sou · GUB3115 · 2007-01-01 00:00:00 — Skillnaderna förklaras oftare av historiska omständigheter än av systematiska avvägningar. En am- bition kan vara att i ramverket eftersträva ett robust och transpa- rent regelverk som omfattar samtliga ingående utbildningar, utan att därmed annat än punktvis förändra ansvarsfördelningen. Flexi- biliteten skulle då också kunna öka. En utbyggnad av den eftergymnasiala yrkesutbildningen kräver att ytterligare resurser tillförs verksamheten. Det kan då vara rim- ligt att pröva om den rådande kostnadsfördelningen behöver om- prövas. Det gäller både finansieringen av deltagarnas uppehälle och kostnaderna för själva utbildningen. Frågor av detta slag bör ingå i ett fortsatt utredningsarbete kring eftergymnasial yrkesutbildning. Begränsade möjligheter att överföra internationella erfarenheter Andra länder har haft andra utgångspunkter för utveckling av yr- kesutbildningen än . Det svenska utbildningssystemet har sedan 1977 års högskolereform samlat merparten av yrkesinriktade eftergymnasiala utbildningar som högskoleutbildning. Andra län- der har utgått från en uppdelning mellan yrkesutbildningar och mer teoretiska, traditionellt akademiska utbildningar, som lett till pa- rallella system för eftergymnasial utbildning. Internationella erfarenheter bör analyseras. I en sådan analys är det viktigt att inte bara se till det enskilda systemet utan också till dess sammanhang. Internationella erfarenheter är värdefulla och bör bejakas, men jämförelserna behöver också problematiseras. Översyn av den eftergymnasiala Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare skall göra en översyn och en djupare analys av den eftergymnasiala yrkesutbildningen utanför högskolan. Översy- nen och analysen skall syfta till att identifiera eventuella luckor och överlappningar mellan alla olika utbildningsformer som erbjuds för att finna möjligheter till tydligare gränsdragning, effektivisering och andra förbättringar av systemet. föreslå åtgärder som syftar till att förtydliga strukturen och an- svarsfördelningen inom utbildningssystemet och förhållandet till arbetsmarknadsutbildningen, överväga och lämna förslag på en ändamålsenlig fördelning av upp- gifter och ansvar inom staten samt mellan staten, kommunerna, arbetslivet, privata utbildningsanordnare och den enskilde, belysa frågan hur utbildning inom olika utbildningsformer kan byggas på och hur studier samt reell kompetens kan tillgodoräknas den enskilde i olika utbildningar i skilda utbildningsformer, och analysera vilken utbildningsform som är lämpligast utifrån respek- tive utbildnings karaktär. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag . gav med anledning av utbildningsutskottets betänkande 2003/04:UbU8 till känna att en översyn av den eftergymnasiala yr- kesutbildningen var nödvändig (rskr. 2003/04:184). Utskottet an- såg att bilden av den eftergymnasiala yrkesutbildningen var svår- överskådlig. förordnades inom dåvarande Utbildnings- departementet en arbetsgrupp med uppgift att analysera utbudet av eftergymnasial utbildning. Arbetsgruppens kartläggning publicera- des i Utbildnings- och skriftserie . Gymnasieskolan erbjuder grundläggande utbildning av både stu- dieförberedande och yrkesförberedande karaktär. I de flesta fall krävs fortsatt lärande för den enskilde efter gymnasieskolan, i ar- bete eller i formell eftergymnasial utbildning. Arbetslivets pågå- ende förändring förstärker denna utveckling. Korta yrkesutbild- ningar som bygger vidare på en gymnasial utbildning var ett ansvar för kommunernas vuxenutbildning. Genom senare förändringar har staten övertagit finansieringsansvaret för vissa påbyggnadsutbildningar. Den mest genomgripande reformen av eftergymnasial utbildning genomfördes med högskolereform (prop. 1975:9 och 1976/77:59). Denna innebar i princip att all eftergymnasial utbild- ning kom att samlas i högskolan. Syftet med reformen var att höja utbildningens kvalitet och få bort återvändsgränder i utbildningssy- stemet. Genom denna reform skapades gemensamma regler genom att lag och förordning som reglerade sektorn omfattade hela hög- skolan. I samband med införande av försöksverksamhet med eftergym- nasial kvalificerad yrkesutbildning infördes återigen ett system med eftergymnasial yrkesutbildning utanför högskolan. Begreppet ef- tergymnasial har genom senare reformer av dels de kompletterande utbildningarna och påbyggnadsutbildningarna inom den kommu- nala vuxenutbildningen kommit att få en delvis ny innebörd, näm- ligen alla utbildningar som för tillträde kräver avslutad gymnasie- skola oavsett utbildningarnas karaktär i övrigt. Vad som skiljer högskolan från annan eftergymnasial ut- bildning är framför allt de tydliga krav på utbildningens kvalitet och nivå som regleras i högskolelagen och högskoleförordningen. Detta gäller t.ex kraven på att lärare i högskolan skall ha forskarut- bildning samt vissa kvalitetsmål som skall gälla för all högskoleut- bildning som regleras såväl i lagen som i en bilaga till förordningen (examensordningen). Behovet av en utredning De demografiska förändringarna påverkar behovet av eftergymna- sial utbildning på olika nivåer. Antalet 20-åringar i befolkningen kommer att öka från nuvarande 100 000 2010 uppgå till 130 000. kommer 1940-talets stora barnkullar att uppnå pensionsålder. som fler ungdomar kommer att efterfråga någon form av eftergymnasial utbildning lämnar stora grupper arbetsmarknaden. För att ersätta bortfallet av kompetens kommer ökade behov av kompetensutveckling för re- dan yrkesverksamma att behöva tillgodoses. Därmed kommer även behovet av eftergymnasial yrkesutbildning att öka. Det är i grunden människors kunskaper och kompetens som skapar förutsättningar för tillväxt och hållbar utveckling. Arbets- marknaden kräver att människor fortlöpande kan förnya kunskaper och kompetens. Det kräver i sin tur att utbildningssystemet funge- rar så flexibelt att det kan tillgodose detta behov av livslångt lärande. Traditionella gränser i utbildningssystemet överskrids Kunskapsinnehållet i de eftergymnasiala yrkesutbildningarna utan- för högskolan överlappar och överskrider allt oftare traditionella gränser mellan olika nivåer i utbildningssystemet. Den kvalificerade yrkesutbildningen bygger på ett sådant synsätt. Detta gränsöver- skridande kan vara av stort värde för att hålla en utbildning aktuell och innehållsmässigt relevant, men kan också försvåra för såväl den enskilde som en arbetsgivare att värdera och jämföra snarlika ut- bildningar i olika utbildningsformer. Det skapar också osäkerhet om i vilken utsträckning genomförda moment kan tillgodoräknas inom annan eftergymnasial utbildning. Den tidigare nämnda kartläggningen visade bl.a. att utbildningsom- råden som liknar varandra förekommer inom olika utbildningsfor- mer. Det gäller t.ex. utbildningar inom turism, service, ekonomi, konst, design, informations- och kommunikationsteknologi. Vissa utbildningar av förberedande karaktär ger avsevärt mer djupgående och avancerade kunskaper inom ett visst ämnesområde än vad som är möjligt att erbjuda inom ramen för en gymnasial utbildning. Andra utbildningar är direkta yrkesutbildningar, men med olika längd, profil och specialiseringsgrad beroende på utvecklingen av och inom olika yrken eller branscher samt uppkommande behov. Diversifierat system men oklarheter runt utbildningarnas mål Det finns en mångfald aktörer som erbjuder olika former av yr- kesinriktad utbildning på eftergymnasial nivå utanför högskolan. Ett diversifierat yrkesutbildningssystem innebär många valmöjlig- heter för såväl den enskilde som för olika aktörer och kan bidra till att utbildningsbehov i samhället kan tillgodoses på ett flexibelt sätt. Även uppbyggnaden av lärcentrum som pågått har bidragit till att yrkesutbildningar blivit tillgängliga för alltfler, bl.a. genom distansutbildning. Förekomsten av alternativa vägar och utbildningsformer inom den eftergymnasiala yrkesutbildningen ställer stora krav på tydlig- het för att det skall vara möjligt för den enskilde att förstå vad som skiljer dem från varandra. Det är ofta svårt att bedöma vilket värde en utbildning har i förhållande till andra utbildningar och till ar- betslivets behov. Det gäller särskilt när det förekommer yrkesut- bildningar med likartad inriktning i olika utbildningsformer. Ut- bildningarna kan vara inriktade mot samma arbetsmarknadsseg- ment men ändå leda till olika kvalifikationsnivåer utan att skillna- derna klart framgår. För den enskilde framstår det inte alltid klart på vilket sätt målen för yrkesutbildningarna i de olika utbildnings- formerna skiljer sig åt, eller vad denna skillnad har för betydelse. Sådana oklarheter kan bidra till att den enskilde i efterhand upp- fattar en utbildning som en återvändsgränd. Olika finansiering och olika krav Utbildningsformerna styrs av olika regelverk och utbildningarna finansieras på olika sätt beroende på det regelverk som är tillämp- ligt. Utbildningar som bedrivs som s.k. kompletterande utbild- ningar finansieras t.ex. helt eller delvis av elevavgifter. Vissa berät- tigar till studiestöd och för andra utbildningar kan statsbidrag läm- nas. Systemet kan uppfattas som oklart och svåröverskådligt både av den enskilde och av en utbildningsanordnare. Det faktum att en viss utbildning står under statlig tillsyn, får statsbidrag för verk- samheten och berättigar till studiestöd för den studerande kan ge intryck av att staten också tar ansvar för utbildningens innehåll och kvalitet. Vad gäller vissa utbildningsformer föreskrivs att anordnaren är ansvarig för att säkerställa att det finns förutsättningar för effekti- vitet och kvalitet. Sådana krav kan utgöra villkor för att anordnaren skall få statliga anslag eller statsbidrag. En svåröverskådlig utbildningsstruktur minskar möjligheterna att fatta väl avvägda beslut om inriktning och dimensionering av den eftergymnasiala yrkesutbildningen. En sådan struktur kan också leda till längre utbildningstider för den enskilde än nödvändigt. Sy- stemet kan också göra det svårt att på ett effektivt sätt överblicka vilka resurser som avsätts för eftergymnasial yrkesutbildning. En mer påtaglig samverkan mellan regionala och nationella nivåer när det gäller planeringen av verksamheterna saknas ofta. Tillsyn, uppföljning och utvärdering Regler om hur tillsyn skall utövas och uppföljning göras och vilka krav som skall ställas på anordnare av utbildningar är olika i olika regelverk. I vissa fall läggs stor vikt vid att tillämpade kvalitetssy- stem och formerna för kvalitetskontroller redovisas noga inför ett godkännande av en viss utbildning. Regelbunden tillsyn utövas i en del fall. I andra fall görs i huvudsak en uppföljning i efterhand för att kontrollera verksamheten. Det finns också olikheter i fråga om finansiella villkor och hur de medel man får skall redovisas. Olik- heterna beror på utbildningsformernas förutsättningar. När det gäller t.ex. kompletterande utbildningar görs som regel inte någon kontinuerlig uppföljning eller kontroll efter det att beslut om stat- ligt stöd har fattats, med undantag för då beslut omprövas med re- gelbundna intervall. Ett särfall är yrkesutbildningen inom folkhög- skolan som i formellt avseende inte i något skede granskas av nå- gon utanför folkbildningen. Någon oberoende utvärdering av verk- samheterna görs inte kontinuerligt. Ansvaret för att detta sker är otydligt. Processer inom Europeiska gemenskapen (EG) Yrkesutbildningen i påverkas också av processer som pågår inom EG. Den s.k. Köpenhamnsprocessen utgör yrkesutbildning- ens bidrag till förverkligandet av Lissabonmålen, på så sätt att den syftar till höjd kvalitet i yrkesutbildningen och ökad rörlighet över nationsgränserna. antog ministerrådet bl.a. gemen- samma principer för kvalitetssäkringen i yrkesutbildningen och för validering av informellt lärande. pågår en konsulta- tionsprocess om Europeiska kommissionens förslag till europeisk referensram för kvalifikationer för livslångt lärande (EQF), vilken är avsedd att komplettera de direktiv för ömsesidigt erkännande och godkännande av yrkeskvalifikationer för s.k. reglerade yrken som finns . I dessa sammanhang kan brist på tydlig- het i fråga om en utbildnings nivå och innehåll försvåra för enskilda med svensk utbildning att bli korrekt bedömda. De nämnda förhållandena ger sammanfattningsvis upphov till frå- gor om hur gränserna skall dras mellan det offentliga utbildnings- väsendet och enskilda utbildningsanordnare, mellan högskoleut- bildning, kvalificerad yrkesutbildning, påbyggnadsut- bildning, folkbildning och arbetsmarknads-utbildning. De ger även upphov till frågor om samhällets, arbetslivets och den enskildes ansvar för utbildning och kompetensutveckling. Såväl utbildnings- politiska som kulturpolitiska och arbetsmarknadspolitiska mål till- godoses med utbildningssystemet som redskap. Statens ansvar för utbildningar i sådana fall där samhället har intresse av att utbild- ningarna bedrivs, vare sig de anordnas av offentliga eller privata aktörer, bör klarläggas. En särskild utredare skall göra en översyn och en djupare analys av den eftergymnasiala yrkesutbildningen utanför högskolan. Översy- nen och analysen skall syfta till att identifiera eventuella luckor och överlappningar mellan alla olika utbildningsformer som erbjuds inom ett och samma ämnesområde för att finna möjligheter till tydligare gränsdragning, effektivisering och andra förbättringar av systemet. Eftergymnasiala yrkesutbildningar förekommer i olika former inom utbildningssystemet. Oklarheter kring vilka likheter och skillnader som finns och de bakomliggande orsakerna till detta bi- drar till en osäkerhet om olika yrkesutbildningars mål, innehåll, nivå och värde på arbetsmarknaden. Den främsta uppgiften för ut- redaren är att föreslå åtgärder som syftar till att förtydliga struktu- ren och ansvarsfördelningen vad gäller den eftergymnasiala yrkes- utbildningen, inom utbildningssystemet och i förhållande till ar- betsmarknadsutbildningen. Utredaren skall överväga och lämna förslag på en ändamålsenlig fördelning av uppgifter och ansvar inom staten samt mellan staten, kommunerna, arbetslivet, privata utbildningsanordnare och den enskilde. Utredaren skall analysera och värdera de väsentliga skillnader och likheter som finns mellan yrkesutbildningarna i det eftergym- nasiala utbildningssystemet. Utredaren skall lämna de förslag som analysen kan föranleda och vid behov föreslå förändringar i regelverken. Säkerställa att utbildningsbehov kan tillgodoses I utredarens uppdrag ingår att analysera vilka strukturer inom ut- bildningssektorn som behöver förändras eller skapas för att säker- ställa att samhällets och särskilt arbetsmarknadens behov av efter- gymnasial yrkesutbildning kan identifieras och tillgodoses. Ambi- tionen skall vara att utbildningssystemet anpassas bättre till det växande behovet av flexibla former för livslångt lärande. Behovet av samverkan på nationell och regional nivå Utredaren skall undersöka behovet av en stärkt samverkan på regi- onal nivå vid planeringen av den eftergymnasiala yrkesutbildning som berörs av utredarens uppdrag. Utredaren skall bedöma på vil- ket sätt en sådan samverkan skulle påverka förutsättningarna för prioriteringar på nationell och regional nivå. Om utredaren kom- mer fram till att det finns ett behov av en sådan stärkt samverkan skall utredaren lämna förslag på hur denna skulle kunna åstad- kommas. Möjligheter att bygga på och tillgodoräkna utbildning Utredaren skall belysa frågan hur utbildning inom olika utbild- ningsformer kan byggas på, värderas och tillgodoräknas om den studerande senare vill läsa vidare samt hur reell kompetens kan till- godoräknas i olika utbildningar i skilda utbildningsformer. Finansiering av de eftergymnasiala yrkesutbildningarna De eftergymnasiala yrkesutbildningarna finansieras på olika sätt beroende på vilka verksamhetsformer de tillhör och enligt bestäm- melser i olika författningar. Utredaren skall analysera och värdera de olika tillämpade formerna för finansiering och vid behov föreslå förändringar i regelverken. Tillsyn, uppföljning och utvärdering Utredaren skall överväga vilka krav som kan ställas på kvalitetssäk- ringen av utbildningar för vilka enskilda utbildningsanordnare får statligt stöd, samt analysera förutsättningarna och villkoren för att sådant stöd skall kunna lämnas. I detta sammanhang skall även kompletterande utbildningar, som står under statlig tillsyn och åt- njuter stöd i form av momsbefrielse ingå. Utredaren skall föreslå hur tillsyn, uppföljning och hur obero- ende utvärdering bör utformas för att säkerställa effektivitet och kvalitet i verksamheterna. EU-direktiv, konventioner eller överenskommelser som är rele- vanta i sammanhanget och vilka har genomfört eller på an- nat sätt åtagit sig att följa skall beaktas i utredarens arbete. Särskilt skall direktiv /51/EG beaktas. Utredaren skall också beakta utvecklingen inom Köpenhamns- processen och de verktyg som tas fram där, t.ex. en referensram för kvalifikationer inom det livslånga lärandet. Utredaren skall i sitt arbete samråda med berörda myndigheter, arbetsmarknadens parter och företrädare för de utbildningsformer som är berörda av uppdraget. Samråd skall ske med Kom- muner och Landsting. Samråd skall även ske med de utredningar vars uppdrag kan komma att beröra frågeställningar som utredaren behandlar. Samråd skall även ske med en referensgrupp som utsetts inom och som består av företrädare för de departe- ment som närmast berörs av de frågor utredaren skall behandla. I övrigt står det utredaren fritt att under utredningens gång under- söka för utredningsuppdraget närliggande områden om utredaren bedömer att detta kan vara till gagn för utredningen. Utredaren har möjlighet att lämna förslag på dessa områden. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag . (Utbildnings- och ) Tilläggsdirektiv till Utredningen om översyn av Beslut vid regeringssammanträde . Utredningen om översyn av den eftergymnasiala yrkesutbildningen (U2006:05) skall slutredovisa sitt uppdrag . Redovisningen skall avse arbetet fram till denna tidpunkt. Med stöd av regeringens bemyndigande (dir. 2006:33) tillkallade det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om det offentliga skolväsendet för vuxna en särskild utre- dare med uppdrag att göra en översyn och en djupare analys av den eftergymnasiala yrkesutbildningen utanför högskolan. Utredningen skall enligt direktiven redovisa sitt uppdrag . Tidpunkten för utredningens slutredovisning tidigareläggs. Slut- redovisningen av uppdraget skall ske . Redovisningen skall avse arbetet fram till denna tidpunkt. (Utbildnings- och ) Eftergymnasial yrkesutbildning anordnas som kvalificerad yrkesut- bildning, vuxenutbildning och som högskoleutbildning. Till politikområdet utbildningspolitik räknas också utbildnings- formerna kompletterande utbildning och folkbildning vilka ges statligt stöd dock utan att vara delar av det offentliga utbildnings- väsendet. Denna utredning berör dessa utbildningsformer. Därutöver finns också bland annat enskilda anordnare av utbild- ning på gymnasial eller eftergymnasial utbildning som berättigar till statligt studiestöd och anordnare av statlig befattningsutbildning. I denna bilaga lämnas en redovisning för hur följande utbild- ningsformer styrs och organiseras: Till grund för kvalificerad yrkesutbildning ligger lagen (2001:239) och förordningen (2001:1131) om kvalificerad yrkesutbildning samt förordningen (2006:906) om kvalificerad yrkesutbildning som uppdragsutbildning. Kvalificerad yrkesutbildning ska tillgodose arbetslivets behov av kompetens för en modernt organiserad produktion av varor och tjänster. Utbildningen ska utformas så att yrkesrelevans nås och utbildningen ska präglas av en stark arbetslivsanknytning samt ut- vecklas och bedrivas i samverkan mellan arbetsliv och utbildnings- anordnare. Kvalificerad yrkesutbildning ska vila på kunskap som genereras i produktionen av varor och tjänster samt på vetenskap. Ungefär en tredjedel av utbildningen utgörs av lärande i arbetslivet (). Kvalificerad yrkesutbildning förutsätter kunskaper som motsva- rar avslutade gymnasiestudier. Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning är förvaltningsmyn- dighet för utbildningsformen. Kvalificerad yrkesutbildning kan an- ordnas av universitet och högskolor, kommuner, landsting och en- skilda fysiska eller juridiska personer. Myndigheten beslutar efter ansökan från anordnare vilka utbildningar som ska beviljas och därmed få bedrivas som kvalificerade yrkesutbildningar. Huvud- mannaskapet för en enskild utbildning avgörs av vem som bedöms ha bäst förutsättningar att genomföra utbildningen. Studerande på kvalificerad yrkesutbildning har rätt till statligt stu- diestöd. Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning utövar tillsyn över utbildningarna. Frågor som rör överklagande av begäran att få examensbevis eller utbildningsbevis kan överklagas till . I övriga fall kan inte beslut som fattas av Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning eller berörda anordnare överklagas. Studerande på kvalificerad yrkesutbildning som anordnas av uni- versitet och högskolor kan dock överklaga beslut om behörighet och tillgodoräknande av utbildning till . Statsbidrag till kvalificerad yrkesutbildning fördelas av en nationell förvaltningsmyndighet, Myndigheten för kvalificerad yrkesutbild- ning, till berörda utbildningsanordnare. Myndigheten tillämpar schablonbelopp med två ersättningsnivåer, 55 000 respektive och studerande. Anordnare kan äska ersättningsbe- lopp utöver schablon om särskilda skäl finns. Medel betalas ut till anordnare utifrån det antal studerande som faktiskt är registrerade på utbildningen. Avstämning mot myndig- heten görs var sjätte månad. Myndighetens beslut att bevilja eller avslå en ansökan om att få bedriva kvalificerad yrkesutbildning kan inte överklagas. Av olika skäl startar inte alla utbildningar med den volym som planerats. Detta innebär att anslaget för kvalificerad yrkesutbild- ning får en lägre verkningsgrad än . Ett visst anslags- sparande har därför uppstått , trots att myndigheten regelmässigt kompenserar ett beräknat bortfall med att fatta beslut om bidrag som överskrider det tilldelade anslaget. En tredjedel av utbildningen ska bestå av lärande i arbete (). Denna del av utbildningen ska kostnadsmässigt belasta arbetslivet. Det innebär att den sammanlagda finansieringen är större än det som ryms i det statliga anslaget. Principen med schablonbelopp har tillämpats . förhandlade myndigheten med varje enskild anordnare om ersättningsnivån. Syftet var då att ersätta anordnarna för deras fak- tiska kostnader. Någon kostnadsuppföljning gjordes emellertid aldrig. Finansiering av kvalificerad yrkesutbildning ses som intimt för- knippad med kvalitetssäkringen av utbildningen. Utgångspunkten är syftet med utbildningsformen som är att tillgodose behovet av kvalificerad yrkesutbildad arbetskraft. Myndigheten utgår från ett antal kvalitetskriterier som tar sin utgångspunkt i en behovsbe- dömning för att bestämma vilka ansökningar som ska ges möjlig- heter att anordna kvalificerad yrkesutbildning. Statsbidragen är tidsbegränsade. En utbildning kan få stöd för maximalt fyra intag av en och samma utbildning. Därefter måste en anordnare som önskar fortsätta bedriva utbildningen som kvalifice- rad yrkesutbildning, ansöka om statsbidrag i konkurrens med andra sökande. Myndigheten gör dessutom en särskild prövning av ar- betsmarkandens aktuella behov av utbildningen inför beslutet om det tredje intaget. Genom att införa schablonbaserad ersättning har ett administra- tivt enkelt system införts. pågår en översyn av er- sättningssystemet. En viktig förutsättning är att skapa någon form av system för studiedokumentation som kan göra det möjligt att fördela resurser i enlighet med till exempel studieprestationer. Anordnare av kvalificerad yrkesutbildning har i likhet med univer- sitet och högskolor samt enskilda utbildningsanordnare inom högre utbildning grundläggande ansvar för utbildningens kvalitet.