sou · GUB396 · 2007-01-01 00:00:00 — Enligt KU förhöll det sig för det första så att det av paragrafens lydelse framgick att beslutskompetens kunde överlåtas endast så länge rättighetsskyddet inom EU motsvarar den svenska regerings- formens och . För det andra följde enligt KU av om statsskickets grunder att överlåtelse inte heller får ske i sådan utsträckning eller med sådant innehåll att be- stämmelserna om statsskickets grunder upphör att vara giltiga. Utskottet framhöll att det område som inte kan överlåtas med stöd av bestämmelsen inte är inskränkt till bestämmelserna om grunder- na för vårt statsskick utan också omfattar andra bestämmelser som bär upp grundläggande principer i vårt konstitutionella system. Ut- skottet pekade särskilt på den fria åsiktsbildningens stora betydelse för vårt statsskick och angav att det redan i den inledande paragrafen i RF slås fast att den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbild- ning och allmän och lika rösträtt och att en förutsättning för att den fria åsiktsbildningen skall kunna spela denna viktiga roll är offentlig- hetsprincipen och meddelarfriheten. Utskottet angav att också för- budet mot censur, skyddet av uppgiftslämnare, ansvarighetssystemet och andra viktiga tryckfrihetsrättsliga principer i TF och YGL har stor betydelse för den fria åsiktsbildningen. Utskottet angav som sin mening att den föreslagna lydelsen av 10 kap. 5 § RF inte kan anses öppna möjlighet att överlåta beslutanderätt som väsentligt rubbar dessa principer utan samtidig ändring av grundlag. Beträffande frågan om vilka beslutsbefogenheter som faktiskt skulle komma att överlåtas vid ett medlemskap i sade KU att utgångs- punkten för att fastställa dessa är det svenska anslutningsfördraget som hänvisar till de grundläggande fördragen och att gemenskaps- institutionernas rätt att fatta beslut måste basera sig på de grundläg- gande fördragen. KU angav som sin bedömning att de grundläggande fördragen innehåller utomordentligt begränsade beslutsbefogenheter för EU på de områden där grundläggande principer i vårt konstitu- system berörs. Utskottet anförde att tryck- och yttrandefri- hetslagstiftningen liksom offentlighetsreglerna är nationella angelä- genheter och att gemenskapens institutioner inte på fördragen kan grunda någon befogenhet att harmonisera reglerna på dessa lagstift- ningsområden. Vad gällde den situationen att en EG-rättslig regel i en förord- ning eller ett direktiv framstår som konstitutionellt oacceptabel an- förde KU att den svenska hållningen inte borde vara att tala om en Hur påverkar EU-medlemskapet TF och YGL? konflikt mellan EG-rätten och nationell rätt utan att frågan i stället borde vara om EG-organet haft rätt att med verkan för fatta beslutet. Man skulle enligt KU fråga sig om den beslutade rätts- akten ligger inom det område där beslutanderätt överlåtits. Om så inte är fallet är rättsakten enligt KU inte giltig som EG-rätt i . Den nu gällande lydelsen av 10 kap. 5 § första stycket första meningen RF trädde i kraft . Ändringen innebar dels att fick möjlighet att överlåta beslutanderätt inom ramen för samarbete inom EU, och alltså inte enbart till EG som dittills, dels att det uttryckligen angavs i regeln att det endast är beslutanderätt som inte rör principerna för statsskicket som kan överlåtas. Regeringen hänvisade till att KU i det ovan nämnda ut- talandet hade anfört att det område som inte kan överlåtas med stöd av bestämmelsen inte är inskränkt till reglerna om grunderna för statsskicket utan också omfattar andra bestämmelser som bär upp grundläggande principer i vårt konstitutionella system och att ut- skottet särskilt hade framhållit offentlighetsprincipen, meddelarfri- heten, förbudet mot censur, skyddet av uppgiftslämnare, ansvarig- hetssystemet och andra viktiga principer i TF och YGL. Regeringen konstaterade att det alltså fanns förutsättningar för överlåtelse av beslutanderätt som måste vara uppfyllda utöver den om ett motsva- rande fri- och rättighetsskydd som framgick av bestämmelsen, att dessa förutsättningar endast hade kunnat utläsas ur förarbetena och att de nu borde komma till klarare uttryck i grundlagstexten (prop. 2001/02:72 s. 34). ansåg att det var värdefullt att den svenska uppfattningen om gemenskapernas befogenheter på för konstitutionellt viktiga områden nu kom till uttryck också i själva grundlagstexten. Utskottet erinrade också om sina uttalanden i sam- band med att dataskyddsdirektivet genomfördes i svensk lagstiftning genom personuppgiftslagen och anförde att i detta sammanhang betonades återigen den stora betydelse som offentlighetsreglerna och bestämmelserna i och YGL har för vårt konstitutionella system (bet. 2001/02:KU18 s. 45). Hur påverkar EU-medlemskapet TF och YGL? 6.5Utvecklingen inom EU m.m. enades stats- och regeringscheferna om utform- ningen av en ny . Fördraget om upprättande av en undertecknades och skulle träda i kraft förutsatt att alla EU:s 25 medlemsländer då hade ratificerat det. Fördraget har godkänts av 15 medlemsstater men sedan och röstat nej till fördraget är det oklart hur processen kommer att fortsätta. EU-ländernas ledare diskuterade den fortsatta processen vid topp- mötet den 15–. Det beslutades att ordförandeskapet skall presentera en rapport om inställ- ningen till fördraget och om möjliga handlingsvägar. Rapporten skall ligga till grund för beslut om hur reformeringsprocessen skall fortsätta. Nödvändiga åtgärder i detta syfte skall vidtas senast . Även om fördraget inte kommer att träda i kraft är dess innehåll ändå av intresse eftersom det visar vilken utveckling av sam- arbetet inom EU som medlemsländernas stats- och regeringschefer, i vart fall tidigare, kunnat nå en överenskommelse om. Det förefaller troligt att försök kommer att göras att genomföra i vart fall delar av fördragets innehåll inom EU men då kanske i en annan rättslig form. Eftersom fördragets innehåll således är av intresse behandlas det här. När det i det följande talas om inne- hållet i fördraget avses innehållet i fördrag om upprättande av en , se Ds 2004:52, del 1–4. Det konstitutionella fördraget ersätter de nuvarande fördragen (EG-fördraget och unionsfördraget) och ger EU ett förenklat regel- verk. EU ersätter EG som juridisk person och ges rätt att bl.a. ingå internationella överenskommelser inom ramen för unionens befogen- heter. Som en följd av detta upphör indelningen av samarbetet i tre pelare. Fördraget innebär också större handlingskraft för unionen genom att flera områden blir föremål för gemensamma beslut, fram- för allt i fråga om bekämpning av brott, och fler beslut skall fattas med kvalificerad majoritet i stället för med enhällighet. Detta gäller t.ex. rättsliga och inrikes frågor som omfattar straffrättsligt sam- arbete, bl.a. åtgärder mot internationell brottslighet, människohan- del, olaglig narkotikahandel, penningtvätt och terrorism. Det gäller också polissamarbete, civilrättsligt samarbete samt samarbete om asyl, migration och gränskontroll. Att flera områden blir föremål för Hur påverkar EU-medlemskapet TF och YGL? gemensamma beslut och att fler beslut skall fattas med kvalificerad majoritet i stället för med enhällighet innebär, som redan nämnts, också att möjligheter att hindra beslut av EU som är i konflikt med TF och YGL minskar. Å andra sidan innebär en sådan utveckling ökade möjligheter för att få igenom förslag efter- som vetorätten försvinner och det blir tillräckligt att få stöd av en kvalificerad majoritet. EU:s stadga om de grundläggande fri- och rättigheterna utgör del II i fördraget. Genom att stadgan tas in i fördraget blir den juri- diskt bindande. Vissa artiklar är av särskilt intresse i förhållande till det svenska skyddet för tryck- och yttrandefriheten. Artikel II-71 gäller yttrandefrihet och informationsfrihet. Där anges att var och en har rätt till yttrandefrihet, att denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt rätt att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myn- dighets inblandning och oberoende av territoriella gränser samt att mediernas frihet och mångfald skall respekteras. Artikel II-67 handlar om respekt för privatlivet och familjelivet och säger att var och en har rätt till respekt för sitt privatliv och familjeliv, sin bostad och sina kommunikationer. I artikel II-68 finns en bestäm- melse om skydd av personuppgifter. Den föreskriver bl.a. att var och en har rätt till skydd av de personuppgifter som rör honom eller henne, att uppgifterna skall behandlas lagenligt för bestämda ända- mål och på grundval av samtycke eller någon annan legitim och lagenlig grund samt att var och en har rätt att få tillgång till insam- lade uppgifter som rör honom eller henne och att få rättelse av dem. Slutligen kan nämnas att artikel II-107 innehåller bestämmel- ser om rätt till ett effektivt rättsmedel och till en opartisk domstol. I bestämmelsen anges bl.a. att var och en vars unionsrättsligt garan- terade fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rätts- medel inför en domstol samt att var och en har rätt att inom skälig tid få sin sak prövad i en rättvis och offentlig rättegång och inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag. Rättighetsstadgan riktar sig till unionens institutioner, organ och myndigheter. Den kan inte utgöra rättslig grund för att få till stånd en harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning (Ds 2004:52 s. 206). Den gäller också medlemsländerna men enbart på de om- råden där de tillämpar unionsrätten. kan pröva om EU:s lagstiftning står i överensstämmelse med stadgan. Den ger ett stärkt skydd för grundläggande friheter och rättigheter i unionen. I det nya fördraget anges också att unionen skall ansöka om anslut- Hur påverkar EU-medlemskapet TF och YGL? ning till den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Behörighetsfördelningen inom unionen tydliggörs genom att för- draget, i enlighet med etablerad rättspraxis i , be- skriver unionens befogenheter som antingen exklusiva för unionen eller delade med medlemsstaterna respektive stödjande, samordnande eller kompletterande. När fördraget tilldelar unionen exklusiva be- fogenheter kan medlemsländerna endast stifta lagar med tillstånd av unionen. Hit hör bl.a. tullunionen, konkurrensregler på den inre marknaden, handelspolitiken och monetär politik inom euroområdet (artikel I-13). Där delade befogenheter gäller kan medlemsländerna stifta lagar endast i den mån unionen inte redan har gjort det. Hit hör bl.a. den inre marknaden, socialpolitik och området med frihet, säkerhet och rättvisa (artikel I-14). Det polisiära och straffrättsliga samarbetet ingår i området med frihet, säkerhet och rättvisa och blir alltså en delad befogenhet. Samarbetet inom straffrätt och brottsbekämpning blir mera över- statligt. Även civilrättsligt samarbete ingår i området med frihet, säkerhet och rättvisa. I artikel III-257 punkten 3 i kapitel IV Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa, anges att unionen skall verka för att säker- ställa en hög säkerhetsnivå genom förebyggande och bekämpning av brottslighet, rasism och främlingsfientlighet, genom åtgärder för samordning och samarbete mellan polismyndigheter och straffrätts- liga myndigheter och de övriga behöriga myndigheterna samt ömse- sidigt erkännande av domar och beslut i brottmål samt, om det behövs, genom tillnärmning av den straffrättsliga lagstiftningen. I punkten 4 i samma artikel anges att unionen skall underlätta till- gången till rättsväsendet, särskilt genom principen om ömsesidigt erkännande av rättsliga och utomrättsliga avgöranden på det civila området. Enligt artikel III-270 skall det straffrättsliga samarbetet inom unionen bygga på principen om ömsesidigt erkännande av domar och rättsliga avgöranden och inbegripa en tillnärmning av medlems- staternas lagar och författningar på vissa områden. I artikel III-271 sägs bl.a. att det i ramlagar får meddelas minimiregler om fastställan- de av brottsrekvisit och påföljder inom områden av särskilt allvarlig brottslighet med gränsöverskridande inslag. Detta gäller särskilt i fråga om bl.a. terrorism, IT-brottslighet och organiserad brottslig- het. Hur påverkar EU-medlemskapet TF och YGL? Även beträffande det civilrättsliga samarbetet får enligt den nya konstitutionen tillnärmning av nationell lagstiftning beslutas om det är nödvändigt för att förverkliga ett samarbete i civilrättsliga frågor med gränsöverskridande följder där samarbetet bygger på principen om ömsesidigt erkännande (artikel III-269). har en intensiv diskussion förts angående frå- gan om det är möjligt att besluta om straffrättslig tillnärmning i ett gemenskapsinstrument eller om sådan befogenhet ligger exklusivt i tredje pelaren. I det nya konstitutionella fördraget löses frågan genom pelarstrukturens avskaffande och genom att det uttryckligen anges att tillnärmning av materiell straffrätt skall kunna ske genom anta- gandet av europeiska ramlagar (motsvarande nuvarande direktiv) också när det visar sig nödvändigt för att säkerställa att unionens politik skall kunna genomföras effektivt på ett område som redan omfattas av harmoniseringsåtgärder (artikel III-271 punkten 2). Ramlagarna skall innehålla minimiregler om brottsrekvisit och på- följder. Det är svårt att förutsäga vilka brottstyper som skulle kunna bli föremål för tillnärmning med stöd av bestämmelsen. Miljö- brottslighet och s.k. EU-bedrägerier tilldrar sig dock stort intresse (Ds 2004:52 s. 272). Den s.k. flexibilitetsklausulen (artikel I-18) finns även i nuva- rande fördrag (jfr avsnitt 6.3.1) men i det nya fördraget breddas dess användning så att den kan tillämpas på flera områden. Den kan användas när en viss åtgärd måste vidtas för att unionen skall kunna uppnå sina målsättningar men där frågan det gäller inte är uttryck- ligen reglerad i fördraget. Ett ovillkorligt krav är att frågan täcks av unionens övergripande mål och politik. Beslut med stöd av klausulen fattas alltid enhälligt. Enligt det nya konstitutionella fördraget skall fler beslut fattas med det s.k. ordinarie lagstiftningsförfarandet. Detta innebär att ministerrådet fattar beslut med kvalificerad majoritet och med med- beslutande för . Inom det straffrättsliga området finns en särskild bestämmelse som ger möjlighet att kräva att ett kontroversiellt lagförslag överlämnas till så att stats- och regeringscheferna enhälligt får fatta beslut om det (den s.k. nödbromsen). behörighet utvidgas till att gälla samtliga om- råden i det nya fördraget. I Ds 2004:52 Fördraget om upprättande av en gjordes bedömningen att borde tillträda fördraget. Hur påverkar EU-medlemskapet TF och YGL? Beträffande överförande av beslutsbefogenheter från till EU anförs där (s. 94 f.): När det gäller kravet på att överlåtelsen inte får röra principerna för statsskicket kan konstateras att det nya fördraget förutsätter att beslu- tanderätt i viss utsträckning förs över till unionen. Unionens besluts- befogenheter på områden där grundläggande principer i vårt konstitu- system berörs är emellertid, som också har bedömts vara fallet, utomordentligt begränsade (jämför bet. 1993/94:KU21 s. 28). Överlåtelsen är således varken i sak eller i omfattning av sådant slag att den kan sägas röra principerna för statsskicket. Inte heller tillsammans med vad som har överlåtits till EG är överlåtelsen av sådan omfattning att den kan anses röra principerna för statsskicket. Det finns således inga konstitutionella hinder för att skall kunna tillträda det nya fördraget. I lagrådsremissen på grundval av denna promemoria förde regeringen fram samma uppfattning. I remissen angavs att flertalet remissinstan- ser som yttrat sig inte haft någon invändning mot bedömningen. Lagrådet angav i sitt yttrande av sammanfatt- ningsvis att det inte kunde se att de befogenheter som Europeiska unionen tilldelas genom fördraget, vare sig kvantitativt eller kvalita- tivt, rör principerna för det svenska statsskicket i den mening som avses i 10 kap. 5 § RF. Lagrådet ansåg också att fri- och rättighets- skyddet alltjämt måste anses stå i nivå med det i RF och Europa- konventionen och angav att ett godkännande av fördraget och den därav föranledda överlåtelsen av beslutanderätt mot denna bakgrund kunde ske utan grundlagsändring. debatterades förslaget till EU:s konstitutionella fördrag och dess förhållande till svenska grundlagar livligt i . Delar av debatten återges i antologin och EU:s kon- stitution, red. 6.5.2Pågående arbete på vissa rättsområden2 I EU pågår nu arbete inom fem områden; externa relationer, utbygg- nad av institutioner och samarbetsorgan, harmonisering, ömsesidigt erkännande och tillgänglighet. I fråga om externa relationer börjar EU nu fungera mera som en enhet i förhållande till tredje land. Det antas allt flera gemensamma 2 Källa till detta avsnitt och avsnitt 6.5.3: Föredrag inför Tryck- och yttrandefrihetsbered- ningens experter av Hans G , avdelningschef vid . Hur påverkar EU-medlemskapet TF och YGL? ståndpunkter och det finns flera avtal som EU ingått som juridisk person, och alltså inte som företrädare för medlemsländerna. Det pågår även ett omfattande arbete med bilaterala frågor mellan EU som part på ena sidan och bl.a. , och som motpart. Vad gäller institutioner och samarbetsorgan kan först noteras att Europol samlar och analyserar information. Arbetet syftar till mellan- statligt samarbete men har gått trögt. Det finns också en rad rättsliga nätverk för samarbete, t.ex. angående krigsförbrytelser, utrednings- grupper och utbildning av poliser och domare. Eurojust är embryot till en europeisk åklagarorganisation. Orga- nisationen består av 25 åklagare som arbetar med att koordinera handläggningen av mål med anknytning till flera länder. Medlems- länderna kan begära hjälp hos Eurojust. Eurojust samarbetar även med , och . Det handlar till stor del om terroristbrott. Arbetet med harmonisering eller tillnärmning gäller främst traffick- ing, terrorism, barnpornografi och korruption. Man lägger fast s.k. minimistandards för lagstiftningen. Länderna får alltså alltid gå längre i sin lagstiftning. Det är inte fråga om att unifiera straffrätten. Arbetet omfattar också straffsanktioner så till vida att det kan be- stämmas vilket straff ett visst brott skall kunna ge. Ömsesidigt erkännande innebär, som redan framgått, att medlems- länderna skall erkänna och verkställa andra medlemsländers beslut utan att ompröva dem. Det gäller både domar och andra beslut och såväl inom straffrätt som civilrätt. Samarbetet mellan de nordiska länderna har varit en viktig förebild. Samarbetet går inte helt friktionsfritt. Det kan ju t.ex. hända att lagstiftningen i det medlemsland som anmodas att verkställa ett beslut inte omfattar verkställighet av det slag som begärs. Det kan t.ex. vara fråga om verkställighet av böter till ett belopp som över- stiger maximigränsen för bötesbelopp i det anmodade landet. Fråga uppkommer då om det anmodade landet måste ändra sin nationella lagstiftning för att kunna uppfylla kravet på ömsesidigt erkännande. Genom principen om ömsesidigt erkännande försöker man upp- rätta ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. Det skall alltså inte bara vara fråga om samarbetande länder. Vägransgrunderna är få och principen kan sägas de facto avskaffa de rättsliga gränserna. I praktiken finns det dock ett motstånd från vissa länder. Hur påverkar EU-medlemskapet TF och YGL? En dom från år 20033 understryker principen. Målet gällde bland annat ett narkotikabrott i . Det straffrättsliga förfarandet där lades ned sedan den misstänkte betalat ett belopp enligt åklagarmyndighetens förslag. Därefter dömdes han i till ett villkorligt fängelsestraff för samma gärning. förklarade att principen ne bis in idem (inte två gånger för samma sak) gällde och underströk att med- lemsländerna måste acceptera varandras beslut. Tillgänglighet handlar till stor del om utbyte av polisiär informa- tion. Man strävar efter att undanröja hinder mot att information ut- byts mellan medlemsländerna. Frågor som diskuteras är t.ex. gemen- samma register avseende fingeravtryck, DNA, ballistisk information och bilnummer. Det har skett en explosionsartad utveckling beträffande internatio- nellt rättsligt samarbete och det kommer troligen att öka än mer. Det handlar då till stor del om trafficking, narkotikabrottslighet och bilstölder. I det viktiga Pupino-målet4 har slagit fast att myn- digheter och domstolar är skyldiga att tolka lagar och regler så att de stämmer med ett rambeslut inom tredje pelaren. Flera medlems- länder, däribland , yttrade sig i målet för att hindra att detta slogs fast. Utvecklingen har alltså gått från i princip inget sam- arbete alls i fråga om straffrätt, till att straffrätten betraktas som ett gemensamt intresse. Utvecklingens tendens är en strävan efter full integration i denna typ av frågor. Man strävar dock inte efter ett full- ständigt federalt rättssamarbete utan efter delad kompetens mellan medlemsländerna och EU så att man når större effektivitet. Imple- menteringen är dålig på många håll men hör troligen till de bästa länderna i fråga om genomförande. Många gör bedömningen att beslutsordningen i tredje pelaren måste närma sig den i första pelaren eftersom det är omöjligt att arbeta med 25 medlemsländer om det krävs enhällighet i varje beslut. Ett par faktorer ökar genomslaget av EG-rätten. I en dom från i mål C-176/03 ogiltigförklarade ett rambeslut om skydd för miljön genom straffrättsliga 3EG-domstolens dom i de förenade målen C-187/01 och C-385/01. 4EG-domstolens dom i mål C-105/03 Hur påverkar EU-medlemskapet TF och YGL? bestämmelser i tredje pelaren och angav att det borde vara ett direktiv inom första pelaren i stället. Kommissionen har föreslagit att man skall gå igenom alla rambeslut och göra om dem till direktiv. Man kommer att försöka behandla så många frågor som möjligt inom första pelaren i fortsättningen. Utvecklingen illustreras av beslutet om att det skall vara ett direktiv om trafikdata, inte ett rambeslut (se avsnitt 6.3.1), trots att det handlar om att beivra brott. En annan faktor är att man kan komma att använda artikel 42 i fördraget om den Europeiska unionen, den s.k. passerellen. Den innebär att man i vissa fall kan besluta att överföra frågor från tredje till första pelaren. Om inte ett nytt fördrag kommer till stånd som för över frågor kommer överföring möjligen att ske på detta sätt. Enligt Hans G. , avdelningschef vid , känner alla medlemsländerna till att har problem med TF och YGL och behöver ha lösningar för detta i förhandlingarna. En- ligt uppfattning är vår lagstiftning på detta område unik och det kan vara svårt att förklara TF- och YGL-frågorna och var- för de är så känsliga för . I förhandlingssituationer är alla enligt medvetna om att det kan vara de själva som har problem. I förfaranden där det krävs kvalificerad majoritet fortsätter man därför ofta att förhandla även sedan man uppnått sådan majoritet. Som angetts i inledningen innebär EG-rättens företräde framför natio- nell lag och grundlag och reglering på grundlagsnivå av tryck- och yttrandefriheten att fråga uppkommer om huruvida EG- regler är förenliga med TF och YGL. Det svenska grundlagsskyd- det är ju detaljerat och bygger på principerna om etableringsfrihet, förbud mot censur och hindrande åtgärder, ensamansvar med med- delarfrihet, anonymitet och efterforskningsförbud, särskild brotts- katalog och särskild rättegångsordning med juryprövning. Skyddet är tillämpligt inte bara på radio, TV, tidningar, böcker, videogram och CD-skivor utan även på t.ex. massmedial användning av databaser och alla former av tekniska upptagningar. Detta innebär att det finns många situationer då frågan om konflikt mellan EG-rätten å ena sidan och TF och YGL å den andra kan aktualiseras. Hur påverkar EU-medlemskapet TF och YGL? Som framgått i avsnitt 6.3.1 och 6.3.2 har frågan om förenligheten mellan EG-rättsliga regler och TF och YGL också uppkommit i flera fall.