sou · GUB322 · 2007-01-01 00:00:00 — Av anmälningarna avsåg offentliga myndig- heter och dess verksamheter och vardera fastighets- och bostadsföretag inklusive bostadsrättsföreningar och mäklare re- spektive detaljhandel och livsmedelsaffärer. Det förekom också ett visst antal anmälningar mot kommunala och privata kommunika- tionsföretag med mera. Huruvida anmälningsstrukturen överensstämmer med den fak- tiska brottsstrukturen är oklart. Det är möjligt att nöjesbranschen är överrepresenterad i anmälningsstatistiken dels på grund av att krogdiskriminering blivit massmedialt uppmärk- sammad, dels eftersom denna typ av diskriminering upplevs som särskilt tydlig. Det kan till exempel antas att det är relativt vanligt att en anmälan om olaga diskriminering görs direkt i anslutning till att en person inte blivit insläppt på en krog. Motiveringen från krogen kan vara att det är fullt, som andra gäster vid samma tillfälle blir insläppta. Diskrimineringen upplevs i de fallen tydligt. Detta bekräftas också av att merparten av anmälningarna om olaga diskriminering inom restaurangbranschen görs under veckosluten mellan och 03.00. Andra typer av diskrimine- ring är i många fall mer diffusa. De är svårare att anmäla, då det inte är lika uppenbart för den som blivit utsatt, att ett motiv för hand- landet varit just personens ras, hudfärg, etniska ursprung etc. Antalet anmälda brott ökade stadigt under i stort sett hela 1990- talet och flest anmälningar gjordes . En trend mot ett mins- kande antal anmälningar kan skönjas . minskade antalet anmälda brott, från 218 till 198. Den stora ökningen av antalet anmälningar kan sannolikt hänföras till att bestämmelsen då blev känd och omdisku- Det går dock inte att utesluta att ökningen i viss mån också kan vara relaterad till att diskrimineringen som sådan har ökat. Minskningen av antalet anmälningar kan troli- gen hänföras till svårigheterna att få en fällande dom på området, vilket påverkar anmälningsbenägenheten negativt. När det gäller den regionala fördelningen av anmälda brott rö- rande olaga diskriminering har flest antal anmälningar under de se- naste tre åren skett i storstadslänen. i relation till befolknings- fördelningen låg bara och högt – 2002 och var det enda storstadslänet som fortfa- rande låg högt. I hela landet anmäldes 198 brott eller motsvarande två brott per 100 000 invånare. Av dem som misstänktes för olaga diskriminering var den över- vägande majoriteten () män. diskriminering är – till skillnad mot bland annat hets mot folkgrupp – inte något ung- domsbrott. Av dem som var skäligen misstänkta för olaga diskri- minering åren 1995–2003 var närmare tre fjärdedelar eller äld- re. av de misstänkta var och –2001 förekom inga misstänkta i den åldersgrup- pen. En mindre förskjutning i åldersfördelningen kan konstateras då antalet misstänkta personer minskade , som antalet anmälningar i de yngre åldersgrupperna ökade. Det går emellertid inte att dra säkra slutsatser, då det är fråga om så få anmälningar i absoluta tal. Antalet personer som lagförts för olaga diskriminering har ända varit försvinnande litet. I genomsnitt har antalet lag- föringar varit mindre än två . Orsaken till detta torde främst vara svårigheterna att styrka att det varit frågan om ett brottsligt förfarande, då det för fällande dom krävs att åklagaren kan styrka att diskrimineringen varit uppsåtlig. Påföljden har för samtliga personer som dömts för olaga diskriminering varit böter. När det gäller åberopad diskrimineringsgrund begås en övervä- gande majoritet av de anmälda fallen av olaga diskriminering mot någon på grund av dennes ras, hudfärg, nationella eller etniska ur- sprung. Av de anmälningar som rörde diskriminering på någon av de ovanstående grunderna avsåg ungefär två tredjedelar nationellt eller etniskt ursprung. Personer med afrikanskt ursprung, eller med ursprung från var överrepresenterade i anmälnings- statistiken och svarade för närmare hälften av anmälningarna mel- lan . Ras angavs ytterst sällan som diskrimine- ringsgrund. Det var likaså ovanligt med anmälningar på grund av någons sexuella läggning eller trosbekännelse. I de fall anmälning- arna avsåg sexuell läggning åberopades homosexuell läggning i merparten av fallen. Även omständigheter som att brottet begåtts mot någon på grund av att denne var transsexuell eller transvestit förekom. Detta trots att de sistnämnda omständigheterna inte om- fattas av diskrimineringsskyddet i straffbestämmelsen om olaga diskriminering. I kategorin övrigt ingår andra fall, där anmälan skett på grund av omständigheter som ligger utanför tillämpnings- området för straffstadgandet – bland annat ålder, kön, funktions- hinder, att målsäganden var alkohol- eller narkotikamissbrukare eller tillhörde viss grupp, politisk eller annan, exempelvis olika mc- gäng. Män var överrepresenterade när det gällde utsatthet för olaga diskriminering –1999. Av dem som anmälde att de blivit utsatta för olaga diskriminering var män och näs- tan alla restaurangrelaterade anmälningar avsåg brott begångna mot män. Vad gäller åldersstrukturen var majoriteten () av dem som anmälde brott , men i de fallen anmä- lan hade koppling till restauranger o.d. var den som anmälde brott generellt sett något yngre. diskriminering har varit en prioriterad brottstyp för polis och åklagare . Riksåklagaren utarbetade en handlingsplan mot rasistisk och liknande brottslighet som också omfattar olaga diskriminering. Särskilt åklagarmyndigheterna har därför arbetat med åtgärder för att förbättra hanteringen av fall av olaga diskriminering. finns särskilt utbildade åklaga- re på området. Enligt de riktlinjer som har utfärdats av Riksåklaga- ren skall åklagaren alltid vara förundersökningsledare vid utred- ningar om olaga diskriminering och åklagaren bör lämna särskilda utredningsdirektiv till utredande polis. Både polis och åklagare skall också fokusera på att vidta adekvata förstahandsåtgärder för att säkra den eventuella bevisning som kan finnas i målet. Även om ansträngningarna inte har gett någon effekt på andelen lagföringar bör den ökade uppmärksamheten från samhällets sida jämte rätts- väsendets åtgärder kunna ha en viss brottsförebyggande effekt. Minskningen av antalet anmälningar kan vara ett tecken på att detta är fallet. I regleringsbrevet för avseende Åklagarmyndig- heten (den nybildade myndighet som från har ersatt Riksåklagaren) har regeringen ålagt myndigheten att genom fortsatt verksamhetsutveckling säkerställa att åklagarnas brottsbe- kämpning effektiviseras bl.a. när det gäller brott med rasistiska, främlingsfientliga, antisemitiska eller homofobiska inslag samt ola- ga diskriminering. Vidare skall redovisa det brottsbekämpande arbete som har bedrivits när det gäller dessa brott. Redovisningen skall innehålla en sammanhållen beskrivning och analys av hur verksamheten på dessa områden har utvecklats och dess resultat. Av redovisningen skall för brottet olaga diskri- minering framgå tider för genomströmning (medel- och median- värden), lagföringsandel, antalet inkomna respektive avslutade brottsmisstankar, det totala antalet balanserade brottsmisstankar samt antalet sådana brottsmisstankar i vilka förundersökningen avslutats. Av Riksåklagarens årsredovisning 2003 framgår bl.a. följande. har åtgärder av skilda slag vidtagits inom åklagaror- ganisationen i syfte att höja åklagarnas kompetens, påverka förun- dersökningarnas kvalitet och öka lagföringen i fråga om hatbrott (vilket är ett samlingsbegrepp för rasistiska, främlingsfientliga, an- tisemitiska och homofobiska brott samt olaga diskriminering). Riksåklagarens riktlinjer för åklagarorganisationens bekämpning av hatbrott utgör underlag. Enligt dessa finns vid varje åklagarmyn- dighet en utsedd samordnare som svarar för samordningen inom myndigheten. Dessutom finns det vid varje åklagarkammare minst en särskilt utsedd åklagare som har i uppgift bl.a. att handlägga ifrågavarande brottsutredningar. Kompetensutveckling sker genom att Riksåklagaren kontinuerligt följer rättstillämpningen och spri- der kunskap och information. Vidare sker samverkan med bl.a. Ju- stitiekanslern, och . Inom myndigheterna anordnas diskussioner om praxis och metodfrågor. På flera håll fö- rekommer regelbundna samverkansmöten mellan åklagare, polis och säkerhetspolisen. Beträffande brottet olaga diskriminering har för antalet inkomna brottsmisstankar minskat med 13 pro- cent jämfört med året innan. Endast enstaka brottsmisstankar leder till lagföring. Trots metod- och kompetensutveckling har denna bild inte ändrats. Den låga lagföringen antas bero på att åkla- garen inte anser sig kunna styrka att det huvudsakliga motivet varit att kränka offret som straffbestämmelsen anger. påbörjade , Utvecklings- centrum , 2005. Syftet har varit att ge en aktuell bild av polis- och åklagararbete med hatbrotten och de erfa- renheter som gjorts av de på området specialiserade åklagarna och polismännen. Fakta och synpunkter har redovisats i en projektrap- port, RättsPM 2005:16, , Utvecklingscentrum . I projektet har granskning genomförts beträffande samtliga brottsmisstankar om olaga diskriminering, 137 stycken, som regi- strerats vid åklagarkammarna och som lett till beslut . Resultatet visar att beträffande 59 brottsmisstankar har förundersökning inte inletts, i 73 fall har förundersökningen lagts ned, i ett fall har beslutats att åtal inte skall väckas och i fyra fall har åtal väckts. Utredningskvaliteten bedöms i de flesta fall som god. Utredningen är väl utförd med fullständiga och tillräckliga besluts- underlag för åklagaren. I ett drygt tiotal fall har det funnits brister. Bl.a. har förhör med målsägande och eventuella vittnen varit brist- fälliga. Vidare har utredningens innehåll beträffande uppgifter om klädsel, nykterhet och legitimationshandling varit ofullständiga vid anmälningar som avsåg avvisning från restaurang. Anmärkningsvärt är att av de granskade anmälningarna framstår som obefogade då de dels avser en handling som inte omfattas av bestämmelsen om olaga diskriminering, dels avser påståenden som eller efter viss utredning visat sig inte ha haft något fog för sig. Av de granskade ärenden där åtal väckts har en fällande dom meddelats. Brottet gällde nekande till försäljning i en affär och påföljden bestämdes till villkorlig dom. Helhetsbedömningen är att de flesta anmälningarna om olaga diskriminering har handlagts korrekt. Brister såsom att förbättra förstahandsåtgärder och undvika dröjsmål med överlämnande till åklagare bör enkelt kunna undvikas. Bristerna kan bero på polisens resursbrist vid ett särskilt tillfälle och det finns skäl att undersöka om polisen generellt har tillgång till och kunskaper om de lathun- dar för förstahandsåtgärder som finns för t.ex. en anmälan om s.k. krogdiskriminering. När det gäller krogdiskrimineringen har organiserade spanings- insatser genomförts av polisen både i och i . Dessa har krävt stora polisresurser men har trots detta inte lett till några förundersökningar eller åtal. Utredningsmetodiken för att kunna nå fram till åtal är omedel- bara och omfattande förstahandsåtgärder från polisen. Det gäller kontroll av restaurangen, de avvisades nykterhet och klädsel samt omedelbara förhör med dörrvakter eller andra som avvisat en an- mälare. Eventuella vittnen bör höras eller i vart fall identifieras. Er- farenheterna visar att det är i det närmaste omöjligt att utreda krogdiskriminering i efterhand. I rapporten görs följande överväganden. diskriminering har generellt ett högt straffvärde. Men värdet av straffbestämmel- sen i 16 kap. 9 § är tveksamt på grund av de praktiska svårigheterna med att uppnå lagföring. Det skulle kunna vara mer verksamt om vissa typer av ärenden i huvudsak drevs av de särskil- da ombudsmännen. Det skulle kunna medföra positiva effekter för målsäganden och kännbara följder för den som diskriminerar. Straffbestämmelsen bör dock kvarstå och tillämpas i andra fall av olaga diskriminering med särskilt högt straffvärde där förhållande- na utredningsmässigt kan bedömas uppfylla de straffrättsliga bevis- kraven. Det är också lämpligt att utforma en särskild åtalsregel så att polis och åklagare enklare kan skilja ut de särskilt straffvärda fall som bör drivas till åtal. I regleringsbrev för avseende () och övriga myndigheter inom polisorganisationen har reger- ingen ålagt myndigheten att ägna särskild uppmärksamhet åt bl.a. brott med rasistiska, främlingsfientliga, antisemitiska eller homo- fobiska inslag samt olaga diskriminering. RPS skall särskilt redovisa det brottsutredande arbete som bedrivits när det gäller olaga dis- kriminering. Av årsberättelse framgår bl.a. föl- jande. har genomfört en årlig konfe- rens för polismyndigheternas kontaktpersoner avseende hatbrott. Konferensen har arrangerats tillsammans med Riksåklagaren och deras speciellt utsedda åklagare, samt Polishög- skolan. De flesta polismyndigheterna, däribland de tre storstads- myndigheterna , och , har upprät- tat strategidokument eller handlingsplaner som avser hatbrott. De få polismyndigheter som inte har det anser att problemet är litet och att antalet anmälda hatbrott är få. terna har genomfört informations- och utbildningsinsatser för per- sonalen . i har som målsättning att kunskapen om hatbrott skall vara ett naturligt inslag i vidareut- bildningen inom myndigheten. Ett aktivt underrättelsearbete, sys- tematisk kartläggning och analyser av rasistiska grupper är metoder som används i det brottsbekämpande arbetet och ligger till grund för riktade operativa insatser. Antalet anmälda brott avseen- de hets mot folkgrupp har i stort sett varit oförändrat . Antalet anmälda brott avseende olaga diskriminering har ökat märkbart, framför allt i och . För är detta till viss del ett resultat av ett projekt vars syfte varit att stärka polisens förmåga att identifiera hatbrotten redan vid anmälningstillfället. I beror en stor del av ökning- en på att ovanligt många personer har anmält fler än ett brott. Re- sultatet, mätt i antal personuppklarade brott, är dock mycket lågt beträffande olaga diskriminering. Genomströmningstiderna för olaga diskriminering skiljer sig väsentligt mellan polismyndigheter- na, allt ifrån . () har publicerat en gransk- ning (publikation styrning av polismyndigheterna RiR 2005:18) som visar att det finns stora bris- ter i () styrning av polismyndigheterna. RRV konstaterar att RPS inte har styrt polismyndigheterna på ett effektivt sätt utifrån och regeringens mål (fem priorite- rade brottstyper, bl.a. olaga diskriminering). RPS har bara delvis preciserat dessa mål varför de inte heller har slagit igenom hos de 21 polismyndigheterna. Vidare har uppföljningen av om målen följs i organisationen inte varit konsekvent och systematisk och RPS har inte meddelat föreskrifter för planering och uppföljning. RRV har även kritiserat RPS fördelning av medel till polismyndigheterna och att RPS tillsyn inte har omfattat att och regeringens mål följs. RRV:s granskning av RPS styrning omfattar huvudsakligen perioden –2005 och särskilt . Särskilt om s.k. krogdiskriminering Polisen har börjat bedriva spaningsarbete på krogarnas vaktpersonal bl.a. i . Från polismyndigheten i , polismästardistrikt har vi tagit del av följande erfarenhe- ter: Anmälningarna om olaga diskriminering har ökat. anmälningarna personer som på grund av etnisk tillhörighet nekas tillträde till nöjeslokaler, pubar och restauranger. I nästan tre fjär- dedelar av fallen är det vakter som nekar någon tillträde till lokalen. De vanligaste motiveringarna som vakterna använder för att neka personer inträde är att det är fullt, att personen är fel klädd, att en- dast medlemmar har tillträde, alkoholpåverkan, ej godkänd legiti- mationshandling eller ålder. Många krogar släpper in ett begränsat antal () personer av utländsk härkomst för att inte fram- stå som diskriminerande. Krogarna kring Stureplan använder en särskild metod för att välja ut vem som släpps in, ett s.k. pointer- system. Vakten vid insläppet samarbetar med en pointer som rör sig i klungan av människor som väntar på att bli insläppta. Stamgäs- ter, personer som finns på en särskilt lista och de som anses ha rätt social status kan på så sätt gå förbi kön. Spaningsarbetet bedrivs av civilklädda poliser som observerar insläpp på krogar och noterar sina iakttagelser. Polisen har parallellt med spaningsarbetet bedrivit ett förebyg- gande arbete med krogarna genom att hålla möten med vakter och restaurangägare i syfte att diskutera diskriminering. genomförde en grupp om 18 juridikstude- rande tester på krogar i , och . Alla som deltog i försöket var välklädda, nyktra och uppträdde trevligt. Deltagarna var uppdelade i grupper med utländskt utseende (mörkhåriga) och med svenskt utseende (ljushåriga). Händelseför- loppet filmades med dold kamera och ljudet togs upp på band. På nio av tretton krogar släpptes inte gruppen med utländsk utseende in. genomförde en grupp studenter från ett liknande test i med motsvarande resul- tat. Samtliga fall har anmälts till polis och till DO. har i en dom dömt (mål nr B 3099-05) en dörrvakt för olaga diskriminering och bestämt påföljden till 60 dagsböter till följd av en anmälan som gjorts av en testgrupp i . Domen har ännu inte vunnit laga kraft. Den har överklagats till Hovrätten över och , mål B 3145-05, rotel 28. Skälen för vår bedömning Enligt kommittédirektiven skall vi ta ställning till om det finns skäl att ersätta straffbestämmelsen om olaga diskriminering med någon annan typ av reglering mot bakgrund av vad vi i övrigt kommit Vi skall även belysa eventuella fördelar och problem med ett ersättande och analysera konsekvenserna av dubbelregleringen. Frågan om att ersätta straffregeln med annan reglering, innebär till en början att frågan prövas om 16 kap. 9 § skall upphävas. Det är därför främst den frågan vi diskuterar i detta av- snitt. Överväganden kring den civilrättsliga regleringen finns i av- snitt 6.9 och 6.16. Kritik har framförts mot att straffbestämmelsen om olaga diskriminering inte är effektiv då den inte leder till lagföring trots att brottsanmälningarna ökar. Den bristande effektiviteten förklaras med bevisföringsproblemen som innebär att åklagaren för att vinna framgång måste bevisa att den drabbades etnicitet eller homosexuella läggning utgjort det avgörande motivet för den miss- gynnande behandlingen från den tilltalades sida. Riksåklagaren har prioriterat bekämpningen av hatbrotten. Bl.a. har bedrivits projekt i syfte att förbättra polis- och åklagararbetet med hatbrotten. Detta har dock ännu inte inneburit någon ökning avse- ende antalet fällande domar. Effektivitetsproblemen leder i och för sig inte till slutsatsen att bestämmelsen bör avskaffas utan snarare att det borde finnas anledning att överväga om det är möjligt att förändra bestämmelsen om olaga diskriminering så att den kan fungera mer effektivt. Bestämmelsen om olaga diskriminering har kritiseras för att den har negativa effekter på en effektiv användning av de civilrättsliga bestämmelserna. diskrimineringsutredning anförde fyra skäl mot en dubbelreglering. 1)Svårigheter för den enskilde att avgöra om han eller hon skall vända sig till polismyndigheten med sin anmälan eller försöka få den handlagd i civilrättslig ordning vilket kan fördröja handlägg- ningen av diskrimineringsfallen. 2)Dubbelregleringen kan kräva införande av en särskild åtalsbe- stämmelse beträffande brottet olaga diskriminering, exempelvis att åtal endast får väckas om det finns särskilda eller synnerliga skäl, vilket kan leda till ytterligare tidsutdräkt. 3)En tingsrättsdom i brottmålet kan komma att överklagas och om det är först efter det att den domen har vunnit laga kraft som ett civilrättsligt förfarande inleds kan det ha hunnit gå avsevärd tid från det att diskrimineringen inträffade. 4)Det ligger en risk i att en ogillande dom i brottmålet kommer att smitta av sig vid prövningen av civilprocessen. Ett annat problem kan vara att motparten i ett diskriminerings- ärende hos någon av ombudsmännen har goda skäl att inte medver- ka i utredningen där, då det som framkommer under en sådan ut- redning kan tänkas användas mot personen i fråga i ett eventuellt separat straffrättsligt förfarande. Enligt uppgift från HomO har detta förekommit i flera utredningar. Vägrar en part att över hu- vudtaget delta i utredningen kan det leda till att ombudsmannen med en bristfällig utredning väljer att väcka talan i domstol i syfte att genom domstolsförfarandet säkra bevisning (t.ex. editionsföre- läggande). Motsvarande situation kan uppstå för polis- och åklagarmyndig- het om en brottsutredning om olaga diskriminering störs av paral- lella utredningsåtgärder vidtagna av t.ex. ombudsmännen enligt den civilrättsliga diskrimineringslagstiftningen. En utredning som genomförs av polisen med anledning av brottsmisstanke kan antas ge väsentlig information till ombuds- mannen om denne handlägger en anmälan rörande samma händel- seförlopp. Samarbetet mellan ombudsmännen och polis- och åkla- garmyndighet försvåras dock av sekretessregler kring förundersök- ning i brottmål. Straffrättsbestämmelsen orsakar också direkta och konkreta pro- blem vid domstolsprövningen i ett mål som gäller den civilrättsliga diskrimineringslagstiftningen. Både den som har kallats att höras inför domstolen i egenskap av ställföreträdare för den juridiska per- son (t.ex. handelsbolag, kommanditbolag, aktiebolag, stiftelse eller förening) som har stämts för brott mot diskrimineringsförbudet och den som kallats att höras som vittne (t.ex. en anställd eller in- hyrd ordningsvakt) har, trots att de hörs under sanningsplikt, i ci- vilmålet rätt att vägra svara på frågor eller i övrigt uttala sig om så- dant som skulle kunna avslöja att han eller hon begått någon brottslig handling. En krogägare eller anställd kan ha anledning att utnyttja den rätten om det finns en risk att uttalanden under förhör inför domstol i ett tvistemål mellan en ombudsman och ett företag sedan kan användas av polis och åklagare för att väcka åtal mot den hörde för olaga diskriminering. En särskild fråga avser skillnaderna beträffande skadeståndsnivåer. Ersättning för kränkning på grund av brott som behandlas i sam- band med ett brottmål bestäms enligt praxis till låga belopp. Skill- naden mellan denna praxis å ena sidan, och vad som sägs om ska- deståndsnivåerna i EG-direktiv och förarbetena till den civilrättsli- ga diskrimineringslagstiftningen å den andra, leder till att i grunden samma händelseförlopp kan resultera i helt olika skadeståndsnivåer beroende på om händelsen prövas i enlighet med den civilrättsliga diskrimineringslagstiftningen eller enligt skadeståndslagen och . Tidsutdräkt, res judicata Det rättsliga förfarandet kan antas bli mer utdraget i några fall. Ett exempel kan vara att någon gör en anmälan både till polisen och till en ombudsman och den tilltalade i brottmålet döms för olaga dis- kriminering. I samband med detta döms den tilltalade att betala ett mindre skadestånd. Om ombudsmannen senare väcker talan om skadestånd enligt den civilrättsliga diskrimineringslagstiftningen kan detta ge upphov till invändningar om res judicata (att frågan redan är slutligt avgjord en gång) och krav på avvisning av om- budsmannens talan. I de allra flesta fall torde sådana invändningar visserligen inte ha någon framgång (talan i de båda målen riktar sig mot olika parter och i det senare målet finns inget påstående alls om brottslig gärning). Men invändningarna måste ändå behandlas särskilt innan målet i huvudsaken ens kan börja. Om den straffrättsliga bestämmelsen skulle upphävas måste över- vägas hur FN:s rasdiskrimineringskonventions krav på att tillför- säkra envar skydd och verksamma rättsliga medel, genom nationella statliga institutioner, mot kränkning av hans eller hennes rättighe- ter enligt konventionen samt rätt att vid sådana domstolar begära rättvis och tillfredsställande gottgörelse eller ersättning för skada till följd av diskriminering skall kunna uppfyllas.