sou · GUB333 · 2007-01-01 00:00:00 — Då försöker man uppnå två mål med ett medel, vilket strider mot ett av axiomen i nationalekonomisk mål-medel teori. Man kan enligt vara öppen för olika former för finansiering av transportinfrastruktur, men i den mån man avviker från huvudregeln om finansiering med anslag på statsbudgeten bör motiven redovisas klart i varje enskilt fall. Vidare bör de ekonomiska konsekvenserna beskrivas på ett sådant sätt att olika finansieringsalternativ kan jämföras med varandra. Valet av finansieringssätt bör inte påverkas av om utgiftstaket belastas Finansiering av vägar – en generell strategi direkt vid investeringstillfället eller . Oavsett hur investeringar finansieras är det ett grundläggande krav att kan överblicka statens ekonomiska åtaganden och att ansvaret för finansiering, uppföljning och redovisning är entydigt. I vissa fall, där trafikunderlaget medger det och om det kan ske utan betydande avledningseffekter, kan vägavgifter enligt vara ett alternativ. Men man kan fråga sig varför sträckor av skulle vara särskilt lämpliga att finansiera på det sättet och inte andra planerade utbyggnader av motorvägs- systemet. Just nu saknas enligt en strategi till ledning för diskussioner om olika sätt att finansiera investeringar i transportinfrastruktur. Enligt Per Kågeson () är det viktigt att trafikanterna får möta den kortsiktiga marginalkostnaden. Om de därutöver har en betalningsvilja t.ex. för större framkomlighet, bättre komfort eller högre trafiksäkerhet bör det accepteras under förutsättning att det är förenligt med bra naturvårdspolitik. Det accepterar vi i praktiken när det gäller lånefinansierade projekt av annan art inom telesektorn, kraftnätet och sjöfarten. Per Kågeson framförde också att avgifter på enskilda vägavsnitt får negativa effekter i form av avledning av den mindre betalnings- starka delen av trafikanterna. Det är skälet till att det inte är lämpligt med kilometerskatt på motorvägar. har utrett den frågan. hittillsvarande erfarenheter av de kilometer- baserade avgifterna på motorvägarna visar på en del sådana problem. I Dennispaketen var en negativ aspekt att man ville ha avgifter just på de vägar man önskade att trafiken skulle använda. En generell kilometerskatt är betydligt vettigare i det här avseendet. Det är enligt Per Kågeson inte bara fråga om hur höga admini- strationskostnader ett system innebär utan även om att utnyttja vägnätet optimalt. Skillnaderna är stora när det gäller trafik- säkerhetskostnader och slitagekostnader mellan motorvägar och det sekundära vägnätet. Vi bör påbörja resan mot en kilometer- skatt. Inledningsvis kan vi införa en enkel variant där hela nätet omfattas. Då krävs inte så sofistikerade metoder för att avgöra när man lämnar viss typ av väg. En schabloniserad del av intäkterna kan överföras till kommuner och privata väghållare. kan man begränsa kilometerskatten till det offentliga vägnätet. Statskontorets representant framförde att han inte är övertygad om att kilometerskatten är bättre som differentieringsinstrument än bränsleskatten. Tunga fordon drar mycket mer bränsle och Finansiering av vägar – en generell strategi betalar därför mer skatt. Det är också viktigt att uppmärksamma resursfrågorna. Ett kilometerskattesystem innebär administrativa kostnader och det finns möjligheter att manipulera systemet. anser att kilometerskatt är positivt eftersom det kan göra systemet rättvist och träffsäkert. är generellt sett positiva till infra- strukturavgifter, men de får inte höja den totala kostnaden. är inte helt negativa till en kilometerskatt. Konkurrensen i förhållande till utländska åkerier och harmonise- ring inom EU måste beaktas. Det får inte vara orimliga nivåer och det tekniska systemet måste fungera. Enligt företrädare för är kilometerskatt inte rättvist för skogsbruket. uppfattning är att skatter och avgifter från de tunga transportslagen bör motsvara transporternas samhälleliga marginalkostnader. skall vi sträva mot de trafikpolitiska målen och de nationella miljömålen. Det kilometerbaserade skatte- system för tunga lastbilar som föreslog förordas. Nivåerna bör dock differentieras mellan tätort och landsbygd. I princip bör nya vägar som är avlastande eller säkrare beskattas lägre än alternativa vägar i omgivningen. På så sätt kan trafiken styras bort från tätorter eller till säkrare vägar vilka dessutom ofta ligger i mindre störningskänsliga omgivningar. De nya vägar där det kan vara lämpligt att ha högre avgift eller skatt är de vägar där alternativa bilvägar inte finns i närområdet. I samband med att nya kapacitetsförstärkningar i vägnätet genomförs bör styrmedel övervägas för att minska den trafikgenererande effekt de nya vägarna medför. Hur olika finansieringslösningar kan påverka incitaments- strukturen i planeringsprocessen uppmärksammades som en viktig fråga av bl.a. VTI och Transek. Företrädare för Transek pekade på att alternativa finansieringslösningar kan skapa bättre incitament. Genom att ge regionerna ökat ansvar för finansiering av det de önskar sig kan man uppnå bättre incitament för regionerna. Vill de ta ut avgifter bedömer de att det finns betalningsvilja, det vill säga per definition att det är samhällsekonomiskt lönsamt. Man kan också fundera på bättre incitament för dem som bygger och driver en väg. Finansiering av vägar – en generell strategi Våra överväganden avser finansiering av vägar i ett generellt perspektiv. Avsikten är att peka ut möjliga strategier för avgifts- finansiering. Vi lämnar inga färdiga förslag, övervägandena skall snarare ses som underlag för en fortsatt diskussion. Frågan om utbyggnaden av i norra kan finansieras med hjälp av avgifter från trafikanterna behandlas i kapitel 9. 8.10.1Goda skäl för direktprissättning av trafiken Vår bedömning: Direktprissättning av trafiken kan bidra till en effektiv styrning av trafiken och finansiering av väginfra- struktur. Det är viktigt att betalningsviljan för åtgärder i väginfrastrukturen kan utnyttjas. Enligt vår mening finns det två tungt vägande skäl för direkt- prissättning av trafiken. Det ena är att direktprissättning medverkar till att trafiken styrs mot ett effektivare nyttjande av infrastruk- turen. Utan en förbättrad styrning av trafiken kan vi inte uppnå de nationella miljömålen och skapa ett hållbart transportsystem. Det andra skälet är att en sådan prissättning kan bidra till finansieringen av väginfrastrukturen. En finansiering närmare de som skall använda vägen möjliggör ett tydligt samband mellan valet av projekt och finansieringen. Det ger i sin tur goda förutsättningar för att avgiften skall accepteras av trafikanterna. Det kan uppstå en målkonflikt när system syftar till att såväl finansiera väginvesteringar som att styra trafiken. Vi menar att det är nödvändigt och möjligt att hantera båda aspekterna . Eftersom ett styrande system genererar intäkter och ett finansie- rande system får styrande effekter är det inte heller möjligt att dra en skarp gräns mellan sådana system. Utgångspunkten bör vara att utforma ett system som styr trafiken rätt. Ett sådant system bör baseras på marginalkostnader. I den utsträckning det är lämpligt bör systemet också utnyttjas för att finansiera väginfrastruktur. Marginalkostnader är ingen exakt vetenskap. Det blir fråga om att bestämma ungefärliga nivåer snarare än att hitta det rätta priset. Vi har inte heller en perfekt fungerande marknadsekonomi vilket innebär att det kan diskuteras om prissättningen eventuellt bör avvika från marginalkostnaderna. Vidare måste även andra hänsyn Finansiering av vägar – en generell strategi tas än vad som följer av internalisering av externa kostnader. Det gäller t.ex. regionalpolitiska krav och att konkurrensförhållandena i produktionen påverkas. Med andra ord är det inte givet på vilken nivå en marginalkostnadsbaserad prissättning skall ligga. Inte heller kan det uteslutas att nivåerna bör varieras geografiskt på annat sätt än vad som motiveras av marginalkostnaderna. Väginfrastrukturen är av central betydelse för den ekonomiska tillväxten och samhällsutvecklingen. Intresset bland kommuner och regioner att tidigarelägga investeringar genom förskottering till visar att det finns en betalningsvilja för åtgärder i vägnätet. Den grundläggande förutsättningen för Västsvenska Industri- och Handelskammarens förslag till vägavgifter är att det finns en vilja att betala för att få till stånd en snabbare utbyggnad av regionens motorvägar. Detta på grund av att en sådan utbyggnad skulle vara mycket lönsam för näringslivet. Med hänsyn till att tillgången på skattemedel för investeringar kan antas bli begränsad framöver är det enligt vår mening viktigt att betalningsviljan kan utnyttjas. Det är självfallet så att statsmakterna måste se till att investeringarna även är samhällsekonomiskt lön- samma. Betalningsvilja i den mening vi här diskuterar är knuten till en viss investering. Motsvarande betalningsvilja i form av höjd skatt i allmänhet finns sannolikt inte. Vi vill i detta sammanhang betona att vi inte tar ställning till hur stort det totala skatteuttaget bör vara. Vi är givetvis medvetna om att prissättning över marginalkostna- derna enligt nationalekonomisk teori kan innebära effektivitets- förluster. Den risken får vägas mot de positiva effekter en finansiering närmare användarna innebär. Det är positivt med en finansieringsform som innebär att de trafikanter som mest använder vägen och därmed har mest nytta av den också är de som bidrar mest till dess finansiering. Om det finns betalningsvilja för en viss åtgärd bör det också innebära att trafiken är relativt svår att påverka och relativt prisokänslig. Avgifter kan då vara en effektiv finansieringslösning även om det skulle innebära att prissättningen överskrider marginalkostnaderna. Vi menar att det bör finnas förutsättningar för att utforma system där de positiva effekterna klart överväger de negativa. I följande avsnitt utvecklar vi vad som i stora drag bör utmärka ett sådant system. Finansiering av vägar – en generell strategi 8.10.2Många skäl för en kilometerskatt Vår bedömning: På behövs ett alternativ till dagens system för att ta betalt av den tunga trafiken, den så kallade eurovinjetten. Mycket talar för att kilometerskatt bör införas i stället. behöver ett nytt system för att ta betalt av den tunga trafiken. Det vinjettsamarbete som vi deltar i innebär en konkurrensfördel för utländska fordon eftersom de endast betalar för att använda en del av det svenska vägnätet medan svenska fordon betalar för hela vägnätet. Det har också inneburit problem med avledning av utländska fordon från de avgiftsbelagda vägarna till mindre vägar som inte är avsedd för tung trafik.43 som tidigare deltog i vinjettsamarbetet har ersatt euro- vinjetten med en kilometerbaserad avgift på motorvägarna. Även andra länder i samarbetet överväger att på lång sikt avskaffa eurovinjetten och gå över till kilometerbaserade system. finns det en insikt om att en sådan övergång kommer att ta tid och medföra en hel del problem som måste lösas. Den slutsats som kan dras är att det är svårt att se eurovinjetten som ett alternativ i ett längre perspektiv. Enligt vår mening finns det goda skäl för att införa en kilometerskatt för tunga lastbilar. Det skulle bidra till samhälls- ekonomisk effektivitet i transportsystemet. Vidare ger ett sådant system möjligheter att knyta det faktiska skatteuttaget direkt till uppkomsten av externa marginalkostnader. Fordonsägaren får härigenom tydliga incitament att beakta de samhällsekonomiska kostnaderna som en transport ger upphov till. Förändringarna av eurovinjettdirektivet som rådet med all sannolikhet beslutar om innebär en större flexibilitet än tidigare när det gäller att utforma körsträckebaserade system. Utvecklingen kommer också sannolikt att gå mot den typen av system i . Regeringen bedömer i propositionen Moderna transporter att kilometerskatt för tunga lastbilar kan bidra till en hållbar utveckling. Innan det är möjligt att införa kilometerskatt måste enligt regeringen skattens effekter för regioner och näringar samt dess detaljerade utformning analyseras ytterligare. Om resultatet av analyserna inte visar på orimliga konsekvenser för regioner och 43 SOU 2004:63 s. 437. Finansiering av vägar – en generell strategi näringar kommer regeringen att föreslå att en kilometerskatt införs för svenska och utländska tunga lastbilar. En teknisk specifikation av ett möjligt svenskt kilometerskattsystem bör enligt regeringen utarbetas. skall en analys av kilometerskattens effekter på regioner och näringar presenteras med sikte på ställningstagande i våren 2007.44 Huvuddragen i det principförslag om kilometerskatt som Vägtrafikskatteutredningen45 har tagit fram kan enligt vår mening tjäna som utgångspunkt för det fortsatta arbetet. Det återstår dock många frågor att lösa. Om det skall vara möjligt att införa kilometerskatt inom överskådlig tid bör arbetet inledas . Inte minst måste de tekniska frågorna undersökas ingående. Ett intensivt arbete pågår redan med att precisera de tekniska krav som skall ställas på elektroniska vägtullsystem inom ramen för EFC- direktivet. Satellitbaserad positionsbestämning med ökad precision kommer att bli tillgänglig genom det europeiska systemet för satellitnavigering, Gallileo. Det innebär bättre möjligheter att registrera hur många kilometer som körs på olika vägkategorier. Kilometerskatten bör baseras på marginalkostnader, men det måste också utredas vilka nivåer som är lämpliga med hänsyn till bl.a. industrins konkurrenskraft och regionalpolitiska krav. Vi tar således inte ställning till vilka skattenivåer som bör tillämpas, utan anser att den frågan behöver övervägas noga. Behovet av och möjligheterna till kompensation för kostnadsökningar måste också klargöras. Andra frågor som måste övervägas ytterligare är hur den legala avgränsningen av vägnätet skall utformas och hur reglering av förfarande och kontroll skall ske. Det pågår olika former av utredningar och undersökningar som kan bidra med underlag för de bedömningar som krävs. väntas resultat från ett flertal studier som kan vara underlag för förbättrade marginal- kostnadsuppskattningar. avser också att belysa hur marginalkostnaderna varierar mellan och inom olika kategorier av tunga lastbilar.46 Kommissionen har i fått i uppdrag att ta fram en modell för beräkning av externa kostnader.47 Konjunktur- 2005/06:160 s. 144 ff. 46Trafikens externa effekter 2005, PM 2006:1. 47Artikel 11 i lagstiftningsresolution om rådets gemensamma ståndpunkt inför antagandet av och rådets direktiv om ändring av direktiv /62/EG om avgifter på tunga godsfordon för användningen av vissa infrastrukturer. Finansiering av vägar – en generell strategi institutet utreder vilka konsekvenser en kilometerskatt skulle få för svensk skogsindustri. Sedan ett ändrat eurovinjettdirektiv har tagit form är det möjligt att påbörja arbetet med ett detaljerat förslag om kilometerskatt. är det klarlagt att eurovinjettdirektivet i sin nya lydelse kommer att tillåta ett generellt system som kan innefatta hela vägnätet. Det är positivt eftersom problem med avledning av trafik till kostnadsfria vägar kan undvikas. Svenska och utländska fordon kommer också att kunna behandlas lika. Den konkurrensfördel som de utländska fordonen har genom att de endast betalar för att använda en del av det svenska vägnätet skulle därmed kunna elimineras. förslag innebär inledningsvis en begränsad differentiering av kilometerskatten, endast med avseende på fordonets totalvikt och miljö- [EURO] klass. bör det finnas stora möjligheter att utveckla differentieringen. Kilometer- skatten kan då bli ett effektivt och flexibelt instrument för styrning av transporterna mot ökad uppfyllelse av miljömål och transport- politiska mål. Förslaget omfattar endast tunga lastbilar (över ). Det finns inga juridiska hinder mot att utvidga systemet till personbilar . Eftersom det skulle innebära att ett mycket större antal fordon omfattas bör det enligt vår mening inte övervägas förrän det finns en billig och tillförlitlig teknik som kan användas. Integritetsfrågor får också en annan dignitet om privatbilister skall omfattas. Det kan även tänkas vara svårare att få acceptans för kilometerskatt för lätta fordon eftersom privatbilister är relativt sett mer priskänsliga än yrkestrafikanterna och endast i begränsad omfattning betalat för att använda vägar. Vår bedömning: Det är möjligt att inom ramen för ett kilo- meterskattesystem finansiera infrastruktur. Den betalningsvilja för väginvesteringar som finns på regional och lokal nivå samt i näringslivet bör komma till nytta så att samhällsekonomiskt lönsamma investeringar kan komma till stånd. Finansiering av vägar – en generell strategi Det regionala bidraget kan för tunga lastbilar ske genom en tidsbegränsad förhöjd kilometerskatt i ett begränsat område. Även lätta fordon kommer att dra nytta av investeringarna. Det kan därför vara rimligt att de bidrar till finansieringen. Det kan ske genom vägtull eller vägavgift. Projekt som finansieras med förhöjd kilometerskatt bör hanteras i eller i anslutning till den ordinarie planerings- processen. Det politiska inflytandet och kontrollen i processen som riksdag och regering har bör bibehållas. Om en marginalkostnadsbaserad kilometerskatt som helt täcker de externa kostnaderna införs skulle sannolikt ett stort statsfinansiellt överskott uppstå trots kompensation till åkerinäringen, inte minst till följd av intäkter också från utländskt registrerade fordon som trafikerar det svenska vägnätet.48 har grovt uppskattat skatteintäkterna till följd av en kilometerskatt till 4–5 miljarder kronor.49 Det är inte givet att det är lämpligt att införa kilometerskatte- nivåer som motsvarar de externa kostnaderna i hela landet. Lägre nivåer kan vara motiverade av regionalpolitiska skäl såsom hänsyn till industrins konkurrenskraft. Även med lägre nivåer skulle en kilometerskatt antagligen innebära ökade intäkter för staten. Syftet med kilometerskatten är enligt emellertid inte att den skall ge intäkter som kan användas för att finansiera infrastruktur. Så kan givetvis ändå bli fallet om intäkterna i budgetprocessen kanaliseras till infrastrukturen. Den fråga som vi anser är angelägen att undersöka är om det är möjligt att inom ramen för en kilometerskatt på ett mer systema- tiskt sätt bidra till finansieringen av infrastruktur. Eurovinjett- direktivet sätter ramar för handlingsfrihet. I följande avsnitt behandlar vi därför vilka nivåer och vilken variation som direktivet tillåter för vägtullar. Därefter lämnar vi förslag till strategier för att ta till vara betalningsvilja för infrastruktur- satsningar. 48SOU 2004:63 s. 475. 49Aa s. 622. Uppskattningen bygger på antagandet att av de tunga lastfordonens trafikarbete sker på skattepliktigt vägnät och att den genomsnittliga skatten är /fordons- kilometer. Finansiering av vägar – en generell strategi Eurovinjettdirektivets bestämmelser om kilometerskattens nivå En kilometerskatt utgör enligt eurovinjettdirektivets terminologi en vägtull. I direktivets nya lydelse finns en relativt omfattande reglering av hur vägtullar skall bestämmas. En redogörelse för bestämmelserna finns i avsnitt 7.4.2. Här kommenterar vi vilken handlingsfrihet bestämmelserna ger att välja nivå på kilometerskatten och att variera nivån geografiskt. Utgångspunkten är enligt direktivet att kilometerskattenivån skall fastställas i enlighet med principen om täckning av infra- strukturkostnader. Med infrastrukturkostnader avses kostnaderna för uppbyggnad, drift, underhåll och utveckling av det berörda infrastrukturnätet. Hänsyn får även tas till avkastning på kapital eller vinstmarginal som grundar sig på marknadsvillkoren. Infra- strukturkostnaderna sätter emellertid endast taket för kilometer- skattens nivå. Det är alltså tillåtet för att besluta om lägre nivåer. förslag om kilometerskatt utgår från att skatten skall baseras på marginalkostnaderna. har ett stort och dyrt vägnät som trafiken är relativt begränsad. Det innebär att genomsnittskostnaden bör bli relativt hög och överstiga marginalkostnaden.50 En marginalkostnads- baserad kilometerskatt skulle således innebära nivåer som understiger de maximalt tillåtna nivåerna enligt direktivet. Eurovinjettdirektivet tillåter att vi väljer olika system för kostnadsåtervinning för olika delar av vägnätet. En särskild kostnadsberäkning skall i så fall göras för varje klart definierad del av vägnätet. Härigenom öppnas en möjlighet att variera kilometer- skattenivåerna geografiskt. Vi kan ha lägre nivåer än marginal- kostnader för vissa områden om det är önskvärt t.ex. av regional- politiska skäl. Inom ett eller flera avgränsade områden kan vi också ha högre nivåer än marginalkostnaderna. Den slutsats som kan dras är att det bör finnas utrymme för en finansierande del i kilometerskatten om det bedöms lämpligt. 50 Jfr ministerrådspromemoria och protokoll från /04:24. Finansiering av vägar – en generell strategi Strategier för en finansierande kilometerskatt Som vi konstaterat i avsnitt 8.10.1 finns det en betalningsvilja för investeringar i väginfrastrukturen på regional och lokal nivå samt i näringslivet. Vår utgångspunkt är att sådan betalningsvilja bör komma till nytta. På så sätt kan samhällsekonomiskt lönsamma investeringar genomföras som annars inte hade kunnat komma till stånd inom överskådlig tid. De som har betalningsvilja kan bidra till finansiering av infra- struktur på olika sätt. En tilltalande lösning vore att utnyttja ett befintligt uppbördssystem. Om kilometerskatt införs för tunga lastbilar kommer det att finnas ett uppbördssystem som kan användas. Frågan hur lätta fordon kan inordnas i ett finansierande system behandlas särskilt i avsnittet Vilka trafikanter bör omfattas? Grunden för vår tanke om en finansierande kilometerskatt är att nivån på kilometerskatt i regionen där en investering skall finansieras höjs . De ökade intäkterna kan användas för finansiering av projektet. Nivån på kilometerskatten bör inte bara höjas på den aktuella vägen utan i ett område. På så sätt minskar risken för problem med avledning av trafiken till andra vägar. Dessutom har trafikanter på det befintliga vägsystemet så gott som alltid nytta av investeringen i den nya vägen genom t.ex. minskad trängsel och förbättrad säkerhet. Hur ett sådant område skall avgränsas får avgöras i det enskilda fallet med hänsyn till aktuella trafikförhållanden. Utgångspunkten bör vara att det vägsystem som gynnas av den nya vägen skall ingå i avgiftsområdet. Nedan beskriver vi hur ett sådant system i huvudsak kan utformas. Det bör finnas en klar strategi för hur de projekt som kan vara aktuella för finansiering genom förhöjd kilometerskatt skall väljas ut. Projekt som redan är planlagda och bedöms rymmas inom den årliga medelstilldelningen bör som utgångspunkt inte komma ifråga. Acceptansen för annan finansiering än skattemedel kan i sådana fall nämligen förutsättas vara låg. Vår uppfattning är inte heller att finansiering genom förhöjd kilometerskatt skall ersätta medelstilldelningen över statsbudgeten. De projekt som bör vara Finansiering av vägar – en generell strategi aktuella är enligt vår mening projekt som trots god samhälls- ekonomisk lönsamhet inte ryms inom den ekonomiska planerings- ramen. Utgångspunkten för den bedömningen bör vara planer som är realistiska i förhållande till väntat utfall i de årliga budget- besluten. I planen bör tyngdpunkten enligt vår mening, i fråga om helt anslagsfinansierade projekt, ligga på viktiga projekt med mycket hög lönsamhet som skall genomföras på kort till medellång sikt. Urvalsprincipen innebär att de statliga anslagen till vägar i den aktuella regionen inte skall minska till följd av att visst projekt kan komma att finansieras genom förhöjd kilometerskatt. I fråga om de stora projekten är det tydligt att hel anslagsfinansiering kan ta en alltför stor andel av anslagen i anspråk.