sou · GUB322 · 2007-01-01 00:00:00 — Genom ett konstruktivt samarbete mellan företag och lokala fackliga organisationer skapas goda förutsättningar för en utveckling i linje med avtalets syften på den enskilda arbetsplatsen. Därmed kan avtalet indirekt också be- kämpa diskriminering. Avtalet kom inte till stånd. Som framgår var en av de bärande tankarna att den nya anställningsformen integrationsanställning skulle vara förbehållen personer som inte har svensk etnisk tillhö- righet. Att svenskar inte skulle kunna få en sådan anställning skulle ha stått i strid med diskrimineringsförbuden lag mot et- nisk diskriminering i arbetslivet. DO:s rapport om diskriminering av romer DO har på uppdrag av regeringen –03 arbetat särskilt med frågan om diskriminering av romer. Projektet har kartlagt om- fattningen av diskriminering och i samarbete med romer och myn- digheter strävat efter att utveckla metoder och strategier för att motverka och förebygga diskriminering. En uppgift har också varit att öka kunskapen bland romer om det diskrimineringsskydd som finns och att verka för att skapa förtroende mellan romer och myndigheter. DO redovisade till regeringen sitt arbete i rap- porten Diskriminering av romer i – rapport från DO:s pro- jekt om åtgärder för att förebygga och motver- ka etnisk diskriminering av romer. Rapporten beskriver hur antizi- ganistiska tankemönster med fördomar och föreställningar om ro- mer är allmänt förekommande och inte ifrågasatta i det svenska samhället. I kombination med att kunskap om romer och deras livsvillkor saknas påverkar det samhällets agerande gentemot romer och leder till omfattande diskriminering. Enligt DO är det viktigt att påskynda utvecklingen i riktning mot lika rättigheter och lika möjligheter som gynnade grupper av majoritetssamhället har , genom riktade särskilda åtgärder. DO anför vidare bl.a. följande. Romers missgyn- nade ställning inom olika samhällsområden utgör en ojämlik situa- tion som innebär att romer inte har lika möjligheter jämfört med de flesta människor med annan etnisk tillhörighet i majoritets- En möjlig strategi för att skapa lika möjligheter, och som det inte går att bortse från när det gäller en utsatt grupp som ro- mer, är positiv särbehandling. Att vidta tillfälliga särskilda åtgärder för en grupp som romer kan motiveras med att staten, som utsatt romer för en långvarig och genomgripande etnisk diskriminering ända in , bidragit till romers missgynnade ställning . En annan kompensatorisk motivering till tillfälliga särskilda åtgärder utgör den strukturella diskrimineringen och de hinder denna inne- bär för romer. Romers situation vad gäller bostad, utbildning och arbete kan ses som ojämlik och kan därmed motivera särskilda åt- gärder för att lika villkor skall uppnås. De kompensatoriska motiver- ingarna förutsätter politisk vilja till både historisk tillbakablick och omfördelning av resurser. Det mycket låga antalet anställda romer inom statliga och kommunala myndigheter skulle kunna motivera att kvalificerade romer gavs företräde framför mer kvalificerade sökande ur majoritetsbefolkningen med annan etnisk tillhörighet, och då särskilt i verksamheter som direkt arbetar med frågor som berör romer. Romers erfarenheter behöver helt enkelt tillföras vissa verksamheter. Att särskilt stödja individer ur missgynnade grupper för att de skall nå ett jämlikt läge kan kräva tillfälliga särskilda arbets- marknadspolitiska åtgärder, som praktikplatser och arbetsmarknads- utbildningar riktade till romer. En förutsättning är att arbetsgivare tillåts möta arbetsmarknadspolitiska åtgärder genom att också de tillåts vidta tillfälliga särskilda åtgärder. Ytterligare en motivering för tillfälliga särskilda åtgärder kan vara att skapa förutsättningar för reell romsk delaktighet med särskilt stöd för egenaktivitet till exempel inom området mänskliga rättigheter och för lokalt antidis- krimineringsarbete. De internationella rekommendationerna om tillfälliga särskilda åtgärder är entydiga och flerfaldiga. I ett flertal europeiska dokument rekommenderas tillfälliga särskilda åtgärder för att komma till rätta med romers utsatta situation. kommission mot rasism och liknande intolerans (ECRI) rekom- menderar metoden i sin Policy Recommendation nr 7. Ett annat dokument är den handlingsplan som antogs av Organisa- tionen för säkerhet och samarbete i () för att förbättra romers situation. Handlingsplanen omfattar en mängd åtgärder inom områden såsom sociala och ekonomiska frågor, utbildning, delaktighet och särskilt rasism och diskriminering. Åtgärderna re- kommenderas att genomföras både inom egna institutioner och av medlemsstaterna. 7.3.2Fördelar och nackdelar med positiv etnisk särbehandling I detta avsnitt lyfter vi fram de för- och nackdelar som kan finnas med positiv särbehandling. Vissa argument kan dock tala både för och emot. Den självklara fördelen med positiv etnisk särbehandling i arbetsli- vet är att missgynnade grupper genom sådana åtgärder kan kom- penseras för sitt underläge och ges lika möjligheter som andra att få arbete eller antas till en utbildning. Syftet är att skapa eller bidra till lika möjligheter oavsett etnisk tillhörighet. Metoden för att uppnå det syftet är de ikappåtgärder som kallas positiv särbehandling. En utgångspunkt för detta resonemang är att diskriminerings- förbuden inte är tillräckliga medel för att nå lagens syfte. Jämlik- hetsidealet om alla människors lika rättigheter förutsätter att alla människor också i realiteten har lika möjligheter. För att uppnå det idealet, och för att göra det inom överskådlig tid, kan åtgärder som positiv särbehandling bedömas vara nödvändiga. Som framgår av den tidigare redovisade genomgången möter människor av annat etniskt ursprung arbetsmarknaden på andra villkor än infödda svenskar. Det finns anledning att anta att skill- naden är sådan att den inte enkom går att förklara med individuella faktorer. Att det finns en strukturell underordning skulle också kunna förklara att det trots diskrimineringsförbud och använd- ningen av aktiva åtgärder kvarstår ett betydande utanförskap på arbetsmarknaden. Ett exempel på en missgynnad och underrepresenterad grupp är, som DO framhåller i sin rapport, romerna. Romernas underläge gör sig inte gällande bara i arbetslivet, men mycket tyder på att just frågan om arbete är ett av de områden där romer har särskilda svå- righeter. Ett sätt att motverka det låga antalet anställda romer inom statliga och kommunala myndigheter skulle kunna vara att kvalifi- cerade romer gavs företräde framför mer kvalificerade sökande ur majoritetsbefolkningen med annan etnisk tillhörighet. Som DO påpekar kunde detta vara av värde särskilt i verksamheter som di- rekt arbetar med frågor som berör romer. En invändning om att det finns en motsättning mellan likabe- handlingsprincipen och åtgärder för positiv särbehandling – alltså att positiv särbehandling innebär att diskriminering bekämpas med diskriminering – är inte hållbar om tyngdpunkten läggs på det övergripande syftet att reellt motverka diskriminering. En annan positiv effekt av positiv särbehandling kan vara att ar- betsplatser och högskolor (etc.) som speglar den etniska mångfal- den i samhället ger ett nyttigt bidrag där nya perspektiv och andra erfarenheter breddar och berikar verksamheten. Denna nyttoeffekt ligger vid sidan av diskrimineringsproblematiken, men är likväl av värde i ett alltmer mångkulturellt samhälle. Som en sorts förebilder skulle en ökad representation av icke etniska svenskar – t.ex. romer – kunna vara värdefull i sådana verksamheter som polis och rättsvä- sendet och i annan offentlig verksamhet som tjänar allmänheten. Det skulle därigenom också kunna öka respekten och legitimiteten för inte minst offentliga verksamheter bland grupper som annars genom ett omfattande utanförskap riskerar att känna en allt mindre identifikation med samhället. Ett stärkt samband med arbetsmarknadspolitiken Särskilda tillfälliga åtgärder av kompenserande natur är tillåtna inom arbetsmarknadspolitiken (jfr 5 § lag). Det innebär att regler som finns i de arbetsmarknadspolitiska författningarna och som innebär att invandrare eller personer med utländsk bak- grund gynnas, inte står i strid med diskrimineringsförbudet. Ett exempel på sådana gynnande bestämmelser är de s.k. prova-på- platserna som i praktiken är avsedda för invandrare (se förordning- en [2000:634] om arbetsmarknadspolitiska program). Positiv särbehandling i fråga om anställningsbeslut skulle kom- plettera de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna på så sätt att den som fått särskilt stöd hos arbetsförmedlingen också får fortsatt sär- skilt stöd för att få en anställning. Ett argument som talar mot positiv särbehandling som metod är att särbehandling strider mot principen om likabehandling; dvs. både positiv och negativ särbehandling är diskriminering. piellt och systematiskt inte invändningsfritt att godta avsteg från likabehandlingsprincipen som en metod för att uppnå jämlikhet. (Men denna synbara paradox är som framgått inte okänd i eller internationellt, jfr beskrivningen av jämställdhetslagen, lag respektive och EG-rätten ovan.) Metoden positiv särbehandling kan medföra kränkningar av indivi- der i enskilda fall. Positiv särbehandling innebär att den enskilde inte bedöms eller behandlas utifrån sina personliga förutsättningar vilket annars är målet för diskrimineringslagstiftningen. Att se in- dividen som en gruppmedlem i stället för individ – som en anonym siffra i statistiken – är problematiskt i förhållande till den som hu- vudsyfte ofta framlyfta strävan att behandla var och en efter sina personliga förutsättningar och egenskaper. Den konflikten kan inte förnekas. måste dock framhållas distinktionen mellan formell jämlikhet (som uppnås genom diskrimineringsförbud) och reell jämlikhet (som kan kräva mer än diskrimineringsför- bud). Om det förhåller sig så att åtgärderna för formell jämlikhet inte är tillräckligt effektiva för att de önskvärda resultaten skall nås i önskvärd takt, krävs ytterligare åtgärder. Då kan det vara så att vissa enskilda individers intresse av individuell likabehandling eller rättvisa får stå tillbaka för kollektivets eller rent av samhällets in- tressen. En sådan tanke tycks ha funnits med i de överväganden som gjorde när systemet med alternativt urval till juristprogrammet utformades. Det som sagts kan innebära att denna invändning mot positiv etnisk särbehandling förlorar i bärkraft. Avgörande är en intresse- och behovsavvägning: är förhållandena på den svenska arbetsmark- naden sådana att diskrimineringsförbuden inte räcker till? Måste diskrimineringsförbuden kompletteras? Om positiv särbehandling används riskerar olikheter mellan männi- skor och grupper att komma i fokus; att förstärkas och kanske permanentas. Det kan i sin tur cementera ett vi-och-dom-tänkande som inte är ägnat att bidra till en mer jämlik arbetsmarknad eller över huvud taget ett samhälle med mindre motsättningar mellan människor. Detta argument knyter an till vad som anfördes i förar- betena till den äldre jämställdhetslagen (jfr prop. 1978/79:175 s. 82 f.). Avsteg från synsättet att den arbetssökande eller arbetsta- gare som har de bästa förutsättningarna för ett arbete också skall utföra det, bör komma i fråga enbart av speciella skäl i ett begränsat hänseende, anfördes det i det lagstiftningsärendet. En motsatt linje skulle enligt förarbetena vara ägnad att befästa fördomar om skill- nader mellan kvinnor och män och utsätta jämställdhetssträvande- na för risken att bli bemötta med misstro. På motsvarande sätt skulle positiv etnisk särbehandling kunna uppfattas. En invändning mot detta resonemang skulle kunna vara att hävda att vi-och-dom-tänkande inte främst konstitueras av politiska be- slut utan av den ojämlika arbetsmarknaden och att denna i sig skapar en stigmatisering hos stora grupper på arbetsmarknaden. Från ett minoritetsperspektiv finns det sannolikt goda skäl att re- dan se samhället från ett vi-och-dom-perspektiv. Dessa olika risker och verklighetsbeskrivningar får vägas mot varandra. Det kan sättas i fråga om åtgärder för positiv särbehandling kom- mer att kunna vara ett effektivt medel. Utrymmet för positiv särbehandling är snävt i den bemärkelsen att EG-rätten slår fast ramarna på ett sätt som gör att det finns en- dast begränsade möjligheter att i praktiken använda metoden. Det får – med någon förenkling – inte finnas någon större skillnad i me- rit- och kvalifikationshänseende mellan den som särbehandlas och andra arbetssökande eller arbetstagare. Inte heller får reglerna ut- formas så att grupptillhörigheten automatiskt (undantagslöst) är utslagsgivande. Vidare kan det antas att många arbetsgivare inte skulle använda metoden, åtminstone till en början. Hos de fackliga organisatio- nerna tycks det finnas ett motstånd på många håll. Det kan därmed antas att möjligheten att använda sig av positiv särbehandling inte i sig kommer lösa problem med diskriminering på individuell eller strukturell nivå. De arbetsgivare som skulle vara intresserade av att använda sig av positiv särbehandling i praktiken kan rimligen förväntas vara de som är mest uppmärksamma på risken för diskriminering . De borde alltså tillhöra de arbetsplatser där det finns minst risk för en likakvalificerad person från en etnisk minoritet att bli bortsorterad av skäl som hänger samman med denna tillhörighet. går det inte att bortse ifrån att ingen annan enskild åt- gärd i sig heller kan förväntas möta ett så komplext samhällspro- blem som diskriminering och integration på arbetsmarknaden. Inte heller det faktum att det inte finns ett totalt stöd för insat- sen bland arbetsmarknadens parter innebär att man kan avfärda ef- fektiviteten i åtgärden. Som vi tidigare redovisat har det funnits och finns alltjämt bland vissa avtalsslutande centrala parter ett intresse att använda sig av metoden. Eftersom möjligheten att använda sig av positiv särbehandling är att betrakta just som en möjlighet och inte ett tvång är det inte oviktigt att kunna bejaka möjligheten för intresserade parter att använda sig av de metoder som de finner nödvändiga för att förbättra integrationen på arbetsmarknaden. Det faktum att arbetet med positiv särbehandling lagregleras kan också innebära att strävanden som förekommer på arbets- marknaden att öka mångfalden och som kan ta sig uttryck i beslut som tangerar positiv särbehandling hanteras på ett mer rättssäkert och transparent sätt. Som tidigare redovisats framstår avsaknaden av personliga kon- takter och nätverk som en betydande förklaring till utanförskapet. Möjligheten att komma in på arbetsmarknaden, och därmed erhålla nödvändiga kontakter, framstår därför även om det sker i begrän- sad omfattning som en för individen effektiv åtgärd. Möjligheten att systematiskt arbeta med aktiva åtgärder, där- ibland positiv särbehandling, kan bli ett värdefullt inslag för att synliggöra och bemöta problem i den egna organisationen. Det framstår därför som omöjligt att exakt förutse effekterna av att tillåta positiv särbehandling. Det är dock sannolikt, med de re- striktioner som finns, att utbredningen och användningen kommer att bli begränsad. Vem skall gynnas? Det finns praktiska problem med att bestämma vilka personer, eller grupper av personer, som skall ges fördelen av positiv etnisk särbe- handling. Positiv särbehandling på grund av kön – som jämförelse – är förhållandevis enkelt att utforma och tillämpa. Där finns i prin- cip två kategorier som utesluter varandra; om den ena gynnas miss- gynnas den andra. Vem som är man och vem som är kvinna framgår dessutom i allmänhet nästan genast redan genom utseende eller namn eller i vart fall personnummer. I fråga om positiv etnisk särbehandling finns många fler katego- rier eller variabler än två. Hur många etniska tillhörigheter eller grupper det finns går inte att säga. Antalet är stort. Det kan också antas vara föränderligt i en föränderlig värld. Det är till en början inte alltid enkelt att identifiera en persons etniska grupptillhörighet på ett sätt som motsvarar rimliga krav på förutsebarhet och konsekvens. Inte ens uttrycket etnisk svensk är okomplicerat. Är den som är född och uppväxt i men har en utlandsfödd förälder, eller farförälder, svensk i denna mening? Säkert har olika personer vars bakgrund är densamma olika upp- fattning om den saken. Den ene ser sig som svensk, den andra vill hålla fast vid sina föräldrars etniska och kulturella identitet, en tredje vill inte alls välja. Det framstår som en vansklig uppgift att slå fast vem som har rätt. Tekniskt går det säkerligen att konstru- era ett begrepp – en legaldefinition – som anger kriterier för vem som har svensk etnisk tillhörighet eller inte. I en för individen så viktig fråga som den etniska identiteten bör dock de tekniska eller rättsliga möjligheterna inte vara avgörande. Inte heller är det lätt att säga vilka av alla de grupper som finns som bör gynnas och vilka som inte bör gynnas. Låt oss emellertid till en början anta att gruppen etniska svenskar – hur den nu närmare skall definieras – inte skall gynnas. Det förefaller till en början inte självklart att dela in personer i enbart två grupper; etniska svenskar respektive icke etniska svens- kar. En sådan gruppbestämning skulle annars kunna bygga t.ex. på att alla människor som inte är födda i ses som en enda grupp som kan särbehandlas framför etniska svenskar. Men det skulle innebära att t.ex. en och någon från ett afrikanskt land behandlas lika. Det kan generellt sett inte vara berättigat. En person från något närliggande land har typiskt sett lättare att komma till sin rätt i det svenska samhället än någon från en annan del av världen. På motsvarande sätt kan man hävda att avsaknaden av aktiva åt- gärder mot diskriminering och utanförskap och en strikt likabe- handling riskerar innebära att alla inte får samma möjligheter och att reell jämlikhet inte uppnås. Även om det inte är självklart att dela in personer i två grupper så är inte heller det motsatta självklart. Allt annat lika torde den som vuxit upp i ett samhälle ha bättre förutsättning att förstå ko- der, språk och traditioner än den som kommer från ett annat sam- hälle. Även om en person från generellt sett kan sägas ha lättare än en från ett afrikanskt land på den svenska arbetsmarkna- den torde detsamma gälla i relationen även mellan personer med svenskt respektive norskt ursprung. Detta perspektiv utgör exem- pelvis grunden för att det när det gäller arbetsmarknadspolitiska åtgärder som undantag medges att personer med annan än svensk etnisk tillhörighet behandlas annorlunda än svenskar. Alla former av kollektiva åtgärder rymmer naturligtvis orättvisor när de möter individuella variationer. Förekomsten av strukturell diskriminering, som vi tidigare konstaterat, visar emellertid att av- saknaden av kollektiva insatser resulterar i kanske än större indivi- duella orättvisor. Det är därför angeläget att seriöst resonera kring frågeställningen om vem som skall gynnas i ett system där positiv särbehandling blir tillåten. Några faktiska exempel från den svenska universitetsvärlden kan ge underlag till diskussionen. Exemplen gäller visserligen inte an- ställningar, men resonemanget är detsamma. valde, när man vid antagning använde sig av reglerna om alternativt urval, som framgått sökandes bägge föräldrar utrikes födda. Det innebär att en person vars föräldrar kommer från ett kulturellt och ekonomiskt sett ganska närliggande land i som t.ex. skulle kunna komma i fråga. En person vars far är etnisk svensk och vars mor kommer från ett land i skulle däremot inte komma i fråga. Om vi lägger till ytterligare omstän- digheter såsom att föräldrarna tidigt gått skilda vägar och att per- sonen därför levt ensam med sin icke svenskfödda mor sedan han eller hon var helt liten framträder en bild där säkert många skulle hålla med om att personens förhållanden socialt och ekonomiskt sett borde kvalificera honom eller henne för positiv särbehand- ling i högre grad än den vars föräldrar kommer från . Eller antag att en person som vuxit upp i ett land i eller med en svensk och en icke svensk förälder kommer till i vuxen ålder. Den personen vars möjligheter på den svenska arbets- marknaden kan vara små skulle inte kunna komma i fråga för posi- tiv särbehandling. Resultatet framstår på individnivå som slump- mässigt eller rent av godtyckligt. Det urvalskriterium som tillämpade vid antagning- en innebär vidare att en same vars föräldrar är födda i inte kan komma i fråga, medan den same vars föräldrar kommer från eller kvalificerar sig för positiv särbehandling. Om samer anses vara samma folkgrupp ter sig denna åtskillnad sär- egen. En annan högskola i har vid antagning genom alternativt urval använt sig av kriteriet personer med icke-skandinavisk kultu- rell bakgrund. Detta kriterium synes om saken ställs på sin spets kunna innebära att en person med svenska föräldrar som är uppväxt i invandrartäta utanför , och kanske där också många invandrare bor fast ofta under andra socioekono- miska omständigheter, kunna åberopa en icke-skandinavisk kultu- rell bakgrund. En annan högskola har använt sig av utomnordiskt modersmål som huvudsakligt kriterium. Är den bestämningen geografisk eller lingvistisk? Den här diskussionen kan fördjupas; de möjliga variablerna tycks vara nästan oändligt många. kan någon anse att den typ av invändningar som rests är småaktiga, i ljuset av diskrimine- ringslagstiftningens rättvise- och mänskliga rättigheter-perspektiv. Redan det korta resonemanget här visar emellertid på att det är svårt att välja ut vilka personer eller grupper som skall ges ett för- steg. Sannolikt ligger det till så att en exakt avgränsning som är fri från stora eller små invändningar inte kan göras. Statistik, registrering och integritet Positiv etnisk särbehandling kan innebära att statistik över vilken etnisk tillhörighet (eller grupptillhörighet) människor har behöver föras. Som vi tidigare redovisat har flertalet nordiska länder infört be- stämmelsen om positiv särbehandling utan att krav på statistik och registrering införts. I den svenska debatten har dock diskussionen om statistik, registrering, integritet och behovet av tydlighet i re- gelverket varit en återkommande diskussion. Därför finns anled- ning att värdera problematiken kring registrering och integritet. Antag att en arbetsgivare vill bidra till ökad etnisk mångfald på arbetsplatsen genom positiv etnisk särbehandling. I ett enskilt an- ställningsbeslut kan då arbetsgivaren med den av oss föreslagna re- gleringen (se nedan) så länge det är ett led i strävandet att främja likabehandling välja att anställa t.ex. en arbetssökande från ett an- nat land framför en etnisk svensk. I längden måste dock arbetsgiva- ren ställa sig frågan: när är behovet av positiv etnisk särbehandling hos mig uppfyllt? Svaret kan naturligtvis i exempelvis mindre före- tag grunda sig på en egen observation av en relativt enkelt avläsbar verklighet eller i större organisationer efter mer övergripande kart- läggningar i samverkan mellan lokala parter. Det förefaller inte hel- ler orimligt att tro att arbetsgivaren genom dokumentation som erhålls från arbetstagaren (såsom exempelvis jobbansökningar) utan registrering har en bild av nuläget. Svaret på den frågan kan dock också tänkas besvaras genom att (1) ett mål satts upp, t.ex. att en viss andel av arbetskraften är icke etniska svenskar, och (2) genom att arbetsstyrkans sammansättning regelbundet stäms av mot det uppsatta målet. På så sätt kan den risk som följer av att det lämnas till enskilda arbetsgivare att slå fast egna kriterier, och den öppning för oförut- sebarhet och godtycke som det skulle kunna innebära, undvikas. Statistik över människors etniska tillhörighet kan innebär en in- tegritetskränkning som kan väcka olustkänslor och som kan stå i strid med personuppgiftslagen (1998:204; PUL). Syftet med PUL är att skydda människor mot att deras personli- ga integritet kränks genom behandling av personuppgifter (1 §).