sou · GUB322d2 · 2007-01-01 00:00:00 — Enligt den uppdel- ning av jämställdhetsarbetet som ligger till grund för denna rapport är JämO:s verksamhet inriktad på det interna jämställdhetsarbetet. har frågor som rör det externa jämställdhetsarbetet aktuali- serats även för JämO. En orsak till detta är att det finns krav och för- väntningar på att någon ska uppmärksamma verksamhetsmässiga aspekter av offentlig verksamhet. När det inte finns någon tydlig myndighet för detta, riktas blickarna mot JämO. I årsredovisningen för för JämO kommer detta också till uttryck. Eftersom JämO är den enda myndighet i som har som mål att motverka könsdiskriminering och också är den myndighet som besit- ter störst expertkompetens inom jämställdhetsområdet så är det lika förklarligt som ofrånkomligt att myndigheten belastas med betydande arbetsinsatser utanför området för dess kärnverksamhet. Ett illustrativt exempel är JämO:s pågående granskning av kultursek- torn. I projektplanen framgår att syftet för denna granskning är att rusta studenterna vid kultur- och konsthögskolorna väl i frågor som berör genusanalys och jämställdhet inför inträdet i arbetslivet. JämO hoppas därigenom kunna påverka kultursektorn att leva upp till de krav som ställs på jämställdhet i samhället. Enligt JämO:s uppfattning pekar erfarenheter från andra områden på att det finns en koppling mellan det interna jämställdhetsarbetet och det som produceras hos en arbetsgivare eller ett lärosäte. Detta synsätt styrks i samband med vår enkätundersökning. Flera myndigheter inom ansvarsområde hörde av sig och frågade efter en precisering av vad som egentligen avses med externt jämställdhetsarbete. För dessa myndigheter var det naturligt att se kraven som internt riktade. En fråga som har aktualiserats är om länsstyrelserna borde ha ett till- synsansvar för jämställdhetslagen. Ett skäl till detta är att länsstyrel- serna i andra frågor har ett tillsynsansvar samt att länsstyrelserna har ett uppdrag inom jämställdhetspolitiken. Om ett sådant ansvar även lades på länsstyrelserna skulle detta ligga i linje med att JämO:s man- dat vidgades till att även omfatta det externa jämställdhetsarbetet. Jämställdhetspolitiska utredningen redovisade sitt uppdrag i betänkandet Makt att forma samhället och sitt eget liv – jämställdhetspolitiken mot nya mål (SOU 2005:66). I betänkandet föreslås att en ny jämställdhetspolitisk myndighet (Jämställdhets- myndigheten) skall inrättas. Myndigheten skall enligt förslaget ha ansvar för samordningen av genomförandet av jämställdhetspoliti- ken och uppföljningen av jämställdhetspolitikens resultat. Myndig- hetens uppgifter skall omfatta omvärldsbevakning, uppföljning och utvärdering, samordning, stöd, bidragsgivning samt kunskapsut- veckling och information. Myndigheten skall vara ett enrådighets- verk. Enligt utredningen (bet. s. 516) innebär förslaget att inrätta en att JämO kan renodla sin roll och foku- sera på diskrimineringsfrågor. Enligt utredningen får de uppgifter som belastar JämO till följd av att det är den enda myndighe- ten inom det jämställdhetspolitiska fältet en naturlig hemvist i den nya myndigheten. Utredningen pekar på att JämO har uppmärk- sammat detta problem bl.a. i sin årsredovisning där JämO framhåller att myndigheten belastas med betydande insatser utan- för området för dess kärnverksamhet. Enligt utredningen är en av- lastning av detta slag angelägen oberoende av vilken ställning som JämO kommer att få till följd av Diskrimineringskom- mitténs arbete. Utredningen anför att man gör bedömningen att JämO bäst kan främja jämställdhetsarbetet som en självständig myndighet och att en samordning av samtliga diskrimineringsom- budsmän därför skulle innebära en försvagning. Några skäl för det- ta anges dock inte. Utredningens betänkande bereds i (). Om en ny jämställdhetpolitisk myndighet bildas i enlighet med utredarens förslag kan det komma att innebära att JämO:s roll ren- odlas och att verksamheten blir koncentrerad till diskriminerings- frågor. Om så blir fallet kan en sammanslagning av JämO med de övriga ombudsmännen komma att underlättas. Ombudsmännens nuvarande uppgifter bör bibehållas Ombudsmännens nuvarande uppgifter bör finnas kvar i den samla- de myndigheten. Det är viktigt att man inom ramen för en samlad myndighet handlägger såväl anmälningar om diskriminering som arbetar med frågor om aktiva åtgärder och annat främjandearbete eftersom dessa frågor hänger nära samman och korsbefruktar var- andra. 13.4.3Argument för en samlad myndighet Tydligare markering att alla människor är lika i värde och rättigheter Med dagens system tvingas man dela in människor i olika fack där man hanterar en diskrimineringsgrund i taget. Med en samlad myn- dighet slipper man detta problem och markerar att diskriminering oavsett diskrimineringsgrund är oacceptabel. En samlad myndighet utgör en tydligare markering att alla människor är lika i värde och rättigheter och att det inte finns några hierarkier mellan olika dis- krimineringsgrunder. Dagens system speglar en fragmentiserad syn på försvaret av de mänskliga rättigheterna i . Med de till- kommande diskrimineringsgrunderna könsidentitet och ålder ris- kerar det intrycket att förstärkas än mer. Syftet med att införa en mer sammanhållen svensk diskrimineringslagstiftning måste vara det motsatta, nämligen att stärka människorättsperspektivet i svensk rätt. Icke-diskrimineringsprincipen är ett av de viktigaste inslagen i skyddet för de mänskliga rättigheterna och grundläggan- de friheterna. Den principen liksom helhetsperspektivet på mänsk- liga rättigheter i stärks med en gemensam tillsynsmyndig- het. Större genomslagskraft, tyngd och auktoritet En samlad myndighet för alla diskrimineringsgrunder och sam- hällsområden får större genomslagskraft, tyngd och auktoritet än en separat myndighet för varje diskrimineringsgrund. En samlad myndighet kan agera med större tyngd i förhållande till arbetsgiva- re och andra som lagstiftningen riktar sig mot. En samlad myndig- het kan också få en starkare röst i opinionsbildningen och debatten och kan agera mer kraftfullt i förhållande till regering och riksdag t.ex. i fråga om att påpeka brister i lagstiftningen eller i fråga om att peka på missförhållanden som behöver åtgärdas och uppmärksam- mas. Detta är särskilt viktigt i rollen att självständigt i förhållande till statsmakterna hävda de mänskliga rättigheterna. Naturlig hemvist för nya diskrimineringsgrunder Diskrimineringslagstiftningen är ett växande rättsområde. Genom arbetslivsdirektivet ställs krav på förbud mot diskriminering i fråga om ålder. Frågan är inte om lagstiftning mot åldersdiskriminering måste införas utan hur den skall utformas. Bör man då också inrätta en åldersdiskrimineringsombudsman som skall ha tillsyn över de nya diskrimineringsbestämmelserna? Kommittén föreslår vidare förbud mot diskriminering av s.k. transpersoner (diskriminerings- grunderna kön och könsidentitet). Hur bör tillsynen av en sådan eventuell diskrimineringslagstiftning se ut? Bör man inrätta en transombudsman? Man kan också tänka sig att det med tiden ställs krav på att införa lagstiftning till skydd för ytterligare nya diskrimineringsgrunder. Man kan bara titta på artikel 21.1 EU- stadgan där diskrimineringsgrunder såsom socialt ursprung, gene- tiska särdrag, språk, politisk eller annan åskådning, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet och börd omnämns. Är det rim- ligt att man så fort en ny diskrimineringsgrund tillkommer inrättar en ny ombudsman? Vi menar att så inte är fallet. Genom att stän- digt inrätta nya ombudsmän riskerar man att undergräva ombudsmännens auktoritet. Det är dessutom kostsamt och arbets- krävande att inrätta nya myndigheter. Man undviker dessa problem genom att ha en samlad myndighet där eventuella nya diskrimine- ringsgrunder kan tillföras på ett naturligt sätt. Korsbefruktning mellan olika diskrimineringsgrunder Genom en samlad myndighet kan kompetens och erfarenheter för en diskrimineringsgrund komma andra diskrimineringsgrunder till godo. Diskrimineringslagstiftning i arbetslivet har t.ex. funnits längre för diskrimineringsgrunden kön än för andra grunder och det finns skäl att anta t.ex. att diskussioner om metodfrågor hunnit längre på JämO än på de andra, nyare myndigheterna. Den högre graden av erfarenhet kan de nyare diskrimineringsgrunderna dra nytta av. På motsvarande sätt kan erfarenheter för diskriminerings- grunderna etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder och sexuell läggning komma diskrimineringsgrun- den kön tillgodo. Lagen om förbud mot diskriminering, som trädde i kraft , gällde för diskriminerings- grunderna etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder och sexuell läggning. Fr.o.m. gäller lagen även för diskrimineringsgrunden kön. De erfarenheter som gjorts av DO, HO och HomO kan man dra nytta av för diskrimineringsgrunden kön. Genom en samlad myndighet kan kompetens och erfarenhet som är till gagn för alla diskrimine- ringsgrunder samlas på ett och samma ställe. Av intresse är det tvärvetenskapliga begreppet intersektionalitet som fokuserar på skärningspunkten mellan olika samhälleliga maktordningar som baseras på t.ex. kön, etnicitet, klass, ålder, funktionsduglighet och hälsotillstånd. Begreppet sätter fokus på hur olika maktordningar samverkar och är sammanflätade med var- andra. Det primära är inte att flera olika diskrimineringsgrunder läggs ovanpå varandra utan snarare att det finns strukturer som gör att en viss specifik kombination av personliga faktorer leder till diskriminering (t.ex. svart, lesbisk kvinna) medan en förändring av vilken som helst av dessa faktorer skulle kunna leda till en annan behandling. Underlättar för den som utsatts för diskriminering Den enskilde person som anser sig ha blivit utsatt för diskrimine- ring behöver bara vända sig till en myndighet i stället för till flera olika myndigheter. Detta underlättar särskilt vid s.k. multipel dis- kriminering, dvs. då någon diskrimineras på flera diskriminerings- grunder. Några exempel kan illustrera problemet. En svart, lesbisk kvinna som har ett funktionshinder nekas att komma till en an- ställningsintervju. Hon anser sig ha blivit diskriminerad och vill göra en anmälan till någon av diskrimineringsombudsmännen. Har hon diskriminerats på grund av att hon är kvinna, på grund av sin hudfärg, sin sexuella läggning eller på grund av sitt funktionshin- der? Kan man ens säga om det är den ena eller den andra grunden? Kan det rentav vara på alla grunderna fast i olika mån. Med dagens system måste man välja vilken grund som överväger och välja om- budsman därefter; JämO om det är på grund av könet, DO om det är på grund av hudfärgen, HO om det är på grund av funktions- hindret och HomO om det är på grund av den sexuella läggningen. Ett annat exempel är en äldre kvinna som får sämre lön än en yngre manlig arbetskamrat. Hon anser sig ha blivit diskriminerad men är det på grund av att hon är kvinna eller på grund av hennes ålder el- ler på båda grunderna? Ytterligare ett exempel är en muslimsk man i rullstol som bemöts på ett trakasserande sätt av en tjänsteman på arbetsförmedlingen. Är det på grund av den religiösa tillhörigheten eller på grund av funktionshindret eller på båda grunderna? Det är inte rimligt att den enskilde i fall som dessa skall behöva fundera över på vilken grund han eller hon är mest diskriminerad och välja ombudsman därefter. Med en samlad myndighet slipper man detta problem. Oavsett frågan om multipel diskriminering kan det för den enskilde också vara oklart till vilken ombudsman man skall vända sig. Med en samlad myndighet slipper man detta problem och risken att något skall falla mellan stolarna därför att den en- skilde inte vet vart han eller hon skall vända sig. Underlättar för den som lagstiftningen riktar sig mot Diskrimineringslagstiftningen bygger till stor del på frivillighet och samverkan. Ombudsmännen skall i första hand försöka få arbetsgi- vare, högskolor och universitet, arbetsförmedlingar, näringsidkare och andra som omfattas av lagstiftningen att frivilligt följa den. Med den inriktningen på lagstiftningen är rådgivning, vägledning och information en viktig del av ombudsmännens arbete. Med en samlad myndighet behöver arbetsgivare och andra som lagstift- ningen riktar sig mot bara vända sig till en myndighet i stället för till flera. Ett exempel är följande. Diskriminering som har samband med kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning och funktionshinder är förbjuden enligt fyra olika lagar när en arbetsgivare beslutar i en anställningsfråga, tar ut en arbetssökande till anställningsintervju eller vidtar annan åtgärd un- der anställningsförfarandet. Innebörden av bestämmelserna är den- samma i de olika lagarna. JämO, DO, HO och HomO utövar till- syn över respektive lag. En arbetsgivare som vill få råd om hur han eller hon bör gå tillväga för att inte riskera att diskriminera någon i t.ex. en anställningssituation skall inte behöva vända sig till flera olika ombudsmän för att få ett svar på den frågan. Ytterligare ett exempel är följande. Enligt lagen om likabehandling av studenter i högskolan skall en högskola upprätta en plan som skall in- nehålla en översikt över de åtgärder som behövs för att främja stu- denters lika rättigheter oavsett kön, etnisk tillhörighet, religion el- ler annan trosuppfattning, sexuell läggning eller funktionshinder och för att förebygga och förhindra trakasserier på någon av dessa grunder. Planen skall innehålla en redogörelse för vilka av dessa åtgärder som högskolan avser att påbörja eller genomföra . En redovisning av hur de planerade åtgärderna har genomförts skall tas in i efterföljande års plan. eller en högskola som vill få vägledning om vad som krävs i fråga om årliga planer skall inte behöva vända sig till fyra olika ombudsmän för att kunna få svar på den frågan. Dessutom skall ombudsmännen utöva tillsyn över högskolornas främjandearbete. Om studenter gör en anmälan till alla ombudsmännen om brister i en högskolas planmässiga arbete finns med nuvarande organisation risken att högskolan tvingas svara för sig i fyra separata granskningsärenden på olika diskrimineringsgrunder hos lika många tillsynsmyndighe- ter, som måhända tillämpar olika tidsfrister och kvalitetskrav i granskningen. Det är inte rimligt. Mot det resonemanget kan i och för sig invändas att statliga myndigheter bör kunna förväntas sam- verka så att olägenheter inte uppkommer för tillsynsobjekten, men faktum kvarstår att om myndigheterna har svårt att nå en samsyn finns det inte någon gemensam ledning som kan döma av i tviste- frågorna. Dessa aspekter kommer att väga än tyngre om, som vi föreslår i kapitel 8, fler aktiva åtgärder införs som är gemensamma för dis- krimineringsgrunderna. Underlättar en enhetlig tillämpning av diskrimineringslagstiftningen Diskrimineringslagstiftningen är ett växande rättsområde. Bara un- der har det kommit två nya lagar; lagen om likabe- handling av studenter i högskolan och lagen om förbud mot dis- kriminering och ändringar har gjorts i de arbetsrättsliga lagarna. En ny lag om förbud mot diskriminering och annan kränkande be- handling av barn och elever träder i kraft . Lagstiftningen bygger på tanken att skyddet mot diskriminering skall vara lika starkt oavsett diskrimineringsgrund. Skyddet mot diskriminering i t.ex. en anställningssituation är inte avsett att till- lämpas på olika sätt för olika diskrimineringsgrunder fastän be- stämmelserna finns i fyra olika lagar och tillämpas av fyra olika ombudsmän. Exemplet blir ännu tydligare om man tittar t.ex. på skyddet mot diskriminering i lagen om likabehandling av studenter i högskolan där en och samma bestämmelse skall tillämpas av fyra olika ombudsmän. Risken finns att de olika ombudsmännen tolkar och tillämpar bestämmelserna olika. Med en samlad myndighet undviker man denna risk. I stället underlättas en enhetlig tillämp- ning av diskrimineringslagstiftningen. Effektivare tillsyn särskilt i fråga om aktiva åtgärder Vi föreslår i detta betänkande ett utökat ansvar för arbetsgivare att vidta aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsidentitet, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning och ålder (se avsnitt 8.3). Reglerna är till stor del utformade lika för diskrimine- ringsgrunderna. Ett exempel är den likabehandlingsplan som vi menar skall upprättas av arbetsgivare med 10 eller fler anställda. Vi föreslår också att skolor och de myndigheter som utbildar eller re- kryterar totalförsvarspliktiga skall vara skyldiga att vidta aktiva åt- gärder (se avsnitt 8.4. och 8.5). Det förefaller opraktiskt att t.ex. en arbetsgivare, en skola eller en myndighet som utbildar eller rekryte- rar totalförsvarspliktiga ena dagen kontaktas av en ombudsman, och dagen därpå av en annan och därpå av en tredje etc. De som är föremål för tillsynen måste kunna förvänta sig en enhetlig tillsyn både till form och innehåll oavsett diskrimineringsgrund. Om- budsmännen samarbetar förvisso i dessa frågor. DO konstaterade emellertid i sin årsredovisning för att skillnaderna i resurser mellan ombudsmännen försvårade ett smidigt samarbete vad gällde tillsynen över aktiva åtgärder enligt lagen om likabehandling av studenter i högskolan. JämO beslutade gå före med sin tillsyn, ef- tersom myndigheten inte ansåg sig kunna vänta in de övriga om- budsmännen. Av resursskäl ansåg sig DO inte kunna bedriva sin del av tillsynsarbetet i samma takt som de övriga två ombudsmän- nen, dvs. HO och HomO. Även HO har uppgett att en samordnad tillsyn försvårats på grund av bristande resurser för myndigheten. Med en samlad myndighet får man en effektivare tillsyn över de aktiva åtgärderna. Man får också en större legitimitet. Undviker problemet med små och sårbara myndigheter Dagens ombudsmannamyndigheter, särskilt HO med 15 anställda och HomO med åtta anställda, är förhållandevis små och sårbara. Genom en samlad myndighet undviker man problemet med små och sårbara myndigheter och de problem som kan uppstå t.ex. om en nyckelperson blir sjuk. 13.4.4Argument mot en samlad myndighet Risk för osynliggörande av någon diskrimineringsgrund Den största risken med en samlad myndighet är att någon eller några diskrimineringsgrunder riskerar att komma i skymundan eller osynliggöras. Detta skulle kunna vara problematiskt för de diskri- mineringsgrunder för vilka det inte finns vare sig lagstiftning eller ombudsmän, dvs. för könsidentitet och ålder. Det är troligt att sådan diskriminering i ett inledande skede skulle få större upp- märksamhet och större fokus om diskrimineringen bekämpades av separata myndigheter vars insatser bara gällde de grunderna. Risk att specifika problem för en viss diskrimineringsgrund kommer i skymundan Med en samlad myndighet finns det vidare en risk att man inte på ett tydligt sätt uppmärksammar de frågor som kan vara specifika för en viss diskrimineringsgrund. Risken finns att man av rättvise- skäl i stället utgår från att alla grunder skall behandlas lika i alla avseenden. Specifika frågor riskerar att drunkna i det allmänna och gemensamma. Risk för konkurrens mellan diskrimineringsgrunderna Inom en samlad myndighet som ansvarar för alla diskriminerings- grunderna kan det vidare uppstå konkurrens mellan olika grunder eller revirtänkande som går ut över arbetet mot diskriminering. Risk att specialkunskaper går förlorade; tempoförluster En annan risk är att specialkunskaper som finns inom de olika ombudsmannamyndigheterna går förlorade vid en sammanslagning. Arbetet mot och medvetenheten om diskrimine- ring har kommit olika långt för olika diskrimineringsgrunder. Om specialkunskaper går förlorade, eller om arbetet tappar tempo, ris- kerar arbetet mot diskriminering gå bakåt i stället för framåt. Det kan vidare vara svårare att få samma utrymme att bygga upp kom- petens för de nya diskrimineringsgrunderna könsidentitet och ålder inom en samlad myndighet än i separata myndigheter. Risk att den nya myndigheten rationaliseras Ytterligare en risk är att staten ser en chans att spara pengar och drar ned på verksamheten/anslagen. Det är därför viktigt att en ny myndighet får tillräckligt med resurser så att inte arbetet mot dis- kriminering försämras genom en sammanslagning. Tvärtom inne- bär vårt förslag en ambitionshöjning, dvs. avsikten är att uppnå en förstärkning av insatserna (bl.a. genom att insatta resurser räcker till mer). Vid en samlad bedömning menar vi att argumenten för en samlad myndighet klart överväger argumenten emot. Härvid förutsätter vi att medvetenheten om de ovan angivna riskerna kommer att påver- ka utformningen av organisationen. Avgörande att en förändring av detta slag blir framgångsrik är att den möts av förståelse och accep- teras av aktörerna på området. Remissutfall och den allmänna de- batten får styra den vidare beredningen. Vi menar dock således att JämO, DO, HO och HomO bör slås samman till en myndighet – den kan lämpligen benämnas Ombudsmannen mot diskriminering. Den nya ombudsmannen skall enligt vårt förslag ha tillsyn över diskrimineringsförbuden och reglerna om aktiva åtgärder som gäll- er dels de diskrimineringsgrunder som ombudsmännen har tillsyn över, dvs. kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan tros- uppfattning, funktionshinder och sexuell läggning, dels över de nya diskrimineringsgrunderna könsidentitet och ålder. 13.4.5Hur bör en ny samlad myndighet vara organiserad? uppgift får anses vara att dra upp rikt- linjer för hur den samlade myndigheten bör vara organiserad. De närmare detaljerna får sedan övervägas av en s.k. organisations- kommitté som regeringen tillsätter när den och tagit ställning till huvudfrågorna. De samlade myndigheter som finns i andra länder ofta är organi- serade efter funktioner snarare än efter diskrimineringsgrunder el- ler samhällsområden. Man har t.ex. en juridisk enhet, en informa- tionsenhet, en administrativ enhet osv. Så är fallet t.ex. i Nederlän- derna, på , på och i (se närmare avsnitt 13.3). Men det finns också exempel på samlade myndigheter som arbetar med ett tydligare fokus på enskilda diskrimineringsgrunder såsom t.ex. och som har kommissionärer för olika diskrimineringsgrunder (se närmare avsnitt 13.3). I den rapport – Lessons from Abroad som vi be- skriver i avsnitt 13.3.9 anförs att en samlad myndighet behöver ha både cross-strand expertise and a degree of strand- specific focus; både expertis som är gemensam för olika diskrimineringsgrunder och inslag av inriktning på enskilda diskrimineringsgrunder. Slut- satsen i rapporten är dock att detta inte är avgörande utan att det viktiga är att det finns good leadership, a clear chain of command and effective coordination. Vi förespråkar att den nya samlade myndigheten organiseras ut- ifrån funktioner, snarare än utifrån diskrimineringsgrunder eller samhällsområden. Det är självklart att man inom ramen för den samlade myndigheten måste både bevara och vidareutveckla speci- alkunskaper beträffande olika diskrimineringsgrunder och sam- hällsområden. Att organisera en samlad myndighet efter diskrimineringsgrun- der skulle vara att i huvudsak behålla dagens struktur med olika myndigheter för olika diskrimineringsgrunder. En sådan ändring av myndighetsstrukturen skulle väl medföra vissa effektivitets- och synergieffekter, men framstår ändå som så marginell att den knap- past är meningsfull. Att organisera en samlad myndighet efter samhällsområden skul- le innebära liknande nackdelar. Det får antas att de typiska proble- men i grunden är ganska lika varandra när man jämför olika sam- hällsområden. Erfarenheter vunna i arbetet mot diskriminering i arbetslivet bör kunna tas till vara när det gäller arbete i högskolan Myndigheten bör organiseras så att de goda exemplen på enk- laste sätt får spridning för alla diskrimineringsgrunder och alla samhällsområden.