sou · GUB316 · 2007-01-01 00:00:00 — Samordning med andra regelsystem genom gemensam instans- ordning är viktig. Som redogjorts för överlappar och överlappas lagen om brandfarliga och explosiva varor med annan lagstiftning. När beslut i lagen om brandfarliga och explosiva varor ska sakprövas under samma förutsättningar eller liknande förutsättningar som beslut enligt annan överlappande lagstiftning finns det en fördel såsom ökad effektivitet genom att samordning kan ske av överklagandeärendena om de är tidsmässigt koordinerade. När det gäller tillsynsbeslut har dessa beslut ett mycket nära samband med beslut enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. När det däremot gäller beslut i tillståndsärenden enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor kommer beslut om tillstånd till hantering av brandfarliga och explosiva varor vid nyetablering och beslut om bygglov enligt att sakprövas på vissa liknande förutsättningar. Dessa tillståndsbeslut kommer även ha samband med miljöfrågor. En samordning skulle kanske inte alltid ge direkt resultat men kan med största sannolikhet vara att steg mot att få regelverken att närma sig varandra. Vid ställningstagande i fråga om vilken myndighet som skall överpröva beslut enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor med tillhörande förordning, anser utredningen att det är viktigt, att hänsyn tas till om samordningen i instansordningen med över- lappande lagstiftning kan ge effektivitetsvinster. Mot bakgrund av de nu skisserade utgångspunkterna övergår utredningen till att överväga de lämpligaste lösningarna vad gäller överklagandeordningen. 13.3.3Krav på opartisk domstolsprövning Var och en har rätt att få en tvist rörande hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter prövade i en opartisk och offentlig rättegång inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. Detta framgår av artikel 6 . Såvitt gäller tvister om civila rättigheter och skyldigheter framgår av praxis att rätt till domstolsprövning föreligger om det är fråga om en reell och seriös tvist mellan enskilda eller mellan en enskild och en myndighet, som rör en rättighet som är erkänd i den nationella rätten och som kan karaktäriseras som en civil rättighet. Till enskilda i detta sammanhang hänförs även näringsverksamhet. Särskilda svårigheter uppkommer när det gäller att avgöra om den omtvistade rättigheten kan karaktäriseras som en civil rättighet. Någon egentlig definition av detta begrepp har inte givits i domstolens praxis. Klart är emellertid att uttrycket omfattar inte bara sådana rättigheter som kan hänföras till den traditionella civil- rätten utan även sådana rättigheter som regleras i offentligrättslig ordning. Men bestämmelsen syftar inte till att skapa nya materiella rättigheter utan till att garantera rätten till en opartisk prövning av tvister om existerande sådana rättigheter och dessas innehåll. Innebörden av begreppet civila rättigheter har belysts i en serie avgöranden som har sin utgångspunkt i målet Ringeisen mot (Ser. 13) i vilket bl.a. slogs fast att rätten till domstolsprövning av tvister om civila rättigheter innefattar alla förfaranden där utgången är avgörande för den enskildes privata rättigheter och skyldigheter och att det saknar betydelse huruvida tvisten avgjorts i förvaltningsrättslig ordning enligt den nationella rättsordningen. Begreppet har därefter genomgått en fortlöpande utveckling och dess innebörd, och därmed rätten till domstols- prövning, har med tiden blivit tämligen vidsträckt. Den praxis som utvecklat rörande tolkningen av begreppet civila rättigheter och skyldigheter och tillämpligheten av artikel 6 på tvisten kan sammanfattas på följande vis. Artikeln är tillämplig på tvister som rör eller påverkar äganderättsförhållanden, t.ex. expropriation eller expropriationsliknande förfaranden (se t.ex. målen mot , Ser. 52, mot , Ser. 125-B och mot , Ser. 102), tvister om förvärvstillstånd (mot , Ser. 171-A), bygglovs- och byggnadsplane- tvister (målen och mot , Ser. 163 och 180-A), tvist om utnyttjande av grustäkt (målet mot , Ser. Hit hör även tvister om tillstånd att bedriva viss näringsverksamhet (se t.ex. målen Benthem mot , Ser. 97, Pudas mot , Ser. 125- A, och Tre Traktörer mot , Ser. Av de redovisade domarna kan man utläsa att en tvist i ett till- ståndsärende eller i ett tillsynsärende rör en civil rättighet/skyl- dighet vilket innebär att artikel 6 är tillämplig på dessa ärenden. Detta innebär att de överklagandebestämmelser som finns och som anger att ett beslut får överklagas till och att verkets beslut inte får överklagas inte är förenligt med artikel 6 i . Tvist om civila rättigheter som t.ex. tillstånd till hantering av brandfarliga och explosiva varor måste alltid kunna prövas av domstol. Vidare kan Statens räddningsverks opartiskhet ifrågasättas i vissa fall. När den beslutsfattande myndigheten skall fatta beslut samråder den ofta med som central förvalt- ningsmyndighet i vars uppgifter ingår att samverka med och ge råd till myndigheter. Att därefter överprövar ett beslut som verket redan varit inblandade i kan, enligt utredningen, inte anses vara en lämplig ordning. Då Statens räddningsverks roll som överklagandeinstans kan framstå som principiellt tveksam och kan minska förtroendet för prövningssystemet föreslår utred- ningen att verket tas bort som överklagandeinstans. , som besitter sakkunskap, bör i stället utnyttjas som sakkunnig myndighet och begäran om sakkunnighetsutlåtande utnyttjas bättre (jfr 24 § förvaltningslagen). En ändring föreslås därför där samtliga beslut får överklagas till domstol. Kommunala beslut i tillsynsärenden Enligt utredningen har tillsynsärenden beträffande brandfarliga och explosiva varor ett mycket nära samband med lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. I stort sett är det samma sakprövning som görs enligt den lagen och lagen om brandfarliga och explosiva varor. Båda lagarna är ofta tillämpliga parallellt. Lagen om skydd mot olyckor innehåller bestämmelser om olycks- och skadeförebyggande åtgärder. Enligt dessa bestäm- melser skall vissa bestämda åtgärder samt i övrigt nödvändiga åtgärder vidtas för att förebygga brand och för att hindra och begränsa skador till följd av brand. Lagen har en allmän karaktär och påverkar i vissa avseenden verksamheter, vari ingår hantering av brandfarliga och explosiva varor. Skyldigheter med åtföljande tillsyn kan uppkomma enligt båda lagstiftningarna. Tillsynsmyn- dighet i lagen om skydd mot olyckor är kommunerna och kom- munernas tillsynsärenden överklagas till och därifrån till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Det föreligger ett nära samband mellan lagen om brandfarliga och explosiva varor och lagen om skydd mot olyckor när det gäller tillsynen. Vidare kan skyldigheter med åtföljande tillsyn upp- komma enligt båda lagstiftningarna. Därför anser utredningen att kommunala beslut i tillsynsärenden enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor bör överklagas i samma ordning som gäller enligt lagen om skydd mot olyckor. Då utredningen föreslagit att tillsynen över explosiva varor som tidigare legat på polismyndighet- erna skall föras över till kommunerna kommer även dessa tillsyns- ärenden att överklagas till – länsrätten – kammar- rätten – Regeringsrätten. Prövningstillstånd skall krävas vid överklagande till kammarrätten. Upplysas skall här att detta förslag på överklagandebestämmelser avseende tillsynsärenden där beslut meddelats av kommunen inte överensstämmer med tillsynsutredningens förslag på överklagande- bestämmelser i föreslaget till tillsynslag. har i sitt betänkande anfört att det inte finns skäl för att det bör gälla andra principer för överklagande av kommunala beslut i tillsyns- ärenden än för överklaganden av statliga myndigheters tillsyns- beslut. Det är därför tillsynsutredningens mening att kommunala tillsynsbeslut i första instans generellt sett bör överklagas till allmän förvaltningsdomstol (SOU 2004:100 s. 146). Eftersom utredningen anser att det är av stor vikt att kom- munens tillsynsbeslut enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor har samma instansordning som överklaganden av kommun- ens tillsynsbeslut enligt lagen om skydd mot olyckor anser utred- ningen att överklagandebestämmelserna i lagen om brandfarliga och explosiva varor bör avvika från dem som anges i föreslagen tillsynslag. För det fall överklagandebestämmelserna skulle ändras i lagen om skydd mot olyckor på så sätt att tas bort som överklagandeinstans i tillsynsärenden anser utredningen att så bör ske även i lagen om brandfarliga och explosiva varor. Utredningen har inte ansett att det legat inom utredningens ram att föreslå ändrade regler om överklagande även beträffande lagen om skydd mot olyckor. Beslut av i tillsynsärenden När det gäller överklagandebestämmelserna avseende tillsynsären- den där beslut meddelats av föreslås ingen ändring. Enligt utredningen skall dessa tillsynsbeslut även fortsätt- ningsvis överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövnings- tillstånd skall krävas vid överklagande till kammarrätten. Detsamma skall gälla även för övriga beslut som prövar som första instans. När det gäller beslut avseende tillstånd i lagen om brandfarliga och explosiva varor har dessa beslut vid nyetablering ofta ett nära samband med beslut om bygglov enligt . För att kunna starta verksamheten måste bygglov finnas och vid denna prövning tas hänsyn till risken för brand och explosion. Besluten har även ofta ett samband med miljöfrågor och bestämmelser på så sätt att verksamheten kan ha en miljöpåverkan som inte förorsakas genom brand eller explosion och då skall prövas enligt regler. Även här bör därför, enligt utred- ningen, en samordning av överklagandeärenden enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor, och miljö- balken som begränsar sig till att tidsmässigt koordinera för- farandena leda till en ökad effektivitet i de fall de fordras prövning enligt lagarna. Emellertid är tillståndsbeslut enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor som rör nyetablering få. Majoriteten av beslut avseende tillstånd enligt lagen rör således inte nyetablering och det är just tillståndsbeslut vid nyetablering där en effektivitetsvinst kan göras genom samordning. Argumentet om effektivitet väger därför inte så tungt. Därtill kommer att det vore märkligt att låta Statens räddningsverks beslut överprövas av . Verket är ofta remissinstans till samt bistår med råd i många fall. Att vid sådana omständigheter låta pröva Statens räddningsverks beslut anser utredningen inte vara lämpligt. Ytterligare ett argument mot att samordna tillståndsbeslut enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor med instansordnings- kedjan enligt och är att instans- ordningen då inte skulle vara densamma i tillståndsbeslut som i tillsynsbeslut eftersom utredningen anser att tillsynsärenden har ett närmare samband med lagen om skydd mot olyckor och därför bör följa denna instansordning. På grund av det ovan anförda anser utredningen att även för det fall förslag genomförs så bör instansordningen för tillståndsbeslut enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor inte samordnas med överklaganderegler för plan- och miljöbeslut. I stället föreslår utredningen att nedan angivna instansordningskedja bör gälla för beslut i tillståndsärenden enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor. Kommunala beslut i tillståndsärenden När det gäller överklagandebestämmelserna beträffande de kom- munala tillståndsärendena avseende brandfarliga varor föreslås inte någon ändring. Besluten här föreslås således även fortsättningsvis få överklagas till för att därefter gå vidare till allmän förvaltningsdomstol. Genom en sådan instansordning uppnås en samordning med i första instans. Där kan då tillståndsärenden som har ett nära samband avgöras och i ett sammanhang. Fördelen med en sådan ordning är också att samma instansordning då gäller såväl för kommunala tillstånds- beslut som tillsynsbeslut. När det gäller tillståndsärenden rörande hantering av explosiva varor, som enligt nuvarande lagstiftning handläggs av polismyndig- het, har utredningen föreslagit att dessa ärenden skall överföras till kommunerna. har i sitt betänkande föreslagit att kommunens beslut om tillstånd i ärenden om explosiva varor skall överklagas hos på samma sätt som gäller för polismyndighetens beslut. Statens räddningsverks beslut skulle därefter få överklagas hos allmän förvaltningsdomstol (SOU 2002:70 s. 119). Det som talar för en sådan ordning är att besitter den särskilda kompetens som kan behövas vid prövning av överklaganden av dessa ärenden. Utredningen har dock kommit fram till att skall tas bort som över- klagandeinstans då verkets roll som överklagandeinstans kan framstå som principiellt tveksam och kan minska allmänhetens förtroende för överklagandesystemet. Utredningen föreslår i stället att överklagande av kommunernas beslut om tillstånd till hantering av explosiva varor överklagas på samma sätt som kommunernas tillståndsbeslut avseende hantering av brandfarliga varor. Samma argument för detta förslag kan anföras som ovan redovisats avseende tillståndsbeslut i fråga om brandfarliga varor. Beslut av i tillståndsärenden När det gäller överklagandebestämmelser avseende beslut om till- ståndsärenden meddelade av föreslår utred- ningen ingen ändring; besluten föreslås således även för framtiden få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Påpekas skall dock att ytterligare en ärendetyp tillkommer då utredningen föreslagit att de importärenden som handläggs av polismyndigheten avseende explosiva varor skall handläggas av (se avsnitt 6.4.5). 13.3.6Beslut om föreskrifter får inte överklagas Enligt 22 a § förvaltningslagen (1986:223) gäller som huvudregel att förvaltningsmyndigheters beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol om inget annat är föreskrivet. Från tillämp- ningsområdet har man dock uttryckligen undantagit beslut i administrativa ärenden och normbeslut. Sådana beslut av förvalt- ningsmyndigheter överklagas med stöd av 35 § verksförordningen (1995:1322) till regeringen. När det gäller kommunala föreskrifts- beslut kan dessa prövas genom laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen. I lagen om brandfarliga och explosiva varor har emellertid införts en bestämmelse i 28 § 3 stycket som anger att beslut om före- skrifter som avses i 8 kap. regeringsformen och som har meddelats med stöd av bemyndigande enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor inte får överklagas. Detta innebär att en bestäm- melse finns att normbeslut inte får överklagas. Beslut om föres- krifter är ingen tvist rörande civila rättigheter eller skyldigheter. Här gäller därför inte artikel 6 i och kravet på rätt till domstolsprövning föreligger således inte vilket får till följd att regleringen i sig inte strider mot . Det kan dock ändå ifrågasättas om en sådan avskuren över- klagandemöjlighet är lämplig. Motsvarande reglering finns inte i t.ex. lagen (1982:821) om transport av farligt gods eller i förslaget om ny sådan lag (prop.2005/06:51) eller i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Enligt har föreskrifter enligt dessa lagar inte överklagats. Därmed kan det förefalla som om något praktiskt behov inte finns att stoppa överklagande- möjligheten. Å andra sidan kan det förefalla onödigt att ha en sådan överklagandemöjlighet eftersom det i 11 kap. 14 § regeringsformen regleras att om domstolar eller annat offentligt organ finner att en föreskrift står i strid mot bestämmelser i grundlag eller annan överordnad författning eller att stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid dess tillkomst, får föreskriften inte tillämpas. Detta innebär att om föreskrifter tillkommit i strid mot eller utan ett bemyndigande skall föreskriften inte tillämpas. Någon prövning i sak om t.ex. i föreskriften är rimlig kan dock inte göras. Utredningen anser att någon större ändring i nuvarande reglering inte skall göras. Föreskrifter meddelade genom bemyn- digande i lagen om brandfarliga och explosiva varor skall i likhet med vad som gäller enligt nuvarande ordning inte få överklagas. Dock föreslår utredningen att ett tillägg skall göras så att kommunens beslut om avgifter skall få överklagas enligt 10 kap. kommunallagen, dvs. att laglighetsprövning skall få ske, eftersom detta är en så grundläggande tanke i kommunalrätten. De förslag som utredningen lagt fram avseende överklagande- bestämmelser får till följd att kommunernas och Statens räddnings- verks föreskrifter beträffande avgifternas storlek inte kan över- klagas. En laglighetsprövning kan emellertid ske av kommunernas meddelade föreskrifter om avgifternas storlek. Ett enskilt beslut om uttag av avgift går dock att överklaga och överklagas i samma ordning som övriga meddelade beslut. Ett sådant överklagande kan t.ex. avse att ansökan inte avser sådan ansökan som avgiftsuttaget avser eller att om avgiftens storlek är beroende på nedlagd arbetstid den tid som ärendet tagit inte accepteras. En sakprövning kan alltså ske av den individuella avgiftens fastställande enligt de föreslagna överklagandebestämmelserna. 13.3.8Statens räddningsverks roll i överklagandeförfarandet får överklaga nämnds beslut om tillstånd enligt vad som framgår av 27 § första stycket lagen om brandfarliga och explosiva varor. Enligt utredningen kan det ifrågasättas vilken funktion denna reglering har och om den bör finnas kvar. Nämndens beslut får överklagas av från beslutet (23 § 2 st förvaltningslagen [1986:223]). Problemet är dock att som regel inte får information om meddelade beslut. Då verket inte har vetskap om besluten hinner verket således inte reagera och möjligheten att överklaga kan i princip inte användas. När det gäller tillståndsärenden sker ofta flera kontroller av etableringen, t.ex. kontrolleras planärenden, byggärenden och miljöprocessen. Enligt utredningen kan det ifrågasättas om det måste finnas en ytterligare reglering som ger rätt till kontrollmöjligheter som att överklaga beslutet. Utred- ningen har inte i något fall funnit att utnyttjat denna möjlighet. Ytterligare ett argument för att denna reglering inte bör finnas kvar är att bör finnas med i processen redan vid tillståndsgivningen eftersom regler om samråd finns i före- slagen 14 § förordningen om brandfarliga och explosiva varor. Enligt denna paragraf skall kommunen innan den meddelar tillstånd, om inte omständigheterna i ärendet gör det onödigt, samråda med bl.a. . Genom denna reglering är verket garanterad en viss insyn och en viss påverkansmöjlighet vid tillståndsgivningen. Någon bestämmanderätt finns dock inte men utredningen har inte funnit att detta föranleder problem. Det torde vara ytterst sällsynt att kommunen beslutar i strid med Statens räddningsverks uppfattning vid ett samråd. Utredningen anser att regleringen avseende Statens räddnings- verks rätt till överklagande av kommunens tillståndsbeslut inte fyller någon beaktansvärd funktion och föreslår därför att verkets möjlighet att överklaga beslut tas bort. För kommittéers och särskilda utredares arbete gäller bestämmel- serna i kommittéförordningen (1988:1474). I 14 § anges att om förslagen i ett betänkande påverkar kostna- derna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konse- kvenser i övrigt skall dessa redovisas. När det gäller kostnads- ökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller lands- ting skall kommittén föreslå en finansiering. Vidare följer av 15 § att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jäm- ställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. 14.2Ekonomiska konsekvenser för staten Utredningen har föreslagit en förändring av tillståndshand- läggningen och tillsynsansvaret när det gäller den hantering av de explosiva varorna som inte faller under Statens räddningsverks område. Ansvaret härför föreslås överflyttat från polismyndigheten till kommunerna. Därtill har utredningen föreslagit att kommun- erna även skall vara tillstånds- och tillsynsmyndighet för nationella skall vara tillstånds- och tillsynsmyndighet för samtliga importärenden avseende explosiva varor. En förändring avseende tillståndsärendena för sprängning och användning av pyrotekniska varor enligt ordningslagen har också föreslagits på så sätt att kommunerna skall ta över tillstånds- hanteringen från polismyndigheten för detta. I detta sammanhang kan redovisas den beräkning som Polisverk- samhetsutredningen gjorde med anledning av sitt förslag. Polis- verksamheten redovisade följande beräkningar avseende uppskattad intäktsförlust. Intäktsförlusten avseende tillståndsärenden enligt 3 kap. ordningslagen (1993:1617) uppskattades till . När det gäller intäkter för tillstånd beträffande explosiva varor som handläggs av polismyndigheten kunde endast en grov uppskattning göras. Avgiften varierar mellan och . Vid antagande om genomsnittlig intäkt om uppstår ett intäktsbortfall på . Vidare angav att förslaget om att den tillståndshandläggning beträffande explosiva varor som handläggs av polismyndigheterna överförs till kommunerna uppskattas innebära en resursbesparing på tio årsarbetskrafter. Ett genomförande av utredningens förslag avseende vem som skall vara tillstånds- och tillsynsmyndighet kommer att resultera i att vissa intäkter som tidigare gått till staten nu uteblir och i stället går till kommunerna som finansiering för de uppgifter som förs över till kommunerna. Staten får således minskade intäkter. Emellertid kommer staten genom denna förändring även att få minskade kostnader då arbetsuppgifter överförts till kommunerna. Enligt utredningens bedömning kommer förslaget avseende vem som skall vara tillstånds- och tillsynsmyndighet inte att innebära några ökade kostnader för staten. Snarare kommer kostnaderna att minska då den tillsyn som polismyndigheten nu utövar är helt subventionerad av staten och föreslås att bli avgiftsfinansierad. Utredningen har föreslagit att avgifter skall få tas ut för tillstånds- prövning eller liknande arbete, tillsyn, kostnader för provtagning och undersökning av prov, godkännande av föreståndare, god- kännande av explosiv vara och beslut avseende om en vara är att anse som en explosiv vara. Det angivna avgiftsuttaget är snävare än det avgiftsuttag som tar ut såsom grund-, mängd-, tillstånds-, projekt- eller ansökningsavgift och som är satt för att skall få in intäkter för de kostnader som har för sin verksamhet enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor. Detta innebär att inte kommer att kunna ta ut avgifter så som de gör för att täcka vissa kostnader. Ett intäktsbortfall kom- mer således att uppstå. Enligt utredningen är dock detta inkomst- bortfall oundvikligt då det avgiftsuttag som tar ut i vissa fall är att ses som en skatt. Skatter skall beslutas av vilket innebär att grunderna för finansieringen måste regleras i lag. Att driva in intäkter genom en ny lag som reglerar skatt på brandfarliga och explosiva varor medför stora kostnader. Enligt utredningen kommer kostnaden för att ta in skatten inte att vara försvarbar i förhållande till vad staten kommer att få in på denna skatt. Utredningen har därför kommit fram till att en ny lag som reglerar skatt på brandfarliga och explosiva varor inte bör införas. I kapitel 7 har utredningen redogjort för tillsyn i form av myndigheters marknadskontroll av produkter i . I propositionen Riktlinjer för marknadskontroll av pro- dukter m.m. (prop.