sou · GUB381 · 2007-01-01 00:00:00 — 3.25 Behov av mätinstrument för måluppfyllelsen 3.25.1 Direktiv Enligt direktiven ska utredaren beskriva behovet av vidareutveckling av mätinstrument för de skogspolitiska målen. 3.25.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden För de skogspolitiska produktions- och miljömålen finns, som konstaterats på flera andra platser i detta betänkande, delmål formulerade. De skogspolitiska miljömålen utgörs till stor del av de delmål som inryms under miljökvalitetsmålet Levande skogar. Det skogspolitiska produktionsmålet konkretiseras i de nationella sektorsmålen. Det här kapitlet handlar om behov av utveckling av mätinstrument för befintliga mål. Målen och målstrukturen behandlas i andra delar av detta betänkande. När det gäller det skogspolitiska miljömålet så är min bedömning att det finns ett stort antal mätinstrument för uppföljning av dessa. I takt med att ny kunskap och nya erfarenheter växer fram finns det naturligtvis behov av att vidareutveckla dessa mätinstrument . I detta sammanhang vill jag dock betona att det är viktigt att de mätinstrument som utvecklas leder till en uppföljning som är jämförbar med nationella och internationella system. Samordning av de olika uppföljningssystemen ser jag också som en Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81 124 viktig komponent eftersom risken för att medel utnyttjas ineffektivt är uppenbar om utvecklingen av mätinstrument för måluppfyllelse sker på flera olika håll. Målsättningen måste vara att skapa övervakningssystem som levererar kvalitetssäkrade resultat som kan jämföras mellan såväl nationella politikområden som regioner och länder. De bör dessutom ge mervärden genom att vara anpassade för flera olika ändamål , såsom exempelvis beräkningar av tillstånd, trender, orsakssamband och scenarieanalyser. Som jag ser det så är lösningen att bygga vidare på det som finns och arbeta aktivt med kvalitetssäkring och harmonisering av resultat utifrån befintlig erfarenhet. När det gäller det skogliga produktionsmålet så anser jag att de mätinstrument som finns är tillräckliga för att mäta måluppfyllelsen. Detta är sagt med utgångspunkt från de sektorsmål som finns formulerade . Jag vill i det här sammanhanget betona att mitt uppdrag har varit att beskriva behovet av utveckling av mätinstrument för de skogspolitiska målen, inte att värdera eller kommentera målen i sig. Grunden för skogspolitiken, med två jämställda mål, ligger fast. Jag vill dock poängtera att en förutsättning för att följa upp mål och utveckla mätinstrument för måluppfyllelsen är att de uppsatta målen är mätbara, något som först varit fallet för målen i den skogliga målstrukturen. För såväl miljö- som produktionsmålen gäller naturligtvis att om målen ändras så påverkas behovet av mätinstrument för måluppfyllelsen. 3.26 EU och skogspolitiken samt andra frågor med internationell anknytning 3.26.1 Direktiven När den svenska skogspolitiken utvärderades av drogs slutsatsen att det var svårt att särskilja olika faktorer som hade påverkat skogspolitiken och dess utfall. Några av de faktorer som regeringen därför fann det nödvändigt att låta uppmärksamma ytterligare var betydelsen av EU-medlemskapet och för den svenska skogspolitiken. En annan fråga med anknytning till EU som omnämns i utredningens direktiv är formerna för finansieringen av statliga åtagan SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag 125 den inom ramen för skogspolitiken. Utredaren ska här särskilt beakta det låga utnyttjandet av möjligheterna till medfinansiering från EU. ska även beakta de förändringar av skogsnäringens villkor som har skett . En av de faktorer som nämns i det sammanhanget är den internationella skogspolitiken. Utredaren ska som en jämförelse också visa hur några olika länder med liknande förutsättningar som har hanterat avvägningen mellan olika intressen i skogspolitiken. Vidare ska beslut om politik för global utveckling beaktas. Mina förslag: En strategisk handlingsplan för det fortsatta arbetet med internationella skogliga frågor bör utarbetas. Ett forum för förankring av skogliga EU-frågor och andra internationella skogsfrågor bör tillskapas vid . 3.26.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden Skog av allehanda slag finns över stora delar av jordklotet. På många håll i världen brukas dessa skogar och/eller fungerar som viktiga livsbetingelser för såväl människor som för oräkneliga arter av djur och växter. Skogar spelar också en viktig roll när det gäller att motverka miljöhot som den globala uppvärmningen och ökenutbredningen. Ett hållbart skogsbruk i kombination med varaktiga skyddsformer är nödvändigt för att världens skogar även ska kunna fungera som grund för livskraftiga lokalsamhällen och som livsmiljö för hotade djur och växter. Jag anser att som en stor skogsnation med höga ambitioner när det gäller hållbart brukande ska ha en tydlig och i internationella sammanhang närvarande röst. Den svenska skogspolitikens grundläggande förtjänster som exempelvis avreglering, miljöhänsyn på hela arealen och avsaknad av subventioner måste genom en tydlig närvaro från svenska offentliga representanter förmedlas inom EU:s olika institutioner och i andra internationella sammanhang. Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81 126 Det intryck jag har fått under utredningens gång, och då kanske i synnerhet under det internationella symposium som utredningen arrangerade i , är emellertid att regeringens skogspolitiska röst har blivit svagare internationellt . Flera av symposiets medverkande med erfarenhet från internationellt skogspolitiskt arbete hävdade att höga förväntningar på tydliga svenska ståndpunkter numera ofta kommer på skam. En förklaring till detta är rimligen att sedan EU-inträdet i första hand agerar inom EU och att man sedan förlikar sig med den gemensamma EU-linjen i andra internationella sammanhang. Å andra sidan menar även aktörer inom EU att det svenska agerandet i skogspolitiska frågor är förvånansvärt beskedligt och otydligt. Frånvaron av en gemensam skogspolitik och en för tillfället avstannad fördragsprocess får inte tjäna som ursäkt för en passiv hållning. förväntas som en stor skogsnation – med rätta – ha en tydlig röst i frågor med skoglig anknytning både inom EU och i andra internationella sammanhang. Tydligare ansvarsfördelning En tydlig svensk position på den skogliga internationella arenan måste grundas på ett tydligt mandat för den eller de som representerar . En klart utmejslad ansvarsfördelning mellan departementet och myndigheter är därvidlag nödvändigt. Mitt intryck är att denna ansvarsfördelning inte alltid fungerar tillfredsställande bl.a. som en följd av att frågor med skoglig anknytning hanteras av flera departement och myndigheter. Min grundläggande inställning är att så långt som möjligt ska representeras av regeringstjänstemän i de europeiska processerna men att dessa gärna kan sekonderas från myndigheterna. Det är enligt min uppfattning inte godtagbart om de svenska representanterna av andra upplevs hålla en väl låg profil eller att den ståndpunkt man intar inte har en tydlig politisk förankring. Strategisk handlingsplan stärker position För att stärka position föreslår jag att det utarbetas en brett förankrad och långsiktigt inriktad strategi för det svenska agerande i internationella sammanhang med skogliga kopplingar. SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag 127 Regeringen angav i sin senaste skrivelse om skogspolitiken att man hade tagit första steget i att utveckla en strategi för sitt agerande på EU-området och att man hade för avsikt att intensifiera arbetet med EU-politiken på skogsområdet om en gemensam skogspolitik fortfarande var aktuell efter utvärderingen av . Mot bakgrund av de internationella skogsfrågornas betydelse anser jag att detta arbete bör fullföljas även om diskussionerna om en gemensam skogspolitik på EU-nivå inte är så intensiv. Handlingsplanen bör, enligt min uppfattning, även omfatta andra internationella frågor med skoglig anknytning där det bedöms vara värdefullt med ett tydligt svensk agerande vid sidan om EU. Intensifierad förankringsprocess Utöver ovan föreslagna strategi föreslår jag att det tillskapas ett permanent forum vid för diskussioner om internationella frågor med skogspolitiska kopplingar. Enligt min uppfattning sammanhänger det relativt tillbakadragna svenska agerandet i internationella sammanhang bl.a. med att det inte har funnits ett forum för nationell koordinering och förankring av svenska ståndpunkter att driva internationellt. Mitt intryck är att svenska offentliga aktörer och intresseorganisationer skulle vinna i internationell tydlighet och kraft genom att i möjligaste mån finna en gemensam linje i det internationella agerandet. Jag är således positiv till de initiativ om en intensifierad nationell förankringsprocess som omnämndes i de s.k. branschsamtal som har genomförts mellan regeringen och representanter från skogsbranschen. vill jag poängtera att dessa samtal inte samlade en sådan uppsättning av skogliga intressenter att de kan anses ha givit förankringen den bredd jag förordar. Sammansättningen av det forum jag föreslår bör på ett bättre sätt avspegla den stora mängd intressen som finns knutna till skogen och dess brukande. Jag vill också understryka betydelsen av att det forum jag förordar ges en flexibel utformning i så måtto att invalda ledamöter ges tidsbegränsade mandat. Huvudsyftet med detta är att gruppen inte ska tillåtas stelna i sina former och att nya perspektiv fortlöpande ska ges möjlighet att komma till tals. Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81 128 Förstärkning nödvändig Jag anser också att det behövs en förstärkning av den svenska representationen i internationella skogspolitiska sammanhang. har visserligen prioriterat upp det internationella arbetet och förstärkt sin inrättade internationella enhet men arbetet bör även ges en tydligare politisk styrning. Detta bör bl.a. ske genom att antalet tjänstemän vid med kapacitet att agera i skogspolitiska frågor på den internationella nivån bör utökas. På detta sätt kan sådan närvaro, numerär och kontinuitet uppnås som förväntas av en stor skogsnation när betydelsefulla skogspolitiska frågor avhandlas i internationella fora. En förstärkning enligt ovan torde även kunna gagna möjligheterna att med bättre framförhållning samordna och förankra de skogspolitiska ståndpunkter som hävdar internationellt. Politik för global utveckling Den svenska politiken för global utveckling ska, liksom skogspolitiken, genomsyras av principen om hållbar utveckling. Skogen och det hållbara skogsbrukets betydelsefulla roll i klimatsammanhang har en direkt koppling till det arbete som bedrivs inom ramen för den globala utvecklingspolitiken. Svenskt agerande i olika fora och sammanhang i syfte att främja ett hållbart brukande av skog har därmed stor betydelse för den globala utvecklingen. Det har inte varit min uppgift att göra någon närmare analys av eller att utvärdera de delar av den globala utvecklingspolitiken som har skogliga förtecken. Utredningens kontakter med bl.a. representanter för Sida har dock givit mig intrycket att skogens och skogsbrukets roll har haft en mer undanskymd plats i det svenska biståndsarbetet . Den typ av skogsplanteringsprojekt som förekom är exempelvis numera ovanliga. En uppdatering av Sidas delvis inaktuella s.k. positionspapper på temat hållbart skogsbruk har inte heller prioriterats. Jag kan också konstatera att i det globala utvecklingsarbetet har valt att fokusera på urban utveckling vilket torde indikera att frågor med skoglig koppling har givits lägre prioritet. Jag noterar emellertid också att i regleringsbrevet för har fått ett tydligare uppdrag att aktivt bidra till SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag 129 politik för global utveckling, främst genom ett ökat samarbete med Sida och internationella organisationer som till exempel FAO. Något motsvarande uppdrag fanns inte i regleringsbrevet för . Detta förtydligande ökar, enligt min bedömning, sannolikheten för att Sida och i samverkan ska kunna flytta fram de svenska positionerna när det gäller biståndsinsatser med skogliga förtecken. Avvägningar i andra länder Under arbetet med har jag bl.a. genom resor, det symposium som anordnade i och utredningar som gjorts av ett antal svenska ambassader tagit del av hur skogliga avvägningar görs i ett antal andra länder. Dessa kontakter har resulterat i många tankar och uppslag som på olika sätt har gett återverkningar i detta betänkande. I dessa jämförelser står det klart för mig att det som vi i vardagslag kallar den svenska modellen, dvs. att produktion och miljöhänsyn samt hänsyn till andra allmänna intressen går hand i hand på den absoluta huvuddelen av den svenska skogsmarksarealen, är en modell som är uppbyggd utifrån de unika förhållanden som råder här. Utöver de naturgivna förutsättningarna tänker jag då exempelvis på den höga kunskapsnivå som genomsyrar den svenska skogssektorn, den stora andelen privatägd mark, det stora antal nyttigheter som skogen traditionellt ger i det här landet och, inte minst, den svenska folksjälens starka skogliga anknytning som kommer till uttryck genom bl.a. allemansrätten. Jag anser att vi har många skäl att fortsätta bygga på den svenska modellen. Om det behövs justeringar i regelverk och tolkningar får framtiden utvisa, men att överge detta koncept vore mig främmande. Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81 130 3.27 Regional utvecklingspolitik och landsbygdsutveckling 3.27.1 Direktiven Av framgår det att skogspolitiken ska utvärderas i ett vidare samhällsperspektiv. beslut om en regional utvecklingspolitik med väl fungerande lokala arbetsmarknadsregioner ska därför beaktas. 3.27.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden Skogen och skogsbruket har stor betydelse för den svenska landsbygden och dess framtid. Jag har redan i det delbetänkande jag presenterade poängterat detta och även föreslagit skogliga åtgärder som bör kunna bli en del av det landsbygdsutvecklingsprogram (LBU) som ska gälla . När det svenska förslaget till program nu har överlämnats till Europeiska kommissionen för godkännande, kan jag konstatera att åtgärder med skogliga förtecken kommer att få ett större utrymme än under innevarande programperiod. Detta uppfattar jag följaktligen som positivt. Regional utveckling som till någon del bygger på ett hållbart och livskraftigt brukande av den svenska skogen förutsätter dock mer än stöd inom ramen för LBU-programmet. I likhet med vad som har slagits fast i samband med utvärderingar av regionalpolitiska stöd vill jag betona att stöd av olika slag aldrig kan ersätta entreprenörskap, företagaranda och dynamik. Saknas grundläggande förutsättningar för utveckling och nyföretagande finns inte heller förutsättningar för en långsiktigt hållbar utveckling. Det har emellertid inte varit min uppgift att värdera det allmänna företagsklimatet i eller de förutsättningar för företagande som den statliga näringspolitiken skapar på den svenska landsbygden. Virkesproduktion grund för mångbruk Jag har tidigare i detta betänkande beskrivit vikten av att bibehålla svensk skogsindustris konkurrenskraft bl.a. för att kunna upprätthålla lönsamheten i skogsbruket och därigenom även bidra till utvecklingen på landsbygden. Ett lönsamt skogsbruk inriktat på SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag 131 virkesproduktion lägger, enligt min uppfattning, även grunden för ett ökat mångbruk i den svenska skogen. Ett ökat kommersialiserande av skogens sociala värden i form av exempelvis naturturism är i det sammanhanget bara ett exempel som har framtiden för sig. Det uppdrag som har fått att ställa mark till förfogande för privata entreprenörer och därigenom nyttja statens mark bättre för att skapa arbetstillfällen i glesbygd ser jag i det sammanhanget som mycket positivt. Jag har tidigare i betänkandet även framhållit att lokal förvaltning av skyddade områden bör prövas i större utsträckning . Detta stimulerar ett större lokalt engagemang i den svenska naturvårdspolitiken och ökar sannolikt förutsättningarna och intresset hos lokala entreprenörer att tillskapa turistprodukter av högt värde. Goda exempel från dessa statliga markområden kommer, enligt min bedömning, även att kunna stimulera fram liknande initiativ på privat mark. Utvecklingen på detta område måste ske i balans mellan markägarens rättigheter och allemansrätten. 3.28 Forskning 3.28.1 Direktiven I sägs att det, såväl ur ett näringspolitiskt perspektiv som utifrån en bedömning av skogspolitikens möjligheter att bidra till att miljömålen uppfylls vore värdefullt att kartlägga den hittillsvarande forskningens omfattning och inriktning, liksom att analysera dess betydelse för skogspolitiken och dess effekter på skogsnäringen, tillväxten, och som underlag för utformningen av relevanta miljökvalitetsmål. Enligt direktiven ska utredaren göra denna kartläggning och med den som grund lägga fram slutsatser för en framtida skogspolitik. I direktiven anges också ett antal olika faktorer som påverkat skogspolitiken och som av det skälet ska analyseras. En av dessa är skogsforskningens villkor. Mitt förslag: ges möjlighet att nyttja särskilda resurser för forsknings- och utredningsuppdrag i samband med oväntade och snabbt uppkomna situationer. Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81 132 3.28.2 Mina iakttagelser och ställningstaganden På flera ställen i detta betänkande pekar jag på forskningens viktiga roll för en fortsatt positiv utveckling för skogen och skogsbruket i . Med de ökade anspråken på skogen från flera olika håll är det uppenbart att kontinuerlig forskning och utveckling utgör en av hörnpelarna för att vi ska kunna nyttja de skogliga resurserna uthålligt. Skoglig tvärvetenskap efterfrågas Jag vill peka på några faktorer som jag bedömer påverkar forskningens roll i förhållande till skogen och skogsbruket. För det första har jag noterat att man från flera håll efterlyser ett större inslag av tvärvetenskap för att tillmötesgå det faktum att skogen förväntas tillgodose många olika intressen. När sociala värden, natur- och kulturmiljövärden och ekonomiska intressen ska tillgodoses så krävs det att flera olika forskningsdiscipliner kan samverka. Min uppfattning är att formerna för att initiera, genomföra och implementera forskningsprojekt av den här typen bör kunna utvecklas vidare. För det andra har jag förstått att det faktum att ansvaret för skogen och skogsnäringen är spridd på så många olika departement i leder till svårigheter att kombinera de olika aspekter som är kopplade till skogen, såväl inom som i den omgivande skogssektorn. Detta gäller inte minst den skogliga forskningen där huvudaktören, SLU, ligger under medan de skogsanknutna ämnesområden som sektorsuniversitetet forskar om huvudsakligen hanteras av närings och och deras myndigheter. Jag ser inte att det ligger inom ramen för mitt uppdrag att föreslå några ändringar därvidlag men kan notera att den splittrade departementstillhörigheten är en fråga som ofta återkommer vid diskussioner i olika skogliga sammanhang. Snabba medel för akut forskning För det tredje har jag under utredningsarbetet stärkts i min uppfattning att svensk skogsforskning ligger långt fram inom många områden. Något som dock efterlyses från flera håll är medel för SOU 2006:81 Mina ställningstaganden och förslag 133 forskning, kartläggning och dokumentation som finns att tillgå med kort varsel i samband med oväntade och snabbt uppkomna situationer. Ett sådant exempel är när stormen drog in över . Vid sådana tillfällen är det alltför tidskrävande att gå via ansökningar till forskningsråd och andra finansiärer för att få tillgång till nödvändiga resurser. Det finns ett behov att snabbt kunna sätta igång med kartläggning och studier. En del av detta kan naturligtvis ske genom omdisponering av befintliga resurser men de exempel på oväntade och större katastrofer som avses ovan kan inte rimligen lösas genom omdisponering. Jag föreslår därför att , vid oväntade händelser av större vikt, tillförs resurser för att kunna göra nödvändig dokumentation, uppföljning och forskning. Jag vill betona att det inte handlar om att ska bygga upp nya egna forskningsinstitutioner utan om behovet av att snabbt kunna göra nödvändiga insatser vid extrema händelser, exempelvis genom att upphandla extern kompetens. Internationellt perspektiv krävs i skogsforskningen När det gäller den kartläggning av den skogliga forskningen som regeringen efterlyser i direktiven till så lutar jag mig här mot den arbete som Formas har genomfört inom ramen för Nationellt program för skogssektorsforskning 20002020. Jag delar SLU:s uppfattning att Formas kartläggning utgör en grund för fortsatta diskussioner om forskningen inom skog och skogsindustriella områden men att det finns utrymme för vissa kompletteringar. Jag vill särskilt peka på vikten av ett internationellt perspektiv i skogsforskningen mot bakgrund av att de skogliga frågorna internationaliseras allt mer och att röst uppfattas som alltför svag internationellt. Det blev tydligt för mig vid det internationella symposium som arrangerade i . Effektstudie önskvärd Vad gäller att analysera forskningens betydelse för skogspolitiken och dess effekter på skogsnäringen, tillväxten och som underlag för utformningen av relevanta miljökvalitetsmål så har jag låtit Insti Mina ställningstaganden och förslag SOU 2006:81 134 tutet för studier av utbildning och forskning (), belysa de mekanismer som påverkar detta komplexa växelspel. Jag har inte funnit det möjligt att, inom denna utrednings ram, utföra en effektstudie av det slag som skulle krävas för att fullödigt analysera de punkter som direktiven pekar på inom detta område. Jag kan däremot med stor kraft instämma i SISTER:s bedömning att det vore mycket värdefullt att genomföra en analys av det här slaget, inte minst mot bakgrund av det resonemang som jag för ovan om det allt större behovet av ett tvärvetenskapligt angreppssätt i den skogliga forskningen. Sedan den nu rådande skogspolitiken infördes har tillgängliga medel med inriktning mot tillämpad skoglig forskning minskat. Detta har bl.a. inneburit att forskning med inriktning mot effektivisering och produktivitetshöjningar inom skogsbruket har reducerats. Mot bakgrund av den bild som har tecknas i utredningens underlag om ett ökat virkesbehov och behovet av effektivare naturvård anser jag att den tillämpade forskningens status bör höjas. Jag förutsätter att regeringen i kommande forskningspolitiska överväganden beaktar denna synpunkt. 135 4 Författningskommentarer Förslag till ändringar i skogsvårdslagen 1 § De övergripande målen för skogspolitiken ligger fast. Föreslagna förändringar syftar till att förtydliga paragrafen. Den första ändringen innebär att skogen ska ses som en förnybar resurs. Den andra ändringen betonar att skogen ska bidra till medborgarnas välfärd vilken bl.a. innefattar skogens betydelse för folkhälsa och rekreation. De här föreslagna ändringarna i skogsvårdslagens portalparagraf har behandlats utförligt i avsnitt 3.1. 2 § Förslaget innebär att definitionen av skogsmark ändras i skogsvårdslagen. Den nya formuleringen utgår från om marken i fråga bär skog eller inte, i stället för som tidigare från hur produktiv marken är. Enligt förslaget införs en definition av begreppet skog. Begreppet skog har tidigare inte varit definierat i denna lag. Produktiv skogsmark införs som nytt begrepp i andra stycket. Produktiv skogsmark definieras utifrån den aktuella markens förmåga att producera virke. Begreppet skogliga impediment utgår och ersätts av begreppet lågproduktiv skogsmark. Även lågproduktiv skogsmark definieras utifrån den aktuella markens förmåga att producera virke. Begreppen vedertagna bedömningsgrunder och i väsentlig utsträckning ska tolkas på samma sätt som .