sou · GUB351 · 2007-01-01 00:00:00 — Konsekvensen av vårt förslag blir att TV-sändningar till mobila mottagare som förmedlas genom exempelvis 3G-sändare eller andra sändare som är avsedda att användas för mobila tjänster blir fria från tillståndsplikt enligt radio- och TV-lagen, medan DVB-H-sänd- ningar och andra sändningar som förmedlas av radiosändare vars huvudsakliga användningsområde skall vara rundradio även fort- sättningsvis kommer att kräva tillstånd. Det förhållandet att mobil TV som sänds utanför rundradioområ- det inte omfattas av tillståndsplikt förhindrar dock inte att sådana sändningar likväl kan omfattas av radio- och TV-lagens innehålls- regler och regler om reklam och annan annonsering. Avsaknaden av tillståndsplikt enligt radio- och TV-lagen innebär inte heller att den som sänder mobil TV utanför rundradioområdet undantas från de krav på tillstånd som uppställs i lagen om elektronisk kommunika- tion. Våra förslag: Vi föreslår att regeringen i beslut om vilket sänd- ningsutrymme och vilka sändningsområden som får upplåtas för TV-sändningar skall ange hur detta utrymme skall fördelas mellan fri-TV, betal-TV och mobil TV. Till skillnad från vad vi har föreslagit beträffande betal- TV anser vi inte att det utrymme som regeringen avsätter för mobil TV skall lämnas till ett operatörsföretags förfogande, utan vi föreslår i stället att sändningsutrymmet för mobil TV fördelas mellan de programföretag och andra innehållsleverantörer som erhåller tillstånd att sända mobil TV. Som redogjorts för i avsnitt 6.2.2.2 har vi i delbetänkandet Nytt regelverk för marksänd digital-TV (SOU 2004:39) föreslagit att ett eller flera operatörsföretag, s.k. multiplexoperatörer, skall ges till- stånd att förfoga över den del av sändningsutrymmet i det digitala marknätet som inte skall tas i anspråk för fri-TV och upplåta det till- delade sändningsutrymmet till programföretag som erhållit tillstånd att sända betal-TV. I delbetänkandet har vi övervägt olika operatörs- modeller och redogjort för dessas förutsättningar. De olika opera- törsmodeller som, självständigt eller i kombination med varandra, kan tänkas bli aktuella är följande1. 1 För en utförligare redogörelse för operatörsmodellerna och en mer ingående analys av valet av operatörsmodell när det gäller betal-TV hänvisas till vårt delbetänkande Nytt regelverk för marksänd digital-TV (SOU 2004:39) s. 138 ff. SMS-operatör: SMS står för och avser ett system för hantering av abonnemang för betal-TV- tjänster. SMS-operatörens uppgift är huvudsakligen att paketera programutbud samt att tillhandahålla programkort och betal-TV- abonnemang till konsumenterna. I uppgiften som SMS-operatör kan även ingå att samordna de tekniska frågor som är gemen- samma för de programföretag och andra innehållsleverantörer vars sändningar ingår i operatörens utbud, såsom tillämpnings- program (API), system för villkorad tillgång (CA) och tillgång till en gemensam elektronisk programguide (EPG). Med denna operatörsmodell är det alltjämt programföretagen som ges till- stånd att sända i det digitala marknätet och som förfogar över sändningsutrymme för detta ändamål. Programföretagen avtalar själva med nätoperatören om rätt att utnyttja nätkapacitet, men det är också tänkbart att de ger operatörsföretaget i uppdrag att sluta sådana avtal. SMS-operatörskapet kan vara antingen till- ståndspliktigt eller tillståndsfritt. Om tillståndsplikt föreskrivs kan ett tillstånd som SMS-operatör förenas med villkor. Om det inte krävs tillstånd för att bedriva verksamhet som SMS-opera- tör blir marknaden helt öppen för de företag som vill knyta programföretag och andra innehållsleverantörer till sig. multiplexoperatör: En multiplexoperatör ges tillstånd att förfoga över en del av den totala överföringskapaciteten i det digitala marknätet. Operatören avtalar med nätoperatören om rätt att utnyttja nätkapacitet och förmedlar sedan kapaciteten vidare till programföretag och andra innehållsleverantörer. En multiplex- operatör kan liksom en SMS-operatör även ansvara för samord- ning av tekniska frågor såvitt gäller de programtjänster som ingår i det utbud som förmedlas. Eftersom multiplexoperatören ges rätt att fördela sändningsutrymme bör verksamheten vara tillstånds- pliktig. Det är däremot inte självklart att även programföretag och andra innehållsleverantörer måste ha sändningstillstånd, utan man kan tänka sig en modell där det eller de operatörsföretag som tilldelats sändningsutrymme ges rätt att självständigt avgöra vilka tjänster som skall ingå i det utbud som de förmedlar. tekniskt operatörsföretag: Ett tekniskt operatörsföretag är en självständig operatör som i stället för det kommersiella opera- törsföretaget ansvarar för samordningsfrågor av mer teknisk natur som rör samtliga sändningar, såsom sammanföring av de programbärande signalerna i en frekvenskanal (multiplexering), gemensam programguide och system för villkorad tillgång (kryp- teringssystem, CA). TV-sändningar till mobila mottagare är en relativt ny företeelse och branschen arbetar ännu med att utveckla affärsmodeller för tjänsten. Det är möjligt att en del av sändningarna kommer att distribueras okrypterat som frisändningar medan andra krypteras med krav på abonnemang för tillgång. Sannolikt kommer användarna, i likhet med vad som gäller för traditionella markbundna digital-TV-sänd- ningar och satellitsändningar, att få abonnera på ett paket innehål- lande ett antal programtjänster mot en månadsbetalning. Det är också tänkbart att det införs ett mer flexibelt system för mobil TV än för traditionell marksänd digital-TV och satellit-TV, genom att det t.ex. ges möjlighet att teckna abonnemang eller att användarna i större utsträckning själva får avgöra vilka tjänster de vill abonnera på i stället för att erbjudas färdiga paket- lösningar. Vidare kan det komma att erbjudas paket som innehåller färre antal programtjänster än vad som är fallet när det gäller tradi- tionell digital-TV. Paketen kan då kompletteras genom att det ges möjlighet att köpa program styckevis (s.k. pay-per-view). Det råder också osäkerhet om vilka aktörer som kommer att driva utvecklingen av mobil TV framåt och i vilken riktning denna utveck- ling kommer att gå. Som nämnts i kapitel 5 planerar den svenska nätoperatören att genomföra ett pilotprojekt där mobil TV skall sändas med DVB-H-teknik. Därmed är det emellertid inte sagt att mobil TV kommer att tillhandahållas av eller de andra aktörer som deltar i pilotprojektet. Av särskilt intresse är att TV-sändningar till mobiltelefoner förekommer i /UMTS-näten. 3G-operatörerna har således en upparbetad kund- stock och tillgång till sändarnät för distribution av sådana tjänster. De kan också tillhandahålla den returkanal som krävs för interak- tivitet. Om kundernas intresse för att ta emot TV-sändningar i sina mobiltelefoner ökar kommer 3G-operatörerna sannolikt att kom- plettera sitt nuvarande utbud både med fler traditionella program- tjänster och med TV-sändningar som specialanpassats just för mobila mottagare. 3G-operatörernas etablering på marknaden innebär att det är oklart om mobil TV kommer att utvecklas i mobiltelefonnät eller i rundradionät eller om utvecklingen kommer att bedrivas parallellt. Det är inte heller givet huruvida de olika utsändningstek- nikerna kommer att konkurrera med varandra eller om operatörerna kommer att tillämpa båda teknikerna parallellt, exempelvis så att de programtjänster som följs av få tittare sänds ut i mobiltelefonnäten och de mer attraktiva programtjänsterna sänds ut med rundradio- teknik. Under alla förhållanden är det svårt att se att mobil TV skulle komma att utvecklas utan 3G-operatörernas medverkan. Ovissheten i hur TV-sändningar som förmedlas till mobila mot- tagare kommer att se ut och hur de kommer att marknadsföras gör att det är viktigt att regelverket kring mobil TV inte låses fast på ett sätt som riskerar att förhindra den fortsatta utvecklingen. Samti- digt bör de aktörer som investerar i den nya tekniken få besked om vilka förutsättningar som kommer att gälla för verksamheten. Om det inte införs särreglering för mobil TV kommer tillstånds- pliktiga sändningar till mobila mottagare att omfattas av samma regler som de traditionella TV-sändningarna i det digitala marknätet. Den fråga som inledningsvis bör ställas är om den operatörsmodell som utredningen har föreslagit för betal-TV är lämplig inom området för mobil TV. Vad som särskilt är av betydelse härvidlag är mobil- telefonoperatörernas roll. Vi har bedömt att den operatörsmodell som vi har föreslagit för traditionell betal-TV endast ger utrymme för ett operatörsföretag. Om så anses vara fallet även när det gäller mobil TV kan de mobiltelefonoperatörer som inte får tillstånd att bedriva verksamhet som operatörsföretag helt komma att avskäras från möjligheten att erbjuda mobil TV med rundradioteknik. Detta kan föra med sig dels att mobiltelefonoperatörerna inte vågar satsa på den nya tekniken av rädsla för att bli utkonkurrerade i ett till- ståndsförfarande, dels att den operatör som får tillstånd att bedriva verksamhet som operatörsföretag får en alltför dominerande ställ- ning på marknaden. Det finns således omständigheter som talar för att flera konkur- rerande operatörer skall ges möjlighet att bedriva verksamhet som operatörsföretag inom mobil TV-området. Det finns flera tänkbara modeller där flera operatörer ges möjlig- het att konkurrera. Ett alternativ är att ge tillstånd till fler än en multiplexoperatör. Vi har när det gäller operatörsrollen för traditionell marksänd digital- TV (betal-TV) gjort gällande att det endast finns ekonomisk bärkraft för en ensam multiplexoperatör. vi föreslagit hindrar dock inte att tillstånd beviljas till fler opera- törer. Som vi anfört i delbetänkandet Nytt regelverk för marksänd digital-TV (SOU 2004:39) är emellertid tanken med att ge en eller flera operatörer möjlighet att bestämma vilka program och andra innehållstjänster som skall sändas inom ett visst sändningsområde att sändningsutrymmet skall kunna utnyttjas mer effektivt än om varje programföretag tilldelas eget sändningsutrymme. Detta intresse kan inte upprätthållas fullt ut om flera operatörer tillåts använda sitt sändningsutrymme för att förmedla samma programtjänst. En modell med konkurrerande multiplexoperatörer måste därför, som vi anfört i delbetänkandet, utgå ifrån att varje operatör erbjuder ett unikt utbud och att inte några programtjänster finns att tillgå hos mer än en operatör. En följd av detta kan bli att de programtjänster som är mest attraktiva fördelas på flera olika operatörer, så att konsumenterna måste träffa avtal med mer än en operatör för att få tillgång till hela det utbud de önskar. Alternativt kan någon eller några operatörer lyckas knyta samtliga populära programtjänster till sig och därigenom få möjlighet att erbjuda ett så attraktivt pro- gramutbud att andra operatörer, som kanske endast förmedlar ett smalare utbud, slås ut från marknaden. Eftersom multiplexopera- törerna förfogar över sändningsutrymmet innebär det förhållandet att en operatör inte längre förmår bedriva verksamhet att det krävs nya tillståndsförfaranden, så att de frekvensutrymmen som blir till- gängliga kan fördelas på nytt. En multiplexoperatör och flera SMS-operatörer Ett annat alternativ är att det inom området för mobil TV vid sidan av multiplexoperatören öppnas en möjlighet för flera SMS-opera- törer att konkurrera om kunderna. Rollen som multiplexoperatör skulle i så fall begränsas till att avtala med nätoperatören om rätt att utnyttja nätkapacitet och att fördela sändningsutrymme mellan programföretag och andra innehållsleverantörer, medan ansvaret för paketering och hantering av abonnemang skulle lämnas till SMS- operatörerna. Rollen som SMS-operatör skulle kunna innehas av såväl mobiltelefonoperatörer som betal-TV-operatörer och andra aktörer. Mobiltelefonoperatörerna har som tidigare anförts tillgång till kundstockar och möjlighet att administrera betalning – både och pay-per-view – genom mobiltelefonabonnemangen. Dessutom kommer mobiltelefonoperatörerna att ansvara för retur- kanalen, som behövs för interaktivitet. En modell med flera SMS- operatörer vid sidan av multiplexoperatören ger möjlighet för mobil- telefonoperatörerna att erbjuda kunderna paket som innehåller både TV-program som sänds i 3G-näten och sådana som förmedlas med rundradioteknik. Rollen som multiplexoperatör bör, liksom när det gäller traditionella digitala marksändningar i övrigt, vara tillstånds- pliktig, eftersom multiplexoperatören fördelar sändningsutrymme. Verksamheten som SMS-operatör kan vara antingen tillståndspliktig eller fri från krav på tillstånd. Om det krävs tillstånd för SMS-ope- ratörerna kan tillstånden förenas med villkor om t.ex. abonnent- avgifternas ändamål eller skyldighet att paketera krypterade program- tjänster på skäliga och icke-diskriminerande villkor. Om tillstånd inte krävs blir marknaden helt öppen för de företag som vill agera som SMS-operatörer att knyta programföretag och andra innehålls- leverantörer till sig. Mot en modell med både en eller flera multiplexoperatörer och flera SMS-operatörer kan, i enlighet med vad vi anfört i ovan nämn- da delbetänkande, invändas att det på samma sätt som vid ett system med flera multiplexoperatörer kanske inte finns kommersiella förut- sättningar att bedriva verksamhet som multiplexoperatör vid sidan av de konkurrerande SMS-operatörerna. Risken är också att multi- plexoperatören blir ett fördyrande led mellan å ena sidan tillstånds- givaren och nätoperatören och å andra sidan SMS-operatörerna, vilket kan innebära högre priser för konsumenterna. Ytterligare ett alternativ som uppfyller önskemålet om flera kon- kurrerande operatörer, är att man när det gäller mobil TV i stället för multiplexoperatörskap ger utrymme för flera SMS-operatörer. En sådan modell kan utformas så att programföretag och andra innehållsleverantörer ges tillstånd att sända mobil TV inom ett visst sändningsområde och att de får avtala med nätoperatören om rätt att utnyttja nätkapacitet för detta ändamål. Nätoperatören kan även ges den tekniska operatörsrollen och ansvara för multiplexering, villkorad tillgång m.m. Ansvaret för paketering av innehållstjänster och hantering av betalning kan däremot överlämnas till SMS-ope- ratörerna. Som vi angett i delbetänkandet angående traditionell mark- sänd digital-TV kan SMS-operatörerna även få i uppdrag från pro- gramföretag och andra innehållsleverantörer som har tillstånd att sända mobil TV att avtala med nätoperatören om rätt att utnyttja nätkapacitet. Rollen som SMS-operatör kan innehas av såväl betal- TV-operatörer som mobiltelefonoperatörer. De 3G-operatörer som är SMS-operatörer för mobil TV kan erbjuda TV-sändningar i mobiltelefonnätet och i rundradionät. Nackdelen med denna modell är att den måste förenas med krav på tillstånd för programföretag och andra innehållsleverantörer. Om det i stället överlåts åt en eller flera multiplexoperatörer att fritt välja vilka som skall ges rätt att sända mobil TV skapas ett mer flexibelt system. Operatören ges då möjlighet att anpassa utbudet efter det sändningsutrymme som är tillgängligt från tid till annan och kan låta olika programtjänster ingå i utbudet alltefter konsumenternas efterfrågan. Osäkerheten kring hur mobil TV kommer att utvecklas är, som tidi- gare nämnts, stor. Resultaten från konsumentundersökningar och pilottester tyder dock på att det finns en marknad för förmedling av sådana tjänster på rundradiofrekvenser och att det finns ett intresse från programföretag och andra innehållsleverantörer att erbjuda TV-tjänster genom sändning till mobila mottagare. Vi anser därför att det finns anledning att avsätta sändningsutrymme inom rundradioområdet till mobil TV och föreslår att den bestämmelse vi föreslagit i delbetänkandet Nytt regelverk för marksänd digital-TV (SOU 2004:39) kompletteras på så sätt att regeringen i beslut om vilket sändningsutrymme och vilka sändningsområden som får upp- låtas för TV-sändningar skall ange hur utrymmet skall fördelas mellan fri-TV, betal-TV och mobil TV. Av det föregående framgår att det vid valet av operatörsmodell för mobil TV finns för- och nackdelar med såväl multiplexoperatör- skap som SMS-operatörskap. Det främsta argumentet för att låta en eller flera operatörer fördela sändningsutrymmet mellan innehålls- leverantörerna är att det skapar möjlighet till större flexibilitet och innebär ett bättre utnyttjande av frekvensutrymmet. SMS-opera- törskap har å andra sidan den fördelen att det ger utrymme för flera konkurrerande operatörer, vilket sannolikt leder till ett bredare utbud och lägre priser för konsumenterna. Vid valet av operatörsmodell för traditionell betal-TV konsta- terade vi att konkurrensfördelarna som ett SMS-operatörskap inne- bär kan förväntas vinnas redan genom konkurrensen mellan å ena sidan marknätet och å andra sidan kabel- och satellitnäten (a. betänkande s. 152). Motsvarande konkurrensförhållande finns inte när det gäller mobil TV. Visserligen kan mobil TV sändas både i mobiltelefonnät och i rundradionät, men som vi redogjort för ovan är det inte givet att dessa sändningsformer kommer att konkurrera med varandra, utan det är möjligt att de båda utsändningsteknikerna i stället kommer att användas parallellt och därmed komplettera varandra. En operatörsmodell där det endast finns förutsättning för en operatör att bedriva verksamhet som operatörsföretag innebär därför att operatörsföretaget får en än mer dominerande ställning på marknaden än vad som är fallet beträffande traditionell TV. Operatörens ensamrätt till tillståndspliktiga mobil TV-sändningar kan därför leda till negativa konsekvenser för konsumenterna i form av högre priser och ett mindre attraktivt utbud än om flera opera- törer tillåts konkurrera om kunderna. Trots den större möjligheten till flexibilitet och de bättre förut- sättningarna för ett effektivt utnyttjande av frekvensutrymmet som ett multiplexoperatörskap skulle innebära, anser vi att de konkur- rensmässiga fördelarna med en modell där flera SMS-operatörer tillåts bedriva verksamhet parallellt är så tungt vägande att en sådan modell bör väljas för mobil TV. Vi föreslår därför att det sändnings- utrymme som regeringen avsätter för mobil TV inte skall lämnas till ett operatörsföretags förfogande, utan att utrymmet i stället skall fördelas direkt mellan de programföretag och andra innehållsleve- rantörer som erhåller tillstånd att sända mobil TV. För att största möjliga konkurrens skall uppnås inom området för mobil TV bör marknaden vara öppen för alla operatörer som önskar knyta programföretag och andra innehållsleverantörer till sig. Vi bedömer därför att det inte bör ställas krav på tillstånd för att bedriva verksamhet som SMS-operatör för mobil TV. 7.5.2.2Tillstånd för programföretag och andra innehållsleverantörer Vårt förslag: Vi föreslår att det skall krävas tillstånd för program- företag och andra innehållsleverantörer för att ha rätt att sända mobil TV. Ett sådant tillstånd skall kunna förenas med villkor på samma sätt som ett tillstånd att sända traditionell TV i mark- nätet. Vi har i föregående avsnitt föreslagit att operatörsrollen inom mobil TV skall utövas av fritt konkurrerande SMS-operatörer och att det inte skall krävas tillstånd för att utöva verksamhet som SMS-opera- tör. Den föreslagna operatörsmodellen innebär att programföretag och övriga innehållsleverantörer själva förfogar över sändningsut- rymme i etern. Då frekvensutrymme är en begränsad naturresurs krävs det statlig kontroll över hur utrymmet utnyttjas. För att sådan kontroll skall kunna upprätthållas anser vi att det måste ställas krav på tillstånd för programföretag och övriga innehållsleverantörer som vill sända mobil TV. Tillstånd att sända TV-program meddelas enligt 1 kap. 2 § RTVL av regeringen. Vi har emellertid i delbetänkandet Nytt regelverk för marksänd digital-TV (SOU 2004:39) föreslagit att all tillståndsgivning beträffande digital marksänd TV, utom såvitt avser public service- företagen, delegeras till Radio- och . Samma sak bör gälla beträffande tillstånd att sända mobil TV. Då de programföretag och andra innehållsleverantörer som beviljas tillstånd att sända mobil TV ges rätt att förfoga över en begränsad resurs kan det finnas skäl att förena sändningstillstånden med vill- kor om bl.a. täckningsgrad, sändningstid, tillgänglighet för personer med funktionshinder, sändningsteknik och sändningarnas innehåll. Vi föreslår därför att de villkor som kan föreskrivas i tillstånd att sända traditionell TV i marknätet även skall kunna föreskrivas i tillstånd att sända mobil TV. Vår bedömning: Vi bedömer att det inte behövs någon särskild teknisk operatör med uppgift att ansvara för tekniska samord- ningsfrågor för mobil TV. I stället anser vi att samordningsfrå- gorna bör lösas genom samverkansavtal eller andra överenskom- melser mellan parterna på marknaden för mobil TV och genom villkor i sändningstillstånden för dem som ges rätt att sända mobil TV. Vårt förslag: Ett tillstånd att sända mobil TV skall kunna förenas med villkor om skyldighet att på icke-diskriminerande villkor erbjuda sändningarna till varje operatör som vill erbjuda program- tjänsten till sina kunder. Den som åsidosätter ett sådant till- ståndsvillkor skall kunna föreläggas vid vite att fortsättningsvis följa villkoret. En operatörsmodell med flera fritt konkurrerande SMS-operatörer ger upphov till ett antal tekniska samordningsfrågor. För det första måste de programföretag och andra innehållsleverantörer som sänder mobil TV tillhandahålla sina tjänster med en teknik som kan tas emot av samtliga operatörer som har avtalat om rätt att erbjuda tjänster- na till konsumenterna. kräver ett effektivt utnyttjande av det frekvensutrymme som skall användas för mobil TV att varje programtjänst endast sänds ut en gång. Detta kan innebära problem när det gäller tjänster som sänds ut krypterat, eftersom program- tjänsten då måste sändas ut tillsammans med en krypteringsnyckel som kan tillämpas av varje operatör som har rätt att erbjuda tjänsten till sina kunder. Problemet kan lösas genom att programtjänsten sänds ut tillsammans med flera olika system för villkorad tillgång (s.k. CA-system) på ett sådant sätt att det räcker att TV-tittarens utrustning endast kan hantera ett av dessa system för att kunna ta del av programtjänsten (s.k. simulcrypt). För att denna teknik skall fungera krävs emellertid samverkan mellan programföretag, SMS- operatörer och leverantörer av system för villkorad tillgång. En annan lösning är att SMS-operatörerna överlämnar åt nätoperatören att an- svara för system för villkorad tillgång. En annan fråga av teknisk natur är hur sammanföringen av de pro- grambärande signalerna i en frekvenskanal (den s.k. multiplexe- ringen) skall gå till. Även denna fråga kan lösas antingen genom samarbete mellan programföretagen eller genom att nätoperatören ansvarar för multiplexeringen. Dessa och eventuella andra tekniska samordningsfrågor skulle kunna överlämnas till en särskild teknisk operatör. Den tekniske operatören skulle kunna vara en myndighet, ett statligt bolag eller en sammanslutning av de sändande programföretagen. Enligt den ordning som har gällt i det traditionella digitala marknätet har parterna samverkat om bl.a. multiplexering och system för villkorad tillgång. Som anförts i delbetänkandet Nytt regelverk för marksänd digital-TV (SOU 2004:39) har detta såvitt utredningen erfarit fungerat på ett tillfredsställande sätt. att fler operatörer skall konkurrera på marknaden för mobil TV än vad som har varit fallet i det traditionella digitala marknätet. Det har emellertid inte framkommit något som innebär att det inte skulle finnas förutsättningar för ett fungerande samarbete mellan aktö- rerna på marknaden för mobil TV.