sou · GUB322d2 · 2007-01-01 00:00:00 — I dessa lagstiftningsärenden har det konstaterats att urvalet kan ske enligt två huvudsakliga alternativ. Det ena sättet är att i lag reglera under vilka förutsättningar talerätt skall föreligga. Den andra metoden är att regeringen efter t.ex. dansk modell direkt i författningstext namnger vissa organisationer. Att överlämna beslutanderätten till regeringen har sagts borga för att endast organisationer som kan antas ha särskilt goda förut- sättningar att föra talan vid domstol tillerkänns talerätt samt också underlätta för domstolarna som slipper att ställas inför ibland be- svärliga talerättsfrågor.61 Både i betänkandet Grupprättegång och miljöbalkspropositionen tog man emellertid fasta på att frågan om den som vill väcka talan vid domstol har talerätt, enligt svensk rättstradition, normalt överlämnas till de rättstillämpande organen att avgöra. anförde vidare att det finns både principi- ella och praktiska skäl mot att i strid mot detta synsätt överlåta rättskipningsuppgifter på regeringen. Frågan om talerätt för ensta- ka organisationer är enligt utredningens åsikt inte av det slaget som bör grundas på politiska avvägningar. Man pekade också på att det på vissa rättsområden, t.ex. inom miljörätten, ibland kan bli fråga om att föra en grupptalan mot staten och att det då kan riktas in- vändningar mot att regeringen skall bestämma vilken organisation som har rätt att inleda en sådan talan. I propositionen till miljöbalk anförde regeringen på liknande sätt att det starkt kan sättas i fråga om det bör vara en politisk fråga att ta ställning för eller mot en talerätt för olika namngivna organisa- 61 SOU 1994:151, del B, s. 110 och prop. 1997/98:45, del 1, s. 489. tioner (prop. 1997/98:45, del 1, s. 489). Regeringen ansåg därför det vara mindre lämpligt att i författningstext ange vilka organisa- tioner som skall ha talerätt. Vi gör ingen annan bedömningen i den här delen. När det gäller urvalskriterier för talerätten diskuterade Gruppta- lanutredningen fyra sådana, nämligen organisationens ändamål, ekonomiska ställning, ålder och medlemsantal.62 Utredningen stan- nade vid att föreslå talerätt för konsument- och miljöorganisationer som har bedrivit verksamhet och har lägst 1 000 med- lemmar. Lagförslaget medgav undantag från kraven på verksam- hetstid och medlemsantal vid särskilda skäl med hänsyn t.ex. till sammanslutningens lokala förankring. I propositionen till miljö- balk hänvisade regeringen till övervägan- den men höjde ribban genom att föreslå att de organisationer som skall ha rätt att överklaga domar och beslut bör ha varit verksamma och ha minst 2 000 medlemmar (se 16 kap. 13 § MB). I förslaget till lag om grupprättegång konstaterade regeringen emellertid att en nackdel med att ställa upp särskilda förutsättning- ar, hänförliga till den tid organisationen varit verksam och antalet föreningsmedlemmar, är att de starkt minimerar antalet taleberätti- gade organisationer.63 Regeringen menade att risken är påtaglig att mindre, särskilt lokalt förankrade, organisationer stängs ute, om talerättskraven inte förenas med en undantagsmöjlighet. , menade regeringen, kan det inte bortses från de skäl som utred- ningen anfört som grund för att begränsa organisationers talerätt. Regeringen anförde vidare följande. Grupptalan innebär en utvidgning av organisationernas talerätt till nya anspråkstyper. Utgången av en grupprättegång får direkt inflytande på enskilda människors rättsliga ställning i förhållande till tredje man på ett annat sätt än som gäller vid organisationstalan inom marknadsrät- ten. Dessa och andra faktorer gör det särskilt viktigt att grupptalan väcks av organisationer som har en sådan stadga, ekonomisk stabilitet, sakkunskap och allmän förankring på det aktuella intresseområdet att de kan förväntas utföra talan på ett sakkunnigt och rationellt sätt och väl ta till vara gruppmedlemmarnas rätt. En grupprättegång är, till skillnad mot andra rättegångsformer, kring- gärdad av särskilda processhinder. Sålunda ställs det speciella krav på kärandens förmåga att föra gruppens talan. Bland de faktorer som då skall beaktas är kärandens ekonomiska förutsättningar att driva målet och att käranden inte har något intresse som kolliderar med grupp- 62SOU 1994:151, del B, s. 111–113. 2001/02:107 s. 53. Syftet med kraven på käranden är att trygga gruppmed- lemmarnas behov av att tvistefrågorna blir allsidigt belysta så att samt- liga gruppmedlemmar får sina anspråk lika rättssäkert prövade som om de själva fört talan som parter. En organisation, som uppfyller de olika, högt ställda krav, som gäller för att få en grupptalan upptagen till prövning i sak, har utan vidare villkor rätt att föra enskild grupptalan, om organisationen har ett eget krav som omfattas av grupptalan. Det saknas anledning att göra någon annan bedömning av organisationens lämplighet att väcka organisa- tionstalan. Det är alltså inte nödvändigt att utöver de förutsättningar som allmänt gäller för talerätt i en grupprättegång ställa upp särskilda villkor rörande organisationers verksamhetsålder och medlemsantal.64 Vi menar att det vid den grannlaga uppgiften att närmare avgränsa kretsen av taleberättigade organisationer finns anledning att ta fasta på det av regeringen anförda. Medlemsantal och verksamhetstid är – som har konstaterats i tidigare lagstiftningsärenden – trubbiga instrument i sammanhanget.65 Särskilt ett krav på ett visst antal medlemmar kan lätt komma att ge ett motsägelsefullt intryck när det gäller diskrimineringslagstiftningen, som i stor utsträckning syftar till att skydda olika minoritetsgrupper. Behovet av att säkerställa att talan också i diskrimineringstvister förs av organisationer som har stadga, ekonomisk stabilitet, sak- kunskap och förankring på det aktuella intresseområdet kan, menar vi, lämpligen uppnås på ett liknande sätt som vid en grupptalan. En särskild processförutsättning enligt 8 § 5 punkten lagen om grupp- rättegång är att käranden med hänsyn till sitt intresse i saken, sina ekonomiska förutsättningar att föra en grupptalan och förhållande- na i övrigt är lämpad att företräda gruppmedlemmarna i målet. Motsvarande krav kan ställas på den organisation som vill föra talan för någon som anser sig ha blivit diskriminerad eller utsatt för re- pressalier. Talerätten för organisationer i och lagen om grupp- rättegång avser ideella föreningar.66 Detsamma bör enligt vår me- ning gälla på diskrimineringsområdet. Organisationens ändamål är i bestämt till tillvaratagande av naturskydds- eller miljö- skyddsintressen och i lagen om grupprättegång till tillvaratagande av konsument- eller löntagarintressen. En liknande uppräkning ter sig inte lika naturlig på diskrimineringsområdet där en mängd olik- 2001/02:107 s. 53 f. 65Jfr SOU 1994:151, del B, s. 112 och prop. 1997/98:45, del 1, s. 489. 66Jfr 1997/98:45, del 1, s. 489 och prop. 2001/02:107 s. 267 (Lagrådets yttrande). artade organisationer med högst skiftande inriktning (som invand- rarorganisationer, trossamfund, organisationer för funktionshind- rade och för sexuellt likaberättigande, studentorganisationer osv.) kan tänkas komma att väcka talan i domstol. Gränsen för det sakli- ga kompetensområdet sätts här av den föreslagna lagen om förbud och andra åtgärder mot diskriminering i sig. Att organisationen i fråga har en adekvat sakkunskap kan enligt vår mening tillgodoses genom ett krav på att den skall bedömas vara lämplig med hänsyn till sin verksamhet och sitt intresse i saken. Vi menar alltså att det som en särskild processförutsättning bör ställas krav på att en ideell förening som vill föra talan för en en- skild med hänsyn till sin verksamhet och sitt intresse i saken, sina ekonomiska förutsättningar att föra en talan samt förhållandena i övrigt är lämpad att företräda den enskilde i målet. En sådan talan förutsätter enligt vår mening dessutom ett medgivande av den en- skilde. Vårt förslag: I den nya lagen om förbud och andra åtgärder mot diskriminering skall följande gälla. Om någon för talan med anledning av uppsägning eller avske- dande skall följande bestämmelser i lagen (1982:80) om anställ- ningsskydd tillämpas: –40 § om tidsfrist för talan om ogiltigförklaring, –41 § om tidsfrist för talan om skadestånd eller andra fordrings- anspråk, och –42 § om förlorad talerätt på grund av preskription. I fråga om någon annan talan än som avses i första stycket skall följande bestämmelser i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet tillämpas: –64 § om tidsfrist för påkallande av förhandling, –65 § om tidsfrist för väckande av talan, –66 § om förlängd tidsfrist för den som inte företräds av en ar- betstagarorganisation med den skillnaden att den tidsfrist som an- ges i 66 § första stycket första meningen skall vara , och –68 § om förlorad talerätt på grund av preskription. Om talan rör skadestånd med anledning av ett anställningsbeslut som har meddelats av en arbetsgivare med offentlig ställning, räk- nas tidsfristerna enligt andra stycket från den dag då anställnings- beslutet vann laga kraft. Ombudsmannen mot diskriminering kan i ett mål som rör annan diskriminering i arbetslivet än uppsägning eller avskedande avbryta preskription genom att se till att arbetsgivaren får del av ett skrift- ligt meddelande som anger att ombudsmannen överväger att väcka talan. Om preskription avbrutits genom ett sådant meddelande lö- per ny preskriptionstid för avbrottet. Preskription kan inte avbrytas mer än en gång. Talan i en tvist som inte rör arbetslivet skall väckas efter det att den påtalade handlingen företogs eller en skyldighet senast skulle ha fullgjorts. I annat fall är rätten till talan förlorad. Avsikten vid utformningen av bestämmelserna om preskription i jämställdhetslagen (1991:433) och lagar har varit att an- knyta till de närmaste motsvarigheterna i den befintliga arbetsrätts- liga lagstiftningen. Tanken är att tvister där det görs gällande att diskriminering föreligger skall behandlas på samma sätt i fråga om preskription som andra motsvarande arbetsrättsliga tvister. Om någon t.ex. väcker talan och gör gällande att en uppsägning eller ett avskedande har sin grund i diskriminering skall samma preskrip- tionsregler gälla som i andra tvister om uppsägning eller avskedan- de. Mot denna bakgrund gäller i fråga om tvister enligt jämställd- hetslagen och lagar att bestämmelserna om preskription i lagen (1982:80) om anställningsskydd (anställningsskyddslagen) och lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (medbe- stämmandelagen) skall tillämpas. Om tvisten avser uppsägning eller avskedande skall bestämmelserna om preskription i 40–42 §§ an- ställningsskyddslagen tillämpas och om tvisten avser något annat än uppsägning eller avskedande skall bestämmelserna om preskrip- tion i 64–66 §§ och 68 § medbestämmandelagen tillämpas. Den som avser att yrka ogiltigförklaring av en uppsägning eller ett avskedande som påstås ha sin grund i diskriminering skall underrät- ta arbetsgivaren om detta senast efter det att uppsäg- ningen eller avskedandet skedde. Om arbetsgivaren underlåter att i beskedet om uppsägning eller avskedande informera arbetstagaren om vad som skall iakttas för en ogiltighetstalan, är underrättelseti- den i stället en månad räknat från den dag då anställningen upphör- de. Talan vid domstol om ogiltigförklaring skall sedan väckas an- tingen efter det att tvisteförhandlingen har avslutats mellan arbetsgivaren och vederbörande fackliga organisation eller efter det att tiden för underrättelse om ogiltighetstalan gick ut. (40 §) När det gäller skadestånd grundat på uppsägning eller avskedande gäller längre frister. Den som anser sig diskriminerad skall under- rätta arbetsgivaren om sitt anspråk efter det att uppsägningen eller avskedandet skedde. Därefter skall talan vid domstol om skadestånd väckas antingen efter det att tvisteförhandlingen har avslutats mellan arbetsgivaren och vederbörande fackliga organisation eller efter det att tiden för underrättelse om skadeståndstalan gick ut. (41 §) Lämnas inte underrättelse eller väcks inte talan inom den tid som föreskrivs i 40 eller 41 §§ anställningsskyddslagen, har parten förlo- rat sin talan. (42 §) Annat än uppsägning eller avskedande I fråga om andra diskrimineringstvister än tvister om uppsägning eller avskedande gäller preskriptionsbestämmelserna i 64–66 §§ och 68 § medbestämmandelagen. Bestämmelserna innebär i huvudsak följande. skall påkalla förhandling efter det att den har fått kännedom om den omständighet vartill yrkandet hänför sig och senast efter det att omständigheten har inträffat. (64 §) Talan vid domstol skall däref- ter väckas efter det att förhandlingen har avslu- tats. (65 §) Om organisationen försuttit någon av dessa tidsfrister får den enskilde väcka talan (i stället för en må- nad) efter det att tidsfristen för organisationen har löpt ut. Om arbetstagaren eller arbetssökanden inte företräds av organisationen skall han eller hon väcka talan efter det att han eller hon har fått kännedom om den omständighet vartill yrkandet hänför sig och senast efter att omständigheten har in- träffat. (66 §) Väcks inte talan inom den tid som föreskrivs i 65–66 §§ har par- ten förlorat sin talan. (68 §) En talan som förs av en ombudsman behandlas som om talan hade förts på egna vägnar av arbetstagaren eller den arbetssökande (se t.ex. 56 § jämställdhetslagen). Det betyder att ombudsmännen skall iaktta samma tidsfrister som den enskilde arbetssökanden eller ar- betstagaren, inklusive den förlängda tvåmånadersfristen enligt 66 § medbestämmandelagen. Lagen om likabehandling av studenter i högskolan Enligt 19 § lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i hög- skolan skall en talan i mål om skadestånd enligt lagen väckas efter det att den påtalade handlingen företogs eller en skyl- dighet senast skulle ha fullgjorts. I annat fall är talan förlorad. Av lagens 20 § framgår att en talan som förs av JämO, DO, HO eller HomO behandlas som om talan hade förts av studenten eller den sökande själv. Det betyder såvitt avser frågan om preskription att samma preskriptionstid gäller när någon av ombudsmännen som part för talan. Lagen om förbud mot diskriminering Enligt 23 § lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering skall en talan i en tvist enligt lagen väckas efter det att den påta- lade handlingen företogs eller en skyldighet senast skulle ha full- gjorts. I annat fall är rätten till talan förlorad. Preskriptionstiden gäller också när någon av JämO, DO, HO el- ler HomO som part för talan i en tvist enligt lagen. Lagen om förbud mot diskriminering och annan kränkande behand- ling av barn och elever Enligt lagen om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever skall talan i ett mål om skadestånd enligt lagen väckas efter det att den påtalade handlingen företogs eller en skyldighet senast skulle ha fullgjorts om talan av- ser direkt diskriminering, indirekt diskriminering, instruktioner att diskriminera eller repressalier. I annat fall är rätten till talan förlo- rad (21 §). Denna preskriptionstid gäller dock inte om talan avser trakasserier och annan kränkande behandling, vare sig sådan be- handling förekommit från verksamhetens sida eller om det för- summats att ingripa mot trakasserier och annan kränkande be- handling mellan barn eller elever. Detta medför att trakasserier, som också utgör diskriminering, från någon ansvarig inom verk- samheten kan väckas efter tvåårsfristen. För dessa fall finns ingen särskild preskriptionstid. Här gäller i stället preskriptionslagen (1981:130).67 Skälen för vårt förslag En mer lättläst reglering Preskriptionsreglerna är problematiska i flera avseenden. För det första är bestämmelserna svårtillgängliga. De är både komplicerade i sak och omfattande. Att de är komplicerade hänger till en del samman med att de täcker ett flertal olika situationer där det är naturligt att tidsfristerna är olika långa. Inom arbetsrätten är det således rimligt att preskriptionstiden för en talan som rör en uppsägning eller ett avskedande är kortare än en som angår ska- destånd för t.ex. lönediskriminering. I uppsägnings- och avskedan- defallet är det önskvärt att frågan om anställningen består eller inte får en snabb lösning. Både arbetsgivaren och den uppsagde eller avskedade har ett intresse av att saken löses utan dröjsmål. I andra fall – t.ex. vid påstådd lönediskriminering – är det godtagbart att passerar innan saken blir slutligt avgjord. Vi menar att de preskriptionsregler som avser arbetslivet bör vara desamma oavsett om de tar sikte på diskriminering eller inte. I synnerhet när det från kärandesidan åberopas både brott mot dis- krimineringslagarna och mot t.ex. anställningsskyddslagen är det knappast möjligt att ha skilda tidsfrister. Att de arbetsrättsliga be- stämmelserna hänvisar till andra lagar är således motiverat av att det är rimligt att tidsfristerna inom diskrimineringsfältet är desamma som övriga preskriptionsregler inom arbetsrätten.68 Det går dock att något förenkla lagtexten, t.ex. genom att i strecksatser särskilja de olika situationerna och genom att direkt i lagtexten ange en kortfattad beskrivning av innehållet i de olika paragraferna i an- 2005/06:38 s. 151. 68Att preskriptionsreglerna inom olika delar av det arbetsrättliga området inte bör skilja sig åt alltför mycket ansåg även , se SOU 1990:41 s. 360. ställningsskyddslagen och medbestämmandelagen som diskrimine- ringslagen hänvisar till. På detta sätt blir visserligen själva paragra- fen något längre än de som finns , men vi menar att den ändå blir lättare att läsa och att tillgodogöra sig. Det är också en nackdel att preskriptionsreglerna är olika mellan olika samhällsområden. Arbetsrätten har en reglering för sig, medan för de båda lagarna om utbildning och för områdena enligt lag i huvudsak gäller en generell preskriptionstid . Dessa skillnader är sannolikt ofrånkomliga. På liknande sätt som det inte är rimligt att göra de arbetsrättliga preskriptionstiderna i diskrimineringsfallen annorlunda än andra tidsfrister inom arbets- rätten, menar vi att det inte är befogat att förkorta eller på annat sätt ändra de frister som gäller utanför arbetslivet och som dessut- om införts . Det går heller inte att generellt införa en tvåårsfrist inom arbetsrätten. Skillnaderna i tidsfrister mellan de olika samhällsområdena har dessutom knappast någon praktisk betydelse. Vi föreslår därför inte någon ändring av de regler som gäller i arbetslivet respek- tive enligt lagen om likabehandling av studenter i högskolan och lagen om förbud mot diskriminering. Även för de bestämmelser som avser diskriminering i skolan och som överförs till den nya lagen om förbud och andra åtgärder mot diskriminering bör en två- årig preskriptionsfrist gälla. För det andra – och detta har större betydelse i sak – kan de nuva- rande preskriptionsreglerna såvitt avser det arbetsrättsliga området i praktiken vara svåra att tillämpa för ombudsmännen i vissa fall. Systemet bygger på att det är den fackliga organisationen som har primär talerätt. Endast när arbetstagarorganisationen väljer att inte föra talan för en medlem eller en f.d. medlem har ombudsmannen rätt att väcka talan. Det kan förekomma att de fackliga övervägan- dena drar ut och att ett besked till ombudsmannen om hu- ruvida organisationen avser att gå till domstol lämnas i ett sent ske- de när tidsfristen närmar sig sitt slut eller till och med när det kan ifrågasättas om preskription redan inträtt. Ombudsmännen har mot denna bakgrund anmält att ibland räcker den återstående tids- fristen inte till för att ombudsmannen skall ha en tillfredsställande möjlighet att göra en godtagbar undersökning av om det finns skäl att väcka talan eller inte. Det kan medföra att talan i ett enskilt fall inte väcks trots att en närmare undersökning – som skulle ha varit möjlig om tid funnits – skulle ha visat att det fanns anledning att låta en domstol pröva saken. I andra fall kan de nuvarande reglerna medföra att en talan väcks på bristfälligt underlag. Några rättsfall från Arbetsdomstolen bekräftar att den nuvaran- de regleringen kan medföra tillämpningssvårigheter (se t.ex. AD 2004 nr 8). Vi har övervägt att föreslå regler om extra långa tidsfrister för det fall ombudsmannen överväger att väcka talan, men stannat för att inte ytterligare komplicera det grundläggande regelverket ge- nom ännu fler tidsfrister. Ett annat sätt att motverka problemet är i stället att införa bestämmelser om preskriptionsavbrott. Med någon ledning av reglerna om preskriptionsavbrott och ver- kan av preskriptionsavbrott i preskriptionslagen (1981:130) vill vi föreslå följande. Ombudsmannen mot diskriminering bör ha en möjlighet att avbryta preskription i vissa fall genom att se till att arbetsgivaren får del av ett skriftligt meddelande som anger att om- budsmannen överväger att väcka talan. Meddelandet skall precisera vilken arbetssökande eller arbetstagare som saken gäller och när och i huvudsak på vilket sätt den föregivna diskrimineringen skall ha skett. Det kan, men behöver inte, innehålla en begäran om över- läggning med arbetsgivaren. Meddelandet skall ha kommit arbets- givaren till handa men det bör inte gälla som en förutsättning för preskriptionsavbrott att arbetsgivaren också skall ha tagit del av det. Detta innebär att arbetsgivaren skall ha haft en möjlighet att läsa och sätta sig in i vad ombudsmannen skriver i meddelandet, men det skall inte gälla ett krav att arbetsgivaren verkligen läst handlingen. Om preskription avbrutits genom ett sådant meddelande bör verkan vara att ny preskriptionstid löper enligt de vanliga reglerna för avbrottet. I fråga om t.ex. skadestånd på grund av lönediskriminering får alltså ombudsmannen ytterligare fyra måna- der på sig att överväga om talan skall väckas. En sådan möjlighet till preskriptionsavbrott kan antas ha bety- delse i första hand i tvister som rör skadestånd vid diskriminerande anställningsbeslut eller lönediskriminering. I frågor om talan på grund av uppsägning eller avskedande från en anställning bör över huvud taget preskriptionsavbrott inte kunna göras. I de fallen väger intresset av ett snabbt klargörande av rättsläget över intresset av extra tidsfrist för ombudsmannen. Preskription bör inte kunna avbrytas mer än en gång per påstådd diskriminering. Som framgått är vårt förslag att möjligheten till preskriptionsav- brott skall gälla endast i den arbetsrättsliga delen av diskrimine- ringslagen (således 2 kap. av vårt lagförslag). Vårt förslag: I den nya lagen om förbud och andra åtgärder mot diskriminering skall följande gälla. Om det finns anledning att anta att någon har missgynnats på sätt som framgår av förbuden mot diskriminering eller repressalier, är det svaranden som skall visa att diskriminering eller repressalier inte har förekommit. Principer för fördelningen av bevisbördan mellan parterna i mål om diskriminering utvecklades ursprungligen i praxis i fråga om könsdiskriminering.69 kodifierades domstolens praxis i det s.k. bevisbördedirektivet 97/80/EG.70 Enligt artikel 4.1 i direktivet skall medlemsstaterna, i enlighet med sina nationella rättssystem, vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att det, när personer, som anser sig kränkta genom att principen om lika- behandling inte har tillämpats på dem, inför domstol eller annan behörig instans lägger fram fakta som ger anledning att anta det har förekommit direkt eller indirekt diskriminering, skall åligga sva- randen att bevisa att det inte föreligger något brott mot principen om likabehandling. Av artikel 4.2 framgår att direktivet inte utgör hinder för medlemsstaterna att införa bevisregler som är fördelak- tigare för käranden. I skäl 13 till direktivet anges att bedömningen av fakta som ger anledning att anta att det har förekommit direkt eller indirekt diskriminering är en fråga för de nationella domsto- larna eller någon annan behörig instans i enlighet med nationell rätt