sou · GUB339 · 2007-01-01 00:00:00 — Jämförelsen skall således inte göras med någon tid- punkt långt tillbaka som begreppet felaktigt kan förleda en till att tro. fastställda negativa effekter skall inte omfattas av denna skadetyp i den mån verksamhetsutövaren med stöd av undantags- regler i fågel- och habitatdirektiven vidtagit åtgärder med de behö- riga myndigheternas uttryckliga godkännande (art. 2.1 a andra stycket). Med tidigare torde avses sådana negativa effekter som uppmärk- sammats före direktivets ikraftträdande. I övergångsbestämmel- serna i direktivets artikel 17 regleras denna problematik och detta undantag kan därför tyckas överflödigt. Förekomsten i av arter och livsmiljöer som skyddas med stöd av direktivets obligatoriska regler I förekommer en ansenlig mängd av de arter och livsmiljöer som uppräknas i art. 2.3 a och b. Av de fågelarter som anges i bilaga I till fågeldirektivet uppehåller sig 65 regelbundet i . Någon sammanställd uppgift om före- komsten i av sådana regelbundet förekommande flyttfåglar som avses i art. 4.2 i fågeldirektivet och deras livsmiljöer finns inte . Av de arter som uppräknas i bilaga II till habitatdirektivet har i bedömts förekomma 46 djurarter och 56 kärlväxter. I bilaga IV förekommer 48 djurarter och 40 kärlväxtarter i . Det handlar dock om en betydande överlappning. Av de i före- kommande arterna i bilaga IV ingår t.ex. samtliga växtarter och 19 av de 48 djurarterna i bilaga II. För del finns samtliga nu angivna arter, med undantag för sådana flyttfåglar som avses i art. 4.2 i fågeldirektivet, listade i bilagan till artskyddsförordningen. Eftersom skyddet i art. 4.2 i fågeldirektivet väsentligen är en typ av områdesskydd har denna bestämmelse genomförts i svensk rätt med fokus på områdesskydd snarare än genom utpekande av arter. I samband med att habitatdirektivet genomfördes i svensk rätt valde man att i 16 § områdesskyddsförordningen låta direktivets naturliga livsmiljöer motsvaras av naturliga eller hävdbetingade utbredningsområden. Syftet var att klargöra att vissa livsmiljöer och arter har ett utbredningsområde som inte endast är naturligt utan även, i större eller mindre grad, är påverkat av människan, bl.a. genom jordbruk och hävd av olika marker . Motsvarande synsätt torde gälla när livsmiljöer skall tolkas utifrån miljöansvarsdirektivets bestämmelser. Antalet livsmiljötyper som berör i habitatdirektivets bilaga I, uppgår enligt referenslistor på hem- sida till 88 stycken. Beskrivning över dessa finns bl.a. på Natur- vårdsverkets hemsida. Dessa livsmiljötyper finns spridda över hela landet, såväl inom som utanför Natura 2000-områden. De mest värdefulla och från ekologisk synpunkt viktigaste områdena för ifrågavarande naturtyper och arter ingår dock i de svenska Natura 2000-områdena, vilka uppgår till cirka 4 000. Regeringen har anmodat och länsstyrelserna att komplettera nuvarande Naturanät med ytterligare ett antal områden. Områden för vilka beslut fattats om att de utgör särskilda skyddsområden, områden av gemenskapsintresse eller särskilda bevarandeområden, dvs. Natura 2000-områden, ingår i det svenska Natura 2000-nätet och åtnjuter skydd med stöd av 4 kap. 8 § och 7 kap. 28 § . När det gäller livsmiljöer som ligger utanför Natura 2000-nätet – dvs. parningsplatser eller rastplatser för de arter i bilaga IV som inte är upptagna i bilaga II samt sådana livsmiljöer som avses i art. 4.2 i fågeldirektivet – gäller enligt artskyddsförord- ningen ett generellt skydd av livsmiljöer (fortplantningsområden eller viloplatser) såvitt arterna är upptagna i habitatdirektivets bilaga IV. Eftersom de i förekommande direktivskyddade arterna, utom de flyttfåglar som anges i art. 4.2 i fågeldirektivet, omfattas av artskyddsförordningens generella skydd, får skyddet för livsmiljöer anses erforderligt för dessa arter. Vilka flyttfåglar som avses i art. 4.2 i fågeldirektivet är inte när- mare angivet. Uppgifter om sådana fåglars livsmiljöer finns inte heller beskrivna eller preciserade till sin utbredning. utgörs i allt väsentligt av grunda vatten- och strandområden, eftersom de aktuella fågelarterna består av vatten- eller våtmarksfåglar som under sin flyttning utnyttjar sådana områden. Många av de områden som hyser större ansamlingar av rastande fåglar har ett skydd enligt svensk lagstiftning som främst naturreservat och ett stort antal av områdena ingår i Natura 2000- nätet. Men även strandskyddet innebär ett skydd för dessa fåglar (se nedan). Arter och livsmiljöer, utöver dem som skyddas av direktivets obligatoriska bestämmelser, som skyddas med stöd av svensk rätt Enligt direktivet kan medlemsstaterna själva bestämma om även andra arter och livsmiljöer än dem som omfattas av fågel- och habitatdirektiven skall omfattas av direktivets skydd. Som förut- sättning gäller då att sådana arter och områden har utpekats natio- nellt i syfte att värna den biologiska mångfalden. Nedan följer en redovisning av arter och områden som åtnjuter skydd i och i vad mån dessa bör omfattas av direktivets regler. I artskyddsförordningen, som utfärdats med stöd av 8 kap. , finns närmare bestämmelser om skyddade djur- och växtarter. Där finns bl.a. bestämmelser om fridlysning och förbud mot införsel, förvaring, transport och försäljning. Förbuden gäller vissa angivna arter markerade i bilagan till förordningen. kan därtill besluta om fridlysning av andra arter i hela landet och om fridlysning i det egna länet. I bilagan till artskyddsförordningen anges samtliga arter som omfattas av fågel- och habitatdirektivens skydd – med undantag för de flyttfåglar som avses i art. 4.2 i fågeldirektivet – men också några arter som inte omfattas av dessa direktiv. Det förefaller rimligt att också dessa arter skall omfattas av miljöansvarsdirektivets regler. Även arter som är fridlysta med stöd av artskyddsförordningen bör omfattas av direktivets regler. Utöver skyddet i artskyddsförordningen åtnjuter vilda däggdjur och fåglar ett generellt skydd mot fångst eller dödande enligt bestämmelser i jaktlagen (1987:259). I den mån däggdjur och fåglar har ett sådant skyddsvärde som är av intresse omfattas de också av artskyddsförordningen. Jaktlagen saknar därför betydelse i detta sammanhang. Såvitt gäller fisk finns ett visst skydd för utrotningshotade arter i förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiske- näringen (fiskeförordningen). Dessa arter åtnjuter emellertid redan ett skydd genom att de finns uppräknade i bilagan till artskydds- förordningen. Även fiskeförordningen saknar därför betydelse i detta sammanhang. Om andra arter än dem som uppräknas i bilagan till artskydds- förordningen bör omfattas av direktivets regler kan diskuteras. Som en allmän bakgrund kan nämnas att fågel- och habitatdirek- tiven förhandlades fram långt före , och även , inträde i EG, och att det funnits begränsade möjligheter att därefter justera bilagorna till dessa direktiv. Detta innebär att urvalet inte är helt optimalt utifrån ett svenskt naturvårdsperspektiv. Vidare åter- speglar det samlade urvalet i bilagorna inte fullt ut arternas beva- randestatus av , då denna inte sällan förändras över tiden. Detta betyder att vissa arter, exempelvis åkergrodan, åtnjuter ett skydd trots att de är förhållandevis vanliga i . Det finns ett inneboende dilemma när det gäller att utforma gemensamma art- bevaranderegler inom hela EU. Vissa arter kan vara vanliga i ett visst land medan de i merparten av medlemsstaterna är på stark tillbakagång eller t.o.m. akut hotade. Man bör komma ihåg att EU:s naturvårdspolitik i huvudsak har utformats utifrån ett geografiskt perspektiv som motsvarade EU-territoriet när respektive direktiv förhandlades fram. Vidare kan nämnas att svampar och lavar inte ens finns med i direktivbilagorna. Det ökade skydd som fågel- och habitatdirektiven trots allt inneburit för vissa arter i , gör att det knappast finns anled- ning till någon mer omfattande komplettering av arter eller livs- miljöer utifrån ett mer utpräglat nationellt intresse. Men eftersom EU:s prioriteringar i habitat- och fågeldirektiven inte alltid åter- speglar situationen i det enskilda landet, finns för del ett antal skyddsvärda arter som i ett EU-perspektiv inte befunnits ha högsta skyddsstatus. Mot den bakgrunden skulle det kunna anses motiverat att även inkludera de arter som i betraktas som hotade enligt den senaste s.k. rödlistan, fastställd av Naturvårds- verket . För att få en överblick över tillståndet för flora och fauna, tas nationella listor, rödlistor, fram över försvunna, sällsynta eller kraftigt minskande arter. Rödlistning innebär att man gör en bedömning av arters risk att försvinna, inom landets gränser, och att man klassificerar arterna i olika rödlistekategorier, enligt ett globalt system som utvecklats av (). De kategorier som ingår är: försvunnen, akut hotad, starkt hotad, sårbar, missgynnad och kunskapsbrist. Av ca 60 000 kända flercelliga arter har ca 20 000 kunnat bedömas enligt rödlistekriterierna. Av dessa är över 4 000 rödlistade, varav hälften bedöms vara hotade. Figur 2.1 Kategorier enligt rödlistan Antalet arter som betecknas som hotade (hotkategorierna akut hotad, starkt hotad och sårbar) enligt rödlistan är för de närmast aktuella artgrupperna följande: Däggdjur 11, Fåglar 43, Kräl- och groddjur 6, Fiskar 18 och Kärlväxter 261. Listorna överlappar delvis de arter som finns upptagna i habitat- och fågeldirektivens bilagor enligt ovan. Det har i olika naturvårdspolitiska sammanhang påtalats att röd- listan framför allt är ett värdefullt underlag för naturvårdsarbetet och att rödlistan är en indikator på situationen sammantaget i olika ekosystem och för olika grupper av arter (reg.skr. 2001/02:173 En samlad naturvårdspolitik, s. 97). Rödlistningen saknar rättsverkan, med undantag för den hänsyn som enligt 9 kap. 6 a § skall tas till hotade arter i sam- band med tillståndsprövning av täkter. Utredningen anser det lämpligt att begränsa direktivets regler till de arter som skyddas med stöd av . De rödlistade arterna är emellertid inte helt utan varje möjlighet till skydd, eftersom flera arter skyddas med stöd av bestämmelserna om artskydd i 8 kap. och i vissa fall även med stöd av bestämmelserna om områdesskydd i 7 kap. Det rör sig då om en geografisk ansats i stället för att peka ut artvis vad som skall skyddas. Under förutsättning att arten i fråga kan anses omfattad av art- eller områdesskyddet i 7 eller 8 kap. bör alltså direktivets regler gälla. Direktivets regler om livsmiljöer har i svensk rätt sin närmaste motsvarighet i områdesskyddet i 7 kap. . Områdes- skyddet innebär begränsningar av olika slag vad gäller använd- ningen av vissa områden. De typer av områdesskydd som kan vara av intresse i detta sammanhang är nationalparker vilka syftar till att bevara ett större sammanhängande område av viss landskapstyp, naturreservat som syftar till bevara biologisk mångfald och vårda och bevara värdefulla naturmiljöer eller tillgodose behov av områ- den för friluftslivet, biotopskyddsområde som utgör livsmiljöer för hotade djur- eller växtarter eller som annars är särskilt skyddsvärda, djur- och växtskyddsområde som ger ett särskilt skydd för en djur- eller växtart inom ett visst område, och slutligen strandskydds- område som bl.a. syftar till att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för djur- och växtlivet. Flera av de nu redovisade skyddade områdena utgör del av Natura 2000-nätet. Av de ca som utsetts till Natura 2000-områden är 4,7 miljo- ner hektar skyddade som nationalpark, naturreservat eller naturvårdsområde. Figur 2.2 Kartan visar utbredningen av svenska Natura 2000-områden med undan- tag för älvar. Det områdesskydd som i övrigt gäller enligt framgår dock inte av kartan. Områdesskyddet i 7 kap. omfattar också miljöskyddsområden och vattenskyddsområden. Avsikten med miljöskyddsområden är inte att bevara ett särskilt värdefullt naturområde, utan i stället att förbättra skadad miljö i området. Härigenom skiljer sig denna skyddsform från övriga områdesskydd i 7 kap. och utgör inte heller en sådan områdestyp som faller under direktivets tillämpnings- område. Även vattenskyddsområden, som har till syfte att trygga grund- eller ytvattentillgången, har skyddsändamål som skiljer sig från direktivets i fråga om skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer. Direktivets regler blir därför inte tillämpliga på dessa båda skyddsområdestyper. I sammanhanget bör dock påpekas att direktivets regler såvitt gäller skador på vatten samt bestämmelserna om föroreningsskador kan bli tillämpliga på ifrågavarande områden. Det framstår som angeläget att såväl nationalparker som natur- reservat omfattas av direktivets regler till skydd för arter och livs- miljöer, såvitt nationalparkerna och naturreservaten utsetts i syfte att bevara en landskapstyp i ett visst skick, eller för att bevara bio- logisk mångfald eller för att vårda och bevara värdefulla natur- miljöer. Naturreservat som utses enbart i syfte att tillgodose beho- vet av områden för friluftslivet omfattas däremot inte omfattas av skyddet för arter och livsmiljöer. Direktivets regler i fråga om skador på vatten samt bestämmelserna om föroreningsskador kan förstås vara tillämpliga i sådana områden. Enligt 7 kap. 11 § får mindre mark- eller vattenområden som utgör livsmiljö för hotade djur- eller växtarter eller som annars är särskilt skyddsvärda förklaras som biotopskyddsområde. Syftet är att skydda livsmiljöer för hotade eller annars särskilt skyddsvärda djur- och växtarter, även om det skyddade området i och för sig inte har några unika egenskaper. Större områden bör skyddas som naturreservat. Biotopskyddsområden kan avse enskilda områden eller samtliga områden av ett visst slag inom landet eller del av lan- det. Eftersom syftet bakom bestämmelserna om biotopskydds- områden motsvarar de syften som avses i fågel- och habitatdirek- tiven, vilka ligger till grund för detta direktiv, bör biotopskydds- områden omfattas av direktivets regler. I fråga om djur- och växtskyddsområden finns samma skydds- aspekter som gör sig gällande i direktivet. Även sådana områden bör därför omfattas av direktivets regler. När det gäller strandskydd syftade skyddet ursprungligen till att kontrollera bebyggelse och andra anläggningar vid stränderna till skydd för allemansrätten i dessa områden, som i allmänhet är den värdefullaste marken från friluftslivets synpunkt. tillkom syftet att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för djur- och växtlivet – alltså en regel om hänsyn till naturmiljön. Skälet var i stora drag att man ville bevara en fullödig biologisk mångfald på stränderna, vilka är av särskild betydelse genom sin artrikedom (prop. 1993/94:229). Till skillnad från ovan nämnda skyddsområ- den är strandskyddet av mera generell karaktär. Utgångspunkten är alltså att strandskydd gäller, oavsett vilka arter eller livsmiljöer som finns i det aktuella strandområdet. Det kan mot den bakgrunden vara svårt att motivera att varje strandområde är särskilt skyddsvärt, särskilt som det finns möjlighet att i sådana fall förklara ett område som biotopskyddsområde. Det går emellertid inte att bortse från att stränder generellt utgör en särskilt skyddsvärd livsmiljö till följd av sin stora artrikedom. Genom att låta strandskyddsområden omfattas av direktivet, inbegrips som tidigare nämnts i allt väsentligt även de livsmiljöer som är knutna till de arter som avses i art. 4.2 i fågeldirektivet. Dessa arter utgörs praktiskt taget enbart av våtmarksfåglar (änder, gäss, vadare m.fl.) som uppehåller sig i strandnära områden eller grunda vattenmiljöer. Om strandskyddsområdena omfattas av direktivet inkluderas fåglarnas livsmiljöer även i de fall de är belägna utanför Natura 2000-nätet. Länsstyrelserna har en god bild över vilka områden som omfattas av det generella strandskyddet samt de utvidgningar som senare tillkommit genom länsstyrelser- nas beslut. Liksom nationalparker och naturreservat är strand- skyddsområden inlagda på kartor. Detta talar sammantaget för att också strandskyddsområden bör omfattas av direktivets skydd. Enligt direktivet skall skadebedömningen göras i förhållande till bevarandestatusen för de arter och livsmiljöer som omfattas av direktivets skydd. Den svenska definitionen av bevarandestatus- begreppet i områdesskyddsförordningen motsvarar definitionen i habitatdirektivet. Eftersom miljöansvarsdirektivet, till skillnad från habitatdirektivet, innehåller en geografisk dimension i fråga om bevarandestatus, skall naturligtvis motsvarande gälla vid bedömningen av en miljöskada enligt svensk rätt. Skador på vatten enligt direktivets definition Definitionen av vattenskada hänvisar till de definitioner om vattens status och potential som anges i bilaga V till ramdirektivet för vat- ten (ramdirektivet). Enligt ramdirektivet klassificeras vattens kvalitet olika beroende på om det är ytvatten (floder, sjöar, vatten i övergångszon, kust- vatten och konstgjorda eller kraftigt modifierade vattenförekoms- ter) eller grundvatten. Ytvatten bedöms efter ekologisk status enligt en femgradig skala med klasserna: hög, god, måttlig, otill- fredsställande och dålig ekologisk status. Dock sker bedömningen för konstgjorda eller kraftigt modifierade vattenförekomster efter ekologisk potential, som indelas i fyra steg: god och däröver, mått- lig, otillfredsställande och dålig. För grundvatten skall bedömning göras efter kvantitativ eller kemisk status, som antingen är god eller otillfredsställande. arbetar och geo- logiska undersökning (SGU) med att ta fram föreskrifter och väg- ledning för tillämpning av dessa kvalitetskrav på svenskt vatten. Vissa principiella resonemang kan föras: Enligt ramdirektivet är en försämring av ett ytvattens kvalitet, exempelvis från hög ekolo- gisk status till god ekologisk status inte tillåten såvida inte undan- tag medges enligt vissa angivna och strikta kriterier enligt art. 4.3 i ramdirektivet. En försämring som inte är tillåten enligt ramdirek- tivet bör rimligen alltid betraktas som en skada enligt miljöansvars- direktivet. Men även förändringar inom en och samma klass kan innebära en betydande negativ effekt och sålunda betraktas som en skada enligt miljöansvarsdirektivet. Detta kan vara fallet exempelvis när man kan fastställa en negativ trend som inte beror på naturliga vari- ationer. En annan fråga gäller när vattnet, vid tiden för exempelvis ett kemikalieutsläpp, redan befinner sig i klassen måttlig ekologisk status eller sämre. Kan en försämring av det redan dåliga vattnet då klassas som en skada? Med tanke på att ramdirektivet har som mål- sättning att alla vattenförekomster skall uppnå minst god status samt att inget vatten får försämras, är toleransen beträffande nya utsläpp ytterst begränsad. En bedömning får göras från fall till fall, där man bl.a. får se till utsläppets omfattning i relation till dess betydelse för den befintliga biologiska situationen samt graden av påverkan och dess betydelse för att nå målen. Sådana negativa effekter som anges i art. 4.7 i ramdirektivet anses inte vara en miljöskada enligt miljöansvarsdirektivet. Utanför faller sålunda försämringar som är en följd av nya modifieringar i ytvat- tens fysiska karakteristika eller förändringar i nivån hos grundvat- tenförekomster, eller följder av nya hållbara mänskliga utvecklings- verksamheter. Undantagen gäller dock endast under vissa i ramdi- rektivet angivna förutsättningar, bl.a. krävs att alla genomförbara åtgärder vidtas för att mildra de negativa konsekvenserna, att skälen anges särskilt, att det rör ett allmänintresse av större vikt och att detta inte kan uppnås på något annat sätt. När man tittar närmare på hur vattens status skall bedömas enligt ramdirektivet framgår att man exempelvis vid bedömningen av den ekologiska statusen skall ta hänsyn till bl.a. biologiska kva- litetsfaktorer, såsom sammansättning och förekomst av vatten- växter och fiskfauna (se ramdirektivet, bilaga V, 1.2). Eftersom bedömningen av vattenskadebegreppet i miljöansvarsdirektivet skall göras med stöd av ramdirektivets kvalitetsnormer kan t.ex. förekomst av vissa arter ligga till grund för bedömningen av en vattenskada. Bedömningar av detta slag skall även göras i fråga om skador på skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer enligt art. 2.1 a i miljöansvarsdirektivet. Försämrade förhållanden i en livsmiljö som består av vatten kan alltså vara såväl en vattenskada som en skada på en skyddad livsmiljö. I de två direktiven gäller emellertid olika kriterier för god ekologisk status enligt ramdirek- tivet respektive gynnsam bevarandestatus enligt miljöansvarsdirek- tivet. Exempelvis innebär god ekologisk status för vissa organismer inte nödvändigtvis att kraven på gynnsam bevarandestatus är upp- fyllda. Skador på vatten i För skador på vatten finns inga särbestämmelser i , utan även här är 10 kap. av intresse eftersom det är tillämp- ligt också på vattenområden. På andra ställen i balken, se bl.a. 3 kap. 1–9 §§ och 11 kap. 4 §, avses med vattenområde ytvatten- områden. Bestämmelsen i 10 kap. 1 § torde dock även avse grund- vatten (se miljöbalkskommentaren del I, s. 10:6). Detta förhållande bör tydliggöras. I sammanhanget kan nämnas att det framgår av ramdirektivet att med ytvatten avses vatten i övergångszon och kustvatten utom när det gäller kemisk status då det även skall inbe- gripa territorialvatten. Utgångspunkten bör därför vara att ytvatten enligt har samma innebörd. Sammanfattningsvis omfattar 10 kap. de vatten- skador som anges i miljöansvarsdirektivet endast i den utsträckning de indirekt eller direkt orsakas av en förorening. Det är exempelvis svårt att se att en förändring av grundvattens kvantitativa status, vilket är en bedömningsgrund för vattens kvalitet enligt ramdirek- tivet och därmed också en grund för skadebedömningen enligt miljöansvarsdirektivet, skulle kunna klassas som en förorenings- skada enligt balken. För övrigt innebär den tröskeln i miljö- ansvarsdirektivet för vattenskada liksom för övriga skadetyper att en uppkommen skada inträder enligt jämfört med miljöansvarsdirektivet. pletteras med regler som bättre överensstämmer med miljöansvars- direktivets krav så att vattenskador, som inte är föroreningsskador, omfattas. I direktivet skiljer sig markskadebegreppet från de båda övriga miljöskadetyperna – skador på skyddade arter och skyddade natur- liga livsmiljöer och skador på vatten – på en väsentlig punkt. Medan de senare enbart utgår ifrån effekterna på miljön som sådan, gäller för att en markskada skall anses föreligga att det finns en betydande risk för att människors hälsa påverkas negativt. Det fordras alltså inte att någon negativ effekt på människors hälsa faktiskt upp- kommer, enbart risken för en sådan effekt är tillräckligt för en fullbordad miljöskada. För markskada krävs också att det skall vara fråga om en mark- förorening. Som markförorening räknas alla typer av ämnen, beredningar, organismer eller mikroorganismer som direkt eller indirekt införs i, på eller under marken. Det får anses självklart att det skall vara fråga om resultatet av en mänsklig verksamhet. Skadetypen enligt direktivet ligger mycket nära de skador som omfattas av 10 kap. . Enligt 10 kap. 1 § skall reglerna om efterbehandling – förutom på vattenområden, byggnader och anläggningar – tillämpas på markområden som är så förorenade att det kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Innebörden av förorening torde vara likartad i direktivet och i . Det rör sig alltså om att främmande icke naturliga ämnen eller naturliga ämnen i skadlig omfattning tillförs området i fråga. Däremot är tröskeln för när skada skall anses föreligga betydligt högre i direktivet, där det krävs en betydande risk, medan det i bal- ken är tillräckligt att föroreningen kan medföra skada eller olägen- het för människors hälsa eller miljön. Det kan även observeras att den svenska bestämmelsen också omfattar skador och olägenheter på miljön som sådan, vilket inte direktivet gör när det gäller mark- skador.