. överlämnade sitt slutbetän- kande Ny aktiebolagslag (SOU 2001:1). I betänkandet konsta- terade kommittén inledningsvis att övervägande skäl talar emot att införa en allmängiltig regel om ansvarsgenombrott i aktiebolags- lagen, men att det kan vara motiverat med en sådan i special- lagstiftning, t.ex. . Kommittén återgick till förslaget i lagrådsremissen om ett andra stycke i 10 kap. 2 § , men med en annorlunda formulering. Om verksamhetsutövaren inte förmår att uppfylla sina förpliktelser enligt detta kapitel ansvarar i skälig omfattning den, som genom att utöva ett bestämmande inflytande över verksamheten, i avsevärd grad medverkat till denna oförmåga. En skillnad mellan detta förslag och det tidigare förslaget i lagråds- remissen till är att medan förslaget i lagrådsremissen förutsatte att det bestämmande inflytandet utnyttjats på så sätt att man medverkat till att föroreningen uppkommit eller försvårats kräv- des enligt förslag i stället att en person utnyttjat sitt bestämmande inflytande till att påverka bolagets ekono- miska situation. uttalade följande beträffande behovet av en reglering om ansvarsgenombrott: Den utredning som gjordes av gav inte stöd för slutsatsen att det – från näringslivets eller de rättsvårdande myndigheternas sida – förelåg något utbrett behov av en sådan reglering. Kommitténs undersökningar pekade i motsatt riktning. Ingenting talar för att behovet av en sådan reglering är större . Tvärtom torde den skärpning av lagstiftningen och den utveckling av rättspraxis som skett på en rad olika rättsområden sedan betänkande lades fram ytterligare ha minskat detta behov. behovet av att lagfästa institutet ansvarsgenombrott är ännu mindre än , när förslag utformades. Det är då svårt att motivera en generell regel som skulle ge möjlighet till ansvarsgenombrott i alla aktiebolag. Med hänsyn till de skiftande förhållandena i de drygt 270 000 aktiebolag som skulle omfattas av regeln måste en sådan regel med nödvändighet bli mycket allmänt hållen och uppbyggd med rekvisit av typen otillbörlig, i förhållande till omständigheterna etc., vilka på goda grunder kommer att kritiseras från rättssäkerhetssynpunkt. Kommitténs överväganden mynnade i slutsatsen att kommittén inte nu bör föreslå en generell regel om ansvarsgenombrott., men uttalade följande beträffande område. Vid den genomgång av behovet av lagstiftning på detta område som kommittén har företagit har det inte varit möjligt att undgå den debatt som har förts och de lagförslag som har lagt fram om ansvars- genombrott på område. , som i och för sig saknar miljörättslig kompetens, har noterat att här kan finnas möjlighet att med associationsrättslig metod ge mera bett åt bestämmelserna i 10 kap. 2 § om skyldigheten att vidta återställningsåtgärder. Kommittén lämnade därför förslag till en sådan ändring i . hänvisade i denna del till uttalanden som gjorts i (SOU 1996:103) om att det inte skall vara möjligt att undfly ansvar genom segmentering av associ- ationer och menade att ett moderbolag normalt skulle ansvara för dotterbolagets verksamhet. Vidare uttalade att definitionen av verk- samhetsutövare i 10 kap. 2 § är förhållandevis vag och att det förmodligen skulle underlätta rättstillämpningen om begreppet preciserades ytterligare och att det faller i ögonen att bestämmelsen, om den tillämpas snävt, fritar juridiska och fysiska personer som medverkat till att det behövs återställningsåtgärder eller till att verksamhetsutövaren saknar medel till sådana åtgärder. För att komma till rätta med detta föreslog den ovan nämnda regeln om ansvarsgenombrott i ett nytt andra stycke i 10 kap. 2 § . Tre ledamöter reserverade sig mot förslag om en regel om ansvarsgenombrott i . Därutöver skrev åtta sakkunniga och en expert ett särskilt yttrande i frågan. Av reservationerna och yttrandena uttalades bl.a. följande. Efter att grundligt ha analyserat frågan konstaterar kommittén att behovet av institutet ansvarsgenombrott är ännu mindre än , när förslag utformades. Kommittén finner det därför svårt att motivera en gene- rell regel som skulle ge möjlighet till ansvarsgenombrott i alla aktie- bolag. Till denna slutsats ansluter vi oss till fullo och enligt vår mening borde frågan om ansvarsgenombrott därmed ha kunnat avföras från kommitténs arbete. Kommittén har emellertid inte stannat därvid utan framlagt förslag till en regel i 10 kap. 2 § om ansvars- genombrott med avseende på skyldigheten att vidta återställnings- åtgärder. Mot detta har vi starka invändningar. Förslaget framläggs utan att kommittén gjort någon egen analys av behovet av en ansvars- genombrottsregel på detta område. Kommittén har med detta angreppssätt behandlat saken som en lagteknisk redigeringsfråga och inte som en för aktiebolagsrätten viktig principfråga. Vi finner detta synnerligen beklagligt och anser att kommittén beträder en farlig väg när den på detta sätt urholkar aktiebolagsrättens grundprincip om ansvaret begränsning till det satsade aktiekapitalet. Att så skett i skatte- och redovisningslagstiftningen är inget argument för att det successivt skall spridas till annan lagstiftning. Med denna lagstift- ningsmetod blir portalbestämmelsen i 1 kap. 1 § aktiebolagslagen om att i ett aktiebolag aktieägarna inte har personlig betalningsansvar för bolagets förpliktelser, om inte annat följer av 22 kap. 14 § eller 15 §, direkt missvisande. Den i föreslagna regeln uppfyller dessutom inte de rättssäkerhetskrav som en aktieägare har rätt att ställa. Den föreskriver att, om en verksamhetsutövare inte förmår utföra sina förpliktelser att efterbehandla mark m.m. enligt miljö- balken, ansvarar i skälig omfattning den, som genom att utöva ett bestämmande inflytande över verksamheten, i avsevärd grad medverkat till denna oförmåga. Eftersom den som äger aktiemajoriteten i ett bolag, exempelvis en familjeföretagare, typiskt sett inte kan undgå att utöva ett bestämmande inflytande över bolagets verksamhet, kan vederbörande alltid sägas ha i avsevärd grad medverkat till bolagets oförmåga att uppfylla sina efterbehandlingsförpliktelser, om sådan oförmåga skulle inträda till följd av satsningar som i efterhand visat sig vara mindre lyckliga. Aktieägaren behöver inte ha agerat på något sätt otillbörligt utan bolaget har kanske endast fallit offer för hårda eko- nomiska realiteter eller förändrade teknologiska eller marknadsmässiga förutsättningar. Att ansvaret skall utkrävas endast i skälig omfattning är en klen tröst, eftersom aktieägaren aldrig kan veta hur stor risk han tar utöver den kapitalinsats han gör i form av aktiekapital. Vi vill erinra om Lagrådets uttalande om förslag, nämligen att det riskerade att medföra ett nytt osäkerhetsmoment i all näringsverksamhet som sker i aktiebolagsform, genom att principen om ansvarets begränsning till det satsade aktiekapitalet kan genom- brytas i efterhand på otillbörligt preciserade grunder. Enligt vår upp- fattning går förslag till ansvarsgenombrott på miljöområdet längre än genom att osäkerhetsmomentet för den som äger en aktiemajoritet i ett bolag blir permanent och inte ens knutet till förhandenvaron av olika i och för sig diffusa rekvisit som otillbörlighet, vårdslöshet och liknande, som dock beskriver beteenden som aktieägaren – åtminstone i uppen- bara fall – kan förutse och påverka. Av vad ovan anförts framgår att vi anser att kommitténs förslag till regel om ansvarsgenombrott i miljö- balken inte bör genomföras. förslag om ansvarsgenombrott avstyrktes av majoriteten av remissinstanserna och flera menade att det behövdes mer utredning om behovet och konsekvenserna av ett införande av en bestämmelse om ansvarsgenombrott innan det är möjligt att bryta en så grundläggande aktiebolagsrättslig princip. Även behovet av en mera preciserad definition av verksamhets- utövarbegreppet efterlystes av några remissinstanser. Av det 40-tal instanser som uttalade sig beträffande ansvarsgenombrott var endast ett tiotal positiva, dock i många fall med en reservation om att ytterligare utredning var nödvändig. Riksåklagarens miljöbrottsenhet ansåg att det föreligger ett tyd- ligt behov av en genombrottsregel i , eftersom det är ett verkligt problem och i stor utsträckning omöjligt att utkräva ett ekonomiskt ansvar för miljöskada av en verksamhetsutövare. Föreningen och hänvisade till miljöskade- och saneringsförsäkringarna för fall där ingen ansvarig finns att utkräva ansvar av. pekade på risken för att bolag kan få svårigheter att få presumtiva aktieägare att tillskjuta kapital samt att rättsläget för dem som driver miljöfarlig verksamhets kommer att bli oklart. Enligt skulle en reglering om ansvars- genombrott få svåröverskådliga och allvarliga konsekvenser såväl för enskilda som för investeringsklimatet för svenska aktiebolag. Förslaget torde innebära att en aktieägare med bestämmande inflytande kan få svara jämte bolaget för vissa miljörelaterade skul- der på grund av att han medverkat i beslut om ekonomiska sats- ningar, som kanske förefallit välmotiverade, men som ändå slagit fel så att bolaget inte längre har medel att uppfylla sina förpliktel- ser. Även en aktieägares upprätthållande av avkastningskrav trots osäker ekonomi hos bolaget skulle på samma sätt kunna leda till ansvar. Föreningen () menade att den föreslagna regeln skulle medföra att det i många fall blir praktiskt omöjligt för en aktieägare att bedöma viken risk han eller hon tar utöver det satsade aktiekapitalet. Att ett otillbörlighetsrekvisit sak- nas medför dessutom att lagliga utdelningar och koncernbidrag kan utlösa ansvar för en aktieägare med bestämmande inflytande över det företag som orsakat en skada, även om skadan var okänd vid betalningstillfället. Vidare medför förslaget risk för att krav på ansvar för återställningsåtgärder kan riktas mot en vidare krets än som motiveras av syftet med förslaget. I lagrådsremissen med förslag till ny aktiebolagslag föreslogs ingen regel om ansvarsgenombrott på miljörättens område. I stället uppgav regeringen att förslag till en sådan regel skulle komma att behandlas i samband med genomförandet av miljöansvarsdirektivet. 4.5Behovet och konsekvenserna av en regel om ansvarsflykt Ansvarsflykt i förhållande till kretsen verksamhetsutövare En vid definition av verksamhetsutövarbegreppet minskar behovet av en genombrottsregel, eftersom en sådan bara riktar sig mot de bakomliggande intressenterna. Av KN:s praxis, och med visst stöd av Sevesolagen, framgår att det är möjligt att i vissa situationer rikta krav enligt 10 kap. mot en bakomliggande intressent. Förutsätt- ningen för detta är dock att dessa aktörer eller intressenter har anknytning till den fastighet där verksamheten bedrivs, eller annars kan anses svara för driften av verksamheten på ett sätt som gör att de skall betraktas som verksamhetsutövare i mening. I situationer där dessa inte kan anses vara sådana verksamhetsutövare är det i allmänhet inte heller möjligt att övervältra ansvaret på dem. Eftersom en flykt undan ansvaret för miljöskulderna kan närma sig och ibland kanske till och med övergå i straffrättsligt oacceptabla former, är reglerna på det finansiella området av visst intresse. Enligt årsredovisningslagen (1995:1554) skall alla företag, om det behövs, i förvaltningsberättelsen upplysa om bl.a. betydande saneringsbehov. För tillstånds- och anmälningspliktiga företag skall upplysningar därutöver lämnas om verksamhetens påverkan på den yttre miljön. Vidare skall större företag lämna s.k. icke finansiella upplysningar, bl.a. i miljöfrågor, som behövs för förståelsen av företagets ställning, utveckling eller resultat och som är relevanta för den aktuella verksamheten. Enligt finansanalytikers förenings rekommendationer 2006, är saneringsansvar ett finansiellt viktigt område. Eftersom det kan röra sig om betydande belopp rekommenderar föreningen att noterade företag alltid redovisar sin bedömning av om det har eller kan tänkas få framtida ansvar för förorenade områden. kan emellertid kunskapen om vad ett efterbehandlings- ansvar innebär vara otillräcklig inom ett bolag. Det kan därför fin- nas en risk för att utdelningar, nedsättningar av aktiekapitalet och andra överföringar sker, utan att erforderliga medel avsätts för efterbehandling. Risken för ett sådant beteende skulle troligen minska om bolagets revisor fick upplysningar om utfärdade före- lägganden om efterbehandling. I syfte att bättre kunna bedöma behovet av en regel om ansvars- flykt i har en enkät (se bilaga 4) skickats till dem som kommer i kontakt med den problematik som en regel om ansvars- flykt avser att lösa. Utöver landets samtliga länsstyrelser och kommuner har enkäten skickats till ett antal saneringsföretag. Enkäten har dessutom funnit tillgänglig på Föreningen hemsida med möjlighet för medlemmarna (bl.a. flera sane- ringsföretag) att besvara enkäten. Av 314 remissinstanser har 242 besvarat enkäten. Svaren på enkäten har sammanställts i tabellform (se bilaga 4). Som en allmän bakgrund kan nämnas att en regelrätt tillsyn i fråga om förorenade områden på många håll inte kommit igång, eftersom det inte funnits resurser i den utsträckning det varit nöd- vändigt för att bedriva en omfattande och systematisk tillsyn. Till- synsmyndigheterna har därför ofta koncentrerat sig på sådana områden som kan finansieras med statliga bidrag, dvs. när det inte finns någon ansvarig. En sådan inriktning blir dessutom enklare och billigare för tillsynsmyndigheten jämfört med när verksam- hetsutövaren är känd, eftersom det då inte finns några garantier för att denne kan betala och det inte heller kan tas för givet att medel kan erhållas från saneringsförsäkringen. har dock för- utsättningarna för en god tillsyn avseende förorenade områden förbättrats på landets länsstyrelser sedan det anslagits särskilda medel för att anställa personal för detta ändamål. Av tabellredovisningen i bilaga 4 framgår att drygt 1 000 ansvars- utredningar genomförts – . Av redovisningen går vidare att utläsa att antalet ansvarsutredningar som genomförts i respektive kommun/län varierar kraftigt. Detta kan naturligtvis bero på att kommunerna gör olika prioriteringar. Men det förefaller mera sannolikt att variationen beror på att ansvarsutredning tolkats på olika sätt. Medan vissa ansett att det i varje efterbehandlingsfall förekommit en ansvarsutredning, har andra använt termen enbart för fall där ansvarsfrågan varit svår- bedömd och krävt en särskilt utredning. Mycket talar därför för att antalet kvalificerade bedömningar för perioden väsentligt under- stiger de 1 000 som redovisats. Några långtgående slutsatser utifrån svaren på fråga 1 är mot denna bakgrund inte möjliga att dra. Frågorna 2, 3 a och 3 b Av de drygt 1 000 fall som redovisats framgår att en identifierad verksamhetsutövare i cirka 90 fall inte kunnat svara för sina för- pliktelser enligt 10 kap. . Enkäten visar att verksamhetsutövaren i flertalet av de utredda fallen, över 90 pro- cent, har tagit sitt ansvar. Det bör emellertid beaktas att tillsyns- myndigheterna, av skäl som angetts ovan, sällan prioriterar ärenden där det finns någon ansvarig. Mycket talar därför för att fler fall, när en identifierad verksamhetsutövare inte kan ta sitt ansvar enligt 10 kap., skulle uppdagas om tillsynsmyndigheterna hade haft bättre möjligheter att utöva erforderlig tillsyn. De osäkerhetsmoment som finns beträffande enkäten kan inte bortses från. Detta innebär att det är högst osäkert vad man kan dra för slutsatser av enkätsvaren. Det som ändå kan sägas är att – utifrån de givna förutsättningarna – det inte framstår som något utbrett problem att verksamhetsutövaren inte kan ta sitt ansvar enligt 10 kap. I denna fråga renodlas frågeställningen kring ansvarsflykt. Av svaren framgår att det funnits misstanke om någon form av ansvarsflykt i ca 25 fall (fråga 3 c). De flesta av dessa fall redovisas närmare i tabellform (se bilaga 4). Något konstaterat fall av ansvarsflykt synes dock inte vara för handen. Vid en närmare granskning framkommer att det i flera av fallen rör sig om konkurs- och likvidationssituationer där det saknats pengar för en uppkommen miljöskuld. Detta är naturligtvis otill- fredsställande för tillsynsmyndigheterna, men är sällan något som en regel om ansvarsgenombrott kan råda bot på, bl.a. mot bak- grund av att förelägganden inte sällan kommer sedan konkursen eller likvidationen avslutats. Till detta kommer att det ofta tycks vara svårt att konstatera att förutsättningar för ansvarsflykt, t.ex. ett bestämmande inflytande, har varit förhanden. Eftersom det inte finns något redovisat fall av konstaterad ansvarsflykt, kan enkäten inte anses ge något tydligt belägg för att en regel om ansvarsflykt bör införas. Vilka konsekvenserna skulle bli om en regel om ansvarsflykt inför- des i analyserades i samband med Aktiebolags- kommitténs betänkande. Förutom de sakkunnigas särskilda yttran- den diskuterades sådana konsekvenser av olika slag i remissvaren. Även om dessa analyser är partsinlagor i viss utsträckning får de ändå anses ge en bild av tänkbara konsekvenser som en regel om ansvarsflykt skulle medföra. Flera av remissinstanserna är dessutom de som bäst kan analysera konsekvenserna. Det är därför inte tro- ligt att en ytterligare undersökning av konsekvenserna skulle ge andra svar än dem som redan finns. Av den anledningen får, beträffande konsekvenserna av en regel om ansvarsflykt på miljö- balkens område, hänvisas till sammanfattningen i avsnitt 4.4 av reservationer och särskilda yttranden jämte remissvar till Aktie- bolagskommitténs betänkande Ny aktiebolagslag (SOU 2001:1). 4.6Ansvarsgenombrott i några andra länders lagstiftning I det följande ges några exempel från olika europeiska miljölagstift- ningar som innehåller utökade definitioner av verksamhets- utövare eller regler om ansvarsgenombrott. (Exemplen är hämtade från , a.a. s. 277 f.). I den tyska jordskyddslagen (Bundes-Bodenschutzgesetz, BbodSchG) återfinns lagens adressater i artikel 4(3). Som sådana räknas förorenaren och dennes rättsinnehavare, nuvarande och f.d. markägare och nyttjanderättshavare, utan inbördes rangordning. I sista meningen görs en utvidgning av ansvarskretsen. Persons who, for reasons of commercial law or company law, are required to answer for a legal entity that owns a real property that is encumbered with harmful () changes to the soil or site contamina- tion, and persons who give up ownership of such properties, are also obliged to carry out remediation. Detta är en regel som kan utlösa ansvar inom koncerner eller bland aktieägare. Avsikten med bestämmelsen är att överföra den civil- rättsliga uppfattningen om ansvarsgenombrott till den förvalt- ningsrättsliga lagstiftningen. Ett moderbolag kan alltså få svara i ett dotterbolags ställe, om det senare äger förorenad mark. Förutsätt- ningen är dock att de i rättspraxis utvecklade kriterierna för ansvarsgenombrott är för handen. Enligt tyska högsta domstolen (Bundesgerichthof) är dessa kriterier, mycket översiktligt beskri- vet, underkapitalisering eller ett otillbörligt agerande som resulterat i att det ansvariga företaget kan fullgöra sina förpliktel- ser. I den engelska Environmental Protection Act Part IIA (EPA) anges de ansvariga i två grupper: förorenare och markägare. Som förorenare avses den som caused or knowingly permitted den verksamhet eller det utsläpp som orsakade föroreningen i området. Redan denna definition öppnar för en vid bestämning av verksam- hetsutövarbegreppet, eftersom den som utövar ett avgörande inflytande över en verksamhet anses vara knowingly permitter. Till detta kommer att reglerna i föreskrifterna under Part IIA om fördelningen av ansvaret mellan flera förorenare uttryckligen hän- visar till civilrättsliga konstruktioner i två avseenden.