sou · GUB3108 · 2007-01-01 00:00:00 — Att ta itu med fattigdomen Krediters och garantiers nya roll i svenskt bilateralt bistånd Till statsrådet med ansvar för ärenden om internationellt utvecklingssamarbete Regeringen beslutade om kommittédirektiv angående översyn av kredit- och garantiinstrumenten i det svenska utvecklingssamarbetet (dir 2006:22). Genom direktivet bemyndi- gades statsrådet med ansvar för ärenden om internationellt utveck- lingssamarbete att tillkalla en särskild utredare och besluta om experter åt utredaren. Med stöd av detta bemyndigande, förord- nade dåvarande statsrådet som särskild utredare. förordnade stats- rådet följande personer att vara experter i kommittén: , ämnesråd i ; departementsråd i ; , verkställande direktör i ; , avdelningschef i ; , ämnessamordnare i Sida; , konsult; , inter- nationell sekreterare i ; , senior analytiker i Tetra ; , ämnes- råd i ; , kansliråd i ; , ämnesråd i Utrikesdeparte- mentet; , departementssekreterare i mentet; , senior vice president i AB Svensk Export- kredit; , kansliråd i , , direktör ; , senior rådgivare i ; , departementssekreterare i departementet, , senior rådgivare i och , affärsenhetschef i ABB. Regeringen beslutade i tilläggsdirektiv (dir 2006:77) om för- längd utredningstid från till . Utredningen har antagit namnet Kredit och garantiutredningen. vid Kommittéservice har varit utredningens assistent. betänkandet Att ta itu med fattigdomen. Krediter och garantiers nya roll i svenskt bilateralt bistånd. (SOU 2006:108) Föremålet för utredningen ...................................................... 1.2.1 Krediter och garantier förmedlade av Sida .................. 1.2.4 Vad räknas som bistånd?.............................................. Kredit- och garantiinstrumentens omfattning....................... 2.2Är kredit- och garantiinstrumenten meningsfulla i svenskt bilateralt bistånd? Utgångspunkten – de politiska målsättningarna.................... Den rådande utvecklingspolitiken ............................... En ny regering............................................................... De övergripande målen för biståndet ..................................... 2.4.2 Den ekonomiska tillväxtens roll och pro-poor Kredit- och garantibiståndets potentiella bidrag.................... 2.5.1 2.5.1 Ekonomisk tillväxt och direkta effekter............. Investeringsbehov och finansmarknadsutveckling ..... Bistånd och den svenska resursbasen .................................. kredit- och garantibestånd under ett 1950-talets trevande start......................................................... Det svenska biståndets urkund: proposition 1962:100.......... 3.3.1 En framsynt svensk biståndspolitik............................. 3.3.2 De första svenska utvecklingskrediterna..................... 3.3.5 Biståndets organisation tar form.................................. 3.4.1 Vidgat gap mellan fattiga och rika................................ 3.5.1 Oljekris, och ny ekonomisk 3.5.2 Ändrad betoning i det svenska biståndet .................... 3.5.5 Skälen till utfasning av krediterna................................ 3.5.7 Slutet på den första eran av krediter ............................ Skuldkris och strukturanpassning................................ 3.6.2 Krediternas återkomst i svenskt bistånd ..................... 3.6.5 Modifiering av u-kreditsystemet 1983 ........................ 3.6.6 U-krediternas utveckling ................. 3.7.1 Kapitalismens seger och globalisering......................... Det svenska biståndet................................................... Utvecklingskrediternas återkomst 1993 ..................... 3.7.5 Försök med fristående garantier.................................. 3.8.1 Milleniemål, harmonisering och globala problem ...... Det svenska biståndet................................................... 3.8.3 Kreditbiståndet marginaliseras allt mer....................... 3.8.4 Fortsatt försöksverksamhet med fristående Erfarenheter av det nuvarande kredit- och U-krediternas omfattning 1981–2005 ....................... 4.2.2 Skälen till u-krediternas nedgång............................... 4.2.3 Regional fördelning – dominans.................... 4.2.5 U-krediter till de minst utvecklade länderna ............ 4.2.6 U-krediter och skuldtyngda länder ........................... 4.3.2 Slutsatserna av sju utvärderingar................................ 4.3.3 Några slutsatser kring u-krediterna........................... Ekonomisk tillväxt och fattigdomsbekämpning.................. 4.4.1 Sambandet projektinvestering och ekonomisk Sambandet med fattigdomsminskning ...................... Biståndskrediternas omfattning 1993–2005 .............. Inriktningen på länder ................................................ Erfarenheter av biståndskrediterna ............................ Villkorslånens omfattning 1996–2005 ....................... Administrativa erfarenheter av villkorslånen ............ Erfarenheter av villkorslånens effekter...................... Erfarenheter av de fristående garantierna.................. Orsaken till få utställda garantier............................... En internationell jämförelse ....................................... Bilaterala blandade krediter ................................................... 5.3Omfattningen och inriktningen av bundna, blandade olika hantering av blandade krediter ...... 5.4.1 Olika strategier i ............................................ USAIDs fristående garantier ................................................. Bistånd, krediter, tillväxt och fattigdom ...................... Fattigdom och utveckling i ett 50-årigt perspektiv ............. Den misslyckade utvecklingen ............................... Bistånd och ekonomisk tillväxt............................................. Finns det samband? 6.3.2 Assessing aid och därefter ...................................... 6.4.1 Bra politik och dålig.................................................... Gåvor eller krediter................................................................ 6.5.1 Är gåvor bättre än krediter?....................................... Skuldbördor och skuldavskrivningar.................................... 6.6.1 En lång historia av avskrivningar ............................... 6.6.2 Skuldavskrivningar i modern tid................................ Effekterna av HIPC ................................................... Svenskt bistånd i en föränderlig miljö......................... Det privata investeringskapitalets ökande betydelse ........... Svenskt bistånd i ett internationellt perspektiv.................... En föränderlig biståndsmarknad........................................ 7.4.1 Ökande och diversifierat utbud ................................. 7.4.2 Allt färre länder har behov ......................................... Globalisering av problem och lösningar............................... 7.5.1 De nya globala problemen.......................................... 7.5.2 De internationella företagens förändrade intresse för miljö- och utvecklingsproblem ............................ 7.5.3 Kraften i lokala innovationer...................................... Utredningens slutsatser och förslag ............................ De övergripande slutsatserna................................................. Den föreslagna strategin ........................................................ 8.2.2 Ett nytt, reformerat aktivt kredit och 8.2.3 Minimera risken för ökad skuldbörda genom 8.2.4 En pro-poor, dynamisk och additionell profil .......... 8.2.5 Formell avbindning av krediterna .............................. 8.2.6 Samarbetet med det svenska näringslivet inom ramen för kredit- och garantibiståndet...................... 8.2.7 Koncentration till vad är bäst på med relevans för uthållig fattigdomsbekämpning............. 8.2.8 Rationell arbetsfördelning mellan och inom de 8.2.9 Koncentration och samarbete med synergi............... De specifika förslagen ............................................................ 8.3.2 Utökad användning av garantiinstrumentet.............. Marknadsgarantier och innovationslån...................... 8.5.3 Samarbete mellan Sida och EKN................................ 8.5.4 Samarbete mellan Sida och ........................ 8.5.7 Organisatorisk struktur inom Sida ............................ En ny beslutsordning och ett särskilt råd Aid and Trade Provision Beredningen för Internationellt Tekniskt Sam- Build Operate and Transfer för svenskt tekniskt bistånd Country Policy and Institutional Assessment Economic Internal Rate of Return Expanded Programme of Technical Assistance Heavily Indebted Poor Countries Low Income Countries under Stress Multilateral Debt Relief Initiative Næringsliv i Sør () Operations and Evaluation Department (World Politik för Global Utveckling Supervisory Control and Data Acquisition Styrelsen för International Utveckling Static volt ampere compensators on Trade and Deve- United Nations Development Programme Utredningens direktiv är att analysera krediter och garantier utifrån de rådande svenska biståndspolitiska målsättningarna, och därmed särskilt deras relevans och roll som instrument för att skapa ekonomisk tillväxt i samarbetsländerna och på så sätt bidra till minskad fattigdom. Utredningen skall överväga behovet av utveckling av kredit- och garantiinstrumenten och lämna förslag om detta. Två viktiga förutsättningar anges för utredningen, dels att den skall utgå från att krediter och garantier även framledes skall ingå i det svenska utvecklingssamarbetets arsenal av biståndsinstrument, dels att utredningen inte skall föreslå inrättande av en ny myndighet eller institution. Krediter och garantier roll i svenskt bistånd Dagens svenska kredit- och garantibistånd som förmedlas via SidaTPF1FPT består av ett flertal olika instrument: u-krediter, vilka är subventionerade huvudsakligen bundna exportkrediter som internationellt brukar kallas blandade kre- diter; ramkrediter, som är u-krediter förmedlade till låneinstitut; biståndskrediter, som är obundna lån på mjuka villkor liknande fönster och som är helt finansierade över biståndet; 1TP PT Vid sidan av de krediter och garantier som förmedlas bilateralt ingår dessa instrument också i det multilaterala biståndet, t.ex. genom svenska bidrag till IDA-fönster. Också det statliga riskkapitalbolaget har lån och garantier som verktyg i sitt arbete för utvecklingsinriktade investeringar. Varken lån och garantier förmedlade av de multilaterala organen eller av diskuteras närmare i denna utredning. villkorslån, vars återbetalning är kopplad till att vissa villkor uppfylls; fristående garantier, som syftar till att dela kommersiella aktö- rers risker, t.ex. vid privata investeringar i infrastruktur. Samtliga dessa instrument hanteras av Sida i samarbete med olika svenska partners som (), AB () och . U- krediter och fristående garantier har väsentligen tillämpats för inve- steringar i infrastruktur, där energi, miljö och telekommunikation har starkt dominerat, men de har även använts för investeringar i industriell utveckling, hälsa, med mera. Villkorslånen har haft en vid spridning med tillämpning som riskkapitalfonder, mikro- krediter, småföretagsutveckling, medieutveckling och privata inve- steringar i infrastruktur. Kredit- och garantibiståndets bakgrund I det svenska bilaterala biståndets barndom var krediter ett huvud- alternativ och svarade på 1960- och 1970- talen för av hela det bilaterala biståndet. Den form av kreditbistånd som då tillämpades – mjuka krediter liknande IDA- villkor – upphörde , beroende på dels de då rådande biståndspolitiska föreställningarna om gåvobiståndets överlägsenhet som biståndsform, dels den pågående vågen av skuldavskrivningar till de fattiga länderna. skulle dock krediter återkomma i det svenska biståndet, men i ny form och med i grunden ett annat motiv. U-krediterna, som är en del av det svenska biståndet, tillfördes i allt väsentligt som ett sätt att utnyttja biståndsanslaget för svenskt exportfräm- jande i av problem för svensk ekonomi. Detta skedde i en era när en rad andra hade börjat tillämpa subventione- rade exportkrediter. Det svenska systemet infördes med motivet att skapa samma förutsättningar för svenska företag som för andra företag från på de allt viktigare marknaderna för projektexport i utvecklingsländerna. U-krediterna fick en helt annan konstruktion än de tidigare utvecklingskrediterna. De bestod av en blandning av ett biståndsanslag med en exportkredit utställd av AB Svensk Export- kredit, garanterad av EKN. Biståndsdelen var i inledningsfasen relativt låg, , men skulle växa efter hand. Under 1980- talet, och tidiga , växte u-krediterna till en relativt omfattande del av det svenska biståndet med kreditvolymer kring en–. Ett skäl till detta var att de bedrevs av en särskild organisation – Beredningen för Internatio- nellt Tekniskt Samarbete (BITS), samt att svenskt näringsliv hade en omfattande projektexport genom ledande inter- nationella företag som , , Asea och , och där u-krediterna spelade stor roll för etablering på nya, växande mark- nader som och . Efter 1990-talets mitt skulle denna biståndsform kraftigt avta i . Skälen till detta var fler: började redan på 1970- talet ett arbete för att begränsa och med slutmålet eliminera den av handelsskäl osunda konkurrensen som de blandade krediterna anses utgöra. Detta arbete kulminerade med Helsingfors- avtalet, ett gentlemens agreement mellan . Detta avtal skulle starkt reglera tillämpning av de bundna blandade kre- diterna. Bland annat innebar avtalet att kommersiellt bärkraftiga projekt och investeringar inte skulle finansieras med bundna blan- dade krediter, att de lägsta nivåerna för bistånd i krediterna skulle vara , och att endast låg- eller lägremedelinkomstländer enligt DACs definition kunde komma ifråga för dessa krediter. Detta avtal kompletterades 2002 med en rekommendation av DAC att alla subventionerade exportkrediter till de minst utvecklade länderna (MUL) skulle vara obundna. Ett viktigt skäl till att de svenska u-krediterna fallit i volym var också att BITS upphörde och u- krediterna därmed övertogs av det nyskapade Sida 1995. De bundna u-krediterna, som varit BITS huvudsakliga verksamhet i en organi- sation skapad för detta ändamål, blev i det nya Sida en udda biståndsform, vilket än mer förstärktes när Sida systematiskt bör- jade tillämpa internationell konkurrensupphandling i sitt arbete. Slutligen, svensk industri har dragit ned på projekt- export till utvecklingsländer genom strategiska val, vilket minskat efterfrågan på dessa krediter. De bundna blandade krediterna utgör ett kontroversiellt inslag i biståndet i och internationellt. har också valt mycket olika strategier avseende blandade krediter. Förutom och , bedriver fortfarande ett relativt bety- dande system med subventionerade exportkrediter. Också , , , och är aktiva. grupp länder där , och ingår bibehålls det bundna systemet, men har fått praktiskt minskad betydelse, och svarar för en mycket liten del av dessa länders export. En fjärde grupp av betydelsefulla har endera aldrig tillämpat denna form av biståndssubventionerad exportkredit, eller upphört med dem . Där ingår , , , , och . Också har upphört med bundna blandade krediter, men bibehåller ett system för obundna sådana krediter. Nya kredit- och garantiformer utökades arsenalen av kredit- och garantiinstrument i det svenska biståndet. infördes en mjuk kredit liknande den som avvecklats , nu kallad biståndskrediter. Dessa avsåg att tillämpas främst för offentliga infrastruktur- investeringar i länder med begränsad tillgång till kommersiella krediter. Det är en kreditform med cirka 80 procents biståndssubvention och återbetalning . Inom ramen för påbörjades också en kreditform kallad villkorslån, som syftade till att dela risker med privata aktörer för utvecklingsändamål. Villkorslånet innebär att återbetalning bygger på att det underliggande projektet eller verksamheten går bra, medan lånet skrivs av helt eller delvis om detta projekt eller denna verksamhet misslyckas. När upphörde övertog det nya Sida denna kreditform och har fortsatt att förmedla sådana lån. En tredje form av instrument infördes på försök efter rekommendation av en kreditutredning som genomförts av Sida 1995. Dessa, så kallade fristående garantier, innebär att Sida kan garantera kommersiella lån av tredje part mot riskavspeglande som avsätts till en säkerhetsreserv i Sidas namn. Syftet är att underlätta att privata investeringar särskilt inom infrastruktur skall komma till stånd genom förbättrade finansieringsvillkor och riskdelning. Det är en försöksverksamhet som fortfarande pågår i avvaktan på denna utredning. Inget av dagens kredit- och garantiinstrument är särskilt livaktigt. U-krediterna har minskat i betydelse och har blott någon enstaka sådan kredit godkänts per år.TPF2FPT Ramkrediterna har i princip upphört, medan biståndskrediterna aldrig fått någon volym och ingen sådan kredit har godkänts . Villkorslånen har totalt ställts ut för , varav ett sådant lån (till en fond för långa lån till privata investeringar i infrastruktur i under det så kallade PIDG-initiativet) svarar för nära hälften av den voly- menTPF3FPT. Slutligen har de fristående garantierna verksam- het blott lett till två genuina sådana garantier: ett för ett telekom- projekt i , ett för en hamn i . Skälen till denna begränsade volym av samtliga kredit- och garantiinstrument inom biståndet är fler förutom de som angavs ovan för u-krediterna. För det första, krediter har förlorat mark internationellt som en biståndsform. Detta sammanhänger i allt väsentligt med skuldproblematiken i utvecklingsländerna som vuxit sedan biståndet inleddes för ett halvt sekel sedan. Den ökande skuldbördan (som är generell och inte orsakad av biståndet speci- fikt) ledde till en första våg av skuldavskrivningar, följda av regelmässiga omförhandlingar av skulder i , för att 1996 ta formen av ett stort inter- nationellt initiativ för skuldavskrivning för de fattigaste, mest skuldtyngda länderna, det så kallade HIPC-initiativetTPF4FPT. Detta, till- sammans med ett liknande program av och , samt stora avskrivningar inom för och , har resulterat i avskrivningar av totalt . Skuldproblematiken och skuldavskriv- ningar har därmed gjort kreditbistånd till en verksamhet med bety- dande dubbelmoral. Det kan synas irrationellt och ett undermine- rande av hela det internationella finanssystemet om biståndsgivare med ena handen ställer ut nya lån, för att i skriva av dem. Kreditbiståndet har som ett resultat av detta minskat kraftigt 2TP PT Dock förväntas volymen öka genom att Sida förbereder ett antal nya krediter för infrastrukturinvesteringar där Sida arbetar proaktivt väsentligen i obunden form i MUL. 3TP är ett initiativ av DFID till vilket biståndsorganen i , , och anslutit sig, och där också medverkar. beräknas ett nytt svenskt villkorslån motsvarande utfärdas inom PIDG initiativet. Även , kreditbiståndets centrala och ledande institution i världen, har varit under tryck från den ameri- kanska administrationen att övergå till att bli en helt gåvoförmed- lande organisation. För det andra, Sida har i allt väsentligt en struktur byggd för att förmedla gåvobistånd som svarar för av orga- nisationens verksamhet. Gåvor, krediter och garantier kräver olika hantering; krediter och garantier är administrativt vanligen mer krävande att genomföra, inte minst av skälet att de kräver bedöm- ning av mottagarens kreditvärdighet och återbetalningsförmåga samt upprättande av finansiella system för uppföljning av lån. Kre- diter och garantier tenderar också att kräva mer tid i form av pro- jektunderlag och beslutsprocedurer i mottagarlandet samt måste anpassas till övergripande svenskt eller internationella regelverk, vilket inte gäller gåvor. Målsättningen att skall förmedla en procent av bruttonationalinkomsten i bistånd, väsentligen i form av bilateralt bistånd genom Sida, har inneburit kraftigt ökande anslag till biståndet under fler år. Detta är inget incitament för ett admi- nistrativt mer krävande kredit och garantibistånd, särskilt inte för garantier som om de inte leder till skadefall inte ens avräknas som officiellt bistånd i den internationella statistiken. Har krediter och garantier någon roll att spela i ett svenskt bistånd? Frågan måste ställas vad det finns för skäl att svenskt bistånd skall fortsätta med en biståndsform som redan är nästan utdöd inom Sida, som är udda i organisationens övriga verksamhet, som går emot den internationella strömmen inom biståndet, och som inne- bär risk att leda till ökad skuldbörda och skuldavskrivning. Utredningens svar på den frågan är att krediter och garantier kan vara effektiva biståndsinstrument med klara mervärden jämfört med gåvor i vissa situationer. Skälen är fler. För det första, krediter – och än mer garantier – kan innebära en betydande uppväxling av biståndet. Med andra ord en biståndskrona kan mobilisera en större volym marknadskrediter. Bistånd, som utgör en liten del av utvecklingsländernas investeringskapital, får därmed en hävstångs- effekt. För det andra, krediter som bygger på samverkan med kapitalmarknader kan underlätta integrationen av de fattiga länderna med dessa marknader, vilket är avgörande för dessa län- ders framtida finansiering av investeringar. Sker dessutom upp- låningen på den lokala marknaden kan detta innebära en utveckling av denna marknad med betydande mervärden för offentliga och privata organisationers kapitalförsörjning. För det tredje, lån eller garantier bygger på principiellt mer likvärdiga förhållanden mellan parterna vilket kan bidra till ägarskap. För det fjärde, projekt som finansieras av krediter utsätts vanligen för mer noggrann gransk- ning av både mottagare och långivare, inte minst beroende på att projekten kommer att finnas med i parternas böcker . För det femte, krediter och garantier passar bättre för direkt sam- arbete med affärsdrivande verk, subnationella enheter som kom- muner, samt företag och kan därmed bidra till decentralisering och minskad biståndsadministrativ belastning för mottagarländernas regeringar. Garantier kan dessutom ses som en ny generation av bistånd, som bygger på samarbete med kommersiella finans- marknader och den privata sektorn, där biståndets förmåga att ta risker utnyttjas utan att biståndet blir en aktiv aktör. Garantier kan generera mycket hög utväxling av biståndsmedlen, och om de han- teras väl, i slutändan inte ens behöver kosta biståndet något. Krediters och garantiers roll för fattigdomsbekämpning Utredningen skall som centrum av analysen bedöma om kredit- och garantibiståndet bidrar till den svenska biståndspolitiska mål- sättningen, dvs. att minska fattigdomen i världen på ett hållbart och rättvist sätt. Svaret på den frågan är komplext. Erfarenheterna av verksamhet med u-krediter är att de projekt som finansierats i allt väsentligt har fungerat väl, har varit effektivt genomförda, har god hållbarhet och medverkat till kapacitetsuppbyggnad genom utbildningsinsatser. De gäller väsentligen offentliga investeringar i infrastruktur som energi, telekommunikation, transport, samt vatten och avlopp. Den typen av investeringar tenderar – om de är väl genomförda och hållbara – att generellt ha mycket god samhällsekonomisk avkastning särskilt i låginkomstländer, och därmed bidra till tillväxt och indirekt till fattigdomsminskning. Genom u-krediternas reaktiva form, dvs. att de bygger på att företag eller regeringar söker finansiering för redan planerade projekt, har dessa projekt väsentligen skett i länder som befinner sig i en positiv utvecklingsfas vilket förstärker den positiva bilden av deras effekter och hållbarhet. Villkorslån och fristående garantier är metoder för privatsektor- utveckling där biståndet tar hög risk, som också – om de fungerar väl – är väsentligt för tillväxt, vilket i sin tur är en förutsättning för fattigdomsminskning.