sou · GUB3113 · 2007-01-01 00:00:00 — I detta kapitel diskuterar utredningen förutsättningar för att vidare- utveckla det öppna systemet och använda sådana system inom ytterligare områden. Först analyseras i vilken mån en sådan vidare- utveckling kan antas ligga i linje med vissa allmänna utvecklings- tendenser i och på gemenskapsnivå (6.1). Därefter behand- las förutsättningar som mer har att göra med egenskaper hos meto- den öppna system som sådan (6.2). 6.1Förutsättningar som anger allmänna ramar Det befintliga, svenska öppna systemet har utformats inom de ramar som ges av bl.a. allmänna förvaltningspolitiska principer i och gemenskapsrättsliga regler avseende provning och tek- nisk kontroll. Även den fortsatta utvecklingen av systemet måste rimligen ske på ett sätt som harmonierar med dessa typer av förut- sättningar, liksom med eventuella förändringar av dem. I det föl- jande diskuterar utredningen om ett utvidgat öppet system kan antas leva upp till detta. 6.1.1Öppna system i förhållande till gällande förvaltningspolitiska riktlinjer Regeringen redovisade i propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst riktlinjer för och krav på den framtida statliga förvaltningen.TPF1FPT I propositionen anges som mål att den svenska statsförvaltningen skall, med höga krav på rättssäkerhet, effektivi- tet och demokrati, vara tillgänglig och tillmötesgående och där- igenom vinna medborgarnas fulla förtroende. Vidare anges att statsförvaltningen skall ge näringslivet goda arbets- och tillväxt- 1TP PT Prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31, rskr. Förutsättningar för vidareutveckling av det öppna systemet förutsättningar samt vara framgångsrik och respekterad i det inter- nationella samarbetet. De senaste årens arbete med förvaltnings- utveckling har följt de riktlinjer som lades fast förvalt- ningspolitiska proposition. Vid val av verksamhetsform för statlig verksamhet gäller följande tre principer enligt nuvarande förvaltningspolitiska riktlinjer: Myndighetsformen bör väljas för statlig verksamhet, oavsett om verksamheten genomförs av myndigheten själv eller på entreprenad. Konkurrensutsatt verksamhet bör, om inte särskilda skäl talar för det, inte bedrivas i myndighetsform och i normalfallet inte av staten. Bolag under myndigheternas förvaltning bör inte förekomma. Statlig verksamhet bör inte bedrivas i stiftelseform. Enligt en bestämmelse i Kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188) får myndigheter inte delta i bildandet av bolag, stiftelse eller lik- nande. Innan verksamhetsform väljs skall det dock prövas om verksam- heten är en statlig angelägenhet. I den förvaltningspolitiska pro- positionen anges således att renodlingen av den statliga verksamheten bör fortsätta. Renodlingen innebär att en avgräns- ning av statens uppgifter eftersträvas. Syftet är också att uppnå en större tydlighet i ansvarsfördelningen mellan myndigheter och mellan staten och andra rättssubjekt etc. Regeringens inriktning är att värna om kärnverksamheterna i arbetet med att renodla den statliga verksamheten. Det statliga åtagandet måste enligt reg- eringen prövas med stor omsorg. Uppgifter som är artfrämmande för staten bör avvecklas eller överlåtas till annan huvudman. I den förvaltningspolitiska propositionen anges också att många tjänster i de statliga myndigheterna, som utförs i egen regi, enligt regeringens bedömning skulle kunna effektiviseras betydligt om de upphandlas i konkurrens. Möjlig- heterna att anbudsupphandla olika typer av tjänster, t.ex. IT- tjänster, skall därför fortlöpande prövas. Kraven på god kvalitet får emellertid inte eftersättas enligt regeringen. Uppgifter som ingår i statens kärnverksamheter skall inte upphandlas. Förutsättningar för vidareutveckling av det öppna systemet Utredningen kan inte se att det i gällande förvaltningspolitiska riktlinjer finns några inslag som allmänt sett talar emot att använda öppna system inom ytterligare områden. Såvitt utredningen kan bedöma torde det faktum att begrepp som renodling och effektivitet betonas i förvaltningspolitiken snarare – om något – innebära ett stöd för att kontrollordningar som baseras på öppna system bör användas. Sådana kontroll- ordningar bygger på att oberoende och självständiga organ utför bedömning av överensstämmelse i konkurrens. Detta innebär att de dels utgår från en renodlad rollfördelning mellan de myndigheter (motsvarande) som ställer krav på kontroll och de organ som utför kontrollen, dels kan antas vara effektivitetsbefrämjande. Utredningen har i kapitel 5 redogjort för det arbete som pågår inom EU med att bl.a. se över förutsättning- arna för bättre genomförande av den nya metoden för teknisk har- monisering. Europeiska kommissionen anser att den nya metoden på ett framgångsrikt sätt har bidragit till den inre marknadens ut- veckling, men att metoden i vissa avseenden behöver förbättras och förstärkas. Därtill har översynen också lett till att ackreditering allmänt sett förväntas få en starkare ställning och vara ett stöd för bedömning av överensstämmelse inom såväl det harmoniserade som det icke-harmoniserade området, avseende såväl obligatorisk som frivillig provning och teknisk kontroll. Som framgått av kapitel 5 är utredningens bedömning att resul- tatet av översynen kan förväntas komma att ligga väl i linje med dagens huvuddrag i det svenska öppna systemet för provning och teknisk kontroll. För den nya metoden tillämpas öppna system. EU-översynen för- väntas leda till att den nya metoden förbättras och förstärks. Genom översynen förväntas också ackreditering – som är en god grund för att införa öppna system – få en tydligare och förstärkt roll inom gemenskapen. Mot denna bakgrund finns skäl att anta att Förutsättningar för vidareutveckling av det öppna systemet utvecklingen inom EU går i riktning mot att öppna system används allt mer. Detta hindrar dock inte att icke-öppna system för överskådlig tid kan förbli huvudregel inom enskilda områden. Detta gäller i synnerhet för kontrollordningarna inom vissa produktområden som inom EU harmoniserats med den gamla metoden. 6.2Förutsättningar för metoden öppna system 6.2.1Kriterier och tillämpliga situationer Kontrollordningar som bygger på öppna system innebär att obe- roende och självständiga organ utför bedömning av överensstäm- melse i konkurrens. Mot bakgrund av de erfarenheter som gjorts i utredningsarbetet – t.ex. samtal med olika typer av berörda aktörer – har utredningen funnit att det teoretiskt sett endast finns ett kriterium som måste vara uppfyllt för att ett öppet system skall kunna tillämpas för kontrollordningen inom ett visst område, nämligen: Att det går att definiera en norm mot vilken den som utför kontrollen skall genomföra bedömningen av överensstämmelse. Denna norm måste vara så precist formulerad att av varandra oberoende bedömare kan använda den och komma till samma resultat. För att en sådan norm skall kunna tas fram måste de krav som ställs verbaliseras, tydliggöras och dokumenteras. Detta sker enklast genom hänvisning till standard, men kan också ske på andra sätt. Utredningens utvärdering omfattar provning och teknisk kon- troll samt vissa angränsande områden där bedömning av överens- stämmelse sker i öppna system. Inom dessa områden har utred- ningen inte stött på något enskilt delområde där det inte varit möj- ligt att ta fram en norm av ovannämnt slag, eller – om så ännu inte skett – där det inte skulle vara möjligt att göra detta. Mot denna bakgrund gör utredningen bedömningen att öppna system teoretiskt sett torde vara möjliga att använda inom alla typer av provning och teknisk kontroll samt angränsande områden av bedömning av överensstämmelse. Även om de erfarenheter som gjorts i utredningen är begränsade till sådana områden, så är det för övrigt också utredningens övertygelse att öppna system teoretiskt Förutsättningar för vidareutveckling av det öppna systemet sett torde gå att använda i alla situationer där kontroller sker mot en definierad kravmassa, dvs. i princip som en del i alla typer av till- syn, oavsett sakområde. Om öppna system skall användas som ett redskap i offentlig tillsyn är det dock väsentligt att påpeka att en sådan ordning i normalfallet bör bygga på att de oberoende tredje- partsorganen endast utför själva kontrollerna, medan myndighets- utövningen – t.ex. att fatta beslut om sanktioner som en följd av att brister uppdagats vid en kontroll – alltjämt bör vara en myndig- hetsuppgift. 6.2.2Andra skäl kan tala emot Att öppna system enligt utredningens bedömning teoretiskt sett torde kunna användas i alla situationer där kontroller sker mot en definierad kravmassa är inte nödvändigtvis detsamma som att öppna system också i alla situationer är lämpliga att använda. Till det bidrar bl.a. att det är förenat med kostnader att övergå till ett öppet system, t.ex. kan det vara en tid- och resurskrävande process att formulera den nödvändiga . Det öppna systemet måste därför förväntas ge fördelar som överstiger omställningskostna- derna. Därtill kan det i enskilda fall finnas olika typer av omständig- heter som vid en sammanvägd bedömning leder till slutsatsen att öppna system inte bör användas. En sådan omständighet är att det inom ett område, för vilket ett öppet system övervägs, måste vara sannolikt att en rimligt väl- fungerande marknad av oberoende tredjepartsorgan kan etableras. Ett öppet system bygger på att oberoende och självständiga organ utför bedömning av överensstämmelse i konkurrens. Om konkur- rensen på den tilltänkta marknaden kan förväntas bli begränsad, kan det finnas skäl att inte införa ett öppet system. En ytterligare omständighet som kan tala för att ett öppet system inte bör användas inom ett visst område, är om det råder stränga sekretesskrav och dessa bedöms vara svåra att värna i ett öppet system. I utredningens enkätundersökning bland myndig- heter har framförts att detta t.ex. kan vara fallet avseende provning och teknisk kontroll av försvarsmateriel. Utöver detta kan eventuellt även andra omständigheter finnas som i enskilda fall talar för att öppna system inte kan eller bör användas. Förutsättningar för vidareutveckling av det öppna systemet Vidare måste beaktas att det inom vissa områden gjorts ett aktivt ställningstagande från statsmakterna och/eller inom EU att inte använda öppna system. Ett framträdande exempel är periodisk fordonskontroll, där beslutat att AB skall ha monopol.TPF2FPT Vidare bygger kontrollordningarna inom vissa produktområden, som inom EU harmoniserats med den gamla metoden, på att medlemsstaterna för respektive direktiv skall an- mäla särskilt utsedda kontrollorgan. Detta innebär dock inte att öppna system per definition skulle vara omöjliga att använda inom dessa produktområden, men däremot att de med dagens ordning inte är avsedda för öppna system. Mot bakgrund av vad som sägs i föregående avsnitt menar utred- ningen att det inte går att ge ett generellt giltigt svar på frågan om öppna system bör användas inom ytterligare områden eller ej. Statsmakterna kan visserligen besluta om att en presumtion skall råda för att öppna system skall användas, t.ex. i linje med den huvudregel om öppna system som beslutade i samband med . Men för att bedöma om det i ett enskilt fall är lämpligt att använda ett öppet system krävs en djupgående situa- tionsanpassad analys, som bl.a. beaktar aspekter av det slag som nämns i föregående avsnitt. Med det övergripande perspektiv som gällt för uppdraget, har ut- redningen inte haft möjlighet att göra sådana djupgående situa- tionsanpassade analyser av förutsättningarna för att införa öppna system inom enskilda sektorer. Således har utredningens utvärde- ring av det befintliga, svenska öppna systemets genomförande och funktion i första hand utgått från systemnivå, och inte enskilda områden. Sannolikt finns dock områden där öppna system inte tillämpas, men skulle kunna införas. För detta talar t.ex. att några myndigheter i utredningens enkätundersökning har gjort bedöm- ningen att det inom myndighetens eget område finns provnings- och kontrollområden där öppna system inte används, men där så skulle kunna ske. Flera av de omnämnda områdena är sådana där 2TP PT Prop. 1996/97:1 utg.omr. 22, bet. 1996/97:TU1, rskr. 1996/97:115. Till en del har dock öppna system införts även i denna sektor, genom att ackrediterade bilverkstäder har givits rätt att i vissa fall intyga till bilregistret att anmärkningar i protokoll är åtgärdade, s.k. släckning av tvåor. Förutsättningar för vidareutveckling av det öppna systemet öppna system är/kan vara på gång att införas, t.ex. genom att ett EG-direktiv med sådan inriktning är nära förestående, medan vissa andra är helt nya. 7Överväganden och förslag om vidareutveckling av det öppna systemet På övergripande nivå består utredningens uppdrag av två delar. För det första att följa upp och utvärdera hur det befintliga, svenska öppna systemet för provning och teknisk kontroll fungerar. För det andra att analysera hur användningen av öppna system kan vidareutvecklas. Utvärderingen av det befintliga, svenska öppna systemet för provning och teknisk kontroll har redovisats i kapitel 3. I utvärde- ringen har utredningen beaktat områden där ett öppet system de facto har införts, i första hand inom provning och teknisk kontroll, men även inom vissa angränsande områden för bedömning av över- ensstämmelse. Utvärderingen har inriktats på att söka bedöma hur systemet fungerar och vilka problem som finns i genomförandet. Vidare har utredningen i kapitel 4 analyserat om det bör införas sanktionsåtgärder mot någon som olovligen utger sig för att vara ackrediterad respektive om beslut rörande utnämnande av anmälda organ bör kunna överklagas. Utredningen har också i kapitel 5 analyserat det arbete som pågår inom EU med att se över förutsättningarna för bättre genomförande av den nya metoden för teknisk harmonisering respektive av principen om ömsesidigt erkännande, och vilken betydelse översynsarbetet kan antas få för det svenska öppna systemet för provning och teknisk kontroll. Vidare har utredningen i kapitel 6 diskuterat förutsätt- ningar för att använda öppna system inom ytterligare områden. Mot bakgrund av de resonemang som förts i kapitlen 3 6 redo- visar utredningen i detta kapitel sina överväganden och förslag om hur det öppna systemet för provning och teknisk kontroll bör vidareutvecklas. Först behandlar utredningen åtgärder som syftar till att förbättra den metod som öppna system innebär (7.1). Där- efter diskuteras principer som utredningen anser bör gälla för användningen av öppna system inom ytterligare områden (7.2). Överväganden och förslag om vidareutveckling av det öppna systemet 7.1Vidareutveckling av metoden öppna system Som framgått av kapitel 3 är utredningens samlade bedömning att det befintliga, svenska öppna systemet för provning och teknisk kontroll i stort sett fungerar väl. Att vidta några mer dramatiska förändringar av dagens modell finns därför inte behov av enligt utredningens mening. Inom ramen för befintlig grundstruktur finns dock skäl att göra vissa mindre förändringar, i syfte att för- bättra den metod som öppna system innebär. Såvitt utredningen kan bedöma handlar det därvid framför allt om att söka hantera de problem som identifierats i de tidigare kapitlen. Mot denna bakgrund redovisar utredningen i det följande över- väganden och förslag som syftar till att hantera de problem som påtalats i kapitlen 3 5. Med hänsyn till att bakgrund och motiv till förslagen till stor del har redovisats i de tidigare kapitlen har fram- ställningen i detta sammanhang gjorts relativt kortfattad. För mer utförliga resonemang hänvisas till de tidigare kapitlen. Inledningsvis bör också poängteras att, som framgått av kapi- tel 3, utredningen beträffande flera av de frågeställningar som tas upp i direktiven bedömer att det i praktiken saknas – eller endast förekommer begränsade – problem. Detta gäller för såväl rutiner för samråd, informationsutbyte och erfarenhetsåterföring i det öppna systemet som SWEDAC:s tillsyn över anmälda och ackre- diterade organ. Därtill kan vissa av de problem som iakttagits av utredningen förväntas komma att lösas genom åtgärder som i andra sammanhang vidtagits eller planeras – detta gäller t.ex. den kritik som från olika intressenter framförts om varierande kvalitet på olika medlemsstaters anmälda organ, vilken torde hanteras genom EU-översynen av den nya metoden. I dessa fall finner utredningen inte behov av att föreslå några särskilda åtgärder, varför dessa fråge- ställningar heller inte behandlas i det följande. Beträffande EU:s översyn av förutsättningarna för bättre genom- förande av den nya metoden respektive av principen om ömsesidigt erkännande vill utredningen också framhålla att den kan förväntas resultera i förslag till rättsakter som ligger väl i linje med huvud- dragen i det svenska öppna systemet för provning och teknisk kontroll. Som framgått av kapitel 5 torde således endast förhållan- devis små obligatoriska anpassningar av det svenska systemet komma att behöva göras som en följd av översynsarbetet. Utred- ningens bedömning omfattar inte marknadskontrollen, vilken utredningen ansett ligga utanför uppdraget. Överväganden och förslag om vidareutveckling av det öppna systemet Utredningen vill betona att EU:s översynsarbete ännu inte är avslutat. Förslagen till rättsakter är enligt nu gällande tidplan tänkta att beslutas av kommissionen strax och överlämnas till rådet och . Med hänsyn till den beredningsprocess och de förhandlingar som därefter skall vidta, torde de slutgiltiga rättsakterna komma att föreligga kring mitten av . Exakt vilka svenska författningsförändringar som behöver ske, och på vilket sätt dessa förändringar bör göras, är därför till stor del för tidigt att uttala sig om enligt utredningens mening. Sådana bedömningar bör i huvudsak avvakta till dess inne- hållet i de kommande rättsakterna är mer definitivt fastställt. 7.1.1SWEDAC:s ansvar för ackreditering bör förtydligas Enligt lagen om teknisk kontroll handhar SWEDAC ackreditering av laboratorier för provning eller mätning, certifieringsorgan för certifiering av produkter, ledningssystem eller personal, samt be- siktningsorgan för besiktning eller liknande kontroll. Inom det obligatoriska området – där provning och kontroll föreskrivs av myndigheter – torde lagen innebära att SWEDAC de facto har en ensamrätt vad avser sådan ackreditering som omfattas av lagen. Däremot framgår det inte tydligt av lagen huruvida denna ensam- rätt även omfattar det frivilliga området. Enligt utredningens mening finns dock skäl som talar för att det i lagen bör tydliggöras att SWEDAC, som varandes nationella ackrediteringsorgan, har ensamrätt avseende sådan ackre- ditering som omfattas av lagen, inom såväl det obligatoriska som det frivilliga området. Detta skulle öka tydligheten i och trovärdig- heten för ackrediteringen och det öppna systemet. Som framgått av kapitel 5 ligger en sådan förändring också i linje med vad som förväntas komma ut av EU:s pågående översyn av förutsättningarna för bättre genomförande av den nya metoden respektive av principen om ömsesidigt erkännande. Således för- väntas en kommande rättsakt ange att medlemsstaterna skall orga- nisera ackreditering som allmän metod för att säkerställa teknisk kompetens, kapacitet och oberoende hos organ för bedömning av överensstämmelse. Detta skall ske genom att medlemsstaten in- rättar och upprätthåller ett nationellt ackrediteringsorgan, som skall handha ackreditering avseende såväl obligatorisk som frivillig provning och kontroll. Överväganden och förslag om vidareutveckling av det öppna systemet Att det finns goda skäl att nationellt koncentrera ackrediterings- verksamheten till ett organ framhölls för övrigt redan i förarbetena till lagen om teknisk kontroll, där en sådan koncentration bl.a. sades vara bra med hänsyn till internationella kontakter och erkän- nanden.TPF1FPT Regeringen avstod dock i det sammanhanget ändå från att föreslå ett formellt monopol för SWEDAC. Det viktigaste motivet till detta synes ha varit att det bedömdes vara svårt att säkert avgöra hur den fortsatta internationella utvecklingen inom området skulle te sig. Regeringen ville därför inte låsa sig vid en nationell infrastruktur som eventuellt kunde visa sig vara olämplig i det internationella samarbetet. Enligt utredningens mening har dock utvecklingen sedan slutet av 1980- och början varit sådan att dessa farhågor är relevanta. Detta visar bl.a. de överväganden som görs i den pågående EU- översynen. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att det i lagen om teknisk kontroll görs ett förtydligande om att SWEDAC handhar sådan ackreditering som omfattas av lagen avseende såväl obliga- torisk som frivillig provning och teknisk kontroll. 7.1.2Behov av ökad samordning och principer för val av kompetensprövningsmetod Utredningsarbetet har visat att föreskrivande myndigheters krav på provning och teknisk kontroll i vissa fall är otillräckligt samord- nade. Detta tycks i synnerhet gälla beträffande krav på återkom- mande kontroller av olika slag. I det svenska öppna systemet utförs sådana kontroller, vilka sker eller med annat intervall, av ackrediterade kontrollorgan m.fl. utifrån krav som formuleras i respektive sektorsansvarig myndighets föreskrifter, t.ex. Arbets- miljöverket, , och . De kontrollaktiviteter som olika myndigheter föreskriver om avseende återkommande kontroll är inte sällan av likartad karaktär mellan myndigheterna och avser i vissa fall samma typer av till- synsobjekt. De kompetenskrav som de organ som skall utföra tjänsterna måste uppfylla kan dock variera mellan olika områden. Typiskt sett består sådana kompetenskrav – med utredningens val av terminologi – av två delar: en baskompetens (t.ex. att man är ackrediterat kontrollorgan) och en specialistkompetens (t.ex. viss 1TP PT Se prop. 1989/90:88, s. 124 f. samt prop. 1991/92:170, bil. 11, s. 56 ff. Överväganden och förslag om vidareutveckling av det öppna systemet dokumenterad erfarenhet av området). Variationerna i kompetens- krav mellan olika områden innebär bl.a. att kraven på baskompe- tens kan se olika ut för likvärdiga kontrollaktiviteter. Myndig- heternas krav kan också variera avseende exempelvis sådant som regler för formulering av besiktningsresultat och utformning av besiktningsintervall. I samtliga dessa avseenden torde det enligt utredningens mening finnas möjligheter till förbättrad samordning mellan olika myndigheters krav. Visserligen kan sägas att samordningsproblem av detta slag i för- sta hand beror på den sektoriserade organiseringen av den svenska förvaltningen, och därmed i allmänhet fanns innan det öppna syste- met infördes. Men det hindrar inte att det öppna systemet sanno- likt skulle fungera bättre om myndigheternas krav samordnades i högre grad, t.ex. torde tydligare och enhetligare regler underlätta kontrollföretagens möjligheter att agera på marknaden, vilket i sin tur torde öka konkurrensen och kundernas valmöjligheter. I sammanhanget vill utredningen också framhålla att det i genomförandet av det öppna systemet synes ha saknats tydliga, övergripande principer för att avgöra vilken metod för kompetens- prövning som bör användas i olika situationer, dvs. om kompetens- prövning av de organ som skall utföra en viss tjänst t.ex. bör ske direkt genom ackreditering eller genom certifiering som utförs av ackrediterade certifieringsorgan. Detta torde ha bidragit till att de föreskrivande myndigheternas krav på provning och teknisk kon- troll i vissa fall är otillräckligt samordnade. En framkomlig metod för att underlätta ökad samordning mellan olika föreskrivande myndigheters krav torde enligt utredningens bedömning vara att söka harmonisera kraven på baskompetens för alla kontroller som krävs för ett och samma tillsynsobjekt (t.ex. en byggnad). Utifrån en sådan plattform kan sedan de organ som önskar konkurrera om kontrolluppdragen välja vilka, och hur många, av berörda specialistkompetenser de vill erbjuda.