sou · GUB388 · 2007-01-01 00:00:00 — I figur 3.1 ovan återges investeringarna i telekommunikationer i enligt officiell statistik från kationsanalys (). Figuren visar att investeringarna har minskat jämfört med . Det kan inte ute- slutas att en del av denna kraftiga minskning beror på reglerings- osäkerhet. Det är dock viktigt att notera att det kan finnas flera tänkbara förklaringar till minskningen. En sådan kan vara att investerings- programmen för utbyggnaden av avstannat och att detta kan ha bidragit till de minskande investeringarna. Den svenska puckeln 2000–2002 kan tolkas som en del av IT- bubblan; den motsvaras av en liknande puckel åtminstone i övriga och (se figur 3.2). Diskussion om reglering av elektronisk kommunikation Figur 3.2 Investeringar i världen Enligt uppgifter som refereras av kommissionen (2006) har inve- steringarna fortsatt att växa svagt i , och samt EU15 (se figur 3.3). Diskussion om reglering av elektronisk kommunikation Figur 3.3 Investeringar i ungefär samma ländergrupper som i figur 3.2, miljoner US-dollar Ser vi till den övergripande efterfrågan av teletjänster är det påtag- ligt att den fasta telefonin har minskat. Mobiltelefoniabonne- ökade för att stagnera . Även Internetabonnemang ökade i början av 2000- talet för att sedan stagnera (se figur 3.4). Diskussion om reglering av elektronisk kommunikation Utveckling av efterfrågan på teletjänster, tusental ISDN *** - varav uppringd Internet **Fasta teletjänster via traditionellt nät ***Fasta teletjänster via digitalt flertjänstnät Källa: , Televerksamhet 2005 Den avtagande utvecklingen av antalet abonnemang för fast tele- foni leder också till minskade intäkter. Intäkterna från telefoni har i stort sett minskat (se figur 3.5). Diskussion om reglering av elektronisk kommunikation Figur 3.5 Indexerade intäkter från telefoni i Källa: PTS, Svensk Telemarknad 2005 Däremot utvecklas intäkterna från Internettjänster gynnsamt för operatörerna (se figur 3.6). Diskussion om reglering av elektronisk kommunikation Indexerade intäkter från Internettjänster Källa: PTS, Svensk Telemarknad 2005 ligger dock fortfarande förhållandevis långt framme beträffande bredbandspenetration (se tabell 3.1). Diskussion om reglering av elektronisk kommunikation Tabell 3.1 Antal bredbandsabonnenter i per 100 invånare och teknikslag, Källa: Infrastructure to 2030 , 2006 Man kan dock notera att tillväxten av bredbandsabonne- mang i inte är bland de snabbaste i (se figur 3.7). Diskussion om reglering av elektronisk kommunikation Figur 3.7 Tillväxt av bredbandsefterfrågan i Källa: Infrastructure to 2030 , 2006 3.3.4Utredningens slutsatser om regleringsosäkerhet och utveckling av investeringar och tjänsteefterfrågan Utredningens sammantagna bedömning av den redovisade utveck- lingen av investeringar och efterfrågan är att det är svårt att dra en säker slutsats om hur den tilltagande osäkerheten om regleringen påverkat marknaderna. Det är dock en rimlig hypotes att de många överklagandena och tiden mellan det att skyldigheter beslutas och att de börjar tillämpas skapar en osäkerhet om regleringens faktiska innehåll, och att detta i sin tur har en negativ effekt på benägenhe- ten att agera på marknaden. Det är först med en eftersläpning som en eventuell skillnad mellan och andra länder kommer att kunna observeras i investeringsutvecklingen. För när- varande () har utredningen tillgång till statistik från två helår efter att den nya regleringen genomfördes. De första marknads- och skyldighetsbesluten meddelades dock först , så det är därför endast som vi har ett helår efter att Diskussion om reglering av elektronisk kommunikation de första besluten tagits. minskade investeringarna med jämfört med året innan, och mins- kade de . Den kraftiga minskningen 2005 kan tyda på en osäkerhet orsakad av de utdragna rättsprocesserna. Det är dock viktigt att notera att det kan finnas flera tänkbara förklaringar till minskningen. En sådan tänkbar alternativ förklaring är att efterfrågeutvecklingen för telefonitjänster stagnerat under 2000- talet. Däremot utvecklas fortfarande efterfrågan på och intäkter från Internet med bredband mycket starkt. 3.4Vilka lärdomar kan utredningen dra? Utredningen anser, liksom flera andra bedömare, att det är en rim- lig hypotes att de många överklagandena skapar osäkerhet om regleringens faktiska innehåll och att detta har en negativ effekt på benägenheten att agera på marknaden. Detta gäller också för andra förändringar som skapar osäkerhet om regleringen. Däremot går uppfattningarna bland aktörer och iakttagare av marknaden isär om hur regleringssäkerhet skall åstadkommas. En uppfattning är att det bör ske genom att dagens reglering utvecklas och förbättras. Den motstående uppfattningen är att förhands- regleringen bör avvecklas. Det råder dock enighet om att regleringen bör avvecklas när konkurrensen väl fungerar. Däremot finns det delade bedömningar av risken för att reglering dröjer kvar på marknader där utvecklingen gått dithän att det faktiskt är möj- ligt att avveckla den. Operatörerna är eniga om att det finns en potential att förbättra och förtydliga dagens EU-reglering. En första föreslagen utveck- lingslinje är att precisera kriterierna för att avgränsa de inve- steringar som skall betraktas som flaskhalsar. En andra linje är att reformera reglerna för att regleringsbesluten skall kunna verkställas snabbare. Flera av kritikpunkterna innebär i första hand kritik av direkti- ven. En del av kritiken har dock bäring för vårt uppdrag. Dessa punkter är enligt utredningen följande: Det saknas en tydlig vision och ett tydligt mål för vad som skall uppnås med den europeiska regleringen. Metoden för att göra marknadsanalyser och för att formulera argumenten för besluten behöver utvecklas. Diskussion om reglering av elektronisk kommunikation trekriterietestet motiveras bättre, och en större grad av geogra- fisk differentiering av skyldigheter behöver övervägas. Både regeringen och PTS har frihet att ta sådana initiativ för att öka tydligheten i regleringsarbetet. PTS skulle exempelvis, i likhet med Ofcom, kunna utveckla sina strategiska analyser. 4Erfarenheter av myndighets- organisationen För att kunna stämma av och analysera myndighetsorganisationen inom området för elektronisk kommunikation har utredningen valt att fokusera på de centrala delarna i organisationen, dvs. de som tar sikte på det konkurrensfrämjande arbetet, skyddet för konsumen- ter och andra slutanvändare, integritetsskydd samt konvergensen mellan tele, data samt ljudradio och tv. De berörda myndigheterna är (), (), Datainspektionen (DI), () samt Radio- och (). Dessa myndigheter arbetar alla med olika verksamhetsområden som styrs av olika mål för verksamheten men också av olika myn- dighetskulturer. Tre av myndigheterna – DI, KKV och KV – har ett sektorsövergripande ansvar som sträcker sig över i stort sett alla områden och branscher. Ansvarsuppgifterna för de två övriga, PTS och RTVV, är däremot specificerat till vissa sektorer. De sektorsövergripande myndigheterna, som har att täcka in ett större område, tvingas arbeta mer på bredden och kan därför inte fördjupa sig i varje sektorsområde på samma sätt som en sektors- myndighet. De sektorsspecifika myndigheterna arbetar däremot mer på djupet och har därmed möjlighet att bygga upp kunskap och löpande ägna sig åt omvärldsbevakning över hela sitt ansvars- område. Politiskt styrs de myndigheter som arbetar inom området för elektronisk kommunikation från olika håll. Två av myndigheterna, KKV och PTS, hör till näringspolitiken och därmed till Närings- departementets ansvar. Konsumentpolitiken och KV ligger under , DI under medan RTVV hör till Utbildnings- och , som ansvarar för mediepolitiken. Detta påverkar givetvis kultur och inriktning i myndigheternas arbete. för området elektronisk kommunikation är en sek- torsspecifik reglering för att främja konkurrensen på området. Det som utmärker regelverket är att åtgärder vidtas i föregripande syfte (ex ante) på marknaden för att främja konkurrens och därigenom påverka marknadens struktur. Den allmänna konkurrensrätten innebär däremot vanligtvis att åtgärder vidtas i efterhand (ex post) mot redan konstaterade överträdelser av konkurrenslagstiftningens förbudsbestämmelser. Men även konkurrenslagstiftningens bestämmelser påverkar marknadens struktur, dels genom att bestämmelserna i sig har en preventiv effekt på företagens age- rande, dels genom att ålägganden eller förbud som beslutas med stöd av konkurrenslagstiftningen får en framåtsyftande verkan. När det gäller området för elektronisk kommunikation har PTS fokuserat sitt arbete på att främja konkurrensen. Detta överens- stämmer också med hur målen för sektorn är utformade. De främsta medlen för att uppnå målen för sektorn är att skapa förut- sättningar för en effektiv konkurrens utan snedvridningar eller begränsningar samt att främja internationell harmonisering. Staten skall dock ha ett ansvar på områden där allmänna intressen inte kan tillgodoses av marknaden. Arbetet med att främja konkurrensen sker genom att myndig- heten fortlöpande analyserar de delmarknader där det kan vara motiverat att införa skyldigheter enligt LEK, med beaktande av kommissionens rekommendation1 samt riktlinjer för marknadsana- lys och bedömning av betydande marknadsinflytande.2 Myndighe- ten skall i detta sammanhang definiera marknadernas geografiska omfattning. För varje sådan relevant marknad skall man fastställa om det råder effektiv konkurrens. Om det kan konstateras att effektiv konkurrens saknas på en fastställd marknad, skall företag med betydande inflytande på denna marknad identifieras. Om myndigheten identifierar en eller flera aktörer med betydande inflytande på en relevant marknad, 1Kommissionens rekommendation av om relevanta produkt- och tjänstemarknader inom området elektronisk kommunikation, vilka kan komma i fråga för förhandsreglering enligt och rådets direktiv /21/EG om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (2003/311/EG). 2Kommissionens riktlinjer för marknadsanalyser och bedömning av betydande marknadsinflytande i enlighet med gemenskapens regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (2002/C 165/03). SOU 2006:88 Erfarenheter av myndighetsorganisationen skall man förplikta aktören (aktörerna) skyldigheter enligt 4 kap. 4 § eller 5 kap. 13 och 14 §§ LEK. För marknaden för tillhandahållande av anslutning till och användning av allmänna telefonnät till fast anslutningspunkt följer en direkt skyldighet av 5 kap. 12 § LEK att ge tillgång till prefixval och förval. Detta s.k. SMP-förfarande utmynnar således i att PTS beslutar om särskilda skyldigheter för operatörer som bedöms ha ett betydande inflytande på en fastställd marknad. Myndighetens konkurrensfrämjande insatser har inriktats främst på reglering på grossistnivå, inte slutkundnivån. PTS skall även genomföra tillsyn, dvs. kontrollera efterlevanden av dessa skyldigheter. Därutöver har man i uppgift att pröva tvister mellan operatörer som har berörts av skyldighetsbesluten. PTS har genomfört slutliga SMP-prövningar av 17 av samtliga 18 marknader som bedömts som relevanta av kommissionen.3 Flera av dessa prövningar har skett under ganska stor tidspress, eftersom PTS enligt införandebestämmelserna för LEK måste meddela beslut om sådana skyldigheter som gällt enligt telelagen senast efter att LEK trätt i kraft, för att skyldigheterna skulle fortsätta att gälla med stöd av LEK. SMP-förfarandet kan således delas upp i tre steg: a.Fastställande av relevant marknad. Kommissionen råder i sin rekommendation de nationella regleringsmyndigheterna att analysera 18 specifika produkt- och tjänstemarknader på områ- det för elektronisk kommunikation, när relevanta marknader skall definieras. PTS beslut om att fastställa en viss marknad får avvika från kommissionens rekommendation men då har kom- missionen vetorätt, om beslutet kan komma att påverka han- deln mellan medlemsstaterna (s.k. samhandelsfall). b.Analys av konkurrenssituationen på denna marknad och identifiering av aktör(er) med betydande inflytande på markna- 3 Beträffande den återstående marknaden – den nationella grossistmarknaden för tillhandahållande av internationell roaming i allmänna mobiltelefonnät – har PTS genomfört en nationell konsultation av ett förslag till SMP-beslut (dnr 04-15642). Kommissionen har dock anfört att denna marknad bör regleras i en EG-förordning, och därför har PTS, i likhet med flera andra europeiska regleringsmyndigheter, valt att inte gå vidare med den nationella analysen av marknaden. För varje fastställd relevant marknad skall det fastställas om det råder effektiv konkurrens. Marknadsanalysen skall utföras utifrån konkurrensrättsliga principer och med hjälp av konkurrensrättslig metodik. Vid bedömningen av marknadsin- flytandet skall man tillämpa konkurrensrättsliga principer och beakta relevant praxis från (prop. 2002/03:110, s. 325). Kommissionen har även här vetorätt i samhandelsfall. Om PTS finner att det inte råder effektiv konkurrens på en fastställd marknad, skall myndigheten identifiera vilka företag som har ett betydande inflytande på marknaden (SMP-företag). c.Förpliktande av särskilda skyldigheter. Det tredje och sista ste- get i SMP-förfarandet syftar till att undanröja den konstaterade ineffektiva konkurrensen. Detta sker genom att det (eller de) SMP-företag som identifierats åläggs åtminstone en skyldighet. Dessa skyldigheter kan exempelvis gälla tillträde till och användning av nät och tillhörande installationer, tillämpning av icke-diskriminerande villkor eller hur priserna skall beräknas. Förfarande för samråd med berörda parter och inom EU När PTS avser att fastställa en marknad som skiljer sig från kom- missionens rekommendation eller identifiera företag med bety- dande inflytande på en marknad och förplikta eller upphäva skyl- digheter, skall man upprätta ett förslag till åtgärder och dessutom ge berörda parter möjlighet att yttra sig över förslaget inom skälig tid. Om ett beslut att fastställa en relevant marknad, identifiera företag med betydande inflytande på en marknad eller förplikta eller upphäva skyldigheter skulle kunna påverka handeln inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), skall ett motive- rat förslag till beslut överlämnas till behöriga myndigheter i övriga medlemsstater och till kommissionen. I praktiken genomgår alla beslut detta förfarande. PTS menar att marknadsavgränsningarna i kommissionens rekommendationer om relevanta marknader ibland har kunnat ifrå- gasättas. När andra medlemsstaters regleringsmyndigheter har för- sökt avvika från rekommendationen har dock kommissionen ingri- pit och förslagen har då dragits tillbaka. Detta har lett till att PTS avstått från att avvika från rekommendationen utom i ett fall – marknaden för sändnings- och överföringstjänster för distribution av sändningsinnehåll till slutanvändare. Detta godtog kommissio- nen. Inför den kommande översynen av har kommis- sionen förutskickat att den s.k. artikel 7-proceduren enligt ram- direktivet (2002/21/EG) skall förenklas i vissa avseenden. Denna procedur innebär att den nationella regleringsmyndigheten skall samarbeta med kommissionen och de nationella regleringsmyndig- heterna i övriga medlemsstater. Kommissionen menar att en lägre detaljeringsgrad än kan accepteras för vissa marknadsanalyser och notifieringar av skyldighetsbeslut. Detta gäller marknader där det har bedömts råda effektiv konkurrens och notifieringar som bara gäller mindre ändringar av skyldighetsbeslut. Avsikten är att minska arbetsbördan för den nationella reglerings- myndigheten, för operatörer och för kommissionen. Kommissionen har också uppgett att den avser att föreslå en egen befogenhet att i en förordning ange vilka procedurregler som skall gälla för artikel 7-förfarandet. Man anger här att det kan bli aktuellt att reglera att alla de tre delar som ingår i förfarandet – fastställandet av relevant marknad, identifiering av aktörer med betydande inflytande på marknaden samt åläggande eller bortta- gande av skyldigheter – skall notifieras vid ett och samma tillfälle. Kommissionen tänker sig också att denna förordning kan innehålla krav på att regleringsmyndigheten måste återkomma med nya för- slag efter att kommissionen lämnat sitt veto. Kommissionen överväger också att föreslå ändringar för att kon- solidera den inre marknaden. Detta gäller framför allt att kommis- sionen skall ha vetorätt när det gäller vilka åtgärder som skall vidtas för att åstadkomma en effektiv konkurrens på en marknad med en dominerande aktör. Syftet är att uppnå en bättre överensstämmelse mellan medlemsstaterna när det gäller valet och utformningen av skyldigheterna för sådana aktörer. Marknadsaktörernas synpunkter på PTS beslut Statskontoret har inom ramen för sitt uppdrag för utredningen frå- gat ett antal operatörer vad dessa anser om innehållet i besluten. När man betraktar synpunkterna är det viktigt att komma ihåg att aktörerna kan ha påverkats negativt av ett beslut. De synpunkter som sammanfattas i det följande gäller i första hand beslut som fattats inom ramen för SMP-förfarandet. En ständigt återkommande synpunkt vid Statskontorets inter- vjuer är att PTS beslut är bristfälligt underbyggda. I stort sett samtliga operatörer menar att PTS ofta inte har förstått viktiga sakförhållanden på marknaden samt att det finns brister i myndighetens kunskaper om förhållandena i branschen. Såväl stora som små operatörer har av PTS identifieras som SMP-operatörer på några av marknaderna. Men mindre, och ofta nyetablerade, operatörer menar att de skyldigheter man ålagts inte står i proportion till deras verkliga inflytande på marknaden. De anser därför att det borde vara betydligt större skillnad mellan de skyldigheter som de åläggs och de skyldigheter som åläggs redan etablerade operatörer. Enligt flera operatörer borde PTS se till konkurrenssituationen i stort och i och med det förstå att nyetable- rade aktörer inte kan agera oberoende av andra operatörer. TeliaSonera har framfört att PTS ofta använder sig av hela verktygslådan på en gång. Å andra sidan finns det aktörer som menar att PTS varit för passiva när det gäller att vidta åtgärder i vissa fall, t.ex. när det gäller tillträde till TeliaSoneras telefonstatio- ner och accessnät (LLUB). Som exempel på det förra nämns att man inför samtliga åtgärder enligt 4 kap. LEK avseende tillträde, skyldighet att tillhandahålla referenserbjudande, använda icke-diskriminerande villkor, tillämpa kostnadsorienterat pris samt redovisningsskyldighet. Man anser att PTS inte prövar proportionaliteten i de olika skyldigheterna till- räckligt noggrant. En vanlig synpunkt är också att PTS borde vara tydligare i sin argumentation samt bättre motivera sina beslut. En del anser även PTS sätt att räkna fram kostnadsorienterande priser inte är rättvisande. Många operatörer anser att PTS beslut inte är tillräckligt tydliga och konkreta. Otydligheterna kan t.ex. gälla analysen av exakt vilka kostnader och intäkter som operatörerna har. Operatörer som är verksamma på marknaden för tillträde i grossistledet (inklusive delat tillträde) till konventionella abonnentledningar av metall och delaccessnät uppbyggda av metallkablar, i syfte att tillhandahålla bredbands- och taltjänster (LLUB) och bitströmsmarknaden, har även framfört att PTS skyldighetsbeslut är för abstrakta. De återgivna synpunkterna berör förhållanden som enligt ope- ratörerna haft betydelse för att besluten ofta överklagats samt för att tvister uppkommit. Synpunkterna ger därmed inte en helt rätt- visande bild av operatörernas allmänna omdöme om PTS. Det finns t.ex. operatörer som anser att PTS samråd med marknaden har fun- gerat väl och att själva analysen av marknaden i flera fall har varit bra. Det skall också nämnas att några operatörer med viss tillförsikt ser fram mot nästa generation skyldighetsbeslut, eftersom de menar att de påtalade bristerna till stor del kan förklaras av att PTS fick för lite tid på sig i första omgången. Synpunkterna skiljer sig emellertid åt mellan operatörerna. Som exempel kan en svaghet som en etablerad operatör upplever i ett beslut på samma gång upplevas som positiv av en nyetablerad ope- ratör, som gagnas av beslutet. Likafullt blir bilden av intervjuerna ganska entydig – att framför allt skyldighetsbesluten, men till viss del även tillsyns- och tvistlösningsbesluten, innehåller allt för många betydande svagheter. I många fall anser man att besluten inte har varit tillräckligt väl underbyggda, sakliga, tydliga och kon- kreta. Besluten anses inte heller vara tillräckligt tydliga för att klar- göra vilka skyldigheter SMP-företagen har, för att de skall kunna läggas till grund för affärsmässiga överenskommelser mellan före- tagen. Utredningens synpunkter på SMP-beslutens utformning Samtliga steg i SMP-förfarandet är viktiga. Det är emellertid beslutet om skyldigheter som får konkreta effekter för aktörerna på marknaden, eftersom det skall undanröja den ineffektiva kon- kurrensen. Det är också det beslutet som PTS utövar tillsyn över och som ligger till grund för att lösa en tvist mellan två aktörer. I skyldighetsbeslutet meddelar PTS exempelvis vilka tjänster som den dominerande aktören skall tillhandahålla andra operatörer samt hur priset på dessa tjänster skall beräknas. Som har framgått ovan anser operatörerna dock att besluten inte är tillräckligt detaljerade och tydliga för att de skall kunna klargöra för aktörerna vilka vill- kor som skall råda på marknaden. Skälen till att skyldighetsbesluten ibland är utformade på ett generellt sätt är att PTS bedömt att det är svårt att förutse alla potentiella konkurrensproblem på den aktuella delmarknaden. Utformningen beror också på att myndigheten vill lämna utrymme för marknaden själv att utarbeta ändamålsenliga lösningar. Konse- kvensen har dock blivit att skyldighetsbesluten behöver följas upp med tillsynsåtgärder eller, vilket blivit det vanligaste, tvistlösning, där operatörerna i stor utsträckning har inlett tvister gentemot var- andra. Detta beror dock sannolikt inte enbart på otydliga beslut; förmodligen är de stora ekonomiska värdena, nya marknader , styr- keförhållandet mellan olika operatörer samt ovanan vid de nya regelverken också bidragande orsaker till att marknadens operatö- rer inte kan enas. Till följd av de otydliga och generella skyldighets- besluten har frågan om skyldigheternas omfattning behövt tas upp till ny prövning i ett antal tillsynsärenden, för att därefter ytterli- gare behöva klargöras i ett tvistlösningsärende. har tvistlösningen, på företagens begäran, initierats parallellt med till- synen. PTS fattade flera SMP-beslut inför ettårsdagen av LEK:s ikraftträdande. Detta hängde samman med utformningen av pre- mulgationslagen till LEK, enligt vilken de skyldigheter som gällt enligt telelagen upphörde att gälla om de inte omprövades senast från LEK:s ikraftträdande. De första SMP-besluten som fattades med stöd av LEK fattades därför troligen under tidspress, vilket kan ha bidragit till att motiveringarna inte alltid varit så fylliga som de berörda aktörerna önskat. Sannolikt har PTS också haft en inledande lärprocess beträffande SMP-besluten. När det gäller skyldigheterna skall dessa stå i proportion till behovet att åstadkomma en effektiv konkurrens på marknaden (jfr 1 kap. 2 § och 4 kap. 4 § LEK). När det gäller tillträdesskyldighe- terna enligt 4 kap. LEK innebär dessa olika grad av ingripande för den förpliktade. Ett åläggande att tillhandahålla ett referenserbju- dande och att tillämpa icke-diskriminerande villkor bör t.ex. anses vara en mindre ingripande åtgärd än åtgärden att tillämpa ett kost- nadsorienterat pris beräknat på visst sätt. Utredningen har dock intrycket att PTS ofta tillämpar alla skyldigheter – utan att har fört några mer ingående resonemang om huruvida det hade räckt med mindre ingripande åtgärder. Ett exempel på detta är när PTS i samma skyldighetsbeslut ålägger ett företag att