sou · GUB398 · 2007-01-01 00:00:00 — Sammantaget gäller att när en förundersökning är färdig så skall den misstänkte och dennes försvarare genom en s.k. slutdelgivning ges möjlighet att ta del av vad som förekommit och kommit fram under förundersökningen (se 23 kap. 18 § ). Den åtalades rätt till insyn är inte begränsad till vad som har tagits in i förundersökningsprotokollet. Vid slutdelgivningen har den misstänkte och hans försvarare rätt att få del av hela utredningsmaterialet, således även sådana uppgifter som förunder- sökningsledaren bedömt sakna betydelse för förundersökningen. Detta innebär att den misstänkte har rätt att få del av en uppgift om att ett hemligt tvångsmedel har använts under förunder- sökningen. Enligt gällande bestämmelser skall också all användning av tvångsmedel antecknas i förundersökningsprotokollet (se 20 § förundersökningskungörelsen [1947:948]). I andra länder som vi jämför oss med, bl.a. , har det uppställts undantag i rätten till partsinsyn i syfte att skydda t.ex. de brottsutredande myndigheternas arbetsmetoder och framtida möjligheter att utreda brottslighet. Sådana undantag har förenats med rättssäkerhetsgarantier, vanligen på så sätt att frågan om vilket utredningsmaterial som kan undanhållas den åtalade avgörs av domstolen och inte av polisen och åklagaren (jfr Europa- domstolens praxis redovisad i avsnitt 3.2). Jag kan alltså konstatera att när det gäller den som åtalas för brott så behöver inga särskilda bestämmelser om underrättelse- skyldighet införas för att åstadkomma en rätt till insyn i användningen av hemliga tvångsmedel i brottsutredningar. Det ligger i sakens natur att det inte är aktuellt att före slutdelgivningen särskilt underrätta en misstänkt som kommer att åtalas om att han eller hon i den aktuella förundersökningen är eller har varit föremål för ett eller flera hemliga tvångsmedel. Ett införande av en särskild underrättelseskyldighet har således betydelse endast för andra personer än sådana brottsmisstänkta personer som åtalas för brottet. Detta förändras inte av att det i enskilda förundersök- ningar kan vara aktuellt att vid förhör konfrontera en brottsmisstänkt med specifika uppgifter som har inhämtats med hemliga tvångsmedel. Att så ibland sker innebär naturligtvis inte att Mina överväganden och förslag den förhörde skall få ta del av all tvångsmedelsanvändning i den pågående förundersökningen. I avsnitt 4.2.8 återkommer jag med synpunkter i den angelägna frågan om att det också i vårt land bör övervägas att införas begränsningar i åtalade personers rätt till partsinsyn. Vilka andra personer än åtalade kan beröras? Det är alltså endast beträffande personer som inte åtalas men som ändå har berörts av användningen av hemliga tvångsmedel som det finns anledning att överväga behovet av författningsändringar för att dessa personers rätt skall kunna upprätthållas. Ett sätt att möjliggöra detta är alltså att införa en särskild skyldighet att underrätta andra av hemliga tvångsmedel berörda personer än åtalade. Frågan är vilka kategorier av personer som bör omfattas av en sådan särskild underrättelseskyldighet. Jag har funnit att de personer som kan omfattas av användningen av ett hemligt tvångsmedel består av två huvudkategorier och att integritetsintresset ser väsentligen olika ut för dessa två kategorier. Den första huvudkategorin består av sådana personer som har varit misstänkta för ett brott och på grund av detta har utsatts för ett hemligt tvångsmedel men som, efter det att utredningen har fullföljts, inte åtalas. Anledningen till att åtal inte väcks kan vara att utredningen visar att den som har varit misstänkt för ett brott faktiskt inte har begått brottet. Men det kan också vara så att tillräcklig utredning om brottet inte kan säkerställas. Till denna första kategori får man enligt min mening även räkna sådana personer som har kommit att beröras av ett hemligt tvångsmedel som beslutats på grund av misstanke mot någon annan person än dem själva och som, på grund av vad som framkommit vid avlyssningen eller övervakningen mot den andra personen, har kommit att misstänkas för delaktighet i samma brottslighet som den brottslighet som tvångsmedlet avser eller något annat brott men som, efter det att utredningen har fullföljts, inte åtalas av skäl som de nämnda. Den andra huvudkategorin utgörs av personer som har berörts av användningen av ett hemligt tvångsmedel utan att de vare sig är eller blir misstänkta för brott. Det kan handla om anhöriga eller kolleger eller andra personer som har någon mer eller mindre varaktig och personlig relation till den misstänkte. Men det kan också handla om personer som inte har någon sådan varaktigare Mina överväganden och förslag och personligare relation till den misstänkte utan som mer av tillfälligheter t.ex. kommunicerar med den misstänkte och därför kommer att beröras av ett hemligt tvångsmedel. Det kan exempelvis vara fråga om företrädare för enskilda och allmänna organ som bedriver försäljning eller insamling medelst telefon eller genom att knacka dörr eller som i egenskap handläggare vid t.ex. ett försäkringsbolag eller kontaktar den misstänkte genom att ringa eller göra hembesök. Möjligheterna till sådan tillfällig och även slumpartad kommunikation mellan en misstänkt och andra personer är, särskilt med den moderna informationsteknologin och det nuvarande utbudet av varor och tjänster, i praktiken utan begränsningar. Jag vill i detta sammanhang särskilt peka på att all kommunikation med användning av Internet består av telemeddelanden som kan bli föremål för hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Därtill kan det särskilt i fråga om hemlig kameraövervakning inträffa att en person som omfattas av övervakningen inte har någon som helst anknytning till vare sig den misstänkte, det brott denne misstänks för eller den plats som övervakas och inte heller kommunicerar med den misstänkte. Exempel härpå kan vara att övervakningen avser en gömma på allmänt tillgänglig plats som helt utomstående personer passerar. Av hemliga tvångsmedel berörda personer kan således som jag ser det delas in i personer som misstänkts för brott respektive personer som inte har misstänkts för något brott. Bland de inte misstänkta personerna finns de som typiskt sett kan antas bli föremål för mer betydande integritetsintrång genom att den misstänkte mot vilken tvångsmedlet har satts in är en anhörig eller en kollega eller någon annan med vilken ämnen av privatare natur typiskt sett avhandlas. Bland de inte brottsmisstänkta finns dock också personer som helt motsatt typiskt sett inte utsätts för något betydande integritetsintrång eftersom de inte avhandlar ämnen av för dem privat natur. Det är en helt annan sak att de uppgifter som t.ex. en handläggare vid ett försäkringsbolag eller Försäkrings- kassan kan ta upp i ett samtal med en misstänkt som avlyssnas kan vara besvärande för den misstänkte själv. När det gäller personer som inte åtalas för brott innehåller svensk rätt alltså inte några bestämmelser om särskild skyldighet att underrätta dem om att ett hemligt tvångsmedel har använts på ett sätt som har berört dem. Det finns dock som nämnts en sådan särskild underrättelseskyldighet i fråga om husrannsakan och beslag. Den underrättelseskyldigheten gäller nämligen också när Mina överväganden och förslag tvångsmedlet har riktas mot personer som inte är misstänkta för brott. Underrättelse skall lämnas till den berörda personen om denne inte är närvarande när åtgärden företas. Inte minst en husrannsakan som genomförs i den berördes frånvaro och som inte leder fram till ett för den berörde iakttagbart beslag menar jag kan i viss mån jämföras med användningen av ett hemligt tvångsmedel. I andra länders straffprocesslagar men också andra lagar för säkerhets- och underrättelseverksamheten finns det, som framgår av den internationella utblicken i avsnitt 3.10, regler om särskild underrättelseskyldighet vid användning av hemliga tvångsmedel. Olika länders regler skiljer sig dock åt redan vad gäller straffprocessen, även i högst väsentliga avseenden. I ett land skall den person som innehar den teleadress som avlyssnats underrättas men inte den för brott misstänkte mot vilken telefonavlyssningen har riktats om denne inte är innehavaren medan det i ett annat land tvärtom är endast den misstänkte mot vilken åtgärden riktats som omfattas av en underrättelseskyldighet. Också när det gäller de alltid förekommande undantags- bestämmelserna som medger att en underrättelse skjuts upp eller underlåts är variationerna betydande mellan olika länder. Syftet med underrättelsen varierar också mellan olika länder. I är det på bl.a. författningsskyddets område, med hänsyn till rikets säkerhet, inte möjligt för den enskilde att föra talan i domstol om inte en underrättelse har lämnats och det även om den enskilde på annat sätt känner till de förhållanden en underrättelse skulle avse. I de flesta andra länder är underrättelsens syfte endast att informera om att tvångsmedelsanvändning har förekommit. Olika länder skiljer sig också åt i fråga om förfarandet för en underrättelse. I är underrättelseskyldigheten automatisk, låt vara att underrättelsen kan skjutas upp eller underlåtas. I underrättas enskild endast på egen begäran och tidigast efter det att tvångsmedelsanvändningen har upphört. Det finns alltså inte någon i detta avseende enhetlig internationell bild när det gäller lagstiftningen på området. De reformförslag som genomförts eller är på gång i olika länder visar dock tydligt att den internationella utvecklingen är inriktad på att begränsa åtalads rätts till insyn i brottsutredningar Mina överväganden och förslag och även i övrigt begränsa underrättelseskyldigheten när den kan skada allmänna och enskilda intressen. Jag vill också i sammanhanget erinra om att det i andra länder har inrättats icke polisära säkerhets- och underrättelsetjänster vars tvångsmedelsanvändning inte grundas på straffprocessuella bestämmelser av nu nämnt slag och som alltså inte omfattas av den underrättelseskyldighet som kan finnas inom ramen för en brotts- utredning. Detta är förhållandet i t.ex. som har ett mycket väl utvecklat system för en särskild tillsyn av dessa andra delar av säkerhets- och underrättelseverksamheten. Jag kan således konstatera att den svenska debatten om att införa en särskild underrättelseskyldighet beträffande hemliga tvångs- medel är i förhållande till andra länder ordentligt senfärdig. Att införa en sådan särskild underrättelseskyldighet först nu – när terrorism, organiserad brottslighet och annan s.k. systemhotande och kvalificerad brottslighet redan har etablerat sig – innebär att det redan från början behöver övervägas sådana undantag som har införts bl.a. i och en sådan ordinarie tillsyn och kontroll som har införts i bl.a. och . Jag återkommer till de frågorna i avsnitten 4.2.5 – 4.2.7 och 4.3. överväganden i vårt land tog i sitt slutbetänkande Tvångsmedel – Anonymitet – Integritet (SOU 1984:54) upp frågan om det, vid sidan av slutdelgivning enligt 23 kap. 18 § rättegångs- balken, borde införas en särskild skyldighet att underrätta misstänkta personer om användningen av hemliga tvångsmedel. Kommittén avvisade dock det med motiveringen att de negativa följder ett underrättelseförfarande kunde bedömas få för utredningar av ifrågavarande art var för stora för att väga upp vinsten från rättssäkerhetssynpunkt. Kommittén anförde särskilt att den ansåg det uteslutet att i avlyssningsärenden som gällde rikets säkerhet tillämpa något underrättelseförfarande. Det skulle enligt kommittén medföra att Säkerhetspolisens arbetssätt och arbetsmetodik skulle kunna avslöjas för främmande makt i en omfattning som inte stod i någon rimlig proportion till vad som skulle kunna vinnas från rättssäkerhetssynpunkt för enskild. Kommittén förde ett liknande resonemang beträffande använd- ningen av hemliga tvångsmedel mot terrorister m.fl. (s. 101 f.). I det lagstiftningsärende som behandlade Mina överväganden och förslag betänkande togs frågan om en ny särskild underrättelseskyldighet inte upp till behandling (prop. 1988/89:124). Även tog upp frågan om underrättelse- skyldighet, dock som redan nämnts endast beträffande misstänkta personer. Utredningen framhöll att det fanns vissa fördelar med ett sådant underrättelseförfarande, främst att den enskilde genom kännedom om den hemliga tvångsmedelsanvändningen skulle kunna få möjlighet att reagera mot ett beslut som han eller hon ansåg felaktigt. Utredningen framhöll dock att det också fanns nackdelar med ett underrättelseinstitut. Främst påpekades att den brottsbekämpande verksamheten både generellt och vad gäller konkreta ärenden – inte minst inom ansvars- område och vad gäller narkotikabrottslighet – skulle komma att skadas allvarligt med en sådan ordning. Utredningen påpekade att åklagare ofta avstod från att åberopa material från en hemlig teleavlyssning som bevisning i domstol för att yrkeskriminella, främst inom organiserad narkotikabrottslighet, inte skulle få kännedom om att de utsatts för avlyssning. De inblandade skulle annars bli mer försiktiga , vilket skulle försvåra polisens möjligheter att i fortsättningen kartlägga och avslöja organiserad grov narkotikabrottslighet. framhöll vidare ett antal exempel på att det i andra länder där man har en underrättelseskyldighet har införts betydande undantag från denna och möjligheter att i enskilda fall skjuta upp eller avstå från att underrätta. I t.ex. är som ovan redovisats större delen av Säkerhetspolisens område undantaget från skyldigheten att underrätta enskild på dennes begäran. Utredningen befarade också att – om en underrättelseskyldighet infördes – åklagaren skulle komma att begära att undantag gjordes i det stora flertalet fall. ansåg sålunda att övervägande skäl talade emot att föreslå införandet av en underrättelseskyldighet utöver den som redan finns enligt 23 kap. 18 § . Utredningen framhöll dock att frågan borde övervägas på nytt i ett annat sammanhang. Tre av utredningens experter, en advokat och två domare, framhöll dock i ett särskilt yttrande att de ansåg att en underrättelseskyldighet utöver den som stadgas i 23 kap. 18 § borde införas. De framhöll vidare att värdet av en underrättelseskyldighet inte bara ligger i att den enskilde har ett berättigat intresse av att få kännedom om att han varit utsatt för ett hemligt tvångsmedel utan också i att denna skyldighet i sig skulle ha en återhållande verkan på användningen av dessa tvångsmedel och bidra till att prövningen inför ett beslut sker på ett än mer Mina överväganden och förslag De tre experterna menade att det inte var något avgörande argument mot en underrättelseskyldighet att underrättelse inte skulle kunna lämnas i varje särskilt fall eller ens i flertalet fall. Vid remissbehandlingen av förslag ansåg flertalet remissinstanser att en underrättelse- skyldighet utöver den enligt 23 kap. 18 § borde införas. Bör en särskild underrättelseskyldighet nu införas? I propositionen Hemlig rumsavlyssning (prop. 2005/06:178) och direktiven till min utredning har regeringen anfört att den anser att det finns goda skäl att nu införa en utvidgad underrättelse- skyldighet beträffande hemliga tvångsmedel. Regeringen har därvid påpekat att en underrättelse i efterhand innebär bl.a. en möjlighet för enskilda att självständigt kunna ta till vara sin rätt, t.ex. genom att kunna kräva skadestånd för skada på grund av fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Även vid det symposium som anordnade ansågs allmänt att en underrättelseskyldighet borde kunna införas i fler fall än enligt nu gällande rätt. Liknande synpunkter framfördes vid det samrådsmöte som jag hållit, även om också invändningar restes från åklagar- och polishåll, varvid främst åberopades att en utvidgad underrättelseskyldighet skulle kunna skada den brottsbekämpande verksamheten. Som bl.a. de nämnda tre experterna i berört och som den internationella utblicken utvisar är det nödvändigt att förena en sådan särskild underrättelseskyldighet med betydelsefulla undantag, däribland möjligheter att skjuta upp eller underlåta en underrättelse för att inte skada den brotts- utredande verksamheten. Det kan handla såväl om den aktuella och pågående brottsutredningen som andra till den aktuella brottsutredningen anslutande utredningar. Det kan även gälla verksamhetens inriktning och arbetsmetoder överlag. Även detta behov av undantag underströks vid samrådsmötet. En ordning av detta slag kräver dock enligt min mening inte bara att rekvisiten för dessa undantag sätts upp utan det krävs också, inte minst på grund av krav på tillgång till effektivt rättsmedel, att ett oberoende organ får till uppgift att kontrollera efterlevnaden av författningsbestämmelserna samt att det säkerställs att detta organ får kännedom om de ärenden som Mina överväganden och förslag omfattas av ett kontrollbehov. Med andra ord bör enligt min mening de fall där en underrättelse inte kan ske direkt till berörd enskild omfattas av ett särskilt kontrollsystem. I påföljande avsnitt återkommer jag till frågorna om hur undantag från en särskild underrättelseskyldighet bör utformas. Jag nöjer mig här med att övergripande konstatera att det finns en allmän uppfattning att en utvidgad underrättelseskyldighet bör införas, trots att den i inte obetydlig utsträckning måste förses med undantag av olika slag. Även jag ansluter mig till denna ståndpunkt. Enligt min mening är det en klar fördel om den som berörts av användningen av ett hemligt tvångsmedel så långt det är möjligt ges kännedom om detta i efterhand för att kunna bedöma det integritetsintrång som skett och ta till vara sin rätt i fall då han eller hon anser ett beslut om tvångsmedelsanvändningen eller genomförandet felaktigt. kan det dock även med en underrättelse vara svårt för en enskild att själv eller med hjälp av ett ombud utreda huruvida någon felaktighet har förekommit. Inte minst gäller det naturligtvis vid utredningar som omgärdas av sekretess. Även om underrättelse lämnas i ett sådant fall får på grund av sekretess ofta inte närmare uppgifter om brottsutredningen lämnas ut till den enskilde eller dennes ombud. Det finns därför ett behov av en möjlighet för den enskilde att kunna vända sig till något oberoende organ för att genom detta kunna få utrett om något fel begåtts. Ett sådant oberoende organ skulle för en sådan kontroll kunna få tillgång till allt utredningsmaterial, således även sådant material som av sekretesskäl inte kan lämnas ut till den enskilde eller dennes ombud. Som framgår av den internationella utblicken har detta slag av kontrollorgan inrättas i andra, nära liggande, länder. Införandet av en särskild underrättelseskyldighet har därmed enligt min mening också den betydelsen att undantag från underrättelseskyldigheten kan förenas med den rättssäkerhet som ett oberoende organ med såväl lagfarna ledamöter som andra ledamöter med omdömesgillhet, självständighet och rättrådighet skulle innebära. Min slutsats blir alltså att inrättandet av ett oberoende kontrollorgan av angivet slag är avgörande för att det skall gå att åstadkomma såväl en grundläggande särskild underrättelseskyldighet som tillräckliga undantag från denna skyldighet. närmast tar jag dock upp frågan om underrättelseskyldighetens utformning. I avsnitt 4.3 återkommer jag till hur ett oberoende kontrollorgan kan utformas. Mina överväganden och förslag 4.2.2Vilka hemliga tvångsmedel bör omfattas av den särskilda underrättelseskyldigheten? Mitt förslag: Den nya särskilda underrättelseskyldigheten skall omfatta samtliga hemliga tvångsmedel. Underrättelseskyldigheten skall dock inte gälla vid sådan postkontroll som inte har lett till något beslag. Frågan är vilka hemliga tvångsmedel som bör omfattas av en ny särskild underrättelseskyldighet som angår andra personer än dem som åtalas och har rätt till partsinsyn. Vid det samrådsmöte jag hållit var den allmänna meningen att som princip skall alla hemliga tvångsmedel omfattas. Jag delar den uppfattningen. Underrättelseskyldigheten bör därför enligt min mening omfatta hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning, hemlig kameraövervakning samt hemlig rumsavlyssning. När det gäller postkontroll gör jag dock en annan bedömning. Redan gällande bestämmelser i innebär att om en försändelse tas i beslag i samband med postkontroll så skall avsändare och mottagare underrättas om beslaget. En sådan underrättelse får visserligen skjutas upp så länge som den kan vara till men för den aktuella utredningen men någon möjlighet att därutöver skjuta på eller underlåta underrättelsen finns inte (se 27 kap. 3 §). Eftersom det alltså redan finns en underrättelse- skyldighet i fråga om beslag av försändelser behöver den nya särskilda underrättelseskyldigheten inte omfatta de fallen. Om det inte tas någon försändelse i beslag i samband med en postkontroll så har inte något ingrepp i posthemligheten skett utöver att avsändare och mottagare kan ha avlästs på försändelsers omslag. Det kan enligt min mening inte vara motiverat att lämna särskild underrättelse om en sådan postkontroll som inte har lett till något beslag. Den nya särskilda underrättelseskyldigheten skall därför inte omfatta tvångsmedlet postkontroll. Till följd härav kommer inte heller de undantag från den särskilda underrättelseskyldigheten som jag behandlar i avsnitten 4.2.5 – 4.2.7 att gälla i fråga om postkontroll, vare sig kontrollen leder till beslag av någon försändelse eller inte. Mina överväganden och förslag 4.2.3Vilka personer bör omfattas av den särskilda underrättelseskyldigheten? Mitt förslag: En person som är eller har varit misstänkt och mot vilken ett hemligt tvångsmedel har använts skall, för det fall han eller hon inte blir föremål för åtal och därigenom får tillgång till utredningsmaterialet, omfattas av den särskilda underrättelse- skyldigheten. Vid hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning skall även innehavaren av den avlyssnade eller övervakade teleadressen, om denne är någon annan än den misstänkte, underrättas om åtgärden. Vid hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning skall i motsvarande mån den person som innehar den bostad, lokal, byggnad, transportmedel eller annan plats mot vilken övervak- ningen eller avlyssningen har använts underrättas om åtgärden. Underrättelseskyldigheten skall dock inte gälla i fråga om offentliga byggnader, transportmedel i allmän samfärdsel och andra platser till vilka allmänheten har tillträde. Min bedömning: Andra personer än brottsmisstänkta och innehavare av avlyssnade eller övervakade teleadresser och platser skall inte omfattas av den särskilda underrättelseskyldigheten. Det skall dock införas en möjlighet för varje enskild person att av ett oberoende organ begära en kontroll av användandet av hemliga tvångsmedel med avseende på honom eller henne. En person som inte åtalas för ett brott som han eller hon har varit misstänkt för får ingen särskild underrättelse om att han eller hon under förundersökningen varit föremål får ett hemligt tvångsmedel. Han eller hon har därför begränsade möjligheter att ta till vara sin rätt. Inte heller sådana personer som kom att beröras av tvångsmedlet utan att vara misstänkta för något brott alls, eller i vart fall inte för det brott för vars utredning det hemliga tvångsmedlet använts, får någon underrättelse. Det förekommer också t.ex. att två personer misstänkts för ett brott och där hemlig telefonavlyssning satts in mot den ene men kommit att omfatta ett samtal som den andre deltagit i och där den andre sedan inte åtalats Mina överväganden och förslag för det brott som förundersökningen gällt. I ett sådant fall får den sistnämnda personen ingen underrättelse. Som framgått av den internationella utblicken i avsnitt 3.10 uppvisar andra länders rättsystem inte någon enhetlig bild av vilka personer som skall underrättas om att hemlig tvångsmedels- användning skett.