sou · GUB333 · 2007-01-01 00:00:00 — De komponenter som inkluderats vid beräkning är infrastrukturkostnaden (slitage och deforma- tion), avgasemissionskostnaden (reglerade ämnen och koldioxid), bullerkostnaden och olyckskostnaden. Trängselkostnaderna har inte beräknats. Tabellen nedan redovisar en jämförelse mellan energiskatten och beräknad marginalkostnad för bensin- respektive dieseldrivna fordon av olika slag. Koldioxidkostnaden antas vara värderad utifrån gällande koldioxidskatt. Den antas därmed vara exakt internaliserad och har inte tagits med i marginalkostnaden.16 Tabell 8.1 Internaliseringsgrad väg – energiskatt i förhållande till samman- räknad marginalkostnad (MK) exklusive koldioxid (kr/liter) MK (kr/liter) Personbil, bensin med katalysator Personbil, bensin utan katalysator Personbil, diesel med katalysator Personbil, diesel utan katalysator Tung lastbil 3,5– 3,52–3,61 2,86–3,41 0,23–0,19 Personbil, bensin med katalysator Personbil, bensin utan katalysator Personbil, diesel med katalysator Personbil, diesel utan katalysator Tung lastbil 3,5– 11,39–11,49 7,26–10,47 0,09–0,06 Källa: Rapport 2004:4 Trafikens externa effekter – uppföljning och utveckling . Är internaliseringsgraden, dvs. förhållandet mellan skatt och kostnad, 1 eller mer är de externa kostnaderna fullt internaliserade. 15SOU 2004:76 s. 101 och 106 f. 16Mer information om beräkningarna finns i Trafikens externa effekter – Uppföljning och utveckling , Rapport 2004:4 s. 37 ff. Finansiering av vägar – en generell strategi Av tabellen framgår att den enda kategori av fordon som via energiskatten täcker sina externa kostnader är bensindrivna person- bilar med katalysator, och då endast i landsbygdstrafik. Den största andelen av den svenska personbilsparken tillhör dock den kategorin.17 bedömer mot bakgrund av de redovisade internaliserings- graderna att en övergång till marginalkostnadsbaserade avgifter skulle ge ett betydande tillskott till statsbudgeten.18 Energiskatten får anses vara fiskalt motiverad. Det är därför inte självklart hur energiskatten bör behandlas i internaliserings- hänseende. konstaterade i förslaget om kilometerskatt för tunga lastbilar att även om energiskatten är en fiskalt motiverad skatt så bidrar den till att internalisera de externa kostnader som trafiken ger upphov till, om än otillräckligt och utan hänsyn till fordonsegenskaper, samt utan hänsyn till variation i rum och tid. I fråga om vilken hänsyn som bör tas till detta vid utformandet av en kilometerskatt är enligt Vägtrafikskatteutred- ningen åtminstone två olika förhållningssätt möjliga. Det första sättet är att se energiskatten som en fiskal skatt och helt bortse från att den bidrar till att internalisera externa kostnader. Detta innebär att enbart kilometerskatten används till att täcka de totala externa marginalkostnaderna. Det andra sättet är att se energiskatten som en fiskal skatt och ta hänsyn till att den trots allt bidrar till att internalisera externa kostnader. Detta innebär att kilometerskatten används till att täcka de totala externa marginalkostnader, som inte täcks av energiskatten på diesel, det vill säga kilometerskatten används för att fylla på. valde det sistnämnda förhållningssättet; i de preliminära kilometerskatte- satserna som utredningen tog fram har hänsyn tagits till att energiskatten bidrar till att internalisera de externa kostnaderna.19 I vissa fall införs avgiftssystem med det direkta syftet att styra trafikanternas beteende. Ett sådant exempel är tätortsavgifter som tas ut för att minska trafikvolymerna och förbättra miljön. Vetskapen om att prissättningen har stor betydelse för hur 17Aa s. 44. 18Trafikens externa effekter – En sammanställning och analys av de senaste årens utvecklingsarbete, PM 2005:3 s. 22. 19SOU 2004:63 s. 444 och 477f. Finansiering av vägar – en generell strategi transporterna utförs är också utgångspunkten för det samhälls- ekonomiska marginalkostnadsansvaret. Den som beslutar att genomföra en transport skall tvingas att ta hänsyn till alla kostnader som är relevanta för samhället och på så sätt fatta ur samhällets synvinkel korrekta beslut om hur transporten skall genomföras. Även avgifter som tas ut för att finansiera infra- strukturåtgärder påverkar emellertid trafikanternas beteende trots att det inte är syftet (eller i vart fall inte det huvudsakliga syftet). Här beskriver vi olika trafikstyrande effekter som ett avgiftsuttag kan innebära med utgångspunkt i att avgift tas ut på en enstaka väg eller delar av vägnätet. Avgiftsuttaget kan leda till att trafikanten byter färdväg mellan givna start- och målpunkter för resan. Trafikanten kan också ändra målpunkt för resan på grund av förändringar i transportsystemet. Antalet resor kan bli fler eller färre. Trafikanten kan vidare välja att utföra resan med en annan färdmedelskombination. En annan effekt är att trafikanten faktiskt ändrar startpunkt för sin resa.20 Trafikanternas förändrade beteenden får i sin tur ett flertal andra effekter. Antalet resor och resväg har t.ex. betydelse för miljö- belastningen. Särskilt i fråga om tunga fordon har vägvalet stor betydelse. Använder tunga fordon vägar som inte är avsedda för sådan trafik orsakas som regel omfattande slitage av vägen, miljöproblem och trafiksäkerhetsproblem. När det gäller att avgiftsbelägga en enstaka nybyggd väg är det tydligt att oönskade trafikstyrande effekter kan vara ett problem eftersom det är önskvärt att så stor del av trafikanterna som möjligt använder den nya trafiksäkraste vägen. Avledning av trafiken, det vill säga att trafikanter till följd av avgiften väljer vägar som är kostnadsfria, är oftast ett problem. De alternativa vägarna är vanligen sämre ur trafiksäkerhetssynpunkt vilket innebär att antalet olyckor kan bli fler. Störningen på omgivningen blir ofta större på de alternativa vägarna och vägslitaget av tunga fordon omfattande. Den restids- vinst som en nybyggd väg vanligen innebär uteblir också för dessa trafikanter. Om syftet med avgiften är att finansiera en väg är avledning också ett problem på grund av att trafikanterna blir färre och intäkterna därmed lägre. Nationalekonomer brukar beskriva vägar som kollektiva nyttigheter. Det innebär att marginalkostnaderna för ytterligare en konsument är mycket låg eller obefintlig så länge trängsel inte 20 Avgiftsfinansiering av i norra , , 2004. Finansiering av vägar – en generell strategi Effektiv prissättning innebär i en sådan situation att priset bör vara nära noll. Om ett pris över marginalkostnaden tas ut innebär det ett underutnyttjande som inte är samhällsekonomiskt effektivt. Statskontoret har undersökt möjligheten till alternativ finansie- ring av offentliga tjänster.21 Härvid har Statskontoret konstaterat att marginalkostnaden för ytterligare en personbil på väg är mycket låg och att avgiftsuttag i en sådan situation har kraftiga sned- vridande effekter och innebär risk för att vägen inte utnyttjas på avsett vis. Om det finns nära till hands liggande alternativa kör- vägar innebär det en mycket kraftig inskränkning i möjligheterna till avgiftsfinansiering. När det gäller tung trafik är situationen enligt Statskontoret annorlunda eftersom lastbilar kan förorsaka upp till 10 000 gånger högre kostnader på en väg än en personbil. Marginalkostnaden är då inte försumbar. Trängselavgifter på infrastruktur är enligt Statskontoret ett exempel på avgifts- finansiering och prissättning som ger entydiga effektivitetsvinster. De avgifter som tas ut på förbindelserna över och bygger överhuvudtaget inte på marginalkostnader, utan får ses som rena finansieringslösningar. Avgifterna för Svinesunds- förbindelsen skall täcka investeringskostnaderna avseende den nya förbindelsen inklusive kostnaderna för utbyggnad, drift, underhåll och avveckling av betalstationerna. Avgifterna för Öresunds- förbindelsen skall täcka samtliga kostnader för förbindelsen, det vill säga även driftskostnaderna. Det finns emellertid i dessa fall inga alternativa vägar att välja som är kostnadsfria.22 De snedvridande effekterna på trafiken blir därmed mindre än om det finns alternativ. 8.5Vad utmärker en väg som är lämplig att avgifts- finansiera? I detta avsnitt beskriver vi några faktorer som bör beaktas vid överväganden om att avgiftsfinansiera en väg. Avgiftsfinansiering förutsätter investeringar i betalsystem och löpande administration av systemet. Ju mindre trafikunderlaget är, desto större andel av intäkterna från trafikanterna måste tas i 22Här bortser vi från att det är gratis att åka söderut på den äldre . Finansiering av vägar – en generell strategi anspråk för att täcka kostnaderna för betalsystemet. En väg där avgifter skall tas ut bör därför ha hög trafikintensitet. Om avgiftssystemet inte skall omfatta samtliga fordonstyper bör andelen betalande fordon vara hög. I föregående avsnitt har vi konstaterat att avgifter påverkar trafiken och att det kan innebära problem med avledning av trafiken till vägar som kan användas utan kostnad. har identifierat ett antal kriterier som bör gälla för att förmå en så stor andel av trafiken som möjligt att välja en ny avgiftsbelagd väg.23 Betalningsviljan för att åka på den nya vägen jämfört med alternativa vägar bör vara så hög som möjligt. För att uppnå det är det enligt en fördel om följande gäller. Utbyggnaden innebär en stor vägförkortning och därmed minskad fordonskostnad. Utbyggnaden innebär en stor restidsvinst. Den nya vägen innebär en stor komfortförbättring inklusive ökad trygghet. Lastbilsandelen är hög (det är en trafikantgrupp med hög betalningsvilja). Andelen resenärer med högt tidsvärde är stor (t.ex. långväga resenärer och tjänsteresenärer). 8.6En effektiv finansieringslösning – bedömning Den finansiering av infrastrukturens fasta kostnader som inte kan uppnås genom marginalkostnadstäckning bör enligt transportpolitiska beslut ske på ett sådant sätt att oönskade styreffekter undviks och resursanvändningen snedvrids i så liten utsträckning som möjligt. Vad det närmare innebär diskuteras inte i beslutet. I propositionen Moderna transporter anför regeringen att finansierande skatter och avgifter skall utformas så att de i så liten utsträckning som möjligt påverkar transportmönstren och sektorn i övrigt.24 har undersökt villkoren för en effektiv finansierings- lösning.25 Utgångspunkten är enligt att finansieringen av transportsektorns infrastruktur skall bestämmas enbart utifrån vad 23Avgiftsfinansiering av i norra , , 2004. 2005/06:160 s. 141. 25Trafikens externa effekter – Uppföljning och utveckling , Rapport 2004:4 s. 81 ff. Finansiering av vägar – en generell strategi som är effektivt, det vill säga så lite snedvridande som möjligt. En av slutsatser är att det saknas principiellt motiv att i sökandet efter en effektiv finansieringslösning avgränsa transport- sektorn (eller delar därav) som analysenhet. Hur mycket transportsektorn ska bidra med bör bestämmas vid en total, sektorsövergripande bedömning, och skulle kunna ge resultatet att sektorn ska bidra med mer eller mindre än till de kostnader som uppkommer i sektorn. Enligt välfärdsekonomisk skatteteori bör enligt följande huvudprinciper följas för utformningen av en effektiv beskattning. I första hand bör skatter eller avgifter som korrigerar för externa effekter användas. Syftet är då att påverka resursanvändningen – att vrida den rätt. I andra hand bör neutrala skatter och avgifter användas. Härmed avses skatter och avgifter som inte ändrar pris- och kostnadsrelationerna mellan olika varor och tjänster och som därför är neutrala i förhållande till alternativen i hushållens och företagens valsituationer.26 Först om dessa typer av skatter och avgifter inte ger tillräckliga finansiella intäkter skall skatter som ändrar pris- och kostnadsrelationerna användas, men då på sådant sätt att effektivitetsförlusten av de snedvridningar som uppkommer blir så liten som möjligt. bedömer att det i praktiken inte är möjligt att finansiera någon större del av den offentliga sektorns utgifter med intäkter från internaliserande och neutrala skatter. Huvudfrågan blir därför hur man kan och bör välja mellan olika möjliga former av icke- neutral beskattning så att resursanvändningen snedvrids så lite som möjligt. Ett huvudresultat från teorin för effektiv beskattning är att effektivitet i produktionen bör prioriteras. Skattepåslag över nivån för marginalkostnaderna bör enligt med hänsyn härtill aktualiseras främst för de konsumtionsrelaterade persontransport- erna. Snedvridningarna av persontransporterna kan begränsas genom att, helt eller delvis, ta ut finansierande avgifter som fasta avgifter inom ramen för flerdelade (eventuellt bara tvådelade) avgiftssystem27. Finansierande beskattning av godstransporter som är att betrakta som insatsvara i produktionssystemet bör av 26Neutrala skatter benämns ofta klumpsummeskatter. Det kan t.ex. vara skatt som utgår per person. Klumpsummeskatter används sällan bl.a. för att de strider mot den allmänt accepterade uppfattningen att skatt skall tas ut i förhållande till skattebetalningsförmåga. (1996), Skatter – teori och praktik, , , s. 89 f. 27Exempel på tvådelade avgiftssystem finns inom telefonin i form av fast anslutningsavgift och rörlig samtalsavgift. Ett exempel inom transportsektorn är SJ:s tidigare system med Reslustskort som berättigade till rabatt. Genom sådana avgiftssystem kan priset för den enskilda tjänsten närmas marginalkostnaden. Finansiering av vägar – en generell strategi Önskemålet att utländska trafikutövare som använder svenska vägar skall bidra till finansieringen utöver marginalkostnaden är dock enligt ett argument för ett fiskalt element i beskattningen av tung trafik.28 Resultatet av en rad ekonometriska studier pekar enligt entydigt på att trafikefterfrågan är betydligt mindre priskänslig än bensinefterfrågan. Trafik skulle därför generellt sett kunna hävdas vara en betydligt stabilare skattebas än bensin. De möjligheter till direktprissättning av vägtrafiken som kan förväntas, i första hand kilometerskatt för tung trafik och tätortsavgifter på lokal nivå, kommer enligt möjliggöra såväl en mer precis internalisering av trafikens externa kostnader som en mer effektiv finansiering av transportinfrastrukturen. Dessa möjligheter bedöms innebära att pålägg på rörliga avgifter (utöver externa marginalkostnader) blir en mer attraktiv finansieringsmetod sett i ljuset av gällande transportpolitiska finansieringsprincip.29 För att det skall vara politiskt möjligt att införa vägavgifter eller vägtullar måste det finnas förutsättningar att få en bred acceptans för avgifterna. Det finns flera exempel på att bristande stöd från allmänheten har lett till att planerade avgiftssystem inte har kunnat genomföras. I misslyckades ett försök att införa ett elektroniskt vägavgiftssystem på grund av låg acceptans. Avgifterna betraktades som en extra skatt för bilisterna. Integritets- och övervakningsfrågor var också mycket känsliga.30 Avgifter som infördes på en ringled runt betraktades inledningsvis som ett misslyckande. Motståndet var hårt och det förekom upplopp och protester. Successivt har den tullbelagda passagen dock blivit mer utnyttjad och opinionen något positivare. Åtgärder som vidtogs för att förbättra situationen var att sänka avgifterna, ta bort tillträdesrestriktionerna på alternativa vägar och förbättra informationen till medborgare och media.31 En växande opinion 28Trafikens externa effekter – Uppföljning och utveckling , PM 2005:3 s. 31. 29Aa s. 30. 30Vägavgifter - Lägesanalyser i och världen, 2002 s. 21. 31Hårsman m.fl. (2000) – Ways and means to increase the acceptans of urban road pricing. Finansiering av vägar – en generell strategi mot biltullar var en viktig orsak till att den så kallade Dennis- överenskommelsen i revs upp.32 Av sammanställningen Psykologiska faktorers betydelse för bilavgifters acceptans och effekter33 framgår att människor i allmänhet har en negativ inställning till bilavgifter. Skälet är att de inte vill betala för något (användning av vägar) som var gratis, i synnerhet inte som de inte kommer att tjäna något på det om kostnaden överstiger tidsvinsten uttryckt i monetära termer. Inställningen till att införa bilavgifter är relaterad till föreställningar om dess konsekvenser. Dessa föreställningar har två delar, nämligen förväntningar om vilka konsekvenserna blir samt hur bra eller dåliga de förväntade konsekvenserna är. I sammanställningen refereras till en enkätundersökning av ägare till personbilar i . Undersökningen visade att de två faktorer som var avgörande för deltagarnas negativa inställning till bil- avgifter (kilometerskatt) var orättvisa och inskränkningar av deras frihet. I sammanställningen anges att det finns anledning att tro att dessa faktorer är avgörande eftersom resultaten stämmer överens med resultaten av ett flertal undersökningar inom andra områden. I publikationen Vägavgifter i tätorter – en kunskapsöversikt ur svenskt perspektiv34 anges att det inte verkar finnas några större skillnader mellan och andra länder när det gäller vilka faktorer som påverkar acceptansen. De många internationella studier som har genomförts är i stort sett samstämmiga om att följande faktorer påverkar acceptansen: vad intäkterna används till hur avgiftssystemet är utformat (vilken teknik som används, hur höga avgifterna är, när och var de tas ut) vilka andra åtgärder som också genomförs för att förbättra trafiken vem som bestämmer om avgiftsnivån vad den svarande känner till om trafiksituationen samt effekt- erna av olika alternativa åtgärder.35 32Vägavgifter i tätorter – en kunskapsöversikt ur svenskt perspektiv, , Publikation 2002:136 s. 14. 33T.Gärling (2003) , . 34Vägverket, Publikation 2002:136. 35Vägavgifter i tätorter – en kunskapsöversikt ur svenskt perspektiv, , Publikation 2002:136 s. 51 f. Finansiering av vägar – en generell strategi Forskningen kring vägavgifter och speciellt trängselavgifter har visat att en kritisk framgångsfaktor är att intäkterna används för klart avgränsade områden.36 I där vägtullsintäkterna används till väginvesteringar och kollektivtrafik visar attitydundersökningar att finansieringsaspekten är betydelsefull för acceptansen. innan vägtullarna infördes i var mot vägtullarna och för. ökade acceptansen långsamt. var fortfarande emot vägtullarna och för. av dem som var positivt inställda till vägtullarna angav som skäl att trafiken skulle minska, att det var bra för miljön och hänvisade till att det var en finansieringskälla för infrastruktur- projekt. var det av dem som var för vägtullar som hänvisade till att trafiken hade minskat och som hänvisade till att det var bra för miljön. av de positiva angav som skäl för sin inställning att vägtullarna var en finansieringskälla för infrastrukturprojekt. De som var emot avgifterna hänvisade oftast till jämlikhetsfrågor.37 I svensk lagstiftning finns inte någon enhetlig definition av begreppet personlig integritet. Begreppet har definierats negativt utifrån den kränkning som kan ske. De viktigaste bestämmelserna till skydd för den personliga integriteten finns i europakonven- tionen, regeringsformen, personuppgiftslagen (1998:204) och sekretesslagen (1980:100). Rent allmänt kan sägas att alla människor har rätt till en skyddad personlig sfär. Vägtullsystem är helt eller delvis automatiserade. Frågor om personlig integritet aktualiseras eftersom personuppgifter vanligen registreras och kameraövervakning ofta är en del av kontrollsystemet. I samband med tidigare överväganden om att införa vägavgifter har betydelsen av att minimera risken för integritetsintrång lyfts fram. har en avvägning gjorts mellan integritetsskyddet och behovet av effektiva metoder för betalning och kontroll.38 36Finansiering av vägväsendet – En internationell överblick, VTI, rapport s. 39. 37Vägavgifter – Lägesanalyser i och världen, 2002 s. 33 f. 38Ds 1993:52 s. 24 ff., SOU 1994:142 s. 85 ff., SOU 1998:169 s. 81 ff. Finansiering av vägar – en generell strategi De vägavgiftssystem som finns i drift i olika delar av världen ger normalt trafikanten möjlighet att betala anonymt. Det kan t.ex. ske genom betalning direkt när betalnings- skyldigheten uppstår (som i ) eller användning av operson- liga betalkort (som i ).39 En undersökning i visade att 5–av de trafikanter som betalade vägtullen kontant valde det betalningssättet av integritetsskäl.40 Anonym betalning är inte möjlig i det pågående försöket med trängselskatt i . I förarbetena sägs att det i och för sig inte torde finnas några hinder mot att skattskyldighet åläggs en anonym person, men att det ur skattesynvinkel är främmande att införa ett system där anonyma personer debiteras skatt.41 En undersökning av trafikanters attityder till transportinfor- matik och personlig integritet visar att uppgifter om position och tidpunkt är känsliga ur integritetssynpunkt. Att färdvägen spåras genom användning av kort för betalning och tillträde (exempelvis vid betalning av vägtull) ansåg av deltagarna i undersökningen vara ett stort intrång. Mer än hälften trodde att informationen kunde missbrukas av statsmakterna och industrin.42 Utredningen arrangerade en hearing under ? Hearingen var en del i utredningens arbete med vägavgifter i allmänhet och inte begränsad till E6. Under hearingen och i anslutning till den fick vi del av mycket information och åsikter. Här redovisar vi i huvudsak vad som framkom om effektiv finansiering av infrastruktur, marginal- kostnadsprissättning och kilometerskatt. anser att beskattning och finansiering skall hållas isär. Infrastrukturinvesteringarna skall konkurrera med andra anslagsområden på lika villkor. Företrädare för framförde däremot att det bör finnas ett samband mellan beskattning och finansiering, annars saknas koppling mellan betalningsviljan och de åtgärder som genomförs. 39Vägavgifter i tätorter – en kunskapsöversikt ur svenskt perspektiv, , Publikation 2002:136 s. 50 f. 40SOU 1994:142 s. 89. 2003/04:145 s. 90. 42Vem vet var Du är och vad Du gör? – Transportinformatik och personlig integritet, TFK – , Rapport 2002:5. Finansiering av vägar – en generell strategi Företrädare för Transek påpekade att pengar skall tas ut på det sätt som är samhällsekonomiskt mest effektivt. Det betyder att man skall ta ut pengarna där man gör så lite skada i samhälls- ekonomin som möjligt. Det finns enligt Transek skäl att tro att det är samhällsekonomiskt effektivt att ta ut pengar i transport- systemet dels på de ställen där det råder trängsel, dels där trafiken är väldigt svårpåverkbar. – I en perfekt ekonomi är det optimalt med prissättning som överensstämmer med samhällsekonomiska marginalkostnader. Redan på grund av att vi har en inkomstskatt är ekonomin inte perfekt. Det är sannolikt optimalt att ha något underprissatta transporter så att man subventionerar människors arbetsresor. Företrädare för Skogsindustrierna uppgav att de anser att drift och investeringar i vägnätet skall finansieras med anslag. Väg- avgiftsfinansiering skulle kunna innebära allt mindre pengar till det landsbygdsvägnät som skogsindustrin använder. anser att frågan om åtgärder för förnyelse av vägsystemet är en sak och finansieringen av åtgärderna en annan. Den grundläggande principen bör vara att investeringar i vägar och annan infrastruktur grundas på samhällsekonomiska kalkyler och att finansieringen av insatserna sker på ett sådant sätt att vägsystemet utnyttjas så effektivt som möjligt som de samhällsekonomiska kostnaderna för finansieringen (t.ex. i form av överskottsbörda) blir så små som möjligt. Detta är i praktiken kärnan trafikpolitiska beslut. Skatter och avgifter som tas ut av vägtrafiken och inom andra trafikslag skall användas som styrmedel för att korrigera marknaden för de externa samhälls- ekonomiska marginalkostnader trafiken ger upphov till. På så sätt främjas enligt teorin ett effektivt utnyttjande av vägsystemet. Det är inte förnuftigt att i ett system med kilometerskatt utnyttjad som styrmedel avtala med enskilda kommuner om att höja skattesatsen för att finansiera lokala insatser i vägsystemet.