sou · GUB3111 · 2007-01-01 00:00:00 — Som en följd av genomförandet av ENSA-projekt bedöms administrationskostnaderna genomsnittligen minska med mer än på årsbasis . Mindre besparingar sker även som en följd av initiativ inom ramen för det myndighets- gemensamma programmet. Ytterligare besparingar skulle kunna uppstå om man etablerade en myndighetsgemensam kundservice. är myndigheterna överens om att det ur kostnads- synpunkt vore mer effektivt om en och samma myndighet skulle administrera ålderspensionssystemet. De kostnadsminskningar som därvid kan uppnås i de olika huvudalternativen har redovisats i kapitel 5. Den nuvarande administrationsstrukturen medför enligt myn- digheterna att samordningen av verksamheten i lednings- och styr- ningsfrågor ofta är tids- och arbetskrävande. Enligt myndigheter- nas uppfattning är det heller inte möjligt att med en bibehållen myndighetsstruktur uppnå en lika långtgående och effektiv sam- ordning som skulle vara fallet om ålderspensionen skulle hanteras av en myndighet. Vidare ifrågasätter myndigheterna om de infor- mationssvårigheter som hänger samman med den nuvarande ansvarsuppdelningen kan lösas genom ökad samordning mellan myndigheterna. Till detta kommer att myndigheterna delvis har olika syn på vilken information pensionärerna och pensions- spararna behöver om pensionssystemet. I fråga om kundservice är myndigheterna överens om att det är möjligt att med nuvarande organisation av pensionsadministra- tionen erbjuda en gemensam kundservice. På vissa punkter är man dock inte eniga, bl.a. i fråga om vilken utsträckning lokalkontor och fysiska möten behövs, samt i vilken grad det är möjligt att styra pensionärerna och pensionsspararna mot självbetjänings- kanaler. Därtill är man oense om vilken myndighet som skall admi- nistrera en sådan gemensam kundservice. För en långtgående sam- ordning av myndigheternas verksamheter – som skulle innebära att den ena myndigheten skulle utöva myndighetsutövning hänförlig till den andra – krävs författningsändringar. Myndigheterna är ense om att deras nuvarande uppdrag bör ut- vidgas med en mer aktiv roll på pensionsområdet. Syftet med en sådan roll bör vara att medverka till att pensionärer och pensions- sparare fattar medvetna och välgrundade beslut angående sitt sam- lade pensionssparande. Även om en uppdelning är möjlig, anser myndigheterna att detta skulle försvåra ett effektivt genomförande av ett sådant uppdrag. kan utifrån det nu sagda dra följande slutsatser. Beträffande problemen i sak förfaller svå- righeterna att genomföra en effektiv och ensad informations- verksamhet gentemot allmänheten vara allvarligast. Detta anknyter även till vad utredningen sagt om informationens betydelse i det reformerade ålderspensionssystemet med hävdandet av livs- inkomstprincipen och drivkrafterna till arbete. Utredningen vill emellertid även peka på att svårigheter i informationsverksamheten inte enbart kan förklaras med en ur denna synpunkt olämplig upp- delning av myndighetsansvar. De svårigheter som påtalats kan även bero på själva sakområdets delvis svåröverblickbara och tekniskt komplicerade karaktär. Den breda allmänhetens relativa ointresse att ta till sig information, som kan upplevas avse förhållanden som ligger långt fram i tiden och därmed vara mindre angelägna, under- lättar heller inte ett informationsuppdrag. Denna faktor gör inte myndigheternas informationsuppdrag lättare men det gör fort- farande informationsuppdraget angeläget. Utredningen anser vidare att det är möjligt att vidta de författ- ningsändringar som skulle krävas om den ena myndigheten skall utöva myndighetsutövning hänförlig till den andra, för att på så sätt få tillstånd en långtgående samordning av bl.a. myndighetsgemen- sam kundservice. Här bör dock uppmärksammas att traditionen i den svenska offentliga förvaltningen är att myndigheterna själv- ständigt löser ställda uppgifter. Den gällande lagstiftningen bidrar också till att förhindra att myndigheternas verksamhet överlappar. Den effektiviseringen och bättre service som skulle kunna komma till stånd genom utökat samarbete mellan myndigheterna för han- tering av förvaltningsärenden, har i gällande författningar fått stryka på foten för den personliga integriteten. Det kan konstateras att även om och i stort är ense om målet med pensionsadministrationen har de på olika punkter delade meningar om hur detta mål skall uppnås. Denna skillnad återkommer även i respektive huvudalternativ. En del av de samordningsproblem som myndigheterna upplever är troligen hänförlig till de olika myndighetskulturerna, vilket i sin tur har en koppling till myndigheternas verksamhet och hur myndig- heterna ursprungligen är organiserade och bemannade. Utredningens sammanfattande slutsats avseende nollalternativet är att det borde vara möjligt att fortsätta att administrera den all- männa ålderspensionen med en godtagbar kvalitet inom ramen för nuvarande myndigheters uppgifter. I ett sådant alternativ bör sam- arbetsformer av den typ som finns (myndighetsgemensamma pro- grammet) fortsätta och vidareutvecklas och en gemensam kund- tjänst borde etableras. Ett fortsatt nära och utvecklat samarbete mellan olika delar av krävs vidare för styrningen gentemot myndighetsnivån. Samordningen av de bägge myndig- heternas regleringsbrev bör drivas längre. Vidare bör uppdragen omarbetas i enlighet med de utgångspunkter som utredningen redovisat i det föregående. Den nackdel som utredningen, liksom myndigheterna, ser med nollalternativet är dock att uppdelningen skapar mindre goda för- utsättningar för styrning och uppföljning av verksamheten samt försvårar utvecklingen i kvalitativt hänseende, t.ex. av informa- tionsverksamheten. Givet att man anser att ålderspensionen är ett viktigt område är detta en klar begränsning i nollalternativet. En annan nackdel är att potentialen för ytterligare kostnadsminsk- ningar, i jämförelse med huvudalternativen, är begränsade. Noll- alternativet innebär kalkylerade kostnader – 2025 om ca , att jämföra med kalkylerade kostnader om i huvudalternativet med För- säkringskassan som huvudman och kalkylerade kostnader om i huvudalternativet med en SÅP. Innebörden av detta är att man i nollalternativet avstår från en potentiell besparing mellan 2,5 och över tidsperioden –2025. Sammantaget gör detta att nollalternativet enligt utredningen inte kan förordas som den mest ideala lösningen för en framtida och långsiktig pensionsadministration. 6.5Följden av att administrationen av den allmänna ålderspensionen inordnas i Utredningens bedömning: Huvudalternativet är genomförbart och innehåller såväl fördelar som nackdelar. Utifrån en samman- vägd bedömning vill utredningen dock inte förorda en överflytt- ning av premiepensionen till som ett första- handsalternativ för den framtida pensionsadministrationen. En samlad socialförsäkringsadministration med som huvudman, innebär inte det organisatoriska fokus som det reformerade ålderspensionssystemet med dess självständiga karak- tär är betjänt av. Vidare finns risk för att myndigheten inte förmår attrahera nödvändig kompetens. Utredningen kan inledningsvis konstatera att huvudalternativet med en samlad socialförsäkringsadministration medför att samtliga socialförsäkringar, såsom de definieras i socialförsäkringslagen, hanteras av en och samma myndighet. Detta medför att den grupp medborgare som efter utträdet från arbetslivet kommer att ha ålderspension i kombination med andra åldersrelaterade social- försäkringsförmåner (jfr. tidigare i detta kapitel samt kapitel 2) endast behöver ha kontakt med en myndighet. Kontakterna kan dock behöva vara återkommande om det är fråga om förmåner som fortlöpande omprövas som BTP. Dessa fördelar kan i sin tur leda till att förtroendet för socialförsäkringen i allmänhet och därmed även indirekt för ålderspensionen främjas, kanske främst hos den grupp medborgare som har flera ärenden hos . Det ges också i detta huvudalternativ möjlighet att inom en och samma myndighet uppnå ett helhetsperspektiv över socialförsäk- ringen, bl.a. ur ett utrednings- och utvärderings-perspektiv vad gäller kunskapen om socialförsäkringens sammantagna effekt för individer och samhället. Av förslag följer även att det kan finnas möj- ligheter att inom ramen för en och samma myndighet, eller genom samlokalisering med andra statliga myndigheter eller kommuner, att använda lokala fysiska kontor för vissa ålderspensionsärenden. Genom en sådan organisation kan fysiska möten erbjudas de indi- vider som har behov av särskilt stöd eller av någon annan anledning önskar ett sådant möte. Det bör dock betonas att detta enligt kund- och kanalstrategi, i fråga om ålderspensionsärenden, ska ses som en möjlighet i särskilda fall och inte som ett normalförfarande. Behovet av pensionshandläggare i länsorganisation är tänkt att tillgodoses via tillresande personal som medborgaren kan möta efter bokning av tid. En reducerad kon- torsorganisation är främst tänkt att användas för mer komplexa ärenden, t.ex. inom ohälsoområdet, där kontakter med olika parter (individ, arbetsgivare, sjukvård- och rehabiliteringsinsatser, myn- digheter etc.) i ett försäkringsfall medför en lokal anknytning. Utifrån inriktning kommer pensionsadminist- rationen, som till betydande delar är maskinell, att genomgå ytterligare automatisering (av ärende- mängden). Detta innebär att risken för misstag i den handläggningen minskar och enhetligheten mellan besluten ökar. Effektiviteten och enhetligheten ökar också genom en förutsedd geografisk koncentrering av handläggningen till några få orter. Om en gemensam socialförsäkringsmyndighet svarar för all informationsverksamhet kan informationen om ålderspensionen ensas och göras mer effektiv, även vad avser intjänande- och spa- randefasen. Konsekvenser för kommande ålderspension av t.ex. föräldraledighet, skilsmässa eller längre tids sjukdom kan förmedlas till den försäkrade. Det ges vidare möjlighet att koordinera infor- mation om den allmänna ålderspensionen med information om andra socialförsäkringsförmåner, t.ex. BTP, inom en och samma myndighet. Om en gemensam socialförsäkringsmyndighet också ansvarar för premiepensionen uppnås en ökad kostnadseffektivitet jämfört med en oförändrad pensionsadministration. Utredningen anser emellertid att huvudalternativet med att all ålderspension hanteras av även har nackdelar. Genom en sådan ordning kvarstår ålderspensionen som en av många verksamheter i en stor myndighet, där en stor del av de nu uppmärksammade och av statsmakterna prioriterade ärendeslagen präglas av behovs- och skälighetsbedömning. Ett exempel på detta är sjuk- och aktivitetsersättningen, tidigare förtidspension. För pensionsadministrationen är detta enligt utredningen inte idealiskt ur ett styrnings- och uppföljningsperspektiv, vare sig från reger- ingsnivån eller internt inom myndigheten. Det är i sammanhanget värt att påtala att i tidigare sammanhang anfört att det inte finns belägg för att pensionsfrågor historiskt priori- terats ned i myndighetens verksamhet. Utredningen anser dock att det är rimligt att anta att det nu finns en sådan risk, i synnerhet i förhållande till de viktiga områden inom som fått allt större aktualitet, t.ex. ohälsoområdet. De utredningar som gjorts av Statskontoret, och pekar också på att man inte kan utesluta att sådana problem funnits inom myndigheten. Utredningen återkommer till anslutande frågor i nästa kapitel. Vidare befinner sig som en följd av samman- slagningen och förstatligandet under ett omstrukturerings- skede som sannolikt i hög grad kommer att engagera organisationen och ianspråkta dess kraft. Som utred- ningen förstått saken så kommer bl.a. lokalkontoren i den form som funnits att avvecklas. Det kan finnas en risk för att det kan vara svårt att omhänderta ytterligare en komponent i detta arbete som överförandet av premiepensionen skulle innebära, och sam- tidigt ge ålderspensionsområdet den fokus och prioritet som utredningen menar bör vara fallet. Av betydelse för bedömningen av detta alternativ är även ända- målsenligheten av att föra in premiepensionsverksamheten i För- säkringskassan. Det är uppenbart att inte bedriver någon verksamhet som liknar denna. Detta innebär att ny och från myndigheten i övrigt särpräglad kompetens måste tillföras genom rekrytering av en helt ny personalkategori. Om premie- pensionen förs över till kommer den att utgöra en liten del av en stor socialförsäkringsverksamhet. Detta kan få negativa konsekvenser både för ledningens kapacitet att fokusera på verksamheten och möjligheten att attrahera personal med rätt kompetens. Det bör betonas att premiepensionssystemets utformning i sig påverkar denna bedömning. Förekomsten av ett mycket fritt val och stort utbud av fonder ställer speciella krav. PPM utgör en betydande och växande marknadsplats för fondsparande. Det är viktigt att verksamheten bedrivs så att förtroende upprätthålls både bland sparare och fondbolag. Om premiepensionssystemet skulle utformas med mer begränsade valmöjligheter, t. ex. ett fåtal paket, hade ett övertagande från sida framstått som ett mer tänkbart alternativ. Även om man antar att antalet fonder begränsas finns såvitt utredningen kunnat förstå inga planer på en så drastiskt förändring som skulle krävas för att ett sådant förhål- lande skulle vara uppfyllt. Förslag från i anslutande frågor bereds inom . Om administrationen av pensionssystemet sammanförs med övrig administration av socialförsäkringssystemet finns det även en risk för att den självfinansierade inkomstgrundade ålderspensionen får bära overheadkostnader för de socialförsäkringar som är anslagsfinansierade. Den andel av kostnaderna för pensionsadmi- nistrationen som belöper på garantipensionen har av Försäkrings- kassan efter hand justerats upp från åren 2003–2006. Hade den senare procentsatsen tillämpats under hela perio- den –2006 hade pensionssystemet vid sidan av statsbudgeten belastas med ca mindre än vad som skett. Istället hade administrationen av garantipensionen och statsbudgeten belastats med samma belopp. Utredningen vill härutöver även erinra om det underalternativ som innebär att ansvarar för all informations- verksamhet och kundkontakt avseende den allmänna ålderspensio- nen inklusive premiepensionen, men där en reducerad verksamhet fortsätter att bedrivas av PPM. Vidare innebär förslaget att Försäk- ringskassan även fattar alla beslut om allmän ålderspension inklu- sive premiepension och också meddelar detta till medborgarna. Skillnaden mot huvudalternativet är att PPM finns kvar som en myndighet med ansvar för att administrera premiepensions- fonderna samt vara försäkringsgivare för premiepensionen. PPM kommer så att säga att ha två avnämare för sin verksamhet: dels , dels fondbolagen, men inte ha någon kontakt med allmänheten. I stort bedömer utredningen att underalternativet har samma för- och nackdelar som huvudalternativet. En ytterligare fördel är dock att behovet av att rekrytera och integrera en ny personalkate- gori i (den särskilda fondadministrativa kom- petensen) försvinner åtminstone till betydande del. Underalter- nativet bör därför vara enklare att genomföra ur främst personal- synpunkt än huvudalternativet, och innebär ett mindre inslag av formella organisationsförändringar. En nackdel är dock att det kan bli svårt för att informera och ha kontakter med spararna i frågor om fonder och fondbyten, dvs. de frågor som PPM fortsättningsvis skulle hantera. En ytterligare nackdel med underalternativet är främst att kostnadsminskningen enligt Försäk- ringskassans bedömning blir reducerad i förhållande till huvud- alternativet. Besparingar kan bara påräknas i de fall som Försäk- ringskassan kan reducera dubbelarbete inom den reguljära pen- sionsadministrationen. Lokalkostnader och en stor del av personal- kostnaderna för PPM kommer således att finnas kvar. Utredningen har inte underlag för att göra någon annan bedömning i detta avse- ende. 6.5.4Värdering av huvudalternativets för- respektive nackdelar Vid en sammanvägd värdering av ovanstående för- och nackdelar anser utredningen att spännvidden i verksam- het kan beskrivas både som en styrka och en svaghet i det samman- hang som är aktuellt. Styrkan ligger främst i den enkelhet som det innebär att alla kunder får samtliga allmänna åldersrelaterade ersättningar och information om dessa från en och samma myndig- het. Vidare finns möjligheterna att dra nytta av eventuellt före- kommande stordriftsfördelar och administrativa samband inom socialförsäkringsområdet som helhet. Svagheten, beträffande stor- driftsfördelarna, ligger i att dessa, om än intuitivt rimliga, till stor del belastar pensionsadministrationen i form av indirekta kostnader vars fördelning och korresponderande verksamhetsnytta därmed är svår att externt verifiera. Den största svagheten med huvudalternativet är emellertid enligt utredningen att det inte skapar de mest gynnsamma förutsättning- arna för en fokusering av ålderspensionsfrågorna som det nya själv- ständiga ålderspensionssystemet enligt utredningens mening är be- tjänt av. Det nya pensionssystemet gör att organisations-, styr- nings- och uppföljningsfrågor får en annan innebörd . Betydelsen av intjänande och sparande har markerats. I det tidigare systemet var beräkningen av förmånen i förtidspensions- och ålderspensionssystemet uppbyggda på samma sätt vilket historiskt präglat administration. Utredningen åter- kommer till frågor om styrning och uppföljning i kapitel 7. Härutöver anser utredningen det vara betänkligt att överföra och integrera verksamheten inom nuvarande PPM i då den senare myndigheten står inför en omfat- tande omstrukturering. Detta bedömer utredningen skapa mindre goda förutsättningar både för styrning och uppföljning av pen- sionsadministrationen samt själva överförandet av verksamheten. Utredningen gör även bedömningen att , inte minst under dessa förutsättningar, skulle ha svårigheter att behålla nyckelpersonal från PPM och rekrytera ny personal med motsva- rande kompetens. Det utredningen ovan anfört innebär inte att huvudalternativet med en samlad socialförsäkringsadministration med Försäkrings- kassan som enda myndighet skulle vara ogenomförbart eller helt olämpligt. Det har som redovisats både för- och nackdelar. Utred- ningen utesluter heller inte – om det vid en fördjupad analys skulle finnas ekonomiska eller verksamhetsmässiga skäl som skulle tala för detta – att kan ha vissa begränsade uppgifter som rör eller angränsar till ålders- pension. Utredningen återkommer till detta i kapitel 7. Emellertid är det inte detta huvudalternativ som till största del tillgodoser de aspekter som utredningen anser bör vara prioriterade i en administ- ration som ska verka för pensionsspararnas och pensionärernas bästa. Detta är istället ett alternativ med en ålderspensionsmyndig- het vilket redovisas i nästa kapitel. 7 Förslag och motiv Utredningens förslag: En ny myndighet – Ålderspensions- myndigheten bildas för att administrera den allmänna ålderspensionen innebärande inkomst-, tilläggs-, premie-, samt garantipensionen. Ansvaret för administrationen av inkomst-, tilläggs-, samt garan- tipensionen överförs från . Ansvaret för premiepensionen överförs från PPM som läggs ned. Den nya pensionsadministrationen ska fullt ut ta tillvara möj- ligheterna med den nya informationstekniken. Elektroniska tjänster och telefonbaserad kundtjänst ska utgöra de huvudsak- liga kanalerna för medborgarnas kontakter med myndigheten. bör dock kunna tillhandahålla viss lokal kundservice genom samarbete med andra statliga myndig- heter eller kommuner. 7.1Skälen för utredningens förslag Utredningen lämnar i detta kapitel förslag och bedömningar om den framtida administrationen av den allmänna ålderspensionen. Utredningens förslag innebär att en ny myndighet för detta ända- mål bildas: . De viktigaste skälen för detta redovisar utredningen i avsnittet 7.1.2. Dessa har varit avgö- rande för utredningens ställningstaganden och medför också vissa konsekvenser för utredningens bedömning vad gäller styrning och uppföljning av pensionsadministrationen, se avsnitt 7.1.3. Därefter redovisar utredningen sina bedömningar inom en rad områden som anknyter till de utgångspunkter för den framtida pensionsadministrationen som utredningen behandlar i kapitel 6. Inget av dessa områden är ensamt avgörande för valet av organisa- torisk lösning. De olika områdena har dock sammantaget betydelse när en samlad bedömning ska göras av den lämpligaste organisato- riska lösningen Flera av områdena, som ökad medborgarnytta genom automati- sering och koncentrering, kompletterande möjligheter till lokal service, informationsverksamhet o.s.v., är knappast heller skiljande mellan de olika alternativ som utredningen studerat. De är alltså sannolikt möjliga att uppnå antingen genom det av utredningen förordade förslaget om en ålderspensionsmyndighet, eller genom att lägga in all pensionsadministrationen i samt, åtminstone till del, genom att utveckla samarbetet vid ett oföränd- rat myndighetsansvar mellan och (nollal- ternativet). Man kan därmed uppnå för pensionsadministrationen positiva kvaliteter på olika sätt och med olika bieffekter där det snarare råder en gradskillnad än en artskillnad mellan de olika alter- nativen för en framtida pensionsadministration. Till detta kommer frågan om hur pass långtgående slutsatser som man kan dra av kostnadsberäkningarna av respektive huvudalterna- tiv. Kostnadsberäkningar som rör är svåra att bedöma med säkerhet och bägge huvudalternativen har sina eko- nomiska fördelar respektive risker. Både och har uttryckt reservationer avseende sina egna beräkningar och därtill pekat på risker med de motstående huvudalternativen. Osä- kerheterna har också belysts genom den genomgång av de olika kalkylerna som utredningen låtit göra. Kostnadsbe- räkningarna bör enligt utredningen därför inte användas som ett avgörande kriterium för val av pensionsadministration, även om samtliga alternativ pekar på väsentligt lägre kostnader än . Därutöver kommer utredningen att föreslå en förändring avseende det underlag som PPM givit in beträffande information vid fysiska möten. Utredningens bedömning: Ett större fokus krävs på pensions- området, såväl externt mot medborgarna som internt inom statsförvaltningen. Den allmänna ålderspensionens beloppsmäs- siga storlek, det faktum att denna utgör en central fråga inom ramen för statens åtaganden, behov av effektivisering av infor- mationsverksamheten och att den allmänna ålderspensionens uppbyggnad skiljer sig åt från andra socialförsäkringsförmåner medför att ålderspensionen bör administreras av en ålderspen- sionsmyndighet. Historiskt sett har det framhållits att socialförsäkringen är ett sammanhängande system som syftat till att skapa ekonomisk trygghet vid föräldraskap, sjukdom, handikapp och ålderdom. Detta system har förvaltats av socialförsäkringsadministrationen som varit den gemensamma beteckningen på försäkringskassorna och . har dessa organisationer slagits samman till en statlig myndighet. Pensionsreformen innebar en betydande förändring jämfört med tidigare pensionssystem. Innebörden av denna ändring har, enligt utredningens mening, inte fått ett tillräckligt genomslag i myndig- heternas kommunikation med allmänheten. Detta gäller dels sam- bandet med arbetskraftsutbud och pension, dels betydelsen av de avtal arbetsmarknadens parter träffar, tjänstepension, samt i viss mån den enskildes sparande utöver detta. En betydande del av in- komsttryggheten vid ålderdom har inget att göra med de allmänna systemen eller har en koppling dit endast genom subvention via skatteavdrag. Andra socialförsäkringsförmåner som finansieras via statsbudgeten, såsom BTP, avser att ge ett ytterligare stöd när tjänstepension och privat sparande inte räcker till. Enligt utredningens mening har vare sig , PPM eller någon annan aktör till fullo lyckats med att ge medborgarna en helhetsbild av hur den ekonomiska tryggheten vid ålderdom är tänkt att säkras.