sou · GUB3106 · 2007-01-01 00:00:00 — 1.Här finns en intressant parallell då en stor grupp av människor från under främst flyttade in till bruksorterna och deras järn- och stålverk i Berg- slagen och gjorde det möjligt för bruken att växa genom skiftarbete och större bemanning 5.Se bl.a. pm från LRF, Förnybar energi från jord- och skogs- bruket ger nya affärer och bättre miljö, samt pm , Vi kan ge ny energi och 35 000 nya jobb. Se även Kommissionen mot oljeberoende och dess rapport , På väg mot ett oljefritt 6.Se bl.a. rapport /06:RFR3 från Miljö- och jordbruksut- skottet, Förutsättningar för småskalig livsmedelsproduktion 1.Jansson , Globalisering – kommunikation och moderni- tet, 2004 2.Collste , Globalisering och global rättvisa, Student- litteratur 2004 3.Mörtvik , Turboekonomin – Den globala kampen om jobb och välfärd, TCO:s förlag 2006 4.Savi´c , Det tysta kriget – Olja, makt, kontroll, Na- tur och Kultur 2006 5.Leijonborg , Global utmaning – Så blir också vin- nare, Atlantis 2006 – Angreppet på demokrati och välfärd, och Symposion (svenska utg.) 1997 7.Thörn , Globaliseringens dimensioner – Nationalstat, världssamhälle, demokrati och sociala rörelser 2004 8.Hedengren , Globalisering – hot eller möjlighet?, Natur & Kultur 2006 9.Regeringens skrivelse 2005/06:204, politik för global utveckling, UD 2006 Vilka är de globala utmaningarna mot svensk landsbygd? 10.Bauman , Globalization – The Human Consequen- ces, 1998 11.De Vylder , Utvecklingens drivkrafter – Om fattigdom, rikedom och rättvisa i världen, Forum Syds förlag, 2002 12.Greider , One World. The Magic Logic of Global Capitalism, 1997 En blandning av jordbruks- och regionalpolitik samt lokala beslut När man tar del av officiella dokument kring landsbygds- politik finner man många bevis på en påstådd självklar och exakt koppling mellan begreppen jordbruks- och landsbygdspolitik trots att begreppet landsbygdspolitik rimligen bör omfatta alla de vä- sentliga instrument som påverkar landsbygdens vardagsliv, föränd- ringar och framtid. Att jordbrukspolitiken har en väsentlig och i många delar av en avgörande betydelse för landsbygden och landsbygdspolitiken är också sant som man måste notera att jordbrukets roll i både och landsbygdens totala eko- nomi klart minskar. Utan stora investeringar i breda infrastruktu- rella funktionssystem kan jordbruket knappast utvecklas och landsbygdens framtida intäktsbehov garanteras. Jordbruket med tillhörande skogsbruks- och trädgårdssektorer har under århundraden format det svenska landskapet samt en stor del av dess miljömässiga, sociala och kulturella struktur och värden. Det öppna landskapet, som kanske mest av alla landsbygdens många kvaliteter drar till sig nya invånare och nya näringar, är en nästan entydig effekt av ett effektivt och i många stycken högkva- litativt verkande jordbruksföretagande. Därför har jordbrukspoliti- ken också haft stor betydelse för hur landsbygden utvecklats och de framtidsinriktade utvecklingsmöjligheter som utgör en del av landsbygdens stora potential. Om man ser till landsbygdsutvecklingen i skilda delar av landet finner vi att jordbrukat med tillhörande binäringar har olika roller i skilda regioner. I norra finns visserligen ett aktivt jordbruk efter de stora älvdalarna och men andelen verk- samma personer och jordbrukets bidrag till regionernas BNP minskar. Andra näringar bär mer och mer upp den totala syssel- sättningen och bosättningen. Detta gäller i hög grad även industri- bältet norr om i Bergslagen med näromgivningar. Söder om dessa regioner har jordbruket en fortsatt stor och ofta avgö- rande betydelse för landsbygdens samlade kvaliteter. När den statliga regionalpolitiken fick en mer ambitiös och re- sursrik utformning var ett av motiven att er- sätta kraftigt minskad sysselsättning inom jord- och skogsbruket med andra jobb och näringar. Regionalpolitiken inriktades nästan enbart på att utveckla skilda industrigrenar i Norrlandslänen och Bergslagen via stöd till flyttning av befintliga företag i vad som kallades överhettade områden i syfte att lösa en växande arbetslös- het och att ge dessa regioner ett mindre konjunkturkänsligt när- ingsliv. Efter hand fick även den offentliga servicen en större roll i den statliga politiken via expansion av den offentliga sektorn där kom- munernas verksamhet kraftigt byggdes ut parallellt med att staten själv utvecklade ett mer geografiskt spritt servicesystem. Detta skedde främst . Regionalpolitiken in- riktades därefter mot en kraftig utbyggnad av högskoleväsendet, mot att stödja lokala initiativ och lokalt entreprenörskap samt mot infrastruktursatsningar inklusive 1980-talets paketpolitik. Utan dessa utvecklade och bredare satsningar som marginellt sett påver- kade landsbygden allra mest hade jordbrukspolitiken haft svårt att relativt ensam svara för en fungerande landsbygdspolitik. Den se- nare handlar dock i praktiken mest om summan av hela den offent- liga sektorns investeringar och driftutgifter. Dessa satsningar be- stämmer i sin tur i hög grad de privata och kooperativa sektorernas investeringar vad gäller storlek och lokalisering. Om jordbrukspolitiken med binäringar hade en huvudroll för den faktiska landsbygdspolitiken – den tunga infrastrukturpolitiken med vägar, järnvägar, flyg och tele- satsningar har i ökad utsträckning naturligtvis haft en allt viktigare roll för hela samhällets utveckling oavsett om det gäller större tätortsregioner eller landsbygd – kan vi säga att den statliga regionalpolitiken med nationella utvecklingsplaner för tunga och strukturbildande samhällsinvesteringar inklusive regio- nala s.k. länsplaner övertog denna roll . I den tredje fasen fick kommunerna en allt aktivare roll för att behålla men också stödja nyskapandet av verksamheter och jobb på landsbygden med kommuner som , , , , , , m fl. som viktiga föredömen för andra landsbygdsdistrikt. med i vissa regioner rötter från flera tidigare decenniers arbete, skall inte förglömmas som en viktig vattendelare mot tidigare peri- oder av folklig passivitet. Denna stora att allt bredare rörelse fick en extra skjuts i och med medlemskap i där mål 5b-satsningar blev ett startskott för ett allt intensivare utvecklingsarbete i hela landet. Den fjärde fasen i de offentliga organens landsbygdsinriktade policy innebar bl.a. att landsbygdens människor nu fick instrument, motivation och ökade resurser för att försöka vända utvecklingen när det gäller boende, arbete, service, utbildning och kommunikationer. Vi fick särskilda miljö- och strukturprogram för landsbygden , där jordbruksfonden och jordbrukspolitiken fick nya, komplette- rande uppdrag och en injektion till mer aktiva insatser för att be- vara och utveckla landsbygdens och jordbrukets alla positiva kvali- teter. Kommissionen godkände ett särskilt miljöpro- gram enkom för jordbruket och vi fick en av grunderna för ett mer uthålligt bruk av de svenska natur- och kulturresurserna. Trots dessa nya villkor var det inte alltid så att vare sig kommuner eller län enligt undersökningar gjorda av upprättade särskilda program för landsbygdsområdenas utveckling med en sammanhållen policy för distrikten utanför centralorten. Detta se- nare har uppenbarligen förändrats i och med LBU- stöden och arbetet med Leader. Exempel på lyckade landsbygdssatsningar har blivit allt fler . Utvärde- ringarna från ITPS visar trots detta att arbetsmarknaden på lands- bygden knappast förändrats av strukturfondspolitiken under 1990- talet. De enskilda projektens effekter sägs ha varit kortsiktiga och avklingat efter dess avslutning. På kort sikt kan det utan tvivel vara svårt att konstatera vilka långsiktiga effekter de tidiga EU-stöden kan ha fått. Den aktivitet som Leader-grupper, byaföreningar och landsbygdens kommuner visar upp på landsbygden i hela landet är dock ett tydligt tecken på att landsbygden håller på att både upptäcka, stärka och förädla sin breda utvecklingspotential. I de regionala tillväxtavtalen med start och tillväxtprogrammen därefter har landsbygden fått en ökad prioritet och i exempelvis det första tillväxtavtalet för Siljansregionen gavs landsbygden, jordbruket och dess förädlings- verksamhet, den småskaliga livsmedelsindustrin, det öppna land- skapet och stödet till turismen samt nya tjänstenäringar en huvud- roll i det framtida utvecklingsarbetet. Agenda 2000-politiken, där man band ihop en mer medveten miljöpolitik med jordbrukets inriktning mot ökad hållbarhet, blev en av de viktiga förändringarna av jordbrukspolitiken i början av detta sekel. EU:s Mål 1-stöd fick positiva effekter för landsbygds- utvecklingen i norra . Vi fick även ett nytt nationellt finansi- erat stöd till landsbygden i norr (där vi f.ö. har en lång svensk tra- dition) genom ett särskilt norrlandsstöd till jordbruket och nya resurser för att utveckla Leader även om merparten hamnade i . I det nya Leader-programmet för perioden –2013 kommer Leader-projekt sannolikt att finnas i hela landet. De kan tillsam- mans med kanske i första hand kommunernas ökade intresse för landsbygdens utveckling och dess ökade attraktivitet för inflytt- ning från storstäderna bidra till att vi får en mer aktiv och resultat- givande landsbygdspolitik . Resurserna för axel III kan dock bli knappa i relation till behovet av utvecklingsinsatser och därför behövs en diskussion om nationella tillskott för att säkra en positiv, integrerad helhetspolitik för den svenska lands- bygden 3Regionalpolitik – säker väg till regional balans? Den mer ambitiösa statliga regionalpolitiken startade men regionalt viktiga statliga investeringar har givetvis en längre historia trots att ifrå- gasatte särskilda insatser för att underlätta trafik i året om. diskuterade man flyttning av kapital istället för omflyttning av arbetskraft men både LO och den sittande reger- ingen vågade inte riktigt tillmötesgå kraven på investeringar i infra- struktur och nya företag i främst det industrifattiga . Opinionen inom inte minst arbetarrörelsen och bonderörelsen blev så stark att landshövding fick i uppdrag att se om det inte gick att flytta jobb istället för männi- skor. Den s.k. Näslundska utredningen (1), som kom 1963, lade grun- den till en mer offensiv och aktiv regionalpolitik som sedermera kom att kallas regional utvecklingspolitik trots att det i huvudsak var en gren på den gamla regionalpolitiska träd- stammen. Den första propositionen (2) i detta nya spår ledde 1965 till en start av aktiva statliga insatser för att försöka vända eller åt- minstone dämpa de stora flyttströmmarna från norra till . Bland instrumenten märktes lån och bidrag till företag som ville flytta in i det s.k. stödområdet och ekonomiskt stöd till yrkes- utbildade personer som önskade flytta norrut. Därefter följde en rad propositioner med en tydlig slutpunkt , då de s.k. sammanhållna regional- politiska paketen till bl.a. , Bergslagen och varvsor- terna efter satte punkt för en traditionell stödpolitik i lite större skala. Under resten av 1980-talet utökade staten sina an- strängningar med början i en proposition (Fälldinreger- ingen) för att främja lokala och regionala initiativ som grund för statliga medfinansieringar av en rik flora av lokalt viktiga framtids- investeringar. Regionalpolitik – säker väg till regional balans? av en självklar linje för att försöka vända utvecklingen i ekonomiskt eftersatta regioner som projektifie- rade våra regionala drömmar (se bilaga nr 1 om Regionala ideolo- gier m.m. i kortformat). Dessa principer har i stort förstärkts där staten mer spelar rollen av medaktör och finansiär än drivande struktur- skapare. Betydelsen av en uthållig och stark infrastruktur betonas alltmer i likhet med kommunernas och regionernas egenansvar för en positiv regional och lokal utveckling. Motiv för regionala utvecklingssatsningar Att göra regionala satsningar i regioner med svåra strukturom- vandlingar har inte alltid varit enhälligt uppbackade av hela Riksda- gen till skillnad från situationen i , där det ända sedan 1950- talet funnits en stark koncensus kring omfördelning av vissa resur- ser för att minska de regionala obalanserna i sysselsättning och näringsstruktur (3). De övergripande argumenten för regionalpolitik eller numera re- gional utvecklingspolitik, där man allt oftare lägger till utvecklings- och tillväxtpolitik, skulle kunna formuleras så här: att vi tillgodoser starka demokratiska krav på att alla regioner skall få sin chans till en positiv utveckling att vi skapar en mångfald av levnads- och kulturmönster som be- rikar hela samhället att vi tillvaratar så mycket som möjligt av allt nedlagt samhälls- kapital i landet att vi gör det möjligt för kommande generationer att välja fler samhällsmönster eller livsformer utifrån nya värderingar om vad ett bra samhälle är att vi minskar riskerna för en överexploaterad miljö och gör det möjligt att bruka vår naturmiljö och våra naturresurser på ett håll- bart och miljöriktigt sätt. I den mer kortsiktiga och praktiska politiken har argumenten för statliga regionala satsningar kanske inte alltid varit så principiella utan det har oftast handlat om snabba krav på kompensationsinve- steringar när en kommun – gäller även stora kommuner som , , , , och och inte bara befolkningstunna bruks- eller landsbygdskommuner som , och – förlorat sitt största Regionalpolitik – säker väg till regional balans? företag, sitt regemente eller annan viktig verksamhet som sjukhus och statlig serviceanläggning. Att värdera i efterhand inte helt enkelt Att värdera perioden , då vi fick den första mer genom- tänkta regionalpolitiska handlingsstrategin, fram till våra dagar är inte helt enkelt. Med facit i hand kan man säga sådant som utan dagens erfarenheter var omöjligt eller ointressant att formulera för 20 till . Omvärlden har förändrats så mycket under dessa vad gäller näringsstruktur, finansiell infrastruktur, glo- balisering av ekonomin och människors värderingar att vi måste använda ett helt annat tänkande och helt annorlunda instru- ment för att lösa grundläggande regionala obalanser jämfört med 1960-talets perspektiv och aktörer på samtliga planeringsnivåer. När man analyserar den regionala politiken under en längre pe- riod är det viktigt att säga att många olika typer och parallella of- fentliga insatser beslutats utifrån ett regionalt perspektiv utöver de mer näringsinriktade statliga insatserna, vilka brukar vara de som vi mest kommenterar och drar slutsatser ifrån när vi i efterhand ger den statliga regionalpolitiken ett visst betyg. I denna promemoria diskuterar vi både den stora regionalpolitiken, som utgörs av hela den statliga budgetens samlade geografiskt relaterade effekter, samt den lilla regionalpolitiken, som inskränker sig till statens i huvud- sak företagsinriktade regionalt styrda medelsarsenal. Det man därutöver måste ta med i en mer helhetsorienterad re- gional analys är de regionala och lokala insatserna som görs av landsting, regionala självstyrelseorgan samt de 290 kommunerna. Utan dessa senare insatser skulle en stor del av det statliga stödet inte fungera särskilt väl eftersom det ofta är den lokala/regionala miljön som avgör en satsnings kvaliteter och långsiktiga effekter. måste man dessutom även inbegripa de ideella insatserna på lokal nivå utan vilka många offentliga sats- ningar knappast kan fungera enligt antagna mål. SmåKom tillhör de aktörer som gjort översiktliga utvärderingar av regionalpolitiken med början i pro- position 185 . Kring de generella erfarenheterna har SmåKom bl.a. uttalat (4): att den offentliga sektorn under i första hand byggts ut på ett regionalt relativt medvetet sätt och främst gynnat de regio- Regionalpolitik – säker väg till regional balans? ner som genom sin tidigare ensidiga näringsstruktur har haft och fortfarande har de största omställnings-, sysselsättnings- och be- folkningsproblemen att de regionala högskolorna – inte minst – på ett mycket positivt sätt svarat upp mot regionernas krav på fler välut- bildade mänskor som de bidragit till en större mångfald av olika näringslivs- och servicesatsningar att de s k fria regionala utvecklingsmedlen från början av 1980- talet haft en stor betydelse för att främja den lokala kreativiteten i hela landet att det kommunala skatteutjämningssystemet skapat en i huvudsak bra kvalitet på välfärdsinstitutionerna och dess tjänster i så gott som samtliga kommuner och sannolikt varit den allra viktigaste förutsättningen för att minska landets regionala obalanser att det statliga stödet till tjänsteföretagen och utbyggnaden av tele- nätet gjort det möjligt att kunna utföra kvalificerade tjänster i samtliga regioner och förlägga traditionellt centrala funktioner till små orter på landsbygden. skulle man kunna tillägga bl.a. följande punkter sett i ett lite bredare perspektiv: Av de statliga företagsinriktade stöden har transportstödet fun- gerat relativt väl. Transportstödet vars syfte har varit att utjämna transportkostnaderna mellan olika regioner mätt i relation till den svenska marknadens tyngd- punkt har av företagen själva bedömts vara av stort värde. Det har framförallt hjälpt företagen inom bl.a. Träindustrin att konkurrera effektivare i Möjligheten att stödja små skolor med start i mitten av 1970- talet har haft en icke obetydlig effekt när det gäller att behålla små skolor på landsbygden trots ett litet elevunderlag. och var aktuella fall på 1970- talet som berördes av detta beslut. kris i den offentliga ekonomin kunde dock de tidigare regionala besluten inte hindra en relativt omfattande nedläggning av små skolor på landsbygden i hela landet Långsiktigt inriktade utvecklingssatsningar som rymdcentrat i och biltestverksamheten i och har tack vare satsningarnas storlek och kvalitet blivit framgångar för respektive arbetsmarknader och kommuner. Regionalpolitik – säker väg till regional balans? SmåKom har även analyserat nackdelarna och problemen med den förda politiken återgivna i flera dokument . Ge- nom den inriktning som regionalpolitiken haft under har den också medverkat till (5): att satsningarna på infrastrukturen varit alltför sparsamma och undermåliga i en stor del av att prissättningen på infrastrukturens användning i regionerna motverkat syftena med regionalpolitikens mål att industrisektorn fått alldeles för stor prioritet i den statliga poli- tiken att den regionala och främst lokala nivån fått en svag och otill- fredsställande roll i regionalpolitiken att läns- och länsdelsprogram för regional utveckling sällan beak- tats i rikspolitiken att den högre utbildningen visserligen i stort är en ljuspunkt men i för liten omfattning utlokaliserats till övriga orter i respektive högskole/universitetsregioner att för liten andel av de statliga resurserna gått till befolkning- ens/personalens kompetenshöjning i relation till satsningarna på företagens lokaler och tekniska utrustning att regionalpolitiken sällan eller aldrig utvärderats tillräckligt snabbt och grundligt eller satts in i ett helhetsperspektiv. Anledningen till att kritik av detta slag inte lett till större förändringar av den förda statliga politiken än vad vi kunnat re- gistrera kan bero på att de statliga institutionerna haft en alltför suve- rän roll i politikens utformning och implementering men även utvär- dering. Kommunerna har visserligen i praktiken fått ett större ut- rymme vid vissa ärendens behandling i några län men det folkliga inflytandet är i stort relativt marginellt. På den nationella nivån har regionalpolitiken dessutom fått en lägre dignitet jämfört med tidigare. Orsaken är främst dels den ökade internationaliseringen av ekonomin och dels den politiska koncentrationen på statsbudgetens balansproblem samt den höga ar- betslösheten. Trots att det finns en direkt relation mellan kravet att få ned arbetslöshetsnivån å ena sidan och ökad regional utveckling å den andra har kopplingen sällan fokuserats. I och med tillkomsten av de regionala tillväxtavtalen finns dock – ännu så länge mest på pappret – ett sådant samband. Regionalpolitik – säker väg till regional balans? I efterhand kan vi naturligtvis inte värdera vilka effekter vi san- nolikt fått om de regionalt inriktade offentliga insatserna haft en annan karaktär – exempelvis om vi satsat mer på infrastruktur och betydligt mindre på direkta företagsinsatser. Vi kan endast försöka värdera den faktiskt genomförda politiken. Jämförelser mellan de nordiska länderna kan utgöra ett komplement till våra inhemska analyser, som dock blivit mer ambitiösa och frekventa tack vare ITPS tillkomst och framtagna rapporter (se nedan). En analysgrund för att värdera både den gångna men också aktu- ella regionala utvecklingspolitiken är att relatera den till den om- världsbild vi har och med viss sannolikhet får den närmaste framtiden. Trots osäkerheten i en sådan analys skulle man ändå med denna utgångspunkt kunna säga följande. Eftersom en stor del av regionalpolitiken och dess efterföljare inriktats mot företagsstöd som företagen själva sökt har det lett till att stora delar av regioner som exempelvis , Bergslagen och flera regioner i knappast har den infrastruktur eller kvalitet på befintliga vägar, järnvägar och IT-system som krävs för att mer effektivt kunna konkurrera . Utan en kvalitativt väl fungerande infrastruktur blir det svårare att uppnå såväl en väl fungerande och nödvändig logistik som att underlätta inflyttning och inpendling till områdena ifråga. Avsaknad av en gedigen kompetensutveckling av personal i be- fintliga företag och i nya företag i samma regioner kan bli lika ödesdiger som bristande samhällsservice. Frånvaron av stora delar av den privata tjänsteproduktionen blir ett tredje handikapp när framtidens arbeten mer och mer skapas inom tjänstesektorn. Efter- som den statliga politiken inriktats på stöd till och flyttning av varuproducerande företag inom tunga industri- sektorer inom nämnda regioner kan man säga att många lokala ar- betsmarknader trots en allmänt sett bättre sysselsättning än tidigare och ett ökat nyföretagande ändå är lika sårbara och som de var för 30 eller . Om vi kopplar samman denna något dystra bild med att indu- strisektorn rationaliseras i ökad takt, att kommunerna inte kan över friställd personal inom den privata sektorn som , att den offentliga och privata servicen kraftigt rustats ned och ut- flyttningen av ungdomar ökat blir det en tuff upp- gift att via den offentliga regionala politiken försöka bygga upp en ny näringsbas och en mer uthållig samhällmiljö i nämnda regioner. Regionalpolitik – säker väg till regional balans? Det kan dock vara på sin plats att påpeka att den globala ekono- mins allt tyngre roll för den svenska ekonomiska utvecklingen och strukturomvandlingen inte bara medför svåra hinder för regioner med ensidig näringsstruktur och smal privat tjänstesektor. Den starka utvecklingen av gruvnäringen i inre har tack vare ökad efterfrågan på skilda malmråvaror och förädlat stål i exempel- vis bortre medfört helt nya framtidsutsikter för kommuner som , och . Den europeiska trenden mot och den svenska politiken för att använda mer förnybara bränslen för att ersätta olja och kol som energikälla ger flera skogsregioner på landsbygden nya investeringar och fler jobb. Som indirekta ef- fekter ökar bostadsbyggandet, viss service, inflyttning av välutbil- dad arbetskraft samt lokalbefolkningens framtidstro. har det dock skett en påtaglig förändring av den regionala politiken på ett antal viktiga punkter som säkert kommer att underlätta byggandet av en mer robust regionstruktur i bl.a. Bergslagen och . Det jag tänker på är bl.a. faktorer som: a)att länen eller de självstyrande regioner tagit över en större del av den tidigare statens roll när det gäller att satsa på en bättre underbyggd och mer framtidsinriktad regional utvecklingspoli- tik b)att många kommuner nu lärt sig att komma igen efter stora lo- kala arbetsmarknadskriser med hjälp av lokala resurser och fi- nansiellt stöd från staten