sou · GUB33 · 2007-01-01 00:00:00 — Gemenskapsinitiativen: Interreg – gränsregionala, interregio- nala, transregionala samarbeten, Equal – hela landet, – , Leader+ – 12 avgränsade områden i lan- det. Totalt finns 10 olika förvaltningsmyndigheter och utbet- alande myndigheter i . Regionindelning för vissa ändamål För bl.a. statistikändamål är indelat i s.k. NUTS-regioner 1, 2, 3 och 5.5 NUTS 1 utgörs av hela , NUTS 2 av åtta s.k. riksområden där ett område är och övriga sju ut- görs av två eller flera hela län. NUTS 3 utgörs av länen och NUTS 5 av kommunerna. I strukturfondssystemet förekommer Innova- tiva åtgärder som är program för att pröva nya metoder i utveck- lingsarbetet inom ERUF och ESF. De ERUF-finansierade pro- grammen har utarbetats inom NUTS 2-regioner. 5 NUTS: Nomenclature Unités Territoriales Statistiques - nomenklatur för territoriella enheter för statistik inom EU. inom respektive region har utsetts till samordnare av arbetet. – ska de operativa programmen för strukturfonderna utarbetas på NUTS 1- eller NUTS 2-nivå. Nationell regional indelning och länsanslagets fördelning till län I ingår närmare 90 kommuner helt eller delvis i det natio- nella stödområdet A eller B. Tillhörigheten avgör vilket regional- politiskt företagsstöd som kan komma ifråga från statsbudgetens s.k. länsanslag. Område A omfattar inland och delar av och . Stödområde B utgörs av kommuner längs , från längst i norr till och med Söder- hamn samt av kommuner i , , , , och . Indelningen överensstämmer inte med indelningen av målområden för struk- turfonderna. Eftersom regional utveckling är beroende av beslut och verksam- heter som aktörer bedriver inom en rad olika sektorer och politik- områden, är behovet av samordning och samverkan lätt synligt. Inför det senaste riksdagsbeslutet om den regionala utvecklings- politiken betonade regeringen detta behov från flera utgångs- punkter. Regeringen ansåg att en sektorsövergripande helhetssyn måste utvecklas. Bl.a. angavs att målen inom olika politikområden bör samverka för att ge förstärkta bidrag till hållbar utveckling. Myndigheter och organisationer vars insatser påverkar regionernas utvecklingsförutsättningar, bör gemensamt analysera hur de bör samverka för regionernas bästa. Samverkan behövs också mellan olika aktörer för att öka innovationskraft, flexibilitet och kompe- tens i näringslivet och därmed utveckla kluster och innovations- system. Det arbete som hade bedrivits med RTA och i regionala partnerskap ansågs ha medfört klart förbättrad samordning och samarbete, framför allt på regional nivå. Regeringen ansåg att sam- ordningen på nationell nivå och samarbetet mellan nationella myn- digheter och regionala företrädare däremot är betydligt svårare att få till stånd. Regeringen föreslog en strategi med bl.a. ett tydligare regionalt utvecklingsansvar för vissa politikområden och en ut- vecklad helhetssyn.6 Ambitionerna har följts upp på det nationella planet med ett samordningsuppdrag till ett stort antal sektorsmyndigheter samt det s.k. RUP-uppdraget till 13 statliga myndigheter, där också representanter för utvecklingsansvariga organ i fyra län har deltagit. Regeringen bedriver vidare ett arbete med att utveckla styrningen av politikområdet utifrån ett systemperspektiv. Fyra horisontella processer bedöms vara viktiga för genomförandet av den regionala utvecklingspolitiken, nämligen hållbar regionförstoring för ökad tillväxt, hållbar arbetskrafts- och kompetensförsörjning för ett konkurrenskraftigt näringsliv, hållbara attraktiva natur- och kul- turmiljöer samt hållbara regionala innovationssystem och kluster för ett konkurrenskraftigt näringsliv. Samordning och samverkan med funktionella motiv Det är välkänt att kommuner ofta också samverkar i olika konstel- lationer inom eller över länsgränser för att utnyttja kommunala resurser mer effektivt eller för att bli starkare i att driva gemen- samma intressen. I en studie av kommunsamverkan som avsåg situ- ationen 2003, framkom att 237 av 290 kommuner deltog i två eller fler samarbeten i olika konstellationer. En iakttagelse var att kom- munerna är flexibla och beredda att formera samverkan efter behov. Kommunerna har i allt högre grad kommit att bli aktörer i ett system av nätverksstyrning. En annan iakttagelse var att det system av kommuner i samverkan som växer fram inte behöver vara symmetriskt. Olika typer av nätverk med olika grad av handlings- kraft och befogenheter bildas, även om processer på statlig och europeisk nivå sätter vissa ramar. Vissa samverkansorgan har antagit fastare institutionella former och geografiska konturer. De har ibland profilerat sig med egna namn och symboler och har bildat tydliga, handlingskraftiga enhe- ter. Regioner som utgörs av kommuner i nätverk kan vara helt eller delvis geografiskt överlappande och en enskild kommun kan välja att ingå i vissa regionbildningar men inte i andra. Andra kommun- nätverk beskrivs som instabila allianser under ständiga förhand- lingar om sina uppgifter och sitt agerande. Ytterligare en iakttagelse är att kommunsamverkan i olika former kräver att kommunala 2001/02:4 En politik för tillväxt och livskraft i hela landet tjänstemän och politiker förmår identifiera de konstellationer som kommunen har nytta av att tillhöra. Dessutom bör de ha förmåga att tillskansa sig inflytande i nätverket.7 I en studie för Tillväxtdelegationens räkning konstateras att i är ansvar och makt splittrade mellan aktörer på både den nationella, regionala och lokala nivån och att ledarskapet i utveck- lingsarbetet är otydligt, ofta också svagt. De offentliga aktörerna har särskilt svårt att hantera processer som är administrativt gräns- överskridande, dvs. För sådana processer saknas ofta starka ledare som naturligt och utan egenintresse kan fungera som motorer och finansiärer i arbete med analyser, nät- verksaktiviteter, konsultinsatser m.m.8 För att finansiera funktio- nellt motiverade utvecklingsprojekt i stråk över administrativa gränser krävs tidsödande arbetsinsatser. Ofta faller projekten på att det saknas företrädare eller sammanhållande och oegennyttigt ledarskap. Tillväxtdelegationen behandlade också frågor kring samverkan i funktionella nätverk, bl.a. ur aspekten utveckling och tillväxt i näringslivet. Delegationen beskrev arbete med funktionella nätverk och analysmetoder utifrån egna erfarenheter. Kompetenskarte- ringar var ett verktyg som användes för att analysera förutsättning- arna för att bilda funktionella nätverk. Karteringar syftar bl.a. till att identifiera specialkompetenser hos aktörer och att finna skär- ningspunkter mellan kompetenser i olika företag. De fungerar också som utgångspunkt för samtal om akademins möjligheter att bidra med kunskap i utvecklingen av material, processer, logistik m.m. En tanke som delegationen testade i praktiken, var att nya idéer om konkret samarbete genereras när aktörer inom företag, sam- hälle, forskning och utbildning möts i nya konstellationer där kompetenser blandas. Delegationen ledde ett antal möten där per- soner från näringsliv och samhällsorgan träffades för kvalificerade diskussioner kring problem och möjligheter och med utgångspunkt från karteringen. Delegationen hann under sin kortvariga roll i detta samarbete varken se nya, starka nätverk eller samverkan kring nya innovationssystem utkristalliseras. Däremot inspirerades något eller några existerande nätverk med företagare, forskare och sam- , , 2003, Kommunen som nätverksaktör. En kommunreform för 2000-talet 8Inno , Omvärldsanalys 2002 – Tillväxtregionen , och , 2004, Goda idéer inför utvecklingen av en livsmedels- och måltidsregion i världsklass hällsföreträdare att förstärka länkarna och nätverkens samverkans- teman.9 Ett gott exempel på ett etablerat kommunnätverk är Intressefö- reningen Bergslaget, som är en ideell förening, bildad av 25 kom- muner, tre landsting och två regionförbund i . Ett av föreningens strategiska projekt har varit att arbeta för inve- steringar i Tåg i Bergslagen och samordning av trafikslag, för att få ett persontransportsystem att fungera inom regionen. Projektet har utgått ifrån ett starkt funktionellt behov, nämligen att förstärka arbetsmarknaden genom att underlätta arbetspendling. Vi har tagit fasta på slutsatserna i Tillväxtdelegationen om beho- vet av processutvecklare och processledare i nätverksarbetet. Nät- verk behöver ofta en neutral motorfunktion, dvs. en aktör som dri- ver arbetet utan särskilt sakintresse, kommersiellt eller annat egenintresse och utan geografiska bindningar. Delegationen ansåg bl.a. att offentliga eller andra samhällsaktörer bör bidra finansiellt till att hålla nätverksaktiviteter igång. Vi ansluter oss till delegatio- nens åsikt och lägger ett eget förslag. Utvecklingsarbete i nätverk förutsätter ofta att det finns process- ledare som utan egenintresse driver arbetet framåt. Att engagera kompetenta ledare kostar jämförelsevis lite, men ofta behövs sär- skild finansiering ordnas. Vi föreslår att en nationellt disponerad anslagspost i statsbudgeten för regional utveckling ska kunna användas för ändamålet. Anslag för finansiering av ESF-projekt Anslaget under statsbudgetens utgiftsområde 13 Arbetsmarknad, 22:6 Europeiska socialfonden m.m. för perioden –2006, finan- sierar ESF-projekt. Utbetalningar från anslaget avser delfinan- siering av insatser inom strukturfondsmålen 1–3 samt gemen- skapsinitiativet Equal. Från anslaget bekostas även den statliga medfinansieringen av insatsområdena Kompetensutveckling för sysselsatta och Lokal utveckling i Mål 3 och motsvarande insatser i 9 Tillväxtdelegationen, SOU 2004:126, Vänd på kuttingen! Tillväxt och utveckling i ett nytt perspektiv Anslaget uppgår budget till ca 1,9 miljarder kro- nor. I anslaget ingår alltså både fondmedlen och vissa medel för nationell statlig medfinansiering. Anslaget står för av den offentliga medfinansieringen i Mål 3. Ett beslut om stöd till ett ESF-projekt omfattar för de nämnda insatsområdena i Mål 3 och motsvarande insatser i Mål 1 både fondmedel och statlig medfinan- siering. Konstruktionen av anslaget är i denna del därmed jämförel- sevis enkel i den meningen att det för den enskilde projektägaren räcker med en ansökan om fondstöd och medfinansiering och att förvaltningsmyndigheten, , beslutar i ett sammanhang. För övriga delar av målprogrammen och Equal krävs beslut från fler medfinansiärer. AMS svarar via anslag inom arbetsmarknads- politiken för en relativt stor andel samt andra myndigheter, t.ex. , kommuner m.fl. för mindre andelar av den totala offentliga medfinansieringen. Anslag för finansiering av ERUF-projekt Det s.k. länsanslaget under utgiftsområde 19, 33:1 Allmänna regio- nalpolitiska åtgärder, är upptaget till ca 1,4 miljarder kro- nor. Det disponeras huvudsakligen av och länsstyrelserna. disponerar de delar av medlen som tilldelas län med regio- nala självstyrelseorgan och KSO. Regeringen fastställer i regler- ingsbrevet till att myndigheten ska betala ut medel på upp- drag av de regionala självstyrelseorganen och KSO enligt de beslut som dessa fattar. Utbetalning ska göras inom ramen för de belopp som respektive självstyrelseorgan och samverkansorgan tilldelas enligt regeringens beslut i regleringsbrevet. Utbetalningarna ska ske via Nuteks administrativa system. Fördelningen av länsanslaget till länen varierar stort, beroende på behov av medfinansiering av , nationell stöd- områdestillhörighet samt särskilda omställningsproblem. Till exempel tilldelas och län (utanför stödom- rådena) ca respektive ca , huvudsakligen för projektverksamhet. och Norr- bottens län (i stödområdena) disponerar ca respektive . Bland de län där anslaget delas mellan och tilldelas KSO i , och större belopp än KSO i övriga län.10 Övriga KSO har tilldelats belopp mellan ca (Region ) och ca (Region ). Självstyrelse- organen och har tilldelats respektive . Medlen på länsanslaget får bl.a. användas för företagsstöd inom det nationella stödområdet och regionalt bidrag till företagsut- veckling i hela landet samt regional projektverksamhet i hela landet. Enligt regleringsbrevet ska medlen i så stor utsträckning som möj- ligt medfinansiera åtgärder och insatser inom ramen för RTP och EG:s strukturfondsprogram. Medlen för regional projektverk- samhet används ofta för medfinansiering av strukturfondsprojekt men företagsstöden får också räknas som nationell medfinansie- ring. Länsanslaget står för av den nationella offentliga medfinansieringen och övriga statliga anslag för . Kom- muner och landsting står för av medfinansieringen. ERUF-medlen är upptagna under ett separat anslag i statsbud- geten, utgiftsområde 19 Regional utveckling, 33:5 Europeiska regi- onala utvecklingsfonden perioden –2006. Anslaget är för bud- upptaget till ca . För en enskild projektägare kan anslagskonstruktionen innebära att ansökningar måste ställas till flera olika myndigheter som inte har synkroniserade beslutsförfaranden. Konstruktionen har också medfört att ekonomiadministrationen hos den utbetalande myn- digheten i vissa fall är komplicerad. De praktiska konsekvenserna finns bl.a. beskrivna i delbetänkandet, Ett exempel ur verkligheten: Strukturfonderna och den regionala utvecklingspolitiken i (se delbetänkandet, sid. 34–36). Anslagen inför nästa programperiod Det faktum att målprogrammen får en ny karaktär i nästa pro- gramperiod får konsekvenser för konstruktionen av de anslag i statsbudgeten som används för ERUF- och ESF-finansierade insat- ser. Det nya målet Regional konkurrenskraft och sysselsättning är nationellt. Över hela landet ska det vara möjligt att söka struktur- fondsmedel och statlig medfinansiering till projekt som bidrar till måluppfyllelsen. Insatser som genomförs ska ha samband med var- 10 Region ca , i län ca , ca Hårdvaran, t.ex. fysiska investeringar för lärande på distans, och mjukvaran, t.ex. utveckling av lärande i arbete, ska kunna vara delar av ett sammanhållet projekt och delfinansieras från båda strukturfonderna. Det nya målet får framför allt konse- kvenser för konstruktionen av anslag för ERUF- och medfinansie- ring. Anslagskonstruktionen för ESF-insatser är anpassad till det nuvarande nationella Mål 3. Däremot är ambitionerna att insatser ska samverka, mer uppfordrande än . Vi bedömer därför att anslagskonstruktionen för den ESF-finansie- rade verksamheten som redan är nationellt etablerad, bör vara rela- tivt enkel att anpassa till den kommande strukturfondsperioden. Däremot kommer länsanslaget i nuvarande skepnad, enligt vår be- dömning, inte att kunna fungera som viktig statlig medfinansiering till strukturfonderna. Anslaget är beloppsmässigt sett mycket ojämnt fördelat över länen, av skäl som vi bedömer har att göra med den traditionella stödområdesindelningen för regio- nalpolitiska bidrag. De nuvarande små anslagsbeloppen i vissa län kommer inte att räcka till för medfinansiering av stora och strate- giska insatser eller projekt som utvecklingsarbetet bör inriktas på. Med inriktning på utveckling, tillväxt (och sysselsättning) i hela landet, bör även anslag för statlig medfinansiering matcha fondan- slaget. Principen bör vara lika villkor över hela landet för finansie- ring av insatser och projekt som bidrar till måluppfyllelsen. Förhandlingarna i EU förefaller ha resulterat i att vissa delar av landet ska kunna få mer generöst stöd under det nya mål 2, Regio- nal konkurrenskraft och sysselsättning, förenklat kallat Mål 2+. I förslaget till förordning om ERUF anger Kommissionen att mål- programmen ska utformas med hänsyn till naturbetingade svårig- heter. Bl.a. ska problem med tillgänglighet och långa avstånd till stora marknader uppmärksammas. Mål 2+ ska alltså kunna gälla regioner på lägst NUTS 2-nivå som har vissa strukturella nackdelar på grund av gleshet m.m. Utfallet av förhandlingarna medför att i varje fall de fyra nordligaste länen ska kunna få det mer generösa stödet. Vår grundlinje är att det bör vara på grundval av bedöm- ningar av strukturella nackdelar för de enskilda insatserna eller projekten, inte generellt inom de geografiska områdena, som mer generösa stöd ska kunna komma ifråga. Automatisk kompensa- tion för stora avstånd, gleshet m.m. till vissa delar av landet bör, enligt vår åsikt, hanteras i särskild ordning, som t.ex. sker med det regionalpolitiska transportstödet. Ytterligare en synpunkt på anslagskonstruktionen är att den bör vara så enkel som möjligt, inte minst för att underlätta förhand- lingar med flera medfinansiärer, såväl statliga sektorsmyndigheter som andra intressenter än de statliga. Konstruktionen får också konsekvenser för den kommande förvaltningsorganisationens verk- samhet. Vi har inte möjlighet att fullfölja analysen av konsekven- serna eller redovisa något mer detaljerat förslag avseende de statliga anslagen. Det ingår inte heller i vårt uppdrag. Vi uppfattar att problemen kring konstruktionen av anslag för ESF-, ERUF- och nationell statlig medfinansiering måste hanteras och föreslår att arbetet med detta prioriteras högt. 5Utgångspunkter för en ny samordnad organisation I den svenska regionala utvecklingspolitiken har utta- lats att tillväxt och utveckling ska främjas i hela landet, jobben och samhällservicen säkras m.m. Regionalpolitik har förskjutits mot regional utvecklingspolitik och regional tillväxt- eller närings- politik. Olika medel har lanserats i politiken, bl.a. initiativ att sam- ordna sektorspolitiska insatser samt program och partnerskap i utvecklingsarbetet. EU-medlemskapet och strukturfonderna har adderat nya och omvälvande inslag till arbetet. Ansvaret för regio- nal utveckling har börjat överföras till nya länsorgan. Alla goda krafter ska dra åt samma håll. Ambitionerna är höga i formulerade mål och uttalanden, men enligt vår uppfattning har i praktiken mycket blivit kvar i sina gamla former. Den nya inriktningen av politiken har inte fullföljts i reformer av regionalt ansvar, sektorssamordning och förvaltnings- organisation eller i administrativa system och rutiner. Det nya har lagts till det gamla, så att vi nu har ett lappverk av organisationer och system. Dessutom hävdar ITPS i en rapport1 att den regionala utvecklingspolitiken lider av flera grundläggande oklarheter och brister. Målet är mångtydigt och diffust. Olika aktörer saknar en klar bild av vilket problem politiken ska lösa. Aktörernas roller och ansvar på olika nivåer i samhället är i kaos. ITPS slutsats är att politiken måste renodlas i mål, roller och regional struktur. Utvär- deringar ifrågasätter resultaten av gjorda insatser. Erfarenheter utnyttjas dåligt och lärandet är svagt. Vi har konfronterats med dessa problem men också andra, trots att vårt uppdrag har varit så enkelt och entydigt som att föreslå en organisation för den statliga förvaltningen av strukturfonder och regional utveckling inför den kommande programperioden. 1 ITPS, A2005:011, Regionalpolitiken som tillväxtpolitik. Retorik och substans i den regionala utvecklingspolitiken. Utgångspunkter för en ny samordnad organisation Det organisationsförslag som beskrivs i det följande, bygger på ett antal viktiga utgångspunkter. För att komma framåt i uppdraget har vi dessutom ansett oss behöva precisera vår syn på mål och begrepp. I de tidigare kapitlen har vi berört några av dessa. Vi har några starka, principiella ståndpunkter som vägledde för- slaget till förvaltningsorganisation i delbetänkandet och som vi nu följer upp och förtydligar. Den allt överskuggande ambitionen med våra förslag är att organisera för politiskt ansvar och engagemang och att samordna resurser för regional utveckling så att förutsättningar skapas för fler jobb och fler människor i arbete. För det första: För att få i gång en positiv och långsiktigt bestå- ende regional utveckling krävs att både inriktning och innehåll i utvecklingsarbetet och metoderna för arbetet förändras. Sådana viktiga förändringar måste vara prioriterade och förankrade. Det kräver i sin tur att förändringsarbetet bedrivs processorienterat. En helt avgörande faktor och absolut nödvändig förutsättning för detta är att det politiska inflytandet säkras. För det andra: Utvecklingsprocesser ska bedrivas i partnerskap. Insatser ska vara fokuserade och politiskt förankrade. Vår uppfatt- ning är att utvecklingsarbetet måste omfatta dem som är tillväxtens verkliga utförare. Det ska utgå ifrån den lokala miljön där männi- skor och företag är verksamma, alltså bedrivas i ett s.k. underifrån- perspektiv. Idéer och inspel i processen ska komma från de poli- tiska partierna, föreningar, företagare, den sociala ekonomins aktö- rer i partnerskap med sikte på att nå uppslutning och samsyn kring strategier och program. Dessa beslutas och fastställs i normal poli- tisk ordning. Den organisation som vi föreslår ska styras av de för- troendevalda i de regionala och kommunala politiska systemen. För det tredje: I många sammanhang påtalas problemen med de sektorsvis organiserade offentliga verksamheterna – stuprörs- organiseringen och den ineffektiva användningen av resurser som detta leder till. Bättre samordning av verksamheter och resurser inom de politikområden som vårt uppdrag avser, är, som vi ser det, absolut nödvändig. Vi prioriterar en organisationsmodell för så långtgående samordning som möjligt framför modeller där de berörda politikområdena har lösare relation till varandra. De nya utgångspunkterna i politiken medför att en ny organisa- tion, till skillnad från den nuvarande, ska administrera ett bredare spektrum av frågor under det sammanhållna målet för stärkt regio- nal konkurrenskraft och ökad sysselsättning. I stället för det nuva- Utgångspunkter för en ny samordnad organisation rande stora antalet myndigheter2 bör, enligt vår uppfattning, en ny myndighet administrera frågor avseende både regional utveckling och sysselsättning. Vi bedömer att detta kan leda till direkt och konkret samarbete mellan de berörda politikområdena. Det är positivt men innebär också utmaningar. Arbetsmarknadspolitiken och den regionala utvecklingspolitiken i har medfört att olika förvaltningskulturer har utvecklats i de berörda myndighe- terna. Den ena är färgad av uppdrag avseende den sociala mjukva- ran arbetssökande och jobb, den andra av inriktningen på inve- steringar i hårdvara. Om dessa kulturer ska kunna närma sig var- andra anser vi att regionalt utarbetade strategier och program tyd- ligt måste visa hur hårdvara och mjukvara, dvs. investeringar och innehåll, ska betjäna varandra. Annars riskerar man att stuprören består, både inom förvaltningsmyndigheten och i de verksamheter myndigheten administrerar. När vi beskriver organisationen, utgår vi ifrån att den ska ha ambi- tionen stärkt konkurrenskraft och sysselsättning. Uppdraget är att skapa förutsättningar för fler lönsamma företag och fler människor i arbete. Det förvillar mer än hjälper att försöka beakta målen för all den sektorspolitik som har betydelse för den regionala utveck- lingen. Sektorsföreträdare får själva bevaka att möjligheter eller restriktioner som sektorpolitiken inrymmer, blir beaktade. Den uppsjö av strategier och program som EU och den nationella politiken har genererat, är svårhanterlig. Begrepp i program är inte enhetliga. Enligt riktlinjerna inför den nya programperioden bör det vara möjligt att utforma strategier och program i en enkel struktur som håller ihop både EU och den svenska politikens stra- tegier och program. För egen del använder vi följande begrepp i 2 Sex, sju eller ev. 15 myndigheter, beroende på hur man räknar. F.n. administreras de ESF- och ERUF-finansierade målprogrammen 1–3 av (med 20 regionala kontor inom sex förvaltningsområden), sex förvaltningsmyndigheter och sex utbetalande myndigheter lokaliserade till fem länsstyrelser i landet) samt av enheter inom AMS (på åtta orter i landet) och . Utgångspunkter för en ny samordnad organisation 2006:3 programstrukturen: prioriterade insatsområden – insatser – pro- jekt/aktiviteter.