sou · GUB38 · 2007-01-01 00:00:00 — I direktiven sågs möjlig- heterna till kostnadsbesparingar inom dagspressen som ett nöd- vändigt sätt att hålla tillbaka behovet av att öka det statliga press- stödet, och det uttalades att branschen borde tillvarata alla möjligheter till intern rationalisering och rationalisering genom samverkan. Utredningen fann i sitt betänkande Ds U 1985:2 Effektivare presstöd att Pressens lånefond hade haft en stor betydelse för tidningsföretagens möjligheter att byta till fotosättning och offset- metod. konstaterade utredningen att Pressens lånefond och samverkansbidraget hade haft begränsade effekter för att få till stånd samverkan mellan konkurrerande tidningsföretag. Tidnings- företagen hade inte i någon större utsträckning inlett teknisk samverkan med varandra. Enligt utredningen hade det viktigaste argumentet för att främja teknisk samverkan varit det oekonomiska i att tidningar i konkurrenssyfte drev sina egna produktionsanläggningar. De eko- nomiska vinsterna med samverkan hade ansetts väga tyngre än argumenten mot, såsom risken att den svagare parten i ett sam- arbete inte skulle kunna hävda sina intressen gentemot den starkare vid t.ex. manusstopptider och tryckordning, uppsägning av perso- nal, osv. Det fanns enligt utredningen fyra huvudförklaringar till att en teknisk samverkan i någon större omfattning inte kommit till stånd mellan konkurrerande tidningsföretag. En orsak var en kontinuer- lig obalans mellan första- och andratidningarna avseende eko- nomiskt handlingsutrymme och investeringsbehov. När Pressens lånefond inrättades befann sig ett flertal andratidningar i akut behov av stöd för sin fortsatta utgivning som deras pressar var gamla och slitna. Förstatidningarna hade däremot ett mera gynnsamt ekonomiskt läge och därmed också ett större handlingsutrymme. Denna obalans var enligt ut- redningen inget gynnsamt utgångsläge för samverkan mellan första- och andratidningarna och utredningen fann att behoven av investeringar hos första- och andratidningarna hade fortsatt att vara i otakt . En annan förklaring som utredningen lyfte fram var att det inte gick att åstadkomma lägre produktionskostnader genom samarbete mellan tidningar med samma utgivningstid om pressläggningstider- na bibehölls oförändrade. Utredningen pekade på att kostnads- besparing vid trycksamverkan uppkommer genom att samverkande tidningar trycks efter varandra på en och samma press. Utred- ningen anförde att ett produktionsorienterat synsätt hade ställts mot ett marknadsorienterat synsätt i samverkansdiskussionerna och att det i diskussionerna hade förutsatts vara det produktions- orienterade synsättet som skulle ta överhanden. Eftersom det förutsattes vara den marknadsmässigt svagaste tidningen som skulle ge efter på sitt krav på oförändrad pressläggningstid, skulle följden av samverkan bli att tidningen i fråga fick en ännu svagare ställning på marknaden. pressläggning än konkur- renten konstaterades av utredningen vara ett svårt handikapp. Med hänvisning till redovisad problematik fann utredningen att de bästa förutsättningarna för kostnadsbesparande teknisk samverkan före- låg när den avsåg tidningar som inte konkurrerade på samma marknad. Det angavs att ideala förhållanden för tekniskt samarbete råder när samverkan omfattar en morgontidning och en efter- middagstidning, men också när en av morgontidningarna är en komplementtidning. Enligt utredningen var olika värderingar av- seende tekniska och marknadsmässiga förhållanden sannolikt den viktigaste förklaringen till utebliven samverkan. Förespråkarna av samarbete betonade tekniken och de besparingar ett rationellt ut- nyttjande av denna kunde erbjuda medan de som var skeptiska satte marknaden och den service läsare och annonsörer önskade först. En tredje förklaring som utredningen förde fram för uteblivet tekniskt samarbete mellan tidningarna var svårigheter såväl att bedöma vilken rationaliseringseffekt den tekniska utvecklingen inom tidningsframställningen dittills haft som att avgöra hur stor den faktiska rationaliseringspotentialen var. Det som enligt utred- ningen gjorde det svårt att bedöma rationaliseringseffekter var främst fyra faktorer. Införandet av ny teknik förbereds under för- hållandevis , varför tidningsföretaget successivt kan anpassa personalstyrka och kostnadsnivå till det väntade behovet. Vidare tas ny teknik i bruk stegvis och det är först när delarna sätts samman som de verkligt stora effekterna kan avläsas. Den tredje faktorn var att ny teknik kräver omorganisation av tidningsföre- taget och tidningen och att det ofta ligger ett självständigt värde i omorganisationen för tidningsföretaget. Slutligen ökar ny teknik säkerheten i framställningsprocessen och tillför produkten nya kvaliteter, varvid en teknisk grund läggs för en högre effektivitet i tidningsframställningen som det också läggs en ekono- misk grund för ökad säkerhet och kvalitet. Den fjärde och sista förklaringen var hänförlig till att tid- ningsföretagen haft möjligheter att välja andra kostnadsbesparande rationaliseringar än tekniskt samarbete. Det rörde sig här om interna rationaliseringar som företagen kunnat göra inom det egna företaget eller, i tillämpliga fall, inom den egna koncernen. Utred- ningen anförde att kedjebildningen inom svensk dagspress var omfattande, inte minst bland tidningar i marknadsmässigt under- läge, samt att andratidningar inom a-presskoncernen inlett sam- arbete i ökande grad, inte bara avseende teknik utan även inom andra funktioner såsom redaktionellt samarbete och gemensam administration. I sina överväganden och förslag uttalade utredningen att det viktigaste skälet till att den tekniska utvecklingen inom dagspressen i mindre utsträckning än väntat ökat benägenheten för teknisk samverkan var att andratidningarna av konkurrensskäl inte accepte- rat ändrade pressläggningstider. Härutöver tillkom det enligt utred- ningen flera praktiska skäl som gällde bristande överensstämmelse hos tidningsföretagen avseende investeringsbehoven . Utredningens bedömning var att olikheterna mellan tid- ningsföretagen förmodligen skulle komma att förstärkas under den återinvesteringsperiod som inletts . Återinveste- ringarna angavs komma tidigare än det var tekniskt nödvändigt och vid utformningen av investeringsprogrammen betonades kvalitets- aspekterna mer än rationaliseringsaspekterna. bedömde utredningen att den tekniska standarden inom hela dagspressen var god. Utredningens slutsats var att det under de dåvarande förhållan- dena inte var möjligt att genom ytterligare insatser från stats- makternas sida åstadkomma samverkan om teknik. Att söka förmå andratidningarna att ge avkall på sina krav om oförändrade press- läggningstider vore enligt utredningen att sätta målet om mångfald och konkurrens inom dagspressen på spel. anförde utred- ningen att dagstidningsföretagen inte stod utan rationaliserings- möjligheter bara för att samverkan var svår att åstadkomma. Egen- investeringarna i ny teknik hade lagt grunden för en successiv effektivisering av tidningsframställningen och utredningen gjorde bedömningen att de små tidningsföretagen i detta avseende inte var sämre lottade än de stora. Till detta kom enligt utredningen att andratidningarna genom samverkan koncernvis kunde låta sam- verkan omfatta mer än produktion, nämligen också administration och redaktion, varvid besparingarna inom de senare områdena kunde bli väl så stora, om inte större än de som avsåg produk- tionen. Utredningens arbete i denna del utmynnade i förslaget att det särskilda bidraget för produktionssamverkan kunde tas bort. Enligt utredningen kunde bidraget inte rubba de grundläggande hindren mot en teknisk samverkan mellan konkurrerande tidningar och att ta bort samproduktionsbidraget skulle innebära att man pekade på de besparingsmöjligheter som låg i den interna rationa- liseringen. Samverkansbidraget avskaffades senare på initiativ av och det ersattes av ett utvecklingsstöd (se avsnitt 5.4 under . pressutredning anförde i sitt slutbetänkande (SOU 1975:79 Svensk press. Statlig presspolitik) att det generellt kunde sägas att ensamtidningar och högtäckningstidningar i konkurrens- position inte var i behov av kontinuerliga bidrag. Däremot ansåg utredningen att starka skäl syntes tala för att öppna en möjlighet till tillfälliga bidrag för dessa tidningar. Utredningen benämnde sådana tillfälliga bidrag utvecklingsbidrag. Utvecklingsbidrag skulle kunna sökas av tidningar med speciellt behov av stöd och utgå först efter bedömning av . Bedömningarna borde ta fasta på respektive tidningars marknadsmässiga och företagsekonomiska förutsättningar. borde således få god insyn i tidningarnas ekono- miska situation. Den sökande tidningen skulle enligt utredningens förslag bifoga en utvecklingsplan, bl.a. innehållande åtgärder som syftade till att lösa tidningens problem. Planen skulle kunna tjäna som underlag för ställningstagande. Utvecklingsbidrag skulle enligt utredningen kunna utbetalas till tidningar som inte hade produktionsbidrag men som var i behov av ekonomiskt stöd. Avsikten var att tillfälliga ekonomiska kriser som kunde försvåra eller hota en tidnings utgivning skulle kunna av- hjälpas med ett utvecklingsbidrag. Syftet med ett utvecklingsbidrag var att tidningarna inte skulle behöva göra sådana nedskärningar som allvarligt skulle minska deras nyhetsförmedlande och opi- nionsbildande funktioner. Utredningen ansåg det som självklart att endast sådana tidningar som inte kunde lösa sina problem med egna medel eller genom lån på normala marknadsmässiga villkor skulle komma ifråga för utvecklingsbidrag. Utredningen föreslog vidare ett utvecklingsbidrag för att under- lätta en tidnings övergång från få- till flerdagarsutgivning. Be- träffande ett sådant bidrag fanns det enligt utredningen inte skäl att utesluta tidningar som erhöll produktionsbidrag. Även om Press- stödnämndens prövning inte inriktades på att bedöma behovet av utvecklingsbidrag i dessa fall ansåg utredningen att det likväl borde krävas en utvecklingsplan. En sådan plan borde bl.a. innehålla budget (inkl. uppgifter om vilka ekonomiska garantier som fanns för att kunna fortsätta flerdagarsutgivning ) och uppgifter om förändring i redaktionell kapacitet. För att underlätta övergången från få- till flerdagarsutgivning föreslog utredningen att ett utvecklingsbidrag skulle kunna lämnas endast under det år en tidning ökade sin utgivningsfrekvens och det föreslogs att bidraget skulle kunna uppgå till högst . Utredningen fann att det inte var möjligt att konstruera ett gene- rellt verkande utvecklingsbidrag eftersom bidragen inte riktades till en tidningsgrupp med identiska svårigheter. Enligt utredningen skulle behöva pröva varje fall och anpassa storleken på beloppen efter de aktuella behoven. Utredningen före- slog emellertid gränsvärden för dels fådagarstidningar (), dels flerdagarstidningar (). Enligt utredningens förslag skulle utvecklingsbidrag kunna utgå för högst . En tidning skulle kunna söka bidrag och vid ett och samma tillfälle få besked huruvida ansökan bifallits, för vilken period bidraget skulle komma att utges samt med vilket belopp bidraget bifallits. De grunder som enligt utredningen borde utgå från när den tog ställning till ansökningar om utvecklings- bidrag var tidningens upplaga, täckningstal, marknadsställning och expansionsmöjligheter. Utredningen anförde att den samlade be- dömningen av tidningens totala situation, dess budget och utveck- lingsplan borde kunna ge garantier mot skönsmässiga beslut. Utredningen bedömde att några av de tidningar som befann sig på gränsen till kvalificering för produktionsbidrag torde ligga närmast till hands för utvecklingsbidrag. SOU 2006:8 Etableringsstöd, m.m. kunde det samlade behovet av utvecklingsbidrag rymmas inom en budgetram på sex mnkr . Regeringen ansåg att de av utredningen föreslagna utvecklings- bidragen borde införas (prop. 1975/76:131) och anförde bl.a. föl- jande. Bidraget bör syfta till att för tidningar som drabbas av tillfälliga problem få till stånd en bestående förbättring av de egna möjligheterna att klara utgivningen. Bidrag bör kunna beviljas för åtgärder som syftar till att hävda en lokaltidnings ställning gent- emot konkurrens utifrån och för anpassningsåtgärder på stagne- rande marknader. Bedömningen av behovet bör göras på grundval av uppgifter om tidningens upplaga, täckningstal, marknadsställ- ning, ekonomiska förhållanden, utvecklingsmöjligheter och utveck- lingsplaner. I sammanhanget underströk regeringen vikten av att en utvecklingsplan, bl.a. innehållande åtgärder som syftar till att lösa tidningens problem, upprättas. Syftet med utvecklingsbidraget var inte att det skulle kunna utgå mer eller mindre löpande utan tidningarna borde med egna insatser av olika slag söka finna en långsiktig lösning på sina problem. Regeringen ansåg vidare att utredningens förslag om utveck- lingsbidrag för att underlätta för en tidning att höja sin utgivnings- frekvens var välmotiverat och delade utredningens uppfattning att en lika ingående bedömning av behovet av bidrag för denna typ av projekt som av övriga ansökningar om utvecklingsbidrag inte var nödvändig. Regeringen ansåg dock att borde pröva om bidrag verkligen var en förutsättning för att få till stånd en periodicitetshöjning. Vid nämndens prövning borde det därför enligt regeringen redovisas en utvecklingsplan, innehållande bl.a. budget, redogörelse för vilka ekonomiska garantier som fanns för en fortsatt flerdagarsutgivning samt förslag till förändringar av den redaktionella kapaciteten. borde också nära följa verksamheten och bidragen borde utbetalas halvårsvis i efterskott. i enlighet med regeringens proposition i denna del och (KU 1975/76:46, rskr. 1975/76:260). inför- des också möjligheten för fådagarstidningar att erhålla utvecklings- stöd som de erhöll produktionsbidrag. redovisade i sitt slutbetänkande (SOU 1980:32 Stödet till dagspressen) en bedömning av utvecklings- bidragets effektivitet. Kommittén anförde när det gällde utveck- lingsbidrag till mindre och medelstora ensamtidningar att de dags- tidningar som fått utvecklingsbidrag haft i stort sett samma problem. Problemen hade enligt kommittén främst bestått i att tidningarna trots att de var högtäckningstidningar haft en svag ställning på utgivningsorten eller givits ut på en svag marknad. Utvecklingsbidrag hade lämnats bl.a. för att tidningarna skulle kunna befästa sin position eller utveckla tidningsmarknaden på utgivningsorten. Mot bakgrund av redovisad bedömning ansåg kommittén att kravet på utvecklingsplan kunde slopas och att analyser av berörd tidning och marknad räckte som underlag. För att en bidrags- ansökan skulle kunna bifallas ansåg kommittén att tidningen skulle bedömas ha utsikter att med hjälp av bidraget kunna fortsätta sin utgivning. Kommittén övervägde att göra utvecklingsbidragen i denna del årliga, eftersom problemen i vissa fall kunde anses vara permanenta så länge verksamheten pågick oförändrad. Kommittén ville dock inte ta bort tidsbegränsningen, eftersom det inte helt gick att bortse från möjligheten att läget för tidningen kunde förbättras. Beträffande utvecklingsbidrag till vissa tidningar med fullt pro- duktionsbidrag anförde kommittén som en bakgrund att presstödet dittills inte lyckats förändra de många monopolfallen inom dags- pressen – dvs. kommuner där den näst största tidningen hade högst av hushållstäckningen. Enligt kommittén fanns det två vägar att gå för att åstadkomma en förbättring, dels stärka låg- täckningstidningarna med högst i hushållstäckning, dels utveckla de redaktionella komplementtidningarna med fådagars- utgivning. De senare hade enligt kommittén en viktig uppgift när det gällde att väga upp de negativa effekterna av tidningskon- centrationen. Kommittén hade gjort en innehållsanalys av elva komplementtidningar och ansåg att analysen visade att tidningarna hade redaktionella utvecklingsmöjligheter, dock att resurser för att utnyttja sådana möjligheter inte kunde tas fram inom tidningarnas egna verksamheter. Eftersom det var möjligt för tidningar med produktionsbidrag att uppbära utveck- lingsbidrag ansåg kommittén att skulle kunna fördela utvecklingsbidrag inom en given medelsram till de intres- santaste projekten för att utveckla redaktionellt arbete. Kommittén konstaterade att produktionsbidragen till lågtäck- ningstidningar bland flerdagarstidningarna inom landsortspressen för merparten hade inneburit att de kunnat sanera sin ekonomi och återta förlorade konkurrenspositioner. Däremot fann kommittén att situationen var en annan för produktionsbidragstidningar med flerdagarsutgivning med högst i hushållstäckning. Kom- mittén konstaterade att underskotten för de flesta av dessa tid- ningar steg trots ett ökande presstöd och att de uppräkningar som gjorts av presstödet inte hade räckt till för utvecklingsåtgärder. Tidningarna hade enligt kommittén inte kunnat pröva de idéer som fanns om hur de skulle kunna ta sig ur sitt extrema underläge, och kommittén ansåg det presspolitiskt angeläget att de skulle få till- fälle till detta. För att göra det möjligt även för dessa tidningar att genom rejäla satsningar försöka förbättra sitt marknadsläge borde dessa tidningar enligt kommittén kunna komma ifråga för utveck- lingsbidrag. Om tidningarna efter ett sådant stöd fortfarande inte kunde klara sin verksamhet med produktionsbidrag ansåg kom- mittén att de borde ompröva omfattningen av sin verksamhet. Slutligen ansåg kommittén att samma möjlighet till utvecklings- bidrag borde ges till produktionsbidragstidningar med flerdagars- utgivning och mindre än 10 000 i upplaga, om de fick fullt pro- duktionsbidrag. Enligt kommittén borde utvecklingsbidraget endast avse tid- ningar inom landsortspressen och det borde kunna lämnas under högst av en period av . Bidraget borde kunna lämnas med högst 1,2 mnkr för kalenderår och reglerna borde utformas så att summan av utvecklingsbidrag och produktionsbidrag inte kom att överstiga maximibeloppet för sistnämnda bidrag. Stödet borde fördelas inom en given medelsram till de intressantaste projekten. med produktionsbidrag vilka söker utvecklings- bidrag borde enligt kommittén till sin ansökan foga en utveck- lingsplan. Regeringen bedömde att det inom den befintliga medelsramen var riktigt att utvecklingsbidrag skulle lämnas till en tidning i all- varliga svårigheter, i andra hand till en tidning vars marknads- situation gjorde ett bidrag befogat (prop. 1980/81:137). Insatser att detta slag syftade enligt regeringen till att slå vakt om en önskvärd dagspresstruktur, och först i den mån medelsramen tillät det borde sedan utvecklingsbidrag kunna lämnas till en tidning med produk- tionsbidrag i enlighet med kommitténs uttalade strävan att ytter- ligare utveckla konkurrens och mångfald. Regeringen föreslog därför att utvecklingsbidrag fortsättningsvis skulle lämnas enligt den av regeringen nämnda prioritetsordningen. Vidare biträdde regeringen kommitténs förslag om ett slopande av kravet på tid- ningsföretag att bilägga en utvecklingsplan vid ansökan om utveck- lingsbidrag. Skälet var att förslaget förenklade handläggning. Regeringen betonade att det även i fort- sättningen ålåg att förvissa sig om att medlen användes på ett ändamålsenligt sätt. beslutade i enlighet med regeringens förslag (KU 1980/81:19 och 23, rskr. (SOU 1988:48) anförde i sitt betänkande (SOU 1988:48 Reformerat presstöd) att åtskilligt kunde uppnås avseende teknisk förnyelse och samproduktion för att förbättra dagstidningars kost- nadsläge. Enligt kommittén fanns det både svenska och interna- exempel på att tekniskt samarbete kunde medföra ett väsentligt förbättrat kostnadsläge för samarbetande tidningar, utan att den redaktionella självständigheten eller konkurrensen på läsar- marknaden äventyrades. En minskad kostnadspress kunde enligt kommittén skapa förutsättningar för förbättrad kvalitet och ett ökat redaktionellt oberoende. ansåg kommittén att det var rimligt att presstödet utformades så att det främjade en utveck- ling mot större rörlighet och valfrihet i den tekniska produktionen för att skapa bättre ekonomiska förutsättningar för tidningsutgiv- ning. Ett utvecklingsstöd skulle enligt kommittén kunna stärka och underlätta utgivningsvillkoren för ekonomiskt svagare dagstid- ningar och sådana dagstidningar som var beroende av årligt drifts- stöd. Ett sådant stöd skulle också kunna skapa utrymme för vissa nyetableringar. I ett vidare perspektiv angav kommittén att målet med utvecklingsstödet var att minska kostnadstrycket och för- bättra förutsättningarna för lönsamhet inom branschen i stort. I enlighet med vad som gällt tidigare föreslog kommittén att driftsstödet skulle kombineras med möjligheter till bidrag för mer långsiktiga åtgärder, främst rationaliseringar och omstrukture- ringar. Kommitténs antagande var att åtskilliga tidningar tekniskt och organisatoriskt – och därmed ekonomiskt – bättre borde kunna anpassas efter utgivningens omfattning och inriktning. Tid- ningarna skulle därmed kunna minska sitt relativa behov av externt stöd och kanske t.o.m. visa lönsamhet, även om de inte var domi- nerande på sina marknader. Kommittén föreslog alltså att ett särskilt utvecklingsstöd skulle inrättas vid sidan av driftsstödet. Driftsstödet skulle enligt denna modell ge stabilitet åt tidningarnas löpande verksamhet och eko- nomi, medan utvecklingsstödet skulle stimulera och underlätta större nödvändiga investeringar samt skapa incitament för struk- turrationaliseringar och andra åtgärder som kunde ge långsiktigt positiva effekter. Utvecklingsstödet borde enligt kommittén utgå dels i form av bidrag till förpressinvesteringar hos enskilda företag, dels i form av räntesubventioner och lånegarantier för lån som förutsattes skulle tas på den allmänna kreditmarknaden för investeringar i gemensam- ma tryckerianläggningar, dels i form av samtryckningsbidrag för legotryckning av dagstidningar. I det förra fallet skulle utvecklings- bidraget således riktas till enskilda företag och i det senare fallet till samverkansprojekt mellan olika företag. Härutöver föreslog kom- mittén ett utvecklingsstöd även för andra slags rationaliserings- projekt samt för utbildning i tidningsledning. Det särskilda utveck- lingsstödet skulle enligt kommittén ersätta de dåvarande stöd- formerna utvecklingsbidrag, samverkansbidrag och lån ur Pressens lånefond. Enligt kommittén borde utvecklingsstödet inriktas på dags- tidningar som hade svag ekonomi och därmed svårt att finansiera nödvändiga investeringar. I fråga om samverkansprojekt föreslog kommittén att stödet skulle kunna ges också till ekonomiskt starka tidningar. Samverkan mellan tidningar som samtliga hade god ekonomi borde emellertid enligt kommittén i princip inte ses som stödberättigade projekt. Det stöd till förpressinvesteringar som föreslogs av kommittén skulle bidra till den produktionstekniskt och ekonomiskt moti- verade förnyelseprocessen i dagspressens förpressproduktion och bidra till ökade kunskaper och större samordning av utvecklingen på området. Stödet till samverkan för gemensamma investeringar borde enligt kommittén göras mer ekonomiskt vägan- de och systemtekniskt intressanta för att ge de avsedda effekterna. Kommittén ansåg också att tidningsföretag borde ha möjlighet att teckna räntesubventionerade lån på den allmänna kreditmark- naden. Genom att staten skulle kunna gå in och ta på sig en del av eller hela kapitalkostnaden skulle vissa ekono- miska hinder därmed kunna undanröjas. Beträffande samverkan genom legotryck fann kommittén det befogat med ett statligt stöd för att stimulera till rationaliseringar och kostnadsbesparande åtgärder. För att motverka ogynnsamma konkurrensvillor och ensidigt beroende utformades systemet för att leda till vissa fördelar även för den säljande parten. Samdistri- butionsrabatten (distributionsstödet) användes här som förebild.