sou · GUB322d2 · 2007-01-01 00:00:00 — Sekretess skall gälla hos domstol i mål om tillämpning av den nya lagen om förbud och andra åtgärder mot diskriminering för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider avsevärd skada eller betydande men om uppgiften röjs. Vårt förslag: I mål som handläggs enligt 2 kap. (arbetslivet) i den nya lagen om förbud och andra åtgärder mot diskriminering gäller bestämmelserna i lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister om att rätten kan förordna att vardera parten skall bära sin rätte- gångskostnad om den part som förlorar målet hade skälig anled- ning att få tvisten prövad. I mål som handläggs enligt 3 kap. i den nya lagen om förbud och andra åtgärder mot diskriminering får domstolen förordna att var- dera parten skall bära sin rättegångskostnad, om den som anser sig ha blivit diskriminerad eller utsatt för repressalier förlorat målet och hade skälig anledning att få tvisten prövad. Detta gäller dock inte när Ombudsmannen mot diskriminering som part för talan. Enligt huvudregeln i 18 kap. 1 § skall den som förlorar ett mål ersätta motparten hans eller hennes rättegångs- kostnad. Den som tappar målet får dessutom stå för sina egna kostnader i målet. I finns dock några bestämmel- ser om rättegångskostnader som i viss mån gör avsteg från huvud- regeln om förlorande parts kostnadsansvar. Bestämmelsen i 18 kap. 3 § innebär att när den vinnande parten har föranlett onödig rätte- gång skall han ersätta motparten hans rättegångskostnad eller, om omständigheterna föranleder det eller den omständighet varav ut- gången berodde inte före rättegången var känd eller borde vara känd för den tappande parten, vardera parten bära sin kostnad. I 18 kap. 4 § finns bestämmelser om att vardera parten kan få bära sin kostnad eller tilläggas jämkad ersättning. Be- stämmelsen anger bl.a. att om det i samma mål finns flera yrkanden och vinner parterna ömsom skall vardera parten bära sin kostnad eller jämkad ersättning tilläggas endera. Detsamma skall gälla om parts yrkande bifalls endast till en del. I 5 kap. 2 § lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister, 17 § lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan, 20 § lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering och 17 § i lagen om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever finns bestämmelser om att rätten kan förordna att vardera parten skall bära sin rättegångskostnad om den part som förlorar målet hade skälig anledning att få tvisten prövad. En strikt tillämpning av huvudregel om att den som förlorar ett mål skall ersätta motpartens rättegångskost- nader kan medföra att en person som anser sig ha blivit diskrimine- rad avstår från att inleda en rättegång på grund av den ekonomiska risken att betala motpartens rättegångskostnad. Den som anser sig ha blivit diskriminerad kan dessutom ha skälig anledning att få tvis- ten prövad. En sådan anledning kan t.ex. finnas när omständighe- terna varit sådana att talan varit befogad. Utgången kan ha berott på omständigheter som från början var okända för den förlorande parten. Rättsläget kan också ha varit mycket svårbedömt. Visserli- gen finns bestämmelsen i 18 kap. 3 § andra stycket rättegångsbal- ken som innebär att parterna kan komma att svara för sina egna kostnader, om den omständigheten varav utgången berodde inte var känd för den förlorade parten och han inte heller bort känna till den. Denna allmänt tillämpliga bestämmelse täcker dock inte alla situationer som åsyftats med den föreslagna regeln. Mot bakgrund av detta och med beaktande av att det är en fördel om den nya la- gen där så är möjligt och lämpligt överensstämmer med den befint- liga diskrimineringslagstiftningen bör den nya lagen tillföras en re- gel som i huvudsak motsvarar den som finns i arbetstvistlagen, 2001, 2003 och lagar. 3 kap. i den nya lagen om förbud och andra åtgärder mot diskri- minering omfattar skilda verksamhetsområden och gäller inom of- fentlig och privat verksamhet. En bestämmelse om att vardera par- ten skall bära sin rättegångskostnad kan i vissa fall leda till resultat som i det enskilda fallet kan framstå som oskäliga eller betungande. Så kan vara fallet om ombudsmannen i ett mål förlorat och motpar- ten, som är ett mindre företag eller en privatperson, får betala sina egna rättegångskostnader. För företaget eller privatpersonen kan kostnaden att bära sina egna rättegångskostnader medföra bety- dande ekonomiska konsekvenser. Även om målet principiellt är intressant kan det för företaget/privatpersonen upplevas som oskä- ligt när dessutom bekräftelse fås att diskriminering inte förelegat. Eftersom det är en myndighet som förlorat målet är skälet till att vardera parten skall bära sin rättegångskostnad inte lika starkt som då en enskild person själv för talan. Det är därför rimligt att be- stämmelsen om att vardera parten skall bära sin rättegångskostnad inte bör gälla när ombudsmannen som part förlorar en talan i ett mål, även om ombudsmannen hade skälig anledning att få talan prövad och målet är av stort intresse. Vi föreslår därför att domstolen i andra mål än de som gäller ar- betslivet skall kunna bestämma att vardera parten skall bära sin rät- tegångskostnad om den som anser sig ha blivit diskriminerad eller utsatt för repressalier förlorat målet och hade skälig anledning att få tvisten prövad men att detta inte gäller om ombudsmannen för talan. Denna regel behövs endast i fråga om mål som handläggs enligt 3 kap. den nya lagen; alltså förhållandena utanför arbetslivet. När det gäller förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare följer redan en liknande reglering av bestämmelserna i arbetstvistlagen. Det kan tilläggas att i de fall ombudsmannen för den enskildes talan drabbas inte den enskilde av några rättegångskostnader om målet förloras. Eftersom ombudsmannen är part svarar ombuds- mannen för kostnaderna. 15 Kostnads- och konsekvensanalys Förslagen i detta betänkande syftar generellt till att stärka indivi- ders rättsskydd och att bidra till att människor som kränkts får upprättelse och ekonomisk ersättning för liden skada. De nya reg- lerna bör kunna bidra till ökad jämlikhet, stärkt jämställdhet mellan kvinnor och män och mer av förståelse och öppenhet mellan män- niskor. I ett samhälle där människor med olika intressen, olika bak- grund, olika läggning och olika värderingar skall leva samman är detta ambitiösa mål, men lagstiftningen bör anses ha en moralbil- dande verkan och en mindre långtgående am- bition är egentligen inte tänkbar. Bristande jämställdhet mellan kvinnor och män, ojämlikhet mel- lan människor, främlingsfientlighet och utanförskap, misstro och rädsla mot den som är annorlunda, rasism och homofobi – allt detta är samhällsproblem som måste prioriteras i ett öppet samhäl- le. Lagstiftning enbart kan inte förändra verkligheten. Men lagstift- ning är ett av flera verktyg som inte kan avvaras. Fokus i detta be- tänkande ligger därför – och i enlighet med det uppdrag regeringen gett oss – på just lagförslag. Förslagen är många och av skiftande art. För arbetsgivare, myn- digheter, enskilda och andra som har att följa diskrimineringsför- buden och bestämmelserna om aktiva åtgärder innebär förslagen nya åtaganden och i vissa fall säkerligen att invanda handlingssätt och rutiner måste omprövas. Ändrade vanor eller handlingssätt kräver i sig tid och medför kostnader. Den som bryter mot ett dis- krimineringsförbud kan dessutom åläggas att betala skadestånd. Vid en tvist kan kostnader uppkomma för experthjälp från t.ex. advokat eller en branschorganisation eller för rättegångskostnader. För det allmänna uppkommer kostnader för tillsyn över diskri- mineringsförbuden. Kostnaderna för rättshjälp och rådgivning en- ligt rättshjälpslagen (1996:1619) kan påverkas. inte någon påtaglig ekonomisk påverkan för samhället i stort. Re- dan svarar statliga myndigheter för tillsyn över diskrimine- ringslagstiftningen; kostnader för den uppgiften finns alltså . ökar behovet av tillsyn när fler samhällsområden och fler diskrimineringsgrunder berörs av regleringen. Därmed ökar också kostnaderna för det allmänna. Det kommer att behöva tillskjutas icke obetydliga medel för in- formation och kunskapsöverföring beträffande den nya lagens räckvidd och innehåll. De ekonomiska konsekvenserna av förslaget kan dock i ett större perspektiv antas generellt bli begränsade och inte komma att innebära belastningar på samhällsekonomin i stort eller statsfinanserna som sådana. En lag och en ombudsman Vi föreslår att en ny lag om förbud och andra åtgärder mot diskri- minering införs. Lagen skall ha till ändamål att motverka diskrimi- nering och på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsidentitet, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder. Lagen skall gälla i arbetslivet, i fråga om utbildning, arbetsmarknadspoli- tisk verksamhet, start eller bedrivande av näringsverksamhet, yr- kesutövning, medlemskap m.m. i arbetstagar-, arbetsgivar-, och yrkesorganisationer, varor, tjänster och bostäder, allmän samman- komst och offentlig tillställning, m.m., socialförsäk- ringssystemet, arbetslöshetsförsäkringen, hälso- och sjukvården, studiestöd, värn- och civilplikt samt i fråga om offentlig anställning och offentligt uppdrag. Genom införandet av den nya lagen upphör jämställdhetslagen (1991:433), lagen (1999:130) om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, lagen (1999:132) om förbud mot dis- kriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder, lagen (1999:133) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning, lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan, lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering och lagen (2006:000) om förbud mot diskriminering och annan krän- kande behandling av barn och elever att gälla (se kap. 3). Vi föreslår också att det inrättas en ny myndighet – Ombuds- mannen mot diskriminering – som svarar för tillsynen över den nya lagen. Genom införandet av den nya ombudsmannen upphör verk- samheten hos de hittillsvarande fyra ombudsmännen mot diskrimi- nering – , Ombudsmannen mot et- nisk diskriminering, och Ombudsman- nen mot diskriminering på grund av sexuell läggning. Våra skäl för en samlad diskrimineringslag redovisas i avsnitt 3.2. Våra skäl för en sammanslagen ombudsmannamyndighet redovisas i avsnitt 13.4. Sammanfattningsvis är den ändrade ordningen ägnad att stärka skyddet mot diskriminering. Detta syfte och att den ef- fekten kan antas uppstå är det väsentliga argumentet för att ändra den befintliga regleringen och myndighetsstrukturen. Att diskrimineringsbestämmelserna finns i en lag i stället för fle- ra bör inte medföra några nämnvärda ekonomiska konsekvenser. I ett inledningsskede får t.ex. fackliga organisationer som skall till- lämpa eller åberopa reglerna orientera sig i en ny författning som delvis är annorlunda uppbyggd än de tidigare, men den hittillsva- rande materiella regleringen består. De nya reglerna kräver utbild- ning och tid och aktiva insatser för att bli kända men eventuella kostnader eller tidsåtgång föranleds inte av att bestämmelserna samlats i en enda lag, utan av att diskrimineringsförbuden och kra- ven på aktiva åtgärder blivit fler och omfattar ett större område av samhället . Det är viktigt att den nya samlade myndigheten får tillräckligt med resurser så att arbetet mot diskriminering kan förstärkas och förbättras. Som en jämförelse kan nämnas att ramanslaget för JämO för uppgår till , varav ut- gör ramanslag för (prop. 2005/06:01, utgifts- område 14, bet. 2005/06:AU1, rskr. 2005/06:109). För DO uppgår ramanslaget för till , varav utgör ramanslag för (prop. 2005/06:01, utgiftsområde 8, bet. 2005/06:SfU2, rskr. 2005/06:68). För HO uppgår ramanslaget för till (prop. 2005/06:01, utgiftsområde 9, bet. 2005/06:SoU1, rskr. 2005/06:111). För HomO uppgår ramanslaget för till (prop. 2005/06:01, utgiftsområde 14, bet. 2005/06:AU1, rskr. 2005/06:110). Den nya samlade myndigheten kommer förut- om de uppgifter som åvilar JämO, DO, HO och HomO att få tillsyn över en rad nya bestämmelser i den nya lagen bl.a. i fråga om nya diskrimineringsgrunder, förbud på nya samhällsområden, skydd för juridiska personer, utökade bestämmelser om aktiva åtgärder, åtgärder för ökad tillgänglighet m.m. Väsentliga resursförstärkningar kommer att behövas. Ökade kostnader kan också uppstå initialt t.ex. för utbildning av personal och information om verksamheten. kan förutses administrativa och andra samordningsvinster. Här kan pekas på sådant som att myndighetens gemensamma administrativa funktioner såsom personalavdelning, datasupport m.m. innebär fördelar. Att genomföra gemensamma informationsinsatser och utbildningar medför lägre kostnader. Gemensamma lokaler kan innebära lägre kostnader för lokalhyra. Vi föreslår diskrimineringsförbud för de nya diskrimineringsgrun- derna ålder och könsidentitet. Förslagen som gäller ålder kan antas få stor praktisk betydelse. Förutom för dem som kan åberopa skyddet mot diskriminering gäller detta i första hand för arbetsgi- vare. Arbetsgivarna kommer att bli tvungna att se över sina förhåll- ningssätt, rutiner och handlingssätt. Kollektivavtal med åldersgrän- ser måste granskas och eventuellt omförhandlas ur ett diskrimine- ringsperspektiv. Utbildning kan bli nödvändig. Detta kommer att medföra både utökad tidsåtgång och merarbete. Säkert uppstår det därmed ökade kostnader vilka dock är svåra att redan nu precisera. Diskrimineringsförbudet som gäller könsidentitet, däremot, kan inte antas medföra några nämnvärda konsekvenser för arbetsgivare generellt. För de som skyddas av diskrimineringsförbuden kan de nya reg- lerna antas ha stor positiv betydelse. Det nya skyddet kan antas motsvara ett starkt behov på båda områdena. Frågan om åldersdis- kriminering är högaktuell och omdebatterad. Våra förslag på det området kan sannolikt ses som ett första steg mot en än mer ut- vecklad lagstiftning i fråga om åldersdiskriminering. För transper- soner (könsidentitet) är det kanske första gången som den utsatta situationen lyfts fram i ett större lagstiftningssammanhang. Vi be- dömer att det nya skyddet för könsidentitet får stor rättslig och moralisk betydelse för de personer som omfattas av de nya reglerna. De nya förbuden som gäller åldersdiskriminering i arbetslivet, ar- betsmarknadspolitisk verksamhet, start eller bedrivande av närings- verksamhet, yrkesutövning och medlemskap m.m. i arbetstagar-, arbetsgivar-, och yrkesorganisationer innebär dessutom att de EG- rättsliga kraven på stärkt skydd mot diskriminering uppfylls. diskriminering är förbjuden inom arbetslivet i vid mening enligt ar- betslivsdirektivet (2000/78/EG). Diskrimineringsförbud på nya samhällsområden Vi föreslår diskrimineringsförbud på samhällsområden där förbud inte gällt – i fråga om viss utbildning, allmän sammankomst och offentlig tillställning, värnplikt och civilplikt och i fråga om offentlig anställning och offentligt uppdrag. Förbudet mot köns- diskriminering och diskriminering på grund av funktionshinder utökas till att fullt ut gälla på det sociala området. Förbudet som gäller varor, tjänster och bostäder utsträcks till att omfatta även privatpersoner. Dessa förslag griper in i viktiga samhällsområden och vår avsikt är att förbuden skall ha märkbar effekt. Det finns också skäl att anta att så blir fallet. En önskvärd och förväntad konsekvens är till en början att icke godtagbar negativ särbehandling för de skyddade grunderna kan antas minska genom de nya diskrimineringsförbu- den. För dem som tvingas anpassa sig till nya diskrimineringsförbud innebär naturligtvis reglerna en administrativ och rättslig börda. Det ligger dock i sakens natur att dessa effekter inte kan beaktas i valet av vad som skall regleras. Skydd för juridiska personer En del av våra förslag innebär att diskrimineringsförbud införs till skydd för juridiska personer. Detta utgör en värdefull förstärkning av det rättsliga skyddet mot diskriminering och utanförskap. Några särskilda kostnader kan dock knappast antas uppstå till följd av den regleringen. Utökade krav på aktiva åtgärder Våra förslag innebär att arbetsgivares skyldighet att vidta aktiva åtgärder utvidgas till att avse alla diskrimineringsgrunder. En nyhet är skyldigheten att upprätta en årlig likabehandlingsplan för alla diskrimineringsgrunder. Skyldigheten att vidta aktiva åtgärder i fråga om utbildning utvidgas. En annan tillkommande del i regler- ingen är skyldigheten för de myndigheter som rekryterar eller ut- bildar totalförsvarspliktiga att vidta aktiva åtgärder. Genom vårt förslag åläggs arbetsgivare att inrikta sitt aktiva arbete mot diskriminering att gälla till förmån för samtliga diskrimine- ringsgrunder. Detta kommer att ställa olika krav beroende på den aktuella diskrimineringsgrunden och på hur förhållandena är på den aktuella arbetsplatsen. Allmänt sett bör arbetsgivare utbilda och informera ledning och anställda i frågor som rör arbetsförhållan- den, bemötande m.m. såvitt avser de diskrimineringsgrunder som är nya i detta sammanhang, könsidentitet, funktionshinder, sexu- ell läggning och ålder. Likabehandlingsplaner skall upprättas med avseende på alla dis- krimineringsgrunder . Detta och andra av de skärpta reglerna om aktiva åtgärder innebär att det uppkommer nya förpliktelser. Kostnader för administration och kunskapsinhämtning kommer initialt att uppkomma. Efter hand bör dock rutiner som redan gäll- er avseende kön, etnisk tillhörighet samt religion och annan tros- uppfattning kunna tillämpas. Att nya diskrimineringsgrunder till- förs kan därför i allmänhet inte anses medföra merarbete av betydelse. Det kommer dessutom att finnas stöd och vägledning i form av informationsinsatser och annat genom den nya Ombuds- mannen mot diskriminering. Skyldigheten att upprätta den årliga likabehandlingsplanen är be- gränsad till att gälla endast arbetsgivare med fler än tio anställda, vilket medför att många små företag inte kommer att omfattas av dessa krav (se vidare framställningen om små företags villkor). I fråga om utbildning gäller redan krav på aktiva åtgärder och upp- rättande av årlig likabehandlingsplan enligt lagen om likabehandling av studenter i högskolan för sådan högskoleutbildning som omfat- tas av den lagens tillämpningsområde. Vad avser utbildning och annan verksamhet som avses i skollagen finns regler i skolförfatt- ningarna, i läroplaner och i lagen om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever som tar sikte på åtgärder av det slag som vi föreslår. Med annan utbildningsverksamhet avses en lång rad eftergymna- siala och andra utbildningar av vitt skilda slag (se avsnitt 6.4). Det förekommer även i sådan verksamhet regler i författningar som tar sikte på att förbättra studiemiljön. Till exempel gäller arbetsmiljö- lagstiftningens bestämmelser om en god psykosocial och fysiskt anpassad arbetsmiljö den som genomgår utbildning. Det kommer således att uppkomma nya förpliktelser att vidta aktiva åtgärder för skolor som omfattas av vårt förslag. En nyhet i vårt förslag är att även diskrimineringsgrunderna könsidentitet och ålder omfattas av kraven på aktiva åtgärder. I övrigt är det fråga om nya åligganden främst för skolor som bedriver verksamhet som be- tecknas som annan utbildningsverksamhet i vårt förslag. Viss ökad administrativ belastning med åtföljande kostnader lär förslagen in- nebära. Det går dock inte att med någon särskild precision upp- skatta storleken av dessa kostnader. Det kan anmärkas att kravet på upprättande av årlig likabehand- lingsplan inte gäller om det finns särskilda skäl med hänsyn till verksamhetens ringa omfattning eller omständigheterna i övrigt. I verksamhet inom t.ex. studieförbunden eller utbildningar av mind- re omfattning kommer krav på sådan plan därför normalt inte att aktualiseras. De föreslagna ändringarna i skollagen (14 a kap. 6 §) innebär vidare att en skola skall upprätta en plan med de åtgärder som behövs för att motverka kränkande behandling av barn och elever. Förslagen som avser totalförsvarsplikten innebär att de myndighe- ter som rekryterar eller utbildar totalförsvarspliktiga åläggs att vid- ta en rad åtgärder för att skapa en god arbetsmiljö för denna kate- gori. Detta kan dock inte ses som principiellt nya skyldigheter då det redan finns bestämmelser som tar sikte på sådant arbete inom totalförsvaret. Som exempel kan anföras arbetsmiljölagens allmän- na bestämmelser om arbetsmiljöns beskaffenhet – som gäller även totalförsvarspliktiga – och kravet att vidta åtgärder mot trakasserier enligt 7 kap. 6 § förordningen om totalförsvarsplikt. Dessutom är dessa myndigheter – här avses främst Försvarsmakten och Total- – skyldiga att i egenskap av arbetsgivare iaktta gällande regler om aktiva åtgärder i arbetslivet. Vi menar att vårt förslag i denna del inte kan antas medföra några ekonomiska eller andra konsekvenser av betydelse för de aktuella myndigheterna. Vi föreslår att och nering ersätts av en ny . Antalet ärenden om vitesföreläggande och överklagandeärenden kan antas öka i viss utsträckning som en följd av förslagen om en utökning av aktiva åtgärder i arbetslivet och på utbildningsområdet samt de nya kraven på sådana åtgärder i fråga om värn- och civil- plikten. Det finns skäl att förstärka nämndens administrativa och rättsliga resurser jämfört med vad som gäller för de både nämnderna som vi föreslår skall slås samman. Den nya nämndens behov av sådant som egna lokaler och viss administrativ eller annan personal som saknas, måste bedömas medföra vissa kostnader. Å andra sidan medför en effektivare nämnd vinster i form av korta- re väntetider och stärkt service till parter och allmänhet. Åtgärder för ökad tillgänglighet m.m. En ny bestämmelse föreslås som tar sikte på tillgänglighet för per- soner med funktionshinder. Det skall vara diskriminering att un- derlåta att vidta åtgärder för ökad tillgänglighet som kan bidra till att en person med visst funktionshinder kan ta del av varor, tjänster eller bostäder eller annan verksamhet utanför arbetslivet som avses i lagen, på lika villkor med personer utan sådant funktionshinder. Bestämmelsen gäller för den som omfattas av diskrimineringsför- buden i lagens 3 kap. Vad avser arbetsgivares skyldighet att vidta stöd- och anpassningsåtgärder föreslås att den befintliga regeln lag om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder förs över till den nya lagen med oförändrat mate- riellt innehåll. Frågan om kostnader är central när det gäller åtgärder för ökad till- gänglighet respektive skäliga stöd- och anpassningsåtgärder. Ty- piskt sett innebär ökade skyldigheter i dessa avseenden ökade kost- nader eller i vart fall risk för ökade kostnader. I fråga om arbetsgivares ansvar för stöd- och anpassningsåtgär- der föreslås inte några förändringar i sak. Vi berör därför inte nu vidare frågan om ekonomiska konsekvenser i den delen. Vilka kostnader som förslaget kan föranleda är dock mycket svårbedömt. Vi finner det inte möjligt att redovisa ekonomiska konsekvenser av förslaget i mer än allmänna hänseenden. Det hu- vudsakliga skälet till detta är att bestämmelsen i grunden bygger på skälighetsbedömningar. Det går inte att förutse i vilken utsträck- ning åtgärder för ökad tillgänglighet kommer att bli nödvändiga. Det kan inte heller mer än generellt anges vilken typ av åtgärder som kommer att kunna krävas av skolor, näringsidkare m.fl. för att uppfylla diskrimineringslagstiftningens krav på tillgänglighet. De omständigheter som talar för en viss lösning kommer att variera avsevärt beroende av arten och omfattningen av en persons funk- tionshinder och den aktuella verksamhetens ekonomiska och andra resurser.