sou · GUB399 · 2007-01-01 00:00:00 — Som vi redan anfört bör dock inte svårigheterna inom konkurrensrätten och rättsområdets särart överdrivas. Även på konkurrensrättens område bör rimliga krav på specialisering kunna tillgodoses inom ramen för dömandet i allmän domstol eller allmän förvaltnings- domstol. Enligt vår uppfattning kan det med fog anföras flera skäl mot att ha ett system med specialdomstol på konkurrensrättens område. Systemet bygger redan, såvitt avser , på specialisering i en allmän domstol. En ordning där målen även överprövas inom ramen för en större domstolsorganisation torde öppna möjligheter för att skapa en organisation som är mer flexibel och mindre sårbar än den nuvarande, främst med avseende på de riktigt stora målen om konkurrensskadeavgift. Ett sådant system borde också bli mera kostnadseffektivt. Så länge målen handläggs av vissa särskilt utvalda domstolar bör det inte heller vara särskilt svårt att organisera verksamheten på sådant sätt att de domare som handlägger målen har hög specialkompetens på konkurrensrätt och att dessa får goda möjligheter att upprätthålla och vidareutveckla denna kompetens. Med en större organisatorisk enhet kan det också finnas fördelar från rekryteringssynpunkt, och man minskar risken för eventuella inlåsningseffekter, eftersom det blir lättare för den personal som skall arbeta med konkurrensmålen att med tiden och domstolarnas handläggning av konkurrensmål SOU 2006:99 kanske övergå till andra specialiteter och därmed ytterligare utveckla sin kompetens. Nästa fråga blir då om man vid en förändring för konkurrens- målens del skulle välja allmän domstol eller förvaltningsdomstol. För det senare alternativet talar att ärendena börjar hos en förvalt- ningsmyndighet, och i vissa fall blir det en överprövning av beslut. För en placering i allmän domstol talar emellertid både fler och starkare skäl. Andra partsställningar före- kommer. Konkurrensmålen har ibland släktskap med brottmål och ibland med dispositiva tvistemål. Dessutom finns målen i viss utsträckning i en allmän domstol. Sammantaget bör alltså vid en reform de allmänna domstolarna väljas. Det ter sig lämpligt att i så fall hålla fast vid som exklusiv första instans och ge möjlighet att därifrån överklaga till där Mark- nadsdomstolen med lätthet borde kunna inkorporeras. Vanliga regler för fullföljd till skulle då gälla. Med de nu angivna utgångspunkterna framstår alltså en lösning där är första instans och där inordnas i som lämplig. Med ett sådant system skulle man också uppnå en enhetlig instansordning för konkurrensmålen. Det skulle också kunna innebära att vissa närbesläktade frågor, t.ex. inom marknadsförings- eller immaterialrätten, får en mer likartad behandling. Vårt uppdrag är dock att föreslå åtgärder för att effektivisera förfarandet enligt konkurrenslagen, framför allt i mål om konkur- rensskadeavgift. Vi har således att i första hand överväga åtgärder som kan innebära att handläggningen av konkurrensmål blir snabbare, effektivare och mera ändamålsenlig. I detta arbete har vi kunnat konstatera att de effektivitetsproblem som finns i det nuva- rande systemet i första hand är att hänföra till handläggningen hos och vid . Dessutom bör framhållas att är en överrätt där verksamheten styrs av en uttrycklig målsättning att alla mål och ärenden skall avgöras , och domstolen synes i allmänhet också kunna leva upp till denna målsättning. Den nuvarande instansordningen kan också ge intryck av att vara ett privilegierat system. Det innehåller bara två domstolsinstanser, och flera av ärende- och måltyperna prövas i som första och sista domstolsinstans. Det finns en risk för att genomgripande förändringar, i vart fall i ett övergångsskede, kan medföra längre handläggningstider. I vissa fall torde det t.o.m. vara och domstolarnas handläggning av konkurrensmål svårt att undvika att en reform som tar sin utgångspunkt i de all- männa övervägandena om specialdomstolar och specialisering som regeringen slagit fast innebär att instanskedjan för konkurrens- målen förlängs, även om de negativa effekterna av detta i viss mån kan minskas med krav på prövningstillstånd och genom att inte tillåta eller begränsa möjligheterna till att överklaga målen till t.ex. Högsta domstolen.TPF49FPT I detta sammanhang är det också av betydelse att de problem vi kunnat identifiera i huvudsak är av sådan karaktär att de bör kunna avhjälpas inom ramen för den nuvarande ord- ningen. Härtill kommer det sätt på vilket våra direktiv har utformats. De ger egentligen inte något utrymme för att föreslå att på konkurrensrättens område avskaffa systemet med specialdomstol. Sådana överväganden får i stället göras i ett annat sammanhang, inte minst med hänsyn till att en sådan reform bör få konsekvenser också för de andra måltyper som handläggs av Marknads- domstolen. Dessutom är det angeläget att en reform där man avskaffar genomförs på ett sådant sätt att man kan garantera att t.ex. får och avsätter tillräckliga resurser för att verksamheten skall kunna organiseras på sådant sätt att man kan uppnå önskvärd grad av specialisering hos de domare som skall handlägga målen, och att man kan bibehålla, eller helst förkorta, handläggningstiderna. En naturlig följd av vår analys i denna del är dock att utgångs- punkten för våra överväganden bör vara att de förslag vi lämnar skall underlätta eller i vart fall inte försvåra en framtida reform där man även på konkurrensrättens område kan gå från ett system med specialdomstol till ett system där man fullt ut inordnar målen i de allmänna domstolarna. Vi anser också att man bör överväga en sådan förändring. Vi anser vidare att förändringar i instansordningen redan nu bör övervägas såvitt avser vissa mål om skadestånd enligt konkurrens- lagen och de beslut varigenom frivilliga åtaganden av företag förenas med vite. 49TP PT Jfr t.ex. SOU 2001:33 där det föreslås ett fullföljdsförbud med s.k. ventil för överklagande av patentmål till . Jfr även den ordning som gäller på migrations- rättens område där Kammarrätten i är sista domstolsinstans, 16 kap. 9 § tredje stycket utlänningslagen (2005:716). och domstolarnas handläggning av konkurrensmål Särskilt om instansordningen m.m. i mål om skadestånd enligt konkurrenslagen Det befintliga regelverket bör ändras så till vida att det ges en fakultativ möjlighet för domstolarna att kumulera mål om skadestånd på konkurrensrättslig grund med mål om konkurrensskadeavgift. I de fall kumulation sker, bör domen även i skadeståndsdelen överklagas till . Vi har tidigare pekat på värdet av att , kanske framför allt i ärenden och mål om missbruk av dominerande ställ- ning, kan få hjälp av företag som drabbats av den påtalade överträ- delsen. En sådan hjälp kan för verket innebära ett betydande kvali- tativt resurstillskott.TPF50FPT En möjlighet att underlätta för företag som vill göra gemensam sak med kan vara att införa en ordning där dessa har möjlighet att få skadeståndsfrågan avgjord med målet om konkurrensskadeavgift. En sådan lösning kan också i vissa fall framstå som ett effektivt utnyttjande av dom- stolarnas samlade resurser. Vi har också vid vår genomgång av domstolarnas akter i mål om konkurrensskadeavgift noterat att i ett mål parter uttryckligen beklagade att konkurrenslagen inte erbjöd möjligheten att kumu- lera mål om skadestånd med mål där för talan om konkurrensskadeavgift. Detta förutsätter dock att mål om skadestånd i vissa fall kan överklagas till , dvs. att målen även vid en eventuell överprövning kan följas åt. En sådan ordning gäller för mål om skadestånd enligt mark- nadsföringslagen.TPF51FPT Av motiven till marknadsföringslagen framgår att skälen för att införa denna ordning var dels risken för att i en skadeståndsprocess och Marknadsdomsto- len i ett sanktionsmål skulle komma till motsatta uppfattningar avseende ett bestämt förfarande, dels fördelarna av att en sådan ordning ger möjlighet att kumulera en skadeståndstalan med talan om förbud, åläggande eller marknadsstörningsavgift.TPF52FPT hade i uppdrag att överväga bl.a. den beskrivna skillnaden mellan instansordningen enligt marknads- förings- och konkurrenslagen. I sitt betänkande avstod dock 50TP PT Jfr uppdragsforskningsserie 2005:2 s 36 f 51TP PT 43 § marknadsföringslagen 52TP PT Prop. 1994/95:123 s 125 f. Möjligheten till kumulation av mål framgår av 53 § marknadsförings- lagen. och domstolarnas handläggning av konkurrensmål utredningen från att lägga fram något förslag till ändring av konkurrenslagen på denna punkt. Som skäl härför anfördes att de skäl som låg till grund för instansordningen enligt marknads- föringslagen hade mindre relevans i fråga om ärenden och mål enligt konkurrenslagen, att en ordning där prövar typiska civilmål innebar att domstolen inte längre skulle ha samma karaktär av marknadsrättslig specialdomstol och att en sådan förändring borde ske i samband med en samlad översyn av det marknadsrättsliga systemet samt att praktiska problem torde uppstå eftersom frågor om skadestånd enligt konkurrenslagen kan förekomma tillsammans med en prövning av andra skadestånds- grunder och med civilrättslig prövning av annan art.TPF53FPT Från våra utgångspunkter kan vi dock se flera fördelar med att mål om skadestånd i vissa fall kan prövas av . Även om sådana mål innefattar civilrättsliga bedömningar, bl.a. avseende adekvat kausalitet och bedömningar avseende skadans storlek, har dessa bedömningar att utgå från de särskilda konkurrensrättsliga och ekonomiska förutsättningarna i målet. torde, med sin särskilda sammansättning av jurister och ekonomiska experter, vara väl lämpad att göra sådana bedömningar. Detsamma måste anses gälla de fall där det blir fråga om att tillämpa regel om att skada får uppskattas till skäligt belopp.TPF54FPT Vi anser således att mål om skadestånd och mål om konkurrens- skadeavgift i vissa fall bör kunna behandlas i ett sammanhang av domstol. Med hänsyn till att en sådan kumulation inte torde vara lämplig i alla situationer bör dock regeln göras fakultativ. Med förebild i regler om behandlingen av enskilda anspråk bör således rätten, om det är lämpligt, kunna förordna om gemensam handläggning samt, om en sådan handläggning skulle medföra väsentliga olägenheter, besluta att särskilja målen. Avgö- rande för rättens bedömning av om kumulation skall ske bör framför allt vara om det därmed kan antas uppkomma process- ekonomiska fördelar. Det bör inte komma i fråga att ett mål om konkurrensskadeavgift försenas i nämnvärd utsträckning med anledning av en samtidig handläggning av ett mål om skadestånd. Även om rätten förfogar över frågan, bör parternas uppfattning tillmätas stor betydelse. För rättegången i målet om skadestånd kommer i allmänhet regler om dispositiva 53TP PT SOU 1997:20 s 212 f 54TP PT 35 kap. 5 § och domstolarnas handläggning av konkurrensmål tvistemål att gälla för det målet, även om målet kumulerats med ett mål om konkurrensskadeavgift. Så länge målen hålls samman gäller emellertid vad som är föreskrivet för indispositiva mål beträffande förfarandets yttre förlopp, t.ex. i fråga om förelägganden för par- terna, påföljd för utevaro etc.TPF55FPT I de fall kumulation sker, bör domen även i skadeståndsdelen överklagas till . Det gäller även i de fall överklagandet sker endast i skadestånds- delen. Avslutningsvis bör påpekas att vårt förslag om kumulation förutsätter ändringar även i reglerna om ansvaret för rättegångs- kostnader. För att en kumulation inte skall innebära att den som yrkar skadestånd riskerar att ådra sig ett fullständigt kostnads- ansvar för svarandens totala kostnader, om svaranden vinner målet helt, krävs regler som begränsar kostnadsansvaret i de fall kumula- tion sker. Utan sådana regler synes det sällan vara intressant för den som yrkar skadestånd att få sitt mål kumulerat med ett mål om konkurrensskadeavgift. Vidare torde ett beslut om kumulation behöva förutsätta samtycke från den parten. Vi kommer längre fram att närmare överväga och föreslå en särskild reglering beträf- fande ansvaret för rättegångskostnader såvitt nu är i fråga.TPF56FPT Särskilt om de beslut varigenom åtaganden av företag förenas med vite bör få möjlighet att förena beslut med vite när verket godtar åtaganden i samband med en företagskoncent- ration eller i ett ärende där verket överväger att ålägga ett före- tag att upphöra med en överträdelse av någon av förbuds- bestämmelserna i konkurrenslagen eller i EG-fördraget. beslut om vite bör få överklagas hos . Som redovisats tidigare får ålägga företag vid vite att upphöra med överträdelser av förbudsbestämmelserna i konkurrenslagen och i EG-fördraget. Verket har dessutom getts möjlighet att godta åtaganden från företag, och sådana åtaganden får förenas med vite. Det förekommer också under handläggningen av ett ärende om företagskoncentration att de berörda företagen 55TP PT Se Fitger, , Del 3, fjärde avdelningen, s I:5 56TP PT Avsnitt 6.4.5 och domstolarnas handläggning av konkurrensmål lämnar åtaganden som kan godtas av Konkurrensverket.TPF57FPT Även ett sådant åtagande får förenas med vite. I de nämnda fallen föreläggs vitet av på talan av Konkurrensverket.TPF58FPT Det är alltså som beslutar om ett åtagande skall förenas med vite. Vi har dock inte kunnat finna några bärande skäl till att ett sådant beslut inte skall kunna fattas av Konkurrens- verket. I motiven till konkurrenslagen anges bara att ett sådant vite bör föreläggas av på talan av verket. Tingsrättens prövning bör inriktas på att kontrollera att de formella förutsättningarna är uppfyllda och att uppgörelsen ligger inom ramen för konkurrenslagen samt att åtagandet är tillräckligt preci- serat.TPF59FPT I ljuset av att , för det fall verket inte godtar det åtagande som företaget erbjuder, har möjlighet att fatta beslut om åläggande att upphöra med den aktuella överträdelsen och på egen hand kan förena detta beslut med vite respektive väcka talan i domstol om att en företagskoncentration skall förbjudas, framstår det som märkligt att skall behöva ta tingsrätts resurser i anspråk för att kunna förena ett beslut om att godta ett åtagande med vite. Möjligen kan hävdas att ett beslut av det senare slaget inte förefaller kunna överklagas, till följd varav en domstolskontroll bör ske i fråga om vitesföreläggandet. Detta argument synes dock falla, om man beaktar att ett åtagande endast binder verket och det berörda företaget.TPF60FPT En konkurrent är inte berövad sin särskilda talerätt utan har möjlighet att angripa det förfarande som omfattas av åtagandet genom att väcka talan i . Därtill kommer att samtliga de omständig- heter som, enligt motiven, skall omfattas av domstolens kontroll är av sådant slag att de kan föras fram i en process om att döma ut vitet. Det betyder att eventuella brister i vitesföreläggandet kommer att medföra att domstol inte dömer ut vitet. Sammanfattningsvis anser vi således att den nuvarande ord- ningen bör ändras på så sätt att anförtros möj- ligheten att förena sina beslut om att godta åtaganden med viten. Verkets beslut bör få överklagas hos , och ett sådant ärende bör handläggas enligt samma regler som gäller för överklaganden av andra beslut fattade av . 57TP PT Se kap. 10 58TP PT 57 § andra stycket konkurrenslagen 59TP PT Prop. 1992/93:56 s 112 och 2003/04:80 s 102 60TP PT Prop. 2003/04:80 s 102 och domstolarnas handläggning av konkurrensmål Verkets beslut om att förena åtaganden med vite bör gälla omedel- bart, om inte bestämmer något annat. Av motiven kan man läsa ut att åtaganden som har förenats med vite kan omprövas eller upphävas.TPF61FPT Ärenden om att ompröva eller att upphäva åtaganden som har förenats med vite förekommer också vid tingsrätt.TPF62FPT Redan av förvaltningslagen torde följa att åtaganden som har förenats med vite kan omprövas så att de inte löper eller är mer ingripande än vad som krävs för att uppnå syftet med dem. kan alltså på ansökan av part eller på eget initiativ ompröva ett beslut om att förena ett åtagande med vite. Även detta beslut bör kunna överkla- gas hos . 6.4.4Det processuella regelverket och processledningsfrågor I våra kontakter med intressenter har gjorts gällande att det processuella regelverket inte är ändamålsenligt i ärenden och mål enligt konkurrenslagen. En uppfattning som har framförts är att ärendena och målen är så säregna att det bör gälla särskilda regler för förfarandet. Dessa regler skulle kunna hämta sina beståndsdelar från regler för rättegången i såväl dispositiva och indispositiva tvistemål som brottmål, eller kanske t.o.m. lagen om domstolsärenden. En annan uppfattning är att det bör gälla samma regler när för talan som när verket agerar i egenskap av motpart efter ett överklagande av beslut. Vidare har det påtalats att domstolarna brister i sin formella och materiella processledning. Som redovisats tidigare gäller enligt den nuvarande ordningen regler för indispositiva tvistemål för de fall Kon- kurrensverket för talan om konkurrensskadeavgift, kvarstad för att säkerställa anspråk om sådan avgift och företagskoncentration. I andra fall regleras förfarandet av lagen om domstolsärenden. 61TP PT Prop. 1992/93:56 s 112 62TP PT Se t.ex. tingsrätts, avd. 4, beslut i ärende nr Ä 32249-04 och domstolarnas handläggning av konkurrensmål För civilrättsliga mål med konkurrensrättsliga inslag gäller rätte- gångsbalkens regler för dipositiva tvistemål. En särskild talan om att döma ut vite skall i tillämpliga delar regleras av rättegångs- balkens regler för brottmål, när svårare straff än böter inte är före- skrivet för brottet.TPF63FPT Några genomgripande förändringar i det processuella regel- verket föreslås inte. Vi har tidigare konstaterat att konkurrensrätten rymmer ärenden och mål som sinsemellan uppvisar olika särdrag. Om dessa särdrag skulle beaktas inom ramen för en särskild reglering av förfarandet i ärenden och mål enligt konkurrenslagen, torde regelverket bli för- hållandevis omfattande. Med hänsyn till att ärendena och målen inte är särskilt frekventa i domstol skulle det ta avsevärd tid innan rättspraxis besvarat ens en bråkdel av de närmare tillämpningsfrågorna i en sådan lag. Till det sagda kan även läggas att den inställning vi tidigare redovisat till specialdomstolar på konkurrensrättens område talar för att behålla den nuvarande ordningen, och att inte föreslå några särskilda processuella regler för konkurrensrättens vidkommande. Över huvud taget bör processuell särreglering undvikas. Det finns också en rad andra skäl som talar för att de val som gjordes vid tillkomsten av konkurrenslagen beträffande rättegångs- reglerna var riktiga.TPF64FPT I mål om konkurrensskadeavgift har bevis- frågor rörande förflutna händelser ofta stor betydelse, och i många mål åberopas omfattande muntlig bevisning. Det har framhållits att behovet av förberedelse i regel är stort även i dessa mål. Målen är av stor betydelse för parterna, och det förekommer att processerna – för svenska förhållanden – förs i ett högt ton- läge. Om utvecklingen blir densamma i svensk rätt som inom EG- rätten, kan det befaras att parterna inte kommer att dra sig för att driva processuella frågor. 63TP PT 8 § lagen (1985:206) om viten 64TP PT Prop. 1992/93:56 s 37 och domstolarnas handläggning av konkurrensmål Som flera intressenter påpekat kan det vara olyckligt att förfa- randet regleras på olika sätt beroende på om verket för talan eller agerar som motpart efter ett överklagande. Systematiken i svensk rätt är dock den att lagen om domstolsärenden tillämpas när beslut fattade av en förvaltningsmyndighet överprövas av allmänna dom- stolar. Den osäkerhet som den rådande ordningen i undantagsfall kan ge upphov till synes också vara något överdriven eftersom regler oftast har kunnat tillämpas analogt i de fall lagen om domstolsärenden inte gett något svar.TPF65FPT Vi har också kunnat ana en viss oro bland partsföreträdare beträffande den omständigheten att domstolen i indispositiva mål har en friare ställning och i vissa fall kan döma över ett icke åbero- pat rättsfaktum.TPF66FPT Med hänsyn till att muntlighetsprincipen gäller även i indispositiva tvistemål synes denna oro vara obefogad.TPF67FPT Där- till kommer att, om domstolen överväger att döma över ett icke åberopat rättsfaktum eller att på åberopade rättsfaktum tillämpa en rättsregel som inte parterna har berört i sin argumentation, det torde krävas att den inom ramen för sin processledning väcker frågan i målet. I annat fall gör domstolen sig skyldig till rätte- gångsfel.TPF68FPT I detta sammanhang finns dessutom anledning att notera att förfarandet i tidigare reglerades i sin helhet av lagen om marknadsdomstol m.m. och att domstolen inom ramen för den lagen kunde agera betydligt friare i processuella frågor. Med hänsyn härtill är det viktigt att tillämpar reglerna i lagen om domstolsärenden och i på ett tydligt och konsekvent sätt så att parterna inte har anledning att tro att eventuella rester från den tidigare ordningen alltjämt finns kvar i domstolens rättstillämpning. Vår uppfattning är att så i allmänhet sker , men att det trots detta bland partsföreträdare finns en oro för att så inte är fallet. Den kritik som har framförts har vidare i allt väsentligt riktat sin udd mot den omständigheten att principer om omedelbarhet och muntlighet innebär att huvudförhandlingarna i målen inte kan genomföras på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. I detta sammanhang har framförts att parterna så gott som alltid företräds av ombud och att samtliga aktörer är väl inlästa på allt 65TP PT Fitger, Lagen om domstolsärenden, s 33 ff 66TP PT 17 kap. 3 § 67TP PT 17 kap. 2 § 68TP PT Jfr NJA 1997 s 825 och 1999 s 629 samt justitierådet Linds särskilda yttrande i NJA 1989 s 614 och domstolarnas handläggning av konkurrensmål material i målen, men att materialet trots detta måste förebringas vid huvudförhandlingen. Vårt intryck är att denna uppfattning i stor utsträckning grundas på erfarenheter från bensinmålet. Ett annat intryck är att den upplevda tidsutdräkten förefaller vara betydligt längre än den faktiska, om man beaktar hela den tid som går åt från det att inleder en undersökning till dess laga kraft vunnen dom föreligger. Sett ur ett effektivitets- perspektiv synes inte huvudförhandlingarna spela så stor roll i jämförelse med vad som sker under verkets utredningar och ären- denas och målens förberedelse i domstol. Den framförda kritiken förefaller dessutom att avhjälpas med den tidigare nämnda reform av processen i allmän domstol som antog våren 2005.TPF69FPT Som redovisats uppmjukas genom denna reform bl.a. krav på muntlighet i syfte att åstadkomma en ökad flexibilitet och därmed göra det möjligt att i större omfattning anpassa handläggningen till vad som behövs i det enskilda fallet. Med denna ordning torde det finnas förutsättningar för domstolarna att, i samråd med parterna, se till att huvud- förhandlingarna i mål enligt konkurrenslagen kan genomföras på ett effektivt, ändamålsenligt och rättssäkert sätt. Vi saknar därför skäl att inom ramen för vårt uppdrag föreslå ytterligare åtgärder i denna del. Domstolarnas formella och materiella processledning En förutsättning för att förfarandet i domstol skall vara effek- tivt, ändamålsenligt och rättssäkert är att rätten fullt ut använder sig av de möjligheter som erbjuder att utöva en aktiv formell och materiell processledning. Närmare hur detta kvalitetssäkrande arbete skall bedrivas i praktiken måste emellertid ankomma på domstolarna att avgöra. I detta sammanhang finns anledning att peka på att det är av yttersta vikt att domstolarna använder sig av de hjälpmedel och möjligheter som erbjuder att utöva en aktiv for- mell och materiell processledning. Vår genomgång av domstolarnas akter visar att så inte alltid är fallet. Även i motiven till de 69TP PT Prop. och domstolarnas handläggning av konkurrensmål antagna ändringarna av kan man ana ett visst missnöje med de allmänna domstolarna på denna punkt. ger ett stort antal verktyg för att underlätta rättens formella och materiella processledning.