sou · GUB386 · 2007-01-01 00:00:00 — Det kan också handla om att parterna, utan att ta på sig något ansvar, lägger mer möda på att stödja, samarbeta med eller påverka Försäkrings- kassan. Även de enskilda försäkringstagarna skulle mycket mera direkt påverkas både av kostnadsökningar och av kostnadsminskningar. Om sjukförsäkringens utgifter minskar kan försäkringstagarna inte räkna med att det leder till mer pengar i plånboken eller till bättre försäkringsvillkor eftersom arbetsgivaravgifterna inte är öronmärkta för försäkringen. Om utgiftsminskningar blir något som försäkringstagarna får ta del av kommer fler försäkringstagare att se en koppling mellan privatekonomi och sjukfrånvaro. 53TP PT Vi använder begreppet förhandlingsutrymme för att beskriva det ekonomiska utrymme som kan användas till exempelvis lön, vinst och investeringar. Hur stor del av utrymmet som kommer att gå till arbetstagarna (främst i form lön) respektive till ägarna blir föremål för förhandling – därför begreppet förhandlingsutrymme. upplever det som ett problem att en kollega eller granne är sjuk- skriven så ökar kraven på försäkringsgivaren, sjukvården, arbets- givaren, facket och andra som kan göra något för att den sjuk- skrivne ska kunna återgå i arbete. Det finns också anledning att anta att betalningsviljan skulle öka med en självständig försäkring. När det blir tydligt att premien bara går till försäkringen och inget annat, och om premien är ett krav för att omfattas av försäkringen, då bör också upplevelsen av pre- mien förändras. Den har förutsättningar att kännas mer som en individuell avgift för en tydlig individuell tjänst och mindre som en skatt bland många andra. För att en mer självständig försäkring ska väcka de krafter som kan bidra till en bättre fungerande försäkring och bidra till en ökad betalningsvilja bör också den enskilda försäkringstagaren uppleva att detta är en försäkring och det är min försäkring. Att detta blir en realitet är avgörande för att ett, på aggregerad nivå, samman- hållet ekonomiskt system också ska ges en individuell innebörd. En grundläggande aspekt av försäkringar är att det är den för vilken premien är betald som är försäkrad. Den som inte betalt för tjänsten får inte heller tillgång till den. Rent juridiskt saknas denna koppling i dagens sjukförsäkring. Rätten till ersättningen definieras i socialförsäkringslagen och byg- ger på arbetsprincipen. Den som arbetar i har rätt till ersättning. Avgiftsskyldigheten regleras däremot i socialavgifts- lagen och omfattar en skyldighet för arbetsgivare att på ersätt- ningar () betala sociala avgifter. I stort sett är det samma personkrets som omfattas av de arbetsbaserade för- säkringarna i socialförsäkringslagen och avgiftsskyldigheten i soci- alavgiftslagen, men på individuell nivå finns ingen tvingande kopp- ling. Det är också fullt möjligt att vara försäkrad trots att man själv (eller någon annan) inte betalt någon premie. En avvikelse gäller de förhållanden då en person kan behålla sin sjukpenninggrundande inkomst utan att arbeta – så kallad SGI- skyddad tid (studenter, arbetslösa och föräldralediga). I det läget omfattas man av försäkringen trots att inga avgifter betalas. Efter- som det inte finns någon tidsgräns för hur länge någon kan behålla en SGI baserad på tidigare inkomst kan det uppstå situationer där ersättningen baseras på en gammal inkomst. Att det för- håller sig så minskar de drivkrafter till arbete som ligger i den inkomstrelaterade försäkringen. Försäkringarnas koppling till arbete är mer än en teknisk fråga om att hänger ihop med rättigheter. Inkomsttryggheten är ett uttryck för en samhällelig norm. Ersättning från försäkringarna är inte ett val för den som inte vill arbeta. Det är en rättighet för den som arbetar. En annan avvikelse gäller situationer där det sker en nedsättning eller slopande av arbetsgivaravgifterna. betalar en arbetsgivare ingen arbetsgivaravgift för sin förste anställde. Nedsättning finns för alla anställda i stödområde 1 (bl.a. inland). För egenföretagare som inte valt aktiebolagsformen finns det möjlighet att under vissa villkor beräkna sin SGI utifrån ett högre belopp än den skatterättsliga nettointäkten av verksamheten. Detta gäller under ett företags uppbyggnadsskede men också vid andra särskilda Det finns också premieinbetalningar som inte motsvarar någon rättighet. Det mest uppenbara exemplet är förekomsten av ersätt- ningstak som gör att avgifter betalas även för de delar av inkomsten som inte är ersättningsgrundande. Men det är också så att själva inkomstbegreppet kan skilja sig mellan avgift och förmån. Sociala avgifter betalas till exempel på naturaförmåner, men dessa utgör inte underlag för SGI. SGI bygger också på krav om varaktig inkomst som saknar motsvarighet i socialavgiftslagen. Generellt kan sägas att avgifter betalas på ett bredare inkomstbegrepp än det som ligger till grund för förmånerna. Ska försäkringstanken ges en reell innebörd även för den enskilda försäkringstagaren måste kopplingen mellan och förmåner bli tydligare. Deltagande i försäkringen kräver betald premie och premie betalas bara för det som är försäkrat. Det formella och tekniska är en del, men inte den enda, som är viktig för att förmedla upplevelsen av försäkring. Förutsättningen för att en självständig försäkring ska fungera bättre än en osjälv- ständig påverkas i hög grad av om försäkringstagarna uppfattar att försäkringen finns, är självständig och har förpliktelser gentemot sina försäkrade. 54TP PT PM nr 6 Egenföretagare och sjukförsäkringen. Marknadsförsäkringar betalas direkt av försäkringstagarna. För- säkringstagaren får minst en gång en tydlig påminnelse om att hon eller han har en försäkring och vad den kostar. I bästa fall passar hon eller han då också på att läsa försäkringsvillkoren. För- säkringstagarna i socialförsäkringen får aldrig information från för- säkringsgivaren om hur mycket som betalats in för hans eller hennes räkning, vilka villkor som gäller eller hur försäkringens totala inkomster och utgifter ser ut. Med individuellt uppdelade arbetsgivaravgifter kan på löne- beskedet tydligt anges hur mycket sjukförsäkringsavgifter som arbetsgivaren betalat in för den anställdes räkning. Det viktiga är att varje försäkringstagare blir medveten om att hon eller han avstått en viss summa till sjukförsäkringen. Oavsett hur premien betalas in bör försäkringsgivaren vara skyldig att förslagsvis en gång informera om , ersättningar och försäkringsvillkor. Informationen om och ersättningar bör gälla både den enskilde försäkringstagaren och hela försäkringskollektivet. Syftet med att öka försäkringstagarens kännedom om vad för- säkringen skyddar mot och hur mycket hon/han och övriga försäk- ringstagare betalar och får i ersättning, är helt enkelt att tydliggöra att det handlar om en försäkring som finansieras av försäkrings- tagaren själv (tillsammans med övriga försäkringstagare). Om den ökade insynen leder till ett ökat missnöje med hur försäkringen fungerar är det något som bör välkomnas eftersom det förhopp- ningsvis leder till en bättre underbyggd debatt om våra socialför- säkringar. Ytterligare en dimension av försäkringsmässighet rör försäk- ringstagarnas mer subjektiva känsla av försäkringens betydelse och innebörd. Vad en försäkring främst erbjuder är känslan av att känna sig försäkrad. Vi slipper gå omkring och oroa oss för olika risker – eller i varje fall deras ekonomiska konsekvenser. För att denna känsla ska vara reell ställs stora krav på försäkringarnas formella utformning, men också på den praktiska hanteringen. Även om socialförsäkringarna är obligatoriska kan de sägas bygga på ett implicit avtal. Försäkringstjänsten är utpräglat indivi- duell, jag betalar en premie och ges rätt till ersättning vid skada. För att individen ska uppleva socialförsäkringarna som försäkringar gäller det att avtalets innehåll är tydligt och pålitligt. Rättigheter och skyldigheter för försäkringsgivare och försäk- ringstagare inom sjukförsäkringen är relativt tydligt formulerade i lagtext och tillhörande dokument. Rättigheterna kan också prövas i Däremot kan den ena parten ensidigt när som helst förändra spelreglerna. Villkoren kan till och med förändras under pågående försäkringsfall. Sjukförsäkringen har också varit utsatt för frekventa förändringar. Även så grundläggande delar som ersättningsnivåer och ersättningstider varieras relativt ofta – nästan . Det riskerar att skapa en miljö där försäk- ringstagaren aldrig kan vara riktigt säker på vad tjänsten innehåller och därmed minskar den trygghet som försäkringen är tänkt att leverera. Försäkringstjänstens värde minskar. I en självständig för- säkring kan främst premien förändras om sjukfrånvaron påtagligt ökar eller minskar men det är förändringar som sker utifrån vad som händer i försäkringen. Tryggheten vid sjukdom blir inte längre beroende av vad som t.ex. händer med arbetslösheten. Osäkerheten kan gälla ekonomiska faktorer som ersättningsgrad men också mer administrativa som till exempel sjukdomsbegreppet – vad är jag egentligen försäkrad mot? Osäkerheten om det kan vara nog så allvarlig och har illustrerats av en strid ström insändare och debattartiklar i svensk press där människor upplever sig orättfärdigt behandlade av som ifrågasätter deras rätt till sjukpenning. Människors beskrivning av vad de uppfattar som orättfärdigt omfattar ofta att de upplever att utslag har drabbat dem som en blixt från en klar himmel. Att skapa gemensamma förväntningar om vad som kommer att hända i ett sjukfall är en viktig del av försäkringen. För att kunna göra det krävs en likformig och rättssäker tillämpning som en integrerad del av ett tydligt och stabilt regelverk. Enkelhet, tydlighet, begriplighet, stabilitet, allt detta är ingredi- enser som direkt bidrar till att öka försäkringstjänstens värde för de försäkrade. Att i övergripande mening skapa en självständig försäkring där inkomsterna motsvarar utgifterna är i sig inte särskilt komplicerat. Men i frågan om hur försäkringen ska administreras, vilka som ska omfattas och hur och ersättningar ska beräknas finns en stor mängd både praktiska och mer principiella vägval. Sjukförsäkringen är en obligatorisk och allmän inkomstförsäk- ring. Den är tänkt att omfatta alla som arbetar och har en inkomst. Har man ingen arbetsinkomst finns det inget att försäkra och då finns heller inte någon rätt till ersättning vid kortvarig sjukdom. Däremot ger själva obligatoriet möjligheten att inkludera också dem som varaktigt står utan egna försörjningsmöjligheter. För en minimigaranti till den gruppen får då staten betala premien. Obli- gatoriet har en fundamental betydelse. Alla är försäkrade mot risken att förlora sin inkomst, exempelvis till följd av sjukdom. Utan socialförsäkringar kommer de som löper störst risk att drab- bas inte att ha råd att försäkra sig eller ens erbjudas försäkringar. Obligatoriska socialförsäkringar möjliggör en procentuell avgift på lönen, lika för alla.TPF55FPT Innebörden av obligatoriet och den enhetliga avgiften är att vi får en betydande riskgruppsutjämning. Riskerna är nämligen högst ojämnt fördelade. Kvinnor löper högre risk än män, äldre är oftare sjuka än yngre och låginkomsttagare har högre risk än de med högre inkomster. Skulle premien beräknas utifrån den genomsnitt- liga risk vi har såsom tillhöriga olika sådana kategorier skulle det bli mycket stora skillnader. För att illustrera hur viktig riskgruppsutjämningen är har vi beräknat vad det innebär att såväl låg- som höginkomsttagare beta- lar samma proportionella premie. Vi har jämfört vad sjukförsäk- ringen i genomsnitt kostade varje löntagare som andel av inkomsten och sedan jämfört med vilken avgift på lönesumman som skulle ha krävts om varje inkomstgrupp hade fått betala den egna inkomstgruppens kostnader.TPF56FPT 55TP PT Se Samtal om Socialförsäkring nr 1 (2005) Vad är försäkring? och nr 5 (2005) Riskgrupps- utjämning – viktigare än progressivitet. 56TP PT De olika beräkningarna finns utförligt redovisade i Samtal om Socialförsäkring nr 5 (2005) Riskgruppsutjämning – viktigare än progressivitet. Tabell 4.1 Kostnader i den allmänna sjukförsäkringen 2002 4–5,5 5,5–6,5 6,5–7,5 Källa: Samtal om Socialförsäkring nr 5 (2005) Riskgruppsutjämning – viktigare än progressivitet. Som framgår av tabell 4.1 har den enhetliga avgiften en mycket kraftigt omfördelande effekt. En försäkring där försäkringstagarna delades upp i mindre och mer riskhomogena kollektiv skulle med andra ord ha mycket kraftiga effekter för mångas möjlighet att alls ha råd med en sjukförsäkring. Det behöver kanske inte betyda att varje uppdelning av försäkringskollektivet ska avvisas men man bör vara medveten om vad det kan leda till. Frågan om riskdelningen i försäkringen är en av de riktigt stora principfrågorna. Att till exempel kraftigt minska det offentliga åtagandet för att i stället förlita sig på att arbetsmarknadens parter ska fylla ut betyd- ligt mer än kan relativt snabbt leda till att försäkringskollek- tivet splittras upp och att betydligt mer av försäkringens innehåll görs beroende av vilket kollektiv man råkar tillhöra. är avgiften för avtalsförsäkringen på det kommunala området högre än för de privatanställda arbetarna. Med mindre kollektiv kan den typen av skillnader snabbt växa sig betydligt större. Även om man kommer fram till att alla som ska vara försäkrade ska vara det tillsammans återstår frågan om vilka som alls ska vara för- säkrade. Med utgångspunkt i tanken att endast premiebetalningar ger rätt till försäkringstjänsten gäller frågan vilka inkomster som ska beläggas med sjukförsäkringsavgift. Och det bör då också vara samma inkomster som sedan ligger till grund för ersättning. I sjukförsäkringen ska idealt den inkomst som individen skulle ha fått ersättas. I praktiken är det dock svårt, och ofta omöjligt, att säkert veta hur stor inkomsten kommer att För den som har fast anställning och fast lön är den närmaste framtiden överblickbar. För andra, som exempelvis timanställda och egenföretagare, är det närmast omöjligt att förutse den faktiska inkomstförlusten vid sjukdom. Även för den som har en fast heltidsanställning kan det uppstå problem . På kort sikt är det ofta relativt enkelt att på ett ungefär uppskatta vilken ekonomisk skada den som blir sjuk lider. Ofta vet man ganska väl vad nästa månadslön skulle ha varit om man inte hade blivit sjuk. Men om sjukdomstiden drar ut blir det allt svårare att veta hur stor skadan är. Vilken löneförhöj- ning skulle jag ha fått? Skulle jag ha bytt arbete eller till och med yrke om jag hade fått vara frisk? Allra svårast blir uppskattningen för dem som aldrig ens kommer in på arbetsmarknaden på grund av arbetsoförmåga. Vem skulle ha blivit förskollärare och vem skulle ha blivit Ericssonchef om de hade haft hälsan? Det mått som används – SGI – använder sig av den årliga inkomst som en person kan antas få som inkomst- bortfallet varar.TPF57FPT Det grundläggande kravet för att omfattas av sjukförsäkringen är att arbeta i . En person som arbetar omfattas i princip av den arbetsbaserade försäkringen från första arbetsdagen. Försäkringen upphör efter att arbetet har upphört (den så kallade efterskyddstiden). Tiden kan förlängas om den försäkrade omfattas av SGI-skydd av en eller annan anledning. Att en person omfattas av försäkringsskydd är dock inte liktydigt med att hon eller han har rätt till förmåner. Den sjukpenningrundande inkomsten – SGI – definieras i 3 kap. 2 § lagen om allmän försäkring: Sjukpenningsgrundande inkomst är den årliga inkomst i pengar som en försäkrad kan antas komma att tills vidare få för eget arbete här i landet, antingen som arbetstagare i allmän eller enskild tjänst (inkomst av anställning) eller på annan grund (inkomst av annat förvärvsarbete). Att det är den årliga inkomsten som ska beräknas betyder att till- fälliga förändringar inte är tänkta att påverka SGI. Inkomsten ska också normalt vara avsedd att förvärvas framåt i tiden. fastställdes SGI löpande av i sam- band med inkomstförändringar. räknas SGI ut vid behov dvs. när ett ersättningsärende aktualiseras. De flesta utnyttjar sällan 57TP PT När beslutar om SGI, har ett antagande gjorts om en persons framtida inkomst. För att inkomsten ska kunna bli sjukpenninggrundande måste den i regel komma från eget arbete i , samt ha en viss varaktighet. (vägledning 2004:5, (3 kap. 2 § AFL). eller aldrig sjukförsäkringen och man slipper då räkna på inkomster i onödan. Nackdelen är att det har blivit svårare för de försäkrade att veta vilken ersättning som gäller. Dagens SGI-regler innebär i teorin en uppskattning av skade- fallet som ligger nära ett slags försäkringsmässigt teoretiskt ideal eftersom det är den inkomst som skulle ha intjänats under sjuk- domstiden som idealt ska ligga till grund för ersättningen. Även om reglerna är ambitiösa i sin strävan att uppskatta den inkomst som faktiskt bortfaller under sjukdomsfallet uppstår en rad problem både principiellt och i praktiken. Kopplingen mellan och förmåner är svag, utfallet för den enskilde kan variera kraftigt beroende på när hon eller han blir sjuk och utrymmet för förhandling om vilken ersättning som är den rätta blir stort. En person behöver i praktiken nästan inte arbeta alls för att kvalificera sig för högsta möjliga sjukpenning. Det kan räcka med att ha startat eget eller att ha fått en anställning. Har man en gång fått en hög SGI finns det goda förutsättningar att behålla den om man vet hur man ska bete sig.TPF58FPT Kopplingen till det faktiska inkomstbortfallet är också betydligt svagare i praktiken än i teorin. I praktiken räcker det oftast med att det finns en avsikt att arbeta för att t.ex. inkomsten från ett tillfälligt arbete ska betraktas som varaktig, även om den tillfäl- liga anställningen är betydligt kortare än sex månader.TPF59FPT kan ett mycket tydligt inkomstbortfall bli helt utan kompensation i det fall då den försäkrade är oförsiktig nog att avslöja en intention att inte arbeta eller om inkomsterna är av så sporadisk eller oregelbunden natur att de inte tillåts ligga till grund för någon SGI. För den som t.ex. arbetar kan kopplingen mellan inkomstbortfall och ersättning också bli tveksam. Ersättningen, som baseras på inkomsterna , delas upp på årets . Innebörden av det är att ersättningen när man är borta från arbetet riskerar att bli avsevärt lägre än inkomstbortfallet men att man i gengäld kan få ersättning för dagar då man inte skulle ha arbetat och därmed inte har något inkomstbortfall.TPF60FPT 58TP PT För en utförlig och skarp kritik av systemet med skyddad SGI hänvisas till SGI- utredningen (SOU 2003:50). Utredningen konstaterar bl.a. att det har skett en utveckling från en inkomstbortfallsförsäkring mot ett försörjningsstöd, att gränsdragningar inom och utom systemen upplevs som orättvisa och godtyckliga samt att regelverket är komplext och kräver stora administrativa resurser (sid. 14). 59TP PT Detta framgår tydligt i vägledning. 60TP PT –14 gäller inte den kalenderdagsberäknade ersättningen för timanställda utan sjuklön, då beräknas ersättningen utifrån årsarbetstiden och utgår bara de dagar då personen Det läggs ned stora administrativa resurser för att beräkna och förhandla om människors SGI. är försäkringstagarnas uppskattning av att vara försäkrade inte så stor som den borde på grund av att det ofta blir förhandlingar och att det är svårt att veta vilket försäkringsskydd som egentligen gäller. Det är också vanligt med förhandlingar om huruvida individen över huvud taget omfat- tas av försäkringsskydd. Efterskyddsreglerna är minst sagt krång- liga och på vissa områden rättsosäkra. För den med stora kunskaper om försäkringen går det säkert att navigera sig fram relativt rättssäkert men för den som av olika orsaker (exempelvis sjukdom!) inte har orken eller möjligheten att själv skaffa information är det inte lika lätt att få rätt behandling när det nästan förutsätts att man förväntas förhandla och i stor utsträckning själv bevaka sina rättigheter. Risken är uppenbar att den som skriker högst får mest. Bland de möjliga förändringar som utredningen analyserat finns möjligheten att göra en grundläggande förändring av beräknings- grunden för sjukpenning. Vi har sett behov av en modell som skapar större tydlighet för försäkringstagarna, som bättre överens- stämmer med tanken att det är betald premie som ger rätt till ersättning och som tydligare bär arbetslinjens idé att de inkomst- baserade försäkringarna ska stimulera till deltagande i arbete. Modellen ska passa för såväl stabila inkomster från fasta arbeten som för mer tillfälliga inkomster. är det önskvärt att ersättningen så nära som möjligt anknyter till den faktiska inkomstförlust som uppstår. Idealt skulle också inkomstbegreppen i a-kassa och sjukförsäkring kunna harmoniseras för att minska drivkrafterna att på fel grunder försöka röra sig mellan de två för- säkringarna. Att hitta denna goda karamell är ingen enkel uppgift. Olika lös- ningar tenderar ofrånkomligen att vara förenade med såväl brister som förtjänster; det är knappast möjligt att hitta en modell som självklart är mer lämplig än alternativen. I hög utsträckning handlar det om vilka problem som är prioriterade. skulle ha arbetat. Problemet uppstår alltså främst vid något längre sjukfall men över riktigt jämnas det ut. Vi ser tre möjliga vägar att reformera beräkningen av sjukpen- ning. En modell som bygger på SGI. En modell med någon form av historiskt inkomstbegrepp. En modell som bygger på principerna i sjuklönelagen. En modell som bygger på SGI. Den mest begränsade förändringen skulle vara att endast så gott det går undanröja de brister som dagens SGI-modell har. Det vi främst vill lyfta fram är den mycket stora omfattningen av möjligheterna till SGI-skyddad tid och den pragmatiska bedömningen av inkomsters varaktighet. Att det är möjligt att bära med sig en gammal inkomst undergräver påtagligt arbetslinjen och själva idén med en inkomstförsäkring. En avsikt att arbeta är långt ifrån någon garanti för att så skulle ha skett. De förslag som lades fram av SGI-utredningenTPF61FPT och i departementspromemorian Ds 1999:19 skulle kunna utgöra kärnan i en minimireform av försäkringens inkomstbegrepp. Huvuddragen i en sådan förändring skulle vara att skapa större tydlighet när det gäller vad som krävs för att en inkomst ska anses varaktig framåt i tiden samt att ersättningen vid de olika tillstånd som ingår i SGI-skyddad tid i betydligt högre utsträckning hanteras inom andra system än sjukförsäkringen. I Ds 1999:19 förslogs att SGI skulle ersättas av ett nytt beräk- ningsunderlag med tre olika alternativ beroende på den försäkrades arbetsmarknadsstatus. I det första alternativet, för den som har minst sex månaders anställning kvar vid insjuknandet, skulle det i princip fungera som . Den som hade kortare anställningstid kvar skulle bara ha rätt till ersättning baserad på den inkomsten så länge som anställningen gällde, därefter skulle ersättningen räknas om utifrån den status som då var aktuell. Ersättningen skulle beräknas på samma sätt som för uppdragstagare och arbetslösa och baseras på de senaste sex månadernas inkomst – inkomstrelaterade transfereringar skulle då inkluderas i inkomsten. För företagare föreslog man att ersättningen skulle baseras på nettointäkten från den senaste taxeringen. Ett system av ovanstående slag skulle alltså kombinera ett fram- åtblickande respektive bakåtblickande inkomstbegrepp och vilket som används avgörs av den försäkrades status vid insjuknandet. 61TP PT SOU 2003:50. I föreslogs att skyddade och överhoppnings- bara tider i stor utsträckning skulle ersättas av mer renodlade för- säkringar och att sjukförsäkringen skulle bygga på en tydligare inkomstbortfallsprincip. Studenters trygghet förslogs bli en fråga för en ny standardförsäkring för studerande och föräldraförsäk- ringen och arbetsskadeförsäkringen föreslogs bli mer fristående och frikopplade från SGI-systemet.