sou · GUB390 · 2007-01-01 00:00:00 — Den andra fördelningsfråga som utredningen har haft att belysa är vad matmomsen betyder för olika konsumenter (givet full- ständigt genomslag i konsumentpriserna för momsförändringar). I vilken utsträckning gynnar den lägre matmomsen de grupper som lyftes fram av lagstiftaren? Hur stor är den avsedda (direkta) stödeffekten i förhållande till stödet till övriga grupper som också gynnas av nedsättningen (dvs. hur stor är den indirekta kostnaden för stödet)? För att en reducerad skattesats skall ha någon betydelse för hur mycket olika hushåll betalar i skatt i förhållande till sina kon- sumtionsutgifter är det nödvändigt att hushållens utgiftsandelar för olika varor och tjänster skiljer sig åt. Skulle hushållens konsum- tionsmönster vara helt identiska är det inte möjligt att åstadkomma någon form av omfördelning av skattebörda mellan hushållen genom att differentiera skattesatserna mellan olika varor och tjänster; skattebelastningen avspeglar i ett sådant fall endast den totala konsumtionen. Om man skall kunna stödja (eller omfördela skattebörda till förmån för) hushåll med barn och/eller med låga inkomster genom en lägre skattesats på mat än på övriga varor och tjänster är det nödvändigt att utgifterna för mat för dessa grupper svarar för en större del av deras konsumtion än vad som gäller för övriga grupper. Stödet ökar naturligtvis också i betydelse om utgifterna för matinköp svarar för en betydande del av deras totala utgifter. Utredningen har belyst dessa förhållanden schematiskt genom några räkneexempel redovisade i bilaga. En slutsats från dessa är att andra vägar än låg moms på mat måste sökas i de fall konsum- tionsmönstren är väldigt utjämnade och skillnaderna mellan hus- hållen i konsumtionsutrymme/inkomster är stora, om målet är att på något mer substantiellt sätt utjämna köpkraft/inkomster mellan hushållen. En betydelsefull fråga av empirisk karaktär har därför varit att kartlägga hur stor del av hushållens budget som åtgår till livs- medelsinköp och vidare hur utgiftsandelarna för livsmedel varierar mellan olika typer av hushåll och inkomstgrupper. En fråga är även i vilken utsträckning som dessa förhållanden har förändrats och hur detta i så fall påverkar bedömningen av matmomsen som fördelningspolitiskt styrmedel. Någon exakt statistisk jämförbarhet över en längre tidsperiod är inte möjlig, eftersom olika metodik utnyttjats av SCB för de olika undersökningar över hushållens konsumtion som genomförts. Utredningen har via SCB dock tagit fram bearbetade uppgifter utifrån de urvalsundersökningar som genomförts (HUT) avseende åren 1995 – 2005 över utgifterna för inköp av livsmedel (se avsnitt 3.5.3 samt bilaga). Slutsatsen av denna bearbetning är att livsmedelsinköpen som andel i hushållens budget minskat från i genomsnitt . För olika hushållstyper varierar andelen . Studeras i stället utvecklingen i olika inkomstklasser (deciler) svarade livsmedel för mellan av hushållens utgifter , dvs. en spridning på . svarade livsmedel för mellan , dvs. lägre andelar och mindre spridning. Det finns inget entydigt mönster som visar att hushåll i lägre decilgrupper lägger ut en större andel av sina utgifter på inköp av livsmedel. Utgifterna realt sett sjunker eller är oförändrade i alla grupper, förutom i den lägsta och, något förvånande, i den högsta gruppen. Hushållens utgifter för livsmedel har alltså sjunkit som andel av deras totala konsumtion och dessutom tycks det som att skillnaderna mellan hur mycket olika hushåll och inkomstklasser lägger ut på inköp av livsmedel, sett som andel av de totala utgifterna, kan vara på väg att jämnas ut. svarar dock livsmedel för en något större andel av utgifterna hos barnfamiljer, kanske främst hos ensamstående med barn, och till viss del även i hushåll med lägre inkomster. Det finns givetvis en osäkerhet i dessa siffror och det finns en risk att tillmäta dessa data, som bygger på ett begränsat urval tillfrågade, en för hög grad av tillförlitlighet. Utredningen finner det dock rimligt att anta att det faktiskt skett stora förändringar vad gäller hushållens konsumtionsmönster. Detta är även något som påtalades i en offentlig utredning som bl.a. kartlade hur konsumtionsmönster och välfärd för- ändrats (SOU 2001:57). I denna redogjordes för olika utgifters andelar av den totala konsumtionen uppdelade på hushållstyper 1996. Livsmedel svarade enligt utredningen för mellan 13 och av utgifterna för de olika hushållsgrupperna . Genomsnittligt sett låg livs- medelsutgifterna några procentenheter högre hos barnfamiljerna, särskilt gällde detta för ensamstående med barn jämfört med ensamstående utan barn. Detta beskriver situationen när mer- värdesskatten för livsmedel sänktes . Just livsmedelsutgifterna uppvisade dock enligt utredningen en successiv och mycket kraftig minskning 1996. Särskilt stor uppges minskningen vara för just barnhus- hållen. För ensamstående med barn minskade utgifterna för mat, realt sett, från till 1996, vilket innebar en minskning med . För parhushåll med barn var motsvarande minskning . Uppgifter om hushållens utgifter för mat ännu längre tillbaka i tiden finns redovisade i en annan offentlig utredning med uppgift att göra en översyn av skattesystemet (SOU 1977:91). Hushållens utgifter för livsmedel anges här som andel av disponibel inkomst. Underlaget för denna redovisning var den undersökning av hushållens konsumtion som SCB genomförde , dvs. som mervärdesskatt infördes i . Uppgifterna, som återges i avsnitt 3.5.3 och visades i tabell 3.3 avsåg disponibla inkomster och konsumtion i enlighet med hushållsundersökning från SCB. Tabellen visade den stora betydelse som livsmedelsutgifterna hade för hushållens ekonomi . Livsmedel svarade enligt dessa uppgifter för av hushållens disponibla inkomster. lägsta inkomstklasserna gick av hushållets disponibla inkomster till inköp av livsmedel. Andelen sjönk med stigande inkomst, men även mer välbärgade hushåll använde ändå av sina inkomster för livsmedelsinköp. Detta innebar emellertid en inte obetydlig spridning på 8 av de disponibla inkomsterna mellan hushåll med låga respektive höga inkomster. Utredningens allmänna slutsats är att det sett tycks ha skett stora förändringar när det gäller såväl hur stor del som livsmedel svarar för i förhållande till hushållens totala kon- sumtion (alternativt disponibla inkomster) i genomsnitt som när det gäller spridningen i utgiftsandelar mellan olika grupper av hus- håll. Det senare bör medföra att möjligheterna att omför- dela skattebörda alternativt stödja vissa hushåll ekonomiskt med hjälp av en lägre matmoms försvårats. Hur stämmer då detta med de analyser som kan göras av fördelningseffekter på basis av aktuella data? Utredningen har genomfört analyser av de fördelningspolitiska effekterna av den reducerade skattesatsen på livsmedel med den s.k. FASIT-modellen, som är en statisk mikrosimuleringsmodell med vars hjälp man kan beräkna hur förändringar i skatter och transfe- reringar påverkar hushållens ekonomi. Utredningen redovisar effekter för olika typer av hushåll och inkomstklasser (deciler) dels relativt dels absolut utifrån konsumtionsmönster (HUT) (se avsnitt 3.6.2). Utredningens slutsats är att den fördelningspolitiska styrningen är tämligen svag. Visserligen så betyder den reducerade mat- momsen fortfarande relativt mer för hushåll med låga inkomster och för hushåll med barn, men skillnaderna är små i förhållande till övriga hushåll. I kronor räknat per hushållsmedlem i respektive hushållstyp är det i stället också hushåll med högre inkomster respektive hushåll utan barn som får mest. Effekterna har även studerats på totalnivå, dvs. hur mycket av den totala statsfinansiella kostnaden för åtgärden, drygt 18 miljar- der kronor, som gick till olika grupper (se tabell 3.10). Träffsäkerheten av stödet på totalt måste betraktas som bristfällig. Noteras kan t.ex. att de tre högst decilgrupperna erhåller mer i stöd än de fyra lägsta samt att ensam- stående utan barn erhåller mer än 4 gånger så mycket som ensam- stående med barn. Givetvis finns det oklarheter kring hur målgrupperna för skatte- utgiften/stödet exakt bör definieras, men utredningens slutsats är ändå att det mot bakgrund av skatteutgiftens omfattning, också i relation till fördelningspolitiskt motiverade stöd på utgiftssidan såsom allmänna barnbidrag och bostadstillägg till pensionärer, förefaller motiverat att överväga mer träffsäkra sätt att stödja låg- inkomsttagare och barnfamiljer. Utredningen har dock inte sett det som sin uppgift att överväga utformningen av stöd utanför mervärdesskattesystemet motsvaran- de hela kostnaden för den sänkta livsmedelsmomsen. Mot bakgrund av den analys som utredningen lämnade i delbetänkandet har utredningen i stället valt den mer begränsade ansatsen att se över vad ett slopande av livsmedelsmomsen i kombination med en sänkt normalskattesats skulle medföra för fördelningseffekter och i vilken utsträckning som även en sådan åtgärd inom momssystemets ram skulle motivera kompenserande åtgärder för vissa grupper. Utredningen har beräknat att om den reducerade skattesatsen för livsmedel slopas skulle normalskattesatsen kunna sänkas från till . En sådan omläggning skulle vara statsfinansiellt neutral. Beroende på hur hushållen konsumerar livsmedel kontra normal- beskattade varor och tjänster uppstår en omfördelning av skatte- börda hushållen emellan i förhållande till vad som gäller . Effekterna får dock betraktas som små. Den begränsade omför- delning på ca som skulle uppkomma innebär dock att hushåll med barn och pensionärshushåll förlorar per hushållsmedlem och år, medan hushåll utan barn och med högre inkomster skulle vinna. Den begränsade effekten beror på att skillnaderna i konsumtionsmönster inte är så markanta mellan de grupper man önskar stödja och övriga hus- håll. Utredningen har översiktligt undersökt möjligheterna att genom förändringar i bostadsbidragssystemen neutralisera dessa effekter (se avsnitt 3.6.3). Kostnaderna för detta på statsbudgetens utgiftssida skulle uppgå till och kunna finansieras om t.ex. den generella momssatsen höjdes med någon tiondels procentenhet. Ensamstående med barn liksom ensam- stående pensionärer skulle därmed kompenseras fullt ut och i genomsnitt vinna på en omläggning. Detsamma gäller nu även hushåll med låga inkomster. Övriga pensionärshushåll skulle dock förlora per hushållsmedlem och år i genomsnitt (se avsnitt 3.6.3). På basis av den redogörelse som lämnats tidigare rörande hus- hållens konsumtionsutgifter och konsumtionsandelar för livsmedel förefaller det som om möjligheterna till omfördelning (och stöd) genom en nedsatt moms på mat i förhållande till övriga varor och tjänster varit större under tidigare perioder, nämligen då livsmedel svarat för en större andel av utgifterna och då skillnaderna i utgiftsandelar mellan olika grupper varit större. Den ekonomiska utvecklingen med allmänt ökat välstånd och ökat konsumtionsutrymme tycks ha medfört att lägre matmoms kommit att te sig allt mindre träffsäkert och alltmer ineffektivt som fördelningspolitiskt styrmedel. Utredningens sammanfattande slutsats mot denna bakgrund är att den reducerade skattesatsen på livsmedel bör slopas och att den generella momssatsen då sänks till en nivå som innebär oförändrade skatteinkomster från mervärdesskattesystemet. 4Vissa gränsdragningsfrågor inom nuvarande lågmomsområde I delbetänkandet redogjordes i detalj för de avgränsningsproblem som uppkommit när det gäller de varor och tjänster som enligt befintlig lagstiftning kan omsättas med någon av de reducerade skattesatserna eller . I delbetänkandet anges också de synpunkter som från olika håll framförts på avgräns- ningarna, och de önskemål som framställts om förändringar av nuvarande regler. Vad olika aktörer kräver är ofta att nuvarande tillämpningsområde för reducerad mervärdesskatt skall utvidgas för att avhjälpa ett avgränsnings- eller konkurrensproblem, eller för att mer direkt gynna omsättningen av varor och tjänster i en viss bransch alternativt jämställa branschen med någon annan bransch som redan får stöd genom en lägre mervärdesskattesats. Synpunkter och önskemål av detta slag har också framförts under remissbehandlingen. Det finns i praktiken ett mycket stort antal åtgärder som kan aktualiseras. Ett problem är att dessa sällan enbart handlar om rent tekniska förbättringar. Det är i stället ofta fråga om en kom- bination av åtgärder av lagstiftningsteknisk natur och stödåtgärder av det slag som kräver politiska prioriteringar. Utredningens mandat och utredningens karaktär av expertutredning innebär att det väsentligen är enbart de lagstiftningstekniska åtgärderna som här bör övervägas. Eftersom de tekniska problemen sällan är helt renodlade måste utredningen emellertid till någon del också ta ställning till förändringar av prioriteringskaraktär. Alla förslag måste dessutom nödvändigtvis ge upphov till statsfinansiella effek- ter, även om dessa i en del fall kan vara mycket begränsade. Enligt utredningens direktiv skall emellertid alla förslag som innebär bortfall av skatteinkomster kunna finansieras inom mervärdes- skattens ram, vilket även detta medför prioriteringsfrågor. Vissa gränsdragningsfrågor inom nuvarande lågmomsområde En svårighet är att eventuella förslag på ett visst område, som inte åtföljs av förslag på ett annat konkurrerande eller på något sätt likartat område, lätt ger upphov till ytterligare rättvisediskus- sioner. De synpunkter som lämnas om att olika gränsdragningar inte är rättvisa har sitt ursprung i att skillnaderna upplevs som konkurrensoneutrala. Å andra sidan är de lägre skattesatserna, och avgränsningarna av dessa, medvetet konstruerade för att gynna viss konsumtion och viss produktion framför annan. De nuvarande gränsdragningarna kan sägas bygga på politiska prioriteringar, som inte självklart kan omprövas mot några objektivt godtagbara stan- darder. Dessa förhållanden manar till försiktighet när utredningen överväger förslag till ändringar. Som anförts i kapitel 2 ovan utgår utredningen från att systemet med reducerade skattesatser i sin helhet kan slopas, men att denna åtgärd slutligen genomförs först efter överväganden om behov av stöd inom vissa politikområden och, dessutom, samordnat med beredningen av förslag i SOU 2002:74. Förslag som lämnas skall utan att motverka det mera långsiktiga syftet med en enhetlig skattesats inriktas på mer temporärt genomförbara åtgärder som begränsar olika gränsdrag- ningsproblem. Detta är utgångspunkterna för utredningens vidare analyser och förslag i detta kapitel. Av inkomna synpunkter från de remissinstanser som företräder en bransch som gynnas av de lägre skattesatserna framgår att en eventuell skattehöjning oftast uppfattas som mycket negativ, ibland betecknad som ett dråpslag mot eller som förödande för branschens fortlevnad. Det anförs att det krävs omfattande kon- sekvensanalyser innan det överhuvudtaget bör övervägas att ändra nuvarande gynnande regler. Det har å andra sidan av delbetänkan- det framgått att någon motsvarande djup analys i praktiken knappast gjordes när de olika reglerna om reducerad mervärdes- skatt infördes. Enligt utredningens uppfattning visar dessa remissinstansers syn på möjligheterna att överhuvudtaget ta bort en reducerad skattesats när den väl införts att stor försiktighet måste iakttas när nya undantag från den generella mervärdesskatte- satsnivån övervägs. Som framförts i delbetänkandet omprövas inte kontinuerligt ett stöd som ges i form av skattesatsreduktioner. Utvecklingen får också sägas ha visat att det är ytterst svårt att avveckla ett stöd i form av reducerad mervärdesskatt. Motsvarande erfarenheter finns inom EU. De förhandlingar som inom EU förts Vissa gränsdragningsfrågor inom nuvarande lågmomsområde om reducerade skattesatser, det s.k. lågmomsförsöket avseende arbetsintensiva tjänster (delbetänkandet avsnitt 4.2.3), visar detta. Mot denna bakgrund är det av flera skäl angeläget att i före- liggande betänkande vara mycket restriktiv med att föreslå egent- liga utvidgningar av området för reducerad skattesats. Som grund för den restriktiva inställningen finns fortfarande de direktiv som utredningen har där det uttalas att förslagen som utredningen lämnar skall syfta till att begränsa avgränsningsproblem. De förslag utredningen skall lämna skall således inte försvåra, utan om möjligt underlätta, en kommande övergång till en enhetlig mervärdesskattesats. Förslag om ändrade gränsdragningar bör väsentligen ske inom det nuvarande lågmomsområdet, och således utan att åstadkomma ett utvidgat område för tillämpning av lägre skattesatser. I första hand bör lagstiftningstekniska avgränsnings- problem eller mer uppenbara inkonsekvenser i lagstiftningen åtgärdas. En förutsättning för att lämna ett lagförslag bör vidare vara att nuvarande problem kan bedömas som klart större än de eventuella nya gränsdragnings- och konkurrensproblem som kan uppkomma vid en förändring. 4.2Utövande konstnärer och överlåtelser och upplåtelser av rättigheter Utredningens förslag: Undantaget för utövande konstnärers framförande av litterära eller konstnärliga verk slopas. Sådana omsättningar skall istället beskattas enligt den skattesats som gäller för överlåtelser eller upplåtelser av ljud- och bildupptag- ningar av utövande konstnärers framförande av verk. innebär det att skattesatsen skall tillämpas. Utredningens bedömning: Inga nya regler beträffande skatte- sats eller skattepliktens omfattning införs för s.k. produktions- bolag. Rekommendationen i delbetänkandet: En enhetlig skattesats om införs för alla skattepliktiga transaktioner. Vissa gränsdragningsfrågor inom nuvarande lågmomsområde Föreningen anser att en i filmbranschen lätt genomförd förenkling borde vara att ta bort undantaget för skådespelares framförande och istället tillämpa skattesatsen 6 pro- cent på sådan debitering, dvs. samma som när skådespelaren överlåter upphovsrätten till sitt framförande. Konstnärliga och () anser att det är EG-rättsligt möjligt att förenkla genom ett slopande av undantaget för utövande konstnärers framförande av konstnärliga och litterära verk och införa moms för dessa tjänster. Härigenom elimineras de gränsdragningsproblem som finns mellan överlåtelse och upplåtelse av rättigheter enligt upphovsrättslagen och utövande konstnärers framförande av upphovsrättsligt skyddade verk. Tonsättares Internationella Musikbyrå () ställer sig bakom det remissyttrande som KLYS lämnat. Musikarrangörer i samverkan () anger att det i utredningen finns tanken att artistbolag kan bli momspliktiga vilket skulle drabba arrangörerna. och Svensk Scenkonst anser att det förekommer en osäker rättstillämpning med avseende på tolkningen av Regerings- rättens dom RÅ 2002 ref. 9, den s.k. . De ser det därför som angeläget att utredningens fortsatta arbete inför slutbetänkandet inriktas på att utreda och lämna förslag om en mer enhetlig låg kulturmoms som måste inrymmas inom de ramar som ges av sjätte direktivet och eventuella kommande ändringar i detta. Detta skulle bidra till att starkt begränsa gränsdragningsproblemen. Av samma anledning kan de också acceptera att undantaget för utövande konstnärer slopas trots att det skulle innebära ökade momskostnader. Svensk Teaterunion anser att om undantaget för utövande konstnärers framförande av konstnärliga och litterära verk slopades skulle det innebära en betydande förenkling av regelsystemet. Ett upphävande av detta undantag förutsätter dock att man fortsätter att tillämpa en reducerad skattesats. Därigenom blir bibehållandet av den reducerade skattesatsen ett villkor för att uppnå en önskvärd förenkling. Den så kallade medför att när till exempel en länsteater säljer en produktion till en annan arrangör så skall moms utgå. Det är enligt Svensk Teaterunion angeläget att konsekvenserna av denna dom undanröjs så att också denna typ av försäljning omfattas av den lägre skattsatsen. Eventuella förändringar av momsstatusen för de ideella Vissa gränsdragningsfrågor inom nuvarande lågmomsområde föreningarna måste utredas och samordnas med övriga förändringar av momssystemet. är positiva till en en- hetlig skattesats med undantag för begravningstransporter och när begravningskunder anlitar en sångsolist. I de fall begravnings- kunderna anlitar en sångsolist vid begravningen, där det inte utgår mervärdesskatt, kommer en enhetlig skattesats på 21,7 pro- cent innebära en avsevärd kostnadshöjning för konsumenten. anser att utredningen även bör undersöka vilka möjlig- heter till förenklingar som kan göras inom ramen för ett differen- tierat system. Eftersom avgränsningsfrågor uppstår också inom kulturområdet skulle en del vinnas på att, inom ramen för sjätte direktivet, utjämna de skillnader i nivå och tillämpning som finns inom kulturområdet. Som exempel kan nämnas att momsen för konstverk är , medan t.ex. upphovsmän och museer inte är momspliktiga. , juridiska fakultetsnämnden uppger att den så kallade kulturmomsen (dvs. konstverk, upphovs- rätter, konserter m.m.) tycks vara genuint problematisk. Det tycks dock som om gränsdragningsproblemen kunde minskas om ett försök att sammanföra skattesatserna övervägs. TCO anser att kultur, dagstidningar och idrott även i fortsätt- ningen bör beläggas moms. är det självklart så att avgränsningsproblem bör begränsas när så är möj- ligt. Att i så stor utsträckning som möjligt införa en kulturmoms på vore ett led i detta. Att slopa det nuvarande undan- taget för utövande konstnärers framförande av ett konstnärligt och litterärt verk och istället lägga på moms skulle innebära en betydande förenkling av regelsystemet. Det skulle bland annat ta bort de gränsdragningsproblem som förekommer i förhållande till upplåtelser eller överlåtelser av rättigheter till ljud- och bild- upptagningar av ett sådant framförande som beskattas med den reducerade skattesatsen . En annan fråga rör kon- sekvenserna av den så kallade som medför att när en länsteater säljer en produktion till en annan arrangör så skall moms debiteras. Reglerna bör utformas så att kon- sekvenserna av denna dom undanröjs och att denna typ av försäljningar omfattas av en enhetlig kulturmoms på . Bildkonst Upphovsrätt i ek för (BUS) kan för sin del inte se någon nackdel med att bibehålla nuvarande momssats om för upphovsrättsliga upplåtelser och överlåtelser. BUS har i sin verksamhet inte upplevt att denna momssats givit upphov till några Vissa gränsdragningsfrågor inom nuvarande lågmomsområde Inom området för överlåtelser och upplåtelser har den låga nivån om fungerat mycket bra. Detta eftersom den inte nämnvärt fördyrat för icke momspliktiga användare av upp- hovsrätt att betala licens för att nyttja bildkonst i sin verksamhet. En höjd momssats skulle inte vara positiv på dessa kulturella och ideella områden som är en viktig del av konstområdet och nytt- jandet av bildkonst. () och Konsthantverkare och Industriformgivare () hänvisar till det yttrande som BUS lämnat avseende upphovsrättsliga upplåtel- ser och överlåtelser. vill peka på att också aktörer som är undantagna från moms kan påverkas negativt ekonomiskt av höjd moms på vissa områden. Ett exempel gäller höjd moms på ersättningar till upphovsrättsinnehavare som skulle innebära negativa ekonomiska konsekvenser för studieförbunden som sammantagna är landets största kulturarrangör. Tele- vision AB (SVT), () och Utbildnings- radio AB (UR) anger att en övergång till en normalskattesats på skulle för deras del innebära att momssatsen för vissa tjänster (upphovsrättigheter och upplåtelser och överlåtelser av rättigheter till ljud- och bildupptagning) skulle höjas till 21,7 pro- cent. För andra tjänster skulle en höjning ske från till . För vissa tjänster skulle en sänkning ske från . Nettoeffekten av dessa förändringar är för programbolagens ekonomiska villkor av central betydelse för vilka ställningstaganden som måste göras beträffande den framtida finansieringen av public serviceverksamheten.