sou · GUB379 · 2007-01-01 00:00:00 — Utredningens förslag och rekommendationer Nationell uppföljning av strukturell/institutionell diskriminering och överföringseffekter Myndigheten ska göra återkommande nationella uppföljningar av strukturell/institutionell diskriminering och presentera de vikti- gaste resultaten i en rapport. Denna rapport bör bli ett viktigt inslag i regeringens arbete mot strukturell/institutionell diskrimi- nering. Myndigheten kan ge forskare i uppdrag att genomföra uppföljningen, t.ex. den föreslagna forskningsstiftelsen. Ge en övergripande bild av arbetet mot diskriminering Genom att sammanställa de insatser som görs mot diskriminering samt uppmärksamma utvärderingar som genomförs av andra orga- nisationer och forskning av relevans, kan den föreslagna myndig- heten underlätta för regeringen att se vilka luckor som finns i arbetet mot diskriminering på myndighetsnivå. En annan viktig funktion är att sprida kunskap mellan myndigheter och bidra till att kvalitetssäkra myndigheternas insatser. Fördela stöd till NGO:er verksamhets- och projektstöd till NGO:er syftar bl.a. till att bidra till metodutveckling i organisationers ordi- narie verksamhet samt stöd till ordinarie verksamhet och är en del av strategin för förstärkning av det civila samhällets organisering mot diskriminering och främjande av integration. Integrationsver- ket beviljar bara medel i taget. Det framförs emellertid ofta från det civila samhället att det behövs bättre möjligheter till långsiktiga satsningar i stället för de punktinsatser som görs , liksom ett behov av bättre uppföljning (se t.ex. , 2003). fördelar till de s.k. antidiskrimineringsbyråerna.8 Vi föreslår att denna uppgift ges till den nya granskande myndigheten som noggrant följer och utvärde- rar dessa byråers arbete och reviderar bidraget efter byråernas effektivitet. Också bidragsgivningen till () måste överföras till den nya myndigheten. 8 Beloppet varierar. 2004 budgeterades 9 miljoner, 2005 var det 11 miljoner och uppgår beloppet till 14 miljoner. Utredningens förslag och rekommendationer ambitionen att kritiskt granska snarare visat sig vara ett legitime- rande organ för staten och andra makthavare. Det är önskvärt att den hos uppbyggda administrativa kompetensen av projektstöd tas tillvara av den nya granskande myndigheten. Organisationsform, ledning och organisationsstruktur Vi föreslår att en myndighet inrättas som en fristående myndighet under . Vi föreslår att en organisationskommitté inrättas för att föreslå en sådan myndighet, bl.a. vad gäller ledningsform och organisationsstruktur. Den huvudsakliga makten att förändra ligger i myndighetens möj- ligheter att uppmärksamma riksdag och regering på diskrimine- rande konsekvenser av samhällets organisering och institutionernas normala arbetssätt i samhället. Denna granskning utgår dock inte i huvudsak från diskriminering i dess juridiska mening (som t.ex. DO) utan utgår från det strukturella/institutionella perspektivet på diskriminering. Orsaken är dels att en lagstiftning med nödvändig- het begränsar tolkningen av vad som är diskriminering, dels tyder det låga antalet utdömda skadestånd och fällande domar på att en lagstiftning (såväl civil- som straffrättslig) ställer höga krav på bevis, vilket skulle begränsa den föreslagna granskningsverksam- heten. Det strukturella/institutionella perspektivet fokuserar på de strukturella och institutionella hindren för social sammanhållning och likvärdiga utfall. Ett annat problem som är behäftat med att ha en lag som utgångspunkt är att lagar tenderar att fokusera på individers rättig- heter. Detta skulle försvåra granskningar av strukturell/in- stitutionell diskriminering. Makten för den föreslagna myn- digheten ligger därför heller inte i tillsyn av lagstiftningen (uppgif- ter som redan finns hos befintliga myndigheter) utan snarare i att synliggöra och föreslå åtgärder för förändring av diskriminerande verksamhet och beslut. I och med att all offentlig verksamhet före- slås omfattas av granskningen så vore det dessutom orimligt om det granskande organet hade makt att ändra andra myndigheters beslut. Utredningens förslag och rekommendationer I finns en myndighet, Racial Equality Unit, inrättad som en del av (Home Office), vilken kan tvinga företag och organisationer att ändra policy eller praktik som befinns diskriminerande enligt lagen. Vi menar dock att ett sådant arbetssätt, att utgå från lagen, begränsar granskningen. Att i stället öppna för att ge rekommendationer till den organisation som det handlar om samt till riksdag och regering som underlag för politik, utan att det finns direkta lagöverträdelser, är en bättre väg att gå anser vi. Detta gör det dock omöjligt att ge den föreslagna myn- digheten befogenheter att tvinga någon att t.ex. ändra sin verksam- het. Det finns i också en fristående granskande myn- dighet, Commission for Racial Equality (CRE). Denna myndighet har befogenhet att kräva dokumentation och underlag för t.ex. beslut från framförallt offentliga institutioner, men också privata företag, för att kunna utföra en granskning samt att komma med rekommendationer till såväl individer som organisationer. Om CRE finner att brott mot lagen om diskriminering har skett, kan CRE kräva att den anklagade vidtar åtgärder för att förhindra att det händer igen. Återigen ser vi inte lagen som en fruktbar utgångspunkt för granskning. Däremot ska den föreslagna myn- digheten kunna rekommendera att åtgärder vidtas. I håller en ny myndighet att etableras. Den ska genomföra oberoende granskningar och studier och ge råd till regeringen om policy- och lagstiftningsbehov. Myndigheten ska också hantera individärenden (, 2006b). I uppdraget till Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) ingår att undersöka om arbetsgivare uppfyller lagens krav på aktivt arbete för att förebygga diskriminering samt granskning av olika branscher för att ta reda om de följer lagarna. Även i detta fall utgår man alltså från de i lagen föreskrivna kraven (på icke-diskri- minering och planmässigt arbete mot diskriminering), vilket inne- bär en stor begränsning. I och med att diskrimineringslagstift- ningen främst är inriktad på diskriminering av enskilda individer är lagstiftningens definition av diskriminering otillräcklig för att upptäcka strukturell/institutionell diskriminering som vi identifie- rat på en mängd samhällsområden i utredningens forskningsrap- porter. Utredningens förslag och rekommendationer DO (2006) Statistik över anmälningar =37 (06-05-31) (2003) Främja och förklara – kan förändra? Rapport 2002/03:16. (2005) Från invandrarpolitik till invandrarpolitik. (2004a) Staten som förebild? Om planer, insatser och utfall i 17 myndigheters arbete med etnisk mångfald. Integ- rationsverkets rapportserie 2004:4. : Integra- tionsverket. (2004b) Den kommunala sektorn som förebild? Om mångfald i ord och siffror i 42 av kommuner. (2006a) Verksamhetsintegrerat mångfaldsarbete: En dokumentstudie av tolv statliga myndigheters arbete med mainstreaming av integrationspolitiken. (2006b) Organisering av integrationspolitiken: Översikt av politiken och de viktigaste aktörerna i några olika länder. SOU 2005:66, Makt att forma samhället och sitt eget liv – jämställd- hetspolitiken mot nya mål. Betänkande från Jämställdhetspo- litiska utredningen. Utredningens förslag och rekommendationer 5.3.2Forskningsstiftelse med fokus på strukturell/institutionell diskriminering Vi föreslår att ett oberoende forskningsorgan i form av en själv- ständig stiftelse inrättas med fokus på strukturell/institutionell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet samt samverkan med andra diskrimineringsgrunder. Vi föreslår att forskningen bedrivs i projektform med inbjudna forskare , med en mindre led- ningsgrupp samt administrativa stödfunktioner. Strukturell/institutionell diskriminering sker i samverkan mellan flera samhällsområden och dess institutioner. Den struktu- rella/institutionella diskrimineringens komplexa karaktär kräver gränsöverskridande forskning mellan samhällsområden och akade- miska discipliner och institutioner. Det finns därför ett behov av tvärvetenskaplig forskning som fokuserar på hur olika mekanismer bakom systematisk över- och underordning samverkar med var- andra (jfr FAS, 2003:35). Även om kunskapsutvecklingen (sakta) går framåt så är det fortfarande utredningens bedömning att dagens befintliga kun- skapsproducerande organ (högskolor och myndigheter) inte i till- räcklig utsträckning kan tillgodose det enorma behov av kunskap som finns för att effektivt motverka strukturell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet samt samvariationen med andra faktorer som t.ex. klass och kön (jfr FAS, 2003). Trots att regeringen formellt prioriterat IMER-forskningen , har de äldre etablerade universiteten och IMER-centrumbildningarna inte lyckats prestera ett kunskapsun- derlag förankrat i den internationella forskningen som kan ge svar på de problem som diskrimineringen skapar i olika samhällsområ- den. Vissa menar att särskilt de äldre etablerade universiteten präg- las av en misstänksamhet mot tvärvetenskap, vilket hindrat att IMER-forskning utvecklats som en egen institution ( Utredningens förslag och rekommendationer , 2002).9 De senaste översikterna visar dessutom att medlen till IMER-forskning minskar (, 2006; FAS, 2003).10 Utredningen har undersökt de förmedlade medlen från Forsk- ningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap (FAS) –2004. Där framkommer att av de beviljade ansök- ningarna (i vid mening) handlar om integration och migration. Det är ungefär 5 projekt (av ca 215). Av dessa handlar i snitt ett projekt () om diskriminering, dvs. Resultat i utredningens rapporter tyder också på att de befintliga akademiska institutionerna är en del av problemet, t.ex. vad gäller tjänstetillsättning (SOU 2006:40) liksom deras relation till det politiska systemet. Detta utspelar sig i fokus på upprätthållandet av nationella intressen såsom en gemensam värdegrund, social kon- troll och disciplinering av dem som uppfattas som avvikande, sna- rare än att söka lösningar för ett jämlikare samhälle (Lithman, 2004). Det finns t.ex. i mängder av forskning som fokuserar på invandrare, men mycket lite som fokuserar på samhällets dis- kriminerande institutioner och strukturer (FAS, 2003:34; SOU 2005:56). Att forskningen i hög grad bidragit till att upprätthålla ojämlikheter genom de föreställningar som produceras är välbelagt i andra länder (, 1997; Eze, 1997; Kamali, 2005, 2006a) har utvecklats mot en kun- skapsmyndighet. bedömer dock i sin granskning att slutsatser och förslag i rapporter har varit dåligt underbyggda, ofta saknar djupgående analyser och i för liten utsträckning knyter an till befintlig forskning och internationella erfarenheter på området. menar också att de empi- riska undersökningar som redovisas i regel inte är genomförda på ett tillfredsställande sätt och att slutsatser i regel inte är grundade på de resultat som presenteras. Enligt Riks- revisionen tyder detta på att inte har tillräckligt med personal med nödvändig samhällsvetenskaplig skolning (Riks- revisionen, 2002/2003). Dessutom saknar det nödvändiga fokusskiftet som behövs för att framställa underlag för arbete mot strukturell/institutionell diskriminering. 9Sverige saknar också en vetenskaplig tidskrift på området. 10FAS översikt avser utvecklingen av finansieringen av IMER-forskningen . 11Genomgången har gjorts av och . Utredningens förslag och rekommendationer Därför är det av stor vikt att nya förutsättningar för kunskapsproduktion skapas som också har andra utgångspunkter och förhållningssätt än vad som finns . har gått en annan väg och inte förlitat sig på att universi- teten ska tillgodose behoven, utan inrättat särskilda tvärvetenskap- liga forskningsinstitut (, 2006). Den forsk- ningsråd menar i en utvärdering om invandringsforskning att i Bergen utmärker sig på genom att det är etablerat i en bra vetenskaplig miljö och bedriver värdefull forskning. Institutets verksamhet har också skapat ett intresse för IMER-frågor hos studenterna vid universitet. Institutet har också skapat ett starkt internationellt nätverk. Inrättandet av institutet beskrivs som mycket lyckat (Tesli, 2001:31, 39–40). Sammanfatt- ningsvis identifieras för IMER-forskningens vidkommande två problem som i hög grad påverkar dess utveckling: 1) behovet av långsiktig finansiering och 2) behovet av en viss infrastruktur. Det senare är viktigt för att kunna upprätthålla fokus på kärnproblema- tiken och undvika den sporadiska IMER-forskningens problem med de små och avgränsade forskningsmiljöerna och avgränsade teman, vilket lett till en viss upprepning (ibid: 39). Den viktigaste funktionen för detta forskningsorgan är att ge frå- gan om strukturell/institutionell diskriminering ett långsiktigt aka- demiskt utrymme, med förbättrade möjligheter till en bredare och djupare kunskapsbas. Att det saknats särskilda institutioner och oberoende institut är sannolikt en i hög grad bidragande orsak till att forskningen om och diskriminering utvecklats så lite (, 2006). Organet är ett viktigt verktyg för att ta fram den kunskap som saknas, särskilt om processer och mekanismer som ligger bakom strukturell/institutionell diskriminering och dess återskapande trots den kunskap och de politiska ambitionerna som ändå finns . Också FAS visar i sin IMER-utvärdering att det finns ett stort behov av långsiktig finansiering av såväl tjänster som projekt och efterlyser ett s.k. (FAS, 2003). Det bör dock påpekas att IMER-forskningen inte har visat till- räckligt intresse för satsningar på frågor rörande struktu- rell/institutionell diskriminering. IMER-forskning och utbildning har varit påverkade av den traditionella mångkulturella ansatsen. Utredningens förslag och rekommendationer Det verkar mycket svårt att åstadkomma någon grundlig föränd- ring inom forskningen. En annan viktig funktion som ett sådant organ ska fylla är kopp- lingen till det omgivande samhället. Ofta påtalas behovet av kun- skapsbaserad politisk styrning, men ett samarbete mellan praktiker såsom politiker och tjänstemän och dagens universitet och hög- skolor lyser ofta med sin frånvaro (FAS, 2003:42). Det är därför viktigt att praktiker, t.ex. organisationer och myndigheter, har en aktör att vända sig till för råd när de ska utforma åtgärder eller skriva rapporter. Arbetet bör därför utföras i former som gör det möjligt för utomstående och lekmän att ta del och dra nytta av resultaten. Stiftelsen bör minst i samband med sin verksamhetsbe- rättelse lämna en offentlig och lätt tillgänglig rapport över de vikti- gaste arbetsresultaten. Denna rapport bör bli ett viktigt inslag i den offentliga debatten om samhällets långsiktiga utveckling vilket kan rikta sökljuset mot tendenser, hot och möjligheter i den nationella utvecklingen såväl som den internationella. Resultaten i utredningens rapporter ger vid handen att struktu- rell/institutionell diskriminering inte i huvudsak är ett problem som kan avgränsas till . Det är ett europeiskt dilemma (Kamali, 2005, 2006b; Schierup, , 2006). gemensamma koloniala historia och dagens nykoloniala ekono- miska och militära politik gör att vi inte kan söka lokala lösningar på globala problem (, 2002). Därför måste den svenska integrationsdebatten och forskningen om strukturell/institutionell diskriminering sättas i ett internationellt perspektiv, främst euro- peiskt. Det är därför viktigt att det föreslagna organet dels arbetar med de nationsöverskridande problemen och mekanismerna, och dels att organet bedriver forskningssamarbete över nationsgrän- serna och tar intryck från andra länders forskning. I remissvaren angående förslaget om ett forskningsinstitut från Utredningen om strukturell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet (SOU 2005:56) menar och samt och , institu- tet och att utvecklingen av kunskap inom området bäst görs inom befintliga forskningsmiljöer (, Utredningens förslag och rekommendationer 2006).12 Utan att några belägg presenteras för varför kunskap bäst produceras inom befintliga forskningsmiljöer eller vad dagens undermåliga kunskap beror på avfärdas förslaget. Denna reaktion på förslaget kan tolkas som högskolornas och universitetens eget intresse för att få forskningsanslag. FAS menar också att instituts- bildningar riskerar att leda till en koncentration av forskning till vissa miljöer och att vanliga institutioner dräneras på en mångfald av perspektiv och angreppssätt (ibid.). FAS framställer det som om det är en fråga om antingen eller. Vi menar dock att inrättandet av ett institut inte på något sätt befriar eller hindrar befintliga forsk- ningsmiljöer från att bedriva forskning på området, snarare tvärtom. Konkurrensen ökar både kvaliteten i forskningen och mångfalden. Genusforskningens utveckling i talar för motsatsen och kan tjäna som ett illustrativt exempel på betydelsen av särskilda institutioner för kunskapsutvecklingen på ett eftersatt område. På flera av landets universitet och högskolor har särskilda centrum- bildningar eller institutioner skapats. Ämnets etablerande inom befintliga akademiska discipliner liksom arbetet för att skapa fristå- ende institutioner har kritiserats, förlöjligats och motverkats. Lik- nande invändningar som anförs ovan fanns också här. är det dock få som ifrågasätter att etablerandet av särskilda institutioner har förbättrat genusforskningens förutsättningar med en högst påtaglig påverkan på de övriga institutionernas forskning och utbildning som följd (, 2003). En mer nyanserad invändning mot att inrätta ett forskningsin- stitut, fokuserar snarare insomningseffekten än ett försvar för de traditionella institutionernas omotiverade fortsatta monopol. Då man anställer en grupp människor som på heltid ska forska inom ett givet ämnesområde, och misslyckas med en koppling till forsk- ningsmiljöer i traditionella internationella discipliner med inbyggd kvalitetskontroll, är risken att verksamheten tappar fart, eller annorlunda uttryckt, att de anställda somnar in.13 Kritik finns också mot regeringens utnämning då detta ofta innebär att de som anställs är gamla etablerade namn som hållit på med samma sak i 25 år.14 12Alla tillfrågade högskolor/universitet är emot förslaget förutom som inte yttrat sig i frågan. 13Samtal med , chef för i Bergen (060606) samt , generaldirektör för tillika delaktig i det initiala arbetet med (060529). 14Samtal med , chef för i Bergen (060606). Utredningens förslag och rekommendationer , chef för i Bergen, menar att det finns ett behov av bättre institutionella förutsättningar för den svenska IMER-forskningen. För att ett institut ska lyckas så krävs ett tvärvetenskapligt/flervetenskapligt perspektiv och en organisationsstruktur som undviker både insomningseffekten och stuprörsseffekten, menar . Stuprörseffekten syftar på det traditionella arbetssättet där forskningen bedrivs av enstaka fors- kare som sitter på varsitt håll och gör enstaka insatser. Då sker ingen reell kunskapsackumulation. Organet måste i stället fungera som en nod i ett nätverk, en centralpunkt för hela landet. I stället för att anställa en grupp forskare på heltid ska verksamheten bedri- vas i gemensamma väldefinierade projekt med inbjudna doktoran- der och forskare , , samt en liten ledning på 2–3 personer vilka byts ut med jämna mellanrum. Att ha en heltidsanställd ledning skapar förutsättningar för den stabilitet som krävs. Ett alternativt sätt att få tillgång till en bred kunskapsbas är att knyta personer till verksamheten på deltid. Genom detta får man tillgång till kunskap som inte hade varit möjlig att tillgå med enbart heltidstjänster. Detta innebär också ett mer effektivt användande av institutets resurser. I forskningsorganets uppgifter ska det ingå att: Bedriva tvärvetenskaplig forskning om strukturell/institutionell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet och samverkan mellan (o)lika former av förtryck (s.k. intersektio- nalitet) samt teoriutveckling och metodutveckling. Skapa vetenskaplig kompetens och tillförsäkra kunskapsförsörjning samt på lång sikt utbilda doktorander och ge disputerade forskare möjlighet att utveckla sin kompetens. Generera forskningsresultat som kan användas av den före- slagna myndigheten för lika möjligheter och likvärdiga utfall för dess arbete samt att kunna ge rekommendationer till berörda myndigheter. Utveckla en dokumentationscentral om svensk och europeisk forskning om olika former av strukturell/institutionell diskri- minering. Utredningens förslag och rekommendationer Skapa opinion och bedriva utåtriktad kommunikation och samarbete med andra institutioner, organisationer och företag. Arrangera breda internationella ämneskonferenser för att utveckla den vetenskapliga diskussionen och utveckla interna- forskarnätverk främst inom . Ge ut refereebedömd vetenskaplig tidskrift. samrådspart för FAS och vid bedömning av ansökningar om forskningsmedel och utlysning av specialin- rättade forskartjänster till forskning om strukturell/insti- tutionell diskriminering. Vi föreslår att forskningsorganet inrättas som en självständig forskningsstiftelse. Fördelen med en självständig forskningsstif- telse jämfört med en centrumbildning vid ett universitet är att en självständig forskningsstiftelse har större möjligheter än en cent- rumbildning att samarbeta med praktikerna på området; frivilligor- ganisationer, politiker och tjänstemän, eftersom att centrumbild- ningar till sin karaktär i stor utsträckning är ett internt akade- miskt projekt. har också större förutsätt- ningar att vara lyhörda för nya behov eftersom den inte är bunden av sina etablerade institutionella ramar och traditioner och därför kan antas vara mer kreativ. inrättas som myndigheter. Stiftelseformen ger dock möjligheter till oberoende gentemot sektorsintressen och en distans till myndighetsutövandet. Att inrätta organet som en själv- ständig forskningsstiftelse snarare än en statlig myndighet ger såle- des ett större oberoende från riksdag och regering. Ytterligare ett skäl till att inrätta organet som en stiftelse är att stiftelser med allmännyttigt ändamål kan få lägre kostnader i vissa avseenden så länge vinstmedel används i enlighet med stiftelsens ändamål. Vi föreslår att forskningsorganet lokaliseras till Stockholmsregio- nen. Då vi föreslår att institutet ska ha omfattande kontakter med såväl nationella som internationella organisationer och akademiska Utredningens förslag och rekommendationer institutioner är det viktigt att institutet placeras i Stockholmsregi- onen där både de flesta institutioner av intresse är lokaliserade och där tillgången till fysiska kommunikationer är mest utvecklad. Vi föreslår att uppdrar en arbetsgrupp eller organisationskommitté bestående av forskare med kunskap om strukturell/institutionell diskriminering, samt regerings- och myn- dighetstjänstemän att ta fram ett förslag för inrättande av den före- slagna forskningsstiftelsen. Möjligen kan en del av kompetensen som omfattar Integrations- verkets samhällsanalys tas tillvara i uppbyggnaden av den föreslagna forskningsstiftelsen. , (2002) – : in the Double Bind of Individualization and Globalisa- tion, Keynote speech, at Metropolis Conference , . Eze, (1997) Race and the Enlightenment: A Reader. FAS (2003) An Evaluation of Migration and Ethnic Relations () Research 1995–2002, FAS. , , (2002) research in Swe- den: An overview (stencil, september, 2002). , (2006) Invandringspolitiken och universitetens IMER-forskning, i: Mulinari, , (red.) Bortom etnicitet: festskrift till . (2006) Remissammanställning angående betänkandet Det blågula – strukturell diskriminering i (SOU 2005:56). mångfald (). Kamali, (2005) Ett europeiskt dilemma. Struktu- rell/institutionell diskriminering. I: SOU 2005:40 Bortom vi och dom. Teoretiska reflektioner om makt, integration och strukturell diskriminering. Utredningens förslag och rekommendationer Kamali, (2006a) Skolböcker och kognitiv andrafiering.