sou · GUB384 · 2007-01-01 00:00:00 — Då avsaknaden av faktiska observationer ersätts med ett medelvärde innebär det med stor sannolikhet att eventuella förändringar av index för små kommuner, vid införandet av fler standardiseringar, enbart till viss del skulle bero på standardiseringarna utan snarare på att de tilldelas fler medelvärden. I de fortsatta delarna av redovisningen är det dessa lönenivåer som utgör jämfö- relsevärdet (index 100) i respektive period. För en utförlig förteck- ning över respektive landstings löneindex se bilaga 5. Lönenivåerna har varit högst i och i i län, där lö- nenivåerna legat respektive över genomsnittet för lands- tingen som helhet. Totalt hade 6 landsting en lönenivå som över- steg genomsnittet. De övriga fyra var landstingen i , , och . I landstingen i och är det främst sjukskö- terskor som har relativt sett höga löner medan det i landstingen i , , och främst är lä- kare som uppbär en högre lön än riksgenomsnittet. De lägsta lönenivåerna återfinns i som sjuk- vårdhuvudman och i , och . De standardise- rade lönenivåerna i dessa landsting låg mellan 1,6 och under genomsnittet för landstingen som hel- het. Det är främst lönerna för administrativ personal och sjukskö- terskor som är relativt sett låga i dessa landsting. Trots att skillnaden i lönenivåer mellan läns landsting och landstingen med lägst löner är relativt stor är skillnaderna ge- nerellt sett mellan landstingen liten. Enbart 5 av 21 landsting (inkl. ) uppvisar en lönenivå som avviker med från riksgenomsnittet och enbart 3 avviker med . Är lönenivåerna stabila över tiden? För att få en uppfattning om hur stabila de relativa lönenivåerna är över tiden har utredningen jämfört lönenivåerna med . Slutsatsen är att de relativa lönenivåerna i landstingen varit förhållandevis stabila över tiden. var lönenivåerna högst i landstingen i , , , och Västman- land. hade ett löneindex på 103,7 och de övriga ett löneindex omkring 101. Totalt hade 8 landsting en löne- nivå som låg över och 12 landsting en lönenivå som låg under ge- nomsnittet. Av de 12 hade 9 fortfarande en lönenivå under genom- snittet . Totalt sett har 13 landsting ett index som är oförändrat alternativt ändrats med högst 1,5 procent- enheter mellan perioderna. Den största relativa förändringen är att lönenivån i sjunkit från index 103,7 till index 101. 4.3Hur stora är löneskillnaderna mellan kommunerna? Löneskillnaderna mellan landets kommuner är betydligt större än vad som är fallet mellan landstingen. Skillnaden mellan den kom- mun som hade den högsta lönenivån och den kommun som hade den lägsta är . Kommuner med ett högt löneläge är i hög grad koncentrerade till storstadsregionerna. Skill- naderna i lönenivåer tenderar att öka över tiden vilket talar emot att löneskillnaderna skulle vara av en övergående natur. Även de kommunala lönerna har standardiserats Utredningen har i likhet med den bearbetning som gjordes av lö- nerna i landstingen även standardiserat de kommunala lönerna. Standardiseringen har gjorts utifrån samma principer som beskri- vits ovan men med ett utökat antal yrkeskategorier, 30 stycken, och något färre ålderskategorier, 9 stycken. I de fall som en obser- vation saknas, har utredningen till skillnad från i landstingsmateri- alet, inte lagt in den riksgenomsnittliga lönen för den aktuella per- sonalkategorin och åldern utan i stället använt sig av medelvärdet för den regionfamilj som kommunen tillhör.2 Att använda det medelvärdet ger en sannare bild av kommunens faktiska löneläge än att använda riksgenomsnittet. 2 Regionfamiljerna bygger på Nuteks indelning av kommunerna i arbetsmarknadsregioner inom vilka människor kan bo och arbeta utan att göra alltför tidsödande resor. Arbets- marknadsregionerna har i sin tur delats in i regionfamiljer utifrån befolkningsstorlek, utbildningsnivå, andelen företagare och tillgängligheten till arbetstillfällen. Det finns totalt 5 regionfamiljer; Storstadsregioner, Större regioncentra, Mindre regioncentra, Små regioner med i huvudsak privat sysselsättning samt Små regioner med i huvudsak offentlig sysselsättning. Stora skillnader mellan kommunerna De högsta kommunala lönenivåerna finns i storstadsregionerna. Skillnaderna mellan storstadsregionerna och resterande landet minskar när lönerna standardiseras. De standardiserade lönerna var i genomsnitt högre i dessa kommuner än i riket totalt. Små regioner med i huvudsak privat sysselsättning hade de lägsta lönenivåerna, i genomsnitt under riksgenomsnittet. Diagram 4:2 Medellöner och standardiserade medellöner i kommunerna 2005 fördelade på regionfamiljer, vägt genomsnitt Källa: Egen bearbetning och Kommuner och Landsting Spridningen mellan enskilda kommuner är som förväntat betydligt större än mellan grupper av kommuner. Skillnaden mellan den kommun som hade den högsta standardiserade lönen (Vel- linge) respektive den lägsta () uppgick till över 15 pro- centenheter. För att säkerställa att lönenivåerna är jämförbara och undvika att större avvikelser under enskilda år blir alltför framträdande har ut- redningen, precis som i analysen av landstingens lönenivåer, delat in de studerade åren in i två fyraårsperioder: 1997-2000 samt 2002- 2005. Utifrån denna indelning har utredningen sedan beräknat ett medelvärde för respektive kommun och period. De genomsnittliga lönenivåerna i kommunerna, efter genomförda standardiseringar, var 16 430 och 19 860 . I de fortsatta delarna av redovisningen är det dessa lö- nenivåer som utgör jämförelsevärdet (index 100) i respektive pe- riod. För en utförlig förteckning över respektive kommuns lönein- dex se bilaga 3. hade 75 av landets totalt 290 kom- muner ett index över 100, det vill säga ett löneläge över genom- snittet medan 213 hade ett löneindex under 100. Sammanlagt hade 29 kommuner ett index över 102, och av dessa låg inte mindre än 23 i . Av dessa 23 hade i sin tur 15 ett index på över 104. Högst lönenivå i regionen hade , och som alla hade ett index över 106. De övriga 6 kommunerna som hade ett index över 102 var , , , , och . Bland de kommuner som hade lägst index återfinns bland annat , och som tillsammans med Lud- vika alla hade ett index under 95,5. Skillnaden mellan kommunerna med högst lönenivåer och de med lägst uppgår således till . Löneskillnaderna inget tillfälligt fenomen De löneskillnader som fanns har inte minskat . Fler kommuner, framförallt i , har tvärtom höjt sina relativa lönenivåer. har det relativa löneläget bland de kommuner som redan tidigare låg under genomsnittet i många fall sjunkit ytterligare. Sammantaget har skillnaden i lönenivåer mellan kommunerna ökat. Diagram 4:3 Lönenivåer i kommunerna fördelade på kommungrupper 1997- 2000 samt 2002-2005. Standardiserade för en genomsnittlig personal- och åldersstruktur. mindre än 12 500 25 000 inv. 500 - 25 000 inv. Källa: Egen bearbetning och Kommuner och Landsting var det 209 kommuner som hade en lönenivå under genomsnittet, det vill säga ett index under 100. Av dessa hade 192 stycken, , ett index under 100 även . Av de 78 kommunerna som hade ett index över 100 hade 57 stycken, , ett index över 100 även . Bland kommunerna med högst index, över 102, återfanns 17 av de 20 kommuner som fanns där även . Skillnaderna mellan de kommuner som har högst respektive lägst lönenivåer har ökat och det finns tecken som tyder på att denna utveckling kan komma att fortsätta. hade 52 kommuner ett index under 98 och 20 kommu- ner ett index över 102. hade ännu fler kommuner, 93 stycken, fått ett index under 98 som antalet kommuner med ett index över 102 ökat till 29 stycken. Av de 93 kommuner som hade ett index under 98 hade 90 haft ett in- dex under 100 . Av de 29 kommuner som hade ett index över 102 hade samtliga haft ett index över 100 . Kommuner med ett högt löneläge har med andra ord ökat sina löner i snabbare takt än kommuner med ett lågt löneläge. Det tycks således som att löneskillnaderna mellan kommunerna inte är av en övergående natur. 4.4Beror skillnader i lönenivåer på strukturella faktorer? Utredningen har konstaterat att det finns relativt stora löneskillna- der i kommunsektorn. Enligt min bedömning finns det inget som tyder på att skillnaderna är av en tillfällig, övergående natur utan tvärtom verkar de snarare öka över tiden. Att det finns bestående löneskillnader i kommunsektorn är dock inget skäl i sig för en ut- jämning. För att det ska vara aktuellt att utjämna för dessa löne- skillnader krävs det att de är strukturellt betingade. Löneskillnaderna är i hög grad strukturellt betingade bestämdes de offentliga lönerna genom centrala avtal. Lö- nespridningen mellan kommuner och mellan landsting var relativt liten. Det som styrde lönespridningen var framför allt åldersstruk- turen, dvs. en kommun med många äldre anställda hade ett högre löneläge än en kommun med flera yngre. Även kallortstillägg i vissa orter påverkade det relativa löneläget. finns oftast inga normerande siffror, utan avtalen kan vara sifferlösa eller man kan förhandla om ett garanterat minsta utfall. De enskilda kommunerna och landstingen kan därmed i betydligt större utsträckning än tidigare avväga hur mycket man vill betala och till vilka personalgrupper. Den centralt reglerade lönebild- ningen har således ersatts allt mer av individuell lönesättning i lo- kala avtal. Effekten av den friare lönesättningen har blivit att kom- munerna och landstingen nu i betydligt större utsträckning än tidi- gare konkurrerar med varandra och med andra sektorer om arbets- kraften med hjälp av löneinstrumentet. Enligt vedertagen teori kan det finnas en rad faktorer som en- samma eller i kombination med andra faktorer avgör vilken lön som arbetsgivaren erbjuder för att attrahera en viss typ av arbets- kraft och vilken lön en individ är beredd att acceptera. Exempel på sådana faktorer är individens yrke, utbildning och arbetslivserfarenhet, kostnadsnivån på orten (framför allt för boende), flytt- och pendlings- kostnader, förekomsten av bristyrken, lönen på konkurrerande del- arbetsmarknader (exempelvis i den privata sektorn) samt arbets- givarens lönepolitik eller ambitionsnivå. Vissa av faktorerna ovan är att beteckna som opåverkbara för den enskilda kommunen eller det enskilda medan andra är direkt påverkbara. Det saknas emellertid i stor utsträckning för utredningen rele- vant forskning kring lönebildningen i kommunsektorn. I avsaknad av sådana studier valde därför utredningen att anlita konsultbolaget för att göra dels en genomgång av den allmänna teorin kring lönebildning, dels en empirisk studie utifrån individdata, för att analysera om det finns opåverkbara faktorer som kan förklara skillnaderna i lön mellan kommuner och mellan landsting.3 I analy- sen har man dels studerat strukturvariablernas påverkan på de kommun- och landstingsanställdas löner totalt, dels specialstuderat vissa yrkesgrupper. De grunddata som använts i analysen är sam- manställda av SCB och innehåller uppgifter om över 2 miljoner in- divider varav ca hälften är privatanställda och resten offentligt an- ställda. Uppgifterna om individernas lön avser . Rapporten finns i sin helhet i bilaga 3. Slutsatserna av studien är att det finns strukturella faktorer som kan förklara löneskillnader mellan kommuner och mellan landsting. Lönen i samma yrke i omgärdande kommuner (eller län för lands- tingen), lön i samma yrkeskategori i privat sektor samt priset på boende (här uttryckt som medelpriset på småhus i kommunen) är exempel på strukturella faktorer som alla visat sig ha ett tydligt statistiskt samband med lönenivåerna i de olika kommunerna. Utifrån dessa slutsatser har utredningen anlitat SCB för att ta fram ett antal regressionsmodeller, dels för att få resultaten be- kräftade och dels för att få en uppfattning om hur stor del av de faktiska löneskillnaderna som kan vara strukturellt betingade. Vid framtagandet av modellerna har standardiserade löner för respek- tive kommun och landsting använts. Därigenom har redan på för- hand de löneskillnader som har att göra med skillnader i yrkes- el- ler ålderssammansättning eliminerats. I arbetet med att ta fram en modell som kan förklara så stor del av de återstående löneskillnaderna som möjligt har SCB testat en rad strukturella faktorer, bland annat medellön i privat sektor, be- folkningsförändringar, förvärvsarbetargrad, medellönen i angränsande 3 Studien har genomförts av nationalekonomerna , fil.dr. och , Ph.D. kommuner (vid framtagandet av en regressionsmodell för kom- munerna) samt köpeskillingen på småhus. Flera av de studerade faktorerna samvarierar dock med varandra vilket innebär att de fångar upp samma underliggande mekanismer. Det finns exempelvis ett starkt samband mellan medellönerna i pri- vat sektor och köpeskillingen på småhus vilket gör att enbart en av variablerna kan användas i modellen för att resultatet ska kunna anses statistiskt tillförlitligt. Den modell som använts för att förklara skillnader i lönenivåer mellan kommunerna innehåller följande variabler: Medellönen för kommunanställda i angränsande kommuner Köpeskillingen på småhus (permanentboende) Förvärvsarbetargrad (andel av befolkningen som är förvärvsarbetande) Annorlunda uttryckt kan man säga att konkurrensen på närlig- gande arbetsmarknader, boendekostnaderna på orten och det all- männa arbetsmarknadsläget kan förklara en stor del av skillnaderna mellan kommunerna. Modellen kan förklara av skillnaderna mellan kommunernas standardiserade löner vilket innebär att en stor del av den skillnad som finns kvar, efter det att vi tagit hänsyn till skillnader i yrkes- och åldersstruktur, på aggregerad nivå kan betraktas som strukturellt betingad. Svårt förklara skillnader i läkarlöner Att variationen i lönenivåer mellan landstingen är betydligt mindre än mellan kommunerna förklaras bland annat av att läkarna som yrkesgrupp uppvisar ett motsatt mönster jämfört med övriga yr- kesgrupper inom landstingen. Läkarlönerna är generellt sett lägre i storstadslandstingen och i övriga landsting med universitetssjuk- hus. Utredningen har inte utifrån de standardiserade lönerna kun- nat ta fram en tillförlitlig regressionsmodell som inkluderat samt- liga personalgrupper. I den regressionsmodell som tagits fram har läkarna därför exkluderats. För att skillnader i läkarnas löner inte ska gå förlorad har modellen sedan justerats (se vidare under rubri- ken Beräkning av tilläggens storlek). En av orsakerna till att de regionala löneskillnaderna för läkare uppvisar ett annat mönster än motsvarande skillnader för övriga personalgrupper i landstingen kan vara att de föredrar att arbeta för en lägre lön på sjukhus som ger möjlighet till forskning och därmed en större chans till en framtida karriär snarare än för en högre lön på ett sjukhus där ingen forskning bedrivs. Detta får naturligtvis även till konsekvens att övriga landsting behöver betala en relativt sett högre lön för att kunna attrahera läkare. Den variabel som använts för att förklara skillnaderna i löneni- våer mellan landstingen (exklusive läkarna) är lönerna i den privata sektorn i länet. Totalt kan den enskilda faktorn förklara av variationerna. Sammanfattningsvis kan konstateras att såväl Mapsecs studie som de analyser som utredningen gjort i samarbete med SCB har övertygat mig om att de löneskillnader som finns mellan kommu- ner och mellan landsting i relativt hög utsträckning kan förklaras av strukturellt betingade faktorer. 4.5Förslag till införande av två utjämningsmodeller Förslag och utfall i korthet Jag anser att en utjämning bör ske för skillnader i strukturellt be- tingade lönekostnader. Det kommunalekonomiska utjämningssy- stemet ger en långtgående utjämning av såväl skattekraft som strukturella kostnader. Ambitionen är att så långt det är möjligt fånga upp de strukturella skillnader som finns mellan kommuner och mellan landsting. Givet utformningen av dagens system finns det därför enligt min bedömning goda skäl för att utjämna också för strukturella löneskillnader. Utjämningsmodellerna, en för kommuner och en för landsting, har utformats med det övergripande syftet att kompensera för merkostnader med anledning av ett påvisat högt strukturellt löne- läge. Modellerna ska vara en del av kostnadsutjämningen. Eftersom syftet är att kompensera kommuner och landsting med höga löne- nivåer har jag valt att föreslå att utjämningen finansieras gemen- samt av samtliga kommuner respektive landsting med samma be- lopp per invånare. För att utfallet ska vara opåverkbart för den enskilda kommu- nen/bör tilläggets storlek i huvudsak bestämmas utifrån de framtagna regressionsmodellerna. Den faktiska standardiserade genomsnittliga lönen för kommunen/ska dock utgöra ett tak eftersom jag inte finner skäl till att kompensera för en högre lönenivå än den som kommunen/faktiskt har. Därmed minimeras risken att enskilda kommuner eller landsting blir över- kompenserade. Detta förfarande får i och för sig ses som ett avsteg från de principer som tillämpas i kostnadsutjämningens övriga delmodeller. Utformningen av mina förslag till framtida uppdate- ringar bör emellertid säkerställa att det inte blir meningsfullt för enskilda kommuner och landsting att försöka påverka utfallet i lö- nekostnadsutjämningen. I tabellen nedan redovisas de kommuner och de landsting som om förslagen gällt innevarande år skulle fått ett tillägg i respektive modell. I sifferkolumnen längst till vänster redovisas resultaten från regressionsmodellerna omgjort till ett index. I den efterföljande kolumnen redovisas den av utredningen framräknade genomsnitt- liga standardiserade lönen för respektive kommun och landsting, även den uttryckt i form av ett index. I nästa kolumn presenteras det index som ligger till grund för utjämningen och som används vid framräknandet av tilläggen. Tilläggens storlek avgörs emellertid inte bara av indexvärdet utan styrs även av kommunen/standardkostnader. Beräkningen av tillägg och avdrag förklaras mer utförligt nedan. Tabell 4:1 Kommuner och landsting berättigade till tillägg, utjämningsåret Tillägg, netto, kr per inv. Mitt förslag skulle om det gällt innevarande år inneburit att 38 kommuner och 3 landsting tilldelats ett lönetillägg. Totalt skulle modellen 2006 omfördela och modellen för landstingen . Avdraget för kommunerna skulle uppgå till per invånare och avdra- get för landstingen till per invånare. För en redovisning av samtliga kommuners och landstings tillägg och avdrag se bilagorna 4 och 5. Beräkning av tilläggens storlek För att avgöra dels vilka kommuner som ska ha rätt till ett lönetillägg dels tilläggens storlek ska den indexserie användas som baseras på den för kommuner framtagna regressionsmodellen. För landstingen ska en modifierad regressionsmodell användas. Skälet till detta är att regressionsmodellen för landstingen i sin ur- sprungliga form inte innehåller yrkesgruppen läkare. För att skill- nader i läkarlöner mellan landstingen inte ska gå förlorad har ut- redningen viktat ihop regressionsmodellens framtagna medellöner för övriga personalkategorier med läkarnas faktiska löner. Vid vikt- ningen har medellönerna från regressionen utgjort och lands- tingens genomsnittliga standardiserade läkarlöner . Vikt- ningen utgår från den genomsnittliga personalsammansättningen i riket. Genom detta förfaringssätt tar den slutliga modellen även hänsyn till att många av landstingen ute i landet måste betala rela- tivt sett mer för att attrahera nödvändig läkarkompetens. Att inte ta hänsyn till läkarlönerna skulle ha givit de berörda landstingen ett lägre, och troligtvis mindre korrekt, index än vad som blir fallet. För att minimera risken att en kommun eller ett landsting blir överkompenserade ska en kommun eller ett landsting aldrig tillde- las ett indexvärde som överstigar det löneindex som bygger på re- spektive kommuns genomsnittliga standardiserade medellön . Följden blir att en kommun som i regressionsmo- dellen har ett index på 103 men ett faktiskt löneindex på 102 till- delas index 102. Löneindex ska sedan multipliceras med en justerad standard- kostnad. Genom att beräkna tilläggens storlek utifrån standard- kostnaderna utgår utredningen från den volym som en kommun bör ha på sin verksamhet givet att den bedrivs med en genomsnitt- lig ambitions- och effektivitetsnivå. I dagens system antas vid be- räkningen av standardkostnaderna att all personal inom verksam- hetsområdet har genomsnittlig lön. Syftet med att tillföra en löne- utjämningsmodell är således att kompensera kommuner och lands- ting för avvikelser från genomsnittslönen. Den justerade standardkostnaden, inklusive personalomkostna- der, beräknas för kommunerna genom att standardkostnaderna för de 5 största verksamhetsområdena; Förskoleverksamhet och skol- barnsomsorg, Förskoleklass och grundskola, Gymnasieskola, Äld- reomsorg och Individ- och familjeomsorg (fördelade på Barn- och ungdomsvård samt Övrig verksamhet) multipliceras med en ge- nomsnittlig lönekostnadsandel för respektive verksamhetsområde.4 Den framräknade justerade standardkostnaden multipliceras sedan med kommunens löneindex för att erhålla ett tillägg per invånare för respektive berättigad kommun. För landstingen ska den justerade standardkostnaden beräknas genom att standardkostnaden för delmodellen hälso- och sjukvård multipliceras med den genomsnittliga lönekostnadsandelen för hälso- och sjukvården, vilken uppgår till 0,72. Den framräknade justerade standardkostnaden multipliceras sedan med löneindex, för att precis som i fallet med kommunerna, erhålla ett tillägg per invånare för respektive tilläggsberättigat landsting. Avgifterna beräknas genom att summan av alla kommuners re- spektive landstings tillägg divideras med det totala antalet invånare i riket. Avgiften per invånare blir därmed lika stor för alla kommu- ner respektive landsting. Uppföljning, uppdatering och genomförande Jag föreslår att SCB får i uppdrag att beräkna en ny justerad standardkostnad för respektive kommun och landsting, att tilläm- pas i de nya delmodellerna för utjämning av skillnader i lönekost- nader. Detta för att tilläggens storlek ska kunna följa förändringar i kommuners och landstings standardkostnader. Jag föreslår vidare att den nya permanenta organisationen för uppföljning av utjämningssystemet, statskontoret enligt mitt för- slag i kapitel 3, får i uppdrag att löpande följa löneutvecklingen i kommuner och landsting. Däremot föreslår jag ingen automatisk uppdatering av indexserierna. Jag föreslår i stället att Statskontoret gör en större översyn av såväl indexvärdena för de faktiska lönenivåerna som regressionsmodellerna. Vid översynen bör förändringar av faktiska lönenivåer ställas i relation till föränd- ringar av regressionernas index, dvs. förändringar i de strukturella variablerna. Jag vill därmed undvika att enskilda kommuner eller landsting försöker anpassa sin lönebildning för att få ett bättre utfall i löne- kostnadsutjämningen. Med mitt förslag ska vid den kommande översynen ett nytt regressionsindex beräknas. Därmed blir de nya 4 I utredningens beräkningar är lönekostnadsandelen för Förskoleverksamhet och skol- barnsomsorg 0,81, Förskoleklass och grundskola 0,75, Gymnasieskola 0,68, Äldreomsorg 0,81 och Individ- och familjeomsorg fördelade på Barn- och ungdomsvård 0,79 samt övrig verksamhet 0,38 utfallen för enskilda kommuner och landsting efter genomförda omräkningar svåra att förutse. Då arbetsmarknaden förändras kan det framöver även visa sig att andra strukturvariabler än de som utredningen funnit bättre kan förklara löneskillnaderna i kommunsektorn. De två nya delmodellerna för löneutjämning bör tillämpas . 4.6Ekonomiska konsekvenser av förslaget Mitt förslag innebär att 45 kommuner och 4 landsting får ett lö- nekostnadstillägg. Av dessa är det emellertid 7 kommuner och 1 landsting som, om förslagen tillämpats innevarande år, netto hade fått ett avdrag. Detta beror på att tilläggen är mindre än det avdrag på respektive per invånare som samtliga kommuner och landsting enligt förslaget skulle belastas med.