sou · GUB388 · 2007-01-01 00:00:00 — Utredningens slutsats är att kammarrätten bör utgöra sista instans för mål från PTS med möjlighet för domstolen att meddela prövningstillstånd enligt samma dispensgrunder som gäller. För enkelhetens skull bör detta gälla samtliga mål från PTS. 10.3.5Särskilda ledamöter i förvaltningsdomstolarna Särskilda ledamöter skall delta när länsrätt och kammarrätt avgör frågor enligt 8 kap. 6 § andra stycket LEK om identifie- ring av företag med betydande inflytande på en fastställd mark- nad och frågor om fastställande av särskilda skyldigheter för sådana företag. De särskilda ledamöterna skall vara ekonomiska experter. Länsrätten skall avgöra sådana mål med två lagfarna ledamö- ter och två ekonomiska experter. Nämndemän skall inte delta i länsrättens avgöranden. En av de lagfarna ledamöterna i länsrät- ten skall utgöra rättens ordförande och bestämma utgången vid lika röstetal. I kammarrätten skall rätten utgöras av tre lagfarna ledamöter och två ekonomiska experter. Vid avgörande av frå- gor om prövningstillstånd skall kammarrätten dock bestå av två eller tre lagfarna ledamöter och en ekonomisk expert. Som tidigare påpekats avgörs målen från PTS i länsrätten och kammarrätten av lagfarna ledamöter; i länsrätten deltar även nämn- demän i det slutliga avgörandet av vissa mål. Som även det påpekats tidigare är deltagandet av särskilda ledamöter i i form av ekonomiska experter ett av de starkaste skälen för att överväga att flytta över överprövningen av PTS beslut dit. Även om målen i förvaltningsdomstolarna normalt sett avgörs av lagfarna domare och nämndemän finns det undantag från denna huvudregel: Enligt 17 a § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar skall länsrätten bestå av en lagfaren ledamot och två särskilda ledamöter vid behandling av mål enligt 10 kap. kommunallagen samt enligt 22 kap. kyrkolagen. På de särskilda ledamöterna, som förordnas av regeringen, ställs kravet att de skall ha god kännedom om verksamhet. Enligt 22 kap. 8 § fastighetstaxeringslagen (1979:1152) skall länsrätten bestå av en lagfaren domare, en värderingsteknisk ledamot samt två nämndemän i mål om fastighetstaxering. Om avgöranden i sådana mål överklagas skall kammarrätten bestå av tre lagfarna domare samt två särskilda ledamöter. De värde- ringstekniska ledamöterna samt de särskilda ledamöterna i kammarrätten utses av regeringen. Dessa båda exempel kan tjäna som förebild för att ekonomiska experter kan delta när förvaltningsdomstolarna avgör mål från PTS. Främst när det gäller frågor om att identifiera en relevant marknad samt ålägga en skyldighet kan det vara ett mervärde att rätten till- förs den särskilda kompetens som detta kan kräva. En invändning som framförts mot att särskilda ledamöter deltar i prövningen av målen från PTS i domstol är att det skulle vara svårt att hitta ledamöter med rätt kompetens som inte är knutna till PTS eller till någon av operatörerna på marknaden för elektronisk kommunikation. Enligt utredningen kan det finnas ett visst fog för en sådan invändning. Men vad som efterfrågas är när- mast någon form av allmän ekonomisk kompetens, snarare är sär- skild kompetens när det gäller elektronisk kommunikation. Där- med minskar problemet med att de ekonomiska experterna skulle vara knutna till någon av parterna betydligt. Enligt utredningen bör t.ex. de företagsekonomer och nationalekonomer som förordnats att tjänstgöra i och i mål enligt konkurrenslagen kunna förordnas att tjänstgöra även när sådana frågor dyker upp i målen från PTS, även om dessa mål han- teras av de allmänna förvaltningsdomstolarna. Vid utredningens kontakter med har man där framfört att de ekonomiska experternas möjlighet att avsätta tid i någon mån påverkar planeringen hos och således kan för- sena slutliga avgöranden. En sådan utveckling bör självklart undvi- kas för målen från PTS. Det bör dock påpekas att problemen att planera i främst gäller mål som avgörs efter huvudförhandling. Sådana förhandlingar kan ibland pågå i . Målen från PTS avgörs oftast efter föredragning, och utred- ningen föreslår ingen förändring i detta hänseende, även om det går att förutse ett ökat inslag av muntliga förhandlingar . Utredningens bedömning är alltså att deltagande av ekonomiska experter inte påverkar möjligheterna att snabbare få fram avgöran- den i mål från PTS. Ekonomiska experter bör därför delta i avgörandet av överkla- gade marknads- och skyldighetsbeslut. Utredningen föreslår i avsnitt 10.1.1 dessutom att förändringar skall vidtas som leder till en ökad precisering av PTS beslut om åläggande av skyldigheter för en dominerande aktör på en viss del- marknad. Detta bör innebära att tvistlösningen mer utpräglat kommer att syfta till att lösa en viss tvist mellan två parter, snarare än att uttolka ett tidigare meddelat skyldighetsbeslut. utveckling finns det mindre anledning att ekonomiska experter deltar vid överprövningen av tvistlösningsbeslut. Även i frågan om tillsyn kan man se en sådan förändring. Behovet av att ha ekono- miska experter kommer därför främst att finnas vid överprövning av beslut att utse SMP-aktörer och ålägga dessa skyldigheter. Utredningen anser sammanfattningsvis att särskilda ledamöter i form av ekonomiska experter bör delta vid avgörande av sådana frågor som avses i 8 kap 6 § andra stycket LEK. De lagfarna leda- möterna bör kunna utgöra majoriteten i domstolen, såväl i länsrätt som i kammarrätten. I länsrätten bör två lagfarna ledamöter och två ekonomiska experter delta i avgörandena, medan det i kammar- rätten bör vara tre lagfarna ledamöter och två ekonomiska experter. När kammarrätten avgör frågor om prövningstillstånd skall rätten dock utgöras av två eller tre lagfarna ledamöter och en ekonomisk expert. Enligt utredningen bör kammarrätten ha möjlighet att bestämma antalet lagfarna ledamöter på det sätt som domstolen anser är lämpligast för den fortsatta handläggningen av målen. Nämndemän skall inte delta i länsrättens eller kammarrättens avgö- randen. I länsrätten skall en lagfaren ledamot vara rättens ordfö- rande och sålunda ha utslagsrösten vid lika röstetal. Att utredningen föreslår att två lagfarna ledamöter skall delta i länsrättens avgöranden skall närmast ses som en kodifiering av den ordning som redan nu tillämpas av Länsrätten i när man avgör sådana mål som det här är frågan om. Utredningen är övertygad om att ett minskat antal instanser för överprövning av PTS beslut kommer att snabba på de slutliga avgö- randena. Denna effekt skall dock inte överskattas, eftersom tyngd- punkten i den dömande verksamheten redan nu ligger i underinstanserna, främst i länsrätten. Det största problemet är att skriftväxlingen i underrätterna drar ut samt att domsto- larna saknar möjlighet att driva på handläggningen mot ett slutligt avgörande. Enligt utredningen finns det inget stöd för att detta skulle bero på några brister i handläggningen av målen i förvalt- ningsdomstolarna. Utredningens uppfattning är i stället att tidsåt- gången beror på att förvaltningsprocesslagens rättegångsregler inte är tillräckliga för att driva på parternas processföring i mål enligt LEK på ett sätt som möjliggör ett snabbt avgörande. Det ligger självklart utanför denna utrednings mandat att föreslå förändringar i förvaltningsprocesslagen som skulle omfatta även andra typer av mål. En mer naturlig ordning är att införa särskilda processregler i 8 kap. LEK som möjliggör en effektivare handlägg- ning i domstol och snabbare avgöranden. Innan utredningen pre- senterar förslag på sådana förändringar bör man överväga för vilka mål förändringarna skall gälla. Som tidigare fastslagits innebär de utdragna domstolsprocesserna i första hand ett problem för de frågor som berör PTS konkur- rensfrämjande åtgärder. Det är därför självklart att förändrade pro- cessregler för att skynda på överklagandeprocessen bör gälla sådana mål. Beslut om att meddela skyldigheter mot en dominerande aktör skall alltså omfattas av ändrade reglerna. Som tidigare påpekats kan ett beslut om att utpeka en domine- rande aktör endast överklagas i samband med att beslut om att meddela skyldigheter mot aktören överklagas. Marknads- och skyldighetsbesluten hos PTS är två separata och särskilt uppsatta beslut. Nästan för samtliga marknader där det fattats beslut om att utpeka en eller flera dominerande aktörer, samt meddela skyldig- heter för dessa, har dock bägge besluten fattats vid samma tid- punkt. Överklagandeförbudet har då saknat reell betydelse. Det enda undantaget, dvs. när marknads- och skyldighetsbesluten fat- tats vid olika tillfällen, är besluten på marknaden för broadcasting där skyldighetsbeslutet fattades först ca efter att PTS utpekat som operatör med ett betydande inflytande på den marknaden. När såväl marknadsbeslutet som beslutet om skyldigheter överklagats till domstol hanteras de gemensamt där. Detta är naturligt eftersom ett undanröjande av själva marknads- beslutet även innebär att ålagda skyldigheter faller. Enligt utred- ningen måste därför särskilda handläggningsregler gälla för över- klagade beslut om att utpeka en dominerande aktör. Enligt 5 kap. 13 § LEK kan en operatör med betydande infly- tande på en viss slutkundsmarknad förpliktas att vidta lämpliga åtgärder om andra ålägganden är otillräckliga. En sådan förpliktelse kan bl.a. vara att man skall tillämpa ett visst högsta eller lägsta pris. Enligt 5 kap. 14 § LEK (som särskilt gäller marknaden för hyrda förbindelser) kan PTS ålägga en dominerande aktör att vidta vissa i paragrafen angivna åtgärder, om det kan konstateras att det inte råder effektiv konkurrens på den marknaden. I de angivna bestäm- melserna finns konkurrensfrämjande åtgärder som komplement till Utredningen anser därför att även beslut enligt 5 kap. 13–14 §§ LEK bör hanteras skyndsamt i domstol. Som tidigare påpekats är det vanligt förekommande att sådana beslut som utredningen redogjort för ovan blir föremål för åtgärder inom ramen för PTS tillsyns- och tvistlösningsverksamhet samt att beslut i sådana ärenden därefter överklagas till domstol. Det är uppenbart att det är ett problem även när sådan domstolsprövning drar ut . Som nämnts tidigare kan även beslut i tillsyns- och tvistlösningsärenden inhiberas av domstol. Det är därför en rimlig avvägning att även ett beslut i ett tillsynsärende eller ett tvistlös- ningsärende i en sådan fråga som skall hanteras skyndsamt omfat- tas av samma handläggningsregler som det bakomliggande beslutet. skedde förändringar i 4 kap. 14 § LEK utifrån denna utrednings förslag i delbetänkandet När en räcker – mastdel- ning för miljön (SOU 2005:97). kan ett förordnande om samlokalisering meddelas i fler fall . Det kan självklart hävdas att det är angeläget att även beslut om samlokalisering han- teras skyndsamt hos PTS och i domstol, eftersom den operatör som begär tillträde behöver den ifrågasatta lokaliseringen för att kunna bygga upp sitt nät. I den mån en operatör inte ges tillträde till t.ex. en viss mobilmast kan det påverka konkurrensen på mark- naden, vilket talar för att samlokaliseringsfrågor borde hanteras skyndsamt hos PTS och i domstol. Det bör dock, enligt utred- ningen, tas hänsyn till att syftet med bestämmelsen i 4 kap. 14 § LEK inte är att främja konkurrensen utan i första hand att skydda miljön. Eftersom förutsättningen för en tvingande samlokalisering oftast är att den som önskar tillträde till en konkurrents mast inte fått tillstånd att bygga en egen mast, så lär inte ett fördröjt beslut ha någon miljöpåverkan. Enligt utredningen finns det därför inte tillräckliga skäl att föreslå att särskilda handläggningsregler i för- valtningsdomstolarna skall gälla även för överklagade beslut enligt 4 kap. 14 § LEK. Tidsfrister för handläggning och avgöranden Mål som avser överklagade beslut enligt 8 kap. 6 § LEK skall vara avgjorda från det att tiden för överkla- gande gick ut. Om det föreligger synnerliga hinder för ett avgö- rande kan dock tidsfristen förlängas. Skriftväxlingen i länsrätten skall anses vara avslutad efter att gått från det att tiden för överklagande gick ut. I kammarrätten skall skriftväx- lingen anses avslutad när gått från det att domstolen tagit ställning till frågan om prövningstillstånd. Problemet med att det tar fram till slutliga domstolsavgö- randen i mål från PTS kan i någon mån åtgärdas genom att det införs tidsfrister i LEK för när ett mål senast skall vara avgjort efter att det kommit in till domstol. Avsikten med i lag reglerade tids- frister är främst att dessa skall fungera som ett stöd för domsto- larna om skriftväxlingen mellan parterna drar ut . bör det inte anges någon definitiv slutpunkt, utan det måste t.ex. finnas möjlighet för en part att bemöta åberopande av nya omstän- digheter eller ny bevisning som skett i ett sent skede. Tidsfristerna måste därutöver vara utformade på ett sätt som motsvarar ett rim- ligt krav på rättssäkert hanterande. För att de ovan utpekade målen från PTS skall kunna drivas fram till ett avgörande inom bör det i LEK införas regler som bestämmer när skriftväxlingen skall vara avslutad. Det är enligt utredningen rimligt att skriftväxling i länsrätten skall anses avslutad när det gått från det att tiden för överklagande gått ut. Eftersom kammarrätten först måste ta ställning till om pröv- ningstillstånd skall meddelas måste tidsfristen för skriftväxlingen där vara utformad med beaktande av detta. Skriftväxlingen i kam- marrätten skall därför vara avslutad när det gått från det att domstolen meddelat beslut i frågan om prövningstillstånd. Om beslutet blir att inte meddela prövningstillstånd faller självklart frågan om ytterligare skriftväxling redan av den anledningen. Att det i lagtexten uttryckligen anges att skriftväxlingen skall anses avslutad innebär att domstolarna inte behöver fatta något särskilt beslut om detta. Det innebär också att domsto- larna kan planera för handläggningen redan när målen kommer in; målet är klart för att avgöras senast när tiden för skriftväxlingen har gått ut. Utredningen har övervägt om det inte borde finnas en generell möjlighet att överskrida tidsfristen. Utredningen har dock funnit att det är tillräckligt att tillåta ett sådant överskridande inom ramen för de preklusionsregler som beskrivs nedan. För att målen skall kunna avgöras inom rimlig tid räcker det dock inte att parterna hanterar skriftväxlingen snabbt och effektivt utan domstolen måste därefter komma till ett snabbt avgörande. Enligt utredningen är det, utifrån analysen av förhållandena, rimligt att domstolarna avgör ett mål senast ca efter det att skriftväxlingen avslutats. Det bör alltså införas en regel i LEK som säger att ett mål enligt denna lag, och som omfattas av de särskilda reglerna, skall avgöras senast efter att tiden för över- klagandet gått ut. Inte heller en sådan regel kan dock vara utan undantag, men utgångspunkten måste vara att tidsfristen bara skall få överskridas om det finns synnerliga hinder för ett avgörande. Ett sådant synnerligt hinder kan t.ex. vara att en av parterna tillåtits att åberopa nya omständigheter eller ny bevisning enligt den preklu- sionsregel som beskrivs nedan, och att skriftväxlingen därför inte kan avslutas inom angiven tid. Att det införs särskilda tidsfrister för skriftväxling och avgöran- den ställer självklart krav på att klaganden anger vad som utgör grund för talan i domstol redan i överklagandeskriften. Särskilda preklusionsregler införs i 8 kap. LEK för handlägg- ningen i länsrätt och kammarrätt. I länsrätten skall nya omstän- digheter eller ny bevisning få åberopas när gått endast om parten gör sannolikt att han inte kunnat eller haft anledning att åberopa omständigheten eller beviset tidigare. I kammarrätten får nya omständigheter eller nya bevis endast åbe- ropas om det föreligger synnerliga skäl till detta. För att snabba på handläggningen och möjliggöra avgöranden inom den ovan angivna tidsramen är det viktigt att parterna klart anger de bevis och de omständigheter de åberopar till grund för sin talan redan tidigt i processen. I förvaltningsprocesslagen finns inga preklusionsregler motsvarande dem som finns för dispositiva tvistemål enligt . Det stora krav på utredningsskyldighet som ålagts förvaltnings- domstolarna avspeglar det oftast mycket ojämna styrkeförhållandet mellan en enskild part (som oftast för sin egen talan utan juridiskt utbildat ombud) och den offentliga motparten; detta är den nor- mala partsställningen i förvaltningsdomstolarna. Det gör också att det inte är lämpligt att införa generella preklusionsregler i förvalt- ningsprocessen. Införandet av preklusionsregler kan dessutom anses stå i strid med officialprincipen, så som den framgår av 8 § förvaltningsprocesslagen. Där anges att rätten skall se till att ett mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver och också, om så behövs, anvisa hur utredningen bör kompletteras. I kommentarer till förvaltningsprocesslagen anges att förvaltningsprocessen är tänkt som en flexibel process som skall kunna anpassas till den mängd krav som den enskilda processen kan ställa. Enligt måste därför officialprincipens tillämpning anpassas till processföremålets natur och till partsför- hållandena i målet. Det är t.ex. en väsentlig skillnad mellan ett mål mellan en enskild patient och en läkare och ett mål mellan Social- styrelsen och en läkare, samt mellan ett vardagligt skattemål mellan en enskild skattskyldig och en skattemyndighet och ett avancerat skattemål mellan ett stort företag företrätt av advokat och revisor och . Ser man officialprincipen ur den synvinkeln framstår den närmast som en princip om huruvida, och i så fall i vilken utsträckning, rätten skall få ingripa i en utredning som i för- sta hand parterna skall svara för. (, Förvaltnings- processlagen m.m., femte upplagan s. Att införa preklusionsregler är självklart att betrakta som en ingripande åtgärd, eftersom det tar bort en parts möjlighet att åbe- ropa nya omständigheter eller bevis, domen kan då riskera att bli materiellt oriktig (, Processuell preklusion, s. 28). Avsikten med att prekludera är dock att åstadkomma ett snabbare avgörande och att hindra att onödigt materiel tillförs processen. Utredningens bestämda uppfattning är att de flesta mål från PTS är av en helt annan karaktär och artskilda från de flesta övriga mål i de allmänna förvaltningsdomstolarna. På ena sida står expertmyn- digheten PTS och på andra sidan ett eller flera, ofta mycket stora, bolag, även om det förekommer att PTS eller ett av de stora bola- gens motpart är ett mindre bolag. Bolagen företräds oftast av erfarna juridiska ombud. Styrkeförhållanden är således inte sådant att det motiverar nästan obegränsade möjligheter för en enskild part att åberopa ny bevisning och nya omständigheter. I någon mån påminner SMP-målen om dispositiva tvistemål enligt rätte- gångsbalken, eftersom de frågor som avhandlas i slutänden berör vilka villkor som skall gälla i ett avtalsförhållande mellan två kom- mersiella bolag. Enligt utredningen kan det vara motiverat att i sådana mål begränsa möjligheterna att åberopa ny bevisning och nya omstän- digheter. En sådan begränsning kan självklart anses innebära en rättssäkerhetsförlust för det bolag som berörs, men utredningen menar att de skäl som utredningen tidigare anfört (se avsnitt 10.3.4) gäller även här. Ur rättssäkerhetssynpunkt är det alltså motiverat att beskära parternas möjlighet att obehindrat åberopa ny bevisning; på så sätt kan snabbare slutliga avgöranden komma till stånd. Länsrätten är första domstolsinstans; därför bör det inte finnas någon begränsning i möjligheten att inledningsvis åberopa nya omständigheter och ny bevisning i denna instans. Som påpekats bör dock inte möjligheten att tillföra nytt material vara obegränsad under hela handläggningen. När väl tidsfristen för att lämna in ytterligare skrifter gått ut bör det inte vara möjligt att åberopa ny bevisning eller nya omständigheter. Undantag bör dock medges om parten kan göra sannolikt att han inte kunnat åberopa omständig- heten eller beviset tidigare. Om en av parterna tillåts att åberopa en ny omständighet eller ny bevisning bör självklart dennes motpart tillåtas att åberopa sådan motbevisning som kan behövas. senare fallet skall det enbart krävas att parten gör sannolikt att han inte haft anledning att åberopa den nya omständigheten eller det nya beviset tidigare. Kammarrätten kommer, enligt utredningens förslag, att vara sista instans för målen från PTS. Där bör möjligheterna att åberopa ny bevisning eller nya omständigheter vara mycket små. Enligt utredningen finns det goda skäl för att det över huvud taget inte skall gå att åberopa ny bevisning eller nya omständigheter i kammarrätten, även om det går att tänka sig situationer där detta bör vara tillåtet. Det är därför rimligt att preklusionsreglerna för kammarrätten i vart fall motsvarar minst samma krav som gäller i Regeringsrätten. I 37 § förvaltningsprocesslagen anges att omstän- dighet eller bevis som klagande åberopar först i Regeringsrätten endast får beaktas i mål som kräver prövningstillstånd om det finns särskilda skäl för detta. Med beaktande av att utredningen föreslår en preklusionsregel redan i länsrätten bör det dock ställas ett hår- dare krav för att få åberopa nya omständigheter eller ny bevisning i kammarrätten, än vad som gäller i Regeringsrätten. För att få åbe- ropa nya omständigheter eller ny bevisning i kammarrätten bör det krävas att det föreligger synnerliga skäl. En domstol som prövar en framställan om inhibition av ett beslut som fattats enligt LEK skall särskilt beakta syftet med lagen, så som det framgår av lagens portalparagraf i 1 kap. 1 §. Länsrätten och kammarrätten skall vara skyldig att ange skälen för ett beslut om att PTS avgörande tills vidare inte skall gälla. Enligt 8 kap. 22 § gäller PTS beslut även efter ett överklagande, om inte annat har bestämts. Det har dock påpekats till utredningen att det är ett problem att PTS beslut ofta blir föremål för inhibition och att detta medför att verkan av regleringen fördröjs efter ett överklagande. Det går dock även att hitta den motsatta uppfatt- ningen, dvs. att ett visst beslut borde ha inhiberats men en sådan framställan lämnats utan bifall. I avsnitt 6.3 beskrevs inhibitions- besluten i vissa ärenden, och ett särskilt problem ansågs där vara att länsrätten inte lämnar några skäl för varför verkställighet av ett beslut från PTS inhiberas. Det har även framförts att det borde ställas högre krav på inhibi- tion enligt LEK, eftersom effekten av en hindrad verkställighet är stor. Detta skulle kunna komma till uttryck genom att det införs en regel i LEK som säger att inhibition bara får ske om det före- ligger särskilda skäl för detta. I kapitel 6 har det redogjort för Regeringsrättens avgöranden i frågor om inhibition av tvistlösningsbeslut, och utredningen menar att det kan finnas anledning att vara något försiktig när det gäller att tolka betydelsen av de olika avgörandena vad gäller inhibition av PTS beslut. Regeringsrätten pekade särskilt på att den preliminära bedömningen av den slutliga utgången oundvikligen påverkas av frågornas mycket komplexa karaktär. En annan viktig faktor var att det inte var den klagandes motpart i huvudsaken som överklagat beslutet om inhibition; den frågan drevs av PTS. Kammarrätten har i ett antal beslut dessutom bl.a. pekat på att PTS modeller för pris- sättning ännu inte varit föremål för rättslig prövning. Vad som ovan sagts tyder i någon mån på att när domstolarna fått möjlighet att pröva olika frågor i sak, och rättsläget har klar- lagts, bör detta ge betydligt mindre utrymme för förordnande om inhibition. Utredningen har inte funnit några andra bestämmelser där skälen för att ett beslut om inhibition skall kunna fattas särskilt anges. Inhibitionsbestämmelser är mer att se som avvägningsnormer som öppnar spelrum för en avvägning av skilda faktorer. Själva inhibi- tionsbestämmelserna anger alltså inte förutsättningarna för att en viss rättsföljd – i detta fall inhibition – skall inträffa.