sou · GUB392 · 2007-01-01 00:00:00 — För att kunna ta ställning till huruvida bör tillträda HNS- konventionen eller inte måste en närmare analys göras av vad ett sådant åtagande skulle innebära. Utredningen har därför valt att redovisa de båda alternativen nedan; Alternativ 1 – Inte tillträda konventionen respektive Alternativ 2 – Tillträda konventionen. 6.2.1Alternativ 1 – Inte tillträda konventionen Eftersom det inte har inträffat några allvarligare olyckor med HNS- gods på svenskt vatten kan det ifrågasättas om det finns skäl för att tillträda . De skadelidande har dess- utom goda möjligheter att genom redarens P&I-försäk- ring erhålla ersättning upp till fartygets begränsningsbelopp enligt 9 kap. sjölagen, även om dessa belopp understiger de som skulle kun- na utges vid ett tillträde till konventionen. Det finns inte heller någon anledning att anta att avsaknaden av en särskild ansvarsgrund skulle i sig få några större konsekvenser. Vid transporter av detta slag före- faller det rimligt att räkna med att domstolarna skulle ålägga den som driver verksamheten ett i princip strikt ansvar. Vidare omfattar cirka 6 000 ämnen, vilket kan tyckas så vidlyftigt att den är svår att överblicka. Många av dessa ämnen är dessutom flyktiga varför det sällan uppstår något behov av att sanera sedan de väl läckt ut (i motsats till ett utsläpp med olja). Som en konsekvens av det saknas det därför behov av en konvention på området. Genom att avstå från att tillträda kan man generellt säga att administrativa kostnader kommer att sparas. Mot- tagare av HNS-gods i kommer inte att drabbas av ökade kostnader genom att behöva betala avgifter till HNS-fonden för att kompensera skadelidande i länder där konventionen gäller. De kommer i stället att komma i en konkurrensfördel gentemot kolle- gor i länder som tillträder konventionen. Myndigheter och andra berörda kommer inte att få ökade kostnader för exempelvis att ställa ut certifikat. Frågan om tillträde till Om alla andra tillträder konventionen, torde det knappast vara politiskt möjligt för att avstå härifrån. Har många länder anslutit sig till konventionen, kan befraktning av HNS-gods bli dyrare och svårare att genomföra för del. Vid ett sådant val kommer också att avstå från möjligheten att kunna påverka utvecklingen på området. uppmärksammade – inför ett möte i IMO:s generalför- samling – att en rad inte tillträtts av medlems- staterna. Däribland noterades att , som anses mycket viktig för gemenskapen, inte kommit att träda i kraft. Om inte medlemsstater ansluter sig till konventionen kan EG-kommis- sionen i stället komma att initiera frågan om ett genomförande av konventionen inom gemenskapsrätten. Det innebär att man bryter en lång tradition av globala regleringar på sjörättens område. De nuvarande ersättningsnivåerna kan innebära att skadelidande på svenska vatten inte kommer att erhålla full ersättning för den skada de drabbats av. För skadelidande kan det medföra såväl administrativa som juridiska svårigheter att få ersättning för kost- nader som inträffat i samband med en HNS-olycka på svenskt vatten, trots de nuvarande ersättningsnivåerna. Ett skäl härtill kan vara att fartygsägaren har sin stationering utanför svensk jurisdik- tion. Vidare skulle uppenbarligen inte HNS-fonden stå till förfog- ande för att ersätta skador som överstiger redarens ansvarsbelopp. Under dessa omständigheter kan effekten således bli – förutom att skadelidande inte får ersättning – att svenska staten och kommu- ner, dvs. i slutänden skattebetalarna, får stå för saneringskostnader och andra HNS-skador. 6.2.2Alternativ 2 – Tillträda konventionen Rådsbeslutet i EU om medlemsstaternas tillträde till innebär ingen skyldighet för att tillträda konventionen. Det finns emellertid skäl för att göra det. har rent allmänt sett vanligen anslutit sig till olika internationella konventioner och har ofta aktivt medverkat vid deras tillkomst. Detta gäller inte minst inom sjörättens område. har tillträtt såväl 1969/som ansvarighets- Frågan om tillträde till och fondkonventioner för oljeskador. Konventionerna har inför- livats i svensk rätt i 10 kap. sjölagen och i lagen om ersättning från de internationella oljeskadefonderna. De nu nämnda konventio- nerna har stora likheter med varför den sist- nämnda konventionen är en logisk fortsättning på det regelsystem som byggts upp inom sjörätten. Om man skulle avstå från att tillträda skulle det innebära en lucka i regel- systemet. Sjöfartsnäringen har en utpräglat internationell karaktär. En inter- nationell reglering av de frågor som omfattar är därför att föredra framför en regional eller nationell reglering. Även för konkurrensneutraliteten och förutsebarheten inom sjöfartsnä- ringen är det angeläget med internationellt enhetliga regler inom sjörätten. Det är naturligtvis en fördel om såväl de nordiska länder- na som andra medlemsstater i EU väljer att tillträda konventionen. På så sätt kommer en gemensam miljöpolitik att bedrivas av samt- liga länder. Ur de skadelidandes perspektiv måste konventionen betraktas som en avsevärd förbättring i jämförelse med nuvarande ordning. Det strikta ansvaret, försäkringsplikten med direktkravsrätt och det från oljeskadeområdet väl beprövade systemet med en uppdelning av ersättningsansvaret mellan fartygsägaren och en internationell fond finansierad av lastintressena, för att de skadelidande får fullgod och snabb ersättning i de flesta fall. Den skadelidande slipper på så sätt att tillämpa de nuvarande svenska reglerna med krav på att bevisa att fartygsägaren eller annan vållat skadan genom upp- såtligt eller vårdslöst handlande. Försäkringsplikten innebär att de som transporterar HNS-gods kommer att få ett ökat ansvar genom höjda ersättningsnivåer. Det innebär att förutsättningarna för att få full ersättning vid en olycka ökar och att dessa kostnader inte kommer att belasta stat och kom- mun. Kostnaderna till HNS-fonden kommer att fördelas globalt mellan dem som tar emot HNS-gods (eller som har äganderätten till LNG- last före lossning) i de fördragsslutande staterna. Detta innebär att de industrier som är avgiftspliktiga för HNS-gods kom- mer att bidra vid olyckor med sådant gods. Vid ett utflöde i vatten av olja eller andra skadliga ämnen har kom- munen rätt till ersättning av staten för den del av saneringskost- naderna som överstiger hälften av ett prisbasbelopp då kostnaden uppstod (se 7 kap. 1 § i förordningen om skydd mot Frågan om tillträde till Detta kan jämföras med att staten kan få ersättning pri- märt från skadevållaren, dvs. fartygets ägare, eller sekundärt av Internationella oljeskadefonden vid ett oljeutsläpp. Ett införande av innebär att staten ges möjlighet att när en olycka har inträffat på motsvarande sätt erhålla ersättning för sina utgifter och andra kostnader för förebyggande åtgärder från en för- säkring kompletterad av en internationell fond. Möjligheterna för svenska staten att få ersättning för uppkomna kostnader för en miljöräddningsoperation och för övriga skador till följd av ett HNS- utsläpp ökar således om tillträder konventionen jämfört med om inte gör det. Kostnaderna belastar annars skatte- medel/skattebetalarna och torde därför indirekt även kunna medföra att resurserna för miljöräddning/miljöräddningsberedskap blir sämre än om en stor del av kostnaderna föranledda av en större olycka/ett större utsläpp kan täckas enligt er- sättningssystem. Konventionen i sig innehåller inga bestämmelser som reglerar staternas respektive en stats myndigheters ansvar för miljöräddning inom statens territorium och ekonomiska zon eller staternas sam- arbete inom miljöräddningen. Myndigheternas ansvar och uppdrag för förebyggande åtgärder samt för sjö- och miljöräddning regleras istället i författning (lagen respektive förordningen om skydd mot olyckor) samt myndighets regleringsbrev. Kraven på beredskap för miljöräddning avseende kemikalier kan självklart komma att ändras/ökas – med ökade kemikalietransporter och/eller med anledning av en olycka. Det är dock mycket tveksamt om själva och ett tillträde till den får en sådan effekt. Det internationella samarbetet inom miljöräddningen för del sker främst inom ramen för , Helsingfors- kommissionen (Helcom) och . Visst samarbete äger också rum inom EU genom t.ex. EMSA som enligt uppgift håller på att ta fram en manual för miljöräddningsoperationer vid oljeutsläpp. Inom gemenskapen finns också en databas över med- lemsstaternas respektive resurser för miljöräddning. Det framstår inte som sannolikt att dessa samverkansformer skulle förändras särskilt av just ett tillträde till konventionen. Det nya systemet kommer att innebära ett krav på rapportering av HNS-gods till en behörig myndighet i . På så sätt kommer det finnas en ökad kontroll av vilka HNS-ämnen som transporteras till sjöss. Frågan om tillträde till Det är svårt att ange vilka ekonomiska konsekvenser ett tillträde till skulle innebära. Klart är att mottagare av HNS-gods och den som har äganderätten till LNG-last före lossning, kommer att få bidra ekonomiskt till HNS-fonden. Eftersom olyckorna med HNS-ämnen har varit få, kan man dock tänka sig att också avgifterna kommer att kunna hållas på en relativt låg nivå. Ett tillträde till konventionen kan dock innebära vissa kostnader för redarna ur administrativt hänseende såsom in- hämtande av HNS-certifikat. Ur konkurrenssynpunkt kan en svensk anslutning innebära en nackdel för ägare av svenskregistrerade fartyg jämfört med dem vars länder inte tillträtt konventionen. Den svenska industrin kommer att få en ökad administration genom kravet på att rapportera mängder mottaget HNS-gods eller ägande- rätten till LNG-last före lossning, och i syfte att kunna göra det, fortlöpande registrera mottagandet av respektive ägande- rätten till sådant gods. Med tanke på det stora antal kemikalier som innefattas av fonden, kan en rapportering bli svår att genomföra på ett konkurrensneutralt sätt. Risken finns att rapporteringskraven kommer att tillämpas olika i olika länder vilket kan leda till olika konkurrensförutsättningar mellan företag på samma marknad. Rapporteringsvägar och efterlevnadskontroll måste därför vara tro- värdiga och transparenta, vilket i sin tur ytterligare ökar administra- tionen för berörda företag och ansvariga myndigheter. Vidare kan den svenska industrin hamna i konkurrensnackdel i stora mått, om en anslutning inte sker uniformt inom EU. Man kan komma att få betala löpande avgifter till HNS-fonden tidigare än sina europeiska konkurrenter samt riskera att få bidra ekonomiskt vid olyckor där konkurrenterna inte behöver göra det. Ett tillträde till konventionen skulle innebära att någon myndig- het måste åläggas att utfärda/kontrollera de obligatoriska HNS- certifikaten. Vidare måste det finnas möjlighet att genom stickprov kontrollera att reglerna efterföljs. Det nu sagda innebär kostnader för samhället. Frågan om tillträde till Vid bedömningen av om bör tillträda måste en närmare analys – utöver vad som redovisats i föregående avsnitt – göras av de kostnader tillträdet kan medföra samt hur dessa fördelas. I samband härmed kommer även en kostnadsanalys att göras av vad ett icke-tillträde till konventionen innebär för del. 6.3.1Alternativ 1 – Inte tillträda konventionen Om inte tillträder konventionen kommer inga omedelbara kostnader att uppkomma. Skulle det inträffa en olycka i svenska farvatten kan det dock tänkas att de skadelidande inte kan få full ersättning enligt nuvarande lagstiftning. En följd härav kan då bli att (dvs. stat, kommuner eller myndigheter) får stå för saneringskostnader och andra kostnader. har framhållit vikten av att medlemsstaterna tillträder . Om så inte sker, kan det tänkas att gemenskapsrätten istället upprättar liknande regler inom EU. Det skulle innebära i vart fall samma kostnader som under alternativ 2 (se avsnitt 6.2.2). 6.3.2Alternativ 2 – Tillträda konventionen Om väljer att tillträda kommer det att innebära ökade kostnader (se avsnitt 6.2.2). Utredningen har valt att nedan nämna något särskilt för varje grupp som kan tänkas komma att få merkostnader om konventionen införlivas i svensk rätt. Ägare till svenskregistrerade fartyg Ett tillträde till konventionen ökar ansvaret för ägarna till svensk- registrerade fartyg. De kommer att bli skyldiga att ha försäkringar som täcker de beloppsgränser som konventionen föreskriver. Initialt torde detta inte innebära att dessa får höjda försäkrings- eftersom dessa baseras till stor del på erfarenheter av in- träffade olyckor. Frågan om tillträde till Industrin som tar emot HNS-gods De som tar emot HNS-gods eller som har äganderätten till LNG- last före lossning i kommer att vara skyldiga att upprätta en årlig rapport till en behörig svensk myndighet av allt gods som hanteras (med mottagare avses nedan även de som är ägare av LNG-last före lossning). Inte endast den traditio- nella kemikalieindustrin kommer att omfattas av rapporteringsskyl- digheten. Även branscher som skogs- och verkstadsindustri direkt- importerar kemikalier i sådan omfattning att de troligen kommer att omfattas av kraven. Det kommer att innebära administrativa kostnader för industrin. I de fall myndigheten inte får tillräckliga uppgifter från industrin av skäl som bristande information från avsändaren (i eller annat land), kommer industrins transportörer att få rapportera in kompletterande uppgifter till myndigheten. Det ligger nära till hands att tro att dessa nödgas till att ta ut avgifter för att klara sitt ansvar mot myndigheten. Industrin kan därigenom komma att drabbas av dubbla administrativa avgifter. Mottagarna kommer också att blir skyldiga att betala en viss summa för att täcka HNS-fondens administrativa kostnader (mot- svarande gäller i fråga om Internationella oljeskadefonden). Kost- naderna kommer att fördelas mellan alla mottagare i fördragsslut- ande stater. Slutligen är mottagarna skyldiga att stå för HNS-fondens kost- nader vid en eventuell olycka. Det är emellertid svårt att göra någon kostnadsuppskattning i denna del. Medel kommer inte att samlas in förrän efter det att en olycka har inträffat och då det står klart att fartygets försäkring inte täcker godkända skadeanspråk. Preskriptionstiden är i regel . Inte i något fall får krav fram- ställas för olyckor som förorsakat skador som uppkommit . HNS-fonden betalar maximalt ut 250 miljoner SDR (motsvarar ) per olycka. Det kommer dock att finnas möjlighet att dela upp avgifterna (jfr. Inter- nationella oljeskadefondens system). Avgifterna vid Internationella oljeskadefonden har under ett och , , som mest uppgått till 42 miljoner SDR (motsvarar ). De hade sin grund i två stora oljeolyckor med fartygen () och (). Frågan om tillträde till Miljöräddningen till sjöss utgör en av huvuduppgifterna för Kust- bevakningen. Inga särskilda kostnader förväntas uppkomma för Kust- bevakningen till följd av ett tillträde till konventionen. Vid myndig- heten finns redan beredskap, resurser, organisation och rutiner för miljöräddningstjänst. Av förordningen (1993:1138) om hanteringen av statliga fordringar följer att skall kräva in statens fordringar på ersättning från en skadevållare till följd av miljöräddningsopera- tioner omfattande nyttjandet av myndighetens resurser avseende fartyg och drift av fartyg, luftfartyg, personal och förbrukat mate- riel jämte sanering av fartyg och materiel efter genomförd opera- tion. Rättsligt sett rör det sig om skadestånd för oljeskada enligt 10 kap. sjölagen med de begränsningar som följer därav. Debite- ringen följer beräkningsgrunder som fastställs i samråd med (jfr. avgiftsförordningen [1992:191]). Detta är en uppgift för myndigheten oavsett om tillträder HNS- konventionen eller inte, även om krav – med hänsyn till det strikta ansvar som följer med konventionen – kan komma att förekomma något mer ofta än . Ett tillträde till konventionen kan dock inte på grund av detta beräknas medföra någon väsentlig kostnadsökning för . Vid myndigheten finns redan rutiner för handläggning av olje- skadeärenden och yrkanden om ersättning från försäkringsgivarna och Internationella oljeskadefonden till följd av oljeutsläpp. Regel- mässigt har ersättningsfrågor lösts genom överenskommelser utom rätta och endast i ett litet fåtal ärenden har det varit nödvändigt att stämma skadevållaren inför svensk domstol. Samma rutiner kan utan övergripande merkostnader användas för handläggning av HNS- skadeärenden och yrkanden om ersättning från P&I-klubbarna och HNS-fonden. Genom ett tillträde skulle statens möjligheter att få ersättning för kostnader för miljöräddningsoperationer öka. Belastningen på skattemedel för miljöräddningen och övriga skador till följd av ett Frågan om tillträde till HNS-utsläpp bör alltså bli mindre om tillträder konven- tionen än om väljer att stå utanför. är skyldigt att se till att det finns en myndighet som kan ta emot de årliga HNS-rapporterna samt att tillse att dessa dokument kommer sekretariatet på HNS-fonden tillhanda. Motsvarande system finns när det gäller rapportering till Internationella olje- skadefonden och torde därför inte innebära en alltför tung börda för staten. Vidare måste det finnas en myndighet som kan utfärda certifikat för fartyg som transporterar HNS-gods som intygar att fartyget har föreskriven försäkring eller motsvarande ekonomisk säkerhet. Även här finns ett motsvarande system på oljeskadesidan och torde inte heller det innebära en särskilt tung börda för staten. När konventionen trätt i kraft kommer det att bestämmas var fonden skall ha sitt huvudkontor. Internationella oljeskadefonden har sitt huvudkontor i varför det ligger nära till hands att placera även HNS-fondens kontor där. Härigenom skapas förut- sättningar för en i praktiken gemensam administration av de båda fonderna. Detta skulle givetvis bidra till att hålla nere kostnaderna. Förslag: skall tillträda . I avsnitten 6.1–6.3 ovan har utredningen ingående försökt beskriva de för- respektive nackdelar som ett svenskt tillträde till HNS-kon- ventionen kan komma att innebära. Utredningen har även behand- lat för- och nackdelar om skulle välja att avstå från att tillträda konventionen. Den första fråga utredningen har ställt sig är om det behövs någon lagstiftning på området. Har inte redan gällande rätt inne- burit att de som drabbats av HNS-skador har kunnat tillförsäkras Frågan om tillträde till ersättning fullt ut? Det är visserligen riktigt. får dock sägas främst innebära den förändringen att den skapar ett system som skulle förmå att möta olyckor av betydligt större omfattning än de som inträffat. Det faktum att världen tills nu har varit förskonad från HNS-olyckor av katastrofmagnitud kan knappast tas till intäkt att de inte kan eller kommer att inträffa . Om detta vittnar erfarenheterna från transporter av HNS-gods på väg och järnväg. Det förefaller inte heller rimligt att vänta och se. Skulle det inträffa en olycka av större omfattning kommer det att uppstå ett stort tryck på lagstiftaren, internatio- nellt och nationellt, att snabbt genomföra en lagstiftning som för- mår uppnå just vad syftar till. Det är givetvis inte ovanligt att liknande brandkårsutryckningar ibland är nöd- vändiga och hänger inte sällan samman med att det som föranlett utryckningen inte har kunnat förutses. Här är emellertid situa- tionen en annan; här har det internationella samfundet tidigt in- riktat sitt arbete på att skapa ett heltäckande system för ersättning för sådana skador som kan uppkomma vid sjötransport av olika slags farligt gods. Systemet har genomförts i etapper. Det inter- nationella arbetet koncentrerades till en början på skador orsakade vid transport av råolja. Härefter har regelverket byggts ut med en konvention som behandlar skador orsakade av sådan olja som används som drivmedel för fartyget i fråga, vad som kallas bunker- oljor. är det sista ledet i arbetet på att skapa ett heltäckande regelverk. Lagstiftaren har med andra ord ett unikt tillfälle att , innan den oundvikliga katastrofen har in- träffat, se till att ha en väl genomtänkt och internationellt väl spridd lagstiftning på plats. Redan detta förhållande talar starkt för att inte bör ställa sig utanför systemet. Frågan är ändå om systemet inte blir alltför komplicerat och att det också kan bli kostsamt för dem som gemensamt skall bära ersättningsansvaret. När det till en början gäller fartygsägarens an- svar torde, som redovisats i det föregående, det ökade ansvar som för med sig i förhållande till de belopp till vilka redaren kan begränsa sitt ansvar, vara helt marginellt. Vad härefter angår industrins kostnader är det betydligt svårare, för att inte säga näst intill omöjligt, att göra några bestämda förutsägelser. Det beror nämligen på så många okända faktorer; hur omfattande är olyckan och hur stor mängd avgiftspliktigt gods har tagits emot i de olika stater som är anslutna till konventionen. I det internatio- nella perspektivet torde emellertid inte industri behöva Frågan om tillträde till räkna med att bära ett större ansvar än motsvarande industrier i konkurrentländer, snarare tvärtom. Inte heller den administrativa bördan och därmed förenade kostnader framstår som någon hindran- de faktor. Rapporteringsskyldigheten torde utan alltför stora kompli- kationer kunna genomföras genom att befintliga system anpassas till de krav för med sig. Inte minst torde den programvara som utarbetats inom Internationella oljeskadefondens sekretariat kunna bidra till förenklingar och kostnadsbesparingar. Slutligen är det nödvändigt att se hur det internationella sam- fundet i övrigt ställer sig till konventionen. Av särskilt intresse är givetvis inställningen i våra nordiska grannländer och övriga med- lemsstater i EU. Vi vet att och har för avsikt att ansluta sig till konventionen . Enligt vad utredningen inhämtat är planerna desamma för del. I rådets beslut uppmanas samtliga medlemsstater att till- träda . Som utredningen framhållit är detta be- slut inte formellt bindande för medlemsländerna men det har i praktiken – med hänsyn till de konsekvenser en splittrad bild inom EU torde föra med sig – ansetts inte ge medlemsländerna något egentligt val. Vad utredningen inhämtat pågår arbete i många med- lemsstater med att genomföra den lagstiftning som är nödvändig för ett tillträde. Med hänsyn härtill förefaller det varken rimligt eller lämpligt att ställer sig utanför det internationella regel- systemet. En sådan åtgärd skulle på ett markant sätt bryta en mer än hundraårig tradition av nordisk rättslikhet på sjörättsområdet. Genom att tillträda konventionen deltar aktivt i det inter- nationella arbetet på området och har på så sätt också en möjlighet att påverka utvecklingen. Det kan här nämnas att medvetet spelat en aktiv roll vid utvecklingen av det nu aktuella regel- systemet. Sammantaget har utredningen funnit att fördelarna med att till- träda är så omfattande att de med överväldig- ande styrka talar för att bör ansluta sig till detta regelverk. Utredningens experter har enhälligt ställt sig bakom denna rekommendation. Från industrins sida har emellertid strukits under vikten av att en svensk anslutning bör anstå till dess våra främsta konkurrentländer har tillträtt konventionen. Annars skulle konkur- rensen på marknaden riskera att snedvridas. Utredningen kan för sin del ansluta sig till dessa tankar; det är angeläget att undvika att och de avgifter som konventionen kan komma att generera så långt möjligt blir konkurrensneutrala, inte bara Frågan om tillträde till mellan olika slag av ämnen utan också mellan länder vars kemiska industrier tävlar om samma marknader. Det är emellertid just av nu angivna skäl som bestämmelser om ikraft- trädande har utformats. De syftar till att se till att konventionen inte träder i kraft förrän en tillräckligt stor andel av de länder som importerar HNS-gods har anslutit sig. Vidare verkar EU:s råds- beslut i samma riktning. Det torde för övrigt från ett EU-perspek- tiv vara fullständigt oacceptabelt att låta HNS-avgifter bli ett kon- kurrensmedel mellan medlemsstaterna.