sou · GUB364 · 2007-01-01 00:00:00 — Inte i något fall uppges det att kasinona skulle ha påverkat deras arbete, varken direkt eller indirekt, på något märkbart sätt. I sammanhanget kan nämnas att , som fått i uppdrag av regeringen att utarbeta ett program för att motverka spelberoende och minska effekterna av överdrivet spelande, genomförde en enkätundersökning riktad till anställda inom socialtjänst och landsting. Syftet var att ge underlag för att förslå lämpliga insatser i handlingsplanen. Enkäten besvarades av 299 personer, vilket endast är ett fåtal av det totala antalet anställda inom berörda socialtjänster och landstingsenheter. Någon analys av bortfallet har inte gjorts, men enligt är det troligt att de som haft kontakt med spelberoende har varit mer motiverade att svara än de som inte kommit i kontakt med problematiken. Av de som svarat uppger omkring hälften att de mött en hjälpsökande som är spelberoende. De socialsekreterare som svarat på enkäten har i genomsnitt haft kontakt med en spelberoende person . Rapporten berör inte vilken eller vilka spelformer som legat till grund för de hjälpsökandes kontakter med och ger därför ingen ledning när det gäller att se kasinoverksamhetens 61 Utvärdering SOU 2006:64 betydelse i sammanhanget. Enkätresultatet stärker dock utredningens egna iakttagelser, att kasinoetableringarna – i varje fall – inte lett till några märkbara effekter för de sociala myndigheterna. 7.2.8 SoRADs forskningsprojekt om internationella kasinon i SoRAD (vid ) har med medel från genomfört ett forskningsprojekt om effekter av att kasinon av internationellt slag öppnas i . Projektet undersöker de positiva och negativa effekter av kasinoetableringarna i och . Intervjuer med den vuxna befolkningen gjordes i och i och med som kontrollort. I intervjuerna ställdes frågor om förväntade effekter av kasinot, om spelvanor och om erfarenheter av spelproblem. Intervjuerna har sedan upprepats efter kasinostarten – då med frågorna omformulerade som erfarenheter istället för förväntningar. I en rapport från SoRAD (Kasinoetablering, spelvanor och spelproblem – situationen före och efter etableringen av statliga kasinon i och , Forskningsrapport nr 16–2004) redovisas resultatet efter den första grundläggande studien. Av metodtekniska skäl redovisas dock inte resultatet av undersökningen i kontrollorten . Resultatet av studien sammanfattas i tre iakttagelser; spelandet har totalt sett ökat i båda orterna, andelen personer med spelproblem är större efter kasinoetableringen i men inte i , de som spelat på de internationella kasinona är något resursstarkare och har mer omfattande spelvanor och mer spelproblem än övriga spelare. Resultaten tyder sålunda på att spelandet generellt sett har ökat både i och mellan de två mättidpunkterna, men i ligger ökningen i nivå med riksgenomsnittet medan ligger över. När det gäller spelproblem, som enligt studien alltså ökat i efter kasinoetableringen, framförs hypotesen att det i redan före kasinoetableringen fanns fler personer som låg i riskzonen för att utveckla spelproblem av det undersökta slaget. En obesvarad fråga i det sammanhanget är om också kommer att få en ökning av andelen personer med spelproblem eller om sådan effekt inte kommer att uppstå. SOU 2006:64 Utvärdering kan enligt rapporten endast undersökas med hjälp av ytterligare datainsamling. Det fanns enligt rapporten även andra skäl att göra en ytterligare mätning efter kasinoetableringarna i de båda städerna. Ett metodologiskt skäl är att varje studie som endast bygger på en jämförelse av två punkter i tiden får problem med att utesluta en del alternativa förklaringar till de resultat som erhålls. Det kan till exempel vara svårt att utesluta att de skillnader som uppmäts inte bara är en naturlig variation. Ett mer teoretiskt skäl är att studien gäller sådana eventuella konsekvenser av kasinoetableringen som mycket sannolikt kan vara mer eller mindre beständiga samt uppträda direkt eller först efter själva etableringen. Ytterligare mätning skulle också kunna bekräfta hypotesen att spelberoende tar tid att utvecklas, vilket skulle kunna vara fallet i . SoRAD har genomfört en sådan uppföljande studie . På samma sätt som de tidigare studierna baseras den på intervjuer. studie har ännu inte slutrapporterats. Utredningen har med undersökarens tillstånd tagit del av ett manuskript till rapport. Av det framgår att rapporten väntas behandla frågor om trygghet, inställning till kasinoetableringen, förväntningar och erfarenheter, attityder till spel, spelvanor, spelproblem samt kasinospelare och kasinoinsatser i och . Liksom i de tidigare studierna görs jämförelser med . Genom denna kompletterande studie kan det bli möjligt att se förändringar vid tre mätningar. För utredningen är resultaten om spelberoende särskilt intressanta. Enligt vad utredningen erfarit pekar SoRAD:s preliminära resultat på att spelvanorna i blivit mer omfattande på lång sikt (dvs. mätt över de tre mättillfällena) men att denna ökning inte verkar vara kasinorelaterad. Även för finns en långsiktig ökning. Enligt de preliminära resultaten har kasinoetableringen i lett till en ökning av spelandet på restaurangkasinon. För har endast en svag kasionorelaterad ökning av andelen personer med spelproblem kunnat uppmätas och detta endast på lång sikt och endast enligt ett av de tre mått som använts. har däremot en tydlig ökning enligt samtliga mått både på kort och litet . Det är dock – enligt rapportutkastet – svårt att avgöra i vilken mån ökningen är kasinorelaterad eller inte. Vissa uppgifter tyder dock på att kasinoverksamheten har stor plats i storspelares och problemspelares spelaktiviteter. Utvärdering SOU 2006:64 7.2.9 Casino Cosmopols förslag till utökade registreringsmöjligheter ansökte Casino Cosmopol hos regeringen om att vissa av kasinolagens bestämmelser skulle ändras så att bolaget fick en laglig rätt att i ett för samtliga kasinon gemensamt register införa uppgifter om besökare vid bl.a. misstanke om brott mot kasinot, åsidosättande av ordningsregler och spelberoende (ett s.k. incidentregister). Regeringen avslog ansökan (Fi2002/2555). I de delar som avsåg registrering av personuppgifter som är relaterade till spelberoende anförde regeringen att det måste beaktas att sådana registreringsmöjligheter skulle ge stort utrymme för att registrera information och värdeomdömen på ett sätt som vore integritetskänsligt. Regeringen ansåg att bolagets intresse av att registrera uppgifterna inte överväger det intresse som en enskild kan ha av att uppgifterna inte registreras. I en skrivelse till utredningen återkom Casino Cosmopol i ärendet. I frågan om spelansvar anförde bolaget att registreringen skulle ge Casino Cosmopol möjlighet att aktivt förebygga problem med överdrivet spelande genom att i ett tidigt skede kunna ta kontakt med och föra diskussioner med de gäster som visar tendenser att inte klara av att sätta gränser för sitt spelande. Syftet med diskussionerna skulle vara att få gästen att frivilligt ingå ett avtal om besöksförbud eller besöksrestriktioner. Bolaget menar att man utan incidentregister saknar effektiva arbetsmetoder för att ta reda på kasinobesökare som har problem med sitt spelande ur ett spelberoendeperspektiv. Bolaget anser att det är av fundamental vikt att det ges samma möjlighet att registrera uppgifter som andra kasinobolag och redovisar en jämförelse med den finska lagstiftningen. 7.2.10 Utredningens bedömning Frågan om kasinoetableringens effekter när det gäller de sociala och hälsomässiga konsekvenserna var föremål för en mängd överväganden och diskussioner när den nya kasinolagen antogs av 1999 och även därefter. Som framgått tidigare var en del remissinstanser, bl.a. och , tveksamma till införandet av statliga kasinon av just detta skäl. SOU 2006:64 Utvärdering Efter det att kasinona etablerats har spelberoendefrågan fått ökad tyngd i debatten genom att många nya spelformer tillkommit, inte minst spel via Internet. Den ökade tillgängligheten på spel i olika former och förändrade spelmönster gör det svårare att identifiera enskilda spelformers påverkan på spelberoende och spelmissbruk. Utredningen har dock, vid samtal med olika experter på området, försökt att isolera betydelsen av kasinospel av det slag som bedrivs på kasinon när det gäller de sociala och hälsomässiga konsekvenserna. SoRAD:s undersökning av kasinoetableringens effekter, som återgivits i ett föregående avsnitt, indikerar en ökning av antalet spelberoende i , som möjligen skulle kunna knytas till just kasinot. I kan inte någon sådan effekt påvisas. Några motsvarande mätningar för kasinona i och har inte genomförts. Utredningen avstår från att dra några generella slutsatser av detta, men menar att blotta misstanken att kasinona skulle medföra en ökning av spelberoendet borde leda till ännu mer aktiva åtgärder från kasinonas sida. Casino Cosmopols åtgärder för att motverka negativa sociala och hälsomässiga konsekvenser av kasinospel utgår från Svenska Spels spelansvarspolicy och det särskilda program som tagits fram för Casino Cosmopols kasinon. Programmet bygger på tre hörnpelare: utbildning och information, uppsökande verksamhet på kasinona med särskilt program för frivillig avstängning samt samverkan med myndigheter och organisationer och kunskapsutbyte med andra spelarrangörer. Med utgångspunkt i de uppfattningar som kommit fram i utredningens dialoger med olika experter och expertorgan på spelberoendeområdet, förefaller Casino Cosmopols åtgärdsprogram fungera på ett, i det hela taget, tillfredsställande sätt. En del inslag kan dock förbättras, som framgår av uppfattningarna ovan. När det gäller utbildningen av kasinopersonalen delar utredningen uppfattning att den kan förbättras, dels när det gäller nyanställd personal och dels för att kontinuerligt understryka frågans betydelse även efter den grundläggande introduktionsutbildningen. Utredningen ser också en poäng med att utbildningen ska kunna varieras med hänsyn till personalens funktion på kasinot. Informationen till spelarna om spelandets faror och den hjälp som finns att få för dem som söker sådan, upplevs i allmänhet som tillräcklig. Denna fråga måste dock ses i samma sammanhang som 65 Utvärdering SOU 2006:64 Casino Cosmopols mer proaktiva åtgärder för att undvika spelberoende och spelmissbruk. Den uppsökande verksamheten inne på kasinona och avstängningsprogrammet förefaller ha en hög ambitionsnivå, men kan troligen förbättras ytterligare. Från etableringen av det första kasinot i och fram har 3 823 avtal tecknats om frivillig avstängning, varav 1852 avtal var aktiva . rapporterar respektive kasino in aktuell status för tecknade avtal för sammanställning till Lotteriinspektionen. Kasinopersonalens samtal med personer som förefaller vara alltför intensiva i sitt spelande är betydligt fler, men såvitt utredningen känner till förs ingen närmare statistik över detta. Enligt utredningens mening bör man överväga om detta inte borde ske och att sådana uppgifter också skulle ingå i de månatliga rapporterna till Lotteriinspektionen. Utredningen har uppmärksammats på ett initiativ i som går ut på att kasinot undersöker de spelare som ofta kommer på besök och därefter gör en särskild uppföljning av dessa. Enligt uppgift är detta en form av proaktiv åtgärd som i vissa fall varit framgångsrik. Casino Cosmopol lär ha planer på att regelmässigt göra sådana undersökningar på alla kasinon, vilket utredningen finner lovvärt. I sammanhanget är det också värt att betona synpunkterna från om att uppsägningstider för ingångna avtal borde gälla även för tidsbegränsade avstängningar under sex eller och att det naturligtvis inte bör ske någon påverkan på spelare att gå med på en kortare avstängningstid än de själva föreslår. Utredningen ser dock det senare agerandet som undantagsfall gjorda av enskilda funktionärer och som rimligen inte kan ha kasinoledningens medgivande. En framträdande spelform på de svenska kasinona är penningautomaterna. Ett känt faktum bland de som sysslar med spelberoendefrågor är att just automater innebär en stor risk för spelare att hamna i ett beroende. Utredningen har erfarit att det finns tekniska möjligheter att registrera enskilda spelares användning av Casino Cosmopols penningautomater, som dock inte används av olika skäl. Förutsättningen för en sådan registrering är att spelarna själva medger att deras spel registreras, t.ex. genom att de använder sitt medlemskort under spelets gång, som då stoppas in i en kortläsare på automaten. En sådan registrering skulle tjäna flera syften, bl.a. skulle det ge spelaren möjlighet att följa sina in66 SOU 2006:64 Utvärdering satser och vinster i spelet, men även spelarrangören skulle kunna hämta information om spelfrekvens, spelmönster och gjorda insatser på enskilda automater som skulle kunna vara av intresse från exempelvis spelansvarssypunkt. Enligt utredningens mening bör en sådan registrering, som i så fall skulle kräva spelarens medgivande och även medverkan, prövas av Casino Cosmopol som ett led arbetet att motverka spelberoende hos sina kunder. Enligt vad utredningen erfarit, förutsätter dock en sådan ordning att det finns incitament för spelaren att registrera sig, t.ex. genom att spelaren genom registreringen deltar i ett särskilt spel. Utredningen delar Casino Cosmopols uppfattning att ökade registreringsmöjligheter i form av ett s.k. incidentregister i och för sig skulle underlätta för bolaget att tidigt ta kontakt med spelare som befinner sig i riskzonen men noterar att frågan prövats av regeringen och avvisats med hänvisning till att det skulle öppna för registrering av värdeomdömen som är integritetskänsliga. Ytterligare en åtgärd som flera av utredningens kontakter pekat på är bankomaternas placering i lokalen. pekar på att lätt tillgängliga bankomater, som medger att spelarna utan nämnvärt avbrott i spelet kan ta ut kontanter från sina bankkonton, inte medger att spelarna kan få en rimlig tid för paus och därmed eftertanke under spelets gång. Enligt utredningens mening vore det skäl att pröva en placering av bankomaterna som gör detta möjligt i stället för att prioritera lättillgängligheten och bekvämligheten för spelarna. Givetvis måste dock säkerhetsaspekten vägas in vid en sådan bedömning. 7.3 Kasinoverksamheten och penningtvätt 7.3.1 Farhågor och förhoppningar Risken för att de svenska kasinona skulle kunna utnyttjas av kriminella personer för penningtvätt framhölls av regeringen i propositionen 1998/99:80 angående ny kasinolag. Vid riksdagsbehandlingen av lagförslaget kom dock denna aspekt på kasinospel något i bakgrunden jämfört med den uppmärksamhet som riktades mot de sociala aspekterna, det illegala spelet och de brottsrisker i övrigt som kunde befaras. Utvärdering SOU 2006:64 Enligt regeringens mening skulle de kontroll- och ordningsbestämmelser som föreslogs i kasinolagen beträffande åldersbegränsning, inpasseringskontroller, identifiering och registrering, kameraövervakning m.m. begränsa möjligheterna till penningtvätt. I regeringens tillstånd till infördes också ett särskilt krav på verksamheten att även på annat sätt aktivt förebygga denna företeelse. 7.3.2 Lagen om åtgärder mot penningtvätt Som nämnts i avsnitt 5.6 omfattas kasinoverksamheten sedan 200501-01 av lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt. Det bör emellertid noteras att kasinona även före denna lagändring var ålagda att i vissa situationer vidta åtgärder för att förhindra penningtvätt, vilket reglerades i regeringens tillstånd för att anordna kasinospel. Propositionens (prop. 2003/04:156 om skärpta regler mot penningtvätt) ändringsförslag byggde, som nämnts, på de ändringar av penningtvättsdirektivet som beslutades av och rådet. Från vissa remissinstanser ifrågasattes om inte även andra spelverksamheter än kasinon skulle omfattas av penningtvättslagen. Penningtvättsdirektivet ställer emellertid inte något krav på att andra spelarrangörer än kasinon skall omfattas av nationell penningtvättslagstiftning och regeringen menade att frågan om att utöka kretsen av spelverksamheter, som skall omfattas av penningtvättsreglerna, lämpligen bör hanteras inom ramen för det EG-rättsliga samarbetet. En viktig bestämmelse enligt penningtvättsdirektiv är att det krävs identifikation av personer med vilka de som omfattas av direktivets skyldigheter gör transaktioner som uppgår till belopp motsvarande eller mer. Motsvarande bestämmelse finns även i tredje penningtvättsdirektivet (2005/60/EG). Kravet på fastställande av identitet anses uppfyllt av kasinon underkastade statlig tillsyn, om dessa registrerar och identifierar samtliga besökare oavsett hur stora belopp som växlas in (art. 10.1). Av 5 och 6 §§ kasinolagen framgår att kasinon skall registrera uppgifter om samtliga besökares namn, personnummer eller annat identifieringsnummer och postadress. Registret skall också innehålla ett fotografi av besökaren samt uppgift om tidpunkt för besöket. Kasinolagens bestämmelser om krav på registrering av 68 SOU 2006:64 Utvärdering samtliga besökare är därmed strängare än de krav på identitetskontroll som ställs upp i penningtvättslagen. Av kasinolagen följde tidigare en skyldighet att gallra handlingar avseende identitetsuppgifter senast efter det att uppgiften eller fotografiet registrerades. Efter lagändringen gäller att uppgifterna skall bevaras för att därefter gallras. I propositionen fördes ett resonemang om det ingrepp i den personliga integriteten som en förlängning av fristen för bevarande av de aktuella handlingarna skulle kunna innebära. Detta vägdes mot intresset av att kunna bedriva en verkningsfull utredning av misstänkt penningtvätt och gallringsfristen ansågs lämplig. Därvid togs också hänsyn till vad som är möjligt för kasinona att praktiskt hantera i fråga om registrering och bevarande av information om besökare. Tiden räknas från det att uppgiften eller fotografiet registrerats och skall uppgifterna och fotografierna genast gallras. 7.3.3 Casino Cosmopols kriterier för penningtvätt och rutiner för att uppmärksamma och påtala penningtvätt Med utgångspunkt i de lagändringar som trädde i kraft när det gäller åtgärder mot penningtvätt har Casino Cosmopol arbetat om sina interna bestämmelser för hantering av penningtvättärenden. Bestämmelserna omfattar indikationer som kan tyda på penningtvätt, rutiner för att upptäcka, dokumentera och vidarebefordra uppgifter om en ovanlig transaktion, hur rapporter om misstänkta fall ska utformas samt formerna för personalens utbildning i ämnet. Indikationer som kan tyda på penningtvätt är enligt Casino Cosmopols interna regler följande: Transaktioner som uppgår till ett belopp motsvarande eller mer. Transaktioner som understiger men kan antas ha samband med annan transaktion och tillsammans med denna uppgår till minst detta belopp. Transaktioner som är ovanliga och/eller inte förefaller ekonomiskt eller lagligt motiverade för kunden. Stora transaktioner till konto med belopp som sedan snabbt tas ut. Stora transaktioner med check eller postväxel. Utvärdering SOU 2006:64 Insättningar från många olika personer till samma konto. Stora växlingstransaktioner som inte står i paritet med kundens ekonomi eller annars kan förklaras på ett godtagbart sätt. Stora växlingstransaktioner eller andra transaktioner med uppvisande av många sedlar i små valörer. Presentation av postväxlar som överlåtits i flera led. I de interna reglerna anges att Casino Cosmopol skall granska alla köp och försäljningar av spelmarker som skäligen kan antas utgöra penningtvätt och lämna uppgifter till Finanspolisen om alla omständigheter som kan utgöra penningtvätt. De interna reglerna beskriver hur olika funktioner och befattningshavare skall agera i de fall någon eller några av de beskrivna indikationerna föreligger (en s.k. ovanlig transaktion). Det samlade ansvaret för penningtvättfrågor på varje kasino har lagts på funktionen , som har ett övergripande ansvar för kontrollsystem, arbetsrutiner, besluts- och rapporteringsordning samt att utbildning ges i penningtvättfrågor till personalen. I det vardagliga arbetet hanteras registreringar av ovanliga transaktioner av tjänstgörande Security Manager. Som ett led i arbetet med att förhindra penningtvätt får också ses reglerna för att hantera gästernas pengar. Kasinona erbjuder i detta fall två alternativ, deposition och insättning på bankkonto. Deposition innebär att en gäst på kasinot kan förvara sina tillgodohavanden på ett särskilt depositionskonto som en säkerhetsåtgärd. Reglerna för detta är följande: Deponering av egna medel ska bestå av spelmarker eller plaques. En deponering ska avslutas helt innan ny deponering medges. Deluttag från deponerade medel medges inte. Deponerade medel får inte överföras till bankkonto. Vinst, som kan verifieras, kan sättas in på gästs bankkonto. Ingen ränta betalas på deponerade medel. Gäst kan inte överlåta sina rättigheter på en tredje part i sitt ställe. För varje depositionstransaktion måste gästen legitimera sig med godkänd ID-handling. Deponering som bedöms som ovanlig enligt lagen om penningtvätt eller misstänkt sådan registreras som ovanlig transaktion enligt kasinots interna regler. SOU 2006:64 Utvärdering Bankinsättningar får endast ske av vinstmedel och då till vinnarens eget konto. För att sådan insättning ska ske, krävs att summan är verifierad som vinst av kasinots personal. Vinst definieras som skillnaden mellan summan som gästen lagt in i spelet och summan som gästen lämnar kasinot med inom en speldag. Insättning får endast ske till ett privat bankkonto, inte till ett företagskonto och något särskilt vinstkvitto ges inte. 7.3.4 Polisens bedömning av penningtvätt på kasinona Enligt den sammanställning som polismyndigheten i gjort för kasinoutredningens räkning, Kartläggning av brottslighet relaterad till i , mottog Finanspolisen (Fipo, ) totalt 23 kasinorelaterade penningtvättsärenden, varav åtta hade sitt ursprung i . Detta antal kan ställas i relation till det totala antalet penningtvättsanmälningar som inkom till Finanspolisen och som uppgick till 9 930 stycken, varav knappt hälften kom från . Kasinorelaterade penningtvättsanmälningar utgör således endast en bråkdel av samtliga penningtvättsanmälningar i landet. Det kan dock noteras i sammanhanget att den största delen av penningtvättsanmälningarna (8 658 stycken eller ) kommer från växlingsföretag. De förseelser som Finanspolisen enligt sammanställning noterat i samband med inrapporteringen från kasinona av misstänkt penningtvätt är bland annat: Inväxlade sedlar som bytts mot spelmarker och som varit brända i kanten eller färgade. Personer som växlar in stora volymer av 50- eller 100-kronorssedlar till större valörer. Personer som sätter in mer pengar på sitt kasinokonto än de vunnit. Personer som vid upprepade tillfällen besökt kasinot och som haft med sig en insats på mycket stora belopp. Personer som vid inväxling av pengar till spelmarker vill få transaktionen registrerad som spelvinst trots att inget spel förekommit. Utvärdering SOU 2006:64 Beskrivningen är exempel på händelser som ligger bakom de 23 anmälningarna från kasinona . Det är således inte en förteckning över vad som skulle kunna betecknas som vardagliga händelser vid kasinona – det rör sig enbart om knappt två fall i genomsnitt. Det bör dock i sammanhanget noteras, att färgade eller på annat sätt misstänkta sedlar då och då upptäcks i samband med att sedlar sorteras av den administrativa personalen på kasinona. Dessa sedlar har inte uppmärksammats under spelets gång utan först i efterhand och det är då inte möjligt att knyta dem till viss kasinobesökare. Sådana incidenter rapporteras i Casino Cosmopols s.k. OASE-register, vilket även Lotteriinspektionen har tillgång till. gjorde en konsekvensanalys av kasinot i i syfte att bedöma de potentiella brottsrisker som kan finnas i och kring kasinot.