sou · GUB355 · 2007-01-01 00:00:00 — Bland de associationsrättsliga särregler för försäkringsaktiebolag som utredningen funnit motiverade kan nämnas reglerna om att aktiekapitalet skall bestämmas med hänsyn till den planerade verksamhetens omfattning och art, att bolagsordningen skall innehålla vissa ytterligare uppgifter, att det skall gälla skärpta krav på bolagets ledning och revisor samt reglerna om tillhandahållande av tjänster till en jävskrets. Vidare föreslås bl.a. särskilda bestäm- melser om förfarandet vid minskning av aktiekapitalet eller reserv- fonden, vid fusion och delning samt vid likvidation och konkurs. Associationsrättsliga särregler för ömsesidiga försäkringsbolag När det gäller behovet av associationsrättsliga särregler för ömsesidiga försäkringsbolag har utredningen inte såsom beträf- fande försäkringsaktiebolag kunnat följa reformer i andra lagstift- ningsärenden. Utöver de motiv för särregler som gör sig gällande för alla försäkringsföretag skall i fråga om ömsesidiga försäkringsbolag gälla att sådana regler kan motiveras av dessa bolags särart. Annars skall ömsesidiga försäkringsbolag inte behandlas annorlunda än försäkringsaktiebolag. Vid prövningen av nödvändigheten av särregler för ömsesidiga försäkringsbolag har utredningen följakt- ligen ofta kunnat ansluta sig till de bedömningar som gjorts för försäkringsaktiebolag. När regleringen i ABL och FL på ett visst område är sakligt sett överensstämmande kan en särregel för ömse- sidiga försäkringsbolag i förhållande till försäkringsaktiebolag motiveras endast av ömsesidiga bolags egenart. Utredningen har funnit ett flertal särskilda bestämmelser nödvändiga för ömsesidiga försäkringsbolag. Också i fortsätt- ningen skall delägarkretsen utgöras av direktförsäkringstagarna och, i vissa fall, de försäkrade samt skall personligt ansvar för delägarna genom s.k. uttaxering få förekomma endast i skade- försäkringsrörelse. Nuvarande regler om bildande av ett ömsesidigt försäkringsbolag och ett sådant bolags bolagsordning behålls i stort sett oförändrade. För garantikapitalets storlek införs ett krav motsvarande det som skall gälla beträffande aktiekapital i försäk- ringsaktiebolag. Ömsesidiga försäkringsbolag skall kunna ta emot förlagsinsatser, men endast upp till ett belopp som motsvarar eget kapital. Medlemsinsatser eller avgifter skall inte heller i fortsätt- ningen förekomma. Liksom för försäkringsaktiebolag skall i ömsesidiga bolag gälla skärpta krav på bolagets ledning och revisor. Det ovan nämnda kravet beträffande ömsesidig livförsäkrings- rörelse att en representant på bolagsstämman skall kunna utses endast av delägare skall gälla alla ömsesidiga försäkringsbolag. Ömsesidiga försäkringsbolag skall liksom försäkringsaktiebolag tillämpa bestämmelser om tillhandahållande av tjänster till en jävskrets. Vissa särskilda förfaranderegler vid fusion och likvidation skall gälla för ömsesidiga försäkringsbolag. Nya regler för understödsföreningar I enlighet med vad som får anses förutsatt i utredningsdirektiven skall också i fortsättningen försäkringsverksamhet kunna bedrivas i föreningsform. De föreningar som skall vara verksamma på försäk- ringsområdet vid sidan om försäkringsaktiebolag och ömsesidiga försäkringsbolag skall benämnas försäkringsföreningar i stället för som understödsföreningar. Liksom för ömsesidiga försäkringsbolag skall som framgått av det föregående FL gälla för försäkringsföreningar. Av det förhållandet att båda associationsformerna vilar på liknande principer följer att särregleringen associationsformerna emellan blir snarlik. Bara ett fåtal associationsrättsliga bestämmelser som skall gälla för ömsesidiga försäkringsbolag blir inte tillämpliga för för- säkringsföreningar och vice versa. På näringsrättens område kan särregler för försäkringsföreningar i förhållande till regleringen av försäkringsbolag förekomma endast om de kan motiveras av försäkringsföreningarnas egenart eller EG:s krav. Angivna utgångspunkter fordrar i fråga om försäkringsföre- ningar en tillnärmning mot den ordning som gäller för försäkrings- bolag. Bl.a. skall föreningarnas verksamhetsområde vidgas; de skall i fortsättningen kunna driva direkt livförsäkringsrörelse i alla former. På skadeförsäkringens område skall verksamheten emeller- tid liksom endast omfatta direkt sjukförsäkring och olycks- fallsförsäkring. Det nuvarande förbudet mot affärsmässig försäk- ringsverksamhet skall inte längre gälla, och inte heller skall det finnas någon begränsning av försäkringsbelopp för vissa försäk- ringar. Vidare skall en försäkringsförening kunna välja att vara öppen eller sluten. Nuvarande principer om behov, soliditet, skälighet och sundhet slopas och ersätts av de krav på verksam- heten som gäller för försäkringsbolag, framför allt grundsatserna om stabilitet, genomlysning och god försäkringsstandard. En annan viktig förändring är att särskild förmånsrätt skall följa med försäk- ringsfordringar i försäkringsföreningar. De nya reglerna kan medföra tidsödande anpassningar för vissa försäkringsföreningar. Föreningarna ges därför en tvåårig övergångsperiod för att vidta erforderliga åtgärder. Särregler för små försäkringsföretag Utredningens arbete har även omfattat en analys av behovet av en särreglering för små ömsesidiga försäkringsbolag och små försäk- ringsföreningar. Utredningen har därvid kommit fram till att en särreglering av de mindre försäkringsföretagen ofta förhindras av regler i EG:s försäkringsdirektiv. Dessa direktiv medför att särreglering kan komma i fråga främst för ömsesidig skadeförsäk- ringsrörelse, där uttaxering får förekomma, och begravningskassors verksamhet. Utredningen har funnit att skyddsbehovet är sänkt i många små försäkringsföretag; försäkringsbeloppen i dessa företag är ofta blygsamma. Det förhållandet i förening med det faktum att tillsynsresurserna är begränsade motiverar en särbehandling av små försäkringsföretag. Särbehandlingen bör komma till stånd efter ett dispensförfarande. En samlad bedömning får leda fram till om dispens bör komma i fråga och i så fall hur långtgående undantagen bör vara. Undantag för de små försäkringsföretagen bör i första hand avse reglerna för försäkringsrörelsen men ibland också de associationsrättsliga särreglerna i den nya försäkringsrörelselagen. Ett undantag får självfallet inte komma i konflikt med åtaganden inom EU. Med hänsyn till det stora behovet av en modernisering av regel- verket för svenska försäkringsföretag bör den nya försäkrings- rörelselagen träda i kraft möjligt. Utredningen har funnit att är en lämplig tidpunkt. Övergången från den gamla regleringen till den nya lagen kräver dock åtskilliga över- gångsbestämmelser utöver dem som redan nämnts. Bl.a. skall meddelade beslut om tillstånd till försäkringsrörelse fortsätta att gälla och skall tidigare beslutade undantag från bestämmelser i och UFL avse motsvarande bestämmelser i den nya lagen. Svenska försäkringsgivare kan till sin rättsliga form vara antingen försäkringsaktiebolag, ömsesidiga försäkringsbolag eller under- stödsföreningar. Försäkringsbolagens verksamhet regleras i försäk- ringsrörelselagen (1982:713), medan bestämmelser för under- stödsföreningar finns i lagen (1972:262) om understödsföreningar. Försäkringsaktiebolag kan drivas antingen som vinstutdelande bolag eller enligt ömsesidiga principer. Reglerna för ett vinstut- delande försäkringsaktiebolag innebär att aktieägarna svarar för riskkapitalet och kan få avkastning på detta samt att det finns en tydlig gräns mellan försäkringstagarnas medel och aktieägarnas kapital. Om försäkringsaktiebolaget däremot bedrivs enligt ömse- sidiga principer, vilket förekommer endast på livförsäkrings- området, skall allt överskott i rörelsen tillfalla försäkringstagarna, vilket får till konsekvens att det i huvudsak är de som bidrar med riskkapitalet. Trots detta förhållande har aktieägarna i ett sådant aktiebolag det helt dominerande inflytandet över verksamheten. I ömsesidiga försäkringsbolag är försäkringstagarna både del- ägare och kunder, och ett sådant bolag skall följaktligen drivas helt i enlighet med försäkringstagarnas intressen. Försäkringstagarna står för bolagets riskkapital och skall genom direkt eller indirekt rösträtt på bolagsstämman ha möjlighet att påverka rörelsen. En motsvarande ordning gäller för understödsföreningar. De näringsrättsliga bestämmelserna för försäkringsbolagen har under en följd av år reformerats för att anpassas till den EG-rätts- liga regleringen och till nya verksamhetsförutsättningar i övrigt. Den regleringen omfattar bl.a. försäkringsrörelsens bedrivande och företagens redovisning. Genom lagstiftning som trädde i kraft , den s.k. försäkringsrörelsereformen, gjordes en betydande modernisering på näringsrättens område. Reformen, vars tyngdpunkt låg på bestämmelserna om livförsäkringsbolag, syftade till att ge större frihet åt försäkringstagarna och försäk- ringsbolagen att själva komma överens om försäkringsavtalens vill- kor och därigenom underlätta produktutveckling och stimulera konkurrens. (Se vidare prop. 1998/99:87.) Motsvarande reformer har inte gjorts i lagstiftningen för understödsföreningar. Harmoniseringen av rörelsereglerna till det europeiska regel- verket, produkt- och avtalsfriheten efter försäkringsrörelse- reformen, de ökade kraven på den externa redovisningen, den snabba tillväxten på de finansiella marknaderna och inte minst den kraftiga börsnedgången har synliggjort brister i den i stora delar föråldrade associationsrättsliga regleringen för försäkringsföretagen. Bristerna har varit särskilt tydliga när det gäller regleringen av livförsäkringsaktiebolag som drivs enligt ömsesidiga principer och har medfört att förtroendet för livförsäk- ringsbolagen allvarligt rubbats. Det grundläggande problemet med de icke-vinstutdelande bola- gen har sagts vara det ovan beskrivna förhållandet att försäkrings- tagarna, trots att de bidrar med i stort sett , har endast begränsade möjligheter att utöva inflytande över styrningen och att i stället aktieägarna har det väsentliga inflytandet. Angivna förhållande kan otvivelaktigt påverka bolagens styrning i negativ riktning för försäkringstagarna och medföra svåra överväganden när det gäller överskottshanteringen och tillsynen över denna. Vidare kan förbudet mot att i dessa bolag dela ut vinst till aktie- ägarna medföra en ovillighet från ägarna att satsa ytterligare kapital i rörelsen. Även de bestämmelser som styr de ömsesidiga försäkrings- bolagen innebär svårigheter att anskaffa kapital. I vissa fall kan det också i dessa bolag finnas risk för att intressekonflikter får genom- slag på bolagets styrning, eftersom försäkringstagarna ofta har små möjligheter att bidra till en aktiv ägarstyrning. I den EG-rättsliga regleringen tillkom Europa- parlamentets och rådets direktiv /41/EG om verksamhet i och tillsyn över tjänstepensionsinstitut (tjänstepensionsdirektivet). För del är direktivet tillämpligt på bl.a. understödsföreningar som förvaltar tjänstepensioner. I direktivet ges dessutom en val- möjlighet för medlemsstaterna att tillämpa flertalet av direktivets regler på livförsäkringsbolagens tjänstepensionsverksamhet. Det är mot denna bakgrund som utredningen under slutet av tillsattes. Utredningen gavs ett mycket omfattande upp- drag, vilket skulle redovisas i två etapper. I en första etapp skulle utredningen lämna förslag på hur tjänstepensionsdirektivet bör genomföras i svensk lagstiftning. Utredningen fullgjorde det upp- draget genom att överlämna betänkandet Genomförande av tjänstepensionsdirektivet (SOU 2004:101). På grundval av det betänkandet beslutade regeringen proposition 2004/05:165 Nya regler för tjänstepensionsinstitut. Propositionen antogs av med smärre ändringar och de däri föreslagna lagändringarna trädde i kraft . Utredningen redovisar i detta betänkande resultatet av arbetet i återstående delar, innefattande huvuduppdraget att föreslå en modern och tydlig associationsrättslig reglering för de svenska för- säkringsföretagen. Huvuduppdraget kräver en genomgripande översyn av nu gäl- lande bestämmelser. Utredningen skall granska de för- och nack- delar som finns med olika associationsformer och i det samman- hanget särskilt analysera förutsättningarna för en effektiv ägarstyr- ning. Vidare skall utredningen analysera frågor om fördelning av överskott mellan olika grupper som bidrar med riskkapital i de olika associationsformerna samt överväga hur försäkringstagarna kan ges ett ökat inflytande över styrningen i de företag där de bidrar med riskkapital och i vilka former ett sådant inflytande bör utövas. Den nya regleringen för försäkringsaktiebolagen skall inne- bära en tydlig gränsdragning mellan försäkringstagarnas och aktie- ägarnas intressen. Rent generellt skall lagstiftningen möjliggöra en effektiv ägarstyrning som minskar risken för intressekonflikter. De nya reglerna skall bidra till att försäkringstagarnas ställning stärks antingen genom att det görs en tydlig åtskillnad mellan försäk- ringstagarnas medel och bolagets riskkapital eller genom att de intressenter som bidrar med riskkapital får inflytande över bolagets styrning. Nyss angivna frågor avseende överskottshantering och ägarstyr- ning, som i första hand avser livförsäkringsverksamhet, har fått en sådan uppmärksamhet i direktiven att arbetet därmed kan sägas utgöra huvudpunkten i denna slutliga etapp av utredningsupp- draget. Angivna problem på livförsäkringens område har ansetts så allvarliga att de trots utredningens pågående arbete föranlett en reform som syftat till att stärka försäkringstagarnas ställning och återställa förtroendet för livförsäkringsmarknaden. Genom lag- stiftning som trädde i kraft ändrades reglerna om styrelsens sammansättning i icke-vinstutdelande försäkringsaktie- bolag och ömsesidiga försäkringsbolag samt ålades bolagsstämman och styrelsen i icke-vinstutdelande livförsäkringsaktiebolag en skyldighet att se till att försäkringstagarna inte tillfogas otillbörliga nackdelar till andra intressegruppers fördel. Vidare infördes en bestämmelse enligt vilken försäkringsbolagen skall upprätta rikt- linjer för hantering av intressekonflikter mellan bolagets intres- senter. (Se vidare härom i prop. 2003/04:109.) Också annan försäkringsrörelse än livförsäkring upptar viktiga delar av utredningsuppdraget. Detta rymmer nämligen uppgiften att för alla former av försäkringsföretag föreslå de associations- rättsliga särregler som är erforderliga utöver eller i stället för allmän reglering på associationsrättens område. Dessa särregler skall till- sammans med bestämmelser om försäkringsrörelsens bedrivande tas in i en ny försäkringsrörelselag. Genom denna lag skall samtliga svenska försäkringsföretag regleras. Som framgått gäller utredningsarbetet i materiellt hänseende i huvudsak den associationsrättsliga lagstiftningen. Beträffande understödsföreningarna går emellertid uppdraget längre. För dem skall utredningen även lämna förslag på nya rörelseregler. Slutligen omfattar det här redovisade arbetet en analys av beho- vet av en särreglering för små ömsesidiga försäkringsbolag och små understödsföreningar. För det fall att ett sådant behov skulle anses föreligga skall utredningen lägga fram förslag på den framtida sär- regleringen för dessa mindre försäkringsföretag. Utredningens direktiv i dess helhet är intagna i en bilaga. Den betoning på förhållandena inom livförsäkringen som finns i direktiven och som dessutom tagit sig uttryck lagstift- ning återspeglas naturligtvis i detta betänkande. Det innebär att de beskrivningar och analyser som görs ofta utgår från livförsäkrings- verksamhet och i många fall är mera ingående för livförsäkring än för skadeförsäkring. Som framhållits i många sammanhang gör för- säkringstagarnas betydande premieinbetalningar under en lång följd av år med åtföljande bundenhet till försäkringsföretaget att förhål- landena är helt speciella för livförsäkringsverksamhetens del. Betänkandet är disponerat enligt följande. Närmast följer i kapi- tel 2 en redogörelse för de i förekommande associations- formerna och den associationsrättsliga regleringen av dem. I mindre utsträckning redovisas även rörelseregleringen. I kapitel 3 lämnas en beskrivning av den svenska försäkringsmarknaden och dess utveckling . Därefter, i kapitel 4, redogörs för hanteringen av överskott i svensk livförsäkringsverksamhet. I kapitlet återges hur överskott uppkommer, behandlas och fördelas i företagen. Kapitel 5 innehåller en analys av huvudproblemen med nuvarande företagsformer på livförsäkringsområdet. I kapitel 6 finns de uppgifter om utländska förhållanden som utredningen har inhämtat från tillsynsmyndigheter och branschorganisationer i andra länder. Det förtjänar här att erinras om att det vid lagstiftning på det finansiella området mera genomgående är av stor vikt att ta intryck av motsvarande lagstiftning i andra länder, företrädesvis dem inom EU, och dessa länders erfarenheter av regleringen. I kapitel 7 slår utredningen fast de principer och utgångspunkter som bör gälla för den associationsrättsliga regleringen på försäkringsområdet och därmed skall vara styrande för lagförslagen. Kapitel 8 innehåller förslag på lösningar till de problem som är speciella för livförsäkringsverksamhet. Där behandlas alltså frågor om fördelning av överskott mellan olika grupper som tillskjuter riskkapital och om inflytande för försäkringstagarna i de företag där de bidrar med riskkapital. I kapitel 9 görs en heltäckande genomgång av behovet av associa- tionsrättsliga särregler för försäkringsaktiebolag i den mån sådana regler inte behandlats i föregående kapitel. En motsvarande genom- gång beträffande de ömsesidiga försäkringsbolagen följer i kapitel 10. De framtida bestämmelserna för understödsföreningar behandlas i kapitel 11. I kapitel 12 diskuterar utredningen lämpligheten av särregler för små ömsesidiga försäkringsbolag och understöds- föreningar. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser behandlas i kapitel 13. Konsekvenser av utredningens förslag redovisas i kapitel 14. Författningskommentaren finns i kapitel 15. Författ- ningsförslagen har samlats i ett eget band. Självfallet vilar innehållet i flera kapitel på presentationer och resonemang i föregående delar av betänkandet. Med hänsyn till de behandlade frågornas komplexitet och omfattning har utredningen emellertid strävat efter att så långt möjligt ge varje kapitel ett sådant innehåll att det kan läsas för sig. Denna strävan har medfört att en del upprepningar blivit nödvändiga. När en person bestämmer sig för att avhända sig en risk till ett för- säkringsföretag har denne olika former av företag att välja mellan. Som nämnts förekommer på den svenska försäkringsmarknaden försäkringsaktiebolag, ömsesidiga försäkringsbolag och under- stödsföreningar. Vilken associationsform som är möjlig avgörs bl.a. av vilken typ av risk som individen vill avhända sig. Även om många likheter finns skiljer sig företagsformerna på försäkringsmarknaden från de företagsformer som erbjuds för andra slag av ekonomisk verksamhet. De företagsformer inom andra verksamhetsområden som är mest närliggande försäkrings- företagen är allmänna aktiebolag och ekonomiska föreningar. Regleringen för dessa företag, särskilt aktiebolagen, har utvecklats och moderniserats för att passa affärsverksamhet som den ser ut i ett modernt samhälle. Någon motsvarande reformering har inte skett för försäkringsföretagen. Enligt regeringens direktiv skall utredningen sträva efter att anpassa den associationsrättsliga regleringen av försäkringsföretag till allmän associationsrätt. I detta kapitel lämnas därför först en redogörelse för huvuddragen i lagstiftningen för de två associa- tionsformerna som är mest närliggande försäkringsföretagen, dvs. aktiebolag och ekonomiska föreningar. Därefter ges en mot- svarande beskrivning av regleringen för de företagsformer som finns på försäkringsområdet. För understödsföreningar skall utredningen dessutom föreslå hur nya rörelseregler bör utformas. Kapitlet avslutas därför med en kortfattad beskrivning av den näringsrättsliga regleringen av försäkringsföretagen. För aktiebolag gäller aktiebolagslagen (2005:551), ABL. Ett aktiebolag kännetecknas av att de som deltar i bolaget, aktie- ägarna, inte ansvarar personligen för bolagets förpliktelser. Denna frihet från personligt ansvar balanseras av ett flertal regler som syftar till att ge bolagets borgenärer ett visst skydd, framför allt regler om att det i bolaget skall finnas en viss marginal mellan till- gångar och skulder, ett aktiekapital. Aktiebolagsformen ger aktie- ägarna möjlighet att driva verksamhet utan att riskera mer än det ursprungligen satsade och tillskjutna kapitalet. Karakteristiskt för aktiebolaget har också angetts vara att andelarna i bolaget, aktierna, normalt är fritt överlåtbara och kan spridas på ett stort antal händer. Det bidrar till att underlätta bolagets finansiering; bety- dande kapital kan ackumuleras genom små bidrag från ett stort antal investerare som vet att de kan dra sig ur aktiebolaget när de vill använda sina resurser för andra ändamål. Nämnda karakteristika anses av lagstiftaren göra aktiebolagsformen särskilt väl ägnad att användas i samband med satsningar på ny och mera omfattande ekonomisk verksamhet (se prop. 2004/05:85 s. 196). Att aktierna normalt är fritt överlåtbara brukar även anses utgöra en del av minoritetsskyddet. Det gör det möjligt för en minoritets- aktieägare att lämna bolaget, om han eller hon är missnöjd med hur minoriteten utövar sin makt i bolaget. Aktiebolag kan driva vilken form av verksamhet som helst, bara den är lovlig och inte förbehållen vissa företagsformer. Ett exempel på verksamhet som inte får drivas av allmänna aktiebolag är försäk- ringsverksamhet. Den verksamhet som faktiskt drivs av ett aktie- bolag regleras dock inte av ABL. Lagen kan i stället ses som ett standardavtal mellan ägarna, med bl.a. skydd för minoritetsägare. ABL innehåller emellertid enligt vad som framgått ovan mer än detta, framför allt skydd för bolagets motparter. Regleringen är en avvägning mellan olika intressenters skydd och ger dessutom en möjlighet till plattform för verksamhetens bedrivande. Syftet med verksamheten i ett aktiebolag är att ge vinst till för- delning mellan aktieägarna. Om ett aktiebolag skall ha ett annat syfte måste detta anges i bolagsordningen. Vidare ges numera reg- ler om ett speciellt slag av aktiebolag, nämligen aktiebolag med sär- skild vinstutdelningsbegränsning (se härom prop. 2004/05:178). Aktiebolag finns i två olika kategorier: publika och privata aktie- bolag. Publika aktiebolag omfattar typiskt sett större bolag med stor spridning på aktierna, medan privata aktiebolag omfattar framför allt små eller medelstora företag med ett mindre antal ägare. För de publika bolagen gäller en rad särskilda bestämmelser, t.ex. om bolagets ledning. ABL syftar bl.a. till att göra det enklare att starta och driva före- tag, och lagstiftaren har därför sökt åstadkomma flexibilitet i regleringen. En viktig princip i aktiebolagsrätten har då lyfts fram, nämligen att aktieägarna kan avvika från regler som är uppställda enbart i aktieägarnas intressen, om alla aktieägare är överens om det. Som komplement till detta har genom ABL införts en utökad möjlighet för aktieägarna att genom bestämmelser i bolagsord- ningen avvika från sådana regler i ABL som syftar enbart till att erbjuda aktieägarna ett sätt att reglera sina mellanhavanden. Efter- som de privata aktiebolagen typiskt sett har färre aktieägare och dessa ofta deltar i bolagets skötsel, har det införts regler för de pri- vata aktiebolagen som ger aktieägarna större utrymme att komma överens om särskilda former för förvaltning av bolaget. (Se härom prop. 2004/05:85 s. Som framgått ovan balanseras aktieägarnas frihet från ansvar för bolagets förpliktelser av krav på att det finns tillgångar i bolaget som svarar mot bolagets skulder.