sou · GUB322d2 · 2007-01-01 00:00:00 — Det bör exempelvis inte kunna komma i fråga att det vidtas om- byggnadsåtgärder som innebär att en näringsidkare får sämre möj- ligheter att tillhandahålla varor eller tjänster i en rörelse eller åtgär- der för service som innebär att näringsidkaren tvingas erbjuda en tjänst som inte är den samma som ursprungligen erbjöds. Andra exempel är som tidigare anförts att kraven på tillgänglig- het i diskrimineringslagstiftningen inte kan påverka den sakliga ut- formningen av en insats på det sociala området eller inom ett ar- betsmarknadspolitiskt program eller det sakliga innehållet i en ut- bildning. Tillgänglighet för personer med funktionshinder Praktiska eller organisatoriska hinder mot tillgänglighet Möjligheten att erbjuda stöd eller service med tanke på den aktuella verksamhetens resurser – utöver vad som tidigare anförts om möj- ligheten att bära kostnader – är också en omständighet som bör få betydelse vid skälighetsbedömningen, inte minst i fråga om tillgång till personal som kan bistå en person med funktionshinder. Den praktiska möjligheten att tillmötesgå krav på tillgänglighet i detta avseende kan skilja sig avsevärt mellan en större myndighet eller ett varuhus i förhållande till en mindre närbutik. Det kan också före- komma sådana skillnader mellan olika utbildningsanordnare, vård- givare m.fl. Det ligger i sakens natur att praktiska svårigheter att vidta en ombyggnadsåtgärd eller en installation av utrustning också kan läg- ga hinder i vägen för att skapa tillgänglighet. För det fall tekniska eller byggnadsmässiga skäl hindrar genomförandet av en åtgärd kan det inte vara skäligt att kräva åtgärder av sådant slag. Det kan där- emot vara befogat att i en sådan situation överväga om åtgärder för stöd eller service kan ges som alternativ till t.ex. en ombyggnadsåt- gärd. Vad avser tillgänglighet ifråga om utbildning kan noteras att det får tas hänsyn till organisatoriska svårigheter vid fördelningen av elever på skolor inom . Sålunda skall vårdnadshavares önskemål om att deras barn skall tas emot vid en viss skola beaktas så långt det är möjligt utan att betydande organisatoriska eller eko- nomiska svårigheter uppstår för skolhuvudmannen (4 kap. 6 § skol- lagen [1985:1100]). Detta kan innebära att det vid en avvägning i ett enskilt fall kan anses att det inte är skäligt att en viss skola an- passas på visst sätt om det finns en annan skola inom verksamhets- området som uppfyller t.ex. byggnadsmässiga krav på tillgänglighet för elever med aktuella funktionshinder. En situation där en elev med funktionshinder önskar att gå i en skola som ligger närmare hemmet men där eleven hänvisas till en annan skola får alltså ses mot bakgrund av de bestämmelser som följer av skollagen och and- ra författningar som gäller för skolhuvudmannen. Tillgänglighet för personer med funktionshinder Möjligheten att förutse behovet av åtgärder för tillgänglighet Med tanke på arten och omfattningen av olika funktionshinder och de följande hinder av olika slag som kan uppkomma för funktions- hindrade vill vi betona betydelsen av att den ansvarige har möjlighet att förutse behovet av åtgärder för tillgänglighet i det enskilda fal- let. Arbetsgivares möjlighet att göra dessa bedömningar uppmärk- sammades i motiven till lagen (1999:132) om förbud mot diskrimi- nering i arbetslivet på grund av funktionshinder (prop. 1997/98:179). Enligt propositionen är det en grundläggande förutsättning för att diskriminering skall kunna föreligga att arbetsgivaren haft vet- skap om eller bort inse att t.ex. en arbetssökande var funktions- hindrad. Enligt regeringen kan information om ett funktionshinder och behovet av anpassningsåtgärder lämnas i en ansökan om an- ställning. Om arbetsgivaren efter de upplysningar som lämnats allt- jämt är osäker på vilka åtgärder som behöver vidtas bör samråd med den arbetssökande ske. Det är inte godtagbart att arbetsgiva- ren utan att ta en sådan kontakt väljer bort den funktionshindrade för att behovet av åtgärder eller skäligheten av att behöva vidta åt- gärder inte kunnat bedömas. En sådan arbetsgivare riskerar enligt regeringen att bryta mot diskrimineringsförbudet. I propositionen anförs att för det fall det i ansökan endast anges att den arbetssö- kande är funktionshindrad utan att frågan om stöd- och anpass- ningsåtgärder nämns bör arbetsgivaren kunna utgå från att sådana åtgärder inte behöver vidtas, såvida inte vad som kan anses allmänt veterligt motsäger detta. Vid införandet av lagen (2001:1286) om likabehandling av stu- denter i högskolan anfördes att det med tanke på bl.a. svårigheten att förutse de olika hinder för en funktionshindrad som kan uppstå måste högskolans ansvar att vidta stöd– och anpassningsåtgärder begränsas på så sätt att endast de åtgärder som kan anses skäliga kan krävas (prop. 2001/02:27). Vår mening är att det bör vara en förutsättning för att någon skall kunna åläggas ansvar för diskriminering även enligt den be- stämmelse vi föreslår att denne har insett eller borde ha insett att det kunde krävas åtgärder för tillgänglighet av visst slag i det en- skilda fallet. En utgångspunkt för en sådan bedömning bör vara att den som redan är skyldig att vidta åtgärder för tillgänglighet enligt andra bestämmelser normalt bör svara för underlåtenhet att vidta motsva- Tillgänglighet för personer med funktionshinder rande åtgärder som kan aktualiseras med stöd av den här föreslagna bestämmelsen. Detta innebär att i situationer där det finns konkre- ta riktlinjer som kan tillämpas i förhållande till personer med visst funktionshinder det inte kan anses skäligt att hänvisa till att det krävs ytterligare tid för att planera och vidta adekvata åtgärder för tillgänglighet. Det bör i sådana fall kunna krävas att verksamheten är tillgänglig i detta avseende i skälig utsträckning när lagen träder ikraft. Här kan främst anföras skyldigheten för statliga myndigheter att vidta åtgärder för tillgänglighet till information, kommunikation eller lokaler som följer av den särskilda förordningen om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av handikappolitiken, vilket ansvar förtydligas i HO:s riktlinjer för en tillgänglig statsför- valtning. Ledning för förvaltningsmyndigheternas skyldigheter att ge service åt bl.a. funktionshindrade följer av förvaltningslagen. I de delar det allmänna bedriver verksamhet som omfattas av diskrimineringslagstiftningen torde frågan om förutsebarhet i många fall kunna lösas genom att hänvisa till de skyldigheter avse- ende tillgänglighet som redan följer av annan reglering som gäller verksamheten. Dessa regler kan således tjäna som underlag för att fastställa hur långt skyldigheten att skapa tillgänglighet sträcker sig inom offentlig verksamhet på områden som omfattas av diskrimi- neringslagstiftningen, t.ex. det sociala området och i fråga om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten och start eller bedrivande av näringsverksamhet. Ett annat exempel där underliggande bestämmelser kan få be- tydelse på detta sätt tar sikte på den som omfattas av diskrimine- ringslagstiftningen och som i förekommande fall dessutom är skyl- dig att vidta åtgärder för tillgänglighet enligt plan- och bygglag- stiftningen. Denne bör inte med framgång kunna åberopa att det inte kunnat förutses att det fanns skyldigheter att vidta lämpliga åtgärder för att bereda t.ex. en synskadad tillgänglighet som kan anknytas till den byggda miljön i verksamheten. Ett liknande reso- nemang kan föras när det gäller ansvaret för tillgängliga färdmedel vid tillhandahållande av tjänster i form av persontransporter med t.ex. bussar i linjetrafik samt vissa tåg- luft- och sjötransporter. Regler av detta slag kan få central betydelse för förståelsen av vilka åtgärder i fråga om t.ex. byggd miljö som kan komma i fråga med stöd av diskrimineringslagstiftningen. Det skall understrykas att anknytningen till annan reglering inte ensam kan lösa frågan om förutsebarhet i diskrimineringslagstift- Tillgänglighet för personer med funktionshinder Detta gäller i hög grad i situationer där enskilda subjekt omfattas av skyldigheten att vidta åtgärder för tillgänglighet. Det förekommer nämligen situationer där det över huvud taget inte finns regler som ger vägledning för att göra en verksamhet tillgäng- lig eller där befintliga regler inte är tillräckliga för att bedöma om- fattningen av den verksamhetsansvariges ansvar i förhållande till personer med olika funktionshinder. Vi tänker på situationer där t.ex. näringsidkare bär ansvar för att vidta åtgärder för service eller för tillgänglig information i verksamheten. Det skall därtill påpekas att de skyldigheter att anpassa den byggda miljön som följer av plan- och bygglagstiftningen enligt vår bedömning i många fall inte torde kunna åberopas mot den verksamhetsansvarige (se avsnitt 9.7 avseende frågan om vem som bör bära ansvaret för åtgärder för till- gänglighet ). Som vi tidigare anfört får det anses klart att det behövs komplet- terande och nya riktlinjer som på ett mer konkret sätt beskriver arten och omfattningen av tillgänglighetsåtgärder som kan aktuali- seras på olika områden. Vårt uppdrag innefattar dock inte en över- syn av detta slag. Vårt förslag utgår alltså ifrån att det inte finns en heltäck- ande reglering som kan ligga till grund för tillämpningen av be- stämmelserna om tillgänglighet i diskrimineringslagstiftningen. Vid denna tillämpning måste därför finnas utrymme för andra bedöm- ningar. En naturlig utgångspunkt är att den som bedriver verksamhet i vilken en person med visst funktionshinder anser sig utestängd på grund av t.ex. förhållanden i den byggda miljön bör informeras om att personen i fråga är funktionshindrad på visst sätt och att åtgär- der av visst slag kan innebära tillgänglighet. Vad avser den vanligt förekommande situationen att det aktuali- seras behov av service för funktionshindrade i dagligvaruhandeln menar vi att det normalt bör kunna krävas att mindre butiker med endast ett fåtal anställda underrättas om att en person t.ex. med synskada kan göra sina inköp där om särskild service ges. Sådan service kan bestå i att personal samlar ihop varor och bistår vid be- talning och inpackning av varorna. Genom sådan information ges butiksinnehavaren möjlighet att planera sådan service lämpligast kan ges och vilka åtgärder som bör vidtas för att bistå den funktionshindrade. På samma sätt kan en organisation informeras om vilka åtgärder som krävs för att en medlem med visst funktionshinder på likvärdiga villkor som andra skall kunna Tillgänglighet för personer med funktionshinder delta i möten eller att ta del av skriftliga handlingar. Den som in- formeras på sådant sätt får enligt vår mening anses ha insett att det fanns en skyldighet att vidta åtgärder på visst sätt. Å andra sidan bör det kunna krävas av myndigheter, större varu- hus, banker och andra större företag att det finns beredskap för att ge adekvat service till t.ex. rörelsehindrade besökare eller kunder. Att den verksamhetsansvarige ges möjlighet att planera vilka åt- gärder för tillgänglighet som kan vara lämpliga i olika fall är viktigt inte minst i situationer där en åtgärd för att främja en funktions- hindrads deltagande kan innebära olägenheter för personer med andra funktionshinder. En situation som vi uppmärksammats på är att en synskadad tar med ledarhund på en buss vilket kan innebära att en person med allergi inte kan vistas i bussen. Sådana situationer kan undvikas om den som tillhandahåller en sådan tjänst underrät- tas om de särskilda önskemålen hos en funktionshindrad som skall göra en resa. Det går inte att lämna mer detaljerade anvisningar avseende den information som bör ges den verksamhetsansvarige för att denne skall kunna förutse behovet av tillgänglighetsåtgärder. Detta är en fråga som får lösas vid rättstillämpningen med beaktande av om- ständigheterna i varje enskilt fall. En fråga som på så sätt får bedömas mot bakgrund av den aktuel- la situationen är i vilken utsträckning den verksamhetsansvarige – utan att bli uttryckligen informerad om en persons funktionshinder – kan åläggas ansvar för diskriminering på grund av att denne borde inse att tillgänglighetsåtgärder i form av t.ex. särskilt stöd eller ser- vice kunde krävas i det enskilda fallet. Ett exempel på en sådan situ- ation kan vara om en person med visst funktionshinder – t.ex. en person med synskada eller rörelsehinder – som på ett sätt som är tydligt för alla och envar är i behov av hjälp för att stiga ombord på en buss eller annat färdmedel. I detta exempel har den funktions- hindrade inte stöd eller hjälp på annat sätt. För det fall den som är ansvarig för att vidta åtgärder för till- gänglighet inte kan anses ha haft möjlighet att förutse denna skyl- dighet i ett enskilt fall – han eller hon kan t.ex. inte anses ha insett att en person med ett mindre eller ett för omgivningen dolt funk- tionshinder önskade att göra inköp i en butik – är det enligt vårt förslag inte skäligt att kräva att det skulle ha vidtagits åtgärder för tillgänglighet. Tillgänglighet för personer med funktionshinder Konflikter mellan tillgänglighetskrav och motstridig reglering eller andra rättsligt skyddade intressen I föregående avsnitt berör vi regler om tillgänglighet i annan lag- stiftning som ligger till grund för en bedömning av behovet och omfattningen av de åtgärder som kan komma i fråga med stöd av diskrimineringsförbudet. Det kan förutses att det även kan uppkomma konflikter mellan krav på tillgänglighet och regler i annan lagstiftning som å sin sida omöjliggör att åtgärder för tillgänglighet vidtas eller begränsar möj- ligheten att vidta sådana åtgärder, t.ex. säkerhetsbestämmelser som gäller för byggnader eller vid transporter eller lagstiftning som hindrar ingrepp i kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. Som exempel på lagstiftning som kan prövas mot tillgänglighets- krav hänförliga till den byggda miljön kan anges den reglering som innebär att hänsyn skall tas till kulturhistoriska och liknande vär- den vid ändring av byggnader enligt (1987:10, PBL), lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnads- verk, m.m., BVL, och lagen (1988:950) om kulturminnen. Som andra exempel på reglering som kan hävdas utgöra hinder mot krav på tillgänglighet kan anges regler om brand- och hälso- skydd i en verksamhet och säkerhetsbestämmelser som tillämpas vid t.ex. flygtransporter. Ett krav att någon skall vidta åtgärder för tillgänglighet kan även antas komma att bemötas av en invändning om att den verksam- hetsansvarige är förhindrad att agera eftersom det finns rättigheter oförenliga med detta krav som en utomstående – i förhållande till den aktuella verksamheten – kan hävda till en fastighet eller till viss egendom. Som exempel på det senare kan anföras att fråga uppkommer om tillgänglighet till en verksamhet som bedrivs i en hyrd lokal i vilken det tillhandahålles livsmedel (en matvaruaffär). I detta fall har den som bedriver rörelsen normalt begränsade möjligheter att utföra ändringar i lokalen. Åtgärder av mindre omfattning såsom t.ex. ut- byte av armatur för att förstärka belysningen eller att vidta åtgärder avseende höga trösklar, heltäckningsmattor och liknande kan san- nolikt i många fall vidtas av hyresgästen. Vanligt förekommande åtgärder i form av installation av en rullstolsramp eller en automa- tisk dörröppnare eller mer omfattande ingrepp i en byggnad torde dock inte kunna utföras med mindre fastighetsägaren lämnat sitt medgivande till att åtgärderna vidtas. Tillgänglighet för personer med funktionshinder Ett annat exempel kan vara att det i lokalen finns utrustning eller inventarier (t.ex. receptionsdiskar eller möbler) som används i verksamheten, men som ägs av en utomstående och hyrs ut till när- ingsidkaren. I dessa fall kan den som driver verksamheten inte vidta alltför ingripande åtgärder för att anpassa utrustningen eller inven- tarierna utan medgivande från rättighetsinnehavaren. Detsamma kan gälla i situationer där en näringsidkare visserligen äger den aktuella egendomen men en utomstående – till exempel en långivare – kan hävda en rättighet anknuten till egendomen som inskränker ägarens möjlighet att vidta åtgärder som kan påverka värdet av denna. Som ytterligare exempel på när den verksamhetsansvarige nor- malt inte har befogenhet att vidta vissa åtgärder för tillgänglighet kan anges situationer inom utbildningsväsendet. Det förekommer att undervisning sker i lokaler som annan huvudman förfogar över, t.ex. undervisning i en sjukvårdshuvudmans lokaler eller som sker vid ett hem för särskilt boende, se t.ex. 10 kap. 2 och 3 §§ skollagen (1985:1100). Den som anordnar undervisningen bör enligt vår me- ning inte med stöd av diskrimineringsförbudet kunna åläggas att vidta åtgärder för att anpassa dessa lokaler. Detsamma gäller när undervisning sker i hemmet eller på annan lämplig plats med stöd av skollagen. Det bör vid sådan verksamhet som omfattas av skol- lagen däremot kunna framställas krav på pedagogiska hjälpmedel, särskilt stöd m.m. i skälig utsträckning i enlighet med vad som gäll- er vid annan utbildning. Motsvarande bör gälla i tillämpliga delar i situationer där den som träffas av diskrimineringslagstiftningen nyttjar lokaler hos andra huvudmän för verksamheten, t.ex. i fråga om insatser inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Vår mening är att även invändningar av ovan angivet slag bör hanteras inom ramen för skälighetsbedömningen. Vid denna be- dömning får i tillämplig utsträckning allsidigt prövas de allmänna och enskilda intressen och de regler som i det individuella fallet talar emot intresset av att möjliggöra tillgänglighet för en person med funktionshinder. Ledning för bedömningen kan inhämtas i de avvägningar mellan allmänna och enskilda intressen som görs i plan- och byggproces- sen. Vid en prövning bör alla relevanta omständigheter beaktas, t.ex. om en näringsidkare har sökt de tillstånd eller försökt erhålla de Tillgänglighet för personer med funktionshinder medgivanden från berörda rättighetsinnehavare som kan krävas för att vidta en viss åtgärd, t.ex. en tillbyggnad i en lokal. Det ligger i sakens natur att för det fall tillstånd inte ges eller om det framstår som klart att hänsyn till annans äganderätt eller annars lagliga eller formella hinder medför att t.ex. en tillbyggnad inte kan ske det inte med stöd av diskrimineringslagstiftningen kan krävas av näringsidkare, utbildningsanordnare m.fl. att utföra åtgärden. Det bör erinras att sådana åtgärder i stället i många fall kan krävas av fastighetsägaren med stöd av plan- och bygglagstiftningen (jfr avsnitt 9.7 som behandlar ansvaret för tillgänglighetsåtgärder). Den omständigheten att tillstånd att utföra åtgärden inte söks el- ler om näringsidkaren m.fl. på annat sätt förhåller sig passiv kan däremot leda till att en invändning om oskälighet inte kan beaktas. Den verksamhetsansvarige kan i sådana fall sägas ha underlåtit att vidta de åtgärder för att skapa tillgänglighet som skäligen kan krävas. Förekomsten av stöd eller insatser Förekomsten av stöd eller insatser åt den enskilde från det allmän- na bör i skälig utsträckning tillmätas betydelse när skyldigheten för näringsidkare m.fl. att vidta åtgärder för tillgänglighet bedöms. För det fall en funktionshindrad erhåller stöd inom i form av personlig assistans eller ledsagarservice som inbegriper hjälp med dagliga inköp bör det normalt inte vara skäligt att kräva motsvarande service med stöd av den bestämmelse som vi föreslår. Det bör påpekas att avsikten inte är att lagen skall ges en generell innebörd i detta avseende på så sätt att en person med funktions- hinder som beviljats t.ex. ledsagarservice aldrig kan ha rätt till sär- skild service vid besök i matvaruaffärer m.m. Diskrimineringsskyd- det – som tar sikte på det individuella fallet – bör givetvis kunna åberopas om den beviljade insatsen inte kan genomföras eller an- nars inte tillgodoser den funktionshindrades behov av stöd i aktu- ellt avseende. Detta principiella synsätt – att förekomsten av relevant stöd till en funktionshindrad innebär att den verksamhetsansvarige inte be- höver erbjuda motsvarande åtgärder – bör äga giltighet även i situa- tioner där det allmänna bedriver verksamhet. Med den utgångspunkten är det inte skäligt att kräva att t.ex. skolan skall erbjuda personligt stöd i de fall likvärdigt stöd tillhan- dahålles av annan. Som exempel kan anföras att en funktionshind- Tillgänglighet för personer med funktionshinder rad elev erhåller stöd i form av personlig assistans enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, eller personliga hjälpmedel som tillhandahålles genom hälso- och sjukvården. Det har till oss framhållits från handikapporganisationer att den funktionshindrades egen upplevelse av en situation där åtgärder för tillgänglighet aktualiseras måste ges betydelse vid tillämpningen av en nu aktuell bestämmelse. Som ett exempel på en sådan situation har anförts att en rörelsehindrad kan uppleva att det är ovärdig be- handling att bli buren av någon annan t.ex. ombord på en tågvagn. Vi har uppmärksammats på att denna situation även kan innebära obehag eller framkalla rädsla hos den funktionshindrade. Ett annat exempel som framförts på behandling som uppfattats som ovärdig är att en rullstolsburen person som inte kan ta sig in genom entrén till en restaurang erbjuds att ta en alternativ väg – till exempel via en ramp vid en lastbrygga eller en nödutgång – in i lokalen. Vår mening är att denna typ av situationer på samma sätt som i andra fall får bedömas vid en helhetsbedömning av omständighe- terna i det enskilda fallet. En sådan bedömning får innefatta en avvägning mellan de argu- ment som talar för att välja en viss lösning som den funktionshind- rade inte önskar och de betydande hänsyn som måste tas till den enskildes integritet. Denna svåra avvägning kan i ett enskilt fall leda till slutsatsen att det på grund av byggnadstekniska skäl eller brist på resurser inte är praktiskt möjligt att erbjuda en rullstolsramp eller service av visst slag och att alternativa åtgärder följaktligen måste övervägas. Det är därför ofrånkomligt att det kan uppkomma situationer där det måste accepteras att det erbjuds en viss form av åtgärder trots att den funktionshindrade har invändningar mot för- faringssättet. Utgångspunkten måste dock vara att åtgärder av ovan angivet slag endast i undantagsfall bör godtas vid en prövning mot diskrimineringsförbudet. Tillgänglighet för personer med funktionshinder 9.7Ansvaret för bristande tillgänglighet Vi skall enligt kommittédirektiven analysera vem som i olika situa- tioner skall bära ansvaret för hinder och brister i tillgänglighet. Som en bakgrund för våra överväganden vill vi peka på att skyd- det mot missgynnande på grund av bristande tillgänglighet lämpli- gen bör utformas som ett diskrimineringsförbud. Ett sådant skydd gäller enligt vårt förslag på de materiella tillämpningsområden för befintliga diskrimineringsförbud som gäller utanför arbetslivet. Diskrimineringsförbudet tar sikte på möjligheten för en funk- tionshindrad att på likvärdiga villkor som andra ta del av en i dis- krimineringslagstiftningen utpekad verksamhet, t.ex. viss utbildning enligt skollagen, insatser inom m.m. eller i fråga om tillhandahållande av varor i en butik. Enligt lag om förbud mot diskriminering har det all- männa i fråga om verksamhet inom t.ex. och social- försäkringen, näringsidkare som tillhandahåller varor eller tjänster m.fl. ansvar för att diskriminering av funktionshindrade genom be- slut eller tillämpning av villkor, bemötande m.m. inte äger rum i sådan verksamhet. Den som behandlar en funktionshindrad på ett sätt som är förbjudet enligt lagen kan åläggas skadeståndsskyldig- het. Ansvaret för diskriminering kan inte läggas på ett utomstående subjekt som inte kan knytas till verksamheten som sådan.