sou · GUB33 · 2007-01-01 00:00:00 — Svaren visar att även om upp- fattningarna går isär verkar det finnas en svag majoritet som anser att det finns ett samband. Ofta finner man dock en viss försiktighet i de positiva utsagorna, där man i svaren ofta hänvisar till de inten- tioner som finns för programmen. Även i de fall respondenterna anser att det finns en koppling råder viss oenighet om påverkans- riktningen mellan de olika programmen. De flesta ser dock sam- bandet som att RTP är – eller borde vara – styrande för EU-pro- grammen men eftersom det finns pengar i EU:s program och inte i RTP blir det inte sällan det omvända förhållandet. Flera har även markerat att sambanden borde bli bättre, exempelvis genom att det operativa ansvaret för EU-programmen läggs på den som ansvarar för RTP. Vidare har angivits att de horisontella målen i likhet med EU- programmen bättre bör avspeglas i RTP, att genomförande- organisationer och program borde vara färre, att ledamöter borde få tydligare direktiv från sina respektive organisationer samt att nationella program bör finnas framtagna och accepterade innan arbetet med EU-programmen inleds. 3.6Våra synpunkter och förslag RTP och SPD förutsätts vara framtagna under medverkan av part- nerskap med representanter för privat, offentlig och ideell sektor. De olika partnerskapens roller och ansvar varierar och aktörs- kretsen har undan för undan vidgats, bl.a. finns en ambition att öka näringslivets medverkan. I de flesta nuvarande partnerskap domine- rar offentliga tjänstemän medan näringsliv och den sociala ekono- min är underrepresenterade. Universitet och högskolor vars verk- samhet kan ha stor betydelse för regioners utveckling har börjat komma in i arbetet men deras medverkan är fortfarande begränsad. Omfattningen av nu aktiva partnerskap är oklar. sak- nas en samlad översikt över vilka partnerskap som finns. Grovt uppskattat motsvarar deltagande i partnerskapens möten över hela landet ca 300 årsarbetskrafter. Till detta kommer den tid som åtgår för det arbete som görs av kanslierna till de olika partnerskapen för att utarbeta underlag inför mötena. Vi föreslår att den kommande förvaltningsmyndigheten får till uppgift att sammanställa vilka aktiva partnerskap som är verksamma i varje län. En entydig och stringent definition av partnerskapsbegreppet sak- nas. Genom att applicera begreppet på en uppsjö av olika sam- verkanskonstellationer – allt från delegationer med klara besluts- mandat till mer löst sammansatta nätverk - löper den ursprungliga partnerskapstanken om samverkan mellan aktörer från privata, offentliga och ideella sektorn en risk att gå förlorad. Vi har noterat att man i är mån om att parternskaps- begreppet inte används för alla typer av samverkan. Som exempel kan nämnas att man i Nord-Tröndelags fylkeskommun20 förstår partnerskap som ett förpliktigande samarbete med dialog, gemen- sam resursinsats och ansvarsfördelning. Inom ramen för identifie- rade områden ska det vara naturligt att använda partnerskapsavtal i genomförandet av regionens strategi. I utgör den fleråriga fylkesplanen den svenska motsvarigheten till RUP. Därutöver finns i även ett årligt regionalt handlingsprogram (RUP). I fyl- keskommunens arbete med sin RUP har man identifierat tre typer av partnerskap; det strategiska partnerskapet, genomförande- partnerskap samt regionala strategiska temapartnerskap. Det stra- tegiska partnerskapet ansvarar för framtagandet av den årliga RUP:en. I partnerskapet ingår bl.a. fylkeskommunen, arbetsmark- nadens parter, näringslivets organisationer, högskolan, myndighe- ter och tredje sektorns organisationer. I genomförande- partnerskapet har antalet aktörer vidgats för att samverka i de genomförandeprocesser som tar vid efter att det årliga regionala utvecklingsprogrammet är beslutat. Vid behov bör det vara möjligt att tillsätta tematiska partnerskap för att t.ex. vidareutveckla sär- skilda frågor. I ett försök att tydliggöra innebörden av begreppet partnerskap kan olika avvägningar göras. Ett alternativ är att låta begreppet partnerskap vara reserverat för parter som kan träffa långsiktiga 20 Den kommunala regionala förvaltningen kallas för fylkeskommune och leds av en direktvald politisk församling. Fylkeskommunen har ett bredare arbetsområde jämfört med svenska landsting. Fylkeskommunerna ansvarar för gymnasieskolan, kollektivtrafik, kultur och regionalpolitik. överenskommelser och göra gemensamma, inklusive finansiella, långsiktiga åtaganden. Parternas delaktighet och gemensamma ansvar utgör därmed grunden för arbetet och gör att partnerskapet skiljer sig från andra organisationsformer. Även om vi gör en sådan avgränsning återstår behovet av att i övrigt definiera och klargöra uppgifter och ansvar för olika grupper som går under sam- lingsbeteckningen partnerskap. Ett annat alternativ är att låta partnerskapsbegreppet vara ett samlingsbegrepp som i sig innehåller grupper med olika funktioner och sammansättningar. För grupperna rekommenderas funktions- beskrivande benämningar, t.ex. samrådsgrupp, beslutsgrupp, refe- rensgrupp. Vi anser att de begrepp som fortsättningsvis bör användas, tydli- gare ska avspegla de olika konstellationernas uppgifter, roll och mandat. Begreppet partnerskap kan då appliceras på hela systemet av samverkande parter. Vi föreslår att partnerskap ska utgöra ett samlingsbegrepp för flera grupper med olika roller, uppgifter och ansvar. De som på olika sätt deltar i detta komplex kan betraktas som ett partnerskap. Vi har i huvudsak utgått från partnerskapsstudiens förslag och föreslår att följande begreppsapparat används. Grupperingar med beslutsfunktioner som förfogar över ekono- miska resurser kan antingen benämnas delegation, beslutsgrupp eller styrgrupp. Dessa kan utgöras av en politiskt sammansatt grupp med uppgift att fatta beslut om strategier, program och projektbeslut. Grupper som primärt har utredande, planerande eller grans- kande uppgifter kan anges som kommitté, där uppgiften blir styrande för valet av benämning såsom planeringskommitté och granskningskommitté. Grupper som har som främsta syfte att åstadkomma samsyn för att agera för gemensamma intressen mellan aktörer kan betecknas samverkansgrupp. Grupper som primärt syftar till att vara stödjande, rådgivande och utbyta erfarenheter, kan betecknas erfarenhetsgrupp. Grupper som i huvudsak är engagerad i det operativa genomfö- randet av en insats kan lämpligen benämnas genomförandegrupp. Man skulle kunna beskriva den nuvarande ordningen på det sättet. utgörs av ett system av besluts- grupper, beredningsgrupper, samrådsgrupper och kommittéer med en stark koppling till de ordinarie förvaltningssystemen. Det regio- nala samrådssystemet inom RTP består i realiteten av flera olika slags grupper med olika roll och ansvar. I detta system kan ingå styrgrupp, arbetsutskott, arbetsgrupp, programkommittéer, hand- lingsprogramgrupper och projektgrupper. Vårt förslag om en organisationsmodell för att så långt möjligt samordna systemet för den regionala utvecklingspolitiken med systemet för strukturfonderna, får konsekvenser för de nuvarande partnerskapen. Inför kommande strukturfondsperiod finner vi inget logiskt motiv att behålla ett partnerskap som uteslutande är upphängt på de olika mål och program som finns . De horisontella målen, dvs. jämställdhet, integration och hållbar utveckling, måste integreras i både framtagande och genomförande av strategier och program. Vi vill även understryka betydelsen av att de olika samverkansfunktionerna inom partnerskapen har en jämställd sammansättning och att etnisk och kulturell mångfald säkras. Av partnerskapsstudien framgår att de olika partnerskapen ser sina uppgifter som tämligen lika, trots att vissa av dem har väsens- skilda uppgifter. Av de undersökta partnerskapen uppfattar alla som sina viktigaste uppgifter att fastställa policy och riktlinjer samt vara ett forum för erfarenhetsutbyte. Förutom LAG-grupper och strukturfondsdelegationer lyfter man sällan uppgiften att vara ett forum för finansiella överens- kommelser. Detta kan framstå som något förvånande utifrån den ursprungliga tanken bakom partnerskap som en form för att sam- ordna finansiella resurser mellan olika aktörer. Skillnader i uppgiftsprofil återfinns främst kring frågan om att fatta beslut om projekt eller program. Egenskaper som känneteck- nar de partnerskap som ges högst värdering är att de just har ett betydande inslag av beslutsfattande. som konkreta och verklighetsnära där rollen är väldefinierad och ansvaret tydligt. Av de studerade partnerskapen kommer LAG- grupperna inom Leader+ närmast den ideala bilden. LAG-grup- perna är vanligtvis ekonomiska föreningar eller aktiebolag och fal- ler därmed in under det reglerverk som reglerar dessa associa- tionsformer. Här återfinns ett engagemang från företagare, vilket överensstämmer med våra tidigare erfarenheter från utvecklings- processer från kommuner. Företagare känner ett engagemang i frå- gor som konkret rör deras villkor. Vi kan konstatera att den sam- verkansmodell LAG-grupperna valt fungerar väl. Utifrån den organisation vi föreslår, och som tar sin början i förut- sättningar på lokal/nivå, förordar vi att man i det lokala/kommunala utvecklingsarbetet tar tillvara de erfarenheter som vunnits ur arbetet i LAG-grupperna. Strukturfondsdelegationerna har till uppgift att fatta beslut om projekt. Enligt partnerskapsstudien anser ledamöterna att delega- tionernas roll och ansvar är tämligen klara och tydliga. Delegatio- nerna domineras av heltidsengagerade politiker från kommuner och landsting samt regionala statliga myndigheter. Enligt förslaget till ny förvaltningsorganisation upphör nuvarande strukturfonds- delegationer. måste det politiska inflytandet och förank- ringen fortsatt säkras i beslutsprocessen. Hur en sådan besluts- grupp lämpligen bör utformas utvecklar vi under kapitel 6. I de (stora) partnerskap som är knutna till RUP/RTP är representationen från sociala ekonomin, arbetsmarknadens parter och näringslivet låg. RUP/RTP utarbetas framförallt av tjänstemän inom den offentliga sektorn. Samrådet inom RUP/RTP består i sig av ett helt system av olika slags grupper med olika roll och ansvar. I vårt förslag till regional utvecklingsorganisation ser vi dessa som delar av en helhet där det (stora) partnerskap som är knutet till RUP/RTP samordnas med strukturfondernas regionala partner- skap för att länka samman RUP/RTP med ERUF- respektive ESF- finansierade verksamheter. Vi har valt att benämna dessa sam- verkansgrupper. I regionernas programutformning blir samverkans- gruppernas roll mer att ge råd till de regionala beslutsgrupperna. De utgör i hela programprocessen ett viktigt forum för återkom- mande erfarenhetsutbyte under processen och fungerar som en arena för möte mellan olika aktörer. När ett mål för stärkt konkurrenskraft och sysselsättning blir sammanhållet saknas motiv för de nuvarande regionala partnerska- pen för Mål 3. I syfte att ta tillvara de erfarenheter som uppnåtts inom ramen för partnerskapen, finns det anledning att närmare fundera på hur man fortsatt säkrar inflytandet från arbetsmarkna- dens parter och näringslivets organisationer i frågor som rör arbetsmarknad, sysselsättning och kompetensförsörjning. Det leder också enligt vår bedömning till att man bör tänka ige- nom de regionala kompetensrådens framtida roll och funktion. De länsvisa kompetensråden har inga beslutsbefogenheter men bedö- mer möjligheterna till samråd kring frågor om kompetens- försörjning som mycket stort. Vi anser att nuvarande regionala kompetensråd behöver utvecklas till en viktig funktion för att utbyta erfarenheter. Inte minst bör råden inventera regionernas kompetensbehov som underlag inför regionernas beslut om insatser för att uppnå målet om stärkt kon- kurrenskraft och sysselsättning. Kompetensrådens roll som delaktiga i regionernas utveckling bör därmed utvecklas för att utgöra en integrerad del av det regionala utvecklingsarbetet. Vi anser att råden bör ha en expertroll och en sammansättning som bättre avspeglar förhållandena på arbetsmarknaden. Vi förordar därför ett ökat inslag av bl.a. företrä- dare från näringslivet, arbetsmarknadens parter, universitet och högskolor samt övriga utbildningsanordnare på olika nivåer. Råden bör på lämpligt sätt aktivt rådfrågas vid genomförandet av insatser som finansieras genom strukturfonderna. På lokal nivå har arbetsmarknadsnämnder inrättats. Av instruk- tionen till AMV framgår att nämnderna är ett samarbetsorgan som har till uppgift att medverka till att den statliga arbetsmarknads- politiken utformas utifrån lokala förutsättningar och behov. En delegerad beslutsordning föreskrivs där länsarbetsnämnden, kan överlåta åt nämnderna att besluta i frågor som påtagligt ökar förutsättningarna för en lokal anpassning av verksamheten. I nämnderna ska , arbetsförmedling, kommuner, lokalt när- ingsliv och lokala arbetstagarorganisationer vara företrädda. En majoritet av ledamöterna ska utses på förslag av berörda kommu- ner. Vår bild är att aktiviteten hos landets arbetsmarknadsnämnder, i likhet med de regionala kompetensråden, varierar. Vi ser dock att nämnderna på lokal nivå utgör en viktig aktör för att stärka syssel- sättningsskapande insatser i såväl behovsinventering som genomfö- rande av åtgärder. Arbetsmarknadsnämnderna är en viktig del av det lokala partner- skapet som i sin tur ger viktig input till regionerna i utarbetande av strategi och programinnehåll. ÖK är föreskrivna enligt förordningsförslaget för strukturfonderna och kommer därmed fortsatt att utgöra en del av förvaltningen av fonderna. ÖK:s uppgift är bl.a. att följa och se till att operativa program inom strukturfonderna når uppställda mål och är av till- fredställande kvalitet. Antalet ÖK i nästa programperiod kommer att avgöras av vilket antal operativa program väljer att ha. Vi har även noterat att förordningsförslaget möjliggör inrättandet av en enda ÖK för flera operativa program. Vi menar att det finns skäl att överväga för- och nackdelar med inrättandet av gemensamt ÖK för flera program. Vi anser att det finns fördelar med inrättandet av gemensam ÖK för flera program. För färre ÖK talar möjligheterna till en stärkt nationell överblick mellan regionala insatser. Den regionala utvecklingspolitiken bör präglas av ett lärande arbetssätt där kunskaper och erfarenheter kontinuerligt ska kunna bidra till vidareutveckling av ett tvärsektoriellt arbetssätt. För att resultat av genomförda uppföljningar och utvärderingar ska komma till nytta måste lämpliga former för erfarenhetsutbyte utvecklas. Vi anser att ÖK tillsammans med förvaltningsmyndigheten har en viktig uppgift i att finna lämpliga former för att tillgodose att gjorda erfarenheter sprids och kommer till användning. I vårt delbetänkande har vi föreslagit att ledamöterna i fort- satt ska utses av regeringen och att dessa bör utses utifrån bred expertis. I partnerskapsstudien har framkommit att nuvarande ÖK, bl.a. utifrån sin sammansättning, inte har en tydlig profil. Vi anser att ÖK:s roll och sammansättning bör ses över inför kommande period. Vi föreslår att nuvarande ÖK delas upp i två delar med olika profil. En gruppering svarar för uppgifter av insynskaraktär (monitoring advisory board). En annan gruppe- ring får en tydligare utvärderande roll med företrädare för depar- tement, riksdag, kommun och landsting (monitoring committe). Vi anser att man med hänsyn till kontrolluppgifterna bör knyta en expertfunktion till ÖK för kommitténs arbete kring frågor om utvärdering, granskning och ekonomisk förvaltning. I propositionen inför riksdagsbeslutet om den regionala utvecklingspolitiken betonades regionernas eget utvecklingsansvar och behovet av att utveckla sektorsövergripande helhetssyn. Enligt beslut ska den regionala nivån vara samarbetsarena för utvecklingarbete mellan staten och kommuner, landsting, närings- liv och organisationer. Roll- och ansvarsfördelningen mellan stat och kommun ska förtydligas. Regeringen konstaterade att samord- ning är en komplex fråga, eftersom den nationella politiken inom olika sektorer påverkar utvecklingen i ett stort antal funktionella regioner med olika karaktär och skiftande förutsättningar. Som instrument för helhetssyn och sektorssamordning på nationell nivå aviserades de uppdrag för sektorssamordning som regeringen senare gav till ett stort antal sektorsmyndigheter och uppdrog åt att koordinera.1 Sektorsföreträdare på den regionala nivån uppgavs ha kommit längre än den nationella nivån med att utveckla samsyn och sam- verkan kring regionala utvecklingsfrågor. Det ansågs ofta bero på att det redan finns väl utvecklade nätverk mellan olika aktörer, att aktörerna finns nära problemen och att incitamenten att hitta lös- ningar är starkare än på det nationella planet. På den regionala nivån ansåg regeringen därför att man framför allt behöver sortera och renodla initiativ och riktlinjer för utvecklingsarbete. Beslutet om utökat regionalt utvecklingsansvar innebar att samt- liga län fick möjlighet att bilda kommunala sam- 1 Det s.k. Samordningsuppdraget till statliga myndigheter resp. RUP-uppdraget till 13 statliga myndigheter. Myndigheterna skulle bl.a. redovisa sina roller i den regionala utvecklingen så att aktörer i regionerna kan anpassa sig till de olika myndigheternas mål och strategier. I län där KSO inte bildas har mot- svarande uppgifter. KSO fick vissa formella befogenheter och möj- lighet att påverka hur statliga medel för regional utveckling används i länet. I beslutet sägs vidare att det kanske är än viktigare att samverkansorganet ges möjlighet att påverka andra aktörer i kraft av sin politiska och sakliga legitimitet. KSO fick bl.a. till uppgift att utarbeta program för länets utveckling, RUP. Detta ska vara ett paraplydokument och kunna innehålla frågor inom kommunernas ansvar men också områden där staten har ansvar eller intresse. I en studie, utförd på uppdrag av Kommuner och Landsting, SKL,2 lyfts tre tunga faktorer fram som drivkrafter bakom trenden med ökande regionalt ansvar för utvecklings- frågorna. EU-integrationen anses ofta vara den starkaste kraften. Många pekar på att decentralisering och internationalisering till- sammans med den tydligare inriktningen på tillväxt och ekonomisk utveckling har lett till att regionernas roll och förutsättningar har förändrats. I många EU-länder är regioner betydligt mer profile- rade och har tydligare roller än i . Inom EU-politiken finns ambitioner att öka samarbetet mellan regioner i flera länder. En annan drivkraft är behovet av stärkt demokrati, bl.a. till följd av den pågående internationaliseringen. Varken nationalstaten eller orga- nen i lokalsamhället anses kunna lösa ett allt större antal politiska problem. Regionerna anses av många vara rätt nivå för att vitalisera de politiska partierna och engagera medborgarna. kon- stateras att mångfalden av politiska nivåer och politiska och eko- nomiska aktörer gör att den tidigare självklara kopplingen mellan medborgare och nationalstat försvagas och ansvarsförhållandena suddas ut. Den tredje drivande kraften är ett allt starkare krav på effektivitet, som dels grundar sig på bristande samordning mellan det stora antalet aktörer på regional nivå, dels på ambitionerna att spara i den offentliga sektorn. Kommunala samverkansorgan (KSO) med utökat regionalt utvecklingsansvar har etablerats i ett flertal län. I dessa ingår länets samtliga kommuner. I alla KSO som har bildats ingår också 2 Kommuner och Landsting, 2005, Styrkan i samverkan – Regionfrågans utveckling i landet 2004 landstinget.3 pågår försök med ändrad regional ansvarsfördelning i län och , där ansva- ret för regionalt utvecklingsarbetet ligger hos landstingen, och . Dessa benämns vanligen regi- onala självstyrelseorgan. Självstyrelseorganen och KSO är exempel på den pågående regionaliseringsprocessen. Tanken är att uppnå effektivare resursanvändning och att göra ansvarsfördelningen mellan olika samhällsnivåer tydligare, bl.a. genom att renodla och avgränsa den statliga verksamheten på det regionala planet. En tyd- lig ansvarsfördelning anses bli alltmer nödvändig, eftersom allt fler beslut växer fram i nätverk där såväl statliga som kommunala och privata aktörer deltar. Subsidiaritetsprincipen stödjer också regio- naliseringstrenden. Principen innebär att inflytandet över frågor och beslut så långt möjligt läggs hos dem som berörs. SKL anser att det måste finnas utrymme att anpassa åtgärder efter de olika förutsättningar som finns i skilda delar av landet. Regionaliseringen bidrar till att förskjuta den nuvarande starka sektoriseringen av samhället mot en ordning där regionpolitikerna betros med ett sammanhållet regionalt ansvar för fler och större uppgifter. Många frågor har en regional logik, men för den skull ska inte kommunerna fråntas ansvaret för lokal verksamhet. Dessa förblir viktiga aktörer också i det regionala utvecklingsperspek- tivet.4 – Vi delar SKL:s synpunkter men vill för egen del betona att utvecklingsprocesser bör utgå ifrån den kommunala nivån och att sambanden mellan kommunala och regionala processer bör blir ännu starkare än . 4.2Administrativ och funktionell organisering Den länsvisa och regionala förvaltningen Den nuvarande mångfasetterade förvaltningskartan för struktur- fonderna och den regionala utvecklingspolitiken är en av de mer komplicerade utgångspunkterna för vårt organisationsförslag. För- slaget påverkas av att ansvaret för regional utveckling är olika för- delat i länen. Vi berörde detta i delbetänkandet (avsnitt 2.2 För- valtningsorganisationens omfattning och uppgifter). 3KSO har bildats i , , , , , , , och . I utgör KSO. 4Sveriges Kommuner och Landsting 2005, Regional politik – hur ser regionerna på utvecklingsfrågorna? till beskrivningen , bl.a. eftersom myndighetsförslaget i betän- kandet förefaller att bedömas olika ute i landet, beroende på de varierande förhållandena i länen. Ansvaret för att leda regionalt utvecklingsarbete på länsplanet lig- ger hos i tio av de 21 länen. I och ligger det hos landstingen, och – de regionala självstyrelseorganen. I övriga nio län har ansvaret för vissa av de regionala utvecklingsupp- gifterna överförts från till KSO. Beslut om den regio- nala utvecklingen fattas av de politiska församlingarna i länen med självstyrelseorgan. Inrättande av KSO förbereds i ytterligare några län. Förvaltning av strukturfonder, utbetalning av fondmedel är indelat i följande regioner för förvaltningen och utbetal- ningen av medel i strukturfonder. Mål 1 Norra: och , förvaltnings- myndighet resp. utbetalande myndighet i Mål 1 Södra skogslänsregionen: och , en kommun i , fyra hela samt delar av en fem kommun i , en kommun i , förvalt- nings resp. utbetalande myndighet i I Mål 1-regionerna administreras program för Mål 3, landsbygdsutveckling, skärgård och öar. bereder samiska frågor inför formella beslut i den nämnda Mål 1-orga- nisationen. Mål 2 Norra: Inget helt län, men hela eller delar av 31 kom- muner i , och , förvalt- nings- resp. utbetalande myndighet i Mål 2 Västra: Inget helt län, men hela eller delar av 34 kom- muner i , och län, förvalt- nings- resp. utbetalande myndighet i Mål 2 Södra: Inget helt län, men hela eller delar av 24 kommu- ner i , , och , förvaltnings- resp. utbetalande myndighet i Mål 2 Öarna: Hela plus ca 300 skärgårdsöar utan fast landsförbindelse (utom längs ), förvalt- nings- resp. utbetalande myndighet i Vissa kommuner har tillhört målområden endast (s.k. utfasningsområden). Växtkraft Mål 3: Hela landet (utom Mål 1-regionerna), förvalt- ningsmyndighet , regionkontor på 20 orter, utbetalande myndighet är AMS på åtta orter i landet Landsbygdsutveckling, LBU: Hela landet, förvaltningsmyn- dighet och utbetalande myndighet är . Verket har delegerat förvaltningsfunktioner till lant- bruksenheter. Fiskets strukturåtgärder: Hela landet, förvaltande och utbeta- lande myndighet är