sou · GUB388 · 2007-01-01 00:00:00 — Denna skall i första hand styras av lagstiftningen på området och de politiska målen för sek- torn elektronisk kommunikation. Det är dock ofrånkomligt att de ekonomiska förutsättningarna sätter en gräns för omfattningen av myndighetens verksamhet, och att de därmed inverkar på inriktningen av verksamheten. Vid avgiftskonstruktionen bör hänsyn tas till effekterna på omfattningen av PTS verksamhet. Utredningen bedömer att de avgiftstak som regeringen beslutat om i den s.k. takförordningen (förordningen 2003:767 om finansiering av Post- och verksamhet) inte har utgjort ett tillräckligt styrinstrument för att bestämma omfattning och inriktning av PTS verksamhet. Taken har satts med sådan höjd att de i praktiken inte innebär någon finansiell styrning av verksamheten. En fördel med beslutsformen för PTS avgiftsfinansiering, vilket utredningen tidigare pekat på i kapitel 3, är att myndigheten får en hög grad av oberoende – åtminstone i teorin. Detta innebär i första hand att myndigheten kan förväntas fatta objektiva och opartiska beslut i enskilda ärenden utan att snegla på om dessa är politiskt opportuna eller inte. Som utredningen också påpekade i kapitel 3 är det dock ingen som på allvar har argumenterat för att det skulle finnas några tecken på ett systematiskt beroende i PTS agerande. Skälen för att öka PTS oberoende är således svaga, vilket också innebär att ris- kerna med att minska PTS oberoende är små. Därmed är skälen för att avstå från en stramare finansiell styrning svaga. Nackdelarna med beslutsformen för PTS avgiftsfinansiering är dock tydligare. Det finns en risk att PTS växer snabbt och att omotiverade kostnader vältras över på konsumenterna av elektro- niska kommunikationer, utan att statsmakterna reellt prövar beho- vet av verksamheten. Avgifterna skall beräknas så att full kost- nadstäckning uppnås. PTS avgiftsuttag regleras av avgiftsförord- ningen (1992:191). Enligt 7 § avgiftsförordningen skall myndighe- ten samråda med ESV om de avgifter som myndigheten tar ut eller avser att ta ut. ESV får medge undantag från samråds- skyldigheten. PTS lämnar i samrådet: prognoser om kostnader och intäkter för pågående räken- skapsår samt för den period som avgifterna avses gälla uppgifter om vilken kalkylmodell som tillämpats uppgifter om vilka principer eller metoder som tillämpas vid fördelning av kostnader mellan olika avgiftsskyldiga. Med stöd av 28§ verksförordningen (1995:1322) behöver PTS inte remittera förslag till föreskrifter och konsekvensbeskrivning till statliga myndigheter, kommuner, landsting, organisationer, opera- törer och andra berörda, med hänsyn till att PTS samråder med ESV enligt avgiftsförordningen. I årliga granskning av PTS ingår att säkerställa att de kostnader som belastar och de intäkter som gottgörs en viss verksamhet är i enlighet med det uppdrag (bemyndigande) som PTS fått för denna verksamhet. Avgifterna enligt 8 kap. 17 § LEK består dels av handläggningsav- gifter för anmälningar av verksamheter och ansökningar om till- stånd eller medgivanden, dels av årliga avgifter från verksamhets- utövare och tillståndshavare enligt LEK. Utredningen bedömer att nuvarande ordning, dvs. att PTS själv beslutar om alla avgifterna enligt 8 kap. 17 § LEK och får disponera dessa som regeringen anger ett tak, inte innebär en till- räcklig styrning av myndighetsverksamheten på området för elek- tronisk kommunikation. ESV:s och granskning av PTS avgiftsuttag bör enligt utredningen inte anses utgöra tillräck- liga instrument för en finansiell styrning av omfattningen av och inriktningen på PTS verksamhet. När det gäller handläggningsavgifterna skall dessa dock motsvara kostnaderna för det förfarande som är reglerat i lagstiftningen. I denna del behövs alltså ingen ytterligare finansiell styrning av verk- samheten, och PTS bör därför få fortsätta att besluta om och dis- ponera dessa avgifter. Annorlunda förhåller det sig med de årliga avgifterna enligt 8 kap. 17 § LEK. Här bör regeringen på principiella grunder ta ställning till omfattningen av och inriktningen på PTS verksamhet enligt LEK och fatta beslut om avgifterna. Eftersom grunderna för avgiftsuttagen är angivna i lag, med hänsyn till att avgifterna kan utgöra sådana begränsningar i informations- och yttrandefriheten som enligt 2 kap. 12 § regeringsformen skall anges i lag (jfr prop. 2002/03:110, s. 290), får endast verkställighetsföreskrifter om avgifterna förekomma. Regeringen bör i sådana verkställighets- föreskrifter om avgifterna enligt 8 kap. 17 § LEK besluta om t.ex att en viss årlig avgift skall utgå med viss högsta procentsats av omsättningen i en verksamhet eller att en viss avgift högst får uppgå till visst belopp, eventuellt olika för olika intervall. dock få besluta om de ytterligare verkställighetsföreskrifter för avgiftsuttaget som kan behövas. Regeringens beslut bör givetvis bygga på ett underlag från PTS. I detta fall ges dock regeringen möjlighet att pröva budgeten för myndigheten. PTS arbete med en långsiktig strategi enligt förslaget i avsnitt 11.2.2 är avsett att vara ett långsiktigt underlag för arbetet med marknads- och skyldighetsbesluten och bör därför finansieras med avgifterna enligt LEK. Utredningen föreslår i avsnitt 11.1 att PTS skall inhämta ett skrift- ligt yttrande från i frågor som avses i 21–22 §§ FEK, dvs. inför marknads- och skyldighetsbesluten enligt LEK. Både PTS och har framfört att Konkurrens- verkets uppgifter enligt FEK bör finansieras med anslag. Konkur- rensverket har framhållit betydelsen av att finansieringsformen inte inverkar menligt på verkets oberoende ställning gentemot PTS, och man har bedömt att anslagsbehovet utifrån våra förslag för närva- rande uppgår till . Av ovanstående skäl bör myndigheternas verksamhet enligt LEK finansieras med avgifter. Detta bör också gälla uppgifter, även om de är av begränsad omfattning. Med utredningens förslag kommer storleken på de årliga avgif- terna enligt LEK till avgörande del att beslutas av regeringen i en förordning. Regeringen bör besluta om att vissa medel skall disponeras av för dess uppgifter enligt FEK. Till detta kommer medel som behövs för att finansiera det arbete som får med att ta fram en långsiktig strategi tillsammans med PTS. Storleken på dessa medel bör beslu- tas schablonmässigt och motsvara den genomsnittliga årskostnaden för verkets medverkan vid marknads- och skyldighetsbesluten och arbetet med den långsiktiga strategin, eftersom det skulle innebära en för stor administrativ börda för att behöva ta ställning till beloppets storlek inför varje nytt verksamhetsår. Änd- ras behovet skall dock en omprövning givetvis göras. har uppskattat att medelsbehovet uppgår till . Det slutliga beloppet bör, om utred- ningens förslag genomförs, fastställas efter att myndigheten pre- senterat ett underlag för regeringen. uppskatt- ning bör dock kunna ligga till grund för utredningens konsekvens- analys. Alla avgifter skall uppbäras av PTS. PTS skall få disponera avgif- terna, med undantag för det belopp som skall disponera för sin medverkan enligt FEK. Båda myndigheterna skall redovisa till regeringen hur man har använt sina avgiftsmedel. Denna redovisning skall ske i respektive årsredovisning. 12 Konsekvenser av förslagen 12.1Utredningens förslag i korthet I detta betänkande föreslår utredningen omfattande förändringar i lagen om elektronisk kommunikation, LEK, samt mindre föränd- ringar i anslutande förordningar. Det är frågan om dels föränd- ringar när det gäller PTS beslutsformer, dels förändringar i överkla- gandeprocessen. Det övergripande syftet med de föreslagna föränd- ringarna är att minska regleringsosäkerheten och öka marknadernas effektivitet. Förändringarna som föreslås i avsnitt 10.1 syftar bl.a. till att PTS skyldighetsbeslut skall bli tydligare, och ett skadeståndsansvar införs för den som inte följer en meddelad skyldighet. Vidare före- slår vi i avsnitt 10.2 förändringar angående tvistlösningsförfarandet enligt LEK; dessa förslag innebär att särskilda förfaranderegler införs för PTS prövning av tvistlösningsärenden, och det anges att frågor om tvistlösning skall avgöras efter föredragning av en lagfa- ren tjänsteman. När det gäller hanteringen av överklagade beslut från PTS föreslår utredningen i avsnitt 10.3 att kammarrätten skall vara sista instans för sådana mål. Vidare föreslår vi att ekonomiska experter skall delta när domstolarna avgör frågor om identifiering av företag med betydande inflytande på en viss marknad samt skyl- digheter för dessa. Förslag läggs också om särskilda tidsfrister i domstolarna för när mål från PTS skall vara avgjorda samt att par- ternas möjlighet att åberopa nya omständigheter och ny bevisning skall begränsas. I kapitel 11 lämnar vi förslag som gäller myndighetsorganisatio- nen på området för elektronisk kommunikation. Utredningen före- slår ingen ändring av den nuvarande ansvarsfördelningen mellan myndigheterna, men vi föreslår att skall yttra sig över de förslag till beslut om skyldigheter som PTS avser att med- dela en utpekad SMP-operatör. Utredningen föreslår även att sam- rådet mellan PTS och fördjupas. När det gäller styrningen av PTS föreslår utredningen i avsnitt 11.2.1 att det skall ställas tydligare krav på uppföljningen av PTS arbete. Vidare föreslås i avsnitt 11.2.2 att PTS tillsammans med skall utarbeta en långsiktig strategi inom områ- det för elektronisk kommunikation. Slutligen föreslår utredningen att regeringen skall fastställa storleken på de avgifter PTS skall ta ut för att finansiera sin verksamhet. Regeringen skall även besluta vilket belopp skall disponera för det arbete man utför enligt förordning om elektronisk kommunikation (FEK). En grundläggande tanke bakom de förslag som presenteras i kapitel 10 och 11 är att förslagen sammantaget skall leda till snabbare beslutsprocesser och en mer effektiv myndighetsorgani- sation. De förändringar som presenteras i avsnitt 10.1 handlar om att öka acceptansen för och effekten av PTS beslut. Förslagen i avsnitt 10.2 avser att förbättra effektiviteten i tvistlösningsförfarandet. Avsikten med förslagen i avsnitt 10.3 är att förkorta den tid det tar för att överpröva PTS beslut i domstol. Syftet med förslagen i kapitel 11 är att förbättra acceptansen för PTS beslut och åstad- komma en mer effektiv myndighetsorganisation. Enligt utred- ningen kommer förslagen i detta betänkandet att få såväl direkta som indirekta effekter. De direkta effekterna beskrivs i avsnitt 12.3.1 medan de indirekt beskrivs i avsnitt 12.3.2. 12.2Kommittéförordningens krav på konsekvensanalyser Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnader eller intäkter för stat, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda skall en beräkning av dessa konsekvenser göras i betänkandet, enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474). Om förslagen innebär sam- hällsekonomiska konsekvenser i övrigt skall även dessa redovisas. Vidare gäller att en finansiering skall föreslås när det gäller kost- nadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommu- nala självstyrelsen skall konsekvenserna av detta anges i betänkan- det (15 § kommittéförordningen). Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för: brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag jämställdheten mellan kvinnor och män möjligheterna att uppnå de integrationspolitiska målen. 12.3.1Målen för förslagen och olika slag av effekter Det grundläggande syftet med regleringen är att enskilda och myndigheter skall få tillgång till säkra och effektiva elektroniska kommunikationer och största möjliga utbyte vad gäller urvalet av elektroniska kommunikationstjänster samt deras pris och kvalitet (LEK 1 kap. 1 §). I denna analys av konsekvenser analyseras inte huruvida regleringen i sin helhet verkligen leder till detta mål; detta antas vara fallet. Därmed inskränks analysen till frågan om huruvida betänkandets förslag leder till ökad måluppfyllelse och ökad sam- hällsekonomisk effektivitet. Flera av förslagen bedöms leda till att antalet ärenden hos PTS och antalet mål i domstolar kan minskas och att de kan avgöras snabbare. Detta utesluter dock självklart inte att antalet ärenden och antalet mål kan komma att öka av andra orsaker. Med direkta effekter menas här effekter på operatörerna, PTS och domstolarna. Med indirekta effekter menas hur utveckling av infrastruktur och marknader påverkas och hur detta i sin tur leder till att uppfyllelsen av målen för området elektronisk kommunika- tion i LEK påverkas. Utredningen gör följande bedömning av de direkta ekonomiska konsekvenserna av förslagen. Krav på ökad tydlighet i skyldighetsbesluten: Förslaget kan kräva ökade resurser vid PTS inför att besluten ska tas första gången. Det bör dock leda till dels att ett antal överklaganden kan undvikas, dels att de ärenden som överklagas kan avgöras tidigare, även om detta nödvändigtvis inte behöver betyda att de SMP-aktörer som anser att de har något att vinna på att överklaga därmed låter bli att göra det. Även om SMP-aktörerna finner andra anledningar att överklaga bedömer utredningen att den sammantagna möjligheten att med framgång göra invändningar mot besluten minskar. Därmed bedö- mer vi också att det sammantagna behovet av handläggningsresur- ser vid PTS och förvaltningsdomstolarna inte ökar utan i stället bör minska, i varje fall . Att skyldighetsbesluten blir tydligare bör också, enligt utredningens uppfattning, minska behovet av, och också förenkla, det efterföljande förfarandet inom ramen för tillsyn och tvistlösning. Detta borde med råge kunna kompensera det ökade behov av resurser i SMP-förfarandet. Förslaget bedöms leda till att antalet överklaganden minskar och att ett antal överklaganden kan avgöras snabbare. Det leder i sin tur till ett något minskat resursbehov vid PTS och domstolarna. Där- med kan avgiftsbehovet vid PTS minska något. Även domstolarna kommer att kunna göra en liten besparing. Skadeståndsansvar enligt LEK: Utredningen bedömer att föränd- ringen vad gäller ett skadeståndsansvar enligt LEK förstärker driv- kraften för SMP-aktörer att medverka till frivilliga avtal och själva föreslå villkor som är stämmer överens med skyldigheterna. Där- med kan en del av de konflikter som ger upphov till tillsyns- och tvistlösningsärenden undvikas. Detta minskar både PTS och dom- stolarnas arbetsbelastning. Det leder också i motsvarande utsträck- ning till att företagen använder mindre resurser i rättsprocesser. Ett mindre antal rättsprocesser leder också till att regleringens verkan kan komma tidigare. Förslaget kan komma att innebära att ett antal nya mål upp- kommer i allmän domstol, vilket något ökar kostnaderna för rätts- processer i företag och i allmänna domstolar. Med hänsyn till den forumbestämmelse som föreslås kan det antas att flertalet av dessa väcks i . Sannolikt blir det ett fåtal mål . Vi bedömer inte att detta, utöver det som beskrivs ovan, ytterligare kommer att påverka regleringens verkan. Detta förslag bedöms leda till färre konflikter och därmed till mindre resursåtgång vid PTS, i förvaltningsdomstolarna och i företagen när det gäller förvaltningsärenden och överklaganden i dessa. Däremot kommer de nya skadeståndsmålen att i någon mån öka resursåtgången i företag och allmänna domstolar när det gäller civilmål. Den ökade kostnaden för allmänna domstolar bör kunna av inom den samlade ramen för rättsväsendet genom att anslags- behoven för förvaltningsdomstolarna minskar till följd av utred- ningens förslag. Vår bedömning är att den sammantagna effekten av detta blir en minskad kostnad i företag och domstolar. Förändrade förfaranderegler för tvistlösning vid PTS: Dessa regler bedöms ge bättre förutsättningar att fatta beslut inom tidsfristen, vilket i sin tur innebär små men positiva effekter på PTS handlägg- ningstider för tvistlösning. Därmed förbrukas i motsvarande utsträckning mindre resurser i företagen för tvistlösning. Kammarrätten som sista instans vid domstolsprövning av mål från PTS: Den kortare instanskedja som blir följden av att kammar- rätten blir sista instans leder till att målen från PTS försvinner i Regeringsrätten. Därmed förbrukas i någon mån mindre resurser i företagen, hos PTS och i Regeringsrätten. Ekonomiska experter: för arvoden till de ekonomiska experterna är högre än kostnaderna för arvoden till nämndemän. Kostnaderna för att administrera de ekonomiska experterna kan dessutom vara något högre. Dessa skillnader är dock förmodligen närmast försumbara, om man beaktar att det rör sig om ett ytterst litet antal mål som skulle falla i den kategori som skulle kräva eko- nomiska experter. I avsnitt 6.3 beskrivs hanteringen av PTS beslut vad gäller marknaderna för terminering i det fasta telenätet och för bitströmstillträde. Dessa är de enda beslut från PTS som avgjorts av domstolarna där ekonomiska experter, enligt det förslag som pre- senterats i avsnitt 10.3.5 skulle ha deltagit. Ytterligare sådana beslut har överklagats men har ännu inte avgjorts i länsrätten. Kostnaderna för detta förslag bedöms vara små, och utredningen föreslår ingen anslagsökning. Nya förfaranderegler med bl.a. tidsfrister i domstolarna: Nya förfa- randeregler med bl.a. tidsfrister för avgörande i förvaltnings- domstol ställer ökade krav på domstolarna och då i första hand på länsrätten. Det är uppenbart att de mål som hamnar i domstol kan komma att kräva en mer koncentrerad arbetsinsats. Utredningens bedömning är dock att det totala antalet mål i domstolarna, som en följd av utredningens förslag, kommer att minska påtagligt. (Anta- let mål kan ändå komma att öka av andra orsaker.) En rimlig bedömning är att den totala arbetsinsatsen i domsto- larna, till följd av förslaget, när det gäller målen från PTS inte blir större. Utredningen anser därför att förändringarna inte kommer att kräva att domstolarna tillskjuts ytterligare medel; detta kan lösas inom ramen för nuvarande anslag. Förslagen bör leda till en ökad arbetsbelastning i domstolarna på kort sikt. bedöms kostnaderna för domstolarna minska genom att antalet mål minskar. En förstärkning av anslagen bedöms inte som nödvändig. Begränsade möjligheter att åberopa nya omständigheter och bevisning: Detta förslag bedöms ge förutsättningar att snabbare komma fram till en dom, vilket i sin tur innebär positiva effekter på tidsåtgången för domstolens arbete. Därmed förbrukas även mindre resurser i företagen. Krav på att skall yttra sig över skyldighetsbesluten: Förslaget att skall yttra sig över skyldighets- besluten leder till ett ökat arbete, och därmed något ökade kostna- der, för PTS och . Vi bedömer dock att detta även leder till bättre och tydligare beslut. Vi föreslår att dessa kostnader finansieras med en liten höjning av PTS avgifter. Krav på uppföljning: PTS måste redovisa resultatet av sin verksamhet på något sätt. Därför innebär vårt föreslag en inriktning av uppföljningen, med krav på redovisning, vilket kan ge drivkrafter som gör PTS handläggning mer effektiv. Förslaget bedöms inte leda till några ytterligare kostnader uppkommer. Långsiktig strategi: Vissa ytterligare kostnader för PTS och Konkur- rensverket uppkommer när man gemensamt skall ta fram den lång- siktiga strategin. Det är dock viktigt att betona att båda myndig- heterna redan har arbetsuppgifter och kompetenser inom området, vilket innebär att denna uppgift knappast bör innebära en stor ytterligare börda. Förslaget leder till en liten ökning av kostnaderna för PTS och . Vi föreslår att denna ökning finansieras med avgifter från anmälda aktörer enligt LEK. Årliga regeringsbeslut om storleken på PTS avgifter och vilket belopp skall disponera: Utredningens bedömer att detta förslag leder till något ökat arbete för och . leder det till en nödvändig utomstående granskning av myndighetens förvaltningsmässiga omfattning. Det är en nödvän- dig förutsättning för att främja effektivitet. Förslaget leder till något ökad resursåtgång för och . Sammantagna direkta effekter: Utredningens uppfattning är att för- slagen i detta betänkande sammantaget innebär dels att färre av PTS beslut överklagas till domstol, dels att de mål som väl hamnar i domstol avgörs snabbare. blir dessutom mer effektiv. Ett annat sätt att beskriva den sammantagna tänkta effekten av utredningens förslag är att den reglering PTS beslutar om inom ramen för LEK snabbare kommer att implementeras och få avsedd effekt. Detta innebär att regleringsosäkerheten minskar och att tiden till dess att PTS beslut vinner laga kraft kortas. Detta bör få positiva effekter på marknadernas funktionssätt. Konkurrensen kommer att fungera bättre och företagens drivkrafter att göra lång- siktiga investeringar kommer att öka. Detta får positiva samhälls- ekonomiska effekter och bidrar till att förbättra konsumenternas tillgång till elektronisk kommunikation. Den sammantagna samhällsekonomiska effekten av dessa förslag bedöms vara att PTS och förvaltningsdomstolarna kan minska sina kostnader. Även företagen kommer att lägga ner mindre resurser på legala konflikter. , de allmänna domstolarna och får något ökade kostnader. Utredningens förlag är utformade för att göra besluten bättre och förkorta den sammantagna tiden mellan beslut och den tidpunkt när regleringen verkligen börjar tillämpas av operatörerna. Om beslut som hamnar i domstol kan avgöras snabbare kan detta för- korta fördröjningen innan regleringen börjar verka och därmed tidigarelägga den tidpunkt när konsumenterna får nytta av regleringen i form av lägre priser samt ett ökat och bättre tjänste- utbud. Därmed minskar också regleringsosäkerheten. De förbättrade besluten i form av en ökad tydlighet och förut- sägbarhet bör leda till att färre beslut överklagas. Detta minskar regleringsosäkerheten både direkt, genom att beslutens innebörd blir tydlig och de därmed kan förväntas möta större acceptans hos aktörerna, och indirekt, genom att en mindre andel av besluten blir föremål för rättsprocesser. Minskad regleringsosäkerhet leder till ökade investeringar och snabbare utveckling av nya tjänster och därmed till lägre priser. Vi gör i denna utredning inget försök att kvantitativt uppskatta vare sig hur stor den sammanlagda eller genomsnittliga tidigare- läggningen blir eller hur stor minskningen av antalet överklagade beslut blir. Skälet är att en sådan uppskattning kräver kännedom om empiriska samband, vilket saknas. Utredningens bedömning är att förslagen i detta betänkande sammantaget leder till att myndighetsbesluten och domstols- processen blir mer effektiva. Det innebär, dels att PTS beslut blir mer ändamålsenliga och därmed ger upphov till färre tillsyns- och tvistlösningsärenden, dels att färre av PTS beslut överklagas till domstol, dels att de mål som väl hamnar i domstol avgörs snabbare. Ett annat sätt att beskriva den sammantagna tänkta effekten av utredningens förslag är att den reglering PTS beslutar om inom ramen för LEK snabbare kommer att implementeras och få avsedd effekt. Detta innebär att regleringsosäkerheten minskar och att tiden till dess att PTS beslut slutligen avgörs kortas. Detta bör få positiva effekter på marknadernas funktionssätt. Konkurrensen kommer att fungera bättre och företagens drivkrafter att göra lång- siktiga investeringar kommer att öka. Detta får positiva samhällsekonomiska effekter och bidrar till att lägre priser och en snabbare utveckling av goda tjänster för konsumenternas tillgång till elektronisk kommunikation. Sammantaget bedömer utredningen att de samhällsekonomiska effekterna blir både positiva och betydande. Utredningen har övervägt huruvida förslagen i betänkandet kan komma att få effekter på den kommunala självstyrelsen, brottslig- heten och det brottsförebyggande arbetet, jämställdheten mellan kvinnor och män eller möjligheterna att uppnå de integrations- politiska målen.