sou · GUB375 · 2007-01-01 00:00:00 — Värdegrunden uttrycker det etiska förhållningssätt som skall prägla verksamheten. Omsorg om och hänsyn till andra människor, liksom rättvisa och jämställdhet samt egna och andras rättigheter skall lyftas fram och synliggöras i verksamheten.4 2 1 kap. 2 §. 2004/05:11. 4 Lpfö98, sid. 3. SOU 2006:75 Organisation och styrdokument 171 Förskolans och skolans demokratiska uppdrag knyter också an till principen om alla människors lika värde, som fastslås i regeringsformen : Det allmänna skall verka för att alla människor skall kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället. Det allmänna skall motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller annan omständighet som gäller den enskilde som person.5 Det finns också internationella överenskommelser som påverkar förskolans och skolans arbete med demokratifrågor, däribland konvention om barnets rättigheter. slår bland annat fast att alla barn har lika rättigheter oavsett kön, ras, hudfärg, språk, religion, etnisk och social bakgrund. Barnets bästa ska alltid komma i främsta rummet och åtgärder ska vidtas för att säkerställa att barnet skyddas mot alla former av diskriminering. Konventionen föreskriver även att barnets utbildning bland annat ska syfta till att utveckla barnets fulla möjligheter i fråga om personlighet, anlag och fysisk och psykisk förmåga. Utbildningen ska också syfta till att utveckla respekt för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna samt förbereda barnet för ett ansvarsfullt liv i ett fritt samhälle i en anda av förståelse, fred, tolerans, jämställdhet mellan könen och vänskap mellan alla folk, etniska, nationella och religiösa grupper och personer som tillhör urbefolkningar. De institutioner, tjänster och inrättningar som ansvarar för vård eller skydd av barn ska efterleva dessa normer och värden.6 Arbetet för jämställdhet i förskolan är således ett uttryck för ett åtagande mot barnen som har stöd i våra grundlagar och internationella konventioner. 6.1.1 Ny lag mot diskriminering har antagit en ny lag som förbjuder diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever.7 Lagen, som i vardagligt tal kommit att kallas trygghetslagen, började gälla . Lagen innehåller dels förbud mot diskriminering och dels krav på aktiva åtgärder mot kränkande behand5 Utdrag ur Regeringsformen, 1 Kap. 2§. 6 Sammandrag av artikel 2, 3 och 29, i . 2005/06:38. Organisation och styrdokument SOU 2006:75 172 ling. Det införs ett förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling, till exempel mobbning, och mot att missgynna eller bete sig kränkande gentemot ett barn eller en elev. Ingen flicka eller pojke i förskolan eller skolan får utsättas för diskriminering på grund av någon av de fem diskrimineringsgrunderna: kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning och funktionshinder. Lagen innebär också att alla förskolor och andra verksamheter som omfattas av lagen ska bedriva ett målinriktat arbete för att främja flickors och pojkars lika rättigheter och förebygga och motverka diskriminering och annan kränkande behandling i verksamheten. När en flicka eller en pojke, eller någon annan person, påtalar att barnet i fråga utsatts för trakasserier eller annan kränkande behandling har förskolan och skolan en skyldighet att utreda och förhindra fortsatta kränkningar. Det här innebär att arbetet måste bli mer målinriktat och aktivt. Varje förskola måste upprätta en likabehandlingsplan. Planen ska vara utformad så att den kan användas som ett verktyg i den dagliga och praktiska verksamheten. Om en förskola eller skola inte upprättar en plan, inte heller arbetar på ett aktivt sätt för att motverka diskriminering i form av kränkande behandling eller på något annat sätt inte uppfyller de krav som ställs i den nya lagen kan huvudmannen åläggas att betala skadestånd. Lagen gäller förskolor med såväl som enskild huvudman. finns ett barn- och elevombud för likabehandling (BEO) inom . Barn- och elevombudet och de fyra diskrimineringsombudsmännen – (JämO), Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO), Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO) och () ska se till att den nya lagen följs. BEO ska också informera förskolor och skolor om den nya lagen, ge råd om hur lagen ska tillämpas samt hjälpa ett barn till rätt ombudsman. BEO ska också kunna föra ett barns skadeståndstalan. BEO är till för den enskilda flickan och pojken som behöver råd och stöd. SOU 2006:75 Organisation och styrdokument 173 6.2 Aktörer 6.2.1 Nationell nivå har en stor och viktig uppgift att se till att målen i läroplaner och andra styrdokument uppfylls. Uppdraget kan sammanfattas i tre punkter: ange mål för att styra, informera för att påverka samt granska för att förbättra den verksamhet som bedrivs inom förskola, skola och skolbarnomsorg.8 I de här tre huvuduppgifterna ingår bland annat uppgifter som att göra personalprognoser, göra nationella bedömningar och kontinuerligt revidera kursplaner och läroplaner. har också till uppgift att utforma allmänna råd. Dessa råd är rekommendationer till stöd för hur skolans författningar (lagar, förordningar och föreskrifter) kan tillämpas. Råden anger hur man kan eller bör handla och syftar bland annat till att påverka utvecklingen i en viss riktning. De allmänna råd som till största delen berör förskolornas jämställdhetsarbete är råden om kvalitetsarbetet. Där understryks att även jämställdhetsarbete ingår i kvalitetsbegreppet.9 har även som uppgift att ta emot anmälningar från privatpersoner som är missnöjda med verksamhet inom skola eller förskola och som inte känner sig nöjda med gjorda åtgärder från berörd verksamhet. När det gäller förskolan handlar de flesta anmälningar om föräldrar som anser sig ha fått vänta för länge på en plats inom den kommunala förskolan. har antalet anmälningar kring barngruppernas storlek ökat. En anmälan leder till att efter utredning fattar beslut. Om beslutet innebär kritik förväntas huvudmannen rätta sig efter beslutet. En uppföljning görs för att kontrollera detta. Den verksamhet som kanske mest berör jämställdhetsarbetet är inspektionsverksamheten. En prioriterad uppgift för är de årliga utbildningsinspektionerna. Uppdraget är formulerat så att alla kommuner och skolor samt kommunernas förskoleverksamhet, skolbarnomsorg och vuxenutbildning ska granskas med början 8 /sb/d/187 . 9 Läs mer om genuspedagogerna i kapitel 7. Organisation och styrdokument SOU 2006:75 174 2003. Syftet är att klargöra hur väl en verksamhet fungerar i förhållande till bestämmelserna i skollagen, skolformsförordningarna och de nationella läroplanerna. Och i förskolans uppdrag är detta något som ska tas upp i inspektionerna. Myndigheten för skolutveckling Myndigheten för skolutveckling är en relativt ung myndighet som bildades när det dåvarande delades i två delar. Anledningen till delningen var att det ansågs olämpligt att samma myndighet både arbetar med kvalitetsutveckling och granskar måluppfyllelse inom samma område. Myndigheten för Skolutvecklings uppdrag är därför helt annorlunda jämfört med . Medan granskar, bedömer och utvärderar verksamheten utifrån, har Myndigheten för Skolutveckling som uppgift att driva den pedagogiska kvalitetsutvecklingen. Myndighetens uppdrag kan sammanfattas i sju punkter: genomföra generella utvecklingsinsatser inom nationellt prioriterade områden, stödja lokal kvalitetsutveckling och utveckling av goda lärmiljöer, främja kompetensutveckling av personal i förskola och skola, svara för den statliga rektorsutbildningen, stödja användningen av informationsteknik i förskola och skola, sprida kunskap, erfarenhet och resultat från praktik och forskning samt delta i nätverk och samarbeten, i och internationellt.10 Myndigheten samarbetar också med bland annat rektorsutbildningen, regionala utvecklingscentra (RUC), (), högskolor och universitet. Merparten av myndighetens samverkansaktiviteter rör kvalitetsarbete, mångfald och jämställdhet. Ett av regeringens angivna fyra nationellt prioriterade områden för myndighetens uppdrag är jämställdhet. Inom myndigheten är Demokrati, inflytande och jämställdhet ett av fem fokuserade utvecklingsområden. 10 /om-myndigheten . SOU 2006:75 Organisation och styrdokument 175 Myndigheten har genomfört flera olika utvecklingsinsatser för att stärka jämställdhetsarbetet. Utbildningen av genuspedagoger har, med myndigheten som huvudman, bedrivits vid Värdegrundscentrum i och vid . Syftet med utbildningen var att stärka kommunernas kompetens inom genusområdet. Därför erbjöds samtliga landets kommuner att kostnadsfritt skicka pedagoger till denna utbildning med målet att det skulle finnas minst en genuspedagog i varje kommun.11 stödjer myndigheten ett nätverk för genuspedagoger i samverkan med det lokala jämställdhetscentrat Jämrum i , kommuner och landsting (SKL) och länsstyrelserna . Ett annat exempel på myndighetens arbete med jämställdhet är projektet såg vi en film. Projektet bygger på filmen som handlar om jämställdhet, ojämställdhet och attityder bland tonåringar. Det är en kompetensutvecklingssatsning med bland annat regionala mötesplatser riktad till skolledare och pedagoger. I samarbete med har ett inspirations och diskussionsunderlag för både pedagoger och elever tagits fram. Både elever och pedagoger ska förhoppningsvis bli mer medvetna om jämställdhetsfrågor och få ökad handlingsberedskap i kränkande eller diskriminerande situationer. I myndighetens arbete med att ge kommuner processtöd genom utvecklingsdialoger finns genus- och jämställdhetsperspektivet med. I tre kommuner har i dialogerna särskilt uppmärksammat könsskillnader i resultat. Ett arbete pågår även med att utveckla jämställdhetsarbetet inom vuxenutbildningen där myndigheten samarbetar med 12 pilotkommuner. 6.2.2 Regional nivå Det finns också aktörer som har betydelse för skolan och förskolan. Landets länsstyrelser har fungerat som initiativtagare eller medarrangör i projekt som syftat till att ökat jämställdhetsarbetet inom skolsystemet. Exempel finns från , och ett flertal andra ställen. Projekten från och ingår bland de 34 projekt som fått stöd från delegationen. Det finns också exempel 11 Läs mer om genuspedagogerna i kapitel 7. Organisation och styrdokument SOU 2006:75 176 på att ett jämställdhetsarbete har startats på initiativ av de jämställdhetsexperter som finns på varje länsstyrelse. Sedan mitten av 1990-taket finns också ett antal Regionala Utvecklingscentra, RUC, kopplade till de högskolor och universitet som anordnar lärarutbildningar. Dessas uppdrag har formulerats på följande sätt. Att överblicka och utvärdera utvecklingsarbetet inom regionen och medverka till erfarenhetsutbyte mellan skolor och kommuner. Att initiera och ge service åt utvecklings- och forskningsprojekt. Att skapa en sådan samverkan mellan högskola och skola att man kan utveckla lärarutbildning som helhet, stärka praktikorganisationen och medverka i en praktik- och teoribaserad kompetensuppbyggnad. Att organisera fortbildning och utveckla formerna för informationsspridning. Att bygga upp gemensamma resurscentra för skola och högskola.12 har landets RUC haft en något undanskymd roll i skolutvecklingsdebatten, och därmed också i debatten kring jämställdhetsarbetet, men delegationen tror att RUC med tiden kan bli en allt viktigare aktör. Aktivitetsgraden mellan de olika RUC varierar, enligt de erfarenheter delegationen har gjort. På vissa håll är RUC mycket drivande och har även egna anställda. I har RUC till exempel i samarbete med anordnat kompetensutveckling inom området jämställdhet. Sammanlagt erbjuds tio föreläsningar fram . Man har också haft en seminarieserie om skolutveckling. 6.2.3 nivå Landets kommuner har dubbla roller när det gäller förskolan och dess verksamhet. För det första är kommunerna i sin roll som myndighet ytterst ansvariga för all förskoleverksamhet som bedrivs inom kommunen. Det ansvar gäller inte bara de egna förskolorna 12 Ds 1996:16, bilaga 3. SOU 2006:75 Organisation och styrdokument 177 utan även de med enskild huvudman eftersom det är landets kommuner som har tillsynsansvar för dessa. För det andra bedriver landets kommuner egen förskoleverksamhet och är därmed också huvudmän för dessa förskolor och har i denna roll i stort sett samma ansvar och skyldigheter som huvudmännen för de enskilda förskolorna har. Huvudmännen är ansvariga för att fördela resurser och organisera verksamheten utifrån lokala förutsättningar så att nationella mål och krav kan uppfyllas. Detta gäller även de krav på jämställdhetsarbete som finns i läroplanen. En viktig skillnad är dock att det enbart är de förskolor som har huvudman som är skyldiga att följa läroplanen; förskolorna med enskild huvudman har inte samma krav. Kommunernas roll som ansvarig myndighet även för verksamheten inom de enskilda förskolorna har förändrats . var det kommunerna som beviljade tillstånd för att en enskild förskola skulle få etablera sig och kunde då neka tillstånd på egentligen vilka grunder som helst. Detta till skillnad mot de fristående skolorna där det var, och är, som fattar beslut som kommunerna sedan måste rätta sig efter. Men efter ett riksdagsbeslut råder det numera fri etableringsrätt för förskolor, precis som det gör för skolor. Det är visserligen fortfarande kommunerna som beviljar tillstånd men grunderna för att neka till en etablering har begränsats och kommunerna är skyldiga att lämna tillstånd för förskolor som uppfyller vissa kvalitetskrav. Det ska finnas personal med sådan utbildning eller erfarenhet att barnens behov av omsorg och en god pedagogisk verksamhet kan tillgodoses. Barngrupperna ska ha en lämplig sammansättning och storlek och lokalerna ska vara ändamålsenliga. Därtill ska krav på god kvalitet och säkerhet vara uppfyllda. Kommunerna ska också, om tillstånd finns och verksamheten är öppen för alla barn, lämna bidrag till verksamheten. De behöver inte lämna bidrag om verksamheten innebär påtagliga negativa följder för motsvarande kommunala verksamhet eller om verksamheten tar ut avgifter som är oskäligt höga. Vad påtagliga negativa följder innebär rent konkret är upp till varje kommun att definiera, men i förarbetena till lagändringen förutsätts att kommunerna är ytterst restriktiva med att använda sig av att det skälet till att stoppa en etablering. Om en huvudman till en enskild förskola är missnöjd med ett beslut går det att överklaga. Organisation och styrdokument SOU 2006:75 178 Kommunernas uppgift att ansvara för tillsynen av förskolorna med enskild huvudman är dock oförändrad. Jämställdhetscertifiering Delegationens bedömning och förslag: Delegationen föreslår att och Myndigheten för skolutveckling tillsammans får i uppdrag att utveckla ett verktyg för jämställdhetscertifiering som ett led i kvalitetsarbetet inom förskolan. Ett antal kommuner har tagit fram modeller för jämställdhetscertifiering. Två sådana exempel är Falu kommun och kommun. I drivs utvecklingsarbetet På lika villkor . Modellen bygger på att enheter ansöker om att bli jämställdhetsmärkta. För att få en sådan märkning krävs att alla medarbetare i enheten har genomgått grundutbildningen På lika villkor och att enheten planerar ett pedagogiskt utvecklingsarbete inom området. Planeringen ska omfatta även utvärdering och en plan för hur arbetet ska spridas till nyanställda. Grundutbildningen sker under tre terminer och omfattar en grundläggande teoretisk del, observationer i varandras barn/elevgrupper, dokumentation, utvärdering. I arbetet har också ingått utbildning av handledare som i sin tur leder grundutbildningen. Några av handledarna inom På lika villkor har också gått genuspedagogutbildningen. En särskild bedömningsgrupp (skolchef, distriktschef, projektledare och tre externa) prövar varje ansökan om märkning och utfärdar märkning i taget, krävs utvärdering och omprövning av arbetet. I har arbetet med jämställdhetscertifiering två syften - dels att identifiera och lyfta fram goda exempel och dels att ge verksamheten en objektiv och kompetent utvärdering av den egna verksamheten. Certifieringen kan omfatta enskilda arbetslag eller hela rektorsområden och den utges efter ansökan från berörda och prövning av en särskild grupp. Kommunen har utvecklat ett verktyg som heter Jämställdhetsmärkning. Det är ett värderingsunderlag som visar vad som fungerar bra i jämställdhetsarbetet och vad som behöver förbättras. Ansökningsarbetet omfattar tre steg; Beskriv verksamheten, utvärdering och ständiga förbättringar. Kommunen har tidigare genomfört en enkätundersökning med all SOU 2006:75 Organisation och styrdokument 179 personal i förskola och skola samt utbildat 28 så kallade piloter i jämställdhetsarbete. Utbildningen bygger på reflektion och erfarenhetsutbyte mellan deltagarna samt inom och mellan de arbetslag som piloterna arbetar i. Projektet som heter pågår . Jämställdhetscertifiering kan vara ett komplement till det övriga kvalitetsarbete som utförs i förskolan. Den kan också ge en bra utgångspunkt för en diskussion om jämställdhet inom förskolan. De erfarenheter som gjorts i och bör enligt delegationen tas tillvara, förslagsvis av och Myndigheten för Skolutveckling gemensamt. Dessa erfarenheter kan därmed läggas till grund för ett arbetssätt som går att använda i hela landet. 6.2.4 Förskolenivå Det är i den dagliga verksamheten som läroplaner och andra styrdokument får liv. Om inte personalen ute på förskolorna förvandlar dem till praktisk pedagogik går måluppfyllelsen om intet. Därför är det nödvändigt att rektor och övrig personal är väl förtrogna med styrdokumenten. Utan en sådan medvetenhet blir det mycket svårt att förstå uppdraget. vill vi understryka att arbetet med jämställdhet aldrig når en punkt när personalen kan konstatera att uppdraget är avklarat. Det är viktigt att det finns ett processtänkande på förskolorna när de arbetar med jämställdhet. Detta processtänkande måste finnas även på ledningsnivå. För att främja kvalitetsarbetet och därigenom hjälpa verksamheterna att förverkliga de nationella målen fattade 2005 beslut om att införa obligatoriska kvalitetsredovisningar för förskolan. Denna bestämmelse började gälla 15 augusti 2005.13 arbetar med ett uppdrag att ge ut allmänna råd med kommentarer kring just dessa kvalitetsredovisningar. Uppdraget kommer inte att redovisas förrän till skolstarten och det är därför svårt att kommentera vad dessa kommer att betyda för förskolorna. Delegationen vill dock trycka på betydelsen av att jämställdhets- och genusfrågorna lyfts fram i de allmänna råden. Den nya diskrimineringslagen, som vi skrivit om tidigare i detta kapitel kommer troligtvis också att få en stor betydelse för hur förskolorna kommer att lägga upp sitt arbete med jämställdhet och 13 Förordning (2005:609). Organisation och styrdokument SOU 2006:75 180 andra värdegrundsfrågor. om inte förr kommer både personalen och personer i ledningsfunktion att bli tvungna att både planera och dokumentera arbetet på ett annat sätt en tidigare. Detta eftersom underlåtenhet att agera när ett barn kränks kan leda till skadestånd för huvudmannen för förskolan. 6.3 Frågeställningar som väcks med dagens system 6.3.1 Tydligt ansvar, sämre implementering Delegationens bedömning och förslag: Delegationen föreslår att Myndigheten för skolutveckling får i uppdrag att bedriva ett aktivt arbete för att informera huvudmän, anställda och föräldrar om läroplanens bestämmelser om jämställdhet i förskolan Det finns många goda skäl för den statliga styrning och uppföljning på förskolans område som vi har beskrivit. Ett skäl som väglett oss i delegationen är att möjligheten att som barn i förskolan få utveckla alla sina färdigheter utan att hindras av traditionella könsroller ska vara varje barns rätt, oavsett var i barnet växer upp och oavsett i vilken förskola barnet går. Det finns också många skäl för den kommunala självstyrelsen på förskolans område. Ett av dem är att förskolan inte behöver och inte bör skötas exakt likadant i hela landet. På jämställdhetens område betyder det att det är upp till varje kommun eller annan huvudman att välja hur jämställdhet i förskolan ska uppnås, men det är inte möjligt att avstå från att följa läroplanens bestämmelser om att förskolan ska bryta traditionella könsmönster. Sätten att arbeta med jämställdhet kan variera mellan olika förskolor och avdelningar. Vi tycker att den mångfalden är bra och vill inte se en större statlig styrning av metoderna för jämställdhet. Egentligen borde det inte behövas en delegation för jämställdhet i förskolan. Det finns lagar och förordningar från Regeringsformen och ned till läroplanen för förskolan som på olika sätt stadgar att flickor och pojkar ska behandlas lika, utan hänsyn till traditionella könsroller. Delegationens bestämda uppfattning är att problemet SOU 2006:75 Organisation och styrdokument 181 inte är att det saknas bestämmelser om jämställdhet i förskolan. Det som saknas är att bestämmelserna omsätts i praktiskt arbete. Vi tror att en anledning till detta är att förskolan lyder under så många regler och bestämmelser, att det upplevs som nästan omöjligt att följa alla regler. Vi kan lätt föreställa oss att många i det läget försöker följa så många regler de förmår eller väljer ut vilka regler de vill följa. Till saken hör att verksamheten i förskolan har reglerats i mycket snabb takt och på så sätt kommit att bli mer lik skolan. Det finns i många kommuner ett missnöje med den statliga styrningen, som uppfattas som alltför detaljerad och petig. Vi har mött både kommunpolitiker och skolledare som inväntat initiativ från Myndigheten för skolutveckling, innan de på allvar börjat arbeta med frågor som ligger inom förskolans ordinarie uppdrag. Oavsett dessa anledningar är det viktigt att komma ihåg att det inte är tillåtet att välja bort jämställdhetsarbete i förskolan. Det är inte acceptabelt att barns rätt att utveckla alla sina färdigheter är beroende av var i landet de bor eller vilken förskola de går i. Men våra möjligheter att få till stånd ett bra jämställdhetsarbete ökar om vi förstår varför det ibland är så långt mellan reglerna och praktiken. Vår slutsats blir att statens främsta verktyg för att styra jämställdhetsarbetet i förskolan måste användas med försiktighet. Om reglerna om jämställdhet i lagar, förordningar och läroplaner å ena sidan är för få riskerar andra viktiga bestämmelser att hamna överst på agendan. Om å andra sidan staten använder målstyrningen till att införa ännu fler mål, handlingsplaner och uppföljningar, kan själva mängden av bestämmelser bli så stor att det i praktiken blir valfritt vilka mål förskolorna ska bry sig om. Av detta skäl är vi övertygade om att förskolan inte behöver mer regler. Det förskolan behöver är en insikt om både att det är viktigt och att det inte är valfritt att arbeta med jämställdhet och kunskap om varför detta är så viktigt samt kunskap om metoderna. Fler regler som uttrycker detta tror vi skulle göra mer skada än nytta. Om staten vill lägga resurser på att förmå kommunerna och övriga huvudmän att följa de regler som redan finns, tror vi att de bästa verktygen är information, kunskap och upplysning. Information, kunskap och upplysning kan åstadkommas på många sätt. Vi ger flera förslag om detta i kapitel 7 och 8. Men vi menar också att det finns nödvändiga insatser som behöver göras i kommunikationen mellan staten och de olika huvudmännen för Organisation och styrdokument SOU 2006:75 182 förskolan. Därför föreslår vi att Myndigheten för skolutveckling får i uppdrag att genomföra en informationskampanj riktad till huvudmän och personal i förskolan samt föräldrar om förskolans delar av läroplanen (Lpfö 98) som behöver uppmärksammas, däribland jämställdhet.