sou · GUB37 · 2007-01-01 00:00:00 — Försäkringen, som högskolorna tecknar hos Kam- markollegiet, omfattar huvudsakligen olycksfall under skoltid och s.k. färdolycksfall. Kompletterande försäkring kan tecknas för studenter som kommer till inom ramen för utbytesavtal. Denna försäkring, som de flesta högskolor har tecknat, gäller dyg- net runt och ger skydd för vårdkostnader och visst olycksfalls-, ansvars- och rättsskydd. Om förslagen i promemorian Genomfö- Avgifter - grund för en strategi rande av EG-direktiv om uppehållstillstånd för studier (se s. 22) realiseras, måste en free mover-student för att få uppehållstillstånd antingen kunna visa en försäkring från hemlandet eller teckna en privat försäkring. Vi anser det viktigt att de som antas till utbildning i erbjuds samma försäkringsskydd som utbytesstudenter och föreslår därför att högskolorna får rätt att teckna en mot- svarande försäkring. Självklart måste utvecklingen av internationella utbildningsprofiler förenas med mera aktiva insatser för att sprida kännedom om de berörda utbildningarna och för att marknadsföra den svenska hög- skolan över huvud taget. Den ansats som gjordes i och med att SI fick medel för en webbsajt med information om studier i och ett uppdrag att bilda ett organ för samråd med högskolorna om samordnad marknadsföring måste därför följas upp. Webbsajten fyller en viktig roll i presentatio- nen av den svenska högskolan för presumtiva studenter och för ut- ländska målgrupper över huvud taget. Möjligheterna att utveckla den har dock hämmats av brist på långsiktighet i medelstilldel- ningen. Sajten måste bli ett permanent inslag i SI:s verksamhet och utvecklas med hänsyn till de krav som ordningen med avgiftsfinan- sierad utbildning ställer. Särskilda sajter med inriktning på enskilda länder kan vara en väg att stimulera rekrytering från dessa. Det är viktigt att intensifiera insatserna för att också i andra former placera den svenska högskolan på den globala utbild- ningskartan. Länder som infört eller avser att införa avgifter satsar generellt på marknadsföring av respektive lands utbildning. Den plan för samordnad marknadsföring som SI ingav till Utbildnings- departementet måste nu omsättas i handling, vilket kräver särskilda resurser. Vi förutsätter att den klara högskoleopinion för en samordning av proceduren för anmälan och antagning till avgiftsfinansierad ut- bildning, som vi har noterat (se 5.2), kommer till uttryck i yttran- dena över vårt betänkande. En samordning förutsätter givetvis att Avgifter - grund för en strategi berörda högskolor enas om ett i vissa avseenden gemensamt förfa- rande. Enligt vår mening är det naturligt att här utnyttja VHS. Vi föreslår därför att VHS får i uppdrag att i samråd med de högskolor som så önskar utveckla ett system för IT-stöd till antagningen till avgiftsfinansierad utbildning. Om högskolorna beslutar att ta ut anmälningsavgifter av sökande till sådan utbildning, bör systemet innefatta hantering av dessa avgifter. För bedömningen av utländska högskoleutbildningars meritvärde står stora fördelar att vinna genom en databas där utländska utbild- ningar beskrivs och bedömningar av dem dokumenteras. Högskole- verket har, inom ramen för sitt uppdrag att validera utländsk hög- skoleutbildning i förhållande till svenska kompetenskrav, gjort en förstudie till en sådan databas. Vi anser det angeläget att detta ar- bete förs vidare med inriktning på att databasen skall kunna ut- nyttjas också som stöd för bedömningen av behörigheten hos sökande till avgiftsfinansierad utbildning. Vi föreslår att Högskole- verket får i uppdrag att i samråd med VHS utveckla en databas för nämnda ändamål. I länder med avgifter finns normalt stipendier eller andra möjlig- heter till ekonomiskt stöd för avgiftsskyldiga studenter. Detta är enligt vår mening nödvändigt för att minska de privatekonomiska faktorernas betydelse för rekryteringen. Stipendiemöjligheter får givetvis särskild betydelse i samband med att avgifter införs, då det gäller att motverka att antalet sökande minskar. Vi erinrar här om att den arbetsgrupp i som presenterat förslag om avgifter för studenter från länder utanför EES har förordat nya stipendie- program för denna kategori (se s. 40). Vi har ovan (5.1) avvisat en ordning som skulle göra det möjligt att sätta ned avgiften för enskilda studenter – i praktiken detsamma som en lokal stipendiering – och förordat att ekonomiskt stöd till enskilda avgiftsskyldiga även fortsättningsvis skall ges via nationella system. Befintliga program för stipendier till studenter från länder utan- för EES administreras av SI. Stipendier ges såväl för begränsade studieperioder i – inom ramen för utbildningen i hemlandet – som för en hel utbildning vid svensk högskola, främst då engelsk- språkig masterutbildning. Stipendieprogrammen har olika syften. Avgifter - grund för en strategi Inom området Utrikes- och säkerhetspolitik disponerar SI medel för Sverigefrämjande insatser, som syftar till att skapa goodwill och förtroende för i andra länder. Gäststipendier är en del av dessa insatser. Huvuddelen av institutets stipendier hör emellertid hemma inom området Internationellt utvecklingssamarbete och är underordnade målen för det svenska biståndet, inklusive det sär- skilda samarbetet med länder i . Här anvisar regeringen medel till SI dels för gäststipendier till studenter från biståndsbe- rättigade länder, dels för Visbyprogrammet, som innefattar stipen- dier till studenter från , och . Institutet hanterar också biståndsfinansierade stipendieprogram på uppdrag främst av Sida. Vår bedömning är att SI:s gäststipendier, såväl de allmänna som de biståndsrelaterade, kan utnyttjas för ökat stöd till studenter från länder utanför EES i samband med införandet av avgifter. Stipen- dier bör fortsättningsvis kunna ges för att täcka antingen både lev- nadsomkostnader och aktuell avgift eller enbart avgiften. Gäststipendierna fördelas på grundval av enbart utbildnings- meriter. För avvägningarna mellan individer är detta enligt vår me- ning det enda rimliga; en ordning där tilldelningen baseras på sociala och ekonomiska kriterier skulle bli mycket vansklig att hantera med hänsyn till svårigheterna att kontrollera uppgifter från och om personer i olika länder. Däremot kan kvoter läggas fast för fördel- ningen av stipendier mellan länder eller regioner, utbildningsområ- den och studentkategorier, allt inom ramen för målen för det politik- område som respektive stipendieprogram tillhör och de föreskrifter eller riktlinjer som regeringen kan ha givit. Eftersom avgifterna – och därmed stipendiernas storlek – kan komma att variera relativt mycket mellan olika utbildningar kan en viss kvotering mellan ut- bildningsområden underlätta planering och budgetering. Vi föreslår att SI får i uppdrag att se över reglerna för berörda stipendiepro- gram i ljuset av våra förslag. Vi vill stryka under vikten av att SI inför varje läsår kan informera såväl presumtiva sökande som högskolorna om vad som gäller för de olika stipendieprogrammen. Med den modell vi före- slår blir också en effektiv samordning mellan antagningen till ut- bildning och tilldelningen av stipendier nödvändig. Särskilt om an- talet stipendier är begränsat och antalet utbildningar som berörs stort, är det viktigt att minimera arbetet med rangordning av sö- kande. En väg att göra detta kan vara att begränsa antalet program och högskolor vilkas studenter kan komma i fråga för stipendier. Avgifter - grund för en strategi Detta måste i så fall göras på grundval av nationella prioriteringar, där vi ser det som naturligt att medverkar. Vi före- slår att SI och får i uppdrag att överväga om en sådan ordning är möjlig och i så fall utarbeta förslag till grunder för prioritering. 6.6Visum, uppehålls- och arbetstillstånd Det är viktigt att arbete med visa och uppehålls- tillstånd integreras i processen för antagning till den avgiftsfinansi- erade utbildningen (se vidare 7.2). Det är också angeläget att verkets kommunikation med de sökande bidrar till en positiv bild av . Exempelvis anser vi det självklart att alla beslut som riktas till sökande till engelskspråkig utbildning skall översättas till engelska. Utländska studenter med uppehållstillstånd får numera arbeta utan särskilt tillstånd. Att det kan vara svårare att få stanna för att arbeta efter avslutade studier är dock fortfarande en faktor som gör mindre attraktivt som studieland. Av detta skäl liksom med hänsyn till arbetslivets behov av kompetens utifrån är det angeläget att reglerna i detta avseende förändras. Vi ser därför mycket positivt på att KAKI (SOU 2005:50) anser, att dagens regelverk är alltför begränsande för gäststudenters och gäst- forskares möjligheter att stanna och arbeta i , och avser att lägga fram förslag till regeländringar i sitt slutbetänkande. Vi vill understryka vikten av sådana ändringar och av att en ny ordning blir förhållandevis enkel och generell. I fråga om studenter vilkas studier i finansieras av bistånds- medel är självklart syftet att utbildningen skall utnyttjas till gagn för respektive hemland. Från den synpunkten kan hävdas att en möjlig- het till förlängning av vistelsen i är olämplig. Erfarenheten visar emellertid att studenter av detta slag ofta efter avslutade studier inte beger sig till hemlandet utan till ett mera lockande tredje land. I det perspektivet finns det skäl att se den svenska insatsen som mera långsiktig och att ge möjlighet även för denna kategori studenter att stanna för arbete i och härigenom förhoppningsvis berika både det svenska arbetslivet och – på – hemlandet. Avgifter - grund för en strategi Vårt förslag innebär att utbildningen för avgiftsskyldiga studenter skall planeras och budgeteras särskilt. Med hjälp av högskolornas studiedokumentationssystem kan denna kategori identifieras på gruppnivå, vilket gör det möjligt att ta fram visst planeringsunder- lag. För planering och uppföljning av insatser riktade till olika länder är det emellertid angeläget att kunna identifiera också studenternas hemländer. I högskolornas studiedokumentationssystem och därmed i den officiella statistiken får inte medborgarskap redovisas. Däremot finns det enligt personuppgiftslagen (1998:204) möjlighet att be- handla – och till tredje man föra vidare – uppgifter av denna ka- raktär, om individen samtycker eller om ett berättigat intresse att behandla uppgifterna uppväger intresset av att värna den personliga integriteten. Enligt vår bedömning är detta senare fallet. Högsko- lorna kan därmed inom ramen för gällande regler samla in uppgifter om hemland – definierat som det land där personen i fråga gått ige- nom sin behörighetsgivande utbildning – och också föra dessa upp- gifter vidare till en central myndighet. Även i en sådan ordning måste självklart sekretessaspekten beaktas. Vi föreslår att Högsko- leverket och SCB får i uppdrag att utreda förutsättningarna för att införa berörda uppgifter också i studiedokumentationssystemet. 7 Finansiering och genomförande I våra direktiv sägs ingenting särskilt om kostnader och finansie- ring. Avgiftsreformen förutsätts ju finansiera sig själv genom att högskolornas anslag avlastas vissa kostnader, som mot- svarande belopp – plus det som kan behövas för att finansiera av- giftssystemet och åtgärder med anledning av det – tas in genom avgifter. Avsikten är att utrymmet för utbildning av svenska och andra EES-studenter inom ramen för högskoleanslagen skall öka. Som vi framhållit kommer den eftersträvade ökningen av antalet studenter från länder utanför EES att kunna uppnås endast och under förutsättning att ett antal åtgärder vidtas i samband med att avgifter införs. Det handlar om insatser vid högskolorna men också centralt, främst då avseende stipendier. Att finansiera de se- nare genom avgiftsintäkter skulle vara problematiskt redan på grund av att högskolorna äger avgifterna, medan regeringen och SI för- fogar över stipendiesystemen. Men det skulle också innebära att de avgiftsskyldiga studenterna i praktiken kom att betala för stipendier som tillkommit just för att kompensera dem för införandet av av- gifter. En sådan modell är knappast realistisk. Om de nödvändiga centrala insatserna å andra sidan skulle finan- sieras genom besparingar under högskoleanslagen, skulle ju syftet att öka utrymmet för utbildning av svenska och andra EES-studenter inte uppnås. Det skulle bli fråga om en rundgång i finansierings- systemet vars meningsfullhet måste ifrågasättas och som i varje fall inte skulle stimulera högskolornas engagemang för att utveckla sina internationaliseringsstrategier med hjälp av avgiftssystemet. Vår slutsats blir att en förutsättning för att införandet av avgifter skall ge önskat resultat är att avgiftssystemet inledningsvis får stöd av vissa åtgärder som finansieras utan att det påverkar hög- skolornas anslag. Möjligheterna att åstadkomma denna finansiering bör få avgöra i vilken takt den nya ordningen genomförs (se 7.2). Vi erinrar här om den metod man i valt för avveck- ling av statsanslagen för icke EES-studenter i samband med infö- randet av högre avgifter (s. 46). Information och marknadsföring av högskolan (se 6.3) är en na- turlig uppgift för SI, som måste rymmas inom institutets reguljära anslag. SI har begärt ökade medel för detta ändamål, i första hand för att kunna permanenta och utveckla webbsajten men också för att kunna initiera centrala mark- nadsföringsinsatser. Vi ser det – inte minst med utgångspunkt i er- farenheterna från andra länder – som nödvändigt att dessa insatser intensifieras redan inför införandet av studieavgifter. Vi utgår från att SI i sitt budgetunderlag kommer att redovisa medels- behovet med utgångspunkt i vårt förslag. kommer införandet av avgifter säkerligen att öka hög- skolornas intresse för marknadsföring, förhoppningsvis också för gemensamma satsningar inom området. Vi utgår därför från att vårt förslag också blir startsignalen till diskussioner om hur den centrala grundplåten skall kompletteras med bidrag från högskolorna. När det gäller anmälan och antagning (6.4) är det angeläget att anvisas medel för att utveckla sin planerade data- bas med fakta om och dokumenterade bedömningar av utländsk högskoleutbildning liksom att VHS får resurser för att utveckla ett system för IT-stöd till antagningen till avgiftsfinansierad utbildning. När detta system etablerats bör det – på samma sätt som VHS´ verksamhet i huvudsak finansieras – bekostas av högskolorna, då med hjälp av intäkterna av avgifter. I fråga om stipendier (se 6.5) kan behovet av resursförstärkningar ses i tre steg. För det första måste befintliga stipendier för hel utbildning i kompletteras med medel som täcker den avgift som den enskilda stipendiaten skall betala. Under – ett helt hypotetiskt – antagande att en genomsnittlig avgift kommer att uppgå till behöver SI för detta tillföras ca . Utan en sådan förstärkning blir följden en halvering av antalet stipendier. För det andra behövs, om antalet studenter från länder utanför EES skall kunna hållas på oförändrad nivå, stipendier för att kom- pensera införandet av avgifter. Som vi redan nämnt blir den ome- delbara följden med all säkerhet en minskning av antalet studenter av denna kategori, om inga stimulansåtgärder sätts in. Antalet be- rörda studenter som finansierar sina studier utan stipendium från SI är ca 1 500. Under nämnda hypotetiska antagande om den genomsnittliga avgiften ligger därmed en övre gräns för kom- pensationsbehovet vid . Var någonstans på vä- gen mot detta belopp det faktiska behovet kommer att ligga har vi emellertid inte underlag för att ens gissa. För det tredje kan insatser fordras för att åstadkomma en reell ökning av antalet utländska studenter. Vi utgår från att SI – med utgångspunkt i vårt förslag och den efterfrågan på stipendier som institutet möter – i sina budgetunderlag kommer att aktualisera behov av ytterligare medel för stipendier. När det gäller finansiering av ökade stipendieinsatser ser vi med tanke på biståndsramens storlek optimistiskt på möjligheterna i fråga om biståndsrelaterade stipendier. Däremot ser vi – i ljuset av att SI:s resurser för Sverigefrämjande stipendier är mycket begränsade – med oro på möjligheterna att få fram ytter- ligare medel för allmänna stipendier. Med tanke på bakgrunden till behovet av ökade medel är det inte orimligt att se detta som en angelägenhet också för utbildningspolitiken och att på den grunden finna finansieringsvägar. Efter remissbehandling av vårt betänkande kan ett förslag om av- gifter bli föremål för beslut av tidigast . Teo- retiskt kan avgifter då införas redan inför /2008, men detta vore enligt vår mening olyckligt med tanke på behovet av för- beredelser. Vi förordar därför att avgiftssystemet införs först läs- /2009 och att avgifter då tas ut av dem som börjar en ut- bildning fr.o.m. , alltså inte av dem som redan påbörjat ett program eller en kurs. Ett successivt genomförande är en tänkbar väg. Det skulle då in- nebära att berörda studenter under förslagsvis ingår i under- laget för resurstilldelningen enligt det reguljära systemet, som högskolorna har frihet att ta ut avgifter. Kravet på kostnads- täckning med hjälp av avgifterna kan då realiseras successivt med en tredjedel så att full kostnadstäckning krävs först det tredje året. Detta skulle ge högskolorna större utrymme för att utveckla utbildningar med inriktning på de berörda målgrupperna och mark- nadsföra dem liksom för att utveckla själva avgiftssystemet och olika åtgärder med anledning av det. medel för stipendier kunna bedömas successivt med utgångspunkt i den faktiska efterfrågan på utbildning från den berörda kategorin. Avgörande för valet av genomförandesätt bör vara möjligheterna att mobilisera resurser för de olika inslagen i den strategi vi föror- dar. Ju mindre som kan investeras från början, desto större är skä- len för ett successivt genomförande – och vice versa. Under alla förhållanden måste SI redan i budgeten få ökade resurser för information och marknadsföring, så att etableringen av den svenska högskolan på den internationella utbildningsmarknaden kan börja på allvar. I förverkligandet av avgiftssystemet och den förordade strategin kommer flera statliga aktörer att vara engagerade, och en samord- ning är av central betydelse för att reformen skall ge ett positivt utfall. I samverkan med företrädare för högskolorna, SI, VHS och Mi- grationsverket har vi skisserat följande process för den nya ord- ningen. Vi utgår från att en sökande bör ha definitiva besked om alla för- utsättningar för de avsedda studierna senast före ter- minsstarten, dvs. Det sista ledet i processen är prövning av frå- gan om uppehållstillstånd. Verkets beslut skall grundas på dels an- tagningsbeslut från respektive högskola, dels en bedömning av den sökandes möjligheter att finansiera sina studier och sitt uppehälle i . Här är SI:s beslut om stipendier ett av underlagen. Ett vik- tigt moment i detta skede är den slutliga kontrollen av de sökandes identitet, som måste göras på plats under medverkan av berörd utlandsmyndighet. Enligt bedömning behövs för verkets del av processen. Därför bör högskolornas be- slut om antagning och SI:s beslut om stipendier föreligga . behövs för den samlade bedömningen av sö- kande till de olika utbildningarna och till SI:s stipendier samt för erforderliga beslut. Med hänsyn bör därför ansök- ningstiden gå ut . Som vi tidigare nämnt (5.2) bör utbudet av avgiftsfinansierad ut- bildning annonseras ut omkring före det berörda läsårets start, dvs. Den enskilda högskolan startar då marknadsföring av sina utbildningar och informerar om de avgifter som gäller. SI svarar för att lättillgänglig information ges om den svenska högskolan i stort med tonvikt på studenternas ställning, rättigheter och skyldigheter och om den procedur som gäller för anmälningar till utbildning och ansökningar om stipendium res- pektive uppehållstillstånd. Därutöver kan samordnade marknadsfö- ringsinsatser göras i samverkan mellan SI och högskolorna. Med hänsyn till att såväl högskolorna som flera centrala myndig- heter berörs bör enligt vår mening en kommitté e.d. få i uppdrag att samordna genomförandet av den nya ordningen. 8.1Förslag till lag om ändring i högskolelagen (1992:1434) 13 § Utbildningen vid högskolorna skall vara avgiftsfri för svenska medborgare samt för medborgare i länder som tillhör Europeiska Unionen eller som till följd av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet skall likställas med medborgare i dessa länder. Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer får besluta om avgifter för utbildningen på grundnivå och avancerad nivå vid högskolorna för medborgare i andra länder än de som avses i första stycket. Denna lag träder i kraft Lagbestämmelsen skall garantera svenska och övriga EES-studenter avgiftsfri utbildning vid högskolor i . Bestämmelsen ger möjlighet för regeringen att besluta om avgifter för andra katego- rier studenter på grundnivå och avancerad nivå. Förslag till grund- läggande föreskrifter i detta avseende ges i förslaget till ändring i högskoleförordningen. 8.2Förslag till förordning om ändring i högskoleförord- ningen (1993:100) (Förslaget bygger på alternativet att avgiftssystemet genomförs samlat .) 10 § En högskola skall ta ut avgifter för utbildningen på grundnivå och avancerad nivå av personer som avses i 1 kap 13 § andra stycket högskolelagen. Avgifterna skall beräknas så att de tillsammans täcker kostnaderna för utbildningen av dem som avses. För en och samma utbildning vid högskolan skall samma avgift tas ut av alla som skall erlägga avgift. En högskola får ta ut avgifter för anmälan till utbildning på grund- nivå och avancerad nivå av personer som avses i första stycket. Vid beräkning av avgiften skall principen full kostnadstäckning inte relateras till den enskilde studenten eller den enskilda utbildningen utan tillämpas på det samlade utbudet av avgiftsfinansierad utbild- ning. Syftet är att möjliggöra ett system med enhetliga avgifter eller ett fåtal avgiftsnivåer. Att avgiften för en och samma utbildning vid en högskola skall vara lika för alla motiveras av rättssäkerhetsskäl; avgiften får inte blandas samman med antagningen till utbildningen. Av administrativa skäl bör högskolorna få ta ut anmälningsav- gifter. Dessa skall stimulera till genomtänkta och seriösa ansök- ningar utan att vara avskräckande och skall alltså inte primärt syfta till att täcka kostnaderna för behandling av anmälningarna. 10 a § Utan hinder av 10 § skall en högskola inte ta ut avgifter av 1.personer som har permanent uppehållstillstånd i , 2.personer som har ställning som varaktigt bosatta i , 3.personer som har ställning som varaktigt bosatta i en annan EU- stat och uppehållstillstånd i och som kan härleda rättigheter i fråga om sociala förmåner från EG-rätten, 4.personer som är skyddsbehövande och av särskilda skäl har tids- begränsat uppehållstillstånd i , 5.personer som genomgår en del av sin utbildning i inom ramen för ett avtal om samarbete som högskolan slutit med en ut- ländsk högskola, 6.personer som genomgår en del av sin utbildning i inom ramen för ett avtal om utbyte som regeringen eller en central myndig- het slutit med företrädare för ett annat land och som innefattar frihet från avgifter för utbildningen för svenskar som studerar i det landet inom ramen för avtalet samt 7.medborgare i länder som har slutit avtal om fri rörlighet med Europeiska Unionen och dess medlemsstater. Vissa medborgare i länder utanför EES bör undantas från avgifter på grund av att de är varaktigt bosatta i eller har annan särskild anknytning till . Det är då naturligt att ansluta till de prin- ciper som tillämpas för hur olika kategorier betraktas när det gäller sociala förmåner och rättigheter. Termerna permanent uppehålls- tillstånd, ställning som varaktigt bosatta och skyddsbehövande kommer att definieras i den nya utlänningslagen.