sou · GUB311d2 · 2007-01-01 00:00:00 — I samband med registrering enligt 17 § lotterilagen skall registreringsmyndigheten kunna föreskriva villkor för lotteri- verksamheten. En registrering skall kunna upphävas om den som anordnar lotteri inte följer föreskrifterna i lagen eller föreskrifter, villkor eller bestämmelser som har meddelats med stöd av lagen. Enligt 10 § lotterilagen får ett tillstånd att anordna lotteri lämnas endast om det kan antas att verksamheten kommer att bedrivas på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt samt enligt meddelade föreskrifter, villkor och bestämmelser. Bestämmelsen överfördes i princip oförändrad års lotterilag. Bestämmelsen anger vad tillståndsmyndigheten alltid skall beakta vid tillståndsprövningen. Enligt förarbetena till lotterilag (prop. 1981/82:170 s. 118 f.), som i detta avseende fortfarande äger giltighet, skall t.ex. en lämplighetsprövning av anordnaren göras. Vidare bör tillståndsmyndigheten som regel fordra in en redogörelse från anordnaren om hur lotteriet skall bedrivas samt granska redovisningar och kontrollantrapporter över tidigare lotterier som anordnats och infordra yttranden från andra myndigheter. Enligt förarbetena bör missförhållanden avseende tidigare anordnade lotterier kunna föranleda att strängare villkor från kontrollsynpunkt meddelas beträffande det nya lotteriet, om det inte finns tillräckliga skäl att inte bevilja ett nytt tillstånd. Genom att 10 § lotterilagen endast anger vad som skall gälla när tillstånd lämnas faller alltså sådana lotterier som inte kräver tillstånd utanför bestämmelsens ordalydelse. Likaså kan det ifråga- sättas om s.k. registreringslotterier omfattas av 10 § lotterilagen. Frågan behandlades inte när tillståndskravet för vissa lotterier slopades och en registreringsskyldighet i stället infördes (prop. 1987/88:141). Där uttalades emellertid att det i samband med registreringen ingen annan prövning skall göras än att den som vill bli registrerad är behörig att anordna lotterier (a. prop. s. 38). Enligt 12 § lotterilagen får tillståndsmyndigheten förena ett lotteritillstånd med särskilda villkor samt kontroll- och ordnings- bestämmelser. De villkor och bestämmelser som åsyftas – och som måste vara förenliga med lotterilagens bestämmelser – kan gälla t.ex. lotteriets omslutning, vinsternas beskaffenhet, lotternas pris, vinstplaner, beskaffenheten av lotteri och dragningsanordningar, tidpunkten för dragning i lotteriet samt den närmare kontrollen av lotteriet (prop. 1993/94:182 s. 58). Eftersom även 12 § lotterilagen anger endast lotteritillstånd och tillståndsmyndighet är det alltså enligt ordalydelsen inte möjligt att föreskriva villkor samt kontroll- och ordningsbestämmelser för ett registreringslotteri eller ett lotteri som inte kräver tillstånd. Denna konsekvens uppmärksammades när registreringsskyldigheten ersatte tillståndsplikten för vissa lotterier. Regeringen konstaterade då att ett slopande av tillståndsplikten innebar att de krav som kunde uppställas i form av villkor – vilket främst bedömdes gälla krav på lotterikontrollant och krav på viss redovisning – i stället måste uppställas redan i lagen (prop. 1987/88:141 s. 21). Lotteriinspektionen har ifrågasatt om det inte bör gälla att även registreringslotterier och tillståndsfria lotterier skall anordnas på ett ur allmän synpunkt lämpligt sätt. Konsekvensen av den nuvarande regleringen är att olika förutsättningar gäller om anordnaren har tillstånd eller endast registrering. Enligt Lotteriinspektionen är vidare behovet av villkor och bestämmelser lika stort vid registreringslotterier som vid tillståndslotterier. Vad som skall förstås med begreppet ett ur allmän synpunkt lämpligt sätt är inte närmare exemplifierat i lagförarbetena. De uttalanden som gjordes vid tillkomsten av lotterilag, som i och för sig alltjämt bör kunna tjäna som vägledning, tar sikte på den kontroll som bör ske innan lotteritillstånd meddelas. Däremot ges ingen vägledning om huruvida lotteriets karaktär bör påverka bedömningen. Lotteriinspektionen har ifrågasatt om det inte bör krävas att lotteriverksamheten inte framstår som stötande, att den är kontrollerbar och att reklamen inte är vilseledande. Att en verksamhet är stötande kan enligt Lotteriinspektionen vara fallet om lotteriet har inslag av eller exponerar våld eller pornografi. Bedömningen av vad som är att anse som stötande varierar över tiden och några generella riktlinjer kan inte uttalas här. De exempel som Lotteriinspektionen nämnt är däremot enligt utredningens bedömning utan tvekan sådana att verksamheten då skulle falla utanför vad som kan anses vara lämpligt. Med kontrollerbarhet avses särskilt att det skall vara möjligt för deltagaren att se om förutsättningarna för vinst är uppfyllda. Som exempel kan nämnas att ett lotteri som går ut på att gissa antalet ärtor i en burk bör kunna anses som kontrollerbart men att detta knappast kan vara fallet om det handlar om antalet ärtor i en silo. Det kan också ifrågasättas kontrollerbarheten i att – vilket lär förekomma – gissa när en tunna som lagts på isen i anslutning till islossningen skall hamna i vattnet. Slutligen anser utredningen att en anordnare som på ett vilseledande sätt marknadsför lotteriet inte kan anses bedriva verksamheten på ett lämpligt sätt. Utredningen ser inget hinder i att krav som är hänförliga till lotteriets karaktär beaktas vid bedömningen av om verksamheten kan antas bedrivas på ett ur allmän synpunkt lämpligt sätt. Det är emellertid svårt att slå fast den närmare innebörden av begreppet i lagtexten och utredningen föreslår i detta avseende inga författningsändringar. Utredningen finner att 10 § bör utvidgas så att det uttryckligen framgår att lotterier endast får anordnas om det kan antas att verksamheten kommer att bedrivas på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt. Därmed kommer även lotterier som inte kräver tillstånd eller endast kräver registrering att omfattas av denna allmänna förutsättning, och det kommer vidare att följa direkt av lagtexten att den allmänna förutsättningen för lotterier måste vara uppfylld under hela den tid när lotteriet anordnas. Detta innebär givetvis inte att tillståndsmyndigheten skall företa en mindre omfattande prövning än ; tillstånd bör alltjämt bara kunna ges när den allmänna förutsättningen är uppfylld. Detta framgår om uttrycket kan antas behålls i lagtexten. Av detta följer också att den myndighet, som är behörig att ingripa mot verksamheten kan göra detta redan vid misstankar om att verksamheten kommer att bedrivas på ett olämpligt sätt. Om tillståndshavaren missköter sig genom att inte följa lagens föreskrifter samt andra föreskrifter m.m. som meddelats med stöd av lagen har tillståndsmyndigheten enligt 51 § lotterilagen möjlig- het att meddela varning eller återkalla tillståndet. kan vidtas om ett lotteri anordnas i strid mot 10 § i den lydelse utredningen föreslagit. Någon motsvarande möjlighet till sank- tioner finns däremot inte om det är ett registreringslotteri eller ett lotteri som inte kräver tillstånd som bedrivs på ett olämpligt sätt. Om även registreringslotterier och tillståndsfria lotterier kommer att omfattas av 10 § lotterilagen torde det emellertid vara möjligt för tillsynsmyndigheten att med stöd av 52 § lotterilagen meddela förelägganden eller förbud som har motsvarande verkan. När det gäller registreringslotterier bör det även finnas en möjlighet att häva registreringen, t.ex. vid allvarliga överträdelser av 10 §, med den följden att anordnaren inte längre har rätt att anordna lotterier. En sådan bestämmelse bör införas i anslutning till den bestämmelse som avser varning eller återkallelse av tillståndet. När det gäller frågan om huruvida villkor även bör kunna föreskrivas för registreringslotterier var utgångspunkten, när möjligheten att få anordna sådana lotterier infördes, att endast behörigheten att anordna lotterier skulle prövas. Utredningen ifrågasätter dock inte Lotteriinspektionens uppfattning, att behovet av villkor i princip är lika stort vid registreringslotterier som vid lotterier som kräver tillstånd. Utredningen finner därför att en bestämmelse om villkor i samband med registreringslotterier bör införas i 17 § lotterilagen. I det stadgandet finns inte något uttryckligt krav på att registreringsmyndigheten måste fatta ett beslut om registrering. Normalt torde detta ändå ske men det kan hävdas att myndigheten, om denna inte fattar ett sådant beslut, ändå genom sin passivitet skall anses ha godkänt registreringen. Utredningen finner att det är ett rimligt krav att myndigheten fattar ett formellt beslut om registrering. Förslag: Bestämmelsen i 17 § lotterilagen förtydligas så att det framgår dels att endast ideella föreningar som har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål inom landet skall kunna registrera sig för lotteriverksamhet, dels att någon prövning av sökandens behov av lotteriinkomster inte skall ske vid registrering. Enligt 17 § lotterilagen får en sammanslutning som avses i 15 § och som är verksam huvudsakligen inom en enda kommun efter registrering anordna egentliga lotterier om vissa närmare förutsättningar är uppfyllda. Utredningen har behandlat 15 § lotterilagen i avsnitt 9.3.3.2 och där föreslagit endast att kravet på att det skall vara frågan om en svensk juridisk person tas bort och att undantagsbestämmelsen i andra stycket förtydligas på så sätt att det framgår att även annan juridisk person än en ideell förening skall ha till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål. Utredningen föreslår inga ändringar i förutsättningarna att anordna lotterier efter registrering, förutom att, som utvecklats i avsnitt 13.3.2, registreringsmyndigheten skall kunna föreskriva villkor för verksamheten i samband med registreringen. Genom hänvisningen i 17 § lotterilagen till hela 15 § kan bestämmelsen förstås så att även de juridiska personer som anges i 15 § andra stycket skall kunna registrera sig för lotterier. Av förarbetena till bestämmelsen kan inte utläsas att avsikten varit att andra än ideella föreningar skall kunna registrera sig (prop. 1993/94:182 s. 22). Det enda som prövas är att föreningen uppfyller lotterilagens krav på en ideell förening. Syftet med ett registreringsförfarande synes vara att förenkla för de ideella föreningarna. Den prövning som krävs enligt 15 § lotterilagen, att särskilda skäl skall föreligga för att annan än en ideell förening skall kunna få lotteritillstånd, är svår att förena med det förenklade registreringsförfarandet. Utredningen finner därför skäl att förtydliga bestämmelsen på så sätt att det framgår att endast ideella föreningar som uppfyller kraven i 15 § första stycket lotterilagen kan beviljas registrering för lotterier. Hänvisningen från 17 § till 15 § innebär vidare att en prövning av sammanslutningens behov av lotteriinkomster enligt 15 § första stycket fjärde punkten skall göras vid registreringen. Att en behovsprövning skulle göras synes inte ha varit avsett när möjligheten att anordna lotterier endast efter registrering infördes lotterilag, i vilken bestämmelsen om registreringslotterier saknade hänvisning till ett stadgande om behovsprövning. Att någon ändring i detta avseende skulle vara åsyftad framgår inte av förarbetena till lotterilag (jfr även SOU 1992:130 s. 105). Utredningen finner att det inte bör ske någon behovsprövning vid registreringslotterier. 13.5Närmare om tillståndsfria lotterier Förslag: Bestämmelsen i 19 § lotterilagen förtydligas så att det framgår att någon prövning av sökandens behov av lotteri- inkomster inte skall ske samt kompletteras så att det framgår att insats inte krävs. Enligt 19 § lotterilagen får en sådan sammanslutning som avses i 15 § första stycket (se avsnitt 9.3.3.2) anordna egentliga lotterier utan tillstånd om lotteriet anordnas i samband med en tillställning eller en sammankomst som sammanslutningen anordnar eller deltar i. Detsamma gäller vid bingospel som sammanslutningen anordnar. Lotteriet får bedrivas bara inom det för tillställningen, samman- komsten eller bingospelet avsedda området. Eftersom 19 § lotterilagen endast hänvisar till första stycket i 15 § har ett serviceföretag som på uppdrag av ideella föreningar anordnar bingospel inte rätt att anordna tillståndsfria sidolotterier till bingospelet. Inte heller har den eller de ideella föreningar, till förmån för vilka bingospelet bedrivs, rätt att anordna tillståndsfria sidolotterier om dessa föreningar inte även anordnar själva bingospelet. 20 § lotterilagen reglerar de möjligheter som står öppna för var och en att anordna egentliga lotterier. Det är med stöd av denna bestämmelse som de s.k. marknads- och tivolinöjena anordnas. Egentliga lotterier får enligt bestämmelsen anordnas utan tillstånd i samband med en offentlig nöjestillställning och vissa andra offentliga eller allmänna tillställningar. Vinsterna får bara utgöras av varor eller tjänster. Samma vinstregler gäller i övrigt som för tillståndsfria lotterier enligt 19 §. 21 § och 21 c § lotterilagen reglerar förutsättningarna att utan tillstånd anordna lotterier i tryckta periodiska skrifter eller i radio och TV. Någon behovsprövning torde inte vara erforderlig för lotterier som enligt 19 § lotterilagen får anordnas utan tillstånd. En sådan prövning är i praktiken omöjlig att göra om det inte sker någon bedömning i förväg av lotteriverksamheten. En begränsning, motsvarande den som föreslagits i fråga om registreringslotterier, bör därför föreskrivas. Enligt Lotteriinspektionen råder det tveksamhet om huruvida det krävs insats för att få anordna lotterier utan tillstånd enligt 19 eller 20 §. Enligt utredningens bedömning medför regleringen av såväl lägsta som högsta vinståterbetalning att insats krävs. Därmed kan en ideell förening inte anordna lotterier med stöd av 19 § t.ex. i samband med motionslopp utan att ta ut insats särskilt för lotterierna. Utredningen kan inte finna någon anledning varför en ideell förening inte skulle kunna anordna insatsfria lotterier, t.ex. i syfte att stimulera till motion (s.k. stimulanslotterier). Utred- ningen har i avsnitt 8.2.2 funnit att insatsfria lotterier alltjämt bör omfattas av lagstiftningen, om inte annat så i avsikt att reglera reklamlotterier i avvaktan på genomförandet av Europeiska unionens förordning om säljfrämjande åtgärder. Det kan emellertid inte befaras att en möjlighet för ideella föreningar att anordna lotterier utan insats med stöd av 19 § lotterilagen kommer att kunna användas för att låta kommersiella intressen anordna reklamlotterier. Utredningen föreslår därför att det av 19 § lotterilagen bör framgå att insats inte är nödvändig. Någon motsvarande möjlighet bör emellertid inte införas för lotterier som enligt 20 § lotterilagen får anordnas utan tillstånd, eftersom den bestämmelsen inte uppställer något krav på anordnare. Bedömning: Utredningen bedömer att kravet på tillstånd enligt 28 § första stycket lotterilagen att inneha vissa spelautomater inte bör utvidgas till att avse samtliga spelautomater som omfattas av lagen. Om en utvidgning övervägs bör denna begränsas till automater som är särskilt ägnade för spel med vinster. De gränsdragningsproblem en sådan reglering är förenad med bör dock övervägas närmare, likaså om ett tillståndskrav med sådana begränsningar verkligen skulle fylla någon funktion. Regleringen av spelautomater har varit föremål för flera ändringar. En bidragande orsak till det återkommande behovet av författ- ningsändringar torde vara att man har försökt åstadkomma en heltäckande lagstiftning. Automatspelsmarknaden är uppenbarligen mycket lukrativ och intresset av att kunna anordna automatspel förefaller vara stort. har kringgåendemöjligheter utnyttjats för att anordna automatspel. Till detta kommer att det illegala automatspelet är tämligen omfattande (se t.ex. avsnitt 3.4.5). Utredningen har uppmärksammats på att lagstiftningen om spelautomater uppfattas som svår att tillämpa och att det alltjämt finns brister i den. Det har bl.a. ifrågasatts att verksamheten regleras dels i lotterilagen, dels i lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel (automatspelslagen). Som utredningen funnit i avsnitt 8.2.3 finns det emellertid inte anledning att överväga att sammanföra regleringen i en enda lag. Ett ytterligare problem är att det ibland är oklart om en viss anordning skall anses som en sådan mekanisk eller elektronisk spel- automat som omfattas av lotterilagen. Utredningen har funnit att det inte är möjligt att närmare definiera vad som skall anses vara en sådan spelautomat. Å ena sidan skulle det vara fördelaktigt med en tydlig definition av spelautomater, utan att det i det enskilda fallet måste göras en bedömning av anordningen. Å andra sidan står det helt klart för utredningen att en tydlig definition som täcker vad som bör betraktas som spelautomater med stor sannolikhet kommer att snabbt bli föråldrad. Det är inte möjligt att förutse vilka slags automatliknande verksamheter som kommer att utvecklas . En detaljerad definition av spelautomater riskerar att innebära att verksamheter, som enligt lagstiftarens intentioner bör omfattas av regleringen av spelautomater, kommer att falla utanför. För det fall den ordning som utredningen förespråkat i avsnitt 13.2 skulle genomföras, dvs. att lotterilagen utformas som en ramlag vilken innehåller bestämmelser om delegation, torde förutsättningarna vara större att precisera vad som bör anses vara en spelautomat. Utredningen har av Lotteriinspektionen uppmärksammats på att det tillståndskrav som enligt 28 § lotterilagen gäller för innehav av spelautomater inte omfattar samtliga spelautomater enligt lagen. Automatspel definieras i 6 § första stycket lotterilagen som spel på mekaniska eller elektroniska spelautomater. Någon allmän definition av spelautomater finns inte i lotterilagen. Däremot definieras i 6 § andra stycket fyra slags spelautomater, nämligen varuspelsautomater, penningautomater, värdeautomater och skicklighetsautomater. Gemensamt för dessa är att de betalar ut vinst. Det finns inte i övrigt i detta sammanhang anledning att behandla de olika spelautomaterna. Enligt 28 § första stycket lotterilagen får penningautomater, värdeautomater, varuspelsautomater och skicklighetsautomater bara innehas efter tillstånd. Lotteriinspektionen prövar enligt 47 § sådana frågor om tillstånd. Särskilt tillstånd behövs dock inte om tillstånd till automatspel meddelats på sätt som närmare angivits i 28 § andra stycket 1 och i vissa undantagssituationer som inte behandlas här. Enligt 54 § första stycket är det straffbart att olovligen inneha penningautomater, värdeautomater, varuspels- automater och skicklighetsautomater. Insatser som tagits emot vid brott mot lotterilagen samt utrust- ning, handlingar och annan egendom som använts vid eller varit föremål för sådant brott – samt innehållet i en spelautomat som förverkas – skall enligt 58 § första stycket lotterilagen förklaras förverkade om det inte är uppenbart oskäligt. Bestämmelserna i 36 kap. 5 § om hos vem förverkande får ske tillämpas. Därutöver gäller enligt 58 § andra stycket lotterilagen att förverkande kan ske hos den som yrkesmässigt tillhandahållit egendomen. Även värdeförverkande är möjligt. Enligt 1 § första stycket automatspelslagen tillämpas lagen på sådana spel på mekaniska eller elektroniska spelautomater som anordnas för allmänheten eller som i annat fall anordnas i förvärvs- syfte och som inte ger vinst eller endast ger vinst i form av frispel på automaten. Lagen skall enligt samma lagrum också tillämpas på uppställning av automater av detta slag i lokaler eller på platser till vilka allmänheten har tillträde. I andra stycket utvidgas tillämpningsområdet till att även avse vissa lokaler där tillträde kräver medlemskap, inbjudan m.m. Enligt 3 § krävs tillstånd för att anordna automatspel eller ställa upp spelautomater i lokaler eller på platser som avses i 1 §. Enligt 9 § automatspelslagen är det straffbart att uppsåtligen eller av oaktsamhet anordna automatspel eller ställa upp en spelautomat i strid mot 3 §. Det är vidare straffbart att bryta mot vissa föreskrifter om åldersgränser m.m. Enligt 9 a § skall spelautomater och annan egendom som använts vid eller varit föremål för brott enligt 9 § förklaras förverkade om det inte är uppenbart oskäligt. Förverkande är möjligt hos samma krets som enligt lotterilagen. Tillståndskravet i 28 § lotterilagen avser endast penningautomater, värdeautomater, varuautomater och skicklighetsautomater. Andra spelautomater än dessa kräver alltså inte tillstånd för att få innehas. De automater som faller utanför torde framför allt vara sådana som saknar utbetalningsanordning. Inte heller automatspelslagen inne- håller något förbud mot att inneha en spelautomat utan tillstånd. Enligt den lagen får dock förströelseautomater inte ställas upp utan tillstånd på platser eller i lokaler dit allmänheten har tillträde. Ett heltäckande förbud mot att inneha sådana spelautomater som omfattas av lotterilagen, och som kan användas för spel med penningvinster, skulle med stor sannolikhet bidra till att motverka det illegala automatspelet. Sanktionssystemet skulle då omfatta även den situationen att en spelautomat av annat slag än dem som anges i 28 § första stycket lotterilagen har ställts upp i en lokal dit allmänheten inte har tillträde. krävs det, för att kunna ingripa mot en sådan automat, att det visas att spel om pengar anordnats på automaten åtminstone i förvärvssyfte. 2004/05:3 s. 14 f. behandlade regeringen emellertid frågan om det i lotterilagstiftningen borde införas ett krav på tillstånd för att få inneha förströelseautomater. Regeringen bedömde att definitionen av spelautomater – vilken man inte föreslog någon ändring av – skulle träffa inte bara traditionella förströelseautomater utan även att apparater som fanns i snart sagt varje hem såsom hemdatorer skull omfattas av definitionen, beroende på hur dessa används. Regeringen fann därför att det varken var möjligt eller önskvärt att införa ett krav på tillstånd för innehav som skulle träffa sådana apparater. Samma argument kan användas mot att införa ett generellt krav på tillstånd för att inneha spelautomater enligt lotterilagen. De automater som omfattas av tillståndskravet är samtliga försedda med någon slags utbetalningsanordning. Därmed är det förhållandevis enkelt att konstatera om det rör sig om en spelautomat som kan ge vinst. Om tillståndskravet skulle utvidgas till att gälla generellt för spelautomater enligt lotterilagen skulle även sådana automater omfattas där vinsten inte betalas ut genom automaten. Eftersom i princip samtliga spelautomater kan användas för spel om pengar, t.ex. genom att innehavaren och spelaren kommer överens om att vinst skall utgå när ett visst antal poäng uppnåtts i spelet, skulle tillståndskravet således även omfatta förströelseautomater enligt automatspelslagen. Vidare skulle olika slags hemdatorer omfattas så snart det vore möjligt att spela om pengar på dessa. Även om man skulle föreskriva ett undantag från tillståndskravet, för det fall tillstånd enligt automatspelslagen meddelats, skulle lotterilagens tillståndskrav komma att omfatta ett stort antal anordningar i rent privata miljöer. Utredningen finner mot bakgrund av det anförda att en utvidgning av tillståndskravet i 28 § lotterilagen till att avse alla spelautomater – om en sådan utvidgning skulle genomföras – måste begränsas till automater som är särskilt ägnade för spel med vinster. De gränsdragningsproblem som en sådan reglering är förenad med har utredningen dock inte kunnat bedöma. Detta gäller även frågan om ett krav på tillstånd som förenas med sådana begränsningar verkligen skulle fylla någon funktion. Dessa frågor måste övervägas närmare och utredningen lämnar inte något förslag på författnings- ändringar. 13.6.4Samordning av polisiära insatser m.m. Illegalt spel, innefattande spelautomater, anses inte vara sådan brottslighet som är prioriterad vid polismyndigheterna.