sou · GUB361 · 2007-01-01 00:00:00 — Det är ett rimligt antagande att medlemsstaten – förutom att informera om att beslut inte kommer att kunna fattas – även bör informera om skälet till förseningen. I annat fall har upplysningen inte något egentligt innehåll. Istället för att informera om förseningen får medlems- staterna informera om den tidsram som gäller, dvs. inom vilken annan tid som enligt den beslutande myndighetens uppfattning beslut kan komma att fattas. Denna information behöver endast ges på sökandens begäran och den är enligt artikel 23.2 andra stycket b inte bindande. En medlemsstat uppfyller alltså artikel 23.2 andra stycket om sökanden informeras om förseningen eller på begäran informeras om ärendets uppskattade tidsram. Varje svensk myndighet har enligt 4 § FL en skyldighet att lämna upplysningar och annan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Frågor från enskilda skall besvaras . Serviceskyldigheten innebär bland annat en skyldighet för myndigheten att informera den enskilde om denne behöver vidta någon åtgärd för att beslut skall kunna fattas i ärendet. Vidare skall enligt 7 § FL varje myndighet underlätta för den enskilde att ha med den att göra. Bland annat skall varje ärende där någon enskild är part handläggas så enkelt och snabbt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Ett typiskt sätt som en myndighet kan underlätta för den enskilde är att Olika typer av förfaranden underrätta denne om hur som handläggningen kan tänkas ta och när beslut kan komma att fattas. Avsikten är att bestämmelsen skall omfatta sådan information1. Det kan även vara värt att uppmärksamma 5 kap. 4 § UtlF, av vilken det bland annat följer att till asylsökande skall utfärda ett särskilt bevis om undantag från kravet på arbetstillstånd när beslut i ärendet inte kommer att kunna fattas från ansökan. Beviset gäller visserligen arbetstillstånd, men det innefattar även den allmänna upplysningen att beslut i ärendet inte kommer att kunna fattas . Med beaktande av det ovan anförda är det vår bedömning att bestämmelsen i artikel 23.2 uppfylls av befintlig svensk rätt. Det saknas därför anledning att överväga författningsändringar på grund av denna artikel. 5.3Prioriterade och påskyndade ärenden m.m. Utredningens bedömning: Artiklarna 23.3, 23.4 samt 28–31 föranleder inga författningsändringar. Artikel 23.4 är närmast en bestämmelse som tillåter medlems- staterna att instruera beslutande myndighet att handlägga vissa ärendetyper snabbare. Artikeln beskriver 15 olika typer av situationer där prövningsförfarandet får prioriteras eller påskyndas. Som redan konstaterats i avsnitt 5.1 är dessa egentligen inte några undantag, eftersom de fall som anges i artikel 23.4 omfattas av huvudregeln att alla rättssäkerhetsgarantier skall tillämpas och att asylansökan skall prövas i sak. Artikel 23.4 är en fakultativ bestämmelse som inte behöver införas i nationell rätt. Det kan dock finnas ett värde i att ytterligare fördjupa sig i artikel 23.4, eftersom en förståelse för artikeln underlättar förståelsen av senare bestämmelser i direktivet. Det är lätt att förledas att tro att medlemsstaterna med tillämpning av artikel 23.4 c får avslå en ansökan som ogrundad av de skäl som anges i artikeln. Detta är dock inte fallet. Enligt artikel 23.4 c får ett ärende påskyndas eller prioriteras om en asylansökan anses ogrundad. Någon annan rättsföljd finns inte angiven. Det är alltså inte fråga om att efter en fullständig sakprövning anse 1 KU 1985/86:21 s. 11. Olika typer av förfaranden ansökan som ogrundad. Artikel 23.4 förutsätter ju att efter det att en asylansökan ansetts som ogrundad skall ärendet få prioriteras eller påskyndas. Det kan knappast finnas någon anledning att prioritera ett ärende om man redan tagit slutlig ställning i sak. Begreppet ogrundad ansökan skall i denna bemärkelse ses som en definition av en viss typ av prioriterade ärenden. Begreppet motsvarar alltså inte på något sätt vad som vanligtvis avses med en ogrundad ansökan enligt svensk rätt. Med direktivets begrepp avses inte att ansökan är ogrundad utan att ansökan kallas för ogrundad. Ansökan skall ändå underkastas en fullständig prövning som mycket väl kan leda till att sökanden erhåller flyktingstatus. Medlemsstaterna är skyldiga enligt artikel 31.2 att betrakta en asylansökan som ogrundad enligt direktivets definition om det har fastställts att tredjelandet ifråga är säkert enligt en gemenskaps- rättsligt fastställd lista. Återigen gäller det sagda. Medlems- staterna är visserligen skyldiga att under sådana förutsättningar kalla ansökan för ogrundad, men måste ändå göra en fullständig prövning. Artikel 23.4 uttrycker alltså inte alls den annars märkliga regeln att om den beslutande myndigheten – utan att ännu ha prövat ansökan i sak – vet att det är fråga om en ogrundad ansökan, får myndigheten påskynda ärendet. Motsvarande gäller för möjligheten att påskynda eller prioritera ärenden enligt artikel 23.3. Även artikel 28 är något svårtillgänglig. I artikel 28.1 anges den naturliga utgångspunkten att en asylansökan som huvudregel endast får anses som ogrundad om den beslutande myndigheten funnit att sökanden inte har rätt till flyktingstatus. Här används begreppet ogrundad i den egentliga bemärkelsen att det inte finns någon grund för asylansökan, dvs. en bedömning som görs efter en materiell prövning, vilket med nödvändighet leder till slutsatsen att ansökan skall avslås. Här är det fråga om en sakprövning. Artikel 28.1 handlar alltså om ogrundade ansökningar i en annan bemärkelse än vad som avses i artikel 23.4. Artikel 28.1 har inte några undantag utöver vad som följer av hänvisningen till artiklarna 19 och 20. Artikel 28.2 kan kanske tyckas se ut som ett undantag från regeln i artikel 28.1. Artikel 28.2 hänvisar dock till artikel 23.4 och de ansökningar som skall kallas ogrundade enligt den bestämmelsen. Återigen bör det påpekas att med ogrundad avses i artikel 23.4 endast att ärendet är av sådan art att det får påskyndas. Artikel 28.2 anger att om medlemsstaterna har nationella regler för uppenbart ogrundade ansökningar får de Olika typer av förfaranden fall som anges i artikel 23.4 även anses som uppenbart ogrundade. Det vill säga: ogrundade ansökningar enligt artikel 23.4 får även anses uppenbart ogrundade om det finns nationell lagstiftning med den definitionen. Detta leder inte till att huvudregeln i artikel 28.1 får ett undantag utan till att regeln i artikel 23.4 får ett tillägg. Vilken effekt som önskas med bestämmelsen i artikel 28.2 är oklar. Som utredningen uppfattar saken utvidgar artikel 28.2 endast en för svenska förhållanden i stort sett innehållslös regel. Detta innebär att även de artiklar – 29, 30 och 31 – som fyller ut reglerna om ogrundade ansökningar saknar betydelse om den fakultativa regeln i artikel 23.4 inte tillämpas. Enda anledningen att tillämpa dessa artiklar är nämligen att kunna komma fram till att en ansökan får prioriteras eller påskyndas enligt artikel 23.4. Det bör dock uppmärksammas att medlemsstaterna enligt artikel 31.2 skall betrakta en ansökan som ogrundad om det har fastställts att tredjelandet är säkert enligt den gemensamma minimiförteckning som rådet skall anta enligt artikel 29. Detta är till synes en tvingande gemenskapsrättslig regel. Men inte heller här kan det vara fråga om att medlemsstaterna måste göra den materiella bedömningen i sak att ansökan är ogrundad. Det skulle i så fall vara en mycket märklig placering av en sådan regel. Artikel 31 handlar om under vilka förutsättningar som begreppet säkert ursprungsland får tillämpas. Detta begrepp har endast betydelse för tillämpningen av artikel 23.4 c, som i sin tur endast avgör vilka ärenden som får prioriteras eller påskyndas. Det innebär alltså att om en ansökan anses som ogrundad enligt artikel 31.2 får ansökan prioriteras eller påskyndas enligt artikel 23.4. Någon annan rättsföljd anges inte i direktivet. Än en gång är det fråga om att kalla en ansökan för ogrundad, utan att för den sakens skull göra den materiella bedömningen att ansökan är ogrundad. En ogrundad ansökan enligt artikel 31.2 kan mycket väl anses välgrundad vid den beslutande myndighetens materiella bedömning. Det anförda gäller även på motsvarande sätt för artikel 31.3. Eftersom artikel 23.4 är en fakultativ regel som inte måste införas i nationell rätt måste rimligen även de bestämmelser i direktivet som kompletterar artikeln, dvs. artiklarna 28.2–31, vara fakultativa. Det kan knappast finnas någon anledning att genomföra tvingande regler om de endast kompletterar en fakultativ regel som inte tillämpas. Det leder till slutsatsen att först om en medlemsstat väljer att tillämpa artikel 23.4 blir det aktuellt att tillämpa bestämmelserna i artiklarna 28.2–31. Olika typer av förfaranden alltså inte rimligen vara tvingande för länder som inte tillämpar artikel 23.4 c. Vidare måste gälla att den lista som rådet upprättar enligt artikel 29 är vägledande endast för de medlemsstater som tillämpar artikel 23.4 c. Förteckningen enligt artikel 29 behöver alltså genomföras i nationell rätt endast om medlemsstaten tillämpar artikel 23.4 c, vilket inte gör. Sammanfattningsvis saknas således skäl att överväga författ- ningsändringar med anledning av artiklarna 23.3, 23.4, 28, 29, 30 och 31. Utredningens förslag och bedömning: En bestämmelse införs i UtlF om att är skyldigt att ge sökanden sådan information som föreslagits i avsnitt 4.5 även inför en prövning enligt 12 kap. 19 § UtlL. Enligt artikel 24.1 a är det tillåtet att avvika från rättssäkerhets- garantierna i kapitel II om medlemsstaten har ett särskilt förfarande för efterföljande ansökningar. Undantaget gäller under förutsättning att bestämmelserna i artiklarna 32–34 istället beaktas. Artikel 32 behandlar den situationen att en asylsökande åberopar ytterligare omständigheter, eller till och med ger in en ny asylansökan, efter det att sökanden redan fått en prövning av den beslutande myndigheten. Som utgångspunkt gäller att om det är en ny ansökan skall denna behandlas i ett förfarande som följer direktivets rättsäkerhetsgarantier. Av artikel 32 följer att medlems- staterna har rätt att under vissa förutsättningar avvika från dessa garantier. I artikeln anges inledningsvis att det står medlemsstaterna fritt att välja om de vill pröva dessa ytterligare omständigheter a)i ett särskilt förfarande, b)i samband med prövningen av den tidigare ansökan, c)i en omprövning i det befintliga ärendet, eller d)i samband med att överklagandet prövas. Sammanfattningsvis är medlemsstaterna fria att pröva ytterligare åberopade omständigheter på vilket sätt de vill, under förutsättning Olika typer av förfaranden att de beaktar direktivets rättssäkerhetsgarantier eller undantags- regler i artiklarna 32–34. Väljer en medlemsstat att låta nya omständigheter prövas i ett särskilt förfarande, får detta förfarande avvika från direktivets rättssäkerhetsgarantier om den tidigare ansökan återkallats (artikel 32.2 a) eller beslut har fattats om den tidigare ansökan (artikel 32.2 b) och om förfarandereglerna i artiklarna 32.3–32.7 samt 34 beaktas. Detta förfarande beskrivs i det följande. Enligt artikel 32.3 skall en efterföljande ansökan först bli föremål för en preliminär prövning av om det kommit fram nya omständigheter vad avser sökandens rätt att erhålla flyktingstatus. Om nya omständigheter kommer fram som på ett avgörande sätt bidrar till sökandens möjligheter att få flyktingstatus, skall enligt artikel 32.4 ansökan prövas på nytt enligt kapitel II i direktivet. Det innebär att den efterföljande ansökan skall prövas i ett förfarande där direktivets alla rättssäkerhetsgarantier efterföljs. En motsatsvis tolkning av artikel 32.4 leder till slutsatsen att medlemsstaterna inte behöver pröva den efterföljande ansökan om det inte är fråga om nya omständigheter som på ett avgörande sätt bidrar till sökandens möjligheter att få flyktingstatus. Däremot finns det inte något hinder mot att medlemsstaterna ändå prövar ansökan. Detta framgår av artikel 32.5. Det följer för övrigt av artikel 25.2 f att medlemsstaterna får neka prövning om sökanden lämnat in en identisk ansökan efter ett slutligt beslut, dvs. efter ett beslut som kan överklagas i enlighet med kapitel V i direktivet. Av artikel 32.6 följer att medlemsstaterna får ställa upp som villkor att de nya åberopade omständigheterna skall prövas endast om sökanden haft ett slags laga förfall som hinder mot att först senare åberopa omständigheterna. Artikel 32.6 är alltså en fakultativ regel. Det är inte helt lätt att läsa ut detta av artikeln, som faktiskt kan ge intryck av att uttrycka något helt annat. En bokstavlig tolkning av artikel 32.6 ger nämligen vid handen att medlemsstaterna får pröva de nya omständigheterna endast om sökanden haft laga förfall, dvs. att medlemsstaterna skulle vara förhindrade att i andra fall pröva nya omständigheter. Tolkningen får stöd av att uttrycket endast om används i artikeln. Detta kan dock knappast vara avsikten. Det måste rimligen vara tillåtet att beakta omständigheter som kommit fram även om sökanden av exempelvis glömska inte lagt fram vissa viktiga omständigheter. I annat fall skulle det kunna innebära att medlemsstaterna blev tvungna att bryta mot principen om non-refoulement. Olika typer av förfaranden en asylsökande av något skäl undanhållit uppgifter av vilka det uppenbart framgår att sökanden med all säkerhet kommer att torteras av hemlandet om han skickas tillbaka och att sökanden först i en efterföljande ansökan lägger fram dessa uppgifter. Den beslutande myndigheten måste självfallet kunna få beakta dessa uppgifter. Den enda rimliga tolkningen av artikel 32.6 är därför den som angetts ovan. Artikel 32.7 är en fakultativ regel som tillåter vissa undantag för de medlemsstater för vilka artikel 6.3 är tillämplig. Något förenklat kan man säga att det handlar om situationer i vilka någon sökt asyl för en närståendes räkning. Artikel 33 är en fakultativ regel som tillåter särskilda regler för sökande som lämnat in en efterföljande ansökan och som avsiktligt eller av grov försumlighet inte infinner sig på en mottagningsenhet eller hos behörig myndighet vid en fastställd tid. Sådana regler finns inte i . Eftersom medlemsstaterna inte är skyldiga att införa sådana regler saknas det anledning att överväga att införa författningsändringar motsvarande artikel 33. Artikel 34 anger vissa rättsäkerhetsgarantier som måste beaktas även om förfarandet enligt artikel 24.1 – till exempel vid preliminär prövning av nya omständigheter efter slutligt beslut – avviker från direktivets övriga rättssäkerhetsgarantier. Medlemsstaterna skall enligt artikel 34.1 se till att asylsökande omfattas av de garantier som anges i artikel 10.1. Vidare är det enligt artikel 34.2 tillåtet att förelägga sökanden att inom lägga fram de omständigheter och bevis som åberopas. Artikel 34.2 anger också att det inte behöver genomföras någon personlig intervju, vilket synes onödigt att reglera i artikel 34 eftersom möjligheten för medlemsstaterna att underlåta att genomföra en intervju i dessa ärenden framgår redan av artikel 24.1 a. Man kan överhuvudtaget fråga sig vad artikel 34.2 har för betydelse. Om artikeln inte hade angett att sökanden får föreläggas inkomma med bevis vore naturligtvis medlemsstaterna oförhindrade att ändå ha sådana regler, eftersom man enligt artikel 24.1 a inte behöver tillämpa rättsäkerhetsgarantierna i kapitel II på efterföljande ansök- ningar. Dessutom framgår det av bestämmelsen att uppräkningen i första stycket inte är uttömmande. Slutligen stadgas i artikel 34.2 andra stycket att de nämnda villkoren inte får göra det omöjligt för en asylsökande att få tillgång till ett nytt förfarande och att de inte heller får innebära att tillgången till ett nytt förfarande i praktiken sätts ur spel eller allvarligt inskränks. Olika typer av förfaranden Artikel 34.3 anger att medlemsstaterna skall se till att sökanden informeras om utfallet av den preliminära prövningen. Om beslutet innebär att ansökan inte kommer att prövas vidare skall sökanden även informeras om skälen till beslutet samt möjligheterna att överklaga eller ompröva beslutet. Det finns inte något krav på att sökanden skall informeras på något särskilt sätt utan det är tillräckligt att det görs på lämpligt sätt. Artikel 34.3 b skall läsas endast som en regel om att medlemsstaterna skall se till att en förnyad prövning – om en sådan skall ske enligt artikel 32.4 – görs . Bestämmelsen kan visserligen ge intryck av att uttrycka att medlemsstaterna är skyldiga att pröva en efterföljande ansökan enligt alla rättsäkerhetsgarantier i kapitel II om bara någon av de situationer som anges i artikel 32.2 är för handen. En sådan tolkning är dock inte rimlig, eftersom det skulle motsäga artikel 24.1 a. Det svenska förfarandet har särskilda regler för vad som i direktivet benämns efterföljande ansökningar. Som utgångspunkt gäller att nya anförda omständigheter skall behandlas i ett särskilt förfarande som regleras i 12 kap. 18 och 19 §§ UtlL. Enligt dessa regler måste nya omständigheter beaktas endast under vissa förutsättningar om det pågår ett ärende om verkställighet. Pågår det ett verkställighets- ärende är en asylsökandes möjligheter att få till stånd en ny prövning begränsade. De svenska reglerna är utformade så att det pågår ett verkställighetsärende under i vart fall om utlänningen befinner sig i landet. Detta kan gälla även om ett beslut om avvisning eller utvisning verkställts och utlänningen därefter anträffas på nytt här i landet (12 kap. 23 § UtlL). Förutsättningen är att beslutet inte har upphört att gälla. Enligt 12 kap. 22 § UtlL upphör ett beslut om avvisning eller utvisning som inte meddelats av allmän domstol att gälla från det att beslutet vann laga kraft. Om beslutet har förenats med ett återvändandeförbud med längre giltighetstid, upphör beslutet om avvisning eller utvisning att gälla först när tiden för återvändandeförbudet går ut. Ett verkställighetsärende återuppväcks alltså om utlänningen återvänder hit när avlägsnandebeslutet fortfarande gäller. Om en utlänning lämnar in en ny asylansökan inom ovan beskrivna tid Olika typer av förfaranden prövas de åberopade omständigheterna endast om någon av bestämmelserna i 12 kap. 18 och 19 §§ UtlL är tillämpliga. Enligt 12 kap. 19 § UtlL skall i sådant fall ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning, om utlänningen åberopar nya omständigheter som kan antas utgöra ett bestående hinder mot verkställighet som avses i 12 kap. 1, 2 eller 3 § UtlL och dessa omständigheter inte kunnat åberopas tidigare eller utlänningen visar giltig ursäkt för att inte ha åberopat dem tidigare. Detta gäller endast om beslut om uppehållstillstånd inte kan meddelas enligt ex officio-bestämmelsen i 12 kap. 18 § UtlL. Enligt denna regel får bevilja uppehållstillstånd om det kommer fram nya omständigheter som innebär att 1. det finns hinder mot verkställighet enligt 12 kap. 1, 2 eller 3 § UtlL, 2.det finns anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen, eller det finns medicinska hinder eller annan särskild anledning att beslutet inte bör verkställas. Om utlänningen lämnar in en ny asylansökan under det att det tidigare beslutet fortfarande gäller, behandlas alltså ansökan som om omständigheterna åberopats i verkställighetsärendet. Migra- tionsverket skall i sådant fall tillämpa 12 kap. 18 och 19 §§ UtlL och ta ställning till om dessa omständigheter skall föranleda en ny prövning av ärendet. Den inskränkning som finns i 12 kap. 19 § UtlL motsvarar den undantagsmöjlighet som finns i artikel 32.6. Bestämmelsen i 12 kap. 18 § UtlL innebär en skyldighet för att i vissa fall ex officio beakta nya omständig- heter och utgör inte någon inskränkning i förhållande till direktivets rättssäkerhetsgarantier. Det svenska förfarandet är således förenligt med direktivet. Det saknas därför skäl att med anledning av artiklarna 32 och 33 genomföra författningsändringar. När det gäller artikel 34 skall beaktas att det saknas svenska regler som uppfyller den skyldighet för medlemsstaterna som följer av artikel 34.1. De överväganden som redovisats i avsnitt 4.5 gäller även i detta sammanhang. Det innebär att de regler som föreslagits i avsnitt 4.5 bör utvidgas till att även omfatta en informations- skyldighet inför en prövning enligt 12 kap. 19 § UtlL. Därutöver föranleder artikel 34 inte några författningsändringar. För skyldig- heten att informera sökanden om utfallet av den preliminära Olika typer av förfaranden prövningen samt att ange överklagandemöjligheter och skälen för beslutet om det gått sökanden emot gäller de överväganden som redovisats i avsnitt 4.4. Av där anförda skäl föranleder alltså inte heller artikel 34.3 a några författningsändringar. Utredningens bedömning: Artiklarna 24.1 b och 35 föranleder inga författningsändringar. Enligt artikel 24.1 b får medlemsstaterna ha ett särskilt gräns- förfarande som avviker från de grundläggande principerna och garantierna i kapitel II i direktivet. Ett sådant förfarande måste i så fall följa reglerna i artikel 35. Artikel 24.1 b är fakultativ, vilket innebär att medlemsstaterna inte måste införa något sådant förfarande. Det finns inte något särskilt gränsförfarande för asylsökande i . Det saknas således skäl att med anledning av artiklarna 24.1 b och 35 överväga författningsändringar. 5.6Olagligt inresta från s.k. europeiska säkra tredjeländer Utredningens bedömning: Artiklarna 24.2 och 36 föranleder inga författningsändringar. Enligt artikel 24.2 får medlemsstaterna ha ett särskilt förfarande som tillämpas på personer som försöker resa in eller har rest in olagligt på territoriet från ett s.k. säkert tredjeland. Detta förfarande får avvika från direktivets rättssäkerhetsgarantier om istället reglerna i artikel 36 beaktas. Artikel 24.2 är en fakultativ regel som inte måste införas i nationell rätt. Det finns i inte något särskilt förfarande av detta slag som gör avkall på direktivets rättssäkerhetsgarantier. Det saknas således skäl att med anledning av artiklarna 24.2 och 36 överväga författningsändringar. Olika typer av förfaranden 5.7Ärenden där frågan om flyktingstatus inte behöver prövas Utredningens förslag: Det införs en bestämmelse i UtlL om att 5 kap. 1 § andra stycket 4 UtlL får tillämpas endast om utlänningen har en anknytning till det i den bestämmelsen aktuella landet som gör att det skulle vara rimligt för honom eller henne att resa dit. Det införs en bestämmelse i UtlL om att 5 kap. 1 § andra stycket 4 och 5 UtlL får tillämpas endast under förutsättning –att utlänningen har möjlighet att ansöka om flyktingstatus och, om han eller hon bedöms vara flykting, erhålla skydd enligt –att utlänningen inte riskerar sådan förföljelse som anges i 4 kap. 1 § UtlL, samt –att utlänningen inte riskerar att utsättas för sådan behandling eller bestraffning som anges i 4 kap. 2 § första stycket 1 UtlL. Enligt artikel 25.1 behöver medlemsstaterna inte pröva frågan om sökanden kan betraktas som flykting, om ansökan istället kan nekas prövning enligt artikel 25.2. De där angivna undantagsfallen är inte undantagna från direktivets rättssäkerhetsgarantier. Undan- taget innebär istället att den beslutande myndigheten får underlåta att bedöma sökandens flyktingstatus under vissa förutsättningar. Om de förutsättningar som anges i artikel 25.2 inte föreligger måste alltså medlemsstaterna pröva sökandens flyktingstatus. Artikel 25.2 är uttömmande. Dock skall noteras att även artikel 25.1 anger ett undantag, nämligen de fall då en ansökan inte prövas eftersom beslut om överföring fattas enligt Dublin- förordningen, se avsnitt 5.8. Artikel 25 innebär alltså att medlemsstaterna måste pröva en asylsökandes flyktingstatus om inte något av de i artikeln angivna undantagsfallen föreligger. Olika typer av förfaranden 5.7.2Undantagsfallen enligt artikel 25.2