sou · GUB339 · 2007-01-01 00:00:00 — Dessa ändringar, som i all hast gjordes i slutskedet av för- handlingarna, är antagligen förklaringen till att rester från kommis- sionens ursprungliga förslag lever kvar i direktivtexten i form av exempelvis vissa formuleringar, vilka felaktigt ger sken av att direktivet innehåller åligganden av detta slag för staten. Detta är nödvändigt att ha i åtanke vid tolkningen av direktivtexten. och rådet antog miljöansvarsdirektivet . Direktivet beslutades med stöd av artikel 175 i EG- fördraget, vilket innebär att det är ett s.k. minimidirektiv som tillåter medlemsstaterna att behålla eller införa strängare bestäm- melser om förebyggande och avhjälpande av miljöskador. Direk- tivet skall vara införlivat i nationell rätt och skall medlemsstaterna rapportera till kommissionen om de erfarenheter som gjorts vid tillämpningen av direktivet. På grundval av detta skall kommissionen lägga fram en rapport för med lämpliga förslag till ändringar. Bland annat skall frågor om undantag, genetiskt modi- fierade organismer och omfattningen av skyddet för den biologiska mångfalden ses över. 2.1.2Direktivets utgångspunkter enligt preambeln En sådan utgångspunkt är att föroreningar riskerar att förvärras och att den biologiska mångfalden kan komma att minska ytter- ligare om inga åtgärder vidtas. Genom de nya bestäm- melserna ges möjligheter att i största möjliga utsträckning före- bygga och avhjälpa miljöskador. Direktivet utgör därmed ett bidrag till genomförandet av de mål och principer för gemenskapens mil- jöpolitik som anges i EG-fördraget, även om det uttalas att lokala förhållanden bör beaktas vid beslut om hur skador skall avhjälpas. Miljöskador skall förebyggas och avhjälpas genom främjandet av principen att förorenaren skall betala, i enlighet med EG-fördraget och i linje med principen om hållbar utveckling. Den grundläggande principen är därför att verksamhetsutövare vars verksamhet har orsakat en miljöskada eller ett överhängande hot om en sådan skada skall ha ett ekonomiskt ersättningsansvar. På så sätt motiveras verksamhetsutövare att vidta åtgärder och utveckla metoder för att minimera risken för miljöskador och därigenom risken för ersättningsansvar. Det görs gällande att medlemsstaterna själva inte i tillräcklig utsträckning kan uppnå målet med direktivet, att fastställa gemen- samma rambestämmelser för att förebygga och avhjälpa miljö- skador till en rimlig kostnad för samhället. På grund av direktivets omfattning och dess verkningar med avseende på annan gemen- skapslagstiftning (fågeldirektivet och habitatdirektivet samt ram- direktivet för vatten) kan detta enligt preambeln bättre uppnås på gemenskapsnivå. Det finns därför möjligheter för gemenskapen att vidta åtgärder i enlighet med subsidiaritetsprincipen i art. 5 i EG- fördraget. I enlighet med proportionalitetsprincipen i samma arti- kel går direktivet inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet med direktivet. Direktivet gäller för miljöskador, som även omfattar skador som orsakas av luftburna element, om de förorsakar skador på vatten, mark eller skyddade arter eller skyddade naturliga livsmiljöer. I syfte att bidra till en korrekt tolkning och tillämpning finns olika begrepp definierade. Särskilt framhålls definitionen av miljö- skada. För att främja en enhetlig tillämpning används samma defi- nition av sådana begrepp som återfinns i annan relevant gemen- skapslagstiftning. I definitionen av skyddade arter och skyddade naturliga livs- miljöer förekommer också hänvisning till sådana arter och livs- miljöer som är skyddade i enlighet med nationell naturskydds- lagstiftning. Även för dessa arter och livsmiljöer skall hänsyn tas till de undantag som medges enligt gemenskapslagstiftningen eller motsvarande nationella lagstiftning. Det är, för bedömningen av skador på mark, enligt preambeln önskvärt att använda förfaranden för riskbedömning för att avgöra i vilken utsträckning det är sannolikt att människors hälsa kommer att påverkas negativt. Direktivet är tillämpligt på yrkesverksamheter som utgör en risk för människors hälsa eller miljön. Dessa verksamheter är identifie- rade genom hänvisning till relevant gemenskapslagstiftning där det fastställs vilka krav som skall gälla för vissa verksamheter eller akti- viteter som anses utgöra en potentiell eller verklig risk för männi- skors hälsa eller miljön. När det gäller skador på skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer är direktivet även tillämpligt på andra yrkesverksam- heter än dem som redan direkt eller indirekt identifieras som en risk för människors hälsa eller miljön. I sådana fall skall verksam- hetsutövaren dock endast vara ansvarig om han uppsåtligen begått något fel eller varit oaktsam. De behöriga myndigheternas befogenheter anges, men direktivet innehåller inga ytterligare lagvalsregler och påverkar inte tillämp- ningen av de regler om domstolarnas internationella behörighet som fastställs bland annat i rådets förordning (EG) nr 44/2001 av om domstols behörighet och om erkän- nande och verkställighet av domar på privaträttens område. Direk- tivet bör inte tillämpas på verksamhet vars främsta syfte är att tjäna det nationella försvaret eller internationell säkerhet. Direktivet syftar till att förebygga och avhjälpa miljöskador och påverkar inte rätten till sådan skadeersättning som beviljats i enlig- het med ett relevant internationellt avtal om skadeståndsansvar. Många medlemsstater är parter i internationella avtal om ska- deståndsansvar på specifika områden. Även efter att detta direktiv har genomförts i medlemsstaterna skall det vara möjligt att förbli, liksom att bli part till sådana avtal. Alla typer av miljöskador går inte att avhjälpa genom en ordning med ersättningsansvar. För att en sådan ordning skall vara effektiv måste det finnas en eller flera identifierbara förorenare. Skadan bör dessutom vara konkret och mätbar, och ett orsakssamband bör kunna fastställas mellan skadan och den identifierade förorenaren. En ordning med ersättningsansvar är därför inte något lämpligt instrument för att hantera föroreningar av mer omfattande, diffus karaktär där det är omöjligt att hänföra de negativa miljöeffekterna till vissa enskilda aktörers handlingar eller underlåtelse att handla. Direktivet omfattar inte personskador, skada på privat egendom eller ekonomiska förluster och påverkar inte någon rättighet avse- ende denna typ av skador. De åtgärder som vidtas för att återställa miljön bör vara så effek- tiva att de garanterar att målen för återställandet uppnås. I detta syfte fastställs en gemensam ram, vars korrekta tillämpning bör övervakas av en behörig myndighet. I situationer där flera miljöskador har uppkommit och det inte är möjligt att vidta alla nödvändiga åtgärder bör den behö- riga myndigheten kunna bestämma vilken skada som skall avhjälpas först. Om en behörig myndighet själv eller via en tredje part agerar i en verksamhetsutövares ställe, bör myndigheten se till att få ersättning för sina kostnader för de åtgärder som är nödvändiga för att före- bygga eller avhjälpa skadan enligt principen att förorenaren skall betala. Verksamhetsutövaren bör också i slutändan bära kostna- derna för att bedöma dels miljöskadan och dels – i förekommande fall – frågan om att ett överhängande hot om en sådan skada skulle uppkomma. Medlemsstaterna får göra en schablonmässig beräkning av de administrativa och rättsliga kostnader, tillsynskostnader och andra allmänna kostnader som skall ersättas. Det krävs inte att en verksamhetsutövare skall bära kostnaderna för förebyggande åtgärder eller hjälpåtgärder som vidtas i enlighet med detta direktiv i situationer där skadan eller det överhängande hotet om skada är en följd av vissa händelser som verksamhets- utövaren inte råder över. Medlemsstaterna får tillåta att verksam- hetsutövare som inte orsakat skadan genom fel eller försummelse inte skall bära kostnaderna för de åtgärder som vidtas för att avhjälpa skadan i situationer där skadan är en följd av utsläpp eller händelser som är uttryckligen tillåtna eller där det inte var möjligt att känna till de skadliga verkningarna när händelsen eller utsläppet ägde rum. Verksamhetsutövare bör bära kostnaderna för förebyggande åtgärder om de ändå skulle ha vidtagits av dem för att uppfylla kra- ven i lagar och andra författningar, inklusive villkoren i tillstånd eller godkännanden, som reglerar deras verksamhet. Medlemsstaterna får införa nationella regler för kostnadsfördel- ning i fall då skadan orsakats av flera parter. Medlemsstaterna får i synnerhet beakta den speciella situation som föreligger för använ- dare av produkter. Användarna kanske inte kan hållas ansvariga för miljöskador på samma villkor som tillverkarna. I detta fall bör ansvarsfördelningen avgöras i enlighet med nationell lagstiftning. Behöriga myndigheter bör ha rätt till ersättning från verksam- hetsutövare för sina kostnader för åtgärder för att förebygga eller avhjälpa en skada inom en rimlig tid efter det att åtgärderna slut- förts. Nödvändigheten av effektiva metoder för genomförande och kontroll av efterlevnad påtalas i preambeln, som berörda verksamhetsutövares och andra berörda parters legitima intressen tillvaratas på lämpligt sätt. De behöriga myndigheterna bör vara ansvariga för vissa uppgifter som kräver skönsmässiga bedöm- ningar, exempelvis när det gäller att bedöma skadans betydelse och att fastställa vilka åtgärder som bör vidtas för att avhjälpa den. Per- soner som berörs eller kan antas bli berörda av en miljöskada ges rätt att begära att den behöriga myndigheten vidtar åtgärder. Efter- som miljöskydd är ett diffust intresse, som enskilda personer inte alltid tillvaratar eller är i stånd att tillvarata, ges även icke-statliga miljöskyddsorganisationer som främjar naturskydd möjlighet att bidra till att detta direktiv genomförs på ett effektivt sätt. Berörda fysiska eller juridiska personer får sålunda möjlighet till prövning av den behöriga myndighetens beslut, handlingar eller under- låtenhet att handla. Medlemsstaterna åläggs att vidta åtgärder för att uppmuntra verksamhetsutövarna att teckna lämpliga försäkringar eller utnyttja andra former av ekonomisk säkerhet samt främja utvecklandet av instrument och marknader för ekonomiska säkerheter för att få ett effektivt skydd mot de ekonomiska konsekvenser som följer av skyldigheterna enligt detta direktiv. Vidare ställs krav på medlemsstaterna – i händelse av en miljö- skada som påverkar eller sannolikt kommer att påverka flera med- lemsstater – att samarbeta för att säkerställa att lämpliga och effek- tiva åtgärder vidtas för att förebygga eller avhjälpa miljöskadan. Medlemsstaterna har möjlighet att söka täckning för kostnaderna för förebyggande åtgärder eller hjälpåtgärder. Direktivet hindrar inte medlemsstaterna från att anta lämpliga bestämmelser för att förhindra dubbel ersättning av kostnaderna i situationer där en behörig myndighet och en person vars egendom berörs av en miljöskada gör sina anspråk gällande. Skador som vållats före utgången av den tidsfrist då direktivet skall vara genomfört omfattas inte av direktivets bestämmelser. I syfte att avgöra behovet av översyn av direktivet är medlems- staterna skyldiga att rapportera till kommissionen om erfaren- heterna av direktivets tillämpning. 2.1.3Direktivets förhållande till nationell rätt En central fråga är om och i vilken utsträckning regler som är strängare än direktivets bestämmelser kan behållas eller införas i svensk rätt. Eftersom direktivet antagits med stöd av art. 175 i EG-fördraget får en medlemsstat, enligt art. 176 i EG-fördraget, behålla eller införa strängare skyddsåtgärder under förutsättning att åtgärderna är förenliga med föredraget och anmäls till kommissionen. Utgångspunkten är alltså att direktivet utgör en miniminivå i för- hållande till ansvaret för miljöskador. Ett minimidirektiv innebär att en medlemsstat har rätt att behålla eller införa strängare be- stämmelser av samma typ. Det är alltså inte tillåtet att ha nationella regler som är helt annorlunda än dem som förekommer i den aktu- ella EU-regleringen. I ett avgörande från i mål C–6/03 uttalade domstolen att de åtgärder som art. 176 ger utrymme för visserligen måste vara förenliga med EG-för- draget, men att det ankommer på medlemsstaterna att fastställa omfattningen av det skydd som skall uppnås. Med strängare bestämmelser får förstås sådana som innebär ett starkare miljöskydd. Det är emellertid inte alltid en enkel fråga att avgöra om en åtgärd är strängare eller inte. Det är mot denna bakgrund man kan fråga sig hur art. 16 i direktivet förhåller sig till art. 176 i EG-fördraget. Enligt art. 16 har medlemsstaterna möjlighet att behålla eller införa strängare bestämmelser om förebyggande och avhjälpande av miljöskador, t.ex. om att ytterligare verksamheter skall omfattas av kraven om förebyggande och avhjälpande åtgärder i detta direktiv, och om identifiering av ytterligare ansvariga parter. Exemplifieringarna torde vara ett försök att klargöra vad som kan utgöra sådana strängare skyddsåtgärder som avses i art. 176. Det är således knap- past fråga om att art. 16 får en självständig betydelse i förhållande till vad som gäller enligt EG-fördraget. En tolkning av art. 16 måste därför alltid ske med stöd av art. 176. Man kan emellertid fråga sig om, och i så fall vilka, ytterligare situationer ryms bland dessa strängare skyddsåtgärder. I svensk rätt finns i vissa fall strängare regler till skydd för miljön jämfört med direktivet. Enligt omfattas exempelvis inte bara sådana personer som driver en verksamhet, utan även varje person som vidtar en åtgärd. Att även inkludera dessa i det ansvar som gäller enligt direktivet är ett typexempel på en sådan strängare bestämmelse som är tillåten enligt art. 16. Samma sak gäller för sådana verksamheter som inte omfattas av direktivets bilaga III. 2.1.4I dag förekommande efterbehandling av förorenade områden i för att tillgodose de svenska miljömålen I är antalet förorenade områden som har identifierats totalt ca 80 000, varav uppskattningsvis hälften utgör någon risk för hälsa eller miljö. Av dessa bedöms 1 500 objekt tillhöra den högsta riskklassen och 15 000 den näst högsta. De nya svenska miljömålen (delmål 6 och 7), som godkänts av (prop. 2004/05:150 och bet. 2005/06:MJU3), avser att samtliga förorenade områden som innebär akuta risker vid direktexponering och sådana förore- nade områden som , eller , hotar bety- delsefulla vattentäkter eller värdefulla naturområden skall vara utredda och vid behov åtgärdade vid utgången av . Vidare skall åtgärder –2010 ha genomförts vid så stor andel av de prioriterade förorenade områdena att miljöproblemet i sin helhet i huvudsak kan vara löst allra . Erfaren- heterna har visat att efterbehandling av förorenade områden är komplicerad, tidskrävande och kostsam. Det viktigaste styrmedlet för efterbehandlingsansvar i är bestämmelser i 10 kap. Med stöd av stäl- ler tillsynsmyndigheterna krav på att ansvariga verksamhetsutövare och markägare vidtar efterbehandlingsåtgärder. I syfte att öka inslaget av insatser som inte finansieras med allmänna medel har fördelat medel till länsstyrelserna för tillsyn över förorenade områden. arbetar även med att ta fram en handbok om tillsyn över förorenade områden till stöd för denna verksamhet. trädde förordningen (2004:100) om statsbidrag till åtgärder för utredning och efterbehandling av förorenade områ- den i kraft. Förordningen innehåller bestämmelser om hur statligt bidrag får lämnas för sanering och efterbehandling. Statligt bidrag får bara lämnas om ansvar enligt eller äldre lagstiftning inte kan utkrävas eller om den eller de som är ansvariga för att bekosta sådan verksamhet inte kan betala. Bidrag får lämnas med högst av kostnaden. Anslagen har ökat markant . anslogs för detta ändamål och anslogs . beräknas anslag utgå med . Därutöver har statliga medel betalats från olika statliga myndig- heter för inventering och efterbehandlingsåtgärder. Även de lokala investeringsprogrammen för ekologisk hållbarhet (LIP) har bidra- git till att sanering och efterbehandling har kunnat genomföras i flera kommuner. förekommer även efterbehandling som inte finansieras med allmänna medel i viss omfattning. Sanering av nedlagda bensinsta- tioner finansieras genom en miljösaneringsfond (SPIMFAB), som bildats på frivillig väg av oljebolagen. Oljebolagen i , Natur- vårdsverket samt kommuner och landsting har träffat en överenskommelse om ett åtgärdsprogram, som omfattar identifie- ring, inventering, riskklassning, markundersökning och, vid behov, sanering, oavsett vem som har ägt fastigheten eller bedrivit försälj- ningen på bensinstationen. I samband med exploatering av områden finns ofta ett intresse hos exploatören att verksamheten inte bromsas av en utdragen pro- cess om ansvar för efterbehandling. Det anses därför ofta lönsammare att exploatören själv står kostnaden för föroreningen, oavsett om det finns någon ansvarig eller inte. I vissa fall finns förutsättningar att finansiera efterbehandling genom medel från saneringsförsäkringen. Ett annat och nytt miljömål (prop. 2004/05:150 s. 203) är ett rikt växt- och djurliv. Målet är att den biologiska mångfalden skall beva- ras och nyttjas på ett hållbart sätt för nuvarande och framtida gene- rationer. Arternas livsmiljöer och ekosystem samt deras funktioner och processer skall värnas. Arter skall kunna fortleva i långsiktigt livskraftiga bestånd med tillräcklig genetisk variation. Människor skall ha tillgång till en god natur- och kulturmiljö med rik biologisk mångfald som grund för hälsa, livskvalitet och välfärd. 2.2Direktivets syfte och huvudsakliga innehåll Direktivets första artikel anger att direktivets syfte är att fastställa en ram för miljöansvar enligt principen att förorenaren skall betala för att förebygga och avhjälpa miljöskador. Men det är uppenbar- ligen inte fråga om någon yttre ram som skall fyllas med andra, mer detaljerade regler. Den avsedda ramen får snarare förstås som en stomme med miniminivåer, med möjlighet för medlemsstaterna att behålla eller införa strängare bestämmelser. Principen om att förorenaren skall betala anger vem som skall ansvara enligt direktivets bestämmelser. I direktivet används begreppet verksamhetsutövare för den som i första hand är skyldig att vidta erforderliga åtgärder. Direktivets definition av verksam- hetsutövare får därför avgörande betydelse för vem som kan åläg- gas ansvar enligt direktivet. För ansvar krävs dessutom att det är fråga om sådana miljöfarliga verksamheter som anges i direktivets bilaga III. Utövare av andra verksamheter kan dock bli ansvariga om de genom fel eller för- summelse vållat en skada på skyddade arter eller naturliga livsmil- jöer. Den behöriga myndigheten, som enligt direktivet skall utses för att ansvara för tillsynen, avgör dock vilka avhjälpande åtgärder som skall vidtas och har möjlighet att själv vidta åtgärderna om verk- samhetsutövaren inte fullgör sina skyldigheter. De skador som omfattas är av tre olika typer: skador på skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer, skador på vatten och markskador. Ansvaret är strikt för de skador som orsakas av någon av de mil- jöfarliga verksamheter som anges i bilaga III. Skador på skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer som orsakas av andra verk- samheter än dem i bilaga III omfattas också av direktivet, dock endast om verksamhetsutövaren begått ett fel eller varit försumlig. Direktivet medger undantag för miljöskador eller överhängande hot om sådana skador, som orsakas av särskilda verksamheter, exempelvis väpnade konflikter samt exceptionella och oundvikliga naturfenomen. Utanför direktivets tillämpningsområde faller också miljöskador och överhängande hot om sådana skador som orsakas av verksamheter som regleras i ett tiotal internationella konven- tioner och överenskommelser. Även miljöskador eller överhäng- ande hot om sådana skador som orsakas av verksamheter vars främsta syfte är att tillhandahålla tjänster för det nationella för- svaret, tjäna internationell säkerhet eller vars enda syfte är att skydda mot naturkatastrofer undantas från direktivets tillämp- ningsområde. Ansvaret enligt direktivet innebär en skyldighet att förebygga överhängande hot om en miljöskada och att avhjälpa de miljöskador som uppkommit samt att bära kostnaderna för dessa åtgärder, även om de vidtagits av den behöriga myndigheten. I direktivets bilaga II anges närmare vilka åtgärder som skall vidtas och vad som skall uppnås i händelse av en miljöskada. När det gäller att avhjälpa skador på vatten eller skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer är regelverket förhållandevis detal- jerat. För det fall sådana naturresurser inte kan återställas till ursprungligt tillstånd skall kompletterande åtgärder vidtas. Dessa åtgärder syftar till att uppnå en kvalitetsnivå för vattnet eller de skyddade arterna och skyddade naturliga livsmiljöerna, eventuellt också på annan plats, som liknar det som skulle ha uppnåtts om den skadade platsen eller arten hade återställts till sitt ursprungliga tillstånd. Kompenserande hjälpåtgärder skall vidtas för att ersätta tillfälliga förluster på skyddade arter och skyddade naturliga livs- miljöer eller vatten i avvaktan på återhämtning. Denna kompen- sation består av ytterligare förbättringar utöver de kompletterande åtgärderna vad avser skyddade arter, naturliga livsmiljöer eller vat- ten antingen på den skadade platsen eller på annan plats. Med kostnader avses enligt art. 2.16 kostnader som är skäliga med hänsyn till behovet att säkerställa ett korrekt och effektivt genomförande av direktivet. I den engelska versionen används ter- men justified costs, vilket mera synes motsvara ett krav på att kostnaderna skall vara motiverade. Verksamhetsutövaren svarar dock inte för kostnaderna om han kan visa att ska- dan/överhängande hotet om en sådan skada orsakats av tredje part under förutsättning att nödvändiga säkerhetsåtgärder vidtagits. Ej heller är verksamhetsutövaren ansvarig om han kan visa att ska- dan/överhängande hotet är ett resultat av efterlevnaden av tving- ande beslut från en myndighet. Verksamhetsutövaren får även befrias från att bära kostnaderna om han kan visa att han inte begått något fel eller varit försumlig eller att miljöskadan orsakats av en händelse som var tillåten enligt givna villkor, eller som enligt den vetenskapliga och tekniska kunskap som fanns tillgänglig när händelsen ägde rum, inte ansågs kunna orsaka miljöskador. Myndigheten har rätt att föra talan om ersättning mot ansvarig verksamhetsutövare eller, i förekommande fall, tredje part, för kostnader antingen efter det att åtgärderna slutförts eller efter att den ansvarige verksamhetsutövaren eller tredje parten identifierats. Ansvaret omfattar skador som orsakats av händelser som ägt rum efter , om den verksamhet skadorna härrör från pågått . Enligt direktivet skall den behöriga myndigheten fastställa vem som är ansvarig verksamhetsutövare och bedöma skadans betydelse och vilka hjälpåtgärder som skall vidtas vid en miljöskada. Fysiska och juridiska personer som berörs eller kan antas bli berörda av en miljöskada, eller som har ett tillräckligt intresse i miljöbeslut som rör skadan, eller som hävdar att en rättighet kränkts, har rätt att rapportera eventuella iakttagelser om miljö- skador/överhängande hot om sådana skador och begära att myn- digheten vidtar åtgärder i enlighet med direktivet. Även icke stat- liga miljöorganisationer omfattas av denna rätt. Myndigheten skall – efter att verksamhetsutövaren beretts till- fälle att yttra sig – besluta att tillmötesgå eller avslå begäran om åtgärder och ange skälen för detta. De personer som omfattas av rätten att rapportera och begära myndighetens åtgärder har rätt att få myndighetens beslut, handlingar eller underlåtelse att handla enligt direktivet prövade i domstol eller annat oberoende organ.