sou · GVB386 · 2007-01-01 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Textbearbetning och layout har utförts av , FA/kommittéservice (hoppning, distansritt, fälttävlan och körning) (trav) Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att se över den nuvarande djurskyddskontrollen vid tävlingar med djur och överväga hur denna bör vara uppbyggd. förordnade statsrådet f.d. gene- raldirektören som särskild utredare. Sakkunnig och experter biträder utredningen. Veterinären (i ), överveterinären (), utbildningschefen (), ämnesrådet (Jord- bruksdepartementet), veterinären (), veterinärinspektören (), managementkonsulten (), docenten (Djurskyddet i ), f.d. förbundsordföranden () och veterinärinspektören (Djurskyddsmyndig- heten) förordnades . Hovrättsassessorn förordnades som sekre- terare från . Utredningen har antagit namnet . Här- med överlämnar utredningen sitt betänkande Bättre djurskydd – mindre krångel (SOU 2007:86). Arbetet har bedrivits i nära samråd med berörd sakkunnig och berörda experter. Betänkandet är därför skrivet i vi-form. Utredningens uppdrag är slutfört. Förslag till lag om ändring i djurskyddslag (1988:534) ......... Förslag till förordning om ändring i djurskyddsförordning (1988:539)........................................... Utredningens uppdrag och uppläggning........................ Analys av uppdraget................................................................. Möjliga framtida lösningar ........................................... Tolkning av regelverket ........................................................... 2.2.1 Vilka djurtävlingar omfattas av krav på veterinär? Nationella stiftelsens rapport....................................... Jämförande analys av rapporterna ........................................... När krävs det att veterinär medverkar och varför? 4.1.2 Varför veterinär medverkan vid just tävling? 4.1.3 Vid vilka tävlingar ska det finnas veterinär Vad ska veterinären ha till uppgift?......................................... Hur ska organisationen se ut? 4.3.2 Ett kontrollsystem som bygger på egentillsyn............ Det nuvarande ekonomiska systemet ..................................... Hur påverkar utredningens förslag ekonomin? Vad de frigjorda medlen bör användas till .............................. Sammanfattning av ekonomiska konsekvenser ...................... Förslag till lag om ändring i djurskyddslag (1988:534) ......... 7.2Förslag till förordning om ändring i djurskyddsförordning (1988:539) Utredningens uppdrag är att se över den nuvarande djurskydds- kontrollen vid tävlingar med djur. är en organisation som är effektiv ur ett samhällsekonomiskt perspektiv och som bi- behåller nuvarande djurskyddsnivå. Djurskyddet vid tävlingar övervakas av ban- och tävlings- veterinärer. Enligt den nu gällande lagstiftningen är deras uppgift att före tävlingen besiktiga tävlingsområdet och de deltagande djuren och vid behov förbjuda tävlingen eller att ett djur deltar. Huvudre- geln är att det alltid krävs en lagreglerad veterinär medverkan vid tävlingar med djur, men att det från denna huvudregel finns en mängd undantag. Grunden för undantagen är inte uttalad. För att förstå vilka tävlingar som omfattas av krav på veterinär närvaro måste alltså regelverket läsas på motsatt sätt. Vidare krävs det en egen kän- nedom om vilka djurtävlingar som förekommer i . En analys visar att veterinär medverkan krävs vid draghundstävling, hund- kapplöpning, weight-pull samt vid renkapplöpning. Vidare omfattas följande hästtävlingar av kravet: Fälttävlan, trav, galopp, körning, voltige, gymkana, hästplöjning, tornerspel samt regionala, nationella och internationella hopptävlingar och övriga hopptävlingar om svå- righetsgraden är minst lätt A för ponny eller om hinderhöjden överstiger för hästar. Som kommer att framgå av kapitel 3 förekommer det i andra länder att den veterinära närvaron helt styrs av de som arrangerar djur- tävlingar utan att myndigheterna utövar kontroll. I kapitel 3 drar vi för också den slutsatsen att djurskyddet vid tävling för galopphästar är minst lika bra eller bättre än djurskyddet i Detta trots att det är organisationen själv som tillhanda- håller det och att den inte övervakas av någon myndighet. Vi anser dock också att den stora djurskyddsorganisationen the Royal to Animals, RSPCA, har en viktig roll i galoppsportens arbete med djurskydd i . trycker på utvecklingen om djurskydd. Den övervakar också att djurskyddet fungerar. Slutligen legitimerar den också galoppsporten inför allmänheten. Om de svenska sport- organisationerna själva skulle ansvara för sitt djurskydd är det svårt att föreställa sig att någon annan organisation i , exempelvis en djurskyddsorganisation skulle kunna utföra dessa tre uppgifter. Vår hypotes är därmed att dessa tre uppgifter – om de är nödvän- diga – i måste utövas av myndigheter. Vi har kommit fram till att risken för ett eftersatt djurskydd finns främst i de sporter där vinstintresset är särskilt högt, dvs. trav, och galopp, där totalisatorspel förekommer, men även mer krävan- de tävlingar inom ridsporten. Inom alla dessa grenar finns en väl ut- byggd egenkontroll. Såväl som och har långtgående bestämmelser om djurskydd. Vi anser dock att djurskyddet för dessa sporter inte helt och hållet kan överlämnas till dem som ordnar tävlingar. För sportens överlevnad krävs det ett fortsatt stort publikt intresse. Det förut- sätter att det inte ens får finnas misstankar om att djurskyddet efter- sätts. Av avgörande betydelse för vår bedömning i denna del är Svenska Travsportens Centralförbunds, och hållning i frågan. Förbunden menar att de själva mycket väl kan tillhandahålla ett bra djurskydd. De menar dock också att det för allmänhetens förtroende för djurskyddet krävs att det övervakas av en oberoende instans. Vi menar att organisationer- nas egna slutsatser i denna fråga inte gärna kan ifrågasättas. Vår slutsats är därmed att det krävs någon form av tillsyn som utförs av myndigheterna för sporterna trav, galopp och i vart fall de mer avancerade tävlingarna inom ridsporten. Samma gäller för torner- spel och vissa grenar inom westernridning, eftersom dessa sporter är särskilt krävande för hästarna. Vi anser också att det lagreglerade veterinärkravet ska bestå vid renkapplöpning. Däremot anser vi att det helt saknas skäl till myndighetsinbland- ning för andra sporter. För hundsport krävs det veterinär till- syn vid draghundstävling och hundkapplöpning samt vid weight- pull. När det gäller draghundstävling och hundkapplöpning har det framkommit att det finns långtgående interna reglementen som tar tillvara djurskyddet. För hundkapplöpning innebär redan det interna reglementet krav på veterinär närvaro. Skaderisken inom dessa båda grenar tycks också vara liten. Vi anser därför att det saknas skäl till myndighetsövervakning av hundkapplöpning och draghundstävling. Samma synsätt anlägger vi för hästsporterna gymkana och voltige. Dessa sporter faller inom . Det förbun- det har ett långtgående egenkontrollsystem av djurskyddet. Skade- riskerna för djuret inom dessa discipliner är också minimala. I enlighet med direktiven har vi övervägt om det skulle vara möjligt att skapa ett nytt kontrollsystem med egentillsyn som bas. Från skilda håll har förutsatts att ett sådant system skulle innebära en avreglering och en regelförenkling. Innebörden i ett sådant system skulle kunna vara att den direkta tillsynsuppgiften inte längre skulle vara ett myndighetsutövande upp- drag. I stället skulle det införas ett egentillsynsprogram av respektive organisation, men med kvalitetssäkrande regelförankring/offentlig tillsyn med stöd av djurskyddslagstiftningen. Länsstyrelserna skulle kunna ges det direkta offentliga tillsynsansvaret med uppgift att se till att egentillsynsprogrammen fungerade väl. skulle även genom stickprov kunna medverka vid tävlingar. Jordbruks- verket skulle ha till uppgift att kvalitetssäkra egentillsynsprogram- mens enhetlighet. Vi är tveksamma om ett sådant alternativ egentligen innebär en avreglering. Alternativet innebär inte att kontrollen överlämnas till tävlingsarrangörerna, kontrollen skulle även fortsättningsvis ligga hos /. I stället ser vi det som ett alter- nativt kontrollsystem. Vi anser därför att förutsättningen om att ett sådant system innebär en avreglering är felaktigt. Vi kan inte heller se att ett sådant förslag skulle vara i överensstämmelse med rege- ringens ambition om en generell regelförenkling. Som kommer att framgå är dagens organisation av ban- och täv- lingsveterinärer byråkratiskt och resurskrävande. Vi vill förenkla detta system så långt som möjligt. Ett kontrollsystem byggt på egen- tillsyn framstår dock också som om det skulle ta en hel del resurser i anspråk. Exempelvis skulle det vara fråga om att varje djurorgani- sation som anordnar tävlingar med djur skulle behöva utarbeta styr- dokument, som sedan skulle behöva granskas och godkännas. Det skulle vidare övervakas av . Vår slutsats är därmed att det framstår som alltför komplicerat att bygga upp ett sådant kontrollsystem med egentillsyn för veterinär närvaro vid tävlingar. Eftersom det bara är ett fåtal sporter som kräver myndighetskontroll framstår det som onödigt och ineffek- tivt att bygga upp ett kontrollsystem för samtliga. Dagens regelsystemet är svåröverskådligt. Vi anser att det av djurskyddsförordningen bör följa vilka djurtävlingar som omfattas av krav på veterinär medverkan. Sammanfattningsvis menar vi att ett lagreglerat krav om veterinär närvaro ska finnas vid weight-pull för hundar, ren- kapplöpning och vid följande hästtävlingar: Trav, med undantag av ponnytrav där totalisatorspel inte förekommer, galopp, med undantag av ponnygalopp, fälttävlan, med undantag av dressyr- provet, nationella och internationella hopptävlingar samt vid andra hopptävlingar om hinderhöjden överstiger för häst eller om svårighetsgraden motsvarar minst lätt A för ponny, distansritt, körning, med undantag av dressyr- och precisions- körning, tornerspel och vid westernridningens tids- och boskaps- grenar samt vid reining. Det saknas i lagstiftningen bestämmelser om att veterinären även är skyldig att bistå de djur som skadas under tävlingen. Det har därför i praktiken bland ban- och tävlingsveterinärer uppstått delade meningar om det finns en sådan skyldighet och hur långtgående den är. För oss är det en självklarhet att det är ban- eller tävlingsveteri- närens viktigaste uppgift att bistå akut skadade djur under tävlingen. För att det inte ska råda några tvivel om ban- och tävlingsveterinärer- nas uppgifter har vi föreslagit att dessa klart definieras i djurskydds- lagen. Vi föreslår att det av djurskyddslagen ska följa att veteri- närens uppgift bl.a. är att ge hjälp till akut skadade djur. Vi anser att dagens organisation av ban- och tävlingsveterinärer har flera allvarliga brister. Det är oklart vem som ansvarar för kontrollen av veterinärens lämplighet. Både och länsstyrelser- na är inblandade i kontrollen, men det saknas bestämmelser om vem som ska göra vad. I stället är kontrollen i huvudsak inriktad på vete- rinärens legitimation. Trots detta är myndigheternas administration byråkratisk och resurskrävande. Det finns också tydliga formella brister. För tiden förordnades ban- och tävlingsveterinärer. Från många veterinärer har förts fram att systemet då fungerade ganska bra. veterinärerna hade en yrkesroll och en auktoritet att fatta beslut. 1996 uppmärksammade att ban- och tävlingsvete- rinärernas uppgifter är myndighetsutövning. Vi delar den bedöm- ningen. Dessa veterinärers uppgifter är lagreglerade och det är en obligatorisk kontrollverksamhet för djur som tävlar. Ban- och täv- lingsveterinärerna har enligt lagen också möjlighet att exempelvis förbjuda en tävling. Problemet när detta uppmärksammades var dock att det enligt 11 kap 6 § regeringsformen krävs lagstöd för att över- lämna myndighetsutövning till enskilda. Bestämmelsen om att för- ordna ban- och tävlingsveterinärer fanns dock i djurskyddsförord- ningen och inte i djurskyddslagen. Enligt vår mening borde detta problem redan då ha åtgärdats genom lagstiftning. I stället valde att försöka lösa bristen genom att anställa ban- och tävlingsveterinärer. Detta ledde till en omfattande byråkrati. Tävlingsveterinärer verkar oftast under enstaka tävlingsdagar. För varje gång fick de anställas. Enligt uppgift utgjorde dessa ärenden också hälften av totala beslutsärenden. (För tiden fram till ansvarade för dessa ärenden, därefter har de på nytt övertagits av ). Förändringen har också medfört en rad andra konsekvenser och enligt vår mening är de oönskade. Innebörden av att anställa ban- och tävlingsveterinärer blev att det inte längre var veterinärerna som fattade beslut i eget namn utan att det var myndigheten. Tillämp- ningen är därmed inte helt är i överensstämmelse med lagen, i djur- skyddsförordningen står fortfarande att veterinären förordnas och att det är veterinären som fattar beslut, inte att det är myndigheten som fattar beslut. En annan oönskad konsekvens av förändringen 1996 blev att besluten blev möjliga att överklaga. Enligt djurskydds- lagen gäller att beslut som en statlig myndighet meddelar är möjliga att överklaga. Vi menar att dessa förändringar kraftigt minskat veterinärens auktoritet. Ett tydligt tecken på detta är att ordningen har medfört att veterinärerna i praktiken undviker att fatta beslut genom att informellt föra över beslutsfunktionen till arrangören. Uteblivna beslut från veterinärernas sida har i sin tur fått till följd att det inte finns någon tillförlitlig bild av vilka ingripanden som sker eftersom dokumentation saknas. Hårddraget skulle man kunna dra den slutsatsen att myndigheternas detaljreglering försämrat förhål- landena för ban- och tävlingsveterinärerna. Det vi nu i stället efter- strävar är att denna detaljstyrning upphör. I stället menar vi att de som är bäst lämpade ska ha mandat att på eget ansvar fatta besluten. Vi föreslår att ban- och tävlingsveterinärernas tidigare ställning återupprättas. Deras uppgifter är myndighetsutövning. För att kunna utöva myndighet måste de ha en självständig roll. Vi anser att veteri- närens auktoritet bäst grundläggs om ban- och tävlingsveterinärer får en veterinär förtroendeställning. Det betyder att det är den enskilde veterinären som ska utöva myndighet. Ban- och tävlingsveterinärer ska alltså förordnas för sitt uppdrag. Därmed skulle man återgå till att det är den enskilde ban- eller tävlingsveterinären som fattar beslut, inte att det är veterinären som fattar beslut för räk- ning. Vi anser att det stärker ban- eller tävlingsveterinärens yrkesroll. Denna förändring kräver en ändring av djurskyddslagen så att det klart framgår att myndighetsutövningen får överlämnas till enskilda veterinärer. För förordnade veterinärer ska jävsbestämmelserna i förvaltningslagen gälla. Även distriktsveterinärer ska kunna förord- nas som ban- och tävlingsveterinärer. Vi föreslår alltså att ban- och tävlingsveterinärer förordnas. Genom vårt förslag skulle tillämpningen åter förenas med lag- stiftningen. Vi menar att starka formella skäl därmed talar för vår lösning. Det ska vara en myndighet som fullt ut ansvarar för förordnandet av ban- och tävlingsveterinärer. När det gäller banveterinärer bör endast veterinärer med lång klinisk erfarenhet av häst komma i fråga. För tävlingsveterinärer kan kraven minskas något. Likväl bör dessa vid hästtävlingar ha goda kunskaper om häst och tävlings- veterinärer vid hundtävling motsvarande kunskaper om hund. Vi anser att länsstyrelserna är lämpligast för denna uppgift. För läns- styrelserna är det lättare att skaffa sig lokal kännedom än vad det är för . Därtill kommer att länsstyrelserna redan utövar tillsyn över den veterinära verksamheten i länet. Vi föreslår att läns- styrelserna förordnar ban- och tävlingsveterinärer. Vi anser att förordnande av ban- och tävlingsveterinärer ska ske på ett effektivt sätt. Syftet ska vara att själva det administrativa för- ordnandet ska ta minimalt med resurser i anspråk. När det gäller ban- veterinärer är dessa kopplade till en särskild bana. Så bör det även vara . Vi anser att banveterinärer ska förordnas för en särskild bana. När det gäller tävlingsveterinärer eftersträvar vi en kraftig förenkling av det administrativa förfarandet. Vi anser att förordnar ett tillräckligt stort antal veterinärer som tävlingsveterinärer. Dessa veterinärer listas. Ett krav skulle dock vara att samtliga förordnade veterinärer uppfyller tidigare angivet krav. Arrangörerna kan sedan inför varje tävling välja en förordnad veterinär till sin tävling. Denna lista måste länsstyrelserna ständigt hålla uppdaterad. Länsstyrelserna ska också kunna entlediga ban- och tävlingsveterinärer om skäl för det upp- kommer. Sådana skäl skulle kunna vara att veterinären visat bristan- de kompetens eller omdöme. När det gäller betalning till veterinärerna är det liksom tidigare arrangörerna av tävlingen som ska stå för kostnaderna. Vi anser att myndigheten inte behöver bli inblandad i den administrativa hanteringen av utbetalning av ersättningen. I stället blir det en sak mellan veterinären och arrangören. I grunden bör det dock finnas en taxa över vad veterinärerna ska ha i ersättning. Vi anser att ett sådant system har flera fördelar. råder det ofta brist på tävlingsveterinärer. Vi bedömer att den totala till- gången på tävlingsveterinärer bör öka markant, eftersom vi för flera sporter tagit bort eller minskat kravet på veterinär närvaro. Vidare bör fler veterinärer vara intresserade, eftersom veterinären skulle slippa att behöva bli anställd av en myndighet, vilket påstås ha skrämt i väg många privatpraktiserande veterinärer med goda kunskaper om häst och hund. Detta skulle gagna djurskyddet. För tävlingsarran- gören skulle arbetsbördan lätta, kraft skulle inte behövas läggas på att hitta en veterinär och sedan se till att denna anställs av en myn- dighet. För myndigheten skulle administrationen med dess höga kostnader försvinna. Vårt förslag innebär att några tävlingsgrenar helt befrias från ett lagreglerat krav om veterinär närvaro vid tävling. Det innebär kostnadsbesparingar för klubbarna inom de förbund som organiser- ar dessa tävlingar. De som berörs är klubbarna inom , Svenska Hundkapplöpningssportens Centralför- bund samt inom när det gäller tävlingar som voltige och gymkana. Vidare undantas hopptävlingar för hästar om hinderhöjden inte överstiger . Genom dessa kostnads- besparingar bör det bli billigare att tävla inom dessa tävlingsgrenar. Även för den övriga tävlingsverksamheten med djur innebär våra förslag en kostnadsbesparing. Vi har beräknat att administrationen kommer att minska . Det betyder att de tävlingsarrangörer som fortfarande har ett lagreglerat krav om veterinär närvaro till- sammans sparar ca genom minskade utgifter. Vi föreslår att tävlingsarrangörerna använder de frigjorda medlen till utbildning. ska i samråd med tävlingsarrangörerna svara för relevant fortbildning av ban- och tävlingsveterinärerna. Vidare bör veterinärernas rapporteringssystem förbättras. Detta betyder sammanfattningsvis att vi genom våra för- slag gör kostnadsbesparingar genom minskad administration. Vi be- dömer att den minskade byråkratin i sig kommer att leda till ett förbättrat djurskydd. Därutöver föreslår vi att medlen används till utbildning och förbättrade rapporteringssystem för att ytterligare förstärka djurskyddet. Slutligen anser vi också att det kan finnas skäl att ha synpunkter på grundutbildningen för veterinärer. Veteri- närprogrammet vid SLU består av 5,5 årskurser och innehåller en mängd moment. Först i årskurs fem ingår momentet djurskydd och författningskunskap. Det motsvarar en poäng och en veckas studier. Vi menar att det finns starka skäl för att djurskydd för tävlingsdjur behandlas som ett sammanhållet moment i veteri- närutbildningen. 17Djur får inte tränas för eller användas vid tävling på sådant sätt att de utsätts för lidande. Detsamma gäller vid film-, videogram- eller televisionsin- spelning och föreställning eller annan förevisning som anordnas för allmänheten.Vid tävlingar med djur ska vid behov en veterinär medverka. Veterinärens uppgift är att för- hindra att skadade eller sjuka djur deltar i tävlingen, att minimera risken för skada under tävlingen samt att ge hjälp till akut skadade djur. Veterinären ska före täv- lingen besiktiga tävlingsområdet och de deltagande djuren.Veterinären får förbjuda täv- lingen eller att ett visst djur deltar i tävlingen om ett djur utsätts eller kan antas bli utsatt för skada lag om ändring i djurskyddslag (1988:534) Härigenom föreskrivs att 17 § ska ha följande lydelse. 17 § Djur får inte tränas för eller användas vid tävling på sådant sätt att de utsätts för lidande. Detsamma gäller vid film-, videogram- eller televisionsin- spelning och föreställning eller annan förevisning som anordnas för allmänheten. eller annat lidande. Detsamma gäller om det finns tecken på att djuret har utsatts för skada eller lidande under träningen. Veteri- nären får meddela krav om ett veterinärt friskintyg inför tävling om skäl finns. Av- saknaden av ett sådant utlåtande innebär förbud för djuret att delta i tävling inom den angivna tids- fristen. Veterinär för tävling förordnas av . Om skäl finns ska entlediga veteri- nären. För veterinären gäller 11 och 12 §§ om jäv i förvaltnings- lagen (1986:223). Ersättning till veterinären ska utges av den som anordnar täv- lingen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om sådan användning av djur. Denna lag träder i kraft . förordning om ändring i djurskyddsförordning (1988:539) Härigenom föreskrivs att 33 § ska ha följande lydelse. Vid offentlig tävling med djur Vid följande offentliga täv- skall det finnas en veterinär som lingar med djur ska en veterinär eller, om bestäm- mer det, av . a. trav med undantag av pon- nären skall före tävlingen besiktiga nytrav där totalisatorspel inte före- tävlingsområdet och de deltagan- Om djur utsätts eller b. galopp, med undantag av kan antas bli utsatt för skada eller c. fälttävlan, med undantag av med omedelbar verkan helt eller delvis förbjuda tävlingen eller att ett visst djur deltar i tävlingen. andra hopptävlingar om hinder- motsvarar minst lätt A för ponny. dressyr- och precisionskörning, g. tornerspel och h. vid westernridningens tids- och boskapsgrenar samt vid rein- närmare föreskrifter för veteri- närmare föreskrifter för veteri- Verket får också bestämma fastställer er- sättning till veterinären. Ersätt- ningen skall betalas av den som anordnar tävlingen. Om det finns särskilda skäl, får föreskriva eller för särskilt fall medge un- dantag från första stycket första och andra meningarna. att en veterinär ska medverka vid nya offentliga tävlingsformer som kan komma att bildas eller vid redan befintliga tävlingar om djurskyddet vid dessa tävlingar väsentligen skulle komma att för- sämras. Denna förordning träder i kraft . 1Utredningens uppdrag och uppläggning Enligt direktiven, se bilaga 1, ska utredningen se över den nuvaran- de djurskyddskontrollen vid tävlingar med djur. är en organisation som är effektiv ur ett samhällsekonomiskt perspek- tiv och som bibehåller nuvarande djurskyddsnivå. I detta avsnitt ska uppdraget analyseras. Under 1.1.1 lämnas en kort bakgrund. Vad som utgör de egentliga problemen enligt direk- tiven försöker vi sammanfatta under 1.1.2. Inriktningen på framtida lösningar diskuteras under 1.1.3. Slutligen analyseras de angivna arbetsformerna under 1.1.4. Av regelsystemet följer att djur inte får användas vid tävling på sådant sätt att de utsätts för lidande.