sou · GUB3111 · 2007-01-01 00:00:00 — I viss mån kan detta hänföras till att myndigheter- nas uppdrag inte varit tillräckligt tydligt i detta avseende samt för- med en obenägenhet hos medborgarna att ta till sig informa- tion rörande ålderspensionen. Av större betydelse har dock varit att uppdelningen på två olika myndigheter inte givit tillräckliga förutsättningar för fokusering på frågor kring ekonomisk trygghet vid ålderdom. kassan utgör ålderspensionen en del av närmare 50 olika förmåner. Svårigheterna med att kommunicera en så pass komplex sak som helhetsbilden av ålderspensionen, medför att allmänheten via media riskerar att få uppfattningen att utvecklingen av fondsparandet via premiepensionen är avgörande för deras ekonomiska trygghet vid ålderdom. Utredningen menar vidare att den allmänna ålderspensionens beloppsmässiga storlek i sig själv skulle kunna motivera en särskild organisatorisk lösning. Det inkomstgrundade pensionssystemets balansräkning omsluter ca och de årliga ut- betalningarna, inklusive den tillkommande garantipensionen, upp- går till . Det kan också konstateras att tillsammans med många västländer har en åldrande befolkning. Det blir fler pensionärer i förhållande till yrkesverksamma. Detta ställer, i och i andra länder, allt mer accentuerade krav på det allmänna. Ålderspen- sionsområdet kan således generellt sägas utgöra en central fråga inom ramen för statens åtaganden. Detta leder i sin tur till att det ur en allmänpolitisk synvinkel kan te sig rimligt att hävda att ål- derspensionsadministrationen är kvalificerad att utgöra en egen myndighet. Vidare bör uppmärksammas att den allmänna ålderspensionen utgår från en i tiden långt utsträckt period av intjänande och spa- rande. förväntas den enskilde aktivt påverka sin framtida pension, både utifrån sitt arbetsutbud och på vilket sätt och med vilken risk som han eller hon vill pensionsspara. Un- der intjänande- och sparandefasen skapar individen en fordran gentemot staten för framtida pensionsutbetalningar. Ingen annan del av socialförsäkringen har denna uppbyggnad. Normalt har medborgaren rätt till andra slag av socialförsäkringar genom att denne uppfyller vissa kriterier. Den enskilde har ingen i förväg in- tjänad fordran på staten som kan tas ut vid en viss ålder som i fallet med den allmänna ålderspensionen. Som redovisats ovan kommer den kollektivavtalade tjänstepen- sion som överenskoms mellan arbetstagare och arbetsgivare att få en allt större betydelse för den ekonomiska tryggheten vid ålder- dom. Från att tidigare ha varit en ganska begränsad företeelse om- fattas numera nio av tio arbetstagare av någon form av tjänstepen- sion. Andelen tjänstepension inom ramen för den totala ålderspen- sionen har därtill ökat och utgör för många en stor andel av den- samma (jfr. kapitel 2). Historiskt sett har även tjänstepensionen varit förmånsbaserad, men övergår nu allt mer till att bli premieba- serad. I dessa fall kommer pensionsspararen, utöver val av premie- pensionen och eventuellt privat pensionssparande, även förvalta sitt tjänstepensionskapital. Även det privata pensionssparandet kan ut- göra en betydande andel. Viktiga delar av de dispositioner som görs för att säkra inkomsttrygghet vid ålderdom kommer således att vara beroende av den enskildes val. Den allt längre genomsnittliga livslängden och tendensen till se- nare inträde på arbetsmarkanden gör att tidpunkten för uttaget av pension kommer vara av stor betydelse för nivån på den enskildes ålderspension. För flertalet ålderspensionärer så kommer den kan- ske viktigaste faktorn därutöver vara att ha överblick över både allmän ålderspension, avtalad tjänstepension och eventuellt privat sparande för att därigenom bedöma nivån på sin framtida ålders- pension och risken i sitt pensionssparande. Slutligen bör det framhållas att pensionsreformen är resultatet av ett brett samförstånd mellan fem av partier. De tagna besluten har följts upp i strukturerade former i den s.k. genomfö- randegruppen. Utredningen har erfarit att partierna avser att bibe- hålla detta samförstånd och att följdändringar och förändringar ska hanteras gemensamt oavsett vilka partier som bildar regering. En- ligt utredningens uppfattning underlättas den fortsatta uppfölj- ningen av pensionsreformen av att de förmåner som regleras av fempartiöverenskommelsen administreras av en myndighet, och att denna myndighet inte har ett omfattande ansvar för andra social- försäkringsförmåner. Med det nu förda resonemanget finner utredningen att det finns starka argument för att skapa en särskild myndighet för den all- männa ålderspensionen. Den nuvarande administrationsstrukturen synes vara förknippat med ett system för inkomsttrygghet vid ålderdom som inte längre gäller. Om man väljer att administrera ålderspensionen inom en särskild myndighet kommer pensionsområdet att fokuseras såväl externt mot medborgarna som internt inom statsförvaltningen. Synlighe- ten av ålderspensionen i relationen mellan staten och medborgaren förstärks. Givet en välfungerande myndighetsverksamhet anser ut- redningen att detta väsentligen skulle bidra till pensionärernas och pensionsspararnas bästa och öka kunskaperna om och främja för- troendet för den allmänna ålderspensionen, där det sistnämnda va- rit ett bakomliggande syfte för det reformerade pensionssystemet som sådant. 7.1.3Möjligheter till styrning och uppföljning Utredningens bedömning: Förutsättningarna för och genom- förandet av styrning och uppföljning av pensionsadministrationen behöver utvecklas. En tydligare administrationsstruktur med en ansvarig myndighet underlättar styrning och uppföljning och bi- drar även till ökad medborgarnytta, t.ex. i form av effektiv infor- mationsverksamhet och ökad kostnadseffektivitet. Utredningen anser det vara viktigt att förbättra förutsättningarna för styrning och uppföljning av pensionsadministrationen, både i relationen regeringen och myndigheten samt inom det myndig- hetsinterna arbetet. Syftet med detta är att tackla de i kapitel 3 be- skrivna problemen inom nuvarande pensionsadministration inom nuvarande pensionsadministration som sammanhänger med brister i administrativ samordning, kostnadseffektivitet, kundservice samt den ofta framhållna svårigheten att få till stånd en ensad informa- tion inom ålderspensionsområdet. Nyttan för medborgarna skulle därmed öka. Inledningsvis kan konstateras att det finns många bakomlig- gande skäl till varför en statlig verksamhet har kommit att bli en egen myndighet. Skäl hänförbara till behov av insyn, upplevda styr- nings- och uppföljningsmöjligheter, professionalitet, integritets- och sekretessfrågor, kostnadseffektivitet, lagstiftningsfrågor, tradi- tion etc. spelar alla in i en sådan bedömning. Olika departements- områden kan därtill ha sin egen historia av hur myndigheterna de- lats upp och organiserats. Det finns knappast heller några entydiga kriterier för hur stor en verksamhet bör vara i ekonomiska termer för att dess administra- tion bör vara en egen myndighet eller ej. I detta avseende finns så- väl stora som små verksamheter representerade som myndigheter i statsförvaltningen. Trenden under har dock varit att minska antalet myndigheter genom att bilda stora myndigheter som och Försvarsmakten. Syftet med sådana samman- slagningar har bl.a. varit att förbättra förutsättningarna för styrning och uppföljning inom ett mer eller mindre tydligt avgränsat statligt verksamhetsområde. Grundläggande för resonemanget i det följande är just att utred- ningen anser att ålderspensionsområdet är ett ur allmänpolitisk och ekonomisk synvinkel viktigt område, i enlighet med vad som har anförts i inledningen av detta kapitel. Ålderspension ses i kraft av detta som en huvudfråga och inte en bland många socialförsäk- ringsförmåner. Mot denna bakgrund anser utredningen att en särskild ålders- pensionsmyndighet, i jämförelse om administrationen vore en del- mängd av en stor socialförsäkringsmyndighet, borde skapa bättre förutsättningar för styrning och uppföljning av verksamheten. Det första skälet till detta är att styrningen och uppföljningen från re- geringen skulle kunna göras fokuserad och riktad mot en central myndighet med ålderspensionsadministration som enda uppgift. Därmed skulle man exklusivt för ålderspensionsadministrationen kunna disponera de instrument som regeringen förfogar över som tillsättande av styrelse och verksledning, myndighetsinstruktion, regleringsbrev, samt behandling i den årliga budgetprocessen mel- lan och myndigheten. Det mer avgränsade verk- samhetsomfånget i ett sådant myndighetsuppdrag skulle kunna leda till ökad transparens och därmed även förbättrade förutsättning- arna för att skapa kontrollerbarhet i beslutsunderlag, t.ex. den eko- nomiska redovisningen. Myndigheternas utredningsresurser, tillgång till data och sak- kunskap överstiger normalt vida . Enkelhet, tyd- lighet samt ett härledbart förhållande mellan effekt och resursinsats är därför centrala faktorer för att regering och riksdag ska få bra beslutsunderlag. Den ofta förekommande informationsasymmetrin mellan och myndigheten medför generellt sätt begränsningar för regeringens styrning och uppföljning av förvalt- ningen. Inrättandet av en ålderspensionsmyndighet skulle för soci- alförsäkringsadministrationen innebära att man utnyttjar en av de mer kraftfulla institutionella styrformer som regeringen förfogar över i enlighet med den svenska förvaltningsmodellen. Detta skulle enligt utredningen kunna bidra till en ökad transparens inom ett, åtminstone för lekmannen, komplicerat verksamhetsområde. Det skulle kunna invändas att de styrnings- och uppföljningsin- strument som räknades upp lika gärna skulle kunna användas i fallet med en enda socialförsäkringsmyndighet. Exempelvis skulle regeringen i en myndighetsinstruktion eller ett regleringsbrev kunna specificera vad som särskilt ska gälla för ålderspension inom ramen för en stor socialförsäkringsadministration. Därmed skulle även i detta fall, enligt ett sådant resonemang, en eventuell förbätt- ringspotential i styrnings- och uppföljningshänseende kunna till- godogöras. Emellertid skulle en sådan ordning, som ovan påtalats, innebära att all styrning och uppföljning skulle ske som en delmängd av den större myndighetens hela verksamhetsområde, bestämmelser och processer. Rapporteringen till regeringen skulle ske via den större myndighetens årsredovisning o.s.v. En betydande del av pensions- administrationens kostnader skulle likaså vara indirekta snarare än direkta. Styrelse och verksledning skulle behöva allokera sin tid till ett antal socialadministrativa frågor snarare än att kunna koncent- rera sig på ett relativt väl avgränsat område. Sist men inte minst finns det endast en myndighetsdialog mellan departementet och myndigheten, oavsett om det är en stor eller liten myndighet. Allt detta är enligt utredningen värt att ta hänsyn till givet att ålders- pensionsområdet tillmäts stor vikt, och där en ny fokuserad myn- dighet ter sig fördelaktigt ur en styrningssynpunkt i jämförelse med en stor socialförsäkringsmyndighet. Ett ytterligare skäl till att en särskild ålderspensionsmyndighet skulle skapa bättre förutsättningar för styrning och uppföljning av verksamheten gäller den myndighetsinterna verksamheten. Utred- ningen anser att risken för myndighetsinterna prioriterings- och resultatkonflikter skulle minska om man inrättade en särskild pen- sionsmyndighet, i jämförelse med om pensionsadministrationen skulle vara en del av en stor socialförsäkringsmyndighet. En myn- dighet av det senare slaget skulle enligt utredningens uppfattning ha ett så pass stort verksamhetsomfång med sinsemellan olika akti- viteter att risken för prioriteringskonflikter skulle öka om ytterli- gare ett ärendeslag tillfördes. Om man omvänt överför ansvaret för den allmänna ålderspensionen från till en ålders- pensionsmyndighet minskar kontrollspannet i den förra myndig- heten, något som enligt utredningen borde vara till fördel både för administrationen av socialförsäkringen i stort och den allmänna ålderspensionen sett för sig. En fråga som härutöver kan beröras är att två myndigheter (i stället för en) - och den ökade transparens som utredningen anser blir följden av detta - även kan innebära konsekvenser för arbetet i . Nyss nämnda prioriteringskonflikter och de hi- storiskt förkommande problemen i samarbetet mellan myndighe- terna (jfr. kapitel 3) kan, i den mån motsvarande problem före- kommer , behöva lösas i ett tidigare led i förvaltningshi- erarkin än om problemen skulle hänföras till myndighetsnivån. Detta ska inte ses som att utredningen förordar en tillbakagång till detaljstyrning av myndigheterna. Tvärtom bör enligt utredningens uppfattning förutsättningarna för arbete med resultatstyrning och uppföljning förbättras. 7.1.4Ökad medborgarnytta genom automatisering och koncentrering Utredningens bedömning: Skapandet av en ålderspensions- myndighet medger möjligheter till en snabb automatisering och koncentrering av administrationen som inte är avhängig av om- struktureringsarbetet inom . Detta leder i sin tur till en förbättrad kundtjänst genom bl.a. utvecklingen av elektroniska tjänster. Möjligheterna som erbjuds genom ut- nyttjandet av ny informationsteknik bör tillvaratas fullt ut. En automatisering och koncentration av personal för kundtjänst och handläggning ger möjlighet att i en och samma organisations- enhet samla och utveckla kompetensen inom området allmän ål- derspension. På samma sätt kan information på främmande språk (genom handläggare som kan flera språk eller tolkningstjänster) och andra kvalificerade tjänster erbjudas genom att fullt ut ta till- vara möjligheterna med ny informationsteknik, elektroniska tjäns- ter och telefonbaserad kundtjänst. Därmed kan service som rör mer sällan förekommande frågor och problem lämnas med hög tillgäng- lighet för medborgaren. En koncentrerad kundtjänst bör via nämnda kanaler även kunna lämna upplysningar om näraliggande områden som avtals- pension eller inkomst- och behovsprövade åldersrelaterade social- försäkringsförmåner. Förklaringar och länkar till andra relevanta myndigheter och organisationer bör vara särskilt utformade med tanke på att enkelt och åskådliggörande ge en helhetsbild över alla typer av ålderspension (tjänstepension, privat pensionssparande m.m.) samt till ålderspensionen angränsande socialförsäkringsför- måner (BTP, äldreförsörjningsstöd m.m.). måste tydlig- het iakttagas och en avgränsning göras så att inte den enskilde före- speglas att t.ex. tjänstepensionen är ett myndighetsansvar. Detta medför alltså att arbetsmarknadens parter och även fortsättningsvis kommer att vara huvudmän för information om tjänstepension respektive information om till ålderspensionen kombinerbara socialförsäkringsförmåner. Utifrån gjorda undersökningar och det tidsperspektiv som an- lagts bedömer utredningen att det är rimligt att anta att en övervä- gande del av dagens pensionssparare och kommande generationer av pensionärer kommer att finna det vara mest ändamålsenligt att använda elektroniska tjänster och telefon för att sköta sina myn- dighetskontakter, inklusive ålderspensionsärenden. Båda huvudal- ternativen förutsätter att det sker en utveckling av kundtjänsten i den riktning som här anges, dock vad gäller automatiseringsgraden med en högre ambition i en ålderspensionsmyndighet. I detta fall grundas denna ambition på de erfarenheter som PPM har av en högt automatiserad och koncentrerad handläggning och kundtjänst inom ålderspensionsområdet inklusive att betjäna kundtjänstfunk- tionen för i enlighet med ett avtal med pensions- portalen. 7.1.5Kompletterande möjligheter till lokal service Utredningens bedömning: Som ett komplement till elektro- niska tjänster och telefonkundtjänst bör tills vidare viss infor- mation och service avseende allmän ålderspension kunna till- handahållas via personliga fysiska besök på lokal/regional nivå. Den nya myndigheten bör tillhandahålla denna service i samar- bete med andra myndigheter eller kommuner. Det tidigare refererade förslaget från PPM om utformningen av en ny myndighet innehåller ingen lokal eller regional kontorsverk- samhet. Bakgrunden till detta är att PPM inte bedömer att en sådan verksamhet är nödvändig, vare sig ur ett kundtjänst- eller hand- läggningsperspektiv. Även förslag till framtida pensionsadministration bygger i huvudsak på elektronisk kundser- vice, telefonkundtjänst och centraliserad handläggning. Enligt detta förslag ska det dock tills vidare finnas möjlighet att få viss lokal service i den form som , enskilt eller i samarbete med andra myndigheter eller kommuner, avser att bedriva sin lo- kala verksamhet framgent. Utredningen vill inledningsvis peka på att besök på kontor inte med någon självklarhet kan anses som den bästa formen av kund- service. Om man från en fysisk plats, vanligen hemmet, via elektro- niska tjänster eller telefon kan uträtta sina ärenden, bör detta i sig kunna upplevas som fördelaktigt jämfört med att behöva förflytta sig från hemmet till ett myndighetskontor. Detta bör inte minst vara viktigt för personer med svårigheter att röra sig eller som har funktionshinder. Vidare kan man via telefonkundtjänst erbjuda en bred skala av tjänster såsom möjlighet att tala med handläggare på flera språk eller särskilt stöd till personer med språkligt handikapp. Utredningen anser emellertid att det inte kan bortses från att det tillsvidare, främst , kan finnas ett behov av att tillhandahålla viss information och service avseende allmän ålderspension på det lokala planet. En sådan verksamhet bör riktas till medborgare som har svårt att använda sig av Internet, telefon eller behöver få hjälp med sin myndighetskontakt. Detta innebär dock inte att handläggning av pensionsärenden ska ske lokalt. Utredningen vill inte helt utesluta att vissa åldersrelaterade social- försäkringsförmåner kan överföras till en ålderspensions- myndighet om lämplighetsskäl skulle tala för detta, t.ex. om regelverk och tillhörande handläggningsrutiner förenklas. Ett annat skulle kunna vara att partierna kommer överens om att även andra för- måner skall anses ingå i den gemensamma överenskommelsen. Utredningen anser att det är lämpligt att det tillsvidare bör fin- nas en möjlighet till viss lokal/regional service och information. Denna bör dock inte föranleda omfattande kostnader eller utgöra en styrande faktor i utformningen av en ålderspensionsmyndighets organisation. Det bör i stället handla om att tillhandahålla informa- tion på s.k. broschyrnivå samt ansökningshandlingar m.m. på lämplig plats. Detta bör ske i samarbete med företag, kommuner eller någon annan statlig myndighet med lokal eller regional när- varo t.ex. länsstyrelser. Av särskilt intresse är här också den ut- veckling mot s.k. medborgarkontor som aktualiseras inom flera myndighetsområden. Regeringen skriver i budgetpropositionen att man avser att främja en sådan utveckling. I sammanhanget bör också erinras om att som en följd av utredningens förslag fortsatt kommer att ansvara för administrationen av bl.a. BTP och äldreförsörjningsstöd, vilket inom överskådlig tid berör många ålderspensionärer. Som utred- ningen kunnat förstå beslutsläget inom , kom- mer dess nuvarande lokalorganisationen med egna myndighets- kontor att avvecklas och ersättas med olika samarbetsformer med andra myndigheter eller kommuner m.m. Med reservation för att den mer exakta utformningen av detta inte är känt anser utred- ningen det vara rimligt att kan fylla en liknande förmedlande roll som angivits i föregående stycke. gare som vill ansöka om t.ex. BTP besöker eller dess lokala samarbetspartners – och i ett tidigare skede inte ansökt om allmän ålderspension - bör det enligt utredningen vara rimligt att även eller dess samarbetspartner kan tillhan- dahålla broschyrer och ansökningsblanketter för allmän ålderspen- sion enligt föregående stycke. Viktigt att observera är dock att mer kvalificerad information och stöd, komplettering av uppgifter samt all handläggning inklu- sive myndighetsbeslut avseende allmän ålderspension förutsätts i utredningens förslag ske genom en ålderspensionsmyndigheten. Andra aktörers roll är i dessa fall endast att vara en förmedlande länk. Eventuella upplevda olägenheter från medborgarens sida med att det i sådana kombinationer av ärenden är två statliga myndig- heter inblandade i handläggningen bör med de nu angivna kom- pletterande möjligheterna till service kunna begränsas. Om verksamheten begränsas till den typ av förmedlingstjänst som här avses, bedömer utredningen att den endast innebär små tillkommande resursanspråk i jämförelse med det förslag till en ål- derspensionsmyndighet som PPM utarbetat. Högkvalitativa elek- troniska tjänster och en till innehållet välfungerande och tillgänglig central telefonkundtjänst ska verka för att det upplevda behovet av fysiska besök på lokal nivå blir så få som möjligt. En annan fråga med lokal och regional innebörd gäller vissa upp- sökande verksamheter. Med detta avses att den enskilde efter bok- ning av tid kan träffa en pensionshandläggare (och inte en genera- list), respektive de s.k. 60-årsmötena där medborgarna i länen bjuds in till informationsträffar om den allmänna pensionen. Försäk- ringskassan har i det tidigare refererade bedömt att sådan verksamhet bör ianspråkta ett 25-tal kvalificerade hand- läggare vilket motsvarar personalkostnad om ca /. Utredningen anser att sådan verksamhet, dock i en ålderspen- sionsmyndighets regi, bör kunna bedrivas så länge efterfrågan finns och effekterna bedöms vara goda och ses som ett ytterligare kom- plement till elektroniska tjänster och telefonkundtjänst. Den per- sonal som bör utföra dessa tjänster bör vara anställd i den nya myndigheten. 7.1.6Finansieringsprinciperna bör tydligare avspeglas i myndighetsstrukturen Utredningens bedömning: Risken för att ålderspensions- systemet vid sidan av statsbudgeten felaktigt belastas med andra administrationskostnader än sina egna kostnader bör minska med en ny ålderspensionsmyndighet. En fråga av både principiell och beloppsmässig vikt är att ålders- pensionssystemet endast ska belastas med sina egna administra- tionskostnader. Utredningen anser att risken för att ålderspen- sionssystemet vid sidan av statsbudgeten belastas med kostnader hänförliga till socialförsäkringsadministrationen bör minska om administrationen av den allmänna ålderspensionen överförs till en ny myndighet. Utredningen gör denna bedömning dels utifrån de problem som normalt finns med att fördela gemensamma kostna- der i verksamheter som har blandade finansieringsprinciper, dels mot bakgrund av de problem som i detta avseende funnits inom pensionsadministrationen som sådan. Det nu sagda innebär inte att risken för att ålderspensionssyste- met belastas med andra kostnader än sina egna helt faller bort som en följd av utredningens förslag. En betydande del av de kostnader som belastar pensionssystemet kommer fortfarande att vara indi- rekta, främst . Även i den mån eventuellt utför någon tjänst (t.ex. utbetalning) som kommer att köpas av en ålderspensionsmyndighet kommer vissa indirekta kostnader att belasta ålderspensionssystemet. Den beloppsmässiga omfattningen av sådana indirekta kostnader bör enlig utredningens bedömning dock vara mindre i en ålderspensionsmyndighet än i fallet med att administrerar den allmänna ålders- pensionen. Det alternativ som skulle ha inneburit en ännu större renodling av finansieringsprinciperna är att bilda en ålderspensionsmyndighet som endast omfattar den inkomstgrundade pensionen. Den fördel som detta skulle medföra till trots, har utredningen inte kunnat förorda ett sådant alternativ. Handläggningen av den inkomstgrun- dade pensionen och garantipensionen bedöms av både PPM och vara så sammanflätad, och , att en uppdelning av administrationen av de olika pensionslagen ur denna aspekt är olämplig. Utredningen har inte möjlighet att göra en annan bedömning.