sou · GUB3111 · 2007-01-01 00:00:00 — Liksom har även PPM planerat förändringar inom administrationen och dessa finns till största del upptagna i verksamhetsplaneringen fram . Arbete pågår för att för- bättra beslutsstödet och inför pensioneringen. Detta beslutstöd skall präglas av enkelhet och långsiktighet samt i första hand utformas för webbkanalen. Som exempel på beslutstöd nämns PPM-lotsen, återställning av vald fördelningFPT19FPT och väck- arklockefunktionFPT20FPT. PPM bygger upp kapacitet för att snabbt kunna vidta åtgärder för att omsätta förslag. I sammanfattning kan sägas att PPM:s verksamhet – handläggning av pensionsansökningar samt fondbyten – i allt väsentligt är automatiserad och koncentrerad, både vad gäller kundtjänst och handläggning. 19TP PT Med detta avses att den aktuella fondfördelningen återställs till den ursprungligt valda. Eftersom olika typer av fonder bär olika risk kommer de också ha olika avkastning. Fördelningen mellan fonderna i portföljen kommer därför inte vara . Syftet med en rebalanseringstjänst är att är risknivån i portföljen återställs till den som beslutats vara långsiktigt önskvärd för portföljen utan att pensionsspararen själv behöver agera. 20TP PT En väckarklockefunktion innebär att ett meddelande automatiskt skickas till pensionsspararna vid en viss händelse. Det kan t.ex. innefatta pensionsspararna upplyses om att det skett negativa värdeförändringar på deras konton som är stora antingen i absoluta tal eller i relation till någon jämförelsenorm som valts, eller att den valda risknivån är hög i förhållande till en relevant jämförelsenorm. I detta kapitel görs en inventering och beskrivning av de problem som kan anses vara förknippade med dagens pensionsadministra- tion. Kapitlet tjänar också som en utvärdering av nuvarande upp- delning av administrationen av ålderspensionen mellan Försäk- ringskassan och PPM enligt vad som ingår i utredningens uppdrag. En problembeskrivning avseende pensionsadministrationen bör ses i ljuset av den omfattande omstrukturering som Försäkrings- kassan genomgår. Denna medför att utredningen i vissa delar måste förhålla sig till en pågående, och i vissa fall endast en påbörjad eller t.o.m. endast en beslutad, process. För att få en bakgrund till den problembeskrivning som tecknas nedan, inleds kapitlet med att i korthet återge nuvarande inriktning och prioriteringar inom förvaltningspolitiken. Därefter följer en inventering av beskrivna problem utifrån tidigare utredningar och rapporter samt utredningens direktiv. I budgetpropositionen har regeringen angivit att den avser att genomföra en översyn av den statliga förvaltningen syftande till att effektivisera förvaltningen och få till stånd en tydligare och mera överskådlig förvaltningsstruktur. I översynen ska bl.a. över- vägas om det finns behov av förändringar i uppgiftsfördelningen mellan olika myndigheter i syfte att renodla vissa verksamheter och undvika rollkonflikter. Vidare anges i bugetspropositionen att regeringen avser främja en ökad lokal samverkan mellan myndigheter och stimulera inrät- tandet av lokala servicekontor. Orsaken till detta är den koncen- treringen av sin verksamhet till större orter som myndigheter gjort Denna koncentrering har gjorts utifrån behovet av att effektivisera förvaltningen. Det är dock viktigt att myndigheter har en sådan lokal närvaro att de kan ge god service till såväl medborgare som företag. Ett sätt att upprätthålla kost- nadseffektiviteten och servicen är att i högre grad samverka med andra myndigheter. I fråga om utvecklingen av den elektroniska förvaltningen ska denna förenkla samverkan mellan myndigheter samt förenkla för medborgare och företag att utöva sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter gentemot förvaltningen. Regeringen avser stärka styr- ningen av den förvaltningsgemensamma utvecklingen där priori- terade insatsområden bl.a. är utbyte av registerinformation, stan- dardiserad informationshantering, säker kommunikation och dokumentation. 3.3Tidigare utredningar och identifierade problem Frågan om var ansvaret för pensionsadministrationen ska ligga har behandlats vid ett flertal tillfällen, senast av Premiepensions- utredningen i betänkande Svårnavigerat – Premiepensionssparande på rätt kurs (SOU 2005:87) och i sitt slut- betänkande – den nya myndigheten (SOU 2003:106). Även Statskontoret har i olika sammanhang utvärderat pen- sionsadministrationen, bl.a. i rapporten styrning av social- försäkringens administration, Statskontoret 2002:26. gav regeringen i uppdrag att analysera och granska admi- nistrationskostnaderna för ålderspensionssystemet. Detta uppdrag ska rapporteras till regeringen . Dåvarande gjorde på regeringens uppdrag 2003 en gransk- ning av administrationskostnaderna för den inkomstrelaterade pen- sionen, RRV 2003:21. Även har genomfört gransk- ningar som berör pensionsadministrationen. I slutbetänkande behandlades fyra olika alter- nativ för den framtida pensionsadministrationen. De fyra alterna- tiven som övervägdes var: 1.En oförändrad ansvarsfördelning mellan RFV och PPM i den nya socialförsäkringsmyndigheten. 2.En fristående pensionsmyndighet bildas som administrerar in- komstpension, tilläggspension, garantipension, premiepension, efterlevandepension, äldreförsörjningsstöd och bostadstillägg till pensionärer samt vissa andra pensionsersättningar som t.ex. den frivilliga försäkringen. 3.En ålderspensionsmyndighet bildas som administrerar inkomstpension, tilläggspension, garantipension och premie- pension. 4.PPM sammanförs med den nya socialförsäkringsmyndigheten. gav RFV och PPM i uppdrag att sammanställa underlag och inkomma med synpunkter på dessa fyra alternativen. Respektive myndighets slutsats var att den framtida pensions- administrationen bör samlas inom en myndighet. Myndigheterna var dock inte eniga om vilket alternativ som var att föredra. RFV förespråkade att ansvaret för administrationen skulle samlas inom den nya socialförsäkringsmyndigheten (dvs. ), medan PPM förespråkade det alternativ som innebar att en särskild ålderspensionsmyndighet skulle bildas. Till skillnad från myndigheterna föreslog emellertid ANSA- utredningen att ingen ändring i ansvarsfördelningen mellan RFV och PPM skulle göras vad avser pensionsadministrationen. Utred- ningens främsta argument för detta var samma argument som låg till grund för bildandet av PPM, dvs. att PPM:s verksamhet styrs av kapitalmarknadsbestämmelser och försäkringslagstiftning och att myndighetens särart även markerats av det faktum att den hör till område och inte . En annan faktor var vikten av en tydlig skillnad mellan offent- liga åtaganden och individens eget ansvar. En sådan åtskillnad åstadkoms på ett bättre sätt genom en separat premiepensions- myndighet. Enligt borde premiepensionen kunna betraktas som en obligatorisk privatpension. PPM:s upp- gifter kan, när det gäller fondval fram till pensionering, därmed jämställas med ett uppdragsförhållande gentemot spararen snarare än en myndighetsroll. Detta uppdragsförhållande kvarstår även efter pensioneringen då den enskilde kan fortsätta att spara i fonder eller övergå till traditionell försäkring. Utredningen lämnade dock öppet för en förändring av pensionsadministrationen om det skulle visa sig att PPM:s arbetsuppgifter allt mindre skulle fokusera på fondverksamhet och allt mer på pensionsutbetalningar. Utredningen påtalade dock att ansvarsuppdelningen mellan RFV och PPM medförde problem avseende styrning och ledning av den samlade pensionsadministrationen. Den negativa effekt detta förde med sig var svårigheterna med att ge en samlad information till med- borgarna. ansåg dock att samverkans- problemen mellan RFV och PPM kunde mildras på andra sätt än genom organisatoriska förändringar, bl.a. påpekades att förändrade arbetsmetoder och rutiner samt förtydligande av ansvar var åtgär- der som borde prövas. Vidare föreslog utredningen att myndigheterna skulle ges i upp- drag att ta fram gemensamma mål, strategier och planer för att samarbetet mellan myndigheterna skulle förbättras. Utredningen föreslog bl.a. att de berörda myndigheterna skulle ges i uppdrag att utarbeta gemensamma strategier för informationsarbetet och skapa en gemensam kundservice. Vidare skulle myndigheterna utreda vilka fördelar som kan nås genom samverkan mellan dem när det gäller drift, förvaltning och utveckling av IT-stöd, samt utreda om det skulle gå att renodla myndigheternas uppgifter genom att föra över viss administration och myndighetsutövning från PPM till socialförsäkringsmyndigheten (). Slutligen föreslog att frågan om ett samlat myndighetsansvar bör tas upp på nytt om det fortfarande fanns skäl att rikta kritik mot pensionsadministrationen efter det att utredningens förslag genomförts. Ett flertal remissinstanser yttrade sig över betänkande i denna del. Många, däribland de flesta länsvisa försäk- ringskassorna och , ansåg att PPM borde inordnas i den nya myndigheten . Vissa, bl.a. SPV, ansåg att nuvarande myndighetsuppdelning kunde bestå enligt utredningens förslag. Inte heller RFV hade några invänd- ningar mot att nuvarande uppdelning av pensionsadministration kvarstod. RFV ändrade därmed sin tidigare framförda uppfattning till att den framtida pensionsadministrationen skulle samlas inom den nya socialförsäkringsmyndigheten (Försäk- ringskassan). Andra, som Statskontoret och PPM, ansåg dock att en särskild pensionsmyndighet borde bildas. En ytterligare grupp bestående av bl.a. ansåg att frågan borde utredas vidare och för- och nackdelar vägas mot varandra. Åtgärder och fortsatt problembeskrivning efter förslag Utifrån de problem som identifierade föreslog utredningen att RFV/och skulle få ett antal uppdrag för att förbättra samarbetet mellan myndigheterna. Detta förslag ledde till att regeringen i regleringsbreven gav myndigheterna gemensamma mål och uppdrag att i samråd utveckla de administrativa rutinerna. Vidare uppdrogs myndigheterna att redovisa en gemensam strategi för hur informa- tion om premiepension och inkomstpension skulle ges till allmän- heten, samt att genomföra en kartläggning och analys av förutsätt- ningarna att starta en gemensam kundservice avseende det refor- merade ålderspensionssystemet. Myndigheterna avrapporterade de tre uppdragen till regeringen . I budgetpropositionen uttalade regeringen att det var angeläget att samarbetet mellan och fort- satte att utvecklas och fördjupas med hänsyn till de ökade admi- nistrationskostnaderna för ålderspensionssystemet samt vikten av att värna om en sammanhållen hantering av den allmänna pensionen. Mot bakgrund av detta beslöt och att inrätta ett myndighetsgemensamt program vars utgångspunkt är att bredda, fördjupa och vidareutveckla samverkan mellan myndig- heterna. För att närmare reglera grunderna för detta program antogs riktlinjer för det . Syftet med upprättandet av det myndighetsgemensamma pro- grammet var att samordningen skulle leda till en effektiv och väl fungerande ålderspensionsverksamhet där medborgarna står i fokus. Genom att utarbeta övergripande målformuleringar, identi- fiera förbättringsbehov och presentera lösningar baserade på väl underbyggda beslutsunderlag är avsikten att programmet – utöver att det ska vara effektivt och väl fungerande med fokusering på de försäkrade – ska leda till att de försäkrade uppfattar den allmänna pensionen som ett sammanhållet system oavsett om ansvaret är uppdelat på två myndigheter samt möjliggöra att ansvaret samlas hos en myndighet . Utöver redan då pågående utvecklingssamarbete mellan myn- digheterna i form av gemensamt årligt beslut, samordnat årsomräk- ningsbesked, ömsesidig systemåtkomst, utbetalning av pension, leverans av pensionsrätter och personuppgifter, pensionsportalen samt prognosmodell för hem- sida, identifierades även nya utvecklingsområden. Dessa var sju till antalet och inkluderade kartläggning av ålderspensionsprocessen samt behov av författningsändringar, vidareutveckling av Försäk- ringskassans Internettjänst för pensionsansökan, utveckling av en gemensam blankett för ansökan om allmän pension och skanning, utarbetande av förslag på ett gemensamt alternativt samordnat ärendehanteringssystem, genomförande av en förstudie för en gemensam kundservicefunktion samt framtagande av besluts- underlag för en gemensam kommunikationsplan. Av verksledningarnas direktiv till det myndighetsgemensamma programmet framgår bl.a. att kraftsamling inledningsvis ska ske mot områdena försäkringsadministration, kundservice och kom- munikation. I en gemensam rapport till regeringen om för- bättrade administrativa rutiner identifierades emellertid ett antal hinder mot ytterligare ökad kundnytta och effektivitet i pensions- administrationen. De hinder som identifierats beror bl.a. på att för- valtningsuppdraget är uppdelat mellan myndigheterna vilket medför såväl organisatoriska som juridiska komplikationer. Enligt för- studierna kräver en ökad samordning att myndigheternas hand- läggning ytterligare integreras genom att beslut som innebär myn- dighetsutövning även kan fattas av den andra myndigheten. För att detta ska vara möjligt krävs författningsändring. Vidare har osäker- heten kring den framtida pensionsadministrationen inneburit att myndigheterna valt att inte genomföra förslag som troligen skulle leda till både ökad kundnytta och en effektivare administration. Skälet till detta är att myndigheterna inte vill investera och lägga ned arbete på lösningar som riskerar att stå i strid med den framtida administrationen. Som refererats i utredningens direktiv behandlade Premiepensions- utredningen även frågan om organisationen av pensionsadministra- tionen med hänvisning till kostnadseffekter och de svårigheter som finns med informationen. föreslog att en självständig och separat myndighet med ansvar för pensionsadministrationen borde bildas. bedömning var att de problem som föranledde uppdrag att se över pensions- administrationens organisation fortfarande kvarstod eller i vart fall inte kommer att kunna lösas på ett helt tillfredsställande sätt med nuvarande ansvarsuppdelning. Inrättandet av en fristående pen- sionsmyndighet skulle öka effektiviseringen av pensionsadmi- nistrationen och de problem som finns inom administrationen skulle i allt väsentligt kunna avhjälpas genom bildandet av en själv- ständig och separat ålderspensionsmyndighet. Det gemensamma program som myndigheterna arbetar med för att förbättra samordningen av pensionsadministrationen har varit ett steg i rätt riktning. Det finns dock enligt utredningen en risk för att detta arbete inte kan genomföras eller att det väsentligen fördröjs med hänsyn till hinder av olika slag. Premiepensions- utredningen uppfattning var att det fanns bl.a. juridiska hinder mot en ökad samordning samt att det även fanns begränsningar i det gemensamma programmet som innebär att investeringskostnaderna ska minimeras intill dess organisationsfrågan slutligen har lösts. Det som framförde om PPM:s särart kunde enligt inte längre utgöra något avgörande skäl för att behålla ansvarsfördelningen. Istället ansågs de ovan nämnda frågorna om informationsbehov och kostnads- effektivitet vara överordnat detta argument. De utgångspunkter för ett kommande förändringsarbete som såg framför sig inkluderade bl.a. föl- jande. Ålderspensionen är delvis artskild från andra förmåner inom socialförsäkringen. Handläggningen av ålderspensionen är, enligt utredningen, inte på ett avgörande sätt beroende av annan social- försäkringshandläggning och saknar i allt väsentligt inslag av pröv- ning och är i större omfattning än för andra förmånsslag automati- serad och maskinell. Enligt borde utgångspunkten vara medborgarperspektivet, vilket innebär att det ställs höga krav på pensionsadministrationen avseende service och tillgänglighet till de tjänster som medborgarna har rätt att förvänta sig. Utredningen påtalade även svårigheten med den nuvarande administrativa ordningen att ge en samlad bild av pensionssystemet till allmänheten, där en förklaring ligger i det delade ansvar som PPM och har för pensionsadministrationen. De remissinstanser som yttrade sig över utredningens förslag erinrade antingen om att regeringen beslutat om direktiv att utreda frågan eller var positiva till att inrätta en ny pensionsmyndighet. Statskontoret har i flera fall haft i uppdrag att granska organiseringen av socialförsäkringens administration. I en rapport 2002TPF1FPT tog man bl.a. upp frågan om möjligheterna till att avknoppa vissa uppgifter från de dåvarande försäkringskassorna och RFV. Rapporten konstaterade inledningsvis att social- försäkringsadministrationen fungerar och att den dessutom funge- rar till en rimlig låg administrativ kostnad. konstaterades att det fanns sådant som fungerade mindre bra. Bakgrunden till ifrågasättandet av verksamhetsomfånget var att socialförsäkringsadministrationen (RFV/försäkringskassorna och PPM), enligt Statskontorets bedömning, hade ett allt för omfat- tande och blandat ansvar. Enligt Statskontorets rapport borde det vara svårt, sannolikt omöjligt, att i en så stor organisation hålla fokus på sakfrågor, underhålla och utveckla komplicerade IT- system, prioritera bland mängden mål och resultatkrav, samarbeta väl med kommuner, landsting och andra statliga organisationer, etc. Alternativa organisationslösningar borde enligt Statskontoret över- vägas. Flera socialförsäkringsslag och arbetsuppgifter borde följdenligt kunna övervägas för avknoppning, däribland den allmänna ålders- pensionen. Statskontoret ansåg att ålderspensionen delvis är art- skild från andra förmåner inom socialförsäkringen. Den är i hög grad styrd av två parametrar: ålder och pensionsrätt. Vidare är det nya IT-systemet för ålderspensionen till stora delar skilt från de system som hanterar de andra förmånerna inom socialförsäkringen. Statskontoret sammanfattade med att socialförsäkringsadmi- nistrationen redan har så stora och komplicerade uppgifter att stor- leken och mångfalden i sig blir ett problem. För att med rimlig för- brukning av energi styra systemet med fokus på det mest väsent- liga, kan det därför enligt Statskontorets mening vara ett själv- ändamål att renodla uppgifterna genom avknoppning. 1TP PT Bättre styrning av socialförsäkringens administration – Kartläggning granskning och förslag, Statskontoret 2006:26. Statskontoret har även i senare rapporter och yttranden åter- kommit till likartade bedömningar. Inom ramen för ANSA-utred- ningen uppdrogs till Statskontoret att redovisa erfarenheter från granskningar av IT-verksamheten inom socialförsäkringsadmi- nistrationen. I en PM till utredningen konstaterades att en samord- ning mellan så många skilda verksamheter som socialförsäkrings- administrationen hanterar, i sig medför risk för ineffektivitet och suboptimeringar. Därutöver specificerades en rad problem och hinder som under en följd av år hade kunnat iakttagas. I remissyttrandet till betänkande återkom Statskontoret till uppfattningen att det skulle ligga ett egenvärde i att låta andra ta hand om en del av den nya myndighetens upp- gifter, dvs. , med syfte att göra verksamheten mindre mångfaldig, mer hanterlig och lättare styrbar. Det kunde gälla den allmänna ålderspensionen, arbetsskador eller rehabili- teringssamordning. Vad gäller den allmänna ålderspensionen för- ordade Statskontoret att regeringen tog initiativ till att utveckla ett alternativ med en särskild ålderspensionsmyndighet. Regeringen gav 2005 Statskontoret i uppdrag att granska För- säkringskassans förändringsarbete. Den första delrapporten över- lämnades till regeringen . Statskontoret konstaterar där att genom den nya organisationen har givits nya förutsättningar för att uppnå regeringens mål om ett tydligt led- ningsansvar, nationell samsyn och likformighet samt fokus på ge- mensam verksamhetsutveckling. Helt avgörande för om detta ska lyckas är dock att myndighetsledning kommer till rätta med de problem som finns i den interna mål- och resultat- styrningen . Rapporten behandlar inte särskilt pensions- administrationen. Nytt uppdrag till Statskontoret att granska pensionsadministrations- kostnaderna Som ovan nämnts uppdrog regeringen Statskontoret att göra en förnyad granskning av kostnaderna för pensionsadminist- rationen. Statskontoret har valt att bl.a. granska och kostnader, men anser inte att deras uppdrag omfattar PPM:s verksamhet. I sin granskning och analys av kostnader för ålderspensionsadministrationen framgår bl.a. följande. ökningen av administrationskostnaderna är en konsekvens av genomförandet av det nya ålderspensionssystemet. Med ett undantag avseende en dubbelbokföring om ca har Stats- kontoret inte kunnat finna några fel i beräk- ningar. Det är dock svårt enligt Statskontoret att få en helhetsbild av beräkningsmodell. Detta beror bl.a. på att uträkningarna sker utifrån viss fördelningsnycklar som i sig är svår- åtkomliga. Vidare saknas en samlad dokumentation av beräknings- modellen vilket försvårar en fortlöpande omprövning av modellen. När fördelningsnycklar tillämpas är det även viktigt att dessa ses över med jämna mellanrum. Vissa fördelningsnycklar har setts över medan vissa härstammar . genomförde 2003 på regeringens uppdrag en granskning av administrationskostnaderna för den inkomst- relaterade allmänna pensionen (RRV 2003:21). Med administra- tionskostnader avsågs i granskningen alla kostnader som uppkom- mer för att hantera den allmänna ålderspensionen, alltså även sådana kapitalförvaltningskostnader som inte ingår i Pensions- administrationsutredningens uppdrag. RRV konstaterade att administrationskostnaderna för pensions- systemet ökat kraftigt: från 1999 till ca 2,4 miljarder . RRV hade dock inte underlag för att hävda att administrationskostnaderna var orimligt höga, som man menade på att det vara sannolikt att det på vissa områden skulle gå att reducera kostnaderna. RRV menade vidare att kostnadsredovis- ningen och kontrollen i systemet kunde förbättras. Ett resultat av RRV:s granskning var att beräkningsmodellen för kostnader för pensionsadministrationen omarbeta- des, med effekten att kostnaderna steg de efterföljande åren i jäm- förelse med 2002. har även granskat interna styrning och kontroll av informationssäkerheten.TPF2FPT ansåg att ledningens informationssäkerhetsarbete har tre huvud- sakliga brister: överblicken, riskanalysen och uppföljningen. 2TP PT Granskning av interna styrning och kontroll av informationssäkerheten, Revisionsrapport , dnr 32-2005-06555. brister påverkar enligt ledningens förmåga att uppnå och vidmakthålla eftersträvad informationssäkerhet i För- säkringskassan. Den bedömning som gör är att För- säkringskassan inte fullt ut arbetar systematiskt med sin informa- tionssäkerhet utifrån gängse normer. I rapporten och kontroll av regeltillämpningen inom socialförsäkringenTPF3FPT framhåller att regeringen betonat att regeltillämpningen ska göras mer enhetligt. Trots detta visar granskningen att så inte blivit fallet i Försäkrings- kassan. Den kontrollstrategi som arbetar efter bygger enligt inte alltigenom på systematiska ana- lyser. Analyserna är för allmänt hållna och täcker inte alla för- måner. För att ska kunna styra kontroll- insatserna till de områden där risken för fel och fusk är störst behöver myndighetens risk- och väsentlighetsanalyser förbättras. gör bedömningen att ledning har ställt tydligare krav på åtgärder när produktionsmålen inte uppfylls, än när målen för kvalitén i handläggningen brister. har dock vidtagit åtgärder för att förbättra kvaliteten i regeltillämpningen som välkomnas av . sammantagna bedömning är att myndighets- ledningen saknar överblick för att kunna styra inriktningen på kontrollverksamheten. I sammanhanget bör dock nämnas att gransk- ning är översiktlig och omfattar socialförsäkringen som helhet och inte enskilda förmåner. anser för sin del att det inte finns några problem avseende varken underlag, beslut eller uppföljning/omprövning av ålderspension och särskilt pensions- tillägg till ålderspension eller ålderspension och garantipension till änkepension.