sou · GUB3111 · 2007-01-01 00:00:00 — Vid olika tillfällen har därför mer genomgripande förändringar inom administrativa ruti- ner och IT-stöd initierats och genomförts, helt eller delvis. Exem- pelvis var införandet av det IT-stöd som betjänar det reformerade ålderspensionssystemet tänkt som ett föregångsexempel för den fortsatta utvecklingen av myndighetens IT-system. har dock i betydande utsträckning äldre IT-system i bruk, vilka inom en relativt snar framtid behöver bytas ut. Med detta vill utredningen peka på att de sammantagna IT-systemen inom inte befinner sig i ett full- ändat tillstånd, utan att större och mindre förändringar behöver ske , oavsett hur pensionsadministrationen organiseras. Utredningen är medveten om att det även uppstår nya samband som behöver säkerställas om man lägger ålderspensionsadministra- tionen i en separat myndighet. Exempelvis förutsätts därmed in- formationsöverföring mellan två myndigheter istället för intern kommunikation inom en och samma myndighet. före- kommer sådan informationsöverföring och detta förhållande kommer alltså att fortsätta och behöva utvecklas. En ålderspen- sionsmyndighet kommer att vara beroende av viss information från för att beräkna bl.a. garantipensionen. Försäk- ringskassan kommer att vara beroende av information för att kunna gör prövning av förmåner som t.ex. BTP och efterlevandepensio- ner. Utredningen vill heller inte bortse från det arbete det innebär att koppla ihop respektive eventuellt dela upp respektive flytta IT-system. Emellertid anser utredningen att historiskt uppkomna samband inte bör vara styrande för valet mellan olika alternativa utformningar av den framtida pensionsadministrationen. IT bör ses som ett stöd för verksamheten och dess utveckling och utformas därefter, där utredningen i enlighet med sina direktiv har anlagt ett långsiktigt tidsperspektiv. Det nu sagda innebär även att det kan vara så att lämplighetsskäl och även kostnadseffektivitet kan tala för att drift av IT-system och produktion av vissa tjänster av vikt för ålderspensionssystemet även bör bedrivas av men på uppdrag av ålderspensionsmyndigheten med tillhörande ansvar för styrning, uppföljning, definition av de tjänster som ska köpas samt finansie- ring. Ett eller flera av de områden som enligt ovan pekat ut som gemensamma, t.ex. utbetalningar, kan komma i fråga för sådana arrangemang. Sådana arrangemang bör dock vägas mot en eventuell risk för att pensionsadministrationen därmed be- lastas med andra kostnader än sina egna. Utredningen vill betona vikten av att man i inledningen av den nya myndighetens arbete analyserar IT-konsekvenser i detalj för att därefter successivt fatta beslut om framtida drift, utveckling och eventuella övertaganden. Utredningens bedömning: Hur ålderspensionsmyndighetens redovisning bör utformas och vilket ekonomiadministrativt re- gelverk som är mest lämpligt att tillämpa för myndigheten måste utredas. och skiljer sig åt på det ekonomiadminist- rativa området när det gäller redovisning och finansiering. PPM är försäkringsgivare och upprättar årsredovisning enligt lagen om års- redovisning för försäkringsföretag medan följer förordningen om årsredovisning och budgetunderlag. Hur redovisningen utformas i en ny ålderspensionsmyndighet kan även komma att påverka årsredovisningen för staten. Redovis- ningen ska möjliggöra jämförelser med andra försäkringsgivare när det gäller kostnader och nyckeltal. Administrationskostnaderna för premiepensionssystemet består av PPM:s och fondförvaltarnas kostnader, där fondförvaltarnas kostnader tas ut direkt från respektive fondförvaltares fonder. PPM:s kostnader för skötseln av premiepensionssystemet som inte täcks på annat sätt finansieras genom avgifter som dras av från till- godohavandena på pensionsspararnas premiepensionskonton. Hela inkomstpensionen, inklusive kostnaderna för förvaltningen (admi- nistrationskostnaderna) finansieras via avgifter. Inkomstpensionens administrationskostnader belastar Första- Fjärde AP-fonderna genom att uttag för kostnaderna görs från fonderna och dessa uttag täcks genom att pensionsspararnas pen- sionsbehållning minskas.TPF1FPT Likheten mellan de olika finansieringarna består således i att i båda fallen minskas de försäkrades tillgodoha- vanden i respektive delsystem med administrationskostnaden. Fi- nansieringen av den nya ålderspensionsmyndigheten bör ske enligt samma principer. kommer att vara både anslagsfinan- sierad och avgiftsfinansierad. PPM och lyder under två olika ekonomiadministrativa regelverk. Hur redo- visningen bör utformas och vilket ekonomiadministrativt regelverk som är mest lämpligt att tillämpa för myndigheten måste utredas. Utredningens förslag: Något allmänt ombud för den nya ål- derspensionsmyndigheten inrättas inte. Det allmänna ombudet hos inrättades som en följd av att övertog såväl () som de allmänna försäkringskassornas uppgifter. Den parts- roll RFV hade kunde inte föras över till den nya med hänsyn till att det av allmänna regler följer att en myndighet inte kan överklaga sina egna beslut. Regeringen ansåg emellertid att det även fortsättningsvis fanns behov av att frågor av principiell natur skulle bli föremål för domstolsprövning, och att det var otillfredsställande om endast sådana frågor i beslut som en enskild väljer att överklaga skulle föras upp till prövning av domstol. Vid inrättandet av det allmänna ombudet hos begränsades emellertid ombudets möjlighet att överklaga PPM:s beslut, något som RFV tidigare kunde göra. Enligt utredningens bedömning är behovet av att kunna över- klaga beslut rörande inkomst-, tilläggs- och garantipension av prin- cipiell natur liten. Av Statskontorets rapport Den nya Försäkrings- kassan framgår även att de ärendetyper som det allmänna ombudet överklagade 2005 i huvudsak rörde sig om arbetsskador, handi- kappstöd och sjukersättning,TPF2FPT dvs. ärenden av mer komplex natur som bl.a. har inslag av behovsbedömningar. Mot bakgrund av att 1TP PT kommer dock inte samtliga administrationskostnader att täckas genom detta avdrag. 2006 täcks genom avdrag från pensionsbehållningen och kommer att höjas till dess full kostnadstäckning nås 2021. 2TP PT Statskontoret, Den nya - Delrapport 1, 2006:1. ärenden rörande inkomstgrundad pension och garantipension sak- nar sådana bedömningar anser utredningen att behovet av att få prejudikat är litet. Det finns därför enligt utredningen inte något skäl till att inrätta ett allmänt ombud hos den nya ålderspensions- myndigheten. Således föreslår utredningen att det inte längre kommer att finnas ett allmänt ombud som kan överklaga beslut rörande inkomst-, tilläggs- och garantipension. I detta kapitel redovisas vissa konsekvenser av utredningens för- slag. I det sammanhanget bedöms förslagen inte ha några särskilda konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet samt små företags arbetsförut- sättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags. Förslagen bedöms inte heller ha några särskilda konsekvenser för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen eller för den personliga integriteten. Beträffande konsekvenserna för offentlig service i olika delar av landet hänvisas till vad som redovisas i kapitel 7 om komplette- rande möjligheter till lokal service. Nedan behandlas ekonomiska konsekvenser, konsekvenser på personal som arbetar inom pensionsadministrationen, konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män samt konsekvenser på IT-system. Utredningens bedömning: Alla av utredningen studerade alternativ för en framtida pensionsadministration indikerar lägre årliga kostnader än , varav en ålderspensionsmyndighet indikerar det lägsta. Storleken på den slutliga kostnadsminsk- ningen är dock beroende av avveckling av ofinansierade sam- kostnader i . Om hela kostnadsminskningen kan realiseras indikerar detta enligt vad som redovisats i kapitel 5 en besparing på ca 5,1 miljarder –2025 jämfört med noll- alternativet. Om samkostnader ligger kvar oförändrade indikerar detta en besparing på 2008–2025 jämfört med nollalternativet. I kapitel 5 i betänkandet redovisas Föräkringskassans och PPM:s kostnadsberäkningar för nollalternativet respektive de bägge huvudalternativen. Kostnaderna har reviderats under utredningens arbete, och de uppgifter som presenteras i betänkan- det är uppdaterade utifrån senast tillgängliga skattning från myn- digheterna . Generellt innebär en kalkylhorisont med den utsträckning som utredningen har en betydande osäkerhet i sig. Myndigheterna har också framfört sådana reservationer. Detta och andra osäkerheter gör att kostnadsuppskattningarna i respektive huvudalternativ (och i nollalternativet) bör ses som indikativ. Utredningen har inte på egen hand eller med stöd av Statskonto- rets eller E&Y:s arbete kunnat kvantifiera de ekonomiska riskerna i respektive kalkyl. Detta bedömer utredningen knappast heller är möjligt att göra genom ett traditionellt kommittéarbete. Om man med någorlunda precision och säkerhet ska få en alternativ och från myndigheterna fristående bedömning om vilken verksamhet och vilka kostnader som är som är nödvändiga för att bedriva en så effektiv pensionsadministration som möjligt, torde detta vara fråga om en stor arbetsinsats som inte kan begränsas till överväganden och bedömningar på den aggregerad nivå det här är fråga om. För att göra en sådan extern bedömning krävs sannolikt en ingående granskning och bedömning av de faktiska arbetsprocesser som är aktuella, vilket skulle kräva resurser som inte utredningen haft till sitt förfogande. Samtliga av utredningen studerade alternativ för framtida pen- sionsadministration pekar dock på väsentliga kostnadsminskningar. Av kapitel 5 har framgått att de beräknade totala kostnaderna för åren 2008–2025 för nollalternativet beräknas till 15 . I det av utredningen föreslagna förstahandsalternativet med en ålders- pensionsmyndighet beräknas de totala kostnaderna uppgå till 10 , innebärande en ytterligare redu- cering med . En ålderspensionsmyndighet innebär därmed, utan hänsyn taget till kvarvarande ofinansierade samkostnader i , en besparing på ca 5,1 miljarder över tidsperio- den –2025. Om ofinansierade samkostna- der ligger kvar opåverkade reduceras besparingen till över tidsperioden –2025. Utöver att göra en jämförelse med nollalternativet kan man också jämföra med kostnaderna genom att prolongera prognosen kostnader. Därmed förstärks kostnads- reduceringen ytterligare, vilket åskådliggörs i tabell 8.1 nedan. I tabellen framgår även att kostnadsminskningens storlek genom inrättandet av en ålderspensionsmyndighet är beroende av hur mycket det går att påverka de beskrivna kvarvarande ofinansierade samkostnaderna i . Om dessa inte går att påverka beräknas kostnaderna, för staten och pensionsspararna som kol- lektiv, sjunka med i jämförelse med nivå (pro- longerad). Om hela det kvarvarande beloppet om ca årli- gen går att rationalisera bort sänks kostnaderna i jäm- förelse med nivå (prolongerad). Tabell 8.1: Pensionsadministrationens prognosticerade kostnader 2006 i jäm- förelse med nollalternativet, huvudalternativ (ÅPMa) med kvarvarande ofinaniserade samkostnader hos , samt huvudalter- nativ (ÅPMb), (mnkr, fasta priser) (liksom ) har i sin kalkyl för avvecklingskostnader för personal räknat med att det totala antalet årsarbetskrafter kopplade till pensionsadmi- nistrationen kommer att uppgå till ca 600 (200 inom PPM och 400 inom ). Personalbehovet vid en ålders- pensionsmyndighet beräknas till ca 540 årsarbetskrafter, varför en initial övertalighet om ca 60 årsarbetskrafter beräknas uppstå med ledning av detta. I kostnadskalkylen för en ålderspensionsmyndighet har reserverats för avvecklingskostnader, att jämföra med i kalkyl. Reservationen i en ålderspensionsmyn- dighet motsvarar vid en ettårig uppsägningsperiod ett antagande om en övertalighet på mellan 110 och 140 årsarbetare, beroende på antaget löneläge enligt ovan. Reserveringen för avvecklingskostna- der för en ålderspensionsmyndighet kan därmed i det kortsiktiga perspektivet framstå som något överskattad. Kostnadskalkylen för en ålderspensionsmyndighet förutsätter dock att det långsiktiga personalbehovet, , kommer att uppgå till ca 475 års- arbetskrafter. Därmed omfattas över tiden ca 125 årsarbetare. Reserveringen bör enligt utredningen även ses utifrån att fler individer än årsarbetare kan vara berörda i , där det åtminstone förekommer att individer inte enbart arbetar med pensionsadministration. Det finns även skäl att anta att det inte är alla som berörs av organisationsförändringen som väljer att följa med till en ålderspensionsmyndighet. I så fall kan avveck- lingskostnader, i stället för att uppstå i ålderspensionsmyndigheten, komma att uppstå i . Därmed kan det finnas en risk för att den gjorda reserveringen är i underkant snarare än i överkant. Osäkerheten med att exakt förutsäga hur många som berörs i , bl.a. beroende på resultatet av ENSA- projektet, och fördelningen därefter på individer som arbetar helt eller bara delvis med pensionsadministration, gör dock att det är svårt att med högre precision än vad som kalkylerats ovan bedöma avvecklingskostnaderna. 8.3Konsekvenser för personal som arbetar inom pensionsadministrationen Utredningens bedömning: All personal vid PPM bedöms omfattas av de arbetsrättsliga reglerna vid övergång av verksamhet varför den nya ålderspensionsmyndigheten övertar deras anställningsavtal. Hur många personer som i kommer att omfattas av de arbetsrättsliga reglerna om övergång av verksamhet kan inte fastställas. Mot bakgrund av den information som lämnat till utredningen kan det konstateras att det rör sig om mellan 330 till 530 personer, där 330 är det antal årsarbetskrafter som bedömer krävas efter genomförande och där 530 utgör det antal per- soner som arbetar med ålderspensionen. En avvecklingskommitté bör tillsättas för att bl.a. hantera upp- sagd personal, eventuella kvarvarande lokaler, arkiv m.m. Vidare bör ett avvecklingsanslag för ändamålet föras upp på statsbudgeten. Vid PPM arbetar totalt ca 210 anställda vilket ungefärligen bedöms motsvara antalet personer vid myndigheten . All per- sonal vid PPM arbetar med allmän ålderspension. Om PPM i enlighet med utredningens förslag läggs ned, bedöms följdenligt all personal vid myndigheten omfattas av de arbetsrättliga bestämmel- serna om övergång av verksamhet dvs. 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd. Personalens anställningsavtal i dess lydelse vid överföringstidpunkten överförs därmed till den nya myndigheten om tjänstemannen inte motsätter sig övergången. Vid är det svårare att göra bedömningar över hur stor del av personalen som kommer att beröras av utredningens förslag. bedömer att ca 530 personer till mer än hälften arbetar med ålderspension inom myndigheten. Detta kommer dock att förändras genom den planerade rationali- seringen av ålderspensionsadministrationen inom Försäkrings- kassan. Efter genomförande 2008 har utred- ningen erfarit att det är avsikt att ca 330 års- arbetare direkt ska arbeta med ålderspensionsadministration och därmed sammanhängande kundservice. När den nya myndigheten enligt utredningens förslag påbörjar sin verksamhet är det denna grupp, alltså de 330 årsarbetarna, som i första hand bedöms komma att omfattas av överväganden om övergång av verksamhet enligt gällande arbetsrättsliga regler. I och med att kalkyl avser årsarbetare kan dock fler än 330 individer vara berörda. Personalen återfinns på , inom länsorganisationen och på utvecklingsavdelningen. Vissa enskilda delar av personal bör dock som helhet beröras av utredningens förslag som utlandskontoret i samt pen- sionsavdelningen på huvudkontoret i den del som avser allmän ålderspension. Av tidigare erfarenheter från när myndigheterna omlokaliserats eller lagt ner verksamheten på en viss ort, framgår att det ofta är ett begränsat antal arbetstagare som väljer att följa med till den nya ort där verksamheten ska bedrivas. Utifrån det förslag som utred- ningen lagt kan det därför komma att uppstå en situation vid För- säkringskassan där personal kommer att motsätta sig övergång som innebär byte av verksamhetsort, dvs. man tackar nej till ett oskä- ligt erbjudande varvid det statliga trygghetsavtalet utlöses.TPF1FPT Detta blir en fråga för kommande organisationskommitté att hantera i samband med bemanningen av den nya myndigheten och Försäk- ringskassan i egenskap av arbetsgivare. En avvecklingskommitté bör tillsättas för att hantera uppsagd personal, kvarvarande lokaler, arkiv m.m. och ett avvecklingsanslag för ändamålet bör föras upp på statsbudgeten. Utredningens förslag bedöms inte få några konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män. 1TP PT Ett erbjudande om övergång till verksamhet på samma ort betraktas som skäligt och utlöser inte trygghetsavtalet. 8.4Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män Utredningens bedömning: Förbättrad informationsverksamhet inom ålderspensionsområdet bör ge en bättre grund för kvinnor att bedöma konsekvenser av arbetsutbudet för den allmänna ålders- pensionen. Likaså bör utvecklingen av min kunna öka besöksfrekvensen på pensionsportalen bland kvinnor och därmed bidra till en förbättrad helhetsbild över den totala ålderspensionen. av de anställda inom lokal- organisation är kvinnor. Fler kvinnor än män torde därmed påver- kas av utredningens förslag till ändrat myndighetsansvar. Inrättan- det av en ålderspensionsmyndighet förgås dock av omstruktu- reringar inom varför antalet berörda personer därigenom bör begränsas i jämförelse med dagsläget. Utredningens förslag om att inrättas en ålderspensionsmyndig- het för den allmänna ålderspensionen syftar bl.a. att förbättra informationsverksamheten. Detta har betydelse även ur ett jäm- ställdhetsperspektiv. Kvinnor är i jämförelse med män oftare för- äldralediga och arbetar i ökad utsträckning deltid, vilket i sin tur påverkar det sammanlagda arbetsutbudet under en livscykel. Sådana faktorer påverkar beräkningen av och storleken på den framtida allmänna ålderspensionen, varför förbättringar i informations- verksamheten även är angelägen ur ett sådant perspektiv. Även informationen kring den kollektivavtalade tjänstepensio- nen och därmed den totala ålderspensionens storlek kan innehålla en jämställdhetsaspekt. Kvinnor är underrepresenterade bland besökarna på pensionsportalen . En fortsatt utveck- ling av informationen om och utformningen av pensionsportalen bör kunna underlätta för att fler kvinnor kan använda sig av denna tjänst. Beträffande jämställdhetsaspekter inom ramen för pensions- administrationen som sådan kan konstateras att av den personal som arbetar inom lokalorganisa- tion är kvinnor. Även i detta avseende innehåller utredningens förslag om inrättandet av en ny ålderspensionsmyndighet därmed en jämställdhetsaspekt. Innan den nya ålderspensionsmyndigheten börjar sin verksamhet kommer dock genom egna initiativ att omstrukturera sin verksamhet varvid, som utredningen förstått saken, lokalorganisationen som den är utformad avvecklas. Då denna förändring föregår de av utredningen föreslagna förändring- arna i ansvar för pensionsadministrationen, bör konsekvenserna sett till antalet berörda personer därmed bli väsentligt mindre, än om man utgått från organisation före omstruktureringen. Utredningens bedömning: De till utredningen insända IT-rap- porterna har inte den detaljeringsgrad att det med precision går att uttala sig om kostnadskonsekvenser vid förändringar i pensions- administrationens IT-system. Den framtida pensionsadministrationen kommer i huvudsak att bygga på redan utvecklade IT-system. Vid bildandet av en ålderspensionsmyndighet kommer det initialt inte att handla om någon omedelbar migrering eller integrering av IT-system. De ini- tiala kostnaderna bör med detta synsätt främst kunna hänföras till lösningar för att skapa gränssnitt mellan IT-system, snarare än att bygga upp nya system. I övrigt bör IT-frågorna utredas ytterligare i samband med bildandet av en ålderspensionsmyndighet. Utredningen har uppdragit åt Statskontoret att granska respektive huvudalternativ för den framtida pensionsadministrationen vad gäller konsekvenser på IT-system. Uppdraget omfattade att belysa vilken vikt och betydelse IT har i valet emellan alternativa myndig- hetsstrukturer för pensionsadministrationen, samt rimligheten och lämpligheten i de föreslagna åtgärderna och de uppskattade kostna- derna. Resultatet av granskningen har sammanfattats i kapitel 5. Utredningen gör följande bedömning utifrån Statskontorets rapport. Den dokumentation som myndigheterna tagit fram på uppdrag av utredningen motsvarar inte de krav som man behöver ställa för att en extern granskare, i detta fall Statskontoret, ska vara beredd att uttala sig om rimligheten i angivna belopp för IT-kost- nader och investeringar. IT-bilagorna till rapporterna för respektive huvudalternativ, har inte den nödvändiga detaljnivån som krävs. Utredningen har underhand erfarit att myndigheterna inte bedömt att utsatt tid varit tillräcklig för att göra en sådan dokumentation, eller att man haft möjlighet att avsätta de resurser som krävs för att göra en dylik. De kostnadsberäkningar med tillhörande antaganden m.m. som redovisats för utredningen, bedömer dock myndig- heterna vara det bästa uppskattningar som kan göras. Med anledning av det nu sagda gör utredningen ingen annan bedömning än Statskontoret i frågan, nämligen att det finns bety- dande osäkerheter i de kostnadsberäkningar som myndigheterna lämnat in. Någon extern verifiering av rimligheten av kostnads- beräkningarna, vilket var ett syfte med utredningens uppdrag till Statskontoret, har inte kunnat ske som utredningen arbetat. har Statskontoret betonat vikten av att inte på ett tidigt stadium, oavsett organisationslösning, flytta, slå samman, eller dela upp IT-system, samt att den stora kostnadsmassan gäller drift och förvaltning av redan befintliga IT-system. Vad utred- ningen förstår blir därmed de initiala utgifterna för IT-systemen, oavsett huvudalternativ, begränsade till att handla om investeringar för att åstadkomma gränssnitt mellan existerande IT-system. Detta skulle kunna innebära en motverkande kraft ur ett perspektiv där det finns risk för att kostnader underskattats. Utredningen slutsats är att IT-frågorna i samband med bildandet av en ålderspensionsmyndighet behöver fortsatt utredning som kräver medverkan av , PPM och Statskontoret. Detta gäller behov av informationsöverföring, omfattning och takt i eventuell fysiskt inkorporerande av IT-system samt tillhörande kostnadsberäkningar. Utredningens förslag innebär att en ålderspensionsmyndighet för administrationen av den allmänna ålderspensionen ska inrättas . De föreslagna författningsändringarna är föranledda av att en ny myndighet övertar ansvaret för administrationen av inkomst-, tilläggs- och garantipension samt premiepension från respektive PPM. Författningsändringarna är huvudsakligen inte av materiell karaktär utan är en följd av att administrationsansvaret övergår från en myndighet till en annan. De författningsändringar som utredningen föreslår innebär i allt väsentligt namnändringar genom att eller PPM byts ut mot . Utöver rena namn- ändringar förekommer även följdändringar föranledda av namn- ändringen. Vissa författningsförslag finns emellertid anledning att kommentera närmare, vilket görs nedan. Utredningens uppdrag har varit att utvärdera och analysera nuva- rande pensionsadministration och utifrån denna lämna förslag till förändringar med utgångspunkt i de av direktiven fastslagna två huvudalternativen för den framtida pensionsadministrationen. Utredningen har i enlighet med direktiven uppdragit åt PPM respektive att redovisa ett av huvudalternativen vardera, inklusive förslag till författningsändringar. Försäkrings- kassan har inkommit med förslag till lagändringar föranledda av sitt förslag. Några förslag till förordningsändringar har inte inkommit från någon av myndigheterna.