sou · GUB322d3 · 2007-01-01 00:00:00 — Det kan gälla äldre och barn, det kan gälla tillfälligt skadade och sjuka och alla personer som har en större belastning än den normgivande abstrak- tionen som mycken planering bygger på. Den tekniska konstruktionen har i detta fall skälighetsbedöm- ningen som en central del. Det är i denna avvägning som det mate- riella utfallet av denna reform kommer att visa sig. Jag förutsätter att praxis i dessa bedömningar kommer att utgå från en mer tidsen- lig och ambitiös uppfattning om vad som är rimligt att förutsätta i miljöer och verksamheter öppna för allmänheten än vad som da- gens situation uppvisar. Med en sådan värdering som utgångspunkt torde denna reform få ett betydande genomslag. Jag vill betona att skälet till att förslaget om att avskaffa den s.k. takregeln formellt inte återigen förs fram av kommittén endast be- ror på att regeringen redan har tillgång till våra överväganden och förslag i sin vidare beredning. I sak menar jag att kommittén vid- håller sin ståndpunkt och att frågan dessutom är viktig. 13.4 och 13.5 En samlad ombudsmannamyndighet och dess ansvarsområden Det framförs inte sällan farhågor om att verkliga eller förmodade hierarkier mellan diskrimineringsgrunder skulle kunna leda till motsättningar och ineffektivitet inom ramen för en sammanhållen organisation. Jag menar att detta till stora delar är ett uttryck för en felsyn och ett konservativt tänkande. Visserligen kunde man tänka sig att nya och små grunder skulle komma i skymundan för större och mer upparbetade och välkända områden och aktörer. Men också att den mer utvecklade enheten skulle riskera att tappa kraft och profilering vid en sammanslag- ning. Det är nödvändigt att medvetenheten om dessa risker hålls levande så att de inte förverkligas. Jag är dock övertygad om att effekten snarare blir en ömsesidig draghjälp där fokus på mänskliga rättigheter och diskriminering förstärks. Intersektionalitet, multi- pel diskriminering och det institutionella handhavandet av till- kommande diskrimineringsgrunder talar också starkt för en samlad organisation. I det enskilda fallet har olika diskrimineringsgrunder påfallande likheter för den drabbade. Likabehandlingsprincipen kränks indivi- duellt och det är lika förkastligt oavsett grunden. Därav följer dock inte alls att de olika diskrimineringsgrunderna är likartade. Tvärtom tar de sig mycket olika utryck, är av olika omfång, bygger på olikar- tade mekanismer och är invävda i skilda strukturella sammanhang. All diskriminering måste ses i ett maktperspektiv. Samhällets olika maktordningar innebär i varierande grad att människors reella förutsättningar ges och begränsas. Politisk makt, fördelning av re- surser, offentliga regelverk, tillgång till sociala nätverk, värderings- mönster, traditionella strukturer i rättsväsende, arbetsliv, utbild- ningsväsende och familjeliv etc. samverkar på ett komplext och djupgående sätt. Människor är till stor del samhällsvarelser med finmaskiga sociala och psykologiska nät till andra människor. De enskilda fallen uppstår i skärningen mellan individualitet och socialt konstruerade maktordningar. Medvetandet om detta förhållande är grundläggande för att kunna finna verksamma strategier mot dis- kriminering i samhället. En klassmässig maktordning och social skiktning föranleder of- tast inte diskrimineringsfall trots att den enligt min uppfattning är fundamental för människors situation och behandling i samhället. Det krävs i stället en tydlig jämlikhetspolitik för att omfördela makt och resurser och bekämpa klyftor och segregering i samhället. På samma sätt kräver ett framgångsrikt arbete att bekämpa den lika grundläggande könsmaktsordningen en bred och djupgående femi- nistisk politik för att uppnå ett jämställt samhälle trots att det i det- ta fall finns en diskrimineringsgrund att utnyttja. Erfarenheterna av många års diskussioner kring mekanismerna bakom lönediskrimi- nering på grund av kön visar just på detta förhållande. Jag menar exempelvis att även kampen för reell jämställdhet har allt att tjäna på en generellt starkare institutionell ordning för häv- dandet av de mänskliga rättigheterna. Däremot räcker inte en om- budsman till för denna formidabla uppgift. Det vore därför ett ut- tryck för en felsyn att tro att exempelvis nuvarande JämO skulle kunna spela denna vidare roll. Risken är då att politikens och eko- nomins aktörer flyr fältet och därmed inte tar sitt ansvar. Att över- låta till JämO att utifrån diskrimineringslagstiftning och opinions- bildning i grunden förändra könsmaktsordningen vore en illusion. Däremot är det uppenbart att det behövs ett starkare institutio- nellt stöd för en slagkraftig feministiskt politik och styrning av den offentliga makten till förmån för jämställda förhållanden för män och kvinnor i samhället. Det finns många krafter som drar åt mot- satt håll . Det har visat sig att politiska visioner från statsmak- ternas sida stannat vid retorik. Jämställdhet uppfattas som ett s.k. horisontellt mål vars förverkligande skall genomsyra det mesta. Utvärderingar av myndigheters verksamhet visar tvärtom att just dessa mål får ge vika för kärnverksamhetens operativa mål. Mycket talar för att kunskapsstyrning, utvärdering och tillsynen på detta område borde förstärkas. Jag anser därför att sammanslagningen av ombudsmännen i själva verket förutsätter tillskapandet av en ny myndighet på jämställd- hetsområdet med denna bredare inriktning och uppgift. Frågan har just utretts och förslag lämnats. Utan att ta ställning till den närma- re utformningen av en sådan myndighet menar jag att en sådan skulle passa väl in i den samlade strategin i samband med vårt för- slag om en samlad ombudsman. Vissa uppgifter hos myndigheterna skulle komma att beröra varandra men jag ser inga problem med detta. Det förhållandet att kommittén inte föreslår en mer preciserad organisationsform för den sammanslagna myndigheten anser jag är värdefullt just för att det gäller att ta hänsyn till behovet av skilda erfarenheter av sakområden och arbetssätt. Det är viktigt inte minst för exempelvis aktörer i arbetslivet som är vana vid upparbe- tade kontaktvägar och metoder. Den inre organisationen bör prö- vas noga så att inte sakliga eller samarbetsmässiga brister uppkom- mer i ett övergångsskede. Avgörande ur ett övergripande perspek- tiv är dock att myndighetens självständighet, integritet och effekti- vitet gagnas när det gäller ledning, beslutskapacitet och arbetsme- toder. Utan att vilja reservera mig mot kommitténs slutsats och argumen- tation menar jag att frågan om att inkludera BO inte är så självklar. Barns situation är inte sällan mycket utsatt och deras makt, resurser och rättsliga ställning svag. I ett allt hårdare samhällsklimat drabbas barn av kränkningar, trakasserier och annan negativ behandling i många olika situationer. Ofta har det samband med några av de diskrimineringsgrunder som den föreslagna lagstiftningen inklude- rar, men . Dessutom synes barnets allmänt svagare ställ- ning ge upphov till en mer utsatt situation. Mycket talar därför för att ett generellt skydd för barn borde övervägas i detta lagstift- ningssammanhang. BO skulle då ha tillsynsuppgifter som nära an- sluter till vad som gäller för den av oss föreslagna ombudsmannen. Att frågan prövats av regeringen är knappast något avgö- rande skäl. Inte heller effekterna av en eventuell sammanslagning av BO med övriga ombudsmän tycks så självklar. När det gäller BO och barnfrågorna kan det diskuteras om risken att hamna i skym- undan eller möjligheten att få draghjälp skulle dominera. borde få en ytterligare prövning. Jag konstaterar dock att det med kommitténs arbete nu saknas underlag för ett annat ställningsta- gande. I fråga om hur mål om diskriminering i arbetslivet skall hanteras i domstol har det i kommittén, liksom i debatten i allmänhet, rått vitt skilda synsätt. Olika principiella, rättsliga, traditionsbundna, sakligt grundade och praktiska ståndpunkter har stått mot varand- ra. Inom kommittén har det vuxit fram ett alternativ som bevarar många av fördelarna i dagens ordning men som också tar hänsyn till viktiga argument för en nyordning. Denna balanserade lösning medförde dock att, i och för sig, oönskade konsekvenser uppstod: Det faktum att AD i diskrimineringstvister, som ju ofta är av kom- plex karaktär och kräver extra sakkunskap och insikter, skall döma med färre domare än i rent arbetsrättsliga mål är inte alldeles lätt att motivera. Likaså är fördelningen av mål av blandad karaktär inte självklar. Ett samlat övervägande talar dock starkt för den valda lösningen. När det gäller frågan om instansordning har en tvåinstansord- ning införts avseende ombudsmannen. Detta är principiellt ett framsteg. Även om jag är medveten om att partsmässiga tvisteför- handlingar principiellt inte har denna domstolsmässiga karaktär anser jag att, med tanke på alternativen, den valda differentierade instansordningen i dessa fall är sakligt underbyggd och berättigad vid ett samlat övervägande. av ledamöterna () Vi står i allt väsentligt bakom kommitténs förslag. Kommittén har haft ett brett uppdrag som har berört många samhällsområden, oli- ka diskrimineringsgrunder och en omfattande lagstiftning. Vi vill med detta särskilda yttrande klargöra och förtydliga våra ställnings- taganden i ett antal av kommitténs överväganden. En lag och en ombudsman Vår utgångspunkt har genom hela utredningsarbetet varit att strä- vanden efter en samlad diskrimineringslagstiftning och en samlad tillsyn inte får innebära att skyddet mot diskriminering eller kraven på aktiva åtgärder substantiellt försvagas. Det har för oss inneburit att vi dragit slutsatsen att delar av den särart som lagstiftningen uppvisar beroende på diskrimineringsgrund eller samhällsom- råde inte enbart är en konsekvens av att lagstiftningen tillkommit vid olika tillfällen utan att den avspeglar en samhällelig vilja att möta samhällsproblem som kan ta sig olika uttryck och att graden av strukturell diskriminering kan vara olika stark. Så har vi exempelvis genom kommitténs arbete värnat de särreg- ler när det gäller jämställdhetslagen som enligt vårt synsätt baserar sig i en strukturell underordning. För oss har det exempelvis varit självklart att värna kraven på lönekartläggning och möjligheten till positiv särbehandling baserat på kön. Vi kan nu med kommitténs färdiga förslag konstatera att det har varit möjligt att konstruera en lag som ger utrymme för att möta de behov vi ser. Därför ställer vi oss bakom det förslag som kom- mittén lägger fram. På samma sätt förhåller det sig med tillsynen. Även om arbets- uppgifterna i många fall är likartade finns det till dels be- tydande skillnader. Vi tycker oss med den föreslagna ordningen ha fått garantier för att den kompetens som finns inom olika delar av de nuvarande ombudsmännen kan överföras till en ny samlad myn- dighet. Givet detta ser vi klara fördelar med såväl en sammanhållen lag- stiftning som tillsyn. Dessa finns bra återgivet i kommitténs text varför vi nu inte går in på det. Det finns dock ett återkommande behov av att följa utveckling- en. Kommittén har, helt korrekt, velat undvika en rangordning mellan olika diskrimineringsgrunder. Den som blir diskriminerad får oavsett grund och samhällsområde sina mänskliga rättigheter kränkta. Detta ska naturligtvis inte värderas mer eller mindre. Icke desto mindre finns det skäl att med den nya la- gen och nya tillsynen utvärdera konsekvenserna. Det handlar om att se att ingen diskrimineringsgrund, jämfört med dagens situa- tion, tappar i styrka. Inte minst handlar det om jämställdhet mellan män och kvinnor. Jämställdhetslagen och har varit viktiga beståndsdelar i arbetet för ett mer jämställt samhälle och för att bryta den strukturella underordning som kvinnor möts av. Vi vill inte se att en samlad lag och tillsyn leder till försvagning av detta arbete. En viktig förutsättning för att vi tror att det är möjligt att kom- binera den nya ordningen med bibevarad tyngd i jämställdhetsfrå- gorna är den, av Jämställdhetspolitiska utredningen, föreslagna nya jämställdhetsmyndigheten. Arbetsmarknadens parter har under utredningens gång uttryckt önskemål om en lagstiftning för arbetslivets område (och därmed en annan för övriga samhällsområden). För oss har det viktiga varit att slå vakt om parternas engagemang och vilja att arbeta mot dis- kriminering. Vi är övertygade om att utan parternas aktiva medver- kan tappar lagstiftningen och arbetet mot diskriminering mycket verkan. Även om det inte alltid är synligt så har det för oss varit uppenbart att den stora mängden arbete mot diskriminering i ar- betslivet sker i vardagliga insatser ute på arbetsplatserna och inte främst i rättsliga prövningar. Därför har det i våra ställningstagan- den varit viktigt att slå vakt om parternas möjlighet att verka på området. Därför har vi verkat för att det ska anslås resurser till par- terna för utbildning och för att sprida information om den nya lag- stiftningen samt för att den kompetens och det kunnande parterna står för även fortsättningsvis ska spela en roll i rättstillämpningen på arbetsmarknaden. För att tydliggöra arbetslivets betydelse för den enskilde och för samhället i stort tycker vi därför också att det är motiverat att lägga reglerna om arbetslivet i ett särskilt kapitel. Detta underlättar också för de som ska tillämpa lagen på arbetsplatser att hitta rätt och för- stå lagstiftningen. Arbetsmarknadens parter hade velat gå ett steg längre med en egen lag. För vår del har vi fastnat för att fördelarna med en sammanhållen lagstiftning överväger. Parternas kunnande ska tas tillvara Kommittén har vidare haft i uppdrag att utreda hur rättsordningen ska vara i diskrimineringsmål. Bakgrunden är den debatt som hand- lat om huruvida Arbetsdomstolens sammansättning påverkat ut- gången i diskrimineringsmål. Initialt tog den debatten sikte på att kvinnor var underrepresenterade i domstolen och att det kunde påverka utslaget i exempelvis lönediskrimineringsmål. Som kom- mittén nu visar föreligger inte längre det problemet. Domstolens sammansättning är , vad gäller män och kvinnor, balanserat sammansatt. har debatten i stället kommit att sikta in sig på att det faktum att domstolen till del består av personer nominerade av arbetsmarknadens parter och huruvida dessa skulle vara beredda att se och döma emot eventuella diskriminerande inslag i exempelvis kollektivavtal. Kommitténs genomgång visar av såväl de bedömningar vi kan göra som de som gjorts i internationella domstolar att Arbetsdom- stolens integritet inte kan ifrågasättas. Det finns därmed helt enkelt ingen saklig grund i att föra målen från Arbetsdomstolen. Sådana krav är som visas av kommitténs genomgång mer ideologiskt än sakligt betingade. Vi är övertygade om att en sådan flytt till allmän domstol skulle innebära att mycket av den kompetens som finns om förhållanden i arbetslivet skulle gå förlorade. Även om vi, efter genomgången av tidigare fall och i likhet med vad såväl fackliga som arbetsgivarorganisationer gjort, landat i slut- satsen att en ändring av domstolens sammansättning inte är nöd- vändig för att garantera en objektiv och rättvis prövning av rättsfall så har vi medverkat till förslaget från kommitténs majoritet (som innebär en ändrad sammansättning i diskrimineringsmål). Vi har gjort det eftersom vi tror att det ligger ett värde i att upp- nå en bredare majoritet i frågor om hur den dömande makten ska vara organiserad. Utan en sådan bredare majoritet hade diskrimine- ringsmålen, och därmed i förlängningen också övriga arbetsrättsliga mål, kunnat komma att flyttas till allmän domstol med enbart nå- gon rösts övervikt i . Vi har också med den kompromiss som kommittén nu lägger fram säkerställt att den kompetens som de av parterna nominerade företräder även fortsättningsvis kommer rättstillämpningen till del. tycker vi att det är rimligt att AD i diskriminerings- mål, som ofta ansluter till internationell rätt och mänskliga rättig- heter, i enlighet med kommitténs förslag kompletteras med särskild kompetens i just dessa frågor. Något om användningen av begreppet ras Kommittén har haft att ta ställning till om begreppet ras kan och bör utmönstras ur svensk lag. Kommittén uttalar tydligt ett av- ståndstagande från begreppet ras i bemärkelsen att det skulle finnas raser som skulle kunna värderas olika. Alla tillhör vi den mänskliga rasen och har oberoende av etnisk eller kulturell bakgrund samma värde. Vid bedömningen om termen ska utmönstras eller inte har kommittén konstaterat att flera internationella åtaganden och kon- ventioner använder sig av begreppet ras och att det för att det inte ska råda något tvivel om vår vilja att leva upp till konventioner så kan det i viss lagstiftning vara befogat att använda sig av termen ras. Vi ansluter oss till denna bedömning. Det är vår starka övertygelse att ordet bör användas så lite som möjligt eftersom det ger den felaktiga bilden att samhället accepterar uppdelandet i olika raser och därigenom kan tänkas legitimera krafter som vill skapa klyftor mellan olika samhällsgrupper i samhället. Kommittén har inte haft tid och resurser att i detalj gå igenom all lagstiftning för att granska huruvida användningen av begreppet är nödvändigt för att kunna leva upp till konventionsåtaganden. I samband med kommande översyner av den berörda lagstiftningen finns däremot all anledning att granska om begreppet kan utmönstras utan att frångå åtaganden i konventioner. Krav på likabehandlingsplaner och konsekvenser för små och medelstora företag Vi har medverkat till ökade krav på aktiva åtgärder för att motverka att diskriminering uppkommer. När vi ser det utanförskap som många grupper möter på arbetsmarknaden så är det vår starka över- tygelse att mer behövs göras. Ansvaret för integration är hela sam- hällslivets, där arbetsmarknadens parter spelar en stor roll. Vi utvidgar kraven så att likabehandlingsplaner för alla de i lag- stiftningen nämnda diskrimineringsgrunderna måste upprättas på företag med mer än 10 anställda. Det handlar om att synliggöra diskriminerande inslag på arbetsplatsen och systematiskt bedriva ett arbete för lika rättigheter. Detta kan naturligtvis, inte minst initialt, föranleda kostnader för små- och medelstora företag. Vi har varit noga att försöka undvika nya kostsamma krav gentemot sådana verksamheter. Likväl konsta- terar vi här att kraven på det förebyggande arbetet måste skärpas. Det handlar om att värna mänskliga rättigheter och ett omfattande utanförskap är inte i längden hållbart varken för näringsliv eller samhälle. Vi är också övertygade om att mängden arbete som krävs för att möta lagstiftningens krav kommer att bli endast marginellt större. har kommittén genom förslaget om en samlad tillsyn genom den nya ombudsmannainstitutionen lagt grunden för att onödigt arbete kan rensas bort. Det kommer inte längre vara flera myndighetskontakter och krav i fråga om arbetet mot diskrimine- ring. I stället för upp till fyra olika ombudsmän att korrespondera med blir det nu bara en. Detta innebär minskad belastning inte minst för mindre företag. Därmed tycker vi förslaget som helhet är välbalanserat och motiverat. av ledamöterna () Angående positiv särbehandling baserat på etnicitet i arbetslivet Kommittén har haft att bedöma behovet av att tillåta användningen av positiv särbehandling baserat på etnicitet i arbetslivet. Kommittén har enligt vår bedömning inte haft tid eller resurser att självständigt ta fram underlag för att bedöma behovet av en åt- gärd som positiv särbehandling. I stället har kommittén som redo- visas i kapitel 7 fått förlita sig på undersökningar genomförda av exempelvis arbetsmarknadens parter, SCB och fristående Integra- tionsverket. Det har därför underlättat när vi gjort bedömningen av behovet att forskningen entydigt pekat i en riktning. Utanförskapet på svensk arbetsmarknad består. Den bild vi alla möter; att människor med invandrarbakgrund har svårare att få jobb, behöver söka fler jobb, inte blir kallade till anställningsinter- vjuer baserat på namn eller på andra sätt sorteras bort, för att bara nämna några exempel, bekräftas effektivt av forskning och den sta- tistik som finns på området. I kapitel 7.3.1 har kommittén tydligt visat ett samhälle som inte tar tillvara och ger människor med in- vandrarbakgrund samma chans. Det är dubbelt så vanligt att drab- bas av arbetslöshet eller att inte få jobb som motsvarar den egna kvalifikationen om man har invandrarbakgrund. Vi kan förvisso märka att skillnader finns beroende på vilken et- nisk bakgrund den sökande har, hur länge man varit i landet och dylika faktorer. Men utanförskapet kan inte förklaras med att invandrares indivi- duella kompetens skulle vara lägre. Det är som konstaterar i den av kommittén redovisade rapporten att Dessa skillnader i sysselsättning kan inte förklaras av individuel- la egenskaper som de utrikes föddas kön, ålder, utbildning eller ci- vilstånd. Det är tvärtom så att utbildning, ålder och civilstånd inte ökar chanserna på arbetsmarknaden lika mycket för utrikes som för inrikes födda. Därför kvarstår faktum. Invandrare med likvärdiga kvalifikatio- ner som etniskt svenska sorteras bort i anställningsproceduren. En liten del av dessa fall anmäls som diskriminering och behand- las enligt lagen mot etnisk diskriminering i arbetslivet. Men det finns ett stort mörkertal. beskriver i sin rapport vidare att; När lediga jobb tillsätts efter personliga rekommendationer el- ler informella sociala nätverk, drabbas de individer som inte har tillgång till dessa personliga kontakter och nätverk. De informella beslutskriterierna innebär att kompetens inte enbart – och kanske inte främst – värderas på basis av formella meriter. Mer svårgripbara faktorer som personkemi, socialkompetens samt rekryterarens känsla och intuition avgör ofta vem som anställs. Detta kan leda till att den som rekryterar väljer bort dem som upplevs som annorlun- da. Det är i dessa ogenomskinliga informella tillvägagångssätt som olika diskriminerande förhållningssätt kan gömmas. Rapporten beskriver därigenom de strukturer som stänger ute snarare än inkluderar. Den illustrerar behovet av att synliggöra och att det finns ett behov av medvetna åtgärder att bryta strukturerna. Individuell och strukturell diskriminering Flera i kommittén verkande ledamöter och experter har valt att se detta utanförskap och denna utsortering som huvudsakligen eller enbart en konsekvens av diskriminering i individuella fall. Vi anslu- ter oss inte till den analysen. Vi är övertygade om att det likaväl som det finns en maktordning i samhället baserat på kön så finns det en baserat på etnicitet. Denna leder i vardagen, genom medve- ten eller omedveten diskriminering, till att befästa utanförskapet hos stora invandrargrupper. har en stark och väl fungerande diskrimine- ringslagstiftning. Denna har inte, även om den givit individer upp- rättelse i många betydelsefulla fall, förmått ändra de grundläggande strukturerna. Orsaken står exempelvis att finna i att många inte är medvetna om att de blivit utsatta för diskriminering, att långt ifrån alla förmår att rättsligt driva sina rättigheter och att arbetsplatsen genom mycket subtila metoder kan stänga ute människor med en annan bakgrund. Den maktordning som konstituerar utanförskapet behöver bry- tas. Det är ett ansvar som åvilar individer och parter på arbets- marknaden som sätter strävan efter lika rättigheter högt på dagord- ningen. Men om det ska vara möjligt förutsätter det en lagstiftning som ger de verktyg som behövs. Aktiva åtgärder och likabehandlingsplaner nog? Det är mycket möjligt att de utökade krav på aktiva åtgärder och likabehandling som kommittén nu föreslår kommer innebära att inga ytterligare insatser därutöver behöver genomföras. Kanske är det tillräckligt för att bryta en strukturell diskriminering som finns på arbetsmarknaden. Vi vet inte med bestämdhet. Vi är i och för sig övertygade om att aktiva åtgärder gör skillnad och spelar stor roll.