sou · GUB3113 · 2007-01-01 00:00:00 — Denna uppgift fullgörs framför allt genom kontakter med andra myndigheter, , offentliga utredningar och bransch- organisationer. Samordning av marknadskontroll: Samordningen sker bl.a. i Mark- nadskontrollrådet, som består av representanter från berörda myn- digheter, , näringsliv, konsumentorganisationer och arbetsmarknadens parter. Internationellt samarbete: SWEDAC bedriver ett omfattande inter- nationellt samarbete inom ramen för bl.a. EA (co- operation for Accreditation), IAF () och ILAC (International Laboratory Accreditation Coo- peration). SWEDAC biträder också i arbete inom EU. Internationellt utvecklingsarbete: Detta avser externa projekt initie- rade av olika uppdragsgivare. Projekten innebär i regel att bistå länder i arbetet med att bygga upp system för teknisk kontroll. Projekten är huvudsakligen finansierade av EU eller SIDA. Verksamhetsgrenar under legal mätteknik och ädelmetallkontroll Metrologi: SWEDAC är föreskrivande- och tillsynsmyndighet inom det mättekniska området. SWEDAC:s föreskrifter på området omfattar bl.a. mätinstrument som används vid handel till konsu- ment respektive förpackningar som säljs till konsumenter. Genom det svenska genomförandet av EG-direktivet om mätinstrumentTPF34FPT har SWEDAC också tagit över ansvaret för en rad mätinstrument från andra myndigheter. I tillsynen ingår att bedriva 33TP PT Med utsedda organ avses sådana som inom ramen för s.k. (avtal om ömsesidigt erkännande) mellan EU och tredje land har givits rätt att genomföra bedömning av överens- stämmelse mot regler i avtalspartnerns land. 34TP PT och rådets direktiv /22/EG av om mät- instrument. Systemet för provning och teknisk kontroll SWEDAC är vidare föreskrivande- och till- synsmyndighet på ädelmetallområdet, vilket omfattar arbete med föreskrifter, rådgivning, information och ärendehantering samt marknadskontroll. SWEDAC beslutar om och för register över namnstämplar. Det är de årliga avgifterna för namnstämplar som finansierar ädelmetallkontrollen. SWEDAC fastställer också svenska ortsmärken. Internationellt samarbete metrologi: SWEDAC deltar i samarbete i internationella organ av relevans på området, såsom EU, WELMEC (European Cooperation in Legal Metrology), OIML (Organisation Internationale de Métrologie Légale) och CCM (Convention on the control and marking of articles of precious metals). 2.4.2Verksamhetens omfattning och finansiering uppgick SWEDAC:s totala omsättning till drygt , varav myndighetsanslag stod för ca . uppgick de totala kostnaderna till ca . I tabell 2.3 nedan redovisas kostnadsfördelning och huvudsaklig finansieringskälla per verk- samhetsgren . Tabell 2.3 Fördelning av SWEDAC:s kostnader (mnkr) samt finansierings- källor teknisk kontroll och ackreditering främst från EU och SIDA Legal mätteknik och ädelmetall- kontroll, inkl. riksmätplatser Systemet för provning och teknisk kontroll Vid slutet av hade SWEDAC 95 anställda, motsvarande 90 årsarbetskrafter. Utöver egen personal anlitar SWEDAC i hög grad extern kompetens genom upphandling av tekniska experter till i första hand uppdragsverksamheten. anlitade SWEDAC således i olika omfattning 203 personer för teknisk be- dömning i samband med utseende och tillsyn av anmälda och ackrediterade organ. Kostnaden för detta uppgick till ca , motsvarande en arbetsinsats på ca 18 årsarbetskrafter. Det praktiska arbetet med att kompetensbedöma och utöva till- syn över anmälda och ackrediterade organ hanteras av den tekniska avdelningen, vilken som framgår av figur 2.1 nedan är orienterad mot olika branschområden. Då för när- varande håller på att förändras något, så visar figuren organisatio- nen som den kommer att se ut från . 3Utvärdering av det befintliga öppna systemet Enligt direktiven skall utredningen utvärdera det befintliga, svenska öppna systemet för provning och teknisk kontroll. Allmänt sett skall utvärderingen avse systemets genomförande och funktion och omfatta samtliga intressegruppers erfarenheter. Därtill anges i direktiven vissa särskilda frågeställningar som skall behandlas i utvärderingen. I detta kapitel redovisas utredningens arbete med dessa frågor. Först behandlas vissa väsentliga förutsättningar för utredningens utvärdering av det befintliga, svenska öppna systemet (3.1). Som bakgrund till utredningens utvärdering ges därefter en översiktlig redogörelse för vad som framkom i SWEDAC:s tidigare studier om införandet av det öppna systemet i (3.2). Slutligen redovisas utredningens iakttagelser och bedömningar (3.3). Med hänsyn till att det öppna systemet har beskrivits relativt ingående i kapitel 2 har de rent beskrivande delarna i detta kapitel begränsats till sådant som är nödvändigt för förståelsen av den direkta framställningen. I kapitlet behandlas inte två i direktiven särskilt utpekade frågor – om beslut rörande utnämnande av anmälda organ bör kunna överklagas respektive om det bör införas åtgärder i form av vite mot juridisk eller fysisk person som olovligen utger sig för att vara ackrediterad. Utredningens syn på dessa frågor redovisas istället i kapitel 4. Utredningen skall enligt sina direktiv utvärdera det befintliga, svenska öppna systemet för provning och teknisk kontroll, med avseende på bl.a. systemets genomförande och funktion. Begreppet genomförande har utredningen tolkat som att utvärderingen bör behandla både hur införandet av det öppna systemet har fungerat Utvärdering av det befintliga öppna systemet och systemets funktion när det – som är fallet inom många områden – i högre grad kan sägas ha inträtt i ett fortvarighets- tillstånd. Att genomföra utvärderingen på ett helt förutsättningslöst sätt – dvs. med utgångspunkten att hela det svenska systemet för prov- ning och teknisk kontroll skulle kunna omprövas – vore inte meningsfullt enligt utredningens mening. Inom det harmoniserade området kan inte välja andra lösningar beträffande provning och teknisk kontroll än sådana som är förenliga med gemenskaps- rätten. Några mer betydande möjligheter att ompröva dagens svenska lösningar beträffande provning och teknisk kontroll torde därför endast finnas inom det nationellt reglerade området. I vilken mån det finns anledning att göra en sådan omprövning kan i sin tur rimligen endast bedömas i ljuset av hur dagens system fungerar. Mot denna bakgrund har utredningen funnit att utvärderingen lämpligen bör inriktas på att söka bedöma hur det befintliga, svenska öppna systemet för provning och teknisk kontroll fungerar och vilka problem som finns i genomförandet. Mot bakgrund av de svar som ges på detta, kan sedan slutsatser dras om huruvida even- tuella problem i huvudsak kan hanteras inom ramen för dagens grundmodell eller om det finns skäl att – där så är möjligt – om- pröva dagens huvudregel om öppna system. Vad omfattar det befintliga öppna systemet? Förutsättningarna för utvärderingen påverkas av att det i praktiken tycks råda viss osäkerhet om hur långtgående implikationerna egentligen är av den huvudregel om öppna system för provning och teknisk kontroll som slogs fast av inför . Till detta bidrar flera omständigheter. Till att börja med synes det inte finnas någon helt entydig defi- nition av begreppet teknisk kontroll. Mot bakgrund av vad som sägs i lagen (1992:1119) om teknisk kontroll, med tillhörande för- ordning (2005:894), torde dock kunna sägas att teknisk kontroll skall: avse kontroll av att produkter, anläggningar eller motsvarande har eller saknar vissa egenskaper, samt baseras på att dessa egenskaper och kontrollen av dem är före- skriven i lag eller annan författning, har ålagts någon genom Utvärdering av det befintliga öppna systemet beslut av en myndighet, eller annars har särskilda rättsverk- ningar enligt föreskrift i lag eller annan författning. I huvudsak tycks det således handla om författningsreglerad kon- troll av tekniska egenskapskrav hos fysiska föremål (produkter, anläggningar eller motsvarande). När regeringen diskuterade prov- ning och teknisk kontroll i den proposition som föregick riks- dagens beslut inför var det också aktiviteter med sikte på tekniska egenskapskrav hos fysiska föremål som stod i fokus.TPF1FPT Statsmakterna har inte gjort något principuttalande som har preciserat eller förändrat huvudregelns inriktning. En annan omständighet som bidrar till osäkerheten är att riks- dagens beslut om att ett öppet system för provning och teknisk kontroll skall tillämpas inom såväl det harmoniserade som det icke- harmoniserade området inte innebär ett obligatorium, utan endast är en huvudregel. Som framgått av kapitel 2 finns flera betydande undantag från huvudregeln. Det mest framträdande exemplet är periodisk fordonskontroll, där beslutat att AB skall ha monopol.TPF2FPT Vidare bygger kontrollordningarna inom vissa produktområden, som inom EU harmoniserats med den gamla metoden, på att medlemsstaterna för respektive direktiv skall anmäla särskilt utsedda kontrollorgan. Med nuvarande ordning är dessa produktområden således inte avsedda för öppna system. Sammantaget innebär detta att det befintliga, svenska öppna syste- met för provning och teknisk kontroll inte omfattar all författ- ningsreglerad kontroll av tekniska egenskapskrav hos fysiska före- mål. Därtill kan sägas att det rimligen skulle innebära en för snäv av- gränsning att i begreppet det befintliga, svenska öppna systemet endast inkludera sådan verksamhet som avser provning och kon- troll av tekniska egenskapskrav hos fysiska föremål. har nämligen bedömning av överensstämmelse som utförs i öppna system kommit att användas även avseende andra aspekter, t.ex. ledningssystem för kvalitet, arbetsmiljö m.m. I vilken mån den av beslutade huvudregeln har, eller bör ha, bäring även på andra typer av bedömning av överensstämmelse eller annan kon- troll- och tillsynsverksamhet är emellertid inte fastslaget. 1TP PT Prop. 1991/92:170, bil. 11, s. 38-83, bet. 1992/93:EU1, rskr. 1992/93:18. 2TP PT Prop. 1996/97:1 utg.omr. 22, bet. 1996/97:TU1, rskr. 1996/97:115. Till en del har dock öppna system införts även i denna sektor, genom att ackrediterade bilverkstäder har givits rätt att i vissa fall intyga till bilregistret att anmärkningar i protokoll är åtgärdade, s.k. släckning av tvåor. Utvärdering av det befintliga öppna systemet Mot denna bakgrund är det svårt att på principiell grund söka avgöra exakt var gränserna går för det befintliga, svenska öppna systemet. För utredningens arbete har detta dock i praktiken inte inneburit något betydande hinder. Detta då arbetet i mycket varit inriktat på att analysera erfarenheter av det öppna systemets genomförande och funktion i de fall då ett sådant system de facto har införts. 3.2Iakttagelser från SWEDAC:s tidigare undersökningar På uppdrag av regeringen undersökte SWEDAC 2002 vid ett flertal tillfällen – bl.a. genom enkäter till berörda myn- digheter – hur införandet av öppna system inom olika samhälls- sektorer hade fungerat. Avrapporteringen skedde i två rapporter (respektive 2001TPF3FPT), vilka under övriga år följdes upp isär- skilda skrivelser. I detta avsnitt ges en översiktlig redogörelse för vad som framkom i SWEDAC:s rapporter och 2001. Att döma av rapport hade införandet av öppna system i skett relativt problemfritt inom de områden där ett öppet system påbjuds av gemenskapsrätten. De produktkrav och metoder för bedömning av överensstämmelse som kan föreskrivas av stats- makterna framgår i dessa fall av berörda EG-direktiv. Något ut- rymme för diskussioner mellan föreskrivande myndigheter och SWEDAC om formerna gavs därför knappast. Inom det område där produkt- och kontrollkraven föreskrivs genom nationella regler var förutsättningarna för genomförandet av öppna system inte lika givna. Enligt rapporten hade dock införan- det av öppna system i stort sett kunnat genomföras i enlighet med statsmakternas intentioner även inom dessa områden. Svårigheter- na var dock större än inom det harmoniserade området, och bl.a. pekades på följande problem: 3TP PT Kontrollordningar i öppna system och införande och tillämpning inom olika samhällssektorer (SWEDAC DOC 96:16) och Hur systemet med kontrollordningar i öppna system har genom- förts inom olika samhällssektorer (SWEDAC DOC 01:8). Utvärdering av det befintliga öppna systemet Enligt SWEDAC varierade intresset för systemomläggningen bland det dryga tjugotal föreskrivande myndigheter som om- fattades av den. I flertalet fall hade dock samarbetet mellan SWEDAC och de föreskrivande myndigheterna fungerat till- fredsställande enligt rapporten. Inom några områden förekom det enligt rapporten fortfarande att myndigheter föreskrev om kontroll hos organ i monopol- ställning. Det mest framträdande exemplet sades vara AB fortsatta monopol på periodisk fordons- kontroll, men även andra exempel gavs. Enligt rapporten hade avvecklingen av riksprovplatssystemet påvisat att det öppna systemet i vissa speciella situationer kan ha svagheter. Detta sades gälla för smala tekniska sektorer där samhället har höga skyddskrav, men där det inte finns en till- räckligt stor marknad för att locka marknadsaktörerna att på normala kommersiella villkor etablera sig. Även vid tiden rapport kunde SWEDAC konstatera att öppna system inte hade genomförts på samtliga sektorsmyndig- heters områden – i rapporten nämns åtta föreskrivande myndig- heter som åtminstone i något fall föreskrev om kontroll hos organ i monopolställning. Enligt rapporten angav dessa myndigheter i huvudsak följande omständigheter som skäl till att öppna system inte hade införtsTPF4FPT: Förekomst av överordnade bestämmelser i lag eller förordning som inte medger att ett öppet system införs. EG-rättsliga bestämmelser hindrar att ett öppet system införs. Marknadsmässiga skäl motiverar inte ett öppet system. Ett öppet system skulle innebära att nödvändig specialistkompe- tens splittras. I rapporten redovisar SWEDAC också – låt vara med reservationen att slutsatserna är osäkra – vissa iakttagelser kring effekter av in- förandet av öppna system, enligt följande: 4TP PT I rapporten ifrågasätter SWEDAC dock relevansen i dessa argument. Utvärdering av det befintliga öppna systemet Enligt rapporten tyder ingenting på att övergången till öppna system skulle ha medfört några negativa effekter på skydds- nivån eller att antalet olycksfall skulle ha ökat. På något område sägs skyddsnivån istället ha blivit påtagligt bättre. Ökad konkurrens mellan kontrollorgan hade lett till pressade priser. Enligt SWEDAC kunde dock inte påvisas att kvaliteten på provning och kontroll hade sjunkit. Den ökade konkurrensen hade i vissa fall fått till följd att – där verksamheten inte kunnat bära kostnaden för ackreditering och bedömning – verksamhet upphört och att ackrediterade kon- trollorgan kommit att helt saknas. I de fall där ackrediterade organ saknades hade sektorsmyndigheten själv fått upprätthålla kontrollverksamheten, med ökade egna kostnader som följd. Enligt rapporten hade de administrativa kostnaderna ökat för vissa myndigheter, åtminstone av system- omläggningen. 3.3Utredningens iakttagelser och bedömningar Som framgått av avsnitt 3.1 har utredningen funnit att utvärde- ringen av det befintliga, svenska öppna systemet för provning och teknisk kontroll lämpligen bör inriktas på att söka bedöma hur detta system fungerar och vilka problem som finns i genomföran- det. Utredningen har tolkat begreppet genomförande som att utvärderingen bör behandla både hur införandet av det öppna systemet har fungerat och systemets funktion när det – som är fallet inom många områden – i högre grad kan sägas ha inträtt i ett fortvarighetstillstånd. I detta avsnitt redovisas utredningens iakttagelser och bedöm- ningar kring detta. Mot bakgrund av de delfrågor m.m. som nämns i utredningsdirektiven, har utredningen funnit det ändamålsenligt att disponera redovisningen utifrån följande aspekter, vilka i tur och ordning behandlas i avsnitten 3.3.1 3.3.6: genomförandet av det öppna systemet, anmälda och ackrediterade organ, förfaranden för samråd, information och erfarenhetsutbyte, SWEDAC:s tillsyn över anmälda och ackrediterade organ, Utvärdering av det befintliga öppna systemet det öppna systemets betydelse för ömsesidigt erkännande, samt effekter av det öppna systemet. Syftet med respektive avsnitt är att ge underlag för att bedöma det öppna systemets funktion och redovisa eventuella problem. Fram- ställningen har så långt möjligt delats upp utifrån ovanstående struktur. Vissa upprepningar är dock oundvikliga. Då rubriken genomförandet av det öppna systemet kan sägas vara av mer övergripande karaktär så behandlas också vissa omständigheter, som i och för sig skulle kunna sägas beröra genomförandet, under annan rubrik. Mot bakgrund av genomgången av ovanstående aspekter redo- visas utredningens sammanfattande bedömning i avsnitt 3.3.7. Som underlag för utvärderingen har utredningen – utöver att ta del av befintligt skriftligt material – använt olika metoder för att samla in erfarenheter från intressenter som på olika sätt berörs av det öppna systemet för provning och teknisk kontroll. Dels har ett stort antal bilaterala möten hållits med olika intressenter. Dessa representerar de tre intressegrupper som närmast berörs av det öppna systemet, dvs. berörda myndigheter, provnings- och kontroll- organ, samt kunder till sådana organ (i dessa fall har kontakterna främst skett med branschorgan inom tillverkningsindustri, handel, m.m.). Dels har utredningen genomfört två skriftliga enkät- undersökningar. Den ena enkätundersökningen riktade sig till ett urval av trettio företag som erbjuder provnings-, certifierings- eller kontroll- tjänster. I denna enkät var svarsfrekvensen (14 av 30). Syftet med denna enkät var främst att – som komplement till övrig faktainsamling – få en indikativ bild av sådana företags syn på området. Med hänsyn till att såväl urval som svarsfrekvens var begränsade ger enkäten dock givetvis inte en statistiskt represen- tativ bild av alla provnings-, certifierings- och kontroll- organ. Flertalet av de företag som besvarat enkäten är förhållande- vis stora, vilket t.ex. visas av att närmare hälften av de företag i som är anmälda organ under nya metoden-direktiv ingår bland dem. Två-tre av de företag som svarat är dock relativt små, med omkring tio anställda. Utvärdering av det befintliga öppna systemet Den andra enkätundersökningen riktade sig till ett trettiotal statliga myndigheter som av utredningen antogs i sin verksamhet komma i kontakt med det öppna systemet, bland annat marknads- kontrollmyndigheterna. Urvalet styrdes av att enkätens syfte främst var att generera synpunkter från myndigheter som faktiskt berörs av det öppna systemet, och inte att göra en heltäckande in- ventering av i vilken mån olika myndigheter överhuvudtaget berörs av systemet. I myndighetsenkäten var svarsfrekvensen ca 91 pro- cent (29 av 32). Bland de myndigheter som svarat ingår i stort sett samtliga före- skrivande myndigheter, med något enstaka undantag. Av tabell 3.1 nedan framgår vad myndigheterna i enkäten har angivit om i vilken mån de föreskriver om provning och teknisk kontroll. Tabell 3.1 Förekomst av föreskrifter med krav på provning och teknisk kontroll enligt myndighetsenkät Myndigheten har föreskrifter med krav på provning och Andel av de 29 myndigheter som teknisk kontroll, med utgångspunkt i: både det harmoniserade och det icke-harmoniserade endast det harmoniserade området endast det icke-harmoniserade området har ej sådana föreskrifter Totalt är det 20 av de 29 svarande myndigheterna () som har uppgivit att de föreskriver om provning och teknisk kontroll. Sammantaget har dessa myndigheter angivit att de har ca 125 stycken myndighetsföreskrifter som innehåller krav på provning och teknisk kontroll, fördelat på inom det harmoni- serade området och inom det nationellt reglerade området. 3.3.1Genomförandet av det öppna systemet Avvecklingen av riksprovplatserna och införandet av det öppna systemet åvilade i första hand sektorsansvariga myndigheter att svara för. Bland berörda myndigheter bedrevs ett omfattande om- Utvärdering av det befintliga öppna systemet ställningsarbete och framåt. Den mest intensiva, initiala uppbyggnadsfasen av det öppna systemet, liksom av ackrediteringssystemet (se avsnitt 2.3.2), kan nu be- dömas vara avslutad. Införandet av det öppna systemet tycks i hög grad ha handlat om en – i viss mån alltjämt pågående – anpassningsprocess som inne- burit att aktörerna successivt har lärt sig hur ett öppet system fungerar och där regelverket löpande anpassats utifrån de erfaren- heter som vunnits. Ett exempel är att viss oklarhet tidigare tycks ha funnits om vilka myndigheter som är skyldiga att samråda med SWEDAC innan de beslutar om föreskrifter om teknisk kontroll.TPF5FPT Enligt SWEDAC:s årsredovisning för undanröjdes dock den oklarhet som tidigare funnits i detta hänseende genom ett förtydligande av bestämmelsen som trädde i kraft . Att genomförandet av det öppna systemet har handlat, och handlar, om en successiv anpassningsprocess har också betonats vid många av utredningens bilaterala möten med olika aktörer. Således sägs det öppna systemet ha blivit bättre med tiden och de berörda myndigheterna successivt ha blivit alltmer tillvanda vid systemets förutsättningar. Flera intressenter har menat att införande av öppna system närmast kräver en långtgående mental förändring hos de berörda aktörerna, och att det skett just en sådan förändring hos många av de myndigheter som berörts av öppna system . Den bild utredningen har fått vid sina kontakter med myndig- heter som omfattats av det öppna systemet för provning och teknisk kontroll, är också att dessa i allmänhet ser ett öppet system som något i grunden bra. Ett flertal myndigheter har till utredningen framfört att det varken är möjligt eller önskvärt att gå tillbaka till den modell som tillämpades tidigare. skall sägas att det är relativt många myndigheter som berörs av öppna system och graden av acceptans för sådana system tycks variera. Grovt sett torde kunna sägas att acceptansen är större bland de föreskrivande myndigheter som konfronterades med öppna system redan i samband med , än bland myndig- heter inom vilkas områden öppna system börjat diskuteras först . Bland några myndigheter, främst av den senare typen, har utredningen också mött viss osäkerhet – och ibland skepsis – om 5TP PT Samrådsskyldigheten framgår av 1 § i förordningen (2005:894) om teknisk kontroll. Utvärdering av det befintliga öppna systemet innebörden av SWEDAC:s uppgift att främja och utveckla öppna system.TPF6FPT I likhet med vad SWEDAC pekade på (se av- snitt 3.2.1) torde också allmänt kunna sägas att införandet av öppna system har gått smidigare inom de områden där ett öppet system påbjuds av gemenskapsrätten, än där produkt- och kontrollkraven helt föreskrivs genom nationella regler. I vilken mån används öppna system? Enligt den av beslutade huvudregeln skall ett öppet system för provning och teknisk kontroll tillämpas både inom de områden där ett öppet system påbjuds av gemenskapsrätten och där självständigt kan besluta om kontrollens organisation. Utredningen har genom sin enkät till myndigheter sökt kartlägga i vilken utsträckning huvudregeln faktiskt tillämpas. Som framgått av inledningen har i stort sett samtliga de myndig- heter som föreskriver om provning och teknisk kontroll besvarat utredningens enkät. I tabell 3.2 nedan redovisas myndigheternas svar om graden av öppenhet avseende krav på provning och teknisk kontroll som föreskrivs inom områden som omfattas av andra EG- rättsakter än nya metoden-direktiv respektive inom det icke- harmoniserade området. I tabellen behandlas däremot inte pro- duktområden som harmoniserats med den nya metoden. Detta då öppna system i dessa fall är obligatoriska av gemenskapsrättsliga skäl och utredningen därför har förutsatt att öppna system faktiskt också tillämpas. Antal svarande myndigheter i tabellen är 8 stycken beträffande andra EG-rättsakter än nya metoden-direktiv och 13 stycken be- träffande båda fallen av nationella regler.