sou · GUB398 · 2007-01-01 00:00:00 — utgångspunkt är att den som utsätts för ett straffprocessuellt tvångsmedel skall underrättas om detta. Till en början har den som åtalas i ett brottmål rätt att ta del av inte bara förundersökningsprotokollet utan allt utredningsmaterial, även sådant material som inte åberopas av åklagaren som bevisning eller tagits in i förundersökningsprotokollet. Utöver denna rätt till s.k. partsinsyn för åtalade (se nästa avsnitt) finns det i rättegångbalken särskilda bestämmelser om skyldighet att underrätta inte bara misstänkta för brott utan alla slags personer som har utsatts för vissa tvångsmedel. Bestämmelserna möjliggör dock att en sådan särskild underrättelse skjuts upp om den skulle skada utredningen. Den person hos vilken en husrannsakan företas skall underrättas om denna. Har varken denne person eller någon annan i dennes hushåll eller ett tillkallat vittne närvarat vid verkställigheten, behöver dock underrättelse lämnas först när det kan ske utan men för utredningen (se 28 kap. 7 § ). Om det vid en husrannsakan – eller på något annat sätt – påträffas ett föremål som tas i beslag gäller dock att den från vilket beslaget sker skall underrättas om detta utan dröjsmål. Endast när beslag görs av en försändelse hos ett befordringsföretag, t.ex. till följd av postkontroll, kan underrättelse om åtgärden skjutas upp och får lämnas först när det kan ske utan men för utredningen (se 27 kap. 11 § ). Också beträffande de hemliga tvångsmedlen finns rätten till partsinsyn. Vid sidan härav finns dock inte någon särskild underrättelseskyldighet av det slag som gäller för husrannsakan och beslag. Inte heller för postkontroll som sådan finns någon särskild underrättelseskyldighet. Skulle en postkontroll leda fram till att det görs ett beslag av en försändelse så skall dock, som nämnts, en underrättelse lämnas om beslaget så snart det kan ske utan men för utredningen. I propositionen Hemlig rumsavlyssning (prop. 2005/06:178) har regeringen uttalat att varken eller praxis från ställer upp något generellt krav på att den enskilde skall underrättas om hemlig tvångsmedelsanvändning i efterhand, utan regler om sådan underrättelse torde endast vara ett moment av flera som kan beakta vid en prövning av om ett lands lagstiftning om t.ex. hemlig teleavlyssning ger tillgång till ett effektivt rättsmedel i enlighet med konventionens artikel 13. Det bedömdes i propositionen att den nuvarande svenska ordningen med bl.a. domstolsprövning och offentligt ombud som tillvaratar enskildas integritetsintressen får anses tillgodose de krav som ställer. Regeringen ansåg dock att det trots denna bedömning fanns goda skäl att nu införa en underrättelseskyldighet vid bl.a. användning av hemlig rumsavlyssning och förklarade att den avsåg att tillsätta en utredning med uppgift att bl.a. lämna förslag till lagstiftning om underrättelseskyldighet vid användning av hemliga tvångsmedel. 3.7Åtalads rätt till insyn i utredningsmaterialet När det gäller frågan om att införa en underrättelseskyldighet vid användning av hemliga tvångsmedel skall det alltså beaktas att den åtalades rätt till partsinsyn i en svensk brottsutredning är mycket vid och innebär en rätt till insyn även i fråga om att hemliga tvångsmedel har använts i brottsutredningen. I andra länder har motsvarande insyn begränsats för att rättegångar inte skall kunna användas för att kartlägga polisens arbetsmetoder, källor m.m. och för att skydda vittnen och andra bevispersoner. Sådana begränsningar är vanligen förenade med rättsäkerhetsgarantier, bl.a. så att begränsningarna inte används utöver vad som avsetts och så att försvarets svårigheter uppvägs. I svensk rätt uppställs dock alltså inte några begränsningar i m.m. i den rätt till partsinsyn som åtalade har. När en svensk förundersökning har kommit så långt att någon person skäligen kan misstänkas för brottet skall denne underrättas om brottsmisstanken då han hörs. Den misstänkte personen och hans försvarare har därefter rätt att fortlöpande ta del av vad som förekommit vid undersökningen, i detta skede dock endast i den mån det kan ske utan men för utredningen. Innan åtal därefter beslutas skall den misstänkte och hans försvarare med en s.k. slutdelgivning underrättas om förundersökningsmaterialet. Detta sker normalt på så sätt att ett preliminärt förundersök- ningsprotokoll görs tillgängligt för den misstänkte och hans förvarare, t.ex. genom att de får en kopia av det preliminära protokollet eller tillfälle att ta del av detta i åklagarens lokaler (se 23 kap. 18 § ). Rätten till insyn är emellertid nu inte begränsad till vad som tagits in i förundersökningsprotokollet. Vid slutdelgivningen har den misstänkte nämligen rätt att ta del av hela utredningsmaterialet. Sekretess innebär inte någon begränsning i en parts rätt enligt att få ta del av alla omständigheter som läggs till grund för ett avgörande av ett mål eller ärende (jfr 14 kap. 5 § sekretesslagen). En åtalads rätt till sådan partsinsyn är inte begränsad till vad åklagaren har åberopat som bevisning och även om sekretess gäller mot andra så kan den alltså inte åberopas mot den åtalade. Inte heller får några förbehåll uppställas för den misstänktes eller hans försvarares förfoganderätt över förundersök- ningsprotokollet och innehållet i detta eller andra handlingar han har rätt att ta del av enligt 23 kap. 18 § (jfr 14 kap. 10 § sekretesslagen). Rätten för åtalade att ta del av hela utredningsmaterialet innebär således att det inte är möjligt att från en åtalad undanhålla sådant som finns i utredningen även om undersökningsledaren anser att det av olika skäl inte skall ingå i förundersökningsprotokollet. Därtill föreskrivs i förundersökningskungörelsen (1947:948) att alla omständigheter av betydelse skall antecknas i förundersök- Särskilt anges att beslut om användning av tvångsmedel skall antecknas i protokollet (se 20 §). Några regler som medger att så inte sker för att polisens arbetsmetoder, informatörer och andra källor m.m. inte skall röjas finns alltså, som redan nämnts, inte. Visserligen får åklagaren ur förundersökningsprotokollet utmönstra uppgifter som enligt åklagarens bedömning är betydelselösa för utredningen. Åklagaren måste dock till en början iaktta objektivitet och får inte utmönstra uppgifter som ur försvarets synvinkel kan vara betydelsefulla. T.ex. är den omständigheten att användning av ett hemligt tvångsmedel inte gett något resultat inte utan vidare betydelselös för försvaret. Därutöver har, som nämnts, den misstänkte i och med slutdelgivningen rätt att ta del av allt utredningsmaterial och det oavsett var det finns och vad det innehåller. Offentlighets- och sekretesskommittén ansåg i sitt delbetänkande Ny sekretesslag (SOU 2003:99) att frågan om rätt till partsinsyn bör utredas. Kommittén anförde att det inte alltid är så tydligt vad säger om partsinsyn i olika frågor och att det inte sällan råder oenighet om hur långt en parts rätt till insyn verkligen sträcker sig. En särskilt viktig fråga i det sammanhanget är enligt kommittén hur rätten till partsinsyn förhåller sig till s.k. skyddade personuppgifter. Kommittén ansåg att det fanns skäl att undersöka vilken rätt till insyn som avses ge i olika fall, men att en sådan undersökning låg utanför kommitténs uppdrag. Först när det klargjorts vilken reell insynsrätt som föreligger enligt rättegångs- balken och först när eventuella begränsningar gjorts i regler till skydd för utsatta målsäganden, vittnen m.fl., borde enligt kommittén en ändring i 14 kap. 2 § andra stycket sekretesslagen övervägas. Som nämnts i avsnitt 3.2 har funnit att inskränkningar i insynsrätten kan vara godtagbara. Domstolen har dock framhållit att det aldrig kan komma i fråga att åklagaren – och därmed naturligtvis inte heller polisen – får avgöra om försvaret i ett visst fall skall beredas insyn eller inte. En sådan prövning måste i förekommande fall göras av den domstol som har att pröva brottmålet i sak. har i ett beslut i det i den allmänna debatten uppmärksammade s.k. fallet (dnr 2181- 2005) anslutit sig till tidigare framställda önskemål om att det komplex av frågor som rör parts rätt till insyn i ett brottmåls- förfarande bör bli föremål för mera ingående överväganden och har därför överlämnat en kopia av sitt beslut till (dnr Ju2006/6187). Även Justitiekanslern har i ett beslut (dnr 3704-04-21) uttalat att det är angeläget att ett sådant undersökningsarbete kommer till stånd . 3.8Lagen (2006:939) om kvalificerade skyddsidentiteter trädde den nya lagen (2006:939) om kvalificerade skyddsidentiteter i kraft (prop. 2005/06:149, bet. 2005/06:JuU31, rskr. 2005/06:298). Lagen innebär att poliser, vid även andra tjänstemän, kan tilldelas en kvalificerad skyddsidentitet som består av andra personuppgifter än de verkliga, när det behövs för att inte röja åtgärder inom verksamheten och det finns en påtaglig risk för att ett sådant röjande allvarligt skulle motverka verksamheten eller utsätta någon som berörs av den för allvarlig fara. En kvalificerad skyddsidentitet kan tas in i körkort, pass eller andra identitetshandlingar som statliga myndigheter utfärdar. I vissa fall kan en kvalificerad skyddsidentitet även registreras i folkbokföringen. Tilldelning och användning av kvalificerad skyddsidentitet utgör i sig inget tvångsmedel eller något annat integritetsintrång. En kvalificerad skyddsidentitet innebär dock operativa möjligheter av ett slag som inte hade stått till buds utan användning av skyddsidentitet. En kvalificerad skyddsidentitet skulle också kunna missbrukas. Skapandet och användandet av kvalificerade skyddsidentiteter har därför kringgärdats med garantier för en korrekt och kontrollerbar hantering. En sådan garanti är att ett beslut om kvalificerad skyddsidentitet inte skall fattas av de operativa myndigheterna själva. En ny avdelning inom har getts uppgiften att på ansökan av anställningsmyndigheten pröva ärenden om kvalifi- cerade skyddsidentiteter för tjänstemän inom och den öppna polisen. Därtill är, som framgår av nästföljande avsnitt, avsikten att även den verksamhet inom och den öppna polisen som bedrivs med användning av kvalificerade skyddsidentiteter skall omfattas av den förstärkta granskning som skall ske av de verksamheter där det förekommer användning av hemliga tvångsmedel. 3.9Frågan om en förstärkt kontroll av användandet av hemliga tvångsmedel m.m. Ytterst utövar parlamentarisk kontroll över all regeringens och de statliga myndigheternas verksamhet. Den parlamentariska kontrollen sker bl.a. på grundval av skrivelser av olika slag från regeringen men även från egna tillsynsorgan, t.ex. De verksamheter där hemliga tvångsmedel m.m. används är av naturliga skäl omgärdade av särskilt sträng sekretess. Den mycket begränsade insyn som detta innebär har i åtskilliga västvärldsländer motiverat inrättandet av särskilda kontrollorgan och särskilda krav på redovisning av verksamheten (se vidare avsnitt 3.10). Det har med andra ord skapats former för särskild tillsyn av dessa verksamheter. Genom denna särskilda tillsyn möjliggörs bl.a. en effektiv parlamentarisk kontroll av verksamheterna. Särskilda tillsynsorgan av detta slag har dock ofta inte inrättats med det enda syftet att stärka möjligheterna till parlamentarisk och annan statsmakternas kontroll. En särskild tillsyn av de hemliga verksamheterna i fråga bidrar även till att upprätthålla allmänhetens förtroende för verksamheterna. Särskilda tillsynsorgan av detta slag har också getts till uppgift att utöva tillsyn på anmälan av enskilda. Dessa kan t.ex. i klagomål anmäla att de anser sig vara utsatta för felaktig tvångsmedelsanvändning. Den svenska utövar sin parlamentariska kontroll över tillämpningen av reglerna om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål på grundval av årliga offentliga skrivelser från regeringen. Regeringen får sina uppgifter om tillämpningarna från och . I den årliga skrivelsen redovisas dock inte Säkerhetspolisens användning av hemliga tvångsmedel enligt eller lag om hemlig kameraövervakning. Även i fråga om tillämpningen av lag om särskild utlänningskontroll utövas den parlamentariska kontrollen på grundval av årliga skrivelser från regeringen. Dock sker ingen redovisning av användning av hemliga tvångsmedel i sådana brottmål som omfattas av lag med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål. I de fall uppgifter inte redovisas i de nämnda årliga skrivelserna är det inget som i formell mening hindrar att självt inhämtar den information som anses behövlig. Något särskilt tillsynsorgan av det slag som inrättats i andra länder har emellertid inte inrättats i . har dock getts i uppgift att utöva viss tillsyn över att Säkerhetspolisens registerhantering sker i överensstämmelse med gällande författning (se 1 § tredje stycket förordningen [2006:1076] med instruktion för ). berörde den parlamentariska kontrollen. Utredningen pekade på att har möjlighet att hämta in den information som anses behövlig och således kan kontrollera och granska användningen av tvångsmedels- lagstiftningen. Vidare menare utredningen att behovet av insyn i tillämpningen tillgodoses också genom den granskning som kan ske av och Justitiekanslern. Därefter anförde utredningen att ett tänkbart sätt att ytterligare kontrollera tillämpningen är att inrätta en särskild nämnd med uppgift att följa tvångsmedelsanvändningen. Som exempel på en nämnd av motsvarande slag nämnde utredningen , som har till uppgift bl.a. att i ärenden om registerkontroll enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627) pröva frågor om utlämnande av uppgifter i polisregister och att följa Säkerhetspolisens registrering av uppgifter i sådana register. Enligt utredningens mening framstod det emellertid – med hänsyn taget till att utredningen hade föreslagit att domstol skall besluta om tillstånd att använda tvångsmedlen och att offentligt ombud skall delta i tillstånds- ärenden samt den redan befintliga parlamentariska kontrollen – som tveksamt om en nämnd av detta slag ytterligare skulle kunna stärka kontrollen (SOU 1998:46 s. 457 f.). Det kan anmärkas att i denna del inte redovisade någon närmare diskussion till ledning för sin slutsats, bl.a. tog utredningen inte upp frågan om varför en särskild och löpande kontroll av den faktiska användningen av hemliga tvångsmedel befunnits vara av stort värde i andra länder, bl.a. och , men också av i dess praxis med avseende på bl.a. frågan om konventionsstaterna tillhandahåller effektiva nationella rättsmedel. Som framgår av redovisningen i avsnitt 3.10 framhålls det i med särskild tydlighet att de vanliga formerna för parlamentarisk kontroll inte är adekvata för en kontroll av de hemliga tjänsternas verksamhet, eftersom det inte kan redogöras för denna verksamhet inför offentligheten. Varken sammanträden i eller de berörda utskotten är organiserade och användbara för en löpande och fullständig kontroll av verksamheten. En helhetsbild försvåras vidare av att den aktuella verksamheten berör flera utskott men också av det skälet att den tyska utrikesunderrättelsetjänsten svarar direkt under Förbundskanslern. För att kunna utöva en verklig kontroll har det därför inrättats särskilda organ för uppgiften. Därtill har det setts som en vinst att sådana organ, förlagda vid sidan av den vanliga riksdagsorganisationen, kan ges särskilda tillsynsuppgifter som kan kompensera för det förhållandet att möjligheterna för enskild att i efterhand få användning av hemliga tvångsmedel m.m. prövad i domstol är mycket små. Som nämnts i avsnitt 3.2 har i målet m.fl. mot , i fråga om Säkerhetspolisens registrering, uttalat att vare sig den svenska , , eller Datainspektionen, ens sammantagna, kan anses utgöra effektiva rättsmedel enligt artikel 13 i konventionen. Som nämnts i inledningen hade, under beredningen av de av regeringen framlagda propositionerna om hemlig rumsavlyssning och användning av tvångsmedel för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott, en sakkunnig person i uppdrag av Justitie- departementet att utreda hur den parlamentariska kontrollen över tillämpningen av hemlig teleavlyssning och andra hemliga tvångsmedel och särskilda arbetsmetoder skulle kunna förstärkas. Den sakkunnige överlämnade promemorian Hemliga tvångsmedel m.m. under en stärkt parlamentarisk kontroll (Ds 2005:53). I promemorian föreslog den sakkunnige att det under regeringen skall inrättas en särskild nämnd med parlamentariska inslag och med uppgift att granska att myndigheternas användning av hemliga tvångsmedel m.m. sker i enlighet med gällande författningar. Promemorian har remiss- behandlats. Regeringen har i propositionerna Kvalificerad skyddsidentitet (prop. 2005/06:149), Åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott (prop. 2005/06:177) och Hemlig rumsavlyssning (prop. 2005/06:178) förklarat att regeringens avsikt är att införa en förstärkt granskning av användningen av hemliga tvångsmedel och kvalificerade skyddsidentiteter. Därvid har regeringen uppgett att den skall lägga fram sin uppfattning om hur den förstärkta granskningen bör utformas. På ett av anordnat symposium om brottsbekämpning, rättssäkerhet och integritet (se avsnitt 2) deltog företrädare för bl.a. universiteten, rättsväsendet och Det fanns en allmän uppslutning kring tanken att i införa en efterhandskontroll av användningen av hemliga tvångsmedel i form av ett kontrollorgan med bl.a. ledamöter som nominerats av de politiska partierna i . Det framhölls bl.a. att ett sådant kontrollorgan är nödvändigt som ett komplement till ett system med underrättelser till enskilda om att de utsatts för användning av hemliga tvångsmedel, inte minst med hänsyn till nödvändigheten att förse sådan underrättelseskyldighet med vissa undantag. Vid en redovisning av andra länders rättssäkerhetsgarantier i samband med användning av hemliga tvångsmedel skall beaktas att det bland västvärldsländerna finns flera, verkande, rättssäkerhetsmekanismer. Vidare måste beaktas att åtskilliga länder har inrättat civila säkerhets- och underrättelsetjänster, som varken är polisiära eller militära organ, och att sådana tjänsters användning av hemliga tvångsmedel regleras av andra lagar än ländernas straffprocessrättsliga lagar. I fråga om kontroll i förhand krävs normalt i vår del av världen att domstol eller annat judiciellt präglat organ har beslutat om tillstånd för att hemliga tvångsmedel skall få användas. Det är i fråga om straffprocessuella tvångsmedel också vanligt att en särskild försvarare, som tillvaratar den misstänktes rätt, eller ett offentligt ombud, som tillvaratar enskildas intressen i allmänhet, skall utses i ett tillståndsärende. Vad gäller kontroll i efterhand finns i många länder, däribland samtliga nordiska länder utom , en grundläggande skyldighet att underrätta enskild även i det fall ett hemligt tvångsmedel har använts mot denne. Det finns dock i dessa länder också genomgående bestämmelser som gör det möjligt att skjuta upp eller underlåta en underrättelse om den skulle skada den fortsatta brottsbekämpande verksamheten och allt fler sådana undantag har tillförts . I flera länder, dock inte i , finns det särskilda tillsynsorgan med uppgift att löpande granska de verksamheter där bl.a. hemliga tvångsmedel används. Sådan tillsyn bedrivs inte bara på eget initiativ i form av inspektioner e.d. utan även på anmälan av enskilda. Exempelvis kan enskilda framställa klagomål under påstående att myndigheterna inte har tillämpat gällande författningar om hemliga tvångsmedel på ett riktigt sätt. Vilken tyngd som ett visst land har lagt vid var och en av dessa rättssäkerhetsmekanismer skiftar. Det är dock som nämnts i avsnitt 3.2 inte var och en av mekanismerna utan deras sammanlagda betydelse som är avgörande bl.a. vid bedömande av om ett land uppfyller kravet på tillgång till effektiva rättsmedel i Europa- konventionens artikel 13. Vid en jämförelse mellan olika länder skall som nämnts även beaktas att länderna har organiserat sina myndigheter och deras verksamhetsområden på olika sätt. Vid sidan av den öppna polisen kan det i likhet med finnas en särskilt inrättad säkerhetspolis. I andra länder har säkerhets- och underrättelse- verksamheten helt eller delvis anförtrotts icke polisiära myndigheter. Sådana säkerhets- och underrättelsemyndigheter använder hemliga tvångsmedel, men inte med stöd av straffprocessuella bestämmelser utan annat slag av reglering. Tillstånd ges då ofta inte av domstol utan av särskilda judiciellt präglade tillståndsorgan eller av den ansvarige ministern. Det kan alltså redan här konstateras att särskilda tvångsmedel finns i alla nordiska länder utom och i många övriga europeiska länder. Mot den bakgrunden finns det anledning att överväga om ett motsvarande institut bör införas också i den svenska lagstiftningen. Underrättelseskyldigheten i dessa andra länder är som redan nämnts genomgående förenad med betydande möjligheter att skjuta fram eller helt underlåta en underrättelse om den skulle vara till skada för den aktuella utredningen eller för andra vidare utredningar. För det fall en underrättelse skjuts upp eller underlåts träder dock inte sällan någon annan rättssäkerhetsgaranti in, t.ex. på så sätt att en domstol eller annat oberoende organ skall pröva frågan om uppskjutande eller underlåtelse av underrättelse eller att den enskilde kan vända sig till ett tillsynsorgan med en begäran om att organet skall kontrollera att användning av hemliga tvångsmedel skett enligt gällande författningar. Mot bakgrund av dessa inledande övergripande iakttagelser har den internationella utblick som redovisas nedan kunnat kraftsamlas till de nordiska länderna och . Bland dessa länder har och varit av särskilt intresse då dessa länder inte bara har med vårt land jämförbara rättssystem utan även har väl etablerade och utvecklade organ med parlamentarisk anknytning för tillsyn och kontroll av användandet av hemliga tvångsmedel. I övrigt hänvisas som en kompletterande utgångspunkt till den redovisning av utländska förhållanden som finns i Buggnings- utredningens betänkande (SOU 1998:46 s. 169 ff.). Det kan dock förtjäna att här framhållas att det finns väl utvecklade system för politisk och rättslig kontroll av framförallt säkerhets- och underrättelsetjänsternas verksamheter i åtskilliga länder i och västvärlden i övrigt och att dessa kontrollsystem i många länder har setts över , bl.a. mot bakgrund av förändrade hotbilder och nya befogenheter. En vidare inter- nationell utblick, t.ex. avseende länder med anglo-amerikanska rättssystem, har dock inte varit möjlig att redovisa inom ramen för denna utredning. I den följande redovisningen används de svenska beteckningarna på de hemliga tvångsmedlen. Detaljer i ländernas utformning av tvångsmedlen och deras tillämpningsområden redovisas inte. Vidare tas endast de för utredningen aktuella hemliga tvångsmedlen upp även om det i ett lands rättsordning skulle kunna finnas ytterligare hemliga tvångsmedel Den isländska straffprocesslagen (lög um meðferð opinberra mála) innehåller bestämmelser om postkontroll, hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning samt hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning. För användning av tvångsmedlen krävs domstols tillstånd utom i vissa fall när den som råder över en teleadress har samtyckt till teleavlyssning eller teleövervakning av adressen. När tvångsmedelsanvändningen har avslutats skall de personer som åtgärden riktats mot – dessa kan vara den misstänkte eller ägaren eller den som annars råder över den telefon e.d. som åtgärden har angått – delges domstolens tillstånd eller ges annan underrättelse om åtgärden. Underrättelse skall som huvudregel ske möjligt men endast om det kan ske på ett sådant sätt att det inte skadar vidare utredning. I den danska processlagen (retsplejeloven) finns bestämmelser om postkontroll, hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning samt hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning. För användning av tvångsmedlen krävs tillstånd av domstol.