sou · GUB382 · 2007-01-01 00:00:00 — Vi har dock inget fog för antagandet att möjligheten att inhämta patienters uttryckliga sam- tycke till särskilda personuppgiftsbehandlingar skulle missbrukas av vårdgivare. Vi föreslår därför den huvudregeln att även sådan per- sonuppgiftsbehandling som går utöver vad patientdatalagen tillåter får utföras, om den enskilde registrerade uttryckligen samtycker till det. Vi har övervägt om det även bör införas ett krav på att samtycket skall vara skriftligt. Ett sådant krav skulle vara ägnat att inskärpa betydelsen av att den enskilde noga informeras om att den tilltänkta Grundläggande bestämmelser om personuppgiftsbehandling personuppgiftsbehandlingen avviker från patientdatalagens bestäm- melser. Vidare skulle framtida bevissvårigheter för vårdgivare minska, för det fall tvist senare uppstår huruvida ett uttryckligt samtycke från en patient förelegat eller inte. Dessa skäl talar dock inte med övervägande styrka för att införa ett skriftlighetskrav enligt vår mening. Ett sådant krav skulle vidare avvika från annan lagstiftning på området eller på näraliggande områden där samtycke uppställs som en legal förutsättning för en åtgärd. Vi föreslår därför inte ett sådant formkrav. Det hindrar naturligtvis inte att skriftligt samtycke ändå används i praktiken. Liksom när det gäller frågan om verkan av att den enskilde mot- sätter sig personuppgiftsbehandlingen, bör förbehåll göras för att annat kan följa av patientdatalagen eller av annan lag eller förordning. I avsnitt 11.3 kommer vi att föreslå en bestämmelse som uttryckligen anger att en patient inte kan samtycka till en personuppgiftsbehand- ling i strid mot vissa av patientdatalagens bestämmelser. Vidare före- slår vi att regeringen ges en generell befogenhet att närmare kunna föreskriva ytterligare undantag som upphäver verkan av den enskilde registrerades samtycke till personuppgiftsbehandling. Utgångspunk- ten för att meddela sådana föreskrifter, bör vara att skydda enskilda från kränkningar av deras personliga integritet. Avslutningsvis bör poängteras att den enskilde enligt vårt förslag naturligtvis bara kan uttryckligt samtycka till avvikelser från patient- datalagen rörande uppgifter om sig själv. Ett samtycke från patien- ten gör det således inte tillåtet att behandla även t.ex. uppgifter om patientens anhöriga i strid mot lagen eller att använda annars otillåtna sökbegrepp (se nästa avsnitt) i fråga om sökning bland andra per- sonuppgifter än sådana som enbart rör patienten. Vårt förslag: Samma sökbegränsningar som gäller enligt 7 § vårdregisterlagen skall gälla även vid behandling av personupp- gifter enligt patientdatalagen. Det innebär att känsliga personupp- gifter, som avses i 13 § personuppgiftslagen, samt personuppgifter om lagöverträdelser m.m., som avses i 21 § personuppgiftslagen, med vissa undantag inte får användas som sökbegrepp. Undantagen, som fortfarande skall gälla, avser uppgifter som rör hälsa eller uppgifter om att någon varit föremål för tvångs- ingripande enligt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård Grundläggande bestämmelser om personuppgiftsbehandling eller lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård. Dessa uppgifter får användas som sökbegrepp. Härutöver gäller att uppgifter om att någon fått bistånd eller andra insatser inom eller varit föremål för åtgärder enligt utlänningslagen inte får användas som sökbegrepp. Utan hinder av sistnämnda begränsningar får myndighet inom landsting och kommuner använda personuppgifter om etnicitet, bistånd eller andra insatser inom eller åtgärder enligt utlänningslagen som sökbegrepp för att göra vissa slags sammanställningar, om regeringen meddelar föreskrifter om det. Frågan om på vilket sätt personuppgifter kan sammanställas anses ofta som en av de viktigare frågorna från integritetssynpunkt. Ju större möjligheter det finns att i olika konstellationer sammanställa uppgifter om enskilda, desto större blir riskerna för otillbörliga in- trång i enskildas integritet. Vilka sök- och sammanställningsmöjlig- heter som finns har vidare betydelse för frågan om vilka handlingar som anses förvarade hos en myndighet och vad som därmed kan bli tillgängligt för allmänheten i enlighet med 2 kap. tryckfrihetsför- ordningen. Varje sammanställning av elektroniskt lagrade uppgifter som myndigheten kan göra med hjälp av tillgängliga program är i princip att anse som en allmän handling hos myndigheten. Detta gäller även om det har existerat en sådan sammanställning och även om sammanställningen inte alls behövs för myndighetens egen verksamhet. Förutom redan existerande handlingar brukar man därför tala om s.k. potentiella handlingar. Tekniska begränsningar kan dock innebära att en tänkt sammanställning inte kan göras; en sådan är ingen allmän handling. Vidare kan en myndighets – och därmed också allmänhetens – möjligheter att få tillgång till samman- ställningar av uppgifter som finns i myndighetens informationssystem underkastas rättsliga begränsningar. Denna regel, begränsningsregeln, syftar till att allmänheten inte med stöd av offentlighetsprincipen skall kunna göra anspråk på att få del av sådana sammanställningar hos myndigheten som myndigheten av hänsyn till skyddet för den personliga integriteten själv är förhindrad att ta fram, se 2 kap. 3 § andra stycket tryckfrihetsförordningen. Den rättsliga metoden att åstadkomma sökbegränsningar och för- bud för en myndighet att göra vissa sammanställningar av uppgifter som normalt används är att i registerförfattningar reglera vilka personuppgifter som får eller inte får användas som sökbegrepp. Grundläggande bestämmelser om personuppgiftsbehandling Med sökbegrepp brukar förstås bokstäver, koder eller siffror med vars hjälp man, tillsammans med en sökmotor eller liknande funk- tion, kan ta fram ett önskat urval lagrade personuppgifter om en eller flera personer ur en samlad informationsmängd som man har tillgång till. Om exempelvis namnet på en viss sjukdom används för att söka fram eller sammanställa alla handlingar som innehåller detta ord, är namnet på sjukdomen ett sökbegrepp. Frågan om sökbegrepp är i princip intressant endast när det gäller information som be- handlas elektroniskt, dvs. som finns lagrad på medium för automa- tiserad behandling. Informationsteknikens utveckling har medfört att sökmöjligheterna är i det närmaste obegränsade när det gäller elektroniskt lagrad information. Sammanställningar av uppgifter kan teoretiskt göras utifrån alla tänkbara sökkriterier som korresponde- rar med den lagrade informationen. Motsvarande sammanställnings- möjligheter saknas i praktiken helt när det gäller manuellt behandlad information som vanligen är sökbar endast utifrån ett fåtal kriterier. Vårdregisterlagen – som reglerar både allmän och enskild hälso- och sjukvård – innehåller bestämmelser om sökbegrepp. Enligt 7 § vårdregisterlagen får inte sökbegrepp användas som utgör känsliga personuppgifter enligt 13 § personuppgiftslagen, dvs. som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse, medlemskap i fackförening eller personuppgifter som rör hälsa eller sexualliv. Inte heller får personuppgifter som avses i 21 § personuppgiftslagen användas som sökbegrepp, dvs. personupp- gifter om lagöverträdelser som innefattar brott, domar i brottmål, straffprocessuella tvångsmedel eller administrativa frihetsberövanden. Vidare är det förbjudet att som sökbegrepp använda uppgifter om att någon fått ekonomisk hjälp eller vård inom eller varit föremål för åtgärd enligt utlänningslagen. Från förbudet finns några undantag. Uppgifter om sjukdom och hälsotillstånd samt upp- gifter om att någon varit föremål för tvångsingripande enligt lagen om psykiatrisk tvångsvård eller lagen om rättspsykiatrisk vård får användas som sökbegrepp. I förarbetena till vårdregisterlagen motiverades undantaget för sökbegreppen sjukdom och hälsotillstånd med att det är en värdefull tillgång hos datoriserad journalföring att genom sökning på begrepp som beskriver sjukdom och hälsotillstånd snabbt och effektivt finna relevanta journalanteckningar från patientens tidigare vårdtillfällen. Fördelarna med att tillåta sökning på dessa från integritetssynpunkt känsliga begrepp är så stora, menade regeringen, att intresset av en begränsning av sökmöjligheterna bör få vika. Grundläggande bestämmelser om personuppgiftsbehandling att uppgifter om att patienten varit föremål för psykiatrisk tvångs- vård eller rättspsykiatrisk vård är av särskilt intresse när det gäller användningen av ett vårdregister för andra ändamål än i och för patientens vård såsom uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring av psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård. När det gäller sökbegränsningarna i fråga om insatser enligt och åt- gärder enligt utlänningslagen motiverades dessa endast med att de överensstämde med den då fortfarande gällande 4 § datalagen. I sam- manhanget kan nämnas att även uttrycket sjukdom och hälsotill- stånd är hämtat från datalagen. Någon begreppsmässig skillnad gentemot 13 § personuppgiftslagen i vad avser uppgifter som rör hälsa synes inte ha varit avsedd (prop. 1997/98:108 s. 75). Utan sökbegränsningar kan, som framgått av det föregående, vilka sökningar och sammanställningar som helst göras, t.ex. i fråga om patientuppgifter av mycket känslig art i hälso- och sjukvårdens informationssystem. Vårdgivare måste dock utforma datasystemen så att endast behörig personal kan utföra sökningar. Behörighets- system som gör att det i efterhand går att fastställa vilka personer som har tagit del av information (loggning) ger också ett skydd vid elektronisk personuppgiftsbehandling (se avsnitt 12). Hälso- och sjukvårdssekretessen enligt 7 kap. 1 c § sekretesslagen förhindrar också som regel allmänhetens möjligheter att med stöd av offentlig- hetsprincipen få ut sammanställningar av integritetskänslig informa- tion. Den starka sekretessen innebär därmed i sig ett skydd mot just sådana integritetsintrång som obegränsade sökmöjligheter kan innebära på grund av tryckfrihetsförordningens bestämmelser om vad som utgör allmänna handlingar. Vikten av att minimera risken för otillbörliga integritetsintrång medför emellertid, enligt vår uppfattning, att de sökbegränsningar som finns i vårdregisterlagen bör behållas. Därutöver bör sökbe- gränsningarna göras tillämpliga inte bara vid behandling av person- uppgifter för vårdändamål etc. utan vid all behandling av personupp- gifter som regleras i patientdatalagen. Det sagda innebär att följande uppgifter inte får användas som sökbegrepp. 1.Uppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsik- ter, religiös eller filosofisk övertygelse, medlemskap i fackförening samt uppgifter som rör sexualliv (13 § personuppgiftslagen). Grundläggande bestämmelser om personuppgiftsbehandling 2.Uppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott, domar i brottmål, straffprocessuella tvångsmedel eller administrativa fri- hetsberövanden (21 § personuppgiftslagen). 3.Uppgifter om att någon får eller fått bistånd eller andra insatser inom . 4.Uppgifter om att någon är eller varit föremål för åtgärder enligt utlänningslagen. I likhet med vad nuvarande bestämmelser i vårdregisterlagen slår fast, föreslår vi att uppgifter om sjukdom och hälsotillstånd bör få an- vändas som sökbegrepp. I patientdatalagen bör detta undantag från förbudet mot att använda känsliga personuppgifter som sökbegrepp dock anpassas till personuppgiftslagens vokabulär genom att undan- taget anges till uppgifter som rör hälsa. Skälen för att tillåta upp- gifter om hälsa som sökbegrepp är i princip desamma som angavs i vårdregisterlagens förarbeten, se ovan. Förutom i det individinriktade arbetet är det dessutom väsentligt att vid t.ex. verksamhetsuppfölj- ningar kunna göra sammanställningar utifrån sökkriterier såsom diagnoser och liknande. Även vid t.ex. verksamhetsplanering behövs möjligheter att identifiera tendenser som är av betydelse för verk- samheten, t.ex. i fråga om förväntningar på ökande tillströmning av olika patientkategorier. Patientdatalagen bör inte hindra sådan per- sonuppgiftsbehandling. Vi förutsätter härvid att sammanställningar som används i dessa sammanhang möjligt avidentifieras, eftersom individuppgifterna som sådana torde sakna betydelse för ändamålet med den fortsatta behandlingen. Liksom enligt vårdregisterlagen bör vidare uppgifter om vissa ad- ministrativa frihetsberövanden inom psykiatrin och rättspsykiatrin få användas som sökbegrepp. När det gäller sökbegränsningarna i fråga om insatser inom social- tjänsten och åtgärder enligt utlänningslagen är det i dessa fall fråga om uppgifter som inte generellt särbehandlas i personuppgiftslagen såsom särskilt integritetskänsliga, såvida de inte omfattas av 13 § eller 21 § personuppgiftslagen. Att en person vårdas eller har vårdats enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall är exempel på uppgifter som är både en insats inom och en uppgift som omfattas av 21 § personuppgiftslagens bestämmelse om administrativa frihetsberövanden. Det sistnämnda fallet torde vidare utgöra en uppgift som rör hälsa. Insatser inom är emellertid ett långt vidare begrepp än uppgifter om vissa admini- Grundläggande bestämmelser om personuppgiftsbehandling strativa frihetsberövanden som anknyter till . Det kan t.ex. handla om en uppgift om att en äldre eller funktionshindrad patient får insatser inom i form av särskilt boende. En sådan uppgift får inte användas som sökbegrepp, vare sig för att söka fram en enskild uppgift eller för att kunna göra en sammanställning rörande flera patienter. Att en person tagits i förvar enligt utlänningslagen är, förutom en uppgift om en åtgärd enligt utlänningslagen, även en uppgift som avses i 21 § personuppgiftslagen. Åtgärder enligt utlänningslagen kan dock avse betydligt fler åtgärder än så. Det kan t.ex. röra en uppgift om att någon är inskriven hos som asylsökande eller har ett tillfälligt eller permanent uppehållstillstånd, ett arbets- tillstånd, en visering etc. I utredningsarbetet har det framkommit att det i vissa fall finns behov av att kunna använda etnicitet som sökbegrepp för att kunna göra sammanställningar som landstingen behöver för att planera, ut- föra och följa upp hälso- och sjukvård som en del invandrargrupper behöver. Ett exempel är gravida kvinnor från vissa geografiska om- råden i andra länder som löper särskilda hälsorisker, t.ex. att få diabetes, just på grund av sin bakgrund i dessa områden. Ett annat exempel är personuppgifter om etnicitet i anslutning till den natio- nella biobank för stamceller från navelsträngsblod som skall byggas upp vid i . Vidare har till utredningen framfört att sökbegränsningen i fråga om åtgärder enligt utlänningslagen innebär svårigheter för att genom användning av modern infor- mationsteknik få fram information om vårdinsatser åt asylsökande m.fl. som krävs för att skall kunna begära ersättning från staten enligt förordningen om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande eller förordningen (2002:1118) om statlig ersättning för asylsökande m.fl. Enligt dessa förordningar är lands- ting skyldiga att lämna de uppgifter som krävs för bedömningen av deras rätt till ersättning. Vi utesluter inte att även andra landsting kan ha motsvarande svårigheter att göra samman- ställningar av information. Vidare är det inte heller otänkbart att det kan innebära vissa obefogade begränsningar för landsting och kom- muner att kunna ta fram sammanställningar med personuppgifter avseende omsorg som utgör socialtjänst. Vi har emellertid bedömt att det sagda inte utgör tillräckliga skäl att i patientdatalagen avskaffa de nuvarande sökbegränsningarna i fråga om etnicitet, insatser m.m. inom och åtgärder Grundläggande bestämmelser om personuppgiftsbehandling Dessa uppgiftskategorier är av ömtålig art från integritetssynpunkt. Däremot menar vi, i enlighet med det sagda, att det bör vara möjligt för regeringen att närmare föreskriva sådana undantag från sökbegränsningarna som medger att landsting och kommuner kan göra vissa slags sammanställningar. En sådan föreskrift kan t.ex. av- se sökningar på etnicitet för sammanställningar som behövs för att landstingen skall kunna planera eller göra riktade och uppsökande hälsovårdsinsatser till en viss flyktinggrupp. Ett annat exempel är sammanställningar som behövs för att landstingen skall kunna be- gära ersättning enligt förordningen om statlig ersättning för asyl- sökande m.fl. Något motsvarande undantag för privata vårdgivare finns det enligt vår mening inte behov av. Det bör noteras att regleringen i fråga om sökbegrepp inte inne- bär begränsningar i fråga om vilka personuppgifter som får behandlas enligt patientdatalagen. Självfallet bör givetvis ändå iakttas sträng återhållsamhet när det handlar om att registrera och även i övrigt be- handla sådana personuppgiftskategorier som inte får användas som sökbegrepp. Här kan erinras om den kontinuerliga prövning som skall göras av om uppgifterna behövs för ändamålen med varje be- handling, se avsnitt 8.4. 8.7Elektroniskt utlämnande av personuppgifter Våra förslag: Med direktåtkomst avses i patientdatalagen – till skillnad från i vårdregisterlagen – en speciell form av elektroniskt utlämnande av personuppgifter till mottagare utanför en vårdgiva- res organisation. Direktåtkomst till personuppgifter som behandlas enligt patientdatalagen får bara förekomma i den utsträckning som anges i lag eller förordning. I patientdatalagen regleras vissa fall av tillåten direktåtkomst. Dessutom tas en uttrycklig bestäm- melse in i patientdatalagen som förtydligar att personuppgifter får lämnas ut i annan elektronisk form än genom direktåtkomst, om utlämnandet som sådant är en tillåten personuppgiftsbehandling. Grundläggande bestämmelser om personuppgiftsbehandling 8.7.1Allmänt om elektroniskt utlämnande I avsnitt 8.2 har vi föreslagit ändamål för vilka personuppgifter skall få behandlas hos vårdgivare. Inom ramen för dessa ändamål kommer det ofta att bli aktuellt att behandla personuppgifter om patienter genom att uppgifterna lämnas ut till en extern mottagare, dvs. till en mottagare som finns utanför den utlämnande vårdgivarens egen verk- samhet. Utlämnandet kan t.ex. avse personuppgifter som begärts utifrån av en annan vårdgivare eller som annars skall överföras till en extern mottagare enligt någon särskilt reglerad uppgiftsskyldig- het. Men det kan också handla om att uppgifter lämnas ut vid full- görande av den egna verksamheten, t.ex. i samband med remisser, utskrivningar, kvalitetsregisterrapportering m.m. Personuppgifter kan lämnas ut på olika sätt, t.ex. via pappersut- skrifter från dator som postas eller sänds per telefax. Utlämnande kan också göras i elektronisk form, dvs. på medium för automatise- rad behandling. Den elektroniska formen inrymmer i sig ett stort antal variationer, t.ex. användning av e-post, lagring på diskett eller cd-rom, direkt överföring från ett datorsystem till ett annat via tele- nätet eller att en mottagare ges elektronisk tillgång till det utläm- nande organets datorsystem. Alla varianter – elektroniska eller inte – utgör behandling av personuppgifter enligt begreppets definition i 3 § personuppgiftslagen. Personuppgiftslagen, och det underliggande dataskyddsdirektivet, saknar särskilda bestämmelser som reglerar om eller under vilka för- utsättningar uppgifter får lämnas ut i elektronisk form. Någon åtskill- nad mellan elektroniskt utlämnande av personuppgifter och utläm- nande som sker manuellt på papper görs således inte. I många registerförfattningar och andra författningar som reglerar personuppgiftsbehandling finns emellertid bestämmelser varav fram- går inte bara i vad mån personuppgifter får behandlas genom att läm- nas ut till en extern mottagare utanför myndigheten eller det person- uppgiftsansvariga organet utan även när det får göras i elektronisk form till andra myndigheter eller till enskilda. Motivet för denna särreglering av sättet eller den särskilda tekniken för utlämnandet är att själva den elektroniska formen anses kunna medföra risker för otillbörliga integritetsintrång. Normalt innebär nämligen just den elektroniska formen att mottagaren efter utlämnandet har större möjligheter att bearbeta informationen än om utlämnandet sker på papper. Grundläggande bestämmelser om personuppgiftsbehandling I denna typ av lagstiftning används ofta begreppen direktåtkomst och utlämnande på medium för automatiserad behandling. Det finns inte någon legaldefinition av begreppet direktåtkomst. Enligt en vedertagen uppfattning, som också lyfts fram i flera lag- förarbeten, innebär direktåtkomst att en mottagare har elektronisk tillgång till någon annans informationssystem eller databas, t.ex. via Internet eller annat nätverk, och på egen hand kan söka efter infor- mation. Vanligtvis innebär direktåtkomst ingen möjlighet att kunna be- arbeta eller på annat sätt påverka innehållet i det system, register eller databas som åtkomsten avser (se t.ex. prop. 2000/01:33 s. 110 f.). har mottagaren emellertid en möjlighet att kopiera eller ladda ner och så att säga hämta hem informationen till sitt eget system och bearbeta den där (se t.ex. prop. 2001/02:144 s. 35 eller Dom- stolsdatautredningen, SOU 2001:100 s. 149). I begreppet direktåtkomst ligger också att den som är ansvarig för registret eller databasen inte har någon kontroll över vilka uppgifter som mottagaren vid ett visst tillfälle tar del av. Det innebär t.ex. att om vårdgivare har direktåtkomst till samtliga uppgifter i ett re- gister eller en databas hos vårdgivare , så kan A själv välja vilka uppgifter den vill ta del av vid ett visst tillfälle, utan att B, dvs. den som är ansvarig för registret eller databasen, först fattar ett beslut om att just dessa uppgifter skall överföras till A. Beslutet om varje överföring fattas i stället av mottagaren. Direktåtkomst innebär att någon egentlig sekretessprövning hos B inte sker varje gång någon hos A använder direktåtkomsten för att ta del av en uppgift. Sekretessprövningen sker i stället då B bestämmer vilka uppgifter som skall vara möjliga för A att ta fram via direkt- åtkomsten. Direktåtkomst kan därvid avse all information som finns samlad i ett datasystem eller endast en på förhand bestämd del av denna. Direktåtkomst till personuppgifter som behandlas i datoriserade register eller andra uppgiftssamlingar av en annan myndighet har betraktats som en särskilt integritetskänslig person- uppgiftsbehandling. I än högre grad har utlämnande till andra än myndigheter, dvs. till enskilda, genom direktåtkomst ansetts med- föra särskilda risker för de registrerade. Det förhållandet att den ut- lämnande myndigheten inte har kontroll över vilka uppgifter som mottagaren vid varje enskilt tillfälle tar del av, har genomgående åberopats som grund för att utifrån integritetssynpunkt särskilt reglera direktåtkomst (se t.ex. prop. 2001/02:144 s. 35 f. ). Grundläggande bestämmelser om personuppgiftsbehandling Ett ytterligare skäl till särreglering och återhållsamhet när det gäller myndigheters direktåtkomst till andra myndigheter eller enskilda organs datoriserade personuppgiftssamlingar har varit att de upptag- ningar som direktåtkomsten avser normalt blir allmänna handlingar hos en mottagande myndighet redan i och med mottagarens tek- niska möjlighet att ta fram informationen. Ju fler myndigheter som har direktåtkomst till uppgifter i ett datasystem, desto större blir således allmänhetens möjlighet att få tillgång till dessa uppgifter. Av- ser direktåtkomsten sekretessbelagda uppgifter hos den utlämnande myndigheten, måste inte bara sekretesslagen medge att uppgifterna lämnas ut till mottagaren. Av avgörande betydelse för integritets- skyddet är också att uppgifterna har ett godtagbart sekretesskydd även hos mottagande myndigheter (se prop. 2000/01:33 s. 111).