sou · GUB356 · 2007-01-01 00:00:00 — I och finns möjlighet att under en be- gränsad tid återkalla ett serveringstillstånd där tiden kan anpassas till allvaret i den förseelse som utgör grund för ingripandet för att peka på nödvändigheten av att rätta till missförhållandena. Det förslag som utredningen lämnat (se avsnitt 5.5.1) om att upprepad diskriminering skall utgöra grund för återkallelse av ser- veringstillstånd skulle om denna avsåg en viss göra det möjligt för tillståndshavaren att vidta åtgärder för att komma till rätta med de omständigheter som orsakat att diskriminering före- kommit vid serveringsstället. 6.3Återkallelse, varning och villkor - bakgrund och tillämpning Lagen om handel med drycker I lagen om handel med drycker (1977:293), som ersatte rusdrycks- försäljningslagen (1954:521) och ölförsäljningslagen (1961:159), angavs att för det fall sådan försäljning av alkoholdrycker som ägde Administrativa ingripanden och villkor enligt alkohollagen rum med tillstånd enligt lagen föranledde olägenheter i fråga om ordning, nykterhet och trevnad eller om bestämmelserna i lagen, eller med stöd av denna meddelade föreskrifter, inte iakttogs skulle tillståndsmyndigheten återkalla tillståndet eller begränsa det till att avse viss eller vissa drycker. Om det fanns anledning att anta att tillfredsställande förhållanden kunde åstadkommas utan att så ingripande åtgärder vidtogs, fick tillståndshavaren i stället meddelas varning eller särskilda föreskrifter. I kommentar till 1977/alkohollagar angavs att sanktionsbestämmelserna genom LHD blivit enhetliga för all tillståndsbunden handel med alkoholdrycker och att slagen av in- gripanden i huvudsak var oförändrade från tidigare gällande be- stämmelser och innehöll återkallelse av tillstånd, begränsning i fråga om slag av drycker, varning och särskild föreskrift. Det an- gavs vidare att återkallelse kunde gälla tills vidare eller omfatta , t.ex. suspension för en eller av rättigheten, en åtgärd som utan att vara alltför ingripande kunde vara mycket verksam. I fanns ovanstående utta- lande om suspension återgivet i SOSFS(S) 1979:71. Alkoholpolitiska kommissionen behandlade i betänkandet Server- ingsbestämmelser, SOU 1993:50, sanktionssystemet i lagen om handel med drycker. Kommissionen föreslog att det vid tillstånds- bunden verksamhet skulle införas fem olika sanktioner – varning, särskild föreskrift, suspension, återkallelse och interimistisk åter- kallelse. Enligt kommissionen skulle suspension innebära att ser- veringstillståndet återkallades och ålades tillståndshavaren att åtgärda missförhållanden, m.m. Detta skulle användas vid allvarligare förseelser, där be- dömde att definitiv återkallelse inte var nödvändig. Förslaget ledde inte till lagstiftning utan alkohollagen kom enbart att innehålla möjligheter till återkallelse och varning. anger i sin handbok i Alkohollagen att en tillståndsmyndighet är skyldig att ingripa administrativt mot en tillståndshavare när det föreligger grund för återkallelse. Ingripande enligt alkohollagen mot tillståndshavare skall inte ses som ett straff utan är samhällets åtgärd för att undanröja negativa alkoholpoli- tiska förhållanden eller för att förhindra att sådana uppkommer. Administrativa ingripanden och villkor enligt alkohollagen Huvudregeln är att tillståndet skall återkallas men om det finns sär- skilda skäl kan ingripandet begränsas till varning. Sådana särskilda skäl kan vara att tillståndshavaren vidtar verkningsfulla åtgärder för att rätta till missförhållandena eller att överträdelsen varit tillfällig eller berott på missförstånd. har på utredningens uppdrag redovisat vilka kommuner som meddelat varning och beslut om återkallelse av serveringstillstånd. Det framgår av redo- visningen att det är av kommunerna som inte använt alkohollagens möjligheter till ingripanden. Orsakerna till det stora antalet kommuner som inte beslutat om ingripanden enligt alkohollagen kan vara många. Det finns dock skäl att anta att en orsak är att arbetet med tillsyn enligt alkohollagen bedrivs på många olika sätt och under skiftande förutsättningar i olika kom- muner. I den tidigare gällande lagen (1977:293) om handel med drycker (LHD) angavs att tillståndsmyndigheten i tillstånd till servering av alkoholdrycker fick meddela de föreskrifter som behövdes. Denna bestämmelse fördes över till alkohollagen och i propositionen an- gav regeringen i författningskommentaren att sådana villkor kan gälla, förutom serveringstider även t.ex. serveringslokalernas be- skaffenhet, särskilda villkor för utomhusservering och särskilda krav på övervakande personal eller ordningsvakter. Villkor kan meddelas även efter att tillstånd meddelats om sådana behövs om t.ex. serveringen medfört alkoholpolitiska olägenheter. Om ord- ningsstörningar är att vänta i samband med större evenemang på stora idrottsanläggningar kan villkor vara påkallade för restauranger som ligger nära dessa anläggningar. I Statens folkhälsoinstituts handbok i Alkohollagen anges att tillståndsmyndigheten genom villkor t.ex. kan förordna om vilka serveringslokaler som får utnyttjas och hur, att ordningsvakter skall finnas, att alkoholdrycker endast får serveras genom bordsser- vering, vilka serveringstider som skall gälla och hur och när en drinkbar får användas. Villkor kan också meddelas efter att tillstånd meddelats när problem har uppkommit eller med hänsyn till nya yttre omständigheter. Institutet pekar också på den omständighe- ten att villkor endast kan användas individuellt i enskilda fall. Administrativa ingripanden och villkor enligt alkohollagen 6.3.3Alkohollagen i praktiken – ett exempel från Utredningens expert från tillståndsmyndigheten i kommun har beskrivit hur man där arbetar med nu gällande regler om admi- nistrativa åtgärder i alkohollagen. Om det vid tillsyn uppmärksammas att servering sker till perso- ner som är märkbart påverkade av alkohol eller annat berusnings- medel hålls samtal med tillståndshavare och/eller serveringsansvarig i direkt anslutning till besöket. I vissa fall kallas tillståndshavaren också till myndigheten för ett möte. Därefter skrivs tillsynsärendet av och i beslutet erinras tillståndshavaren om relevanta bestämmel- ser i alkohollagen. Om tillståndsmyndigheten anser att det med hänsyn till de missförhållanden som uppmärksammats finns grund för återkal- lelse av serveringstillståndet, t.ex. vid upprepade förseelser eller när fråga är om allvarligare brott mot alkohollagens regler såsom ser- vering till underåriga, begär myndigheten en skriftlig förklaring från tillståndshavaren. Därefter sammanställer myndigheten en ut- redning med förslag om att tillståndet skall återkallas eller om sär- skilda skäl finns, att tillståndshavaren tilldelas en varning oftast i kombination med villkor om att utbilda samtliga i personalen i an- svarsfull alkoholservering. Beslut fattas av ansvarig nämnd. När det gäller brister i det ekonomiska handhavandet, t.ex. att restföring av skatt skett hos kronofogdemyndigheten, begär till- ståndsmyndigheten en skriftlig förklaring av tillståndshavaren och kallar i vissa fall till ett möte där även deltar. Därefter skriver myndigheten av tillsynsärendet med en erinran om alko- hollagens bestämmelser eller lägger, om skäl för återkallelse före- ligger, fram ett förslag om att tillståndet skall återkallas alternativt om särskilda skäl föreligger, att tillståndshavaren tilldelas en var- ning. Beslut fattas av ansvarig nämnd. 6.4Möjligheter till ingripanden vid brott mot regler om serveringstillstånd i andra nordiska länder I gäller meddelade serveringstillstånd som längst till dess att en ny kommunstyrelse tillträtt och en omprövning av tillstånden sker således efter varje val. Under gällande tillståndsperiod kan kommunstyrelsen återkalla ett tillstånd för resten av perioden eller Administrativa ingripanden och villkor enligt alkohollagen för om kraven för att beviljas tillstånd är uppfyllda eller om tillståndshavaren inte uppfyller sina förpliktelser enligt lagen. Vid bedömningen av om serveringstillståndet skall återkallas, och hur länge, kan det bland annat läggas vikt vid vilken typ av överträdelse som skett, överträdelsens grovhet, om till- ståndshavaren kan klandras för överträdelsen och vilka åtgärder som vidtagits för att rätta till missförhållandena. Hänsyn kan också tas till hur verksamheten skötts tidigare. Ett tillstånd kan också återkallas om det skett upprepad narkotikaförsäljning på server- ingsstället eller om det vid serveringsstället skett upprepad diskri- minering. Polisen kan stänga ett ställe som säljer eller serverar alkohol utan tillstånd. Polisen kan också stänga ett försäljnings- eller serverings- ställe i om det är nödvändigt för att förhindra störning av allmän ordning, tillvarata enskildas eller allmänhetens säkerhet eller för att förhindra eller stoppa lagbrott. Enligt statistik från Statens institutt for rusmiddelsforskning () rapporterade 41 kommuner att man återkallat sammanlagt 77 serveringstillstånd och att mer än hälften av dessa återkallelser varit tillfälliga, dvs. Skälen för återkallelse av serveringstillståndet var i 15 fall bristande ekono- misk vandel och i 57 fall bristande efterlevnad av alkohollagens regler för servering och för resterande framgår inte på vilken grund återkallelse skedde. Ett serveringstillstånd kan frånkännas av domstol om tillståndsha- varen gjort sig skyldig till grov eller upprepad överträdelse av vill- kor för tillståndet eller bestämmelser i lagen. En förutsättning för en sådan åtgärd är att det begåtts ett brott. Yrkandet om att ett ser- veringstillstånd skall frånkännas framställs i brottmålet. Ett ser- veringstillstånd kan återkallas av tillståndsmyndigheten om till- ståndshavaren gjort sig skyldig till grov eller upprepad försummelse i verksamheten och det finns särskild grund att anta att tillstånds- havaren inte kommer att driva verksamheten på ett försvarligt sätt. Omständigheter som kan leda till återkallelse är t.ex. bristande till- trädeskontroll, om föreståndaren eller tillståndshavaren inte är på serveringsstället då det är många och problematiska Administrativa ingripanden och villkor enligt alkohollagen gäster eller om tillståndshavaren underlåter att tillkalla polis när allvarliga lagöverträdelser skett på serveringsstället, t.ex. slagsmål. Om alkohollagen, eller med stöd av denna utfärdade bestämmelser och föreskrifter, har överträtts i näringsverksamheten eller om till- ståndshavaren inte längre anses ha de förutsättningar eller besitta den tillförlitlighet som kräv för tillståndet eller om det på server- ingsstället har förekommit ordningsstörningar eller annat missbruk kan tillståndsmyndigheten ingripa. Myndigheten kan härvid ge till- ståndshavaren en anmärkning, en skriftlig varning, ställa de villkor som behövs för övervakningen av serveringen eller begränsa till- ståndet genom förkortning av serveringstiden, begränsning av ser- veringsområdet eller de typer av alkoholdrycker som får serveras eller återkalla sitt tillstånd eller permanent. När det behövs för att ordningen skall kunna upprätthållas på serveringsstället kan polisen avbryta serveringen tillfälligt, högst . har i sitt slutbetänkande Tillsyn – Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn (SOU 2004:10) före- slagit vissa generella förändringar när det gäller ingripandemöjlig- heterna vid tillsyn för att tillgodose tillsynsorganens behov av ef- fektivare och tydligare ingripandemöjligheter. Förslagen innebär följande: en generellt lägsta nivå av ingripande – anmärkning, en generell möjlighet att meddela varning som alternativ till återkallelse och till förbud att fortsätta en verksamhet, en möjlighet att komplettera anmärkning och varning med en tillsynsbot och en generell ingripandekatalog för alla tillsynsområden som inbegriper en författningsreglerad möjlighet för tillsynsor- ganen att underlåta att ingripa. Administrativa ingripanden och villkor enligt alkohollagen Utredningen redogör för att det i diskussionen om ingripanden vid tillsyn efterlysts mellanformer av ingripanden som skall vara till- räckligt kraftfulla för att uppnå den aktuella tillsynens syfte, men som lämnar utrymme för att i varje särskilt fall ta hänsyn till en- skilda förhållanden. Det har i diskussionen framhållits att ingripan- den bör kunna nyanseras ytterligare för att bli mer effektiva. Grunden för förslagen är att ingripandemöjligheterna blir mer effektiva om de är ändamålsenliga och mer nyanserade. Ändamåls- enlighet förutsätter att ingripandena är proportionerliga och om- fattar både mindre allvarliga och mer allvarliga brister i en verksam- het och nyansering innebär att ingripandena kan anpassas till den enskilda situationen. Utredningens förslag: Serveringstillstånd som tillåter servering till allmänheten skall kunna återkallas även för viss bestämd tid, dock högst en månad. för sådan tidsbegränsad återkallelse skall finnas när det inte endast tillfälligt uppkommer olägenheter i fråga om ordning och nykterhet, när tillståndshavaren inte följer be- stämmelserna i alkohollagen eller föreskrifter eller villkor som meddelats med stöd av den, när tillståndshavaren tillåter brottslig verksamhet på serveringsstället och när upprepad diskriminering förekommit vid serveringsstället. Utredningens bedömning: Möjligheten för tillståndsmyndig- heten att ställa de villkor som behövs för serveringstillstånd måste utvecklas på andra sätt än genom förändringar av lagstiftningen. Regeringen bör utreda möjligheterna att införa regler som gör det möjligt för polismyndigheten att förbjuda alkohol- servering. I samband därmed bör även frågan om att ge tillstånds- myndigheten möjlighet att interimistiskt återkalla ett serveringstill- stånd övervägas. Av de uppgifter som angetts ovan under avsnitt 4.1 framgår att al- kohollagens sanktioner, återkallelse av serveringstillstånd och var- ning, används i mycket liten utsträckning. Anledningen till det kan självfallet vara att grund för ingripande föreligger i mycket få fall, Administrativa ingripanden och villkor enligt alkohollagen men mycket tyder på att användningen av sanktioner inte motsva- rar det verkliga behovet. En anledning till detta kan enligt utred- ningens mening vara att man i kommunerna anser de sanktions- möjligheter som står till buds vara alltför trubbiga och svåra att an- passa efter omständigheterna i det särskilda fallet. Det finns därför enligt utredningens uppfattning skäl att överväga möjligheterna att införa en bestämmelse som gör sanktionssystemet mer flexibelt och möjligt att anpassa efter behoven i varje enskilt fall. I och finns möjlighet till permanent återkallelse av serveringstillstånd men också att återkalla tillstånd för viss be- stämd tid. Erfarenheterna av tidsbegränsade återkallelser har varit goda. Utredningen föreslår därför att en möjlighet att återkalla ett serveringstillstånd för en viss bestämd tid, högst en månad, införs i alkohollagen. Möjligheten att återkalla serveringstillstånd för en viss bestämd tid bör omfatta sådana förseelser som innebär att tillståndshavaren inte följt de för servering eller serveringstillstånd gällande bestäm- melserna i alkohollagen eller föreskrifter eller villkor meddelade med stöd av den, då tillståndshavaren tillåtit brottslig verksamhet på serveringsstället eller då upprepad diskriminering förekommit. Även då det inte endast tillfälligt uppkommer olägenheter i fråga om ordning och nykterhet bör det vara möjligt att återkalla ser- veringstillståndet under en viss bestämd tid. serveringstillståndet är återkallat får tillståndsha- varen möjlighet att vidta åtgärder för att rätta till de missförhållan- den som lett till återkallelsen. kan i det en- skilda fallet besluta om särskilda föreskrifter när det gäller vilka relevanta åtgärder som bör genomföras. Sådana åtgärder kan inne- bära utbildning av personal, förbättrade rutiner m.m. för att minska risken för t.ex. servering till underåriga eller diskriminering. Det blir också möjligt för tillsynsmyndigheten att ålägga tillståndshava- ren att serveringstillståndet är återkallat ta fram ett åtgärdsförslag för att rätta till de brister som lett till återkallelsen. Införandet av en möjlighet till tidsbegränsade återkallelser skulle enligt utredningens mening ge utrymme för mer nyanserade be- dömningar och en önskvärd ökad användning av alkohollagens möjligheter att ingripa vid missförhållanden för att uppnå en bättre efterlevnad av lagen. Regeringsrätten har i RÅ 1994 ref 88 behandlat frågan om bevis- kravet i mål om återkallelse av tillstånd att servera alkoholdrycker. Administrativa ingripanden och villkor enligt alkohollagen domen anförde Regeringsrätten följande som är av principiell bety- delse för bevisvärderingen. Ett tillstånd till servering av alkoholdrycker kan ha en avgörande be- tydelse för möjligheterna att driva en restaurangrörelse. Av rättssäker- hetsskäl bör därför kravet på bevisning ställas högt. En så ingripande åtgärd som återkallelse av ett serveringstillstånd bör kunna vidtas en- dast när det klart har kunnat fastställas att sådana missförhållanden som utgör grund för återkallelse verkligen föreligger. Å andra sidan måste beaktas att syftet med de i paragrafen angivna sanktionerna är att tillgodose det allmänna intresset av ordning och nykterhet samt att skydda samhället mot skadeverkningar av dåligt skötta restauranger och liknande försäljningsställen. Av denna anledning bör kraven för ett ingripande inte i alla avseenden ställas lika högt som för en fällande dom i ett brottmål som avser t.ex. olovlig försäljning av spritdrycker (jfr Hillbo, Lagar och politik kring alkohol, 1979, s. 194). Det torde inte sällan kunna inträffa att ett objektivt konstaterbart missförhål- lande kan läggas till grund för en återkallelse trots att åtal – t.ex. på grund av bristande uppfyllelse av det subjektiva rekvisitet – inte väcks eller inte leder till fällande dom. I linje med det sagda ligger att det inte – som bolaget gjort gällande i målet föreligger någon principiell skyl- dighet för tillståndsmyndigheten att vänta med ett ingripande till dess en av åklagarmyndigheten inledd förundersökning har hunnit avslu- tas. Enligt utredningens mening finns det skäl att ställa något lägre krav på bevisning för att återkalla ett serveringstillstånd för än vid en permanent återkallelse av tillståndet där krögaren i princip inte kan fortsätta sin näringsverksamhet och inte kan starta någon ny tillståndspliktig verksamhet . Den omständighet att alkohollagens regler om serveringstillstånd är en del av en social skyddslagstiftning måste ha betydelse vid en sådan bedömning. Avsikten med utredningens förslag är inte att förändra den praxis som utvecklats för bedömning av om det finns grund för att återkalla ett serveringstillstånd utan att förbättra möjligheterna att ingripa vid sådana missförhållanden som ofta inte medför någon åtgärd från tillsynsmyndighetens sida eller där myndighe- terna utvecklat egna metoder som inte formellt anges i alkoholla- gen. Tanken är inte heller att frånta tillsynsmyndigheterna den fri- het de har att utveckla ett arbetssätt anpassat efter de förutsätt- ningar som råder i en viss kommun. Syftet med förslaget är att ge myndigheterna utrymme att i högre grad anpassa de administrativa åtgärderna till omständigheterna i det särskilda fallet. Vid sådana serveringsställen där alkoholservering är det domine- rande inslaget i verksamheten får en tidsbegränsad återkallelse av Administrativa ingripanden och villkor enligt alkohollagen ett serveringstillstånd konsekvenser för möjligheterna att driva verksamheten i övrigt vidare återkallelsen gäller. En sådan återkallelse får då också betydelse för den personal som ar- betar i verksamheten. Enligt utredningens mening bör en tidsbe- gränsad återkallelse därför begränsas till längst en månad. bör det genom ett undantag från förvaringsförbudet vara möjligt för tillståndshavaren att behålla de alkoholdrycker som fanns i lager när beslutet meddelades. Några nya inköp kan dock inte ske med hänsyn till att det för inköp av alkoholdrycker från partihandlare krävs ett gällande serveringstillstånd. Den möjlighet kommunen har att som tillståndsmyndighet ställa de villkor som bedöms nödvändiga har i många fall använts på så sätt att kommunerna i alkoholpolitiska program antagit riktlinjer för bedömning av ansökningar om serveringstillstånd som sedan inneburit att man i serveringstillstånd ställt upp villkor om t.ex. ordningsvakter. Vid överprövning i domstol har dock krävts att villkoren varit påkallade av omständigheter som kunnat knytas till det aktuella serveringsstället, vilket enligt mångas uppfattning lett till att kommunerna valt att inte använda den möjlighet att ställa villkor som anges i alkohollagen. En förändring av hur kommunerna ställer upp villkor som skulle innebära att riktlinjerna inte behövde knytas till omständigheterna för ett särskilt serveringsställe är enligt utredningens mening inte möjlig, bl.a. med hänsyn till att sådana villkor rimligen måste vara möjliga att överklaga för den som söker serveringstillstånd. Kun- skapen om möjligheten att ställa upp villkor, vilka omständigheter som kan utgöra grund för sådana och hur de skall utformas måste därför på andra sätt spridas till tillståndsmyndigheterna. Det ligger i Statens folkhälsoinstituts uppdrag som central tillsynsmyndighet enligt alkohollagen att föra ut sådan kunskap till ansvariga myndig- heter. Administrativa ingripanden och villkor enligt alkohollagen 6.6.3Behovet av att avbryta serveringen av alkoholdrycker Utredningen har under sitt arbete uppmärksammat att det saknas möjlighet att med stöd av alkohollagen avbryta server- ingen av alkoholdrycker när det på serveringsställen sker servering i stor omfattning till underåriga eller till personer som är märkbart påverkade av alkohol eller annat berusningsmedel. Frågan behand- lades av som i betänkandet Serveringsbe- stämmelser (SOU 1993:50) föreslog att tillståndsmyndigheten skulle ges möjlighet att återkalla ett serveringstillstånd interimis- tiskt. Utredningen har inte inom ramen för uppdraget kunnat be- handla frågan men anser att det finns skäl att utreda frågan vidare. Enligt utredningens mening skulle polismyndigheten inom ramen för sitt tillsynsansvar enligt alkohollagen kunna ges en möjlighet att avbryta serveringen av alkoholdrycker. I det sam- manhanget bör även frågan om att ge tillståndsmyndigheten möj- lighet att interimistiskt d.v.s. återkalla ett serveringstillstånd övervägas. 7 Konsekvenser av förslagen Kommittéförordningen (1998:1474) innehåller bestämmelser om kostnadsberäkningar och andra konsekvensberäkningar. Om för- slagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om för- slagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt skall även dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäkts- minskningar för staten, kommuner eller landsting, skall kommittén föreslå en finansiering (14 § kommittéförordningen). Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Det- samma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsätt- ningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen (15 § kommitté- förordningen). Enligt 2 § förordningen (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor (simplexförordningen) framgår att när en myndighet under regeringen överväger nya eller förändrade regler som kan ha effekter av betydelse för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt skall myndigheten göra en särskild konsekvensanalys i