sou · GUB326 · 2007-01-01 00:00:00 — The electronic flow and periodic meetings of participants in widely spread networks have largely come to complement activities in central offices and meeting rooms. This does not, however, prevent geographical centres from retaining a major influence in cross- border cooperation. Where meetings are held and where headquarters are situated affect the positions of different countries, cities and regions in the international system. It is also easy to observe that hosting these organisations has come to be considered attractive in the international community. that regularly ensues when localisation decisions on new facilities are to be made cannot be explained solely on the basis of short-term economic motives. It is also a matter of ambitions to achieve greater political influence and to benefit from the synergy effects that arise when a number of activities with international dimensions are attracted to a city, a region and a country. Why, then, are certain centres more successful than others? How do clusters for international cooperation come about? There are numerous factors that determine the localisation of individual organisations. Geographical location and language conditions play important roles, as does the variety of services available. Cities with efficient communications obviously have better than peripheral communities. The capacity to maintain convenient contacts with organisations that have already been established is an essential factor. The extensive of interest organisations in cities such as , and provides an indication of the internal growth dynamics in political centres. It is, however, not only spontaneous processes that determine the localisation of new activities, but also proactive efforts on behalf of different countries, regions and cities. In this, it is not only a question of negotiation talents but also of visionary driving force. Many countries have been able to attract new intergovernmental organisations by means of their own proactive initiatives. A number of examples show that localisation of international activities involves the ability to identify needs for common measures that have yet to be met. It is also a matter of long-term, sustainable financing models. as a host country for intergovernmental cooperation has long played a very role in international cooperation. This is mirrored in our extensive development assistance, our participation in the work of various UN bodies, our involvement in European activities, especially since our accession to Union, and in other ways. On a variety of different levels, Swedish government agencies cooperate with corresponding institutions in other countries. Swedish research and higher education is marked by far-reaching internationalisation. Nevertheless, there are relatively few intergovernmental organisations with activities of a more significant nature that have localised to . Analysing the reasons for this is of less interest than considering the potential possibilities for future expansion. Many of the conditions that need to be improved correspond exactly with those that are important to work with so as to strengthen position in a number of other respects: as an investment country, as a tourist country and as an partner in research and cultural exchange. These issues are dealt with by institutions like the Invest in (), , the and , the , , as regards the conditions for aliens in , also and . the group of government agencies that in various ways are involved in providing services to aliens in is considerably broader, including the , the and school authorities. It is in contact with government agencies of this kind that certain problems have arisen for intergovernmental organisations and their staff. One of the primary purposes of this Inquiry has been to catalogue frictions of this kind and to investigate ways in which they can be eliminated by means of amendments in regulations or changes in practice. Another purpose has been to outline plans for a more Swedish host country policy for intergovernmental organisations. Immunity and its drawbacks The conditions for the organisations that have been studied are regulated in host country agreements entered into by the Government and subsequently approved by the Riksdag. A fundamental element in these agreements is that organisations and some of their staff are given special legal status under the Act on Immunity and Privileges in Certain Cases (1976:661). The purpose of this regulation is naturally to facilitate the activities of organisations, but an overall finding of this Inquiry is that immunity has many drawbacks. One example of this is that people who are not entered in the Swedish population register and who have not been assigned a personal identity number constantly meet practical obstacles in Swedish society, not only in dealings with various public authorities but also in commercial transactions and in other contexts. Attempts have been made to solve this problem through a number of variations on the personal identity number, such as a personal identity number with four noughts at the end or coordination numbers that involve adding 60 to the numbers of the date of birth. The assessment of this Inquiry is that these solutions have not worked particularly well, that Swedish society is generally unfamiliar with them and that people with these kinds of artificial personal identity numbers are often met with suspicion. A broader review of the system with personal identity numbers in relation to aliens living in for shorter or longer periods would seem to be necessary. Within the framework of this Inquiry, only a few limited changes that specifically target the staff of intergovern- mental organisations are proposed. Coordinator for Swedish host country policy One problem that requires more regular attention is reconciling the obligations under international law that has undertaken in accordance with the various host country agreements with Swedish application of regulations in the various administrative areas. It is natural that intergovernmental organisations contact the Ministry for Foreign Affairs (MFA) when it is felt that an agreement is not respected in its entirety. The MFA cannot take over responsibility from government agencies that, under the Instrument of Government and their respective mandates, are to independently implement laws and ordinances. A special coordination function in the Ministry could, however, help solve problems that arise. The tasks that this sort of coordinator could carry out also include future-oriented planning of Swedish measures to promote position as a host country for intergovernmental organisations. Deliberations concerning new and expanded activities are taking place in many different branches of international cooperation. monitoring of such discussions and the presentation of possible Swedish initiatives require contact not only with different sections of the MFA but also other sections of the Government Offices and government agencies. Some issues concerning the conditions for intergovernmental organisations may need to be addressed in consultation with other government institutions tasked with promotional responsibilities. It may also be necessary to supplement a national host country strategy with regional measures. Summary of the Inquirys proposals The Inquiry has submitted a number of proposals that aim to improve the situation for international organisations conducting activities in . Particular focus has been given to improving conditions for staff and members of their families. The proposals can be seen as steps towards a more and progressive Swedish host country policy that aims to make it more attractive for international organisations to conduct activities here. Based on this perspective the Inquiry proposes to retain and generalise the rule exempting officials working with these organisations and their family members from Swedish social insurance. But a supplementary rule should be introduced allowing these organisations the option of letting an official belong to the Swedish social insurance system, which includes pensions. In this case, the organisation pays the social insurance fees for the relevant official. Family members of officials with () and () are to have the right to child allowances and the supplementary allowance for additional children if they fulfil the criteria for residence-based social security benefits in . The special exceptions found in each of these organisations agreements are to be eliminated which will standadise the rules applicable to the organisations concerned. The proposals listed above presuppose that the Government would initiate the changes in respective agreements, while the following proposals necessitate amendments to national law. Foreign nationals associated with international organisations with activities in are to be given better opportunities for conducting routine transactions and other acts by assigning them personal identity numbers. A change towards what is common international practice is to be introduced regarding the opportunity for children to attend school free of charge. Children and young people whose parents work for these international organisations will thus have the right to free municipal compulsory school and upper secondary school education. Childcare and pre-school will also be available for children whose parents work for these international organisations, according to the subsidised rates that normally apply. Foreign staff with these organisations and their family members are to have the right to free instruction in Swedish for immigrants. Rules protecting the staffs qualifying income for sickness benefits and parental benefits are recommended during a transitional period. Since the Swedish social insurance system is under consideration in , no concrete proposal is presented in this report. In addition the Inquiry has made a number of legal considerations on issues such as health and care, unemployment benefits and work permits. The report states that staff who are Swedish citizens or who live in prior to being employed are entitled to Swedish subsidised health and care. In the field of unemployment benefits, it states that there are no obstacles for staff of the organisations to receive unemployment benefits on the same terms as other employees in case of unemployment. With regard to work permits for the staffs family members, it is recommended that the MFA provide clearer information concerning application procedures. When Government Bills on agreements with international organisations are presented to Parliament, the Government should take care to provide explanatory statements on the particular provisions. The purpose of this is to reduce the risks of improper application of the agreements in national law. The Inquiry advocates an Swedish host country policy. As part of this policy, the function of special coordinator is to be created for liaison with the organisations and preparation of future- oriented measures aimed at promoting position as host country for international organisations. 1 Allmänt om organisationerna 1.1Organisationer med verksamhet i Enligt UD:s diplomatlista finns följande elva mellanstatliga organisationer eller liknande institut med värdlands- avtal (avtal om högkvarter eller fältkontor) i . (Östersjöstaternas råds sekretariat, ) European Commission (Europeiska kommissionens ständiga representation) European Parliament (Europeiska parlamentets ständiga representation) Waters Assessment () (Organisationen för det globala nätverket för vattenfrågor, GWPO) (för demokrati och fria val, ) United Nations Development Programme (UNDP) United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR) (Världssjöfartsuniversitetet, WMU) Vissa ovan angivna organisationer eller institut är knutna till EU, t.ex. parlamentets och kommissionens ständiga representationer i . Dessa verkar under betingelser som delvis är gemenskaps- reglerade. Denna utredning har aktualiserats delvis på grund av före- komsten av problem med tillämpningen av vissa överenskommelser i kombination med annan nationell rätt. Socialförsäkringslag- stiftningen är ett sådant område. Motsvarande problem har inte påtalats av de organisationer där gemenskapregleringen styr dessa områden. Även om vissa organisationer inte nämns särskilt i denna framställning omfattas de naturligtvis av utredningens förslag till ändringar i nationell lagstiftning och som inte föreslås regleras särskilt i respektive organisations överenskommelse. I en del avseenden kan även internationella institut som drivs i stiftelse- form, såsom () och (), beröras av förslagen. Dessa inrättningar är emellertid inte mellanstatliga och omfattas därför inte av utredningsuppdraget. 1.1.1Internationella och fria val () verkar för demokratifrågor globalt. Organisationen bistår bl.a. med råd och stöd i konstitutionella frågor och vid uppbygg- naden av effektiva politiska och institutionella instrument. Råd- givning och övervakning av valförrättningar är ett annat ansvars- område. Organisationen har 24 medlemsstater och är även fyra internationella enskilda organisationer associerade medlemmar. Utöver högkvarteret i finns fem fältkontor. har 51 anställda, varav 23 från . Vanligtvis löper kontrakten på cirka 2–och förlängs i vissa fall 1–2 gånger. Många av svenskarna arbetar för organisa- tionen för att sedan återgå till det traditionella svenska arbetslivet igen. 1.1.2Organisationen för det globala nätverket för vattenfrågor (GWPO) Global Water Partnership (GWP) är ett globalt nätverk som har som övergripande mål att bistå länder i deras arbete att skapa en hållbar vattenförsörjning. Nätverket består av tusentalet medlemmar runt om i världen som på olika sätt är engagerade i vattenförsörjningsfrågor. Medlemskapet inbegriper allt från statliga myndigheter, internationella organisationer och forskningsinstitut till privata entreprenörer på lokal nivå. SOU 2006:26 Allmänt om organisationerna GWPO är sekretariat för nätverket och har 22 anställda. Tio av dem är från utlandet. Övriga är svenskar eller har varit bosatta i innan anställningen påbörjades hos organisationen. Anställningskontrakten löper vanligtvis i taget. Normal anställningstid är 2–. 1.1.3Världssjöfartsuniversitetet (WMU) WMU bedriver utbildnings- och forskningsverksamhet inom sjöfart. Utbildningar hålls kontinuerligt i och , men kortare kurser ges även i andra länder vid behov. Exempelvis hölls en vidareutbildning i . Universitet har ca 200 heltidsstuderande i och ca 100 i . Därtill har man ca 400 studenter som går kortare kurser i och i andra länder. Sedan starten har drygt 2 000 studenter från 145 länder tagit examen på WMU i . Efterfrågan på utbild- ningarna är stor och man har ungefär fyra gånger så många sökande jämfört med dem som antas. Ett samarbete med () har inletts, vilket resulterat i att LU kommer att hålla kurser i sjörätt med start . Verksamheten är etablerad av () som lyder under FN. IMO är den avtals- slutande parten med angående WMU. WMU har 20 anställda på undervisningssidan och ca 100 gäst- föreläsare som besöker . Därutöver har man 30 fast anställda, varav den administrativa sektionen sysselsätter elva personer. Personalomsättningen är låg. Personalsammansättningen har varit oförändrad . 1.1.4Östersjöstaternas råds sekretariat () Östersjöstaternas råds internationella permanenta sekretariat består av fyra huvudavdelningar; den permanenta arbetsgruppen också benämnd kärnsekretariat, sekretariatet för gruppen för energisam- arbete, sekretariatet för barnsamarbete samt Baltic 21-sekretariatet. Inom CBSS-samarbetet handhas åtskilliga politikområden med huvudsaklig anknytning till . Samarbetet definieras som allt multilateralt samarbete i vilket samtliga länder deltar (Toppmötesslutsatser från Östersjötoppmötet i ). Exempelvis handhas frågor om miljö, ekonomiskt sam- arbete, kärnsäkerhet och hälsa. Elva stater, samt Europeiska kommissionen, är medlemmar i samarbetet. Östersjöstaternas råds sekretariat har 15 anställda. Två av dessa är svenska tjänstemän och två är lokal- anställda. Inräknat är även två personer som arbetar för Partnerskapet för den Nordliga Dimensionen. Det är vanligt att de utländska tjänstemännen arbetar på sekretariatet då de är tjänstlediga från sina ordinarie arbeten på hemländernas regeringskanslier. Därutöver förekommer tillfälliga anställningar och anlitande av externa konsulter. – I den fortsatta fram- ställningen avses begreppet organisation även innefatta sekretariatet, om inte annat uttryckligen anges. 1.1.5Antal utländska personer med anknytning till organisationerna Det finns 217 personer upptagna i UD:s förteck- ning över personer med anknytning till organisationer som omfattas av lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall (immunitetslagen). I huvudsak är det utländska anställda och deras familjemedlemmar som omfattas av någon form av immunitet och privilegier som tas upp i förteckningen. Enstaka svenskar kan dock förekomma i förteckningen. 2 Immunitet och privilegier 2.1Lagen om immunitet och privilegier Den kategori av organisationer och deras anställda som denna utredning behandlar omfattas av immunitet och privilegier. I nationell rätt kommer detta till uttryck i 4 § lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall (immunitetslagen). Förutom immunitet och privilegier som följer av lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen åtnjuts detta av de internationella organ och personer med anknytning till sådana organ som anges i bilagan till immunitetslagen enligt vad som bestämts i stadga eller avtal som är i kraft i förhållande till . Regeringen skall kungöra tidpunkten då sådant avtal eller sådan stadga trätt i kraft eller upphört att vara bindande i förhållande till . Med internationella organ avses i immunitetslagen även sådana i bilagan angivna organs stiftelser och fonder som förvaltas eller kontrolleras av organet. För att tillförsäkra att dessa organisationer och personer medges avtalad immunitet och privilegier har immunitetslagen givits företräde framför bestämmelser i andra författningar (1 §). Avtalen inkorporeras inte i sin helhet utan endast såvitt gäller bestämmel- serna om immunitet och privilegier. Övrigt innehåll i överens- kommelserna får inkorporeras eller transformeras för att bli tillämpligt i nationell rätt, låt vara att en särskild ordning gäller för EG-rätten. I den fortsatta framställningen följer en genomgång av vissa rättsområden och vilken rättslig effekt nationell rätt jämte överenskommelserna har för de nu aktuella organisationerna och de anställda. Många av de problem som uppstått för utländska anställda hos mellanstatliga organisationer hänger samman med att de inte folk- bokförs i . Folkbokföringen kan sägas ge ett slags generellt tillträde till det svenska samhället. Efter det att man blivit folkbokförd tilldelas man svenskt personnummer och man får bl.a. sin bostadsadress officiellt registrerad. Vissa förmåner är kopplade till bosättningen. Undervisning för barn och ungdom, bosättningsbaserade socialförsäkringsförmåner och hälso- och sjukvårdsförmåner är några exempel på sådana förmåner. Även om folkbokföringen i sig sällan är ensamt avgörande för att fastställa om en person är bosatt här utgör den ett viktigt indicium. Det brukar sägas att bosättningsbegreppet i socialförsäkringslagstiftningen i regel överensstämmer med folkbokföringsbegreppet. Den som tillhör främmande makts beskickning eller lönade konsulat eller dess betjäning eller som avses i 4 § lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall (immunitetslagen) folkbokförs i endast om han är svensk medborgare eller om han var bosatt här när han kom att tillhöra beskickningen, konsulatet, organisationen eller betjäningen. Detta gäller även sådan persons familjemedlemmar och anställda. Den senare gruppen omnämns i 5 § folkbokföringslagen (FBL) som tjänare. Utländska anställda hos organisationerna och deras familje- medlemmar medges sålunda inte ett generellt tillträde till det svenska samhället eller förmåner som följer av bosättning i . Sådana rättigheter har heller inte begärts av organisationerna. Däremot framgår av organisationernas synpunkter att avsaknaden av personnummer föranleder ett flertal olägenheter, många av dem säkert inte avsedda av lagstiftaren. Personnummer har fått en så omfattande användning i det svenska samhället att avsaknad av dem gör det mycket svårt lösa praktiska vardagsproblem. Identifikation krävs i alla möjliga sammanhang. Att inte kunna hyra hem en film är det klassiska exemplet. Problematiken behandlas i följande avsnitt. Skall utländska personer vara berättigade till någon förmån kopplad till bosättning i får detta föreskrivas särskilt. Detta kan regleras antingen i överenskommelserna med de internationella organisationerna, vilket då blir ett folkrättsligt åtagande för , eller direkt i svenskt lag. upphörde möjligheten för utländska personer tillhörande beskickningar och internationella organisationer att tilldelas personnummer. Istället infördes möjlig- heten att i vissa fall få ett samordningsnummer som är ett fiktivt personnummer där siffran 60 läggs till födelsedatumet, 18 a § FBL. UD utfärdar också särskilda där födelsenumret, d.v.s. de fyra sista siffrorna, är fyra nollor. De huvudsakliga skälen för att slopa tilldelning av person- nummer, och istället tilldela samordningsnummer, angavs i förarbetena med följande (prop. 1997/98:9 s. 78). Det kan ifrågasättas om personer som inte är folkbokförda skall ha den inträdesbiljett som personnumret innebär. Det kan också uppfattas som stötande att brottslingar och brottsmisstänkta tilldelas personnummer. Dessa tillhör också en kategori av personer vars identitet ofta är svår att fastställa. Det är dock inte bara vid registrering inom rättsväsendet som identifieringssvårigheter kan föreligga. Även för skatteområdet är underlaget för kontroll av en personens identitet i många fall bristfälligt vid tilldelning av personnummer. Inom gemenskapsrätten gäller en allmän likabehandlingsprincip. Principen finns exempelvis uttryckt i diskrimineringsförbudet i artikel 12 i EG-fördraget. Den finns även intagen i andra rättsakter och har återkommande behandlats av . Likabehandlingsprincipen innebär bl.a. att unionsmedborgare skall kunna röra sig fritt mellan medlemsstaterna på (ungefär) samma villkor som när medlemsstaters medborgare förflyttar sig, byter bostad eller arbetsplats i de egna länderna. Samtliga organisationer har varit kritiska till att de utländska anställda inte ges personnummer. Samordningsnummer1 och de som ges ut av UD anses inte fungera i samhället. Ett av många exempel på detta som utredningen fått ta del av är den 18- åriga familjemedlemmen som beskylldes för att använda sig av ett egentillverkat id-kort då de fyra nollorna på hennes id-kort från UD uppfattades som en dåligt gjort förfalskning. Många vardagliga transaktioner försvåras avsevärt i avsaknad av personnummer. Följden blir att dessa personer får en begränsad rättskapacitet. De upplever att de inte kan ordna sina privata förhållanden i på ett fungerande eller godtagbart sätt. De drabbas av ökade kostnader, eftersom de får betala bl.a. högre försäkringskostnader och tvingas deponera medel vid avtals ingående. kan det vara svårt att överhuvudtaget ingå avtal, exempelvis rörande telefonabonnemang. Samma telefon- abonnemang går dock inte att flytta med vid byte av bostad, eftersom dessa personer inte förekommer i svenska register. Personkretsen vägras få sina adresser registrerade till följd av att de undantas i folkbokföringen, vilket gör det svårt att få post sänd till bostadsadressen. Vid nyrekrytering varnar organisationerna regel- mässigt de sökande för att de privata levnadsförhållandena kan bli besvärliga i . En bidragande orsak anses vara problemen som uppstår när man inte har något personnummer.