sou · GUB322d2 · 2007-01-01 00:00:00 — införde genom en ny lag, 18/2004, talerätt i tviste- och brottmål för organisationer som verkar mot diskriminering. Även den portugi- siska lagen kräver samtycke från den diskriminerade. Organisatio- ner har möjlighet att agera rättsligt också i och . En enskild diskriminerad kan vidare representeras på olika sätt enligt lagstiftningen i , , och . Allmänt om områden med organisationstalan Den svenska rättegångsordningen, grundlagd i , är, som regeringen konstaterar i propositionen till lagen om grupprät- tegång, utformad som ett instrument för den enskilde att driva ige- nom egna anspråk (prop. 2001/02:107 s. 21). Förfarandet är acku- satoriskt och, som huvudregel, dispositivt. Domstolens roll är såle- des, fortsätter regeringen, formulerad med utgångspunkt från att 46 Developing Anti-Discrimination in Europe. The 25 EU Member States compared, s. 68–70. Network of Independent Experts in the non-discrimination field. Rapporten finns tillgänglig på Europeiska kommissionens hemsida: . kommissionens Årsrapport Jämställdhet och icke-diskriminering, s. 17–18 samt ytterli- gare publikationer tillgängliga på samma ställe. det föreligger en rättslig konflikt mellan två jämbördiga motstånda- re, som båda förutsätts på egen hand kunna ta till vara sin rätt. Först när hänsyn till utomstående intressen riskerar att bli satta åt sidan har domstolen ett självständigt ansvar för att utreda tvistefrå- gan, t.ex. genom att införa nytt processmaterial. Så är endast un- dantagsvis fallet när det gäller förmögenhetsrättsliga tvister. I en- lighet med uppfattningen att det är var och ens sak att själv be- stämma om ett rättsligt grundat anspråk skall göras gällande eller inte, är det normalt otillåtet för någon att agera för annans räkning utan att det finns ett uppdragsförhållande. Det sagda hindrar inte att organisationer har givits talerätt på fle- ra områden. Olika former av organisationstalan förekommer t.ex. inom marknadsrätten, miljörätten och hyresrätten (se t.ex. 38 § marknadsföringslagen 1995:450, 16 kap. 13 § och 29 § bostadsförvaltningslagen 1977:792). Organisationernas talerätt ger dock som regel inte möjlighet att föra talan vid domstol angående annans civilrättsliga förhållanden. Undantag härifrån finns som sagt på arbetsrättens område och enligt lagen om grupprättegång. Arbetstagarorganisationernas rätt att föra talan för sina medlem- mars räkning har gamla anor. Den nuvarande regleringen finns i 4 kap. 5 § lagen om rättegången i arbetstvister (1974:371). Enligt den bestämmelsen kan arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer föra talan för sina medlemmar i kollektivavtalstvister och vissa and- ra arbetstvister. Bakgrunden till talerätten för kollektivavtalsslutande föreningar är, enligt vad departementschefen anförde i propositionen, bland annat att man därigenom velat förhindra att enskilda medlemmar – vilka inte på samma sätt som de organisationer som slutit kollektiv- avtal kan ha kännedom om de förutsättningar under vilka avtalet tillkommit – skulle genom medgivanden eller bristfälligt utförande av sin talan föranleda ett felaktigt domslut med faktiskt prejudice- rande verkningar för de avtalsslutande parterna.47 En annan orsak till att medlemmarna hänvisats att i första hand söka sin organisa- tions medverkan vid väckande och utförande av talan i AD angavs vara att det genom den förprövning som organisationen därigenom måste företa sker en behövlig sovring av de mål som hänförs till 1974:77 s. 172. Se även prop. 1928:39 s. 192. Slutligen, anförde departementschefen, är ett ytterligare skäl till dessa regler att det från praktisk synpunkt är en fördel om en organisation som biträder ett stort antal medlemmar i en tvist inte behöver fordra in fullmakt från alla dessa medlemmar. Organisationernas talerätt i arbetsrättsliga mål förklaras alltså till stor del av den dominerande ställning arbetsmarknadens parter har på området. Talerätten kan m.a.o. sägas återspegla den kollektiva arbetsrättens särprägel.48 Lagen (2002:599) om grupprättegång trädde i kraft den . Den infördes som ett komplement till det vanliga rättegångs- förfarandet vid allmän domstol.49 infördes även särskilda bestämmelser om grupptalan i . Med grupptalan avses enligt lagen att någon utan rättegångsfullmakt för talan för med- lemmarna i en grupp. En dom i processen gäller för och emot alla de gruppmedlemmar som inom efter det att talan har väckts anmält till domstolen att de önskar omfattas av kärandens talan. Gruppmedlemmarna är inte parter i rättegången, behöver inte medverka aktivt och saknar ansvar för rättegångskostnader. Syftet med reformen är enligt vad som uttalas i propositionen yt- terst att förbättra genomslaget för redan gällande materiella rätts- regler. I det moderna samhället inträffar olika händelser som ger upphov till att många personer kan rikta likadana eller likartade an- språk mot någon annan, s.k. gruppanspråk. Sådana anspråk kan vara svåra att göra gällande vid domstol eller på annat sätt. Inte minst gäller detta när varje enskilt anspråk har ett mindre ekonomiskt värde. Bristerna i rättsskyddet inskränker sig då inte till att den en- skilda medborgaren drabbas av en rättsförlust. Att överträdelser av materiella bestämmelser lämnas opåtalade i för stor utsträckning medför dessutom att domstolarna inte kan utöva sin handlingsdiri- gerande, prejudikatskapande och rättsutfyllande funktion. Lagen om grupptalan syftar enligt regeringen till att på ett övergripande och generellt sätt komma till rätta med dessa brister i det processu- ella rättsskyddet. Grupptalan kan väckas av enskilda personer, organisationer och myndigheter. För att ha rätt att väcka enskild grupptalan skall kä- 48Jfr i , Facklig arbetsrätt, 1997, s. 86–90. 2001/02:107. randen vara medlem i den grupp han eller hon vill företräda. Orga- nisationstalan kan på konsument- och miljörättens områden väckas av ideella föreningar. I fråga om offentlig grupptalan meddelar re- geringen särskilda föreskrifter om talerätt för myndigheter. I förarbetena anförs att flera skäl talar för att kraven på repara- tion, prevention, rättsbildning och processekonomi bäst tillgodoses genom att taleformerna får samverka.50 Mycket talar enligt reger- ingen för att enskild grupptalan, organisationstalan och offentlig grupptalan kommer att komplettera varandra väl. Till grund för propositionen låg betän- kande Grupprättegång (SOU 1994:151, del A–C). Utredningen be- handlade, förutom miljö- och konsumentområdet, även grupptalan vid lönediskriminering. Med hänsyn till den befintliga regleringen av organisationstalan i lagen om rättegång i arbetstvister föreslog utredningen inte några nya regler om organisationstalan i jäm- ställdhetsmål (SOU 1994:151, del B, s. 507–509). Det kan nämnas att regeringen valde att inte heller lägga fram något förslag om en- skild grupptalan eller offentlig grupptalan enligt jämställdhetslagen. Man hänvisade i det sammanhanget bl.a. till våra kommittédirektiv (dir. 2002:11).51 Skälen för vårt förslag Fördelar och nackdelar med talerätt för intresseorganisationer Lagstiftningen till skydd mot diskriminering innefattar sanktione- rade förbud. Den som diskrimineras kan kräva skadestånd eller be- gära att en avtalsbestämmelse jämkas eller förklaras ogiltig. Efter- levnaden av förbuden är emellertid inte bara en sak för den enskilde diskriminerade. Det är ett allmänt, samhälleligt intresse att diskri- mineringslagstiftningen respekteras. Av avgörande betydelse för lagstiftningens effektivitet är att det finns en ändamålsenlig tillsyn. Här spelar självfallet ombudsmännen mot diskriminering en viktig roll. De har till uppgift att se till att skyddslagstiftningen följs. Till bilden hör att det är en etablerad ordning i diskrimineringstvister att en ombudsman som part kan föra talan för en enskild som anser sig ha blivit diskriminerad (prop. 2002/03:65 s. 166). 2001/02:107 s. 37. 2001/02:107 s. 131–133. När man års lag mot etnisk diskriminering övervägde DO:s roll i diskrimineringstvister anförde regeringen följande ar- gument för en talerätt för denne. Åtskilliga av de aspekter som används som argument mot att DO skall tilläggas en processförande roll skulle också kunna anföras mot JämO:s processförande verksamhet. I det sistnämnda fallet finns dock empiriska belägg för att ett sådant system kan fungera mycket bra. I JämO:s remissvar framhålls också att erfarenheterna visar att det är en styrka för myndigheten att möjligheten att föra process finns. Ett av de starkaste argumenten för att DO bör tilldelas rollen som processförare är att det måste vara ett värdefullt stöd för en enskild person som anser sig diskriminerad att kunna söka biträde av en statlig myndighet med sakkunskap på området. Risken för att den enskilde uppfattas som en bråkmakare minskar också om DO ställer sig bakom de rättsliga kraven. Detta kan i sin tur även inspirera fler personer att våga hävda sin rätt. Enligt EDU har såväl arbetsförmedlare som vissa invandrarorganisationer också framfört till utredningen att det vore önskvärt med DO:s biträde åt enskilda i diskrimineringstvister. Ett annat viktigt argument för DO som processförare är att det måste förväntas att de mål som förs till domstol av DO verkligen har en så- dan karaktär att rättsutvecklingen på området förs framåt. Den preju- dikatbildande och normbildande funktionen hos domstolsavgörandena kan därmed antas bli god. Enligt EDU:s uppfattning är det tyngsta argumentet för att ge DO en processförande roll att myndigheten härigenom får nytta av den upp- märksamhet som diskrimineringstvister kan förväntas väcka. DO har uttryckt förvåning över denna ståndpunkt i sitt remissvar. Även om det kan tyckas något överdrivet att utnämna detta argument till hu- vudskälet bör dock inte den uppmärksamhet av främst massmedial ka- raktär som en diskrimineringsprocess sannolikt framkallar föraktas. En sådan uppmärksamhet kan på ett förmånligt sätt öka såväl förbudslag- stiftningens som genomslagskraft i samhället. Vad som dock fäller avgörandet till förmån för uppfattningen att DO bör ha en processförande roll är, som DO själv anför i sitt remissvar, att en materiell reglering med ett skadeståndssanktionerat förbud till förmån för en utsatt grupp nödvändiggör någon form av stöd från det allmännas sida i de fall den fackliga organisationen av någon anledning inte önskar försöka att ta till vara de utsattas rätt. Att, som en re- missinstans har föreslagit, inrätta någon form av allmänt ombud som för talan i dessa mål är bl.a. från administrativa och ekonomiska ut- gångspunkter ingen bra lösning. I stället är det naturligt att lägga den processförande rollen på den myndighet som har särskild sakkunskap och engagemang på området, nämligen DO.52 1993/94:101 s. 75 f. Vad gäller fördelar med att införa talerätt för intresseorganisationer aktualiseras liknande skäl som i fråga om en myndighets rätt att föra talan för en enskild. Biträde av en organisation kan sålunda vara ett värdefullt stöd för en enskild som anser sig ha blivit dis- kriminerad. Organisationer har ofta stor sakkunskap på sitt intres- seområde. Det ökar möjligheterna för den enskilde att få sin sak prövad och tillgodosedd, liksom det kan ge domstolarna ett bredare och mer allsidigt underlag för sin bedömning. Genom att ta tillvara den kompetens och det engagemang som finns hos olika intresse- organisationer skapas alltså bättre förutsättningar att påtala kränk- ningar av diskrimineringsförbuden.53 En enskild som själv för sin talan riskerar att stå för såväl sina som motpartens rättegångskostnader. Detta kan, som Diskrimine- ringsutredningen påpekar i sitt betänkande, innebära att per- soner avhåller sig från att väcka talan vid domstol (SOU 2002:43 s. 439). Så kan vara fallet också när en process framstår som väl be- fogad. En organisation har för det mesta bättre ekonomiska resur- ser än en privatperson att driva en talan. Lägre kostnadskänslighet medför att saken kan föras kraftfullt utan risk för att organisatio- nen köps ut eller t.ex. underlåter att överklaga. En fördel med or- ganisationstalan är att kostnaderna för att driva processen sprids på flera genom medlemsavgifter och dylikt. Motpartens utsikter att få sina kostnader ersatta blir också större. En utvidgad talerätt kan vidare vara till fördel för rättsutveck- lingen och prejudikatbildningen på området. Enskilda personer kan inte förväntas vara särskilt intresserade av att ta den ekonomiska risk det innebär att driva en fråga som kanske framstår som svårbe- dömd och osäker. Förekomsten av organisationstalan kan bidra till att rättsliga positioner klarläggs i högre utsträckning än utan den möjligheten. Opinionsbildning framhålls med rätta som central vid ansträng- ningarna att motverka diskriminering på olika samhällsområden.54 Liksom när en ombudsman för en talan kan en process som drivs av en intresseorganisation framkalla massmedial uppmärksamhet på ett annat sätt än när en enskild för talan för sin egen del. En sådan uppmärksamhet kan, som regeringen framhöll vid införandet av lag mot etnisk diskriminering, på ett förmånligt sätt öka förbudslagstiftningens genomslagskraft i samhället (prop. 1993/94:101 s. 76). 1997/98:45, Miljöbalk, del 1, s. 488. 54Se t.ex. prop. 1993/94:101 s. 76 och prop. 2001/02:27 s. 80. Regeringen var i det sammanhanget också inne på att en materi- ell reglering med ett skadeståndssanktionerat förbud till förmån för utsatta grupper nödvändiggör någon form av stöd utifrån.55 Här bör beaktas att orsaken till att människor avstår från att göra sina rättsligt grundade anspråk gällande inte alltid är att det är för krångligt eller dyrt att vända sig till domstol. Också faktorer utan- för processordningen kan spela in. pekar på att en rättsförlust ibland beror på att den rättskränkte saknar kunskap om innehållet i lagar och andra rättsregler (SOU 1994:151, del A, s. 199). Man nämner också språksvårigheter, misstro mot myndigheter och en allmän uppgi- venhet inför möjligheten att få igenom sin rätt som andra omstän- digheter vilka inverkar nedsättande på processbenägenheten. Ytter- ligare en icke-rättslig faktor som enligt kan verka avhållande på benägenheten att hävda ett rättsligt anspråk är förhållandet mellan den kränkte och den kränkande. Står dessa i en fortgående rättslig förbindelse är risken enligt utredningen stor att en underlägsen part inte har mod och kraft att driva igenom sin rätt. Som exempel nämns en arbetstagare, en hyresgäst, en kredit- tagare och en småföretagare. En möjlighet för intresseorganisationer att föra talan i domstol skulle enligt vår bedömning vara ett sätt att överkomma en del av de svårigheter som sammanhänger med psykologiska, kunskaps- mässiga och sociala faktorer. Organisationstalan kan ge en bättre balans mellan parterna. Talerätt för intresseorganisationer kunde alltså utgöra ett kom- plement till den nya ombudsmannens rätt att föra talan för en en- skild. Det kan nämnas att DO i sitt remissvar över betänkandet Ett utvidgat skydd mot diskriminering (SOU 2002:43) menar att om- budsmännen knappast ens med starkt utökade resurser kan ta sig an mer än en bråkdel av alla inträffade diskrimineringsfall. Man kan inte heller bortse från det förhållandet att det i vissa fall kan vara lättare för den enskilde att vända sig till en organisation med syfte att tillvarata hans eller hennes intressen än till en myndighet. En sådan situation skulle kunna uppstå t.ex. om den enskilde anses sig diskriminerad av ett statligt eller kommunalt organ. Slutligen bör framhållas att en ordning med talerätt för såväl en- skilda, intresseorganisationer som en ombudsmannamyndighet också skulle vara i linje med regeringens uttalande om nödvändig- 55 Se prop. 1993/94:101 s. 76. Uttalandet återges ovan i detta avsnitt. heten att anlägga en pluralistisk syn på enskildas och samhällets roller när det gäller att ta tillvara de intressen som rättsordningen vill slå vakt om (prop. 2001/02:107 s. 24). Här är det på sin plats att betona att en ökning av antalet proces- ser inte är något eftersträvansvärt mål i sig. Som regeringen påpekar i förarbetena till lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan är samförståndslösningar för det mesta att föredra (prop. 2001/02:27 s. 81). Realistiska möjligheter att driva igenom sina anspråk torde dock i regel vara en förutsättning för att frivilli- ga uppgörelser skall komma till stånd i någon större omfattning. När det sedan gäller nackdelar med att införa talerätt för intres- seorganisationer kan inledningsvis nämnas risken för passivisering bland enskilda diskriminerade.56 Det kan hävdas att talerätt för både en ombudsman och organisationer riskerar att hämma initia- tivtagande hos enskilda personer. Föreningslivet här i landet är rikt. Det finns ett mycket stort an- tal föreningar och andra sammanslutningar av olika slag. Lagstift- ningen till skydd mot diskriminering spänner emellertid över ett brett fält. Man kan därför inte räkna med att det alltid finns en or- ganisation som passar för en aktuell process. Å andra sidan kan det finnas konkurrens mellan två eller flera organisationer, vilket också det kan förorsaka komplikationer. Inte alla organisationer har hel- ler de kvalitéer som krävs för att vara en tillgång för den enskilde i en process. Är organisationen svag kan det drabba den som anser sig diskriminerad. Ett argument som ofta framförs mot en utvidgning av talerätten är risken för att den missbrukas och därmed medför obefogade processer med onödiga kostnader och besvär för svaranden. Genom fick miljöorganisationer rätt att överklaga domar och beslut om tillstånd, godkännande och dispens (se 16 kap. 13 §). I remisskritiken framfördes att det fanns en risk för att organisationerna skulle komma att processa i obstruerande syfte med längre handläggningstider som följd (prop. 1997/98:45, del 1, s. 488). Regeringen menade att invändningarna var överdrivna och pekade på att miljöorganisationer i och har rätt att överklaga. Man konstaterade att organisationerna där endast i un- 56 Jfr allmänt om för- och nackdelar med organisationstalan i Per , Grupp- talan. Det anglo-amerikanska class actioninstitutet ur svenskt perspektiv, 1989, s. 614–621. Se även Självmål. Är organisationstalan om lönediskriminering något att hoppas på? i Pro- gressiv process, 2000, s. 147–165. dantagsfall har agerat på ett sätt som någon skulle kunna kalla missbruk. redovisar i sitt slutbetänkande Miljöbal- ken; miljökvalitetsnormer, miljöorganisationerna i miljöprocessen och avgifter erfarenheter av miljöorganisationernas klagorätt. Enligt kommittén ger dess undersökning sammantaget inte stöd för att möjligheten att delta i miljöärenden i första instans eller rätten att överklaga vissa beslut har missbrukats av miljöorganisationer för något otillbörligt syfte (SOU 2005:59 s. 192). Kommittén konsta- terar också att miljöorganisationernas överklaganden har bidragit till praxisbildningen på rättsområdet och att undersökningen ger stöd för slutsatsen att organisationerna har en viktig roll vid miljö- prövningar (SOU 2005:59 s. 190). Riskerna för missbruk av talerätten diskuterades också vid infö- randet av lagen om grupprättegång. Regeringen gjorde då, bl.a. med hänvisning till utländska erfarenheter, den bedömningen att det inte framstår som sannolikt att grundlösa förlikningar kan tvingas fram i större utsträckning genom hot om grupprättegång än genom hot om individuella rättegångar (prop. 2001/02:107 s. 29–31). En viktig omständighet vid regeringens bedömning var att den förlo- rande parten enligt regleringen här i landet ansvarar för motpartens rättegångskostnader. Det verkar avskräckande för den som inte har grund för talan. De fall av grupptalan som har väckts vid domstol har inte besannat farhågorna om missbruk av talerätten.57 Notera också att partställningen för ombudsmannen förutsätter ett medgivande från den enskilde. En sådan ordning bör gälla också vid organisationstalan. Kravet på medgivande innebär alltså att en organisation inte efter eget gottfinnande kan vända sig till domstol, vilket ytterligare minskar möjligheten att utnyttja talerätten i illoja- la syften. Det förhållandet att det krävs ett medgivande från den som anser sig ha blivit diskriminerad eller utsatt för repressalier minskar också de problem som kan vara förknippande med konkurrens mellan olika organisationer och svaga organisationer; avgörandet om vem som för talan ligger hos den enskilde. I propositionen Ett utvidgat skydd mot diskriminering anförde regeringen som sagt att den svenska processrätten som huvudregel inte medger att organisationer intar partsställning vid sidan av den 57 Jfr Per i SvJT 2005 s. 129–191 där han bl.a. redogör för de fall av grupp- talan som väckts så här långt. egentliga parten i en process.58 Skydd mot diskriminering är emel- lertid, liksom t.ex. konsument- och miljörätt, ett rättsområde där ordningen enligt den individualistiskt präglade ofta passar mindre bra.59 Ett uttryck för det är ombudsmännens rätt att föra talan för den som anser sig ha blivit diskriminerad. Bland skälen för att införa en sådan talerätt för DO anfördes att en materiell reglering med ett skadeståndssanktionerat förbud till förmån för en utsatt grupp nödvändiggör någon form av stöd från det allmännas sida i de fall den fackliga organisationen av någon anledning väljer att inte agera.60 Rent allmänt kan man fråga sig i vilken utsträckning gällande ordning bör anses som ett hinder mot förändring. När det gäller den principiella frågan om talerätt för annan finns det anledning att poängtera att den processuella huvudregeln av berörda skäl alltså redan har frångåtts på diskrimineringsområdet. Ombudsmännens talerätt är en etablerad ordning i diskrimineringstvister (prop. 2002/03:65 s. 166). Frågan mot den bakgrunden är väl om det finns skäl att inte låta även intresseorganisationer föra talan för en enskild som så önskar. Vi menar att nackdelarna med att införa talerätt för intresse- organisationer sammantaget inte framstår som ett hinder mot en sådan ordning. Det finns enligt vår mening inte grund för farhågor om missbruk av talerätten. Ett krav på medgivande från den som anser sig ha blivit diskriminerad gör dessutom att en organisation inte är fri att helt på egen bevåg att väcka talan. Kravet på samtycke medför vidare att riskerna med konkurrerande eller svaga organisa- tioner minskar. Vår bedömning är att talerätt för intresseorganisationer kan vara av betydelse för att öka efterlevnaden av den nya lagen om förbud och andra åtgärder mot diskriminering. Genom att ge intresseorga- nisationer rätt att föra talan kan man dra fördel av deras sakkun- skap och engagemang. En sådan talerätt kan också ge en bättre ba- lans mellan parterna och hjälpa till att överkomma svårigheter för den enskilde av ekonomisk, psykologisk, kunskapsmässig och soci- al art. Därigenom skapas vidare bättre förutsättningar för rättsut- veckling och prejudikatbildning samt opinionsbildning. En möjlig- het för intresseorganisationer att föra talan skulle kunna utgöra ett 2002/03:65 s. 167 samt även våra tilläggsdirektiv (dir. 2003:69). 59Jfr t.ex. prop. 2001/02:07 om grupprättegång s. 21–25 och betän- kande SOU 1994:151, del A, s. 202–204. 1993/94:101 s. 76. Uttalandet citeras inledningsvis i detta avsnitt. värdefullt komplement till talerätten för den enskilde och för om- budsmannen. Vi menar alltså att den nya lagen om förbud och and- ra åtgärder mot diskriminering kan få ett bättre genomslag om oli- ka sätt att påtala kränkningar av diskrimineringsförbuden får sam- verka. Som berördes i den inledande bakgrunden till avsnittet har intresseorganisationer givits talerätt i flera europeiska länder. Då återstår frågan hur de organisationer som skulle kunna tiller- kännas talerätt skall avgränsas i rättsligt hänseende. Vilka organisationer kan tillerkännas talerätt? Frågan om hur kretsen av taleberättigade organisationer skall av- gränsas har övervägts i förarbetena till lagen om grupprättegång och .