sou · GUB388 · 2007-01-01 00:00:00 — Prövningen får då omfatta tiden från den dag när det begärda avtalet eller villkoret skulle ha börjat gälla, dock tidigast från den dag när en begäran om förhandlingar gjordes. Utredningen konstaterar att PTS oftast förmår meddela beslut i tvistlösningsärenden inom den lagstadgade fyramånadersfristen. Det förekommer dock att denna tidsfrist överskrids p.g.a. tvister- nas komplexitet och omfattning. För dessa fall finns dock möjlig- het till undantag från fristen enligt lagen. En vanligare orsak till tidsåtgången verkar dock vara att parterna ändrar sina yrkanden eller framställer nya yrkanden på ett sent sta- dium av handläggningen. Det är inte heller ovanligt att parterna begär upprepade anstånd för att skicka in sina yttranden; det kan inte uteslutas att detta sker med syftet att försöka förhala ärendet. I sammanhanget är det en väsentlig faktor att motparten i ett tvist- lösningsärende ofta inte har något att vinna på en snabb handlägg- ning, utan att detta främst ligger i sökandens intresse. För att styra upp tvistlösningsförfarandet enligt LEK krävs att förfarandet regleras med hänsyn till att det är fråga om ett förfa- rande med motstående enskilda intressen. Utredningen föreslår därför att det införs bestämmelser i om förfarandet vid tvist- lösning. Ett problem i ett tvistlösningsärende kan vara att PTS inte får in det underlag från parterna som behövs. Enligt utredningen ger de befintliga reglerna inte PTS tillräcklig befogenhet för att begära in de upplysningar och underlag som krävs i ärendet. Utredningen föreslår därför att PTS skall ges möjlighet att förelägga en part att komma in med nödvändigt underlag. Föreläggandet skall kunna förenas med vite. En viktig fråga är självklart varför domstolsprocesserna tar så . Utredningen drar slutsatsen att det är skriftväxlingen och handläggningen som drar ut ; när målen väl är färdiga för slutligt avgörande, så avgörs de relativt snabbt i domstolarna. Utredningen anser inte att de resurser som förvaltningsdomsto- larna avsatt för att hantera mål från PTS är bristfälliga. Det förefal- ler i stället som om dessa mål i någon mån är prioriterade i förhållande till andra mål som inte med stöd av lag skall hanteras med förtur. Detta gäller särskilt Länsrätten i och den där inrättade PTS-enheten. Utredningen har övervägt huruvida målen från PTS i stället borde kunna överklagas till som första och Genom en sådan förändring skulle det gå att uppnå en skyndsammare överklagandeprocess. En ytterligare fördel med att flytta över mål till skulle vara att ekonomiska experter därmed deltar i avgörandena, och av förarbeten till LEK framgår att SMP-besluten skall fattas utifrån konkurrensrättsliga principer och med hjälp av konkurrensrättsliga metoder (prop. 2002/03:110, s. 275). Enligt utredningen är dock ett av de starkaste skälen för att behålla målen från PTS i de allmänna förvaltningsdomstolarna att det där finns en upparbetad kompetens för sådana mål. Det är dessutom så att det normalt bör kunna anföras starka skäl för att ändra en rådande ordning, särskilt om inkörningsproblemen med en nyordning kan förväntas motverka målet att snabba på överklagandeprocessen. Även om utredningen är övertygad om att en förändring med som första och enda instans ger ett snabbare förfarande än , så kan detta uppnås även genom förändringar inom den nuvarande ordningen. Dessutom är en förändring inom den nuvarande ordningen betyd- ligt enklare att genomföra än om man skulle flytta över målen till . Sammantaget anser utredningen att målen från PTS även fort- sättningsvis skall överklagas till de allmänna förvaltningsdomsto- larna. Utredningen anser att rättssäkerheten kan bibehållas för målen från PTS även om kammarrätten är sista instans. Att minska antalet överklagandeinstanser kan förkorta tiden till dess att beslut enligt LEK vinner laga kraft. Utredningen föreslår därför att möjligheten att överklaga PTS beslut ända upp till Regeringsrätten tas bort, och att kammarrätten i stället utgör sista domstolsinstans för samtliga mål från PTS. Kammarrätten skall kunna ta upp ett mål till pröv- ning enligt samma dispensgrunder som gäller . Utredningen föreslår att särskilda ledamöter (ekonomiska exper- ter) skall delta när länsrätt och kammarrätt avgör frågor om identi- fiering av företag med betydande inflytande på en fastställd mark- nad och frågor om fastställande av särskilda skyldigheter för sådana företag. Tidsfrister för handläggning och avgöranden För att påskynda det slutliga avgörandet av PTS beslut om konkur- rensfrämjande frågor bör domstolarna ges möjlighet att driva på avgörandet. En sådan möjlighet skapas om domstolarna har en tidsfrist för när mål skall vara avgjorda, kombinerat med tidsfrister för när skriftväxlingen skall vara avslutad. Utredningen föreslår att det införs en regel som säger att över- klagade beslut enligt 8 kap. 6 § LEK skall vara avgjorda i länsrätten eller kammarrätten från det att tiden för över- klagande gick ut. Om det finns synnerliga hinder för ett avgörande kan dock tidsfristen förlängas. Skriftväxlingen i länsrätten skall anses vara avslutad efter att tiden för överklagande gick ut. I kammarrätten skall skriftväxlingen anses avslutad från det att domstolen tagit ställning till frågan om prövningstillstånd. Dessa tidsfrister kan förlängas om det finns sär- skilda skäl för detta. Utredningen föreslår även att särskilda preklusionsregler införs i 8 kap. LEK för handläggningen i länsrätt och kammarrätt. I läns- rätten skall nya omständigheter eller ny bevisning få åberopas efter att gått från tiden för överklagande gick ut endast om parten gör sannolikt att han inte kunnat åberopa omständigheten eller beviset tidigare. I kammarrätten får nya omständigheter eller nya bevis åberopas endast om det finns synnerliga skäl för detta. Utredningen föreslår att en domstol som prövar en framställan om inhibition av ett beslut som fattats enligt LEK särskilt skall ta hänsyn till syftet med lagen, så som det framgår av lagens portalpa- ragraf i 1 kap. 1 §. Länsrätten och kammarrätten skall vara skyldiga att ange skälen för ett beslut om att PTS avgörande tills vidare inte skall gälla. Utredningen anser att den nuvarande ansvarsfördelning mellan myndigheterna när det gäller det konkurrensfrämjande arbetet på området för elektronisk kommunikation fungerar tillfredsställande och därför inte bör ändras. Däremot bör samarbetet mellan PTS och öka för att främja en långsiktigt fungerande konkurrens och minska regleringsosäkerheten genom förbättrade skyldighetsbeslut. När det gäller samråd mellan PTS och i SMP- ärenden föreslår utredningen att PTS skall begära in ett skriftligt yttrande från i frågor som avses i 21–22 §§ FEK, dvs. när det gäller förslag om skyldigheter mot ett företag med ett betydande inflytande på en fastställd marknad. Samrådet skall gälla ett upprättat förslag till beslut. Ett beslut som avviker från Konkur- rensverkets yttrande skall innehålla skälen till varför yttrandet inte har följts. Utredningen föreslår också att PTS skall samarbeta med Kon- kurrensverket om en långsiktig strategi. Utredningen anser att PTS är en väl fungerande myndighet med hög kompetens inom det området man ansvarar för. Utredningen har fått kännedom om att många aktörer anser att kravet på PTS att upprätthålla en funktionsuppdelning mellan normgivning, tillsyn och tvistlösning leder till merarbete och ineffektivitet. Dessa aktö- rer förordar i stället en sakfrågeindelade organisation vid PTS. Andra aktörer menar dock att det inte är lämpligt att en och samma myndighet utövar alla dessa funktioner, bl.a. från rättssäkerhets- synpunkt. Utredningen gör samma bedömning som vid tvistlösning när det gäller frågan om funktionsuppdelning mellan de normativa beslu- ten och tillsynsbesluten enligt LEK. Med hänsyn till att samma personer fattar beslut i ärendena fyller funktionsuppdelningen inte något syfte. För att möjliggöra en ökad effektivitet genom nyttjan- det av samordningsfördelar anser utredningen att PTS inte behöver upprätthålla en organisatorisk uppdelning mellan de olika funktio- nerna inom myndigheten. PTS bör i stället kunna organisera sig på det sätt som myndigheten finner mest lämpat, för att genomföra sitt uppdrag i dessa delar. Utredningen anser dock att det finns anledning att ställa tydli- gare krav på PTS i några hänseenden. Regeringen bör t.ex. ge myn- digheten i uppdrag att föreslå kvantitativa indikatorer med vilka man kan redovisa den årliga utvecklingen av övergripande målupp- fyllelse, konsumentklagomål, fördröjning mellan beslut och tillämpning samt kvaliteten i besluten. Det är utredningens bedömning att det också behövs nya struk- turella grepp för att öka tydligheten och förutsägbarheten i PTS agerande. Det bör därför ställas krav på en långsiktig strategi för området för elektronisk kommunikation. Utredningen föreslår därför att regeringen ger PTS uppdraget att, i samråd med Konkur- rensverket, utarbeta en långsiktig strategi på området för elektro- nisk kommunikation minst . Strategin bör utgöra dels en grund för arbetet med marknads- och skyldighetsbesluten enligt LEK, dels ett underlag för politikutformningen på området både nationellt och inom EU. Strategin skall ha en siktlängd och den skall prövas översiktligt . Utredningen anser att PTS och verksamhet på området för elektronisk kommunikation även fortsättningsvis skall finansieras med avgifter. Beslut om de årliga avgifternas stor- lek skall fattas av regeringen. PTS skall ta emot avgifterna och självt få disponera över dessa, med undantag för de medel som Konkur- rensverket behöver för sin medverkan vid marknads- och skyldig- hetsbesluten. Handläggningsavgifter skall även fortsättningsvis beslutas och disponeras av PTS. Regeringen skall besluta om hur mycket av de årliga avgiftsintäkterna som skall få disponera för sin medverkan enligt FEK. Båda myndigheterna skall redovisa sin medelsanvändning till regeringen. En grundläggande tanke bakom de förslag som presenteras i betän- kandet är att de sammantaget skall leda till snabbare beslutsproces- ser och en mer effektiv myndighetsorganisation. Detta kommer att medföra att regleringsosäkerheten minskar och att tiden kortas fram till dess att PTS beslut kan tillämpas. Detta bör enligt utred- ningen få positiva effekter på marknadernas funktionssätt. Konkur- rensen kommer att fungera bättre och företagens drivkrafter för långsiktiga investeringar kommer att öka. Detta får positiva sam- hällsekonomiska effekter och bidrar till att förbättra tillgången till elektronisk kommunikation för konsumenterna. Utredningens bedömning av förslagens sammantagna samhälls- ekonomiska konsekvenser är att PTS och förvaltningsdomstolarna kan minska sina kostnader. Även företagen kommer att behöva lägga ner mindre resurser på rättstvister. , de all- männa domstolarna och får något ökade kostna- der. Beslutsprocessen kommer att påskyndas vilket i motsvarande utsträckning bedöms kunna ge betydande samhällsekonomiska fördelar i form av lägre priser samt ett ökat och bättre tjänsteutbud. De samlade samhällsekonomiska effekterna blir därför enligt utredningen både positiva och betydande. The last decades have seen major, extensive changes in the field of electronic communications both in and in the rest of Europe. This development has been driven by technical changes and by the regulatory reform of markets that were previously state monopolies. This requires the legislation regulating the area to be adapted accordingly. For more than a decade, work has been going on within Union (EU) aimed at developing common guidelines in the area of electronic communications and in 2002, a number of legal instruments were adopted within the EU (including the Framework Directive, Authorisation Directive and the Access Directive). As a result of its Act (2003:389), hereinafter referred to as ECA, which came into force on 25 2003, has incorporated these EC directives into its national legislation. The ECA also replaces the Swedish Tele- communications Act (1993:597) and the Swedish Radio Commu- nications Act (1993:599). and (), the national regulatory authority for these issues, has been tasked with a num- ber of new assignments via the ECA. The most obvious differences compared to earlier are that an operator's obligations, which were previously provided for directly under the law, now presuppose special decisions being taken by the authority and that competi- tion-promoting measures are now only taken after a specific need has been ascertained. In this final report, the Commission has been tasked by the Government to both review the authority organisation in the area of electronic communications and to evaluate the decision-making and appeal processes pursuant to the ECA. Official Government Reports 2006:88 Under Government Ordinance (1997:401) containing instructions for the and , PTS is a central administrative authority with overall responsibility (sector respon- sibility) in the postal services field and in the area of electronic communications. In addition to PTS, there are a number of other authorities whose spheres of responsibility also fall within the area of electronic communications - including in particular , the Authority, the , and the Swedish Radio and TV Authority. As regards the area of electronic communications, PTS has been focusing its efforts on promoting competition. This is also well in line with how the goals for the sector have been formulated. The foremost means of achieving these goals is to create the conditions for effective, undistorted and unlimited competition and to pro- mote international harmonisation. PTS promotes competition by continuously analysing sub-mar- kets into which the introduction of obligations in accordance with the ECA might be justified based on Commissions recommendation and guidelines for market analysis and assessment of significant market power (SMP). In this context, the Agency shall define the relevant markets, identify undertakings with SMP and impose obligations on them. The decisions regulate the appli- cable conditions on a particular sub-market. It is therefore a ques- tion of ex ante regulation, in contrast to general competition law, where action is mainly taken after the event (ex post), for example when a dominant market player has abused his position, even though the provisions of the competition legislation also have a preventive effect on the actions of enterprises. In SMP proceedings, PTS is obliged to consult the Swedish Com- petition Authority; although this consultation obligation only applies to the first step, i.e. when defining relevant markets and identifying undertakings with SMP, and not to decisions imposing the obligations. The Commission has noted, however, that the new regulatory framework affords PTS substantial decision-making authority and considerable responsibility in the field, and objec- tions have been raised regarding the authority organisation in the Official Government Reports 2006:88 Summary area of electronic communications and regarding the Agency's strong position. The decision-making and appeal process PTS has notified a large number of decisions based on the new legislation, many of which have been appealed to a court of law. PTS rulings are appealed to the public administrative courts, or more precisely to the County Administrative Court of , the Administrative Court of Appeal and ultimately the Supreme Administrative Court. Cases in the County Administra- tive Court are dealt with by a special department, the PTS unit, and the court has appointed specific personnel to handle them. The cases are prepared and administrated by reporting clerks and assis- tant judges, but more difficult issues are ultimately decided by two chief magistrates and three lay assessors. In the Administrative Court of Appeal, PTS cases are dealt with by one of the court's regular divisions. The number of PTS cases is relatively small in relation to the number of other cases brought before the administrative courts - both the County Administrative Court and the Administrative Court of Appeal - but the number has gradually increased since the ECA came into force. At the end of 2005/beginning of 2006, there were 45 ongoing PTS cases at the County Administrative Court of and 20 cases at the Administrative Court of Appeal. On 15 2006, the corresponding figures were 55 and 5 cases respectively. As of 15 2006, PTS had rendered decisions relating to 17 of the 18 markets specified in European Commission recommenda- tions. PTS has identified one or more SMP operators on 11 of these markets, and has imposed obligations upon them. The decisions on obligations have been appealed by one or more operators on all of the markets but one. Final rulings on several of the decisions rendered by PTS during the second half of 2004 had still not been made in . An illustrative example of this is the PTS decision to designate TeliaSonera as an SMP operator in the wholesale broadband access market and impose obligations on it. PTS rendered its decision on . On , the County Administrative Court ruled in favour of the Agency and on the 3 2006, the Official Government Reports 2006:88 Administrative Court of Appeal decided not to grant leave to appeal. This verdict has in turn been appealed and on 28 2006 the Supreme Administrative Court decided to try the question of the Administrative Court of Appeals decision not to grant leave to appeal. The problem of the courts often electing to hamper the imple- mentation of decisions rendered by PTS by granting stays of exe- cution has been brought to the attention of the Commission. For example, PTS has highlighted the problem of it not being able to implement the above-mentioned decision on wholesale broadband access due to the decision being suspended by the County Administrative Court and the final adjudication has yet to be made. As a result of a judgement on , the County Adminis- trative Court of simultaneously rejected TeliaSonera's appeal and lifted the stay of execution from 3 February 2005. Only after this date, therefore, has PTS been able to start enforcing the obligation it imposed over 14 months earlier. Implementation has however been hampered once again by the Supreme Administrative Court having decided to grant leave to appeal and a stay of execu- tion on 28 2006. Of the 45 cases that were ongoing at the end of 2005/beginning of 2006 in the County Administrative Court of , a stay of execution had been granted in 16 of them. Under Chapter 7, Section 10 of the ECA, PTS shall resolve dis- putes between players on the electronic communications market and shall also render decisions on issues central to such disputes as soon as possible; decisions are to be passed within four months from the date the application is received by the Agency. The Commission has noted that there are certain problems associated with meeting this four-month deadline for the resolution of dis- putes. The problems are however not particularly serious and most cases are indeed decided on within the deadline. The Commission has ascertained, however, that there are no regulations enabling the regulatory authority to speed up dispute resolution proceedings or to prevent any of the parties from delaying them. The majority of the market players also feel that the requirement placed on PTS to Official Government Reports 2006:88 maintain a division of functions leads to extra work and ineffi- ciency, an opinion also expressed by PTS. The Commission has ascertained that the regulation of electronic communications is necessary under a foreseeable future and that the long-term purpose is that the markets should be brought to work so well that the regulation is no longer needed. There is today a considerable degree of regulatory uncertainty in the markets for electronic communications. This impedes the development of investments and makes it more difficult to establish working com- petition and thereby the supply of services for consumers. The fundamental assignment of responsibilities between the authorities works satisfactorily according to the Commission. The cooperation between PTS and the Authority should however be improved and be developed. The decision proc- esses at PTS (including the dispute resolution proceedings) could also be improved. The problems that the Commission has noted in these respects contribute to regulatory uncertainty. The Commission has also established that the drawn-out han- dling of PTS cases causes problems and delays the implementation of regulation. According to the Commission, these long appeal processes are primarily caused by the regulations laid down in the Administrative Court Procedure Act, which governs public administrative court proceedings, not having been adapted to enable a final ruling in PTS cases to be carried forward. The courts can do to prevent the parties from submitting additional documentation should they wish to do so. Another factor, which, in the Commissions view, leads to drawn-out proceedings is the scope for appealing to at most three different court instances. In this report, the Commission presents a number of proposals for amendments to the ECA. The aim of these proposals is to reduce regulatory uncertainty and contribute to that the regulation which under a foreseeable future is necessary for parts of the field of electronic communication becomes well-balanced. Official Government Reports 2006:88 sion present proposals that clarify the long-term regulation strategy and short-term decisions on obligations, but also by implementing measures to shorten the time between PTS decisions being passed and them gaining legal force. The proposals aim inter alia to shorten the appeal processes and improve PTS decisions in order to thereby reduce legal uncertainty. The proposals in the report will hopefully lead to improvements as regards how PTS formulates the long term strategy for the area of electronic com- munication and how the authority formulates its decisions and the dispute resolution proceedings. An important part of the proposals are also an increased and improved cooperation with the Authority. Moreover, proposals for amendments to procedural rules as regards the handling of PTS cases are put for- ward to enable decisions to be more promptly implemented. According to the Commission, the proposals will reduce regula- tory uncertainty and hence have a positive effect on competition and the will to invest, which in turn will lead to more rapid development of different services for the benefit of consumers. The Commission has ascertained that PTS often in practice uses a three-stage process when imposing obligations on players with significant market power in a particular market. The Commission has also established that decisions pursuant to the guidelines in the preparatory work of the ECA are being gradually more precisely defined by decisions on obligations, supervisory decisions and dis- pute resolution decisions. Several operators feel, on the other hand, that decisions on obligations in particular are far too imprecise, although this also applies in part to supervisory and dispute resolu- tion decisions. The Commission shares this assessment. The most important problem is that the decisions are not felt to be suffi- ciently clear as regards which obligations are imposed on SMP undertakings, so that this can form the basis of future business agreements between enterprises. This naturally causes considerable uncertainty on the market. It is the Commissions assessment that more precise decisions on obligations by PTS would in all likelihood reduce the time spent on investigations and reduce conflicts between market players. The Commission therefore proposes that the importance of precisely Official Government Reports 2006:88