sou · GUB399 · 2007-01-01 00:00:00 — 33TP PT Se Explanatory report punkt 20, jfr 3 kap. 3 § första stycket 34TP PT A a punkt 21 sens dom.TPF35FPT Miljöbalkskommittén har uttalat att mycket talar för att detsamma bör anses gälla för miljösanktionsavgift, dvs. att det inte krävs någon rätt till överklagande i sådana mål.TPF36FPT Uttalandet har emellertid inte ställts på sin spets eftersom instansordningen i fråga om miljösanktionsavgift är att en myndighet, företrädesvis , fattar beslut om att ålägga någon sådan avgift, och att detta beslut kan överklagas till miljödomstol med Miljööverdom- stolen som sista instans. Utan att sätta i fråga uttalande ter sig motsvarande slutsats beträffande mål om konkurrensskadeavgift som tveksam. Det ligger nära till hands att uppfatta undantaget avseende mindre grova gärningar som att detta tar sikte på gär- ningar som kan föranleda en påföljd som inte är allt för sträng.TPF37FPT Som redan påpekats kan konkurrensskadeavgift uppgå till bety- dande belopp. Att vid sådana förhållanden utforma ett system som tillåter prövning endast i en domstolsinstans innebär, i vart fall, att man tangerar gränsen för vad som är tillåtet enligt Europakonven- tionen, och det framstår som svårt att försvara ett sådant system inför . Vår bedömning är således att torde kräva en rätt till prövning i två domstolsinstanser avseende mål om kon- kurrensskadeavgift. 5.2.4Kan förfarandet hos utformas på sådant sätt att verket kan anses utgöra en domstolsinstans i mening? Mot bakgrund av att vi i det föregående funnit att mål om konkur- rensskadeavgift kan komma att bedömas som en anklagelse om brott i mening och att det i sådana mål torde krävas en rätt till prövning i två domstolsinstanser, återstår att dis- kutera om förfarandet hos kan utformas på sådant sätt att verket kan anses utgöra en domstolsinstans och därigenom ersätta den prövning som äger rum vid tingsrätten. 35TP PT RÅ 2003 ref. 53 36TP PT SOU 2004:37 s 68 37TP PT A a s 83. Enligt bör det vara just mindre allvarliga överträdelser som skall sanktioneras genom miljösanktionsavgift och i allvarligare fall bör straffrättsliga sanktioner tillgripas. Jfr även prop. 2005/06:182 s 42 ff När det gäller EG-rätten kan konstateras att kommissionen inte anses utgöra en domstol i den mening som avses i Europakonven- tionen.TPF38FPT Enligt skall prövningen av tvister om civila rättigheter och av anklagelser om brott kunna ske inför domstol som upprättats enligt lag. har förklarat att begreppet domstol inte skall tolkas så att därmed avses enbart domstolar av traditionellt slag som ingår i ett lands domstolsorganisation. Sålunda har som domstolar godtagits nämn- der av olika slag, däribland den svenska Brottsskadenämnden.TPF39FPT Det enkla och teoretiska svaret på den i rubriken ställda frågan är således att man mycket väl kan tänka sig ett system där ett särskilt organ eller nämnd, som inrättas genom lag, fattar beslut om kon- kurrensskadeavgift. Det kan inte heller uteslutas att ett sådant organ kan ha någon form av strukturell eller organisationsmässig anknytning till . För att prövningen skall erbjuda de rättssäkerhetsgarantier som konventionen kräver måste dock detta organ uppfylla högt ställda krav på oberoende och opartiskhet. Det är inte möjligt att hålla isär dessa begrepp, utan de lägger tonvikten på olika aspekter på kravet att domstolen skall handla objektivt och inte påverkas av ovid- kommande omständigheter. Domstolen skall vara oberoende i för- hållande till såväl regering och myndigheter som parterna i målet. För att avgöra om så är fallet skall hänsyn tas till hur domarna utses, hur långa deras ämbetstider är, vilka garantier det finns mot påverkan utifrån och om det finns omständigheter som ger anled- ning till tvivel om deras oberoende.TPF40FPT När det gäller opartiskhet har urskiljt två ele- ment, nämligen dels kravet på att varje domare rent faktiskt skall döma opartiskt mellan parterna (subjektiv opartiskhet), dels kravet på att det för en objektiv betraktare inte får föreligga några tvivel om domstolens opartiskhet (objektiv opartiskhet). Det kan för- hålla sig så att ett dömande organ är sammansatt på sådant sätt att redan dess struktur skapar tvivel om dess oavhängighet och opar- tiskhet. Till belysning av hur strängt ser på kravet på opartiskhet kan dess dom i målet mellan och åbe- 38TP PT Se t.ex. mål T-348/94 , 1998, s II-01875 39TP PT Se dom i målet mot 40TP PT dom i målet och mot Förenade ropas.TPF41FPT I detta mål fann domstolen att den omständigheten att rät- tens ordförande i ett brottmål tidigare tjänstgjort vid åklagarmyn- digheten och under förundersökningen i det aktuella målet varit överordnad de tjänstemän som ansvarade för förundersökningen var tillräcklig för att rättens opartiskhet skulle kunna sättas i fråga. Det saknades därvid anledning att närmare utreda vilken roll doma- ren spelat under förundersökningen och om han över huvud taget varit medveten om dessa förhållanden när han deltog i målets handläggning vid domstolen. Mot bakgrund av det anförda står det klart att det är en grann- laga uppgift att konstruera ett organ eller nämnd med någon form av anknytning till och med uppgift att fatta beslut om konkurrensskadeavgift. Ett sådant organ måste vara helt skilt från utredande verksamhet och även upp- fylla högt ställda krav avseende bl.a. ett kor- rekt och rättvist kontradiktoriskt förfarande där huvudregeln är offentlighet och muntlighet. Detta torde innebära att ett sådant organ närmar sig den roll och utformning som tings- rätt har i dagens system, och risken är betydande att de i våra direktiv eftersträvade tids- och effektivitetsvinsterna uteblir. I detta sammanhang finns avslutningsvis anledning att framhålla att inte hindrar att ett första beslut om att påföra en bestraffande sanktion fattas av en annan myndighet än en domstol, så länge den enskilde har rätt till prövning i domstol enligt artikel 6 samt rätt att överklaga enligt artikel 2 i det sjunde tilläggsprotokollet.TPF42FPT 5.3Prövningstillstånd i ledet – ? När det gäller formerna för att överklaga brottmålsdomar har kon- ventionsstaterna en betydande frihet att själva utforma detta system. Begränsningar i rätten att överklaga måste emellertid fram- stå som rimliga och får inte vara så långtgående att denna rätt blir närmast illusorisk eller meningslös. I den officiella kommentaren till artikel 2 i sjunde tilläggsprotokollet uttalas att en rätt att ansöka om prövningstillstånd i och för sig kan ses som ett slags rätt till 41TP PT dom i målet Piersack mot 42TP PT Se t.ex. domar i målet Le Comte, och De Meyre mot och i målet och Le Comte mot I överensstämmelse härmed har också en rätt till överklagande förbunden med krav på prövningstillstånd ansetts förenlig med artikel 2.TPF43FPT Därmed är inte sagt att varje system med krav på prövningstill- stånd, oavsett utformning, skulle vara förenligt med kravet på omprövning. har i betänkandet Ett reformerat hovrättsförfarande uttalat att den rimligaste hållningen är att ett generellt krav på prövningstillstånd med möjlighet till ändringsdispens får anses förenligt med Europakonventionen.TPF44FPT Möjligen kan man gå längre i fråga om begränsningar. Europa- domstolen har i ett mål mot funnit att rätten att överklaga till med möjlighet att få prövningstillstånd endast i händelse av prejudikatintresse eller i extraordinärt fall varit tillräcklig för att uppfylla kravet på omprövning i artikel 2 i det sjunde tilläggsprotokollet. I målet hade den tilltalade frikänts för vissa brott vid tingsrätten men dömts för dem i hovrätten.TPF45FPT Med hänsyn till att det speciella undantaget avseende de fall då en person fälls till ansvar efter det att en frikännande dom överklagats var tillämpligt i detta fall framstår det som vanskligt att dra några långtgående slutsatser av detta beslut. pekar också i sitt beslut på att inskränkningar i rätten till överprövning måste fylla ett legitimt syfte, och de får inte kränka själva kärnan i den rätt till domstolsprövning som med ett analogislut anses följa av artikel 6.1 i . Det finns därför alltjämt skäl att ansluta sig till bedömning, dvs. att i ett system med ett generellt krav på prövningstillstånd i ledet mellan den första och andra instansen en av dispensgrunderna bör vara ändringsdispens. Vår slutsats är således att inte reser några hinder mot att införa prövningstillstånd i ledet tings- rätt – , i vart fall så länge systemet medger ändringsdispens. 43TP PT Explanatory report punkt 18 och t.ex. Europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheternas beslut i målet E.M mot och i målet mot 44TP PT SOU 1995:124 s 160 45TP PT beslut i målet mot . Jfr även Europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheternas beslut i målet mot 6Konkurrensverkets och domstolarnas handläggning av konkurrensmål har det förekommit flera stora mål om kon- kurrensskadeavgift med långa handläggningstider i domstol.TPF1FPT De långa tiderna kan, enligt vad regeringen anger i våra direktiv, till viss del förklaras av omfattande processmaterial och av att många personer skall höras. Erfarenheterna i den praktiska rättstill- lämpningen visar dock att effektiviteten i nuvarande instanssystem behöver ses över, och även i övrigt bör det prövas om förfarandet kan effektiviseras.TPF2FPT Vidare har regeringen hänvisat till att såväl som Förtro- endekommissionen konstaterat att den nuvarande processen vid överträdelser av konkurrensreglerna ofta är mycket utdragen.TPF3FPT Enligt regeringen är detta inte tillfredsställande eftersom det kan skada sanktionens effektivitet. Vårt arbete ger inte stöd för någon annan slutsats än att det nuvarande systemet fungerar förhållandevis väl. En del åtgärder kan dock vidtas för att få ett mer effektivt, ändamålsenligt och rättssäkert förfarande hos och i domstolarna. Åtgärderna bör vidtas oavsett en eventuell beslutanderätt för . och har, med hänvisning till några avslutade respektive pågående mål, påtalat att handläggnings- tiderna i mål om konkurrensskadeavgift är långa. 1TP PT I direktiven hänvisas till plaströr-, bensin- och asfaltmålet. 2TP PT Dir. 2004:128 s 2 f 3TP PT Budgetpropositionen 2006, prop. 2005/06:1, utgiftsområde 24, s 44 och domstolarnas handläggning av konkurrensmål en mer fullständig genomgång och analys av orsakerna till tidsåt- gången hos och i domstolarna. Det framgår inte heller om orsakerna är sådana att enbart en ändrad instansordning löser eventuella problem eller om andra åtgärder kan behövas. Det är givetvis inte önskvärt med utdragna processer. Konkur- rensverkets fokusering på allvarliga överträdelser av förbuds- bestämmelserna i konkurrenslagen och i EG-fördraget har dock inneburit att konkurrensprocesserna delvis ändrat karaktär. I kar- tellmål är bevisfrågor och bevisvärdering av stor betydelse, och i dessa mål åberopar parterna i regel förhör med en rad partsföreträ- dare, vittnen och sakkunniga. Målen påminner en del om omfat- tande brottmål. Vidare kännetecknas flera konkurrensmål, t.ex. mål om missbruk av en dominerande ställning, av komplicerade juri- diska bedömningar och ekonomiska analyser.TPF4FPT Därtill kommer att mål om konkurrensskadeavgift ofta rör betydande belopp och är massmediala, till följd varav företagen i regel lägger ner omfattande resurser på att försvara sig.TPF5FPT Utredningar och domstolsprocesser rörande misstänkta överträdelser av konkurrensreglerna är således ofta av sådan beskaffenhet och omfattning att det inte går att komma ifrån att handläggningstiderna, hos såväl som domstolar, blir förhållandevis långa. Detta gäller oavsett vem som beslutar i första instans. Handläggningstiderna i mål om konkurrensskadeavgift synes dock, vid en jämförelse med omfattande tviste- och brottmål samt kommissionens ärenden och EG-domstolarnas mål, inte vara så långa.TPF6FPT Därtill kommer att erfarenheterna av det nuvarande syste- met inte är särskilt omfattande och knappast tillåter några bestämda slutsatser om ändringsbehovet. Reglerna om konkurrensskadeavgift har tillämpats i förhållande- vis få mål. Svensk domstolspraxis är således begränsad, och Kon- kurrensverket och behöriga domstolar är alltjämt till viss del lärande myndigheter. Ett rimligt antagande är att samtliga inblan- dade aktörer (såväl företrädare för och domsto- larna som advokater) med ökad erfarenhet kommer att fullgöra sina uppgifter på ett allt bättre och effektivare sätt. 4TP PT Se bl.a. uppdragsforskningsserie 2005:2 s 119. Uppgifterna stämmer överens med vad som kommit fram vid våra samtal med intressenter och av vår genomgång av domstolarnas mål om konkurrensskadeavgift. 5TP PT Det är framför allt två mål om konkurrensskadeavgift, bensin- och asfaltmålet, som har fått stort utrymme i medierna. 6TP PT Bl.a. uppgifter från berörda intressenter, statistik från , kommissionen och EG:s domstolar. och domstolarnas handläggning av konkurrensmål Vidare är dagens system från effektivitetssynpunkt redan för- hållandevis privilegierat. Den rättsliga prövningen sker bara i två domstolsinstanser. handlägger målen med viss prioritet. Överprövningen sker i en specialdomstol som har förhål- landevis låga balanser och förefaller ha förutsättningar att kunna leva upp till sin målsättning att i normalfallet avgöra ärenden och mål . Vidare har den nuvarande organisatoriska lös- ningen varit föremål för noggrann översyn.TPF7FPT Det har inte heller kommit fram att det skulle föreligga några betydande tillämpningsproblem beträffande reglerna om konkurrensskade- avgift.TPF8FPT Sammantaget ger vårt arbete inte stöd för någon annan slutsats än att systemet fungerar förhållandevis väl. En hel del kan dock göras för att få ett mer effektivt, ändamålsenligt och rättssäkert förfarande. Mot bakgrund av vårt ställningstagande att torde kräva en rätt till prövning i två domstolsinstanser i mål om konkurrensskadeavgift går det inte att minska antalet dom- stolsinstanser. Det är vidare svårt att se hur , för det fall verket får rätt att besluta om konkurrensskadeavgift, utan stora förändringar skulle kunna anses utgöra en oavhängig och opartisk domstol i mening. Dessa ställ- ningstaganden innebär att det, krasst uttryckt, inte förefaller finnas några enkla reformer som kan åstadkomma ett snabbare och effek- tivare förfarande enligt konkurrenslagen. Tvärtom synes lösningen på problemet vara att genom olika ofta smärre förändringar försöka att effektivisera vissa delar av förfarandet och, framför allt, försöka att påverka , domstolarnas, företagens och advokaternas agerande på sådant sätt att det främjar effektiviteten i systemet. Som en utgångspunkt för våra överväganden kan vi konstatera att har en nyckelroll i de processer verket driver. Oavsett om agerar som kärande eller som mot- part efter ett överklagande av verkets beslut, är det Konkurrens- verket som i stor utsträckning bestämmer ramen för processen. Det har därför framstått som angeläget att försöka genomlysa ver- kets sätt att arbeta och föreslå åtgärder avseende förfarandet hos . I det sammanhanget är det självfallet bekym- mersamt att en rad berörda intressenter är kritiska mot verkets sätt 7TP PT SOU 1997:20 8TP PT Se dock kap. 13 och domstolarnas handläggning av konkurrensmål att bedriva utredningar och processa i domstol. Vi har själva vid vår genomgång av domstolarnas akter uppmärksammat vad som måste antas utgöra symptom på de problem intressenterna beskrivit. Däremot är det ingalunda självklart att problemet är så enkelt som att detta enbart skulle bero på en bristande kompetens hos Kon- kurrensverket. Även om det med all säkerhet finns utrymme för verket att höja sin kompetens som utredare, beslutsfattare och pro- cessförare - konstigt vore det annars eftersom alltjämt måste anses vara en lärande myndighet - ger vår översyn också vid handen att det finns utrymme för att på olika sätt för- bättra verkets beslutsunderlag innan ärendena och målen hamnar i domstol. Vi kommer därför i det följande att diskutera en rad åtgärder beträffande förfarandet som på något sätt kan innebära att beslutsunderlag förbättras, t.ex. att införa ytterligare kvalitetssäkrande åtgärder i verkets utredningar, att för- söka skapa incitament för misstänkta företag att gå i svaromål redan under förfarandet hos , att underlätta för företag som drabbats negativt av ett förfarande att göra gemensam sak med verket m.m. Vår översyn ger också anledning att diskutera domstolarnas processledning och parternas processdisciplin, och vi finner också skäl att i några fall föreslå rena effektiviserings- åtgärder. Flera av de åtgärder vi kommer att diskutera torde ha bäring på såväl förfarandet hos som i domstol. De har det gemensamt att vi anser att de bör genomföras alldeles oavsett vårt kommande ställningstagande om rätt för att få besluta om konkurrensskadeavgift. I denna del vill vi också stryka under att för att förfarandet skall vara effektivt, ändamålsenligt och rättssäkert så krävs, utöver ett effektivt regelverk, en hög kompe- tens hos samtliga inblandade aktörer. De bästa hjälpmedlen blir nämligen verkningslösa, om de inte kan användas på ett bra sätt. och domstolarnas handläggning av konkurrensmål 6.3Överväganden och förslag avseende förfarandet hos Som redovisats tidigare uppfattar vi utred- ningar och den efterföljande handläggningen i domstol som kom- municerande kärl, dvs. förtjänster eller brister i det första ledet påverkar de efterföljande leden. Kvaliteten på verkets utredningar och processföring påverkar således handläggningstiderna i domstol. För att effektivisera förfarandet i domstol bör därför bl.a. en del åtgärder vidtas för att förbättra utredningar och processföring. Det måste i denna del beaktas att verket, framför allt när det gäller kartellutredningar, alltjämt är en lärande myndighet. kommer med all säkerhet med ökad erfarenhet och till följd av sitt interna utvecklingsarbete att fullgöra sina upp- gifter på ett allt bättre och effektivare sätt. 6.3.2Konkurrensverkets utredningar och processföring bör fortsätta att förbättra kvaliteten på sina utredningar och sin processföring. Närmare hur och i vilken omfattning ett sådant kvalitetssäkrande arbete skall bedrivas i praktiken måste ankomma på verket att avgöra. Moderniseringsreformen och fokusering på allvarliga överträdelser av förbudsbestämmelserna i konkurrens- lagen och i EG-fördraget har inneburit att verkets arbetssätt delvis förändrats. hade en skyldighet att pröva ansökningar om icke-ingripandebesked och anmälningar för undantag, och dessa prövningar ledde sällan till att överträdelser som utgjorde reella hot mot konkurrensen avslöjades. skall verket ta egna initiativ och spåra upp och ingripa mot allvarliga överträdelser av konkurrensreglerna. utred- ningar och processföring i sådana ärenden torde delvis ställa nya krav på verkets organisation, verksamhet och personal. Varje myndighet måste givetvis få organisera sig och bedriva sin verksamhet utifrån sina särskilda behov, och dessa behov kan växla över tiden. Vi tror dock att en del åtgärder kan vidtas för att för- bättra kvaliteten på utredningar och process- och domstolarnas handläggning av konkurrensmål Det är vår förhoppning att nedan lämnade synpunkter kan ingå som underlag i verkets utvecklingsarbete. Som nämnts tidigare bedrivs verksamhet inom ramen för fyra verksamhetsgrenar. Verket har till uppgift att ingripa mot och hindra allvarliga konkurrensbegränsningar. Vidare skall visa på effekter av konkurrensbegräns- ningar och utarbeta förslag till konkurrensförbättrande åtgärder. Myndighetens olika uppgifter kan leda till att det vid handlägg- ningen av enskilda ärenden uppstår oklarheter i rollfördelningen vid verket. Sammanblandning av uppgifter kan medföra intressekonflikter och skapa förtroendeproblem för ver- ket. Exempelvis har behovet av ekonomisk analys påtalats i olika sammanhang. Det är givetvis viktigt med sådan analys i enskilda ärenden, men den måste sättas in i sitt rätta sammanhang. Vid vissa överträdelser av konkurrensreglerna, t.ex. samarbete mellan kon- kurrerande företag om priser eller marknadsdelning, torde det inte krävas någon särskild ekonomisk utredning från Konkurrens- verkets sida om skadliga effekter för att domstolarna skall besluta om höga konkurrensskadeavgifter. Däremot måste verket för det fall myndigheten gör gällande att ett visst förfarande gett ett kon- kret konkurrensbegränsande resultat (t.ex. viss höjning av priset) ha bevisning som stödjer detta påstående. Konkurrensskadeavgiftens avhållande och avskräckande effekt har diskuterats flitigt i olika sammanhang. Eftersom det i huvudsak är som har åberops- och bevisbördan i mål om konkurrensskadeavgift får verkets processföring stor betydelse för rättegången i sådana mål. En fokusering på konkurrensskade- avgiftens storlek kan leda till att , för att kunna visa på överträdelsens allvar, åberopar t.ex. så många delar av en misstänkt överträdelse som möjligt eller gör gällande att överträ- delsen haft ett visst konkurrensbegränsande resultat. Ett sådant agerande kan bidra till att processen i domstol blir omfångsrik och svårarbetad. Det är viktigt att verket väljer att avstå från att pro- cessa delar av en misstänkt överträdelse där bevisningen är svag och i stället fokuserar på de delar där har goda förut- sättningar att nå framgång. Därtill kommer att verket har att beakta att företag, om domstol ogillar talan eller del därav, har rätt att få ersättning av allmänna medel för sina rätte- gångskostnader. Den omständigheten att verkets yrkanden om höga konkurrensskadeavgifter inte vinner framgång i domstol kan också undergräva systemet med eftergift och nedsättning av kon- och domstolarnas handläggning av konkurrensmål kurrensskadeavgiften.TPF9FPT Det är således viktigt att påpeka att inte enbart nivån på konkurrensskadeavgiften bör vara drivkraften i utredningar och processande. Andra faktorer av betydelse torde vara att snabbt och framgångsrikt driva en rad mål i domstol, dvs. visa på handlingskraft och på så sätt göra klart för aktörerna på marknaden att risken för upptäckt och lagföring är stor. En domstolsprocess innebär bl.a. att expone- rar sig för en ekonomisk risk och att myndigheten sätter sitt för- troende på spel. Lika väl som en framgång i en domstolsprocess torde verka avhållande och avskräckande på företag som bryter mot, eller överväger att bryta mot, konkurrensreglerna riskerar eventuella motgångar för verket i domstol att få systemet att fram- stå som tandlöst. Det är således viktigt att påståenden om överträ- delser, bevisning samt rättslig och ekonomisk argumentation utsätts för en intern kritisk granskning hos . Som redovisats har kommissionen på olika sätt försökt att höja kvaliteten på sina beslut för att säkerställa att dessa står sig när de utsätts för rättslig kontroll av domstolarna. Även på andra håll har behovet och vikten av interna kontrollfunktioner beto- nats.TPF10FPT Av bl.a. våra samtal med intressenter och vår genomgång av mål om konkurrensskadeavgift framgår att även bör se över sina interna kontrollfunktioner och på olika sätt för- söka att höja kvaliteten på sina utredningar och sin processföring. Ett sådant arbete pågår också kontinuerligt vid myndigheten. Kon- kurrensverket har vidtagit en rad åtgärder för att skapa ett mer objektivt och rättssäkert förfarande. Med beaktande av redovisad kritik mot verkets utredningar och processföring måste man dock fråga sig om de av vidtagna åtgärderna i praktiken fungerar så bra. Vi har inte från intressenthåll eller på något annat sätt kunnat skönja konkreta tecken på att detta arbete än så länge burit frukt. Härvid är dock att beakta att en del av åtgärderna har vidtagits relativt av verket. Till bilden hör också att utredningar av misstänkta överträdelser av konkurrens- reglerna ofta är tidskrävande, och att det därför troligen kommer att ta innan det över huvud taget är möjligt att utvärdera förändrade arbetsmetoder. Hur framgångsrikt detta arbete är torde exempelvis komma att framgå av framtida 9TP PT Se t.ex. uppdragsforskningsserie 2005:2 s 110 f