sou · GUB3109 · 2007-01-01 00:00:00 — utarbeta ett förslag till ett reformerat sanktionssystem. En förutsättning för det har varit att först behandla vissa grundläggande principiella frågor. Därutöver har utredningen lyft fram vissa andra frågor som ansetts ha särskild betydelse. Förordnade experterna, trafikingenjörerna har gett in särskilda yttranden. 2.1Begreppen stannande och parkering Begreppen stannande och parkering definieras i 2 § förordningen (2001:651) om vägtrafikdefinitioner. Med stannande avses annat stillastående med ett fordon än som sker för att undvika fara, föranleds av trafikförhållandena, eller utgör parkering. Parkering innebär en uppställning av ett fordon med eller utan förare av någon annan anledning än som föranleds av trafikförhållandena, sker för att undvika fara, eller sker för på- eller avstigning eller på- eller avlastning av gods. 2.2.1Bestämmelser som reglerar förhållandet mellan enskilda och det allmänna Av 8 kap. 3 § regeringsformen (RF) framgår att föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden meddelas genom lag. Inom parkeringsområdet brukar dessa bestämmelser med en gemensam beteckning benämnas det offentligrättsliga systemet. Bestämmelserna finns främst i trafikförordningen (1998:1276, TrF), lagen (1976:206) om felparkeringsavgift (LFP), förordningen (1976:1128) om felparkeringsavgift (FFP) och lagen (1987:24) om parkeringsövervakning (LKP). TrF innehåller bestämmelser för trafik på väg och i terräng. I detta sammanhang bortses från de särskilda bestämmelser om stannande och parkering som gäller enligt 9 § militära vägtrafikkungörelsen (1974:97) och 6 § vägtrafikförordningen (1995:137) för den kom- munala organisationen för räddningstjänst under utbildning och höjd beredskap. Grundläggande bestämmelser om var och hur stannande och parkering får ske finns i 3 kap. 47–57 §§ och 9 kap. 1 och 2 §§ TrF. I 3 kap. 47–48 §§ anges bl.a. att ett fordon inte får stannas eller parkeras på en sådan plats eller på ett sådant sätt att fara uppstår eller trafiken onödigtvis hindras eller störs och att andra fordon än tvåhjuliga cyklar eller mopeder klass II inte får stannas eller parkeras på en gång- eller cykelbana. Av 49 § framgår bl.a. att ett fordon inte får parkeras så att det hindrar tillträde till andra fordon eller så att dessa inte kan föras från platsen. I 50 § anges att när ett fordon stannats eller parkerats skall föraren vidta åtgärder för att hindra att fordonet kommer i rörelse av sig självt. Föraren av ett motordrivet fordon skall även vidta lämpliga åtgärder för att förhindra att fordonet obehörigen brukas av någon annan. 52–57 §§ innehåller bestämmelser om stannande och parkering på väg. 9 kap. TrF innehåller bestämmelser för trafik på motorväg och motortrafikled. Av 1 § 5 och 2 § följer att fordon inte får stannas eller parkeras annat än på platser som utmärkts med ett vägmärke som parkerings- eller rastplats. Särskilda trafikregler får enligt 10 kap. 1 § TrF, utom i de fall som avses i 10 och 14 §§, meddelas genom lokala trafikföreskrifter för en viss väg eller vägsträcka eller för samtliga vägar inom ett visst område eller för ett visst område eller en färdled i terräng. I 10 kap. 14 § 8 anges att föreskrifter med särskilda trafikregler för en väg eller en viss vägsträcka om stannande eller parkering får meddelas av bl.a. väghållningsmyndigheten om det behövs i samband med trafikövervakning, kontroll av förare och fordon eller trafik- olyckor. Lokala trafikföreskrifter om såväl förbud och tillåtelse att stanna eller parkera som tidsbegränsning, avgiftsplikt eller andra villkor för parkering får med stöd av 10 kap. 1 och 2 §§ meddelas av kommunen, eller polismyndigheten. Grunderna för kommunernas rätt att ta ut parkeringsavgifter finns i 2 § lagen (1957:259) om rätt för kommun att ta ut avgift för vissa upplåtelser av offentlig plats m.m. (kommunala avgiftslagen, ). I denna bestämmelse anges att en kommun får, i den omfattning som behövs för att ordna trafiken, ta ut ersättning i form av en avgift för rätten att parkera på sådana offentliga platser som står under kommunens förvaltning och som kommunen har upplåtit för parkering. Grunderna för beräkning av avgiften beslutas av kommunfullmäktige. Därvid gäller följande. För att underlätta för näringsidkare och andra med särskilda behov av att parkera i sitt arbete eller för dem som bor i ett visst område att parkera inom området, får avgifter tas ut efter särskilda grunder av dem som beslutet gäller. Avgiften får i sådana fall fastställas till ett engångsbelopp för . Rörelsehindrade får befrias från avgiftsskyldighet. För upplåtelse på offentlig plats som står under kommunens förvaltning av särskilda uppställningsplatser för fordon, som används i yrkesmässig trafik för personbefordran, får kommunen ta ut avgift med det belopp som behövs för att täcka kommunens kostnader för användningen. Överträdelser av bestämmelserna om stannande och parkering i TrF eller i lokala trafikföreskrifter sanktioneras huvudsakligen genom felparkeringsavgifter. Av 1 § LFP framgår att regeringen får förordna att lagen skall tillämpas i fråga om överträdelser av föreskrifter som rör stannande eller parkering av vissa angivna fordon om överträdelsen inte är belagd med straff. Överträder någon föreskrift som avses i 1 § är han enligt 2 § LFP skyldig att erlägga avgift (felparkeringsavgift). Vidare framgår av 3 och 4 §§ att det är regeringen som får ange det högsta och det lägsta belopp som felparkeringsavgifter får fastställas till och att fordonets ägare ansvarar för att felparkeringsavgiften betalas. Med fordonets ägare avses enligt 4 § andra stycket LFP den som vid tiden för den olovliga parkeringen var antecknad som fordonets ägare i vägtrafikregistret eller i motsvarande utländska register eller den som senare har antecknats där som ägare av fordonet vid tiden för överträdelsen. Av 5 § följer att har fordon stannats eller parkerats i strid mot föreskrifter som avses i 1 §, får parkeringsanmärkning meddelas av en polisman eller av en sådan parkeringsvakt som avses i LKP. Parkeringsanmärkningen skall överlämnas till fordonets ägare eller förare eller fästas på fordonet och innehålla en uppmaning att betala den fastställda avgiften. Om felparkeringsavgiften inte betalas inom föreskriven tid skall fordonets ägare enligt 6 § erinras om betalningsansvaret och uppmanas att betala avgiften. Betalas inte avgiften efter uppmaning, skall ett åläggande utfärdas för fordonets ägare att betala en förhöjd avgift. Meddelas parkeringsanmärkning och anser fordonets förare eller ägare att så inte hade bort ske får han enligt 8 § ansöka om rättelse hos polismyndigheten i det polisdistrikt där anmärkningen meddelades. Bifalls ansökan undanröjer myndigheten betalnings- ansvaret. Om ansökan inte bifalls eller frågan inte lämpligen kan prövas i denna ordning skall den som har begärt rättelse erinras om möjligheten att bestrida betalningsansvar på det sätt som anges i 9 §. I denna paragraf anges att ägare av fordon, i fråga om vilket parkeringsanmärkning har meddelats, får hos polismyndigheten i det polisdistrikt där parkeringsanmärkningen meddelades, skrift- ligen anmäla att han bestrider betalningsansvar. Därvid skall han ange de omständigheter som bestridandet grundas på och den bevisning som åberopas. Om bestridande har anmälts verkställer polismyndigheten den utredning som behövs. Sedan utredningen har avslutats, meddelar polismyndigheten beslut med anledning av bestridandet. Finner myndigheten att parkeringsanmärkning inte borde ha meddelats eller att betalningsansvar av annan anledning inte åvilar den som bestritt sådant ansvar undanröjer den betalningsansvaret. Av samma bestämmelse framgår också att ett bestridande som anmälts senare än efter det att avgiften har erlagts eller kronofogdemyndigheten vidtagit åtgärd för indrivning av avgiften, avvisas anmälan. I 10 § finns bestämmelser om överklagande av polismyndig- hetens beslut. Av denna bestämmelse framgår bl.a. att polismyndighetens beslut att inte undanröja betalningsansvaret överklagas skriftligen till den tingsrätt inom vars domkrets över- trädelsen har ägt rum. Överklagandet skall ges in till polismyndig- heten och ha kommit in dit senast från det klaganden fick del av beslutet. Vid överklagande gäller lagen (1996:242) om domstolsärenden. I 10 § andra stycket finns en preklusions- bestämmelse som innebär att omständigheter eller bevis som inte angetts vid polismyndigheten får åberopas i tingsrätten eller hovrätten endast om parten gör sannolikt att han haft giltig ursäkt för sin underlåtenhet att ange omständigheten eller beviset vid polismyndigheten, eller om det av annan särskild anledning bör tillåtas att omständigheten eller beviset åberopas. Av 10 a § framgår att hovrätten inte får pröva ett överklagande av ett beslut av en tingsrätt om inte hovrätten meddelat prövningstillstånd. I 13 § LFP anges bl.a. att om en felparkeringsavgift inte betalas efter ett sådant åläggande som avses i 6 § andra stycket skall begära indrivning av avgiften. Bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. Vid indrivning får verkställighet enligt utsökningsbalken ske även om åläggandet inte har vunnit laga kraft. Enligt 15 § LFP skall en felparkeringsavgift återbetalas bl.a. om betalningsansvaret har undanröjts eller om betalningsanmärkningen inte har prövats av domstol och det är uppenbart att anmärkningen inte borde ha meddelats. Av 16 § framgår bl.a. att när en parkeringsanmärkning har meddelats i en kommun som själv svarar för övervakningen enligt LKP tillfaller felparkeringsavgiften kommunen. I 1 § FFP har regeringen föreskrivit att LFP skall tillämpas i fråga om överträdelser av vissa närmare angivna bestämmelser i och av lokala trafikföreskrifter om stannande eller parkering. I 2 § första stycket anges att parkeringsanmärkning för överträdelser av lokala trafikföreskrifter enligt 10 kap. 1 § TrF eller föreskrifter enligt 10 kap. 14 § TrF får meddelas endast om föreskrifterna i sådana fall då det skall ske har 1.märkts ut enligt bestämmelserna i 10 kap. 13 § TrF, 2.tillkännagivits i enlighet med tillämpliga bestämmelser i 10 kap. 11 § TrF, och 3.förts in i ortstidning enligt 10 kap. 13 § TrF. Av samma bestämmelse framgår att parkeringsanmärkningar får, trots vad som anges i första stycket 1, meddelas om bristerna i Gällande ordning SOU 2006:109 utmärkningen är utan betydelse för trafikantens förståelse av trafikregleringen. Av 2 a § FFP följer att kommunen fastställer felparkerings- avgiftens belopp och att detta belopp får uppgå till lägst 75 och högst . I 2 b § FFP anges att om en felparkeringsavgift inte betalas inom den tid som föreskrivs i en uppmaning enligt 6 § första stycket LFP höjs avgiften med . I 6 § FFP anges att om en felparkeringsavgift inte betalas efter ett sådant åläggande som avses i 6 § andra stycket LFP skall begära indrivning av avgiften. Bestämmelser om indriv- ning m.m. finns i 4–9 §§ indrivningsförordningen (1993:1229). Med parkeringsövervakning avses enligt 1 § LKP övervakning av efterlevnaden av sådana föreskrifter om stannande eller parkering av fordon som omfattas av ett förordnande enligt LFP. Av 2 § framgår att om det för parkeringsövervakningen i en kommun behövs parkeringsvakter, får kommunen besluta att den själv skall svara för övervakningen. I beslutet skall anges det område som parkeringsövervakningen skall omfatta och det minsta antal parkeringsvakter som behövs där. I 4 § anges bl.a. att kommunen skall samråda med polismyndig- heten i orten om den allmänna inriktningen och omfattningen av parkeringsövervakningen. Av 6 § framgår bl.a. att parkeringsvakter förordnas av kommunen och vilka som får förordnas till parkeringsvakter. I 7 § LKP stadgas att kommunen efter samråd med polis- myndigheten kan besluta att parkeringsvakt får tas i anspråk för att biträda polismän vid fullgörande av trafikövervakningsuppgifter. 2.3.1Bestämmelser som reglerar förhållandet mellan enskilda Av 8 kap. 2 § RF följer att föreskrifter om enskildas personliga ställning samt om deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes meddelas genom lag. Bestämmelser som reglerar förhållandet mellan enskilda brukar med en gemensam beteckning benämnas det civilrättsliga systemet. Dessa bestämmelser finns i lagen (1984:318) om kontrollavgift vid olovlig parkering (LKOP) och förordningen (1984:321) om kontrollavgift vid olovlig parkering. 2.3.2Lagen om kontrollavgift vid olovlig parkering I 1 § LKOP anges att en markägare som upplåter ett område för parkering eller förbjuder parkering inom området under de förutsättningar som anges i denna lag får ta ut en avgift (kontrollavgift) om ett fordon parkerats inom området i strid mot ett förbud eller villkor som han har beslutat (olovlig parkering). Kontrollavgift får dock inte tas ut om överträdelsen omfattas av förordnande enligt LFP eller är belagd med straff enligt annan författning än . Enligt 3 § LKOP får kontrollavgift tas ut endast om parkerings- förbudet eller parkeringsvillkoren tydligt har tillkännagetts genom skyltning på platsen. Skyltningen skall utföras med vägmärken. Av 4 § framgår att kontrollavgiften inte får överstiga den felparkeringsavgift som fastställts inom kommunen enligt LFP. Om felparkeringsavgiften har fastställts till olika belopp för skilda delar av kommunen eller för skilda slag av överträdelser, får den kontrollavgift som tas ut för en olovlig parkering inte överstiga den felparkeringsavgift som har fastställts för det aktuella slaget av felparkering i den del av kommunen där den olovliga parkeringen ägde rum. Fordonets förare och ägare ansvarar som huvudregel solidariskt för att kontrollavgiften betalas. Om markägaren vill ta ut en kontrollavgift skall han överlämna en betalningsuppmaning till fordonets förare eller ägare eller fästa en sådan uppmaning på fordonet. Om avgiften inte betalas inom den tid som angetts på betalningsuppmaningen skall markägaren påminna fordonets förare eller ägare om betalningsansvaret innan han vidtar åtgärder för inkassering av avgiften enligt inkassolagen (1974:182) (8 § LKOP). Talan om att få ut kontrollavgiften skall väckas vid tingsrätten i den ort där den olovliga parkeringen ägde rum (9 § andra stycket LKOP). En sådan talan föregås regelmässigt av att markägaren har ansökt om betalningsföreläggande mot den betalningsskyldige. I 10 § LKOP anges att en kontrollavgift inte får tas ut om det med hänsyn till omständigheterna i samband med den olovliga parker- ingen skulle framstå som uppenbart oskäligt att ta ut en sådan avgift. Av 12 § LKOP framgår att markägaren ansvarar för att den som övervakar efterlevnaden av parkeringsförbud eller parkeringsvillkor har för ändamålet lämplig utbildning. 2.4Huvudsakliga skillnader mellan systemen De huvudsakliga skillnaderna mellan det offentligrättsliga och det civilrättsliga systemet kan åskådliggöras genom följande tabell. (3 kap 47–56 §§): (1 § LKOP) (Lokala trafikföreskrifter kan För dessa fall se (10 kap. 1 o 3 §§ TrF): det offentligrättsliga systemet) Kommun, Länsstyrelse, Polis Föreskrifter vid vägarbete m.m. (10 kap. 14 § TrF): Enskild väghållare i vissa fall (3 § LKOP, 80 § VMF) Polis, egna beslut (80 § VMF) Kommun (2 § LKP) (Endast egna beslut) (8 § LKOP) (8 och 9 §§ LFP) (Ej rättelse i formell mening, utan snarare fråga om att bestrida en fordran eller försöka nå en Tingsrätt (10 § LFP) Tingsrätt (KFM) Hovrätt (10 a § LFP) 2.5Flyttning av fordon i vissa fall Både det offentligrättsliga och det civilrättsliga systemet kompletteras av bestämmelserna i lagen (1982:129) om flyttning av fordon i vissa fall (LFF) och förordningen (1982:198) om flyttning av fordon i vissa fall (FFF). I 2 § första stycket LFF anges att regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om rätt för statlig eller myndighet att flytta fordon i särskilt angivna fall, när det behövs för ordningen och säkerheten i trafiken eller av naturvårdsskäl. Av andra stycket framgår att om ett fordon under i följd har varit parkerat i strid mot sådant förbud eller villkor som avses i 1 § LKOP och som har tillkännagetts enligt 3 § samma lag, får flyttning ske även om sådana förhållanden som anges i första stycket inte föreligger. Ett registrerat fordon får också enligt 2 § tredje stycket LFF flyttas om det varit parkerat på annans mark under i följd efter det att markägaren underrättat fordonets ägare om att det inte får vara parkerat på platsen. Kan fordonets ägare inte anträffas får fordonet flyttas om det varit uppställt under minst en månad i följd efter det att markägaren påbörjat försök att underrätta fordonsägaren. Fordon som flyttas med stöd av lagen skall förvaras på en särskild för ändamålet avsedd uppställningsplats eller ställas så nära den plats där de anträffades att de lätt kan återfinnas. Fordonsvrak skall i stället skrotas eller undanskaffas på annat sätt, så snart det lämpligen kan ske. Detta följer av 3 §. Av 5 § LFF framgår bl.a. att när ett beslut om flyttning av ett registrerat fordon har meddelats, skall den myndighet som meddelat beslutet underrätta ägaren så snart det kan ske. I 7 § LFF anges att ägaren av ett fordon som har flyttats med stöd av denna lag är skyldig att ersätta kostnaden för flyttningen och de övriga åtgärder som vidtagits med stöd av lagen. Ersättningsskyldighet föreligger inte om ägaren gör sannolikt att fordonet frånhänts honom genom brott. Av tredje stycket samma bestämmelse framgår att kostnader, som inte tas ut av ägaren, skall bäras av staten eller, om flyttningsbeslutet har verkställts av myndighet, av kommunen. Vid flyttning enligt 2 § andra eller tredje stycket skall sådana kostnader i stället bäras av den som begärt flyttningen. I 10 § anges att beslut enligt denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen inte får överklagas. I FFF finns närmare bestämmelser om bl.a. förfarandet vid flyttning av fordon (se vidare kapitel 11). 3Några tidigare utredningar av intresse , som tillsattes 1960, hade i uppdrag att göra en översyn av gällande rättsregler om anordnande av parkerings- platser för motorfordon m.m. I ett delbetänkande behandlade kommittén bl.a. avgränsningen av begreppen stannande, parkering och uppställning av fordon och frågor om företräde för särskilt angelägna parkeringsbehov. Dessutom behandlades frågan om parkeringsföreskrifternas efterlevnad och polisens befogenhet att flytta och omhänderta fordon som anträffats olovligen uppställda på allmän plats. Kommittén avlämnade slutbetänkandet Parkering (SOU 1968:18). I betänkandet föreslogs bl.a. att författnings- bestämmelser angående en rad frågor som rör fordonsuppställning skulle tas upp i en särskild lag om parkering och annan uppställning av fordon m.m. (parkeringslag). I lagen sammanfördes bl.a. bestämmelser om förhållanden som varit reglerade i byggnadsstadgan, vägtrafikförordningen, lag om rätt för kommun att uttaga avgift för vissa upplåtelser å allmän plats och lag om trafikövervakning. I betänkandet lämnades vidare förslag rörande behandlingen av olika parkerings- problem och om de åtgärder som enligt kommittén borde vidtas på annat sätt än genom lagstiftning. Ett flertal av kommitténs förslag genomfördes genom lagstiftning. Däremot genomfördes inte förslaget om en parkeringslag. Några tidigare utredningar av intresse 3.2Departementspromemorian Vissa frågor om kontroll av parkeringsbestämmelsernas efterlevnad Före ikraftträdandet av lagen (1976:206) om felparkeringsavgift reglerades parkeringsbotsförfarandet i lagen (1960:683) om parkeringsbot och parkeringsbotskungörelsen (1968:200). För- farandet kunde bara tillämpas beträffande motorfordon och endast vid förseelser mot vissa angivna bestämmelser i den då gällande vägtrafikkungörelsen (1972:603). När en sådan förseelse hade begåtts lämnade polisman eller trafikövervakare en anmaning att betala parkeringsbot till föraren eller fäste anmaningen på fordonet. Botens belopp fastställdes av riksåklagaren inom vissa gränser som angavs i lagen. Boten betalades till och tillföll staten. Åtal fick inte ske som angetts i anmaningen. Vid sidan av parkeringsbotssystemet fanns även ordningsbotssystemet, som kunde tillämpas även när det gällde stannande eller parkering av andra fordon, t.ex. släpfordon och cyklar. I departementspromemorian Vissa frågor om kontroll av parke- ringsbestämmelsernas efterlevnad (Ds K 1973:6) konstaterades att det, för att komma tillrätta med olägenheterna med det dåvarande systemet för beivrande av parkeringsförseelser, bl.a. krävdes att utredning inte sker i andra fall än då det verkligen är tveksamt om en parkeringsförseelse föreligger, att utredningarna sker snabbare och leder till resultat, att trafikanterna och bilägarna inser att en förseelse regelmässigt leder till påföljd samt att bevissvårigheter undanröjs. När det gällde ett förslag från om att parkeringsförseelserna borde avkriminaliseras och det överlåtas på kommunerna att administrera ett system med kontrollavgifter konstaterades dock i promemorian att det inte hade framkommit något som inverkade på departementschefens grundläggande ställningstagande i prop. 1969:140 i denna fråga. Ställningstagandet innebar bl.a. att önskemålet att tillföra kommunerna intäkter som kompensation för kommunala insatser när det gäller parkering inte borde inverka på frågan om avkriminalisering av parkeringsförseelser (a. prop. s. 36). I departe- mentspromemorian anfördes också att en kommunalisering av sanktionssystemet i sig torde sakna betydelse för systemets effektivitet. Några tidigare utredningar av intresse Angående utformningen av ett nytt administrativt system fördes i huvudsak följande resonemang. Det första ledet i beivrandet av felparkeringar bör vara anmaningen att betala felparkeringsavgift, den s.k. parkeringsanmärkningen. En sådan anmärkning bör innehålla uppgift om bl.a. registreringsnummer och plats för överträdelsen. Om avgiften inte betalas inom föreskriven tid aktualiseras ägaransvaret. Uppgift om den vid tiden för fel- parkeringen registrerade ägaren hämtas ur bilregistret. En kopia av anmärkningen sänds till ägaren, som erinras om ägaransvaret och anmodas att betala in avgiften inom viss, . Om anmaningen inte leder till betalning får – som i det dåvarande systemet – en ren passivitet från fordonsägarens sida eller en invändning från denne om att någon annan brukat fordonet – inte leda till att ett utredningsförfarande sätts igång. I stället borde väljas en ordning där ägaren måste vidta en positiv åtgärd för att undgå ansvar. Detta innebär att ägaren utan föregående utredning åläggs att betala felparkeringsavgiften. Med ett system i vilket parkeringsanmärkningen och åläggandet att betala felparkeringsavgift så snabbt kan få direkt rättsverkan blir det nödvändigt att utforma enkla och praktiska tillvägagångssätt för att framföra invändningar och klagan. Det är av värde att invändningar reses på ett så tidigt stadium av förfarandet som möjligt och handläggs på ett smidigt sätt. Detta kan ske genom ett rättelseförfarande. En begäran om rättelse eller ett bestridande föreslogs göras före utgången av fristen för betalning enligt åläggandet. Även en mer formbunden möjlighet att genom bestridande få en sakprövning till stånd bör finnas. Med hänsyn till att det ansågs önskvärt att invändningar mot en parkeringsanmärkning skulle framställas efter utfärdandet ansågs det lämpligt att det dåvarande förfarandet bibehölls, där samma polismyndighet som är ansvarig för utfärdandet av parkeringsanmärkningen får rätt att ompröva denna och återkalla den om den befinns vara oriktig. I ett system där åläggande av felparkeringsavgift kan ske utan att den ålagde hört av sig bör en rättslig prövning finnas att tillgå för det fall en begäran om rättelse inte bifalls eller invändningen är sådan att den inte bör prövas inom ramen för rättelseförfarandet.