sou · GUB358 · 2007-01-01 00:00:00 — Sanktionsavgift i stället för – områdena livsmedel, foder och djurskydd SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Orderfax: Ordertel: E-post: Internet: Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på Till statsrådet och chefen för bemyndigade regeringen chefen för departementet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av sanktionsbestämmelserna i djurskydds-, foder- och livsmedelslagarna och överväga om dessa bör kompletteras eller ersättas med bestämmelser om sanktionsavgifter. Med stöd av bemyndigandet förordnade chefen för departementet f.d. generaldirektören som särskild utredare. Som experter förordnades departementssekreteraren , , djurskyddsinspektören , Djurskyddsmyndig- heten, juristen , , juristen , , länsveterinären , i , numera kanslirådet , , och förbundsjuristen , Kommuner och Landsting. Kammaråklagaren , Utvecklingscentrum , förordnades som expert . entledigades och från förordnades juristen , , som expert. Som sekreterare anställdes hovrättsassessorn . Utredningen har antagit namnet . Härmed överlämnas betänkande Sanktionsavgift i stället för straff – områdena livsmedel, foder och djurskydd (SOU 2006:58). Arbetet har bedrivits i nära samråd med experterna som delar utredarens bedömningar. Uppdraget är härmed slutfört. Förslag till lag om ändring i livsmedelslagen (2006:000)............ Förslag till förordning om ändring i livsmedels- förordningen (2006:000) ......................................................... Förslag till lag om ändring i lagen (2006:000) om foder och Förslag till förordning om ändring i förordningen (2006:000) om foder och animaliska biprodukter ................. Förslag till lag om ändring i djurskyddslagen (1988:534) .......... Förslag till förordning om ändring i djurskydds- förordningen (1988:539) ......................................................... Utredningsuppdraget och dess genomförande ............... 2.1.1 och rådets förordning (EG) nr 178/2002.......................................................... 2.1.2 och rådets förordning (EG) nr 852/2004.......................................................... 2.1.3 och rådets förordning (EG) nr 853/2004.......................................................... 2.1.4 och rådets förordning (EG) nr 854/2004.......................................................... 2.1.5 och rådets förordning (EG) nr 882/2004.......................................................... Livsmedelslagens syfte och tillämpningsområde.................... Offentlig kontroll m.m. .......................................................... De kommunala nämnderna .......................................... Förordnande om rättelse .............................................. Regleringen beträffande foder och animaliska 3.1.1 och rådets förordning (EG) nr 183/2005.......................................................... 3.1.2 och rådets förordning (EG) nr 1831/2003........................................................ 3.1.3 och rådets förordning (EG) nr 1774/2002........................................................ 3.2Syftet med och tillämpningsområdet för lagen om foder och animaliska biprodukter ..................................................... Vilda djur som foder ..................................................... Förbud mot att släppa ut foder på marknaden............ Offentlig kontroll m.m. .......................................................... 4.1.1 EG-förordningar av väsentlig betydelse för Syfte och tillämpningsområde................................................. Krav på djurhållning och djurskötsel...................................... 4.3.1 Foder, vatten och tillsyn .............................................. 4.3.2 Stall och andra förvaringsutrymmen ........................... 4.3.5 Sjukdom och operativa ingrepp m.m. ......................... 4.3.6 Slakt och annan avlivning............................................. 4.3.7 Tillståndsplikt för viss djurhållning............................. 4.3.8 Tävling med och förevisning av djur ........................... Offentlig kontroll m.m. .......................................................... De kommunala nämnderna .......................................... 4.5.1 Förbud att ha hand om djur......................................... Omhändertagande av djur............................................ 5.2Kontrollmyndigheternas syn på det nuvarande Överträdelser, anmälningar och lagföring............................ Sanktionsavgift som påföljd i allmänhet...................... Allmänt om sanktionsavgifter ............................................... 6.3.1 Systemets konstruktion.............................................. 6.3.2 Utvärdering av systemet med miljösanktions- 6.3.3 Avgiftens förhållande till straff .................................. 6.3.4 Förslag till förändringar av systemet med miljö- Sanktionsavgift enligt arbetsmiljölagen ................................ Sanktionsavgift enligt produktsäkerhetslagen...................... Byggnadsavgift, tilläggsavgift och särskild avgift................. Sanktionsavgifter på andra rättsområden.............................. Bör sanktionsavgift införas som påföljd i nu aktuella 7.1Behovet av förbättringar inom det nuvarande En diskussion om skäl mot att införa sanktionsavgifter...... Skäl för att införa sanktionsavgifter...................................... Utformningen av ett sanktionsavgiftssystem ................ 8.1.2 Den särskilda avgiften i djurskyddslagen .................. Systemet med miljösanktionsavgifter........................ 8.1.4 Det straffrättsliga systemets betydelse för Vilka överträdelser skall omfattas? 8.2.2 Bemyndigande till de centrala Urvalet av bestämmelser ............................................ 8.2.4 Generella eller specifika hänvisningar ....................... 8.3.2 Avgift i förhållande till företags storlek .................... 8.3.3 Upprepade eller alltjämt pågående överträdelser...... Uppsåt eller oaktsamhet kontra strikt ansvar ...................... 8.6Vilken myndighet skall besluta om påförande av avgift? Hur skall sanktionsavgift påföras?........................................ Tillfälle att yttra sig................................................................ Betalning av sanktionsavgift.................................................. Dubbla sanktioner?................................................................ 8.12.1 Straff och sanktionsavgift .......................................... Befrielse från avgift ................................................................ Konsekvensändringar i djurskyddslagen ...................... Förbud att hålla djur och omhändertagande av djur............ 9.1.1 Bör beslut om sanktionsavgift kunna föranleda förbud att hålla djur? 9.1.2 Bör beslut om sanktionsavgift kunna föranleda omhändertagande av djur? 9.1.3 Behov av ett centralt register ..................................... Straffbestämmelsen i 36 § djurskyddslagen .......................... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................. Statsfinansiella och samhällsekonomiska konsekvenser...... 11.1.3 Domstolar, polis och åklagare.................................... Konsekvenser för brottsligheten och det Förslag till lag om ändring i djurskyddslagen (1988:534).... Förslag till förordning om ändring i djurskyddsförordningen (1988:539) ..................................... (Sanku) har haft i uppdrag att göra en översyn av sanktionsbestämmelserna i djurskydds-, foder- och livsmedelslagarna och överväga om dessa bör kompletteras alternativt ersättas med bestämmelser om sanktionsavgifter. Om Sanku skulle finna att sanktionsavgifter bör införas, har utredningen särskilt haft att överväga om avgiften skall införas som ett komplement till eller ersättning för straffrättsliga ingripanden. I uppdraget har ingått att lägga fram fullständiga förslag till de författningsändringar som övervägandena föranleder. Av rapporter med sammanställningar över kontrollmyndigheternas inspektioner framgår att det begås ett stort antal mindre allvarliga överträdelser på aktuella områden. De företrädare för kontroll- myndigheterna som Sanku träffat har bekräftat den bilden. Livsmedel, foder och djur hanteras av ett synnerligen stort antal företag och personer. Regelverken är mycket omfattande och komplexiteten är stor. Brister påträffas med stor frekvens vid kontrollmyndigheternas inspektioner. Enligt statistik från Brotts- förebyggande rådet är det emellertid få personer som lagförs för brott mot djurskydds-, foder- och livsmedelslagarna. Det kan således konstateras att endast en mycket liten andel av överträdelserna beivras genom lagföring. Sannolikheten för att någon som bryter mot aktuell lagstiftning bestraffas är följaktligen låg. Den straffrättsliga regleringen fungerar därmed inte som den är avsedd att göra. Övriga sanktioner, vite och rättelse på den felandes bekostnad, har delvis andra syften och kan inte ersätta ett fungerande straffrättsligt system. Det är därför enligt Sankus bedömning en angelägen uppgift att lägga fram förslag som på ett bättre sätt kan möta behovet av effektiva sanktioner. Flera omständigheter talar för ett införande av sanktionsavgifter. De erbjuder ett enklare och snabbare beivrande av regelbrotten. Erfarenheterna av sanktionsavgifter har varit goda på andra områden. Den största delen av författningsregleringen på aktuella områden återfinns i EG-förordningar. Gemenskapsrätten ställer krav på att påföljderna för överträdelser av EG-bestämmelser är effektiva, proportionella och avskräckande. Sanku bedömer att sanktions- avgifter i högre grad än straff uppfyller dessa krav beträffande de mindre allvarliga överträdelserna. Eftersom sanktionsavgiften fyller en likartad funktion som en straffpåföljd, kan avgiften i viss utsträckning ersätta straff. Det innebär att utredningsarbetet beträffande vissa regelbrott flyttas från polis och åklagare till kontrollmyndigheterna. Det över- vägande antalet överträdelser som omfattas av den aktuella lagstift- ningen upptäcks av kontrollmyndigheterna, som också i allmänhet har bättre förutsättningar att utreda dem. En sådan förändring kan få till följd att fler överträdelser än tidigare beivras. En annan fördel är att sanktionsavgift, till skillnad från straff, kan åläggas såväl fysiska som juridiska personer. En betydande andel av regelbrotten begås i verksamheter som bedrivs i bolags- form. Det kan i många fall tyckas lämpligare att bolaget och inte någon i bolaget verksam person åläggs ansvar för de överträdelser som här kan komma ifråga. Det finns visserligen skäl som kan tala mot ett införande av sanktionsavgifter. Sammantaget bedömer Sanku emellertid att skälen för väger tyngre än skälen mot ett införande och föreslår därför att sanktionsavgifter införs på aktuella områden. Sanku föreslår att bestämmelserna om sanktionsavgifter införs i livsmedelslagen, lagen om foder och animaliska biprodukter samt djurskyddslagen med tillhörande förordningar. objekt har verksamhet som faller under mer än en av dessa lagar. Ansvaret för den offentliga kontrollen utövas i stor utsträckning av samma myndigheter. Av dessa skäl har Sanku bedömt det som angeläget att regleringen på de tre områdena är enhetligt utformad. En stor andel av den offentliga kontrollen utövas av kommunerna. Kontrollen utförs av den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskydds- området. Samma nämnder har att tillämpa bestämmelserna om miljösanktionsavgifter. Systemet med miljösanktionsavgifter fungerar väl. Sanku har mot den bakgrunden funnit att detta system bör utgöra en utgångspunkt för utformningen av bestämmelserna om sanktionsavgifter på nu aktuella områden. De sanktionsavgifter Sanku föreslår har ett avskräckande syfte. Det kan därför inte uteslutas att artikel 6 i är tillämplig på avgiftsförfarandet. Sanku har därför utformat reglerna så att de rättssäkerhetsgarantier som följer av artikeln uppfylls. Vid reglernas utformning har Sanku därutöver beaktat att vissa straff- rättsliga principer är analogt tillämpliga på ett system med sanktionsavgifter. Överträdelser som kan medföra sanktionsavgift Det huvudsakliga skälet för att införa sanktionsavgifter är att uppnå en effektivisering. Systemet bör därför bygga på kriterierna enkelhet, tydlighet, schablonisering och snabb handläggning. Det innebär att långt ifrån alla överträdelser lämpar sig för att omfattas av en sådan ordning. Av Sankus direktiv framgår att endast mindre allvarliga över- trädelser i detta sammanhang bör förenas med en sanktionsavgift. De aktuella bestämmelserna syftar till att direkt eller indirekt skydda viktiga värden. Det är därför svårt att bedöma vilka regelbrott som är att anse som mindre allvarliga. Till denna kategori bör det emellertid enligt Sankus bedömning inte bli aktuellt att hänföra överträdelser som direkt kan medföra risker för skador på människors eller djurs hälsa eller på miljön. I stället bör till kategorin mindre allvarliga i första hand hänföras överträdelser av administrativ natur. För dessa överträdelser kan en sanktionsavgift förväntas vara ett effektivt styrmedel. Att systemet skall bygga på snabb handläggning medför vidare att sanktionsavgifter bör utlösas endast av lätt konstaterbara över- trädelser för vilka utredningsinslaget är begränsat. Av samma skäl bör avgift inte komma ifråga om mer ingående bedömningar behöver göras. De bestämmelser vars efterlevnad skall garanteras genom hot om avgift bör vara klara och tydliga. Vid införandet av ett system med sanktionsavgifter bör endast överträdelser och bestämmelser som tydligt uppfyller samtliga upp- ställda kriterier komma ifråga. Efter det att systemet tagits i bruk och utvärderats kan det övervägas om kretsen av regelbrott som skall sanktioneras i sådan ordning bör utvidgas. Vilka överträdelser som kan föranleda sanktionsavgift skall närmare framgå av livsmedelsförordningen, förordningen om foder och animaliska biprodukter samt djurskyddsförordningen. Sankus urval omfattar cirka hundra möjliga överträdelser som är relativt jämnt fördelade på de tre områdena. Urvalet avser företrädesvis överträdelser av krav på anmälan, registrering, godkännande, journalföring och utbildning. En förutsättning för att systemet skall vara enkelt, tydligt och handläggningen snabb är att det är lätt att avgöra hur stor avgift en överträdelse skall medföra. Avgift bör därför utgå enligt en på förhand fastställd taxa. Det ger vidare en god förutsägbarhet, något som är viktigt från rättssäkerhetssynpunkt. Storleken på avgiften för respektive överträdelse kommer att framgå av livsmedels- förordningen, förordningen om foder och animaliska biprodukter samt djurskyddsförordningen. Den lägsta avgiften för en enskild överträdelse föreslås bli och den högsta . Den lägsta avgiften kommer enligt Sankus förslag att utgå vid bl.a. underlåtenhet att anmäla och registrera verksamhet. Den högsta avgiften föreslås bli påförd vid drift av tillståndspliktig verksamhet utan att tillstånd eller god- kännande meddelats. På en avgiftsnivå däremellan, , placeras överträdelser av krav på bl.a. journalföring och utbildning. Vid upprepade eller fortsatta överträdelser kan dubbel avgift tas ut. En förutsättning för förhöjd avgift vid upprepade överträdelser är att det nya regelbrottet sker från det tidigare beslutet om sanktionsavgift. På samma sätt får förhöjd avgift vid fortsatt överträdelse tas ut endast om den ålagde fått skälig tid att vidta rättelse. Enligt förslaget kommer samma avgift att tas ut oavsett vem som begått överträdelsen. Sanku har bedömt att det inte finns tillräckliga skäl för att differentiera avgiften utifrån faktorer såsom storlek på bolag eller dylikt. Uppsåt eller oaktsamhet kontra strikt ansvar En avgiftsskyldighet som bygger på strikt ansvar bidrar till en förenkling och effektivisering av sanktionssystemet. Sanku har bedömt att ett strikt ansvar är försvarbart från rättssäkerhetssyn- punkt och att en sådan ordning bidrar till en enhetlig tillämpning. Sanktionsavgift skall därför enligt förslaget tas ut även om över- trädelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Med hänsyn till det strikta ansvaret bör det finnas en möjlighet att underlåta att påföra avgift i de fall detta skulle framstå som orättfärdigt. Sanktionsavgift skall därför inte påföras när det föreligger särskilda skäl mot detta. Sanktionsavgift beslutas av kontrollmyndigheten Det huvudsakliga skälet till att införa sanktionsavgifter är att uppnå en effektivisering. Ett förfarande där kontrollmyndigheten måste ansöka hos domstol för utdömande kan i viss mån sägas motverka det syftet. Effektivitetsskäl talar därför starkt för att den myndighet som utövar offentlig kontroll ges rätt att besluta om avgift. Den av Sanku föreslagna utformningen av sanktionsavgifts- systemet lämpar sig väl för prövning av förvaltningsmyndighet, både statliga och kommunala. Avgiften skall påföras när objektiva förutsättningar föreligger utan hänsyn till graden av klandervärdhet. Avgiftsbeloppet skall bestämmas enligt en fastställd taxa med relativt låga nivåer. Utrymmet för bedömningar är högst begränsat. Sanku föreslår därför att den myndighet som utövar offentlig kontroll, dvs. i stor utsträckning en nämnd, ges rätt att besluta om sanktionsavgift. Beslutet skall enligt förslaget gälla som domstols dom. Den ålagde har rätt att överklaga beslutet till länsrätten. Tillfälle att yttra sig samt delgivning av beslut Enligt Sankus bedömning bör den som riskerar sanktionsavgift utan undantag ges tillfälle att yttra sig över kontrollmyndigheternas iakttagelser. Det är en förutsättning för materiellt riktiga av- göranden och systemets legitimitet. Fristen för betalning av sanktionsavgiften och fristen för överklagande av beslutet om avgift bör enligt Sankus bedömning löpa från den tidpunkt när den ålagde fick del av beslutet. För att en sådan ordning skall fungera bör beslutet om att ta ut sanktionsavgift delges den ålagde. Syftet med att införa sanktionsavgifter är som tidigare nämnts främst att uppnå en effektivisering. Av det skälet bör betalnings- fristen inte vara alltför lång. Mot bakgrund av den måttliga avgiftsnivån har Sanku bedömt en frist från delgivning av beslutet som tillräcklig. Sanktionsavgiften föreslås tillfalla staten. Sanktionsavgiften skall vara en snabb och effektiv reaktion från samhällets sida på mindre allvarliga överträdelser. Sanku har därför bedömt det som angeläget att verkställighet kan ske relativt snabbt. Enligt förslaget får ett beslut om sanktionsavgift efter sista bestämda betalningsdagen verkställas såsom en dom som vunnit laga kraft. Verkställighet kan således ske trots att beslutet överklagas. Vid ett överklagande kan domstolen emellertid skjuta upp verkställigheten. I Sankus uppdrag har ingått att särskilt överväga om sanktions- avgiften skall införas som ett komplement till eller ersättning för straffrättsliga ingripanden. Uppdraget har även omfattat att särskilt överväga hur sanktionsavgifterna bör förhålla sig till systemet med företagsbot. Sanku anser att dubbla sanktioner inger stora betänkligheter och bör undvikas. De överträdelser som föreslås kunna medföra sanktionsavgift är mindre allvarliga. Något behov att utöver avgift också ha möjlighet till ett straffrättsligt ingripande finns inte för dessa regelbrott. Sanku föreslår därför att de överträdelser som kan föranleda sanktionsavgift undantas från det straffbara området. En förutsättning för att företagsbot skall kunna påföras är att brott har begåtts i utövningen av näringsverksamhet. Den av Sanku föreslagna avkriminaliseringen innebär därför att företagsbot inte kan åläggas för de överträdelser som kan medföra sanktionsavgift. Inte heller vite och sanktionsavgift bör kunna beslutas för samma överträdelse. Sanku föreslår därför att om ett vitesföre- läggande eller vitesförbud har överträtts, sanktionsavgift inte får påföras för gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet. Sanktionsavgifter uppvisar stora likheter med ett bötesstraff. På samma sätt som för straff bör det därför finnas bestämmelser om ansvar kan utkrävas och beslutad avgift kan krävas in. Sådana bestämmelser finns i andra system med sanktionsavgifter. Sanku föreslår att sanktionsavgift får beslutas endast om den som anspråket riktas mot har getts tillfälle att yttra sig från det att förutsättningarna att besluta om avgift har inträffat. Tvåårsfristen överensstämmer med preskriptionstiden för brott mot livsmedelslagen samt lagen om foder och animaliska biprodukter. Enligt Sankus förslag bortfaller en beslutad sanktionsavgift om verkställighet inte skett från det att beslutet har vunnit laga kraft. Femårsfristen överensstämmer med motsvarande frist för ådömda böter och utdömda viten. Enligt Sankus förslag kommer sanktionsavgifter i viss utsträckning ersätta straff. Det förhållandet bör enligt Sankus bedömning föranleda ändring av bestämmelserna om djurförbud och om- händertagande av djur. Enligt förslaget skall meddela förbud att ha hand om djur eller ett visst slag av djur för den som vid upprepade tillfällen ålagts sanktionsavgift enligt djurskydds- lagen. Förslaget innebär vidare att skall besluta att ett djur skall tas om hand genom polismyndighetens försorg om den som har djuret i sin vård vid upprepade tillfällen ålagts sanktions- avgift enligt djurskyddslagen. Införandet av sanktionsavgifter medför även en mindre följdändring i straffbestämmelsen i djurskyddslagen. Sanku redovisar även vissa konsekvensbedömningar. Förslagen bör kunna träda i kraft . I fråga om överträdelse som skett före författningsförslagens ikraftträdande skall äldre bestämmelser tillämpas. Djurskyddsförordningen (1988:539) Djurskyddslagen (1988:534) Förordningen (2006:000) om foder och animaliska Lagen (2006:000) om foder och animaliska Livsmedelsförordningen (2006:000) Livsmedelslagen (2006:000) Lagen (1985:295) om foder Livsmedelsförordningen (1971:807) Livsmedelslagen (1971:511) Förslag till lag om ändring i livsmedelslagen (2006:000) Härigenom föreskrivs i fråga om livsmedelslagen (2006:000)1 dels att 30 och 31 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen införs tio nya paragrafer, 30 a–j §§, samt närmast före 30 a § en ny rubrik av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Om en sådan gärning som avses i 29 § är att anse som ringa, döms inte till ansvar. Till ansvar enligt 29 § döms Till ansvar enligt 29 § döms inte, om gärningen är belagd inte, om gärningen är belagd med straff i eller i med straff i eller i lagen (2000:1225) om straff för lagen (2000:1225) om straff för smuggling eller kan föranleda sanktionsavgift enligt 30 a §. Om ett vitesföreläggande eller vitesförbud har överträtts, döms inte till ansvar enligt denna lag för en gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet. Regeringen får meddela föreskrifter om att en sanktions- avgift skall betalas av den som bryter mot skyldigheter, villkor eller förbud som finns i denna 1 Enligt lydelse prop. 2005/06:128. lag, föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller de EG-bestämmelser som kompletteras av lagen. Avgiftens storlek skall framgå av föreskrifterna. Avgiften skall uppgå till och högst . När avgiftens storlek bestäms, skall hänsyn tas till överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. En sanktionsavgift skall tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Sanktionsavgiften skall dock inte tas ut om det finns särskilda skäl mot detta. Sanktionsavgiften skall tillfalla staten. Den myndighet som utövar offentlig kontroll beslutar om sanktionsavgift. Innan myndigheten beslutar om en avgift, skall den som anspråket riktas mot ges tillfälle att yttra sig.