sou · GUB344 · 2007-01-01 00:00:00 — Just kompetensfrågorna tycks vara en faktor som gjort att dagens elevperspektiv inte fått den uppmärksamhet lagstiftaren tänkte sig när eleverna likställdes med arbetstagare. För en sådan tillsyn behövs fler inspektörer för ett aktivt elev- perspektiv samt mer kompetens om barn och skola. TCO intar en positiv inställning till att införa barnskyddsombud för förskolebarnen. Dock bör det inte vara en förälder eller samma person som är skyddsombud för vuxna. Bör arbetsmiljölagen utvidgas till barn i förskola och fritidshem? anser inte att den nuvarande tillsynen ger ett tillräckligt skydd för barn i förskola och fritidshem. Det finns hän- delser i förskolan där brister i rutiner orsakat allvarliga tillbud. Enligt ombudsmannens omfattning bör dessa verksamheter omfattas av arbetsmiljölagen. Barn har ett större skyddsbehov än vuxna och deras miljöfrågor bör därför bevakas på motsvarande sätt som de vuxnas. Barn saknar dessutom förmåga att själva bedöma risker i sin miljö vilket ytterligare motiverar en skyddslagstiftning för att tillgodose behovet av skydd. anser att har de bästa förutsättningarna för att utföra tillsyn på dessa områden. Varken eller kommunerna har personal med tillräcklig kompe- tens på arbetsmiljöområdet i samma utsträckning som Arbets- miljöverkets inspektörer. Vidare kan ifrågasättas om kommunerna skall utöva tillsyn över sina egna verksamheter bl.a. med beaktande av att tillsynens oberoende kan ifrågasättas på grund av jävs- liknande situationer. Om dessa verksamheter kommer att omfattas av arbetsmiljölagen torde kommunerna få ställning som arbets- givare och följaktligen det primära ansvaret för att verksamheten uppfyller gällande krav. Detta är dock inte att se som tillsynsansvar. vill betona att det är mycket angeläget att en tillsyn på detta område utgår från kunskap och kompetens om barnens rättigheter och behov. Den som har att utöva tillsyn bör till exempel vid inspektion av förskolor ta hänsyn till säkerheten i de miljöer som barnen vistas i. Detta förutsätter att det, inom till- synsmyndigheten, finns särskild kompetens om förskole- och fri- tidsbarn och deras dagliga miljöer. anser att arbetsmiljölagen bör utvidgas till barn i för- skola och fritidshem. Det kan finnas ett problem med att tre olika organisationer kan komma att ha tillsyn; , kommunerna och . Eftersom är en obero- ende part är de lämpade att ha tillsyn även över detta område. Bör arbetsmiljölagen utvidgas till barn i förskola och fritidshem? Tjänsteföretagen, som representerar privata förskolor och skolor, säger nej till att arbetsmiljölagen skall utvidgas till att omfatta barn på förskola och fritidshem. Ett skäl är att representantskapet i sådant fall måste utgöras av föräldrar och då faller hela idén. 3.11.1Brister i det nuvarande tillsynssystemet Som redan nämnts skall frågan om arbetsmiljölagen bör utvidgas till att omfatta barn i förskola och fritidshem bl.a. utredas utifrån frågeställningen om det saknas en effektiv tillsyn som skydd för dessa barns hälsa och säkerhet. Den bild av den nuvarande tillsynen över miljön i förskola och fritidshem som kommit fram under utredningsarbetet är kompli- cerad. Som framgått av redovisningen ovan finns det en mängd aktörer inblandade i denna tillsyn, däribland , kommu- nerna, , , , Naturvårds- verket samt framöver även de olika ombudsmännen mot diskrimi- nering. För tydlighets skull skall klargöras att med tillsyn här avses en kontroll som utförs av någon annan än den som själv driver verk- samheten. Som framgår av Kommuner och Landstings redogörelse vidtar kommunerna – utöver sin tillsyn enligt miljö- balken – en rad åtgärder för att tillgodose barnens hälsa och säker- het i den verksamhet som bedrivs av kommunerna. Dessa åtgärder i den egna verksamheten kan emellertid inte ses som tillsyn i ordets egentliga bemärkelse, eftersom tillsyn just syftar till att någon utomstående skall fånga upp de fall där huvudmannen inte sköter sina åligganden av egen kraft.24 De tillsynsområden som vi ansett mest relevanta för utredning- ens frågeställningar och därför gått närmare in på är och kommunernas tillsyn enligt skollagstiftningen, Arbetsmiljö- verkets tillsyn enligt arbetsmiljölagstiftningen samt och kommunernas tillsyn enligt miljölagstiftningen. Frågan är då vilka begränsningar och eventuella brister i tillsynen som kan kon- stateras på dessa områden. 24 Vad som avses med tillsyn behandlas ingående i slutbetänkande, SOU 2004:100. Bör arbetsmiljölagen utvidgas till barn i förskola och fritidshem? Tillsynen enligt skollagstiftningen begränsas av att det finns få regler i skollagstiftningen som handlar om barns säkerhet och hälsa. De bestämmelser som finns om skolhälsovård och åtgärder mot kränkande behandling gäller i princip endast i skolan, men be- rör även barn på fritidshem eftersom de också är skolbarn. Den nya lagen om förbud mot diskriminering och annan kränkande behand- ling av barn och elever gäller däremot även för barn i förskola och fritidshem. Den bestämmelse i skollagen som närmast knyter an till hälsa och säkerhet i förskola och fritidshem är den så kallade kvali- tetsparagrafen i 2 a kap. 3 §. Där anges bl.a. att barngrupperna i förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg skall ha en lämplig sammansättning och storlek samt att lokalerna skall vara ändamåls- enliga. Vidare finns vissa formuleringar kring den fysiska miljön och säkerheten i allmänna råd och kommentarer om förskola respektive fritidshem. (För en närmare beskrivning av vilka bestämmelser och allmänna råd som gäller för förskola och fritidshem hänvisas till redogörelserna ovan.) har det huvudsakliga tillsynsansvaret enligt skollag- stiftningen. Kommunerna har endast tillsyn över enskilda förskolor och fritidshem och även i dessa fall har det övergripande tillsynsansvaret. tillsyn enligt skollagstiftningen är i huvudsak inriktad på de pedagogiska aspekterna av verksamheten. Tillsynen innefattar också sådana psykosociala och organisatoriska frågor som behandlas i skollagstiftningen. Däremot bedrivs ingen ingående inspektion över den fysiska miljön och barnsäkerhets- aspekterna. Sådana åtgärder vidtas visserligen av kommunerna i den egna verksamheten, men detta kan enligt vad som utvecklats ovan inte ses som en tillsyn över att brister inte förekommer. åtgärder vid tillsynen över förskola och skolbarns- omsorg består huvudsakligen av en granskning av kommunernas övergripande ansvarstagande inom dessa verksamheter. Därvid besöks samtliga kommuner under ett sexårsintervall, men endast ett fåtal av själva förskolorna och övriga verksamheter. Detta kan jämföras med barn- och ungdomsutbildningen där varje enskild skola granskas inom ett sexårsintervall. En annan begräns- ning är att – förutom när det gäller fristående skolor – inte har några sanktionsmöjligheter vid sin tillsyn. Även om allvar- liga brister upptäcks kan därför endast rikta kritik mot huvudmannen, vilket inte alltid leder till önskad effekt. När det gäller tillsynen enligt arbetsmiljölagstiftningen finns den uppenbara begränsningen att lagen endast omfattar personalen i Bör arbetsmiljölagen utvidgas till barn i förskola och fritidshem? förskola och fritidshem. Som har konstaterats har ändå tillsyn betydelse även för barnen i förskola och fritidshem eftersom personalen och barnen vistas i samma miljö. Exempelvis har flera bestämmelser i före- skrifter om förskola och fritidshem direkt betydelse för barnen, bl.a. i fråga om barnsäkerhet. tillsyn torde i huvudsak komma barnen tillgodo när det gäller den fysiska miljön i förskola och fritidshem. kommer däremot knappast in på frågor om barnens psykosociala hälsa, i vart fall inte ur barnens perspektiv. En annan begränsning är att Arbetsmiljö- verket endast besöker ett urval av alla arbetsplatser. av landets arbetsplatser inspekteras . Tillsynen är inriktad på områden där riskerna för ohälsa och olycksfall är störst. Detta kan innebära att vissa typer av arbetsplatser besöks ofta, medan andra arbetsplatser aldrig inspekteras. Tillsynen enligt miljölagstiftningen sköts i huvudsak av kommu- nernas miljö- och hälsoskyddsnämnder, med som central tillsynsmyndighet på området för hälsoskydd. Tillsynen enligt miljölagstiftningen innefattar barnens fysiska miljö ur ett hälsoperspektiv, men olycksrisker omfattas inte generellt. Inte heller psykosociala faktorer i miljön beaktas i allmänhet vid till- synen. Enligt finns det flera brister i kommunernas tillsyn av hälsoskyddsobjekt enligt , även om det tycks vara så att tillsynen av förskolor och fritidshem prioriteras något högre än andra hälsoskyddsobjekt. Tillsynen av hälsoskydds- objekten upplevs både av och av kommunerna själva i många fall som eftersatt (se närmare redogörelse ovan). Sammanfattningsvis kan konstateras att det redan finns många aktörer på detta område och flera olika system för tillsyn, särskilt beträffande den fysiska miljön i förskolor och fritidshem. Å andra sidan kan vissa specifika begränsningar och brister i de olika formerna av tillsyn konstateras, vilket beskrivits ovan. Det saknas också ett heltäckande tillsynsansvar över barnens psykosociala miljö, eftersom endast ser till vissa sådana aspekter som berörs i skollagstiftningen. Det kan dessutom innebära ett problem i sig att det finns så många olika aktörer inblandade. Om de olika tillsynsorganen inte samverkar kan konsekvensen bli att vissa frågor faller mellan stolarna och inte sköts av någon. En annan följd kan vara att samma frågor behandlas av flera myndigheter, vilket kan innebära onödiga kostnader och arbete för såväl tillsynsmyn- Bör arbetsmiljölagen utvidgas till barn i förskola och fritidshem? digheterna som huvudmännen för verksamheterna. Det är svårt att med säkerhet säga att konsekvenser av dessa slag verkligen har upp- stått, men risken för detta framstår i alla fall som uppenbar. Slutsatsen av detta blir därmed att det finns brister i tillsynen över förskole- och fritidshemsbarnens hälsa och säkerhet. 3.11.2Bör arbetsmiljölagen utvidgas för att lösa dessa brister? Nästa fråga blir om den rätta vägen att angripa de begränsningar och brister i tillsynen som konstaterats är att utvidga arbetsmiljö- lagen även till barnen i förskola och fritidshem. Tillsyn enligt arbetsmiljölagen skall skötas av utövar tillsyn över att arbetsmiljölagen och före- skrifter som meddelats med stöd av lagen följs. Ett undantag finns för fartygsarbete, där utövar tillsyn i samverkan med . Det finns både principiella och praktiska hinder mot att låta exempelvis eller kommunerna bedriva tillsyn på en annan myndighets lagstiftningsområde, som ligger utanför deras egna verksamhets- och kompetensområden. Denna uppfattning har också framförts av olika intressenter under utredningsarbetet. Det kan därför redan inledningsvis slås fast att en utvidgning av arbets- miljölagen till barn i förskola och fritidshem rimligtvis måste inne- bära att tillsynen i fråga skulle skötas av . Fördelar med en tillsyn av Vilka skäl finns då som kan tala för att bör be- driva tillsyn enligt arbetsmiljölagen över barnen i förskola och fri- tidshem? tillsyn innefattar både psykosociala och fysiska faktorer i arbetsmiljön. Det har tidigare konstaterats att tillsyn över den fysiska miljön i förskola och fritidshem även kommer barnen tillgodo. Den fysiska miljön kontrolleras dessutom av flera andra aktörer. Vi tror därför inte att en utvidgning av arbetsmiljölagen till dessa barn skulle medföra några större förändringar i fråga om tillsynen över barnens fysiska Bör arbetsmiljölagen utvidgas till barn i förskola och fritidshem? miljö, men möjligen kan vissa förbättringar uppnås genom ett ut- talat barnperspektiv vid tillsynen. Av större betydelse är möjligen att det med dagens system saknas en heltäckande tillsyn över barnens psykosociala miljö i för- skola och fritidshem. Förutsatt att arbetsmiljöinspektörerna får nödvändig utbildning på detta område och får tillräckliga resurser för det utvidgade tillsynsuppdraget skulle en utvidgning av arbetsmiljölagen kunna motverka denna brist. Det kan också vara en fördel att samma myndighet har tillsynsansvar över både de fysiska och de psykosociala aspekterna av barnens arbetsmiljö, eftersom dessa olika faktorer i en del hänseenden sam- spelar med varandra och då lättare kan bedömas utifrån en helhets- bild av barnens miljö. Det förhållandet att redan har tillsynen över arbetsmiljön för personalen i förskola och fritidshem gör att prak- tiska skäl talar för att också skulle kunna ha till- synen över barnens arbetsmiljö, enligt resonemanget att det inte skulle innebära någon större belastning att även inkludera ett barn- perspektiv i den tillsyn som redan bedrivs. När det gäller fritidshemmen omfattas dessutom redan dessa barn av arbetsmiljölagen i sin egenskap av skolbarn. Där är det alltså inte fråga om en ny åldersgrupp som skulle kräva helt andra typer av kunskaper i förhållande till den nuvarande tillsynsverk- samheten över skolbarnen. Vidare har fritidsverksamheten gått mot en allt större integrering med skolan och bedrivs ofta i samma lokaler med delvis samma personal, även om det också finns fritidshem som inte hör till någon skola.25 Det kan då framstå som märkligt att arbetsmiljölagen upphör att gälla för dessa barn vid ett visst klockslag , när förhållandena i övrigt ofta är ganska likartade. Andra mera allmänna fördelar med en tillsyn av Arbetsmiljö- verket är att verket är en myndighet som är helt fristående i för- hållande till verksamheterna i fråga och dessutom har sanktions- möjligheter vid sin tillsyn. tillsyn kan ur dessa aspekter tänkas vara mera effektiv än den tillsyn som bedrivs av kommunerna respektive . 25 Enligt uppgift från Utbildnings- och finns det cirka 250 fritidshem som inte har samma huvudman som en skola. Bör arbetsmiljölagen utvidgas till barn i förskola och fritidshem? Skäl som talar mot en utvidgning av arbetsmiljölagen Det finns alltså flera skäl som kan tala för att skall ha tillsyn även över barnen i förskola och fritidshem. Mot detta står å andra sidan en rad faktorer som inger betänkligheter mot en sådan utvidgning av arbetsmiljölagen. En av dessa invändningar är att arbetsmiljölagen primärt är ut- formad för förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Arbetstagarnas rättigheter och synpunkter tillgodoses bl.a. genom det system för samverkan som finns i arbetsmiljöfrågor. Detta regleras i 6 kap. AML och i arbetsmiljöförordningen, men också i avtal mellan arbetsmarknadens parter. Arbetstagarsidan stöttas i detta arbete i väsentlig mån av de fackliga organisationerna, som också har den primära rätten att utse skyddsombud. Arbetsmiljö- lagen har med tiden kommit att utvidgas till att gälla även för personer under utbildning. Den ursprungliga motiveringen för detta var att likartade arbetsuppgifter bör omges av samma skydds- bestämmelser oavsett om de utförs inom utbildning eller i förvärvslivet. Det ansågs att yrkesinspektionens speciella sakkun- skap kunde vara ett stöd när det gäller den yrkesinriktade delen av undervisningen. Vid utvidgning av arbetsmiljölagen till de yngsta skoleleverna betonades att det blivit möjligt att ha praktisk arbetslivsorientering även på låg- och mellanstadierna. Som torde ha framgått av de synpunkter som framförts under utredningsarbetet har arbetsmiljölagen inte fungerat särskilt bra på elevområdet. Detta hänger till stor del samman just med att viktiga delar av arbetsmiljölagen bygger på det arbetsrättsliga systemet och en utvecklad samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare, att samma system för samverkan inte går att skapa på elevområdet samt att eleverna saknar det stöd av fackliga organisationer som arbetstagare har. Problemen kring samverkan på utbildnings- området belyses ytterligare i nästa kapitel som handlar om elevers och studerandes medverkan i arbetsmiljöarbetet. Dessa synpunkter och problem gör sig än mer gällande när det blir fråga om att tillämpa arbetsmiljölagen på barn i förskola och fritidshem. Dessa verksamheter ligger ännu längre från det område som arbetsmiljölagen är utformad för. På förskolan finns barn ned till och varken på förskolor eller fritidshem finns sådana inslag av arbetsuppgifter som ursprungligen gjorde att lagen utvidgades till utbildningsområdet. Oavsett om verksamheterna i förskola och fritidshem kommer att kallas för utbildning i en Bör arbetsmiljölagen utvidgas till barn i förskola och fritidshem? framtida skollag rör det sig rent faktiskt om verksamheter långt utanför arbetsmiljölagens kärnområde och syfte. Barn i förskola och fritidshem kan inte ta del i ett samverkansystem på det sätt som arbetsmiljölagen är uppbyggt på. Även det systematiska arbetsmiljöarbetet, som är en grundbult i arbetsmiljölagen och som har kommit att prägla sättet att arbeta med arbetsmiljöfrågor i allt större utsträckning, förutsätter en helhetssyn på arbetsmiljön och en medverkan av arbetstagarna som är svår att överföra till dessa områden. Vi tror därför att arbetsmiljölagen skulle komma att bli ännu svårare att tillämpa när det gäller barn på förskola och fritids- hem än den är på det nuvarande utbildningsområdet. Utöver dessa grundläggande, mera principiella invändningar mot en ytterligare utvidgning av arbetsmiljölagen skall också följande framhållas. Det har tidigare konstaterats att den största praktiska skillnaden med en tillsyn av över barnen i förskola och fri- tidshem tycks vara att då även skall utöva tillsyn över dessa barns psykosociala hälsa och miljö. Det är dock just på det psykosociala området som både och Skol- verket framhåller att redan har ett ansvar och att Skol- verket snarare än kan vara lämpad för ett till- synsansvar. konstaterar också att det inte inom verket finns kunskaper om barns psykosociala utveckling och hälsa samt att en utvidgad tillsyn skulle kräva relativt omfattande utbild- ningsinsatser och ökade resurser. Som har anförts vore det emellertid inte heller lämpligt att låta bedriva tillsyn enligt arbetsmiljölagen. Ett problemområde som ständigt återkommer när miljön på för- skola och fritidshem diskuteras är de stora barngrupperna och den låga personaltätheten. Dessa frågor berörs i skollagstiftningen och hör således redan till område. Bl.a. behandlas personal- täthet samt barngruppernas storlek och sammansättning utförligt i allmänna råd och kommentarer för kvalitet i förskolan . En utvidgning av arbetsmiljölagen till förskola och fritidshem kan innebära att i utökad omfattning kommer att ställas inför dessa frågor vid sin tillsyn, där de inte primärt bör höra hemma. Mera allmänt kan också konstateras att besöker långt ifrån alla arbetsställen vid sin tillsyn enligt arbets- miljölagen. tillsyn har också blivit alltmer inriktad på systemtillsyn enligt föreskrifterna om Bör arbetsmiljölagen utvidgas till barn i förskola och fritidshem? systematiskt arbetsmiljöarbete, det vill säga verket kontrollerar att arbetsgivaren har ett fungerande system för det egna arbetsmiljö- arbetet. Även om skulle få ett tillsynsansvar över arbetsmiljön för barn i förskola och fritidshem kommer verket inte att kunna kontrollera de faktiska förhållandena på alla förskolor och fritidshem. Frågan om vuxna barnskyddsombud Barnen på förskola och fritidshem kan på grund av sin låga ålder inte själva förväntas medverka i arbetsmiljöarbetet i någon större utsträckning. och andra som förespråkat en utvidgning av arbetsmiljölagen till barn i förskola och fritidshem har därför framhållit att detta förutsätter att dessa barn skall repre- senteras i arbetsmiljöarbetet av vuxna så kallade barnskyddsombud. Enligt kan barnskyddsombuden utgöras av någon i personalgruppen eller föräldrar och skall ha samma ställning som skyddsombud enligt arbetsmiljölagen. Det finns emellertid flera komplikationer med förslaget om vuxna barnskyddsombud, vilket har belysts bland de synpunkter som framförts till utredningen av främst , Social- styrelsen, och Skolledarna. Oavsett vem som kan tänkas företräda barnen lär det uppstå problem kring intresse- konflikter, sekretessfrågor samt vem som skall kunna avsätta tid för och bekosta denna verksamhet. När det gäller tanken att ha personalen som barnskyddsombud kan särskilt framhållas att argument som framförts för att arbets- miljölagen skall omfatta barnen och att det behövs särskilda barn- skyddsombud bl.a. är att barnens behov inte alltid är de samma som personalens, varför det behövs ett särskilt barnperspektiv. Det kan till och med vara så att barnens behov ibland står i direkt konflikt mot personalens intressen. Mot den bakgrunden framstår det som motsägelsefullt att det skulle vara någon ur personalen som skall ta tillvara barnens intressen i dessa sammanhang. En annan aspekt är att personal i förskola och skola redan har arbetsmiljöuppgifter där de företräder arbetsgivaren, eftersom en del av arbetsmiljöarbetet sker i linjeorganisationen efter delegation från föreståndare och rektor. Om personalen skall företräda barnen i för- hållande till arbetsgivaren får de i praktiken dubbla roller som kan vara svåra att förena. Bör arbetsmiljölagen utvidgas till barn i förskola och fritidshem? Med ett system där föräldrar skall vara barnskyddsombud är det lätt att tänka sig att intressekonflikter och svåra sekretessfrågor kan uppstå exempelvis vid psykosociala arbetsmiljöproblem som hänger samman med enskilda barn, men även med anknytning till perso- nalen. Den största frågan kring denna modell är nog ändå vem som skulle bekosta ett sådant system. Om föräldrar skall kunna repre- sentera barnen i arbetsmiljöfrågor måste de få utbildning för detta. Det blir också nödvändigt att de vuxna har möjlighet att träffa barnen i de aktuella verksamheterna . Kostnaden för föräldrarnas bortovaro från det egna arbetet samt deras utbildning kan inte läggas på föräldrarnas arbetsgivare, eftersom det inte handlar om arbetsmiljöarbete på den arbetsplatsen. Det finns inte heller någon anknytning till en arbetstagarorganisation som kan utse de vuxna barnskyddsombuden och stödja dem på det sätt som sker med vanliga skyddsombud. Det vanliga systemet för skydds- ombud går alltså inte att tillämpa. Ett system med föräldrar som barnskyddsombud på förskolor och fritidshem torde därför förut- sätta en särskild ledighetslagstiftning samt statlig eller finansiering. Detta framstår knappast som ett realistiskt alternativ, eftersom det skulle handla om omfattande nya kostnader för verk- samheter som redan lider av knappa resurser. Sammanfattande bedömning och slutsatser Vid en sammanvägning av de skäl som talar för och mot en ut- vidgning av arbetsmiljölagen till barn i förskola och fritidshem anser vi att skälen mot en utvidgning av arbetsmiljölagen väger tyngst. Vi har vid den bedömningen särskilt tagit fasta på den grundläggande invändningen att arbetsmiljölagen är utformad med tanke på förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare och vad som ovan har anförts med anledning av det. Vid bedömningen är också av betydelse att ett system med vuxna barnskyddsombud inte torde vara praktiskt genomförbart. Vad som framkommit under utredningsarbetet leder enligt vår mening inte till slutsatsen att en utvidgning av arbetsmiljölagen till barn i förskola och fritids- hem skulle medföra några betydande förbättringar för dessa barn. Det finns en stor risk att en sådan utvidgning endast skulle bli ett slag i luften och leda till åtskilliga tillämpningsproblem, utan att några egentliga fördelar skulle uppnås. Bör arbetsmiljölagen utvidgas till barn i förskola och fritidshem? Det kan tilläggas att skälen för en utvidgning av arbetsmiljölagen enligt vår mening är starkare när det gäller barnen i fritidshem, eftersom dessa barn redan omfattas av arbetsmiljölagen i sin egen- skap av skolbarn.