sou · GUB38 · 2007-01-01 00:00:00 — Kravet att stödtidningarnas pris inte uppenbart fick avvika från vad tidningar har i den kategori som tidningen tillhör före- slog kommittén skulle avskaffas för lågfrekventa tidningar. Kom- mittén anförde som en bakgrund att gruppen fådagarstidningar inte var särskilt enhetlig till sin struktur och att förekommande abon- nemangspriser varierade högst väsentligt mellan tidningarna i gruppen. Det var därför enligt kommittén inte särskilt lätt att i fråga om de lågfrekventa tidningarna urskilja något lämpligt jäm- förelsepris, som skulle kunna anses typiskt för vad tidningar har i den kategori som tidningen tillhör. Det kunde enligt kommittén också ifrågasättas om hänsynen till jämförbara konkurrenter var relevant i sammanhanget, eftersom en lågfrekvent tidning i flertalet fall hade karaktären av komplementtidning i förhållande till någon flerdagarstidning, och i den mån den befann sig i konkurrens på abonnentmarknaden gällde denna position knappast i relation till någon annan lågfrekvent tidning. Däremot ansåg kommittén att ett abonnemangspris på en viss nivå även för de lågfrekventa tidningarnas del gav tidningen och dess läsare möjlighet att visa att tidningen fyllde ett sådant behov att ett statligt bidrag låg i linje med presstödets syfte. Ett villkor som angav en minimigräns för abonnemangspriset borde därför enligt kommittén gälla även för de lågfrekventa stödmottagande tidningarna. Den lösning kommittén förordade för den aktuella tidningskategorin var att det utifrån en skälighetsbedömning skulle anges en viss nivå uttryckt i kronor, under vilken abonnemangs- priset inte fick ligga om driftsstöd skulle kunna beviljas. För att undvika risken att skulle ställas inför ett antal diskretionära bedömningar vid bidragsärenden, bl.a. av- seende gränsdragningen gentemot annonsblad med vissa redak- ambitioner, fann kommittén det ändamålsenligt att det även framgent skulle finnas en minimigräns beträffande det redak- innehållets omfång. Kommittén föreslog emellertid att denna gräns skulle sänkas i förhållande till vad som dittills gällt. Likaså ansåg kommittén att det även fortsättningsvis skulle finnas en spärr mot att de lågfrekventa tidningarna till mycket stor del fylldes med annonser som den redaktionella texten fick en relativt sett liten andel av det totala utrymmet. Även här ansåg dock kommittén att en viss uppmjukning kunde godtas och kom- mittén föreslog att maximigränsen för annonsernas andel av total- utrymmet för denna tidningskategori skulle bestämmas till 50 pro- cent, dvs. samma proportion som dittills gällt för flerdagars- tidningar. I fråga om högsta hushållstäckning för att en tidning skulle kunna komma ifråga för stöd föreslog kommittén att gränsen skulle höjas från till . En sådan ändring bedömdes av kommittén kunna medverka till att etablering av nya endagstidningar skulle komma att underlättas, särskilt för den typ av tidningar som var inriktade på en utpräglat lokal nyhetsförmed- ling och opinionsbildning och vars spridning var starkt begränsad till ett mindre geografiskt område, t.ex. en enda kommun. Kom- mittén noterade att för många sådana publikationer kunde även ett relativt högt täckningstal i många fall representera endast en liten utgivningsvolym mätt i absoluta tal, i synnerhet i mera glest be- folkade delar av landet, där förhållandena på såväl läsar- som annonsmarknaden påtagligt avvek från genomsnittet. Liksom för hög- och medelfrekventa tidningar föreslog kom- mittén en motsvarande avtrappningsregel för stödet, för det fall hushållstäckningen skulle komma att överstiga . Hus- hållstäckningen skulle beräknas som ett genomsnitt för de tre åren som föregick bidragsansökan för att ytterligare undvika att en tidning skulle drabbas av ett plötsligt och oväntat bortfall av drifts- stöd. Kommittén lämnade också förslag om reduktion av stödbelopp i särskilda fall. Kommittén anförde att det för vissa undantagsfall syntes rimligt att den författningstillämpande myndigheten gavs befogenhet att reducera eller helt dra in ett stödbelopp som enligt huvudnormerna annars skulle ha beslutats. dels sådana fall där det på företagsekonomiska grunder entydigt kunde dras slutsatsen att ett avsteg från huvudnormerna var skäligt, dels tillfällen då ett tidningsföretag hade valt att pantförskriva ett väntat men ännu inte beslutat driftsstöd. Enligt kommittén föreföll det ostridigt att ett företags eko- nomiska rörelseresultat i enstaka fall kunde utvecklas så gynnsamt att en fortsatt tilldelning av statligt driftsstöd måste betraktas som helt överflödigt trots att det fortfarande rörde sig om en lågtäckningstidning. Två fall borde enligt kommittén föranleda att huvudreglerna frångicks: 1) en tidnings rörelseresultat, sedan det belopp som uppburits i driftsstöd frånräknats, var positivt och uppgick till mer än hälften av stödbeloppet, 2) ett tidningsföretag, vilket som det utgav en lågtäckningstidning var intro- ducerat på aktiebörsen, beslutade om vinstutdelning till aktie- ägarna. Vidare skulle enligt kommittén reduktion kunna komma ifråga i vissa fall när två tidningar hade ett så nära samarbete redaktionellt och produktionsmässigt att den ena var att betrakta som avläggare och den andra som huvudtidning. Kommittén ansåg det rimligt att, när ett sådant administrativt och organisatoriskt samband förelåg, hänsyn skulle kunna tas härtill på så sätt att frågan om driftsstöd för avläggarens del gjordes beroende inte endast av den tidningens täckningstal etc. utan i viss mån även av huvudtidningens förhållan- den. Kommittén bedömde att det var lämpligt att reducera bidraget i de fall då det förelåg ett odiskutabelt förhållande mellan en huvudtidning och en avläggare, vilket karaktäriserades av gemen- samt ägarskap, samordnad produktion och till stor del gemensamt innehåll, och då huvudtidningen hade en avsevärt större upplaga än avläggaren. Kommitténs förslag innebar således att om en av- läggares upplaga var mindre än en fjärdedel av huvudtidningens skulle driftsstöd till avläggaren beviljas endast för det fall att även huvudtidningen var berättigad att uppbära sådant stöd. Slutligen lämnade kommittén förslag om reducerat driftsstöd för det fall ett tidningsföretag hade pantförskrivit ett väntat bidrag. Kommittén förordade här en föreskrift med den innebörden att rätten till presstöd visserligen skulle bestå även vid pantsättning men att stödbeloppet då inte fick bestämmas till högre belopp än hälften av vad som annars skulle ha kunnat beviljas. Kommittén anförde i sammanhanget att om vederbörande myndighet trots den föreslagna restriktionen ändå i något fall skulle underrättas om att pantsättning av ett kommande bidrag ägt rum, borde detta föran- leda myndigheten till en särskilt noggrann undersökning av de närmare förhållandena innan beslut fattades, eftersom förhållandet borde ses som en tydlig varningssignal om att tidningens fortsatta existens även i ett mycket kort perspektiv kunde vara hotad. Kom- mittén pekade också på möjligheten att tillämpa ett undantags- förfarande, som föreslogs alltjämt skulle finnas kvar i det framtida regelverket, innebärande att en viss del av ett beviljat bidrag kunde hållas inne av myndigheten till slutet av året och utbetalas först då, om förutsättningarna alltjämt bestod. I den proposition som följde på arbete (prop. 1989/90:78 om reformerat presstöd) ansåg regeringen att dagstidningsbegreppet i princip skulle definieras på det sätt som utvecklats genom praxis. Med dagstidning skulle därvid avses allmän nyhetstidning och publikation av dags- presskaraktär med reguljär nyhetsförmedling eller allmän politisk opinionsbildning. Vidare skulle en dagstidning normalt komma ut med minst ett nummer , ha ett innehåll som i huvudsak var skrivet på svenska samt i huvudsak distribueras inom landet. Presstöd skulle dock inte lämnas till publikationer som utgavs i statlig eller regi. föreslog regeringen att en tidnings namn i presstödssammanhang skulle avgöra dess identitet för att stöd- berättigade dagstidningar skulle kunna särskiljas. Regeringens för- slag innebar vidare att för att en tidning skulle vara berättigad till driftsstöd skulle den ha en andel eget redaktionellt material som översteg av det totala redaktionella materialet samt att två editioner av samma tidning kunde betraktas som två separata tidningar om innehållet i tillräcklig omfattning skiljde dem åt. Regeringen anförde som skäl till förslaget bl.a. att regelsystemet borde vara så entydigt att det motverkade uppkomsten av utpräg- lade skenarrangemang utan att det för den skull förhindrade för- enklingar och rationaliseringar. Detta borde enligt regeringen kunna uppnås om ett gränsvärde på uppställdes. Någon avtrappningsregel ansågs dock inte erforderlig och erfarenheten fick enligt regeringen visa om 55 procentgränsen var väl avvägd eller om nivån skulle behöva justeras . I fråga om driftsstödets allmänna inriktning överensstämde rege- ringens förslag i stort sett med kommitténs. Regeringens förslag innebar följande. Driftsstöd skulle få lämnas till sådana dags- tidningar som hade ett konkurrensmässigt underläge till följd av låg spridning bland hushållen på utgivningsorten och därmed var mindre attraktiva på annonsmarknaden. Dagstidningarna skulle in- delas i tre grupper efter utgivningsfrekvens, nämligen högfrekventa (sex sju nummer ), medelfrekventa (tre fem nummer ) och lågfrekventa (ett två nummer ). Bland de högfrekventa skulle storstadstidningarna behandlas för sig och bland de lågfrekventa skulle åtskillnad göras mellan tidningar med riksspridning och övriga tidningar. För att en dagstidning skulle räknas in i gruppen högfrekventa storstadstidningar borde även gälla att tidningen före det kalenderår stödet avsåg utgivits med ett redaktionellt textomfång motsvarande mer än . Beträffande kvalifikationskriterierna för allmänt driftsstöd till hög- och medelfrekventa dagstidningar samt till lågfrekventa dags- tidningar motsvarade regeringens förslag i huvudsak det som kom- mittén förordat. I allt väsentligt motsvarade också regeringens förslag om en ny beräkningsmetod för driftsstödet det förslag som kommittén lämnat. En överensstämmelse mellan kommitténs och regeringens förslag förelåg även avseende bestämmelser om av- veckling av driftsstöd, reduktion av stödbelopp i särskilda fall, rätt till stöd vid vinstutdelning, pantförskrivning samt möjlighet att hålla inne beviljat driftsstöd. biträdde i stort sett regeringens förslag om driftsstöd (KU 1989/90:KU31). När det gällde de föreslagna bestämmelserna om möjlighet till reduktion av driftsstödet m.m., förutom förslaget om möjlighet till reduktion vid pantförskrivning av framtida stödbelopp, var utskottet emellertid inte berett att ta ställning till förslagen. Utskottet delade visserligen uppfattningen att avsikten med presstödet inte var att bevilja bidrag till tidningar som på egen hand lyckades uppnå en vinst av viss storlek i för- hållande till driftsstödet och att det inte heller kunde vara rimligt att en dagstidning som uppbar presstöd skulle kunna använda härigenom frigjorda ekonomiska resurser så att de i stället för den egentliga tidningsutgivningen kom utomstående parter till godo. Utskottet uttalade därför att det kunde vara befogat med regler som möjliggjorde en reduktion av stödbeloppet också i sådana fall. Emellertid pekade utskottet på att de föreslagna reglerna för reduk- tion av stödbeloppet för företag med särskilt goda resultat och för företag som gav utdelning till sina aktieägare bröt mot principen om att bestämmelserna om när allmänt driftsstöd skulle beviljas endast skulle ta sikte på hushållstäckning och utgivningsfrekvens och att inga överväganden skulle behöva göras om tidningsföre- tagens ekonomi och bokföringsmässiga dispositioner. Utskottet fann också att den regel som föreslogs i propositionen rörande företag med särskilt goda resultat dessutom endast var utformad för det som ansågs vara normalfallet, att ett tidningsföretag enbart ägnar sig åt tidningsutgivning, samt att det enligt förslaget borde ankomma på att meddela föreskrifter i detta avseende vid avvikelser från normalfallet. Enligt utskottet torde det emellertid i ett stort antal fall gälla att tidningsföretagen utöver utgivningen av en stödberättigad tidning också bedriver andra verk- samheter och att det för många av dem också gäller att de ingår i koncerner. Dessa förhållanden skulle enligt utskottet leda till stora problem vid tillämpningen av de föreslagna reduktionsreglerna och utskottet anförde att vid tillämpningen av de föreslagna reglerna skulle tvingas utföra kvalificerade analyser av tidningarnas och de tidningsägande företagens ekonomiska redo- visning. Av angivna skäl var utskottet alltså inte berett att ta ställning till förslaget i denna del utan föreslog i stället att rege- ringen skulle återkomma till med förslag i berört hänseende. beslutade senare i enlighet med utskottets förslag (rskr. 1989/90:302). Som ett resultat av beslut infördes presstödsförord- ningen (1990:524) , se bilaga 2. -94 hade ett brett uppdrag att undersöka behovet av direkta och indirekta statliga stödåtgärder till dagspressen (dir. 1993:118). Om kommittén ansåg att sådana stödbehov fanns borde den enligt direktivet också pröva hur ändamålsenliga de nuvarande åtgärderna var samt lämna förslag till framtida statligt engagemang. Utgångspunkten för arbetet skulle vara den nya massmediesituationen, de utvecklingstendenser som kunde iakttas och de krav det moderna samhället och den svenska demokratin ställde. Kommittén överlämnade sitt betänkande , SOU 1995:37 Vårt dagliga blad – stöd till svensk dagspress. hade kommittén också överlämnat expertrapporten 1994:94 Dags- pressen medielandskap samt rapporten 1994:145 Ägarkoncentrationen i dagspress och radio/TV – fem promemorior och diskussionsinlägg. I sitt betänkande anförde kommittén som mediepolitiska ut- gångspunkter att statsmakterna har ett ansvar för att den grund- lagsskyddade yttrandefriheten i praktiken kan utnyttjas och att det finns förutsättningar för en vital opinionsbildning. Det yttersta målet var därvid en förstärkning och fördjupning av demokratin. Kommittén uttalade att den fria åsiktsbildningen har en avgörande betydelse i en politisk demokrati och att massmedierna fullgör tre uppgifter som är särskilt angelägna för den fria åsiktsbildningen: 1) uppgiften att förse medborgarna med sådan information att de fritt och självständigt kan ta ställning i samhällsfrågor (informa- tionsuppgiften), 2) uppgiften att granska de inflytelserika i sam- hället (granskningsuppgiften) samt 3) uppgiften att låta olika åsikter komma till tals (forumuppgiften). En statlig massmedie- politik borde enligt kommittén inriktas på att främja den yttre mångfalden inom massmedierna, dvs. mångfald i betydelsen före- komst av skilda medier. Enligt kommittén hade dagspressens särställning i massmedie- landskapet blivit mindre markerad under de två föregående decen- nierna, men kommitténs bedömning var att dagspressen fort- farande hade en särskild och central ställning och att den mer heltäckande än andra massmedier sammantaget kunde fylla in- formationsuppgiften, granskningsuppgiften och forumuppgiften. Vidare bedömde kommittén att dagspressens centrala betydelse i den demokratiska processen kunde beräknas kvarstå under över- skådlig tid samt att mycket av den totala mångfalden skulle gå förlorad utan en stark, mångsidig och differentierad dagspress. Kommittén anförde att det behövdes både en inre och en yttre mångfald inom dagspressen för att ge de bästa förutsättningarna för en allsidig debatt och åsiktsbildning och för att ge en valfrihet för läsarna. Mot bakgrund härav ansåg kommittén att staten även fortsättningsvis borde stödja dagstidningarna och uttalade att det utan ett ordentligt stöd fanns en påtaglig risk för en minskad mångfald. Kommittén tog dock hänsyn till det ansträngda stats- finansiella läget. I fråga om dagstidningsbegreppet ansåg kommittén att detta i huvudsak borde vara oförändrat. Enligt kommittén borde det dock eftersträvas en samordning mellan dagstidningsbegreppet i skilda författningar. Vidare föreslog kommittén att kravet att en dags- tidning skall innehålla eget redaktionellt innehåll skulle sänkas till . Skälen som kommittén angav till stöd för sistnämnda förslag var att en sådan sänkning inte torde ha någon avgörande betydelse för tidningsföretagens planer på att ge ut editioner, som vissa fördelar från samordnings- punkt stod att vinna i det att mycket tidningsmaterial enligt kommittén med fördel kunde vara likadant utformat i flera tid- ningar utan att mångfalden i åsiktsbildningshänseende gick för- lorad. Vad gällde driftsstödet föreslog kommittén att det borde begränsas i viss utsträckning med hänsyn till det statsfinansiella läget. konstaterade kommittén att täckningstalsgränsen på på mindre orter kunde innebära att tidningarna inte nådde upp till en abonnerad upplaga på 2 000 exemplar. Kommittén var emellertid inte beredd att föreslå några förändringar, eftersom den gjorde bedömningen att stödet särskilt borde riktas till rikstäckande och regionala tidningar utifrån synen att mångfalden inom dagspressen främjas mer effek- tivt om stödet koncentreras till dessa tidningar. Kommittén fann också att det inte var möjligt för staten att ta på sig den eko- nomiska börda det skulle innebära att stödja tidningar på en rad små orter, där det saknades rimliga förutsättningar för tidningarna att kunna klara sig på egen hand. Enligt kommittén borde det också finnas en tydlig gräns mot annonsbladen. Inte heller ansåg kommittén att det behövde införas en ny och högre stödnivå för tvådagarstidningar för att förhindra att en sådan tidning delades upp på två tidningar enbart i syfte att erhålla dubbelt driftsstöd. Härvid bedömde kommittén det som tveksamt om en sådan nivå skulle kunna komma till användning annat än möjligtvis i något enstaka fall. I linje härmed ansåg kommittén också, i likhet med tidigare pressutredningar, att det var angeläget med samverkan mellan tidningar i syfte att rationalisera tidnings- verksamhet på andra områden än det rent redaktionella samt att det av detta skäl och med hänsyn till de gränsdragningssvårigheter som annars skulle uppstå inte borde införas regler som förhindrade att det lämnades driftsstöd till två endagstidningar med mycket nära produktionstekniskt och administrativt samarbete. Kommittén uteslöt dock inte möjligheten till en framtida höjning av stödet till tvådagarstidningar om det skulle komma att visa sig att det fanns en tydlig tendens till tidningsuppdelningar i syfte att erhålla mer presstöd. När det gällde frågan huruvida driftsstödet skulle reduceras eller dras in för vissa vinstgivande tidningar, i linje med vad regeringen föreslog i prop. 1989/90:78, se avsnitt 3.2.7, anförde kommittén att på uppdrag av regeringen hade tagit fram ett sådant förslag. I korthet innebar förslaget dels att driftsstödet skulle kunna avvecklas om resultatet exklu- sive driftsstöd för en tidningskoncern översteg hälften av drifts- stödet, dels att rätten till driftsstöd skulle bortfalla för tidnings- företaget eller för samtliga företag i en tidningskoncern om ett företag respektive moderbolaget beslutade om vinstutdelning över en viss nivå – det belopp som översteg halva diskontot multi- plicerat med eget kapital. Enligt kommittén hade förslaget mötts av tveksamhet under remissbehandlingen. och Statskontoret hade avstyrkt förslaget, bl.a. på grund av att några nämnvärda besparingseffekter inte kunnat redovisas, att det var olämpligt att särbehandla företag efter deras lönsamhet samt att det var tveksamt om det kunde vara en myndighetsuppgift att kon- trollera tidningarnas interna koncernförhållande och ekonomi. Kommittén ansåg för sin del att de skäl som framförts av Kon- kurrensverket och Statskontoret vägde tungt. Enligt kommitténs mening borde presstödet ha en generell utformning och sär- regleringar undvikas. Det tedde sig enligt kommittén inte heller önskvärt att införa regler som motverkade vinster för företagen. Kommittén fann också att den föreslagna regleringen tedde sig komplicerad och svårtillämpad. Mot bakgrund härav var kom- mittén inte beredd att förorda att förslaget skulle genomföras. I propositionen 1996/97:3 Kulturpolitik lade regeringen fram förslag till en fortsatt långsiktig kulturpolitik och i propositionen behandlades -94:s förslag. Regeringens bedöm- ning var att statens direkta insatser borde verka för att värna mångfalden på dagstidningsmarknaden i syfte att främja en allsidig nyhetsförmedling och opinionsbildning genom att främja konkur- rens mellan dagstidningar samt främja förekomsten av monopol- brytande, kompletterande dagstidningar på framför allt den regio- nala marknaden. Regeringen föreslog förändringar av dagstidnings- begreppet samt hur stödberättigade dagstidningar skulle kunna särskiljas. Förändringarna innebar följande. En lågfrekvent tidning skulle för att kunna få presstöd ha ett allmänt och brett innehåll och riktas mot en vid läsekrets. En tidning skulle för att vara be- rättigad till driftsstöd ha ett eget redaktionellt innehåll som ut- gjorde av dess totala redaktionella innehåll. Om det var uppenbart att flera publikationer var att anse som en och samma publikation trots att de uppfyllde kravet på eget redaktionellt innehåll samt utkom under olika namn skulle fortsättningsvis vid beslut om presstöd anse dem vara en publikation. Skälet till förslaget om uppstramning av dagstidningsbegreppet var enligt regeringen att det hade skett en successiv uttänjning av tillämpningen av dagstidningsbegreppet. Lågfre- kventa tidningar skulle därför i fortsättningen inte anses som dagstidningar om deras redaktionella innehåll till övervägande del var inriktat mot avgränsade intresseområden eller delar av sam- hället. Att samma förslag inte lades beträffande hög- och medel- frekventa tidningar motiverades med att de i kraft av sin periodi- citet har en aktualitet som i sig kunde utgöra skäl för att de skulle räknas som dagstidningar. Förslaget att två publikationer i vissa fall skulle kunna betraktas som en publikation tillkom för att undvika ett kringgående av presstödsreglerna. Regeringen anförde i detta sammanhang att det i vissa fall hade uppstått tvekan huruvida en publikation hade varit att anse som självständig gentemot en annan existerande publikation, trots att publikatio- nerna hade skilda namn och en andel eget redaktionellt innehåll som uppfyllde kravet i presstödsförordningen. I fråga om driftsstöd föreslog regeringen slutligen att sådant stöd även fortsättningsvis skulle ges enligt de regler som gällde för propositionen samt att vissa övergångsregler skulle införas för de tidningar som uppbar driftsstöd och som inte längre skulle definieras som dagstidning med anledning av rege- ringens förslag till uppstramning av dagstidningsbegreppet. Dessa övergångsregler gällde rätten att uppbära reducerat driftsstöd. tillstyrkte regeringens förslag (1996/97:KU1, rskr. 1996/97:88). 3.2.9Senare ändringar i presstödsförordningen, m.m. Frågor om ersättningsnivåer avseende driftsstödet har huvud- sakligen behandlats i samband med regeringens budgetsproposi- tioner, men även andra ändringar i regelverket har initierats på detta sätt. Bland ändringarna för tiden efter regeringens prop. 1996/97:3 Kulturpolitik kan nämnas att driftsstödet höjdes (prop. 1999/2000:1, utg. omr. 1, bet. 1999/2000:KU1, rskr. 1999/2000:60). I samband med denna höjning infördes det även bestämmelser som innebär en mildrad tröskeleffekt för låg- frekventa tidningar samt en sänkt gräns för högsta hushålls- täckning, från till , för hög- och medelfrek- venta dagstidningar. Bestämmelsen angående mildrad tröskeleffekt för lågfrekventa dagstidningar återfinns i 2 kap. 6 a § presstöds- förordningen och den innebär att de lågfrekventa dagstidningar vars upplaga hamnar under gränsen 2 000 exemplar, men över 1 500 exemplar, får ett oreducerat driftsstöd av högst . Därefter avvecklas stödet.