sou · GUB386 · 2007-01-01 00:00:00 — Den ekonomiska forskning som finns om drivkrafter bekräftar att förändringar i ersättningsnivåer har de förväntade effekterna, nämligen att högre ersättning tenderar att medföra högre och längre frånvaro. Men den visar också att kontroller och tidsgränser har motverkande effekt och kan vara att föredra, eftersom låga ersättningsnivåer slår urskillningslöst, medan kontroller är till för att differentiera så att rätt person får rätt ersättning.TP F8FPT För socialförsäkringarnas del betyder det att det finns skäl att särskilt uppmärksamma två riskområden. De två områdena gäller porten in och porten ut ur försäkringen. Dels är det viktigt att de som använder sig av försäkringarna är de som den är avsedd för. Om det finns en bättre försörjning för en viss skadesituation än för en annan kommer det att finnas en strävan att definiera sin situa- tion efter bästa utfall. Dels finns risken att frånvaron drar ut onö- digt länge om skillnaden mellan att fortsätta att uppbära ersättning och att återgå till arbete är liten. Att kostnaderna för själva försäkringen inte blir högre än nöd- vändigt är naturligtvis viktigt. Den största kostnaden, och därmed risken för effektivitetsförluster, är emellertid effekten av utebliven produktion till följd av ett minskat antal arbetade timmar. När man talar om effektivitet i samband med socialförsäkringar är det därför naturligt att mäta effekterna på arbetsutbudet. Den nationalekonomiska forskningen präglas i hög grad av stu- dier som är utformade för att bedöma vad som händer när man gör 8TP PT Se Samtal om Socialförsäkring nr 9 (2006) Vad säger ekonomerna? marginella förändringar av systemen, inte vad som sker vid genom- gripande förändringar eller systemskiften. Inom många andra samhällsvetenskaper är man mera inriktad på vad som följer av själva välfärdsregimens karaktär i stort. Spelar det någon roll för det samlade arbetsutbudet om välfärdssystemen organiseras på det ena eller andra sättet? Och vad betyder valet av välfärdsmodell när det gäller att anpassa ekonomin till nya förhål- landen? Inte minst har debatten intensifierats av två företeelser. Dels tycks så gott som alla välfärdsprogram upplevas vara under ekonomisk press, dels har diskussionen om globalise- ringen av ekonomin rest frågan om det är den tilltagande ekono- miska konkurrensen som orsakar pressen och om den i så fall kommer att tillta ytterligare och kanske rent av leda till en kapp- löpning mot botten. Därmed förstås en situation som tvingar fram en allt hårdare konkurrens med hjälp av allt lägre sociala kostnader. Mycket av senare års diskussioner av välfärdsstaten har präglats av globaliseringsfrågan. Ett exempel är och , som är redaktörer för en av åtskilliga forskarantologier om välfärdsstatens reformering.TPF9FPT De tekniska, sociala och ekono- miska förändringar som sveper över världen kategoriseras som internationalisering/globalisering, demografiskt tryck, tjänstesamhällets framväxt och minskad tilltro till offentliga företrädare och institutioner. Men olika länder möter verkligheten på olika sätt. Och det som framför allt tycks spela roll är egna historiska erfarenheter. Politik, politiska lösningar och politiska institutioner är inbördes relaterade och beroende. Enligt dem som brukar tala om stigbero- ende (path dependence) har de som har förutspått välfärdsstatens död helt enkelt underskattat inflytandet från den moderna välfärds- staten själv och dess institutioner. När man i ett land söker lös- ningar på nya problem är också de nya lösningarna starkt formade av nationella erfarenheter. Välfärdsinstitutionerna blir de gram- matikaliska reglerna för reformerna. De bestämmer hur man kan göra, om än inte exakt vad man ska göra. Människor både skapar och skapas av sin historia. Man letar lös- ningar utan att helt bryta med attityder, strategier och erfarenheter. När man kommer till välfärdsstatens finansiering tycks slutsatserna tämligen samstämmiga och kan sammanfattas 9TP PT och (2002). med att någon avgörande skatte- och avgiftskonkurrens är svår att hitta i praktiken. och bygger under med ett par citat: medan alla länder verkar pressade på inkomstsidan finns ingen evidens för en kapplöpning mot botten, eller ens för en kon- vergens mot mittenTPF10FPT och Kapitalets rörlighet har inte lett till (och kommer sannolikt inte att leda till) en kapplöpning mot botten eller att statens förmåga att generera inkomster skulle vara uttömda. Regeringar kan fullfölja måttligt omfattande sociala väl- färdsprogram när de och deras valmanskår så önskar (och gör det också). Lika klart är dock att regeringar möter nya utmaningar på grund av internationaliseringen och dessa har bidragit till ett para- digmskifte när det gäller beskattning och till vissa specifika skatte- sänkningar.TPF11FPT Det finns t.o.m. de som hävdar, att globaliseringen rent av kan komma att öka efterfrågan på social trygghet i välfärdsstatens regi. redovisar egna och andras iakttagelser.TPF12FPT I ett par klas- siska studier visar och starka positiva samband mellan länders utrikeshandel och offentliga utgifter. Agell har dessutom påvisat att öppna ekonomier i genomsnitt har en mer sammanpressad lönestruktur, högre minimilöner, en starkare och mera sammanhållen fackföreningsrörelse m.m.. Den idé som ligger i botten är att stark konkurrens och omfat- tande strukturomvandling utlöser krav på inkomsttrygghet. De flesta människors viktigaste tillgång är deras humankapital. Det finns därför ett behov av försäkring av detta, som inte kan tillgodo- ses av den privata försäkringsmarknaden. Med exempel från och i slutet av samma århundrade visas att det är som en reak- tion på den starka industriella omvandlingen och det därav följande osäkerhetens tidevarv som fackföreningar växer sig starka, krav på minimilöner ställs och inkomsttrygghetsförsäkringstanken eta- bleras. Erfarenheterna från och indikerar enligt Agell, att, om något, är det arbetslöshet och inkomstotrygg- het som – i kombination med arbetarnas riskaversion – skapade institutionerna på arbetsmarknaden, snarare än tvärtom.TPF13FPT Den konventionella ekonomiska visdomen framhåller behovet av ökade löneskillnader och minskade sociala kostnader för att åstad- 10TP PT (2000). 11TP PT och (2002). 12TP PT (1999) och (2003). 13TP PT (2001). komma anpassningar till den nya ekonomins konkurrenstryck. Agell betvivlar inte heller att det finns inslag hos institutioner och välfärdssystem som bidrar till förklaringen av segdragna sysselsättningsproblem. Men även om negativa drivkrafter och gruppegoistiska intressen existerar och kan vara en del av proble- met, framhåller han att en hel del välfärdsanordningar reflekterar grundläggande sociala normer. En del kan rent av förbättra ekono- mins funktionssätt. Om inte annat riskerar omfattande liberalise- ring av arbetsmarknaden att provocera fram starka motkrafter, som kan blockera också välmotiverade reformer och en positiv syn på fri handel och strukturell omvandling. har invändningar mot och samvariationsanalyser och slutsatsen att det skulle vara utrikeshan- delns omfattning som driver fram stora offentliga sociala kostna- der. Han menar att det i stället är avindustrialiseringen och fram- växten av tjänstesamhället som är den förklarande faktorn. Över- gången till tjänstesamhället är en djupgående strukturförändring som ställer helt nya kvalifikationskrav, oftast i helt nya företag och branscher. De sociala trygghetssystem som kan ha varit knutna till det tidigare industriföretaget eller branschen upphör med struktur- omvandlingen och staten blir den institution som kan erbjuda trygghet för dem som har svårt att ersätta den gamla sortens kom- petens med den som krävs i de nya tjänstesektorerna.TPF14FPT Man kan konstatera att den förklaring som förenar , och är att de alla finner starka samband mellan hårt omvandlingstryck och expanderande offentliga sociala kostnader. Huruvida välfärdssystemen har positiv eller negativ inverkan på effektiviteten blir till slut en fråga om hur de är utformade. De kan vara själva förutsättningen för allmän acceptans av världsmarkna- dens konkurrenstryck och krav på omvandling. Men fel utformade kan de motverka arbetsutbud och därmed själva grunden för sin existens. Den belgiske ekonomen har analyserat de europe- iska välfärdsstaternas inverkan på effektivitet och rättvisa.TPF15FPT Han har vidareutvecklat tredelade välfärdsmodell genom att dela upp i den egentliga kontinentala gruppen i , bestående av framför allt och med sina familjerelaterade men omfattande inkomsttrygghetssystem respektive 14TP PT (2001). 15TP PT (2005). med omfattande regleringar på arbetsmarknaden men relativt snåla trygghetssystem. I figur 2.1 placerar han in de västeuropeiska länderna efter dels deras sysselsättningsgrad, dels sannolikheten att undvika fattigdom i respektive land. Figur 2.1 Sysselsättningsgrad och sannolikhet att undvika fattigdom 1- sannolikhet för fattigdom) (%) Sysselsättningsgrad (%) Källa: Sapir (2005). Det är tydligt att det verkligen tycks finnas alla kombinationer och att indelningen i fyra kategorier låter sig göras. Alla nordiska och anglosaxiska länder har en sysselsättning över genomsnittet. Och med ett par undantag har alla medelhavsländer och kontinentala länder lägre sysselsättning än genomsnittet. Sapir förklarar skillnaderna framför allt utifrån det sätt på vilket trygg- hetssystemen är konstruerade i förhållande till risken för arbetslös- het. Ju mera rigid lagstiftning, desto lägre sysselsättning.TPF16FPT Däremot tycks arbetslöshetsersättning bara spela en sekundär roll. Sapirs slutsats blir att det kostar i sysselsättning att försöka skydda jobben med lagstiftning, medan omfattande arbetslöshetsförsäkringar mycket väl är förenligt med ett system som sammantaget leder till hög sysselsättning. 16TP PT Korrelationen mellan sysselsättningsgrad och ett i uppsatsen redovisat index för arbetsmarknadsskyddslagstiftning är för 14 EU-länder och –0.63. I alla nordiska och kontinentala länder är chansen att undvika fattigdom större än genomsnittet, medan alla anglosaxiska och medelhavsländer har en övergenomsnittlig fattigdomsrisk. Under trycket av globalisering, teknologiska förändringar och åldrande befolkningar är effektivitet och ett högt arbetsutbud en nödvändighet. Figur 2.2 visar i sammanfattning hur utbytet mellan jämlikhet och effektivitet enligt Sapir ser ut i olika sociala system. Bara två av modellerna är enligt Sapir uthålliga och bara en, den nordiska, innehåller den gynnsamma kombination där jämlikheten inte kostar i förlorad effektivitet. Ytterligare två tecken på att den kontinentala modellen och medelhavsmodellen lever farligt är dels statsskuldskvoterna, som ligger betydligt lägre i de effektiva länderna, dels rädslan för glo- baliseringens effekter, som enligt en citerad Eurobarometer också är lägre i de effektiva länderna. Figur 2.2 Fyra europeiska sociala modeller Källa: Sapir (2005). Att de nordiska länderna i en västeuropeisk jämförelse framträder som framgångsrika exempel på kombinationen jämlikhet och effektivitet kan i och för sig betraktas som tillfredsställande. Risken är emellertid att individuella variationer och negativa utvecklings- tendenser döljs av det grova raster som typologiska indelningar all- tid innebär. För del missar analysen den negativa utveck- ling som pågått av kontinuerligt växande utanförskap till följd av förtidspensioner/sjukersättning. har delvis dolts av våldsamma upp- och nedgångar i olika delar av sjukpenningförsäkringen, något som i sig ytterligare understryker att sjukförsäkringen saknar stabil tillämpning. miste sin helt ohotade position som sysselsättningsledande i samband med 1990- talskrisen.TPF17FPT Arbetslöshetstal på genomsnittlig europanivå tillsam- mans med hög sjukfrånvaro blir mot bakgrund av demografi och konkurrenstryck ohållbart. Men vad Sapir kan lära oss är att ingenting är självklart när det gäller ekonomins effektivitet och omfattande socialförsäkringar som bidrar till ökad jämlikhet. De kan vara en nackdel om de leder människor bort från arbete genom tidiga pensioner och lång från- varo. Då kan de undergräva sin egen existens. Men de kan också vara av godo om de bidrar till att göra arbete till den förhärskande och minskar människors rädsla för förändring och utveck- ling. För svensk del måste vi göra valet att försvara vår position bland de jämlika och mest arbetsamma eller att passivt glida utför tills vi inte har råd att vara lika generösa mot de mest utsatta. Antingen bibehåller vi ersättningsnivåer och skärper tillämpningen i sjukför- säkringen genom en reform som ökar försäkringsmässigheten. Eller också gör vi ingenting nu när sjukfrånvaron ändå är på väg ned. I förhållande till Sapirs mönster är det i så fall ganska säkert att inte bara kommer att passera oss i den effektiva välfärds- ligan.TPF18FPT 2.3Skatte- och avgiftstrycket, demografin och socialförsäkringarna I skattekvoten – de samlade offentliga utgifterna i relation till BNP – görs ingen skillnad mellan skatter som finansierar verksamhet och därmed tar i anspråk en del av BNP, respektive skatter eller avgifter som flyttar, transfererar, privat köpkraft mellan olika grupper i samhället och som först när de används tar i anspråk resurser. Skatternas uppgift kan sägas vara att hålla undan köpkraft från de individer och företag som genererar inkomster för att släppa fram 17TP PT Se PM nr 4 Faktiskt arbetade timmar i och andra länder. 18TP PT I förhållande till figur 2.1 visar nämligen senare statistik att har passerat som landet med minst risk för fattigdom. efterfrågan från offentlig verksamhet och de privata individer och företag som får del av transfereringarna. Skattekvoten fungerar som ett mått på hur mycket av de inkomster som individer och företag själva genererar som de inte själva kan bestämma användningen av. Däremot riskerar uttrycket i andra sammanhang att leda tanken fel. De nordiska länderna ligger i topp i tabeller som visar skatte- kvoter, vilket kan förklaras av ett stort offentligt ansvarstagande för såväl sociala tjänster som inkomsttrygghet. Bl.a. Långtidsutred- ningen har konstaterat att den svenska välfärdsmodellen står inför problem, eftersom den förutsebara demografiska utvecklingen ställer stora krav på sociala tjänster av det slag som traditionellt finansierats ur skattekvoten. Inte ens snabb tillväxt kan lösa pro- blemen, eftersom sociala tjänster inte kan förväntas ha snabbare produktivitetsökning än andra sektorer. Om standardkraven i offentlig sektor växer i takt med privat konsumtion i övrigt kom- mer skattekvoten att behöva öka, trots tillväxt.TPF19FPT Tankar har då förts fram, att ett sätt att frigöra skatte- och finansieringsutrymme skulle vara att staten drar sig tillbaka från sitt ansvar för socialför- säkringarna. Det är emellertid inte självklart att ett mindre engagemang i socialförsäkringarna från statens sida skulle leda till ett ökat utrymme för t.ex. kommunerna att höja skatten. Socialförsäkrings- avgifterna är betalning för försäkringstjänster som de flesta även fortsättningsvis skulle anse sig behöva. Några skulle visserligen kanske kunna betala mindre på marknaden för tjänsten om de kunde identifieras som en lågriskgrupp. Andra skulle å andra sidan behöva betala mer. Det är med den tradition som finns av generösa och relativt hel- täckande avtalsförsäkringar osannolikt att en marknadslösning skulle bli mera privatiserad och fragmentiserad än till de fyra stora avtalsområden som hanterar avtalsförsäkringarna. Förmodli- gen skulle ungefär dagens försäkringsnivåer upprätthållas genom avtal på statens, kommunernas, privata arbetares och privata tjäns- temäns respektive avtalsområden.TPF20FPT 19TP PT SOU 2004:19. 20TP PT Det senaste exemplet på att parterna tycks ha lätt att komma överens om att kostnaderna för avtalsförsäkringar är en del av det löneutrymme som tillfallit löntagarna är effekten av att staten höjde taket i sjukpenningförsäkringen till 10 basbelopp. Eftersom takhöjningen lett till en kostnadsminskning särskilt för tjänstemännen i privat sektor har privattjänstemännen fått igenom en förbättring av ersättningen under taket , så att ersättningen där nu uppgår till av den förlorade inkomsten. Löntagarna skulle med viss rätt hävda att de redan avstått löneut- rymme för dagens försäkringar genom arbetsgivaravgifter till både socialförsäkringarna och avtalsförsäkringarna. sägs om arbetsgivaravgifter att det är arbetsgivarna som betalar. Att arbetsavgifter skulle belasta näringslivets vinstut- rymme är dock osannolikt. Företagen har vissa avkastningskrav från sina ägare, och kraven är till stor del bestämda på de interna- marknaderna. På kort sikt, när lönenivåerna är relativt fixe- rade, kan det tänkas att en höjd arbetsgivaravgift temporärt drabbar vinstmarginalerna. I ett något längre perspektiv är emellertid eko- nomerna ense om att arbetsgivaravgifter övervältras på löntagarna.TPF21FPT För kommunernas del skulle ett minskat statligt engagemang i försäkringen rent av kunna bli dyrare än dagens samlade försäkring. En mindre del skulle riskdelas med alla andra och en större del av kostnaden skulle falla på kommunerna själva som arbetsgivare till kollektivet med de högsta sjuktalen. Att minskade statliga försäkringar skulle medföra allmänt kraf- tigt sänkta försäkringsnivåer är osannolikt utan stora konvulsioner på arbetsmarknaden. Och att enbart kommunsektorn skulle ha sämre försäkringar är än mera osannolikt. Om det inte kan göras sannolikt att arbetsmarknadens parter skulle avstå från försäkringar ungefär på dagens nivå, eller att arbetstagarna annars skulle avstå från att begära lönekompensation för att privat lösa sina försäkringsfrågor finns bara ett sätt att via sjukförsäkringen skapa något väsentligt utrymme för offentlig kon- sumtion. Endast minskat utnyttjande och ökad sysselsättning kan ge äkta utrymme och resurser till de offentliga verksamheterna. Välfärdsstaten byggdes upp i samhällen med starka arbetsnormer. Det var svårt att överleva utan att arbeta och inte godtaget att utan starka skäl leva på andras inkomster. Tydligheten var stor i den lilla lokala sjukkassan. Den sociala kontrollen var stark. Och starkast var kanske det egna samvetet. 21TP PT Rent realekonomiskt är det från både löntagar- och arbetsgivarsynpunkt likgiltigt om sociala avgifter tas ut som arbetsgivaravgift eller egenavgift, förutsatt att den senare (i likhet med vad som gäller för arbetsgivaravgifter) inte tas upp till inkomstbeskattning, dvs. är avdragsgill för löntagaren. Sedan kom välfärdsstaten med sina generösa ersättningar och höga skatter. har framfört teorin att det var den starka nedärvda moralen som gjorde att det potentiella hotet mot drivkrafterna att arbeta ser ut att mycket långsamt slå igenom och därför kan förväntas inträffa med lång eftersläpning.TPF22FPT Han menar att det är rimligt att anta att allt starkare spänningar successivt byggs in mellan de nedärvda normerna och välfärdsstatens svagare drivkrafter att arbeta. Därtill är det sannolikt att känslan av skuld eller skam att bryta mot normerna försvagas allteftersom allt flera lever på välfärdsstatens ersättningar. Han varnar alltså för att de långsiktigt negativa effekterna på arbetsviljan skulle kunna vara betydligt större än de kortsiktiga. Det finns också belagt att normerna kan påverkas av erfaren- heterna i den nära omgivningen. och har beskrivit hur olika inställningen till arbete och till att leva på bidrag är i de båda orterna I är ohälsan nästan dubbelt så hög som i , trots, eller på grund av, att arbetslösheten också är högre. Det anses också betydligt mindre stigmatiserande att inte förvärvsarbeta i . Kairos Future, som undersökt ungdomars attityder, har länge funnit att ett intressant arbete funnits med bland de allra viktigaste frågorna för ett bra liv. För de ungdomar mellan 15–som tillfrågades 2006 hade dock intressant jobb rasat till nionde plats för flickor och tionde för pojkar. Pengar, polare och party var viktigast.TP F24FPT Att mäta och jämföra attityder till arbete i olika länder med olika utformning av sina välfärdssystem är ett nytt forskningsområde. Jämförande attitydforskning är ett komplicerat fält, inte minst därför att frågors innebörd och tolkning blir olika i olika miljöer. I studier som gjorts på nya jämförbara data har visat att inställningen till arbete är mest positiv i de västeuropeiska länder som har de mest utbyggda välfärdssystemen.TPF25FPT Det kan vara så, att de nordiska länderna (med mest omfattande välfärd) till skillnad från andra län- der har en stark nedärvd arbetsorientering som fortfarande slår ige- nom i jämförelserna. Några jämförande studier av vad som har hänt 22TP PT (2003). 23TP PT och (2005). 24TP PT I och för sig kan man tänka sig att ungdomarna när de blir något äldre kommer att inse att jobb, jycke och jeep förutsätter vartannat. 25TP PT Se Samtal om Socialförsäkring nr 12 (2006) Trygg och arbetsskygg? Inställning till arbete i ett internationellt perspektiv. över tid finns ännu inte. Men vad studien visar är att normerna kring och utbudet av arbete inte bara styrs av kortsiktiga ekono- miska drivkrafter utan också av drivkrafter som skapas av t.ex. arbetslivets organisationskultur och andra sociala normer. Också andra förhållanden än den egna plånboken spelar roll. Inom nationalekonomin finns numera ett spirande intresse för det sammansatta i vad som driver människors beteende.TPF26FPT En rimlig slutsats blir att utformningen av de sociala systemen sänder olika och ibland motstridiga signaler om krav, rättigheter och förväntningar på individen, vilket i sin tur påverkar de förvänt- ningar som individen kan ha i olika situationer. Signalerna består av ekonomiska drivkrafter för individen. Inom varje land och system är det relativt väl belagt att generositeten i systemet har effekter på utnyttjandet. Människor reagerar olika på de möjligheter som finns. Legitimiteten kräver därför i alla länders system en genomtänkt avvägning av självrisker, kontroller och ersättningsnivåer. Men signaler och normer skapas också på andra sätt. Därför är det fullt möjligt att ett system som har högre ersättningar än ett annat kan kombineras med starkare arbetsorientering. Och om normer har betydelse för reaktioner och utnyttjande finns också möjligheten att kombinera hög ersättning med strama nor- mer skapade på annat sätt än genom ekonomisk bestraffning. Det faktum att socialförsäkringar handlar om försörjning utan eget arbete gör att systemens inverkan på inställningen till arbete är en viktig fråga. Problemet skärps under de kommande decennierna av det demografiska tryck som välfärdssystemen är utsatta för. Både regelverk och förvaltning av socialförsäkringarna måste därför tydligt präglas av en stark arbetslinje; och mera så ju generösare villkoren är. Å andra sidan tycks det inte vara ett hopplöst företag att förena höga ersättningar med omfattande arbetsutbud. I själva verket ingår länderna med de mest omfattande försäkringarna bland de länder i där det också arbetas mest. Så måste det också förbli, inte minst för möjligheten att behålla försäkringarna. 26TP PT Se t.ex. . North (2005) och (2005). Alltsedan och , som får anses vara socialförsäk- ringarnas andliga fäder, har ett av syftena med allmänna försäk- ringar ansetts vara att de skapar social tillhörighet i samhället. Inför hotet av social oro, eller, som ett mera positivt utformat inslag, för att bygga samhörighet, nationell sammanhållning och demokratisk tillit, har social trygghet som gäller alla medborgare setts som vik- tiga instrument. Vid sidan om att allmänna rättigheter har garanterat allas tillgång till det socialt goda som utbildning, vård och inkomsttrygghet representerar har också själva det faktum att alla inkluderas i samma system setts som ett särskilt värde.