sou · GUB392 · 2007-01-01 00:00:00 — som har transporterats sjöledes till hamnen eller anläggningen skall året därpå lämna uppgifter om den mottagna mängden farliga och skadliga ämnen. Samma skyldighet som föreskrivs i första stycket föreligger även för den som före lossningen hade äganderätten till LNG. Med farliga och skadliga ämnen som har transporterats sjöledes till anläggningen jämställs farliga och skadliga ämnen som har transpor- terats till anläggningen från utlandet på annat sätt än sjöledes, om de farliga och skadliga ämnena har varit föremål för sjö- transport och inte därefter har tagits emot i en hamn eller anläggning i en stat som har tillträtt . Lagrummet reglerar rapporteringsskyldigheten för HNS-gods. I första stycket anges när den som tagit emot viss sådant gods är skyldig att lämna upplysningar till . Rapporterings- skyldigheten föreligger således för den som har tagit emot viss volym oljor, LPG, fasta bulkvaror eller annan last med HNS- ämnen (se avsnitt 8.8.2). Av andra stycket framgår att även den som har äganderätten till LNG före lossningen är rapporteringsskyldig. Bestämmelsen innebär att endast HNS-ämnen som transporte- rats till sjöss omfattas av bestämmelsen. Rapporteringsskyldigheten föreligger för såväl nationell som internationell sjötransport. Om HNS-ämnen efter sjötransport lossas i en stat som inte tillträtt och därefter transporterats till anlägg- ning i på annat sätt än sjöledes, t.ex. med tåg eller lastbil, skall enligt tredje stycket detta HNS-gods medräknas, dock endast om godset inte efter sjötransporten har tagits emot i en annan HNS-stat innan det togs emot i . Om avgiftspliktigt HNS-gods kommer till en hamn och befinner sig där under transit, föreligger endast avgiftsskyldighet när godset kommit till sin slutdestination. Uppgiftsskyldighet föreligger även för den som på sätt sägs i 2 § första stycket under visst kalenderår har mottagit högst där föreskrivna mängder, om den mängd farliga och skadliga ämnen som han har mottagit tillsammans med den mängd farliga och skadliga ämnen som på samma sätt under har mottagits av dotterbolag eller annan gemensamt kontrollerad enhet uppgår till mer än där angivna mängder. I princip skall avgift till fonden betalas endast av den som under ett kalenderår har tagit emot mer än de i 2 § första stycket angivna mängderna avgiftspliktigt gods. Det skulle emellertid kunna inne- bära att avgiftsskyldigheten kom att kringgås genom att en importör bildade ett antal formellt fristående enheter som var för sig inte tog emot så stor mängd HNS-gods att avgiftsskyldighet uppkom. För att förhindra det föreskrivs i artikel 16.5 att även den som inte har tagit emot nämnda kvantitet är avgiftsskyldig för den mängd han faktiskt har tagit emot, nämligen om denna mängd tillsammans med annan med vilken han är i intressegemenskap överstiger de mängder som anges i konventionen. I artikelns sjätte punkt sägs att med uttrycket skall förstås varje dotterbolag eller gemensamt kontrollerad enhet. Frågan om sådant fall av intressegemenskap föreligger skall enligt konventionen avgöras enligt vederbörande stats nationella lag, dvs. i det land i vilket godset har tagits emot. Efter anmaning av är envar som under visst kalenderår har tagit emot farliga och skadliga ämnen enligt 2 § första stycket eller före lossningen hade äganderätten till LNG skyldig att lämna uppgift om den mängd som han har mottagit eller i fråga om LNG som har lossats . I lagrummet förskrivs om skyldigheten att lämna upplysningar till . Den som underlåter att fullgöra sin uppgiftsskyldighet eller uppsåtligen eller av oaktsamhet lämnar oriktig uppgift döms till böter, om ej gär- ningen är belagd med straff i . Allmänt åtal får väckas efter anmälan från . får förelägga uppgiftsskyldig vid vite att inkomma med uppgiften. Paragrafen innehåller vissa påföljdsbestämmelser. Av allmänna straffrättsliga principer följer att man inte skall kumulera böter och vite. Beslut enligt denna lag får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Lagrummet innehåller bestämmelser om hur beslut skall över- klagas. 10.4Förslaget till lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall Immunitet och/eller privilegier gäller för skada i samband Punkt 71 i bilagan till lagen. I bilagan till lagen om immunitet och privilegier i vissa fall räknas upp internationella organisationer som åtnjuter immunitet och privilegier i . I artikel 35 i föreskrivs att HNS-fonden har rätt till skattefrihet i vissa angivna avseenden. HNS-fonden har därför tagits upp i den förteckning över internationella organisa- tioner som finns i den nämnda bilagan. Genomförande av en konvention om skade- ståndsansvar vid sjötransport av farligt gods Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare skall –ta fram ett underlag för bedömningen av om bör till- träda internationella konvention om ansvar och ersätt- ning för skada i samband med sjötransport av farliga och skadliga ämnen (), –ge förslag till ställningstagande i tillträdesfrågan, –föreslå de författningsändringar som behövs för att konven- tionen skall kunna tillträdas eller som bedöms lämpliga med anledning av ett tillträde. Utredaren skall samråda med berörda departement och utredningar i , och . Utredaren bör också vara upp- märksam på den utveckling inom EU och internationellt som kan ha betydelse för ett svenskt tillträde till konventionen. I 10 kap. sjölagen (1994:1009) och i lagen (2005:253) om ersättning från de internationella oljeskadefonderna finns bestämmelser om skadeståndsansvar och ersättning för skada som orsakas av olje- utsläpp från tankfartyg. Några bestämmelser i 10 kap. sjölagen är tillämpliga också i fråga om oljeskador som orsakas av andra slags fartyg. Bestämmelser om ansvar och ersättning för atomskada i samband med transport av atomsubstans finns i atomansvarighets- lagen (1968:45). I övrigt finns i inga sär- skilda lagregler om ansvar och ersättning för skada i samband med sjötransport av farliga och skadliga ämnen. Dessa frågor får därför avgöras enligt allmänna skadeståndsrättsliga regler och sjölagens allmänna bestämmelser om redares ansvar. Den grundläggande regeln om skadeståndsansvar finns i 2 kap. 1 § skadeståndslagen (1972:207). Regeln innebär att var och en som uppsåtligen eller av vårdslöshet vållar personskada eller sakskada är skyldig att ersätta skadan. Utgångspunkten är alltså att skade- ståndsansvar förutsätter vållande. Även med denna utgångspunkt får man dock räkna med möjligheten att det i rättspraxis utan direkt lagstöd skulle kunna åläggas ett strikt ansvar för skador som har orsakats av utsläpp av farliga och skadliga ämnen vid sjötransport. Skadeståndslagen innehåller vidare regler om arbetsgivares princi- palansvar. Enligt 3 kap. 1 § är en arbetsgivare ansvarig för skada som vållas av hans arbetstagare. Inom sjörätten finns en specialregel om redares principalansvar i 7 kap. 1 § sjölagen. Av denna regel följer bland annat att en redare ansvarar för skada som befälhavaren, en medlem av besättningen eller en lots orsakar genom fel eller försummelse i tjänsten. En redare kan ha rätt att begränsa sitt samlade skadeståndsansvar efter en sjöolycka enligt bestämmelserna i 9 kap. sjölagen. Samma rätt till ansvarsbegränsning har vissa andra personer, bland andra en sådan ägare av ett fartyg som inte är redare. Rätt till ansvars- begränsning enligt dessa regler gäller bland annat för det ersätt- ningsansvar som kan uppkomma för skador orsakade av vissa far- liga och skadliga ämnen. I fråga om en lastägares skadeståndsansvar gentemot utomstå- ende för skada som orsakats av lasten finns inte några särskilda bestämmelser i svensk rätt. Också lastägarens ansvar får därför bedömas enligt skadeståndslagen och allmänna skadeståndsrättsliga principer. Detta innebär att ansvar kan utkrävas om lastägaren vållat skadan. Så skulle kunna vara fallet om godset varit bristfälligt förpackat och som en följd därav brand eller explosion har inträffat ombord på fartyget. Någon generell skyldighet att ha ansvarsförsäkring för den som utövar en riskabel verksamhet finns inte enligt gällande rätt. En särskild regel om försäkringsplikt för innehavare av atomanlägg- ning finns i 22 § atomansvarighetslagen (1968:45). Försäkrings- plikten omfattar även ansvarighet för skada under transport av atomsubstans. För risker som är förenade med transporter finns i övrigt vissa särskilda bestämmelser om försäkringsplikt, bland annat i 10 kap. sjölagen med avseende på oljeskador. dessa särskilda regler finns det inga bestämmelser om obligatorisk försäkring för skador i samband med sjötransport av farliga och skadliga ämnen. Sjöfartsnäringen har en utpräglat internationell karaktär. har det funnits en strävan att åstadkomma enhetliga bestämmelser som gäller i förhållandet mellan flera stater. regleras därför många sjörättsliga frågor genom internationella konventioner. Detta gäller både för civilrättsliga förhållanden och för frågor av offentlig- rättslig karaktär. har anslutit sig till flera av dessa konven- tioner, och sjölagen är därför i stor utsträckning baserad på ett internationellt regelverk. Exempel på detta är reglerna om ansvar för oljeskada i 10 kap. sjölagen, vilka huvudsakligen grundar sig internationella konvention om ansvarighet för skada orsakad av förorening genom olja (ansvarighetskonvention). Den första oljeansvarighetskonventionen utarbetades inom Internationella sjöfartsorganisationen (, IMO) . Den utlösande faktorn var olyckan med tankfartyget utanför Cornwall . Denna olycka, som orsakade omfattande oljeskador på de engelska och franska kusterna, visade på behovet av ett inter- nationellt regelverk på området. Det var emellertid redan från början klart att IMO:s arbete inte skulle begränsas till oljeskador. Målsättningen var att regelverket skulle omfatta skador i anledning av transport av andra farliga och skadliga ämnen. Arbetet på detta område gick emellertid av olika orsaker trögt. Ett utkast till konvention om ansvar och ersättning för skada i samband med sjötransport av farliga och skadliga ämnen behandlades av en internationell konferens . Konferensen misslyckades dock med att anta en konvention. Därefter dröjde det innan ett nytt utkast hade utarbetats som bedömdes vara färdigberett för en internationell konferens. Denna hölls i . Förhandlingarna var framgångsrika och resulterade i att internationella konvention om ansvar och ersättning för skada i samband med sjötransport av farliga och skadliga ämnen antogs (; HNS är en akronym för engelskans Hazardous and Noxious Substances). är tillämplig på skada som uppkommit vid sjö- transport av farliga och skadliga ämnen. Skadan skall ha upp- kommit på en konventionsstats territorium eller i dess ekonomiska zon eller annat område av motsvarande räckvidd. Även skador som har uppkommit på de delar av det fria havet som är belägna bortom ett sådant områdes yttre gräns omfattas i vissa fall. Skadebegreppet inkluderar personskador, sakskador, rena förmögenhetsskador och föroreningsskador på miljön. Även kostnader för åtgärder som syftar till att förebygga eller begränsa skador är i princip ersätt- ningsgilla. Omkring 6 000 olika ämnen är farliga och skadliga i konven- tionens mening. Det rör sig huvudsakligen om kemikalier av olika slag samt olja, kondenserad naturgas och petroleumgas. För att kon- ventionen skall vara tillämplig måste ämnena transporteras som last på fartyget, men det saknar betydelse om de transporteras i bulk (oförpackat) eller i paketerad form. Konventionen omfattar inte för- oreningsskador som orsakas av beständig olja. Sådana skador täcks i stället av konventioner om ansvar och ersättning för olje- skador. Andra skador än föroreningsskador som den beständiga oljan orsakar, till exempel genom brand, omfattas dock av HNS- konventionen. Utanför konventionens tillämpningsområde faller skador som orsakas av radioaktiva ämnen. Skadeståndsansvaret bärs av fartygets ägare, varmed i första hand avses den registrerade ägaren. Ansvaret är strikt, det vill säga fartygs- ägaren är ansvarig oberoende av vållande. Fartygsägaren är dock fri från ansvar i vissa särskilda undantagssituationer, exempelvis om skadan beror på en krigshändelse eller i sin helhet orsakas av tredje mans uppsåtliga handlande (sabotagehandlingar och liknande). Det strikta ansvaret är begränsat beloppsmässigt. Beloppsgrän- sen beror på fartygets bruttodräktighet. Den högsta ersättning som fartygsägaren kan bli skyldig att betala är 100 miljoner särskilda dragningsrätter (SDR), vilket motsvarar , för en och samma olycka. Har fartygsägaren själv orsakat skadan uppsåtligen eller av hänsynslöshet och med insikt om att skadan sannolikt skulle uppkomma, föreligger inte rätt till ansvars- begränsning enligt konventionen. Ägaren av ett fartyg som är registrerat i en konventionsstat och som transporterar farliga och skadliga ämnen är skyldig att ha en försäkring eller annan ekonomisk säkerhet som täcker ansvaret En skadelidande har rätt att kräva ersättning direkt av den som meddelat försäkring eller ställt annan ekonomisk garanti för fartygsägarens ansvar. Den som inte har kunnat få full ersättning för sin skada av fartygsägaren eller dennes garant kan vända sig till en internationell fond för att få ytterligare ersättning (HNS- fonden). HNS-fonden betalar kompletterande ersättning, bland annat då fartygsägaren inte kan hållas ansvarig eller då skadan överstiger den tillämpliga ansvarsgränsen. Ersättning från HNS-fonden kan betalas också i de fall det inte varit möjligt för den skadelidande att identifiera det fartyg som transporterat de ämnen som orsakat skadan (den skade- lidande har dock bevisbördan för att skadan orsakats av en olycka med ett eller flera fartyg). Även den ersättning som kan fås från HNS-fonden är begränsad. Den maximala sammanlagda ersättning som i anledning av en och samma olycka kan betalas av fartygsägaren – eller av försäkrings- givaren – och HNS- fonden uppgår till 250 miljoner SDR, eller . HNS-fonden finansieras av dem som i konventionsstaterna tar emot farliga och skadliga ämnen som har transporterats med fartyg. Efter att en olycka som aktualiserar ersättning från fonden har inträffat, får således den som tagit emot sådana ämnen i viss mängd betala en avgift till fonden. Härmed fördelas alltså det ekonomiska ansvaret för skador efter större olyckor mellan fartygsägarna och lastintressenterna. HNS-fonden kommer att bestå av fyra konton. Från ett allmänt konto betalas ersättning för skador som orsakas av merparten av de ämnen som omfattas av konventionen. Vid sidan av det allmänna kontot finns tre särskilda konton för skador som orsakas av olja, naturgas respektive petroleumgas. Ersättning som utbetalas för en skada som orsakats av ett visst ämne belastar endast det konto som avser detta ämne. Har exempelvis en skada orsakats av petroleum- gas betalas ersättning för skadan från det särskilda kontot för sådan gas. Kostnaden för detta drabbar därmed bara de företag som tar emot petroleumgas. Tanken med detta system är att en viss industrisektor inte skall drabbas av kostnader för skador som orsa- kats av ämnen hänförliga till en annan industrisektor. innehåller vidare bestämmelser om bland annat preskription, behörig domstol samt erkännande och verkställighet av domar. träder i kraft internationellt 18 månader efter det att vissa i konventionen närmare specificerade villkor har uppfyllts. Minst tolv stater, av vilka fyra stater var och en har fartyg med en sammanlagd bruttodräktighet om minst 2 miljoner, skall ha tillträtt konventionen. I övrigt finns vissa villkor om mottagna mängder farliga och skadliga ämnen i de stater som tillträtt konven- tionen. hade åtta stater tillträtt konventionen (, , , , och , , och ). Internationellt samarbete för ikraftträdande Efter antagandet av har det visat sig finnas behov av internationellt samarbete för att underlätta arbetet med att tillträda och genomföra konventionen. IMO:s juridiska kom- mitté har för detta ändamål inrättat en särskild beredningsgrupp. Gruppens arbete har bland annat resulterat i en skriftlig vägledning till konventionen. I beredningsgruppens regi har det också hållits möten rörande genomförandet av konventionen med företrädare för intresserade staters regeringskanslier. Även konferenser och seminarier har hållits med deltagare från berörda branscher. Beredningsgruppen har fortlöpande rapporterat till IMO:s juridiska kommitté om dessa åtgärder och hur arbetet med genomförandet av konventionen fortskrider i IMO:s medlemsstater. Av andra insatser som har gjorts för att underlätta tillträdet till och tillämpningen av kan särskilt nämnas att internationella oljeskadefond har utvecklat en särskild programvara som skall göra det enklare att lämna uppgifter om mängden mottagna farliga och skadliga ämnen enligt konventionen. Frågor som rör tillträdet till har också be- handlats vid nordiska departementsöverläggningar. En EG-rättslig aspekt på tillträdesfrågan innehåller, som redan har nämnts, bestämmel- ser om domstols behörighet samt om erkännande och verkställig- het av domar. På detta område har EG exklusiv behörighet genom rådets förordning (EG) nr 44/2001 av om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar på privaträttens område (I-förordningen). Övriga frågor som regleras av konventionen ligger under medlemsstaternas behörighet. Konventionen är alltså ett så kallat blandat avtal. En följd av detta är att medlemsstaterna inte utan EG:s medverkan kan tillträda konventionen. Rådet har emellertid beslutat att bemyndiga med- lemsstaterna att i gemenskapens intresse underteckna, ratificera eller ansluta sig till konventionen.1 Detta beslut gör det möjligt för medlemsstaterna att tillträda konventionen med beaktande av EG:s behörighet i vissa frågor. I rådsbeslutet anges att medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att inom rimlig tid och om möjligt före tillträda konventionen. Beslutet innebär ingen skyldighet för medlemsstaterna att tillträda konventionen. Beslutanderätten i till- trädesfrågan tillkommer varje enskild medlemsstat. För del måste ett tillträde till konventionen följa reglerna i 10 kap. regerings- formen. Detta innebär att konventionen först måste godkännas av eftersom ett svenskt tillträde förutsätter lagändringar (se 10 kap. 2 § regeringsformen). Behovet av en utredning Som konstaterats innebär rådsbeslutet om medlemsstaternas tillträde till ingen skyldighet för att tillträda konventionen. Oavsett detta finns det goda sakliga skäl för att tillträda den. Det framstår till en början som klart att en internationell regle- ring av de frågor som konventionen omfattar är att föredra framför en regional eller nationell reglering. Inte minst för konkurrens- neutraliteten och förutsebarheten inom sjöfartsnäringen är det viktigt med internationellt enhetliga regler inom sjörätten. I de skadelidandes perspektiv måste konventionen betraktas som en avsevärd förbättring i jämförelse med den nuvarande ordningen. Det strikta ansvaret, försäkringsplikten med direktkravsrätt och det från oljeskadeområdet väl beprövade systemet med en upp- delning av ersättningsansvaret mellan fartygsägaren och en inter- nationell fond, som finansieras av lastintressenterna, för att de skadelidande får fullgod och snabb ersättning i de flesta fall. 1 Rådets beslut /971/EG av om bemyndigande för medlems- staterna att i gemenskapens intresse ratificera eller ansluta sig till internationella konvention om ansvar och ersättning för skada i samband med sjötransport av farliga och skadliga ämnen (EGT L 337, 13.12.2002, s. 0055–0056, Celex 32002D0971). Det framstår mot den bakgrunden som angeläget att till- träder konventionen. För bedömningen av tillträdesfrågan är det dock viktigt att det tas fram ett beslutsunderlag som allsidigt belyser de olika frågor som gör sig gällande. Fördelar och nackdelar med ett svenskt tillträde måste kartläggas, särskilt med hänsyn till de ekonomiska konsekvenserna och utvecklingen i andra länder. Av betydelse för behovet av en utredning är också att konven- tionen i viss mån medger de fördragsslutande staterna valmöjligheter i en rad frågor. Detta gäller till exempel konventionens tillämpnings- område samt bestämmelserna om försäkringsplikt och försäkrings- certifikat. Konventionens bestämmelser om försäkringsplikt aktualiserar också frågan om försäkringsmarknadens möjligheter att erbjuda försäkring i den omfattning som krävs. Även denna fråga behöver utredas, bland annat med hänsyn till hur försäkringsmarknaden och försäkringsvillkoren har påverkats av händelserna i och utvecklingen därefter. En rad andra frågor om hur konventionen bör genomföras in- ställer sig. Detta gäller exempelvis bestämmelserna om finansie- ringen av HNS-fonden. En konventionsstat är skyldig att till HNS- fondens direktör (och innan konventionen trätt i kraft till IMO:s generalsekreterare) lämna uppgifter om bland annat den mängd avgiftspliktig last som tagits emot i den staten. Konventionen överlämnar dock i stor utsträckning åt staten själv att införa ett system för identifiering och rapportering av mottagna mängder. Här kan också pekas på att konventionen överlämnar åt staterna vissa frågor som rör mottagare av avgiftspliktiga ämnen och inrikes sjötransporter av HNS. Vidare kräver konventionen att staterna vidtar nödvändiga åtgärder för att säkerställa fullgörandet av förpliktelserna enligt konventionen, exempelvis skyldigheten att lämna uppgifter om mottaget gods. Att genomföra kräver förhållandevis om- fattande lagstiftningsåtgärder. Konventionen omfattar frågor som inte är särskilt reglerade i svensk rätt. Här måste därför förslag till nödvändiga författningsändringar tas fram. I bland annat ovan angivna avseenden krävs ställningstaganden från den svenska lagstiftaren i samband med ett genomförande av konventionen. Det är lämpligt att en särskild utredare ges i uppdrag att ta fram underlag och lämna förslag i dessa frågor. Utredaren skall ta fram ett underlag för bedömning av om bör tillträda och föreslå om tillträde skall ske eller inte. När utredaren överväger tillträdesfrågan skall han eller hon särskilt beakta rådsbeslutet /971/EG om medlemsstater- nas tillträde till konventionen. Om utredaren tar ställning för ett svenskt tillträde till konven- tionen skall han eller hon föreslå de författningsändringar som dels är nödvändiga för att skall kunna tillträda konventionen, dels i övrigt är lämpliga med anledning av ett tillträde. Utredaren är fri att lämna de förslag till författningsändringar och åtgärder i övrigt som utredningsarbetet kan ge anledning till. Om utredaren däremot kommer fram till att inte bör till- träda konventionen, eller att ett svenskt tillträde av någon anledning bör vänta någon tid, skall utredaren lämna förslag till de åtgärder som bedöms som nödvändiga för att säkerställa skadelidandes behov av ett väl fungerande ersättningsrättsligt skydd vid skador som orsa- kas av HNS. överlämnar, som redan har nämnts, i viss utsträckning åt staterna att välja mellan alternativa regleringar av olika frågor eller att fylla ut eller komplettera konventionen med bestämmelser i nationella författningar. Det ingår i utredarens upp- drag att på grundval av en analys av de olika alternativen presentera sina förslag till ställningstaganden och hur de valda alternativen bör genomföras för svensk del. I det följande anges under skilda rubri- ker några av de frågor som utredaren skall beakta. Utredaren skall ta ställning till –vilket av de båda alternativ som ges i artikel 1.4 i HNS-kon- ventionen som bör väljas för att avgöra vem som i skall anses som mottagare av farliga och skadliga ämnen, –om bör utnyttja möjlighet att undanta viss inrikesfart från konventionens tillämpningsområde (artikel 5.1) och –om skall vara tillämplig på statsfartyg (artikel 4.5). Det är viktigt att de berörda fartygsägarna har realistiska möjlig- heter att fullgöra bestämmelser om försäkrings- plikt.