sou · GUB341 · 2007-01-01 00:00:00 — Om domstolen finner att ett brott mot konventionen eller protokollen har ägt rum och om konventionsstatens nationella rätt endast till en del medger att gottgörelse lämnas, skall domstolen, om så anses nödvändigt, tillerkänna den förfördelade parten skälig gottgörelse. 5.5Överväganden i fråga om en svensk frysningslagstiftning Föreskrifterna i FN:s säkerhetsråds resolution har redovisats ovan i avsnitt 4.2.3 och 4.4.3. Resolutionen återfinns i sin helhet i bilaga 2 till detta betänkande. Föreskrifterna slår fast medlemssta- ternas skyldigheter i kampen mot finansiering av den internatio- nella terrorismen och ställer krav på åtgärder för att förebygga och förbjuda finansiering av terroristhandlingar. Resolutionen ålägger medlemsstaterna att dels frysa ekonomiska tillgångar som tillhör någon som begår, försöker begå eller medverkar till terroristhand- lingar, dels inom sina territorier förbjuda tillhandahållandet av eko- nomiska tillgångar och finansiella tjänster till sådana personer eller enheter. Som framgått är föreskrifterna tämligen allmänt hållna. Centrala begrepp i resolutionstexten är inte definierade och det saknas när- mare kriterier för tillämpning av föreskrifterna. Efter resolutionens tillkomst har EU och EG antagit ett antal rättsakter på området. Vidare har FATF tagit fram rekommendationer om åtgärder mot Genomförandet i av FN:s säkerhetsråds resolution finansiering av terrorism och en tolkningsnot till dessa.8 har i resolution (2005) anmodat9 medlemssta- terna att implementera . För svenskt vidkommande finns det därför all anledning att söka ledning i liksom i relevanta rättsakter från EU och EG i lagstiftningsärendet. I sägs inledningsvis att de nationella reglerna om frysning av tillgångar måste utformas efter de konsti- tutionella krav och andra förutsättningar som råder i det enskilda landet och att de därför inte kan se lika ut i alla länder, även om de bör uppfylla vissa minimikrav. För , liksom för andra med- lemsstater i EU, är omfattningen av EG:s behörighet en första vik- tig omständighet att beakta. Enligt artiklarna 60 och 301 i EG-för- draget har EG behörighet att genomföra internationella ekono- miska sanktioner mot tredjeländer och dess företrädare, om det föreskrivs i en gemensam ståndpunkt som EU har beslutat enligt bestämmelserna om en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik. Med artikel 308 i fördraget som kompletterande rättslig grund har EG ansett sig på liknande villkor kunna besluta om ekonomiska sanktioner mot personer och enheter som misstänks för terror- verksamhet, trots att de inte har någon direkt anknytning till ett visst tredje lands territorium eller regimen i ett visst tredje land. Ett område där EG inte har agerat därför att det har rått delade meningar om gemenskapens behörighet är dock sanktioner mot terrorister och terroristorganisationer vilkas terroristiska verksam- het har sina rötter, huvudsakliga aktiviteter och mål inom EU:s ter- ritorium, de s.k. EU-interna terroristerna10. När det gäller de EU- interna terroristerna måste således och de andra medlems- staterna i EU själva vidta åtgärder för att uppfylla sina folkrättsliga åtaganden enligt säkerhetsrådets resolution och den gemen- samma ståndpunkten 2001/930/GUSP. Medlemsstaternas behörighet att besluta om internationella eko- nomiska sanktioner mot EU-externa terrorister är enligt EG-för- draget begränsad till vissa undantagsfall. Enligt förstainstansrättens dom i mål T-306/01 är EG på grund av EG-fördraget bunden av skyldigheterna i på samma sätt som medlemsstaterna. Gemenskapen är därför skyldig att anta de bestämmelser som är nödvändiga för att medlemsstaterna skall kunna fullgöra sina skyl- 8Se avsnitt 5.4.4. 9Säkerhetsrådet använder lokutionen strongly urges. 10 Se också avsnitt 3.2. Genomförandet i av FN:s säkerhetsråds resolution Nationella åtgärder mot EU-externa terrorister kan emellertid bli nödvändiga i de fall EG inte skulle kunna agera på grund av oenighet i rådet eller av annan orsak. Det kan därför fin- nas skäl att utforma de svenska bestämmelserna så att de ger ut- rymme för att kunna vidta nationella åtgärder även mot sådana per- soner och enheter. 5.5.2En ny lag om frysning av tillgångar I finns straffprocessuella regler som gör det möjligt att säkra tillgångar vid misstanke om brott genom t.ex. beslag eller kvarstad under vissa förutsättningar, bl.a. vid terroristbrott och fi- nansiering av sådana. Av redovisningen ovan framgår emellertid att folkrättsliga förpliktelser på området kräver mer än vad som kan uppnås med dessa straffprocessuella regler.11 Det är alltså nödvändigt att införa bestämmelser som gör det möjligt att utanför ett straffprocessuellt förfarande och utan dröjsmål frysa tillgångar för misstänkta terrorister och terroristorganisationer m.fl. och som förbjuder att tillgångar och finansiella tjänster ställs till deras förfo- gande. Ett frysningsbeslut är en ingripande åtgärd mot enskilda av det slag som lämpligen hör hemma i en myndighet eller i en domstol. Uppgiften skall vara reglerad i lag med bestämmelser om frysning och om förbud att tillhandahålla ekonomiska tillgångar eller finan- siella tjänster samt om vilka förutsättningar som skall gälla för be- slut och undantag. Lagen skall innehålla bestämmelser om om- prövning och överklagande. Den skall vidare föreskriva att be- stämmelserna skall vara straffsanktionerade. Det finns skäl att inte begränsa bestämmelserna till att avse sanktionsåtgärder mot EU-interna terrorister. Dels finns det inte några exakta definitioner av EU-interna respektive EU-externa ter- rorister, dels kan det bli nödvändigt att vidta nationella åtgärder även mot EU-externa terrorister. Eftersom det är EG som har be- hörighet att besluta om ekonomiska sanktioner i sådana fall krävs det dock att någon undantagsbestämmelse i EG-fördraget är tillämplig för att nationella åtgärder skall kunna vidtas mot EU- externa terrorister i de fall då gemenskapen inte kan fatta beslut. 11 Se avsnitt 5.2.2 Genomförandet i av FN:s säkerhetsråds resolution De undantagsbestämmelser som kan komma ifråga är artikel 58.1b (om bl.a. allmän säkerhet), artikel 60.2 (om allvarliga politiska grunder, jfr. med artikel 297) och artikel 307 (om åtgärder för att uppfylla åtaganden enligt ) Det får ankomma på den beslutande myndigheten eller domsto- len att i varje enskilt fall bedöma om förutsättningarna för åtgärden är uppfyllda. Generellt bör dock restriktioner för kapitalrörelser som kan misstänkas vara avsedda att finansiera terrorism ofta kunna anses motiverade med hänsyn till allmän ordning och säker- het, behövliga på allvarliga politiska grunder och brådskande, på det sätt som anges i de nämnda artiklarna i EG-fördraget. EG har ansetts ha behörighet att besluta om frysningsåtgärder mot en terrorist eller terroristorganisation som inte bedöms ha an- knytning till ett visst tredje land - om det inte är fråga om en EU- intern terrorist eller organisation - om artikel 308 kombineras med artiklarna 60.1 och 301 i EG-fördraget. En särskild fråga är om un- dantaget i artikel 60.2 är tillämpligt när det gäller nationella åtgär- der mot personer, grupper och enheter som inte har någon anknyt- ning till ett visst tredje land och som EG inte har vidtagit åtgärder mot. Enligt sin ordalydelse gör undantagsbestämmelsen i artikel 60.2 det endast möjligt att, under angivna förutsättningar, besluta om nationella ekonomiska sanktioner i förhållande till ett tredje land, dess företrädare och personer med anknytning till dem. Arti- kel 308 gäller åtgärder från gemenskapens sida - alltså inte från en medlemsstat - som är nödvändiga för att inom den gemensamma marknadens ram förverkliga något av gemenskapens mål om EG- fördraget inte innehåller de nödvändiga befogenheterna. Eftersom artikel 308 har ansetts utvidga tillämpningsområdet för artikel 60.1 i dessa fall bör motsvarande utvidgning också gälla möjligheten till undantag enligt artikel 60.2. Det kan diskuteras om de nu aktuella nationella bestämmelserna om frysningsåtgärder bör placeras i sanktionslagen. För en sådan placering talar främst att även de nya bestämmelserna handlar om internationella sanktioner. Eftersom sanktionslagen främst har ka- raktären av en fullmaktslag bör emellertid den nu beskrivna regler- ingen tas upp i en särskild lag. Genomförandet i av FN:s säkerhetsråds resolution 5.5.3Lagrådets synpunkter och förslag yttrande Med anledning av säkerhetsrådets resolution upprättade Ju- stitiedepartementet ett förslag till lag om spärrande av till- gångar, som remitterades till Lagrådet. Det remitterade lagförslaget byggde på principen att banker, andra finansiella institutioner och i vissa fall enskilda fysiska eller juridiska personer själva skulle be- döma om någon som de hade ett ekonomiskt mellanhavande med begick eller försökte begå terroristhandlingar eller medverkade till sådana handlingar. Lagrådet anförde bl.a. följande. resolution (2001) har till syfte att tillgodose vitala statsintressen. Med hänsyn härtill och till behovet av rättssäkerhet för enskilda fysiska och ju- ridiska personer samt med beaktande av svårigheterna för dessa att självständigt hantera frågor av här aktuellt slag finner Lagrådet starka skäl tala för att det främst skall vara staten och inte enskilda fysiska och juridiska personer som åläggs ansvaret för att kraven i resolutionen uppfylls. --- Beslutet att spärra tillgångar eller att för- bjuda tillhandahållandet av tillgångar eller tjänster är av sådan ka- raktär att det synes naturligt att ett avgörande fattas av en åklagare och att det därefter underställs domstols prövning.12 Lagrådet utgick ifrån att uppgiften att fatta beslut i första instans med hänsyn till ärendenas vikt skulle läggas på Riksåklagaren och att uppgiften att överpröva detta beslut skulle koncentreras till en enda domstol, som enligt förslaget borde vara tings- rätt. Lagrådet förordade vidare att beviskravet vid beslut att spärra tillgångar skulle anknyta till det beviskrav som gäller vid tvångsåt- gärder som kvarstad enligt 26 kap. eller beslag enligt 27 kap. . Enligt Lagrådets förslag skulle denna centrala bestämmelse formuleras på följande sätt: Ekono- miska tillgångar skall utan dröjsmål spärras och får inte betalas ut eller förfogas över, om de tillhör personer som skäligen kan miss- tänkas för att komma att begå, försöka att begå eller medverka till terroristhandlingar.13 12 Utdrag ur protokoll vid sammanträde i Lagrådet . 13Utdrag ur protokoll vid sammanträde i Lagrådet . Genomförandet i av FN:s säkerhetsråds resolution I det föregående har utredningen gjort bedömningen att beslut om frysning bör meddelas av en domstol eller en myndighet. Lagrådet förordade lagstiftningsärende att Riksåklagaren skulle fatta beslut om att spärra tillgångar och att detta beslut skulle un- derställas domstol. När det gäller valet av beslutsmyndighet är det viktigt att beakta vad frysningsbestämmelserna har för syfte, i vilka fall de kan komma att tillämpas, vilka uppgifter som kan komma att ligga till grund för ett beslut om frysning och vilken prövning som skall gö- ras. Det kan konstateras att syftet med bestämmelserna är preven- tivt; de skall förhindra uppkomsten av terroristhandlingar. Trots att risken för att ett terroristattentat skall inträffa i allmänt sett får bedömas som låg kan det tänkas att det i vårt land vistas personer med anknytning till terrorism i andra länder eller att så- dana personer har tillgångar här. Det är framför allt beträffande denna kategori av personer som frysningsbestämmelserna fyller en funktion. har också en folkrättslig skyldighet att skapa lagliga för- utsättningar för att kunna frysa tillgångarna för personer, grupper och enheter som omfattas av resolution (2001) men inte av EG-förordning 2580/2001. De personer, grupper och enheter som har betecknats som EU-interna skall enligt den gemensamma ståndpunkten 2001/931/GUSP omfattas av polisiärt och rättsligt samarbete. De har listats av EU på grundval av samma slag av krite- rier som har gällt för de personer etc., som omfattas av EG-förord- ningen, nämligen att en behörig myndighet skall ha inlett något slag av rättsligt förfarande mot dem på grund av misstankar om ter- roristbrott. För en del av dessa bör alltså förutsättningar för ett frysningsbeslut kunna föreligga. saknas det emellertid lagstöd i för ekonomiska sanktioner mot dem. Det sagda innebär att det stora flertalet av dem som kan bli fö- remål för frysningsbeslut enligt den föreslagna lagen inte är svenska medborgare eller bosatta i , inte misstänks för att ha begått brott här i landet eller för brott mot svenska intressen och inte har tillgångar här. Mycket talar för att en majoritet av dem som träffas av ett beslut avstår från att överklaga eftersom de inte berörs av beslutet. Dessa omständigheter talar enligt utredningens mening mycket starkt mot att grundbeslutet om frysning skall fattas av Genomförandet i av FN:s säkerhetsråds resolution En sådan ordning skulle kräva att en myndighet först prövade ärendet och därefter, eventuellt efter ett eget interimistiskt beslut, ansökte hos domstolen om frysning. Både en myndighet och en domstol skulle således vara inblandade i varje ärende. San- nolikt skulle också en stor del av de berörda anses ha behov av of- fentligt biträde för att föra sin talan i domstolen. Inte minst av praktiska och ekonomiska skäl bör därför ansvaret för det grund- läggande beslutet läggas på en myndighet. Frysningsbestämmelserna kommer alltså i första hand att aktua- liseras vid misstanke om terroristhandlingar och finansiering av ter- roristhandlingar utomlands. Uppgifter om de personer och enheter vars tillgångar kan komma i fråga för frysning torde därför främst komma från andra länders myndigheter. Det kan vara underrättel- seinformation men också beslut från utländska myndigheter och uppgifter från internationella organisationer eller organ. De myn- digheter som ligger närmast till hands som beslutsmyndigheter är och . är den myndighet som övervakar företagen på finansmarknaden. Som tidigare nämnts riktar sig ett frysnings- beslut i första hand till olika finansiella företag och innebär att det är förbjudet för dessa att verkställa transaktioner från konton som tillhör personer vars tillgångar blivit frysta. be- driver ett omfattande internationellt arbete och deltar i EU-samar- betet bl.a. när det gäller att ta fram regler för finansmarknaden. Hos inspektionen finns alltså en betydande kompetens på detta område. Vid EG-beslut om frysning som grundas på rådets förord- ning 2580/2001 är den behöriga myndighet som kan bevilja särskilda tillstånd enligt artikel 6 i förordningen, dvs. att göra frysta resurser tillgängliga för ägaren. Inspektionen är också den behöriga myndighet som i samtliga sanktionsregimer tar emot och vidareförmedlar rapporter om frysta konton och annan information av betydelse för efterlevnaden av förordningarna. Fi- nansinspektionen har på grund av sin ställning som tillsynsmyn- dighet och på grund av sin funktion under andra sanktionsregimer verktyg för att snabbt informera de finansiella instituten om beslut på området, ge anvisningar om hur besluten bör efterkommas samt övervaka att så sker. Lagrådets förslag var emellertid att Riksåklagaren skulle väljas till beslutsmyndighet. Omständigheter som talar för valet av åklagare som beslutsfattare i första instans är att åklagaren normalt är den myndighet som har att göra den första bedömningen av om Genomförandet i av FN:s säkerhetsråds resolution någon skäligen kan misstänkas för ett brott, dvs. en bedömning som mycket liknar den som skall göras i ett frysningsärende. Ris- ken för att ett terroristattentat skall riktas direkt mot eller mot svenska intressen bedöms som låg. Det anses däremot finnas en viss risk för att terroristhandlingar riktas mot andra länders intressen i , som ambassader och företag. Om det skulle uppkomma misstankar om att t.ex. tillgångar på ett bankkonto har samband med planläggningen av terroristhandlingar i är det i första hand aktuellt att ingripa med stöd av straff- processuella regler inom ramen för en förundersökning i brottmål. I sådana ärenden är det åklagare som är beslutsfattare. Det kan också, särskilt i sådana fall där det finns en svensk anknytning, pågå en brottsutredning som berör frysningsärendet. I sådana fall kan samordningsvinster uppkomma om åklagaren ansvarar för båda ärendena. Å andra sidan kommer ett frysningsbeslut enligt den fö- reslagna lagen inte i sig att vara en del av en brottsutredning och det är inte heller fråga om någon straffprocessuell åtgärd. I valet av beslutsmyndighet kan det också vara av intresse att se hur frågan har lösts i andra jämförbara länder. Inget av de länder vilkas lagstiftning på området har redovisats i avsnitt 5.3 har valt åklagare som beslutsfattare. Det tycks vara så att beslut om frys- ning av tillgångar, trots anknytningen till misstanke om brottslig- het, betraktas som en förvaltningsrättslig snarare än som en straff- processuell fråga. I t.ex. är det den svenska motsvarighe- ten till som beslutar om frysning och den som träffas av beslutet har möjlighet att överklaga detta till allmän för- valtningsdomstol. Det finns alltså både skäl som talar för och skäl som talar för åklagare som beslutsmyndighet. Avgörande för ställningstagandet när det gäller valet av beslutsmyndighet bör en- ligt utredningens mening ändå vara den omständigheten att beslu- tet förutsätter en bedömning av om den föreliggande utredningen är tillräcklig för att skälig misstanke skall anses föreligga och vilken ytterligare utredning som annars skall inhämtas. Åklagaren har en överlägsen erfarenhet av och kompetens för sådana bedömningar. Det snabbt växande samarbetet mellan åklagarmyndigheterna i EU:s medlemsstater bör också kunna vara till nytta i utredningsar- betet. Beslut om frysningsåtgärder bör därför fattas av åklagare. Det får ankomma på att närmare besluta om hanteringen av frysningsärenden inom myndigheten. Det bör dock finnas en möjlighet att begränsa behörigheten att fatta beslut i Genomförandet i av FN:s säkerhetsråds resolution frysningsärenden och om åtal för överträdelser av frysningsbeslut till vissa åklagare. Tillämpningen av frysningslagen torde, som redan har framgått, oftast bli aktuell i fråga om misstankar om terroristhandlingar och finansiering av terroristhandlingar utan direkt anknytning till Sve- rige. Reglerna kommer emellertid också att vara tillämpliga vid misstanke om terroristhandlingar med anknytning till där det kan finnas skäl att inleda en förundersökning. Att åklagaren är beslutsfattare enligt frysningslagen underlättar samordningen av åtgärder enligt de straffprocessuella reglerna och frysningslagen. Lagrådet föreslog lagstiftningsärende att Riksåklaga- rens beslut skulle underställas för överpröv- ning. Det finns emellertid flera skäl att undvika en sådan ordning. Ett skäl är att underställningsinstitutet inte förkommer i de all- männa domstolarna och att ingen av de förfarandelagar som tilläm- pas i allmän domstol är anpassad till underställningsfall. Det är också en fördel att åklagaren blir den enskildes motpart i domsto- len. Ett annat och kanske viktigare skäl är de praktiska olägenheter som ett underställningstvång skulle innebära. Som redan har nämnts torde de flesta av de personer som kan komma att bli före- mål för frysningsbeslut vara bosatta i andra länder, sakna tillgångar i och inte vara misstänkta för brott här i landet. Frysnings- beslutet kommer ofta att sakna betydelse för dem och det får antas att de flesta av dem avstår från att överklaga beslutet. Det finns inte anledning att belasta domstolsväsendet med dessa ärenden. Att be- slutet däremot ska kunna överklagas framgår av avsnitt 5.5.5. Syftet med den föreslagna lagen är att fullt ut skall kunna uppfylla sina folkrättsliga förpliktelser enligt säkerhetsrådets reso- lution , som riktas mot terrorism och terrorister i allmänhet. Lagen skall vara tillämplig på såväl EU-interna som EU-externa terrorister. Beträffande EU-externa terrorister skall åklagaren kunna meddela ett frysningsbeslut mot personer och enheter som inte omfattas av ett EG-beslut om frysning och för vilka en un- dantagsbestämmelse i EG-fördraget kan anses tillämplig. Det bör uttryckligen framgå att lagen inte gäller de personer, grupper och Genomförandet i av FN:s säkerhetsråds resolution enheter som omfattas av frysningsåtgärder enligt en EG-förord- ning om ekonomiska sanktioner mot terrorism. Om åklagaren har meddelat ett frysningsbeslut mot en EU-extern person, grupp eller enhet som senare blir föremål för ett EG-beslut om frysning följer det av EG-rättens företräde att åklagarens beslut skall hävas. Den situationen behandlas i 4 § i lagförslaget. Som beskrivits i avsnitt 5.5.4 torde frysningsbestämmelserna i de allra flesta fallen komma att aktualiseras vid misstanke om terro- risthandlingar och finansiering av sådana utan direkt anknytning till . Lagen skall dock också tillämpas i fall där det föreligger misstankar om att terrorism planläggs i och kanske skall utföras i . I sådana fall kan det också finnas skäl att besluta om åtgärder enligt straffprocessuella regler inom ramen för en för- undersökning i brottmål. Frågan är hur åtgärderna enligt den före- slagna lagen om frysning skall förhålla sig till de straffprocessuella åtgärderna. Det finns anledning att i detta sammanhang påminna om skillna- derna mellan de föreslagna reglerna i lagen om frysning och de straffprocessuella reglerna om beslag och kvarstad. Beslag kan en- dast avse viss bestämd egendom som är tillgänglig för en sådan åt- gärd. Kvarstad riktar sig endast mot den misstänktes egendom och skall normalt avse egendom till ett bestämt värde. Varken beslags- beslut eller kvarstadsbeslut hindrar att andra tillgångar än de som avses i beslags- respektive kvarstadsbeslutet ställs till den miss- tänktes förfogande. Ett frysningsbeslut kommer däremot att vara heltäckande och avse all den misstänktes egendom. Därtill kommer att det alltid i frysningsfallen också finns ett beslut som förbjuder andra att tillhandahålla den misstänkte ekonomiska tillgångar och finansiella tjänster. Det sistnämnda förbudet gäller alltså egendom och tjänster som andra äger eller förfogar över. Vidare skall rätten, om den förordnar om beslag eller fastställer ett verkställt beslag, ange när åtal skall väckas. Beslaget skall hävas om åtal inte väcks inom föreskriven tid eller ett yrkande om för- verkande ogillas. Kvarstad kan bara beslutas av rätten. Även ett kvarstadsbeslut skall hävas om åtal inte väcks inom föreskriven tid eller ett yrkande om förverkande ogillas. Ett frysningsbeslut kom- mer däremot inte att vara beroende av att åtal väcks och inte heller i övrigt formellt tidsbegränsat. Frysningsbeslutet kommer inte heller att beröva den misstänkte äganderätten till sin egendom, vilket skiljer det från ett beslut om förverkande. Genomförandet i av FN:s säkerhetsråds resolution Inget hindrar att ett frysningsbeslut meddelas och gäller paral- lellt med ett beslut om beslag eller förverkande. Frysningsbeslutet kommer då att omfatta mer än vad som ligger i beslutet om beslag eller förverkande. Det bör därför komma till klart uttryck i lagen om frysning att ett beslut om beslag eller kvarstad, som det varar, har företräde framför frysningsbeslutet, så att be- slags- eller kvarstadsbeslutet kan verkställas. Egendom som är ta- gen i beslag eller belagd med kvarstad skall också kunna förverkas. Situationen behandlas i den föreslagna 5 §. I resolution ges inga definitioner av vad som menas med ter- roristhandling, ekonomiska tillgångar, finansiella tjänster och frys- ning av ekonomiska tillgångar. I svensk lagstiftning finns en definition av begreppet terro- ristbrott i lagen (2003:148) om straff för terroristbrott. Den lagen bygger direkt på innehållet i EU:s rambeslut om bekämpande av terrorism.