sou · GUB390 · 2007-01-01 00:00:00 — Detta gäller framför allt områden där det förekommer betydande offentliga subventioner eller där verksamheten i övrigt bedrivs under särskilda ekonomiska villkor. Utredningen har därför gett Statskontoret i uppdrag att titta på effekterna för områden där betydande subventioner förekommer. Enligt utredningens uppfattning är det värdefullt om redovisningen av Statskontorets uppdrag och slutsatser av denna redovisning kan presenteras redan i delbetänkandet. Utredaren har enligt sina ursprungliga direktiv ett omfångsrikt uppdrag. Den bedömning utredaren skall göra måste baseras på ett omfattande juridiskt och ekonomiskt underlag. En utförlig analys som ur olika aspekter visar de ekonomiska och juridiska effekterna av ett förändrat mervärdesskattesystem är väsentlig för remissinstansernas och regeringens möjlighet att bedöma utredningens resultat. Det har framkommit att effekterna av en eventuell mervärdesskattesatsförändring för vissa verksamheter som uppbär stöd av det allmänna måste utredas när- mare. Den utredningsinsatsen bör lämpligen göras i samband med pågående arbete och således innan ett delbetänkande kan lämnas. Utredaren skulle enligt tidigare beslut redovisa sitt uppdrag i två delar. Ett delbetänkande skulle lämnas och slutbetänkandet skulle lämnas . Mot bak- grund av uppdragets omfattning och den omständigheten att en utförligare redovisning i vissa delar bör ske redan i delbetänkandet måste tiden för uppdraget förlängas. Utredaren skall redovisa delbetänkandet . Slutbetänkandet skall redovisas . Möten och andra ärenden Besök och andra möten Ordföranden och/eller sekreterare har sammanträffat med: , och Wetterling , Hotell- och Restaurangföretagare , , f.d. näringsidkare inom dansbandsbranschen, , Ordföranden jämte sekreteraren och experten har sammanträffat med företrädare för det danska och . Ordföranden och sekreteraren har träffat företrädare för det slovakiska . , f.d. näringsidkare inom dansbandsbranschen, , , , Svenskt flyg, , Buss & Samhälle, SWEREF, , Ärenden som har överlämnats av Fi2001/3371 () kommun, kommun och Åre kommun yrkar sänkt moms på skidlifts- transporter. F2002/418 () Svenska liftanläggningars orga- nisation (SLAO) yrkar sänkt moms på skidliftstransporter. Fi2001/3297 (). Konstnärernas Riksorganisa- tion, och yrkar sänkt moms för gallerier, konstnärer och att definitionen av konstverk klargörs. Fi2001/3495 (yrkar sänkt moms på konst samt även att foto skall klassas som konst. Fi2002/1610 (). Gravvårdsfirmornas Riksorganisa- tion har konkurrensproblem med kyrkan och yrkar att Fi nog- grannare skall definiera och precisera de tjänster som ev. ska vara momsbefriade för att få en mer konkurrensneutral mark- nad (skillnad i beskattning mellan privata företag []och kyrkan [undantag] vid gravöppning m.m.). Fi2001/572 () Hörselkliniken i yrkar på undantag från beskattning för privata audionomer (). Om audionomundersökningar utförs där läkare är ansvarig för verksamheten är tjänsten undantagen från beskatt- ning. Fi2002/3212 (). Konstnärliga och litterära yrkesut- övares samarbetsnämnd (KLYS) yrkar att ingå som experter i en referensgrupp alternativt att på annat sätt nära följa utredningen genom att få lämna synpunkter och bidra med erfarenheter från kulturområdet. Fi2002/3606 (). Förbundet yrkar att regeringen ser över möjligheten att justera mervärdesskatten på djursjukvård. Fi2002/3114. som företrädare för ett antal förbund inom kulturbranschen yrkar i huvudsak att det nu- varande undantaget i 3 kap. 11 § 1 ML avseende framförande av litterärt eller konstnärligt verk tas bort och ersätts med lågmoms (kulturmomsen). Fi2004/613 har inkommit med be- gäran om att regeln om avdragsbegränsning inom kultursektorn 8 kap. 13 a § ML skall ändras. Fi2006/3151 yrkar att momsen på entré till dansbandstillställningar skall tas bort. Skrivelser som inkommit till utredningen och som inte föranlett något sammanträffande mellan ingivaren och utredningen (de samman- träffanden som utredningen haft enligt ovan har alltid föregåtts av ett brev) Privattandläkarna () med förfrågan om utredningen avser behandla kommunkontosystemets effekter. () med yrkande om att framställning av viss publikation skall bli momsbefriad. Hälsokraft, () angående konkurrens- situationen mellan Apoteksbolaget och hälsokostbranschen avseende naturläkemedel. () angående skattesatsen vid för- säljning av fioler. () angående skatteplikt för tandtekniska arbeten. Företagarna i () angående skattesatsen för olika aktiviteter som har samband med friluftsliv. Skrivelse från till Hotell- och Restaurang- företagare angående matservering och konkurrenssituationen mellan bensinbolag och andra företag inom mat- och restau- rangnäringen. har skickat skrivelsen till utred- ningen för kännedom. Remisser som utredningen har besvarat Yttrande till om förslag till EG-direktiv om ändring av direktiv /388/EEG med avseende på reducerade skattesatser, KOM (2003) 397 slutlig. Yttrande till Utbildnings- och kulturdeparte- mentet över betänkandena Radio och TV i allmänhetens tjänst, Riktlinjer för en ny tillståndsperiod (SOU 2005:1) och Radio och TV i allmänhetens tjänst, Finansiering och skatter (SOU 2005:2). Samråd med () Skatteincidens på marknader i imperfekt konkurrens, med särskild vikt på livsmedelssektorn i Denna PM behandlar frågan vilket genomslag en skatt får på mark- nader som kännetecknas av imperfekt konkurrens. Den skatt som avses är en värdeskatt, som moms. Analysen är partiell vilket innebär att resonemangen bygger på att förändringen sker på en marknad och inte i hela ekonomin, och att effekterna av föränd- ringen i stort sett begränsar sig till denna marknad. Detta är rimligt om man t.ex. vill studera en marknad med en annan momssats än övriga marknader. Genomgången är mestadels teoretisk men ett försök görs att tillämpa resultaten på den svenska livsmedels- sektorn, som brukar karakteriseras som en marknad med imperfekt konkurrens. Genomgående antas att det är säljaren som betalar in skatten till skattemyndigheten, dvs. den juridiska incidensen faller på säljaren. Vi behandlar emellertid den ekonomiska incidensen av skatten. Som utgångspunkt för diskussionen av skattegenomslag i imper- fekt konkurrens, och som jämförelsenorm, kommer effekterna på en marknad med perfekt konkurrens att användas. Resonemanget och slutsatserna för en marknad i perfekt konkurrens kan samman- fattas kort som följer: En värdeskatt kan ses om en ökad kostnad för säljaren, en rör- lig kostnad utöver produktions- eller inköpskostnad. Skatten innebär därmed att företagets utbudskurva (som ju utgörs av företagets marginalkostnadskurva) skiftar uppåt. Även mark- nadens utbudskurva, som är en horisontell summering av före- tagens utbudskurvor, skiftar då uppåt. På kort sikt blir konsumentpriset efter att skatten införts det pris där efterfrågad kvantitet är lika med utbjuden kvantitet enligt den nya utbudskurvan. Konsumenternas andel av skatten bestäms av skillnaden mellan det gamla priset och det nya (konsument)priset, producenternas andel är resten. Eftersom efterfrågekurvan lutar negativt och utbudskurvan positivt (eller åtminstone inte mer negativt än efterfråge- kurvan) kommer prisgenomslaget, eller övervältringen av skatten på konsumenterna, på kort sikt alltid att bli . Prisgenomslaget på kort sikt bestäms av utbudet och efter- frågans priselasticitet i kombination (båda elasticiteterna defi- nieras här som positiva). Om efterfrågans priselasticitet t.ex. är större än utbudets priselasticitet betalar konsumenterna en mindre andel av skatten. Detta är intuitivt rimligt eftersom det innebär att den part som är mest känslig för prisökningar (konsumenter i exemplet här) kommer att minska kvantiteten snarare än att acceptera ett sämre pris, och den part som är minst känslig för prisökningar (producenterna här) accepterar följaktligen dessa och får betala en större andel av skatten. Om marknaden innan skatten infördes befann sig i långsiktig jämvikt i meningen att företagens vinster var normala (så kallad noll-vinst), leder skatten till förluster i företagen eftersom pro- ducentpriset sjunker. På lång sikt kommer en del av företagen därför att lämna marknaden. Utträdet av företag leder till att marknadens utbud skiftar uppåt ytterligare, och priset stiger vilket minskar företagens förluster. Processen fortgår tills vinsterna åter är normala. Givet att företagens produktions- kostnader är konstanta innebär detta att producentpriset på lång sikt är oförändrat. Efter anpassning till långsiktig jämvikt har konsumentpriset ökat med hela skatten, dvs. I resonemanget ovan har antagits att den långsiktiga utbudskurvan är horisontell, dvs. att branschens faktorkostnader och andra kost- nader är oförändrade när den totala volymen på marknaden minskar (eller expanderar) på lång sikt. Om detta inte är fallet kommer priserna på lång sikt att ändras mer eller mindre än den ökning som momshöjningen innebär. I perfekt konkurrens finner vi alltså att prisgenomslaget av en momshöjning är på kort sikt, och lika på lång sikt. 2 Skatteincidens i imperfekt konkurrens på kort sikt I det fortsatta antas genomgående att marginalkostnaden i pro- duktionen är (detta kan ses som en motsvarighet till antagandet om horisontell långsiktig utbudskurva ovan), samt att företagen har identiska kostnader. Imperfekt konkurrens kan allmänt definieras som en kon- kurrenssituation som inte uppfyller antagandena i modellen för perfekt konkurrens, och mer specifikt brukar imperfekt kon- kurrens innebära att företagen inte antas agera som pristagare, och att de alltså inte sätter priset lika med marginalkostnaden. att beskriva med utgångspunkt i olika modellformuleringar, där de dominerande är Cournotmodellen, med så kallad kvantitetskon- kurrens, och Bertrandmodellen, med priskonkurrens. Kvantitetskonkurrens (Cournotfallet) Kvantitetskonkurrens enligt Cournots modell innebär att varje företag maximerar vinsten under antagandet att övriga företag på marknaden håller kvantiteten . Vi går igenom två exempel, det ena med linjär marknadsefterfrågan och det andra där mark- nadsefterfrågans priselasticitet är . Exemplen är något förenklade varianter av de som diskuteras i Fullerton & Metcalf (2002). I exemplen betecknas konsumentpriset P och producentpriset p, där P=p(1+t). Antalet företag är N och ett typiskt företag produ- cerar kvantiteten qi. Företagen producerar identiska varor. Exempel 1: (Linjär efterfrågan) Marknadspriset bestäms av P=a-bQ, där Q=q1+q2+...+qN. Företag i:s vinst Πi är: Πi = [a-b(q1+q2+...+qN)] qi/(1+t) - c qi Derivering med avseende på qi ger första ordningens villkor för företagets vinstmaximerande val av kvantitet, - b qi + [a-b(q1+q2++qN)] = c(1+t) Eftersom företagen är identiska kommer q1+q2+...+qN = Nq = Q vilket gör det möjligt att lösa för marknadspriset i jämvikt, P = a/(N+1) + c(1+t)/(N+1) och genom division med (1+t) fås producentpriset, p = a/[(N+1)(1+t)] + c/(N+1) Vi kan nu bestämma prisgenomslaget av en momshöjning genom att derivera p med avseende på t. Vi får att dp/dt = - a/[(N+1)(1+t)(1+t)], vilket innebär att producentpriset min- skar då momsen höjs och skattens prisegenomslag är alltså . Vi ser också att minskningen av producentpriset blir mindre betydande ju större N är, vilket betyder att pris- genomslaget är som minst för ett monopolföretag och att det grad- vis närmar sig när antalet företag ökar. Exempel 2: (Konstantelastisk efterfrågan) Marknadspriset bestäms nu av P = k / Q^a (där ^ betyder upp- höjt till). Man kan beräkna efterfrågans priselasticitet enligt for- meln (dQ / dP)(P / Q) till – 1/a. Företag i:s vinst är Πi = (q1+q2+...+qN)^(-a) qi /(1+t) - c qi och första ordningens villkor för vinstmaximerande val av kvantitet blir - a k (q1+q2+...+qN)^(-a-1) qi /(1+t) + k (q1+q2+...+qN) ^(-a) /(1+t) = c qi och villkoret q1+q2+...+qN = Nq ger, tillsammans med formeln för marknadspriset, att konsumentpriset är P = c(1+t) / [1-(a/N)] och producentpriset blir då p = c / [1-(a/N)]. Vi ser att producentpriset är oberoende av skatten, vilket innebär att prisgenomslaget av en skatteökning är . Dessa två exempel visar att effekten av en momshöjning varierar starkt beroende på både vad som antas om marknadsefterfrågan och, i fallet med linjär efterfrågan, antalet företag på marknaden. (Som framgår ovan gäller alltså detta även inom ramen för den enklaste varianten av Cournotmodellen med homogena pro- dukter.) Med linjär efterfrågan är prisgenomslaget , men närmar sig när antalet företag ökar. Med konstantelastisk efterfrågan är prisgenomslaget alltid 100 pro- cent oberoende av antalet företag. För båda fallen gäller att mark- nadspriset, liksom producentpriset, minskar när antalet företag ökar. Priskonkurrens (Bertrandfallet) I Bertrandmodellen är det priset istället för kvantiteten som är den strategiska variabeln, vilket innebär att företagen sätter det pris som maximerar vinsten under antagandet att övriga företag håller sitt pris . När företagen producerar homogena produkter är Bertrand- modellen i princip liktydig med perfekt konkurrensmodellen: Om övriga företag håller är priset lika med marginal- intäkten, och företagen kommer att i jämvikt sätta priset lika med marginalkostnaden. Ett högre pris kan inte vara en jämvikt efter- som liten prissänkning då skulle innebära att man tog över samtliga konkurrenternas kunder och gjorde ökad vinst. Prisgenomslaget av en momshöjning blir i detta fall likadant som i perfekt kon- kurrensmodellen på kort sikt, dvs. det bestäms av efterfrågans priselasticitet i kombination med marginalkostnadskurvans lutning. Bertrandmodellen med homogena produkter brukar egentligen inte ses som en realistisk beskrivning av marknader med imperfekt konkurrens, eftersom jämvikten i denna modell enligt resone- manget ovan är densamma som perfekt konkurrensjämvikten redan när antalet företag på marknaden är två (med ett företag fås mono- poljämvikten, precis som med ett företag i ). Det är ju då inte imperfekt konkurrens utan perfekt konkurrens på marknaden. Det kan också tyckas lite orealistiskt att perfekt kon- kurrens skulle kunna uppnås när enbart två företag konkurrerar. En fördel med Bertrandmodellen är dock att företagen sätter priser, snarare än kvantiteter som i Cournotmodellen, och man kan argumentera för att detta är mer realistiskt – det verkar rimligt att företag faktiskt bestämmer sina egna priser. Det antagande som behövs för att Bertrandmodellen ska leda till imperfekt konkurrens –i meningen priser som är högre än företagens marginalkostnader –är att de producerade varorna inte är perfekta substitut, dvs. man gör antagandet att företagen producerar differentierade istället för homogena produkter. , De & Kreider (2001), studerar skatteincidens i en vanlig variant av den differentierade Bertrandmodellen, och jäm- för effekterna med de som etablerats i den homogena Cournotmodellen (se ovan). Deras slutsats är att effekterna för en värdeskatt i hög grad överensstämmer med effekterna i Cournot- modellen i fallet med linjär marknadsefterfrågan: prisgenomslaget är alltid . kan prisgenomslaget dock vara både större än och mindre, beroende på efterfrågans priselasticitet. Om efterfrågan är elastisk (dvs. om absolutbeloppet av priselasticiteten är större än 1) blir prisgenomslaget (så kallad over-shifting), i annat fall blir prisgenomslaget . Fullerton & Metcalf (2002) går igenom några ytterligare modeller med differentierade produkter och pris som strategisk variabel (se avsnitt 3.2). Under antagande om så kallade Dixit- Stiglitz-preferenser, där konsumenterna får högre nytta ju fler varianter av produkten som finns på marknaden, blir resultatet att en värdeskatt får 100 procents prisgenomslag (i denna modell är efterfrågan lik den konstantelastiska). I den spatiala cirkelmodellen som brukar hänföras till Salop fås så kallad under-shifting (dvs. pris- genomslag som är ) både på kort och på lång sikt men i högre grad på kort sikt, vilket innebär att prisgenom- slaget alltid är . I den variant av modellen som använts är konsumenternas efterfrågan delvis bestämd av en transportkostnad som antagits linjär. Fullerton & Metcalf (2002) listar andra studier, bland annat en av Cremer & Thisse (1994) som studerar en modell av en marknad där produkterna är av olika kva- litet, och de får det intressanta resultatet att en värdeskatt leder till lägre kvalitet och lägre konsumentpris, det senare beroende på starkare priskonkurrens. 3Skatteincidens i imperfekt konkurrens på lång sikt Begreppet lång sikt brukar definieras som den tidsrymd som medger att alla produktionsfaktorer kan varieras. Speciellt innebär detta att det finns tid för nya företag att etablera sig på marknaden, eller för olönsamma företag att lämna marknaden. (Hur lång den långa sikten är i praktiken beror alltså på vilken bransch man stu- derar, men kan väl betraktas som en rimlig gissning för många branscher.) I avsnittet ovan studerades prisgenomslaget av en skatteökning på kort sikt, vilket innebar att antalet företag antogs vara obe- roende av skatten. På lång sikt är det inte alltid realistiskt att anta att antalet företag skulle vara oberoende av skatten, eftersom skatten kan leda till att lönsamheten i branschen ändras vilket på lång sikt bör påverka antalet företag. antas att företagen är små och att det inte finns några hinder för in- och utträde på marknaden (på lång sikt). Av dessa antaganden följer direkt en slutsats om skatteincidens: på kort sikt är pris- genomslaget ofullständigt eftersom man antar att efterfrågekurvan inte är vertikal och utbudskurvan inte horisontell. Ett mindre än 100-procentigt prisgenomslag innebär att lönsamheten i varje företag minskar, och företagen gör förlust (i utgångsläget antogs normal lönsamhet, dvs. På lång sikt lämnar en del företag marknaden, utbudet på marknaden minskar och priset ökar, och processen fortsätter till det åter råder nollvinst, dvs. till pris- genomslaget är fullständigt, . Resonemanget från perfekt konkurrensmodellen kan åtminstone i någon mån överföras till valfri modell för imperfekt konkurrens och det fungerar då på följande sätt: Om skattegenomslaget vid givet antal företag på marknaden är så minskar företagens lönsamhet. Om lönsamheten inte tidigare var onormalt hög, så leder detta på lång sikt troligen till att ett eller flera företag lämnar marknaden. Då ökar priset troligen (i båda exemplen från Cournotfallet ökar priset när antalet företag minskar och detta är det vanliga i olika modeller) och prisgenomslaget ökar alltså på lång sikt. lönsamhet påverkas även om pris- genomslaget är på kort sikt, eftersom marknadens försäljning minskar då priset ökar och varje företag säljer då en lägre kvantitet. Lönsamheten minskar alltså vilket kan leda till utträde och högre pris (detta är särskilt troligt om varje företag har en fast kostnad så att priset måste överstiga marginalkostnaden vid nollvinst). Här fås i så fall over-shifting på lång sikt. Effekten på lång sikt blir mer komplicerad att utreda i de fallen då prisgenomslaget är på kort sikt, dvs. när vi har over-shifting på kort sikt. Svårigheten ligger i att ett prisgenom- slag på , vilket är samma sak som ett högre producentpris, kan leda till antingen högre eller lägre (eller oför- ändrad) lönsamhet. Lönsamheten ökar om försäljningsminskningen på grund av det högre priset är liten, vilket skulle vara fallet på en marknad där efterfrågans priselasticitet är låg. Lönsamheten skulle däremot minska om försäljningen minskar så kraftigt att det högre producentpriset inte motverkar intäktsminskningen på grund av lägre volym, vilket skulle kunna inträffa vid hög priselasticitet hos efterfrågan. (Oförändrad lönsamhet blir gränsfallet mellan dessa.) Fallet med ökad lönsamhet bör leda till inträde på marknaden vilket sänker priset och minskar prisgenomslaget, och här närmar vi oss alltså det 100-procentiga prisgenomslaget. Om lönsamheten istället minskar, vilket kan inträffa om det högre producentpriset åtföljs av en betydande försäljningsminskning, fås utträde på marknaden på lång sikt vilket skulle leda till ett ännu högre prisgenomslag på lång sikt än på kort sikt. I exemplen ovan fick vi alltså delvis, men inte uteslutande, resultat som liknar de från perfekt konkurrensmodellen, nämligen att prisgenomslaget på lång sikt närmar sig trots att prisgenomslaget kan vara ganska olika på kort sikt. Dessa slutsatser följer dock av antagandet om fritt inträde och det är inte självklart att detta alltid är ett rimligt antagande i imperfekt konkurrens; tvärtom är det vanligt att man tänker sig att imperfekt konkurrens är förenat med inträdeshinder av något slag. Om vi antar att det råder hinder för inträde i branschen blir resonemanget annorlunda. Om företagens lönsamhet är relativt hög innan skatten införs, och om skattens prisgenomslag är ofullständigt, så minskar visserligen lönsamheten men kanske inte tillräckligt för att något företag ska lämna marknaden. Den långsiktiga effekten kan i så fall bli den- samma som den kortsiktiga. (Det kan noteras att utan ett antagan- de om fritt inträde finns egentligen ingen klar distinktion mellan kort och lång sikt.) Om det finns inträdeshinder i branschen så att antalet företag inte anpassar sig då lönsamheten förändras, kommer förändringar i momsen att påverka lönsamheten i branschen inte bara på kort sikt utan även på lång sikt. I denna situation blir antagandet om kon- stanta produktionskostnader litet problematiskt, eftersom före- tagen i en bransch med permanent hög lönsamhet upplever en lägre kostnadspress än företagen i en bransch med normal lönsamhet. I en bransch med inträdeshinder kan därmed kostnaderna vara högre än vad som skulle ha varit fallet utan inträdeshinder. Termen X- ineffektivitet används ibland för att beteckna en sådan situation, dvs. där onödigt höga kostnader helt eller delvis döljer höga vinster. Vi ska nu se vad som går att säga om effekten av momsförändringar i den svenska livsmedelssektorn, med hjälp av det teoretiska reso- nemanget om skatteincidens i imperfekt konkurrens och några relevanta empiriska studier. Först diskuteras hur livsmedelssektorn passar in i de teoretiska strukturer som diskuterats ovan, och sedan görs en genomgång av empiriska resultat som kan ha betydelse. En första fråga är om det är Cournotmodellen eller Bertrand- modellen som bäst beskriver livsmedelssektorn. I Cournot- modellen bestämmer företagen kvantitet under antagandet att andra företag konstanthåller sina kvantiteter. Detta antagande antyder att det är förknippat med en kostnad att ändra kvantitet, t.ex. på grund av att företagen bestämmer en viss storlek på pro- duktionsanläggning vilket ger en låg marginalkostnad upp till ett kapacitetstak. Företagen kan då inte öka produktionen utan ytter- ligare investeringar i kapacitet vilket tar tid och är förenat med ekonomiska risker. Företagen kan minska produktionen men detta ger inga stora kostnadsbesparingar på grund av den låga marginal- kostnaden. I Bertrandmodellen bestämmer företagen priser under antagan- det att övriga företag konstanthåller sina priser. Detta kan beskriva en ekonomisk verklighet där det istället är förenat med vissa kost- nader att ändra priser, medan kvantiteter kan ändras relativt lättare än i Cournotmodellen. Olika former av handel, där man säljer varor som finns på lager och/eller kan beställas till ungefär kostnad om den sålda kvantiteten bedöms öka, skulle kunna be- skrivas av Bertrandmodellen med marginalkostnad. Detta bör gälla i högre grad om priser annonseras så att de inte kan ändras med omedelbar verkan, eller om prismärkning är resurskrävande så att kortsiktiga prisändringar ger upphov till så kallade menykost- nader. Försäljning till slutkonsument inom livsmedelssektorn görs av butiker, dvs. företag som distribuerar varor som levereras fort- löpande. Priserna bestäms åtminstone någon tid i förväg och annonseras i butiken och i medlemsblad, reklam m.m. Butikerna är något olika i både sortiment och geografiskt läge.