sou · GUB386 · 2007-01-01 00:00:00 — I de kontinentaleuropeiska länderna tillämpas i allmänhet inkomstbortfallsprincipen i avtal på arbetsmarknaden. Inkomsttryggheten är ofta betydande, i allmänhet knuten till en familjeförsörjare till skillnad från de nordiska välfärdsstaternas individualiserade system. I liberala länder står staten för en minimi- nivå, ofta inkomstprövad. Därutöver är det marknadslösningar som gäller, ofta i mindre etablerade former än de allmänt förekom- mande avtalslösningarna i . Den allmänna föreställningen är att den nordiska modellens individuella och generella rättigheter medför störst omfördelning, den kontinentala, familje- och partsanknutna något lägre och den residuella anglosaxiska betydligt lägre. har gjort beräkningar av hur stora skillnaderna i satsning på social trygghet i form av inkomstöverföringar egentligen är i olika länder om man tar hänsyn till såväl offentliga, privata obliga- toriska och avtalade försäkringar som skattebeläggning av transfe- reringar, indirekta skatter och skattesubventioner. Av diagram 1.1 framgår av de blå staplarna, som visar de offent- liga bruttoutgifterna för sociala transfereringar, att de offentliga utgifterna skiljer sig åt högst avsevärt. I motsvarar inkomstöverföringarna av BNP, medan de i stannar vid . Den högsta nivån (för ) är 2,2 gånger högre än den för , som har den lägsta andelen bland de redovisade . Det mesta utgörs av pensioner och inkomst vid sjukdom eller arbetslöshet. 5TP PT Indelningen i nordiska socialdemokratiska välfärdsstater, kontinentaleuropeiska kristdemokratiskt familjeorienterade resp. anglosaxiska liberala följer den välfärdspolitiska debatten i EU, präglad framför allt av indelning i Three Worlds of Welfare Capitalism (1990). Diagram 1.1 Sociala inkomstöverföringar som andel av BNP Offentliga sociala utgifter brutto Total sociala utgifter netto Källa: Net Social Expenditure, 2005 Edition. Om man tar hänsyn till skatter och privata lösningar (utom de rent individuella marknadsförsäkringarna, för vilka uppgifter saknas), utjämnas bilden betydligt. De flesta ligger då mellan av BNP i inkomstöverföringar av sociala skäl (de gröna staplarna i diagram 1.1). nivå är nu 1,2 gånger och 1,7 gånger . och har lika stora sociala inkomsttransfereringar som och även de anglosaxiska rika länderna närmar sig de övriga. Det är tydligt att inkomsttrygghet är något som efterfrågas i stor omfattning och organiseras i mer eller mindre gemensamma former av medborgarna i de rika länderna, även om lösningarna blir något olika. Det är också vår utgångspunkt. Alla människor löper risk att drabbas av långvarig sjukdom, skada, funktionshinder eller arbetslöshet under sin livstid. De flesta blir gamla, men ingen vet i förväg hur gammal. Vissa har förmånen att vara och få förbli friska och ha ett arbete under i princip hela sin aktiva ålder, medan andra råkar ut för ohälsa eller arbetslöshet som leder till att försörjningsförmågan faller bort. Ingen kan dock på förhand veta huruvida hon eller han kommer att drabbas. Därför finns ett allmänt och utbrett behov att försäkra sig. Tillgången till ekonomiskt stöd när det behövs är den tjänst som försäkring tillhandahåller. Vetskapen om att ha ett försäkrings- skydd som fungerar – inte omfattningen av det faktiska utnyttjan- det av försäkringen – är avgörande för tjänstens värde för den för- säkrade. Tydliga och stabila villkor och en tillräcklig ersättningsnivå för att undanröja ekonomisk utsatthet om skadan inträffar är önskemål som försäkrade kan antas ha på sin försäkring. Likabehandling, snabb och kompetent handläggning och tydlig information tillhör de värden som en professionell hantering kan tillföra. Men det är att på kollektiv grund reglera konsekvenserna av oförutsedda hän- delser innan de har inträffat som är försäkringens kärna. Hanter- ingen av riskmomentet på förhand är det centrala, som ger försäk- ringstjänsten dess värde och utgör skälet att betala premien. Att försäkringen fyller sitt syfte för de försäkrade, dvs. av dem kan betraktas som en bra försäkring, är den första utgångspunkten för vårt arbete. Med hänsyn till såväl vår egen historia som jäm- förelsen med andra länder är det rimligt att anta att nivån på det försäkringsskydd som finns rätt väl svarar mot efterfrågan på för- säkrad inkomsttrygghet. har ett av världens dyraste sjukförsäkringssystem för att trygga försörjning och inkomst. Den andra av våra utgångspunkter är att mycket av individernas tillfredsställelse med detta riskerar att urholkas av att socialförsäkringarna inte på ett tydligt och konse- kvent sätt betraktas och behandlas som försäkringar. Försäkringar uppkommer genom att människor poolar sina risk- buffertar. Genom eget sparande skulle varje individ, åtminstone i viss mån, kunna skaffa sig sin egen riskbuffert. Men det är ett ineffektivt sätt att hantera risk. Det blir billigare om flera personer skaffar sig en gemensam buffert, eftersom alla inte kommer att drabbas och vissa inte alls. Därmed kan de försäkrade hålla nere sitt eget sparande och konsumera mera i , vilket är en välfärdsvinst i sig. Fler kommer också att ha möjligheten att gardera sig mot många olika risker. På en fri försäkringsmarknad är det naturligt att försäkrings- tagarna tvingas betala för sina egna sannolikhetsbaserade riskkost- nader. Det innebär å ena sidan att riskpremierna för vissa personer kan bli mycket höga. Om riskerna är påverkbara innebär det å andra sidan drivkrafter för alla berörda att försöka vidta sådana åtgärder som på ett kostnadseffektivt sätt begränsar riskerna. Skillnaden mellan socialförsäkring och en försäkring baserad på individuell risk är fundamental. Risken att bli sjukskriven eller arbetslös varierar på ett i många avseenden mycket förutsebart sätt. Med utgångspunkt från skolbetyg, social etablering, tidigare sjuk- mönster, geografiskt boende och annat kan mycket stora skillnader i sannolikhetsbaserad risk på ett enkelt sätt fastställas. Det gäller då inte enbart det samband mellan arbetsinkomst och sjukersättningar som utredningen speciellt har kartlagt i syfte att belysa riskspridningens fördelningspolitiska dimensioner.TPF6FPT På en fri försäkringsmarknad skulle premierna komma att bestämmas utifrån ett stort antal andra variabler som på ett träffsäkert sätt approximerar de individuella riskerna. I tämligen sannolika fall skulle vi kunna tänka oss en sjukförsäkring där ett försäkringsbolag inte bara låter den individuella premien variera med inkomst och social etablering utan också med avseende på ålder, kön, yrke, bostadsort, föräldrarnas uppnådda ålder, tidigare sjukdomshistoria m.m. Troligen skulle i första hand andra variabler än just inkomst läggas som grund för premiesättningen. I efterhand skulle det dock visa sig att samvariationen mellan låg inkomst och hög premie skulle vara mycket stor. När uppfattningen i ett samhälle är att alla bör ha en försäkring till ett överkomligt pris inrättas socialförsäkringar med obligatorisk anslutning och enhetliga . Risken sprids i hela kollektivet. Närmast som en bieffekt blir inkomstomfördelningen ofta, i efter- skott, högst betydande. På förhand är det mera tveksamt om det är rimligt att tala om en omfördelning mellan hög- och låginkomst- tagare. Alla har fått samma rätt till ersättning i vissa situationer. Ersättningen liksom premien varierar med inkomsten. Omfördel- ningen kommer, som alltid i försäkring, att gå från de lyckliga som inte drabbas till de olyckliga som drabbas. Men omfördelningen är lika stor från den friska låginkomsttagaren som från den friska höginkomsttagaren. Likaså är försäkringsutfallet likvärdigt för den drabbade höginkomsttagaren som för den drabbade låginkomst- tagaren. Ytterligare en aspekt bör tas upp i detta sammanhang. De obli- gatoriska socialförsäkringarna försäkrar vid risker och individuella 6TP PT Se Samtal om Socialförsäkring nr 5 (2005) Riskgruppsutjämning - viktigare än progressivitet. beteenden som knappast skulle vara försäkringsbara vid enskilda försäkringslösningar – åtminstone inte utan ett stort mått av reglering och offentlig kontroll av systemen. Det gäller vissa typer av sjuklighet, speciellt genetiskt förutsebara sådana. Det gäller vissa arbetsmiljöer. Och det gäller vissa sociala beteenden. Inte ens arbetslöshet bland välmotiverad, väletablerad och välutbildad arbetskraft är självklart försäkringsbar. I lågkonjunktur blir många arbetslösa (en s.k. exogen kollektiv risk). Variationerna blir för stora för att det skall vara möjligt att annat än i offentlig regi skapa en rimligt heltäckande arbetslöshetsförsäkring. När enskilda försäkringsbolag tvingas tänka till i frågan kommer det fram skisser med ett mycket stort sparelement (dvs. motsatsen till försäkring) och framför allt ställs krav på att snabbt kunna höja premierna eller att helt kunna hoppa av som försäkringsgivare om arbetslöshetsriskerna kraftigt skulle öka. Arbetslöshetsförsäkringar är därför i allmänhet, inte bara i , offentliga eller starkt offentligt subventionerade. Marknadsförsäkringar har sina fördelar och socialförsäkringar sina. Den ena formen kan inte sägas vara mera genuin, eller ens historiskt mer ursprunglig än den andra. Den första kända försäk- ringen i var socialt motiverad och obligatorisk. fastställdes i landslag att de boende i häradet skulle dela på de kostnader som var föranledda av bränder. Alla hushåll var tvungna att vara med. När vi talar om en mera försäkringsmässig socialförsäkring är det alltså inte individualiserade riskpremier vi avser. Om den preventiva effekt som riskdifferentiering kan leda till anses tillräckligt viktig för någon del av försäkringen bör den snarare uteslutas ur social- försäkringen och hanteras av försäkringsbolagen även om den, i likhet med trafikförsäkringen, av sociala skäl skulle göras obligato- risk. Det är i stället andra delar av försäkringsmässigheten vi är ute efter. Genom tvånget i obligatoriet finns det likheter mellan försäk- ringspremierna, som för socialförsäkringarna framför allt är arbets- givaravgifter, och skatt. Genom att obligatoriet ger möjligheter att försäkra det på marknaden icke försäkringsbara öppnas också för övervältringar av ansvar och glidningar i praxis som gör att de mer och mer får karaktären av bidragssystem. Förvirringen har i drivits så långt att den officiella benämningen på de sociala bidragen som hanteras av Försäkrings- kassan (som t.ex. barnbidragen) är socialförsäkringar, att arbets- givaravgifterna som ska finansiera socialförsäkringarna benämns och behandlas som skatter och att föräldraförsäkringen, som inte hanterar risk och alltså inte är en försäkring, officiellt ändå har begreppet försäkring som en del av sitt namn. Genom denna förvirring förloras många pedagogiska poänger och därmed motivation att betala försäkringspremierna. Och vad värre är; vi är också övertygade om att reella värden går förlorade. Socialförsäkringar och socialt motiverade bidrag skiljer sig åt på åtminstone två viktiga sätt. Försäkring är bara aktuellt när det handlar om risk. Den som ingår i riskkollektivet vet att något kan hända, att något kommer att hända men inte när och om man själv kommer att drabbas. Och den försäkrade ska inte själv kunna avgöra om och när försäkringen faller ut. Med bidrag är det ofta tvärtom. Att människor ska bete sig på ett visst sätt för att få del av bidraget kan vara en viktig del av skälet för att det finns. De relativt höga födelsetalen i ses som en framgång för föräldraförsäkringen. Den s.k. försäkring- ens syfte är definitivt inte att motverka barnafödande. Försäkrad blir man när man betalar premien. Leveransen av tjänsten är direkt. I utbyte mot premien får man trygghetskänslan att veta att man är garderad. Det finns alltså alltid ett egenintresse i försäkringen och premien är åtminstone till stor del därmed en avgift. Bidrag betalas av skatt och bygger på allmänintresse. Det finns inget krav på samband mellan betalning och rättighet. Genom att det är de försäkrade själva som betalar för försäk- ringen finns en inbyggd, internaliserad intressekonflikt hos de del- tagande individerna. Å ena sidan är de naturligt intresserade av en bra försäkring, dvs. tillräckligt hög ersättning om något händer för att de ska känna tryggheten i att vara försäkrade. Å andra sidan vill de naturligtvis inte betala mera än nödvändigt för denna rättighet. Och det finns, till skillnad från i bidragssystemen, ingen annan som betalar. I spänningen mellan egenintressena finns en outnyttjad poten- tial, som rätt använd kan få effekter på betalningsviljan, moralbild- ningen kring försäkringsutnyttjande och drivkrafterna att arbeta på rätt sätt med prevention och rehabilitering. Det förutsätter dock att sambanden mellan rättigheter och skyldigheter, dvs. försäk- ringsvillkor och betalning, ges en större tydlighet än . Försäk- ringstagarna måste märka om kostnaderna för försäkringen går upp eller ned. Arbetsgivaravgifterna, och därmed förhandlingsut- rymmet för arbetsmarknadens parter, bör påverkas av vad som händer i försäkringen. Försäkringsmässigheten kan också utvecklas på andra sätt, till vilka vi återkommer. Sambandet mellan avgifter och försäkrings- kostnader är emellertid så grundläggande att vi betraktar en skärp- ning därvidlag som en utgångspunkt för arbetet. Allmän plus avtalad försäkring De flesta som har ett arbete omfattas av kollektivavtalade avtalsför- säkringar som kompletterar den allmänna pensionen, sjukförsäk- ringen, arbetslöshetsförsäkringen och arbetsskadeförsäkringen. Det brukar talas om att av löntagarna har rätt till avtalsförsäkringar, en siffra som vi kommer att försöka kvalificera. Den allra största delen av utbetalningarna kommer dock från den allmänna försäkringen Det mesta beslutas, förvaltas och betalas alltså av staten. Parterna fyller ut villkoren där de finner nivåerna för låga under den allmänna försäkringens inkomsttak och betalar helt de ersätt- ningar som finns över samma tak. Full avtalsfrihet råder så när som på regler som begränsar ersättningen i sjukförsäkringen till 90 pro- cent och i arbetslöshetsförsäkringen till av förlorad inkomst. Parterna förvaltar helt sina egna försäkringar. I praktiken har man dock valt att i de allra flesta fall följa eller arbetslöshetskassans beslut om rätt till ersättning. Dagens situation kännetecknas alltså av en situation där parter och stat visserligen är formellt oberoende men tätt sammantvinnade och beroende av varandras beslut och agerande. Det formella oberoendet är en mycket viktig sak för parterna. Om avtal ska träffas, vad de ska innehålla och hur de ska betalas ses som en helt partsägd fråga att avgöras av fria och oberoende orga- nisationer. Från statens och horisont kan frågan ibland te sig problematisk. Drivkrafter och funktionssätt hos försäkringen bestäms inte av dess största del utan snarare av den sista kronan som betalas ut. har naturligtvis alltid den formella rätten att ändra villkoren i den allmänna försäkringen. Men om avtalsför- säkringar fyller ut villkoren där den allmänna ersätt- ningsnivån stramats upp, t.ex. för att självrisken befunnits för låg, blir bestämmanderätt fiktiv. Risken är att det blir svan- sen som viftar på hunden. De stora kostnaderna hamnar hos staten även när det är parternas avtal som avgör utfallet. För individerna är det likaså självklart att det snarare är den sista kronan (från avtalsförsäkringen) än de kanske flera första (från den allmänna försäkringen) som avgör värdet av försäkringsskyddet. En utgångspunkt för utredningen är alltså att allmän och avtalad försäkring måste ses i ett sammanhang såväl när man talar om effekter som om eventuella reformer. Likaså framstår det som en självklarhet att staten och parterna på arbetsmarknaden också kommer att vara de viktigaste aktörerna. Inkomsttrygghet innebär omfördelning av arbets- inkomster och är därför i som i andra länder en fråga som kan bli föremål för förhandlingar mellan parter på arbetsmark- naden. Bara staten kan åstadkomma obligatorier som gör att alla omfattas av samma villkor. Fria förhandlingar innebär dock att det alltid är möjligt för parterna att lägga till där staten drar ifrån. Det inbördes beroendet är så starkt mellan den allmänna försäk- ringen och avtalsförsäkringarna att det är omöjligt att tänka sig en stor reform utan ömsesidiga anpassningar, vilket kräver överens- kommelser och ett stort mått av frivillighet. Å andra sidan bör det med denna insikt vara möjligt att tänka sig en annan uppdelning av ansvaret mellan ägarkategorierna under förutsättning att det sker frivilligt och med respekt för respektive särart. Livets största frågor är och förblir desamma. Ett barn föds. Den allra första tidens trygghet, fysiskt och psy- kiskt, lägger grunden för det fortsatta livet. Social och kognitiv utveckling sker i samspel med den närmaste familjen och barnets egen sociala värld i skola och övrig omvärld. Att välja livsbana efter förutsättningar och möjligheter, att älska, bilda familj, bli ansvarig, anta sitt yrkes utmaningar, uppleva att kära människor dör, att åldras. Allt detta hör till det på allvar viktiga i livet. I beroendet av andra finns sårbarhet och behov av trygghet. I värsta fall blir trygghetsbehovet ängslighet. Men trygghet kan också föda frimodighet och förmåga. Den som sträcker sig efter sina möjligheter och utnyttjar friheten att välja kan vara den otrygge som försöker kompensera sig för livets orättvisor. Men ofta är det den som djärvt väljer också den utmanande eller svåra vägen. Spänningen mellan frihet och trygghet hör till livets villkor. Olika samhällen erbjuder olika miljöer för medborgarnas livsval. Den sociala välfärden och socialförsäkringarnas trygghetssystem är viktiga delar av det som formar livets förutsättningar. Kring hur systemen ska avvägas utspelar sig ständigt återkommande viktiga och grundläggande debatter. Leder tryggheten till oföretagsamhet och ovilja att anstränga sig? Eller är det tvärtom så att den som slipper oroa sig för att sjukdom, arbetslöshet eller barnens skolav- gifter ska leda till fattigdom blir starkare och modigare? Därmed är vi inne på en av de stora frågorna för diskussionen om välfärdspolitik och socialförsäkringar. En ekonom med ett mångdimensionellt synsätt och starkt patos för såväl frihet som rättvisa är nobelpristagaren och professorn . Han menar att skillnaden mellan ett bra och ett mindre bra samhälle handlar om hur väl samhällspolitiken förmår frigöra, utveckla och stärka vad han kallar människors förmågor, capabilities.TPF7FPT Med sin indiska bakgrund är han särskilt intresserad av fattig- domsproblemet. Han nöjer sig dock inte med att se till utfallsrätt- visa, utan menar att den politik som förmår frigöra människornas inneboende kreativitet och handlingsförmåga har både ökat fri- heten och undanröjt fattigdomens orsaker. Arbetslöshet blir t.ex. ett problem inte bara av materiella skäl, utan framför allt om den leder till passivitet, utanförskap och försämrat självförtroende, vilket i sin tur innebär risk för stagnation och fortsatt fattigdom. Vilken politik som är att föredra blir en empirisk fråga, som krä- ver väl genomtänkta och mångdimensionella mått på människors förmågor och frihet att utnyttja dem. Kollektiva och demokratiska beslut är viktiga för delaktighet och förutsättningar för att också de mindre gynnade ska kunna övervinna sitt medfödda eller förvär- vade öde. Men inskränkningar i de enskilda individernas frihet kan bara motiveras av att mera frihet skapas än urholkas. Sen har alltså inga svårigheter att bejaka obligatoriska allmänna försäkringar eller andra välfärdssystem för att tillvarata människors behov av trygghet. Men han understryker att formerna för alla samhällsinsatser bör vara sådana att de understödjer människornas förmåga och vilja att utveckla sina förmågor och själva forma sina liv. De värderingar som kommer till uttryck hos Sen kan ses som en utvecklad variant på klassiska frågeställning om negativ eller positiv frihet; frihet från eller frihet till Negativ frihet är att samhället garanterar individen ett område utan inblandning av andra medan positiv frihet handlar om faktiska möjligheter att bestämma över sitt liv trots olika startvillkor. Mycket av den politiska principiella debatten om socialförsäk- ringarna rör sig kring dimensionerna frihet respektive trygg- het/rättvisa. Den anglosaxiska minimalistiska välfärdsmodellen kan sägas ge eftertryck åt det frihetsbegrepp som betonar rätten till frihet från ingrepp, dock med den inskränkningen att den som lider nöd ska hjälpas. Principen att var och en själv organiserar sin trygghet (och själv får hela utbytet av ytterligare arbete och ansträngning) lösgör enligt förespråkarna kreativitet och förmåga hos många fler än om 7TP PT Amartya Sen (2002). den obligatoriska välfärden är mera omfattande. Risken att någon ska avstå från arbete för att förmånerna är för omfattande minime- ras. Driften att själv skapa sin egen trygghet blir en stabil drivkraft till arbete. Den nordiska modellen, med obligatoriska inkomstrelaterade socialförsäkringar med höga ersättningsnivåer grundad på varje individs egen arbetsinkomst bygger på en helt annan logik. Arbete ses som grunden för såväl individens som samhällets välfärd. Eget arbete förutsätts också vara det som ger individen störst frihet att forma sitt liv, förutsatt att man kan och får arbeta. Om man inte kan arbeta på grund av sjukdom eller inte får arbeta på grund av arbetslöshet förutsätts alla ha behov av goda försäkringar för att inte inskränkas i sina livsval mera än vad sjukdomen eller arbetslös- heten i sig innebär. Utan obligatorium skulle många inte få tillgång till en bra försäkring. Med obligatoriet följer att också de som aldrig kan arbeta kan omfattas av en god grundtrygghet. Ytterligare arbete och inkomst leder till bättre rättigheter i försäkringen och ses som en del av drivkrafterna till arbete. Arbetslinjen i välfärds- systemet och att obligatoriska försäkringar finns ses som en positiv frihet. Egna individuella sociala rättigheter har också lett till att eget arbete lönar sig och har etablerats som en naturlig rättighet även för kvinnor. Den kontinentala modellen innehåller samma grundtänkande, dock med en annan hållning till individen respektive familjen. Knytningen av rättigheter till eget arbete gäller i första hand för familjeförsörjaren. Därmed uppstår ett dilemma när det gäller drivkrafter till arbete för maka/make. Eftersom parterna och olika arbetsmarknadssektorer och/eller företag ofta utformar sina egna försäkringsavtal kan det också finnas inlåsningseffekter och relativt stora olikheter mellan grupper. Vilken modell som faktiskt leder till att flest arbetar och därmed har tillgång till det självbestämmande som egen försörjning inne- bär, blir till slut en empirisk fråga. Själva obligatoriet i en socialförsäkring innebär en frihetsin- skränkning. Man kan inte själv välja om man vill vara försäkrad (och betala för det) eller inte. Men det kan vara en rimlig inskränk- ning om den positiva friheten för andra att bättre behärska sina livsvillkor är större med än utan en allmän försäkring. Tilläggas kan, att den som tvingas in i en försäkring trots allt också får något personligen positivt i utbyte eftersom hon eller han också omfattas av försäkringen. Med hänsyn till att den samlade nivån för trygghetssatsningar från samhällets sida tenderar att vara rätt i likartade samhällen med olika grad av frivillighet är måhända den frihetsinskränkning som obligatoriet innebär inte så allvarlig som den skulle vara om det var ett starkt upplevt värde för stora grupper att slippa vara försäkrade. För många ekonomer framstår det närmast som en självklarhet att det finns ett utbyte mellan jämlikhet och effektivitet. Den under- liggande tanken är att den som kan få lika stora inkomster utan att anstränga sig, eller nästan lika stora inkomster och därtill fritid, väljer den minsta ansträngningen. I många situationer är det naturligtvis sant.