sou · GUB381 · 2007-01-01 00:00:00 — Utöver arbetet med att upprätta samarbetsdokument i enlighet med ovan nämnda sektors- och verksamhetsmål omnämndes två andra projekt. Det ena var en nationell Internetportal i samarbete mellan SVO, kommuner och övriga intressenter. underströk också att myndighetens arbete med s.k. Gröna jobb kommer att generera viktiga erfarenheter för fortsatt arbete kring hur en bättre folkhälsa kan uppnås med skog och natur som viktiga ingredienser. I årsredovisning för betonades, bl.a. med hänvisning till ovan refererad studie från analysföretaget , att skogen är livsviktig som hälso- och rekreationsplats för svenskarna. I årsredovisningen angavs det vidare att EU/Tätortsnära skog för människan avslutades . Projektet hade bl.a. resulterat i boken samt ett antal demonstrationsobjekt, handböcker, foldrar och broschyrer. Myndigheten konstaterade vidare att samarbet hade inletts med de större kommunerna om att i ökad utsträckning utnyttja och anpassa den tätortsnära naturen för rekreation och friluftsliv. Målet är, enligt myndigheten, att arbetets första fas ska genomföras . lyfte myndigheten fram att den uppdragsverksamhet som myndigheten utför i form av s.k. Gröna jobb i vissa fall har en riktning som främjar skogens sociala värden. 19.7.5 budgetunderlag för I budgetunderlag för refereras till ovan nämnda undersökning av Kairos. menar att studiens resultat visar på den viktiga uppgift som myndigheten har att arbeta aktivt med skogens sociala värden. Skogens sociala värden SOU 2006:81 322 19.7.6 Ytterligare ställningstagande från om skogens sociala värden I en skrivelse till anger att det faktum att flera myndigheter och organisationer arbetar med skogen som friluftsmiljö och hälsokälla gör att det behövs ett utökat samarbete. I samband med övergången till enmyndighet och den omorganisation som genomförs kommer myndigheten att utöka resurserna inom ämnesområdet skogens sociala värden och stärka kompetensen bl.a. genom nyrekrytering. har sedermera initierat ett uppdrag med inriktning att klarlägga förutsättningar och föreslå en handlingsplan för det fortsatta arbetet med skogens sociala värden.29 Uppdraget syftar bl.a. till att utforma ett utbildningspaket riktat till skogsägare av tätortsnära skogar och till berörda tjänstemän och organisationsföreträdare. Arbetet ska avrapporteras . Tanken är att skogens sociala värden ska få resurser och prioritet i myndighetens arbete som balanserar mot det arbete som är inriktat mot skogens ekonomiska och ekologiska värden. 19.8 Flera aktörer arbetar med skogens sociala värden är inte den enda statliga myndigheten som arbetar med frågor som kan anses falla in under begreppet skogens sociala värden. Utöver har bl.a. , och verksamheter som anknyter till skogens sociala värden. Även Kommuner och Landsting, länsstyrelserna och olika forskande institutioner har ett intresse i dessa frågor. Några aktörers verksamheter beskrivs kortfattat nedan. 19.8.1 Kommunerna Den fysiska planeringen är i huvudsak en fråga för kommunerna och kravet i PBL på en översiktsplan i varje kommun har beskrivits ovan. Avvägningen mellan olika grad av exploatering och bevarande av tätortsnära skogsområden är en viktig om än ofta konfliktfylld 29 Uppgift från , enhetschef, . SOU 2006:81 Skogens sociala värden 323 uppgift för kommunerna. Kommunerna har också en betydelsefull roll när det gäller hur förvaltningen av kommunägda skogar tillgodoser olika intressen. I tätortsnära områden är det inte sällan flera olika nyttjare av skogens sociala värden som ska samsas. 19.8.2 Friluftsfrågorna kan ses som en del av naturvårdspolitiken och lyftes bl.a. fram i regeringens skrivelse En samlad naturvårdspolitik.30 Av 4 § instruktion framgår det att myndigheten ska se till att förutsättningarna för friluftslivet bevaras och utvecklas. Tillsammans med Länsstyrelserna arbetar även med det formella skyddet av skogsmark bl.a. till gagn för tillvaratagande av skogens sociala värden (se vidare nedan). beslutade regeringen att inrätta och knyta det till . ska förstärka friluftspolitiken, ge råd till myndigheter och övriga i friluftsfrågor samt fördela bidrag. 31 19.8.3 Länsstyrelserna Länsstyrelserna ska enligt sin instruktion utifrån ett statligt helhetsperspektiv samordna olika samhällsintressen inom myndighetens ansvarsområde.32 Länsstyrelserna ska bl.a. verka inom områdena naturvård och miljöskydd samt hållbar samhällsplanering. Inom ramen för dessa uppgifter ingår bl.a. att beakta sådana sociala värden som kan kopplas till skogen. Enligt 1 kap. 8 § (PBL) har länsstyrelserna tillsyn över länens plan- och byggnadsväsende och ska samverka med kommunerna i deras planläggning. Länsstyrelserna ska enligt 4 kap. 9 § PBL avge ett yttrande över kommunernas obligatoriska översiktsplan. Av yttrandet ska det framgå om planförslaget inte tillgodoser riksintressen enligt 3 eller 4 kap. . 2001/02:173. 31 fördelades till ideella friluftslivsorganisationer. förstärktes detta belopp med . 32 2 § Förordning (2002:864) med länsstyrelseinstruktion. Skogens sociala värden SOU 2006:81 324 19.8.4 är central förvaltningsmyndighet bl.a. för frågor om hushållning med mark- och vattenområden och för fysisk planering.33 Myndigheten har även ansvaret för det ovan beskrivna miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. 19.8.5 och fd Turistdelegationen Nuteks (fd Turistdelegationens) roll är bl.a. att samordna det arbete som olika organisationer bedriver på turistområdet.34 Till området miljö och naturnära turism räknas bl.a. utvecklingsprojekt som kan kopplas till naturnära turism däribland sådan turism som nyttjar skogen som arena. Inom området miljö- och naturnära turism gav och Turistdelegationen ut en skrift som ger tips och information till markägare med intresse av att engagera sig i turismverksamhet.35 19.8.6 Folkhälsopolitiken och Ett av folkhälsopolitikens målområden betecknas Ökad fysisk aktivitet. I regeringens senaste skrivelse om arbetet inom nämnt politikområde, erinrades om de tydliga beröringspunkterna mellan naturvårds- och friluftspolitiken och folkhälsopolitiken när det gäller målområdet Ökad fysisk aktivitet.36 Kopplingen till arbetet mot en hållbar utveckling bör, enligt regeringen, också framhållas, dvs. att friluftslivet är starkt sammanlänkat med den sociala dimensionen av hållbar utveckling. Den statliga myndigheten på folhälsoområdet – gör visserligen inget självständigt arbete med inriktningen mot skogens betydelse för folkhälsan men beröringspunkterna är många.37 Myndigheten agerar i dessa frågor främst genom 33 34 /2006 upphörde Turistdelegationen som självständig myndighet. Delegationens uppgifter överfördes till och VisitSweden (fd ). 35 Turistdelegationen och , Skogen och turismen – en gren av naturturismen - En informations- och idéskrift för markägare och turistföretagare från Turistdelegationen och (förlag, 2001). 2005/06:205. 37 Uppgifter från , , . SOU 2006:81 Skogens sociala värden 325 att vara representerat i det ovan nämnda statliga . Tillsammans med har även skickat en skrivelse till i syfte att kvalitetssäkra ämnet Friluftsliv i skolundervisningen. kommer myndigheten att undersöka hur olika myndigheter kan samverka i syfte att främja ett aktivt friluftsliv. 19.9 Andra aktörer om sociala värden 19.9.1 förvaltar 4,6 miljoner ha mark och av produktiva skogsmark. Mot den bakgrunden föreslog regeringen i budgetpropositionen att bör kunna bedriva utökad verksamhet inom området naturturism, rekreation och upplevelser. Huvudtanken är att mark ställs till förfogande för privata entreprenörer. Därigenom nyttjas statens mark bättre för att skapa arbetstillfällen i glesbygd. biföll förslaget.38 kompletterades bolagsordning med följande uppdrag: Bolaget ska bedriva verksamhet inom området naturbaserad turism, i första hand genom upplåtelse av mark och vatten till entreprenörer. Verksamheten ska bedrivas på affärsmässiga villkor. bildade dotterbolaget bolaget har man överfört den verksamhet som tidigare bedrevs i moderbolaget kring bl.a. upplåtelser för jakt och fiske. I dotterbolagets uppgifter ingår att: Förvalta och utveckla upplåtelser av mark och fiskevatten till privatpersoner och föreningar på uppdrag av och eventuellt andra markägare. Bidra till utvecklingen av naturbaserad turism genom att ställa mark till förfogande för entreprenörer och skapa förutsättningar för entreprenörernas utveckling och marknadsföring. Samordna arbetet med naturbaserad turism på statens marker. 2004/05:1, utgiftsområde 21, bet. 2004/05:NU1. 39 Den fortsatta redovisningen av arbete i detta avsnitt bygger på uppgifter från , informationschef, , . Skogens sociala värden SOU 2006:81 326 Naturupplevelser kommer inledningsvis att fokusera på att utveckla naturbaserad turism i Norr- och . Bolaget har inlett ett samarbete med SLU i samt och (), genom finansiering av två professurer inom turism. Vidare har även etablerat samarbete med olika statliga och privata aktörer för att utveckla en marknadsplats där lokala entreprenörer kan marknadsföra och sälja sina tjänster. Marknadsplatsen lanseras under hösten 2006.40 19.9.2 LRF Skogsägarna41 LRF Skogsägarna anser att skogens sociala och kulturella värden är viktiga. När det gäller särskilda hänsyn för folkhälsa och friluftsliv är bedömningen dock att det är förhållandevis begränsade arealer nära tätorter som berörs. Enligt LRF Skogsägarna kan ett skogsbruk med ökad tillväxt bedrivas på resten av skogsmarken utan att komma i konflikt med friluftslivet eller turismen. Organisationen anser vidare att lokal samverkan oftast för att olika verksamheter kan stötta varandra. En fråga som, enligt LRF Skogsägarna, måste vidareutvecklas, är nyttjandet av skogsmark för kommersiell turism eller annan liknande verksamhet, som inte faller under allemansrätten. års fokus på skogens sociala värden gör, enligt LRF Skogsägarna, att skogspolitikens produktions- och miljömål blir för begränsat. Organisationen förordar i stället att man utgår ifrån ett ekonomiskt, ekologiskt och socialt hållbart skogsbruk som målformulering. Vidare ger man begreppet skogens sociala värden en bred uttolkning och menar att det även bör omfatta landsbygdsutveckling, med arbetstillfällen och arbetsmiljöfrågor inom skogsnäringen. Organisationen framhåller vikten av att dessa frågor ses ur ett helhetsperspektiv och inte begränsas till tätortsnära skogar för friluftsliv. 40 Marknadsplatsen kommer att ha adressen . 41 Bygger på uppgifter i ett underlag från LRF Skogsägarna. SOU 2006:81 Skogens sociala värden 327 19.9.3 Södra I ett förslag till vägledning för skogsägareföreningen arbete med mångbruk slås det fast att det inte råder något tvivel om att människor mår bra av att vistas i skog och mark.42 betonas det att skötsel och brukande inte står i motsats till detta. Södras grundinställning är att mångfalden enskilda skogsägare är en garant för god hushållning med skogen; för produktion och miljö. I likhet med LRF Skogsägarna avvisar Södra bestämt att naturreservat används för att skydda skogsmark mot skogsbruk för att på så sätt gynna friluftslivet. Enligt Södra är skötsel av skogen nära tätorter, om än med särskild hänsyn, en garanti för en upplevelserik och strövvänlig skog. Värdet av att människor kan använda skog och natur för att öka sitt välbefinnande och förbättra sin hälsa ska, enligt Södras uppfattning, tas tillvara. Föreningen anser dock att det måste ske utifrån de förutsättningar som ägaren av marken bedömer som rimliga. Att visa hänsyn till markägaren anser föreningen vara en grundbult i det allemansrättsliga nyttjandet. Södra framhåller att insatser för ett ökat friluftsliv på enskild mark uteslutande måste ske på frivillig väg, genom civilrättsliga avtal där kommunen och markägaren är parter. Tas enskild mark i anspråk och brukandet av skogen försvåras måste detta kompenseras ekonomiskt. Södra anser också att det måste utvecklas tidsbegränsade skötselavtal som kan användas för åtgärder i skogen som syftar till att främja ett aktivare friluftsliv och som samhället är berett att ersätta. Enligt Södras mening uppfyller t.ex. inte nuvarande naturvårdsavtal dessa kriterier. Södra framhåller att friluftslivet inte får bli en huvuduppgift för . Föreningen anser att utvecklingen av det man betecknar upplevelsesegmentet i första hand i stället måste vara en uppgift för markägare tillsammans med friluftslivets organisationer, kommuner och naturvårdsstiftelser. 42 Södra, Förslag till vägledning vid Södras arbete med medlemsstöd kring mångbruk och skogsgården, . Skogens sociala värden SOU 2006:81 328 19.9.4 FRISAM Friluftsorganisationer i samverkan (FRISAM) anser att Skogsvårdslagen (SVL) visserligen ger utrymme för hänsynstagande gentemot friluftslivet men att detta sker i begränsad omfattning. 43 FRISAM föreslår därför i en skrivelse till ett antal förändringar av SVL för att friluftslivets samt skogens sociala och estetiska värden ska beaktas i större utsträckning.44 FRISAM anser bl.a. att det bör övervägas om den tätortsnära skogen bör undantas från och att andra produktionsvärden än de som kopplas till virkesproduktion därigenom får större tyngd i dessa områden. 19.9.5 anser att SVL i högre grad måste ta hänsyn till att produktion av skog inte bara är produktion av massa och timmer.45 Organisationen anser att SVL bör förändras så att rekreation och friluftsliv lyfts fram som exempel på intressen som har hög samhällsnytta och som därför ska respekteras där praktiskt skogsbruk bedrivs. Skogsmarkens tillgänglighet måste stärkas och framkomligheten på avverkad eller gallrad mark måste, enligt , förbättras. 19.9.6 Skogsindustrierna46 Skogsindustrierna betonar att alla genom allemansrätten har tillträde till skog och mark. Många markägare utsträcker dessutom denna rätt till att ge allmänheten möjlighet att nyttja de enskilda skogsbilvägarna, vilket gör stora skogsområden tillgängliga som annars skulle vara svåra att nå. Skogsindustrierna understryker att myndigheter inte kan ställa sådana krav på hänsyn till rekreation och friluftsliv att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Krav utöver denna begränsning 43 FRISAM är en paraplyorganisation för 19 friluftsorganisationer i . Dessa har tillsammans cirka 1 700 000 medlemmar. 44 FRISAM, Synpunkter från FRISAM till , skrivelse, . 45 , Yttrande med anledning av pågående arbete, 2006-0330. 46 Avsnittet bygger på uppgifter från , skogsdirektör, , 200606-29 . SOU 2006:81 Skogens sociala värden 329 innebär rätt till intrångskompensation för markägaren. Skogsindustrierna anser att när det gäller naturvård, t.ex. biotopskydd, finns väl etablerade rutiner för att kompensera markägare för restriktioner i skogsbruket. Arbetssättet är mindre väl utvecklat när det gäller skogens sociala värden och resurserna för att kompensera markägare är väsentligt mer begränsade i de fallen. Skogsindustrierna konstaterar också att ett mer kommersiellt nyttjande av skog för rekreation, friluftsliv och naturturism håller på att växa fram. Organisationen anser att skogsbruk ofta är en förutsättning för naturturism, framför allt genom branschens investeringar i skogsbilvägar och annan infrastruktur. understryker man att om verksamheten utnyttjar skogen i högre grad än vad som har stöd i allemansrätten, så måste villkoren för detta regleras i avtal med markägaren. Detsamma gäller om den som bedriver skogsturistisk verksamhet ställer större krav på hänsyn av markägaren än vad som stadgas i SVL. Skogsindustrierna framhåller även att staten som en stor skogsägare bör känna ett särskilt ansvar för att erbjuda möjligheter till rekreation och friluftsliv i skogsmiljö. 19.10 Åtgärder för att främja nyttjandet och för att stärka de sociala värdenas ställning I de rapporter som har behandlat skogens sociala värden lyfts flera olika åtgärder fram i syfte att främja nyttjandet av dessa värden samt för att stärka deras ställning.47 Några av dessa åtgärder beskrivs kortfattat i följande avsnitt. 19.10.1 Säkra tillgången på och rekreationskvaliteten i tätortsnära natur Planering och skötsel av de tätortsnära skogarna ska som överordnat mål inriktas på att göra denna miljö så optimal som möjligt för människors vardagsrekreation. Traditionell virkesproduktion och naturvårdsarbete bör därför underordnas rekreationsaspekterna. 47 Se bl.a. , , Skogens sociala värden, (8J), 2001 och , Skogens sociala värden (Meddelande 2004:3). Skogens sociala värden SOU 2006:81 330 19.10.2 Stimulera till sektorsövergripande samarbete Den tätortsnära naturen finns ofta i området mellan stad och land. Likaså kan man säga att den ligger i gränslandet mellan olika samhällssektorer och markanvändare. Sektorsövergripande samarbete bör därför eftersträvas. 19.10.3 Anpassa skogarnas skötsel Skogarnas skötsel påverkar i stor utsträckning dess sociala värde. Den skog som har fått utvecklats fritt attraherar troligen inte den starkt urbaniserade människa som ska ge sig ut på en lågskopromenad. Det är inte heller säkert att den intensivt brukade skogen faller denne flanör på läppen. Några generella rekommendationer för skötseln i dessa områden kan dock ges: Variation Variationsrikedom är den kanske viktigaste målsättningen för att sociala önskemål på skogen ska kunna infrias. Med variation avses bl.a. att skogen rymmer bestånd med olika ålder, olika trädslag (dels i blandningar och dels i trädslagsrena bestånd), olika täthet och höjdskiktning. anser att en sådan skog svårligen kan skötas som man traditionellt producerar timmer och massa. Framkomlighet De sociala värdena är starkt knutna till attraktivitet och tillgänglighet. Skogen ska mot den bakgrunden helst vara välskött utan avverkningsrester eller andra trädrester som kan hindra framkomligheten. Markberedning, vilthägn och täta ungskogar är andra faktorer som minskar skogens framkomlighet. SOU 2006:81 Skogens sociala värden 331 Stabilitet och vitalitet Skogen ska vara stabil och vital så att drastiska förändringar undviks. Skogen bör därför skötas med hänsyn till risken för storm-, svamp- och insektsskador. Beständighet Skötseln bör utformas så att den innebär så få ingrepp som möjligt samt att dessa sker skonsamt. Avverkningar och virkestransporter bör ske på ett sådant sätt att varken träd eller mark skadas. Markvegetationen bör vårdas Markvegetationens utveckling bör beaktas vid skogens skötsel. Fält- och bottenskiktet kräver speciell omtanke i skogar som används flitigt för rekreationsändamål. Estetisk hänsyn Estetiska hänsyn bör få väga tungt vid alla skogsbruksåtgärder i rekreationsskogar. Vid hyggesupptagning bör större upplevelsemässiga hänsyn tas med avseende på hyggesform, storlek, utläggning och naturhänsyn. 19.10.4 Lär av andra länder har mycket att lära av övriga när det gäller att stärka skogars sociala betydelse. , och nämns som länder med lång historia när det gäller forskning och aktivt arbete för att utveckla dessa värden. Noterbart i sammanhanget är att frågor om skogens sociala värden var mycket omdiskuterade i samband med att man utformade gällande skogsprogram i Finland.48 Den slutliga visionen i skogsprogrammet på detta område var Uthållig välfärd från skogar med mångfald. Målet i det finska skogsprogrammet är att 48 Uppgifter från , bitr. avdelningschef, , Finska Jord och skogsbruksministeriet, . Skogens sociala värden SOU 2006:81 332 användningen och skyddet av skogarna beaktar de traditionella användningsformerna och främjar den mångomfattande materiella och andliga välfärd som skogarna ger. 19.10.5 Öka kunskapen hos viktiga aktörer För att bevara och förstärka rekreationsvärdet i den tätortsnära skogen krävs en klar målsättning och anpassad skötsel. De som förvaltar tätortsnära natur bör därför informeras om hur olika skogsbruksåtgärder bör utföras för att de sociala värdena ska bevaras eller förstärkas. 19.10.6 Initiera folkligt deltagande Nyttjandet av skogens olika sociala värden kan i bland stå i konflikt med varandra. Detta sker inte minst i tätortnära områden där nyttjandebelastningen oftast är hårdast. Mot den bakgrunden finns det ett behov av att utveckla dialogen mellan medborgarna och markägare. Detta kan minska konflikter men även öka den lokala delaktigheten och förankringen. 19.10.7 Förstärk kunskapen hos allmänheten Många svenskar som utnyttjar skogen för rekreation har begränsade kunskaper om skogen som livsmiljö för mängder av arter och som virkesproduktionsresurs. Det kan finnas flera skäl och möjligheter att försöka förstärka denna kunskap i de breda folklagren. Bland de möjligheter som nämner i sin rapport om skogens sociala värden återfinns bl.a. förslag om en förstärkning av Skogen i skolan49, ett ökat samarbete med naturskolor, särskilda insatser riktade mot nya svenskar samt en utökning av den mot allmänheten riktade informationssatsningen Skogens dag. 49 Skogen i Skolan har fungerat som ett samarbetsprogram mellan skogsbruket och skolvärlden. deltar omkring 15 000 lärare och 120 000 elever i olika aktiviteter. SOU 2006:81 Skogens sociala värden 333 19.10.8 Främja mångbruk Mångbruk av skogen kan öka skogsägares intäkter. Åtgärder på detta område inkluderar bl.a. satsningar på ökad naturturism, däribland jaktturism. Mångbrukstanken kan även gynnas av att användningen av naturvårdsavtal vidgas så att även områden som har behov av skötsel och åtgärder för att utveckla de sociala värdena kan omfattas.50 19.10.9 Marknadsföring av skogens sociala värden Information av olika slag är en viktig del i en allmän strävan att popularisera skogens alla möjligheter. Tryckt material, internetbaserad information, filmer m.m. är alla exempel som nämner i sina rapporter kring skogens sociala värden som möjliga informationskanaler. Även myndighetens lokala organisation framhålls som resurs för spridning av information kring dessa frågor. 19.10.10 Stimulera landsbygdsutvecklingen Skogen har spelat en viktig roll för landsbygdens utveckling. är emellertid antalet direkt verksamma i det traditionella skogsbruket begränsat. Möjligheterna att på olika sätt utnyttja skogens andra möjligheter spelar därför en allt större roll som grund för en positiv landsbygdsutveckling. En sådan möjlighet är naturturism. Landsbygdsutvecklingsfrågor med koppling till skogens sociala värden berördes i den av regeringen presenterade strategin för det nationella landsbygdsutvecklingsprogram som ska gälla . Där konstaterades bl.a. att skog och skogsbruk har en indirekt påverkan på landsbygden och dess attraktionskraft genom jakt, fiske och naturturism.51 Frågor om landsbygdsutveckling behandlas närmare i detta betänkandes kapitel 33. 50 Alternativa avtalsformer för främjande av skogens sociala värden berörs närmare i betänkandets kapitel 14 om olika former av skydd av skog. 2005/06:87. 335 20 Miljö- och konsumentkrav 20.1 Direktiven I direktiven pekas miljö- och konsumentkrav ut som en av de faktorer som påverkat skogspolitiken och som av det skälet ska analyseras. 20.2 Regeringens skrivelse I skrivelsen om skogspolitiken gjorde regeringen bedömningen att även i fortsättningen bör verka aktivt i pågående internationella förhandlingar som strävar mot ett ekonomiskt, ekologiskt, socialt och kulturellt hållbart skogsbruk i alla delar av världen.1 Regeringen ansåg att det i detta arbete är viktigt att verkar för att miljömärkning eller certifiering av hållbart skogsbruk är en marknadsdriven process och att miljömärkning eller certifiering och frihandel verkar ömsesidigt stödjande i arbetet för en hållbar utveckling. Regeringen framhöll också att merparten av det statliga skogsbruket är anslutet till den frivilliga certifieringsstandarden FSC. 20.3 Miljömålspropositionen I Miljömålspropositionen skrev regeringen att marknadsrelaterade verktyg, t.ex. miljö- och kvalitetsmärkningar, har blivit en viktig framgångsfaktor i miljöarbetet.2 Drivkraften är konsumenterna och deras efterfrågan och hur de genom aktiva val bidrar till att miljökvalitetsmålen uppnås, ansåg regeringen. Element som oftast ingår i certifierings- eller märk1 Skr. 2003/04:39. 2004/05:150.