sou · GUB39 · 2007-01-01 00:00:00 — I praktiken innebär den nämnda bestämmelsen att det, beträf- fande brott för vilket fängelse är föreskrivet och påföljden kan för- väntas bli en annan än böter, normalt inte föreligger några egentliga problem när en brottsbekämpande myndighet i en förundersökning – eller förenklad brottsutredning – begär ut uppgifter från en annan brottsbekämpande myndighet. Detta gäller oavsett om den uppgift som begärs utlämnad förekommer i den utlämnande myndighetens verksamhet med förundersökning, underrättelseverksamhet eller brottsbekämpning i övrigt. Sekretess och informationsutbyte i underrättelseverksamhet På motsvarande sätt som för förundersökningar gäller sekretess till skydd för underrättelseverksamhet enligt 5 kap. 1 § andra stycket sekretesslagen. Denna underrättelsesekretess är emellertid sträng- are än förundersökningssekretessen enligt första stycket. För un- derrättelseverksamhet gäller nämligen ett omvänt skaderekvisit, som innebär att en uppgift i underrättelseverksamhet är sekretess- belagd, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den fram- tida verksamheten skadas. Till skydd för enskildas intressen finns sekretessbestämmelser i 9 kap. 17 § sekretesslagen. Enligt första stycket punkten 1 gäller sek- retess för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhål- landen i utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål. Enligt punkten 4 i samma stycke gäller sekretess för mot- svarande uppgifter även i åklagarmyndighets, polismyndighets, , , samt verksamhet i övrigt för att förebygga, upp- daga, utreda eller beivra brott. I båda fallen gäller sekretessen, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider skada eller men. sen enligt punkten 4 är tillämplig i underrättelseverksamhet. Mot- svarande sekretess gäller dessutom enligt 9 kap. 17 § första stycket 6, 8 och 10 för uppgifter i register m.m., bl.a. underrättelseregister, som förs av , eller med stöd av de för myndigheterna gällande registerlagarna. Uppgifter, som behandlas automatiserat i såväl underrättelseregister som i sär- skilda undersökningar, omfattas alltså av sekretess enligt 9 kap. 17 §. För att den sekretessbrytande bestämmelsen i 14 kap. 2 § fjärde stycket sekretesslagen skall vara tillämplig, skall som tidigare nämnts, det brott misstanken avser vara begånget. Detta innebär, att nämnda bestämmelse inte är tillämplig ifråga om underrättelse- verksamhet, eftersom sådan verksamhet avser arbete med att för- hindra och upptäcka brottslig verksamhet, dvs. när man inte direkt kan peka ut eller misstänka ett konkret brott. Följden av detta är, att sekretessbelagda uppgifter som en myndighet hanterar i sin brottsbekämpande verksamhet – vare sig det gäller förundersök- ningar eller underrättelseverksamhet – får lämnas ut till en annan brottsbekämpande myndighets underrättelseverksamhet på begä- ran, endast om det finns sekretessbrytande bestämmelser i särskild lagstiftning, eller efter en intresseavvägning enligt generalklausulen i 14 kap. 3 §. Det innebär, att det av sekretesskäl finns större hinder för de brottsbekämpande myndigheterna att utväxla uppgifter med varandra i underrättelseverksamhet än i verksamhet med brottsut- redningar. Tullbrottsdatalagens och tullbrottsdataförordningens bestämmelser om direktåtkomst Enligt tullbrottsdatalagen, som trädde i kraft , skall , polismyndigheterna, , , och i sin brottsbekämpande verksamhet ha direktåtkomst till de uppgifter i tullbrottsdatabasen, som behandlar för att förhindra el- ler upptäcka brottslig verksamhet samt för att utreda och beivra brott. Direktåtkomst är emellertid inte något nytt. har, som nämnts ovan, flera av de brottsbekämpande myndighe- terna tillgång till belastningsregister och miss- tankeregister. För att problem inte skulle uppstå av sekretesskäl finns i tull- brottsdataförordningen en sekretessbrytande uppgiftsskyldighet, som innebär att uppgifterna i tullbrottsdatabasen skall lämnas ut till de myndigheter som får ha direktåtkomst till tullbrottsdatabasen (jfr. 14 kap. 1 § sekretesslagen). Samarbete mellan de olika EU-ländernas tullmyndigheter är en av de kompensatoriska åtgärder, som nämns i program för genomförande av den inre marknaden, den s.k. vitbo- ken. På tullområdet förekommer ett omfattande internationellt sam- arbete. För vidkommande regleras detta samarbete i lagen om internationellt tullsamarbete. I lagen anges, att eller annan behörig myndighet skall bistå utländsk myndighet och mel- lanfolklig organisation. Behöriga myndigheter är Rikspolisstyrel- sen, polismyndighet, och . har emellertid ansvaret för samordningen av arbetet. Nämnda samarbete får inte innebära, att åtgärd vidtas som strider mot svensk författning eller allmänna rättsprinciper. Syftet med samarbetet är att förhindra, upptäcka, utreda och be- ivra överträdelser av tullbestämmelser. Samarbetet består bl.a. i att länder självmant eller efter ansökan skall delge varandra uppgifter som behövs för tullsamarbetet, och då även om uppgiften omfattas av sekretess enligt sekretesslagen. Svensk myndighet har också rätt att inleda utredning om överträdelse av tullbestämmelser i annan stat. I en sådan utredning får utländsk tjänsteman tillåtas att när- vara. I lagen finns även bestämmelser angående gränsöverskridande övervakning och förföljande. Gemensamma utredningsgrupper inom EU för brottsutred- ningar kan inrättas. Då tillämpas i lagen (2003:1174) om vissa former av internationellt samarbete i brottsutredningar. Nämnda lag kom till, efter det att Rådet för rättsliga och inrikes frågor inom EU antagit ett rambeslut om gemensamma utredningsgrupper (EGT L 162, 20.6.2002, s.1). Rambeslutet inne- håller bestämmelser om inrättandet av gemensamma utrednings- grupper och om deras verksamhet. En gemensam utredningsgrupp får endast inrättas för ett särskilt syfte och för begränsad tid. Om förundersökningen inletts i , får beslut om inrättande av en utredningsgrupp fattas av den åklagare eller den myndighet, som leder förundersökningen. Annars beslutar Riksåklagaren, , eller om att inrätta en gemensam utredningsgrupp. Vidare bedrivs samarbete mellan EU:s brottsbekämpande myn- digheter inom ramen för Europol, vars främsta uppgift är att vara ett kriminalunderrättelseorgan, men som även samordnar och initi- erar utredningar och bistår medlemsstaterna med expertis. () sker under Regeringschefer- nas aktionsgrupp också samarbete mot organiserad brottslighet i (Task Force on organized crime in the Baltic Sea Region, TFOC). Gränskontrollmyndigheterna i samma område samverkar i samma syfte i Baltic Sea Region peration, BSRBCC). 5.7EU-register vilka används i tullmyndigheternas brottsbekämpande verksamhet har tillträtt en konvention för utbyte av in- formation inom tullväsendet, . Konventionen syftar till att upprätta en informationsbas i regi där tullmyndigheterna kan hämta och lämna uppgifter av betydelse för den brottsbekämpande verksamheten. TIS togs i skarp drift (angående TIS, se även avsnitt 5.4.1). I sin verksamhet har även direktåtkomst till SIS-re- gistret (angående , se avsnitten 4.4 och 5.4.3). Rikspo- lisstyrelsen är ansvarig för den svenska nationella enheten i detta register. Tanken med är, att det skall vara ett hjälpme- del för Schengenstaterna, bl.a. för att främja samarbete som avser polisiära och rättsliga frågor. innehåller bl.a. framställ- ningar om omhändertagande av personer, som är efterlysta för överlämnande eller utlämning och att en person finns med på den s.k. spärrlistan skall vägras tillträde till eller uppehållstillstånd i Schengenstaterna. Registret innehåller bl.a. uppgifter om en per- sons namn, särskilda fysiska kännetecken, födelsedatum, kön, medborgarskap, om personen kan antas vara beväpnad och om per- sonen kan förväntas tillgripa våld. Registret innehåller även upp- gifter om stulna fordon och föremål. 6Förhållanden i vissa andra EU- länder Enligt direktiven för utredningen ingår, som ett led i översynen av inregränslagen att undersöka, hur lagstiftningen på området ser ut i andra medlemsstater. Att inhämta information från samtliga med- lemsstater, skulle enligt utredningens bedömning ha tagit alltför i anspråk i förhållande till nyttan med uppgifterna. Utred- ningen har därför valt att inhämta uppgifter från vissa utvalda medlemsstater. Dessa är (avsnitt 6.2), (avsnitt 6.3), (avsnitt 6.4), (avsnitt 6.5), (avsnitt 6.6) och (avsnitt 6.7). Utredningen har varit i kontakt med företrädare för respektive lands tulladministration. Kontakterna har förmedlats via svenska representant på Europol. Nedan redovisas svar på de frågor som utredningen sänt ut till respektive land. I företas varukontroller vid inre gräns. Den varukontroll, som den danska tullagen medger vid inre gräns, går ut på att kon- trollera varor av säkerhetsskäl (krigsmateriel och vapen) samt av hälsoskäl (narkotika, etc.). Varukontrollen utförs av den danska tullmyndigheten, dvs. samma myndighet som företar varukontrol- ler vid yttre gräns. Befogenheten, som tullagen medger, beror av huruvida kontrollen sker vid yttre eller vid inre gräns. Den danska tullmyndigheten har inte behörighet att företa varu- kontroller inne i landet. Inne i landet har tullmyndigheterna befo- genheter att utföra revisioner hos importörer i syfte att kontrollera att dessa betalt tull, mervärdesskatt och andra avgifter. Förhållanden i vissa andra EU-länder En tulltjänsteman har befogenhet att hejda en person eller en transport vid inre gräns på rent intuitiv grund. Befogenheten att utföra varukontroll innefattar en befogenhet att söka överallt i en transport eller ett fordon. Även kroppsvisitation av resande kan göras. kan även kontrollera postförsändelser från ett annat EU-land till . Grunden för en sådan kontroll är samma som för en kontroll av varor vid inre gräns. Om otillåtna varor hittas vid en kontroll vid inre gräns, skall fö- remålen överlämnas till polisen. Enligt tullagen (1466/1994), sektion 2, kan befogenheter, vilka är i överensstämmelse med tullagen användas i trafiken med andra medlemsstater för att kontroller att förbud och restriktioner angå- ende införsel och utförsel av gods, vilka är i överensstämmelse med EG-rätten, efterlevs. Punktskattelagen (1469/1994), sektion 5, in- nehåller motsvarande bestämmelser. utför riktade kontroller i enlighet med dessa bestämmelser även vid de inre grän- serna. sker sådana kontroller när det varit fråga om miss- tanke om införsel av narkotika eller varor, som är föremål för punktskatt. Det krävs emellertid inte någon misstanke om brott för att en person eller ett fordon skall kunna anmanas att stanna vid inre gräns. Någon misstanke krävs inte heller för att ställa frågor till t.ex. en förare, som anmanats att stanna. För varukontroller krävs dock någon form av misstanke, som erhållits genom riskpro- filer, riskanalyser, eller liknande. Även ett avvikande beteende kan beroende på situationen utgöra tillräcklig grund för en kontroll. Kontroller vid inre gräns utförs vanligen av tullmyndigheten. Även polisen och gränsvaktsmyndigheten har emellertid sådan befogen- het. Inne i landet kan kontroller och andra åtgärder vilka åsyftas i tullagen, sektion 14, vidtas, om det finns speciella skäl. För det fall att polisen tagit varor i beslag vilka inte blivit förtullade eller för vilka punktskatt inte erlagts, skall polisen överlämna dessa till tull- myndigheten. Kontrollerna inne i landet riktar sig mot till landet införda varor, vilka är föremål för importförbud eller restriktioner, samt för vilka punktskatt inte erlagts. För att hejda en person eller ett fordon inne i landet för kontroll krävs, att ett särskilt skäl före- Förhållanden i vissa andra EU-länder Vid kontrollen kan alla utrymmen i ett fordon undersökas. Samma sak gäller beträffande bagage. En ytlig kroppsbesiktning kan även göras. För att företa en mer ingående kroppsvisitation krävs, att det föreligger skäl att misstänka att personen i fråga be- gått ett brott. Vid inre gräns kan varukontrollerna riktas mot alla typer av va- ror, vilka omfattas av nationella införselrestriktioner, som är i över- ensstämmelse med EG-lagstiftningen och artikel 30 i EG-fördraget. Varukontrollen kan således riktas mot narkotika, dopningsmedel, mediciner, vapen, CITES-föremål, etc. Varukontrollen kan även, på samma grunder som mot varor, riktas mot postförsändelser. Samma straffbestämmelser gäller oavsett om varan, vilken om- fattas av restriktioner vilka inte efterlevts, påträffats vid inre eller vid ytter gräns. Som exempel nämns att införsel av narkotika är kriminaliserat i strafflagen, som ett narkotikabrott eller grovt nar- kotikabrott. Strafflagen innehåller även straffbestämmelser beträf- fande skattebedrägeri och grovt skattebedrägeri. Såvida det är fråga om gränskontrollmyndigheter, förstås därmed tyska tullmyndigheter. Kontrollerna vid de inre gränserna utförs i övervägande grad av en särskild kontrollenhet, tullförvaltningens s.k. mobila kontrollgrupper (MKG). MKG genomför, efter bort- fallet av kontrollerna och formaliteterna vid de inre gränserna, fortfarande föreskrivna tullövervakningar av varutransporterna i hela landet. Varukontroller utförs vid de inre gränserna till andra medlems- stater, när förutsättningarna för sådana kontroller föreligger enligt 1 § tullagen (Zollverwaltungsgesetz). Kontrollerna äger rum ore- gelbundet, såväl i tiden som i rummet. En kontroll får inte ske en- bart av den anledningen, att en inre gräns passeras. Varukontroller vid inre gräns såväl som vid yttre, genomförs av tullförvaltningen. Varukontroller kan således även företas inne i landet. Beträf- fande kontrolldjupet och de tillåtna åtgärderna motsvarar varu- kontrollerna vid de inre gränserna och kontrollerna inne i landet de varukontroller som görs vid de yttre gränserna. Varukontrollerna, som görs vid de inre gränserna och inne i landet, får emellertid inte störa den fria rörlighen för varor. Sådana kontroller görs därför bara tidsmässigt och lokalt i begränsad omfattning. Förhållanden i vissa andra EU-länder vilka utförs vid de inre gränserna eller inne i landet, är inte in- skränkta till att avse endast vissa bestämda varor. Alla varuslag kan kontrolleras vid inre gräns, såväl som inne i landet. Personer och transporter kan stoppas för genomförandet av va- rukontroller vid de inre gränserna och inne i landet. Rätten att stoppa en person eller ett fordon kan användas, när det finns grund för antagandet att varor medföres av personen eller transportmed- let vilka är underkastade tullmyndighetens övervakning. Såvitt or- sak kvarstår till antagandet att varor medföres av personer eller i transportmedel, vilka är underkastade tullmyndighetens övervak- ning, kan tulltjänstemannens erfarenhet vara ett element i det risk- orienterade urvalet av kontrollobjekt. Vid varukontroller vid de inre gränserna eller inne i landet får följande genomsökas. Transportmedel får i sin helhet genomsökas. Beträffande bostadsmobiler och skeppshytter gäller, att dessa är i vart fall är underkastade den grundläggande rätten om bostadens okränkbarhet. Därför måste särskilda förutsättningar föreligga för att ett sådant utrymme skall få genomsökas. Sovvagnsavdelningar i tåg eller sovkojer är inte bostad i denna bemärkelse. Av resenärer medfört bagage får alltid kontrolleras. Personer får kroppsvisiteras på härför lämpad plats endast, när det föreligger faktiska misstan- kar att de mot föreskrifterna medför varor. Postförsändelser mellan medlemsländerna får kontrolleras, när grund för sådan kontroll föreligger. När det gäller rena avgiftsöverträdelser eller brott mot förord- ningar, handläggs dessa av tulltjänstemän. Alla andra straffbara gär- ningar eller brott mot ordningsföreskrifter behandlas av de behö- riga myndigheterna, respektive den behöriga åklagarmyndigheten. För behandlingen av den straffbara gärningen/brottet mot ord- ningsföreskrifterna spelar det ingen roll, var dessa fastställdes. Mobila kontrollenheter finns spridda över hela landet. Dessa finns särskilt vid stora vägar, i hamnar och på flygplatser. Vissa av dessa enheter är placerade i området vid inre gräns, där de genomför se- lektiva kontroller vilka till största delen är baserade på riskanalyser eller information från underrättelsetjänsten. Sådana kontroller le- der ofta till viktiga tillslag utan att störa den fria rörligheten för va- ror inom EU. Förhållanden i vissa andra EU-länder Endast tullmyndigheten kan utföra varukontroller. Tullmyndig- heten kallar sig själv därför varupolis. Enligt artikel 60 i tullagen kan tulltjänstemännen genomsöka varor, transportmedel och per- soner i syfte att tillämpa lagen för att kontrollera att den efterlevs. I lagen anges särskilt, att kontrollen inte skall avse varor vilka kom- mer till landet från en annan medlemsstat. Emellertid finns det un- dantag, vilka är särskilt angivna i lagen, som tillåter tulltjänstemän- nen att genomföra kontroller även vid den inre gränsen. Enligt tullagens bestämmelser får kontroller vilka genomförs vid den inre gränsen, endast vara inriktade på att hitta förbjudna varor. Tullagen definierar vad som skall avses med förbjudna varor. Så- dana varor är antingen förbjudna varor som droger, eller känsliga varor som vapen, varumärkesförfalskade varor, produkter med dubbla användningsområden. Sådana varor betraktas som känsliga, med hänsyn till skyddet av franskt territorium och med hänsyn till kriminella organisationers intresse för sådana varor. Dessa varor anges särskilt i flera franska lagar och regleringar, som den franska tullagen hänvisar till. Tanken med kontrollerna är att störa den or- ganiserade brottsligheten genom att ta fördel av dess svagheter, som består i transporter av förbjudna varor. Enligt den franska tullagen gäller, att transporter av mer än i kontanta me- del skall anmälas på förhand. Detta gäller, oavsett om summan förs in över yttre eller över inre gräns. Tullmyndigheternas kontroller åsyftar även att se till att detta förbud efterlevs. Med anledning av internationellt samarbete, särskilt inom EU, och att större vikt lagts vid riskanalyser och underrättelsearbete, samt användandet av IT-teknologi, har den franska tullen möjlighet att bistå de mobila kontrollenheterna med flera verktyg vilka un- derlättar deras kontrollarbete. Emellertid skall inte dessa verktyg hindra en tulltjänsteman från att hejda en person eller ett fordon för varukontroll på ren intuition att förbjudna varor förs med och att det finns en risk för att brott kommer att begås mot tullagens bestämmelser. Enligt tullagen kan en resande, såväl som hans bagage bli genom- sökt. Även fordon kan sökas igenom. Tulltjänstemännen kan även företa kroppsbesiktning. Detta tack vare tillgång till medicinsk ut- rustning som möjliggör röntgen. Sådan kan genomföras endast om särskilda förutsättningar föreligger. Även postförsändelser kan kontrolleras. Den franska tullagen innehåller en serie av straff för brott mot tullagen. Som exempel kan nämnas, att smuggling av odeklarerade, Förhållanden i vissa andra EU-länder förbjudna eller högbeskattade varor, bestraffas med upp till fängelse och böter. Straffet kan höjas upp till fängelse, för det fall att brottet ingick i organiserad brottslighet. När tullproce- duren är över, kan den misstänkte lämnas över till polisen eller till den juridiska tulltjänsten, innan han ställs inför rätta. För det fall att han befinns skyldig av en domstol, kommer personen att fällas för brott mot den franska tullagen. Domaren kan emellertid besluta sig för att till tullbrottet lägga brott, som finns angivna i strafflagen t.ex. narkotika. Inte heller för den straffrättsliga behandlingen av brott är det av betydelse, huruvida brottet begicks vid yttre gräns, inre gräns eller inne i landet. Vid inre gräns företas de varukontroller, som artikel 30 i EG-för- draget tillåter. Kontrollerna riktar sig mot droger, barnpornogra- fiskt material, vapen, terroristrelaterade föremål (kemiska, biolo- giska, radioaktiva, kärnämnen och explosiva ämnen). Kontrollerna görs av HM Revenue & Customs (tidigare HM Customs and Ex- icse). Varukontroller företas även inne i landet. Dessa är riktade mot föremål, som smugglats in i landet. Även punktskatte- och mervärdesskattekontroller görs inne i landet. Bestämmelser angående varukontroller finns i Customs and Ex- cise Management Act 1979 (CEMA 79). Denna lag reglerar varu- kontroller vid både inre och yttre gräns. För att hejda en person eller en transport för kontroll vid inre gräns krävs, att personen eller transporten kan misstänkas föra med sig något sådant föremål, som kontrollen riktar sig mot. Kontrol- lerna är riskbaserade och även baserade på information från under- rättelsetjänsten. En tulltjänsteman kan stoppa t.ex. en resande för varukontroll på intuitiv grund. Det krävs emellertid, att urvalet även i dessa fall kan motiveras av en riskprofil. En tulltjänsteman har befogenhet att leta igenom alla utrymmen i ett fordon eller transportmedel för att fastställa, att det inte finns några insmugglade föremål gömda. Även kroppsvisitation kan gö- ras, förutsatt att det föreligger tillräckliga grunder för att företa en sådan. Tulltjänstemännen kan även kontrollera postförsändelser i trafiken med andra medlemsländer. Brott mot förbud och restriktioner behandlas lika straffrättsligt oavsett om brottet är begått vid inre eller yttre gräns. Förhållanden i vissa andra EU-länder Eftersom även området närmast de inre gränserna är del av landets tullterritorium, kan mobila varukontroller också företas i dessa om- råden. företar varukontroller såväl vid den inre, som den yttre gränsen. Samma myndighet företar även varukon- troller inne i landet. Kontrollerna vid de inre gränserna riktar sig mot alla typer av gods. Kontrollobjekten selekteras med hjälp av riskanalyser och information som lämnats till tulltjänstemännen. Även vanlig kontrollrutin tillämpas i vilken den enskilde tulltjäns- temannens personliga erfarenhet ingår. Vid varukontroller vid inre gräns har tulltjänstemannen befo- genhet att undersöka alla utrymmen i ett fordon eller ett trans- portmedel, förutsatt att dessa är av betydelse med hänsyn till det kriterium för vilket fordonet stoppats. Kroppsvisitationer får före- tas endast för det fall, att åtal kommer att väckas och alltså inte un- der en tullinspektion. Under tullinspektionen kan genomsökning av en persons kläder göras. För den straffrättsliga behandlingen av en lagöverträdelse saknar det betydelse, huruvida brottet begicks vid inre eller vid yttre gräns. 7Allmänna utgångspunkter för en reform Utredningens uppgift är att företa en översyn av inregränslagen och tillämpningen av lagen. Översynen skall göras utifrån fråge- ställningen, huruvida anpassning av nämnda lag behövs för att nå överensstämmelse med de EG-rättsliga grundprinciperna. Utred- ningen har även att beakta utvidgningen av EU och andra föränd- ringar i omvärlden, som kan förutses påverka kontrollverksamhe- ten. I samband med detta skall utredningen också överväga, hur skall ha möjlighet att efter utvidgningen delta på ett ef- fektivt sätt i arbetet med att utföra varukontroller och därmed se till att de införsel- och utförselrestriktioner, vilka gäller beträffande de varor som lagen omfattar efterlevs. Utvecklingen i EU går mot en alltmer integrerad inre marknad. Kommissionens uppfattning, såsom den kommer till uttryck i vit- boken om förverkligandet av den inre marknaden, är att varukon- trollerna vid den inre gränsen skall avskaffas, dels genom att hälso- skyddsbestämmelser i de olika medlemsstaterna harmoniseras, dels genom att kontrollen tillgodoses på annat sätt. Detta var också riktmärket för skapandet av den inre marknaden. EU har emellertid ännu inte nått detta mål. Arbetet med harmonisering pågår alltjämt. I vissa fall har andra sätt att kontrollera än vid inre gräns kommit till, t.ex. beträffande vissa djur, som nötkreatur och svin.