sou · GUB389 · 2007-01-01 00:00:00 — (För de överväganden som gjordes i samband med att deklarationsskyldigheten slopades för dem som endast har ränte- eller utdelningsinkomster hänvisas till prop. 1990/91:5 s. 112 och 115.) Avslutningsvis tar vi upp ett par praktiska aspekter på dagens deklarationssystem och redogör något för deklaranternas inställning till att införa ett s.k. tyst god- kännande. 4.2Kontrolluppgifternas betydelse för en korrekt taxering och beskattning Även om den skattskyldiges egen uppgiftsskyldighet utgör en nöd- vändig förutsättning för att skattesystemet skall fungera på avsett sätt så har en förskjutning skett mot sådana uppgifter som lämnas av tredje man. grundas taxeringen för en stor del av de fysiska personer som lämnar allmän självdeklaration endast till en mycket liten del på deras egna uppgifter. Bakgrund till vårt förslag SOU 2006:89 ger taxeringen i många fall i huvudsak på uppgifter från tredje man (prop. 2001/02:25 s. 81–83). För fysiska personer som driver näringsverksamhet är förhållandet annorlunda, de måste alltid komplettera deklarationen med uppgifter om näringsverksamheten. har ett stort antal uppgifter om de skattskyldigas förhållanden i egna register och får därtill information om deras inkomst- och förmögenhetsförhållanden genom kontrolluppgifter från arbetsgivare, banker m.fl. Kontrolluppgifterna är i regel mycket tillförlitliga. De uppgifter kan förtrycka på deklarationsblanketten är för en betydande del av de fysiska personer och svenska dödsbon som är skattskyldiga de enda upp- gifter som behövs för att åsätta dem en riktig taxering samt besluta om pensionsgrundande inkomst och debitering av skatter och avgifter. års taxering lämnades enligt ca 82 miljoner kontrolluppgifter. Drygt 20 miljoner kontrolluppgifter avsåg löner, pensioner och andra sociala ersättningar och närmare 62 miljoner avsåg kapitalinkomster m.m. Enligt uppgift från Skat- teverket lämnades vid taxering 7,1 miljoner deklarationer avseende fysiska personer varav 5,8 miljoner från löntagare och 1,2 miljoner från näringsidkare/fåmansföretagsdelägare. av deklarationerna innehöll inte några tilläggsuppgifter. Vid taxering var det av de fysiska personerna som inte kompletterade den utsända deklarationsblanketten. har således av de fysiska personer som är skyldiga att lämna allmän självdeklaration inte gjort några ändringar i eller tillägg till den förtryckta blanket- ten. Taxeringarna för dessa personer åsätts med ledning av de upp- gifter som lämnats av någon annan än den skattskyldige själv. Antalet skattskyldiga som inte gör några ändringar i eller tillägg till de förtryckta uppgifterna har, sedan införandet av den förtryckta självdeklarationen, blivit allt fler i takt med att kontrolluppgifts- skyldigheten och möjligheten att förtrycka uppgifter ökat. Kontrolluppgifter kan förväntas få ännu större betydelse i fram- tiden. Ett exempel på denna utveckling är Aktiekontrolluppgiftsut- redningens (Fi 2004:16) förslag. Förslaget innebär att banker och värdepappersbolag m.fl. skall lämna kontrolluppgifter till Skatte- verket om förhållanden som är av betydelse för att bestämma anskaffningsutgiften för värdepapper (Värdepapper och kontrollupp- gifter, SOU 2006:35). Vid en försäljning av t.ex. aktier skall Skatte- verket med hjälp av uppgifterna beräkna den vinst eller förlust som Bakgrund till vårt förslag har uppkommit samt förtrycka uppgiften om vinsten eller förlusten på deklarationsblanketten. Förslaget föreslås träda i kraft . Den ökade mängden kontrolluppgifter och det faktum att en korrekt taxering kan bestämmas utifrån kontrolluppgifterna har fått genomslag i taxeringen på så sätt att det område där skattetillägg inte tas ut har vidgats till att omfatta alla fall där den oriktiga uppgiften har rättats eller hade kunnat rättas med ledning av sådan kontrolluppgift som skall lämnas till utan föreläggande enligt lagen om självdeklarationer och kontrollupp- gifter (prop. 2002/03:106 s. 122). Risken för att ett taxeringsbeslut i dessa fall blir fel på grund av att den skattskyldige lämnat en orik- tig uppgift har ansetts obetydlig. får även ett antal uppgifter som i sig inte är tillräck- liga för att bestämma storleken av en skattepliktig inkomst. Exem- pelvis är ett meddelande om att en fastighet är såld för ett visst pris inte tillräckligt för att få fram den skattepliktiga kapitalvinsten. Det ger emellertid en upplysning om att ytterligare uppgifter behövs från den skattskyldige. 4.3Införandet av en förtryckt förenklad deklarationsblankett Den förenklade självdeklarationen infördes vid taxering för att underlätta deklarationsförfarandet för flertalet skattskyldiga med okomplicerade inkomst- och förmögenhetsförhållanden (prop. 1984/85:180, bet. 1984/85:SkU60, rskr. 1984/85:375). I den förenklade självdeklarationen redovisades endast inkomstslagen tjänst, kapital och annan fastighet samt allmänna avdrag, förmögen- het och underlag för fastighetsskatt (i samtliga fall begränsat till enkla förhållanden). De skattskyldiga som skulle redovisa andra inkomster och utgifter eller mer komplicerade förhållanden hade att lämna allmän självdeklaration. Förfarandet med den förenklade självdeklarationen innebar att den skattskyldige bara behövde lämna de uppgifter skattemyndig- heten inte redan hade kännedom om genom kontrolluppgifter eller genom skattemyndighetens register. Systemet utgick ifrån den grundläggande förutsättningen att den skattskyldige och skatte- myndigheten fick kontrolluppgifter med samma information från tredje man. Överensstämde de kontrolluppgifter den skattskyldige Bakgrund till vårt förslag fått med de inkomster han haft och stämde de förtrycka uppgif- terna om fastighetsinnehav och sambeskattningsförhållanden – vilka var de enda uppgifter som förtrycktes – var det bara att skriva under och skicka tillbaka blanketten. Stämde inte uppgifterna eller behövde de justeras fick nödvändiga uppgifter lämnas på blanketten i form av tilläggsuppgifter. Inför taxeringen tillsändes den skatt- skyldige sedan ett taxeringsmeddelande av vilket det framgick bl.a. vilka uppgifter som lagts till grund för taxeringen. Vid taxering infördes den nu gällande deklarationsord- ningen som innebär att före under taxe- ringsåret sänder ut en blankett för allmän självdeklaration med förtryckta uppgifter till dem som kan antas vara skyldiga att lämna en sådan deklaration (prop. 1992/93:86, bet. 1992/93:SkU11, rskr. 1992/93:146). Kretsen skattskyldiga som kunde lämna förenklad självdeklaration vidgades genom detta lagstiftningsärende till att omfatta en övervägande del av skattskyldiga fysiska personer och dödsbon (års taxering benämndes blanketten förenklad självdeklaration). Dessutom infördes en ordning med förtryckning av en betydande del av de uppgifter som behövs för taxeringen. Taxeringsförfarandet kom härigenom att bygga på den utökade skyldighet för tredje man att lämna kontrolluppgifter (a. prop. 54–55). 4.4Tidigare överväganden av frågan om att slopa deklarationsskyldigheten I samband med att den förtryckta förenklade deklarationsblanket- ten infördes övervägde () frågan om deklara- tionsskyldigheten. I rapporten av den förenklade självdeklarationen (RSV Rapport 1992:3) föreslog RSV bl.a. att det skulle införas ett system där den skattskyldige genom passivitet godkände ett taxeringsförslag, med förtryckta uppgifter, som skattemyndigheten skickat ut. Den skattskyldige skulle enligt RSV tillsändas ett taxeringsförslag och en blankett för tilläggs- och änd- ringsuppgifter. Blanketten skulle återsändas till skattemyndigheten om sådana uppgifter fanns att redovisa. Om den skattskyldige inte behövde göra något tillägg eller någon ändring skulle blanketten inte skickas tillbaka och taxeringsförslaget läggas till grund för Bakgrund till vårt förslag Den som godtog taxeringsförslaget utan ändringar eller tillägg skulle anses ha fullgjort deklarationsskyldigheten i och med godkännandet (s. 103). RSV övervägde även frågor om särskilda avgifter, vilket vi redovisar nedan i avsnitt 6.3. RSV:s förslag behandlades i Propositionen om ytterligare förenk- lingar i deklarationsförfarandet (prop. 1992/93:86). Som framgått ovan ställde sig departementschefen i propositionen bakom det föreslagna systemet med att förtrycka samtliga de uppgifter som är kända för skattemyndigheten i deklarationsblanketten. Däremot ansåg departementschefen att den delen av förslaget som innebar ett passivt godkännande av ett taxeringsförslag inte var acceptabelt (a. prop. 37–39). Departementschefen anförde att den skattskyl- dige själv måste känna att han står för uppgifterna i deklarationen även till den del de är förtryckta. Detta åstadkoms enligt departe- mentschefen om den skattskyldige liksom tidigare fullgör sin deklarationsskyldighet genom att underteckna blanketten och skicka tillbaka den till skattemyndigheten, även i de fall den skatt- skyldige inte har ändrat eller lagt till någon uppgift. Han uppmärk- sammade att ett förfarande där deklarationsblanketten alltid skickas tillbaka innebär vissa administrativa nackdelar för skattemyndig- heten men anförde att ett förfarande med undertecknade deklara- tionsblanketter av principiella skäl är det enda godtagbara, trots den tidsförskjutning och det merarbete för skattemyndigheten som en sådan ordning innebär. Remissinstanserna var mycket positiva till förslaget om att för- trycka deklarationsblanketten med hjälp av kontrolluppgifterna medan de i huvudsak var avvisande till en ordning där den skatt- skyldige skulle anses ha godkänt och avlämnat en deklaration på heder och samvete enbart genom att förhålla sig passiv. Vid riksdagsbehandlingen tillstyrktes propositionens förslag av skatteutskottet (bet. 1992/93:SkU11, rskr. 1992/93:146). De socialdemokratiska ledamöterna reserverade sig mot förslaget. De anförde att det nya förfarandet borde följas upp noggrant och att möjligheten att införa ett system som innebär att det förtryckta deklarationsförslaget kan läggas till grund för taxeringen utan att den skattskyldige har återsänt blanketten därefter borde granskas på nytt. RSV återkom till frågan i rapporten till förenklingar i skattelagstiftningen (RSV Rapport 1995:10). RSV föreslog i rapport- en att de fysiska personer och dödsbon, som hade rätt att lämna förenklad självdeklaration, om de godkände det förtryckta taxe- Bakgrund till vårt förslag ringsförslaget skulle befrias från skyldigheten att lämna in deklara- tionen (s. 79–81). Detta skulle enligt RSV kunna genomföras antingen på det sätt som verket föreslagit i rapporten 1992:3 (se ovan) eller genom att de aktuella skattskyldiga befriades från dekla- rationsplikten om de endast uppburit sådan inkomst som skatte- förvaltningen hade kännedom om genom obligatoriskt lämnade kontrolluppgifter för vilka inkomster det skulle betalas preliminär A-skatt. RSV, som bedömde att båda alternativen var möjliga att genomföra men först efter ytterligare analyser, förordade inte något av alternativen utan ansåg att frågan borde övervägas ytterli- gare. 4.4.2Överväganden vid införandet av lagen om självdeklarationer och kontrolluppgifter I betänkandet Självdeklarationer och kontrolluppgifter – förenklade förfaranden (SOU 1998:12) lämnade en rad förslag för att förenkla deklarationssystemet. Utredningen föreslog bl.a. att skattskyldiga fysiska personer och svenska döds- bon som under beskattningsåret endast har haft sådan inkomst i inkomstslaget tjänst eller kapital som har förtryckts på en blankett för allmän självdeklaration inte skulle vara skyldiga att lämna själv- deklaration (s. 163–165). Detta skulle gälla under förutsättning att de förtryckta uppgifterna var riktiga och fullständiga samt deklara- tionsskyldighet inte förelåg av annan anledning. Den som var skyl- dig att redovisa inkomst av näringsverksamhet eller att lämna sådan uppgift som skulle lämnas av företagsledare eller delägare i fåmansföretag eller som inte varit bosatt i under hela beskattningsåret och som uppburit en skattepliktig bruttointäkt på skulle alltjämt vara skyldig att lämna en under- tecknad allmän självdeklaration. Förslaget innebar att den som inte hade något att tillägga till de förtryckta uppgifterna och därför inte lämnade någon självdeklara- tion skulle bli taxerad i enlighet med uppgifterna i ett preliminärt taxeringsförslag – grundat på inkomna kontrolluppgifter – som enligt förslaget skulle sändas ut tillsammans med deklarationsblan- ketten. Bakgrund till vårt förslag Enligt förslaget skulle den skattskyldige vara skyldig att göra den ändring eller det tillägg som behövdes samt underteckna och lämna in en allmän självdeklaration till skattemyndigheten om någon av de förtrycka uppgifterna inte stämde eller saknades (eller deklara- tionsskyldighet av annan anledning förelåg). Skattetillägg och ansvar för skattebrott skulle kunna komma i fråga för den som underlät att göra detta. övervägde ingående hur förslaget att slopa deklarationsskyldigheten förhöll sig till frågor om särskilda avgifter och ansvar för skattebrott. Vi redovisar dessa överväganden i avsnitt 6.3 och 7.3.2. föreslog också att kravet på att dekla- rationen undertecknas på heder och samvete skulle tas bort. Utredningen ansåg att kravet kunde tas bort utan att insikten om att felaktig eller utelämnad uppgift i en självdeklaration under vissa förutsättningar är straffbar gick förlorad. Regeringen bedömer att deklarationsskyldigheten bör vara oförändrad förslag övervägdes ytterligare i depar- tementspromemorian En ny lag om självdeklarationer och kontroll- uppgifter (Ds 2000:70). I promemorian gjordes bedömningen att deklarationsskyldigheten för fysiska personer och svenska dödsbon borde behållas. Denna bedömning gjordes även av regeringen i propositionen En ny lag om självdeklarationer och kontrolluppgifter 2001/02:25, s. 81–83). Regeringen anförde att vissa remissinstanser påpekat att den skattskyldige känner ett större ansvar om han måste underteckna och lämna in självdeklarationen. Regeringen anförde vidare att det naturligtvis är av allra största värde att den skattskyldige känner ett ansvar för att underlaget för taxeringen stämmer. Detta har enligt regeringen också betydelse för de enskildas förståelse och accep- tans för ådömande av skattebrott och påförande av skattetillägg. (Regeringens närmare överväganden av frågor om skattetillägg och ansvar för skattebrott redovisas i 6.3 och 7.3.2.) Vidare pekade regeringen på att det inom RSV pågick ett arbete med att möjliggöra elektroniskt avlämnande av deklarationer. En möjlighet att lämna deklarationen den vägen skulle enligt regering- en minska pappershanteringen och underlätta administrationen för såväl de enskilda som skattemyndigheten. Bakgrund till vårt förslag Regeringen anförde att den inom alla områden strävar efter att förenkla reglerna för de enskilda och effektivisera den offentliga förvaltningen men att denna strävan inte får leda till att de enskil- das förståelse och acceptans av regelsystemen försämras. När det gäller taxeringsförfarandet var det enligt regeringen av största vikt att de enskilda känner delaktighet. Detta kunde uppnås bl.a. genom att den enskilde, efter att ha kontrollerat de förtryckta uppgifterna, undertecknar och skickar tillbaka sin självdeklaration. Med hänsyn härtill och till att den effektivisering som förslaget skulle kunna medföra, inom överskådlig framtid delvis kunde komma att uppnås genom införandet av den nya tekniken, gjorde regeringen bedöm- ningen att deklarationsskyldigheten borde behållas. I propositionen ställde sig regeringen bakom förslaget att ta bort kravet på att deklarationen skulle avges på heder och samvete, vilket slopades fr.o.m. . 4.4.3Något om övervägandena vid slopad skyldighet att lämna allmän fastighetsdeklaration Som ovan anförts gäller sedan 1996 års allmänna fastighetstaxering ingen skyldighet att lämna fastighetsdeklaration för de fastighetsägare som från erhållit ett förslag till fastig- hetstaxering (prop. 1994/95:53, bet. 1994/95:SkU13, rskr. 1994/95:150). Taxeringsförslaget baseras på uppgifter i befintliga register. I förslaget finns fastighetens basvärde och delvärden lik- som samtliga relevanta uppgifter som leder fram till slutvärdena. Regeringen anförde i lagstiftningsärendet bl.a. att ett register- baserat fastighetstaxeringsförfarande skulle innebära att den all- männa deklarationsplikten upphörde. Fastighetsägarens primära ansvar för uppgifternas riktighet skulle dock kvarstå (ovan a. prop. s. 80). Flertalet småhusägare skulle få en blankett med ett förslag till fastighetstaxering tillsänd sig. De angivna värdena skulle enligt regeringen ses som förslag. Deklarationsplikten blev genom för- slaget beroende av om fastighetsägaren fått ett färdigt taxeringsför- slag eller inte. Om skattemyndigheten redan från början bedömde det registrerade underlaget som otillräckligt skulle fastighetsägaren deklarera på sedvanligt sätt. Dessutom skulle varje fastighetsägare alltjämt vara skyldig att deklarera efter föreläggande. Den fastig- hetsägare som ansåg sig kunna godta det material som skattemyn- digheten skickat ut behöver inte vidta några ytterligare åtgärder. Bakgrund till vårt förslag (Något om regeringens överväganden om fastighetsdeklarationen och ansvar enligt skattebrottslagen finns att läsa nedan i avsnitt 7.3.2) 4.5Dagens deklarationsförfarande i praktiken 4.5.1Antalet deklarationer som lämnas elektroniskt Inför taxeringen 2006 skickade ut fler än 7,2 miljoner förtryckta deklarationsblanketter. Drygt 2,6 miljoner av de skatt- skyldiga deklarerade på elektronisk väg. Knappt 1,2 miljoner av dem deklarerade på Internet med de säkerhetskoder som följde med deklarationen och ca 460 000 använde e-legitimation. Drygt 1 miljon skattskyldiga deklarerade via telefon eller SMS. Kostnaden för att hantera de deklarationer som lämnas på elek- tronisk väg är ca per deklaration. Här ingår kostnader för att underhålla de olika elektroniska system som krävs för att deklarationerna skall kunna lämnas på elektronisk väg. Som jämförelse kan nämnas att hanteringen av pappersdeklarationerna kostar ca per deklaration. I den kostnaden ingår bl.a. mottagande, sortering, beredning, skanning och arkive- ring. 4.5.2Deklaranternas inställning till förfarandet Många av de deklaranter vars förtryckta uppgifter inte behöver ändras eller kompletteras har svårt att förstå varför de måste dekla- rera. En farhåga som funnits och som talat mot att införa s.k. tyst godkännande av självdeklarationen har ändå varit risken att dek- laranterna inte kommer att kontrollera de förtryckta uppgifterna och inte heller sätta sig in i sin ekonomi på samma sätt som då deklarationen måste skrivas under och lämnas till (se remissynpunkter i prop. 2001/02:25 s. 81 och 82). lät utföra en undersökning som bl.a. tog upp frågan om deklaranternas syn på ett s.k. passivt god- kännande av deklarationen (Allmänhetens beteende vid självdeklara- tionen 2006, projekt nr 1514645). I undersökningen intervjuades 1 000 personer i åldrarna 15–74, av vilka 920 stycken hade lämnat allmän självdeklaration . En liknade undersökning gjordes Bakgrund till vårt förslag 2005 (– Taxeringsförnyelse, projektnummer 16324, tns gallup). För att få reda på om införandet av ett s.k. tyst godkännande skulle kunna innebära att deklaranterna inte kommer att kontrol- lera de förtryckta uppgifterna på samma sätt som ställdes 2006 följande fråga: Om du inte behövde godkänna eller lämna in någon deklaration i de fall du accepterade de förtryckta uppgif- terna, hur troligt är det då att du skulle gå igenom de förtryckta uppgifterna på samma sätt som tidigare? På denna fråga svarade att det är mycket eller ganska troligt att de skulle gå ige- nom de förtryckta uppgifterna på samma sätt som tidigare, 22 pro- cent svarade att det inte var särskilt troligt eller inte alls troligt att de skulle göra det och svarade vet ej. En snarlik fråga ställdes 2005. Då svarade att de skulle gå igenom de förtryckta uppgifterna mycket mer noggrant än tidigare, 43 pro- cent hade ingen speciell uppfattning och svarade att de troligtvis skulle gå igenom uppgifterna mindre eller mycket mindre noggrant. För att ta reda på medborgarnas inställning till tyst godkännande ställdes 2006 frågan: ska deklarationen godkännas eller läm- nas in till även om det inte finns något att ändra i de förtryckta uppgifterna. Vad skulle du tycka om att inte behöva godkänna eller lämna in deklarationen till i det fall du accepterade de förtryckta uppgifterna? Här ansåg att det var ett bra eller mycket bra förslag, att det var var- ken bra eller dåligt och ansåg att det var ett ganska eller mycket dåligt förslag. Samma fråga ställdes 2005 och då ansåg att det var ett bra eller mycket bra förslag, hade ingen direkt åsikt och ansåg att det var ett dåligt eller mycket dåligt förslag. Resultatet av undersökningarna tyder således på att deklaran- terna skulle kontrollera de förtryckta uppgifterna minst lika noga som vid tyst godkännande och att en majoritet av deklaran- terna är positivt inställda till att tyst godkänna de förtryckta upp- gifterna. 5 Ett förenklat deklarationssystem Vi föreslår att deklarationssystemet förenklas ytterligare för de fysiska personer som kan taxeras efter de förtryckta uppgifterna i en utsänd blankett för allmän självdeklaration. Förenklingen består i att skyldigheten att aktivt bekräfta de förtryckta uppgifterna slo- pas och ersätts med ett tyst godkännande. De grundläggande förut- sättningarna för när fysiska personer är deklarationsskyldiga förändras inte. Även i det förenklade deklarationssystem vi föreslår skall de deklarationsskyldiga medverka till att taxeringen kan ske enligt korrekta och fullständiga uppgifter. De skall därför kontrollera att de uppgifter som har och som förtryckts i deklara- tionsblanketten är korrekta och tillräckliga för en riktig taxering. De skall också göra de ändringar i eller tillägg till de förtryckta uppgifterna som behövs samt lämna dessa ändringar och tillägg till . Härtill kommer att de som inte fått en blankett för allmän självdeklaration skall ta reda på om uppgifter förtryckts. Om uppgifter har förtryckts gäller sedan den beskrivna skyl- digheten att kontrollera uppgifterna och göra de ändringar i och tillägg till uppgifterna som behövs för en riktig taxering. Deklara- tionsskyldigheten i det förenklade system vi föreslår skall bestå av dessa skyldigheter. Vårt förslag: En fysisk person som inte behöver göra någon ändring i eller något tillägg till deklarationsblankettens för- tryckta uppgifter för att en riktig taxering skall kunna ske, skall inte återsända blanketten till eller på annat sätt bekräfta uppgifterna i den (tyst godkännande). De skattskyldiga har en långtgående och för skattesystemet grundläggande skyldighet att lämna de uppgifter som behöver för att kunna fatta riktiga taxerings- och beskattnings- beslut. Den ökade mängden kontrolluppgifter och det genomslag dessa fått för bestämmandet av en korrekt taxering har dock i praktiken gjort denna skyldighet mindre framträdande. För många av dem som omfattas av skyldigheten att lämna allmän självdekla- ration kan deklarationsskyldigheten i stället beskrivas som en skyl- dighet att kontrollera att de uppgifter som fått av arbetsgivare, banker m.fl. och som förtryckts är korrekta, och att godkänna uppgifterna eller göra den ändring i eller det tillägg till uppgifterna som behövs för en riktig taxering. Man kan säga att skyldigheten att lämna uppgifter i praktiken har ersatts av en skyl- dighet att kontrollera och godkänna de uppgifter som redan har tillgång till. Härtill har kravet på att deklarationen skall lämnas på heder och samvete slopats . En skattskyldig som godkänner felaktiga eller ofullständiga upp- gifter riskerar att påföras skattetillägg och ställas till ansvar för skattebrott. Sanktionerna är viktiga av preventiva skäl och för att upprätthålla legitimiteten i systemet.