sou · GUB364 · 2007-01-01 00:00:00 — SOU 2006:64 Internationella kasinon i En utvärdering Betänkande av Kasinoutvärderingen 2006 SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Tryckt av 2006 ISSN 0375-250X Innehåll Sammanfattning .................................................................. 9 1 Utredningens direktiv och arbetets utförande ................ 15 1.1 Utredningens direktiv.............................................................. 15 1.2 Utredningens genomförande .................................................. 16 2 Internationella kasinon ur ett europeiskt perspektiv ....... 17 2.1 Det europeiska perspektivet.................................................... 17 2.2 Det nordiska perspektivet ....................................................... 18 3 Utvecklingen av internationella kasinon i ........... 23 3.1 utredningar ................................................................ 23 3.2 Remiss- och riksdagsbehandlingen ......................................... 24 3.3 Aktualiseringen av kasinofrågan ................................ 25 3.4 Etableringen av internationella kasinon i .................. 26 3.5 Farhågor och förhoppningar inför kasinostarten .................. 27 3.6 Kasinoverksamheten ....................................................... 30 4 Spelverksamheten i ......................................... 33 4.1 Den svenska spelmarknaden ................................................... 33 4.2 Kasinospelet i sitt sammanhang .............................................. 33 5 Innehåll SOU 2006:64 5 Regelverket................................................................35 5.1 Gällande lagstiftning ................................................................35 5.2 Lotterilagen...............................................................................35 5.3 Kasinolagen...............................................................................36 5.4 Regeringens villkor för att anordna kasinospel ......................38 5.5 Lotteriinspektionens närmare villkor och anvisningar ..........39 5.6 Lagen om åtgärder mot penningtvätt och lagen om penningtvättsregister................................................................40 5.6.1 Bakgrund .......................................................................40 5.6.2 Lagens tillämpningsområde och innehåll ....................40 5.7 Aktuella utredningar m.m. om spelverksamheten i .......................................................................................43 5.7.1 ........................................................43 5.7.2 Financial Action Task Force on Money Laundering (FATF)......................................................44 6 Tillsyn och uppföljning av kasinoverksamheten ..............47 6.1 Grunderna för Lotteriinspektionens tillsyn ...........................47 6.2 Lotteriinspektionens metoder för kontroll och tillsyn..........48 6.3 Ingripandeformer och sanktioner ...........................................50 7 Utvärdering................................................................51 7.1 Uppdraget .................................................................................51 7.2 Sociala och hälsomässiga skadeverkningar..............................52 7.2.1 Farhågor och förhoppningar ........................................52 7.2.2 Svenska Spels spelansvarspolicy ...................................54 7.2.3 Casino Cosmopols åtgärder mot spelmissbruk/spelberoende ..........................................55 7.2.4 Lotteriinspektionens granskning av Casino Cosmopols spelansvar ..................................................56 7.2.5 Uppgifter från Stödlinjen i ..................................58 7.2.6 ..........................................59 6 SOU 2006:64 Innehåll 7.2.7 Sociala myndigheters erfarenheter på de aktuella orterna ........................................................................... 61 7.2.8 SoRADs forskningsprojekt om internationella kasinon i ........................................................... 62 7.2.9 Casino Cosmopols förslag till utökade registreringsmöjligheter ............................................... 64 7.2.10 Utredningens bedömning ............................................ 64 7.3 Kasinoverksamheten och penningtvätt .................................. 67 7.3.1 Farhågor och förhoppningar........................................ 67 7.3.2 Lagen om åtgärder mot penningtvätt .......................... 68 7.3.3 Casino Cosmopols kriterier för penningtvätt och rutiner för att uppmärksamma och påtala penningtvätt .................................................................. 69 7.3.4 Polisens bedömning av penningtvätt på kasinona ...... 71 7.3.5 FATF:s iakttagelser ...................................................... 76 7.3.6 Utredningens bedömning ............................................ 78 7.4 Kasinoverksamheten och illegalt spel samt annan brottslig verksamhet ................................................................ 81 7.4.1 Farhågor och förhoppningar........................................ 81 7.4.2 Utredningens underlag för att bedöma brottlighet i samband med kasinon ............................. 83 7.4.3 Polisens erfarenheter av brottslighet knuten till kasinoverksamhet ......................................................... 83 7.4.4 Internationella erfarenheter ......................................... 86 7.4.5 Brottsförebyggande rådets undersökning av besökare på de svenska kasinona ................................. 88 7.4.6 Utredningens bedömning ............................................ 93 8 Bedömning av Svenska Spels efterlevnad av villkoren för kasinoverksamheten .............................................. 97 8.1 Allmänt om efterlevnad av villkoren ...................................... 97 8.2 Inpasseringskontroll ................................................................ 98 8.3 Marknadsföring........................................................................ 98 8.4 Socialt ansvar/spelansvar ......................................................... 99 8.5 Utformningen av villkoren.................................................... 100 8.6 Tillsynsbarhet och tillsynsinstrument .................................. 101 7 Innehåll SOU 2006:64 9 Behov av ändringar av regleringen av kasinoverksamheten..................................................105 9.1 Spelansvar................................................................................105 9.2 Penningtvätt ...........................................................................106 9.3 Tillsynsformerna ....................................................................106 Bilagor Bilaga 1 Kommittedirektiv .................................................109 Bilaga 2 Svart på rött – statliga kasinon, skattekriminalitet och svart konsumtion ......................113 Bilaga 3 Kasinolag ................................................................177 8 9 Sammanfattning Uppdraget Utredningen har haft i uppdrag att kartlägga förekomsten av sociala eller hälsomässiga skadeverkningar – synnerhet spelberoendeproblem – och brottslighet i samband med den internationella kasinoverksamhet som bedrivs i , , och av (genom dess dotterbolag ) med tillstånd av regeringen. I uppdraget ingick vidare att undersöka hur det illegala spelet har påverkats av introduktionen av kasinospel i och hur har uppfyllt villkoren i tillståndet att motverka problem med överdrivet spelande och penningtvätt samt hur bolaget i övrigt har följt de regler som gäller för kasinoverksamheten. Utifrån gjorda iakttagelser har utredningen enligt sina direktiv gjort en bedömning av behovet av ändringar i regleringen. Arbetsformerna Utredningen har granskat och redovisat de förväntningar och farhågor som kommit till utryck i samband med antagandet av kasinolagen 1999. Information som kan belysa utvecklingen har inhämtats från en rad källor. Utredningen har besökt samtliga kasinon och där träffat ansvariga, haft överläggningar med ledningen för och intervjuat statliga myndigheter som direkt eller indirekt har uppgifter av betydelse för kasinoverksamheten. Det gäller Lotteriinspektionen, (finanspolisen), de polismyndigheter där kasinon finns etablerad, och (Brå). Samtliga kommuner med statliga kasinon har besökts och företrädare för socialförvalt Sammanfattning SOU 2006:64 10 ningarna intervjuats. Svenska forskare som bedriver forskning om kasinorelaterade frågor har kontaktats och deras forskningsresultat utnyttjats. Utredningen har dessutom initierat ett särskilt forskningsprojekt vid Brå i form av en statistisk studie av kasinobesökarnas bakgrund. Utredningen har haft överläggningar med företrädare för och med andra personer med insikt i spelberoendeproblematiken liksom med offentliga utredningar med närliggande uppdrag. Utredningen har besökt och och träffat företrädare för myndigheter och kasinoverksamhet. Sociala och hälsomässiga skadeverkningar Utredningen har granskat Svenska Spels spelansvarspolicy och Casino Cosmopols åtgärder mot spelmissbruk/spelberoende liksom Lotteriinspektionens granskning av hur Casino Cosmopol hanterar sitt spelansvar. Utredningen har tagit del av uppgifter från i , som ansvarar för Stödlinjen, en nationell hjälplinje för spelare och anhöriga, fört diskussioner med och de sociala myndigheterna på kasinoorterna samt tagit del av den forskning som bedrivs vid om effekter, bl.a. avseende spelberoende, av kasinoetableringen i och . Utredningens slutsats är att etableringen av kasinona i sig knappast kan sägas ökat spelberoendeproblematiken. Även om den pågående forskningen om effekterna av kasinoetableringen inte är slutrapporterad, tyder de preliminära resultaten på att det inte finns direkta och tydliga samband mellan kasinoetableringen och spelproblem på de studerade orterna. Automatspel anses samstämmigt vara en från spelberoendesynpunkt riskfylld spelform. Detta gäller oavsett om spelet sker vid kasinon eller på annat håll. Till skillnad från andra miljöer har kasinona utbildad personal med uppdrag att ingripa då spelaren synes ha problem med sitt spelande. Det är därmed genom kompetensutveckling av personalen som spelberoendefrågorna bäst tas om hand i kasinomiljö. Casino Cosmopol har ett program för att förebygga sociala skador. Lotteriinspektionen har föreslagit vissa förbättringar, främst vad avser genomförandet av programmet. Också andra förändringar som föreslagits kan genomföras av Casino Cosmopol SOU 2006:64 Sammanfattning 11 utan ändringar av regelverket. Lotteriinspektionen och regeringen har de instrument som behövs för att följa utvecklingen och vid behov påverka Casino Cosmopols arbete med spelansvarsfrågor. Kasinoverksamheten och penningtvätt Den statliga kasinoverksamheten omfattas av lagen om åtgärder mot penningtvätt men inte av föreskrifter eller tillsyn av efterlevnaden av lagen. Casino Cosmopol har utarbetat interna regler för hanteringen av penningtvättsärenden. De ansluter, med beaktande av de särskilda förhållandena, till vad som gäller enligt föreskrifter. De har granskats och bedömts tillfredsställande av Lotteriinspektionen. Finanspolisen följer löpande utvecklingen av kasinonas rapportering. Den särskilda samarbetsgrupp, som finns etablerad mellan polisen och kasinot i , behandlar bl.a. penningtvättsärenden och rapporterar att Casino Cosmopol enligt finanspolisen är bra på att agera mot penningtvätt. De anmälningar om misstänkt penningtvätt som lämnas till finanspolisen anses ha hög kvalitet. Det internationella granskningsorganet, Financial Action Task Force on Money Laundering, som gjort en övergripande granskning av hantering av penningtvättsfrågor, har rekommenderat vissa ändringar i regelverket. Kasinona bör omfattas av den samlade nationella regleringen av penningtvätt och därför omfattas av eller motsvarande föreskrifter samt stå under statlig tillsyn också i penningtvättsfrågor. En annan statlig utredning arbetar med bl.a. dessa frågor. I allmänt språkbruk används ofta uttrycket penningtvätt i en vidare mening än lagens, ungefär konsumtion med olagligt förvärvade pengar. Den Brå-studie som genomförts på utredningens uppdrag, visar att vissa besökare troligen spelar med svarta pengar, dvs. pengar som undanhållits från beskattning eller pengar från stölder, rån och annan kriminalitet. Kasinona skiljer sig därmed inte från andra miljöer med lyxkonsumtion med svarta pengar. Sammanfattning SOU 2006:64 12 Illegalt spel och annan brottslighet Utredningen skulle särskilt undersöka sambandet mellan illegalt spel och kasinoetableringen. Efter att ha tagit del av främst polisens erfarenheter, är slutsatsen att tillkomsten av de internationella kasinona i endast haft en marginell inverkan på omfattningen av det illegala spelet. Om det haft någon inverkan, är det möjligen i viss positiv riktning, dvs. en del spelare kan ha gått över från den illegala marknaden till kasinona. Utredningens kontakter med danska och finska kasinointressenter förstärker dessa antaganden. När det gäller kasinonas påverkan på den allmänna brottligheten, förefaller erfarenheterna från de berörda polismyndigheterna också tämligen entydiga. Polisens kunskap grundar sig i första hand på brott som begåtts i kasinonas närhet. De ger inget stöd för den tämligen utbredda uppfattningen att de svenska kasinona skulle vara speciellt brottsutsatta. Slutsatsen är närmast att registreringen av besökarna och kameraövervakningen fungerar som en brottshämmande faktor. De övriga säkerhetsåtgärderna har naturligtvis också en betydelse. Vad så slutligen gäller besökarnas koppling till kriminalitet utanför kasinoväggarna, visar att frekvensen kriminella bland kasinobesökarna är något större än genomsnittet i riket. Denna skillnad kan dock förklaras av att besökarna i huvudsak är män, unga och har storstadsbakgrund. Brottsprofilen avviker dock från riksgenomsnittet. Bland kasinobesökarna finns en överrepresentation av ekobrott och skattebrott. Det finns flera indikationer på att det spelas med svarta pengar. Efterlevnaden av villkoren för kasinoverksamheten Lotteriinspektionen följer löpande hur /Casino Cosmopol följer regeringens och Lotteriinspektionens villkor för verksamheten. Utredningens samlade bedömning är att Casino Cosmopol på ett tillfredsställande sätt uppfyller villkoren. Lotteriinspektionen har riktat anmärkningar och ingripit med en s.k. anvisning. Det gäller inpasseringskontrollen och marknadsföringen. Också i fråga om socialt ansvar/spelansvar har inspektionen föreslagit förbättringar. SOU 2006:64 Sammanfattning 13 Regleringen av kasinoverksamheten Utredningen föreslår inga direkta förändringar av regelverket. Eventuella förändringar för att bättre motsvara villkoren om socialt ansvar kan ske inom ramen för rådande reglering och styrformer. Regelverket om penningtvätt ses över i annan ordning och väntas leda till att de rekommendationer som framförts av det internationella granskningsorganet FAFT blir implementerade. Lotteriinspektionens möjligheter att ingripa med sanktioner i samband med tillsyn bör prövas samlat inom ramen för den översyn som sker av lotterilagstiftningen. 1 Utredningens direktiv och arbetets utförande 1.1 Utredningens direktiv Vid regeringssammanträde beslöt regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utvärdera kasinoverksamheten i . Utredaren skall kartlägga förekomsten av sociala eller hälsomässiga skadeverkningar – i synnerhet spelberoendeproblem – och brottslighet i samband med den kasinoverksamhet som bedrivs i , , och . Även tänkbara orsaker till eventuella sådana problem skall klarläggas. Utredaren skall undersöka hur det illegala spelet har påverkats av introduktionen av kasinospel i och undersöka hur AB har uppfyllt villkoren i tillståndet att motverka problem med överdrivet spelande och penningtvätt samt hur bolaget i övrigt har följt de regler som gäller för kasinoverksamheten. Utredaren förväntas inhämta kunskap om erfarenheterna av introduktionen av kasinospel i och . Utifrån gjorda iakttagelser skall utredningen göra en bedömning av behovet av ändringar i regleringen och även lämna förslag om sådana ändringar. Samråd skall tas med , , Lotteriinspektionen, de kommuner där kasinon är etablerade samt övriga berörda myndigheter och organisationer. Utvärderingen skulle enligt de ursprungliga planerna redovisas . Utredningen har erhållit förlängd tid för att invänta resultatet av ett antal för utredningen relevanta rapporter. Utredningens direktiv och arbetets utförande SOU 2006:64 1.2 Utredningens genomförande Utredningen har genomfört sitt arbete i första hand genom intervjuer med olika berörda myndigheter, institutioner och organisationer. Utredningen har besökt samtliga städer där kasinoverksamhet bedrivs och därvid intervjuat kommunala företrädare, polismyndigheten på respektive ort samt ledningarna för kasinona. Kontakter har också tagits med svenska forskare som studerat spelberoende i allmänhet och särskilt sådant spelberoende som kan anses vara speciellt kopplad till kasinoverksamheten. Även internationella forskningsresultat inom detta område har inhämtats. Vidare har företrädare för organisationen intervjuats liksom i viss omfattning även lokala företrädare för spelberoendeföreningar på de aktuella orterna. Samråd har skett med Lotteriinspektionen, , och (Brå). Dessa myndigheter har också bidragit med material som lagts till grund för utredningens analyser och slutsatser. En särskild studie av kasinobesökarnas eventuella kriminella bakgrund m.m. har på utredningens uppdrag genomförts av Brå. 2 Internationella kasinon ur ett europeiskt perspektiv 2.1 Det europeiska perspektivet Ett av de äldsta kasinona i , som öppnades , är kasinot i i . Det kanske mest kända internationella europeiska kasinot finns i , som öppnades för att stärka furstendömets finanser. Kasinospel har således funnits länge i och spelformen kasino har successivt formaliserats till vad som brukar betecknas som kasinon med internationella regler eller internationella kasinon. De erbjuder roulettspel, kortspel, tärningsspel och spel på olika penning- och varuspelsautomater och reglerna för spelen är i princip desamma världen över. Spelet sker oftast sammanhållet i en lokal som övervakas av kameror och anställd personal. Vanligtvis måste man betala inträde och även registreras för att få tillträde till lokalen. Värdet av högsta tillåtna insats och värdet av högsta vinst är generellt höga i internationellt kasinospel. Högsta värdet av insats eller vinst brukar anges som ett maximibelopp, men det är inte alltid som kasinoföretagen i sitt spelreglemente utnyttjar hela det tillåtna utrymmet. Totalt finns omkring 900 internationella kasinon inom det utvidgade EU, varav drygt 600 har både bordsspel och spelautomater (resten har endast automater, med internationella regler). I , och i vissa tyska förbundsstater har statliga företag monopol på kasinoverksamheten, medan det i flertalet medlemsländer är tillåtet för privata intressenter att anordna kasinospel på kommersiell grund. I dessa länder sker dock en ingående tillståndsprövning och tillsyn av kasinospelet. Där det legala kasinospelet arrangeras av privata anordnare ger spelet inkomster till staten i form av skatter, medan statliga monopolföretag 17 Internationella kasinon ur ett europeiskt perspektiv SOU 2006:64 levererar överskottet från verksamheten till statskassan eller till andra allmännyttiga ändamål. Antalet kasinon av internationellt slag varierar i de olika länderna i . I har förbudet mot kasinon upphört och lagen tillåter numera sju kasinon av internationellt slag. I finns det sex kasinon, i ett, i drygt ett hundratal, i ett femtiotal, i mer än 180 och i och vardera ett tiotal kasinon. Efter tillkom mer än 80 kasinon inom gemenskapsområdet. 2.2 Det nordiska perspektivet I de nordiska länderna var kasinospel av internationellt slag inte tillåtet . Den danska lagstiftningen medger etablering av internationella kasinon. Danska kasinon är privata företag och har formen av joint mellan erfarna kasinooperatörer och danska hotell- och restaurangföretag. Den danska lagen om Spillekasinoer trädde ikraft och har sedermera ändrats , senast (ändring i Strafflagen när det gäller åtgärder mot penningtvätt vid Spelkasinon). Det danska justitieministeriet kan ge tillstånd till kasinon för upp till åt gången. svarar också för regler om vilka spel som får förekomma på kasinona och för hur kontrollen skall ske av den speltekniska utrustningen, det vill säga de bestämmelser som för svenska kasinon finns i regeringens villkor och i Lotteriinspektionens närmare villkor och anvisningar. Den danska lagstiftningen reglerar mer utförligt än den svenska kasinolagen hur tillträdet till kasinona skall ske, hur registrering skall ske av besökarna, hur straffbara handlingar som begås inne på kasinot skall anmälas, hur kontanthanteringen skall vara utformad, vilka regler som gäller för spelkasinots personal, regler för frivillig avstängning från kasinot, krav på räkenskaper och revision m.m. svarar för tillsynen av att kasinona bedrivs på det sätt som svarar mot lagens krav och har när som helst möjlighet att besöka kasinona och därvid tillgång till de handlingar som behövs för att tillsynen skall kunna ske på ett tillfredsställande sätt. SOU 2006:64 Internationella kasinon ur ett europeiskt perspektiv Varje kasino skall ha en till kasinot fristående kontrollant (räkenskapskunnig person) på plats under dess öppningstid, som är . Kontrollanten utses av kommunstyrelsen i den kommun där kasinot finns för en tvåårsperiod. Personen skall godkännas av polismästaren i berört polisdistrikt och skall enbart följa de instruktioner som denne meddelar – vederbörande får inte ges några uppgifter från kasinoledningen som kan inkräkta på huvuduppgiften. Reglerna i övrigt överensstämmer i stort med dem som finns i den svenska kasinolagen. Vissa skillnader finns dock, t.ex. har gästerna rätt att ge kasinopersonalen dricks, vilket inte är tillåtet enligt villkoren i den tillstånd. Dricks ges dock inte till individer utan i form av generella gåvor, som sedan fördelas på ett i lagen reglerat sätt. Anledningen till att reglerna i vissa avseenden är mer detaljerade i den danska kasinolagen jämfört med den svenska, torde hänga samman med att de danska kasinona som nämnts bedrivs av privata entreprenörer I finns, som tidigare nämnts, sex internationella kasinon i drift . Några av dem hade ekonomiska problem vid etableringen varför beskattningsreglerna ändrades och gjordes progressiva i förhållande till omsättningen. förefaller samtliga kasinon vara ekonomiskt lönsamma, om än i varierande grad. De totala skatteintäkterna från kasinona uppgick till . Utredningen har vid kontakterna med de berörda danska myndigheterna erfarit, att etableringen av de danska kasinona medfört att det illegala kasinospelet i i princip upphört. Inte heller anses illegalt spel på penningautomater vara något större problem i , eftersom de legala alternativen anses konkurrenskraftiga. Få fall av penningtvätt anmäls av de danska kasinona. Här bör dock betonas, att den danska lagstiftningen på penningtvättområdet håller på att omarbetas, men att detta arbete ännu inte är slutfört. Möjligen kan det leda till en större vaksamhet från de danska kasinonas sida och att anmälningsfrekvensen kommer att öka. Brottslighet av allmänt slag anses inte vara något problem för de etablerade kasinona i , liksom inte heller andra ordningsfrågor eller eventuellt bristande efterlevnad av regelverket för kasinoverksamhetens bedrivande.