sou · GUB353 · 2007-01-01 00:00:00 — I den offentliga debatten förs å ena sidan diskussionen om invandrares marginalisering i politiken som en invandrar- och integrationsfråga, som man å andra sidan betraktar den främlingsfientliga politiska mobiliser- ingen som en avvikelse från vad som i övrigt uppfattas som normal, etnisk-kulturellt neutral politik. Vi har argumenterat för att en sådan verklighetsbeskrivning bidrar till att osynliggöra det faktum att både marginalisering och majoritetsetnisk mobilisering i själva verket kan ses som en del av ett större mönster av organisering kring den etniska dimensionen i ett mångetniskt samhälle. I vår empiriska granskning av de parti-interna nomineringspro- cesser som leder fram till kandidatlistor för uppdrag i kommun- fullmäktige, har vi särskilt fokuserat på frågan om vilka effekter partiernas institutionella lösningar har på utlandsföddas representation. Granskningen har baserats på de beskrivningar som har givits av företrädare med övergripande ansvar för partiernas nomineringsprocesser i samtliga riksdagspartier i och . Vilka slutsatser kan vi då dra? Kan vi hävda att de ökade inslagen av grupprepresentation skulle ha lett till att frågan om utlandsföddas lika representation har fått en mer framträdande plats i partierna? Vi sammanfattar de centrala resultaten nedan. Vi har i vår undersökning kunnat se att valberedning- arna/nomineringskommittéerna har goda möjligheter att utöva inflytande över utformningen av kandidatlistorna. Detta gäller även i de partier där ett centralt inflytande överlåts till med- lemmarna genom anordnandet av provval, det vill säga en med- lemsomröstning kring kandidatlistan. De förslag som valbered- ningarna lägger fram har i alla partier stor betydelse för den lista som ges bifall på fastställandemötet, och i en del fall har man också skapat möjligheter till en särskild påverkan genom att i de provval som hållits presentera en rangordnad lista i stället för en lista i bokstavsordning. Valberedningarna har även möjligheter att uppmana personer till att kandidera till listorna. Därigenom har frågan om vilka grupper som representeras i valberedningarna betydelse. När det gäller vilka sidoorganisa- tioner som ska ingå i valberedningarna uppger de nominerings- ansvariga överlag att en generell princip är att partiernas före- ningar ska vara representerade i valberedningen, vilket främst innebär att ungdomsförbunden och vanligen kvinnoförbunden ska vara representerade. Principen för representation i valbe- redningarna innebär dock att personer med invandrarbakgrund, som inte har någon etablerad särorganisering, inte heller på samma sätt tillförsäkras plats i valberedningarna. Detta kan ses som ett potentiellt viktigt hinder för deras representation i kommunfullmäktige. Det framgår av vår studie att andelen per- soner med invandrarbakgrund är lägre i valberedningarna än i kommunfullmäktige. Vi har också kunnat konstatera att 10 av 14 partiorganisationer har en underrepresentationen av perso- ner med invandrarbakgrund i valberedningarna och att mönst- ren av den goda representationen av utlandsfödda personer i flera av partierna i och den tydli- gare underrepresentationen i också avspeglar sig i andelen utlandsfödda i valberedningarna i de båda städerna. Att man i de flesta partier tillämpar medlemsomröstning, eller provval, för att rangordna kandidater har betydelse för utlandsföddas representation. Dess demokratiska struktur till trots tenderar provvalet att missgynna underrepresenterade grupper, främst ungdomar, personer med invandrarbakgrund och även kvinnor. Personer tillhörande underrepresenterade grupper uppges få färre röster i provvalet; detta framför allt till följd av att provvalsinstitutionen beskrivits gynna etablerade kandidater. Det uppges även finnas en skillnad mellan ledande företrädare och gräsrötter i fråga om stödet just för kandidater med invandrarbakgrund. Enskilda medlemmar beskrivs av flera personer uttrycka en tydligt lägre vilja till att ha personer med invandrarbakgrund på framskjutna positioner. Flera nomine- ringsansvariga antyder här också att vissa inslag av fördomar kan minska dessa kandidaters möjligheter till högre placeringar. Samma slutsatser uppges även gälla alternativet till provval, den föreningsnominering som ses som betydelsefull i främst social- demokraterna. De avsteg från provvalsresultatet som görs uppges i de flesta fall handla om att se till en jämn könsfördelning. Sådana avsteg är även vanliga inom , även om man skiljer ut sig genom att inte utgå ifrån principen om varannan damernas. Avstegen i fråga om kvinnor visar att om partierna vill så kan de använda valberedningsinstitutionen till att agera för att förbättra underrepresenterade gruppers representation bland förtroendevalda. I den mån detta alls förekommer i fråga om personer med invandrarbakgrund så sker det betydligt mer sparsamt. Den bild av systematiskt missgynnande som har kunnat konstateras i fråga om gruppen med invandrarbakgrund kan jämföras med frågan om kvinnors representation, där man aktivt korrigerar för svagheterna i nomineringsinstitutionen. Detta görs bland annat genom att försäkra kvinnorna repre- sentation i valberedningarna, genom att aktivt uppmana med- lemmarna att i provvalet rösta enligt varannan damernas och genom att man vanligen även ser till att varannan damernas gäller på den slutliga lista som fastställs. Sådana aktiva åtgärder för att ändra på nomineringsinstitutionen i syfte att skapa möj- ligheter för lika behandling har man inte genomfört när det gäller gruppen med invandrarbakgrund. I de nomineringsansvarigas beskrivningar av vilka kriterier som gäller för val av kandidater har det framgått att betydelsen av grupptillhörighet, liksom personliga kvaliteter, i termer av bland annat medialitet, anses ha fått större betydelse. Det framgår att även om politisk erfarenhet uppges ha minskat i betydelse så har kravet på medlemskap fortfarande en stark ställning. I princip borde den starkare betoningen av grupptill- hörighet i samband med kandidatrekrytering gynna kandidater med invandrarbakgrund. De tydliga tecken på grupptillhörig- hetens betydelse som vi har sett har dock främst omfattat kvinnor och ungdomar. Ett eventuellt minskat inslag av beto- ningen av erfarenhet har enligt tidigare forskning inte heller ännu visat sig i en förkortad inskolningstid för personer med invandrarbakgrund – väntetiden för att kunna få uppdrag har visat sig vara längre för utlandsfödda medlemmar än för infödda svenskar. Nätverk och informella sociala kontakter har uppgivits vara centrala för utgången av nomineringsprocessen. Det har fram- kommit att kandidatens stöd, vid sidan om kandidatens upp- fattande kompetens, även är beroende av de mer personliga relationerna till medlemmarna på basnivån, relationer som bland annat beskrivs kunna odlas genom att man dyker upp på möten och umgås och socialiserar sig med medlemmar i före- ningarna. Det har beskrivits att ledande företrädare i praktiken kan ha ett avgörande inflytande på de kandidater som blir kända i organisationen och som därmed ofta får framgång i provvalen. Ledande företrädare kan utöva detta inflytande genom att lyfta fram kandidater och ge dem positioner i olika formella och informella sammanhang. Ledande företrädare kan också spela en viktig roll i att rekommendera kandidater till valberedningarna inför valen. Flera av de nomineringsansvariga har tagit upp att ledande företrädares förmåga att lyfta fram och förorda personer man inte känner väl ibland kan försvåras genom etablerade sociala relationer. Som exempel på detta har en av de nomineringsansvariga beskrivit att etablerade fullmäk- tigeledamöter som man samarbetat med sen tidigare ofta kan vara svåra att lyfta bort. Vid sidan om ledande företrädare kan även partiernas institutionaliserade nätverk, av främst ungdo- mar och kvinnor, ha en viktig påverkan på nomineringsproces- sen genom att gå samman och stötta vissa kandidater, både inför diskussionerna i valberedningarna och i omröstningar kring kandidatlistan. I två av 14 partiorganisationerna i vår stu- die förekommer särorganisering, om än i högst begränsad utsträckning, av grupper av personer med invandrarbakgrund, och vissa indikationer har här getts på att sådana nätverk av medlemmar med invandrarbakgrund kan medföra att valbered- ningarna ger ökad prioritet åt representationen av invandrar- kandidater. Flera av de nomineringsansvariga framhåller samti- digt att de etablerade olika former av nätverk som förekommer i partierna främst kan innebära nackdelar för personer med invandrarbakgrund. En motvikt mot denna tendens skulle kunna vara att de nomineringansvariga, enligt sin egen utsago, har en större vilja till att lyfta upp personer med invandrarbakgrund på ledande positioner än andra enskilda medlemmar. Frågan kan dock ställas om i vilken mån de, utifrån de olika hänsyn de har att ta, i praktiken sedan förmår lyfta fram kandidater med invandrarbakgrund. Möjligheten för att kandidater med invandrarbakgrund ska ges framträdande positioner på listorna förefaller kunna begränsas av inslaget av fördomar. Flera nomineringsansvariga uppger att åtminstone ett visst inslag av stereotypa och nedvärderande attityder förekommer i det egna partiet. Ett par av de nomine- ringsansvariga beskriver att sådana mer fördomsfulla attityder, men även inslag av främlingsfientlighet, inte är ovanligt i partierna. Dessa tydligare uttryck för invandrarfientliga attity- der beskrivs inte bara ha visat sig bland enskilda medlemmar i det egna partiet utan även hos politiker med förtroendeupp- drag. Det uppges att problemet kan vara särskilt omfattande i , precis som i i övrigt. återfinns i vårt material även direkta beskrivningar av förekomsten av sådana invandrarkritiska attityder också i . Det kan också kon- stateras att medial uppmärksamhet kring inslaget av nedvärde- rande och främlingsfientliga attityder i partierna – här genom SVT:s samhällsprogram som sändes inför valet – kan ha bidragit till en ökad vaksamhet och bemö- tande av fördomar i det egna partiet. Liksom i medlemsinter- vjuerna så framkommer även här att stereotypa och tydligt invandrarfientliga attityder långt ifrån alltid bemöts. Mobili- seringen kring den mångetniska ordningen gör att partier ofta kan tvingas att balansera mellan att å ena sidan att respektera lika rättigheter och lagstiftningens förbud mot diskriminering, och att å den andra beakta de invandrarnegativa medlems- och väljaropinioner som givits exempel på i vår studie. Frågan om en negativ opinion har partierna även ställts inför när det gäller att garantera kvinnors lika representation. Emel- lertid har man hanterat detta motstånd genom att samtliga par- tier, bortsett från , officiellt tillämpar principen om varannan damernas som en form av positiv särbehandling. Par- tierna har på detta sätt närmast neutraliserat frågan om kvin- nors representation, genom att göra den till en icke partiskil- jande fråga. Något motsvarande instrument för att lösa frågan om underrepresentationen bland personer med invandrarbak- grund finns inte . De nomineringsansvariga är också över- lag skeptiska till att införa såväl särskilda mål för andelen kan- didater med invandrarbakgrund på listorna på samma sätt som för kvinnor, som tydligare inslag av särorganisering av personer med invandrarbakgrund. Partiorganisationerna är ingalunda ensamma om problemet med inbyggd skevhet i sina rekryteringsrutiner. Både inom den privata och den offentliga sektorn är det allt vanligare att man vidtar aktiva åtgärder för att mångfaldssäkra sin organisation mot såväl avsedd som icke avsedd etnisk exkludering. Detta kan motiveras utifrån lagstiftningens krav på lika behandling. Denna form av aktiva åtgärder förefaller inte ha givits någon central posi- tion i partiernas organisationspolicy. Vi har konstaterat problem som är förknippade med de olika formerna av institutionell negativ särbehandling av personer med invandrarbakgrund. Mot bakgrund av detta föreligger ett behov av att partierna genomför systematiska utvärderingar av de rutiner och kriterier, såväl formella som informella, som tillämpas vid extern och intern rekrytering. Enstaka säråtgärder kan inte ersätta en sys- tematisk genomlysning av gällande regler och rutiner, med avse- ende på vilka effekter dessa får ur ett lika-rättighetsperspektiv. 6.4Förslag till ett 12-punktsprogram 1.Balansera för demokrativärden – mot effektivitetsvärden – och återuppta partiernas socialisationsfunktion. Demokrati tar tid och kostar pengar, demokrati är oftast inte det snabbaste sättet att uppnå resultat. Partiernas socialisationsuppgift är särskilt viktig i ett mångetniskt samhälle, för att därigenom skapa möj- ligheter till ökad social samhörighet, identifikation, ömsesidig- het och tillit. 2.Underlätta inträdet i partierna. Även om personer med invandrarbakgrund får vänta på rekrytering till förtroen- deuppdrag finns tecken på att det allvarligaste problemet i sammanhanget är den höga tröskeln till att bli aktiv i partierna. Att satsa på att anordna introduktionsutbildningar är ett sätt att sänka tröskeln. Detta är viktigt för rekrytering av nya med- lemmar. Utbildningar underlättar inträdet och skapar mer jäm- lika villkor inför rekryteringen till förtroendeuppdrag. De hjäl- per vidare till att minska risken för att nya medlemmar med invandrarbakgrund stöts bort av de strukturer som finns i eta- blerade föreningar, med en ofta stor andel äldre majoritetset- niska medlemmar. 3.Satsa på öppna möten, i samarrangemang med till exempel invandrarföreningar men även med andra organisationer, där även sociala aktiviteter knutna till politiken möjliggörs. 4.Verka för att öka antalet uppdrag i kommunerna, för att minska obalansen i representationen, enligt tidigare förslag från reger- ingen. Ett viktigt villkor för att åtgärden ska bidra till att minska exkluderingen är dock att det sker en proportionellt sett större rekrytering bland personer med invandrarbakgrund, med deras andel i väljarkåren som utgångspunkt. 5.Se över representationen i valberedningarna och formulera sär- skilda riktlinjer för valberedningarnas sammansättning, där den sociala sammansättningen i fråga om bland annat etnicitet sär- skilt framhålls. Se till att i mindre utsträckning låta valbered- ningarna domineras av mycket etablerade medlemmar. Valbe- redningarna spelar en nyckelroll i rekryteringsprocessen – genom att uppmana och uppmuntra medlemmar att kandidera, men också genom de möjligheter de har att föreslå ändringar i kandidatlistans rangordning. 6.Inför regelbundna utbildningstillfällen för valberedningarnas ledamöter och öka kunskapen om hur man kan vidta aktiva åtgärder för att motverka negativ särbehandling och minska underrepresentationen bland personer med invandrarbakgrund. Skapa utbildningsmaterial och utbildning utifrån en samman- ställning av för- och nackdelar med nomineringsprocessernas utformning. Detta i avsikt att öka medvetenheten om underre- presentationens mekanismer och betydelsen av institutionella faktorer, såsom främst provvalet, dess tekniska utformning och mer underförstådda selektionskriterier. 7.Inför rutiner som leder till ökad information och kännedom om kandidater med invandrarbakgrund. Ett sätt att öka kunskapen om mindre kända kandidater kan vara att oftare använda sig av intervjuer som komplement till skriftligt material. 8.Se över de delar av stadgarna/arbetsordningen som behandlar nomineringsprocessen och formulera riktlinjer om att personer med invandrarbakgrund bör vara proportionellt representerade bland förtroendevalda. Ett första steg kan vara att formulera mål för en proportionell andel av personer med invandrarbakgrund på valsedlarna. Detta är särskilt viktigt genom att utlandsfödda, främst på grund av sitt låga valdeltagande, ofta inte finns bland de prioriterade målgrupperna i samma utsträckning som till exempel kvinnor och ungdomar. För att förstärka effekten, inför en rutin för resultatrapportering till partistyrelsen. 9.Skapa rotation genom att begränsa andelen medlemmar som sit- ter länge på förtroendeuppdrag. Exempelvis kan en viss andel av kommunfullmäktigegruppen bytas ut efter ett bestämt antal mandatperioder, vilket skapar nya öppningar för underrepre- senterade grupper som personer med invandrarbakgrund att komma in. Det är dock viktigt att påpeka att detta förutsätter att man har en fungerande strategi för rekrytering bland dessa grupper. 10.Ge invandrarminoriteters särorganisering en mer framskjuten roll för granskning och bevakning av partiernas insatser för att minska underrepresentationen och för att i praktiken skapa lika inflytandemöjligheter. Nomineringsprocessens utfall påverkas av partiernas interna gruppers särorganisering, vilken främst omfattar kvinnor och ungdomar, men även högskolestude- rande, äldre och fackligt anslutna. Man borde i alla partier kunna stödja och skapa utvecklade nätverk för kandidater med invandrarbakgrund, både på riksnivå och lokalt i kommunerna. 11.Gör politik av frågan om rätt till lika representation. Upp- muntra partierna till att sluta avtal om ett aktivt arbete mot direkt, indirekt och institutionell diskriminering. Här finns det internationella rekommendationer att följa, till exempel från EU (se vidare Charter for European Political Parties for a , . Förebilder kan också häm- tas hos till exempel arbetsmarknadens parter, som slutit ett motsvarande avtal , både på europeisk nivå och i . Ett avtal har inte endast ett symbolvärde utan är också ett viktigt instrument i händerna på dem som driver anti- diskrimineringsfrågor i partierna. 12.Inför en organisationspolicy mot negativ särbehandling. Partierna har inte– till skillnad från en rad statliga myndigheter och när- ingslivsorganisationer - varit ålagda att föra någon aktiv anti- diskriminerings- och mångfaldspolicy. De bör dock ha en sådan policy på grund av a) sin särställning - deras trovärdighet som demokratins främsta företrädare står på spel b) för att kunna sköta sin kanaliseringsuppgift, och c) för att det är ett centralt demokrativärde för personer med invandrarbakgrund att ha lika möjligheter att påverka utformningen av politiken. Vad ingår i en aktiv antidiskrimineringspolicy? a)Integrationsåtgärder, aktiv rekrytering bland personer med invandrarbakgrund. b)Etablerandet av ett internt system för återkommande uppfölj- ningar av kvaliteten på rekrytering, medlemsrekrytering och rekrytering till förtroendeuppdrag, och av vilka effekter partiets interna policys, rutiner och praktiker får i antidiskriminerings- hänseende. c)En granskning av organisationskulturen i fråga om diskrimine- rande handlande, fördomar trakasserier med mera. d)En god kommunikationsstrategi för att öka medvetenheten om frågan – på olika nivåer i partiorganisationerna – både på led- nings- och gräsrotsnivå. e)Tydliga målbilder för vad som ska åstadkommas – med angivna delmål och uttalade måluppfyllelsekriterier. f)Att antidiskrimineringspolicyn är förankrad hos ledningen och ingår i dess organisationsstrategi och -kultur, liksom i kommu- nikationen utåt och inåt i organisationen. Adman, Per och Strömblad, Per (2000) Resurser för politisk in- tegration i Utanför Demokratin: Del 3, rapportserie 2000:16. , , , och , (2005) Poli- tics and Globalisation: Bringing Parties In. Score rapportserie 2005:7. Almond, och , (1963) The Civic Culture. Po- litical attitudes and Democracy in Five Nations. : , and Company. Aytar, (2005) Kommunikation på olika villkor – om samrå- det mellan invandrarorganisationerna och svenska staten, i (red.) Föreningsliv, makt och integration, Ds 2004:49, Integrationspolitiska maktutredningens forsknings- projekt. Barkfeldt, , , , och , (1971) Partierna nominerar. Bauböck, (red.) (1994) Changing the Boundaries of Citi- zenship. ties, i From Aliens to Citizens. Redefining the Status of Immi- grants in Europe. , Bo och Borevi, () Rasfördomar i folkrörelser hindrar politisk integration, . , (1994) Mäns makt och kvinnors intressen. Borevi, och , Per (2004) Engagemang, mångfald och integration – en introduktion, i Engagemang, mångfald och integration: Om möjligheter och hinder för politisk jämlikhet, SOU 2004:49, Rapport från Integrationspolitiska maktutred- ningen. , , , och , (1995) Beyond SES: A Resource Model of Political Participation, i , 89 (2): 271–294. Brochmann, och , (2005) På sidelinjen? for deltakelse i politikk og organisasjonsliv i ., i , (red.) Föreningsliv, makt och integration Ds 2004:49, Integrationspolitiska maktutredningens forskningsprojekt. Brubaker, (1992). Citizenship and nationhood in and . , MA: . , (1972) Nomineringsförfarande vid riksdagsval. En studie av partiernas kandidatnomineringar års riksdagsval, SOU 1972:17, Grundlagsberedningen. , och , (2004) Det nya seklets förtroen- devalda – Om politikerantal och representativitet i kommuner och landsting. , och , (2005) Diskriminering i poli- tiken – en översikt av kunskapen om strukturella hinder och bemötanden (/) . , och , (2004) Politisk annonsering eller nätverkande? Uppföljning och utvärdering av partiernas sär- skilda informationsinsatser till invandrarväljare val. , och , (1999a), Invandrarnas delta- gande i det politiska livet, Invandrarskap och medborgarskap – dokumentation från ett seminarium, SOU 1999:8. Demo- kratiutredningens skrift nr 13. , och , (1999b) Invandrarkandida- terna i personvalet i , och , (red.) Premiär för personval, SOU 1999:92, Rådet för utvär- dering av val. , och , (1998) Den kommunala in- vandrarpolitiken. Arenor, aktörer och barriärer. , och , (1996) Invandrarna, demokra- tin och samhället: om invandrarnas politiska deltagande i da- gens . : Förvaltningshögskolan, . , och , (2001) Partier och organisationer. (1988) Social Capital in Creation of Human Capi- tal i , 94: 95–120. Connolly, (1991) Identity – Difference: Democratic Negoti- ations of Political Paradox. , (2000) Marginaliseringens politiska konse- kvenser, i Utanför demokratin?, del 5, rapportserie 2000:18. , (2005) Reserverad demokrati: Representation i ett mångetniskt . : (avhandling). , och , (2005) Statens väljarskola – strategin för att öka valdeltagandet bland utländska medbor- gare i , 1976–2002 i Borevi, och , Per (red. ), Engagemang, mångfald och integration. Om möjligheter och hinder för politisk jämlikhet, Rapport från integrationspo- litiska maktutredningen, SOU 2004:49. (1988) Interest and Agency in Institutional Theory, i , G. (red.) Institutional Patterns and Orga- nizations, Culture and Environment. Dryzek, (2000) Deliberative Democracy and Beyond. Liberals, Critics, Contestations. Easton, (1963) A Framework for Political Analysis. Engle- wood : . Economou, och , (1999) Mediali- sering i offentliga samtal och praktiker i Sätterlund , och , (red.) Möten: en vänbok till . : Tema kommunikation, . , (2002) Förbjuden handling – om kvinnors organise- ring och feministisk teori. , (2003) Vad menas med folkviljans förverkli- gande? i , och , (red.) Field, (2003) Social Capital. , (2002) Spirals of Trust? The Effect of Descriptive Representation on the Relationship Between Citizens and Their Government. , 46(4): 717–732. Gidlund, och , (1981) Ty riket är Ditt och makten. De politiska partierna roll i svenska kommuner. , och , (2003) Demokratins ideal möter verkligheten, i och (red.) Gidlund, och , (1999) Demokratins tro- tjänare: Lokalt partiarbete förr och , SOU 1999:130, forskarvolym 10. Goodin, (2003) Reflective Democracy. , (1985) Ideologies and institutions in urban . The representation of immigrants. : Univer- sity Press , (2005) , i , (red.) Makten och mångfalden: eliter och etnicitet i Ds 2005:12, Inte- grationspolitiska maktutredningens forskningsprojekt. , (1995) Svensk politik : konflikt och samförstånd. , . och , (1996) Political Science and the Three New Institutionalisms, i Political Studies 44(5): 936–957. Hatch, (2002) Organisationsteori – Moderna, symboliska och postmoderna perspektiv. , (1997) Kön, makt, organisation och ekonomi i svenska kommuner i , . (red.)