sou · GUB39 · 2007-01-01 00:00:00 — Området inom vilket har möjlighet att utföra varu- kontroller enligt inregränslagen är enligt gällande lag således be- gränsat till det område, inom vilket har möjlighet att hejda personer och transporter för att utföra kontrollverksamhet. har således inte befogenhet att på en adress inne i landet eller på en buss, som passerat det gränsnära området, företa en va- rukontroll enligt inregränslagen för att sedan besluta om att inleda en förundersökning. Detta kan jämföras med befogenheter att stanna for- don för kontroll i trafiken med tredje land. Denna befogenhet att stanna omfattar även en rätt att under vissa förhållanden stanna en person eller ett fordon inne i landet. Enligt 6 kap. 7 § första stycket tullagen gäller, att förare av eller befälhavare på transportmedel, som står under tullövervakning, är skyldig att stanna på anmaning av tulltjänsteman. En sådan anmaning att stanna får ges när 1.fordonet befinner sig i trakterna invid landgräns mot tredje land eller kuster eller i närheten av eller inom tillfälligt lager, tullager, frizon eller frilager eller flygplats el- ler annat område som har trafikförbindelse med tredje land, 2.tulltjänstemannen annars har anledning att anta att varor som står under tullövervakning befordras med fordonet, eller 3.fordonet är försett med export- eller turistvagnsskylt eller registreringsskylt från tredje land. Även annan person än förare och befälhavare på transportmedel, som står under tullövervakning är skyldig att stanna på anmaning av tulltjänsteman. Sådan anmaning får dock ges endast, om det finns anledning att anta att han är anmälningsskyldig enligt tullagen och han anträffas på plats som anges i 1 ovan (6 kap. 7 § andra stycket och 59 § tullförordningen). 11.2.2Tullverkets befogenhet att ingripa med stöd av smugglingslagen De flesta brott som begås genom att in- eller utförselrestriktioner för varor, som omfattas av inregränslagen, överskrids bestraffas enligt smugglingslagen. För övriga varuslag, vilkas materiella före- skrifter innehåller egna straffbestämmelser gäller, vilket framgår av 1 § andra och tredje styckena, smugglingslagens bestämmelser om förundersökning, gripande, beslag, m.m. Enligt 19 § smugglingslagen får fatta beslut om att inleda förundersökning enligt 23 kap. angående brott enligt smugglingslagen eller andra brott, som avses i ovan nämnda stycket smugglingslagen. Smugglingslagen ger inte någon grund för att anmoda en person eller ett transportmedel att stanna. Det vanligast förekommande är, att smugglingslagens tillämpning föregås av en varukontroll enligt inregränslagen eller tullagen. Om det under varukontrollen visar sig att den person mot vilken kontrollen inletts inte för med sig en vara som omfattas av lagen, skall kontrollen givetvis avslutas. Kontrollen behöver då inte heller dokumenteras. Emellertid dokumenteras i praktiken sådana kon- troller, där man inte funnit något men, som kan befaras leda till klagomål, t.ex. därför att något gått sönder. Vidare dokumenteras även kontroller, som inte leder till misstanke om brott men ändå medför intressanta iakttagelser. Om en misstanke om smugglings- brott däremot uppkommer vid kontrollen, är den kontrollerade misstänkt för brott, och en förundersökning enligt 19 § smugg- lingslagen skall inledas. De befogenheter och skyldigheter, som undersökningsledaren har enligt , gäller i ett så- dant fall . skall förordna särskild befattnings- havare i verket att fullgöra verkets uppgifter. Är saken inte av enkel beskaffenhet, skall ledningen av förundersökningen övertas av åklagaren, så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet. Åklagaren skall även annars överta ledningen, när detta är påkallat av särskilda skäl. Detta följer av 19 § smugglingslagen. Det kan även förekomma, att en förundersökning inleds som enbart är grundad på information från underrättelse och spaning. arbete med att bekämpa den organiserade brottslighe- ten är i hög grad inriktat på verksamhet inne i landet, som har sam- band med smuggling av t.ex. narkotika. För det fall att i detta arbete, genom spaning eller underrättelsearbete, finner, att skäl föreligger att anta, att narkotika har smugglats in i landet, får fatta beslut om att inleda en förundersökning. Tullver- ket kan självständigt bedriva förundersökningen fram till det, att en person skäligen kan misstänkas för brottet eller den bedömningen görs att det kan bli aktuellt att använda tvångsmedel. överlämnas materialet till en åklagare, som övertar ledningen av förundersökningen. Kontakten med åklagaren brukar emellertid etableras på ett tidigt stadium i utredningen, ofta innan en förun- dersökning är inledd. Med inre gräns avser utredningen landgräns eller territori- alhavsgräns mot ett EU-land. Med gränsnära område avser utred- ningen trakterna invid territorialhavsgräns eller landgräns mot ett EU-land, eller kuster, eller kustvatten, eller i närheten av eller inom flygplats eller hamn eller annat område, som har direkt trafikförbindelse med ett annat EU-land. Den föreslagna definitio- nen syftar till att klarare ange, vilka områden som avses med de två definitionerna. Kontroller av varor som förs med eller bärs av personer Vid utredningens studiebesök har det från skilda tulltjänstemän framförts önskemål om befogenhet att företa varukontroller även inne i landet. Som utredningen har uppfattat önskemålen, gäller detta fall, där analys- och underrättelsearbete har lett till anledning att anta, att en person vilken befinner sig på en viss plats har fört med sig varor vilka inte får tas in i landet, vanligtvis narkotika. Som framgår ovan, har visserligen inte befogenhet att bege sig till en adress inne i landet för att företa en varukontroll enligt inregränslagen. Däremot har befogenhet att, med stöd av det underlag som verket genom analys- och underrättelsearbetet fått fram, fatta beslut om att inleda en förundersökning, om anled- ning föreligger att anta att t.ex. ett smugglingsbrott har begåtts. Detta arbete görs i nära samarbete med åklagare. Efter det att en förundersökning inletts har den som leder förundersökningen be- fogenhet att t.ex. besluta om en husrannsakan på den aktuella adressen, för det fall att grund för en sådan föreligger. Vid översynen av lagstiftningen i många av EU-länderna kan konstateras, att dessa länders tullmyndigheter har befogenhet att företa varukontroller såväl vid inre gräns som inne i landet. Sådan befogenhet har exempelvis den franska och den tyska tullmyndig- heten. Det är då oftast fråga om mobila enheter, vilka utför kon- troller inne i landet i jakten på bl.a. narkotika. Fördelen med en så- dan ordning i skulle vara, att den kompetens, som Tullver- ket har bl.a. vad gäller narkotikabrott, skulle kunna användas ef- fektivare. En sådan befogenhet skulle, beroende på hur den utfor- mas, kunna göra det möjligt att företa varukontroller var som helst i landet utan att misstanken mot de personer, vilka kontrollerna rör, för den skull måste ha nått upp till anledning att anta att de gjort sig skyldiga till något brott. kan det konstateras, att inte ens Polisen, som har det övergripande ansvaret för bekämpande av brottslighet i , har någon befogenhet att företa varukontroller inne i landet, utan att det föreligger någon misstanke om brott. Frågan om att öka Poli- sens möjlighet att i brottsförebyggande syfte tillgripa tvångsmedel utan att en konkret misstanke föreligger har varit föremål för diskussion. Exempelvis har frågan, om detta skall tillå- tas vid personkontroller, behandlats av . Utredningen ansåg, att en ordning, där de brottsbekämpande myn- digheterna ges befogenhet att tillgripa tvångsmedel utan att en brottsmisstanke eller andra vägande skäl föreligger, inte bara skulle riskera att komma i strid med regeringsformens diskriminerings- förbud utan också medföra en begränsning av de grundläggande fri-, och rättigheterna, vilken inte skulle vara förenlig med en rätts- stat (SOU 2004:110 S. 367 f). Enligt utredningens uppfattning skulle en ordning som medger att får göra varukontroller inne i landet utan det förelig- ger en brottsmisstanke, föra alltför långt. Kraven på den enskilde att underkasta sig genomsökning av sina tillhörigheter skulle bli för långtgående. Risken för att detta skulle kunna uppfattas stå i strid med de grundläggande fri- och rättigheterna är uppenbar. Vidare kan inte bortses från, att det framstår som lämpligt, att inte ges större befogenhet att företa undersökningar inne i landet än polisen. Utredningens bedömning är, att det är rimligt att kräva att grund för att inleda en förundersökning föreligger för att en person skall kunna underkastas en undersökning av sina tillhörigheter, när han väl passerat gränsen och det gränsnära området. Kontroll av varor som transporteras av kommersiella aktörer Det har visat sig, att beträffande gods som transporteras av kom- mersiella aktörer, är det ibland lättare att företa varukontroll i sam- band med att godset lastas av eller lastas om. Önskemål har därför kommit från transportföretag om att skall företa even- tuell kontroll av gods, som de befordrar, på annat ställe än just där gränsen passeras. Utredningen anser inte, att det föreligger samma betänkligheter som anges ovan, vad gäller möjligheten att anmana en person eller ett transportmedel att stanna för varukontroll inne i landet, i fråga om att efter överenskommelse företa varukontroll av gods inne i landet. Utredningen föreslår därför, att ges befogenhet att företa kontroller även inne i landet av gods, som fraktas av transportörer, om och transportföretaget kommit över- ens om att varukontrollen skall ske på annat ställe. Även om en så- dan överenskommelse träffats, måste det emellertid stå fritt att företa varukontroll invid inre gräns eller inom det gräns- nära området av transportföretags laster, för det fall att finner detta påkallat. 11.3Grund för att anmana person eller transportmedel att stanna Utredningens förslag: En anmaning att stanna bör få ges för att kontrollera, om vissa angivna varor medförs i strid med in- eller utförselrestriktioner. För samtliga kontroller gäller, att de inte får utformas på så- dant sätt att urvalet av vad och vem som skall kontrolleras sker slumpmässigt. Av 5 § 1 inregränslagen framgår, att en tulltjänsteman har befogen- het att hejda den som i samband med inresa till från annat EU-land eller vid utresa från till ett sådant land befinner sig i omedelbar närhet av gränspassage, om det behövs för att möjliggöra en kontroll enligt inregränslagen. I 5 § 2 samma lag ges en tulltjänsteman befogenhet att hejda den som anträffas i gränsnära område, dvs. i trakterna invid landgräns mot ett annat EU-land, kuster, eller i närheten av eller inom flygplats eller annat område, som har direkt trafikförbindelse med ett annat EU- land, om det finns anledning anta att han medför en vara som om- fattas av lagen och att han inte fullgjort sin anmälningsskyldighet enligt 4 §. I lagtexten står inte närmare angivet, när en resande eller en transport kan hejdas i omedelbar närhet av en gränspassage. Av 2 § inregränslagen framgår emellertid, att kontrollerna inte får vara utformade på ett sådant sätt att urvalet av vad och vem som ska kontrolleras sker slumpmässigt. I gränsnära område gäller, som framgår ovan, att det skall före- ligga anledning anta att den resande medför en vara som omfattas av lagen och att han inte heller fullgjort den anmälningsskyldighet som följer av inregränslagen. En anmaning att stanna en resande i ett gränsnära område får ges endast om det behövs för att företa en kontroll enligt inregränslagen och får inte heller gå utöver vad som är nödvändigt för detta ändamål. Detta följer av 5 § andra stycket i inregränslagen. Av förarbetena till lagen (prop. 1995/96:166 s. 55 ff.) framgår inte klart, att någon skillnad var menad när det gäller grunden för att stanna någon i omedelbar anslutning till gräns, eller i gränsnära område. Emellertid kan anas, att så var fallet, eftersom det först talas om selektiva kontroller och därefter nämns, att det för att stanna en person eller ett fordon inom ett vidare geografiskt om- råde krävs, att det föreligger viss misstanke anledning anta att personen i fråga medför en vara som avses i 3 § och att han inte fullgjort sin anmälningsskyldighet enligt 4 §. Närmare angående varukontroller i omedelbar anslutning till gränspassage I förarbetena till inregränslagen uttalas, att regeringen anser att tullen även i fortsättningen skall kunna utföra sådana selektiva, icke misstankebaserade, kontroller som tillämpas utan att det fö- religger misstanke om visst smugglingsbrott, om det kontrollerade objektet t.ex. kan hänföras till en särskild riskprofil, eller om en tulltjänsteman genom att använda sin intuition eller erfarenhet fin- ner att objektet bör kontrolleras. Sådana kontroller riktar sig vis- serligen mot vissa utvalda objekt, men underlaget är alltför vagt, motsägelsefullt eller ofullständigt för att ge upphov till en brotts- misstanke (prop. 1995/96:166 s. 57). hade här föreslagit, att det även vid dessa kontroller skulle krävas en viss grad av misstanke för att en sådan kontroll skulle få ske (se vidare SOU 1994:131 s. 211). Regeringen anmärkte emellertid, att den misstankebaserade kon- troll, vilken hade förordat, inte nämnvärt skiljde sig från den selektiva kontroll, som regeringen förordade. Istället var det lätt att få intrycket, att skillnaden mellan utredningens förslag och regeringens i själva verket är semantisk (prop. 1995/96:166 s. 57). Varukontroller i gränsnära område I 5 § 2 inregränslagen ges en tulltjänsteman befogenhet att hejda den som anträffas i trakterna invid landgräns mot ett annat EU-land, eller kuster, eller i närheten av eller inom flygplats eller annat område, som har direkt trafikförbindelse med ett annat EU- land, om det finns anledning anta att han medför en vara som om- fattas av lagen och han inte fullgjort sin anmälningsskyldighet. En sådan anmaning att stanna får ges endast, om det behövs för att möjliggöra kontroll enligt inregränslagen, och får inte gå utöver vad som är nödvändigt för detta ändamål. Exakt vad som avses med orden anledning anta framgår, som nämnts tidigare, inte av förarbetena till inregränslagen. Det anges att viss grad av misstanke skall föreligga, men höjden av denna misstanke definieras inte. Uttrycket anledning att anta finns i . Anled- ning att anta är den svagaste graden av misstanke i straffprocessu- ellt hänseende. Enligt 23 kap. 1 § skall en förun- dersökning inledas, när det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. Orden anledning att anta i uttrycker ett visst beviskrav och anger därmed nivån på den bevisning, som skall föreligga för misstanke att ett brott har begåtts1. För att inleda en förundersökning och uppfylla beviskravet är det exempelvis tillräckligt, att en anmälan om brott föreligger. När en förundersökning har inletts eller förut- sättningar finns att inleda en sådan, får också straffprocessuella 1 Mer om anledning att anta se bl.a. , och , Förundersökning, 1999 Upplaga 2:1, och Fitger, Kommentar till tvångsmedel, exempelvis kroppsvisitation, kroppsbesiktning och husrannsakan tillgripas (28 kap. i ). Beviskravet för att vidta en husrannsakan eller en kroppsvisitation är enligt hu- vudregeln detsamma som för att inleda en förundersökning men det krävs också att fängelse kan följa på den misstänkta gärningen. Som en jämförelse kan här nämnas, att enligt bestämmelserna i polislagen kan en polisman stoppa ett fordon, om det finns anled- ning att anta att någon som färdas i bilen har begått brott (22 § 1 polislagen). Kravet är således detsamma som för att inleda en för- undersökning. Vidare har Polisen rätt att stanna ett fordon, om det behövs för att verkställa ett beslut om kroppsvisitation av en per- son som färdas med fordonet (22 § 2 polislagen). Klart är emellertid, att vid tillämpningen av bestäm- melsen om kontroller i gränsnära område inte tillmätt orden an- ledning anta samma betydelse som grunden anledning att anta har i t.ex. . Det framgår inte heller av förarbetena, att anledning anta skulle ha samma innebörd som rättegångsbal- kens anledning att anta. I förarbetena till inregränslagen anges i stället en allmänt utbredd uppfattning är att om en misstanke krävs för att ett ingripande skall kunna göras, kan detta i sig innebära en ökad risk för smuggling av narkotika. Detta då det inte kan uteslutas, att själva ordet miss- tanke kan tolkas som att konkreta bevis skulle krävas, innan Tull- verket kan göra ett ingripande (se prop. 1995/96:166 s. 58). 11.3.2Utredningens förslag – på vilken grund någon kan anmanas att stanna Utredningen anser, att den i lagtexten angivna grunden för att hejda en person eller en transport för varukontroll skall vara den- samma, oavsett om kontrollen sker i omedelbar anslutning till gränspassage eller i gränsnära område. Någon skillnad bör inte gö- ras mellan de olika områdena. En given utgångspunkt är, att varukontrollerna vid inre gräns inte får utformas på ett sådant sätt att urvalet av vad och vem som kontrolleras sker slumpmässigt. Som framgår av avsnitt 7.2, anser utredningen, att de selektiva varukontroller som görs enligt inregränslagen är i överensstämmelse med EG-rätten förutsatt att vissa villkor är uppfyllda. Här kan också anmärkas, att det av kapi- tel 6 framgår att det i flera andra EU-länder inte krävs någon brottsmisstanke för att en varukontroll skall få företas vid inre gräns. Så är fallet bl.a. i , och . Utred- ningen anser därför, att en selektiv grund även i fortsättningen skall vara tillräckligt för att stanna en person eller ett transportmedel invid inre gräns eller inom det gränsnära området. Det är emellertid viktigt att komma ihåg, att proportionalitets- principen gäller. Just detta, att kontrollåtgärden skall vara propor- tionell, kan innebära att det som krävs för att grund för selektiv kontroll skall anses föreligga kan variera, bl.a. beroende på var och under vilka omständigheter en kontroll är avsedd att äga rum. Ju längre bort från gränspassagen som ett fordon eller en person be- finner sig, desto högre krav bör ställas på omständigheterna, för att en person eller ett fordon skall kunna hejdas för varukontroll. In- greppet i den fria rörligheten uppfattas i regel som mindre, när en varukontroll sker i ett tullfilter vid en gränspassage, än när t.ex. en tulltjänsteman söker upp en båt i en fritidshamn. Av detta följer, att de omständigheter som kan vara tillräckliga för att företa en va- rukontroll i samband med att en passagerare stiger av färjan och passerar ett tullfilter, inte alltid är tillräckliga för att hejda en per- son i ett gränsnära område för att företa en varukontroll. I den för- sta situationen kan det vara tillräckligt, att personen ser nervös ut när han passerar gränskontrollen. Detta är emellertid inte ensamt en grund för att stanna en person, som anträffas i ett gränsnära om- råde, för varukontroll. Här fordras, att ytterligare omständigheter föreligger, för att grunden för att företa en selektiv kontroll skall vara uppnådd, t.ex. att personen stämmer överens med en viss risk- profil. Utredningens förslag: Utredningen föreslår inga ändringar, när det gäller själva undersökningen. Således skall, den som anmanats att stanna för kontroll, lämna de uppgifter och visa upp de hand- lingar, som behövs för en kontroll. Vidare skall en tulltjänsteman i samband med att någon anmanats att stanna för kontroll göra en varuundersökning av samma omfattning som gäller . Enligt de nu gällande reglerna skall en person, som anmanats att stanna, lämna de uppgifter och visa upp de handlingar som behövs för en varukontroll (6 § inregränslagen). skyldig att ge den, som utför varukontrollen, möjlighet att under- söka bagage etc. samt ge tulltjänstemannen tillträde till t.ex. fordon (13 § första stycket inregränslagen). En varuundersökning består i att en tulltjänsteman undersöker transportmedel, containrar, lådor och andra utrymmen, där varor kan förvaras, bagage, såsom resväs- kor och portföljer, samt handväskor och liknande, som medförs av en resande (7 §). Enligt utredningens mening finns det inte skäl att ändra förut- sättningarna för varuundersökningarna. Den som anmanats att stanna skall alltid svara på frågor och visa upp handlingar och även tåla att bagaget, transportmedlet m.m. blir föremål för en under- sökning. Utredningens förslag: Regeringen får, om det är nödvändigt för att förhindra allvarlig risk för människors och djurs liv och hälsa, besluta om kontroller, som omfattar även andra varor än sådana som redan angetts, eller som är mer omfattande än vad som annars är tillåtet. Ett sådant beslut gäller endast . chef får, om ett beslut från regeringen inte kan avvaktas, fatta ett beslut enligt första stycket. skall underställa ett sådant beslut regeringens prövning av om beslutet skall bestå. I ett beslut om tillfälligt förstärkt kontroll skall anges, på vilka grunder en person får anmanas att stanna, på vilken grund varuundersökning får göras och vilka åtgärder som skall vidtas med de varor kontrollen avser. Bestämmelsen bör även föras in i tullagen. har hos hemställt om en ändring i inregränslagen, vilken skulle ge befogenhet att i kata- strof- eller krissituation företa systematiska kontroller av envar, om det är nödvändigt för att förhindra införsel eller utförsel av vissa varor. Bakgrunden till denna hemställan var den situation, som uppkom vid utbrottet av mul- och klövsjuka i , spridningen av nämnda sjukdom till bl.a. och samt risken för ytterligare spridning. Mul- och klövsjuka är en av de mest smittsamma djursjukdo- marna och drabbar klövbärande djur, exempelvis nötkreatur, svin, får och getter. Symptomen hos djuren innefattar bl.a. blåsbild- ningar i munhålan och mellan klövarna, nedsatt allmäntillstånd, försämrad produktion och ökad dödlighet. Sjukdomen kan smitta människor, men detta är sällsynt och ur hälsosynpunkt ofarligt. Mul- och klövsjuka sprids framför allt från djur till djur och även viss sträcka med vinden, via djurprodukter, kött och köttproduk- ter, exempelvis icke-värmebehandlad korv (även frysta köttpro- dukter), transporter, redskap, stövlar, kläder m.m. Sjukdomen är mycket allvarlig, då den för med sig stora ekonomiska kostnader. Före utbrottet , som började i och och spreds till ytterligare några EU-länder, hade mul- och klövsjukan drabbat 1981 och 2000. Sjukdomen finns bl.a. i . har inte haft något utbrott av mul- och klövsjuka . Med anledning av utbrottet av mul- och klövsjuka i Storbritan- nien beslutade kommissionen, att i hela EU förbjuda marknader och uppsamlingsplatser för djur av arter, som är mottagliga för mul- och klövsjuka samt att i hela EU för- bjuda alla transporter av djur och djurprodukter av arter som är mottagliga för mul- och klövsjuka. Vidare skulle alla medlemssta- terna samarbeta, när det gällde kontroll av resenärers bagage. För- buden gällde inom och mellan samtliga medlemsstater. Vissa un- dantag från transportförbudet medgavs. Vidare beslutade kommis- sionen om krav på intyg vid transport av hästar från drabbade län- der. Intyget skulle visa att hästen inte kom från något av de områ- den som har haft utbrott av mul- och klövsjuka samt vart hästen skulle transporteras. Samtliga beslut var begränsade i tiden. beslutade om förbud mot in- försel av kött och köttprodukter samt mjölk och mjölkprodukter, bakverk, choklad och kakor för förbrukning i enskilt hushåll. Före- skriften beslutades med stöd av 4 § epizootiförordningen (1999:659) och 5 § i epizootilagen (1999: 657). begärde därefter i enlighet med 19 § andra stycket förordningen (1994:2029) om tekniska regler regeringens godkännande av nämnda förbudsbestämmelse. Regeringen godkände bestämmelsen. fattade även beslut om ett tillfälligt nationellt för- bud mot att till landet föra in hästar, som före införseln vistats i länder med mul- och klövsjuka.