sou · GUB353 · 2007-01-01 00:00:00 — En annan fråga är att när systemperspektivets politikförståelse inte har givit de instrument man skulle behöva ha för att kunna göra en politisk analys som kan ta fasta på maktojämlikhet och hur de politiska institutionerna producerar politisk ojämlikhet, systemet och dess institutioner är nämligen per definition både intresseneutrala och färgblinda, bidrar detta enligt vår mening till att man sökt sig till andra förklaringsmodeller för att förstå politisk exkludering. Till exempel kan man söka förstå exkludering utifrån en sociologisk analys, där individens resurser får förklara hennes deltagande, eller en psykologisk analys där problemet med (under)representation i politiken kan förklaras med hjälp av olika attityddispositioner som utgör ett hinder för deltagande. I en nyligen genomförd undersökning menade många av de intervjuade kommunpolitikerna att invandrares bristande engagemang i politi- ken – deras underrepresentation – delvis kunde förklaras med deras engagemang i hemländernas politik (Kalm 2003). Förklaringarna känns väl igen från hur kvinnors politiska inflytande har disku- terats. En alternativ politikförståelse växer fram Den auktoritativa värdefördelningen, i systemteoretiska termer, visar sig handla om konflikter om hur knappa resurser fördelas i samhället och hur olika sociala gruppers under- och överrep- resentation i beslutsprocesser sammanfaller med deras villkor i samhället. En alternativ politikförståelse i mångkulturella samhällen tar enligt vår mening sin utgångspunkt i medborgerliga rättigheter, och ytterst i mänskliga rättigheter. Den betonar lika politiska rättigheter, både formella och substantiella, och lika möjligheter till inflytande som det överordnade demokratikriteriet. Ur ett rättighetsperspektiv är det individens grundläggande rätt att på- verka politiken – från det att frågorna formuleras till faktiska beslut – som lyfts fram som den överordnade frågan, medan valet av de institutionella arrangemang som bäst lämpar sig för detta är en underordnad fråga. Som påpekar, bygger principen om åsikts- representation på att både åsikterna och sakfrågorna är färdig- formulerade före valtillfället, en beskrivning av politik som hon kritiserar som mindre realistisk (Wängnerud 1998). Vårt argument är att om man skiljer mellan åsikter, attityder och ideologier har vi också lättare att förstå varför åsiksrepresentationsmodellen som dominerande modell med tiden kommit att framstå som allt mindre realistisk. Medan åsikter är någonting som vi har i redan kända sakfrågor, står attityder med sina kognitiva och affektiva element för ett bredare förhållningssätt. De kan styra våra åsikter i en viss riktning. Ideologier som slutligen kan anses beteckna något ännu bredare, de uttrycker en mer sammanhållen syn på samhälle och politik, har en påverkan på våra attityder och åsikter i sakfrågor. En sak som sannolikt starkt bidragit till att man i allt oftare kommit att uppleva åsiktsrepresentationsmodellen som i sig otillräcklig är att de ideologiska skillnaderna mellan partierna alltmer suddats ut. kunde de breda ideologiska profilerna fungera som viktiga riktmärken i åsiktsbildningsprocessen. förefaller olika typer av gruppintressen eller intresseinriktningar visat sig ha blivit viktigare i partierna (2001). har andra konfliktdimensioner gjort anspråk på att vid sidan av socialklassindelningen fungera som strukturerings- principer för politiken. I det mångkulturella samhället är det frågor kring den rådande genusordningen, kring etnicitet och även europeisk integration, som berör aspekter som den nationella identiteten, som utgör nya centrala organiseringsprinciper. Successivt har de politiska institutionerna och formerna för att söka lösningar på gemensamma angelägenheter fått ändras till följd av den beskrivna samhällsutvecklingen. Från en entydigt mans- dominerad och klassbaserad representation, som dominerade politiken, omfattar den politiska arenan en bredare uppsättning av konkurrerande makt- ordningar och grupper med krav på social närvaro i politiska processer. Trots den dominerande politikförståelsens betoning av åsikts- representativitet har den sociala representationen paradoxalt nog varit en central aspekt av politikens organisering. Frågan om rätt till social representation för kvinnor, personer med invandrar- bakgrund och andra minoriteter tenderar ofta att diskuteras som någonting nytt, men den sociala representationen har i själva verket varit inbyggd i hur politiken i praktiken har ordnats. I samma anda som utanförstående grupper tvivlade på den dåtida förmåga att på ett fullgott sätt ta tillvara på arbetarklassens intressen har man senare ifrågasatt den mansdominerade politikens förmåga att väga in kvinnors åsikter och erfarenheter i politiska beslut. Den tidigare reformeringen av de politiska institutionerna kom till för att garantera en social representation för arbetarklassen. har man i det samtida politiska livet på ett motsvarande sätt infört regler för att öka kvinnors sociala närvaro i politiken och man tillämpar inom de flesta partier någon form av varannan damernas-princip i rekry- teringen till politiska poster. Frågan om den sociala närvaron i politiken har, i ett historiskt perspektiv, varit en viktig stridsfråga vilken resulterat i väl så radikala reformer för omdaning av politiska institutioner. Vi menar att man med viss dubbelhet har förfäktat värdet av åsiktsrepresentationsprincipen, medan man organiserat politiken efter social representation av klassintressen, av landets geografiska indelning, och senare även efter kön. har politiken alltmer kommit att handla om kommunikativ rättvisa, det vill säga brett socialt deltagande i de offentliga processer där de politiska frågorna formuleras, lös- ningarna diskuteras och där dagordningen fastställs. Politiken beskrivs utifrån en politikförståelse som tar fasta på breda deliberativa processer som politikens kärna, med en bred social representation i dessa processer. Politikens legitimitet tenderar då snarare att definieras i termer av input-legitimitet, det vill säga brett socialt deltagande i offentliga problemformuleringsprocesser, i stället för output-legitimitet, legitimitet genom den politik som levereras (Goodin 2003). har beskrivit denna utveckling som att vi har lämnat bakom oss den demokrati- teoretiska fasen där demokrati enligt dåtida elitdemokrater i första hand handlade om partikonkurrens om medborgarnas röster, liksom den andra fasen med en stark betoning på vanliga människors medverkan i formella demokratiska beslutsprocesser, till exempel i politiska partier. Enligt honom tar man i stället fasta på den demokratiska legitimitet som uppstår genom att de människor som närmast berörs av konkreta politiska beslut också ges en effektiv möjlighet att aktivt deliberera, det vill säga att aktivt delta med beslutsfattare i diskussioner om dessa frågor. Den deliberativa demokratiförståelsen kan på det sättet ses som en vidare utveckling av den deltagardemokratiska politikförståelsen. Det handlar om att i olika former av aktiv dialog påverka politikens innehåll (Goodin 2003). Vi menar att denna utveckling i demokra- tidebatten, genom att den betonar ett brett socialt deltagande i formuleringen av politik har gynnat de grupper som traditionellt varit underrepresenterade i det representativa politiska systemet. har denna demokratiform också sina potentiella risker. Till exempel har Mouffe påpekat att den deliberativa samtals- demokratin lätt kan bidra till att osynliggöra grundläggande intressekonflikter i samhället, genom att ge sken av att de går att lösa genom att samtala om dem (Mouffe 1994). Sammantaget betyder denna inkludering i politiken att samhälls- grupper som till exempel invandrare aktivt bör kunna närvara och delta i de offentliga och politiska processer där deras intressen, frågor och behov diskuteras; från hur myndigheterna ska arbeta med mångfalsfrågor till hur själva villkoren för deras deltagande är formulerade och i vilka termer exkludering och marginalisering diskuteras i det offentliga rummet. Politikens nya konfliktdimensioner i det mångkulturella samhället Ett kännetecknande drag för det svenska partisystemet är att det historiskt har karakteriserats av stor stabilitet och kontinuitet. Enligt beskrivning av av svenskt partiliv har partierna kännetecknats av en unik stabilitet genom att fem partier representerat väl avgränsade intressen i det dåvarande industrisamhället. Socialdemokraterna har också haft en dominans som är helt unik i en flerpartidemokrati (, 1996), även om det byggt på minoritetsparlamentarism. Förhållandena mellan det borgerliga och socialistiska blocket har också varit i princip oförändrade. Klass- dimensionens starka dominans som grund för politisk organisering har inneburit att andra än i klasstermer definierade frågor har haft svårt att passera spärrarna till den politiska dagordningen. Detta har gällt för genusfrågor (1994), men även för frågor som rört invandrarintressen (Soininen 1999). har emellertid klassfrågan som den starkt dominerande organiseringsprincipen för politiken fått tydligt ökad konkurrens av andra skiljelinjer för politisk mobilisering som i vissa fall även resulterat i uppkomsten av nya partibildningar, som ritat om den på klassordningen baserade politiska kartan. Tre nya partier har tagit plats i , varav två, och , är kvar i . Även den politiska organi- seringen kring genusordningen har resulterat i en ny partibildning. En annan skiljelinje som gått på tvärs mot de etablerade riksdagspartierna har handlat om nationella suveränitet och landets inlemmande i EU, vilket har resulterat i en ny partibildning med mandat i . Som parti kom Ny demokrati att att representera en form av politisk mobilisering kring vad vi skulle kunna beskriva som den etniska eller mångkulturella ordningen i det svenska samhället. Partiet som var känt för sin främlings- fientliga framtoning lämnade efter sin första och enda mandatperiod och har i princip upphört att existera. Politisk organisering kring invandrar- och minoritetsfrågor, till försvar för majoritetsetniciteten, är inte ett unikt svenskt fenomen. Etable- randet av högerextrema främlingsfientliga partier har varit en viktig del av den politiska utvecklingen i flertalet europeiska länder, exempelvis i , och . I har påtagligt stärkt sin position på det lokala planet och finns representerade i 29 kommuner (2004). I riksdagsvalet fick man också av rösterna och blev därmed det största partiet under 4-procentsspärren. har flera av de etablerade partierna också tydligt markerat en mer restriktiv hållning till asylrätten och framfört hårdare krav på invandrare och deras integration i samhället. som 2002 i hög grad byggde sin valrörelse på integrationsfrågan kunde efteråt konstatera hur denna kampanj gett ett viktigt uppsving i väljarsiffrorna (och 2004 ). Även den minoritetsetniska nätverksorienteringen för in nya inslag i den politiska organiseringen. Runt kandidater i etniska grupper växer nätverk fram inom gruppen med väljare, kampanjarbetare och invandrarföreningar som deltagare. Etnicitet blir därmed en ny organiseringsgrund genom att det är kandidater och valda representanter som utgör en viktig länk som kopplar invandrargrupperna till de politiska processerna. Sådana inslag har länge exempelvis funnits i (Saggar 2000). Etnicitet som en dimension att organisera politiken kring har därmed kommit att inta en viktig plats i samhället. Från minoritetsetniskt håll handlar det om att mobilisera för att motverka exkludering och för att uppnå lika inflytande i samhället. Faktorer som sannolikt har bidragit till majoritetsetnisk mobilise- ring är den ökade internationella rörligheten och flykting- invandringen, både i legala och andra former, internationellt erkännande av nationella minoriteter, samt de prövningar av nationalstatidentiteter som avterritorialisering av ekonomi och arbete, globalisering och europeisk integration innebär. Vi menar att i takt med att de nationalstatliga gränserna tunnats ut och försvagats som administrativ indelningsgrund, har etniciteten på nytt blivit en viktig konfliktdimension att mobilisera sig kring. Å ena sidan diskuterar man ofta i den offentliga debatten invand- rarnas marginalisering i politiken som en invandrar- och integra- tionsfråga. Å andra sidan definieras den främlingsfientliga poli- tiska mobiliseringen som en avvikelse från vad som i övrigt upp- fattas som en normal, etnisk-kulturellt neutral politik. Detta är en verklighetsbeskrivning som bidrar till att osynliggöra hur både marginalisering och majoritetsetniskmobilisering ingår i ett större mönster av organisering kring den etniska dimensionen i ett mång- kulturellt samhälle. När andra sociala dimensioner än klass, och då framförallt genus och etnicitet, ses som framträdande skiljelinjer i hur makt och resurser fördelas i samhället, bidrar detta till fortsatt politisk mobilisering på båda sidor av dessa skiljelinjer. Exempelvis har man inom genusforskningen visat hur kvinnors organisering givit upphov till motorganisering till försvar av den etablerade genusordningen (2002). 1.9Politiska partier som kanaler för intresserepresentation i ett mångetniskt samhälle De politiska partierna verkar under andra villkor än de som gällde bara för sedan. Man har i tidigare forskning pekat på förhållanden som att den genomsnittliga utbildningsnivån är högre; medborgarna är därmed mer kunniga men också mer kritiska. Likaså är en vanlig uppfattning att en ökad utbildningsnivå i kombination med en högre materiell standard medför att med- borgarna blivit mer krävande gentemot partierna (2000). Samhället har individualiserats, vilket bland annat tar sig uttryck i att allt fler hellre än att underordna sig kollektiva rörelser satsar på egna livsprojekt. har världen blivit mindre. Avterritorialiseringen av arbete, ekonomi och politik har skapat nya förutsättningar för de politiska partierna, bland annat i form av den nya politiska ojämlikheten. Hur väl är då de politiska partierna rustade för att genomföra sitt uppdrag under de ändrade villkor som beskrivits, i termer av den större sociala och kulturella mångfalden i de intressen som ska representeras av partierna och då politik formas av fler aktörer på fler och alltmer överlappande arenor (Gidlund och 1999). betraktas partierna och deras problem just utifrån de särdrag de har som organisationer och den centrala uppgift de har som preferensförmedlare. I vår diskussion om hur det svenska partiväsendets organisatoriska förutsättningar och utveckling påverkar dess förmåga att hantera kanaliseringsuppdraget i ett mångkulturellt samhälle har vi dock valt att inte ta partiorganisationernas särdrag som utgångspunkt utan i stället utgå från de likheter de uppvisar med andra privata och offentliga organisationer. I korthet är vårt argument att de utvecklings- tendenser som partierna tampas med – vilka också får konsekvenser för den politiska representation bland personer med invandrar- bakgrund – även är centrala i andra organisationer, både privata och offentliga. Vi ämnar i detta avsnitt att uppmärksamma följande aspekter av utvecklingen i partierna och deras betydelse för invandrares lika politiska representation: problemen med social representativitet avveckling av socialisation som kärnverksamhet Partierna i ett organisationsteoretiskt perspektiv Inom den offentliga organisationssfären har de senare decenniernas utveckling inneburit skapandet av nya organiseringsformer – i form av till exempel basenheter och resultatenheter – och en framväxt av nya roller som till exempel beställare och utförare. I ett teoretiskt perspektiv brukar sådana organisationer numera betraktas som öppna system som befinner sig i en ständig interaktion med sin omgivning, i form av flöden och utbyten av resurser, personal och information (2003). I det perspektivet kan vi beskriva de politiska partierna som en del av ett organisatoriskt fält, där de tillsammans med andra privata och offentliga organisationer delar idéer om lämpliga lösningar och anammar normer som där gäller för vad som uppfattas som rimligt, gångbart och framgångsrikt (DiMaggio 1988; 1995). Vad som inom ett sådant fält upp- fattas som rationellt agerande styrs ytterst av relativt abstrakta regler som exempelvis idéer om effektivitet och rättvisa (, och 1994). Man har inom organisationsforskningen också särskilt pekat på hur organisationer strävar efter att imitera andra mer framgångsrika organisationer (1992), och detta sker i särskilt hög utsträckning när de upplever problem med sin egen verksamhet (Hatch 2001). Att söka efterlikna vad man uppfattar som framgångsrika organisationer menar vi även bör gälla för politiska partier, som länge kämpat med vikande medlemstal och problem med rekrytering till förtroendeuppdrag. Vad innebär det då mer konkret att vi betraktar partier som en del av det offentliga organisationsfältet, deras särart till trots? När det gäller synen på offentliga organisationer, har en viktig förskjutning ägt rum under . Denna omprövning har inneburit starkare betoning på värden som ökad valfrihet för medborgarna när det gäller offentlig tjänste- och serviceproduktion, men också på effektivitet och marknadsori- entering som styrande principer i utförandet av tjänster. Inför kraven på att ompröva och effektivisera den offentliga verk- samheten har man sett marknaden som en förebild, alternativt en lösning. Offentliga organisationer har därmed i hög grad kommit att anamma lösningar som inom den privata sektorn beskrivs i termer av downsizing och outsourcing, det vill säga att en organisation bör koncentrera sig på sin kärnverksamhet och därför överlåta de uppgifter som faller utanför organisationens strikt definierade verksamhetsidé åt andra marknadsaktörer. Det bärande idégodset bakom denna utveckling brukar sammanfattas med begreppet . I korthet handlar det om att betona utförande och resultat, anlitande av entreprenörer och applicering av marknadsmekanismer i offentlig tjänsteproduktion (RRV 1996:50). Löftet är bättre och mer kostnadseffektiva offentliga tjänster. De kritiska rösterna har velat peka på en möjlig värdekonflikt mellan effektivitets- och demokrativärden (1994). Varför är då detta relevant för en diskussion om partiväsendets problem och hur partierna möter de nya villkoren i ett mång- kulturellt samhälle, med de existerande skiljelinjerna med etniska förtecken? Svaret är att eftersom det är de politiska partierna som har varit med och drivit fram den ovan beskrivna visionen om vad som kännetecknar framgångsrika offentliga organisationer, borde de rimligen i någon mån själva omfattas av de värden och bärande idéer för hur organisationer inom den offentliga sektorn ska fungera. Att vi i denna studie väljer att jämföra partierna med andra privata och offentliga organisationer gör att vi i mindre utsträckning riskerar att betrakta dem som passiva objekt för omvärldsförändringar. Därmed kan vi formulera intressanta frågor kring bland annat hur partierna förhåller sig till politisk underrepresentation. I detta sammanhang väcks till exempel frågor om hur strävan efter kostnadseffektivitet, mätt med ekonomiska mått, förhåller sig till demokratisk effektivitet när det gäller partiernas roll i den demokratiska processen. Vad kan partierna förlora i demokratieffektivitet om de i sin verksamhet ger hög prioritet åt kostnadseffektivitet? Och, framför allt, vilka effekter kan detta tänkas få ur ett lika-rättighetsperspektiv? 1.9.2Den slimmade organisationen – vikande medlemstal tillbaka har en livlig debatt förts i den svenska och internationella politikforskningen angående demokratins kris, där fokus ofta har legat på partiväsendets problem. Både det att valdeltagandet sjunkit och att allt färre engagerar sig aktivt i partierna anses bidra till att partierna har stora svårigheter att fylla sin funktion som den centrala länken mellan medborgarna och den beslutande makten, och därmed möjligheterna att sköta sin helt vitala kanalfunktion, att förmedla intressen, krav och åsikter i samhället till beslutsfattare (och 1999). Andelen politiskt aktiva medlemmar i befolkningen var fler än (m.fl. 2000). Det minskade medlemsunderlaget kan ofta beskrivas som ett tecken på bristande förtroende för politiken, och därmed som en del av en större legitimitetskris för demokratin. Skulle utvecklingen hålla i sig skulle den siste partimedlemmen, enligt de senaste prognoserna, lämna sitt parti , även om det troligaste scenariot antas vara en stegvis utplaning av medlemsminskningen (, ). Minskad partiidentifikation och ökad rörlighet bland väljarna är fenomen som beskrivs peka i samma riktning som medlemstappet. 1.9.3Att söka sig till andra arenor för att göra politik Vid sidan om de vanliga förklaringarna till de minskande med- lemstalen, som handlat om faktorer utanför partiernas kontroll, kan en annan orsak att fästa ljuset på vara hur partierna har hanterat de minskande medlemstalen och vilken prioritet frågan har. Att det bland medborgarna trots allt förefaller finnas ett politiskt intresse som partierna inte har förmått att fånga upp indikeras av att det politiska intresset, sett ur ett historiskt perspektiv, förefaller ha ökat under (m.fl. 2000). Undersökningar ger vid handen att många människor i dagens samhälle både är kunniga om politik och att de aktivt söker information om aktuella politiska frågor. Intresset tar sig dock andra uttryck än att det skulle kanaliseras genom traditionell partipolitisk aktivitet. Politisk aktivitet i form av både deltagande i kvasipolitiska organisationer och även genom mindre traditionella aktiviteter som att bojkotta vissa företag och märken får sällskap av andra nyare aktiviteter som till exempel informationssökning, utbyte av information genom chattande och bloggande (Micheletti 2005). Frågorna som engagerar människor handlar ofta om allt från lokala stadsplanefrågor till internationella frågor som barnarbete, eller stöd till Röda korsets insatser för nödställda – ofta utan en klar koppling till ett bestämt partis allmänpolitiska profil och utan att de diskuteras i partipolitiken. Likaså faller det utanför den partipolitiskt fokuserade defini- tionen av politisk aktivitet när personer med invandrarbakgrund engagerar sig i skolfrågor genom att arbeta för att starta och driva privata skolor, både med och utan religiösa förtecken, som alter- nativ till det existerande offentliga utbudet. Även många invand- rarföreningar tar initiativ i äldreomsorgsfrågor och organiserar alternativa aktiviteter för gruppens äldre som av olika skäl inte anses få tillräcklig service inom den offentliga äldreomsorgen (och 1998). Personer med invandrarbakgrund har visat sig vara aktiva i konkreta politiska frågor som berör deras intressen, dock inte inom ramen för politiska partier. I stället har studier visat att invandrarorganisa- tioner kan möta svårigheter med att bygga koalitioner med företrädare för de politiska partierna (Odmalm 2005; Aytar 2005). Även aktuell demokratidebatt har understrukit att många föredrar att vara politiskt aktiva i en social kontext där en dialog i mer deliberativ anda utgör ett viktigt inslag, något de politiska partierna alltså tycks ha allt svårare att kunna erbjuda. I synnerhet förefaller många yngre personer intresserade av aktiv politisk kommunikation och dialog på nya arenor. Medlemsavgifterna svarar för ungefär en tiondel av de svenska partiernas budget (SOU 2004:22). I stället har det offentliga parti- stödet i ökad utsträckning kommit att utgöra den största inkomstkällan för alla partier och svarar för mellan av partiernas intäkter (ibid.). De ekonomiska incita- menten är tydliga på denna punkt. Partierna är för sin fortsatta verksamhet alltmer beroende av partistödet, vilket i sin tur är villkorat av stöd i väljarkåren. I praktiken innebär detta att en hög prioritet måste ges för att allokera de tillgängliga resurserna på ett sådant sätt att de både säkrar och maximerar det fortsatta resursflödet.