sou · GUB333 · 2007-01-01 00:00:00 — att finansiera nya vägar Betänkande av Utredningen om vägavgifter på SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att undersöka förutsättningarna för att införa avgifter för trafikanter på planerade och nya sträckor av väg E6 i . Till särskild utredare förordnades fr.o.m. f.d. kanslichefen i trafikutskottet . Som experter förordnades fr.o.m. dåvarande kanslirådet , , projekt- chefen , , kanslirådet , och ställföreträdande vägdirektören , Region . och entledigades fr.o.m. och från förordnades kanslirådet , Finans- departementet och kanslirådet , Närings- departementet som experter. Utredningen har biträtts av en rådgivande referensgrupp bestående av regionrådet , Västra Götalands- regionen, dåvarande transportexperten vid , verkställande direktören , Västsvenska , Director of Public Affairs and Governmental Relations , AB , verkställande direktören , , styrelseledamoten i tillika kommunstyrelsens ordförande i , biträdande förbundschefen , , trafikexperten , och kommunikationsdirektören , . Som sekreterare anställdes fr.o.m. kammarrätts- assessorn . Utredningen har antagit namnet Utredningen om vägavgifter på . Härmed överlämnar utredningen sitt betänkande Andra vägar att finansiera nya vägar. Uppdraget är därmed slutfört. Förkortningar m.m. ........................................................... 17 Utredningens uppdrag och arbete ................................ Utgångspunkter för utredningens arbete ....................... De transportpolitiska målen.................................................... Svenska erfarenheter av vägavgifter och vägtullar .......... Vägavgifter och vägtullar i .......................................... 4.1.5 Vägavgift för tunga fordon, eurovinjetten .................. Vissa tidigare förslag och överväganden om vägavgifter 4.2.3 Västsvenska Industri- och Handelskammarens Förslaget om kilometerskatt ........................................ Skatter och avgifter på vägtrafik.............................................. Några exempel från andra länder............................................. Planering och finansiering av vägar............................... Finansiering av vägar................................................................ Planeringen i praktiken – planperioden –2015 ............... Vad vet vi om framtida behov och resurser? Några synpunkter på planeringssystemet............................... Statsrättslig bedömning – skatt eller avgift?........................... Ett ändrat eurovinjettdirektiv ...................................... 7.5Vad innebär eurovinjettdirektivet och vinjettsamarbetet för våra möjligheter att införa vägtullar och vägavgifter? Finansiering av vägar – en generell strategi ................... Vad skall intäkterna från trafiken användas till? Avgifter påverkar trafiken ....................................................... 8.5Vad utmärker en väg som är lämplig att avgifts- En effektiv finansieringslösning – bedömning ......... 8.10.1 Goda skäl för direktprissättning av trafiken ............. 8.10.2 Många skäl för en kilometerskatt .............................. 8.10.3 En finansierande kilometerskatt ................................ Vägtull på i ? På vilka vägsträckor skall vägtull övervägas?........................ Skatt eller avgift? 9.2.3 Vilka vägsträckor är aktuella? 9.3Vägverkets utredning om avgiftsfinansiering av delen 9.4 Vilka fordon kan omfattas av vägtullar?............................... 9.4.1 Lätta fordon på hela sträckan ..................................... 9.4.2 Vägtull för tunga lastbilar på broar? Bör vägtull för lätta fordon införas? 9.5.3 Samhällsekonomi och transportpolitiska mål ........... Summering av utredningens slutsatser.................................. Handlingsalternativ med bibehållen eurovinjett .................. Handlingsalternativ om vi avstår från att ta ut Bilaga 1 Kommittédirektiv .............................................................. Bilaga 2 Tilläggsdirektiv .................................................................. Bilaga 3 Program för hearingen Behöver vägavgifter? Utredningens uppdrag är att undersöka förutsättningarna för att införa avgifter för trafikanter på planerade och nya sträckor av väg E6 i . Traditionellt finansieras vägarna till största delen via stats- budgeten. Det gäller inte bara i utan i de flesta länder. Alternativa sätt att finansiera väginfrastruktur är en angelägen och i högsta grad aktuell fråga. Internationellt pågår ett intensivt sökande efter sådan finansiering. finns en insikt om att en hållbar utveckling och ett effektivt nyttjande av transport- systemet kräver verktyg som kan styra trafiken. förslag om alternativ till anslagsfinansiering har visat sig vara svåra att genomföra. Ett problem är att vägavgifter och vägtullar, även om syftet är att finansiera infrastruktur, får styrande effekter på trafiken. I stället för att använda den avgiftsbelagda vägen väljer en del av trafikanterna kostnadsfria vägar där miljö- belastningen blir större och trafiksäkerheten sämre. Det innebär att den avgiftsbelagda vägen utnyttjas i mindre omfattning än vad som är samhällsekonomiskt optimalt. Acceptans från trafikanterna är av avgörande betydelse för om avgiftssystem skall kunna genomföras på ett bra sätt. Eventuella ingrepp i den personliga integriteten som följer av avgiftsupptag- ningen är en viktig faktor som påverkar acceptansen. Särskilt om ett avgiftssystem skall omfatta även privatbilister anser vi att en viktig utgångspunkt bör vara att respekten för den personliga integriteten upprätthålls. Det är svårt att få acceptans för ett förslag som endast pekar ut ett specifikt projekt om det inte finns en bakomliggande generell strategi för hur avgiftsfinansiering bör hanteras. Vi tror att förutsättningarna för att hantera de olika svårigheter som finns är bättre om frågeställningarna behandlas i ett brett perspektiv. den bakgrunden har vi valt att inte enbart ha fokus på i norra utan att vidga perspektivet till väginfrastrukturen generellt. Vi är också övertygade om att avgiftsfinansiering av olika vägprojekt kommer att vara en återkommande diskussion framöver. Även det är ett skäl för ett generellt förhållningssätt. Finansiering av vägar – ett generellt perspektiv Avsikten med våra generella överväganden är att peka ut möjliga strategier för avgiftsfinansiering. Vi lämnar inte några färdiga förslag. Övervägandena skall snarare ses som underlag för en fortsatt diskussion. Goda skäl för direktprissättning av trafiken Det finns enligt vår bedömning två tungt vägande skäl för direkt- prissättning av trafiken. Det ena är att direktprissättning medverkar till att trafiken styrs mot ett effektivare nyttjande av infrastruk- turen. Utan en förbättrad styrning av trafiken kan vi inte uppnå de nationella miljömålen och skapa ett hållbart transportsystem. Det andra skälet är att en sådan prissättning kan bidra till finansieringen av väginfrastrukturen. En finansiering närmare de som skall använda vägen möjliggör ett tydligt samband mellan valet av projekt och finansieringen. Det ger i sin tur goda förutsättningar för att avgiften skall accepteras av trafikanterna. Många skäl för kilometerskatt för tunga lastbilar deltar i det så kallade vinjettsamarbetet, vilket innebär att tunga lastbilar betalar eurovinjett (vägavgift). Utländska lastbilar betalar för att använda motorvägar och vissa andra vägar, medan svenska lastbilar betalar för att använda hela det svenska vägnätet. Denna skillnad innebär en konkurrensfördel för de utländska lastbilarna. Problem har också uppkommit med avledning av utländska fordon från de avgiftsbelagda vägarna till mindre vägar som inte är avsedda för tung trafik. som tidigare deltog i vinjettsamarbetet har ersatt eurovinjetten med en kilometerbaserad avgift på motorvägarna. Även andra länder i samarbetet överväger att på lång sikt avskaffa eurovinjetten och gå över till kilometer- Den slutsats som kan dras är att det är svårt att se eurovinjetten som ett alternativ i ett längre perspektiv. behöver därför ett nytt system för att ta betalt av den tunga trafiken. Enligt vår mening finns det goda skäl för att införa en kilometer- skatt för tunga lastbilar. Ett sådant system skulle bidra till samhällsekonomisk effektivitet i transportsystemet eftersom det ger möjligheter att knyta det faktiska skatteuttaget direkt till uppkomsten av externa marginalkostnader. Fordonsägaren får härigenom tydliga incitament att beakta de samhällsekonomiska kostnader som en transport ger upphov till, exempelvis kostnader för miljöbelastning och vägslitage. Utvecklingen kommer också sannolikt att gå mot den typen av system i . har regeringen förklarat att den kommer att föreslå att en kilometerskatt införs för svenska och utländska tunga lastbilar under förutsättning att ytterligare analyser av effekterna inte visar på orimliga konsekvenser för regioner och näringar. skall en analys av kilometerskattens effekter på regioner och näringar presenteras med sikte på ställningstagande i . Den EG-rättsliga regleringen har stor betydelse för möjligheter att ta betalt av tunga lastbilar för rätten att använda vägarna. Det har pågått en översyn av det centrala direktivet, eurovinjettdirektivet. Arbetet har dragit ut och varit svårt att slutföra. nåddes slutligen en kompromiss som har antagits vid parlamentets andra läsning. Det som återstår av lagstiftningsprocessen är att rådet skall godkänna ändringarna med kvalificerad majoritet. Det kommer med all sannolikhet att ske . Eurovinjettdirektivets nya lydelse kommer att innebära en större flexibilitet än tidigare när det gäller att utforma körsträckebaserade system såsom kilometerskatt. Direktivet kommer att tillåta ett generellt system som kan omfatta hela vägnätet. Det är positivt eftersom problem med avledning av trafik till kostnadsfria vägar kan undvikas. Svenska och utländska fordon kommer också att kunna behandlas lika. Den konkurrensfördel som de utländska fordonen har genom att de endast betalar för att använda en del av det svenska vägnätet skulle därmed kunna elimineras. Huvuddragen i det principförslag om kilometerskatt som presenterade kan enligt vår mening tjäna som utgångspunkt för det fortsatta arbetet. återstår dock många frågor att lösa. Inte minst måste de tekniska frågorna undersökas ingående. Kilometerskatten bör baseras på marginalkostnader, men det måste också utredas vilka nivåer som är lämpliga med hänsyn till bl.a. industrins konkurrenskraft och regionalpolitiska krav. Vi tar således inte ställning till vilka skattenivåer som bör tillämpas, utan anser att den frågan behöver övervägas noga. Det pågår olika former av utredningar och under- sökningar som kan bidra med underlag för de bedömningar som krävs. förslag omfattar endast tunga last- bilar (totalvikt över ). Det finns inga juridiska hinder mot att utvidga systemet till personbilar . Eftersom det skulle innebära att ett mycket större antal fordon omfattas bör det enligt vår mening inte övervägas förrän det finns en billig och tillförlitlig teknik som kan användas. Integritetsfrågor får också en annan dignitet om privatbilister skall omfattas. Det kan även tänkas vara svårare att få acceptans för kilometerskatt för lätta fordon eftersom privatbilister är relativt sett mer priskänsliga än yrkestrafikanterna och endast i begränsad omfattning har betalat för att använda vägar. Väginfrastrukturen är av central betydelse för den ekonomiska tillväxten och samhällsutvecklingen. På regional och lokal nivå samt i näringslivet finns det en betalningsvilja för åtgärder i vägnätet. Det finns också många projekt med hög samhällsekonomisk lönsamhet som inte kommer till stånd. Med hänsyn till att tillgången på skattemedel för investeringar kan antas bli begränsad framöver är det enligt vår mening viktigt att betalningsviljan kan komma till nytta. Det bör skapas utrymme för regionala initiativ att förverkliga projekt genom medfinansiering. Betalningsvilja i den mening vi här diskuterar är knuten till en viss investering. Motsvarande betalningsvilja i form av höjd skatt i allmänhet finns sannolikt inte. Vi vill i detta sammanhang betona att vi inte tar ställning till hur stort det totala skatteuttaget bör vara. Om kilometerskatt införs för tunga lastbilar kommer det att finnas ett uppbördssystem som kan användas för finansiering av infrastruktur. En marginalkostnadsbaserad kilometerskatt bör innebära nivåer som understiger de maximalt tillåtna enligt euro- vinjettdirektivets nya lydelse. Det bör därför finnas utrymme för en finansierande del i kilometerskatten. Direktivets nya lydelse tillåter att kilometerskattesatserna varieras geografiskt. De tunga lastbilarna kan bidra till en investering genom en tidsbegränsad förhöjd kilometerskatt i ett begränsat område. Investeringen kan lånefinansieras och räntor och amorteringar eller del därav kan täckas av den förhöjda kilometerskatten. Nivån bör inte bara höjas på den aktuella vägen utan i ett område. På så sätt minskar risken för problem med avledning av trafiken till andra vägar. Även lätta fordon kommer att dra nytta av investeringarna. Det kan därför vara rimligt att de bidrar till finansieringen. Eftersom de lätta fordonen inte kommer att omfattas av kilo- meterskatten, i vart fall inte inom överskådlig tid, bör det övervägas om de kan bidra genom någon form av vägtull eller vägavgift. De projekt som bör vara aktuella för finansiering genom förhöjd kilometerskatt är enligt vår mening projekt som trots god samhällsekonomisk lönsamhet inte ryms inom den ekonomiska planeringsramen. Utgångspunkten för den bedömningen bör vara planer som är realistiska i förhållande till väntat utfall i de årliga budgetbesluten. I planen bör tyngdpunkten enligt vår mening, i fråga om helt anslagsfinansierade projekt, ligga på viktiga projekt med mycket hög lönsamhet som skall genomföras på kort till medellång sikt. Urvalsprincipen innebär att de statliga anslagen till vägar i den aktuella regionen inte skall minska till följd av att visst projekt kan komma att finansieras genom förhöjd kilometerskatt. I fråga om de stora projekten är det tydligt att hel anslagsfinansiering kan ta en alltför stor andel av anslagen i anspråk. Det bör därför i sådana fall regelmässigt finnas möjlighet att diskutera delfinansie- ring genom förhöjd kilometerskatt. Om de regionala aktörerna bedömer att nyttan av investeringen motiverar ett uttag av förhöjd kilometerskatt bör förhandlingar föras i syfte att nå en överenskommelse. Det är en politisk uppgift att skapa förtroende för att sådana överenskom- melser respekteras. De regionala aktörerna måste kunna känna tillit till att det regionala bidraget används som avsett och att anslags- tilldelningen inte minskar till följd av finansieringen. I annat fall kommer några överenskommelser inte att kunna träffas. Finns det inte en överenskommelse bör förhöjd kilometerskatt inte komma i fråga. Förhöjd kilometerskatt kan ses som en form av regional med- finansiering. I den nuvarande planeringsprocessen saknas det tillräckliga incitament för regionerna att göra väl avvägda bedöm- ningar av nyttan med ett enskilt projekt. Genom att lokala aktörer får bidra till finansieringen av en åtgärd skapas förutsättningar för att få till stånd rimliga avvägningar vad gäller standard och utformning. Vår uppfattning är att projekt som skall finansieras med förhöjd kilometerskatt inte bör avskiljas från den ordinarie planerings- processen utan hanteras i eller i anslutning till denna. För att det skall vara möjligt krävs en översyn av planeringssystemet. Finansie- ring genom förhöjd kilometerskatt skall enligt vår bedömning vara ett komplement till anslagsfinansiering som kan användas om riksdag och regering anser att fler projekt bör genomföras än vad anslagen bedöms räcka till. Det politiska inflytandet och kontrollen i processen skall givetvis bibehållas. Det innebär bl.a. att lika höga krav på samhällsekonomiskt underlag skall ställas. Den lokala prioriteringen i form av betalningsvilja blir en del av besluts- underlaget. Ytterst är det riksdag och regering som utifrån ett nationellt perspektiv avgör om en uppgörelse om finansiering av ett projekt med förhöjd kilometerskatt skall accepteras. Någon ökad risk för felaktiga prioriteringar bör enligt vår bedömning inte uppkomma. Tvärtom menar vi att uttalade handlingsregler för hur alternativ finansiering skall hanteras inom ramen för den ordinarie planeringsprocessen motverkar att investeringar som är samhälls- ekonomiskt tveksamma beslutas vid sidan av den processen. För att finansiering av vägprojekt genom förhöjd kilometerskatt skall kunna genomföras krävs att det finns ett tydligt samband mellan det finansiella bidraget och vad trafikanten får i utbyte. Ett sådant samband uppkommer om investeringen helt eller delvis lånefinansieras och räntor och amorteringar (eller del därav) sedan täcks från statsbudgeten genom den förhöjda kilometerskatten. Detta innebär i formell mening inte specialdestinering av skatt. I praktiken kommer dock ett anslagsbehov för räntor och amorteringar att uppkomma motsvarande de beräknade intäkterna av den förhöjda kilometerskatten. Enligt vår bedömning är det nödvändigt att acceptera en modell av detta slag, trots att den kan sägas budgettekniskt ligga nära specialdestinering av skatt. Annars är det inte möjligt att genomföra brukarfinansiering av vägar, annat än i mycket begränsad omfattning. Vägtull bör inte införas på delen –Hogdal Avgifter för trafikanter på sträckan –Hogdal skulle EG-rättsligt utgöra en vägtull. Eurovinjettdirektivet tillåter inte, varken i den nu gällande eller den nya lydelsen, att vägtull tas ut på vägar som omfattas av vägavgifter. Undantagen är broar, tunnlar och bergspass; där får vägtull och vägavgift tas ut . Det är inte möjligt att undanta den aktuella sträckan från vinjett- samarbetet. Så länge deltar i vinjettsamarbetet och tar ut eurovinjett (vägavgift) kan vi därför inte ta ut vägtull av tunga lastbilar (över enligt eurovinjettdirektivets nya lydelse) på sträckan. För att det skall bli möjligt krävs att avskaffar eurovinjetten. Eurovinjetten innebär för intäkter om ca . Vägtull på en sträcka kan inte ersätta intäkterna från eurovinjetten. Vi kan inte föreslå en vägtull som förutsätter att vi lämnar eurovinjetten och ersätter delar av dessa intäkter med en mängd andra åtgärder som ligger helt utanför vårt uppdrag. När vi undersöker möjligheterna att ta ut vägtull på delen –Hogdal kan vi därför inte utgå från annat än att eurovinjetten kvarstår. Det innebär att vägtull på sträckan inte kan tas ut av den tunga trafiken utan endast av den lätta trafiken. har i rapporten av i norra undersökt avgiftsfinansiering av sträckan – Hogdal. I utredningen utgår från att såväl tung som lätt trafik skall betala för att använda vägen. Rapportens slutsats är att hel avgiftsfinansiering innebär alltför stor avledning för de olika alternativ som analyserats (22–) och därmed stora negativa effekter på de transportpolitiska målen. För delfinansie- ring med avgifter anses avledningseffekterna (9–) däremot rimliga. Det anmärks dock särskilt att det ingår en hel del osäkra antaganden samt en lång amorteringstid (). Vidare konstateras att kostnaderna för systemet i förhållande till intäkterna i de delfinansierade alternativen ligger mellan . Rapportens slutsats är att E6 saknar de allra viktigaste faktorerna för att vara ett riktigt intressant objekt att avgiftsfinansiera. Av utredning framgår att de avgiftsnivåer som krävs för att ungefär halva investeringen skall täckas av avgifter från lätt trafik beräknas medföra att av de dessa trafikanter väljer annan väg. Om amorteringstiden (i kalkyl) för- längs eller den del som finansieras med avgifter minskas till en ännu mindre andel kommer kostnaden för systemet i förhållande till intäkterna att blir mycket hög. Sammanfattningsvis konstaterar vi att redan utredning, som utgår från att alla fordon skall betala, visar att förhållandena på den aktuella vägsträckan är sådana att det är svårt att få till stånd en finansiering med vägtullar med acceptabla avled- ningseffekter och en inte alltför hög kostnad för betalsystemet i förhållande till intäkterna. Det är enligt vår bedömning inte möjligt att konstruera ett vägtullsystem som endast omfattar lätta fordon utan att de negativa effekterna blir oacceptabla. Vägtull bör därför inte införas på sträckan. Slutsatsen understryks av att det enligt vår mening skulle vara problematiskt att få acceptans för en sådan vägtull. Förare av lätta fordon är i regel betydligt mer priskänsliga än tung trafik och risken är att de anser att systemet är orättvist. Det finns inte heller någon av beslutad generell strategi för hur avgifts- finansiering bör hanteras. Med hänsyn härtill är det svårt att hitta några för allmänheten acceptabla skäl till varför de skall betala vägtull för just E6 delen –Hogdal. Ett stort motstånd mot en vägtull kan också i sig innebära att avledningen ökar vilket i sin tur medför ytterligare intäktsminskning. Bestämmelserna om normgivningsmakten i regeringsformen är olika för avgifter Det är därför av intresse att avgöra om en betalning statsrättsligt är en avgift eller skatt. avgift beskrivas som en penningprestation som betalas för en specificerad mot- prestation från det allmänna. sammanhang än statsrättsligt ges begreppet vanligen en vidare betydelse. 2004/52/EG av om Förkortningar m.m. SOU 2006:33 1999/62/EG av om avgifter på tunga lastbilar för användningen En vägavgift för tunga lastfordon som tas ut inom ramen för vinjettsamarbetet. Kostnader som den enskilde trafikanten ger upphov till, men inte själv får bära. kan t.ex. vara kostnader för miljöpåverkan f. (ff.) följande sida (följande sidor) kostnader innebär att de enskilda trafikan- terna med hjälp av avgifter får svara för de kostnader som trafiken ger upphov till för samhället i övrigt, t.ex. miljöpåverkan. Nettonuvärdeskvot är ett mått på nyttan av en viss investering som används i den nuvärdeskvoten beräknas genom att den totala nyttan minus kostnaden divideras kvot ett projekt får, desto lönsammare är En negativ kvot visar att projektet är Nationell plan för vägtransportsystemet Public Private Partnership, en beteckning på alternativ finansiering som innebär att projekt genomförs i form av ett partner- skap mellan privata entreprenörer och staten. SOU 2006:33 Förkortningar m.m. Se ovan om avgift. En skatt kan stats- rättsligt beskrivas som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation. Avtalet som styr vinjettsamarbetet, Avtal om uttag av en avgift för tunga fordon som använder vissa vägar anslutning till avtalet om uttag av en avgift för tunga fordon som använder vissa vägar, se SÖ 1997:50). Ett samarbete mellan , , om ett gemensamt vägavgifts- Samarbetet bygger på eurovinjett- direktivet och vinjettavtalet. Statens väg- och transportforsknings Termen vägavgift används ofta generellt för att beskriva avgifter som tas ut av trafikanter för rätten att använda viss väg eller köra i visst område. direktivet har begreppet vägavgift en snävare betydelse; vägavgift definieras där som betalning av ett bestämt belopp som ger fordonet rätt att under en viss angiven tid använda viss infrastruktur. Med vägtull avses enligt eurovinjett- direktivet ett bestämt belopp som skall erläggas för ett fordon som tillryggalägger en given sträcka på viss infrastruktur. Beloppet skall grundas på den sträcka som har tillryggalagts och på fordonstyp. 1Utredningens uppdrag och arbete