sou · GUB344 · 2007-01-01 00:00:00 — Samverkan, utbildning, avtal m.m. Delbetänkande av Utredningen om arbetsmiljölagen SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Regeringen beslutade att tillkalla en särskild ut- redare för att göra en översyn av vissa delar av arbetsmiljölagen (dir. 2004:91). Genom tilläggsdirektiv (dir. 2005:114) utökades uppdraget med vissa ytterligare frågor. Sam- tidigt föreskrevs att uppdraget skall redovisas genom ett del- betänkande och ett slutbetänkande . förordnades som särskild utredare fr.o.m. . Som sekreterare i utredningen anställdes hovrättsassessorn fr.o.m. och stabsjuristen fr.o.m. . Utredningens assistent under huvuddelen av tiden har varit . Till experter i utredningen förordnades fr.o.m. rättssakkunniga , , kanslirådet , , chefs- juristen , , tillsynscheferna , , utrednings- chefen , , samt departements- sekreteraren , Utbildnings- och kulturdeparte- mentet. Med anledning av uppdraget i utredningens tilläggsdirektiv förordnades professorn och kammarrättsassessorn som experter. Till utredningen har också knutits en referensgrupp med repre- sentanter för arbetsmarknadens parter. Till denna förordnades , , , , , , , , , , och , TCO. ersattes av fr.o.m. . Utredningen, som antagit namnet Utredningen om arbetsmiljö- lagen, får härmed överlämna delbetänkandet Bättre arbetsmiljö- regler I. Samverkan, utbildning, avtal m.m.. Arbetet har bedrivits i nära samråd med experterna och betänkandet är därför skrivet i vi-form. Det är dock utredaren som ensam svarar för förslagen. Förslag till lag om ändring i arbetsmiljölagen (1977:1160)............................................................................... Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)......... Förslag till lag om ändring i lagen (1970:943) om arbetstid m.m. i husligt arbete................................................. Förslag till förordning om ändring i arbetsmiljöförordningen (1977:1166) .................................... Uppdraget och dess redovisning .................................. Delbetänkandet och slutbetänkandet ..................................... Anpassning av samverkansreglerna............................... Förslaget i korthet ................................................................... 2.2.2 Frågor i delbetänkandet respektive 2.3 De nuvarande bestämmelserna om samverkan 2.4Förhållandet mellan arbetsmiljölagen och 2.5 Utvecklingen av samverkan i arbetsmiljöfrågor ..................... 2.5.3 fram till avtalsrörelsen /2005 ..... Avtalsrörelsen /2005 ............................................. 2.5.6 Några problem som påtalats......................................... 2.6Överväganden och förslag med anknytning till utvecklingen i samverkansfrågor ............................................. Alternativ till skyddsombud......................................... Alternativ till skyddskommitté .................................... 2.7Bör få meddela förelägganden och förbud på 6 kap. Konsekvenser av förslagen....................................................... Bör arbetsmiljölagen utvidgas till barn i förskola och Bedömningen i korthet ............................................................ Uppdraget och nuvarande regler ............................................. Uppdragets två delar..................................................... Arbetsmiljölagens nuvarande tillämpningsområde..... 3.2.3 Närmare om uppdraget avseende förskola och Förslag till ny skollag ............................................................... förslag om en utvidgning av arbetsmiljölagen ......... 3.5Några fakta med anknytning till miljön i förskola och Barnolycksfall i förskolan ............................................ 3.5.2 Barngruppernas storlek och personaltäthet ................ 3.5.3 Andra relevanta rapporter från ................. 3.6Föreskrifter och allmänna råd om förskola och 3.6.1 Arbetarskyddsstyrelsens föreskrifter om förskola 3.6.2 allmänna råd med kommentarer för 3.6.3 allmänna råd och kommentarer för kvalitet i förskolan ........................................................ 3.7 Hur ser den nuvarande tillsynen ut?....................................... 3.7.1 En överblick över tillsynsområdena ............................ Tillsynen enligt skollagstiftningen .............................. 3.7.4 och kommunernas tillsyn enligt 3.8Andra utredningar och lagstiftningsarbeten med anknytning till tillsynen......................................................... Förslaget till ny skollag .............................................. Förslag till tillsynslag.................................................. En ny lag om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever ...... Regleringen i , och ........................ Synpunkter som framkommit under utredningsarbetet ..... Överväganden och bedömningar .......................................... 3.11.1 Brister i det nuvarande tillsynssystemet.................... 3.11.2 Bör arbetsmiljölagen utvidgas för att lösa dessa Elevers och studerandes medverkan i Förslaget i korthet.................................................................. Regler om elevmedverkan m.m. ............................................ 4.3.1 Tillkomsten av regler om elevmedverkan.................. 4.3.2 De nuvarande reglerna om elevmedverkan i 4.3.3 Förarbetena till de nuvarande reglerna ...................... 4.3.4 Andra bestämmelser om elevmedverkan och 4.3.5 Inflytandefrågor i förslag till ny skollag .................... 4.4Tidigare förslag om en förstärkning av 4.4.1 Propositionen Hälsa, lärande och trygghet............... 4.5 Undersökningar om elevinflytande m.m. ............................. 4.5.1 om elevinflytande......... 4.5.2 enkät om skolans 4.5.3 om elevmedverkan i 4.5.5 rapporter om attityder till skolan arbetsmiljön i skolan................................................... 4.5.8 kartläggning av universitet 4.6 Synpunkter som framkommit under utredningsarbetet...... 4.7 Överväganden och förslag ..................................................... 4.7.1 Problembild och allmänna utgångspunkter............... 4.7.2 De yngre eleverna samt elever i särskola och 4.7.3 Elever i årskurs 7–9 och specialskolans årskurs 7–10 samt gymnasieskolan ... 4.7.4 Studerande på eftergymnasial utbildning och annan utbildning för vuxna ........................................ 4.7.5 Angående sättet att utse representanter.................... 4.7.6 Frågor om utbildning samt bemyndigande att Konsekvenser av förslagen .................................................... Avtal om systematiskt arbetsmiljöarbete och De möjliga lösningarna i korthet .......................................... Vilka bestämmelser omfattas av uppdraget? 5.3.1 3 kap. 2 a § AML......................................................... arbetsanpassning och rehabilitering .......................... Vilka av bestämmelserna genomför EG-lagstiftning? 5.4.1 3 kap. 2 a § AML......................................................... arbetsanpassning och rehabilitering .......................... Tänkbara utformningar som garanterar direktivens nivå .... Angående båda lösningarna........................................ 5.5.2 Särskilt om alternativet med EG-spärr...................... 5.5.3 Särskilt om alternativet att samma regler i stället får föreskrivas i kollektivavtal .................................... Ett tänkbart tredje alternativ? Konsekvenser av en dispositiv lagstiftning........................... 5.7.1 Generellt om konsekvenser för bevakningen av 5.7.2 Konsekvensbeskrivningar av olika intressenter........ 5.7.3 Övrigt angående förslagens konsekvenser Behövs ett särskilt bemyndigande om utbildning och Bedömningen i korthet .......................................................... 6.4Krav på utbildning och kompetens i Synpunkter som framkommit under utredningsarbetet...... Överväganden och bedömning.............................................. Arbetsmarknadspolitiska program i arbetsmiljölagen .... Förslaget i korthet.................................................................. Lagen om arbetsmarknadspolitiska program........................ Överväganden och förslag ..................................................... Bestämmelsens placering i arbetsmiljölagen......................... Arbete i arbetsgivarens hushåll .................................. Förslaget i korthet.................................................................. Den nuvarande regleringen och dess tillkomst .................... Överväganden och förslag ..................................................... 8.5.2 Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor Produktinformation enligt 3 kap. 8 § AML ................. Förslaget i korthet ................................................................. Den nuvarande regleringen och dess tillkomst .................... Överväganden och förslag..................................................... Förslag till ändringar i arbetsmiljölagen ............................... Förslag till ändringar i sekretesslagen................................... Förslag till ändringar i lagen om arbetstid m.m. i husligt Förslag till ändringar i arbetsmiljöförordningen.................. Käll- och litteraturförteckning ........................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv............................................................. Bilaga 2 Tilläggsdirektiv................................................................. Arbetsmiljöförordningen (1977:1166) Arbetsmiljölagen (1977:1160) Lagen (1982:80) om anställningsskydd Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa Lagen (1976:580) om medbestämmande i Utredningen har haft i uppdrag att överväga ett antal olika frågor i arbetsmiljölagen. Innehållet i detta delbetänkande handlar om dessa områden: Bör arbetsmiljölagen utvidgas till barn i förskola och fritids- hem? Elevers och studerandes medverkan i arbetsmiljöarbetet Avtal om systematiskt arbetsmiljöarbete och rehabilitering Behövs ett särskilt bemyndigande om utbildning och kompe- tens? Arbetsmarknadspolitiska program i arbetsmiljölagen Arbete i arbetsgivarens hushåll Produktinformation enligt 3 kap. 8 § AML Anpassning av samverkansreglerna (kapitel 2) Uppdraget i den här delen har varit att utreda om samverkans- bestämmelserna i 6 kap. AML bör ges en mer ändamålsenlig utformning mot bakgrund av utvecklingen av samverkan i arbets- miljöfrågor på arbetsplatserna. De frågor som tas upp i delbetän- kandet är dels om bestämmelserna om skyddsombud och skydds- kommitté bör utvidgas till att omfatta nya befattningshavare och organ med motsvarande uppgifter och dels huruvida Arbetsmiljö- verket bör få meddela förelägganden och förbud på bestämmel- serna i 6 kap. AML. I slutbetänkandet kommer några återstående frågor som rör den här delen av uppdraget att behandlas. Vi har gjort en översikt över den utveckling av samverkan i arbetsmiljöfrågor som har skett på arbetsplatserna. När det gäller den senare tidens utveckling kan bl.a. följande konstateras. Arbetsmiljölagens system med skyddsombud används i stort sett fortfarande på arbetsplatserna. kallas skyddsombuden i stället för arbetsmiljöombud. En del skyddsombud är också arbets- platsombud eller lokalombud, vilket innebär att de även har hand om övriga fackliga frågor på arbetsplatsen. När det gäller skyddskommittén har den i många fall ersatts av andra typer av samverkansorgan på arbetsplatserna. Exempel på organ som har tagit över skyddskommitténs uppgifter är sam- verkansgrupper och i vissa fall MB-grupper (medbestämmande- grupper). På så sätt har en samordning mellan arbetsmiljölagen och medbestämmandelagen åstadkommits i de fall där dessa sam- verkansorgan skall behandla frågor på båda dessa områden. Användningen av andra beteckningar för skyddsombud och skyddskommitté leder ibland till rättsförluster. Ett exempel är att framställningar till enligt 6 kap. 6 a § AML inte tagits upp på grund av att en annan benämning än skyddsombud har använts av den som gjort framställningen. Vi föreslår att arbetsmiljölagen anpassas till utvecklingen på så sätt att arbetsmiljöombud tas med i lagen som en alternativ benämning för skyddsombud. Parterna kan därmed välja att använda sig av beteckningen arbetsmiljöombud i stället för skyddsombud, utan att riskera att lida några rättsförluster i ärenden hos eller i andra sammanhang. Enligt vår mening har däremot benämningarna arbetsplatsombud och lokalombud inte en tillräckligt tydlig innebörd för att användas som alternativa benämningar för skyddsombud. Något sådant före- slås därför inte. Vår uppfattning är att parternas upprättande av alternativa sam- verkansorgan till skyddskommittén, som möjliggör en samordning mellan arbetsmiljölagen och medbestämmandelagen, är en positiv utveckling som bör främjas. Vi föreslår därför att det införs en ut- trycklig möjlighet i arbetsmiljölagen att låta bli att tillsätta skydds- kommitté om dess uppgifter i stället fullgörs i något annat sam- verkansorgan mellan arbetsgivaren och arbetstagarna. sättning skall då vara att de anställdas företrädare i detta sam- verkansorgan utses av lokal arbetstagarorganisation eller av arbets- tagarna för att delta i samverkansorganets arbetsmiljöarbete. Vidare bör föreskrivas att andra bestämmelser om skyddskommitté och skyddskommittéledamot skall gälla även för de samverkansorgan och ledamöter som är i fråga, om inte annat särskilt anges. Det blir därmed tydligt att arbetsmiljölagens regler om samverkan gäller även i dessa samverkansorgan. Förslaget med alternativa samverkansorgan innebär också att parterna kan välja att kalla en vanlig skyddskommitté för arbets- miljökommitté eller dylikt. Vi har också övervägt huruvida bör få med- dela förelägganden och förbud på området för samverkansbestäm- melserna. och de flesta organisationer på arbetsmarknaden som har uttalat sig om detta har ställt sig negativa till en sådan förändring. Vi delar den uppfattningen och lämnar därför inget sådant förslag. Bör arbetsmiljölagen utvidgas till barn i förskola och fritidshem? (kapitel 3) Uppdraget har varit att utreda om arbetsmiljölagen bör utvidgas till att omfatta även barn i förskola och fritidshem. Prövningen skall enligt direktiven ske utifrån frågeställningen om det saknas en effektiv tillsyn som skydd för förskole- och fri- tidshemsbarnens hälsa och säkerhet. Vi har därför kartlagt hur det nuvarande tillsynssystemet över miljön i förskola och fritidshem ser ut. Det finns flera aktörer inblandade i denna tillsyn, däribland , kommunerna, , , , samt fr.o.m. även de olika ombudsmännen mot diskriminering. Kartläggningen av tillsynen över miljön i förskola och fritidshem visar att det redan finns flera olika system för tillsyn på detta område, särskilt beträffande den fysiska miljön i förskolor och fritidshem. Det kan dock konstateras att det finns specifika begränsningar och brister i de olika formerna av tillsyn. Det saknas också ett heltäckande tillsynsansvar över barnens psykosociala miljö. Vidare kan det innebära ett problem i sig att det finns så många olika aktörer inblandade. Vår slutsats blir därför att det finns brister i tillsynen över förskole- och fritidshemsbarnens hälsa och säkerhet. För att kunna bedöma om den rätta vägen att angripa de bristerna är att utvidga arbetsmiljölagen till barn i förskola och fritidshem har vi sammanställt de fördelar och nackdelar som kan finnas med en sådan utvidgning. Utgångspunkten har då varit att en tillsyn enligt arbetsmiljölagen skulle skötas av Arbetsmiljö- verket. Vid en sammanvägning av de skäl som talar för och mot en utvidgning av arbetsmiljölagen till barn i förskola och fritidshem anser vi att skälen mot en utvidgning av arbetsmiljölagen väger tyngst. Vi har vid den bedömningen särskilt tagit fasta på att viktiga delar av arbetsmiljölagen bygger på det arbetsrättsliga systemet och en utvecklad samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare, att samma system för samverkan inte går att skapa på elevområdet samt att eleverna saknar det stöd av fackliga organisationer som arbetstagare har. Arbetsmiljölagen har därför varit svår att tillämpa på utbildningsområdet. Denna problematik gör sig än mer gällande när det blir fråga om att tillämpa arbetsmiljölagen på barn i förskola och fritidshem. Oavsett om verksamheterna i förskola och fritidshem kommer att kallas för utbildning i en framtida skollag rör det sig rent faktiskt om verksamheter långt utanför arbetsmiljölagens kärnområde och syfte. Barn i förskola och fritidshem kan inte ta del i ett sam- verkanssystem på det sätt som arbetsmiljölagen är uppbyggt på. Även det systematiska arbetsmiljöarbetet förutsätter en helhetssyn på arbetsmiljön och en medverkan av arbetstagarna som är svår att överföra till dessa områden. Vi tror därför att arbetsmiljölagen skulle komma att bli ännu svårare att tillämpa när det gäller barn på förskola och fritidshem än den är på det nuvarande utbildningsområdet. I sammanhanget är också av betydelse att ett system där dessa barn företräds i arbets- miljöarbetet av vuxna barnskyddsombud, som föreslagits av bl.a. , inte bedöms vara praktiskt genomförbart. Vi föreslår därför ingen utvidgning av arbetsmiljölagen till barnen i förskola och fritidshem. En förbättring av den befintliga tillsynen och ett utvecklat samarbete mellan myndigheterna på detta område, eventuellt i kombination med en utökad reglering kring barnens miljö i skollagstiftningen, framstår enligt vår mening som lämpligare vägar att angripa problemet. Elevers och studerandes medverkan i arbetsmiljöarbetet (kapitel 4) Uppdraget har varit att utreda vilka förändringar av elevrepresen- tanternas befogenheter som bör göras för att stärka bevakningen av elevernas arbetsmiljö. Även vuxna studerande omfattas av upp- draget. Av flera undersökningar med anknytning till elevers och andra studerandes medverkan i arbetsmiljöarbetet samt av de synpunkter som framförts under utredningsarbetet framgår att systemet med elevskyddsombud inte har fungerat särskilt bra i praktiken. Således har framkommit att det inte alltid finns elevskyddsombud där sådana skall finnas, att det finns stora brister i fråga om informa- tion och utbildning, att de elevskyddsombud som finns ofta inte deltar i arbetsmiljöarbetet i avsedd omfattning och att elevskydds- ombud upplever att de inte tas på allvar. Vidare förekommer att elevskyddsombud helt utesluts från diskussionerna i skydds- kommittén till följd av att arbetsgivare och arbetstagare beslutat att i stället använda sig av samverkansgrupp eller annat liknande sam- verkansorgan. Ett problem är också att vuxna studerande omfattas av samma system med elevskyddsombud som gäller för skolelever. Vi föreslår att elevers och studerandes rätt till deltagande i arbets- miljöarbetet stärks och förtydligas på i huvudsak följande sätt. Det slås fast i lagen att även yngre elever samt elever i särskola och vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux) har rätt att delta i arbetsmiljöarbetet efter ålder, mognad och förutsättningar i övrigt. Elevskyddsombud, som enligt förslaget skall utses i grund- skolans årskurs 7–9 och specialskolans årskurs 7–10 samt i gymnasieskolan, får en förstärkt roll i skyddskommittén. Detta innebär bl.a. att elevskyddsombuden skall kunna lägga fram förslag och delta i beslut. De bör dock inte få rätt att ensamma hindra övriga deltagare från att fatta beslut i skyddskommittén. Problemet med att elevskyddsombud utesluts från skydds- kommittén till följd av att samverkan i stället sker i samverkans- grupp eller liknande åtgärdas genom vårt förslag till lagstiftning om alternativa samverkansorgan i 6 kap. 9 a § AML (se kapitel 2, Anpassning av samverkansreglerna). Det står därmed klart att även elevskyddsombud har rätt att vara med när ett sådant samverkans- organ behandlar frågor som annars ankommer på skyddskom- mittén. För vuxna studerande införs ett system med studerandeskydds- ombud, vars roll blir betydligt starkare än de nuvarande elev- skyddsombudens. Bl.a. skall studerandeskyddsombud ingå som ledamöter i skyddskommittén samt ha rätt att ta del av information i samma utsträckning som andra skyddsombud och ledamöter i skyddskommittén. De skall också ha rätt att driva ärenden enligt 6 kap. 6 a § AML och att överklaga beslut i sådana ärenden där de kan vara part. Studerandeskyddsombudens utökade rättigheter garanteras genom att de får en möjlighet att föra skadeståndstalan om de hindras i sitt uppdrag. Vidare anges i arbetsmiljöförordningen att elevskyddsombuden och studerandeskyddsombuden skall beredas tillfälle att delta vid skyddsronder samt kontaktas av tillsynsmyndighet eller besikt- ningsorgan vid förrättning på arbetsställe. Även Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning (KY-myn- digheten) skall omfattas av bemyndigandet i 18 b § AMF att meddela föreskrifter om elevskyddsombud/studerandeskydds- ombud. Bemyndigandet bör dessutom utvidgas så att (), styrelserna för universitet och högskolor samt får en mera generell rätt att meddela verkställighetsföreskrifter angående elevers och studerandes medverkan i arbetsmiljöarbetet. Därigenom ges bl.a. möjligheter att utfärda föreskrifter om utbildning av elevskyddsombud och studerandeskyddsombud. Avtal om systematiskt arbetsmiljöarbete och rehabilitering (kapitel 5) Uppdraget och de aktuella bestämmelserna Uppdraget har varit att presentera en eller flera lösningar på hur bestämmelserna angående systematiskt arbetsmiljöarbete och reha- bilitering i arbetsmiljölagen och föreskrifter skulle kunna göras dispositiva. I uppdraget har inte ingått att göra överväganden om det över huvud taget är lämpligt att göra bestämmelserna dispositiva. Konsekvenserna av förändringen i fråga om bevakningen av arbetsmiljön skall dock beskrivas. De regler som omfattas av uppdraget är 3 kap. 2 a § AML och föreskrifter om systematiskt arbetsmiljöarbete samt om arbetsanpassning och rehabilitering. Vi har analyserat i vilken utsträckning dessa bestämmelser genomför EG-direktiv och har därvid kommit fram till följande. Bestämmelserna i 3 kap. 2 a § första och andra styckena AML samt föreskrifter om systematiskt arbetsmiljöarbete utgör ett genomförande av ramdirektivets bestämmelser om arbets- givarnas skyldigheter. föreskrifter om systema- tiskt arbetsmiljöarbete genomför dessutom artiklarna 3, 6 och 8 i bildskärmsdirektivet. För det fall bestämmelserna om systematiskt arbetsmiljöarbete och rehabilitering skall göras dispositiva måste beaktas att regleringen delvis genomför tvingande EG-lagstiftning som måste garanteras. Mot bakgrund av det har vi utformat två alternativa sätt att göra bestämmelserna dispositiva. Det ena sättet är att tillåta kollektivavtal under förutsättning att avtalen inte underskrider nivån i de berörda direktiven, dvs. bestämmelserna görs semi-dispositiva med EG-spärr. Den andra lösningen är att bestämmelserna görs dispositiva genom att samma regler i stället får tas in i kollektivavtal. Skillna- den blir då endast att ett annat tillsyns- och påföljdssystem kommer att gälla. I båda fallen bör föreskrivas att avtalen skall slutas eller god- kännas av en central arbetstagarorganisation, bl.a. för att möjlig- göra en överblick över avtalssituationen på området. Konsekvenser för bevakningen av arbetsmiljön För det fall parterna utnyttjar möjligheten att ersätta reglerna i lagen och föreskrifterna med kollektivavtal blir det kollektiv- avtalens system för påföljder som gäller i stället för det offentliga tillsynssystemet. Det innebär att inte längre har tillsyn på berörda områden och följaktligen inte heller kan meddela förelägganden och förbud.