sou · GUB3108 · 2007-01-01 00:00:00 — För det andra: Länder som fått sina skulder avskrivna bör enligt IMF enbart vara öppna för mycket mjuka krediter med 80 procents subventions- grad. För det tredje: Skuldavskrivningarna innebar att krediter till potentiellt svårt skuldtyngda länder blev förknippade med en påtaglig morale hazard och krediter därmed ett tveksamt bistånds- instrument. Till och med som helt uteslutande varit ett kredit- och låneförmedlande organ sedan banken etablerades , har blivit utsatt för press att övergå till gåvor av sin främste finansiär, . Den amerikanska kongressen tillsatte 1998 en kommission led av som kom till slutsatsen att IMF och hade misslyckats i sina uppdrag att göra något åt världsfattigdomen, och att i fortsättningen endast borde ge gåvobistånd till långinkomstländerna. Detta togs upp av den amerikanska administrationen som ställde krav i den rikt- ningen på . Ett resultat blev att bankens IDA-fönster förmedlar gåvor. första hälft har bistånd vuxit kraftigt 2006 ånyo uppfylla målsättningen att avsätta av BNI till bistånd. Detta har dels inneburit bety- dande ökningar av anslagen till Sida, men i än högre grad multilate- rala bidrag genom att andelen av biståndet som förmedlas bilateralt sjunker. Det svenska biståndet har i allt väsentligt anpassats till de kredit- och garantibestånd under övergripande internationella överenskommelserna. Det finns också krafter som arbetar för att biståndet skall koncentreras, både avse- ende antalet samarbetsländer och de sektorer som det bilaterala biståndet verkar inom. Den processen är dock i till skill- nad från många andra länder som , i sin linda.TPF45FPT 3.8.3Kreditbiståndet marginaliseras allt mer U-krediter och de mjuka biståndskrediterna har fortsatt enligt samma principer som tidigare, dock med en avtagande trend för u- krediterna (och ingen uppgång för biståndskrediterna), med påföljd att kreditinstrumenten i det svenska bilaterala biståndet än mer har marginaliserats. har dock en ny typ av u-kredit gjort ett avbrott i trenden som diskuteras närmare i nästa kapitel. Sida har också ett antal nya krediter för finansiering av infrastruktur under beredande, och räknar med att göra anslagsfram- om för dessa.TPF46FPT Dessa nya krediter bygger inte på u-krediternas bundna traditionella kontraktsfinansiering, utan på en i huvudsak obunden finansiering där Sida medverkar på ett tidigt stadium i projektarbetet. formulerade Sida en policy för det kreditbaserade biståndet som en guide för Sida beslut. Den ger formerna för Sidas u-krediter i linje med OECDs konsensusavtal samt regeringens kreditförordning och för Sidas biståndskrediter. Denna policy (något reviderad 2001) följs också av Sida. Policyn till- kom som ett sätt för Sida att strama upp framför allt u-kreditverk- samheten mot en högre grad av biståndsinriktning. Särskilt är upp- handlingsfrågan central – att biståndet i allt väsentligt skall tillämpa internationell konkurrensupphandling. 3.8.4Fortsatt försöksverksamhet med fristående garantier När försöksperioden med fristående garantier var till ända 2001 sökte Sida regeringens tillåtelse för en förlängd försöksverksamhet av det skälet att endast två garantier hade kommit tillstånd.TPF47FPT När den andra försöksperioden var till ända 45TP PT , L. och , C. (2005) Review of donor exit principles and practices, Sida. 46TP PT Sida informell uppgift 2006. 47TP PT UD: Förlängd försöksverksamhet med Sidas fristående garantier, . kredit- och garantibestånd under hade Sida fyra garantier i sina böcker. Inga skador hade dittills upp- stått. I början på 2005 hade Sida initierat en utvärdering av de fri- stående garantierna med anledning av att den andra försöksperio- den var på väg att ta slutTPF48FPT. Den övergripande slutsatsen av denna utvärdering var att dessa garantier var ett innovativt private-public partnership-program som hade potential att åstadkomma fler biståndspolitiska målsättningar till låg kostnad, men som av olika skäl hade en mycket ringa volym. De fyra bokförda ga- rantierna borde i själva verket vara blott två, eftersom två av dem knappast uppfyllde de krav som uppställts. Utvärderingens slut- satser diskuteras närmare i kapitel 4, nedan. På grundval av denna utvärdering och med tanke på att en över- gripande kredit- och garantiutredning skulle tillsättas, föreslog Sida att försöksverksamheten förlängdes med vilket regeringen godkände. Verksamheten med de fristående garantierna är således i skrivande stund () fortfarande en försöks- verksamhet, och har som sådan pågått . Inga nya garantier har tillkommit. Följande slutsatser från genomgången av det halvsekel som svenskt bistånd bedrivits är av betydelse för utredningen: Krediter, i någon form, har varit ett inslag i det svenska bilate- rala biståndet sedan detta fick fastare former i början på 1960- talet bortsett från ett enda år, 1980 som var ett övergångsår mellan de tidigare mjuka och anslagsfinansierade utvecklings- krediterna, och de nya och mindre mjuka, blandade u-kredi- terna i form av subventionerade exportkrediter. Det finns såle- des en stark tradition av krediter inom det svenska biståndet. Krediternas omfattning och form i det bilaterala biståndet har dock varierat mycket kraftigt under de fyra decennierna; från att ha svarat för av biståndet med mjuka och helt anslagsfinansierade krediter över en mycket snabb nedgång tills de upphörde helt 1980, följt av en snabb tillväxt med en helt ny typ av bunden subventionerad export- kredit, för att slutligen kraftigt fallit tillbaka till en nivå där krediter är mycket marginellt i svenskt bistånd. 48TP PT , C (2005) An evaluation of Sidas independent guarantee scheme, Sida. kredit- och garantibestånd under krediter framledes skall vara en del av svenskt bilateralt bistånd krävs således en förändring av dess utformning, regelverk, och administration. Krediternas omfattning och form har i hög grad styrts av rådande biståndsdoktrin där den svenska doktrinen i stort sett följer den internationella. ansågs krediter vara en naturlig biståndsform i såväl liksom internationellt. ändrades denna doktrin av två viktiga skäl: dels utvecklingsländernas ökade skuldbörda och de internationella skuldavskrivningar som inleddes ; dels ändringar i bistån- dets fokus: betoning av ekonomisk utveckling som nyckel för utvecklingsländerna, till fokus på fattigdomens sociala dimensioner, en mer direkt orientering av biståndet till fattiga grupper samt utvecklingsländernas strävan till ekono- miskt oberoende. Också i detta följde i stort ett inter- nationellt mönster. återkom krediter, men med blandade biståndsmotiv och egenintresse i form av när- ingspolitik, som en direkt respons i till vad som skedde internationellt. har det skett en nedgång av denna typ av krediter framför allt genom OECDs handel- politiska överenskommelser, men också genom ändringar av det svenska biståndet och svenskt näringslivs efterfrågan. Denna trend är fortgående och har förstärkts dels genom skuldavskrivningarna under HIPC, dels genom det internatio- nella biståndets ökade fattigdomsinriktning bland annat genom millenniemålen. Någon doktrinförändring kan knappast skönjas avseende krediter internationellt. Givet att ten- derar att följa den internationella utvecklingen, krävs således klara motiv varför ska gå mot trenden och aktivt driva ett bilateralt kredit- och garantibistånd. Biståndets organisation är en viktig förklaringsfaktor för kredi- ternas omfattning i det svenska bilaterala biståndet. när krediter haft mer en än marginell roll har kredi- terna haft en egen administration; på 1960- och tidiga 1970 talet inom SIDA genom att det finansiella biståndet hade en egen avdelning, och och tidiga genom BITS. Nedgångar av kreditbiståndets volym har skett parallellt med organisatoriska förändringar, dvs. när SIDA ändrade orga- nisation 1972 och när BITS lades ned 1995. Organisations- formen är således av synnerlig vikt för hur ett framtida kredit- kredit- och garantibestånd under och garantisystem skall fungera i praktiken. Väsentligen talar ett fortsatt kredit- och garantibistånd för skapandet av en orga- nisatorisk struktur som är specialiserad för denna typ av bistånd, och i viss mån avskild från gåvobiståndets organisation och beslutsstruktur. Krediternas villkor och form har varierat kraftigt under det knappa halvsekel som det pågått avseende subventionsgrad, finansieringskällor, kredittidens längd, länderinriktning etc. Det är värt att notera att den kreditform som skedde i bistån- dets linda (utvecklingskrediterna med dess mycket mjuka vill- kor och tagna över biståndsanslaget) försvann 1979 men åter- kom 1993 i stort sett i samma format. De förutsättningar som fanns både organisatoriskt och i doktrin exi- sterade dock inte längre och gör det inte . U- krediterna har väsentligt styrts av det regelverk som utvecklat i konsensusöverenskommelserna för bundna, blan- dade krediter. har i detta avseende anpassat sig till regelverket men inte varit en föregångare, i skarp kontrast till doktrinen om obundenhet i svensk handels och biståndspolitik. Garantier har varit ett centralt element i svenskt kreditbistånd när detta baserats på upphandling på kreditmarknader. Bistån- det har utvecklat fungerande former för detta i samarbete med EKN och SEK. De fristående garantierna, har å andra sidan ald- rig blivit mer än ett mycket marginellt instrument dels av orga- nisatoriska skäl, dels beroende på ett stelt regelverk. Skall detta instrument finnas med som mer än en marginell verksamhet i fortsättningen, krävs förändringar i både organisation och regelverk. Sedan biståndets inledning har det skett mycket stora sväng- ningar i synen på de kommersiella kapitalflödenas roll för utveckling, och särskilt biståndets koppling till dessa. doktrin att de kommersiella flödena i form av han- del och investeringar är de främsta utvecklingsagenterna, boskillnad och doktrin om ekonomiskt obero- ende, till dagens återgång doktrin, förstärkt av globaliseringen. En betydande skillnad och är dock att bistånd i allt väsentligt är det som förmedlas genom specialiserade organisationer och räknas officiellt som , medan den verksamhet som t.ex. EKN eller SEK bedriver ligger utanför detta. 4Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet Detta kapitel gör en genomgång av hur de olika kredit- och garan- tiinstrumenten har tillämpats i det svenska biståndet , omfattningen samt inriktningen på länder och sektorer. Dessutom diskuteras de erfarenheter som finns kring dessa instrument avseende tillämpning, dess effekter och roll i utvecklingssamarbetet, specifikt som strategi för fattigdomsminsk- ning. Den senare delen bygger i huvudsak på de utvärderingar som Sida har låtit göra i olika sammanhang. 4.2.1U-krediternas omfattning 1981–2005 Omfattningen av u-krediterna i svenskt bistånd har varierat kraftigt över åren sedan de infördes som framgår av figur 4.1.TPF1FPT Den stora årliga variationen särskilt och tidiga 1990- talet beror på några få mycket stora projekt, t.ex. u-krediten för kraftverksbygget i norra . Från en toppnotering 1994 av nära 2,5 milarder kr har omfattningen kraftigt sjunkit, till en bot- tennotering 2004 av ca 100 miljoner. har biståndsansla- gen i krediterna ökat från till . 1TP PT Figuren ovan bygger på två dataserier. Dels en som upprättades och som är byggd på Sidas dåvarande datasystem (Sida 1999), dels en för perioden –2005 som upprättades i samband med denna utredning, och som bygger på en sammanställning från olika databaser i nuvarande Sida. Båda databaserna avser beviljade u-krediter som endera har utnyttjats eller som sannolikt kommer att utnyttjas. I en databas sker således en reduktion över tiden i meningen att beviljade krediter i många fall inte utnyttjas genom att en affär inte blir av. För detaljer om Sidas u-krediter 1996–2005. Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet utgör ett undantag i den neråtgående trenden i u-kredi- ter när en kredit motsvarande 640 miljoner krmiljoner kr godkän- des av Sida för ett vatten och reningsprojekt i . Detta projekt är en ny slags u-kredit som Sida har börjat utveckla, i huvudsak obunden och med ett aktivt deltagande i projektet från ett tidigt stadium. Krediten har beviljats av Sida men den har ännu inte lett till ett slutligt avtal. Den räknas följas av fler liknande kre- diter under beredning, t.ex. i . Svenska u-krediter 1981 – 2005 Skälen till u-krediternas nedgång Det finns ett flertal skäl till den neråtgående trenden sedan det tidiga : Efter Helsingforsöverenskommelsen inom 1992, med de avsevärt skärpta reglerna för vad som kan anses acceptabla bundna krediter, har sådana blandade krediter internationellt Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet avtagit i betydelse. Den svenska trenden speglar därmed den internationella. Helsingsforsöverenskommelsen innebar i prak- tiken att det blev betydligt färre affärer på marknaden som kunde anses uppfylla överenskommelsen beträffande bundna krediter i och med att finansiellt bärkraftiga investeringar undantogs. Dock, som redovisas i nästa kapitel, har det skett en upphämtning internationellt. Sida har över tiden skärpt sitt regelverk för bundna u-krediter genom krav på internationell konkurrensupphandling, vilket har minskat attraktiviteten av dessa finansieringsformer för svenskt näringsliv. Svenska företag har med andra ord i mins- kande utsträckning drivit potentiella projekt, vilket inneburit att efterfrågan på Sidas u-krediter avtagit. De svenska u-krediterna har byggt på ett regelverk som etablerades med små modifieringar under hand. Detta kan betraktas som otidsenligt eftersom det intill krävt svenskt innehåll. I ett näringsliv som har kraftigt internationaliserats under de senaste decenni- erna och där tillverkning och service utlokaliserats av de stora företagen till i princip hela världen, har svenska företag svårt att leva upp till att av värdet på krediten är svensk leve- rans. Andra länders bundna u-kreditsystem har anpassats efter- hand, medan det svenska – trots propåer från Sida till UD för ändringar – har bibehållits.TPF2FPT Delar av svenskt näringsliv har sedan finanskriserna i utveck- lingsländerna , och särskilt krisen i , i många avseenden minskat sitt intresse för utvecklingsländer som marknad. Detta gäller t.ex. , ett av de företag som var mycket aktivt inom u-kreditsystemet, som fattat ett policy- beslut att fokusera på när- och hemmamarknader. Svensk pro- jektexport har visat en neråtgående trend av en rad olika skäl.TPF3FPT 2TP PT En förändring till 30 procents bindning beslöts av regeringen . 3TP PT Segerberg, F. (2005); Projektexport – tendenser och möjligheter, SPE, . Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet 4.2.3Regional fördelning – dominans har svarat för merparten av u-krediterna sett över hela den 25-åriga perioden. Denna andel har ökat så att svarar för av hela u-kredit- beloppet som framgår av figur 3.TPF4FPT , söder om där fler- talet av biståndsländer ligger och fattigdomsproblematiken är störst, har haft en varierande andel över u-krediternas kvarts- sekel långa livslängd – från en andel av till blott efter 1999. Det är också värt att notera att (och resten av ) var en relativt stor mottagare av svenska u-krediter och mottog –1993 en fjärdedel av det totalt beviljade beloppet, men att andelen sjönk radikalt efter 1993 till . var , , och stora mottagare av svenska u-krediter, län- der som inte figurerar i svenskt u-kreditsamman- hang. har spelat en undan- skymd roll, med i genomsnitt av de beviljade kredit- anslaget. 4TP PT Återigen spelar den stora krediten till som beviljades 2005 en avgörande roll i denna fördelning och trend. Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet Fördelning på regioner av svenska u-krediter 1981–2005 Under u-krediternas högperiod och tidiga 1990- talet gick huvuddelen av dessa krediter till två länder: och . har det dock skett en markant förskjutning i länderorienteringen. Således har bortfallit genom att landet inte längre efterfrågar svenska u-krediter (eller svenskt bistånd över huvud efter 2003), medan , och , som inte beviljats några u-krediter, blivit de största mottagar- länderna. kvarstår som en stor mottagare, och är fortfarande helt dominerande avseende antalet krediter. Figur 4 visar de länder som erhållit u-krediter 1999–2005. Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet Figur 4.2 Fördelningen av u-krediter på länder 1999–2005TPF5FPT framträdande position i u-kredit- systemet är påfallande. Dock är det en kredit (den i figur 4 nämnda ny kredit) avseende , som skapar den situationen. Den svenska orienteringen avseende länder speglar väl den inter- nationella som närmare presenteras i kapitel 5. är den region som dominerar och är främsta mottagarland av bundna, sub- ventionerade exportkrediter bland . Det är i detta sammanhang av intresse att notera att självt bedriver ett omfattande subventionerat export- kreditprogram.TPF6FPT De svenska u-krediterna skiljer sig i landorientering gentemot de internationella bundna, blandade krediterna, genom att är en stor svensk mottagare, medan som internationellt har blivit den näst största (den största mot- tagaren) inte figurerar i de svenska u-krediterna. Den ringa andelen av söder om i det svenska systemet motsvarar den internationella situationen. 5TP PT I figuren har den nya u-krediten till redovisats separat som ny kredit, respektive ny (se vidare texten under figuren). 6TP PT Eftersom inte är medlem i rapporteras detta inte till och omfattningen är inte känd. Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet 4.2.5U-krediter till de minst utvecklade länderna –1993 svarade de Minst Utvecklade Länderna, MUL, för blott av de svenska u-krediterna, en andel som steg till –1998. har denna andel stigit till (1999–2005). Helsingfors- överenskommelsen 1992 inkluderade bland annat att bistånds- subventionen i blandade krediter för de femtio minst utvecklade länderna, MUL, enligt FNs definition skulle vara . kompletterades konsensusavtalet med att blandade kredi- ter till MUL alltid skall vara obundna. har u-krediter förmedlats till tre av de minst utvecklade länderna, , och som framgår av tabell 2. 4.2.6U-krediter och skuldtyngda länder Av de tolv länder som erhållit svenska u-krediter är tre HIPC-länder (, och ), länder som fått någon enstaka kredit . och , klassificerade som svårt skuldsatta av , har erhål- lit var sin u-kredit. Huvuddelen av de u-krediter som förmedlats har dock gått till länder som inte fått skuldavskriv- ningar och som har låg eller moderat skuldbörda enligt Världs- bankens klassificering.TPF7FPT 7TP PT gör en bedömning av ländernas skuldbörda baserad på bl.a. förhållandet mellan skuld- och exportintäkter. Banken skiljer mellan svår, moderat och låg skuldbörda. Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet SOU 2006:108 U-krediter till MUL och skuldtyngda länder 1999–2005 Källa: Data avseende u-krediter, se annex 1. Ländernas inkomstnivå avser DACs klassificering 2003, MUL FNs klassificering, och skuldstatus klassificering 2005 (avser situa- tionen 2003). Två sektorer stod för en mycket stor andel av de svenska u-krediterna, nämligen energi och telekommu- nikation. Fram till att trädde i kraft, svarade energi och telekommunikation tillsammans för av den totala u-kreditvolymen. Efter dess, när telekom i OECD- sammanhang bedömdes vara en kommersiellt bärkraftig verksam- het, har andelen telekommunikation drastisk minskat. Endast två u-krediter har lämnats efter 1999, i båda fallen till MUL (och ). Energisektorn behöll å andra sidan en stor andel av de totala u-krediterna under resten av 1990-talet, men har sjun- kit till cirka en tredjedel av hela u-kreditvolymen efter 1999. Energi, som i OECDs konsensusregler normalt anses vara kom- mersiellt bärkraftigt, har gällt dels landsbygdselektrifiering, dels investeringar i MUL, samt ett projekt i fjärrvärme, i samtliga fall accepterade enligt . 8TP PT Inkomstnivåer: MUL =Minst Utvecklade Länder (samtliga är låginkomstländer), L= Låginkomstländer (per capita), LM =Lägre Medelinkomstländer (765–) 9TP PT Skuldbörda: L – låg, M – moderat, . skuldbördan för HIPC avser efter skuldav- skrivningar. Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet Miljöinvesteringar, framför allt i form av vatten- och avlopps- rening, har vuxit dramatiskt i betydelse av den relativa andelen, och svarar för nära hälften av u-kreditvolymen efter 1999. Denna utveckling hänger nära samman med OECD-överenskommelsen. Vatten- och avloppsrening är en sektor som i detta avtal inte anses kommersiellt bärkraftigt, och därmed tillgängligt för bundna kre- diter. Det är framför allt i och i som u-krediterna har tillämpats. Som diskuteras närmare nedan är miljö en sektor där andra än de stora multinationella svenska företagen har kunnat medverka i u-krediterna. Hälsosektorn, som inte var föremål för några u-kredi- ter, svarade för av u-kreditvolymen, framför allt tack vare ett stort hälsoprojekt i . har endast en mindre kredit om 18 miljoner krmiljoner kr lämnats till . Transportsektorn har aldrig varit av större betydelse i det svenska u-kreditsystemet. Fram till 1990- talets slut utgjorde krediter till denna sektor blott , men en viss ökning i relativa termer har skett senare år. har således tre u-krediter lämnats: två för kollektivtrafik i form av Volvobussar (och ), och ett broprojekt i Bang- ladesh. De industriella u-krediterna spelade en viss roll fram till Helsingforsöverenskommelsen, men några sådana har inte lämnats . Figur 4.3 visar sektorfördelningen av u-krediterna över tiden. Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet Fördelning av u-krediter på sektorer 1981 – 2005 Den struktur som de svenska u-krediterna har, och förändringar i detta avseende i sektorfördelning över tiden, hänger samman med ett antal faktorer. För det första: Den starka tonvikten på energi (specifikt elkraft) och telekommunikation avspeglar svensk indu- stris internationella nischkunnande och världsledande positioner. Det är företag som ABB, och som svarat för en stor del av de leveranser som finansierats av u-krediterna. Å andra sidan, den relativt ringa roll som transportsektorn, och då särskilt vägbyggen, hamnar och flygfält, har i den svenska u-kreditstati- stiken säger något om att större svenska företag inte har några dominerande positioner globalt i denna sektor, särskilt inte efter att stora internationella entreprenadföretag som och av policyskäl i princip lämnat utvecklingsländerna som marknad. Transport är annars den sektor som dominerar i de bundna blan- dade krediterna internationellt som närmare diskuteras i kapitel 5. har haft stor inverkan på vilken typ av u-kre- diter som beviljats före respektive efter avtalet. Så har t.ex. tele- kommunikation i princip försvunnit som en sektor för u-krediter. På samma sätt har de u-kreditfinansierade investeringarna inom energisektorn ändrats från betoning på kraftverksbyggen på 1980- talet till landsbygdselektrifiering sedan . Också industriella investeringar (inklusive gruvdrift), som Erfarenheter av det nuvarande kredit- och garantibeståndet 1981–uppgick till av det totala u-kreditbeloppet , har upphört. Framväxten av miljö (särskilt inve- steringar i vatten och avlopp) avspeglar en ökad global efterfrågan på denna typ av investeringar under , men framförallt att vatten och avlopp faller inom ramen för vad som accepteras i som kommersiellt icke-lönsamt. Några medel- stora svenska företag, som Purac, har med god draghjälp av de bundna krediterna etablerat sig som världsledande inom vatten- och avloppsrening där framför allt blivit en viktig marknad. Ett tjugotal svenska företag har medverkat i u-kreditsystemet sedan det etablerades. Några företag dominerar dock. ABB är helt klart det svenska företag som deltagit i u-kreditsystemet mest syste- matiskt. –2005 har u-krediter för cirka en miljard gått via ABB.