sou · GUB351 · 2007-01-01 00:00:00 — Den nuvarande bestämmelsen i 6 kap. 2 § RTVL föreskriver bl.a. att TV-program med ingående våldsskildringar av verklighetstro- gen karaktär eller med pornografiska bilder inte får sändas och på sådant sätt att det finns betydande risk för att barn kan se programmen, om det inte av särskilda skäl ändå är för- svarligt. Denna bestämmelse sanktioneras endast genom en rätt för Justitiekanslern att vitesförelägga den som har gjort sig skyldig till upprepade överträdelser. Med hänsyn till att föreslås få rätt att besluta om offentliggörande av ett fällande beslut om en enstaka överträdelse av bestämmelsen om skyldighet att iaktta återhållsamhet vid sändning av program som innehåller våldsskild- ringar eller avancerade sexuella framställningar framstår det enligt vår bedömning som rimligt att denna sanktion kan användas även vid enstaka överträdelser av den nuvarande bestämmelsen i 6 kap, 2 § första stycket, särskilt då dessa överträdelser får anses vara av allvarligare karaktär än överträdelser av den nu föreslagna bestäm- melsen. Vi föreslår därför att ges rätt att förelägga den som har brutit mot förbudet mot att sända program med ingå- ende våldsskildringar av verklighetstrogen karaktär eller med pornografiska bilder på tider och sätt som avses i nuvarande 6 kap. 2 § RTVL att offentliggöra nämndens fällande beslut. Justitiekans- lern skall dock ha kvar sin rätt att vitesförelägga den som gör sig skyldig till upprepade överträdelser av bestämmelsen. Upprepade överträdelser av innehållsvillkor Våra förslag: Vi föreslår att 9 kap. 1 § RTVL upphävs och att det i stället ankommer på och TV att utöva tillsyn över efterlevnaden av samtliga bestämmelser i radio- och TV-lagen samt de beslut och villkor som har med- delats med stöd av lagen. Vidare föreslår vi att skyldighet att anmäla om en sändning innehåller våldsskildringar och porno- grafiska bilder i strid med 6 kap. 2 § utvidgas till att omfatta även sådana våldsinslag och sexuella framställningar som avses i den ovan föreslagna bestämmelsen om skyldighet att iaktta åter- hållsamhet vid sändning av program som innehåller våldsskild- ringar eller avancerade sexuella framställningar. Enligt 9 kap. 1 § RTVL övervakar Justitiekanslern genom gransk- ning i efterhand om sända program innehåller våldsskildringar eller pornografiska bilder i strid med 6 kap. 2 § RTVL. I övrigt ankom- mer det enligt 9 kap. 2 § första stycket RTVL på för radio och TV att granska om sända program står i överensstämmelse med radio- och TV-lagen och de villkor som kan gälla för sändningarna. Bestämmelserna om reklam i 7 kap. 3 och 4 §§ samt 10 § första och andra stycket övervakas dock enligt 9 kap. 2 § andra stycket RTVL av . Vi har i delbetänkandet Nytt regelverk för marksänd digital-TV (SOU 2004:39) bedömt att tillsynsansvar bör komma till tydligare uttryck i lagen. På grund härav har vi föreslagit att det i 9 kap. 2 § första stycket RTVL föreskrivs att i annat fall än som avses i 9 kap. 1 § RTVL har tillsyn över efterlevnaden av lagen samt de beslut om villkor och föreskrifter som meddelas med stöd av lagen. Vi har föreslagit att och TV skall få rätt att förelägga såväl den som bryter mot bestämmelsen i nuvarande 6 kap. 2 § RTVL som den som åsidosätter den föreslag- na bestämmelsen om skyldighet att iaktta återhållsamhet vid sändning av program som innehåller våldsskildringar eller avancera- de sexuella framställningar att på lämpligt sätt offentliggöra nämn- dens beslut. Härigenom framstår det som mest ändamålsenligt att det huvudsakliga ansvaret för tillsynen över bestämmelserna i 6 kap. 2 § RTVL överförs på nämnden. Vi föreslår därför att be- stämmelsen i 9 kap. 1 § RTVL upphävs och att Upprepade överträdelser av innehållsvillkor för radio och TV får tillsynsansvaret för efterlevnaden av samtliga bestämmelser i radio- och TV-lagen samt de beslut om villkor och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Med hänsyn till att det ankommer på Justitiekanslern att utfärda vitesförelägganden vid överträdelse av bestämmelserna i 6 kap. 2 § RTVL måste emellertid även denne ha rätt att bedöma huruvida programmen sänts i överensstämmelse med någon av bestämmel- serna i 6 kap. 2 § RTVL. Av 9 kap. 2 § fjärde stycket RTVL framgår att , om man finner att en sändning innehåller våldsskild- ringar eller pornografiska bilder i strid med 6 kap. 2 §, skall göra anmälan om förhållandet till Justitiekanslern. I syfte att täcka även bestämmelsen om återhållsamhet vid sändning av våldsskildringar eller avancerade sexuella framställningar föreslår vi att Gransknings- nämndens anmälningsplikt utvidgas till att omfatta även program som sänts i strid med denna bestämmelse. Därmed ges Justitie- kanslern möjlighet att granska att sändningarna sker i överens- stämmelse med bestämmelserna i 6 kap. 2 § RTVL, trots att det i första hand ankommer på att utöva tillsyn över dessa bestämmelser. 3Tillämpligheten av tillståndsvillkor på vissa sändningar Enligt radio- och TV-lagen krävs tillstånd för att sända TV-pro- gram med hjälp av radiovågor på frekvenser under 3 gigahertz. Ett sådant tillstånd får förenas med villkor av olika slag, bl.a. beträf- fande sändningarnas innehåll. För sändningar genom tråd och sänd- ningar som sker på frekvenser över 3 gigahertz, t.ex. satellitsänd- ningar, krävs inte sändningstillstånd. Detsamma gäller för sådana sändningar av sökbar text-TV som sänds från radiosändare som an- vänds för andra sändningar med stöd av tillstånd enligt radio- och TV-lagen. Detta innebär att det för dessa typer av sändningar inte är möjligt att ställa upp andra villkor än de som anges direkt i lagen. Konsekvensen av att vissa regler om sändningars innehåll har kon- struerats som tillståndsvillkor är att dessa regler inte kan tillämpas när programmen sänds ut på ett sätt som inte kräver tillstånd, även om det programföretag som bedriver sändningarna har sändnings- tillstånd med tillståndsvillkor för det som är företagets huvudsak- liga verksamhet. Mot denna bakgrund har regeringen gett utredningen i uppdrag att lägga fram förslag som gör att samma regler, där det är befogat, kan tillämpas på samtliga TV-sändningar från ett företag, obero- ende av om sändningarna sker på ett sätt som kräver tillstånd eller på något annat sätt. I sändningstillstånden för SVT, UR och TV4 (avseende program- tjänsten TV4) har tagits in villkor om att sändningsrätten skall ut- övas opartiskt och sakligt (för TV4:s del med undantag för reklam- sändningar), att den enskildes privatliv skall respekteras i program- 1 För en närmare genomgång av sändningstillstånden, se avsnitt 1.4 och bilaga 3–8. Tillämpligheten av tillståndsvillkor på vissa sändningar verksamheten, att programföretagen skall erbjuda ett mångsidigt programutbud, att hänsyn skall tas till televisionens och ljudradions särskilda genomslagskraft när det gäller programmens ämnen och utformning samt tiden för sändning av programmen och att till- ståndshavarna under vissa förutsättningar är skyldiga att sända genmäle. SVT:s och TV4:s tillstånd är också förenade med villkor om att sända myndighetsmeddelanden. SVT och UR är enligt sina sändningstillstånd förbjudna att sända reklam, medan TV4 har för- bjudits att diskriminera annonsörer. UR har också föreskrivits skyldighet att beriktiga uppgifter som förekommit i ljudradion när det är befogat. Sändningstillstånden för Kanal , C , , , NonStop Tele- vision 4.0 AB, , , , , , och och samt TV4:s tillstånd att sända fyra programtjänster utöver programtjäns- ten TV4 har förenats med innehållsvillkor omfattande krav på sak- lighet (med undantag för reklamsändningar), respekt för den enskil- des privatliv och hänsynstagande till televisionens särskilda genom- slagskraft samt vissa villkor för reklam och sponsring, bl.a. förbud mot att diskriminera annonsörer. Dessa programföretag har också ålagts att kostnadsfritt sända varningsmeddelanden som är av vikt för allmänheten och som skall skydda människor, egendom eller miljö om en myndighet begär det. Vidare innehåller sändnings- tillstånden villkor om programinriktning för respektive program- företags sändningar. 3.3.1Sändningar av sökbar text-TV I ett ärende hos från 19992 hade en anmälare ifrågasatt sakligheten i två nyhetstelegram som sändes i TV4 Text- TV. hade företaget i ett annat ärende anmält TV4 för dess vägran att sända annonser för Pro i TV4 . Pro Vita ansåg sig genom TV4:s agerande diskriminerat i strid med villkoret i TV4:s sändningstillstånd att inte diskriminera annonsörer. 2 Slutligt beslut av och TV , SB 398/99. Tillämpligheten av tillståndsvillkor på vissa sändningar konstaterade att de villkor som var aktu- ella i ärendena endast kunde meddelas i sändningstillstånd och att det inte krävs tillstånd för att sända sökbar text-TV. Nämnden fann mot bakgrund därav att villkoren om opartiskhet och saklighet samt förbudet mot diskriminering av annonsörer, som enligt TV4:s sändningstillstånd gäller för den övriga sändningsverksamheten, inte var tillämpliga på TV4:s sändningar av sökbar text-TV. Vidare fann nämnden att det av 6 kap. 5 § RTVL följer att inte heller för- budet mot åsiktsreklam är tillämpligt på dessa sändningar. Nämn- den avskrev därför ärendena från vidare handläggning. 3.3.2Fråga om ansvarigt programföretag I ett ärende hos från 20003 prövades om en film som hade sänts i programtjänsten TV1000 dels via satellit, dels i det digitala marknätet hade sänts i överensstämmelse med gällan- de regler. Filmen hade ett klart pornografiskt innehåll. För sänd- ningarna via satellit svarade och för sändningarna i marknätet (). MTG hade vid tillfället tillstånd att sända i digitala marknätet och enligt villkoren i sändningstillståndet skulle bolaget ta hänsyn till televisionens sär- skilda genomslagskraft när det gäller programmens ämnen och ut- formning samt tiden för sändning av programmen. konstaterade inledningsvis att program- innehållet i marksändningarna helt stämde överens med innehållet i sändningarna över satellit. Man uttalade vidare att endast det före- tag som har redaktionellt ansvar kan betecknas som programföre- tag eller som den som bedriver sändningarna och att detta ansvar endast kan åvila ett företag för varje sändning. Nämnden fann att det var som fick anses ha det redaktionella ansvaret för programtjänsten TV1000. Sändningarna av den aktuella filmen hade föregåtts av varning i ljud och bild samt skett och på så- dant sätt, dvs. krypterat, att det inte fanns betydande risk för att barn skulle kunna se programmen. Nämnden bedömde därför att sändningarna inte stred mot bestämmelserna i 6 kap. 2 § RTVL, vilka gällde mot både MTG och . Vidare slog man fast att det i MTG:s sändningstillstånd intagna villkoret om skyldighet att ta hänsyn till televisionens särskilda genomslagskraft inte kunde 3 Slutligt beslut av och TV , SB 297/00. Tillämpligheten av tillståndsvillkor på vissa sändningar anses gällande mot . Sändningarna ansågs därför inte strida mot bestämmelserna i radio- och TV-lagen. Våra bedömningar: Vi har i tidigare delbetänkande föreslagit att det skall krävas tillstånd för att sända sökbar text-TV i det digi- tala marknätet. Mot bakgrund av den korta tid som kvarstår innan sändningarna i det analoga marknätet upphör bedömer vi att det inte finns anledning att ändra radio- och TV-lagen såvitt avser sändningar av sökbar text-TV i det analoga marknätet. Vi bedömer att det på grund av bestämmelser i yttrandefri- hetsgrundlagen saknas möjlighet att föreskriva att den som har tillstånd att sända television i marknätet skall vara skyldig att följa sändningstillståndets villkor även vid sändning i kabelnät. Vi har i föregående kapitel föreslagit att vissa av de skyldighe- ter och förbud som kan föreskrivas i tillståndsvillkor görs om till generella lagregler och att dessa lagregler görs tillämpliga på samtliga sändningar som sker på annat sätt än genom tråd. Dessa förslag tillgodoser i vart fall till viss del behovet av att samma regler gäller för en sändning som förmedlas både i mark- nätet och via satellit. I övrigt bedömer vi att det inte bör införas någon bestämmelse i radio- och TV-lagen som innebär en gene- rell skyldighet för den som har tillstånd att sända markbunden television att följa de villkor som tillståndet är förenat med även vid sändning via satellit. Vårt förslag: Vi föreslår att det införs en möjlighet att förena ett tillstånd att sända television i marknätet med villkor om att de av tillståndets övriga villkor som rör sändningarnas innehåll skall gälla även för sådana kompletterande sändningar via satellit som görs för att uppfylla en i tillståndet föreskriven skyldighet att sända program till hela landet eller till en viss del av landet. Problem har uppstått då programföretagen i sändningar som inte kräver tillstånd, t.ex. sändningar av sökbar text-TV och via satellit, inte behöver följa de tillståndsvillkor som gäller för deras sändningar Tillämpligheten av tillståndsvillkor på vissa sändningar I vart fall de programföretag som har tillstånd att sända marksänd television med analog teknik (dvs. SVT, UR och TV4) har sin huvudsakliga sändningsverksamhet i marknätet. Såväl SVT som TV4 är enligt sina sändningstillstånd skyldiga att sända TV-program till hela landet. Då inte alla hushåll kan nås via mark- nätet har de båda programföretagen rätt att komplettera sina mark- bundna sändningar med sändningar via satellit, för att på så sätt kunna uppfylla kravet på sändning till hela landet. De komplet- terande satellitsändningarna är identiska med marksändningarna och samtidiga som dessa, men eftersom det inte råder tillstånds- plikt för att sända via satellit är de villkor som tillstånden att sända i marknätet har förenats med inte tillämpliga på satellitsändningarna. SVT sänder även programtjänsten SVT , som endast för- medlas via satellit. I SVT sänds endast program som är identiska med dem som visas eller har visats i SVT:s markbundna programtjänster SVT1, SVT2, Kunskapskanalen eller Barnkanalen4. Villkoren i SVT:s sändningstillstånd gäller inte för sändningarna. SVT och TV4 sänder även sina programtjänster i kabelnät, men då är det inte fråga om ursprungliga sändningar utan om vidare- sändning av de sändningar som sker i marknätet. Inte heller här gäller villkoren i programföretagens sändningstillstånd för sändningarna. De programföretag som endast har tillstånd att sända med digital teknik i marknätet sänder även via kabel och satellit, som ett alter- nativ till de markbundna sändningarna. För satellitsändningarna gäller inte programföretagens tillståndsvillkor och om en vidare- sändning i kabelnät på något sätt skulle skilja sig från sändningen i marknätet gäller inte tillståndsvillkoren för kabelsändningen. Att villkoren i programföretagens sändningstillstånd inte gäller för sändning av sökbar text-TV eller för sändningar som tillstånds- havande programföretag förmedlar på annat sätt än i marknätet, innebär att sändningar från ett och samma programföretag lyder under olika regler beroende på valet av utsändningsteknik. Denna konsekvens kan framstå som ologisk för allmänheten. 3.4.2Sändningar av sökbar text-TV Vi har i vårt delbetänkande Anpassning av radio- och TV-lagen till den digitala tekniken (SOU 2005:62) föreslagit att det skall krävas tillstånd för att sända sökbar text-TV i det digitala marknätet. Tillämpligheten av tillståndsvillkor på vissa sändningar grunden till vårt ställningstagande är i korthet att sändningar av sökbar text-TV med digital teknik, till skillnad från analoga sänd- ningar av sökbar text-TV, inte utnyttjar något annars outnyttjat frekvensutrymme. Det grundläggande skälet till varför sändningar av sökbar text-TV inte kräver tillstånd är att man vid analog sändning har utnyttjat kapacitet som inte har kunnat användas för sändning av annat än text och mycket enkel grafik. Eftersom någon sådan annars outnyttjad kapacitet inte uppstår vid digitala sänd- ningar har vi ansett att det är motiverat att införa tillståndsplikt för sändningar av sökbar text-TV som sker med digital sändningsteknik. En konsekvens av att sändningar av sökbar text-TV blir till- ståndspliktiga är att det blir möjligt att meddela tillståndsvillkor även för dessa sändningar. Det är i och för sig möjligt att ansöka om sändningstillstånd endast för sändningar av sökbar text-TV, men det normala är att det programföretag som sänder sökbar text- TV även sänder en eller flera programtjänster. I sändningstillstån- det kan då anges att programföretaget även skall ha rätt att sända sökbar text-TV. Under sådana förhållanden kommer de villkor som gäller för de huvudsakliga sändningarna även att gälla för sändning- arna av sökbar text-TV. Problemet med att programföretagen vid sändningar av sökbar text-TV inte behöver följa de tillståndsvillkor som gäller för deras huvudsakliga sändningar kvarstår dock då det gäller sändningarna i det analoga marknätet, vilka kommer att pågå till . En möjlig lösning av detta problem skulle kunna vara att i 6 kap. RTVL införa en bestämmelse av innebörden att om ett programföretag som har tillstånd att sända TV-program även sänder sökbar text- TV, så skall innehållet i sändningarna av sökbar text-TV ske i enlighet med de tillståndsvillkor som ställts upp i sändningstill- ståndet. Ett annat alternativ är att i 3 kap. 2 § RTVL föreskriva att villkor för sändningstillstånd får avse skyldighet att vid sändning av sökbar text-TV uppfylla de villkor som i övrigt gäller för sänd- ningstillståndet. Ett sådant villkor måste dock enligt 3 kap. 8 § RTVL godkännas av programföretaget. Med hänsyn till den förhållandevis korta tid som kvarstår till dess att de analoga TV-sändningarna upphör kan det ifrågasättas om det är befogat att införa en regel enligt något av de beskrivna alternativen, särskilt då denna skulle innebära en begränsning av den grundlagsskyddade rätten till sändning av radioprogram. Ut- redningen föreslår därför inte någon ändring av radio- och TV- Tillämpligheten av tillståndsvillkor på vissa sändningar lagen såvitt avser sändningar av sökbar text-TV i det analoga mark- nätet. 3.4.3Behövs särskild reglering för övriga sändningar? Kabelsändningar utgör sändningar av radioprogram genom tråd. Enligt yttrandefrihetsgrundlagen råder i princip etableringsfrihet för sådana sändningar och det finns därför inte möjlighet att utan föregående grundlagsändring föreskriva tillståndsplikt för sänd- ningar i kabelnät. Detta innebär att det inte är möjligt att, vare sig genom ändringar i radio- och TV-lagen eller genom villkor i pro- gramföretagens sändningstillstånd, föreskriva att den som har till- stånd att sända television i marknätet skall vara skyldig att följa sändningstillståndets villkor eller bestämmelser som endast gäller tillståndspliktiga sändningar även vid sändning i kabelnät. Yttrandefrihetsgrundlagen hindrar inte att det föreskrivs tillstånds- plikt för att sända television via satellit. Det får därmed också anses vara möjligt att föreskriva att de programföretag som har tillstånd att sända television i marknätet skall följa tillståndets villkor eller så- dana bestämmelser som endast omfattar tillståndspliktiga sändningar även när de sänder via satellit. De satellitsändningar som skulle om- fattas av en sådan bestämmelse är i praktiken sådana sändningar som programföretagen gör för att nå de hushåll som inte kan ta emot marksänd television eller som ett alternativ till sändningar i mark- nätet samt SVT:s programtjänst SVT , vilken endast sänds via satellit. Samtliga dessa satellitsändningar är identiska med sänd- ningar som sker eller har skett i marknätet och för vilka villkoren i programföretagens sändningstillstånd gäller. Till skillnad från de satellitsändningar som görs för att nå hushåll som inte kan ta emot marksänd television och sådana satellitsänd- ningar som utgör alternativ till marksändningar kan SVT sändningar ibland äga rum än de ursprungliga sändningarna i marknätet. Ett program som ursprungligen sänts på sen i marknätet kan således komma att sändas under dag- tid i SVT . De olika sändningstiderna kan få till följd att Tillämpligheten av tillståndsvillkor på vissa sändningar sändningen i SVT strider mot det i SVT:s sändningstill- stånd intagna villkoret om skyldighet att ta hänsyn till televisionens särskilda genomslagskraft även om den ursprungliga sändningen inte strider mot detta villkor. Eftersom satellitsändningar inte om- fattas av villkoren för sändningstillståndet innebär detta i sin tur att det saknas möjlighet att ingripa med sanktioner mot sändningen i SVT . Det kan således finnas ett praktiskt behov av att låta satellitsändningarna följa villkoren för marksändningarna. Ett annat skäl som talar för att införa en möjlighet att föreskriva att de villkor och lagregler som gäller för sändningarna i marknätet även skall gälla för de sändningar som tillståndshavaren förmedlar via satellit, är att det ur TV-tittarnas synvinkel kan framstå som ologiskt att olika regler gäller för sändningar som kommer från samma programföretag och som innehåller samma redaktionella material beroende på vilken sändningsteknik som används. Denna konsekvens blir särskilt påtaglig när det gäller tillståndsvillkor som syftar till att skydda tittarna från ett programinnehåll som enligt statsmakternas bedömning är mindre lämpligt, t.ex. villkor om skyldighet för programföretaget att i sina sändningar ta hänsyn till mediets särskilda genomslagskraft. Beträffande sådana villkor kan det mycket väl hävdas att behovet av att skydda tittarna från det olämpliga innehållet är lika starkt oavsett vilken teknik som an- vänds för att sända ut programmet och att samma regler därför bör gälla för satellitsändningarna som för sändningarna i marknätet. Vi har i föregående kapitel föreslagit att skyldighet att utöva sändningsrätten sakligt, skyldighet att i programverksamheten res- pektera den enskildes privatliv och förbud mot att diskriminera annonsörer, liksom de delar av det nuvarande tillståndsvillkoret om skyldighet att ta hänsyn till mediets särskilda genomslagskraft som framför allt har varit föremål för överträdelser, nämligen skyldig- heten att iaktta återhållsamhet vid sändning av våldsinslag och avancerade sexuella framställningar, skall brytas ut ur villkorskata- logen och i stället föreskrivas direkt i radio- och TV-lagen. Enligt förslaget skall de nya bestämmelserna vara tillämpliga på alla sänd- ningar som förmedlas på annat sätt än genom tråd. Den föreslagna regleringen tillgodoser i vart fall till viss del behovet av att samma regler gäller för en programtjänst som sänds ut både i marknätet och via satellit. När det gäller de begränsningar i TV-sändningars innehåll som vi anser alltjämt bör regleras genom tillståndsvillkor, nämligen skyl- dighet att utöva sändningsrätten opartiskt, att sända genmälen, att Tillämpligheten av tillståndsvillkor på vissa sändningar sända ett mångsidigt programutbud och att ta hänsyn till televi- sionens särskilda genomslagskraft avseende annat än våldsinslag och sexuella framställningar bör följande beaktas. Tillståndskravet för sändning av markbunden television har motiverats med att det råder brist på frekvensutrymme i marknätet och att det därför bör finnas en statlig kontroll över spektrumanvändningen så att de mediepolitiska målen om bl.a. mångfald och största möjliga ytt- randefrihet och informationsfrihet uppnås. Motsvarande skäl finns inte när det gäller sändningar som sker via satellit, och när det gäller sådana sändningar finns det därför inte heller någon till- ståndsplikt. Det förhållandet att det är ett programföretag med till- stånd att sända i marknätet som ansvarar för en satellitsändning ger inte i sig anledning att ställa hårdare krav på sändningen än om programföretaget endast sänder via satellit.